C-539-99
Sentencia C-539/99
Sentencia
C-539/99
CONDENA EN COSTAS-Concepto/EXPENSAS-Concepto/AGENCIAS
EN DERECHO-Concepto
Las costas pueden ser definidas como aquella
erogación económica que corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en
un proceso judicial. Esta carga económica comprende, por una parte, las
expensas, es decir, todos aquellos gastos necesarios para el trámite del juicio
distintos del pago de apoderados (honorarios de peritos, impuestos de timbre,
copias, gastos de desplazamiento en diligencias realizadas fuera de la sede del
despacho judicial, etc.) y, de otro lado, las agencias en derecho,
correspondientes a los gastos efectuados por concepto de apoderamiento, las
cuales - vale la pena precisarlo - se decretan en favor de la parte y no de su
representante judicial. Aunque las agencias en derecho representan una
contraprestación por los gastos en que la parte incurrió para ejercer la
defensa judicial de sus intereses, es el juez quien, de manera discrecional,
fija la condena por este concepto con base en los criterios establecidos en el
artículo 393-3 del Código de Procedimiento Civil (tarifas establecidas por el
Ministerio de Justicia o por el colegio de abogados del respectivo distrito y
naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el representante
judicial o la parte que litigó personalmente). Dicha condena no corresponde,
necesariamente, a los honorarios efectivamente pagados por la parte vencedora a
su apoderado.
IMPUESTO DE
TIMBRE-Corresponde pagarlo
a parte que resulta vencida
El impuesto de
timbre constituye uno de los rubros que, por concepto de expensas (v. supra),
corresponde pagar a la parte que resulta vencida en un juicio. Este tributo se causa
con ocasión del otorgamiento, giro, aceptación, emisión o suscripción (Estatuto
Tributario [Decreto 624 de 1989], artículo 515) de los documentos públicos y
privados a que hacen referencia los artículos 519 a 526 del Estatuto
Tributario. Sin embargo, ciertos documentos se encuentran exceptuados del pago
del impuesto de timbre (Estatuto Tributario, artículos 529 a 531), así como
"las entidades de derecho público" (Estatuto Tributario, artículo
532). Estas entidades, según el artículo 533 del mismo estatuto, son "la
Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos
municipales, los municipios y los organismos o dependencias de las de las ramas
del poder público, central o seccional, con excepción de las empresas
industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía
mixta".
PRERROGATIVAS
PUBLICAS EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Deben ser razonables y proporcionadas
A la luz de la
Constitución Política actualmente vigente, son claramente insuficientes
aquellas explicaciones de los privilegios públicos que tienden a justificarlos,
exclusivamente, en la "peculiar personalidad" o en "la
personalidad pública" de las autoridades que los ostentan. Tras la
concepción de lo "estatal" o de lo "público" que yace en
esta fundamentación de las prerrogativas públicas, parece ocultarse un concepto
absoluto del poder que tiene la virtualidad de justificarse a sí mismo. De este
modo, el poder público, por el sólo hecho de serlo, justificaría cualquier
instrumento diseñado para ponerlo en ejecución. En opinión de la Corte, esta
concepción del poder es inaceptable a la luz del marco axiológico que diseña la
Carta Política, como quiera que se opone, de manera frontal, al esquema de
distribución de poderes que se desprende del principio de soberanía popular y
de la razón que explica y legitima la propia existencia del Estado en un
régimen constitucional. La noción de poder público que se deriva del Estatuto
Superior se fundamenta en una autoridad que la trasciende, toda vez que sólo existe
y se legitima a partir de su vinculación a los fines esenciales que, según la
Constitución, el Estado está llamado a cumplir. En consecuencia, para que una
prerrogativa pública se encuentre adecuada a la Constitución es necesario
exista para cumplir una finalidad constitucionalmente legítima y que sea útil,
necesaria y proporcionada a dicha finalidad.
INTERES PUBLICO-Contenido de la expresión
La prevalencia
del interés general, - en aquellos casos en los cuales se demuestre que en
efecto existe un verdadero interés general – no es un principio constitucional
de carácter absoluto. Ciertamente, dicho principio puede resultar enfrentado a
derechos e intereses de carácter eminentemente individual, igualmente
protegidos por la Constitución e, incluso, a derechos que, como los derechos
inalienables de la persona humana o los derechos de los niños tienen primacía
en el orden jurídico, por expreso mandato constitucional. En caso de
presentarse un conflicto de esta índole, el interés general en cuestión debe ser
armonizado con el derecho o interés individual con el que choca, a fin de
encontrar una solución que, a la luz de las particularidades del caso concreto,
maximice ambos extremos de la tensión.
AGENCIAS EN
DERECHO A FAVOR DE LA NACION-Exención
de condena viola principio de igualdad/IGUALDAD PROCESAL ENTRE ESTADO Y
PARTICULARES
Mientras las
necesidades sociales son inmensas, los recursos públicos destinados a
satisfacerlas son escasos. Por ello, debe sostenerse que las normas que tengan
como objetivo proteger al patrimonio público racionalizando su uso, persiguen
una finalidad constitucionalmente legítima. No obstante, como fue expuesto en
una parte anterior de esta providencia, no basta con que una norma que
establece una diferencia de trato persiga una finalidad legítima para que, por
ese sólo hecho, se justifique la afectación del principio de igualdad.
Adicionalmente se requiere que la norma sea verdaderamente útil, necesaria y
proporcionada respecto de la respectiva finalidad. La medida en cuestión es
útil para salvaguardar los recursos fiscales pues evita que las entidades
públicas deban pagar las expensas en derecho de la parte que las venció en un
proceso judicial. No obstante, en cuanto se refiere al estudio de su
necesariedad, constata la Corte que existen otro tipo de medidas, menos
costosas en términos del principio de igualdad y más acordes con las normas
constitucionales, para alcanzar similares objetivos. Así por ejemplo, puede
acudirse a la ya mencionada figura del llamamiento en garantía, de manera tal
que el servidor público causante del daño que originó la condena judicial, le
reintegre al Estado, al menos una parte de lo que este debió pagar. El sujeto
que ha sufrido una lesión por causa de las autoridades públicas debe asumir
integralmente una carga económica que de otra manera no hubiera tenido que
soportar, a fin de beneficiar a la comunidad. Lo anterior vulnera abiertamente
el principio de distribución equitativa de las cargas públicas y, en
consecuencia, el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Carta. Conforme a lo anterior, se concluye que la exención de condena en
agencias en derecho a favor de la Nación y las entidades territoriales
constituye un tratamiento discriminatorio que viola el principio de igualdad,
razón por la cual será declarada inconstitucional.
IMPUESTO DE
TIMBRE-Exención de condena
de reembolso
Encuentra la
Corte que la disposición procesal analizada no consagra un trato diferenciado
que lesione el principio de equidad ante las cargas públicas de las partes
procesales o que afecte el derecho a la no discriminación en el proceso, tal y
como ocurría con la exención del pago de agencias en derecho. En primer lugar,
queda claro que el particular que actúe como contra parte de las entidades
públicas no tiene que asumir una carga mayor que aquella que debería asumir si
su contraparte fuera una persona de naturaleza privada.  Ciertamente, si bien
en el primer caso no puede solicitar reembolso de lo pagado por concepto de
impuesto de timbre ello se debe a que no ha debido pagar nada por la parte que
hubiera correspondido a las tantas veces citadas entidades públicas. De otro
lado, la disposición que se estudia no crea un trato diferenciado a favor del
Estado sino que traduce, a la dimensión procesal, la exención establecida por
los artículos 532 y 533  del Estatuto Tributario. Mal puede entonces afirmarse
que es causa de una discriminación en contra de los particulares.
UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia de integración
Excepcionalmente,
la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes ordinarias que no
son objeto de control previo u oficioso, pese a que contra las mismas no se
hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos en los cuales
procede la integración de la unidad normativa. Sin embargo, para que, so
pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine siendo juez oficioso de
todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha señalado que la formación
de la unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes
tres eventos. En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa
cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de
otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. En segundo
término, se justifica la configuración de la unidad normativa en aquellos casos
en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras
normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende
evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Por último, la
integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las
hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad.
Referencia:
Expediente D-2313
Actor: Carlos
Sevilla Cadavid
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1°, numeral 198 (parcial) del Decreto
2282 de 1989, "Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código
de Procedimiento Civil"
Temas:
Cosa juzgada
relativa
Naturaleza y
finalidad de la condena en costas a la parte vencida en juicio
Igualdad procesal
entre el Estado y los particulares
Contenido de la
expresión “interés público”
Las prerrogativas
públicas deben ser razonables y proporcionadas
Causales de
procedencia de la integración de la unidad normativa
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., julio veintiocho (28) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Aprobada por acta N°
35
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 1°, numeral 198 (parcial) del Decreto
2282 de 1989, "Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código
de Procedimiento Civil".
I.  ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas
por la Ley 30 de 1987, expidió el Decreto 2282 de 1989, "Por el cual se
introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil",
publicado en el Diario Oficial N° 39.013 de octubre 7 de 1989.
El ciudadano Carlos
Sevilla Cadavid demandó, de manera parcial, el artículo 1°, numeral 198 del
Decreto 2282 de 1989, por considerarlo violatorio del artículo 13 de la
Constitución Política.
A través de concepto
fechado el 10 de mayo de 1999, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal
absolvió una serie de interrogantes que le fueron planteados por la Corte
Constitucional mediante auto de abril 23 de 1999.
La representante
judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de memorial fechado
el 10 de marzo de 1999, solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma
acusada, salvo las expresiones "las intendencias, las comisarías",
por ser contrarias al modelo de organización territorial contenido en la
Constitución Política de 1991.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 14 de abril de 1999,
solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-274 de 1998.
TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
DECRETO NÚMERO 2282 DE 1989
(Octubre 7)
"Por el cual se introducen algunas
modificaciones al Código de Procedimiento Civil"
El presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 30 de 1987, y oída la
Comisión Asesora por ella establecida,
DECRETA :
Artículo 1°.-
Introdúcense las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil:
(…)
198. El
artículo 392, quedará así:
Artículo 392.
Condena en costas.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquéllos
en que haya controversia, la condenación en costas se sujetará a las siguientes
reglas:
1. Se
condenará en costas a la parte vencida en el proceso, a la que pierda el
incidente o los trámites especiales que lo sustituyen, señalados en el numeral
4° del artículo 351, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de
apelación, casación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos
especiales previstos en este Código.
En ningún
caso la Nación, las instituciones financieras nacionalizadas, los
departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los
municipios podrán ser condenados a pagar agencias en derecho, ni reembolso de
impuestos de timbre.
2. La condena
se hará en la sentencia; en el auto que resuelve el incidente o trámite
especial que lo sustituye, el recurso y la oposición; para estos efectos se
tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 73.
3. En la
sentencia de segundo grado que confirme en todas sus partes la del inferior, se
condenará al recurrente en las costas de la segunda instancia.
4. Cuando la
sentencia de segundo grado revoque totalmente la del inferior, la parte vencida
será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
5. En caso de
que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en
costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.
6. Cuando
fueren dos o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará
en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se
entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.
7. Si fueren
varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos
se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las
liquidaciones.
8. Sólo habrá
lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida
de su comprobación.
9. Las
estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de
desistimiento o transacción.
(Se subraya lo
demandado)
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. A juicio del
demandante, la norma acusada viola el principio de igualdad (C.P., artículo
13), toda vez que establece un trato diferenciado injustificado entre las
personas particulares y las estatales que se enfrentan en un proceso judicial,
en punto al pago de agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre.
Señala que "no se justifica que exista en la actualidad prerrogativas
regalianas ajenas a una concepción democrática e igualitaria del Estado. No hay
justificación alguna para que una persona particular, sí pueda dentro de un
proceso, por orden judicial, ser condenada a pagar agencias en derecho y
reembolsar impuestos de timbre; mientras que si en un proceso judicial, está
como parte una institución estatal, la ley en forma inequitativa y discriminatoria,
le prohiba al juez condenarla al pago de agencias en derecho y reembolso de
impuestos de timbre".
Luego de recabar que
el principio de igualdad ordena tratar en forma igual a los casos semejantes y
de diferente manera a los casos diferentes, indica que la disposición demandada
"no consagra la igualdad de oportunidades y derechos procedimentales de
una persona particular frente a una estatal, puesto que la primera, si pierde
un juicio, es condenada a pagar agencias en derecho, mientras que a la segunda
esta carga le es prohibida por una ley injusta". Agrega que "[e]n un
Estado de derecho como en el que vive Colombia, las entidades públicas que
intervienen en los procesos judiciales, deben estar bajo los mismos parámetros,
principios y lineamientos procedimentales que los particulares, y no se puede
permitir que existan normas discriminatorias, para unos y para otros, puesto
que de ser así, el principio de igualdad sería una utopía".
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
3. La apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho manifiesta que "[e]l Estado no puede
estar en igualdad de condiciones con los particulares porque los fines que
persigue en sus actuaciones son totalmente distintos, pues mientras éstos buscan
la satisfacción de sus intereses personales, aquél siempre en cumplimiento de
sus fines esenciales defiende la prevalencia del interés general para
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y los particulares". Añade que "[c]uando la Nación, los
departamentos, los distritos especiales y los municipios acuden a un proceso,
lo hacen en defensa de ese interés general, razón por la cual, no es dable
imputarles temeridad ni mala fe en la promoción de las causas judiciales. Las
normas procesales son de orden público, y por consiguiente, de obligatorio
cumplimiento, así como las razones de equidad y los motivos de utilidad pública
o interés social invocados por el legislador, no pueden ser controvertibles
judicialmente".
Señala que, en la
medida en que el Estado es el garante de la prevalencia del interés público o
social, goza de ciertas prerrogativas que lo colocan en una situación distinta
de la de los particulares y que son plenamente admisibles en tanto son
necesarias para el cabal cumplimiento de los fines estatales. De igual modo,
estima que si se condenara al Estado a pagar agencias en derecho, ello
equivaldría a una condena a la comunidad en su conjunto.
De otra parte, la
interviniente asevera que la regulación de los procedimientos judiciales es una
cuestión que se inscribe dentro de las potestades del legislador. Este se
encuentra plenamente autorizado para establecer exenciones al pago de agencias
en derecho dentro de ciertos procesos. Así mismo, anota que la norma demandada
fue objeto de un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional, contenido
en la sentencia C-274 de 1998, en la cual se declaró la exequibilidad de la disposición
en relación con el cargo por supuesta violación del artículo 90 de la
Constitución Política.
Por último, solicita
que se declaren inexequibles las expresiones "las intendencias, las
comisarías", contenidas en el aparte acusado del artículo 1°, numeral 198,
del Decreto 2282 de 1989, en la medida en que la Constitución Política de 1991
suprimió a las intendencias y a las comisarías como entidades territoriales.
PRUEBAS
Concepto del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal - ICDP -
4. El profesor
Hernán Fabio López Blanco, en nombre del ICDP, tras recordar el contenido
original del artículo 392-1 del Código de Procedimiento Civil de 1970 y de la
reforma que sobre esta norma operó el numeral 198 del artículo 1° del Decreto
2282 de 1989, señala que esta última introdujo dos modificaciones centrales:
(1) aclaró que la condena en costas también es posible en actuaciones
posteriores a la sentencia definitiva en las cuales exista controversia; y (2)
limitó a los conceptos de agencias en derecho y reembolso de impuestos de
timbre la exención general de condena en costas de que eran beneficiarios
ciertos niveles estatales.
Según el profesor
López Blanco, "[r]astreando los antecedentes de la exoneración para esas
especiales entidades públicas, hoy la Nación, los departamentos, los distritos
especiales, y los municipios, pues las restantes personas jurídicas de derecho
público no gozan de la exención, por tratarse de una circunstancia exceptiva
que se predica exclusivamente de las entidades taxativamente favorecidas con
ella, se tiene que en el anterior Código de Procedimiento Civil, la regulación
era idéntica a la consagrada en el Código de 1970 donde originalmente, no se
hizo nada diverso a mantener lo que desde la Ley 105 de 1931, cuyo artículo 576
señalaba que '[e]l Estado, los departamentos y los municipios no pueden ser
condenados en costas'".
Agrega que
"[a]l analizar el capítulo de costas de la legislación anterior al Código
de 1931, la Ley 147 de 1888, se tiene que en los artículos 864 a 866 no se consagra
ninguna exención en favor de ciertas entidades estatales a efectos de
exonerarlas del pago de costas, aspecto que tampoco involucró la Ley 105 de
1890 que introdujo básicas reformas al Código Judicial de 1888 y de manera
similar se trataba en los artículos 706 a 710 del Código Judicial del Estado de
Cundinamarca de 1858, lo cual nos lleva a aseverar que fue la Ley 103 de 1923
(Código Arbeláez), que nunca rigió pero fue la base de la Ley 105 de 1931, la
disposición que vino a consagrar lo que el profesor Antonio J. Pardo califica
como un 'privilegio' para esas entidades estatales derivado de su calidad de
tal, pero sin que se halle otra explicación plausible diferente a la notoria
tendencia de dar especial protección a los entes estatales debido a la innegable
incuria con que, usualmente, se manejan sus asuntos por los funcionarios
públicos del orden administrativo, protección que en mi entender no tiene razón
de ser en la actualidad y crea un desequilibrio procesal pues en el plano
procesal no se justifica este tipo de protecciones que, además, desnaturaliza
la esencia de la condena en costas con el rubro de las agencias en derecho,
cual es tratar de resarcir al máximo al litigante que obtuvo decisión favorable
en los gastos que le demandó el proceso, aspecto agravado, además, por cuanto
la reciprocidad que el Decreto 2282 de 1989 había establecido en materia de
agencias en derecho, se eliminó".
Sobre esta última
cuestión, el profesor López Blanco manifiesta que "el Decreto 2282 de 1989
inició el desmonte de esas prerrogativas al limitar el concepto de la exención
a sólo una parte del rubro de costas (agencias en derecho e impuestos de
timbre) y, además, equilibró la situación al reformar el inciso final del
numeral 2° del artículo 393 del C. de P.C.". En efecto, indica que el
artículo 393 del Código de 1970, que establecía que no habría lugar a agencias
en derecho a favor de la Nación y las entidades territoriales cuando éstas
hubieren actuado en el proceso por intermedio de sus representantes constitucionales
o legales, fue reformado por el Decreto 2282 de 1989 en el sentido de
establecer que, en ningún evento, habría lugar a condena en agencias en derecho
a favor de la Nación y las entidades territoriales, con lo cual quedó
"restablecido el equilibrio pues no se podían imponer condenas en agencias
en derecho a ninguna de las partes". Señala que "[i]nfortunadamente
la Corte Suprema de Justicia [sentencia de abril 25 de 1991] declaró la
inexequibilidad de la totalidad del inciso segundo del numeral segundo del
artículo 393 del C. de P.C., con lo cual se llega a la obligada conclusión de
que las entidades públicas mencionadas sí pueden ser favorecidas con condenas
en costas incluyendo agencias en derecho, pero no pueden ser obligadas a pagar
esas agencias si son ellas las que pierden el pleito, aspecto con el que, tal
como lo comentamos en nuestra obra, 'se rompe el equilibrio que regía sobre la
materia, pues consecuencialmente con la no obligación de estas entidades de
pagar agencias en derecho se consagraba el no poder ser favorecidas con tal
condena'".
Concepto del Procurador General de la Nación
5.
El jefe del Ministerio Público
señala que la norma demandada fue declarada exequible por la Corte
Constitucional mediante la sentencia C-274 de 1998. Indica que, aunque en esa
ocasión la norma fue declarada ajustada a la Constitución Política por no
vulnerar las disposiciones del artículo 90 de la misma y en la presente demanda
la declaratoria de su inconstitucionalidad se solicita con fundamento en una
violación al artículo 13 de la Carta, se ha producido el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, conforme a lo establecido en los artículos 22 del
Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996, según los cuales la Corte
Constitucional debe confrontar las normas sometidas a su control con la
totalidad de las normas del Estatuto Superior.
Según el concepto
fiscal, "como en la sentencia C-274 de 1998 esa Alta Corporación encontró
ajustado a la Carta el inciso segundo del numeral 1° del artículo 392 del
Código de Procedimiento Civil (numeral 198 del artículo 1° del Decreto 2282 de
1989), se infiere que en esa oportunidad la Corte Constitucional observó lo
preceptuado en las normas citadas [artículos 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46
de la Ley 270 de 1996], razón por la cual (…) la disposición acusada ya fue
objeto de examen por esa Alta Corte e hizo tránsito a cosa juzgada absoluta, ya
que ese Alto Tribunal en la referida sentencia no señaló que los efectos de esa
decisión eran de cosa juzgada relativa". Para fundar su aserto, el
Procurador asevera que, en la sentencia C-037 de 1996, esta Corporación declaró
exequible el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 bajo el entendido de que
"mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una
determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las
sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta".
Por último, la vista
fiscal manifiesta que "la norma acusada no vulnera el artículo 13
superior, puesto que la Nación, los departamentos, los distritos especiales y
los municipios son personas jurídicas de derecho público y por tanto su
patrimonio es igualmente público, lo que las ubica en una situación particular
que justifica el trato diferente por parte del legislador, al disponer que se
les exonere del pago de agencias en derecho y del reembolso del impuesto de
timbre cuando resulten vencidas en juicio, pues estas condenas tienen un carácter
disuasivo para precaver litigios, el cual no se puede predicar de las personas
de derecho público mencionadas en la norma acusada, ya que éstas representan
los intereses de la comunidad y por lo tanto deben comparecer al litigio para
defender los intereses que representan".
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
El problema
planteado
2. El demandante
considera que el inciso 2° del artículo 392-1 del Código de Procedimiento
Civil, tal como quedó modificado por el numeral 198 del artículo 1° del Decreto
2282 de 1989, viola el principio de igualdad (C.P., artículo 13). A su juicio,
la norma acusada establece un trato diferenciado entre las personas
particulares y estatales que se enfrentan en un proceso judicial, en el sentido
de que las segundas, en caso de ser derrotadas en el juicio, se encuentran
exentas del pago de agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre.
Estima que este tratamiento disímil carece de fundamento razonable, como quiera
que constituye una prerrogativa a favor del Estado que atenta contra "una
concepción democrática e igualitaria" del mismo. Agrega que, en materia de
condena en agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre, las
entidades estatales "deben estar bajo los mismos parámetros, principios y
lineamientos procedimentales que los particulares".
Según la apoderada
del Ministerio de Justicia y del Derecho, el trato diferenciado que introduce
la disposición demandada se justifica en la medida en que el Estado y los
particulares se encuentran en situaciones distintas. En su opinión, en tanto
las autoridades públicas defienden la prevalencia del interés general y
garantizan la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución Política no es posible imputarles temeridad o mala en sus
actuaciones judiciales, motivo por el cual no es posible condenarlas al pago de
agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre. Así mismo, indica que
prerrogativas como la establecida en la norma acusada resultan justificadas en
el "cumplimiento de los fines estatales". Señala, además, que el
legislador goza de un amplio poder de configuración en materia de procedimientos
judiciales, motivo por el cual puede establecer exenciones al pago de agencias
en derecho y reembolso de impuestos de timbre. Por último, solicita que se
declaren inexequibles las expresiones "las intendencias, las
comisarías", contenidas en la disposición acusada, toda vez que la Carta
Política suprimió esas entidades territoriales.
El Procurador
General de la Nación estima que, en el presente caso, la Corte debe estarse a
lo resuelto en la sentencia C-274 de 1998, en la cual el inciso 2° del artículo
392-1 del Código de Procedimiento Civil, tal como quedó modificado por el
numeral 198 del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989, fue declarado exequible.
Sin embargo, considera que esta norma no viola el principio de igualdad (C.P.,
artículo 13), como quiera que las personas jurídicas de derecho público se
encuentran en una situación distinta a la de los particulares, razón por la
cual pueden ser objeto de tratamiento diferenciado por parte del legislador.
Adicionalmente, considera que, en la medida en que la condena en agencias en
derecho y reembolso de impuestos de timbre busca precaver litigios, ésta no
puede ser impuesta al Estado, quien, como defensor de los intereses de la
comunidad, se encuentra obligado a actuar en los procesos judiciales en defensa
de esos intereses.
Conforme a lo
anterior, esta Corporación debe establecer si la Constitución Política resulta
vulnerada por una norma legal que exime a ciertas autoridades estatales de ser
condenadas al pago de agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre en
los procesos judiciales en los que actúen. Sin embargo, antes de resolver este
interrogante, es preciso determinar si, en el presente caso, como lo sugiere el
Procurador General de la Nación, se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
Cosa juzgada
constitucional
3. La Corte Suprema
de Justicia, mediante sentencia N° 98 de julio 26 de 1990 (MP. Jaime Sanín
Greiffenstein), declaró inexequible la expresión "las instituciones
financieras nacionalizadas", contenida en el inciso 2° del artículo 392-1
del Código de Procedimiento Civil, tal como quedó modificado por el numeral 198
del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989, por considerar que, al incluir tal
expresión, el Presidente de la República desbordó el ámbito de las facultades
extraordinarias a él conferidas por la Ley 30 de 1987.
Habiendo operado el
fenómeno de la cosa juzgada absoluta [1] frente a la
expresión antes señalada, la Corte Constitucional habrá de estarse a lo
resuelto en la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia mencionada
en el párrafo anterior.
Resta determinar si,
como lo sostiene el señor Procurador General, ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada respecto de la parte restante de la disposición parcialmente demandada.
4. Según la jurisprudencia
constitucional,[2] en aquellos
casos en los cuales la Corte declara la exequibilidad de una norma frente a los
cargos específicos resueltos en la respectiva sentencia, ésta hace tránsito a cosa
juzgada relativa. Este fenómeno implica que la norma declarada exequible
puede ser objeto de posteriores demandas de inconstitucionalidad, siempre y
cuando éstas versen sobre asuntos no contemplados en el fallo inicial. Sobre
esta cuestión, la Corporación ha manifestado:
"Anota la Corte
a este respecto que el carácter definitivo de la sentencia que declara la
exequibilidad de una norma no implica necesariamente que tal decisión pueda
entenderse absoluta, pues mientras subsistan aspectos no considerados en el
respectivo fallo existirá, en relación con ellos, la posibilidad de examen
posterior y, por ende, podrán entablarse nuevas acciones de inconstitucionalidad.
Vale decir, la cosa juzgada constitucional es, en tales eventos, relativa
en cuanto cubre apenas los asuntos que fueron materia del fallo".[3]
Tal como lo indica
el jefe del Ministerio Público, en la sentencia C-274 de 1998 (MP. Carmenza
Isaza de Gómez), la Corte estudió la constitucionalidad del inciso 2° del
artículo 392-1 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el artículo
1°, numeral 198 del Decreto 2282 de 1989). En esa oportunidad, la norma fue
declarada ajustada a las disposiciones constitucionales pero sólo "en
relación con el cargo estudiado", el cual se contrajo, exclusivamente, a
establecer que la exención de condena en agencias en derecho y reembolso de
impuestos de timbre que favorece a la Nación y a las entidades territoriales no
viola el artículo 90 de la Constitución Política que consagra la
responsabilidad patrimonial del Estado. En estas circunstancias, a la luz de la
jurisprudencia antes anotada, es posible afirmar que la sentencia C-274 de 1998
hizo tránsito a cosa juzgada relativa, razón por la cual la Corte puede
ocuparse de nuevas demandas contra el inciso 2° del artículo 392-1 del Código
de Procedimiento Civil bajo la condición de que éstas se funden en la violación
de disposiciones constitucionales distintas del artículo 90 del Estatuto
Superior.
En el presente caso,
el demandante solicita que se declare la inexequibilidad del inciso 2° del
artículo 392-1 del Código de Procedimiento Civil por considerar que vulnera el
principio de igualdad (C.P., artículo 13). Toda vez que este cargo no tiene
relación alguna con el estudiado por la Corte en la sentencia C-274 de 1998, la
Corporación puede proceder a estudiarlo y a emitir un pronunciamiento de fondo
con respecto al mismo.
Una vez establecido
que, en el presente caso, no existe cosa juzgada en los términos planteados por
el Procurador General de la Nación, esta Corporación puede ocuparse de resolver
el problema jurídico que se deriva del cargo de inconstitucionalidad planteado
por el demandante.
Estudio
de fondo sobre la disposición parcialmente impugnada
5. Como ha sido
expuesto, el demandante considera que la parte demandada del artículo 392 del
Código de Procedimiento Civil vulnera el principio de igualdad contenido en el
artículo 13 de la Constitución.
En reiterada
jurisprudencia, esta Corporación ha indicado que el juicio de igualdad exige,
en primer término, determinar el verdadero alcance y significado de la
disposición cuestionada. En otras palabras, lo primero que debe hacer el juez
constitucional es definir si, verdaderamente, la norma procura un trato
diferenciado a sujetos que se encuentran en condiciones aparentemente iguales.
Para ello es necesario delimitar con claridad quiénes son los sujetos afectados
por la norma y en qué consiste la diferencia de trato. Una vez determinada la
existencia de un trato diferente, es necesario verificar si este se encuentra
adecuadamente justificado. En general, puede afirmarse que la diferencia de
trato se justifica cuando persigue una finalidad constitucionalmente admisible
y cuando la diferenciación resulta útil, necesaria y estrictamente
proporcionada respecto de la finalidad perseguida. Procede la Corte a realizar,
conforme a los criterios antes enunciados, el correspondiente juicio de
igualdad
Alcance
y significado de la disposición estudiada: sujetos a los cuales se aplica
6. Según lo
dispuesto en el inciso 1° del artículo 392-1 del Código de Procedimiento Civil
(modificado por el numeral 198 del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989), serán
condenadas en costas (1) la parte vencida en el proceso; (2) la parte que
pierda el incidente o los trámites especiales que lo sustituyen, señalados en
el artículo 351-4 del Código de Procedimiento Civil; (3) la parte que haya
propuesto y a quien le hayan sido resueltos desfavorablemente los recursos de
apelación, casación o revisión; y (4) la parte que deba sufragarlas en los
casos especiales previstos en el Código de Procedimiento Civil. De conformidad
con lo establecido por el estatuto procesal civil, sólo se encuentran
totalmente exentas de la condena en costas las personas a quienes se haya
concedido el amparo de pobreza (C.P.C., artículo 163). La Nación, los
departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los
municipios no se encuentran exentos de la condena de la integridad de las
costas. Sin embargo, están exentos del pago de las agencias en derecho y del
reembolso de impuestos de timbre (C.P.C., artículo 392-1, inciso 2°).
7. La apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho solicita la declaración de inexequibilidad
de la expresión las intendencias y las comisarias del artículo
parcialmente demandado, dado que la Constitución Política de 1991 suprimió este
tipo especial de entidades territoriales.
Ciertamente, las
intendencias y las comisarías fueron suprimidas como entidades territoriales,
toda vez que el artículo 309 del Estatuto Superior las erigió en departamentos.
Se pregunta la Corte si el cambio constitucional advertido torna inexequibles
las disposiciones legales preconstitucionales que se refieren a las entidades
territoriales mencionadas. Sobre esta cuestión la Corporación ha señalado:
“Es claro que la
referencia a los intendentes y a los comisarios se ve afectada por una
inconstitucionalidad sobreviniente, por cuanto la Carta de 1991 suprimió las
antiguas intendencias y comisarías, las cuales fueron transformadas en
departamentos, conforme lo ordena el artículo 309 superior. Además, al regular
el ordenamiento territorial, la Carta  no prevé la existencia de intendencias o
comisarías como entidades territoriales. Por tal razón, la Corte procederá a
retirar del ordenamiento la expresión ", intendentes y comisarios".”[4]
En aplicación de la
doctrina constitucional anterior, la Corte procederá a declarar inexequible la
expresión las intendencias y las comisarias del artículo 1°, numeral 198
del Decreto 2282 de 1989.
8. Según el nuevo
ordenamiento constitucional, la referencia que la norma acusada hace a los
distritos especiales debe entenderse en el sentido de incluir al Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá (C.P., artículos 322 a 327), al Distrito
Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (C.P., artículo 328), al Distrito
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (C.P., artículo 328) y al
Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (Acto Legislativo N°
01 de 1993).
Alcance
de la excepción de no pago de agencias en derecho y de reembolso de impuesto de
timbre
9. Según un
importante sector de la doctrina procesal colombiana, las costas pueden
ser definidas como aquella erogación económica que corresponde efectuar a la
parte que resulte vencida en un proceso judicial.[5]
Esta carga económica comprende, por una parte, las expensas, es decir,
todos aquellos gastos necesarios para el trámite del juicio distintos del pago
de apoderados (honorarios de peritos, impuestos de timbre, copias, gastos de
desplazamiento en diligencias realizadas fuera de la sede del despacho
judicial, etc.) y, de otro lado, las agencias en derecho,
correspondientes a los gastos efectuados por concepto de apoderamiento, las
cuales - vale la pena precisarlo - se decretan en favor de la parte y no de su
representante judicial. Aunque las agencias en derecho representan una
contraprestación por los gastos en que la parte incurrió para ejercer la
defensa judicial de sus intereses, es el juez quien, de manera discrecional,
fija la condena por este concepto con base en los criterios establecidos en el
artículo 393-3 del Código de Procedimiento Civil (tarifas establecidas por el
Ministerio de Justicia o por el colegio de abogados del respectivo distrito y
naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el representante
judicial o la parte que litigó personalmente). Dicha condena no corresponde,
necesariamente, a los honorarios efectivamente pagados por la parte vencedora a
su apoderado.
10. El impuesto de
timbre constituye uno de los rubros que, por concepto de expensas (v. supra),
corresponde pagar a la parte que resulta vencida en un juicio. Este tributo se
causa con ocasión del otorgamiento, giro, aceptación, emisión o suscripción
(Estatuto Tributario [Decreto 624 de 1989], artículo 515) de los documentos
públicos y privados a que hacen referencia los artículos 519 a 526 del Estatuto
Tributario. Sin embargo, ciertos documentos se encuentran exceptuados del pago
del impuesto de timbre (Estatuto Tributario, artículos 529 a 531), así como
"las entidades de derecho público" (Estatuto Tributario, artículo
532). Estas entidades, según el artículo 533 del mismo estatuto, son "la
Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos municipales,
los municipios y los organismos o dependencias de las de las ramas del poder
público, central o seccional, con excepción de las empresas industriales y
comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta".
Si, dentro de un
proceso judicial, quiere hacerse valer como prueba o título ejecutivo un
documento cuyo giro, otorgamiento, suscripción, aceptación o emisión se
encuentre sometido al pago de impuesto de timbre, es necesario que este tributo
haya sido efectivamente cancelado. De no efectuarse ese pago, el funcionario
judicial que conozca del proceso no podrá otorgar eficacia probatoria al
documento de que se trate (Estatuto Tributario, artículo 540).
11. El
"reembolso de impuestos de timbre" de que trata la disposición
demandada, se refiere a aquellos eventos en los cuales una de las partes abona
lo que a la otra le corresponde pagar por concepto de impuestos de timbre, cuyo
reembolso puede solicitar al momento de efectuarse la liquidación de las costas
(C.P.C., artículo 389-6).
En suma, según la
disposición parcialmente demandada, la Nación, los departamentos, los distritos
especiales y los municipios que resulten vencidos en un proceso no se
encuentran obligados a pagar los gastos que por concepto de honorarios
profesionales debió pagar la parte vencedora a su apoderado judicial ni
reembolsar lo que está debió sufragar por la parte que correspondía a las
mencionadas entidades por concepto de impuesto de timbre.
Ámbito
de aplicación de la disposición estudiada
12. El artículo 55
de la Ley 446 de 1998[6] reformó el
artículo 171 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos:
"En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez,
teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas
a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil".
Como se verá más adelante,
la anterior disposición no tiene una interpretación unívoca. En efecto, de un
lado podría sostenerse que la referencia al estatuto procesal civil impide que
el juez contencioso condene a las entidades públicas mencionadas al pago de
agencias en derecho y al reembolso del impuesto de timbre. No obstante podría
sostenerse que la expresión “a la vencida en el proceso” implica una reforma
sustancial de la norma demandada en la medida en que extiende la posibilidad de
condenar a cualquiera de las partes, sin importar su naturaleza, al pago de la
totalidad de las costas. Sin embargo, incluso si se acepta esta segunda
interpretación, lo cierto es que la norma demandada continúa produciendo plenos
efectos en aquellos procesos sometidos integralmente a la jurisdicción
ordinaria en los cuales sean parte las entidades públicas tantas veces
mencionadas. En consecuencia, sea cual fuere la interpretación vigente del
artículo 55 mencionado, la norma demandada se encuentra produciendo plenos
efectos jurídicos.
13. Determinado como
está el ámbito de aplicación de la prerrogativa establecida en la norma, es
necesario ocuparse ahora de su origen y evolución históricos, así como de los
desarrollos normativos, doctrinarios y jurisprudenciales que ella ha suscitado
en tiempos más recientes. En efecto, si se trata de encontrar la finalidad
perseguida por una disposición, resulta de extrema utilidad estudiar sus
orígenes históricos y su evolución dentro del sistema jurídico.
Orígenes
y evolución histórica de la disposición demandada
14. Tal como lo ha
sostenido el profesor Hernán Fabio López Blanco y lo reitera  en el estudio
presentado a esta Corporación en nombre del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal,[7] la exención de
condena en costas a favor de la Nación y otras entidades de derecho público no
figura en las primeras normas que, en materia de procedimiento judicial, rigieron
en Colombia.[8]
Al parecer, la
prerrogativa bajo estudio, aparece por primera vez en el derecho colombiano en
virtud de las disposiciones del artículo 35 de la Ley 100 de 1892, que adicionó
el artículo 864 del Código Judicial de 1872 y cuyo texto establecía: "La
Nación, los departamentos y los municipios no podrán nunca ser condenados en
costas, y las sentencias que se dicten contra tales entidades se consultarán si
no fueren apeladas por parte legítima"[9].
Posteriormente, el artículo 576 de la ley 105 de 1931 señaló que “(e)l Estado,
los departamentos y los municipios no pueden ser condenados en costas”.
La Ley 105 de 1931
estuvo vigente hasta el año de 1971 cuando, en desarrollo de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 4ª de 1969,
fue expedido el Decreto 1400 de 1971 que consagra el Código de Procedimiento
Civil que, con importantes reformas, rige en la actualidad. En su redacción
original, el numeral 1° del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil se
expresaba en términos similares a los del artículo 576 del Código Judicial de
1931, al establecer que "[s]in embargo, la nación, los departamentos, las
intendencias, las comisarías y los municipios no podrán ser condenados en
costas". De igual forma, el estatuto procesal civil de 1971 introdujo, en
el inciso 2° de su artículo 393-2, la disposición conforme a la cual "[n]o
habrá lugar a agencias en derecho a favor de la nación, departamentos,
intendencias, comisarías y municipios cuando hayan actuado por conducto de sus
representantes constitucionales o legales".
La necesidad de
reformar la justicia colombiana, con la finalidad de hacerla más eficiente,
imparcial y transparente, determinó la expedición de la Ley 30 de 1987,
mediante la cual le fueron otorgadas facultades extraordinarias al Presidente
de la República con el fin de que adoptara las medidas conducentes a una
reforma sustancial de la administración de justicia en Colombia. Al amparo de
estas facultades, fueron expedidos diecisiete decretos-leyes, dentro de los
cuales se destaca el Decreto 2282 de 1989 que se ocupó de reformar el Código de
Procedimiento Civil de 1971. El numeral 198 del artículo 1° de este decreto,
estableció, en el inciso 2° de su numeral 1°, la norma hoy sometida al examen
de la Corte, cuyo texto reza: "En ningún caso la Nación, las instituciones
financieras nacionalizadas, los departamentos, las intendencias, las
comisarías, los distritos especiales y los municipios podrán ser condenados a
pagar agencias en derecho, ni reembolso de impuestos de timbre". De igual
forma, el inciso 2° del artículo 393-2 del Código de Procedimiento Civil fue
modificado por el numeral 199 del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989 que
estableció: "No habrá lugar a agencias en derecho a favor de la nación, de
las instituciones financieras nacionalizadas, los departamentos, las
intendencias, las comisarías los distritos especiales y los municipios".
Como bien lo destaca
el profesor Hernán Fabio López Blanco en el concepto citado, las reformas
operadas por los numerales 198 y 199 del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989
al régimen de exención de condena en costas a favor de la Nación y de las
entidades territoriales, obedecieron a la necesidad de "iniciar un
desmonte de esas prerrogativas". Así, la exención que, antes de la
vigencia del Decreto 2282 de 1989, se extendía a la integridad de las costas
fue reducida a los conceptos de agencias en derecho y reembolso de impuestos de
timbre (v. supra), al paso que la prohibición de decretar agencias en
derecho a favor de la Nación fue extendida a todos los casos y no exclusivamente
a aquellas causas en las que esas entidades públicas hubiesen actuado mediante
sus representantes constitucionales o legales. Lo anterior, según el profesor
López Blanco, determinaba una situación  "de equilibrio", toda vez
que la Nación y las entidades territoriales no podían ser condenadas al pago de
agencias en derecho pero tampoco tenían derecho a recibirlas bajo ninguna
circunstancia. En cuanto a la exención de condena en reembolso de impuestos de
timbre, ésta se explicaba en razón de lo dispuesto por el Estatuto Tributario
(v. supra), según el cual las "entidades de derecho público"
se encuentran exceptuadas del pago de ese tributo.
Sin embargo, el
equilibrio que, en materia de exención de condena en agencias en derecho,
persiguió el Decreto 2282 de 1989, resultó roto en virtud de la declaratoria de
inexequibilidad del inciso 2° del artículo 393-2 del Código de Procedimiento
(modificado por el numeral 199 del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989)
efectuada por la Corte Suprema de Justicia, mediante la sentencia N° 59 de
abril 25 de 1991 (MP. Pablo J. Cáceres Corrales).[10]
A juicio del profesor López Blanco, tras la declaratoria de inexequibilidad
antes anotada, "se llega a la obligada conclusión de que las entidades
públicas mencionadas sí pueden ser favorecidas con condenas en costas
incluyendo agencias en derecho, pero no pueden ser obligadas a pagar esas
agencias si son ellas las que pierden el pleito". Lo anterior, en su
opinión, determina una ruptura del "equilibrio que regía sobre la materia,
pues consecuencialmente con la no obligación de estas entidades de pagar
agencias en derecho se consagraba el no poder ser favorecidas con tal
condena".[11]
No obstante lo
anterior, el artículo 6° del proyecto de Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia (Ley 270 de 1996), al ocuparse del principio de gratuidad de la
administración de justicia, estableció: "La administración de justicia
será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de
las expensas, agencias en derecho y costos judiciales que habrán de liquidarse
en todos los procesos sin excluir a las entidades públicas".
Empero, la Corte
Constitucional, en la sentencia C-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), declaró
inexequible la expresión "que habrán de liquidarse en todos los procesos
sin excluir a las entidades públicas", al considerar que la misma no
constituía materia de ley estatutaria sino de ley ordinaria. A este respecto,
la Corte señaló que "será responsabilidad del legislador definir, en cada
proceso, si se amerita o no el cobro de las expensas judiciales, así como el
determinar, según las formas propias de cada juicio, si se incluye o no a las
entidades públicas dentro de la liquidación de agencias en derecho, costas y
otras expensas judiciales".
En suma, la
evolución histórica de la exención de condena en costas o de algunos de los
rubros por los que éstas se encuentran compuestas en favor de ciertas
autoridades públicas, pone en evidencia una tendencia a reducir (Decreto 2282
de 1989) o, incluso, suprimir esta prerrogativa (Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia). Sin embargo, las disposiciones legales que
pretendían introducir los cambios anotados han sido excluidas del ordenamiento
por adolecer de vicios constitucionales que las hacían inaplicables.
No obstante lo
anterior, una parte importante de la doctrina y la jurisprudencia ha
cuestionado severamente la prerrogativa que se estudia por considerar que
vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta.
Así por ejemplo,
dentro de la jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a la responsabilidad
extracontractual del Estado por error judicial, existen decisiones en las cuales,
en la tasación del daño emergente, se incluye el valor de los honorarios de los
abogados que la persona lesionada por la falla del servicio de la
administración de justicia debió pagar para defender sus derechos no sólo ante
el despacho judicial cuyas actuaciones comprometieron la responsabilidad
estatal sino, también, en el proceso contencioso administrativo promovido en
búsqueda de la reparación del daño.[12]
A todas luces, lo
anterior equivale a imponer al Estado una condena al pago de agencias en
derecho (v. supra) en favor del particular lesionado, lo cual,
claramente, hace de lado las disposiciones del artículo 171 del Código
Contencioso Administrativo.
De la misma manera,
un reconocido sector de la doctrina nacional ha estimado que la norma demandada
concede a las autoridades públicas un trato injustificado, toda vez que tal
tipo de prerrogativas, no se compadece con la concepción democrática e
igualitaria del Estado actual.
Haciendo eco a la
corriente doctrinal y jurisprudencial anterior, el artículo 55 de la Ley 446 de
1998[13] reformó el
artículo 171 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos:
"En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez,
teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas
a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil".
Tal como quedó
redactada, esta norma admitiría la posibilidad de que las entidades públicas
resulten condenadas al pago de todas las costas, incluidas las agencias en
derecho, al determinar que puede condenarse "en costas a la [parte]
vencida en el proceso", sin hacer distinciones entre los rubros que
componen las costas y sin especificar el carácter público o privado de la parte
que soporta la condena. Sin embargo, bien podría argumentarse que la anterior
lectura es errónea, en la medida en que la norma es explícita al señalar que la
condenación en costas en los procesos contencioso administrativos allí
señalados se lleva a cabo de conformidad con las disposiciones del Código de
Procedimiento Civil, en el cual, como se vio, subsiste la exención de condena
en agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre a favor de la Nación
y las entidades territoriales (C.P.C., artículo 392-1).
Pero incluso si se
aceptara la primera interpretación, lo cierto es que en aquellos procesos
sometidos al estatuto procesal civil en los cuales resulten vencidas las
entidades públicas tantas veces mencionadas, subsiste la regla general según la
cual dichas entidades no podrán ser condenadas al pago de agencias en derecho o
al reintegro del impuesto de timbre. En consecuencia, cualquiera sea la
interpretación que se de a la disposición antes transcrita, lo cierto es que la
norma demandada sigue produciendo efectos jurídicos.
Una vez establecidos
el origen y evolución históricos de la disposición acusada, así como las los
desarrollos normativos, doctrinarios y jurisprudenciales que la misma ha
suscitado en la actualidad, puede la Corte ocuparse del problema jurídico que
se deriva de la presente demanda de inconstitucionalidad, planteado más arriba
en esta sentencia. En esta medida, la Corporación deberá establecer si la
exención de condena en agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre a
favor de la Nación y las entidades territoriales consagrada en el inciso 2° del
artículo 392-1 del Código de Procedimiento Civil es violatoria del principio de
igualdad (C.P., artículo 13).
Evaluación
constitucional del trato diferenciado establecido en el inciso 2° del artículo
392-1 del Código de Procedimiento Civil
15. Conforme a lo
estudiado a lo largo de esta providencia, la norma acusada establece, en favor
de ciertas autoridades públicas, una prerrogativa que forma parte de una
tradición jurídica arraigada en el derecho colombiano. Esta prerrogativa,
constituye un trato diferenciado en favor del Estado, e inhibe la posibilidad
de aquellas personas que se enfrentan en un proceso judicial contra alguno de
los entes públicos objeto de la exención demandada, de reclamar una
compensación económica a la que hubieran tenido pleno derecho si su
contendiente en el juicio no hubiese sido el Estado.
La norma en cuestión
establece una doble diferencia. En primer lugar, consagra una diferencia de
trato en materia de distribución de las cargas públicas. En efecto, dos sujetos
que, a raíz de una conducta similar,  han sufrido exactamente el mismo daño
serán merecedores de un trato diferenciado en virtud de la naturaleza – pública
o privada – del agente causante de la lesión. Así, si una persona resulta
vencedora en un pleito judicial contra un particular, tendrá derecho a reclamar
el costo de las agencias en derecho que ha debido sufragar por causa de la
actuación de quien causó el daño. Sin embargo, si el agente causante es alguna
de las entidades públicas mencionadas, la persona afectada deberá asumir
directamente la carga correspondiente a los honorarios del apoderado que tuvo
que contratar para que asumiera la defensa judicial de sus intereses. La
pregunta que surge entonces es si dos personas son objeto de una injustificada
lesión de sus derechos o intereses, ¿cuál es la razón que legítima que una de
ellos reciba el pago de las correspondientes agencias en derecho mientras el
otro deba sufragarlas por su propia cuenta?.
La segunda
consecuencia jurídica que, en términos del principio de igualdad, tiene la
disposición demandada, concierne a las dos partes del proceso judicial en el
que participa alguna de las entidades públicas tantas veces mencionadas. Se
trata de un problema de igualdad relativo a la distribución de las cargas y los
derechos entre las partes de un mismo proceso judicial. Mientras que las
entidades públicas, al resultar triunfadoras, tienen derecho a ser compensadas
por el perjuicio que implicó la contratación de un apoderado judicial, los
particulares que logren vencer a su contraparte, deberán asumir el costo de las
agencias en derecho. En consecuencia, puede afirmarse que la disposición
parcialmente demandada compromete, en principio, el derecho a la igualdad
procesal, según el cual, todas las partes deben contar con los mismos medios
para ejercer la defensa de sus derechos o intereses en el proceso. Ciertamente,
en virtud del principio mencionado, tanto el diseño como la aplicación de las
normas procesales, deben garantizar la paridad de armas de los sujetos trabados
en la litis. De no respetarse este principio, el Estado encontraría
expedito el camino para favorecer, a priori, alguna de las posiciones
enfrentadas en la contienda judicial, lo que implicaría una vulneración, no
sólo del principio general de igualdad (C.P. art. 13), sino de los derechos
fundamentales de todas las personas a una tutela judicial efectiva y al debido
proceso (C.P. art. 229 y 29).
No obstante, el
principio de igualdad procesal no establece una regla única respecto de la cual
resulte imposible formular excepciones. En algunos casos la Constitución admite
una cierta disparidad formal que tiende a la promoción de la igualdad real
(como el beneficio del amparo de pobreza) o la adopción de prerrogativas
procesales que son necesarias, útiles y estrictamente proporcionadas, para
alcanzar fines constitucionalmente imperiosos. En este sentido, el profesor
Montero Aroca afirma:
El principio de
igualdad de las partes, el que estas dispongan de los mismos medios procesales
para sostener sus posiciones, sin privilegios en  uno u otro sentido, ha de
ponerse en relación tanto con el principio de igualdad de los ciudadanos ante
la ley, como con el carácter bilateral del derecho de acción, y en una y otra
relación cabe la admisión de desigualdades, siempre que obedezcan a
justificadas razones objetivas no discriminadoras, y siempre que no supongan
infracción del principio de contradicción.[14]
En consecuencia, la
cuestión, en el presente caso, reside en determinar si existe una razón que
justifique que el legislador otorgue a las entidades públicas el derecho a una
compensación relacionada con el ejercicio del derecho de defensa en el proceso,
cuando, el mismo derecho, es negado a los particulares que actúan como
contraparte de la administración.
La pregunta por las
razones que explican, en términos constitucionales, el trato diferenciado,
remite a la Corporación a la aplicación rigurosa de los criterios hermenéuticos
que han sido diseñados para resolver este tipo de cuestiones. En particular, se
trata de aplicar el que ha sido denominado por la jurisprudencia el test de
igualdad.
Características
del juicio de igualdad
16. Esta Corporación
ha manifestado que el examen de la legitimidad constitucional de un trato
diferenciado consiste, básicamente, en determinar si el criterio de
diferenciación utilizado por el legislador para tratar en forma distinta a dos
sujetos o situaciones (tertium comparationis) se aviene con los
postulados de la Constitución Política y, en particular, del principio de
igualdad (C.P., artículo 13).[15] Para estos
efectos, la jurisprudencia tiene establecido un instrumento de interpretación
denominado juicio o test de igualdad, por medio del cual se busca
establecer si la diferenciación persigue una finalidad legítima, si es útil y
necesaria respecto de tal finalidad y si es estrictamente proporcionada, es
decir, si no vulnera valores, principios o derechos de mayor importancia que
los que pretende promocionar o proteger.
Adicionalmente, la
Corte ha señalado que el juicio de igualdad varía en intensidad según la
amplitud de las potestades que ostenta el legislador para configurar el ámbito
en el que establece la diferenciación y la naturaleza de los valores,
principios o derechos que podrían resultar afectados por la misma.[16]
Así, si el trato diferenciado se produce en una órbita que puede ser
ampliamente configurada por el legislador, el test de igualdad será
menos estricto, mientras que será mucho más severo si la diferenciación afecta
principios o derechos particularmente protegidos por la Constitución Política.
Intensidad
del test de igualdad
17. A fin de
establecer el grado de intensidad del juicio de igualdad que la Corte debe
llevar a cabo para determinar la validez constitucional del tratamiento
diferenciado consagrado en el inciso 2° del artículo 392-1 del Código de
Procedimiento Civil (modificado por el numeral 198 del artículo 1° del Decreto
2282 de 1989), debe tenerse en cuenta que éste se produce en un contexto
jurídico dentro del cual el legislador ostenta amplias facultades de
configuración. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que
el diseño y regulación de los procedimientos judiciales es un ámbito que puede
ser extensamente configurado por la ley, la cual, en principio, puede
establecer procedimientos diferenciados en razón de las controversias, los
derechos y los intereses que tales procedimientos buscan reconocer o dirimir.[17]
En estas
circunstancias, el test de igualdad que se empleará en el caso sub-examine
no debe ser particularmente estricto. El mismo consistirá en establecer cuál es
la finalidad que persigue el trato distinto consagrado en la disposición
demandada y si ésta es legítima a la luz de la Constitución. Ciertamente,
incluso en aquellos ámbitos en los cuales el legislador tiene una gran
capacidad de configuración política, una norma que establece una diferencia de
trato entre personas que, en principio, se encuentran en las mismas
condiciones, sólo será legítima si persigue una finalidad constitucionalmente
aceptada. Una vez resuelta esta cuestión y siempre que la disposición supere
este primer paso del test de igualdad, habrá de determinarse (1) si la
diferenciación es útil - siquiera parcialmente - para alcanzar la finalidad
perseguida; (2) si la diferenciación es necesaria, en el sentido de establecer
que no existen medidas que incuestionablemente alcancen idéntico resultado a un
menor costo; y (3) si la diferenciación es estrictamente proporcionada, es
decir, si los costos que produce son inferiores al beneficio que alcanza.
Resta entonces
aplicar el juicio de igualdad antes descrito al tratamiento diferenciado
establecido en el inciso 2° del artículo 392-1 del Código de Procedimiento
Civil. Para ello, la Corte se ocupará, en un primer paso, de determinar la
finalidad perseguida por ese trato distinto para, a continuación, evaluar su
legitimidad a la luz de las disposiciones constitucionales.
Finalidad del
trato diferenciado establecido en el inciso 2° del artículo 392-1 del Código de
Procedimiento Civil
18. Más arriba en
esta providencia se estableció que la exención de condena en costas a favor de
la ciertas autoridades públicas constituye un trato favorable que ha sido
históricamente reconocido al Estado colombiano por parte del legislador. En
este sentido, la doctrina procesalista de nuestro país ha coincido en afirmar
que la finalidad de la exención antes mencionada radica en conceder una prerrogativa
a las entidades estatales que se benefician de la misma por su calidad de
tales. Así, por ejemplo, el profesor Antonio J. Pardo, al comentar el
artículo 576 del Código Judicial de 1931 (v. supra), señalaba que la
exención de condena en costas que esa norma consagraba a favor del Estado, los
departamentos y los municipios constituía uno de los varios privilegios
de que disfrutaban las entidades de derecho público en la tramitación de los
juicios.[18] De igual modo,
el maestro Hernando Morales Molina indicaba - también a la luz de las
disposiciones del artículo 576 del Código Judicial de 1931 - que "el
Estado, los departamentos y los municipios no pueden ser condenados en costas
debido a su peculiar personalidad".[19]
En una edición posterior de su Curso, actualizada conforme a las normas
del Código de Procedimiento Civil de 1970 (v. supra), Morales Molina
explicaba que la exención de condena en costas con que el artículo 392-1 del
estatuto procesal civil favorecía a la Nación, los departamentos, las
intendencias, las comisarías y los municipios obedecía a la personalidad
pública de estos entes.[20]
Por su parte, el
profesor Hernán Fabio López Blanco, en el estudio presentado a esta Corporación
a nombre del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, luego de recordar que,
hasta le fecha, la doctrina colombiana ha considerado que la exención de
condena en costas en beneficio de ciertas entidades estatales constituye un privilegio
que esos entes ostentan por su calidad de tales, indicó que la exención
de condena en agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre a favor de
la Nación y las entidades territoriales consagrada en el inciso 2° del artículo
392-1 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el numeral 198 del
artículo 1° del Decreto 2282 de 1989) no tiene otra "explicación
plausible" más que "la notoria tendencia de dar especial protección a
los entes estatales debido a la innegable incuria conque, usualmente, se
manejan sus asuntos por los funcionarios públicos del orden administrativo".
De igual forma, el profesor López Blanco estimó que la exención antes anotada
"no tiene razón de ser en la actualidad y crea un desequilibrio procesal
pues en el plano procesal no se justifica este tipo de protecciones que,
además, desnaturaliza la esencia de la condena en costas con el rubro de las
agencias en derecho, cual es tratar de resarcir al máximo al litigante que
obtuvo decisión favorable en los gastos que le demandó el proceso".
19. Durante la
vigencia de la Constitución Política de 1886, la Corte Suprema de Justicia tuvo
la oportunidad de pronunciarse acerca de la constitucionalidad de las normas
que, en materia de procedimiento civil y procedimiento contencioso
administrativo, exceptuaban de la condena en costas a ciertas entidades
estatales.
En una primera
oportunidad, la Corte avaló la constitucionalidad del artículo 171 del Código
Contencioso Administrativo (v. supra) por no considerarlo violatorio del
principio de igualdad implícito en el artículo 16 de la Carta Política de 1886.[21]
A juicio de esa Corporación:
"La igualdad de
las personas residentes en Colombia ante nuestras leyes, derivada del artículo
16 de la Constitución, se satisface, en el caso del artículo 171 del Código
Contencioso Administrativo, relativo a la condena en costas de los litigantes
particulares vencidos en proceso, incidente o recurso (…), con la aplicabilidad
de dicha norma a todos los litigantes particulares y no solamente a unos u
otros entre ellos.
(…)
Del mencionado
artículo de la Carta [el 16] no surge la exigencia de que las entidades de
derecho público reciban el mismo tratamiento legal que las personas
particulares. La Corte no ha tenido ese entendimiento y, por el contrario, ha
aceptado que las entidades estatales sean objeto de determinadas prerrogativas,
propias de su condición" (bastardilla fuera de texto).
Posteriormente, la
Corte Suprema de Justicia, con fundamento en las consideraciones de la
sentencia que declaró exequible el artículo 171 del Código Contencioso
Administrativo, estimó que el artículo 392-1 del Código de Procedimiento Civil
de 1970 (v. supra) se ajustaba a los postulados del artículo 16 de la
Estatuto Superior de 1886.[22] En ese
pronunciamiento, la Corte señaló:
"Ahora, en
cuanto a que la norma acusada consagra un régimen inequitativo, violatorio del
artículo 16 de la Carta, que establece el principio de igualdad ante la ley, es
pertinente dejar anotado que la jurisprudencia de la Corte ha dicho que no se
puede pretender que los particulares estén en iguales condiciones que el
Estado, ya que, dada su personalidad pública, éste goza de ciertas prerrogativas
que no se conceden a los asociados, pues el Estado es el representante
de los intereses de la comunidad y si se le condena en costas es la misma
sociedad quien estaría pagando.
(…)
Indudablemente la
citada norma consagra un privilegio en favor del Estado y de sus
segmentos o entidades subordinadas (departamentos, intendencias, comisarías y
municipios), al exonerarlos de la condena en costas en los procesos en que no
salgan avante sus pretensiones. Este privilegio es uno de tantos que el Estado
se reserva para el cabal cumplimiento de sus cometidos, y se justifica en un
régimen administrativo que, como el colombiano sigue de cerca el régimen
administrativo francés en donde la administración ocupa un plano de
preponderancia o superioridad con respecto al particular y le permite
concentrar un haz de prerrogativas que utiliza en forma unilateral para poner
en acción a plenitud, el aparato coercitivo de que dispone y asegurar así la
satisfacción de los intereses generales. Estas reglas son totalmente
diferentes a las que regulan situaciones similares en el derecho civil y le dan
al derecho administrativo un carácter exorbitante y a la vez, revelan su
autonomía.
La Corte no
encuentra pertinente analizar en esta oportunidad el origen de aquella
institución y sus manifestaciones en el campo administrativo en donde tiene
mayor operancia y es el fundamento entre otros institutos jurídicos de derecho
público, de la ejecutoriedad o 'acción de oficio' del acto administrativo que
le permite a la administración pública por sus propios medios hacer efectivos
sus actos; se limita simplemente a constatar que la disposición objeto ahora de
censura constitucional y muchas otras no acusadas, establecen un privilegio
a favor del Estado que no desborda en forma alguna el principio de igualdad
ante la ley plasmado en el artículo 16 del Código Político, ya que como lo ha
dicho esta corporación, en los fallos precedentemente citados, la disposición
prealudida consagra la igualdad de los administrados frente a la ley, pero no
la igualdad de éstos con las personas públicas" (bastardilla fuera de
texto).
20. En términos de
lo que interesa a la Corte en el presente proceso, se advierte que tanto la
doctrina como la jurisprudencia nacional han coincidido en señalar que la
exención de condena en costas con que, tradicionalmente, el derecho colombiano
ha favorecido a ciertas entidades estatales, tiene como finalidad otorgar
una prerrogativa o privilegio a esas entidades por su calidad de tales. Tal
prerrogativa se explica por el hecho de que las mencionadas entidades son
garantes de un interés público que las coloca en una posición preponderante
frente a los particulares.
De esta forma, el
trato diferenciado sometido al examen de esta Corporación se inscribe dentro de
la teoría más amplia de las prerrogativas públicas.
Procede la Corte, en
consecuencia, a determinar si la finalidad de mantener una prerrogativa a favor
del Estado es constitucionalmente legítima. Para ello, sin embargo, es
importante recordar brevemente el contenido de la teoría de las prerrogativas
públicas dentro del derecho público nacional y comparado.
Breve
descripción de la teoría de las prerrogativas públicas
21. La teoría de las
prerrogativas públicas fue formulada, en los albores del presente siglo, por
Maurice Hauriou (1856-1929).[23] Según Hauriou,
el criterio distintivo del derecho administrativo y, por tanto, aquél que
indicaba en qué eventualidades ese derecho debía ser aplicado, estaba
constituido por la noción de poder público (puissance publique).
Conforme a este criterio, basado, a su turno, en la distinción decimonónica
entre actos de autoridad y actos de gestión (Laferrière, Barthélémy), el
derecho administrativo se caracterizaba por ser un derecho que se definía a
partir de los medios utilizados por la Administración para cumplir sus
misiones. Tales medios - como lo señalan los profesores García de Enterría y
Fernández[24] - determinaban
una actuación "dotada de prerrogativas, entendiendo por tal la
realizada con medios jurídicos excepcionales o exorbitantes respecto de
los propios del Derecho Civil".[25] En este
sentido, las teorías de Hauriou se oponían a las de la escuela de Burdeos o
escuela del servicio público, liderada por Léon Duguit y Gaston Jèze, según la
cual, en la definición del derecho administrativo poco importaban los medios
que utilizase la Administración, toda vez que el criterio definitorio central
estaba constituido por las finalidades que a la misma correspondía
cumplir en aras a la satisfacción del interés general. De este modo, la noción
de servicio público, es decir toda actividad que tiende a la efectividad del
interés público, se erigía en el criterio central del derecho administrativo.[26]
En suma, la teoría de las prerrogativas públicas concebía al Estado como
una entidad especial, cuya actuación se caracterizaba, justamente, por la
utilización de prerrogativas exorbitantes fundadas y orientadas a la protección
del interés general. En este sentido, Hauriou afirmaba, en 1911, que el
derecho administrativo era "el derecho de los personajes poderosos que son
las administraciones públicas, completamente penetrado por el privilegio de la
acción directa de estos personajes".[27]
Sin embargo, la
teoría expuesta en el párrafo ha sido objeto de fuertes críticas, hasta el
punto de que, en la actualidad, una parte importante de la doctrina estima que
ha sido superada.[28] En efecto, las
definiciones contemporáneas del derecho administrativo reconocen que no todas
las actividades que el Estado puede emprender constituyen una manifestación de
poder público, en el sentido de constituir un ejercicio de prerrogativas
exorbitantes. La evolución de la actividad administrativa a lo largo de este siglo
ha puesto de presente que el Estado puede desarrollar, por una parte,
actividades propiamente administrativas que, sin embargo, no implican la
utilización de privilegios especiales de poder público, tal como ocurre, por
ejemplo, en el caso de las actividades de fomento que desarrollan las
autoridades públicas. De otro lado, cada vez con mayor frecuencia, los entes
estatales se comportan y actúan en muchos ámbitos como verdaderos particulares,
sometiéndose a normas de derecho privado. Con base en lo anterior, se ha
estimado que la caracterización del derecho administrativo con base exclusiva
en la noción de prerrogativa pública es excesivamente reduccionista, como
quiera que, con ello, se ignora una parte fundamental de la actividad de la
Administración.[29] Lo anterior no
implica el rechazo o la eliminación del concepto de prerrogativa o privilegio
públicos sino, más bien, su circunscripción a aquellos ámbitos de la actividad
del Estado en los que su ejercicio se hace necesario en razón de la específica
tarea que allí le compete desempeñar a la Administración.
Es así como,
actualmente, se proponen definiciones del derecho administrativo que se fundan
en la complejidad de la actividad estatal en el mundo contemporáneo y, que, por
ello, toman en cuenta no sólo los medios empleados por la Administración sino,
también, las finalidades que la misma debe cumplir, las relaciones que éstas
implican con los particulares y el derecho privado, etc.[30]
En todo caso, es menester resaltar que, estas nuevas definiciones del derecho
administrativo tienden a enfatizar su dependencia de los valores, principios y
derechos consagrados en la respectiva Constitución Política, al punto que
algunos han llegado a afirmar que el derecho administrativo es "derecho
constitucional concretizado".[31] De este modo,
la actividad de la administración, compuesta por un haz de finalidades,
instrumentos y relaciones, existe y se legitima en la medida de su conformidad
con las disposiciones constitucionales.
Una vez establecido
el contenido de la teoría de las prerrogativas públicas y el estado actual de
la discusión doctrinaria en torno a las mismas como criterio identificador de
la actividad del Estado, se hace necesario determinar cuál es el alcance y la
legitimidad de tales prerrogativas a la luz de las disposiciones de la
Constitución Política de Colombia.
Las prerrogativas
públicas en la Constitución Política
22. Para establecer
la viabilidad de la teoría de las prerrogativas públicas dentro del
ordenamiento constitucional actualmente vigente en nuestro país, se hace
necesario estudiar cuál es la posición que ocupa el Estado en el sistema
constitucional colombiano y, en especial, cuáles son las relaciones y el papel
que le corresponde desempeñar en términos de los valores, principios y derechos
consagrados en la Carta Política.
En su artículo 1°,
el Estatuto Superior determina que Colombia es un Estado social de derecho,
democrático, participativo y pluralista, basado, entre otros fundamentos, en el
respeto de la dignidad humana, en la solidaridad de las personas que lo
integran y en la prevalencia del interés general. En aras a la efectividad de
estos principios, el Estado no sólo se encuentra obligado al cumplimiento de
ciertos fines esenciales, tal como lo pone de presente el artículo 2° de la
Carta, sino que reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los
derechos inalienables de la persona (C.P., artículo 5°).
En suma, la
existencia del Estado, se cifra en el cumplimiento de los fines que la Carta
Política le ha impuesto y, en especial, de la garantía, defensa y protección de
los derechos constitucionales de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, es
posible concluir que la sujeción a las finalidades antes anotadas constituye la
fuente de legitimidad y el instrumento de medida y control de los poderes que
detentan las autoridades públicas. En el Estado social de derecho que establece
la Constitución, no existen poderes o autoridades omnímodos que puedan
restringir o lesionar los derechos de las personas sin una justificación
constitucionalmente aceptable.
Con base en los
principios anteriores, esta Corporación ha estimado, por ejemplo, que, incluso
aquellas formas de autoridad que constituyen la máxima expresión de
discrecionalidad política y que, por esta razón, en otras épocas no eran
susceptibles de ser controladas con miras a verificar su adecuación a los
postulados constitucionales, como es el caso de los poderes del Presidente de
la República para declarar los estados de excepción (C.P., artículos 212 a
215), se encuentran hoy plenamente sometidas al imperio de la Carta Política.[32]
23. Las
prerrogativas públicas establecen, como se vio, un trato favorable que
beneficia al Estado cuando éste actúa en determinados ámbitos. En este sentido,
esas prerrogativas constituyen una manifestación de poder público que, por esta
razón, debe someterse enteramente al marco constitucional establecido en los
párrafos anteriores.
En el
contexto descrito, la legitimidad de un privilegio público depende de que éste
pueda ser adscrito al cumplimiento o la satisfacción de alguna de las
finalidades que la Carta Política le ha confiado al Estado. Adicionalmente, la
específica configuración - usualmente legal - que adopte la prerrogativa
pública de que se trate debe adecuarse a los postulados del principio constitucional
de proporcionalidad (C.P., artículo 5°), según el cual ésta deba ser útil y
necesaria respecto de la finalidad que persigue y no comprometa bienes
constitucionales más importantes que los que busca promocionar o proteger.
En efecto, a la luz de
la Constitución Política actualmente vigente, son claramente insuficientes
aquellas explicaciones de los privilegios públicos que tienden a justificarlos,
exclusivamente, en la "peculiar personalidad" o en "la
personalidad pública" de las autoridades que los ostentan. Tras la
concepción de lo "estatal" o de lo "público" que yace en
esta fundamentación de las prerrogativas públicas, parece ocultarse un concepto
absoluto del poder que tiene la virtualidad de justificarse a sí mismo. De este
modo, el poder público, por el sólo hecho de serlo, justificaría cualquier
instrumento diseñado para ponerlo en ejecución. En opinión de la Corte, esta
concepción del poder es inaceptable a la luz del marco axiológico que diseña la
Carta Política, como quiera que se opone, de manera frontal, al esquema de
distribución de poderes que se desprende del principio de soberanía popular y
de la razón que explica y legitima la propia existencia del Estado en un
régimen constitucional.
Como antes se vio,
la noción de poder público que se deriva del Estatuto Superior se
fundamenta en una autoridad que la trasciende, toda vez que sólo existe y se
legitima a partir de su vinculación a los fines esenciales que, según la
Constitución, el Estado está llamado a cumplir.
En consecuencia,
como ya fue mencionado, para que una prerrogativa pública se encuentre adecuada
a la Constitución es necesario exista para cumplir una finalidad
constitucionalmente legítima y que sea útil, necesaria y proporcionada a dicha
finalidad.
24. Las prerrogativas
públicas han sido justificadas en la necesidad de que las autoridades estatales
cuenten con instrumentos exorbitantes tendentes a la satisfacción del interés
general. La Corte estima que, aunque esta justificación - a diferencia de
la estudiada en el párrafo anterior - se inscribe dentro del ámbito de la Carta
Política, no constituye, por sí misma, razón suficiente que justifique la
existencia de una prerrogativa pública. Varias razones avalan el anterior
aserto.
En efecto, la
prevalencia del interés general, - en aquellos casos en los cuales se demuestre
que en efecto existe un verdadero interés general – no es un principio
constitucional de carácter absoluto. Ciertamente, dicho principio puede
resultar enfrentado a derechos e intereses de carácter eminentemente
individual, igualmente protegidos por la Constitución[33]
e, incluso, a derechos que, como los derechos inalienables de la persona humana
o los derechos de los niños tienen primacía en el orden jurídico, por expreso
mandato constitucional.
Según la
jurisprudencia, en caso de presentarse un conflicto de esta índole, el interés
general en cuestión debe ser armonizado con el derecho o interés individual con
el que choca, a fin de encontrar una solución que, a la luz de las
particularidades del caso concreto, maximice ambos extremos de la tensión.
Sobre esta cuestión, la Corporación ha señalado:
"La norma que
establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal
manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos
pocos en beneficio del interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica
justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía
política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. La persona es
un fin en sí mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del
perjuicio individual así se trate de una minoría o incluso de una persona. La protección
de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general;
ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o
subestimado".[34]
Con base en la
doctrina anterior, es posible afirmar que una prerrogativa pública no resulta
justificada por el mero hecho de su vinculación con un eventual interés
general. Además de esto, un privilegio público debe poder ser armonizado con
los derechos o intereses constitucionales con los que eventualmente pueda
colisionar, de manera que éstos no resulten desproporcionadamente limitados en
razón de la existencia de la prerrogativa de que se trate.
25. En este sentido
se ha pronunciado la Corte en aquellos casos en los cuales ha debido definir la
constitucionalidad de una prerrogativa estatal a la luz de las disposiciones
del artículo 13 de la Carta Política. En tales ocasiones, la Corporación ha
señalado que los privilegios públicos sólo son admisibles si superan las
distintas etapas del juicio de igualdad. En estas circunstancias, la
Corporación ha exigido que la prerrogativa sometida a su examen persiga una
finalidad concreta constitucionalmente legítima y que, además, sea útil,
necesaria y estrictamente proporcionada.
Así, por ejemplo,
cuando la Corte debió ocuparse de estudiar aquellas normas del Estatuto
Tributario que conferían a la administración tributaria el privilegio de contar
con un término mayor (cinco años) que el de los particulares (dos años) para
reclamar las deudas a su favor, consideró que la finalidad de dicha
prerrogativa era legítima, toda vez que el ordenamiento puede otorgar
privilegios al Estado a fin de que éste "pueda recaudar los tributos
necesarios para el funcionamiento de los poderes públicos".[35]
Como puede observarse, la prerrogativa pública analizada por la Corporación
perseguía una finalidad concreta, claramente fundada en la Constitución Política
(recaudo de los impuestos necesarios para el funcionamiento del Estado), que
trascendía la mera invocación abstracta del interés general o de la
personalidad pública de la Administración. En otra oportunidad, la Corte estimó
que se ajustaba al Estatuto Superior la norma que consagra como privilegio a
favor de los contralores que actúen como parte civil en los procesos penales
que se adelanten por delitos contra los intereses patrimoniales del Estado, la
posibilidad de que éstos soliciten el embargo de bienes sin necesidad de
prestar caución.[36]
La Corporación, tras recordar que esta clase de prerrogativas son
legítimas siempre y cuando no quebranten "los principios de igualdad,
razonabilidad y proporcionalidad", estimó que la finalidad del privilegio
bajo estudio era constitucionalmente legítima, toda vez que se fundaba en la
"defensa del bien colectivo" concretado en la protección del
patrimonio público afectado por la acción de la delincuencia.
Establecidos como
están los parámetros constitucionales a partir de los cuales debe efectuarse el
análisis de la legitimidad constitucional de la finalidad perseguida por una
prerrogativa pública, debe la Corte determinar si los fines a que tiende la exención
de condena en agencias en derecho y reembolso de impuestos de timbre a favor de
la Nación y las entidades territoriales, establecida en el inciso 2° del
artículo 392-1 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el numeral 198
del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989), se ajustan a esos parámetros. Para
estos efectos, debe efectuarse un análisis separado de lo que esta exención
significa en materia de agencias en derecho y de reembolso de impuestos de
timbre.
Juicio de
proporcionalidad de la exención de condena en agencias en derecho
26. La exención de
condena en agencias en derecho a favor de la Nación y las entidades
territoriales consagrada en la norma demandada, constituye, como se vio, la
última versión de una prerrogativa pública que, desde el año de 1892, se
concede a ciertos entes que conforman el Estado colombiano. Ciertamente, una de
las finalidades de la reforma operada al Código de Procedimiento Civil de 1970
por el Decreto 2282 de 1989 consistió en reducir el alcance de un privilegio
público que, en su versión inicial, comprendía la exención de condena de la
integridad de los rubros que componen las costas. Al parecer, la reducción de
la prerrogativa al concepto de agencias en derecho respondió a la necesidad de
equilibrar esta exención con la prohibición establecida en el artículo 393-2
del estatuto procesal civil, según la cual no se podían decretar agencias en
derecho a favor del Estado (v. supra). De esta forma, la existencia
simultánea de la exención consagrada en el inciso 2° del artículo 392-1 del
Código de Procedimiento Civil y de la prohibición establecida en el artículo
393-2 ibídem, equivalía a una anulación del concepto de agencias en
derecho en aquellos procesos en los que participen la Nación y las entidades
territoriales. En efecto, el Estado no podía ser condenado a pagar agencias en
derecho pero tampoco tenía derecho a recibirlas. Sin embargo, la Corte Suprema
de Justicia declaró inexequible el inciso 2° del artículo 393-2 del Código de
Procedimiento Civil (v. supra), creando una ruptura del equilibrio que
la reforma del año 1989 había buscado propiciar. En estas circunstancias, la
prerrogativa pública bajo estudio, aunque reducida, recobró su carácter de tal
y, con ella, las justificaciones en las que, históricamente, ha sido fundada.
Más arriba en esta
sentencia se estudió que a la exención de condena en costas a favor de ciertas
entidades públicas le ha sido atribuida la finalidad de conceder un privilegio
a esos entes estatales por el hecho de serlo, es decir, en razón de su
"peculiar personalidad", de su "personalidad pública" o por
la garantía del “interés general” que, a los mismos, corresponde cumplir.
Aparte de estas finalidades, no ha sido avanzado un fin alternativo
directamente comprometido con el cumplimiento de alguno de los objetivos
específicos que la Constitución adscribe al Estado. En efecto, la excepción
estudiada no tiende a promover los derechos de los habitantes del territorio,
ni a garantizar el ejercicio de sus libertades, ni a proteger a los sectores
más débiles o a fomentar la igualdad real y efectiva de quienes se encuentran
en circunstancias de debilidad manifiesta. Tampoco se defiende al Estado de
alguna amenaza ni se protegen las instituciones contra eventuales riesgos. En
principio parecería que nada, distinto al hecho de que la parte vencida es el
propio Estado, sirve para explicar la excepción estudiada.
En opinión de la
Corte, según lo visto en párrafos anteriores, estas finalidades son contrarias
al esquema axiológico que encuadra el ejercicio del poder público establecido
en la Carta Política (v. supra) y, por tanto, carecen de toda
legitimidad.
27. El profesor
Hernán Fabio López Blanco, en el estudio tantas veces mencionado en esta
providencia, manifestó que, aparte de las justificaciones tradicionales en que
la prerrogativa bajo examen ha sido basada, este privilegio podría explicarse
en "la notoria tendencia de dar especial protección a los entes estatales
debido a la innegable incuria con que, usualmente, se manejan sus asuntos por
los funcionarios públicos del orden administrativo". A juicio de la
Corporación, esta finalidad podría responder a una realidad cierta pero, sin
embargo, ello no la hace compatible con el orden constitucional existente, pues
tiende a eximir de responsabilidad a aquellos servidores públicos que actúan en
contravía de sus deberes constitucionales y legales. Ciertamente, la responsabilidad
de la función y de los servidores públicos es un principio constitucional
(C.P., artículos 6°, 90, 91, 122, 127, 128, 129, 183, 198, 211, 214-5, 267,
269, 272, 277, 278, 282, 303, 314, 372) que, de admitir excepciones por vía
legislativa, arriesgaría la posibilidad de cumplimiento de los fines esenciales
del Estado (C.P., artículo 2°) y los postulados de igualdad, eficacia,
moralidad economía, celeridad e imparcialidad en que se funda el ejercicio de
las funciones públicas (C.P., artículo 209).
Aunque es un hecho
innegable que muchos servidores públicos actúan en detrimento de sus deberes,
ello no constituye una circunstancia que deba ser corregida mediante el
establecimiento legal de una restricción desproporcionada al principio de
responsabilidad de las autoridades públicas. Para estos efectos, el
ordenamiento arbitra una serie de procesos disciplinarios y penales cuya
función radica en establecer, a la luz de las actuaciones concretas de cada
funcionario particular, si éste obró dentro del marco constitucional y legal.
Adicionalmente, la propia Constitución establece la figura del llamamiento en
garantía que, a pesar de haber sido creada para convocar al servidor público
causante de un daño a un particular a que participe del resarcimiento del daño,
podría ser extendida para que la comunidad reclame del funcionario negligente
el resarcimiento por el daño que sufrió el patrimonio público por una condena
debida a la culpa grave de quien debió gestionar los intereses públicos en el
proceso judicial.
28. Podría alegarse
que la finalidad de la norma que se estudia es la de proteger los recursos
fiscales de las entidades públicas. Ciertamente, la mencionada disposición
restringe los costos y expensas de las mencionadas entidades cuando resulten
vencidas en un proceso judicial.
Mientras las
necesidades sociales son inmensas, los recursos públicos destinados a
satisfacerlas son escasos. Por ello, debe sostenerse que las normas que tengan
como objetivo proteger al patrimonio público racionalizando su uso, persiguen
una finalidad constitucionalmente legítima. No obstante, como fue expuesto en
una parte anterior de esta providencia, no basta con que una norma que
establece una diferencia de trato persiga una finalidad legítima para que, por
ese sólo hecho, se justifique la afectación del principio de igualdad.
Adicionalmente se requiere que la norma sea verdaderamente útil, necesaria y
proporcionada respecto de la respectiva finalidad.
La medida en
cuestión es útil para salvaguardar los recursos fiscales pues evita que las
entidades públicas deban pagar las expensas en derecho de la parte que las
venció en un proceso judicial. No obstante, en cuanto se refiere al estudio de
su necesariedad, constata la Corte que existen otro tipo de medidas, menos
costosas en términos del principio de igualdad y más acordes con las normas
constitucionales, para alcanzar similares objetivos. Así por ejemplo, puede
acudirse a la ya mencionada figura del llamamiento en garantía, de manera tal
que el servidor público causante del daño que originó la condena judicial, le
reintegre al Estado, al menos una parte de lo que este debió pagar.
Pero incluso si
llegare a sostenerse que la medida es necesaria para proteger los recursos
públicos, lo cierto es que es absolutamente desproporcionada. Como fue
estudiado con anterioridad, la disposición parcialmente cuestionada consagra un
tratamiento desigual para las partes procesales y crea un desequilibrio notorio
en la distribución de las cargas públicas sin que lo anterior pueda
justificarse en la protección de los recursos fiscales. Es cierto que el
patrimonio público debe protegerse contra gastos inocuos, innecesarios o
inútiles, pero ninguno de estos adjetivos puede predicarse del pago de las
expensas que una persona tuvo que asumir por causa de una acción u omisión
ilegítima de la propia administración. En estas circunstancias, el pago de las
agencias en derecho esta destinado a restablecer la equidad perdida por causa
del Estado y no constituye una dádiva o un privilegio a favor de quien tuvo que
acudir a un proceso para defender sus derechos o intereses.
Si el legislador
considera importante evitar ciertos gastos – como el pago de las agencias en
derecho de la parte que ha vencido en un juicio  contra las entidades públicas
mencionadas -, no puede hacerlo obligando a quien ha resultado lesionado por
culpa del Estado a asumir la correspondiente carga. Si ello se permitiera, se
estaría aceptando que la sociedad entera se beneficie de una carga impuesta a
una persona que, adicionalmente, ha sido víctima de una actuación u omisión
ilegítima por parte del Estado.  En suma, el sujeto que ha sufrido una lesión
por causa de las autoridades públicas debe asumir integralmente una carga
económica que de otra manera no hubiera tenido que soportar, a fin de
beneficiar a la comunidad. Lo anterior vulnera abiertamente el principio de
distribución equitativa de las cargas públicas y, en consecuencia, el derecho a
la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta.
Conforme a lo
anterior, se concluye que la exención de condena en agencias en derecho a favor
de la Nación y las entidades territoriales constituye un tratamiento
discriminatorio que viola el principio de igualdad (C.P., artículo 13), razón
por la cual será declarada inconstitucional.
La exención de
condena de reembolso de impuestos de timbre
29. Como quedo
establecido en el fundamento jurídico 11 de esta providencia, el
"reembolso de impuestos de timbre" de que trata la norma parcialmente
cuestionada, se refiere a la devolución de lo que una parte ha abonado a lo que
la otra ha debido pagar por concepto de impuestos de timbre (C.P.C., artículo
389-6). La norma parcialmente demandada impide que la Nación, los
departamentos, los distritos y los municipios sean condenados al reembolso del
pago del impuesto de timbre.
Por las razones que
han sido expuestas en los fundamentos anteriores de esta providencia, podría
sostenerse que la disposición demandada vulnera el principio de igualdad, pues
mientras el particular está obligado a reembolsar a la contraparte lo que ésta
ha debido pagar por concepto de impuesto de timbre, las entidades públicas no
tienen similar obligación.
No obstante, existe
una razón que explica el trato diferencial. Las entidades públicas señaladas en
la disposición estudiada están exentas del pago de impuesto de timbre y, en
consecuencia, mal podrían ser condenadas a reembolsar lo que no han debido
pagar. En efecto, los artículos 532 y 533 del Estatuto Tributario establecen
que la Nación, los departamentos, los distritos municipales, los municipios y
los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o
seccional, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado
y de las sociedades de economía mixta, están exentos del pago de impuestos de
timbre.
Conforme a lo
anterior, una condena en reembolso de impuestos de timbre en contra de
la Nación y las entidades territoriales es imposible, en la medida en que el
Estado no puede ser condenado a reembolsar aquello que se encuentra exceptuado
de pagar. En estas circunstancias, las disposiciones en materia de exención de
reembolso de impuestos de timbre a favor de la Nación y las entidades
territoriales, contenidas en la norma acusada, son, simplemente, un mecanismo
que tiende a preservar la exención general de pago de impuestos de timbre
establecida a favor del Estado en el Estatuto Tributario.
En consecuencia,
encuentra la Corte que la disposición procesal analizada no consagra un trato
diferenciado que lesione el principio de equidad ante las cargas públicas de
las partes procesales o que afecte el derecho a la no discriminación en el
proceso, tal y como ocurría con la exención del pago de agencias en derecho. En
primer lugar, queda claro que el particular que actúe como contra parte de las
entidades públicas no tiene que asumir una carga mayor que aquella que debería
asumir si su contraparte fuera una persona de naturaleza privada.  Ciertamente,
si bien en el primer caso no puede solicitar reembolso de lo pagado por
concepto de impuesto de timbre ello se debe a que no ha debido pagar nada por
la parte que hubiera correspondido a las tantas veces citadas entidades
públicas[37]. De otro lado,
la disposición que se estudia no crea un trato diferenciado a favor del Estado
sino que traduce, a la dimensión procesal, la exención establecida por los
artículos 532 y 533  del Estatuto Tributario. Mal puede entonces afirmarse que
es causa de una discriminación en contra de los particulares.
En consecuencia, no
parecen existir razones constitucionales para declarar inexequible la parte del
artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, según la cuál la Nación, los
departamentos, los distritos y municipios no podrán ser condenados a pagar el
reembolso del impuesto de timbre.
30. Pese a lo anterior, podría sostenerse que la
Corte, en el presente juicio de constitucionalidad, debe integrar la
correspondiente unidad normativa entre la parte indicada del artículo 392 del
Código de Procedimiento Civil y los artículos 532 y 533 del Estatuto
Tributario. En efecto, los orígenes del trato diferenciado advertido por el
demandante, se remontan de manera clara y evidente a las mencionadas
disposiciones tributarias, de las cuales la norma procesal parcialmente
demandada es simplemente un desarrollo. En este sentido, podría procederse a la
integración de la unidad normativa, lo cual aparejaría el análisis de
constitucionalidad de las disposiciones tributarias citadas.
Debe la Sala estudiar
si, en el presente caso, es procedente la integración de la unidad normativa en
los términos indicados.
31. En principio, la
Corte Constitucional no es competente para conocer de oficio las disposiciones
legales. La Constitución exceptúa, de este principio general, cierto tipo de
normas cuyo control previo o de oficio es necesario para preservar otros
principios del ordenamiento jurídico. No obstante, las leyes ordinarias
expedidas por el legislador en uso de sus facultades propias, que no incorporan
tratados internacionales, no pueden ser conocidas por está Corporación, sino
previa demanda ciudadana.
Ahora bien,
excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes
ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que contra
las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos
en los cuales procede la integración de la unidad normativa. Sin embargo, para
que, so pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine siendo juez
oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha señalado que la
formación de la unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los
siguientes tres eventos.
En primer lugar,
procede la integración de la unidad normativa cuando un ciudadano demanda una
disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o
unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente
imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que
no fue acusada. En estos casos es necesario completar la proposición jurídica
demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio.
En segundo término,
se justifica la configuración de la unidad normativa en aquellos casos en los
cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un
fallo de inexequibilidad resulte inocuo.
Por último, la
integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las
hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la integración normativa
por esta ultima causal, se requiere la verificación de dos requisitos distintos
y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las
disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las
disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente
inconstitucionales.  A este respecto, la Corporación ha señalado que “es
legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma
parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad”.[38]
Salvo los tres casos
mencionados, no es conducente, de ninguna manera, la integración de la unidad
normativa.
Procede la Corte a
estudiar si, en el presente caso, se verifica alguna de las tres hipótesis
anteriormente descritas.
32. En primer lugar,
resulta evidente que la parte del artículo 392 del Código de procedimiento
Civil según la cual “(e)n ningún caso la Nación, (...) los departamentos, (...)
los distritos especiales y los municipios podrán ser condenados a pagar (...)
reembolso de impuestos de timbre”, tiene un contenido deóntico claro y autónomo
y, por lo mismo, puede ser interpretada y aplicada por los operadores jurídicos
sin necesidad de acudir a las normas del Estatuto Tributario que han sido
mencionadas.
Si bien las
disposiciones tributarias mencionadas explican la razón de ser de la norma
procesal transcrita, lo cierto es que cada una de ellas tiene un contenido
jurídico autónomo, de manera tal que no resulta en absoluto imprescindible,
para evitar un fallo inhibitorio, integrar la unidad normativa. En estas
condiciones, queda claro que no se configura la primera de las causales de
conformación de la unidad normativa pues, pese a estar estrechamente
relacionadas, las normas antes mencionadas tienen, cada una de ellas, un
contenido jurídico propio e independiente.
En cuanto se refiere
a la segunda hipótesis de procedencia de la unidad normativa, constata la Corte
que la parte transcrita del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil no
resulta idéntica a lo establecido en los artículos 532 y 533 del Estatuto
Tributario. Efectivamente, mientras la primera es una norma adjetiva, que tiene
efectos exclusivamente en el proceso, definiendo el alcance de la condena en
costas para cada una de las partes, los segundos son fruto de la política
fiscal y consagran una exención tributaria a favor del Estado. Se refieren si a
la misma materia y se complementan perfectamente, pero no por eso puede decirse
que se trata de disposiciones idénticas hasta el punto que, de producirse un
fallo de inexequibilidad sobre la primera, fuese necesario integrar la unidad
normativa con las segundas para evitar que la decisión sea inútil. En suma, el
contexto, alcance y efecto de las normas tantas veces citadas impide aseverar
que su contenido jurídico es exactamente el mismo.
Resta analizar si se
verifica la tercera causal de procedencia de la integración normativa. Como fue
estudiado, está hipótesis se verifica si se cumplen dos condiciones: (1) que la
norma demandada tenga una estrecha relación con las disposiciones no
cuestionadas que integrarían la unidad normativa; (2) que las disposiciones no
acusadas aparezcan, a primera vista, constitucionalmente dudosas.
El primer requisito
se cumple plenamente. La prohibición de condenar a la Nación, los
departamentos, los distritos y los municipios al reembolso del impuesto de
timbre (art. 392 C.P.C.) es simplemente un desarrollo de la exención tributaria
a que se refieren los artículos 532 y 533 del Estatuto Tributario, según los
cuales las precitadas entidades están exentas del pago del impuesto de timbre
nacional. Así las cosas, existe una evidente relación de dependencia normativa
entre las distintas normas mencionadas.
Sin embargo, lo anterior no basta para que pueda
integrarse la unidad normativa. Siendo el ordenamiento jurídico un sistema
coherente de normas, no resulta extraño que estas se interrelacionen unas con
otras de forma más o menos estrecha. Si bastara con demostrar la interrelación
normativa para poder conocer una disposición no demandada, la Corte podría
terminar convirtiéndose en juez de oficio de la totalidad del derecho
legislado. Para evitar este riesgo, la jurisprudencia ha señalado claramente
que sólo procede la unidad normativa cuando aquella parte del ordenamiento
estrechamente ligada a la disposición demandada tiene un contenido que, a
primera vista, ofrece serias dudas de constitucionalidad. A este respecto ha
dicho la Corporación:
“Con todo, se podría
objetar también que mediante estas integraciones normativas, la Corte se
convierte en una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando
la Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las
demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de
un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos
mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del
ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, una sola demanda obligaría a
la Corte a estudiar todas las regulaciones legales, lo cual no es admisible,
pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte
válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la
unidad normativa en estos casos. Así, ésta procede cuando (...) la regulación
de la cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una
constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es
constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues
no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si
ésta última puede ser globalmente inexequible.”[39]
Procede la Corte, en
consecuencia, a definir si la exención de que tratan los artículos 532 y 533
del Estatuto Tributario puede ser calificada como de dudosa constitucionalidad.
Si así fuere sería necesario integrar la unidad normativa y entrar a realizar
un juicio concreto de constitucionalidad sobre las precitadas disposiciones. En
cambio, si no se trata de normas de constitucionalidad sospechosa, la Corte
deberá abstenerse de conformar la unidad normativa y limitarse a declarar la
exequibilidad de la parte estudiada del artículo 392 del C.P. C.
33. En principio las
disposiciones contenidas en los artículos 532 y 533 del Estatuto Tributario no
parecen abiertamente inconstitucionales. En primer lugar, se trata de
disposiciones legales que se refieren a una materia respecto de la cual el
legislador tiene un amplio marco de configuración política. En otras palabras,
como lo ha señalado reiteradamente la Corte, en materia tributaria el juicio de
constitucional resulta particularmente débil[40]. Así las cosas,
para que una norma tributaria apareciera a primera vista inconstitucional se
requiere, bien que establezca una diferencia de trato fundada en alguno de los
criterios de diferenciación prohibidos por el artículo 13 de la Carta, ora que
resulte abiertamente contraria a alguna regla constitucional expresa. Así por
ejemplo, seria constitucionalmente sospechosa la norma que distribuyera una
determinada carga tributaria acudiendo a criterios como el de la raza o la
ideología política de los sujetos afectados. Así mismo, ofrecería serias dudas
la disposición que, contra la prohibición de fijar rentas nacionales con
destinación específica, definiera que un porcentaje de los recursos del
presupuesto nacional deben destinarse, por ejemplo, a la promoción de la
cinematografía.
Las normas
estudiadas del Estatuto Tributario no se encuentran en ninguna de las dos
circunstancias mencionadas. De una parte el criterio de diferenciación que
utilizan no es otro que el de la naturaleza pública o privada del sujeto
gravado con la obligación tributaria. Este criterio de diferenciación no puede
ser calificado como de dudosa constitucionalidad, pues no sólo no esta
expresamente prohibido por la Constitución, sino que, en principio, puede
sostenerse que existen buenas razones para establecer diferencias en materia
tributaria entre los sujetos públicos y los sujetos privados.
Ahora bien, tampoco
puede afirmarse que la precitada exención vulnere, abiertamente, alguna
disposición expresa de la Carta Política. En ninguna parte de la Constitución
se prohíbe al legislador la consagración de exenciones tributarias a favor de
las entidades públicas. Cosa distinta ocurriría si se tratara, por ejemplo, de
una exención o un tratamiento privilegiado respecto de un impuesto de propiedad
de las entidades territoriales. No obstante, el artículo 532 del Estatuto
Tributario es claro al consagrar la exención, exclusivamente, sobre el pago del
“impuesto de timbre nacional”.
Respecto de la
facultad del legislador para determinar el universo de los sujetos gravados por
una determinada obligación tributaria esta Corte ha señalado:
“El legislador goza
de autonomía para fijar el núcleo de contribuyentes favorecidos con la exención
y no vulnera la Constitución por el sólo hecho de plasmarla, ya que es la
propia Carta la que, de manera expresa, prevé la figura. Desde luego, las
exenciones implican que quienes encajan en los supuestos normativos que las
conceden se sustraen, por voluntad del legislador, de la obligación tributaria,
que en cambio cobija a todos los demás sujetos pasivos de los gravámenes en
cuestión. Sin embargo, la norma que consagre una exención tributaria puede
resultar contraria a la Carta Política si, al ejercer su atribución, el
Congreso desconoce alguno de los postulados del orden jurídico básico del
Estado, uno de los principios que informan el sistema tributario (equidad,
eficiencia y progresividad, según la enunciación del artículo 363 C.P.), o uno
de los derechos o de las garantías fundamentales. Pero tal vulneración no
podría deducirse de la sola diferencia de trato entre los contribuyentes, ya
que toda exención la supone en cuanto es de su esencia distinguir entre los
sujetos pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a otros del pago
de determinado gravamen. La ruptura del equilibrio constitucionalmente previsto
debería partir, para ser suficiente como fundamento de la inexequibilidad, de
la absoluta ausencia de un motivo válido, objetivo y razonable basado en
circunstancias especiales. De no ser sustentada la exención en elementos que la
justifiquen, la Corte no podría hacer nada distinto de declarar su
inconstitucionalidad, por violación del artículo 13 de la Carta Política. A la
inversa, si, desde la perspectiva de las diferencias existentes, el juez de
constitucionalidad corrobora que la exención se funda en razones que ameriten
exonerar del tributo a algunos de aquellos que en principio, por reunir las
características de ley, deberían ser sujetos pasivos del impuesto, la
disposición que la consagra no lesiona el principio de igualdad y es exequible
en la medida en que tampoco desconozca otros principios o mandatos
constitucionales.”[41]
En virtud de lo
anterior, debe afirmarse que las disposiciones tributarias mencionadas no
pueden ser calificadas como de dudosa constitucionalidad y, en consecuencia, no
procede la integración de la unidad normativa. Lo anterior no implica que la
Corte esté afirmando que las precitadas disposiciones son constitucionales.
Simplemente, para efectos de verificar si procede la conformación de la unidad
normativa, la Corte constata que, prima facie, los artículos 532 y 533
del Estatuto Tributario no incurren en un vicio que  las convierta en normas de
dudosa constitucionalidad.
Conforme a lo
anterior, la Corte declarará la exequibilidad de la parte del artículo 392 del
C.P. C., según la cual la Nación y las entidades territoriales no podrán ser
condenadas al pago del reembolso del impuesto de timbre.
III. D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
1. Estarse a lo
resuelto en la sentencia N° 98 de julio 26 de 1990 (MP. Jaime Sanín
Greiffenstein), que declaró inexequible la expresión "las instituciones
financieras nacionalizadas", contenida en el inciso 2° del artículo 392-1
del Código de Procedimiento Civil, tal como quedó modificado por el numeral 198
del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989.
2. Declarar EXEQUIBLE
el inciso 2° del numeral 1° del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil
(modificado por el numeral 198 del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989), salvo
las expresiones "agencias en derecho, ni" y “las
intendencias y las comisarias” que se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-539/99
AGENCIAS EN
DERECHO A FAVOR DE LA NACION
(Salvamento parcial de voto)
Resulta
equivocada la decisión adoptada con ese fundamento por la mayoría, pues si bien
es verdad que existe en esa disposición una discriminación a favor de la
Nación, los departamentos y los municipios, ese trato diferencial obedece a la
naturaleza de estas personas de derecho público, que, precisamente por serlo,
actúan en defensa no de intereses privados, sino, como es evidente, de los
superiores intereses de la colectividad, es decir, de todos los asociados,
razón ésta por la cual se justifica ese tratamiento diferencial, que, en esta
perspectiva, aparece dotado de plena legitimidad. De igual modo, si las
agencias en derecho son de carácter patrimonial, fuerza es concluir que la
prohibición de condenar al pago de ellas a la Nación, los departamentos y los
municipios, necesariamente implica disminuir las erogaciones a cargo de estos
entes públicos, es decir que, tal prohibición aparece con una finalidad en pro
de los recursos públicos, lo que quiere decir que, además de legítima, esa
prohibición es útil en beneficio de los superiores intereses de la sociedad. La
citada prohibición de condenar al pago de agencias en derecho a la Nación, los
departamentos y los municipios, ni de lejos resulta desproporcionada, y, en
cambio, salta a la vista que mediante ella, se hace aplicación concreta del
artículo 1º. de la Carta que establece como uno de los fundamentos del Estado
Social de Derecho "la solidaridad de las personas" que de él forman
parte y "la prevalencia del interés general". De tal manera que, si a
quien resulta vencedor en el proceso adelantado contra una de las entidades
estatales aludidas, la condena a su favor habrá de pagársele con cargo a los
dineros públicos, no resulta como un exabrupto ni pugna con la Constitución que
a los demás se les exonere de contribuir al pago adicional de las
"agencias en derecho". Lo que parece claro es que la exoneración del
pago de agencias en derecho a las citadas personas de derecho público, tiene
nítido fundamento constitucional, por una parte; y, por otra, decisiones como
ésta, de la cual disentimos, en vez de avanzar en la evolución del derecho,
constituyen un retroceso.
Los suscritos magistrados, con el respeto
debido a las decisiones de la Corte Constitucional, expresamos a continuación
las razones por las cuales en relación con la Sentencia C-539 de julio 28 de
1999, salvamos nuestro voto. Ellas son:
1ª.  En el numeral segundo de la parte
resolutiva de la sentencia aludida, se declara inexequible la prohibición de
condenar a pagar agencias en derecho a la Nación, los Departamentos, los
distritos especiales y los municipios, pues eso es lo que queda vigente al
declarar exequible el inciso segundo del numeral 1º del artículo 392 del Código
de Procedimiento Civil (modificado por el numeral 198 del artículo 1º del
Decreto 2282 de 1989), "salvo las expresiones ´agencias en derecho, ni´ y
´las intendencias y comisarias´que se declaran inexequibles".
2ª.  Analizados los antecedentes de la
norma en cuestión, con absoluta claridad se observa que el legislador, bajo la
consideración de que la Nación, los Departamentos y los Municipios, como personas
de Derecho Público actúan en interés general, optó por la prohibición de
condenarlos en costas, tal cual aparece en el artículo 35 de la Ley 100 de
1892, que adicionó en ese punto el artículo 864 del Código Judicial de 1872,
norma que se reprodujo luego por el artículo 576 de la Ley 105 de 1931 y que,
en similares términos se incluyó también en el inciso segundo del artículo 392
del Código de Procedimiento Civil expedido mediante Decreto 1400 de 1970.
3ª.  Posteriormente, mediante la reforma
introducida al Código de Procedimiento Civil vigente por el Decreto 2282 de
1989 (artículo 1º, modificación 198), el artículo 392 de dicho Código, dispuso
que "en ningún caso la Nación, las instituciones financieras
nacionalizadas, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los
distritos especiales y los municipios podrán ser condenados a pagar agencias en
derecho, ni reembolso de impuesto de timbre".  Es decir, que a partir de
la vigencia de la reforma en mención, de las costas procesales, según la norma
analizada, habrá que separar "las agencias en derecho", de tal suerte
que las personas jurídicas mencionadas puedan ser condenadas sólo por el valor
de las expensas que para surtir el proceso hubieren sido sufragadas por la
contraparte.
4ª.  Con todo, como quiera que la Corte
Suprema de Justicia, mediante Sentencia No. 98 de 26 de julio de 1990, declaró
inexequible la expresión "las instituciones financieras
nacionalizadas", contenida en el inciso segundo del citado artículo 392-1
del Código de Procedimiento Civil, con la modificación que a él le fue
introducida por el Decreto 2282 de 1989, es claro que la prohibición de condena
al pago de agencias en derecho sólo subsistía respecto de las demás personas de
Derecho Público allí mencionadas, de las cuales, por ministerio de la
Constitución, quedan excluidas las intendencias y las comisarías, entidades
territoriales que desaparecieron a partir de la vigencia de la Constitución de
1991, tal cual se expresa en la Sentencia de la que respetuosamente salvamos
nuestro voto, en forma parcial.
5ª.  Como fundamento del numeral segundo de
la parte resolutiva del fallo del cual discrepamos, en síntesis, la Sentencia
expresa que la prohibición de condenar en costas a las entidades de derecho
público que allí se mencionan, resulta vulneratoria del derecho a la igualdad,
pues no encuentra que sea legítimo conforme al artículo 13 de la Carta Política
que se sitúe en una posición de privilegio a la Nación, los departamentos o los
municipios, con respecto al particular que litigue contra ellos y los venza en
un proceso, pues, a pesar de ello, no podrá recuperar para su patrimonio lo que
hubiere gastado en sufragar las "agencias en derecho".
6ª.  A nuestro juicio, resulta equivocada
la decisión adoptada con ese fundamento por la mayoría, pues si bien es verdad
que existe en esa disposición una discriminación a favor de la Nación, los
departamentos y los municipios, ese trato diferencial obedece a la naturaleza
de estas personas de derecho público, que, precisamente por serlo, actúan en
defensa no de intereses privados, sino, como es evidente, de los superiores
intereses de la colectividad, es decir, de todos los asociados, razón ésta por
la cual se justifica ese tratamiento diferencial, que, en este perspectiva,
aparece dotado de plena legitimidad.
7ª.  De igual modo, si las agencias en
derecho son de carácter patrimonial, fuerza es concluir que la prohibición de
condenar al pago de ellas a la Nación, los departamentos y los municipios,
necesariamente implica disminuir las erogaciones a cargo de estos entes
públicos, es decir que, tal prohibición aparece con una finalidad en pro de los
recursos públicos, lo que quiere decir que, además de legítima, esa prohibición
es útil en beneficio de los superiores intereses de la sociedad.
8ª.  Por otra parte, la citada prohibición
de condenar al pago de agencias en derecho a la Nación, los departamentos y los
municipios, ni de lejos resulta desproporcionada, y, en cambio, salta a la
vista que mediante ella, se hace aplicación concreta del artículo 1º de la
Carta que establece como uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho
"la solidaridad de las personas" que de él forman parte y "la
prevalencia del interés general".  De tal manera que, si a quien resulta
vencedor en el proceso adelantado contra una de las entidades estatales
aludidas, la condena a su favor habrá de pagársele con cargo a los dineros
públicos, no resulta como un exabrupto ni pugna con la Constitución que a los
demás se les exonere de contribuir al pago adicional de las "agencias en
derecho".
9ª.  Así las cosas, lo que aparece claro es
que la exoneración del pago de agencias en derecho a las citadas personas de
derecho público, tiene nítido fundamento constitucional, por una parte; y, por
otra, decisiones como ésta, de la cual disentimos, en vez de avanzar en la
evolución del derecho, constituyen un retroceso, por cuanto se regresa a la
situación imperante durante la vigencia de disposiciones decimonónicas, tales
como el Código Judicial de Cundinamarca de 1858, adoptado como Código Judicial
de los Estados Unidos de Colombia por la Ley 57 de 1872, que, bajo
orientaciones que sí tienen en cuenta la función y los fines del Estado, ya
habían sido superadas primero por el artículo 35 de la Ley 100 de 1892 y,
luego, por la Ley 105 de 1931, el Código de Procedimiento Civil de 1970
(Decreto 1400 de ese año) y, posteriormente, mantenidas con la reforma
introducida a éste por el Decreto 2282 de 1989.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
VLADIMIRO NARANJO MESA
[1] Sobre este fenómeno, la
Corte señaló en la sentencia C-588/92 (MP. José Gregorio Hernández Galindo):
"Adviértase que [el fenómeno de la cosa juzgada relativa] no acontece (…)
en lo referente a fallos de inexequibilidad, toda vez que, hallada y declarada
la oposición entre la norma acusada, objetada o revisada y la Constitución
Política, es aquella retirada del ordenamiento jurídico en virtud de decisión
inapelable y con efectos erga omnes cuyo sentido no es posible debatir
después de pronunciada".
[2] Al respecto, véanse,
entre otras, las sentencias C-588/92 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);
C-002/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-004/93 (MP. Ciro Angarita
Barón); C-170/93 (MP. Fabio Morón Díaz); C-345/93 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-060/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-311/94 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa); C-527/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-055/95 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); C-072/95 (MP. Hernando Herrera Vergara); C-037/96 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa); C-598/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-006/98
(MP. Antonio Barrera Carbonell); C-014/98 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-086/98 (MP. Jorge Arango Mejía).
[3] Sentencia C-588/92 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo).
[4] Sentencia C-741/98 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[5] Vale la pena recordar que
la condena en costas obedece a un criterio objetivo, como quiera que la misma
se impone a la parte que resulta vencida en el proceso, sin que entre a
examinarse su comportamiento procesal, es decir, si hubo o no culpa en sus
actuaciones. En este sentido, la condena en costas no implica que la parte que
la soporta haya incurrido en conductas contrarias a derecho o en temeridad o
mala fe. Al respecto, véanse las sentencias C-480/95 (MP. Jorge Arango
Mejía); C-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-274/98 (MP. Carmenza Isaza de
Gómez).
[6] "Por la cual se
adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley
23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia".
[7] Además de este estudio, lo
que sigue se basa en el recuento histórico del derecho procesal civil
colombiano realizado por la doctrina más especializada, Vgr. López Blanco
(1997). Así mismo, para una compilación de las normas procesales vigentes antes
de la expedición del "Código Arbeláez", puede consultarse Eduardo Rodríguez
Piñeres, Código Judicial Colombiano, Bogotá, Librería Americana, 1917.
[8] Cfr., Hernán Fabio
López Blanco (1997). El Código Judicial de Cundinamarca (Ley 29 de 1858 del
Estado Soberano de Cundinamarca), elevado a Código Judicial de los Estados
Unidos de Colombia por la Ley 57 bis de 1872, modificado por la Ley 76 de 1883
y, finalmente, adoptado como primer Código Judicial de la República de Colombia
por el artículo 1° de la Ley 57 de 1887, no contemplaba, en sus artículos 864 a
867, tratamiento preferencial alguno en favor de entidades de derecho público
en materia de condena en costas. Así mismo, ni la Ley 147 de 1888 ni la Ley 105
de 1890, que introdujeron reformas sustanciales al Código Judicial de 1872 -
hasta el punto de llegar a ser consideradas códigos judiciales por derecho
propio -, exceptúan a las autoridades públicas de ser condenadas en costas.
[9] En el año de 1914, el Gobierno Nacional comisionó a Ismael
Arbeláez la elaboración de un proyecto de código judicial que unificara la
dispersa legislación procesal existente hasta esa fecha. El trabajo llevado a
cabo por Arbeláez, una vez revisado por una comisión coordinada por el Consejo
de Estado, dio lugar a la expedición de la Ley 103 de 1923 - denominada
"Código Arbeláez" -, cuyo artículo 561 rezaba: "No pueden ser
condenados en costas: La Nación, los municipios, el Lazareto y los amparados
como pobres". Sin embargo, el artículo 1° de la Ley 26 de 1924 suspendió
transitoriamente la vigencia de la Ley 103 de 1923 hasta tanto ésta fuera
revisada por una comisión de expertos que debería llenar sus vacíos y corregir
sus errores (artículo 3°). De igual modo, la Ley 26 de 1924 ordenó, en su
artículo 2°, que, durante el tiempo de suspensión de la Ley 103 de 1923,
volvería a regir el Código Judicial adoptado por la Ley 57 de 1887, el cual,
como se vio, correspondía al Código Judicial de Cundinamarca, vigente desde
1858 (v. supra).
Una vez finalizados los trabajos de la comisión establecida por el
artículo 3° de la Ley 26 de 1924, fue presentado a la consideración del
Congreso de la República un proyecto de Código Judicial que, finalmente, fue
aprobado mediante la Ley 105 de 1931. Este código, en su artículo 576,
establecía que "[e]l Estado, los departamentos y los municipios no pueden
ser condenados en costas".
[10] Según la Corte Suprema de
Justicia, el inciso 2° del artículo 393-2 del Código de Procedimiento civil
(modificado por el numeral 199 del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989)
desbordaba el ámbito de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente
de la República por la Ley 30 de 1987
[11] Hernán Fabio López
Blanco, (1997).
[12] Véase, por
ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia de septiembre 15 de 1994 (CP. Julio César Uribe Acosta),
Exp. 9391, Actor: Alberto Uribe Oñate.
[13] "Por la cual se adoptan
como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley
23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia".
[14] Juan Montero Aroca.
Evolución y Futuro del Derecho Procesal. Editorial Temis. 1984, pág. 89.
[15] Sobre esta cuestión, véanse,
entre otras, las sentencias T-422/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-230/94
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-022/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz)
[16] Sobre esta cuestión, véanse,
entre otras, las sentencias C-445/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-352/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-183/98 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
T-568/98 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[17] Véanse, entre
otras, las sentencias C-105/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-351/94
(MP. Hernando Herrera Vergara); C-394/94 (MP. Antonio Barrera Carbonell);
C-418/94 (MP. Jorge Arango Mejía); C-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-078/97
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-407/97 (MP. Jorge Arango Mejía); C-411/97 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo); C-272/99 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[18] Antonio J. Pardo, Tratado
de Derecho Procesal Civil, Tomo II, Medellín, Universidad de Antioquia,
1956, p. 376.
[19] Hernando Morales Molina, Curso
de Derecho Procesal Civil. Parte General, Bogotá, Lerner, 1965, p. 572.
[20] Hernando Morales Molina, Curso
de Derecho Procesal Civil. Parte General, Bogotá, Editorial ABC, 1988, p.
543.
[21] Corte Suprema de
Justicia, Sala Plena, Sentencia de agosto 16 de 1984 (MP. Alfonso Patiño
Rosselli).
[22] Corte Suprema de
Justicia, Sala Plena, Sentencia N° 88 de agosto 18 de 1988 (MP. Jaime Sanín
Greiffenstein y Jairo E. Duque Pérez), en Gaceta Judicial, Tomo CXCV, N°
2434, 1988, pp. 162-163.
[23] Al respecto, pueden consultarse
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho
Administrativo, Tomo I, Madrid, Civitas, 1997, pp. 43-56; René Chapus, Droit
Administratif Général, Tome 1, Paris, Montchrestien, 1992, p. 3.
[24] Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández, op. cit., p. 47.
[25] Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández, op. cit., p. 47.
[26] René Chapus, op. cit.,
loc. cit.
[27] Maurice Hauriou, Obra
Escogida, Madrid, IEA, 1976, p. 99, citado por Andrés Betancor Rodríguez, El
Acto Ejecutivo, Madrid, CEC, 1992, p. 301.
[28] Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández, op. cit., p. 47.
[29] Véase, por
ejemplo, André de Laubadère, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de
Droit Administratif, Tome I, Paris, LGDJ, 1994, p. 37.
[30] Id., p. 44. Véanse,
también, René Chapus, op. cit., pp. 4-5; Jaime Orlando Santofimio, op.
cit., pp. 118-125; Jean Rivero, Droit Administratif, Paris, Dalloz,
1990, pp. 43-45.
[31] Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández, op. cit., p. 38; Véase,
igualmente, René Chapus, op. cit., pp. 7-8.
[32] Véase la sentencia
C-004/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[33] Véanse, entre
otras, las sentencias T-406/92 (MP. Ciro Angarita Barón) y T-428/92 (MP. Ciro
Angarita Barón).
[34] Sentencia T-428/92 (MP.
Ciro Angarita Barón).
[35] Sentencia C-445/95 (MP.
Alejandro Martínez Caballero).
[36] Sentencia C-469/95 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo).
[37] Según el artículo 532 del
Estatuto Tributario, cuando en una actuación o en un documento intervengan
entidades exentas y personas no exentas, las últimas deberán pagar la mitad del
impuesto de timbre, salvo cuando la excepción se deba a la naturaleza del acto
o documento y no a la calidad de sus otorgantes. Cuando la entidad exenta sea
otorgante, emisora o giradora del documento, la persona o entidad no exenta en
cuyo favor se otorgue el documento estará obligada al pago del impuesto en la
proporción establecida en el inciso anterior.
[38] Sentencia C-320/97 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[39] Sentencia C-320/97 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[40] Sentencia C 445/95 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[41] Sentencia C-188/98 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo).