C-926-06
PROYECTO DE SENTENCIA C-210/97
Sentencia C-926/06
TELECOMUNICACIONES-Clases de servicios
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
Como se deduce de los antecedentes de esta
providencia, el actor no expuso las mínimas razones jurídicas que le permitieran
a la Corte pronunciarse de fondo, respecto del cargo relacionado con el posible
desconocimiento de los artículos 4, 113 y 114 de la Carta. El demandante se
limitó a señalar que, en su concepto dichas disposiciones se encontraban
vulneradas, pero no especificó las razones que fundamentan la vulneración
aludida. Esto conduce, necesariamente, inhibirse, por ineptitud sustantiva de
la demanda, con relación a los referidos artículos.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES PRECONSTITUCIONALES-Alcance/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS EXPEDIDAS ANTES DE CONSTITUCION POLITICA DE
1991-Parámetros de control/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DICTADO CON FUNDAMENTO EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedición antes de la
Constitución de 1991
La validez de un acto en el cual se
encuentra incluido el elemento de competencia del órgano que lo expide, se rige
por la norma vigente en el lugar o en el momento de su celebración. Sin
embargo, cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de las
normas expedidas por el ejecutivo, es indispensable confrontar el precepto
demandado con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si
a la luz del ordenamiento superior vigente en el momento de hacer el análisis
de constitucionalidad, las disposiciones acusadas pueden subsistir. En el caso
sub examine, el cargo formulado por el demandante alude al posible exceso de
competencia del ejecutivo en la expedición de una disposición derivada de la
habilitación otorgada por la Ley 72 de 1989, que toca directamente con la
materia y no únicamente con los contenidos formales, los cuales fueron
analizados por esta corporación, declarando que no existió ningún vicio de
inconstitucionalidad frente a la oportunidad en la expedición del Decreto; por
tanto, también se confrontará el artículo parcialmente acusado con la
Constitución vigente.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No exceso al modificar clasificación de
servicios de telecomunicaciones
Contrario a lo manifestado por el actor,
las facultades otorgadas al Presidente fueron precisamente dadas para poder
modificar las normas que regulan las actividades y servicios señalados en el
artículo 1° de la Ley 72 de 1989, entre ellos los servicios de telecomunicaciones,
incluidos los de valor agregado y de telemática. Los de valor agregado son
servicios de comunicaciones que envuelve, en sí mismo, el concepto de
telecomunicaciones. Los servicios telemáticos son aquellos que, utilizando como
soporte servicios básicos, permiten el intercambio de información entre
terminales con protocolos establecidos para sistemas de interconexión abiertos,
como telefax, videofax y datafax (artículo 30 del Decreto Ley 1900 de 1990).
Así las cosas, existe correspondencia entre la Ley de delegación y el Decreto
acusado, ya que el ejecutivo, como legislador extraordinario, estaba autorizado
para reformar las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de
telecomunicaciones, y precisamente en el artículo 27 parcialmente acusado, fijó
una clasificación, sujetándose a las pautas materiales establecidas por el
legislador ordinario. Cambiar la clasificación de los servicios a
telecomunicaciones, cuando estos estaban catalogados como servicios de
comunicaciones, obedece a una relación de género y especie, que para la Corte no constituye, como aduce el
demandante, un exceso en las facultades extraordinarias, que contraría la
Constitución, debido a que se contaba con la habilitación necesaria para
modificar las normas que regulaban los servicios de comunicaciones, señalar su
alcance y la aplicación de los mismos.
Referencia: expediente D-6279
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 27, parcial, del Decreto Ley 1900 de 1990 “por el cual se reforman
las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de
telecomunicaciones y afines”.
Actor: Douglas Velásquez Jácome.
Magistrado Ponente :
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Douglas Velásquez Jácome demandó parcialmente el
artículo 27 del Decreto- Ley 1900 de 1990.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, tal como obra en el Diario
Oficial No. 39507 de 19 de agosto de 1990. Se subraya lo demandado.
“DECRETO No. 1900 DE 1990
(agosto 19)
por el cual se reforman las normas y
estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y
afines.
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 14 de la
Ley 72 de 1989, y oído el concepto de la comisión asesora creada por el
artículo 16 de dicha ley,
DECRETA:
(..)
TITULO III
SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES.
CAPITULO 1
CLASES DE SERVICIOS.
Artículo 27. Los Servicios de telecomunicaciones se
clasifican, para efectos de este Decreto, en básicos, de difusión, telemáticos
y de valor agregado, auxiliares de ayuda y especiales.
III. LA DEMANDA.
El demandante señala que la disposición, en lo
acusado, desconoce los artículos 4°, 113, 114 y 150 numeral 10 de la
Constitución, por las siguientes razones:
La ley 72 de 1989 en su artículo 14 facultó
extraordinariamente al Presidente de la República, para que dentro del marco
general de la Ley, reforme las normas regulatorias o estatutos que reglamenten
las actividades y servicios del artículo 1° de la misma norma.
Así las cosas, las directrices que impartió
el Congreso de la República al Presidente eran claras, en un ámbito que sólo
llegaba a modificar las normas regulatorias del artículo 1°. Por lo tanto, no
existía facultad alguna para variar la clasificación establecida en ese
artículo 1° de la referida Ley 72, correspondiéndole al Gobierno Nacional-
Ministerio de Comunicaciones adoptar “la política general del Sector de
Comunicaciones y ejercerá las funciones de planeación, regulación y control de
todos los servicios de dicho sector, que comprende entre otros:
- Los servicios de telecomunicaciones
- Los servicios informáticos y de
telemática
- Los servicios especializados de
telecomunicaciones o servicios de valor agregado
- Los servicios postales”
Sin embargo, para el actor el artículo 27
del Decreto Ley 1900 de 1990 clasificó los servicios de telecomunicaciones en
básicos, de difusión, telemáticos y de valor agregado, auxiliares de ayuda y
especiales.
Es decir, como se observa en la óptica del
demandante, el Decreto Ley 1900 de 1990 modificó en su artículo 27 la
clasificación de los servicios de telecomunicaciones establecida en el artículo
1° de la ley 72 de 1989, al determinar también como servicios de
telecomunicaciones los servicios telemáticos y de valor agregado, cuando
éstos se hallaban clasificados en el artículo 1° de la Ley 72 de 1989 como
servicios de comunicaciones, siendo que los servicios de telecomunicaciones son
una parte de la clasificación de los servicios de comunicaciones.
Finalmente, para el actor el ejecutivo se inmiscuyó en
las facultades del legislador y desbordó los límites establecidos por la Ley 72
de 1989, norma que le otorgaba facultades extraordinarias, divergencia que no
solamente atenta contra los mandatos de la Carta Política, sino que ha generado
durante más de 15 años todo tipo de controversias, monopolios y obstáculos para
el desarrollo y acceso a las nuevas tecnologías por parte de los ciudadanos.
IV. INTERVENCIONES.
En este proceso intervinieron la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones y el Ministerio de Comunicaciones. Se resumen
así sus opiniones:
1. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones.
A través de su apoderado, la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones señaló que la demanda presentada por el actor enumera una
serie de disposiciones constitucionales, pero ni especifica ni analiza la
supuesta violación con la norma superior, razón por la cual en su concepto, el
problema jurídico se centra en definir si el Presidente de la República, en uso
de sus facultades extraordinarias otorgadas en el anterior régimen
constitucional, descritas en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución
de 1886, podía o no incluir los servicios de telecomunicaciones de valor
agregado y telemáticos, de que trata el artículo 27 del Decreto Ley 1900 de
1990, en lugar de los de comunicaciones de que habla la Ley 72 de 1989.
Hace un breve resumen sobre la prestación de los
servicios públicos, señalando que con la expedición de la Constitución de 1991,
el Estado Colombiano abandonó el concepto predominante de monopolio, que
sostenía sobre los servicios públicos, y asumió la calidad de garante de la
prestación de los mismos. Es decir, la Carta facultó a los particulares para
prestar dichos servicios. El Decreto 1900 de 1990, no obstante haberse expedido
con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, no presenta ningún
motivo de inconstitucionalidad sobreviniente, puesto que no son contrarios a su
letra o a su espíritu, ni son incompatibles con las normas constitucionales los
artículos que lo conforman, situación que ha sido demostrada, entre otras, por
las sentencias de la Corte Constitucional a través de los fallos de
constitucionalidad.
En la legislación colombiana son múltiples los
criterios que permiten establecer diferencias entre los distintos servicios de
telecomunicaciones. Las facilidades de comunicación se distinguen, en primer
término y de manera fundamental, en función de las definiciones legales, al
punto que a partir de ellas resulta posible establecer la clasificación,
características y propiedades particulares que corresponden a cada servicio.
Es por ello que la clasificación legal resulta
invariable por parte del Gobierno Nacional, que no puede cambiar los criterios
clasificatorios y, mucho menos, introducir nuevas clases de servicios, so
pretexto del ejercicio de la facultad reglamentaria o de desarrollo legal.
Sobre el cargo concreto, solicita a la Corte inhibirse
para pronunciarse de fondo, o en su lugar determinar la exequibilidad de la
norma demandada, al considerar que la correspondencia entre la ley de
facultades y el decreto acusado, ya fue objeto de confirmación por la Corte en
sentencia C-189 de 19 de abril de 1994.
Las funciones del Presidente se sometieron a la
habilitación legal de que trataba el artículo 14 de la ley 72, y como se
expuso, no se desprende causal de inconstitucionalidad, por cuanto el término
genérico de comunicaciones envuelve en sí mismo al de telecomunicaciones, y por
ello los servicios que describe la ley son aquellos a los que se refiere el
decreto acusado.
El Decreto 1900 de 1990 hizo una clasificación acorde
a los postulados no sólo de la ley 72 de 1989, sino de la Carta Política de
1991, cambio que fue avizorado por el legislador extraordinario en el año 1990
y que ha contribuido a la inserción de nuevas tecnologías en el país.
En consecuencia, concluyó que deducir que una norma
resulta inconstitucional del análisis del concepto de telecomunicaciones y de
comunicaciones, no sólo no configura un cargo de inconstitucionalidad, sino que
el mismo excede el principio pro actione, que obliga la interpretación
estricta del juez constitucional. Por ello, el interviniente refiere la opción
de que el fallo sea inhibitorio, al no darse los supuestos de derecho
necesarios para confrontar la norma constitucional con el artículo
acusado.
2. Ministerio de Comunicaciones.
Por intermedio de su apoderado, el Ministerio
considera que no existe ninguna vulneración constitucional, ni a la división de
poderes, ni nada por el estilo; por el contrario, existe un acatamiento claro y
transparente.
En su intervención, desarrolla los puntos planteados
en la demanda, considerando que es cierto que las facultades extraordinarias se
ejercen conforme a la norma habilitante, tal como ha ocurrido en este caso.
Según el numeral 5° de la Ley 72 de 1989, se dieron facultades al Presidente de
la República para reformar las normas y estatutos que regulan las actividades y
servicios de que trata el artículo 1° de la mencionada ley, y así se hizo.
Sobre la declaratoria de inexequibilidad sostiene que
la demanda presentada por el actor carece de fundamento, pues la materia que
regula el artículo acusado no desarrolla los alcances que pretende endilgarle
el actor.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación, en concepto
N° 4123 de fecha 16 de junio de 2005, le solicitó a la Corte hacer los
siguientes pronunciamientos:
“1. Declararse Inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la supuesta inconstitucionalidad del artículo 27
(parcial) del Decreto 1900 de 1990, por ineptitud sustancial de la demanda, por
una eventual violación de los artículos 4, 113 y 114 constitucionales.
2. Declarar exequible la expresión
telemáticos y de valor agregado contenida en el artículo 27 del Decreto 1900 de
1990, por los aspectos aquí analizados”
Para el Ministerio Público es procedente la inhibición
por parte de la Corte con respecto a los artículos 4, 113 y 114 de la
Constitución, por cuanto en su concepto, se incumplió el requisito de expresar
un mínimo de razones y fundamentos por los que el demandante estima que los
textos constitucionales se encuentran vulnerados.
Por tanto, su concepto se limitó a estudiar únicamente
si la disposición parcialmente acusada, excedió el marco y límite material
establecido en la ley de investidura para el ejercicio de facultades
extraordinarias establecidas en la Ley 72 de 1989, asumiendo, según anota,
como  parámetro de confrontación, la Constitución de 1991.
Hizo un breve recuento del otorgamiento de las
facultades extraordinarias dadas al ejecutivo, a través del artículo 150
numeral 10 de la Constitución actual, así como del límite temporal y material
de las mismas, señalando que el exceso en el uso de tales facultades
extraordinarias, trae como consecuencia la inconstitucionalidad de las disposiciones
que se expidieron con base en esa extralimitación.
Citó las sentencias C-329 de 2000 y C-189 de 1994, en
donde la Corte constató el aspecto temporal de la ley 72 de 1989, declarando
que no existe ningún vicio de inconstitucionalidad frente a la oportunidad de
expedir el Decreto 1900 de 1990.
Sobre el límite material consideró que el marco
general de la ley 72 de 1989, está contenido en el título de la misma al
señalar que se definen nuevos conceptos y principios sobre la organización de
las telecomunicaciones en Colombia y sobre el régimen de concesión de
servicios. De manera que la determinación de la materia y de los temas que se
podían desarrollar en ejercicio de las facultades extraordinarias, debía
sujetarse a dicho ámbito normativo.
En consecuencia, precisó que no hay exceso de
facultades extraordinarias, por cuanto el fin perseguido por el legislador,
como claramente se expresa en el título del Decreto, era el de reformar las
normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de
telecomunicaciones y afines.
Entonces, el ejecutivo contaba con la habilitación
suficiente para reformar, mejorar o modificar, las normas y estatutos que
regulaban los servicios del sector de las telecomunicaciones y así precisar el
alcance y aplicación de las disposiciones de la ley 72 de 1989, así como las
del Decreto 1900 de 1990.
El artículo 27 parcialmente acusado, clasifica los
servicios de telecomunicaciones, concepto dentro del cual incluye los servicios
telemáticos y de valor agregado; el marco material y sustancial de la ley de
facultades, es precisamente la definición de conceptos y principios sobre la
organización de las telecomunicaciones en Colombia, por lo cual claramente se
establece una relación directa, de índole material y sustantiva, entre el tema
señalado por el legislador ordinario y la disposición desarrollada por el
ejecutivo.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.  Competencia.
Por dirigirse la demanda contra una norma
que forma parte de un decreto dictado por el Presidente de la República en
ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo dispuesto en el
numeral 5 del artículo 241 de la Carta, corresponde a esta corporación decidir
sobre su constitucionalidad.
Segunda. Lo que se debate.
2.1. Según el demandante, el ejecutivo excedió el
límite material establecido en la ley habilitante para el ejercicio de las
facultades extraordinarias señaladas en la ley 72 de 1989, por cuanto el
artículo 27 parcialmente acusado del Decreto 1900 de 1990, modificó la
clasificación de servicios de telecomunicaciones establecida en el artículo 1°
de la mencionada ley.
2.2. Quienes intervinieron en esta acción pública se
opusieron a la pretensión contenida en la demanda.
El interviniente de la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones, le solicitó a la Corte que profiriera una
sentencia inhibitoria, porque el actor no desarrolló los supuestos necesarios
para analizar el concepto de violación de la norma acusada. En subsidio, que se
declare la exequibilidad de la misma, en razón a que el ejecutivo se limitó a
cumplir una disposición legal que en nada contraviene los postulados
constitucionales.
Por su parte el apoderado del Ministerio de
Comunicaciones explicó que la norma es exequible y obedece a la facultad
otorgada al ejecutivo para que reforme normas y estatutos que regulan las
actividades y servicios de que trata el artículo 1° de la ley 72 de 1989.
2.3. El Procurador, además de compartir los criterios
expresados por los intervinientes, opina que el ejecutivo contaba con la
habilitación suficiente para regular los servicios del sector de
telecomunicaciones, concepto dentro del cual se incluyen los servicios
telemáticos y de valor agregado que se cuestionan.
Planteado así el objeto de la presente acción, se
examinará si se está ante la vulneración que aduce el demandante.
Tercera. Cuestión preliminar. La solicitud de
inhibición.
En esta etapa procesal, al examinar
detenidamente la demanda de la referencia, encuentra la Corte que el demandante
no plantea una formulación sobre la norma parcialmente acusada con respecto a
los artículos 4, 113 y 114 de la Constitución.
De manera que si bien al momento de la
admisión de la demanda, se observó que alcanzaba el cumplimiento de los
requisitos formales exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ahora,
al confrontar los argumentos que sustentan el concepto de violación de las
expresiones acusadas, contrastándolos con la intervención ciudadana, con el
concepto del señor Procurador y con el contexto completo del Decreto 1900 de
1990, la mayor ilustración denota que el actor no suministró argumentos
suficientes para un pronunciamiento de fondo por parte de esta corporación, en
cuanto a los artículos constitucionales mencionados.
Como se deduce de los antecedentes de esta
providencia, el actor no expuso las mínimas razones jurídicas que le
permitieran a la Corte pronunciarse de fondo, respecto del cargo relacionado
con el posible desconocimiento de los artículos 4, 113 y 114 de la Carta. El
demandante se limitó a señalar que, en su concepto dichas disposiciones se
encontraban vulneradas, pero no especificó las razones que fundamentan la
vulneración aludida. Esto conduce, necesariamente, a compartir el criterio del
Ministerio de Comunicaciones y del señor Procurador de inhibirse, por ineptitud
sustantiva de la demanda, con relación a los referidos artículos.
No obstante lo anterior y como el actor plantea además
su inconformidad frente a lo estipulado en el artículo 27 (parcial) del Decreto
1900 de 1990, por cuanto en su concepto hubo un exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias, este cargo será analizado, en aplicación del
principio pro actione puesto que el examen que se haga de las demandas
de inconstitucionalidad no puede ser tan exigente que se llegue al punto de
enervar la efectividad de este derecho político[1].
Adicionalmente, como la ha manifestado esta
corporación “el rigor en el juicio que
aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a todo
ciudadano para acudir ante la Jurisdicción Constitucional y obtener una
sentencia”[2].
Cuarto. Análisis del cargo sobre el
supuesto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas
por la ley 72 de 1989.
Ha dicho la Corte que cuando se plantea la posible
vulneración de una norma expedida con anterioridad a la Constitución de 1991, resulta necesario identificar previamente el marco
normativo constitucional frente al cual debe hacerse el análisis de los cargos
formulados.
Sobre este aspecto, la sentencia C-893 de
22 de octubre de 2002, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, precisó:
“Para el análisis
constitucional de las leyes de facultades extraordinarias, se ha dicho, tanto
por la Corte Suprema de Justicia como por esta Corporación, que ese examen se
ha de realizar teniendo como marco de referencia, los trámites y la asignación
de competencias contenidos en la Constitución vigente al momento del
otorgamiento de esas facultades. En efecto, la Corte Suprema de Justicia,
durante el tránsito constitucional surgido a raíz de la expedición de la Carta
de 1991, al analizar decretos expedidos con fundamento en ejercicio de
facultades extraordinarias expedidas al amparo del artículo 76-12 de la
Constitución de 1886, dejó sentado que los ataques por extralimitación del
Presidente en las facultades extraordinarias debían examinarse en torno a la
Constitución vigente al tiempo de su otorgamiento.
Señaló igualmente la Corte
Suprema de Justicia, que ‘la investidura extraordinaria de poderes
legislativos a favor del Jefe del Ejecutivo en últimas entraña una cuestión de
competencia porque lo que hace la ley de autorizaciones es precisamente
trasladar a dicho funcionario la competencia de la que en principio carece, en
forma eminentemente transitoria y por lo demás concurrente con la del
legislador ordinario (Congreso), pues éste por ese solo hecho no pierde la
capacidad normadora que le es inherente. Por ello, cuando una disposición
dictada en razón de la delegación extraordinaria de funciones es atacada por
exceso en las mismas y no por otros motivos, lo que se está alegando en el
fondo es la falta de competencia del ejecutivo para expedirla.
(...) la valoración del
ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano
estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse
necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que
se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que
determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de
lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de
la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un
cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al
nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con
los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado
el ejercicio de la competencia correspondiente.
(...)
Por otra parte, de optarse por
una solución diferente se causarían traumatismos de incalculables consecuencias
a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre la vigencia de gran parte
del ordenamiento jurídico por el que se venía rigiendo. Piénsese,  por ejemplo,
en lo que implicaría para el país la posible desaparición, de un momento a
otro, de casi todos los Códigos, expedidos –como han sido- en desarrollo de
facultades extraordinarias que hoy, según el artículo 150-10 de la Constitución
que hace poco entró en vigor, no pueden emplearse para semejante propósito; o
la del sistema tributario nacional, condensado en el Estatuto Tributario (Decreto
624 de 1989) que igualmente es fruto de esta clase de facultades, no
utilizables tampoco a partir de la Constitución de 1991 para decretar impuestos
en virtud del mismo precepto superior citado’[3].
En ese mismo sentido se ha
pronunciado esta Corporación desde sus inicios, al expresar que: ‘En lo que
respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las
formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en
controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos  que
establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las
situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la
constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como
referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio.
El tema específico de la
acusación formulada en la demanda que se resuelve, esto es, el potencial abuso
de las facultades otorgadas, no puede abordarse sino mediante la verificación
de normas que delimitaban la tarea del Gobierno en el momento en que hizo uso
de la habilitación legislativa’[4].”
En consecuencia, siguiendo la
jurisprudencia enunciada, la validez de un acto en el cual se encuentra
incluido el elemento de competencia del órgano que lo expide, se rige por la
norma vigente en el lugar o en el momento de su celebración. Sin embargo,
cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de las normas
expedidas por el ejecutivo, es indispensable confrontar el precepto demandado
con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a la luz del
ordenamiento superior vigente en el momento de hacer el análisis de
constitucionalidad, las disposiciones acusadas pueden subsistir.
En el caso sub examine, el cargo
formulado por el demandante alude al posible exceso de competencia del
ejecutivo en la expedición de una disposición derivada de la habilitación
otorgada por la Ley 72 de 1989, que toca directamente con la materia y no
únicamente con los contenidos formales, los cuales fueron analizados por esta
corporación, declarando que no existió ningún vicio de inconstitucionalidad
frente a la oportunidad en la expedición del Decreto;[5]
por tanto, también se confrontará el artículo parcialmente acusado con la
Constitución vigente.
Pues bien, está visto que el Decreto Ley
1900 de 1990 se expidió con base en las facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente de la República mediante la ley 72 de 1989, artículo 14.
La razón de ser del Decreto fue reformar
las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de
telecomunicaciones. Su objeto, de conformidad con lo estipulado en el artículo
1° del mismo, era el ordenamiento general de las telecomunicaciones y de las
potestades del Estado en relación con su planeación, regulación y control, así
como el régimen de derechos y deberes de los operadores y de los usuarios.
Para el ciudadano demandante, el ejecutivo
excedió las facultades otorgadas en la ley habilitante, por cuanto el artículo
27 del Decreto Ley cambió, según aduce, la clasificación de los servicios de
telecomunicaciones dispuesta en la Ley 72 de 1989, al clasificar como servicios
de telecomunicaciones los servicios telemáticos y de valor agregado, cuando
estos se hallaban clasificados como servicios de comunicaciones. En términos
más precisos, en concepto del actor el Decreto expedido por el Presidente de la
República reguló, en forma diversa a la contemplada en la Ley de facultades, la
clasificación en el servicio de telecomunicaciones.
La Ley de facultades en su artículo 1°
dice que el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Comunicaciones,
adoptará la política general del sector de comunicaciones y ejercerá las
funciones de planeación, regulación y control de todos los servicios de dicho
sector, que comprende entre otros: los servicios de telecomunicaciones, los
servicios informáticos y de telemática, los servicios especializados de
telecomunicaciones o servicios de valor agregado y los servicios postales.
Por su parte, el artículo 27
parcialmente acusado señala que los servicios de telecomunicaciones se
clasifican, para efectos de este decreto en básicos, de difusión, telemáticos y de valor agregado,
auxiliares de ayuda y especiales.
De manera que el citado
artículo 1° de la Ley 72 de 1989, se refiere en forma general al sector de
comunicaciones, para definir el campo sobre el cual el Ministerio ejercerá su
competencia, y en el artículo
parcialmente acusado, el ejecutivo, precisando uno de los contenidos normativos
de la Ley habilitante, consideró necesario definir las clases de servicios de
telecomunicaciones.
En tal virtud puede concluirse que,
contrario a lo manifestado por el actor, las facultades otorgadas al Presidente
fueron precisamente dadas para poder modificar las normas que regulan las
actividades y servicios señalados en el artículo 1° de la Ley 72 de 1989, entre
ellos los servicios de telecomunicaciones, incluidos los de valor agregado y de
telemática.
Los de valor agregado son servicios de
comunicaciones que envuelve, en sí mismo, el concepto de telecomunicaciones. El
Decreto Ley los define en el artículo 31 como aquellos que utilizan como
soporte servicios básicos, telemáticos, de difusión, o cualquier combinación y
proporcionan la capacidad completa para el envío o intercambio de información.
Forman parte de este servicio, entre otros, el acceso, envío, tratamiento,
depósito y recuperación de información.
Los servicios telemáticos son aquellos
que, utilizando como soporte servicios básicos, permiten el intercambio de
información entre terminales con protocolos establecidos para sistemas de
interconexión abiertos, como telefax, videofax y datafax (artículo 30 del
Decreto Ley 1900 de 1990).[6]
Así las cosas, existe correspondencia
entre la Ley de delegación y el Decreto acusado, ya que el ejecutivo, como
legislador extraordinario, estaba autorizado para reformar las normas y
estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones, y
precisamente en el artículo 27 parcialmente acusado, fijó una clasificación,
sujetándose a las pautas materiales establecidas por el legislador ordinario.
Cambiar la clasificación de los
servicios a telecomunicaciones, cuando estos estaban catalogados como servicios
de comunicaciones, obedece a una relación de género y especie, que para la Corte no constituye, como aduce el
demandante, un exceso en las facultades extraordinarias, que contraría la
Constitución, debido a que se contaba con la habilitación necesaria para
modificar las normas que regulaban los servicios de comunicaciones, señalar su
alcance y la aplicación de los mismos.
Los servicios de valor agregado y telemáticos hacen
parte del sector de telecomunicaciones definidos en el Decreto 1900 de 1990, en
concordancia con lo dispuesto en la Ley 72 de 1989 y en nada afecta la
connotación de servicios de comunicaciones con la de servicios de
telecomunicaciones, señalada por el demandante, pues los conceptos son acordes
entre sí.
Aunado a lo anterior, tal como lo señala la Comisión
de Regulación de Telecomunicaciones y reitera el Ministerio Público, desde una
perspectiva puramente técnica respecto de los servicios de telecomunicaciones,
es a partir de las mismas definiciones legales contenidas en los decretos y
estatutos que regulan la materia que se establece que los servicios telemáticos
y de valor agregado, apartes acusados, por sus características
tecnológicas y operativas, forman parte de los servicios de
telecomunicaciones.
Por consiguiente, como conclusión se tiene que los
apartes demandados no sólo no desconocen el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución, sino que se trata de una habilitación legal, con el fin de
establecer conceptos y principios sobre la organización de las telecomunicaciones
en Colombia, pues, en este caso, entre el tema señalado por el legislador
ordinario y la disposición desarrollada hay una relación directa de índole
material, que no excede las facultades extraordinarias conferidas.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar exequibles las expresiones “telemáticos
y de valor agregado” contenidas en el artículo 27 del Decreto Ley 1900 de
1990 “por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las
actividades y servicios de telecomunicaciones y afines”, en cuanto no hubo
exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias.
Notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 926 DE 2006
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
LEYES PRECONSTITUCIONALES POR VICIOS FORMALES-Incompetencia de la Corte Constitucional/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS EXPEDIDAS ANTES DE CONSTITUCION POLITICA DE
1991-Parámetros de control/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES
PRECONSTITUCIONALES-Imposibilidad de aplicar la Constitución de 1886 como
parámetro de constitucionalidad (Salvamento de voto)
El fallo del cual me aparto, hace eco o recoge otros
pronunciamientos en los que se afirma que las leyes preconstitucionales pueden
ser objeto de demandas por infracciones formales a la Carta Política, siendo
que la Corte Constitucional únicamente tiene la competencia para  pronunciarse
sobre  las demandas referentes a leyes preconstitucionales, por infracción a
aspectos sustanciales de la Constitución de 1991, ya que de lo que se trata es
de determinar con el control de constitucionalidad el alcance del principio de
supremacía constitucional, y esto sólo se puede hacer con la Constitución
vigente. En dicho sentido, las leyes preconstitucionales dejan de tener
fundamento y validez en la Constitución de 1886, por el contrario, su
permanencia en el ordenamiento debe determinarse utilizando un solo parámetro
de comparación: la Constitución de 1991. Entonces, resulta claro que la
Constitución de 1886 no puede emplearse como instrumento para determinar la
constitucionalidad de las normas, puesto que, en virtud del art. 380 de la
Carta Política de 1991, ésta quedó derogada. Admitir o permitir que dicho
cuerpo normativo sirva de criterio para estudiar y decidir la
constitucionalidad de las leyes preconstitucionales, conlleva a considerar que
la Constitución de 1886 está vigente y, por lo tanto, debe aplicarse,
reduciendo las consecuencias del artículo 380 constitucional al efecto de la
ultractividad de la Constitución anterior. Esto es, que se trató de una simple
derogación aparente.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES
PRECONSTITUCIONALES-Demanda
por infracción de aspectos formales denominados como “vicios con entidad
sustancial” (Salvamento de voto)
Que la Corte aplique la Constitución de 1886 en los
procesos de constitucionalidad para determinar si se cumplieron los requisitos
de formación o elaboración de leyes preconstitucionales, encuentra un motivo
adicional de rechazo, consistente en los resultados que se pueden producir
cuando existan demandas contra leyes preconstitucionales por infracción de
aspectos formales atinentes a lo que ha denominado la tesis mayoritaria de la
Corte como “vicios con entidad sustancial”, posición que permite hacer
confrontaciones sustantivas frente a la Constitución, lo cual hace que bajo el
pretexto de realizar un control formal, se efectúe un verdadero control
material. Cuando el artículo 380 constitucional señala que: “Queda derogada la
Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas. Esta Constitución rige
a partir del día de su promulgación”, lo hace con efectos plenos, esto es con
efecto retrospectivo. Por lo tanto, el único control posible es el que pretenda
evitar la vigencia de leyes preconstitucionales cuyo contenido infrinja la
actual Constitución la de 1991, sin entrar a estudiar lo referente al control
formal. La Constitución de 1886 no tiene ningún efecto jurídico ni se
constituye en parámetro de comparación por parte de la Corte Constitucional. En
ese orden de ideas, las leyes preconstitucionales que entren en contradicción
con la Constitución actual sólo pueden ser enjuiciadas por aspectos
sustantivos, los adjetivos o formales están excluidos por la simple razón de
que la norma que podría ser utilizada como fundamento para su validez (la
Constitución de 1886) está derogada y hoy no produce efecto alguno.
Referencia: expediente D-6279
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 27 ( parcial ) del decreto ley 1900 de 1990 “por el cual se
reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de
telecomunicaciones y afines”.
Actor: Douglas Velásquez Jácome
Temas:
Control de constitucionalidad de leyes y
normas preconstitucionales.
Cláusula derogatoria de la Constitución de
1886 ( art. 380 de la CN ).
Vicios formales con entidad sustancial (
art. 243.3 de la CN. ).
Alcance  de la delegación por ley de
facultades extraordinarias ( art. 150.10 de la CN ).
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el acostumbrado respeto, paso a exponer las
razones por las cuales no comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en
sentencia C- 926 de 2006, mediante la cual se declaró exequibles las
expresiones “telemáticos y de valor agregado” del artículo 27 del
decreto ley 1900 de 1990, “Por el cual se reforman las normas y estatutos
que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines”, en
cuanto no hubo exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. En
efecto, a juicio de la mayoría, la Corte contaba con competencia para proferir
un fallo de fondo en relación con un decreto ley expedido bajo la vigencia de
la anterior Constitución, habiendo considerado que, en el caso concreto, no se
había presentado un exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias.
En mi concepto, por el contrario, la Corte carecía de
competencia para proferir un fallo en la materia, por cuanto las leyes
preconstitucionales no pueden ser objeto de demandas de inconstitucionalidad
por infracciones formales a la Constitución de 1886. Para mayor claridad de mi
exposición, abordaré dos grandes temas, a saber:  ( i ) la competencia de la
Corte Constitucional para examinar leyes proferidas bajo la Constitución de
1886, únicamente por violaciones sustanciales a la actual Carta Política; y (
ii ) los efectos negativos que conlleva aceptar la tesis acogida por la
mayoría.
1. La competencia de la Corte Constitucional para
examinar leyes proferidas bajo la Constitución de 1886 se limita al examen de
violaciones sustanciales a la actual Carta Política.
El fallo del cual me aparto, hace eco o recoge otros
pronunciamientos en los que se afirma que las leyes preconstitucionales pueden
ser objeto de demandas por infracciones formales a la Carta Política, siendo
que la Corte Constitucional únicamente tiene la competencia para  pronunciarse
sobre  las demandas referentes a leyes preconstitucionales, por infracción a
aspectos sustanciales de la Constitución de 1991, ya que de lo que se trata es
de determinar con el control de constitucionalidad el alcance del principio de
supremacía constitucional, y esto sólo se puede hacer con la Constitución
vigente. En dicho sentido, las leyes preconstitucionales dejan de tener
fundamento y validez en la Constitución de 1886, por el contrario, su
permanencia en el ordenamiento debe determinarse utilizando un solo parámetro
de comparación: la Constitución de 1991.
Entonces, resulta claro que la Constitución de 1886 no
puede emplearse como instrumento para determinar la constitucionalidad de las
normas, puesto que, en virtud del art. 380 de la Carta Política de 1991, ésta
quedó derogada. Admitir o permitir que dicho cuerpo normativo sirva de criterio
para estudiar y decidir la constitucionalidad de las leyes preconstitucionales,
conlleva a considerar que la Constitución de 1886 está vigente y, por lo tanto,
debe aplicarse, reduciendo las consecuencias del artículo 380 constitucional al
efecto de la ultractividad de la Constitución anterior. Esto es, que se trató
de una simple derogación aparente.
Pero esto no es así, cuando la Constitución de 1991
decidió derogar la Constitución de 1886, lo hizo para todos los efectos, con
las consecuencias propias de la “retrospectividad” y de la aplicación
inmediata, lo cual conduce inequívocamente a rechazar la tesis que aduce que la
Constitución de 1886 está vigente para determinar la validez formal o por
vicios de procedimiento o por vicios de competencia de las leyes producidas
bajo su vigencia, es decir, de las leyes preconstitucionales.
De otra parte, que la Corte aplique la Constitución de
1886 en los procesos de constitucionalidad para determinar si se cumplieron los
requisitos de formación o elaboración de leyes preconstitucionales, encuentra
un motivo adicional de rechazo, consistente en los resultados que se pueden
producir cuando existan demandas contra leyes preconstitucionales por
infracción de aspectos formales atinentes a lo que ha denominado la tesis
mayoritaria de la Corte como “vicios con entidad sustancial”, posición que
permite hacer confrontaciones sustantivas frente a la Constitución, lo cual
hace que bajo el pretexto de realizar un control formal, se efectúe un
verdadero control material.
Por lo anterior, no son admisibles las
interpretaciones que conduzcan o tengan como consecuencia afirmar que la
Constitución de 1886 está vigente y que tiene aplicación para efectos de
valorar constitucionalmente la validez formal y material de las leyes
preconstitucionales.
Cuando el artículo 380 constitucional señala que: “Queda
derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas. Esta
Constitución rige a partir del día de su promulgación”, lo hace con efectos
plenos, esto es con efecto retrospectivo. Por lo tanto, el único control
posible es el que pretenda evitar la vigencia de leyes preconstitucionales cuyo
contenido infrinja la actual Constitución la de 1991, sin entrar a estudiar lo referente
al control formal. La Constitución de 1886 no tiene ningún efecto jurídico ni
se constituye en parámetro de comparación por parte de la Corte
Constitucional.
En ese orden de ideas, las
leyes preconstitucionales que entren en contradicción con la Constitución
actual sólo pueden ser enjuiciadas por aspectos sustantivos, los adjetivos o
formales están excluidos por la simple razón de que la norma que podría ser
utilizada como fundamento para su validez (la Constitución de 1886) está
derogada y hoy no produce efecto alguno.
Así las cosas, no obedece a ninguna lógica jurídica
limitar, en aras de la seguridad jurídica, el control de constitucionalidad por
aspectos formales de las leyes producidas dentro de la Constitución de 1991,
señalando en el numeral 3 del artículo 243 que “las acciones por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto”, y mediante interpretación sentar la tesis de que las
leyes producidas antes de esta Constitución pueden demandarse en cualquier
momento, es decir, sin restricción temporal alguna.
2. Los efectos negativos que conlleva aceptar la tesis
acogida por la mayoría.
Acoger la tesis de la mayoría, en el sentido de que la
Corte Constitucional es competente para examinar violaciones  formales a la
Carta Política de 1886 conduce no sólo a aplicar un texto normativo que se
encuentra derogado sino a violar el término de caducidad de un año para las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, en los términos del artículo
242 Superior.
En efecto, no se puede olvidar que en el caso concreto
se trataba de examinar la constitucionalidad de unas expresiones contenidas en
un artículo de un decreto ley, es decir, de examinar si se había presentado un
exceso del Presidente de la República en el ejercicio de unas facultades
extraordinarias. En otras palabras, se discutía un asunto de competencia, de la
existencia de un vicio formal de ley[7], y por ende, a todas
luces la acción pública de inconstitucionalidad había caducado.
Sobre el particular, conviene señalar que  en la
Constitución colombiana los decretos leyes son actos de carácter legislativo,
no administrativo. Las disposiciones constitucionales son claras: se trata de
decretos con fuerza de ley, sujetos a control de constitucionalidad por parte
de la Corte, actos normativos mediante los cuales el Presidente, dentro de los
límites de la Constitución y de la ley de facultades, tiene la libertad para
configurar la materia cedida.  No tiene que limitarse a ejecutar las
disposiciones legales como en caso de los decretos dictados con base en la
potestad administrativa; de hecho, usualmente la redacción de la ley de
facultades sólo contiene la materia cedida junto con indicaciones genéricas
relativas a los objetivos que se persiguen. En tal sentido, la relación entre
la ley de facultades y el decreto ley debe entenderse de acuerdo con el principio
de competencia: la Constitución establece un ámbito de formación
independiente para cada una de estas categorías, pues mientas la primera es la
encargada de definir el ámbito, las competencias dentro de las cuales debe
actuar el Presidente, el segundo debe ceñirse a las prescripciones
constitucionales, y en virtud de ellas, a las leyes de facultades, de tal forma
que se éstas se convierten en una norma interpuesta.
En conclusión, a mi juicio,
la Corte carecía de competencia para proferir un fallo en relación con un
decreto ley expedido bajo la vigencia de la anterior Constitución.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.
[2] Ver entre otras las Sentencias C-1052 de octubre 4 de 2001 M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa, C-362 de 28 de marzo de 2001 y C-510 de 25 de mayo
de 2004 M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[3] Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 25 de julio de 1991. M.P.
Pedro Escobar Trujillo.
[4] Sent.
C-416 de 18 de junio de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5] La sentencia C-189 de 19 de abril de 1994 precisó: “[d]ado que
la ley de facultades empezó a regir a partir de su publicación, esto es, el día
20 de diciembre de 1989, (diario oficial No. 39111) y el decreto 1900 de 1990,
parcialmente acusado, se dictó el 19 de agosto de 1990 según consta en el
diario oficial 39507 de esa misma fecha, no hay reparo constitucional por este
aspecto, pues el Gobierno Nacional acató el límite temporal fijado por el
legislador ordinario”.
[6] El Decreto 1900 de1990 fue reglamentado por el Decreto 1794 de
1991, el cual a su vez fue modificado por el Decreto 3055 de 2003, que
reglamenta la prestación de servicios de valor agregado y telemáticos.
[7] No son asimilables los vicios de competencia de la
ley, a los denominados vicios de competencia de las reformas constitucionales.
Sobre el particular, Vid. Salvamento de voto a la sentencia C- 1040 de 2005
referente al Acto Legislativo 02 de 2004.