C-713-98
Sentencia C-713/98
Sentencia
C-713/98
CONSTITUCION
POLITICA-Esfera pública y
privada
Se comprende que
las relaciones entre lo público y lo privado, en consecuencia, no puedan en su
integridad ser decididas desde el plano constitucional y que la definición de
esa ponderación difícilmente pueda sustraerse a los órganos del sistema
democrático encargados de formular y ejecutar políticas en los distintos campos
de la vida social y económica.
ORDEN
CONSTITUCIONAL ECONOMICO
La consagración
de un título de la Constitución dedicado al régimen económico, pone de presente
que en las normas constitucionales pueden encontrarse los criterios superiores
llamados a orientar positivamente la vida económica y social, en modo alguno
ajena al ordenamiento jurídico. Por consiguiente, los principios
constitucionales en asuntos ligados a la economía, por establecer el marco para
el ejercicio de la actividad económica tienen carácter vinculante, tanto para
las autoridades públicas como para los particulares. En especial, dichos
principios y reglas permiten confrontar en términos de validez las políticas
económicas y sociales que adoptan el legislador y el gobierno, cuya
discrecionalidad política forzosamente resulta limitada. Las normas de la
Constitución que se refieren a la vida económica y social, plasman principios,
reglas y, además, fijan metas. En su conjunto conforman un orden que se erige
en patrón de validez constitucional de las políticas que se formulen y ejecuten
por parte de los órganos del Estado y, al mismo tiempo, indican a éstos el
sentido que debe inspirar el ejercicio diario de sus competencias.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Práctica del deporte
como derecho constitucional
El Estado Social
de Derecho, de otra parte, incorpora como perteneciente a la política, esto es,
no externo a la ley ni a sus órganos, un cúmulo de tareas y materias que en el
pasado escapaban a la atención pública o sólo recibían un tratamiento marginal
o incidental. Es el caso del deporte, en todas sus manifestaciones, cuya
práctica se eleva a derecho constitucional y, por ende, exige del Estado
políticas de promoción y control con miras a hacerlo efectivo.
ACTIVIDAD EMPRESARIAL
EN AMBITO DEPORTIVO
El deporte,
particularmente el que tiene carácter profesional, está directamente
relacionado con los derechos laborales de los jugadores. Las organizaciones
deportivas, con o sin ánimo de lucro, asumen una función y una dimensión
empresarial que las pone en contacto con los restantes sujetos de derecho, lo
que obliga a tomar cautelas en lo relacionado con el crédito público y el
desenvolvimiento regular de las transacciones. La relación interna entre
asociados y gestores de las empresas deportivas, no puede desconocer la
conservación de la empresa ni la pureza del ideal deportivo. El conjunto de las
organizaciones deportivas como depositarias de la buena fe de los aficionados y
de los colectivos que en torno a ellas crean expectativas de diferente tipo, no
pueden sin perjuicio para el deporte defraudar dicha confianza mediante actos
lesivos de la dignidad deportiva y la buena administración de los intereses que
ellas manejan. En fin, si es necesario abundar en la justificación de un
régimen normativo dictado por el Congreso - aún en ausencia de una cuota de
fomento económico -, basta agregar que el Estado debe garantizar que el ideal
deportivo no sea mediatizado por organizaciones delictivas que pretenden
trasladar a las empresas deportivas el fruto de su enriquecimiento ilícito ya
sea para obtener un lucro fácil o para esconder y simular el ya turbiamente
obtenido.
ACTIVIDAD
DEPORTIVA-Regulación legal
La propia
Constitución reclama del Estado un régimen jurídico para la actividad deportiva
y que la ley al hacerlo en modo alguno penetra en un campo que le esté vedado.
Igualmente, la expedición del indicado estatuto legal, no requería que
previamente el Estado hubiese procedido a fomentar de manera material la
actividad sobre la cual versaban las disposiciones demandadas.
DEMOCRATIZACION
DE LA PROPIEDAD DE CLUBES DEPORTIVOS
La ley ha
establecido que ninguna persona natural o jurídica podrá poseer más del 20% de
los títulos de afiliación acciones o aportes de los clubes con deportistas
profesionales. Esta disposición persigue, entre otras cosas, la democratización
de la propiedad de los clubes con deportistas profesionales y, en consecuencia,
debe ser aplicada de manera tal que consiga su objetivo. En este sentido,
resulta claro que ninguna persona puede ser beneficiaria real - vale decir,
directa o indirectamente propietaria - de más del 20% de los títulos de
afiliación acciones o aportes de los clubes. Pero el legislador no se limitó a
garantizar la democratización de la propiedad dentro de cada uno de los clubes,
sino que buscó, adicionalmente, impedir que se produjera una concentración de
la propiedad de las distintas asociaciones deportivas de la naturaleza de las
que acá se estudian, en manos de pocas personas o grupos económicos. Para tal
efecto, estableció que ninguna persona, natural o jurídica,  podrá participar
en la propiedad de más de un club del mismo deporte. A juicio de la Sala esta
restricción persigue un fin constitucionalmente legítimo, cual es garantizar
una adecuada competencia entre los distintos clubes y propender el no
surgimiento de conflictos de intereses o, en general, manejos empresariales o
de mercado ajenos a la práctica del deporte de que se trate, susceptibles de
afectar, no sólo las condiciones necesarias para una sana competencia sino,
incluso, los derechos de los propios deportistas. La regulación de un régimen
especial de propiedad no debe sujetarse al trámite previsto para la adopción de
leyes estatutarias. El derecho de propiedad como tal no tiene la naturaleza de
derecho fundamental. De otro lado, el derecho al deporte con el cual se
establece en este caso un conexidad próxima, tampoco puede en principio
catalogarse como derecho fundamental.
Referencia:
Expediente D-2063
Actores: Jaime
Castro y Néstor Raúl Correa
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995.
Temas:
Las esferas pública
y privada en la Constitución Política
El llamado orden
constitucional económico
Práctica del deporte
y actividad empresarial en el ámbito deportivo
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., noviembre veinticinco (25) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por
los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995.
I.  ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 181 de 1995, publicada en el Diario Oficial N° 41.679,
de enero 18 de 1995.
Los ciudadanos Jaime
Castro y Nestor Raúl Correa demandaron la inconstitucionalidad de los artículos
29 y 30 de la Ley 181 de 1995, por considerarlos violatorios de los artículos
13, 38, 52, 58, 189-24-26, 300-10, 333, 334 y 335 de la Constitución.
El Instituto
Nacional del Deporte - COLDEPORTES -, por intermedio de su apoderado, intervino
para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad parcial
del artículo 29 y la inexequibilidad del artículo 30 acusados.
Normas demandadas
2.  A continuación se transcriben las
normas demandadas.
Ley 181 de 1995
“”
Artículo 29.- Los
clubes con deportistas profesionales deben organizarse como corporaciones o
asociaciones deportivas sin ánimo de lucro o sociedades anónimas.
Ninguna persona
natural o jurídica podrá poseer más del 20% de los títulos de afiliación,
acciones o aportes de tales clubes. Tampoco podrá participar en la propiedad de
más de un club del mismo deporte, directamente o por interpuesta persona.
Artículo 30.- El
número mínimo de socios o asociados de los clubes con deportistas profesionales
estará determinado por el capital autorizado o el aporte inicial, según el
caso, de acuerdo con los siguientes rangos:
Capital
Autorizado o aporte inicial
Número de
socios o asociados
De 100 a 1000
salarios mínimos
250
De 1001 a 2000
salarios mínimos
1000
De 2001 a 3000
salarios mínimos
2000
De 3000 en
adelante
3000
Parágrafo: El
salario mensual base para la determinación del número de socios, será el
vigente en el momento de la constitución o de su adecuación a lo previsto en
este artículo. Los clubes de fútbol profesional en ningún caso podrán tener un
número inferior a dos mil (2000) socios o accionistas.
Cargos de la
demanda
4. En opinión del
demandante, en la Carta se ha previsto una gradualidad en la injerencia estatal
en las actividades particulares, cuyos extremos son la permisividad y la
prohibición absoluta, para adelantar ciertas empresas. El criterio que explica
la mayor o menor injerencia del estado en una actividad específica es el riesgo
social asociado a ella. Así, en presencia de actividades riesgosas la Carta
autoriza distintos niveles de control hasta alcanzar la prohibición, en tanto
que las empresas poco riesgosas parten de la permisión hasta diferentes grados
de inspección y vigilancia.
Habida consideración
del bajo nivel de riesgo que supone el ejercicio del deporte, la Carta ha
previsto que el Estado se limite a fomentar su práctica y que ejerza una
inspección y vigilancia circunscrita a la democratización de la estructura
propietaria y orgánica de las personas jurídicas vinculadas al ramo. La
inspección y vigilancia constituye un momento posterior que tiene por propósito
verificar que el fomento haya tenido el efecto esperado, es decir, su eficacia.
5. En las normas
acusadas, que deben estudiarse de manera conjunta, se invierten las
competencias estatales en materia deportiva, desconociendo los parámetros
constitucionales. Así, en lugar de ejercer el fomento - estimular, a través de
una participación modesta, una actividad - del deporte, el Estado interviene en
este ámbito, al regular “todos aquellos aspectos que definen la existencia
misma de los clubes”.
En esta
intervención, el legislador, además, desconoce el mandato del artículo 13 de la
Carta, toda vez que somete a una misma regulación entes corporativos sujetos a
distintos controles estatales, como ocurre con las asociaciones (sujetas a
inspección y vigilancia -art. 189-26 de la C.P.-) y las sociedades mercantiles
(sometidas a una fuerte intervención -art. 189-24 de la C.P.-).
Por otra parte,
desdibuja la competencia estatal de intervención y vigilancia en el ámbito
deportivo, ya que (i) no prevé reglas relativas a la democratización de la
estructura interna de los clubes deportivos, y, (ii) no impide que se concentre
la propiedad de un mismo club, mediante la presencia de testaferros o
familiares.  Sobre esto último, debe tenerse presente que el inciso 2° del
artículo 29, mientras prohibe la participación directa o indirecta en la
propiedad de varios clubes, guarda silencio sobre la participación indirecta en
un mismo club, en cuantía superior al 20% de los intereses asociados.
A lo señalado debe
sumarse el hecho de que la práctica del deporte es un derecho fundamental, como
lo ha reconocido la misma Corte, de manera que resulta contrario al principio
liberal de la Carta que el Estado se arrogue el derecho de regular el ejercicio
de dicho derecho, so pretexto de establecer “quiénes y cuántos pueden jugar, o
quiénes y cuantos pueden aprovechar el tiempo libre, o quiénes y cuántos pueden
organizar clubes deportivos para jugar”. El desconocimiento de los postulados
constitucionales resulta patente si se tiene en cuenta que, contrariamente a lo
que exige el artículo 13 de la Constitución, las normas acusadas restringen el
derecho a conformar clubes profesionales de fútbol de manera tan grave que
resulta imposible para muchos municipios colombianos conformar sus propios
equipos.  Lo anterior se constata al observar las estadísticas demográficas
colombianas que muestran que existen varios municipios en los cuales es necesaria
la asociación de todos sus habitantes, o de un altísimo porcentaje de ellos,
para conformar el club.
Sostienen que en el
presente caso, la Corte debe mantener la línea jurisprudencial desarrollada en
materia televisiva, según la cual, no comporta violación a la obligación
constitucional de intervenir en el espectro, el hecho de que la ley no fije
límites a la propiedad accionaria, bajo el supuesto de que la organización
interna propia de las sociedades anónimas es suficiente para garantizar la debida
democratización del medio.
En efecto, habiendo
la Corte avalado la fórmula legislativa en cuestión en un ámbito sometido a
intervención estatal, cabría esperar la aplicación de la misma doctrina a
asuntos en los cuales la competencia estatal se limita a la inspección y
vigilancia.
Se presenta, por
otro lado, la anulación de las competencias territoriales en materia deportiva.
La Ley 181 de 1995 reguló de manera integral el deporte, de suerte que no dejó
espacio alguno para que los entes territoriales ejerzan la facultad reguladora,
prevista en el numeral 10 del artículo 300 de la C.P.
Intervención del
Instituto Colombiano del Deporte - COLDEPORTES -
6.  En opinión del
apoderado de COLDEPORTES los cargos de la demanda parten de una serie de
equívocos. El primero de los cuales es desconocer la diferencia entre la
práctica del deporte y la actividad empresarial en ese ámbito. El
reconocimiento de dicha diferencia explica que el Estado esté facultado para
fomentar la práctica del deporte y para ejercer, respecto de la actividad
empresarial, variadas competencias que parten del establecimiento de un esquema
único de organización empresarial (régimen asociativo o mercantil), y, de otro
lado, se inspiran en un criterio de intervención gradual según el esquema
corporativo adoptado.
El segundo equívoco
tiene relación directa con el anterior. Las competencias territoriales, tanto
en materia deportiva como en cualquiera otra, no pueden ejercerse por fuera del
marco normativo. De allí que, al expedirse normas nacionales sobre la
organización empresarial del deporte no se desconozca tales competencias. Por
otra parte, los demandante olvidan que la misma ley y las normas que la han
sucedido han precisado el margen de competencia territorial. Por este motivo,
estima que respecto de este cargo, no se ha integrado debidamente la
proposición jurídica.
Finalmente, sostiene
el apoderado que, el primer equívoco lleva a los demandantes a rechazar las
condiciones de asociación en el fútbol profesional, ya que consideran excesiva
la limitación impuesta para el ejercicio del derecho. Sin embargo, a su juicio,
estos ignoran que dicha limitante no restringe el ánimo asociativo de los
particulares y, por otra parte, que “la Constitución no determina que en
materia de organización del deporte profesional deba existir un club por cada
municipio del país”.
Concepto del
Procurador General de la Nación
7. El Procurador
General de la Nación considera que en materia deportiva se presenta un tratamiento
Constitucional distinto al que tradicionalmente se da en otras áreas
económicas. Así, respecto de la actividad misma, el artículo 52 de la C.P.
dispone que el Estado debe ejercer una inspección que garantice que la
propiedad y la estructura de los clubes deportivos sea democrática, en tanto
que de conformidad con el artículo 189-24-26, se busca que los socios o
asociados se ajusten a los requisitos legales de funcionamiento, conformación y
de cumplimiento de sus cometidos sociales. Con todo, estas facultades no pueden
anular “el fomento y patrocinio de la actividad deportiva”.
Ahora bien, cuando
el legislador dispone que los clubes deportivos deban adoptar alguna de las
formas corporativas prescritas, no hace más que establecer las reglas a partir
de las cuales se ejercen las competencias establecidas en los numerales 24 y 26
del artículo 189 de la C.P. En este orden de ideas, no es posible sostener que
al establecer la exigencia anotada se desconozca la Constitución, toda vez que
entidades de derecho privado, como lo relativo a las personas jurídicas,
“cumplen funciones de interés público y social, que no pueden quedar al margen
del control del Estado”.
8. En relación con
las restricciones sobre la propiedad accionaria, deben distinguirse dos
situaciones. De una parte, la regla sobre la propiedad en un mismo club y, por
otra, la atinente a participación en varios clubes. En relación con la primera
regla, que fija en 20% la participación máxima en un club deportivo
profesional, esta se ajusta a los mandatos constitucionales. La Carta, en punto
al deporte, quiso que su propiedad fuera democrática, para lo cual el
legislador cuenta con una amplia discrecionalidad. Sostiene que es competencia
de la Corte, en esta materia, determinar si las condiciones previstas por el
legislador se ajustan a criterios de proporcionalidad y razonabilidad. En este
sentido, manifiesta el Procurador, la limitante objetada se ajusta a lo
estipulado en la Constitución, en la medida en que “evita que la propiedad de
los clubes profesionales quede en poder de unos pocos”.
Sobre el particular
recuerda que la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control
constitucional, se había pronunciado respecto de disposiciones de idéntico
contenido. En su decisión, aquel tribunal puso de presente cómo el ejercicio
del derecho de asociación debe sujetarse a las prescripciones positivas
relativas a la constitución y mantenimiento de personas jurídicas, que es de
resorte exclusivo del legislador.
Sin embargo, en
criterio del Procurador, no puede decirse lo mismo de la segunda regla. “La
prohibición de adquirir títulos de afiliación - sostiene el procurador - de
otros clubes profesionales del mismo deporte, vulnera el núcleo esencial del
derecho fundamental de constituir y pertenecer a otras instituciones gregarias
de las misma especialidad deportiva, como genuina expresión de la autonomía
privada y libre expansión de la personalidad de los asociados”. La restricción
no resulta proporcional a los fines de la norma, esto es, a la garantía de democratizar
la estructura propietaria de los clubes deportivos, en la medida en que no hay
razón que explique cómo ser propietario de intereses en varios clubes afecta el
fin anotado. Por otra parte, impide la realización del propósito constitucional
de fomento y promoción, ya que obstaculiza al sector privado, y al público,
para que financie las actividades deportivas profesionales. Debe tenerse
presente que en Colombia el Estado destina exiguos recursos al patrocinio del
deporte profesional, razón por la cual “resulta inconstitucional que el
legislador limite la iniciativa de la empresa privada, cuando busca aliviar la
situación de varias entidades profesionales que ejecutan el mismo deporte”.
Por otra parte, la
limitación misma desconoce los artículos 58 y 61 de la Carta pues “atenta
contra el derecho a la propiedad e impide el acceso a la misma”, sin mencionar
el consiguiente menoscabo de la libertad económica. Por este motivo, la
expresión “Tampoco podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo
deporte, directamente o por interpuesta persona”, del inciso 2º del artículo 29
debe separarse del ordenamiento.
9. La Corte ha
señalado que la validez de las restricciones a los derechos fundamentales se
explica en relación con el fin perseguido. Así, el objetivo del legislador al
expedir el artículo 30 acusado era el de facilitar la conformación de nuevos
equipos profesionales. Las pruebas aportadas al proceso muestran cómo la
restricción no se ajusta al propósito superior de fomentar el deporte, como se
evidencia al constatar que, con posterioridad a la expedición de la Ley 181 de
1995, únicamente se han formado 3 equipos profesionales de fútbol y 2 de
baloncesto, sin mencionar la ausencia de conformación de equipos profesionales
en otras disciplinas deportivas. Cabe entonces concluir que la norma no es
idónea para alcanzar el fin perseguido.
Por otra parte, si
se tiene presente los datos demográficos y de pobreza en Colombia, resulta
claro que únicamente en “algunas ciudades capitales de departamento, es
teóricamente posible encontrar el número mínimo de personas que exige la norma
acusada, para constituir un club deportivo”. La norma discrimina a los
municipios con una población menor a 100.000 habitantes y con niveles de
pobreza y miseria del 30 al 40%, “donde es imposible congregar el número mínimo
de afiliados y aportes que exige la ley para fundar corporaciones deportivas
profesionales”. Cabe resaltar que la discriminación se acentúa más “en el caso
de los indígenas y las negritudes, que generalmente son las canteras de los
grandes deportistas nacionales”.
Con todo, si bien es
cierto que la ley no establece que en todos las regiones del país deba existir
un club profesional, no resulta admisible que la ley establezca requisitos o
condiciones de asociación que hacen nugatorios los derechos fundamentales de
los asociados en punto al deporte.
Aún si se aceptara
la constitucionalidad del inciso primero del artículo 30 de la Ley 181 de 1995,
la misma no podría extenderse al segundo, ya que no resulta razonable y
proporcionado, ante el objetivo propuesto por el legislador, imponer
restricciones mayores para la conformación de equipos de fútbol. Restricciones
que, por demás, son del todo discriminatorias para los pequeños y los más
pobres municipios del país.
10. Finalmente, en
criterio del Procurador, se establece un trato discriminatorio entre los clubes
profesionales que acogen el modelo asociativo y los que se someten al esquema
de sociedad anónima, puesto que las restricciones del artículo 30 no se exigen
de las segundas, las cuales, conforme a la ley comercial, deben contar, como
mínimo, con 5 accionistas para cumplir su objeto social.
Análisis
probatorio
11. La Corte
solicitó a los Departamentos Administrativos de Planeación (DNP) y Nacional de
Estadísticas (DANE), al Instituto Nacional del Deporte y a la Federación
Colombiana de Fútbol, que remitieran información relativa a los cargos de la
demanda. Dicha información será utilizada, en lo pertinente, en los fundamentos
del presente fallo.
II. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
La Controversia
constitucional
2. Los cargos de los
demandantes se apoyan en una serie de supuestos que es conveniente, en primer
término, explicitar. La práctica del deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre, en su concepto, no pueden ser objeto de
intervención por parte del Estado, sino materia de fomento y de inspección, las
que de otro lado sólo se aplican a las “organizaciones deportivas”, no así a
las personas naturales. La actuación estatal, además, cronológica y
jurídicamente sería posterior a la primera, como que su ámbito lo constituye
aquello que desde el punto de vista material ha recibido estímulo por la vía de
los subsidios, concesión de ventajas de distinto tipo, asignación de beneficios
etc. El régimen de la inspección se sujetaría entonces a una triple condición:
(1) sólo se justifica como efecto de una previa acción estatal de fomento de
una actividad privada [causa]; (2) su intensidad debe ser proporcional a la
ayuda recibida, debiéndose evitar que el “costo de la ayuda para los
particulares sea mayor que los beneficios que éstos reciben” [alcance]; (3) la
inspección tiene como objetivo “evaluar si el fomento fue útil” [finalidad].
Los demandantes,
luego de establecer, como se ha indicado, que la actividad deportiva sólo puede
ser objeto de fomento e inspección, precisan que para la actividad económica -
dentro de la cual no incluyen la deportiva -, se contempla en la Constitución
un régimen de intervención, que se estructura a modo de “equilibrada ecuación
jurídica”, semejante a la esbozada en punto a la inspección. El régimen de la
intervención, desde este punto de vista, se caracterizaría por las siguientes
notas: (1) la regla general está representada por la libertad económica de los
particulares, al paso que la intervención del Estado en la economía tiene
carácter de excepción [principio]; (2) frente a cada tipo de actividad,
identificada según el patrón de riesgo que se asocia a su ejercicio, la
Constitución consagra una modalidad específica de intervención que se realiza
gradualmente y que, en consonancia con el peligro social envuelto, ha de traducirse
exactamente en una escala que en un punto inicial se confunde con la permisión
total y en el extremo con la prohibición total, pasando por estadios
intermedios donde la reacción del Estado se calibra con arreglo a la mencionada
pauta de riesgo [gradualidad y alcance de la intervención del Estado].
Sentadas estas dos
premisas, la impugnación de las normas demandadas, se expresa en los diferentes
cargos que se aducen contra ellas, los cuales ya fueron transcritos por la
Corte. En resumen, los actores señalan: (1) la ley en lugar de “fomentar” la
actividad deportiva, la hizo objeto de “intervención”; (2) el cometido de la
ley ha debido ser integral y, por el contrario, la misma se limitó a
“democratizar” la propiedad de las organizaciones deportivas, dejando intocada
su “estructura”; (3) dado que los dos sujetos que desarrollan y gestionan la
actividad deportiva son distintos - corporaciones y sociedades anónimas -, su
régimen jurídico ha debido ser diferenciado; (4) en vista de que el “riesgo
social” de la actividad deportiva es inferior del que surge de la explotación
de canales de televisión privada por parte de las personas jurídicas que
acceden al espectro electromagnético, viola la igualdad que la ley en este caso
no exija límites a la concentración accionaria y, en cambio, en el primero sí
los imponga; (5) la regulación legal del deporte tiene como efecto reducir
hasta su entero “vaciamiento” la competencia que para dictar normas en la
materia atribuye la Constitución a las entidades territoriales; (6) el
requisito de contar con un número mínimo de dos mil socios para formar un club
de fútbol profesional resulta excesivo y, por ende, violatorio de la igualdad y
de los derechos fundamentales (arts. 13, 16 y 38 ); (7) las regulaciones
legales, por comportar una injerencia mayúscula en la actividad deportiva, en
el uso del tiempo libre y en la recreación, han debido tramitarse según el
procedimiento de las leyes estatutarias; (8) los tratados internacionales
suscritos por el país, relacionados con la libertad de asociación y la práctica
del deporte, no establecen restricciones como las que introducen las normas
demandadas.
La esfera pública
y la esfera privada en la Constitución Política
3. El planteamiento
de los actores se encamina a fijar zonas de exclusión para la acción reguladora
del Estado, lo mismo que a establecer condiciones de fondo para hacerlo cuando
la última resulta constitucionalmente posible, en cuyo caso la Carta
predeterminaría su exacto alcance con arreglo al criterio del riesgo vinculado
a cada actividad privada en concreto.
La tesis general
según la cual a partir de la Constitución puede derivarse la posibilidad y la
medida de la respuesta que el Estado ha de ofrecer a las distintas actividades
que desarrollan los particulares, encuentra asidero en la idea misma de
Constitución como norma suprema ordenadora de la esfera pública y de la
privada. La demarcación de ámbitos se realiza principalmente mediante la
configuración de los órganos del Estado y el señalamiento de sus competencias
y, de otra parte, a través de la consagración de derechos fundamentales y
garantías sociales. No obstante, la delimitación constitucional tiene lugar
básicamente en el nivel de los principios y no es ajena a la necesaria dinámica
de la relación público-privado, cuya concreción histórica está sujeta a
fuerzas, tensiones, ajustes y, en fin, a  una fluidez que difícilmente puede
ser captada de manera integral por el Estatuto Superior que sólo se limita a
trazar, del modo indicado, las fronteras más visibles y esenciales para
coordinar la búsqueda del bien común y el pleno desarrollo de la personalidad y
de la libertad de los individuos y grupos sociales.
De ahí que buena
parte de la cabal armonización de las esferas pública y privada sea el cometido
propio de la ley, desde luego, obrando dentro del marco de la Constitución. Con
este objeto al legislador la Constitución le asigna, en materia normativa, la
función de interpretar, reformar y derogar las leyes, sin excluir en principio
campo alguno (C.P. art. 150). La ley por esta razón, se erige en fuente
ordinaria de deberes y derechos para los particulares (C.P. art., 6). La
función legislativa, en un estrato normativo subordinado a la Constitución,
prosigue la tarea iniciada por el Constituyente, de precisar conforme a los
principios superiores, la relación de lo público y de lo privado en los
diferentes campos en los que la misma esté en juego y tomando en cuenta las
circunstancias que en cada momento se estimen relevantes.
Asuntos que en el
pasado no eran objeto de interés público y de regulación legal, pueden adquirir
enorme importancia y exigir específica y adecuada ordenación por parte del
legislador. Lo anterior simplemente indica que lo privado no siempre debe o
puede permanecer por fuera de las coordenadas de la razón política, la que se
alimenta concediendo interés público a lo que en otras épocas no trascendía los
linderos de lo privado, o inversamente  negando o renunciando al carácter
público que exhibía temporalmente un asunto o materia. El mayor peso relativo
de lo público o de lo privado y la forma de su entrecruzamiento, se libra a
incontables e impredecibles avatares históricos que sirven de trasfondo a la
constante afirmación y abandono de intereses, valores e ideas, muchas veces de
signo opuesto, lo que se traduce en una evolución a veces pendular del cuadro
de estas relaciones. Se comprende que las relaciones entre lo público y lo
privado, en consecuencia, no puedan en su integridad ser decididas desde el
plano constitucional y que la definición de esa ponderación difícilmente pueda
sustraerse a los órganos del sistema democrático encargados de formular y
ejecutar políticas en los distintos campos de la vida social y económica.
En este sentido
puede anotarse que una serie compleja de factores han incidido en la ampliación
de la esfera pública. Entre ellos bastaría mencionar los siguientes: la
carencia de infraestructura para soportar la producción y el costo elevado de
la misma; la especulación y el abuso derivado del poder ejercido por
particulares dueños de posiciones de monopolio o de oligopolio; las exigencias
crecientes de la población en todo lo relativo a la prestación a bajo costo y
de manera generalizada de servicios básicos de salud, educación, vivienda, agua
potable, etc; la penuria de zonas del país que demandan de constante estímulo
con el fin de favorecer el empleo y la producción; los ciclos recesivos de la
economía y las crisis empresariales, que imponen la actuación de los poderes
públicos; en fin, la autonomía que debe construir un país para mantener la
independencia relativa en el concierto internacional. El derecho público, en
particular el derecho constitucional, ofrecieron un marco institucional idóneo
a la asunción y ejercicio de las nuevas funciones que ampliaban la esfera de lo
público, lo que es notorio desde la reforma constitucional de 1936. En la
Constitución actual la expresa cualificación del Estado como social de
derecho, se orienta a que éste despliegue su máximo potencial en orden a
modificar las condiciones materiales de vida de las personas de modo que los
derechos y las libertades puedan tener una aplicación real y efectiva en
términos de una igual libertad para todos. Aunque la actualización concreta de
las funciones del Estado social, que por lo dicho son connaturales al mismo, se
confía a los órganos regulares y al proceso social y político, no cabe duda de
que el impulso fundamental se origina en la Constitución y que se opone a su
designio un Estado neutral y pasivo frente a las necesidades insatisfechas de
la población. En otras palabras, mientras el presupuesto material para el
ejercicio pleno de los derechos sea sólo virtual para una parte significativa
de los habitantes del país, ya sea por la vía de la gestión directa o
indirecta, de la regulación o de las políticas, no se ajusta a la fórmula
política de la Constitución un Estado que cesa de perseguir activamente las
finalidades que aquella encomienda a sus órganos.
Lo anterior no
desconoce que fenómenos recientes como los desarrollos tecnológicos y la
globalización de la economía, introducen modificaciones relevantes en el
escenario donde obran los poderes del Estado y de los particulares. En efecto,
los cambios que se perciben en distintos frentes de la producción, los
servicios y los mercados, tienen efectos notorios en el empleo, en el
florecimiento y decaimiento de ciertos sectores, en la pérdida de importancia y
significación de antiguos monopolios estatales e, inclusive, hasta el lugar
donde se producen los bienes o emiten los títulos financieros se torna
relativamente indiferente. Es evidente, desde el punto de vista institucional,
que la centralidad del Estado se reduce en este contexto y que sus poderes de
intervención, dependiendo de la materia a la que se apliquen, se exponen a ver
reducida su eficacia. De otro lado, es innegable aceptar la presencia de
órganos supranacionales que en temas claves para la economía de los países
ejercen poderes de la más alta significación. Se trata de un cambio de
circunstancias que ha inducido a un mayor fortalecimiento y expansión de la
esfera privada, pero que, en suma, por razón de los desequilibrios que se crean
y, además, por las carencias sociales insatisfechas, no conduce necesariamente
al eclipse del Estado y a la cesación de sus funciones, sino a una nueva
configuración de lo público y lo privado, también gobernada en parte por la
Constitución en lo que tiene que ver con el respeto a sus principios medulares.
El amplio poder de
configuración normativa de que goza el legislador, podría empero llevarlo a
ampliar la esfera de lo político hasta un punto en el que las personas y los
grupos sociales se vieran reducidos a su mínima expresión. La consagración de
derechos fundamentales, libertades públicas y garantías sociales en la
Constitución Política, entre otras finalidades, persigue evitar que esto
ocurra. La Constitución tiene el profundo significado de limitar el principio
democrático - por definición expansivo - y, conforme a los criterios que en
ella se plasman, determinar el parámetro que sirva para juzgar a la ley y
orientar su sentido, de suerte que ámbitos intangibles de la persona humana y
de la misma colectividad no sufran injusto menoscabo, así sea en aras del
interés general.
Es evidente que la
actividad deportiva, como manifestación de la vida individual y social, se
ubica en el campo de lo privado. La ley demandada se ocupa de regular varios
aspectos de este comportamiento. La Constitución no contiene ninguna
interdicción relativa a la materia deportiva como objeto propio de regulación
legal. Además de la cláusula general de competencia, el legislador encuentra en
el texto mismo del artículo 52 de la C.P., autorización suficiente para dictar
normas en la mencionada materia. Lo que resulta decisivo será examinar si los
preceptos legales desconocen los derechos fundamentales u otra pauta superior
de valor constitucional, puesto que solo en ese caso ellos al trasladar
indebidamente al campo de lo público una actividad privada o franquear
irregularmente al Estado la intervención en esta última, violarían la
Constitución Política.
4. La regulación del
deporte en cuanto valioso quehacer comunitario no puede ser extraño al Estado
Social de Derecho, como contrariamente suponen los demandantes que supeditan la
acción pública - inclusive puramente reguladora - a una previa tarea de
estímulo o fomento. El Estado Social de Derecho, por definición, interviene en
el entero proceso económico y social, lo que lleva a cabo no de manera puntual
sino como función suya típica y constante, sin necesidad de que para hacerlo
deba primero conceder ventajas a los particulares comprometidos con una
determinada actividad social, como en este caso el deporte profesional que,
además, en varios aspectos revela una acusada naturaleza empresarial. Esta
forma de Estado supera la visión de la economía y de la sociedad como esferas
puramente fácticas externas al derecho. La consagración de un título de la
Constitución dedicado al régimen económico, pone de presente que en las normas
constitucionales pueden encontrarse los criterios superiores llamados a
orientar positivamente la vida económica y social, en modo alguno ajena al
ordenamiento jurídico. Por consiguiente, los principios constitucionales en
asuntos ligados a la economía, por establecer el marco para el ejercicio de la
actividad económica tienen carácter vinculante, tanto para las autoridades
públicas como para los particulares. En especial, dichos principios y reglas
permiten confrontar en términos de validez las políticas económicas y sociales
que adoptan el legislador y el gobierno, cuya discrecionalidad política
forzosamente resulta limitada.
5. Aunque la
Constitución no sujeta la economía a un único modelo o esquema de desarrollo,
lo que se libra a la opción democrática de cada momento histórico, en todo caso
si determina un cierto orden o marco general que no puede ser desconocido. La
Corte se ha referido en varias oportunidades a los principios que conforman el
anotado orden económico [denominado, en un afán únicamente ilustrativo,
“Constitución Económica”], de suerte que ahora sólo de manera resumida se
aludirá a él: (1) la efectividad de los derechos fundamentales, económicos,
sociales y culturales, obliga al Estado y a sus autoridades a propiciar un diseño
de la economía y de los diferentes procesos sociales que resulte funcional a
este propósito; (2) se garantiza la propiedad privada, asociativa y solidaria,
pero se establece que ella tiene una función social y ecológica; (3) la calidad
de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad debe ser objeto
de regulación legal y de vigilancia pública; (4) el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales, lo mismo que el ambiente sano, son elementos que
integran el núcleo de derechos colectivos y se convierten por tanto en materia
de regulación e intensa protección; (5) las políticas económicas, sociales y
ambientales, se articulan a través de los planes de desarrollo, que deben
ajustarse al concepto de “desarrollo sostenible”; (6) se garantiza la libertad
económica y la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común, el
ambiente y el patrimonio cultural de la nación; (7) se promueve el correcto y
transparente funcionamiento de los mercados, como garantía y presupuesto de la
libertad económica y del eficiente funcionamiento de la economía, para lo cual
el Estado debe controlar los abusos que se cometan y que distorsionen sus
mecanismos; (8) se ordena al Estado estimular y mantener altos niveles de
productividad y competitividad; (9) se señala que la dirección de la economía
estará a cargo del Estado y que éste intervendrá por mandato de la ley en el
proceso económico con el fin de mejorar la calidad de vida de las personas, la
distribución equitativa de oportunidades y la preservación del ambiente sano;
(10) la actividad financiera, bursátil, aseguradora y las demás relacionadas
con el ahorro se someten a la vigilancia estricta del Estado y a las
regulaciones que se dicten; (11) el Estado debe promover la democratización del
crédito; (12) los monopolios públicos sólo pueden establecerse por la ley como
arbitrios rentísticos, con una finalidad de interés público o social; (13) es
deber del Estado asegurar la prestación de los servicios públicos a todos los
habitantes del territorio nacional; (14) se considera que es objetivo
fundamental de la actividad del Estado solucionar las necesidades insatisfechas
de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, entre otras.
La enunciación
anterior no es taxativa. Las normas de la Constitución que se refieren a la
vida económica y social, plasman principios, reglas y, además, fijan metas. En
su conjunto conforman un orden que se erige en patrón de validez constitucional
de las políticas que se formulen y ejecuten por parte de los órganos del Estado
y, al mismo tiempo, indican a éstos el sentido que debe inspirar el ejercicio
diario de sus competencias.
6. Al amparo de los
criterios anteriores, debe afirmarse que no es de recibo el planteamiento de
los actores según el cual el ejercicio de las funciones del Estado en el campo
económico y social se establece a partir de la idea de riesgo y se acentúa en
conformidad con el grado de peligro que pueda eventualmente representar para la
sociedad. Desde luego la erradicación de los riesgos asociados a la actividad
de los particulares y, cuando ello es posible, su control o prevención, siempre
ha sido fuente de las más variadas intervenciones del Estado. Sin embargo, no
es el único motivo de actuación estatal en lo que concierne con los
particulares. La enunciación parcial de las funciones que la Constitución
asigna a las autoridades y que tienen relación directa con la esfera de la
economía y los servicios, en donde los particulares obran como actores u
operadores principales, permite concluir con certeza que cuando el Estado en
desarrollo de las mismas, asume el papel de gestor o regulador, lo hace en
razón de varias causas y fines, entre los que cabe resaltar la efectividad de
los derechos, la satisfacción de necesidades, el control del mercado y la prosecución
de la justicia y el bienestar social.
No cabe duda alguna
de que incluso asuntos extra-económicos, pueden en un momento dado, por razones
de interés público, requerir atención del Estado, lo que explica que los temas
que entran a la categoría de la política y terminan en consecuencia siendo
objeto de tratamiento normativo, no se pueden excluir a priori y de
manera definitiva - menos todavía se estima plausible sujetar la consideración
política a la exigencia de que para permitirlo el Estado haya de girar primero
contra su presupuesto y pagar una cuota de fomento -, como sostienen los
actores. El ejercicio de la cláusula general de competencia de que goza el
Congreso, mediante la cual se politizan los temas que interesan a la comunidad,
no se supedita a la condición material consistente en efectuar previamente una
erogación a cargo del tesoro; resulta suficiente que el discurso y la
deliberación pública estimen necesario ventilar un asunto o problema y fijar en
torno del mismo una determinada posición, siempre que ello no afecte los
derechos fundamentales de sus miembros.
El Estado Social de
Derecho, de otra parte, incorpora como perteneciente a la política, esto es, no
externo a la ley ni a sus órganos, un cúmulo de tareas y materias que en el
pasado escapaban a la atención pública o sólo recibían un tratamiento marginal
o incidental. Es el caso del deporte, en todas sus manifestaciones, cuya
práctica se eleva a derecho constitucional y, por ende, exige del Estado
políticas de promoción y control con miras a hacerlo efectivo. El Estado Social
de Derecho no se puede entender con los esquemas del Estado Policía. Su
compromiso congénito con lo social y lo económico - corolario de su misión de
construir las bases materiales para el ejercicio de una igual libertad como
derecho de todos -, no se podría cumplir si se persistiera en la idea de una
completa fractura entre el universo de lo público y lo privado. Sin perjuicio
de la intangibilidad de los derechos constitucionales, corresponde por el
contrario al Estado una función activa en la transformación económica y social,
lo que obliga a renunciar a la idea de que éste enfrenta sistemas totalmente
autónomos sujetos a reglas propias, extrañas e impermeables a la acción
pública.
La lista taxativa de
instrumentos de intervención que ha de usar el Estado frente a situaciones de
riesgo, se informa en la filosofía ya superada del Estado Policía. Tal vez en
dicho contexto podría tener asidero que la Constitución se ocupase de fijar
criterios para controlar la oportunidad y alcance de cada paso dado por el
Estado en el terreno de las actividades privadas o en aquellas desligadas de
finalidades puramente económicas. En el Estado Social de Derecho, las
finalidades del aparato público no se pueden desarrollar por fuera de los
procesos económicos y sociales, con la consecuencia de que el ámbito de lo
político necesariamente se amplía y adquiere una complejidad creciente, hasta
el punto que resulta imposible precisar en cada caso el instrumento de acción
estatal. Lo que hace la Constitución a este respecto es ofrecer al Estado un
vasto arsenal de medios legítimos para cumplir con los fines que se le
encomiendan. Para la efectividad de un determinado derecho constitucional o la
consecución de una finalidad señalada por la Constitución, el Estado puede
apelar entonces a la regulación, la gestión, la contratación, la puesta en
marcha de un servicio público, la consagración de un procedimiento, la
inspección etc.
La legitimidad de la
actuación del Estado debe, por consiguiente, analizarse en cada caso concreto,
puesto que no es la Constitución la que se anticipa a definir en detalle el
medio apto para la realización del cometido estatal. En ocasiones, por ejemplo,
el Estado puede limitarse a dictar reglas de comportamiento y a vigilar su
cumplimiento, dejando que las instituciones del mercado funcionen por sí solas;
pero, también, los mercados pueden ser objeto de intervención cuando muestren
falencias o perjudiquen injustamente a los consumidores y alteren el correcto
curso de los precios; inclusive, en algunas áreas de la vida económica y
social, no es descartable que el mismo Estado asuma la gestión directa de un
servicio o la producción de un bien o mercancía. La definición del medio -
abstractamente previsto en la Constitución en algunos supuestos -, en
definitiva corresponde a la decisión política de los órganos competentes e
inexorablemente está vinculada a las opciones y valoraciones que en el debate
público resulten mayoritarias.
Por lo demás, la
politización del deporte obedece a la misma Constitución que define su práctica
como derecho social que debe hacerse efectivo por parte del Estado. Dentro del
marco de la Constitución, no puede objetarse que la ley pretenda cumplir el
mandato constitucional mediante la expedición de una ley que se ocupa de la
materia. De otro lado, la actividad deportiva y las organizaciones que la
promueven, se colocan en el centro de una actividad que reviste un marcado
interés social. El deporte, particularmente el que tiene carácter profesional,
está directamente relacionado con los derechos laborales de los jugadores. Las
organizaciones deportivas, con o sin ánimo de lucro, asumen una función y una
dimensión empresarial que las pone en contacto con los restantes sujetos de
derecho, lo que obliga a tomar cautelas en lo relacionado con el crédito
público y el desenvolvimiento regular de las transacciones. La relación interna
entre asociados y gestores de las empresas deportivas, no puede desconocer la
conservación de la empresa ni la pureza del ideal deportivo. El conjunto de las
organizaciones deportivas como depositarias de la buena fe de los aficionados y
de los colectivos que en torno a ellas crean expectativas de diferente tipo, no
pueden sin perjuicio para el deporte defraudar dicha confianza mediante actos
lesivos de la dignidad deportiva y la buena administración de los intereses que
ellas manejan. En fin, si es necesario abundar en la justificación de un
régimen normativo dictado por el Congreso - aún en ausencia de una cuota de
fomento económico -, basta agregar que el Estado debe garantizar que el ideal
deportivo no sea mediatizado por organizaciones delictivas que pretenden
trasladar a las empresas deportivas el fruto de su enriquecimiento ilícito ya
sea para obtener un lucro fácil o para esconder y simular el ya turbiamente
obtenido.
7. Si las normas
demandadas se examinan no desde el ángulo focal del Estado Policía, sino del
Estado Social de Derecho, se desvanecen los cargos que formulan los
demandantes. La lógica inherente a esta modalidad de Estado se inscribe en la
efectividad de los derechos fundamentales, económicos y sociales y, en general,
en la búsqueda del bienestar general. Por lo tanto, la Constitución no se
reduce a ofrecer simplemente la medida de la autoridad, cuyo ejercicio se
estima excepcional; por el contrario, de ella surgen para el Estado deberes
positivos de actuación, sin cuyo cumplimiento esta forma de Estado perdería su
razón de ser. La regulación del Estado social de Derecho ordinariamente recae
sobre actividades económicas o sociales, sin que ello tenga carácter
extraordinario o desusado. Reitera la Corte que la propia Constitución reclama
del Estado un régimen jurídico para la actividad deportiva y que la ley al
hacerlo en modo alguno penetra en un campo que le esté vedado. Igualmente, la
expedición del indicado estatuto legal, no requería que previamente el Estado
hubiese procedido a fomentar de manera material la actividad sobre la cual
versaban las disposiciones demandadas.
8. Las normas
demandadas se ocupan de regular algunos aspectos relativos a la propiedad de
las organizaciones deportivas, justamente en desarrollo del precepto
constitucional contenido en el artículo 52 de la Constitución. La circunstancia
de que las mismas normas legales demandadas no establezcan criterios sobre la
administración de los entes deportivos, no conduce a predicar su
inconstitucionalidad por omisión. En el cuerpo de la Ley 181 de 1995, se
contemplan suficientes previsiones sobre la gestión del deporte en todas sus
modalidades. En el evento de que los administradores de las diferentes
organizaciones, se aparten de las reglas de conducta impuestas por la ley se
exponen a sufrir las sanciones que allí se tipifican. Pero, aún haciendo caso
omiso del régimen legal a que se ha hecho alusión, no vulnera la Constitución
que las disposiciones demandadas se refieran a la materia constitucional a que
se contrae su objeto, dejando que otros apartes de la ley u otras leyes en el
futuro se extiendan a otros puntos respecto de los cuales también el legislador
es competente. En todo caso, pese a los vínculos que existen entre propiedad y
administración, se trata de dos aspectos relativamente independientes.
9. El juicio de
igualdad, como lo ha sostenido esta Corporación, debe efectuarse con fundamento
en un patrón de comparación que sea relevante. En lo atinente al deporte
profesional, las normas demandadas no introducen un régimen diferenciado para
los entes deportivos con ánimo de lucro y los entes deportivos sin ánimo de
lucro, como quiera que en los extremos significativos a estas dos modalidades
de articulación de los esfuerzos asociativos, las leyes especiales proveen las
soluciones correspondientes. La ley demandada simplemente trata lo concerniente
al desarrollo del objeto deportivo y, las disposiciones acusadas en particular,
se circunscriben a establecer el régimen de propiedad. Como quiera que desde el
punto de vista de la práctica deportiva profesional, la ley no encontró
diferencias sustanciales decidió dictar un  régimen de propiedad uniforme. La
Corte no vislumbra que se haya violado la igualdad, puesto que el criterio de
comparación tomado en la cuenta por el legislador no era, de una parte,
arbitrario y, de otra parte, no arrojaba diferencias relevantes entre los dos
tipos de entes.
10. Tampoco
considera la Corte que entre los entes deportivos y los concesionarios de
canales de televisión privada, pueda establecerse un patrón de comparación que
obligue a mantener idénticas limitaciones a la concentración accionaria. Se
trata de dos actividades completamente distintas. Si bien en los dos campos, la
Constitución ordena que se propenda a la democratización respecto de su acceso
y del goce de los bienes que se derivan de las mismas, la forma de perseguir
dicho objetivo no necesariamente debe ser coincidente. La democratización, como
aspiración constitucional, no tiene la misma medida en todos los casos. De la
Constitución no surge tal imperativo. Se está frente a un principio que debe
ser desarrollado por el legislador hasta donde ello sea posible y dependiendo
de las circunstancias y posibilidades presentes, que sin duda alguna no son
iguales en todos los sectores de la vida económica y social del país.
El hecho de que para
la conformación de los clubes profesionales de fútbol la ley exija 2.000
accionistas o socios y que para los restantes clubes de deportistas
profesionales el número de miembros dependa del capital autorizado o del aporte
inicial, no puede automáticamente trasladarse a otro tipo de actividad tan
disímil como es la operación de un canal de televisión. En el caso del deporte
profesional, el legislador ha juzgado que el mencionado número de socios o
afiliados, asegura un nivel adecuado de democratización, tanto en razón de la
naturaleza misma de la actividad como de las exigencias de orden económico
necesarias para su normal funcionamiento. La ley no está aquí imponiendo las
condiciones mínimas para que se configure el fenómeno asociativo como tal, sino
fijando la medida de la democratización requerida por la Constitución para que
la organizaciones deportivas se conviertan en espacio de participación abierto
al mayor número de personas. La función específica atribuida al legislador no
comporta injerencia indebida en una actividad reservada, sino concreción de una
opción que ha sido decidida por el mismo Constituyente, la cual puede cumplirse
como lo dispone la ley mediante la fijación de un rango de apertura democrática
que asegura un grado apreciable de participación y en cierto modo evita que
sólo unos pocos controlen las organizaciones del deporte profesional.
11. La ley ha
establecido que ninguna persona natural o jurídica podrá poseer más del 20% de
los títulos de afiliación acciones o aportes de los clubes con deportistas
profesionales. Esta disposición persigue, entre otras cosas, la democratización
de la propiedad de los clubes con deportistas profesionales y, en consecuencia,
debe ser aplicada de manera tal que consiga su objetivo. En este sentido,
resulta claro que ninguna persona puede ser beneficiaria real - vale decir,
directa o indirectamente propietaria - de más del 20% de los títulos de
afiliación acciones o aportes de los clubes de que trata la norma demandada.
Pero el legislador
no se limitó a garantizar la democratización de la propiedad dentro de cada uno
de los clubes, sino que buscó, adicionalmente, impedir que se produjera una
concentración de la propiedad de las distintas asociaciones deportivas de la
naturaleza de las que acá se estudian, en manos de pocas personas o grupos
económicos. Para tal efecto, estableció que ninguna persona, natural o
jurídica,  podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo
deporte. A juicio de la Sala esta restricción persigue un fin
constitucionalmente legítimo, cual es garantizar una adecuada competencia entre
los distintos clubes y propender el no surgimiento de conflictos de intereses
o, en general, manejos empresariales o de mercado ajenos a la práctica del
deporte de que se trate, susceptibles de afectar, no sólo las condiciones
necesarias para una sana competencia sino, incluso, los derechos de los propios
deportistas. Adicionalmente, la medida parece útil y necesaria para alcanzar
tales finalidades y no resulta particularmente costosa en términos de los
derechos fundamentales que, como el de la libertad de empresa o asociación, se
ven limitados.
Adicionalmente, se
alega que los requisitos legales que consagra la disposición demandada, son
inconstitucionales en la medida en que resultan tan gravosos que resultaría
imposible para muchos municipios conformar sus propios equipos.
En criterio de la
Corporación, el alegato mencionado confunde la obligación de las entidades
territoriales de fomentar la recreación y la práctica del deporte (C.P. art.
52), con la posibilidad de crear clubes deportivos con deportistas
profesionales, los que tienen una indudable dimensión empresarial. Es cierto
que la norma demandada establece unos requisitos que no resulta fácil cumplir
en el contexto social y económico de algunos municipios, pero ello no implica
que las entidades territoriales no puedan, a través de otros múltiples y más
eficaces mecanismos, cumplir el mandato contenido en el artículo 52 de la
Constitución para garantizar el derecho de toda persona a la recreación y a la
práctica del deporte. De otra parte, no encuentra la Corte que la Constitución
consagre, directa o indirectamente, el derecho de los municipios a tener su
propio club deportivo con deportistas profesionales, ni el derecho irrestricto
de todas las personas a crear, en el municipio en el que habitan, un club de
tales características.
En las condiciones
planteadas, resulta evidente que la Corte no puede objetar el método escogido
por el legislador para democratizar la propiedad de los clubes con deportistas
profesionales, para garantizar una verdadera competencia entre éstos o para
fomentar una adecuada concentración de los deportistas capaces de asumir
competencias profesionales. En efecto, el principio democrático garantiza al
legislador un margen razonable de apreciación y comprensión del objetivo
constitucional, para lo cual debe tomar en consideración las circunstancias y
posibilidades existentes.
12. La regulación de
un régimen especial de propiedad no debe sujetarse al trámite previsto para la
adopción de leyes estatutarias. El derecho de propiedad como tal no tiene la
naturaleza de derecho fundamental. De otro lado, el derecho al deporte con el
cual se establece en este caso un conexidad próxima, tampoco puede en principio
catalogarse como derecho fundamental.
13. De otro lado,
las disposiciones demandadas no desconocen la competencia de las entidades
territoriales, para "regular, en concurrencia con el municipio, el
deporte, la educación y la salud en los términos que determine la ley (C.P.,
art. 300-10). La política deportiva nacional, debe ser fijada por la ley,
máxime cuando ella se ocupa de regular la estructura y propiedad de las
organizaciones deportivas, en desarrollo del artículo 52 de la Carta. La
función normativa de las entidades territoriales - en particular a las
asambleas departamentales -, se cumple en el marco de la ley y se restringe a
los asuntos más directamente vinculados con los aspectos locales del deporte
que tengan incidencia dentro del departamento respectivo y de sus municipios.
14. Finalmente, el
cumplimiento del precepto constitucional sobre democratización de las
organizaciones deportivas, lejos de violar los tratados suscritos por el país,
se orienta a conferir efectividad a los derechos vinculados con la práctica del
deporte. La profundización de la democracia es una exigencia que potencia tanto
al individuo como a la sociedad en la que desarrolla su personalidad. Por
consiguiente, la lucha contra la concentración de la riqueza y de las
oportunidades, en todos los órdenes de la vida colectiva, no puede ser vista
como restricción sino como presupuesto material del efectivo cumplimiento de
los diferentes tratados sobre derechos humanos.
Por lo expuesto, la
Corte desestima los cargos de la demanda y procederá a declarar la exequibilidad
de las normas acusadas.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General