T-862-13
ANTECEDENTES
Sentencia T-862/13
LEY 1122/07-Confirió
a Superintendencia Nacional de Salud facultades jurisdiccionales para adelantar
procedimientos que resuelvan controversias entre entidades promotoras de salud
y usuarios/LEY 1438/11-Reformó el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, ampliando el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de
Salud, e instituyó un procedimiento “preferente y sumario"
FUNCION
JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Características
DERECHO AL
PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL-Procedencia de tutela cuando afecta mínimo
vital del trabajador y su familia/DERECHO A LA INCAPACIDAD LABORAL-Se
presume afectación del mínimo vital del trabajador y su núcleo familiar por el
no pago de la prestación económica
Se entiende lo importante que puede resultar para un trabajador el
reconocimiento y pago de las incapacidades laborales, pues una negativa por
parte de la EPS, no solo puede afectar la subsistencia del trabajador y de su
famililla, la posibilidad de vivir en condiciones dignas; sino también el
derecho que tiene a la salud, en la medida que su afectación limita la
posibilidad de una recuperación en óptimas condiciones como es lo deseable. La
tutela procede cuando se busque el pago de incapacidades laborales, siempre y
cuando con el no pago de las mismas se afecten o comprometan los derechos
fundamentales a la salud, al mínimo vital y a la dignidad humana o se evidencie
un perjuicio irremediable, como lo que podría suceder ante la falta de recursos
económicos que garanticen las necesidad básicas, personales y familiares del
accionante.
INCAPACIDAD
LABORAL-Pago por allanamiento a la mora por EPS
La teoría del allanamiento a la mora, impide que la EPS niegue el
reconocimiento económico de las incapacidades generadas, bajo el entendido de
que se sobreentiende que éstas han aceptado los pagos de las cotizaciones al
sistema de salud, cuando el empleador o el cotizante independiente los ha
realizado de forma tardía, sin que ellas, rechacen el pago de las cotizaciones
o haya realizado acciones serias orientadas al cobro judicial de las mismas.
TRABAJADOR
INDEPENDIENTE-Reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en
enfermedad general por allanamiento a la mora de las EPS
Referencia: expedientes. T-3.979.626 y T-3.978.237 (Acumulados).
Acciones de
tutela interpuestas por Blanca Nelly Restrepo Mejía contra Aliansalud eps (T-3.979.626)
y José Mauricio Herrera Quintero contra COMPENSAR (T-3.978.237)
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá
D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil trece (2013).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
En el proceso
de revisión de los fallos proferidos en segunda instancia por los despachos
judiciales que a continuación se mencionan:
1. T-3.979.626: En primera instancia por el Juzgado Noveno Penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali (Valle), el siete (7)
de mayo de dos mil trece (2013), dentro de la acción de tutela impetrada por Blanca
Nelly Restrepo Mejía contra Aliansalud EPS.
2. T-3.978.237: En primera instancia por el Juzgado Treinta y Nueve Civil de Municipal de Bogotá, de doce
(12) de junio de dos mil trece (2013) dentro de la acción de tutela impetrada
por José Mauricio Herrera Quintero contra Compensar EPS.
I.
ANTECEDENTES
En auto del treinta (30) de julio de dos mil trece (2013),
la Sala de Selección de Tutelas Número Siete, integrada por los Magistrados
Nilson Pinilla y Alberto Rojas Ríos, decidió seleccionar los expedientes T-3.979.626 y T-3.978.237, acumularlos y repartirlos al Despacho del Magistrado
doctor Alberto Rojas Ríos.
Por esta razón, la Sala Octava de Revisión decidirá conjuntamente sobre las acciones de tutela interpuestas
contra las EPS Aliansalud y Compensar  para reclamar los derechos fundamentales
a la vida digna, a la salud, y al mínimo vital, de dos trabajadores
independientes a quienes les fue negado el pago de las incapacidades médicas
las que tuvieron origen en enfermedad general.
1.
Expediente T-3.979.626
Hechos
1.- La Señora Blanca Nelly Restrepo quien se encuentra afiliada a la EPS Aliansalud, señaló que el pasado 26 de marzo de 2013 le fue practicada una cirugía en el
pie izquierdo con el propósito de retirarle un injerto ortopédico, que como consecuencia
de dicha intervención se generó una incapacidad de treinta (30) días, la cual
no fue pagada por Aliansalud EPS.
Fundamentos
jurídicos de la solicitud de tutela
Estima la accionante,
que le fueron vulnerados sus derechos fundamentales, por parte de su EPS
–Aliansalud-, sin especificar cuáles de ellos, al negarse a pagar la
incapacidad médica que por treinta (30) días ordenó su médico tratante y que se
generó por la intervención quirúrgica a la que fue sometida el  26 de marzo de
2013.
Actuaciones
procesales
Primera
instancia[1]
El Juzgado
Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías, en fallo del
siete (7) de mayo de dos mil trece (2013), comprobó que la accionante se encontraba
afiliada al SGSSS, como cotizante independiente a la EPS Aliansalud, con un ingreso base (IBC) de $589.500.oo pesos mcte y que la misma estuvo
incapacitada por treinta (30) días, en el periodo comprendido entre el 26 de
marzo y el 24 de abril de 2013.
Sostuvo
además, que existen pruebas de que el ingreso base de cotización (IBC) de la
accionante corresponde al salario mínimo, de lo cual dedujo que su ingreso es
utilizado para su sustento y el de su familia, sin embargo, señaló que no
existe prueba de la negativa por parte de la EPS a pagar la incapacidad, que no se logró demostrar que la peticionaria estuviera al día en el pago de los
aportes y que ello en su entender justifica la negativa de la entidad a
cancelar la acreencia legal.
Pruebas que
obran en el expediente
1.- Copia de
comprobante de radicación de la incapacidad de treinta (30) días expedida por
Aliansalud EPS, el 27 de marzo de 2013, por enfermedad general en el periodo
comprendido entre el 26 de marzo y el 24 de abril de 2013. (f.3)
2.- Copia del
certificado de incapacidad expedido el 27 de marzo de 2013, por Aliansalud, a
nombre de la señora Blanca Nelly Restrepo Mejía, que tuvo origen en una
enfermedad general y en la que apareció que el valor a subsidiar correspondía a
cero. (f.4)
3.- Orden de
salida de la Clínica Nuestra Señora de los Remedios, por medio de la cual se
dio de alta a la señora Blanca Nelly Restrepo, después de realizar cirugía
ambulatoria el 26 de marzo de 2013 y en la que se observó diagnóstico de
“complicaciones no especificadas de dispositivos protésicos, implantes e
injertos ortopédicos”. (f.5)
4.- Copia de
la incapacidad médica, expedida por el doctor Deiner Granada Cañas, ortopedista
y traumatólogo de la Clínica de Nuestra Señora de los Remedios, en la que se
concedió incapacidad médica por treinta (30) días, del 26 de marzo al 24 de
abril de 2013. (f.6)
5. Copia de la
cédula de la señora Blanca Nelly Restrepo Mejía, donde aparece como fecha de
nacimiento el 3 de marzo de 1940 en la ciudad de Manizales, Caldas.
6.
Comprobantes de pago de Planilla Asistida, discriminados de la siguiente manera:
FECHA DE PAGO
NRO.
DE PLANILLA
VALOR
2012-12-04
Rbo.
8812015238
$70.900
(f.9)
2013-01-02
Rbo.
8801015238
$70.900
(f.9)
2013-02-04
Rbo.
8802015238
$73.700
(f.9)
2013-03-06
Rbo.
8803015238
$73.700
(f.8)
2013-04-01
Rbo.
8804015238
$73.700
(f.8)
2013-05-02
Rbo.
8805015238
$73.700
(f.8)
2.
Expediente T-3.978.237
Hechos[2]
1.- El señor
José Mauricio Quintero, quien cotiza desde hace seis años como trabajador dependiente
e independiente, mencionó que el 5 de abril de 2013 fue sometido a una cirugía
de mano de tenorrafia de flexores + neurorafia del nervio mediano, anatomosis
termono terminal de la arteria radial.
2. Señala que
inicialmente fue incapacitado desde el 3 de abril hasta el 3 de mayo de 2013, y
luego del 4 de mayo al 2 de junio del mismo año; y que Compensar, la EPS a la que se encuentra adscrito, se negó a pagar las incapacidades.
3. Que como
consecuencia del no pago de las citadas incapacidades por parte de la EPS, su sostenimiento y el de sus dos hijos menores de edad se afectó, pues él y sus hijos
dependen de sus ingresos y por su estado de salud le ha sido imposible
trabajar.
4. Señaló el
accionante, que además debe cubrir los gastos de pago de arriendo, servicios
públicos, estudio y otros gastos diarios.
5. Advirtió que
lleva más de dos meses “sin recibir ingresos” y que sus condiciones de salud no
son las mejores.
Fundamentos
jurídicos de la solicitud de tutela[3]
Afirma el
accionante, que al negársele el pago de las incapacidades por parte de
Compensar EPS, se le han vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital,
a la salud y una vida digna. Indicó que dicha entidad ha abusado de su posición
dominante y lo ha sometido a una serie de trámites inexplicables con el fin de
no reconocerle, ni pagarle las incapacidades a que tiene derecho. En consecuencia,
solicita la protección de los derechos fundamentales que considera le han sido
violados y el pago de las incapacidades referidas, así como las que en adelante
se generen pues la enfermedad que padece requiere tratamiento constante.
Respuesta
de la entidad demandada[4]
Compensar EPS, por medio de apoderado especial, solicita se
declare improcedente la acción impetrada por el señor José Mauricio Herrera
Quintero, con base en los siguientes argumentos:
1.
Que lo pretendido por el actor es el
reconocimiento exclusivo de prestaciones económicas, que no deben ser
tramitadas en sede de tutela por existir otro medio de judicial como es la
acción de reconocimiento de pago de las prestaciones económicas ante la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, que como la tutela goza de informalidad, además porque se
trata de un mecanismo preferente, que se resuelve en un término de diez (10)
días, según lo establecido en la ley 1122 de 2007 art.- 41 y el 26 de la ley
1438 de 2011 que la modifica.
2.
Señaló además, que cuando la reclamación tiene
origen en una licencia por enfermedad general de trabajadores independientes, y
éstos realizan los pagos en forma extemporánea, como ha ocurrido en el presente
caso, o dejan de cotizar uno o dos meses, de acuerdo con la precitada norma la
misma pasa a cargo del cotizante. Afirmación, que encuentra respaldo en la ley
1804 de 1999 que establece que los aportes deben ser pagados en “forma completa
y oportuna”, por lo menos cuatro (4) meses de los seis (6) anteriores a la
fecha de inicio de la incapacidad por enfermedad general para el reconocimiento
por parte de la EPS”. En el escrito, se hace una relación en la que consta que
el accionante incurrió en mora en el pago de sus aportes y que en consecuencia
debe responder por el pago de las incapacidades que reclama.
3.
Afirmó que la EPS no se allanó a la mora, lo que se prueba con los  requerimientos que envió al accionante para que se pusiera
al día en el pago de sus aportes a la Seguridad Social en Salud y realizara los aportes conforme a lo establecido en el Decreto 1670
de 2007.
4.
Finalmente, solicitó que se niegue el amparo solicitado
en consideración a que en el presente caso, existe otro medio de defensa idóneo
y efectivo, como el mencionado para exigir el reconocimiento y pago de las
incapacidades objeto de reclamo y además, porque el accionante realizó los
aportes al sistema de forma extemporánea, lo que a su juicio son razones
suficientes para afirmar que Compensar ESP no ha violado ningún derecho
fundamental.
5.
Actuaciones procesales
Primera
instancia
El Juzgado Treinta
y Nueve (39) Civil Municipal de Bogotá, en fallo del doce (12) de junio de dos
mil trece (2013), denegó por improcedente la acción de tutela impetrada por el
señor José Mauricio Herrera Quintero, al considerar que el accionante no
cumplió con los requisitos exigidos en la Ley 1804 de 1999 y el Decreto 783 de 2000, relativos a que para el cobro de una incapacidad se debe haber
cotizado como mínimo cuatro (4) semanas en forma ininterrumpida y completa, así
como haber efectuado pagos en forma oportuna por lo menos durante cuatro (4)
meses de los seis (6) anteriores a la fecha de causación del derecho, lo que a su
juicio no ocurrió en el presente caso, que es justamente lo que  soporta la
negativa de conceder el amparo.
Pruebas que
obran en el expediente
1.- Copia de
la cédula de ciudadanía de JOSE MAURICIO HERRERA QUINTERO[5]
2.- Copia del
carné de afiliación a Compesar EPS del señor José Mauricio Herrera Quintero,
donde aparece como afiliado al Plan Obligatorio de Salud, desde el 16 de agosto
de 2006. [6]
(F. 10).
3.- Copia de la Historia Clínica del Señor José Mauricio Herrera Quintero, en la que se puede constatar la
realización de una cirugía de mano, de tenorrafia de flexores, neurorrafia del
nervio mediano, anatomosis termonoterminal de la arteria radial, con buena
evolución al treinta (30) de abril de dos mil trece (2013). [7]
4.- Copia de
incapacidad médica en la que se ordena control en un mes contado a partir del
30 de abril de 2013, se señala como periodo de incapacidad del 3 de abril al 3
de mayo del mismo año y se ordenan 10 sesiones de terapia física integral. [8]
5.- Copia de
certificado de incapacidad número 0190477, a favor del señor Herrera Quintero, expedida el 8 de abril de 2013, por treinta días (30), del 4 de mayo al 2 de
junio, expedida por el doctor Danny Onzaga, médico adscrito a Compensar EPS. [9]
6.- Oficio
remitido por Compensar EPS al señor José Mauricio Herrera Quintero el 21 de
mayo de 2013, en el que le informa que no procede el reconocimiento económico
de las incapacidades que corresponden al Número de radicación 1506960, con
fecha de inicio 3 de abril de 2013 y Número de radicación 1510495, con fecha de
inicio mayo 4 de 2013, por presentar pagos extemporáneos de aportes en salud en
tres (3) o más periodos de los seis (6) meses anteriores a la fecha de
expedición de la incapacidad.[10]
7.- Relación
de los aportes realizados por el señor Herrera Quintero, en los meses de
septiembre, diciembre de 2012 y enero, febrero, marzo y abril de 2013, expedido
por Compensar EPS, en los que se evidencia la mora en el pago. [11]
PERIODO
Nro. DE PLANILLA
FECHA
DE PAGO
DIAS
DE MORA
VALOR
PAGADO
Septiembre
2012
8339378428
07-09-2012
0
$70.900
Diciembre
2012
8355992346
08-01-2013
32
$72.600
Enero 2013
8355992765
04-02-2013
26
$72.300
Febrero 2013
66200708
08-03-2013
29
$75.300
Marzo 2013
66200779
08-03-2013
1
$73.800
Abril 2013
70888911
10-04-2013
5
$74.000
7.-
Desprendible de pago, de “Compensar Mi planilla”, por valor de ciento setenta
mil cuatrocientos veinte pesos $170.420.oo, realizado en el Banco Colpatria, el
27 de mayo de 2013, por concepto de aporte del mes de mayo, referencia
8305060054. [12]
8.-
Certificación expedida por Compensar a petición del accionante, el 31 de mayo
de 2013, en la que consta que el señor José Mauricio Herrera, cotiza al sistema
como trabajador independiente desde el 7 de septiembre de 2012, y donde figura
que la última cotización fue en mayo de 2013, así como que pertenece al estrato
1 y tiene una beneficiaria (hija).[13]
9.-
Certificación expedida por Compesar a petición del señor José Mauricio Herrera,
el 31 de mayo de 2013. [14]
FECHA
DE PAGO
PERIODO
COTIZACIÓN
20120120
201201
67.000
20120222
201202
70.900
20120321
201203
70.900
20120419
201204
70.900
20120522
201205
70.900
20120619
201206
70.900
20120719
201207
61.400
20120907
201209
70.900
20121107
201210
70.900
20121211
201211
70.900
20120108
201212
70.900
20130204
201301
70.900
20130308
201302
73.700
20130308
201303
73.700
20130410
201304
73.700
20130527
201305
73.700
Se advierte
que, el pago que registra Compensar EPS para el día 27 de mayo de 2013 por
valor de 73.700, no corresponde al recibo de pago presentado por el accionante
donde aparece como fecha de pago el mismo 27 de mayo de 2013, por valor de
$170.420.oo, con su número de identificación.
8.- Escrito
enviado por Compensar EPS, el 2 de abril de 2013 al señor José Mauricio Herrera
Quintero en el que le advierten que la fecha pago del periodo 2013-03 fue
posterior a lo establecido en el Decreto 1670 de 2007 (05o día hábil
de cada mes) y que el “haber recibido el aporte no implica que esté aceptando o
se esté allanando a la mora”, puesto que es la misma ley la que les obliga a aceptar
los pagos.[15]
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1.- Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de las acciones de tutela de
la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y planteamiento del asunto
objeto de revisión
De conformidad
con la situación fáctica planteada, corresponde a la Sala determinar la procedencia de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de
prestaciones laborales, como las derivadas de la incapacidad laboral. Si en los
casos que se analizan resultase procedente, la Corte deberá definir si la negativa de (Aliansalud EPS y Compensar EPS) a reconocer y pagar las incapacidades
solicitadas por los peticionarios, desconocen sus derechos fundamentales a
pesar de que algunos aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud se hicieran
de forma extemporánea.
Para resolver
los problemas jurídicos enunciados la Corte reiterará su jurisprudencia sobre:
i) Procedencia de la acción de tutela. ii) Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud según la ley 1122 de 2007, modificada por la ley 1438 de
2011. iii) Reclamación de prestaciones sociales. iv) Afectación del mínimo
vital, y v) La figura del allanamiento a la mora aplicada en los casos de
incapacidades laborales.
3.
Procedencia de la acción de tutela
Esta Corte en reiteradas oportunidades ha señalado que la acción de
tutela es un mecanismo “residual y subsidiario”, ello quiere decir que sólo
podrá ejercerse cuando una persona considere que sus derechos fundamentales se
han visto afectados y no cuente con otro medio de defensa judicial, excepto que
sea para evitar un perjuicio irremediable.
Por otro lado, ha sido enfática en afirmar que la misma no procede para
reclamar el pago de prestaciones sociales, ya que este tipo de controversias son
competencia de la jurisdicción laboral, y ello es así, porque que la seguridad
social debe ser entendida “como un derecho social que no tiene aplicación
inmediata”[16],
en consecuencia los conflictos que derivados de ella se susciten deben ser
resueltos por la justicia ordinaria.
Sin embargo, la tutela de manera excepcional procede para reclamar
prestaciones sociales siempre: “(i) que sea presentada para evitar un perjuicio
irremediable, (ii) que la falta de reconocimiento de una prestación social
vulnere algún derecho fundamental como la vida, la dignidad humana o el mínimo
vital y que (iii) la negativa del reconocimiento se origine en actuaciones
que por su contradicción con los preceptos legales y constitucionales
desvirtúen la presunción de legalidad de las actuaciones de la administración
pública o sea evidentemente arbitraria en caso de que sea un particular quien
preste este servicio público”.[17]
(Subrayado fuera de texto)
En general se puede afirmar, como se ha reiterado a través de la
jurisprudencia de esta Corte, que la tutela procede cuando se trate de la
protección de derechos fundamentales, de manera excepcional siempre que no exista
otro mecanismo de defensa judicial. Que cuando se trate de polémicas surgidas a
propósito de controversias laboral, ellas solo serán resueltas en sede de tutela,
siempre y cuando no se vulneren el mínimo vital, la vida y la dignidad de una
persona.
4.
Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud según la ley 1122 de 2007, modificada por la ley 1438 de
2011
Como ya se dijo y dado su carácter subsidiario la tutela procede cuando
no se disponga de otro medio de defensa judicial, ello porque “los conflictos
jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio
resueltos por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, y sólo
ante su ausencia o cuando las mismas no resultan eficaces para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción
de amparo constitucional”[18]
Es por ello, que se le impone al ciudadano la obligación de agotar otros mecanismos
existentes antes de acudir la protección de los derechos fundamentales en sede
de tutela.
Con relación a la garantía de las prestaciones incluidas en los Planes
Obligatorios de Salud, el legislador expidió la ley 1122 de 2007 modificada por
la ley 1438 de 2011, por medio de las cuales se han realizado reformas al
Sistema de Seguridad Social en Salud, otorgó facultades jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir los conflictos que estén relacionados, entre
otros, con “el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por
parte de la EPS o del empleador”[19].
Así mismo, se estableció un mecanismo “preferente y sumario” para dirimir
dichas controversias, el que cuenta con las siguientes características: (i)
se inicia con una solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, en la cual se debe expresar con la mayor claridad, la
causal que la motiva, el derecho que se considere violado, las circunstancias
de tiempo, modo y lugar, así como el nombre y residencia del solicitante; (ii)
la solicitud misma y su presentación no requiere de ninguna formalidad o
autenticación, ni es necesario actuar mediante apoderado; (iii) puede ser
presentada mediante memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se
manifieste por escrito, para lo cual la ley establece que se gozará de
franquicia; (iv) en el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalece la
informalidad y la Superintendencia debe ordenar las medidas provisionales que
considere pertinentes para lograr la efectiva protección del usuario; (v)
dentro de los diez (10) días siguientes a la solicitud, la Superintendencia dictará fallo, el cual se notificará por telegrama o por otro medio expedito
que asegure su cumplimiento; (vi) dentro de los tres días siguientes a su
notificación, el fallo podrá ser impugnado.
En este punto, es acertado recordar lo dicho por la Corte[20] al revisar la
constitucionalidad de dicho mecanismo, allí se dijo que cuando la Superintendencia Nacional de Salud, conozca de los asuntos relacionados “con la
cobertura, actividades e intervenciones del plan Obligatorio de Salud, y
falle en derecho, en modo alguno se estará desplazando al juez de tutela, pues
la competencia de este último es residual y subsidiaria, mientras que la de la Superintendencia será principal y prevalente”. Sin que lo anterior implique que la
acción de tutela no esté llamada a proceder como “mecanismo transitorio”, en
caso de inminencia consumación de un perjuicio irremediable, o cuando en la práctica
y en un caso concreto, las competencias judiciales de la Superintendencia resulten ineficaces para amparar el derecho fundamental cuya protección se
invoca, pues entonces las acciones ante esa entidad no desplazarán la acción de
tutela, que resultará siendo procedente.”[21],
también señaló que no basta con garantizar la existencia de un mecanismo
judicial idóneo para proteger la defensa de los derechos fundamentales
afectados, pues en cada caso concreto se hace imperioso evaluar la eficacia del
mismo frente a las hechos que se presentan.
Importante es señalar que para la Corte la preferencia del mecanismo con que cuenta la Superintendencia para reclamar está dada, siempre que los
hechos no evidencien un riesgo contra la vida, la salud o la integridad de las
personas, caso en el cual procedería la tutela, sin embargo, advierte que “
las dos vías tienen vocación de prosperar, porque de lo contrario se estaría
desconociendo la teología de ambos procedimientos, los cuales buscan otorgarle
a los ciudadanos una protección inmediata cuando sus derechos fundamentales
están siendo desconocidos”.[22]
En resumen, ante la existencia de un mecanismo legal que ofrece garantías
similares a las que brinda la acción de tutela para el cobro, reconocimiento y
pago de las prestaciones económicas por parte de la EPS, debe éste último como
bien lo dice la Corte tenerse como principal y preferente, lo que no inhibe la
posibilidad de conocer en sede de tutela aquellos casos en los cuales se
advierta un perjuicio irremediable o cuando dicho mecanismo resulte ineficaz
para el amparo de un derecho fundamental.
5. Reclamación de prestaciones sociales
El pago de incapacidades se enmarca dentro de las prestaciones económicas
y sociales, sustituyen el salario durante el tiempo que dure la misma, y pueden
tener origen en una enfermedad general o profesional del trabajador, así como
por un accidente laboral. Se ha dicho que su creación en el Sistema de
Seguridad Social procura a su vez la satisfacción de múltiples derechos
fundamentales, entre los que se encuentran el derecho a la salud, el mínimo
vital, y la seguridad social, de tal suerte que ante la negativa de una
EPS, para reconocer y pagar las incapacidades es deber de la autoridad judicial
analizar o advertir si se halla ante la vulneración de algunos de los
mencionados derechos.
Sobre la importancia del pago de las incapacidades laborales, se ha dicho
que ella está dada: “En primer lugar, porque el pago de las incapacidades
sustituye el salario del trabajador durante el tiempo que por razones médicas
está impedido para desempeñar sus labores. En este orden, se presume que las
incapacidades son la única fuente de ingreso con la que el trabajador cuenta
para garantizarse su mínimo vital y el de su núcleo familiar, tal como el
salario. En segundo término, por cuanto el pago de las incapacidades médicas
constituye también una garantía del derecho a la salud del trabajador, pues
gracias a su pago, aquél puede recuperarse satisfactoriamente sin tener que
preocuparse por reincorporarse anticipadamente a sus actividades habituales con
el fin de obtener recursos para su sostenimiento y el de su familia. Por
último, dado que los principios de dignidad humana e igualdad exigen que se brinde
un tratamiento especial al trabajador que debido a su enfermedad se encuentra
en estado de debilidad manifiesta.”[23]
De este modo, se entiende entonces lo importante que puede resultar para
un trabajador el reconocimiento y pago de las incapacidades laborales, pues una
negativa por parte de la EPS, no solo puede afectar la subsistencia del
trabajador y de su famililla, la posibilidad de vivir en condiciones dignas;
sino también el derecho que tiene a la salud, en la medida que su afectación limita
la posibilidad de una recuperación en óptimas condiciones como es lo deseable.
6.
Afectación del Mínimo Vital
Al respecto se ha dicho que el mínimo vital no se agota de manera
exclusiva en la posibilidad de gozar de un ambiente en el cual las necesidades
de subsistencia biológica se encuentren satisfechas, pues tal derecho “debe
permitir el ejercicio y realización de los valores y propósitos de vida individual,
y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas del grupo familiar
que depende económicamente del trabajador”.[24]
Bajo esta línea argumentativa, se ha considerado que las incapacidades son “la
única fuente de ingreso económicos que permiten satisfacer las necesidades
básicas personales y familiares del actor, en la medida que posibilita la
conservación del giro ordinario del proyecto vital del beneficiario y de su
grupo familiar.”[25]
Se puede afirmar entonces, que la tutela procede cuando se busque el pago
de incapacidades laborales, siempre y cuando con el no pago de las mismas se
afecten o comprometan los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital y
a la dignidad humana o se evidencie un perjuicio irremediable, como lo que
podría suceder ante la falta de recursos económicos que garanticen las
necesidad básicas, personales y familiares del accionante.[26]
7.
La figura del allanamiento a la mora aplicada en los casos
de incapacidades laborales. Reiteración de jurisprudencia.
En la Sentencia T-334 de 2009 se dijo que el pago de las incapacidades
laboral para los trabajadores independientes, debían de cumplir con los siguientes
requisitos:
“1. Haber cotizado al Sistema, de forma ininterrumpida y completa, por
un periodo mínimo de cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de la solicitud
de la prestación.[27]
2. Haber cancelado oportunamente por lo menos cuatro (4) de los
últimos seis (6) meses anteriores a la fecha de causación del derecho y no
incurrir en mora en el pago de aportes durante el tiempo que esté disfrutando
de la licencia[28].
3. No tener deudas pendientes con Entidades Promotoras de Salud o
Instituciones Prestadores de Servicios de Salud “por concepto de reembolsos que
deba efectuar a dichas entidades”.
4. Haber depositado información veraz al momento de su afiliación y de
autoliquidar sus aportes.
5. Cumplir con los requisitos mínimos de movilidad en cuanto a la
cotización a la seguridad social.”
No obstante
las obligaciones establecidas para el trabajador independiente o empleador,
ante el pago extemporáneo de los aportes al sistema de seguridad social, las
empresas prestadoras del servicio de salud, ha dicho, no pueden rehusarse a
cancelar el pago de una incapacidad por enfermedad general, ello en aplicación
del principio de buena fe y la teoría del allanamiento a la mora que consiste
en: “una aplicación del principio de buena fe, pues si una
empresa promotora de salud no alega la mora en la cancelación de los aportes y
luego se autoriza la negación de la prestación económica al trabajador, se
estaría favorecimiento la propia negligencia de la empresa en el cobro de la
cotización y se desestimarían los efectos jurídicos que genuinamente se espera
que genere el pago de los aportes[29].
Adicionalmente, la figura del allanamiento a la mora cumple con el propósito de
proteger el derecho a la remuneración y el mínimo vital de los trabajadores[30].
En razón de ello, la Corte ha ordenado el pago de las incapacidades laborales
de los trabajadores dependientes aun cuando el empleador haya efectuado el pago
de los aportes fuera del plazo establecido, siempre que la EPS se ha allanado a la mora.”[31]
En consecuencia, la teoría del allanamiento a la mora, impide que la EPS niegue el reconocimiento económico de las incapacidades generadas, bajo el entendido de
que se sobreentiende que éstas han aceptado los pagos de las cotizaciones al
sistema de salud, cuando el empleador o el cotizante independiente los ha
realizado de forma tardía, sin que ellas, rechacen el pago de las cotizaciones
o haya realizado acciones serias orientadas al cobro judicial de las mismas.
8. Análisis
de los casos concretos
1.
Expediente T-3.979.626
La señora Blanca Nelly Restrepo, interpuso acción de tutela contra Aliansalud EPS el 30 de abril de 2013
en calidad de cotizante independiente, porque ésta se negó a pagar la
incapacidad por enfermedad general, ordenada por su médico tratante, por treinta días (30),
correspondiente al periodo comprendido
entre de 26 de marzo y el 24 de abril de 2013.
En el expediente se pudo comprobar que la accionante
suministró copia del certificado de incapacidad médica expedida por Alinsalud
EPS, en la que se advierte que la misma se generó por treinta días, por un
valor correspondiente al ingreso base de cotización, es decir, por $589.500.oo.
No obstante, en el formato donde se niega el subsidio, no se indican las
razones.
Contrario a lo que afirma el Juzgado Noveno penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali (Valle), la Sala pudo comprobar que la peticionaria si radicó la solicitud de cobro de la incapacidad[32] y allegó
recibos con los cuales prueba que cotizó al sistema general de seguridad social
en salud los meses correspondiente a diciembre de 2012, y de enero a mayo de
2013, aunque de forma extemporánea como se evidencia en los recibos de pago.[33]
Aunque, no se aportaron los recibos correspondientes a
los 6 meses anteriores a fecha de la solicitud de Sala Plena, por lo menos se
puede pudo comprobar que durante los meses de diciembre de 2012 y enero,
febrero de 2012 si hubo aportes aunque de manera extemporánea, es decir que
pagó en los tres meses anteriores a la solitud de la incapacidad, sin que la EPS se haya pronunciado.
Ante el desconocimiento de la situación de la
tutelante, durante el trámite de Revisión del presente amparo, ésta Corporación
se contactó con la accionante, como consta en el expediente[34], quien manifestó que
tiene 73 años, que se encuentra muy enferma y que dadas sus condiciones de
salud le ha sido imposible trabajar y cancelar oportunamente sus aportes en
salud. Así mismo, se evidenció que su ingreso base de cotización corresponde al
salario mínimo mensual legal vigente, por lo que se infiere que dicho ingreso
garantiza su sustento y sus gastos básicos.
Con los elementos
aportados, esta Sala estima que en el presente caso resulta procedente la acción
de tutela, en razón a que por la edad de la accionante se evidencia que se
trata de un adulto mayor que requiere especial protección[35], que se encuentra
imposibilitada para trabajar, que por el no pago de la incapacidad que negó la EPS se afectó su mínimo vital, que su delicado estado de salud le impidió realizar sus aportes
en salud dentro del término establecido; que la EPS no rechazó los pagos realizados, en forma extemporánea, por lo que se entiende que se allanó a la mora, es
decir, que la entidad no adelantó los cobros, no los rechazó, ni se opuso a
ellos, razón suficiente para obligar a la EPS Aliansalud a reconocer y a pagar la incapacidad prescrita a la señora Blanca Nelly
Restrepo Mejía.
Ahora bien,
aunque la norma y la jurisprudencia exigen que para el reconocimiento de una
prestación económica, como son las incapacidades, se cotice al menos cuatro (4)
de los últimos seis meses anteriores a la fecha de causación del derecho, se
debe decir, que a pesar de esta exigencia en el presente caso, está probada la afectación
del mínimo vital de la señora Blanca Nelly Restrepo Mejía, una persona que
exige una especial protección, y que aunque ella no tuvo la precaución de
aportar sino tres (3) de los cuatro (4) recibos anteriores a la fecha de
causación de la incapacidad, como se exige, lo que sí aportó fueron seis (6)
recibos de pago, pero anteriores a la fecha de la presentación de la tutela, de
los cuales solo el del mes de marzo pagó de manera extemporánea; no por ello
entonces, debe la Sala negar el amparo, por el contrario, en el presente caso
debe presumirse la buena fe de la accionante; máxime si la accionada no se
opuso a la realización del pago, aunque extemporáneo del mes de marzo de 2013, allanándose
de esta manera a la mora del mismo.
Así, teniendo
en cuenta que el ingreso base de cotización del accionante es de un (1) SMLMV,
y no quedando demostrada la existencia de otros ingresos que permitan la
subsistencia digna de la petente, la Sala revocará la Sentencia del 7 de mayo de 2013 y, en su lugar, tutelará el derecho fundamental al mínimo
vital de la accionante casos en los cuales procede la acción de tutela, y, en
consecuencia, ordenará a Aliansalud Eps a reconocer, liquidar y pagar dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo,
la incapacidad laboral expedida a la señora Blanca Nelly Restrepo Mejía, en periodo
comprendido entre el veintiséis (26) de marzo y el veinticuatro (24) de abril
de dos mil trece.
2.     Expediente
T-3.978.237
La Sala de Revisión encuentra que con las pruebas
aportadas en el proceso, se pudo establecer que el señor José Mauricio Herrera
Quintero fue intervenido quirúrgicamente en una de sus manos, que de acuerdo a
su ingreso base de cotización el mismo devenga un monto equivalente al salario mínimo
legal mensual vigente. Adicionalmente, se probó por información obtenida por el
Despacho del Magistrado Ponente quien se contactó telefónicamente con el
accionante, que él y sus hijos depende de los ingresos obtenidos por trabajos
realizados en la construcción, y que debido al adormecimiento de sus manos, no
pudo laborar en los meses de abril y mayo época en la que se produjo la
incapacidad, como tampoco en los meses junio y julio debido a una prórroga de
la misma.
También
quedó demostrado, que el pago tardío de los aportes por parte del accionante
fue la razón que llevó a la EPS a negar el pago de sus incapacidades[36],
lo que ha ocasionado ausencia de sus ingresos y en consecuencia una clara violación
a de su mínimo vital y  de su familia, ya que su salario es su única fuente de
ingreso.
Acerca
de la procedencia de la acción de tutela, y la existencia de otro mecanismo alternativo
de defensa judicial para obtener el cobro de las incapacidades pretendidas, la Sala debe advertir lo siguiente: que si bien es procedente acudir a la Superintendencia de Salud y al mecanismo allí establecido para el pago de obligaciones
derivadas del Plan Obligatorio de Salud como medio judicial principal y no a la
tutela dado su carácter subsidiario, se deben considerar las condiciones
sociales y económicas del accionante que hacen necesario y urgente su amparo,
como es la falta de pago de las incapacidades médicas las que según el
accionante, afectan su mínimo vital y el de sus hijos al encontrar limitados
los recursos para su diario sostenimiento y el pago de las obligaciones que de
ordinario deben sufragarse como el pago de arriendo, servicios públicos, entre
otras.
Ahora,
bajo este panorama, tampoco se debe olvidar el derecho que le asiste al
accionante de acceder a la administración de justicia y obtener de ella una
solución pronta y eficaz, pues como se ha dicho “una decisión tardía
constituye en sí misma una injusticia”[37],
es por ello, que en el presente caso debe operar el amparo en sede de tutela,
máxime si como se dijo, cualquiera de los dos mecanismo buscan otorgarle al
ciudadano una protección inmediata cuando sus derechos fundamentales están
siendo desconocidos. Además, en sede de Revisión no se encuentra razón para,
imponerle en este momento la carga de iniciar el procedimiento administrativo
antes mencionado, cuando además, de manera palmaria se configuran las
circunstancias y se cumplen los requisitos para otorgar el amparo del derecho
al mínimo vital del tutelante.
Por
otra parte, alega Compensar EPS que el accionante no agotó los requisitos
exigidos para el reconocimiento las prestaciones económicas establecidas en el
art 21 del Decreto 1804 de 1999 y el Decreto 783 de 2000 en su artículo 9, en
el que se dice que los trabajadores independientes deberán haber efectuado los
pagos en “forma oportuna por lo menos durante cuatro (4) meses de los seis
(6) anteriores a la fecha de la causación del derecho”, es decir, de la
incapacidad; como que tampoco agotó la posibilidad de reclamar ante la Superintendencia de Salud a través del procedimiento establecido en  artículo 41 de la ley
1122 de 2007 modificado por la ley 1148 de 2011, para la reclamación de sus
incapacidades; argumentos que le sirvieron de fundamento al Juzgado Treinta y Nueve
Civil Municipal de Bogotá, y en los que se apoyó para negar el amparo
deprecado.
Las
anteriores razones por el contrario no son compartidas por la Sala, en primer lugar, porque existen en el expediente pruebas de que el accionante pagó de
manera continua, aunque extemporánea, los cuatro meses anteriores a la fecha de
la solicitud de la prestación, es decir del mes de diciembre de 2012 hasta el
mes de marzo de 2013, como se puede constatar en la certificación que expide
Compensar el 31 de mayo de 2013[38],
y aunque la EPS requirió al demandante mediante escrito del 2 de abril de 2012[39],
en el que le advierte que el pago realizado en el mes de marzo de 2013, fue
extemporáneo y lo invita a realizar los pagos dentro de los cinco (5) primeros
días de cada mes, lo cierto es que ella aceptó los pagos extemporáneos
realizados por el accionante, a los que no se opuso, es decir, que se allanó a
la mora, luego no puede ahora alegar su propia culpa.
Tampoco
resulta razonable ante la existencia de una vulneración al mínimo vital del
señor José Mauricio Herrera, negarse el amparo, pues es claro que el adormecimiento
de su mano limita su derecho al trabajo y por consiguiente sus ingresos, con
los que se procura su sostenimiento y el de su familia, máxime si se tiene en
cuenta que según la jurisprudencia, los mismos constituye el único medio con
que cuenta la accionante para solventar sus necesidades básicas y las de su
familia.
Por
lo anterior, la Sala estima que de acuerdo con las consideraciones expuestas en
esta providencia están dados los elementos para tutelar los derechos
fundamentales invocados por el accionante y en consecuencia ordenará a
Compensar EPS a reconocer, liquidar y pagar dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación del presente fallo, las incapacidades médicas
expedidas a favor del señor José Mauricio Herrera Quintero, en el periodo
comprendido entre el 3 de abril y el 3 de mayo; y el 4 de mayo y el 2 de junio
de 2013.
Sea la
oportunidad para exhortar a todas las EPS del país, para que informen a sus
afiliados, acerca de la posibilidad de reclamar ante la Superintendencia de Salud a través del procedimiento establecido en el artículo 41 de la ley
1122 de 2007 modificado por el artículo 26 de la ley 1148 de 2011, cuando les
sea negados los servicios que se ofrecen en el Plan Obligatorio de Salud,
brindando a los usuarios información completa, clara, comprensible y visible
del procedimiento que se debe adelantar para hacer uso de dicho mecanismo, así
como de la posibilidad de acceder a la tutela en caso de hallarse ante un
perjuicio irremediable o la violación de los derechos al mínimo vital, la salud
o la dignidad humana, sin agotar de manera preferente aquel.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- En
relación con el expediente T- 3.979.626 REVOCAR la sentencia proferida
el 7 de mayo de 2013, por el Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de
Control de Garantías, de Cali (Valle), mediante la cual se negó la acción de
tutela promovida por Blanca Nelly Restrepo Mejía contra Aliansalud EPS, y en su
lugar CONCEDER el amparo del derecho fundamental al mínimo vital de la Señora Blanca Nelly Restrepo Mejía.
ORDENAR
a Aliansalud EPS que en el término perentorio de cuarenta y ocho horas (48)
contadas a partir de la notificación de esta sentencia, pague a la señora Blanca
Nelly, la totalidad de la prestación económica derivada de las incapacidad
laboral identificada con el número 324 1007099, cuyo cubrimiento ha reclamado
la misma en esta acción de tutela.
Segundo.- En
relación con el expediente T- 3.978.237 REVOCAR la sentencia proferida
por el Juzgado Treinta y Nueve Civil Municipal de Bogotá, el 12 de junio de
2013, mediante la cual se negó la acción de tutela promovida por José Mauricio
Herrera Quintero contra Compensar EPS, y en su lugar CONCEDER la tutela
del derecho fundamental al mínimo vital, a la salud y a la dignidad humana de José
Mauricio Herrera Quintero.
ORDENAR
a Compensar EPS que en el término perentorio de cuarenta y ocho horas (48)
contadas a partir de la notificación de esta sentencia, pague al señor José
Mauricio Herrera Quintero, la totalidad de la prestación económica derivada de
las incapacidades laborales con fecha de inicio 20130403 y 20130504, cuyo cubrimiento
ha reclamado la misma en esta acción de tutela.
Tercero.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folios 16 al 22 del cuaderno principal.
[2] Folios 1y 2 del cuaderno principal.
[3] Folios 2 al 7 del cuaderno principal.
[4] Folios 28 al 35 del cuaderno principal.
[5] Folio 9 cuaderno principal.
[6] Folio 10, cuaderno principal.
[7] Folios del 11 al 13 del cuaderno principal.
[8] Folios, 12 y 13, cuaderno principal.
[9] Folio 14, cuaderno principal.
[10] Folio 15, cuaderno principal.
[11] Folio 16, cuaderno principal.
[12] Folio 17 cuaderno principal.
[13] Folio 42 cuaderno principal.
[14] Folio 43 cuaderno principal.
[15] Folio 44 cuaderno principal.
[16] Ver Sentencias: T- 498 de 2010 y  T-103 de
2008,
[17] Ver T- 103 de 2008.
[18] Sentencia: T-004 de 2013, SU-458 de 2010.
[19] Art 41 de la Ley 1122 de
2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la ley 1438 de 2011. Con
el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los
usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del
artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en
derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un
juez, en los siguientes asuntos:
a)
Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan
obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras
de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud
del usuario;
b)
Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por
concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no
tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente
por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios;
c)
Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Salud;
d)
Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los
usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de
salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
e)
Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes
para atender las condiciones particulares del individuo;
f)
Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre
entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
g)
Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas
por parte de las EPS o del empleador”.
[20] Ver T-004 de 2013
[21] C-119 de 2008
[22] Ver Sentencia: T-316A/13
[23] Ver Sentencia: 789 de 2005
[24] Ibidem
[25] Ver Sentencia T-722 de 2007
[26] Ver T-201 de 2005
[27] Sentencia T-786 de 2010
[28] T-1059 de 2004.
[29] La teoría del allanamiento a la mora ha sido reiterada en las
sentencias:  T-418 de 2008, T-483 de 2007, T-466 de 2007, T-274 de 2006  y
T.094 de 2006
[30] Ver sentencias T-786/09, T-789/05, T-1059/04, T-885/04, T-413/04,
T-972/03, T-497/02, T-765/00 y T-177/98.
[31] T-177 de 1998
[32] Ver folio 3.
[33] Ver folio  8 a 11 del cuaderno principal y página 4 de la presente providencia.
[34] Ver folio 27.
[35]  Sobre la especial protección al adulto mayor en
sentencia T-361 de 2012 se dijo: “La Constitución en sus artículos 13 y 46 contempla la especial protección que le debe tanto el Estado como la sociedad a las
personas de la tercera edad en condiciones de discapacidad, de acuerdo con el
principio de solidaridad y los preceptos del Estado Social de Derecho que
inspiran el ordenamiento superior.”
[36] Folio 39.
[37] Sentencia T-543 de 2011.
[38] Folio 27.
[39] Folio 28.