C-618-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-618/04
ACUERDO DE COOPERACION TURISTICA ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA
DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DEL REINO DE MARRUECOS-Exposición de motivos
ACUERDO DE COOPERACION TURISTICA ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA
DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DEL REINO DE MARRUECOS-Objeto
Referencia: expediente LAT-255
Ley 869 de 2003 “por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República
de Colombia y el Gobierno del Reino de Marruecos, firmado en la ciudad de
Santafé de Bogotá, el 8 de marzo de 2000.”
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El día 13 de enero de 2004, el Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación, en
cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución, fotocopia auténtica de la Ley 869 de 2003 “por medio de la cual
se aprueba el Acuerdo de Cooperación Turística entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno del Reino de Marruecos, firmado en la
ciudad de Santafé de Bogotá, el 8 de marzo de 2000.”
El día 29 de enero de año 2004, el
Magistrado sustanciador asumió la revisión de la Ley y solicitó a las
Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el envío de los antecedentes legislativos correspondientes.
Documentos que se reunieron, finalmente, el 12 de marzo de 2004. El 17 del
mismo mes y año, se dispuso que por la Secretaría General se procediera a la
fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado al señor Procurador
General de la Nación, para el concepto correspondiente.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, la Corte Constitucional entra a
decidir acerca de la constitucionalidad del tratado internacional y de la ley
que lo aprueba.
II. TEXTO DEL CONVENIO QUE SE REVISA Y DE SU LEY
APROBATORIA.
Texto publicado en el Diario Oficial No.
45.418, de 2 de enero de 2004
LEY 869 DE 2003
(diciembre 30)
Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo
de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno del Reino de Marruecos, firmado en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, el
ocho (8) de marzo de dos mil (2000).
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto el texto del Acuerdo de Cooperación
Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno del Reino
de Marruecos firmado en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, el ocho (8) de marzo
de dos mil (2000), que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia
del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado).
«ACUERDO DE COOPERACION TURISTICA ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DEL REINO DE MARRUECOS
El Gobierno de la República de Colombia y
el Gobierno del Reino de Marruecos, que en adelante se denominarán "las
Partes";
Destacando su voluntad de ampliar su
cooperación con espíritu de equidad y de apoyo a los intereses comunes;
Considerando la importancia de ampliar la
cooperación en el campo del turismo y procurando que la misma sea la más
fructífera posible; con el objetivo de lograr una mayor y mejor coordinación e
integración de los esfuerzos realizados por cada país en este campo;
Convencidos de la importancia que el
desarrollo de las relaciones turísticas pueda tener en las respectivas
economías, en el intercambio cultural, social y de amistad entre ambos pueblos;
HAN CONVENIDO LO SIGUIENTE:
ARTICULO I.
Con el fin de consolidar el turismo entre
ambos países y fortalecer la integración y el conocimiento mutuo de la cultura
y modos de vida, las Partes promoverán y pondrán en marcha programas de
cooperación turística, de conformidad con sus objetivos y políticas internas de
turismo y las disponibilidades económicas, técnicas y financieras dentro del
límite que les marca la legislación interna.
ARTICULO II.
Conforme a lo expuesto en el artículo
anterior, las Partes estimularán y facilitarán el desarrollo de programas y
proyectos de cooperación turística, a través de:
1. Transferencia recíproca de tecnologías
y asistencia técnica, relacionada con el desarrollo del turismo.
2. Intercambio de técnicos y expertos en
turismo.
3. Intercambio de información y
documentación turística.
4. Diseño, estudio y ejecución de
proyectos turísticos, definiendo para cada proyecto específico los compromisos
y obligaciones de carácter técnico, administrativo y financiero.
5. Intercambios empresariales y rondas de
negocios, que faciliten el diseño y comercialización de productos turísticos
binacionales, así como la participación en seminarios, conferencias y ferias.
ARTICULO III.
Las Partes alentarán a sus respectivos
expertos en turismo para intercambiar información técnica y documentación, en
campos como:
Sistemas, métodos, planes y acciones para
capacitar y actualizar profesionales e instructores sobre asuntos técnicos
relacionados con el turismo.
Evaluación y análisis de los impactos
ambientales y culturales del turismo y medidas de protección y conservación de
los recursos naturales y culturales de interés turístico.
Metodologías para la ordenación,
planificación y desarrollo turístico.
Mecanismos de promoción de las inversiones
turísticas.
Sistemas de información para el turismo.
ARTICULO IV.
Las Partes intercambiarán información
sobre planes y acciones de capacitación en materia de turismo, con el fin de
perfeccionar la formación de sus profesionales.
ARTICULO V.
Las Partes estimularán su colaboración en
la ejecución de programas de investigación turística sobre temas de interés
mutuo, tanto a través de universidades como de centros de investigación u
organismos oficiales.
ARTICULO VI.
Dentro de los límites establecidos por su
legislación las Partes se concederán recíprocamente todas las facilidades para
incrementar las corrientes turísticas de ambos países.
ARTICULO VII.
El Ministerio de Desarrollo Económico de
Colombia y el Ministerio de Turismo de Marruecos serán los responsables de la
ejecución del presente Acuerdo, para lo cual desarrollarán las siguientes
actividades:
Supervisión, seguimiento y análisis de la
aplicación del presente Acuerdo para promover las medidas que se consideren
necesarias, con el propósito de lograr la correcta aplicación de la cooperación
entre las Partes.
Determinar los sectores prioritarios para
la realización de proyectos específicos de cooperación turística.
Proponer programas de cooperación
turística.
Evaluar los resultados alcanzados.
Elaborar un Plan Operativo para la
ejecución del presente Acuerdo.
ARTICULO VIII.
Cualquier controversia que pueda surgir de
la interpretación o aplicación del presente Acuerdo será resuelta por los
medios establecidos en derecho internacional para la solución pacífica de los
conflictos.
ARTICULO IX.
El presente Acuerdo entrará en vigencia
cuando las Partes se notifiquen a través de los canales diplomáticos
acostumbrados del cumplimiento de los respectivos requisitos constitucionales y
legales necesarios para la vigencia del mismo.
ARTICULO X.
El presente Acuerdo será válido por un
período de cinco años y podrá ser renovado automáticamente por períodos
iguales, a menos que una de las Partes lo dé por terminado, en forma escrita, a
través de sus respectivos mecanismos diplomáticos y por lo menos con tres meses
de antelación a la fecha de vencimiento.
ARTICULO XI.
La finalización del Acuerdo no afectará la
realización de los programas presentados oportunamente durante el período de
vigencia, a menos que las Partes convengan sobre ello de otra manera.
ARTICULO XII.
En fe de lo cual los suscritos,
debidamente autorizados por sus respectivas competencias suscriben el presente
Acuerdo de Cooperación Turística, en dos idiomas, español y francés, los dos
textos igualmente auténticos.
El presente Acuerdo se firma en la ciudad
de Santa Fe de Bogotá, el 8 de marzo de 2000.
Por el Gobierno de la República de
Colombia,
GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO,
Canciller de la República de Colombia.
Por el Gobierno del Reino de Marruecos,
MOHAMED BENAISSA,
Canciller del Reino de Marruecos.»
III. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES.
En representación del Ministerio de Relaciones
Exteriores, el ciudadano Luis Fernando Orozco Barrera, pidió a la Corte
declarar exequible la Ley 869 de 2003, que aprobó el Acuerdo de la referencia.
Explicó que se cumplieron los requisitos formales en la suscripción y en el
proceso de la ley aprobatoria.
Informó que el Acuerdo fue suscrito por los
Cancilleres de los dos Estados, en español y en francés, en dos textos
igualmente auténticos. Mencionó que el 5 de marzo de 2002, el entonces
Presidente de la República, Andrés Pastrana Arango, impartió la Aprobación
Ejecutiva a este instrumento, con el propósito de someterlo a la aprobación del
Congreso de la República.
Explica que este Acuerdo forma parte de una serie de
importantes tratados y convenios bilaterales que Colombia ha venido negociando,
suscribiendo y perfeccionando, con los que busca estimular y propiciar el
conocimiento y los intercambios de diversa índole con las naciones amigas.
Este instrumento se erige sobre el respeto a la
soberanía nacional, autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los
principios del derecho internacional, aceptados por Colombia (art. 9 de la
Carta). Desarrolla el deber del Estado de promover la internacionalización de
las relaciones políticas, económicas, sociales, en los términos de los
artículos 226 y 227 de la Constitución
IV. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En concepto número 3554, del 4 de mayo de 2004, el
señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad de este Acuerdo y la Ley 869 de 2003 que lo aprueba.
Este Acuerdo fue suscrito por los respectivos
Cancilleres del Gobierno Nacional y del Reino de Marruecos. El 5 de marzo de
2002, el Presidente de la República impartió la respectiva aprobación, lo que
permitirá a los órganos del país desarrollar su competencia, según los
artículos 150, numeral 16, y 241, numeral 10, de la Constitución.
Respecto del trámite dado a la Ley, el señor
Procurador manifestó que se cumplieron los correspondientes requisitos, según
se puede verificar, así:
Proyecto No. 028 de 2002 Senado, 259 de 2003 Cámara.
Trámite en el Senado de la República :
-
El proyecto fue
presentado al Senado por los Ministros de Relaciones Exteriores y el de
Desarrollo Económico. El texto original y la correspondiente exposición de
motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso Nro.327 del 12 de agosto de
2002. Se cumple, entonces, el requisito de que la iniciación de esta clase de
asuntos sea en el Senado.
-
La ponencia para primer
debate fue presentada por el Senador Efrén Félix Tarapués y publicada en la
Gaceta del Congreso Nro. 464 del 1 de noviembre de 2002.
-
De conformidad con la
certificación de 10 de febrero de 2004, suscrita por el Secretario General de
la Comisión Segunda del Senado, según Acta No. 15 del 4 de diciembre 2002,
aparece que la aprobación en primer debate fue de 13 votos a favor y ninguno en
contra, cumpliéndose el requisito sobre el quórum decisorio exigido en el
artículo 146 de la Carta, teniendo en cuenta que esta Comisión está compuesta
por 13 miembros.
-
La ponencia para
segundo debate en el Senado fue presentada por el Congresista Oscar Aníbal
Largo Calvo y se publicó en la Gaceta del Congreso Nro. 140 de 2003 (pag. 16).
-
Según constancia
expedida por el Secretario General del Senado, de fecha 16 de enero de 2004, el
proyecto de ley fue aprobado en sesión plenaria del Senado, el 21 de mayo de
2003, con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y
reglamentarios, con un quórum decisorio de 96 senadores, de 102, según consta
en la Gaceta del Congreso Nro. 282 del 13 de junio de 2003. Señala que
verificada la Gaceta 282 se advierte que el Acta correspondiente es la No. 58.
Por ello, se cumplió el requisito de quórum decisorio y el término que debe
mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la comisión constitucional
respectiva y la plenaria correspondiente, según el artículo 160 de la Carta,
esto es, 8 días.
Trámite en la Cámara de Representantes :
-
Con ponencia para
primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara, fue presentado el proyecto
por los representantes Carlos Manuel Palacio Hoyos, Ricardo Arias Mora y Luis
Carlos Delgado Peñón. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso Nro.
463, de 2003.
-
En la Comisión Segunda
de la Cámara, el proyecto fue aprobado por unanimidad, el día 1º de octubre de
2003, según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda, con un
quórum de 17 de los 19 Representantes. De acuerdo con la fecha de aprobación
del proyecto en esta Comisión, se cumplió el término de los 15 días que debe
mediar entre la aprobación en una cámara y la aprobación en la otra, según el
artículo 160 de la Carta.
-
La ponencia para
segundo debate fue presentada por los Representantes Carlos Manuel Palacio
Hoyos, Ricardo Arias Mora y Guillermo Antonio Santos Marín y publicada en la
Gaceta del Congreso Nro. 651 del 5 de diciembre de 2003. (pags. 9 y 10)
-
El proyecto de ley fue
aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes el día 10 de diciembre
de 2003, por la mayoría de los presentes, 145 de sus miembros, según
certificación del Secretario General de la Cámara. El Acta de esta sesión es la
No. 84 del 10 de diciembre de 2003 y publicada en la Gaceta No. 37 de febrero
de 2004. Se cumplió el quórum decisorio, artículo 146 de la Carta y el término
de 8 días que debe mediar entre la aprobación del proyecto en la Comisión y la
Plenaria, artículo 160.
El 30 de diciembre de 2003, el Presidente de la
República sancionó la Ley     869 de 2003, aprobatoria del Acuerdo y fue
publicada en el Diario Oficial No. 45.418 de 2 de enero de 2004.
Sobre el examen material del Acuerdo, el señor
Procurador considera que con él se consolidan las relaciones en los aspectos
concernientes al desarrollo turístico. El Acuerdo consagra los principios
orientadores del mismo. En concepto del señor Procurador, no se vulnera ningún
ordenamiento constitucional. Además la Carta, en el artículo 226 impone al
Estado el deber de promover la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas y sociales, entre otras. La internacionalización del
turismo está orientada por los lineamientos de la globalización de los mercados
y la apertura de la economía. Recuerda que la Corte Constitucional ha reiterado
la importancia de la exploración de nuevos mercados para el posicionamiento de
la industria del turismo.
V.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.-  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
10, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben.
2.- Examen de forma.
Se examinará si se cumplieron los requisitos exigidos
en los artículos 241, numeral 10, 146, 154, 157, 160 y 165 de la Constitución y
el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
2.1 El artículo 241, numeral 10, establece que el
Gobierno Nacional remitirá a la Corte Constitucional la Ley aprobatoria del
tratado, dentro de los 6 días siguientes a la sanción de la Ley
correspondiente. En el presente caso, la Ley fue sancionada el 30 de diciembre
de 2003 y enviada por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República,
el día 13  de enero de 2004, es decir, dentro del plazo constitucional.
2.2 El Acuerdo fue suscrito por el señor Ministro de
Relaciones Exteriores de Colombia, doctor Guillermo Fernández de Soto y el
Ministro de Desarrollo Económico, doctor Eduardo Pizano de Narváez. El señor
Ministro de Relaciones Exteriores es competente para suscribir este Acuerdo a
nombre del Gobierno Nacional, según lo dispuesto en la Ley 32 de 1985,
aprobatoria de Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados, sin que
fuera necesario demostrar los poderes respectivos, para tal efecto.
Por esta razón, la suscripción del Acuerdo, por parte
del Ministro de Relaciones Exteriores, está ajustada a la Constitución.
2.3 En cuanto al trámite legislativo, se tiene :
Una vez presentado por el Gobierno Nacional, fue
radicado el 2 de agosto de 2002 en la Comisión Segunda del Senado. El proyecto
se identificó : Proyecto de ley 28/02 Senado, 259/03 Cámara.
2.3.1 El trámite en el Senado del Proyecto de ley
28/02 Senado :
-
El proyecto fue
presentado al Senado por los Ministros de Relaciones Exteriores y el de
Desarrollo Económico. El texto original y la correspondiente exposición de
motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso Nro.327 del 12 de agosto de
2002, en las páginas 1 a 3.
-
La ponencia para primer
debate, fue presentada por el Senador Taita Efrén Félix Tarapués. Esta ponencia
fue publicada en la Gaceta del Congreso Nro. 464 del 1º de noviembre de 2002,
páginas 3 y 4.
-
De acuerdo con la
certificación del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado (10 de
febrero de 2004, fl. 34), el proyecto en primer debate, fue discutido y
aprobado por unanimidad, el 4 de diciembre de 2002. El quórum deliberatorio y
decisorio estuvo integrado por 13 de los 13 Senadores que conforman la Comisión
Segunda del Senado, según consta en el Acta No. 15 del 4 de diciembre de 2002,
que obra a folios 36 a  70.
-
La ponencia para
segundo debate en el Senado fue presentada por el Senador Taita Oscar Aníbal
Largo Calvo y se publicó en la Gaceta del Congreso Nro. 140 del 28 de marzo de
2003 (pag. 16).
-
De acuerdo con la
certificación del Secretario General del Senado (de fecha 16 de enero de 2004),
el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en la plenaria del Senado, el
día 21 de mayo de 2003, en sesión ordinaria, con un quórum decisorio de 96
senadores de los 102 que conforman la Plenaria. Al ser sometido a votación, fue
aprobado por mayoría, según consta en el Acta de la Plenaria Nro. 58 de la
misma fecha, de acuerdo como fue publicada en la Gaceta del Congreso Nro. 282
del 13 de junio de 2003.
2.3.2 El trámite en la Cámara de Representantes del
Proyecto de ley 259/03 Cámara :
-
La ponencia para primer
debate en la Comisión Segunda de la Cámara fue presentada por los
Representantes Carlos Manuel Palacio Hoyos, Presidente Coordinador, Ricardo
Arias Mora y Luis Carlos Delgado Peñón, ponentes. Fue publicada en la Gaceta
del Congreso Nro. 463, del 9 de septiembre de 2003, páginas 3 a 5.
-
Según certificación del
Secretario General de la Comisión Segunda de Relaciones Exteriores, Comercio
Exterior, Defensa y Seguridad Nacional de la Cámara de Representantes, en la
sesión del 24 de septiembre de 2003 se hizo el anuncio establecido en el
artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003, respecto del proyecto de Acuerdo de
la referencia. (fl. 247)
-
En la Gaceta del
Congreso Nro. 183, de fecha 10 de mayo de 2004, consta el Acta Número 08 de 24
de septiembre de 2003. En el orden del día, punto II, obra el “Anuncio de
proyectos para aprobación en sesión del día miércoles 1º de octubre de 2003”,
dentro de los cuales se encuentra el proyecto de ley objeto de este Acuerdo.
(pgs. 1 y 2 de la Gaceta citada).
-
De acuerdo con la
certificación del Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara (fl.
21), el proyecto fue aprobado por unanimidad, el día 1 de octubre de 2003, con
asistencia de 17 de los Representantes.
-
La ponencia para
segundo debate fue presentada por los Representantes Carlos Manuel Palacio
Hoyos, Ponente Coordinador, Ricardo Arias Mora y Guillermo Antonio Santos. Fue
publicada en la Gaceta del Congreso Nro. 651 del 5 de diciembre de 2003. (pgs.
9 y 10)
-
Consta en el Acta 083
de la sesión ordinaria del día 9 de diciembre de 2003, que para el día
siguiente, 10 de diciembre de 2003, se citó para la aprobación y debate de este
proyecto de ley. Esta Acta está publicada en la Gaceta del Congreso Nro. 22 del
5 de febrero de 2004, página 30, que reposa en la Biblioteca Enrique Low Mutra,
Gacetas del Congreso, Febrero 2004.
-
El proyecto de ley fue
considerado y aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el día
10 de diciembre de 2003, por la mayoría de los presentes : 145 de sus miembros,
según certificación del Secretario General (e) de la Cámara. El Acta de esta
sesión es la No. 84 del 10 de diciembre de 2003, que fue publicada en la Gaceta
No. 37 de febrero de 2004, página 6.
2.4 El 30 de diciembre de 2003, el Presidente de la
República sancionó la Ley     869 de 2003, aprobatoria del Acuerdo, y fue
publicada en el Diario Oficial No. 45418 de 2 de enero de 2004.
2.5 De acuerdo con la descripción anterior, el Acuerdo
y la Ley que lo aprobó surtieron el procedimiento previsto en la Constitución y
la ley, como se verá :
2.5.1 Iniciación del trámite en el Senado, artículo
154 de la Constitución este proyecto de ley inició su trámite en el  Senado.
2.5.2  Términos que deben mediar para las respectivas
aprobaciones de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y
la plenaria correspondiente : 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una
Cámara y la iniciación del debate en la otra : 15 días, según el artículo 160
de la Carta.
Estos términos se cumplieron así : (1) en el Senado :
el primer debate en la Comisión fue el 4 de diciembre de 2002 y el segundo
debate en la Plenaria del Senado fue el 21 de mayo de 2003. (2) en la Cámara :
el primer debate en la Comisión de la Cámara se realizó el 1º de octubre de
2003 y la aprobación en la Plenaria de la Cámara, se efectuó el 10 de diciembre
de 2003.
Es decir se respetaron los términos constitucionales
de 8 y 15 días del artículo 160 en mención.
2.5.3 Publicación oficial por el Congreso antes de
darle curso en la comisión respectiva, artículo 158, numeral 1, de la Constitución.
Estas publicaciones se cumplieron así : (1) Senado, la
ponencia para el primer debate de Comisión de Senado fue publicada el 1 de
noviembre de 2002 y se debatió el 4 de diciembre de 2002. Para segundo debate,
la ponencia se publicó el 28 de marzo de 2003 y se debatió y aprobó el 21 de
mayo de 2003. (2) Cámara, la ponencia para primer debate se publicó el 9 de
septiembre de 2003 y se debatió y aprobó el 1º de octubre de 2003, y para el
segundo debate,  se publicó la ponencia el 5 de diciembre de 2003, y se
discutió y aprobó en Plenaria, el 10 de diciembre de 2003.
Se cumplió, pues, la exigencia de publicación del
artículo 157, numeral 1, de la Carta.
2.5.4 Así mismo, se dio cumplimiento al requisito del
Acto Legislativo 01 de 2003, contenido en el artículo 8, que adicionó el
artículo 160 de la Carta, en el siguiente sentido :
“El artículo 160 de la Constitución
Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor : Ningún proyecto de
ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se
haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en al cual
se realizará la votación.”
En efecto. En la sesión del 24 de septiembre de 2003,
que obra en el Acta de Comisión Segunda Permanente de la Cámara Nro. 08 de
2003, se anunció entre los proyectos para aprobación en la sesión del 1º de
octubre del mismo año, el objeto de este Acuerdo. Y, según obra en el Acta 83
de fecha 9 de diciembre de 2003 (Gaceta 22 de 5 de febrero de 2004), se citó
para el día siguiente la votación del mismo, votación que se realizó el día
10 de diciembre de 2003, de acuerdo con el Acta 84 de esta fecha.
2.5.5 En cuanto al quórum decisorio del artículo 146
de la Constitución, según sendas certificaciones de los Secretarios del Senado
y de la Cámara, las votaciones se dieron por mayoría, conforme a la exigencia
constitucional.
2.5.6 Finalmente la sanción presidencial se produjo en
los términos del artículo 165 de la Constitución, esto es, una vez aprobado el
proyecto de ley por ambas cámaras.
En conclusión : se cumplieron los requisitos constitucionales de los
artículos 146, 154, 157,  160, 165 y 241, numeral 10, de la Constitución y el
artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
3. Examen de fondo.
En cuanto al examen de fondo que corresponde efectuar
a esta Corporación, se recuerda que éste consiste en revisar si el tratado
internacional está conforme a la Constitución.
4. Contenido del Acuerdo.
El Acuerdo pretende que la República de Colombia y el
Gobierno del Reino de Marruecos, amplíen la cooperación en el campo del turismo
y que sea lo más fructifera posible.
4.1 Conviene recordar lo dicho en la exposición de
motivos en lo concerniente a la importancia de este instrumento internacional :
“EXPOSICION DE MOTIVOS
Honorables Senadores y
Representantes:
En nombre del Gobierno Nacional
y en cumplimiento de los artículos 150, numeral 16 y 189, numeral 2 de la
Constitución Política de Colombia, presentamos a consideración del honorable
Congreso de la República el Proyecto de ley por medio de la cual se aprueba el
Acuerdo de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de Colombia
y el Gobierno del Reino de Marruecos, firmado en la ciudad de Santa Fe de
Bogotá, el ocho (8) de marzo de dos mil (2000).
El Acuerdo de Cooperación busca
impulsar y poner en marcha programas tendientes a promover y estimular el
desarrollo del turismo entre los dos países, fomentando la colaboración en los
aspectos relacionados con esta industria y propiciando que los avances en este
sector redunden en el mayor beneficio posible para los dos Estados.
Permitirá igualmente obtener
una mayor comprensión de la actividad turística de cada país y facilitará la
transferencia de tecnología, conocimientos y experiencias.
El proceso de integración que
se ha venido consolidando en los últimos años en el campo turístico, resulta de
gran importancia para mejorar la competitividad del turismo. Es así como el
mundo moderno obliga a todos los sectores de la economía a fortalecer sus
vínculos con actores externos a sus Naciones y, por eso, Colombia debe tener en
cuenta el aprovechamiento de la transferencia de tecnología, el afianzamiento
de las relaciones internacionales, el impulso de los flujos de turistas, la
promoción de la actividad turística que debe ser una tarea permanente de actualización
y divulgación, tanto en el interior del país como en el extranjero, con
especial énfasis en la diferenciación de nuestra imagen como destino turístico,
aspectos que deben concretarse en la aplicación de los convenios de cooperación
técnica turística.
Este Acuerdo, firmado en el
2000, se constituye en una herramienta valiosa para instrumentar las acciones
que se pretendan desarrollar con el Reino de Marruecos.
Sobre esta base, el Acuerdo de
Cooperación entre Colombia y el Reino de Marruecos busca conseguir un avance
que permita el diseño de una estrategia de globalización que facilite el
desarrollo del turismo en los dos Estados. Con la firma del Acuerdo, Colombia
obtiene los siguientes beneficios:
Conocer las características,
evolución y tendencias del mercado turístico entre el Reino de Marruecos y
Colombia.
Fomentar las diferentes áreas
de la industria turística de tal forma que el producto turístico sea
competitivo a nivel internacional.
Identificar la oferta turística
de los dos países.
Facilitar el flujo turístico
entre las dos Partes.
El Acuerdo es un instrumento
esencial para contribuir al logro de los objetivos que el Gobierno viene
impulsando en materia de relaciones internacionales y política exterior que
propende fortalecer y consolidar el proceso de integración que sirve de enlace
para conquistar mercados africanos.
Por consiguiente, el Gobierno
Nacional somete a consideración del honorable Congreso de la República el
Acuerdo de Cooperación Turística entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno
del Reino de Marruecos, el cual contribuye a incrementar las relaciones
bilaterales con el fin de fortalecer la economía de mercado, la apertura y la
integración.
Teniendo en cuenta lo anterior,
el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros de Relaciones Exteriores y de
Desarrollo Económico, somete a consideración del honorable Congreso de la
República el Acuerdo de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República
de Colombia y el Gobierno del Reino de Marruecos, firmado en la ciudad de Santa
Fe de Bogotá, el ocho (8) de marzo de dos mil (2000).
De los honorables Congresistas,
El Ministro de Relaciones
Exteriores,
GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO.
El Ministro de Desarrollo
Económico,
EDUARDO PIZANO DE NARVÁEZ.”
4.2 En cuanto al contenido del articulado del Acuerdo,
en términos generales éste consagra lo siguiente :
El artículo 1º señala que el objetivo es consolidar el
turismo entre ambos países y fortalecer la integración y el conocimiento
cultural y de modo de vida. En el artículo 2, se fija la forma como se
desarrollarán estos programas, dentro del campo turístico, a través de
transferencia reciproca de tecnologías y asistencia técnica, intercambio de
expertos, documentación, información turística, entre otros. En el artículo 3,
se dice que las partes alentarán a sus respectivos expertos en turismo para el
intercambio de información. El artículo 4 se refiere al intercambio que estos
expertos harán sobre planes y acciones de capacitación en turismo. El artículo
5 menciona la colaboración en programas de investigación turística. El artículo
6 señala que “Dentro de los límites establecidos por su legislación, las Partes
se concederán recíprocamente todas las facilidades para incrementar las
corrientes turísticas de ambos países”. En el artículo 7, se hace referencia a
las actividades que el Ministerio de Desarrollo Económico de Colombia y el
Ministerio de Turismo de Marruecos desarrollarán, entre otras, seguimiento y
análisis a este acuerdo, resultados, elaborar el Plan Operativo para la
ejecución. En cuanto a la resolución de controversias que se susciten en la
aplicación de este Acuerdo, el artículo 8 estableció que se resolverían por los
medios fijados en el derecho internacional. Finalmente, el artículo 9 dice que
el Acuerdo entrará en vigencia cuando se cumplan los requisitos
constitucionales y el 10, que el Acuerdo será válido por un período de 5 años,
y podrá ser renovado automáticamente por períodos iguales, a menos que una de
las partes lo dé por terminado, en forma escrita, a través de los mecanismos
diplomáticos y por lo menos con tres meses de antelación a la fecha de
vencimiento.
Como se ve del recuento del contenido del Acuerdo,
éste no viola la Constitución, ni se opone a ninguna norma constitucional. Se
ajusta a los  principios previstos en los artículos 9, 226 y 227 de la Carta,
y, además, existe a lo largo del articulado, la previsión permanente de que
cualquier desarrollo del contenido del Acuerdo, debe hacerse con base en el
respeto por la legislación interna de cada uno de los países que lo suscriben.
Sólo hay que mencionar que con la estructura actual
del Ejecutivo no existe el Ministerio de Desarrollo, sino el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
En consecuencia, la Corte considera que existe
conformidad formal y material del Acuerdo objeto de este pronunciamiento, con
los preceptos constitucionales.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
:
Primero: Decláranse EXEQUIBLES “el Acuerdo de
Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno del Reino de Marruecos, firmado en la ciudad de Santafé de Bogotá, el
8 de marzo de 2000” y la Ley 869 de 2003, que lo aprobó.
Segundo: Comuníquese esta decisión al Gobierno Nacional por intermedio de la
Secretaría General de la Presidencia de la República, y envíese copia auténtica
de la misma para los efectos constitucionales previstos en el numeral 10 del
artículo 241 de la Constitución.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión
de servicios en el exterior debidamente autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
MAUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión de servicios en el exterior debidamente autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-618/04
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incongruencias del texto  (Salvamento parcial de
voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Regularidad del procedimiento (Salvamento parcial
de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-inconsistencia del texto que afectan la regla de
unidad de materia/LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Vicio de
inconstitucionalidad por incorporar regulaciones de otra naturaleza como una
exposición de motivos y reproducir contenidos de otra ley (Salvamento parcial
de voto)
Es obvio que una ley que pretende aprobar
un determinado convenio, según lo expresa su título, no puede incorporar
regulaciones de otra naturaleza, como contener una exposición de motivos o
reproducir los contenidos de otra ley. Esto genera un vicio de
inconstitucionalidad
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incorporación de elementos extraños como exposición
de motivos o reproducción de otra ley/LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Vulneración
de regla de unidad de materia y vicio del consentimiento por incorporación de
elementos extraños (Salvamento parcial de voto)
El hecho de que el Congreso tramite una
ley, aparentemente destinada a incorporar un tratado, esto es, a afectar las
relaciones internacionales de Colombia, pero lo haga en forma tan descuidada
que ni siquiera constata que el texto de la ley incluye elementos extraños a la
aprobación del tratado, como la incorporación de la exposición de motivos, o la
reproducción de otra ley, es indicativo de que el trámite fue tan negligente
que ni siquiera el proyecto fue adecuadamente leído por los congresistas. Esto
indica que los congresistas no tenían conciencia clara de qué estaban
aprobando. Igualmente, el Presidente, al sancionar la ley, no verificó qué era
exactamente lo que estaba sancionando, esto es, si era realmente una ley
aprobatoria de un tratado o un texto heterogéneo, que al menos debía suscitar
dudas sobre su constitucionalidad. Por todo lo anterior, no estamos frente a
una irregularidad menor sino frente a una violación de la regla de unidad de
materia y a un vicio en la prestación del consentimiento por el Congreso o en
la sanción presidencial, que no fue convalidado durante la aprobación de la
ley, lo cual afecta la constitucionalidad de la totalidad de la ley, por lo
cual ella no podía ser declarada exequible. Ese vicio se presenta en un campo
que es sensible, pues se trata de la aprobación de tratados que afectan los
compromisos internacionales de Colombia, por lo que la Corte debería exigir un
gran cuidado del Congreso en la deliberación y aprobación de dichos convenios
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vicio de procedimiento subsanable (Salvamento
parcial de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Corrección de vició del consentimiento consistente
en incorporar elementos extraños (Salvamento parcial de voto)
Teniendo en cuenta que la voluntad de las
cámaras y del Presidente de querer aprobar ese tratado específico aparece en el
expediente legislativo, es razonable concluir que el vicio del consentimiento
puede ser corregido pues existió aparentemente voluntad de aprobar el tratado
pero un descuido grave que hace dudar de la autenticidad de dicha voluntad. Y
para ello basta que las cámaras –en caso de que la irregularidad hubiera
ocurrido en el trámite legislativo- o el Presidente –en caso de que el vicio
hubiera ocurrido durante la sanción- especifiquen el texto a ser incorporado al
ordenamiento jurídico y reiteren con claridad su voluntad política de
aprobarlo. El vicio de procedimiento debe ser corregido por las
plenarias de ambas cámaras, por cuanto al menos ocurrió en ese momento del
proceso de aprobación de la ley y las plenarias cuentan con la competencia
constitucional para corregirlo. Por consiguiente, la decisión adecuada es
retornar el texto de la ley a las plenarias para que éstas precisen si
realmente desean la aprobación de ese tratado, y adopten un texto legal que
refleje verdaderamente esa intención, sin incorporar elementos extraños a esa
voluntad normativa.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Justificación (Salvamento parcial de voto)
PRECEDENTE EN LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL-Papel esencial/PRECEDENTE EN
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL-Cambio
(Salvamento parcial de voto)
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Efectos positivos sobre la seguridad jurídica y de
respeto a la regla de unidad de materia (Salvamento parcial de voto)
1- Con el debido respeto por las decisiones
de la Corte, me veo obligado a salvar parcialmente el voto en la presente
sentencia, por cuanto considero que la Ley 869 de 2003, que aprobó el acuerdo
bajo revisión, adolece de vicios de inconstitucionalidad, tanto por violación
de la regla de unidad de materia como por la existencia de una clara evidencia
de que el consentimiento prestado por el Congreso fue defectuoso. Por ello
considero que la ley no debió ser declarada exequible sino que la Corte debió
dictar un auto que constatara la existencia de un vicio subsanable, a fin de
retornar la ley al Congreso para que esa Corporación corrigiera los defectos
constatados.
2- Preciso igualmente que mi salvamento se
refiere exclusivamente a los vicios de inconstitucionalidad de la ley
aprobatoria. Por el contrario, comparto plenamente la decisión de exequibilidad
del acuerdo de cooperación turística entre Colombia y Marruecos, así como las
consideraciones de la sentencia al respecto. Por ello, aunque mi propuesta era
que la Corte se inhibiera sobre el conocimiento del tratado, debido a la
inexequibilidad de su ley aprobatoria, por vicios de procedimiento en su
formación, sin embargo adherí a la decisión de constitucionalidad por la
siguiente razón: el estudio de la regularidad del trámite de la ley aprobatoria
es un presupuesto para que esta Corporación pueda entrar a analizar la
constitucionalidad material del tratado respectivo, pues si la ley aprobatoria
es inexequible, carece de objeto estudiar la constitucionalidad del tratado,
por cuanto éste es de todos modos inejecutable por no haber sido aprobado por
el Congreso. Por el contrario, si la Corte concluye que la ley aprobatoria es
constitucional, debe entonces entrar a analizar la constitucionalidad o no del
tratado. Por consiguiente, habiendo sido derrotada mi posición sobre la ley
aprobatoria, mi deber es salvar el voto sobre ese punto, pero aceptar la
decisión de la Corte al respecto y entrar analizar la constitucionalidad del
tratado, que debe entenderse aprobado. Y frente al examen material del tratado,
comparto plenamente todas las consideraciones de la sentencia, por lo que este
salvamento se refiere exclusivamente a los vicios de procedimiento en el
trámite de la ley aprobatoria, que procedo a explicar.
Las incongruencias del texto de la ley.
3- El problema esencial es que la presente
Ley 869 de 2003 contiene elementos extraños a un cuerpo normativo de esta
naturaleza, como es la inclusión integral de la exposición de motivos del
proyecto y del contenido de otra ley, a saber la Ley 424 de 1998, que ordena el
seguimiento de los convenios internacionales suscritos por Colombia. Debido a
lo anterior, la presente ley tiene varios encabezados, varios articulados sobre
distintas materias, y contiene textos justificatorios del tratado (la
exposición de motivos) de discutible fuerza normativa, como se verá a
continuación.
De un lado,  la Ley 869 de 2003 señala en
tres oportunidades que el Congreso de la República va a tomar una decisión
legislativa. Así, al inicio de la ley misma, un poco más adelante, cuando
incluye nuevamente el proyecto de ley originario (proyecto de ley 28 de 2002
senado) y, en tercer término, cuando incorpora (sin una clara justificación)
el texto de la Ley 424 de 1998.
Pero eso no es todo. De otro lado, la Ley
824 de 2003 contiene aparentemente tres articulados, en parte coincidentes,
pero en parte diversos. Así, luego de la trascripción del tratado, aparecen los
artículos 1°, 2° y 3°, que aprueban el acuerdo de cooperación turística; esos mismos
contenidos normativos aparecen al final de la ley; finalmente, al incorporarse
la Ley 424 de 1998, aparecen cuatro artículos de contenido muy diverso, pues
éstos ordenan al Gobierno que presente en cada legislatura un informe
pormenorizado de la manera como se están cumpliendo los convenios
internacionales suscritos por Colombia y que el texto completo de esa ley 424
de 1998 sea incorporado como anexo a todos y cada uno de los Convenios
Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a
consideración del Congreso
Finalmente, entre los artículos del
proyecto y aquellos de la Ley 424 de 1998 aparece la exposición de motivos del
proyecto, que explica la conveniencia de adoptar el acuerdo, y que terminó
siendo incorporado a la ley, a pesar de que carece propiamente de un lenguaje
normativo, pues no es claro qué es lo que ordena, prohíbe o  permite.
4- Esta situación desordenada del texto de
las últimas leyes aprobatorias de los tratados fue constatada por la Corte en
la reciente sentencia C-315 de 2004 MP Eduardo Montealegre Lynett. La Corte
reconoció que dicha situación podría generar cierta perplejidad normativa pues
a primera vista no era claro qué era lo que había aprobado el Congreso, si el
tratado, si la Ley 424 de 1998 o si había querido conferir fuerza normativa a
las explicaciones de la exposición de motivos. Además la sentencia señaló que
esa irregularidad suscitaba interrogantes constitucionales sobre la regularidad
del procedimiento de aprobación de la ley misma, pues podía no sólo desconocer
la regla de unidad de materia y las peculiaridades propias de las leyes
aprobatorias de tratados sino además expresar una inatención del Congreso en el
trámite de la ley, que podía indicar un vicio del consentimiento. Sin embargo,
la Corte consideró que esos defectos no eran de trascendencia suficiente para
configurar un vicio de procedimiento. Dijo entonces la sentencia C-315 de 2004,
en su Fundamento 9:
“A pesar de lo anterior, la Corte considera
que la anterior irregularidad, aunque expresa una inadvertencia del Congreso en
la aprobación de la presente ley, no configura realmente un vicio de
procedimiento por las siguientes dos razones: en primer término, un análisis
literal, sistemático e histórico permite concluir que la Ley 824 de 2003 tiene
no sólo un tema dominante sino una finalidad clara, que es la aprobación de la
Convención sobre Misiones Especiales. En efecto, así lo dice con claridad el
título de la ley. Además, la ley transcribe la totalidad del mencionado tratado
y los artículos aprobados, con la excepción de aquellos que hacen parte de la
reproducción del texto de la Ley 424 de 1998, establecen la aprobación de ese
instrumento internacional por parte del Congreso. Finalmente, la revisión de
las discusiones en el Congreso, especialmente de la exposición de motivos y de
las ponencias para los debates en comisiones y plenarias, muestran con claridad
que la intención del Congreso era aprobar esa convención. Por todo lo anterior,
la Corte concluye que la Ley 824 de 2003 tiene un tema dominante y éste es la
aprobación del mencionado tratado.
De otro lado, el mismo análisis literal,
histórico y sistemático permite determinar que los elementos extraños que
aparecen en la Ley 824 de 2003 no tienen realmente vocación normativa propia.
Así, la incorporación de la Ley 424 de 1998 únicamente se explica por cuanto el
artículo 3º de esa ley dice que el texto completo de la misma deberá
incorporarse “como anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales
que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del
Congreso”, y por ello el Congreso y el Gobierno lo incorporaron a la ley 824 de
2003, en el entendido de que se trataba de un anexo, que no tiene fuerza
normativa propia, sino que únicamente recuerda los mandatos de esa ley 424 de
1998.
Igualmente, la exposición de motivos no
contiene tampoco un lenguaje normativo autónomo ya que simplemente explica el
contenido del tratado y justifica su incorporación al ordenamiento jurídico
interno.
Por ende, como los apartes que podrían ser
considerados extraños al contenido dominante de la Ley 824 de 2003 carecen en
realidad de verdadera fuerza normativa, la Corte concluye que la irregularidad
consistente en incorporarlos en la Ley 824 de 2003 resulta irrelevante, y en
esa medida no configura un vicio de procedimiento. Y por ello la Corte no
encuentra razón para cuestionar la constitucionalidad de la presente ley por
ese aspecto, como no lo hizo tampoco en el pasado cuando tuvo que estudiar
leyes aprobatorias de tratados que tenían aparentemente un problema semejante.”
Los vicios de la ley: afectación de la
unidad de materia y consentimiento defectuoso de parte del Congreso.
5- A pesar de que los argumentos de la
anterior sentencia C-315 de 2004 son razonables, y que son los que explican la
práctica de la Corte en este campo, no los comparto, por las siguientes
razones:
6- En primer término, creo que la
perplejidad normativa subsiste pues no es claro qué es lo que aprueba el
Congreso en leyes con un texto tan heterogéneo: ¿quiso ese cuerpo legislativo
volver a aprobar la Ley 424 de 1998? ¿Qué implicaciones tiene esa eventual
reaprobación de ese cuerpo normativo? ¿Quiso el Congreso conferir fuerza
normativa a la exposición de motivos? ¿O simplemente el Congreso quería aprobar
el tratado pero por una grave inadvertencia en el texto final sancionado por el
Presidente quedaron incluidos cuerpos extraños a esa decisión normativa?
7- En segundo término, considero que las
inconsistencias del texto afectan la regla de unidad de materia y desconocen
las peculiaridades propias de las leyes aprobatorias de tratados. En efecto,
conforme al artículo 158 superior, todo proyecto debe referirse a una misma
materia. Y por ello, las leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden
versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al
ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un
vínculo directo sobre dicha aprobación. En tal contexto, es obvio que una ley
que pretende aprobar un determinado convenio, según lo expresa su título, no
puede incorporar regulaciones de otra naturaleza, como contener una exposición
de motivos o reproducir los contenidos de otra ley. Esto genera un vicio de
inconstitucionalidad.
8- En tercer término, considero que el
hecho de que el Congreso tramite una ley, aparentemente destinada a incorporar
un tratado, esto es, a afectar las relaciones internacionales de Colombia, pero
lo haga en forma tan descuidada que ni siquiera constata que el texto de la ley
incluye elementos extraños a la aprobación del tratado, como la incorporación
de la exposición de motivos, o la reproducción de otra ley, es indicativo de
que el trámite fue tan negligente que ni siquiera el proyecto fue adecuadamente
leído por los congresistas. Esto indica que los congresistas no tenían
conciencia clara de qué estaban aprobando. Igualmente, el Presidente, al
sancionar la ley, no verificó qué era exactamente lo que estaba sancionando,
esto es, si era realmente una ley aprobatoria de un tratado o un texto
heterogéneo, que al menos debía suscitar dudas sobre su constitucionalidad.
9- Por todo lo anterior, según mi parecer,
no estamos frente a una irregularidad menor sino frente a una violación de la
regla de unidad de materia y a un vicio en la prestación del consentimiento por
el Congreso o en la sanción presidencial, que no fue convalidado durante la
aprobación de la ley, lo cual afecta la constitucionalidad de la totalidad de
la ley, por lo cual ella no podía ser declarada exequible[1].
Conviene además resaltar que ese vicio se presenta en un campo que es sensible,
pues se trata de la aprobación de tratados que afectan los compromisos
internacionales de Colombia, por lo que la Corte debería exigir un gran cuidado
del Congreso en la deliberación y aprobación de dichos convenios.
10- Los posibles reparos a mi
argumentación, que aparecen desarrollados en la sentencia C-315 de 2004, no me
parecen convincentes. Así, de un lado, podría sostenerse que lo único que ha
hecho el Congreso al incorporar esos elementos extraños a una ley aprobatoria de
un tratado (como la reproducción de Ley 424 de 1998 o la inclusión de la
exposición de motivos) es aplicar la propia Ley 424 de 1998, que ordena que el
texto completo de esa ley sea incorporado “como anexo a todos y cada uno de
los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores
presente a consideración del Congreso.” Sin embargo esa objeción no es de
recibo, al menos por las siguientes dos razones: (i) porque esa ley 424 de 1998
no ordena incorporar la exposición de motivos al texto de la ley aprobatoria
del tratado sino únicamente adjuntar como anexo el texto de la ley 424 al
tratado cuando éste es puesto a consideración del Congreso. Esto significa
entonces que ni siquiera es claro que la Ley 424 de 1998 haya ordenado que su
texto sea incorporado a toda nueva ley aprobatoria, pues sólo establece que
ella debe aparecer como anexo de los tratados, cuando éstos son puestos a
consideración del Congreso, pero no es claro que la Ley 424 de 1998 deba
aparecer incluida en la propia ley aprobatoria. Pero (ii) incluso si la ley 424
de 1998 hubiera ordenado inequívocamente que su texto apareciera en toda nueva
ley aprobatoria de un tratado, no por ello dicha incorporación sería
constitucional, pues una ley ordinaria, que ni siquiera modificó el Reglamento
del Congreso, carece de la posibilidad de alterar normas constitucionales, como
la relativa a la unidad de materia de todo proyecto de ley o aquellas que
establecen el contenido propio de las leyes aprobatorias  de los tratados.
11- De otro lado, si la tesis de la Corte
es que esas irregularidades no configuran un vicio, por cuanto los cuerpos
extraños carecen de fuerza normativa, ¿por qué no retornar la ley al Congreso
para que las cámaras procedan a excluir esos elementos de la ley? O, ¿por qué
la propia sentencia de la Corte no excluyó del ordenamiento esos textos, que no
tienen fuerza normativa y sí provocan perplejidad normativa?
12- Por último, y tal vez lo más grave, si
el desorden del texto de esas leyes aprobatorias de esas leyes puede ser
razonablemente entendido como un indicador del descuido grave con el cual
dichas leyes son tramitadas por las cámaras, ¿no es un deber del juez
constitucional verificar la autenticidad de la voluntad de las cámaras y
estimular un mayor cuidado del Congreso en la deliberación y aprobación de
textos que pueden tener gran trascendencia?
13- Por ello no creo que pueda objetarse
que la solución que propongo es formalista, en el mal sentido del término, y
que por ello, en función de la prevalencia del derecho sustancial sobre las
formas procesales (CP art. 228), es preferible la actual jurisprudencia de la
Corte, que hace prevalecer la voluntad de las cámaras sobre los defectos
formales de la presentación de la ley. Creo que ese reparo parte de una premisa
cierta, que es el principio de instrumentalidad de las formas, pero la aplica
indebidamente en el presente caso. Así, yo estoy de acuerdo con el principio de
la instrumentalidad de las formas en los procedimientos legislativos, según el
cual la interpretación de las normas que gobiernan la formación de las leyes
debe tomar en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar.
Sin embargo, en el presente caso, se trata precisamente de proteger un valor
esencial de la formación de las leyes, como es el cuidado, la transparencia y
la claridad de la formación de la voluntad de las cámaras en la aprobación de
estas leyes.
14- Por todo lo anterior, considero que la
decisión más adecuada en estos casos, y que propuse infructuosamente en la
Sala, es que la Corte adopte un auto que constate la existencia de un vicio de
procedimiento subsanable y retorne la ley al Congreso para que éste corrija los
defectos en la aprobación de este tipo de leyes. En efecto, si la Corte
encuentra vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a
su control, debe ordenar devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de
ser posible, ésta enmiende el defecto observado (CP art. 241). Y efectivamente,
en desarrollo de ese mandato constitucional y de la prevalencia del derecho
sustancial (CP art. 228), la Corte ha ordenado la corrección de ciertos vicios
de procedimiento en la aprobación de determinadas leyes, en la medida en que
encontró que se trataba de vicios subsanables[2]. El interrogante
que surge es entonces si el presente vicio de procedimiento es o no subsanable.
El carácter subsanable del vicio y del
procedimiento de corrección
15- Para responder al anterior
interrogante, creo que es válido tener en cuenta que la voluntad del Congreso
parece ser efectivamente la de aprobar estos tratados. El problema surge debido
a la grave falta de atención en la deliberación y decisión de estos asuntos,
que llevó a incorporar a la ley elementos que le eran extraños, en la medida en
que esa falta de atención afecta la regla de unidad de materia y denota un
vicio de consentimiento en la aprobación del tratado, por un grave error en la
definición exacta del texto a ser aprobado. Sin embargo, y teniendo en cuenta
que la voluntad de las cámaras y del Presidente de querer aprobar ese tratado
específico aparece en el expediente legislativo, es razonable concluir que el
vicio del consentimiento puede ser corregido pues existió aparentemente
voluntad de aprobar el tratado pero un descuido grave que hace dudar de la
autenticidad de dicha voluntad. Y para ello basta que las cámaras –en caso de
que la irregularidad hubiera ocurrido en el trámite legislativo- o el Presidente
–en caso de que el vicio hubiera ocurrido durante la sanción- especifiquen el
texto a ser incorporado al ordenamiento jurídico y reiteren con claridad su
voluntad política de aprobarlo.
16- Para determinar en qué momento dicho
vicio puede ser subsanado, resulta necesario precisar en qué momento ocurrió la
irregularidad. Un examen de los expedientes legislativos tiende a indicar que
el vicio en el trámite de esas leyes ocurre en las plenarias de las cámaras,
pues el texto sancionado por el Presidente corresponde al formalmente aprobado
en las plenarias. Además, incluso si hubiera habido una irregularidad en la
definición del texto en las comisiones, bien podían las plenarias de cada una
de las cámaras corregir dicha irregularidad. En efecto, durante el segundo
debate cada Cámara puede introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias (CP art. 160), siempre y cuando se respete el
principio de identidad (CP art. 158). Y es obvio que no afecta el principio de identidad
sino que por el contrario lo desarrolla que las plenarias de las cámaras
excluyan de un proyecto destinado a aprobar un tratado todos aquellos elementos
que sean extraños a su aprobación.
17- Conforme a lo anterior, según mi
parecer, el vicio de procedimiento debe ser corregido por las plenarias de
ambas cámaras, por cuanto al menos ocurrió en ese momento del proceso de
aprobación de la ley y las plenarias cuentan con la competencia constitucional
para corregirlo. Por consiguiente, la decisión adecuada es retornar el texto de
la ley a las plenarias para que éstas precisen si realmente desean la
aprobación de ese tratado, y adopten un texto legal que refleje verdaderamente
esa intención, sin incorporar elementos extraños a esa voluntad normativa.
La justificación de una variación de
jurisprudencia.
18- Sin lugar a dudas, es claro que esta
decisión que propongo implica un cambio jurisprudencial frente a la práctica de
la Corte de declarar exequibles esas leyes, a pesar de sus profundas
irregularidades. Pero dicho cambio se encuentra plenamente justificado, como se
verá a continuación.
19- El respeto al precedente juega un papel
esencial en la justicia constitucional, tal y como ha sido destacado en
múltiples oportunidades por esta Corte y por la teoría jurídica[3].
Por ello un tribunal constitucional debe
ser consistente con sus precedentes y no puede apartarse caprichosamente de
ellos. Sin embargo, el principio de respeto al precedente no debe ser exagerado
y el juez constitucional tiene la posibilidad de cambiar su doctrina sobre un
punto. Y es que, como lo han señalado algunos notables doctrinantes, como
Nino o Dworkin, la labor judicial se asemeja a la construcción colectiva de una
catedral o a la redacción en grupo, y por capítulos, de una obra literaria[4].
Así, cada juez, al redactar su sentencia, se inserta en esa obra colectiva que
es el derecho, y por ello no puede ignorar los precedentes, que lo limitan,
como los capítulos previos de una novela redactada en grupo condicionan la
labor de quien va a escribir una nueva página de esa novela. El juez no puede
entonces ignorar los errores que han sido cometidos en el pasado. Sin embargo,
en la medida en que en una democracia, el deber de los jueces es hacer que esa
obra colectiva sea lo más justa posible, como la labor de quien continúa una
catedral es preservar y embellecer ese trabajo arquitectónico, creo que una
nueva decisión judicial debe limitar, en vez de ampliar, los efectos de los
errores derivados de una sentencia anterior. Por ello, en la medida en que una
rectificación  jurisprudencial sea necesaria, los jueces deben hacerla. Sin
embargo, por elementales razones de
seguridad jurídica, autocontrol judicial y respeto a la igualdad, el juez
constitucional siempre tiene el deber de justificar cualquier cambio de
jurisprudencia. Así, ha dicho al respecto esta Corporación:
“En ese orden de ideas, un tribunal puede
apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal
evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las razones
que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuración
de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para justificar un
cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación
actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por
el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema
jurídico de determinada manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no
sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un
peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los
criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre
las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el
principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho
(subrayas no originales).[5]
20- Ahora bien, en el
presente caso, la variación del precedente se encuentra plenamente justificada
pues la jurisprudencia de la Corte en esta materia es manifiestamente errónea y
su variación prácticamente no tendría ningún efecto negativo sobre la igualdad
ni sobre la seguridad jurídica. Es más, estoy convencido de que ese cambio
jurisprudencial tendría efectos positivos sobre la seguridad jurídica, como se
verá a continuación.
21- De un lado, la
actual jurisprudencia no sólo avala y legitima la inatención con la cual el
Congreso tramita y aprueba los convenios internacionales sino que mantiene en
el ordenamiento leyes aprobatorias de tratados con elementos extraños, lo cual
puede inducir a confusión a los operadores, o en el mejor de los casos, es
redundante. Esto último es tan claro que en las últimas sentencias –como la
presente- la Corte ni siquiera se toma el trabajo de reproducir la totalidad de
la ley aprobatoria, con todos sus cuerpos extraños, tal y como ésta aparece en
el Diario Oficial, sino que transcribe únicamente el tratado y los artículos de
la ley que la aprueban. Esto significa que al menos esas sentencias están
reconociendo tácitamente la profunda irregularidad del texto de esas leyes. ¿No
sería entonces mejor ordenar al Congreso su corrección, en vez de pronunciarse
sobre la constitucionalidad de un texto de la ley que no corresponde al que fue
sancionado por el Presidente  ni al que aparece publicado en el Diario Oficial?
22- De otro lado, la
variación de jurisprudencia prácticamente no tendría costos sobre la seguridad
jurídica ni sobre la igualdad, por cuanto los otros tratados no verían afectada
su aplicación, y en esa medida la decisión de la Corte no sorprendería
retroactivamente a nadie ni implicaría ningún trato distinto para ninguna
persona. Nótese además que la decisión que propongo recae sobre una ley que se
encuentra formalmente aprobada, pero que no está produciendo efectos jurídicos
sobre las personas, puesto que los tratados empiezan a surtir efectos internos
e internacionales, no con la aprobación de la ley, sino con la ratificación
internacional, con posterioridad a la decisión de la Corte.  Además, esta
variación de jurisprudencia tampoco tendría costos excesivos sobre la labor del
Congreso, puesto que precisamente propongo que se brinde a las cámaras la
oportunidad de reiterar su voluntad democrática y corregir los defectos
procedimentales de la ley.
23- La variación de
jurisprudencia que propongo, fuera de incorporar una mejor doctrina
constitucional sobre la materia, tendría entonces indudables efectos positivos
en términos de seguridad jurídica y de respeto a la regla de unidad de materia,
pues depuraría el contenido de las leyes aprobatorias de los tratados, en la
medida en que obligaría a que éstas contengan lo que es propio de ellas: el
texto del tratado y la voluntad del Congreso de aprobarlo. Con todo, su efecto
más importante sería que buscaría verificar la autenticidad de la voluntad de las cámaras y estimularía
un mayor cuidado del Congreso en la deliberación y aprobación de textos que
pueden tener gran trascendencia, como son los tratados, puesto que modifican
los compromisos internacionales del Estado.
24- La anterior constatación me lleva
también a una última reflexión. Esta Corte, en especial en los últimos años, ha
sido rigurosa en el examen de los vicios de procedimiento en la formación de
muchas leyes. Con algunos matices, comparto esa orientación jurisprudencial,
pues considero que, sin caer en excesos ritualistas y tomando como guía del
principio de instrumentalidad de las formas,  una de las labores más
importantes del juez constitucional es la de verificar la regularidad y
transparencia del proceso legislativo. Y es que el respeto a las formas y
procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos
rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel
esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera
formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa. Por
ello, resulta un poco sorprendente que esta Corte, que ha tratado de ser
cuidadosa en proteger la regularidad de los procedimientos legislativos, a fin
de asegurar la imparcialidad y transparencia de las deliberaciones y decisiones
del Congreso, avale la manera poco cuidadosa como son aprobados los tratados en
las cámaras. Por ello espero que la Corte rectifique esta equivocada línea
jurisprudencial.
Fecha ut supra,
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
[1] Sobre la relación
entre irregularidad en el procedimiento, vicio en el procedimiento y
posibilidad de convalidación, ver sentencia C-737 de 2001. MP Eduardo
Montealegre Lynett, fundamentos 27 y ss.
[2] Ver, entre otras, las sentencias
C-600 de 1992, C-055 de 1995, C-255 de 1996 y C-400 de 1998.
[3] Ver, entre otras,
las sentencias  SU-047 de 1999 y C-836 de
2001. Ver mi aclaración de voto individual a la sentencia C-1195 de 2001.  La
literatura internacional sobre la fuerza de los precedentes es muy abundante.
Por ejemplo, para el caso inglés, ver Denis
Keenan. English Law. (9 Ed) Londres: Pitman,
1989, pp 130 y ss. Un texto clásico en el ámbito anglosajón es el de Edward
Levi. Introducción al razonamiento jurídico (Trad Genaro Carrió). Buenos
Aires: Eudeba, 1964,. Y, recientemente, el texto más importante es tal vez el
estudio llevado a cabo por el llamado grupo de Bilefeld, que reúne a autores de
la talla de Alexy, MacCormick, Atienza, Dreier, y otros. Estos autores
realizaron conjuntamente una investigación comparada sobre precedentes en
numerosos países. Ver Neil MacCormick y Robert Summers (Ed) Interpreting
precedents. Paris, Ashgate Darmouth, 1997.  En el caso colombiano, por el
contrario, los estudios sobre el precedente han sido más bien escasos. Sin
lugar a dudas, en la doctrina nacional, el texto más importante en el tema es
el de Diego López. El derecho de los jueces. Bogotá: Legis, 2000.
[4] Para la metáfora de Nino sobre la catedral, ver su texto La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1997. Para la metáfora de
Dworkin sobre la novela en cadena, ver su texto “How Law is Like Literature” en
Matter of Principle. Cambridge: Harvard University Press, pp 158 y ss.
[5] Sentencia C-400 de
1998. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico No 57. En el mismo
sentido ver sentencia SU-047 de 1999, fundamento 46.