T-039-18
NOTA
DE RELATORIA: Mediante
Auto 254 de fecha 24 de abril de 2018, el cual se anexa en la parte final de la
presente providencia, se dispone corregir el numeral decimosexto de su parte
resolutiva, en cuanto a indicar las fechas correctas de los fallos de tutela
revocados.
NOTA DE RELATORIA: Mediante Auto 617 de fecha
19 de septiembre de 2018, el cual se anexa en la parte final de la presente
providencia, se dispuso declarar la nulidad del numeral tercero de su parte
resolutiva, por haberse configurado la causal de cambio de jurisprudencia de la
Sala Plena de la Corporación.
Sentencia T-039/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Evolución jurisprudencial
respecto al reemplazo de la expresión "vía de hecho" por la de
"causales genéricas de procedibilidad"
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PROCEDENCIA Y
LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para controvertir decisiones
judiciales que han reconocido y reliquidado pensiones con palmario abuso del
derecho, según art. 20 de la ley
Ante la existencia de otro
mecanismo judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión consagrado
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela
interpuestas por la UGPP u otra administradora de pensiones para cuestionar
decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso
del derecho son improcedentes, al tenor del artículo 86 de la Constitución. No
obstante lo anterior, esa improcedencia como
regla general de las acciones de tutela que las administradoras de pensiones
interpongan contra providencias judiciales, tiene una excepción establecida por
la jurisprudencia constitucional. De este modo, se señaló que la acción de
tutela es procedente únicamente en casos en los que se presente un abuso
palmario del derecho.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y
especiales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO
POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
El defecto sustantivo se atribuye a una decisión
judicial, cuando ella se edificó a partir de fundamentos de derecho que se
tornan inaplicables al caso concreto, cuando éste se definió sin los que le rigen
o con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la
razonabilidad jurídica”. De tal
modo, en términos generales se presenta “cuando, en ejercicio de su
autonomía e independencia, la autoridad judicial desborda con su interpretación
la Constitución o la ley”.
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE
1993-Jurisprudencia constitucional
El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un
régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que
pudieran verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad
social. Dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a
los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con
los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo,
excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan
pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones
precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el
monto de cotización y el monto de la pensión.
PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO-Criterios para identificar eventos en los que el abuso
del derecho emerge de modo palmario
MONTO
E INGRESO BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente
establecido en la sentencia C-258/13
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Las decisiones adoptadas por los Tribunales no incurrieron en
defecto sustantivo o material, por cuanto se basaron en normas que la misma
jurisprudencia constitucional, ha identificado como aplicables para establecer
el IBL del régimen de transición pensional
La Sala encuentra que las decisiones adoptadas por los
Tribunales Administrativos en segunda instancia no incurrieron en un defecto
sustantivo o material. En efecto, estas providencias basaron su decisión en las
normas que la misma jurisprudencia constitucional, tanto en sede de control
abstracto como concreto, ha identificado como las aplicables para establecer el
ingreso base de liquidación del régimen de transición pensional. De este modo,
identificaron como normas aplicables los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de
1993 que establecen la forma en que se calcula el ingreso base de liquidación
de los beneficiarios del régimen de transición, esto es, el promedio de los
salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez
años anteriores al reconocimiento de la pensión.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-No se configura un desconocimiento del precedente por cuanto las providencias identificaron correctamente el
precedente vinculante para resolver los casos concretos en los que solicitan
reliquidaciones pensionales, con fundamento en normas distintas a la Ley 100 de
1993
La Sala considera que en estos
casos tampoco se configura un desconocimiento del precedente. Las sentencias
que se cuestionan a través de la acción de tutela identifican a la Sentencia
SU-230 de 2015, como aquella anterior y pertinente para la resolución de las
pretensiones de reliquidación pensional. Las fechas de las providencias
de segunda instancia proferidas dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en cada expediente son: 9 de septiembre de 2016 (T-6.334.202), 13 de enero de
2017 (T-6.355.652), 2 de septiembre de 2016 (T-6.336.884), 9 de septiembre de
2016 (T-6.366.393), 13 de enero de 2017 (T-6.404.099), 9 de diciembre de 2015
(T-6.425.866). En efecto, todas las providencias proferidas por los Tribunales
Administrativos, como jueces de segunda instancia dentro de los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho, fueron adoptadas en fechas posteriores
a la que se adoptó la Sentencia SU-230 de 2015, esto es, el 29 de abril de
2015.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Las providencias atacadas acogieron lo dispuesto en el precedente
constitucional fijado en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
Las providencias atacadas acogieron lo dispuesto en el
precedente constitucional fijado en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Además de esta razón, para no optar por el
precedente fijado por el Consejo de Estado, este fue identificado
explícitamente en las sentencias objeto de la acción de tutela con lo cual se
satisfizo la exigencia de mencionar los precedentes de los cuales se aparta. El
apartamiento se considera justificado y, en consecuencia, no se configuró un
desconocimiento del precedente porque el acatamiento al precedente
constitucional es una motivación seria, fundada y razonable para no acoger el
criterio fijado por el órgano de cierre de lo contencioso administrativo sobre
entender incluido el IBL en el régimen de transición, aunado a las
consideraciones sobre la prevalencia de los precedentes constitucionales
fijados en sentencias de control abstracto y en las que unifican la
jurisprudencia, en comparación con las providencias proferidas por los órganos
de cierre de otras jurisdicciones. Luego, las sentencias objeto de reproche
constitucional no incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente
judicial.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se configura
defecto sustantivo por cuanto las providencias se basan en normas que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional había identificado como aquellas que
ya no podían ser fundamento para regular el IBL de los beneficiarios del
régimen de transición
La Sala constata que las
decisiones judiciales de segunda instancia incurrieron en defecto sustantivo.
En este sentido, tales providencias se basan en las normas que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional había identificado como aquellas que
ya no podían ser fundamento para regular el IBL de los beneficiarios del
régimen de transición. De este modo, en las providencias cuestionadas los
Tribunales Administrativos de segunda instancia omitieron dar aplicación a las
normas que el precedente de la Corte Constitucional le indicaban que eran
relevantes para resolver sobre la liquidación de los peticionarios
beneficiarios del régimen de transición. Tales normas aplicables son los
artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, que ya habían sido determinadas por la
Sentencia SU-230 de 2015 para el momento en que se profieren los fallos
ordinarios de segunda instancia objeto de las acciones de tutela de la UGPP.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente constitucional
fijado en la Sentencia SU.230/15
Los
Tribunales Administrativos que resolvieron en segunda instancia los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho se apartaron injustificadamente del
precedente constitucional fijado en la Sentencia SU-230 de 2015, incurrieron
en desconocimiento del precedente judicial y, de ese modo, vulneraron los
derechos fundamentales de la UGPP al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia.
Referencia: Expedientes (i) T-6.390.550, (ii) T-6.334.202, (iii) T-6.355.658, (iv)
T-6.355.652, (v) T-6.336.884, (vi) T-6.366.393, (vii) T-6.404.099, (viii)
T-6.422.978, (ix) T-6.422.982 y (x) T-6.425.866.
Acción de tutela presentada por (i) el Fondo
Pensional de la Universidad Nacional contra el Juzgado Dieciocho Administrativo
de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda, Subsección A;
(ii) Elba Irene Gomajoa de Aranda contra el Tribunal Contencioso Administrativo
de Nariño; (iii) la UGPP contra el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda; (iv) José Alirio Obando
Marmol contra el Tribunal Administrativo de Nariño; (v) María Dolores Nupan
Jojoa contra el Tribunal Administrativo de Nariño; (vi) Otoniel Rodríguez
Barrero contra el Tribunal Administrativo de Nariño; (vii) Diógenes Gilberto
Hidalgo Caicedo contra el Tribunal Administrativo de Nariño; (viii) la UGPP
contra el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de
Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4; (ix) la UGPP
contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A; y (x)
Rodolfo Genes Cárdenas contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de
Decisión No. 3.
Asunto: Tutela contra providencias judiciales, abuso del derecho en
forma palmaria, alcance del régimen de transición y exclusión del IBL.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., dieciséis
(16) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada
por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, las Magistradas Cristina Pardo
Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la presente
SENTENCIA
En la revisión de las siguientes decisiones judiciales:
(i) la providencia del 27 de julio de 2017 de la Sección Primera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que revocó el
fallo del 24 de noviembre de 2016 proferido por la Sección Quinta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de
tutela promovida por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional contra el
Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de
Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión,
Sección Segunda, Subsección A (expediente T-6.390.550);
(ii) la providencia del 6 de julio de 2017 de la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el
fallo del 3 de abril de 2017 proferido por la Sección Segunda, Subsección A de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la
acción de tutela promovida por Elba Irene Gomajoa de Aranda contra el Tribunal
Contencioso Administrativo de Nariño (expediente T-6.334.202);
(iii) la providencia del 27 de julio de 2017 de la Sección Segunda,
Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
que confirmó el fallo del 25 de mayo de 2017 proferido por la Sección Tercera,
Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción
de tutela promovida por la UGPP contra el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda (expediente T-6.355.658);
(iv) la providencia del 26 de julio de 2017 de la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que revocó el
fallo del 29 de marzo de 2017 proferido por la Sección Segunda, Subsección B de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la
acción de tutela promovida por José Alirio Obando Mármol contra el Tribunal
Administrativo de Nariño (expediente T-6.355.652);
(v) la providencia del 13 de julio de 2017 de la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el
fallo del 15 de febrero de 2017 proferido por la Sección Segunda, Subsección A
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la
acción de tutela promovida por María Dolores Nupán Jojoa contra el Tribunal
Administrativo de Nariño (expediente T-6.336.884);
(vi) la providencia  del 17 de agosto de 2017 de la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que revocó
el fallo del 10 de noviembre de 2016 proferido por la Sección Segunda,
Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
dentro de la acción de tutela promovida por Otoniel Rodríguez Barrero contra el
Tribunal Administrativo de Nariño (expediente T-6.366.393);
(vii) la providencia del 27 de julio de 2017 de la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó
el fallo del 11 de mayo de 2017 proferido por la Sección Quinta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de
tutela promovida por Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo contra el Tribunal
Administrativo de Nariño (expediente T-6.404.099);
(viii) la providencia del 6 de septiembre de 2017 de la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que
confirmó el fallo del 26 de julio de 2017 proferido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la
acción de tutela promovida por la UGPP contra el Juzgado Tercero Administrativo
de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de
Boyacá, Sala de Decisión No. 4 (Expediente T-6.422.978);
(ix) la providencia del 6 de septiembre de 2017 de la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó
el fallo del 21 de marzo de 2017 proferido por la Sección Segunda, Subsección B
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la
acción de tutela promovida por la UGPP contra el Tribunal Administrativo del
Atlántico, Sala de Decisión A (Expediente T-6.422.982);
(x) la providencia del 26 de enero de 2017 de la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el
fallo del 14 de julio de 2016 proferido por la Sección Segunda, Subsección A de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la
acción de tutela promovida por la Rodolfo Genes Cárdenas contra el Tribunal
Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 3. (Expediente T-6.425.866).
Los expedientes llegaron a la Corte Constitucional en virtud de lo
ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la Constitución y 31 y 32 del
Decreto 2591 de 1991. Mediante auto de 13 de octubre de 2017, la Sala Número Diez
de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el expediente T-6.390.550 para su revisión y lo asignó a la Magistrada Ponente
para su sustanciación[1].
Posteriormente, mediante auto del 27 de octubre de 2017, la Sala Número Diez  de Selección de Tutelas de esta Corporación
escogió los expedientes T-6.334.202, T-6.355.658, T-6.355.652,
T-6.336.884, T-6.366.393, T-6.404.099, T-6.406.733, T-6.409.614, T-6.409.623, T-6.422.978,
T-6.422.982 y T-6.425.866 para su revisión y dispuso su acumulación al
expediente T-6.390.550, por presentar unidad de materia.
Más adelante, la Magistrada Sustanciadora profirió el Auto 660 del 5
de diciembre de 2017 en el que decretó la desacumulación procesal de los
expedientes T-6.406.733, T-6.409.614, T-6.409.623 para que cada uno fuera
fallado en una sentencia independiente[2].
I. ANTECEDENTES
1.
Presentación general de los casos objeto de estudio
Los casos
objeto de esta sentencia tienen como elemento en común que inician con las
reclamaciones efectuadas por beneficiarios del régimen de transición en
pensiones para obtener la reliquidación de sus montos pensionales en las que se
tome como promedio lo dispuesto en las reglas sobre el ingreso base de
liquidación (IBL) de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.
Luego de
obtener respuestas desfavorables de la administración a sus pretensiones de
reliquidación y agotar los recursos ordinarios para controvertir esas
decisiones, los beneficiarios del régimen de transición ejercieron el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se anularan
las resoluciones que calcularon y otorgaron sus prestaciones pensionales y, en
consecuencia, se ordenara su reliquidación con base en el promedio de los
factores salariales devengados en el último año de servicios.
En un primer
conjunto de seis casos, los jueces y tribunales
administrativos negaron las pretensiones de reliquidación de las mesadas
pensionales con base en el promedio de los factores salariales
devengados en el último año de servicios y aplicaron las reglas sobre ingreso
base de liquidación (IBL) contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de
1993 en concordancia con el criterio de la Corte Constitucional según el cual,
el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de transición en pensiones. Ante esas
decisiones judiciales, los respectivos beneficiarios del régimen de transición
reclaman la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, al considerar que esas decisiones judiciales
desconocen sentencias de unificación del Consejo de Estado y violan sus
derechos adquiridos en materia pensional.
En un segundo conjunto de dos casos, los jueces y
tribunales administrativos accedieron a las pretensiones de los beneficiarios
del régimen de transición en pensiones y ordenaron reliquidar sus pensiones con
base en el promedio de los factores salariales devengados en el último año de
servicios. En estos casos, la UGPP reclamó la protección de sus derechos al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por considerar que
las decisiones judiciales no aplicaron las reglas sentadas por la Corte
Constitucional sobre la exclusión del ingreso base de liquidación (IBL) del
régimen de transición en pensiones.
Por último,
dos casos específicos tienen circunstancias particulares. Por un lado, el Fondo
Pensional de la Universidad Nacional interpone una de las acciones de tutela
(Expediente T-6.390.550) contra las decisiones de los jueces y tribunales
administrativos que accedieron a la pretensión de una beneficiaria del régimen
de transición y ordenaron reliquidar su monto pensional con base en el promedio
de los factores salariales devengados en el último año de servicios. El Fondo
Pensional sostuvo que tales providencias violaron sus derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia al apartarse del criterio
constitucional según el cual, el ingreso base de liquidación no es un aspecto
incluido en el régimen de transición.
Por otro
lado, en el caso del Expediente T-6.422.982, el beneficiario del régimen de
transición pensional reclamó, además de la reliquidación de su monto pensional
con base en las normas sobre IBL del régimen anterior a la Ley 100 de 1993, que
se excluyera a su mesada pensional de topes legales y constitucionales. El
respectivo Tribunal Administrativo concede ambas pretensiones y, de ese modo,
ordenó reliquidar su monto pensional con base en el promedio de los factores
devengados en el último año de servicios y dispuso que no se aplicaran topes
legales o constitucionales al monto pensional reliquidado. La UGPP sostuvo que
esta decisión judicial viola su derecho al debido proceso pues incurrió en
defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial.
La discusión
planteada en los diez casos objeto de análisis en la presente decisión gira en
torno a la exclusión del ingreso base de liquidación del régimen de transición
en materia pensional, y en la aplicación de las reglas fijadas por la Corte
Constitucional sobre el IBL a los casos específicos de estas acciones de
tutela.
2.
Exposición particular y detallada de los expedientes acumulados
(i) Fondo Pensional de la Universidad Nacional contra el Juzgado Dieciocho
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda,
Subsección A (Expediente T-6.390.550)
A. Hechos y pretensiones
La señora María Cristina Jiménez Robayo fue beneficiaria de la pensión
de jubilación mediante Resolución del 5 de abril de 2006, expedida por el Fondo
Pensional de la Universidad Nacional.
La referida señora solicitó la reliquidación pensional para que se
tuvieran en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de
servicios. Tal solicitud fue negada por el Fondo Pensional de la Universidad
Nacional y los recursos interpuestos contra la decisión fueron resueltos confirmando
esa decisión.
Posteriormente, la señora Jiménez Robayo interpuso el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que
negaban la reliquidación pensional y que desataban los recursos interpuestos
contra la misma.
El 10 de noviembre de 2015, el Juzgado Dieciocho Administrativo de
Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., hoy Juzgado 57
Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. accedió a las pretensiones
de la demandante y condenó al Fondo Pensional de la Universidad Nacional a reliquidar
la pensión de la señora María Cristina Jiménez Robayo, de conformidad con el
monto devengado en el último año de servicio.
El Fondo Pensional apeló la decisión y esta fue resuelta por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda,
Subsección A que, en providencia del 18 de agosto de 2016, confirmó la decisión
de primera instancia.
El 25 de octubre de 2016, el Fondo Pensional de la Universidad
Nacional interpuso acción de tutela para que se amparen sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia y
se revoquen las decisiones proferidas por el Juzgado Dieciocho Administrativo
de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., hoy Juzgado 57
Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda, Subsección A por
incurrir en “defecto sustantivo”, al ordenar la reliquidación pensional
conforme a los factores devengados en el último año y a no acatar la regla
fijada en la Sentencia SU-230 de 2015 sobre la aplicación general del artículo
36 de la Ley 100 de 1993 sobre el cálculo del IBL de beneficiarios del régimen
de transición en pensiones.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 27 de octubre de 2016, la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción
de tutela presentada; negó la medida provisional solicitada; ordenó la
notificación del auto a la parte accionante, al Juzgado 57 Administrativo del
Circuito Judicial de Bogotá D.C. y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca
en Descongestión, Sección Segunda, Subsección A; y vinculó a la señora María
Cristina Jiménez Robayo.
Respuesta del Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de
Bogotá D.C.
La jueza titular del referido despacho judicial recordó el
carácter excepcional de la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales y mencionó los requisitos establecidos en la jurisprudencia
constitucional para el efecto.
Sostuvo que la decisión cuestionada del 10 de noviembre de 2015 “se
fundó en las normas jurídicas aplicables a la materia y en la consolidada
postura jurisprudencial del Consejo de Estado, contenida en la sentencia de
unificación de 4 de agosto de 2010, con ponencia del doctor Víctor Hernando
Alvarado Ardila, expediente 2006-7509-01, en la cual, el Consejo de Estado
arribó a la conclusión que para liquidar la pensión de los sujetos cobijados
por la Ley 33 de 1985, en virtud de la transición del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, se tendrá en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados
en el último año de servicios, […]”[3].
Argumentó que no se desconoció la Sentencia SU-230 de 2015 “toda vez que los
supuestos fácticos analizados en la referida sentencia son diferentes a los del
presente caso”[4].
Adicionalmente, expuso como razones para separarse de la
interpretación de la Corte Constitucional que: (i) la Sentencia SU-230 de 2015
avaló la interpretación de la Corte Suprema de Justicia sobre la liquidación
pensional solo respecto a la jurisdicción ordinaria; (ii) el cambio en la interpretación
que establece la Sentencia SU-230 de 2015 implicaría la violación del derecho a
la igualdad de los beneficiarios del régimen de transición; y (iii) que los
principios de progresividad y no regresividad de los derechos sociales también
son predicables de los cambios en la jurisprudencia.
Por lo anterior, solicitó que se negaran las pretensiones de la
tutela interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional.
No se presentaron escritos o informes adicionales en respuesta a
la acción de tutela interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad
Nacional.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 24 de noviembre de 2016, amparó el
derecho fundamental al debido proceso del Fondo Pensional de la Universidad
Nacional, con fundamento en los siguientes argumentos:
En la Sentencia C-258 de 2013 se fijó “como regla de decisión
que el método para la fijación del Ingreso Base de Liquidación de la pensión,
consagrado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, no fue objeto de la forma
en que fue concebido el régimen de transición del artículo 36 ejusdem, ratio
que fue reiterada y extendida por dicha Corporación a los demás empleados
públicos, trabajadores oficiales y particulares en la sentencia SU230 del 29 de
abril de 2015, invocada como desconocida por la parte tutelante”[5].
En efecto, las sentencias cuestionadas vulneraron “el derecho
fundamental al debido proceso de la entidad pública accionante por
desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional contenido en la
sentencia SU-230 de 2015 […]”[6].
Asimismo, las providencias atacadas incurrieron  “en defecto sustantivo por
indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al haber dado
aplicación a normas anteriores a la Ley 100 de 1993 –Decreto 1045 de 1978- que
no quedaban cobijadas por el régimen de transición”[7].
En consecuencia, el juez de tutela ordenó que se dictara sentencia
de reemplazo, de conformidad con los criterios expuestos en la parte
considerativa y las razones expuestas en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230
de 2015.
Impugnaciones
Dentro del trámite se presentaron dos impugnaciones. La primera,
por la señora María Cristina Jiménez Robayo. La segunda, por la doctora María
Antonieta Rey Gualdrón, Jueza 57 Administrativa de Bogotá quien solicitó que se
revoque la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado
basada en las siguientes consideraciones: (i) el fallo de tutela desconoció la
competencia del Consejo de Estado como tribunal de cierre de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo; (ii) las sentencias del Consejo de Estado sobre
inclusión del ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición se
basan en principios constitucionales como la progresividad; y, finalmente (iii)
reiteró los argumentos expuestos en su respuesta a la acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de julio de 2017, revocó la
decisión proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 24 de
noviembre de 2016 y, en su lugar, denegó el amparo de los derechos
fundamentales invocados por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional.
Al respecto, expuso que las decisiones que fueron revocadas por el
juez de tutela en primera instancia no incurrieron en defecto sustantivo por
indebida interpretación de la Ley 100 de 1993, “toda vez que interpretaron
el alcance de dicha norma conforme con lo considerado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-168 de 1995 y el Consejo de Estado en la
sentencia de 4 de agosto de 2010” que indican que debe aplicarse en forma
integral la Ley 33 de 1985 a los beneficiarios del régimen de transición,
incluida la forma de determinar el Ingreso Base de Liquidación para la pensión
de vejez.
(ii) Elba Irene Gomajoa de Aranda contra el Tribunal Contencioso
Administrativo de Nariño (Expediente T-6.334.202)
A. Hechos y pretensiones
CAJANAL EICE reconoció al señor Jorge Miguel Aranda Botina su
pensión de vejez mediante Resolución del 7 de enero de 1994 en las que se
incluyeron como factores salariales: la asignación básica, dominicales y
feriados, horas extras y trabajo suplementario.
Ante el fallecimiento del señor Aranda Botina, CAJANAL a través de
Resolución del 19 de noviembre de 2007 reconoció la pensión de sobrevivientes a
la señora Elba Irene Gomajoa de Aranda, cónyuge sobreviviente.
El 18 de julio de 2012, la UGPP reliquidó la pensión de
sobreviviente en la que incluyó factores salariales adicionales: jornada
nocturna, y bonificación por servicios prestados.
Contra la resolución que reliquidó la prestación pensional la
accionante interpuso el recurso de reposición. Sin embargo, la decisión
recurrida fue confirmada el 19 de noviembre de 2012.
El 22 de noviembre de 2013, la señora Gomajoa de Aranda instauró
el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las
resoluciones que negaban la reliquidación pensional con el promedio de los
factores salariales devengados en el último año de servicios prestados por su
esposo fallecido.
El 7 de marzo de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto
declaró la nulidad de las resoluciones que reliquidaron la pensión y ordenó
reliquidar la prestación con la inclusión de la prima de servicios, auxilio de
transporte y el auxilio de alimentación, devengados en el último año de
servicios del causante.
El 9 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Nariño
revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de
la demanda.
El 8 de marzo de 2017, la señora  Elba
Irene Gomajoa de Aranda interpuso acción de tutela en contra de la anterior
providencia y solicitó que se tutelaran sus derechos
fundamentales al debido proceso, al principio de favorabilidad, a la igualdad y
a los derechos adquiridos en materia pensional. Así, busca que se deje sin
efecto la providencia del Tribunal Administrativo de Nariño y se ordene dictar
un nuevo fallo de segunda instancia en el que se incluyan todos los factores
salariales devengados en el último año de servicio de su esposo fallecido.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 10 de marzo de 2017, la Sección Segunda,
Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
admitió la acción de tutela y vinculó a la UGPP y a la Nación – Ministerio de
Salud y Protección Social.
Respuesta de la UGPP
El director jurídico de la UGPP solicitó que se declare la
improcedencia de la acción de tutela y que se niegue el amparo de los derechos
invocados por la accionante. Para sustentar su solicitud expuso, en primer
lugar, que no se cumplían los presupuestos para la procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencias judiciales.
En segundo lugar, manifestó que no era procedente incluir en la
reliquidación pensional todos los factores salariales solicitados por la
accionante “por cuanto la norma aplicable al caso del cónyuge fallecido es
la Ley 62 de 1985”[8].
Tercero, argumentó que el criterio de la Corte Constitucional en
la sentencia C-258 de 2013 acerca de la inclusión de los factores sobre los
cuales efectivamente se hubieran realizado cotizaciones tiene efectos generales
propios de los juicios de constitucionalidad.
Finalmente, indicó que el Tribunal Administrativo del Nariño, en
la decisión que se controvierte, se ajustó a los precedentes jurisprudenciales
de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia sobre el régimen
de transición.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño
El Magistrado ponente de la decisión atacada describió el trámite
procesal que condujo a la adopción de la decisión y resumió las razones por las
cuales revocó el fallo de primera instancia dentro del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho. Expuso que la parte demandante en el
proceso ordinario no aportó una prueba conducente, pertinente y útil que
demuestre que sobre los factores salariales que se solicitaba que fueran
incluidos en el ingreso base de liquidación, concordaran con los respectivos
aportes a seguridad social. Argumentó que con la decisión del Tribunal no se
vulneraron los derechos fundamentales del accionante, pues se aplicó lo
establecido en la sentencia SU-230 de 2015.
Respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social
El apoderado del Ministerio sostuvo que “[e]n el caso que nos
ocupa se puede determinar que el accionante no ha probado que durante el
proceso seguido ante los despachos judiciales, se haya incurrido en alguno de
los yerros que la jurisprudencia ha determinado para acceder a la protección
del juez de tutela cuando por vías de hecho se trata, además, no existe
conculcación de los derechos fundamentales del mismo, de conformidad con lo que
se ha probado durante el proceso, por lo cual se considera improcedente la
acción de tutela en el presente caso, en donde existen pronunciamientos
judiciales”[9].
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 3 de abril de 2017,
amparó los derechos fundamentales al debido proceso, al principio de
favorabilidad, a la igualdad y los derechos adquiridos en materia pensional de
la señora Elba Irene Gomajoa de Aranda, con fundamento en los siguientes
argumentos:
La sentencia atacada desconoció el precedente sentado por el
Consejo de Estado al determinar que los actos administrativos se expidieron de
conformidad con los factores salariales aportados al sistema pensional y no con
los factores salariales que habitual y periódicamente percibía el esposo
fallecido de la accionante al prestar sus servicios como funcionario del
Ministerio de Salud.
En segundo lugar, consideró que los criterios expuestos en la Sentencia
C-258 de 2013 no son aplicables a regímenes excepcionales distintos al régimen
de los congresistas.
Impugnación
La UGPP impugnó el fallo proferido el 3 de abril de 2017. La
entidad expuso que, si bien el cónyuge fallecido de la accionante era
beneficiario del régimen de transición, éste solo se aplica respecto de la
edad, tiempo y monto pensional y no para efectos del ingreso base de
liquidación.
Para fundamentar su posición, indicó que la Sentencia C-258 de
2013 estableció que “3.3.1 Si bien existía un precedente reiterado por las
distintas Salas de Revisión en cuanto a la aplicación del principio de
integralidad del régimen especial, en el sentido de que el monto de la pensión
incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta en el régimen de transición,
también lo es que esta Corporación no se había pronunciado en sede de
constitucionalidad acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso
tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no es un
elemento del régimen de transición”. Igualmente, alegó que esta
interpretación ha sido expuesta por la Corte Suprema de Justicia.
En su opinión, el Tribunal Administrativo de Nariño acató el
precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional, el cual tiene
carácter obligatorio para todas las autoridades.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de julio de 2017, confirmó la decisión
proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 3 de
abril de 2017.
Al respecto, manifestó que según la jurisprudencia del Consejo de
Estado, el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 indica que el ingreso base de
liquidación está determinado por todas “aquellas sumas que percibe el
trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por
sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé”[10].
Así mismo, expuso que la Sentencia C-258 de 2013, al referirse al
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 sobre el régimen pensional de los congresistas,
“estableció que el criterio ‘consistente en que el monto de las mesadas
pensionales corresponderá única y exclusivamente a los factores salariales
efectivamente cotizados; criterio este que encuentra asidero en los principios
de eficiencia, solidaridad y universalidad del sistema de seguridad social
integral’”[11].
Sobre la Sentencia SU-230 de 2015 dijo que, antes de la publicación de esta
providencia, la Corte Constitucional “sostenía que el ingreso base de
liquidación sí hacía parte del régimen de transición, y por consiguiente, la
aplicación del régimen anterior cobijaba la edad, el tiempo de servicio y el
monto, que incluía el ingreso base de liquidación”[12].
Argumentó que ese cambio de jurisprudencia amerita una
consideración especial sobre el principio de confianza legítima. “En
principio, cuando las autoridades judiciales varían la jurisprudencia no
desconocen el principio de la confianza legítima de la persona que activó el
aparato judicial y que, en estricto sentido, sería la primera que afrontaría
las consecuencias adversas del cambio jurisprudencial, toda vez que es
perfectamente posible que el nuevo sentido jurisprudencial busque efectivizar
otros principios que demanden aplicación y que, dada la importancia que
revisten en el asunto, deben prevalecer ante la confianza legítima”[13]. Y agregó:
“En efecto, puede ocurrir que la nueva regla no pueda aplicarse de manera
inmediata, porque, de hacerlo, se afectarían las expectativas legítimas de los
asociados. En ese caso, es conveniente adoptar medidas para proteger esas
expectativas”[14].
Concluyó que la Sentencia SU-230 de 2015 significa un cambio de
jurisprudencia respecto de derechos pensionales cuya aplicación inmediata
resulta desproporcionada y que “resulta más razonable aplicar el precedente
de la sentencia SU-230 de 2015 solo en aquellos casos en los que la
controversia judicial se formule (presentación de la demanda) con posterioridad
a la existencia del precedente (6 de julio de 2015), pues solo a partir de ese
momento podría exigírsele al administrado que conozca la nueva postura
jurisprudencial”[15].
En virtud de la consideración precedente, manifestó que el
precedente fijado en la Sentencia SU-230 de 2015 no era aplicable a la
situación particular de la accionante y el Tribunal Administrativo de Nariño
incurrió entonces en desconocimiento del precedente judicial constituido por la
decisión del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.
(iii) Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –
UGPP contra el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda (Expediente T-6.355.658)
A. Hechos y pretensiones
CAJANAL le reconoció a la señora Maria Leyla Alarcón Carbonell la
pensión de vejez mediante Resolución del 20 de enero de 1998. El monto de la
referida pensión fue reliquidado por CAJANAL en tres ocasiones entre los años
1999 y 2005.
La referida señora solicitó la reliquidación pensional en mayo de
2007 para que se tuvieran en cuenta todos los factores salariales devengados en
el último año de servicios. Tal solicitud fue negada por CAJANAL en octubre del
mismo año.
En diciembre de 2010, para dar cumplimiento a un fallo de tutela
que amparó transitoriamente las pretensiones de la señora Alarcón Carbonell, la
entidad reliquidó la pensión vejez de la mencionada señora.
Posteriormente, la señora Alarcón Carbonell interpuso el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que negó
la reliquidación pensional y cuya pretensión fue que se ordenara a CAJANAL
reliquidar la pensión de vejez con el 75 % de la asignación mensual más elevada
que devengó en el último año de servicios en el que se incluyeran como factores
salariales la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, los
incrementos de 2.5, la prima de antigüedad, el subsidio de alimentación mensual
y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y Navidad.
El 25 de julio de 2011 el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda accedió a las
pretensiones de la demandante y condenó a Cajanal a efectuar la reliquidación
pensional de la señora Maria Leyla Alarcón Carbonell.
El 8 de mayo de 2017, la UGPP interpuso acción de tutela en contra
de la anterior decisión y solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales al
debido proceso, acceso a la administración de justicia “en conexidad con el
principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional”[16]. Requirió
que se deje sin efecto el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo
de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda el 25 de julio de 2011
y ordenar al referido despacho judicial que dicte una nueva sentencia.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 8 de mayo de 2017, la Sección Tercera,
Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de
tutela presentada por la UGPP y ordenó la notificación del auto a la parte
accionante y al despacho judicial accionado. Posteriormente, a través de auto
del 18 de mayo de 2017 vinculó al proceso al Juzgado Cuarenta y Siete
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá que tuvo a su cargo el
expediente que estaba en conocimiento del Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión de Bogotá. Por último, en auto del 23 de mayo el despacho
judicial vinculó a la señora María Leyla Alarcón Carbonell como beneficiaria de
la pensión de jubilación.
Respuesta del Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito
Judicial de Bogotá.
La jueza titular del referido despacho judicial manifestó que la
decisión cuestionada se adoptó con apego a los parámetros legales y
jurisprudenciales aplicables. Señaló que no podía tomar en cuenta las Sentencias
C-258 de 2013, “T-08 de 2013” (sic), SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016
puesto que estos fallos fueron adoptados con posterioridad al 25 de julio de
2011, fecha en la que se adoptó la decisión hoy cuestionada.
Agregó que la decisión adoptada obedeció a “una interpretación
racional y fundamentada”[17]
en la jurisprudencia vigente de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Por último, llamó la atención sobre que la UGPP interpuso la
acción de tutela “más de 5 años después”[18] de
proferida la decisión sin presentar un motivo justificable para la inactividad
de la entidad accionante.
Respuesta de la señora María Leyla Alarcón Carbonell[19]
Mediante apoderado judicial, la señora María Leyla Alarcón
Carbonell contestó la acción de tutela. Expuso que la misma es improcedente
porque no cumple con la inmediatez y el agotamiento de los recursos ordinarios
como presupuestos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Respecto de la inmediatez, señaló que ha transcurrido “más de 5 años desde
que se profirió la sentencia”[20].
Añadió que la sucesión procesal de CAJANAL a la UGPP efectuada el 12 de junio
de 2013, tampoco es una circunstancia que justifique la inactividad de la
última entidad pues desde esa fecha pasaron tres años hasta la presentación de
la acción de tutela.
Así mismo, señaló que la decisión que hoy se cuestiona fue
proferida en fecha anterior a las de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de
2015 y, en consecuencia, no pudo desconocer tales pronunciamientos de la Corte
Constitucional. En todo caso, añadió, esas sentencias resuelven situaciones que
no son equivalentes a la de la señora Alarcón Carbonell como trabajadora de la
Rama Judicial: pues versan sobre el régimen pensional de los congresistas mientras
que en este caso se trata de la situación de un trabajador oficial. Agregó que
ninguna de esas providencias adoptadas por el Tribunal Constitucional consagró
efectos retroactivos a sus decisiones.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante sentencia del 25 de mayo de 2017, declaró improcedente
la acción de tutela invocada por la UGPP, con fundamento en los siguientes
argumentos:
La obligación de la UGPP de realizar el pago de sumas periódicas
en cumplimiento de la sentencia que hoy se cuestiona a través de la acción de
tutela genera una vulneración permanente de sus derechos, razón por la cual se
cumple con el requisito de inmediatez. Sin embargo, la situación de la señora
Alarcón Carbonell no constituye un abuso palmario del derecho que haga
procedente la acción en los términos establecidos por la jurisprudencia vigente.
Además, sostuvo que el aumento pensional obtenido por la mencionada señora no
es desproporcionado ni su asignación pensional se aparta de su historia laboral,
criterios que indican que no se está ante un abuso palmario del derecho.
Impugnación
La UGPP impugnó el fallo y expuso que, contrario a lo constatado
por el Tribunal, el incremento pensional fue injustificado y asciende a
$1’056.937, no $337.848. Añadió que a través de la acción de tutela se debe
proteger el patrimonio público independientemente de que el incremento
injustificado sea mínimo o alto. Así mismo, asegura que en el caso particular
sí hay un abuso del derecho pues la interpretación del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 va en contra de lo expuesto en las Sentencias C-168 de 1995, C-258
de 2013, T-078 de 2013, SU-230 de 2015 en las que se fijó que el IBL no hacía
parte del régimen de transición. A su vez, reiteró que la decisión cuestionada
incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente
jurisprudencial.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de julio de
2017, confirmó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.
Al respecto, dijo que no se cumplió el requisito de inmediatez al
transcurrir más de 5 años entre la fecha de interposición de la acción de
tutela y la fecha de la providencia atacada. En segundo lugar, consideró que al
evaluar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela interpuesta por
la UGPP debía estudiar si la entidad previamente había agotado el recurso de
revisión para controvertir la providencia judicial cuestionada a través de la
acción de tutela. De este modo, concluyó que tampoco se cumplió con el
requisito de subsidiariedad, ya que no se agotó el recurso de apelación ni se
hizo uso del recurso de revisión del cual es titular la UGPP.
(iv) José Alirio Obando Mármol contra el Tribunal Administrativo de
Nariño (expediente T-6.355.652)
A. Hechos y pretensiones
El señor José Alirio Obando Mármol prestó servicios al
Departamento Administrativo de Seguridad – DAS en calidad de Detective
Profesional 207-11 desde el 4 de mayo de 1988 hasta el 30 de junio de 2011. CAJANAL
EICE le reconoció al señor Obando Mármol su pensión de vejez mediante Resolución
del 17 de agosto de 2010.
Luego de apelar la resolución que reconoció su prestación y de
obtener una decisión desfavorable del 27 de abril de 2012, el señor Obando
Mármol ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
con la cual pretendió la reliquidación de su pensión de vejez, y la inclusión
de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
El 27 de febrero de 2015, el Juzgado Primero Administrativo del
Circuito de Pasto declaró la nulidad de las resoluciones que reconocieron la
pensión de vejez del señor Obando Mármol y de aquellas que reliquidaron su
monto; y ordenó a la UGPP reliquidar la prestación “en un porcentaje
equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de
servicio anterior al 30 de junio de 2011 con inclusión de todos los factores
salariales devengados en igual período”[21].
El 13 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió
la impugnación formulada por la UGPP y revocó parcialmente el fallo de primera
instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
El 28 de febrero de 2017, el señor José Alirio Obando Mármol solicitó que se tutelen sus derechos
fundamentales al debido proceso, al principio de favorabilidad, a la igualdad,
defensa, protección de las personas de la tercera edad, principio de
inescindibilidad de la norma y seguridad jurídica, vulnerados con la decisión
del Tribunal Administrativo de Nariño que, a su juicio, significa una “vía de
hecho judicial”. Solicitó que se revoque la providencia del Tribunal
Administrativo de Nariño y se le ordene dictar un nuevo fallo de segunda
instancia en el que se reliquide y pague la pensión de jubilación calculada con
todos los factores de salario devengados y certificados en el último año de
servicio.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 1º de marzo de 2017, la Sección Segunda, Subsección
B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la
acción de tutela; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Nariño y
vinculó a la UGPP.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño
El Magistrado ponente de la decisión atacada solicitó que se
desestimen las pretensiones de la acción de tutela “en tanto no se
configuran los requisitos de procedencia y procedibilidad previstos por la
jurisprudencia constitucional en sede de tutela”[22].
Manifestó que la misma fue adoptada con todas las garantías del
debido proceso y del derecho de defensa. Así mismo, aseguró que “se puede
advertir que la decisión del Tribunal está debidamente motivada en aspectos
jurídicos y fácticos, por ende no pueden [sic] calificarse de apartada
del derecho o de vía de hecho”[23].
Mencionó que el “criterio expuesto en la sentencia objeto de
tutela se ve hoy reafirmado con el criterio expuesto en la sentencia SU-427 de
2016 de la Corte Constitucional que reitera que el IBL se regula como lo
establece la Ley 100 de 1993. Ello indica que este criterio jurisprudencial
debe primar sobre el Consejo de Estado”[24].
Respuesta de la UGPP.
El director jurídico de la UGPP solicitó la improcedencia de la
acción de tutela y que se niegue al amparo de los derechos invocados por la
accionante.  Señaló que la decisión judicial atacada se basó en las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 las cuales son de obligatorio cumplimiento para
los operadores judiciales al ser resultado del control abstracto de
constitucionalidad y de unificación sobre la interpretación de los derechos
fundamentales.
Manifestó que el señor Obando Mármol es beneficiario del régimen
de transición y, en ese sentido, los requisitos de edad, tiempo de servicios y
monto para la pensión de vejez son regulados por el artículo 4º del Decreto
1835 de 1994. Adicionalmente, aseguró que para otros aspectos como el modo de
liquidar la pensión debe aplicarse lo señalado en la Ley 100 de 1993, Ley 797
de 2003 y el Decreto 1158 de 1994.
Adicionalmente expuso que el Tribunal Administrativo de Nariño se
ajustó al precedente jurisprudencial sobre el régimen de transición de la Corte
Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia.
Argumentó que el amparo solicitado es improcedente porque no se
cumplieron con los requisitos generales ni las causales específicas de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de marzo de
2017, negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y seguridad social del señor José Alirio Obando Mármol, con fundamento
en los siguientes argumentos:
En su providencia el Tribunal Administrativo de Nariño acogió el
criterio fijado en las Sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015
y SU-427 de 2016 que tienen fuerza vinculante. Así mismo, manifestó que el
Tribunal “explicó en la providencia objeto de censura el motivo por el cual
se aparta del precedente del Consejo de Estado y acoge el fijado por la Corte
Constitucional”[25]
y “se concluye que colmó los respectivos criterios de suficiencia y
transparencia que exigen el deber de motivar razonablemente las decisiones
judiciales”[26].
Por lo anteriormente expuesto, concluyó que no se había incurrido en
desconocimiento del precedente.
Impugnación
El señor José Alirio Obando Mármol, a través de apoderado
judicial, impugnó el fallo proferido el 29 de marzo de 2017. Sostuvo que en la
decisión del Tribunal Administrativo de Nariño no hay desconocimiento del
precedente de la Corte Constitucional fijado en la “Sentencia SU-258 de 2013”
(sic) pues esta “hace referencia a situaciones fácticas diferentes a las del
caso objeto de análisis y son providencias posteriores que no constituyen
precedente judicial”[27].
A su juicio, la Sentencia C-258 de 2013 no es precedente aplicable
al caso particular puesto que el señor adquirió la pensión con anterioridad a
esta providencia, esto es el 18 de diciembre de 2003.
Sentencia de segunda instancia[28]
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de julio de 2017, revocó la
decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado
el 29 de marzo de 2017.
Al respecto, manifestó que según la jurisprudencia del Consejo de
Estado, el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 establece que el ingreso base
de liquidación está determinado por todas “aquellas sumas que percibe el
trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por
sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé”[29].
Así mismo, expuso que la Sentencia C-258 de 2013, al referirse al
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 sobre el régimen pensional de los congresistas
“estableció que el criterio ‘consistente en que el monto de las mesadas
pensionales corresponderá única y exclusivamente a los factores salariales
efectivamente cotizados; criterio este que encuentra asidero en los principios
de eficiencia, solidaridad y universalidad del sistema de seguridad social
integral’”[30].
Sobre la Sentencia SU-230 de 2015 dijo que, antes de la publicación de esta
providencia, la Corte Constitucional “sostenía que el ingreso base de
liquidación sí hacía parte del régimen de transición, y por consiguiente, la
aplicación del régimen anterior cobijaba la edad, el tiempo de servicio y el
monto, que incluía el ingreso base de liquidación”[31].
Argumentó que ese cambio de jurisprudencia amerita una
consideración especial sobre el principio de confianza legítima. “En
principio, cuando las autoridades judiciales varían la jurisprudencia no desconocen
el principio de la confianza legítima de la persona que activó el aparato
judicial y que, en estricto sentido, sería la primera que afrontaría las
consecuencias adversas del cambio jurisprudencial, toda vez que es
perfectamente posible que el nuevo sentido jurisprudencial busque efectivizar
otros principios que demanden aplicación y que, dada la importancia que
revisten en el asunto, deben prevalecer ante la confianza legítima”[32]. Y agregó:
“En efecto, puede ocurrir que la nueva regla no pueda aplicarse de manera
inmediata, porque, de hacerlo, se afectarían las expectativas legítimas de los
asociados. En ese caso, es conveniente adoptar medidas para proteger esas
expectativas”[33].
Concluyó que la Sentencia SU-230 de 2015 representa un cambio de
jurisprudencia respecto de derechos pensionales cuya aplicación inmediata
resulta desproporcionada y que “resulta más razonable aplicar el precedente
de la sentencia SU-230 de 2015 solo en aquellos casos en los que la
controversia judicial se formule (presentación de la demanda) con posterioridad
a la existencia del precedente (6 de julio de 2015), pues solo a partir de ese
momento podría exigírsele al administrado que conozca la nueva postura
jurisprudencial”[34].
En virtud de la consideración anterior, manifestó que la regla
fijada en la Sentencia SU-230 de 2015 no era aplicable a la situación
particular del accionante y el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió
entonces en desconocimiento del precedente judicial constituido por la decisión
del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010. En consecuencia amparó los
derechos del accionante y ordenó al Tribunal Administrativo proferir una nueva
sentencia.
(v) María Dolores Nupan Jojoa contra el Tribunal Administrativo de
Nariño (Expediente T-6.336.884)
A. Hechos y pretensiones
La señora María Dolores Nupan Jojoa se desempeñó en diversos
cargos al servicio del Estado, el último de ellos como auxiliar de enfermería
del Centro de Salud Alcides Jiménez de Puerto Caicedo, Putumayo,  desde el 23
de junio de 1972 hasta el 30 de octubre de 2004. CAJANAL EICE reconoció a la
señora Nupan Jojoa su pensión de vejez mediante Resolución del 1º de abril de
2002.
En enero de 2013, CAJANAL negó la solicitud de reliquidación de la
pensión y, respecto del recurso de apelación interpuesto, operó el silencio
administrativo negativo. La señora Nupan Jojoa ejerció el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho con la cual buscaba la reliquidación de
su pensión de vejez, con la inclusión de todos los factores salariales
devengados en el último año de servicios de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 33
de 1985.
El 2 de octubre de 2014, el Juzgado Único Administrativo del
Circuito de Mocoa declaró la nulidad de la resolución que negó la reliquidación
pensional y ordenó a la UGPP reliquidar la prestación “en cuantía del 75 %
sobre los factores devengados en el lapso de tiempo (sic) referenciado
desde el día que adquirió su derecho pensional”[35].
El 2 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Nariño
revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de
la demanda.
El 22 de noviembre de 2016, la señora María Dolores Nupan Jojoa
solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a la administración de justicia. Pidió “que se deje sin
ningún efecto la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de
decisión del Sistema Oral, impugnada a través de la presente acción de tutela
y, en su lugar, se decida revocar la sentencia de primera instancia, y ordene
el restablecimiento del derecho en la forma pedida en la demanda”[36].
B. Actuación procesal
Mediante auto del 25 de noviembre de 2016, la Sección Segunda, Subsección
A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción
de tutela; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Nariño y vinculó a la
UGPP.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño
El Magistrado ponente manifestó que en la decisión cuestionada en
la acción de tutela “no se avizoró causal de la cual se pueda deducir la
existencia de un vicio que provoque nulidad total sobre los actos
administrativos que actualmente se demandan, en razón a que la sentencia C-258
de 2013, establece en lo relacionado con los factores salariales a tener en
cuenta para la liquidación de la pensión, que sólo podrán tomarse aquellos que
hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter
remunerativo del servicio y que sobre los mismos se hubieren realizado las
cotizaciones respectivas”[37].
Afirmó que de acuerdo a la Sentencia C-816 de 2011 las sentencias
de constitucionalidad de la Corte Constitucionalidad son de aplicación
preferente y, “de esta manera, nada obsta para que esta Sala acoja para el
sub lite los criterios expuestos en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de
2015, en el sentido de disponer la reliquidación de las mesadas pensionales
sólo frente a los factores salariales respecto de los cuales efectivamente se
cotizó en el tiempo que le hiciere falta, esto a fin de garantizar la sostenibilidad
financiera del sistema pensional”[38].
De este modo, expuso que la providencia cuestionada no viola los
derechos fundamentales de la accionante y no accedió a sus pretensiones en
aplicación al precedente de obligatorio cumplimiento.
Respuesta de la UGPP.
El director jurídico de la UGPP solicitó la improcedencia de la
acción de tutela y que se niegue al amparo de los derechos invocados por la
accionante. Señaló que es improcedente reliquidar la pensión “pues el
régimen de transición establece que debe aplicarse el ingreso base de
liquidación de los últimos 10 años o del tiempo que hiciere falta para adquirir
el derecho”[39].
Argumentó que el amparo solicitado es improcedente porque no se
cumplieron con los requisitos generales ni las causales específicas de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de febrero de
2017, amparó los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la señora María Dolores Nupan Jojoa,
con fundamento en los siguientes argumentos:
Expuso que el Consejo de Estado ha indicado “que las pensiones
de las personas beneficiarias del régimen de transición y de la Ley 33 de 1985,
se calcula con todos los factores salariales devengados durante el último año
de servicios, aunque sobre ellos, o alguno de ellos, no haya mención taxativa en
la norma”[40].
Al respecto, citó como precedente la sentencia de unificación proferida por la
Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[41].
Manifestó que el fallo objeto de la acción de tutela proferido por
el Tribunal Administrativo de Nariño “no está acorde con el precedente
jurisprudencial de esta Corporación de fecha 4 de agosto de 2010 al indicar que
los factores que constituyen salario para liquidar la pensión son carácter (sic)
enunciativo y no taxativo, esto es, que para calcular la cuantía de las
pensiones de los servidores públicos se debe tener en cuenta todos los factores
salariales devengados, aunque sobre ellos, o alguno de ellos, no haya mención
taxativa en la norma, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron
de efectuarse”[42].
Concluyó entonces que se desconoció el precedente sentado por el Consejo de
Estado.
Aseveró que la Sentencia C-258 de 2013 se refiere al régimen
especial de los congresistas y “no puede afirmarse que los criterios allí
expuestos son aplicables a todos los regímenes de pensiones, pues las
decisiones adoptadas en la citada sentencia de constitucionalidad sólo aplican
para todos los beneficiarios del régimen especial contemplado en la Ley 4 de
1992”[43].
Impugnación
La UGPP sostuvo que el fallo de primera instancia desconoce el
marco legal y jurisprudencial sobre el régimen de transición y manifestó que el
mencionado régimen no incluye el Ingreso Base de Liquidación “que se rige en
estricto sentido por lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993”[44].
Agregó que en la Sentencia SU-230 de 2015 se estableció la
interpretación constitucional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y sus
incisos 2º y 3º sobre la correcta liquidación del ingreso base de liquidación.
Aseguró que las pretensiones de reliquidación de la accionante contravienen los
criterios expuestos.
Manifestó que la decisión de primera instancia “desconoció el
precedente jurisprudencial de las decisiones adoptadas por el máximo organismo
de la jurisdicción constitucional, relacionadas con el régimen de transición y
los aspectos que deben ser tenidos en cuenta […], las cuales eran de
obligatorio acatamiento para los Despachos accionados”[45].
Sentencia de segunda instancia[46]
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 13 de julio de 2017, confirmó la
decisión de primera instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección B
del Consejo de Estado.
Al respecto, dijo que según la jurisprudencia del Consejo de
Estado, el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 establece que el ingreso base
de liquidación está determinado por todas “aquellas sumas que percibe el
trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por
sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé”[47].
Así mismo, sobre la Sentencia SU-230 de 2015 dijo que, antes de la
publicación de esta providencia, la Corte Constitucional “sostenía que el
ingreso base de liquidación sí hacía parte del régimen de transición, y por
consiguiente, la aplicación del régimen anterior cobijaba la edad, el tiempo de
servicio y el monto, que incluía el ingreso base de liquidación”[48].
Argumentó que ese cambio de jurisprudencia amerita una
consideración especial sobre el principio de confianza legítima. “En
principio, cuando las autoridades judiciales varían la jurisprudencia no
desconocen el principio de la confianza legítima de la persona que activó el
aparato judicial y que, en estricto sentido, sería la primera que afrontaría las
consecuencias adversas del cambio jurisprudencial, toda vez que es
perfectamente posible que el nuevo sentido jurisprudencial busque efectivizar
otros principios que demanden aplicación y que, dada la importancia que
revisten en el asunto, deben prevalecer ante la confianza legítima”[49]. Y agregó:
“En efecto, puede ocurrir que la nueva regla no pueda aplicarse de manera
inmediata, porque, de hacerlo, se afectarían las expectativas legítimas de los
asociados. En ese caso, es conveniente adoptar medidas para proteger esas
expectativas”[50].
Concluyó que la Sentencia SU-230 de 2015 significa un cambio de
jurisprudencia respecto de derechos pensionales cuya aplicación inmediata
resulta desproporcionada y que “resulta más razonable aplicar el precedente
de la sentencia SU-230 de 2015 solo en aquellos casos en los que la
controversia judicial se formule (presentación de la demanda) con posterioridad
a la existencia del precedente (6 de julio de 2015), pues solo a partir de ese
momento podría exigírsele al administrado que conozca la nueva postura
jurisprudencial”[51].
En virtud de la consideración precedente, manifestó que el
precedente fijado en la Sentencia SU-230 de 2015 no era aplicable a la
situación particular de la accionante y el Tribunal Administrativo de Nariño
incurrió entonces en desconocimiento del precedente judicial constituido por la
decisión del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.
(vi) Otoniel Rodríguez Barrero contra el Tribunal Administrativo de
Nariño (Expediente T-6.366.393)
A. Hechos y pretensiones
El señor Otoniel Rodríguez Barrero prestó servicios al
Departamento Administrativo de Seguridad – DAS en calidad de Detective
Profesional 207-11 por un lapso superior a 20 años entre el 16 de octubre de
1984 y el 18 de mayo de 2005.CAJANAL EICE reconoció al señor Otoniel Rodríguez
Barrero su pensión de vejez, mediante Resolución del 24 de enero de 2005.
En las dos reliquidaciones realizadas por CAJANAL el 6 de octubre
de 2006 y el 26 de diciembre de 2007 a la pensión del señor Rodríguez Barrero
como resultado de los recursos de reposición y apelación interpuestos por el
accionante no se incluyeron unos factores salariales de que trata el Régimen
Especial de Pensiones previstos en los Decretos 1933 de 1989 y 1835 de 1994.
El señor Rodríguez Barrero ejerció el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que otorgaron la pensión
y reliquidaron el monto.
El 19 de septiembre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo Oral
del Circuito Judicial de Pasto declaró la nulidad de las resoluciones que
reconocieron la pensión de vejez del señor Rodríguez Barrero y de aquellas que reliquidaron
su monto y ordenó a la UGPP reliquidar la prestación en un porcentaje
equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de
servicio.
El 9 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Nariño
revocó parcialmente el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las
pretensiones de la demanda.
El 12 de octubre de 2016, el señor Otoniel Rodríguez Barrero solicitó
que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al
mínimo vital móvil. Exigió que se deje sin efectos la providencia del Tribunal
Administrativo de Nariño y se le ordene dictar un nuevo fallo de segunda
instancia en el que se reliquide y pague la pensión de jubilación calculada con
todos los factores de salario devengados en el último año de servicio.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 12 de octubre de 2016, la Sección Segunda,
Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
admitió la acción de tutela; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de
Nariño y vinculó a la UGPP.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño
El Magistrado ponente manifestó que la providencia cuestionada no
viola los derechos fundamentales de la accionante y no accedió a sus
pretensiones en aplicación al precedente de obligatorio cumplimiento.
Respuesta de la UGPP.
El subdirector jurídico pensional de la UGPP solicitó la
improcedencia de la acción de tutela y que se niegue al amparo de los derechos
invocados por el accionante. Señaló que en las Sentencias C-258 de 2013 y SU
230 de 2015 se “sentó el presedente (sic) frente a la correcta
interpretación del régimen de transición y su aplicación”[52]. En este
sentido, de esta sentencia destacó que “frente al ingreso baso [sic]
de liquidación (IBL) la Corte sostuvo que no era un aspecto a tener en cuenta
en dicho régimen”[53]
(énfasis originales) y añadió que “la Corte, en sede de
constitucionalidad, adoptó una interpretación sobre la aplicación integral del
régimen especial de los beneficiarios del régimen de transición e interpretó la
regla a seguir sobre el IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a
transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en
el artículo 36 de la ley 100”[54]
(énfasis originales).
Posteriormente, se refirió a las Sentencias T-078 de 2014, SU-230
de 2015, y al Auto 326 de 2014 que, a juicio de la UGPP, incorporan “en
abstracto, la regla interpretativa según la cual el Ingreso Base de
Liquidación-IBL de los empleados públicos gobernados por el régimen de
transición, no fue un aspecto sometido al régimen de transición”[55] (énfasis
originales). De este modo, concluyó que “lo requerido por la (sic)
aquí accionante, contraviene los postulados legales ya expuestos, en razón a
que conmina a la administración a tener en cuenta dentro de la liquidación,
factores salariales diferentes a los establecidos, para ser liquidados”[56].
Adicionalmente, la UGPP manifestó que la presente acción de tutela
no cumple con los requisitos de procedencia contra providencias judiciales.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de noviembre de
2016, negó el amparo los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del
señor Otoniel Rodríguez Barrero, con fundamento en los siguientes argumentos:
El Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de
febrero de 2016 se pronunció sobre los “alcances de las sentencias C-258 de
2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional en los siguientes términos: […]
es dable anotar que la Corte Constitucional no pretendió extender los efectos
de su sentencia [se refiere a la Sentencia C-258 de 2013] a cada uno de
los regímenes especiales aplicables a los ex servidores del sector público, […]
de una parte porque tales regímenes tienen una justificación y una racionalidad
que debe ser examinada al momento de decidir el derecho pensional reclamado, y
de otra porque este argumento no fue estudiado por la Corte Constitucional en
la C-258 de 2013”[57].
La sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección
Segunda del Consejo de Estado es la providencia “que se aplica por los
funcionarios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo como
precedente de la interpretación en relación a la forma en que se debe calcular
el ingreso base de liquidación para el reconocimiento pensional de los
servidores públicos cobijados por los regímenes de transición”[58].
Pese a lo anterior, anotó que en fallo SU-427 de 2016 se reiteró
la interpretación expuesta en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y
el Consejo de Estado “no ha emitido pronunciamiento respecto de la sentencia
SU-427 de 2016, razón por la que resulta oportuno rectificar la postura que
hasta la fecha ha adoptado esta sala de decisión, en sede de tutela, en el
sentido de no imponer a las autoridades judiciales el acatamiento del fallo de
4 de agosto de 2010, en virtud de su autonomía, […]”[59].
En este sentido, concluyó que el Tribunal Administrativo de Nariño
“explicó en la decisión objeto de censura el motivo por el cual acoge el
precedente fijado por la Corte Constitucional”[60] y no
incurre en la causal específica denominada desconocimiento del precedente.
Impugnación
El accionante, mediante apoderado judicial, reiteró que su caso
particular se refiere a un régimen exceptuado de la Ley 100 de 1993 y
contemplado en el artículo 4º del Decreto 1835 de 1994. Añadió que lo decidido
por el Tribunal Administrativo de Nariño y por el fallo de tutela de primera
instancia “no está dentro de los lineamientos jurisprudenciales y legales de
los regímenes exceptuados de la Ley 100 de 1993”[61]. Por último,
sostuvo que el fallo de tutela se basó en la Sentencia C-258 de 2013 que hace “referencia
única y exclusivamente al régimen prestacional de los congresistas y al régimen
de transición de la Ley 100 de 1993”[62].
En un documento posterior solicitó que se tenga en cuenta la Sentencia
T-615 de 2016 para sostener que, dado que el accionante adquirió el estatus pensional
con anterioridad a las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, estas
providencias no eran aplicables al caso particular.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 17 de agosto de 2017, revocó la
decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado
el 10 de noviembre de 2016 y, en su lugar, concedió el amparo solicitado.
Indicó que el Tribunal Administrativo de Nariño aplicó
indebidamente la Sentencia SU-230 de 2015 para fijar el IBL del accionante. Igualmente,
que las Sentencias C-258 de 2013, que se circunscribe al régimen especial de
los congresistas, y la SU-230 de 2015 que estableció que el IBL no es un factor
que debe incluirse en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, no son
aplicables a la situación particular del accionante pues él pertenece a un régimen
distinto al de la Ley 100 de 1993 o su régimen de transición.
Así, la decisión judicial objeto de la acción de tutela desconoció
el precedente judicial contenido “en la sentencia de 1º de agosto de 2013,
proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se realizó un
estudio del régimen pensional de los empleados del DAS y de los factores
salariales a tener en cuenta para la liquidación”[63].
(vii) Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo contra el Tribunal
Administrativo de Nariño (Expediente T-6.404.099)
A. Hechos y pretensiones
El señor Diógenes Gilberto Hidalgo prestó servicios al Instituto
Nacional de Salud desde el 1º de septiembre de 1973 hasta el 15 de febrero de
1989, al departamento de Putumayo entre el 16 de febrero de 1989 y el 30 de
mayo de 1996, y entre el 1º de junio de 1996 hasta el 30 de octubre de 1998 y
su último cargo desempeñado fue de Técnico de saneamiento. Su estatus pensional
lo adquirió el 1º de noviembre de 2005.
Mediante Resolución del 12 de abril de 2007, CAJANAL EICE
reconoció a favor del señor Diógenes Gilberto Hidalgo
Caicedo su pensión de vejez. En Resolución del 4 de
febrero de 2013, la UGPP negó la reliquidación de la pensión al considerar que
existen diversos criterios jurisprudenciales sobre el régimen de transición
para los servidores públicos beneficiarios de la Ley 33 de 1985 y ante esa
situación la entidad opta por liquidar estas pensiones con base en el inciso
tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En resoluciones de marzo y abril
de 2013 se resolvieron los recursos interpuestos contra la decisión que negó la
reliquidación y conformaron el acto administrativo con fundamento en razones
similares a la resolución impugnada.
El señor Hidalgo Caicedo ejerció el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho contra las resoluciones que otorgaron la pensión
con el propósito de que se reliquide su prestación con la inclusión de todos
los factores salariales devengados en el último año de servicios.
El 28 de abril de 2015, el Juzgado Único Administrativo de Mocoa
declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la UGPP
reliquidar la prestación en un porcentaje equivalente al 75 % del promedio de
lo devengado durante el último año de servicios y con inclusión de todos los factores
salariales devengados. El 13 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de
Nariño revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las
pretensiones de la demanda.
El 31 de marzo de 2017, el señor Diógenes
Gilberto Hidalgo Caicedo solicitó que se tutelen sus
derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, los derechos
adquiridos en materia pensional, la situación más favorable al trabajador en
caso de duda en la interpretación de las fuentes formales del derecho, la buena
fe y confianza legítima. Requirió que se deje sin efectos la providencia del
Tribunal Administrativo de Nariño; se le ordene dictar un nuevo fallo de
segunda instancia “conforme a los lineamientos trazados en el precedente
judicial del Consejo de Estado”[64];
y se conmine al Tribunal “para que en lo sucesivo y para los casos de
idéntica situación fáctica como el caso sub examine, continúe aplicando el
precedente judicial del Consejo de Estado”[65].
B. Actuación procesal
Mediante auto del 3 de abril de 2017, la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de
tutela; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Nariño y vinculó a la UGPP
y al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño[66]
El Magistrado ponente de la decisión atacada solicitó que se
desestimen las pretensiones de la acción de tutela “en tanto no se
configuran los requisitos de procedencia y procedibilidad previstos por la
jurisprudencia constitucional en sede de tutela”[67].
Manifestó que la misma respetó todas las garantías del debido
proceso y del derecho de defensa. Así mismo, aseguró que “se puede advertir
que la decisión del Tribunal está debidamente motivada en aspectos jurídicos y
fácticos, por ende no pueden calificarse de apartada del derecho o de vía de
hecho”[68].
Mencionó que el “criterio expuesto en la sentencia objeto de
tutela se ve hoy reafirmado con el criterio expuesto en la sentencia SU-427 de
2016 de la Corte Constitucional que reitera que el IBL se regula como lo
establece la Ley 100 de 1993. Ello indica que este criterio jurisprudencial
debe primar sobre el Consejo de Estado”[69].
Respuesta de la UGPP.
El subdirector jurídico pensional de la UGPP solicitó que se
declare la improcedencia de la acción de tutela y que se niegue al amparo de
los derechos invocados por el accionante. Señaló que no es posible acceder a la
solicitud de reliquidación en los términos que fue realizada porque “es
claro que para la liquidación de pensiones de aquellas personas que son
beneficiarias de la transición establecida en la Ley 100 de 1993, se les
aplicar[á]n las normas anteriores en lo referente a la edad y al tiempo
de servicios o el número de semanas cotizadas para acceder al derecho y al
monto de la prestación en lo que toca con la tasa de reemplazo, pero no en lo
que respecta al ingreso base de liquidación pensional, que se rige en estricto
sentido por lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993”[70].
Adicionalmente, la UGPP manifestó que la presente acción de tutela
no cumple con los requisitos de procedencia contra providencias judiciales ni
se configura un perjuicio irremediable.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de mayo de 2017, amparó los
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia del señor Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo, con
fundamento en los siguientes argumentos:
Señaló que el criterio sostenido por la Sección Quinta del Consejo
de Estado ha sido acatar “la interpretación que la Corte Constitucional
realizó en la sentencia C-258 de 2013 y que fue recogida en su totalidad y se
hizo extensiva en la SU-230 de 2015 al resto de los regímenes especiales de
pensión, consistente en que el IBL no es un aspecto sujeto a transición, razón
por la que debía aplicarse lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”[71].
Pero agregó que “[c]on el fin de salvaguardar los derechos
pensionales adquiridos de los ciudadanos, esta Sala rectificó el criterio
adoptado en asuntos similares, no respecto a la supremacía de las decisiones de
la Corte Constitucional, sino frente a las situaciones a las cuales se le debe
aplicar el correspondiente precedente, según la cual, el precedente aplicable
es el vigente al momento en que se consolidó el derecho pensional”[72]. Con lo
anteriormente expuesto, concluyó que en el caso particular no era aplicable la
sentencia SU-230 de 2015 y se desconoció la sentencia de unificación del
Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.
Impugnación
La UGPP impugnó la decisión de primera instancia. Expuso que “el
precedente jurisprudencial es de obligatorio acatamiento por todos los jueces
de la República y más cuando el precedente lo señala el máximo organismo de la
jurisdicción constitucional como protector de nuestra Constitución Política lo
cual en el presente caso no fue respetado […]”[73].
Sostuvo que no es cierta la afirmación hecha en la providencia de
primera instancia de que no es aplicable el precedente contenido en la Sentencia
C-258 de 2013 pues debe tenerse en cuenta que esta decisión es anterior a la
fecha de interposición de la demanda ordinaria en ejercicio del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por último, reiteró que la presente acción de tutela no cumple con
los requisitos de procedencia contra providencias judiciales.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de julio de 2017, confirmó la
decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
Consideró que el Tribunal Administrativo de Nariño desconoció “el
precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en lo
referente a la forma en que debe establecerse el ingreso base de liquidación –
IBL en el caso de los beneficiarios del régimen de transición contemplado en el
artículo 36 de la Ley 100 en lo referente a los servidores públicos con
regímenes especiales”[74].
Agregó que “las providencias C-258 de 2013 y SU230 de 2015, proferidas por
la Corte Constitucional y tenidas como fundamento por parte del Tribunal
Administrativo de Nariño, al momento de proferir la sentencia de 13 de enero de
2017, […], no son aplicables para el caso de la reliquidación de la
pensión del señor Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo”[75].
(viii) Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –
UGPP contra el Juzgado Tercero Administrativo de
Oralidad del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá,
Sala de Decisión No. 4 (Expediente T-6.422.978)
A. Hechos y pretensiones
Al señor Marco Tulio Fagua Bautista se le reconoció la pensión de
vejez mediante Resolución del 1º de octubre de 2010 expedida por la extinta
CAJANAL.
El monto de la referida pensión fue reliquidado por la UGPP en Resolución
del 26 de junio de 2012 al resolver el recurso de reposición interpuesto por el
señor Fagua Bautista y en el que se aplicó el 75 % sobre el ingreso base de
liquidación compuesto por el promedio de los salarios y rentas sobre los cuales
ha cotizado o aportado el interesado en los diez últimos años de servicio.
El señor Fagua Bautista interpuso el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que reconocieron
y recalcularon su pensión y en el que pretendía que se ordene a la UGPP
reliquidar la pensión de vejez con el 75 % del promedio de lo devengado en el
último año de servicios en el que se incluyan como factores salariales el
recargo nocturno, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de
servicios, prima de navidad y prima de vacaciones.
El 16 de enero de 2015 el Juzgado Tercero Administrativo Oral del
Circuito Judicial de Tunja accedió a las pretensiones del demandante y condenó
a la UGPP a efectuar la reliquidación pensional del señor Marco Tulio Fagua
Bautista.
La mencionada decisión fue apelada por la UGPP y resuelta por el
Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia del 20 de octubre de 2015 en
el cual confirmó el fallo de primera instancia.
En marzo de 2016, la UGPP reliquidó el monto pensional con el 75 %
de los factores devengados en el último año de
servicios, en cumplimiento de los fallos emitidos por el Juzgado Tercero
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo
de Boyacá.
El 17 de mayo de 2017, la UGPP solicitó que se tutelen sus
derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de
justicia “en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del
sistema pensional”[76].
Pidió que se dejen sin efecto los fallos proferidos por el Juzgado Tercero
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo
de Boyacá del 16 de enero y el 20 de octubre de 2015 respectivamente, ordenar al
Tribunal Administrativo de Boyacá que dicte una nueva sentencia y dejar sin
efectos las resoluciones por las cuales se dio cumplimiento a los fallos objeto
de la acción de tutela.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 2 de junio de 2017, la Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de
tutela presentada por la UGPP y ordenó la notificación a los despachos
judiciales accionados. Adicionalmente, dispuso notificar en calidad de terceros
con interés al señor Marco Tulio Fagua Bautista y al director de defensa
jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá.
Uno de los magistrados integrantes del referido Tribunal expuso
que la acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez porque transcurrió
“[…] más de año y medio después de la ejecutoria de las
referidas sentencias, para interponer la acción de tutela de la referencia,
[…]”[77]
(énfasis originales). Al respecto agregó que el alegato de que las providencias
cuestionadas afectan en forma continua los derechos fundamentales de la UGPP no
hace aceptable la demora en la interposición de la acción.
Argumentó que la Sentencia C-258 de 2013 no es aplicable a la
situación del señor Marco Tulio Fagua Bautista porque esa providencia “se
limitó al régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de
1992, aplicable a los Congresistas, […]”[78].
En similar sentido, manifestó que la Sentencia SU-230 de 2015 avaló la
interpretación de la Corte Suprema de Justicia sobre la liquidación de las
pensiones de los beneficiarios del régimen de transición y extendió la
interpretación de la sentencia de constitucionalidad de 2013. Adicionalmente,
expresó que la Sentencia T-615 de 2016 señaló que “todos los derechos
pensionales causados antes de la expedición de la sentencia C-258 de
2013, no son afectados por la interpretación en ella consignada”[79] (énfasis
originales).
Aseguró que, conforme a lo expuesto por el Consejo de Estado[80], “la
sentencia SU-230 de 2015, únicamente podrá ser aplicada a los casos en los
cuales el derecho pensional se consolidó con posterioridad a la expedición de
dicho precedente jurisprudencial, […], en tanto, a las pensiones causadas o
consolidadas con anterioridad a dicha fecha, le resulta aplicable el precedente
jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en sentencia de 4 de agosto de
2010”[81].
Respuesta del señor Marco Tulio Fagua Bautista
El señor Marco Tulio Fagua Bautista solicitó que se declarara la
improcedencia de la acción de tutela “y se niegue la protección de los
derechos fundamentales invocados por la Tutelante”[82]. Expuso
que la entidad accionante ejerció su derecho a la defensa durante todo el
proceso ordinario ante la jurisdicción contencioso administrativa y, en
consecuencia, no se le ha violado su derecho al debido proceso. Agregó que la
UGPP nunca advirtió durante el trámite del proceso que se presentaran
irregularidades procesales que afectaran el debido proceso.
Argumentó que la reliquidación de su pensión no se obtuvo con
abuso del derecho, ni atenta contra la sostenibilidad fiscal del país pues fue
realizada conforme al principio de favorabilidad laboral y la jurisprudencia
del Consejo de Estado.
Alegó que resulta absurdo pretender la nulidad de la sentencia
judicial que ordenó la reliquidación de su pensión, con base en providencias
judiciales que se expidieron años después de cuando obtuvo su prestación recalculada.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de julio de 2017, declaró
improcedente la acción de tutela invocada por la UGPP, con fundamento en los
siguientes argumentos:
“[L]a Sala constata que la solicitud de amparo formulada por la
UGPP no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia del 20
de octubre, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de
Boyacá, Sala de Decisión No. 4, fue expedida en el año 2015, notificada por
estado del 21 de octubre del mismo año, mientras que la demanda de tutela fue
radicada el 10 de mayo de 2017. Es decir, la UGPP dejó transcurrir más de un
año para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados por las autoridades judiciales aquí demandadas, circunstancia que,
sin duda, desconoce el requisito de inmediatez”[83].
Agregó que “las razones que invocó la UGPP para promover la tutela
después de más de 12 meses de que se dictó la última providencia no sirven como
argumento para desvirtuar la falta de inmediatez, pues el plazo razonable de
seis meses para promover oportunamente la tutela se debe contabilizar desde la
notificación de la providencia cuestionada, tal y como lo ha sostenido esta
Corporación”[84].
Impugnación
La UGPP impugnó el fallo proferido el 26 de julio de 2017. La
entidad expuso que existen motivos válidos para presentar la acción de tutela
más de un año después de la fecha de la sentencia cuestionada. Se refirió a
circunstancias de fuerza mayor y justas causas como: (i) el agotamiento de
procedimientos internos en la UGPP para determinar si la prestación ordenada
judicialmente “es irregular o no y en caso afirmativo determinar qué tipo de
acciones procede (sic) contra ese tipo de reconocimientos”[85]; (ii) el
ejercicio de competencias de la UGPP respecto de otras entidades liquidadas, distintas
a CAJANAL; (iii) en la Sentencia SU-427 de 2016, la Corte Constitucional facultó
a la UGPP para iniciar la acción de tutela “contra fallos judiciales cuando
se observara un flagrante abuso del derecho”[86]; y (iv) la
vulneración es permanente en el tiempo y la situación desfavorable a la UGPP es
continua y actual.
A su vez, manifestó que el lapso de seis meses establecido como
plazo razonable por el Consejo de Estado para la interposición de acciones de
tutela contra providencias judiciales “depende del caso concreto para que
exista un plazo más amplio a ese término”[87] (énfasis
originales).
Argumentó que en este caso procede la acción de tutela porque se
configuró un abuso del derecho “con la errada interpretación que dieron el JUZGADO
TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 4, a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de
1993 –defecto sustantivo- así como al desconocimiento e inaplicación de los
precedentes decantados por la Corte Constitucional […]”[88].
Sentencia de segunda instancia
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de septiembre de 2017, confirmó la
decisión proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el 26 de julio de 2017.
Al respecto, expuso que la Sección Quinta del Consejo de Estado al
acoger la postura de la Corte Constitucional ha decidido flexibilizar el
cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad de las acciones
de tutela interpuestas contra providencias judiciales por la UGPP. Sin embargo,
señaló que “en el presente asunto no concurren dichas circunstancias, pues
la tesis de flexibilización del requisito de inmediatez solo es aplicable en
aquellos eventos en que la UGPP, como sucesora procesal de Cajanal, no tuvo
posibilidad de conocer oportunamente las decisiones judiciales o no pudo
ejercer una defensa técnica adecuada, en virtud del estado de cosas
inconstitucional”[89].
Sostuvo entonces que “para la Sala es evidente que la UGPP participó en el
trámite del proceso contencioso administrativo y conoció directamente las
decisiones que, en su concepto, resultan lesivas de sus derechos fundamentales”[90].
Concluyó que “no existe justificación para que haya presentado
la acción de tutela hasta el 10 de mayo de 2017, es decir, casi un año y medio
después de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia censurada”[91].
Además no se cumplió el requisito de subsidiariedad “puesto que
la entidad cuenta con un mecanismo judicial idóneo como lo es el recurso
extraordinario de revisión, en los términos de los artículos 248 y siguientes
de la Ley 1437 de 2011, así como el artículo 20 de la Ley 797 de 2003”[92].
(ix) Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –
UGPP contra el Tribunal Administrativo del
Atlántico, Sala de Decisión A (Expediente T-6.422.982)
A. Hechos y pretensiones
El señor Clímaco Molina Ramos accedió a la pensión de vejez
mediante Resolución del 30 de junio de 2006. Se vinculó laboralmente a la Rama
Judicial entre el 1º de octubre de 1979 y el 30 de junio de 2009 y del 1º de
julio de 2009 al 30 de julio de 2014. El último cargo desempeñado fue como
Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla.
Posteriormente, esa resolución fue revocada el 7 de febrero de
2012 por otra que reconoció la pensión de vejez y ajustó su monto al tope de 25
salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, $10’200.000.
En octubre de 2014, se negó la solicitud de reliquidación realizada
por el señor Molina Ramos y esta decisión fue confirmada al resolver el recurso
de apelación interpuesto.
El señor Molina Ramos ejerció el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron la
reliquidación y que resolvieron su recurso de apelación y con el que pretendía
que se ordenara la liquidación de su monto pensional sin aplicar el tope de 25
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El 24 de abril de 2014, el Juzgado Octavo Administrativo Oral de
Barranquilla negó las pretensiones del demandante. La decisión fue apelada por el
señor Clímaco Molina Ramos y resuelta por el Tribunal Administrativo del
Atlántico, Sala de Decisión A en providencia del 27 de noviembre de 2015 en la
cual revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar: (i) declaró la
nulidad parcial de la resolución que reconoció la pensión de vejez y la que
resolvió el recurso de reposición y (ii) ordenó a la UGPP reliquidar la pensión
“en el 75 % de la asignación mensual más elevada que
hubiere devengado en el último año de servicio en calidad de Magistrado de
Tribunal, teniendo en cuenta además para su liquidación los parámetros
establecidos en la parte motiva de esta providencia”[93].
La UGPP, mediante Resolución del 16 de enero de 2017, objetó la
legalidad del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico,
Sala de Decisión A, declaró la imposibilidad de su cumplimiento y suspendió la
aplicación de dicha providencia “hasta tanto medie INTERVENCIÓN DEL JUEZ
CONSTITUCIONAL”[94]
(énfasis originales).
El 15 de febrero de 2017, la UGPP solicitó que se tutelen sus
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia “en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del
sistema pensional”[95].
Pretendió que se deje sin efectos el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A que desconoció los topes
establecidos en la Ley 797 de 2003, el Acto Legislativo 1 de 2005 y la
jurisprudencia constitucional sobre el régimen de transición pensional.
Subsidiariamente pidió que se declare ajustado al ordenamiento constitucional
la aplicación de la excepción denominada objeción de legalidad por parte de la
UGPP.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 16 de febrero de 2017, la Sección Segunda,
Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
admitió la acción de tutela presentada por la UGPP y ordenó la notificación al
Tribunal accionado. Además dispuso vincular al señor Clímaco Molina Ramos.
Respuesta del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de
Decisión A.
El Magistrado ponente de la decisión cuestionada vía acción de
tutela expuso que  el señor Clímaco Molina Ramos es beneficiario del régimen de
transición y le son aplicables las disposiciones del Decreto 546 de 1971 “que
determina el reconocimiento pensional con el 75 % de la asignación más elevada,
devengada en el último año de servicio”[96].
Adujo que al señor Molina Ramos “no se aplican las restricciones
determinadas por la Sentencia C-258 de 2013, ni los condicionamientos a los que
hace referencia el Acto Legislativo 1 de 2015”. Específicamente, señaló que
el señor Clímaco Molina Ramos causó su derecho pensional con anterioridad al 31
de julio de 2010 y, en consecuencia,  tal tope no le resulta oponible.
Sostuvo que no se cumplen los criterios que ha establecido la
jurisprudencia constitucional para la procedencia de la objeción de legalidad
contenidos en la Sentencia T-488 de 2014.
Acerca de las reglas sobre el Ingreso Base de Liquidación
manifestó que su decisión no desconoce los precedentes jurisprudenciales pues
el Consejo de Estado ha sostenido en forma pacífica y reiterada que el IBL hace
parte de los aspectos amparados por el régimen de transición y así se dispuso
en el fallo objetado del 27 de noviembre de 2015.
Respuesta del señor Clímaco Molina Ramos.
El señor Clímaco Molina Ramos solicitó que se declarara la
improcedencia de la acción de tutela. Expuso que los fallos en los que se basa
la UGPP para objetar la legalidad de la decisión del Tribunal Administrativo
del Atlántico no guardan ninguna identidad fáctica o jurídica con su situación
particular.
Señaló que, dado que su estatus pensional se consolidó el 25 de
enero de 2005, las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y T-892 de 2013 no
son precedentes aplicables al caso concreto. Al respecto, citó la Sentencia
T-615 de 2016.
Expuso que su situación pensional está regulada por el Decreto 546
de 1971 y el principio de favorabilidad que conducen a la improcedencia de la
acción de tutela interpuesta por la UGPP.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de marzo de
2017, declaró improcedente la acción de tutela invocada por la UGPP, con
fundamento en los siguientes argumentos:
Se incumplió el requisito de inmediatez, pues la decisión atacada
fue adoptada el 27 de noviembre de 2015 y la tutela se interpuso 11 meses y 22
días después, el 6 de febrero de 2017. Así mismo, la entidad accionada no
justificó su omisión de presentar la solicitud de amparo dentro de los seis
meses a la adopción de la providencia.
Impugnación
La UGPP impugnó el fallo proferido el 21 de marzo de 2017 por
considerar que la providencia desconoce “la jurisprudencia reiterada de la
Corte Constitucional donde se ha ampliado el término de los 6 meses para
presentar este tipo de acciones constitucionales cuando se encuentran motivos
válidos para ellos […]”[97].
La entidad expuso que existen motivos válidos para interponer la
acción de tutela más de un año después de la fecha de la sentencia cuestionada.
Se refirió a circunstancias de fuerza mayor y justas causas como: (i) el
agotamiento de los procedimientos internos en la UGPP para determinar si la
prestación ordenada judicialmente “es irregular o no y en caso afirmativo
determinar qué tipo de acciones procede (sic) contra ese tipo de
reconocimientos”[98];
(ii) el ejercicio de competencias de la UGPP respecto de otras entidades
liquidadas, distintas a CAJANAL; y (iii) el hecho de que la vulneración es
permanente en el tiempo y la situación desfavorable a la UGPP es continua y
actual.
Manifestó que la providencia atacada equivocadamente inaplicó los
topes legales a las pensiones, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 100
de 1993 o el artículo 5º, inciso 3º de la Ley 797 de 2003.
Reiteró que se configuró un desconocimiento del precedente
constitucional en materia del IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de
transición y en materia de topes pensionales, pues la Sentencia C-258 de 2013
indica que “NINGUNA mesada pensional, con cargo a RECURSOS DE
NATURALEZA PÚBLICA, podrá superar unos topes teniendo en cuenta la norma
aplicable para cada caso”[99]
(énfasis originales).
Por último, advirtió que el juez de primera instancia no se
pronunció sobre la pretensión subsidiaria de la acción de tutela que se refería
a declarar ajustado al orden jurídico la objeción de legalidad en el caso
concreto.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de septiembre de 2017, confirmó la
decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 21 de marzo de 2017 con
argumentos similares al fallo de tutela de primera instancia.
(x) Rodolfo Genes Cárdenas contra el Tribunal Administrativo de
Bolívar, Sala de Decisión No. 3 (expediente T-6.425.866)
A. Hechos y pretensiones
El señor Rodolfo Genes Cárdenas se desempeñó en la ESE Hospital
San Pablo de Cartagena por más de 23 años entre el 1º de febrero de 1978 hasta
el 2 de febrero de 2001. El 10 de agosto del 2000, CAJANAL le reconoció al
señor Rodolfo Genes Cárdenas una pensión de vejez.
El 12 de octubre de 2012, el señor Genes Cárdenas solicitó la
reliquidación de su pensión para que se incluyeran todos los factores
salariales devengados durante el último año de servicio y una tasa de reemplazo
del 85 %. El 18 de enero de 2013, la UGPP negó la reliquidación de la pensión y
el recurso de apelación interpuesto contra la decisión confirmó la decisión
negativa.
Genes Cárdenas ejerció el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho contra las resoluciones que otorgaron la pensión y
que negaron la reliquidación con el propósito de reliquidar su pensión con base
en la Ley 33 de 1985 y el artículo 10 del Decreto 1160 de 1989.
El 5 de febrero de 2015, el Juzgado Doce Administrativo Oral del
Circuito de Cartagena declaró la nulidad de los actos administrativos
demandados y ordenó a la UGPP reliquidar la prestación con base en lo devengado
durante el último año de servicios y con inclusión de todos los factores
salariales devengados.
El 9 de diciembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Bolívar,
Sala de Decisión No. 3 revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar,
denegó las pretensiones de la demanda.
El 24 de mayo de 2016, el señor Rodolfo Genes Cárdenas solicitó
que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Pidió
que se “declare la ilegalidad de la providencia del 09 de diciembre de 2015,
dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión Nº 003.
Como consecuencia de dicha declaratoria que se deje sin efecto tal sentencia y
que se le ordene a la sala dictar fallo en los términos y bajo los argumentos
expuestos en la presente acción, en el sentido de confirmar la sentencia de la
primera instancia que reconoce parcialmente las pretensiones del accionante”[100].
B. Actuación procesal
Mediante auto del 31 de mayo de 2016, la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción
de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de
Decisión No. 3, a la UGPP al igual que al Juez Doce de Oralidad Administrativo
del Circuito de Cartagena.
Respuesta de la UGPP.
El subdirector jurídico pensional de la UGPP solicitó la
improcedencia de la acción de tutela. Señaló, respecto del fondo del asunto,
que no es posible realizar liquidaciones pensionales de beneficiarios del
régimen de transición con normas distintas a las que indica la Ley 100 de 1993
en cuanto al Ingreso Base de Liquidación. Agregó que éste ha sido el criterio
de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia.
Expuso que en la Sentencia SU-230 de 2015 se estableció la “debida
interpretación y aplicación del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y sus incisos
2 y 3, en lo que respecta específicamente a la correcta liquidación del ingreso
base de liquidación IBL”[101].
De este modo, concluyó que lo pretendido por el accionante contraría los
postulados legales y jurisprudenciales y debe resolverse desfavorablemente.
Adicionalmente, la UGPP manifestó que la presente acción de tutela
no cumple los requisitos de procedencia contra providencias judiciales ni se
configura un perjuicio irremediable.
Respuesta del Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito
de Cartagena
El Juzgado se limitó a describir las actuaciones surtidas en el
trámite procesal de la primera instancia. En este sentido, el Juzgado no
realizó ninguna solicitud en su respuesta.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de julio de
2016, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del
señor Rodolfo Genes Cárdenas. Expuso que el Tribunal Administrativo de Bolívar
incurrió en defecto sustantivo al acoger la Sentencia SU-230 de 2015, porque no
es el criterio seguido por el Consejo de Estado.
Impugnación
La UGPP impugnó la decisión de primera instancia y reiteró los
argumentos expuestos en el escrito de respuesta a la acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia[102]
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de enero de 2017, confirmó la
decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado
el 14 de julio de 2016.
Al respecto, manifestó sobre la Sentencia SU-230 de 2015 que,
antes de la publicación de esta providencia, la Corte Constitucional “sostenía
que el ingreso base de liquidación sí hacía parte del régimen de transición, y
por consiguiente, la aplicación del régimen anterior cobijaba la edad, el
tiempo de servicio y el monto, incluido el ingreso base de liquidación”[103].
Argumentó que ese cambio de jurisprudencia amerita una
consideración especial sobre el principio de confianza legítima. “En
principio, cuando las autoridades judiciales varían la jurisprudencia no
desconocen el principio de la confianza legítima de la persona que activó el
aparato judicial y que, en estricto sentido, sería la primera que afrontaría
las consecuencias adversas del cambio jurisprudencial, toda vez que es
perfectamente posible que el nuevo sentido jurisprudencial busque efectivizar
otros principios que demanden aplicación y que, dada la importancia que
revisten en el asunto, deben prevalecer ante la confianza legítima”[104]. Y
agregó: “En efecto, puede ocurrir que la nueva regla no pueda aplicarse de
manera inmediata, porque, de hacerlo, se afectarían las expectativas legítimas
de los asociados. En ese caso, es conveniente adoptar medidas para proteger
esas expectativas”[105].
Concluyó que la Sentencia SU-230 de 2015 representa un cambio de
jurisprudencia respecto de derechos pensionales cuya aplicación inmediata
resulta desproporcionada y que “resulta razonable aplicar el precedente de
la sentencia SU-230 de 2015 solo en aquellos casos en los que la presentación
de la demanda que pretende resolver esta controversia se efectuó con
posterioridad a la fecha de su emisión, esto es, el 29 de abril de 2015”[106].
En virtud de la consideración anterior, manifestó que el
precedente fijado en la Sentencia SU-230 de 2015 no era aplicable a la
situación particular del accionante y debían protegerse sus expectativas
legítimas que se verían frustradas “con la aplicación inmediata del
precitado fallo de la Corte Constitucional”[107].
II.
ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN.
El 15 de diciembre de 2017, la Magistrada sustanciadora profirió
auto en el que ofició al Fondo Pensional de la Universidad Nacional y a la UGPP. El propósito de las pruebas
decretadas fue contar con mayores elementos de juicio sobre el
incremento pensional resultado de los fallos que ordenaron la reliquidación
pensional dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en
los que se tuvo como base para la reliquidación los factores de conformidad con
la legislación anterior a la Ley 100 de 1993[108]:
Intervención de la UGPP
La UGPP allegó diversos escritos[109] en los
que aportó información dentro de los expedientes T-6.334.202,
T-6.355.652, T-6.336.884, T-6.366.393, T-6.404.099, y T-6.425.866. Al respecto expuso que el Consejo de Estado como juez de tutela dentro de los
mencionados expedientes “ha realizado una interpretación que a todas luces
es contraria con [sic] el espíritu de la norma y totalmente contraria a
la interpretación dada por la Corte Constitucional al régimen de transición del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la aplicación de la Ley 33 de 1985,
Ley 62 de 1985, el régimen especial de los exfuncionarios del D.A.S.; así como
la forma de liquidar los factores salariales de acuerdo con el Decreto 1158 de
1994”[110].
Agregó que tener en cuenta la interpretación del Consejo de Estado significaría
inaplicar las Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, T-951 de 2016 y SU-395
de 2017 y considerar que la Sentencia C-258 de 2013 sólo es aplicable a los
beneficiarios de la Ley 4ª de 1992 haría que esa sentencia no tuviera efecto
alguno “puesto que como bien es sabido, el régimen de transición culminó el
31 de diciembre de 2014”[111].
Mencionó el carácter vinculante del precedente constitucional como
fuente de derecho obligatoria para todos los operadores judiciales y que las
sentencias de unificación que profiere la Corte Constitucional “unifican
el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un
marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos”[112] (énfasis
originales). Así mismo, citó la Sentencia T-110 de 2011: “[E]n caso de
discrepancia entre otras autoridades y esta Corporación frente a
interpretaciones constitucionales, prevalecen las consideraciones fijadas por
la Corte Constitucional en razón de su competencia de guarda de la supremacía
de la Carta”[113].
Solicitó que en los presentes casos se profiera una sentencia de
unificación en que se fije “la interpretación en lo que respecta a la
transición dada por el artículo 36 de la ley 100 de 1993, frente a la fecha
desde la cual se debe entender que las entidades encargadas de pagar pensiones
del Régimen de Prima Media deben dar aplicación a la Sentencia C-258 de 2013”[114] y en la
que se “determine un trámite especial. Diferente a lo señalado por la Ley
797 de 2003, frente a la posibilidad que la administración o los fondos de
pensiones encargados del reconocimiento y pago del Régimen de Prima Media, para
que vía administrativa se realicen los reajustes de las pensiones cuando no se
han liquidado, conforme con la interpretación de la Corte Constitucional”[115].
Como respuesta concreta a los interrogantes planteados en el auto
del 15 de diciembre de 2017, a continuación se presenta un cuadro que condensa
la información presentada por la entidad para los expedientes T-6.355.658,
T-6.422.978 y T-6.422.982.
Expediente
Monto inicial (a valores del año 2017)
Monto por reliquidación judicial (a valores del año 2017)
Incremento porcentual
T-6.355.658
$1’175.173,18
$1’788.062,28
52 %
T-6.422.978
$1’938.441
$3’473.089
78 %
T-6.422.982
$11.938.258,95
$20.733.309,66
73,7 %
Manifestó que “en consecuencia es forzoso concluir que estamos
frente a un caso donde es procedente la acción de tutela por existir de manera
palmaria un abuso del derecho”[116].
Señaló que en
los casos de los señores Clímaco Molina Ramos, Marco Tulia Fagua Bautista y la
señora María Leyla Alarcón Carbonell las irregularidades en los fallos se
generan en “[q]ue el IBL en cada caso debía liquidarse con el promedio de lo
devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho conforme a
lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de
1993” y que “los factores salariales a tenerse en cuenta en cada
liquidación debían ser los señalados en el Decreto1158 de 1994 teniendo en
cuenta las fechas en que los causantes adquirieron el estatus de pensionados”.
Aseguró que
los incrementos pensionales descritos ocasionan un grave perjuicio al sistema
pensional y que “es forzoso concluir que estamos frente a un caso donde es
procedente la acción de tutela por existir de manera palmaria un abuso del
derecho".
Intervención del señor Clímaco Molina Ramos dentro del expediente
T-6.422.982[117]
El señor Clímaco Molina Ramos allegó intervención en la que
argumenta por qué debe declararse improcedente la acción de tutela interpuesta
por la UGPP y por qué no debe aceptarse la objeción de legalidad alegada por esa
entidad en su caso particular.
Aseveró que la resolución en la que se declara la objeción de
legalidad del fallo cuestionado a través de tutela desconoce el valor de la
cosa juzgada material y el principio de progresividad y no regresividad, y
afecta sus derechos fundamentales. Agregó que las providencias judiciales
mencionadas por la UGPP para sustentar la procedencia de la objeción de
legalidad (Sentencias T-488 de 2014 y T-411 de 2016) “no se adecúan ni se
subsumen en las circunstancias fácticas y jurídicas que rodean el caso concreto
decidido a mi favor”[118].
Sostuvo que su estatus pensional se consolidó con anterioridad a la
expedición de las Sentencias C-258 de 2013 y T-892 de 2013 y, en consecuencia,
estos no pueden aplicarse retroactivamente a su situación. Refirió un cuadro en
el que describe las entidades en las cuales trabajó, la fecha de inicio y
finalización de estas vinculaciones y el número de días de servicio en cada
una. Destaca del cuadro que la última entidad para la cual laboró fue para la
Rama Judicial entre julio de 2009 y diciembre de 2014.
Expresó que la UGPP, al aplicar topes pensionales a su mesada, desconoce
“su acto propio que goza de protección constitucional”[119]. Expuso
que en la Sentencia SU-637 de 2017, la Corte Constitucional “fija los
parámetros para determinar la configuración de un abuso del derecho en un nivel
palmario, que guarda conexión con la existencia de una vinculación precaria y que
se haya generado un incremento ostensible y manifiesto de la mesada pensional,
fijando su posición que solo así se justifica la intervención del Juez de
tutela”[120].
Agregó que su último cargo fue como Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Barranquilla, el cual desempeñó en forma ininterrumpida “durante
25 años, 2 meses y 9 días […] y bajo esa premisa cierta mi situación concreta
se adecúa a la línea trazada por la reciente jurisprudencia memorada en
precedencia […] ‘la vocación de permanencia que tiene el desempeño de un cargo
en propiedad, sustrae el carácter fugaz del vínculo e impedirá la configuración
de una vinculación precaria’”[121].
En el escrito del 16 de enero de 2018, el señor Clímaco Molina
Ramos informó que la UGPP le notificó la Resolución RDP047475 del 20 de
diciembre de 2017 “POR LA CUAL SE RELIQUIDA UNA PENSIÓN DE VEJEZ EN
CUMPLIMIENTO DE UN FALLO JUDICIAL PROFERIDO POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL
ATLÁNTICO SALA DE DECISIÓN A DEL Sr. (a) MOLINA RAMOS CLÍMACO”[122]. En la
parte considerativa del referido acto administrativo se lee que “[e]n vista
de lo anterior y al evidenciarse que la aplicación o no de topes pensionales a
la mesada pensional del señor CLÍMACO MOLINA sigue siendo un tema litigioso, la
UGPP procederá a efectuar la reliquidación pero ajustando el valor final a los
topes pensionales establecidos en la ley, esto es a 25 SMLMV, a precios del año
2014 en tanto en esa fecha se produjo el retiro definitivo del servicio, lo
cual aumentaría el valor de la mesada, pues la reconocida por Cajanal fue con
topes de 25 SMLMV a precios 2006”[123].
Sin embargo, el señor Clímaco Molina Ramos señaló que la
mencionada resolución constituye un cumplimiento parcial, pues la misma
establece que el pago del retroactivo resultante se suspenderá hasta que la
Corte Constitucional adopte una decisión de fondo dentro del Expediente
T-6.422.982. A juicio del señor Molina Ramos, la suspensión del pago del monto
retroactivo le significa un perjuicio a él, así como al erario por el pago de
intereses comerciales y de mora.
Intervención
del señor Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo dentro del Expediente T-6.404.099
A través de
apoderado judicial, el accionante manifestó que el 8 de octubre de 2012
solicitó a la UGPP la extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 102
y 269 de la Ley 1437 de 2011, “con el fin de que le fueran extendidos los
efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado de fecha cuatro
(4) de agosto de 2010, […], en el sentido de reliquidar su pensión de vejez con
inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de
servicios”[124].
Tales solicitudes fueron negadas por la UGPP en resoluciones del 4 de febrero,
18 de marzo y 2 de abril de 2013.[125]
Agregó que el
25 de febrero de 2013 radicó ante el Consejo de Estado la solicitud de
extensión de jurisprudencia para que se ordenara judicialmente a la UGPP la
reliquidación. Mediante auto del 4 de julio de 2013, la solicitud fue rechazada
de plano. Pese a que los recursos de reposición y súplica interpuestos contra
la decisión del Consejo de Estado no fueron resueltos, el 7 de marzo de 2014 el
accionante desistió de la solicitud de extensión de jurisprudencia.
Argumentó que
resultaría desproporcionado aplicar en su caso particular la regla fijada por
la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 “las
cuales fueron expedidas ex post facto a la fecha en la cual [Diógenes
Gilberto Hidalgo Caicedo] acudió ante la jurisdicción con el convencimiento
fundado y razonable de que su pensión de vejez debía ser liquidada con
inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de
servicios, porque esto significaría defraudar la confianza legítima de quien
acudió con la expectativa que desde el año 2010, la jurisprudencia del máximo
órgano de los [sic] jurisdicción de lo contencioso administrativo le
creó; y que además, […], había sido acogida por algunas salas de
revisión de la Corte Constitucional”[126].
Intervención
de la Jueza Cincuenta y Siete (57) Administrativo de Bogotá dentro del
expediente T-6.390.550
La titular del
despacho judicial que profirió la sentencia de primera instancia dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sostuvo que el amparo
solicitado por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional es improcedente.
Señaló que en la
providencia judicial atacada no se incurrieron en los defectos alegados por la
entidad porque se dio aplicación a las normas jurídicas pertinentes en la
materia y a la consolidada jurisprudencia del Consejo de Estado que dispone que
“los sujetos cobijados por la Ley 33 de 1985, en virtud de la transición del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se tendrá en cuenta el 75% de todos los
factores salariales devengados en el último año de servicios”[127].
Manifestó que
la Sentencia SU-230 de 2015 regula supuestos fácticos distintos al caso
presentado por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional, pues este último
se refiere a la reliquidación pensional de una empleada pública. Hizo
referencia a la sentencia del Consejo de Estado del 25 de febrero de 2016 para
argumentar que la Sentencia SU-230 de 2015 avaló la interpretación que ha
tenido la Corte Suprema de Justicia sobre el IBL de los beneficiarios del
régimen de transición.
Señaló que las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 no fijaron
efectos retroactivos y de ese modo no pueden aplicarse a aquellas pensiones
consolidadas con anterioridad a su expedición.
Respuesta del Fondo Pensional de la Universidad Nacional
(Expediente T-6.390.550)[128].
El Fondo Pensional de la Universidad Nacional informó que el monto
de la pensión reconocida a la señora María Cristina Jiménez Robayo en
cumplimiento de los fallos proferidos por el Juzgado Dieciocho
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda,
Subsección A es de $2’921.605 a valores de 2007. Tal monto pensional
actualizado a valores de 2017 equivale a $4.435.710. Por último mostró que
entre la mesada reconocida previamente a la liquidación ordenada judicialmente
y el valor de la mesada resultante del cumplimiento de los fallos judiciales
hay un incremento porcentual del 21,48 %.
III.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de
tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos
2. En los casos
objeto de análisis, los beneficiarios del régimen de transición en pensiones,
luego de agotar los recursos de reposición y/o apelación, ejercen el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen
las resoluciones que calcularon y otorgaron su prestación pensional y, en
consecuencia, se ordene su reliquidación de forma tal que el ingreso base de
liquidación (IBL) sea considerado como parte del régimen de transición
pensional. En el caso del señor Clímaco Molina Ramos
(Expediente T-6.422.982) también pretende que a su
monto pensional no se le aplique el tope de 25 salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
3. En el primer
conjunto de casos (Expedientes (ii) T-6.334.202, (iv)
T-6.355.652, (v) T-6.336.884, (vi) T-6.366.393, (vii) T-6.404.099 y (x)
T-6.425.866) los jueces de lo contencioso administrativo negaron las
pretensiones de reliquidación con fundamento en la jurisprudencia
constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las reglas generales
contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no son un aspecto
incluido en el régimen de transición. De este modo, los actores de los
respectivos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que obtuvieron
fallos desfavorables a sus pretensiones, consideran que las mencionadas
providencias judiciales violan sus derechos al debido proceso, a la igualdad y
a la protección de sus derechos adquiridos en materia pensional al incurrir en
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado.
4. En un segundo conjunto de
casos (Expedientes (iii) T-6.355.658 y (viii) T-6.422.978) los
jueces de lo contencioso administrativo, al resolver favorablemente las
nulidades solicitadas, ordenaron reliquidar los montos pensionales con base en
el IBL que establecen las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 (que por lo
general señalan como base el promedio de todos los factores devengados en el
último año de servicios) y no los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
La UGPP
sostiene que los anteriores fallos vulneran sus derechos al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia al incurrir en defecto sustantivo, por
aplicar normas derogadas, y en desconocimiento del precedente jurisprudencial
fijado por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL del régimen de
transición en pensiones.
5. En el caso
del Expediente (i) T-6.390.550, funge como accionante el Fondo Pensional
de la Universidad Nacional, quien cuestiona las providencias judiciales del
juez y del Tribunal Administrativo que le ordenaron reliquidar
una mesada pensional con base en el IBL que establecía las normas del régimen
de transición y no la regla general contenida en los artículos 21 y 36 de la
Ley 100 de 1993. El Fondo Pensional considera que estos fallos incurren en
defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial al no acoger lo
dispuesto por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL del régimen de
transición y, de este modo, no aplicar lo previsto en los artículos mencionados
de la Ley 100 de 1993.
6. Por último,
en el Expediente (ix) T-6.422.982, la UGPP ataca a través de la acción de
tutela la providencia judicial en la que el Tribunal Administrativo  del
Atlántico le ordenó reliquidar la pensión de un beneficiario del régimen de
transición con base en el promedio de lo devengado en el último año de
servicios y además sin aplicarle a ese monto pensional el tope de 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes. La entidad aduce que esta providencia
judicial incurre en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente por
omitir la jurisprudencia constitucional sobre las reglas de cálculo del IBL en
el régimen de transición y las normas y la jurisprudencia sobre el alcance de
los topes pensionales.
7. A partir de
lo anterior, la Sala debe inicialmente resolver los siguientes problemas
jurídicos: ¿las acciones de tutela interpuestas por el Fondo Pensional de la Universidad
Nacional, la UGPP y las personas beneficiarias del régimen de transición
cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional contra providencias
judiciales?
En caso de ser procedentes, será preciso analizar el fondo de los
casos objeto de estudio, los cuales plantean los interrogantes que se explican
a continuación:.
8. En primer
lugar, en las acciones de tutela de los Expedientes (ii)
T-6.334.202, (iv) T-6.355.652, (v) T-6.336.884, (vi) T-6.366.393, (vii)
T-6.404.099, (x) T-6.425.866, el problema jurídico que corresponde a la Sala
resolver es si: ¿incurre en defecto sustantivo o en desconocimiento del
precedente judicial una sentencia mediante la cual se niega la reliquidación
pensional por considerar que el ingreso base de liquidación no es un aspecto
incluido en el régimen de transición?
9. En segundo
lugar, en las acciones de tutela de los Expedientes (i) T-6.390.550, (iii)
T-6.355.658, (viii) T-6.422.978 y (ix) T-6.422.982, a partir de lo anterior, el
problema jurídico a resolver es si: ¿incurre en defecto sustantivo o en
desconocimiento del precedente judicial una sentencia mediante la cual se
ordena la reliquidación pensional, al considerar que el IBL es un aspecto
incluido en el régimen de transición como lo dispone la jurisprudencia del
Consejo de Estado?
10. En la acción
de tutela interpuesta por la UGPP (Expediente (ix) T-6.422.982) corresponde
resolver si: ¿incurre en defecto sustantivo o en desconocimiento del precedente
judicial una sentencia mediante la cual se ordena no aplicar el tope de 25
salarios mínimos legales mensuales vigentes a una prestación pensional?
11. Para abordar los problemas jurídicos planteados, la Sala (i) reiterará
la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia excepcional de la tutela
contra decisiones judiciales con especial mención de las subreglas fijadas para
las acciones interpuestas por la UGPP en supuestos de abuso del derecho.
Posteriormente (ii) analizará la procedencia de los casos y, de superar dicho
examen, la Sala reiterará: (iii) la caracterización del defecto sustantivo y
del desconocimiento del precedente como requisitos específicos de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales, (iv) la interpretación
jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y (v) para resolver los
problemas jurídicos de fondo procederá al análisis de la existencia o no de un
defecto sustantivo o del desconocimiento del precedente en los casos concretos.
Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.
Reiteración de jurisprudencia[129]
12. El artículo
86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de
protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o
vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública,
incluidas las autoridades judiciales.
En desarrollo de
este precepto, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 previeron la
posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran
garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía
de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de
1992[130],
declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte
precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias
judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba
los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
13. A pesar de
tal declaración de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las
vías de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí
puede ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de
una manifiesta situación de hecho, creada por acciones u omisiones de los
jueces, que implican trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En esa medida, a
partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,
por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,
proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno
al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron
identificándose caso a caso[131].
14. Con
posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005[132], en la cual la
doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos de los
avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho fallo, la
Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, así: (i) requisitos generales de
naturaleza procesal y (ii) causales específicas de procedibilidad, de
naturaleza sustantiva.
Requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
15. En la Sentencia
C-590 de 2005, la Corte buscó hacer compatible el control por vía de tutela
de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia
y autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello, estableció diversas
condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el
estudio posterior de las denominadas causales especiales.
Tales
condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii)
que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii)
que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una
irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que
se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración
de derechos fundamentales y (vi) que no se trate de una tutela contra
tutela.
15.1. Frente a
la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional,
esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los
jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez
de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que
afecta los derechos fundamentales de las partes.
15.2. El deber
de agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y
subsidiariedad de la acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría
en una alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae
consigo la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede
flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
15.3.
Adicionalmente, el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un
término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin
de cumplir el requisito de la inmediatez. De no
ser así, se pondrían en riesgo la seguridad jurídica y la institución de la
cosa juzgada, pues las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una
eventual evaluación constitucional.
15.4. Asimismo, cuando se trate de una irregularidad procesal,
ésta debe haber sido decisiva o determinante en la sentencia que se impugna
y debe afectar los derechos fundamentales del peticionario. Este
requisito busca que sólo las irregularidades verdaderamente violatorias de
garantías fundamentales tengan corrección por vía de acción de tutela, de
manera que, se excluyan todas aquellas que pudieron subsanarse durante el
trámite, bien por el paso del tiempo o de las actuaciones, bien por la ausencia
de su alegato.
15.5. También se exige que la parte accionante identifique
razonablemente los hechos que generaron la vulneración de derechos
fundamentales. Este requisito pretende que el o la demandante ofrezca plena
claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que se imputa a
la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de tutela
verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del proceso
judicial, de haber sido esto posible.
15.6. La última exigencia de naturaleza procesal que consagró la
tipología propuesta en la C-590 de 2005, fue que la sentencia atacada no sea
de tutela. Así se buscó evitar la prolongación indefinida del debate
constitucional, más aún cuando todos los fallos de tutela son sometidos a un
proceso de selección ante esta Corporación, trámite después del cual se tornan
definitivas, salvo las escogidas para revisión.
Reiteración de jurisprudencia sobre la procedencia de acciones de
tutela contra providencias judiciales presentadas por parte de la UGPP
16.
Como es sabido, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación y supresión de la
antigua Caja Nacional de Previsión, en adelante CAJANAL[133], y en
consecuencia, dispuso que las funciones de dicha entidad fueran asumidas por la
UGPP[134]. Situación que
ocurrió de forma definitiva el 11 de junio de 2013[135].
En ejercicio de
tales funciones, dentro de las cuales se contaba la de asumir la defensa
judicial de los intereses de la extinta CAJANAL, la UGPP formuló varias
acciones de tutela contra providencias judiciales, a partir de las cuales
argumentaba que los jueces habían concedido pensiones o prestaciones de forma
irregular o sin el lleno de los requisitos, razón por la cual era imperiosa su
revisión. Algunas de esas acciones de tutela fueron seleccionadas para revisión
de esta Corporación. Así, al analizarlas, la Corte Constitucional a través de
sus distintas Salas de Revisión llegó a conclusiones distintas sobre la
satisfacción de los requisitos de inmediatez y subsidiaridad de
los reclamos de la UGPP.
17. La discusión
no fue pacífica y, a través del estudio de los fallos de esta Corte, se podían
distinguir claramente dos posturas opuestas. La primera sostenía
que dadas las barreras que encontró CAJANAL al haber entrado en un estado de
cosas inconstitucional, no le eran exigibles los requisitos de inmediatez y
subsidiaridad a la UGPP con la misma rigurosidad que a otras personas que
pretendían atacar por vía de tutela una decisión judicial. Entretanto, la segunda
planteaba que la flexibilización de las exigencias de procedencia no debía
aplicarse a la UGPP, en la medida en que no es un sujeto de especial protección
y las prestaciones ordenadas por los jueces, a pesar de ser periódicas, no
podían leerse desde la óptica del derecho fundamental a la seguridad social[136].
Para unificar
una postura al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional expidió las Sentencias
SU-427 de 2016[137] y SU-631
de 2017[138], de las
cuales se pueden extraer las siguientes reglas sobre inmediatez y
subsidiariedad en materia de tutelas presentadas por la UGPP.
Subsidiariedad
18.
El Acto Legislativo 1º de 2005, adicionó el artículo 48 de la Constitución, e
indicó que la Ley debía establecer “un procedimiento breve para la revisión
de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados”. A partir de dicha reforma constitucional, se
entiende que tal procedimiento es el que debe seguir cualquier administradora
de pensiones, como la UGPP, cuando encuentra irregularidades en el
reconocimiento de prestaciones pensionales.
Ahora bien, como se indicó en la Sentencia SU-427 de 2016, ese mandato
constitucional no ha tenido un desarrollo legal específico, por lo tanto, desde
hace varios años, se ha recurrido al recurso
de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[139],
para que las administradoras de pensiones puedan hacer la revisión de las
referidas prestaciones concedidas a partir de ciertas irregularidades y/o con
abuso del derecho. Lo anterior, tal y como lo dispuso la Sentencia C-258 de
2013[140].
19.
Del mismo modo, es importante aclarar que si bien el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, establece que ese recurso sólo puede ser usado por parte de unas
entidades[141], esta Corte precisó que la legitimación
para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del
derecho recae “además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en
cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las
prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras
instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen
funcionamiento financiero”[142].
20. Ahora bien, en relación con el término que tienen las
administradoras de pensiones para interponer el mecanismo extraordinario de revisión de las decisiones
judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho, la regla
general, según el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, es dentro de los
cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia judicial.
En el caso específico de las reclamaciones que presente la UGPP respecto de
providencias judiciales proferidas con anterioridad a que esa entidad asumiera
la defensa judicial de CAJANAL, esta Corte indicó en Sentencia SU-427 de
2016, que “el
plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día
en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa [CAJANAL], es decir, con posterioridad
al 12 de junio de 2013”[143].
Es decir, para estos eventos se mantienen los cinco (5) años, pero se cuentan, excepcionalmente
para la UGPP, a partir del 12 de junio de 2013.
21.
Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el
recurso extraordinario de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP u otra
administradora de pensiones para cuestionar decisiones judiciales en las que
presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes, al
tenor del artículo 86 de la Constitución.
22.
No obstante lo anterior, esa improcedencia como
regla general de las acciones de tutela que las administradoras de pensiones
interpongan contra providencias judiciales, tiene una excepción establecida por
la jurisprudencia constitucional[144]. De este modo, se señaló que la acción de tutela es
procedente únicamente en casos en los que se presente un abuso palmario del
derecho.
Lo anterior, tuvo como justificación que en casos de abuso palmario
del derecho, “el ejercicio del derecho pensional pudo haber desbordado los
límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de seguridad
social”, y a su vez, generar ventajas irrazonables que ponen en “riesgo inminente a los demás afiliados del
sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación
judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa
y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su
carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema,
de manera actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de
las reglas que rigen el sistema pensional”[145].
En
este sentido, para dar contenido al concepto de “abuso palmario del derecho”,
esta Corte a través de las Sentencias C-258 de 2013, SU-427 de 2016 y SU-631
de 2017, fijó unas pautas y criterios
interpretativos para identificar, en los casos concretos, las características
del referido abuso palmario del derecho en materia de seguridad social.
23.
Así, por ejemplo, la Sentencia C-258 de 2013 señaló que “para que se
produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se
repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no
corresponde a su historia laboral”.
Así
mismo, en aras de precisar aún más tal noción, la Sentencia SU-631 de 2017,
señaló como criterios
interpretativos para identificar un abuso palmario del derecho: (i) que
se presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan
mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarán al sistema
pensional; (ii) que no exista una correspondencia entre el
reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario, que
permite suponer que el incremento que favoreció al interesado es excesivo; y (iii)
que la conducta de quien busca el beneficio pensional esté dirigida a
buscar en forma evidente, inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable
o un incremento monetario significativo en comparación con otros afiliados sin
arreglo a la normativa vigente.
Aunado a lo anterior, se
indicó que un elemento adicional que puede agravar la configuración de un abuso
palmario del derecho, es cuando alguno de los criterios anteriores se
materializa por una vinculación precaria. Así, la Sentencia SU-631 de 2017, consideró que
el carácter precario de la vinculación se define por su fugacidad la cual puede
originarse, por ejemplo, por la satisfacción de un encargo o una
provisionalidad o en el nombramiento en propiedad en cargos de libre
nombramiento y remoción. Asimismo, señaló que hay vinculaciones como las que
son resultado de un concurso de méritos que excluyen el carácter fugaz de tal
vinculación precaria. De ese modo, la ventaja
irrazonable se da como consecuencia de una “anomalía en la interpretación
judicial”[146]
ante la cual, administradoras de pensiones, como la UGPP, se ven obligados a
hacer “erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico,
atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual”[147].
Los criterios y pautas de interpretación antes
mencionados tienen por propósito facilitar la labor interpretativa de la Corte
para determinar los casos de abuso palmario del derecho. Sin embargo, la Corte
Constitucional y sus distintas Salas de Revisión conservan la autonomía
interpretativa para formar su criterio en torno a la acreditación de un abuso
palmario del derecho que conduzca a la procedencia excepcional de la acción de
tutela.
24.
Ahora bien, cuando se cumpla alguno de los referidos criterios, de manera tal
que se compruebe que existe un abuso palmario del derecho que habilita el
estudio de una acción de tutela, esta Corte indicó que el operador jurídico
deberá tomar las medidas necesarias para no afectar de manera grave los
derechos fundamentales de los implicados en la causa, por lo que, en caso de
verificarse la existencia de una irregularidad, lo procedente es disponer que
el reajuste de la prestación se dé conforme al ordenamiento jurídico
constitucional.
Esto
significa que no tenga efectos de manera inmediata, sino que se conceda un
periodo de gracia, que la Sala, en la Sentencia SU-631 de 2017, fijó
como prudencial en seis meses contados a partir de la fecha de la notificación
del reajuste. Por otra parte, la Corte estableció que el funcionario
jurisdiccional también deberá disponer que no habrá lugar al reintegro de sumas
de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de
buena fe.
25.
En síntesis, para el análisis del requisito de subsidiariedad en las
acciones de tutela interpuestas la UGPP se tendrán en cuenta las siguientes
reglas:
(i)
Por regla general las acciones de tutela que pretendan
controvertir providencias judiciales que ordenaron algún tipo de reconocimiento
prestacional periódico con abuso del derecho, son improcedentes.
(ii)
Esa improcedencia general del amparo obedece a la existencia del
recurso extraordinario de revisión dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, siempre y cuando se
interponga dentro de la oportunidad establecida en el artículo 251 de la Ley
1437 de 2011 (cinco años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la
providencia judicial) o en la Sentencia SU-427 de 2016 (cinco
años contados a partir del 12 de junio de 2013, en el caso de que sean
providencias judiciales proferidas antes de la fecha de sucesión de la UGPP en
la representación judicial de CAJANAL, o a partir de la fecha de ejecutoria).
(iii)
La legitimación para interponer el recurso extraordinario de
revisión por la configuración de un abuso del derecho recae, además de los
sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de
pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de
manera irregular.
(iv)
Excepcionalmente,
las acciones de tutela interpuestas por las administradoras de pensiones para
controvertir providencias judiciales por abuso del derecho, serán procedentes
si tal abuso del derecho es de carácter palmario.
(v)
Para la
identificación de un abuso palmario del derecho en materia pensional se puede
acudir a los criterios y pautas de interpretación fijados en las Sentencias
SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017, relacionados con la existencia de
incrementos pensionales desproporcionados, no correspondencia entre el monto de
la pensión y la historia laboral, ventajas irrazonables y/o vinculaciones
precarias. En todo caso, la Corte Constitucional, sus distintas Salas de
Revisión y los jueces de tutela,  con base en los principios de autonomía e
independencia judicial, se encuentran en libertad para establecer su
convencimiento sobre el caso concreto y sobre si existe o no un abuso del
derecho de carácter palmario.
(vi)
En los casos en los
que se acredite un abuso palmario del derecho y se decida de fondo el caso se
adoptarán medidas para no afectar los derechos fundamentales de los implicados
en la causa, tales como establecer un período de gracia de seis meses para
hacer el reajuste pensional y/o no hacer exigible el reintegro de sumas ya
canceladas.
Inmediatez
26.
Respecto del requisito de inmediatez, esta Corporación ha resaltado que de
conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede
interponerse “en todo momento” porque no tiene término de caducidad[148]. Sin embargo, la jurisprudencia ha
exigido “una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho
judicial vulnerador de los derechos fundamentales”[149].
Lo
anterior ocurre porque se trata de un mecanismo judicial que tiene como
finalidad conjurar situaciones urgentes, que requieren de la actuación rápida
de los jueces. Por ende, cuando la acción se presenta mucho tiempo después de
la acción u omisión que se alega como violatoria de derechos, se desvirtúa su
carácter apremiante.
27.  Este
requisito de procedencia tiene por objeto no afectar la certeza y estabilidad
de los actos o decisiones que no han sido controvertidos durante un tiempo
razonable, respecto de los cuales se presumen sus efectos ante la ausencia de
controversias jurídicas.
28.  De otra parte, la jurisprudencia de esta
Corporación ha determinado que de acuerdo con los hechos del caso, corresponde
al juez establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y
adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Así pues, no
existe un término para interponer la acción, y el juez está en la obligación de
verificar cuándo ésta no se ha presentado de manera razonable, con el fin de
que se preserve la seguridad jurídica, no se afecten los derechos fundamentales
de terceros, ni se desnaturalice la acción[150].
En este orden de ideas, tras analizar los hechos del caso, el juez
constitucional puede concluir que una acción de tutela, que en principio
parecía carente de inmediatez por haber sido interpuesta después de un tiempo
considerable desde la amenaza o vulneración del derecho fundamental, resulta
procedente debido a las particulares circunstancias del asunto.
Específicamente, la jurisprudencia ha identificado tres eventos en los que esto
sucede:
“(i) [Ante] La existencia de razones válidas para la inactividad,
como podría ser, por ejemplo[151], la ocurrencia de un suceso de fuerza
mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer
la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente
nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias
previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece,
es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus
derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la
finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de
prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate
de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad,
una protección inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela
en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad
manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato
preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan’”[152].
29.  En
síntesis, la jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que el
presupuesto de inmediatez: (i) tiene fundamento en la finalidad de la
acción constitucional, la cual supone la protección urgente e inmediata de un
derecho fundamental[153]; (ii)
persigue la protección de la seguridad jurídica y los intereses de terceros; (iii)
implica que la tutela se haya interpuesto dentro de un plazo razonable, el cual
dependerá de las circunstancias particulares de cada caso; y (iv) debe
analizarse de forma rigurosa cuando la acción se dirige contra providencias
judiciales.
Análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales en los casos concretos
30. Los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela de (a) legitimación por activa y pasiva, (b) relevancia constitucional,
(c) identificación de los hechos generadores de la vulneración y los derechos
fundamentales afectados y (d) que no se interpone contra sentencias de tutela
serán analizados en forma conjunta para los diez casos que se revisan en esta
oportunidad. Entretanto, para el análisis del cumplimiento de los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez se efectuarán consideraciones particulares.
-
Legitimación por activa y pasiva
31. Conforme al artículo 86 de la Carta Política,
toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o particular.
En los casos objeto de estudio, se encuentra
acreditado que los accionantes tienen legitimación por activa para interponer
la acción de tutela ya que son los titulares de los derechos fundamentales cuya
protección inmediata se solicita.
32. Por su
parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a
la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado,
pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso.
En
los asuntos de la referencia se constata que los despachos judiciales y
jueces colegiados accionados son autoridades públicas a quienes se les endilgan
los hechos presuntamente violatorios de los derechos fundamentales y de las
cuales se puede predicar acciones para que cesen o impidan que la vulneración
de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia
se siga produciendo.
-
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales
33. Todos los casos que se analizan en esta oportunidad cumplen los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales de (a) relevancia constitucional, (b) identificación de los hechos
generadores de la vulneración y los derechos fundamentales afectados y (c) que
no se interponen contra sentencias de tutela.
34. Las diez acciones de tutela analizadas involucran un asunto de relevancia
constitucional como es la presunta vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Así
mismo, suponen la discusión sobre la capacidad financiera del sistema pensional
y la aptitud del mismo para garantizar conforme a los principios de
sostenibilidad y solidaridad los derechos pensionales. De este modo, el asunto
objeto de análisis trasciende la protección de derechos de estirpe
exclusivamente legal.
35. En todas las acciones de tutela que se revisan se identifican
en forma suficiente los hechos que vulneran los derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En el caso de los
Expedientes (ii) T-6.334.202, (iv) T-6.355.652, (v)
T-6.336.884, (vi) T-6.366.393, (vii) T-6.404.099, y (x) T-6.425.866 los
accionantes señalan que las providencias judiciales que resolvieron negar sus
pretensiones de reliquidación en aplicación de las reglas generales sobre
cálculo del IBL previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993
constituyen un desconocimiento de sus derechos fundamentales. Por su parte, en
el expediente (i) T-6.390.550 el Fondo Pensional de la Universidad Nacional y
en los expedientes (iii) T-6.355.658, (viii) T-6.422.978 y (ix) T-6.422.982 la
UGPP señalan que las providencias judiciales que ordenaron reliquidar pensiones
con base en la tesis sostenida por el Consejo de Estado violan su derecho al
debido proceso al desconocer la interpretación constitucional fijada al
respecto.
36. Por último, a ninguna de las decisiones judiciales se le
atribuyó una irregularidad procesal y ninguna de las acciones de tutela
revisadas se interpone contra fallos de la misma naturaleza. Se refieren a
sentencias proferidas en primera y/o segunda instancia que resolvieron las
demandas interpuestas en ejercicio del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho de aquellos beneficiarios del régimen de
transición que pretendían la reliquidación pensional.
-
Requisito de subsidiariedad
-
Requisito de subsidiariedad. Primer
conjunto de casos
37. El requisito de subsidiariedad se encuentra cumplido en los
expedientes que analizan las acciones de tutela presentadas por los
beneficiarios del régimen de transición en pensiones, Elba Irene Gomajoa de
Aranda, José Alirio Obando Marmol, María Dolores Nupan Jojoa, Otoniel Rodríguez
Barrero, Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo y Rodolfo Genes Cárdenas
(Expedientes (ii) T-6.334.202, (iv) T-6.355.652, (v) T-6.336.884, (vi)
T-6.366.393, (vii) T-6.404.099, y (x) T-6.425.866). En efecto, los accionantes
agotaron los recursos ordinarios disponibles al acudir ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo para pretender la reliquidación pensional en
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así mismo, contra las decisiones judiciales que resolvieron las
demandas de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso el
correspondiente recurso de apelación, el cual fue resuelto en segunda instancia
en todos los casos[154]
y no existen otros medios de defensa al alcance de los accionantes para
controvertir las decisiones que negaron la pretensión de reliquidación.
-
Requisito de subsidiariedad. Segundo
conjunto de casos y Expediente (ix) T-6.422.982
38. Las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra el
Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección
Segunda ((iii) T-6.355.658) el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del
Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de
Decisión No. 4 ((viii) T-6.422.978) y el Tribunal Administrativo del Atlántico,
Sala de Decisión A ((ix) T-6.422.982) ameritan un análisis específico del
cumplimiento del requisito de subsidiariedad dadas las subreglas establecidas
por la Corte Constitucional sobre los recursos con los que cuenta la UGPP para
controvertir las decisiones judiciales que ordenan reliquidar pensiones con
abuso del derecho.
En ese sentido, en principio, las acciones de tutela interpuestas
por la UGPP que corresponden a los Expedientes (iii) T-6.355.658, (viii)
T-6.422.978 y (ix) T-6.422.982 serían improcedentes dado que la referida entidad puede interponer
el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho. Por un lado, las
providencias judiciales cuestionadas quedaron ejecutoriadas el 26 de octubre de
2015 y el 22 de febrero de 2016 fecha desde la cual se cuentan los cinco años
y, en consecuencia, aún no ha transcurrido el término de caducidad del recurso.
Por otro lado, otra de las providencias objeto de la acción de tutela fue
proferida con anterioridad a la fecha en la que la UGPP asumió la
representación judicial de la extinta CAJANAL[155], luego la oportunidad para interponer el
recurso de revisión se cuenta desde esta fecha y aún está disponible hasta el
11 de junio de 2018.
39.
Corresponde entonces evaluar si en estos casos existe un abuso palmario del
derecho que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela. Para lo
anterior se recurrirá a las pautas y criterios interpretativos sobre abuso
palmario del derecho que pueden extraerse de las Sentencias SU-427 de 2016 y
SU-631 de 2017.
40. Con todo, la Sala destaca que los criterios y pautas
interpretativas fijados por la Corte en la Sentencia SU-631 de 2017 no
tienen un carácter restrictivo, ni implican para las distintas Salas de
Revisión de la Corte Constitucional la exigencia de comprobar en forma
concurrente la presencia de esas circunstancias consideradas por la Corte como
pautas y criterios de interpretación de lo que constituye o no un abuso
palmario del derecho. Si bien es cierto que esos criterios y pautas tienen por
propósito facilitar la labor interpretativa de la Corte para determinar los
casos de abuso palmario del derecho, la Corte Constitucional y sus distintas
Salas de Revisión conservan la autonomía interpretativa para formar su criterio
en torno a la acreditación de un abuso palmario del derecho que conduzca a la
procedencia excepcional de la acción de tutela.
(iii) T-6.355.658: UGPP contra el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda.
41. En lo que respecta a la acción de tutela
interpuesta por la UGPP dentro del Expediente (iii) T-6.355.658, la UGPP mostró que la mesada pensional a 2017 de la señora María Leyla
Alarcón Carbonell equivale a $1’175.173,18 y, en cumplimiento de las órdenes
judiciales de reliquidación asciende a $1’788.062,28 con un incremento del 52
%. Agregó que el aumento pensional supone que en cada mesada pensional se
paguen $612.889 adicionales. La UGPP aseguró que el incremento mencionado
constituye un abuso palmario del derecho por el cual procede excepcionalmente
la acción de tutela pese a no haber agotado el recurso de revisión. En efecto,
la Sala coincide con el criterio expuesto por la UGPP y considera que el aumento
del 52 % en la mesada pensional de la señora Alarcón Carbonell es un
incremento desproporcionado de su monto pensional que evidencian que en este
caso se está ante un abuso palmario del derecho y que habilita la procedencia
excepcional de la acción de tutela en este caso particular.
Lo anterior,
pese a que la UGPP no acreditó otros supuestos indicativos de abuso palmario
del derecho como lo es la existencia de vinculaciones precarias en la historia
laboral de María Leyla Alarcón Carbonell. En efecto, según la UGPP[156], la
señora Alarcón Carbonell prestó servicios a la Rama Judicial entre el 1º de
diciembre de 1975 y el 31 de enero de 1990 y el 1º de febrero de 1990 hasta el
30 de abil de 2004. Así mismo, informó que el último cargo desempeñado por la
referida señora fue el de Asistente Administrativo Grado 5 de Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá. Con todo, se reitera que el
incremento desproporcionado de la pensión indica la existencia de un abuso
palmario del derecho en el caso de María Leyla Alarcón Carbonell.
(viii)
T-6.422.978: UGPP contra el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del
Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de
Decisión No. 4.
42. Una
consideración similar merece el caso del expediente (viii)
T-6.422.978 en el que se discute el incremento pensional del señor Marco Tulio Fagua Bautista. Las proyecciones hechas por la UGPP
evidenciaron que el monto pensional inicialmente
reconocido al beneficiario del régimen de transición al año 2017 es de
$1’938.441 y, en el mismo año, el valor de la pensión al cumplir la
reliquidación ordenada judicialmente es de $3’473.089. Con lo anterior
evidencia un incremento porcentual en su monto pensional del 78 %. Este
incremento, a juicio de la Sala, es desproporcionado e indica que su caso
obedece a un abuso palmario del derecho por cuyo aumento porcentual habilita la
procedencia de la acción de tutela en este caso.
43. La Sala aclara que no se encontró que en el caso del señor Fagua
Bautista existió una vinculación precaria como criterio indicativo de un abuso
palmario del derecho. En ese sentido, la UGPP manifestó en el escrito de tutela
que al señor Fagua Bautista prestó sus servicios a la Universidad Pedagógica
desde el 1º de febrero de 1974 hasta el 1º de septiembre de 2011 y su último
cargo desempeñado fue el de celador en la ciudad de Tunja. En consecuencia, la
UGPP no dio cuenta que la historia laboral del pensionado fue afectada por
vinculaciones fugaces por las cuales se haya visto acrecentada su pensión como
consecuencia de una vinculación precaria.
(ix)
T-6.422.982: UGPP contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de
Decisión A.
44. Respecto de la acción de tutela
interpuesta por la UGPP dentro del expediente (ix)
T-6.422.982 la Sala considera que el incremento pensional ordenado
judicialmente a favor del señor Clímaco Molina Ramos es desproporcionado al
representar un 73,7 % de la pensión inicialmente liquidada. La UGPP
mostró cómo, de cumplirse los fallos judiciales que ordenen la reliquidación
pensional del señor Molina Ramos sin aplicación de topes legales y/o
constitucionales, el monto ascendería de $11.938.258,95 a $20’733.309,66. Ese
incremento que representaría una diferencia mensual de $8’795.051 pesos conduce
a un monto pensional que es, en sí mismo, significativo pues corresponde a más
de 12 salarios mínimos legales mensuales vigentes e impacta de manera importante
la sostenibilidad del sistema pensional. La Sala tampoco puede perder de vista
que el incremento pensional del señor Molina Ramos obedece, en parte, a la
exclusión de topes pensionales, asunto que es manifiestamente contrario al Acto
Legislativo 01 de 2005 y la Sentencia C-258 de 2013 y que a juicio de la Sala,
obedece a un abuso palmario del derecho que conduce a la procedencia
excepcional de la acción de tutela en el presente caso.
45. La Sala aclara que, como lo manifestó el señor Molina Ramos, no
se constató que en su caso existió una vinculación precaria como criterio
indicativo de un abuso palmario del derecho. En ese sentido, el nombramiento en
propiedad como Magistrado de Tribunal por varios años excluye la posibilidad de
que el señor Molina Ramos haya visto acrecentada su pensión como consecuencia
de una vinculación precaria. Sin embargo, el incremento monetario obtenido como
consecuencia de excluir de cualquier tope pensional la mesada del señor Molina
Ramos sí da cuenta de una ventaja irrazonable en comparación con otros
afiliados y beneficiarios del régimen de transición en pensiones, indicativo de
un abuso palmario del derecho.
-
Requisito de subsidiariedad. Expediente
T-6.390.550
46.
Como se reseñó en el acápite sobre las reglas específicas para las acciones de
tutela que interpone la UGPP contra decisiones judiciales que ordenan
reliquidaciones pensionales con abuso del derecho, en principio estas acciones
de tutela son improcedentes ya que previamente debió agotarse el recurso de
revisión para satisfacer esta pretensión. Tal consecuencia no se predica solo
respecto de las acciones de tutela que inicia la UGPP, pues la misma Sentencia
SU-427 de 2016 establece, acerca de la legitimación para el recurso de
revisión que el mismo se encuentra “en cabeza de las
administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas
reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas
dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero”.
47. Dicho lo
anterior, en el caso de la acción de tutela promovida por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional dentro del
Expediente (i) T-6.390.550, esta sería
improcedente, pues la Sentencia SU-427 de 2016, que fija la titularidad
del recurso de revisión en cabeza de las administradoras de pensiones
como el Fondo Pensional de la Universidad Nacional, se adoptó antes de la
sentencia que el referido Fondo Pensional atacó a través de la acción de
tutela. De ese modo, al momento en que se profiere la sentencia de segunda
instancia dentro del proceso ordinario (18 de agosto de 2016) y para cuando la
misma fue notificada (5 de septiembre de 2016) ya se había proferido la Sentencia
SU-427 de 2016 (11 de agosto de 2016) y, en consecuencia, el Fondo
Pensional de la Universidad Nacional cuenta con la posibilidad de interponer el
recurso de revisión para controvertir las decisiones judiciales que hoy
cuestiona a través de la acción de tutela.
Por
lo anterior, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional se encuentra
legitimado para ejercer el recurso de revisión en el presente caso, pues desde
la fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia dentro del trámite
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no han
transcurrido los cinco años que fija el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011
como término para interponer el recurso.
48.  Ahora bien, al analizar si en el caso de la señora María Cristina Jiménez Robayo existe un
abuso palmario del derecho que habilite la procedencia excepcional de la acción
de tutela, la Sala considera que en el expediente (i)
T-6.390.550 la acción de tutela interpuesta por el Fondo Pensional de la
Universidad Nacional es improcedente por las siguientes razones. En primer
lugar, el incremento pensional que se produjo para la señora María Cristina
Jiménez Robayo es del 21,48 % al pasar de una mesada inicialmente reconocida
de $2’405.063 a $2’921.605. En este sentido, este incremento porcentual no
corresponde a lo que puede considerarse un incremento desproporcionado de la
mesada pensional de la señora Jiménez Robayo.
En segundo lugar, no hay constancia de que el incremento pensional a
la señora Jiménez Robayo sea consecuencia de una vinculación precaria. El Fondo
Pensional no dio cuenta de cambios abruptos o fugaces en la historia laboral de
la referida señora.
En tercer lugar, el Fondo Pensional no acreditó ni existe prueba en
el expediente, de que el reconocimiento pensional efectuado a favor de la
señora Jiménez Robayo contrasta con su historia laboral de tal manera que
conduzca a un incremento desproporcionado, ni tampoco que el monto reconocido
produzca un efecto inequitativo y/o riesgoso frente a la estabilidad económica
del Fondo Pensional de la Universidad Nacional.
Por todo lo anterior, no se acredita que el
caso de la señora María Cristina Jiménez Robayo constituya un abuso palmario
del derecho en los términos expuestos en la jurisprudencia constitucional y, en
consecuencia, el Fondo Pensional tiene a su disposición el recurso de revisión
en el caso de que pretenda discutir las providencias judiciales que ordenaron
la liquidación pensional de la señora Jiménez Robayo.
-
Inmediatez
49. Para el análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez en
los casos objeto de esta sentencia se hará una consideración conjunta respecto
del primer grupo de casos (Expedientes (ii) T-6.334.202, (iv) T-6.355.652, (v)
T-6.336.884, (vi) T-6.366.393, (vii) T-6.404.099, y (x) T-6.425.866) y del caso
revisado en el Expediente (i) T-6.390.550 en el que funge como accionante el
Fondo Pensional de la Universidad Nacional. En estos expedientes el tiempo
transcurrido entre la fecha de los fallos cuestionados a través de la tutela y
la interposición de esta acción no supera los seis meses. En los casos
expuestos los respectivos tiempos entre los fallos ordinarios y la radicación
de las acciones de tutela son: (i) T-6.390.550: 2 meses y 7 días, (ii)
T-6.334.202: 5 meses y 30 días, (iv) T-6.355.652: 1 mes y 15 días, (v)
T-6.336.884: 2 meses y 20 días, (vi) T-6.366.393: 1 mes y 3 días, (vii)
T-6.404.099: 2 meses y 18 días y (x) T-6.425.866: 5 meses y 15 días. En este
sentido, la Sala encuentra satisfecho tal requisito puesto que las acciones de
tutela se radicaron en un término razonable.
50. Especial mención merecen los asuntos en los que la UGPP es la
accionante (Expedientes (iii) T-6.355.658, (viii) T-6.422.978 y (ix)
T-6.422.982).  En estos casos el término transcurrido entre los fallos
cuestionados y la interposición de las tutelas oscila entre un año, dos meses y
19 días y cinco años, nueve meses y 14 días. Pese a que estos términos parecen
irrazonables en principio, la Sala considera que se cumple el requisito de
inmediatez por tres razones.
En primer lugar, en la Sentencia SU-631 de 2017 se advirtió que al
momento de evaluar la procedencia de las acciones de tutela interpuestas por la
UGPP deben considerarse “[e]l estado de cosas
inconstitucional en el que estuvo inmersa CAJANAL hasta el momento de la
liquidación de esa entidad, implica que la misma no tuvo ocasión de defender
sus intereses en oportunidad y por los mecanismos ordinarios de acción
judicial, y que el juez constitucional debe tener en cuenta su imposibilidad
fáctica de respuesta para constatar el cumplimiento de los requisitos de
procedencia de la acción. Cargar ahora a la UGPP con la responsabilidad de
haber emprendido acciones imposibles, tanto para ella como para su antecesora,
resulta desproporcionada y, en casos como estos, impediría la defensa de sus
derechos y menoscabaría la posibilidad de mantener sostenible el sistema
pensional, en desmedro de los principios constitucionales que lo informan, como
el de la solidaridad”[157]. En
segundo lugar, la presunta vulneración de los derechos de la UGPP es de
carácter continuo al concretarse en el pago de las mesadas pensionales y en
detrimento del sistema pensional. Por último, en tercer lugar, cabe precisar
que los fallos ordinarios de segunda instancia que se cuestionan dentro de los
expedientes T-6.422.978 y T-6.422.982 fueron proferidos poco tiempo después de
que la UGPP asumiera la representación judicial de los casos de la extinta
CAJANAL, esto es el 20 de octubre y 27 de noviembre de 2015, respectivamente.
En este sentido, es razonable suponer que al momento en que se profieren los
fallos cuestionados aún la UGPP se encontraba en un período de alistamiento y
adaptación institucional para asumir todas las funciones inherentes a la
representación judicial de los casos de la extinta CAJANAL, entre ellas, la
interposición de acciones de tutela.
51. Del análisis
del cumplimiento de todos los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela se concluye que las acciones de tutela interpuestas por Elba Irene Gomajoa de Aranda, José Alirio Obando Marmol, María
Dolores Nupan Jojoa, Otoniel Rodríguez Barrero, Diógenes Gilberto Hidalgo
Caicedo, todas ellas contra el Tribunal Administrativo de Nariño, y Rodolfo
Genes Cárdenas contra el Tribunal Administrativo de Bolívar (Expedientes (ii) T-6.334.202, (iv)
T-6.355.652, (v) T-6.336.884, (vi) T-6.366.393, (vii) T-6.404.099, y (x)
T-6.425.866) acreditaron el cumplimiento de todos los
requisitos generales y son procedentes para analizar el problema jurídico
planteado de fondo en estos casos.
Así mismo, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del
Circuito de Bogotá, Sección Segunda; el Juzgado Tercero Administrativo de
Oralidad del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá,
Sala de Decisión No. 4; y el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de
Decisión A (Expedientes (iii) T-6.355.658, (viii) T-6.422.978 y (ix)
T-6.422.982) cumplieron con los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencia judicial. En consecuencia, estos casos
serán analizados de fondo.
Por último, la acción de tutela interpuesta por el Fondo Pensional
de la Universidad Nacional (Expediente (i) T.6.390.550) se declara improcedente
por no cumplir la exigencia de agotamiento de los mecanismos ordinarios y
extraordinarios de defensa y porque la entidad no acreditó supuestos de abuso
palmario del derecho que condujeran a la procedencia excepcional de la acción.
Causales específicas de procedibilidad
52.
Las causales específicas aluden a la concurrencia de defectos en el fallo
atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los
preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes:
Defecto
orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que
profirió la sentencia impugnada carece en forma absoluta de competencia.
Defecto
procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
Defecto
fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto
material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y
la decisión.
Error
inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de
un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una
decisión que afecta derechos fundamentales.
Decisión
sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores
judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones.
Desconocimiento
del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha
fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce
la regla jurisprudencial establecida.
Violación
directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta
una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta
Política.
53.
Considerados los fundamentos de las acciones de tutela objeto de estudio sobre
las decisiones judiciales que controvierten, la Sala profundizará en la
naturaleza del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente
constitucional.
Caracterización del defecto sustantivo o material y del
desconocimiento del precedente. Reiteración de jurisprudencia[158].
Defecto sustantivo o material
54. Conforme con la
línea jurisprudencial en la materia, el defecto sustantivo se atribuye a una
decisión judicial, cuando ella se edificó a partir de fundamentos de derecho
que se tornan inaplicables al caso concreto, cuando éste se definió sin los que
le rigen o con base en “una interpretación que contraríe los postulados
mínimos de la razonabilidad jurídica”[159].
De tal modo, en términos generales se presenta “cuando, en ejercicio de su
autonomía e independencia, la autoridad judicial desborda con su interpretación
la Constitución o la ley”[160].
Las hipótesis anteriores se configuran en los eventos en los cuales:
“(i)
(…) la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no
aplicable al caso; // (ii) (…) el funcionario realiza una ‘aplicación indebida’
de la preceptiva concerniente; // (iii) (…) la aplicación o interpretación que
se hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga
omnes que han definido su alcance; //(iv) (…) la interpretación de la
norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que
son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;// (v) (…)
la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada;//
(vi) (…) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional,
no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó; porque la norma
aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados
por el legislador”[161].
55. El defecto
sustantivo, o material como también se le conoce, se erige como una limitación
al poder de administrar justicia y a la autonomía e independencia judicial que
conlleva, en el marco del Estado Social de Derecho al que sirve y que ata la
interpretación judicial a los principios y valores constitucionales, como a las
leyes vigentes. El desconocimiento de los mismos, en la medida en que
comprometan derechos fundamentales, habilita la intervención del juez constitucional
para su protección. En consecuencia, si bien:
“el
juez de tutela, en principio, no está llamado a definir la forma correcta de
interpretar el Derecho Penal, Civil, Laboral, Comercial, etc. Sin embargo, en
aquellos eventos en los que la interpretación dada por el juez ordinario carece
de razonabilidad, y cuando se cumplen los requisitos anteriormente mencionados,
se hace procedente (…) [su] intervención (…). En este caso, el juez de tutela
tiene la carga de demostrar fehacientemente la existencia de una vulneración
del Derecho Constitucional de los derechos fundamentales como condición previa
para poder ordenar la revocatoria de la decisión judicial impugnada”[162].
56. Con todo, cabe
anotar que como lo ha sostenido esta Corporación[163] el defecto sustantivo abarca
múltiples posibilidades que generan un yerro en la aplicación del derecho y,
por su trascendencia, el desconocimiento del derecho al debido proceso de las
partes, a causa de la elección de fuentes impertinentes o de la omisión de
normas aplicables, que bien pueden surgir de las reglas jurisprudenciales que
rijan la materia.
Desconocimiento
del precedente judicial
57. El precedente
judicial es la figura jurídica, que sirve como dispositivo de preservación de
la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues hace previsibles las
consecuencias jurídicas de sus actos[164].
En tal sentido, se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas,
anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los
problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las
autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[165]. Sin embargo, el
precedente no debe identificarse plenamente con toda la sentencia, sino con la
regla que de ella se desprende, aquella decisión judicial que se erige, no como
una aplicación del acervo normativo existente, sino como la consolidación de
una regla desprendida de aquel y extensible a casos futuros[166], con
identidad jurídica y fáctica.
Con ocasión de la
citada definición, y bajo el entendimiento de que “no todo lo que dice una
sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como se ha
visto”[167],
esta Corporación ha diferenciado entre lo que se denomina antecedente
jurisprudencial y precedente, en sentido estricto. En las sentencias T-830
de 2012 y T-714 de 2013 precisó al respecto que:
“El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una
controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas
similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que
contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de
preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto
de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador,
lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por
el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de
argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de
transparencia e igualdad. (…)
[Entretanto,
el] –precedente-, por regla general, es aquella
sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo
objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos
y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que
sirve también para solucionar el nuevo caso.”[168]
Puede predicarse la
existencia de un precedente, en los eventos en los cuales:
“(i)
los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a
los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado.
(ii)
la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye
la pretensión del caso presente.
(iii)
la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica
que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”[169].
58. Aquel que puede
considerarse precedente para un caso posterior, debe consultar la
materia del debate que se ventila y la fuente a la que obedece.
Una modalidad
particular del precedente es el constitucional, definido como el conjunto de pautas
de acción que informan un determinado asunto, identificadas por el órgano de
cierre de la jurisdicción constitucional, sobre el alcance de las garantías
constitucionales o de la congruencia entre las demás normas que componen el
ordenamiento jurídico, y la Constitución. Su carácter es vinculante, no solo en
forma vertical, sino también para los órganos de cierre de las demás
jurisdicciones, que en aras de la constitucionalización del derecho, deben
procurar por una interpretación sistemática del mismo, que comprende la
interpretación auténtica de la Constitución[170].
En esa medida, tal como se ha establecido previamente:
“las decisiones judiciales que sean contrarias a la
jurisprudencia emitida en Sala de Revisión de la Corte Constitucional, pueden
ser objeto de tutela contra providencia judicial por desconocimiento del
precedente constitucional. Igualmente, ha indicado esta Corporación que una
actuación contraria a la jurisprudencia constitucional es violatoria de la
Carta Política porque atenta contra el desarrollo de un precepto superior
contenido en la sentencia, sea de constitucionalidad o de tutela”[171].
Valga señalar que “el deber
de acatamiento del precedente judicial se hace más estricto cuando se trata
de jurisprudencia constitucional”[172] al
tenerse en cuenta el principio de supremacía constitucional y la importancia
que tienen las decisiones sobre la interpretación y alcance de los preceptos
constitucionales.
Además, respecto de la relevancia particular de las sentencias de
unificación es que una de las razones que fundamentan la obligatoriedad de las
providencias proferidas por la Corte Constitucional que unifican la
jurisprudencia es que garantizan el principio de igualdad.[173] Esta razón conduce a que “la interpretación y
alcance que se le dé a los derechos fundamentales en los pronunciamientos
realizados en los fallos de revisión de tutela deben prevalecer sobre la
interpretación llevada a cabo por otras autoridades judiciales, aun cuando sean
altos tribunales de cierre de las demás jurisdicciones”[174]. A su vez, “en el caso de las sentencias de unificación
de tutela (SU) […], basta una sentencia para que exista un precedente, debido a
que […] unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para
casos que tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos”[175].
59. La necesidad de
guardar el precedente judicial, como fuente de derecho, está sustentada,
básicamente en dos razones. La primera, la protección al derecho a la igualdad
de quien acude a la administración de justicia y de la seguridad jurídica; la
segunda, el carácter vinculante[176]
de las decisiones judiciales “en especial si son adoptadas por órganos cuya
función es unificar jurisprudencia”[177].
60. El deber de aplicación del precedente no es absoluto, por
lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las
garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe: (i) hacer referencia al precedente que va a
dejar de aplicar; y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente
y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la
regla jurisprudencial previa.
Significa ello que
el carácter vinculante del precedente no se erige como un mandato absoluto, en
desmedro de la independencia y la autonomía judicial. El derecho se ha
reconocido como un sistema en movimiento[178],
por lo que si bien es preciso resolver los casos concretos con uniformidad,
ante situaciones de hecho y de derecho similares, aquel no es el único camino para
dilucidar los diferentes casos.
De este modo, aun
cuando haya una regla aplicable a un caso concreto sobreviniente, el fallador
se puede apartar motivadamente de ella, por cuanto (i) en la ratio decidendi
de una sentencia previa se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al
caso a resolver; (ii) la ratio resuelva un problema jurídico semejante al
propuesto en el nuevo caso; y (iii) los hechos del caso sean
equiparables a los resueltos anteriormente[179].
61. En esa medida, solo cuando un juez se aísla de un
precedente establecido, sin cumplir con la carga ya descrita, incurre en la
causal especial de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, referente al desconocimiento del precedente judicial. Debido a que,
con ese actuar, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido
proceso de las personas que acudieron a la administración de justicia.
Con todo, para
efectos del caso concreto no debe perderse de vista que el desconocimiento del
precedente, conforme la Sentencia SU-298 de 2015[180], puede tener una
estrecha relación con el defecto sustantivo, en tanto se asume bajo dos
circunstancias posibles: (i) cuando se demuestra un defecto sustantivo, en la
modalidad de desconocimiento del precedente judicial; o (ii) cuando se da el
desconocimiento del precedente en forma autónoma. Según la misma sentencia, se
trata de situaciones que, en ciertos eventos, no presentan límites enteramente
definidos entre sí, interconectándose y sirviendo como complemento, uno del
otro[181].
Interpretación jurisprudencial del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia[182]
62. Antes de la
expedición de la Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993, el Estado
colombiano no contaba con un sistema integral de pensiones, sino que coexistían
múltiples regímenes, administrados por distintas entidades de seguridad social.
Para ilustrar, en el sector oficial, el reconocimiento y pago de las pensiones
de los servidores públicos correspondía en general a CAJANAL y a las cajas de
las entidades territoriales, aun cuando también existían otras entidades
oficiales encargadas de ese manejo para determinados sectores de empleados,
como los miembros de la Fuerza Pública, los docentes y los congresistas.
63. A su vez, el
reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores privados era
responsabilidad directa de ciertos empresarios[183],
ya que la jubilación, conforme a la legislación laboral, en especial según las Leyes
6 de 1945[184] y
65 de 1946[185] y
el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, era una prestación especial
únicamente para ciertos empleados que hubieren laborado, en principio, como
mínimo 20 años para la misma compañía[186].
Por otra parte, en algunos casos, y para determinados sectores económicos, la
normatividad laboral admitió que se constituyeran cajas de previsión privadas,
como, por ejemplo, Caxdac. Por último, sólo a partir de 1967, el Instituto de
Seguros Sociales empezó a asumir el reconocimiento y pago de las pensiones de
los empleados del sector privado, a pesar de haber sido establecido con
la Ley 90 de 1946[187].
64. Así pues, puede
señalarse que coexistían dos grandes modelos de seguridad social en pensiones y
varios sistemas que se enmarcaban dentro de aquellos, los cuales funcionaban
independientemente, con lógicas distintas y tenían formas de financiación
propias. Ciertamente, un primer modelo se caracterizaba por la obligación del
empleador de garantizar el riesgo de vejez de sus trabajadores a través del
reconocimiento de una pensión de jubilación, siempre y cuando se acreditara un
determinado tiempo de servicio, y el segundo se basó en un sistema de aportes
en el cual se debían realizar cotizaciones de manera exclusiva a una
administradora pública o privada, que reconocería una mesada periódica al
momento de cumplirse con cierta edad y número específico de contribuciones.
65. Posteriormente,
en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que
rigen la seguridad social acogidos por el Constituyente de 1991, el Legislador,
con la expedición de la Ley 100 de 1993, pretendió superar la desarticulación
entre los distintos modelos y regímenes pensionales, mediante la creación de un
sistema integral y general de pensiones, que permite la acumulación de tiempos
y semanas trabajadas, y genera relaciones recíprocas entre las distintas
entidades administradoras de pensiones con los fines de aumentar su eficiencia
ejecutiva y de ampliar su cobertura.
66. Con tales
propósitos, se implementaron nuevos requisitos para el reconocimiento de la
pensión de vejez, se establecieron reglas sobre el cálculo de semanas de
cotización y se creó un régimen de transición con el fin de respetar las
expectativas legítimas. En torno a este último aspecto, el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 ofreció a los afiliados que se encontraban próximos a la
consolidación de su derecho pensional, beneficios que implicaban el efecto
ultractivo de los requisitos de edad, monto y número de semanas o tiempo de
servicio del régimen al cual estaban vinculados al momento de la
entrada en vigencia del nuevo sistema general de pensiones.
67. En relación con
el concepto de monto, esta Corporación ha identificado dos acepciones, una en
el marco de los regímenes especiales y, otra como beneficio del régimen de
transición. En efecto, la Sentencia T-060 de 2016[188],
reiteró que “en cuanto a la primera, está concebida como el resultado
de aplicar el porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de liquidación del
respectivo régimen; y la segunda como un privilegio legal para aquellos
próximos a adquirir el derecho, pero que por razón de no haberlo consolidado,
serían destinatarios de unas reglas específicas y propias de la pensión causada
en vigencia de la transición, a través de las disposiciones contenidas en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”.
68. Específicamente,
como lo reseñó este Tribunal en la Sentencia T-078 de 2014[189],
los incisos segundo y tercero del mencionado artículo 36 fijan las siguientes
reglas en relación con el concepto de monto, aplicables para el reconocimiento
de las pensiones que se pretendan causar en virtud del régimen de transición:
“Inciso
segundo[190]-
establece (i) los requisitos para acceder al régimen de transición -40 años
hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii) los beneficios antes
mencionados -edad, monto, y semanas o tiempo de servicio- y (iii) dispone que
las demás condiciones y beneficios serán los de la Ley General de Pensiones.
Inciso
tercero[191]-
regula la forma de promediar el ingreso base de liquidación de aquellos
beneficiarios del régimen de transición que están a menos de 10 años de
consolidar el derecho, los cuales cuentan con la posibilidad de: (i) liquidar
la pensión con base en el tiempo restante o (ii) con el promedio de toda la
vida laboral si fuere superior. No obstante, no mencionó a los afiliados que
estando dentro del régimen de transición les faltare más de 10 años para
acceder al derecho pensional, por lo que se entiende que se rige por la ley
general, es decir, el artículo 21 de la Ley 100/93”.
69. Sobre el
particular, esta Corporación en la Sentencia C-258 de 2013[192],
al estudiar la constitucionalidad de la expresión “durante el último
año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, fijó una
interpretación clara de la aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
en lo relacionado con el cálculo del ingreso base de liquidación de las
pensiones de las personas que fueran beneficiarias del régimen de transición.
En concreto, sostuvo:
“La
Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la
disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de
transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de
pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas
personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una
autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que
se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de
servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no
fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto
del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón
para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base
de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la
Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento
diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad”.
70. Así las cosas,
en aquella oportunidad esta Sala resolvió declarar inexequible la expresión
cuestionada, y condicionó la constitucionalidad del resto del precepto
normativo, según las siguientes conclusiones:
“En
vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de
los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito
original del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del
artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el
régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los
objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con
los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y
permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí
que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100- la Sala
considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de
inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado
acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley
100 referidas”.
71. En síntesis, en
la Sentencia C-258 de 2013, este Tribunal consideró que el cálculo del
ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normas especiales
que anteceden al régimen de transición, constituye la concesión de una
ventaja que no previó el legislador al expedir la Ley 100 de 1993, en la
medida que el beneficio otorgado consiste en la aplicación ultractiva de los
regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo
relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y
tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación.
72. Ahora bien, el
reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación con ocasión del régimen
de transición sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, puede derivar en un abuso del derecho[193] de
quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes
prestacionales preconstitucionales, para fines o resultados incompatibles por
el ordenamiento jurídico.
73. En ese sentido,
este Tribunal ha aclarado que cuando, para estos efectos, se utilizan los
conceptos del abuso del derecho y fraude a la ley, no se trata de establecer la
existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una
interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como
resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido
conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva
desproporción y falta de razonabilidad en la prestación.
74. Posteriormente
la Sentencia SU-230 de 2015 señaló que la Sentencia C-258 de 2013 no
solo “fijó unos parámetros determinados para el régimen especial dispuesto
en la Ley 4[ª] de 1992” sino que además “estableció una
interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a
la transición del artículo 36 [de] la Ley 100”[194].
A su vez mencionó la
Sentencia T-078 de 2014 en la que se expuso que “la Sala Plena de la
Corte en la Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición
consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que
consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos pero sólo
los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el
ingreso base de liquidación –IBL”[195].
Concluyó entonces la
Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230 de 2015 que
“[d]e esa forma, la
Sala Plena […] reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley
100 establecida en la sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez
la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de
liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a
que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y
semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL
debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos”[196].
75.
El Consejo de Estado manifiesta un criterio que disiente del fijado en las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. En este sentido, ha manifestado que para
las personas beneficiarias del régimen de transición aplica íntegramente la
norma anterior, en cuanto a la edad, el tiempo de servicio, número de semanas
cotizadas y el monto de la pensión, y que la palabra “monto” dispuesta en el
inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no está haciendo alusión
únicamente al porcentaje contemplado en el régimen anterior, sino a los
factores a tener en cuenta para establecer el ingreso base de liquidación y
aducen la necesidad[197]. Sin embargo, la Corte Constitucional, en las referidas sentencias
de control abstracto y de unificación de jurisprudencia ha desestimado el
criterio del máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y en su lugar ha
fijado que la interpretación clara del artículo 36 conduce a que el cálculo del
ingreso base de liquidación no debe realizarse según lo dispuesto en la
legislación anterior, sino de acuerdo al régimen general contenido en la Ley
100 de 1993.
76. En resumen, el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin
de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la
creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en la
aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el
peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de
servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de
liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del
derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de
encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el
monto de la pensión.
Análisis de los requisitos específicos de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales en los casos concretos.
77. En consideración con lo
expuesto en precedencia, ahora la Sala procede a resolver los problemas
jurídicos planteados respecto de las acciones de tutela que superaron el
análisis de procedibilidad anteriormente efectuado.
Solución del primer
problema jurídico planteado
78. En primer lugar resolverá
el siguiente problema jurídico propuesto para los Expedientes (ii) T-6.334.202, (iv) T-6.355.652, (v) T-6.336.884, (vi)
T-6.366.393, (vii) T-6.404.099, (x) T-6.425.866, en los que se cuestionan las
providencias judiciales adoptadas por jueces y tribunales administrativos que
negaron las pretensiones de reliquidación pensional, por considerar que la
forma de calcular el ingreso base de liquidación era aplicar las reglas
previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 según lo dispuesto en
la Sentencia SU-230 de 2015: ¿incurre en defecto sustantivo o en
desconocimiento del precedente judicial una sentencia mediante la cual se niega
la reliquidación pensional por considerar que el ingreso base de liquidación no
es un aspecto incluido en el régimen de transición?
Análisis del defecto sustantivo
79.
Como se reseñó en acápites anteriores, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que los operadores judiciales incurren en un defecto sustantivo o
material cuando la decisión judicial se basa en fundamentos de derecho
inaplicables al caso concreto, o cuando éste es decidido con omisión de las
normas que lo rigen.
En
este sentido, el Tribunal ha considerado que estos supuestos en los que existe
un defecto material o sustantivo en la decisión judicial se configuran, por
ejemplo, cuando se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al
caso, cuando la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el
asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han
definido su alcance, o cuando la norma pertinente al caso concreto es
inaplicada.
De
este modo, cuando los jueces y tribunales recurren a fuentes impertinentes u
omiten las normas aplicables para resolver los casos concretos que incluso
pueden surgir de reglas jurisprudenciales en la materia generan un
desconocimiento del derecho al debido proceso de las partes, que amerita la
intervención del juez constitucional.
80.
Las providencias judiciales objeto de la acción de tutela resolvieron las demandas
de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas por beneficiarios del
régimen de transición, con las cuales pretenden anular las resoluciones que
liquidaron sus montos pensionales para que se ordene una reliquidación en la
que se tome como base lo dispuesto en las normas del régimen de transición en
pensiones.
Las
decisiones proferidas en segunda instancia por los Tribunales Administrativos
negaron estas pretensiones. Entre las consideraciones para esta determinación
se encuentra que las normas aplicables para el cálculo del IBL de personas
beneficiarias del régimen de transición son las contenidas en los incisos 2° y
3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior en aplicación de la ratio
decidendi contenida en la Sentencia C-258 de 2013, reiterada posteriormente
en la Sentencia SU-230 de 2015, según la cual el IBL no es un aspecto sometido
al  régimen de transición en materia de pensiones.
81.
La Sala encuentra que las decisiones adoptadas por los Tribunales Administrativos
en segunda instancia no incurrieron en un defecto sustantivo o material. En
efecto, estas providencias basaron su decisión en las normas que la misma
jurisprudencia constitucional, tanto en sede de control abstracto como concreto,
ha identificado como las aplicables para establecer el ingreso base de
liquidación del régimen de transición pensional. De este modo, identificaron
como normas aplicables los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 que
establecen la forma en que se calcula el ingreso base de liquidación de los
beneficiarios del régimen de transición, esto es, el promedio de los salarios o
rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez años
anteriores al reconocimiento de la pensión.
82.
Una consideración adicional merece el ámbito personal de aplicación de los
artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Algunos jueces de instancia en el trámite
de la tutela aseguraron que estas providencias solo fijaban reglas sobre el IBL
de las pensiones de los congresistas y de otros servidores públicos
equiparables en los términos de la Ley 4ª de 1992 y que sus consideraciones no
se extendieron en forma automática a otros regímenes especiales. Con base en lo
anterior, consideraron que esas reglas sobre IBL no le eran aplicables a
ninguno de los casos objeto de acción de tutela y por tanto amparó los derechos
al debido proceso de los accionantes, pues ninguno había obtenido su pensión
conforme a la Ley 4 de 1992.
Contrario
a lo expuesto por estos operadores judiciales, esta Sala constata y reitera lo
expuesto por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230
de 2015, que precisó: “la Sala Plena de la Corte Constitucional en la
Sentencia C-258 de 2013 fijó el precedente en cuanto a la interpretación
otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del
régimen de transición, y por ende, a todos los beneficiarios de regímenes
especiales. La sentencia fijó unos parámetros determinados
para el régimen especial dispuesto en la Ley 4 de 1992, pero además, estableció
una interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales
sujetos a la transición del artículo 36 la Ley 100”. De lo
transcrito se concluye que lo dispuesto en la Sentencia C-258 de 2013
sobre la exclusión del IBL del régimen de transición, no solo es oponible a
aquellos que obtuvieron su prestación pensional como congresistas sino a todo régimen
especial al que pretenda dársele aplicación, con fundamento en el régimen de
transición.
83.
Por lo anteriormente expuesto, tampoco puede considerarse que las decisiones
cuestionadas hayan omitido normas aplicables para resolver sobre la liquidación
de los peticionarios cobijados por el régimen de transición. Contrario a lo manifestado
por los accionantes, si se parte de la premisa que el ingreso base de
liquidación no es un factor incluido en el régimen de transición, las diversas
normas que establecían promedios distintos a los de la Ley 100 de 1993 como
base para la liquidación de pensiones y que son anteriores a la misma son
normas derogadas, de las cuales no se predica la posibilidad de aplicación
ultractiva que brinda el régimen de transición y, por tanto, no pueden ser
reclamadas como normas aplicables para definir la base de liquidación en las
providencias cuestionadas.
84.
Además, las providencias objeto de la acción de tutela no desconocen las
sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de las
normas sobre el ingreso base de liquidación del régimen de transición. Como se
expuso en acápites posteriores, las decisiones que fijaron el alcance de las
normas sobre el IBL son las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015,
que establecieron que el ingreso base de liquidación no es un factor incluido
en los aspectos cobijados por el régimen de transición. Las providencias
judiciales que se cuestionaron a través de acción de tutela, acogieron
explícitamente este criterio e identificaron la ratio decidendi de éstas
como un fundamento para negar las pretensiones de reliquidación del monto
pensional con base en normas distintas a las contenidas en la Ley 100 de 1993.
85.
En consecuencia, esta Sala de Revisión concluye que tales providencias
judiciales no incurrieron en defecto sustantivo o material y de ese modo, no
vulneraron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia de los accionantes.
Análisis del desconocimiento del precedente
86.
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional expuesta previamente se incurre
en desconocimiento del precedente judicial como causal específica de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando un
juez se aparta de un precedente establecido sin cumplir las cargas de: (i)
hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar; y (ii) ofrecer una
justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada con la que
manifiesta las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial
previa.
Específicamente
“las decisiones judiciales que sean contrarias a la jurisprudencia
emitida en Sala de Revisión de la Corte Constitucional, pueden ser objeto de
tutela contra providencia judicial por desconocimiento del precedente
constitucional. Igualmente, ha indicado esta Corporación que una actuación
contraria a la jurisprudencia constitucional es violatoria de la Carta Política
porque atenta contra el desarrollo de un precepto superior contenido en la
sentencia, sea de constitucionalidad o de tutela”[198].
87. Las providencias judiciales objeto de acción de tutela, al negar las
pretensiones de reliquidación pensional, argumentaron la necesidad de aplicar
la ratio decidendi contenida en la Sentencia C-258 de 2013, reiterada
posteriormente en la Sentencia SU-230 de 2015, según la cual el IBL no
es un aspecto sometido al  régimen de transición en materia de pensiones.
Para
los accionantes tal actuación de los despachos judiciales significó un
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado sobre el carácter
inescindible de las normas para calcular el monto pensional y en el cual el ingreso base de liquidación sí es objeto del
régimen de transición. Entre las sentencias del Consejo de Estado que se alegan
desconocidas mencionan la providencia del 25 de febrero de 2016[199] y la sentencia de
unificación del 4 de agosto de 2010[200]
que fijan los factores que tienen carácter salarial y determinan que el monto
de las pensiones del régimen de transición pensional comprende la base
generalmente el ingreso salarial del último año de servicios.
88.
La Sala considera que en estos casos tampoco se configura un desconocimiento
del precedente. Las sentencias que se cuestionan a través de la acción de
tutela identifican a la Sentencia SU-230 de 2015, como aquella anterior y
pertinente para la resolución de las pretensiones de reliquidación pensional. Las fechas de las providencias de segunda instancia proferidas
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cada expediente
son: 9 de septiembre de 2016 (T-6.334.202), 13 de enero
de 2017 (T-6.355.652), 2 de septiembre de 2016 (T-6.336.884), 9 de septiembre
de 2016 (T-6.366.393), 13 de enero de 2017 (T-6.404.099), 9 de diciembre de
2015 (T-6.425.866). En efecto, todas las providencias proferidas por los
Tribunales Administrativos, como jueces de segunda instancia dentro de los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, fueron adoptadas en fechas
posteriores a la que se adoptó la Sentencia SU-230 de 2015, esto es, el
29 de abril de 2015.
89.
Sobre los efectos en el tiempo de la Sentencia SU-230 de 2015 no puede
pasar desapercibido lo expuesto por algunas Secciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para las cuales el hito
temporal para fijar si la Sentencia SU-230 de 2015 es un precedente
aplicable es la fecha de causación del derecho pensional. Al respecto, debe precisarse
que de aceptarse esta tesis el propósito de unificación y el alcance de los
preceptos constitucionales y legales en torno al IBL y el régimen de transición
carecería de cualquier efecto útil y su ámbito de aplicación se vería
seriamente limitado.
Salvo
las circunstancias en las que la Corte Constitucional fija efectos distintos a
sus sentencias, estas tienen efecto inmediato y a futuro a partir de su
adopción. Una vez la sentencia es adoptada hace parte del conjunto de fuentes
formales y del derecho aplicable que los jueces deben identificar para resolver
los casos concretos. Exigir que una vez adoptada la Sentencia SU-230 de 2015
sea tenida en cuenta por los operadores judiciales que resuelven pretensiones
judiciales de reliquidación pensional, no implica conferirle efectos
retroactivos al fallo de unificación.
90.
Respecto de la pertinencia de la Sentencia SU-230 de 2015 para determinar la
forma de cálculo del ingreso base de liquidación de personas cobijadas por el
régimen de transición, vale la pena transcribir una de sus consideraciones:
“[a]unque
la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de
2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que
dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una
de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la
medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene
ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no
excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de
la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben
observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen
especial al que se pertenezca”[201].
De ese modo, las providencias
que atacan los accionantes, identificaron correctamente el precedente
vinculante para resolver los casos concretos en los que solicitan
reliquidaciones pensionales, con fundamento en normas distintas a la Ley 100 de
1993.
Así, las providencias que
atacan los accionantes dieron aplicación al precedente de obligatorio
cumplimiento contenido en la Sentencia SU-230 de 2015 que establece sin
lugar a dudas que el IBL no es un aspecto de la transición y que para su
cálculo deben observarse las normas generales contenidas en la Ley 100 de 1993.
Si bien el acatamiento del precedente constitucional sobre el IBL puede
considerarse una razón suficiente para omitir la mención de los precedentes
contrapuestos de otros tribunales de cierre, en algunas de las providencias
judiciales atacadas también es explícito el apartamiento justificado del
precedente fijado por el Consejo de Estado en cuanto a que el ingreso base de
liquidación sí es un aspecto integrado al régimen de transición. En este
sentido, algunos Tribunales Administrativos hicieron un recuento de la
evolución jurisprudencial en la materia, tanto en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo como en la constitucional, y de este modo se
encuentra cumplida la exigencia de identificar el precedente del cual se
apartan para dar cumplimiento al precedente constitucional en la materia.
91. En todo caso, la Sala
constata que efectivamente hay una contraposición de criterios entre el Consejo
de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y la Corte Constitucional respecto de si el ingreso base de
liquidación es o no un factor cobijado por el régimen de transición en
pensiones.
Sin embargo, esta Sala de
Revisión reitera, para estos casos concretos las consideraciones sobre la
especial importancia para el orden jurídico de garantizar el cumplimiento del
precedente constitucional.
En la contradicción que puede
existir entre precedentes fijados por los órganos de cierre de las distintas
jurisdicciones y el fijado por la Corte Constitucional debe tenerse en cuenta
que “el deber de acatamiento del precedente judicial se hace más estricto
cuando se trata de jurisprudencia constitucional”[202]. Lo anterior como una actuación consecuente
con el principio de supremacía constitucional y con la relevancia que tienen
las decisiones de la Corte Constitucional en su labor de interpretar y dar
alcance a los preceptos de la Constitución.
Al respecto, en los casos
concretos se observa la importancia que dieron los Tribunales accionados a la
jurisprudencia constitucional en la materia, al optar por una decisión que
acogiera el criterio fijado con efectos erga omnes sobre la
interpretación y alcance que debe dársele al artículo 36 de la Ley 100 de 1993
para resolver las demandas judiciales que pretenden reliquidaciones pensionales
con base en normas del régimen de transición.
En segundo lugar, una de las
razones que fundamentan la obligatoriedad de las providencias proferidas por la
Corte Constitucional que unifican la jurisprudencia es que garantizan el
principio de igualdad.[203] Esta razón conduce a que “la interpretación y
alcance que se le dé a los derechos fundamentales en los pronunciamientos
realizados en los fallos de revisión de tutela deben prevalecer sobre la
interpretación llevada a cabo por otras autoridades judiciales, aún sean altos
tribunales de cierre de las demás jurisdicciones”[204].
A su vez, “en el caso de
las sentencias de unificación de tutela (SU) […], basta una sentencia para que
exista un precedente, debido a que […] unifican el alcance e interpretación de
un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y
compartan problemas jurídicos”[205].
Si se tiene en cuenta lo anterior, son objetables las
consideraciones de algunos jueces de tutela de instancia en los presentes
casos, en las que se aseguró que, en aras de garantizar la igualdad de los
beneficiarios del régimen de transición, la regla contenida en la SU-230 de
2015 de excluir el IBL del régimen de transición no debía tenerse en cuenta y,
en cambio, debía optarse por el precedente del Consejo de Estado en el que el
IBL es inescindible de la noción de monto fijada en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 sobre el régimen de transición. Aceptar que los distintos
operadores jurídicos puedan apartarse de la ratio decidendi de las
sentencias de unificación de la Corte Constitucional con fundamento en razones
y argumentos ya sopesados por el mismo Tribunal para adoptar la decisión de
unificación le resta eficacia y efecto útil a la labor unificadora de la Corte.
En tal sentido, se reitera la importancia del carácter vinculante del
precedente fijado en las sentencias de unificación de la Corte Constitucional.
92. En síntesis, las providencias atacadas acogieron lo
dispuesto en el precedente constitucional fijado en las Sentencias C-258 de
2013 y SU-230 de 2015. Además de esta razón, para no optar por el
precedente fijado por el Consejo de Estado, este fue identificado
explícitamente en las sentencias objeto de la acción de tutela con lo cual se
satisfizo la exigencia de mencionar los precedentes de los cuales se aparta. El
apartamiento se considera justificado y, en consecuencia, no se configuró un
desconocimiento del precedente porque el acatamiento al precedente
constitucional es una motivación seria, fundada y razonable para no acoger el
criterio fijado por el órgano de cierre de lo contencioso administrativo sobre
entender incluido el IBL en el régimen de transición, aunado a las
consideraciones sobre la prevalencia de los precedentes constitucionales
fijados en sentencias de control abstracto y en las que unifican la
jurisprudencia, en comparación con las providencias proferidas por los órganos
de cierre de otras jurisdicciones. Luego, las sentencias objeto de reproche
constitucional no incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente
judicial.
Solución del
segundo problema jurídico planteado
93. Pasa la Sala
a resolver el segundo problema jurídico planteado para los expedientes (iii)
T-6.355.658, (viii) T-6.422.978 y (ix) T-6.422.982: ¿incurre en defecto
sustantivo o en desconocimiento del precedente judicial una sentencia mediante
la cual se ordena la reliquidación pensional al considerar que el IBL es un
aspecto incluido en el régimen de transición como lo dispone la jurisprudencia
del Consejo de Estado?
Análisis del defecto sustantivo
94.
En el fundamento jurídico 79 de esta providencia se identificaron los supuestos
en los cuales se incurre en un defecto sustantivo o material. Remitiéndose a
estas consideraciones, la Sala considera que en el Expediente (iii) T-6.355.658
no se incurre en defecto sustantivo como pasa a explicarse.
95.
La providencia judicial objeto de la acción de tutela en este caso accedió a
las pretensiones de reliquidación de la demandante y ordenó a CAJANAL efectuar
la reliquidación pensional de la señora María Leyla Alarcón Carbonell.
Esta
providencia fue proferida el 25 de julio de 2011 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de
Bogotá, Sección Segunda. Como se advirtió en apartes anteriores, la fijación
del sentido y alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 de establecer que
el IBL no hace parte del régimen de transición se fijó con efectos erga
omnes en la Sentencia C-258 de 2013.
96.
Con anterioridad a esta Sentencia, las discrepancias entre la jurisprudencia
del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional conducían
a que razonablemente algunos operadores judiciales consideraran que el IBL era
un aspecto incluido en la noción de monto del régimen de transición y, en
consecuencia, acudieran a las normas sobre IBL del régimen anterior para
calcularlo y ordenar liquidaciones pensionales para el efecto.
Esto
ocurrió en el caso de la orden proferida por el Juzgado Segundo Administrativo
de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda en favor de la señora
Alarcón Carbonell al ordenar que su IBL se calculara con el 75 % de la
asignación más elevada devengada en su último año de servicios y en la que se
incluyeran todos los factores salariales devengados en ese año.
De
ese modo, la providencia cuestionada se fundó en disposiciones que, en ese
momento, y de forma razonable se consideraban pertinentes y aplicables para
resolver sobre la solicitud de reliquidación pensional, es decir, aquellas
normas que fijaban como IBL la asignación más elevada devengada en el último
año de servicios. Por lo tanto, tampoco puede concluirse que el despacho
accionado con su providencia del 25 de julio de 2011 haya omitido darle
aplicación a normas pertinentes, como los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de
1993, pues precisamente la interpretación en ese momento de los factores incluidos
en el régimen de transición, entre ellos el IBL, conducían a que su cálculo se
fundara en las normas del régimen anterior a la Ley 100 de 1993.
Por
último, el despacho judicial no desconoce la interpretación fijada con efectos
erga omnes. Se insiste en que siendo la fecha en que se profirió la sentencia
cuestionada el 25 de julio de 2011, no podría exigirse a la operadora judicial
acoger un criterio de interpretación que al momento de la sentencia aún no
existía y que, por lógica consecuencia, no podía conocer ni mucho menos acatar.
Cabe
señalar que el monto de la pensión no sobrepasó el tope de 25 salarios mínimos
legales mensuales vigentes cuyo reajuste fue ordenado en la Sentencia C-258 de
2013 con efectos retroactivos. Al respecto la Sentencia dispuso que: “como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de
2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a
recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales
deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad
administrativa”[206].
97.
De este modo, la Sala constata que en el Expediente (iii)
T-6.355.658, en la providencia del 25 de julio de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de
Bogotá, Sección Segunda no se incurrió en defecto sustantivo o material, porque
antes de la Sentencia C-258 de 2013 la interpretación que hizo el juez
contencioso administrativo no era caprichosa ni arbitraria, sino producto del
entendimiento razonable que el Consejo de Estado había hecho del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993
98.
Respecto de los Expedientes (viii) T-6.422.978 y (ix)
T-6.422.982 esta Sala sí considera que se configura un defecto sustantivo en
las decisiones judiciales objeto de acción de tutela.
En
estos expedientes las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos
en segunda instancia dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho  accedieron a las pretensiones de reliquidación de los solicitantes.
99.
La Sala constata que las decisiones judiciales de segunda instancia incurrieron
en defecto sustantivo. En este sentido, tales providencias se basan en las
normas que la jurisprudencia de la Corte Constitucional había identificado como
aquellas que ya no podían ser fundamento para regular el IBL de los
beneficiarios del régimen de transición. Al contrario, las providencias
judiciales optaron por ordenar que el IBL se calculara con base en el promedio
de los factores devengados en el último año de servicios, en el caso del
Expediente (viii) T-6.422.978; y, en el caso
específico del Expediente (ix) T-6.422.982, de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el
último año de servicio en calidad de Magistrado de Tribunal, según lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971.
De
este modo, en las providencias cuestionadas los Tribunales Administrativos de
segunda instancia omitieron dar aplicación a las normas que el precedente de la
Corte Constitucional le indicaban que eran relevantes para resolver sobre la
liquidación de los peticionarios beneficiarios del régimen de transición. Tales
normas aplicables son los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, que ya
habían sido determinadas por la Sentencia SU-230 de 2015 para el momento
en que se profieren los fallos ordinarios de segunda instancia objeto de las
acciones de tutela de la UGPP.
100.
Reiterando lo expuesto en el problema jurídico anterior, no es aceptable como
argumento para la omisión de aplicar las disposiciones de la Ley 100 de 1993
sobre ingreso base de liquidación, la tesis según la cual, las reglas fijadas
en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sólo aplican a las
pensiones de congresistas  y servidores públicos equiparables en los términos
de la Ley 4 de 1992, pues precisamente la SU-230 de 2015 señaló que en
la Sentencia C-258 de 2013 se fijó la interpretación sobre el monto y el
ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición para todos
los beneficiarios de regímenes especiales y, además, estableció la
interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a
la transición del artículo 36 de la Ley 100. Se insiste en que lo dispuesto
en la Sentencia C-258 de 2013 sobre la exclusión del IBL del régimen de
transición es aplicable al régimen pensional de congresistas y a todos los
demás regímenes especiales que pretenda ser usado con amparo en el régimen de
transición en pensiones.
101. Es claro
a su vez que las providencias cuestionadas contradicen abiertamente la
interpretación con efectos erga omnes que se fijó en la Sentencia
C-258 de 2013 sobre el ingreso base de liquidación
del régimen de transición. Como se expuso anteriormente, las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 establecieron que el ingreso base de
liquidación no es un factor incluido en los aspectos cobijados por el régimen
de transición. Las sentencias judiciales que se cuestionaron a través de la
acción de tutela desconocieron abiertamente este criterio y de este modo
accedieron a las pretensiones de ordenar reliquidaciones del monto pensional
con base en normas distintas a las contenidas en la Ley 100 de 1993.
102.
En consecuencia, esta Sala de Revisión concluye que las providencias judiciales
que concedieron la pretensión de reliquidación pensional por considerar que el
ingreso base de liquidación está incluido en el régimen de transición
incurrieron en defecto sustantivo o material y de ese modo, vulneraron los
derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la
UGPP.
Análisis del desconocimiento del precedente judicial
103.
Para determinar sobre la existencia de un desconocimiento del precedente
judicial la Sala recurrirá a los fundamentos ya expuestos en el acápite sobre
este defecto como requisito específico de procedencia de la acción de tutela y
lo expuesto en el fundamento jurídico 86 de esta providencia.
104. Las providencias judiciales objeto de la acción de tutela
concedieron las pretensiones de reliquidación pensional en las que se tomó como
fundamento lo dispuesto en las normas del régimen de transición en pensiones
respecto del ingreso base de liquidación. Para la UGPP, como entidad
accionante, tal actuación de los despachos judiciales significó un
desconocimiento del precedente judicial fijado por la Corte Constitucional, según el cual el
ingreso base de liquidación no es un factor que se incluya en el régimen de
transición.
105.
La providencia judicial que ordenó a CAJANAL efectuar la reliquidación
pensional de la señora María Leyla Alarcón Carbonell fue proferida el 25 de
julio de 2011 por el Juzgado Segundo Administrativo
de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda. Como se advirtió en
apartes anteriores, la fijación del sentido y alcance del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 de establecer que el IBL no hace parte del régimen de transición se
fijó con efectos erga omnes en la Sentencia C-258 de 2013. De ese
modo, el despacho judicial no desconoce el precedente fijado desde el 2013, ni
mucho menos el conjunto de providencias subsiguientes que fueron alegadas por
la UGPP como desconocidas, es decir, las Sentencias T-078 de 2013, la SU-230 de
2015 y la SU-427 de 2016. En ese sentido, la providencia cuestionada del 25 de
julio de 2011 no desconoció el precedente judicial y, en consecuencia, no
desconoció el derecho al debido proceso de la UGPP.
106.
En contraste, la Sala considera que en los Expedientes (viii) T-6.422.978 y
(ix) T-6.422.982 también se configura un desconocimiento del precedente. Las
sentencias objeto de acción de tutela se refirieron a las Sentencias C-258
de 2013 y SU-230 de 2015. Sin embargo, consideraron que tales providencias
no eran aplicables a los casos concretos. Al respecto argumentaron que: (i) esas
reglas solo son aplicables a los congresistas; (ii) dichas providencias solo son
aplicables a aquellos que causen su derecho pensional con posterioridad a la
fecha en que se profirieron tales decisiones, o (iii) no se desconoció el
precedente judicial, pues se siguió el precedente pacífico del Consejo de
Estado sobre el carácter inescindible del régimen de transición.
107.
A juicio de esta Sala, los argumentos expuestos no satisfacen la carga
argumentativa necesaria para apartarse del precedente constitucional en materia
de IBL y el régimen de transición pensional. Acerca del primer argumento, ya
quedó establecido que la misma Sentencia SU-230 de 2015 señala que las
reglas sobre el IBL y su cálculo conforme al régimen general de la Ley 100 de
1993 cobija a los beneficiarios de todo régimen especial y no solo al dispuesto
en la Ley 4ª de 1992. Tal argumento entonces solo reitera una discrepancia ya
analizada y superada por el precedente de la Corte Constitucional que es el
aplicable.
Respecto
del segundo argumento se reiteran las consideraciones efectuadas anteriormente
en esta providencia sobre el alcance y efecto de las sentencias de unificación
de la Corte Constitucional. De avalarse el argumento de que la Sentencia
SU-230 de 2015 y su regla sobre aplicación del IBL a beneficiarios del
régimen de transición solo procede para personas que causen su derecho
pensional con posterioridad a la fecha en que se profirió tal providencia, se
despojaría virtualmente a esta sentencia de unificación de todo efecto útil.
Téngase en cuenta que los supuestos que establece el orden jurídico actual para
ser beneficiario del régimen de transición en pensiones son imposibles
jurídicamente que se cumplan con posterioridad a la fecha de adopción de la Sentencia
SU-230 de 2015. De este modo, se vacía el propósito para el cual se expidió
la referida sentencia de unificación y, en consecuencia, se compromete la
función de la Corte Constitucional de fijar el sentido y alcance de las
disposiciones constitucionales a través de las sentencias de unificación.
Por
último, ante el tercer argumento debe insistirse en el especial deber de
acatamiento del precedente constitucional y de la relevancia particular de las
sentencias de unificación para garantizar el principio de igualdad. Como se
expuso en líneas anteriores: “la interpretación y alcance que se le dé a los derechos
fundamentales en los pronunciamientos realizados en los fallos de revisión de
tutela deben prevalecer sobre la interpretación llevada a cabo por otras
autoridades judiciales, aún sean altos tribunales de cierre de las demás
jurisdicciones”[207]. A su vez, “en el caso de las sentencias de unificación
de tutela (SU) […], basta una sentencia para que exista un precedente, debido a
que […] unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos
que tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos”[208]. De este modo, la discrepancia
existente entre providencias de unificación del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional en torno a la inclusión del IBL en el régimen de transición le
exigían a los despachos accionados que resolvieron en segunda instancia los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho aplicar el precedente
constitucional o, de optar por apartarse del precedente, debían superar la
carga argumentativa requerida, exigencia que no se satisfizo en los asuntos que
se analizan.
108. Por las anteriores razones, la Sala concluye que los
Tribunales Administrativos que resolvieron en segunda instancia los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho iniciados por Marco
Tulio Fagua Bautista y Clímaco Molina Ramos (Expedientes (viii) T-6.422.978, (ix) T-6.422.982 respectivamente) mediante
sentencias del 20 de octubre de 2015 y 27 de noviembre del mismo año se apartaron injustificadamente del precedente
constitucional fijado en la Sentencia SU-230 de 2015, incurrieron en
desconocimiento del precedente judicial y, de ese modo, vulneraron los derechos
fundamentales de la UGPP al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia.
109.
Así las cosas, la Sala encuentra que las providencias proferidas por el
Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4 y el Tribunal
Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A dentro de los expedientes
(viii) T-6.422.978 y  (ix) T-6.422.982 incurrieron en defecto sustantivo y en
desconocimiento del precedente judicial. Lo anterior, al fundar la orden de
reliquidación pensional de beneficiarios del régimen de transición en normas
distintas al régimen general de la Ley 100 de 1993 sobre cálculo del IBL,  en
contravía del criterio fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia
SU-230 de 2015, que señala que el IBL no es un aspecto incluido en el
régimen de transición. Por su parte, se constató que la sentencia adoptada por
el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá,
Sección Segunda en el expediente (iii) T-6.355.658 no incurrió en defecto
sustantivo ni en desconocimiento del precedente judicial puesto que fue
proferida con anterioridad al establecimiento del precedente de la Corte Constitucional
de la sentencia C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y se basó en una interpretación
razonable en su momento de las normas del régimen de transición de la Ley 100
de 1993.
Solución del tercer
problema jurídico planteado
110. Pasa la
Sala a resolver el tercer problema jurídico propuesto exclusivamente para el
Expediente (ix) T-6.422.982: ¿incurre en defecto sustantivo o en
desconocimiento del precedente judicial una sentencia mediante la cual se
ordena no aplicar el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a
una prestación pensional?
111. En la
acción de tutela interpuesta por la UGPP (Expediente (ix) T-6.422.982) la
providencia judicial cuestionada del Tribunal Administrativo del Atlántico,
además de conceder la pretensión de reliquidación pensional al considerar que
el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición en
pensiones, ordena excluir al monto pensional del beneficiario del régimen de
transición del tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El argumento para esta determinación es que los supuestos de hecho del señor
Clímaco Molina Ramos no corresponden al fijado por el artículo 48 de la
Constitución cuando establece cuáles pensiones estarán sujetas al tope de 25
salarios mínimos legales mensuales vigentes. Específicamente, se señaló que la
pensión del señor Molina Ramos se causó con anterioridad a la fecha que
establece el precepto constitucional (31 de julio de 2010).
112.
La Sala constata que en el fallo judicial proferido por el Tribunal
Administrativo del Atlántico también se configura un desconocimiento del
precedente. La Sentencia C-258 de 2013, al analizar la
constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 4ª de 1992 adoptó la
siguiente determinación: “como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de
2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a
recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios”[209].
Entre las consideraciones
expuestas sobre los topes a las pensiones, la referida providencia señaló que “parte del espíritu
del Acto Legislativo 01 de 2005 fue establecer topes para todas las mesadas
pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de
limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las
pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales
especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”[210]
y expuso que la ausencia de topes “(i) vulneraría el principio de igualdad
en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo
de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad,
sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector
privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un
sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad
social”[211]. En este sentido la orden adoptada en la Sentencia C-258 de 2013 fue la siguiente:
“como efecto inmediato de la sentencia, a partir del
1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional,
con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25
salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas
pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la
autoridad administrativa”[212].
113.
Vista la anterior regla fijada jurisprudencialmente y las consideraciones para
establecer que ninguna mesada pensional con cargo a recursos de naturaleza
pública, no solo las concedidas a congresistas, está exenta de topes
pensionales, se concluye que efectivamente la providencia que ordenó excluir la
mesada pensional del señor Clímaco Molina Ramos incurrió en desconocimiento del
precedente judicial. En este sentido, la providencia del Tribunal
Administrativo del Atlántico desconoció las reglas fijadas por la Corte
Constitucional en una providencia con efectos erga omnes, que estableció
que ninguna mesada pensional con cargo a recursos de naturaleza pública puede
ser superior a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, de ese modo,
desconoció los derechos fundamentales de la UGPP al debido proceso y de acceso
a la administración de justicia.
Conclusiones y órdenes a adoptar
(i) Fondo Pensional de la Universidad Nacional
contra el Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en
Descongestión, Sección Segunda, Subsección A (Expediente T-6.390.550)
114. El Fondo Pensional de la Universidad Nacional cuestionó
las providencias judiciales del juez y del tribunal administrativo que le
ordenaron reliquidar una mesada pensional con base en el IBL
que establecía las normas del régimen de transición y no la regla general
contenida en los 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. El Fondo Pensional consideró
que estos fallos incurrieron en defecto sustantivo y en desconocimiento del
precedente judicial por no acoger lo dispuesto por la Corte Constitucional
sobre la exclusión del IBL de los aspectos regulados por el régimen de
transición y, de este modo, no aplicar lo previsto en los artículos mencionados
de la Ley 100 de 1993.
La Sala concluye que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional
está legitimado para cuestionar las providencias judiciales referidas a través
del recurso de revisión. Así mismo, en el presente caso no se acredita un abuso
palmario del derecho que haga procedente excepcionalmente la acción de tutela.
115. En consecuencia, se revocará la sentencia del 27 de julio de 2017
proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que revocó el amparo de la tutela emitido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 24 de
noviembre de 2016. En su lugar, se declarará improcedente el amparo por las
consideraciones expuestas en esta sentencia.
(ii) Elba Irene Gomajoa de Aranda contra el
Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño (Expediente T-6.334.202)
116. La señora Elba Irene Gomajoa de Aranda controvierte la decisión
judicial que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en la
jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las
reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no
son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la mencionada
providencia judicial viola sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la
protección de sus derechos adquiridos en materia pensional al incurrir en
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado.
La Sala concluyó que en el presente caso se
cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Sin embargo, constató que la providencia
judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento
del precedente judicial. En ese sentido, la Corte consideró que la providencia
atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño no violó los derechos fundamentales invocados por la
accionante.
117. En consecuencia, se revocará la sentencia del 6 de julio de 2017
proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó el amparo de la tutela emitido por
la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de
Estado el 3 de abril de 2017. En su lugar, se negará el amparo de los derechos
invocados.
(iii) Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –
UGPP contra el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de
Bogotá, Sección Segunda (Expediente T-6.355.658)
118. La UGPP cuestionó la
providencia judicial del juez administrativo que le ordenó reliquidar
una mesada pensional con base en el IBL que establecía las normas del régimen
de transición y no la regla general contenida en los 21 y 36 de la Ley 100 de
1993. La UGPP consideró que ese fallo incurrió  en defecto sustantivo y en
desconocimiento del precedente judicial por no acoger lo dispuesto por la Corte
Constitucional sobre la exclusión del IBL de los aspectos regulados por el
régimen de transición y, de este modo, no aplicar lo previsto en los artículos
mencionados de la Ley 100 de 1993.
La Sala concluyó que en el presente caso se acreditó el abuso
palmario del derecho y declaró la procedencia excepcional del amparo pese a que
la UGPP podía interponer el recurso de revisión para cuestionar la providencia
alegada. Sin embargo, la Sala encontró que en la decisión judicial cuestionada
no se configuró ni un defecto sustantivo ni un desconocimiento del precedente
judicial y, en consecuencia, no se violaron los derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la
UGPP.
119. En consecuencia, se revocará la sentencia del 27 de julio de 2017
proferida por la Sección Segunda, Subsección A de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
que confirmó la declaratoria de improcedencia de la tutela emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C, mediante sentencia del 25 de mayo de 2017. En su lugar, se negará
el amparo de los derechos invocados.
(iv) José Alirio Obando Mármol contra el
Tribunal Administrativo de Nariño (expediente T-6.355.652)
120. El señor José Alirio Obando Mármol controvierte la decisión
judicial que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en la
jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las
reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no
son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la mencionada
providencia judicial viola sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la
protección de sus derechos adquiridos en materia pensional al incurrir en
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado.
121. La Sala concluyó que en el presente
caso se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Sin embargo, constató que la decisión
judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento
del precedente judicial. En ese sentido, la Corte consideró que la sentencia
atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño no violó los derechos fundamentales invocados por el
accionante.
122. En consecuencia, se revocará la sentencia del 26 de julio de 2017
proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que revocó la denegación del amparo de la tutela
emitido por la Sección Segunda, Subsección A del
Consejo de Estado el 29 de marzo de 2017. En su lugar, se negará el amparo de
los derechos invocados.
(v) María Dolores Nupan Jojoa contra el
Tribunal Administrativo de Nariño (Expediente T-6.336.884)
123. La señora María Dolores Nupan Jojoa controvierte la decisión
judicial que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en la
jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las
reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no
son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la mencionada
providencia judicial viola sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la
protección de sus derechos adquiridos en materia pensional al incurrir en
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado.
La Sala concluyó que en el presente caso se
cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Sin embargo, constató que la decisión judicial
cuestionada no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del
precedente judicial. En ese sentido, la Corte consideró que la sentencia
atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño no violó los derechos fundamentales invocados por la
accionante.
124. En consecuencia, se revocará la sentencia del 13 de julio de 2017
proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó el amparo de la tutela emitido por
la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de
Estado el 15 de febrero de 2017. En su lugar, se negará el amparo de los
derechos invocados.
(vi) Otoniel Rodríguez Barrero contra el
Tribunal Administrativo de Nariño (Expediente T-6.366.393)
125. El señor Otoniel Rodríguez Barrero controvierte la decisión
judicial que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en la
jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las
reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no
son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la mencionada
providencia judicial viola sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la
protección de sus derechos adquiridos en materia pensional al incurrir en
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado.
La Sala concluyó que en el presente caso se
cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Sin embargo, constató que la decisión judicial
cuestionada no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del
precedente judicial. En ese sentido, la Corte consideró que la sentencia
atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño no violó los derechos fundamentales invocados por el
accionante.
126. En consecuencia, se revocará la sentencia del 17 de agosto de 2017 proferida
por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado que revocó la denegación del amparo de la tutela emitido
por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de
Estado el 10 de noviembre de 2016. En su lugar, se negará el amparo de los
derechos invocados.
(vii) Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo
contra el Tribunal Administrativo de Nariño (Expediente T-6.404.099)
127. El señor Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo controvierte la
decisión judicial que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en
la jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las
reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no
son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la mencionada
providencia judicial viola sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la
protección de sus derechos adquiridos en materia pensional al incurrir en
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado.
La Sala concluyó que en el presente caso se
cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Sin embargo, constató que la decisión judicial
cuestionada no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del
precedente judicial. En ese sentido, la Corte consideró que la providencia
atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño no violó los derechos fundamentales invocados por el
accionante.
128. En consecuencia, se revocará la sentencia del 27 de julio de 2017
proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó el amparo de la tutela emitido por
la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de
Estado el 11 de mayo de 2017. En su lugar, se negará el amparo de los derechos
invocados.
(viii) Unidad de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales – UGPP contra el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito
Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.
4 (Expediente T-6.422.978)
129. La UGPP cuestionó las providencias judiciales que le
ordenaron reliquidar una mesada pensional con base en el IBL
que establecía las normas del régimen de transición y no la regla general
contenida en los 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. La UGPP consideró que esos
fallos incurrieron en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente
judicial por no acoger lo dispuesto por la Corte Constitucional sobre la
exclusión del IBL de los aspectos regulados por el régimen de transición y, de
este modo, no aplicar lo previsto en los artículos mencionados de la Ley 100 de
1993.
La Sala concluyó que en el presente caso se acreditó el abuso
palmario del derecho y declaró la procedencia excepcional del amparo pese a que
la UGPP podía interponer el recurso de revisión para cuestionar la providencia
alegada. Así mismo, constató que la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Boyacá en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho violó los derechos de la UGPP al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia al incurrir en defecto sustantivo y
en desconocimiento del precedente judicial. Lo anterior, al basar su orden de
reliquidación en disposiciones sobre el cálculo del IBL pertenecientes a una
legislación anterior a la Ley 100 de 1993 y apartarse de la jurisprudencia
establecida en la Sentencia SU-230 de 2015 que señala que el IBL no es un
aspecto integrante del régimen de transición.
130. En consecuencia, se revocará la sentencia del 6 de septiembre de 2017
proferida por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que
confirmó la declaratoria de improcedencia de la tutela emitido por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mediante sentencia del 26 de julio de 2017. En su lugar, se concederá el amparo
de los derechos  al debido proceso y de acceso a la administración de justicia
de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
Por consiguiente, se dejará sin efectos la providencia del 20 de
octubre de 2015 proferida por el Tribunal
Administrativo de Boyacá  y se ordenará a la UGPP que en el término de
quince (15) días contados a partir de la notificación de esta providencia, reliquide
la pensión reconocida al señor Marco Tulio Fagua Bautista teniendo como ingreso
base de liquidación el promedio de los ingresos percibidos por el afiliado en
los diez últimos años de servicio, incluyendo los factores salariales sobre los
cuales se realizaron efectivamente las cotizaciones. Cabe advertirse que, de
acuerdo a lo expuesto en los fundamentos jurídicos 24 y 25 de esta providencia,
la reliquidación pensional ordenada a la UGPP solo tendrá efectos luego de trascurridos seis meses contados a partir de la
notificación de la resolución que se expida por la UGPP en cumplimiento de esta
providencia, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya
percibidas.
(ix) Unidad de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales – UGPP contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A (Expediente T-6.422.982)
131. La UGPP cuestionó la providencia judicial que le ordenó reliquidar una mesada pensional con base en el IBL que establecía
las normas del régimen de transición y no la regla general contenida en los 21
y 36 de la Ley 100 de 1993. La UGPP consideró que ese fallo incurrió en defecto
sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial por no acoger lo
dispuesto por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL de los
aspectos regulados por el régimen de transición y, de este modo, no aplicar lo
previsto en los artículos mencionados de la Ley 100 de 1993.
La Sala concluyó que en el presente caso se acreditó el abuso
palmario del derecho y declaró la procedencia excepcional del amparo pese a que
la UGPP podía interponer el recurso de revisión para cuestionar la providencia
alegada. Así mismo, constató que la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Boyacá en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho violó los derechos de la UGPP al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia al incurrir en defecto sustantivo y
en desconocimiento del precedente judicial. Lo anterior, al basar su orden de
reliquidación en disposiciones sobre el cálculo del IBL pertenecientes a una
legislación anterior a la Ley 100 de 1993 y apartarse de la jurisprudencia
establecida en la Sentencia SU-230 de 2015 que señala que el IBL no es un
aspecto integrante del régimen de transición y de la Sentencia C-258 de 2013
que dispuso que ninguna pensión con cargo a fondos de naturaleza pública puede
superar el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
132. En consecuencia, se revocará la sentencia del 6 de septiembre de 2017
proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó
la declaratoria de improcedencia de la tutela emitido por la Sección Segunda, Subsección B de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de marzo de 2017. En su lugar, se
concederá el amparo de los derechos  al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
Por lo anterior, se dejará sin efectos la providencia del 27 de
noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A y se ordenará a la
UGPP que en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación
de esta providencia, reliquide la pensión reconocida al señor Marco Tulio Fagua
Bautista teniendo como ingreso base de liquidación el promedio de los ingresos
percibidos por el afiliado en los diez últimos años de servicio, incluyendo los
factores salariales sobre los cuales se realizaron efectivamente las
cotizaciones. Cabe advertirse que, de acuerdo a lo expuesto en los fundamentos
jurídicos 24 y 25 de esta providencia, la reliquidación pensional ordenada a la
UGPP solo tendrá efectos luego de trascurridos seis
meses contados a partir de la notificación de la resolución que se expida por
la UGPP en cumplimiento de esta providencia, así como que no habrá lugar al
reintegro de sumas de dinero ya percibidas.
(x) Rodolfo Genes Cárdenas contra el
Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 3 (expediente T-6.425.866)
133. El señor Rodolfo Genes Cárdenas controvierte
la decisión judicial que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento
en la jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a
las reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y
no son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la mencionada
providencia judicial viola sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la
protección de sus derechos adquiridos en materia pensional al incurrir en
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado.
La Sala concluyó que en el presente caso se
cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Sin embargo, constató que la decisión judicial
cuestionada no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del
precedente judicial. En ese sentido, la Corte consideró que la providencia
atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Bolívar no violó los derechos fundamentales invocados por el accionante.
134. En consecuencia, se revocará la sentencia del 26 de enero de 2017
proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó el amparo de la tutela emitido por
la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de
Estado el 14 de julio de 2016. En su lugar, se negará el amparo de los derechos
invocados.
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de julio de 2017, dentro del
expediente T-6.390.550; y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo interpuesto por el Fondo Pensional de la Universidad
Nacional, por las razones expuestas en esta sentencia.
Segundo.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 6 de
julio de 2017, yque confirmó el fallo de primera instancia de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, el 3 de
abril de 2017, dentro del expediente T-6.334.202; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a
la seguridad social de Elba Irene Gomajoa de Aranda.
Tercero.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Segunda, Subsección A de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de
julio de 2017, que confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C, el 25 de mayo de 2017, dentro del expediente T-6.355.658; y
en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la Unidad de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.
Cuarto.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 26 de
julio de 2017, que revocó el fallo de la Sección
Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, el 29 de marzo de 2017, dentro del expediente
T-6.355.652; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia y a la seguridad social de José Alirio Obando Mármol.
Quinto.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 13 de
julio de 2017, que confirmó el fallo de la Sección
Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, el 13 de julio de 2017, dentro del expediente T-6.336.884;
y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia y a la seguridad social de María Dolores Nupan Jojoa.
Sexto.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 17 de
agosto de 2017, que revocó el fallo de la Sección
Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, el 10 de noviembre de 2016, dentro del expediente
T-6.366.393; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia y a la seguridad social de Otoniel Rodríguez Barrero.
Séptimo.- REVOCAR los fallos
proferidos por la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de
julio de 2017, y por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 11 de mayo de 2017,
dentro del expediente T-6.404.099; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a
la seguridad social de Diógenes Gilberto Hidalgo
Caicedo.
Octavo.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 6 de septiembre de
2017, que confirmó el fallo de la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 26 de
julio de 2017, dentro del expediente T-6.422.978; y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de
la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales – UGPP.
Noveno.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 20
de octubre de 2015, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho  iniciado por Marco Tulio Fagua Bautista contra la Caja Nacional de
Previsión Social –CAJANAL EICE-.
Décimo.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en el
término de quince (15) días contados a partir de la notificación de esta
providencia, reliquidar la pensión reconocida a Marco Tulio Fagua Bautista
teniendo como ingreso base de liquidación el promedio de los ingresos
percibidos por el afiliado en los diez últimos años de servicio, incluyendo los
factores salariales sobre los cuales se realizaron efectivamente cotizaciones.
El monto que resulte de la reliquidación pensional ordenada no podrá superar,
en ningún caso, el tope máximo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Undécimo.- ADVERTIR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- que la
reliquidación de la mesada pensional reconocida a Marco Tulio Fagua Bautista no
tendrá efectos de manera inmediata, sino que los mismos entrarán a regir luego
de trascurridos seis (6) meses contados a partir de la notificación de la
resolución que se expida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- en
cumplimiento de esta providencia, así como que no habrá lugar al reintegro de
sumas de dinero ya percibidas.
Duodécimo.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 6 de septiembre de
2017, que confirmó el fallo de la Sección Segunda,
Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 21 de
marzo de 2017, dentro del expediente T-6.422.982; y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de
la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales – UGPP.
Decimotercero.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, el 27 de noviembre de 2015, dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho  iniciado por Clímaco Molina Ramos contra la Caja
Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE-.
Decimocuarto.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en el
término de quince (15) días contados a partir de la notificación de esta
providencia, reliquidar la pensión reconocida a Clímaco Molina Ramos teniendo
como ingreso base de liquidación el promedio de los ingresos percibidos por el
afiliado en los diez últimos años de servicio, incluyendo los factores
salariales sobre los cuales se realizaron efectivamente cotizaciones. El monto
que resulte de la reliquidación pensional ordenada no podrá superar, en ningún
caso, el tope máximo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Decimoquinto.- ADVERTIR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- que la
reliquidación de la mesada pensional reconocida a Clímaco Molina Ramos no
tendrá efectos de manera inmediata, sino que los mismos entrarán a regir luego
de trascurridos seis (6) meses contados a partir de la notificación de la
resolución que se expida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- en
cumplimiento de esta providencia, así como que no habrá lugar al reintegro de
sumas de dinero ya percibidas.
Decimosexto.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 26 de enero
de 2017, que confirmó el fallo de la Sección Segunda,
Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 14 de
julio de 2016, dentro del expediente T-6.425.866; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a
la seguridad social de Rodolfo Genes Cárdenas.
Decimoséptimo.- Por Secretaría
General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto
254/18
Referencia: Expedientes (i) T-6.390.550, (ii) T-6.334.202, (iii) T-6.355.658, (iv)
T-6.355.652, (v) T-6.336.884, (vi) T-6.366.393, (vii) T-6.404.099, (viii)
T-6.422.978, (ix) T-6.422.982 y (x) T-6.425.866.
Acción de tutela presentada por (i) el
Fondo Pensional de la Universidad Nacional contra el Juzgado Dieciocho
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda,
Subsección A; (ii) Elba Irene Gomajoa de Aranda contra el Tribunal Contencioso
Administrativo de Nariño; (iii) la UGPP contra el Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda; (iv)
José Alirio Obando Marmol contra el Tribunal Administrativo de Nariño; (v)
María Dolores Nupan Jojoa contra el Tribunal Administrativo de Nariño; (vi)
Otoniel Rodríguez Barrero contra el Tribunal Administrativo de Nariño; (vii)
Diógenes Gilberto Hidalgo Caicedo contra el Tribunal Administrativo de Nariño;
(viii) la UGPP contra el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del
Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de
Decisión No. 4; (ix) la UGPP contra el Tribunal Administrativo del Atlántico,
Sala de Decisión A; y (x) Rodolfo Genes Cárdenas contra el Tribunal
Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 3.
Asunto: Solicitud de
aclaración de la Sentencia T-039 de 2018 respecto de los expedientes T-6.422.982 y T-6.425.866.
Solicitante: Carlos Eduardo Umaña Lizarazo, en calidad de Director
Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C.,
veinticuatro (24) de abril de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, las
Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud de aclaración de la
Sentencia T-039 de 2018, formulada por Carlos Eduardo
Umaña Lizarazo, Director
Jurídico de la UGPP
ANTECEDENTES
1. El 16 de febrero de
2018, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional profirió la Sentencia T-039 de 2018, mediante la cual se
concedió el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia de la Unidad de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP en los siguientes
términos:
“[…] Duodécimo.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 6 de
septiembre de 2017, que confirmó el fallo de la Sección
Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, el 21 de marzo de 2017, dentro del expediente T-6.422.982;
y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la Unidad
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.
Decimotercero.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, el 27 de noviembre de 2015, dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho  iniciado por Clímaco Molina Ramos contra la Caja
Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE- […]”.
2. En la parte
considerativa de la providencia se expuso lo siguiente:
“131. […] La Sala
concluyó que en el presente caso se acreditó el abuso palmario del derecho y
declaró la procedencia excepcional del amparo pese a que la UGPP podía
interponer el recurso de revisión para cuestionar la providencia alegada. Así
mismo, constató que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Boyacá en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho violó los derechos de la UGPP al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia al incurrir en defecto sustantivo y
en desconocimiento del precedente judicial. […]
132. […] Por lo anterior, se dejará sin efectos la providencia del 27 de
noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala
de Decisión A y se ordenará a la UGPP que en el término de quince (15) días
contados a partir de la notificación de esta providencia, reliquide la pensión
reconocida al señor Marco Tulio Fagua Bautista teniendo como ingreso
base de liquidación el promedio de los ingresos percibidos por el afiliado en
los diez últimos años de servicio, incluyendo los factores salariales sobre los
cuales se realizaron efectivamente las cotizaciones […]” (énfasis añadidos).
El solicitante argumenta
que la sentencia, “por un error involuntario hizo referencia al Tribunal
Administrativo de Boyacá, siendo correcto el Tribunal Administrativo del
Atlántico tal y como lo expuso en la parte resolutiva” y que “se
relaciona erradamente […] al Señor Marco Tulio Fagua Bautista […], sin
embargo para el caso que se estaba tratando, es la pensión reconocida al señor
Clímaco Molina Ramos […]”[213].
3. Por lo anterior, el
Director Jurídico de la UGPP solicita la aclaración o modificación de esta “imprecisión
presentada en la parte considerativa de la sentencia”[214].
4. En segundo lugar, en
la Sentencia T-039 de 2018 la Sala Sexta de Revisión resolvió:
“Decimosexto.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 26 de
enero de 2017, que confirmó el fallo de la Sección
Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, el 14 de julio de 2016, dentro del expediente
T-6.425.866; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia y a la seguridad social de Rodolfo Genes Cárdenas” (énfasis
añadidos).
5. El Director Jurídico de
la UGPP argumenta que “las fechas de las sentencias revocadas en la
Sentencia T-039 de 2018, en el artículo decimosexto, no concuerdan con las
fechas reales de los fallos de tutela” y en su lugar las fechas correctas
respectivamente son 27 de abril de 2017 y 23 de mayo de 2017.
6. Conforme a lo expuesto,
el peticionario solicita que se aclare o modifique esta situación.
CONSIDERACIONES
Procedencia de las
solicitudes de aclaración de las sentencias emitidas por la Corte
Constitucional
1. La Corte Constitucional ha
indicado que uno de los pilares del derecho procesal -aplicable en materia
constitucional-, es el del agotamiento de la competencia funcional del juzgador
una vez dictada la sentencia con la cual se termina su actividad
jurisdiccional. Por esa razón, dicha sentencia, como regla general, no es
modificable ni alterable por el cuerpo judicial que la profirió. Ahora bien, en
la teoría procesal es factible la enmienda de algunos yerros del fallo,
mediante la aclaración, corrección y adición de las providencias.
2. No obstante, la Sentencia
C-113 de 1993 señaló que la figura de la aclaración no puede ser concebida
como un instrumento para proferir un nuevo fallo, por cuanto ello implicaría
una vulneración del principio de cosa juzgada. Por lo tanto, en relación con la
aclaración de sus sentencias, la Corte manifestó:
“Si, por el contrario, so
pretexto de aclarar la sentencia se restringen o se amplían los alcances de la
decisión, o se cambian los motivos en que se basa, se estará en realidad no
ante una aclaración de un fallo, sino ante uno nuevo.  Hipótesis esta
última que pugna con el principio de la cosa juzgada, y atenta, por lo mismo,
contra la seguridad jurídica.
Además, como toda
sentencia tiene que ser motivada, tiene en ella su propia explicación, es
completa.
Pero, por sobre todo, hay
que tener en cuenta que ninguna de las normas de la Constitución que
reglamenten la jurisdicción constitucional, confiere a la Corte la facultad de
aclarar sus sentencias.  Por el contrario, según el artículo 241, ´se le confía
la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y
precisos términos de este artículo´.  Y entre las 11 funciones que cumple, no
está tampoco la facultad de que se trata” (Subraya y negrilla fuera del
texto).
3. El Director Jurídico de la
UGPP manifiesta que su petición se trata de una aclaración de la sentencia. Sin
embargo, la Sala considera que el objeto de la solicitud no es aclarar
conceptos o frases que ofrezcan motivo de duda contenidos en la providencia,
sino corregir errores por cambio de palabras o alteración de estas, es decir,
corresponde a una solicitud de corrección.
4. Ahora bien, en lo
referente a la solicitud de corrección respecto del expediente
T-6.422.982, es necesario recordar que sobre la posibilidad de corregir las
sentencias proferidas por la Corte Constitucional debe tenerse en cuenta el
artículo 286 del Código General del Proceso, el cual dispone:
“ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN
DE ERRORES ARITMÉTICOS Y OTROS. Toda providencia en que se haya incurrido en
error puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en
cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.
Si la corrección se
hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por aviso.
Lo dispuesto en los
incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de
palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva
o influyan en ella”.
5. La Sala observa que la
solicitud de modificar los apartes señalados en la parte considerativa de la
providencia no se enmarca dentro de la hipótesis de la norma transcrita porque
no se acreditó que los errores involuntarios en los que se incurrió sobre el
Tribunal mencionado y en el nombre del beneficiario de la pensión influyan en
la parte resolutiva de la Sentencia T-039 de 2018.
Pese a que se puede constatar
que en efecto en la Sentencia se incurrió en los errores involuntarios que
describe el solicitante, tal equivocación no restringe el alcance de la orden
dada en el numeral duodécimo de la parte resolutiva y, de ese modo, no tiene
incidencia alguna en su parte resolutiva.
Con base en lo expuesto, la
Sala estima que la solicitud de corrección de los apartes de la parte
considerativa de la Sentencia T-039 de 2018 no es procedente ya que se observa
que los errores involuntarios descritos por el solicitante no influyen en la
parte resolutiva de la providencia.
6. Por otro lado, en relación
con el expediente T-6.425.866, la solicitud de corrección de las fechas
señaladas en el numeral decimosexto de la parte resolutiva de la Sentencia
T-039 de 2018 cumple con los supuestos previstos en el artículo 286 del Código
General del Proceso porque se trata de un error por cambio de palabras o
alteración de éstas, en la medida en que:
(i) efectivamente, en el
numeral decimosexto de la Sentencia se establecieron las siguientes fechas para
los fallos de tutela de primera y segunda instancia: sentencia del 14 de julio
de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado y sentencia del
26 de enero de 2017 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
(ii) como lo advierte el
solicitante las fechas correctas de los fallos de tutela de primera y segunda
instancia son: sentencia del 27 de abril de 2017 de la Sección Segunda del
Consejo de Estado y fallo del 24 de agosto de 2017 proferido por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado.
7. Por lo tanto, al constatar
que dicho error está contenido en la parte resolutiva de la sentencia, la Sala
accederá a la solicitud de corrección presentada y se corregirá el numeral
decimosexto del acápite resolutivo de la Sentencia T-039 de 2018, en el sentido
de corregir las fechas de expedición de las sentencias de primera y segunda
instancia dentro del trámite de la acción de tutela interpuesta por el señor Rodolfo Genes Cárdenas (expediente T-6.425.866).
8. Por último, y en atención
a lo dispuesto por el referido artículo 286 del Código General del Proceso,
este auto, además de ser comunicado a las partes, deberá ser notificado por
aviso debido a la terminación del referido proceso.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero.- CORREGIR el numeral cuarto de
la parte resolutiva de la sentencia T-039 de 2018 proferida por la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, por las razones expuestas en la
presente providencia, el cual quedará de la siguiente forma:
“Decimosexto.-
REVOCAR el fallo proferido por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 24 de agosto de 2017, que confirmó el fallo
de la Sección Segunda, Subsección A de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de
abril de 2017, dentro del expediente T-6.425.866; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a
la seguridad social de Rodolfo Genes Cárdenas”.
Segundo.- Por
intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR
la presente providencia a las partes dentro del expediente T-6.425.866, y ENVIARLA
a la Relatoría de esta Corporación para que sea integrado a la sentencia T-039
de 2018.
Tercero.- NEGAR la solicitud
de corrección de la parte considerativa de la Sentencia T-039 de 2018
respecto del expediente T-6.422.982, formulada por el ciudadano Carlos Eduardo Umaña Lizarazo, Director Jurídico de la UGPP.
Cuarto.- NOTIFICAR
la presente providencia en los términos dispuestos en el artículo 286 del
Código General del Proceso.
Notifíquese, comuníquese
y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 617/18
Referencia: Expedientes (i)
T-6.390.550, (ii) T-6.334.202, (iii) T-6.355.658, (iv) T-6.355.652, (v)
T-6.336.884, (vi) T-6.366.393, (vii) T-6.404.099, (viii) T-6.422.978, (ix)
T-6.422.982 y (x) T-6.425.866
Asunto: Solicitud de nulidad parcial de la
Sentencia T-039 de 2018 (expediente T-6.355.658)
Solicitante: Salvador Ramírez López, en
calidad de Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social (UGPP)
Magistrada
Sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá
D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido,
Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando
Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, profiere el presente auto en el que
se decide la solicitud de nulidad parcial presentada por Salvador Ramírez
López, en calidad de Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP contra la Sentencia T-039 del 16 de febrero de 2018, proferida por la Sala Sexta de Revisión de Tutelas.
I.
Antecedentes
A.
Reseña de la providencia cuya nulidad parcial se solicita
La Sentencia T-039 de 2018 revisó los fallos
que resolvieron las acciones de tutela presentadas por (i) el
Fondo Pensional de la Universidad Nacional contra el Juzgado Dieciocho
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda, Subsección A
(Expediente T-6.390.550); (ii) Elba Irene Gomajoa de Aranda contra el Tribunal
Contencioso Administrativo de Nariño (Expediente T-6.334.202); (iii) la UGPP
contra el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de
Bogotá, Sección Segunda (Expediente T-6.355.658); (iv) José Alirio Obando
Marmol contra el Tribunal Administrativo de Nariño (Expediente T-6.355.652);
(v) María Dolores Nupan Jojoa contra el Tribunal Administrativo de Nariño
(Expediente T-6.355.652); (vi) Otoniel Rodríguez Barrero contra el Tribunal
Administrativo de Nariño (Expediente T-6.366.393); (vii) Diógenes Gilberto
Hidalgo Caicedo contra el Tribunal Administrativo de Nariño (Expediente T-6.404.099);
(viii) la UGPP contra el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del
Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de
Decisión No. 4 (Expediente T-6.422.978); (ix) la UGPP contra el Tribunal
Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A (Expediente T-6.422.982); y
(x) Rodolfo Genes Cárdenas contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala
de Decisión No. 3 (Expediente T-6.425.866).
En los diez casos objeto de revisión los
beneficiarios del régimen de transición en pensiones iniciaron reclamaciones
para obtener la reliquidación de sus montos pensionales en las que se tomara
como promedio lo dispuesto en las reglas sobre el ingreso base de liquidación
(IBL) de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.
Luego de obtener respuestas desfavorables de
la administración a sus pretensiones de reliquidación y agotar los recursos
ordinarios para controvertir esas decisiones, los beneficiarios del régimen de
transición ejercieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, con el propósito de que se anularan las resoluciones que calcularon y
otorgaron sus prestaciones pensionales y, en consecuencia, se ordenara su
reliquidación con base en el promedio de los factores salariales devengados en
el último año de servicios.
En un primer conjunto de seis casos,
los jueces y tribunales administrativos negaron las pretensiones de
reliquidación de las mesadas pensionales con base en el promedio de los
factores salariales devengados en el último año de servicios y aplicaron las
reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) contenidas en los artículos 21 y
36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el criterio de la Corte
Constitucional según el cual, el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de
transición en pensiones. Ante esas decisiones judiciales, los respectivos
beneficiarios del régimen de transición reclamaron mediante acción de tutela la
protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, al considerar que esas decisiones judiciales desconocían sentencias
de unificación del Consejo de Estado y violaban sus derechos adquiridos en
materia pensional.
Por otra parte, en un segundo
conjunto de dos casos, los jueces y tribunales administrativos accedieron a las
pretensiones de los beneficiarios del régimen de transición en pensiones y
ordenaron reliquidar sus pensiones con base en el promedio de los factores
salariales devengados en el último año de servicios. En estos casos, la UGPP
solicitó la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, por considerar que las decisiones judiciales no
aplicaron las reglas sentadas por la Corte Constitucional sobre la exclusión
del ingreso base de liquidación (IBL) del régimen de transición en pensiones.
Por último, dos casos específicos
tuvieron circunstancias particulares, en los que (i) el accionante fue el Fondo
Pensional de la Universidad Nacional (expediente T-6.390.550) que controvertía
las decisiones de los jueces y tribunales administrativos que accedieron a la
pretensión de una beneficiaria del régimen de transición y ordenaron reliquidar
su monto pensional con base en el promedio de los factores salariales
devengados en el último año de servicios; y (ii) el accionante, beneficiario de
la pensión de vejez, pretendía la exclusión de su mesada pensional de los topes
legales y constitucionales de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Dentro del segundo conjunto de casos se
encuentra el caso de María Leyla Alarcón Carbonell (expediente T-6.355.658)
sobre el cual versa la nulidad parcial solicitada. Por esta razón, a
continuación se detallan los hechos y las decisiones de instancia que
enmarcaron la acción de tutela interpuesta por la UGPP y decidida en la
Sentencia T-039 de 2018.
Resumen de la situación fáctica analizada
en la Sentencia T-039 de 2018 dentro del expediente T-6.355.658
1. CAJANAL le reconoció a María Leyla
Alarcón Carbonell la pensión de vejez mediante Resolución del 20 de enero de
1998. El monto de la referida pensión fue reliquidado por CAJANAL en tres
ocasiones entre los años 1999 y 2005.
2. La referida señora solicitó la
reliquidación pensional en mayo de 2007 para que se tuvieran en cuenta todos
los factores salariales devengados en el último año de servicios. Tal solicitud
fue negada por CAJANAL en octubre del mismo año. En diciembre de 2010, para dar
cumplimiento a un fallo de tutela que amparó transitoriamente las pretensiones
de la señora Alarcón Carbonell, la entidad reliquidó su pensión de vejez.
3. Posteriormente, la señora Alarcón
Carbonell interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la resolución que negó la reliquidación pensional y cuya
pretensión era que se ordenara a CAJANAL reliquidar la pensión de vejez con el
75 % de la asignación mensual más elevada que devengó en el último año de
servicios en el que se incluyeran como factores salariales la asignación
básica, la bonificación por servicios prestados, los incrementos de 2.5 %, la
prima de antigüedad, el subsidio de alimentación mensual y las doceavas partes
de las primas de servicios, vacaciones y Navidad.
4. El 25 de julio de 2011, el Juzgado
Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección
Segunda, accedió a las pretensiones de la demandante y condenó a CAJANAL a
efectuar la reliquidación pensional de María Leyla Alarcón Carbonell. Esta
decisión no fue objeto de impugnación.
5. El 8 de mayo de 2017, la
UGPP interpuso acción de tutela en contra de la anterior decisión y solicitó
que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional, por considerar que la providencia incurrió en
defecto sustantivo. Solicitó que se deje sin efecto el fallo proferido por el
Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección
Segunda, el 25 de julio de 2011 y ordenar al referido despacho judicial que
dicte una nueva sentencia.
Decisiones de instancia dentro del expediente
T-6.355.658
La Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante Sentencia del 25 de mayo de 2017, declaró improcedente
la acción de tutela invocada por la UGPP, con fundamento en los siguientes
argumentos:
La obligación de la UGPP de realizar el pago de sumas periódicas
en cumplimiento de la sentencia cuestionada a través de la acción de tutela
genera una vulneración permanente de sus derechos, razón por la cual se cumple
el requisito de inmediatez. Sin embargo, la situación de la señora Alarcón
Carbonell no constituye un abuso palmario del derecho que haga procedente la
acción en los términos establecidos por la jurisprudencia vigente. Además, el
aumento pensional obtenido por la mencionada señora no es desproporcionado ni
su asignación pensional se aparta de su historia laboral, criterios que indican
que no se está ante un abuso palmario del derecho.
La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 27 de julio de
2017, confirmó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.
Al respecto, consideró que no se cumplió el requisito de
inmediatez, al transcurrir más de 5 años entre la fecha de interposición de la
acción de tutela y la fecha de la providencia atacada. Adicionalmente,
consideró que al evaluar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela
interpuesta por la UGPP debía estudiar si la entidad había agotado el recurso de
revisión para controvertir la providencia judicial ahora cuestionada. De este
modo, concluyó que tampoco se cumplió el requisito de subsidiariedad, ya que no
se agotó el recurso de apelación ni se hizo uso del recurso de revisión del
cual era titular la UGPP.
Decisión de la Corte Constitucional
respecto del expediente T-6.355.658
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, en Sentencia T-039 de 2018, revocó la decisión emitida por el
juez de segunda instancia para, en su lugar, negar el amparo de los derechos
fundamentales invocados por la entidad accionante.
Acerca de la procedencia de la acción, la
Sala concluyó que la acción de tutela cumplió los requisitos generales de
procedencia como mecanismo definitivo. Consideró que: (i) la UGPP se encontraba
legitimada en la causa para solicitar el amparo de su derecho
fundamental al debido proceso, puesto que al despacho judicial accionado se le
atribuía los hechos presuntamente atentatorios al derecho fundamental invocado;
(ii) la cuestión planteada es de relevancia constitucional, pues se
trataba de la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia y suponía la discusión
sobre la capacidad financiera del sistema pensional y la aptitud del mismo para
garantizar los derechos pensionales conforme a los principios de sostenibilidad
y solidaridad; (iii) se identificaron los hechos que vulneran los derechos
fundamentales, esto es, la orden de reliquidación pensional con base en la tesis sostenida por el Consejo de Estado, y no la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia; (iv) el fallo atacado no
era una sentencia de tutela; finalmente (v) sobre la inmediatez, la
Sala consideró que el término de seis años que
transcurrió entre la fecha en que se profirió la sentencia atacada y se
interpuso la acción de tutela era razonable porque debía considerarse el estado
de cosas inconstitucional en el que estuvo involucrado CAJANAL, que la presunta
violación de derechos fundamentales a la UGPP es de carácter continuo y el
fallo que se discutía fue proferido en un lapso en el que razonablemente la
UGPP aún se encontraba en alistamiento para asumir las funciones de
representación judicial de los casos de la extinta CAJANAL.
Para evaluar el agotamiento
de los recursos ordinarios y extraordinarios, la Sala expuso las reglas
especiales sobre la interposición de acciones de tutela por la UGPP para
controvertir decisiones judiciales que ordenen liquidaciones con presunto abuso
del derecho. Señaló que, por regla general, estas tutelas son improcedentes
porque existe el recurso de revisión con este propósito. Sin embargo,
excepcionalmente la Corte Constitucional puede evaluar de fondo el asunto
cuando constate que la liquidación pensional se obtuvo con abuso palmario del
derecho. En el caso concreto, constató que existió un
incremento desproporcionado del monto pensional del 52 % equivalente a $612.889
adicional. La Sala Sexta concluyó que en el expediente T-6.355.658 se evidenció
un abuso palmario del derecho que habilitó la procedencia excepcional de la
acción de tutela en este caso particular.
En cuanto al fondo, la Sala resolvió el
siguiente problema jurídico: “¿incurre en defecto
sustantivo o en desconocimiento del precedente judicial una sentencia mediante
la cual se ordena la reliquidación pensional, al considerar que el IBL es un
aspecto incluido en el régimen de transición como lo dispone la jurisprudencia
del Consejo de Estado?”.
Respecto al problema jurídico de fondo, la
Sala Sexta de Revisión expuso las siguientes consideraciones para analizar la
configuración de defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente:
Defecto sustantivo
(i)
La providencia judicial objeto de la acción de tutela fue proferida el
25 de julio de 2011 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del
Circuito de Bogotá, Sección Segunda y la fijación del sentido y alcance del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consistente en establecer que el IBL no hace
parte del régimen de transición se fijó con efectos erga omnes en la Sentencia
C-258 de 2013. Es decir, a juicio de la Sala, antes de la sentencia de
2013, la Corte Constitucional no había establecido reglas sobre el IBL de los
beneficiarios del régimen de transición.
(ii)
Con anterioridad a la Sentencia C-258 de 2013[215],
algunos operadores judiciales razonablemente podían concluir que el IBL debía
calcularse con base en el régimen anterior al de la Ley 100 de 1993. A juicio
de la Sala Sexta, dada la existencia de criterios jurídicos divergentes por
parte de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de
Justicia sobre el cálculo del IBL de los beneficiarios del régimen de
transición pensional y la falta de una interpretación unificada sobre el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 respecto del IBL, eran válidas aquellas
interpretaciones judiciales que se basaran en alguna de las posturas defendidas
por las Altas Cortes[216].
(iii)
Conforme con lo anterior, la Sala expuso que la providencia
cuestionada se fundó en formas que razonablemente podían considerarse pertinentes
y aplicables para resolver la solicitud de liquidación pensional[217].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Sexta concluyó
que “en la providencia del 25 de julio de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de
Bogotá, Sección Segunda no se incurrió en defecto sustantivo o material, porque
antes de la Sentencia C-258 de 2013 la interpretación que hizo el juez
contencioso administrativo no era caprichosa ni arbitraria, sino producto del
entendimiento razonable que el Consejo de Estado había hecho del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993”.
Desconocimiento del precedente
Acerca
de la causal de desconocimiento del precedente, la Sentencia T-039 de 2018
advirtió que la orden de liquidación pensional que se cuestionaba a través de
la acción de tutela fue emitida el 25 de julio de 2011. Por su parte, las
providencias que el accionante consideró como precedentes vinculantes para que
el juez contencioso administrativo resolviera sobre la pretensión de liquidación
son: las Sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230
de 2015 y SU-427 de 2016. La Sala Sexta consideró que las providencias que
se alegaban desconocidas eran posteriores al fallo que ordenó la liquidación
pensional y, en consecuencia, no podían constituir precedente aplicable. La
Sala Sexta concluyó que “el despacho judicial no desconoce el precedente
fijado desde el 2013, ni mucho menos el conjunto de providencias subsiguientes
que fueron alegadas por la UGPP como desconocidas, es decir, las Sentencias
T-078 de 2013, la SU-230 de 2015 y la SU-427 de 2016. En ese sentido, la
providencia cuestionada del 25 de julio de 2011 no desconoció el precedente
judicial y, en consecuencia, no desconoció el derecho al debido proceso de la
UGPP”.
Conforme
con lo anterior la Sentencia T-039 de 2018, en su numeral tercero,
resolvió “REVOCAR el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de julio de 2017, que
confirmó el fallo del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el
25 de mayo de 2017, dentro del expediente T-6.355.658; y en su lugar, NEGAR
el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la Unidad de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP” (énfasis originales).
B.
Solicitud de nulidad parcial de la Sentencia T-039 de 2018
Mediante
escrito presentado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 2 de
abril de 2018, Salvador Ramírez López, en su calidad de Subdirector de Defensa
Judicial Pensional de la UGPP solicitó la nulidad parcial de la Sentencia
T-039 de 2018, respecto de lo decidido en el expediente T-6.355.658.
El
solicitante alega que la solicitud de nulidad cumple los presupuestos formales
para la declaratoria de nulidad parcial de la sentencia al incurrir en las
siguientes causales: (i) cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte
Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de
Revisión de Tutela; y (ii) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.
Primer cargo: cambio de jurisprudencia de
la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia
en vigor de las Salas de Revisión de Tutela
El
solicitante argumenta que la primera causal se configura porque la Sentencia
T-039 de 2018 en el expediente T-6.355.658, determinó que “el IBL en la
liquidación de la mesada pensional de la señora MARÍA LEYLA ALARCÓN CARBONELL
debía ser con el 75% de la asignación más alta devengada en su último año de
servicios”[218]
y así desconoce la subregla constitucional adoptada en las Sentencias C-168 de
1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de
2017 y el Auto 326 de 2014. Según el peticionario, las decisiones referidas
establecieron que el “INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN NO HACE PARTE DEL
RÉGIMEN DE TRANSICIÓN, pues este último debe quedar definido por las reglas
del inciso 3º del artículo 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, y el concepto ‘MONTO
PENSIONAL’ del régimen anterior debe acogerse bajo el sentido de la TASA DE
REMPLAZO de ese anterior régimen”[219]
(énfasis originales).
Sostiene
que con fundamento en razones similares a las que hoy expone el solicitante se
profirió el Auto 229 de 2017, que declaró la nulidad de la Sentencia T-615 de
2016.
Segundo cargo: desconocimiento de la cosa
juzgada constitucional
El
solicitante manifiesta que la causal de desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional se configura al desconocerse la ratio decidendi de todas
las providencias referidas que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional
y que constituían un precedente vinculante para la Sala Sexta de Revisión en la
resolución de la acción de tutela interpuesta dentro del expediente
T-6.355.658.
C.
TRÁMITE DE LA SOLICITUD DE NULIDAD
Mediante
auto dictado el 10 de julio de 2018[220],
la Magistrada Sustanciadora corrió traslado de la solicitud de nulidad a las
partes y a las personas vinculadas al presente asunto. Vencido el término de
traslado no se presentaron intervenciones al respecto.
II.
Consideraciones
Competencia
1.
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente solicitud de nulidad parcial, de conformidad con los artículos 134 del
Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 2.2.3.1.1.3.
del Decreto 1069 de 2015[221].
Procedencia excepcional de la nulidad de
sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de
jurisprudencia[222]
2. El
artículo 243 de la Constitución[223]
señala que los fallos proferidos por la Corte Constitucional, en ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, característica que salvaguarda el principio de seguridad
jurídica. Como lo señaló la Sentencia C-774 de 2001[224],
una vez proferidas las providencias de este Tribunal se convierten en
decisiones inmodificables, lo que implica: (i) una función negativa, que está
determinada por la prohibición general que tienen los jueces de conocer,
tramitar y fallar sobre lo resuelto; y (ii) una función positiva, que no es
otra cosa que dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento
en general.
3. Así mismo, el artículo 49
del Decreto 2067 de 1991[225] establece que contra las sentencias de este Tribunal no procede
recurso alguno. Sin embargo, esta misma norma prevé la posibilidad de solicitar que se declare la nulidad de un proceso adelantado
ante la Corte Constitucional, antes de que se produzca el fallo y únicamente
por violación al debido proceso.
La jurisprudencia constitucional inicialmente señaló que las
nulidades de los procesos ante esta Corporación solo pueden invocarse antes de
proferido el fallo y únicamente por violación al debido proceso[226].
Sin embargo, a partir de una interpretación armónica del ordenamiento
jurídico, posteriormente se precisó que, aún después de producirse el fallo, se
pueden invocar nulidades imputables directamente al contenido de la decisión, a
petición de parte o de manera oficiosa en casos muy excepcionales.
Por ejemplo, el Auto 162 de 2003[227] -al
resolver una solicitud de nulidad contra una sentencia de tutela proferida por
la Corte- señaló que el reconocimiento de la dignidad humana y la supremacía de
la Constitución le imponen al juez constitucional la obligación ineludible de
incluir, dentro del espectro de sus competencias, un mecanismo judicial que
eventualmente le permita revisar sus propias actuaciones, de manera que le sea
posible establecer si, frente a un caso concreto y en una situación específica,
ha desconocido de manera grave e incorregible alguna de las garantías
procesales previstas en el ordenamiento.
4. No obstante lo anterior, el Tribunal ha sido claro en señalar, como
lo hizo en el Auto 360 de 2006[228]
que resolvió una nulidad presentada contra la Sentencia C-355 de 2006,
que: (i) esta clase de incidentes de nulidad no implica la existencia explícita
de un recurso contra las providencias proferidas por la Corte; y (ii) su
precedente no constituye una regla general, toda vez que la posibilidad de que
prosperen está restringida a que esté demostrada la existencia de situaciones
jurídicas excepcionales y extraordinarias.
5. De este modo, la Corte ha
determinado que la nulidad que se presenta contra una sentencia de esta
Corporación procede excepcionalmente cuando se verifica la ocurrencia de
una grave afectación del derecho al debido proceso por parte de alguna de sus
Salas.
El
carácter excepcional que esta Corporación le ha dado a la solicitud de nulidad
de sus fallos implica que, para que la Corte asuma el estudio de una petición
de este tipo, se requiere que el solicitante identifique de manera precisa y
detallada la vulneración. En efecto, este Tribunal Constitucional ha señalado
que la solicitud debe demostrar que:
“(…) se trata de situaciones jurídicas
especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del
proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera
indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos
constitucionales (…) han sido quebrantadas, con notoria y flagrante
vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y
trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas
repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[229].
6. Por esta razón, los Autos 031A de 2002[230]
y 167 de 2013[231] han señalado que: (i) el incidente de
nulidad ha de originarse en la misma sentencia; (ii) procede a petición de
parte; (iii) quien invoca la nulidad debe cumplir con un estándar argumentativo
riguroso; y (iv) se debe demostrar la existencia de irregularidades ostensibles
y probadas que configuren la violación flagrante, significativa y trascendental
al debido proceso. Por tanto, son insuficientes razones o interpretaciones
diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del
solicitante.
7. La extensa jurisprudencia[232]
de la Corte ha decantado las condiciones necesarias para la procedencia formal
y sustancial de la nulidad, las cuales se resumen en los siguientes fundamentos
jurídicos:
8. Los requisitos formales están orientados a comprobar los
presupuestos mínimos que deben existir para adelantar un análisis de fondo de
la solicitud de nulidad:
(i) Oportunidad. Cuando la nulidad tenga origen
en la sentencia, la solicitud debe ser formulada dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación de la misma[233].
Una vez vencido el término de ejecutoria, se entienden saneados los vicios que
hubieran dado lugar a la declaratoria de nulidad[234].
(ii) Legitimación en la causa por activa. El incidente
de nulidad debe ser presentado por quienes hayan sido parte del proceso de
tutela o por los terceros que resulten afectados por las órdenes dictadas por
la Corte en sede de revisión[235].
Para el caso de las sentencias de constitucionalidad, la presentación de la
solicitud se restringe a las partes y a aquellos sujetos intervinientes en el
proceso.
(iii) Carga argumentativa. La solicitud de
nulidad debe sustentarse en debida forma, lo que implica la obligación de
demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento
del debido proceso. En ese sentido, no son admisibles razones que simplemente
presenten un disgusto o inconformidad con la decisión.
Sobre el particular, el Auto 251 de 2014[236], indicó que
el análisis de la Corte en estos casos, a partir del principio de rigurosidad
en la carga argumentativa, solo se circunscribe al estudio de los cargos
formulados por quien presente el incidente de nulidad, sin que sea posible
reabrir el debate sobre los problemas jurídicos abordados en la providencia o
entrar a analizar y determinar de oficio la existencia de vicios no
identificados en la respectiva solicitud.
9. Con respecto a los requisitos sustanciales o materiales,
la jurisprudencia constitucional ha identificado algunas causales de nulidad,
las cuales no son taxativas:
(i) Cambio de jurisprudencia. Según lo dispuesto en el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991[237],
solamente la Sala Plena de la Corte está autorizada para realizar cambios de
jurisprudencia. Por ello, cuando el criterio de interpretación o la posición
jurisprudencial fijada por la Sala Plena o la jurisprudencia en vigor ha sido
variada por una Sala de Revisión, ante una misma situación fáctica y jurídica, “se
desconoce el principio del juez natural y se vulnera el derecho a la igualdad”,
con la consecuente declaratoria de nulidad por violación al debido proceso[238].
(ii) Desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas.
En los casos en los que la Corte dicta una sentencia sin que haya sido aprobada
por las mayorías exigidas en el Decreto Ley 2067 de 1991, el Reglamento Interno
de la Corporación (Acuerdo 02 de 2015) y la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia, también hay lugar a la declaratoria
de nulidad[239].
(iii) Incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de
la sentencia. Esta causal se configura en aquellos eventos en los
cuales existe incertidumbre respecto de la decisión adoptada, por ejemplo ante
decisiones anfibológicas o ininteligibles, por abierta contradicción o cuando
el fallo carece en su totalidad de argumentación en la parte motiva. Sin
embargo, ello no quiere decir que los criterios que se utilizan para la
adecuación de la sentencia (respecto de la redacción o la argumentación) o el
estilo de los fallos (más o menos extensos en el desarrollo de la argumentación), vulneren el debido proceso[240].
(iv) Órdenes a particulares no vinculados. Esta causal
surge como garantía de los derechos de contradicción y defensa, por cuanto al
no tenerse la oportunidad de intervenir en el trámite de tutela se vulnera el
debido proceso de aquellos que no han participado[241].
(v) Elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia
constitucional. Hay lugar a declarar la nulidad de un fallo cuando la
omisión en el examen de argumentos, pretensiones o cuestiones de orden jurídico
afectan el debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese
llegado a una decisión o un trámite distintos, o si por la importancia que
revestía en términos constitucionales para la protección de derechos
fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala.
En este punto se debe precisar que la Corte cuenta con la facultad
de delimitar el ámbito de análisis constitucional y restringir su estudio a los
temas que considere de especial trascendencia. Al respecto, ha señalado que en
sede de revisión la delimitación se puede hacer de dos maneras: (a) mediante
referencia expresa en la sentencia, cuando al analizar los asuntos objeto de
revisión la Corte establece específicamente el objeto de estudio; o (b) tácitamente,
cuando se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no
tienen relevancia constitucional, hecho este que autónomamente considerado no
genera violación al debido proceso[242].
(vi) Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.
Esta causal se deriva de una extralimitación en el ejercicio de las
competencias atribuidas a la Corte por la Constitución y la ley. Al respecto,
la jurisprudencia ha señalado que el desconocimiento del principio de cosa
juzgada constitucional determina la nulidad de la sentencia, pues el juez
además de observar las formas procesales consagradas en la ley debe cumplir la
Constitución, la cual establece expresamente el respeto por la cosa juzgada
constitucional. Sin embargo, esta causal de nulidad no puede confundirse con la
posibilidad de que la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de su
autonomía funcional, introduzca ajustes, variantes o cambios en su propia
jurisprudencia a través de una sentencia de constitucionalidad posterior[243].
III.
Examen de la solicitud de nulidad
Análisis de la concurrencia de los
requisitos formales de procedencia de la solicitud de nulidad formulada en
contra de la Sentencia T-039 de 2018
10. Como se
indicó preliminarmente, dentro de los presupuestos formales para el estudio de
la solicitud de nulidad se encuentra: (i) la formulación oportuna, (ii) la
legitimación por activa y (iii) la carga argumentativa, los cuales pasan a
verificarse.
Oportunidad
11. Según se advirtió, la solicitud de
nulidad de una sentencia de esta Corporación debe ser formulada dentro del
término de su ejecutoria, el cual corresponde a los tres días siguientes a la
notificación de la decisión.
12. En el presente caso, según las
constancias remitidas por el juez de primera instancia[244], la notificación de la Sentencia T-039 de 2018 a las partes
y sujetos vinculados se surtió el 9 de abril de 2018, momento a partir del cual
se determina la temporalidad de la solicitud. Por su parte, la solicitud de
nulidad fue radicada el 2 de abril de 2018. Por ende, se verifica la
oportunidad de la misma dado que se radicó incluso con antelación a la
notificación de la providencia.
Legitimación en la causa por activa
13.
Dentro de los presupuestos generales que, de acuerdo con el desarrollo
jurisprudencial, deben concurrir en la solicitud de nulidad formulada en contra
de una sentencia de esta Corporación, se encuentra el de legitimación por
activa, según el cual sólo quien haya sido parte, sujeto vinculado en el
trámite de la acción o tercero afectado por las órdenes proferidas en la
sentencia de revisión puede pedir su nulidad.
14.
Con respecto a la legitimación de la persona que solicita la nulidad, la Sala
advierte que la UGPP actuó como accionante en el proceso de tutela de la
referencia, motivo por el cual su apoderado está legitimado para solicitar la
nulidad de la Sentencia T-039 de 2018.
Carga argumentativa
15.
El último de los presupuestos formales que debe concurrir en las solicitudes de
nulidad formuladas en contra de las sentencias de esta Corporación corresponde
a la carga de argumentación, la cual debe ser: “seria y coherente, señalando
de manera clara y expresa la causal de nulidad invocada, los preceptos
constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada, no
siendo de recibo razones que manifiesten simple disgusto o inconformismo por la
decisión”.
Dicha
exigencia ha sido un tema de recurrente análisis por esta Corporación, la cual
ha rechazado los argumentos dirigidos a censurar el estudio del problema
jurídico que adelantó la Sala o a proponer un ejercicio de interpretación
diferente.
En
definitiva, quien persiga la nulidad de una sentencia debe exponer razones
suficientes dirigidas a demostrar que en la providencia se configuró alguno de
los presupuestos materiales de nulidad desarrollados por la jurisprudencia
constitucional y que esa circunstancia transgredió el derecho al debido
proceso.
16.
En este punto, la Sala considera que la solicitud presentada por el apoderado
judicial de la UGPP satisface la carga argumentativa requerida para pedir la
nulidad de un fallo de revisión de tutela de la Corte Constitucional. Veamos:
En
primer lugar, el escrito de nulidad es coherente al enunciar las premisas que
conducen a solicitar la nulidad de la Sentencia T-039 de 2018. En este sentido,
el apoderado de la UGPP estableció en forma clara el conjunto de providencias
proferidas por la Corte Constitucional que a su juicio fijan la jurisprudencia
que disponen que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de
transición. A su vez, luego de transcribir los apartes de las sentencias y
autos que considera relevantes, el escrito expone cuál es la divergencia entre
la ratio decidendi de la jurisprudencia reseñada y lo decidido en la
Sentencia T-039 de 2018 en cuanto al expediente T-6.355.658. A partir de lo
expuesto, el escrito de nulidad identifica con claridad las causales de nulidad
que considera configuradas: (i) cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la
Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las
Salas de Revisión de Tutela, con la identificación de las decisiones que
presuntamente se contrarían; y (ii) desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional.
Por
último, el solicitante expone cuál es la incidencia de la configuración de
estas causales en la Sentencia T-039 de 2018 que negó el amparo de los
derechos fundamentales invocados por la UGPP, pues considera que el amparo
debería concederse dado que se configura un defecto sustantivo en la decisión
que ordenó liquidar la pensión de vejez con base en la asignación salarial más
alta del último año de servicios.
A
continuación, la Sala Plena abordará el estudio de la primera causal de nulidad
alegada.
Primer cargo: cambio de jurisprudencia de
la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia
en vigor de las Salas de Revisión de Tutela
17.
El solicitante considera que la Sentencia T-039 de 2018 desconoció las Sentencias
C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016
y SU-395 de 2017 y el Auto 326 de 2014 que establecieron que el
IBL no hace parte del régimen transición.
A continuación, se presentarán algunas consideraciones generales
acerca de la causal invocada para, posteriormente, establecer si existió
un cambio en la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional y
desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de
Tutela en el caso de la Sentencia T-039 de 2018.
El estudio material de la causal de
nulidad: cambio de jurisprudencia de la Sala Plena y desconocimiento de la
jurisprudencia en vigor
18. El análisis de la causal de nulidad referida debe partir del
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el cual: “los cambios
de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo
registro del proyecto de fallo correspondiente”.
Esa disposición aunada a la seguridad jurídica, la igualdad de trato
ante la ley y la necesidad de que las decisiones judiciales atiendan a los
criterios sentados previamente sobre las mismas materias y respecto de
fundamentos fácticos similares, han provocado el desarrollo jurisprudencial de
una causal específica de nulidad de las sentencias de esta Corporación, de
acuerdo con la cual el desconocimiento que una Sala de Revisión haga de una
posición jurisprudencial definida por la Sala Plena o por las decisiones
reiteradas, pacíficas, uniformes y consistentes de las Salas de Revisión vician
de nulidad la sentencia.
19. Para la determinación del desconocimiento de la jurisprudencia
de la Sala Plena se requieren dos elementos de comparación, estos son la ratio
decidendi de la sentencia emitida por la Sala Plena y la ratio de la
sentencia cuya nulidad se persigue, los cuales resultan suficientes para
establecer si la última confrontó o desconoció la primera.
De este modo, la Corte Constitucional ha señalado que “la causal
de nulidad referida al ‘cambio de jurisprudencia’, encuentra una limitante,
cual es la de demostrar que la Sala de Revisión de tutelas, modificó un
precedente constitucional, creado a partir de la resolución de un caso
concreto, más no frente a cualquier doctrina plasmada en una decisión anterior
adoptada por la Sala Plena”[245].
20. Por su parte, la nulidad derivada del desconocimiento de la
jurisprudencia en vigor de la Salas de Revisión exige una pluralidad de
decisiones anteriores proferidas por la Sala Plena de la Corte o por las
diversas Salas de Revisión de Tutelas de esta misma Corporación y que se ha definido como “(…)precedente constitucional fijado
reiteradamente por la Corte, que en diversas decisiones trata problemas
jurídicos análogos con presupuestos fácticos idénticos, frente a los cuales
adopta de manera uniforme la misma regla de decisión”[246].
Identificados los elementos necesarios para adelantar el ejercicio
de comparación, lo que se debe establecer es si se dio una:
“(…) modificación de los
criterios de interpretación del principio, regla o ratio juris que haya servido
de fundamento reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales
anteriores frente a supuestos idénticos. De suerte que, la violación del
derecho fundamental al debido proceso se presenta, precisamen
te, por desconocer la
ratio juris frente a un nuevo proceso con características iguales a los de sus
antecesores”[247].
21. De acuerdo con esta causal de nulidad, es necesario que se
indique cuál es la ratio juris reiterada por la jurisprudencia
constitucional, que da cuenta de una postura consolidada de las Salas de
Revisión de la Corte y que fue desconocida en el caso concreto, lo que excluye
las peticiones fundadas en:
“(i) diferencias
esenciales o accidentales entre casos aparentemente iguales; (ii) (…) la
utilización de expresiones al parecer contrarias a la doctrina constitucional
vigente; y menos aún, (iii) el uso de criterios jurídicos novedosos para dar eficaz
solución a circunstancias no previstas en los casos anteriores, siempre y
cuando dicha decisión corresponda a una interpretación razonable y
proporcionada del ordenamiento jurídico constitucional”[248].
22. El desarrollo de esta causal no elimina la autonomía
interpretativa de la Sala Plena, “la cual está facultada para modificar la
jurisprudencia constitucional bajo la existencia de condiciones específicas,
entre ellas “(i) los cambios que el Constituyente introduzca en la
normatividad; (ii) la evolución que vayan mostrando los hechos de la vida en
sociedad y (iii) los nuevos enfoques que promueva el desarrollo del pensamiento
jurídico”[249],
ni afecta el ejercicio decisorio de las Salas de Revisión, que preservan su
autonomía de interpretación y la posibilidad de “desarrollar su pensamiento
jurídico racional, en cada una de las materias sometidas a su decisión, siempre
y cuando, como antes se consignó no se aparte de los precedentes sentados por
la Sala Plena”[250].
Establecido el propósito y los requisitos de la causal invocada se
analizará a continuación la argumentación desplegada en la solicitud de
nulidad.
Análisis de la causal invocada: cambio
de jurisprudencia de la Sala Plena y desconocimiento de la jurisprudencia en
vigor
23. De acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior, las solicitudes
de nulidad fundadas en el desconocimiento de la jurisprudencia en vigor y del
precedente de la Sala Plena de la Corte Constitucional deben referir la regla
de decisión que fue desconocida en la sentencia cuya nulidad se persigue.
El peticionario identifica las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de
2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 y el Auto 326 de 2014
como las providencias emitidas por la Sala Plena de esta Corporación cuya ratio
decidendi fue, a su juicio, desconocida por la Sentencia T-039 de 2018.
Para el nulicitante, las referidas decisiones establecieron como
regla jurisprudencial que el IBL no hace parte del régimen de transición y, por
lo tanto, este se calcula conforme a las reglas previstas en los artículos 21 y
36 de la Ley 100 de 1993 y no mediante la aplicación ultractiva de la
legislación pensional anterior. El apoderado judicial de la UGPP transcribió
extensamente las consideraciones de cada una de las providencias mencionadas
como apoyo de su argumento.
Así mismo, identificó que los problemas jurídicos resueltos en las
citadas decisiones coinciden con el que debía resolver la Sala Sexta de
Revisión en la Sentencia T-039 de 2018, esto es, establecer si el IBL de
las personas beneficiarias del régimen de transición estaba sujeto a dicha
transición o si, por el contrario, debía liquidarse conforme al artículo 21 de
la Ley 100 de 1993.
24. En efecto, la Sentencia C-168 de 1995[251]
estableció la sub-regla del IBL del régimen de transición de la Ley 100
de 1993, según la cual, este no hace parte de los aspectos incluidos en el
régimen de transición en pensiones[252].
En la providencia se refirió a los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 para señalar, en primer lugar, que las
personas serían beneficiarias del régimen de transición cuando cumplieran los
requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas, pero su aplicación
respecto al resto de condiciones sería la consagrada en la Ley 100 de 1993. En
segundo lugar, estableció que las reglas previstas en el inciso 3º mencionado
para determinar el IBL son aplicables a las personas beneficiarias del régimen
transicional y, por tanto, no es posible acudir a las condiciones especiales
consagradas en la legislación anterior.
25. De otra
parte, la Sentencia C-258 de 2013[253]
declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[254]
porque lo encontró conforme al principio de igualdad y los principios
constitucionales que rigen el sistema pensional, en el entendido que las reglas
sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son
las contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Específicamente,
la decisión dijo que “(i) no permitir la aplicación ultractiva
de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100
fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del
artículo 21 y del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó
unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese
propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto
Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que
eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren
la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el
artículo 36 de la Ley 100 […]”.
Por
su parte, el Auto 326 de 2014[255]
consideró que el parámetro de interpretación fijado por la Corte en la Sentencia
C-258 de 2013, a pesar de que no se encuentra situado de forma expresa en
la parte resolutiva de la providencia, fundamenta la ratio
decidendi que dio lugar a la exequibilidad condicionada de la norma.
26. Posteriormente,
la Sentencia SU-230 de 2015[256]
confirmó los fallos de tutela que negaron el amparo promovido por un pensionado
contra la providencia del 19 de octubre de 2011 de la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, que dispuso que, al momento de fijar el valor
de la mesada pensional, debía tenerse en cuenta el promedio de los salarios devengados
por el trabajador durante los últimos diez años de servicios, y no lo dispuesto
en el régimen anterior a la Ley 100 de 1993. Al resolver el caso concreto, la
providencia reiteró la regla de aplicación del IBL al concluir que, aun cuando
el régimen de transición permite a los beneficiarios acceder al reconocimiento
de la pensión de vejez bajo los parámetros establecidos en legislaciones
anteriores a la Ley 100 de 1993, tal consideración tiene que ver con los
requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de
reemplazo. Otros aspectos, como el IBL, deben fijarse en el marco del sistema
general de seguridad social.
Conforme
con lo anterior, la Corte Constitucional determinó que la Sentencia del 19 de
octubre de 2011 proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia no incurrió en defecto sustantivo al determinar que el IBL
del demandante debía calcularse con base en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993,
pues tal criterio coincidía con el expuesto en la Sentencia C-258 de 2013
que fija el precedente interpretativo de los incisos 2º y 3º del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993.
27. La Sentencia
SU-427 de 2016[257]
concedió el amparo del derecho al debido proceso solicitado por la UGPP contra
sentencias proferidas por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín, el 12
de septiembre de 2007, y por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de la misma ciudad, el 13 de junio de 2008, dentro del
proceso laboral iniciado por una pensionada contra la Caja Nacional de
Previsión Social (CAJANAL).
La
decisión expuso que el promedio de la liquidación de la pensión bajo las
reglas previstas en las normas especiales que anteceden al régimen de
transición constituye una ventaja que no previó el Legislador al expedir la Ley
100 de 1993. En ese sentido, reiteró el criterio de la Sentencia C-258 de
2013, según el cual el régimen de transición solamente contempla la
aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el
peticionario, en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios
y tasa de reemplazo y excluye el IBL. Con base en lo anterior, la Sala Plena de
esta Corporación consideró que las providencias del 12 de septiembre de 2007 y
del 13 de junio de 2008 incurrieron en defecto sustantivo, al reconocer
la pensión de vejez con base en el salario más alto del último año de servicio,
sin tener en cuenta el monto de los aportes de la última década de servicio,
como lo exige la Ley 100 de 1993. Precisó que, si bien es cierto la
beneficiaria de la pensión cumplió los requisitos para acceder al régimen de
transición, las decisiones atacadas tuvieron en cuenta el IBL del régimen
especial cuando debieron utilizar los parámetros del sistema general.
28. La Sentencia SU-395 de 2017[258] concedió
el amparo del derecho al debido proceso requerido por COLPENSIONES contra la
sentencia del 9 de junio de 2011 emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. La providencia
consideró que las Sentencias C-168 de 1995[259] y
C-258 de 2013[260],
no dejaron dudas sobre el alcance del inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, en cuanto a que determina el ingreso base de liquidación aplicable
a los beneficiarios del régimen de transición en los términos de los incisos 1°
y 2°. Además, consideró que a partir de la interpretación constitucional
admisible de tal artículo era posible concluir que, de acuerdo con lo
expresamente establecido por: (i) el Legislador en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993; (ii) el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005; así como
(iii) los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, la
correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado y el alcance y significado del
régimen de transición, el monto de la pensión se refiere al porcentaje
aplicable al IBL y, por tanto, el régimen de transición no reconoce que son
aplicables el IBL ni los factores salariales previstos con anterioridad a la
Ley 100 de 1993. Por lo anterior, la providencia concluyó que la decisión
atacada incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la
Constitución, al ordenar la reliquidación de la mesada pensional de un
beneficiario del régimen de transición con base en el último año de servicios.
29. El recuento de las providencias alegadas por el
solicitante de la nulidad parcial de la Sentencia T-039 de 2018 permite
identificar que, efectivamente, la ratio decidendi de estas decisiones
consiste en que el IBL no es un aspecto incluido en el régimen de transición en
pensiones y, por lo tanto, se encuentra regulado por el régimen general
previsto en la Ley 100 de 1993. Esta razón de la decisión ha dado lugar a
declarar, en sede de tutela, que las providencias judiciales que han ordenado
reconocimientos pensionales con base en un IBL distinto al de la Ley 100 de
1993 han incurrido en defecto sustantivo (por indebida interpretación
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993) y en violación directa de la
Constitución (especialmente el artículo 48 modificado por el Acto
Legislativo 01 de 2005 y los principios de eficiencia y correspondencia entre
lo cotizado y lo liquidado del Sistema de Seguridad Social). A esta conclusión
se ha llegado incluso en casos en los que se han revisado providencias
proferidas con anterioridad a las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015,
que reiteraron la regla que excluye al IBL de los aspectos reglados por el
régimen de transición.
30. La Sala Plena coincide con el solicitante de la nulidad
parcial en que la Sala Sexta de Revisión, al resolver el caso concreto del
expediente T-6.355.658, se apartó de la ratio decidendi establecida en
las Sentencias SU-230 de 2015[261],
SU-427 de 2016[262]
y SU-395 de 2017[263].
Tal
y como se advirtió en los fundamentos jurídicos 26 a 28, estas tres sentencias
concluyeron, de una parte, que la decisión judicial que ordena liquidaciones a
beneficiarios del régimen de transición con base en el promedio de los factores
cotizados durante los últimos 10 años de servicio de conformidad con el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no incurre en defecto sustantivo; y, de
otra, que aquellas providencias que ordenan liquidaciones con el IBL conforme a
las reglas de regímenes pensionales anteriores al previsto en la Ley 100 de
1993 si configuran la mencionada causal específica.
La
situación analizada en las Sentencias SU-427 de 2016[264] y
SU-395 de 2017[265]
es idéntica a aquella estudiada por la Sentencia T-039 de 2018, pues:
(i) se trató de la revisión de decisiones judiciales que reconocieron
liquidaciones de beneficiarios del régimen de transición en pensiones con inclusión
del IBL previsto en normas anteriores a la Ley 100 de 1993; (ii) se trató de
providencias judiciales adoptadas con anterioridad a las Sentencias C-258 de
2013 y SU-230 de 2015 y (iii) el problema jurídico a resolver consistió en
establecer si esas sentencias incurrieron en defecto sustantivo por ese mismo
motivo.
En
forma contraria, y a pesar de ser situaciones asimilables, la Sala Sexta negó
el amparo del derecho al debido proceso de la UGPP, al concluir que no se
configuró el defecto sustantivo alegado. Es innegable que la Sala Sexta se
apartó indebidamente de la ratio decidendi fijada en las Sentencias
SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, al dejar incólume aquella
providencia que ordenó la liquidación pensional de la señora María Leyla Alarcón
Carbonell con base en la asignación más alta devengada en el último año de
servicio.
31. El argumento para concluir que no se
configuró el defecto sustantivo en el caso de la señora Alarcón Carbonell, esto
es, que la época en la que se profieren los fallos cuestionados mediante la
acción de tutela es anterior al momento en que se dictaron las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 desconoció las Sentencias SU-427
de 2016 y SU-395 de 2017 que declararon la existencia de los defectos
sustantivo y violación directa de la Constitución con independencia de la fecha
en la cual hubieran sido proferidas las decisiones que reconocen o reliquidan
la pensión.
32. De conformidad con lo expuesto, la Sala
Plena concluye que la Sala Sexta de Revisión, al resolver la acción de tutela
de la UGPP contra el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda (Expediente T-6.355.658)
dentro de la Sentencia T-039 de 2018, se apartó de los precedentes de la
Sala Plena vigentes sobre aspectos asimilables y así cambió la jurisprudencia
existente en la materia, pese a no contar con la competencia para ello. Lo
anterior constituyó una violación del derecho al debido proceso y, en
consecuencia, el pleno de la Corte Constitucional declarará la nulidad parcial
de la Sentencia T-039 de 2018 en relación con el numeral tercero de la
parte resolutiva. Así mismo, se remitirá el expediente a la Sala Sexta de
Revisión para que adopte nuevamente la decisión que corresponda, dado que el
tema que debe abordar el fallo que resuelva de fondo la tutela de la referencia
no amerita ser estudiado por todos los magistrados puesto que no pretende
unificar una posición jurisprudencial, ni resolver un asunto novedoso, según lo
establecido en los artículos 59 y 61 del Acuerdo 02 de 2015[266].
Dado que este Tribunal encontró procedente la causal de cambio de la
jurisprudencia de la Sala Plena, considera que no es necesario analizar si se
configuró la causal de desconocimiento de la cosa juzgada constitucional
invocada por el apoderado judicial de la UGPP.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR LA NULIDAD del
numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia T-039 de 2018 por
haberse configurado la causal de cambio de la jurisprudencia de la Sala Plena
de la Corte Constitucional.
Segundo.- DEVOLVER el
expediente a la Sala Sexta de Revisión, con el fin de que proceda a emitir
nueva sentencia dentro del expediente T-6.355.658 conforme a los lineamientos
jurisprudenciales vigentes y que fueron desarrollados en esta providencia.
Tercero.- COMUNICAR la
presente providencia a las partes involucradas, con la advertencia de que
contra esta decisión no procede ningún recurso.
Comuníquese y cúmplase
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El expediente de la referencia fue seleccionado y repartido a la Magistrada
Sustanciadora por la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional,
conformada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y el Magistrado Antonio José
Lizarazo Ocampo, de acuerdo con el criterio orientador del proceso de selección
de carácter objetivo “desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional”
y el criterio complementario denominado “tutela contra providencias
judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional”.
[2] En los expedientes que se desacumularon se encontraron elementos
que singularizan la situación fáctica y jurídica de los asuntos acumulados, lo
que impedía que fueran fallados en una misma sentencia. En concreto, en el expediente
T-6.406.733 la acción de
tutela se dirige contra una providencia judicial emitida por una de las
secciones del Consejo de Estado; en el expediente T-6.409.614 la reliquidación
solicitada se refiere a prestaciones sociales reconocidas con fundamento en una
norma anulada por el Consejo de Estado y la acción de tutela alega que se
incurrió en una violación directa de la Constitución; por último, en el
expediente T-6.409.623 la acción de tutela se refiere a la existencia de
adicionales requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales como el defecto fáctico y el error inducido y discuten
el desconocimiento de la prohibición constitucional de doble erogación.
[3] Oficio de
respuesta a la acción de tutela del 4 de noviembre de 2016, suscrito por la
Doctora Maria Antonieta Rey Gualdrón, Jueza 57 Administrativa de Bogotá.
Cuaderno 2, folio 53.
[4] Oficio de
respuesta a la acción de tutela del 4 de noviembre de 2016, suscrito por la
Doctora Maria Antonieta Rey Gualdrón, Jueza 57 Administrativa de Bogotá.
Cuaderno 2, folio 54.
[5] Cuaderno 2,
folio 71.
[6] Cuaderno 2,
folio 71.
[7] Cuaderno 2,
folio 72.
[8] Cuaderno
2, folio 66.
[9] Cuaderno 2,
folio 90.
[10]
Cuaderno 2, folio 194.
[11]
Cuaderno 2, folio 194.
[12]
Cuaderno 2, folio 195.
[13]
Cuaderno 2, folio 196.
[14]
Cuaderno 2, folio 196.
[15]
Cuaderno 2, folio 197.
[16]
Cuaderno 2, folio 1.
[17]
Cuaderno 2, folio 109.
[18]
Cuaderno 2, folio 109.
[19] La
respuesta de la señora María Leyla Alarcón Carbonell tiene fecha de radicado 26
de mayo de 2017, fecha posterior a la fecha de la providencia de tutela.
[20]
Cuaderno 2, folio 139.
[21]
Cuaderno 2, folio 308.
[22] Cuaderno
2, folio 69.
[23]
Cuaderno 2, folio 69.
[24]
Cuaderno 2, folio 69.
[25]
Cuaderno 2, folio 191.
[26]
Cuaderno 2, folio 191.
[27]
Cuaderno 2, folio 204.
[28] El
fallo reproduce lo expuesto en la sentencia proferida dentro del expediente
T-6.334.202.
[29]
Cuaderno 2, folio 295.
[30]
Cuaderno 2, folio 295.
[31]
Cuaderno 2, folio 295.
[32]
Cuaderno 2, folio 297.
[33]
Cuaderno 2, folio 297.
[34]
Cuaderno 2, folio 297.
[35]
Cuaderno 2, folio 4.
[36]
Cuaderno 2, folio 15.
[37]
Cuaderno 2, folio 72.
[38]
Cuaderno 2, folio 72.
[39]
Cuaderno 2, folio 76.
[40]
Cuaderno 2, folio 115.
[41]
Radicado No. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), Consejero Ponente Dr.
Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[42]
Cuaderno 2, folio 116.
[43]
Cuaderno 2, folio 116.
[44]
Cuaderno 2, folio 156.
[45]
Cuaderno 2, folio 162.
[46] El
fallo reproduce lo expuesto en la sentencia proferida dentro del expediente
T-6.334.202.
[47]
Cuaderno 2, folio 200.
[48]
Cuaderno 2, folio 200.
[49]
Cuaderno 2, folio 201.
[50]
Cuaderno 2, folio 201.
[51]
Cuaderno 2, folio 202.
[52]
Cuaderno 2, folio 110.
[53]
Cuaderno 2, folio 111.
[54]
Cuaderno 2, folio 111.
[55]
Cuaderno 2, folio 113.
[56]
Cuaderno 2, folio 115.
[57]
Cuaderno 2, folio 165.
[58]
Cuaderno 2, folio 165.
[59]
Cuaderno 2, folio 166.
[60]
Cuaderno 2, folio 166.
[61]
Cuaderno 2, folio 173.
[62]
Cuaderno 2, folio 173.
[63]
Cuaderno 2, folio 261. En la sentencia del 1º de agosto de 2013 proferida por
la Sección Segunda del Consejo de Estado se resolvía en segunda instancia la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por un
exfuncionario del Departamento Administrativo de Seguridad contra las resoluciones
que reliquidaron su pensión de vejez sin tener en cuenta los factores
salariales de la
prima de riesgo, servicios y clima.
[64]
Cuaderno 2, folio 26.
[65]
Cuaderno 2, folio 26.
[66] Se
consigna la misma respuesta que allegó el Tribunal Administrativo de Nariño
dentro del expediente T-6.355.652 dado que son idénticas.
[67]
Cuaderno 2, folio 69.
[68]
Cuaderno 2, folio 69.
[69]
Cuaderno 2, folio 69.
[70]
Cuaderno 2, folio 102.
[71]
Cuaderno 2, folio 148.
[72]
Cuaderno 2, folio 149.
[73]
Cuaderno 2, folio 165.
[74]
Cuaderno 2, folio 269.
[75]
Cuaderno 2, folio 269.
[76]
Cuaderno 2, folio 1.
[77]
Cuaderno 2, folio 128.
[78]
Cuaderno 2, folio 129.
[79]
Cuaderno 2, folio 129.
[80]
Sentencia de 23 de marzo de 2017, Sección Quinta.
[81]
Cuaderno 2, folio 131.
[82]
Cuaderno 2, folio 134.
[83]
Cuaderno 2, folio 152.
[84] Cuaderno
2, folio 152.
[85]
Cuaderno 2, folio 167.
[86]
Cuaderno 2, folio 167.
[87]
Cuaderno 2, folio 165.
[88]
Cuaderno 2, folio 175.
[89]
Cuaderno 2, folio 214.
[90]
Cuaderno 2, folio 215.
[91]
Cuaderno 2, folio 215.
[92]
Cuaderno 2, folio 215.
[93]
Cuaderno 2, folio 2.
[94]
Cuaderno 2, folio 3.
[95]
Cuaderno 2, folio 1.
[96]
Cuaderno 2, folio 90.
[97]
Cuaderno 2, folio 295.
[98]
Cuaderno 2, folio 297.
[99]
Cuaderno 2, folio 313.
[100]
Cuaderno 2, folio 18.
[101]
Cuaderno 2, folio 56.
[102] Se
consignan consideraciones similares a las expuestas por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado como juez de tutela de segunda instancia dentro del
expediente T-6.336.884 dada su similitud con las expuestas en el presenta caso.
[103]
Cuaderno 2, folio 168.
[104]
Cuaderno 2, folio 170.
[105]
Cuaderno 2, folio 170.
[106]
Cuaderno 2, folio 171.
[107]
Cuaderno 2, folio 172.
[108] La
parte resolutiva del auto del 15 de diciembre de 2017 dispuso lo siguiente: “PRIMERO. Por Secretaría
General, OFÍCIESE al Fondo Pensional de la Universidad Nacional[108]
para que, en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación del presente auto,  INFORME: i) El monto de la pensión
reconocida a favor de la señora Maria Cristina Jimenez Robayo resultante de la
liquidación en cumplimiento de los fallos del Juzgado 18
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda,
Subsección A; (ii) El monto de la pensión referida
actualizado a valores de 2017; (iii) El monto de la mesada pensional reconocida
a noviembre de 2017 a favor de Maria Cristina Jimenez Robayo; y
(iv) El incremento porcentual entre el monto previo a la liquidación ordenada
judicialmente y el monto calculado de cumplirse las órdenes judiciales de
reliquidación respecto de Maria Cristina Jimenez Robayo.
SEGUNDO. Por Secretaría
General, OFÍCIESE al Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)[108]
para que, en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación del presente auto,  INFORME: i) El monto de la pensión
reconocida a favor de (a) la señora Maria Leyla Alarcón Carbonell resultante de
la liquidación en cumplimiento del fallo del Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda (expediente
T-6.355.658);
(b) el señor Marco Tulio Fagua Bautista resultante de la liquidación en
cumplimiento de los fallos del Juzgado Tercero Administrativo de
Oralidad del Circuito Judicial de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá,
Sala de Decisión No. 4 (expediente T-6.422.978);
(c) el señor Clímaco Molina Ramos resultante de la liquidación en
cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo del
Atlántico, Sala de Decisión A (expediente T-6.422.982);
(ii)
Los montos de las pensiones referidas actualizados a valores de 2017; (iii) Los
montos de las mesadas pensionales reconocidas a noviembre de 2017 a favor de (a) Maria Leyla
Alarcón Carbonell; (b) Marco Tulio Fagua Bautista; (c) el
señor Clímaco Molina Ramos; y (iv) El incremento porcentual
entre el monto previo a la liquidación ordenada judicialmente y el monto
calculado de cumplirse las órdenes judiciales de reliquidación respecto de (a) Maria Leyla
Alarcón Carbonell; (b) Marco Tulio Fagua Bautista; (c) el
señor Clímaco Molina Ramos” (énfasis originales).
[109] Los
escritos de la UGPP fueron allegados el 17 de noviembre de 2017, el 12 de enero
de 2018, 23 de enero de 2018 y 1º de febrero de 2018
[110]
Cuaderno 1, folio 111.
[111]
Cuaderno 1, folio 112.
[112]
Cuaderno 1, folio 114.
[113]
Cuaderno 1, folio 115.
[114]
Cuaderno 1, folio 119.
[115]
Cuaderno 1, folio 119.
[116]
Cuaderno 1, folio 21.
[117] El
señor Molina Ramos allegó tres documentos de fechas 23 y 30 de noviembre de
2017 y del 16 de enero de 2018.
[118]
Cuaderno 1, folio 52.
[119]
Cuaderno 1, folio 55.
[120] Cuaderno
1, folio 90.
[121]
Cuaderno 1, folio 92.
[122]
Cuaderno 1, folio 144.
[123]
Cuaderno 1, folio 149.
[124] Cuaderno
1, folio 196.
[125] Las
copias simples de las resoluciones fueron aportadas como documentos anexos y
son visibles en el Cuaderno 1, folio 202 a 210
[126] Cuaderno
1, folio 197.
[127] Cuaderno
1, folio 232.
[128] La
respuesta del Fondo Pensional de la Universidad Nacional fue allegada el día 23
de enero de 2018 mediante Oficio No. FP-0119-18 suscrito por la Directora
Nacional del Fondo Pensional de la Universidad Nacional
[129] Para
la exposición de las consideraciones sobre la procedencia excepcional de la
tutela contra providencias judiciales se tomarán como base las contenidas en la
sentencia SU-168 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y SU-427 de 2016,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[130] M.
P. José Gregorio Hernández Galindo
[131] Al
respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en
ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en
ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria
Sáchica Méndez.
[132] M.
P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión
del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier
acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[133]
Decreto 2196 de 2009, “por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión
Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se
dictan otras disposiciones.”
[134]
Decreto Ley 4107 de 2011. “Artículo 64. Cajanal EICE en liquidación continuará
realizando las actividades de que trata el artículo 3° del Decreto 2196 de 2009
hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,
UGPP, a más tardar el 1° de diciembre de 2012. (…)”
[135]
Según una prórroga que se autorizó a través del Decreto 877 de 2013, “Por el
cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión
Social CAJANAL El CE en Liquidación y se dictan otras disposiciones”.
[136]
SU-631 de 2017, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[137] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[138] M.
P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[139]
Artículo 20 de la Ley 797 de 2003: “REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS
PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes
tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier
tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas
por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor
General de la República o del Procurador General de la Nación.
La revisión
también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se
tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de
revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier
tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y
además:
a) Cuando el
reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
b) Cuando la
cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto
o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
[140] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. La sentencia, en el apartado pertinente, expone
que: “este
procedimiento fue diseñado para otras causales y fue adoptado antes de 2005.
Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido en el Acto
Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal específico, para
esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El
primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía administrativa.
El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia
judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u
otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no
simplemente sobre el derecho de petición”.
[141] El
Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República
o el Procurador General de la Nación.
[142] Sentencia
SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamento jurídico 7.23.
[143] Sentencia
SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamento jurídico 7.22.
[144]
Sentencias C-258 de 2013, SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017, entre otras.
[145] Sentencia
SU-631 de 2017 M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[146]
Sentencia SU-631 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico
26.
[147]
Sentencia SU-631 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico
26.
[148]
Sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[149]
Sentencia SU-241 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[150] Ver
sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[151] Sentencias
T-1009 de 2006 y T-299 de 2009.
[152]
Sentencia T-1028 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[153]
Sentencia T-246 de 2015; M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[154] Las
sentencias proferidas en segunda instancia que resuelven los recursos de
apelación interpuestos contra las providencias proferidas en primera instancia
dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho son visibles
para cada Expediente en cuaderno 2, folios 30 a 49 (T-6.334.202); cuaderno 2,
folios 35 a 57 (T-6.355.652); cuaderno 2, folios 18 a 39 (T-6.336.884);
cuaderno 2, folios 13 a 26 (T-6.366.393); cuaderno 2, folios 35 a 57
(T-6.404.099); cuaderno 2, folios 19 a 41 (T-6.425.866).
[155] Esta
providencia fue proferida dentro del expediente T-6.355.658 y tiene fecha de
ejecutoria 17 de agosto de 2011.
[156] Cuaderno
1, folio 1.
[157]
Sentencia SU-631 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico
no. 39.
[158] Para
la exposición de las consideraciones sobre el defecto sustantivo o material y
el desconocimiento del precedente se tomarán como base las contenidas en la
Sentencia SU-631 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[159]
Sentencia T-073 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[160]
Sentencia T-065 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[161]
Sentencia T-073 de 2015. En la misma línea Sentencia T-065 de 2015 M.P. María
Victoria Calle Correa.
[162]
Sentencia T-065 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[163]
Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[164]
MARINON, Luiz Guilherme. El precedente en la dimensión de la Seguridad
Jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266.
[165]
Sentencia SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[166]
Sentencia T-737 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Refiriendo el
trabajo de ARRÁZOLA JARAMILLO, Fernando. La seguridad jurídica ante la
obligatoriedad del precedente judicial y la constitucionalización del derecho.
Universidad de los Andes. Revista de Derecho Público. 34, 1-28, Enero de 2015.
ISSN: 19097778.
[167]
Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[168]
Sentencia T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[169]
Sentencia T-794 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[170]
Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[171]
Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[172]
Sentencia T-656 de 2011, M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[173] Sentencia T-351 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[174]
Sentencia T-566 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en la sentencia
T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores.
[175]
Sentencia T-830 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[176]
Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[177]
Sentencia SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[178]
Sentencia T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[179]
Sentencia SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[180] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[181] Sentencia SU-298
de 2015, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[182] Para
la exposición de las consideraciones sobre el la interpretación jurisprudencial
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se tomarán como base las contenidas en
las sentencias C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-492 de
2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-078 de 2014, M.P. Mauricio González
Cuervo; SU-230 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-060 de 2016, M.P.
Alejandro Linares Cantillo; y SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[183] La
Sala destaca que en algunas empresas era común el establecimiento de pensiones
convencionales, las cuales eran pagadas directamente por las compañías al
cumplirse ciertos requisitos, que en muchos casos eran mucho más flexibles que
los contemplados en las leyes de la época.
[184] “Por
la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo,
asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de
trabajo”.
[185] “Por
la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan
otras”.
[186]
Sobre el particular, es importante mencionar que con el fin de proteger a los
trabajadores que llevaban un largo tiempo laborado para una misma empresa, pero
que no cumplían 20 años de servicio, se establecieron prestaciones como la
pensión sanción y la pensión restringida de jubilación contempladas en la Ley
171 de 1961, “Por la cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan
otras disposiciones sobre pensiones.”
[187] “Por
la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto
Colombiano de Seguros Sociales”.
[188] M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[189] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[190]
Artículo 36, inciso 2° de la Ley 100 de 1993: “La edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el
monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en
vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más
años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas
personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones
contenidas en la presente Ley”
[191]
Artículo 36, inciso 3° de la Ley 100 de 1993: “El ingreso base para liquidar
la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les
faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de
lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado
durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base
en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que
expida el DANE (…)”.
[192] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[193] En
la Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,  se consideró
que “en términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha
adquirido el derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no
queridos por el ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la
interpretación de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles
por el ordenamiento jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso
inapropiado e irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus
fines; y (iv) aquél que invoca las normas de una forma excesiva y
desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue”.
[194] Sentencia
SU-230 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no.
2.6.2.
[195] Sentencia
SU-230 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no.
2.6.3.2.
[196] Sentencia
SU-230 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no.
2.6.4.
[197] Este
criterio se expresa en sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado
como las del 24 de junio de 2015, Radicado no.  25000-23-25-000-2011-00709-01;
17 de julio de 2013, Radicado no. 25000-23-25-000-2010-00898-01; 26 de julio de
2012, Radicado no. 25000-23-25-000-2009-00174-01; 15 de marzo de 2012, Radicado
no. 25000-23-25-000-2008-00863-01
[198]
Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[199] Radicado
no. 25000-23-42-000-2013-01541-01 (4683-13)
[200] Radicado
interno no. 0112-2009.
[201]
Sentencia SU-230 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración no.
3.2.2.2.
[202]
Sentencia T-656 de 2011, M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[203] Sentencia T-351 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[204]
Sentencia T-566 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en la sentencia
T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores.
[205]
Sentencia T-830 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[206] Sentencia
C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, fundamento 4.3.6.5.
[207]
Sentencia T-566 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en la sentencia
T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores.
[208]
Sentencia T-830 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[209]
Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, fundamento
jurídico 4.3.6.5.
[210] Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, fundamento jurídico 4.3.5.9.
[211]
Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, fundamento
jurídico 4.3.5.9.
[212] Sentencia
C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, fundamento 4.3.6.5.
[213] Folio 3 de la solicitud de
aclaración.
[214] Folio 3 de la solicitud de aclaración.
[215] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[216] Al respecto, la Sentencia T-039 de 2018
expuso que “Con
anterioridad a esta Sentencia, las discrepancias entre la jurisprudencia del Consejo
de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional conducían a
que razonablemente algunos operadores judiciales consideraran que el IBL era un
aspecto incluido en la noción de monto del régimen de transición y, en
consecuencia, acudieran a las normas sobre IBL del régimen anterior para
calcularlo y ordenar liquidaciones pensionales para el efecto”.
[217] Sobre el particular, la Sentencia T-039 de
2018 señaló que “la
providencia cuestionada se fundó en disposiciones que, en ese momento, y de
forma razonable se consideraban pertinentes y aplicables para resolver sobre la
solicitud de reliquidación pensional, es decir, aquellas normas que fijaban
como IBL la asignación más elevada devengada en el último año de servicios. Por
lo tanto, tampoco puede concluirse que el despacho accionado con su providencia
del 25 de julio de 2011 haya omitido darle aplicación a normas pertinentes,
como los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, pues precisamente la
interpretación en ese momento de los factores incluidos en el régimen de
transición, entre ellos el IBL, conducían a que su cálculo se fundara en las
normas del régimen anterior a la Ley 100 de 1993”.
[218] Folio 9.
[219] Folio 9.
[220] Folio 94.
[221]“Artículo
2.2.3.1.1.3. De los principios aplicables para interpretar el procedimiento
previsto por el Decreto 2591 de 1991. Para la interpretación de las
disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto
2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del
Código General del Proceso, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho
Decreto.” Esta disposición anteriormente se encontraba
establecida en el artículo 4° del Decreto 306 de 1992.
[222] Las consideraciones que se presentan en
este acápite han sido reiteradas a partir de los Autos 139 de 2018, 645 de
2017, 269 de 2017, 088 de 2017 y 457 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[223] Artículo 243 de la Constitución Política: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”.
[224] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[225] Artículo 49 del Decreto 2067 de 1991: “Contra las
sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de
los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido
el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso
podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso”.
[226] Autos 012 de 1996, 021 de 1996, 056 de
1996, 013 de 1997, 082 de 2000, 232 de 2001 y 318 de 2010, entre otros.
[227] Auto 162 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[228] Auto 360 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[229] Sentencia T-396 de 1993 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[230] Auto 031 de 2012 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[231] Auto 167 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[232] Autos 031 de 2002, 164 de 2005, 083 de
2012, 245 de 2012, 549 de 2015, 389 de 2016, 457 de 2016 entre otros.
[233] Si la nulidad tiene origen en un vicio anterior al
fallo, sólo podrá ser alegada antes de que éste se profiera (art. 49 del
Decreto 2067 de 1991) pues, de lo contrario, quienes hubieran intervenido
durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda
legitimidad para invocarla. Auto 457 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[234] Autos 232 de 2001, 245 de 2012 y 229 de
2014, entre otros.
[235] Autos 031A de 2002, 218 de 2009 y 945 de 2014, entre
otros.
[236] Auto 251 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[237] Artículo 34 del Decreto 2591 de 1991: “La Corte Constitucional designará los tres magistrados
de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de
conformidad con el procedimiento vigente para los tribunales del Distrito
Judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena
de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”.
[238] Autos 105 de 2008 y 144 de 2012.
[239] Autos 139 de 2004, 096 de 2004 y 063 de
2004.
[240] Auto 229 de 2014.
[241] Auto 022 de 1999.
[242] Autos 031A de 2002 y 082 de 2000, entre otros.
[243] Autos 008 de 1993, 319 de 2001, 234 de 2009 y 229 de
2014.
[244] Folio 87.
[245] Autos 077 de 2007 M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto, 105 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, 133 de 2008 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto y 138 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
149 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, 174 de 2009 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, 175 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, 208 de 2009
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, 209 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto, 050 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y 252 de 2012 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[246] Auto 344 de 2010 M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto, 144 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, 252 de 2012 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y 290 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos y 588 de
2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[247] Autos 131 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
196 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, 094 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería,
331 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo y 333 de 2010 M.P. Mauricio González
Cuervo, 378 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, 129 de 2011 M.P. Nilson
Pinilla Pinilla, 052 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, 024 de 2013 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, 048 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, 397 de 2014
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 588 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[248] Autos 131 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
144 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y 588 de 2016 M.P. Aquiles
Arrieta Gómez.
[249] Autos 131 de
2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, 208 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
050 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, 144 de 2012 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, 252 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, 383 de 2014
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, 290 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos y 588 de
2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[250] Auto 009 de 2010 M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto, 252 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, 048 de 2013 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y 290 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[251] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[252] Al respecto puede consultarse el Auto 229
de 2017 en el que la Sala Plena de la Corte Constitucional declara la nulidad
de la Sentencia T-615 de 2016
[253] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[254] La norma señalaba, entre otros aspectos,
que las pensiones de los congresistas y otros altos funcionarios se liquidarían
con base en el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen
los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el
reajuste, o la sustitución respectiva.
[255] A través de esta providencia, la Sala Plena
de la Corte Constitucional resolvió la solicitud de nulidad de la Sentencia
T-078 de 2014.
[256] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[257] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[258] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[259] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[260] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[261] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[262] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[263] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[264] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[265] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[266] “Por medio del cual se unifica y actualiza el
Reglamento de la Corte Constitucional”.