C-226-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-226/14
ESTABLECIMIENTO DE REGIMEN ESPECIAL PARA CONFORMAR
AREA METROPOLITANA ENTRE BOGOTA Y MUNICIPIOS COLINDANTES-Cosa juzgada constitucional
Siempre
que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición
normativa declarada exequible en una sentencia anterior, y se proponga dicho
estudio por las mismas razones respecto del mismo referente constitucional, resulta
prohibido para el juez constitucional realizar un nuevo pronunciamiento de
constitucionalidad. En el presente caso se tiene que en la sentencia C-179 de
2014 se estudiaron las mismas disposiciones o textos jurídicos que en el
presente caso se demandan. Para el efecto se recuerda que la presente demanda
se dirige contra el parágrafo del artículo 1° y contra el artículo 39 de la Ley
1625 de 2013; y en la citada sentencia C-179 de 2014 se declararon exequibles
–justamente- dichos preceptos normativos.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
En
términos generales ha dicho la Corte
Constitucional que existe Cosa Juzgada cuando existe una decisión previa del
juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a estudio.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración
Según la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de
Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el
mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en
una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas
razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada),
ya estudiadas en una sentencia anterior. Esto es, sólo en presencia de estas
dos condiciones se aplica la prohibición de volver a pronunciarse sobre la
constitucionalidad de una norman y se genera a su vez la obligación de estarse
a lo resuelto en la sentencia anterior.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance y
efectos
Se ha sostenido en la
jurisprudencia de esta Corte, que el alcance y los efectos de la cosa juzgada comprende todas las sentencias adoptadas por esta
Corporación. Conforme a ello ese efecto acompaña no solo a las decisiones de
constitucionalidad o inconstitucionalidad simple sino también a aquellas que
adoptan alguna forma de modulación tal y como ocurre, por ejemplo, con las
sentencias de constitucionalidad condicionada, las sentencias integradoras por
adición, las sentencias integradoras por sustitución o las sentencias de
exhortación. Igualmente se extiende a las decisiones que modulan los efectos
temporales de la decisión adoptada, tal y como ocurre, por ejemplo, con las
sentencias con efectos retroactivos o las sentencias de inexequibilidad
diferida. De ahí que, una decisión de constitucionalidad que plantee una
interpretación o fije una condición, sirve de apoyo hermenéutico para
identificar el alcance que tuvo la decisión previa, es decir, para determinar
si el estudio de constitucionalidad pendiente, ya ha sido adelantado en la
decisión anterior, y con ello se ha configurado cosa juzgada.
Referencia: expediente D- 9885
Demanda de inconstitucionalidad contra del parágrafo
1° del artículo 1° y artículo 39 de la Ley 1625 de 2013.
Demandante: Gustavo Petro Urrego y Juan Carlos Nemocón
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RIOS
Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Gustavo Petro Urrego y
Juan Carlos Nemocón presentaron demanda de inconstitucionalidad parágrafo 1°
del artículo 1° y artículo 39 de la Ley 1625 de 2013.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la Ley 1625 de 2013 “Por
la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las
áreas metropolitanas”:
Ley 1625 de 2013
(Abril 29)
Por la cual se deroga la Ley Orgánica
128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas
Metropolitanas.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Título I
Capítulo I
Objeto, naturaleza, competencias y funciones
Artículo 1°.
Objeto de la ley. La presente ley
tiene por objeto dictar normas orgánicas para dotar a las Áreas Metropolitanas
de un régimen político, administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía
reconocida por la Constitución
Política y la ley, sirva de instrumento de gestión para
cumplir con sus funciones.
La presente ley, deroga la Ley 128 de 1994 y articula
la normatividad relativa a las Áreas Metropolitanas con las disposiciones
contenidas en las Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus decretos
reglamentarios, entre otras.
Parágrafo. La presente ley no aplicará para el caso de
Bogotá, Distrito Capital y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una
ley especial.
Artículo 39. Régimen Especial para Bogotá y Cundinamarca. La ley definirá las reglas especiales a las que se
sujetaría la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los
municipios colindantes del departamento de Cundinamarca.
III. DEMANDA
Los demandantes presentan contra las normas acusadas el
siguiente cargo de inconstitucionalidad:
Se vulnera el principio de igualdad (artículo 13 de la
Constitución), y el artículo 325 Superior, que establece la posibilidad de que el
Distrito Capital conforme un área metropolitana, en tanto las disposiciones
demandadas al excluir al Distrito Capital de Bogotá de la regulación sobre la
conformación de áreas metropolitanas, impide que la administración distrital
ejerza su derecho constitucional (artículo 325 de la Constitución) a constituirlas
junto con los municipios conurbados. Dicha exclusión resulta injustificada –en
opinión de los actores-, pues la alusión de la ley acusada, referente a que
ello se basa en que Bogotá debe tener un régimen especial, no es un fundamento
suficiente por cuanto la legislación anterior sobre requisitos y condiciones
para conformar áreas metropolitanas sí incluía a Bogotá, y ello nunca fue un
reparo a la constitucionalidad de aquellas antiguas normas. Para los
demandantes lo cierto es que Bogotá, a partir de la entrada en vigencia de la
Ley 1625 de 2013, no puede conformar un área metropolitana, lo que se configura
en una discriminación contra el Distrito Capital que no encuentra justificación
alguna en la Constitución.
En este orden de ideas, la trasgresión del principio
de igualdad trae como consecuencia la configuración de una omisión legislativa
relativa.
Comienzan los demandantes por citar las distintas
regulaciones históricas que se han encargado del asunto relativo a los
requisitos para conformar áreas metropolitanas. Destaca que todas y cada una de
las normas que han regulado el tema, han incluido a Bogotá y han dispuesto para
el Distrito Capital los respectivos requerimientos para el efecto.
Con base en lo anterior concluye que “no resulta
explicable por qué, de un lado, la ley que se demanda no reguló como debía
hacerlo, en su integridad, la conformación de las áreas metropolitanas, sin
excluir ningún ente territorial, y del otro, por qué negarle entre la vigencia
de la ley y una fecha sin determinar en el tiempo (que quedará sujeta a la voluntad
del legislador), que el Distrito capital y los Municipios conurbados o
colindantes del departamento de Cundinamarca, no puedan conformar un área
metropolitana. No hay motivo que avale tamaña vulneración al debido proceso del
ordenamiento superior, al excluir de la posibilidad de conformar áreas
metropolitanas, derecho que tienen todos los distritos del país, al Distrito
Capital, cuando los derechos son iguales para todos”.
Afirma que el proyecto original presentado por el
entonces Ministro del Interior Germán Vargas Lleras, no incluía las cláusulas
ahora acusadas cuyo contenido se refiere a la exclusión de Bogotá de la nueva
ley de áreas metropolitanas. Y que, la inclusión de dichas cláusulas se dio
desde el informe de ponencia para primer debate, sin que para ello se haya
consignado justificación alguna en el respectivo informe.
En relación con el artículo 39 demandado, agrega que “desconoce
el derecho que constitucionalmente les confiere el artículo 326 de la
Constitución a estos municipios colindantes del departamento de Cundinamarca
con el Distrito Capital, de conformar áreas metropolitanas, pues supedita dicho
derecho a un futuro incierto y eventual, Con lo cual además se incurre en una
omisión legislativa relativa. (…) De manera que mientras no se expida esa ley
orgánica, estos entes territoriales serán privados injustificadamente de los
beneficios y concesiones que trae la ley para los demás entes territoriales”.
Asevera que la omisión legislativa relativa se deriva
también de la vulneración del artículo 325 de la Constitución, según el cual
para garantizar la adecuada y eficiente implementación de programas y servicios
a Cargo del Distrito Capital, éste podrá conformar áreas metropolitanas e
integrar también una región. Para los actores la imposibilidad de que Bogotá
pueda hacer uso de dicha herramienta, encaminada a procurar el cumplimiento
satisfactorio de los deberes constitucionales en cabeza de su administración,
vulnera lo dispuesto en el aludido artículo 325 de la Constitución.
Imposibilidad que se deriva claramente de la exclusión que la ley demandada
dispone. En su concepto, si el mencionado artículo 325 constitucional establece
como condición al uso de la alternativa de que Bogotá constituya áreas
metropolitanas, el cumplimiento oportuno, integral y eficiente de los deberes y
servicios a cargo de la administración de gobierno capitalina, entonces es la
satisfacción de dicha condición constitucional la que se entorpece con las
norma que excluyen a Bogotá de la regulación sobre áreas metropolitanas.
Concluye que “la referida omisión implica un
incumplimiento de los deberes del legislador, particularmente en lo que
concierne al deber de garantizar los derechos, en especial, el de la igualdad
de todos los entes territoriales para conformar áreas metropolitanas”.
Por último señala que se vulnera el principio de
unidad de materia en los siguientes términos: “Además la Ley 1625 de 2013
estaría vulnerando el principio de ´unidad de materia´, al derogar el artículo
4° del Estatuto Orgánico de Bogotá al negarle al Distrito Capital de Bogotá y a
los Municipios colindantes del Departamento de Cundinamarca, el goce pleno de
los derechos y las obligaciones (…). DE lo anterior se considera que al no
haber establecido la excepción prevista en el parágrafo 1 y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013 y que la misma no tiene ninguna justificación, se vulneró el
debate democrático, dado que si bien no se determinó de manera expresa la
derogatoria del artículo 4° del Decreto-Ley 1421 de 1993 [Estatuto Orgánico
de Bogotá], se le está negando de manera tácita el derecho que se establece
en éste de ´gozar de los derechos y obligaciones que determine la ley´, pues en
concreto no le es permitido conformar la citada área metropolitana prevista en
el artículo 325 de la Constitución”.
IV. INTERVENCIONES
1.- Federación Colombiana de Municipios
Este interviniente considera que la Corte
Constitucional debe declarar exequible las disposiciones demandas. Explica
inicialmente que la acusación carece en general de claridad en tanto es
deficiente respecto del tratamiento argumentativo que debe darse a las
presuntas vulneraciones del principio de igualdad. Afirma que lo que realmente
se configura es una omisión legislativa absoluta y no una omisión legislativa
relativa.
En este orden, explica que el legislador ha respetado
el carácter especial de la regulación a la que debe someterse Bogotá. Así,
aclara que “es preciso partir de la base de que las áreas Metropolitanas,
diríamos las ORDINARIAS están concebidas desde la constitución para cuando “dos
o más MUNICIPIOS tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al
conjunto características de un área metropolitana. El distrito Capital ni
siquiera es un MUNICIPIO, y por ello la Constitución se abstuvo de referirse a
él en el artículo 319, y determinó una norma ESPECIAL, para un Área
Metropolitana ESPECIAL, EXTRAORDINARIA. La Ley 1625 de 2013 no hace otra cosa
que reiterar esa ESPECIALIDAD, concretada en los artículos 1°, parágrafo, y 39”.
De lo anterior concluye que “debe producirse una
sentencia inhibitoria, y disponer que se exhorte al Congreso para que expida la
ley que fije las condiciones con las cuales el Distrito Capital y los
municipios circunvecinos puedan crear un Área Metropolitana”.
2.- Ministerio de Vivienda
Este Interviniente solicita la exequibilidad de
las normas demandadas. Explica que en desarrollo del amplio margen de configuración
regulador del Congreso, en materia de ordenamiento territorial, éste “se
reservó para expedir posteriormente una ley especial para el Distrito Capital
de Bogotá, habida cuenta que las condiciones demográficas, sociales y
económicas, entre otras, son totalmente distintas a las demás áreas
ordinarias…”.
En efecto, se explica que el caso de Bogotá es distinto,
a causa de sus particulares características como conglomerado social y como
administración gestora en un ámbito de gran tamaño y diversidad de necesidades.
A su vez señala que, las mencionadas características influyen determinantemente
en la relación que sostiene el Distrito Capital con los demás municipios
circunvecinos. Dicha relación no es análoga a otras agrupaciones de municipios.
Para sustentar lo anterior, el Ministerio de Vivienda cita
un documento CONPES de 2003 (documento CONPES 3256) el cual sostiene que “la
región Bogotá-Cundinamarca presenta una primacía demográfica dentro del país.
Para el año 2003, la población de la asciende a 9.132.803 habitantes, cifra que
representa el 20,5 % de la población nacional. Según el estudio más
reciente elaborado por la Mesa de Planificación, la población de la
habrá alcanzado un total de 12.685.000 habitantes en el año 2020. Así en los 25
años considerados, comprendidos entre 1995 y 2020, la población de la región se
habrá incrementado en un 65%. El 64% de este incremento será absorbido por
Bogotá y los municipios de su área de influencia inmediata.
Las tendencias poblacionales permiten prever la
necesidad de producir suelo habitable para la región, lo cual afectará el
mercado de la tierra, especialmente el correspondiente a los municipios
cundinamarqueses circunvecinos. El fenómeno se acentuará hacia el año 2010,
cuando en Bogotá residan cerca de 8.235.000 habitantes, ya que el suelo
bogotano construible estará a un nivel de saturación del 92%. En órdenes de
magnitud, se requerirá disponer de espacio equivalente a 1.5 veces el municipio
de Soacha de hoy o, aproximadamente, 120.000 viviendas para responder a las
presiones demográficas.
El fenómeno que tiende a consolidarse es el de una
gran área metropolitana, policéntrica y conurbada con los centros urbanos mapas
próximos a Bogotá, con tendencia a ocupar considerables sectores por fuera de
las cabeceras municipales, de manera extensiva y no planificada; esta tendencia
se superpone a una difícil configuración espacial caracterizada por la
profundización de los ´municipios dormitorio´, generalmente de bajos ingresos”.
3.- Universidad Externado de Colombia
Este ente educativo solicita la declaratoria de exequibilidad
de las disposiciones demandadas. Reconstruye las razones presentadas en el
escrito de la demanda y concluye que en últimas los demandantes alegan la
vulneración del principio de igualdad (art 13 CN), con base en que en la actualidad
todos los municipios en Colombia pueden constituir áreas metropolitanas,
mientras que Bogotá no podrá hacerlo sino hasta que el Congreso de la República
expida la respectiva ley especial.
En este orden, aclara que la premisa de partida de los
demandantes es errada, pues supone la existencia de una obligación constitucional
de trato igual a todos los municipios incluido el distrito de Bogotá. Obligación
que en opinión del Interviniente no existe, pues lo que realmente establece la
Constitución, es la necesidad que Bogotá tenga sendos regímenes especiales,
debido a su especial caracterización como ente territorial.
En efecto, indica que “Bogotá es la ciudad más
grande y habitada del país, con dinámicas comerciales y financieras
particulares, con presencia especial de la denominadas ´ciudades satélites´ y
´ciudades dormitorio, y además de ello porque como ciudad capital del país es
sede de todos los poderes públicos del orden central, lo que de suyo tiene
consecuencias en la ordenación y los razonamientos que son propios del
legislador”.
De ahí que, se concluya, contrario a lo afirmado por
los ciudadanos demandantes, que el trato dispensado por la ley acusada a Bogotá
en el sentido de tratar al Distrito Capital diferente a los municipios del
resto del país, es un trato distinto justificado a la luz de los artículos
constitucionales que realzan las particularidades de Bogotá como asentamiento
humano especial y particular, y con ello establecen la posibilidad
constitucional de ostentar regímenes especiales en la mayoría de sus aspectos
administrativos y organizativos en general.
4.- Academia colombiana de Jurisprudencia
La Academia colombiana de Jurisprudencia considera que
las normas demandadas son exequibles, por lo cual el cargo presentado en la
demanda no debe prosperar. Considera que existe un eje en la acusación
contenida en el escrito de la demanda, cual es el de trato distinto
injustificado por parte de la ley 1625 de 2013 al Distrito Capital, de los cual
se deriva la presunta configuración de una omisión legislativa relativa.
Afirma sobre el cargo en mención que basta “decir
que la atenta lectura de las normas demandadas deja claro que Bogotá y sus
municipios circunvecinos no pueden acogerse a lo prescrito en la ley 1625, pero
también que una ley especial tendrá que ocuparse en el futuro del tema en
relación con la capital de la república”.
Añade que una situación parecida aconteció en el caso
de la antigua regulación contenida en el Decreto-ley 1421 que contenía el
estatuto especial para Bogotá, el cual excluyó “los otros distritos
señalados en el artículo 238 de la Constitución del 91, sin que tal cosa
significara discriminación contra éstos”.
Por ello, considera que la norma atiende el orden
constitucional cuando diseña un orden normativo tendiente a que Bogotá tenga un
régimen especial en materia de conformación de áreas metropolitanas. “La
libertad configurativa del legislador es amplia y el principio de la
conservación del derecho indica que deben preferirse las decisiones que, dentro
del marco constitucional preserven la labor del Congreso sobre aquellas que
suponen su anulación”.
5.- Presidencia de la República.
La Presidencia de la República mediante escrito de
intervención solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de
exequibilidad de las disposiciones acusadas.
El interviniente hace dicha solicitud con fundamento
en tres consideraciones a saber: (i) Contrario a lo expuesto por los demandantes,
el Distrito de Bogotá no fue excluido de la regulación de las áreas
metropolitanas, pues lo que se dispone en la normatividad es una legislación
especial para el caso del Distrito y sus municipios colindantes, de manera tal
que sea congruente con la forma de organización administrativa de carácter
especial del mismo; (ii) En consecuencia, no hay configuración de omisión
legislativa relativa pues la misma ley entrega la responsabilidad de regulación
a otra normatividad, en palabras del interviniente “las normas acusadas no
“omiten” incluir a Bogotá en el régimen de áreas metropolitanas, sino que,
simplemente, lo reservan para una ley especial”, siendo así ocurre una
omisión legislativa absoluta que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional no está sujeta a control por parte de esta Corporación. (iii)
Por otro lado, los apartes demandados de la ley desarrollan las disposiciones
Constitucionales contenidas en el artículo 322 de la constitución política de
Colombia reconociendo la situación que en ella se reconocen, que autorizan al
legislador para diferir en una ley especial el régimen de áreas metropolitanas
para el Distrito de Bogotá, por lo tanto no se vulnera el derecho a la igualdad
vulneración que de acuerdo con la Corporación tiene una fuerte carga argumental
y según el interviniente “el cuerpo de la demanda impide establecer cuales
diferencias en la regulación son discriminatorias para Bogotá y sus municipios
conurbados.”
6.- Ministerio de Transporte.
El Ministerio de Transporte hace su intervención en
aras de desvirtuar la solicitud que hace el demandante, pues si bien es cierto
la legislación vigente no es aplicable para Bogotá estableciendo un régimen
especial, para este caso considera el interviniente que “esta consagración
legal expresa no puede calificarse como una omisión, por el contrario, el
Congreso se ocupó del tema y consideró que debía ser objeto de una Ley
especial”; así pues, agrega que “la ley 1625 de 2013 no viola el derecho
a la igualdad y a conformar áreas metropolitanas que tienen Bogotá y los
municipios colindantes, como se afirma en la demanda, “lo que ocurre es que en
esta materia hay un tránsito legislativo, dispuesto por el inciso 1° y
parágrafo 1° del artículo 37 de la ley 1454 de 2011 (…) Este artículo
expresamente ordena una reforma legislativa en materia de áreas metropolitanas,
lo cual implica que el Congreso dentro de su autonomía y en razón al régimen
especial de Bogotá D.C., pueda adelantar el trámite de esa forma de manera
independiente y no necesariamente a partir de un mismo proyecto y una misma
ley”.
Siendo así, el legislador observó que Bogotá Distrito
Capital tiene una regulación especial por el marco de las normas
constitucionales que conforman ese régimen en observancia de las diferencias
demográficas, físicas, sociales, de prestación de servicios, y desarrollo
urbano, y no por razones discriminatorias;  entonces si se observa el esquema
constitucional de la materia de áreas metropolitanas en conjunto con el esquema
constitucional del Distrito Capital, es evidente que la Ley 128 de 1994 no se
ajustaba a estos parámetros constitucionales por tratar de forma exacta a
situaciones jurídicamente diferentes como las que se encuentran entre Bogotá y
sus municipios conurbados y el resto del país.
7.- El Ministerio del Interior.
El representante del ministerio del interior,
desarrolla su argumentación de manera similar a como lo hace el Ministerio de
Transporte. Esta intervención manifiesta que se debe declarar por parte de esta
corporación, la exequibilidad de las normas acusadas por los accionantes.
En cuanto a la existencia de una omisión legislativa
relativa que vulnera el derecho a la igualdad, expone que en la carta
constitucional se establece el principio de especialidad por parte del
constituyente primario, siendo Bogotá D.C. uno de estos casos de regulación
especial, por lo tanto no se presenta discriminación alguna al establecer una
regulación diferente pues desarrolla este precepto constitucional regulado en
los artículos 322 a 327 de la Constitución Política de Colombia. A manera de
ejemplo señala el interviniente un caso similar en cuanto a “las normas que
hacen referencia a la aplicación del principio de especialidad, encontramos las
normas de orden tributario, administrativo y de orden electoral que no rigen
para el Departamento Archipiélago de San Andrés.”
Así pues si se pretendía demostrar una violación al
derecho a la igualdad era necesario que los actores hiciesen una justificación
amplia y suficiente del parámetro de comparación y desigualdad que encuentran.
8.- Departamento Nacional de Planeación.
Los argumentos presentados por el Departamento
Nacional de Planeación se encamina a sugerirle a esta Corporación que se inhiba
por falta de competencia o declararlas exequibles.
Hay una ausencia total de legislación. Dicha “ausencia
de regulación de esta materia es, apenas, la expresión de la potestad de
configuración legislativa y de un mandato constitucional: un régimen propio
para Bogotá en su condición de Distrito capital” que genera  una omisión
total y absoluta de regulación, y no una omisión relativa como lo establecen
los demandantes.
Así pues manifiesta el interviniente que “si bien
es preciso dotar a Bogotá de las reglas legales necesarias para la conformación
de un área metropolitana con sus municipios circunvecinos, es el Congreso de la
República al que, en ejercicio de su potestad de configuración legislativa, corresponde
determinar tales reglas, en una ley general o específica para el particular. En
este orden, dado que no hay regulación de tal materia, al igual que el
pronunciamiento de la Corte Constitucional (Sentencia C-489 de 2012, M.P.. Adriana María Guillén Arango) en relación con la ausencia de regulación para la
conformación de Regiones y Entidades territoriales Indígenas en la ley 1454 de
2011, igualmente en la Ley 1625 de 2013 hay incompetencia absoluta de la Corte
Constitucional por omisión legislativa absoluta debiendo, en consecuencia,
declararse inhibida para pronunciarse en relación con la acción de
inconstitucionalidad y, en su lugar, exhortar al Congreso de la República al
cumplimiento del deber constitucional de expedir la legislación relacionada con
las condiciones para la conformación de un área metropolitana por parte de
Bogotá D.C. y sus municipios circunvecinos, conforme lo prevé el artículo 325
de Constitución Política.” Pues la Corte ha defendido de manera constante
la libertad de configuración legislativa. (Sentencia C-1648/00, M.P. Cristina
Pardo Schlesinger).
9.- Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomas
de Bogotá.
El interviniente en este caso actúa como coadyuvante
de los accionantes, solicitando a esta corporación declarar la
inconstitucionalidad de los preceptos demandados.
Para argumentar su posición, hace una verificación de
la existencia de omisión legislativa relativa de acuerdo con los parámetros
establecidos por la Corte Constitucional, de la siguiente forma:
Como primera medida, debe existir una ley de la que se
predique el cargo, en este caso la Ley 1625 que excluye a Bogotá del régimen
general sin motivación alguna; en segunda instancia esta exclusión de las
consecuencias jurídicas afecta a un caso asimilable a los considerados en el
régimen general, que en este caso es Bogotá. En los términos del interviniente “ni
el artículo 319, el cual hace referencia a todas las entidades territoriales,
ni el artículo 325 que estableció una facultad especial para el Distrito
Capital, permiten concluir que deba dotarse a Bogotá de un régimen normativo
especial y que no pueda beneficiarse de la Ley orgánica 1625 que compila,
organiza y define el régimen orgánico para la gestión de la administración de
áreas metropolitanas. Lo anterior, además, cuando uno, la posibilidad de conformarlas
se predica de todas las entidades territoriales, dos, las consecuencias
jurídicas de la norma acusada traen beneficios y permiten el desarrollo de los
fines constitucionales y tres, el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013 solamente
insta al legislador para que profiera una ley que sirva de instrumento de
gestión y administración únicamente para Bogotá y los municipios aledaños a
ella, es decir, una norma diferente pero que cumpla los mismos objetivos de la
ley 1625: Normas diferentes para tratar casos iguales y en consecuencia una
falta a los principios de celeridad, eficacia, economía y unidad normativa”.
Para terminar verifica que la exclusión de los casos
carezca de un motivo o razón suficiente, situación que en su opinión acontece
en el presente caso pues el legislador no justificó la motivación para dejar a
Bogotá sin un estatuto jurídico vigente, ya que al derogar la ley anterior sin
establecer la nueva que regula a Bogotá deja sin base jurídica la posibilidad
de conformar esta área metropolitana postergándola de forma indeterminada
dificultando la gestión administrativa entre la Capital y los municipios
aledaños. Además los preceptos constitucionales no señalan un deber de creación
de un régimen diferente para Bogotá.
10.- Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia
Universidad Javeriana.
La solicitud del Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad Javeriana se encamina a solicitar la declaratoria de exequibilidad
condicionada de las normas acusadas, con el fin de evitar los posibles
conflictos que se puedan desatar con esta exclusión normativa.
En palabras del interviniente: “el beneficio que
traería el Distrito Capital, el poder estar sujeto a un régimen especial frente
a las áreas metropolitanas, justifica dicha exclusión. No obstante, es
necesario subrayar que no se puede dejar en el limbo jurídico al Distrito
Capital y sus Municipios circunvecinos, razón por la cual es necesario que la
aplicación de las normas acusadas esté condicionada a la existencia de una ley
especial, esto en concordancia con el artículo 325 de la Constitución”.
En conclusión, si bien las normas acusadas violan el
artículo 325 de la Constitución, pues excluyen al distrito Capital y sus
Municipios circunvecinos del régimen general de áreas metropolitanas, en razón
de que los mismos se encontrarán sometidos a un régimen jurídico especial que
por virtud de la Constitución pueden tener, “afirmamos que el objetivo de
querer asegurar éste régimen especial es de tal importancia a largo plazo que
lo más prudente sería que las normas acusadas estuvieran condicionadas a la
existencia de dicha ley especial, y que mientras no exista, se le pueda aplicar
la ley general, es decir la ley 1625 de 2013.” La idea es que no se configure un perjuicio que iría en contravía del objetivo de que haya una regulación
especial para Bogotá.
Por otro lado, como consecuencia de esta omisión
legislativa hay una violación al artículo 13 por no permitir que Bogotá ni sus
municipios colindantes, constituyan áreas metropolitanas que les den las
ventajas jurídicas de los demás distritos; sin existir fundamento jurídico
constitucional que justifique esta discriminación, pues aunque sea Distrito
Capital se le da la posibilidad de concretar esta figura por el mandato específico
contenido en artículo 325.
11.- Departamento de Cundinamarca.
En contra vía de las pretensiones de los actores de la
presente demanda, este interviniente aboga por la declaración de exequibilidad
de las normas acusadas, pues la regulación especial para Bogotá respecto del
tema de las áreas metropolitanas debe ser especial, “por ser el Distrito de
Bogotá, la Capital de Colombia, y la importancia económica, social, cultural y
política que ello conlleva, se requiere un régimen también especial para la
conformación de su área metropolitana.”
En consecuencia, esta es una justificación objetiva
que de acuerdo con la Corte no vulnera el derecho a la igualdad, pues no es una
discriminación, sino un trato legislativo especial. Así que la manifestación de
forma expresa, según la cual Bogotá tendrá un régimen especial desarrolla de
forma clara el artículo 325 de la Constitución e imposibilita la existencia de
una omisión legislativa pues existe disposición del legislador de regular el
tema.
12.- Municipio de la Calera.
Este interviniente considera que las disposiciones
acusadas deben declararse exequibles pues las apreciaciones del demandante
respecto de una desigualdad evidente y nada justificada, no se pueden atender
en virtud del principio de libertad de configuración legislativa del Congreso,
al tenor de la cual puede establecer para Bogotá un trato diferenciado de
acuerdo con el mismo texto constitucional.
Por otro lado, afirma que “Bogotá es diferente
porque su situación no es asimilable a las demás entidades territoriales del
país”, así pues no habría vulneración al derecho a la igualdad.
13.- Municipio de Facatativá.
El representante de Facatativá, considera que Bogotá
siempre ha tenido un régimen especial que dispone la prevalencia de este régimen
sobre las de carácter general de las demás entidades territoriales. Por otro
lado, no hay prohibición de la conformación de estas áreas. Para terminar
afirma que no hay omisión legislativa relativa, pues se pone de manifiesto que
lo que deberá cursar una ley especial para Bogotá, asunto que para el Distrito
Capital ha sido de esa manera siempre. Agrega que la Corte Constitucional ha
sostenido que puede haber regulación de una sola temática en varias leyes y no
es necesario que se encuentre una sola ley en el caso de las normas de
ordenamiento territorial. Así pues no se excluyó a Bogotá y a los municipios. Lo
que se hizo fue incluir a la Capital del país por medio de un régimen especial.
Y, cuando se expida la ley se verán las bondades de la regulación diferenciada.
Las condiciones especiales de Bogotá ameritan un trato diferenciado, al que
refiere el demandante en su acusación, por lo que solicita a la corporación que
declare la exequibilidad de las normas acusadas.
14.- El Municipio de Sibaté.
Según este municipio las disposiciones sobre la
normatividad especial para Bogotá respecto de áreas metropolitanas vulneran el
derecho a la igualdad al omitir su regulación, en términos del interviniente “porque,
de un lado, la ley que se demanda no regulo como debía hacerlo, en su
integridad, la conformación de las áreas metropolitanas, sin excluir ningún
ente territorial, vulnerando efectivamente, el derecho fundamental de la igualdad;
y del otro, porque negarle entra la vigencia de la ley y una fecha sin
determinar en el tiempo (que quedará sujeta a la voluntad del legislador), que
el Distrito Capital y los Municipios conurbados o colindantes del departamento
de Cundinamarca, no puedan conformar un área metropolitana. No hay motivo que
avale tamaña vulneración y al debido proceso del ordenamiento superior, al
excluir la posibilidad de conformar áreas metropolitanas, derecho que tienen
todos los distritos del país, al Distrito Capital, cuando los derechos son
iguales para todos. Así pues hay omisión legislativa relativa pues es incierto
el momento en el cual se conozca una regulación que permita desarrollar la
conformación de áreas metropolitanas.” En consecuencia se debe declara la
inexequibilidad de las disposiciones.
15.- Municipio de Bojacá.
De acuerdo con el municipio de Bojacá, se vulnera el
derecho a la igualdad y a ejercer las garantías constitucionales que les
permiten programar el desarrollo armónico de sus entes territoriales, logrando
un esquema de integralidad y sostenibilidad que permitiría la racionalización
en la prestación de servicios públicos en Bogotá y sus municipios colindantes.
Al inaplicar la Ley 1625 de 2013 para Bogotá, se reprime la facultad para
formular y adoptar un Plan Integral de Desarrollo Metropolitano en armonía con los
respectivos planes de desarrollo de los municipios colindantes, que torpedea su
participación en el sistema de planeación y el desarrollo de normas de vivienda
de interés social y prioritarias. Por lo tanto solicita que se declare
inexequible la disposición demandada.
16.- Municipio de Sopó.
Para que haya violación al principio de igualdad es
necesario que se comparen situaciones similares, asunto que no ocurre en el
presente caso, pues desde la misma Constitución se le dio una categoría
diferente a Bogotá como entidad territorial. Sus condiciones políticas,
económicas y sociales son diferentes a las del resto del país por ende no son comparables
a las condiciones de los demás entes territoriales.
Además no hay impedimento para que cuando se expida la
legislación, se conformen las áreas metropolitanas que a bien tenga el Distrito
Capital. Por lo tanto es necesario que se declaren inexequibles los contenidos
acusados.
17.- Municipio de Gachancipá Cundinamarca.
La solicitud del interviniente es que se le dé razón a
los demandantes, por ende declarar inexequibles las disposiciones demandadas,
apoyado en las siguientes:
“La conformación de áreas metropolitanas buscan
garantizar la ejecución de los planes y programas de desarrollo integral y la
prestación oportuna y eficiente de los servicios públicos a cargo de los entes
territoriales circunvecinos.
En el caso concreto del municipio de Gachancipá si
bien es cierto se encuentra ubicado muy cerca de la Capital de Colombia a tan
solo 55 Kilómetros y 45 minutos de distancia movilizándonos en transporte
público intermunicipal, no se conforma ni de hecho ni de derecho aun un área
metropolitana, pero este Municipio si depende de la prestación del servicio
público domiciliario esencial de acueducto ya que la EAAB presta este servicio
desde el año de 1991 mediante la suscripción de un contrato entre el Municipio
y esta empresa para tal efecto.
Con lo anterior, se quiere poner de presente la
importancia que tiene Bogotá para los Municipios especialmente en lo que se
refiere a la prestación de servicios tan esenciales como el servicio de
acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, entre otros que indirectamente
benefician a los Municipios como el sistema masivo de transporte Transmilenio,
entre otros.”
Además como la Ley 1625 de 2013 es una ley orgánica,
debe abarcar todo el país sin discriminación alguna.
18.- Municipio de Tocancipá.
Con las regulaciones acusadas no se prohíbe a Bogotá
crear un área metropolitana, pues cuando se regule y se expida la ley especial
quedará superado el problema que ocupa a la Corte en este momento.
El principio de igualdad no se vulnera, y lo que se
configura es una omisión absoluta. Recuerda que la obligación de trato igual es
para los iguales y desigual para los desiguales. Si Bogotá es diferente a las
demás entidades territoriales, debe tener un trato diferenciado. En
consecuencia, debe declararse la exequibilidad de las normas acusadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
De conformidad con los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de
constitucionalidad número 5576 en el proceso de la referencia. La vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional que se declare la exequibilidad de las
normas demandadas.
Fundamenta la solicitud en la inexistencia de la
omisión legislativa relativa aducida por los demandantes, pues lo que ocurre es
que no hay una legislación existente, esto es, se configura una omisión
legislativa absoluta. Manifiesta  que “así las cosas no puede afirmarse,
como lo hacen los actores, que se ha estructurado una omisión legislativa
relativa, que vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 319, 325 y 326 de la
Carta Política, pues las disposiciones acusadas se limitan a señalar que al
Distrito Capital no se le aplicarán las reglas contenidas en la Ley 1625 de
2013, dado que el mismo tendrá una ley especial que contendrá las reglas a las
que deben sujetarse la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los
demás municipios colindantes del departamento de Cundinamarca.” Por lo que
debe esta Corporación exhortar al gobierno y al congreso para que expida la Ley
correspondiente, y Bogotá pueda tener acceso a la conformación de áreas
metropolitanas
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Planteamiento del caso y problema jurídico
2.- Los ciudadanos consideran que se vulnera el
principio de igualdad (artículo 13 de la Constitución) y el artículo 325
Superior que establece la posibilidad de que el Distrito Capital conforme un
área metropolitana, por parte del parágrafo del artículo 1° y por el artículo
39 de la Ley 1625 de 2013. Esto, en tanto, dichas normas excluyen al Distrito
Capital de Bogotá de la regulación sobre la conformación de áreas
metropolitanas. Lo que impide que la administración distrital ejerza su derecho
constitucional (artículo 325 de la Constitución) a constituirlas junto con sus
municipios conurbados. Agregan que dicha exclusión resulta injustificada, pues no
resulta un fundamento constitucional suficiente afirmar que ello se debe a la
necesidad de que Bogotá ostente un régimen especial en este tema. Para los
demandantes no es tolerable constitucionalmente que a partir de la entrada en
vigencia de la Ley 1625 de 2013, Bogotá no pueda conformar un área
metropolitana, lo que se configura en una discriminación contra el Distrito
Capital.
En este orden de ideas, para los demandantes se ha configurado
una omisión legislativa relativa, que debe ser reparada mediante la
declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones jurídicas acusadas que
contienen la exclusión aludida. Lo anterior, con el fin de que el Distrito
Capital pueda, bajo las condiciones de la Ley 1625 de 2013, cumplir con las
obligaciones a su cargo en los precisos términos del artículo 325 de la
Constitución, según el cual es condición para el uso de la alternativa de que
Bogotá constituya áreas metropolitanas, la necesidad del cumplimiento oportuno,
integral y eficiente de los deberes y servicios a cargo de la administración de
gobierno capitalino. Por lo cual, la satisfacción de dicha condición
constitucional se entorpece con las normas que excluyen a Bogotá de la
regulación sobre áreas metropolitanas.
3.- Por su parte la mayoría de los intervinientes,
incluido el Procurador General de la Nación, afirman que no le asiste razón a
los actores, en la medida en que la Constitución misma, en los artículos 322 y
323 principalmente, establecen en cabeza del legislador la obligación de
atender a las especiales características del Distrito Capital, mediante la
regulación de sus competencias como ente territorial, en leyes especiales. De
este modo –explican- no es cierto que la ley demandada tenga simplemente la
intención de excluir a Bogotá de sus efectos, sino que tiene primordialmente la
pretensión de que el Distrito Capital tenga un régimen especial para la
conformación de áreas metropolitanas. Por ello, no se configura una omisión
legislativa relativa, sino a lo sumo, una omisión legislativa absoluta, frente
a lo cual procede exhortar al Congreso para que lo antes posible expida la
referida ley especial de áreas metropolitanas para Bogotá.
Consideran estos intervinientes, que son dos las
razones de orden constitucional que autorizaron al Congreso a excluir a Bogotá
de la regulación dispuesta en la Ley 1625 de 2013. La primera, las normas
citadas de la Constitución cuyo contenido alude a que Bogotá ostente regímenes
especiales en los distintos temas de su competencia; y la segunda, las
especiales características del Distrito Capital relativas a su densidad
poblacional, tamaño geográfico, variedad de necesidades para atender, cargas
administrativas, su relación con el nivel central del Gobierno, entre otras.
Una minoría de los intervinientes explicó que les
asiste razón a los demandantes, pues lo cierto es que en este momento Bogotá no
puede hacer uso de la herramienta constitucional consistente en conformar áreas
metropolitanas. Herramienta que se presenta como de obligatoria utilización en
tanto las especiales características de Bogotá se transforman en necesidades de
urgente y compleja satisfacción. Reiteran, que tal como se afirma en el escrito
de la demanda, no se entiende por qué semejante posibilidad, de la cual puede
llegar a depender la prestación oportuna e integral de servicios a cargo del
Distrito Capital, ha sido dejada en suspenso por el legislador únicamente en el
caso de Bogotá. Por ello consideran que se configura una omisión legislativa
relativa con dicha exclusión, y las normas acusadas deben por tanto ser
declaradas inexequibles.
Problema jurídico
4.- En atención a lo expuesto, corresponde a la Sala
Plena de la Corte Constitucional determinar si se ha configurado una omisión
legislativa relativa, y con ello la vulneración de los artículos 13 y 325 de la
Constitución, derivada de la exclusión dispuesta en las normas acusadas, según
la cual no es aplicable a Bogotá el régimen de áreas metropolitanas contenido
en la Ley 1625 de 2013, en tanto para el Distrito Capital se prevé la
expedición de un régimen especial en este asunto.
Antes de disponer los temas a desarrollar para
resolver el problema jurídico descrito, considera la Sala Plena pertinente
analizar si a este asunto ya se ha dado respuesta por parte de esta Corte en la
sentencia C-179 de 2014. Lo anterior, con el fin de determinar si se ha
configurado el fenómeno de la Cosa Juzgada en materia de control de
constitucionalidad, lo cual impediría en esta ocasión emitir un nuevo
pronunciamiento, y a su vez surgiría la obligación de estarse a lo resuelto en
la mencionada sentencia C-179 de 2014. Esto, como quiera que los
intervinientes, y así el Procurador General de la Nación, llamaron la atención
sobre el hecho de que el mismo problema jurídico fue puesto a su consideración
en sendas solicitudes de intervención, en desarrollo del proceso de control de
constitucionalidad correspondiente al expediente D-9867, que culminó justamente
con la citada sentencia C-179 de 2014.
Asunto preliminar:
Configuración de Cosa Juzgada en relación con lo decidido en la sentencia C-179
de 2014.
5.- En este orden, se recordará brevemente la
descripción del fenómeno de la Cosa Juzgada en materia de control de
constitucionalidad y luego de ello se estudiará si el problema propuesto en la
presente oportunidad ya fue resuelto por esta Corte, y si ello es así, se
consignará qué términos se hizo.
Cosa Juzgada en materia de control de
constitucionalidad
6.- En términos generales ha dicho la Corte Constitucional que existe Cosa
Juzgada “… cuando existe una decisión previa del juez constitucional en
relación con la misma norma que es llevada posteriormente a estudio…”[1].
Frente a lo que al Juez constitucional no se le permite volver a estudiar la
norma. Sin embargo, la Corte ha insistido también en que si en la declaratoria
de exequibilidad se expresa la limitación de su pronunciamiento a los cargos
estudiados, entonces la norma puede ser considerada nuevamente en aquellos aspectos
que no hicieron parte de los cargos analizados en el primer estudio[2].
De este modo, según la jurisprudencia de la Corte, el
fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se
proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición
normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho
estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o
norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior.
Esto es, sólo en presencia de estas dos condiciones se aplica la prohibición de
volver a pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norman y se genera a
su vez la obligación de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior.
7.- A lo largo del estudio del fenómeno de Cosa
Juzgada en materia de control de constitucionalidad en la jurisprudencia de la
Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que las distintas clases de
cosa juzgada, son en realidad diferentes supuestos alrededor del cumplimiento
de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha
declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no
hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la Corte antiguamente llamó
cosa juzgada relativa. Pero, la designación anterior (cosa juzgada relativa)
resulta contradictoria porque se afirma que no hay cosa juzgada, y a la vez que
sí hay, pero relativa. Otras nociones como “cosa juzgada absoluta” y “cosa
juzgada material”, tienden a confundir su efecto práctico, consistente en que
la cosa juzgada en sí misma genera la prohibición de volver a estudiar una
determinada disposición normativa, y la consecuente obligación de estarse a lo
resuelto. Esto quiere decir que no hay distintos grados para la aplicación de
esta prohibición y obligación. Se aplica o no se aplica[3].
8.- También, recientemente se ha
sostenido en la jurisprudencia de esta Corte, que el alcance y los efectos de
la cosa juzgada “comprende todas las sentencias
adoptadas por esta Corporación. Conforme a ello ese efecto acompaña no solo a
las decisiones de constitucionalidad o inconstitucionalidad simple sino también
a aquellas que adoptan alguna forma de modulación tal y como ocurre, por
ejemplo, con las sentencias de constitucionalidad condicionada, las sentencias
integradoras por adición, las sentencias integradoras por sustitución o las
sentencias de exhortación. Igualmente se extiende a las decisiones que modulan
los efectos temporales de la decisión adoptada, tal y como ocurre, por ejemplo,
con las sentencias con efectos retroactivos o las sentencias de inexequibilidad
diferida.”[4]. De ahí que, una decisión de constitucionalidad que
plantee una interpretación o fije una condición, sirve de apoyo hermenéutico
para identificar el alcance que tuvo la decisión previa[5],
es decir, para determinar si el estudio de constitucionalidad pendiente, ya ha
sido adelantado en la decisión anterior, y con ello se ha configurado cosa
juzgada.
Configuración de Cosa Juzgada en el caso objeto de
estudio.
9.- Ahora bien, como se dijo, siempre que se proponga
estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa
declarada exequible en una sentencia anterior, y se proponga dicho estudio por
las mismas razones respecto del mismo referente constitucional, resulta
prohibido para el juez constitucional realizar un nuevo pronunciamiento de
constitucionalidad. En el presente caso se tiene que en la sentencia C-179 de
2014 se estudiaron las mismas disposiciones o textos jurídicos que en el
presente caso se demandan. Para el efecto se recuerda que la presente demanda
se dirige contra el parágrafo del artículo 1° y contra el artículo 39 de la Ley
1625 de 2013; y en la citada sentencia C-179 de 2014 se declararon exequibles
–justamente- dichos preceptos normativos. Se transcribe a continuación la parte
resolutiva de la sentencia C-179 de 2014:
“Declarar EXEQUIBLES el parágrafo del artículo
1° y el artículo 39 de la Ley 1625
de 2013, por los cargos analizados
en la sentencia”[6].
Adicionalmente, los contenidos normativos acusados en
la actualidad, y así en la mencionada sentencia C-179 de 2014, se refieren a
que de los artículos demandados se desprende la exclusión de Bogotá (art. 1°
parágrafo L.1625/13) del ámbito de aplicación de la Ley 1625 de 2013, y la
consecuente remisión de la regulación del Distrito Capital en materia de áreas
metropolitanas a un régimen especial que deberá ser expedido por el legislador
(art 39 L.1625/13).
Lo anterior se demuestra mediante la identificación
del problema jurídico a solucionar en el presente caso, expuesto en el
fundamento jurídico número 4 de esta providencia, y el problema jurídico
propuesto en la sentencia C-179 de 2014, que a continuación se transcribe:
“El problema jurídico que debe resolver la Corte en
esta oportunidad es si los enunciados normativos contenidos en el parágrafo del
artículo 1° y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013 ´Por el cual se deroga la
Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las áreas Metropolitanas´,
vulneran la Constitución Política en sus artículos 13, 325 y 326 CP y con ello
se configura una Omisión Legislativa Relativa, en razón a que las disposiciones
acusadas determinan que la Ley 1625 de 2013 no aplica para el caso de Bogotá
Distrito Capital y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una ley
especial, la cual definirá las reglas especiales a las que se sujetará la conformación
de un área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del
departamento de Cundinamarca”[7].
10.- De otro lado, las razones por las cuales se propone el presente
estudio de constitucionalidad, suponen -como se ha consignado en varias
oportunidades- establecer si se ha configurado una omisión legislativa relativa
con la exclusión de Bogotá de los efectos de la Ley 1625 de 2013 y con el
establecimiento de que dicho tema deba ser regulado mediante una ley especial
para el Distrito Capital. Este asunto, ya fue resuelto por la Corte en la
sentencia referida C-179 de 2014.
Concluyó esta Sala en aquella oportunidad, que “no existe Omisión
Legislativa Relativa en las normas acusadas en la presente demanda de
inconstitucionalidad, a saber el parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013, en razón a que no se cumple con ninguno de los requisitos
para la configuración de tal fenómeno jurídico. Lo anterior, como consecuencia
de la condición especial y diferencial del distrito Capital con relación a los
demás entes territoriales que exige que expidan leyes especiales que determinen
un régimen diferencial para la capital y municipios circunvecinos, lo cual se
encuentra consagrado en la misma Constitución como un mandato en sus artículos 322 a 327 Superiores, y no implica la vulneración del principio y derecho a la igualdad contenido en
el artículo 13 Superior. Igualmente, por cuanto en la Ley acusada no se excluye
al Distrito Capital de conformar un Área Metropolitana, sino que lo que se
hace, en concordancia con los artículos 13, 322, 325 y 326 de la Constitución
Política, es señalar que para el caso de particular de Bogotá D.C y los
municipios circunvecinos se creará una Ley especial para regular la
conformación de un Área Metropolitana por tener un régimen especial, esto es,
porque se evidencia una clara diferencia en comparación con las demás entidades
territoriales por tener una condición especial y extraordinaria, lo que hace
necesario desde el punto de vista constitucional, crear un ordenamiento
jurídico especial para la conformación de Áreas Metropolitanas para Bogotá D.C
y los municipios colindantes de Cundinamarca”.
11.- La anterior conclusión, que sin duda resuelve el problema
planteado en esta providencia, tuvo a su vez como sustento la siguiente
argumentación:
“(i) En los artículos 322 a 327 de la Carta Política se consagra
claramente que el Distrito Capital está sujeto a un régimen especial propio,
razón por la cual el legislador consagró en las normas demandadas, dado el
carácter especial Bogotá y los municipios circunvecinos y para estar en armonía
con lo dispuesto por la Constitución, que la creación del Área Metropolitana para
estos entes será determinada por una ley especial.
(ii) De otro lado, el régimen especial para el Distrito Capital y los
municipios colindantes se justifica por cuanto se debe legislar de manera
especial y particular ya que su influencia a nivel del país y con los
municipios aledaños tiene un alto impacto diferencial, lo cual no le impide a
Bogotá constituir un Área Metropolitana sino que para hacerlo se debe tener una
Ley especial y específica que responde a su condición especial, es decir que
las relaciones de la capital con sus vecinos no tienen el mismo impacto a nivel
nacional que otras Áreas. De esta manera, este régimen especial se justifica
teniendo en cuenta el acelerado crecimiento de Bogotá, sus necesidades,
ubicación geográfica e impacto económico, que no puede equipararse con los
demás distritos y municipios del país.
(iii) El legislador determinó que para la regulación de esta Área
Metropolitana será expedida una leu especial para el caso particular de Bogotá
y los municipios colindantes de Cundinamarca, razón por la cual no existe un
vació normativo, por cuanto la Ley 1625 de 2013 remite el deber de regulación
de este régimen al Legislador.
(iv) No es imperativo que las Leyes sobre Áreas Metropolitanas deben
estar contenidas en un solo instrumento legal, por lo tanto una ley especial
que regule este tema para el distrito Capital y los municipios aledaños no
desconoce el ordenamiento superior.
7.5.- No obstante la clara constitucionalidad colegida por la Corte
respecto de las normas demandadas en esta ocasión contenidas en la Ley 1625 de
2013, no escapa a este Tribunal la necesidad imperiosa de que el Legislador regule
de manera pronta, eficiente y oportuna el régimen especial para Bogotá distrito
Capital y los municipios conurbados a efectos de la conformación de un Área
Metropolitana. Por ello, teniendo en cuenta los mandatos constitucionales
contenidos en los artículos 322 y 325 de la Constitución Política, así como la
disposición contenida en el parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013, la Corte considera necesario requerir al Congreso para que en
cumplimiento de estos deberes constitucionales y legales, regule en el menor
tiempo posible el régimen especial para la constitución del Área Metropolitana
que será conformada por el Distrito Capital y sus municipios circunvecinos de
Cundinamarca”.
13.- Como se acaba de demostrar, se ha configurado cosa juzgada en el
presente caso, derivada de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en
sentencia C-179 de 2014, por lo cual debe en esta ocasión la Sala Plena
resolver estarse a lo resuelto de la mencionada C-179 de 2014.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-179 de 2014, en la que se declararon EXEQUIBLES el parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Sentencia C – 774/01.
[2] Sentencia C- 478/98.
[3]
Otra situación, distinta a la definición de cosa juzgada, ha sido abordada por la Corte cuando ha querido hacer énfasis en que los pronunciamientos de inexequibilidad sugieren
un análisis distinto de la Cosa Juzgada, a aquel exigido para los
pronunciamientos de exequibilidad (Ver por ejemplo el auto A-086/08). En
efecto, la declaratoria de inexequibilidad a partir de la que se configura Cosa
Juzgada implica que basta con el cumplimiento de (i), y resulta indiferente el
requisito (ii). Mientras que la Cosa Juzgada a partir de una exequibilidad
implica que el cumplimiento de (i) no es suficiente, sino que debe verificarse
de manera estricta el cumplimiento de (ii).
De otro lado
esta perspectiva desde la que se analiza actualmente el fenómeno de la cosa
juzgada en materia de control de constitucionalidad, ha seguido evolucionando
en punto de explicar la posibilidad excepcional de volver a estudiar por los
mismos cargos disposiciones jurídicas cuyos contenidos normativos han sido
declarados exequibles. Esta posibilidad tiene como referente
la ocurrencia de hechos relevantes que justifican un nuevo examen de las
disposiciones ya estudiadas, en consideración a que el paso del tiempo puede
sugerir la aparición de nuevas condiciones fácticas que sugieran la necesidad
de que el juez de constitucionalidad revalúe los juicios que inicialmente
utilizó para declarar la exequibilidad. Esto implica reconocer que en algunos
juicios de control de constitucionalidad la evaluación de premisas fácticas ha
sido relevante y en esa medida deberían tomarse en consideración los eventuales
cambios que incidan en los efectos de las normas.
[4] Sentencia C-462 de 2013
[5] Sentencia C-462 de 2013
[6] C-179 de 2014
[7] C-179 de 2014