C-199-98
Sentencia C-199/98
Sentencia
C-199/98
RETENCION
ADMINISTRATIVA-Finalidad
sancionadora
La norma
demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar la
privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial, en aquellos casos en
que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la
Policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la
libertad personal y del mandato constitucional que prohibe la detención sin
orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible. Lo
anterior, no obsta para que el servidor público uniformado de la policía,
sujeto de la agresión pueda acudir ante la autoridad competente para que se
investigue la conducta del infractor, por el irrespeto, amenaza o provocación
de que ha sido víctima.
RETENCION
ADMINISTRATIVA-Finalidad
preventiva
La retención en
el comando, de acuerdo con los numerales 2° y 3° de la disposición acusada, es una
medida eficaz, que encuentra justificación en el ordenamiento constitucional.
Sin embargo, cabe advertir que en la apreciación de las circunstancias que la
motivan, las autoridades de policía, como autoridades administrativas, no
pueden excederse en el ejercicio de sus funciones en relación con los objetivos
perseguidos por la norma, pues con el argumento de que una persona se encuentra
embriagada o en estado de grave excitación, no puede eliminarse el ejercicio
legítimo de sus derechos. Por ello, la autoridad de policía al ejercer esta
función preventiva, deberá justificar la retención en motivos fundados,
objetivos y ciertos. En consecuencia, estima la Corte que las medidas
consagradas en los numerales 2° y 3° de la disposición acusada, no equivalen propiamente
a privación de la libertad sino a la adopción de una medida correctiva
razonable, que no comportan una carga excesiva para el afectado, dada su corta
duración, ni limitan la realización de los proyectos de vida individuales; en
cambio, garantizan otros valores reconocidos constitucionalmente, como la
prevalencia del interés general y la preservación del orden público.
Referencia:
Expediente D-1851
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 207 del Decreto 1355 de 1970
Actor: Alberto
Franco
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D. C., mayo trece (13) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano ALBERTO FRANCO
promovió demanda ante la Corte Constitucional contra el artículo 207 del
Decreto 1355 de 1970, la cual se procede a decidir, una vez tramitado el juicio
correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
I.     TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
“Decreto 1355 de 1970
por el cual se dictan normas de Policía
Artículo 207. Compete a los Comandantes de estación y de
subestación aplicar la medida correctiva de retenimiento en el comando:
1. Al que
irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la policía en
el desarrollo de sus funciones.
2. Al que
deambule en estado de embriaguez y no consienta en ser acompañado a su
domicilio.
3. Al que por
estado grave de excitación pueda cometer inminente infracción a la ley
penal".
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El actor considera
que el artículo 207 del Decreto 1355 de 1970, viola los artículos 28 y 29 de la
Constitución, por las siguientes razones:
A su juicio, la
norma demandada al permitir la retención, que en términos jurídicos significa
lo mismo que detención preventiva, está facultando a la policía a privar
arbitrariamente a una persona de la libertad, porque no exige que para ello,
las autoridades deban tener un mandamiento escrito de autoridad judicial
competente con las formalidades legales y por motivos previamente definidos en
la ley, tal como lo establece la Constitución. Es decir, que la facultad que la
norma le atribuye a la policía es irregular, porque a las autoridades
administrativas les esta vedado imponer "motu propio", penas correctivas
que entrañen la privación de la libertad.
Agrega el actor, que
el artículo demandado no establece ni las condiciones, ni la duración de la
retención; por lo tanto, concede a la policía un alto margen de apreciación,
que ordinariamente se traduce en actuaciones arbitrarias en detrimento de los
intereses de la ciudadanía, "más aún  en un país como el nuestro, donde
las autoridades de policía son propensas a violar las normas".
En su criterio, si
bien era comprensible que la norma demandada subsistiera bajo la Constitución
de 1886, porque el país permanecía en Estado de Sitio y la policía gozaba de
funciones de Policía Judicial -circunstancia que propició grandes atropellos y
violaciones de derecho fundamentales-, no es compatible con un Estado
democrático, ni con los nuevos preceptos constitucionales que promulgan  un
orden justo y el ejercicio pleno de las libertades y garantías ciudadanas,
permitir que  las autoridades de policía, a su arbitrio, limiten la libertad de
movimiento y priven de la libertad a una persona.
III.
INTERVENCIONES
El Ministro del
Interior y la Ministra de Justicia y del Derecho, intervinieron a través de
apoderado, para defender la constitucionalidad de la norma demandada. Como los
argumentos que presentaron en sus escritos son similares, serán resumidos
conjuntamente a continuación:
El demandante parte
de una errada interpretación del término "retención", al igualarlo
con la figura de la detención preventiva. Es equivocada tal equiparación,
porque estas medidas tienen finalidades y requisitos distintos: la primera, por
ejemplo, comporta una actividad en procura de la protección del detenido y de
la comunidad en general, mientras que la detención, pretende garantizar la
comparecencia del imputado en el proceso. Además, para que se haga efectiva
esta última medida se requiere orden de autoridad judicial competente, mientras
que para retener transitoriamente a una persona, no se necesita un procedimiento
especial; simplemente que se verifiquen los hechos que la ley prevé.
Como la retención es
una medida preventiva y no una sanción, es conveniente que las autoridades de
policía puedan tomar medidas que impidan la posible comisión de hechos
punibles, y así proteger a los habitantes del territorio en su libertad,
tranquilidad, salubridad y moralidad. Es evidente entonces, que el irrespeto y
provocación a las autoridades, la renuencia a ser acompañado al domicilio
cuando la persona se encuentra en estado de embriaguez y la grave excitación,
son conductas que atentan contra los parámetros básicos de convivencia y
además, pueden conducir a quien los realiza a cometer hechos graves en
perjuicio de terceros.
Señala el
interviniente, que el actor olvida que el derecho a la libertad de movimiento
no es un derecho absoluto sino relativo y, por tanto, en ciertas circunstancias
pueden imponerse límites a su ejercicio. Indica que la disposición acusada no
puede interpretarse aisladamente, sin tener en cuenta las consideraciones de
las demás normas del Código Nacional de Policía. En ellas, por ejemplo, se
establece que la policía debe ejercer sus funciones  "por los medios y con
los límites establecidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las
convenciones y tratados internacionales, en el reglamento de policía y en los
principios universales del derecho", con lo cual se establecen límites a
las actuaciones que deben seguir estas autoridades en cumplimiento de sus
funciones. Además, según el artículo 192 de este Código, la retención
transitoria consiste en mantener al infractor en una estación o subestación de
policía hasta por 24 horas, disposición que desvirtúa el argumento del actor,
en el sentido que el precepto no respeta el principio de legalidad.
IV.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación, presentó un escrito solicitando la declaratoria de
constitucionalidad del artículo 207 del Decreto 1355 de 1970, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
Señala que la
Policía Nacional, como organismo competente para preservar el orden público en
el ámbito interno, cuenta con facultades de orden sancionatorio o correctivo y
con atribuciones de prevención. Estas últimas, a su juicio, son necesarias
especialmente para dar cumplimiento al mandato constitucional que obliga a los
organismos estatales a proteger a las personas en su vida, honra y bienes,
creencias y demás derechos y libertades.
Según el Jefe del
Ministerio Público, la disposición demandada no establece una sanción. Se trata
de una medida correctiva que obedece a presupuestos diferentes y persigue
actividades diversas. En efecto, la sanción busca la retribución, la educación,
la resocialización y la prevención frente a nuevos atentados que pueda cometer
el individuo o la sociedad; en cambio, las medidas correctivas persiguen la
prevención, ya no de ulteriores atentados sino de perjuicios inminentes, que si
bien no se han concretado, si las autoridades no actúan a tiempo, posiblemente
se presentarán.
Además, y como bien
lo señaló la Corte Suprema de Justicia -cuando ejercía las funciones de juez
constitucional-, al estudiar el precepto acusado: "en estos casos se busca
precisamente la protección de bienes fundamentales como la seguridad de las
personas. Y el procedimiento idóneo para el efecto es el policivo y no el
jurisdiccional. Sería absurdo exigir una decisión judicial para obtener la
retención de sujetos que se encontrasen en las condiciones que preveen los
numerales referidos".
Finalmente, en
criterio del Procurador, estas restricciones, al igual que el término de
duración, deben ser mínimas, proporcionales, razonables y necesarias para
lograr los fines preventivos propios del poder de policía. Al respecto, señala
que "los tres eventos previstos en la norma demandada, tienen en común que
tratan de inminentes violaciones a la ley penal que de no ser subsanadas en
tiempo razonable, generarían consecuencias más gravosas a la persona que
realiza tales conductas y a la sociedad. En el primer caso, la no prevención
del atentado haría incurrir al individuo en el delito de violencia contra el
empleado oficial o en el de perturbación de actos oficiales; en el segundo
podría incurrir en un delito culposo y convertir al individuo en una víctima
potencial de un atentado contra la vida, la integridad personal o el
patrimonio; y, en el tercero, dado el contenido de la disposición, podría el
agente quedar inmerso en cualquier actividad delictiva prevista en la
legislación penal."
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
Esta Corporación es
competente para resolver la demanda formulada contra el artículo 207 del
Decreto 1355 de 1970, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5o. del
artículo 241 de la Constitución.
2.
El problema jurídico
Afirma el demandante
que, la norma acusada viola el derecho a la libertad personal consagrado como
regla general en el artículo 28 y el debido proceso reconocido en el artículo
29 de la Carta, porque permite a las autoridades de policía "retener en el
comando" a una persona (que para el demandante equivale a detenerla
preventivamente) sin la orden previa de una autoridad judicial competente; y
además se viola el principio de legalidad, porque el artículo 207 del Decreto
1355 de 1970, no establece el término ni las condiciones de la retención.
Por su parte, los
impugnadores de la demanda manifiestan que esta norma se ajusta a la Carta,
pues su finalidad es la de proteger al individuo y a la sociedad, al evitar que
la persona retenida se involucre en conductas delictivas.
Se plantea entonces
en el caso sub examine, la libertad y autonomía personal, frente al deber del
Estado de proteger al ciudadano. Por tanto, el problema aducido se contrae a la
determinación de si pueden las autoridades de policía restringir la autonomía y
libertad de una persona, aún cuando no haya cometido una infracción a la ley
penal, en razón a la necesidad de proteger los intereses del individuo y de la
sociedad y en caso afirmativo ¿cuáles son los límites y alcances de esta restricción?.
3. La finalidad
preventiva de la retención en el comando como medida correctiva y de protección
y la posibilidad de limitar el ejercicio de los derechos
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 186 del Código Nacional de policía, la retención
transitoria es una medida correctiva que consiste en "mantener al
infractor en una estación o subestación de policía hasta por 24 horas"
(artículo 192) y, de acuerdo con el artículo acusado, esta procede cuando la
persona "irrespete amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la
policía en desarrollo de sus funciones"; "deambule en estado de
embriaguez y no consienta en ser acompañado a su domicilio", o por su
"estado de grave excitación pueda cometer inminente infracción a la ley
penal" (artículo 207).
Según las causales
establecidas en el artículo demandado, existen dos finalidades de la retención
en el comando: por un lado, sancionar a una persona responsable por la comisión
de una contravención de policía (numeral 1°) y por el otro, proteger la
seguridad de los individuos a los que se aplica, y en general de la sociedad,
frente a perjuicios que se consideran inminentes (numerales 2° y 3°).
La primera finalidad
de esta medida, en principio, no comporta ningún reproche de
constitucionalidad, porque es claro, que al legislador corresponde fijar la
política criminal del Estado ; sin embargo, la segunda finalidad, es decir
de protección, en ocasiones resulta conflictiva, precisamente, porque el
presupuesto general de la restricción de los derechos, no radica en el
convencimiento de las autoridades de que el sujeto al que se le aplica es
responsable de una falta, sino que encuentra su razón de ser en un pronóstico
valorativo sobre su posible actuación. Por tanto, estima la Corte pertinente,
antes de entrar a estudiar las causales que
motivan la retención
transitoria, referirse a la finalidad preventiva para aclarar cualquier duda
acerca de su legitimidad.
Ahora bien, las
medidas preventivas no tienen por finalidad reprimir, o en otros términos, no
tienen el alcance de una sanción, que sólo puede ser el resultado de un juicio
previo, a través del cual se compruebe la responsabilidad del inculpado.
Además, y en relación con lo anterior, porque no toda afectación de un derecho
es sinónimo de sanción, y  porque de acuerdo con el mismo ordenamiento
constitucional, es posible decretar la prevención, a fin de garantizar un
derecho actual o futuro.
La existencia de
este tipo de instrumentos, se justifica en el marco del Estado de derecho y en
el ordenamiento constitucional colombiano, por diferentes razones: en primer
término, porque la Constitución establece como principio fundamental la
prevalencia del interés general, y reconoce como fin esencial del Estado, la
protección a "la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades" de los asociados (arts. 1o y 2° CP.) y en
consecuencia, asigna como deber primordial de las autoridades de policía "el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz" (art. 218 CN); en segundo término, porque en el ejercicio y goce
de sus derechos, la persona no puede atentar contra intereses de terceros, pues
no sólo los derechos no son absolutos en la medida en que prevalece el interés
general, sino que en especial, debe respetar los derechos ajenos y no abusar de
los propios, y debe obrar conforme al principio de solidaridad social, y debe
igualmente, respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente
constituídas y propender al logro y mantenimiento de la paz (art. 95, inciso 1°
CP); en tercer término, porque los derechos no son absolutos y, por tanto, es
dable imponerles límites (claro está derivados de la Constitución y la ley, y
sin que con ello se anulen o desnaturalicen).
Así mismo, de
acuerdo con el ordenamiento constitucional, el  Estado debe adoptar medidas de
protección en favor de individuos que por su condición
económica, física o
mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, como los "menores,
o los transitoriamente incapaces, incluso contra su voluntad aparente, puesto
que se considera que éstos aún no han adquirido la suficiente independencia de
criterio, o se encuentran en situaciones temporales de debilidad de voluntad o
de incompetencia, que les impiden diseñar autónomamente su propio plan de vida
y tener plena conciencia de sus intereses, o actuar consecuentemente en favor
de ellas"[1].
Por otra parte, el
reconocimiento de la función preventiva o de protección, también ha tenido
desarrollo jurisprudencial en esta Corporación. Así, en la sentencia SU-476 de
1997, al conceder la tutela de los derechos de los habitantes de un sector
residencial, perjudicados por las alteraciones del orden público, en razón de
las actividades de prostitución y travestismo, expresó en uno de sus apartes:
"…la
seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moral públicas, exige de las
autoridades administrativas -poder de policía administrativo-, la adopción de
medidas tendientes a la prevención de comportamientos particulares que
perturben o alteren estas condiciones mínimas de orden público que impidan a
los miembros de la sociedad o de una comunidad en particular, disfrutar de sus
derechos sin causa legal que lo justifique" (negrillas fuera del
texto)."
Igualmente, en la
sentencia C-024 de 1994, al analizar la medida de detención preventiva, señaló
la Corporación que:
"La
preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades
públicas no es entonces incompatible con el ideal democrático, puesto que el
sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden
a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las
libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público".
De esta manera, la
finalidad de la retención en el comando es legítima y se justifica como medida
correctiva de prevención, para proteger la seguridad y el bienestar de la
comunidad y del mismo individuo, y en particular para garantizar y defender el
interés general. Sin embargo, ello no significa que la Corte acepte cualquier
causal como fundamento de la retención, ni reconozca un ámbito de abuso desmedido
por parte de las autoridades de policía, pues la Constitución consagra también
“la proscripción de todo acto de coerción física y moral que interfiera o
suprima la autonomía de la persona, sojuzgándola, sustituyéndola, omitiéndola,
o reduciéndola indebidamente”[2].
Por lo tanto, la
adopción de este tipo de medidas debe ser, entonces, excepcional, y sólo cuando
existen motivos "fundados, objetivos y ciertos", que comprometan
gravemente valores constitucionales superiores; pues es evidente, que bajo el
ropaje de la función preventiva, no es dable prohibir actividades que no
afectan derechos de terceros y que constituyen para la persona opciones legítimas.
Ello además es claro, porque el legislador, tratándose de mecanismos que
restringen el ejercicio de la libertad, no tiene un margen de configuración
absoluto, como más adelante se puntualizará.
Contrario a lo
afirmado por el demandante, la retención en el comando consagrada en el Código
Nacional de Policía, no equivale a la detención preventiva que contempla el
artículo 28 de la Constitución, pues mientras que la retención, como medida
correctiva, consiste en mantener a una persona por 24 horas en una estación de
policía, en respuesta a una contravención, o como mecanismo de protección
social e individual, la detención preventiva es una medida de seguridad
ordenada por una autoridad judicial, que restringe el derecho a la libertad de
una persona sindicada de haber cometido un delito, por el tiempo que sea
necesario, para garantizar que comparezca al proceso y para "impedirle su
fuga, la continuación de su actividad delictual o las labores que emprenda para
ocultar, destruir, deformar o desvirtuar elementos probatorios importantes para
la instrucción."[3]
Dada la diferencia
en el grado de afectación de la libertad y en la finalidad que cada una de
estas medidas persigue, no sería acertado afirmar, que para la retención en el
comando se exigen los mismos requisitos que para la detención preventiva, en
especial, que es necesario contar con orden previa de autoridad judicial
competente. Sin embargo, como ya lo sostuvo la Corte, ello no quiere decir que
las autoridades de policía puedan indiscriminadamente retener a un individuo,
pues si bien esta medida es menos intensa que la detención preventiva, entre
otras razones por su corta duración, también  comporta un límite a la libertad
personal, que es sin lugar a dudas la afectación más severa de una garantía
constitucional.[4]
Es claro que las
condiciones para que una persona sea privada de la libertad deben ser fijadas
previamente por la ley, y los supuestos de su afectación, deben regirse por el
principio de excepcionalidad.[5]
Esto quiere decir, que las autoridades administrativas sólo pueden adoptar las
medidas necesarias y eficaces para el fin propuesto, y el remedio más enérgico,
ha de ser siempre la última ratio.[6]
Además, y no obstante existir una norma legal, el fundamento jurídico en el que
se fundamenta la limitación debe estar ajustado a las causales previamente
establecidas en la ley, es decir, "que simples invocaciones del interés
general o de derechos de rango legal, no son suficientes para restringir el
alcance del derecho"[7].
Igualmente, el
legislador, al regular los supuestos en los que ha de operar la restricción del
derecho, debe observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad que,
"fuera de servir al propósito de justificar adecuadamente tal medida,
contribuyan a mantener inalterado el necesario equilibrio entre las
prerrogativas en que consiste el derecho y los límites del mismo."[8]
Por ello, en virtud
de la diferencia existente contra la detención preventiva y la medida
correccional de que trata los preceptos acusados, no puede hablarse de la
existencia de cosa juzgada en relación con los pronunciamientos emanados
anteriormente por esta Corporación, ni de la adopción de una nueva jurisprudencia,
pues igualmente con anterioridad se había admitido por vía doctrinaria y en
forma excepcional la adopción de medidas correccionales.
4.
Inconstitucionalidad del numeral 1o. del artículo 207 del Decreto 1355 de 1970.
* Finalidad
sancionadora: La retención "al que irrespete, amenace o provoque a los
funcionarios uniformados de la policía en desarrollo de sus funciones."
(numeral 1°).
Dado que la
disposición mencionada, contenida en el Decreto examinado, de acuerdo con lo
expuesto, tiene el carácter de sanción que implica la privación de la libertad,
para la Corte dicha norma vulnera el artículo 28 de la Constitución Política de
Colombia.
En efecto, la norma
demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar la
privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial, en aquellos casos en
que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la
Policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la
libertad personal y del mandato constitucional que prohibe la detención sin
orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible. Lo
anterior, no obsta para que el servidor público uniformado de la policía,
sujeto de la agresión pueda acudir ante la autoridad competente para que se investigue
la conducta del infractor, por el irrespeto, amenaza o provocación de que ha
sido víctima.
5.  Examen del
cargo contra los numerales 2 y 3 del artículo 207 del Decreto 1355 de 1970.
* Finalidad
preventiva: La retención transitoria aplicada a quien "deambule en estado
de embriaguez y no consienta en ser acompañado a su domicilio" (numeral
2°) y "al que por estado de grave excitación pueda cometer inminente
infracción a la ley penal (numeral 3°).
A juicio de la
Corte, las anteriores previsiones constituyen verdaderas medidas de protección
y no contrarían la Constitución, por las siguientes razones:
En primer lugar,
dicha medida correccional tiene una finalidad legítima, pues pretende
salvaguardar valores constitucionales como la vida o la integridad personal. Es
evidente, que una persona en un estado momentáneo de debilidad, puede llegar a
afectar intereses de terceros que ella misma estima valiosos cuando se
encuentra en pleno uso de sus facultades; porque es un hecho ineludible, que el
consumo de alcohol, y los estados de intensas emociones,  en un elevado número
de personas, "ocasionan el relajamiento de lazos inhibitorios y la
consiguiente exteriorización de actitudes violentas".[9]
Pero además, esta
medida también protege al sujeto sobre el cual recae, porque en un estado
transitorio de incompetencia para tomar decisiones libres, puede él mismo
atentar contra su vida o su salud, o provocar a otros para que lo hagan. Por
ejemplo, en el caso de la embriaguez, según un informe del Instituto Nacional
de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en 1996 el 58% de las víctimas por
muerte violenta, el 58% de los suicidas, el 51% de las víctimas por accidentes
de tránsito y el 31% por otros accidentes, presentaban altos índices de consumo
de alcohol.[10]
Por otra parte, es
una medida correctiva eficaz, ya que el retenido está bajo la protección de las
autoridades, quienes pueden actuar de manera inmediata, frente a eventuales
perjuicios contra valores esenciales del ordenamiento, y  no existen medios
eficaces menos onerosos, para lograr la finalidad constitucional planteada,
pues es claro que la multa, la promesa de buena conducta o la conminación, no
modifican el estado actual de incompetencia transitoria del sujeto, que es el
supuesto fáctico en el que se funda y justifica esta medida de protección.
Además, y en el caso de la embriaguez, la norma contempla que las autoridades
de policía ya han intentado acompañar a la persona a su lugar de residencia,
pero ante su renuencia, no les queda otro camino que conducirla a la estación.
Así mismo, es
evidente que la carga que se impone a la persona es mínima, pues el tiempo de
la retención no puede exceder las 24 horas, mientras que el beneficio -proteger
la vida y la integridad de las personas-, es significativamente mayor.
De igual manera, es
claro que esta medida correctiva de carácter transitorio comporta la
formulación de un reproche por la ingestión de bebidas alcohólicas, o por el
estado de grave excitación. Simplemente, descansan en predicciones o cálculos
de riesgo, sobre las consecuencias indeseables que pueden producirse a raíz de
las alteraciones psicosomáticas, momentáneas, en el individuo.
Por lo tanto, estima
la Corte que la retención en el comando, de acuerdo con los numerales 2° y 3°
de la disposición acusada, es una medida eficaz, que encuentra justificación en
el ordenamiento constitucional. Sin embargo, cabe advertir que en la
apreciación de las circunstancias que la motivan, las autoridades de policía,
como autoridades administrativas, no pueden excederse en el ejercicio de sus
funciones en relación con los objetivos perseguidos por la norma, pues con el
argumento de que una persona se encuentra embriagada o en estado de grave
excitación, no puede eliminarse el ejercicio legítimo de sus derechos.  Por
ello, la autoridad de policía al ejercer esta función preventiva, deberá
justificar la retención en motivos fundados, objetivos y ciertos.
En consecuencia,
estima la Corte que las medidas consagradas en los numerales 2° y 3° de la
disposición acusada, no equivalen propiamente a privación de la libertad sino a
la adopción de una medida correctiva razonable, que no comportan una carga
excesiva para el afectado, dada su corta duración, ni limitan la realización de
los proyectos de vida individuales; en cambio, garantizan otros valores
reconocidos constitucionalmente, como la prevalencia del interés general y la
preservación del orden público.
Ahora bien, no obstante
lo anterior, es preciso tener en cuenta que dado el amplio margen de
apreciación que se le reconoce a la autoridad de policía para imponer la medida
de retención en el comando, en ocasiones puede hacerse uso indebido de esta
potestad, e incurrir en actuaciones arbitrarias en detrimento de los derechos y
garantías ciudadanas. Por ello, la Corte entiende, que tratándose de una medida
correctiva como la examinada que en cierto modo restringe el ejercicio de la
libertad personal reconocida como un valor esencial en el ordenamiento, es
indispensable que en su aplicación las autoridades de policía actúen dentro de
un marco razonable y prudente sin que puedan ocasionar lesiones de cualquier
orden en contra de la integridad física de quien se encuentra en los estados
previstos en las normas sub examine.
Por consiguiente se
declararán exequibles los numerales 2o y 3o del artículo 207 del Decreto 1355
de 1970.
VI.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar INEXEQUIBLE
el numeral 1° del artículo 207 del Decreto 1355 de 1970.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES
los numerales 2° y 3° del artículo 207 del Decreto 1355 de 1970.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-199/98
MEDIDAS
CORRECTIVAS-Aplicación por
funcionarios de Policía (Salvamento parcial de voto)
Estimo que el
artículo cuestionado no establece una sanción  en su  numeral 1º, pues se trata
de una medida correctiva que obedece a una finalidad y un presupuesto diferente
al de una restricción de la libertad personal, como quiera que se refiere a un
mecanismo que busca la educación, y la prevención frente a comportamientos de
ciudadanos con relación a los uniformados que se encuentran en ejercicio de sus
funciones. En materia de medidas correctivas ellas deben sujetarse en su
aplicación, al debido proceso, propios de un estado social de derecho, por lo
tanto a la luz de la Carta Política de 1991, este tipo de mecanismos deben
acatar el artículo 29 de la Constitución Política, esto es al desarrollo previo
de un proceso sumario que garantice al presunto infractor el derecho a la
defensa, sin que con ello se desconozca la autoridad de que están investidos
los funcionarios de policía ni su capacidad y calificación; en consecuencia,
las medidas correctivas que imponen los comandantes de estación y de
subestación, al que irrespete, amenace o provoque a los funcionarios
uniformados de la Policía, en ejercicio de sus funciones no tienen el carácter
de condenas o sanciones, sino que son medidas que adoptan, excepcionalmente,
dichos funcionarios, con el objeto de garantizar el cumplimiento de sus deberes
esenciales.
El Magistrado abajo
firmante, con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, deja
constancia de las razones que me conducen a apartarme de la providencia  por la
que se resuelve la demanda de la referencia y que me impone el deber de salvar,
parcialmente, el voto respecto a la declaratoria de inexequibilidad del numeral
1º del artículo 207 del Decreto 1355 de 1970.
Las siguientes son
las razones jurídicas constitucionales que me motivan para adoptar esta
decisión:
1. Es  la Policía
Nacional, el organismo competente para preservar el orden público en el ámbito
interno, el cual cuenta con facultades correctivas y con atribuciones de
prevención, necesarias para el cumplimiento de la protección de la vida,  honra
y bienes, creencias y demás derechos y libertades.
2.      De igual
modo y con el mismo respeto y consideración por la providencia adoptada, estimo
que el artículo cuestionado no establece una sanción  en su  numeral 1º, pues
se trata de una medida correctiva que obedece a una finalidad y un presupuesto
diferente al de una restricción de la libertad personal, como quiera que se
refiere a un mecanismo que busca la educación, y la prevención frente a
comportamientos de ciudadanos con relación a los uniformados que se encuentran
en ejercicio de sus funciones.
En efecto, la
jurisprudencia de la Corte ha considerado siempre que la existencia de este
tipo de instrumentos, se justifica en el marco del Estado de derecho y en el
ordenamiento constitucional colombiano por diferentes razones:  en primer
término, porque la Constitución establece  como principio fundamental a la
prevalencia del interés general, y reconoce como fin esencial del Estado, la
protección a “la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”
de los asociados (arts. 1 y 2º CP)  y en consecuencia, asigna como deber
patrimonial de las autoridades de policía “el mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para
asegurar que los habitantes  de Colombia convivan en paz” (art. 218 CN);  en
segundo término, porque en el ejercicio y goce de sus derechos, la persona no
puede atentar contra  intereses de terceros, pues no sólo los derechos no son
absolutos en la medida en que prevalece el interés general, sino que en
especial, debe respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, y debe
obrar conforme al principio  de solidaridad social, y debe igualmente, respetar
y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituídas y propender
al logro y mantenimiento de la paz (art. 95, inciso 1º CP); en tercer término,
porque los derechos no son absolutos y, por tanto, es dable imponerles límites
(claro  está derivados de la Constitución y la ley, y sin que con ello se
anulen o desnaturalicen).
3. De otra parte,
estimo que el precepto acusado, esto es el numeral 1º del artículo 207 del
Código Nal. de Policía busca precisamente la protección y seguridad de los
funcionarios uniformados de Policía, para lo cual el procedimiento idóneo es el
policivo y no el judicial; por lo tanto, estas restricciones, al igual que el
término de su duración, deben ser mínimos, proporcionales, razonables y
necesarios para lograr los fines preventivos propios del poder de policía y al
mismo tiempo prever atentados y violaciones a la ley penal; no obstante lo
anterior, estimo que en materia de medidas correctivas ellas deben sujetarse en
su aplicación, al debido proceso,  propios de un estado social de derecho, por
lo tanto a la luz de la Carta Política de 1991, este tipo de mecanismos deben
acatar el artículo 29 de la Constitución Política, esto es al desarrollo previo
de un proceso sumario que garantice al presunto infractor el derecho a la
defensa, sin que con ello se desconozca la autoridad de que están investidos
los funcionarios de policía ni su capacidad y calificación; en consecuencia,
las medidas correctivas que imponen los comandantes de estación y de
subestación, al que irrespete, amenace o provoque a los funcionarios
uniformados de la Policía, en ejercicio de sus funciones no tienen el carácter
de condenas o sanciones, sino que son medidas que adoptan, excepcionalmente,
dichos funcionarios, con el objeto de garantizar el cumplimiento de sus deberes
esenciales.
Fecha: Ut supera
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-199/98
RETENCION
ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad
(Salvamento de voto)
Resulta evidente
que, por muchas razones que se puedan esgrimir para defender, en el plano de
sus bondades, la posibilidad de que los comandantes de estaciones y
subestaciones de Policía apliquen medida correctiva de retención -que no de
"retenimiento", como dice el artículo-, no puede ella aceptarse a la
luz de la actual Constitución. Si fuera correcta la apreciación que se consigna
en el Fallo del cual discrepo en el sentido de que se busca apenas una
finalidad preventiva, lo lógico sería que la persona retenida quedara en
libertad de manera inmediata una vez se estableciera que el estado de
embriaguez o de grave excitación ha pasado. Pero en realidad acontece que la
medida autorizada tiene en la misma norma la denominación de
"correctiva", lo que a mi juicio no corresponde a nada distinto de
una verdadera sanción. Y, por lo tanto, la exequibilidad de los numerales 2 y
3, alusivos a tales circunstancias, provocará que, aun varias horas después de
haber desaparecido el estado subjetivo de peligro (embriaguez o excitación), el
"retenimiento" haya de continuar hasta cumplir el término de la
medida correctiva. Ello es inconstitucional. La incoherencia de lo resuelto es
ostensible, por cuanto la medida correctiva de la que se trata está contemplada
en el encabezamiento de la norma como aplicable a las tres hipótesis contenidas
en sus numerales, es decir, la disposición que consagra la facultad para los
comandantes de estación y de subestación -que es precisamente lo
inconstitucional en cuanto se trata de autoridades no judiciales- gobierna
por  igual los tres casos. Nada  diferente de motivos de conveniencia -repito
que inaceptables para la Corte- puede dar lugar a entender que mientras el
primero de tales eventos es inexequible en relación con la competencia de las
autoridades de policía para ordenar la retención, los dos segundos, que se
refieren también a esa competencia, son exequibles.
Referencia:
Expediente D-1851
Manifiesto las
razones de mi discrepancia con el fallo adoptado en la fecha, por cuando considero
que el artículo objeto de demanda ha debido ser declarado inexequible en su
totalidad.
Me identifico con
las razones que exponen los H. magistrados, Drs. Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero, en el sentido de que, por una parte, los mismos
motivos de inconstitucionalidad del numeral 1 de la norma acusada han debido
servir en sana lógica y según la doctrina de la Corte para declarar que eran
inexequibles -como a mi modo de ver lo eran- los numerales 2 y 3 del mismo
precepto.
También coincido con
ellos en sus apreciaciones, a su vez firmemente sostenidas en reiterada
jurisprudencia de esta Corte, sobre el carácter estricto de los mandatos
constitucionales relativos a la garantía de que las autoridades administrativas
carecen de competencia para ordenar que una persona sea privada de su libertad.
En efecto, no puede
olvidarse que el Constituyente de 1991 modificó de manera terminante los
requisitos que exigía la Constitución de 1886 para la detención preventiva y en
general para cualquier forma de privación de la libertad personal, señalando
que el mandamiento escrito que ordene medida semejante debe provenir de
"autoridad judicial competente" (art. 28 C.P.). (Subrayo).
Es más, el
Constituyente suprimió el artículo 28 de la anterior Carta Política, que
permitía, aun en tiempo de paz, pero habiendo graves motivos para temer
perturbación del orden público, que fueran aprehendidas y retenidas mediante
orden del Gobierno, y previo dictamen de los ministros, las personas contra
quienes hubiese graves motivos para sospechar que atentaban contra la paz
pública.
En materia de penas,
la Constitución de 1991 eliminó las denominadas "in continenti",
previstas en el antiguo artículo 27 de dicho Estatuto Fundamental, que
permitían formas de sanción muy similares a las que se consagraron por el
legislador en el artículo enjuiciado.
Así, los
funcionarios que ejercieran autoridad o jurisdicción estaban expresamente
facultados para arrestar a cualquiera que los injuriase o les faltase al
respeto en el acto en que estuviesen desempeñando las funciones de su cargo;
los jefes militares podían recurrir a idéntica medida para contener
insubordinaciones o motines militares o para mantener el orden hallándose en
frente del enemigo; los capitanes de buque, no estando en puerto, gozaban de la
misma facultad, de rango constitucional, para reprimir delitos a bordo.
Que sea conveniente
o no la nueva estructura constitucional al respecto, es algo que a esta Corte
no corresponde establecer, ni puede constituir argumento válido para el
cumplimiento de su tarea de guarda de la integridad y supremacía de  la
Constitución Política adoptada  en  1991, cuya  filosofía  debe  realizarse
-esa es la responsabilidad de la Corte- a plenitud.
Entonces, para el
suscrito Magistrado resulta evidente que, por muchas razones que se puedan
esgrimir para defender, en el plano de sus bondades, la posibilidad de que los
comandantes de estaciones y subestaciones de Policía apliquen medida correctiva
de retención -que no de "retenimiento", como dice el artículo-, no
puede ella aceptarse a la luz de la actual Constitución.
Las excepciones a
esa regla están consagradas explícitamente en el artículo 32 de la Carta, para
el caso del delincuente sorprendido en flagrancia y además, para las  situaciones
de  verificación  de  identidad, esta  Corte, en Sentencia C-024 del 27 de
enero de 1994 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), dedujo del mismo
artículo 28 constitucional la detención preventiva administrativa -que no parte
de las mismas hipótesis ni tiene que ver con las causales contempladas por la
norma bajo examen-, la cual, según dijo la Sentencia tiene que basarse en
razones objetivas y en motivos fundados, más allá de la simple sospecha, que
permitan concluir con cierta probabilidad y plausibilidad que una persona está
vinculada a actividades criminales, y desde luego por el tiempo estrictamente
necesario y para el sólo efecto de verificar los hechos correspondientes, con
cargo en todo caso de ponerla a disposición del juez competente a más tardar
dentro de las 36 horas.
En los casos materia
de estudio en este proceso, so pretexto de una protección a la persona, en
realidad se la sanciona mediante la privación de su libertad por orden de una
autoridad que no es judicial, contra el claro texto de la Constitución
Política.
Si fuera correcta la
apreciación que se consigna en el Fallo del cual discrepo en el sentido de que
se busca apenas una finalidad preventiva, lo lógico sería que la persona
retenida quedara en libertad de manera inmediata una vez se estableciera que el
estado de embriaguez o de grave excitación ha pasado. Pero en realidad acontece
que la medida autorizada tiene en la misma norma la denominación de
"correctiva", lo que a mi juicio no corresponde a nada distinto de
una verdadera sanción. Y, por lo tanto, la exequibilidad de los numerales 2 y
3, alusivos a tales circunstancias, provocará que, aun varias horas después de
haber desaparecido el estado subjetivo de peligro (embriaguez o excitación), el
"retenimiento" haya de continuar hasta cumplir el término de la
medida correctiva. Ello es inconstitucional.
Finalmente, debo
deplorar que mediante este Fallo se haya modificado no sólo una jurisprudencia
reiterada y firme como la que había sentado la Corte, sino el alcance mismo del
artículo 28 de la Constitución, en su letra y en su espíritu.
Además, la
incoherencia de lo resuelto es ostensible, como lo sugieren también los
magistrados Gaviria y Martínez, por cuanto la medida correctiva de la que se
trata está contemplada en el encabezamiento de la norma como aplicable a las
tres hipótesis contenidas en sus numerales, es decir, la disposición que
consagra la facultad para los comandantes de estación y de subestación -que es
precisamente lo inconstitucional en cuanto se trata de autoridades no
judiciales- gobierna  por  igual los tres casos. Nada  diferente de motivos de
conveniencia -repito que inaceptables para la Corte- puede dar lugar a entender
que mientras el primero de tales eventos es inexequible en relación con la
competencia de las autoridades de policía para ordenar la retención, los dos
segundos, que se refieren también a esa competencia, son exequibles.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de
voto a la Sentencia C-199/98
RETENCION
ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad
(Salvamento de voto)
Las autoridades
administrativas no tienen competencia, según la Constitución y la doctrina de
la Corte, para privar a las personas de su libertad. A propósito de la libertad
de las personas, ella no puede verse afectada por el ejercicio de las
competencias así atribuídas a las autoridades de policía. Es claro que la
sentencia de la que disentimos desconoce la doctrina de la Corporación sobre el
alcance del artículo 28 Superior; los numerales 2 y 3 del artículo acusado
también debieron ser declarados inexequibles, pues a través de ellos se faculta
a las autoridades de Policía para privar a las personas de su libertad, sin
cumplir con las exigencias mínimas establecidas en la Constitución : orden
escrita de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por
los motivos señalados en la ley. No existen razones suficientes, ni en la
Sentencia se consignan, que permitan establecer con certeza que las personas
embriagadas o bajo grave excitación, atenten por ese solo hecho contra la
convivencia ciudadana, o contra los derechos de los demás, es decir que
necesariamente incurran en conductas delictivas que las hagan merecedoras de
una sanción o de una medida como la que contiene el artículo 207. Bajo los
principios de dignidad y de libertad que inspiran la Constitución, no es
posible presuponer que el embriagado o el emocionalmente alterado, es
potencialmente peligroso y que deba privársele de la libertad;  sólo en el
evento en que la conducta delictiva se realice, y previa orden judicial, se
puede detener a la persona en las circunstancias descritas; de lo contrario se
desconocen no sólo los derechos a la libertad y al debido proceso, sino a la
presunción de inocencia.
RETENCION
ADMINISTRATIVA-Proporcionalidad
de la medida (Salvamento de voto)
Es claro que la
privación de la libertad contemplada en el artículo 207 del Código Nacional de
Policía, resulta desproporcionada para los eventos contemplados en sus
numerales 2 y 3, si se la compara con la amonestación en privado, máxima
sanción que las autoridades de policía pueden imponer "al que en vía
pública riña o amenace a otros", o con la de presentación periódica ante
el Comando, que las mismas autoridades pueden imponer "al que reincida en
riña o pelea"; en los últimos dos casos, algún daño se ocasionó a otro y
no por ello se pierde la libertad a órdenes de un funcionario administrativo;
en cambio en los casos contemplados en los numerales 2 y 3 del artículo 207, se
priva de la libertad a quien no ha causado daño alguno y, posiblemente, no lo
ocasionará.
Referencia:
Expediente D-1851
Actor:  Alberto
Franco
Magistrado Ponente:
Dr.  HERNANDO
HERRERA VERGARA
Los suscritos
magistrados compartimos la posición mayoritaria en el sentido de haber
declarado la inexequibilidad del numeral 1º del artículo 207 del Decreto 1355
de 1997; no obstante, discrepamos respetuosamente de la declaratoria de
exequibilidad de los numerales 2º y 3º de la precitada norma.
Las razones que nos
llevan a apartarnos de esa última decisión pueden resumirse así:
1.  Las autoridades
administrativas no tienen competencia, según la Constitución y la doctrina de
la Corte, para privar a las personas de su libertad.
Según la sentencia
adoptada por la mayoría, la policía sí tiene competencia para aprehender,
durante 24 horas, a la persona que se encuentre en cualquiera de las
circunstancias descritas en los numerales 2 y 3 de la norma acusada;  dicha
retención, dicen,  consiste en una medida preventiva que no puede calificarse
como sanción, pues ésta sólo puede imponerse luégo de agotarse un proceso
previo, a través del cual se compruebe la responsabilidad del inculpado.
Trátese de medida
preventiva y protectora o de sanción, la doctrina constitucional sobre la
aplicación de justicia por autoridad administrativa fue sentada en la sentencia
número 212 de 1994[11],
al estudiar el alcance del artículo 116 Superior.  En dicho fallo esta Corporación
aclaró quiénes, según la Carta Política, pueden aplicar justicia y fijó los
límites de la competencia atribuída a las autoridades de policía para juzgar a
quien incurra en una contravención.
En el aparte más
significativo dijo esta Corporación en el mencionado fallo:
"Así, pues,
el artículo 116, como otras disposiciones constitucionales, establece por regla
general que la función de administrar justicia corresponde a la Corte
Constitucional, a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado, al
Consejo Superior de la Judicatura, a la Fiscalía General de la Nación, a los
tribunales y a los jueces, pero establece la posibilidad de que órganos ajenos
a la Rama Judicial también lo hagan: así, el Congreso ejercerá determinadas
funciones judiciales -tal es el caso de las atribuídas en los artículos 174 y
178 de la Constitución- y excepcionalmente la ley podrá atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Aún los particulares pueden ser investidos transitoriamente de dicha función
cuando actúen como conciliadores o árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
"Se trata de
una excepción al principio general y, por tanto, su alcance es restrictivo:
únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas
determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar las materias
precisas respecto de las cuales ello es posible, siempre que no adelanten la
instrucción de sumarios ni juzguen delitos.
"Ahora bien,
si los señalados requisitos se cumplen, la norma legal que desarrolle la
previsión constitucional es, en principio, exequible. Tal ocurre con la
asignación de competencias a inspectores penales de policía, inspectores de
policía y alcaldes para fallar sobre contravenciones especiales sancionables
con pena distinta de la privación de la libertad".   (subraya fuera del texto).
A propósito de la
libertad de las personas, la Corte insistió en la sentencia citada, en que ella
no puede verse afectada por el ejercicio de las competencias así atribuídas a
las autoridades de policía, y explicó los alcances del artículo 28 Superior:
"Resulta,
pues, ajustado a la Constitución que el legislador confíe de manera excepcional
a funcionarios distintos de los jueces, como es el caso de los inspectores
penales de policía, los inspectores de policía y los alcaldes, la función
precisa de administrar justicia en el ámbito propio de las contravenciones
especiales.
"Pero ha advertido
la Corte que ello es así siempre que la respectiva contravención no sea
castigada con pena privativa de la libertad.
"Se
introduce la distinción que antecede por cuanto el artículo 28 de la
Constitución de 1991 modificó radicalmente la normatividad que venía rigiendo,
incorporada a la Carta Política de 1886 y sus reformas.
"El artículo
28 del Estatuto Fundamental vigente brinda una mayor protección a la libertad
personal cuando establece que nadie podrá ser reducido a prisión ni arresto ni
detenido 'sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en
la ley'. (se subraya).
"Lo dicho
significa, ni más ni menos, que el Constituyente reservó de manera exclusiva
y específica a los jueces de la República la potestad de ordenar la privación
de la libertad de las personas, así sea preventivamente. Esto, desde luego,
con las salvedades que se derivan del inciso 2º del mismo artículo 28, a las
cuales se refirió la Corte en Sentencia C-024 del 27 de enero de 1994
(Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero) y las relativas a los
casos de flagrancia previstos en el artículo 32 eiusdem.  (énfasis fuera del texto)
"La
normatividad constitucional en esta materia es terminante. La nueva Carta, a la
vez que introdujo la exigencia expresa en cuanto a la naturaleza judicial del
órgano que ordene la privación de la libertad, suprimió totalmente la
posibilidad de aprehensiones mediante determinación del Ejecutivo por razones
de orden público (artículo 28 de la Carta Política anterior).
"El
mandato de autoridad judicial es elemento esencial dentro del conjunto de
requisitos exigidos para toda forma de detención, prisión o arresto, a tal
punto que si en un caso concreto la privación de la libertad proviniere de
funcionario perteneciente a otra rama u órgano del poder público, se
configuraría la inconstitucionalidad del procedimiento y sería aplicable el
artículo 30 de la Carta (Habeas Corpus), como mecanismo apto para recuperar la
libertad." . (se subraya).
Así, pues, en el
mencionado fallo se reitera la doctrina sentada en la Sentencia C-175 de 1993[12], en la que,
igualmente, se dejó claramente establecido que la autoridades de policía no
tienen competencia para imponer la sanción de arresto a los miembros de la
Policía Nacional.
En esa oportunidad
la Corte advirtió que:
"...el
artículo 5o. del decreto 2010 de 1992, materia de examen, es inconstitucional
por consagrar la sanción de arresto severo como pena imponible a los miembros
de la Policía Nacional por parte de autoridades administrativas pertenecientes
a dicha Institución y como consecuencia de la violación del régimen de
disciplina y honor de la Institución, contenido en el decreto 100 de 1989.
"Dicha pena
se encuentra definida en el artículo 93 del citado estatuto disciplinario en
los siguientes términos: "El arresto severo consiste en la obligación que
tiene el infractor de permanecer aislado dentro de las instalaciones de la
unidad, dedicado a la ejecución de tareas útiles que le señale el
director" y encaja dentro de las penas privativas de la libertad además
de identificarse con la consagrada en materia criminal, pues contiene los mismos
elementos que la identifican como tal, a saber: el aislamiento y el trabajo.  (énfasis fuera de texto).
"Es que
la Constitución Política de Colombia es celosa en la guarda de la libertad
personal y no es un azar que el artículo 28 establezca como condición esencial
para que a una persona se le prive de su libertad, el que sea un juez de la
República quien la decrete, con la rigurosa observancia de las demás exigencias
que allí mismo se señalan".  (se resalta).
De conformidad con
lo anteriormente transcrito, es claro que la sentencia de la que disentimos
desconoce la doctrina de la Corporación sobre el alcance del artículo 28
Superior; los numerales 2 y 3 del artículo acusado también debieron ser
declarados inexequibles, pues a través de ellos se faculta a las autoridades de
Policía para privar a las personas de su libertad, sin cumplir con las
exigencias mínimas establecidas en la Constitución : orden escrita de autoridad
judicial competente, con las formalidades legales y por los motivos señalados en
la ley.
La incompetencia de
los Comandantes de estación o de subestación de Policía para privar a una
persona de la libertad, sería el principal y único argumento para que la
totalidad del artículo acusado hubiera sido declarado inconstitucional, tal como
se expuso en la ponencia derrotada.  Sin embargo, como en la sentencia de la
que discrepamos se esgrimen otras razones para justificar la constitucionalidad
de los numerales 2 y 3 del artículo 207, haremos una breve referencia a ellas,
en la medida en que también se apartan de la doctrina de la Corte.
2.  La protección de
los derechos a la vida y a la integridad física, del derecho a la salud, y del
interés general, tampoco justifican la retención de una persona en las
circunstancias descritas en los numerales 2 y 3 del artículo 207 del Decreto
1355 de 1970, como se pasa a explicar:
a.  Protección de la
vida y de la integridad personal
En la sentencia
referida, se afirma que la medida correccional consistente en retener a una
persona en una estación o subestación de policía en caso de embriaguez o de
grave excitación se justifica porque "pretende salvaguardar valores
constitucionales como la vida o la integridad personal", los que
pueden verse afectados o amenazados porque "el consumo de alcohol y los
estados de intensas emociones en un elevado número de personas", puede
provocar una deshinibición tal, que el sujeto, sin control de sus emociones,
puede actuar violentamente.  Tanto es así, se dice en la providencia, que en la
Sentencia C-221 de 1994[13],
se afirmó que "el relajamiento de lazos inhibitorios y la consiguiente
exteriorización de actitudes violentas", puede ser el resultado de la
ingestión de bebidas embriagantes.
Pero, no puede
olvidarse que, a renglón seguido, y a propósito de esa afirmación, se advirtió
en el mismo fallo citado en la sentencia: "...dentro de un sistema
penal liberal y democrático, como el que tiene que desprenderse de una
Constitución del mismo sello, debe estar proscrito el peligrosismo, tan caro al
positivismo penal, hoy por ventura ausente de todos los pueblos civilizados.
Porque a una persona no pueden castigarla por lo que posiblemente hará, sino
por lo que efectivamente hace."
Y es que no existen
razones suficientes, ni en la Sentencia se consignan, que permitan establecer
con certeza que las personas embriagadas o bajo grave excitación, atenten por
ese solo hecho contra la convivencia ciudadana, o contra los derechos de los
demás, es decir que necesariamente incurran en conductas delictivas que las
hagan merecedoras de una sanción o de una medida como la que contiene el
artículo 207.    Bajo los principios de dignidad y de libertad que inspiran la
Constitución, no es posible presuponer que el embriagado o el emocionalmente
alterado, es potencialmente peligroso y que deba privársele de la libertad;
sólo en el evento en que la conducta delictiva se realice, y previa orden
judicial, se puede detener a la persona en las circunstancias descritas; de lo
contrario se desconocen no sólo los derechos a la libertad y al debido proceso,
sino a la presunción de inocencia.
b.  Protección de la
salud.
Según la posición
mayoritaria, la retención del embriagado o del emocionalmente alterado, tiene
también como finalidad la de proteger su salud;  pero, tampoco este argumento
tiene justificación a la luz de la Constitución y de la jurisprudencia de la
Corte.
A este propósito, en
la Sentencia número T-493 de 1993[14],
se sentó una importante doctrina al negar una tutela mediante la cual se
pretendía imponer un tratamiento médico a quien padecía una enfermedad grave,
pues, juzgó esta Corporación que de otorgar tal amparo coartaría la libertad de
la enferma para decidir si se somete o no a un tratamiento médico y las
modalidades del mismo, e interferiría indebidamente "en lo relativo a
lo que a su juicio es más conveniente para preservar su salud y asegurar una
especial calidad de vida". A su turno, en la Sentencia número C-221,
ya citada, se dijo que "cada quien es libre de decidir si es o no del
caso recuperar su salud.  Ni siquiera bajo la vigencia de la Constitución
anterior, menos pródiga y celosa de la protección de los derechos fundamentales
de la persona, se consideraba que el Estado fuera el dueño de la vida de cada
uno..."
Por lo demás, la
prohibición de las políticas perfeccionistas y la procedencia de las
"medidas de protección coactiva a los intereses de la propia persona",
quedaron sentadas en la doctrina constitucional en los términos de la sentencia
C-309/97[15]:
"En
Colombia, las políticas perfeccionistas se encuentran excluidas, ya que no es
admisible que en un Estado que reconoce la autonomía de la persona y el
pluralismo en todos los campos, las autoridades impongan, con la amenaza de
sanciones penales, un determinado modelo de virtud o de excelencia humana. En
efecto, esas políticas implican que el Estado sólo admite una determinada
concepción de realización personal, lo cual es incompatible con el pluralismo.
Además, en virtud de tales medidas, las autoridades sancionan a un individuo
que no ha afectado derechos de terceros, únicamente porque no acepta los
ideales coactivamente establecidos por el Estado, con lo cual se vulnera la
autonomía, que etimológicamente significa precisamente la capacidad de la
persona de darse sus propias normas. Por el contrario, las medidas de
protección coactiva a los intereses de la propia persona no son en sí mismas
incompatibles con la Constitución, ni con el reconocimiento del pluralismo y de
la autonomía y la dignidad de las personas, puesto que ellas no se fundan en la
imposición coactiva de un modelo de virtud sino que pretenden proteger los
propios intereses y convicciones del afectado".
Pero, a renglón
seguido, esta Corporación añadió a su doctrina el requisito de la
proporcionalidad, para evitar que la medida de protección se convierta en
política perfeccionista; dijo esta Corporación:
"Muy ligado
a lo anterior, la Corte considera también que la sanción prevista por la vulneración
de una medida de protección no puede ser exagerada en relación al interés que
se pretende proteger, no sólo por cuanto la proporcionalidad de las sanciones
es un principio que orienta siempre el derecho punitivo, sino además porque la
previsión de penas que no sean excesivas es una garantía para evitar que una
política de esta naturaleza se vuelva perfeccionista".
Desde este punto de
vista, es claro que la privación de la libertad contemplada en el artículo 207
del Código Nacional de Policía, resulta desproporcionada para los eventos
contemplados en sus numerales 2 y 3, si se la compara con la amonestación en
privado, máxima sanción que las autoridades de policía pueden imponer "al
que en vía pública riña o amenace a otros" (art. 201 C.N.P.), o con la
de presentación periódica ante el Comando, que las mismas autoridades pueden
imponer "al que reincida en riña o pelea" (art. 206 C.N.P.);
en los últimos dos casos, algún daño se ocasionó a otro y no por ello se pierde
la libertad a órdenes de un funcionario administrativo; en cambio en los casos
contemplados en los numerales 2 y 3 del artículo 207, se priva de la libertad a
quien no ha causado daño alguno y, posiblemente, no lo ocasionará.
Fecha, ut supra.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Me adhiero a este
salvamento de voto
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (E)
[1] C-309 de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-301 de 1993. Magistrado
Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Ver, entre otras, Corte Constitucional. Sentencias C-301 de 1995,
C-395 de 1994, C- 024 de 1994 y C-327 de 1997.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-327 de 1997. Magistrado
Ponente: Fabio Morón Díaz.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-239 de 1997. Magistrado
Ponente: Fabio Morón Díaz.
[6] Corte Constitucional. Sentencia C-024 de 1994. Magistrado Ponente:
Alejandro Martíenez Caballero.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-532 de 1992. Magistrado
Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver, además, sentencia C-309 de 1997.
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-327 de 1997. Magistrado
Ponente: Fabio Morón Dïaz.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1994. Magistrado
Ponente: Carlos Gaviria Díaz.
[10] Gloria Inés Suarez, Mónica María García y Wilson Hernandez.
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Centro Nacional de
Referencia para la Violencia. En Boletín Epidemológico Distrital. 1997.
[11] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[12] M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
[13] M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
[14] M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell
[15] M.P. Alejandro Martínez Caballero.