C-138-96
Sentencia No
Sentencia
C-138/96
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Expiración
del término/FACULTAD IMPOSITIVA DEL CONGRESO
La expedición de
decretos con la pretensión de fuerza legislativa por parte del Gobierno, una
vez expirado el término de las facultades conferidas, representa flagrante
vulneración de la Constitución Política en cuanto supone la invasión de una
órbita que no es la del Gobierno, pues al vencer el lapso en que podía legislar
extraordinariamente queda reducido a su papel administrativo. Debe concluirse
que, finalizado el tiempo de la extraordinaria atribución del Gobierno, mal
puede sostenerse que la materia respectiva no pueda ser tratada por el Congreso
y, por el contrario, éste no pierde su función propia por revestir el Ejecutivo
de precisas facultades extraordinarias, la tiene con mayor razón si el período
en que era posible su ejercicio extraordinario ha culminado.
SANEAMIENTO
ADUANERO-Retroactividad/LEY
TRIBUTARIA-Retroactividad
La norma sobre
saneamiento aduanero expedida más de tres años después, entró a operar
retroactivamente en cuanto plasmó nuevas reglas de juego sobre saneamiento de
algunas de las mercancías. Se vulneró, entonces, de manera evidente el artículo
338 de la Constitución Política, a cuyo tenor las leyes, ordenanzas o acuerdos
que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del
período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo.
DERECHO A LA
IGUALDAD EN SANEAMIENTO ADUANERO-Violación/PRINCIPIO DE LA BUENA FE
No puede el
Estado prever unas determinadas condiciones supuestamente excepcionales y
únicas, induciendo a las personas a que se acojan a ellas con el fin de obtener
un beneficio y después modificarlas en favor de quienes no cumplieron los
requisitos iniciales cuando ya las personas que actuaron de buena fe respecto
de las primeras reglas cancelaron el mayor valor impositivo que se les exigía y
lo hicieron antes de la fecha legalmente señalada. La diferencia de trato es
todavía más evidente si se compara la situación de los nuevos beneficiados con
la de quienes introdujeron mercancías en la misma época cumpliendo a cabalidad
todas las normas aduaneras.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Atribución
permanente
La atribución
presidencial de "ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición
de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución
de las leyes" no tiene un plazo, contado a partir de la vigencia de la
normatividad reglamentada, ya que puede ejercerse en cualquier tiempo, y, por
otra parte no se agota por el primer uso que de ella se haga.
SANEAMIENTO ADUANERO-Inconstitucionalidad de término indefinido
La extensión
indefinida de un término que ha debido fijar el propio Congreso, dejando la
decisión en cabeza exclusiva del Presidente de la República, viola la
Constitución en dos aspectos: una facultad legislativa deviene en
administrativa, con desconocimiento evidente del artículo 113 de la
Constitución, y hace que una opción de suyo extraordinaria y temporal pase a
ser permanente, llevando a la ineficacia del sistema tributario.
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO/PRINCIPIO DE EFICIENCIA DEL TRIBUTO/PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO
La normatividad
objeto de análisis viola también el artículo 363 de la Carta, que consagra como
principio del sistema tributario la equidad, la eficiencia y la progresividad.
La primera de esas condiciones se rompe al ser quebrantado en la forma descrita
el postulado de la igualdad; la segunda se incumple en cuanto el Estado, al
revivir términos ya vencidos para el recaudo de tributos, hace ineficiente y
estéril la tarea confiada por la Constitución al Presidente de la República en
el sentido de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas
y caudales públicos; la tercera se frustra en la medida en que se premia el
doble incumplimiento de quienes, hallándose en una situación irregular cuando
se concedió el primer beneficio mediante el Decreto 1751 de 1991, se
abstuvieron de atender sus obligaciones tributarias en esa oportunidad, con el
natural desestímulo de los ciudadanos que observan desde el principio y a
cabalidad las prescripciones del sistema jurídico.
-Sala Plena-
Referencia: expediente D-1025
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 174 de 1994.
Actor: Fanny
Jaramillo Tovar
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del nueve (9) de abril de mil
novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana FANNY
JARAMILLO TOVAR, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral
4, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la  Ley 174 de 1994.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal:
"LEY 174 DE 1994
(diciembre 22)
por la cual se expiden normas en materia de
saneamiento aduanero y se dictan otras disposiciones en materia tributaria
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
ARTICULO 1º.-
Saneamiento Aduanero.-
Para todos los efectos legales, los vehículos amparados por la declaración de
saneamiento presentada en cumplimiento de los requisitos formales establecidos
por el Decreto 1751 de 1991 y demás normas concordantes, que hubiesen pagado
una tarifa ad valorem inferior al 75%, se consideran
definitivamente saneados siempre que en cada caso se cancele por lo menos el
25% del valor de los mismos, determinado según lo establecido en el artículo 6º
de dicho Decreto. Los valores cancelados en cuantía inferior al 25% mencionado,
se abonarán como parte del mismo.
Para dar aplicación
a lo dispuesto en el presente artículo, el procedimiento, los términos y las
condiciones respectivas serán reglamentadas por el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO.- El no cumplimiento de lo dispuesto en el
presente artículo dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de
la reglamentación de la presente Ley, dará lugar a la pérdida definitiva del
beneficio de saneamiento aduanero".
III. LA DEMANDA
Considera la actora
que la transcrita norma vulnera los artículos 29, 150-10, 189-20, 338 y 363, de
la Constitución Política.
En un primer
acápite, la demandante señala como antecedentes los siguientes:
"1. La Ley 49
de 1990 facultó al Sr. Presidente de la República para crear mecanismos que
permitieran la declaración de mercancías de contrabando y pago de derechos.
2. El Decreto 1751
del 4 de julio de 1991, estableció los mecanismos de declaración y pago,
fijando para vehículos el pago de una tarifa ad-valorem del 75%.
3. El plazo o
término del beneficio de saneamiento se fijó desde el 1º de agosto al 31 de
octubre de 1991 -por noventa (90) días calendario-.
4. Salvo contadas
excepciones, los vehículos de contrabando declarados para su saneamiento aduanero,
cancelaron por sus tenedores tarifas ad-valorem del ocho (8) y diez por
ciento (10%), esto con el visto bueno y conformidad de la Dirección General de
Aduanas, hoy Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-. Sin embargo,
estos vehículos entraron al tráfico jurídico nacional.
5. El Decreto 2250
del 2 de octubre de 1991 suspendió el saneamiento aduanero de vehículos,
faltando veintinueve (29) días de los noventa (90) fijados por el Decreto 1751
de 1991.
6. La Sala Plena de
la Honorable Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del Decreto 2250
de 1991 y ordenó al Gobierno Nacional restablecer los veintinueve (29) días
faltantes para que los "tenedores" de vehículos gozaran del plazo
total, mediante la Sentencia C-511 de septiembre de 1992".
7. El Gobierno
Nacional, so pretexto de cumplir la mencionada Sentencia, dictó el Decreto
1708  de 1992, de la Dirección General de Aduanas, estableciendo la calidad de
propietario del vehículo que se pretendiera declarar y sanear, como requisito,
entre otros, que se constituyeron en un verdadero FRAUDE a la providencia
judicial proferida por la Corte, pues fueron requisitos de imposible
cumplimiento en el tiempo y en el espacio, burlando así la decisión de la máxima
Corporación Constitucional...".
Más adelante, al
sustentar la violación de las normas invocadas, manifiesta  que el supuesto del
cual parte la disposición demandada, es decir, la disminución de la tarifa ad-valorem
del 75% al 25%, es falso.
En su criterio, el
artículo 1º acusado está afectado de inconstitucionalidad sobreviniente por el
hecho de "haber transcurrido más de seis (6) meses de las facultades que
entregó la Ley 49 de 1990 al Sr. Presidente de la República para establecer la
tarifa ad-valorem". Además, dice, después de comenzar a regir la
Constitución de 1991, sólo el Congreso de la República, a través de una ley,
podía establecer la tarifa aludida del 75% para vehículos (Art. 338 C.P.)
Asevera también que,
de la lectura del proyecto convertido en ley y de las ponencias
correspondientes se desprende que la condonación parcial del impuesto o tarifa ad-valorem
se hizo para "tapar errores y faltas graves de la administración,
afectando la estricta recaudación de los derechos fiscales y del Tesoro
Público".
Con la norma
enjuiciada, considera, se discrimina a muchas personas y se "alienan"
derechos fundamentales, entre ellos, la igualdad de trato y oportunidades.
Categóricamente
afirma que queda en evidencia, "con la vigencia de la norma demandada, que
el Estado no cumple...con el derecho fundamental de la igualdad de trato y de
oportunidades para personas tenedoras de vehículos en igual situación de hecho;
y dice que desconoce la personalidad jurídica de los discriminados, limitando
el libre desarrollo de la personalidad con "disposiciones conculcadoras
del orden jurídico supremo material".
A unos -señala- les
garantiza el derecho a la honra para que accedan a la legalidad, a otros los
condena indefinidamente a mantenerse en situación de infractores."
Finalmente resalta
que, en su opinión, "la administración pública en su conjunto -pertinente
al caso de vehículos de contrabando- ha venido reproduciendo veladamente el
Decreto 2250 de 1991, declarado inexequible por la Corte Constitucional
mediante la Sentencia C-511 de septiembre de 1992 y traicionando la
jurisprudencia o doctrina de la Corte Constitucional en materia tributaria, en
especial la Sentencia C-510 de 1992".
Solicita
expresamente que la confrontación constitucional se extienda a toda la Carta
Política, que se adviertan las sanciones de tipo penal y disciplinario en que
incurrirían quienes reproduzcan la norma declarada inconstitucional o desacaten
la providencia; que se compulsen copias a la Procuraduría y a la Fiscalía
General de la Nación y, que se disponga que la sentencia tiene efectos
retroactivos "para garantizar los derechos fundamentales de los afectados
tenedores y/o declarantes de vehículos de contrabando",
IV.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano LEONARDO SICARD ABAD, Director General del
Instituto Colombiano de Comercio Exterior -INCOMEX-, presentó un escrito por
medio del cual pide a la Corte que declare exequible la norma demandada.
Afirma que el
"saneamiento aduanero" y la "legalización de mercancías",
son dos mecanismos diferentes e independientes en cuanto a su aplicación
legal.. Dice entonces que la normatividad que estableció el saneamiento se
expidió con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo en el
artículo 61, numeral 7, de la Ley 49 de 1990 y que "su alcance era
restringido por cuanto únicamente se aplicaba a quienes declararan
voluntariamente mercancías introducidas al país con anterioridad al 1º de
septiembre de 1990, que se encontraran en situación de incumplimiento respecto
de los requisitos previstos en el régimen aduanero".
Además -continúa-,
se trataba de una figura de carácter transitorio, pues sólo operó durante el
lapso comprendido entre el 1º de agosto y el 2 de octubre de 1991, lapso
adicionado por el término habilitado en virtud del Decreto 1708/92, que se
dictó en cumplimiento de la sentencia C-511/92 de la Corte Constitucional.
En cuanto a la
legalización de mercancías, sostiene que se consagró en el Decreto 1909 de
1992, expedido en uso de las facultades conferidas por la Constitución
(artículo 189, numerales 11 y 25) y con sujeción a los principios señalados  en
las leyes 6a. de 1971 (artículo 3) y 7a. de 1991 (artículo 2).
Luego de establecer
algunas diferencias entre las dos figuras, se refiere al argumento consistente
en la mala fe del Estado, acerca del cual manifiesta su desacuerdo, por cuanto,
en su criterio, la Resolución 010 de 1993 del Consejo Superior de Comercio
Exterior tiene fundamento en los artículos 68 y 76 del Decreto Ley 444 de 1967
y 14 de la Ley 7a. de 1991.
Concluye que
"el hecho de imponer restricciones a prácticas irregulares como lo es la
introducción ilegal de mercancías, no atenta contra el interés general. Se pretende
es "desincentivarlas" para que reine la legalidad, sin perjuicio de
que aquellos que de alguna manera han contravenido el ordenamiento jurídico
puedan, cumpliendo las exigencias requeridas, acceder a la legalidad... Lo que
quiere la ley es permitir la legalización de una conducta, sin que ello
implique autorización de un sistema irregular de importación paralelo al
sistema legal vigente...".
Igualmente, dentro
del término de fijación en lista, la ciudadana CATALINA FERGUSSON JARAMILLO, en
su calidad de funcionaria de la División de Representación Externa de la
Subdirección Jurídica de la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, presentó a la Corte un memorial tendiente a
defender la constitucionalidad de la norma impugnada.
Al refutar los
argumentos de la actora, la ciudadana interviniente  señala, en primer término,
que la correcta interpretación sobre la temporalidad de las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República antes de la promulgación
de la Constitución de 1991 no puede ser la de la retroactividad de la misma. La
contabilización del término a que hace referencia el artículo 150, numeral 10,
de la Constitución Política, no debe hacerse a partir de la promulgación de la
ley de facultades, sino que los seis (6) meses límite deben comenzar a contarse
a partir de la promulgación de la Carta Fundamental.
Anota cómo la Ley 49
de 1990 otorgó facultades al Presidente por dos años para "establecer
mecanismos que permitan la declaración y pago de los derechos e impuestos
respecto de mercancías que hubieren ingresado al país con anterioridad al
primero de septiembre de 1990, sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el régimen aduanero", y que estando vigentes dichas
facultades, se promulgó la Constitución de 1991, fecha a partir de la cual debe
contabilizarse el término máximo de los 6 meses a que hace referencia el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, o sea que en el
presente caso "las facultades extraordinarias se extendían hasta el 7 de
febrero de 1992".
Sobre el punto
concluye que la norma que estableció la tarifa ad-valorem del 75% fue
expedida y publicada dentro del término de facultades extraordinarias a que
hizo referencia la Ley 49 de 1990, "siendo falso afirmar que se presenta
una inconstitucionalidad sobreviniente y que el Congreso de la República era el
único facultado para fijar la tarifa aludida".
Dice,
adicionalmente, que tal argumento no es de recibo en el presente caso, pues de
lo que se trata aquí es de una ley y no de un decreto-ley.
En segundo lugar, se
pronuncia sobre la retroactividad de la ley acusada, afirmando que su
expedición se debió a la necesidad de evitar un conflicto social en las
regiones en donde mayor cantidad de saneamiento se produjo -especialmente en
los municipios de frontera- con ocasión de los decretos 1751 y 2183 de 1991,
por las reliquidaciones efectuadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
En su opinión, con
la norma no se afectan derechos adquiridos de particulares, pues no se
desconoce el derecho al saneamiento de quienes se acogieron a él.
En cuanto a la
consideración de que las restricciones impuestas son injustas, recuerda que el
Gobierno Nacional está en la obligación de proteger la industria nacional ante
la masiva introducción de vehículos al país con el objeto de su posterior
"legalización", lo que "implica una competencia desleal frente a
quienes sí cumplen con todos los requisitos que la ley aduanera señala".
Frente a la presunta
violación del principio de igualdad señala que éste no es absoluto y que la
norma impugnada no rompe la garantía de igualdad sustancial que debe primar en
nuestro ordenamiento, teniendo en cuenta que la misma no crea una distinción
entre quienes se hicieron acreedores a los beneficios que trajo el Decreto 1751
de 1991, pues para todos ellos se está buscando un mismo tratamiento frente al
pago de la tarifa ad-valorem.
- De manera
extemporánea fue presentado un escrito suscrito por la actora, recibido en la
Secretaría de la Corporación el 12 de septiembre de 1995.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio Nº DP-263 del 4 de septiembre de 1995,
manifiesta estar impedido para conceptuar en el asunto de la referencia por
cuanto fue Senador de la República durante la tramitación del proyecto de ley
al que pertenece la disposición demandada.
Estudiada la
solicitud, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto del siete
(7) de septiembre de 1995, aceptó el impedimento y ordenó dar traslado de la
demanda al Viceprocurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
su cargo, dentro del término previsto por el artículo 7º del Decreto 2067 de
1991.
El Viceprocurador
emitió el concepto de rigor el 31 de octubre de 1995, solicitando a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Luego de unas
extensas consideraciones, concluye el representante del Ministerio Público que
el derecho a la igualdad que se dice vulnerado por la norma acusada, no se
desconoce por cuanto la misma no crea una distinción entre las personas que se
hicieron acreedoras a los beneficios que trajo el Decreto 1751 de 1991, como
quiera que para todos ellos se buscó un mismo tratamiento frente al pago de la
tarifa ad valorem.
En opinión del
Viceprocurador, el saneamiento aduanero es una figura distinta de la
legalización de mercancías, así que en este caso es posible emplear el
principio en virtud del cual ante dos circunstancias distintas son de recibo
tratamientos normativos diferentes.
Finaliza diciendo
que el Gobierno Nacional, al poner en ejecución la disposición demandada, no
está dando un trato discriminatorio, inhumano y cruel a quienes poseen
vehículos de contrabando. Simplemente está actuando en cumplimiento de los
mandatos legales y constitucionales que lo obligan a perseguir y poner a buen
recaudo la mercancía extranjera que se encuentra en el territorio colombiano
sin el lleno de los requisitos legales. "La normatividad referida al
saneamiento aduanero tiene un carácter excepcional y transitorio y quienes no
se acogieron oportunamente a dicho beneficio, no pueden pretender invocar la
inconstitucionalidad de la norma, en perjuicio de quienes se beneficiaron con
ella."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta Política, ya que la norma
acusada hace parte de una ley de la República.
El
otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno no inhibe al Congreso
para legislar. El término máximo de ellas resulta inaplicable al legislador
ordinario
Uno de los
argumentos de inconstitucionalidad que expone la demandante consiste en
sostener que, al momento de expedirse la norma acusada, "habían
transcurrido más de seis meses de las facultades que entregó la Ley 49 de 1990
al Sr. Presidente de la República para establecer la tarifa ad valorem".
El cargo que en
tales términos se expresa es totalmente infundado, pues el artículo objeto de
acción hace parte de una ley de la República y no de un decreto expedido a
título extraordinario por el Jefe del Estado.
El término máximo de
seis meses consagrado en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política
para el ejercicio de las facultades legislativas que el Congreso confiera al
Presidente de la República, tiene por objeto asegurar que una atribución propia
de aquél no se transfiera de manera indefinida al Gobierno, pues su única
justificación radica en que las circunstancias lo exijan o en que las
conveniencias públicas lo aconsejen, como lo determina el mismo precepto
constitucional, pues así lo imponen el necesario equilibrio entre las ramas del
Poder Público y la cláusula general de competencia que la Carta (artículos 113,
114 y 150) ha asignado al Congreso en lo referente a la expedición de las
leyes.
Así las cosas, la
expedición de decretos con la pretensión de fuerza legislativa por parte del
Gobierno, una vez expirado el término de las facultades conferidas, representa
flagrante vulneración de la Constitución Política en cuanto supone la invasión
de una órbita que no es la del Gobierno, pues al vencer el lapso en que podía
legislar extraordinariamente queda reducido a su papel administrativo.
Pero el hecho de que
el Congreso haya concedido al Presidente de la República facultades
extraordinarias en una determinada materia y por cierto lapso no significa que
aquél renuncie a ejercer las atribuciones que le son propias aún dentro del
término de la comisión otorgada al Ejecutivo para legislar, por lo cual, sin
necesidad de aguardar a que expire el término de las excepcionales competencias
legislativas del Presidente, es factible que el órgano titular de esa función
(el Congreso) la asuma a plenitud en cualquiera de los temas que le
corresponden según la Constitución Política.
Por fuerza,
entonces, debe concluirse que, finalizado el tiempo de la extraordinaria
atribución del Gobierno, mal puede sostenerse -como lo hace el actor- que la
materia respectiva no pueda ser tratada por el Congreso y, por el contrario,
éste -que, se repite, no pierde su función propia por revestir el Ejecutivo de
precisas facultades extraordinarias- la tiene con mayor razón si el período en
que era posible su ejercicio extraordinario ha culminado.
Por otra parte, no
sobra recordar el claro mandato del artículo 150, numeral 10, de la
Constitución, introducido en la Carta de 1991 con el objeto de reivindicar la
función legislativa de las cámaras, en el sentido de que el Congreso podrá en
todo tiempo y por iniciativa propia -pese a lo dispuesto en el artículo 154
C.P.- modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias.
Cuestión diferente
es la verificación de si, al hacer uso de su atribución, el Congreso se aviene
a los principios y reglas de la Carta o, a la inversa, los desconoce.
No prospera, pues,
este cargo de inconstitucionalidad.
Los
antecedentes de la norma demandada
El Congreso de la
República, mediante el artículo 61-7 de la Ley 44 de 1990, otorgó al Gobierno
facultades extraordinarias para "establecer mecanismos que permitan la
declaración y pago de derechos e impuestos, respecto de mercancías que hubieren
ingresado al país con anterioridad al primero (1º) de septiembre de 1990 sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen aduanero".
En ejercicio de
tales facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto 1571 de
1991, en cuyo artículo 1º se dispuso que quienes declararen las reseñadas
mercancías en el lapso comprendido entre el 1º de agosto de 1991 y el 31 de
octubre del mismo año podrían adelantar los trámites correspondientes al
saneamiento, siempre y cuando se acreditara el pago oportuno de la tarifa ad
valorem, conforme al mecanismo establecido en el Decreto, sin que hubiera
lugar a decomiso ni a formulación de cuentas adicionales, ni a imponer sanción
alguna, ni tampoco al ejercicio de ninguna acción penal con ocasión de las
infracciones aduaneras que se hubieren cometido.
Invocando las mismas
facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto 2250 de 1991, por
el cual se modificó el parágrafo del artículo 1º del 1571 en los siguientes
términos:
"La
presentación de la declaración de saneamiento deberá efectuarse en el lapso comprendido
entre el 1º de agosto de 1991 y el 31 de octubre de 1991, salvo que se trate de
los vehículos a que se refiere el artículo 4º de este Decreto, en cuyo caso el
plazo para acogerse al saneamiento será hasta el 2 de octubre de 1991".
El Decreto 2250 de
1991 fue declarado inexequible por esta Corte mediante Sentencia C-511 del 3 de
septiembre de 1992 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
A juicio de la
Corte, fue violado el artículo 13 de la Constitución, pues se pasó de un
régimen de igualdad de trato -para poseedores de mercancías y de vehículos-,
plasmado en el Decreto Ley 1751 de 1991, a uno de trato diferenciado, sin
justificación alguna.
Expresó la
Sentencia:
"19. Para los
efectos del saneamiento, el supuesto de hecho de los poseedores de mercancías
no es diferente de aquél en que se encuentran los poseedores de vehículos desde
el punto de vista de la naturaleza del bien, pues estos últimos pertenecen a ese
género. El término de comparación de los dos supuestos -no acreditado por el
Gobierno- está asociado a la realidad o posibilidad de fraude a la ley y de
competencia desleal frente a la industria nacional aparentemente detectados en
relación con la introducción ilegal de vehículos al país. La mayor facilidad de
introducción del bien al país, es igualmente compartida por los vehículos y las
restantes mercancías; inclusive es presumible que resulte más difícil para los
primeros. La competencia desleal que genera la introducción ilegal de un bien a
la industria nacional, es susceptible de darse tanto para los vehículos como
para las restantes mercancías. El término de comparación, presumiblemente
escogido para distinguir los dos supuestos de hecho, es a todas luces
irrelevante y por lo tanto con base en el mismo no se justifica la desigualdad
de trato que la norma opera entre los poseedores de vehículos y los poseedores
de las demás mercancías.
20. De otra parte,
la clasificación realizada por la norma carece de razonabilidad en cuanto
incluye en la misma a las personas que introdujeron ilegalmente al país
vehículos con posterioridad al primero de septiembre de 1990 y a los que lo
hicieron antes y buscaban acogerse - sin incurrir en un fraude adicional - al
sistema de saneamiento, sujetando, en consecuencia, a estos dos subgrupos al
mismo régimen excepcionalmente restrictivo del Decreto acusado.
21. Aún admitiendo
en gracia de discusión que los dos mencionados supuestos de hecho fueran en
verdad diferentes - que no lo son -, el régimen que se aplica a uno y otro no
es proporcional a la distancia que cada uno exhibe en relación con el presunto
término de comparación (facilidad de la introducción ilegal y competencia
desleal). En el caso de los poseedores de vehículos, la consecuencia jurídica
es la extinción del plazo para efectuar el saneamiento, comoquiera que al
publicarse el Decreto el plazo consagrado en él ya se encontraba vencido. En
cambio, pese a la análoga facilidad de introducción ilegal y competencia desleal,
respecto de los poseedores de las demás mercancías se mantiene el primitivo
plazo de saneamiento que vencía el 31 de octubre de 1991.
22. La configuración
de la clasificación - poseedores de vehículos contrapuesta a poseedores de las
demás mercancías - crea una desigualdad entre los dos grupos que no tiene
justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la
misma, pues la consecuencia es hacer nugatorio el plazo de saneamiento para los
primeros y real para los segundos, con lo cual se evidencia el propósito
exclusivamente discriminatorio de la medida".
También estimó la
Corte Constitucional que se había incurrido en una utilización irregular de las
facultades conferidas, las cuales ya se habían agotado al dictarse el Decreto
Ley 1751 de 1991 y no podían, por tanto, servir de base para derogar, aún
dentro del término de la ley de facultades, una norma del mencionado Decreto,
como en efecto se hizo.
Igualmente, la
Corporación halló contraria a la Carta la circunstancia, propiciada por el
Decreto, según la cual, al entrar en vigencia éste, el plazo para acogerse a la
norma de saneamiento ya se encontraba vencido, lo cual equivalió, en su sentir,
a la consagración de una obligación a término de imposible cumplimiento y a la
ruptura del principio constitucional de la buena fe (artículo 83 C.P.).
Por tanto, la Corte
ordenó al Gobierno habilitar un término de veintinueve (29) días calendario,
equivalente al mismo que los tenedores de vehículos dejaron de gozar a raíz de
la expedición del Decreto 2550 de 1991, para los efectos de lo previsto en los
artículos 1º y siguientes del Decreto Ley 1751 de 1991.
El Gobierno,
mediante Decreto 1708 del 20 de octubre de 1992, con el objeto de cumplir lo
ordenado por la Corte Constitucional, dispuso:
"ARTICULO 1.
Habilítase por veintinueve (29) días calendario, contados a partir de la
vigencia del presente Decreto, el término para presentar la declaración de
saneamiento de que trata el Decreto-Ley 1751 de 1991, para los vehículos que
hayan ingresado al país con anterioridad al 1º de septiembre de 1990, y que se
encuentren en incumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen
aduanero.
ARTICULO 2. Los requisitos para poder solicitar el
beneficio de saneamiento aduanero dentro del término previsto en el artículo
anterior serán los siguientes:
a) La declaración de
saneamiento deberá ser presentada por la persona que acredite la calidad de
propietario del vehículo a 31 de octubre de 1991, con los siguientes documentos
anexos:
1. Plena prueba sobre
el ingreso del vehículo al territorio nacional antes del 1 de septiembre de
1990.
2. Certificado de
origen del vehículo.
3. Certificado
expedido por las autoridades competentes del lugar de procedencia del vehículo
donde conste que éste no es objeto de investigación por delitos tales como
hurto, robo, hurto calificado o secuestro.
4. La declaración de
saneamiento se entenderá prestada bajo la gravedad del juramento;
b) Al practicarse el
avalúo de que trata el artículo 5 del Decreto-Ley 1751 de 1991, se verificará
el grabado original de las improntas del vehículo;
c) La Dirección
General de Aduanas expedirá, en los términos del artículo 6º del Decreto-Ley
1751 de 1991, listas oficiales de precios comerciales mínimos para los
vehículos objeto de saneamiento;
d) Previa la
expedicion de la liquidación oficial de saneamiento se practicarán las medidas
pertinentes y necesarias para determinar la veracidad de la información
suministrada por el solicitante del saneamiento, y en especial, para establecer
la fecha de ingreso del vehículo al país y la legitimidad de su posesión, y
e) Corresponderá a
la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
vigilar el efectivo cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto y en el
Decreto-Ley 1751 de 1991, mediante cruces de información y programas especiales
de fiscalización. Para tal efecto, esta dirección podrá intercambiar
información con otras aduanas y entidades de los países vecinos.
PARAGRAFO. Las solicitudes de saneaamiento de
vehículos que hubieran sido presentadas entre el 2 y el 31 de octubre de 1991,
deberán ser presentadas nuevamente por los solicitantes con el lleno de los
requisitos contemplados en este artículo.
ARTICULO 3. La tarifa ad-valorem que corresponderá
aplicar para el saneamiento de vehículos será del 75%.
ARTICULO 4. Las declaraciones de saneamiento aduanero
de vehículos se presentarán en los formularios oficiales que para tal efecto
señale la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
ARTICULO 5. En los demás aspectos no contemplados en
este decreto se aplicarán en su totalidad las disposiciones consagradas en el
Decreto-Ley 1751 de 1991.
La disposición
acusada. Su retroactividad. Violación del principio de igualdad
Mediante el artículo
1º de la Ley 174 de 1994, objeto de este proceso, estableció el Congreso que,
para todos los efectos legales, los vehículos amparados por la declaración de
saneamiento presentada en cumplimiento de los requisitos formales previstos por
el Decreto 1751 de 1991 y normas concordantes, que hubieren pagado una tarifa ad-valorem
inferior al 75%, se consideran definitivamente saneados siempre que en cada
caso se cancele por lo menos el 25% del valor de los mismos, determinado según
lo contemplado en el artículo 6º de dicho Decreto.
Se estipuló en el
precepto que los valores cancelados en cuantía inferior al 25% mencionado
"se abonarán como parte del mismo".
La disposición
señaló expresamente que para dar aplicación a lo anterior, el procedimiento,
los términos y las condiciones respectivas serán reglamentadas por el Gobierno
Nacional.
El parágrafo dispuso
finalmente: "El no cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo
dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir de la reglamentación
de la presente Ley, dará lugar a la pérdida definitiva del saneamiento
aduanero".
Teniendo en cuenta
que la tarifa ad valorem establecida para el saneamiento aduanero de
vehículos, de acuerdo con el artículo 4º del Decreto 1751 de 1991, reiterada en
el artículo 3º del Decreto 1708 de 1992, era del 75%, la norma enjuiciada parte
de una hipótesis que no podía tener lugar en ningún caso a la luz del
ordenamiento que concedió el inicial beneficio: la de quien, habiendo cumplido
los requisitos formales contemplados para acogerse al saneamiento, que no eran
otros que los indicados en el mismo Decreto 1751 de 1991 (entre los cuales
estaba consagrado precisamente el pago del 75% a título de impuesto ad
valorem), pagó en realidad al fisco una cifra inferior a la indicada
tarifa, cuyo cumplimiento constituía uno de los requisitos  para  el
saneamiento. Este -según la nueva norma- tendrá carácter definitivo si se
cancela cuando menos el 25% del valor del vehículo correspondiente.
De conformidad con
el artículo 6º del Decreto 1751 de 1991, al cual remite el artículo demandado
para determinar el valor del vehículo, es decir la base sobre la cual habría de
liquidarse ese porcentaje, había señalado que el valor de las mercancías se determinaría
en moneda colombiana y correspondería al valor comercial en el mercado interno,
reducido en una quinta parte. Con tal finalidad, la autoridad aduanera entonces
existente (la Dirección General de Aduanas) quedó facultada para elaborar
listas de precios.
Para la Corte
resulta evidente que la normatividad en la cual se plasmó el posible
saneamiento de mercancías reguló una situación muy concreta y delimitada en el
tiempo: la de quienes, con anterioridad al 1º de septiembre de 1990, habían
introducido al territorio nacional mercancías -entre ellas vehículos- sin haber
cumplido con los requisitos establecidos en el régimen aduanero.
Para tales eventos
el Decreto 1751 de 1991 contempló un beneficio, desde luego excepcional y de
interpretación estricta -pues la regla general aplicable no era otra que la
imposición de sanciones-, y, por tanto, únicamente podía darse si se cumplían todos
los requisitos exigidos en la norma para acogerse a ella.
Era perentoria la
preceptiva del Decreto 1751 de 1991 en estatuir que se alcanzaría el
saneamiento tan sólo sobre la base de acatar las siguientes exigencias:
a. Disponía el
artículo 1º que los aspirantes al beneficio podían adelantar los trámites
pertinentes "siempre y cuando se acredite el pago oportuno de la tarifa ad
valorem". Esa tarifa era, se repite, del 75% del valor de la
correspondiente mercancía en el caso de los vehículos (artículo 4º).
b. De conformidad
con el parágrafo 1º del mismo artículo 1º, la presentación de la declaración de
saneamiento debía efectuarse en el lapso comprendido entre el 1º de agosto y el
31 de octubre de 1991.
c. El parágrafo 2º
señalaba que sólo podrían acogerse al saneamiento las mercancías que se
encontraran en Zona Secundaria Aduanera y que fueran objeto de declaración y
presentación voluntaria. Según ese acápite normativo, el saneamiento no era
aplicable respecto a mercancías que hubieren sido objeto de aprehensión por
parte de las autoridades, ni tampoco a mercancías en relación con las cuales se
hubiere iniciado despacho o procedimiento aduanero. Por su parte el artículo 14
estableció que las declaraciones de saneamiento no se podían aplicar a
mercancías de circulación restringida, tales como armas, municiones, vehículos
blindados y demás blindajes, y otros elementos de material reservado,
sicotrópicos y precursores.
d. El artículo 3º
estipulaba que la presentación de la declaración debería hacerse ante la
administración de aduana del lugar donde se encontrara la mercancía, mediante
el diligenciamiento del formulario destinado para el efecto.
e. Según el artículo
5º, aceptada la declaración de saneamiento, debía procederse al avalúo de las
mercancías, para establecer su ubicación arancelaria y su valor y determinar el
resultado de la aplicación de la tarifa ad valorem.
f. De acuerdo con el
artículo 7º, la liquidación de la suma por pagar para efectos del saneamiento
se efectuaría con base en los datos del avalúo y se notificaría mediante
anotación en estado, a más tardar un día después de la fecha de liquidación. El
estado debía ser fijado por un día.
g. Decía el artículo
8º: "A partir del momento de fijación del estado a que se refiere el
artículo anterior, o antes, si así lo solicita, el declarante deberá obtener un
ejemplar de la declaración de saneamiento, con la liquidación y el comprobante
para el pago.
Este pago deberá
efectuarse dentro de los cinco (5) días hábiles contados a partir del día
siguiente a la fijación del estado".
La norma agregaba en
forma contundente: "Si el pago no se efectúa en este plazo, esa circunstancia
acarreará la pérdida del beneficio previsto en este decreto y la anulación de
la declaración de saneamiento que hubiere sido aceptada".
Así las cosas, se
llega a concluir inevitablemente que quien se hallaba en la hipótesis
contemplada por el Decreto 1751 de 1991 podía optar entre dos únicas
posibilidades: acogerse al saneamiento que esa normatividad ofrecía, evento en
el cual debía cumplir íntegramente los requisitos establecidos, o no hacerlo,
bien por no haber querido presentar la declaración de saneamiento, ya por no
haber acatado alguna de las exigencias legales correspondientes. En el primer
caso se tenía el beneficio y en el segundo no se alcanzó y, por tanto, en ésta
hipótesis se tenían que aplicar las normas ordinarias contempladas para la
introducción de mercancías al territorio nacional en violación del régimen
aduanero.
En lo que concierne
específicamente al pago del impuesto ad valorem, tratándose de
vehículos, la disyuntiva se expresa en los siguientes términos: o se pagó la
tarifa del 75% o no se pagó. En el primer evento, si se cumplieron los demás
requisitos, se obtuvo el beneficio; en el segundo, se perdió la oportunidad del
saneamiento.
Todo ello indica que
las normas sobre el saneamiento aduanero cumplieron a cabalidad su cometido. A
la luz de ellas debieron quedar definidas las situaciones jurídicas nacidas de
la introducción legal de mercancías al país hasta el 1º de septiembre de 1990.
Entonces, la
disposición demandada, expedida más de tres años después, entró a operar
retroactivamente en cuanto plasmó nuevas reglas de juego sobre saneamiento de
algunas de las mercancías a las que  se refería  el Decreto  1751  de 1991
-vehículos que hubieren ingresado ilegalmente a territorio colombiano antes del
1º de septiembre de 1991-, modificando para ellas la tarifa ad valorem
que ha debido cancelarse (del 75% se pasó al 25%) y estableciendo un nuevo
plazo para acogerse al beneficio (seis meses contados a partir de la
reglamentación de la Ley).
Se vulneró,
entonces, de manera evidente el artículo 338 de la Constitución Política, a
cuyo tenor las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las
que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período
determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después
de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. En este caso,
la base que se hubo de tener en cuenta para aplicar la tarifa ad valorem
fue el valor de las mercancías introducidas al territorio antes del 1º de
septiembre de 1991 y, por tanto, los hechos correspondientes tuvieron lugar con
antelación a la vigencia de la norma (diciembre 22 de 1994), tanto en cuanto a
la entrada de las mercancías a Colombia como en lo relacionado con el beneficio
otorgado por el Decreto 1751 de 1991.
Por la misma razón,
el precepto demandado es violatorio del artículo 363, inciso 2, de la
Constitución, según el cual "las leyes tributarias no se aplicarán con
retroactividad".
En este punto debe
decirse que, si bien toda norma legal que consagra amnistías, perdones o
saneamientos tributarios tiene por objeto la solución de situaciones jurídicas
planteadas por un comportamiento anterior del contribuyente, buscando ofrecerle
la alternativa de obtener ciertos beneficios respecto de lo que adeuda el
fisco, tal circunstancia no torna en retroactivas las pertinentes disposiciones
-lo que conduciría a la conclusión equivocada de que tales formas de
legislación tributaria están proscritas en nuestro sistema-, ya que tienen
efecto hacia el futuro, en cuanto contemplan una oportunidad, con plazo cierto
de vencimiento y determinados requisitos, para acogerse a la ventaja ofrecida.
Por tanto, tales preceptos no regulan la situación pasada, pues no tienen el
sentido de modificar los hechos ni las bases tributarias, ni tampoco las
tarifas de los impuestos, de tal modo que las deudas a cargo de los
contribuyentes subsisten y son datos en los que se basa el legislador, sino que
buscan un recaudo único de parte de las cantidades adeudadas, sobre la base del
estímulo otorgado de manera excepcional a quienes venían incumpliendo. El
proceso que se inicia entonces tiene lugar con posterioridad a la expedición de
la normatividad que consagra el beneficio, por lo cual encaja en los
presupuestos de los artículos 363, inciso 2, y 338 de la Constitución Política.
Caso diferente es el
que ahora se considera, toda vez que la norma materia de examen pretende
revivir una oportunidad ya expirada -la que tenían los contribuyentes
incumplidos hasta la fecha que indicaba el Decreto 1751 de 1991-, modificando
los supuestos y las condiciones que en esa época, ya transcurrida, se tuvieron
en cuenta.
Ha sido quebrantado
adicionalmente el artículo 13 de la Constitución Política, pues con el artículo
enjuiciado se da un trato diferente a personas que se encontraban en la misma
situación: todos aquellos que habían traído mercancías al país ilegalmente
antes del 1º de septiembre de 1991.
Se hace una doble
discriminación: a) Entre quienes habían introducido otra clase de mercancías
distinta de vehículos, cuya situación quedó definida totalmente con la
aplicación del Decreto 1751 de 1991, y los que habían hecho ingresar vehículos,
en las mismas condiciones de ilegalidad, pues para éstos se establece un
impuesto ad valorem distinto al previsto inicialmente y se les otorga un
nuevo plazo; b) Entre quienes habiendo introducido vehículos, se acogieron a
los decretos 1751 de 1991 y 1708 de 1992, cumpliendo los requisitos allí
consagrados, y quienes, habiendo traído también vehículos, no cumplieron el
requisito de pagar el 75% plasmado como tarifa ad valorem, ya que estos
últimos tienen la oportunidad de acogerse al saneamiento cancelando una tarifa
inferior (25%), oportunidad que no se otorgó a aquéllos, toda vez que en su
momento y de buena fe creyeron que la única posibilidad de saneamiento se tenía
con el pago del porcentaje ad valorem del 75%.
Tanto una como otra
distinción carecen de justificación alguna, ya que objetivamente no se
encuentran diferencias entre las situaciones planteadas.
Según lo dicho,
resultó vulnerado por contera el artículo 83 de la Carta, cuyas voces indican
que todas las actuaciones de los particulares ante las autoridades están
regidas por el principio de la buena fe. No puede el Estado prever unas
determinadas condiciones supuestamente excepcionales y únicas, induciendo a las
personas a que se acojan a ellas con el fin de obtener un beneficio y después
modificarlas en favor de quienes no cumplieron los requisitos iniciales cuando
ya las personas que actuaron de buena fe respecto de las primeras reglas
cancelaron el mayor valor impositivo que se les exigía y lo hicieron antes de
la fecha legalmente señalada.
La diferencia de
trato es todavía más evidente si se compara la situación de los nuevos
beneficiados con la de quienes introdujeron mercancías en la misma época
cumpliendo a cabalidad todas las normas aduaneras.
Carácter
permanente de la potestad reglamentaria. Inconstitucionalidad del término
indefinido para acogerse al beneficio.
El parágrafo del
artículo atacado dispone que el no cumplimiento de lo que se prescribe dentro
de los seis meses siguientes contados a partir de la reglamentación de la Ley
dará lugar a la pérdida definitiva del beneficio de saneamiento aduanero.
Aunque formalmente
la norma señala un plazo máximo para que quienes no cumplieron en su
oportunidad los requisitos del Decreto 1751 de 1991 lo hagan en la nueva
oportunidad que les brinda el legislador, en realidad, según el aludido
parágrafo, el término -que resulta esencial en estos casos dado el carácter
excepcional de las normas- viene a convertirse en indefinido en cuanto se hace
depender del reglamento.
En efecto, la
atribución presidencial de "ejercer la potestad reglamentaria, mediante la
expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida
ejecución de las leyes" (artículo 189, numeral 11, C.P.) no tiene un
plazo, contado a partir de la vigencia de la normatividad reglamentada, ya que
puede ejercerse en cualquier tiempo, y, por otra parte no se agota por el
primer uso que de ella se haga.
Por tanto, en este
caso, si no hay reglamento tampoco hay vencimiento del término para cumplir los
requisitos indispensables para sanear la mercancía introducida al territorio
nacional. Y, de todas maneras, aún expedido el reglamento, bien puede afirmarse
que, siendo factible una nueva reglamentación que reforme la anterior, o
resultando ella parcial o incompleta, permanecería siempre vigente la
posibilidad de exigir al Estado la vigencia del plazo legal.
Repárese, además, en
que esa extensión indefinida de un término que ha debido fijar el propio
Congreso (artículo 338 C.P.), dejando la decisión en cabeza exclusiva del
Presidente de la República, viola la Constitución en dos aspectos: una facultad
legislativa deviene en administrativa, con desconocimiento evidente del
artículo 113 de la Constitución, y hace que una opción de suyo extraordinaria y
temporal pase a ser permanente, llevando a la ineficacia del sistema tributario
(artículo 363 C.P.).
Por las razones que
anteceden, la normatividad objeto de análisis viola también el artículo 363 de
la Carta, que consagra como principio del sistema tributario la equidad, la
eficiencia y la progresividad. La primera de esas condiciones se rompe al ser
quebrantado en la forma descrita el postulado de la igualdad; la segunda se
incumple en cuanto el Estado, al revivir términos ya vencidos para el recaudo
de tributos, hace ineficiente y estéril la tarea confiada por la Constitución
al Presidente de la República en el sentido de velar por la estricta
recaudación y administración de las rentas y caudales públicos (artículo 189,
numeral 20); la tercera se frustra en la medida en que se premia el doble
incumplimiento de quienes, hallándose en una situación irregular cuando se
concedió el primer beneficio mediante el Decreto 1751 de 1991, se abstuvieron
de atender sus obligaciones tributarias en esa oportunidad, con el natural
desestímulo de los ciudadanos que observan desde el principio y a cabalidad las
prescripciones del sistema jurídico.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declárase INEXEQUIBLE el artículo 1º de
la Ley 174 de 1994.
Segundo. La presente Sentencia surte efectos a
partir de su notificación y no afecta situaciones jurídicas consolidadas a la
luz del precepto que se declara inexequible.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                     Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General