C-447-96
Sentencia C-447/96
Sentencia
C-447/96
FUNCIONES DE LOS
EMPLEOS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL-Competencia para fijarlas/MANUAL GENERAL DE
FUNCIONES-Naturaleza
Compete al
Presidente de la República, dentro del marco señalado por la ley, fijar las
funciones de cada uno de los empleos que requiera la administración central,
actividad que cumple por medio de decretos. En desarrollo de esta atribución el
Gobierno Nacional expide el denominado Manual General de Funciones, que
contiene la descripción en forma genérica de las tareas que se asignan a cada
cargo de dicho sector de la administración pública, según su denominación.
MANUAL ESPECIFICO
DE FUNCIONES
Las funciones
concretas o específicas que le corresponde cumplir a cada uno de esos empleos
en el ente gubernamental al que pertenezca el cargo, son fijadas por el jefe
del organismo respectivo en el llamado Manual Específico de Funciones que no
puede violar normas de superior jerarquía, esto es, la Constitución y las
leyes.
FUNCIONES DE LOS
EMPLEOS DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Asignación
Nada impide que
mediante reglamentos se asigne por parte del Presidente de la República, del
jefe de la entidad respectiva, e inclusive de los jefes inmediatos o de
cualquiera otra autoridad competente del mismo organismo, funciones a los
empleados de un determinado ente público, en este caso de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, siempre y cuando no se desconozcan los
lineamientos generales señalados en el manual general de funciones y no se
desvirtúen los objetivos de la institución y la finalidad para la cual se creó
el empleo.
DESCRIPCION DE
FUNCIONES DEL SERVIDOR PUBLICO-Finalidad
La descripción,
en forma clara y precisa, de las funciones que compete cumplir a cada servidor
público tiene un propósito loable, ya que permite al funcionario el
conocimiento de las labores que debe realizar para el ejercicio pleno, efectivo
y eficiente de sus deberes; y facilita a las autoridades el control sobre
ellos, pues el empleado público es responsable no sólo por infringir la
Constitución y la ley, sino también por la omisión o la extralimitación en el
ejercicio de las tareas que se le han asignado.
FUNCIONES DE LOS
EMPLEOS PUBLICOS POR REGLAMENTO-Alcance de su asignación
Cuando la
Constitución alude a la expresión reglamento, se refiere no sólo a los decretos
reglamentarios que corresponde expedir al Presidente como atribución
constitucional propia, sino también a una serie de actos de diversas formas
provenientes de las autoridades administrativas jerárquicamente inferiores.
Cuando la Constitución exige fijar las funciones de los empleos públicos, entre
otros actos por medio de reglamentos, no se está refiriendo exclusivamente a la
ley que determina la estructura orgánica de la entidad pública, ni al manual
general de funciones que expide el Presidente de la República, sino también al
manual específico de funciones de cada entidad.
REGLAMENTO-Naturaleza
El reglamento, ha
sido definido como el conjunto de normas generadoras de situaciones jurídicas
generales, dictadas por la Administración, o por los distintos organismos del
Estado o del Poder Público, que no ostentan la potestad legislativa.
PLANTA DE PERSONAL
GLOBAL Y FLEXIBLE
La administración
pública debe ser evolutiva y no estática, en la medida en que está llamada a
resolver los problemas de una sociedad cambiante. Por esta razón, una planta de
personal rigidamente establecida en una ley o un reglamento cuya modificación
estuviera sujeta a dispendiosos trámites, resultaría altamente inconveniente y
tendería a paralizar a la misma administración, desconociendo, de paso, la
Constitución, en virtud del cual las autoridades de la República están instituidas
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares. La flexibilidad de la planta de personal no se predica de la
función asignada al empleo sino del número de funcionarios que pueden
cumplirla. Constituye una modalidad de manejo del recurso humano en la
administración pública que propende la modernización de ésta y la eficaz
prestación del servicio público, además de constituir un desarrollo práctico de
los principios constitucionales de eficacia, celeridad y economía, como medio
para alcanzar los objetivos del Estado social de derecho.
Referencia:
Expediente D-1231
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3, 22, 25, 26 y 28 del Decreto 1647
de 1991; 6, 23, 26, 28 y 38 del Decreto 1648 de 1991; y 13 al 74, 80 al 101,
103 y 112 del Decreto 2117 de 1992.
Demandante: Julia
Teresa Herrera Nossa
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
1. ANTECEDENTES
La ciudadana Julia
Teresa Herrera Nossa, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, solicitó a la Corte declarar inexequibles los artículos
3, 22, 25, 26 y 28 del Decreto 1647 de 1991; 6, 23, 26, 28 y 38 del Decreto
1648 de 1991; y 13 al 74, 80 al 101, 103 y 112 del Decreto 2117 de 1992, por
violar el artículo 122 de la Constitución Nacional.
Por auto del once
(11) de marzo de 1996, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda dirigida
contra el Decreto 2117 de 1992 por carecer la Corte de competencia para
pronunciarse sobre su constitucionalidad, en razón a que  dicho ordenamiento
fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones
consagradas en el artículo 20 transitorio de la Constitución y, en
consecuencia, corresponde al Consejo de Estado conocer de él.
Ante esta
circunstancia se procedió a admitir la demanda contra los decretos 1647 y 1648
de 1991, como consta en auto del 20 de marzo del presente año.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta
índole, procede la Corte Constitucional a decidir.
2. NORMAS
ACUSADAS
A continuación se
transcriben los textos de las normas que son objeto de impugnación.
DECRETO 1647 de
1991. "Por el cual
se establece el régimen de personal, la carrera tributaria, sistema de planta y
el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos
Nacionales, se crea el Fondo de Gestión Tributaria y se dictan otras
disposiciones".
"Artículo 3: Definición
de empleo. Se entiende por empleo el conjunto de funciones, deberes,
derechos y responsabilidades, señaladas en la Constitución, la ley y en el
reglamento, designadas o asignadas por autoridad competente que deben ser
atendidas por una persona natural."
"Artículo 22: Planta
global. La Dirección de Impuestos Nacionales tendrá un sistema de planta de
personal global y flexible, que consiste en un banco de cargos para toda la
entidad que debe distribuir el Director, en función de las necesidades del
servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los
funcionarios en las mismas."
"Artículo 25: Redistribución
automática de la planta. Salvo disposición en contrario, la ubicación de un
funcionario de carrera en una dependencia diferente a aquella en la cual se
encuentra ubicado su cargo, implica la automática redistribución de la planta
para ubicar el cargo respectivo en dicha dependencia.
(...)"
"Artículo 26: Jefe
de Grupo. Para efectos del cumplimiento de funciones específicas dentro de
una dependencia se podrán organizar grupos de trabajo para lo cual el jefe de
la misma con la aprobación del superior inmediato, delegará parcialmente las
funciones necesarias para la gestión, en un funcionario de carrera tributaria,
quien cumplirá las funciones de Jefe de Grupo.
La responsabilidad
respecto de las tareas asignadas y delegaciones efectuadas radicará en cabeza
del delegatario, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante respecto de
la orientación y control de las funciones delegadas
(...)"
"Artículo 28: Competencia
para la asignación. Para efectos de la asignación de funciones del
Director, será competente el Ministro de Hacienda y Crédito Público.  En los
demás casos la competencia para la asignación, será del Director de Impuestos
Nacionales, el Subdirector General, el Jefe de la Oficina de Recursos Humanos y
los Administradores de Impuestos, según el caso."
DECRETO 1648 de
1991.  "Por el
cual se establece el régimen de personal, la carrera aduanera, el régimen
prestacional de las funcionarios de la Dirección General de Aduanas, se crea el
Fondo de Gestión Aduanera y se dictan otras disposiciones".
"Artículo 6: Empleo.
Se entiende por empleo el conjunto de funciones, deberes, derechos y
responsabilidades, señaladas en la Constitución, la ley, el reglamento, o
designadas o asignadas por autoridad competente que han de ser atendidos por
una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la Administración
Pública."
"Artículo 23: Planta
global. La Dirección General de Aduanas tendrá un sistema de planta de
personal global y flexible, que consiste en un banco de cargos para toda la
Dirección, que debe distribuir la autoridad competente, en función de las
necesidades del servicio, entre las distintas dependencias o municipios y
ubicar a los funcionarios en las mismas. Dicha flexibilidad debe sujetarse a
los requisitos de los cargos y al nivel de los mismos."
"Artículo 26: Redistribución
de planta. Salvo disposición en contrario, la ubicación de un funcionario
de carrera en una dependencia diferente a aquella en la cual se encuentra
ubicado su cargo, implica la automática redistribución de la planta para ubicar
el cargo respectivo en dicha dependencia."
"Artículo 28: Grupos
de trabajo. Para efectos del cumplimiento de funciones específicas dentro
de una dependencia, a solicitud del Jefe de la misma el Director General de
Aduanas podrá organizar grupos de trabajo, para lo cual se delegarán las
funciones necesarias para la gestión, en un funcionario de carrera aduanera,
quien cumplirá las funciones de jefe de grupo.
La responsabilidad
respecto de las tareas asignadas y delegaciones efectuadas radicará en cabeza
del delegado, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante respecto de la
orientación y control de las funciones delegadas."
(........)
"Artículo 38: Asignación
de funciones. (......)
"Para efectos
de la asignación de funciones del cargo Director, será competente el Ministro
de Hacienda y Crédito Público. En los demás cargos la competencia para asignar
funciones será del Director General de Aduanas o su delegado."
3. LA DEMANDA
Dice la demandante
que el artículo 3o. del decreto 1647 de 1991 viola el artículo 122 de la
Constitución, pues si bien es cierto que las funciones de un empleo deben estar
señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, éstas "no pueden ser
señaladas por persona alguna así se trate de una autoridad, cosa distinta es,
que a la autoridad competente corresponda señalar o designar el funcionario o
persona que debe ejercer las funciones de un cargo o empleo."
El artículo 22 del
mismo decreto al establecer la "planta de personal global y flexible"
y el "banco de cargos" en la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, también vulnera el artículo 122 de la Ley Suprema, por que "no
hay planta fija de personal en la cual se hallen detallados con precisión los
cargos o empleos y sus funciones específicas".
Sobre el inciso
primero del artículo 25 del decreto 1647/91, dice la actora, que la planta
global y flexible al permitir la redistribución automática de los cargos viola
el artículo 122 de la Carta, ya que "es claro que cuando un funcionario es
trasladado de una dependencia a otra se traslada a la persona no al cargo, ni
la persona junto con él, pues esto significaría una reforma de la planta de
personal que no puede darse automáticamente, pues para cada reforma hay que
cumplir una serie de requisitos legales para obtener la aprobación y validez de
la misma".
Los incisos primero
y segundo del artículo 26 del decreto 1647 de 1991, también lesionan el
artículo 122 del Estatuto Superior, por cuanto "en la planta global y
flexible no hay funciones específicas para los cargos pues al establecerse la
conformación de grupos de trabajo para cumplir funciones en una dependencia, es
el jefe respectivo quien delega tales funciones, con el agravante de que al ser
opcionales estos grupos de trabajo, si no se conforman, no se podrá cumplir
función específica alguna."
En lo que respecta al
artículo 28 del decreto 1647 de 1991 señala que vulnera el artículo 122 de la
Constitución, por que "las funciones tanto del director como las de los
demás cargos o empleos deben estar señaladas en la Constitución, en la ley o en
el reglamento, y no por persona alguna así se trate de un funcionario de
jerarquía superior. Diferente es la facultad legal que puede tener un
funcionario de superior jerarquía para nombrar o designar a una persona en un
determinado cargo. Claro es, que el Ministro tiene la facultad legal para
expedir el reglamento en donde se hallen determinadas las funciones de cada uno
de los cargos de la entidad. Pero no puede el Ministro a su arbitrio, señalar
funciones a un empleado cualquiera en un caso individual, en violación de su
propio reglamento, a menos que, haya procedido con la debida anticipación a la
reforma del mismo, observando en ella las formalidades legales
correspondiente".
En cuanto a la
acusación contra los artículos 6, 23, 26, 28 parcial, y 38 parcial, del decreto
1648 de 1991, que contienen idénticas disposiciones, la demandante se remite a
los argumentos antes expuestos para sustentar la inconstitucionalidad.
4. INTERVENCIÓN
OFICIAL
La apoderada de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante escrito debidamente
presentado, expone las razones que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad de las normas demandadas, las que se resumen en seguida:
- En primer término
manifiesta la interviniente que la Corte debe declararse inhibida para emitir
pronunciamiento de fondo sobre las disposiciones demandadas de los decretos
1647 y 1648 de 1991, pues al haberse fusionado mediante el decreto 2117 de 1992
la Dirección de Impuestos con la de Aduanas, entidades a las cuales se referían
dichos ordenamientos, para convertirla en una Unidad Administrativa Especial
denominada "Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales", ha de
entenderse que los preceptos de este último conforman unidad normativa con
aquellos; pero como la Corte rechazó la demanda contra el decreto 2117 de 1992,
por carecer de competencia para conocer de él, también está impedida para
integrar la proposición jurídica completa.
- En lo que atañe a
la denominada "planta global" y "flexible", materia de
impugnación, anota que "ésta responde no a la posibilidad de crear o
suprimir cargos de la planta fija adoptada por el reglamento como sugiere la
actora, sino a la disponibilidad de los cargos. Es decir, que de acuerdo a las
necesidades de una determinada dependencia los funcionarios pueden ser ubicados
en ella en razón a su cargo..... La flexibilidad no se predica respecto de la
función sino del número de funcionarios que pueden asumirla, o lo que es lo
mismo se refiere a la redistribución de cargos para la atención de funciones
atribuidas por la ley a una determinada dependencia."
- Para finalizar
manifiesta que en caso de que la Corte no se inhiba, las normas acusadas deben
ser declaradas exequibles por no violar disposición alguna del Estatuto
Superior.
5. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación (E) rindió el concepto de rigor y en él solicita a la
Corte inhibirse para fallar la demanda presentada contra el decreto 1648 de
1991 y el artículo 26 del decreto 1647 del mismo año, por carencia actual de
objeto; y declarar exequibles los artículos 3, 22, 25 y 28 de este último
ordenamiento.
A continuación se
sintetizan los argumentos en que se funda dicho concepto:
-    Mediante el
decreto 2117 de 1992 se fusionaron la Dirección de Impuestos Nacionales y la
Dirección de Aduanas Nacionales en una unidad administrativa especial
denominada "Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales", y en el
artículo 2° se dispuso que "en materia de administración de personal,
nomenclatura, clasificación, carrera administrativa especial, salarios,
prestaciones, régimen disciplinario, presupuesto y contratación administrativa,
la nueva entidad se regiría por los ordenamientos que regulaban las entidades
fusionadas, de conformidad con lo previsto en las disposiciones finales del
citado decreto."
Por otra parte, se
establece en el artículo 112 del mismo ordenamiento que el régimen de personal
y el sistema de planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es el
consagrado en el decreto 1647 de 1991 y en el artículo 106 de la ley 6°  de
1992. En consecuencia, es evidente que han quedado derogadas las normas
acusadas del decreto 1648 de 1991.
Igual fenómeno
ocurre con el artículo 26 del decreto 1647 de 1991 que versa sobre "jefes
de grupo", pues este asunto fue regulado en el artículo 109 del decreto
2117 de 1992.
- Los artículos 3,
22, 25 y 28 del decreto ley 1647 de 1991, aún continúan vigentes y, por tanto,
la Corte debe pronunciarse sobre ellos declarando su exequibilidad, por no violar
el Estatuto Supremo. Pues, la globalidad y flexibilidad de la planta de
personal de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se describe en
dichas normas, se ajusta al Ordenamiento Superior "en cuanto constituyen
un mecanismo idóneo para alcanzar los fines esenciales del Estado social de
derecho, el cual no sería posible de llevar a la práctica si la rigidez de la
estructura administrativa impidiera una pronta y eficaz respuesta del Estado a
las exigencias de la sociedad moderna.
- "En cuanto
hace al argumento de la libelista, consistente en que conforme al canon 122
Superior la asignación de funciones en las entidades oficiales es un asunto
exclusivo del resorte de la ley o el reglamento, para este Despacho el mismo
carece de validez si se tiene en cuenta que de ser aceptado tal razonamiento se
llegaría a la total parálisis de la administración pública, toda vez que se
requeriría de un largo proceso legislativo para habilitar al funcionario en el
desempeño de determinada función administrativa. Además, es evidente que es un
imposible fáctico y lógico que el legislador compendie en un sólo catálogo
todas las funciones que los servidores del Estado deban cumplir al frente de un
destino oficial. Es de entender que las funciones asignadas por las autoridades
que señalan las normas acusadas deben ser inherentes a la naturaleza del cargo
que se ejerce, pues de lo contrario dicha asignación no sería acorde con los
postulados fundamentales del derecho laboral".
6.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1  Competencia.
Por dirigirse la
acusación contra preceptos que forman parte de decretos leyes, expedidos por el
Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, compete
a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 Superior.
6.2
Introducción.
Antes de entrar a
resolver la presente demanda es pertinente hacer un pequeño recuento sobre la
normatividad demandada para una mejor comprensión del tema a tratar.
A partir de la vigencia
del decreto 1643 de 1991, se organizó la Dirección de Impuestos Nacionales como
una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, cuyo régimen de personal, al igual que el sistema de planta, la
carrera tributaria y el régimen prestacional de los funcionarios de esa
dependencia, quedaron regulados en el decreto 1647 de 1991.
Posteriormente se
expidió la ley 6 de 1992, mediante la cual se transformó la Dirección General
de Aduanas en una Unidad Administrativa Especial adscrita también al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, con un régimen de personal y prestacional
especial contenido en el decreto 1648 de 1991, en el que se contempla, además,
lo relativo a la carrera aduanera.
Tanto el decreto
1647 de 1991 como el 1648 del mismo año, que son objeto de demanda parcial en
este proceso, fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades extraordinarias a que alude el artículo 35 de la ley 49 de
1990.
Posteriormente, el
Gobierno Nacional expidió, con fundamento en las atribuciones conferidas por el
artículo 20 transitorio de la Constitución, el decreto 2117 de 1992, y en él
fusiona la "Dirección de Impuestos Nacionales" con la "Dirección
de Aduanas Nacionales", para constituir la Unidad Administrativa Especial
denominada "Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales" como
"una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, la cual cuenta con regímenes especiales en materia de
administración de personal, nomenclatura, clasificación, carrera administrativa
especial, salarios, prestaciones, régimen disciplinario, presupuesto y
contratación administrativa, de acuerdo con los regímenes que regulaban las
entidades que por este decreto se fusionan y de conformidad con lo previsto en
las disposiciones finales del presente Decreto" (arts.1o. y 2o.).
Y en el artículo 112
del mismo ordenamiento, consagró: "El régimen de personal, la
carrera administrativa especial, el sistema de planta y el régimen
prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, será el establecido en el decreto ley 1647 de 1991, y el
artículo 106 de la ley 6 de 1992, con las siguientes precisiones: (.......)
Respecto del sistema (sic) nomenclatura, clasificación, remuneración,
requisitos mínimos para el ejercicio de los empleos, requisitos para ejercer
funciones de jefatura por designación así como los porcentajes a reconocer como
prima de dirección, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se regirá
por las normas del decreto 1865 de 1992, correlacionándolos con las
denominaciones y dependencias que se establecen en el presente decreto."
(Lo resaltado es de la Corte)
6.3 Derogación de
algunas de las normas acusadas.
Dado que el régimen
de personal y el sistema de planta aplicable a los empleados de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales es el contenido en el decreto 1647 de 1991, en
virtud de la remisión expresa que a este ordenamiento hace el artículo 112 del
decreto 2117 de 1992,  antes transcrito, los artículos 6, 23, 26, 28 y 38 del
decreto 1648 de 1991, materia de impugnación, que se refieren a temas atinentes
al régimen de personal de la extinguida Dirección General de Aduanas
Nacionales, han quedado derogados.
Igual situación
ocurre con los artículos 26 y 28 del decreto 1647 de 1991 que se intitulan
"jefe de grupo" y "competencia para la asignación de
funciones", pues éstos han sido derogados al regularse la misma materia en
el decreto 2117 de 1992, ordenamiento sobre el cual la Corte no puede
pronunciarse a pesar de haberse acusado, como se expuso al inicio de esta
sentencia, por carecer de competencia para ello al haberse expedido al amparo
del artículo 20 transitorio de la Constitución.
Ante esta circunstancia
la Corte se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo sobre las
disposiciones antes citadas, por carencia actual de objeto.
Queda entonces por
resolver únicamente la demanda contra los artículos 3, 22 y 25 parcial, del
decreto 1647 de 1991, que se encuentran vigentes, y a ello se procede.
6.4   Los cargos
de inconstitucionalidad.
La tacha de
inconstitucionalidad planteada por la demandante contra las normas acusadas del
decreto 1647 de 1991 se concreta en la violación del aparte del artículo 122 de
la Constitución, que dice: "No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento....", lo que, en su criterio,
significa que sólo la ley o el reglamento pueden fijar las funciones de los
distintos empleos de la administración pública y, por tanto, no les es
permitido hacerlo a otros funcionarios investidos de autoridad. Igualmente,
considera que se vulnera el citado precepto constitucional al implantarse el
sistema de "planta global y flexible" que permite la redistribución
automática de cargos dentro de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales,
pues quien vendría a asignar las funciones de los mismos sería el funcionario
competente de la dependencia respectiva mas no la ley o el reglamento, como se
ordena en tal mandato constitucional.
Dado que las normas
demandadas forman parte de un decreto expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de facultades extraordinarias, es necesario determinar
en primer lugar si aquéllas se adecuan o no a éstas.
El artículo 35 de la
ley 49 de 1990, habilitó por el término de seis (6) meses, contados a partir de
la promulgación de la ley, al Presidente de la República para expedir decretos
con fuerza de ley destinados a regular, entre otros aspectos, los siguientes:
"A-2 Definir el carácter de los funcionarios de la administración
tributaria, establecer su régimen salarial y prestacional, el sistema de
planta, su nomenclatura y clasificación, su estructura administrativa, sus
competencias y sus funciones, así como para crear la carrera tributaria en la
cual se definan las normas que regulen la administración de personal".
Con fundamento en
dichas atribuciones el Gobierno Nacional expidió el decreto 1647 de 1991,
determinando el régimen de personal de los funcionarios de la administración de
impuestos, hoy denominada Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
incluyendo en los artículos acusados disposiciones atinentes a él, como la
definición de empleo, el sistema de planta global, y la redistribución de
cargos dentro de la misma. Así las cosas no hay reparo constitucional por este
aspecto, como tampoco por el temporal, pues el ordenamiento citado se dictó el
27 de junio de 1991 como consta en el Diario Oficial No. 39881 de esa misma
fecha, respetando el término fijado en la ley habilitante. En consecuencia,
procede la Corte a resolver la acusación.
6.4.1 Definición
de empleo
El artículo 3o. del
decreto 1647 de 1991, materia de impugnación, define la expresión
"empleo" como "el conjunto de funciones, deberes, derechos y
responsabilidades, señaladas en la Constitución, la ley y en el reglamento,
designadas o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una
persona natural."
A pesar de que la
demandante solamente cuestiona la asignación de funciones por parte de
funcionarios investidos de autoridad, conviene anotar que la Constitución no
define lo que ha de entenderse por "empleo", sin embargo se refiere a
él en distintos cánones, citemos a manera de ejemplo los artículos 122, 125,
127, 128, 180, 189, 300, 305, 313, 315; y en otros, lo utiliza como sinónimo de
cargo (arts. 40-7, 99, 129, etc.).
Así las cosas
compete al legislador señalar el significado y alcance de las expresiones que
consagra en el ordenamiento con el fin de aclarar o precisar conceptos en bien
de la seguridad jurídica.
6.4.2 Asignación
de funciones a los empleos del sector central de la administración pública.
En atención a la
forma como se ha planteado la acusación, es necesario responder, en primer término
la siguiente pregunta: ¿a quién compete de acuerdo con la Constitución asignar
funciones a los distintos empleos del sector central de la administración ?
El Estatuto Superior
establece en su artículo 150-7 como tarea privativa del legislador la de
señalar la estructura de la administración nacional; crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, "señalando sus objetivos
y estructura orgánica", (subraya la Corte). Por su parte al Presidente
de la República se le asignan las funciones de: crear, fusionar o suprimir, conforme
a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus
funciones especiales (subraya la Corte) y fijar sus dotaciones y
emolumentos.
De otro lado, el
artículo 122 ibidem, que la demandante considera infringido, prescribe:
"No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento..."
De conformidad con
estos preceptos constitucionales corresponde al legislador al fijar la
estructura de la administración y, en consecuencia, al crear una determinada
entidad (ministerio, departamento administrativo, superintendencia,
establecimientos públicos, etc) señalar las funciones generales u objetivos que
debe cumplir ésta, al igual que las distintas dependencias que la conforman. De
otro lado, compete al Presidente de la República, dentro del marco señalado por
la ley, fijar las funciones de cada uno de los empleos que requiera la
administración central, actividad que cumple por medio de decretos. En
desarrollo de esta atribución el Gobierno Nacional expide el denominado Manual
General de Funciones, que contiene la descripción en forma genérica de las
tareas que se asignan a cada cargo de dicho sector de la administración
pública, según su denominación.
Las funciones
concretas o específicas que le corresponde cumplir a cada uno de esos empleos
en el ente gubernamental al que pertenezca el cargo, son fijadas por el jefe
del organismo respectivo en el llamado Manual Específico de Funciones que,
dicho sea de paso, no puede violar normas de superior jerarquía, esto es, la
Constitución y las leyes. Dichos manuales deben ser refrendados por el Jefe del
Departamento Administrativo de la Función Pública, según lo ordena el artículo
9o. de la ley 190 de 1995, cuyo texto es el siguiente:
"Dentro de los
tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley las entidades públicas
elaborarán un manual de funciones en el cual se especifiquen claramente las
tareas que debe cumplir cada funcionario de la entidad. Aquellas que dispongan
de manual de funciones, deberán asegurar que respecto de cada servidor público
se precisen de manera clara sus funciones.
Las funciones
asignadas serán comunicadas a cada empleado, quien responderá por el
cumplimiento de las mismas de acuerdo con la ley, el reglamento y el
manual."
Igualmente, cabe
agregar que es la misma Constitución la que en su artículo 211 permite la
delegación de funciones en los Ministros y en subalternos o en otras
autoridades, cuando expresa: "La ley señalará las funciones que el
Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de
departamentos administrativos, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcalces y agencias del
Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las condiciones para que
las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras
autoridades (...)". Y que el artículo 189-17 autoriza al Presidente para
"distribuir los negocios, según su naturaleza, entre ministerios,
departamentos administativos y establecimientos públicos."
En este orden de
ideas, nada impide que mediante reglamentos se asigne por parte del Presidente
de la República, del jefe de la entidad respectiva, e inclusive de los jefes
inmediatos o de cualquiera otra autoridad competente del mismo organismo,
funciones a los empleados de un determinado ente público, en este caso de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, siempre y cuando no se desconozcan
los lineamientos generales señalados en el manual general de funciones y no se
desvirtúen los objetivos de la institución y la finalidad para la cual se creó
el empleo.
La descripción, en
forma clara y precisa, de las funciones que compete cumplir a cada servidor
público tiene un propósito loable, ya que permite al funcionario el
conocimiento de las labores que debe realizar para el ejercicio pleno, efectivo
y eficiente de sus deberes; y facilita a las autoridades el control sobre
ellos, pues, como se recordará, el empleado público es responsable no sólo por
infringir la Constitución y la ley, sino también por la omisión o la
extralimitación en el ejercicio de las tareas que se le han asignado, como lo
ordena el artículo 6o. del Estatuto Supremo.
Finalmente, debe
señalar la Corte que en algunos casos y en relación con ciertos empleos v.gr.
Presidente de la República, Procurador General de la Nación. Contralor General
de la República, Defensor del Pueblo, etc, es la misma Constitución la que les
asigna sus funciones, dejando a la ley solamente la determinación de aquellas
otras que sean indispensables para el debido ejercicio del cargo.
6.4.3 El alcance
de la expresión "Reglamento" contenido en el artículo 122 de la
Constitución
Como la impugnante
le atribuye a la expresión reglamento contenida en el artículo 122 un alcance
restringido al señalar que éste es exclusivamente el expedido por el Presidente
de la República, es preciso aclarar que cuando la Constitución alude en la
citada norma a dicha expresión, se refiere no sólo a los decretos
reglamentarios que corresponde expedir al Presidente como atribución
constitucional propia, sino también a una serie de actos de diversas formas:
resoluciones, circulares, instrucciones, órdenes, etc, provenientes de las
autoridades administrativas jerárquicamente inferiores.
El reglamento, ha
sido definido por la doctrina, como el conjunto de normas generadoras de
situaciones jurídicas generales, dictadas por la Administración, o por los
distintos organismos del Estado o del Poder Público, que no ostentan la
potestad legislativa. Algunos doctrinantes los clasifican en: "Reglamentos
Ejecutivos o secundun legem" y "Reglamentos Independientes o praeter
legem". Los primeros son "los que se dictan en ejecución de una
ley preexistente, función muy amplia que comprende tanto los reglamentos que
detallan, desarrollan o complementan los preceptos legales, cuanto aquellos que
preparan la ejecución propiamente dicha, disponiendo los instrumentos técnicos
necesarios......la característica básica es que están inmediatamente ligados a
una ley, a sus preceptos concretos, o a un conjunto de leyes determinadas a
cuyo desarrollo o ejecución se provee". Los segundos "son aquéllos
que se dictan sin una ley previa a cuya ejecución se atiende. No son, claro
está reglamentos contra legem, prohibidos por el principio de jerarquía
normativa, sino reglamentos que no tienen como finalidad el desarrollo de
normas legales previas en la materia de que se trate, que no aparecen
complementarios de una ley, sino que regulan materias de las que no se ha
ocupado el legislador o de las que se ha ocupado de manera fragmentaria."[1]
Otros autores los
clasifican en: "Reglamentos Jurídicos o Normativos" y
"Reglamentos Administrativos o de Organización". Los jurídicos
"son aquellos que tienen por objeto crear un derecho nuevo o modificar el
derecho existente en cuanto a los derechos y deberes de los ciudadanos: son
reglamentos con efectos ad extra de la propia Administración Pública,
reglamentos que afectan a los ciudadanos en cuanto tales y que se dictan en
virtud de la relación general de sujeción que existe entre ellos y el poder
público, de la llamada relación de supremacía (policía, sanidad), que afectan a
los ciudadanos en cuanto tales, no en cuanto funcionarios ni en cuanto usuarios
de un servicio público o sujetos sometidos a un vínculo especial con la
administración, como el que deriva del servicio militar o de la condición de
preso". Los reglamentos administrativos son "aquellos que la Administración
dicta en ejercicio de su potestad reglamentaria, o bien en virtud de las
llamadas relaciones especiales de sujeción. En este caso el ciudadano sólo
aparece como destinatario de la norma reglamentaria en la medida en que en él
concurre una relación especial de sujeción, distinta de la común y
general."[2]
La Constitución
consagra en el artículo 189-11 la llamada potestad reglamentaria, al definir
las competencias del Presidente de la República: "Corresponde al
Presidente de la República:.........'Ejercer la potestad reglamentaria,
mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para
la cumplida ejecución de las leyes'". Así las cosas, dicho funcionario no
requiere de autorización alguna para desarrollar dicha actividad pues ésta se
deriva directamente de la Carta.
Sin embargo, la
Constitución alude al Reglamento en otros preceptos, por ejemplo en el artículo
151 al ordenar que por medio de ley orgánica se expida el "Reglamento del
Congreso y de cada una de las Cámaras", los cuales difieren de los
reglamentos de la administración.
También aparecen los
reglamentos que debe expedir el Consejo de la Judicatura "para el eficaz
funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la
organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los
despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador"
(art.257-3); y los que debe expedir la Corte Constitucional, la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral dentro del
campo de su organización interna (arts. 235-6, 237-6, 241-11 y 264-11), entre
otros.
Cuando la
Administración dicta un reglamento administrativo "está actuando en su propio
campo y ejercitando su propio poder, de modo que, en principio, no necesita una
autorización legal para dictar esa clase de normas y dispone de un margen de
libertad mas amplio. La administración, se dice, ejerce aquí un poder de
autodisposición. Por el contrario, cuando dicte un reglamento jurídico la
administración está ejerciendo un poder sobre los demás sujetos y, por ello, su
legitimación es más débil. La administración necesita en este caso una
autorización legal y se mueve en márgenes más estrechos".[3]
En este orden de
ideas, debe precisar la Corte que cuando el artículo 122 exige fijar las
funciones de los empleos públicos, entre otros actos por medio de reglamentos,
no se está refiriendo exclusivamente a la ley que determina la estructura
orgánica de la entidad pública, ni al manual general de funciones que expide el
Presidente de la República, sino también al manual específico de funciones de
cada entidad.
Restringir
exegéticamente la interpretación de la citada norma constitucional para admitir
que la asignación de funciones únicamente procede por medio de ley o decreto
expedido por el Presidente de la República, sería desconocer que el legislador
por muy acucioso que sea no puede llegar a regular esta materia con una
minuciosidad y detalle tal para señalar en forma taxativa uno a uno los asuntos
que compete cumplir a cada uno de los servidores del Estado, aspectos que
necesariamente deben ser regulados por la misma administración. Además con ese
criterio se atentaría contra los principios de eficacia, economía y celeridad
que orientan la función administrativa, la cual se cumple mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (art. 209
C.N.); e iría contra toda lógica que los superiores jerárquicos no pudieran
asignarle otras funciones inherentes a su cargo a los empleados de su
dependencia, por no estar expresamente contenidas en una ley o decreto, lo que
en últimas entrabaría la administración y, por ende, la eficaz prestación del
servicio público.
Lo que sí quiere
dejar en claro la Corte es que la generalidad debe ser que las funciones de los
distintos empleos públicos se encuentren detalladas o precisadas, en la forma
más completa posible, en el manual específico de funciones de cada entidad y,
la excepción la fijación de otras por parte de los superiores jerárquicos, para
evitar abusos tanto de la administración como del mismo empleado.
En consecuencia, la
disposición acusada será declarada exequible por no infringir mandato constitucional
alguno.
6.4.4  Planta
global y redistribución automática de la misma
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 22 del decreto 1647 de 1991, objeto de demanda, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tiene un sistema de planta de
personal global y flexible, que consiste en "un banco de cargos para toda
la entidad que debe distribuir el Director, en función de las necesidades del
servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los
funcionarios en las mismas." Por su parte, el inciso primero del artículo
25 del mismo ordenamiento, también acusado, consagra la redistribución
automática de la planta, es decir, que "la ubicación de un funcionario de
carrera en una dependencia diferente a aquella en la cual se encuentra ubicado
su cargo, implica la automática redistribución de la planta para ubicar el
cargo respectivo en dicha dependencia."
De acuerdo con la
Constitución, como ya se anotó, corresponde al Presidente de la República
crear, fusionar y suprimir los empleos que demande la administración central,
de acuerdo con lo que al respecto haya dispuesto la ley (art. 189-14). En
ejercicio de esta atribución el Presidente de la República expide los decretos
correspondientes en los que se establece la planta de personal de cada entidad.
Para el caso de
estudio la planta de personal de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
está contenida en el decreto 1005 de mayo 31 de 1993.
El sistema de planta
global que según la norma demandada consiste "en un banco de cargos para
toda la entidad que debe distribuir el Director, en función de las necesidades
del servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los
funcionarios en las mismas.", no implica como lo sostiene la demandante
que la planta de personal no sea fija, lo que ocurre es que se agrupan los
empleos de acuerdo con su denominación para ser posteriormente distribuídos por
la autoridad competente, de acuerdo con la dependencia y el área de trabajo,
por ejemplo: si en la planta de personal existen 50 técnicos en ingresos
públicos; bien puede el Director asignar algunos de ellos a una determinada
sección o división de la misma entidad, de acuerdo con las necesidades del
servicio.
Una forma correcta
de entender este sistema de “planta global y flexible” la ilustra adecuadamente
el ejemplo sugerido por la representante de la DIAN, en su escrito de
intervención dentro de este proceso:
"Así, si la
División Operativa de una Administración cuenta con (5) profesionales para el
desarrollo de un programa específico de fiscalización y la magnitud del mismo
exige (10) profesionales, es posible a través de la planta flexible tal
incremento, ubicando en dicha dependencia los profesionales que faltan, teniendo
en cuenta que ellos siguen siendo titulares del cargo en el cual han tomado
posesión, pero asumen la función que por ley le corresponda a la respectiva
dependencia" (folio
55).
El sistema de planta
global y flexible, al igual que la asignación y reasignación de funciones, ya
fue objeto de análisis por parte de esta Corporación y encontrada acorde con la
Constitución, en la sentencia C-089A de 1994, con ponencia del Magistrado
Vladimiro Naranjo Mesa, cuyos apartes pertinentes se transcriben en seguida:
"....una vez
determinada la planta global de personal -que por cierto responde a un manejo
moderno y eficiente de la administración pública- por parte del Presidente de
la República, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República en su calidad de 'jefe de la administración de su respectiva
dependencia', según lo prevé el artículo 208 constitucional, puede distribuir
esa planta global, así como asignar y reasignar funciones. Estimar lo
contrario, significaría que todo manejo administrativo y toda fijación de
responsabilidades en cualquier entidad del Estado requeriría de la actuación
del Presidente de la República, lo que llevaría a una parálisis en el ejercicio
de las funcines públicas de la rama ejecutiva."
El manejo de personal
que se consagra en los artículos 22 y 25, inciso primero, del decreto 1647 de
1991, materia de impugnación, responde a la necesidad que tiene el Ejecutivo de
dinamizar la gestión pública. La administración pública debe ser evolutiva y no
estática, en la medida en que está llamada a resolver los problemas de una
sociedad cambiante. Por esta razón, una planta de personal rigidamente
establecida en una ley o un reglamento cuya modificación estuviera sujeta a
dispendiosos trámites, resultaría altamente inconveniente y tendería a
paralizar a la misma administración, como lo ha dicho la Corte, desconociendo,
de paso, el artículo segundo de la Constitución, en virtud del cual las
autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Preocupa a la actora
-con plausible interés- que a un funcionario público lo puedan trasladar a otra
dependencia a desempeñar funciones que desconoce. Sin embargo, ello no es así,
pues la flexibilidad de la planta de personal no se predica de la función
asignada al empleo sino del número de funcionarios que pueden cumplirla, pues,
siguiendo el ejemplo anotado, si se trata del cargo de "Técnico en
ingresos públicos" su función siempre será la misma, sin interesar la
dependencia a la cual pertenezca. Los artículos demandados en ningún momento
facultan a obrar de manera distinta.
Desde luego, es
claro que las conductas en que pudiese incurrir un funcionario investido de
autoridad de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que excediera la
flexibilidad en el manejo de personal en perjuicio de sus subordinados, y que
incurriera en ejercicio abusivo del ius variandi o en violación de sus
derechos a la igualdad o al trabajo, corresponde conocerlas a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo en cada caso concreto y a la Procuraduría
General de la Nación para efectos de la responsabilidad disciplinaria, mas no a
la Corte Constitucional.
La planta de
personal global y flexible, de acuerdo con las consideraciones expuestas, no es
contraria a lo dispuesto en el artículo 122 del Estatuto Superior y, por el
contrario, constituye una modalidad de manejo del recurso humano en la
administración pública que propende la modernización de ésta y la eficaz prestación
del servicio público, además de constituir un desarrollo práctico de los
principios constitucionales de eficacia, celeridad y economía, como medio para
alcanzar los objetivos del Estado social de derecho.
En consecuencia, los
artículos 3, 22 y 25 inciso primero, del decreto-ley 1647 de 1991, aquí
examinados, serán declarados exequibles por no vulnerar el Estatuto Máximo.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero:     INHIBIRSE
para emitir pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto con respecto
a los artículos 6º, 23, 26, 28 y 38 del decreto-ley 1648 de 1991, y 26 y 28 del
decreto-ley 1647 de 1991.
Segundo:    DECLARAR
EXEQUIBLES los artículos 3º, 22 y 25 inciso primero, del decreto-ley 1647
de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Ignacio de Otto,
Editorial Ariel, Barcelona, 1993, págs 215 y ss.
[2] ibidem
[3] idem