C-671-99
Sentencia C-671/99
Sentencia
C-671/99
CULTURA EN LA
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE
Uno
de los aspectos novedosos de la Constitución de 1991, fue el de consagrar entre
los derechos fundamentales el de "acceso a la cultura de todos los
colombianos en igualdad de oportunidades", norma ésta en la cual, además,
en forma precisa y de manera indiscutible, expresó el constituyente que
"la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la
nacionalidad" por eso a continuación la Constitución Política le ordena a
las autoridades del Estado promover "la investigación, la ciencia, el
desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación".  Es
decir, en adelante y a partir de la Constitución de 1991, la cultura no es
asunto secundario, ni puede constituir un privilegio del que disfruten
solamente algunos colombianos,  sino que ella ha de extenderse a todos, bajo el
entendido de que por constituir uno de los fundamentos de la nacionalidad su
promoción, desarrollo y difusión es asunto que ha de gozar de la especial
atención del Estado.
FONDO
MIXTO NACIONAL DE PROMOCION DE LA CULTURA Y LAS ARTES/AUXILIOS O DONACIONES-Excepción a la prohibición
No
encuentra  la Corte inexequibilidad en la creación del "Fondo Mixto
Nacional de  Promoción de la Cultura y las Artes" a que se refiere el
artículo 63 de la Ley 397 de 1997, ni tampoco en la autorización que en esa
misma norma legal se confiere al Ministro de Cultura para que, como jefe
superior de la administración pública nacional en su ramo, participe en la
creación de "Fondos Mixtos Departamentales, Distritales, Municipales y de
los Territorios Indígenas" que habrán de dedicarse a la promoción y
fomento de actividades culturales y artísticas en sus respectivas comprensiones
territoriales, pues con ello se busca la coordinación y el mejor éxito en tales
actividades, las que habrán de cumplirse, desde luego, con sujeción al Plan
Nacional y a los Planes Seccionales de Desarrollo. El cumplimiento de tales
actividades demanda la realización de gastos e inversiones, para que el fomento
y desarrollo de las actividades culturales no se constituya en simple actividad
declamatoria y retórica, sino que tenga asiento en la realidad y proyección de
futuro, por lo que, es entonces legítimo prever como lo hizo el legislador que
esos fondos funcionen con aportes privados y públicos, "sin perjuicio del
control fiscal que ejercen las respectivas Contralorías sobre los dineros
públicos", aún cuando se trate de entidades "sin ánimo de lucro,
dotadas de personería jurídica" y regidas por el Derecho Privado, tal
cual, de manera expresa se dispuso por el legislador en el inciso final del
citado artículo 63 de la Ley 397 de 1997.
ASOCIACION
ENTRE ENTIDADES PUBLICAS
En
cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a
las entidades públicas su asociación entre sí con el propósito de cooperar en
el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente
servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposición
acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo
209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de
las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los
fines del Estado.
ASOCIACION
ENTRE ENTIDADES PUBLICAS Y PERSONA JURIDICA SIN ANIMO DE LUCRO-Sujeción a normas del Código Civil
De
conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de
entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una
ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a
"los principios que orientan la actividad administrativa".  Ello
significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad
jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados
con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la
voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora
de la organización -artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya
definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las
entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos,
contratación, controles y responsabilidad. La disposición acusada será
declarada exequible bajo la consideración de que las características de persona
jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción al derecho civil se entienden sin
perjuicio de los principios y reglas especiales propios de la función
administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución, que para el
derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicación estricta e
imperativa.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
"La
exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y
tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de
elaboración de su producto final.  El principio de unidad de materia que se
instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo.  Luego de su expedición, el
cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia
interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios
potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos.
CONFERENCIA
DE GOBERNADORES/FEDERACION DE MUNICIPIOS/ASOCIACION DE MUNICIPIOS
El
parágrafo en cuestión, no versa sobre organización o funcionamiento de
entidades nacionales, ni su contenido normativo establece principios o reglas
para el ejercicio por el Presidente de la República de las atribuciones que,
con sujeción a la ley, se le asignan en los numerales 15 y 16 del artículo 189
de la Carta, ni tampoco se trata en dicho parágrafo de regular la
"asociación entre entidades públicas", sino que lo que en él se
disponen es que entidades de derecho privado, cuales son las allí mencionadas
se rijan "por sus actos de conformación", lo que es apenas obvio y "en
lo pertinente", por lo dispuesto en el referido artículo 95, asunto que es
extraño por completo tanto al objeto de la ley en general como al de la norma a
la cual se integra el parágrafo aludido que no tiene, por ello, soporte
constitucional sino que, al contrario, aparece como violatorio de los preceptos
contenidos en los artículos 158 y 169 de la Carta Magna por ausencia de
conexidad temática con la materia de la cual trata la ley en mención.
ASOCIACION
DE ENTIDADES PUBLICAS CON PARTICULARES
La
autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para que
con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la
Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de
derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este
carácter para desarrollar actividades propias de "los cometidos y
funciones" que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada
la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el
legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés
general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la
actividad administrativa del Estado. Si el legislador autoriza la asociación de
entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya
mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los
dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia
serán celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la
Constitución Política", lo que significa que no podrá, en ningún caso
pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una
parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada,
impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y
de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes
Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el citado artículo 355 de
la Carta Política.
Referencia:
Expediente D- 2397
Demanda
de inexequibilidad de los artículos 63 de la Ley 397 de 1997, "Por la cual
se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la
Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultura, fomentos y
estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas
dependencias", y los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, "Por la
cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución política y se dictan otras disposiciones".
Actor:
Pedro Facundo Olivella Solano
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Sentencia
aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número cuarenta y
seis (46) a los nueve (9) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa
y nueve (1999).
I.
ANTECEDENTES.
1.
El ciudadano Pedro Facundo Olivella Solano, en ejercicio del derecho que le
confiere el artículo 40, numeral 6º de la Constitución Nacional, y en armonía
con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la misma, mediante demanda
presentada el 7 de abril de 1999, solicita a la Corte Constitucional declarar
la inexequibilidad del artículo 63 de la Ley 397 de 1997, "Por la cual se
desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la
Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomento y
estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas
dependencias", e igualmente, impetra que se declare la inexequibilidad de
los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, "Por la cual se dictan normas
sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de
las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
2.
El texto de las normas acusadas, es el siguiente:
"Ley 397
de 1997
(Agosto 7)
Por
la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes
de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural,
fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se
trasladan algunas dependencias
El Congreso de
Colombia
Decreta:
"Artículo
63.  Fondos mixtos de promoción de la cultura y de las artes.  Con el fin de promover la creación, la
investigación y la difusión de las diversas manifestaciones artísticas y
culturales, créase el Fondo Mixto Nacional de Promoción d la Cultura y las
Artes.
"Autorízase
al Ministro de Cultura, para participar en la creación de los fondos mixtos
departamentales, distritales, municipales y de los territorios indígenas
conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional,
así como para realizar aportes y celebrar convenios de fomento y promoción de
las artes y la cultura con dichos fondos.
"Los
fondos mixtos son entidades sin ánimo de lucro, dotadas de personería jurídica,
constituidas por aportes públicos y privados y regidas en su dirección,
administración y contratación por el Derecho Privado sin perjuicio del control
fiscal que ejercen las respectivas Contralorías sobre los dineros
públicos".
"Ley 489
de 1998
(Diciembre 29)
"Por
la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
El Congreso de
Colombia
Decreta:
"Artículo
95.  Asociación entre entidades públicas.  Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de
cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar
conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de
convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin
ánimo de lucro.
"Las
personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación
exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el
Código Civil y en las normas para las entidades de este género.  Sus Juntas o
Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes
estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su
representante legal.
"Parágrafo.
La Conferencia de
Gobernadores, la Federación de Municipios, la Asociación de Alcaldes y las
asociaciones de municipalidades se regirán por sus actos de conformación y, en
lo pertinente, por lo dispuesto en el presente artículo.
"Artículo
96.  Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las
actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares.
Las entidades estatales,
cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia
de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse
con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de
asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de
actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas
la ley.
"Los
convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en
ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las
partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren
pertinentes.
"Cuando
en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas
sin ánimo de lucro, éstas se sujetaran a las disposiciones previstas en el
Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común.
"En
todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que dé origine a una persona
jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos:
"a)
Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad con los
objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas participantes;
"b)
Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza
y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales,
para el caso de las públicas;
"c)
La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y
funcionamiento de la entidad;
"d)
La integración de los órganos de dirección y administración , en los cuales
deben participar representantes de las entidades públicas y de los
particulares;
"e)
La duración de la asociación y las causales de disolución".
3.
La Corte Constitucional, mediante auto de 13 de mayo de 1999, admitió la
demanda, ordenó su fijación en lista por el término de diez días para asegurar
la intervención ciudadana en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos
242, numeral 1º de la Constitución Nacional y 7º inciso segundo del Decreto
2067 de 1991.  Además, en la providencia aludida, se dispuso el envío de la
actuación al señor Procurador General de la Nación para rindiese el concepto
correspondiente y, así mismo, se ordenó comunicar la iniciación de éste proceso
al señor Presidente del Congreso de la República, para los efectos pertinentes.
4.
Cumplido el trámite establecido por el Decreto 2067 de 1991, se decide ahora
por la Corte Constitucional sobre la exequibilidad de las normas demandadas.
II.
LA DEMANDA.
El
demandante, luego de transcribir las normas cuya inexequibilidad se pretende,
expresa que el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, es violatorio de los
artículos 150, numeral 7º y 189, numeral 26 de la Constitución Nacional.
A
su juicio, el citado artículo 63 de la Ley 397 de 1997, mediante el cual se
creó el "Fondo Mixto Nacional de Promoción de la Cultura y las Artes"
y se autorizó el Ministro de Cultura para "participar en la creación de
los Fondos Mixtos Departamentales, Distritales, Municipales y de los
Territorios Indígenas" de acuerdo con la reglamentación que para ese
efecto se expida por el Gobierno Nacional, al igual que "para realizar
aportes y celebrar convenios de fomento y promoción de las artes y la cultura
con dichos fondos", es inexequible por cuanto la Constitución Política no
autoriza a ninguna de las ramas del poder público para constituir personas
jurídicas sin ánimo de lucro, como los fondos mencionados, que se rijan por el
derecho privado.  Tan sólo se autoriza por la Carta que se creen sociedades
comerciales e industriales o empresas de economía mixta como entidades
descentralizadas de la rama ejecutiva del poder público, de acuerdo con lo
preceptuado por los artículos 115, 150 numeral 7º, 300 numeral 7º y 313 numeral
6º.
Asevera
luego el demandante que en la reforma administrativa de 1998, en acatamiento de
lo dispuesto por la Constitución entonces vigente, se estableció que las
personas jurídicas creadas o autorizadas por la ley, para fines de derecho
público, tendrían la categoría de "establecimientos públicos".
Expresa
a continuación, que a partir de la Constitución de 1991 no existe libertad
absoluta para la creación o constitución de personas jurídicas sin ánimo de lucro,
"tal como se desprende del artículo 38 sobre la libertad de
asociación".  Pero, -agrega-, si llegara a aceptarse que el Estado, en
virtud de la ley o con autorización de ésta pudiere crear o participar en la
constitución de personas jurídicas sin ánimo de lucro o instituciones de
utilidad común, ellas no podrían regirse por el derecho privado, sino que
deberían tener la calidad de establecimientos públicos, "como sucedía en
la vigencia del artículo 7º del Decreto 3130 de 1968 que claramente consagraba
que las fundaciones o instituciones de utilidad común creadas por la ley o con
autorización de la misma", tendrían ese carácter, norma que guardaba
armonía con el artículo 635 del Código Civil, el cual de manera clara dispone
que las normas que regulan lo atinente a las personas jurídicas de derecho
privado no se extienden " a las corporaciones o fundaciones de Derecho
Público, como los establecimientos que se costean con fondos del tesoro
nacional".
Por
último y en relación con este cargo formulado contra las normas acusadas,
manifiesta el demandante que respecto a las personas jurídicas de derecho
privado lo único que autoriza la Constitución, es su inspección y vigilancia
por el Presidente de la República (artículo 189, numeral 26), lo que significa
que la rama ejecutiva del poder público no puede ni crearlas directamente ni
participar en su creación, ni tampoco resulta legítimo que el Congreso de la
República imparta, por medio de una ley, autorización para el efecto.
Por
otra parte, al decir del demandante las normas cuya inexequibilidad impetra sea
declarada por la Corte Constitucional quebrantan también los artículos 209 y
210 de la Carta, "por desviación en los principios que orientan la
actividad administrativa".
Tal
aserto, lo funda el actor en que, a su entender, el artículo 210 de la Carta
Política autoriza al legislador para crear entidades descentralizadas por
servicios, o para autorizar su creación, pero "con fundamento en los
principios que orientan la actividad administrativa", los cuales no
podrían tener aplicación en personas jurídicas que se rijan por el derecho
privado.
Así
mismo, manifiesta que si bien es verdad que el artículo 210 de la Constitución
permite a los particulares el cumplimiento de funciones administrativas
"en las condiciones que señala la ley", éstas han de ser entendidas
en el sentido de que tales funciones se realicen "bajo la dirección,
coordinación y control del Estado como sucede por expreso mandato
constitucional con la educación (artículo 68), la seguridad social (artículo
48), la salud (artículo 49) y otros servicios públicos (artículo 365), lo que
significa, según el actor que no pueden crearse ni autorizarse por la ley la
creación de personas jurídicas de derecho privado como "instituciones con
fines sociales" con la participación de "organismos públicos",
que, sin embargo, se rijan por el derecho privado en lo atinente a su
"dirección, administración y contratación", como acontece en este
caso según lo dispuesto por los artículos 63 de la Ley 397 de 1997, 95 y 96 de
la Ley 489 de 1998.
Además
de quebrantarse las normas constitucionales a que ya se ha hecho alusión y por
las razones indicadas, señala el demandante que las normas acusadas resultan
así mismo violatorias del "derecho de libre asociación y autonomía de los
particulares" y de "la libertad artística (artículos 38, 71 y 103 de
la Constitución Nacional)", porque, según su criterio, la creación por
parte del Estado, en forma directa de instituciones como el "Fondo Mixto
Nacional de Promoción de la Cultura y las Artes", y la designación de
representantes suyos "en los órganos de dirección  y administración, tal
como sucede en las personas jurídicas sin ánimo de lucro creadas en virtud del
artículo 63 de la Ley 397 de 1997 y de los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de
1998", desconoce la autonomía que a esas personas jurídicas corresponde y
que la Carta Política les garantiza.
Así
mismo, a juicio del actor, se rompe también el derecho a la igualdad de las
personas jurídicas sin ánimo de lucro, por cuanto aquellas que no son creadas
"con la participación directa del Gobierno", quedan expuestas a
recibir un tratamiento diferente, "sobre en todo en la captación de los
recursos públicos".
En
cuanto hace a los "Fondos Mixtos de Cultura" para promover la
creación, la investigación y la difusión de las diversas manifestaciones
artísticas y culturales, estima el demandante que con ello se vulnera "la
libertad artística" pues, al Estado corresponde conforme al artículo 71 de
la Constitución, sólo la creación de incentivos y el ofrecimiento de estímulos
"en igualdad de oportunidades para todas las personas e instituciones que
fomenten y ejerzan estas actividades, sin concentrarlos en supuestos organismos
de régimen privado" en los que el Estado tiene "directa y real participación".
Finalmente,
manifiesta que la creación de las personas jurídicas a que se refiere la
demanda, las sustrae al régimen propio del Derecho Público, lo que equivale a
dejarlas prácticamente sin control, o a facilitar que en ellas se presenten
fenómenos repudiables de corrupción e ineficiencia.
III.
CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.-
El
señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 1843, recibido el 13 de
julio de 1999, solicita a la Corte  Constitucional declarar inexequible el
artículo 63 de la Ley 397 de 1997, así como las expresiones "sin ánimo de
lucro" y "las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen
por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetarán a las
disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades
de este género", contenidas en los incisos primero y segundo del artículo
95 de la Ley 489 de 1998, en su orden.
Así
mismo, solicita el señor Procurador General de la Nación, que se declare la
inconstitucionalidad de las expresiones "constitución de asociaciones, y
fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades
públicas con participación de particulares" y "de asociación o la
creación de personas jurídicas", contenidas en el inciso primero del
artículo 96 de la Ley 489 de 1998, al igual que la expresión
"aportes", contenida en el inciso segundo del mismo artículo.
Además,
el jefe del Ministerio Público impetra declarar la inconstitucionalidad de los
incisos tercero y cuarto del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y la de los
literales a), b), c), d) y e) del mismo artículo de dicha ley.
Para
sustentar las anteriores peticiones con las cuales concluye su concepto, en la
vista fiscal manifiesta el señor Procurador General de la Nación que el
contenido normativo de los artículos 63 de la Ley 397 de 1997 y 96 de la Ley
489 de 1998, "guardan identidad material parcial" con el artículo 6º
de la Ley 130 de 1976, que fue declarado inexequible, mediante Sentencia C-372
de 1994, (Magistrado ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa), en cuanto en
ellos se prevé que su dirección, administración y contratación se rigen por el
derecho privado, al igual que sucedía con las corporaciones y fundaciones de
participación mixta a las cuales se refería el artículo 6º del citado Decreto
130 de 1976.
Agrega
luego que en lo atinente a los convenios entre entidades públicas o a la
celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, no resulta
inexequible el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, ya que el artículo 209 de la
Carta impone a las autoridades públicas la coordinación de sus actuaciones para
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y el artículo 355 de la misma
autoriza la celebración de contratos con entidades privadas que no tengan ánimo
de lucro y que sean de reconocida idoneidad, cuando la finalidad de dichos
contratos sea la de "impulsar programas y actividades de interés público
acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo".
Recuerda
a continuación el señor Procurador General de la Nación que al legislador
corresponde, conforme a lo dispuesto por el artículo 150 de la Carta, numerales
4º y 7º la determinación de la estructura de la administración nacional, crear
ministerios, departamentos administrativos y superintendencias, reglamentar la
creación de corporaciones autónomas regionales, así como el crear o autorizar
la constitución de Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de
Sociedades de Economía Mixta.
Al
propio tiempo, corresponde al Gobierno Nacional la competencia para la
supresión o fusión de entidades u organismos de la administración nacional, así
como para modificar la estructura de las entidades y los organismos del nivel
nacional, conforme a la ley (Constitución Política, artículos 180-15 y 16).
A
las Asambleas Departamentales, por su parte, les corresponde la determinación
de la estructura de la administración seccional y la creación de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y la de Sociedades de Economía Mixta del
orden departamental (Constitución Política, artículo 300-7), que guarda armonía
con lo dispuesto en el artículo 313-6 de la Carta en cuanto en él se atribuye
idéntica competencia para los Concejos Municipales, en su respectiva
comprensión territorial.
Con
respecto a la creación de entidades descentralizadas de segundo grado, cuando
se trata de instituciones de utilidad común, expresa el Procurador que aun cuando
ellas no están mencionadas en la Carta, su creación no contraría el
ordenamiento constitucional cuando se les da la categoría de establecimientos
públicos, pues tales entidades son "un mecanismo para desarrollar el
principio de colaboración establecido en el artículo 209 superior, teniendo en
cuenta que los fines que persiguen y los recursos que manejan son de carácter
público, proceden frente a ellas los correspondientes controles estatales y, en
caso de liquidación, sus recursos se incorporarán al presupuesto de otra
entidad estatal".
Con
todo, la colaboración entre entidades públicas y la participación de los
particulares no puede llevarse a efecto mediante la utilización de
"mecanismos proscritos expresamente por la Constitución o que puedan
resultar contrarios a ella", razón ésta por la cual el constituyente
prohibió a todas las ramas del poder público decretar auxilios o donaciones a
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, como ocurría con
los denominados "auxilios parlamentarios".  El constituyente,
-continúa el Procurador-, quiso de esta manera evitar los abusos que pudieran
presentarse por quienes tuvieren a su cargo la administración de estos
recursos.
Recuerda
luego en su concepto el Procurador General de la Nación, que la Constitución
Política de 1991 consagra como uno de sus principios el de la participación, no
obstante lo cual estima que el legislador excede sus funciones al determinar
que las entidades descentralizadas de segundo grado "que surjan a nivel
nacional y territorial deban ser instituciones sin ánimo de lucro y regidas por
el derecho privado, como lo señala el artículo 95 de la Ley 489 de 1998",
porque la Constitución Política no establece tal limitación, por una parte; y,
por otra, por cuanto las autoridades seccionales y locales tienen entre sus
funciones la de determinar la estructura de la administración pública y, por
ende, la de crear o autorizar la creación de entidades públicas, pero no la de
entidades de derecho privado sin ánimo de lucro, que podrían tener como aportes
dineros públicos, que, por esa vía, escaparían al control fiscal del Estado.
A
continuación, en su concepto expresa el señor Procurador General de la Nación
que, como se deduce de los antecedentes y del propio texto del artículo 355 de la
Carta, el constituyente de 1991 dictó esa norma, para poner fin a conductas
abusivas que a través de distintas formas de "auxilios" decretados
por el Congreso, las Asambleas o los Concejos Municipales se había entronizado
en el país.
Recuerda
luego que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se
encuentran incursos en la prohibición establecida por el artículo 355 de la
Constitución, la participación del Estado en Sociedades de Economía Mixta, pues
ellas se encuentran autorizadas por la Carta (Sentencia C-372 de 1994), ni el
apoyo estatal a víctimas de calamidades públicas (Sentencia C-374 de 1994), ni
el otorgamiento de subsidios para programas de desarrollo rural o para el
cumplimiento de funciones de asistencia social, como los subsidios directos
para garantizar el mínimo vital a personas que se encuentren en condiciones de
debilidad manifiesta (Sentencia C-205 de 1995), al igual que ocurre con los
préstamos que en cumplimiento de sus funciones se otorguen por el Icetex
(Sentencia C-547 de 1997).
Manifiesta
el Procurador General de la Nación que, pese a que la Corte Constitucional
"en algunas  ocasiones (Sentencias C-504 de 1994, C-230 de 1995 y C-316 de
1995) se ha pronunciado sobre la viabilidad de las fundaciones sin ánimo de
lucro de carácter mixto y de régimen privado cuando se trata de entidades
destinadas al fomento de la ciencia y la tecnología, señalándolo como un caso
excepcional que se justifica por tratarse de un fin establecido directamente en
la Constitución", la Procuraduría "considera que la prohibición
establecida en el artículo 355 es general y que las obligaciones a cargo del
Estado no pueden constituirse en razón suficiente para desconocerla, teniendo
en cuenta que existen otros mecanismos idóneos para su cumplimiento".
Agrega que tal interpretación "podría dar lugar a aplicarse a cualquiera
de los artículos constitucionales en los cuales se establezca una obligación de
promoción, fomento o protección de cualquier derecho o actividad, con lo cual
se abriría nuevamente la puerta a que ingentes recursos públicos fuesen
manejados con criterio privado, al margen del control que proporcionan las
relaciones contractuales, haciendo nugatoria la voluntad de la Asamblea
Nacional Constituyente", con lo cual podría producirse el quebranto del
preámbulo y de los artículos 2, 5, 7, 8, 13, 25, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46,
47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 57, 58, 60, 64, 65, 67, 68, 69, 70, 71, 79, 103
y 109 de la Constitución Política.
En
el mismo orden de ideas, asevera en su concepto el señor Procurador General de
la Nación que el artículo 355 de la Constitución señala, sin establecer
distinciones, que "ninguna de las ramas ni órganos del poder público"
podrá decretar "tales auxilios". Ello significa, a su juicio que el
mecanismo "para lograr la colaboración entre el Estado y las personas sin
ánimo de lucro de derecho privado", es "la vía contractual".
Señala,
además, que el artículo 355 de la Constitución no puede entenderse en el sentido
de que el Estado tenga entre sus prohibiciones la de promover la existencia de
fundaciones y corporaciones con fines altruistas, sino como un mecanismo que
"buscó el constituyente para evitar las prácticas abusivas realizadas a
través de éstas instituciones, las cuales desvirtuaron su carácter humanitario
para convertirse muchas de ellas en escudos de corrupción, tráfico de prebendas
y proselitismo político". Por ello, el Estado puede estimular y fomentar
la creación y funcionamiento de corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro
y apoyar las actividades de estas, pero mediante la celebración de contratos
para la realización de programas y actividades de interés público, en ejecución
del plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.
En
lo que hace relación a la promoción y fomento del acceso a la cultura, observa
que el artículo 70 de la Carta Política señala que debe realizarse "en
igualdad de oportunidades".  Es decir, que la política cultural habrá de
llevarse a cabo con sujeción a criterios que subordinen el interés particular
al interés general.
Por
otra parte, considera el señor Procurador General de la Nación que la
participación del Estado en entidades sin ánimo de lucro como los "Fondos
Mixtos de la Promoción de la Cultura y de las Artes", a que se refiere el
artículo 63 de la Ley 397 de 1997 y la asociación de entidades públicas a
personas jurídicas que para los mismos fines fueren creadas por los
particulares, "vulnera el principio constitucional de la igualdad, por cuanto
éstas asociaciones se conformarían en detrimento de las demás
instituciones" en las que no participe el Estado, pues éste sólo lo hará
en entidades escogidas según "las preferencias de los funcionarios"
y, en algunos casos, sin tener en cuenta "los méritos y la calidad de las
propuestas de las instituciones culturales" respectivas.
De
la misma manera, expresa el señor Procurador que la propia Ley 397 de 1997, en
su título III se ocupó de la mención de medios para atender lo atinente a la
promoción y fomento de la cultura, distintos a los establecidos en las normas
acusadas, estos últimos, contrarios a la Constitución, según las razones ya
expuestas.
En
síntesis, concluye el Procurador General de la Nación, el artículo 355 de la
Constitución, prohibe a todas las ramas y órganos del poder público, decretar
donaciones y conceder auxilios a personas de derecho privado, prohibición que
no riñe con la atención debida a quienes se encuentren en situación de
debilidad manifiesta, o con "el fomento de actividades de especial interés
nacional señaladas por la Constitución", sin que pueda extenderse a
"entidades privadas que intermedian la asignación de estos
recursos".  Además, -continúa-, cuando se trate de la utilización o
asignación de recursos públicos para actividades que puedan cumplirse por los
particulares, ello requiere la celebración de contratos en cuya celebración
deberán cumplirse las normas de derecho público que los regulan.
Agrega,
además, que no existe ninguna norma constitucional que impida que "en
desarrollo del principio de colaboración de las entidades estatales, se
constituyan en entidades de segundo grado, siempre y cuando se garantice el
control sobre los recursos públicos y sobre el cumplimiento de los fines de
interés público en condiciones de eficiencia e igualdad, para los cuales fueron
creadas".
IV.-
SOLICITUD ESPECIAL DEL MINISTERIO DE CULTURA.-
El
señor "Coordinador de Conceptos" del Ministerio de Cultura, solicitó
de manera especial la expedición de copias de este expediente y del concepto
rendido por la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de
pronunciarse "sobre el particular". Pese a que tales copias fueron
expedidas en forma inmediata, el escrito respectivo se presentó tardíamente.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.-
1.
Competencia.
Conforme
a lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Nacional, es
la Corte competente para conocer de la presente demanda de inexequibilidad, por
cuanto las normas demandadas son, en ambos casos, artículos contenidos en leyes
expedidas por el Congreso de la República.
2.
Asunto materia de debate.
Como
se observa, a la Corte Constitucional le corresponde decidir en este proceso,
si el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, así como los artículos 95 y 96 de la
Ley 489 de 1998, son inexequibles por presunta violación de los artículos 150
numeral 7º, 189 numeral 26, 209 210, 38, 71 y 103 de la Carta Política, y si
tales normas quebrantan, además el artículo 355 de la Constitución por cuanto, en
el fondo, las disposiciones acusadas permiten el otorgamiento de auxilios con
dineros públicos a entidades privadas, o si, por el contrario, las normas cuya
inconstitucionalidad se alega por el demandante son exequibles, total o
parcialmente.
3.
Análisis sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.-
1.
Antecedentes del artículo 355 de la Constitución Nacional de 1991.
1.1.
Como se sabe, la Constitución de 1886, dentro del ámbito de competencia del
Congreso de la República, le otorgó a éste la atribución de "fomentar las
empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo (artículo 76-18), así
como confirió también a las asambleas departamentales la atribución de
"fomentar, por medio de ordenanzas y con recursos propios del departamento...
las industrias establecidas y la introducción de otras nuevas "(artículo
185).
1.2.
El Acto Legislativo No. 1 de 1945, en cuanto al fomento de empresas útiles o
benéficas dignas de estímulo y apoyo por parte del Congreso de la República,
estableció que sólo podría hacerse "con estricta sujeción a los planes y
programas correspondientes", lo que significa que, desde entonces esa
facultad queda limitada por voluntad del constituyente y no puede respecto de
la misma aducirse la existencia de la potestad legislativa con libertad de
configuración por el Congreso.
1.3.
La reforma constitucional de 1968 consolidó la atribución del Congreso, las
asambleas y los concejos municipales para el otorgamiento de auxilios
destinados al fomento de empresas útiles y benéficas merecedoras del apoyo del
Estado.
Sobre
el particular, ha de recordarse que si bien es verdad que el Acto Legislativo
No. 1 de 1968, fijó en el Gobierno, de manera exclusiva la iniciativa para la
presentación de proyectos de ley que implicaran gasto público, de un lado, de
otro y como contrapartida, autorizó a los congresistas, de manera excepcional
la iniciativa en proyectos de ley para fomentar "empresas útiles o
benéficas", con "sujeción a los planes y programas correspondientes",
tal como al efecto se dispuso en el ordinal 20 del artículo 76 de la Carta.
1.4.
Dada la desviación que en algunos casos se hizo de dineros oficiales
aparentemente destinados a atender con ellos el fomento de entidades de derecho
privado para fines altruistas o para la solución de necesidades vigentes de las
pequeñas comunidades regionales, la Asamblea Constitucional que expidió la
Carta Política de 1991, previo análisis de la anómala situación existente
(Gaceta Constitucional No. 77 de 20 de mayo de 1991, página 11), en el artículo
355, decidió prohibir a "las ramas u órganos del poder público" el
decreto de "auxilios o donaciones a favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado". Al propio tiempo, la norma citada autorizó
al Gobierno, así como a las autoridades departamentales, distritales y
municipales la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de
lucro y de reconocida idoneidad para impulsar "programas y actividades de
interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de
Desarrollo, contratos en cuya ejecución se utilizarán, en cada caso,
"recursos de los respectivos presupuestos", todo sujeto a la
reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional.
2.
Antecedentes jurisprudenciales en relación con el artículo 355 de la
Constitución.-
2.1.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-372 de 25 de agosto de 1994,
(Magistrado ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa), al interpretar la
prohibición constitucional para el otorgamiento de auxilios a personas jurídicas
de derecho privado, expresó que "la asignación de un capital público a una
fundación que cuente también con aportes privados, se enmarca dentro de los
criterios de donación o auxilio sancionados por el artículo 355 superior",
por lo que "esa liberalidad desconoce el espíritu del constituyente por
tratarse de una facultad sin control fiscal alguno", lo que podría
conducir a que "se destinen los recursos del Estado a fines censurables
que desconozcan de paso la vigencia del Estado Social de Derecho, la prevalencia
del interés general y la búsqueda constante y necesaria de un orden social
justo".
Por
ello, agregó entonces la sentencia aludida que con el propósito de lograr la
colaboración con los particulares para impulsar programas y actividades de interés
público, el camino señalado por la Carta es el de la celebración de contratos
con personas jurídicas "privadas sin ánimo de lucro y de reconocida
idoneidad", los que requerirán de recursos económicos "de los
respectivos presupuestos" y acorde con los planes nacional o seccionales
de desarrollo.
2.2.
Posteriormente, esta Corporación, en Sentencia C-506 de 24 de noviembre de
1994,  (Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz), los denominados
"auxilios" con dineros públicos a personas privadas, ciertamente se
encuentran "prohibidos por el artículo 355 de la Carta", cuando ellos
son "decretados sin fundamento en programas y actividades de interés
público acorde con los planes nacional y seccional de desarrollo y por fuera de
los contratos que se deben celebrar exclusivamente con dichos fines",
jurisprudencia que en ese punto se reitera, pero advirtiendo que, "de
existir fundamento constitucional expreso" como ocurre con la
"actividad de fomento de la investigación y de la actividad científica y
tecnológica" a las cuales se refiere el artículo 71 de la Carta, razón
ésta por la cual se manifestó por la Corte que "mediando así disposición
concreta y específica sobre el objeto de la entidad y el régimen al cual
estarán sometidas y el tipo de aporte, lo procedente es la declaratoria de
constitucionalidad de la disposición que autorice la creación de las personas
jurídicas", por cuanto "se trata de una concreta modalidad de
destinación de los recursos públicos para la atención de una actividad específica
de carácter público identificada en la Constitución y en la ley, con la
participación de los particulares, en los términos de los artículos 69 y 71 de
la Carta que prevén los fines específicos a los que pueden dedicarse" .
2.3.
Más adelante, en Sentencia C-230 de 25 de mayo de 1995,            (Magistrado
ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell), ésta Corporación dejó establecido
que "por no ser de creación legal las asociaciones y fundaciones de
participación mixta, se las considera bajo la denominación genérica de
entidades descentralizadas indirectas de segundo grado, y están sometidas al
mismo régimen jurídico aplicable a las corporaciones y fundaciones privadas,
esto es, a las prescripciones del Código Civil y demás normas
complementarias",  es decir, con ellas se realizan actividades que
"constituyen modalidades de la descentralización por servicios",
razón por la cual, -agregó la Corte-, "son entes que poseen una
vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades
que constituyen objeto de los cometidos propios de éste, hasta el punto de que
aquél al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación
bienes o recursos públicos".
2.4.
En Sentencia C-316 de 19 de julio de 1995 (Magistrado ponente, doctor Antonio
Barrera Carbonell), la Corte reiteró la jurisprudencia anteriormente citada y
agregó que en cuanto hace al desarrollo y promoción de la investigación, la
ciencia y la tecnología, resultan legítimos "los incentivos y
estímulos" que se encuentren "dirigidos de manera especial a las
personas y entidades particulares", lo cual encuentra legitimidad
constitucional en lo dispuesto por los artículos 65, inciso segundo 69 inciso
tercero, 70 aparte final del inciso dos, 71 y 67 de la Carta, por lo que,
concluye la Corporación, "la destinación de recursos públicos con la
participación de los particulares en las actividades relativas al desarrollo y
fomento de la ciencia y la tecnología, constituye una excepción a la norma del
artículo 355 de la Constitución".
3.
El artículo 63 de la Ley 397 de 1997, es exequible.-
3.1.
Como se sabe, uno de los aspectos novedosos de la Constitución de 1991, fue el
de consagrar entre los derechos fundamentales el de "acceso a la cultura
de todos los colombianos en igualdad de oportunidades", (artículo 70),
norma ésta en la cual, además, en forma precisa y de manera indiscutible,
expresó el constituyente que "la cultura en sus diversas manifestaciones
es fundamento de la nacionalidad" por eso a continuación la Constitución
Política le ordena a las autoridades del Estado promover "la
investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores
culturales de la Nación".  Es decir, en adelante y a partir de la
Constitución de 1991, la cultura no es asunto secundario, ni puede constituir
un privilegio del que disfruten solamente algunos colombianos,  sino que ella
ha de extenderse a todos, bajo el entendido de que por constituir uno de los
fundamentos de la nacionalidad su promoción, desarrollo y difusión es asunto
que ha de gozar de la especial atención del Estado.
3.2.
Por ello, el artículo 71 de la Constitución, ordena, con absoluta claridad y de
manera perentoria, que en los planes de desarrollo económico y social se
incluya "el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura" con
la creación de incentivos para las personas e instituciones que
"desarrollen y fomenten" la ciencia, la tecnología "y las demás
manifestaciones culturales".
3.3.
De esta suerte, no puede existir ninguna duda, sobre el claro mandato constitucional
de que el Estado defina y lleve a cabo una política cultural que eleve el nivel
artístico e intelectual de todos los colombianos, política ésta en la cual
serán pilares esenciales el fomento de actividades encaminadas a la obtención
de tales fines, para lo cual no puede ser ajeno sino, al contrario, imperativo,
la inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo y en los planes seccionales de
desarrollo de las entidades territoriales, de las actividades que habrán de
cumplirse por el Estado para el efecto, ya sea directamente o en concurso con
los particulares.
3.4.
Siendo ello así, no encuentra  la Corte inexequibilidad en la creación del
"Fondo Mixto Nacional de  Promoción de la Cultura y las Artes" a que
se refiere el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, ni tampoco en la autorización
que en esa misma norma legal se confiere al Ministro de Cultura para que, como
jefe superior de la administración pública nacional en su ramo, participe en la
creación de "Fondos Mixtos Departamentales, Distritales, Municipales y de
los Territorios Indígenas" que habrán de dedicarse a la promoción y
fomento de actividades culturales y artísticas en sus respectivas comprensiones
territoriales, pues con ello se busca la coordinación y el mejor éxito en tales
actividades, las que habrán de cumplirse, desde luego, con sujeción al Plan
Nacional y a los Planes Seccionales de Desarrollo.
Además,
como resulta apenas obvio, el cumplimiento de tales actividades demanda la
realización de gastos e inversiones, para que el fomento y desarrollo de las
actividades culturales no se constituya en simple actividad declamatoria y
retórica, sino que tenga asiento en la realidad y proyección de futuro, por lo
que, es entonces legítimo prever como lo hizo el legislador que esos fondos
funcionen con aportes privados y públicos, "sin perjuicio del control
fiscal que ejercen las respectivas Contralorías sobre los dineros
públicos", aún cuando se trate de entidades "sin ánimo de lucro,
dotadas de personería jurídica" y regidas por el Derecho Privado, tal
cual, de manera expresa se dispuso por el legislador en el inciso final del
citado artículo 63 de la Ley 397 de 1997.
4.
Constitucionalidad condicionada del inciso segundo del artículo 95 de la Ley
489 de 1998.
4.1.
En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a
las entidades públicas su asociación entre sí con el propósito de cooperar en
el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente
servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposición
acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo
209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de
las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los
fines del Estado.
4.2.
En cuanto al inciso segundo del artículo 95 de la citada Ley 489 de 1998,
observa la Corte que en él se dispone que las personas jurídicas sin ánimo de
lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas,
"se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las
normas para las entidades de este género".
De
conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de
entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una
ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a
"los principios que orientan la actividad administrativa".  Ello
significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad
jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados
con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la
voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora
de la organización -artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya
definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las
entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos,
contratación, controles y responsabilidad.
En
consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las
normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que,
en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen
propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere
señalado la ley de creación o autorización de éstas.
Además,
en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas,  los
regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la
responsabilidad serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto
en las leyes especiales sobre dichas materias.
Así
las cosas la disposición acusada será declarada exequible bajo la consideración
de que las características de persona jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción
al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas
especiales propios de la función administrativa establecidos en el artículo 209
de la Constitución, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan
de aplicación estricta e imperativa.
5.
El parágrafo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, es inexequible.-
5.1.
Como es suficientemente conocido, el artículo 158 de la Constitución, establece
que todo proyecto de ley ha de referirse a la misma materia y que, por
consiguiente, son "inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con ella", norma ésta que guarda plena armonía con el
artículo 169 de la Carta, en cuanto en  él se ordena que el título de las leyes
corresponda de manera exacta a su contenido.
5.2.
Sobre el particular tiene por sentado la jurisprudencia de esta Corporación que
"la exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y
tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de
elaboración de su producto final.  El principio de unidad de materia que se
instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo.  Luego de su expedición, el
cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia
interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios
potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos.  El Estado Social
de Derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas
dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza.  La
seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la exigencia del
anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración
desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de
la República" (Sentencia C-025 de febrero 4 de 1993, magistrado ponente,
doctor Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual, más adelante se agrega que:
"la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar  por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.  Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley".
5.3.
Analizado por la Corte el parágrafo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, se
encuentra por la Sala que no guarda ningún tipo de relación con el objeto de
dicha ley, pues mediante ella el Congreso de la República se ocupó de dictar
"normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional", así como de expedir "las disposiciones, principios y
reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales
15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política" y "otras
disposiciones" que, necesariamente, habrán de referirse a la materia que
es objeto de la legislación en este caso concreto.
Ello
no ocurre con el parágrafo en cuestión, pues, como fácilmente se advierte, el
no versa sobre organización o funcionamiento de entidades nacionales, ni su
contenido normativo establece principios o reglas para el ejercicio por el
Presidente de la República de las atribuciones que, con sujeción a la ley, se
le asignan en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta, ni tampoco se
trata en dicho parágrafo de regular la "asociación entre entidades
públicas", sino que lo que en él se disponen es que entidades de derecho
privado, cuales son las allí mencionadas se rijan "por sus actos de
conformación", lo que es apenas obvio y "en lo pertinente", por
lo dispuesto en el referido artículo 95, asunto que es extraño por completo
tanto al objeto de la ley en general como al de la norma a la cual se integra
el parágrafo aludido que no tiene, por ello, soporte constitucional sino que,
al contrario, aparece como violatorio de los preceptos contenidos en los
artículos 158 y 169 de la Carta Magna por ausencia de conexidad temática con la
materia de la cual trata la ley en mención.
6.
El artículo 96 de la Ley 488 de 1990, es exequible.-
6.1.
En relación con la norma en mención, se observa por la Corte que la
autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para que
con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la
Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de
derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este
carácter para desarrollar actividades propias de "los cometidos y funciones"
que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta
Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el legislador
autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y,
en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad
administrativa del Estado.
6.2.
De la misma manera, si el legislador autoriza la asociación de entidades
estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya
mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los
dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia
serán celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la
Constitución Política", lo que significa que no podrá, en ningún caso
pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una
parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada,
impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y
de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes
Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el citado artículo 355 de
la Carta Política.
VI.
DECISIÓN.-
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de  Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declárase EXEQUIBLE el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, "por
la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes
de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural,
fomento y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se
trasladan algunas dependencias".
Segundo.-
Declárase EXEQUIBLE el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, bajo el
entendido de que "las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se
conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las
disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades
de este género", sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las
prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales,
de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las
entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas
materias.
Tercero.-
Declárase INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 95 de la Ley 489 de
1998.
Cuarto.-
Declárase EXEQUIBLE  el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 "por
la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones".
Cópiese,
notífiquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-671/99
ASOCIACION ENTRE
ENTIDADES PUBLICAS Y PERSONA JURIDICA SIN ANIMO DE LUCRO-Improcedencia de sujeción a normas Código
Civil (Salvamento parcial de voto)
Me parece
que el objeto de las personas jurídicas en mención no es otro que la asociación
entre personas públicas para el cumplimiento de funciones públicas, por lo cual
no puedo entender, a la luz de la Carta Política, qué sentido tiene someterlas
al régimen del Código Civil, sustrayéndolas de las reglas del Derecho Público.
El condicionamiento plasmado en el Fallo, que aparece en su parte resolutiva,
no ha debido acompañar una decisión de exequibilidad. Lo que allí se dice y lo
expuesto sobre el particular en la parte motiva han debido llevar a una
sentencia de inconstitucionalidad. Ello habría sido más claro y contundente. Y
habría evitado las innecesarias confusiones que, en la práctica, se van a
ocasionar. La disposición acusada, que no introduce distinción alguna y todo el
régimen de las personas jurídicas creadas lo somete al Código Civil. Y es tal,
justamente, la razón de su inconstitucionalidad, si se atiende al artículo 210
de la Constitución, que siempre exige a los entes que cumplen función
administrativa -solos o asociados- someterse a los principios que orientan la
actividad administrativa.
Referencia:
Expediente D-2397
Con el debido respeto, debo manifestar no identificarme
con la Sala en cuanto resolvió declarar exequible el artículo 95 de la Ley 489
de 1998, bajo condición.
Me parece que el objeto de las personas jurídicas en
mención no es otro que la asociación entre personas públicas para el
cumplimiento de funciones públicas, por lo cual no puedo entender, a la luz de
la Carta Política, qué sentido tiene someterlas al régimen del Código Civil,
sustrayéndolas de las reglas del Derecho Público.
El condicionamiento plasmado en el Fallo, que aparece
en su parte resolutiva, no ha debido acompañar una decisión de exequibilidad.
Lo que allí se dice y lo expuesto sobre el particular en la parte motiva han
debido llevar a una sentencia de inconstitucionalidad. Ello habría sido más
claro y contundente. Y habría evitado las innecesarias confusiones que, en la
práctica, se van a ocasionar.
Bien dijo la Sentencia que "la disposición en
estudio sólo podrá considerarse ajustada a las normas superiores cuando la
asociación surgida se sujete al mismo régimen que, en consonancia con la
naturaleza de las entidades participantes y el régimen propio de función
administrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado la ley de
creación o autorización de éstas".
Pero precisamente es eso lo que niega la disposición
acusada, que no introduce distinción alguna y todo el régimen de las personas
jurídicas creadas lo somete al Código Civil. Y es tal, justamente, la razón de
su inconstitucionalidad, si se atiende al artículo 210 de la Constitución, que
siempre exige a los entes que cumplen función administrativa -solos o
asociados- someterse a los principios que orientan la actividad administrativa.
Por las mismas razones y en el mismo sentido, me
aparto de la decisión de declarar exequible el artículo 96 demandado.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento
de voto a la Sentencia C-671/99
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Caso en que se presenta conexidad (Salvamento de voto)
En numerosas
ocasiones la Corte ha rechazado la acusación de inconstitucionalidad de una
disposición por violación del principio de unidad de materia, cuando el
argumento del demandante se limita a confrontar el contenido de la norma
señalada con el título de la ley. En esta ocasión, por el contrario, la Corte
retrocede en su jurisprudencia. No viola la Constitución Política la norma que
ofrece a las entidades territoriales la posibilidad de dar vida a fecundos y
legítimos vínculos asociativos para promover sus intereses, tanto en el plano
autonómico como nacional. La fortaleza, fruto del esfuerzo mancomunado, permite
restablecer un diálogo no asimétrico entre el Gobierno Nacional y los entes
territoriales. De otro lado, es esencial para muchos efectos unificar la
representación territorial en organismos en los que se toman decisiones
relevantes, que los afectan. En el ámbito de la democracia participativa,
prolífica en instancias de concertación de la acción colectiva, la sentencia de
la Corte carece de lógica y de justificación. En este orden de ideas resulta
claro que existía unidad teleológica entre la norma declarada inconstitucional,
el artículo 95 del cual hacía parte y la Ley 489 de 1998, pues se establecen
principios y reglas básicas para la organización de cierta actividad pública:
agenciar los intereses de los entes territoriales.
Referencia: Expediente D-2397
Demanda
de inexequibilidad de los artículos 63 de la Ley 397 de 1997, "Por la cual
se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la
Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultura, fomentos y
estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas
dependencias", y los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, "Por la
cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución política y se dictan otras disposiciones".
Con
el debido respeto, presento las razones por las cuales me aparto parcialmente
de la decisión de la referencia. En opinión de la mayoría, la norma contenida
en el parágrafo del artículo95 de la ley 489 de 1998 no guarda la debida
relación temática con el resto del articulado de la misma ley.
En
numerosas ocasiones la Corte ha rechazado la acusación de inconstitucionalidad
de una disposición por violación del principio de unidad de materia, cuando el
argumento del demandante se limita a confrontar el contenido de la norma
señalada con el título de la ley. En esta ocasión, por el contrario, la Corte
retrocede en su jurisprudencia pues, según se lee en la sentencia, "el
-parágrafo del artículo 95 de la ley 498 de 1998- no versa sobre organización y
funcionamiento de entidades nacionales, ni su contenido normativo establece
principios o reglas para el ejercicio por el Presidente de la República de las
atribuciones que, con sujeción a la ley, se le asignan en los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Constitución". Basta leer el título de la Ley 498
de 1998 para constatar que el estudio de la Corte se limitó a cotejarlo con el
contenido de la norma examinada, para derivar su inconstitucionalidad.
De
otra parte, se indica que la norma no guarda relación alguna con el tema
regulado en el artículo 95, pues el parágrafo se aplica para ciertas
asociaciones de carácter privado citadas en la disposición, obligándolas a
sujetarse a sus propios estatutos y "en lo pertinente" al artículo
95, lo que se considera "extraño por completo tanto al objeto de la ley en
general como al de la norma a la cual se integra el parágrafo aludido".
La
afirmación transcrita no se acompaña de razón alguna que la sustente. No basta
con acusar la no pertenencia lógica o conceptual de una norma a una ley
determinada, para que se desprenda su inconstitucionalidad. Como se indicó en
la sentencia C-025 de 1993, citada en la decisión de la que me aparto, este
vicio de inconstitucionalidad sólo se predica de aquellas disposiciones de las
cuales "razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia
dominante" de la ley a la que pertenece. Ello implica que debe realizarse
un esfuerzo argumentativo que demuestre la inexistencia de tales relaciones
causales. Proceder de manera contraria, es decir, presentar afirmaciones sin
sustento argumentativo, resulta arbitrario y del todo ajeno a las exigencias
mínimas de las decisiones de cualquier órgano estatal en una democracia
constitucional.
El
parágrafo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 indica que ciertas
organizaciones deben estar sometidas a las regulaciones contenidas en los
incisos 1 y 2 del mismo artículo. En estas disposiciones se determina la
posibilidad de que las entidades públicas se asocien y se fija el régimen
jurídico aplicable. Según lo dispone en el artículo 2 de la misma ley, sus
provisiones se aplicarán a las entidades descentralizadas territorialmente, sin
perjuicio de su autonomía constitucional. Teniendo ello presente, cabe
preguntarse si no existe relación entre el parágrafo, el artículo al que
pertenece y la ley en la que se consagró la regla jurídica cuestionada. En
contra de la opinión de mis colegas, considero que sí se presenta la debida
conexidad.
No
viola la Constitución Política la norma que ofrece a las entidades
territoriales la posibilidad de dar vida a fecundos y legítimos vínculos
asociativos para promover sus intereses, tanto en el plano autonómico como
nacional. La fortaleza, fruto del esfuerzo mancomunado, permite restablecer un
diálogo no asimétrico entre el Gobierno Nacional y los entes territoriales. De
otro lado, es esencial para muchos efectos unificar la representación
territorial en organismos en los que se toman decisiones relevantes, que los
afectan. En el ámbito de la democracia participativa, prolífica en instancias
de concertación de la acción colectiva, la sentencia de la Corte carece de
lógica y de justificación.
En
este orden de ideas resulta claro que existía unidad teleológica entre la norma
declarada inconstitucional, el artículo 95 del cual hacía parte y la Ley 489 de
1998, pues se establecen principios y reglas básicas para la organización de
cierta actividad pública: agenciar los intereses de los entes territoriales.
Este
homenaje a un formalismo descaminado, en esta ocasión, no ha hecho más que
socavar novedosas formas de relación entre el Gobierno Nacional y los entes
territoriales, en momentos en que resulta apremiante crear espacios de diálogo
institucional.
Fecha
ut supra,
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia C-671/99
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Caso en
que se presenta conexidad (Aclaración de voto)
Las disposiciones del parágrafo del artículo
95 de la ley, por su parte,  apuntan a la aplicación de lo dispuesto en el
cuerpo del artículo a “la conferencia de gobernadores, la federación de
municipios, la asociación de alcaldes y las asociaciones de municipalidades”.
Al respecto se expresa que tales organizaciones “se regirán por sus actos de
conformación y en lo pertinente, por lo dispuesto en el presente artículo”.
Consideradas las entidades en referencia como organizaciones surgidas de la
iniciativa de entidades públicas, que en último análisis están llamadas a
integrar la “administración pública” cabe entender que la disposición en
comento no excede el marco trazado en los artículos 1o y 2o de la ley 489 de
1.998. En efecto, más allá del régimen aplicable a su organización y
funcionamiento cabe pensar que ellas se instituyen en instrumentos de
coordinación de las funciones administrativas que constitucional y legalmente
corresponden a las entidades territoriales y a sus jefes de administración y
representantes legales, lo cual parece encuadrar dentro de la regulación del
ejercicio de la función administrativa y de la organización y funcionamiento de
la Administración Pública.
Referencia:  Expediente D-2397
Muy respetuosamente
expreso la aclaración de mi voto favorable en la sentencia de la referencia,
circunscrita a la decisión de inexequibilidad del parágrafo del artículo 95 de
la ley 489 de 1.998.
En la providencia
aludida, como fundamento de la decisión de inexequibilidad se expresa  que
el contenido del parágrafo en mención  no guarda ningún tipo de relación con el
objeto de la ley 489 “pues mediante ella el Congreso de la República se ocupó
de dictar normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del
orden nacional, así como de expedir las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y otras disposiciones que,
necesariamente, habrán de referirse a la materia que es objeto de legislación
en este caso concreto”.
Se señala en la
providencia que el parágrafo en cuestión, no versa sobre organización o
funcionamiento de entidades nacionales, ni su contenido normativo establece
principios o reglas para el ejercicio por el Presidente de la República de las
atribuciones que, con sujeción a la ley, se le asignan en los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Carta, ni tampoco se trata en dicho parágrafo de regular
la “asociación entre entidades públicas”, sino que lo que en él se dispone es
que entidades de derecho privado, cuales son las allí mencionadas, se rijan
“por sus actos de conformación”, lo que es apenas obvio y “en lo pertinente”,
por lo dispuesto en el referido artículo 95, asunto que es extraño por completo
tanto al objeto de la ley en general como al de la norma a la cual se integra
el parágrafo aludido que no tiene, por ello, soporte constitucional sino que,
al contrario, aparece como violatorio de los preceptos contenidos en  los
artículos 158 y 169 de la Carta Magna por ausencia de conexidad temática con la
materia de la cual trata la ley en mención”.
Los artículos 1o y
2o de la ley 489 de 1.998, al precisar el objeto de sus regulaciones y el
ámbito de aplicación de las mismas, establecen que la ley regula el ejercicio
de la función administrativa, determina la estructura y define los principios y
reglas de funcionamiento de la administración pública y que, entre otros
aspectos,  las reglas   relativas a las características y régimen de las
entidades descentralizadas “se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades
territoriales sin perjuicio  de la autonomía que les es propia de acuerdo con
la Constitución Política”.
El artículo 95 de la
ley, regula lo relativo a la asociación de entidades públicas y al efecto
autoriza a las entidades públicas a asociarse con el fin de cooperar en el
cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios
que se hallen a su cargo. De la asociación pueden surgir personas jurídicas las
cuales deben sujetarse al régimen que allí mismo se establece y que fue objeto
de la declaratoria de constitucionalidad condicionada, en la presente
sentencia.
Las disposiciones
del parágrafo del artículo 95 de la ley, por su parte,  apuntan a la aplicación
de lo dispuesto en el cuerpo del artículo a “la conferencia de gobernadores, la
federación de municipios, la asociación de alcaldes y las asociaciones de
municipalidades”. Al respecto se expresa que tales organizaciones “se regirán
por sus actos de conformación y en lo pertinente, por lo dispuesto en el presente
artículo”.
Consideradas las
entidades en referencia como organizaciones surgidas de la  iniciativa de
entidades públicas, que en último análisis están llamadas a integrar la
“administración pública” cabe entender que la disposición en comento no excede
el marco trazado en los artículos 1o y 2o de la ley 489 de 1.998. En efecto,
más allá del régimen aplicable a su organización y funcionamiento cabe pensar
que ellas se instituyen en instrumentos de coordinación de las funciones
administrativas que constitucional y legalmente  corresponden a las entidades
territoriales y a sus jefes de administración y representantes legales (
Artículos 303 y 314 de la C.P.), lo cual parece encuadrar dentro de la
regulación del ejercicio de la función administrativa y de la organización y
funcionamiento de la Administración Pública.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS