T-442-13
Sentencia T-442/13
Sentencia T-442/13
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION
DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad
El
principio de subsidiariedad se deriva de la prevención que el mismo artículo 86
establece, en cuanto a que la acción de tutela no procede cuando existan otros
mecanismos de defensa judicial. En tal sentido, esta Corporación ha indicado
que el recurso de amparo no fue diseñado para desplazar la competencia del juez
natural. Aunado a ello, ha sostenido que estos medios judiciales previstos por
el ordenamiento jurídico, deben ser idóneos, es decir, ser capaces de brindar
la protección que el asunto amerita. Ahora, también ha precisado que aun cuando
existan dichos medios alternos de defensa, la acción de tutela resulta
procedente cuando los mismos resultan insuficientes o ineficaces para otorgar
un amparo integral o evitar un perjuicio irremediable. Frente al requisito de
inmediatez, ha dicho esta Corporación que debe existir un término razonable
entre la existencia de la vulneración o la situación que amenace vulnerar los
derechos fundamentales y la presentación de la demanda, pues de lo contrario no
se estaría realmente ante una situación de urgencia que amerite la intervención
del juez de tutela.En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado
que cuando deba determinarse (i)si se ha cumplido este requisito, es necesario
en cada caso concreto si existe un motivo válido para la inactividad del
accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría llegar a afectar
derechos de terceros de llegarse a adoptar una decisión de fondo y (iii) si
existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la
vulneración de los derechos del interesado. De acuerdo con las normas
constitucionales y la jurisprudencia de la Corte, antes de entrar a definir el
fondo del asunto puesto a consideración de un juez de tutela, deben verificarse
el cumplimiento de ciertos requisitos, toda vez que de ello depende que este
mecanismo sea usado para los fines propuesto por el Constituyente, es decir,
para la protección efectiva de los derechos fundamentales de las personas.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto
La
confianza legítima es un principio que rige las relaciones entre la
administración y las personas (naturales y jurídicas), dentro de las cuales,
por supuesto, pueden presentarse todo tipo de hipótesis, dado el complejo
aparato Estatal. Una de estas manifestaciones tiene que ver con el ejercicio
del derecho al trabajo a través de sus diferentes formas, siendo la más
recurrente en la jurisprudencia constitucional la que tiene que ver con
actividades económicas no reguladas.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y NECESIDAD DE
PRESERVAR EL INTERES PUBLICO
La Corte Constitucional ha entendido
que la forma adecuada de preservar el interés general no es a través de actos
lesivos del principio de confianza legítima de los administrados, de forma tal
que no puede castigárseles por ejercer actividades económicas con las que
además se garantizan la subsistencia y el mínimo vital. No es una culpa
atribuible a ellos cuando quiera que por acción u omisión (en la mayoría de
casos por esto último) la administración ha permitido dichas situaciones, que
por mucho tiempo, creó en ellos expectativas favorables que no pueden ser
eliminadas súbitamente. Finalmente, cabe anotar que cualquier acto que pretenda
modificar la expectativa creada en los administrados, debe tener en cuenta los
siguientes criterios con el fin de garantizar el principio de confianza
legítima: (i) la medida de protección no equivale a indemnización ni a reparación
y (ii) debe brindarse el tiempo y medio necesarios para que pueda reequilibrar
su posición o se adapte a la nueva situación.
DERECHO AL TRABAJO DE QUIENES EJERCEN ACTIVIDADES NO
REGULADAS Y CONFIANZA LEGITIMA-Bicitaxistas
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE EN
VEHICULOS NO AUTOMOTORES-Alcance de
la sentencia C-981 de 2010
ACTIVIDAD ECONOMICA DEL BICITAXISMO-Características
ACTIVIDAD ECONOMICA DEL BICITAXISMO-Regulación debe respetar el principio de confianza
legítima y derecho al trabajo
BICITAXIS-No
son vehículos homologados para la prestación del servicio público de transporte
POLITICA PUBLICA-Condiciones básicas a la luz de la Constitución Política
Debe existir (i) un plan específico para garantizar de
manera progresiva el goce efectivo del derecho constitucional en su faceta
prestacional; (ii) un cronograma de actividades para su ejecución. El plan
(iii) debe responder a las necesidades de la población hacia la cual fue
estructurado; (iv) debe ser ejecutado en un tiempo determinado, sin que este
lapso se torne en irrazonable ni indefinido y; (v) debe permitir una verdadera
participación democrática en todas las etapas de su elaboración.
ACTIVIDAD ECONOMICA DEL BICITAXISMO-Exhortación al Ministerio de Transporte y a la
Alcaldía de Bogotá, para definir si los bicitaxis pueden o no ser homologados
para la prestación del servicio público de transporte
ACCION DE TUTELA CONTRA LA SECRETARIA DE MOVILIDAD Y
POLICIA METROPOLITANA-Improcedencia
para ordenar a autoridades que imponen sanciones de tránsito, se abstengan de
hacerlo a los bicitaxistas
Referencia: expediente T-3.826.828
Acción de tutela presentada por la
Federación Nacional de Bicitaxis (FENALBIC), la Federación Nacional de
Bicitaxistas de Colombia (FENABICOL), la Corporación Suroriental de
Tricimovilidad y la Asociación de Propietarios de Bicitaxis de Suba
(ASOPROBISUBA), en contra de la Secretaría de Movilidad del Distrito de Bogotá
y la Policía Metropolitana de Bogotá.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Derechos fundamentales invocados: trabajo,
mínimo vital, propiedad privada y libre empresa.
Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil
trece (2013)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside– Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado 43 Penal del
Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, que confirmó la sentencia
proferida por el Juzgado 36 Penal Municipal de Bogotá, dentro de la acción de
tutela incoada por la Federación Nacional de Bicitaxis (FENALBIC), la
Federación Nacional de Bicitaxistas de Colombia (FENABICOL), la Corporación
Suroriental de Tricimovilidad y la Asociación de Propietarios de Bicitaxis de
Suba (ASOPROBISUBA), en contra de la Secretaría de Movilidad del Distrito de
Bogotá y la Policía Metropolitana de Bogotá.
1. ANTECEDENTES
Las
distintas organizaciones accionantes interpusieron acción de tutela en contra de la Secretaría de Movilidad de Bogotá y la Policía Metropolitana
de la misma ciudad, al considerar que estas entidades vulneraron sus
derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso, al trabajo, a la
libertad de empresa e iniciativa privada y desconocieron el principio de
confianza legítima. La solicitud de amparo está sustentada en los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Narran los peticionarios que desde el año 1997, en la ciudad de Bogotá,
se viene presentando un modo alternativo de transporte público denominado
bicitaxismo, atribuyendo su origen a la implementación de las fases I y II de
Transmilenio, pues “aprovechó la aglomeración de usuarios de las estaciones
intermedias y finales del sistema (…) para ofrecer el servicio de transporte
complementario en un radio de acción que no supera los dos (2) kilómetros desde
la estación de origen, dado que no se cuenta con un sistema de trasporte
público suficiente”.
1.1.2. Describen que ante la insuficiencia del transporte público para atender
las necesidades que demanda la ciudad, los bicitaxis han venido operando en
diferentes sectores de la misma por más de diez años, contando actualmente con
más de 8.000 conductores que atienden cerca de 150.000 usuarios diarios en al
menos trece localidades del Distrito: Suba, Engativá, Fontibón, Kennedy, Bosa,
Tunjuelito, Rafael Uribe, Ciudad Bolívar, Antonio Nariño, Mártires, Puente
Aranda, Usaquén y Chapinero.
1.1.3. Manifiestan que a pesar de la falta de reglamentación de la actividad
de bicitaxismo, se han agremiado en asociaciones para autorregular el servicio.
En tal sentido, indican que operan “de acuerdo con unas reglas básicas que
los obligan a cubrir la ruta hasta el paradero principal, parquear en un
costado de la calle y hacer fila, respetando el turno de llegada de sus otros
compañeros, rotaciones que garantizan a todos los asociados condiciones
especiales de explotación de las rutas”.
Además de lo anterior, describen que cada bicitaxi se
caracteriza por contar con una carpa, de tal forma que puedan garantizar
condiciones aceptables de viaje de acuerdo con la Norma Técnica Colombiana No.
5286 de 2004, que establece los requisitos generales de los triciclos para la
movilización de personas. También, que aunque no cuentan con una permiso de
circulación por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad, “al interior
de puede encontrar una planilla, similar a la de los taxis, con la
identificación del conductor, el número de matrícula del vehículo y el listado
de rutas y precios”.
1.1.4. Señalan que el bicitaxismo ha prosperado como
actividad económica y ecológica porque a nivel nacional no existía una norma
que reglamentara dicha actividad, indicando que desde el inicio ha estado
amparada por la Constitución como un desarrollo del derecho al trabajo y a la
liberta de oficio y empresa. No obstante, afirman que sólo hasta el año 2010,
el Congreso de la República prohibió el servicio público de pasajeros en
vehículo no automotor y de tracción animal, en el artículo 21 de la Ley 1383
del mismo año, que modificó el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. Esta
disposición contempla que será sancionada la prestación del servicio público de
transporte con esta clase de vehículos.
1.1.5. Indican que esta norma fue demandada por
inconstitucional ante esta Corporación, la cual se pronunció en sentencia C-981
de 2010. En dicho fallo, comentan, la parte resolutiva declaró la exequibilidad
del numeral 12 del literal a del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, modificada
por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, “bajo el entendido de que la
sanción allí prevista sólo será aplicable previa reglamentación, por las
autoridades territoriales competentes, en la que se señalen las condiciones de
tiempo, de modo y de lugar que originan la restricción allí establecida”.[1]
1.1.6. Afirman que, contrario ala interpretación de la
Corte Constitucional,“el Distrito Capital y la Secretaria de Movilidad han
procedido, a través de la Policía Metropolitana de Tránsito, a realizar
permanentes operativos en la ciudad para verificar y sancionar a los bicitaxis
por prestar servicio público con vehículo no automotor, aplicándoles lo
dispuesto en el artículo 21 literal A numeral 12”.
1.1.7.          Relatan que frente a su situación y teniendo en cuenta
las sanciones de las cuales han venido siendo objeto, la Alcaldía les manifestó
que se requiere que de una modificación de las normas nacionales que permita el
transporte público de pasajeros en sistemas que utilicen triciclos o bicicletas
acondicionadas para tal fin. De igual modo, en lo que respecta al Sistema
Integrado de Transporte Público, cuentan que la administración Distrital adujo
que en la fase 4 del mismo “contempla la integración de los diferentes modos
de transporte público que se encuentran en el marco del Plan Maestro de
Movilidad, hasta llegar al férreo, sin incluir aún modo automotor. Superados
los dos supuestos mencionados anteriormente”.
1.1.8. Manifiestan que las acciones y omisiones de la
Administración Distrital frente al tema, contrarían el mandato constitucional
que le impone el deber de adoptar medidas a favor de grupos marginados o
discriminados, como son los bicitaxistas, “a fin de lograr condiciones reales
de igualdad y de dar cumplimiento a los deberes sociales del Estado”.
1.1.9. En términos generales, solicitan que los bicitaxistas,
al igual que los recicladores, como grupo marginado y discriminado, tienen “derecho
a convertirse de manera progresiva en empresarios del transporte a través de
acciones afirmativas de la Administración Distrital dirigidas a incluirlos en
el SITP, en mejores condiciones de competitividad y productiva”.
1.1.10. Además de solicitar al juez de tutela la protección de
los derechos fundamentales por ellos invocados y, concreto, pretenden que se
ordene a la Administración Distrital-Secretaría de Movilidad que: (i)
declare al gremio de los bicitaxistas como perteneciente a una actividad
económica legal y ecológica que está sometido al régimen sancionatorio previsto
en el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010; (ii)reglamente esta modalidad
de transporte público, conforme a los lineamientos señalados por la Corte
Constitucional en la sentencia C-981 de 2010; (iii) suspenda los
operativos de Policía contra ese gremio; (iv) elabore un estudio que
contemple el impacto que generará el SITP sobre la actividad del bicitaxismo y,
finalmente, (v) adelante acciones afirmativas a favor de los bicitaxis
incluyéndolos de forma real y efectiva en las nuevas rutas y servicios del
Sistema Integrado de Transporte Público.
1.2.
PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
1.2.1.
Copia de un estudio denominado
“Los bicitaxis en Bogotá”, realizado por Isabel Cristina Arteaga Arredondo.
1.2.2.
Copia de los siguientes
artículos de prensa: del diario El Tiempo “Nadie le pone orden al Bicitaxismo
en Bogotá”, con fecha 13 de noviembre de 2012; “Bicitaxismo, lejos de ser
reglamentado y legalizado” del 3 de diciembre de 2012; “Polémica por pérdidas
en Sistema Integrado de Transporte de Bogotá” del 8 de noviembre de 2012. Del
diario El Espectador “¿Cuál es el problema del bicitaxi?” del 16 de noviembre
de 2012.
1.2.3.
Copia de la Norma Técnica No.
5286 de 2004.
1.3.
ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado 36 Penal Municipal de Bogotá avocó el
conocimiento de la acción de tutela y mediante auto calendado el 19 de
diciembre de 2012, ordenó correr traslado de la misma a Alcaldía Mayor de
Bogotá –Secretaría de Movilidad- y a la Policía Metropolitana de Bogotá, para
que en un plazo de dos días contestaran la tutela. En respuesta, recibió los
siguientes escritos.
1.3.1. Respuesta de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C.
La Jefe de Asuntos Jurídicos de la Policía Nacional
solicita que se exonere a esa institución de cualquier responsabilidad como
consecuencia de la tutela interpuesta en su contra.
En primer lugar, considera que por ser una institución
de orden nacional, el juez no es competente para conocer de las acciones de
tutela en contra de la Policía. Aclara que la Policía Metropolitana de Bogotá
no goza de personería jurídica, autonomía administrativa ni patrimonio propio.
En cuanto a los hechos narrados por los accionantes,
la institución aduce que su deber es dar cumplimiento a la ley, “normas que
son de obligatorio cumplimiento tanto para las autoridades como para los
administrados, lo que hay que reiterar es que la Policía no se puede permitir
el lujo de desconocer la existencia de dichos preceptos, so pena de hacerse
acreedora de acciones disciplinarias e incluso penales”.
Para finalizar, sostiene que no ha adoptado ni
ejecutado ninguna actividad  que no esté sustentada por los procedimientos
legales y administrativos, estando todas las actuaciones en cabeza de
funcionarios competentes.
1.3.2. Alcaldía Mayor de Bogotá -Secretaría de Movilidad-
La Directora de Asuntos Legales de la Secretaría de
Movilidad de Bogotá, solicita rechazar por improcedente la acción promovida por
las organizaciones FENALBIC, FENABICOL y ASOPROBISUBA.
Luego de citar in extenso el conjunto de normas
que establecen el marco jurídico para la prestación del servicio público de
transporte a nivel nacional, considera que ellas exigen un servicio en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad, a través de vehículos
apropiados para cada una de las infraestructuras del sector, luego de su
respectiva homologación por parte del Ministerio de Transporte.
Con respecto a la procedencia de la acción de tutela,
considera que los accionantes pretenden hacer prevalecer derechos particulares
sobre el derecho colectivo fundamental de toda la comunidad.
En seguida, pasa a explicar las características del
derecho fundamental al debido proceso, concluyendo en esta parte que la
Secretaría de Movilidad no lo ha vulnerado, “pues no han realizado o
adelantado actuación administrativa alguna relacionada con la violación de
normas legales que regulan la actividad del transporte público o colectivo individual
de pasajeros, pues sus actuaciones han estado dirigidas a hacer cumplir la ley
en cuanto a la prestación del servicio público de pasajeros en vehículos que no
ofrecen las condiciones de seguridad para los pasajeros ni han sido homologadas
ni autorizados por el Gobierno Nacional”.
Frente a la presunta vulneración del derecho
fundamental al trabajo por no estar permitida la actividad de los bicitaxistas,
indica que, si bien es cierto que el artículo 25 de la Constitución consagra el
derecho fundamental al trabajo, no lo es menos que este derecho ha de
entenderse dirigido a la actividad, profesión u oficio desarrollado por el ser
humano, bien sea un trabajo material o intelectual, “sin comprender los
medios o instrumentos a través de los cuales se hace efectivo el trabajo”.
En cuanto al derecho a la libertad de empresa,
manifiesta que este no es un derecho tutelable por estar ubicado en los de
segunda generación como son los económicos, sociales y culturales. Adiciona que
en ningún momento se indica la conexidad de este con algún derecho de carácter
fundamental.
Finalmente, por el presunto desconocimiento del
principio de confianza legítima, asegura que “no se ha creado una expectativa
a quienes pretenden prestar el servicio de BICITAXI en la ciudad, pues como ha
quedado señalado dicho servicio no ha sido autorizado por la ley ni ha sido
homologado por el Ministerio de Transporte”.
Aunado a lo anterior, afirma que la Administración
Distrital no puede autorizar la prestación del servicio de transporte a los
bicitaxis, los cuales no se encuentran habilitados ni homologados por el
Ministerio de Transporte y, además, porque no cumplen las exigencias y
requisitos previstos en las disposiciones legales para la prestación del
servicio público de transporte.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA DE PRIMERA
INSTANCIA – JUZGADO 36 PENAL MUNICIPAL DE BOGOTÁ
En fallo proferido el 8 de enero de 2013, el Juez 36
Penal Municipal de Bogotá decidió negar pro improcedente la acción de tutela
incoada por los accionantes.
El juez estimó que no existe vulneración alguna a los
derechos fundamentales de los accionantes, por cuanto no existe hasta el
momento reglamentación sobre la modalidad de transporte en bicitaxis y no se
demuestra la amenaza de un perjuicio irremediable, añadiendo que cuentan con
otro medio judicial para analizar sus pretensiones.
Asimismo, el despacho consideró que no es posible
invocar la violación del derecho fundamental al trabajo en defensa de labores
ilícitas o prohibidas, cuando no se cumple el lleno de los requisitos
necesarios para ciertas actividades. Acogiendo lo señalado por la Secretaría de
Movilidad, indicó que no es posible autorizar la circulación de vehículos o
equipos que no han sido diseñados para el transporte público de pasajeros, toda
vez que no ofrecen las condiciones de seguridad y comodidad exigidas por la
ley.
2.2.   IMPUGNACIÓN
Inconforme con la decisión anterior, el representante
de FENALBIC interpuso recurso de apelación aduciendo lo siguiente:
Afirma no ser cierta la apreciación del juez de tutela
referida a que no se probó el perjuicio irremediable, pues la conducta de la
Alcaldía de Bogotá y la Policía Metropolitana así lo demuestran, las cuales
tienden a implementar operativos de policía para imponerles sanciones económicas,
perjudicando así el núcleo esencial al mínimo vital de unas 8.000 familias que
dependen y subsisten de este modo de transporte.
Considera incorrecto afirmar que el bicitaxismo es una
actividad ilegal, según lo señalado por el  a quo. Al respecto, es
enfático en señalar que lo único contrario a la ley y a los mandatos de la
Corte Constitucional es la conducta de las accionadas cuando dan aplicación al
artículo 21 de la Ley 1383 de 2013, que sanciona la prestación del servicio
público de transporte en vehículos no automotor o de tracción animal, ello
porque, según dice, desconoce la sentencia C-981 de 2010, en donde esta
Corporación condicionó los efectos de dicha norma “bajo el entendido de que
la sanción allí prevista sólo será aplicable previa reglamentación, por las
autoridades territoriales competentes, en la que se señalen las condiciones de
tiempo, de modo y de lugar que originad la restricción allí establecida”.
Frente a si el bicitaxi cumple o no las condiciones de
seguridad y, si están diseñados para transportar pasajeros, precisa que “la
Norma Técnica Colombiana No. 5286, del Instituto Colombiano de Normas Técnicas
y Certificación, INCONTEC, la cual se aporta al proceso como prueba, donde se
establecen requisitos generales para triciclos destinados a la movilización de
personas, que tiene como misión fundamental brindar soporte y desarrollo al
productor y protección al usuario que contó con la colaboración del Concejo de
Bogotá, del Instituto de Desarrollo Urbano y el Ministerio de Industria y
Comercio y de las diferentes organizaciones de bicitaxis, quienes cumplen con
cada una de las normas técnicas que señala INCONTEC”.
Finalmente, reitera que sobre el gremio de los
bicitaxistas existe una amenaza de vulneración frente a su mínimo vital y
móvil, lo cual generará un perjuicio irremediable si se siguen aplicando las
sanciones económicas.
2.3    JUZGADO 43 PENAL DEL
CIRCUITO CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO DE BOGOTÁ
En sentencia del 25 de febrero de 2013, el Juez 43 Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de Bogotá, confirmó la decisión del a quo
al señalar que “las acción de tutela es de carácter residual, tornándose
improcedente ante la existencia de otros recursos judiciales adecuados y
efectivos para la protección de los derechos fundamentales, que se alegan
comprometidos, por ende el pretender  reglamentar la actividad del bicitaxismo
ciertamente es una situación que hace parte de una litis que debe ser ventilada
ante la jurisdicción ordinaria”.
3.       PRUEBAS
DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante auto fechado el 30
de mayo de 2013, el suscrito Magistrado sustanciador ofició a la Secretaría de
Movilidad de Bogotá, a la Mesa Directiva del Concejo de Bogotá y al Ministerio
de Transporte, para que, con base en preguntas que les fueron formuladas,
informaran a esta Corporación sobre los hechos que dieron origen a la acción de
tutela de la referencia.
En tal sentido, se recibieron
los siguientes escritos:
3.1.   Secretaría
de Movilidad de Bogotá
¿Qué medida o medidas se implementan actualmente
frente a la situación particular de quienes desempeñan su actividad económica
en el bicitaxismo?
R. Señala
que ha asistido a mesas de trabajo convocadas por el Ministerio de Transporte,
con el fin de trabajar mancomunadamente para generar las acciones que permitan
definir técnica, legal, financiera y administrativamente el futuro de la
operación de este servicio que actualmente se presta en diferentes ciudades del
país sin reglamentación.
En tal sentido, ante la necesidad de establecer un diagnóstico real de
la operación de este servicio, la Secretaría de Movilidad aduce que contrató
con la Universidad Nacional – Facultad de Ciencias Económicas, para realizar el
inventario de tricimóviles en toda la ciudad, y cuyo objeto es “Censo de la
población que trabaja prestando el servicio informal de transporte a la
comunidad como bicitaxista e inventario de cada uno de los vehículos que operan
(bicitaxis) en la ciudad de Bogotá, D.C.”. Sobre esto, indica que el producto
final entregado por la Universidad Nacional se encuentra en proceso de ajuste
para poder obtener los datos esperados.
Igualmente, afirma encontrarse adelantando los análisis y estudios
respectivos para la identificación, formulación y desarrollo de un servicio de
transporte en equipos no motorizados como los bicitaxis.
Con estas actuaciones, la Secretaría de Movilidad considera que se
nutre la mesa de trabajo conjunta con el Ministerio de Transporte, para que
este tenga los elementos de juicio que le permitan soportar las decisiones
requeridas para definir de manera pronta el futuro de la prestación del
servicio en tricimóviles y reglamentarlo, si es el caso, en todo el territorio
nacional.
¿Existe alguna política al respecto?
R. Indica que es el
Ministerio de Transporte quien define, orienta, vigila e inspecciona la
ejecución de la política nacional en materia de tránsito y transporte; en
consecuencia, es la única entidad dotada para prohibir o reglamentar la
importación, fabricación o modificación de vehículos.
De conformidad con esto, afirma que en atención a lo establecido en la
Ley 769 de 2002 “por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre
y se dictan otras disposiciones”, los vehículos denominados tricimóviles,
bicitaxis o tricimotos, no se encuentran definidos como vehículos de servicio
público, ya que no corresponden a automotores y hasta la fecha no han sido
homologados por el Ministerio de Transporte.
Al respecto, concluye manifestando que la Secretaría de Movilidad
procederá a exhortar al Ministerio de Transporte para que defina sobre la
homologación de los vehículos no automotores y de tracción animal.
Desde que se dio origen a esta actividad en la ciudad de Bogotá ¿Cómo
se ha tratado el tema?
R. Señala que el tratamiento
es el que corresponde a las autoridades de tránsito y transporte: “El
control en vía y la aplicación de los preceptos regulatorios y sancionatorios
(multas e inmovilizaciones), moderadas ahora por efecto de la sentencia C-981
de 2010 para los vehículos no automotores”.
¿Se ha implementado en el pasado alguna clase de política frente a
ellos? Si es así ¿Cuáles fueron sus resultados?
R. Reitera lo indicado atrás
sobre el contrato suscrito con la Universidad Nacional.
Como consideración final, refiriéndose a la actividad del bicitaxismo, la
Secretaría de Movilidad sostiene que si bien el trabajo es una garantía
constitucional, también los son el derecho a la vida y la libre circulación,
razón por la cual, “no deberían ser prestados en vehículos no autorizados,
por parte de personas naturales no habilitadas, sin pruebas de resistencia a
los impactos y sin cobertura de seguros de responsabilidad civil ni de
accidentes de tránsito que puedan, en caso de accidente, cubrir atención médica
o perjuicios a sus usuarios o a otros usuarios de la vía, por lo que quiso el
constituyente (ver Artículo 24) que fuera la Ley la que definiera bajo qué
condiciones puede circularse en el país, esa definición aparece en el Código
Nacional de tránsito  (sic) Terrestre para los vehículos en general y en
las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 para la actividad de transporte público”.
3.2.   Concejo
de Bogotá
Al indagársele sobre los proyectos de acuerdo que
están o estuvieron en curso para la regulación de la actividad del bicitaxismo,
presentó el siguiente cuadro:
No.
Año
Nombre
Estado
064
2004
“Por el cual se autoriza
provisionalmente la circulación de bicitaxis o tricimóviles en la ciudad como
medio de transporte público de pasajeros alternativo”
Archivado
136
2004
“Por el cual se dictan
disposiciones provisionales , con respecto a la circulación de bicitaxis o
tricimóviles en la ciudad como medio de transporte público de pasajeros
alternativo”
Archivado
215
2004
“Por el cual se dictan
disposiciones provisionales, con respecto a la circulación de bicitaxis o
tricimóviles en la ciudad como medio de transporte público de pasajeros
alternativo”
Archivado
189
2011
“Por el cual se insta a la
Administración Distrital para que reglamente la circulación de bicitaxis o
tricimóviles en el Distrito Capital como medio de transporte público de
pasajeros”
244
2011
“Por el cual se insta a la
Administración Distrital a dictar medidas de seguridad vial transitorias para
el uso de los denominados bicitaxis o tricimóviles en el distrito capital”
Archivado
024
2013
“Por medio del cual se
ordena la reglamentación de la prestación del servicio de transporte público
urbano en los vehículos denominados tricimóviles o bicitaxis”
Archivado
122
2013
“Por medio del cual se
ordena la reglamentación de la prestación del servicio de transporte público
urbano en los vehículos denominados tricimóviles o bicitaxis”
En curso
2.3.   Ministerio
de Transporte
Con fundamento en las disposiciones legales que
regulan el transporte, las cuales le otorgan el carácter de servicio público,
el Ministerio de Transporte resalta que estas dan prelación al interés general
sobre el particular, concretamente, en lo que tiene que ver con la garantía de
la prestación del servicio y la protección de los usuarios. En tal sentido,
indica que el mismo ordenamiento destaca que la seguridad en el servicio
constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de
transporte.
En seguida, describe cómo la Ley 105 de 1993 y la Ley
336 de 1996, contemplan que el servicio sólo puede ser prestado por medio de
vehículos apropiados para cada una de las infraestructuras del sector y por
personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas para tal fin, a través
de una habilitación otorgada por una autoridad competente y previo el
cumplimiento de los requisitos necesarios para garantizar a los usuarios una
óptima, eficiente, continua e ininterrumpida prestación del transporte.
A lo anterior añade que la Ley 769 de 2002 define como
vehículo de servicio público aquel “automotor homologado, destinado al
transporte de pasajeros, carga o ambos por las vías de uso público mediante el
cobro de una tarifa, porte, flete o pasaje…”, por tanto, la política
nacional para el servicio público de transporte, no incluye actualmente la
prestación del mismo a través de vehículos no automotores.
De otro lado, indica que ha presentado los respectivos
conceptos a proyectos de ley que se refieren al fenómeno de la prestación del
servicio público de transporte en esta clase de vehículos, en donde, según
cuenta, siempre ha manifestado “su apego a las condiciones actuales que
rigen la política nacional de transporte basada en los mandatos
constitucionales y en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996”, donde ha advertido que de abordarse alguna medida legislativa, deben observarse los
principios que rigen el transporte público, precisando aspectos tales como “la
obligación que tienen las autoridades locales para hacer un diagnóstico de la
situación actual del transporte en su jurisdicción, lograr una integración
tanto física como tarifaria con los sistemas de transporte masivo, sistemas
integrados de transporte o sistemas estratégicos de transporte, según
corresponda y que igualmente deberá ser complementario e integrado a los demás
sistemas de transporte autorizados, garantizando salvaguardar la seguridad,
calidad y accesibilidad del servicio público de transporte”.
Finalmente, el Ministerio señala que, por ser
discordante con la legislación vigente, no ha abordado un estudio específico y
profundo sobre el uso de los vehículos no automotores para prestar el servicio
público de transporte. Igualmente, relata que tampoco tiene registro de las
ciudades a nivel nacional en las cuales se presenta el bicitaxismo. No
obstante, afirma que ha realizado reuniones exploratorias con funcionarios de la
Secretaría de Movilidad de Bogotá y de la Alta Consejería para Bogotá de la
Presidencia de la República, con el fin de conocer acciones que el Distrito
Capital viene adelantando en el tema, no queriendo decir esto que exista una
agenda conjunta entre la nación y las ciudades que experimentan dicho fenómeno
4. CONSIDERACIONES
4.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución,
es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la
referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por
la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
4.2.
PROBLEMA JURÍDICO.
Corresponde a la Sala determinar si en razón de sus
competencias, las instituciones accionadas vulneraron los derechos
fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la libertad de empresa y a la
iniciativa privada, invocadas por las asociaciones y agremiaciones de quienes
ejercen su actividad económica a través del denominado bicitaxismo, al no
incluirlos dentro del Sistema Integrado de Transporte y, además, al imponerles
sanciones de tránsito con sustento en normas que no son aplicables a este tipo
de actividad, teniendo en cuenta que no existe regulación formal al respecto.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala
analizará en primer lugar, las características generales de procedencia
de la acción de tutela en el caso particular. En segundo término,
estudiará la protección fundamental del derecho al trabajo de quienes ejercen
actividades económicas no reguladas y la confianza legítima de ellos puesta en
la administración; como tercer punto, por su pertinencia, analizará el
alcance de la sentencia C-981 de 2010 relacionada con la prestación del
servicio público de transporte por parte de vehículos no automotores y, finalmente,
resolverá el caso concreto.
4.3.   Características
generalespara la procedencia de la acción de tutela
La acción de tutela, introducida por primera vez en el
ordenamiento jurídico colombiano mediante el artículo 86 de la Constitución,
está caracterizada principalmente porque todo ciudadano puede hacer uso de ella
con la finalidad de solicitar ante un juez la protección de los derechos
fundamentales. Conforme a la norma, se puede acudir a este recurso cuando la
persona advierta un desconocimiento o quebrantamiento de sus derechos
fundamentales por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y de los
particulares (i) encargados de la prestación de un servicio público, (ii)
cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo o (iii)
respecto de quienes el solicitante se halle en un estado de indefensión o
subordinación.
Además, el artículo 86 impone al juez que conozca de
la acción un término perentorio de diez días para resolverla. También establece
expresamente que el amparo será procedente únicamente cuando el afectado no
cuente con otro mecanismo de defensa judicial, a menos que se utilice de manera
transitoria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Teniendo en cuenta esto último, la Corte
Constitucional ha señalado que la acción de tutela debe cumplir con dos
requisitos principales para que pueda entrarse a estudiar de fondo la misma. El
primero de ellos es del de inmediatez y, el segundo, el de subsidiariedad.
Frente al requisito de inmediatez, ha dicho esta
Corporación que debe existir un término razonable entre la existencia de la
vulneración o la situación que amenace vulnerar los derechos fundamentales y la
presentación de la demanda, pues de lo contrario no se estaría realmente ante
una situación de urgencia que amerite la intervención del juez de tutela[2].En
tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando deba
determinarse (i)si se ha cumplido este requisito, es necesario en cada
caso concreto si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii)
si la inactividad injustificada podría llegar a afectar derechos de terceros de
llegarse a adoptar una decisión de fondo y (iii) si existe un nexo
causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los
derechos del interesado[3].
Por su lado, el principio de subsidiariedad se deriva
de la prevención que el mismo artículo 86 establece, en cuanto a que la acción
de tutela no procede cuando existan otros mecanismos de defensa judicial. En
tal sentido, esta Corporación ha indicado que el recurso de amparo no fue
diseñado para desplazar la competencia del juez natural. Aunado a ello, ha
sostenido que estos medios judiciales previstos por el ordenamiento jurídico,
deben ser idóneos, es decir, ser capaces de brindar la protección que el asunto
amerita. Ahora, también ha precisado que aun cuando existan dichos medios
alternos de defensa, la acción de tutela resulta procedente cuando los mismos
resultan insuficientes o ineficaces para otorgar un amparo
integral o evitar un perjuicio irremediable.
Concretamente, en sentencia T-272 de 1997[4],
la Corte afirmó lo siguiente:
“Esta Corporación ha
señalado que la acción de tutela como mecanismo subsidiario no puede entrar a
ser sustituto ni herramienta procesal extraordinaria y adicional, dentro de los
diferentes procesos judiciales, cuando dentro de estos, las oportunidades para
interponer los recursos ya fenecieron, o porque dichos recursos no fueron utilizados
en debida forma. Es necesario dejar en claro que, la acción de tutela no fue
instituida tampoco, como tercera instancia o herramienta para modificar
decisiones judiciales que hayan hecho tránsito a cosa juzgada. De esta manera,
se pretende, no solo el respeto por las decisiones judiciales proferidas en
desarrollo de procesos agotados en su totalidad, y que dentro de los cuales se
establecieron recursos ordinarios, extraordinarios y otros mecanismos para que
las partes involucradas pudiesen controvertir las diferentes actuaciones y
proteger sus derechos, sino que se busca mantener en firme el principio de cosa
juzgada y la seguridad jurídica que generan los fallos judiciales”.
Puede concluirse entonces, que de acuerdo con las
normas constitucionales y la jurisprudencia de la Corte, antes de entrar a
definir el fondo del asunto puesto a consideración de un juez de tutela, deben
verificarse el cumplimiento de ciertos requisitos, toda vez que de ello depende
que este mecanismo sea usado para los fines propuesto por el Constituyente, es
decir, para la protección efectiva de los derechos fundamentales de las
personas.
4.4.   EL
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Y LA NECESIDAD DE PRESERVAR EL INTERÉS PÚBLICO
La confianza legítima se deriva del
ejercicio interpretativo hecho por la Corte Constitucional sobre los preceptos
de seguridad jurídica (art. 1y 2 C.P.), respeto del acto propio y buena fe[5]
(artículo 83 C.P.), partiendo de las relaciones complejas que surgen entre la
administración y los administrados[6].Esta Corporación en sentencia C-478 de 1998, al hacer
referencia a dicho principio, reseñó sus orígenes y principales características
en las siguientes palabras:
“"Este
principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el
Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y
aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al
administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados
por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el
administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica
es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones
objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito
de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la
confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP
art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le
permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una
autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba
permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el
afectado pueda enfrentar ese cambio de política.” (Subrayas propias).
En razón a lo anterior, la
Corte ha considerado que deben cumplirse varios elementos para identificar que
se está ante un escenario donde resulta aplicable el principio de confianza
legítima:
“El principio de
confianza legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i)
la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por
un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. De
esta forma, el principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima,
compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en
sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de
estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el
cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[7]
Ahora bien, como se manifestó, la confianza legítima
es un principio que rige las relaciones entre la administración y las personas
(naturales y jurídicas), dentro de las cuales, por supuesto, pueden presentarse
todo tipo de hipótesis, dado el complejo aparato Estatal. Una de estas
manifestaciones tiene que ver con el ejercicio del derecho al trabajo a través
de sus diferentes formas, siendo la más recurrente en la jurisprudencia
constitucional la que tiene que ver con actividades económicas no reguladas. En
concreto, esta Corte ha conocido en sede de revisión de acciones de tutela
interpuesta por ciudadanos que alegan el desconocimiento de la confianza
legítima por parte de la administración por expedir actos que pretenden acabar
o modificar su diario ejercicio del comercio en espacios de uso público. En
seguida, se hará referencia a algunos casos resueltos por esta Corporación:
En la sentencia T-053 de 2008[8],
la Corte estudió la situación de una comerciante, quien se vio afectada por el
acto administrativo proferido por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad
Ciudadana de Cali, mediante el cual ordenó la recuperación del espacio público
que se destinaría a la implementación de las obras del nuevo sistema de
transporte masivo de la ciudad, particularmente el retiro del quiosco propiedad
de la actora, por no contar con el respectivo permiso de la administración
municipal.
La respectiva Sala consideró que la decisión adoptada
por la administración municipal desconoció “abiertamente el principio de confianza legítima del que es
titular la accionante y, de contera, vulnera sus derechos fundamentales al
trabajo y al mínimo vital”. Allí se evidenció que la accionante
llevaba ocupando el espacio hace más de 22 años, manifestación que no fue
controvertida por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana de
Cali. Así las cosas, la Corte
consideró que, como quiera que la entidad demandada no adoptó alguna medida
alternativa para la preservación del principio de confianza legítima y la
salvaguarda de los derechos fundamentales de la actora y de su núcleo familiar,
el acto administrativo de desalojo lesionó desproporcionadamente sus intereses
y constituyó una medida regresiva.
Finalmente, la Sala
Cuarta de Revisión tuteló los derechos fundamentales invocados por la
accionante y le ordenó que en un término 48 horas estableciera “un plan
contentivo de medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a la
accionante”.
En otra oportunidad, centrada más en la protección del
espacio público,  la Corte Constitucional en la sentencia T-1098 de 2008[9]
estudió el caso de la señora Rosa Elena Higuera, quien se encontraba ocupando
de hecho una vía pública en la ciudad de Ibagué. En ese caso, la administración
municipal inició el proceso policivo y posteriormente llevó a cabo la
diligencia de restitución del espacio público, en el que la accionante solicitó
un plazo adicional que no fue aceptado. Allí, el desalojo se llevó a cabo, por
lo que en principio, la acción de tutela parecía ineficaz pues estaba destinada
a evitar que esto ocurriera. No obstante, ante la situación particular de la
accionante y sus evidentes condiciones de vulnerabilidad, la respectiva Sala
determinó que:
“(…) el
Estado tiene la obligación constitucional de velar por la protección de la (sic) integral del
espacio público, a fin de garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce y
utilización común de tales espacios colectivos, la administración debe
propender porque la preservación del interés colectivo no obligue a los
administrados que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta,
atendiendo a sus condiciones físicas y económicas, a soportar una carga
indebida y desproporcionada.  En este sentido, las medidas de desalojo del
espacio público deben estar
precedidos por un cuidadoso estudio y evaluación de las condiciones y
características de la realidad social de cada caso particular.”
En este sentido, la Corte concluyó que las autoridades
encargadas de preservar el interés general deben procurar que en su actuar se
minimice el daño que eventualmente se pueda ocasionar a las personas afectadas
con el desalojo, ante lo cual pueden acudir a programas “de atención a la población que se
encuentre en situación de desplazamiento masivo, pobreza, indigencia, entro
otros factores característicos de este grupo vulnerable, que se ven obligados a
utilizar el espacio público, ya sea para desarrollar actividades comerciales o
establecer su vivienda.” Por lo anterior, la Corte ordenó a la
Alcaldía de Ibagué que informara a la accionante sobre los subsidios a la
población indigente, así como el inicio de los trámites necesarios para su
inclusión en dichos programas.
De la anterior jurisprudencia, puede advertirse que la
Corte Constitucional ha entendido que la forma adecuada de preservar el interés
general no es a través de actos lesivos del principio de confianza legítima de
los administrados, de forma tal  que no puede castigárseles por ejercer
actividades económicas con las que además se garantizan la subsistencia y el
mínimo vital. No es una culpa atribuible a ellos cuando quiera que por acción u
omisión (en la mayoría de casos por esto último) la administración ha permitido
dichas situaciones, que por mucho tiempo, creó en ellos expectativas favorables
que no pueden ser eliminadas súbitamente.
Finalmente, cabe anotar que cualquier acto que pretenda
modificar la expectativa creada en los administrados, debe tener en cuenta los
siguientes criterios con el fin de garantizar el principio de confianza
legítima: (i) la medida de protección no equivale a indemnización ni a
reparación y (ii) debe brindarse el tiempo y medio necesarios para que
pueda reequilibrar su posición o se adapte a la nueva situación[10].
4.5.   ALCANCE DE LA
SENTENCIA C-981 DE 2010 FRENTE A LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE
TRANSPORTE EN VEHÍCULOS NO AUTOMOTORES
La Ley 1383 de 2010 reformó el Código Nacional de
Tránsito (Ley 769 de 2002) y, su artículo 21, hace referencia a que los
infractores de las normas de tránsito serán sancionados con la imposición de
multas. Específicamente, la norma está dirigida a sancionar los conductores de
vehículos no automotores o de tracción animal, siendo una de las posibles
infracciones a cometer “A.12 Prestar servicio público con este tipo de
vehículos. Además el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término
de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días”.
El texto entre comillas fue demandado por inconstitucional al considerar el
actor que, entre otras cosas, iba en contra del derecho al trabajo porque
quienes operan dichos vehículos los usan como medio de subsistencia prestando
el servicio de transporte, o en el caso de los de tracción animal, para
realizar actividades de reciclaje. Así, al prohibírseles prestar el servicio
público de transporte estarían en una situación de vulnerabilidad, dado que no
saben realizar ninguna otra actividad.
En razón a la demanda, la Corte Constitucional
profirió la sentencia C-981 de 2010[11], mediante la cual
definió el alcance de la disposición acusada.
Luego de realizar amplias consideraciones sobre la
regulación del servicio público de transporte, la Corte determinó que la norma
demandada tenía un alcance general en tanto (i) se aplica a todo el
territorio nacional sin distinguir entre categorías de municipios, zonas
rurales o urbanas; (ii) recae sobre cualquier tipo de vehículo no
automotor y de tracción animal; (iii) se predica de toda actividad de
transporte público; e (iv) implica una prohibición absoluta en la
prestación del servicio público.
A partir de lo anterior, la Corte determinó que a
pesar del amplio margen de configuración del legislador para regular el
servicio público de transporte, en temas tales como movilización, salubridad,
preservación de la maya vial o en cuestiones ambientales, esta no era absoluta,
pues de otro lado, existen preceptos constitucionales como la libre
circulación, la iniciativa privada y la libertad de escoger profesión u oficio
que deben ser tenidos en cuenta a la hora de imponer restricciones.
Por ello, consideró esta Corporación que existía una
tensión entre la amplia potestad que tiene el Estado para regular el servicio
público de transporte y la exigencia de que las restricciones que se impongan a
las personas, se sustenten en fines constitucionalmente admisibles, y sean
razonables y proporcionales. De este modo, en uso del juicio de
proporcionalidad, concluyó que la medida restrictiva persigue una finalidad
legítima a la luz de la Constitución porque se basa en consideraciones de seguridad,
movilidad y salubridad. También encontró que resulta adecuada en tanto pretende
prevenir, de modo absoluto, todos los riesgos e inconvenientes que se puedan
anticipar de esa actividad.
No obstante lo anterior, esta Corporación
encontró que, precisamente por su carácter absoluto e indiscriminado, la
disposición acusada no era necesaria, no superando así esta etapa del juicio de
proporcionalidad. En tal sentido, adujo que “tal
como ya se había hecho por la Corte en la Sentencia C-355 de 2003, que para
atender las finalidades legítimas de seguridad, movilidad, salubridad o
preservación del espacio público, cabe acudir a la reglamentación del
transporte público en vehículos no automotores o de tracción animal,
estableciendo, incluso restricciones para la prestación del mismo, en atención
al tipo de vehículo o a la naturaleza de las vías, lo cual varía de acuerdo con
el lugar del territorio de que se trate, sin que, por consiguiente, resulte necesaria
una proscripción absoluta de esta actividad”.
Bajo este argumento, referido a la necesidad de
establecer concretamente los lugares y circunstancias en las cuales debía
implementarse dicha restricción, de manera tal que se tuvieran en cuenta las
condiciones particulares de cada sitio donde pueda llevarse a cabo tal
actividad, la Corte acudió a la  ratio decidendi de la sentencia C-355
de 2003, donde previamente había abordado el estudio de una norma que ordenaba
la erradicación en los municipios de categoría primera y especial de los
vehículos de tracción animal y, con base en ello, expresó lo siguiente:
“[L]a disposición acusada, proscribe
cualquier forma de servicio público que se preste mediante vehículos no
motorizados o de tracción animal, con lo cual, no sólo entra en abierta
contradicción con lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-355 de 2003 en
relación con los vehículos de tracción animal, sino que desconoce la ratio
decidendi de esa providencia en relación con las otras modalidades de
transporte no automotor, en la medida en que establece una prohibición
absoluta, de alcance nacional, que no especifica el tipo de vehículos a los que
se aplica, ni distingue entre zonas urbanas o rurales, o entre tipos de vías, o
entre modalidades del servicio y sin advertir, por consiguiente, que es posible
identificar distintas actividades de transporte público, que se realizan en
vehículos no motorizados, con frecuencia, incluso, con autorización de las
autoridades administrativas, y en circunstancias que no implican riesgo para la
seguridad, ni plantean graves problemas de movilidad y que por el contrario, al
paso que constituyen fuente de ingresos para un número importante de personas,
prestan servicios que son requeridos por sus
usuarios.
En este análisis sobre la necesidad de la
medida, del mismo modo cabe indicar que, tratándose de una norma de derecho administrativo
sancionador, se afecta también el principio conforme al cual las infracciones
deben encontrarse definidas de manera taxativa en función del bien jurídico
protegido y de la afectación previsible del mismo por la conducta que se
proscribe. Esto es, la prohibición debe estar orientada de manera precisa a la
protección de un bien jurídico y el juicio de necesidad está indisolublemente
ligado al análisis de la precisa determinación de la conducta proscrita, la
cual debe estar en correlación directa con el resultado que se quiere
evitar.”
En apartes subsiguientes al transcrito, la
Corte precisó que la restricción absoluta a la circulación de esta clase de
vehículos, tal como lo plantea la disposición acusada, afecta el derecho al
trabajo “por cuanto la misma no se limita a
restringir el uso de vehículos no automotores para el servicio público de
transporte, sino que establece una prohibición indiscriminada de prestar el
servicio en ese tipo de vehículos. Así, la naturaleza desproporcionada de la
disposición surge de que se le prohíba a los propietarios y conductores de
estos vehículos explotarlos económicamente y, por ende, aprovecharlos como
instrumento de trabajo, sin consideración al hecho de que el peligro para la seguridad
vial que tal explotación económica implica no es ostensible ni inminente en
todas las vías de los municipios del país.”
En igual sentido,
seguidamente adujo que la proscripción sin hacer distinciones de la
actividad de transporte público de vehículos no automotores y de tracción
animal, desconocía el principio de confianza legítima “en relación con
aquellas personas que, con la anuencia de las autoridades, habían venido
desarrollando actividades de ese tipo en distintos lugares del país”
A efectos de establecer
la forma en que deberían implementarse restricciones de este tipo, la Corte
acude nuevamente a lo señalado en la sentencia C-355 de 2003, en donde, además
de haber declarado inexequible la ordena de erradicar los vehículos de tracción
animal, decidió condicionar la prohibición de su circulación “al hecho de la
concreción de la misma por las autoridades territoriales competentes”.
Ello, por cuanto al ser una sanción de carácter absoluto y aplicable a nivel
nacional, consideró que “debía dejarse un margen de apreciación para que las
autoridades locales, a la luz de las circunstancias propias de cada ente
territorial, establecieran los casos en los que la actividad debía prohibirse y
aquellos otros en los que cabría autorizarla y las condiciones aplicables para
el efecto.”
Así pues, aplicando analógicamente lo señalado en la
sentencia C-355 de 2003, la Corte decidió, en últimas, declarar la exequiblidad
de la disposición acusada “bajo
el entendido de que la sanción allí prevista sólo será aplicable previa
reglamentación, por las autoridades territoriales competentes, en la que se
señalen las condiciones de tiempo, de modo y de lugar que originan la
restricción allí establecida”, previniendo a las mismas de que actúen, en todo caso, con respeto a la
confianza legítima de las personas que, con anuencia de las autoridades, han
venido desarrollando actividades usando los vehículos que señala la norma y
que, en un futuro, serían objeto de proscripción.
4.      CASO CONCRETO
Las consideraciones previas son suficientes para que
esta Sala entre a resolver de fondo el problema jurídico.
La Sala analizará si de acuerdo con lo señalado por
los accionantes, las actuaciones u omisiones de la administración vulneran los
derechos fundamentales por ellos invocados.
4.1.   BREVE RESUMEN DE LOS HECHOS
Diferentes asociaciones de
bicitaxistas señalan que la Secretaría de Movilidad de Bogotá y la Policía
Metropolitana de la misma ciudad, vulneraron sus derechos fundamentales al
trabajo, mínimo vital, a la libre empresa y a la propiedad privada, por las
siguientes razones:
Frente a la Secretaría de Movilidad de Bogotá aducen
que no han sido incluidos en el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP),
lo que a su modo de ver, les genera un grave perjuicio en el desarrollo de su
actividad económica, pues por pertenecer al sector informal de la prestación
del servicio público de transporte, son objeto de sanciones de tránsito por
parte de la Policía Metropolitana de la misma ciudad, razón por la cual,
solicitan ser incluidos en dicho sistema.
En cuanto a la Policía Metropolitana de la ciudad,
indican que sufren una persecución por parte de ella, pues con fundamento en
normatividad que para ellos no es aplicable a la actividad que como
bicitaxistas desempeñan, han venido siendo sujetos pasivos de sanciones de
tránsito, que traen como consecuencia, la detención del vehículo, generando con
ello un grave perjuicio para su economía familiar, vulnerándoles de paso el
derecho al mínimo vital y al trabajo.
El juez de tutela de primera instancia negó la
solicitud de amparo de los accionantes por encontrar que la actividad que
desempeñan no se encuentra regulada y, por tanto, no puede inferirse que exista
vulneración de derecho fundamental alguno por parte de las entidades
accionadas.
En segunda instancia, el juez de alzada confirmó la
decisión pero bajo el argumento de que la acción de tutela es de carácter
subsidiario y que los accionantes cuentan con otro mecanismo de protección
judicial, sin especificar cuál.
4.1.1. Principales características
de la actividad desarrollada por los accionantes
De los documentos aportados por los accionantes, la
Sala observa que gran parte de la información estadística relacionada por ellos
en los hechos, es extraído de un trabajo que denominan “El bicitaxismo en
Bogotá”[12], donde se analiza dicho
fenómeno en algunos sectores de la ciudad. A partir de esto, la Sala resalta lo
siguiente:
Sostiene el autor del estudio que el fenómeno se viene
presentando a partir de la eliminación de varias rutas de transporte público
por la implementación del Transmilenio (año 2000) en la ciudad de Bogotá. En
respuesta, señala, “se generó en estos sectores modalidades de transporte
complementarias, que de manera ilegal o ‘pirata’, como se les denomina, han
suplido estas carencias mediante el uso de vehículos y medios particulares que
prestan el servicio de transporte público colectivo en estas zonas”[13].
Igualmente, indica que esta modalidad de transporte
público ha adquirido peso y se ha convertido en una alternativa pública de
empleo en la ciudad, documentando al 2011, la existencia de un total de 700
bicitaxis, de los cuales dependen de manera directa unas 7000 personas.
También caracteriza al bicitaxista como una persona
joven que no vive en el sector donde trabaja y que, por tanto, debe pagar un
parqueadero nocturno para el vehículo. Además, lo presenta como alguien que
genera ingresos económicos para él y su familia, que puede llegar a realizar entre
38 y 40 recorridos diarios, cuyo resultado se manifiesta en un ingreso promedio
aproximado de $40.000 a $80.000.
Finalmente, agrega que “[a] pesar que el transporte
de bicitaxis es de tipo informal, los bicitaxis se han agremiado en
asociaciones, distribuidas por sectores, para auto regular el servicio. Operan
de acuerdo a unas reglas básicas que los obligan a cubrir la ruta hasta el
paradero principal, parquear en un costado de la calle y hacer fila respetando
del turno de llegada de sus otros compañeros. Sin embargo, el cubrimiento del
servicio no se limita únicamente a las rutas preestablecidas, el bicitaxista
puede recoger al usuario en cualquier lugar del sector y llevarlo hasta donde
lo necesite, haciendo uso de las vías locales y la malla vial intermedia que
alimenta los barrios”[14].
Así pues, partiendo de su informalidad, de servir como
medio de transporte alternativo y, sobre todo, de representar para los
accionantes su herramienta de trabajo para poder proveer los ingresos
económicos para el sustento diario, es que solicitan a través de la acción de
tutela, se hagan valer las pretensiones antes señaladas.
4.2.   LA REGULACIÓN DE LA ACTVIDAD
DESEMPEÑADA POR LOS BICITAXISTAS DEBE RESPETAR EL PRINCIPIO DE CONFIANZA
LEGÍTIMA
4.2.1. La ausencia de
reglamentación de la actividad bicitaxista
El servicio público de transporte adquiere dicho
carácter porque su finalidad es prestar a la comunidad, en general, la posibilidad
de trasladarse de un lugar a otro cambio de una contraprestación, lo cual,
conforme a la Ley 105 de 1993[15],  debe darse “en
condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios (…)”.
En igual sentido, el artículo 5 de la Ley 336 de 1996[16]
señala que el servicio público de transporte estará bajo la regulación del
Estado, donde debe primar el “interés general sobre el particular, en cuanto
a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios”.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 21 la Ley
1383 de 2010, estableció sanciones de tránsito a quienes operen vehículos de
tracción animal o no motorizados, según la cual, este tipo de móviles
incurrirían en una infracción cuando sean destinados a prestar el servicio
público de transporte.
La Corte Constitucional, en la ya citada sentencia
C-981 de 2010, indicó que la norma imponía una prohibición demasiado amplia y
no tenía en cuenta el contexto particular de cada municipio en el cual podía
llegarse a aplicar, variable que sólo puede ser percibida por cada entidad territorial.
Con base ello, condicionó su exequibilidad a que se expidiera dicha
reglamentación por la autoridad competente en cada localidad donde llegase a
presentarse esta forma de transporte, quedando de este modo, suspendida dicha
sanción.
Con base en dicho fallo, se entiende que es la entidad
territorial la llamada a reglamentar la forma en que los vehículos de tracción
animal y no motorizados pueden o no operar como prestadores del servicio de
transporte público.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que por ser el
transporte público un servicio de carácter esencial, debe estar sujeto a la
regulación por parte del Estado y, en donde además, deberá prevalecer el
interés general sobre el particular. En tal sentido, las reglas que estén
dirigidas a definir la forma en que será prestado el servicio público de
transporte deben estar encaminadas a que se garantice, entre otros aspectos, la
seguridad de la comunidad, pues precisamente se trata de un servicio del cual
pueden hacer uso todos los ciudadanos, razón que sustenta el hecho de que el
ordenamiento jurídico exija ciertos requisitos mínimos para que las empresas
que pretendan realizar dicha actividad puedan hacerlo en pro de el mencionado
interés general. Estos lineamientos deben ser definidos por el Ministerio de
Transporte que como autoridad suprema de tránsito le corresponde “orientar,
vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de
tránsito”.
En lo que tiene que ver con la
prestación del servicio público de transporte terrestre, la Sala destaca lo
señalado por la Alcaldía Mayor de Bogotá –Secretaría de Movilidad- en su
escrito, donde comenta, el artículo 2 de la Ley 769 de 2002 define las características
que debe tener un vehículo de servicio público en la siguiente forma: “vehículo
automotor homologado, destinado al transporte de pasajeros, carga o ambos por
las vías de uso público mediante el cobro de una tarifa, porte, flete o pasaje”.
Acorde con lo anterior, el artículo 3 de la Ley 336 de 1996 señala que sólo el
Ministerio de Transporte podrá definir qué vehículos están homologados para la
prestar un servicio público, de acuerdo con las especificaciones técnicas para
cada modo de transporte.
En tal sentido, la Sala comparte la apreciación de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, al señalar que en la actualidad, los bicitaxis no son
vehículos homologados para la prestación del servicio público de transporte en
la ciudad. Las razones para coincidir con la entidad son las siguientes:
Lo primero que la Sala destaca es que, tal como el
legislador lo prevé, la prestación del servicio público de transporte debe
estar sujeto a ciertas reglas que tiendan a garantizar el interés general de
las personas que hacen uso del mismo. Es por ello que el servicio debe
brindarse en condiciones de seguridad y comodidad, a través de vehículos
adecuados para ello, previas disposiciones técnicas que sólo puede definir el
Ministerio de Transporte.
Así, el hecho de que la política a nivel nacional que
debe ser definida por el Ministerio de Transporte no prevea a los bicitaxis
como un medio idóneo para la movilización de personas, afecta considerablemente
la garantía del derecho fundamental al trabajo de quienes se dedican a tal
actividad.
En tal sentido, la Sala considera necesario exhortar a
dicha entidad para que dentro del marco de sus competencias promueva una
regulación en la materia, en donde se defina de una vez por todas si esta clase
de vehículos son aptos para prestar el servicio de transporte público, teniendo
en cuenta los principios orientadores en la materia, como los son la
prevalencia del interés general sobre el particular, libertad de acceso,
calidad y seguridad.
Ahora bien, lo anterior no choca con lo señalado en la
sentencia C-981 de 2010, la cual indicó que la prohibición de prestar
actividades de servicio público de transporte por parte de vehículos no
automotores y de tracción animal, debe ser reglamentada por las respectivas
autoridades en cada entidad territorial, pues son ellas las que cuentan con
información de primera mano, sobre las necesidades de transporte a nivel local.
A juicio de la Sala, lo que debe existir en este caso es un trabajo conjunto
para que, en primer lugar, el Ministerio de Transporte defina si los vehículos
no automotores como los bicitaxis pueden o no prestar el servicio público de
transporte para, en segundo lugar, las autoridades competentes en cada entidad
territorial procedan a  reglamentar su circulación.
4.2.2. La implementación de las
políticas en materia de transporte público frente a los bicitaxistas debe
respetar la confianza legítima, el derecho al  trabajo y el principio
democrático
La Sala reitera que, tal como lo han reseñado los
accionantes, los jueces de instancia y los intervinientes, la actividad
ejercida por los bicitaxistas hoy en día se encuentra sin un marco jurídico que
regule específicamente cada uno de los aspectos determinantes para que, o bien
coexista con los demás medios de transporte público o se prohíba
definitivamente su uso para tal fin.
En tal sentido, la Sala debe recordar lo que a nivel
jurisprudencial se ha dicho sobre la implementación de políticas que, en
defensa del interés general, pretenden regular situaciones que afectan un gran
número de personas que por años han actuado bajo la anuencia de la
administración y resguardados bajo en el principio de confianza legítima.
Así, sustentada en los principios constitucionales de
garantía del interés general y democrático, la Corte Constitucional ha indicado
que todas las medidas y decisiones de la administración deben involucrar a las
personas que les afectan, garantizando la protección de los derechos fundamentales
de los grupos vulnerables y asegurando su plena participación en los proyectos
que puedan impactarlas diversas formas de existencia[17].
En este sentido, por ejemplo, en el caso de los
sindicatos de trabajo, la Corte ha reconocido que “La participación de todas
las personas interesadas en el resultado de un proceso de toma de decisiones,
es tal vez el más importante de los "principios democráticos" a que
se refiere el artículo 39 de nuestra Constitución.  Siendo el sindicato el
foro de discusión y decisión por excelencia de asuntos determinantes para el
desarrollo de las relaciones entre empleador y empleados, forzoso es concluir
que el respeto a la posibilidad de participar en él es un límite del fuero
interno otorgado por el ordenamiento Jurídico a los sindicatos”[18].
Concretamente, la jurisprudencia constitucional ha
precisado tres condiciones básicas, a la luz de la Constitución Política, que
debe observar toda política pública orientada a garantizar un derecho
constitucional:
“3.3.11. La primera condición es que la política
efectivamente exista. No se puede tratar de unas ideas o conjeturas respecto a
qué hacer, sino un programa de acción estructurado que le permita a la autoridad
responsable adoptar las medidas adecuadas y necesarias a que haya lugar. Por
eso, como se dijo, se viola una obligación constitucional de carácter
prestacional y programática, derivada de un derecho fundamental, cuando ni
siquiera se cuenta con un plan para progresivamente cumplirla.[19] Así
pues, en la sentencia T-595 de 2002, por ejemplo, - en lo que respecta a las
dimensiones positivas de la libertad de locomoción de los discapacitados - al
constatar que la entidad acusada violaba el derecho fundamental exigido, por no
contar con un plan,[20]
la Corte resolvió, entre otras cosas, tutelarlos derechos a la libertad de
locomoción y a la igualdad del accionante, en razón a su discapacidad
especialmente protegida.
3.3.12. La segunda condición es que la finalidad de la
política pública debe tener como prioridad garantizar el goce efectivo del
derecho. En tal sentido, por ejemplo, no puede tratarse de una política pública
tan sólo simbólica, que no esté acompañada de acciones reales y concretas.[21]
Así pues, también se viola la Constitución cuando existe un plan o un programa,
pero se constata que (i) “sólo está escrito y no haya sido iniciada su
ejecución” o (ii) “que así se esté implementando, sea evidentemente inane, bien
sea porque no es sensible a los verdaderos problemas y necesidades de los
titulares del derecho en cuestión, o porque su ejecución se ha diferido
indefinidamente, o durante un período de tiempo irrazonable”.[22]
3.3.13. La tercera condición es que los procesos de
decisión, elaboración, implementación y evaluación de la política pública
permitan la participación democrática.[23]
En tal sentido, la jurisprudencia ha considerado inaceptable
constitucionalmente que exista un plan (i) ‘queno abra espacios de
participación para las diferentes etapas del plan’, o (ii) ‘que sí brinde
espacios, pero éstos sean inocuos y sólo prevean una participación
intrascendente.’[24] Cuál es el grado mínimo de participación que se debe
garantizar a las personas, depende del caso específico que se trate, en
atención al tipo de decisiones a tomar. Por ejemplo, en la sentencia T-595 de 2002, a propósito de la protección de la libertad de locomoción en el contexto del transporte
público, la Corte indicó, con base en el pronunciamiento expreso del
legislador, que el alcance mínimo que se debía dar a la participación ciudadana
en esta área, debía contemplar “por lo menos, a la ejecución y al sistema de
evaluación del plan que se haya elegido.”[25]
(Subrayado fuera del texto)
En resumen, debe existir (i) un plan específico para
garantizar de manera progresiva el goce efectivo del derecho constitucional en
su faceta prestacional; (ii) un cronograma de actividades para su ejecución. El
plan (iii) debe responder a las necesidades de la población hacia la cual fue
estructurado; (iv) debe ser ejecutado en un tiempo determinado, sin que este
lapso se torne en irrazonable ni indefinido y; (v) debe permitir una verdadera
participación democrática en todas las etapas de su elaboración.
Dicho lo anterior, la Sala no puede dejar de lado el
hecho de que el bicitaxismo es una actividad que ha venido siendo ejercida
desde hace más de diez años en la ciudad, lo cual, como es de esperarse, generó
en quienes la ejercen la sensación de estar actuando con anuencia de la
administración y, por lo tanto, esta está obligada a tomar medidas que mitiguen
el impacto en sus derechos fundamentales, especialmente el derecho al trabajo y
el mínimo vital.
Ello por cuanto la Sala evidencia que el bicitaxismo,
como medio alternativo de transporte, caracterizado por la informalidad y por
ser fuente de ingresos económicos para un número significativo de familias
capitalinas, necesita ser reglamentado por las autoridades competentes para
ello. En razón a esto, la Sala considera que la acción de tutela en el presente
caso, fungiría únicamente como escenario para exhortar a los órganos ya citados
para que promueva las políticas en la materia.
Por lo anterior, en primer lugar, la Sala exhortará (i)al
Ministerio de Transporte para que dentro del marco de sus competencias defina
sobre la posibilidad de que los vehículos no automotores puedan o no prestar el
servicio público de transporte; (ii) a la Alcaldía Mayor de Bogotá para
que, con fundamento en las directrices del Ministerio, cualquier medida que
tome en relación con la permisión o proscripción del bicitaxismo, la haga
teniendo en cuenta que la actividad no puede ser eliminada súbitamente, sino
que, en caso de que ello suceda de esta forma, debe otorgarse un plazo o
diseñarse un plan que les permita ejercer otra actividad con la cual puedan
garantizar su derecho al trabajo, observando siempre el principio de confianza
legítima y las condiciones para una adecuada implementación de la política
pública en la materia, conforme la jurisprudencia atrás citada.
De otro lado, frente a las pretensiones puntuales de
los accionantes, la Sala considera, necesario advertir a los accionantes que la
acción de tutela tal como fue planteada no es el medio idóneo para lograr: (i)
su inclusión en el Sistema Integrado de Transporte Público y (ii) la suspensión
de las sanciones de tránsito de las cuales, señalan, han venido siendo objeto.
Dichas pretensiones, por sus características, escapan
del ámbito de competencia del juez constitucional, pues debe recordarse que el
Constituyente, al establecer la acción de tutela pretendió que con esta se
lograra la protección de los derechos fundamentales de  los ciudadanos ante las
acciones u omisiones de las autoridades públicas, etc. y, con base en esto, la
Sala no observa que en el caso concreto no existe alguna vulneración de los
derechos a la libre empresa y a la iniciativa privada por parte de la
Secretaría de Movilidad de Bogotá por el simple hecho de que dentro programa de
implementación del Sistema Integrado de Transporte para la ciudad, no se haya
tenido en cuenta la actividad desempeñada por los bicitaxis como último eslabón
en la cadena transportadora.
Además de todo lo anterior, de manera concreta la Sala
no encuentra que, por acción u omisión, la Secretaría de Movilidad de Bogotá
haya vulnerado los derechos fundamentales invocados por los accionantes, toda
vez que no está probado, por ejemplo, la expedición de algún acto
administrativo mediante el cual se prohíba utilizar este medio de transporte en
el Distrito Capital.
Por estas razones, frente a la pretensión aludida, la
Corte confirmará la decisión del juez de tutela en segunda instancia.
De otro lado, la segunda
pretensión de los accionantes está encaminada a que se ordene a la Policía
Metropolitana de Bogotá que suspenda los operativos de policía contra el gremio
de los bicitaxis, hasta tanto no se reglamente la actividad y se establezca en
qué casos opera el régimen sancionatorio del artículo 21 de la Ley 1383 de
2010, siguiendo los parámetros establecidos por la sentencia C-981 de 2010.
Al respecto, la Sala considera que, al igual que con
la anterior pretensión, esta resulta improcedente mediante el uso de la acción
de tutela, en tanto no se agota el requisito de subsidiariedad, puesto que las
sanciones de tránsito cuentan con un procedimiento especial mediante el cual el
supuesto infractor puede controvertir la decisión del agente de transito que
impone la misma.
En tal sentido, el artículo 136 de la Ley 769 de 2002
señala la actuación a seguir en caso de que se imponga un comparendo a un
conductor de transporte público y, seguidamente, el artículo 142 contempla el
recurso que puede interponer el afectado con la medida:
“ARTÍCULO 142. RECURSOS. Contra las providencias
que se dicten dentro del proceso procederán los recursos de reposición y
apelación.
El recurso de reposición procede contra los autos ante
el mismo funcionario y deberá interponerse y sustentarse en la propia audiencia
en la que se pronuncie.
El recurso de apelación procede sólo contra las
resoluciones que pongan fin a la primera instancia y deberá interponerse
oralmente y sustentarse en la audiencia en que se profiera.
Toda providencia queda en firme cuando vencido el
término de su ejecutoria, no se ha interpuesto recurso alguno o éste ha sido
negado”.
Así las cosas, aunque ciertamente existe una falta de
regulación frente a la actividad del bicitaxismo, ello no puede servir como
excusa para que mediante la acción de tutela se pretenda ordenar a las
autoridades que imponen sanciones de tránsito, que se abstengan de hacerlo,
pues a pesar de ello, existen otros mecanismos como los previstos por el
artículo 142 de la Ley 769 de 2002, razón suficiente para que se niegue la
improcedencia frente a esta pretensión, por la omisión en el cumplimiento del
requisitos de subsidiariedad.
En tal sentido, la Sala confirmará la decisión del ad
quem pero por las razones aquí expuestas.
5.     DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta providencia, la
sentencia proferida el 25 de febrero de 2013 por el Juez 43 Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de Bogotá, dentro de la acción de tutela de la
referencia.
SEGUNDO.- EXHORTAR al Ministerio de Transporte para que, dentro del ámbito de sus
competencias, promueva la implementación de medidas que en forma definitiva
establezcan la forma y condiciones en que puedan o no operar los llamados
bicitaxis, teniendo en cuenta los parámetros señalados en la sentencia C-981 de
2010.
TERCERO.- EXHORTAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá –Secretaría de Movilidad- para que, una
vez definido por parte del Ministerio de Transporte si los vehículos no
automotores pueden o no ser homologados para la prestación del servicio público
de transporte, proceda a diseñar la política a nivel local sobre el
bicitaxismo, teniendo en cuenta los parámetros señalados en esta sentencia
acerca del respeto al principio de confianza legítima y democrático y el
derecho fundamental al trabajo de quienes ejercen tal actividad.
CUARTO.- PREVENIR a la Secretaría de Movilidad de Bogotá para que,en la elaboración de
la política pública referida en el ordinal anterior: (i) garantice la
participación de los potenciales afectados y (ii) las medidas a tomar
mitiguen el impacto de sus derechos fundamentales, específicamente, al trabajo
y al mínimo vital, observando ante todo el principio de confianza legítima.
QUINTO.- Por
Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrese la comunicación de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHLAJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Frente a este hecho, puntualizan que la Corte decidió aplicar el mismo criterio de la sentencia C-355 de 2003 “que condicionó la norma que ordenaba
erradicar el transporte de vehículos de tracción animal, sosteniendo que es
desproporcionada una prohibición absoluta, de alcance nacional, que no
específica el tipo de vehículos a los que se aplica, ni distingue entre zonas
urbanas o rurales, o entre tipos de vías, o entre modalidades del servicio,
porque la finalidad de la restricción es proteger la seguridad de los usuarios,
y es posible identificar distintas actividades de transporte público no
automotor que se realizan con autorización de las autoridades administrativas,
como los coches de Cartagena, y en circunstancias que no impliquen riesgo para
la seguridad ni plantean grandes problemas de movilidad y que por el contrario,
al paso que constituyen fuente de ingresos para un número importante de
personas, prestan servicios requeridos por usuarios”.
[2]
Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicho fallo la Corte precisó: “La razonabilidad de este plazo
está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en
cada caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está
encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si
bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de
establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de
verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que
se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia
reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por
su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción”.
[3]Sentencia T-684 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[4] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5]
Sobre el principio de buena fe, la Sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández señaló: “La buena fe
incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y
confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus
efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido
en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las
facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las
lagunas del sistema jurídico”.
[6]
Asimismo, la Corte Constitucional ha reseñado que “el principio de confianza
legítima es una proyección del principio de buena fe que debe gobernar la
relación entre las autoridades y los particulares y permite conciliar, en
ocasiones, el interés general y los derechos de las personas”. (Sentencia
T-075 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda).
[7]Corte Constitucional,
Sentencia T-660 de 2000.
[8]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10]Sentencia T-438 del 17 de septiembre de 1996. MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[11] M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[12] Título original:
“Bogotá, Bicitaxis, en complémentinformel du BRT”, Arteaga Redondo, Isabel
Cristina, En: Colombia Urbanisme. ISSN: 1240-0874, v. NA fasc. 385, p.52.
[13] Ibíd.
[14] Ibíd.
[15]Por la cual se dictan
disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y
recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la
planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.
[16] Por la cual se adopta el
Estatuto Nacional de Transporte.
[17] Sentencia T-244 de 2012, M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.
[18] Sentencia de la Corte Constitucional T-173 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[19]
Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);
dice la Corte al respecto: “Primero, como se dijo, debe existir una política
pública, generalmente plasmada en un plan. Es lo mínimo que debe hacer quien
tiene la obligación de garantizar la prestación invocada. Se desconoce entonces
la dimensión positiva de un derecho fundamental en sus implicaciones
programáticas,cuando ni siquiera se cuenta con un planque conduzca,
gradual pero seria y sostenidamente a garantizarlo y protegerlo.”
[20]
Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);
la Corte indicó al respecto: “No obstante, pese a que Transmilenio logró
que Sistema Troncal sea un ejemplo de accesibilidada nivel no sólo
nacional sino regional, y que tiene razón en cuanto a la imposibilidad de tener
actualmente el Sistema de rutas alimentadoras en el mismo nivel, advierte la Corte que no ha observado el contenido mínimo exigible del derecho fundamental invocado, esto
es, la existencia de una política pública que se concrete en un programa de
acción. Según el Gerente de la Empresa, aunque se han estudiado algunas
alternativas, actualmente no existe un plan que asegure al accionante,
progresivamente, la accesibilidadal servicio de transporte público.”
[21]
Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);
dice la Corte al respecto: “Segundo, el plan debe estar encaminado a
garantizar el goce efectivo del derecho; el artículo 2° de la Constitución fija con toda claridad este derrotero. La defensa de los derechos no puede ser
formal. La misión del Estado no se reduce a expedir las normas y textos legales
que reconozcan, tan sólo en el papel, que se es titular de ciertos derechos. La
racionalidad estatal mínima exige que dichas normas sean seguidas de acciones
reales. Estos deben dirigirse a facilitar que las personas puedan disfrutar y
ejercer cabalmente los derechos que les fueron reconocidos en la Constitución.”
[22]
Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[23]
Al respecto, la Corte señaló específicamente lo siguiente: “Tercero, el plan
debe ser sensible a la participación ciudadana cuando así lo ordene la Constitución o la ley. Este mandato proviene de diversas normas constitucionales, entre las
cuales se destaca nuevamente el artículo 2°, en donde se indica que es un fin esencial
del Estado ‘(…) facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la nación; (…)’, lo cual concuerda con la definición de la democracia
colombiana como participativa (artículo 1° C.P.).” Corte Constitucional,
Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[24]
Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[25]
Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);
la Corte consideró que el mandato de garantizar la participación ciudadana es
reiterado específicamente para al ámbito del servicio público de transporte,
por la Ley 105 de 1993 en los siguientes términos, “Artículo
3°—Principios del Transporte público.
(…) || 4. De la participación ciudadana. Todas las personas en forma
directa, o a través de las organizaciones sociales, podrán colaborar con las
autoridades en el control y vigilancia de los servicios de transporte. Las
autoridades prestarán especial atención a las quejas y sugerencias que se
formulen y deberán darles el trámite debido.” Para la Corte, la norma resalta la importancia de la participación para controlar y vigilar la
gestión del Estado. También prevé que en el diseño, ejecución y evaluación de
las políticas se ‘prestará especial atención a las quejas y sugerencias de las
organizaciones sociales’.