T-160-94
Sentencia No
Sentencia
No.  T-160/94
DERECHO
A LA VIDA-Amenaza/DERECHO
DE PETICION/PERSONAL DOCENTE-Traslado/SERVIDOR PUBLICO-Reubicación/
FALLO DE TUTELA-Ordenes
Es
deber de la administración actuar con diligencia, celeridad y eficacia para
decretar la reubicación del servidor público, que no se encuentra en
condiciones de atender sus funciones en el lugar inicialmente asignado, porque
su vida se halla en grave peligro. En este caso se trata de un tipo especifico
de situación de hecho en la que se configura una grave amenaza contra el
derecho a la vida del educador ubicado en una zona de evidente alteración del
orden público, y no de una  simple petición ordinaria de traslado. Se trata de
una educadora que ha demostrado sumariamnete que su vida corre peligro en las
mencionadas condiciones de gravedad y evidencia, lo cual hace que corresponda a
la administración, y en especial a la autoridad nominadora, actuar ante la
peticion presentada, con la diligencia, eficacia y celeridad correspondientes
con el fin de protegerla. En estos casos, la decisión de tutela debe dirigirse
contra las autoridades nominadoras y no contra cualquiera otra autoridad
administrativa, como ocurre en el asunto que se revisa, en el que se ordena al
Gobernador de Santander proceder a decretar el traslado, sin ser aquél la
autoridad nominadora; debe entenderse que la tutela se concede en relación con
específicas actuaciones u omisiones de determinadas autoridades, y que el fallo
respectivo no puede extenderse a otras entidades o autoridades no  relacionadas
de modo directo con la situación en la que se presenta la  violación o la
amenaza de violación del derecho fundamental.
REF.:
Expediente No. T-24764
Actor:
MARIA
FLORENCIA GELVES DE PABON
Magistrados:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr.
JORGE ARANGO MEJIA
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé
de Bogotá, D.C., marzo veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala de Revisión de Tutelas, integrada por los honorables Magistrados JORGE
ARANGO MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio  de sus
competencias constitucionales y legales  previo estudio del Magistrado ponente,
resuelve sobre las sentencias relacionadas con la acción de la referencia,
proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander el cinco (5) de agosto
de mil novecientos noventa y tres (1993), y por el H. Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, el veintidós (22) de septiembre de  mil
novecientos noventa y tres (1993).
I.
ANTECEDENTES
A.
La Petición
1.
Mediante escrito presentado el día 23 de julio de 1993 ante el H. Tribunal
Administrativo de Santander, el apoderado de la señora María Florentina Gelves
de  Pabón, ejerció la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la
Constitución Nacional en contra de la Oficina Seccional de Escalafón de
Santander y de la Secretaria de Educación de Santander para que se ordenara la
reubicación y el traslado del sitio de trabajo de su mandante, con el fin de
proteger sus derechos constitucionales a la vida y al trabajo. La petición se
dirije contra las omisiones de las mencionadas entidades en el sentido de no
haber atendido la solicitud de reubicación en el lugar de trabajo a la
peticionaria.
2.      Los
hechos que señala  la peticionaria como causa de la acción se resumen así:
a)      La
peticionaria se desempeña como educadora desde 1976 en el municipio de Matanza,
corregimiento del  Paujil.
b)      Afirma
que el 5 de mayo de 1993, se presentaron en la Escuela personas armadas con
uniformes de la Policía Nacional, con el propósito  de realizar una reunión con
los habitantes  de la vereda, y que ante esta situación manifestó que el lugar
no era adecuado por la presencia de los niños. En su opinión, ésta actitud le
hizo victima de amenazas de muerte por parte de los guerrilleros, que la
obligaron a trasladarse a Bucaramanga. Para acreditar la situación indicada, la
peticionaria allega dos declaraciones extrajuicio en las que se encuentran
afirmaciones que corroboran los hechos materia de su petición.
c.       Informa
que en mayo de 1993 presentó denuncia penal ante la Unidad previa y permanente
de Bucaramanga, por los hechos ocurridos en su lugar de trabajo.
d.      Indica
que, en múltiples ocasiones, con todas las pruebas recaudadas, dirigió
solicitudes a las diferentes autoridades competentes,  con el fin de obtener su
reubicación,  y la Oficina SeccionaL de Escalafón el 8 de julio de 1993,
resolvió desfavorablemente la petición de traslado, argumentando que  carecía
de requisitos legales.  Manifiesta que dirige la petición de tutela de los
mencionados derechos constitucionales fundamentales contra  las omisiones
correspondientes de la Oficina Seccional de Escalafón de Santander del
Ministerio de Educación Nacional y de la Secretaria de Educación de Santander,
por haber ellos omitido el deber que les corresponde de actuar en su favor ante
las amenazas que le han hecho por desempeñar el cargo de educadora. Se
encuentran en el expediente varios documentos en los que la peticionaria se
dirige a las mencionadas entidades para solicitarles su traslado por las mismas
razones que anota en su petición de tutela.
II.
LA PRIMERA INSTANCIA
Previo
el análisis de la documentación aportada, el H. Tribunal Administrativo de
Santander, en sentencia calendada el cuatro (4)  de agosto de mil novecientos
noventa y tres (1993) resolvió "Denegar por improcedente la acción de
tutela instaurada por la señora MARIA FLORENTINA GELVES DE PABON, mediante
apoderado judicial".  Lo anterior aparece fundamentado en las
consideraciones que se resumen a continuación:
a)      Con
respecto al derecho a la vida dispone que  "tienen que interpretarse en un
sentido integral, por cuanto  ésta no es la mera subsistencia, sino la
existencia digna y sana, en cuanto su desconocimiento implique amenazas o
violación de éste,  por ello cuando el concepto de violación de este derecho
implique una relación con otros, de los cuales probablemente se derive la
violación o amenaza contra la vida,  el juzgador debe apreciar si se da
concreto tal amenaza o violación".
b)      En
cuanto a la omisión que alega la peticionaria por parte de la Secretaria de
Educación y la Oficina Seccional de Escalafón de Santander en atender su solicitud
de rehubicación, la Sala considera dichas oficinas "han estado  cumpliendo
con el diligenciamiento que se exige para estos casos" y en particular en
lo referente al caso  concreto, "ya que si en primer término se le
resolvió desfavorablemente su pretensión y se le explicó que a esa medida se
había llegado por no cumplir con los requisitos  legales del Decreto  1645 de
1992, lo conveniente es que se ajuste a las exigencias de  ley y cumplidos los
mismos, seguramente las oficinas encargadas de estos trámites podrán dar una
solución definitiva a sus necesidades, las cuales no pueden ser resueltas a
través del mecanismo de la tutela, pues se observa que no se han agotado las
etapas previstas en el decreto antes  mencionado."
En
este sentido el H. Tribunal destaca que  el Decreto Reglamentario 1645 de 1992
expedido por el Gonierno Nacional precisó los mecanismos y el procedimiento
administrativo que debe cumplirse para resolver la situación del personal
docente y administrativo de los planteles nacionales y nacionalizados que se
encuentren bajo amenaza a la vida o la integridad personal, exigiendo entre
otros requisitos que se envie al jefe seccional de escalafon por intermedio la
autoridad nominadora la solicitud de estudio de la situación; además, el H  Tribunal
manifiesta que segun el mencionado decreto reglamentario, a la solicitud
mencionada se debe anexar el concepto y la recomendación de la misma autoridad
nominadora sobre el caso objeto de la solicitud.
Señala
en este sentido el Tribunal que "Las directrices a que nos hemos referido
deben observarse a cabalidad por la interesada y no es tarea de la Corporación
suplir las deficiencias que se observen por parte de las autoridades
administrativas, frente a los requerimientos  que con base en la ley se  les
hagan a los interesados." Se destaca el enfasis que hace la providencia de
primera instancia en ".los trámites y procedimientos que debe cumplir el
docente para que se le estudie su caso en el comité especial de docentes
amenazados."
C.      En
lo que atañe a la violación al derecho al trabajo cita el pronunciamiento del
H. Consejo de Estado de 27 de abril de 1993 que establece que para la solicitud
de traslado de sitio de trabajo se debe seguir el trámite de acuerdo con la
normatividad establecida para los docentes y que en términos generales el
traslado no tiene el carácter de obligatorio. En la providencia del H. Consejo
de Estado y que se cita se destaca el caracter de medio para asegurar
movimentos de personal dentro de la Administración Pública que tiene el
traslado, junto con el encargo y el ascenso y la improcedencia de la acción de
tutela para obtener la correspondiente actuación de la Administración Pública.
III.    LA
IMPUGNACION
a)      Dentro
del término legal, el apoderado de la señora MARIA FLORENTINA GELVES DE PABON,
impugnó el fallo proferido por el H. Tribunal Administrativo de Santander,
alegando que la acción de tutela puede utilizarse en este caso como mecanismo
transitorio, toda vez que aunque existe un  procedimiento para el traslado, mientras
éste se surte, el docente debe permanecer en el lugar asignado so pena de
destitución, presentándose "una disyuntiva; inicia el trámite para el
traslado y expone su vida o se coloca a salvo de perder la vida y se expone a
perder el trabajo".
Afirma
que si bien es cierto que la docente recibió con fecha del nueve de agosto de
1993, y durante el término de ejecutoria para la impugnación, respuesta
favorable del comité de docentes amenazados del Ministerio de Educación
Nacional Oficina Seccional de Escalafon, no es menos cierto que esta respuesta
la obliga a permanecer en el sitio de  trabajo hasta que el nominador legalice
su situación, con lo cual se está exponiendo su vida y la amenaza de violación
de su derechos constitucional fundamental sigue en pie.
IV.
LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Al
H. Consejo de Estado correspondió desatar la impugnación presentada mediante
sentencia proferida el veintiuno (21) de septiembre de 1993 en la que resolvió
REVOCAR la providencia impugnada  y ordenó "al señor Gobernador del
departamento de Santander, disponer el traslado de la señora MARÍA FLORENTINA
GELVES DE PABON a un lugar que le permita continuar ejerciendo su profesión
docente en condiciones normales de seguridad personal".  Para ello, señala
el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo.  Las
razones que le permitieron a la Sala arribar a esa solución, se sintetizan así:
a)      "Respecto
al derecho al trabajo que se dice amenazado, la Sala ha tenido oportunidad de
expresar en múltiples ocasiones que no obstante ser un derecho fundamental, al
no haber sido incluído por el artículo 85 de la Constitución dentro de los de
aplicación inmediata, su satisfacción debe obtenerse mediante los
procedimientos señalados por el legislador, diferentes a la acción de tutela
que emerge directamente del ordenamiento constitucional".
b)      Deduce
que son válidos los temores expresados por la accionante, de acuerdo con la
documentación  aportada y al hecho de que la misma ha laborado durante diecisiete
años en el mencionado corregimiento "lo que hace suponer su arraigo a la
región, su vocación de servicio y la ausencia de intereses diferentes a los de
conservar su vida".
c)       No
comparte el criterio de la Oficina Seccional de Escalafón de Santander al
exigir que la solicitud elevada ante el comité de docentes amenazados debe
hacerse por conducto del ente nominador, es decir, la Secretaría de Educación,
ya que esta decisión contraría los principios de economía, celeridad y
eficacia, pues lo lógico hubiera sido que directamente se le hubiese pedido a
la Secretaría que refrendara o coadyuvara la solicitud.
Por
no estar de acuerdo con los planteamientos acogidos por la Sala,  salvaron el
voto los H. Magistrados Miren De La Lombana de Magyaroff,  Clara Forero de
Castro, Consuelo Sarria Olcos, Daniel Suárez Hernández y Julio Cesar Uribe
Acosta.  Así mismo, se presentó aclaración de voto del H. Magistrado Libardo
Rodríguez Rodríguez.
II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera.
La Competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y
241 numeral 9o de la Constitución Política , en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, este examen se hace por
virtud de la selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente y del
reparto que se verificó en la forma señalada por el reglamento de esta
Corporación.
Segunda:
La Procedencia de la Acción de Tutela para la protección de la vida de
educadores cuando se encuentra amenazada por grupos armados.
En
esta oportunidad se plantea como aspecto sustancial y de fondo, la procedencia
de la acción de tutela de los derechos constitucionales fundamentales para
procurar el amparo judicial directo del derecho a la vida, cuando la persona se
encuentra al servicio del Estado como educador, y por la misma razón ha sido
víctima de amenazas contra su vida por grupos reconocidos de delincuentes que
cuentan con abundantes recursos físicos y con armamento, como es el caso de las
bandas armadas de guerrilleros y  terroristas.
Para
resolver se observa que en este caso se han pronunciado dos  providencias
judiciales de contenido diverso y que se contradicen entre sí, pues mientras la
primera no accedía a la petición de tutela, la segunda la concedió sin
cortapisa alguna; en efecto, la sentencia del Tribunal Administrativo de
Santander, que para este asunto actuó como juez de primera instancia, no
encontró fundamento para decretar la tutela reclamada y, en contrario, señaló
que es deber del docente amenazado acudir por su cuenta y a instancias suyas a
agotar un procedimiento administrativo, para efectos de obtener el traslado que
necesita.
Observa
la Corte Constitucional que, en estos casos, no se trata de una modalidad
ordinaria de movimiento de personal que corresponda a la tradicional noción de
traslado, propia del derecho administrativo, y en especial de la modificacion
de alguna de las situaciones administrativas en las que se encuentra o se pueda
encontrar el servidor público,  sino de una figura jurídica nueva que se ha
desarrollado legalmente para efectos de asegurar una modalidad de amparo
administrativo del derecho a la vida y a la integridad personal de los
educadores nacionales, que deben atender zonas de riesgo por alteración del
orden público, según lo advierte el artículo 1o. del Decreto Reglamentario 1645
de 1992. Por ello, las reglas de interpretación de la mencionada disposición no
son las mismas que rigen la figura del traslado para asegurar movimientos de
personal, y su aplicación debe atender a la finalidad que pretende el
legislador, que no es otra que la de proteger y amparar la vida de los
educadores amenazados en su vida e integriadad personal.
Además,
en este sentido, la Corte Constitucional comparte las consideraciones de la
sentencia del H. Consejo de Estado que revocó la anterior providencia, en las
que se manifiesta que es deber de la administración actuar con diligencia,
celeridad y eficacia para decretar la reubicación del servidor público, que no
se encuentra en condiciones de atender sus funciones en el lugar inicialmente
asignado, porque su vida se halla en grave peligro; allí se advierte que la
conducta de la Oficina Seccional de Escalafón del Ministerio de Educación
Nacional, estuvo inicialmente alejada de la diligencia, celeridad y eficacia
que le corresponde y como es su deber según lo dispone el Código Contencioso
Administrativo, y por lo mismo las exigencias planteadas a la peticionaria son
inadmisibles, de conformidad con una interpretación que atienda a la finalidad
del legislador y del Constituyente.
Visto
lo anterior, esta Sala de la Corte Constitucional encuentra que asiste razón al
H. Consejo de Estado al revocar la providencia de primera instancia y al
fundamentar la sentencia en el argumento de la violación de los principios que
rigen la actuación de las autoridades administrativas; empero, cabe observar,
ademas, que en este caso se trata de un tipo especifico de situación de hecho
en la que se configura una grave amenaza contra el derecho a la vida del
educador ubicado en una zona de evidente alteración del orden público, y no de
una  simple petición ordinaria de traslado  dentro de los cuadros del servicio,
para efectos del provecho o beneficio legal del funcionario, ni para atender
las necesidades o los requerimientos técnicos o políticos de la Administración,
lo cual supondría el trámite ordinario de la petición o el cumplimento de los
requisitos y procedimientos legales y reglametarios previstos para situaciones
normales.
No
se trata tampoco de una situación en la que sea aceptable y eventualmente
obligatorio asumir el riesgo sobre la vida, como es el caso de los agentes de
seguridad o de investigación o instrucción penal, o de las mismas amenazas
dirigidas contra los miembros de las Fuerzas Armadas, casos en los que por
razones constitucionales y legales no se admite este tipo de solicitudes y de
trámites especiales, ya que ese tipo de riesgos se asume expresa y
concientemente al afrontar la responsabilidad del cargo, y para su prevención y
control, el Estado dota a sus servidores, en organismos de seguridad y en las
fuerzas armadas, de especiales recursos y capacidades; es, solamente, el caso de
una maestra que se ha enfrentado en una actitud plausive a personas que quieren
perturbar y alterar el servicio que se presta en las instalaciones físicas de
una escuela pública a la que asisten niños menores de edad, lo cual, antes que
reproche, encuentra reconocimiento legal y pleno fundamento constitucional.
Tampoco
se trata de una situación apenas subjetiva de prevención o de miedo individual
ni colectivo frente a una imaginaria situación de amenaza, que pueda ser
superada ínicalmente con valor personal y con entrega de prevenida; en este
caso se trata de una educadora que ha demostrado sumariamnete que su vida corre
peligro en las mencionadas condiciones de gravedad y evidencia, lo cual hace
que corresponda a la administración, y en especial a la autoridad nominadora,
actuar ante la peticion presentada, con la diligencia, eficacia y celeridad
correspondientes con el fin de protegerla. Se observa que la mencionada
funcionaria ha permanecido por más de 10 años radicada en el lugar de origen, y
nada hace dudar de la seriedad y veracidad de sus aseveraciones, ni siquiera
existe indicio que conduzca a poner en duda la sana intención de la petición de
reubicación.
Es
evidente que el Decreto Reglamentario 1645 de 1992 establece los mecanismos
para la solución de la situación del personal docente y administrativo de los
planteles nacionales y nacionalizados, que se encuentren bajo situación de
amenaza, y que alli mismo se señala un procediento para provocar la reubicación
del sitio de trabajo del educador, pero esto no significa que se deba conminar
al educador a que permanezca en el lugar donde está siendo amenazado en su vida
y en su integriadad personal, y a que deba motu proprio acopiar el
acervo documental reclamado, y a agotar personal y directamente todos los
trámites o a recabar por su cuenta los conceptos y las recomendaciones
administrativas, para obtener un visto bueno de la misma administración.
A
juicio de esta Corte, en estos específicos casos, es deber de la administración
provocar la reunión y el acopio de los documentos que en las distintas
instancias de la misma se deben producir para decidir la reubicación; además,
tambien es deber de la administración actuar con celeridad para que la amenaza
al derecho a la vida no siga perturbando la actividad del educador y para que
los compromisos laborales con la administración no sean obstáculo en la
protección del derecho a la vida de éste. En realidad, la situación en la que
se amenaza violar el derecho constitucional a la vida de la peticionaria no es
creada por la autoridad pública, ni es atribuible a la voluntad positiva de
aquella o de algún funcionario siquiera de modo remoto; por lo contrario, se
trata de la existencia de un elemento de derecho público y de naturaleza
administrativa que favorece la protección inmediata del derecho constitucional
fundamental a la vida y a la integridad personal de los educadores amenazados
(Decreto Reglamentario No. 1645 de 1992); lo que sucede es que por la falta de
celeridad de la administración en la actuación que le corresponde, y por virtud
de la interpretación rígida y desfavorable que se aplica en aquellos casos de
reubicación de educadores amenazados, se agrava la situación de amenaza de
violación de tan importante derecho constitucional, lo cual justifica y hace
necesaria la intervención del juez de tutela de estos derechos.
Por
último, se advierte que en estos casos, la decisión de tutela debe dirigirse
contra las autoridades nominadoras y no contra cualquiera otra autoridad
administrativa, como ocurre en el asunto que se revisa, en el que se ordena al
Gobernador de Santander proceder a decretar el traslado, sin ser aquél la
autoridad nominadora; debe entenderse que la tutela se concede en relación con
específicas actuaciones u omisiones de determinadas autoridades, y que el fallo
respectivo no puede extenderse a otras entidades o autoridades no  relacionadas
de modo directo con la situación en la que se presenta la  violación o la
amenaza de violación del derecho fundamental.
Previas
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
Primero.
CONFIRMAR,
por las razones expuestas, la sentencia proferida por el Consejo de Estado, el
día veintidós  (22) de septiembre de mil novecientos noventa  y tres (1993).
Segundo.
Líbrense
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase.
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado