T-158-19
Sentencia T-158/19
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza y finalidad
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
SUSTITUCION PENSIONAL-Improcedencia por existir otro medio de
defensa judicial y no acreditar perjuicio irremediable
Referencia: expediente: T-7.035.690
Asunto: Acción de
tutela presentada por Martha Niria Cruz Mendoza contra la Unidad Administrativa
de Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP-.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., cinco
(5) de abril de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Tercera de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo
emitido el 30 de agosto de 2018 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior
de Ibagué, que confirmó la decisión adoptada el 18 de julio del mismo año por
el Juzgado Promiscuo de Familia de Chaparral, Tolima, por medio del cual se declaró
improcedente la acción de tutela formulada por Martha Niria Cruz Mendoza
contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales (en
adelante UGPP).
I. ANTECEDENTES
La accionante considera vulnerados sus derechos
fundamentales al mínimo vital, vida en condiciones dignas y seguridad social,
como consecuencia de la negativa de la UGPP a reconocerle la sustitución
pensional, a pesar de que, a su juicio, cumple con los requisitos previstos en
el artículo 47 de la Ley 100 de 1993. Frente al supuesto alegado por la
tutelante, en contraste, la entidad adujo la falta de acreditación de los
presupuestos de ley, pues los resultados del estudio de seguridad, efectuado en
uso de sus facultades reglamentarias, no daban cuenta de una real convivencia
entre la peticionaria y el causante, sino de un acuerdo específico, de mutuo
beneficio.
1. Hechos relevantes
1.1. Según consta en el expediente de tutela, el señor
Samuel Alfonso Cárdenas falleció el 17 de octubre de 2016 en la ciudad de
Ibagué, a los 99 años de edad.[1]
En vida, gozó de
una pensión vitalicia de jubilación reconocida por la extinta Cajanal desde
mediados de 1971, por medio de la Resolución No. 2745, cuya mesada fue
reajustada, por última vez, el 15 de septiembre de 1983.[2] La accionante, por su
parte, manifiesta que nació en el municipio de Chaparral, Tolima, en el año
1972, proviene de una familia de tradición campesina que no le pudo brindar
formación académica y, en consecuencia, a sus 47 años de edad, no ha contado
con recursos económicos propios.[3]
1.2. Puntualiza
la accionante que el 7 de octubre de 2000 inició su convivencia con el señor
Samuel Alfonso Cárdenas y, con posterioridad, como consta en el Registro Civil
de Matrimonio, se casaron ante el Notario Primero del Circuito de Girardot, el
4 de agosto de 2001.[4]
Desde el 2000 hasta el día del deceso del señor Cárdenas, declara la actora,
convivieron ininterrumpidamente, es decir, “[compartieron] como pareja de
esposos dentro y fuera de la casa”[5].
En este punto, precisa que durante todo el tiempo que vivieron como esposos
cumplió con sus deberes conyugales, pues le brindó el cariño, afecto,
solidaridad y la ayuda que él necesitaba.
1.3. Por consiguiente,
expuso que a causa del fallecimiento del señor Cárdenas acudió ante la UGPP
para reclamar la sustitución pensional, en calidad de cónyuge supérstite. Para
acreditar su condición allegó: (i) una declaración juramentada en la que
sostenía la convivencia ininterrumpida por los últimos 16 años, así como la
dependencia económica con el causante;[6]
(ii) dos declaraciones de vecinos
del Barrio Alto de la Cruz, en Girardot, que daban fe de su convivencia
permanente;[7]
y (iii) copia del Registro Civil de Matrimonio No. 03579131, por
medio del cual se acreditaba que contrajeron nupcias.[8]
1.4. Sin embargo, señala que mediante la Resolución
No. RDP 004486 del 8 de febrero de 2017, la UGPP decidió negar el
reconocimiento pensional. Como se pudo verificar del contenido del acto
administrativo, la entidad accionada sostuvo que: “(…) si bien existió
convivencia bajo el mismo techo y mesa, no existió convivencia como cónyuges,
de forma constante e ininterrumpida (…)”. Lo anterior, según daba cuenta el
Informe de Seguridad No. 3746 del 11 de enero de 2017, realizado por la
Subdirección de Normalización de Expedientes Pensionales y cuya finalidad era
comprobar, justamente, la autenticidad e idoneidad de la información que
soportaba la solicitud.[9]
1.5. El 4 de diciembre de 2017, la accionante radicó,
por intermedio de apoderado judicial, una nueva solicitud de reconocimiento
pensional, en la que afirmaba que cumplía con los requisitos previstos en el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en tanto hizo vida marital con el causante,
convivieron más de una década y existía dependencia económica.[10]
De este modo, afirmaba que la UGPP no podía exigirle requisitos adicionales a
los previstos en la legislación, como lo era la relación íntima de pareja. Para
el abogado, dicho aspecto “es un asunto que sale de la órbita de calificación y
cuantificación que exige el ordenamiento jurídico”[11]
y, por ende, “es una intromisión en la órbita familiar y sentimental como
pareja, violatoria del derecho a la intimidad”[12].
1.6. Mediante la Resolución No. RDP 004298 del 6 de
febrero de 2018, la UGPP dio contestación a la anterior solicitud, reiterando
la negativa a reconocerle a la parte actora la sustitución pensional.[13]
Para fundamentar la decisión, reiteró los resultados del estudio de seguridad,
pero además subrayó los siguientes hallazgos:
“(…) la solicitante de manera
libre, voluntaria y sin ninguna presión, narró detalladamente su convivencia en
la misma casa y habitación separada con el causante. Según su relato, ese fue
el compromiso (…)”.[14]
Esto se evidencia cuando manifiesta lo siguiente: “(…) quiero aclarar que
cuando nos casamos y nos fuimos a vivir en la misma casa, cada uno tenía su
habitación y cada uno tenía sus cosas por separado en diferente habitación
porque esa fue la condición. (…) Él dijo: yo quiero tener a mi esposa porque me
siento viejo y necesito que mi esposa esté conmigo y me cuide hasta cuando me
muera (…) Así fue, yo lo acompañé todo el tiempo hasta cuando murió”. “(…) Yo
lo acepté porque me dio lastima, (…) lo vi como un hombre muy responsable (…).
Él dijo: a cambio de su cuidado y protección en mi vejez, le dejo la pensión y
esta casa cuando me muera (…)”.[15]
1.7. El 6 de marzo de 2018 el apoderado judicial de
la accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la
citada resolución, afirmando que la UGPP tiene límites legales al momento de
indagar por la convivencia conyugal. En este sentido, reiteró que estaban
acreditados todos los requisitos de ley, tanto con el acta de matrimonio como con
las declaraciones juramentadas, por lo que la entidad no podía negar la
prestación económica, menos aún, cuestionando aspectos íntimos que sólo le
competen a la pareja. Además de lo anterior, indicó que la peticionaria no
contó con un debido acompañamiento en la entrevista, razón por la cual realizó
afirmaciones erradas, que se entendieron de forma descontextualizada por el
entrevistador.[16]
1.8. Finalmente, la accionante da cuenta de que, a
través de las Resoluciones No. RDP 010138[17]
y 016452[18]
del 21 de marzo y 8 de mayo de 2018, la UGPP confirmó las decisiones emitidas
con anterioridad, por medio de las cuales se negaba el reconocimiento de la sustitución
pensional. En dichos actos administrativos, reiteró que el estudio de seguridad
realizado el 11 de enero de 2017 desvirtuó la convivencia de la solicitante con
el causante y, en consecuencia, era improcedente la reclamación pensional.
2. Fundamentos de la tutela
2.1. El 5 de julio de 2018 la señora Martha Niria
Cruz Mendoza interpuso, a nombre propio, acción de tutela, con el propósito de
que le fueran amparados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la
seguridad social y a la vida en condiciones dignas, dada la negativa de la UGPP
a reconocerle la sustitución pensional. Pretende que se le ordene a la entidad el
reconocimiento, reajuste y pago de dicha prestación a partir del 17 de octubre
de 2016, fecha en la cual falleció el señor Samuel Alfonso Cárdenas.
2.2. Para sustentar la pretensión, indicó que, contrario
a lo señalado en la entrevista, compartió “techo, lecho y alimento” con el
causante.[19]
En otras palabras, afirmó que “convivieron como marido y mujer”, “no existían
camas separadas dentro de la misma casa de propiedad de ambos”,[20]
menos aún, “alcobas distintas”.[21]
Por lo que, en estricto sentido, cumple con los requisitos de ley para el
reconocimiento de la sustitución pensional. Asimismo, adujo que no existe prueba
que controvierta su vida marital con el causante, pues tanto el acta de
matrimonio, las declaraciones juramentadas, los certificados de la EPS, como el
testamento, en donde la deja heredera a título universal, dan cuenta de su
condición de cónyuge supérstite. Por último, aclaró las dificultades económicas
por las que atraviesa tras la muerte de su esposo, pues dependía del mismo, al
punto que tuvo que regresar a la casa de sus padres, quienes sin embargo no le
pueden brindar toda la ayuda que necesita.
3. Contestación de la entidad accionada
Mediante Oficio del 17 de julio de 2018, el Subdirector
Jurídico Pensional de la UGPP dio contestación al requerimiento formulado por
el A quo, solicitándole al juez constitucional que declarara
improcedente la tutela, al no haberse agotado la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Para sustentar su postura, indicó que tal vía
ordinaria era el medio idóneo y eficaz para controvertir la legalidad del acto
administrativo, pues los resultados del estudio de seguridad, efectuado en uso
de sus facultades, no daban cuenta de una real convivencia, en los términos
exigidos en la normatividad, sino de un compromiso específico entre las partes,
que debía ser valorado por el juez natural de la causa.[22]
4. Decisión de primera instancia
El Juzgado Promiscuo de Familia de Chaparral, Tolima,
mediante Sentencia del 18 de julio de 2018, declaró improcedente la acción de
tutela, al estimar que la demandante incumplió con el requisito de
subsidiariedad. Para el despacho, en el mismo sentido que expuso la parte
accionada, la inconformidad respecto de la negativa a reconocer y pagar la sustitución
pensional constituye un asunto de carácter legal que le compete resolver al
juez contencioso administrativo, en especial, cuando las pruebas aportadas en
el proceso de tutela no daban cuenta de un perjuicio irremediable que hiciera
transitoriamente procedente el recurso de amparo. [23]
5. Impugnación
La accionante impugnó la decisión del juez de primera
instancia reiterando las razones por las cuales estima que cumplió a cabalidad
con los requisitos fijados en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 para el
reconocimiento de la sustitución pensional. Así, insistió en que rechazaba el
sustento probatorio de las resoluciones de la UGPP, pues “amaba a su esposo”, “no
existía un acuerdo previo”, menos aún, capitulaciones, de modo que, los
argumentos expuestos en el estudio de seguridad eran equivocados. Explicó,
además, que su conocimiento jurídico es limitado, por lo que en la entrevista expresó
circunstancias incorrectas, como que se había casado por lo católico cuando en
realidad fue un acto civil. Por tal razón, rechazó que le hicieran preguntas
acerca de su estado civil en un momento de depresión que la confundieron y,
además, se interpretaron acomodadamente por el funcionario que la entrevistó.[24]
6. Decisión de segunda instancia
La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Ibagué, mediante Sentencia del 30 de agosto de 2018, confirmó el
fallo de primera instancia, al considerar que la parte actora desconoció su
deber de interponer, de forma previa, los mecanismos judiciales ordinarios de
defensa. De esta manera, para el Ad quem, ante la jurisdicción
contencioso administrativa la accionante puede exponer todas las razones, de
hecho y derecho, que sustentan sus pretensiones, acreditando la convivencia que
pretende hacer valer por la vía de tutela. Ello, por cuanto no logró acreditar
todos los presupuestos jurisprudenciales para sustentar la afectación al mínimo
vital o la ocurrencia de un perjuicio irremediable y, en consecuencia, la
relevaran de presentar los recursos judiciales de defensa previstos en el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Con fundamento en lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente
para revisar la acción de tutela de la referencia, escogida por la Sala de
Selección Número Diez de la Corte Constitucional, a través del Auto del 26 de
octubre de 2018.
2. Análisis de procedencia de la
acción de tutela
Antes de entrar a definir el problema jurídico del presente
asunto, esta Corporación debe verificar que la demanda cumpla con los
requisitos para su procedencia previstos en el Texto Superior, el Decreto 2591
de 1991 y desarrollados por la jurisprudencia constitucional. Para tal efecto,
a continuación se realizará el estudio de los criterios fijados por la Corte
Constitucional, concentrándose en el examen del requisito de subsidiariedad, al
constituir el centro de la argumentación efectuada por los jueces de tutela.
2.1. Legitimación por activa: De conformidad con los
artículos 86 constitucional y 10º del Decreto 2591 de 1991, el titular de los
derechos fundamentales presuntamente quebrantados está legitimado para presentar
la acción de tutela.[25]
En esta oportunidad, se advierte con facilidad que dicha condición está
acreditada, pues la señora Martha Niria Cruz Mendoza alega la vulneración de
sus propios derechos a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones
dignas, por la reiterada negativa de la UGPP en reconocerle la sustitución
pensional.
2.2. Legitimación por pasiva: También ha señalado
esta Corporación que, en virtud de los artículos 86 Superior y 5º del Decreto
2591 de 1991, la acción de tutela puede interponerse contra cualquier autoridad
pública o particular que haya transgredido disposiciones constitucionales.[26]
Bajo este entendido, en el presente caso, tampoco queda duda de que la UGPP
constituye la parte pasiva de la causa, pues a ésta le corresponde, de
conformidad con la competencia prevista en el artículo 6º del Decreto 575 de
2013, estudiar y resolver las solicitudes de reconocimiento pensional alegadas
por la accionante, en su calidad de cónyuge supérstite, de la prestación que en
vida le fue reconocida por la extinta Cajanal al señor Samuel Alfonso Cárdenas.
2.3. Inmediatez: Esta regla ha sido desarrollada
jurisprudencialmente con el objetivo de asegurar que la intervención del
Estado, a la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, se dé en un plazo
razonable, contado desde el momento en que ocurrieron los hechos alegados. Por
consiguiente, la parte demandante asume la carga de interponer la acción de
amparo en un término prudencial que debe establecer el juez acorde con las
circunstancias específicas que rodean el caso.[27] Aplicada dicha regla al caso concreto, se tiene que la
tutela no presenta problemas de inmediatez, pues de conformidad con las pruebas
aportadas al expediente, se observa con facilidad que: (i) el 8 de mayo
de 2018 la UGPP resolvió el recurso de apelación formulado por el apoderado de
la accionante, y (ii) el 5 de julio de 2018 la señora Martha Niria Cruz
Mendoza radicó la acción de tutela. De modo que pasó menos de dos meses desde
la última actuación de la entidad accionada (Resolución No.
016452) hasta la presentación del actual recurso constitucional.
2.4. Subsidiariedad: La accionante
incumplió con el deber de agotar previamente los recursos judiciales ordinarios
de defensa que dispuso el Legislador para proteger los derechos pensionales
2.4.1. La
Corte ha sido enfática en indicar que, por regla general, la acción de tutela
no procede para reclamar el reconocimiento y pago de derechos pensionales, pues
existen mecanismos ordinarios de defensa que, de conformidad con el Texto
Superior y la legislación vigente, deben agotarse antes de intentar acudir ante
la jurisdicción constitucional. Así las cosas, en principio, cualquier pretensión
relacionada, por ejemplo, con la sustitución pensional, tendrá que declararse
improcedente, ya que la persona que se crea afectada en sus derechos por la
negativa de una entidad pública, contenida en un acto administrativo, cuenta con
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fijada en el artículo 138
de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo). En el caso concreto, se observa que la parte
actora desconoció este deber constitucional, pues una vez la UGPP emitió la
Resolución No. 016452, por medio de la cual negó el recurso de apelación,
decidió acudir directamente a la acción de tutela, afirmando la ilegalidad de
los actos administrativos y, en consecuencia, la vulneración de preceptos
supralegales.
2.4.2. En
este caso se tiene que, en un extremo se ubica la accionante, quien alega la
falsedad de la información recolectada por la Subdirección de Normalización de
Expedientes Pensionales de la UGPP, pues ella sí habría convivido con el señor
Samuel Alfonso Cárdenas, compartiendo como pareja dentro y fuera del hogar.
Así, tanto en el escrito de tutela como en los recursos que formuló su
apoderado judicial, la actora señala que la posición de la entidad constituye
una intromisión abusiva en la esfera íntima de la pareja que vulnera sus
derechos fundamentales. En el otro extremo, sin embargo, la UGPP niega dicha
convivencia, al sostener que en la entrevista, realizada en uso de sus
facultades reglamentarias, se advirtió un compromiso específico entre la
accionante y el causante, según el cual, a cambio de cuidado en los últimos
años le correspondería a la primera la casa y la pensión. Bajo este escenario,
para la entidad, se desvirtúan los presupuestos que la norma exige para el
reconocimiento de la sustitución pensional.
En este contexto, estima la Corte que las partes han
expuesto una compleja controversia fáctica y probatoria que puede y debe ser
resuelta por el juez contencioso administrativo, quien cuenta con experticia y
amplias facultades para hacerlo. En efecto, resolver este caso implicaría, como
mínimo, verificar el cumplimiento de cada uno de los requisitos previstos en la
ley para el reconocimiento de la sustitución pensional y, en un escenario
mayor, a fin de esclarecer la verdad de los intereses en pugna, conllevaría a
reconstruir probatoriamente los presupuestos que originan la tensión respecto
de la real convivencia de la parte actora y el causante. Por ello, no resulta
desproporcionado que la accionante acuda a la vía ordinaria para debatir sus
pretensiones, en tanto el juez natural tiene la aptitud para valorar en su
integridad los presupuestos fácticos y jurídicos del caso, competencia para
practicar nuevas pruebas hasta llegar al convencimiento de los hechos,
inclusive, la facultad para decretar medidas cautelares, a fin de obtener el
pago inmediato de la prestación económica, una vez demostrados los presupuestos de ley.
2.4.3. Si
bien, la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia de la acción
de tutela, aun cuando existan en el ordenamiento jurídico medios ordinarios de
defensa, dicho escenario ha tenido un carácter excepcional, que ha dependido de
la configuración de, al menos, uno de los subsiguientes presupuestos: (i) la
falta de idoneidad de la vía judicial de defensa, al no lograr comprender el
problema jurídico en su dimensión constitucional; (ii) la ineficacia del
mismo medio, debido a las condiciones particulares en que se encuentra la
persona o, en último lugar, (iii) ante la posible ocurrencia de un
perjuicio irremediable. Sin embargo, valorados los elementos de juicio del proceso,
esta Sala de Revisión no encuentra acreditado ninguno de los anteriores presupuestos,
como se pasará a explicar.
2.4.4. Se ha
considerado que un mecanismo judicial ordinario carece de idoneidad cuando el
diseño legislativo no logra ofrecer una respuesta adecuada a las distintas
facetas del derecho fundamental comprometido y, en consecuencia, no logra
brindar una salida similar a la que se alcanzaría a través de la acción de
tutela.[28]
Para valorar este aspecto en la práctica, la jurisprudencia constitucional ha
hecho énfasis en elementos jurídico-procesales, es decir, en las
características de la vía judicial, sus etapas, objetivos e, inclusive, el
resultado previsible de acudir a dicho mecanismo judicial.[29]
En el caso concreto, lejos de estimar que el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho carece de idoneidad para
tramitar las pretensiones de la accionante, esta Sala de Revisión estima que
constituye el mecanismo judicial más adecuado, por cuanto en el escrito de
tutela se pone de presente una discusión de carácter legal, asociada al
cumplimiento de los requisitos fijados en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Es decir, el caso lleva a analizar si los actos administrativos acusados son
ilegales, al no existir una razón objetiva para negar el reconocimiento de la sustitución
pensional, pues de acuerdo con la peticionaria cumplió con todas las
previsiones legales para tal efecto. Dicho aspecto, en esencia, no le compete
al juez de tutela, sino que se enmarca en el ámbito de competencia del juez
administrativo, pues de conformidad con los artículos 104 y 138 de la Ley 1437
de 2011, el medio de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por finalidad
proteger directamente los derechos subjetivos de la persona amparados por una
norma jurídica y desconocidos por un acto administrativo, en correspondencia con
los principios y mandatos previstos en la Constitución.
La anterior averiguación que le correspondería adelantar al juez
ordinario tampoco transgrede el derecho a la intimidad. Pues, a
diferencia de lo señalado por la parte actora, la discusión no evoca, ni tiene como
epicentro, la definición de aspectos íntimos que sólo le incumben a la pareja. Al
contrario, gira respecto de la demostración de la convivencia genuina entre la
accionante y el causante. Para lo cual tanto la jurisprudencia de esta Corporación
como de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado han establecido
criterios interpretativos útiles, alejados de cualquier connotación sexual o
violatoria del derecho a la intimidad.
Para ilustrar lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que el operador jurídico debe contar con elementos de juicio suficientes por
medio de los cuales advierta la existencia de un proyecto de vida en común,
caracterizado por el afecto, auxilio mutuo, apoyo económico, inclusive, el
acompañamiento espiritual, y que sirvan, en su conjunto, para sostener el
cumplimiento de la finalidad de la sustitución pensional: la protección
efectiva a la familia.[30] Asimismo, la Corte Suprema de
Justicia ha sostenido que no basta con la demostración del requisito formal de
vínculo matrimonial para que el cónyuge supérstite pueda acceder a la pensión,
sino que es menester que se demuestre la efectiva convivencia de la pareja.
Dicha convivencia ha comprendido, a juicio de la Corte, al menos, una serie de
circunstancias que van más allá de lo formal o meramente económico y que, reunidas
todas, demuestran “el acompañamiento espiritual permanente, proyecto familiar
común, apoyo económico, el compartir la vida de pareja y la cohabitación bajo
el mismo techo, que es la regla”.[31]
En igual sentido, el Consejo de Estado ha manifestado que “la
convivencia no se refiere, de forma exclusiva, a compartir el mismo techo y
habitar junto al otro, sino que los elementos que en mayor medida definan esa
convivencia se relacionan con el acompañamiento espiritual, moral y económico,
y el deber de apoyo y auxilio mutuo. Además de ello, es preciso tener en cuenta
el factor volitivo de la pareja de mantener un hogar y tener vocación y
convicción de establecer, constituir y mantener una familia”.[32] De modo que, “al momento de decidir acerca
de una solicitud de sustitución pensional debe estudiarse la situación real de
vida en común de dos personas”.[33]
De esta manera, no resulta excesivo que, en ciertos casos, cuando
se adviertan situaciones inusuales, como la muy notoria diferencia de edad
entre quienes contrajeron matrimonio, sumada al hecho de que no es infrecuente
que se acuda a maniobras de distinta índole para tratar de prolongar la
vigencia de los beneficios pensionales más allá de la muerte del titular[34], la UGPP ejerza todas sus funciones, como
ocurre con las asignadas a la Subdirección de Normalización de
Expedientes Pensionales, a fin de esclarecer la existencia real de la unión
conyugal[35].
Así, cuando haya elementos que pongan en duda la convivencia, se está ante un
asunto probatorio que puede y debe dirimirse ante la jurisdicción ordinaria.
2.4.5. Ahora bien, en relación con la falta de
eficacia, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que esta se presenta
cuando analizadas las condiciones particulares del actor la vía ordinaria no
ofrece la protección oportuna e integral que requiere el derecho fundamental
comprometido. En general, su configuración se determina por el contexto
familiar y personal del demandante, su condición de sujeto de especial
protección constitucional, el grado de vulnerabilidad o, en últimas, todo hecho
que justifica no agotar los mecanismos ordinarios.[36]
Recientemente, en la Sentencia SU-005 de 2018, esta Corte unificó su
jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en los casos de condición
más beneficiosa, señalando cada uno de los presupuestos que deben cumplirse a
fin de asegurar que la revisión de tutelas, en efecto, dé cuenta de las
circunstancias específicas en que se encuentra el solicitante y que, de manera
excepcional, lo habilitan para acudir ante la jurisdicción constitucional.
Valorando los criterios señalados en la sentencia en mención,
esta Sala de Revisión observa que si bien (i) la accionante aseveró,
bajo declaración juramentada, que dependía económicamente del causante y (ii)
que no contaba con la posibilidad material para cotizar al sistema de
seguridad social y, por ende, tenía la calidad de afiliada, lo cierto es que,
de conformidad con las pruebas aportadas al expediente de tutela, (iii) la
misma no acudió a la vía judicial ordinaria, ni expuso las razones por las
cuales no tenía por qué hacerlo, (iv)  como tampoco acreditó en debida
forma la pertenencia a un grupo de especial protección constitucional o, en
últimas, (v) que carecía de cualquier recurso económico para sufragar
sus condiciones básicas de existencia, al punto de encontrarse en un escenario
de alta vulnerabilidad.
Al contrario, de las pruebas allegadas al proceso de tutela,
pudo inferirse que la accionante no pertenece a ningún grupo de especial
protección constitucional, pues cuenta en la actualidad con 47 años de edad, no
acreditó ninguna enfermedad, situación de discapacidad, condición de madre
cabeza de familia o, en últimas, alguna circunstancia especial que advirtiera
la necesidad de intervención inmediata del Tribunal Constitucional. A lo
anterior se suma el hecho de que, aun cuando afirma que tiene origen campesino
y falta de escolaridad, tales circunstancias tampoco son indicativas de un
escenario de riesgo o vulnerabilidad que haga procedente la acción de tutela.
Ello por cuanto, los elementos de juicio del caso permiten advertir que la
actora ha vivido en la cabecera municipal de Girardot hace más de 16 años y,
recientemente, ha contado con la asesoría de un abogado para la radicación de
los recursos administrativos ante la UGPP.
La Sala tampoco llegó al convencimiento de que la accionante
tuviera una afectación cualificada del mínimo vital, pues según el expediente
de tutela el causante la dejó heredera a título universal de todos sus bienes[37],
es propietaria de la casa en la que vivía con el señor Cárdenas[38],
viajó a la casa de sus padres tras la muerte de su esposo[39]
y, adicionalmente, ha contado con el apoyo de un apoderado judicial para la
reclamación administrativa de la pensión[40].
Y aunque este último hecho no es indicativo, de forma inequívoca, de su
capacidad económica, tampoco sería coherente presumir su falta
de recursos para relevarla de presentar los medios de control judiciales.
2.4.6. Finalmente, la Corte encuentra
que no se aportaron elementos de juicio que advirtieran la posible ocurrencia
de un perjuicio irremediable. Pues, de conformidad con la reiterada
jurisprudencia de este Tribunal, y como se indicó líneas atrás, (i) la
accionante no demostró un riesgo inminente o situación extraordinaria tras la
muerte de su esposo, por medio de la cual se dé cuenta (ii) de la
gravedad de su condición y, en consecuencia, se haga evidente la necesidad de (iii)
adoptar medidas inmediatas e (iv) impostergables para aliviar la
intensidad de la afectación iusfundamental.[41]
2.4.7. Así las cosas, sin mayor elucubración, la Corte Constitucional concluye
que la controversia representa una discusión de naturaleza legal, relativa al
reconocimiento y pago de la sustitución pensional, altamente controvertida, por
lo que el asunto escapa del conocimiento del juez constitucional y debe
dirimirse por la jurisdicción contenciosa administrativa. Más aún, cuando la
parte actora no demuestra la ineficacia de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho en su caso particular y, menos, la configuración
de un perjuicio
irremediable que hiciera transitoriamente procedente la acción de tutela.
III. DECISIÓN
En consecuencia,
con fundamento en las consideraciones expuestas en la Sentencia, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la Sentencia proferida el 30 de agosto de 2018 por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué, que a su vez confirmó la decisión
adoptada el 18 de julio del mismo año por el Juzgado Promiscuo de Familia de
Chaparral, Tolima, que declaró improcedente la acción de tutela formulada por Martha
Niria Cruz Mendoza contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Parafiscales.
SEGUNDO.- Por
la Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 37 y 38. (Copia del Registro
Civil de Defunción No. 06182236 y de la cédula de ciudadanía, donde consta que
nació el 11 de octubre de 1917).
[2]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 3 y 4. (Copia de la Resolución
No. 004486 de la UGPP).
[3]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 39, 63 al 94. (Copia de la
cédula de ciudadanía).
[4]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 36 (Copia del Registro civil de
matrimonio No. 03579131).
[5]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 89.
[6]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 33.
[7]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 34 y 35.
[8]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 36.
[9]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 3 y 4. (Copia de la Resolución
No. RDP 004486).
[10]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 6 al 32. (Copia del derecho de
petición del 4/12/17).
[11]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 7.
[12]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 8. (Copia del derecho de
petición del 4/12/17).
[13]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 44 al 46.
[14]
Ibídem.
[15]
Op. Cit.
[16]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 47 al 56. (Copia del recurso
de reposición).
[17]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 58 al 59. (Copia de la
respuesta al recurso de reposición).
[18]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 61 al 62. (Copia de la
respuesta al recurso de apelación).
[19]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 7. (Derecho de petición de
fecha 4 de diciembre de 2017).
[20]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 7. (Derecho de petición de
fecha 4 de diciembre de 2017).
[21]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 7. (Derecho de petición de
fecha 4 de diciembre de 2017).
[22]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 115 al 124 (Contestación de la
entidad accionada).
[23] Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 126
al 127 (Fallo de tutela de primera instancia).
[24]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 128 al 162 (Recurso de
apelación contra el fallo de tutela).
[25]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-122 de 2017 y T-460 de 2018.
[26]
Ibídem.
[27] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-936 de
2013, T-122 de 2017 y T-460 de 2018.
[28]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-460 de 2018.
[29] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-280 de
2018.
[30]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-392 de 2018 y T-574 de 2016.
[31]
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sentencias SL 42792 de 2011, SL 10496 de
2015, SL 18069 de 2016 y SL 11536 de 2017.
[32]
Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia 1597-16
del 28 de junio de 2018.
[33]
Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia 1395-15
del 12 de julio de 2018.
[34]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-574 de 2016.
[35]
Artículo 16 del Decreto 575 de 2013, “por el cual se modifica la estructura de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de
sus dependencias”.
[36]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-460 de 2018.
[37]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 7.
[38]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 7.
[39]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folio 65.
[40]
Cuaderno principal del proceso de tutela, folios 6 al 30.
[41]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-203 de 2018.