C-580-01
Sentencia C-580/01
Sentencia C-580/01
ORGANISMOS DE
ACCION COMUNAL-Origen
DESARROLLO ECONOMICO-Concepto y objeto
El desarrollo comunitario - del cual son expresión los organismos de
acción comunal - , es un proceso social con acción participativa de la
comunidad al tiempo que representa un medio de promoción humana, en tanto que
impulsa al individuo a involucrarse en su contexto detectando necesidades y
ayudando a solucionarlas.  Por ello, para alcanzar sus metas el proceso
requiere de la solidaridad entre los miembros  constitutivos de la comunidad,
pero ante todo,  de la integración de la comunidad y el Estado permitiendo que
los esfuerzos de  la población se sumen a los del gobierno a fin de mejorar las
condiciones económicas, sociales y culturales de la nación, en el entendimiento
de que los organismos comunitarios deben gozar de la debida autonomía para
iniciar, controlar, realizar y dirigir los programas de desarrollo
comunitario.
SOCIEDAD CIVIL EN
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Relación
PARTICIPACION
CIUDADANA EN ASUNTO PUBLICO-Fortalecimiento
SOCIEDAD CIVIL EN
PROCESO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Intervención
PARTICIPACION DE
SOCIEDAD CIVIL-Responsabilidades
del Estado
ORGANIZACIONES
CIVILES EN GESTION PUBLICA-Mecanismo
de participación
Las organizaciones civiles -entre las cuales se encuentran las
asociaciones cívicas y comunales-, son auténticos mecanismos de participación
de la ciudadanía que proyectan  su objeto en diferentes áreas  del que hacer
social, en cuanto constituyen mecanismos democráticos de representación en las
distintas instancias de participación, control y vigilancia de la gestión
pública.
PARTICIPACION DE ORGANIZACIONES CIVILES EN
GESTION PUBLICA-Funciones/PARTICIPACION DE
ORGANIZACIONES CIVILES EN GESTION PUBLICA-Función de concertación
La participación de las organizaciones civiles no se circunscribe
solamente a las funciones de control y vigilancia de la gestión pública, puesto
que también comprende la intervención de la comunidad organizada mediante la
concertación con las autoridades, lo cual le  imprime legitimidad a la
actuación estatal.
ORGANISMOS DE ACCION COMUNAL-Función de concertación
ORGANIZACIONES CIVILES-Regulación estatutaria
El
hecho de que estas instituciones sean el conducto por el cual la sociedad
civil  exprese su derecho de participar en diversos aspectos de la vida social,
hace indispensable la adopción de una regulación especial, transparente y
fundamental,  que le brinde un marco jurídico seguro al desarrollo de estas
organizaciones ciudadanas y a las relaciones de articulación con las distintas
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la actuación
del Estado. Esa regulación no es otra que la de ley estatutaria.
ESTADO Y
SOCIEDAD CIVIL-Articulación
Esta articulación de la sociedad civil y el Estado se hace cada vez
más necesaria, pues si bien la sociedad civil cuenta con recursos que le
permitirían de manera autónoma  lograr su propio desarrollo, no puede ignorarse
que la participación ciudadana que ella canaliza puede obtener mejores
resultados mediante la puesta en práctica de adecuadas estrategias
estatales.
ORGANISMOS COMUNITARIOS Y SOCIEDAD CIVIL-Interrelación
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Regulación estatutaria/ASOCIACIONES COMUNALES-Regulación
estatutaria
Conforme a lo establecido en la jurisprudencia de esta Corte, el
desarrollo legislativo de los mecanismos de participación ciudadana - de los
cuales son expresión las asociaciones comunales, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 103 Constitucional -, debe realizarse por conducto de leyes
estatutarias, siempre y cuando se trate de regular en forma integral el núcleo
esencial de la participación en las instancias de concertación, control y
vigilancia de la actividad social.
ASOCIACIONES
COMUNALES-Regulación
estatutaria de núcleo esencial
DERECHO DE
PARTICIPACION DE ORGANIZACIONES COMUNALES-Regulación estatutaria del núcleo esencial
DERECHO A LA
IGUALDAD EN REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD-Acceso preferencial
REGIMEN
SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Discriminación por acceso preferencial
REGIMEN
SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Objeto
Referencia:
expediente O.P. 047
Objeciones Presidenciales al
proyecto de Ley No. 51 de 1998 - Senado de la República - 109 de 1998 - Cámara
de Representantes - "Por el cual se desarrolla el artículo 38 de la
Constitución Política de Colombia, en lo referente a las Asociaciones
Comunales".
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,  junio seis (6)  de
dos mil uno (2001)
El Presidente del H. Senado de la República
Dr. Mario Uribe Escobar, remitió a esta Corporación, con el oficio de fecha 8
de mayo del año en curso, el proyecto de ley  de la referencia, cuyo texto fue objetado por el Presidente de la
República, por motivos de inconstitucionalidad e inconveniencia.
El Congreso declaró infundadas las objeciones
presidenciales e insistió en la aprobación del proyecto, de suerte que le
corresponde a la Corte decidir sobre su exequibilidad, según los términos del
artículo 167 de la C.P. y 32 del Decreto 2067 de 1961.
I.  TEXTO DEL
PROYECTO DE LEY OBJETADO
“Por la cual se desarrolla el artículo 38
de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de
Acción Comunal”
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
D E C R E T A :
TITULO PRIMERO
DEL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD
ARTICULO 1. Objeto. La presente Ley tiene por objeto promover,
facilitar, estructurar y fortalecer la organización democrática, moderna,
participativa y representativa en los organismos de acción comunal en sus
respectivos grados asociativos y a la vez, pretende establecer un marco
jurídico claro para sus relaciones con el Estado y con los particulares, así
como para el cabal ejercicio de derechos y deberes.
ARTICULO 2° Desarrollo de la Comunidad. Para efectos de esta ley, el desarrollo de
la comunidad es el conjunto de procesos económicos, políticos, culturales y
sociales, que integran los esfuerzos de la población, sus organizaciones y las
del Estado, para mejorar la calidad de vida de las comunidades.
ARTICULO 3°  Principios Rectores del
Desarrollo de la Comunidad.  El desarrollo de la comunidad se orienta por los siguientes
principios:
a)  Reconocimiento y afirmación del
individuo en su derecho a ser diferente, sobre la base del respeto, tolerancia
a la diferencia, al otro;
b  Reconocimiento de la agrupación
organizada de personas en su carácter de unidad social alrededor de un rasgo,
interés, elemento, propósito o función común, como el recurso fundamental para
el desarrollo y enriquecimiento de la vida humana y comunitaria, con
prevalencia del interés común sobre el interés particular;
c) El desarrollo de la comunidad debe
construirse con identidad cultural, sustentabilidad, equidad y justicia social,
participación social y política, promoviendo el fortalecimiento de la sociedad
civil y sus instituciones democráticas;
d) El  desarrollo de la comunidad debe
promover la capacidad de negociación y auto gestión de las organizaciones
comunitarias en ejercicio de sus derechos, a definir sus proyectos de sociedad
y participar organizadamente en su construcción;
e) El desarrollo de la comunidad tiene
entre otros, como principios pilares, la solidaridad, la capacitación, la
organización y la participación;
ARTICULO 4°  Fundamentos del Desarrollo de
la Comunidad. El
Desarrollo de la Comunidad tiene los siguientes fundamentos:
a) Fomentar la construcción de comunidad
como factor de respeto, tolerancia, convivencia y solidaridad para el logro de
la paz, para lo que se requiere el reacomodo de las prácticas estatales y la
formación ciudadana;
b) Promover la concertación, los diálogos y
los pactos como estrategias del desarrollo;
c) Validar la planeación como instrumento
de gestión del desarrollo de la comunidad;
d) Incrementar la capacidad de gestión,
autogestión de la comunidad.
e) Promover la educación comunitaria como
instrumento necesario para recrear y revalorizar su participación en los
asuntos locales, municipales, regionales y nacionales;
f) Promover la construcción de
organizaciones de base y empresas comunitarias;
g) Propiciar formas colectivas rotatorias
de liderazgo con revocatoria del mandato.
ARTICULO 5°.  Los procesos de desarrollo de la
comunidad, a la luz de sus principios y fundamentos, requieren para su
desenvolvimiento de la creación y consolidación de organizaciones comunitarias,
entendidas como el medio adecuado para fortalecer la integración, autogestión,
solidaridad y participación de la comunidad con el propósito de alcanzar un
desarrollo integral para la transformación positiva de su realidad particular y
de la sociedad en su conjunto.
TITULO SEGUNDO
DE LAS ORGANIZACIONES DE ACCION COMUNAL
CAPITULO  I
Definición, Clasificación, Denominación,
Territorio y Domicilio
ARTICULO 6°  Definición de Acción Comunal. Para efectos de esta ley, Acción Comunal
es una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil,
cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable
construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestión
del desarrollo de la comunidad.
ARTICULO 7°  Clasificación de los
Organismos de Acción Comunal. Los Organismos de Acción Comunal son de primero,
segundo, tercero y cuarto grado, los cuales se darán sus propios estatutos
según las definiciones, principios, fundamentos y objetivos consagrados en esta
ley y las normas que le sucedan.
ARTICULO 8°  Organismos de Acción  Comunal:
a)  Son organismos de acción comunal de primer
grado las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda comunitaria. La
junta de acción comunal es una organización cívica, social y comunitaria de
gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería
jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de
un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral y
sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia
participativa.
La junta de
vivienda comunitaria es una organización cívica sin ánimo de lucro, integrada
por familias que se reúnen con el propósito de adelantar programas de
mejoramiento o de autoconstrucción de vivienda. Una vez concluido el programa
se podrá asimilar a la junta de acción comunal definida en el presente artículo
si fuere procedente.
b)  Es organismo de acción comunal de segundo
grado la asociación de juntas de acción comunal.  Tienen la misma naturaleza
jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con los  organismos de
primero grado fundadores y los que posteriormente se afilien.
c)   Es organismo de acción comunal de tercer
grado la Federación de Acción Comunal, tiene la misma naturaleza jurídica de
las juntas de acción comunal y se constituye con los organismos de acción
comunal de segundo grado fundadores y los que posteriormente se afilien.
d)  Es organismo de acción comunal de cuarto
grado la Confederación nacional de Acción Comunal, tiene la misma naturaleza
jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con organismos de
acción comunal de tercer grado fundadores y los que posteriormente se afilien.
PARAGRAFO.  Cada organismo de acción comunal, se dará
su propio reglamento conforme al marco brindado por esta ley y las normas que
la sucedan.
ARTICULO 9°  Denominación. La denominación de los organismos de que
trata esta ley, a más de las palabras “Junta de Acción Comunal”, “Junta de
Vivienda Comunitaria”, “Asociación de Juntas de Acción Comunal”, “Federación de
Acción Comunal” o “Confederación nacional de Acción Comunal”, se conformará con
el nombre legal de su territorio seguido del nombre de la entidad territorial a
la que pertenezca y en la cual desarrolle sus actividades.
ARTICULO 10°  Cuando por disposición legal varíe la
denominación del territorio de un organismo comunal, quedará a juicio de éste
escoger la nueva denominación.
ARTICULO 11°  Cuando se autorice la constitución de más
de una junta en un mismo territorio, la nueva que se constituya en éste deberá
agregarle al nombre del mismo las palabras “Segundo Sector”, “Sector Alto”,
“Segunda Etapa” o similares.
ARTICULO 12°. Territorio. Cada Junta de Acción Comunal desarrollará
sus actividades dentro de un territorio delimitado según las siguientes
orientaciones:
a)  En las capitales de departamento y en la
Ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., se podrá constituir una junta por cada
barrio, conjunto residencial, sector o etapa del mismo, según la división
establecida por la correspondiente autoridad municipal.
b)  En las demás cabeceras de municipio y en
las de corregimientos o inspecciones de policía podrá reconocerse más de una
junta si existen las divisiones urbanas a que se refiere el literal anterior.
c)   En las poblaciones donde no exista
delimitación por barrios la junta podrá abarcar toda el área urbana sin
perjuicio de que, cuando se haga alguna división de dicho género, la autoridad
competente pueda ordenar que se modifique el territorio de una junta
constituida.
d)  En cada caserío o vereda sólo podrá
constituirse una junta de acción comunal; pero la autoridad competente podrá
autorizar, mediante resolución motivada, la  constitución de más de una junta
si la respectiva extensión territorial lo aconsejare.
e)   El territorio de la junta de vivienda comunitaria
lo constituye el terreno en donde e se proyecta o desarrolla el programa de
construcción o mejoramiento de vivienda.
f)    El territorio de la asociación será la
comuna, corregimiento, localidad o municipio, en los términos del Código de
Régimen Municipal.
g)  El territorio de la Federación de Acción
Comunal será el respectivo Departamento, la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C.,
o los municipios de categoría especial y de primera categoría, en los cuales se
haya dado la división territorial en comunas y corregimientos, las asociaciones
de municipios y las provincias cuando estas últimas sean reglamentadas.
h)  El territorio de la Confederación nacional
de Acción Comunal es la República de Colombia.
PARAGRAFO 1.  Por área urbana y rural se entenderá la
definida en el Código de Régimen Municipal.
PARAGRAFO 2. En los asentamientos humanos cuyo
territorio no encaje dentro de los conceptos de barrio, vereda o caserío, la
autoridad competente podrá autorizar la constitución de una junta de acción
comunal, cuando se considere conveniente para su propio desarrollo.
PARAGRAFO 3.  Cuando dos o más territorios vecinos no
cuenten con el número suficiente de organismos comunales de primer grado para
constituir sus propias asociaciones, podrán solicitar ante la entidad
competente la autorización para organizar su propia asociación o para anexarse
a una ya existente, siempre y cuando medie solicitud de no menos del sesenta
por ciento (60%) de los organismos comunales del respectivo territorio.
ARTICULO 13°.  El territorio de los organismos de acción
comunal podrá modificarse cuando varíen las delimitaciones territoriales por
disposición de autoridad competente.
ARTICULO 14°.  Domicilio.  Para todos los efectos legales el
territorio de las Juntas y Asociaciones determina el domicilio de las mismas.
El domicilio de la junta de vivienda comunitaria será el municipio en donde se
adelante el programa de vivienda.  El domicilio de las federaciones será la
capital de la respectiva entidad territorial y el de la Confederación, Santafé
de Bogotá, D.C.
PARAGRAFO.  Cuando se constituya mas de una
Federación de Acción Comunal en un departamento, el domicilio de la
departamental lo determinara su asamblea general.
CAPITULO  II
Organización
ARTICULO 15°. Constitución.  Las organizaciones de acción comunal
estarán constituidos, según el caso, de acuerdo a los índices de población y
características de cada región o territorio.
ARTICULO 16°  Forma de Constituirse.  Los organismos de acción comunal estarán
constituidos de la siguiente manera:
a)  La junta de acción comunal estará
constituida por personas naturales mayores de catorce años que residan dentro
de su territorio.
b)  La junta de vivienda comunitaria estará
constituida por familias, que se reúnen con el propósito de adelantar programas
de mejoramiento o de autoconstrucción de vivienda.
c)   La asociación de juntas de acción comunal
estará constituida por las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda
comunitaria cuyo radio de acción se circunscriba al de la misma.
d)  La Federación de Acción Comunal estará
constituida por las asociaciones de acción comunal, cuyo radio de acción se
circunscriba al de la misma.
e)   La Confederación nacional de Acción Comunal
estará constituida por las federaciones de acción comunal, cuyo radio de acción
se circunscriba al territorio nacional.
PARAGRAFO 1.  Se entiende por residencia el sitio donde
la persona tenga su vivienda permanente.
PARAGRAFO 2.  Ninguna persona natural podrá afiliarse a
más de un organismo de acción comunal.
PARAGRAFO 3. La determinación de los requisitos y del
número mínimo de afiliados y/o afiliadas con que pueda constituirse y subsistir
un organismo de acción comunal, será reglamentada por el Gobierno Nacional en
forma concertada con la confederación nacional de acción comunal, durante los
seis (6) meses siguientes a la aprobación de esta ley.
PARAGRAFO 4.  Los organismos de acción comunal podrá
hacer alianzas estratégicas con personas jurídicas en procura de alcanzar el
bienestar individual y colectivo y el desarrollo de la comunidad, en los
términos definidos por la presente ley.  Igualmente podrán establecer
relaciones de cooperación con personas jurídicas públicas o privadas de nivel
internacional.
ARTICULO 17°. Duración. Los organismos de acción comunal tendrán
una duración indefinida, pero se disolverán y liquidarán por voluntad de sus
afiliados o por mandato legal.
ARTICULO 18°. Estatutos. De acuerdo con los conceptos, objetivos,
principios y fundamentos del desarrollo de la comunidad establecidos en la
presente ley, y con las necesidades de cada comunidad, los organismos de acción
comunal de primero, segundo, tercer y cuarto grado se darán libremente sus
propios estatutos.
PARAGRAFO 1. Los estatutos deben contener, como mínimo:
a)  Generalidades: Denominación, territorio,
domicilio, objetivos, duración;
b)  Afiliados: Calidades para afiliarse,
impedimentos, derechos y deberes de los afiliados;
c)   Organos: Integración de los órganos,
régimen de convocatoria, periodicidad de las reuniones ordinarias, funciones de
cada uno;
d)  Dignatarios:  Calidades, formas de
elección, periodo y funciones;
e)   Régimen Económico y Fiscal: Patrimonio,
presupuesto, disolución y liquidación;
f)    Régimen disciplinario;
g)  Composición, competencia, causales de
sanción, sanciones y procedimientos;
h)  Libros: Clases, contenidos, dignatarios
encargados de ellos;
i)    Impugnaciones:  Causales, procedimientos.
PARAGRAFO 2. Para garantizar el carácter democrático de
la estructura interna y el funcionamiento de los organismos de acción comunal,
la postulación a cargos será por el sistema de planchas o listas y la
asignación por cuociente electoral.
CAPITULO   III
OBJETIVOS Y PRINCIPIOS
ARTICULO 19. Objetivos. Los Organismos de acción comunal tienen
los siguientes objetivos:
a)  Promover y fortalecer en el individuo, el
sentido de pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a
través del ejercicio de la democracia participativa
b)  Crear y desarrollar procesos de formación
para el ejercicio de la democracia.
c) Planificar el desarrollo integral y
sostenible de la comunidad, participando en el proceso de planeación
territorial y nacional, con el objeto de garantizar que las opiniones y
decisiones de la comunidad queden consignadas en los planes de desarrollo,
presupuestos e inversiones que allí se realicen.
c)   Establecer los canales de comunicación
necesarios para el desarrollo de sus actividades.
e)
Generar procesos comunitarios autónomos de identificación, formulación,
ejecución, administración y evaluación de planes, programas y proyectos de
desarrollo comunitario.
e)   Celebrar contratos con empresas públicas y
privadas del orden internacional, nacional, departamental, municipal y local,
con el fin de impulsar planes, programas y proyectos acordes con los planes
comunitarios y territoriales de desarrollo.
f)    Crear y desarrollar procesos económicos de
carácter colectivo y solidario para lo cual  podrán celebrar contratos de
empréstito con entidades nacionales o internacionales.
g)  Ejercer, conforme a las garantías
constitucionales, el derecho de manifestación y participación política, de
acuerdo con las normas que regulen la materia para las organizaciones sociales.
h)  Desarrollar procesos para la recuperación,
recreación y fomento de las diferentes manifestaciones culturales, recreativa y
deportivas, que fortalezcan la identidad comunal y nacional.
i)    Construir y preservar la armonía en las
relaciones interpersonales y colectivas, dentro de la comunidad, a partir del
reconocimiento y respeto de la diversidad dentro de un clima de respeto y
tolerancia.
j)    Ejercer, conforme a lo establecido en la
Constitución y la Ley, una veeduría ciudadana frente a la gestión pública y
privada, en los asuntos de su competencia.
k)   Lograr que la comunidad esté
permanentemente informada sobre el desarrollo de los hechos, políticas,
programas y servicios del Estado y de las entidades que incidan en su bienestar
y desarrollo.
l)    Promover y ejercitar las acciones
ciudadanas y de cumplimiento, como mecanismos previstos por la Constitución y
la Ley, para el respeto de los derechos de los asociados.
m)Divulgar,
promover y velar por el ejercicio de los derechos humanos, fundamentales y del
medio ambiente consagrados en la Constitución y la Ley.
n)  Generar y promover, procesos de
organización y mecanismos de interacción con las diferentes expresiones de la
sociedad civil, en procura del cumplimiento de los objetivos de la acción
comunal.
o)  Promover y facilitar la participación de
todos los sectores sociales, en especial de las mujeres y los jóvenes, en los
organismos directivos de la acción comunal.
p)  Procurar una mayor cobertura y calidad en
los servicios públicos, buscar el acceso de la comunidad a la seguridad social
y generar una mejor calidad de vida en su jurisdicción.
q)  Representar a sus afiliados como usuarios
de la radio y la televisión, y demás servicios públicos.
r)   Los demás que se den los organismos de
acción comunal respectivos en el marco de sus derechos, naturaleza y autonomía.
ARTICULO 20. Principios. Los organismos comunales se orientan por
los siguientes principios:
a)  PRINCIPIO DE DEMOCRACIA: Participación
democrática en las deliberaciones y decisiones.
b)  PRINCIPIO DE LA AUTONOMIA:  Autonomía para
participar en la planeación, decisión, fiscalización y control de la gestión
pública, y en los asuntos internos de la organización comunitaria conforme a
sus estatutos y reglamentos.
c)   PRINCIPIO DE LIBERTAD: Libertad de
afiliación y retiro de sus miembros.
d)  PRINCIPIO DE IGUALDAD Y RESPETO:  Igualdad
de derechos, obligaciones y oportunidades en la gestión y beneficios alcanzados
por la organización comunitaria. Respeto a la diversidad: Ausencia de cualquier
discriminación por razones políticas, religiosas, sociales, de género o
étnicas.
e)   PRINCIPIO DE LA PREVALENCIA DEL INTERES
COMUN:  prevalencia del interés común frente al interés particular.
f)    PRINCIPIO DE LA BUENA FE:  Las actuaciones
de los comunales deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se
presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten.
g)  PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD:  En los
organismos de acción comunal se aplicara siempre, individual y colectivamente
el concepto de la ayuda mutua como fundamento de la solidaridad.
h)  PRINCIPIO DE LA CAPACITACION:  Los
organismos de acción comunal tienen como eje orientador de sus actividades la
capacitación y formación integral de sus directivos, dignatarios, voceros,
representantes, afiliados y beneficiarios.
i)    PRINCIPIO DE LA ORGANIZACIÓN:  El respeto,
acatamiento y fortalecimiento de la estructura de acción comunal, construida
desde las juntas de acción comunal, rige los destinos de la acción comunal en
Colombia.
j)    PRINCIPIO DE LA PARTICIPACION:  La
información, consulta, decisión, gestión, ejecución, seguimiento y evaluación
de sus actos internos y de la gestión pública en general, constituyen el
principio de la participación que prevalece para sus afiliados y beneficiarios
de los organismos de acción comunal, los organismos de acción comunal podrán
participar en los procesos de elecciones populares, comunitarias y  ciudadanas.
CAPITULO   IV
DE LOS AFILIADOS
ARTICULO 21.  Requisitos:
1.  Son miembros de la junta de acción comunal
los residentes fundadores y los que se afilien posteriormente.
2.  Son miembros de las juntas de vivienda
comunitaria las familias fundadoras y las que se afilien posteriormente.
3.  Son miembros de la asociación de juntas de
acción comunal las juntas de acción comunal fundadoras y las que se afilien
posteriormente.
4.  Son miembros de las federaciones de acción
comunal las asociaciones de acción comunal, las asociaciones de acción comunal
fundadoras y las que se afilien posteriormente.
5.  Son miembros de la Confederación Nacional
de Acción Comunal las Federaciones de Acción Comunal fundadoras y las que se
afilien posteriormente.
ARTICULO 22. Derechos de los Afiliados. A más de los que determinen los estatutos,
son Derechos de los Afiliados:
a)  Elegir y ser elegidos para desempeñar
cargos dentro de los organismos comunales o en representación de éstos.
b)  Participar y opinar en las deliberaciones
de la Asamblea General y órganos, a los cuales pertenezca, y  votar para tomar
las decisiones correspondientes.
c)   Fiscalizar la gestión económica de la
entidad, examinar los libros o documentos y solicitar informes al presidente o
a cualquier dignatario de la organización.
d)  Asistir a las reuniones de las directivas
en las cuales tendrá voz pero no voto.
e)   Participar de los beneficios de la
organización.
f)    Participar en la elaboración del programa
de la organización y exigir su cumplimiento.
g)  Participar en la revocatoria del mandato a
los elegidos, de conformidad con lo preceptuado sobre la materia en los
estatutos.
h)  A que se le certifique las horas requeridas
en la prestación del servicio social obligatorio, siempre y cuando haya
realizado una labor meritoria y de acuerdo con los parámetros trazados por el
Ministerio de Educación, para obtener el título de bachiller.
ARTICULO 23. Afiliación.  Constituye acto de afiliación, la
inscripción directa en el libro de afiliados.  Excepcionalmente procederá la
inscripción mediante solicitud escrita y radicada con la firma de recibido por
el secretario de la organización o el organismo interno que los estatutos
determinen o en su defecto ante la personería local o la entidad pública que
ejerce control y vigilancia.
PARAGRAFO 1.  Es obligación del dignatario, ante quien
se solicita la inscripción, o quien haga sus veces, inscribir al peticionario,
a menos que, según los estatutos, exista justa causa para no hacerlo, situación
que deberá resolver el Comité Conciliador dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes.  Si dentro de este término no hay pronunciamiento alguno, se
inscribirá automáticamente al peticionario.
PARAGRAFO 2.  La afiliación a los organismos de acción
comunal, debe ser de carácter permanente y, en la elección no podrá participar
quien no se haya inscrito, con por lo menos quince (15) días calendario de
antelación a la realización de las elecciones.
ARTICULO 24.  Deberes de los afiliados.   A más de los que determinen los
estatutos, son deberes de los afiliados:
a)  Estar inscrito y participar activamente en
los comités y comisiones de trabajo.
b)  Conocer y cumplir los estatutos,
reglamentos y resoluciones de la organización, y las disposiciones legales que
regulan la materia.
c)   Asistir a la asamblea general y participar
en sus deliberaciones, votar con responsabilidad y trabajar activamente en la
ejecución de los planes acordados por la organización.
ARTICULO 25.  Impedimentos.  Aparte de los que determinen los
estatutos, no podrán pertenecer a un Organismo de Acción Comunal:
a)  Quienes estén afiliados a otro organismo de
acción comunal del mismo grado, excepto cuando se trate de una junta de
vivienda comunitaria.
b)  Quienes hayan sido desafiliados o
suspendidos de cualquier organismo de acción comunal mientras la sanción
subsista.
ARTICULO 26.  Desafiliación.  Además de los que determinen los
estatutos, la calidad de afiliado a una organización de acción comunal se
perderá por:
a)  Apropiación, retención o uso indebido de
los bienes, fondos, documentos, libros o sellos de la organización.
b)  Uso arbitrario del nombre de la
organización comunal para campañas políticas o beneficio personal.
c)   Por violación de las normas legales y
estatutarias.
PARAGRAFO. La sanción procederá una vez exista un
fallo de instancia competente, previo debido proceso.
TITULO TERCERO
NORMAS COMUNES
CAPITULO  I
DE LA DIRECCION, ADMINISTRACION Y
VIGILANCIA
ARTICULO 27. Organos de Dirección,
Administración y Vigilancia. De conformidad con el número de afiliados o afiliadas
y demás características propias de cada región,
los organismos comunales determinarán los
órganos de dirección, administración y vigilancia con sus respectivas funciones,
los cuales podrán ser entre otros los siguientes:
a)  Asamblea General
b)  Asamblea de Delegados
c)   Asamblea de Residentes
d)  Consejo Comunal
e)   Junta Directiva
f)    Comité Asesor
g)  Comisiones de Trabajo
h)  Comisiones Empresariales
i)    Comisión Conciliadora
j)    Fiscalía
k)   Secretaria General
l)    Secretaría Ejecutiva
m)Comité
Central de Dirección
n)  Directores provinciales
o)  Directores Regionales
p)  El comité de fortalecimiento a la
democracia y participación ciudadana y comunitaria.
PARAGRAFO. Como órgano consultivo para la toma de
decisiones que afecten o sobrepasen la cobertura de los intereses exclusivos de
los organismos de acción comunal de primer grado, y como órgano para la toma de
decisiones de carácter general en las que participen los afectados, se podrá
convocar a la asamblea de residentes en la cual participarán, con derecho a voz
y voto, además de los afiliados al organismo de acción comunal respectivo, las
personas naturales con residencia en el territorio y con interés en los asuntos
a tratar en la misma.
ARTICULO 28. PERIODICIDAD DE LAS REUNIONES. Los organismos de primero y segundo grado
como mínimo se reunirán en asamblea general por lo menos tres (3) veces al año,
para los organismos de tercero y cuarto grado como mínimo se reunirán en
asamblea general dos (2) veces al año semestralmente.  Lo anterior para
asambleas ordinarias, para las extraordinarias cuando las circunstancias lo
ameriten.
CAPITULO   II
DEL QUORUM
ARTICULO 29.  VALIDEZ DE LAS REUNIONES Y
VALIDEZ DE LAS DECISIONES. Los órganos de dirección, administración, ejecución, control y
vigilancia de los organismos de acción comunal, cuando tengan más de dos
miembros, se reunirán y adoptarán decisiones válidas siempre y cuando cumplan
con los siguientes criterios:
a)  QUORUM DELIBERATORIO:  Los organismos de
los diferentes grados de acción comunal no podrán abrir sesiones ni deliberar,
con menos del veinte por ciento (20%) de sus miembros.
b)  QUÓRUM DECISORIO:  Los órganos de dirección,
administración, ejecución, control y vigilancia, cuando tengan más de dos
miembros, se instalarán válidamente con la presencia de por lo menos la mitad
más uno de los mismos.
Si a la hora
señalada no hay quórum decisorio, el órgano podrá reunirse una hora más tarde y
el quórum se conformará con la presencia de por lo menos el treinta por ciento
(30%) de sus miembros salvo los casos de excepción previstos en los estatutos.
c)   QUORUM SUPLETORIO:  Si no se conforma el
quórum decisorio, el día señalado en la convocatoria, el órgano deberá
reunirse, por derecho propio dentro de los quince (15) días siguientes, y el
quórum decisorio, solo se conformará con no menos del 20% de sus miembros.
d)  VALIDEZ DE LAS DECISIONES:  Por regla
general, los órganos de dirección, administración, ejecución, control y
vigilancia tomaran decisiones validas con la mayoría de los miembros con que se
instalo la reunión. Si hay más de dos  alternativas, la que obtenga el mayor
número de votos será valida si la suma total de votos emitidos, incluida la
votación en blanco, es igual o superior a la mitad más uno del número de
miembros con que se formo el quórum deliberatorio.  En caso de empate en dos
votaciones validas sucesivas sobre el mismo objeto, el comité de convivencia y
conciliación determinará la forma de dirimirlo.
e)   EXCEPCIONES AL QUORUM SUPLETORIO:
Solamente podrá instalarse la asamblea de afiliados o delegados, con no menos
de la mitad más uno de sus miembros y se requiere el voto afirmativo de por lo
menos los dos tercios (2/) de estos cuando deban tomarse las siguientes
decisiones:
1.  Constitución y disolución de los organismos
comunales
2.  Adopción y reforma de estatutos
3.  Los actos de disposición de inmuebles
4.  Afiliación al organismo de acción comunal
del grado superior
5.  Asamblea de las juntas de acción comunal,
cuando se opte por asamblea de delegados
6.  Asamblea de las Juntas de Vivienda
7.  Reuniones por derecho propio.
CAPITULO   III
DE LOS DIGNATARIOS
ARTICULO 30.  Período de los directivos y
los dignatarios. El
período de los directivos y dignatarios de los Organismos de Acción Comunal el
mismo de las corporaciones públicas nacional y territoriales, según el caso.
ARTICULO 31. Procedimiento de Elección de
los Dignatarios. La
elección de dignatarios de los organismos de acción comunal será hecha por los
órganos de la misma o directamente por los afiliados, según lo determinen los
estatutos y conforme al procedimiento que estos establezcan, bien sea por
asamblea de los afiliados o de delegados.
PARAGRAFO 1.  Quince (15) días antes de la elección de
dignatarios, para cualquier organismo de acción comunal, cada organización
constituirá un tribunal de garantías, integrado por tres afiliados a la misma,
quienes ni deben aspirar, ni ser dignatarios.
PARAGRAFO 2.  Las funciones y los mecanismos de elección
se estipularán en los estatutos.  De todas maneras la asignación de cargos será
por cuociente y en por lo menos  cinco  bloques separados a saber: directivos,
delegados, secretarías ejecutivas o comisiones de trabajo, fiscal y
conciliadores.
ARTICULO 32.  Fechas de Elección
Dignatarios.  A
partir del 2001  la elección de nuevos dignatarios de los organismos de acción
comunal se llevará a cabo el año siguiente a aquel en que se celebren las
elecciones para corporaciones públicas territoriales en las siguientes fechas:
a)  Juntas de Acción Comunal y Juntas de
Vivienda Comunitaria, el último domingo del mes de abril y su período inicia el
primero de julio del mismo año;
b)  Asociaciones de Juntas de Acción Comunal,
el último domingo del mes de julio y su período inicia el primero de septiembre
del mismo año;
c)   Federaciones de Acción Comunal, el último
domingo del mes de septiembre y su período inicia el primero de noviembre del
mismo año.
d)  Confederación Nacional de Acción Comunal,
el último domingo del mes de noviembre y su período inicia el primero de enero
del año siguiente.
PARAGRAFO 1. Cuando sin justa causa no se efectúe la
elección dentro de los términos legales, la autoridad competente podrá imponer
las siguientes sanciones:
a)  Suspensión del Registro hasta por 90 días;
b)  Desafiliación de los miembros o
dignatarios.
c)   Junto con la sanción se fijará un nuevo
plazo para la elección de dignatarios, cuyo incumplimiento acarreará la
cancelación del registro.
PARAGRAFO 2.  Cuando existiere justa causa, fuerza
mayor o caso fortuito, para no realizar la elección, el organismo de acción
comunal podrá solicitar autorización para elegir dignatarios por fuera de los
términos establecidos.  La entidad gubernamental que ejerce el control y
vigilancia, con fundamento en las facultades desconcentradas mediante las Leyes
52 de 1990 y 136 de 1994, puede otorgar el permiso hasta por un plazo máximo de
dos (2) meses.
PARAGRAFO 3.  Cuando la elección de dignatarios de los
organismos de acción comunal coincida en el respectivo mes con la elección de
corporaciones públicas, Presidente de la República, Gobernadores o Alcaldes
Municipales, la fecha de elección se postergará para el último sábado o domingo
del mes siguiente.
ARTICULO 33.  Calidad de Dignatario.  La calidad de dignatario de un organismo
de acción comunal se adquiere con la elección efectuada por el órgano
competente y se acredita de acuerdo al procedimiento establecido por los
estatutos, con sujeción al principio de la buena fe.
ARTICULO 34. Dignatarios de los  Organismos
de Acción Comunal.
Son dignatarios de los organismos de acción comunal, los que hayan sido
elegidos para el desempeño de cargos en los órganos de dirección,
administración, vigilancia, conciliación y representación.
PARAGRAFO 1.  Los estatutos de los organismos de acción
comunal señalarán las funciones de los dignatarios.
PARAGRAFO 2.  Para ser dignatario de los organismos de
acción comunal se requiere ser afiliado.
PARAGRAFO 3.  Incompatibilidades:
a)  Entre los directivos, entre éstos y el
fiscal o los conciliadores no puede haber parentesco dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, o ser cónyuges o
compañeros permanentes. Casos especiales en lo rural, podrán ser considerados
por el organismo comunal de grado superior.
b)  En la contratación y/o en la adquisición de
bienes muebles o inmuebles, regirá la misma incompatibilidad con quien (es) se
pretenda realizar el acto.
c)   El representante legal, el tesorero o el
secretario de finanzas, el vicepresidente y el fiscal deben ser mayores de edad
y saber leer y escribir.
d)  El administrador del negocio de economía
solidaria no puede tener antecedentes de sanciones administrativas o
judiciales.
e)   Los conciliadores de los organismos de
grado superior, deben ser delegados de distintos organismos afiliados.
ARTICULO 35.  Derechos de los Dignatarios.  A más de los que señalen los Estatutos,
los Dignatarios de los organismos de acción comunal tendrán los siguientes
derechos:
a)  Quien ejerza la representación legal de un
organismo de acción comunal podrá percibir gastos de representación
provenientes de los recursos propios generados por el organismo, previa
autorización del organismo de dirección respectivo;
b)  A ser atendidos por lo menos dos (2) veces
al mes en días no laborables por las autoridades del respectivo municipio o
localidad, para lo cual los alcaldes concertarán todo lo pertinente con los
organismos de acción comunal de su territorio.;
c)   Los dignatarios de los organismos de acción
comunal que no estén amparados por sistema alguno de seguridad social, durante
el período de su mandato tendrán acceso de manera preferencial al Régimen
Subsidio de Salud. El Gobierno reglamentará lo pertinente.
CAPITULO   IV
DEFINICION Y FUNCIONES DE LOS ORGANOS DE
DIRECCION, ADMINISTRACION Y VIGILANCIA
ARTICULO 36.  Las autoridades del Ministerio del
Interior o de los niveles seccional o local autorizadas para reconocer,
suspender o cancelar personería jurídica a los organismos comunales a que se
refiere el artículo precedente, podrán suspender las elecciones de dignatarios
en todo o parte del territorio de su jurisdicción, por motivos de orden público
o cuando se presenten hechos o circunstancias constitutivas de fuerza mayor o
caso fortuito.
ARTICULO 37. Asamblea General. La asamblea general de los organismos de
acción comunal es la máxima autoridad del organismo de acción comunal
respectivo. Está integrada por todos los afiliados o delegados, cada uno de los
cuales actúa en ella con voz y voto.
ARTICULO 38.  Funciones de la Asamblea. Además de las funciones establecidas en
los estatutos respectivos, corresponde a la asamblea general de los organismos
de acción comunal:
a)  Decretar la constitución y disolución del
organismo.
b)  Adoptar y reformar los estatutos.
c)   Remover en cualquier tiempo y cuando lo
considere conveniente a cualquier dignatario, y ordenar con sujeción a la ley,
la terminación de los contratos de trabajo.
d)  Determinar la cuantía de la ordenación de
gastos y la naturaleza de los contratos que sean de competencia de la asamblea
general, de la directiva, del representante legal, de los comités de trabajo
empresariales y de los administradores o gerentes de las actividades de
economía social.
e)   Elegir comité central de dirección
regional, departamental y del Distrito Capital, consejo comunal, fiscal y
conciliadores;
f)  Elegir los dignatarios.
g) Adoptar y/o modificar los planes, programas y proyectos que los
órganos de administración presenten a su consideración.
h)  Aprobar en la primera reunión de cada año
las cuentas y los estados de tesorería de las organizaciones.
i)    Aprobar o improbar los estados financieros,
balances y cuentas que le presenten las Directivas, el Fiscal o quien maneje
recursos de las organizaciones.
j)    Las demás decisiones que correspondan a las
organizaciones y no estén atribuidas a otro órgano o dignatario.
ARTICULO 39. Convocatoria. Es el llamado que se hace a los
integrantes de la asamblea por los procedimientos estatutarios, para comunicar
el sitio, fecha y hora de la reunión o de las votaciones y los demás aspectos
establecidos para el efecto.
PARAGRAFO. La asamblea general puede reunirse en
cualquier tiempo sin necesidad de convocatoria, siempre que concurra, cuando
menos, la mitad más uno de quienes la integran.
ARTICULO 40.  Directivas Departamentales. En los departamentos en los cuales exista
más de una federación, se creará una directiva departamental con funciones de
planificación, asesoría y capacitación hacia las federaciones y asociaciones y
de comunicación hacia la confederación.
ARTICULO 41.  Comisiones de Trabajo.  Las comisiones de trabajo son los órganos
encargados de ejecutar los planes, programas y proyectos que defina la
comunidad.  El número, nombre y funciones de las comisiones deben ser
determinados por la asamblea general.  En todo caso los organismos de acción
comunal tendrán como mínimo, tres (3) comisiones que serán elegidas en Asamblea
a la que por lo menos deben asistir la mitad más uno de los miembros, o en su
defecto, por el organismo de dirección.  Su período será de un año renovable.
PARAGRAFO.  La dirección y coordinación de las
comisiones de trabajo estará a cargo de un coordinador elegido por los
integrantes de la respectiva comisión.  Cada comisión se dará su propio
reglamento interno de funcionamiento, el cual se someterá a la aprobación del
consejo comunal.
ARTICULO 42. La junta directiva o el consejo comunal,
para quienes lo adopten, es el órgano de dirección y administración de la junta
de acción comunal.
ARTICULO 43. Funciones de la Junta
Directiva y/o del Consejo Comunal. Las funciones de la junta directiva y/o del Consejo
Comunal, además de las que se establezcan en los estatutos, serán:
a)  Aprobar su reglamento y el de las
Comisiones de Trabajo de la Junta.
b)  Ordenar gastos y celebrar contratos en la
cuantía y naturaleza que le asigne la asamblea general.
c)   Elaborar y presentar el plan estratégico de
desarrollo de la organización a consideración de la asamblea general.  Este
plan consultará los programas sectoriales puestos a consideración por los
candidatos a junta directiva o consejo comunal, según el caso.
d)  Convocar a foros y eventos de encuentro y
deliberación en su territorio sobre asuntos de interés general.
e) Las demás que le asigne la asamblea, los estatutos o el reglamento.
PARAGRAFO. En caso de optarse por el consejo comunal
como órgano de dirección, además de las funciones anteriores, este elegirá
entre sus integrantes presidente, vicepresidente, secretario y tesorero.
ARTICULO 44.  Conformación de la Junta
Directiva o del Consejo Comunal. La junta directiva de los organismos de acción
comunal se integrará conforme se define en sus estatutos. En el evento de optar
por el consejo comunal como órgano de dirección, este estará integrado por un
número de afiliados definido por la asamblea general.  En cualquier caso su
número no podrá ser inferior a nueve (9) miembros, quienes en lo posible
representarán, entre otros, a los siguientes sectores:  mujeres, jóvenes,
trabajadores, comerciantes, economía solidaria, productores, ambientalistas,
cultura, recreación, deporte y educación, según lo determine la asamblea
general.
Cada uno de estos sectores determinados por
la asamblea general, tendrá representación en el Consejo, con un (1) delegado,
de acuerdo con los candidatos que postulen los afiliados pertenecientes a los
respectivos sectores.  La escogencia de los candidatos se hará por parte de los
afiliados que tengan interés en dicho sector.  Para la designación de los demás
consejeros, se aplicará el cuociente electoral.
CAPITULO   V
DE LA CONCILIACION, LAS IMPUGNACIONES Y
NULIDADES
ARTICULO 45.  Comisión de Convivencia y
Conciliación.  En
todas las Juntas de Acción Comunal existirá una Comisión de Convivencia y
Conciliación que se integrará por las personas que designe la asamblea general.
En todos los organismos comunales de
segundo, tercero y cuarto grado habrá una comisión de convivencia y
conciliación integrado por el número de miembros que se determine en los
estatutos.
ARTICULO 46. Funciones de la Comisión de
Convivencia y Conciliación.  Corresponde a la Comisión de Convivencia y Conciliación:
a)  Construir  y preservar la armonía en las
relaciones interpersonales y colectivas dentro de la comunidad a partir del
reconocimiento y respeto de la diversidad, para lograr el ambiente necesario
que facilite su normal desarrollo.
b)  Surtir la vía conciliatoria de todos los
conflictos organizativos que surjan en el ámbito del correspondiente organismo
comunal.
c)   Abocar, mediante procedimiento de
conciliación en equidad los conflictos comunitarios que sean susceptibles de
transacción, desistimiento, querella y conciliación.
PARAGRAFO 1.  Las decisiones recogidas en actas de
conciliación, prestarán mérito ejecutivo y transcienden a cosa juzgada.
PARAGRAFO 2. Durante la primera instancia se tendrán
quince (15) días como plazo máximo para abocar el conocimiento y cuarenta y cinco
(45) días máximo para resolver.  Vencidos los términos, abocará el conocimiento
el organismo de acción comunal de grado jerárquico superior para el cual
regirán los mismos términos. En su defecto, agotada la instancia de acción
comunal, asumirá el conocimiento la entidad del gobierno que ejerza el control
y vigilancia de conformidad con los términos del Código Contencioso
Administrativo.
ARTICULO 47. Corresponde al organismo comunal de grado
inmediatamente superior o en su defecto a la entidad que ejerce la inspección,
vigilancia y control:
a)  Conocer de las demandas de impugnación
contra la elección de dignatarios de los organismos comunales o contra las
demás decisiones de sus órganos.
b)  Una  vez se haya agotado la vía
conciliatoria en el nivel comunal correspondiente, conocer en primera instancia
sobre los conflictos organizativos que se presenten en las organizaciones de
grado inferior.
PARAGRAFO 1. Las entidades señaladas en el presente
artículo asumirán las funciones una vez agotadas las instancias comunales.
PARAGRAFO 2.  Para el pago de servicios públicos
domiciliarios que presten a los salones comunales, construidos en zonas de
cesión, se aplicará la tarifa correspondiente al uso residencial en el mismo
estrato asignado a las viviendas del barrio en el cual está situado.
ARTICULO 48.  Impugnación de la Elección.  Las demandas de impugnación sólo podrán
ser presentadas por quienes tengan la calidad de afiliados.  El número de los
mismos, el término para la presentación, las causales de impugnación y el
procedimiento en general serán establecidos en los estatutos de cada organismo
comunal.
ARTICULO 49. Nulidad de la Elección. La presentación y aceptación de la
demanda en contra de la elección de uno o más dignatarios de una organización
comunal no impide el registro de los mismos siempre que se cumplan los
requisitos al efecto.
Declarada la nulidad de la elección de uno
o más dignatarios se cancelará el registro de los mismos y la autoridad
competente promoverá una nueva elección.
ARTICULO 50.  Las entidades competentes del sistema del
interior ejercerán la inspección, vigilancia y control sobre el manejo del
patrimonio de los organismos de acción comunal, así como de los recursos
oficiales que los mismos reciban, administren, recauden o tengan bajo su
custodia y cuando sea el caso, instaurarán las acciones judiciales,
administrativas o fiscales pertinentes.
Si de la inspección se deducen indicios
graves en contra de uno o más dignatarios, la autoridad competente del sistema
del interior podrá suspender temporalmente la inscripción de los mismos hasta
tanto se conozcan los resultados definitivos de las acciones instauradas.
CAPITULO   VI
REGIMEN ECONOMICO Y FISCAL
ARTICULO 51. Patrimonio.  El patrimonio de los organismos comunales
estará constituido por todos los bienes que ingresen legalmente por concepto de
contribuciones, aportes, donaciones y las que provengan de cualquier actividad
u operación lícitas que ellos realicen.
PARAGRAFO.  El patrimonio de los organismos comunales
no pertenece ni en todo ni en parte a ninguno de los afiliados.  Su uso,
usufructo, administración y destino se acordará colectivamente en los
organismos comunales, de conformidad con sus estatutos.
ARTICULO 52.  Los recursos oficiales que ingresen a las
organizaciones comunales para la realización de obras, prestación de servicio o
desarrollo de convenios, no ingresarán a su patrimonio y el importe de los
mismos se manejará contablemente en rubro especial.
ARTICULO 53.  Los recursos de los organismos de acción comunal
que no tengan destinación especifica se invertirán de acuerdo a lo que
determinen los estatutos y la asamblea general.
ARTICULO 54. Cuando los organismos de acción comunal
administren servicios públicos como acueductos o alcantarillados, deberán sujetar
sus tarifas a las reglamentaciones oficiales.
PARAGRAFO 1. Para el pago de servicios públicos
domiciliarios  que presten a los salones comunales, construidos en zonas de
cesión, se aplicará la tarifa correspondiente al uso residencial en el mismo estrato
asignado a las viviendas de barrio en el cual está situado
PARAGRAFO 2 .Cuando las organizaciones proyectan
construir obras como acueductos, alcantarillados, o redes de electrificación
para conectarse a los servicios públicos deberán suscribir un convenio de
integración de servicios con la entidad administradora de los mismos para que,
una vez construida la obra, le suministre el servicio con tarifa reducida hasta
por el monto de la inversión.
ARTICULO 55.  A los bienes, beneficios y servicios públicos
administrados por los organismos de acción comunal tendrán acceso todos los
miembros de la comunidad y los miembros activos y su familia, de conformidad
con sus estatutos y reglamentos.
ARTICULO 56.  Conforme al artículo 141 de la Ley 136 de
1994, las organizaciones comunales podrán vincularse al desarrollo y
mejoramiento municipal, mediante su participación en el ejercicio de sus
funciones, la prestación de servicios, o la ejecución de obras públicas a cargo
de la administración central o descentralizada.
Los contratos o convenios que celebren los
organismos comunales se regularán por el régimen vigente de contratación para
organizaciones solidarias.
ARTICULO 57. Presupuesto.  Todas las organizaciones comunales deben
llevar contabilidad, igualmente elaborar presupuesto de ingresos y de gastos e
inversiones para un período anual, el cual debe ser aprobado por la asamblea
general y del que formará parte el presupuesto de empresas de economía social
que les pertenezcan.  Sin embargo, la ordenación del gasto y la responsabilidad
del sistema de contabilidad presupuestal recae sobre los representantes legales
de estas empresas.
ARTICULO 58.  Libros de Registro y Control. Los organismos de acción comunal, a más de
los libros que autorice la asamblea general y los estatutos, llevarán los
siguientes:
a)  De Tesorería.  En él constará el movimiento
del efectivo de la respectiva organización comunal.
b)  De inventarios.  Debe registrarse en este
libro los bienes y activos fijos de la organización.
c)   De actas de la Asamblea, del comité central
y del consejo comunal.   Este libro debe contener el resumen de los temas
discutidos en cada reunión, los asistentes y votaciones efectuadas.
d)  De registro de afiliados.  Contiene los
nombres, identificación y dirección de los afiliados, así como las novedades
que registran en lo que respecta a sanciones, desafiliaciones, delegaciones
ante organismos públicos o privados.
CAPITULO  VII
DISOLUCION Y LIQUIDACION
ARTICULO 59.  Las organizaciones de Acción Comunal se
disolverán por mandato legal, previo debido proceso o por decisión de sus
miembros.
Disuelta una organización por mandato
legal, la entidad gubernamental competente nombrará un liquidador y depositario
de los bienes.
ARTICULO 60.  La disolución decretada por la misma
organización requiere para su validez la aprobación de la entidad gubernamental
competente.
En el mismo acto en el que la organización
apruebe su disolución, nombrará un liquidador, o en su defecto lo será el
último representante legal inscrito.
ARTICULO 61.  Con cargo al patrimonio del organismo, el
liquidador publicará tres avisos en un periódico de amplia circulación
nacional, dejando entre uno y otro un lapso de quince días, en los cuales se
informará a la ciudadanía sobre el proceso de liquidación, instando a los
acreedores a hacer valer sus derechos.
ARTICULO 62. Quince (15) días después de la publicación
del último aviso, se procederá a la liquidación en la siguiente forma:  en
primer lugar se reintegrarán al Estado los recursos oficiales, y en segundo
lugar se pagarán las obligaciones contraídas con terceros observando las
disposiciones legales sobre prelación de créditos.
Si cumplido lo anterior, queda un remanente
del activo patrimonial, éste pasará al organismo comunal  que se establezca en
los estatutos, al de grado superior dentro de su radio de acción o en su
defecto al organismo gubernamental de desarrollo comunitario existente en el
lugar.
CAPITULO   VIII
COMPETENCIA DE LA DIGEDACP O DE LA ENTIDAD
DEL ESTADO QUE HAGA SUS VECES
ARTICULO 63. La atención administrativa a los programas
de acción comunal se adelantará mediante el trabajo en equipo de los
funcionarios de las diferentes dependencias nacionales, departamentales,
distritales, municipales y los establecimientos públicos creados para la
atención de la comunidad.
ARTICULO 64.  Los organismos de acción comunal que se
refiere esta ley, formarán una persona distinta de sus miembros individualmente
considerados, a partir de su registro ante la entidad que ejerce la inspección,
vigilancia y control, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del
artículo 3° de la Ley 52 de 1990, y el artículo 143 de la Ley 136 de 1994. Sus
estatutos y sus reformas, los nombramientos y elección de dignatarios, los
libros, la disolución y liquidación de las personas jurídicas de que trata esta
ley, se inscribirán ante las entidades que ejercen su inspección, vigilancia y
control.
La existencia y la representación legal de
las personas jurídicas a que se refiere esta ley, se aprobarán con la
certificación expedida por la entidad competente para la realización del
registro.
ARTICULO 65. El registro de personería jurídica,
inscripción de estatutos, nombramiento de dignatarios o administradores,
libros, disolución y liquidación;
certificación de existencia y
representación; y registro de los organismos comunales, se realizarán ante las
entidades que ejercen control y vigilancia sobre los organismos comunales, de
conformidad con la Ley 136 de 1994, hasta tanto el Gobierno Nacional en
concertación con las organizaciones comunales estructure una cámara de registro
para organizaciones comunales y solidarias.
ARTICULO 66.  El ejercicio de las funciones señaladas
en el artículo anterior está sujeto a la inspección y vigilancia del Ministerio
del Interior, en los mismos términos que preceptúa las Leyes 52 de 1990, 136 de
1994 y el decreto  2035 de 1991, con respecto a los departamentos y Distrital
Capital Santafé de Bogotá, o normas que lo sustituyan.
ARTICULO 67.  Las peticiones presentadas por las
comunidades relativas a las materias señaladas en la presente Ley deberán ser
resueltas en un término de treinta (30) días.
ARTICULO 68. Los recursos de apelación que procedan
contra los actos dictados con fundamento en las facultades señaladas por la
presente Ley, serán abocados de la siguiente manera: Si proceden de los
Alcaldes Municipales, por el Gobernador del Departamento respectivo; y si
proceden de los Gobernadores, Alcalde de Santafé de Bogotá D.C. o entidades
delegatarias de éstos, por el Director General para el Desarrollo de la Acción
Comunal y la Participación del Ministerio del Interior o quien haga sus veces.
ARTICULO 69. Las autoridades seccionales y del Distrito
Especial de Bogotá remitirán trimestralmente al Ministerio del Interior un
registro de las novedades administrativas expedidas conforme al artículo
procedente, a fin de mantener actualizada la información nacional comunal.
ARTICULO 70. La Dirección General para el Desarrollo de
la Acción Comunal y la Participación o quien haga sus veces, prestará a las
administraciones seccionales y de Santafé de Bogotá D.C. y demás entidades
encargadas del programa de acción comunal, la asesoría técnica y legal para el
cumplimiento de las funciones de su competencia y las visitará periódicamente
para supervisar el cumplimiento de las funciones delegadas.
PARAGRAFO. Para todos los efectos, cuando se diga
DIGEDACP,  entiéndase como DIGEDACP o la institución del Estado que haga sus
veces.
CAPITULO   IX
DISPOSICIONES VARIAS
ARTICULO 71.  Los organismos de acción comunal podrán
constituir empresas o proyectos rentables con el fin de financiar sus programas
en beneficio de la comunidad.  La representación legal de los organismos
comunales estará a cargo de su presidente, pero para efectos de este artículo,
la representación la ejercerá el gerente o administrador de la respectiva
empresa o proyecto rentable.  Los afiliados a los organismos comunales que participen
activamente en el ejercicio de actividades económicas de la organización podrán
percibir estímulos especiales y participación de los beneficios.
ARTICULO 72. Dentro del marco establecido por la ley y
los estatutos, cada uno de los órganos de la Junta se dará su  propio
reglamento.
ARTICULO 73. Facúltese al Gobierno nacional para que
dentro de los seis (6) meses siguientes a la aprobación de la presente ley,
expida reglamentaciones sobre:
a)  Normas generales sobre el funcionamiento de
los organismos comunales, con base en los principios generales contenidos en
esta Ley.
b)  El plazo dentro del cual las corporaciones
de acción comunal adecuarán sus estatutos a las disposiciones legales.
c)   Empresas o proyectos rentables comunales.
d) Creación del Banco de Proyectos y Base de Datos Comunitarios.
e) Impugnaciones.
f)
Promover programas de vivienda por autogestión en coordinación con el INURBE,
el Banco Agrario y demás entidades con funciones similares en el nivel nacional
y territorial, particularmente las consagradas en la Ley 546 de 1999, y demás
actividades especiales de las organizaciones de acción comunal.
g)
Número, contenido y demás requisitos de los libros que deben llevar las
organizaciones de acción comunal y normas de contabilidad que deben observar.
h)
Determinación mediante recursos, de estímulos y reconocimiento a
los dignatarios y organismos de acción comunal que se destaquen por su labor
comunitaria, con cargo a los fondos nacionales y territoriales existentes,
creados a futuro y con presupuesto público para estimular la participación
ciudadana y social.
i)  Bienes de los organismos de acción comunal
j)  Las facultades de inspección, vigilancia y control.
k) El registro de los organismos de acción comunal
ARTICULO 74.  A partir de la vigencia de esta Ley, el
segundo domingo del mes de Noviembre de cada año, se celebrará en todo el país
el día de la acción comunal, evento que será promovido por el Ministerio del
Interior, la Gobernación de cada Departamento y la Alcaldía de cada Municipio.
ARTICULO 75.  Corresponderá a los Gobernadores,
Alcaldes Municipales, Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., en coordinación
con funcionarios y los promotores que atienden el programa de desarrollo de la
comunidad de las entidades oficiales y del sector privado, la elaboración de
programas especiales que exalten los méritos y laboriosidad de las personas
dedicadas a la acción comunal.
ARTICULO 76.  Los Gobernadores, Alcaldes Municipales y
el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., adoptarán las providencias
necesarias para dar cumplimiento y realce nacional a la celebración cívica de
que trata esta Ley.
ARTICULO 77.  Hasta tanto sea expedida la
reglamentación de la presente Ley, las organizaciones comunales continuarán
funcionando con base en sus estatutos.
ARTICULO 78.  Congreso Nacional Comunal.  Cada
dos (2) años, a partir de 1996, en sede que se elegirá democráticamente, se
realizará el Congreso Nacional Comunal.  A este evento, de carácter
programático e ideológico, asistirán los delegados de las organizaciones de
acción comunal existentes, en número y proporción equivalente al número de
juntas y asociaciones que existan en la entidad territorial municipal,
departamental y distrital: cada comité organizador reglamentará lo pertinente.
Le corresponde a la Confederación Nacional
de Acción Comunal, en coordinación con el Ministerio del Interior y los
organismos de tercero, segundo y primer grado comunal de la entidad territorial
donde se celebre los Congresos Nacionales de Acción Comunal, constituir el
Comité Organizador y velar por la cabal realización del máximo evento comunal.
ARTICULO 79. La presente ley rige a partir de su
sanción y deroga las normas que le sean contrarias.
II. TRÁMITE
LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO
El proyecto de ley
objetado por el Gobierno cumplió el siguiente trámite en el Congreso de la
República:
·
El
11 de agosto de 1998, fue presentado ante el Senado de la República por el
Congresista Mauricio Jaramillo Martínez (folio 508).
·
La
iniciativa fue debatida y aprobada en la Comisión Séptima Constitucional
Permanente del Senado de la República - que conoce de los temas relacionados
con organizaciones comunitarias -, el 18 de mayo de 1999 (folio 468) y por la
Plenaria de esa Corporación el 21 de septiembre del mismo año (folio 438
reverso).
·
Por
su parte, la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la  Cámara de
Representantes, debatió y aprobó el proyecto el día 13 de diciembre de 1999
(folio 389), mientras la Plenaria de esta corporación adelantó el mismo trámite
el día 11 de abril de 2000 (folio 171).
·
Para
dirimir las diferencias entre los textos aprobados por las plenarias de las
cámaras legislativas de integró una Comisión Accidental, cuyo informe de
conciliación fue aprobado por el Senado el día 13 de junio de 2000 (folio 230)
y por la  Cámara el 14 del mismo mes y año (folio 201).
·
El
proyecto de ley fue remitido por el Presidente del Senado al Presidente de la
República, quien lo recibió el 10 de julio de 2000 (folio 149) y lo devolvió
sin la correspondiente sanción el 27 de julio del mismo año (folios 11 a 19),
formulando objeciones de constitucionalidad e inconveniencia.
·
En
el Congreso de la República las Cámaras integraron una Comisión Accidental cuyo
informe que fue  aprobado por el Senado el 14 de diciembre de 2000 (folio 10
reverso)  y por la Cámara el 25 de abril de 2001 (folio 2), insistiendo en que
se diera trámite al mismo, razón por la cual el proyecto fue remitido a la
Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad.
III. OBJECIONES DEL PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA
Las objeciones de inconstitucionalidad se contraen a estos aspectos:
- Violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política
El proyecto debió seguir el trámite de ley estatutaria en una sola
legislatura  por referirse a instituciones y mecanismos de participación
ciudadana, como son las organizaciones de acción comunal. Por el contrario, la
iniciativa siguió el trámite de una ley ordinaria y fue debatido en el curso de
dos legislaturas.
- Violación del artículo 157 Superior
Los artículos 1; parágrafo del artículo 14; parágrafo 4 del artículo
16; 20 literales h), i) y j); 27 literal p); 28; parágrafo 2 del artículo 46
vulneran el artículo 157 Superior, por cuanto estas normas constituyen
disposiciones nuevas frente al texto conocido y aprobado por el Senado. En
consecuencia, han debido regresar a esta célula legislativa para que se
entendieran surtidos los cuatro debates que exige la norma constitucional.
- Violación del artículo 38 de la Carta Política
El parágrafo 2 del artículo 23 dispone que la afiliación a los
organismos de ación comunal debe ser permanente, lo cual desconoce el artículo
38 Superior puesto que el derecho de asociación acarrea la facultad de no
asociarse o dejar de pertenecer a una organización .
- Violación del artículo 158 de la Carta Política
El artículo 54 del proyecto de ley reglamenta lo atinente a las
tarifas de los servicios públicos, asunto que no tienen ninguna relación de
conexidad con la materia que desarrolla la iniciativa.
-Violación del artículo 13 de la Carta Política
El literal c) del artículo 35 del proyecto de ley es violatorio del
derecho a la igualdad, en la medida en que sin una justificación objetiva y
razonable  establece un tratamiento diferenciado que comporta para el sistema
de seguridad social en salud la obligación de otorgar a los dignatarios  de los
organismos de acción comunal, durante el período de su mandato y por razón del
cargo, el acceso preferencial al régimen subsidiado, en detrimento de otros
grupos de la población que se encuentran en situación de vulnerabilidad y que
igualmente requieren de la protección del Estado.
Conforme a la Ley 100 de 1993, que contiene el régimen general de
seguridad social, debe darse una ampliación progresiva de la seguridad social
asegurando el ingreso de toda la población en condiciones de igualdad a los
servicios que se ofrecen,  para lo cual se creó el régimen subsidiado en salud
que facilita la vinculación de las personas pobres y vulnerables, cuya
financiación se rige por el principio de solidaridad.
La disposición objetada no está conforme con el artículo 95-2
Fundamental, puesto que si los organismos de acción comunal son autosuficientes
la seguridad social de sus dignatarios debe financiase con sus propios recursos
y no con los del sistema de seguridad social. Por ello se desconoce el
principio de solidaridad de la seguridad social consagrado en el canon 58
Superior y desarrollado por los Acuerdos 77 y 138 del Consejo Nacional de
Seguridad Social, que identifican los beneficiarios del régimen subsidiado.
IV . INSISTENCIA DE LAS CÁMARAS
Con el fin de resolver sobre las objeciones presidenciales, las
Cámaras integraron Comisiones Accidentales que luego del correspondiente
análisis decidieron insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley
objetado, con fundamento en las siguientes razones:
No es fundada la primera objeción relacionada con el
quebrantamiento de los artículos 152 y 153 de la Constitución, porque la acción
comunal  no es un mecanismo ni una institución de participación, sino que es
una forma organizativa de la sociedad civil en ejercicio del libre derecho de
asociación.
También se rechaza la objeción de inconstitucionalidad del literal
c) del artículo 35 por supuesta violación al derecho a la igualdad, pues en
esta norma simplemente se están incluyendo dentro de los grupos prioritarios de
subsidio en salud a los dignatarios que de acuerdo con la reglamentación que
expida el Gobierno, deben ser objeto del mismo.
Las restantes objeciones presidenciales fueron aceptadas por las
células legislativas, procediendo a incorporar dentro del texto del proyecto
las enmiendas sugeridas.  Por tanto, el examen de la Corte Constitucional debe
contraerse a los mencionados aspectos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Jefe del Ministerio Público, mediante
concepto 2548 con fecha 24 de mayo de 2001, solicita a la Corte Constitucional
declarar INFUNDADA la objeción contra el proyecto de Ley No. 51/98 SENADO- No.
109/99 CAMARA "Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución
Política de Colombia, en lo referente a las asociaciones comunales”, por cuanto
su materia no requería el agotamiento de los trámites y formalidades previstos
para las leyes estatutarias. Así mismo, solicita declarar FUNDADA la objeción
presentada en contra del literal c) del artículo 35 del mencionado proyecto,
que ha de ser declarado INEXEQUIBLE, por violación de los principios de
igualdad, solidaridad y acceso equitativo al sistema de seguridad social.
Las siguientes son las razones en las que apoya su dictamen:
Señala el procurador que las asociaciones comunales no pueden
asimilarse a un institución o a un mecanismo de participación ciudadana,  en
los términos en que éstos están ya que estos están taxativamente enumerados en
el artículo 103 de la Constitución Política, que, por definición de  esta norma
superior, constituyen mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su
soberanía. Tales mecanismos, de acuerdo con la enumeración mencionada son los
siguientes: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo
abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.
Manifiesta que a estrecha vinculación
axiológica  entre este derecho y la noción de soberanía popular adoptada en la
Constitución de 1991  se torna evidente, cuando para hacerlo efectivo el
Constituyente determinó que los mecanismos de participación son aquellos que
pertenecen al pueblo, en ejercicio de su soberanía, artículo 103 de la
Constitución Política.  Tales mecanismos fueron concebidos como las formas
político-electorales con las que el ciudadano puede ejercer directamente su
poder soberano. De esa manera, se dispuso en el artículo 40 que para hacer
efectivo el derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político, todo
ciudadano está
facultado para elegir y ser elegido, y para
tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática, así como para revocar el mandato de los
elegidos en los casos que establecen la Constitución y la ley, y  tener
iniciativa en las corporaciones públicas.
Expresa que de lo anterior se deduce, sin
lugar a dudas,  que las instituciones mencionadas fueron adoptadas por el
Constituyente  para hacer efectiva  la facultad ciudadana de conformar, ejercer
y controlar el poder político y que de la confrontación entre el artículo
regulador del derecho político a la participación política y el artículo 103
destinado a establecer los mecanismos de participación ciudadana, uno y otros
coinciden plenamente, en donde la última de las normas mencionadas se convierte
en un desarrollo de  los principios y derechos de la misma Carta Política desde
su aspecto orgánico, en lo que al principio y al derecho fundamental  de la
participación política se refiere.
El Procurador precisa que sin embargo, el
artículo 103 de la Constitución, además de establecer los mecanismos de
participación ciudadana en desarrollo del principio de la soberanía popular y
del derecho fundamental a la participación política, entendido  éste como el
derecho de todo ciudadano a conformar, ejercer y controlar el poder político,
dispone en su inciso tercero que el Estado debe contribuir a la organización,
promoción y capacitación de asociaciones de la sociedad civil, con el objeto de
que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública que se establezcan.
En desarrollo de esta previsión
constitucional, la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana regula en su título
XI, denominado  DE LA PARTICIPACION DEMOCRATICA DE LAS ORGANIZACIONES CIVILES,
lo atinente a  la democratización del control y de la fiscalización de la
administración pública. Se trata de una modalidad de participación democrática
distinta de la prevista como derecho político en el artículo  40 y como
mecanismo para hacerlo efectivo, según lo señala el inciso primero del artículo
103, pues mientras esta última tiene como objeto la conformación, ejercicio y
control del poder político como facultad de todo ciudadano, de ahí su
naturaleza eminentemente política, la participación regulada en el Titulo XI
del Estatuto de la Participación Ciudadana, en desarrollo de lo previsto en el
inciso tercero del artículo 103, hace referencia a las organizaciones de la
sociedad civil en el sentido de establecer la obligación estatal de contribuir
a la organización, capacitación y promoción de las mismas, con el objeto de que
constituyan mecanismos
democráticos de representación en las
diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de
la gestión pública. El
carácter de esta última es, por ende, una
participación de carácter administrativo.
Dice el Procurador que lo anterior explica
por qué el legislador al enunciar el contenido de la materia regulada en el
capítulo 1 del titulo XI de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación
Ciudadana, lo enunció bajo el título: DE LA PARTICIPACION ADMINISTRATIVA COMO
DERECHO DE LAS PERSONAS.
Para el Jefe del Ministerio Público, no
obstante la diferencia anotada entre el carácter político de las formas
participación contempladas en los artículos 40 y el inciso primero del artículo
103, de una parte,  y el carácter administrativo de las previstas en el inciso
final del último de los artículos mencionados, por otra, ellos tienen un
elemento común: el de controlar el poder público.  Las primeras en
relación con el poder político propiamente dicho, las segundas en relación con
la manifestación administrativa de ese poder.
A continuación, expresa que si el control y
vigilancia del poder publico es una de sus facetas más directamente
relacionadas con la realidad inmediata de la vida comunitaria y ciudadana no
cabe duda de que este aspecto de dicha participación condujo al juez
constitucional a determinar que, los preceptos reguladores relativos a esta
modalidad de la participación democrática debían ser aprobados mediante el
procedimiento especial establecido por el artículo 152 de la Carta. No otra
cosa puede deducirse del pronunciamiento de este Tribunal al declarar
inexequibles  los artículos 99 y 100 del proyecto de ley estatutaria   en
mención, en la parte en  que se preveía la regulación, mediante ley ordinaria,
del derecho de los particulares y de las organizaciones civiles para participar
en la gestión administrativa y se creaba la figura de las veedurías ciudadanas
constituidas por dichas organizaciones, con el objeto de vigilar la gestión
pública, sus resultados y la prestación de los servicios públicos,
respectivamente.
Para corroborar esta aserto el Jefe del
Ministerio Público advierte que cuando el legislador, haciendo caso omiso de
esta advertencia jurisprudencial reglamentó las veedurías ciudadanas mediante
la Ley 563 de 2000, de carácter ordinario, la Corte reiterando  su
pronunciamiento sobre el carácter de ley estatutaria que debe tener la
regulación de esta figura, la hubiese declarado inexequible, por no haberse
adoptado en su trámite el procedimiento previsto en el artículo 153 de la Carta
e insistiera en que la Ley 134 de 1994 creó la figura de las veedurías
ciudadanas que
no son otra cosa, según ese Tribunal,
retomando la definición contenida en dicha ley, que formas de representación
democrática que permiten a la ciudadanía o a las diferentes organizaciones
comunitarias “ejercer vigilancia sobre el proceso de la gestión pública frente
a las autoridades administrativas, políticas,  judiciales, electorales y
legislativas, así como la convocatoria de las entidades públicas o privadas
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato de la prestación
de un servicio público.
Sostiene que no obstante lo anterior, la
sola circunstancia consistente en que el artículo 152 indique que el tema de
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana deberá ser regulado
mediante ley estatutaria, no significa necesariamente que toda disposición
legal en la que se haga  referencia a dicho tema,  ha de revestirse de esa
forma de regulación ya que la exigencia de la reserva de ley estatutaria tiene
un carácter  restringido, como bien lo ha señalado esa Corporación, con el
objeto de cumplir con el principio de conservación del derecho y para evitar el
estancamiento y petrificación de la función legislativa, ya que de hacerse
extensiva a toda regulación  que concierna de manera indirecta a una de las
materias de las indicadas en el artículo 152 de la Carta, la competencia del
legislador ordinaria quedaría vaciada. Así lo ha sostenido la Corte, al
referirse a determinadas disposiciones legales relacionadas con  los derechos y
deberes fundamentales de las personas que, como es sabido, son una de las
materias cobijadas por la exigencia en comento.  En ese sentido, ese Tribunal
ha dejado establecido que primordialmente  cuando se afecte el núcleo esencial
de un derecho fundamental, en tanto la disposición que lo regula consagre
limitaciones, restricciones prohibiciones y excepciones respecto de su
ejercicio, procede la exigencia de la reserva de ley estatutaria.
Afirma que teniendo en cuenta que  la
participación es una figura que por su doble condición de derecho fundamental y
de mecanismo de participación ciudadana, está sujeta  a la regulación especial
de ley estatutaria, es todavía más necesario establecer cuándo es pertinente,
en la perspectiva del carácter  restrictivo de la reserva en mención, exigirle
al legislador que se someta a ella y cuándo no. Por ello en su criterio,
“..,la
participación como derecho,  ha de ser regulada bajo la forma procedimental
legislativa del artículo 153 constitucional, sólo  cuando el legislador
pretenda establecer regulaciones que afecten la facultad ciudadana de
conformar, ejercer o controlar el poder político y, además, cuando con dicha
regulación se establezcan limitaciones, restricciones, prohibiciones o
excepciones, relacionadas con esas tres actividades constitucionalmente
relevantes, en tanto constituyen, como ya se ha indicado,  la expresión
subjetiva de un principio axial de nuestra organización jurídico-política  como
lo es el principio de la soberanía popular.
“Otro tanto
sucede con los mecanismos e instituciones de participación ciudadana, ya sea en
sus desarrollos legislativos frente a las instancias políticas o
administrativas del poder público, en las modalidades de gestión o vigilancia.
Pues, aquí también entra en juego la noción fundamental de la soberanía
popular, toda vez que ella implica la participación, en el nivel de las
decisiones, de los miembros de la comunidad y de los ciudadanos en particular,
en los asuntos que los afectan y en la vida política, administrativa, cultural
y económica de la Nación.
Sostiene el Procurador que el carácter
restrictivo que la propia Corte Constitucional le ha atribuido a la forma
rigurosa de regulación estatutaria en materia de participación,  demanda no
sólo que su aplicación se restrinja al núcleo esencial de los derechos
fundamentales, sino  también que para que esa forma sea procedente debe
aplicarse otro criterio cual es el de que  el legislador  asuma de manera
integral, estructural o completa, la regulación de esta materia,  como la de
las otras contempladas en el artículo 152.
Sentadas las anteriores premisas el
Procurador considera que esa proyección del principio de la participación
democrática en los distintos aspectos de la vida  pública y privada, no
significa que este principio rector de nuestro ordenamiento constitucional
tenga las mismas connotaciones jurídico-políticas en cada uno de los escenarios
que son por él permeados, en virtud del carácter que la jurisprudencia
constitucional, con fundamentos de validez indiscutible, le ha atribuido.  De
ahí que las previsiones contenidas en la Carta, en el sentido establecer unas
exigencias especiales para su regulación como derecho fundamental y como
mecanismo para hacer efectivo este derecho, no puedan hacerse extensivas a
todos y cada uno de los eventos en que por razón de su naturaleza
omnicomprensiva dentro del sistema político vigente, ella deba ser reconocida y
regulada por el legislador.
Y a renglón seguido hace esta disgresión:
“Hay que
distinguir, entonces, entre el desarrollo legal que le compete cumplir al
legislador cuando se trata de regular la participación ciudadana y comunitaria
en las instancias decisorias del  poder público e incluso privado, cuando éste
tiene una proyección sobre la vida comunitaria y ciudadana y, la regulación
concerniente a la participación democrática en el seno mismo de las
organizaciones de la sociedad civil, en la que  tienen ocurrencia decisiones
que no son asimilables a las del poder público y que están revestidas de la
autonomía propia de las instancias comunitarias o privadas.  Y, si bien la
participación debe estar allí garantizada por el legislador en tanto ella es un
elemento consustancial del modelo democrático que debe regir la vida en todos sus
ámbitos en procura de la
dignidad del
ser humano, la regulación de esa garantía no puede llegar al extremo de
establecerle cortapisas a las expresiones autónomas de la sociedad civil.
“Extender ese
tipo de exigencias especiales  a escenarios en donde la vida debe desenvolverse
con independencia y autonomía de la esfera estatal, es partir del presupuesto
de que toda acción u organización propia de la vida civil es asimilable a la
relación ciudadano-Estado o ciudadano-poder público, haciendo nugatorio el
principio de la diversidad cultural,  a partir de la estatización de las
relaciones sociales. Difuminándose así, los límites entre el Estado y la
sociedad civil y propiciando la confusión entre lo público y lo privado,
distintiva de la sociedad feudal, con todas sus secuelas de autoritarismo y
prevalencia de la corporación más fuerte sobre todas aquellas que en razón de
su debilidad económica y social no cuenten con los medios para inclinar la
balanza del poder decisorio en su favor.
“De otra
parte,  hablando en  el terreno estrictamente jurídico-constitucional, del cual
las anteriores consideraciones  no son ajenas, este
Despacho
considera que la objeción presidencial planteada en el sentido de que el
proyecto de ley cuyo objeto es promover, facilitar, estructurar y fortalecer la
organización democrática, moderna, participativa y representativa de los
organismos de acción comunal en sus respectivos grados asociativos  y no en
otras instancias, debió ser tramitado de conformidad con los especiales y agravados
requerimientos  del artículo 153, carecen de fundamento, pues a  diferencia de
la lo establecido en el inciso tercero del artículo 103 constitucional,  el
objeto de estas organizaciones no es constituirse en un mecanismo de
representación ante las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública,  de tal manera que el juez
constitucional se vea inducido a pensar que las organizaciones de acción
comunal, que son promovidas, estructuradas y organizadas en términos
democrático-participativos por el proyecto de ley cuestionado, deban
enmarcarse dentro del modelo de aquellas organizaciones previstas en el
artículo constitucional mencionado y, como consecuencia de ello, se le debe
exigir al legislador la aplicación del procedimiento de ley estatutaria.
“La
participación democrática que pretende el legislador promover y fortalecer con
la regulación objetada, es aquella clase de  participación que no guarda
relación con las instancias decisorias del  poder  público, sino con las
instancias internas   de las organizaciones comunales, como expresamente se
advierte en el artículo 1o. del proyecto de ley, en el que se define el objeto
de la misma.
“Se trata
aquí de proyectar el  principio constitucional de la participación democrática
en el seno de una determinada clase de organización de la sociedad civil,  que
actúa por fuera de la tutela estatal y cuya razón histórica ha sido,
precisamente, la ausencia del Estado en la solución de
los
problemas de la comunidad en los sectores más desvalidos de la sociedad.
“Lo anterior
no quiere decir que la institución estatal esté por fuera de las previsiones
contenidas en el proyecto de ley, sólo  que el énfasis del  quehacer de estas
organizaciones se hace en  las fuerzas internas de la comunidad, a partir de la
aplicación de principios como la solidaridad y la autogestión. La concertación
con el poder público o las instancias de participación política, si bien
aparecen en el articulado del proyecto, no constituyen un elemento principal de
la naturaleza de las organizaciones comunales y su previsión. Así,  dado el
carácter secundario que tienen en cuanto a la definición de las mismas y al
papel que ellas cumplen, no puede ser calificado como un indicativo de
participación política en los términos del artículo 103 constitucional.
Y concluye:
“De otra
parte, la regulación sectorial del proyecto, esto es,  las previsiones
relacionadas con una forma muy particular de organización civil
comunitaria:
las asociaciones comunales, no permite pensar en una regulación integral,
estructural o completa del conjunto  de las
organizaciones
civiles previstas en el artículo 103, mediante la cual se desarrollan los
criterios generales para la conformación y el actuar de tales organizaciones
ante el poder público, con el propósito de vigilarlo o controlarlo.
“Finalmente,
no puede hablarse aquí tampoco de que con el proyecto en mención se esté
afectando el núcleo esencial del derecho a la participación   de las
organizaciones civiles o de la ciudadanía,  en los términos de los artículos
103 y 270 constitucionales, pues la noción de desarrollo de la  comunidad, los
principios rectores de dicho desarrollo y sus fundamentos, así como la
definición misma de acción comunal que trae el proyecto, apelan más a la noción
de autonomía de la sociedad civil respecto del Estado  para la toma de
decisiones y la resolución de los problemas colectivos, que a la noción de
soberanía popular  mediatizada por la organización político-electoral”.  Subrayas fuera de texto
En cuanto respecta a la objeción
presidencial contra el literal c) del artículo 35 del proyecto de ley en
estudio, por supuesta infracción del principio de igualdad y solidaridad, el
Procurador propone  inicialmente una  inhibición de la Corte porque las cámaras
legislativas no cumplieron con su obligación de expresar los argumentos con
fundamento en los cuales insisten en la constitucionalidad correspondiente,
requisito éste que tiene por  objeto que la Corte Constitucional, al analizar
las objeciones, efectivamente pueda ponderar  los argumentos del Gobierno y de
las Cámaras.
En opinión del Ministerio Público la mera
manifestación de la objeción presidencial sin argumentación alguna termina
constituyéndose en  un veto
por parte del ejecutivo a la labor
legislativa, y  a contrario sensu, la ausencia de fundamentación de la
insistencia por parte del legislativo, desnaturaliza la figura de las
objeciones presidenciales y vacía la función de este órgano para que efectúen
un control previo a los proyectos de ley  en los aspectos de constitucionalidad
y conveniencia,  y sólo en caso de discrepancia con los términos del Gobierno,
se remita a la Corte Constitucional para que ésta decida. En su criterio, la
omisión de las Cámaras de  fundamentar la objeción significa  eludir la
responsabilidad de estudiar las objeciones que el Jefe del Estado le formula a
los proyectos de Ley, descargando esta obligación en la Corte Constitucional.
Sostiene que  si en gracia de discusión,
esa Corporación considera que lo expresado por las Cámaras constituye una
verdadera insistencia respecto del literal c) del artículo 35 del  proyecto de
ley, en los términos del
artículo 167 superior, la objeción debe
declararse fundada y por ende, inconstitucional pues es claro que la norma
objetada contiene un privilegio injustificado e irrazonable que conlleva un
desconocimiento del principio de  igualdad  y de  los objetivos de las juntas
de acción de comunal,  que no son otros que promover el desarrollo integral de
la comunidad, sin que sus directivos en razón de su dignidad ostenten
privilegios sobre el resto de la comunidad que representan, desconociendo  que
la gestión comunitaria, entre otras cosas, debe encaminarse a lograr el acceso
a la seguridad social de los miembros más vulnerables de la comunidad
representada.
No encuentra el Ministerio Público cuál era
la intención del legislador con el privilegio otorgado en la norma objetada. De
todas formas, no es justificado ni razonable, porque al realizar el juicio de
proporcionalidad se concluye que la diferencia de trato no se ajusta a la Carta
Política, por cuanto desconoce el principio de igualdad, más aún,  cuando en términos
de seguridad social  la diferencia de trato siempre encuentra justificación en
circunstancias de inferioridad que no se presentan en este caso. Por el
contrario,  los dignatarios  de las juntas de acción comunal como directivos
que son se encuentran en condiciones de superioridad frente a la comunidad que
representan, lo que no puede constituirse en fuente de privilegios en asuntos
tan sensibles para nuestra sociedad y en el que existen tantas carencias en
servicios, tal como el de la seguridad social en salud.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas
por el Presidente de la República en el presente caso, según lo preceptuado por
los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
2. Trámite de las
objeciones e insistencia del Congreso
De conformidad con lo
establecido en el artículo 166 de la Carta Política, el Gobierno contaba con
veinte días para devolver con objeciones el proyecto de ley, toda vez que
consta de más de cincuenta artículos.
El Presidente de la
República actuó dentro del plazo establecido en la mencionada disposición, toda
vez que según constancia que aparece en el expediente (folio 143) el Ejecutivo
recibió el proyecto el día  10 de julio de 2000 y lo devolvió al Congreso el 27
de julio, para segundo debate en los términos del artículo 167 del Ordenamiento
Superior.
Por su parte, el
procedimiento del Congreso se ajusta a lo dispuesto por el artículo 167 de la
Constitución Política, puesto que para estudiar las objeciones presidenciales
se nombró una Comisión Accidental conformada por miembros de ambas células
legislativas, la cual rindió un informe que fue aprobado por las plenarias del
Senado y Cámara, los días 29 de agosto del 2000 y 25 de abril del 2001,
respectivamente.
3.  Examen de las objeciones
3.1  Primera objeción
El primer reproche se hace consistir en la presunta violación de los
artículos 152 y 153 de la Constitución Política, al haberse tramitado el
proyecto de ley objetado como ley ordinaria en dos legislaturas cuando ha
debido cumplir el trámite de ley estatutaria en una sola legislatura, dado que
la materia desarrollada - los organismos de acción comunal -, está sujeta a la
reserva de esta tipología normativa por referirse a un mecanismo de
participación ciudadana.
Las cámaras legislativas insisten en la constitucionalidad del
proyecto de ley objetado, pues en su criterio éste no requería agotar el
procedimiento de una ley estatutaria ya que los organismos de acción comunal
que se
pretende regular mediante esa preceptiva no son mecanismos ni
instituciones de participación, sino una forma organizada de la sociedad civil
en ejercicio del derecho de libre asociación consagrado en el artículo 38 de la
Constitución Política.
En opinión del Procurador General de la
Nación la objeción presidencial es infundada, puesto que los organismos de
acción comunal no se asimilan a los mecanismos administrativos de participación
ciudadana a que se refiere el segundo inciso del artículo 103 de la Carta
Política,  y cuya regulación compete a las leyes estatutarias conforme al canon
152 Superior, en la medida en que se corresponden a una forma de organización
de la sociedad civil que actúa por fuera de la tutela estatal y cuya razón
histórica ha sido el marginamiento del Estado en la solución de los problemas
de la comunidad en los sectores menos favorecidos del conglomerado social.
De modo, que para poder establecer la procedencia de la objeción
presidencial  se hace necesario resolver el siguiente problema jurídico:
¿ Son los organismos de acción comunal mecanismos de participación
ciudadana  cuya regulación debe hacerse, en todo caso, mediante ley
estatutaria; o, por el contrario, constituyen  una forma de organización de la
sociedad civil que por carecer de esa connotación pueden ser regulados mediante
ley ordinaria?
La solución a este interrogante  requiere de una indagación acerca
de la génesis y evolución de los organismos de  acción comunal  en el concierto
mundial y en nuestro propio ordenamiento, determinando sus finalidades rasgos
característicos. Además, exige determinar cual es el papel que cumplen estas
instituciones sociales dentro de la estructura del Estado, a fin de precisar si
como legítima expresión de la sociedad civil  pueden o no ser considerados
verdaderos mecanismos de participación ciudadana.
3.1.1. Los organismos
de acción comunal. Origen, características      fundamentos
La génesis de los organismos de acción comunal se remonta a
Inglaterra  en lo años posteriores a la revolución industrial, donde como
modalidad precursora surgieron las denominadas “Settlement Houses” o
casas de beneficencia concebidas como una respuesta a las necesidades sociales
surgidas a consecuencia de los procesos de industrialización. Su objetivo
primordial consistió en atender las familias que conformaban la comunidad de
barrio, mediante la formación y educación social de los infantes, jóvenes y
adultos para que influyeran en su ambiente y elevaran su calidad de vida.
Esta modalidad primigenia de organización comunitaria fue adoptada
por los Estados Unidos en el año de 1886 y para 1989 en Denver surgieron los
llamados “Fondos Comunales” que agruparon distintas instituciones cuya
actividad era la de recolectar fondos para la atención voluntaria de servicios.
En 1948, en Cambridge, Inglaterra, se utilizó por vez primera la
expresión “desarrollo de la comunidad” para referirse a la actividad
desarrollada por los programas comunitarios desarrollados por la Corona Inglesa
en sus colonias africanas con el fin de generar cambios sustanciales a nivel
colectivo. Simultáneamente, en Grecia se implantó un programa nacional  a nivel
comunitario orientado a despertar la conciencia solidaria y el sentido del
esfuerzo propio en la localidad. Después de la segunda guerra mundial en los
países subdesarrollados que presentaban graves problemas económicos y sociales
se adoptaron programas de tipo comunitario con el objeto de aportar soluciones
a nivel local y regional.
Formalmente la expresión “desarrollo comunitario” fue
empleada en una reunión realizada en el año de 1954  por las Naciones Unidas,
en la cual se determinó la necesidad de que los estados  apoyaran oficialmente
el trabajo comunitario. Ya en la década del cincuenta por intermedio de sus
organismos especializados la ONU implementó a petición de los países los
primeros programas que involucraron el desarrollo comunitario como una política
de gobierno. De esta forma la doctrina del “desarrollo de la comunidad”
se extendió por diferentes países que decidieron incorporarla como un programa
nacional con métodos, técnicas principios y objetivos definidos.
Si bien en un comienzo los programas de desarrollo comunitario se
aplicaron en zonas rurales, con el rápido crecimiento de las urbes  hubo
necesidad de aplicarlos en zonas marginadas de las ciudades. Para 1963, se
materializaron múltiples programas de desarrollo nacional con la característica
de haber sido concertados con el gobierno, con lo cual se vislumbraba
desde ese entonces la participación popular en los planes de desarrollo (art.
340 de la C.P.).
En Colombia aún cuando desde comienzos del siglo pasado distintas
instituciones públicas y privadas venían trabajando  en la solución de los problemas
de la comunidad inspirados en la idea del voluntariado,  fue solo hasta
mediados de la década del cincuenta cuando la temática de la acción comunitaria
surgió como alternativa para resolver la difícil situación de las poblaciones
marginadas. Así,  en 1955 se ejecuta el primer programa  oficial sobre
desarrollo comunitario y en 1958 se expide la Ley 19 en la cual se fomentaba la
acción comunal habilitando a los organismos correspondientes para ejercer
funciones de control y vigilancia de los servicios públicos, y promover
acciones en distintos escenarios de la vida local.
De este recorrido queda en claro que el desarrollo comunitario - del
cual son expresión los organismos de acción comunal - , es un proceso social
con acción participativa de la comunidad al tiempo que representa un
medio de promoción humana, en tanto que impulsa al individuo a involucrarse en
su contexto detectando necesidades y ayudando a solucionarlas.  Por ello, para
alcanzar sus metas el proceso requiere de la solidaridad entre los
miembros  constitutivos de la comunidad,  pero ante todo,  de la integración
de la comunidad y el Estado permitiendo que los esfuerzos de  la
población se sumen a los del gobierno a fin de mejorar las condiciones
económicas, sociales y culturales de la nación, en el entendimiento de que los
organismos comunitarios deben gozar de la debida autonomía para iniciar,
controlar, realizar y dirigir los programas de desarrollo comunitario.
Consecuente con esta filosofía, el
proyecto de ley que se revisa (art. 1°) está orientado a promover, facilitar,
estructurar y fortalecer la organización  democrática, moderna, participativa y
representativa en los organismos de acción comunal en sus respectivos grados
asociativos mediante el establecimiento de un marco jurídico claro para sus
relaciones con el Estado y con los particulares, así como para el cabal
ejercicio de derechos y deberes.
Así, el artículo 2° define los procesos de desarrollo de la
comunidad, en los siguientes términos:
“ARTICULO 2°
Desarrollo de la Comunidad. Para efectos de esta ley, el desarrollo de la
comunidad es el conjunto de procesos económicos, políticos, culturales y
sociales, que integran los esfuerzos de la población, sus organizaciones y las
del Estado, para mejorar la calidad de vida de las comunidades”.
Y el artículo 5° del proyecto establece la necesidad de que estos
procesos cuenten con organizaciones comunitarias fundadas en los principios ya
enunciados:
“ARTICULO 5°
Los procesos de desarrollo de la comunidad, a la luz de sus principios y
fundamentos, requieren para su desenvolvimiento de la creación y consolidación
de organizaciones comunitarias, entendidas como el medio
adecuado para
fortalecer la integración, autogestión, solidaridad y participación de la comunidad
con el propósito de alcanzar un desarrollo integral para la transformación
positiva de su realidad particular y de la sociedad en su conjunto”.
3.1.2 Sociedad civil,
asociaciones comunales y participación ciudadana
No puede negarse que el gran reto que enfrenta el Estado Social de
Derecho que propugna la Carta de 1991, es el de contar con una sociedad civil
democrática, participativa y pluralista que consciente de su responsabilidad
colectiva sea capaz de ejercer sus derechos y asumir sus deberes dentro de un
ambiente de libertad, tolerancia y solidaridad, para lo cual se deben propiciar
las condiciones necesarias que permitan su desarrollo, no como un ente aislado,
autónomo y autorregulado, sino como parte de un sistema más grande en el que cada
una de las actores    - Estado y sociedad - sirven a un propósito común y
complementario, como es el desarrollo económico y el consecuente mejoramiento
de la calidad de vida de la población.
Esta es la tendencia contemporánea en el derecho constitucional,
que a diferencia de la liberal tradicional - que imaginaba al Estado y a la
sociedad como dos sistema autónomos y diferentes, con límites bien definidos y
mínimas relaciones entre sí -, entiende que el Estado Social debe intervenir
para estructurar y fortalecer una sociedad con la cual pueda interactuar
permanentemente, aún cuando el resultado de esta interdependencia sea la
transformación del propio Estado y de la sociedad, con la eventual y
consecuente difuminación entre los límites de lo público y lo privado.[1]
Para algunos esta perspectiva relaciona el fortalecimiento de la
sociedad civil con el fortalecimiento de lo público, planteando el papel de las
organizaciones cívicas y comunitarias vinculado a la defensa de intereses
colectivos mediante su interacción con el Estado, en espacios públicos de
participación y en un ambiente de corresponsabilidad social. En este sentido,
se sostiene que la reforma democrática del Estado se relaciona directamente con
el fortalecimiento de la participación ciudadana en la decisión y gestión de
los asuntos públicos y que este fortalecimiento sitúa  a la sociedad civil y al
Estado en una relación de suma positiva.[2]
A tono con esta corriente de pensamiento, la Carta Política anuncia
en su artículo primero el proyecto de una sociedad pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas
que la integran así como en la prevalencia del interés general, cuya
conformación debe ser propiciada por el Estado facilitando la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
social, administrativa y cultural de la Nación (art. 2° de la C.P.), escenarios
éstos en los cuales  los ciudadanos, las organizaciones y las comunidades
pueden intervenir decididamente para apropiarse de su destino.
Es incuestionable que la sociedad civil es uno de los actores
principales en el proceso de participación democrática, principalmente a través
de los organizaciones y entidades cívicas autónomas que representan, aglutinan
y articulan la voluntad de la comunidad en torno a objetivos comunes,
circunstancia que, vale decirlo,  hace de estas instituciones interlocutores
calificados en las instancias de participación, concertación, control y
vigilancia de la gestión pública que desarrolla el Estado.
Por tal motivo, compete al Estado fomentar y promover la
participación de la sociedad civil a través de las distintas organizaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de
utilidad común que no sólo contribuyen a la buena marcha de la actividad
estatal actuando
como veedores, sino que también facilitan y legitiman la toma de
decisiones oficiales al posibilitar la consulta de las reales necesidades e
intereses de la comunidad. No obstante, el Estado al convocar la participación
de la sociedad civil no puede pretender descargar sus propias responsabilidades
en esos actores sociales y tampoco puede reproducir en ellos su estructura y
principios, menos aún sus defectos.
En este sentido el canon 103 de la Carta Política el Estado es diáfano
al prescribir en su inciso segundo:
“El Estado contribuirá a la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales,
cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública que se establezcan”.
De la lectura de este precepto superior no queda la menor duda de
que las organizaciones civiles allí enunciadas -entre las cuales se encuentran
las asociaciones cívicas y comunales-, son auténticos mecanismos de
participación de la ciudadanía que proyectan  su objeto en diferentes áreas  del
que hacer social, en cuanto constituyen mecanismos democráticos de
representación en las distintas instancias de participación, control y
vigilancia de la gestión pública.
Así mismo, de la norma superior se colige que la participación de
las organizaciones civiles no se circunscribe solamente a las funciones de
control y vigilancia de la gestión pública, puesto que también comprende la
intervención de la comunidad organizada mediante la concertación con las
autoridades, lo cual le  imprime legitimidad a la actuación estatal. A este
respecto valga citar los casos de la comisión permanente de concertación
laboral (art. 55 de la C.P.) y el del plan nacional de desarrollo, en cuya
adopción los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales
participan activamente (art. 340 de la C.P.).
Por tal
razón, no se comparte el criterio expresado por el Procurador de que la función
de concertación no es de la esencia de la actividad desarrollada por las
organizaciones comunales, porque el artículo 103 Superior es diáfano al
prescribir que uno de los objetivos de estas asociaciones es el de concertar
con las autoridades públicas la toma de decisiones que afecten a determinada
comunidad, sin perjuicio de  la autonomía que le es inherente.
Menos
aún puede admitirse que la autonomía de las organizaciones civiles - como
atributo  que les permite decidir y ejecutar las obras necesarias para  el
desarrollo de la comunidad -, sea una razón valida para justificar la exclusión
de estos mecanismos de participación ciudadana de la regulación estatutaria
señalada en el artículo 152 literal d) de la Constitución Política.
Todo lo
contrario. El hecho de que estas instituciones sean el conducto por el cual la
sociedad civil  exprese su derecho de participar en diversos aspectos de la
vida social, hace indispensable la adopción de una regulación especial,
transparente y fundamental,  que le brinde un marco jurídico seguro al
desarrollo de estas organizaciones ciudadanas y a las relaciones de
articulación con las distintas instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la actuación del Estado. Esa regulación no es otra que
la de ley estatutaria, por mandato expreso del canon 152 literal d)
Fundamental.
Ahora bien, es incuestionable que los mecanismos de participación de
la sociedad civil surgen al mundo jurídico como expresión del derecho de libre
asociación consagrado en el artículo 38 de la Carta, para lo cual deben sujetar
su estructura interna y funcionamiento al orden legal y a los principios
democráticos (art. 39 ibid), lo cual no significa que por esta circunstancia
pierdan la connotación que les confiere el artículo 103 del Ordenamiento
Superior, de ser instituciones autónomas de la sociedad civil por medio de las
cuales se posibilita la intervención de la comunidad en las instancias de
participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública.
En todo caso, esta Corte entiende que estos mecanismos de
participación ciudadana no pueden dificultar la actuación oficial ni entorpecerla,
porque su misión fundamental es  colaborar con el Estado en la atención
de los problemas básicos de la comunidad, sin que para estos efectos deban
convertirse en un apéndice de la estructura estatal; el Estado, por su parte,
debe promover su gestión brindándoles apoyo operativo e incluso adecuando sus
estructuras para facilitar su funcionamiento.
En suma, esta articulación de la sociedad civil y el Estado se hace
cada vez más necesaria, pues si bien la sociedad civil cuenta con recursos que
le permitirían de manera autónoma  lograr su propio desarrollo, no puede
ignorarse que la participación ciudadana que ella canaliza puede obtener
mejores resultados mediante la puesta en práctica de adecuadas estrategias
estatales.
El proyecto de ley que se revisa reconoce
expresamente la  interrelación existente entre los organismos comunitarios de
participación democrática y la sociedad civil, cuando establece que uno de los
fundamentos de desarrollo de la comunidad es “fomentar la construcción de
comunidad como factor de respeto, tolerancia, convivencia y solidaridad para el
logro de la paz, para lo que se requiere el reacomodo de las prácticas
estatales y la formación ciudadana” (art. 4°); igualmente, cuando define la
Acción Comunal como “expresión social organizada, autónoma y solidaria de la
sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y
sustentable construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en
la gestión del desarrollo de la comunidad”.
3.1.3. Regulación
estatutaria de los mecanismos de participación ciudadana
Conforme a lo establecido en la jurisprudencia de esta Corte, el
desarrollo legislativo de los mecanismos de participación ciudadana - de los
cuales son expresión las asociaciones comunales, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 103 Constitucional -, debe realizarse por conducto de leyes
estatutarias, siempre y cuando se trate de regular en forma integral el
núcleo esencial de la participación en las instancias de concertación, control
y vigilancia de la actividad social.
Esta es la posición acogida por la Corporación al declarar la
inconstitucionalidad de la Ley 563 de 2000, que reglamentaba las veedurías
ciudadanas. En aquella ocasión se sostuvo que no era posible regular mediante
ley ordinaria un mecanismo constitucional de participación ciudadana, que por
virtud de los artículo 152 literal d) y 270 Superiores, tiene reserva de ley
estatutaria, amen de que la preceptiva acusada también pretendía desarrollar con
carácter integral la materia, afectando el núcleo esencial del derecho a la
participación.
Sentó entonces la Corte la siguiente doctrina que ahora se reitera:
“2.
La reserva de ley estatutaria para la reglamentación de las instituciones y
mecanismos de participación ciudadana y entre ellos las veedurías ciudadanas.
“3.
De conformidad con los dispuesto por el artículo 152 de la Constitución
Política, el Congreso de la República regulará mediante ley estatutaria lo
concerniente a las instituciones y mecanismos de participación ciudadana.  Las
veedurías ciudadanas, como  se ha señalado, son formas, y muy importantes, de
esta clase de participación.
“No
obstante  que la vigilancia de la gestión pública que se lleva a cabo a  través
de las veedurías ciudadanas, recae especialmente sobre la gestión
administrativa de las autoridades, más que  sobre su quehacer político, la
Corte ha desechado la idea de que este hecho excluya la realidad de ser
aquellas verdaderos mecanismos e instituciones de participación ciudadana, que
deben ser reglamentados como tales únicamente mediante la expedición de leyes
estatutarias. En efecto, al llevar a cabo el control previo de
constitucionalidad
respecto del proyecto correspondiente a la Ley 134 de 1994, estatutaria sobre
instituciones y mecanismos de participación ciudadana, frente al argumento
según el cual el Constituyente había reservado al campo de la ley estatutaria
la regulación de los mecanismos de participación política, mientras que los
relacionados con la
participación
en los ámbitos económico, administrativo y cultural, los habría librado a la
ley ordinaria, esta Corporación indicó que no era posible “aceptar la
diferenciación caprichosa entre los mecanismos de participación política y los
llamados a operar en esferas diferentes de la electoral, pero igualmente
decisivas en la definición de los asuntos colectivos, como son las que
corresponden a las órdenes social, económico, cultural y administrativo”, para
establecer que sobre estos últimos no opera la reserva de ley estatutaria.
“Así
pues, la reglamentación de los mecanismos constitucionales de participación
ciudadana, y entre ellos las veedurías, tiene reserva de ley estatutaria.  Esta circunstancia llevó a la
Corte a declarar inexequibles algunos apartes normativos del proyecto que
devino en Ley 134 de 1994, estatutaria de la participación ciudadana, apartes
que señalaban que
mediante
ley ordinaria se reglamentaría el artículo 270 de la Constitución  y que
delegaban en el Ejecutivo, por la vía de las facultades extraordinarias, este
mismo cometido.[3]
“Así
las cosas, y teniendo en cuenta que al juez constitucional competente
confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los
preceptos de la  Constitución[4], se pregunta la Corte  si las
normas ahora demandadas, que forman parte de una ley ordinaria, y en general
toda ella, podía ocuparse de la reglamentación que asumen o si  este asunto
estaba reservado a una ley estatutaria.
“4.
En relación con la consagración constitucional de a figura de las leyes
estatutarias, esta Corporación ha indicado que el constituyente pretendió con
ellas “dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos  armónicos e
integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la  de las leyes
ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas por una más exigente
tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad…La
propia carta ha diferenciado esta clase de leyes  no solamente por los
especiales asuntos de los cuales se ocupan  y por su jerarquía, sino por el
trámite agravado que su aprobación, modificación  o derogación demanda: mayoría
absoluta de los  miembros del Congreso, expedición dentro de una misma
legislatura y revisión previa por parte de la Corte Constitucional, de la
exequibilidad del proyecto, antes de su sanción por el Presidente de la
República (artículos 153 y  241 - 8 de la Constitución Política).”[5]
“No
obstante, la Corte también ha entendido que el que la norma superior indique
que ciertos temas, y entre ellos el de los mecanismos de participación
ciudadana, deban ser regulados mediante la expedición de una ley estatutaria,
no tiene el alcance de significar que toda disposición
referente
a tales temas tenga que revestirse de esta particular forma legal.  Con el
objeto de dar aplicación al principio de conservación del derecho y para evitar
el estancamiento o petrificación de la legislación, la Corte ha admitido que la
exigencia de ley estatutaria tiene carácter restrictivo.  En efecto, al respecto la
jurisprudencia ha decantado una posición en el siguiente sentido, en lo
relativo a la regulación de los derechos fundamentales y de la administración
judicial, temas que, al tenor del artículo 152 superior también tienen reserva
de ley estatutaria:
“En
cuanto se refiere a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la
reserva constitucional de su regulación por el trámite calificado, propio de la
ley estatutaria, no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente
ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto
vaciaría la competencia del legislador ordinario”.
(...)
“La
regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y
primordialmente la que signifique consagración de los límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los
mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite
de ley estatutaria.”[6]
Y
respecto del contenido de la Ley Estatutaria  de la Administración de Justicia,
esta Corporación indicó:
“...Para
la Corte, una ley estatutaria encargada de regular la administración de
justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe
ocuparse esencialmente  sobre la estructura general de la administración de
justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar  a
los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se
someten a su conocimiento.
“De
conformidad  con lo anterior, esta Corporación entiende que el legislador goza,
en principio, de la autonomía suficiente para definir cuáles aspectos del
derecho deben hacer parte de este tipo de leyes.  Sin embargo, debe señalarse
que esa habilitación no incluye la facultad  de consagrar  asuntos o
materias propias de los códigos de procedimiento, responsabilidad ésta que se
debe asumir  con base en lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 150
superior, es decir, a través de las leyes ordinarias.  Con todo, debe
reconocerse que no es asunto sencillo establecer una diferenciación  clara
contundente respecto de las materias que deben ocuparse  uno y otro tipo de
leyes.  Así, pues, resulta  claro que al igual que ocurre para el caso  de las
leyes estatutarias que regulan los derechos fundamentales (literal A del
artículo 152), no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la
administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley
estatutaria.  De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la atribución del
numeral 2º del artículo 150 y, en consecuencia,
cualquier
código que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier
modificación que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto
en el artículo 153 de la Carta.”[7]
5.  Así
pues,  a juicio de la  Corte y conforme con la jurisprudencia transcrita , a
semejanza de lo que ocurre con los derechos fundamentales, aquellas
disposiciones que comprometen el núcleo esencial  del derecho de participación
ciudadana deben ser adoptadas mediante leyes tramitadas como estatutarias.  Por
consiguiente, aquel reducto  esencial que es absolutamente necesario para que
tal derecho pueda ser ejercido y sea efectivamente tutelado, debe ser regulado
mediante este trámite especial.  En este sentido, las disposiciones que tengan
el significado de introducir límites, restricciones, excepciones, prohibiciones
o condicionamientos al ejercicio del derecho de participación ciudadana,
ameritan ser tramitadas como estatutarias.
“Sin
embargo, este no es el único criterio con base en el cual  la jurisprudencia ha
señalado que opera la mencionada reserva de trámite especial.  También ha
considerado que cuando el legislador asume de manera integral, estructural o
completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el artículo 152
superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria, aunque dentro de esta
regulación general haya disposiciones  particulares que por su contenido material
no tengan el significado  de comprometer el núcleo esencial de derechos cuya
regulación  se defiere a este especial proceso de expedición legal.  Es decir,
conforme con el aforismo latino que indica que quien puede lo más, puede lo
menos,[8] una ley estatutaria que de
manera integral pretende regular un asunto de los que  enumera la precitada
norma constitucional, puede contener normas  cuya expedición no estaba
reservada a este trámite, pero en cambio, a la inversa, una ley ordinaria no
puede contener normas particulares reservadas por la Constitución  a las leyes
estatutarias.
“Sobre
la necesidad de que las regulaciones integrales de los temas enumerados en el
artículo 152 de la Constitución  se llevan a cabo mediante  ley estatutaria, la
Corte ha tenido ocasión sentar los siguientes criterios:
“La
Corte considera que, en consecuencia, para definir si un cierto contenido
normativo debe ser vaciado en la ley estatutaria, es necesario establecer si
mediante  él se regula total o parcialmente una de ellas materias enunciadas en
el artículo 152 de la Constitución.  No es suficiente, para hacer exigible esta
modalidad  de legislación, que el precepto en cuestión haga referencia a uno de
tales asuntos  ni que guarde con esos temas relación indirecta.  Se necesita
que mediante él se establezcan las
reglas
aplicables, creando, así sea en parte, la estructura normativa básica  sobre
los derechos y deberes fundamentales de las personas, los recursos  para su
protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones
electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los
estados de excepción.”[9]
6.  Conforme con
lo expuesto, y a manera de recapitulación, no sólo la normatividad que regula
esencialmente (en su núcleo esencial), un tema de los que enumera el artículo
152 de la Constitución amerita trámite estatutario, sino también aquella  que
lo regula de manera  estructural, integral o completa.  Siendo ello así, lo
primero que debe hacer la Corte a  fin de decidir la presente acción, es verificar
si las disposiciones demandadas hacen parte o no de una regulación integral de
las veedurías  ciudadanas como mecanismo de  participación ciudadana, lo cual
haría que tal regulación tuviera reserva de ley estatutaria, pues en caso
afirmativo la inconstitucionalidad no sólo de las normas acusadas, sino de toda
ley, sería manifiesta.  Si, por el contrario, la respuesta al interrogante
planteado  fuera negativa, es decir si se observa que no se trata de una
regulación  integral, la Corte  tendría que verificar el contenido material de
las normas  parcialmente acusadas para determinar si ellas involucran el
núcleo  esencial de derecho de participación ciudadana en lo concerniente a la
vigilancia de la gestión pública, caso en el cual esas particulares  disposiciones
también tendrían reserva de ley estatutaria.  Sólo  en el caso en que la Corte
constatara que la ley  bajo examen no es una regulación  integral de un
mecanismo de participación  ciudadana y que tampoco las disposiciones
parcialmente acusadas comprometen el ejercicio del derecho  de participación en
su núcleo esencial, y que en consecuencia no era  necesario el trámite
estatutario, sería necesario adentrarse en el examen material de las normas
acusadas, desde el punto de vista de los cargos  aducidos en contra de ellas.”
[10]
Con arreglo a los anteriores parámetros jurisprudenciales, procede
establecer si las preceptivas consignadas en el proyecto de ley en revisión, en
cuanto se refieren a un mecanismo de participación ciudadana como son las
asociaciones comunales, están orientadas a desarrollar de manera integral los
mecanismos de participación de que trata el canon 103 Fundamental,
comprometiendo su núcleo esencial que está relacionado con las funciones de
participación, concertación, control y vigilancia de la actividad estatal.
3.1.4.  Improcedencia de la objeción presidencial
Del examen del
proyecto de ley objetado por el Presidente de la República, se concluye que
esta normativa no está destinada a regular las asociaciones comunales como
mecanismos de participación de la sociedad civil en los términos de los
artículos 103 y 152 literal d) del Ordenamiento Superior y por fuera del
procedimiento establecido para estos efectos en los artículos 153 ejusdem,
que exige que dichas instituciones sean reglamentadas a través de ley
estatutaria, puesto que de los antecedentes y del contexto normativo del
proyecto se colige que el objetivo del legislador es fomentar estas formas
asociativas democráticas, como manifestación de derecho constitucional de libre
asociación consagrado en el canon 38 de la Ley Fundamental.
En efecto, la
regulación objetada, si bien se refiere a un auténtico mecanismo de
participación ciudadana - quizás el más próximo a los ciudadanos -, no pretende
establecer un marco jurídico general y, por ende, básico, para todas las
organizaciones civiles a que alude el canon 103 de la Carta Política, sino, por
el contrario, persigue adoptar un estatuto particular contentivo de principios,
reglas y métodos que orienten la organización y operación de las asociaciones
comunales, entendidas como organismos indispensables en la dinámica de los
procesos de desarrollo de la comunidad que para tal fin surgen como genuina
expresión del derecho constitucional de libre asociación.
Basta recorrer el contenido normativo del proyecto para corroborar
este aserto:
·     Bajo un marco teórico e ideológico bien delimitado (arts. 1 a 5),
se regulan aspectos relacionados con  la estructura y funcionamiento  de las
organizaciones de acción comunal, definición, clasificación, denominación,
territorio, domicilio (arts. 6 a 14); organización (arts. 15 a 18); objetivos y
principios (arts. 19 a 20); afiliados (arts. 21 a 26); dirección,
administración y vigilancia (arts. 27 a 28); quórum (art. 29); dignatarios
(arts. 30 a 35); funciones de los órganos de dirección, administración y
vigilancia (arts. 36 a 44); conciliación, impugnación y nulidades (arts. 45 a
50); régimen económico y fiscal (arts. 51 a 58); disolución y liquidación
(arts. 59 a 62); atención administrativa de los programas  y disposiciones
varias (arts. 63 a 78).
·     Los objetivos que deben cumplir las asociaciones comunales no
comprometen el núcleo esencial del derecho de participación ciudadana en las
instancias de participación, concertación, control y vigilancia,  toda vez que
según lo prescrito en el artículo 19 del proyecto estos organismos están
llamados, básicamente,  a promover y fortalecer en el individuo, el sentido de
pertenencia a través del ejercicio de la democracia participativa; generar
procesos comunitarios autónomos mediante planes, programas y proyectos de
desarrollo comunitario y celebración de contratos con empresas públicas y
privadas; desarrollar procesos para la recuperación, recreación y fomento de
las diferentes manifestaciones culturales, recreativa y deportivas, que
fortalezcan la identidad comunal y nacional y el reconocimiento y respeto de la
diversidad; divulgación y  promoción de los derechos humanos, fundamentales y
del medio ambiente; promoción de procesos de  organización y mecanismos de
interacción con las diferentes expresiones de la sociedad civil; representación
de sus afiliados como usuarios de la radio y la televisión, y demás servicios
públicos etc.
No obstante lo anterior, observa la Corte que las expresiones “participando
en el proceso de planeación territorial y nacional, con el objeto de garantizar
que las opiniones y decisiones de la comunidad queden consignadas en los planes
de desarrollo, presupuestos e inversiones que allí se realicen” (literal c);
“ejercer, conforme a las garantías constitucionales, el derecho de
manifestación y participación política, de acuerdo con las normas que regulen
la materia para las organizaciones sociales” (literal h); “ejercer,
conforme a lo establecido en la Constitución y la Ley, una veeduría ciudadana
frente a la gestión pública y privada, en los asuntos de su competencia”(literal
k) y  “representar a sus afiliados como usuarios de la radio y la
televisión, y demás servicios públicos” (literal r), todas del artículo 19
del proyecto bajo revisión, son indiscutiblemente asuntos del resorte de ley
estatutaria, tal como lo ordenan los artículos 103, 152, 270 y 340 Superiores,
y por ello, serán declaradas inconstitucionales.
Igualmente, existen otras disposiciones del proyecto que se revisa
que se refieren a funciones de las asociaciones comunales en  instancias de
participación, concertación, control y vigilancia de la gestión de las autoridades
públicas que, por tal motivo, resultan contrarias a la Carta Política, por
cuanto comprometen el núcleo esencial del derecho de participación de las
organizaciones comunales en los términos del canon 103 de la Carta Política , a
saber:
·   Las expresiones “en forma concertada con la confederación
nacional de acción comunal” pertenecientes al parágrafo 3 del artículo 16.
·     Las expresiones “ y de la gestión pública en general” del
principio de la participación, consagrado en el artículo 20 del proyecto.
·
Las expresiones “para
lo cual los alcaldes concertarán todo lo pertinente con los organismos de
acción comunal de su territorio”, del artículo 35 del proyecto bajo
revisión.
La anterior declaración se hará sin perjuicio de que mediante la
acción de inexequibilidad sea posible solicitar la inconstitucionalidad de
otras cláusulas que puedan encontrarse afectadas del aludido vicio,  pero una
vez que el proyecto de ley objetado haya cumplido con las demás exigencias
constitucionales para constituirse en ley de la República, y en el entendido de
que el pronunciamiento que efectúa la Corte Constitucional en el caso de
objeciones presidenciales tiene carácter definitivo, solamente respecto de los
aspectos y materias que fueron objeto de análisis y fallo por parte del Alto
Tribunal, según se desprende de los artículos 167 y 241-8 de la Carta
Política.
Con fundamento en las razones anteriores la Corte declarará
infundada la objeción atinente al trámite de ley estatutaria, por cuanto al
aprobar el proyecto que se revisa el Congreso de la República no desconoció lo
dispuesto en los artículos  152 literal d) y 153 Superiores. Sin embargo,
declarará inexequibles las disposiciones mencionadas que corresponden a
materias que deben ser reguladas por medio de ley estatuaria.
3.2. Segunda objeción
Para el Presidente de la República, el literal c) del artículo 35
del proyecto de ley bajo revisión es inconstitucional, puesto que sin
justificación objetiva y razonable establece un tratamiento preferencial para
los dignatarios de los organismos de acción comunal que no estén amparados por
el sistema de seguridad social, consistente en que durante el período de su
mandato tendrán acceso de manera preferencial al régimen subsidiado de
salud.
Las cámaras legislativas insisten en la constitucionalidad de esta
disposición manifestando que  “simplemente está incluyendo  dentro de los
grupos prioritarios de subsidio en salud, a los dignatarios  que de acuerdo con
la reglamentación que expida el Gobierno, deban ser objeto del mismo”.
El Jefe del Ministerio Público, por su parte, estima que la Corte
debería declararse inhibida para resolver sobre ella teniendo en cuenta los
términos lacónicos en los que está redactada la insistencia congresional. No
obstante, considera fundado el reproche, por cuanto al aplicar el test de la
igualdad se advierte que la norma objetada autoriza, injustificadamente, el
acceso preferencial de los dignatarios de las asociaciones de acción comunal al
régimen subsidiado en salud - que está dirigido a personas sin capacidad de
pago - , por el sólo hecho de su pertenencia a un cargo directivo de dicha
organización y sin consideración alguna a su capacidad económica.
Coincidiendo con la opinión del Procurador, la Corte considera que
la objeción está llamada a prosperar, pues es evidente que la disposición
censurada instituye, en forma injustificada, un privilegio en favor de los
dignatarios de los organismos de acción comunal, que al estar fundamentado en
la mera condición subjetiva de estas personas - su calidad de dignatarios, sin
referencia alguna a su condición económica -,  desnaturaliza por completo la
razón del ser del régimen subsidiado de seguridad social en salud previsto en
la Ley 100 de 1993, atentando, por ende, contra el derecho a la igualdad
establecido en el canon 13 Fundamental y contra los principios de eficiencia,
solidaridad y universalidad que orientan el servicio público de la seguridad
social (art. 48 ibid).
A esta conclusión se llega fácilmente al considerar que el régimen
subsidiado en salud que consagran los artículos 156 literal j) y 211 a 217 de
la Ley 100 de 1993, fue erigido en desarrollo de los artículos  48 y 49 de la
Carta Política,  con el objeto de  asegurar el ingreso a la seguridad social
en condiciones equitativas a la población pobre y vulnerable que carece
de capacidad para cotizar, para lo cual está financiado con aportes
fiscales de la Nación y de las entidades territoriales, el Fondo de Solidaridad
y Garantía, así como con los recursos de sus afiliados en la medida de su
capacidades.
Además, es evidente que el otorgamiento de acceso preferencial al
régimen subsidiado en salud para los dignatarios de las organizaciones
comunales, sin consideración alguna a su capacidad de pago, atenta
flagrantemente contra la estabilidad financiera del sistema de seguridad social
en salud, en la medida en que para atender a estos usuarios tendría que
desviarse los recursos económicos del subsistema subsidiado con el fin de
cubrir la salud de quienes cuentan con capacidad para cotizar al régimen
contributivo, lo cual contraviene el mandato contenido en el canon 48 Superior,
en virtud del cual “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las
instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”.
Sin otras consideraciones, la Corte declarará fundada la objeción
presidencial respecto del literal c) del artículo 35 del proyecto de ley que se
revisa.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INFUNDADA la objeción presidencial contra el
proyecto de ley  No. 51 de 1998 - Senado de la República - 109 de 1998 - Cámara
de Representantes “Por el cual
se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia, en lo
referente a las Asociaciones Comunales”, por supuesta violación al trámite
de ley estatutaria, salvo en lo relacionado con las siguientes disposiciones
del proyecto, respecto de las cuales se declaran FUNDADAS las
objeciones, en razón a que por su contenido material debieron ser tramitadas
como ley estatutaria:
·   Las expresiones “en forma concertada con la confederación
nacional de acción comunal” pertenecientes al parágrafo 3 del artículo 16.
·   Las expresiones “participando en el proceso de planeación
territorial y nacional, con el objeto de garantizar que las opiniones y
decisiones de la comunidad queden consignadas en los planes de desarrollo,
presupuestos e inversiones que allí se realicen” del literal c), y los literales h),
k) y r) del artículo 19 del mencionado proyecto de ley,
·      Las expresiones “y de la gestión pública en general” del
principio de la participación, consagrado en el artículo 20 literal j) del
proyecto.
·
Las expresiones “para
lo cual los alcaldes concertarán todo lo pertinente con los organismos de
acción comunal de su territorio”, del literal b) del artículo 35 del
proyecto bajo revisión.
Segundo.  Declarar FUNDADA la objeción de
inconstitucionalidad  contra el literal c) del artículo 35 del proyecto de ley.
Tercero. Por Secretaría General remítase
el expediente legislativo y copia de esta sentencia al señor Presidente del
Congreso de la República, con el fin de que se dé cumplimiento a lo dispuesto
por los artículos 167 de la Constitución y 33 del Decreto 2067 de 1991.
Cópiese, notifíquese y comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Manuel García - Pelayo, en su obra
“Las transformaciones del Estado contemporáneo”, se refiere a este fenómeno
vivido por los países industrializados como los que están en vía de desarrollo.
[2] Margarita Bonamusa ¿Qué es la
sociedad civil?: una mirada a Colombia. En “Sociedad civil, control social y
democracia participativa”.  FESCOL. 1997
[3] Cf. Sentencia C-180 de 1994 (M.P.
Hernando Herrera Vergara).
[4] Decreto 2067 de
1991, artículo 22.
[5] Sentencia C-425 de
1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
[6] Ibídem
[7] Sentencia C-037 de
1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
[8] Cui
licet quod est plus, licet utique quod est minus
[9] Sentencia C-251 de 1998 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero
[10] Sentencia C-1338 de 2000. M.P.
Cristina Pardo de Schlesinger