T-464-05
Sentencia T-
Sentencia T-464/05
DEBER DE SOLIDARIDAD Y ASISTENCIA A LAS
PERSONAS DE LA TERCERA EDAD
DERECHO A LA SALUD DE PERSONA DE LA TERCERA
EDAD-Fundamental por
conexidad con la vida
SERVICIOS MEDICOS NECESARIOS EXCLUIDOS DEL
POS-Reglas
jurisprudenciales
PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE
SALUD
Con el principio de continuidad, se busca garantizar a
los titulares del derecho a la atención en salud que han ingresado al sistema
de General de Seguridad Social, la prestación ininterrumpida, constante y
permanente de los servicios, como una garantía de protección de sus derechos a
la vida y a la salud. El principio de continuidad se materializa entonces en el
derecho de los ciudadanos a no ser víctimas de interrupciones abruptas y sin
justificaciones válidas de los servicios de salud y, en particular, de los
tratamientos o procedimientos médicos que reciben o requieran según las
prescripciones médicas y las condiciones físicas o síquicas del usuario. El
fundamento de aplicación de la continuidad al régimen de seguridad social, y en
especial al régimen de salud, obedece a dos razones fundamentales. En primer
lugar, la continuidad constituye una característica esencial de todo servicio
público, de modo que siendo la seguridad social en salud un servicio público
obligatorio, su prestación debe ser regular y continua, sin interrupciones,
salvo que exista una causa legal que lo justifique y siempre que la misma se
encuentre ajustada a las garantías y derechos constitucionales. En segundo
lugar, la atención de la salud se rige por los principios de universalidad y
eficiencia, que se materializan en la vinculación progresiva y efectiva de
todos los habitantes del territorio nacional al sistema general de salud a
través de alguno de los regímenes previstos legalmente (contributivo,
subsidiado o vinculado), con lo cual, una vez que la persona ingrese a dicho
sistema, existe una vocación de permanencia y no puede, por regla general, ser
separada o desvinculada del mismo.
DERECHO A LA SALUD DE PERSONA DE LA TERCERA
EDAD-Tratamiento de
quimioterapia
Resulta violatoria de los derechos a la salud y a la
seguridad social en conexidad con la vida, la decisión de Solsalud E.P.S. de no
practicarle de manera integral e inmediata un tratamiento de QUIMIOTERAPIA
INTRAVESICAL al accionante. En consecuencia, y dado el carácter urgente de las
afecciones sufridas por el peticionario, que exige una protección inmediata de
sus derechos fundamentales, la Corte debe proceder a amparar los derechos
invocados por el mismo y, por lo tanto, ordenará a la E.P.S., que de manera
inmediata practique integralmente el tratamiento de QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL
requerido por el accionante para la protección de sus derechos.
Referencia: expediente T-1005787
Accionante: Libardo
Infante Oviedo
Demandado: Cajanal
E.P.S y Solsalud E.P.S. Seccional Tolima.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil
cinco (2005).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio
Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del
fallo proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá, en única
instancia, dentro de la acción de tutela instaurada por LIBARDO INFANTE OVIEDO
contra Cajanal E.P.S y Solsalud E.P.S.- Seccional Tolima, seleccionada para
revisión por la Sala número Once (11) el diecinueve (19) de noviembre de dos
mil cuatro (2004).
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos relatados por el accionante.
1.1 LIBARDO INFANTE OVIEDO es un hombre de
ochenta y seis años de edad, a quien se le diagnosticó un cáncer de vejiga el
cuatro (4) de marzo de 2004.
1.2  Para la fecha en la cual le fue
diagnosticada esta enfermedad, el accionante estaba afiliado a Cajanal E.P.S,
en calidad de pensionado, desde el 1° de septiembre de 1994.
1.3. El 10 de julio de 2004 se le ordenó un
tratamiento de QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL por parte de especialistas de Cajanal
E.P.S
1.4. El 12 de julio de 2004, el
peticionario solicitó a Cajanal E.P.S, la autorización para efectuar dicho
tratamiento. Sin embargo, la respuesta de la entidad accionada fue que no
tenían contratación  con ninguna entidad y que se encontraban sin servicio de
salud.
1.5  El señor INFANTE OVIEDO atraviesa una
difícil situación económica, pues, según lo afirmado por él, subsiste sólo con
una pensión equivalente al salario mínimo[1],
luego no tiene la posibilidad de sufragar directamente el costo de este
tratamiento.
2. Fundamentos de la acción y pretensiones
El accionante considera que el derecho a la vida comporta varios
derechos como es el derecho a la integridad física y moral, así como el derecho
a la salud, sin que pueda haber una separación tajante entre estos derechos. El
peticionario llamó la atención sobre el hecho de que Cajanal E.P.S haya entrado
en un proceso de liquidación, lo cual considera perjudica enormemente sus
intereses, dado que la entidad ya no se hará responsable por su tratamiento.
En consecuencia, solicita al juez de tutela proteger sus derechos a
la  vida, a la salud y a la seguridad social, ordenando a Cajanal E.P.S.
realizar integralmente el tratamiento de QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL, en la
ciudad de Ibagué, lugar de su residencia.
3. Oposición a la demanda de tutela
Dentro del término
señalado para oponerse a la acción de tutela, Cajanal E.P.S. guardó silencio.
Sin embargó, con posterioridad al fallo del Juzgado Tercero Laboral del
Circuito, se allegó al mismo un memorial de Cajanal E.P.S en el que
extemporáneamente solicitaba la declaratoria de improcedencia de la tutela. En
ese escrito, el representante de la Sociedad Cajanal E.P.S señaló que mediante
la resolución N° 281 de 2004, la Superintendencia de Salud revocó el
certificado de funcionamiento a Cajanal como E.P.S.. Es por ello que Cajanal, a
través de diarios de amplia circulación nacional, informó a sus afiliados que
debían trasladarse a otras entidades, haciendo uso de su derecho de libre
elección. Algunas de estas personas no utilizaron tal derecho y de conformidad
con el artículo 3 del Decreto N° 2423 de 2004, Cajanal E.P.S procedió a
asignarles una E.P.S. con el propósito de dar continuidad en la prestación de
los servicios de salud.
En el memorial
se informa que al accionante Libardo Infante Oviedo, le correspondió la E.P.S
Solsalud, y que fue a ella a quien debió solicitarse la autorización para que
se realizara el tratamiento
4. Pruebas que obran en el expediente
4.1.1
Pruebas allegadas al Juzgado Tercero Laboral del
Circuito de Ibagué
-
Resultado del Examen
de Anatomia Patológica, practicado por los médicos Gonzalo Bermúdez y Olga
Vásquez fechado el 8 de marzo de 2004, en el que se señala que el paciente
LIBARTO INFANTE OVIEDO sufre de CARCINOMA DE CÉLULAS TRANSICIONALES GRADO 1 Y 2
(Biopsia de Vejiga) (Cuaderno 2 – Folio 3)
-
Orden de Tratamiento
de Quimioterapia Intravesical, prescrita por la doctora  María Rodríguez de la
Unidad de Cancerología del Tolima, quien señala que debe solicitarse
autorización a la E.P.S para la realización del tratamiento del actor.(Cuaderno
2 – Folio 4)
-
Memorial de Cajanal
E.P.S presentado con posterioridad al fallo del juez de primera instancia, en
el que extemporáneamente solicita la improcedencia de la tutela, por las
razones anotadas en el acápite anterior. (Cuaderno 2 – Folios 25-28)
4.1.2
Pruebas allegadas a la Corte Constitucional
-
Oficio remitido vía
Fax por la señora Aida Luz Carmen Infante, hija del accionante al Magistrado
Sustanciador. En él señala, que ya elevó una solicitud a Solsalud E.P.S para
que le autorizaran los medicamentos que requiere su padre y que hacen parte del
tratamiento intravesical.  Sostiene en su comunicación, que a la fecha el
Comité de Solsalud E.P.S sólo ha ordenado una ampolla, de las ocho prescritas
por el oncólogo que trata a su padre. En esa medida, considera que para ordenar
el inicio del tratamiento, el comité de la E.P.S tardó más de un mes en tomar
tal decisión. Por esta razón muestra su preocupación con lo que una demora de
este tipo puede significar para completar exitosamente el tratamiento requerido
por su padre. (Cuaderno 1 – Folios 12-13).
-
Al oficio anterior,
se adjunta una copia de la carta dirigida a Solsalud y fechada el 17 de enero
de 2005 en la que solicita los medicamentos para el inicio del tratamiento de
su padre  (Cuaderno 1 – Folio 15) y una copia del formato de justificación de
medicamentos no incluidos en el P.O.S. diligenciado por el oncólogo tratante
–Doctor Alvaro Montoya- (Cuaderno 1 – Folios 16-17)
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Primera instancia
Esta decisión fue proferida por el Juzgado Tercero Laboral del
Circuito de Ibagué el veintitrés (23) de septiembre de 2004. En ella se decidió
no conceder la tutela al accionante, tras dar aplicación a la presunción de
veracidad contemplada en el artículo 20 del decreto 2591 de  1991, toda vez que
la entidad accionada no hizo pronunciamiento alguno sobre los hechos objeto de
la acción.
El Juez consideró que Cajanal E.P.S no era la entidad responsable de
la prestación del tratamiento ordenado, sino la nueva E.P.S a la que pertenece
el accionante, bien por asignación o por escogencia, dado que de conformidad
con la resolución N° 281 de 2004, proferida por la Superintendencia Nacional de
Salud, el certificado de funcionamiento de Cajanal E.P.S fue revocado, con lo
cual se dejó en libertad a los cotizantes de escoger la nueva E.P.S y en caso
de no hacerlo debía haberse asignado por parte de la Superintendencia Nacional
de Salud.
2. Impugnación
Mediante Auto del primero (1) de Octubre
de 2004, el Secretario del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué
certificó que no se presentó impugnación alguna frente a la decisión de ese
despacho y, en consecuencia, ordenó el envío del expediente a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
3. Trámite de la acción en la Corte
Constitucional
Mediante Auto proferido por la Sala de
Selección Número Once, el día diecinueve (19) de noviembre de dos mil cuatro
(2004), la Corte decidió seleccionar para revisión este proceso.
Posteriormente, el Magistrado Sustanciador, mediante Auto del diecisiete (17)
de marzo de dos mil cinco (2005) decidió ordenar a la Secretaria General de la
Corte Constitucional poner en conocimiento de la E.P.S  Solsalud – Seccional
Tolima, el contenido del expediente de tutela, para que, dentro de las cuarenta
y ocho horas siguientes a la notificación del Auto, dicha entidad se
pronunciara acerca de las pretensiones y del problema jurídico que planteaba la
aludida acción de tutela.
El Magistrado Sustanciador tomó esta
decisión teniendo en cuenta la reiterada jurisprudencia de esta Corporación que
ha señalado como deber del juez constitucional vincular de manera oficiosa a
aquellas entidades que presuntamente vulneran derechos fundamentales, con el
fin de garantizar su derecho a la defensa, y en ese contexto, permitirle a la
autoridad establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los
hechos materia de controversia. En el Auto, se consideró que la no vinculación de
una parte al proceso de tutela constituía una nulidad saneable, y aunque en
principio tal saneamiento debería ser realizado por el juez de instancia, en
casos en los que están de por medio los derechos de las personas de la tercera
edad, es deber de la Corte proceder directamente a vincular al proceso a
quienes no fueron llamados y registran un mínimo interés en el mismo.
Mediante comunicación del veintiséis
(26) de abril de 2005, la Secretaría General de la Corte Constitucional
certificó al despacho del Magistrado Sustanciador que el Auto del diecisiete
(17) de marzo de este año había sido oportunamente comunicado a Solsalud E.P.S,
sin que a la fecha se hubiera pronunciado sobre esta acción de tutela.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente
para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.
Problema Jurídico.
De acuerdo con los hechos que han dado lugar a la
controversia objeto de la presente acción de tutela, le corresponde a esta Sala
de Revisión establecer si resulta violatoria de los derechos a la salud y a la
seguridad social en conexidad con la vida, la decisión de Cajanal E.P.S y de
Solsalud E.P.S. de no practicar integralmente un tratamiento de QUIMIOTERAPIA
INTRAVESICAL, a un afiliado al régimen contributivo de salud con 86 años de
edad; teniendo en cuenta que Cajanal sostiene que no puede prestar ese servicio
pues le fue revocado su certificado de funcionamiento como E.P.S; y que
Solsalud, Entidad Promotora de Salud que asumió la prestación de los servicios
de salud del actor, guardó silencio en el presente proceso y a la fecha no ha
practicado en su totalidad el tratamiento requerido por el actor.
Con el propósito de desarrollar y resolver el problema
jurídico planteado, esta sentencia de reiteración de jurisprudencia tendrá la
siguiente estructura:
Inicialmente, se hará alusión de manera breve a las
reglas relativas al deber de solidaridad y asistencia a las personas de la
tercera edad en un Estado Social de Derecho. Posteriormente se reiteran las
reglas jurisprudenciales que  declaran que el derecho a la salud tiene un
carácter prestacional pero adquiere la connotación de fundamental al estar en
conexidad con el derecho a la vida digna, y que estos derechos son vulnerados
cuando por razones de tipo legal o contractual, una entidad prestadora de
servicios de salud niega el suministro de medicamentos o la práctica de
tratamientos indispensables para la vida digna de un paciente.
A continuación se reiteran las reglas formuladas por
la jurisprudencia de la Corte, en aquellos eventos en los cuales, las E.P.S
deben prestar determinados servicios médicos o suministrar medicamentos, pese a
no estar incluidos en el Plan Obligatorio de Salud P.O.S.  Todo esto con el fin
de proteger los derechos fundamentales de quienes necesitan medicamentos o
tratamientos para la protección de su vida. Igualmente, la Corte se referirá al
derecho a la continuidad en la prestación de los servicios de salud, el cual
resulta fundamental en el presente caso, toda vez que una de las accionadas,
Cajanal E.P.S., sostiene que no puede prestar el servicio médico al actor pues
le fue revocado su certificado de funcionamiento como E.P.S por parte de la
Superintendencia de Salud. Finalmente, teniendo en cuenta las reglas reiteradas
se procederá a resolver el problema jurídico planteado en el caso concreto.
3.  El Deber de solidaridad y asistencia a las
personas de la tercera edad
Esta Corte ha sido clara al manifestar que el
principio de solidaridad que caracteriza al Estado Social de Derecho impone
tanto al Estado como a los particulares, deberes fundamentales para el logro de
una verdadera y equitativa armonización de los derechos. En este sentido, ha
afirmado que la solidaridad representa un límite al ejercicio de los derechos
propios que, en otros modelos constitucionales, parecían absolutos.
Pero esta clase de deberes derivados del principio de
la solidaridad, se tornan imperiosos si se trata de socorrer o garantizar los
derechos de las personas de la tercera edad[2].
En efecto, como lo ha reconocido la Corte, las personas que se encuentran en la
mencionada categoría son acreedoras a un trato de especial protección, no sólo
por parte del Estado sino de los miembros de la sociedad.  Tal situación tiene
su fundamento por una parte, en el mandato contenido en el artículo 13 de la
Carta que ordena la protección de grupos que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta y, por la otra, en lo dispuesto por el artículo 46 del
mismo texto constitucional, según el cual:
"El Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado les garantizará los
servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de
indigencia".
En desarrollo de esta disposición, la Corte ha
entendido que todos los miembros del Estado colombiano se encuentran sujetos al
deber de especial protección respecto de las personas de la tercera edad, sin
que ello impida reconocer las necesarias diferencias que existen entre cada uno
de ellos.
También en materia de salud, esta Corporación ha
tenido en consideración la condición de tercera de edad de los accionantes con
el fin de brindar una protección especializada y reforzada a sus derechos
fundamentales[3],
pues como se reiterará a continuación el derecho a la salud adquiere el
carácter de fundamental cuando se encuentra en conexidad con la vida.
4.  El derecho a la salud adquiere el carácter de
fundamental cuando se encuentra en conexidad con la vida.
El derecho a la salud se encuentra consagrado en el
artículo 49 de la Constitución, dentro del capítulo de los derechos económicos,
sociales y culturales.  Allí se establece que la atención de la salud es un
servicio público a cargo del Estado y que en Colombia se  garantiza a todas las
personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de
la salud.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha sido
clara en señalar que, el derecho a la salud es, en principio, un derecho de
naturaleza prestacional, pero que puede adquirir el carácter de fundamental
cuando se encuentra en conexidad con el derecho a la vida y con otros que
también tienen esa condición jurídica, como la integridad personal.
Así lo sostuvo la Corte en sentencias como la T-264 de
2004,   en donde se reiteran las reglas relativas a la naturaleza particular
del derecho a la salud cuando se encuentra en conexidad con la vida o con otros
derechos fundamentales.  En esta providencia, que a su vez reitera la Sentencia
T-1036 de 2000, la Corte considera lo siguiente:
“Esta Corporación ha sostenido, que si bien
el derecho a la salud no es en sí mismo un derecho fundamental[4], sí
puede llegar a ser efectivamente protegido, cuando la inescindibilidad entre el
derecho a la salud y el derecho a la vida hagan necesario garantizar éste
último, a través de la recuperación del primero, a fin de asegurar el amparo de
las personas y de su dignidad.[5]
De ahí que el derecho a la salud sea un derecho protegido constitucionalmente[6], en los
eventos en que por conexidad, su perturbación pone en peligro o acarrea
la vulneración de la vida u otros derechos fundamentales de las personas[7]. Por
consiguiente, la atención idónea y oportuna, los tratamientos médicos, las
cirugías, la entrega de medicamentos, etc., pueden ser objeto de protección por
vía de tutela, en situaciones en que la salud adquiere por conexidad con el
derecho a la vida, el carácter de derecho fundamental”[8].
5.  La vulneración del derecho a la salud en conexidad
con la vida cuando por razones de tipo contractual o legal, se niega la
práctica de un tratamiento o el suministro de medicamentos poniéndose en riesgo
la vida.
Teniendo en cuenta la regla precedente, la
jurisprudencia constitucional ha sido clara en afirmar que el derecho a la
salud en conexidad con la vida e integridad personal se vulnera, entre otras
circunstancias, cuando por razones de tipo contractual o legal, una entidad
encargada de prestar el servicio de salud decide negar la práctica de un
tratamiento o el suministro de medicamentos poniendo en riesgo los precitados
derechos de las personas.
Respecto al vínculo del derecho a la salud con el derecho a la vida,
este tribunal ha sostenido que éste no se origina únicamente con la puesta en
peligro de la existencia biológica del hombre. Así lo sostuvo la Corte en un
reciente pronunciamiento:
"Según lo manifiesta la jurisprudencia constitucional, el
vínculo del derecho a la salud con el derecho a la vida, no se origina únicamente
a partir de que se ponga en peligro la existencia vital del hombre, pues éste
no se refiere única y exclusivamente a la simple existencia biológica, sino que
implica además, la posibilidad de que el individuo lleve una vida en
condiciones dignas y pueda desempeñarse normalmente en sociedad, alcanzando un
estado de salud lo mas lejano posible al sufrimiento y al dolor, pues al hombre
se le debe respeto a la integridad física y una vida saludable en la medida que
sea posible"[9].
De acuerdo con esta sentencia, el juez constitucional para proteger
el derecho a la salud en conexidad con la vida, puede considerar no sólo
aquellas circunstancias que pongan en riesgo la existencia biológica de la
persona, sino también aquéllas que atenten contra una vida en condiciones
dignas, es decir, aquélla que le permita al individuo el desarrollo de su
proyecto de buen vivir en la sociedad en condiciones adecuadas.
6. Servicios médicos necesarios y excluidos del P.O.S.
Reglas jurisprudenciales.
Ahora bien, pese a que el juez constitucional protege
el derecho a la salud cuando se encuentra en conexidad con el derecho a la vida
en condiciones dignas, tal protección no es absoluta y requiere la verificación
y el cumplimiento de un conjunto de reglas que han sido trazadas por esta
Corporación[10].
Estas reglas son, en últimas, el equivalente a los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela para la protección de los
derechos fundamentales en este tipo de casos. Las reglas son:
A-Verificar
si la falta de tratamiento o medicamento excluidos del P.O.S -Plan Obligatorio
de Salud -, amenaza el derecho a la vida del interesado, en el sentido señalado
anteriormente.
B-
Verificar que el medicamento o tratamiento no pueda ser sustituido por uno de
los incluidos en el P.O.S. -Plan Obligatorio de Salud - o cuando, pudiendo
hacerlo, el sustituto no tenga el mismo nivel de efectividad que el paciente
necesita para el mejoramiento de su salud.
C-
Adicionalmente, se debe comprobar la incapacidad económica del paciente de
sufragar los gastos del tratamiento o medicamento que requiere y su inhabilidad
de acceder a él por algún otro sistema o plan de salud.
D-
Finalmente, es necesario que el medicamento o el tratamiento requerido por el
accionante, haya sido prescrito por un medico adscrito a la E.P.S. a la cual se
encuentre afiliado el peticionario.
Antes de verificar si en el caso concreto, están dados los supuestos
para la protección de los derechos del actor, la Sala estima conveniente
reiterar algunas de las reglas relativas al acceso al sistema general de
seguridad social, y en concreto, el principio de la continuidad en el
servicio de salud, teniendo en cuenta que una de las accionadas, Cajanal
E.P.S., sostiene que no puede prestar el servicio médico al actor pues le fue
revocado su certificado de funcionamiento como E.P.S por parte de la
Superintendencia de Salud.
7. El principio de continuidad en el servicio de salud.
La Corte Constitucional ha considerado que el derecho de acceso a la
seguridad social, previsto en los artículos 48 y 49 de la Constitución, abarca
no sólo el acceso al sistema de salud como tal y su cobertura, sino también las
garantías de permanencia y traslado de sus afiliados en el sistema. Por este
motivo, dentro del marco jurídico previsto por la Constitución y la ley de
seguridad social, y como desarrollo de los principios de eficacia y
universalidad, el Sistema General de Seguridad Social en Salud está regido por
unos principios especiales entre los que se destaca, para el caso que se
analiza, el de la continuidad en el servicio.
Con el principio de continuidad, se busca garantizar a los titulares
del derecho a la atención en salud que han ingresado al sistema de General de
Seguridad Social, la prestación ininterrumpida, constante y permanente de los
servicios, como una garantía de protección de sus derechos a la vida y a la
salud. El principio de continuidad se materializa entonces en el derecho de los
ciudadanos a no ser víctimas de interrupciones abruptas y sin justificaciones
válidas de los servicios de salud y, en particular, de los tratamientos o
procedimientos médicos que reciben o requieran según las prescripciones médicas
y las condiciones físicas o síquicas del usuario.
El fundamento de aplicación de la continuidad al régimen de
seguridad social, y en especial al régimen de salud, obedece a dos razones
fundamentales. En primer lugar, la continuidad constituye una característica
esencial de todo servicio público, de modo que siendo la seguridad social en
salud un servicio público obligatorio, su prestación debe ser regular y
continua, sin interrupciones, salvo que exista una causa legal que lo
justifique y siempre que la misma se encuentre ajustada a las garantías y
derechos constitucionales.
En segundo lugar, la atención de la salud se rige por los principios
de universalidad y eficiencia, que se materializan en la vinculación progresiva
y efectiva de todos los habitantes del territorio nacional al sistema general
de salud a través de alguno de los regímenes previstos legalmente
(contributivo, subsidiado o vinculado), con lo cual, una vez que la persona
ingrese a dicho sistema, existe una vocación de permanencia y no puede, por
regla general, ser separada o desvinculada del mismo[11].
Frente a este  tema la Corte ha señalado recientemente :
“Los artículos 48[12]
y 49[13]
de la Constitución consagran que la atención a la salud es un servicio público
y que puede ser prestado por un particular bajo la supervisión del Estado. Por
lo tanto, al ser la salud un servicio público no puede interrumpirse su
prestación, ya que el servicio público se caracteriza por la continuidad  en la
prestación del mismo. Además, la continuidad en la prestación hace parte del
principio de eficiencia[14].
Para la Corte es claro que el servicio de
salud sólo puede ser interrumpido cuando exista una causa de ley. En la
sentencia T-618 de 2000 indicó: ‘Uno de los principios característicos del
servicio público es la eficiencia y, específicamente este principio también lo
es de la seguridad social. Dentro de la eficiencia está la continuidad en el
servicio, es decir que no debe interrumpirse la prestación salvo cuando exista
una causa legal que se ajuste a los principios constitucionales...[15]”.
(Sentencia T-746 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
A partir del fundamento jurídico que identifica el principio de
continuidad, la jurisprudencia constitucional ha definido el alcance del
derecho ciudadano a no ser víctima de interrupciones injustificadas en la
prestación de los servicios de salud, fijando los criterios que obligan a las
entidades promotoras y prestadoras de salud (E.P.S, A.R.S., I.P.S) a garantizar
y asegurar su continuidad. Sobre esa base, ha sostenido la Corte[16] (I) que las
prestaciones en salud, como servicio público obligatorio y esencial, tiene que
ofrecerse de manera eficaz, regular, permanente y de calidad; (II) que las
entidades prestadoras del servicio deben ser diligentes en las labores que les
corresponde desarrollar, y deben abstenerse de realizar actuaciones ajenas a
sus funciones y de omitir el cumplimiento de obligaciones que conlleven la
interrupción injustificada de los servicios o tratamientos; (III) que los
usuarios del sistema de salud no pueden ser expuestos a engorrosos e
interminables trámites internos y burocráticos que puedan comprometer la
permanencia del servicio; y (IV) que los conflictos de tipo contractual o
administrativo que se presenten con otras entidades o al interior de la propia
empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a
la continuidad, permanencia y finalización óptima de los servicios y
procedimientos médicos ordenados.
De esa manera, esta Corporación ha dejado claro que,  tanto las
entidades públicas como las privadas que intervienen en la prestación de los
servicios de salud, por acción o por omisión en el cumplimiento de sus
funciones, no pueden comprometer la continuidad del servicio y, por tanto, la
eficiencia y eficacia del mismo, mucho menos si con su proceder irregular se
pueden poner en peligro los derechos a la vida y a la salud de los usuarios.
Con base en los criterios expuestos, entra la Corte a pronunciarse
sobre el amparo solicitado en el caso concreto.
8. El caso concreto
El señor LIBARDO INFANTE OVIEDO considera que resulta
violatoria de sus derechos a la salud y a la seguridad social en conexidad con
la vida, la decisión de Cajanal E.P.S y de Solsalud E.P.S. de no practicarle
integralmente un tratamiento de QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL, teniendo en cuenta
que se encuentra afiliado al régimen contributivo de salud desde 1994 y que es
una persona de 86 años de edad.
Antes de verificar las reglas de procedibilidad de la
acción de tutela en este caso, la Sala estima necesario señalar que la Entidad
Promotora de Salud, llamada a responder en el presente caso por el tratamiento
requerido por el actor es Solsalud E.P.S. La Corte llega a esta conclusión pues
considera que existe una causa legal ajustada a los principios
constitucionales, para que el servicio de salud del accionante no sea prestado
ya por Cajanal E.P.S., sino en virtud del principio de continuidad en la
prestación del servicio, lo sea por Solsalud E.P.S.  La causa de este cambio en
la entidad prestadora del servicio es la Resolución N° 281 de 2004 confirmada
en la Resolución N° 758 de 2004, mediante las cuales la Superintendencia
Nacional de Salud, revocó el certificado de funcionamiento a la Caja Nacional
de Previsión Social como E.P.S para organizar y garantizar la prestación del
Plan Obligatorio de Salud a los afiliados del régimen contributivo del Sistema
de Seguridad Social en Salud, certificado que le había sido otorgado mediante
la resolución N° 0959 del 22 de diciembre de 1995.
Así las cosas, las órdenes que adoptará la Sala en el
presente asunto se dirigirán a Solsalud  E.P.S, que de acuerdo con el material
probatorio obrante en el proceso, es la entidad a la que fue afiliado por
Cajanal el accionante en su calidad de pensionado, en cumplimiento del
principio de continuidad y, en concreto, del decreto N°  2423 de 2004 “por el
cual se establecen mecanismos tendientes a garantizar la continuidad en la
prestación de los servicios de salud en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud”. Ello, teniendo en cuenta que el accionante no hizo uso de su derecho
de libre escogencia señalado en el artículo 153, numeral 4 de la ley 100 de
1993.
La Corte verificará entonces el cumplimiento de las
reglas de procedibilidad de la acción de tutela en este caso, que claramente se
enmarca dentro de la controversia acerca de la naturaleza jurídica adquirida
por el derecho a la salud cuando se encuentra en conexidad con otros derechos.
Primero, para la Corte es claro que la no práctica
integral del tratamiento de  QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL al accionante, amenaza
su derecho fundamental a la vida, especialmente desde el punto de vista
biológico, pero también desde el punto de vista de las condiciones dignas en
las que debe desarrollarse su existencia; mucho más si se tiene en cuenta que
se trata de una persona de 86 años de edad que ha superado la expectativa de
vida de un hombre colombiano, el cual corre peligro por la demora en la entrega
de los medicamentos necesarios para llevar a cabo la QUIMIOTERAPIA
INTRAVESICAL.
Segundo, obra prueba en el expediente de
que el tratamiento requerido por el accionante no se encuentra incluido en el
P.O.S -Plan Obligatorio de Salud- En concreto, existe en el proceso una copia
del formato de justificación de medicamentos no incluidos en el P.O.S.
diligenciado por el oncólogo tratante –Doctor Alvaro Montoya– (Cuaderno 1/
Folios 16-17)  De lo que no obra prueba en el expediente es que al accionante
le  hayan sido sugeridos tratamientos incluidos en el P.O.S que tuviesen una
efectividad igual a la QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL. De haberlo sido y de haberse
comprobado que otro procedimiento y otros medicamentos tenían igual efectividad
para el tratamiento de sus afecciones, la tutela hubiese resultado improcedente
en el presente caso.
Tercero, en
el presente caso el hecho de que se trate de un hombre de la tercera edad, que
recibe una pensión equivalente a un salario mínimo, y que trabajó como
agricultor durante su vida laboral, es prueba suficiente para esta Sala de su
incapacidad económica para sufragar los gastos de este tratamiento, así como de
su inhabilidad de acceder a él por algún otro sistema o plan de salud, mucho
más si se tiene en cuenta el elevado costo de este tratamiento que, de
conformidad con el artículo 17 de la resolución 5261 de 1994, es un tratamiento
que corresponde a una enfermedad ruinosa o catastrófica como es el cáncer[17]. Cabe señalar que la
condición económica del accionante no fue controvertida por Cajanal, ni tampoco
por Solsalud E.P.S, entidad que guardó silencio durante este proceso.
Finalmente, la Sala encuentra que al
accionante le fue ordenado el tratamiento por dos médicos diferentes: primero,
por la doctora  María Rodríguez, de la Unidad de Cancerología del Tolima, quien
señaló en su diagnóstico que debía solicitarse autorización a la E.P.S para la
realización del tratamiento del actor (Cuaderno 2 – Folio 4) y,
posteriormente,  por el oncólogo Alvaro Montoya del Hospital Federico Lleras
Acosta de Ibagué, quien solicitó y justificó el tratamiento no incluido en el
P.O.S (Cuaderno 1 – Folios 16-17). Pese a que no obra prueba concluyente en el
expediente de que estos médicos estuvieran adscritos a las entidades
accionadas, en ninguna etapa procesal, se ha alegado por parte de las mismas
que la no prestación integral del servicio al usuario se debe a tal situación;
por el contrario, la negativa de Cajanal E.P.S para prestar el servicio se
debió a que ya no cuenta con la autorización de funcionamiento como E.P.S  y
Solsalud E.P.S, pese a ser vinculada a este proceso, como ya se ha dicho,
guardó silencio luego de la notificación del Auto del diecisiete (17) de marzo
de dos mil cinco (2005) mediante el cual el Magistrado Sustanciador ordenó
poner en conocimiento de la E.P.S Solsalud–Seccional Tolima, el contenido del
expediente de tutela, para que dicha entidad se pronunciara acerca de las
pretensiones y del problema jurídico que planteaba la aludida acción de tutela.
Además obra prueba en el expediente, de que la E.P.S Solsalud ya autorizó una
de las ocho ampollas prescritas por el médico tratante. Sin embargo, los
trámites que se han impuesto al accionante y su familia por parte de Solsalud
para ordenar sólo uno de los medicamentos requeridos para el inicio del
tratamiento, hacen forzosa una orden de  esta Corporación para que dicho
trámite se haga de inmediato, toda vez que está de por medio la vida de un
hombre de la tercera edad, sujeto especial de protección en el ordenamiento
jurídico colombiano.
Teniendo en cuenta la argumentación anterior, esta
Corporación concluye que resulta violatoria de los derechos a la salud y a la
seguridad social en conexidad con la vida, la decisión de Solsalud E.P.S. de no
practicarle de manera integral e inmediata un tratamiento de QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL
al accionante.
En consecuencia, y dado el carácter urgente de las
afecciones sufridas por el peticionario, que exige una protección inmediata de
sus derechos fundamentales, la Corte debe proceder a amparar los derechos
invocados por el mismo y, por lo tanto, ordenará a Solsalud E.P.S – Seccional
Tolima, que de manera inmediata practique integralmente el tratamiento de
QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL requerido por el accionante para la protección de
sus derechos.
Ahora bien, estando el proyecto de fallo listo para
ser considerado por  la Sala de Revisión, el Magistrado Sustanciador recibió el
día cinco de mayo en su despacho un oficio de Solsalud E.P.S. En éste, se
informa que al señor Libardo Infante Oviedo le han sido autorizados aquellos
servicios, por él requeridos, incluidos en el P.O.S. Por lo tanto, solicita que
se declare que no ha violado derecho fundamental alguno, solicitando la
declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por sustracción de
materia, e inexistencia de un objeto jurídico susceptible de protección. De
igual forma, solicita que en caso de que el usuario requiera de servicios
excluidos del P.O.S. se  autorice a la E.P.S para repetir contra el Fondo de
Solidaridad y Garantía por las sumas que en exceso pague y que legalmente no le
corresponde asumir.
Esta nueva situación, sin embargo, no obsta para que
la Corte modifique el sentido de su decisión, pues lo que se ha concluido es
que, en aplicación del principio de continuidad, la E.P.S. debe prestar
directamente y de manera integral todos los servicios requeridos por el
accionante, para el tratamiento del cáncer que padece, incluyendo aquéllos que
no se encuentren dentro del P.O.S.
No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que la
prestación de los servicios de salud no puede ir en desmedro de los intereses
que los particulares ponen en la prestación de los precitados servicios, la
Corte autorizará a Solsalud E.P.S para que repita contra el FOSYGA, atendiendo
a su solicitud, y advirtiendo que tal repetición sólo puede adelantarse por
aquellos tratamientos y medicamentos que efectivamente no se encuentran
incluidos en el P.O.S. porque, de estarlo, la obligación de su suministro
corresponderá directamente a la E.P.S, sin tal posibilidad de repetir contra el
FOSYGA.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REANUDAR los términos del
proceso de tutela de la referencia (Expediente T-1005787) los cuales fueron
suspendidos por orden de la Sala Quinta de revisión mediante Auto del 17 de
marzo de 2005.
Segundo. REVOCAR la sentencia proferida
el veintitrés  (23) de Septiembre de 2004 por el Juzgado Tercero Laboral del
Circuito de Ibagué, y en su lugar, tutelar los derechos fundamentales a
la salud y a la seguridad social en conexidad con el de la vida digna del señor
LIBARDO INFANTE OVIEDO
Tercero. ORDENAR a Solsalud E.P.S – Seccional Tolima que de manera
inmediata practique integralmente el tratamiento de QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL
requerido por el accionante, suministrando todos los medicamentos que sean
necesarios para la  protección de sus derechos fundamentales.
Cuarto.  ADVERTIR a Solsalud E.P.S – Seccional Tolima que podrá repetir
contra el FOSYGA por el valor de aquellos tratamientos y medicamentos que
efectivamente no se encuentran incluidos en el P.O.S. y que resulten necesarios
para la protección de los derechos fundamentales del accionante.
Quinto. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
En la demanda, el
accionante sostiene textualmente respecto a su situación económica: "(...)
soy una persona de escasos recursos económicos, ya que subsisto con un mínimo
de una pensión, además donde quisiera realizarme el tratamiento en otro lugar
no tendría con qué sufragar los gastos de traslado"
[2] Esta posición fue
ampliamente desarrollada en la Sentencia T-801 de 1998, con ponencia de Eduardo
Cifuentes Muñoz
[3]
Por ejemplo, en la Sentencia T-736 de 2004, con ponencia de la doctora Clara
Inés Vargas,  la Corte tuteló los derechos a la salud en conexidad con el de la
vida digna de un hombre de  la tercera edad a quien un Hospital le cobraba por
el alquiler de unas balas de oxígeno y que no contaba con los recursos para
asumir dicho pago.
[4] Sentencias T-395 de
1998; T-076 de 1999 y T-231 de 1999. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[5] Ver Sentencias
T-271 de 1995; T-494 de 1993 y T-395/98.
[6] Al respecto se pueden
consultar las sentencias SU-111 de 1997; SU-039 de 1998; T-236 de 1998; T-395
de 1998; T-489 de 1998; T-560 de 1998, T-171 de 1999, entre otras.
[7] Ver Sentencia No T-271 de 1995.
M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero y Sentencia
T-494 de 1993. M.P .Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Sentencia T-1036 de 2000 M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[9] Sentencia
T-1213 de 2004. MP. Rodrigo Escobar Gil. En este pronunciamiento, la Corte
conoció la acción de tutela promovida por Maria Yolanda Retallak Rojas contra
la Secretaría de Salud de Bogotá con el fin de que la entidad accionada
cubriera la consulta médica y los medicamentos prescritos por su médico
tratante, con el fin de contrarrestar sus problemas pulmonar y cardiaco.
[10] Sentencia T-1213 de 2004. MP.
Rodrigo Escobar Gil
[11] Sobre este punto pueden
consultarse las Sentencias T-746 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y
C-800 de 2003 (M.P.  Manuel José Cepeda Espinosa).
[12]
Artículo 48:” La Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza
a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado,
con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura
de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la
forma que determine la Ley.
La Seguridad
Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con
la ley...”
[13] Artículo 49.” La atención de la
salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se
garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud...”
[14] Ver Sentencia SU-562 DE 1999
(M.P. Alejandro Martínez Caballero)
[15] Sentencia T-618 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[16] Ver, entre otras, las Sentencias
T-1198 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1218 de 2004 (M.P. Jaime
Araujo Rentería) y T-246 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[17]
El artículo 17 de la resolución 5261 de 1994, “Por la cual se establece el
Manual de actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de
Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud” señala: “TRATAMIENTO
PARA ENFERMEDADES RUINOSAS O CATASTRÓFICAS. Para efectos del presente
Manual se definen como aquellos tratamientos utilizados en el manejo de
enfermedades ruinosas o catastróficas que se caracterizan por un bajo costo-
efectividad en la modificación del pronóstico y representan un alto costo.
Se incluyen
los siguientes:
a. Tratamiento con radioterapia y quimioterapia para
el cáncer.
(...)”