SU426-16
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Sentencia SU426/16
DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Procedencia de tutela para evaluar presunta negligencia estatal en
relación con la situación del predio declarado baldío y ocupado por campesinos
víctimas del conflicto armado
La
relevancia constitucional del caso, y la necesidad de un pronunciamiento del
juez constitucional, se confirma por la aparente victimización que han
enfrentado los ocupantes históricos del lugar, que configuran una compleja
situación local de Derechos Humanos, derivada del conflicto armado, que
presuntamente compromete de forma masiva el ejercicio de garantías
constitucionales, tales como el acceso efectivo a la tierra en favor de los
trabajadores rurales, la vida en condiciones dignas, trabajo, integridad
personal, entre otros. En tal sentido, los peticionarios, que se identifican
como campesinos de la vereda El Porvenir, municipio de Puerto Gaitán, han
manifestado que han sido víctimas de distintos hechos de violencia por parte de
estructuras criminales al margen de la ley, que a su vez se vinculan con la
situación del conflicto armado interno extendido en el departamento del Meta;
lo cual ha tenido como consecuencias, entre otras, el homicidio de varios
pobladores.
PREDIOS BALDIOS COMO MEDIO PARA GARANTIZAR EL ACCESO PROGRESIVO A LA
PROPIEDAD RURAL POR PARTE DE LA POBLACION CAMPESINA
REFORMA AGRARIA-Establece un régimen
especial de clarificación, recuperación y adjudicación de baldíos, disponiendo
expresamente que éstos tienen una destinación exclusiva para las “familias
pobres”
SUJETOS DE REFORMA AGRARIA O ADJUDICATARIOS-Requisitos
Los
requisitos generales para ser sujeto de reforma agraria o adjudicatario: (i)
demostrar la explotación de más de dos terceras partes del predio que se
pretende adjudicar, el cual, en todo caso, (ii) no podrá ser mayor a una UAF;
adicionalmente (iii) se exige acreditar la explotación económica de más de dos
terceras partes del predio y atendiendo a la aptitud productiva del terreno
definida por el Incora (Incoder); (iv) se exige que el adjudicatario no tenga
un patrimonio neto superior a los 1000 salarios mínimos mensuales vigentes; y
(v) se advierte que no podrán ser adjudicatarios quienes ya se hayan beneficiado
de otro predio rural, ya sea porque son sus propietarios o tienen derecho de
posesión.
SISTEMA DE LEGALIZACION DE BALDIOS-Objetivo
es garantizar el acceso a la tierra a quienes carecen de ésta
ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Campesinos como titulares del derecho a acceder progresivamente a la
propiedad rural
DERECHO A LA PROPIEDAD RURAL EN BENEFICIO DE LA POBLACION CAMPESINA
La Corte Constitucional ha señalado
que los atributos del derecho a la propiedad rural en beneficio del sector campesino
son, por lo menos, los mismos que se derivan en el caso del régimen común de
propiedad privada y, en consecuencia, ha establecido, sin carácter exhaustivo,
cuatro extensiones del derecho en referencia: (i) el derecho a no ser despojado
de su propiedad o forzado a deshacerse de la misma, bajo el argumento de ser
improductiva, sin que antes se le otorguen alternativas para mejorar la
producción o de desarrollo agrícola, como lo es el establecimiento de zonas de
reserva campesina habilitadas para tal fin; (ii) el derecho a disfrutar de la
propiedad sin intromisiones injustificadas; (iii) el derecho a que el Estado
adopte  medidas progresivas destinadas a efectivizar el acceso a la propiedad
rural y el mejoramiento de su calidad de vida, en términos de dignidad humana;
y (iv) el derecho a que se garantice su seguridad alimentaria.
DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Acceso progresivo de trabajadores agrarios y garantía de una serie
de bienes y servicios básicos
DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Necesidad de un enfoque diferencial que atienda adecuadamente la
situación de la “mujer rural”
La
discriminación estructural contra la mujer es un problema que no sólo ha sido
reconocido a nivel nacional, sino también en el escenario global, por lo que ha
surgido la necesidad de adoptar distintas estrategias e instrumentos para
suprimir este inadmisible fenómeno.
PROTECCION A LA MUJER RURAL-Instrumentos internacionales/PROTECCION A LA MUJER
RURAL-Garantía constitucional
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE
LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Debe garantizar
el derecho al territorio, bienes y servicios complementarios para mejoramiento
de calidad de vida social, económico y cultural
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE
LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido
Los contenidos de la obligación
estatal de garantizar el  acceso progresivo a la tierra y el territorio en
beneficio de los trabajadores rurales se relacionan, por lo menos, con cuatro
aspectos, así: (i) el acceso formal y material, cuya efectividad se da,
fundamentalmente, a través de la titulación en favor de la población campesina;
(ii) su participación en las estrategias institucionales que propendan no sólo
por el desarrollo del agro colombiano, sino también de los proyectos de vida de
los trabajadores del campo; (iii) la garantía de seguridad jurídica sobre las
distintas formas de acceder a la propiedad de la tierra, tales como la
ocupación, la posesión y la tenencia, lo cual implica disponer de mecanismos
efectivos para su defensa y protección de actos arbitrarios como desalojos
injustificados o desplazamientos forzados; y (iv) el reconocimiento de la
discriminación histórica y estructural de la mujer, así como de su especial
vulnerabilidad en contextos rurales y del conflicto, exige la adopción de
medidas en su beneficio, en pos de garantizar acciones afirmativas tendientes a
superar el estatus discriminatorio.
PROBLEMATICA DE LOS PREDIOS BALDIOS-No
se circunscribe únicamente a la clarificación e identificación de los mismos,
sino también a la efectiva adjudicación
DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Vulneración de derechos de población campesina, desplazada por la
violencia, que habita hace varios años la vereda El Porvenir y solicitan la
adjudicación de los predios
DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Órdenes para llevar a cabo un plan estratégico para aclarar la
situación de campesinos en relación con los predios baldíos ocupados y
adelantar los procesos correspondientes por las autoridades y órganos
competentes
Referencia:
Expediente T-5353319
Acción de
tutela instaurada por Sulay Martínez y otros, contra el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural —Incoder— y otros.
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D. C., once (11) de Agosto de dos mil
dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y
reglamentarias, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera
instancia, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Villavicencio, el ocho (8) de octubre de dos mil quince (2015); y
en segunda instancia, por la Sala de Decisión de Tutelas No. 2 de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el veintiséis (26) de noviembre
de dos mil quince (2015); dentro de la acción de tutela promovida por Sulay
Martínez y otros, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder—
y otros.
El proceso de la referencia fue seleccionado para su revisión por la
Sala de Selección Número Dos de la Corte Constitucional, mediante Auto del doce
(12) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Por la relevancia social del caso,
se presentó a la Sala Plena el informe de que trata el artículo 61 del
Reglamento Interno de la Corte Constitucional. A través de auto de mayo 19 del
año en curso, la Corporación decidió asumir la competencia para dictar una
decisión de unificación.
I. ANTECEDENTES
El nueve (9) de septiembre de dos
mil quince (2015), 73 ciudadanos[1]
(37 mujeres y 36 hombres) instauraron acción de tutela contra el Incoder, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Gobernación del Departamento
del Meta, el Ministerio de Defensa Nacional (Policía Nacional y Ejército
Nacional), la Alcaldía del Municipio de Puerto Gaitán (Meta), y la Unidad
Nacional de Protección –UNP–, en defensa de sus derechos fundamentales a la
vida digna, mínimo vital, acceso a la administración de justicia, debido
proceso, igualdad, vivienda digna, trabajo, paz, y “a la tierra para los
trabajadores agrarios y de la población campesina que [se] encuen[tra] en
inminente riesgo de desplazamiento”;[2]
los cuales estiman vulnerados por (i) no adjudicarles los predios baldíos que,
según afirman, han venido ocupando desde hace más de 40 años; y (ii) no
garantizarles condiciones de seguridad que respondan adecuadamente a las
circunstancias de violencia, de las que han sido víctimas.
Con el fin de
desarrollar de forma precisa los antecedentes, a continuación la Sala
presentará los hechos en los que se sustenta la acción de tutela y las
decisiones de instancia objeto de revisión.
1. Hechos
1.1. Los
accionantes manifiestan pertenecer a la comunidad campesina de “El Porvenir” —inspección
del municipio de Puerto Gaitán (Departamento del Meta) y población porteña del
Río Meta—, desde hace más de 45 años. Indican que en el año 1970, el señor Víctor
Machado —empresario asentado en la zona— reclamó y adquirió la propiedad de “El
Porvenir”,[3]
pero en 1979 y tras su fallecimiento, la viuda del titular del predio vendió
una extensión de veintisiete mil (27.000) hectáreas al señor Víctor Carranza
Niño (F), a quien los actores identifican como “comerciante de esmeraldas”.
1.2. Exponen los
demandantes que los campesinos ocupantes de “El Porvenir” nunca tuvieron
conocimiento del título adquirido por el señor Machado, por lo que “utilizaron
colectivamente la tierra” hasta el momento en que ésta pasó a manos del
señor Carranza Niño (F), y empezaron a ser víctimas de diversos actos de
violencia por parte de “grupos paramilitares”, al punto de resultar
asesinados 10 pobladores en el año 1987, además de procesos de desplazamiento
forzado.
1.3. Según los
actores, el 15 de enero de 1992 el ahora extinto Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria —Incora— adjudicó a 27 personas los títulos de propiedad
respecto de las 27.000 hectáreas que hasta entonces estaban a nombre del señor Carranza
(F), pese a que, de conformidad con lo narrado por los accionantes, los beneficiarios
de la adjudicación no tenían relación alguna con los predios, pues nunca habían
sido miembros de la comunidad “El Porvenir”; aunado a ello, con
posterioridad estos adjudicatarios decidieron englobar los 27 terrenos en
5 grandes inmuebles (conocidos como las haciendas “Mi Llanura”, “El
Pedregal”, “El Rincón”, “Campo Hermoso”, y “Las Corocoras”).
No obstante, manifiestan los peticionarios que el dominio real de los bienes ha
estado en cabeza de una empresa familiar del señor Víctor Carranza (F),
conocida como “Ganadería La Cristalina”.
1.4. Narran los
demandantes que en el año 2012, un miembro del Congreso de la República,
junto con una organización de defensa de Derechos Humanos, solicitaron al Incoder
la revocatoria de las adjudicaciones descritas y adelantadas por el Incora,
poniendo de presente que las mismas habían sido irregulares. En tal virtud, el
30 julio de 2014 se profirió la Resolución No. 6423, en la que se dejaron sin
efectos las 27 titulaciones que fueron calificadas como ilegales, y el Estado se
constituyó en titular de los bienes en cuestión. Con ocasión de esos hechos, el
13 de junio de 2015 el representante legal de la empresa “Ganadería La
Cristalina”, señor Holman Carranza, hizo entrega voluntaria de los predios al
Subgerente de Tierras Rurales del Incoder y el 18 de abril del mismo año el
Presidente de la República sobrevoló el lugar para hacer reconocimiento físico
de estos terrenos, ahora reconstituidos en baldíos de la Nación.
1.5. Sin
embargo, exponen los accionantes que transcurrido más de un año desde que se
expidió la Resolución 6423 del 30 de julio de 2014, se efectuó su inscripción en
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López (Meta) y se
realizó el evento de entrega voluntaria por parte del señor Holman Carranza, no
se ha adelantado ningún trámite para lograr la recuperación real del lugar, ni “se
han iniciado las gestiones para adjudicar las tierras del Porvenir a las
familias que lleva[n] aproximadamente más de medio siglo en posesión y
explotación del predio, junto con [sus] hijos e hijas”.[4]
1.6. En ese sentido, indican que
actualmente la empresa “Ganadería La Cristalina” sigue explotando
económicamente el baldío y los representantes de la misma han seguido hostigando,
de forma permanente, a los campesinos que ocupan el territorio. A tales
acciones atribuyen el desplazamiento forzado y el envío de amenazas al
Presidente de la Junta de Acción Comunal (en adelante JAL), señor Miguel
Briceño. Además, narran que algunos de los empleados de la mencionada empresa vienen
alinderando parcelas al interior de El Porvenir, bajo el argumento de que sus
empleadores les han transferido la propiedad de las mismas.
1.7. De acuerdo con lo
manifestado por los accionantes, la situación de inseguridad los ha llevado a promover
distintos mecanismos judiciales y administrativos tendientes a garantizar  su tranquilidad,
sin obtener respuesta efectiva:
(i)
El 21 de abril de 2015, el señor Miguel Briceño –presidente de la JAL
de la inspección de El Porvenir– y otros pobladores solicitaron al comandante
de la Regional de Policía No. 7 ejercer acción policiva con el fin de proteger
los bienes de que trata la Resolución No. 6453 de 2013 del Incoder y adoptar
medidas urgentes de seguridad para evitar atentados contra la vida e integridad
de los campesinos ocupantes de los predios baldíos en mención.
(ii)  El
8 de mayo de 2015 se desarrolló una reunión con el entonces Subcomandante de la
Policía del Meta (Coronel Mauricio Báez) y dos oficiales más, en la que se reiteró
la solicitud de intervención policial y acompañamiento a las familias ocupantes
de El Porvenir. Además, se presentó una petición cuyo objeto para la
realización de un consejo de seguridad y la conformación de un comité de
verificación dentro del predio. Al respecto, indican que el coronel Báez les
manifestó que iba a tramitar la solicitud y que, para el desarrollo del consejo
de seguridad, se comprometía a garantizar la seguridad del señor Miguel Briceño
(Presidente de la JAL).
(iii)
Señalan que también le pidieron a la Gobernación del Meta convocar a
un consejo extraordinario de seguridad, con el fin de dar a conocer y estudiar
la situación de riesgo que atraviesa la comunidad de El Porvenir;
adicionalmente, pidieron a la Gobernación que requiriera a las autoridades del
orden local y nacional acerca de la conformación de una comisión de
verificación cuyo objeto fuese el mapeo de la seguridad de la zona y la
identificación de la situación de derechos humanos dentro de la misma, para la
ulterior adopción de medidas de protección en favor de los pobladores.
(iv)
Exponen que el 22 de mayo de 2015 se llevó a cabo un consejo de
seguridad en el casco urbano del municipio de Puerto Gaitán (Meta), sin contar
con la presencia de quienes habían solicitado su convocatoria, debido a que, en
primer lugar, les fue notificada la celebración del este evento únicamente con
10 horas de antelación y, en segundo lugar, no se otorgaron las medidas de
seguridad o acompañamiento necesarias para garantizar la integridad de los
campesinos que debían trasladarse desde la zona rural de El Porvenir hasta el
lugar de la reunión.
(v)  En
el referido consejo de seguridad se realizaría una visita a El Porvenir, el 2
de junio de 2015, con el fin de verificar las denuncias, pero –señalan– fue
cancelada por la falta de disponibilidad de un helicóptero que transportara a
las autoridades hasta el lugar.
(vi)
Dado que los demandantes habían solicitado insistentemente al Incoder
adelantar la aprehensión del inmueble y posterior adjudicación,[5] sin obtener respuesta
alguna, el 5 de junio de 2015 se llevó a cabo una audiencia pública ante el
Congreso de la República, en donde se denunciaron “las irregularidades, la
falta de acción y la omisión del Incoder en la recuperación material del
predio, dentro de la que el Sub Gerente de Tierras asumió unos compromisos con
los campesinos, sin que se hayan cumplido”;[6]
también informaron sobre la situación de riesgo contra su vida, integridad física
y desplazamiento forzado, teniendo en cuenta las diversas hostilidades que
habían venido atravesando, por lo que solicitaron la adopción de medidas de
protección.
Sin embargo, ante la ausencia de
respuesta efectiva, el 7 de junio de 2015 “se perpetró una masacre en el
predio ubicado en la inspección de El Porvenir, y en ella fueron asesinadas
tres personas”.[7]
(vii)
Los actores aclaran que se han realizado cerca de 4 acciones
urgentes, 3 denuncias penales, 2 solicitudes de realización de consejos de
seguridad y verificación de riesgo, entre otras actuaciones, sin que ninguna
institución atienda sus requerimientos.
1.8. En
síntesis, los demandantes indican que (i) no se han adelantado las gestiones
pertinentes para que el Estado recupere materialmente los predios baldíos de
que de que trata la Resolución No. 6423 del 30 de julio de 2014, expedida por
el Incoder, (ii) no se iniciado el trámite de adjudicación de los inmuebles a
los ocupantes con derecho sobre los predios que conforman El Porvenir, y (iii) no
se han adoptado medidas adecuadas para contrarrestar las hostilidades en su
contra y los distintos riesgos denunciados ante diversas autoridades. Ello
implica una vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna,
mínimo vital, acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad,
vivienda digna, trabajo, paz y acceso a la tierra de los campesinos, lo que
motiva la presentación de la acción de tutela objeto de
estudio.
2. Respuesta de las entidades accionadas y de los vinculados en el
trámite de las instancias
2.1. De los
accionados
2.1.1. Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder–
Mediante comunicación
del 18 de septiembre de 2015, el Coordinador de Representación Judicial de la
Oficina de Asesoría Jurídica de la entidad dio respuesta a la acción de tutela
y solicitó declarar la improcedencia de la misma, con base en las siguientes
razones:
(i)
En relación con la situación de
inseguridad mencionada por los actores, afirma que el Incoder no tiene
funciones de mantenimiento, preservación y restablecimiento del orden público,
por lo que no le es atribuible responsabilidad alguna por hechos de desplazamiento
forzado o violencia dentro del predio o los predios de El Porvenir.
(ii)
En cuanto a los inmuebles en torno a los
cuales gira la controversia planteada en la tutela, de conformidad con informe
suministrado por la Subgerencia de Tierras Rurales del Instituto, se pudo
establecer que:
a)
Se inició proceso de revocatoria directa de 27
resoluciones de adjudicación de un número igual de predios ubicados en la
vereda El Porvenir, en el Municipio de Puerto Gaitán. El objeto de este
procedimiento administrativo era el de “determinar si al momento de la
adjudicación y durante su trámite correspondiente se cumplieron las
disposiciones legales aplicables a la adjudicación de baldíos. Es decir, se
debía decidir si el trámite y la adjudicación eran legales o no”.[8]
b)
Con posterioridad, los 27 predios fueron
englobados por los adjudicatarios en 5 inmuebles, los cuales fueron vendidos
así:[9]
Predio
Folio (FMI)
Cédula catastral
Área (Ha)
Escritura y fecha de venta
Notaría
Propietario adquirente del predio englobado
“Mi
Llanura”
234-15741
00-01-0001-0756-000
4.641Ha
500m2
2979
del 28-12-07
4º
de Villavicencio
Pedro
Libardo Ortegón Ortegón
“El
Rincón”
234-15742
00-01-0001-0742-000
4.730Ha
3.000m2
2980
del 28-12-07
4º
de Villavicencio
Hugo
Armando Bustos Bernal
“Las
Corocoras”
234-15743
00-01-0001-0745-000
5.681Ha
2.105m2
2981
del 28-12-07
4º
de Villavicencio
Jaime
Rojas García
“Campo
Hermoso”
234-15744
00-01-0001-0087-000
5.969Ha
5.000m2
2982
del 28-12-07
4º
de Villavicencio
Cristóbal
Ramos Sacristán
“Pedregal”
234-15745
00-001-0001-0052-000
4.918Ha
3.000m2
2983
del 28-12-07
4º
de Villavicencio
Daniel
Gómez Cañón
c)
A través de Resolución No. 6423 del 30 de julio
de 2014, la Subgerencia de Tierras Rurales del Incoder decidió revocar
directamente las adjudicaciones de los 27 predios que fueron englobados, como
se describió con precedencia. De acuerdo con este acto administrativo:
“(…) la titulación efectuada no recayó en destinatarios legítimos de
la reforma agraria, en la medida en que se probó que en ningún caso de los
analizados en la presente providencia, los favorecidos con el título ocupaban y
explotaban los predios adjudicados en la forma exigida por la normatividad
vigente al momento de la adjudicación. Por su parte, en caso de que ello
hubiera sido así, tampoco se acreditó la existencia de pastos mejorados, única
forma de obtener la adjudicación cuando la ocupación se hiciera con ganado. Así
mismo, como las adjudicaciones se hicieron conforme a lo dispuesto en el inciso
6º y los numerales 1 y 2 del Artículo 30 de la Ley 135 de 1961, no se cumplió
con dicha norma, pues no se allegó la necesaria prueba del mantenimiento de los
ganados por medio de las declaraciones de renta y patrimonio correspondientes
al periodo para el cual se invoca la ocupación”.[10]
d)
Esta resolución quedó ejecutoriada luego de
surtirse su notificación personal al Ministerio Público, el 28 de agosto de
2014, y por aviso a los interesados los días 4, 5, 6, 8, 12, 15 y 28 del mismo
mes. Adicionalmente, el acto administrativo fue inscrito en la Oficina de
Instrumentos Públicos del municipio de Puerto López (Meta), con constancia del
9 de marzo de 2015.
e)
Luego de corroborarse que los predios declarados
baldíos estaban siendo explotados económicamente por la empresa “Ganadería
La Cristalina”, se solicitó al representante legal de la misma realizar la
entrega voluntaria de los 27 inmuebles. Fue así como el Subgerente de Tierras
Rurales del Incoder, mediante acta del 13 de junio de 2015, recibió del señor
Holman Carranza los bienes en referencia.
f)
Luego de que la Nación formalmente recuperara el
dominio de los predios, circunstancia que se dejó consignada en el acta ya
citada, “se evidencia la usurpación de terceros invasores. Razón por la cual
el Incoder, a través de la Oficina Asesora Jurídica, interpuso querella ante la
Inspección de Policía de Puerto Gaitán contra los invasores indeterminados del
predio denominado El Porvenir”;[11]
pues para el Instituto esta situación es constitutiva de actos perturbadores de
la posesión, con lo cual se impide la ejecución de políticas agropecuarias y de
desarrollo rural y se frustra la función social de la propiedad.
g)
El 10 de septiembre de 2015, el Subgerente de
Tierras Rurales se reunió en las instalaciones del Incoder con las comunidades
de El Porvenir y la vereda Matarratón. En esa oportunidad, los líderes de las
JAL denunciaron invasiones en los predios, así como riesgos en su seguridad y un
eventual desplazamiento forzado causado por el señor Elbert Abril Santamaría –presidente
de la Asociación de Desplazados y Campesinos Productores Agropecuarios de la
Altillanura (ASDEPAGRAL)–, quien desde el 20 de agosto de 2015 solicitó a la
entidad la adjudicación de estos terrenos. El Subgerente de Tierras Rurales comunicó
a las comunidades que la petición elevada por el señor Abril Santamaría no le
daba ningún derecho de ocupación, invasión, negociación con terceros o
usufructo de El Porvenir, por tratarse de un predio baldío.
(iii)
El Incoder argumenta que la acción de
tutela no puede constituirse en un medio para pretermitir los procedimientos
legales establecidos para obtener la adjudicación de un bien baldío, pues el Incoder
debe “verificar previamente que el solicitante cumpla la condición de SER
SUJETO DE REFORMA AGRARIA, así como la explotación del predio por un periodo no
inferior a CINCO (5) AÑOS, requisitos que los solicitantes no pueden acreditar
si según su propio dicho, no ocupan materialmente el predio y a sabiendas que la
adjudicación anterior fue revocada en el mes de julio de 2014 a quienes
aparecían como titulares de los predios, es decir, tan solo hace poco más de un
(1) año” (sic).[12]
Además, el recurrente pone de presente que los accionantes “ni siquiera”
han elevado solicitud de adjudicación de los bienes objeto de controversia.
2.1.2.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
A través de
comunicación del 18 de septiembre de 2015, la cartera ministerial solicitó su
desvinculación de la acción de tutela, argumentando falta de legitimación por
pasiva, debido a que los hechos objeto de estudio se relacionan directamente
con actuaciones del Incoder, entidad que cuenta con personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera, y además de patrimonio independiente.
2.1.3. Gobernación
del Departamento del Meta
En escrito del
29 de septiembre del 2015, el Secretario de Vivienda del Departamento del Meta
solicitó declarar improcedente la acción de tutela, pues desde su perspectiva
no existe un perjuicio irremediable que haga del mecanismo constitucional una
alternativa judicial viable para resolver la petición de los accionantes.
2.1.4. Ministerio
de Defensa Nacional, Policía Nacional
Mediante
comunicación del 16 de septiembre de 2015, el Subcomandante del Departamento de
Policía del Meta solicitó declarar improcedente la acción de amparo o, en su
defecto, desvincular a la entidad por no existir vulneración alguna de los
derechos fundamentales invocados por los accionantes. Al respecto, indica que:
(i)
El Departamento de Policía del Meta ha
garantizado la seguridad del señor Miguel Briceño, pues cada vez que él ha
solicitado acompañamientos, la institución ha accedido, pese a que “a veces
han sido extremados sin necesidad (sic), más aún cuando su nivel de riesgo (…)
es ordinario, de acuerdo al análisis realizado por la Unidad Nacional de
Protección” [13];
en igual sentido, cuando se ha tenido que desplazar hasta El Porvenir siempre se
le ha garantizado su seguridad.
(ii)
Respecto del centro poblado de El Porvenir,
se ha desplegado personal policial de los Escuadrones Móviles de Carabineros, del
Grupo de Operaciones Especiales (GOES), de la Policía de Vigilancia del poblado
de San Pedro de Arimena (Meta), de la Policía de Infancia y Adolescencia de la
Seccional de Protección y Servicios Especiales, así como del grupo de
acompañamiento que accede a las solicitudes elevadas por el señor Miguel
Briceño.
(iii)
El Departamento de Policía del Meta, por
conducto del Grupo de Prevención y Convivencia Ciudadana, ha adelantado
campañas en el sector, para prevenir situaciones de inseguridad. Además, se ha
mantenido una presencia activa en todas las zonas rurales del Meta y siempre se
han atendido los llamados que la ciudadanía o el señor Briceño han realizado.
2.1.5. Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán (Meta)
Por medio de escrito de 17 de septiembre de 2015, el alcalde del
Municipio de Puerto Gaitán solicitó negar el amparo pretendido por los
accionantes, por considerar que no es competencia de la entidad territorial
realizar gestiones para la recuperación material del predio baldío objeto de
discusión. Como sustento de esa afirmación, expuso que el cumplimiento de la
Resolución 6423 del 2014 es competencia del Incoder; indicó que si bien los
gobernadores y alcaldes tienen la función local de mantener el orden público,
lo cierto es que “de acuerdo con la Constitución y la Ley en Colombia,
tienen como comandante supremo al Presidente de la República, de maniera
inmediata y preferente”;[14]
y, por último, señaló que la tutela no cumple el requisito de inmediatez, pues
en la demanda “no se determinó la fecha de ocurrencia de los hechos”.[15]
2.1.6. Unidad Nacional de Protección (UNP)
La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP dio respuesta a la
acción de tutela mediante escrito del 18 de septiembre de 2015, en el que
planteó que, en primer lugar, respecto de la seguridad del señor Miguel
Briceño, el 19 de septiembre de 2014 se identificó su riesgo como “extraordinario”,
lo cual fue reiterado el 4 de noviembre del mismo año por parte del Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas; en tal virtud, a través de
Resolución del 9 de diciembre de 2014 se decidió implementar “apoyo de
transporte en cuantía de dos (2) SMMLV”, y asignar “un (1) chaleco
antibalas  y un (1) medio de comunicación”.[16] Esta
valoración fue ratificada el 25 de mayo de 2015.
En segundo lugar, expone que, en lo que toca a los demás
accionantes, no existen registros de que hayan dado a conocer algún riesgo a la
Unidad, por lo que estima necesario que se realicen las respectivas solicitudes
de protección, para agotar el estudio correspondiente.
Con base en lo expuesto, solicitó declarar improcedente el amparo
solicitado, pues la valoración de riesgo es un procedimiento estrictamente
técnico, que no puede ser suplido con mecanismos judiciales como la acción de
tutela.
2.2. De los vinculados
En un primer momento, a través de auto del 9 de septiembre de 2015,
la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, al conocer en primera instancia de la acción de tutela objeto de
revisión, decidió admitir el mecanismo constitucional y vincular a la Fiscalía
General de la Nación, luego de observar que sus actuaciones podrían verse
afectadas con el trámite judicial.
Con posterioridad, mediante auto del 22 de septiembre de 2015, el a
quo decidió declarar la nulidad de lo actuado en el asunto desde el auto
admisorio de la demanda, debido a que no se realizó la vinculación de “todas
las autoridades que estarían involucradas en los hechos presuntamente
vulneradores de los derechos alegados por los actores”.[17] En
consecuencia, resolvió vincular a la Comandancia General de las Fuerzas
Militares, la Comandancia de la Regional No. 7 de la Policía Nacional, la
Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y
Agraria del Mera, la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para
los Derechos Humanos, la Inspección de Policía de Puerto Gaitán (Meta), el
Ministerio del Interior, la Defensoría del Pueblo del Meta, y al señor Holman
Carranza, en su calidad de representante legal de la empresa “Ganadería la
Cristalina”.
A continuación se sintetizan las respuestas dadas por los vinculados
respecto de la acción de tutela en referencia.
2.2.1. Fiscalía General de la Nación
El 17 de septiembre de 2015, la Directora Jurídica de la Fiscalía
General de la Nación manifestó que la entidad no está legitimada por pasiva,
pues el cumplimiento de la Resolución No. 6423 de 2014 es competencia exclusiva
del el Incoder. No obstante, al considerar que en la solicitud de amparo se “aduce
la comisión de algunos delitos”, señaló que remitirá copia del expediente a
la Dirección Seccional de Fiscalía del Meta, con el fin de que se adelante la
investigación respectiva.
2.2.2. Regional No. 7 de la Policía Nacional
Por medio de escrito del 29 de septiembre de 2015, el comandante de
la Región de Policía No. 7 allegó al Despacho del a quo copia de una
comunicación suscrita por el Comandante del Departamento de Policía del Meta,
en la que se indica que la institución siempre ha atendido las solicitudes de
acompañamiento del señor Miguel Briceño. Por lo anterior, solicita negar el
amparo solicitado, pues considera que no existe vulneración alguna de los
derechos fundamentales de los actores.
2.2.3. Procuraduría Regional del  Meta
En escrito del 1 de octubre de 2015, la Procuradora Regional del
Meta solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por considerar que la
entidad no tiene legitimación en la causa por pasiva, lo cual se evidencia en que
los actores nunca hacer referencia a una vulneración de sus derechos
fundamentales de la cual ésta haya sido la responsable.
2.2.4. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
El 2 de octubre de 2015, la apoderada de la Presidencia de la República
indicó que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, pues esta
nunca ha desarrollado actividades relacionadas con las materias objeto de
discusión en la acción de tutela en estudio; no tiene competencia para
intervenir en los procedimientos administrativos mencionados, los cuales
estuvieron a cargo de las instituciones que cuentan con facultades para ello. Con
base en ello, solicitó la desvinculación del trámite y, subsidiariamente, que
se niegue el amparo, al no existir vulneración constitucional alguna por parte
de su poderdante.
2.2.5.  Comando General de las Fuerzas Militares
Mediante comunicación del 2 de octubre de 2015, solicitó su
desvinculación de la acción de tutela, tras indicar que la contestación de la
misma debe ser tramitada a través de la Dirección de Negocios Generales de la
Jefatura Jurídica Integral, pues el Comando General de las Fuerzas Militares no
tiene competencia para dar respuesta. Sin embargo, aclaró que hizo la remisión
a la dependencia respectiva.
2.2.6. Defensoría del Pueblo, Regional Meta
El 5 de octubre de 2015, el Defensor Regional del Meta expuso que
respecto del caso concreto la Defensoría inició un proceso de acompañamiento a
las familias campesinas que están asentados en El Porvenir y la vereda Matarratón,
en virtud de lo cual se han desarrollado las siguientes actividades:
(i)
Se realizaron requerimientos al Incoder, a
la Corporación para el Manejo Ambiental de la Macarena –Cormacarena–, a la UNP,
a la Gobernación del Meta, a la Personería Municipal de Puerto Gaitán, a la
Alcaldía e Inspección de Policía de Puerto Gaitán, y a la Policía Departamental
del Meta, solicitándoles información sobre las actuaciones llevadas a cabo para
responder a las denuncias de los campesinos de la región y se les instó a
adoptar las medidas que conduzcan a la protección de la integridad de los
pobladores de El Porvenir.
(ii)
El 10 de septiembre de 2015, junto con la
Defensoría Delegada para Asuntos Agrarios y Tierras, se convocó a una reunión
interinstitucional con los representantes de las familias denunciantes, con el
fin de observar el progreso en la solución de la problemática. Al respecto,
indica el recurrente que en dicho encuentro el Incoder se comprometió, en
primer lugar, a visitar a las comunidades con el fin de verificar las
condiciones en que se encuentra el predio objeto de controversia; en segundo
lugar, a atender con celeridad todas las solicitudes de adjudicación realizadas
por los campesinos ocupantes de los inmuebles; y en tercer lugar, a realizar
las gestiones necesarias para garantizar la protección individual y colectiva
de los predios en controversia.
En ese momento, la Subdirección de Tierras Rurales del Incoder no
brindó ninguna información sobre “la realización de una diligencia previa o
simultánea a la suscripción del acta de entrega voluntaria, tendiente a
verificar la restitución efectiva de los predios que ocupaba y exploraba
directamente la empresa GANADERÍA LA CRISTALINA LTDA”[18], no dio a
conocer las actuaciones adelantadas para sustentar el acta de entrega
voluntaria por parte de la empresa en mención, ni sobre las condiciones
materiales en las que se dio la devolución del mismo.
(iii)
De igual manera, señala que el Incoder no se
ha pronunciado sobre “las solicitudes de adjudicación de baldíos presentadas
por las familias campesinas que por más de cincuenta años se han asentado en la
Inspección del Porvenir y en la vereda Matarratón”.[19]
Planteadas así
las actuaciones desplegadas por la institución, el Defensor solicitó al a
quo abstenerse de atribuirle cualquier responsabilidad derivada de los
hechos de la tutela, pues desde su perspectiva la entidad no ha incurrido en
acción u omisión vulneradora de los derechos fundamentales de los accionantes.
2.2.7.
Inspección de Policía de Puerto Gaitán (Meta)
En su escrito,
el Inspector Municipal de Policía indicó que en relación con los hechos
planteados por los accionantes, el 24 de junio de 2015 el señor Miguel Briceño,
en su calidad de presidente de la JAL de la vereda El Porvenir, elevó querella
policiva por perturbación a la posesión que ostenta la comunidad campesina sobre
los predios en controversia. Al respecto, la institución encontró que “de
conformidad con lo manifestado en el libelo ya había caducado la acción civil
de policía para impetrar el escrito en mención”,[20] y por ello
se decidió rechazar de plano la querella impetrada, frente a lo cual los
accionantes no efectuaron pronunciamiento alguno.
Adicionalmente,
el 30 de septiembre de 2015, los señores Miguel Briceño y Remberto Cano presentaron
subsanación de las querellas radicadas previamente, “las cuales van a ser
admitidas y fijadas las fechas para las diligencias de inspección ocular a que
ella (sic) lugar”.[21]
En consecuencia,
solicitó al juez constitucional abstenerse de declarar que la Inspección de
Policía vulneró algún derecho fundamental de los actores.
2.2.8.
Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria del Meta, Guaviare y Guainía
El 5 de octubre
de 2014, la representante de la entidad dio respuesta a la acción de tutela, en
la que indicó que:
(i)
La Procuradora Judicial Agraria y Ambiental
de Bogotá informó que el 13 de junio de 2015 se conoció un acta de entrega de
los predios recuperados por el Estado en la vereda El Porvenir, pero no se hizo
un reconocimiento físico de los mismos.
(ii)
Por conducto de la Subgerencia de Tierras
Rurales del Incoder, el 19 de mayo de 2015, la Procuraduría 14 en alusión conoció
de una serie de denuncias elevadas por parte del senador Iván Cepeda Castro, con
las que se pone en conocimiento del Instituto que “la Familia Carranza está
promoviendo la invasión de tierras por parte de personas que no son de la
comunidad del Porvenir y solicita (…) la recuperación material de los 27
predios”.[22]
(iii)
El 28 de mayo de 2015, la entidad vinculada comunicó
al alcalde municipal de Puerto Gaitán (Meta) y al comandante departamental de
la Policía del Meta las denuncias dadas a conocer por el congresista Cepeda
Castro, y les solicitó: “coordinar con la policía local o departamental y de
los funcionarios de la alcaldía realizar visita y vigilancia a El Porvenir y
que en el evento de encontrar personas realizando actos de invasión recoger las
pruebas para iniciar las querellas policivas y establecer un statu quo sobre el
predio” (Se mantiene la redacción del original).[23]
(iv)
Luego de recibir un informe de patrullaje por
parte de la Policía Departamental del Meta, en la zona de El Porvenir, la
Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria del Meta, Guaviare y Guainía
concluye respecto de la situación expuesta en la acción de tutela que:
“(…) al parecer la invasión de los terrenos del predio El Porvenir
siguieron y a pesar del acta de recibido del predio por parte del Incoder (acta
que no se envió al Procurador Judicial Agrario y Ambiental en Bogotá ni a este
despacho) el predio se encuentra en manos de personas extrañas a las personas
que dicen estar desde hace mucho tiempo en el predio”.[24]
(v)
Los accionantes pueden solicitar la
propiedad de los predios en referencia ante la Unidad de Restitución de
Tierras, para que se inicie el procedimiento administrativo respectivo y en el
seno del mismo se reúnan todas las pruebas de despojo, con el fin de que sea un
juez de restitución de tierras quien ordene al Incoder adjudicar los terrenos
que sean identificadas dentro del trámite judicial.
(vi)
Si bien la vigilancia de un predio baldío
corresponde al Estado, a través de la Policía Nacional, en el presente caso se
encuentra probado que no sólo los particulares han contrariado el ordenamiento
jurídico, sino también instituciones del Estado como el extinto Incora, por lo
que es el Incoder el llamado a recibir realmente los predios por parte de la
empresa “Ganadería La Cristalina”, además de adelantar un censo de las personas
que se encuentran en el interior del inmueble, determinar el tiempo de su
ocupación y establecer si las mismas han sido víctimas de desplazamiento
forzado, lo cual debería contribuir a la formalización de los terrenos, en
coordinación con la Unidad de Restitución de Tierras.
El representante del Ministerio Público considera que “omitir por
parte del Incoder un acta completa de quienes están en el predio El Porvenir y
omitir su vigilancia después de terminar un proceso agrario que ha durado más
de tres años y dejarlo al arbitrio quizás de las mismas personas a quienes se
recuperó el predio, sería una burla al mismo Estado y a las personas que
tendrían derecho a su restitución” (sic).[25]
3. Decisiones de tutela objeto de revisión
3.1. Sentencia de primera instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, mediante fallo del 8 de octubre de 2015, decidió “declarar
improcedente” la acción de tutela objeto de estudio, por considerar que, en
lo que tiene que ver con la pretensión de adjudicación que anima a los actores,
éstos cuentan al menos con dos mecanismos de defensa en el ordenamiento
jurídico, los cuales hacen que no se cumpla con el requisito de subsidiariedad
de la tutela: (i) el procedimiento administrativo de adjudicación de baldíos
contenido en la Ley 160 de 1994 y, (ii) en caso de reunirse las condiciones
correspondientes, la posibilidad de acudir a la Unidad de Restitución de
Tierras e iniciar el respectivo proceso ante un Juzgado Especializado en
Restitución de Tierras.
Además, decidió no amparar el derecho fundamental a la vida e integridad
física del señor Miguel Briceño, por encontrar que la UNP había acreditado que el
ciudadano goza de medidas de protección, brindadas por dicha institución.
Sin embargo, para no desconocer la gestión activa de los
peticionarios, respecto de las circunstancias fácticas puestas de presente en
la tutela, así como “la difícil situación que puedan estar presentando los
accionantes, debido al presunto flagelo del que son víctimas y por ende, bajo
un manto garante de derechos fundamentales”,[26] adoptó las
siguientes medidas:
“TERCERO: REQUERIR
al PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, a fin de que dentro de la órbita de sus
competencias, proceda a realizar sus buenos oficios para acompañar a los
demandantes en la procura de sus pretensiones de adjudicación de las tierras,
así como de ser el caso, iniciar las investigaciones disciplinarios (sic) que
considere que haya lugar por la omisión denunciada.
CUARTO: REQUERIR al COMANDANTE DEL
DEPARTAMENTO DE POLICÍA DEL META –DEMET- y al DIRECTOR DE LA UNIDAD NACIONAL DE
PROTECCIÓN a fin de que impartan instrucciones a quien corresponda, para que
continúen prestando una atención diligente a los llamados de los accionantes,
habitantes del sector El Porvenir, en jurisdicción del municipio de puerto
(sic) Gaitán.
QUINTO: REQUERIR al GOBERNADOR DEL
META, al ALCALDE MUNICIPAL DE PUERTO GAITÁN, al MINISTERIO DE AGRICULTURA y al
GERENTE GENERAL del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL –Incoder-, para
que dentro del ámbito de sus competencias y de ser necesario por medio de sus
dependencias, secretarías y entidades adscritas, procedan a suministrar
información suficiente y pertinente a los accionantes sobre los programas que
coordinan y ofertan, con el fin de que puedan participar en la asistencia o
asistencias que requieran en los ramos de educación, salud, vivienda,
estabilización socioeconómica y sostenibilidad”[27].
3.2. Impugnación
A través de escrito del 21 de octubre de 2015, los accionantes
impugnaron el fallo de primera instancia, señalando que:
(i)
El
fallador de primer grado direccionó el estudio de la acción de tutela
únicamente a la solicitud de adjudicación y situación de seguridad del señor
Miguel Briceño, desconociendo que en realidad el recurso de amparo plantea
diversas problemáticas, tales como: (i’) la protección de las mujeres
campesinas que se encuentran en riesgo de desplazamiento junto con sus
respectivos familiares, lo cual exige garantizar su supervivencia, salubridad
pública y saneamiento ambiental, vivienda digna y trabajo; (ii’) el
desconocimiento por parte del Estado del deber de respetar y garantizar
efectivamente los derechos de los actores “no solo como ocupantes de un
predio, sino como campesinos colombianos”;[28] y (iii’)
el respeto por el derecho a la posesión digna de quienes han ocupado
históricamente un inmueble, pues a los actores se les ha impedido el suministro
de servicios públicos (agua potable y electricidad) y la generación de vías de
acceso al territorio, lo cual ha significado una situación de confinamiento por
parte de quienes se han venido apropiando de los predios.
(ii)
La
acción de tutela se torna procedente en el caso particular, pues se trata de
una vulneración permanente y actual de los derechos fundamentales de los
peticionarios. De ahí que sea necesario adoptar medidas relacionadas con el
acceso a la tierra, vivienda digna, salud, educación para los hijos de los
campesinos, vías de comunicación y prestación de servicios públicos.
Por lo anterior, solicitaron
al ad quem amparar los derechos invocados en la acción de tutela y, como
consecuencia de ello, emitir órdenes encaminadas a superar la situación de
vulnerabilidad en que se encuentran los accionantes.
3.3. Sentencia de segunda
instancia
La Sala de Decisión de Tutelas
No. 2 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, a través de
sentencia del 26 de noviembre de 2015, resolvió en segunda instancia el
mecanismo constitucional bajo análisis; decidió “revocar parcialmente el
fallo impugnado” y amparar el derecho fundamental a la vida digna de los demandantes,
luego de establecer que la acción de tutela estudiada integra una serie de
hechos que constituyen una vulneración “inminente y cierta” de los
derechos fundamentales de los actores, lo cual encuentra respaldo en lo
manifestado por la Defensoría del Pueblo, al acreditarse que las familias
asentadas en El Porvenir han venido atravesando circunstancias precarias de
habitabilidad y no cuentan con acceso a servicios públicos.
Aunado a ello, determinó el ad
quem que “es claro que la situación en que se hallan los miembros de la
comunidad actora desde hace 50 años, obedece a la problemática de tierras que
impera en la zona, así como a la presencia de terceros ocupantes y actores del
conflicto armado” [29], a lo cual se suma el hecho de que
varias de las familias que se encuentran en los predios han sido víctimas de
desplazamiento forzado, lo que los hace sujetos de especial protección
constitucional, por encontrarse en situación de vulnerabilidad manifiesta.
En virtud de lo anterior, la
autoridad judicial de segunda instancia adoptó las siguientes medidas:
“2. ORDENAR al
Ministerio de Defensa Nacional – Ejército y Policía Nacional, al Ministerio de
Agricultura, al Instituto de Desarrollo Rural, al Municipio de Puerto Gaitán
(Alcaldía, Personería, Inspección de Policía, Secretarías de Salud y Educación,
etc.), a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y al
Departamento del Meta (Gobernación, Secretaría de Educación, Salud, etc.), que
dentro de los quince días siguientes a la notificación de la presente
providencia, conformen un comité interinstitucional de verificación y
acompañamiento de la situación de derechos fundamentales de las familias
campesinas y desplazadas que habitan la inspección del Porvenir, quienes
deberán verificar e identificar la dimensión de la amenaza de sus prerrogativas
superiores y, desde el ámbito de sus competencias legales y constitucionales,
diseñar e implementar un programa de acción para superarla.
Deberán, además, rendir
informes periódicos al juez de primera instancia, incluyendo una
caracterización inicial de la población, enfatizando en su número, ubicación,
condiciones y necesidades.
El comité permanecerá hasta
tanto se superen la puesta en riesgo de las garantías constitucionales de la
comunidad.
3. CONFIRMAR en todo lo
demás la decisión impugnada.”[30]
4. Actuaciones adelantadas y documentos allegados en sede de
revisión
4.1. Decreto de pruebas
Mediante auto del 30 de marzo
de 2016, se decretaron pruebas dentro del expediente de la referencia, así:
En primer lugar, se solicitó
al Incoder:
a)
Allegar copia íntegra del proceso de
revocatoria directa adelantado respecto de los predios englobados y denominados
“El Pedregal” (F.M.I. 234-15745), “Mi Llanura” (F.M.I. 234-15741), “Campo
Hermoso” (F.M.I. 234-15744), “El Rincón” (F.M.I. 234-15742) y “Las Corocoras”
(F.M.I. 234-15743), ubicados en la Vereda El Porvenir, en el Municipio de
Puerto Gaitán, Departamento del Meta; y que dio lugar a […] la Resolución No.
6423 del 30 de julio de 2014, por parte del Incoder, en virtud de la cual estos
predios pasaron a manos del Estado.
b)
Informar si ha adelantado algún
procedimiento administrativo de clarificación de baldíos respecto de los
predios antes referidos, de conformidad con lo dispuesto en el Título 19 de la Parte
14 del Libro 2 del Decreto Reglamentario 1071 de 2015.[31]
En caso afirmativo, remitir a este Despacho copia íntegra del expediente.
c)
Teniendo en cuenta que en la respuesta
dada a la acción de tutela objeto de revisión, el Incoder manifestó tener
conocimiento de la existencia de terceros ocupantes de los predios bajo
referencia, se le solicit[ó]:
(i)
Informar si, con posterioridad a la
expedición de la Resolución No.  6423 de 2014 antes mencionada y de conformidad con lo dispuesto en el Título 10 de la Parte 14 del
Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, se han adelantado (parcial o totalmente) procedimientos
administrativos de adjudicación de baldíos frente los predios aquí
aludidos, y si los accionantes han sido destinatarios de los mismos. En caso
afirmativo, allegar a este Despacho copia íntegra de los expedientes
respectivos y aclarar en qué estado se encuentra cada trámite.
(ii)
Informar si con posterioridad a la
expedición de la Resolución No. 6423 de 2014 se ha adelantado (parcial o
totalmente) algún procedimiento administrativo de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados, en relación con los predios en mención, de
conformidad con lo establecido en el Título 19 de la Parte 14 del Libro 2 del
Decreto Reglamentario 1071 de 2015. En caso afirmativo, allegar copia íntegra
de los expedientes respectivos y aclarar en qué estado se encuentra el trámite
de los mismos.
En segundo
lugar, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas se les
ordenó informar si los accionantes se encontraban registrados como víctimas.
En tercer
lugar, se pidió a la Unidad de Restitución de Tierras informar si los predios
baldíos en alusión se encontraban incluidos en sus registros y si se han
adelantado procesos de macro y/o microfocalización.
En cuarto
lugar, se solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi allegar el registro
histórico catastral de los predios baldíos referenciados en el expediente.
En quinto
lugar, se solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro informar sobre
las actuaciones adelantadas por esta institución respecto de los terrenos de
que trata la Resolución No. 6423 del 30 de julio de 2014, expedida por el Incoder.
En sexto
lugar, se solicitó a los accionantes narrar detalladamente su relación
histórica con los predios en mención.
Finalmente, se
invitó a emitir concepto técnico sobre el proceso de la referencia al
Centro de Investigación y Educación Popular, al Centro de Estudios en Derecho,
Justicia y Sociedad, a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados en Colombia, al Consejo Noruego para Refugiados en Colombia
y a la Oficina Colombiana de la Organización Internacional para las
Migraciones, preguntándoles puntualmente sobre la situación de los derechos
humanos y el contexto social del lugar en donde se desenvuelven los hechos,
además de si conocen reportes de desplazamiento forzado o despojo ilegal de
tierras en la vereda El Porvenir (municipio de Puerto Gaitán – Meta).
4.2. Respuesta dada a los
requerimientos contenidos en el Auto del 30 de marzo de 2016
4.2.1. Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (Incoder)
A través de escrito allegado el 8
de abril de 2016, la entidad remitió copia de la totalidad del proceso de
revocatoria directa que culminó con la Resolución No. 6423 del
30 de julio de 2014. Sin embargo, no dio respuesta directa a las preguntas
formuladas en el auto de pruebas, aunque describió la labor administrativa
adelantada respecto del caso concreto, aspecto al que se hará referencia en el
acápite considerativo No. 10 de esta sentencia.
4.2.2. Unidad
de Restitución de Tierras
Mediante
comunicación del 7 de abril de 2016, la Unidad informó que los predios baldíos
de que trata la Resolución No. 6423 del 30 de julio de 2014 se encuentran en
una zona objeto de microfocalización.
4.2.3.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi
El 19 de abril de 2016, este
Instituto remitió en medio magnético la información catastral de los predios
baldíos en referencia, con registro desde el año 2000.
4.2.4. Superintendencia de
Notariado y Registro
El 8 de abril de 2016, la entidad
remitió una relación de las actuaciones administrativas agotadas en relación
con los folios de matrícula inmobiliaria de los predios aludidos en la Resolución No. 6423 del 30 de julio de 2014, expedida por el Incoder.
4.2.5. Los
accionantes
A través de comunicación del 1º  de
abril de 2016, se allegó una larga narración en la que se expone el vínculo histórico
de 48 accionantes con los predios baldíos en mención.
4.2.6. Centro
de Investigación y Educación Popular – CINEP
Atendiendo a la
invitación de emitir concepto, la organización remitió un extenso y detallado
informe acerca de la situación de derechos humanos del municipio de Puerto Gaitán
(Meta) y algunos elementos de contexto de la vereda de El Porvenir. Al
respecto, se advierte que dada la pertinencia de la información suministrada,
la misma se integrará en la parte considerativa de esta providencia.[32]
4.3. Intervenciones y
conceptos
Durante el trámite de revisión,
distintas organizaciones de carácter público y privado allegaron su concepto a
la Corte Constitucional, las cuales se relacionan a continuación.
4.3.1. Corporación Jurídica
Yira Castro
Mediante escrito del 15 de marzo
de 2016, la señora Blanca Irene López Garzón, en calidad de miembro de la
Organización Jurídica Yira Castro, rindió concepto sobre las condiciones en que
se encuentran los pobladores campesinos de El Porvenir y la vereda Matarratón. En
la parte considerativa de la presente sentencia, la Sala integrará los aportes
brindados por esta organización.
Adicionalmente, el 18 de abril de
2016 allegó copia de la denuncia penal formulada ante la Fiscalía General de la
Nación, por la presunta agresión sexual ejercida en contra de dos menores de la
comunidad de El Porvenir, el 13 de abril del mismo año, por parte de “un grupo
de hombres” que ingresaron a las instalaciones escolares en donde se
encontraban las dos jóvenes.
4.3.2. El senador Iván Cepeda
Castro y los representantes a la cámara Alberto Castilla Salazar y Alirio Uribe
Muñoz
El 17 de marzo de 2016, los
congresistas Cepeda Castro, Castilla Salazar y Uribe Muñoz allegaron a esta
Corporación un escrito en el que se pronunciaron sobre las actuaciones
adelantadas dentro del Congreso de la República en relación con los predios
baldíos ubicados en El Porvenir (Puerto Gaitán – Meta), y expusieron la forma
como, en su concepto, se han dado históricamente “las fases de incursión
paramilitar” en los predios de la controversia, así como un conjunto de
actuaciones ilegales. Los aportes otorgados por estos parlamentarios serán
abordados a profundidad en la parte motiva de este fallo.
4.3.3. Corporación Claretiana
“Norman Pérez Bello”, y Corporación Social para la Asesoría y la Capacitación
Comunitaria
Los representantes de las dos corporaciones
suscribieron concepto sobre el caso bajo revisión, describiendo una serie de
hechos violentos que históricamente han tenido que enfrentar los pobladores
campesinos de El Porvenir, así como las condiciones de habitabilidad que
actualmente atraviesan. Al igual que con las demás intervenciones, la Sala
integrará los aportes en el acápite considerativo de la sentencia.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos
dentro de los trámites de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el
inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.[33]
2. Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico
2.1. La Sala Plena de la Corte
Constitucional estudia el caso de 73 ciudadanos (37 mujeres y 36 hombres), que manifiestan
ser campesinos pobladores de la vereda El Porvenir –jurisdicción del municipio
de Puerto Gaitán (Meta)–. Afirman que han mantenido un asentamiento
generacional desde por lo menos el año 1960. Sin embargo, indican que su
permanencia en el lugar se ha visto afectada por una serie de sucesos que los han
afectado y que pueden sintetizarse así: en un primer momento, la propiedad de
los predios de El Porvenir fue obtenida por un empresario de la zona; luego, en
el año 1979, la titularidad de cerca  27.000 hectáreas fue traspasada al
empresario de esmeraldas Víctor Carranza Niño (F), momento a partir del cual,
según los accionantes, se empezó a notar la presencia de “grupos paramilitares”
en la región, los cuales iniciaron procesos de hostigamiento contra los
pobladores que históricamente venían ocupando los terrenos adquiridos por el
señor Carranza (F), soportando homicidios masivos y desplazamientos forzados
internos. Adicionalmente, en 1992, mientras los campesinos de la zona seguían habitando
los predios bajo referencia, el hoy extinto Incora adjudicó las 27.000
hectáreas antes aludidas a 27 personas que no tenían ninguna relación con estos
bienes y, con posterioridad, dichos inmuebles fueron englobados en 5 grandes haciendas.
No obstante, el 30 de julio de
2014, el Incoder profirió un acto administrativo en virtud del cual se revocaron
las adjudicaciones realizadas por el Incora, luego de encontrar que las mismas
habían sido irregulares; en ese sentido, los bienes fueron constituidos como
baldíos y, en consecuencia, su propiedad  pasó a manos de la Nación. Bajo ese
contexto, señalan los actores que: (i) actualmente el dominio material
del lugar sigue estando en manos de una empresa ganadera perteneciente a la
familia del señor Víctor Carranza (F), cuyos propietarios han venido ejercido
actos violentos contra los campesinos ocupantes; (ii) pese a su relación
con estos terrenos, hasta la fecha no se ha adelantado ninguna gestión
encaminada a adjudicarle a los ocupantes históricos la propiedad de los mismos;
(iii) aun cuando los pobladores de El Porvenir han denunciado
permanentemente el riesgo en el que se encuentran –materializado en las
constantes amenazas dirigidas por parte de los representantes de la empresa ya
referida y los grupos armados ilegales que hacen presencia en la zona–, no han
recibido un apoyo institucional efectivo para contrarrestar las condiciones de inseguridad
y la alerta de desplazamiento masivo; por último, (iii) los pobladores
han tenido que permanecer en El Porvenir sin acceso a servicios públicos, vías
de comunicación o asistencia estatal para desarrollar proyectos productivos que
propendan por su digna supervivencia.
En este punto resulta importante
tener en cuenta que, tal como lo ha advertido esta Corporación, el juez
constitucional cuenta con amplias facultades para interpretar la acción de
tutela, en tratándose de la autoridad judicial garante de los derechos
fundamentales por excelencia. De ahí entonces que su papel al momento de
conocer una solicitud de amparo no deba estar restringido exclusivamente a
decidir las peticiones elevadas en el escrito de tutela, sino que, en virtud
del principio de oficiosidad, se encuentra en el deber de estudiar en su
integridad el caso objeto de análisis con el fin de esclarecer los hechos de la
demanda y, en tal virtud, identificar los problemas constitucionalmente relevantes
que se deriven del mismo, para su consecuente solución.[34]
De esta forma, en el asunto de la
referencia, más allá de resolver si los predios baldíos ubicados en la vereda
El Porvenir, Puerto Gaitán (Meta), deben o no adjudicarse en beneficio de los
actores, esta Sala debe ocuparse de resolver los siguientes problemas
jurídicos:
¿El Incoder ha vulnerado el
derecho fundamental a la tierra y el territorio de los accionantes, al no
adelantar la identificación de los ocupantes que se encuentran en predios
baldíos ubicados en El Porvenir —municipio de Puerto Gaitán, Meta—, ni la
titulación de estos inmuebles, en los términos de la Ley 160 de 1994, pese a
que desde el 14 de julio de 2014 se declaró la revocatoria directa de las 27
adjudicaciones que desde el 15 de enero de 1992 realizó el extinto Incora sobre
los terrenos mencionados y que como consecuencia de ello la Nación recuperó
documentalmente el dominio de los mismos?
¿El Estado colombiano ha
vulnerado los derechos fundamentales a la vida digna y seguridad colectiva de
la comunidad campesina de El Porvenir, al no garantizar medidas de protección
ciertas y suficientes, destinadas a contrarrestar las circunstancias de
inseguridad derivadas del conflicto armado del que han sido víctimas, pese a
que no sólo los pobladores han denunciado ante distintas instituciones y en
reiteradas ocasiones su situación de riesgo, sino también autoridades públicas
como la Defensoría del Pueblo y miembros del Congreso de la República?
Con el fin de dar
respuesta a los interrogantes formulados, la Sala utilizará a la siguiente
metodología: primero, se estudiará la procedencia de la acción de tutela objeto
de revisión; segundo, teniendo en cuenta que los elementos fácticos del caso se
relacionan con el acceso a la propiedad rural por parte de la población
campesina, se hará un breve recuento histórico del papel que ésta ha tenido en
las propuestas legislativas y constituyentes que han procurado normativizar la
distribución de la tierra; tercero, se hará alusión a la importancia
constitucional que reviste la existencia de predios baldíos, en tanto medios
para hacer efectivo el mandato constitucional de acceso progresivo a la
propiedad rural; cuarto, se indicarán las razones que dan cuenta de la
naturaleza iusfundamental del derecho a la tierra y el territorio en favor de
la población campesina; quinto, se reiterará la problemática puesta de presente
por esta Corporación en la sentencia T-488 de 2014,[35] sobre la gestión
institucional de los bienes baldíos en Colombia, y allí se advertirá que no
sólo puede partirse de la importancia de la clarificación y recuperación de los
mismos, sino principalmente de su efectiva adjudicación; finalmente, se
abordará el análisis del caso concreto.
3. La acción
de tutela promovida por Sulay Martínez y otros, contra el Incoder y otros, es
procedente por no existir otro medio de defensa judicial materialmente idóneo
para estudiar la protección de los derechos fundamentales de los actores y
resolver los problemas jurídicos constitucionalmente relevantes, planteados con
ocasión del caso concreto
3.1. La
Constitución Política, en su artículo 86, incorpora la acción de tutela[36], como un mecanismo judicial de carácter
preferente y sumario, diseñado para proteger de forma inmediata los derechos
fundamentales, cuando éstos se vean amenazados o vulnerados por parte de
cualquier autoridad pública y excepcionalmente por particulares.[37]
La acción de tutela procede
cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del
derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean
eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales
en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio
ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del
juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable
(art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como
mecanismo transitorio de protección.
3.2. Ahora bien, en lo que tiene que ver con la existencia, eficacia
e idoneidad de los medios de defensa ordinarios, esta Corporación ha sostenido
que cuando el solicitante cuenta con otros medios de defensa, es deber del juez
de tutela evaluar si estos son idóneos o eficaces en el caso particular, en
procura de una protección cierta y suficiente de las garantías contenidas en la
Carta Política.
En ese sentido, al analizar estos aspectos el juez debe enmarcar su
análisis en las particularidades de cada caso, pues al relacionarse el carácter
idóneo del mecanismo con su aptitud material para producir el efecto protector
de los derechos fundamentales,[38]
y la eficacia con la posibilidad de brindar un amparo eficaz, oportuno e
integral, resulta clara la imposibilidad de establecer criterios abstractos y
generales para su valoración.[39]
De igual manera, la Corte debe tener en cuenta circunstancias
especiales de los accionantes, tales como su avanzada edad, estado de salud,
condición de vulnerabilidad derivada de su situación económica, o si se trata
de un sujeto de especial protección constitucional pues, en virtud del artículo
13 superior, y el mandato de igualdad material, el juez de tutela debe efectuar
un análisis más amplio para estas personas porque, como lo ha señalado este
Tribunal, la cláusula de igualdad constitucional, contenida en el artículo 13
superior, incorpora la obligación asignada al Estado de adoptar medidas en
favor de grupos históricamente discriminados o marginados, como ocurre con las
víctimas del conflicto armado y, especialmente, de desplazamiento forzado.[40]
3.3. Así, esta Corporación ha reconocido en las víctimas del
conflicto armado interno a uno de los sectores poblacionales más susceptibles a
enfrentar diversas situaciones de extrema vulnerabilidad, relacionadas
generalmente con violaciones masivas de sus derechos fundamentales;[41] lo cual se
hace aún más evidente en el caso de aquellas personas obligadas a desplazarse
involuntariamente por parte de grupos armados ilegales, pues se ha entendido
que en tales circunstancias el hecho victimizante no está constituido
únicamente por el desarraigo violento, sino también por las consecuencias
derivadas del mismo, que claramente impactan de forma negativa y permanente el
ejercicio pleno de las garantías contenidas en la Constitución Política. De ahí
que el desplazamiento forzado sea considerado como un fenómeno absolutamente
incompatible con el régimen constitucional colombiano, tal como se ha venido
sosteniendo a partir de la sentencia T-025 de 2004,[42] en donde la Sala Tercera
de Revisión resolvió declarar la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en la materia.
Bajo esta perspectiva, la Corte ha establecido que la acción de
tutela es por regla general el mecanismo idóneo para atender la vulneración de
los derechos fundamentales de este sector poblacional, al tratarse, en efecto,
de sujetos titulares del estatus de especial protección constitucional.[43]
3.4. Sin embargo, en el escenario jurídico en que se enmarca el caso
objeto de estudio es importante realizar dos precisiones.
La primera es que las decisiones sobre adjudicación de tierras están
en cabeza del Incoder, y que estas pueden ser objeto de control judicial ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese marco, la Sala debe
evaluar si es necesaria la intervención del juez constitucional tomando en
cuenta la carga que representa para los tutelantes, en el contexto de sus
condiciones personales y en atención a la complejidad fáctica del  trámite.
La segunda es que la Ley 1448 de 2011 estableció el proceso administrativo
y judicial de restitución de tierras, un trámite especialmente
diseñado para revertir el despojo ocasionado por el conflicto armado interno, y
cubierto de aparente legalidad mediante un conjunto de estrategias legales e
ilegales, destinadas a ocultar la posesión, propiedad y tenencia de los predios
por parte de la población campesina. Ese mecanismo es, en principio, idóneo y
eficaz incluso para la población desplazada[44].
No obstante, ello no implica que decisiones irrazonables y
desproporcionadas de los órganos que componen el sistema de restitución,
especialmente la unidad de tierras y los jueces de tierras, puedan ser objeto
de control por vía de la acción de tutela. Así, por ejemplo, en la sentencia
T-679 de 2015[45],
la Corte consideró que la Unidad de Tierras violó los derechos de una ciudadana
de 70 años, víctima del conflicto, al negarse a no microfocalizar un predio,
sin establecer claramente las razones de esa decisión y prever un cronograma de
trabajo razonable, para avanzar en el trámite.
3.5.
En relación con el caso particular, para la Sala la situación formulada en la
solicitud de amparo va más allá de decidir si se adjudica o no los predios
objeto de controversia a los 73 actores. Lo anterior porque, si bien es claro
que al juez de tutela no le asisten facultades para agotar las actuaciones que
son competencia exclusiva de las autoridades legalmente constituidas para
definir la asignación de títulos de un bien baldío, éste sí tiene la facultad
de analizar si tales actuaciones han sido compatibles con la Constitución
Política, con ocasión de la posible vulneración de derechos fundamentales
alegada a través de una acción de amparo; sin perjuicio del examen de
procedibilidad, en los términos ya descritos.
En
ese sentido, nuestro ordenamiento jurídico dispone de mecanismos
administrativos para adelantar los trámites de adjudicación y definición de
titulación de predios baldíos, principalmente dispuestos en la Ley 160 de 1994,[46]
y para ello han sido asignadas las respectivas funciones legales a entidades
como el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder),[47]
constituido como la autoridad pública encargada de “ejecutar la política
agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores
productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y
propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural (…)
para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al
desarrollo socioeconómico del país”;[48]
en virtud de lo cual se ha dispuesto su competencia exclusiva para adjudicar
los bienes baldíos de la Nación, en el marco de lo establecido por el
ordenamiento jurídico.
Sin
embargo, en este caso los accionantes plantean que el Instituto no ha proferido
decisión alguna acerca de sus solicitudes de adjudicación, a pesar de que desde
el 2014 se efectuó (según el mismo Incoder) la recuperación material de El
Porvenir. Resulta claro entonces que la petición obedece a que, en concepto de
los actores, la vía administrativa no ha llegado a respuesta alguna acerca de
su situación, hecho que, de ser cierto, podría significar la violación de sus
derechos, y la acción de tutela podría ser el mecanismo adecuado para asegurar
el avance de las actuaciones administrativas.
De
igual manera, la Unidad de Restitución de Tierras informó a la Corte
Constitucional que, según los folios de matrícula mencionados en este trámite,
y correspondientes a los cinco predios en que se hallaba divido el Incoder en
el año 2007, es posible confirmar que estos se encuentran en una zona micro
focalizada. Esta respuesta indica que se ha iniciado el trámite de restitución
de tierras, pero no es claro en qué etapa se encuentra. Para la Sala este es un
hecho relevante, a tomar en cuenta, al momento de abordar el análisis de fondo,
pero no afecta la competencia del juez de tutela, precisamente porque confirma
la incertidumbre jurídica que denuncian los accionantes en torno a los predios
de El Porvenir.
La
situación descrita es, además, confirmada por autoridades públicas, como la
Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, órganos que han
solicitado una respuesta del juez de tutela, precisamente, a efectos de que los
trámites pertinentes lleven a una respuesta adecuada, pronta y efectiva para
los peticionarios.[49]
Con
todo, es importante señalar que la Corte Constitucional no definirá si cada uno
de los accionantes es titular del derecho al acceso a la tierra, sino que analizará
las razones por las cuales los procedimientos que prevé el ordenamiento
jurídico no han llevado a una respuesta definitiva acerca de sus expectativas
de acceso a la tierra.[50]
Esta orientación ya ha sido
adoptada por la Corte Constitucional en un proceso reciente, fallado en
sentencia SU-235 de 2016[51],
en el que se asumió el estudio de fondo de un conjunto de actuaciones
relacionadas con el manejo del predio Bellacruz por parte del Estado, en las
que se evidenció el favorecimiento de intereses económicos particulares, en
desmedro de los derechos de familias campesinas, interesadas en su adjudicación
por vía de reforma agraria.
3.6.
Además, la relevancia constitucional del caso, y la necesidad de un
pronunciamiento del juez constitucional, se confirma por la aparente
victimización que han enfrentado los ocupantes históricos del lugar, que
configuran una compleja situación local de Derechos Humanos, derivada del
conflicto armado, que presuntamente compromete de forma masiva el ejercicio de
garantías constitucionales, tales como el acceso efectivo a la tierra en favor
de los trabajadores rurales, la vida en condiciones dignas, trabajo, integridad
personal, entre otros.
En
tal sentido, los peticionarios, que se identifican como campesinos de la vereda
El Porvenir, municipio de Puerto Gaitán, han manifestado que han sido víctimas
de distintos hechos de violencia por parte de estructuras criminales al margen
de la ley, que a su vez se vinculan con la situación del conflicto armado
interno extendido en el departamento del Meta; lo cual ha tenido como
consecuencias, entre otras, el homicidio de varios pobladores.
A
lo anterior se suma una serie de supuestos fácticos que demuestran la
vulnerabilidad de los actores, tales como la imposibilidad de desarrollar
actividades agrarias de forma pacífica, dadas las condiciones de inseguridad de
la zona, así como la ausencia de vías de comunicación y de servicios públicos
domiciliarios, lo que no sólo dificulta la supervivencia de los pobladores de
El Porvenir, sino también el desarrollo de derechos tales como la educación de
los menores de edad, al no tener garantizadas las condiciones adecuadas en las
que puedan adelantar jornadas escolares[52].
3.7.
Así las cosas, la Sala concluye que la acción es procedente, tanto para evaluar
la presunta negligencia estatal en relación con la situación del predio El
Porvenir, como para analizar si se presenta un desconocimiento del derecho a la
integridad personal, seguridad y vida de los miembros de la comunidad.
4. Los
predios baldíos como medio para garantizar el acceso progresivo a la propiedad
rural por parte de la población campesina (artículo 64 de la Constitución
Política)
4.1. La
Constitución Política de 1991, siguiendo el histórico propósito de desarrollar
una reforma rural integral, destinada a disminuir la inequidad en el campo y
evitar la concentración de la tierra en pocas manos, adoptó diversas medidas
para el cumplimiento de tales fines.
4.2. En esa dirección,
reprodujo la función social de la propiedad, dispuesta en la reforma
constitucional de 1936, quedando plasmada en el artículo 58 de la nueva Carta
Política, e introdujo los artículos ­64 y 65, que establecen la obligación
estatal de asegurar “el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios” y de proteger especialmente la producción de alimentos,
dando prioridad ­—entre otras— a las actividades agrícolas.
4.3.
Al respecto, resulta importante tener en cuenta que en
la exposición de motivos de la ponencia presentada para primer debate sobre
derechos agrarios, los constituyentes Angelino Garzón, Mariano Ospina
Hernández, Marco Chalitas, Carlos Ossa Escobar e Iván Marulanda manifestaron
ante la plenaria lo siguiente:
“El sector agrario y la economía campesina ha cumplido un importante
papel en el proceso económico del país, contribuyendo con su trabajo a la
producción de alimentos y al fomento de las exportaciones, garantizando una
estabilidad relativa en los suministros y precios. El aporte a la
capitalización de otros sectores ha sido significativo, sin guardar una
equitativa proporcionalidad en el nivel de inversiones, modernización y
capacitación tecnológica del sector. (…) || La tierra como bien productivo se sustrae
en alto grado del racional aprovechamiento social, originado por una inadecuada
apropiación territorial, que se expresa en concentración latifundista,
dispersión minifundista y colonización periférica depredadora. Esta
concurrencia de factores negativos hace que las necesidades de la población se
hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo integral equitativo,
sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los recursos productivos
desde el punto de vista estratégico, económico y social. (…) || La propuesta
contiene una ampliación del sector agrario, en el sentido de que integra
sectores de la producción pesquera, forestal y agroindustrial, como elementos
complementarios al desarrollo armónico, apuntando a un plan de seguridad
alimentaria y suministro de materias primas básicas. En este mismo horizonte se
plantea la necesidad de impulsar la asistencia técnica, el crédito de fomento,
el desarrollo de obras de infraestructura y de servicios, el mercado, acopio,
ventajas fiscales y demás variables que contribuyan al desenvolvimiento pleno
de los factores productivos y de la dignificación del trabajo campesino. (…) ||
Se busca, por lo tanto, una democratización de la propiedad, entendida como
el derecho al acceso productivo, incorporando diversas formas de tenencia y
organización privada, familiar y asociativa de la economía solidaria,
articulando este proceso como parte integral de la asistencia técnica, la
educación y la formación de los trabajadores del campo, la participación
comunitaria, el respeto a las formas de resguardos y culturas indígenas, dentro
del marco y criterios de productividad y eficiencia, en concurrencia con el
desarrollo empresarial del sector agrario”
(negrilla fuera del texto original).
4.4. Como se
puede evidenciar, la constitucionalización de la propiedad agraria de 1991 estuvo
precedida de una fuerte atención a la situación problemática del acceso a la
tierra rural en beneficio de la población agricultora, por lo que incluso se
dispuso como finalidad del acceso progresivo la necesidad de mejorar las
condiciones de vida de estos integrantes de la sociedad.
4.5. Así,
aparece la actual Reforma Agraria, en la Ley 160 de 1994, en virtud de la cual
se establece, entre otros asuntos, un régimen especial de clarificación,
recuperación y adjudicación de baldíos, disponiendo expresamente que éstos
tienen una destinación exclusiva para “las familias pobres”.[53]
Además, esta
nueva Ley incorporó como requisitos generales para ser sujeto de reforma agraria
o adjudicatario: (i) demostrar la explotación de más de dos terceras partes del
predio que se pretende adjudicar, el cual, en todo caso, (ii) no podrá ser
mayor a una UAF;[54]
adicionalmente (iii) se exige acreditar la explotación económica de más de dos
terceras partes del predio y atendiendo a la aptitud productiva del terreno
definida por el Incora (Incoder); (iv) se exige que el adjudicatario no tenga
un patrimonio neto superior a los 1000 salarios mínimos mensuales vigentes; y
(v) se advierte que no podrán ser adjudicatarios quienes ya se hayan
beneficiado de otro predio rural, ya sea porque son sus propietarios o tienen derecho
de posesión.
4.6.
Así las cosas, en este punto se torna importante reiterar las conclusiones a
las que la Sala Plena de esta Corte ha llegado frente a la inclusión constitucional
y legal de disposiciones orientadas hacia una distribución equitativa de la
tierra en favor de la población campesina económicamente menos favorecida, en
el sentido de señalar que pese a los esfuerzos legislativos, los resultados
estadísticos son muy negativos, no sólo por deficiencias de los modelos de reforma agraria, sino
también por el contexto de violencia que atraviesa. Por eso, se ha dicho que:
“Sin entrar a distinguir la
incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de
la tierra en Colombia no ha cesado de crecer y la población campesina, en todo
caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en condiciones
de mayor vulnerabilidad. || De hecho, su situación ha empeorado durante los años
de vigencia de la Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano para
con esta población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni
desconocida por el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo
determina el mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser
sólo criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia,
los que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas
jurídicos formulados en el presente asunto”.[55]
4.7. De acuerdo con lo
establecido en el artículo 102 de la Constitución,[56] pertenecen a la Nación
los bienes públicos que forman parte del territorio; los cuales, a su vez, han
sido clasificados tradicionalmente en fiscales, de uso público; o adjudicables,
siendo en esta última categoría en la que se ubican los predios baldíos, tal
como desde sus inicios lo ha reconocido este Tribunal.[57]  Así, la relación del Estado
con este tipo de bienes se explica por el concepto de “dominio eminente”, relativo,
por un lado, al poder genérico ejercido sobre el territorio nacional y que se
vincula íntimamente con el principio de soberanía nacional, pero por otro a la
disposición estatal de la “res publicae”.[58]
4.8. La mención anterior resulta
importante para aclarar que más que en estricto sentido tener la propiedad de
los bienes baldíos, la Nación es titular de un derecho especial de conservación
sobre los mismos, en virtud del cual se encuentra facultada para transferir su
dominio a los particulares, a través de la titulación por vía de, en principio,
la ocupación como modo genérico de adquisición de estos inmuebles, con arreglo
a los requisitos exigidos por la ley. Esto sin dejar de tener en cuenta que el
Constituyente de 1991, al definir las funciones asignadas al Congreso de la
República, dispuso expresamente en el numeral 18 del artículo 150 superior que
corresponde a dicha institución “[d]ictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
4.9. Diferenciar el régimen de
propiedad de los bienes baldíos respecto de los comunes (estos últimos
sometidos, por regla general, a lo dispuesto en el Código Civil) responde no
sólo al carácter público de los primeros, respectivamente, sino también a que,
como se pudo evidenciar en el capítulo precedente, establecer un estatuto de
titulación de estos inmuebles trae consigo el necesario desafío de regular la
redistribución de la propiedad para enfrentar la concentración de la tierra y
los beneficios derivados de ella, en atención al principio constitucional de
función social de la propiedad, a que se refiere el artículo 58 de la Carta
Política.[59]
De ahí que históricamente la regulación interna sobre esta materia haya dado
lugar a cuerpos normativos contentivos de sendas “reformas agrarias”.[60]
Lo anterior porque –como ha
sentenciado esta Corte– el objetivo primordial de un sistema de legalización de
baldíos es garantizar el acceso a la tierra a quienes carecen de ésta.[61]Al respecto,
resulta pertinente recordar que el artículo 64 de la Constitución Política incorporó
el deber asignado al Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de
la tierra de los trabajadores rurales, a través de distintas medidas tendientes
a “mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”[62], lo
que demuestra un claro interés del constituyente primario por incorporar en el
texto superior la necesidad de atender la vulnerabilidad de la población
campesina[63],
derivada de sus circunstancias socioeconómicas, sin apartarse por ello del
fortalecimiento de la producción agraria. Una de las formas de materializar
este mandato constitucional es la adjudicación de tierras baldías.[64]
4.10. En ese contexto, el
contenido y alcance del mencionado artículo 64 ha sido un tema del que se ha
ocupado esta Corporación desde sus primeras decisiones, como en adelante se
sintetiza:
En sentencia C-590 de 1992,[65] al estudiar
una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el inciso 3 del artículo 3
de la Ley 7 de 1991,[66]
la Corte señaló que cuando en el artículo 64 de la Carta Política se habla de
un deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra por parte de los trabajadores rurales, se está aludiendo a una auténtica
obligación estatal que implica el compromiso de adelantar políticas especiales
en favor de la población campesina, con especial atención en la efectiva
comercialización de los productos agrícolas.
Luego, en sentencia T-537 de
1992,[67]
la Sala de Revisión conoció de una acción de tutela interpuesta contra el
gerente del Banco Central Hipotecario, en la que la accionante solicitaba el
amparo de su “derecho patrimonial”, afectado por la decisión de la parte
demandada de sacar de circulación una cédula hipotecaria que había sido
negociada con un tercero, el cual pretendió pagar dicho título valor a través
de cheques carentes de fondos. La Corte decidió conceder el amparo con base en
el contenido fundamental del derecho a la propiedad en Colombia, para lo cual la
Sala estableció que “todas las formas de propiedad están protegidas
constitucionalmente”. Para el caso objeto de estudio resulta de especial
interés lo afirmado por la Corte acerca del artículo 64 de la Constitución Política:
“El precepto dedica su contenido a los trabajadores agrarios y
señala que éstos tendrán acceso en forma progresiva, no solo a la explotación
de la tierra sino que habrá para ellos la oportunidad de hacerse propietarios
de la tierra, bien en forma individual o colectiva. || Le asegura la norma una
serie de servicios públicos a la clase trabajadora colombiana y especialmente a
los campesinos, como la educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación,
crédito, comercialización de los productos asistencia técnica y empresarial
entre otros servicios, de los cuales adolecen los trabajadores agrarios. || Se
entiende que ésta es una de las clases más marginadas, más subdesarrolladas y
por ende, más propensas a toda clase de contingencias. De ahí que
constitucionalmente hoy se tenga una norma que enuncia toda una serie de
reivindicaciones sociales para el campesino colombiano, la cual reafirma el
criterio que los servicios señalados se le brindarán al trabajador con el fin
de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos”.
Con posterioridad, en sentencia C-021 de 1994,[68] al resolver
una demanda de inconstitucionalidad contra  el artículo 3 de la Ley 34 de 1993,[69] la Corte Constitucional
indicó que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 64, la Carta Política
reconoce la necesidad de un tratamiento diferenciado entre la relación del
trabajador campesino con el desarrollo agropecuario y el vínculo entre los
demás sectores socioeconómicos con las formas de producción agraria. Así pues,
se impone la necesidad de garantizar una igualdad material respecto de la
población rural “tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación
social”.
No obstante, en esa oportunidad la Corte aclaró
que la disposición constitucional en referencia contiene el fundamento de las medidas
que el Estado debe adoptar para garantizar las condiciones que permitan a los
trabajadores rurales acceder a la propiedad de la tierra, educación, salud,
vivienda, seguridad social, recreación y beneficios crediticios para el
desarrollo de la producción agrícola. En ese sentido, indicó que “el contenido normativo en cuestión entraña el diseño de
una estrategia global del desarrollo rural, que el Constituyente configuró como
un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y
consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la
población rural”.
A su vez, al estudiar la constitucionalidad del inciso 9 del artículo
72 de la Ley 160 de 1994, relativo a la nulidad sobre la propiedad por vía de
adjudicación de terrenos baldíos que superen la Unidad Agrícola Familiar, a
través de la sentencia C-536 de 1997[70]
esta Corporación determinó que, en concordancia con lo establecido en el
artículo 64 de la Constitución, el límite frente a la extensión de predios
adjudicables no sólo se torna importante por impedir la concentración de la
propiedad, sino también porque, en últimas, redunda en la garantía de mayores
posibilidades para beneficiar a más campesinos colombianos con el acceso a la
tierra.
Aunado a lo expuesto, en la providencia C-006 de 2002[71] este Tribunal  definió
que las excepciones a la prohibición de fraccionar los predios rurales por
debajo de la Unidad Agrícola Familiar —contenidas en el artículo 45 de la Ley
160 de 1994— no desconocían la competencia autónoma de los concejos municipales
para reglamentar el uso del suelo y controlar la enajenación de viviendas. Con
ocasión de dicho análisis, se aclaró que el principio constitucional de función
social de la propiedad, especialmente de la rural, tiene como objetivo
principal adelantar su tenencia y productividad en pos del bienestar de la
comunidad. Bajo esta perspectiva, la adquisición de la tierra trae consigo la
necesidad de privilegiar a los trabajadores campesinos, buscando facilitarles el
acceso material a esta y, alrededor suyo, las condiciones necesarias para mejorar
su nivel de vida, a través de alternativas de política pública, como la
estimulación del desarrollo agropecuario[72].
4.11. Ahora bien, en un período más
reciente, un referente primordial sobre el alcance del artículo 64 en alusión
es la sentencia C-644 de 2012.[73]
En esta providencia la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 60 a
62 del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014,[74] en los que se incorporaban los “proyectos
especiales agropecuarios”, al concluir que los preceptos acusados no superaban
el test de no regresividad de las facetas prestacionales de los
derechos consagrados en los artículos 64,65 y 66 de la Constitución, ni existía
un principio de razón suficiente para la configuración normativa a partir de lo
establecido en el numeral 18 del artículo 150 superior, pues las normas demandadas
suprimían las garantías de aseguramiento de la titularidad de la propiedad en favor
de los campesinos a que se refieren los artículos 25,[75] 72[76]
y 83[77]
de la Ley 160 de 1994.
La Corte Constitucional, además,
enfatizó en la protección que la Constitución prodiga a la propiedad agraria, y
expresó que el artículo 64 Superior incorpora la exigencia imperativa de
adoptar medidas estructurales, de forma progresiva, para facilitar el acceso a
la tierra rural por parte de los trabajadores agrarios.
La Corporación también llamó la
atención acerca de cómo los indicadores económicos y sociales demuestran que
los fundamentos fácticos del artículo 64 Superior se mantienen aún después de
dos décadas de la entrada en vigencia de la Carta de 1991, a pesar de las
iniciativas legislativas para superarlos:
“[L]as estadísticas recogidas
tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran
cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a
causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia
también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano
durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro las
zonas rurales y como principales víctimas a los trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia
de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra
en Colombia no ha cesado de crecer[78] y la población campesina, en todo
caso, sigue siendo de las más pobres del país y la que vive en condiciones de
mayor vulnerabilidad[79]”.[80]
4.12. De ahí el reconocimiento de los
campesinos como titulares del derecho a acceder progresivamente a la propiedad
y la obligación de las autoridades públicas de  implementar estrategias efectivas
para lograr un desarrollo concreto del mencionado derecho y, por esta vía,
garantizar el vínculo entre el trabajador rural y la tierra, propendiendo por
su permanencia en ella.[81]
En ese contexto, puntualizó este Tribunal: “en la medida en que el Estado
sólo concentre su propósito y actividad en la producción de la tierra,
olvidando su deber constitucional de vincular al campesino en dicho proceso, su
actuar se tornará inconstitucional”.[82]
En dirección similar la Corporación ha
planteado la necesidad de propender por la realización del principio de
democratización de la propiedad rural en favor de los trabajadores agrarios,[83]
para evitar el acaparamiento de los predios —fuente de profundas desigualdades
sociales— y garantizar a la población campesina más vulnerable ser titular de alguna
extensión del territorio, en armonía con los mandatos superiores de acceso
progresivo a la tierra y convivencia pacífica.
Con base en lo expuesto, la Corte
Constitucional ha señalado que los atributos del derecho a la propiedad rural
en beneficio del sector campesino son, por lo menos, los mismos que se derivan
en el caso del régimen común de propiedad privada y, en consecuencia, ha
establecido, sin carácter exhaustivo, cuatro extensiones del derecho en
referencia: (i) el derecho a no ser despojado de su propiedad o forzado
a deshacerse de la misma, bajo el argumento de ser improductiva, sin que antes
se le otorguen alternativas para mejorar la producción o de desarrollo
agrícola, como lo es el establecimiento de zonas de reserva campesina
habilitadas para tal fin; (ii) el derecho a disfrutar de la propiedad
sin intromisiones injustificadas; (iii) el derecho a que el Estado
adopte  medidas progresivas destinadas a efectivizar el acceso a la propiedad
rural y el mejoramiento de su calidad de vida, en términos de dignidad humana;
y (iv) el derecho a que se garantice su seguridad alimentaria.[84]
4.13. El Estado, entonces, se
encuentra en la obligación constitucional de dirigir su actividad hacia la
gradual realización del derecho al acceso a la tierra en favor de la población
campesina hasta el más alto nivel de materialización que le sea posible asumir,
lo cual le impone la consecuente prohibición de regresividad. Esto porque, de
conformidad con lo dispuesto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (en adelante PIDESC), el principio de progresividad
integra los deberes de (i) adopción de medidas efectivas, (ii)
hasta el máximo de los recursos disponibles, (iii) respondiendo siempre
a la necesidad de avanzar o ampliar cada vez más el ámbito de realización del
derecho, e (iv) impidiendo la disminución del nivel de satisfacción ya
logrado.[85]
4.14. En síntesis, es claro que el dominio
estatal sobre los predios baldíos, y por tanto la disposición institucional de
los mismos para gestionar la respectiva adjudicación, está enmarcado por el
mandato superior de función social de la propiedad, sustentado en la necesidad de
evitar la concentración de la tierra en Colombia y con ello el rezago histórico
de los pequeños agricultores que, no obstante otorgar su fuerza de trabajo para
contribuir en el mantenimiento de la economía nacional, se han visto
enfrentados a la ausencia de medidas efectivas orientadas a adquirir la
titularidad de la propiedad rural.
Siendo consecuente con la realidad
agraria de nuestro país, el Constituyente de 1991 incorporó en el artículo 64 de
la Carta Política la obligación estatal de asegurar un acceso progresivo a la
tierra. En ese marco, la expedición de normas adecuadas sobre titulación de
baldíos es una de las medidas más importantes para asegurar la efectividad de
los mandatos constitucionales en referencia; una vez la Nación adquiere el
dominio de estos inmuebles también adopta el compromiso de diseñar políticas de
desarrollo agrario en las que debe vincularse a la población campesina y, previo
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, adelantar la respectiva
adjudicación[86].
Sólo de esta forma es posible entender que los bienes baldíos son la alternativa
más valiosa para la realización del principio de democratización de la propiedad.
4.15. Ahora bien, la insistente
referencia al papel protagónico de los trabajadores rurales que aquí se ha sostenido
no sólo pasa por reconocer la importancia de garantizar el acceso a la tierra
en los términos descritos, sino también por el hecho de que de tal garantía
depende indudablemente el ejercicio de diversos derechos fundamentales, como a
continuación se explica.
5. El acceso progresivo a la
propiedad de la tierra y su inescindible relación con garantías fundamentales
en el caso de la población campesina
5.1. La Corte Constitucional se ha
referido a la naturaleza del derecho a la tierra de la población campesina
señalando, en primer lugar, que éste posee un carácter subjetivo de acuerdo con
lo dispuesto en el precitado artículo 64 superior, cuyo alcance ha sido
desarrollado por esta Corporación al establecer que de su realización depende la
mejora de los ingresos y la calidad de vida de la población rural.[87]
En segundo lugar, ha explicado que la
obligación constitucional de permitir el acceso progresivo a la propiedad rural
va acompañada de la garantía de una serie de bienes y servicios básicos, de
donde resulta claro que, al hacerse efectivo este derecho se satisface la dignidad
humana, al hacer posible el desenvolviendo del plan de vida y el
fortalecimiento de las condiciones de existencia de quienes conforman el
campesinado colombiano, máxime si se tienen en cuenta las circunstancias
generalizadas de vulnerabilidad a las que históricamente se ha tenido que
enfrentar este sector de la sociedad y que este Tribunal ha reconocido en un
amplio número de decisiones.
En
tercer lugar, porque entre el campesino y la tierra se genera una relación de
producción agrícola, de manera que existe un nexo directo entre el acceso a la
propiedad agraria y el derecho al trabajo. Resulta imprescindible entonces no
perder de vista que la adquisición de la propiedad rural por parte de los
trabajadores del campo no se reduce a la mera legalización de los títulos, sino
que además es fundamento del deber estatal de orientar la política pública de
tierras hacia la vinculación de los campesinos, como titulares del derecho en
comento, a los procesos de desarrollo agroeconómico, y rechazar la consolidación
de grandes propiedades improductivas.
En
cuarto lugar, el acceso progresivo a la tierra por parte de los trabajadores
agrarios guarda una relación intrínseca con el derecho a la vivienda digna, en
razón a la interdependencia de la población campesina con el entorno rural en
el que se enmarca tradicionalmente su domicilio y lugar de residencia. Este
punto adquiere una importancia adicional para las personas que han sido
víctimas de desplazamiento forzado. En ese sentido, la Corporación ha dejado en
claro que el Estado colombiano tiene la obligación de “diseñar una serie de
planes y políticas sociales y económicas para garantizar la satisfacción en
materia de vivienda digna a dicha población, obligación que también supone un
acompañamiento informativo que les permita tener claridad sobre los trámites y
requisitos para acceder a las soluciones de vivienda”.[88]
5.2.
En la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas (en adelante Comité DESC) se hizo referencia
a la “vivienda adecuada”, en función de siete elementos que por su definición además
representan un importante parámetro de protección de la propiedad rural en
beneficio de los campesinos: (i) la seguridad jurídica de la tenencia, (ii) la
disponibilidad de servicios, facilidades e infraestructura, (iii) el principio
de gastos soportables, (iv) habitabilidad, (v) asequibilidad, (vi) lugar y (vii)
adecuación cultural.
5.3.
Adicionalmente, el acceso progresivo a la tierra por los trabajadores agrarios guarda
un vínculo inescindible con los derechos a la alimentación adecuada y la
seguridad alimentaria, cuyo referente constitucional se encuentra en el
artículo 65 de la Carta Política[89]
y en diversos instrumentos internacionales de protección de los Derechos
Humanos.
Así,
el artículo 11 del PIDESC reconoce el derecho humano a no tener hambre; el artículo
12, numeral 2º del Protocolo de San Salvador de 1988 habla sobre el derecho a
la alimentación, y ambas normas establecen los deberes del estado para mejorar
las formas de producción. En la Observación General No 12 del Comité DESC,
intérprete autorizado del PIDESC se caracterizó el contenido del derecho a
través de cuatro componentes, (i) la disponibilidad, (ii) la
accesibilidad, (iii) la estabilidad, y (iv) la utilización de los alimentos. En
ese sentido, se dijo que el primero de estos elementos implica no sólo la
posibilidad para los individuos de alimentarse directamente, sino también la de
explotar “la tierra productiva u otras formas naturales de alimentos o mediante
sistemas de distribución y de comercialización que funcionen adecuadamente y que
puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde sea
necesario según la demanda”, en tanto que el párrafo 15 definió las
obligaciones estatales para su satisfacción.
De especial relevancia resultan
las palabras del Relator Especial para el
Derecho a la Alimentación, al señalar que “el acceso a la tierra es
con frecuencia indispensable para asegurar el acceso a alimentos y a medios de
vida, y por tanto, para garantizar que las personas estén a salvo de hambre”.[90] En
efecto, es posible constatar que la disponibilidad de alimentos encuentra una
manifestación directa en la cultivación de la tierra o, en otros términos, que el
acceso a la segunda es fundamental para materializar la primera.
5.4. A nivel interno, es oportuno
traer a colación, una vez más, a la sentencia C-644 de 2012[91], en la que la Corte se
refirió al artículo 65 de la Carta en estos términos:
“Se trata sin duda de una
disposición destinada a la salvaguarda de la producción que asegure la
seguridad alimentaria interna. Al mismo tiempo, reconoce como prioridad el
desarrollo integral del sector, es decir que por mandato constitucional, la
cuestión agraria debe ingresar a la agenda pública de las autoridades del
Estado, según sus competencias y facultades. Este apoyo estatal debe tener
una visión de conjunto, como quiera que ese tipo de desarrollo se alcanza
con la mejora del proceso productivo y la eficiente  explotación de la
tierra, sin descuidar la reducción de las extremas desigualdades y consiguiente
mejora de las condiciones de vida de la población campesina. || La anterior
descripción del precepto constitucional, cobra aún mayor sentido cuando se
analiza la protección de la producción alimentaria como fundamento de dos
derechos: el derecho social individual a la alimentación adecuada y a no tener
hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria, los cuales se
pueden reconocer en la Constitución en diversos preceptos que ingresan con toda
nitidez desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos” (Negrilla fuera
del texto original).
5.5.
Sin embargo, esta Corporación ha reconocido que fenómenos como el
desplazamiento forzado sobre poblaciones vulnerables —como ocurre con el sector
campesino— devienen no sólo en perdida de la tierra y la vivienda, desempleo,
marginación, problemas de salud física y mental y descomposición del tejido
social, sino también en inseguridad alimenticia. De ahí que se haya definido la
titularidad del derecho a la soberanía alimentaria en favor de aquellas
personas que, al pertenecer a las comunidades rurales, dependen de la
producción de alimentos en pequeña escala o de forma artesanal, atendiendo a
los distintos modos de campesinado tradicional; sobre lo cual el Estado se
encuentra en el deber de respetar la libre determinación de los procesos de
producción.[92]
6. La necesidad de un enfoque diferencial, que atienda
adecuadamente la situación de la ‘mujer rural’ en el ámbito del acceso a la
tierra.
6.1. En la impugnación al fallo de primera instancia, los peticionarios y las peticionarias de este trámite señalaron que uno de los problemas que pasó por alto el juez de primera instancia es la situación especial del conjunto de mujeres que acudieron a la acción de tutela, cuya situación de afectación es diferencial en este, como en otros ámbitos. La discriminación estructural contra la mujer es un problema que no sólo ha sido reconocido a nivel nacional, sino también en el escenario global, por lo que ha surgido la necesidad de adoptar distintas estrategias e instrumentos para suprimir este inadmisible fenómeno, tales como la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer” (y su Protocolo Facultativo) y la “Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer”, también conocida como “Convención de Belém do Pará”.  Este Tribunal no es ajeno a la agenda internacional en derechos humanos y, especialmente, de los derechos de las mujeres. Resulta entonces imprescindible recordar que durante la reciente Sesión No. 63 (marzo de 2016) del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (en adelante Comité “CEDAW”) adoptó la Recomendación General No. 34 “sobre los derechos de la mujer campesina”[93], en la que se advierte que “varias conferencias de la ONU han reconocido el papel de la mujer rural en la agricultura, el desarrollo rural, la alimentación y la nutrición, y la reducción de la pobreza”[94] y se reconoce la necesidad de brindar una atención específica a las mujeres rurales, tal como se indica en los Propósitos de Desarrollo Sostenible (originalmente “UN’s Sustainable Development Goals”).   El Comité CEDAW señala que las mujeres han enfrentado de forma sistemática y permanente diversos obstáculos para el ejercicio de sus derechos y que, en muchos casos, su situación en lugar de mejorar se deteriora. Ha considerado, además, que los Estados, en muchas oportunidades, han atendido la situación de precariedad que enfrentan las mujeres campesinas de forma insuficiente, cuando no la han ignorado abiertamente en las políticas de inversión y la legislación interna. Para terminar, cuando el ordenamiento jurídico correspondiente incluye medidas a favor de este sector de la población, estas no se implementan de manera efectiva[95]. Desde esa óptica, el Comité afirmó que las mujeres rurales tienden a ser excluidas de procesos de liderazgo y toma de decisiones por la estructura social, situación que se agrava “desproporcionadamente” por fenómenos de violencia, dificultades para acceder a la justicia y ausencia de recursos judiciales efectivos.  Este primer instrumento internacional de protección de la mujer rural reconoce explícitamente los derechos a: (i) la alimentación y la nutrición, en el marco de la soberanía alimentaria; (ii) acceder, controlar, gestionar y poseer todos los recursos naturales y productivos de los cuales las mujeres agrarias dependen; (iii) un trabajo decente, incluyendo los componentes de seguridad social; (iv) las “subjetividades interrelacionadas” de la mujer y de sus hijas e hijos durante el embarazo, el parto y la lactancia, y en general a un servicio médico adecuado durante toda su existencia; y (v) la protección en el rol que desempeñen en la producción, procesamiento, el acceso al mercado, comercio e inversión. 6.2. En Colombia, la Ley 731 de 2002 constituye un cuerpo normativo autónomo de protección directa y preferente de la mujer rural, destinado a mejorar su calidad de vida y disponer de “medidas específicas encaminadas a acelerar la equidad” entre hombres y mujeres.   De igual manera, la Defensoría del Pueblo se ha encargado de advertir que el conflicto armado representa un riesgo especial para la mujer rural, pues “la exacerbación de diversos factores asociados al conflicto ha traído como resultado nuevos escenarios de violencia, dentro de los cuales las mujeres rurales son una población especialmente afectada en sus derechos fundamentales. El castigo para garantizar obediencia es una estrategia utilizada para imponer la voluntad del actor armado a una persona o a un grupo social. En las mujeres, esta violencia para garantizar y reproducir la dominación, se presenta bajo las formas de violencia física, sexual y psicológica”.[96] Así mismo, la Corte Constitucional ha verificado la compleja situación de los derechos humanos de las mujeres en el marco del conflicto armado que, como se ha establecido en precedencia, ha generado un impacto directo principalmente en las zonas rurales de la Nación. De esta manera, en el Auto 092 de 2008 —uno de los pronunciamientos estructurales en materia de protección de la mujer en el contexto de la violencia sociopolítica—,[97] la Sala Segunda de Revisión caracterizó la agresión sexual contra las mujeres como un problema con profundas implicaciones en el orden constitucional, considerando que se ha consolidado como una práctica “habitual, extendida, sistemática e invisible”. Con fundamento en ello, la Sala dispuso un conjunto de medidas para enfrentar y superar la impunidad frente a la victimización de la mujer, ordenando su inclusión “dentro del más alto nivel de prioridad en la agenda oficial de la nación”. Luego, la Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004[98] profirió el Auto 009 del 27 de enero de 2015,[99] en el cual “constat[ó] la continuidad de los hechos y riesgos constitutivos de violencia sexual contra las mujeres en el marco del conflicto armado y el desplazamiento forzado, que representan una situación fáctica alarmante que lesiona de manera grave los Derechos Humanos y los principios fundamentales del Derecho Internacional Humanitario”. En el mismo Auto, la Sala consideró necesario incorporar la “presunción razonable” de conexidad entre violencia sexual contra la mujer y el conflicto interno, en aquellos lugares en donde hay presencia de actores armados con control territorial:  “para la Sala resulta decisivo dar relieve al factor de riesgo contextual de presencia de los actores armados en los territorios, bajo la modalidad de un control territorial y social significativo; toda vez que este permite presumir de manera razonable que los actos de violencia sexual allí perpetrados, se encuentran directamente vinculados con el conflicto armado y que, por ende, son un factor de nuevos desplazamientos, o un factor de revictimización para las mujeres que allí se han asentado tras haber sido desplazadas. En tal sentido, las autoridades competentes deberán emplear esta presunción a fin de prevenir, atender, registrar, investigar, enjuiciar y reparar los actos de violencia sexual contra las mujeres allí ocurridas, teniendo en cuenta esta correlación conflicto armado, presencia de actores armados, desplazamiento y violencia sexual” (negrilla fuera del texto original).  Como puede evidenciarse, la atención que esta Corporación ha destinado a la grave problemática de los derechos humanos de las mujeres en razón del conflicto no se reduce al establecimiento de diagnósticos situacionales, sino también a la definición de estrategias institucionales que vinculan a todo el aparato estatal; y es por ello que se presenta la urgencia de contrarrestar las complejas condiciones de vulnerabilidad que enfrentan las mujeres campesinas, relacionadas con la potencialidad victimizante del conflicto y con las condiciones de marginalidad histórica de la población rural en general.
6.3. Para terminar, debe reiterarse lo
ya concluido en distintas oportunidades por esta Corporación, al definir que los
contenidos de la obligación estatal de garantizar el  acceso progresivo a la
tierra y el territorio en beneficio de los trabajadores rurales se relacionan,
por lo menos, con cuatro aspectos, así: (i) el acceso formal y material,
cuya efectividad se da, fundamentalmente, a través de la titulación en favor de
la población campesina; (ii) su participación en las estrategias
institucionales que propendan no sólo por el desarrollo del agro colombiano,
sino también de los proyectos de vida de los trabajadores del campo; (iii) la
garantía de seguridad jurídica sobre las distintas formas de acceder a la
propiedad de la tierra, tales como la ocupación, la posesión y la tenencia, lo
cual implica disponer de mecanismos efectivos para su defensa y protección de
actos arbitrarios como desalojos injustificados o desplazamientos forzados;[100]
y (iv) el reconocimiento de la discriminación histórica y estructural de
la mujer, así como de su especial vulnerabilidad en contextos rurales y del
conflicto, exige la adopción de medidas en su beneficio, en pos de garantizar acciones
afirmativas tendientes a superar el estatus discriminatorio.
7. La
problemática de los predios baldíos en Colombia no se circunscribe únicamente a
la clarificación e identificación de los mismos, sino también a la efectiva
adjudicación
7.1. A través de la sentencia T-488 de
2012,[101]
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional resolvió la acción de
tutela interpuesta por un ciudadano que  cuestionaba la actuación de una
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, que se negó a inscribir en el
folio de matrícula inmobiliaria la propiedad de un bien baldío adquirido a
través de una sentencia de pertenencia, dictada en un proceso civil, fundando
su negativa en que los terrenos baldíos adjudicables sólo puede adquirirse
mediante título otorgado por el Incoder.
En sede de revisión se encontró que la
argumentación de la institución demandada era acorde con la Constitución y el ordenamiento
jurídico, por lo que no sólo negó el amparo solicitado, sino que también se dejó
sin efectos la sentencia que le reconoció la propiedad al accionante dentro del
proceso de pertenencia adelantado.
7.2. La Sala advirtió, en esa
oportunidad, acerca de la “problemática institucional y social en torno a
las tierras baldías, por falta de información y concentración de la propiedad”,
luego de observar que tras dos décadas de vigencia de la Ley 160 de 1994, los
resultados en materia de desarrollo rural y acceso a la propiedad por parte de
la población campesina “son precarios”, pese a que el diseño de dicho
cuerpo normativo –un ambicioso programa de distribución de tierras y de
productividad agraria– estaba proyectado para un término máximo de 16 años.[102]
7.3. El primer problema identificado
por la Sala (la falta de información) se deriva de la ausencia de estadísticas
suficientes que den cuenta de la situación rural, lo que redunda un obstáculo
para entender el contexto campesino en nuestro país, situación agravada por la inexistencia
de un inventario de bienes baldíos de la Nación y que, a su vez, “amenaza
con desconocer los objetivos constitucionales trazados tanto por la
Constitución como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el Incoder, como entidad
responsable de la administración de los bienes baldíos, no posee un registro
fidedigno sobre aspectos esenciales de los predios de la nación, es altamente
probable que numerosas hectáreas de tierra estén siendo apropiadas por sujetos
no beneficiarios del sistema de reforma agraria y lo peor, que no haya cómo ejercer
una auditoría efectiva ante esta falta de datos confiables”.[103]
7.4. Enlazado a la anterior situación
se identificó un segundo problema, relacionado con “la concentración
inequitativa de tierras de propiedad de la nación”, que se robustece y
facilita, precisamente, por la falta de datos sobre los predios baldíos
existentes, la calidad real de quienes resultan ser beneficiarios de la reforma
agraria y la extensión de terreno adjudicado. Dicha concentración se acreditó
al observar que  “los predios con áreas adjudicadas menores a 1 hectárea
representan 34.5% del total de predios y el 0.15% del área, con 35.834 Ha. Por
otro lado, los predios con más de 500 hectáreas representan casi el 40% del
área adjudicada y el 1.11% de los predios, impulsando un sistema de minifundio
y latifundio que distorsiona el concepto de Unidad Agrícola Familiar (UAF)
propuesto desde la Ley 160 de 1994”.[104]
7.5. Ante ese panorama, la Sala
decidió adoptar medidas estructurales para enfrentar las situaciones
problemáticas en materia de baldíos, las cuales se circunscribieron en 3 estándares
jurisprudenciales, así:
(i) La clarificación e
identificación de los baldíos: teniendo
en cuenta la competencia del Incoder de administrar en nombre del Estado las
tierras bajo dominio de la Nación y de clarificar si han salido o no del
dominio estatal, se ordenó la adopción de “un plan real y concreto, en el
cual se identifiquen las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales
habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes
baldíos de la nación dispuestos a lo largo y ancho del país”.
(ii) Recuperación de las tierras
baldías irregularmente adjudicadas mediante procesos de pertenencia:  en razón a las funciones otorgadas en el ordenamiento
jurídico a la Superintendencia de Notariado y Registro, la Sala ordenó adoptar
una directriz general dirigida a todas las Oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos y Notarías, con el fin de explicar la imprescriptibilidad de los
predios baldíos, identificar supuestos de hecho que puedan dar cuenta de la
presencia de un bien baldío y definir un protocolo de conducta para los casos
en que los jueces de la República declaran la pertenencia sobre este tipo de
bienes.
(iii) Seguimiento y control: en la providencia bajo comento se ordenó al Ministerio
de Agricultura brindar acompañamiento al INCODER para el acatamiento de la
sentencia y se asignó a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría
General de la República vigilar el cumplimiento de la misma.
7.6. Frente a lo anterior, esta Sala
de Revisión estima necesario poner de presente que si bien es la sentencia T-488
de 2014 se dictó en el marco de un caso concreto, de acceso a baldíos mediante
una sentencia civil de pertenencia, la relevancia constitucional de la
recuperación de los predios baldíos tiene un alcance general, pues, al estar
definida como el procedimiento a través del cual se “recuper[a] o restitu[ye]
al patrimonio del Estado las tierras baldías adjudicables, las inadjudicables y
las demás de propiedad de la Nación, que se encuentren indebidamente ocupadas
por los particulares”[105]
y tener la finalidad de establecer si sobre los terrenos baldíos previamente
clarificados existe ocupación indebida para proceder con su recuperación, se
constituye en una etapa esencial para que el Estado ejerza un verdadero derecho
especial de conservación, que le permita disponer de los predios para su
consecuente adjudicación.
Para la Sala es claro que la situación
advertida en la sentencia T-488 de 2014 no puede ser reducida al agotamiento de
etapas procedimentales de clarificación y recuperación, sino que dicha
problemática impone ser considerada desde la perspectiva de la función social que
constitucionalmente enmarca a los bienes en mención. Ello exige que la perspectiva
desde la que se analiza la importancia de los predios baldíos no se restrinja a
una óptica meramente institucional, sino que adopte un enfoque social, basado
en la protección especial del campesinado y la urgente materialización de su
derecho a la tierra y el territorio que, en últimas, encuentra su
materialización en el procedimiento de adjudicación.
Estudio del caso concreto
La Sala Plena debe resolver dos
problemas jurídicos independientes, pero relacionados entre sí. El primero se
refiere a la supuesta inacción del Incoder en lo que tiene que ver con la
recuperación material de los predios baldíos de que trata la Resolución
No. 6423 del 30 de julio de 2014 (que componen El Porvenir) y la adjudicación y
titulación de los mismos a favor de la comunidad campesina de El Porvenir. El
segundo tiene que ver con los problemas de seguridad que enfrenta esta
comunidad y su líder, el señor Miguel Briceño por reclamar derechos
territoriales sobre tales bienes.
Dado que los hechos que delimitan el segundo problema dan cuenta de
factores sociales, económicos e históricos que permiten una mejor
comprensión del primer problema a analizar, la Sala invertirá el orden de
estudio. Resolverá primero el segundo cuestionamiento y utilizará las
conclusiones que obtenga como contexto para el análisis del primero.
8. Solución del segundo
problema jurídico. La situación de seguridad de los pobladores de El Porvenir
8.1. Los problemas de seguridad
denunciados por la población campesina de El Porvenir se encuentran presentes en
las circunstancias fácticas narradas en la acción de tutela: los actores
indican que durante su permanencia en El Porvenir (Puerto Gaitán, Meta) han
sido víctimas de distintos hechos violentos que, según ellos, comenzaron a
ocurrir algún tiempo después de que el señor Víctor Carranza Niño (F) adquiriera
la propiedad de estos terrenos en el año de 1979 y, especialmente, a raíz de la
incursión de grupos armados ilegales en la zona, en la década siguiente. Estos
hechos llevaron a situaciones de desplazamiento forzado interno, numerosos
casos de homicidio y amenazas constantes contra la vida de los pobladores.
La narración de los peticionarios
se encuentra confirmada por los conceptos e intervenciones allegados al
trámite, tanto por instituciones públicas como por organizaciones de defensa de
derechos humanos o de naturaleza privada. Estas últimas resultan relevantes
para caracterizar el contexto histórico y la dimensión de la problemática de
seguridad que se cierne sobre la inspección de El Porvenir.
Al responder la acción de tutela,
la Defensoría del Pueblo (Regional Meta) dio a conocer un informe titulado “Situación
de derechos humanos de la comunidad campesina asentada en la inspección El
Porvenir, Municipio de Puerto Gaitán, Meta”, el cual surgió con ocasión de
una misión institucional de observación, desarrollada por el órgano de
control entre 19 y el 21 de agosto de 2015.
El objetivo de la incursión fue
descrito en estos términos por la Defensoría: “hacer seguimiento al tema de
vulneración de Derechos Humanos y contextualización de la problemática social
por conflictos territoriales que permita proyectar directrices y acciones
institucionales. De la misma manera, hacer gestión defensorial ante la población
campesina con el propósito de efectuar diversos análisis de la realidad local
necesarios para la realización y goce efectivo de sus derechos como ciudadanos
y ciudadanos”.[106]
Según la Institución citada, la
misión se desarrolló en dos momentos: (i) contacto con la personería municipal
para adquirir información sobre la situación social de la vereda El Porvenir y
las actuaciones desplegadas frente a los conflictos territoriales de la zona, y
(ii) interacción con los residentes del lugar, con el fin de documentar las
dinámicas sociales y determinar si ha habido vulneración de derechos a los
pobladores y si persisten los riesgos y amenazas a su seguridad.
Los resultados presentados en el
informe se relacionan principalmente con la segunda fase de la misión, que será
la que tomará en consideración la Corte Constitucional. La Defensoría del
Pueblo logró constatar la existencia de una extensión rural conocida como “sabanas
comunes”, en la que se ha evidenciado la existencia de cercas o linderos
impuestos por personas ajenas al inmueble de El Porvenir, durante los últimos 8
meses. Para la institución
“[Vulnera] los
derechos de las familias que históricamente han permanecido en la zona a la
libre movilidad, al desarrollo de sus trabajos de cría y cuidado de bovinos, a
la recolección de leña para la cocción de alimentos y de otros productos de las
matas de monte o bosques, los cuales también fueron cercados. || Se afectó
además la dinámica de los trabajadores con el ganado vacuno de al menos 25
familias ya que las cercas impiden el paso hacia los sitios de pastoreo y
bebederos por el cierre de los corredores por los cuales se han movilizado de
manera tradicional. Además de la tala indiscriminada de árboles para sacar los
postes de las mencionadas cercas”.[107]
Así mismo, indica que constató el
desarrollo de acciones pacíficas por parte de los habitantes de la vereda
para la protección de los terrenos, tales como la colocación de vallas de
información, para impedir el asentamiento de particulares. Además, los
integrantes de la comunidad informaron a la Defensoría que se sienten
atemorizados por estos hechos pues, pese a haber acudido a distintas
instituciones para advertir el riesgo de desplazamiento en que se encuentran
inmersos, ninguna ha hecho presencia en el lugar. En el mismo sentido,
comunicaron que el líder de la junta de acción comunal de El Porvenir fue
desplazado forzadamente y enfrenta amenazas contra su vida.
A partir de esta situación, la
Defensoría del Pueblo concluye que “el riesgo para la comunidad de El
Porvenir y particularmente sobre la vida del señor Miguel Briceño, en su
condición de líder comunitario y ciudadano de especial protección, es latente
debido a la presencia en la zona de grupos armados sin identificar y al margen
de la ley, además del resquebrajamiento del tejido social, situaciones que
vienen alterando la dinámica comunitaria y que se evidenciaron en la visita de
la Defensoría del Pueblo”[108],
y advierte que existen hechos que agravan la situación, entre los que
considera “de atención prioritaria” los siguientes: el programa de
alimentación escolar presenta períodos en los que no hubo entrega de alimentos,
o esta se dio de manera incompleta; el servicio de luz se ve interrumpido por
el deterioro de la planta eléctrica; y el acueducto verbal no puede bombear el
líquido vital hasta el tanque elevado, debido a la falta de energía.[109]
Ante este panorama, la Defensoría
del Pueblo presentó una serie de directrices a las distintas instituciones
concernidas con la situación de El Porvenir: (i) requirió al Incoder efectuar
una visita para conocer el contexto de derechos, escuchar a las familias
residentes con permanencia histórica en la vereda, y adoptar medidas
contundentes y definitivas para la recuperación de los terrenos baldíos hoy
conocidos como sabana comunal; (ii) solicitó a Cormacarena tomar acciones para mitigar
los daños ocasionados por la tala indiscriminada de especies maderables; (iii)
instó a la Secretaría de Gobierno Departamental y al Alcalde Municipal de
Puerto Gaitán para que  informen sobre las medidas adoptadas para proteger la
vida de los miembros del a comunidad campesina, especialmente, la del señor
Miguel Briceño; (iv) requirió a las secretarías municipal y departamental de
educación a hacer seguimiento y adoptar medidas para el suministro de
alimentos, de manera completa y continua. La Institución señaló también que buscará
la creación de un espacio para reunirse con el gobernador departamental y hacer
seguimiento al plan de inversiones en obras.[110]
La Defensoría añadió que el 10 de
septiembre de 2015 se llevó a cabo una reunión interinstitucional, en la que
participó el Incoder y se comprometió a visitar el predio denominado El
Porvenir en un término máximo de 30 días, con el objetivo de “ejercer actos
de recuperación material del mismo” —refiriéndose a los bienes de que trata
la Resolución No. 6423 de 2014—, pero aclara que, cumplido el plazo, el Incoder
no brindó información de los resultados obtenidos respecto de ese compromiso, a
pesar de su deber de “revestir de fuerza ejecutoria” la resolución 6423
de 2014 (o de revocatoria directa de las 27 adjudicaciones).[111]
8.2. En respuesta a la invitación
que la Sala adelantara a distintas instituciones conocedoras de la situación de
El Porvenir, en auto de 30 de marzo de 2016, el Centro de Investigación y
Educación Popular —CINEP— presentó concepto técnico acerca del caso. Señaló
que, con base en la información existente en su “Banco de Datos de Derechos
Humanos y Violencia Política”, la situación de ejercicio de los derechos en
el municipio de Puerto Gaitán se caracteriza por una grave crisis histórica,
derivada de la presencia de grupos armados al margen de la ley, que se han
encargado de hostigar a los habitantes de la comunidad.[112]
Manifiesta el Cinep que en el
municipio de Puerto Gaitán (Meta) y sus veredas  se han presentado por lo menos
67 hechos violatorios de derechos humanos desde 1987, perpetrados tanto por estructuras
paramilitares, como por miembros de las guerrillas. Señaló que, de conformidad
con la información contenida en el Registro Único de Víctimas, a 1º de abril de
2016 se han documentado 6528 casos de desplazamiento forzado en el municipio de
Puerto Gaitán.
8.3. Un grupo de congresistas[113]
presentó amicus curiae en el presente caso, en el que narran el
seguimiento que, como miembros del órgano legislativo, han realizado a la
situación de derechos humanos de los pobladores de El Porvenir.[114]
Indican que el 29 de mayo de
2012, en la Plenaria del Senado de la República, el entonces Representante a la
Cámara Iván Cepeda Castro y el Senador Jorge Enrique Robledo realizaron un
debate de control político al Ministro de Agricultura y a la entonces directora
del Incoder, con el fin de abordar “la problemática de tierras en Colombia”.
Con ocasión de dicho evento, presentaron un informe titulado “Las tierras
del Patrón”, en el que se dieron a conocer una serie de irregularidades
alrededor de “predios que controlaba el esmeraldero Víctor Carranza”.[115]
Añaden que, de acuerdo con los
testimonios que sirvieron de insumo al informe mencionado, el despojo ilegal de
tierras en el lugar se inició con la “expansión del paramilitarismo” en Puerto
Gaitán y el posterior “control paramilitar de El Porvenir”, originado en el año
1986, tras la llegada del grupo ilegal de “Los Masetos”. Señalan que los
campesinos que permanecieron en el predio afirman que “aunque la violencia y la
intimidación siguió siendo una constante desde 1986, nunca tuvieron problemas
con Carranza por utilizar las tierras del Hato Cabiona para criar el ganado”[116], y
hacen alusión a un extenso informe de prensa publicado por la Revista Semana,
donde se hablaba del crecimiento de los grupos paramilitares y su relación con
el Hato Cabiona.[117]
En su intervención, los
congresistas hablan también de adjudicaciones irregulares en la zona y
advierten que han elevado reiteradas solicitudes de recuperación material de
los predios baldíos de El Porvenir, para que se adelante el trámite de
adjudicación a los beneficiarios con derecho. Sin embargo, señalan que sus solicitudes
no han sido atendidas por el Incoder. De igual manera, anexaron al trámite (i)
copia de una solicitud de investigación penal elevada contra el Gerente
General del Incoder, por sus “conductas y omisiones” alrededor de los
terrenos en referencia y (ii) copia de una queja disciplinaria promovida ante
la Procuraduría General de la Nación por los mismos hechos[118].
8.4. La Corporación Claretiana
Norman Pérez Bello presentó intervención ciudadana. Luego de hacer un recuento
histórico acerca de El Porvenir y hacer referencia a la revocatoria directa
adelantada a través de la Resolución No. 6423 de 2014, expresó: “la pobreza,
la miseria y el abandono reina[n] y los vestigios de corrupción aparecen por
todo lado. Una institución educativa inútil dotada con 80 portátiles, pero sin
luz eléctrica. Los postes destinados a la conducción eléctrica están colapsando
por el paso del tiempo pero nunca fueron usados porque allí no ha llegado este
servicio, un infraestructura física para el centro de salud, internado para los
jóvenes y colegio pero no hay maestros, menos aún médicos o enfermeros y
medicamentos, no hay posibilidades de agua potable, han permanecido condenados
a la vulneración sistemática, masiva e integral de sus derechos” (Se
conserva la redacción original).[119]
8.5. La Corporación Jurídica Yira
Castro allegó copia de una denuncia penal formulada ante la Fiscalía General de
la Nación, por la presunta comisión de delitos contra la libertad sexual y
reproductiva de los que habrían sido víctimas dos menores integrantes de la
comunidad bajo referencia. Relatan, en esa dirección, que el 13 de abril de
2016, “alrededor de la media noche varios hombres, ingresaron a las
instalaciones del internado de la Inspección del Porvenir -, dirigiéndose al
dormitorio de los estudiantes que utilizan el internado y al parecer intentaron
abusar de las niñas, una joven de 16 años fue herida en el hecho, al parecer
con un elemento corto punzante”,[120]
hecho que se sumaría a el conjunto de eventos victimizantes que demuestran la
desprotección en la que se encuentra la población campesina tutelante.
8.6. La información allegada al
trámite, las denuncias de los peticionarios y la información de contexto
incorporada por los intervinientes llevan a la Sala a considerar que existen
suficientes elementos de juicio para concluir que:
(i) En la zona rural
integrada por los predios baldíos a que se refiere la Resolución No. 6423 de
2014 y el centro poblado de El Porvenir se ha materializado un contexto de
violencia con profundas raíces históricas, iniciado en el último tercio del
siglo pasado.
(ii) Esta situación es un
reflejo del conflicto armado interno que ha atravesado nuestro país y de la
persistente relación entre este y las disputas por el dominio material de la
tierra, el acaparamiento desmedido de la misma  y la incursión de grupos
armados al margen de la ley, en perjuicio de las poblaciones campesina,
indígena y afrocolombiana.
(iii) Este contexto ha
tenido consecuencias directas en el ejercicio de los derechos fundamentales de
los pobladores de la zona de  El Porvenir, en Puerto Gaitán, pues en el área
se han presentado distintos hechos violentos, cuya perdurabilidad lleva a
advertir la persistencia de riesgo a la seguridad, integridad y vida de los
miembros de la comunidad campesina.
(iv) La situación descrita
se agrava por la ausencia de una respuesta institucional efectiva a sus
requerimientos para la protección de las tierras (aspecto en el que se
profundizará en el siguiente acápite) y en la negligencia de las autoridades
locales y regionales en lo que tiene que ver con la garantía de condiciones de
habitabilidad dignas, como se constata en la narración de los problemas para el
acceso a servicios públicos, de educación y salud de la Defensoría del Pueblo.
8.7. Para la Sala, entonces, no
cabe duda de que la comunidad campesina históricamente asentada en la zona de
El Porvenir (donde se encuentran los predios referidos en la Resolución No.
6423 de 2014 expedida por el Incoder), ha atravesado las consecuencias
victimizantes de un contexto violento, propio del conflicto armado interno, sin
que las autoridades públicas atiendan las advertencias de riesgo puestas de
presente no sólo por parte de los campesinos habitantes, sino también por
distintos organismos gubernamentales y particulares. Esta situación de
inseguridad y ausencia de condiciones de habitabilidad adecuadas deviene en una
violación del derecho fundamental a la vida digna de esta población.
Es imprescindible resaltar que el
líder comunitario Miguel Briceño es uno de los objetivos centrales de estas
amenazas y que su protección es un imperativo estatal inmediato, y un
presupuesto para el éxito de cualquier política que pretenda recuperar la paz
en las zonas rurales, y asegurar el acceso a la tierra de la población
campesina. Ninguna política será efectiva, si no hay garantías adecuadas a la
vida e integridad de los líderes campesinos.
8.8. Ante semejante situación, la
Sala comparte lo dicho por la Sala Segunda de Decisión de Tutelas de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, al actuar como juez de segunda
instancia dentro de este trámite:
“[R]esulta
evidente que la Defensoría del Pueblo encontró amenazados algunos derechos
fundamentales de la comunidad accionante, en tanto estableció que las familias
allí asentadas viven en circunstancias precarias, sin acceso a servicios
públicos o a condiciones dignas y óptimas de subsistencia, agudizadas por la
insalubridad que implica la falta de agua potable, acueducto y un debido manejo
de residuos orgánicos. […] [E]s claro que la situación en que se hallan los
miembros de la comunidad actora desde hace 50 años, obedece a la problemática
de tierras que impera en la zona, así como a la presencia de terceros ocupantes
y actores del conflicto armado. || Sumado a lo anterior, debe tenerse en
consideración que varias de las familias asentadas en El Porvenir son víctimas
de desplazamiento forzado y, por tanto, son sujetos de especial protección con
la sentencia de tutela T-025 de 2004, encontrándose ante la posibilidad de
revictimización […]”.
La Sala confirmará entonces, en
lo pertinente, la decisión de la Corte Suprema de Justicia, y las órdenes de
Protección a la seguridad de la población de El Porvenir.
Como se explicó al iniciar el
estudio del caso concreto, las conclusiones acerca de los problemas de
seguridad de El Porvenir como contexto para solucionar el primer problema
jurídico, es decir, aquel que se relaciona con el acceso a la tierra, o la
restitución de la misma, a continuación la Sala abordará el análisis del mismo.
9. Estudio del primer problema
jurídico. Acerca de la presunta violación al derecho al acceso a la tierra o a
la restitución de tierras de la población de El Porvenir.
9.1. De acuerdo con los hechos
narrados en la acción de tutela y las conclusiones presentadas en el acápite
anterior, los peticionarios hacen parte de la comunidad campesina de El
Porvenir, personas que hace más de cuarenta años comenzaron a hacer presencia
en la zona y a ocupar los predios en disputa y a explotarlos económicamente.
Indican que por esa época (es
decir, a comienzos de los años 70) el Señor Víctor Machado asumió la propiedad
de las 27.000 hectáreas que componen El Porvenir[121] y que a la muerte de
éste, su esposa vendió el predio al Señor Víctor Carranza (F). Añaden que, en
un principio, no conocieron de estos negocios y que posteriormente  no tuvieron
inconvenientes con ninguna de las personas mencionadas para mantener su ganado
dentro del predio.
Sin embargo, a mediados de los
años 80 del siglo pasado, la aparición de grupos paramilitares cambió las
cosas. Los pobladores de El Porvenir comenzaron a ser víctimas de amenazas y
violaciones a sus derechos fundamentales, como homicidios y desplazamientos. En
1992, el predio se dividió en 27 lotes, de aproximadamente mil hectáreas cada
uno, los cuales fueron adjudicados por el Incora a personas ajenas a la
comunidad campesina.
En 2007, los predios fueron ‘englobados’
en cinco grandes propiedades (El Pedregal, El Rincón,  Campo Hermoso, Las
Corocoras y Mi Llanura), a través de actos jurídicos protocolizados en la
Notaría 4ª de Villavicencio e inscritos en el folio de matrícula. Los
accionantes explican, sin embargo, que estos cinco “nuevos” predios —cada
uno con extensión aproximada de 5.500 hectáreas—  constituyen en realidad el
mismo predio de El Porvenir, y que los actos jurídicos a los que se hace
referencia fueron, en realidad, una estrategia de la familia Carranza para
mantener el dominio material sobre esta enorme extensión, y para explotarla a través
de la empresa de Ganadería La Cristalina.
Los peticionarios sostienen que
nunca dejaron de ocupar y explotar los predios, en la medida en que la
violencia lo permitía, ni claudicaron en la defensa jurídica de los derechos
hasta que, con el acompañamiento de organizaciones de derechos humanos,
lograron que el Incoder iniciara un trámite de clarificación de la propiedad de
los predios que, en el año 2014, llevó a la revocatoria directa de las 27
adjudicaciones llevadas a cabo en año 1992, tras constatar que estas fueron
irregulares, pues los beneficiarios eran personas ajenas al lugar, que no
cumplían las condiciones de asentamiento y explotación económica necesarias
para ser sujetos de reforma agraria.
Aclaran, empero, que a la
revocatoria directa de esas concesiones no siguió la entrega física del predio,
ni la decisión de adjudicación a su favor, como esperaban. El Incoder, afirman,
se limitó a suscribir un acta de entrega voluntaria  con el Señor Holman
Carranza (Representante Legal de la empresa de ganadería La Cristalina).
9.2. Por su parte, el Incoder
explica que con la revocatoria directa de las 27 adjudicaciones, en 2014, los
predios de El Porvenir volvieron a la titularidad de la Nación; añade que, tras
la inscripción de este acto en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Puerto López pudo constatar que la Ganadería La Cristalina continuaba
haciendo presencia en el lugar, de manera que solicitó la devolución voluntaria
de las tierras. Indica que la empresa accedió, por lo que se suscribió un
acta de entrega voluntaria con su Representante, el señor Holman Carranza, el
13 de junio de 2015 y, al momento de la entrega, se efectuaron sobrevuelos para
verificar el compromiso, razón por la cual no es necesario realizar ninguna
gestión adicional relacionada con la entrega de El Porvenir.
Afirma que después de estos
hechos se verificó la presencia de ‘terceros invasores’ en el lugar, por
lo que inició una querella en su contra ante la Inspección de Policía, y gestiones
ínter institucionales para la protección efectiva del predio ante la Personería
Municipal de Puerto Gaitán, la Gobernación del Meta, el Inspector de Policía
del Municipio de Puerto Gaitán y el Procurador General de la Nación.
Manifiesta que el 10 de
septiembre de 2015 celebró una reunión con las comunidades de El Porvenir y la
vereda Matarratón y recibió sus denuncias acerca de la invasión de las tierras
y la existencia de estafas, amenazas y confinamientos “que ponen en riesgo
de desplazamiento forzado a los pobladores”, hechos de los cuales
responsabilizan al Presidente de la asociación Asdepagral, quien, por su parte,
solicitó al Instituto la adjudicación de uno de los bienes en controversia. Además,
el 15 de octubre de 2015 realizó una visita al lugar, donde recibió información
sobre la presencia de nuevos ocupantes y declaraciones destinadas a identificar
cada grupo familiar, su época de asentamiento y la causa de su llegada al
mismo.[122]
El Incoder sostiene que ha
respondido un amplio número de peticiones, ha adelantado la caracterización de
quienes han solicitado adjudicaciones y que, analizadas las solicitudes de
adjudicación presentadas hasta el momento, ha caracterizado 421 familias,
incluidas 24 indígenas que llegaron hace menos de tres meses a la zona.[123]
Afirma que en la última reunión realizada
con las distintas organizaciones se establecieron los siguientes compromisos
entre los interesados: (vi.1) adelantar el censo de la comunidad en la escuela
de El Porvenir; (vi.2) no incurrir en agresiones físicas entre los habitantes;
(vi.3) no hacer cercamientos, construcciones, cultivos ni inversiones en el
predio; (vi.4) controlar y vigilar el ganado; (vi.5) no tumbar los
cercamientos, ni las casas ya construidas y (vi.6) no convocar más ocupantes.
Estas gestiones, precisa, tienen como propósito proteger el predio y “evitar
conflictos sociales con los ocupantes de buena fe que puedan estar ubicados en
el mismo a sabiendas que el proceso de adjudicación de baldíos obliga a su
explotación continua por cinco años (5) años contados a partir de la ejecutoria
de la Resolución”.[124]
(Destaca la Sala).
En su última intervención ante la
Corte, el Instituto resaltó que los predios de El Porvenir son prioridad en la
política de desarrollo agrario del Gobierno Nacional y puntualizó: “el
pasado 29 de enero, el Presidente de la República Dr. Juan Manuel Santos
Calderón, sancionó en el Municipio de Orocué, jurisdicción del departamento de
Casanare, la Ley de Zonas de Interés de Desarrollo Rural y aprovechó la
oportunidad para anunciar que ‘La Finca El Porvenir’ con una extensión de
42.000 hectáreas aproximadamente, 27.000 de ellas aprovechables, ubicadas en
Puerto Gaitán (Meta) […] se destinarán a una iniciativa que favorecerá a más de
1000 familias campesinas de la zona”, con lo cual se busca construir un “condominio
agropecuario con Junta Directiva de Gobierno, empresarios y campesinos, para
desarrollar proyectos productivos’”.[125]
9.3. Como puede verse, los
accionantes y el Incoder presentan una versión coincidente en lo que tiene que
ver con la historia jurídica de El Porvenir, aunque exponen diferencias
puntuales, inherentes al conflicto que debe resolver la Corte, y acerca de las
cuales es preciso adelantar algunas conclusiones, con base en los demás
elementos probatorios incorporados al expediente.
Es claro que un particular
(Víctor Machado) se apoderó de un inmenso baldío de la Nación hacia el año 1970
y que, al momento de su muerte, quien fuera su esposa realizó un negocio de
compraventa con otro particular, conocido en la región como comerciante de
esmeraldas (Víctor Carranza (F)). También existe información suficiente acerca
de que la comunidad campesina de El Porvenir se encontraba en este territorio
desde la época, y explotaba el predio, mediante actividades de pequeña
ganadería. La comunidad explica que, en un principio no supo de las
pretensiones de dominio de Machado, ni de los negocios celebrados con Víctor
Carranza (F) y que durante un tiempo fue posible mantener una relación
tranquila con uno y otro.
Al expediente se ha incorporado
un cuerpo amplio de documentos que describen la llegada de fuerzas
paramilitares a la zona desde mediados de los años 80 del siglo pasado, y el
comienzo de actos de violencia contra los pobladores de El Porvenir (ver
acápite anterior); está demostrado que en 1992 el Incora entregó el predio a
particulares, a través de 27 adjudicaciones individuales y que, 15 años después
estas propiedades fueron englobadas en cinco grandes terrenos, mediante actos jurídicos
protocolizados en la Notaría 4 de Villavicencio y registrados en el folio de
matrícula. El Incoder, en el año 2014 revocó las resoluciones del año 1992 y,
al hacerlo, obtuvo el consentimiento de los cinco propietarios del año 2007.
Así las cosas, esta breve
recomposición de la historia jurídica demuestra que El Porvenir fue, primero, un
predio apropiado por particulares, explotado por campesinos, calificado como
baldío por el Estado, fragmentado estratégicamente en 27 fracciones para ser
adjudicado en el marco de la reforma agraria y posteriormente, convertido en
cinco grandes propiedades, en el marco de los protocolos notariales y la
inscripción en el registro, ya sin ánimo de aparentar validez legal alguna
(dado que la extensión de los predios hacía evidente la ilegalidad de los
negocios).
Las diferencias en las versiones
(accionantes e Incoder) tienen que ver con el ‘antes’ y el ‘después’ de que se
desplegaron, se consolidaron y se desenmascararon esas estrategias jurídicas de
consolidación de un derecho de propiedad espurio. Primero, en torno a la
entrega material del predio; segundo, acerca de quiénes son sus ocupantes y
cuándo se asentaron en el lugar; tercero, acerca de si existen o no solicitudes
de adjudicación por parte de los campesinos de El Porvenir. Entra la Sala a
analizar cada uno de esos puntos en controversia.
9.3.1. Acerca de la entrega
material del predio.
Como se explicó, el Incoder
afirma que recibió los predios a través de la suscripción de un acta por parte
del señor Holman Carranza, a nombre de La Cristalina, y que confirmó la entrega
mediante un sobrevuelo al lugar, y añade que sólo con posterioridad a esa
decisión ha percibido la presencia de terceros a los que denomina invasores en
el lugar. La comunidad plantea que La Cristalina nunca se ha retirado de El
Porvenir y que actualmente existen nuevos ocupantes, al parecer, llevados por
la empresa mencionada.
Es claro para la Sala que la
suscripción de un acta no puede considerarse equivalente a la entrega material
del predio, especialmente, cuando el propio Instituto encargado de verificar su
eficacia aclara que no ha adelantado gestión distinta a un sobrevuelo inicial.
En ese sentido, además de los hechos ampliamente descritos, resultan
contundentes las afirmaciones de los órganos de control que, para la Sala,
merecen absoluta credibilidad. Veamos,
La Defensoría del Pueblo
(Regional Meta) afirma que el Incoder no dio a conocer las actuaciones que
demostrarían la entrega voluntaria de El Porvenir, ni explicó las condiciones
materiales en las que se habría producido su devolución.
La Procuraduría 14 Judicial II
Ambiental y Agraria del Meta, Guaviare y Guainía (en adelante, la Procuraduría
14), presenta un diagnóstico mucho más detallado y preocupante para la Corte:
manifiesta que, al momento de suscripción del acta de entrega voluntaria, el
Incoder no hizo un reconocimiento de los predios; explica que estos podrían
hallarse invadidos y “en manos de personas extrañas a las personas que dicen
estar desde mucho tiempo en el predio”; sostiene que, tanto particulares
como el extinto Incora, desconocieron el ordenamiento jurídico en este trámite
y añade que, aun conociendo tales irregularidades, el Instituto incumplió sus
obligaciones de recibir físicamente los predios, adelantar un censo de las
personas que se encontraban en el inmueble, determinar el tiempo de ocupación y
establecer circunstancias de desplazamiento forzado, con miras a formalizar los
terrenos, en coordinación con la Unidad de Restitución de Tierras.
Con base en lo expuesto, el
órgano de control califica como inaceptable que el Incoder haya omitido una
verificación acerca de la estabilidad de la entrega de El Porvenir después de
un proceso agrario de más de tres años y haya preferido dejar el asunto en manos
de las mismas personas a quienes se les ha requerido la entrega de las tierras,
lo que considera una burla al Estado y a quienes tendrían derecho a la
restitución de estas.
Así las cosas, en lo que tiene
que ver con la entrega del predio, la Sala comparte en lo sustancial las
observaciones de la Procuraduría Regional citada: la entrega material de El
Porvenir no se ha verificado, y no resulta admisible ni desde la Constitución
ni desde el respeto a la Ley que el Incoder cifre sus afirmaciones y conclusiones
en  la supuesta buena voluntad de los empresarios de La Cristalina,
e intente atribuir toda la responsabilidad por los problemas (históricos y
actuales) del predio a otras autoridades.
La negligencia
demostrada por la Institución en lo que tiene que ver con la materialización de
la entrega del predio constituye un hecho de especial gravedad, pues esta etapa
es indispensable para que el Estado ejerza un verdadero derecho especial de
conservación sobre sus predios; más allá de ser una mera ficción jurídico-legal,
susceptible de ser demostrada por la suscripción de un compromiso de un
particular, la recuperación material del bien es un hecho que requiere
verificación física y un seguimiento adecuado, que permita constatar su
efectividad.
9.3.2. De la supuesta
inexistencia de peticiones administrativas de adjudicación.
El Incoder afirma que la
comunidad de El Porvenir nunca elevó una petición formal de adjudicación,
mientras que los peticionarios y las peticionarias señalan que sí han puesto su
situación en conocimiento de la entidad y que siguen en espera de una respuesta
determinada, clara y definitiva.
La Sala comienza por indicar que,
ciertamente, las actuaciones administrativas deben iniciarse a través de una
petición concreta de los ciudadanos por lo que, en principio, parecería
comprensible que el Incoder afirme que no toda queja es equivalente al
ejercicio del derecho de elevar peticiones respetuosas. Sin embargo, en el
contexto del caso concreto y la situación histórica de El Porvenir, la posición
del Instituto desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial,
pues (i) las comunicaciones de los peticionarios dan cuenta de su pretensión de
adjudicación,[126]
(ii) la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación han
instado al Instituto para que dé respuesta sobre la procedencia de adjudicarles
los predios, e incluso (iii) se ha llevado a cabo una audiencia en el Congreso
de la República con el mismo propósito.
No cabe duda de que, en semejante
escenario, las comunicaciones de los peticionarios deben interpretarse como una
petición formal en los términos del artículo 23 Superior, y dar lugar a una
respuesta de fondo por parte de la Institución, ya sea para iniciar el estudio
de las solicitudes de adjudicación o para guiar el inicio de los trámites
respectivos.
Asimismo, no puede perderse de
vista que, de acuerdo con lo informado con el Incoder en sede de revisión, luego
de haberse levantado el acta de entrega documental del baldío por parte del señor
Holman Carranza, el Instituto ha recibido 421 formularios de solicitudes de
adjudicación, que actualmente se encuentran en trámite de estudio. De esta
manera, no es cierto, entonces, que no existan solicitudes directas por parte
de un elevado número de aspirantes a la titulación del inmueble.[127]
9.3.3. Sobre los ocupantes de
El Porvenir.
En lo que hace a la ocupación del
predio, los peticionarios señalan que se encuentran en la zona que ocupa El
Porvenir desde hace 45 años, mientras que el Incoder ha efectuado dos
afirmaciones sobre el punto, en las que se omite cualquier mención a esta
comunidad. Primero, indicó que en el marco del trámite de revocatoria directa
de las 27 adjudicaciones del año 1992, encontró que sólo la empresa La
Cristalina explotaba el predio (visita técnica del año 2013); y, después, en
respuesta a un requerimiento de la Corte Constitucional señaló que sólo después
de la revocatoria comenzó a percibir la presencia de ‘invasores’.
La Sala considera que la
respuesta del Incoder no es aceptable, si se analiza dentro del contexto
histórico y el conjunto de intervenciones, informes y conceptos técnicos
incorporados al trámite. Todos estos confirman la versión de los accionantes y,
especialmente, así lo hacen la Defensoría del Pueblo[128] y la Procuraduría
General de la Nación[129].
Este conjunto de intervenciones presentan una narración coherente y
consistente, en la que se parte de la presencia de la población campesina de El
Porvenir desde los años 70 del Siglo pasado[130].
La Sala destaca, además, que la
Unidad de Tierras, en respuesta al requerimiento de la Corte da cuenta de un
hecho que contribuye a confirmar las denuncias descritas. La Unidad afirma, de
forma sucinta, que a partir de los folios de matrícula referidos por la Corte
en el auto de pruebas (los de los cinco predios, producto del ‘englobe’
del año 2007) resultó posible establecer que estos hacen parte de una zona microfocalizada.
Ello indica, primero, que estos predios también se encuentran dentro del
proceso de restitución de tierras previsto en la Ley 1448 de 2011. Segundo, que
hubo hechos de violencia entre el año 1985 y el día de hoy, tal como lo indican
las denunciadas relatadas.[131]
Por supuesto, también los
accionantes y los órganos de control han informado acerca de la aparición
reciente de nuevos ocupantes, tal como lo hace el Incoder. Pero es claro que
estos últimos no pueden confundirse con quienes llevan medio siglo viendo
afectados sus derechos y (al menos) dos décadas asumiendo una compleja disputa
legal y jurídica por su titularidad. Si esta confusión se produce, ello obedece
precisamente a las actuaciones y especialmente las omisiones del Incoder frente
a la situación de El Porvenir.
No corresponde a la Corte evaluar
la situación específica de cada una de las 421 familias que actualmente esperan
una decisión del Incoder. Esta actividad deben adelantarla dicho Instituto y la
Unidad de Tierras, en el marco de sus competencias. Pero es irrazonable que se
ignore la presencia histórica de la población de El Porvenir o que se asimile a
la de posibles ocupantes actuales (de hace tres meses, según las palabras del
Incoder) como lo hace el Incoder, al afirmar que ninguna de las familias que
pueden hallarse hoy en día en El Porvenir podría acreditar una explotación
pacífica del mismo por más de cinco años, dado que el baldío regresó a la
Nación hace apenas algo más de un año.
Para la Corte, sin lugar a dudas,
está comprobada la existencia de una situación de violación de derechos de una
población campesina, tanto por la ausencia de una respuesta a su aspiración de
obtener la adjudicación de los predios, como a raíz del conflicto armado
interno.
Una vez establecidas las
conclusiones fácticas, la Sala hará referencia a lo que implican estos hechos
desde el punto de vista de los principios constitucionales y la vigencia de los
derechos fundamentales de las y los peticionarios.
10. De la calificación
constitucional de los hechos probados
10.1. El Porvenir es un caso
emblemático en lo que tiene que ver con los problemas históricos del acceso a
la tierra para la población campesina, el despojo por vías legales e ilegales,
y la restitución de predios a las víctimas del conflicto armado interno
reciente.
La extensión del predio, el
número de familias interesadas, el conjunto de negocios irregulares, la
protocolización de los mismos, el uso del registro para la inscripción de la
propiedad y las adjudicaciones efectuadas por el Incora, por una parte; y las
presiones de hecho ejercidas sobre los campesinos de El Porvenir, por otra, dan
cuenta de la dimensión social del asunto.
La decisión inequívoca de las
autoridades públicas de enfrentar la ilegalidad de sus propias actuaciones,
representada por la revocatoria directa de las 27 adjudicaciones del año 1992
no ha cambiado de forma notoria la situación de los campesinos. Actualmente, su
destino se decide por dos caminos distintos, incomunicados entre sí y con
desenlace incierto. Por una vía, el Incoder omite responder a su aspiración de
adjudicación, aunque deja en claro que no pretende reconocer derecho alguno
sobre el predio, pues considera que nadie puede cumplir los requisitos para ser
titular del predio recién recuperado, y añade que este posee un valor
estratégico para futuros proyectos productivos. Por otro sendero, la información
allegada por la Unidad de Restitución de Tierras indica que los predios se
hallan en un trámite de restitución de tierras, que, en principio, debe llevar
a una decisión de la justicia de tierras.
Pero desde el punto de vista del
goce efectivo de los derechos de los pobladores de El Porvenir, ambos trámites
podrían resultar inocuos, pues el Estado no ha asegurado la tenencia física y
material de los predios, ni su protección frente a quienes históricamente los
ocuparon indebidamente. Es así como, mientras pasa el tiempo sin una respuesta
para la comunidad de El Porvenir, nuevos ocupantes aparecen día tras día, lo
que agrava la situación social en la zona y cierne nuevas amenazas sobre los
derechos territoriales de quienes por cerca de cincuenta años persiguen la
formalización de sus derechos sobre la tierra.
10.2. La Corte debe advertir que
la apropiación de un bien ‘baldío’ de casi 30.000 hectáreas por parte de un
particular es un hecho que refleja claramente la inequidad en el acceso,
distribución y uso de la tierra que caracteriza la historia colombiana. Esta
actitud no equivale a la colonización campesina que ha defendido el Estado,
sino a una conducta abusiva y lesiva de los derechos de quienes ya se hallaban
explotando el lugar y que, por ausencia de ciertos conocimientos, no impidieron
la consumación del hecho. Se trata de un bien que debe satisfacer los derechos
de muchos, utilizado en beneficio de una sola persona, como consecuencia de la
ineficiencia estatal para la adecuada conservación y administración de los
baldíos.
10.3. La celebración de negocios
sobre esos predios, primero a través de una compra venta entre privados, y
después con las solemnidades propias de la escritura pública y el registro,
evidencian la participación de notarios y oficinas de registro en los espacios
en que las formalidades legales chocan con la informalidad (jurídica) de la
vida rural, siempre en detrimento del más débil. La estrategia del ‘englobe’ constituye
una maniobra más para la constitución o conservación de grandes propiedades, en
las que se ahogan las expectativas de reforma agraria intentadas en tres
momentos de la historia reciente.
10.4. La intervención de la
entidad que el Estado diseñó para llevar a cabo la reforma agraria muestra la
última faceta de esta historia de despojo: la adjudicación de predios a
personas que no los explotan, en grandes extensiones, y ajenas a los propósitos
de democratización del acceso a la tierra, a través de un modelo de desarrollo
rural, basado en el campesino propietario. Así, el Incora, en su momento,
privilegió intereses poderosos sobre los de la población campesina tutelante, y
su decisión permaneció incólume por más de dos décadas, hasta que, a raíz de
una enorme presión social y una política pública decidida a
asumir seriamente los problemas rurales, hizo insostenible la situación jurídica
creada en 1992 en El Porvenir.
10.5. La comunidad campesina
afectada muestra otra dimensión de los problemas esenciales asociados a la
inequidad en las áreas rurales. La dificultad de los trámites jurídicos, la
carencia de dinero y la ausencia de una asesoría legal adecuada, llevaron a que
durante años se conformaran con explotar pacíficamente una tierra, con la
supuesta aquiescencia de un gran propietario. La violencia, luego, le impidió
mantener ese arreglo precario, pues tornó prioritaria la supervivencia. Y,
actualmente, enfrenta la posición asumida por el Incoder en este trámite: nadie
puede haber ocupado ni explotado tranquilamente esos predios, salvo el
gran propietario.
Esta última respuesta resulta
inadmisible, pues el Instituto no sólo ignora que los peticionarios son víctimas
del conflicto, sino que le atribuye consecuencias negativas a los hechos de
violencia padecida, como la imposibilidad de demostrar una explotación pacífica
de los predios.
Pero, al mismo tiempo que el
Incoder omite responder las solicitudes de los peticionarios, como le
corresponde en el marco de sus funciones legales y su misión institucional,
deja entrever una respuesta definitiva, al advertir que el predio es
estratégico para planes de desarrollo del Gobierno Nacional. La Sala debe ser
enfática en rechazar este proceder. El Incoder tiene la obligación legal de
definir las solicitudes de adjudicación a través de actos administrativos
motivados y no mediante afirmaciones ambiguas, que no le permiten al ciudadano
el ejercicio de los recursos y el control judicial de los actos de la
administración.
10.6. En este sentido, la
respuesta dada por el Incoder a la acción de tutela y a los requerimientos de
información de la Corte demuestra una confusión en torno al objetivo de la
recuperación de baldíos, los derechos fundamentales de la población rural en el
marco de la reforma agraria, y de las víctimas del conflicto, en el contexto de
las medidas de transición.
El Instituto no es el
administrador de un predio de propiedad privada, sino el órgano encargada por la
Ley de cumplir misiones trascendentales en nuestro Estado social de derecho:
asegurar el acceso a la tierra a los campesinos y contribuir a revertir el
despojo asociado al conflicto armado interno. Resulta entonces imprescindible
que la Corte recuerde una vez más que la finalidad de la recuperación de
baldíos no se agota en la restitución del patrimonio estatal, sino que persigue
la eficacia de los artículos 64 y 65 de la Constitución: los baldíos son el
principal instrumento para propiciar el acceso a la tierra y la equidad en el
campo (al, respecto, ver sentencias C-595 de 1995 y C-644 de 2012, previamente
citadas).
10.7. Como se explicó en la
sentencia C-644 de 2012 no corresponde a la Corte definir la política de
desarrollo agrario del país, pero sí es su obligación advertir acerca de los
límites que la Constitución le impone, y adoptar las decisiones  normativas
pertinentes cuando estos sean desconocidos.
En ese contexto, preocupa a la
Sala que el Incoder niegue la existencia de derechos de los campesinos en El
Porvenir en sus respuestas a la acción de tutela y al mismo tiempo anuncie la
vinculación de miles de familias a grandes proyectos productivos. Ese aviso, en
un escenario en el que una población campesina, víctima de graves violaciones
de derechos humanos, ha luchado durante medio siglo por el acceso a la tierra,
constituye una nueva violación de sus derechos. Ninguna política de este tipo
puede crearse, implementarse o adelantarse hasta que no se defina la
concerniente a los derechos de la población campesina tutelante.
10.8. Algo similar ocurre con la
afirmación según la cual ninguno de los peticionarios podrá demostrar que ha
explotado de forma continua y pacífica el predio por un tiempo de cinco años,
pues sólo hasta 2014 El Porvenir fue recuperado por el Estado. Esa idea,
plausible en situaciones ordinarias, se torna irrazonable en un contexto en el
que las autoridades públicas permitieron y legitimaron distintas formas de
apropiación indebida del bien, y descuidaron por completo la seguridad de la
tenencia para los campesinos del lugar.
Ciertamente, la Ley 160 de 1994
exige una explotación continua para lograr la adjudicación de un baldío, bajo
el lema histórico de que la tierra es de quien la trabaja. Pero el Estado no
puede utilizar ese principio para extinguir o violar derechos de la población
rural, cuando la posibilidad de cumplir esa exigencia se ve frustrada por su
incapacidad para mantener el orden público y su complacencia con los sujetos
causantes del despojo.
10.9. En conclusión, los hechos
analizados en este trámite comprometen, de una parte, los principios de reforma
agraria incorporados en la Constitución (acceso para los campesinos a la tierra
y el territorio, función social y ecológica de la propiedad, seguridad
alimentaria y fomento al agro) y, de otra, los derechos de las víctimas del
conflicto armado. En consecuencia, la Sala considera que el juez constitucional
de segundo grado si bien abordó con suficiencia el análisis de estos últimos,
no ocurrió así con los primeros, respectivamente.
En virtud de lo expuesto, la Sala
modificará la decisión de segunda instancia en lo que tiene que ver con el
derecho de los peticionarios a que se defina su situación de acceso a la
tierra. En consecuencia, ordenará al Incoder que adelante gestiones para la
entrega material del bien, con verificación y control administrativo y
policial. Requerirá a la Unidad de Tierras y al Incoder para que definan una
ruta de acción conjunta en torno a la población de El Porvenir, y ordenará a
todas las autoridades públicas concernidas en este trámite que se abstengan de
tomar decisiones que afecten la naturaleza jurídica del predio.
Ante un terreno como El Porvenir
debe surgir una articulación institucional destinada a garantizar un correcto y
eficaz proceso de titulación (o de restitución) en beneficio de la población
campesina —previo cumplimiento de los requisitos legales—, en atención al
principio de moralidad administrativa.[132]
11. Órdenes a impartir por
parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en relación con cada uno de
los problemas jurídicos resueltos
i) Frente al primer problema
jurídico
11.1. A partir de las
conclusiones expuestas, la Sala concederá el amparo a los  derechos
fundamentales al acceso progresivo a la tierra y el territorio en favor de los campesinos que, cumpliendo con los
requisitos dispuestos en la Ley 160 de 1994, sean sujetos de reforma agraria, y
de quienes tengan derecho a la restitución de tierras, de acuerdo con la Ley
1448 de 2011.
En atención al deber
constitucional de articulación e integración institucional al  que se ha hecho
alusión en esta providencia, se ordenará consolidar una mesa de trabajo
interinstitucional de la que harán parte el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, la Agencia Nacional de Tierras, la Unidad de Restitución de Tierras, la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la
Superintendencia de Notariado y Registro, la Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría General de la Nación, la Consejería Presidencial para la Equidad
de la Mujer y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, y la
Policía Nacional para que, de forma conjunta, y en el marco de sus competencias
legales, adopten un plan estratégico destinado a que en el término máximo de un
año se logre:
-
Establecer si en los predios baldíos de que trata la Resolución No. 6423 del 2014 continúa haciendo
presencia la empresa ganadera “La Cristalina”, ya sea de forma directa o a
través de terceros. En caso de así corroborarse, adelantar la recuperación
material de dichos bienes. Esta deberá incluir visitas inter institucionales a
las distintas áreas de El Porvenir e informes periódicos que permitan
corroborar la eficacia y estabilidad de la entrega.
-
Censar a la población ocupante de los terrenos baldíos consignados en la
Resolución No. 6423 del 2014 y definir
quiénes serían sujetos de reforma agraria, de acuerdo con lo dispuesto en le
Ley 160 de 1994.
-
Realizar un intercambio de información entre el Incoder y la Unidad de
Tierras, de manera que sea posible establecer qué parte de El Porvenir se
encuentra en el trámite de restitución, cuál debe ingresar a ese proceso, y
cuál seguirá el cauce del trámite administrativo de adjudicación.
-
Advertir al Incoder acerca de su obligación de evaluar los requisitos de
reforma agraria, de manera que no se imponga a los peticionarios una carga que
no pueden cumplir por negligencia y corrupción estatal. Es decir, debido a la
permisión del Estado a la apropiación de El Porvenir por parte de un actor
privado poderoso, en perjuicio de un amplio número de familias campesinas,
según los hechos descritos en esta providencia. Bajo esa perspectiva, el
Instituto deberá adelantar e impulsar hasta su culminación el proceso de
adjudicación de bienes baldíos, de que trata la Ley 160 de 1994 y sus
respectivas normas reglamentarias.
-
De acuerdo con las consideraciones vertidas en la parte motiva de esta
providencia acerca de la situación de la ‘mujer rural’, el Incoder y la Unidad
de Tierras deberán definir, adoptar e implementar medidas afirmativas para la
población femenina en el marco de sus competencias legales; por ejemplo, que al
momento de realizar la titulación, esta se suscriba a nombre de la mujer, o de
los dos cónyuges o compañeros permanentes. Para el efecto, deberán tomar en
consideración el marco legal definido por la Ley 731 de 2002.
-
Solicitar a la Unidad de Restitución de Tierras continuar el
procedimiento de microfocalización iniciado en torno a los predios de El
Porvenir, con el fin de determinar quiénes son los miembros de la población
campesina que poseen derechos en el marco específico de la Ley de víctimas y
restitución de tierras e impulsar hasta su culminación los procesos judiciales
a que haya lugar, para lo cual se solicitará a los órganos de control prestar
apoyo inmediato a la Unidad.
11.2. El estricto cumplimiento de
estas órdenes será objeto de seguimiento judicial por la Sala de Decisión Penal
del Tribunal Superior de Villavicencio, en su calidad de juez de primera
instancia dentro la acción de tutela de la referencia, al cual las
instituciones que integran la mesa de trabajo aquí consolidada deberán remitir,
en el término máximo de 2 meses y con copia a la Corte Constitucional, el plan
estratégico adoptado; momento a partir del cual comunicarán informes
trimestrales de progreso.
ii) Frente al segundo problema
jurídico
11.3. Sobre la resolución del
segundo problema jurídico formulado (seguridad de la población de El Porvenir),
la Sala confirmará la sentencia de segunda instancia, proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015)
por la Sala No. 2 de Tutelas de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia, que resolvió amparar el derecho fundamental a la vida en
condiciones de dignidad y ordenar la conformación de un comité de seguimiento y
planteamiento de soluciones a la problemática de inseguridad registrada en los
predios de El Porvenir (haciendo referencia tanto al centro poblado de la
vereda como a los bienes baldíos de que trata la Resolución
No. 6423 del 2014 del Incoder).
Sin embargo, la Sala requerirá a
las autoridades vinculadas al comité de verificación creado por el Juez
constitucional de segunda instancia, para que asegure la integridad y la vida
del señor Miguel Briceño, incluso, mediante nuevas medidas, adecuadas y
efectivas para su situación de líder campesino.
Además, teniendo en cuenta la
gravedad de los hechos contenidos en la acción de tutela, relacionados no sólo
con violaciones de derechos humanos, sino también con supuestos actos de
corrupción y negligencia institucional, esta Sala considera  necesario
remitir copias del expediente de tutela a la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República,
para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, adelanten
las investigaciones que estimen pertinentes. Igualmente, en relación con las
denuncias y quejas que ya se encuentran en trámite, se instará a las
instituciones en mención a fortalecer sus esfuerzos en el conocimiento de
dichos asuntos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- Levantar la suspensión de términos decretada mediante
Auto del diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016).
Segundo.- CONFIRMAR
PARCIALMENTE la sentencia de segunda
instancia, proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015)
por parte de la Sala Segunda de Decisión de Tutelas de la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la cual se resolvió revocar
parcialmente el fallo de primer grado, proferido el ocho (8) de octubre de dos
mil quince (2015) por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Villavicencio y conceder el amparo al derecho a la
seguridad personal de los peticionarios;  REVOCAR la decisión de negar
el amparo del derecho al acceso a la tierra y, en consecuencia, CONCEDER la
tutela del derecho fundamental a la tierra y el territorio en favor de la
población campesina que cumpla con los requisitos para ser sujetos de reforma
agraria, en relación con los predios baldíos de que trata la Resolución No. 6423
del 30 de julio de 2014, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural.
Tercero.- ORDENAR al
Comité creado en el numeral dos (2) de la parte resolutiva del fallo de segunda
instancia que, en el término de diez (10) días, remita a esta Corporación un
informe detallado en el que se exponga el nivel de cumplimiento y los
resultados de gestión alcanzados, y a partir de ese momento comunicar avances
cuatrimestrales a la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de
Villavicencio, con copia a la Corte Constitucional.
Cuarto.-
ORDENAR la constitución de una
nueva mesa de trabajo interinstitucional para solucionar la situación del
derecho a la tierra y el territorio de la comunidad campesina de El Porvenir, e
incorporar los siguientes parámetros para lograr ese cometido.
La Mesa de trabajo estará
integrada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional
de Tierras, la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, la Superintendencia de Notariado y
Registro, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, la Consejería Presidencial
para los Derechos Humanos, y la Policía Nacional, con el fin de que,
conjuntamente y en el marco de sus competencias legales, adopten un plan
estratégico destinado a que en el término máximo de un (1) año, contado a
partir del día siguiente a la notificación de esta providencia, se logre:
(i)
Establecer si en los predios baldíos de que trata la Resolución No. 6423 del 2014 continúa haciendo presencia la
empresa ganadera “La Cristalina”, ya sea de forma directa o a través de
terceros. En caso de así corroborarse, adelantar la recuperación material de
dichos bienes. Esta deberá incluir visitas interinstitucionales a las distintas
áreas de El Porvenir e informes periódicos que permitan corroborar la eficacia
y estabilidad de la entrega.
(ii)
Censar a la población ocupante de los terrenos baldíos consignados en la Resolución No. 6423 del 2014 y definir quiénes
serían sujetos de reforma agraria, de acuerdo con lo dispuesto en le Ley 160 de
1994.
(iii) Realizar
un intercambio de información entre el Incoder y la Unidad de Tierras, de
manera que sea posible establecer qué parte de El Porvenir se encuentra en el
trámite de restitución, cuál debe ingresar a ese proceso, y cuál seguirá el cauce
del trámite administrativo de adjudicación.
(iv)
Advertir al Incoder o a quien haga sus veces, acerca de su obligación de
evaluar los requisitos de reforma agraria, de manera que no se imponga a los
peticionarios una carga que no pueden cumplir por negligencia y corrupción
estatal. Es decir, debido a la permisión del Estado a la apropiación de El
Porvenir por parte de un actor privado poderoso, en perjuicio de un amplio
número de familias campesinas, según los hechos descritos en esta providencia.
Bajo esa perspectiva, el Instituto deberá adelantar e impulsar hasta su
culminación el proceso de adjudicación de bienes baldíos, de que trata la Ley
160 de 1994 y sus respectivas normas reglamentarias.
(v)
De acuerdo con las consideraciones vertidas en la parte motiva de esta
providencia acerca de la situación de la ‘mujer rural’, el Incoder y la Unidad
de Tierras deberán definir, adoptar e implementar medidas afirmativas para la
población femenina en el marco de sus competencias legales; por ejemplo, que al
momento de realizar la titulación, esta se suscriba a nombre de la mujer, o de
los dos cónyuges o compañeros permanentes. Para el efecto, deberán tomar en
consideración el marco legal definido por la Ley 731 de 2002.
(vi)
Que la Unidad de Restitución de Tierras continúe el procedimiento de
microfocalización iniciado en torno a los predios de El Porvenir, con el fin de
determinar quiénes son los miembros de la población campesina que poseen
derechos en el marco específico de la Ley de víctimas y restitución de tierras
e impulsar hasta su culminación los procesos judiciales a que haya lugar, para
lo cual se solicitará a los órganos de control prestar apoyo inmediato a la
Unidad.
(vii)
Una vez se hayan cumplido con las labores de identificación, verificación de
requisitos y proceso de adjudicación, la Superintendencia de Notariado y
Registro deberá velar por la formalización efectiva de las titulaciones.
El cumplimiento de estas órdenes será
objeto de seguimiento judicial por la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior de Villavicencio, en su calidad de juez de primera instancia dentro la
acción de tutela de la referencia, a la que las instituciones que integran la
mesa de trabajo aquí consolidada deberán remitir, en el término máximo de dos
(2) meses y con copia a la Corte Constitucional, el plan estratégico adoptado;
momento a partir del cual deberán comunicar informes trimestrales de progreso.
Quinto.- REMITIR COPIAS de este
proceso a la Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la
Nación y Contraloría General de la República, para que en el marco de sus
competencias constitucionales y legales adelanten las investigaciones que
estimen pertinentes. Además, se les insta a redoblar sus esfuerzos
institucionales frente al conocimiento de las denuncias y quejas que ya se
encuentran en trámite, con ocasión de los hechos contenidos en la acción de
tutela estudiada en esta providencia.
Sexto.- LÍBRESE por Secretaría
de esta Corporación la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con incapacidad
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sulay
Martínez, Martha Lucía Horopa Colina, Sandra Del Pilar Tacha Turriago, Mercedes
Arenas, Luz Marina Arteaga Henao, Nelsi Anail Cordero, Flor Elvira Sarmiento
Silva, Ramiro Chaparro Cárdenas, Elvira Beltrán de Salgado, Carolina Vásquez Cruz,
Mery González, Elvidina Velandia Naranjo, Luz Derli Toro Mahecha, Mireya
Córdoba Pérez, Johan Camilo Gómez Córdoba, Martha Tello Briceño, Flor Ángela
Briceño, Ingrid Maryuri Parales, Yolley Patricia Cardozo Castillo, Edelmira
Sáenz Pinzón, Doris Sunilda Castro Montenegro, Pastora Montenegro González, Ana
Rovira Gaitán Chipiaje, Belarmina Rivas, Luz Welmina González Rivas, Yidy
Yasmina Rivas, Carmen Amelia Cisneros, Yuleinis Hoyos Martínez, Fulvia Manfara
Yepes, Rosalba Unda, Gladys Rosalba Castillo, Yeini Alejandra Cardozo Castillo,
Adelaida Cardozo Castillo, Luz Dary García Unda, Angélica Rocío Coba Tumay, Ana
Bertilde Tumay, Luz Marina Bonilla Ponare, Nadia Córdoba Pérez, María Eugenia
Parales, Bayron García Unda, Luifer Mario González Rivas, José Antonio García
Romero, Esgar Ramírez Velásquez, Argemiro Torres Pérez, Alfonso Guabave, Luis
Eduardo Cardoso Castillo, Orlando Ramón Cardozo Castillo, José Eliecer García
Romero, Freddi Duván García Unda, Luis Carlos García Silva, Roberto Coba
Pidiache, Ferdinando Tejada Bolívar, Gabriel Gutiérrez Rodríguez, Damaso Cedeño
Estrada, Rafael Riveros Rodríguez, Wilson Riveros Inocencio, Omar Elkin Salgado
Beltrán, Evelio Conde, Aníbal Riveros, José Rodrigo Pulido, Nelson Salgado,
Melesio Gaitán, Nicolás Vanegas Rodríguez, Lázaro González Caicedo, (fe de
erratas: el nombre ubicado en la casilla No. 65 no es legible), Luis Eduardo
Cisneros Infante, Luis Hermes Rojas Malpica, Manuel Isaac Cujar Ávila,
Rigoberto Castro Montenegro, Alfonso Guabave, Alfonso Unda, Emiliano Beltrán
Sabogal y Miguel Briceño.
[2] Folio
8 del cuaderno principal.
[3] No
precisan de qué modo adquirió el señor Machado la titularidad del inmueble.
[4] Folio 4 del cuaderno principal.
[5] En los folios 300 a 311 del cuaderno de revisión obra
copia de una solicitud suscrita por alrededor de 100 personas, el 23 de abril
de 2015, quienes solicitan directamente al Incoder: “Se inicien los trámites de ley correspondientes
a la adjudicación de los predios que componen “El Porvenir” ubicado en Puerto
Gaitán, meta, a las familias campesinas que componen la Junta de Acción Comunal
de El Porvenir, lista que se adjunta a esta petición”. Así
mismo, en los folios 312 a 343 del cuaderno de revisión obra una nueva
solicitud elevada por 153 ciudadanos adicionales, quienes piden: “1. Se sirva reconocer los derechos que
tenemos las familias del Porvenir quienes cumplimos y sobrepasamos el tiempo de
permanencia u ocupación en el predio y el porcentaje de explotación establecido
en la ley, y que hemos habitado este lugar desde hace más de 40 años, que hemos
sido poseedoras antes de las declaratorias de nulidad decretadas y que en la
actualidad podemos demostrar con un mejor derecho sobre la tierra (para este
efecto, enviamos adjunta a la presente solicitud un listado de las familias que
hacen parte de la Comunidad del porvenir, y a su vez pertenecen a la Junta de
Acción Comunal con Personería Jurídica No. 916 del 15 de octubre de 1974).|| 2.
Se sirva iniciar formalmente el proceso de adjudicación en favor nuestro de las
parcelas que fueron englobadas en los predios El Rincón Las Corocoras, El
Pedregal, Comare y Campo Hermoso”.|| 3. Se sirva realizar la adjudicación del
predio El Porvenir en cabeza de nuestras familias, de acuerdo a las pruebas
aportadas y a la información geográfica suministrada en esta solicitud, en la
cual se describen los linderos e información espacial del predio solicitado.||
4. Acumule y tramite las solicitudes de adjudicación de baldíos (23 de abril y
la presente) que fueron realizadas por núcleo familiar y que se adjuntan a la
presente solicitud. Así mismo, se adjuntan al presente documento los formatos
que fueron entregados a los funcionarios del INCODER el día miércoles 7 de
octubre de 2015 que aquí se señalan”. Así mismo, en folio 476 del cuaderno de revisión
obra copia de una solicitud que a manera de urgencia la Corporación Claretiana
Norman Pérez Bello solicitan: “Al señor Presidente Dr. Juan Manuel Santos,
al señor Gerente del INCODER Dr. Ariel Borbón, Ministro de Agricultura Dr.
Aurelio Iragorri a cumplir la Constitución Nacional y la Ley 160 y a hacer
efectiva la recuperación de los predios de 28 mil hectáreas y a adjudicarlas a
los campesinos pobres, víctimas de la violencia que han soportado la tragedia y
están en el territorio desde hace más de 45 años”; dicha solicitud fue
allegada directamente al INCODER el 27 de abril de 2015, y de ello obra prueba
en el folio 428 del cuaderno de revisión. Asimismo, en el folio 125 obra copia
de la respuesta dada por el Incoder al requerimiento realizado en sede de
revisión, en la que manifestó que tras la entrega por parte del señor Holman
Carranza, han recibido 421 solicitudes de adjudicación, las cuales se encuentran
“en trámite”.
[6] Folio
4 del cuaderno principal No. 1.
[7] Folio
5 del cuaderno principal No. 1.
[8] Folio
275 del cuaderno principal No. 2.
[9] Folio
277 del cuaderno principal No. 2.
[10] Folio
278 del cuaderno principal No. 2.
[11] Folio
280 del cuaderno principal No. 2.
[12] Folio
281 del cuaderno principal No. 2.
[13] Folio
204 del cuaderno principal No. 1.
[14] Folio
240 del cuaderno principal No. 2.
[15] Folio
242 del cuaderno principal No. 2.
[16] Folio
247 del cuaderno principal No. 2.
[17] Folios
345 y siguientes del cuaderno principal No. 2.
[18] Folio
301 del cuaderno principal No. 3.
[19] Ibídem.
[20] Folio
298 del cuaderno principal No. 3.
[21] Ibídem.
[22] Folio
305 del cuaderno principal No. 3.
[23] Folio
306 del cuaderno principal No. 3.
[24] Folio
307 del cuaderno principal No. 3.
[25] Folio
308 del cuaderno principal No. 3.
[26] Folio
351 del cuaderno principal No. 3
[27] Folios
353 y 354 del cuaderno principal No. 3.
[28] Folio
398 del cuaderno principal No. 3.
[29] Folio
47 del cuaderno principal No. 4.
[30] Folio
52 del cuaderno principal No. 4.
[31] “Por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo
Rural”.
[32] Ver acápite No. 8.22.
[33] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[34] Al
respecto ver, entre otras, las sentencias T-463 de 1996, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-205 de 2010, T-425 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez;
T-755 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio; T-484 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; T-1081 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-389 de 2012, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; T-521 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldán; entre
otras.
[35] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[36] Artículo
86 constitucional: “Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública. || La protección consistirá
en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se
abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá
impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte
Constitucional para su eventual revisión. || Esta acción solo procederá cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. || En
ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y
su resolución. || La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela
procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público
o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de
quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”
[37] De
manera reiterada y de conformidad con lo establecido en el artículo 42 del
Decreto 2591 (“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en
el artículo 86 de la Constitución Política”), la Corte ha desarrollado la
procedencia de la acción de tutela contra particulares en los siguientes casos:
(i) cuando está a cargo de la prestación de un servicio
público, (ii) cuando su conducta afecta grave y
directamente el interés colectivo o (iii) respecto de quienes el solicitante se
halle en estado de subordinación o indefensión. Ver, por ejemplo, las
sentencias T-389 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-129 de 2010, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez; T-117 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
T-419 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-634 de 2013 y T-276 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[38] Esta definición ha sido adoptada por las distintas
Salas de Revisión a través de, entre otras, las sentencias T-211 de 2009, M.P.
Luis Ernesto Vargas; T-470 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio; T-1054 de 2010,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-480 de 2011, T-662 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; SU-772 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-393
de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldán; y T-040 de 2016, M.P. Alejandro Linares
Cantillo.
[39] En
ese sentido, ver, entre otras, la sentencia T-315 de 2015, M.P. María Victoria
Calle Correa.
[40] Ver
sentencia T-045 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa.
[41] Sentencia
C-609 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[42] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[43] Al
respecto ver, entre otras, las sentencias  T-1094 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa; T-821 de 2007, M.P. Catalina Botero Marino; T-218 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa. Al respecto, en sentencia T-192 de 2010, M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, la Sala Quinta de Revisión sintetizó la
imposibilidad de aplicar las reglas ordinarias de procedencia de la acción de
tutela para los casos de población en situación de desplazamiento, así: “(i) Aunque existen otros medios de defensa judicial
ante la jurisdicción ordinaria que garantizan la protección de los derechos de
este grupo de personas, éstos no son idóneos ni eficaces debido a la situación
de gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran. || (ii) No es viable
exigir el previo agotamiento de los recursos ordinarios como requisito de
procedibilidad de la acción, pues, debido a la necesidad de un  amparo
inmediato, no es posible imponer cargas adicionales a la población desplazada.
|| (iii) Por ser sujetos de especial protección, dada la condición particular
de desamparo, vulnerabilidad e indefensión en que se encuentran, requieren de una defensa
constitucional, por lo que el juez de tutela debe evaluar con particular
atención las circunstancias de debilidad manifiesta”. Este
criterio jurisprudencial ha sido reiterado permanentemente por esta Corporación,
pudiéndose observar la reciente sentencia T-573 de 2015, M.P. María Victoria
Calle Correa.
[44] Así, por ejemplo, en la sentencia T-415 de 2013 (MP
Mauricio González Cuervo. AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la Corte
consideró que una solicitud de amparo era improcedente, precisamente por la
existencia del proceso de restitución de tierras: ““Teniendo en cuenta de un lado, el concepto jurídico de la Unidad de
Restitución de Tierras, y del otro, el estudio técnico aportado por la Unidad
de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del CSJ, esta
Sala considera que la protección de los derechos invocados por los accionantes,
eventualmente conculcados por las presuntas irregularidades que se cometieron
en el trámite de la adjudicación del predio, pueden plantearse y solucionarse
de manera eficaz a través del proceso de restitución previsto en la Ley 1448 de
2011, pues como quedó demostrado, los términos previstos para este proceso en
la ley son cortos y por regla general, salvo imprevistos, finalizan dentro del
término. Así, el mecanismo judicial para la restitución de tierras es idóneo
para conceder la pretensión que el actor plantea en sede de tutela, debido a su
especificidad y a que a pesar de las complejidades que implica la restitución,
queda demostrado que los jueces dan trámite al proceso, dentro del término
prudente y razonable, que establece la ley”
[45] MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[46] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras
disposiciones”
[47] Debe tenerse presente que el Incoder fue suprimido
por el Decreto 2365 de 2015 y con ocasión de ello fue creada, para el año 2016,
la actual Agencia Nacional de Tierras, que tendrá dentro de sus funciones
asumir los trámites adelantados por el extinto Instituto. No obstante, teniendo
en cuenta que la acción de tutela se dirige estrictamente a las actuaciones del
Incoder (hoy en liquidación), en esta acción de tutela se mantendrá su
referencia.
[48] Artículo 2 del Decreto 3759 de 2009, “Por el cual se
aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural – Incoder, y se dictan otras disposiciones”. Derogado tácitamente por el
Decreto 2365 de 2015, que entre otros asuntos, suprimió el Instituto.
[49] Así lo puso de presente el Defensor del Pueblo tanto
en su informe allegado al dar contestación a la acción de tutela, como en el
informe de seguimiento al cumplimiento del fallo de segunda instancia de la
misma, este último allegado a la Sala de Revisión el 22 de abril de 2016
(folios 614 a 619 del cuaderno de revisión).
[50] En estricto cumplimiento de la Ley 160 de 1994 y sus
disposiciones reglamentarias.
[51] MP Gloria Stella Ortiz Delgado. SV Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[52] 3.8. Respecto de los
anteriores postulados, en respuesta a la acción de tutela, la Defensoría del
Pueblo, Regional Meta, confirmó los hechos de los cuales se desprende la
vulnerabilidad de los accionantes, con ocasión de las misiones que ha
adelantado en la vereda El Porvenir. Así,  puso de presente en su informe que
luego de realizar una visita a la zona, es claro el “riesgo latente” de
la comunidad, por habitar un lugar en el que hacen presencia grupos armados
ilegales sin identificar, y advirtió que efectivamente hay situaciones que
exigen una atención prioritaria, como lo son “el programa de alimentación
escolar (entrega de alimentos incompletos y periodos sin alimentación),
servicio de luz (deterioro de la planta eléctrica) y acueducto veredal (a pesar
de la infraestructura construida, la falta de energía no permite el bombeo al
tanque elevado para la distribución).
[53] Parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 160 de 1994.
[54] La constitucionalidad del sistema UAF ha sido
estudiada por esta Corporación, y ha definido que “consulta la
función social de la propiedad que comporta el ejercicio de ésta conforme al
interés público social y constituye una manifestación concreta del deber del
Estado de `promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios (…) con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de
los campesinos`  (art. 64 C.P.) || Es evidente que si se limita la
posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un
título de adjudicación de baldíos a una UAF, como lo prevé el acápite normativo
acusado, más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con dicha propiedad a
un mayor número de campesinos, aparte de que se logrará el efecto benéfico de
impedir la concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico”.
[55] Sentencia C-644 de 2012, Óp. Cit.
[56] Artículo 102: “El territorio, con los bienes públicos
que de él forman parte, pertenece a la nación”.
[57] Desde
la sentencia C-060 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz, al estudiar la
constitucionalidad del Decreto 1942 de 1992 (“Por el cual se dictan normas
sobre reservas y adjudicación de terrenos baldíos”), la Corte aclaró que: “es bien claro que la Carta de 1991
reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los
bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se
encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede la Nación reservárselas
en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de la Ley a las
entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente en cuanto al
ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que la
caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a
dichos bienes”.
[58] En el derecho romano con “res publicae” se hacía
referencia a las cosas (bienes) pertenecientes al pueblo romano, clasificadas
en “res in commercio” o de posible negociación, y “res in uso publico sunt” o
bienes de uso público. (Ver. Ortega Castillo de Albornoz, Antonio. “Derecho
privado romano”. España: Ediciones del Genal. 2007. Pp. 99 y 100).
[59] Artículo
58: “Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida
por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los
derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés
privado deberá ceder al interés público o social. || La propiedad es una
función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una
función ecológica. || El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y
solidarias de propiedad. || Por motivos de utilidad pública o interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio” (negrilla fuera
del texto original).
[60] En el año 2013 el Centro Nacional de Memoria
Histórica publicó una juiciosa investigación sobre, entre otros asuntos, el
tratamiento semántico del concepto “reforma agraria”, centrándose en los
sentidos dados por los académicos que, desde su perspectiva, habían sido
referentes obligatorios en los procesos de redistribución en la tierra en
América Latina. De esta manera, acude, por ejemplo, a la definición de Doreen
Warriner, según la cual “en el uso corriente, reforma agraria generalmente
significa redistribución de la propiedad de la tierra en beneficio de los
pequeños agricultores y trabajadores agrícolas”. Por su parte, Thomas Carrol
indicó que “el sistema de propiedad rural es el problema central de la reforma
agraria”. Pero de acuerdo con la investigación desarrollada por este centro de
pensamiento, la concepción prevaleciente durante los procesos reformatorios de
los años 50’s en el continente fue la suministrada por Peter Dorner, quien
expresa que “toda reforma agraria consiste fundamentalmente en una serie de
cambios sustanciales y deliberados en el régimen de tenencia de la tierra, o
sea, en la propiedad y control social de los recursos de la tierra y agua”. Al
respecto, el reconocido estudioso de la historia agraria de Latinoamérica,
Antonio García Nossa, relacionó la reforma agraria con “una estrategia de
modificación y sustitución de la estructura agraria tradicional, por medio de
un repertorio de factores: la redistribución de la tierra, los ingresos y el
poder político; la formación de un nuevo sistema de empresa, racional e
intensivo, diseñado de acuerdo al marco real de los recursos y de los objetivos
estratégicos del desarrollo; la apertura a una estructura social fluida, móvil,
dinámica y de clases abiertas; la integración cultural y política de las masas
campesinas y la articulación de este gigantesco proceso de cambio a la
estrategia general de desarrollo de la sociedad latinoamericana”. Con base en
tal información, concluye el Centro de Memoria que “reforma agraria en la
acción de los poderes públicos dirigida a lograr la redistribución de los
recursos productivos; lo anterior conlleva a la redistribución del ingreso y
del poder político, además del mejoramiento del status social en beneficio de
la población rural. Estas metas se alcanzan en algún grado a través de la
ejecución de un conjunto de medidas dirigidas a lograr: || a) la apertura
rápida y masiva de la accesibilidad a los recursos productivos (tierra, agua,
capital) para una parte significativa de la población agrícola activa, y || b)
la abolición drástica de la servidumbre en las relaciones laborales, lo que
requiere ser garantizado mediante controles efectivos. Como un corolario, debería
obtenerse una mayor remuneración de la fuerza de trabajo bajo formas de
salario, junto con el establecimiento o mejoramiento de los servicios de
seguridad social campesina”. (Ver. Centro Nacional de Memoria Histórica. “La
política de reforma agraria y tierras en Colombia”. Bogotá: CNMH. 2013. Pp.
13-17).
[61] En la sentencia C-595 de 1995, M.P. Carlos Gaviria
Díaz, la Sala Plena de esta Corporación estudió una demanda formulada contra
algunos acápites de las Leyes 48 de 1882, 110 de 1912 y 160 de 1994, relativos
a la prescripción de los bienes baldíos. Desde esa oportunidad se definió que
“la adjudicación de baldíos tiene como objetivo primordial satisfacer, en el
caso de personas naturales, las necesidades del ocupante y posterior
adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella y contribuir
a mejorar las condiciones económicas y sociales de los adjudicatarios”.
[62] Artículo
64: “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los
servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de los
campesinos”.
[63] Una de las aproximaciones semánticas al concepto de “campesino”
está dada en el proyecto de “Declaración sobre los derechos de los campesinos y
de otras personas que trabajan en las zonas rurales”, presentado por el Grupo
de Trabajo Intergubernamental de Composición Abierta sobre los Derechos de los
Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales en el primer
periodo de sesiones del Consejo de Derechos Humanos de la ONU (15 a 19 de
julio), en el que se propone disponer en el artículo 1: “Definición de
campesino. || 1. Un campesino es un hombre o una mujer de la tierra, que tiene
una relación directa y especial con la tierra y la naturaleza a través de la
producción de alimentos u otros productos agrícolas. Los campesinos trabajan la
tierra por sí mismos y dependen sobre todo del trabajo en familia y otras
formas en pequeña escala de organización del trabajo. Los campesinos están
tradicionalmente integrados en sus comunidades locales y cuidan el entorno
natural y local y los sistemas agroecológicos. || 2. El término campesino puede
aplicarse a cualquier persona que se ocupe de la agricultura, la ganadería, la
trashumancia, las artesanías relacionadas con la agricultura u otras
ocupaciones similares en una zona rural. El término abarca a las personas
indígenas que trabajan la tierra. || 3. El término campesino también se aplica
a las personas sin tierra. De acuerdo con la definición de la Organización de
las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, se consideran
personas sin tierra las siguientes categorías de personas, que probablemente se
enfrenten a dificultades para asegurar sus medios de vida: || a) Familias de
trabajadores agrícolas con poca tierra o sin tierra; || b) Familias no
agrícolas en zonas rurales, con poca tierra o sin tierra, cuyos miembros se
dedican a diversas actividades como la pesca, la artesanía para el mercado
local o la prestación de servicios; || c) Otras familias rurales de
trashumantes, nómadas, campesinos que practican la agricultura migratoria,
cazadores y recolectores y personas con medios de subsistencia parecidos”.
[64] Sentencia
C-595 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[65] M.P.
Simón Rodríguez Rodríguez. A.V. José Gregorio Hernández Galindo.
[66] “Por la cual se dictan normas generales a las cuales
debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país,
se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y
funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de
Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas
autorizaciones y se dictan otras disposiciones”.
[67] M.P.
Simón Rodríguez Rodríguez.
[68] M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[69] “Para
la refinanciación de la deuda de los cafeteros, algodoneros, arroceros y demás
sector agrario se dictan las nomas y criterios para su regulación y
aplicación”.
[70] M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[71] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[72] La sentencia mantuvo además la posición doctrinal
introducida en la decisión C-536 de 1997 respecto del contenido y alcance de la
norma constitucional bajo referencia, estableciendo que “los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política,
constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones
necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la
propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad,
apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de
infraestructura física en el campo”.
[73] M.P.
Adriana María Guillén Arango, S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, S.V.
Mauricio González Cuervo, S.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, S.V. Humberto
Sierra Porto.
[74] Ley
1450 de 2011 (“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014”).
[75] Artículo 25: “Los beneficiarios de
los programas de reforma agraria deberán restituir al Incora el subsidio, reajustado a su valor
presente, en los casos en que enajene o arriende el terreno adquirido con el
subsidio dentro de los doce (12) años siguientes a su otorgamiento sin la
autorización expresa e indelegable de la Junta Directiva del Incora, o si se
estableciere que el predio no está siendo explotado adecuadamente por el
campesino a juicio del Instituto, o se comprobare que incurrió en falsedades
para acreditar los requisitos como beneficiario de la reforma agraria. La
autorización para la enajenación solo podrá comprender a quienes tengan la
condición de sujetos de reforma agraria y en ningún caso se permitirá el
arrendamiento de la unidad agrícola familiar. || En las escrituras de
adquisición de predios subsidiados por parte del Estado se anotará esta
circunstancia, así como la obligación del propietario de adelantar directamente
su explotación, y deberá establecerse una condición resolutoria del subsidio en
favor del Incora por el término
de 12 años, cuando ocurran los eventos previstos en el inciso anterior. La
Junta Directiva reglamentará lo relativo a la recuperación de la cuantía
entregada a título de subsidio bajo condición resolutoria. || Quien transfiera
la propiedad, posesión o tenencia de la parcela adquirida mediante subsidio, no
podrá ser nuevamente beneficiario de los programas de Reforma Agraria. El nuevo
adquirente o cesionario será considerado poseedor de mala fe y en consecuencia
no habrá reconocimiento de las mejoras que hubiere introducido en el predio. ||
El subsidio de tierras previsto en este Capítulo no es incompatible con otra
clase de subsidios que en favor de los campesinos de escasos recursos se
establezcan”.
[76] Artículo 72: “No se podrán
efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas
que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios
rurales en el territorio nacional. || Con el fin de dar cumplimiento a lo
dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de
titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento,
si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio
nacional.|| Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con
violación de la prohibición establecida en este artículo. || La acción de
nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por
el Incora, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el
correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes
a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según
el caso. || La procedencia de esta acción se hará constar en todas las
resoluciones de titulación de baldíos que expida el Incora. || Sin perjuicio de
lo dispuesto en los incisos anteriores, el Incora podrá revocar directamente, en
cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías
proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o
reglamentarias vigentes sobre baldíos. || En este caso no se exigirá el consentimiento
expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de
revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo
Contencioso Administrativo. || Para la aplicación de las prohibiciones
previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las
adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los
interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge,
compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de
edad. || Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos
inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites
máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades
Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos
los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o
comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido
adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades
consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la
fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar. || Quien siendo
adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una
nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la
titulación anterior. || Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse
en extensión inferior a la señalada por el Incora como Unidad Agrícola Familiar
para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta
Ley. || Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar
actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de
adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la
autorización del Incora cuando
con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. || La declaratoria
de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al
dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros. || Las
prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán
consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan”.
[77] Artículo
83: “Las
sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de
Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los
términos del inciso 2o. del artículo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de
1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos
agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos
baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo
anterior, en las extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del
Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente Ley. ||
Tal adjudicación sólo será procedente cuando la explotación del baldío se haya
llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante
el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos
terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad
ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del
contrato respectivo. || Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su
explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá
permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación
en favor de la sociedad, hasta por una extensión igual, por un término de dos
(2) años, al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las
obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío conforme al
precio que señale la Junta Directiva. || En todo caso, el incumplimiento de las
obligaciones durante la vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de
caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos”.
[78] “Las cifras sobre
distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones
de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de
propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado.
El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones
en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114
millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que
reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de
la superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del
57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500
hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en
manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500
hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos
del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la
propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el
escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra
a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador
de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como
mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz
hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales –
Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín
Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis
Carlos Agudelo Patiño. “Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos:
territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia”. En Revista Nera,
año 13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La Reforma
Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de
Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139.
[79] Dice al respecto Albán: “Según
estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas,
68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en
manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la
situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación
de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta
actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89,
y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la
propiedad entre 1984 y 2003”. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración
propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha)
11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la
tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738;
Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9
8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Álvaro
Albán “Reforma y Contrarreforma Agraria” En.  Revista
de Economía Institucional, vol. 13, n.º 24, primer semestre/2011, pp.
327-356.
[80] Sentencia
C-644 de 2012, M.P. Adriana Guillén Arango (Óp. Cit.).
[81] Sobre el derecho a permanecer en el campo, en
sentencia T-227 de 1997 la Sala Séptima de Revisión se pronunció de forma
explícita, así: “Por supuesto que, en principio, los campesinos de la hacienda
Bellacruz, tienen derecho a su permanencia en la parcela que poseían, por eso
el Incora inició el proceso de adjudicación de tierras, por ello su primer
lugar de refugio fue la casa campesina en el municipio de Pelaya. Era un
derecho de esas personas a permanecer en paz en su propio hogar, en su propia
tierra, algo que ha sido reconocido por las Naciones Unidas en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 12: || Toda persona
que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular
libremente por él y a escoger libremente en él su residencia… Los derechos
antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se
hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad
nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos
en el presente Pacto. || Norma que tiene su extensión, en cuanto a los
desplazados, en el pronunciamiento contenido en la  Resolución 1994/24 de
las mismas Naciones Unidas, que incluye el traslado  en el caso de ser
difícil mantener la permanencia, y de todas maneras permanece el derecho a
regresar con seguridad y dignidad al lugar de origen. || Y, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 22,  no solamente
repite lo dicho por las Naciones Unidas sino que establece como única
restricción: || El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser
restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una
sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la
seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud
públicas o los derechos y libertades de los demás. || Como se aprecia, sólo
el legislador puede restringir ese derecho de las personas a permanecer o a
circular y la restricción sólo puede tener los objetivos allí señalados, es
decir, que la ley restrictiva no puede alejarse de los parámetros fijados en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. || Esta doble faz, PERMANECER Y CIRCULAR, y
la única posibilidad restrictiva: LIMITACION ESTABLECIDA POR LA LEY, está
también recogida en nuestra Constitución Política en el artículo 24: || Libertad
de locomoción y domicilio. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca
la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a
entrar  y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia. || Es
finalidad del Estado garantizar la efectividad de esos derechos (art. 2 C.P.),
luego, tratándose de desplazados, a quienes se les afecta su derecho primario a
residir en el lugar que deseen dentro de la República, es inhumano a todas
luces afectarles también la posibilidad de circular para salvar sus vidas
propias y las de sus familiares. Inclusive, el artículo 95 de nuestra
Constitución establece como DEBERES  de todas las personas: || “Obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas”.
[82] Ibídem.
[83] Ver principalmente las sentencias C-536 de 1997, M.P.
Antonio Barrera Carbonell; y C-644 de 2012, M.P. Adriana Guillén Arango, S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, S.V.
Mauricio González Cuervo, S.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, S.V. Humberto
Sierra Porto.
[84] Ibídem.
[85] El
numeral 1 del artículo 2 de la Parte II del PIDESC establece: “Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos”.
Además, esta Corte ha indicado que “la evolución de la jurisprudencia sobre el [principio de
progresividad] ha determinado ciertas reglas generales, a saber: i) las medidas
que constituyan un retroceso en la protección de los derechos sociales,
económicos y culturales son prima facie inconstitucionales; ii) la libre
configuración del Legislador se reduce en materia de estos derechos, en tanto
que cuando éste adopte una medida que produzca una disminución en el nivel de
protección alcanzado, tiene un deber de justificación conforme al principio de
proporcionalidad, aun cuando exista un amplio margen de configuración; iii) la
prohibición de regresividad también es aplicable a la Administración; iv) en
virtud de este principio no es posible avalar la inactividad del Estado en su
tarea de implementar acciones para lograr la protección integral de los
derechos; y (v) en relación con las facetas prestacionales de los derechos que
no son exigibles de forma inmediata, es posible solicitar judicialmente ‘(1) la existencia de una
política pública, (2) orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (3)
que contemple mecanismos de participación de los interesados’” (Ver. Sentencia C-754 de 2015, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez y A.V.
Alejandro Linares Cantillo).
[86] Esta Corporación ha dejado claro que el acceso progresivo de los campesinos a la propiedad
de la tierra no tendría razón de ser si esa propiedad fuera improductiva o
inútil para quien accede a ella y para la colectividad. (Sentencia C-223 de
1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, S.V. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[87] Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos, en
la que se reitera en gran medida lo desarrollado por la Sala Séptima de
Revisión en la precitada sentencia T-763 de 2012.
[88] Ver, entre otras, la sentencia T-159 de 2011, M.P.
Humberto Sierra Porto.
[89] Artículo 65: “La producción de alimentos gozará de la
especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales
y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras. || De igual manera, el Estado
promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción
de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de
incrementar la productividad”.
[90] Asamblea General de la ONU. “El derecho a la
alimentación: informe preparado por el Sr. Jean Ziegler, Relator Especial de la
Comisión de Derechos Humanos, de conformidad con la resolución 56/155 de la
Asamblea General del 15 de febrero de 2002”. U.N. Doc. A/57/356. Párr. 30.
[91] M.P. Adriana Guillén Arango, Óp. Cit.
[92] Ver, principalmente, la sentencia T-348 de 2012, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Adicionalmente, sobre el contenido y alcance del
artículo 65 constitucional pueden observarse con detenimiento las sentencias
T-506 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; C-262 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; T-602 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; y C-864 de 2006, M.P. Rodrigo
Escobar Gil;
[93] Actualmente este instrumento internacional no ha sido
traducido oficialmente al español, por lo que las referencias que acá se hagan
se derivan de su lectura en inglés. Por ello, se aclara que el título original
del documento es “General recommendation No. 34 on the rights of rural women”.
[94] El 15 de octubre ha
sido designado como el Día Internacional de la Mujer Rural. La 56ª reunión de
la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer de la ONU también ha
tenido como tema prioritario "La potenciación de las zonas rurales las
mujeres y su papel en la pobreza y la erradicación del hambre, el desarrollo y
los desafíos actuales".
[95] El texto original señala: “The Committee
recognizes that rural women continue to face systematic and persistent barriers
to the full enjoyment of their human rights and that, in many cases, conditions
have deteriorated. In many States, rural women’s rights and needs remain
insufficiently addressed or ignored in laws, national and local policies,
budgets, and investment strategies at all levels. Even where laws and policies
consider rural women’s situation and foresee special measures to address them,
they are often not implemented”.
[96] Así lo señala la Defensoría del Pueblo en su extenso
e importante informe titulado “El conflicto armado y el riesgo para la mujer
rural” del año 2012, en el que a partir de estudio de caso en los departamentos
del Chocó, Córdoba, Santander y Caquetá, logra evidenciar los escenarios de
riesgo para la mujer rural, derivados precisamente del conflicto armado.
[97] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[98] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la que se
declara el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado en Colombia.
[99] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[100] Sentencia T-763 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[101] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, S.P.V. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[102] Artículo 17 de la Ley 160 de 1994: “El Gobierno
Nacional asignará y apropiará los recursos suficientes, tanto en el Plan
Nacional de Desarrollo, en el Plan Nacional de Inversiones Públicas y en las
leyes anuales de presupuesto, para adelantar los programas cuatrienales de
reforma agraria elaborados por el Incora (Incoder), a efectos de que la
reforma agraria culmine en un período no mayor de 16 años” (negrilla fuera
del texto original).
[103] Sentencia T-488 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, S.P.V. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[104] Ibídem.
[105] Artículo 36 del Decreto Reglamentario de la Ley 160
de 1994 No. 1465 de 2013.
[106] Folio 215 del cuaderno principal No. 3.
[107] Folio 216 del cuaderno principal No. 3.
[108] Folio 218 del cuaderno principal No. 3.
[109] Ibídem.
[110] Folio 219 del cuaderno precitado.
[111] Folio 223 del cuaderno principal No. 3.
[112] El informe se encuentra contenido en los folios 526 a
632
[113] Los congresistas Alberto Castilla Salazar, Alirio
Uribe Muñoz e Iván Cepeda Castro.
[114] Folios 40 a 68 del cuaderno de revisión.
[115] Folio 40 del cuaderno de revisión.
[116] Folio 41 del cuaderno de revisión.
[117] ““El Hato [Cabiona] fue mencionado en un informe
especial publicado por la revista Semana en 1989, llamado El dossier
paramilitar. En él se publicaron apartes de un informe de inteligencia del
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en los que se mostraba el
crecimiento de los grupos paramilitares en el país. Según el texto, 30 hombres
armados al mando de Juan de Dios Toro alias ‘Martín’ delinquían en Vista
Hermosa, Puerto López, Acacias y Cabiona”. Ibídem.
[118] Folio 48 del cuaderno de revisión.
[119] Folio 74 del cuaderno de revisión.
[120] Folios 519 a 525 del cuaderno de revisión.
[121] Vale la pena señalar que todos los intervinientes
asumen este hecho, sin indicar cuál fue el modo de adquisición de dominio
esgrimido por el Señor Machado, y sin que haya sido posible al momento
encontrar pruebas documentales que permitan esclarecer este punto.
[122] Folio 124 del cuaderno de revisión.
[123] En respuesta al requerimiento realizado por la
magistrada sustanciadora, el INCODER manifestó que “el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural – INCODER ha recibido a la fecha y con posterioridad a la recuperación
material del predio, cuatrocientas catorce (414) formularios de solicitudes de
adjudicación de las personas que dicen pertenecer a la Vereda El Porvenir,
Vereda Matarratón Asdepagral y Asoyoposanjose. Sin embargo, dicha información
se ha analizado y hoy contamos con una caracterización de cuatrocientos
veintiún (421) familias incluidas las veinticuatro (24) indígenas que llegaron
hace menos de tres meses a la zona”. (Folio 125 del cuaderno de revisión).
[124] Folio 125 del cuaderno de revisión.
[125] Folio 128 del cuaderno de revisión.
[126] En los folios 300 a 311 del cuaderno de revisión obra
copia de una solicitud suscrita por alrededor de 100 personas, el 23 de abril
de 2015, quienes solicitan directamente al Incoder: “Se inicien los trámites de ley
correspondientes a la adjudicación de los predios que componen “El Porvenir”
ubicado en Puerto Gaitán, meta, a las familias campesinas que componen la Junta
de Acción Comunal de El Porvenir, lista que se adjunta a esta petición”. Así
mismo, en los folios 312 a 343 del cuaderno de revisión obra una nueva
solicitud elevada por 153 ciudadanos adicionales, quienes piden: “1. Se sirva reconocer los derechos que
tenemos las familias del Porvenir quienes cumplimos y sobrepasamos el tiempo de
permanencia u ocupación en el predio y el porcentaje de explotación establecido
en la ley, y que hemos habitado este lugar desde hace más de 40 años, que hemos
sido poseedoras antes de las declaratorias de nulidad decretadas y que en la
actualidad podemos demostrar con un mejor derecho sobre la tierra (para este
efecto, enviamos adjunta a la presente solicitud un listado de las familias que
hacen parte de la Comunidad del porvenir, y a su vez pertenecen a la Junta de
Acción Comunal con Personería Jurídica No. 916 del 15 de octubre de 1974).|| 2.
Se sirva iniciar formalmente el proceso de adjudicación en favor nuestro de las
parcelas que fueron englobadas en los predios El Rincón Las Corocoras, El
Pedregal, Comare y Campo Hermoso”.|| 3. Se sirva realizar la adjudicación del
predio El Porvenir en cabeza de nuestras familias, de acuerdo a las pruebas
aportadas y a la información geográfica suministrada en esta solicitud, en la
cual se describen los linderos e información espacial del predio solicitado.||
4. Acumule y tramite las solicitudes de adjudicación de baldíos (23 de abril y
la presente) que fueron realizadas por núcleo familiar y que se adjuntan a la
presente solicitud. Así mismo, se adjuntan al presente documento los formatos
que fueron entregados a los funcionarios del INCODER el día miércoles 7 de
octubre de 2015 que aquí se señalan”. Así mismo, en folio 476 del cuaderno de revisión obra
copia de una solicitud que a manera de urgencia la Corporación Claretiana
Norman Pérez Bello solicitan: “Al señor Presidente Dr. Juan Manuel Santos,
al señor Gerente del INCODER Dr. Ariel Borbón, Ministro de Agricultura Dr.
Aurelio Iragorri a cumplir la Constitución Nacional y la Ley 160 y a hacer
efectiva la recuperación de los predios de 28 mil hectáreas y a adjudicarlas a
los campesinos pobres, víctimas de la violencia que han soportado la tragedia y
están en el territorio desde hace más de 45 años”; dicha solicitud fue
allegada directamente al INCODER el 27 de abril de 2015, y de ello obra prueba
en el folio 428 del cuaderno de revisión.
[127] Ver
respuesta del Incoder y relación de los solicitantes en los folios 125 y
siguientes del cuaderno de revisión.
[128] En
la respuesta dada a la tutela, el Defensor del Pueblo – Regional Meta allegó al
juez de primera instancia un informe de intervención realizado en El Porvenir
por dicha institución, en el que se detallan los resultados de la interacción
con los pobladores, así: “La
Inspección El Porvenir de Puerto Gaitán se encuentra ubicada sobre la rivera
del Río Meta, aproximadamente a 80 kilómetros al oriente del casco urbano de
este municipio; se llega por vía carreteable, transitable en época de verano
pero con grandes dificultades durante el invierno. Así mismo se accede a través
de transporte fluvial el cual se ofrece todos los días durante la época
lluviosa (meses de abril a noviembre). El centro poblado cuenta con
aproximadamente 80 familias, representados por una Junta de Acción Comunal cuyo
presidente es don Miguel Briceño. No cuenta con servicios de agua ni luz en el
poblado a pesar que las redes y postería de la luz ya han llegado hasta
allá; así mismo, hay toda una infraestructura para el acueducto comunal que
tampoco está prestando el servicio porque no hay energía para las plantas de
tratamiento ni para bombear el agua al tanque elevado de distribución.|| Las
historias que refieren sus habitantes aluden hechos violentos a los cuales han
estado sometidos históricamente, desde 1987 cuando llegó don Víctor Carranza a
la región y posteriormente los grupos paramilitares; incluso han muerto
violentamente varios integrantes de la comunidad, entre ellos, dos
presidentes de la Junta de Acción Comunal.|| Durante el último año han estado
muy visitados por "los Derechos Humanos", se refiere así la población
a organizaciones que han venido verificando la situación por el problema de las
tierras o lo que ellos llaman las "sabanas comunales", las
cuales fueron tituladas al señor Víctor Carranza, títulos que fueron
revocados por haberse comprobado la ilegalidad con que fueron adelantados los
procesos. Después que INCODER emitió la Resolución 6423 de 2014 y de
que el doctor Juan Manuel Santos anunciara la devolución de los predios
mencionados, se han dado una serie de ocupaciones de hecho que preocupan a las
familias que históricamente han estado en la zona”. (Informe completo en los folios 214 a 223 del
cuaderno principal No. 3).
[129] En
la respuesta dada a la acción te tutela, la Procuradora 14 Judicial II Agraria
y Ambiental del Meta, Guaviare y Guainía manifestó ante la primera instancia
que con ocasión de las denuncias conocidas a nivel nacional respecto de la
situación del predio El Porvenir, se acordó con la Policía regional adelantar
una visita a la zona, luego de lo cual el cuerpo policial comunicó que en
efecto en la zona se encuentra asentada una comunidad que dicen ser los
pobladores históricos de los terrenos, pero también se observó la presencia de
“personas realizando cercados en los terrenos comunales”, así mismo, la
Procuradora señala que “al parecer la invasión de los terrenos del predio El
Porvenir siguieron (sic) y a pesar del acta de recibido del predio por parte
del Incoder el predio se encuentra en manos de personas extrañas a las personas
que dicen estar desde hace mucho tiempo en el predio”; en tal virtud, el
representante del Ministerio Público indicó que “el Incoder debe tener las
herramientas necesarias para una vez que se haya recuperado los bienes baldíos
en este caso del predio El Porvenir, realice la vigilancia de los mismos y deje
las constancias de quienes se encuentran en los mismos, para asegurar a las
personas que se hallen en estos terrenos su derecho bien sea de adjudicación o
de restitución de tierras”. (La respuesta completa obra en los folios 302 a
308 del cuaderno principal No. 3).
[130] Folios 189 a 502 del cuaderno de revisión. Allí se
encuentran una serie de “fichas de visitas domiciliarias” realizadas por la
Corporación Claretiana “Norman Pérez Bello”, en donde se registra la
descripción de las viviendas ubicadas en El Porvenir y sus ocupantes. Además,
obra un derecho de petición en el que solicita al Incoder adelantar el trámite
de adjudicación en favor de las familias campesinas beneficiarias, al que se
anexó la relación de los grupos familiares que aparentemente tendrían derecho
de titulación sobre los bienes baldíos. Igualmente, se allegó copia de un
documento en el que se advierte al Procurador General de la Nación la invasión
de estos inmuebles por parte de supuestas personas sin derecho sobre los
mismos, quienes aparentemente vendrían imponiendo linderos en el lugar.
Finalmente, obran distintas quejas y denuncias interpuestas con ocasión de
presuntos hechos victimizantes ocurridos en contra de los pobladores.
[131] Folios 131 a 134 del cuaderno de revisión.
[132] En la sentencia C-046 de 1994, la Sala Plena de la
Corte Constitucional se refirió a la moralidad administrativa en los siguientes
términos: “abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento
dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser
otro que el de la absoluta pulcritud y honestidad”.