T-463-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-463/94
NOTIFICACION
PERSONAL DE TUTELA/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL
En punto de la
notificación al demandado acerca de que se ha iniciado un trámite de tutela en
su contra, la jurisprudencia ha sostenido que es requisito básico para el
ejercicio del derecho de defensa, en cuanto otorga la posibilidad inmediata de
que aquél alegue y pruebe en su favor, o controvierta y desvirtúe las razones y
pruebas que lo perjudican. Se busca con ello preservar el principio
constitucional de que la persona contra la cual se intenta la acción tendrá
siempre la certeza de ser oída. No puede negarse que si el acusado ha sido
advertido sobre la instauración de la acción por haber participado en la
práctica de pruebas o en diligencias ordenadas o practicadas por el juez de
conocimiento a propósito de la demanda y ha podido enterarse de las razones
esgrimidas por el quejoso y defenderse de ellas, el propósito que cumple la
notificación ha sido alcanzado, no importa que se haya producido sin la
ejecución formal de un acto específicamente denominado
"notificación", como acontece cuando el conocimiento que tiene el
demandado sobre la existencia del proceso se perfecciona por su conducta
concluyente, que justificadamente es reconocida por la ley como una manera de
establecer que el sujeto queda notificado.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULAR QUE PRESTA SERVICIO PUBLICO DE ACUEDUCTO
Si se tiene en
cuenta que la tutela es un instrumento de defensa ante quien ejerce alguna
forma de poder, pues se trata de restablecer por la vía judicial el necesario
equilibrio que realice la justicia, no puede perderse de vista que quien presta
un servicio público está, mucho más que el particular común, en capacidad
efectiva de quebrantar o amenazar los derechos fundamentales de las personas.
Por ello es apenas natural que se dote a éstas de mecanismos adecuados para la
protección de los mismos, ya que su desventajosa situación respecto de la entidad
correspondiente es análoga a la que surge en relación con las autoridades
públicas.
ASOCIACION DE
USUARIOS DE ACUEDUCTO REGIONAL
La Asociación de
Usuarios del Acueducto Regional, no obstante ser una persona jurídica de
Derecho privado, presta un servicio público domiciliario y, por lo tanto, al
tenor del artículo 86 de la Constitución, contra ella puede ejercerse la acción
de tutela por parte de quien considere que, como consecuencia de acciones u
omisiones suyas, se le violan o amenazan derechos constitucionales
fundamentales.
DERECHO DE
ASOCIACION
En ejercicio de
la autonomía de la voluntad privada, quienes libremente han constituído una
asociación o sociedad, mientras se ajusten a las prescripciones legales y
dependiendo del tipo asociativo o societario, pueden establecer requisitos para
la admisión de nuevos miembros en el seno de ella, con lo cual no se viola la
Constitución ni se puede entender desconocido el derecho fundamental del
aspirante a socio en cuanto el interés de éste debe hacerse compatible con el
de los ya asociados. Lo que es a todas luces contrario a la garantía reconocida
por la Carta es el mecanismo de coacción en cuya virtud se hace depender de la
asociación -en sentido negativo o positivo- el ejercicio de un derecho fundamental
o el acceso a un servicio público.
DERECHO DE
ASOCIACION-Límites/DERECHO
A LA IGUALDAD-Vulneración/SERVICIO PUBLICO DE ACUEDUCTO
La Corte
Constitucional encuentra abiertamente violatoria de la Carta Política la
actitud asumida por la Asociación demandada, consistente en exigir que quienes
quieran tener acceso a la prestación del servicio público de Acueducto deben
haber sido asociados desde el comienzo o haber sido admitido posteriormente
como socios de acuerdo con los estatutos. Este inaceptable criterio, que
paradójicamente fue esgrimido por el impugnador del fallo de primera instancia
como argumento válido para que se desestimara la tutela, constituye, a juicio
de la Corte, elemento primordial para concederla, toda vez que hace patente la
violación del libre derecho a asociarse y a la vez el franco desconocimiento
del derecho a la igualdad.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-41560
Acción de tutela
intentada por MANUEL OSPINA BONILLA y otros contra la ASOCIACION DE USUARIOS
DEL ACUEDUCTO REGIONAL "VELU".
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintiséis (26) de octubre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
Se revisan los
fallos que, para resolver sobre el asunto en referencia, profirieron los
juzgados Penal Municipal de Natagaima y Segundo Penal del Circuito de
Purificación (Tolima).
I. INFORMACION PRELIMINAR
El Personero
Municipal de Natagaima, actuando en nombre de MANUEL OSPINA BONILLA, EMILIO
SILVA, YESID TRUJILLO, DAVID SANCHEZ, LUZ DARY BETANCOURT, QUITERIO TRUJILLO y
ALBERTO AYERBE BETANCOURT, habitantes de la vereda de "Pueblo Nuevo"
de dicho municipio, ejerció acción de tutela en contra de la ASOCIACION DE
USUARIOS DEL ACUEDUCTO REGIONAL "VELU", por estimar que la actitud de
ésta ha implicado una amenaza para la vida y la salud de los peticionarios por
cuanto no se les presta el servicio público domiciliario de acueducto.
Según la demanda,
los accionantes presentaron verbalmente a la Asociación una solicitud de
instalación del servicio de agua.
Manifestaron los
accionantes que, una vez aprobada la petición, pagaron los correspondientes
derechos. Cancelaron el 50%, en parte mediante la compra de derechos a otros
titulares y en parte por pago directo a la Asociación. El 50% restante se
comprometían a cancelarlo cuando les instalaran definitivamente el servicio.
Luego de instalada
la tubería que conectaba la red principal a sus residencias (aproximadamente
2.000 metros), para lo cual contaron con la ayuda del Alcalde Municipal,
obtuvieron el servicio durante quince (15) días, pero intempestivamente les fue
cortado por orden de la Junta Administradora de la Asociación, sin que hasta la
fecha de instaurar la acción de tutela les hubiera sido restablecido.
Según los
peticionarios, en varias oportunidades han recurrido verbalmente a la Junta en
demanda de cumplimiento. También lo han hecho por escrito, por intermedio de la
Junta de Acción Comunal de la Vereda "Pueblo Nuevo".
Se les ha respondido
que el problema lo resolverá la Asamblea General de la Asociación, pero hasta
la fecha en que ejercitaron la acción judicial no se había efectuado la reunión
correspondiente.
El Administrador de
la Asociación expidió una constancia fechada el 3 de octubre de 1993, en la
cual manifestó que el acueducto está capacitado para un total de 1.000
instalaciones domiciliarias y en ese momento existían 820.
Los solicitantes se
han sentido discriminados, pues expresan que la Junta ha aprobado solicitudes
posteriores y ha procedido a efectuar otras instalaciones, inclusive en la
misma vereda de "Pueblo Nuevo".
Se quejaron
igualmente del destino dado al agua potable, la cual se utiliza en riego de
cultivos, bebederos para vacunos, lagos y albercas de almacenamiento, pero que
sin embargo se les niega a ellos, con lo cual -según alegaron- se les están
violando sus derechos a la salubridad pública y a la igualdad, pues tienen que
consumir agua del río Magdalena, no apta para consumo humano.
II. DECISIONES
JUDICIALES
El Juzgado Penal
Municipal de Natagaima, en fallo del 13 de mayo de 1994, concedió la tutela
solicitada y ordenó a la Junta Directiva de la Asociación del Acueducto
Regional de Velú restablecer de inmediato el servicio de agua a los
accionantes, por considerar que se estaban vulnerando los derechos consagrados
en los artículos 11, 49, 365 y 366 de la Constitución Política.
Después de
practicadas varias pruebas, el Juzgado concluyó que el agua potable de la
quebrada de Yacó, que es la fuente para el Acueducto de Velú, no podía ser
negada a siete personas -las solicitantes-, por cuanto ello implicaba atentado
contra sus derechos constitucionales, en particular la salud y la vida.
Según el Juez de
primera instancia, los estudios demostraron que la fuente de agua era
suficiente para la prestación del servicio.
La sentencia fue
impugnada por el apoderado especial de la Asociación de Usuarios del Acueducto
Regional Velú con el argumento de que se había violado el derecho de defensa de
dicha entidad por no haber sido notificada sobre la iniciación del proceso.
Agregó el impugnante que la Asociación no presta un servicio público general,
ni está encargada de prestar el de acueducto a todos los moradores de la
región, sino tan sólo a los socios y a quienes posteriormente sean aceptados
como tales por la Junta Administradora, según los estatutos.
El Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Purificación, mediante providencia del 10 de junio de
1994, revocó la sentencia de primer grado y resolvió no conceder el amparo.
En cuanto a los
vicios de procedimiento alegados por la Asociación demandada, se afirmó en el
fallo que la notificación del auto admisorio de la acción de tutela se había
surtido desde el momento en que el Juzgado de primera instancia efectuó una
inspección judicial a las oficinas de tal entidad y solicitó que le fueran
suministradas fotocopias de los documentos relacionados con los hechos que se
denunciaban. La diligencia se llevó a cabo dos días después de proferido el
auto, momento desde el cual pudo actuar el representante de la Asociación para
defender los derechos de ésta.
Consideró el juez,
entonces, que sí se había producido una notificación por conducta concluyente.
El representante legal de la entidad demandada -dijo la Sentencia- no ejerció
su derecho de defensa sino hasta el momento del fallo, luego mal podía en la
impugnación alegar irregularidades en el rito procesal seguido.
Al entrar en el
análisis de fondo, el juez de segunda instancia llegó a la conclusión de que no
aparecía un derecho constitucional fundamental violado o amenazado, toda vez
que la persona jurídica demandada no estaba encargada de la prestación del
servicio público de acueducto. En este caso se trata -expresó- del
restablecimiento de una servidumbre de carácter privado cuya consagración es
eminentemente legal y no constitucional, debiendo ser los jueces comunes y no
el juez de tutela quien resuelva el conflicto.
A su juicio, tampoco
existía un perjuicio irremediable, pues antes de la tutela los peticionarios
obtenían el agua por los medios originales, transportándola del río Magdalena.
Señaló, por tanto,
que la restitución del servicio privado de acueducto, que ha sido suspendido
arbitrariamente por decisión del Presidente de la Junta Administradora de la
Asociación, no es del resorte del juez de tutela sino del juez respectivo pues,
además, la actividad del Acueducto Regional de Velú está regida en forma
exclusiva por las normas del Derecho privado. De esta forma -afirmó el juez- el
cubrimiento del servicio queda garantizado solamente para sus asociados y no
permite la idea de que sea un servicio público.
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para efectuar la revisión de los fallos en referencia, en virtud de
lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política
y según el Decreto 2591 de 1991.
La alegada
falta de notificación
Al impugnar, el
abogado de la Asociación demandada sostuvo que en primera instancia se había
fallado con violación de las reglas propias del debido proceso, ya que a su
poderdante no se le había otorgado la posibilidad de defensa en cuanto el
juzgado omitió notificarle la providencia inicial, mediante la cual se admitió
y se dió curso a la acción de tutela incoada.
La jurisprudencia de
esta Corte ha sido enfática en afirmar que los jueces de tutela están obligados
a observar las garantías procesales para asegurar a la persona o entidad
sindicada de vulnerar o amenazar derechos fundamentales que tendrá pleno
conocimiento de la acción instaurada en su contra y gozará de la ocasión de
controvertir las pruebas allegadas por el quejoso y de hacer valer las que la
favorecen, con miras a su defensa. En consecuencia, el fallador no puede partir
del supuesto de la violación o amenaza de los derechos ni suponer a priori
que el responsable es aquél contra quien se instaura la acción, sino que debe
convencerse de los elementos fácticos en que funda su juicio, por lo cual le
está prohibido por las normas fundamentales conceder la tutela de espaldas al
demandado o sin brindar a éste la oportunidad de hacer valer sus razones.
Según el artículo 29
de la Constitución, el debido proceso se aplicará en todas las actuaciones
judiciales y administrativas y, por supuesto, pese a su informalidad
característica, el procedimiento consagrado en el artículo 86 ibídem no
escapa a este postulado, que constituye en sí mismo un derecho fundamental.
Ocurre, empero, que
el breve término concedido al juez para fallar y la inmediatez que supone la
necesidad de administrar oportuna y efectiva justicia de manera prioritaria
sobre cualquier otro asunto, por hallarse comprometidos los derechos básicos
que el Constituyente quiere salvaguardar materialmente, son factores que
inciden en la natural adecuación de las exigencias procesales al trámite
expedito que impone la finalidad protectora de la acción de tutela.
Así las cosas, en
virtud de la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 de la
Constitución), el procedimiento que debe seguirse en el caso de las acciones de
tutela no puede equipararse en tiempo ni en requisitos formales al que se
aplica en procesos ordinarios.
Como ya lo indicó la
Corte en Sentencia T-293 del 27 de junio de 1994, el principio del debido
proceso ha de aplicarse en relación con el caso concreto, esto es, previa
evaluación y análisis de los hechos y circunstancias dentro de los cuales ha
tenido que operar el juez, sin dejar de lado la consideración del deber
primordial que a él ha impuesto la Constitución, que no es otro distinto a la
defensa oportuna, eficaz y cierta de los derechos fundamentales sujetos a
violación o amenaza.
El debido proceso
queda a salvo, aun en ausencia del rigor formalista propio de otra clase de
actuaciones judiciales, si el trámite se adelanta ofreciendo al demandado la
ocasión de respuesta y si se adoptan, con arreglo a la ley, las providencias
necesarias y eficaces para asegurar su defensa, siendo claro, por otra parte,
que el juez tiene la obligación constitucional de administrar justicia urgente
respecto del conflicto sometido a su definición, de lo cual se desprende que la
economía procesal ha de hacerse compatible con la indicada garantía a los
derechos de las partes.
En punto de la
notificación al demandado acerca de que se ha iniciado un trámite de tutela en
su contra, la jurisprudencia ha sostenido que es requisito básico para el
ejercicio del derecho de defensa, en cuanto otorga la posibilidad inmediata de
que aquél alegue y pruebe en su favor, o controvierta y desvirtúe las razones y
pruebas que lo perjudican. Se busca con ello preservar el principio
constitucional de que la persona contra la cual se intenta la acción tendrá
siempre la certeza de ser oída.
La Corte debe
reiterar que, según se declaró en el fallo citado, "cuando se establezca
sin lugar a dudas que la sentencia de tutela ha sido proferida por el juez sin
hacer el menor esfuerzo para facilitar el acceso del demandado a la actuación
procesal para los fines de su defensa, es decir, cuando el fallador ha
preferido conformarse con conocer tan sólo una de las versiones -la de la parte
actora-, sin cuidarse de procurar el conocimiento de lo que tenga que decir
aquel contra quien se actúa, hay una clara violación al debido proceso y la
consecuencia de ella no puede ser otra que la nulidad de lo que, sobre la base
de ese vicio, se ha adelantado procesalmente".
Pero, obviamente, no
puede negarse que si el acusado ha sido advertido sobre la instauración de la
acción por haber participado en la práctica de pruebas o en diligencias
ordenadas o practicadas por el juez de conocimiento a propósito de la demanda y
ha podido enterarse de las razones esgrimidas por el quejoso y defenderse de
ellas, el propósito que cumple la notificación ha sido alcanzado, no importa
que se haya producido sin la ejecución formal de un acto específicamente
denominado "notificación", como acontece cuando el conocimiento que
tiene el demandado sobre la existencia del proceso se perfecciona por su
conducta concluyente, que justificadamente es reconocida por la ley como una
manera de establecer que el sujeto queda notificado.
En el caso que ahora
se considera, si bien no hubo la aludida diligencia formal, de los documentos
que obran en el expediente se concluye que, en el auto por el cual admitió la
demanda, el juez dispuso realizar una inspección judicial a las oficinas del
acueducto cuyo manejo ha sido confiado a dicha entidad e igualmente oír en
declaración al administrador del mismo, todo con el pleno conocimiento de la
Asociación (folios 112 a 114).
Apenas se iniciaba
el procedimiento y en forma directa ya la persona jurídica en cuestión estaba
plenamente enterada de su existencia y gozaba de la plenitud de las
oportunidades de defensa, jamás negadas por el juez y, por el contrario,
propiciadas mediante la práctica de pruebas en la misma sede de la entidad
demandada, la cual, además, tomó parte en ellas, es decir, asumió una conducta
concluyente en cuya virtud quedó notificada.
Puesto que ello es
así, pudo aportar, antes de la sentencia, las pruebas y documentos que
considerara indispensables para controvertir los hechos denunciados en el escrito
de tutela, formular los alegatos que a bien tuviera y esgrimir los argumentos y
razones para esclarecer su conducta y desvirtuar las acusaciones en su contra.
Lo que no resulta
aceptable es que los representantes de la persona jurídica hayan omitido llevar
a cabo los actos de defensa, reservándose hasta el final para buscar la nulidad
de la sentencia con el argumento de la falta de una notificación formal.
Si se prohijara
semejante tesis, sería desconocido de manera flagrante el principio constitucional
en cuya virtud prevalece la sustancia del Derecho sobre las formas procesales
externas.
Acción de
tutela contra el particular encargado de prestar un servicio público
Una de las
situaciones excepcionales en las que cabe la acción de tutela contra particulares
está definida nítidamente por el propio artículo 86 de la Constitución: cuando
el particular esté encargado de la prestación de un servicio público.
En desarrollo de la
norma constitucional, que remite a la ley para la determinación de los casos en
los que tal procedencia se concreta, además de los servicios públicos de
educación y salud, se alude expresamente al caso en que aquel contra quien se
hubiese hecho la solicitud esté encargado de la prestación de servicios
públicos domiciliarios.
Considera la Corte
que la posibilidad así contemplada por el sistema jurídico proviene de la
responsabilidad que asume el particular en esas hipótesis, la cual se equipara
a la del Estado por razón de los intereses públicos en juego, y de la posición
de dominio en la que se ubica frente a la comunidad, ya que controla factores
que inciden de manera directa en aspectos decisivos de la convivencia social.
Por otra parte, si
se tiene en cuenta que la tutela es un instrumento de defensa ante quien ejerce
alguna forma de poder, pues se trata de restablecer por la vía judicial el
necesario equilibrio que realice la justicia, no puede perderse de vista que
quien presta un servicio público está, mucho más que el particular común, en
capacidad efectiva de quebrantar o amenazar los derechos fundamentales de las
personas. Por ello es apenas natural que se dote a éstas de mecanismos
adecuados para la protección de los mismos, ya que su desventajosa situación
respecto de la entidad correspondiente es análoga a la que surge en relación
con las autoridades públicas.
La viabilidad de la
tutela se hace todavía más necesaria cuando se trata de la prestación de
servicios públicos domiciliarios, habida cuenta de su trascendental importancia
en el desarrollo de actividades cotidianas esenciales para la persona y la
familia.
Uno de los
argumentos expuestos por el apoderado de la Asociación demandada al impugnar el
fallo de primera instancia consistió en sostener que ella no tenía a su cargo
la prestación del servicio público de acueducto.
"Esta
Asociación -dice el escrito correspondiente- no presta un servicio público
general ni está encargada de prestar servicio público domiciliario de acueducto
a todos los moradores de la región, sino tan sólo a los socios que
constituyeron la Asociación y a quienes, posteriormente, sean aceptados
como tales por la Junta Administradora, vale decir, se trata de la
prestación de un servicio limitado y restringido para los propios socios de la
Asociación" (subrayado en el texto original).
Este argumento fue
aceptado por el juez de segunda instancia, que en el fallo objeto de revisión
manifestó: "La Asociación de Acueducto Regional de Velú no presta ese
servicio públicamente, sino restringido, o sea al alcance únicamente de sus
asociados, quienes por el hecho de acatar sus estatutos y las decisiones de la
Junta Directiva no están subordinados o indefensos ante dicha Asociación".
Para la Corte, el
carácter privado de la Asociación de Usuarios del Acueducto Regional VELU no se
remite a duda, pues está nítidamente definido en el artículo 2º de sus
estatutos, aprobados en junio de 1991.
De la naturaleza
privada de la entidad no se sigue, sinembargo, que también lo tenga el servicio
domiciliario de acueducto que se encuentra a su cargo.
En la publicación
oficial que de sus estatutos hiciera la Asociación -la cual hace parte del
expediente como prueba aportada por el apoderado de la misma junto con el
memorial de impugnación- puede verse un cronograma relativo al surgimiento y
consolidación del Acueducto Regional VELU. Allí se dice que el 6 de junio de
1982 se inició el reconocimiento de fuentes abastecedoras; que el 13 de julio
del mismo año se dió inicio al trazado del Acueducto y se efectuó una encuesta
socio-económica en la comunidad de Natagaima; que el 24 de mayo de 1993, en
Asamblea General de comunidades y directivos de las juntas de acción comunal,
se autorizó a Ismael Perdomo -quien figura como Presidente de la Junta
Administradora de la Asociación- para que firmara "a nombre de la
comunidad el contrato de construcción" (se subraya); que el 28 de
mayo de 1993 "el Servicio de Salud del Tolima firma con el señor Ismael
Perdomo, como representante de las ocho veredas, el contrato de
construcción de la obra", acto al cual comparecieron como testigos
"los presidentes de las juntas de acción comunal que ayudaron a gestionar
la obra".
A instancias de esta
Sala, el Alcalde Municipal de Natagaima, mediante Oficio del 14 de octubre de
1994, certificó que "dicho Acueducto fue construído cofinanciadamente por
la comunidad de las veredas beneficiarias, Pueblo Nuevo, Yacó, Molana, La
Virginia, Velú, Rincón Velú, Guasimal Mesas, Guasimal Guadualejas, y el
Servicio de Salud del Tolima" y que "el Servicio de Salud del Tolima
el 1º de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho entregó a las
comunidades la obra, el manejo y la administración del referido
Acueducto, constituyéndose para el efecto una Junta Administradora, la que
posteriormente adoptó los estatutos que regirían la Asociación de Usuarios del
Acueducto Regional Velú de este municipio, Personería Jurídica No. 4491 de
noviembre 25 de 1991" (Folio 180 del Expediente).
En el expediente
aparece una copia del contrato celebrado el 28 de mayo de 1983 entre el
Servicio de Salud del Tolima, representado por el Secretario de Salud Pública
del Departamento y LA COMUNIDAD, integrada por las juntas de acción comunal de
las veredas en mención y representada por el señor Ismael Perdomo.
El objeto del
contrato fue la construcción del Acueducto Regional de las indicadas veredas.
El Servicio de Salud del Tolima se comprometió a construir la obra con la
colaboración de la comunidad, la cual aportaría materiales y mano de obra, así
como los terrenos necesarios. También se obligaba a garantizar las servidumbres
necesarias para la ejecución de los trabajos de construcción y a obtener los
permisos para el uso de las aguas que se requirieran con el objeto de hacer
operativo el sistema.
La cláusula octava
del contrato estipuló que la obra sería administrada en todo tiempo por la
Junta Administradora que se organizaría y funcionaría conforme a las normas
establecidas por el Ministerio de Salud.
La cláusula novena
dispuso que la cuota familiar mensual por la prestación del servicio sería
establecida de común acuerdo entre el Servicio de Salud y la comunidad.
En Oficio dirigido
al Personero Municipal de Natagaima el 15 de septiembre de 1994, la doctora
Margarita Durán Ariza, Coordinadora General de la Comisión Reguladora de Agua
Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Desarrollo Económico, conceptuó
que la Asociación de Usuarios del Acueducto Regional de VELU es una de las
organizaciones autorizadas, conforme al artículo 15, numeral 4, de la Ley 142
de 1994 (Ley de Servicios Públicos Domiciliarios), "para prestar servicios
públicos en municipios menores, en zonas rurales y en áreas o zonas
específicas".
La Comisión expresó
que, por tanto, de acuerdo con el artículo 1º de la mencionada Ley, "dicha
Asociación se encuentra sujeta a todas las disposiciones contenidas en la
LSPD".
En el sentir de la
Corte Constitucional, esa conclusión es acertada, no sólo en razón de los
antecedentes expuestos, que muestran por sí mismos el origen del ente
asociativo del que se trata, sino por la normatividad vigente en materia de
servicios públicos.
De los elementos de
juicio aportados al proceso se desprende con entera claridad que el nacimiento
de la nombrada Asociación, lejos de haberse producido por la iniciativa de unos
particulares interesados en conformar un círculo cerrado de personas para
obtener por sus propios medios acceso al servicio de agua potable, está
íntimamente vinculado a una gestión comunitaria, impulsada por las juntas de
acción comunal y auspiciada por el Departamento del Tolima, tendiente a dotar
de dicho servicio "a la comunidad" -como lo expresa el contrato
celebrado con el Servicio Seccional de Salud-, es decir, a la totalidad de los
habitantes de las veredas comprometidas en el proceso. Si se constituyó la
Asociación de Usuarios, ello se hizo para organizar de manera eficiente la
administración del acueducto y para coordinar la prestación del servicio, no
para establecer un club privado y exclusivo, como lo pretende el apoderado de
la Asociación y como, infortunadamente, lo aceptó el juez de segunda instancia.
Es claro que las
obras fueron cofinanciadas entre la comunidad y el Departamento, de tal modo
que resulta inaceptable la tesis de que se provee un servicio privado para
beneficio único de los afiliados.
Los servicios del
Acueducto, si bien están limitados a la aludida comunidad, son públicos dentro
de ella; tienen un fin social, colectivo y no meramente particular.
Según el artículo 1º
de la Constitución, el carácter participativo y la solidaridad de las personas
que integran la comunidad son dos características fundamentales del Estado
Social de Derecho.
El artículo 2º de la
Carta enuncia entre los propósitos esenciales del Estado los de promover la
prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan.
La misma norma
declara que las autoridades de la República están instituidas, entre otros
fines, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares.
En concordancia con
estos postulados, el artículo 365 de la Constitución señala que los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de éste
asegurar su prestación eficiente "a todos" los habitantes del
territorio nacional.
Los servicios
públicos, por mandato del mismo precepto superior, están sometidos al régimen
jurídico que fije la ley y "podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares"
(subraya la Corte).
Queda claro, en todo
caso, que el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios.
De conformidad con
el artículo 367 eiusdem, la ley fijará las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos
domiciliarios -entre los cuales está el de acueducto, según la Ley 142 de
1994-, su cobertura, calidad y financiación y el régimen tarifario que tendrá
en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución
de ingresos.
La disposición
consagra que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por
cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y
las conveniencias generales lo permitan y aconsejen.
De todas maneras
-sea que un servicio público domiciliario se preste por el municipio, o que
esté a cargo de particulares o de comunidades organizadas- corresponde al
Presidente de la República la función de señalar, con sujeción a la ley, las
políticas generales de su administración y el control de su eficiencia, así
como la de ejercer, por medio de la Superintendencia correspondiente, el
control, la inspección y vigilancia de las entidades que lo presten, sean éstas
públicas o privadas.
De las premisas constitucionales
que anteceden se deduce sin lugar a dudas que los servicios públicos
domiciliarios no se convierten en privados por el sólo hecho de que sean
prestados por particulares.
La Constitución
establece las reglas mínimas sobre el tema, partiendo del contenido material
del servicio, lo cual significa que quien lo preste queda, por ese sólo hecho,
inscrito dentro de la normatividad constitucional y legal aplicable. No puede
escudarse en su propia naturaleza privada para someter la prestación del servicio
a las reglas del Derecho Privado. Aquél es público por definición. El criterio
para definir esa publicidad del servicio no es subjetivo, es
decir, no depende del sujeto que lo presta, sino objetivo, esto
es, resulta de la sustancia misma del servicio: si, de conformidad con la ley,
se lo puede clasificar como servicio público domiciliario, no hay manera de
sustraerlo a las normas de orden público que lo regulan.
Así las cosas, tiene
bien claro esta Corte que la Asociación de Usuarios del Acueducto Regional
VELU, no obstante ser una persona jurídica de Derecho privado, presta un
servicio público domiciliario y, por lo tanto, al tenor del artículo 86 de la
Constitución, contra ella puede ejercerse la acción de tutela por parte de
quien considere que, como consecuencia de acciones u omisiones suyas, se le
violan o amenazan derechos constitucionales fundamentales.
Entonces, la acción
de tutela incoada era procedente.
El derecho de
libre asociación, un derecho fundamental. La asociación forzada como factor de
desigualdad.
El derecho de
asociarse, garantizado en el artículo 38 de la Constitución como fundamental,
emana de la naturaleza racional del hombre y responde a necesidades esenciales
a su desarrollo vital.
La persona, que se
reconoce imperfecta, busca apoyo en sus semejantes para alcanzar los fines que
se propone y, merced a la concurrencia de voluntades y esfuerzos, logra superar
limitaciones y dificultades que el individuo aislado no enfrentaría con la
misma eficiencia.
Pero, como toda
asociación implica riesgos de muy diversa índole para quien se asocia y también
conduce a que, en mayor o menor medida, se asuman deberes y cargas y se
contraigan obligaciones, de la esencia de la asociación es la espontaneidad,
esto es, la abierta posibilidad individual de optar entre asociarse o
abstenerse de hacerlo; el animus se constituye en elemento fundamental
en la creación del vínculo correspondiente.
Aparte de las muy
importantes consideraciones que pueden hacerse desde el punto de vista del
Derecho Privado en torno a los requisitos de existencia y validez del acto
jurídico en las modalidades asociativas desarrolladas por el legislador tanto
en materia civil como en el ámbito comercial, en particular en lo que respecta
a la prestación del consentimiento, en el campo estrictamente constitucional
debe quedar en claro que el derecho de asociarse lleva implícito el concepto de
libertad, la que se traduce en la ausencia de toda coacción sobre el
ánimo de la persona, bien para obtener que se asocie, ya para impedirle que lo
haga.
En ese orden de
ideas, una norma imperativa establecida por el Estado, destinada a forzar la
voluntad de las personas para que se asocien, o encaminada a prohibir la
asociación, resulta palmariamente inconstitucional, obviamente -en la última
hipótesis- siempre que el objeto de aquélla no sea ilícito.
De la misma manera,
todo acto de persona o entidad pública o privada enderezada a coartar la
libertad del individuo en el aspecto considerado resulta claramente violatorio
del derecho fundamental mencionado.
No se oculta a la
Corte que, en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, quienes
libremente han constituído una asociación o sociedad, mientras se ajusten a las
prescripciones legales y dependiendo del tipo asociativo o societario, pueden
establecer requisitos para la admisión de nuevos miembros en el seno de ella,
con lo cual no se viola la Constitución ni se puede entender desconocido el
derecho fundamental del aspirante a socio en cuanto el interés de éste debe
hacerse compatible con el de los ya asociados.
Lo que es a todas
luces contrario a la garantía reconocida por la Carta es el mecanismo de
coacción en cuya virtud se hace depender de la asociación -en sentido negativo
o positivo- el ejercicio de un derecho fundamental o el acceso a un servicio
público.
Los derechos
fundamentales se reconocen por la Constitución a todas las personas, sin
discriminaciones, y, si bien no tienen el carácter de absolutos, son
inalienables, imprescriptibles y no negociables. Deben poderse reclamar sin
sujeción a condiciones distintas de las que impone la propia Constitución y sin
que para su ejercicio pueda erigirse en obstáculo la voluntad de otro.
En cuanto a los
servicios públicos, que, según lo dicho, son inherentes a la finalidad social
del Estado, han de prestarse de manera eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional (artículo 365 de la Constitución). Su régimen jurídico
solamente lo pueden establecer las normas constitucionales y la ley, y en todo
caso ésta debe garantizar el acceso a los mismos dentro de criterios acordes
con el principio de igualdad (Preámbulo y artículos 1, 2, 5, 13 y 365 C.N.).
En el Estado Social
de Derecho están excluídos los privilegios y las preferencias en todos los
campos, vengan de donde vinieren, y, claro está, también se hallan proscritos
en lo que concierne a la prestación de los servicios públicos.
Por eso la Corte
Constitucional encuentra abiertamente violatoria de la Carta Política la
actitud asumida por la Asociación demandada, consistente en exigir que quienes
quieran tener acceso a la prestación del servicio público de Acueducto deben
haber sido asociados desde el comienzo o haber sido admitido posteriormente
como socios de acuerdo con los estatutos.
Este inaceptable criterio,
que paradójicamente fue esgrimido por el impugnador del fallo de primera
instancia como argumento válido para que se desestimara la tutela, constituye,
a juicio de la Corte, elemento primordial para concederla, toda vez que hace
patente la violación del libre derecho a asociarse y a la vez el franco
desconocimiento del derecho a la igualdad.
En cuanto a éste
último, ha de resaltarse que, según lo probado, los accionantes pagaron a la
Asociación de Usuarios del Acueducto unos derechos por la conexión a la red y
por la prestación del servicio, lo cual significa que han debido ser tratados
en pie de igualdad con los demás moradores del lugar que se encontraban en las
mismas condiciones.
Para la Corte, la
disculpa de la limitada cantidad de agua potable disponible en la fuente de la
cual se sirve el Acueducto no tiene ninguna validez para explicar la razón del
abusivo corte del servicio en detrimento de sólo siete usuarios -los
accionantes- cuando se han seguido aprobando nuevas solicitudes y se suministra
el líquido disponible con harta generosidad a otros usuarios (riego de
cultivos, lagos piscícolas, albercas de almacenamiento, porquerizas y
cocheras).
Aun en la hipótesis
de la escasez, el principio de igualdad y la justicia exigen que las cargas de
los usuarios se distribuyan en condiciones análogas, lo que significa que,
admitiendo las posibilidades de cortes y racionamientos, éstos no pueden ser
soportados de manera única y permanente por un grupo de usuarios, menos todavía
si la precaria situación que los afecta pone en grave riesgo su salud y sus
vidas por el forzado consumo de aguas contaminadas.
El examen del caso
muestra a las claras que, al relacionar el derecho de acceso al servicio
público con la asociación, se ha forzado el consentimiento de los accionantes,
pero, adicionalmente, se ha introducido un factor de desigualdad, toda vez que,
sin apoyo en razones justas, del hecho de estimar la entidad que deben ser
excluídos de la Asociación o "no aceptados" en ella se ha derivado la
inconstitucional consecuencia de que no pueden ser beneficiarios del servicio,
pese a haber pagado un estipendio, como los demás usuarios.
La Corte debe
insistir una vez más en que el principio plasmado en el artículo 13 de la Carta
exige "el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados
bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que
presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las
cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan"
(Cfr. Sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993).
Ello significa que,
si bien no se prohija el criterio de una igualdad matemática que desconozca la
existencia de circunstancias  distintas  -las cuales ameritan diverso trato
para realizar el necesario equilibrio, propio de la igualdad real y efectiva-,
la existencia de situaciones equiparables entre sí, que no exhiben motivos
justificados de diferenciación sino que, por el contrario, hacen ver la
necesidad de someterlas al mismo régimen, demanda la aplicación de la justicia
distributiva, que niega en tales casos toda posibilidad de discriminación a
favor o en contra.
Tal es la
circunstancia probada en este proceso por los solicitantes, quienes frente a la
entidad privada constituída para prestarles el servicio público de acueducto,
reciben un trato abiertamente discriminatorio en relación con los demás
usuarios de su misma condición, ubicados en idéntica situación jurídica,
consistente en demandar el servicio, habiendo pagado los respectivos derechos.
Se revocará el fallo
de segunda instancia, que a su vez había revocado el que otorgó la protección
judicial.
Por tanto, la Corte
Constitucional concederá la tutela, ordenando el restablecimiento inmediato del
servicio a los demandantes, sin que se lo haga depender de un forzado acto de
asociación y en igualdad de condiciones respecto de los demás usuarios.
DECISION
Por las razones
expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado
Segundo Penal del Circuito de Purificación -Tolima- y, en consecuencia,
conceder la tutela solicitada.
Segundo.- ORDENAR a la Asociación de Usuarios del
Acueducto Regional VELU, que opera en el municipio de Natagaima (Tolima), que
en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta providencia, reanude la plena prestación del servicio de
acueducto a los solicitantes, MANUEL OSPINA BONILLA, EMILIO SILVA, YESID
TRUJILLO, DAVID SANCHEZ, LUZ DARY BETANCOURT, QUITERIO TRUJILLO y ALBERTO
AYERBE BETANCOURT, en igualdad de condiciones a las que se aplican para los
demás usuarios.
La Asociación no
podrá supeditar la prestación del servicio a la exigencia de que los afectados
se constituyan en socios de la misma, aunque podrá cobrar los derechos
correspondientes, siempre que lo haga tratándolos en pie de igualdad con los
demás usuarios.
Si fuere imperativo,
por la escasez del agua potable, efectuar racionamientos o imponer la
utilización de medidores tendientes a evitar el consumo excesivo e innecesario,
ello debe hacerse aplicando dichas reglas a todos los usuarios por igual.
Tercero.- Se confía al Juez Penal Municipal de
Natagaima la vigilancia del cumplimiento exacto y cabal de lo ordenado en este
fallo.
Cuarto.- ADVIERTESE al representante legal de la
Asociación de Usuarios del Acueducto Regional VELU que el desacato a lo
dispuesto en esta providencia se sancionará en la forma que contemplan los
artículo 51 y 52 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- REMITASE copia del expediente y de este
fallo al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión
Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Desarrollo
Económico, para lo de sus funciones.
Sexto.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General