C-028-11
Sentencia C-028/11
Sentencia
C-028/11
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Debate legal sin relevancia constitucional
El
actor no plantea verdaderos cargos de constitucionalidad, derivados de  una
contradicción entre una norma de carácter legal y la Constitución, sino la
aparente contradicción que existe entre una norma contenida en una ley
ordinaria y una disposición contenida en una ley estatutaria que fija la
competencia de los jueces administrativos, los tribunales administrativos y el
Consejo de Estado.
Referencia: expediente D-8143
Accionante: Oscar Conde Ortiz
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 134B, numeral 6 del C.C.A., adicionado por el artículo 42 de
la Ley 446 de 1998
Magistrada Ponente:
María Victoria Calle Correa
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil
once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Oscar Conde Ortiz, demandó el artículo
134B, numeral 6 del C.C.A., adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de
1998, por considerar que vulnera los artículos 2°, 29, 31, 90, 121, 150-23,
152, 228 y 229 de la Constitución.
Mediante Auto de trece (13) de julio de dos mil diez
(2010), la demanda de la referencia fue admitida.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS.
El
texto de las expresiones demandadas, el cual aparece resaltado, es el
siguiente:
DECRETO 1º DE
1984
(enero
2)
Diario
Oficial No. 36.439 del 10 de enero de 1984
Por el
cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.
EL PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió
el artículo 11 de la
Ley 58 de 1982 y oída la Comisión
Asesora creada por el artículo 12 de la misma Ley,
DECRETA:
(…)
CAPITULO III.
COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS
ARTICULO 134-B. COMPETENCIA DE
LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Artículo adicionado por el
artículo 42
de la Ley 446 de 1998. Los Jueces Administrativos conocerán en primera
instancia de los siguientes asuntos:
(…)
6. De los de reparación directa cuando la cuantía no
exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
(…)
III.
LA
DEMANDA.
El
actor considera que el numeral 6 del artículo 134B del Código Contencioso
Administrativo, tal y como fue modificado por el artículo 42 de la Ley 446 de
1998, que establece que los jueces administrativos conocen en primera instancia
de los procesos de reparación directa cuando la cuantía no exceda de quinientos
(500) salarios mínimos legales mensuales, vulnera los artículos 2º, 29, 31, 90,
121, 150.23, 152, 228 y 229 de la Carta, por cuanto entra en contradicción con
el artículo 73 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, Ley 270 de 1996,
que asigna a los Tribunales Administrativos y al Consejo de Estado una
competencia privativa para conocer de los procesos de reparación directa en los
cuales el título jurídico de imputación sea el error jurisdiccional, la
privación injusta de la libertad y el defectuoso funcionamiento de la
administración de justicia, independientemente de su cuantía.
En
consecuencia solicita se declare la inexequibilidad del numeral 6º del artículo
134B del CCA o, subsidiariamente, que se declare su exequibilidad condicionada
“en el entendido de que no son de competencia de los jueces administrativos
los procesos de reparación directa derivados de la responsabilidad por hechos
de la administración de justicia por error jurisdiccional (artículo 66, Ley 270
de 1996), privación injusta de la libertad (artículo 68, Ley 270 de 1996) y
defectuoso funcionamiento de la administración de justicia (artículo 69, Ley
270 de 1996), en caso de que la cuantía no excede de quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales.”
Para sustentar su acusación, el ciudadano expone que la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia – Ley 270 de 1996, en su artículo 73, reserva la
competencia para tramitar y decidir las acciones de reparación directa y de
repetición, específicamente, al Consejo de Estado y a los tribunales
administrativos, pues dice, la referida Ley:
“[a]rtículo 73. Competencia. De las
acciones de reparación directa y de repetición de que tratan los artículos
anteriores, conocerá de modo privativo la jurisdicción
contencioso-administrativa conforme al procedimiento ordinario y de acuerdo con
las reglas comunes de distribución de competencia entre el Consejo de Estado y
los tribunales administrativos”.
Afirma que la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia se ocupó de regular de manera expresa la competencia para conocer y
decidir las acciones de reparación directa “derivadas del error
jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del defectuoso
funcionamiento de la Administración de Justicia”, y sostiene que “únicamente
el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos” son competentes para
ello, lo cual desde su punto de vista “significa que de dicha competencia
fueron excluidos los jueces administrativos del circuito cuyo funcionamiento y
existencia como parte integral de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo fue contemplada también de manera expresa a lo largo de los
artículos 11-3, 42 y 197 de la misma Ley Estatutaria”.
Por eso considera que el artículo 134B, numeral 6°,
viola lo dispuesto en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, porque
les atribuye a los jueces contencioso administrativos “el conocimiento en
primera instancia de los procesos de reparación directa cuya cuantía no exceda
los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”, sin estipular por
su parte que está excluida de esa competencia lo que atañe a los asuntos
relacionados con responsabilidad del Estado por las actuaciones de sus
funcionarios y empleados judiciales que se puedan catalogar como error
jurisdiccional, privación injusta de la libertad y defectuoso funcionamiento de
la administración de justicia.
Después
de esgrimir los anteriores argumentos, el accionante cita extensamente el Auto
del nueve (09) de septiembre de 2008, radicado número 11001032600020080000900,
de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (MP.
Mauricio Fajardo Gómez), mediante la cual dicha Corporación resolvió la
antinomia que se presentaba entre lo dispuesto por el artículo 134B del Código
Contencioso Administrativo y lo preceptuado por el artículo 73 de la Ley 270 de
1996 –Estatutaria de la Administración de Justicia, por considerar que esa es
la interpretación acorde con la Constitución.
Según
el accionante, el Consejo de Estado le otorgó primacía al artículo 73 de la Ley
270 de 1996, y asumió que “el conocimiento de los procesos de reparación
directa instaurados con invocación de los diversos títulos jurídicos de
imputación previstos en la referida Ley estatutaria de la Administración de
Justicia corresponde, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos,
incluyendo aquellos cuya cuantía sea inferior a la suma equivalente a los 500
SMLMV”. Según la citada providencia judicial,
“De la disposición legal transcrita (art. 73 de la
Ley 270 de 1996) se derivan dos presupuestos básicos: primero, que cuando se
pretenda la declaración de responsabilidad del Estado por razón de los
perjuicios ocasionados por la Administración de Justicia, por expreso mandato
legal, la procedente será la acción de reparación directa y, segundo, que el
conocimiento de dicha acción se atribuye al Consejo de Estado y a los
tribunales administrativos, Corporaciones que deberán tramitarla con sujeción a
las reglas comunes de distribución de competencia. (…)
(…)
Según tales directrices, para conocer de las acciones
de reparación directa derivadas del error jurisdiccional, de la privación
injusta de la libertad y del defectuoso funcionamiento de la Administración de
Justicia, serán competentes, únicamente, el Consejo de Estado y los Tribunales
Administrativos, lo cual significa que de dicha competencia fueron excluidos
los jueces administrativos del círculo cuyo funcionamiento y existencia como
parte integral de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo fue
contemplada también de manera expresa a lo largo de los artículos 11-3, 42 y
197 de esa misma ley estatutaria. (…)
Ahora bien, en la medida en que pudiera sostenerse que
aunque la existencia y el funcionamiento de los juzgados administrativos del
círculo estaban previstos en la propia Ley 270, pero que a ellos no se hubiere
hecho referencia en el transcrito artículo 73 simplemente porque para la época
de expedición de la referida Ley Estatutaria no habían entrado a operar de
manera efectiva, pero que a partir del 1º de agosto de 1996, fecha en la cual
iniciaron formalmente sus actividades, dichos juzgados administrativos del
círculo habrían quedado facultados para conocer de esas específicas acciones,
de conformidad con las reglas comunes de distribución de competencias a las
cuales alude el citado artículo 73, se impone destacar que dicho razonamiento
no consulta, en modo alguno, la intención real del legislador y se aparta, por
tanto, del sentido de la norma legal en cita. (…)
(…)
El análisis histórico-legislativo que se deja expuesto
permite evidenciar con claridad que la intención del legislador fue la de
excluir a los jueces administrativos del circuito del conocimiento de las
acciones de reparación directa derivadas de los hechos de la Administración de
Justicia, dado que si bien el proyecto original presentado por el Gobierno
Nacional contemplaba que esas acciones pudieran ser de conocimientos de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa de acuerdo con las reglas comunes de
distribución de competencia “entre los distintos organismos que la conforman”
–con lo cual estarían comprendidos, necesariamente, los jueces administrativos
del circuito ‑, lo cierto es que después de la presentación del informe
elaborado por la Subcomisión correspondiente al interior de la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República, la cual se creó
específicamente para estudiar el pliego de modificaciones presentado por la
Comisión de ponentes al Proyecto de ley No. 58 de 1994 Senado, el artículo
pertinente fue modificado y después aprobado en primer debate en las sesiones
conjuntas entre las Comisiones Constitucionales Primeras de Senado y Cámara, en
el sentido de determinar que, aún cuando la distribución de competencias se
realizaría de acuerdo con las reglas comunes, ésta solo se radicaría en los
Tribunales Administrativos y en el Consejo de Estado.” (…)
(…)
Por vía de hipótesis podría inferirse, del aparte
transcrito, que el juez constitucional habría supeditado el ejercicio de las
acciones de reparación directa por los hechos de la Administración de Justicia,
a la expedición de una ley ordinaria que se ocupare de definir con precisión
cuáles son los órganos competentes y cuál el procedimiento pertinente, de tal
manera que sin la expedición de dicha norma legal resultaría imposible tramitar
proceso alguno relacionado con esas materias, conclusión que en modo alguno
podría considerarse de recibo, en primer lugar porque ese sentido no es el que
realmente corresponde al pronunciamiento aludido y, en segundo lugar, porque
ese entendimiento limitaría la efectividad de la garantía constitucional
consagrada en el artículo 90 de la Carta Política en cuanto privaría por
completo a todas las personas de la posibilidad de acceder a la administración
de justicia para exigir que el Estado responda patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas. (…)
“Precisamente para evitar que se conculquen tanto la
referida garantía constitucional que recoge el citado artículo 90 de la Carta
como el derecho fundamental de acceder a la Administración de Justicia
(artículo 229 CP) y, por el contrario, con miras a garantizar la efectividad de
los mismos y sin perjuicio de que en el futuro el legislador expida una ley
específica que regule lo concerniente a la responsabilidad del Estado por los
hechos de la Administración de Justicia y a los mecanismos y procedimientos
para hacerla efectiva, de manera imperativa se ha debido acudir a las leyes
ordinarias que se encuentran vigentes y que han efectuado el reparto de
competencias entre los órganos que integran la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo con el propósito de procurar una aplicación de las mismas en
armonía con las directrices consignadas en el tantas veces mencionado artículo
73 de la Ley 270. (…)
(…)
“Al tenor de lo dispuesto por las normas generales en
materia de competencia, cuando se pretenda demandar al Estado en ejercicio de
la acción de reparación directa por hechos derivados de la actividad realizada
por la Administración de Justicia, no existe la menor hesitación en el sentido
de que los Tribunales Administrativos deben conocer, en primera instancia, de
aquellos asuntos cuya cuantía fuere superior a 500 smlmv, como quiera que así
lo establece, con toda claridad, el antecitado numeral 6 del artículo 132 del
CCA; sin embargo, tratándose de aquellos eventos en los cuales la cuantía del
proceso resulte igual o inferior a esa cifra, la cuestión no resulta para nada
sencilla, toda vez que las normas atributivas de competencia a los Tribunales
Administrativos –artículos 131 y 132 del CCA –no prevén de forma expresa este
grupo de supuestos, frente a los cuales resulta posible, por tanto, plantear
dos alternativas hermenéuticas diversas:
“A) Que los tribunales administrativos sean llamados a
conocer de este segundo tipo de asuntos (…) en única instancia, entendimiento
que, ciertamente conduciría a atribuirle efecto útil a las previsiones
contenidas en los artículos 73 de la Ley 720 y 132 del CCA y a interpretar
armónicamente las disposiciones aplicables a este tipo de casos, con el
propósito de identificar la competencia de las diversas instancias en la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en el siguiente
razonamiento: (i) el primero de los mencionados precepto excluye a los jueces
administrativos de la posibilidad de conocer de acciones de reparación directa
en las cuales se invoque alguno de los títulos jurídicos de imputación
consagrados en los artículos 65 y siguientes de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia y le atribuye la correspondiente competencia a los
Tribunales Administrativos y al Consejo de Estado –con lo cual torna
inaplicable el numeral 6 del artículo 134B del CCA, por virtud del cual los
jueces administrativos conocen en primera instancia de los procesos de
reparación directa cuando la cuantía no exceda 500 smlmv ‑; (ii) el
artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, precepto que establece
cuáles son los asuntos de los cuales conoce el Consejo de Estado en única
instancia, no le atribuye competencia para tramitar de esa manera proceso
alguno de reparación directa; (iii) adiciónese a lo dicho que resulta razonable
colegir que es a los Tribunales Administrativos a los cuales concierne conocer
de procesos de reparación directa por error judicial, detención injusta o
defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia cuya cuantía no
supere los 500 smlmv y que dicho conocimiento debe avocarse en única instancia
toda vez que el artículo 132 no incluyó este tipo de negocios en el listado de
aquellos que deben tramitarse en primera instancia. (…)
(…)
“B) Comoquiera que el artículo 131 del CCA no incluye
de forma expresa a los procesos de reparación directa en los cuales se depreca
la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial,
detención injusta o defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia,
dentro del conjunto de asuntos de los cuales conocen los Tribunales
Administrativos en única instancia –y, según se explicó antes, tampoco lo hace
el artículo 128 ibídem ‑, forzoso resulta concluir que el Legislador no
ha expedido una norma que, en esta materia exceptúe la aplicabilidad de la regla
general contenida en el artículo 31 constitucional; en consecuencia, es dicha
regla general la que debe prevalecer y, por tanto, de los procesos en cuestión
también deben conocer los Tribunales Administrativos en primera instancia.
“Ahora bien, dado que en relación con las acciones de
reparación directa que se promuevan por error judicial, por privación injusta
de la libertad y por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia
ha quedado claramente establecido que su conocimiento corresponde, de modo
privativo, a la jurisdicción de los contencioso administrativo pero únicamente
a través de los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, esto es sin
que esa clase de procesos puedan tramitarse ante los jueces administrativos del
circuito y dado que resulta indispensable armonizar las directrices de la Ley
Estatutaria con las normas del CCA que se han ocupado de efectuar la asignación
detallada de las competencias, todo con el propósito de dilucidar a cuál de las
Corporaciones mencionadas corresponde conocer de los procesos aludidos cuando
la cuantía de los mismos resulte inferior a 500 smlmv, se impone desatar la
cuestión a la luz del principio constitucional general de la doble instancia,
el cual a su vez, se erige en un derecho para las partes que concurren a los
procesos judiciales respecto de las diversas acciones atribuidas a dicha
Jurisdicción, por lo cual resulta evidente que las excepciones a la referida regla
general –constituidas por los procesos de única instancia ‑, en cuanto,
además, comportan limitaciones a los derechos de las partes, naturalmente deben
interpretarse de manera restrictiva.
“Es por ello que esta Sala, al acoger la segunda
alternativa hermenéutica que se ha dejado expuesta y, por consiguiente, con
apoyo tanto en la mencionada regla general que contiene el artículo 31 de la
Constitución Política como en las directrices expresamente adoptadas por el
artículo 73 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia corresponde,
en primera instancia, a los Tribunales Administrativos, incluyendo aquellos cuya
cuantía sea inferior a la suma equivalente a los 500 smlmv.”
IV.
INTERVENCIONES
1.     Del Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el proceso mediante
apoderada judicial solicita a la Corte un fallo inhibitorio por ausencia de un
cargo de inconstitucionalidad real.
Para
la apoderada del Ministerio, el demandante más que plantear un juicio de
constitucionalidad contra la norma cuestionada, señala un problema de
interpretación normativa entre lo que establece la norma acusada y el artículo
73 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, asunto que se refiere a
la aplicación de las normas por parte del operador jurídico y no a una contradicción
entre la norma acusada y la Carta Política.
Afirma
que el demandante se limita a enumerar las normas constitucionales que él
considera violadas, sin efectuar la más mínima confrontación entre dichas
normas superiores y el contenido normativo objeto de demanda, y luego solo cita
el texto del Auto del Consejo de Estado en el que dicha corporación resolvió un
problema de interpretación sobre la distribución de competencias de los
tribunales administrativos en materia de acciones de reparación directa por
error jurisdiccional, privación injusta de la libertad y defectuoso
funcionamiento de la administración de justicia.
Según
la interviniente, la demanda no cumple ninguno de los requisitos señalados por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional (C-1052 de 2001), “en la medida
en que el actor no expone argumento alguno que permita contrastar la norma
acusada con elemento material alguno de las disposiciones superiores enunciadas
por él como vulneradas, y por el contrario, el reproche que hace de dicha
disposición es meramente legal, contrastando la norma acusada con otra norma de
carácter legal y con el alcance dado a tales normas legales por parte del Consejo
de Estado, todo lo cual, (…) impide que se desarrolle la discusión propia del
juicio de inconstitucionalidad.”
2.     Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino en el proceso mediante
concepto de uno de sus miembros, en el cual se solicita a la Corte
Constitucional proferir un fallo inhibitorio.
Para
el interviniente, la demanda no cumple cabalmente con el requisito relativo a
la explicación del concepto de la violación, como quiera que más allá de
señalar distintos preceptos constitucionales “no menciona y no desarrolla o
explica el alcance o razón de la disconformidad entre ellas o algunas de ellas
y el numeral 6º demandado, por lo cual carece del segundo de los elementos
indispensables para la realización del examen solicitado. En ella
encontramos, en cambio, el planteamiento de una contradicción entre un precepto
de carácter legal –el numeral 6º acusado ‑ y una norma de nivel legal
estatutario como lo es el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, es decir, que la
demanda plantea una contradicción entre leyes, sin indicar siquiera la razón
por la cual asume que, siendo la ley estatutaria referente de
constitucionalidad de la ley, en la medida en que se halla incorporada al
bloque de constitucionalidad, dicha contradicción trasciende en la violación de
los artículos constitucionales que enuncia. Por tal omisión, la demanda carece
por completo de mérito necesario para provocar el examen de constitucionalidad
que solicita.”
Señala
el interviniente que la demanda no es clara en la medida en que no expresa el
argumento por el cual la norma cuestionada es contraria a la Constitución:
Advierte que la demanda carece de certeza, porque en realidad busca un
pronunciamiento de autoridad que confirme la posición del Consejo de Estado, y
no establece un cargo de inconstitucionalidad. Indica que la demanda recae no
sobre lo que establece la disposición acusada, sino sobre la aparente
contradicción que existe entre dicha disposición y la ley estatutaria, pero sin
establecer específicamente por qué ello sería contrario a la Constitución.
Finalmente resalta que la demanda carece del elemento de suficiencia como
quiera que no hay ningún esfuerzo argumentativo por parte del demandante
encaminado a mostrar la contradicción entre el texto demandado y la
Constitución.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado,
mediante concepto No. 5009 del 24 de agosto solicitó a la Corte Constitucional
un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda con base en los
siguientes argumentos.
Para el Procurador General de la Nación, el actor
enlista como vulnerados los artículos 2°, 29, 31, 90, 121, 150-23, 152, 228 y
229 de la Constitución, que se refieren, entre otros temas, a los fines del
Estado, al debido proceso en instancia judicial, a las facultades del
legislador para expedir las leyes que regulan las funciones públicas y al
acceso a la administración de justicia, y aduce como único fundamento de su
acusación algunos apartes de una providencia interlocutoria proferida el 9 de
septiembre de 2008, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. En ésta la Sala se ocupa de un caso particular, en el cual
es menester definir la autoridad judicial competente para conocer de las
acciones de reparación directa cuando el título jurídico de imputación es
alguno de los establecidos en la Ley 270 de 1996. La decisión de la Sala se
funda en la aplicación de reglas de hermenéutica.
Para la Vista Fiscal, el demandante omite elaborar un
juicio racional comparativo, siquiera elemental, del cual pueda surgir alguna sospecha,
así sea mínima, de la existencia de una confrontación entre la norma que acusa
y las disposiciones constitucionales que señala como vulneradas.
“El actor confunde un problema de validez, valga
decir, un problema de constitucionalidad de la ley, con un problema
hermenéutico, es decir, de interpretación de la ley. El conflicto planteado en
la demanda es aparente, pues basta una adecuada interpretación de las normas
involucradas para superar la dificultad, como pasa a verse.”
“En torno de la competencia para conocer la acción de
reparación directa, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales, convergen de manera parcial dos leyes: una
ordinaria, el Código Contencioso Administrativo tal y como fue adicionado por la
Ley 446 de 1998, y otra estatutaria, la Ley 270 de 1996. La primera asigna la
competencia en primera instancia a los jueces administrativos, sin hacer
distinciones en cuanto al título jurídico de imputación. La segunda, en su
artículo 73, asigna la competencia a los Tribunales Administrativos y al
Consejo de Estado, de acuerdo con las reglas comunes de distribución de
competencia, respecto de las acciones de reparación directa de que tratan los
artículos anteriores.
“El aparente conflicto entre leyes no puede superarse
acudiendo a la regla hermenéutica de que la ley posterior prevalece sobre la
anterior. Tampoco puede superarse con la regla hermenéutica de que la ley
especial prevalece sobre la general. Y esto es así, porque el conflicto se
plantea entre una ley ordinaria y una ley estatutaria.
“La Corte, en las Sentencias C-179 de 1994 y C-393 de
2000, dice que las leyes estatutarias pueden modificarse o derogarse por medio
de otra ley de igual naturaleza, ceñida a la Constitución en su trámite y
contenido, como lo autoriza el artículo 153 Superior. Las leyes ordinarias no
pueden modificar o derogar lo establecido por leyes estatutarias, por lo cual
es menester armonizar el mandato de ambas disposiciones.
“Dentro de este contexto, puede apreciarse que: (i) lo
dispuesto en la ley ordinaria no puede interferir con lo establecido en la ley
estatutaria, pues ésta no puede ser modificada o derogada sino por una norma de
igual naturaleza; (ii) lo dispuesto en la ley estatutaria sobre competencia de
los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, para conocer de las
acciones de reparación directa, lo es de manera privativa para las acciones
cuyo título jurídico de imputación sea el error jurisdiccional (art. 66 y 67),
la privación injusta de la libertad (art. 68) y el defectuoso funcionamiento de
la administración de justicia (art. 69), que son los tres títulos mencionados
en dicha ley, y no para los demás títulos de imputación jurídica; y (iii) la
competencia de los jueces administrativos, para conocer en primera instancia de
los asuntos de reparación directa, cuya cuantía sea inferior a 500 salarios
mínimos legales mensuales, es una competencia de carácter general de la cual se
excluyen los asuntos cuyos títulos de imputación jurídica se hallan contenidos
en la ley estatutaria.
“La inteligencia anterior de las normas no es
novedosa, es la misma que hace la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, en el prolijo análisis contenido en la providencia
aludida, según aparece en la cita contenida en la propia demanda, en los siguientes
términos:
“Es por ello que esta Sala, al acoger la segunda
alternativa hermenéutica que se ha dejado expuesta (…) arriba a la conclusión
de que el conocimiento de los procesos de reparación directa instaurados con
invocación de los diversos títulos jurídicos de imputación previstos en la
referida Ley Estatutaria de la Administración de Justicia corresponde, en
primera instancia, a los Tribunales Administrativos, incluyendo aquellos cuya
cuantía sea inferior a la suma equivalente a los 500 SMLMV.”
“No sobra agregar en este caso que el principio de
libre configuración normativa, permite al legislador regular estas materias
procesales. La Corte, en la Sentencia C-925 de 1999, dice que el ejercicio de
este principio es constitucional en tanto y en cuanto se ajuste a criterios de
razonabilidad y de proporcionalidad. Son sus palabras:
“No obstante el amplio margen de discrecionalidad, esa
potestad de configuración legislativa no es absoluta: encuentra su límite en
los principios constitucionales que la ilustran y en la integridad de los
derechos fundamentales cuyo núcleo esencial tiene el deber de garantizar y
salvaguardar. Por eso, para conservar su legitimidad, las normas
procedimentales que se expidan deben estar cimentadas en criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, pues sólo la coherencia y equilibrio del
engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y,
por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto.”
“La norma acusada, al otorgar competencia en términos
generales a los jueces administrativos, sin perjuicio de la competencia excepcional
que se establece en la ley estatutaria, parece ser razonable y proporcional. En
vista de que el actor no hace ningún comentario o siquiera alusión a estas
materias, no aporta elemento de juicio alguno para pensar otra cosa. Además, la
posibilidad de hacer una interpretación armónica entre la norma acusada y la
ley estatutaria, permite apreciar que no existe un conflicto de validez que
amerite ser estudiado en un juicio de constitucionalidad, sino apenas un
problema hermenéutico que puede resolverse con una inteligencia ponderada y
juiciosa de las normas, como en efecto lo hace la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.”
Con base en lo anterior, solicita a la Corte
Constitucional declararse inhibida, por ineptitud sustancial de la demanda.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.     Competencia.
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 Superior, la Corte Constitucional
es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2.     Cuestión Preliminar: Ineptitud sustancial de la
demanda para permitir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional
2.1.
Antes de entrar a definir el problema jurídico, debe la Corte previamente
examinar si tal como lo sostienen el Procurador General de la Nación y los
intervinientes, la demanda carece de aptitud para permitir un pronunciamiento
de fondo por no cumplir los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y
suficiencia exigidos jurisprudencialmente para el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad.
2.2.
Aun cuando toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro
actione, dado el carácter público que la Constitución misma le atribuye, la
Corte ha señalado que cuando se presenta una demanda, deben concurrir unas
condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y
orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende
instarse. Es así que el Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la
Corte Constitucional’, en su artículo 2º prescribe que la demanda debe
contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la
publicación oficial (num. 1); (ii) el señalamiento de las normas
constitucionales infringidas (num. 2); (iii) las razones que sustentan la
acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos
constitucionales (num. 3); (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite
legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse
observado (num. 4) y, (v) la razón por la cual la Corte es competente (num.
5).
De
conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación
se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas
constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de
las disposiciones acusadas -lo cual implica señalar aquellos elementos
materiales que se estiman violados-; (iii) y se expresan las razones por
las cuales los textos demandados violan la Constitución. Esas razones deben ser
razones claras,[1] ciertas,[2]
específicas,[3] pertinentes[4]
y suficientes.[5]
En
el caso concreto, el accionante cuestiona el numeral 6 del artículo 134B del
Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 446
de 1998, no por contradecir directamente la Constitución, aun cuando señala
varias disposiciones constitucionales como violadas, sino porque, en su
opinión, tal disposición supuestamente contradice el artículo 73 de la Ley 270
de 1996.
Tal
como lo señalan los distintos intervinientes, el accionante no plantea en
realidad una contradicción entre una norma de carácter legal y la Constitución,
sino la aparente contradicción que existe entre una norma contenida en una ley
ordinaria y una disposición contenida en una ley estatutaria que fijan la
competencia de los jueces administrativos, de los tribunales administrativos y
del Consejo de Estado. Sin embargo, el demandante no cuestiona el numeral 6 del
artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo
42 de la Ley 446 de 1998, por desconocer
las reglas sobre trámite legislativo, al modificar una norma de carácter
estatutario mediante una norma ordinaria. Al
desarrollar las razones por las cuales cree que hay una vulneración de la
Carta, el demandante solicita un fallo aditivo en el que se recoja la solución
interpretativa dada por el Consejo de Estado al resolver la aparente contradicción
que existe entre el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 6 del
artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo
42 de la Ley 446 de 1998. Al hacerlo, reconoce implícitamente que está ante una
antinomia legal ‑la cual ya ha sido resuelta vía interpretación judicial
por el Consejo de Estado, dando prelación a la norma contenida en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia ‑ y no ante una
contradicción entre la norma legal y la Constitución, que permita un fallo de
fondo.
Por
lo anterior, la Corte Constitucional se inhibirá de emitir un pronunciamiento
de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 6 del artículo 134B del Código
Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998, por ineptitud sustancial de la demanda.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 6
del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el
artículo 42 de la Ley 446 de 1998, por
ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer
la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular
de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano
que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”.
Ver sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[2] Que “sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas
por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas
cuando del texto normativo no se desprenden”.” Sentencia C-1052 de 2001 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa). También la Sentencia C-587 de 1995  (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[3] “Las razones son específicas si definen con claridad la manera
como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada.” El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre
el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad.” Sentencias C-1052 de 2001  (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa). Ver, además las sentencias C-447 de 1997 (MP. Alejandro
Martínez Caballero), C-898 de 2001  (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[4]
“La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está
acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública
para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de
la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia,
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[4] a partir de una valoración
parcial de sus efectos”. Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa). Véanse también las Sentencias C-504 de 1995 y C-587 de 1995 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo), C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), C-100 de 2007  (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[5] “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir
de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2
numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia
mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos,
así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el
demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente
al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos
que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia
realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad
que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. Sentencia C-1052 de 2001  (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).