T-549-17
Sentencia T-549/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
REGIMEN JURIDICO
APLICABLE A BIENES BALDIOS
ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial
BALDIOS-Imprescriptibilidad
BALDIOS-No podrán, bajo ninguna circunstancia, ser objeto
de adjudicación en un proceso de pertenencia
BALDIOS-Se adquieren por adjudicación, previa ocupación y cumplimiento de
los requisitos dispuestos en la ley
BALDIOS ADJUDICABLES SOLO PUEDEN
ADQUIRIRSE POR TITULO OTORGADO POR EL INCODER, HOY AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS
VINCULACION DEL INCODER, HOY AGENCIA
NACIONAL DE TIERRAS, EN LOS PROCESOS DE PERTENENCIA AGRARIA-Juez debe identificar la verdadera naturaleza del bien que se
pretende adquirir por prescripción
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no existir defectos
fáctico y orgánico en proceso de saneamiento de la pequeña propiedad rural
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia para la protección del debido proceso y
acceso a la administración de justicia en proceso de pertenencia rural
Referencia:
Expedientes T-5.851.185 y T-5.853.668.
Acciones
de tutela interpuestas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -
Incoder- en liquidación, en contra de los Juzgados Promiscuos Municipales de
Macaravita y Enciso (Santander)
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, dentro de los procesos de la
referencia.
I.
ANTECEDENTES
El
Instituto de Desarrollo Rural Incoder en Liquidación -hoy Agencia Nacional de
Tierras[1]-,
interpuso acciones de tutela -por separado- en contra de los Juzgados
Promiscuos Municipales de Macaravita y Enciso, Santander[2],
por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, con ocasión de los fallos proferidos
por dichas instancias judiciales, en los que se resolvió sobre la demanda de
saneamiento de la pequeña propiedad rural interpuesta por Gilberto Pérez Duarte
en contra de personas indeterminadas y, la ordinaria de pertenencia, incoada
por los señores Gilberto Luis Emilio Salazar Pinzón y Álvaro Pinzón Pinzón en
contra de personas indeterminadas, respectivamente.
1.
Expediente T-5.581.185
1.1. Hechos
1.1.1. El señor Gilberto Pérez Duarte
interpuso demanda de saneamiento de la pequeña propiedad rural en contra de
personas indeterminadas, con la finalidad de solicitar la declaratoria de
dominio pleno y absoluto por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio
respecto al predio denominado “Huerta de Rosas”, con extensión superficiaria de
una hectárea y media, y de otro que lleva el mismo nombre, cuya extensión
superficiaria es de una hectárea, ambos ubicados en la vereda Rasgón del
Municipio de Macaravita, Santander.
1.1.2. De conformidad con los
certificados de tradición expedidos por la Oficina de Registro e Instrumentos
Públicos de Málaga para cada uno de los predios en cuestión, se registraron
actos de compraventa calificados como falsa tradición. En relación con el
primero, mediante anotaciones del 14 de septiembre de 1945 y del 25 de enero de
1977 y, respecto al segundo, por medio anotaciones del 2 de septiembre de 1975
y del 19 de febrero de 1985.
1.1.3. El proceso fue conocido por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Macaravita, y fue resuelto mediante sentencia
del 2 de diciembre de 2015, en la que se declaró la pertenencia de los predios
en cuestión, en favor del señor Pérez Duarte, por haber operado la prescripción
adquisitiva extraordinaria de dominio.
1.1.4. El juzgado
tramitó la demanda de conformidad con lo previsto en los Decretos 508 de 1974 y
2303 de 1989, y, en lo que le fuere aplicable, en el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil. Atendiendo esa normativa, como primera medida, se admitió
de la demanda mediante Auto del 18 de noviembre de 2014, en el que, además de
correr traslado a la parte demandada, se ordenó el emplazamiento a personas
indeterminadas que pudieran tener interés jurídico en las resultas del proceso,
así como informar la iniciación del mismo al Procurador Agrario.
1.1.5.
Como segunda medida, previo a dictar sentencia, mediante Auto del 19 de octubre[3]de
2015, el juzgado dispuso lo siguiente:
“Según lo
establecido en el oficio No. 1370 emanado de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Málaga (S), teniendo en cuenta la sentencia T-488 de 09-07-2014 y
con el fin de descartar que el predio a prescribir es un predio baldío y así
mismo determinar la naturaleza jurídica del inmueble, para tal efecto, este
despacho antes de emitir sentencia se dispone a oficiar a las siguientes
entidades: A-. Incoder (…) B-.”Procurador Agrario Ambiental (…)”
1.1.6.
En consecuencia, efectivamente ofició al Incoder, al Procurador Agrario y
Ambiental, y al Superintendente Delegado para la Protección, Restitución y
Formalización de Tierras.
1.1.7.
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Bucaramanga), por medio de Oficio
3009, del 4 de noviembre de 2015, respondió el anterior requerimiento, e
informó, entre otros aspectos, que “no cuenta con una base de datos de los
predios baldíos, por lo que es necesario que la parte interesada dentro del
proceso haga el estudio jurídico respectivo de los folios de matrícula
inmobiliaria y los títulos traslaticios de dominio que se encuentren registrados,
para así determinar si se trata de predios baldíos y poderle demostrar al juez
dicha calidad”[4].
1.1.8.
Posteriormente, el Procurador 24 Judicial II Agrario y Ambiental, a través de
Oficio 644 – 2015, del 13 de noviembre del mismo año, solicitó al Juzgado citar
al Incoder “para integración del contradictorio, acorde con el artículo 83
del Código de Procedimiento Civil, sobre todo si tenemos en cuenta que no se ha
dictado sentencia de primera instancia”[5].
Como apoyo de tal petición, citó un pronunciamiento de la Sala Civil de la
Corte Suprema de Justicia, que trató la figura procesal del litisconsorcio, en
la que, textualmente, dicha Sala advirtió que ésta “surge cuando no es
posible escindir la decisión en tantos ‘sujetos activos o pasivos
individualmente considerados existan’, sino que debe
presentarse ‘como única e indivisible frente al conjunto de tales sujetos’. En
otros términos, “un pronunciamiento del juez con alcances referidos a la
totalidad de la relación no puede proceder con la intervención única de alguno
o algunos de los ligados por aquélla, sino necesariamente con la de todos”[6].
1.1.9.
Luego de ello, el Incoder no realizó ninguna intervención procesal. Tampoco se
pronunció sobre la petición del Procurador Agrario, de modo que el Juzgado Promiscuo
Municipal de Macaravita procedió a dictar sentencia.
1.1.10.
Dentro del fallo atacado, el juzgado explicó -de manera sucinta-, la naturaleza
jurídica de la prescripción adquisitiva de dominio, para luego estudiar el
material probatorio aportado al expediente, esto es las pruebas documentales,
las testimoniales y una diligencia de inspección judicial, ordenada por medio
de Auto del 28 de julio de 2015[7].
1.1.11.
Posteriormente, respecto al análisis del caso concreto, señaló que, de
conformidad con las pruebas testimoniales efectuadas, no cabía duda de que el
accionante había venido ejerciendo actos de señor y dueño sobre los predios en
cuestión, “tales como el mantenimiento del inmueble en lo que tiene que ver
con el cercado y demás actividades propias del campo, durante un tiempo
superior al requerido por la ley”[8].
1.1.12.
Asimismo, determinó que “son congruentes los testigos al afirmar que el
señor Gilberto Pérez Duarte ha ostentado la posesión del predio en litigio y
que siempre lo han conocido en dominio del mismo, ejerciendo actos propios de
tal calidad”[9].
A partir de ello, concluyó, de conformidad con lo observado en la práctica de
la inspección judicial, que “al realizar el recorrido al predio [se] logró
evidenciar la explotación económica al que está sometido y los actos de dominio
que se han ejercido sobre el mismo”[10].
1.1.13.
Entretanto, estableció que, atendiendo las declaraciones de los testigos sobre
la posesión de los bienes inmuebles, se encuentra satisfecho el requisito
previsto en el artículo 2532 del Código Civil, modificado por el artículo 6º de
la Ley 791 de 2002, que prescribe: “El lapso de tiempo necesario para
adquirir por esta especie de prescripción, es de diez (10) años contra todo
persona y no se suspende a favor de los enumerados en el artículo 2530”.
1.1.14.
Por último, consideró que los bienes objeto de litigo son prescriptibles, de
conformidad con el material probatorio allegado al expediente, concretamente,
teniendo en cuenta que, no obstante que en los certificados de pertenencia
aportados a la demanda e incorporados al proceso como prueba documental, no
obran titulares de derechos reales, “como bien lo ha expuesto la Corte
Suprema de Justicia, se presume el dominio y la propiedad privada a favor del
actor, cuando existe la demostración de la explotación económica del suelo del
inmueble y como sucede en este caso, está ampliamente confirmado que durante
todo el tiempo de su posesión se han realizado actividades agropecuarias sobre
el predio con fines económicos”[11].
1.1.15. Puesta así la situación, según
opinión de la entidad tutelante, el juzgado accionado realizó un juicio
valorativo sobre los actos posesorios del demandante. Sin embargo, no analizó
la naturaleza jurídica de los predios, es decir que, atendiendo a lo consignado
en tales certificados, éstos carecen tanto de antecedentes registrales, como de
titulares reales o titulares inscritos, “[l]o cual podría llevarlos a
inferir que se trataba de bienes baldíos de la Nación, cuya administración,
[cuidado] y custodia corresponde al Incoder”[12].
1.1.16. Sobre esa base, la parte actora
cuestionó que el fallo impugnado se hubiese sustentado en la posesión de los
inmuebles ejercida por el demandante por más de 20 años, de manera
ininterrumpida, pacífica y pública, y, sobre todo, cuando en la misma providencia
se dispuso que no se reconoció derecho ajeno, teniendo en cuenta que aquel es
identificado por la comunidad como dueño del predio.
1.1.17.
Finalmente, la entidad accionante señaló que, teniendo en cuenta que la
naturaleza jurídica de los predios corresponde a baldíos, el juez omitió
vincular al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural en Liquidación -hoy
Agencia Nacional de Tierras-, quien es la entidad encargada del desarrollo de
la política pública agropecuaria de la Nación y, esencialmente, la
administración de sus bienes baldíos, con el propósito de exponer, en el ámbito
de su competencia, las características del predio.
1.2. Solicitud de tutela
1.2.1. La acción de tutela fue
interpuesta por el Instituto de Desarrollo Rural Incoder, en Liquidación, el 17
de marzo de 2016, con el propósito de solicitar la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, tras
considerar que la sentencia descrita en el numeral 1.2. de esta providencia,
incurrió en dos causales especiales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, concretamente, un defecto fáctico y otro
orgánico.
1.2.2.
Indicó la parte accionante que, “por conducto del Registrador Seccional de la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos conoció la sentencia promovida por
el citado Juzgado, mediante el oficio No. 84 del 10 de febrero de 2016 donde
manifiesta falsa tradición y por ende [el predio] carece de titulares de
derechos reales”[13].
1.2.3.
Así las cosas,  respecto a la configuración del primer defecto -fáctico-señaló
que, “al no haber considerado el indicio que revelaba que el bien no
presentaba inscripción de ninguna persona como titular de derechos reales sobre
el predio o carecía de titulares inscritos, como elemento verosímil que podría
inferir que el predio corresponde a un bien baldío”[14],
es decir, que se tomó la decisión de adjudicación sin tener certeza sobre la
propiedad de los predios -pública o privada-, situación que, según su opinión,
se convierte en un presupuesto ineludible para desvirtuar la excepción de
imprescriptibilidad de los bienes públicos, “de ahí que hasta que no se
desvirtúe , tal como sucedió, la presunción legal de la propiedad opera a favor
del Estado y no del particular”[15].
1.2.4.
En esa misma vía, cuestionó que no se haya vinculado a la autoridad legítima de
los asuntos que conciernen a temas de adjudicación de tierras, con el propósito
de que ésta suministrara elementos de juicio suficientes que le permitan orientar
dichos procesos. Ello, “en el entendido [de] que lo preceptuado en los
artículos 2512 y 2518 del Código Civil y susceptible de ser demandado a través
del proceso que habla el artículo 375 del Código General del Proceso, no
procede contra bienes corporales que poseen una condición de
imprescriptibilidad, propia de los bienes baldíos de la Nación (…)”[16].
1.2.5.
Como soporte de su argumento, la entidad accionante citó, textualmente, el
siguiente aparte de la Sentencia T-488 de 2014[17]
dictada por esta Corporación:
“Aunque
la prescripción o usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los
bienes corporales, raíces o muebles que están en el comercio, los terrenos
baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual
estos tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil.
No en vano, el Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto Superior, le
confirió amplias atribuciones al legislador para regular los asuntos
relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas sobre
apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
“(…)
a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no
se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior
adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley”.
“En
esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del
comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior
adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su
título de propiedad”.
1.2.6.
Ahora bien, respecto al segundo defecto -orgánico-, expuso que el juez
accionado desbordó sus funciones, toda vez que otorgó títulos de propiedad en
relación con predios baldíos, situación que lesiona la “normativa que
establece que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede
adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a
través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria”[18],
para lo cual, hizo referencia nuevamente a la Sentencia T-488 de 2014, así:
“[L]a
disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su
adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley
160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino. El artículo 65 de esta norma consagra
inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título
traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de
reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor (…).
(…)
la actuación del juez se encajaría en un defecto orgánico, en tanto este
carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer del asunto[19].
Debe recordarse que la actuación judicial está enmarcada dentro de una
competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que
de ser desbordada conlleva el desconocimiento del derecho al debido proceso[20].
En este caso concreto, es claro que la única entidad competente para adjudicar
en nombre del Estado las tierras baldías es el Incoder, previo cumplimiento de
los requisitos legales. Los procesos de pertenencia adelantados por los jueces
civiles, por otra parte, no pueden iniciarse –también por expreso mandato del
legislador- sobre bienes imprescriptibles”.
1.2.7.
En ese sentido, la parte demandante consideró que la actuación surtida por el
juez ordinario configura una nulidad absoluta por falta de competencia
funcional, respecto al otorgamiento de títulos de propiedad frente a un predio
baldío.
1.2.8.
Finalmente, solicitó que, teniendo en cuenta los argumentos anteriormente
expuestos, se tutele a favor de la entidad accionante los derechos
fundamentales invocados y, en consecuencia, se declare la nulidad del proceso
de saneamiento de la pequeña propiedad rural tramitado por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Macaravita, Santander.
1.3. Trámite procesal
La acción de tutela fue conocida en
primera instancia por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander,
quien por medio de Auto del 31 de marzo de 2016 resolvió su admisión y ordenó
la vinculación al asunto constitucional del Superintendente de Notariado y
Registro, al Superintendente para la Protección, Restitución y Formalización de
Tierras, al Superintendente Delegado para el Registro de Instrumentos Públicos,
al Procurador Ambiental y Agrario de Santander, al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dirección Territorial
de Santander, al señor Gilberto Pérez Duarte en calidad de demandante del
proceso ordinario, al curador ad litem en representación de las personas
indeterminadas en dicho asunto agrario y, por último, a la Contraloría General
de la República.
1.4. Intervención de las entidades
vinculadas al proceso de tutela
1.4.1. Superintendencia de Notariado y
Registro[21]
1.4.1.1. Por medio de Oficio No. 188 del
5 de abril de 2016, el Registrador Seccional de Instrumentos Públicos de
Málaga, Santander informó al Juzgado Promiscuo del Circuito de la misma ciudad
que, de conformidad con lo previsto en la sentencia con radicado 2014-00010-00
del 2 de diciembre del mismo año, procedente del Juzgado Promiscuo Municipal de
Macaravita, se presentó la solicitud de inscripción con petición de registro.
Sin embargo, dicha petición fue devuelta al Juzgado sin registrar, atendiendo
el trámite de suspensión a prevención, consignado en la Resolución No. 05 del
10 de febrero de 2016 emitida por la Registradora Seccional de Instrumentos
Públicos de Málaga, Santander, en la que se determinó que “la inexistencia
de pleno dominio sobre los mismos [refiere a los predios en cuestión] es una
situación que presume la naturaleza baldía de los predios rurales y su
consecuente imprescriptibilidad”. (Corchetes de la Sala)
1.4.1.2. Posteriormente, mediante oficio
del 8 de abril de 2016, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia
de Notariado y Registro, coadyuvó las pretensiones de la demanda de tutela.
1.4.2. Procuraduría General de la Nación[22]
1.4.2.1. El Procurador 24 Judicial II y
Agrario de Santander, a través de Oficio No. 203 del 7 de abril de 2016, se
pronunció sobre las pretensiones del recurso de amparo.
1.4.2.2. Señaló que una vez revisado y
analizado el caso concreto, se remite a los diferentes pronunciamientos que al
respecto ha realizado la entidad en relación con la figura del litisconsorte
necesario, atendiendo lo dispuesto tanto por la Corte Suprema de Justicia en
Sentencia 233 de 2004[23]
y por esta Corporación en Sentencia T-488 de 2014.
1.4.2.3. En ese sentido, textualmente le
solicitó al juzgado que “valore el contenido de las citadas sentencias, los
argumentos expuestos por la parte tutelante y el procedimiento adelantado en
este caso, todo lo anterior con el objeto que se decida buscando la verdad
probatoria y determinando si procede o no la declaratoria de nulidad solicitada
por el aquí accionante, aspecto fundamental en este proceso”[24].
1.4.3. Contraloría General de la
República[25]
1.4.3.1. El Contralor Delegado para el
Sector Agropecuario, por medio de Oficio No. 83111 del 8 de abril de 2017, se
pronunció sobre las pretensiones de la demanda de tutela.
1.4.3.2. Luego de realizar un recuento
fáctico del asunto, hizo alusión a lo establecido por este Tribunal en
Sentencia T-488 de 2014 y, por consiguiente, solicitó acceder a las
pretensiones del mecanismo de amparo, “como quiera que dentro de los bienes
de uso público se incluyen los baldíos, se declare la nulidad de pleno derecho
del proceso ordinario de pertenencia adelantado por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Macaravita – Santander (…) y se revoque o deje sin efecto, la
sentencia calendada el pasado 02 de diciembre de 2015”[26].
1.4.3.3. Finalmente, adujo que, de
conformidad con las funciones asignadas a la Contraloría General de la
República, descritas en los artículos 267 y 268 de la Carta Política, los
hechos y las pretensiones de la acción de tutela no se encuentran relacionas
dentro de las mismas, por lo tanto, la entidad carece de legitimación en la
causa por pasiva.
1.4.4. Ministerio de Agricultura[27]
1.4.4.1. El Coordinador del Grupo de
Procesos Judiciales, actuando en nombre de la cartera ministerial, respondió la
acción de tutela objeto de estudio mediante Oficio fechado el 8 de abril de
2016.
1.4.4.2. Manifestó que el Ministerio es
ajeno a los hechos descritos en la demanda constitucional, sin embargo, informó
que las funciones de dicha entidad se encuentran reguladas expresamente por el
artículo 3º del Decreto 1985 de 2013[28],
tales como formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y
proyectos del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, las cuales
se ejecutan por medio de sus entidades vinculadas y adscritas, como el caso del
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder-, el cual fue suprimido
mediante Decreto 1292 de 2003 y se ordenó su liquidación, “pero que en
relación con la custodia, manejo y control de los archivos de la actuación
administrativa de carácter misional del Liquidado Instituto, esta competencia
quedó en cabeza del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER”[29].
1.4.4.3. En definitiva, consideró que,
teniendo en cuenta las funciones del Ministerio, es clara la falta de
legitimación en la causa por pasiva respecto a los hechos y pretensiones del
amparo. No obstante, por ser la entidad demandante una de las adscritas a la
cartera, respecto de la cual ejerce control de tutela, se coadyuvan las
peticiones por ella formuladas.
1.4.5. Las demás entidades vinculadas al
proceso de amparo, al igual que los demandantes del asunto ordinario que hoy se
cuestiona, no se pronunciaron sobre las pretensiones del mismo.
1.5. Pruebas relevantes aportadas al
proceso
La parte demandante incorporó al
expediente de tutela las siguientes pruebas documentales:
a. Copia de la sentencia del 2 de
diciembre de 2015, dictada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Macaravita,
Santander, con ocasión del proceso ordinario de pertenencia agraria No.
2014-0010 (Folios 13 a 19).
b. Copia de la certificación expedida
por la Superintendencia de Notariado y Registro, de fecha 5 de septiembre de
2014, en la cual constata que, respecto al predio objeto de cuestionamiento, “no
se encontró persona alguna como titular de derecho real de dominio”[30]
(Folio 20).
1.6. Decisión objeto de revisión
1.6.1. Mediante providencia del 12 de
abril de 2016, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, declaró
improcedente la acción de tutela, por cuanto la misma no cumple con el
requisito de subsidiariedad, puesto que la entidad demandante tiene la posibilidad
de acudir a otro mecanismo de defensa judicial con la finalidad de proteger los
derechos fundamentales que considera transgredidos, como lo es la acción de
revisión prevista en los artículos 379 y 380 del Código de Procedimiento Civil.
1.6.2. Como fundamento de tal
decisión, señaló que, atendiendo a lo dispuesto por la  Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia del 16 de febrero de 2016, con
radicado No. 15001-22-13-000-2015-00413-01[31],
la Corte Constitucional, en la Sentencia T-488 de 2014, omitió aplicar lo
previsto en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936[32],
que disponen “que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos
poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la
explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño,
como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica”.
1.6.3. Igualmente, puntualizó que
no comparte la afirmación realizada por la entidad actora, respecto a señalar
que los bienes objeto de litigio son baldíos, al tenor de lo certificado por el
Registrador de Instrumentos Públicos de Málaga, Santander, que afirmó que los
predios no cuentan con antecedentes registrales ni titulares de derechos
reales, toda vez que dicho certificado “que se exige para esta clase de
procesos, tiene por fin identificar los legítimos contradictores de la
pretensión, que no son otras personas que los que en él figuren como titulares
de derechos reales, pero no sirve para demostrar que el bien es de propiedad
privada o baldío”[33].
1.6.4. Por consiguiente, expuso
que la carga de la prueba para acreditar si el bien objeto de usucapión es o no
de naturaleza baldía está en cabeza del Incoder, situación que no debe ser desvirtuada
por el demandante del proceso agrario, a quien solamente le corresponde
acreditar el cumplimiento de las presunciones consagradas en la Ley 200 de 1936
(explotación económica, plantaciones, entre otras).
1.7. Pruebas solicitadas en sede de
revisión
1.7.1. Mediante auto del 29 de marzo de
2017[34],
reiterado a través de auto del 5 mayo de la misma anualidad[35],
se solicitó a los Juzgados Promiscuos Municipales de Enciso y Macaravita,
Santander, remitir con destino al proceso que ocupa la atención de la Sala, en
calidad de préstamo, los procesos ordinarios de pertenencia con Radicados No.
2013-00037-00 y 2014-00010-00, respectivamente.
1.7.2. En ese sentido, el Juzgado
Promiscuo Municipal de Macaravita, remitió a esta Corporación el expediente con
Radicado 2014-00010-00, a través de Oficio No. 025 del 20 de abril de 2017, el
cual fue recibido en este Despacho el 26 de mayo de la misma anualidad.
1.7.3. En dicho expediente obra
certificado de tradición expedido
por la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Málaga que da cuenta del
registro de actos de compraventa calificados como falsa tradición,
concretamente, mediante anotaciones del 14 de septiembre de 1945 y del 25 de
enero de 1977.
2. Expediente T-5.853.668
2.1. Hechos
2.1.1. Los señores Luis Emilio
Salazar Pinzón y Álvaro Pinzón Pinzón, instauraron demanda ordinaria de
pertenencia en contra de personas indeterminadas, con la finalidad de obtener
la propiedad del bien denominado “Comunidad”, con extensión superficiaria de 44
hectáreas y 9.000 m2 ubicado en la Vereda el Juncal del Municipio de
Enciso, Santander.
2.1.2. Los hechos de dicha
demanda, dan cuenta de una posesión con ánimo de señor y dueño sobre el predio
desde 1932 y hasta 1949 por parte del señor Alejandro Pinzón Suárez (abuelo de
los actores). De 1949 hasta 1966, se mantuvo vigente la posesión en cabeza de
Julia Suárez de Pinzón (abuela de los demandantes). Desde 1966 hasta 2010, Rita
Pinzón viuda de Salazar (mamá de los accionantes) ejerció  la posesión con
administración de señora y dueña sin perturbación de terceras personas. De 2010
en adelante, la posesión se mantuvo vigente por parte de los demandantes.
2.1.3. La demanda fue conocida
por el Juzgado Promiscuo Municipal de dicho ente territorial, quien en
sentencia del 22 de julio de 2015 declaró que los demandantes adquirieron el
predio por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio.
2.1.4. El proceso fue admitido
por medio de Auto del 2 de diciembre de 2013, dentro del cual, el juzgado
advirtió que se le daría el trámite establecido por los artículos 54 y
siguientes del Decreto 2303 de 1989 y demás normas concordantes con el Código
de Procedimiento Civil. Igualmente, libró oficio al Procurador Departamental
Agrario (Bucaramanga), con la finalidad de informarle la existencia del asunto
y, finalmente, emplazó a las personas indeterminadas y ordenó su publicación en
algunos medios de la localidad, tanto escritos como de escucha.
2.1.5. Posteriormente, a través
de Auto del 14 de mayo de 2015, el despacho judicial dispuso:
“Antes de
entrar a proferir la sentencia correspondiente y para efectos del manejo
adecuado del proceso, ordenase vincular al mismo, al Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural `INCODER´ para lo de su cargo, advirtiéndole que cuenta con
quince (15) días para pronunciarse, de igual manera se le deberá informar el
estado en se halla el proceso”[36].
2.1.6. Ante tal requerimiento, el
INCODER guardó silencio dentro del término dispuesto por el juzgado, no
obstante, obra en el expediente respuesta extemporánea, recibida por el
despacho judicial el 19 de agosto de 2015, en la que la entidad informó, entre
otros aspectos, que no cuenta con una base de datos de los predios baldíos, “por
lo que es necesario que la parte interesada dentro del proceso promovido efectúe
el estudio jurídico respectivo de los folios de matrícula inmobiliaria y los
títulos traslaticios de dominio que se encuentren registrados, para así
determinar si se trata de un predio baldío de conformidad con la legislación
aplicable y poderle demostrar al juez dicha calidad. No obstante lo anterior se
remitió la solicitud a nivel central del Incoder, para que dentro el ámbito de
su competencia de respuesta a la información requerida en los numerales 1º y 4º
del artículo 6º de la Ley 1561”.
2.1.7. Puesta así la situación,
dentro de la sentencia cuestionada, el juzgado expuso, como fundamento de su
decisión, luego de pronunciarse sobre el marco jurídico de la prescripción
adquisitiva de dominio y sus implicaciones probatorias, realizó un recuento de
los testimonios arrimados al proceso, para, posteriormente, reseñar la
inspección judicial practicada por el juzgado al predio objeto de debate.
2.1.8.
Más adelante, textualmente, concluyó:
“Examinado
el material probatorio, específicamente la diligencia de inspección judicial y
los dos testimonios recibidos en la misma, se puede tener una certeza, gran
claridad, que lo aseverado en los hechos de la demanda, respecto a la propiedad
y posesión sobre el predio “Comunidad” (…) es completamente cierto”[37].
2.1.9.
Finalmente, el Despacho añadió que los demandantes acreditaron el ejercicio de
una posesión real y material con actos de señores y dueños, “tal[es] como
arreglos de cercas y cimientos, el pastoreo de cabras y demás actos que se
describieron en la inspección judicial, pero especialmente el comportamiento
que ante vecinos, allegados y la comunidad han ostentado. Los testigos han sido
claros en manifestar que ellos se comportan como dueños, los han respetado
siempre como tal y que ellos no han reconocido dominio ajeno a otra persona;
que nadie ha comparecido a disputarles o discutirles el derecho de dominio y
posesión sobre el predio”[38].
2.2. Solicitud de tutela
2.2.1. El recurso de amparo fue
interpuesto por el Instituto de Desarrollo Rural, Incoder en Liquidación, el 17
de marzo de 2016, con la finalidad de proteger sus derechos fundamentales al
debido proceso y acceso a la administración de justicia, por cuanto, en su
opinión, la providencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Enciso
(Santander) incurrió en dos causales especiales de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, específicamente, un defecto fáctico y
otro orgánico.
2.2.2. En síntesis, los hechos descritos
en la acción de tutela, se circunscriben a los supuestos fácticos señalados en
el numeral 1.2. de esta providencia.
2.3. Trámite procesal
La acción de tutela fue conocida en
primera instancia por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander,
que en Auto del 1° de abril de 2016 resolvió su admisión y ordenó la
vinculación al asunto constitucional del Superintendente de Notariado y
Registro, del Superintendente para la Protección, Restitución y Formalización
de Tierras, del Superintendente Delegado para el Registro de Instrumentos
Públicos, del Procurador Ambiental y Agrario de Santander, del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi -
Dirección Territorial de Santander, de los señores Gilberto Luis Emilio Salazar
Pinzón y Álvaro Pinzón Pinzón en calidad de demandantes del proceso ordinario,
y del Curador ad litem en representación de las personas indeterminadas
en dicho asunto agrario.
2.4. Intervención de las entidades
vinculadas al proceso de tutela
2.4.1. Superintendencia de Notariado y
Registro[39]
2.4.1.1. El Registrador Seccional de
Instrumentos Públicos de Málaga, Santander, mediante Oficio No. 189 del 5 de
abril de 2016, informó que, revisadas las actuaciones de la entidad, respecto a
la sentencia con radicado 2013-00037-00 del 22 de julio de 2015, “procedente
del Juzgado Promiscuo Municipal de Enciso, que fue presentado para su
inscripción con solicitud de registro de documentos con Radicado No.
2016-312-6-113 sin matrícula inmobiliaria, fue devuelto sin registrar mediante
notas devolutivas de fecha 9 de marzo de 2016”[40].
2.4.1.2. Lo anterior -explicó-, toda vez
que se surtió un trámite de suspensión a prevención, emanado de la Registradora
Seccional de Instrumentos Públicos de Málaga, Santander, mediante Resolución
No. 04 del 9 de febrero de 2015.
2.4.2. Procuraduría General de la Nación[41]
2.4.2.1. El Procurador 24 Judicial II y
Agrario de Santander, mediante escrito del 7 de abril de 2016, se pronunció
sobre las pretensiones de las demandas de tutela.
2.4.2.2. En su criterio, el debate
central de la acción de amparo consiste en determinar si la falta de
vinculación de la parte demandante al asunto de pertenencia agraria, lesiona
los derechos fundamentales por ella invocados. Señaló que el Ministerio
Público, en respuestas similares ante otros juzgados en donde se tramitan
procesos de tal índole, ha indicado el acatamiento de lo dispuesto por la Corte
Constitucional en Sentencia T-488 de 2014, que trató, entre otras, la figura
del litisconsorte necesario en relación con dichos asuntos agrarios.
2.4.2.3. De esa manera, solicitó que
para el caso concreto, se tenga como precedente la jurisprudencia
constitucional en la sentencia antes citada, ello, para establecer si procede o
no la declaratoria de nulidad del proceso ordinario de pertenencia objeto de discusión.
2.4.3. Contraloría General de la
República[42]
2.4.3.1. El Contralor Delegado
para el Sector Agropecuario, por medio de escrito del 8 de abril de 2016, se
pronunció sobre las pretensiones de la demanda de tutela.
2.4.3.2. Luego de señalar el marco
jurídico sobre la competencia de la entidad respecto al control fiscal asignado
a las Contralorías Delegadas Sectoriales, particularmente, según lo dispuesto
por la Resolución No. REG-EJE-0014-2015, por la cual reglamenta y actualiza la
sectorización de los sujetos de control fiscal, hizo referencia al precedente
constitucional dispuesto en la Sentencia T-488 de 2014.
2.4.3.3. Puntualizó que, en dicho
pronunciamiento, la Corte Constitucional impuso tanto a la Procuraduría General
de la Nación como a la Contraloría General de la República, la obligación de
realizar seguimiento -dentro de sus competencias- a las órdenes impartidas en
el indicado fallo, como también, la necesidad de evaluar su cumplimiento y
desarrollo.
2.4.3.4. En ese sentido, refirió que,
en acatamiento de lo ordenado por esta Corporación, la Contraloría General de
la República programó dentro del Plan de Vigilancia y Control Fiscal 2015, la
práctica de una auditoria ante el Instituto de Desarrollo Rural Incoder, la
cual, una vez culminada se remitirá a este Tribunal Constitucional, así como un
informe periódico sobre el seguimiento, avances y correctivos pertinentes.
2.4.3.5. Así las cosas, en
acatamiento de lo dispuesto en la referida Sentencia T-488 de 2014, solicitó
acceder a las pretensiones de la demanda de tutela.
2.4.3.6. Por último, expuso que
la Contraloría no tiene legitimación en la causa por pasiva en el asunto bajo
estudio, de conformidad con las atribuciones asignadas a ésta en los artículos
267 y 268 de la Carta Política.
2.4.4. Ministerio de Agricultura[43]
2.4.4.1. El Coordinador del Grupo de
Procesos Judiciales del Ministerio de Agricultura, por medio de escrito del 8
de abril de 2016, respondió la acción de tutela.
2.4.4.2. Previo a pronunciarse sobre el
fondo del asunto, señaló que la cartera ministerial es ajena a los hechos
descritos en el recurso de amparo, toda vez que no tiene competencia para
determinar la naturaleza jurídica del bien objeto de discusión, según así lo
prevé el artículo 3º del Decreto 1985 de 2013, normativa que regula las
funciones de la entidad, tales como formular, coordinar y adoptar políticas,
planes, programas y proyectos del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo
rural, que son ejecutadas a través del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
-Incoder-, el cual, resaltó, fue suprimido mediante Decreto 1292 de 2003 y se
ordenó su liquidación, “pero que en relación con la custodia, manejo y
control de los archivos de la actuación administrativa de carácter misional del
Liquidado Instituto, esta competencia quedó en cabeza del Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural – INCODER”[44].
2.4.4.3. De esa manera, señaló que,
atendiendo las competencias del Ministerio, éste no tiene legitimación en la
causa por pasiva para actuar, sin embargo, siendo la entidad demandante una de
las adscritas a la cartera, respecto de la cual ejerce control de tutela, en
esta oportunidad coadyuvan las peticiones por ella formuladas.
2.4.5. Las demás entidades vinculadas a
esta acción de tutela, al igual que los demandantes del proceso ordinario que
hoy se debate, no realizaron ningún pronunciamiento sobre las pretensiones de
la misma.
2.5. Pruebas relevantes aportadas al
proceso[45]
La parte demandante incorporó al
expediente de tutela la siguiente prueba documental:
- Copia de la sentencia del 22 de julio
de 2015, dictada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Enciso, Santander, con
ocasión del proceso ordinario de pertenencia agraria No. 2013-00037 (Folios 13
a 19), por medio de la cual declaró que los señores Luis Emilio Salazar Pinzón
y Álvaro Pinzón Pinzón adquirieron el predio “Comunidad” por prescripción
adquisitiva de dominio.
2.6. Decisión objeto de revisión[46]
2.6.1. Por medio de fallo del 8 de abril
de 2016, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, declaró
improcedente la acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural -Incoder-, en Liquidación, toda vez que, a juicio de dicho
despacho, la misma no cumplía con el requisito de subsidiariedad, en tanto que
la entidad actora tiene a su alcance la posibilidad de acudir a la acción de
revisión prevista en los artículos 379 y 380 del Código de Procedimiento Civil,
y procurar así la defensa de los derechos que considera conculcados.
2.6.2. Como soporte de tal
decisión, hizo alusión a la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, concretamente, la sentencia del 16 de febrero de
2016, con radicado No. 15001-22-13-000-2015-00413-01[47],
en la cual cuestionó la postura de la Corte Constitucional, en la Sentencia
T-488 de 2014, en la que, según dicha Sala de Casación, esta Corporación omitió
aplicar lo previsto en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936[48],
que disponen “que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos
poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la
explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño,
como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica”.
2.6.3. Finalmente, sostuvo que no
es cierto que, atendiendo el certificado expedido por el Registrador de
Instrumentos Públicos de Málaga, Santander, en el que constata que el bien no
presenta antecedentes registrales, deba considerarse que el mismo es baldío,
por cuanto la carga de la prueba para acreditar dicha naturaleza corresponde,
precisamente, al Incoder, aspecto que no corresponde a la parte activa del
proceso ordinario, a quien solamente le corresponde acreditar el cumplimiento
de las presunciones consagradas en la Ley 200 de 1936 (explotación económica,
plantaciones, entre otras).
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1.   Competencia
Esta
Corte es competente para conocer de los fallos de tutela materia de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes, así como por su escogencia por parte de la
Sala de Selección.
3.2.   Planteamiento
del problema jurídico y esquema de solución
3.2.1.
De acuerdo con la situación fáctica descrita y con las decisiones adoptadas por
los jueces de instancia, en esta oportunidad corresponde establecer si, a
través de las sentencias del 22 de julio y 2 de diciembre de 2015, proferidas
dentro de los procesos de pertenencia rural y saneamiento de la pequeña
propiedad rural, promovidos ambos contra personas indeterminadas, las
autoridades judiciales impugnadas desconocieron los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la entidad
demandante, al declarar el dominio pleno por prescripción adquisitiva de los
bienes inmuebles objeto de discusión en los respectivos asuntos, sin tener
certeza sobre la naturaleza jurídica de los predios, concretamente, frente a la
posibilidad de que se tratara de bienes que le pertenecen a la Nación en su
condición de baldíos.
3.2.3.
Desde la perspectiva constitucional, el problema jurídico planteado conduce a
la Sala a examinar si para la emisión de los fallos se practicaron las pruebas
conducentes a verificar la naturaleza privada los bienes apropiados.
3.2.4.
Con
la finalidad de resolver el anterior cuestionamiento, la Sala se referirá a los
siguientes asuntos:
3.2.5.
Inicialmente,
a la doctrina sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales; para luego entrar a definir si, en el presente caso,
se cumplen los requisitos generales de procedibilidad.
3.2.6.
Superado
el test anterior, la Sala abordará el estudio de los defectos
específicos (fáctico y orgánico) que se le atribuyen a las providencias
cuestionadas, a partir del análisis previo de los temas referentes al régimen
jurídico de los bienes baldíos de la Nación, el carácter imprescriptible de
tales bienes y la vinculación del Estado en los procesos declarativos del
domino de bienes inmuebles por prescripción adquisitiva, para finalmente llevar
a cabo el análisis del caso concreto.
3.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
3.3.1.
La jurisprudencia constitucional, en reiterados pronunciamientos[49],
ha señalado la excepcionalidad de la procedencia del mecanismo de amparo en
contra de los fallos proferidos por los jueces de la República, advirtiendo que
dicha posibilidad judicial, además,  también es de carácter restrictivo, “en
razón a que están de por medio, los principios constitucionales de los que se
desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la
seguridad jurídica, la garantía de la independencia y autonomía de los jueces,
y el sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de
éstos”[50].
3.3.2.
Bajo esa perspectiva, a partir de “un ejercicio de
sistematización sobre la materia, en la Sentencia C-590 de 2005, la Corte distinguió
entre requisitos generales y causales específicas de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales. Los primeros, denominados también requisitos
formales, se refieren a los presupuestos cuyo cumplimiento es condición
necesaria para que el juez pueda entrar a evaluar de fondo la controversia
planteada. Los segundos, conocidos como requisitos materiales, se refieren
concretamente a los defectos o vicios en que debe incurrir una decisión
judicial, para que se entienda contraria al orden jurídico y violatoria de los
derechos fundamentales”[51].
3.3.3. Tales condiciones han sido clasificadas en generales y
especiales. Las primeras, refieren al cumplimiento de las exigencias
constitucionales para emitir un pronunciamiento de fondo, mientras que las segundas,
apuntan a determinar la existencia de los vicios que por vía de tutela se
cuestionan y la prosperidad o no del amparo.
3.3.4. En ese sentido, tenemos que la acción de amparo resulta
procedente siempre y cuando se cumpla, de manera estricta, con los requisitos
generales y especiales de procedibilidad del recurso constitucional contra
providencias judiciales.
Análisis
sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad
(i) Que
la cuestión que se discuta tenga una evidente relevancia constitucional: tal como lo ha
señalado la jurisprudencia de este Tribunal, en asuntos como los que ahora se
estudian, es decir, al tratarse de la discusión sobre predios que pueden o no
ser de naturaleza baldía en procesos cuya finalidad es la declaratoria de
pertenencia, es palpable la importancia constitucional que ello reviste, por
cuanto no sólo pueden contrariarse normas de carácter constitucional y legal,
sino que, puede culminar en una afectación del patrimonio público. Igualmente,
por la necesidad de establecer si la actuación de los juzgados accionados
lesionó el derecho fundamental al debido proceso de la entidad demandante, en
el contexto explicado en los antecedentes del asunto.
(ii) Que
se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable: en los asuntos bajo estudio, es claro
que, de conformidad con el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil[52]
los asuntos ordinarios de pertenencia agraria que hoy se cuestionan, son
susceptibles del recurso de apelación, sin embargo, una de las pretensiones de
la parte demandante es, precisamente, la falta de vinculación a dichos
procesos, por lo tanto, jurídica y materialmente, la entidad accionante no tuvo
la posibilidad de agotar tal medio de impugnación. Aunado a ello, un
asunto de similar connotación al que hoy se analiza, esta Corporación determinó
que “dada la significativa relevancia que cobra el régimen de baldíos y lo
que implica el tratamiento como privado de un bien que tiene la probabilidad de
pertenecer a la Nación, se considera que la tutela es el mecanismo adecuado
para dirimir conflictos como el aquí planteado”[53].
(iii)
Que se cumpla con el requisito de la inmediatez: tal exigencia
se encuentra satisfecha, toda vez que: (i) respecto al Exp. T-5.851.185 el
edicto de notificación fue desfijado el 11 de diciembre de 2015[54],
y la acción de tutela fue interpuesta el 17 de marzo de 2016[55]
y, (ii) en relación al Exp. T-5.853.668, el edicto de notificación fue
desfijado el 31 de julio de 2015, y el mecanismo de amparo fue incoado el 17 de
marzo de 2016. En ese sentido, respecto al primer proceso, entre el momento de
la notificación de la sentencia y la interposición de la acción de tutela
transcurrieron tres meses y seis días. Ahora, en torno al segundo, utilizando
el mismo parámetro de comparación, pasaron siete meses y 17 días, es decir, que
en ambos asuntos los recursos de amparo, en concordancia con la jurisprudencia
constitucional al respecto, fueron interpuestos dentro de un término
proporcional y razonable.
(iv) Que,
tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora: se cumple con el presente
requisito, dado que, en plena conexidad con lo dispuesto en la parte dogmática
de esta providencia, resulta evidente que de encontrarse que las sentencias que
hoy se cuestionan efectivamente lesionaron garantías de orden constitucional y
legal respecto a la naturaleza jurídica de los bienes objeto de litigio
ordinario, es posible que la decisión adoptada en tales procesos, hubiese
tenido una decisión diferente a la ya conocida, en el entendido de la eventual
falta de vinculación al proceso de la entidad accionante.
(v)
Que
la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron
la trasgresión como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal
violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible: en este punto,
debe acotarse que las acciones de tutela parten de dos cuestionamientos: (i)
advierten que los jueces ordinarios adoptaron las respectivas decisiones sin
tener plena certeza sobre la naturaleza jurídica de los bienes, y que,
posiblemente, ello tuvo como consecuencia, (ii) la falta de vinculación al
proceso ordinario del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder en
liquidación-. En ese sentido, si bien se cumple con la primera condición del
requisito (identificación de los hechos), no puede ocurrir lo mismo con la
parte final de éste (alegar la vinculación en el proceso), por cuanto la
pretensión, precisamente, es la ausencia de vinculación al asunto.
(vi)
Que no se trate de sentencias de tutela: los recursos de amparo cuestionan
(i) un proceso de saneamiento de la pequeña propiedad agraria, y (ii) un
proceso de pertenencia agraria.
3.3.5.
Puntualizado lo anterior, se observa que las acciones de amparo que hoy se
estudian, cumplen los requisitos generales de
procedencia del recurso de amparo contra providencias judiciales, por
consiguiente, continúa la Sala con el desarrollo metodológico propuesto en el
problema jurídico dispuesto en la presente providencia.
Análisis
sobre el cumplimiento de los requisitos específicos de procedibilidad
3.3.6.
Como ya ha sido señalado, en la presente causa le corresponde a la Corte
definir si las autoridades judiciales demandadas, a través de las sentencias
del 22 de julio y 2 de diciembre de 2015, proferidas dentro de los procesos de
pertenencia rural y saneamiento de la pequeña propiedad rural, promovidos ambos
contra personas indeterminadas, desconocieron los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la entidad
demandante, como consecuencia de (i) haber declarado el dominio pleno por
prescripción adquisitiva de los bienes inmuebles objeto de discusión (defecto
orgánico), posiblemente, sin certeza sobre la naturaleza jurídica de tales
predios y, (ii) no vincular al Incoder a tales asuntos (defecto fáctico y procedimental).
3.3.7. En
relación con dicho problema jurídico, resulta de importancia destacar que el
mismo ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación en
anteriores pronunciamientos, entre otros, en la Sentencia T-293 de 2016, donde
la Corte, a partir de la regulación constitucional y legal sobre la materia,
fijó algunas reglas de decisión.
3.3.8.
A partir de tal precisión, pasa la Sala a determinar si, en la presente causa,
las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en los defectos fáctico,
orgánico y procedimental que se le atribuyen, a partir del análisis previo de
los temas referentes al (i) régimen jurídico de los bienes baldíos de la
Nación, (ii) el carácter imprescriptible de tales bienes y (iii) la
participación del Estado en los procesos declarativos del domino de bienes
inmuebles por prescripción adquisitiva, para finalmente (iv) llevar a cabo el
estudio de los casos concretos.
3.4. Régimen
jurídico de los bienes baldíos
3.4.1. Según lo
ha previsto esta Corporación, atendiendo lo dispuesto por la Constitución
Política y la ley, es posible afirmar que existen dos tipos de dominio sobre
los bienes: (i) el dominio privado y, (ii) el dominio público[56].
3.4.2.
En relación con el dominio privado, en el artículo 58 de la Carta[57], se
establece que “[s]e garantizan la propiedad privada y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (…)”. A su vez, el
artículo 669 del Código Civil lo define como un derecho real sobre una cosa
corporal, “para gozar y disponer de ella, no siendo contra la ley o contra
derecho ajeno”[58].
3.4.3.
Respecto al dominio público, sobre el cual habrá de pronunciarse la Sala, el
artículo 102 de la Constitución Política prescribe que “el territorio, con
los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. En
relación con dicho mandato, la jurisprudencia ha puesto de presente que el
mismo se proyecta en dos
dimensiones:
“[d]e un lado, es un reconocimiento genérico del concepto tradicional de
‘dominio eminente’, como expresión de la soberanía del Estado y de su capacidad
para regular el derecho de propiedad -público y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el
cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia
Constitución ha impuesto”[59]. Y del otro, es “expresión de una característica
patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de
derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es
la Nación”[60]. Desde esta perspectiva, la
jurisprudencia ha explicado, según los lineamientos de la legislación civil[61], “que la denominación genérica adoptada en
el artículo 102 de la Carta Política comprende (i) los bienes de uso público y
(ii) los bienes fiscales” [62].
3.4.4. Atendiendo
dicho parámetro jurisprudencial, existen, entonces, dos clases de bienes que le
pertenecen a la Nación: (i) el territorio y (ii) los bienes públicos que de él
forman parte.
3.4.5. Sobre el
territorio, esta
Corporación ha explicado que “a él se refiere de manera específica el artículo 101 de la Constitución
Política, el cual consagra la forma como deben ser fijados los límites de
Colombia y la manera como pueden ser modificados, ocupándose también de
enunciar algunos de los elementos del territorio de la Nación, como son:
´además del territorio continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia,
Santa Catalina y la Isla de Malpelo, y demás islas, islotes, cayos morros y
bancos que le pertenecen´, así como también el subsuelo, el mar territorial, la
zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el
espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro
electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el derecho
internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales” [63].
3.4.6.
Respecto a los bienes públicos, la Corte ha indicado, que ellos se encuentran afectados directa o
indirectamente a la prestación de un servicio público y a la materialización
del derecho de propiedad por parte del Estado, situación que se refleja
claramente cuando éste adopta medidas encaminadas a la protección de los
recursos naturales, o aquellas destinadas a la regulación en materia ambiental,
social o de comunidades determinadas[64].
3.4.7.
Los bienes públicos, a su vez, se
clasifican en dos grandes categorías: los bienes de uso púbico y los bienes
fiscales[65].
3.4.8. Sobre los bienes de uso público,
debe destacarse que de ellos hacen parte los bienes cuyo uso, goce y disfrute
se encuentra bajo el dominio y servicio de la comunidad de manera permanente,
tales como, por ejemplo, los parques, las plazas, los puentes, entre otros. En
torno a su destinación, éstos se caracterizan por su afectación directa o
indirecta a la prestación de un servicio público, además de regirse por normas
de carácter especial, “razón por la cual el dominio estatal sobre dichos
bienes se manifiesta con medidas de protección y preservación para asegurar el
propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la
comunidad. Con respecto a los bienes de uso público, en consideración a la
utilidad que prestan en beneficio común, el artículo 63 de la Carta Política
les reconoce, además, la condición de inalienables, imprescriptibles e
inembargables”[66].
3.4.9. En cuanto a los bienes
fiscales, la misma jurisprudencia los ha clasificado en: (i) fiscales
propiamente dichos, entendiendo por tal “aquellos bienes que poseen las entidades de derecho público y
sobre los cuales ejercen un dominio pleno, esto es, igual al que ejercen los
particulares respecto de sus propios bienes”[67];  y (ii)
fiscales adjudicables, que comprende “aquellos bienes que tiene la Nación
con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados
requisitos exigidos por la ley”[68].
3.4.10. Por su parte, dentro de la
categoría de bienes fiscales adjudicables, se encuentran los denominados bienes
baldíos, los cuales, atendiendo lo dispuesto por el artículo 102 Superior, y
según lo previsto por el artículo 675 del Código Civil, han sido
definidos como bienes de la Unión, es decir, “todas las tierras que estando
situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño”[69].
3.4.11. La
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que los bienes baldíos “no
son de uso público sino bienes fiscales, lo cual significa que no cualquier
persona tiene derecho a usarlos, sino que tienen vocación de uso exclusivo por
parte de entidades del Estado, para la prestación de servicios públicos, o para
ser adjudicados”[70].
En consecuencia, los bienes baldíos preservan su naturaleza de bienes
públicos, aun cuando no se encuentran disponibles para el uso por parte de la
ciudadanía en general.
3.4.12. En punto
a esto último, es importante precisar que, tal y como lo prevé el artículo
150-18 de la Constitución Política, el legislador se encuentra facultado para “dictar
las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”;
mandato que, a su vez, se complementa con lo previsto en los artículos 58, 60 y
64 del mismo ordenamiento Superior, los cuales reconocen la función social de
la propiedad y le atribuyen al Estado el deber de promover el acceso a la
propiedad de la tierra, en particular, en favor de los trabajadores agrarios.
3.4.13.
Sobre esas bases, este Tribunal ha señalado que la adjudicación de los bienes baldíos se enmarca en
el propósito de permitir el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, en
especial de los trabajadores agrarios, “que por su situación económica se
encuentran en condiciones de debilidad, para de esta manera propender por una
igualdad real y efectiva”[71].
3.4.14.
Ha
expresado la misma jurisprudencia, que la Constitución Política de 1991, específicamente
en los artículos 64, 65 y 66, “otorga al trabajador del campo y en general
al sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros
sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la
necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y
cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el
fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores
económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía
busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente
condenada a la miseria y la marginación social”[72].
3.4.15.
Precisamente,
en desarrollo de la competencia atribuida por el artículo 150-18, el legislador
expidió la Ley 160 de 1994[73],
“por la cual se crea
el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se
establece un Subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Tal ordenamiento, en los
numerales 13 y 14 del artículo 12, le atribuyó al Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria -INCORA-, entre otras, las funciones de: “(i) Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación
y, en tal virtud, adjudicarlas…”, e igualmente, (ii) “Ejercitar las acciones y tomar
las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida
apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las
cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las
resoluciones sobre, extinción del derecho de dominio privado”. (Negrillas
fuera de texto).
3.4.16. Mediante
el Decreto 1292 del 21 de mayo de 2003, expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 15 del
artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998
y de conformidad con el Decreto-Ley 254 de 2000, se suprimió el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- y se ordenó su liquidación.
3.4.17. Acorde
con ello, a través del Decreto 1300 del 23 de mayo de 2003, expedido por el
Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, se creó el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER; entidad que, dentro del objeto
atribuido de “ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural”,
asumió las funciones asignadas al INCORA, en particular, las relacionadas con
la administración de las tierras baldías de la Nación y el ejercicio de las
acciones y medidas dirigidas a  evitar su indebida apropiación.
3.4.18.
Posteriormente, el Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015, expedido por el
Presidente de la República con base en las facultades conferidas por el numeral
15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489
de 1998 y de conformidad con el Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley
1105 de 2006, suprimió el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- y
ordenó su liquidación.
3.4.19. En
concurrencia con tal medida, previamente, mediante el Decreto-Ley 2363 del
mismo 7 de diciembre de 2015, expedido por el Presidente de la República con
base en las facultades extraordinarias conferidas por el literal a) del
artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, se creó la Agencia Nacional de Tierras
-ANT-, con el objeto de ejecutar la política de ordenamiento social de la
propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
asumiendo las funciones  de “administrar y disponer los predios rurales de
propiedad de la Nación”[74].
3.4.20. De ese
modo, las funciones inicialmente atribuidas al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA, por los
numerales 13 y 14 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, se encuentran actualmente a cargo
de la Agencia Nacional de Tierras -ANT-, siendo esta, entonces, la entidad del
Estado que tiene a su cargo la administración de las tierras baldías de la
Nación y, por tanto, la única facultada para adjudicarlas y otorgar, a través
de la correspondiente actuación, el título de propiedad.
3.5. Imprescriptibilidad
de los bienes baldíos
3.5.1. De
conformidad con lo previsto por el artículo 63 de la Constitución Política, los
bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos
éticos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los
demás bienes que determine la ley, son “inalienables, imprescriptibles e
inembargables”. En armonía con dicho mandato, el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil[75],
en su numeral 4°, dispone que, respecto de los bienes imprescriptibles o de
propiedad del Estado, no procede la declaratoria de pertenencia.
3.5.2. Con
respecto al contenido de tales disposiciones, la Corte ha puesto de presente
que “los bienes fiscales comunes o estrictamente fiscales son
imprescriptibles, al igual que los públicos y los adjudicables, por lo tanto,
no son susceptibles de adquirirse por prescripción”. Sobre esa base, ha
recalcado que “no existe vulneración de la Carta al señalar que la acción de
pertenencia no aplica en estos casos, puesto que el derecho a adquirirlos por
esta vía no existe[76]”[77].
3.5.3. Ahora
bien, tal y como se explicó anteriormente, los baldíos son bienes públicos en
la modalidad de bienes fiscales adjudicables. Bajo esa condición, la Ley 160 de
1994, en desarrollo de la habilitación prevista en el artículo 63 Superior,
establece la imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, lo que significa que
tal categoría de bienes se encuentran por fuera del comercio y
que no
son disponibles para ser adquiridos por prescripción -a través de los procesos
judiciales previstos para el efecto-, correspondiendo su administración al
Estado, la cual ejerce, actualmente, a través de la
Agencia Nacional de Tierras -ANT-, única facultada para adjudicarlos y otorgar,
a través de la correspondiente actuación, el título de propiedad[78].
3.5.4.
En
esa dirección, el artículo 65 de la Ley 160 de 1994[79] consagra
expresamente que: “La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo
puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado
a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades
públicas en las que delegue esta facultad”. Conforme con ello, la misma
norma prevé que: “Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no
tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la
adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa”.
3.5.5.
Cabe
destacar que la citada disposición fue estudiada por la Corte y declarada
exequible en la Sentencia C-595 de 1995, en la cual la Corporación reconoció
que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en
materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera por prescripción,
sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, al referirse a la misma
norma, en la Sentencia C-097 de 1996, este Tribunal precisó que “[m]ientras
no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la
adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una
expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le
podrá conceder tal beneficio”.
3.5.6. En correspondencia con lo anterior, la
misma jurisprudencia constitucional, al referirse al carácter imprescriptible
de los terrenos baldíos, ha destacado que “dicho atributo responde, entre
otras, a la necesidad de promover el desarrollo rural en pro de quienes
trabajan el campo, razón por la cual se encuentra justificado que se les
aplique un régimen distinto del de los demás bienes”[80]. Tal
entendimiento, encuentra un claro fundamento, como ya se dijo, en los artículos
58 y 64 de la Carta, los cuales, al tiempo que le atribuyen a la propiedad una
función social, le imponen al Estado el deber de promover el acceso progresivo
a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o
asociativa.
3.5.7. En ese sentido, lo ha
reconocido la Corte, “aun cuando la prescripción es uno de los modos de
adquirir el dominio de bienes que se encuentran en el comercio y respecto de
los cuales sus dueños iniciales pierden el derecho de propiedad del mismo, por
no ejercerlo, en virtud de la función social de la propiedad establecida en el
artículo 58 de la Carta, los terrenos baldíos deben ser cobijados por un trato
diferente como ya se ha señalado, de ahí que el Código Civil les otorgue un
régimen especial y la Constitución haya facultado al Congreso para regular lo
relacionado con este tipo de bienes, como previamente se indicó”[81].
3.5.8.
El
trato diferente que el ordenamiento jurídico le otorga a los terrenos baldíos
se proyecta, entre otros aspectos, en la existencia de un estatuto especial que
los regula, como lo es la Ley 160 de 1994, en la prohibición de adelantar en su
contra procesos de pertenencia y, también, en el establecimiento de requisitos
especiales para llevar a cabo su adjudicación por vía administrativa;
circunstancias que, a su vez, responden a los intereses generales y
superlativos que se buscan realizar con esa categoría de bienes, materializados
en el impulso de la función social de la propiedad, promoviendo el acceso a
ella en favor de quienes no la tienen[82].
3.5.9.
Sobre
este particular, en la Sentencia C-644 de 2012, la Corte puso de presente que
el mandato del artículo 64 Superior, de imponerle al Estado el deber de
promover el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, “implica
un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de
medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los
trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”[83]. Conforme
con ello, el fin primordial del sistema de baldíos no es otro que el de “permitir
el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”[84],
situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en la
necesidad de mejorar sus condiciones de vida[85].
3.5.10. En
definitiva, los bienes baldíos solo son susceptibles de adquirir por adjudicación,
a
través de título traslaticio de dominio otorgado por la Agencia Nacional de
Tierras, previo
cumplimiento de los requisitos de ley para el efecto, de manera que, quien
pretenda apropiarse de tales terrenos no tiene la calidad de poseedor y solo cuentan
con una mera expectativa. Tal situación, es distinta a la que ocurre en materia
civil con los terrenos que no pertenecen a la Nación, pues, a diferencia de los
baldíos, los mismos pueden ser adquiridos por prescripción a través del proceso
judicial correspondiente[86].
3.6.
Vinculación
de la entidad delegada por el Estado, en cuyos procesos tengan como propósito
la adjudicación de bienes por vía de la prescripción adquisitiva de dominio
3.6.1.
Esta Corporación, en anteriores pronunciamientos, se ha referido al tema de la
vinculación de la entidad del Estado que tiene a su cargo la administración de
los terrenos baldíos de la Nación, a los procesos de pertenencia agraria. Tales
pronunciamientos han tenido lugar, entre otras, en la Sentencia T-293 de 2016,
donde la Corte fijó algunas reglas para determinar cuándo dicha vinculación
debe tener lugar de manera oficiosa por parte del juez de la causa.
3.6.2.
Ha iniciado este Tribunal por precisar que, en los procesos judiciales que
tengan como finalidad la adjudicación de bienes, a través de la figura de la
prescripción, como es el caso de los procesos de pertenencia rural y
saneamiento de la pequeña propiedad rural, la competencia del juez opera
respecto al otorgamiento de predios que sean de naturaleza estrictamente
privada, cuyos dueños iniciales pueden perder el derecho de dominio por no
ejercerlo debidamente. Ello, en tanto que, tratándose de terrenos baldíos de
propiedad de la Nación, la competencia para adjudicarlos y otorgar el título de
propiedad le corresponde al Estado, a través del antiguo Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural (INCODER), hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT), única
habilitada constitucional y legalmente para tales fines.
3.6.3. Como ya
fue explicado, la razón por la cual se le reconoce a los terrenos baldíos un
régimen jurídico especial, distinto al de los demás bienes, encuentra un claro
fundamento en el propósito de proteger el patrimonio público, y, además, en  la
necesidad de impulsar la función social de la propiedad (C.P. art. 58) mediante
la promoción del desarrollo rural en pro de quienes trabajan el campo[87].
3.6.4. Sobre esa
base, ha puesto de presente la jurisprudencia que, dentro del propósito de
determinar su competencia y establecer la veracidad de los hechos, le corresponde
al juez de la causa llevar a cabo todas las acciones que sean necesarias para
determinar con plena certeza cuál es la naturaleza jurídica del predio cuya
dominio se pretende adquirir por prescripción, con el fin evitar que, por esa
vía, se puedan llegar a desconocer las condiciones especiales que identifican
los terrenos baldíos y el fin último de su destinación.
3.6.5. Por ello,
lo ha destacado la Corte, aun cuando el artículo 1° de la Ley 200 de 1936,
modificado por el artículo 2° de la Ley 4ª de 1973, presume privado el terreno
que es poseído y explotado económicamente por particulares, situación que opera
a favor de quien se considera dueño, dicha presunción es de carácter legal, lo
que significa que la misma admite prueba en contrario; aspecto este último que
resulta de significativa relevancia, se repite, por cuanto en el debate
jurídico se puede llegar a comprometer el régimen de los bienes baldíos,
situación que trasciende los intereses meramente particulares, pues tales
bienes solo son susceptibles de adquirir por adjudicación, a través de título
de dominio otorgado únicamente por la entidad del Estado habilitada para ello
(actualmente por la ANT), de manera que quien pretenda apropiarse de tales
terrenos no tienen la calidad de poseedor y solo cuenta con una mera
expectativa.
3.6.6. Así,
cuando en desarrollo del proceso se presenten indicios que apunten a que existe
la posibilidad de que el bien cuyo dominio se promueve es un terreno baldío, ha
entendido la Corte que el juez de la causa está en la obligación de practicar
las pruebas pertinentes y necesarias, tanto las que el procedimiento legal le
imponga, como las que de oficio resulten pertinentes, a fin de determinar, con
precisión, si se trata de un bien público o privado. Tal criterio, fue
expresado por la Corte en la Sentencia T-293 de 2016, en el siguiente sentido:
“Así, en el caso específico de los procesos de pertenencia agraria, que
interesa a esta causa, el juez que conoce del caso tiene amplias facultades y
poderes para poner en práctica las herramientas necesarias con el objetivo de
identificar la verdadera naturaleza del bien que se pretende adquirir por
prescripción y para comprobar la veracidad de los hechos que se le presentan,
para lo cual puede incluso decretar pruebas de oficio lo que, en estos eventos,
se torna de gran importancia, ya que puede estar en juego la propiedad de un
bien de la Nación que, como se señaló, su protección es de gran relevancia para
el ordenamiento jurídico”.
3.6.7. Conforme
con ello, el mismo Tribunal ha señalado que, entre las pruebas que debe
practicar el juez, está la de ordenar la vinculación de la entidad del Estado
que tiene a su cargo la administración de los terrenos baldíos de la Nación,
pues, a partir de las funciones a ella asignadas por la ley, la misma se
encuentra en capacidad de contribuir a definir con precisión cual es la
naturaleza jurídica del bien en disputa y, por tanto, de defender el patrimonio
público en caso de que haya lugar a ello.
3.6.8. En la
misma Sentencia T-293 de 2016, reiterando lo dicho previamente por la
Corporación en la Sentencia T- 488 de 2014, la Corte hizo expresa esta regla al
señalar que, en los procesos judiciales que tengan como finalidad la
adjudicación de bienes, a través de la figura de la prescripción, “la
autoridad judicial deberá vincular al Incoder[88]
para lograr esclarecer la situación y, de ser el caso, desvirtuar la presunción
antes mencionada en pro de una adecuada protección del patrimonio público y
evitar una usurpación de competencia”[89].
3.6.9. En esa
dirección, la jurisprudencia constitucional ha identificado ciertas situaciones
que se consideran como serios indicios de que el bien en comento no es de
naturaleza privada. Así, la Corte ha considerado que existe duda sobre la
naturaleza privada de un bien, cuando, por ejemplo: (i) la demanda ha
sido interpuesta en contra de personas indeterminadas, (ii) el terreno
no presenta titulares registrados de derechos reales y, además, (iii)
éste carece de matrícula inmobiliaria. A lo anterior se agrega también, (iv)
la participación de las distintas entidades a quienes la ley ha asignado
funciones para lograr una adecuada protección y administración de los terrenos
baldíos, como es el caso del Ministerio Público, el Ministerio de Agricultura,
la Superintendencia de Notariado y Registro e incluso el respectivo Registrador
Seccional, cuando tales autoridades intervienen en el respectivo proceso y
hacen explicitas sus dudas sobre la naturaleza jurídica del bien en disputa.
3.6.10. En tales
eventos, dentro del propósito de establecer la naturaleza jurídica del
inmueble, y atendiendo a la facultad oficiosa reconocida, el juez debe,
entonces, proceder a vincular al proceso al Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (INCODER), hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT), por ser esta
la entidad a quien la Ley 160 de 1994 le asigna, de manera exclusiva y
excluyente, la función de “(i) Administrar en nombre del Estado las
tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas…”, e igualmente, de (ii) “Ejercitar las acciones y tomar las
medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida
apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las
cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las
resoluciones sobre, extinción del derecho de dominio privado”.[90]
3.6.11. En punto
a las consecuencias que se derivan del hecho de omitir la práctica de las
pruebas conducentes para definir con precisión la naturaleza jurídica del bien
cuya pertenencia se reclama, en particular la relativa a la vinculación
oficiosa de la entidad que tiene a su cargo la administración de los terrenos
baldíos, la Corte ha considerado que el juez civil puede incurrir en dos tipos
de defectos:
(i)
Inicialmente, en un defecto  fáctico,
derivado del hecho de no haber llevado a cabo todas las acciones necesarias y
pertinentes para contar con el apoyo probatorio suficiente a fin de darle
aplicación al supuesto legal en el que se debe sustentar su decisión.
(ii)
Adicionalmente, en un defecto orgánico,
pues de establecerse que el bien cuya prescripción se reclama es en realidad un
terreno baldío, aquel carecería de competencia para declarar la propiedad del
mismo. En ese contexto, el referido defecto se deriva del hecho de que, al no
existir certeza sobre la naturaleza jurídica del bien, tampoco tiene el juez
claridad sobre su competencia para conocer y decidir el asunto.
3.6.12. Con base
en las consideraciones expuestas, pasa la Corte a resolver los casos concretos.
3.7. Solución a los casos concretos
3.7.1. Expediente T-5.851.185
3.7.1.1. El Instituto de Desarrollo
Rural -Incoder-, en liquidación, interpuso la acción de tutela de la
referencia, en contra del
Juzgado Promiscuo Municipal de Macaravita (Santander), con el
propósito de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso
a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por dicho despacho
judicial, con ocasión de la sentencia adoptada dentro del proceso de saneamiento
de la pequeña propiedad rural promovido por Gilberto Pérez Duarte en contra de
personas indeterminadas, mediante la cual se declaró la pertenencia en favor
del demandante de los predios llamados, cada uno, “Huerta de Rosas”.
3.7.1.2. Según la entidad
demandante, el fallo dictado por el juzgado en comento, incurrió en un defecto
fáctico en razón a que la decisión adoptada se tomó sin tener certeza sobre la
naturaleza jurídica de los predios; y en un defecto orgánico, por el hecho de
no haberse vinculado al proceso al Incoder, que era la entidad del Estado que,
para la época de los hechos tenía a su cargo la administración de los terrenos
baldíos, por lo tanto, declaró la pertenencia de los predios sin tener
competencia para ello.
3.7.1.3.
El despacho judicial que tuvo a su cargo el conocimiento de la presente tutela,
no se pronunció sobre el fondo del asunto, en razón a que no encontró cumplido
el requisito de subsidiariedad pues, a su juicio, la entidad
demandante bien pudo acudir a la acción de revisión prevista en los artículos
379 y 380 del Código de Procedimiento Civil. Este aspecto ya fue abordado por
la Sala al estudiar los requisitos generales de procedibilidad, encontrando
que, en contraposición a lo sostenido por dicho juzgado, si bien para la Sala
es claro que, según lo previsto por el artículo 351 del Código de Procedimiento
Civil[91],
los asuntos agrarios de pertenencia son susceptibles del recurso de apelación, principal
pretensión de la entidad demandante, es la falta de vinculación al proceso
ordinario, la razón que no le permitió interponer los recursos a que hubiere
lugar. Adicionalmente, la Sala reiteró un pronunciamiento de esta Corporación
en el que dispuso que atendiendo la importancia constitucional que ostenta el
régimen de los bienes baldíos, y su significancia en el momento en que se tratan
como privados cuando existe la probabilidad de que pertenezcan a la Nación, la
acción de tutela se enerva como el mecanismo idóneo para resolver el conflicto
planteado.
3.7.1.4.
Así las cosas,  de acuerdo con la situación fáctica expuesta y las consideraciones
que fueron consignadas en apartados anteriores, le corresponde a la Sala
establecer si el despacho judicial demandado, con la decisión que declaró la
pertenencia de los predios denominados, cada uno, “Huerta de Rosas”, incurrió
en los defectos fáctico y orgánico a los que se refirió la entidad solicitante.
3.7.1.5.
Con la finalidad de desatar la controversia trazada en el presente asunto,
resulta relevante reiterar la regla fijada por esta Corporación en el sentido
de señalar que, en los procesos judiciales que tengan como objeto la
adjudicación de bienes inmuebles a través de la figura de la prescripción, como
los de pertenencia y de saneamiento de la pequeña propiedad rural, es deber del
juez adelantar todas las medidas tendientes a determinar la naturaleza jurídica
de éstos, acudiendo a la facultad que la ley que le otorga para decretar
pruebas de oficio, entre ellas, la de vincular a la entidad del Estado que
tiene a su cargo la regulación, apropiación o adjudicación y recuperación de
los bienes baldíos. Prueba que resulta particularmente importante, cuando
existan dentro el proceso, indicios de los cuales pueda inferirse la
probabilidad de que el terreno cuya prescripción se reclama sea de dicha
naturaleza.
3.7.1.6.
Con miras a establecer si en el caso bajo estudio el juez observó la referida
regla, la Sala dará cuenta de la forma como se desarrolló el proceso de
saneamiento de la pequeña propiedad rural.
3.7.1.7.
Se advierte inicialmente que la demanda fue admitida el 18 de noviembre de 2014.
En dicho auto, se corrió traslado de la acción a los demandados por el término
de 10 días; se emplazó a las personas indeterminadas que puedan tener interés
en oponerse a las pretensiones de la parte actora; se fijó el correspondiente
edicto por el término de 15 días. Dentro de ese mismo lapso, se ordenó su
publicación en un diario de amplia circulación o en una radiodifusora con
sintonía en la región; se ordenó la inscripción de la demanda; y se dio aviso
de la admisión al Procurador Agrario.
3.7.1.8.
Posteriormente,
por auto del 28 de julio de 2015, el juzgado accionado dio cumplimiento al
procedimiento previsto en los artículos 408 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil, relacionados con el trámite abreviado que debían seguir
los procesos de pertenencia. Conforme con ello, decretó: (i) la práctica de los
testimonios solicitados por la parte actora, tendientes a acreditar la posesión
del predio en discusión y (ii) la práctica de la inspección judicial sobre
dicho predio. En la misma providencia (iii) se dispuso llevar a cabo la
diligencia de interrogatorio de parte al demandante y se ordenó tener como
pruebas documentales las aportadas por este, entre ellas, las constancias
expedidas por la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Málaga (Santander),
que certificaron que el predio en cuestión no tenía titulares de derecho real.
3.7.1.9.
En cumplimiento de lo anterior, el juzgado llevó a cabo la inspección judicial
decretada, medio probatorio a través del cual pudo establecer la explotación
económica “al que está sometido [el predio] y los actos de dominio que se
han ejercido sobre el mismo”[92].
Igualmente, en esa misma diligencia, se practicaron tanto los testimonios
solicitados por la parte demandante como el interrogatorio de parte a este
último. Al respecto, los testigos coincidieron en señalar que el actor ha
ejercido la posesión de los predios por medio de actos de señor y dueño,
durante un tiempo considerable. Entretanto, en el interrogatorio de parte, el
señor Pérez Duarte reiteró los hechos expuestos en el escrito de la demanda.
3.7.1.10.
Tomando en consideración la constancia expedida por la Oficina de Registro e
Instrumentos Públicos de Málaga,  el juzgado consideró necesario oficiar
nuevamente al Procurador Agrario y Ambiental de Santander, al Incoder y al
Superintendente Delegado para la Protección, Restitución y Formalización de
Tierras, “con el fin de descartar que el predio a prescribir es un predio
baldío y asimismo determinar la naturaleza jurídica del inmueble…”.
3.7.1.11.
En
relación con la citación al Incoder, el Despacho le solicitó a la entidad que
esclareciera la naturaleza del inmueble en disputa, es decir, que informara si
el predio se encontraba sometido a algún proceso administrativo agrario de
extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de
tierras de la Nación o recuperación de baldíos debidamente ocupados, así como
dentro del régimen de propiedad parcelaria establecido en la Ley 160 de 1994.
3.7.1.12.
En
respuesta a la anterior citación, el Procurador 24 Judicial II Agrario y
Ambiental[93],
le solicitó al juez de la causa citar al Incoder ante la posibilidad de que el
predio a prescribir fuese un terreno baldío nacional “que solo pueden
adquirirse mediante título traslaticio de dominio que otorga el Estado a través
del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural ‘Incoder’”.
3.7.1.13.
En relación con la citación que hace el juzgado al Incoder, este, a
través de la Directora Territorial (Santander), se pronunció mediante Oficio de
fecha 4° de noviembre de 2015. Inicialmente, puso de presente la entidad que “en
la actualidad no cuenta con una base de datos de los predios baldíos,
por lo que es necesario que la parte interesada dentro del proceso haga el
estudio jurídico respectivo de los folios de matrícula inmobiliaria y los
títulos traslaticios de dominio que se encuentren registrados, para así
determinar si se trata de predios baldíos y poderle demostrar al juez dicha
calidad (…)”. Preciso igualmente que, no obstante lo anterior, dispuso
remitir “la solicitud a nivel central del Incoder, para que dentro del
ámbito de su competencia de respuesta a la información requerida en los
numerales 1 y 4 del artículo 6 de la Ley 1561”. Sin perjuicio de lo
expuesto, precisó que, “de acuerdo con la información suministrada por el
Juzgado y revisados los archivos, base de datos y el Sistema de Gestión de
Documentos, que reposan en esta Dirección Territorial Santander, respecto al
inmueble denominado HUERTA DE ROSAS ubicado en la vereda RASGON del Municipio
de Macaravita, NO se ha iniciado proceso administrativo agrario de extinción
del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de
la nación o recuperación de baldíos debidamente ocupados. (…)”. Finalmente,
concluyó su intervención señalando que “revisada la base de datos de los
predios adquiridos por el Instituto, se verificó que dicho predio NO se
encuentra dentro del régimen de propiedad parcelaria establecido en la Ley 160
de 1994 ni en las normas que la han modificado o sustituido”[94].
3.7.1.14.
En
lo que refiere a la citación al Superintendente Delegado para la Protección,
Restitución y Formalización de Tierras, este no realizó ningún pronunciamiento.
3.7.1.15. A la luz del material
probatorio recaudado, y luego de un juicioso análisis del mismo, el juzgado
llegó a la conclusión de que se encontraban acreditados los elementos
axiológicos para la prosperidad de la solicitud de pertenencia, pues, respecto
al predio objeto de debate “no se trata de un bien imprescriptible, ni
sujeto a ningún prohibición legal ni constitucional, verificando que la
posesión actual como señor y dueña la ejerce el señor GILBERTO PÉREZ DUARTE”[95].
3.7.1.16. De acuerdo con el trámite
referenciado, no encuentra la Sala que el fallo dictado por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Macaravita (Santander) haya incurrido en los defectos
fáctico y orgánico endilgados al mismo por la entidad demandante ni, mucho
menos, que, por su intermedio se hayan vulnerado los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
3.7.1.17. Con respecto al presunto
defecto fáctico, advierte la Sala que el juzgado, dentro del propósito de
determinar la naturaleza jurídica del bien a prescribir,  llevó a cabo todas
las acciones probatorias posibles. Ciertamente, atendiendo lo previsto en la
ley para los procesos de pertenencia, y a lo dispuesto por esta Corporación,
además de practicar las pruebas testimoniales, documentales y periciales
propias para este tipo de actuaciones, el despacho judicial citó a las autoridades
públicas que cumplen funciones relacionadas con los temas de tierras,
incluyendo a los organismos de control, entre ellos, a la Procuraduría General
de la Nación y a la Contraloría General de la República, y, en particular, a la
entidad que para ese momento tenía a su cargo la administración de los bienes
baldíos, el Incoder, aspecto que, según la jurisprudencia constitucional,
resulta ser un elemento relevante en la definición de asuntos como el que ahora
es objeto de análisis.
3.7.1.18. En relación con este último
aspecto,  cabe recordar que la citada entidad, aun cuando manifestó no contar
con una base de datos definitiva de los predios baldíos de la Nación, en todo
caso, le informó al despacho judicial que el terreno objeto de debate no se encontraba
sometido a ningún proceso
administrativo agrario de extinción del derecho de dominio, ni de clarificación
de la propiedad, ni de deslinde de tierras de la nación o recuperación de
baldíos debidamente ocupados, así como tampoco dicho bien estaba vinculado al
régimen de propiedad parcelaria establecido en la Ley 160 de 1994.
3.7.1.19. De ese modo, a partir del
material probatorio recaudado, incluyendo la información suministrada por el
Incoder, el proceder del juzgado accionado, respecto a la declaratoria de
pertenencia del predio en favor del demandante, por haber encontrado que éste
lo adquirió por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio,  estuvo
ajustado tanto a los preceptos legales como a lo dispuesto por la
jurisprudencia de esta Corporación. En efecto, de conformidad con lo previsto
por el artículo 1° de la Ley 200 de 1936[96],
se presume la propiedad privada en aquellos predios poseídos por particulares,
siempre que se compruebe explotación económica en ellos, a través de actos de
señor y dueño, aspecto que fue probado en el proceso y  tenido en cuenta por el
juzgado accionado al momento de adoptar la decisión. En ese sentido, tampoco
puede establecerse la existencia de un defecto orgánico, pues, sobre la base de
que el Incoder no dio cuenta de la naturaleza baldía del bien en disputa, ni
las pruebas recaudadas permitían llegar, de forma clara, a dicha conclusión, la
decisión del juzgado se produjo en el ámbito propio de su competencia para
tramitar y decidir el proceso de saneamiento de la pequeña propiedad rural, que
le fue asignado para su conocimiento.
3.7.1.20. En punto a la afirmación de la
parte accionante, en el sentido de que la decisión judicial cuestionada “omitió
la necesidad de vincular al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural”[97], la misma
carece de fundamento alguno, pues, como ha quedado establecido, mediante
providencia del 19
de octubre[98]de
2015,
el Incoder fue vinculado a la actuación judicial, participando en el mismo
mediante el escrito en el que dio respuesta a los cuestionamientos planteados
por el juzgado, relacionados con la naturaleza y condición jurídica del bien en
disputa.
3.7.1.21. No desconoce la Sala que la
actuación del Incoder en Liquidación, no fue del todo concluyente, dentro del
propósito perseguido por el juzgado de establecer de manera precisa la
naturaleza del bien que se pretendía prescribir. Ello, en razón a que, aun
cuando de la información emitida por la entidad no era posible deducir que el
terreno en disputa estuviere sometido a una condición de imprescriptibilidad
propia de los bienes baldíos, en todo caso, puso de presente que no contaba con
una base de datos definitiva y precisa, motivo por el cual remitió la solicitud
al nivel central, sin que, finalmente, se haya cumplido una nueva intervención
por parte de la entidad que diera cuenta de lo contrario. Tal situación, sin
embargo, no compromete la legitimidad de la decisión, pues al no quedar
establecido que se trataba de un terreno baldío, operó la presunción legal a
que refiere el ya mencionado artículo 1° de la Ley 200 de 1936.
3.7.1.22. Bajo ese contexto, no puede
atribuirse defecto alguno a la providencia objeto de cuestionamiento, pues la
misma sea adoptó a partir de los elementos de juicio allegados al expediente,
incluyendo la información brindada por el Incoder a la que ya se ha hecho
alusión. En efecto, como ya ha sido señalado, dentro del propósito de
establecer la naturaleza jurídica del bien “Huertas de Rosas”, el juzgado llevó
a cabo todas las actuaciones probatorias posibles al logro de dicha finalidad,
sin que de ellas se pudiera deducir, con algún grado mínimo de certeza, que el
terreno fuera de naturaleza baldía.
3.7.1.23. De ese modo, al no encontrar
trasgresión de los derechos fundamentales invocados por la parte demandante, la
Sala revocará la sentencia de tutela dictada en primera instancia por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Málaga (Santander) que declaró improcedente el amparo
y, en su lugar, se negará la protección de los derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte demandante, en
los términos de la presente providencia.
3.7.2.
Expediente T-5.853.668
3.7.2.1. El
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder en Liquidación, interpuso
acción de tutela en contra del Juzgado Promiscuo Municipal de Enciso, con la
finalidad de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso
a la administración de justicia, en tanto que tal despacho conoció la demanda
ordinaria de pertenencia interpuesta por los señores Luis Emilio Salazar Pinzón
y Álvaro Pinzón Pinzón
en
contra de personas indeterminadas, con la finalidad de adquirir el dominio del
predio “Comunidad”, cuya pertenencia fue declarada en favor de estos.
3.7.2.2. Según la entidad accionante, el
fallo antes descrito, incurrió en un defecto fáctico y en otro de carácter
orgánico, por cuanto, respecto al primero, el fallo se profirió sin que en el
proceso se haya probado la verdadera naturaleza de los bienes objeto de
discusión; en relación con el segundo, por cuanto al no vincular al proceso al
Incoder, entidad encargada de la administración de las tierras baldías para la
época de los hechos, el juzgado declaró la pertenencia del bien sin tener
competencia para ello.
3.7.2.3.
El Juzgado promiscuo del Circuito de Málaga (Santander) conoció la presente
acción de tutela y la declaró improcedente, como quiera que la misma no cumplió
con el requisito de subsidiariedad, dado que, según dicho juzgado, teniendo a
su alcance el recurso de revisión, éste no fue interpuesto por la parte actora.
Respecto a esta cuestión, la Sala se refirió a ello en el análisis del
cumplimiento de los requisitos de procedibilidad, momento en el que concluyó
que, contrario a lo expuesto por el juzgado, la Sala no desconoce la existencia
del recurso de apelación previsto en el artículo 351 del Código de
Procedimiento Civil[99],
el cual procede contra los procesos agrarios de pertenencia. Sin embargo,
teniendo en cuenta que la pretensión de la entidad es, precisamente, la falta
de vinculación al proceso ordinario, no fue posible acudir a los recursos de
defensa que tal proceso dispone. Aunado a ello, la Sala refirió la
jurisprudencia de esta Corporación, que consideró que la acción de tutela es el
mecanismo de protección adecuado para resolver este tipo de litigios, dada la
importancia constitucional que reviste el régimen de los bienes baldíos cuando
estos se toman como privados cuando existe la probabilidad de que pertenezcan
al Estado, la acción de tutela se enerva como el mecanismo idóneo para resolver
el conflicto planteado.
3.7.2.4.
Así entonces, con
la finalidad de resolver el problema jurídico planteado, la Sala, en
concordancia con la solución al caso concreto que precedente (Exp. T-5.851.185),
analizará el presente asunto, con la finalidad de establecer si el juzgado
demandado incurrió en los defectos fáctico y orgánico, en la providencia que
declaró la pertenencia del predio “Comunidad”.
3.7.2.5.
Con el propósito de establecer si en el asunto bajo estudio el juez accionado
tuvo en cuenta la regla explicada en la parte dogmática de esta providencia la
Sala reitera que, en ejercicio de la facultad de decretar pruebas de oficio, le
corresponde a la autoridad judicial que conoce del proceso de pertenencia,
vincular al trámite ordinario a la entidad del Estado que tiene a su cargo la
regulación, apropiación o adjudicación y recuperación de los bienes baldíos;
vinculación que resulta determinante, cuando en el proceso se adviertan
indicios de los cuales pueda presumirse que el terreno a prescribir sea de tal
naturaleza.
3.7.2.6.
A punto de resolver si para este caso el juzgado atendió la indicada regla, la
Sala realizará un análisis del desarrollo del proceso de pertenencia que dio
origen al presente debate.
3.7.2.7.
Así, advierte
la Sala que dicha demanda fue admitida el 2° de diciembre de 2013. En dicho
auto, el juez ofició al Procurador Departamental Agrario; emplazó a las
personas indeterminadas que se consideren con interés jurídico sobre el bien
inmueble; y fijó el correspondiente edicto por el término de veinte días.
Dentro del mismo tiempo, ordenó que el mismo se publicara en periódicos de
amplia difusión y en las emisoras del Municipio de Málaga.
3.7.2.8.
El
26 de enero de 2015, el juzgado abrió a pruebas el proceso y ordenó: (i) la
recepción de los testimonios solicitados por el extremo demandante; (ii) la
práctica de una inspección judicial al predio objeto de usucapión, con el
propósito de acreditar la posesión del bien inmueble; y (iii) tener como
pruebas las documentales allegadas al expediente por la parte actora, entre
ellas, la “Certificación para proceso de pertenencia” expedida por la
Registraduría de Instrumentos Públicos de Málaga (Santander), que certificaron
que el predio no registra titulares de derecho real.
3.7.2.9.
Atendiendo
lo dispuesto en tal providencia, el juzgado llevó a cabo la inspección
judicial, a través de la cual, el despacho determinó que los demandantes son
los poseedores del predio, como también, que las mejoras realizadas al inmueble
fueron realizadas por ellos. Igualmente, en esa misma diligencia, tuvo lugar la
práctica de los testimonios solicitados por los demandantes. En el desarrollo
de esta última, los testigos manifestaron que aquellos “han ejercido
posesión del predio ‘Comunidad’, desde hace más o menos cinco años, pero que
sumado todo el tiempo junto con la posesión de sus padres y abuelos llega a más
de ochenta años; que son reconocidos como señores y dueños del mismo”[100].
3.7.2.10.
Puesta
así la situación, y, teniendo en cuenta el acervo probatorio recaudado hasta
ese momento, el juzgado demandado resolvió que, “antes de entrar a proferir
la sentencia correspondiente y para efectos del manejo adecuado del proceso,
ordénese vincular al mismo, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
´Incoder` para lo de su cargo, advirtiéndose que cuenta con quince (15) días
para pronunciarse, de igual manera se le deberá informar el estado en que se
halla el proceso”[101].
3.7.2.11.
Mediante
escrito del 13 de agosto de 2015, la entidad accionada se pronunció sobre tal
vinculación, informando que, “no cuenta con una base de datos de los predios
baldíos, por lo que es necesario que la parte interesada dentro del proceso
promovido, efectúe el estudio jurídico respectivo de los folios de matrícula
inmobiliaria y los títulos traslaticios de domino que se encuentren
registrados, para así determinar si se trata de un predio baldío de conformidad
con la legislación aplicable y poderle demostrar al juez dicha calidad”. En
ese mismo sentido señaló que, no obstante lo expuesto, remitió “la solicitud
al nivel central del Incoder, para que dentro de su ámbito de competencia de
respuesta a la información requerida en los numerales 1 y 4 del artículo 6 de
la Ley 1561 (…)”. Igualmente, manifestó que “de acuerdo con la
información suministrada por el Juzgado y revisados los archivos, registros,
bases de datos y el Sistema de Gestión de documentos, que reposan en esta
Dirección Territorial Santander, respecto al inmueble denominado COMUNIDAD,
ubicado en la Vereda Juncal, Municipio de Enciso, identificado con el folio de
matrícula NO TIENE, Número Catastral No. 00000008009000, NO se ha iniciado
proceso administrativo agrario de titulación de baldíos, extinción del derecho
de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación o
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, delimitación de sábana o
playones comunales”. Por último, añadió que, “así mismo, revisada la
base de datos de los predios adquiridos por el Instituto, se verificó que dicho
predio NO se encuentra dentro del régimen de propiedad parcelaria establecido
en la Ley 160 de 1994 ni en las normas que la han modificado o sustituido, de
igual forma no se ha iniciado proceso administrativo de condición resolutoria”[102].
3.7.2.12.
Así las cosas, de
conformidad con el material probatorio, el juzgado, una vez analizado el
asunto, determinó que los demandantes “no solo probaron la naturaleza
prescriptible del bien sobre la cual recae, sino que mediante los testimonios
que comparecieron y dieron su declaración con las formalidades de ley, se
demuestra su posesión ininterrumpida y pacífica por más de 20 años…”, por
lo tanto, era clara la prosperidad de la solicitud de pertenencia en relación
con el predio “Comunidad”, por lo tanto, aplicó la figura de la prescripción
extraordinaria adquisitiva de dominio.
3.7.2.13.
Al observar el trámite llevado a cabo por el juez accionado, no encuentra la
Sala que el Juzgado Promiscuo Municipal de Enciso (Santander), haya incurrido
en los defectos fáctico y orgánico señalados por la entidad demandante, como
tampoco que por su intermedio se hayan transgredido sus derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
3.7.2.14.
En
el relación con el presunto defecto fáctico, no existe duda para la Sala que el
juzgado dispuso todas las medidas probatorias necesarias dirigidas a establecer
la naturaleza del bien en discusión, de manera que, al definir que los
demandantes del proceso de pertenencia habían adquirido el mismo por haberse
configurado la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, estuvo
ajustada, como ya se dijo, tanto a lo dispuesto por la ley como a los
pronunciamientos que sobre el tema ha dictado esta Corporación.
3.7.2.15.
Atendiendo
esto último, es preciso recordar que el Incoder, si bien manifestó que no
contaba con una base de datos definitiva de los predios baldíos, también
informó al juzgado que el bien no se encontraba sometido a
ningún proceso
administrativo agrario de extinción del derecho de dominio, ni de clarificación
de la propiedad, ni de deslinde de tierras de la nación o recuperación de
baldíos debidamente ocupados, así como tampoco dicho bien estaba vinculado al
régimen de propiedad parcelaria establecido en la Ley 160 de 1994.
3.7.2.16. De esa manera, teniendo como
fundamento el material probatorio allegado al plenario, incluyendo la
información aportada por el Incoder, el actuar del juzgado, en relación con la
declaratoria de pertenencia del predio en favor de los demandantes, por haber
encontrado que estos lo adquirieron por prescripción extraordinaria adquisitiva
de dominio, estuvo ajustado tanto a los preceptos legales como a lo dispuesto
por la jurisprudencia de esta Corporación. Por ello, tampoco es posible
determinar la existencia de un defecto orgánico, toda vez que, al no haber dado
cuenta el Incoder sobre la naturaleza baldía del bien a prescribir, tal
decisión fue adoptada dentro del marco de su competencia, es decir, la
capacidad para tramitar y decidir el proceso de pertenencia asignado para su
conocimiento.
3.7.2.17. Aunado a ello, al observar la
afirmación de la parte accionante, en el sentido de que la decisión judicial
cuestionada “omitió la necesidad de vincular al Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural”[103],
encuentra la Sala que la misma carece de fundamento alguno, toda vez que, como
ha quedado establecido, mediante providencia del 14 de mayo[104]
de 2015,
el Incoder fue vinculado formalmente a proceso.
3.7.2.18. En ese contexto, no puede
aceptarse que la providencia de pertenencia dictada por el juzgado demandando,
haya incurrido en alguno de los defectos alegados, ya que, tal y como ha sido
acreditado, la misma fue adoptada teniendo en cuenta los elementos de juicio
que reposaban en el expediente, de los cuales no era posible deducir, con algún
grado mínimo de certeza, que el terreno fuera de naturaleza baldía.
3.7.2.19. De ese modo, al no encontrar
trasgresión de los derechos fundamentales invocados por la parte demandante, la
Sala revocará la sentencia de tutela dictada en primera instancia por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Málaga (Santander) que declaró improcedente el amparo
y, en su lugar, se negará la protección de los derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte demandante, en
los términos de la presente providencia.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el asunto de la referencia.
SEGUNDO.-
REVOCAR
la
sentencia de tutela dictada en primera instancia por el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Málaga (Santander) del 12 de abril de 2016, dentro del Expediente
T-5.851.185. En su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder en liquidación- (Hoy Agencia Nacional
de Tierras), por las razones expuestas en la parte motiva de la presente
providencia.
TERCERO.- REVOCAR la
sentencia de tutela dictada en primera instancia por el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Málaga (Santander) del 8 de abril de 2016, dentro del Expediente
T-5.853.668. En su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder en liquidación- (Hoy Agencia Nacional
de Tierras), por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO.- ORDENAR que, por Secretaría
General, se devuelvan los expedientes ordinarios de pertenencia con Radicados
No. 2013-00037-00 y 2014-00010-00, tramitados por los Juzgados Promiscuos
Municipales de Enciso y Macaravita (Santander), respectivamente, solicitados a
dichos despachos judiciales en calidad préstamo, mediante auto del 29 de marzo
de 2017.
QUINTO.- LÍBRESE
por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado Ponente
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
salvamento de voto
ROCIO LOAIZA
MILLÁN
Secretaria
General (E)
[1] En la
parte considerativa de la presente providencia, se realizará un pronunciamiento
sobre la naturaleza jurídica de dicha entidad.
[2] Los expedientes
fueron acumulados por la Sala de Selección No. 11, mediante Auto del 25 de
noviembre de 2016.
[3]
Folio 76 del expediente ordinario.
[4]
Folio 90 del expediente ordinario.
[5]
Ídem, folio 90.
[6]
Ref: Expediente No. C-7929, Sentencia del 16 de diciembre de 2004, M.P. Jaime
Alberto Arrubla Paucar.
[7] Folio 55 del
expediente ordinario.
[8] Folio
17.
[9] Ídem.
[10] Ibídem.
[11] Folio
17, respaldo.
[12] Folio
1° del expediente.
[13] Ídem.
[14] Folio
3.
[15] Ibídem.
[16] Folio
4.
[17] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[18] Folio
5.
[19]
Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[20]
Corte Constitucional, Sentencias T-757 de 2009 y SU-399 de 2012.
[21] Folio 49.
[22] Folio 61.
[23] El
escrito de contestación no específica datos adicionales respecto a dicho fallo.
[24] Folio
63.
[25] Folio 64.
[26] Folio
67.
[27] Folio 71.
[28] “Por
el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y se determinan las funciones de sus dependencias”.
[29] Folio
71.
[30] Folio
20.
[31]
M.P. Luis Armando Tolosa Villabona.
[32] “ARTICULO
1.- Modificado, Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se presume que no son baldíos,
sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose
que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de
hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados y otros de igual significación económica. // El
cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas
de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos
complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende
también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria
para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor
aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya
continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden
ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se
reputan poseídas conforme a este Artículo. // ARTICULO 2.- Se presumen
baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el
Artículo anterior”.
[33]
Folio 90.
[34]
Folios 15 y 16 del cuaderno principal de la Corte.
[35] Ídem, folio 25.
[36]
Folio 37 del expediente ordinario.
[37] Folio
18, respaldo.
[38]
Ídem.
[39] Folio
48.
[40] Ídem.
[41] Folio
57.
[42] Folio
60.
[43] Folio
67.
[44] Folio
71.
[45]
Folios 13 (respaldo) a 20.
[46]
Folios 74 a 92.
[47]
M.P. Luis Armando Tolosa Villabona.
[48] “ARTICULO.
1.- Modificado, Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se presume que no son baldíos,
sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose
que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de
hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados y otros de igual significación económica. // El
cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas
de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos
complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende
también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria
para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor
aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya
continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden
ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan
poseídas conforme a este Artículo. // ARTICULO 2.- Se presumen baldíos los
predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el Artículo
anterior”.
[49]
Ver, entre otras, las Sentencias
[50]
Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51] Sentencia T-217
de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[52] Normativa
vigente para la época de interposición de las demandas de pertenencia agraria.
[53] Corte
Constitucional, Sentencia T-293 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[54] Folio
19, respaldo.
[55] Folio
22.
[56] En
este sentido, se trae a esta providencia la cita que al respecto puntualizó la
Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia C-082 de 2014, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez : “Sobre el tema se pueden consultar, entre
otras, las siguientes Sentencias: T-508 de 1992,  T-566 de 1992, T-081 de 1993,
T-292 de 1993,  T-150 de 1995,C-595 de 1995, T-617 de 1995,C-183 de 2003, C-189
de 2006, T-1013 de 2010 y C-255 de 2012”.
[57] “Artículo
58: Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida
por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos
de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado
deberá ceder al interés público o social.
La propiedad
es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una
función ecológica. // El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y
solidarias de propiedad. // Por motivos de utilidad pública o interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.
[58]Artículo
669 del Código Civil.
[59] Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencias C-060 de 1993, C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[60]
Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. La Corte declaró exequible el
Decreto Legislativo 1942 de 1992, “por el cual se dictan normas sobre
reservas y adjudicación de terrenos baldíos”, expedido por el Gobierno al
amparo de un Estado de Conmoción Interior.
[61] El
artículo 674 del Código Civil consagra la distinción entre bienes de uso
público y bienes fiscales en los siguientes términos: “Se llaman bienes de la
Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso
pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas,
puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes
públicos del Territorio. // Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece
generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión, o bienes
fiscales”.
[62]
Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, la cual fue proferida con ocasión de
la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 72 (parcial)
de la Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un Subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan
otras disposiciones”.
[63]
Sentencia C-082 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[64]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[65]
Cfr. Entre otras, las Sentencias C-595 de 1995 y C-082 de 2014.
[66] Corte
Constitucional, C-082 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[67] Sentencia C-595
de 1995.
[68] Sentencia
Ibídem.
[69] Artículo
675 del Código Civil.
[70] Corte
Constitucional, Sentencia SU-235 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[71] Al respecto
ver sentencias C-006 de 2002, C-255 de 2012 y T-293 de 2016.
[72]
Sentencia C-006 de 2002.
[73]
Aun cuando inicialmente la Ley 160 de 1994 fue derogada por la Ley
1152 de 2007, esta última fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-175 de 2009, por encontrar que durante su trámite de
expedición se desconoció el derecho a la consulta previa. En ese sentido, se
entiende que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que
se declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1152 de 2007, tal como lo ha
reconocido la Corte, entre otras, en las Sentencias C-175 de 2009 y C-402 de
2010.
[74] Artículo
3º del Decreto 2363 de 2015.
[75] Regulación
aplicable en los asuntos de pertenencia que hoy se debaten por vía de tutela,
tal y como así se explicó en el numeral 3.6.1. de esta providencia.
[76] Al
respecto ver sentencia C-530 de 1996 y T-1013 de 2010.
[77] Cfr.
Sentencia T-293 de 2016.
[78]
Cfr. Sentencia
C-097 de 1996.
[79]
Aun cuando inicialmente la Ley 160 de 1994 fue derogada por la Ley
1152 de 2007, esta última fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-175 de 2009, por encontrar que durante su trámite de
expedición se desconoció el derecho a la consulta previa. De este modo, se
entiende que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que
se declaró la inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al
respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
[80] Sentencia
T-293 de 2016.
[81] Sentencia
T-293 de 2016.
[82] Cfr.
Sentencia T-448 de 2014.
[83]
Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012.
[84]
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.
[85]
Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002.
[86] Al
respecto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-595 de 1996, C-097
de 1996 y T-293 de 2016.
[87]
Cfr. Sentencias
C-097 de 2006, T- 448 de 2014 y T-293 de 2016.
[88] Actualmente
dicha facultad corresponde a la Agencia Nacional de Tierras.
[89] Corte
Constitucional, Sentencia T-293 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[90] Cfr.
Numerales 13 y 14 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994.
[91] Normativa
vigente para la época de interposición de las demandas de pertenencia agraria.
[92] Folio
98, ibídem.
[93] Oficio
No. 644-2015, ver folio 90 del expediente.
[94]
Folio 90 del expediente ordinario.
[95] Folio 99 ídem.
[96] “ARTICULO
1.- Modificado,
Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad
privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión
consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos
propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados
y otros de igual significación económica. // El cerramiento y la construcción
de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero
sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción
que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya
existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del
predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los
terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma
explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual
a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo”.
[97] Folio 1º del
expediente de tutela.
[98]
Folio 76 del expediente ordinario.
[99] Normativa
vigente para la época de interposición de las demandas de pertenencia agraria.
[100] Folios
47 y 48 del expediente ordinario.
[101]
Folio 37 del expediente ordinario.
[102] Folio
56 ibídem.
[103] Folio 1º del
expediente de tutela.
[104]
Folio 37 del expediente ordinario.