C-183-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-183/03
BIENES-Clases de dominio
DOMINIO PRIVADO-Clases
El dominio privado puede ser: individual
como lo establece el artículo 58 superior, en el cual se garantiza la propiedad
privada y la colectiva, a la que hacen referencia los artículos 329 y 55
transitorio de la Carta, con las limitaciones que establecen los artículos en
relación con su posibilidad de enajenación.
DOMINIO PUBLICO-Concepto/BIENES FISCALES-Definición
BIENES FISCALES-Destinación
BIENES DE USO PUBLICO-Características
Pueden ser por naturaleza o por el
destino jurídico, se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes
estatales, estar destinados al uso común de todos los habitantes, y por
encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables. Están
definidos en la ley como aquellos que “su uso pertenece a todos los habitantes
de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman
bienes de la Unión o de uso público o bienes públicos del Territorio”
ESPACIO PUBLICO-Concepto
BIENES DE USO PUBLICO-Utilización y disfrute colectivo en forma libre
BIENES DE USO PUBLICO-No contraría la Constitución que se permita un uso especial
por parte de la Administración a través de concesiones o permisos de ocupación
temporal
BIENES DE USO PUBLICO-Utilización por particulares únicamente en virtud de
autorización de autoridad competente en la forma establecida en la ley
BIENES DE USO PUBLICO-Ocupación irregular o ilegal por parte de
particulares
BIENES DE USO PUBLICO-Ocupación temporal conforme a la ley no confiere
derecho alguno sobre el suelo ocupado
BIENES DE USO PUBLICO-Particular no podrá impetrar el ejercicio de un
derecho de retención o reclamar previamente a la restitución del predio
indemnización alguna
BIENES DE USO PUBLICO-Restitución del bien con lo que a este accede
BIENES DE USO PUBLICO-Autoridad pública deberá ejercer las acciones
previstas en el ordenamiento jurídico cuando el particular no restituye el bien
voluntariamente
BIENES DE USO PUBLICO-Autorización de autoridad competente para uso
diferente y especial puede ser revocada por razones de interés general
CONCEJO DISTRITAL-Posibilidad de gravar con impuesto predial y
complementarios bienes de uso público que se encuentran en manos de
particulares
PRINCIPIO DE REPRESENTACION-Solamente las corporaciones de
representación popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad de crear impuestos del orden nacional
IMPUESTO PREDIAL-Gravamen de orden municipal
BIENES DE USO PUBLICO-No están gravados con el impuesto predial excepto en
los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla
NORMA ACUSADA-No legaliza la ocupación de bienes de uso público
Referencia: expediente D-4244
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 6, numeral 3, parcial de la Ley 768 de 2002 “Por la cual se
adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario
e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y
Turístico,  Cultural e Histórico de Santa Marta”.
Demandante: Ernesto Rey Cantor
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política el ciudadano Ernesto Rey Cantor, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6, numeral 3, parcial de la Ley 768 de
2002 “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los
Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
Por auto de 30 de agosto del año 2002, el
magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista
la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de
la misma, al señor Ministro de la Justicia y el Derecho, a la señora Ministra
del Medio Ambiente y a la Dirección General Marítima “DIMAR” de la Armada
Nacional del Ministerio de Defensa Nacional, con el objeto que si lo estimaban
oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial. Se subraya lo
acusado.
“Ley 768 de 2002
(julio 31)
“Artículo 6°. Atribuciones. Los
concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes
atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes
atribuciones especiales:
(...)
3.  Gravar con impuesto predial y
complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora
sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón estén en
manos de particulares.
Los particulares ocupantes serán responsables
exclusivos de este tributo.
El pago de este impuesto no genera ningún derecho
sobre el terreno ocupado.
III.  LA
DEMANDA
Para el ciudadano demandante el numeral 3, del
artículo 6, de la Ley 768 de 2002, viola los artículos 1, 6, 63, 82, 121, 122,
123, inciso 2, 150, numeral 9 y 313, numeral 7, de la Constitución Política.
El actor, luego de citar el inciso 1 del artículo 5 de
la Ley 9 de 1989, que define lo que ha de entenderse por “espacio público”,
aduce que de dicha  norma legal en armonía con el artículo 82 de la
Constitución, se infiere que el espacio público se encuentra destinado al uso
común que prevalece sobre el interés particular, de donde resulta evidente que
la norma acusada vulnera el artículo superior citado, como quiera que con dicha
disposición legal se “legaliza” la “ocupación, invasión o destinación”, de los
bienes de uso público que se encuentren en manos de particulares por cualquier
razón, cuando hayan realizado “construcciones, edificaciones o cualquier clase
de mejora” en dichos bienes, lo que a juicio del demandante impone la
prevalencia del interés particular sobre el general, violando de paso el
artículo 1 de la Carta.
Por otra parte, manifiesta que el inciso segundo, del
artículo 5 de la Ley 9 de 1989, establece cuáles son los elementos
constitutivos del espacio público, entre los cuales se encuentran las playas
marinas, que como “es de público conocimiento”, en la superficie de algunas de
ellas en la Costa Atlántica, particulares han realizado construcciones,
edificaciones o mejoras, desconociendo con ello el carácter jurídico que tienen
esos bienes, “posesionándose” de los mismos con la “aquiescencia de las
autoridades locales que incluso en algunos casos les han otorgado licencias de
construcción”, vulnerando por ende el artículo 6 de la Carta, como quiera que
el deber de dichas autoridades es lograr por los medios administrativos
correspondientes, la restitución de dichos bienes.
Así, la norma acusada resulta contraria al artículo 82
superior que impone al Estado el deber de velar por la protección e integridad
del espacio público, por cuanto está otorgando el carácter de bienes privados a
bienes de uso público, en lugar de velar por su protección “para su disfrute
por la comunidad”. Adicionalmente, la norma demandada al dar una destinación
diferente a la que deben tener los bienes de uso público, como es el caso de
las “playas marinas”, viola la Constitución en tanto las deja “indefinidamente”
en manos de particulares.
El demandante después de citar los artículos 674 y 677
del Código Civil, así como apartes de jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia y de esta Corporación, señala que el goce de los bienes de uso público
corresponde a todos los habitantes y deben estar destinados a su uso común,
pero por el contrario, la norma impugnada restringe el goce de esos bienes
cuando se encuentren en “manos de particulares, y lo que es más aberrante ‘por
cualquier razón).
Por otra parte, considera el ciudadano demandante que
el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 768 de 2002, desconoce el artículo 63 de
la Constitución, que establece que los bienes de uso público son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, porque a su juicio la norma acusada no
solamente permite que los particulares paguen el impuesto predial, sino que los
estaría facultando para enajenar las “construcciones, edificaciones o mejoras”
que hayan realizado sobre bienes de uso público, sin contar que también podrían
ser embargados por terceros, violando también el artículo 150, numeral 9, de la
Constitución “todo esto por la voluntad del Congreso”, única entidad competente
para enajenar bienes nacionales.
Resulta también vulnerado el artículo 313, numeral 7,
de la Carta, por la disposición demandada por cuanto los Concejos, únicamente
tienen competencia para “reglamentar los usos del suelo”, que también forman
parte del concepto de espacio público en los términos de la Ley 388 de 1997,
expidiendo mediante Acuerdos los denominados “planes de ordenamiento
territorial” para el respectivo municipio. Siendo ello así, continúa el actor,
“no estarían facultados para regular aspectos jurídicos relacionados con
terrenos ocupados por los particulares cuando se trate de bienes de uso
público, y mucho menos si pertenecen a la Nación”.
Considera el demandante que el Congreso de la
República con la norma acusada, ejerció funciones distintas “de las que le
atribuyen la Constitución y la ley”, conculcando con ello los artículos 6, 121,
122 y 123 de la Constitución Política, así como el artículo 150 superior, pues
se excedió en las competencias que le asignó el Constituyente.
Finalmente, expresa que por mandato constitucional los
Concejos pueden gravar con impuesto predial y complementarios los bienes de
propiedad privada, pero no los de uso público, así en ellos se realicen
“construcciones, edificaciones o cualquier otro tipo de mejora”, porque “todas
estas por el  fenómeno jurídico de la accesión, estas quedarían incorporadas en
dichos bienes”, según lo dispone el artículo 713 del Código Civil. Así las
cosas, considera que una declaratoria de exequibilidad del artículo 6, numeral
3, de la Ley 768 de 2002, podría dar lugar a interpretaciones “tendientes a
argumentar que el Código Civil, la Ley 09 de 1989 y la Ley 388 de 1997”, en lo
relacionado con los bienes de uso público, quedarían “derogados tácitamente por
el artículo 49 de la Ley 768 de 2002, porque son disposiciones contrarias”.
IV.
INTERVENCIONES
Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Para
la entidad interviniente citada, resulta improcedente estructurar un concepto
de violación fundamentándolo en normas legales como la Ley 9 de 1989, pues la
acción pública de constitucionalidad impone su comparación con normas
superiores.
Con todo, señala que el juicio del actor según el cual
con la norma acusada se legaliza la “invasión, ocupación o destinación de los
bienes de uso público que estén en manos de particulares”, es apenas su
particular punto de vista en relación con la disposición impugnada, por cuanto
la lectura simple de la norma impide llegar a esa conclusión, pues el
legislador tan sólo está reconociendo una situación de hecho fácilmente
verificable, por lo cual el Congreso impuso una obligación tributaria a quienes
hayan incurrido en la misma, sin que pueda predicarse que se está
“cohonestando” dicha situación, pues el legislador verifica una situación de
hecho y le da trascendencia exclusivamente en el mundo tributario.
En relación con la vulneración del artículo 6 de la
Constitución Política que alega el actor, en el sentido de que se impone a los
alcaldes el cumplimiento de las funciones que le son asignadas en el Código de
Policía, a juicio de la entidad interviniente, se trata de un asunto que de
llegar a ser cierto, aunque aclara que no lo es, “en nada afecta el contenido
de la Constitución Política, pues, lógicamente es insostenible que una norma
resulta inconstitucional cuando asigna a los servidores públicos nuevas
funciones o elimina otras, establecidas en normas de igual jerarquía”.
Resulta entonces, continúa el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, que la oponibilidad de las funciones que el Código de Policía
atribuye a los alcaldes con la norma acusada, es un argumento desafortunado por
cuanto las normas propias contenidas en el código citado, se complementan con
los deberes de carácter tributario a los cuales están obligados los habitantes
de la República, relativos a la colaboración con el sostenimiento de los gastos
que demande el Estado en cualquiera de sus niveles. Por ello, manifiesta la
entidad interviniente que “aparejado al derecho que tienen los habitantes para
que se les proteja en su libertad”, existe un derecho correlativo a “contribuir
a las cargas del Estado”.
En cuanto a la violación del artículo 63 de la Carta,
alegada por el demandante, por considerar que la norma objetada convierte los
bienes de uso público en “alienables, prescriptibles y embargables”, expresa el
Ministerio interviniente que ante una “situación” o “un hecho notorio”, el
órgano legislativo le otorga una connotación jurídica tributaria ajena al
Derecho de Bienes, en virtud de la autonomía del Derecho Tributario, para lo
cual cita apartes de la sentencia C-222 de 1995 proferida por esta Corporación,
así como de doctrinantes especializados en materia tributaria.
Expresa pues, que un análisis de la norma demandada
desde la óptica del principio hermenéutico del “efecto útil”, lleva a la conclusión
de que los particulares que han “ocupado” bienes de uso público y realizado en
ellos construcciones, edificaciones o mejoras, no adquieren la calidad de
sujetos pasivos del impuesto predial unificado, que se encuentra regulado por
las Leyes 14 de 1983 y 44 de 1990, porque no tienen ni pueden tener el carácter
de propietarios de esos bienes, y añade, “[e]llo por cuanto, los bienes que hoy
día ‘ocupan’ de manera ilegal, dado su carácter constitucional imprescriptible,
inalienable e inembargable impiden la existencia de títulos que acrediten un
derecho de propiedad individual sobre ellos o el reconocimiento de actos que
den lugar a su reputación como dueños”. Añade la entidad interviniente, que con
anterioridad a la expedición de la norma acusada los particulares mencionados
se consideraban exonerados del deber impuesto por el artículo 95, numeral 9, de
la Carta, que impone el deber de contribuir con el financiamiento de los gastos
del Estado, pues se “parapetaban” en la definición que existía de hecho generador
y sujeto pasivo del impuesto predial, que hacía imposible su recaudo en virtud
del principio de legalidad del tributo, pero a partir de la vigencia de la
disposición impugnada ese tratamiento discriminatorio ha sido eliminado.
Para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
acusación formulada por el actor en contra el artículo 6, numeral 3, de la Ley
768 de 2002, por la posible vulneración del artículo 82 de la Constitución
Política, tampoco tiene fundamento constitucional, pues reitera que el
legislador ante un hecho notorio cual es que por “cualquier razón”, bienes
públicos pueden estar en manos de particulares, expide la norma acusada para
restarle “incentivo” a los particulares proclives a los bienes de uso público,
porque “a mas del riesgo que supone la pérdida de la inversión, ahora deben
cumplir con la obligación de pago del impuesto predial”.
Tampoco encuentra que le asista razón al ciudadano
demandante cuando aduce la posible violación de los artículos 121, 122 y 123,
inciso 2, porque los bienes en los términos del artículo 63 superior son
inajenables, por lo tanto, en su concepto, estructura el concepto de violación
en una facultad contraria a la misma Carta. Agrega que el artículo 313-7 de la
Constitución, no resulta vulnerado porque a los concejos no se les ha facultado
para “reglamentar aspectos jurídicos relacionados con terrenos ocupados por los
particulares” en los casos que señala la norma acusada, sino que en ejercicio
de su poder tributario derivado pueden establecer el impuesto predial.
Finalmente, reitera que la demanda presentada por el
demandante se estructura en su particular interpretación de la norma acusada,
pero añade que le “hubiera bastado detenerse a observar el apartado de la norma
que dejó de demandar para concluir que el legislador previno dicha
posibilidad”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación en concepto
No. 3053 de octubre 8 de 2002, solicita a la Corte la declaratoria de
exequibilidad del artículo 6, numeral 3° de la Ley 768 de 2002, en los términos
que analiza. Fundamenta su concepto en los argumentos que a continuación se
resumen:
Inicia su intervención el señor Procurador General de
la Nación, realizando una breve explicación sobre el concepto de bienes de uso
público y sus características fundamentales. Aduce, que si bien una de las
características de los bienes de uso público es que son del uso común de todos
los habitantes, no se opone a la Constitución Política que sobre ellos se
permitan “ciertos usos determinados”.
En efecto, expresa que los bienes de uso público
pueden tener varias clases de usos, que podrían catalogarse como normales o
anormales según la destinación que se les dé. En el primero de ellos se estaría
cuando dichos bienes están para el uso común de todos los habitantes; y, el
segundo, se presenta cuando el destino no es para el uso “público en cuanto a
su fin”, pero se le da un uso lícito que comporta un interés que puede
coexistir con el uso común y no implica un “menoscabo sustancial de éste, o el
desconocimiento de un interés público superior o prevalente”. Añade que dentro
de los límites al uso común de los bienes públicos se encuentra el ejercicio
del dominio público del Estado contemplado en el artículo 102 de la Carta, según
el cual el Estado puede afectar determinadas partes del bien de uso público con
un uso especial, evento en el cual debe haber una coexistencia con el uso común
que se “debe dar sobre las otras partes del bien”.
Manifiesta el Ministerio Público que el artículo 58 de
la Constitución Política otorga a la propiedad privada una función social de la
cual no están exentos los bienes de uso público “sin importar que se afecte el
uso de un mayor número de habitantes”, en aras de obtener una mayor utilidad para
la comunidad y, pone el ejemplo de playas que se utilizan para la construcción
de obras portuarias “o cuando se explotan riquezas mineras en un río, o se
prohíbe en él, el baño, la pesca o la navegación, porque se utiliza parte del
río o la caída de agua para efectos de obtener energía hidroeléctrica”, de ahí
que no comparta la entidad interviniente la afirmación del actor en el sentido
de que la norma acusada resulta violatoria del artículo 82 superior.
Por otra parte, aduce que la expresión “por cualquier
razón” contenida en la norma impugnada debe ser entendida dentro del contexto
de que dicha “ocupación” ha sido autorizada por autoridad judicial competente,
así el uso especial de los bienes de uso público, entendido como el poder
jurídico que la autoridad competente concede a una persona determinada para el
aprovechamiento de la utilidad económica, científica, etc, debe ser otorgado
por cualquiera de los medios que para el efectos establece o reconoce el
ordenamiento jurídico, como son la concesión y el permiso. Añade que ese uso
especial hace parte de los denominados derechos reales administrativos, que han
sido definidos como derechos reales “sobre bienes de uso público o destinados
al uso público, cuyos elementos son: Que exista un auténtico derecho subjetivo,
que el derecho sea real y que el objeto del mismo sea un bien de dominio
público”.
Continuando con el “uso especial” de los bienes de uso
publico, manifiesta que una de sus consecuencias es la posibilidad de
construir, edificar o realizar mejoras sobre esos bienes, tal como lo expresan
los artículos 679 y 682 del Código Civil, para lo cual debe mediar, eso sí,
autorización de autoridad competente, la que como acto administrativo que es
“deberá cumplir los requisitos de ley y ser susceptible de los recursos
correspondientes”, con la aclaración de que esas “construcciones” no afectan
las características de los bienes de uso público establecidas en el artículo 63
de la Carta.
Ahora bien, en relación con la posibilidad de que las
“construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora” realizada sobre
bienes de uso público, pueda ser gravada con el impuesto predial y
complementario, manifiesta el Procurador General de la Nación, que ese impuesto
es del orden municipal y respecto de él el artículo 317 de la Constitución
dispone que “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, por
tanto, agrega que se trata de un “impuesto real” porque no tiene en cuenta las
calidades personales del propietario o poseedor del inmueble, sino que afecta
el valor de los bienes raíces.
Con todo, aduce que los bienes de uso público no
tienen que pagar el impuesto predial, como quiera que son de dominio público y
pertenecen al Estado, y por ello, las construcciones, edificaciones y mejoras
que se hagan sobre ellos, pasarían a ser parte de los mismos, en virtud de la
figura jurídica de la accesión, lo que en principio “haría presumir” que sobre
ellas no puede recaer ninguna clase de gravamen. No obstante, continúa el
Ministerio Público, el legislador teniendo en cuenta que se trata de un
particular que está aprovechando un bien público, decidió en uso de su facultad
impositiva, establecer una ficción jurídica “y señalar que pese a que los
bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial”, si lo estarán
sobre ellos, las construcciones, edificaciones o mejoras que los particulares
realicen sobre ellos, dejando en manos de los Concejos Distritales dicha
atribución, en cumplimiento de los preceptuado por el artículo 317 de la
Constitución.
Agrega el Procurador que en el presente caso razones
de política fiscal llevaron al legislador a “establecer la ficción que trae el
precepto acusado”, reconociendo una situación de hecho mediante la cual se
iguala a los particulares que con la debida autorización ocupan bienes de uso
público con propietarios o poseedores que sí se encuentran obligados al pago
del impuesto predial, por cuanto están utilizando un bien cuyo uso corresponde
a todos los habitantes “y sobre el cual se están comportando como si fueran sus
verdaderos propietarios, dado que los explotan económicamente”. Por ello
considera que la ficción creada en la norma acusada no vulnera los artículos
317 y 368 de la Constitución.
Tampoco considera el Ministerio Público que le asista
razón al actor, cuando manifiesta que la norma acusada vulnera el artículo 313
superior, porque en su concepto la norma no está otorgando las facultades para
reglamentar los usos del suelo que alega el demandante, como quiera que es el
Congreso el que crea el tributo y señala las referencias sobre “hechos
imponibles”, sujetos y base gravable, a fin de que sean los concejos
distritales los que establezcan las tarifas y exenciones pertinentes, con base
en el poder tributario que les es reconocido por la Constitución.
Finalmente, no encuentra el Ministerio Público que la
norma acusada vulnere los artículos 63, 150-9, 121, 122, 123 y 6 de la Carta,
pues, contrario a lo que manifiesta el actor, el artículo 6, numeral 3 de la
Ley 768 de 2002, solamente faculta a los concejos distritales para gravar las
construcciones, edificaciones y mejoras que se efectúen sobre bienes de uso
público, sin que por ello esos bienes puedan ser embargados, enajenados o
puedan prescribir.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.
El problema jurídico que se plantea
Para
el ciudadano demandante el artículo 6, numeral 3, en la parte que acusa,
resulta contrario a los artículos 1, 6, 82, 121, 122, 123, inciso 2, 150,
numeral 9 y 313, numeral 7 de la Carta, porque conferir a los concejos distritales
la atribución de gravar con el impuesto predial y complementarios “las
construcciones, edificaciones, o cualquier tipo de mejora”, sobre bienes de
dominio público, cuando se encuentren en manos de particulares “por cualquier
razón”, “legaliza” la ocupación, invasión o destinación de dichos bienes,
prevaleciendo en consecuencia el interés particular sobre el general, lo que
contraria de forma manifiesta la Constitución Política.
Compete
entonces dilucidar: i) si los bienes de uso público pueden estar en manos de
particulares y si sobre ellos se pueden realizar construcciones, edificaciones
o cualquier tipo de mejora, que puedan ser gravadas con el impuesto predial y
complementarios; y, ii) si esa atribución puede ser conferida por el legislador
a los concejos distritales.
3.
Los bienes de dominio público
3.1.
La Constitución Política y la ley, reconocen dos clases de dominio sobre los
bienes: el dominio privado y el dominio público.
El
primero de ellos, esto es, el dominio privado puede ser: individual como lo
establece el artículo 58 superior, en el cual se garantiza la propiedad
privada, la cual concibe con una función social que implica obligaciones, “y
los demás derechos adquiridos” conforme a las leyes civiles, que no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores ; y, la colectiva, a la que
hacen referencia los artículos 329 y 55 transitorio de la Carta, con las
limitaciones que establecen los artículos citados en relación con su
posibilidad de enajenación. Así, el artículo 329 superior, dispone que “[l]os
resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable”, y el artículo 55
transitorio ídem, se ocupa de los bienes baldíos de las zonas rurales ribereñas
de las Cuencas del Pacífico, y dispone que la propiedad reconocida sobre ellos
a las comunidades negras “sólo será enajenable en los términos que señale la
ley”. Este dominio privado, se encuentra regulado por el régimen jurídico que
rige las relaciones entre particulares.
El
dominio público, por el contrario, y sin entrar en las diferentes tesis que
origina la formulación de un criterio para determinar lo que es el dominio
público, asunto que ha sido esbozado en varias sentencias proferidas por esta
Corporación[1],
lo constituye “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso
directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”[2]. En esta categoría se
encuentran los bienes fiscales, definidos en el artículo 674 del Código Civil
como “[l]os bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los
habitantes, se llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales”, denominados también
bienes patrimoniales del Estado o de las entidades territoriales sobre los
cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del
derecho común[3].
Los
bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestación de
servicios públicos que la administración utiliza de forma inmediata, como por
ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas públicas. Dentro de esta clase
de bienes, también se encuentra lo que se denomina bienes fiscales
adjudicables, que son aquellos que la Nación puede traspasar a los particulares
que cumplan con las exigencias establecidas en la ley, como es el caso de los
bienes baldíos.
Ahora,
los bienes de uso público propiamente dicho, que pueden ser por naturaleza o
por el destino jurídico[4],
se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes estatales, estar
destinados al uso común de todos los habitantes, y por encontrarse fuera del
comercio, ser imprescriptibles e inembargables. Están definidos en la ley como
aquellos que “su uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el
de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión o de uso
público o bienes públicos del Territorio” (art. 674 C.C.).
3.2.
Aduce el demandante que la norma acusada vulnera la prevalencia del interés
general sobre el particular que consagra la Constitución Política en su
artículo 1, pues con esa disposición se “legaliza” la ocupación, invasión o
destinación de los bienes de uso público por parte de los particulares,
circunstancia que contraría el destino de los mismos, que no es otro que el uso
común por parte de todas las personas. Adicionalmente, considera que se vulnera
el artículo 82 de la Carta, porque el legislador con la norma acusada les está
otorgando el carácter de bienes privados a bienes que ostentan la categoría de
públicos como especies del género “denominado espacio público” en los términos
del artículo 5 de la Ley 9 de 1989.
El
artículo 1 de la Constitución Política, establece que Colombia es un Estado
social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y
la solidaridad de las personas y en la prevalencia del interés general. Ello se
traduce en la búsqueda de una mejor calidad de vida de las personas, así como
en el reconocimiento y protección de los derechos y libertades de los
ciudadanos. Por ello, la Constitución en el artículo 82 establece como un deber
del Estado velar por la “protección de la integridad del espacio público y por
su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”, a
fin de asegurar el acceso de todas las personas, el disfrute y utilización de
los espacios públicos[5].
El
artículo 5 de la Ley 9 de 1989, ampliando conceptualmente la idea de espacio
público concebida en la legislación civil, lo define en los siguientes
términos:
“Entiéndese
por Espacio Público el conjunto de inmuebles y los elementos arquitectónicos y
naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o
afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los
habitantes.
Así,
constituyen el Espacio Público de la ciudad las áreas requeridas para la
circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación
pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad  ciudadana, las franjas
de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques,
plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y
mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de
los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones,
para la preservación de las obras de interés público y de los elementos
históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la
conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno
de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas
marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos
vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o
debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y
conveniente y que constituyan por consiguiente zonas para el uso o el disfrute
colectivo”.
Este
concepto de espacio público que trae el artículo 5 de la Ley 9 de 1999,
complementa el contenido en el Decreto Ley 2324 de 1984, artículo 166, que
establece como bienes de uso público “Las playas, los terrenos de bajamar y
las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto intransferibles a
cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones,
permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las
disposiciones del presente Decreto. En consecuencia, tales permisos o
licencias no confieren título alguno sobre el suelo y el subsuelo” (Negrillas
fuera de texto).
La
Constitución Política, establece en el artículo 82 como se señalo, el deber del
Estado de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso
común el cual prevalece sobre el interés particular. Por su parte, el artículo
63 de la Carta, dispone que los bienes de uso público, los parques naturales,
las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardos, el
patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley,
son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Inalienables, pues como se
dijo se encuentran por fuera del comercio, por lo tanto no pueden ser objeto de
actos jurídicos que impliquen tradición o pérdida de la finalidad del bien;
inembargables, característica que se desprende de la anterior, como quiera que
se trata de bienes que no pueden ser objeto de embargos, secuestros, o en
general cualquier medida de ejecución judicial que tienda a restringir el uso
directo o indirecto el bien; e, imprescriptibles, esto es, que no son
susceptibles de usucapión.
Por
otra parte, el artículo 102 de la Constitución dispone que “El territorio,
con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”, y
el artículo 101 ídem, en sus incisos tercero y cuarto, establece que forman
parte de Colombia “además del territorio continental, el archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo, además de las islas,
islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.
“También
son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la
plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el
segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el
espacio donde actúa, de conformidad con el Derecho Internacional o con las
leyes colombianas a falta de normas internacionales”.
3.3.
En relación con lo anterior, cabe advertir que la vocación de los bienes de uso
público es su utilización y disfrute colectivo en forma libre, sin perjuicio de
las restricciones que en beneficio del grupo social mismo, puedan ser impuestas
por parte de las autoridades competentes, de ahí su carácter de inalienables,
imprescriptibles e inembargables que les otorga el artículo 63 de la Carta. Con
todo, no resulta contrario a la Constitución que sobre los bienes de uso
público se permita un uso especial o diferente, por parte de la Administración,
a través del otorgamiento de concesiones o permisos de ocupación temporal, sin
que por ello se transmute el carácter de público de esa clase de bienes. Es
decir, que el otorgamiento de esa concesión o permiso para un uso especial en
bienes de uso público por parte de los particulares, no implica la conformación
de derechos subjetivos respecto de ellos, por cuanto la situación que se deriva
del permiso o de la concesión es precaria, en el sentido de que son
esencialmente temporales y por lo tanto revocables o rescindibles en cualquier
momento por razones de interés general.
En
ese orden de ideas se tiene que cuando bienes de uso público de la Nación, sean
puestos en manos de particulares, no puede ser por “cualquier razón”, como lo
contempla el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 768 de 2002, sino únicamente en
virtud de autorización de autoridad competente en la forma establecida en la
ley. En efecto, el Decreto 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales,
establece los “modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales
renovables de dominio público”, a través de permisos y concesiones temporales,
como se dispone en el Título V del citado Decreto. Por otra parte, el Decreto
2324 de 1984, establece en el artículo 169 que la Dirección General Marítima y
Portuaria podrá otorgar concesiones para uso y goce de las playas marítimas y
de los terrenos de bajamar, previo el cumplimiento de los requisitos que señala
esa norma. Así mismo, el artículo 175 consagra dentro de los requisitos
exigidos para autorizar el permiso, que al vencimiento del término para el cual
se concede, se “reviertan a la Nación las construcciones” y, se obliga al
interesado a comprometerse a “reconocer que el permiso no afecta el derecho de
dominio de la Nación sobre los terrenos, ni limita en ningún caso el derecho de
ésta para levantar sus construcciones en cualquier sitio que considere
conveniente”.
Es
decir, desde el punto de vista jurídico los bienes de uso público de la Nación,
no pueden ser ocupados por los particulares legítimamente conforme a la
Constitución, sino cuando se les hubiere otorgado licencia, concesión o permiso
de ocupación temporal y, en consecuencia, la expresión “por cualquier razón”
contenida en el numeral 3° del artículo 6° de la Ley 768 de 2002, resulta
inexequible y, así lo declarará la Corte en esta sentencia.
Conviene
aclarar que si bien el artículo 679 del Código Civil, establece que “Nadie
podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna
sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales y demás lugares de
propiedad de la Unión”, el artículo 177 del Decreto Ley 2324 de 1984 dispone
que “La Dirección General Marítima y Portuaria no concederá permiso para
construcción de vivienda en las playas marítimas...”, y el artículo 178 del
mencionado decreto impone a los Capitanes de Puerto el deber de hacer respetar
los derechos de la Nación en las playas, terrenos de bajamar y las aguas
marítimas, para lo cual deberán enviar a la Dirección General Marítima y
Portuaria “un informe pormenorizado sobre las construcciones particulares que
existan en tales terrenos, con indicación de las personas que las ocupen y su
alinderación, con el objeto de solicitar al respectivo Agente del Ministerio
Público que se inicie la acción del caso para recuperar los bienes que han
pasado al patrimonio del Estado en virtud del artículo 682 del Código Civil”.
3.4.
Ahora bien, teniendo claro que el aprovechamiento de los bienes de uso público
solamente puede realizarse en virtud de permiso, concesión o licencia, las
autoridades respectivas deberán estar atentas en cumplimiento del mandato
constitucional de velar por el espacio público, que comprende los bienes de uso
público, a obtener la restitución de los bienes de la Nación una vez se cumpla
el término por el cual fueron concedidas, ejerciendo para el efecto las
acciones legales pertinentes. Así lo dispone el artículo 682 de la legislación
civil, al disponer que:
“Sobre
las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de
propiedad de la Unión, no tienen los particulares que han obtenido este
permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo.
Abandonadas
las obras o terminado el tiempo por el cual se concedió el permiso se
restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce
privativo de la Unión, o al uso y goce general de los habitantes, según prescriba
la autoridad soberana. Pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo
ha sido concedida expresamente por la Unión”.
En
el evento de presentarse una ocupación irregular o ilegal en bienes de uso
público por parte de particulares, esto es, sin la debida autorización de la
autoridad competente, el Estado cuenta con los instrumentos necesarios para
obtener la restitución de los mismos, a través del poder de policía o de los
demás mecanismos legales que consagra la ley. Así lo expresó esta Corporación
al analizar el deber de las autoridades para preservar el uso público,
manifestando lo siguiente:
“El
bien de uso público por la finalidad a que está destinado, otorga al Estado la
facultad de detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la
normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y
protección de esos bienes contra ataques de terceros. La protección se realiza
a través de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se
deriva del poder general de policía del Estado y se hace efectivo a través del
poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas. Para el caso el artículo 124
del Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, dispone que ‘a la
policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la
integridad de los bienes de uso público’...
El
alcalde como primera autoridad de policía de la localidad (artículo 84 de la
Ley 136 de 1994), tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección
del bien de uso público, en defensa de los intereses de la comunidad, por lo
tanto en su cabeza se encuentra la atribución de resolver la acción de
restitución de bienes de uso público tales como vías públicas urbanas o
rurales, zona de paso de rieles de tren, según lo dispuesto en el artículo 132
del Código de Policía.
Además,
el Personero municipal en defensa del interés público puede ‘demandar a las
autoridades competentes las medidas de policía necesarias para impedir la
perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de uso público’ (artículo 139
numeral 7° del Decreto 1333 de 1986).
Por
otro lado existe otra alternativa que permite la defensa de los bienes de uso
público, que es la posibilidad que tienen los habitantes de recurrir a la
vía judicial, a través de acciones posesorias, reivindicatorias o la acción
popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil...”[6]
3.5.
Ha de recordarse por la Corte que en la sentencia T-572 de 9 de diciembre de
1994, esta Corporación, al interpretar el artículo 63 de la Constitución
Política, expresó que:
“[L]a
Nación es titular de los bienes de uso público por ministerio de la ley y
mandato de la Constitución. Este derecho real institucional no se ubica dentro
de la propiedad privada respaldada en el artículo 58 de la Constitución, sino
que es otra forma de propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo
63 de la Carta, el cual establece que ‘los bienes de uso público...son
inalienables, imprescriptibles e inembargables’.
Esto
muestra entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe
cuando se trata de bienes de uso público. No es válido entonces exigir
matrícula inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso público,
puesto que tales bienes, por sus especiales características, están sometidos a
un régimen jurídico especial, el cual tiene rango directamente constitucional.
Por ello durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de
Justicia había dicho que ‘el dominio del Estado sobre los bienes de uso
público, es un dominio sui generis’. Y la Corte Constitucional también ha
diferenciado con nitidez, en anteriores decisiones, el dominio público y la
propiedad privada. Así, según la Corte, los bienes de dominio público se distinguen
‘por su afectación al dominio público, por motivos de interés general (CP art.
1°), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio
público’. En particular, sobre los bienes de uso público, la Corte señaló en
esa misma sentencia que éstos son inalienables, imprescriptibles e
inembargables, y precisó tales características en los siguientes términos:
‘a)
Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar,
permutar, etc.
b)
Inembargables: esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes
de las entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes
hipotecarios, embargos o apremios.
c)
Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a
usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común,
terminarían por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado
encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la
imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que
están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de
derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la
propiedad particular de alguno o algunos de los asociados’
En
ese orden de ideas al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la
integridad de esos bienes de uso público. Si además, esos bienes se ligan con
la recreación (art. 53 C.P.) con la función ecológica de la propiedad (art. 58
C.P.), con la conservación de las áreas de especial importancia ecológica (art.
79 C.P.), con la prevención del deterioro ambiental, protección de ecosistemas
y garantía del desarrollo sostenible (art. 80 C.P.), ello implica
adicionalmente el deber del Estado de velar por la protección de la integridad
del espacio público, el cual prevalece sobre el interés particular (art. 82
ibídem)”.
3.6.
Conforme a lo expuesto, es claro entonces, que los bienes de uso público son
imprescriptibles, inalienables e inembargables, según expresa disposición
constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupación temporal del
bien a título precario ya sea en virtud de licencia, permiso o concesión,
conforme a la ley, no confiere en ningún caso derecho alguno sobre el suelo
ocupado, lo que significa que, con mayor razón no se adquiere ningún derecho
sobre el mismo en caso de detentación irregular de cualquier bien de uso
público, por parte de particulares.
Del
mismo modo, quien obtiene un permiso, licencia o concesión para levantar
construcciones o edificaciones en bienes de uso público, habrá de atenerse a lo
que en el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de
tales construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o
concesión, y, en todo caso, es claro que no podrá invocar derecho de retención
sobre el bien de uso público para prolongar de esa manera la detentación del
mismo, pues, se repite, el particular en esa hipótesis no tiene derecho alguno
sobre el bien de uso público, ni aducir en ningún caso que se trata de mejoras a
las que se refiere el Código Civil, pues no lo son de ese carácter dada la
naturaleza de bienes de uso público sobre el cual han sido realizadas. Además,
sería absurdo que la Nación que confiere la concesión, licencia o permiso,
apareciera luego como deudora del particular para resultar gravada con el pago
de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de ocupación temporal
de un bien que conforme a la Constitución, sólo al Estado le pertenece. No
resulta constitucionalmente admisible que aquel a quien se beneficia con la
posibilidad de explotación económica de un bien de uso público mediante una
ocupación temporal, se encuentre luego legitimado para obtener una
contraprestación económica a cargo del Estado por construcciones o
edificaciones que allí hubiere levantado, las cuales, como accesorias que son
pertenecen al Estado.
Si
eso es así, con respecto a construcciones o edificaciones o cualquier mejora
levantada sobre bienes de uso público por quien  obtuvo en su momento un título
precario para ello, con mucha mayor razón ha de concluirse que quien no tiene
título distinto a ser un detentador de facto, carece también de razón jurídica
para impetrar el ejercicio de un derecho de retención o para reclamar
previamente a la restitución del predio indemnización alguna, pues el origen
vicioso de su ocupación no puede conferirle ningún derecho frente al Estado.
Lo
procedente, al vencimiento del permiso, licencia o concesión, es la restitución
del bien de uso público con lo que a él accede, la que habrá de obtenerse
mediante el ejercicio de las acciones legales pertinentes por la autoridad
pública que corresponda, si el particular voluntariamente no lo restituye. Y,
cuando se trate de detentadores de hecho, la autoridad pública no tiene
alternativa diferente a la de cumplir con su deber de ejercer las acciones
previstas en el ordenamiento jurídico para obtener la restitución de los bienes
de uso público al Estado, incluido todo lo que accede a ellos.
En
cualquiera de estas hipótesis, si el servidor público con competencia para el
ejercicio de tales acciones las omite o dilata de manera injustificada, será
responsable disciplinaria, penal y patrimonialmente conforme a la Constitución
y a la ley.
4.
Posibilidad de gravar con impuesto predial y complementarios las
construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso público
de la Nación.
4.1.
Visto como está, que si bien los bienes de uso público se encuentran destinados
al uso y goce de toda la colectividad, pues esa es su vocación, sobre ellos
puede recaer un uso diferente y especial previa autorización de autoridad
competente en los términos que señale la ley, e incluso se pueden realizar
construcciones, edificaciones o mejoras, sin que con ello se viole la
Constitución Política, como quiera que esos “usos especiales o diferentes”, no
mutan la naturaleza de los bienes de uso público. Tanto es así, que una vez
vencido el término del permiso, licencia o concesión, o abandonadas las obras,
como lo expresa la ley, los bienes se restituyen a la Nación. Es decir, no
pierden su carácter de bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables,
por cuanto el Estado no pierde en ningún momento su derecho de dominio sobre
ellos, simplemente otorga una autorización para que se les de un uso distinto o
especial, en muchas ocasiones en beneficio de la misma colectividad, pero
siempre manteniendo su dominio sobre ellos, los cuales le son restituidos al
vencimiento del término otorgado en la autorización por parte de la autoridad
competente. Incluso, como se señaló, dado el carácter precario de la situación
derivada de la autorización en cualquiera de sus formas, esta puede ser
revocada por razones de interés general.
4.2.
Ahora bien, la pregunta que surge es si pueden los concejos distritales imponer
un gravamen sobre bienes de uso público que se encuentren en manos de
particulares? A juicio de la Corte la respuesta es afirmativa por las
siguientes razones:
Considera
el demandante que el Congreso de la República desbordó las competencias que le
confiere la Constitución Política, al atribuir competencias a los concejos
distritales para gravar las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas
en bienes de uso público por particulares, vulnerando con ello el artículo 150,
numeral 9 de la Carta.
El
principio de representación popular en materia tributaria, se traduce en que
solamente las corporaciones de representación popular pueden imponer
contribuciones fiscales o parafiscales, por ello el artículo 338 de la
Constitución establece que “solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales”. Así mismo, la Carta Política confiere
a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de
conformidad con la ley (arts. 300-4 y 313-4 C.P.); adicionalmente otorga a los
municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio
de la contribución de valorización (art. 317 C.P.).
Es
importante recordar que el órgano legislativo tiene la facultad de crear
impuestos de orden nacional, evento en el cual la ley debe definir los
elementos que conforman la obligación tributaria. No obstante, tratándose de
tributos de orden territorial, la ley puede autorizar su creación, caso en el
cual las corporaciones correspondientes de representación popular pueden
desarrollar el tributo autorizado por la ley, circunstancia que armoniza con lo
dispuesto por el artículo 338 superior, en el cual se ordena la predeterminación
del tributo, sin que ello signifique que la fijación de sus elementos sea
facultad exclusiva del legislador, como quiera que la norma superior citada
específicamente habla de las ordenanzas y los acuerdos[7].
Ahora
bien, el impuesto predial es un gravamen de orden municipal según lo establece
la misma Carta Política en su artículo 317 al preceptuar que “Sólo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble...”. Ello significa que por
mandato constitucional los municipios están facultados para gravar la propiedad
inmueble, a través de sus concejos municipales o distritales.
Si
bien resulta cierto que los bienes de uso público no están gravados con el
impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae
sobre la propiedad raíz, el legislador por razones de política fiscal,
reconociendo una situación de hecho, consideró que en los distritos especiales
de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creación se llevó a cabo
directamente por el constituyente[8],
los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones,
edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares
sobre bienes de uso público, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por
adhesión permanente. En tal virtud, mientras se encuentren “en manos de
particulares” y ellos los estén aprovechando económicamente, hasta tanto no
vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los términos señalados
en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la
restitución de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de
particulares en forma ilegal o irregular, no contraría la Carta Política que el
Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones,
edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada.
A
juicio de la Corte, la posibilidad de gravar con el impuesto predial las
construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso público
que estén en manos de particulares, se aviene con el objeto y finalidad de la
Ley 768 de 2002 de la cual hace parte la norma acusada, cual es dotar a los
Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta “de las
facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y
prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su
territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes,
a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las
características, condiciones y circunstancias especiales que presentan éstos,
considerados en particular”.
Por
otra parte, también es importante recordar que “los distritos especiales de
Cartagena, Santa Marta y Barranquilla son entidades territoriales y están
reguladas por un estatuto político, administrativo y fiscal especial, en
desarrollo de los Actos Legislativos de su creación, por remisión del artículo
328 de la Constitución y del Acto Legislativo No. 1 de 1993. Hacen parte de
este estatuto especial las normas constitucionales sobre entidades
territoriales y las que con carácter especial determine el legislador”[9].
La
autorización que confiere la Ley 768 de 2002 a los Concejos Distritales de
Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, para gravar con impuesto predial y
complementarios a los particulares conforme a lo previsto en el artículo 6°,
numeral 3° de dicha ley, instituye como hecho generador del gravamen la
explotación económica que se realiza sobre un bien de uso público, o su
aprovechamiento por un particular en beneficio propio, avaluable en dinero, es
decir, con contenido y significación patrimonial. Por ello, no resulta contradictorio
desde el punto de vista constitucional que simultáneamente se persiga la
restitución del bien cuando exista detentación de hecho o cuando expire la
licencia, permiso o concesión, y que mientras ella se realiza, quien obtiene un
beneficio de contenido patrimonial sea también sujeto del tributo a que se
refiere la ley, previa decisión del concejo distrital respectivo para ese
efecto.
4.3.
Siendo ello así, no puede aceptarse el argumento esgrimido por el demandante,
en el sentido de que la disposición objetada viola el artículo 150-9 de la
Constitución, pues el legislador no está autorizando la enajenación de bienes
nacionales, sencillamente se está facultando a los concejos distritales para
gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o mejoras que
sobre esos bienes se efectúen dado el aprovechamiento económico que los
particulares están derivado de ellas, sin que ello implique que el pago de
dicho impuesto genere algún derecho sobre el terreno ocupado, como lo establece
el inciso final del artículo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002, aspecto éste
último que el actor no se detiene a analizar, es más, ni siquiera transcribe en
el escrito de demanda.
Así
las cosas, la norma demandada no “legaliza” la ocupación de bienes de uso público
como erradamente lo interpreta el demandante, lo que hace la norma, como lo
señalan el Ministerio Público y la entidad interviniente, es reconocer una
situación fáctica y a partir de ella imponer una obligación tributaria con
fundamento en el principio de equidad y de igualdad ante las cargas públicas,
sin que el pago de ese impuesto implique algún derecho sobre el terreno como la
misma ley lo establece.
Por
lo expuesto y por los cargos formulados, esta Corporación declarará la
exequibilidad del numeral tercero, del artículo 6, de la Ley 768 de 2002, salvo
la expresión “por cualquier razón” que se declarará inexequible.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE por los cargos formulados,
el artículo 6°, numeral 3°, de la Ley 768 de 2002, salvo la expresión “por
cualquier razón” que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA  VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-183/03
BIENES DE USO PUBLICO-No puede ser sujeto pasivo del impuesto predial
quien obtiene aprovechamiento particular (Salvamento de voto)
BIENES DE USO PUBLICO-No adquiere propiedad ni posesión quien realiza
mejoras (Salvamento de voto)
BIENES DE USO PUBLICO-El Estado debe garantizar pronta y efectiva
recuperación (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4244
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Art. 6, Num. 3 (parcial), de la Ley 768 de
2002.
Demandante:
Ernesto Rey Cantor
Magistrado Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con el acostumbrado respeto, debo
manifestar que no comparto la decisión adoptada por la Sala en el asunto de la
referencia, y que en su lugar debió declarar inexequible la disposición
acusada, por las siguientes razones:
1. Conforme a lo dispuesto en el Art. 287
de la Constitución Política, las entidades territoriales tendrán, entre otros,
el derecho de “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones”.
En armonía con esta disposición, el Art.
317 ibídem establece que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad
inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución
de valorización”.
Con fundamento en esta última
disposición, la ley autoriza a los municipios y los distritos la creación y el
recaudo del  impuesto predial sobre los predios o fundos, que son “cosas que
no pueden transportarse de un lugar a otro, como las tierras y minas, y las que
adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles” (Art.
656 Código Civil).
2.
El derecho de propiedad de que trata el citado Art. 317 superior como elemento
objetivo del hecho gravado es lógicamente la propiedad privada, contemplada en
el Art. 58 de la Constitución y regulada por el Derecho Privado, la cual
consiste en el poder individual de uso, disfrute y disposición de un bien, con
una función social y ecológica, que ostentan en principio los particulares pero
también las entidades públicas sobre los llamados bienes fiscales.
Dicho Art. 317
no se refiere a los bienes de uso público, que forman parte del dominio público
del Estado, están sometidos al Derecho Público, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables (Art. 63 de la Constitución Política), y
tienen como característica sustancial su destinación al uso de los habitantes
del territorio nacional (Art. 674 del Código Civil), en forma general, o en
forma exclusiva o privativa y temporal en virtud de permiso, licencia o
concesión.
La citada
distinción se explica porque los bienes de propiedad privada normalmente están
destinados a la explotación económica en beneficio particular, lo cual permite
y justifica la imposición de impuesto sobre ellos, con el fin de que su titular
contribuya a las cargas públicas (Art. 95, Num. 9, de la Constitución). En
cambio, los bienes de uso público están destinados al uso de los habitantes del
territorio nacional, de tal manera que si el uso es general ellos no tienen
vocación para producir un beneficio económico particular y si el uso es
exclusivo o privativo, en virtud de permiso, licencia o concesión, sí están
llamados a generar dicho beneficio  al usuario pero en tal caso éste paga una
contraprestación  al Estado que, con un criterio lógico y de equidad, excluye
la adición de un impuesto.
Además, en este último caso, al expirar el
plazo del uso otorgado, el bien de uso público, con sus mejoras, debe ser
devuelto al Estado, como lo contempla en forma general el Art. 682 del Código
Civil y lo prevén también algunas normas particulares como el Art. 14 de la Ley
80 de 1993, en virtud del cual “en los contratos de explotación y concesión
de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión”.
3. El sujeto pasivo del impuesto predial
es el titular del derecho real de propiedad privada sobre el inmueble o
simplemente el poseedor del mismo, este último en cuanto es un propietario aparente
y, además, legalmente presunto, que se comporta como amo y señor del bien, de
acuerdo con el Art. 762 del Código Civil, en virtud del cual “la posesión es
la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el
dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona
que la tenga en lugar y a nombre de él”.
“El poseedor es reputado
dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.
A
este respecto debe tenerse en cuenta que la posesión lógicamente sólo es predicable
de los  bienes susceptibles de propiedad privada, de modo que ésta se presume y
se adquiere por el ejercicio de aquella,  y no es predicable de otra clase de
bienes como los de uso público.
Además,
la posesión, por esencia, implica que el poseedor, singular o plural, excluye a
los no poseedores, ya que si no fuera así no entrañaría señorío, y, a su vez,
los bienes de uso público, por esencia, están destinados a ser usados por los
habitantes del territorio, lo que significa que su uso no excluye a otras
personas, aunque el usuario sea titular de un  permiso, licencia o concesión,
pues éstos son temporales y revocables por causa del interés general.
En
consecuencia, quien obtiene aprovechamiento particular de un bien de uso
público, en forma lícita o ilícita, no es propietario, ni poseedor del mismo,
en el sentido propio de los términos, de conformidad con lo dispuesto en los
Arts. 58 y 317 de la Constitución, y no puede ser sujeto pasivo del impuesto
predial.
4. La providencia indicada es contradictoria,
porque por un lado afirma que “los bienes de uso público no están gravados
con el impuesto predial y complementario”, y a continuación, al referirse a
las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen
los particulares sobre bienes de uso público, sostiene que “se trata de
inmuebles por adhesión permanente” (Num. 4.2 de las consideraciones), sin
tener en cuenta que en el campo del Derecho lo accesorio sigue la suerte de lo
principal y que precisamente con base en este principio el Art. 739 del Código
Civil  establece que el dueño de un terreno adquiere por accesión las
edificaciones, plantaciones o sementeras realizadas en él por otra persona.
Por
tanto, en virtud de dicho principio, quien realiza mejoras sobre un bien de uso
público no adquiere propiedad privada, ni tampoco posesión, sobre ellas.
5.
Por estas razones, el Estado, en vez de autorizar un impuesto sin fundamento
constitucional, que de otro lado puede estimular la ocupación ilícita de los
bienes de uso público, debe procurar su pronta y efectiva recuperación, como lo
contempla el Art. 132 del Código Nacional de Policía (Decreto ley 1355 de
1970).
Para terminar, bien podría expresarse,
evocando una célebre composición musical del folclor nacional, que en esta
ocasión la Corte con su decisión de exequibilidad ha gravado la propiedad, o la
posesión, de “la casa en el aire”.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia C-183/03
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Se
encuentra restringida por los principios y normas constitucionales (Aclaración
de voto)
LEGISLADOR-No puede determinar que una actividad inconstitucional
constituya un hecho generador (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-4244
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6, numeral 3, parcial de la Ley 768 de
2002
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Con
el acostumbrado respeto a las decisiones de la Corte, nos permitimos aclarar la
motivación de la Sentencia de la referencia, en relación con la autorización
que se le confiere a los Concejos Distritales de las ciudades de Barranquilla,
Cartagena de Indias y Santa Marta, para gravar con impuesto predial a los
particulares que realicen construcciones, edificaciones o cualquier otro tipo
de mejoras sobre bienes de uso público sin contar con un título que legitime su
posesión.
Al
respecto, consideramos que para efectos de la declaratoria de exequibilidad,
era necesario hacer una distinción entre aquellos particulares que en virtud de
un contrato de concesión o del otorgamiento de una licencia proceden a
construir y realizar mejoras sobre un bien de uso público, y aquellos que sin
poseer título legítimo edifican sobre bienes de la misma naturaleza.
En
el primer caso, el hecho generador del impuesto no se encuentra prohibido por
la Constitución y las leyes, y por lo tanto, la imposición tributaria funda su legitimidad
en el título que autoriza a los particulares a ocupar o explotar el bien de uso
público.
En
el segundo caso, es decir, cuando se trata de la ocupación ilegítima de un bien
de uso público, de conformidad con los artículos 58 y 63 de la Constitución, la
única actividad que el Estado puede adoptar es la obtención de su restitución,
junto con los inmuebles adheridos a él. No resulta constitucional, en cambio,
que el hecho generador del impuesto predial recaiga sobre una actividad ilegal
realizada por particulares, rechazada por el ordenamiento jurídico cuando
establece la obligación estatal de proteger los bienes de uso público y de
velar para que sean disfrutados por la comunidad en general.
En
nuestro criterio, la libre configuración normativa del legislador en materia
tributaria se encuentra restringida por los principios y las normas
constitucionales, y en consecuencia, a pesar del amplio poder impositivo del
cual goza, no puede determinar que una actividad inconstitucional, como es la
ocupación de hecho de un bien de uso público, constituya  un hecho generador
para la adquisición de rentas distritales. Es por ello, que en el ejercicio de
sus funciones, el legislador debe sujetarse a la Constitución, con el fin de
hacerla efectiva y de guardar la coherencia y la unidad del ordenamiento
jurídico.
Por
lo anterior, nos apartamos de la motivación señalada en la Sentencia adoptada
por esta Corporación con respecto al tema expuesto, considerando que la norma
demandada debió haberse declarado exequible, en el entendido que el hecho
generador determinado por el legislador, únicamente se refiere a los
particulares que construyan, edifiquen o realicen mejoras sobre un bien de uso
público amparados en títulos legítimos, tales como licencias, concesiones y
permisos.
Fecha
ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] T-508/92, T-566/92, T-292/93,  T-081/93, T-150/95, T-617/95, entre
otras
[2] T-150/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3] Cfr. José J. Gómez- Bienes Primera Parte. Corte Suprema de
Justicia Sent. 26 de septiembre de 1940.
[4] CSJ Sent. 26 de septiembre de 1940
[5] Sent. SU360/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Sent. T-150/95 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[7] Cfr.  C-004/93, C-084/95, C-987/99
[8] Actos Legislativos No. 1 de 1987, No. 3 de 1989 y No.1 de 1993,
respectivamente. En relación con la creación de estos distritos especiales, la
Corte Constitucional se pronunció al respecto al analizar la constitucionalidad
de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 22/99 Senado y No.06/00
Cámara “Por el cual  se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de
los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico e Santa Marta”, en
sentencias C-063/02 y C-481/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] Sent. C-063/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño