C-572-19
Sentencia C-572/19
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Formal y material
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Exigencias
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro
actione
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
LEGISLADOR-Casos en que incurre en
omisión legislativa
OMISION LEGISLATIVA
ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias
(…) la Corte ha sostenido que cuando
se presenta una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, el accionante tiene una carga argumentativa mucho más exigente, pues
el cargo no se dirige directamente contra un texto explícito de naturaleza
legal sino frente a los efectos jurídicos de una exclusión que resulta
contraria a la Carta.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Eventos en que se configura
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para
admisión/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Clases de sentencias a adoptar
cuando se configura/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional
(…) al referirse a los requisitos de procedibilidad de
la acción pública de inconstitucionalidad cuando la técnica de control
propuesta es la omisión legislativa relativa, la Corte ha precisado que la
aptitud de la demanda se encuentra condicionada a que la omisión sea atribuible
directamente a la disposición acusada y en ningún caso a otra u otras que no hayan sido
vinculadas al proceso. Particularmente,
la Corte ha insistido en la necesidad de que la configuración de la presunta
omisión legislativa no suponga un ejercicio interpretativo de regulaciones
distintas o de normas indeterminadas, pues ello implicaría que debe inhibirse
para emitir un pronunciamiento de fondo ante el incumplimiento de los
requisitos para formular un cargo de esta naturaleza. En este sentido, ha
sostenido que, excepcionalmente, en estos casos se puede integrar la unidad
normativa que permite extender el examen de constitucionalidad a normas no
acusadas, pero solo si la demanda cumple los requisitos formales y sustanciales
para un pronunciamiento de fondo
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de carga
argumentativa
Referencia: Expediente D-13219
Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra
el artículo 2 de la Ley 1447 de 2001
Demandante: Brandon Lainez Rojas
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la
Constitución, el ciudadano Brandon Lainez Rojas presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 2 de la Ley 1447 de 2011, “[p]or
la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución”.
A
juicio del accionante, la disposición demandada vulnera los artículos 1, 2, 3,
4 y 7 de la Constitución Política porque no incluye mecanismo alguno de
participación ciudadana durante el examen periódico de límites de las entidades
territoriales.
Mediante
auto de 17 de mayo de 2019, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda por
considerar que (i) cuando se presenta una demanda por omisión legislativa
relativa es deber del demandante cumplir con una carga de argumentación aún más
exigente, en tanto que su intención es plantear un escenario en el que sea el
accionante, y no el juez, quien delimite el marco dentro del cual se ejercerá
el control constitucional en cada caso; además por cuanto (ii) el demandante no
expuso una argumentación jurídica y objetivamente convincente que generara una
duda suficiente sobre la discrepancia de las disposiciones demandadas con el
texto superior, por lo que concedió tres (3) días para su corrección.
De
manera oportuna el accionante presentó escrito de corrección y mediante Auto de
11 de junio de 2019, en aplicación del principio pro actione, el magistrado
sustanciador admitió la demanda y dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el
inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su
competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del
Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto
2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a las
Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de
Representantes; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitó a la Defensoría del
Pueblo, al Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, al Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), al Departamento Nacional de Planeación
-DNP, a la Agencia Nacional de Tierras -ANT, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana
de Juristas, al Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad
-DeJusticia, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación
Colombiana de Municipios, a los decanos de las facultades de Derecho de las
universidades de Antioquia, del Norte, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Nacional
de Colombia, Sergio Arboleda (sede Bogotá), EAFIT, Francisco José de Caldas y
Militar Nueva Granada, al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre
Desarrollo de la Universidad de los Andes y al Centro de Investigaciones y
Proyectos Especiales -CIPE de la Universidad Externado de Colombia[1].
Concluido
el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir la demanda en referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su
publicación en el Diario Oficial Nro. 48.095 de 9 de junio de 2011, cuyo
contenido completo se reprocha:
“LEY 1447 DE 2011
(junio 9)
Diario Oficial Nro. 48.095 de 9 de junio de 2011
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se desarrolla el
artículo 290 de la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 2o. EXAMEN Y REVISIÓN PERIÓDICA DE LÍMITES.
El examen periódico de los límites de las entidades territoriales dispuesto por
el artículo 290 de la Constitución Política, se hará mediante diligencia de
deslinde por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, de oficio o a
petición, debidamente fundamentada, del representante legal de una, varias o
todas las entidades territoriales interesadas o de las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del
Senado de la República y la Cámara de Representantes, en los siguientes casos:
a) Cuando no exista norma que fije los límites, sino
que este es el resultado de la evolución histórica o de la tradición;
b) Cuando las descripciones contenidas en los textos
normativos sean imprecisas, insuficientes ambiguas o contrarias a la realidad
geográfica;
c) Cuando la norma que fije el límite o lo modifique
mencione comprensiones territoriales, sectores o regiones que previamente no
estén definidos, delimitados o deslindados;
d) Cuando ocurran eventos que alteren posición
espacial de los elementos que conforme el límite.
El IGAC informará a las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado
de la República y la Cámara de Representantes y al Ministerio del Interior y de
Justicia tanto de la iniciación del deslinde como de los avances y resultados
del mismo.
Realizado el deslinde de una entidad territorial solo
procederá su revisión o examen periódico cada 20 años. Se podrá antes de ese
término cuando ocurran eventos que alteren la posición espacial de los
elementos que conforman el límite y con los mismos requisitos establecidos en
el inciso anterior”.
III.
LA DEMANDA
3.1. A juicio del accionante, la disposición demandada
incurre en una omisión legislativa relativa además de que resulta violatoria de
los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución Política.
3.1.1.
En su opinión, se configura una omisión legislativa relativa al no incluir la
obligación de consultar a las comunidades afectadas cuando se adelante el
examen y revisión periódica de límites, violando así el principio de
participación ciudadana de aquellas.
3.1.2.
Explica que el artículo 2 de la Ley 1447 de 2011 desconoce el artículo 1
constitucional dado que el principio de descentralización “solo se puede cumplir
en el entendido de que una entidad del rango nacional no tenga la facultad unilateral
de cambiar la naturaleza jurídica de los entes territoriales, lo cual por los
vacíos que deja la mentada ley puede ocurrir”.
3.1.3.
Por su parte, el artículo 2 constitucional también resulta vulnerado pues, en
su opinión, “tal como se formuló esta disposición permite que los cambios
efectuados por el IGAC alegando criterios técnicos pueda [sic] cambiar
la naturaleza jurídica de diferentes zonas del país sin previa pronunciación [sic]
de los ciudadanos que se verán afectados por dicha decisión”,
desconociendo, de contera, los artículos 297, 307 y 319 Constitucionales sobre
la participación de todos en las decisiones que les afectan.
3.1.4.
En el mismo sentido, el artículo 3 superior indica que la soberanía reside en
el pueblo y junto con el artículo 103 de la misma normativa, “refuerzan la
concepción de la necesidad de respetar el poder de decisión que tiene el pueblo
como soberano, la cual se expresa bajo mecanismos como el referendo y la
consulta popular, que como hemos visto el constituyente consagró para
diferentes situaciones donde se viera modificada en menor o mayor medida la
naturaleza jurídica del territorio”. Dicho poder de decisión se ve truncado
por la disposición demandada.
3.1.5.
Sostuvo igualmente que la Constitución es norma de normas por lo que “además
de ser fundamento de toda acción pública de inconstitucionalidad, en la
presente acción tiene una relevancia mayor, ya que la ley no tuvo en cuenta los
límites normativos que le impone tácitamente el artículo 4 superior, en el
entendido que para garantizar la supremacía constitucional se debe interpretar
armónicamente la misma y no realizar un desarrollo normativo, partiendo de un
artículo aislado que para el caso concreto sería el 290”.
3.1.6.
Y finalmente, que el artículo 7 de la Constitución Política resulta vulnerado
porque aquel “consagra la protección cultural de la nación colombiana, la
cual puede ser desconocida completamente por un criterio técnico del IGAC, ya
que aparte de no tener consulta a las comunidades, tampoco consagra como límite
la existencia cultural en una región”.
En consecuencia, solicitó declarar la inconstitucionalidad de la norma
acusada y, de manera subsidiaria, su exequibilidad “en el entendido de que
la facultad del IGAC deberá estar sometida a consulta cuando de una forma u
otra esta verse sobre territorios habitados y que cambie su naturaleza
jurídica”.
IV.
INTERVENCIONES
4.1.
Federación Colombiana de
Municipios[2]
Solicitó
declarar la inexequibilidad de la norma demandada, por cuanto “arrasa con la
autonomía municipal, la soberanía popular, la democracia participativa, en la
medida en que permite que una entidad del orden nacional manu militari entre a
determinar cuáles serán los nuevos linderos de una entidad territorial, lo cual
puede traducirse en la mutilación de su territorio, el cercenamiento de lugares
de especial importancia para sus habitantes”.
4.2.
Asociación Colombiana de Ciudades
Capitales[3]
Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la
demanda por falta de acreditación de los cargos para alegar la
inconstitucionalidad de la disposición demandada. Al respecto, consideró que el
accionante hizo una interpretación equívoca y aislada de la norma, en tanto el
artículo que la precede indica, con claridad, que “corresponde al Congreso
de la República fijar o modificar los límites del orden departamental y del
distrito capital de Bogotá, a las asambleas departamentales el de los municipios
y provincias departamentales, y al Gobierno Nacional el de las entidades
territoriales indígenas. En este sentido, el IGAC no es competente para fijar
los límites de las entidades territoriales, sino que está facultado para
realizar la diligencia de deslinde en el examen periódico de los límites, tal y
como lo establece el artículo 2 demandado”. Lo anterior, en tanto el IGAC,
bajo ningún supuesto, definirá límites de manera definitiva y unilateral.
Así las cosas, considera que los argumentos del
demandante carecen de certeza, pertinencia y especificidad, ya que “presenta
puntos de vista subjetivos sobre la constitucionalidad de la norma, pues a
partir de suposiciones sobre una competencia inexistente del IGAC refiere sus
opiniones, y concluye que el solo hecho de realizar el deslinde va a modificar
la naturaleza jurídica del territorio y que esto es inconveniente para los
municipios y la población que habita el lugar”.
4.3.
Defensoría del Pueblo[4]
Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la
demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la norma demandada.
Considera que no se configura la omisión legislativa
relativa alegada en tanto “el procedimiento señalado en el artículo 290
ibídem, no cuenta con las implicaciones que se derivarían de la concreción de
alguno de los eventos señalados en los artículos 297, 307, 319 y 321, como son
la creación o integración de una persona jurídica o entidad administrativa
diferente a la que tradicionalmente venía perteneciendo una determinada
población y territorio, así como el sometimiento de aquellos a unas autoridades
administrativas diferentes de las que han elegido tradicionalmente para el
efecto, entre otros aspectos”.
Explicó que el ejercicio periódico radicado en cabeza del
IGAC tiene implicaciones distintas a las que el demandante intenta darle, de
tal manera que no regula casos análogos ni asimilables a aquellas situaciones
que sí requieren el desarrollo de ejercicios de participación ciudadana. Lo
anterior, para concluir que “la necesidad del demandante de acudir,
erradamente, al principio de democracia participativa para sustentar la
existencia de una obligación constitucional dirigida al legislador, da cuenta
de la inexistencia de un deber concreto y específico en tal sentido”.
4.4.
Ministerio del Interior[5]
Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la
demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la norma demandada.
En su concepto, el demandante no satisfizo los
requisitos necesarios para demostrar la configuración de una omisión
legislativa relativa en tanto no sustentó en qué medida la disposición acusada
no está armonizada con la Constitución por el sólo hecho de no incluir la obligación
de consultar a las comunidades cuando se realicen procesos de revisión de
límites de los territorios que habitan, ni la existencia de un deber específico
impuesto por el texto constitucional al legislador en ese sentido. Así, los
argumentos caen en una apreciación subjetiva e interpretación equivocada de la
norma demandada por lo que tampoco se cumple con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
4.5.
Departamento Administrativo
Nacional de Estadística[6]
Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la
demanda por incumplimiento de los requisitos para lograr propiciar un estudio
de constitucionalidad, en tanto el accionante desarrolló de manera insuficiente
los argumentos que esgrimió para alegar la supuesta omisión legislativa
relativa.
4.6.
Universidad de Antioquia[7]
Solicitó declarar la inconstitucionalidad de la norma
o, en su defecto, condicionar los “procedimientos de delimitación
territorial entre departamentos en casos conflictivos a la aplicación de algún
tipo de procedimiento participativo ciudadano”.
En su opinión, “la naturaleza de los actos
demarcatorios de dicho Instituto debe ser esencialmente cartográfica: un
instrumento científico-técnico valioso para la acción estatal, muy útil y
necesario como ayuda de visualización de nuestra geografía política patria,
pero sin que ello pueda revestir el alcance de poder político decisorio
soberano sobre las entidades territoriales del Estado y las comunidades que
estas expresan y cuyos intereses gestionan”. Por consiguiente, al no
garantizar la norma acusada la participación ciudadana, se vulneran los
principios más elementales en los que se funda el Estado.
4.7.
Gobernación de Antioquia[8]
Solicitó declarar la inexequibilidad de la norma. Sostiene
que el artículo 290 Superior sólo hace referencia al examen periódico de los
límites de las entidades territoriales pero que el artículo demandado incluye,
además, una revisión periódica que excede las funciones que el Constituyente le
confió al IGAC. Agregó que, en todo caso, cualquier cambio en los límites de
las entidades territoriales debe estar precedido de la participación de
aquellos a quienes la decisión puede afectar, por lo que “permitir que haya
una sola voluntad, la del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para establecer
los límites de las entidades territoriales, es desconocer la Constitución Política
de Colombia”.
4.8.
Intervención ciudadana[9]
Varios estudiantes de la Universidad de la Amazonía
solicitaron declarar la inexequibilidad de la norma por considerar que,
efectivamente, se configura una omisión legislativa relativa al excluir la
obligación de promover la participación en las decisiones que afectan a la
población.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto Nro. 006626 de 5 de agosto de 2019, solicitó
declarar la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, la
exequibilidad de la disposición demandada.
Consideró
que no es posible concluir que la norma demandada “faculta al IGAC para
modificar la ‘naturaleza jurídica’ del ente territorial pues, si bien el
significado de este efecto es discutible en sí mismo, respecto del sentido que
asume el actor es claro que el referido examen periódico se entiende como un
mecanismo de precisión de límites, que se distingue de la creación o
modificación de un territorio. En efecto, la lectura sistemática de la ley hace
imprescindible resaltar que, en armonía con la Carta Política, ese mismo cuerpo
legal reconoce que son otras las instancias competentes para fijar o modificar
el límite de regiones territoriales, y define tanto el alcance del deslinde
como el procedimiento que se debe surtir”. Concluye, en consecuencia, que
el cargo no es apto por carecer de certeza, especificidad y suficiencia.
En
todo caso, encontró que no se configura la omisión legislativa relativa alegada
pues, “más allá de la disposición que en concreto se censura, la ley incluyó
reglas que garantizan la participación de las entidades territoriales en el
procedimiento para el deslinde y que, durante el debate surtido en su conjunto
(al estudiar otros artículos de la iniciativa) el legislador abordó la
discusión sobre la procedencia o no de la consulta popular’ para resolver los
diferendos limítrofes”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
6.1.
Competencia
De conformidad con lo establecido en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda de la referencia pues la disposición
acusada hace parte de la Ley 1447 de 2011 “[P]or la cual se desarrolla el
artículo 290 de la Constitución Política de Colombia”.
6.2.
Sobre la aptitud de los
cargos formulados
Con base en los cuestionamientos planteados por la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio
del Interior, el DANE y la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la
Corte pasa a examinar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad elevados
contra la disposición demandada por la supuesta violación de los artículos 1,
2, 3, 4 y 7 superiores, y por omisión legislativa relativa.
Al efecto, cabe recordar que el artículo 241 de la
Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la
guarda de su integridad y supremacía y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la
función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.
Esta Corporación, con fundamento en el Decreto Ley
2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley
se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la
consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita
adelantar una discusión a partir de la confrontación del contenido verificable
de una norma legal con el enunciado de un mandato Superior.
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia
constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de
constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos
presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana
reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991[10];
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo
están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[11].
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de
la demanda, debe estructurar los cargos de inconstitucionalidad de manera que
satisfaga los requisitos exigidos, así:
De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, las demandas de inconstitucionalidad deberán señalar: (i) las
normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas
constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por
las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que
se discute sea el quebrantamiento del correcto trámite legislativo, se debe
señalar cuál es el trámite que debió haberse observado; y (v) la razón
por la cual la Corte es competente.
Particularmente, respecto del requisito consistente en
expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera
inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el
concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto
de la violación es formulado adecuadamente cuando, además de (i) identificar
las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción literal o
inclusión por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones
constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii) se formula por lo
menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposición de las razones o
motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido
infringidos.
En relación con este último requisito, la
jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de
contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta
que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones
invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[12].
Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez
constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto
superior.
Este Tribunal ha definido el alcance de los mínimos
argumentativos requeridos en los siguientes términos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la
demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que
el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera
confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad,
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta
Política; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada[13].
Adicionalmente, cuando se alega omisión legislativa, se impone al
demandante demostrar “(i) la existencia de una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto
Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la
Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que, en los casos de exclusión, la falta de
justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión
sea el resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al legislador”[14].
En consecuencia, frente a las demandas
que incumplen los requisitos antes mencionados la Corte deberá declararse
inhibida en razón del carácter rogado del control abstracto de
constitucionalidad, de manera que se deja abierta la posibilidad de que se vuelva
a cuestionar la correspondencia entre las normas legales acusadas y la Carta
Política.
6.2.1.
El caso concreto: la
demanda es inepta
El accionante considera que el artículo 2 de la Ley 1447 de 2011 "(p)or
la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política de Colombia” vulnera
los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Carta Política, y solicitó declarar su
inconstitucionalidad o su exequibilidad condicionada “en el entendido de que
la facultad del IGAC deberá estar sometida a consulta cuando de una forma u
otra esta verse sobre territorios habitados y que cambie su naturaleza
jurídica”.
Arguye
que la función atribuida al
IGAC, consistente en adelantar la diligencia de deslinde para el examen
periódico de los límites de las entidades territoriales dispuesto por el artículo
290 constitucional, sin restricción alguna, deriva en la vulneración de los
derechos de las comunidades a participar en las decisiones que impactan su
territorio. Por tanto, al no haber incluido previsión alguna referida a la
obligación de garantizar el principio de participación ciudadana a través de la
realización de consultas en aquellos casos “decididos” por el IGAC, se
configura una omisión legislativa relativa que, de contera, desconoce los
artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución Política porque, en ningún caso, una
entidad de rango nacional puede, de manera unilateral, cambiar la “naturaleza
jurídica” de los entes territoriales so pena de estar vulnerando el
principio de descentralización.
La Sala advierte, al respecto, que la
demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione con base en
el cual, “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de
los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante”[15] de
manera que, en análisis posterior, se decida sobre la satisfacción de los
mismos. Y lo fue, tanto por la alegada violación de los artículos 1, 2, 3, 4 y
7 de la Carta, como por el cargo de omisión legislativa relativa, cuyo
argumento único estuvo dirigido a sostener que la disposición no previó la
realización de consultas a la comunidad durante el trámite de revisión periódica
de límites, situación que restringe el derecho a la participación ciudadana en
procesos que podrían conducir a cambios en la naturaleza jurídica de los entes
territoriales de los que hacen parte.
La Sala encuentra que existe ineptitud sustantiva de
la demanda y se declarará inhibida como pasa a explicarse.
6.2.1.1.
Cargo de inconstitucionalidad
por violación de los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución Política
Frente
al cargo de inconstitucionalidad por violación de dichos artículos, el
accionante expuso argumentos que resultan claros en tanto siguen un curso de exposición comprensible, pero
incumplen los requisitos de certeza, pertinencia,
especificidad y suficiencia, necesarios para que se configure un
verdadero cargo de inconstitucionalidad en los términos que lo ha exigido esta
Corporación.
En
efecto, las razones
expuestas en la demanda carecen de certeza habida consideración de que
extraen de la disposición demandada contenido y consecuencias que no se
desprenden de esta desde un punto de vista objetivo, como que la norma
demandada habilita al IGAC a modificar la “naturaleza jurídica” de los
entes territoriales sin consultar previamente a los pobladores, quienes podrían
verse afectados con la decisión. Al respecto señala que la disposición
demandada permite que “el IGAC alegando criterios técnicos pueda cambiar la
naturaleza jurídica de diferentes zonas del país sin previa pronunciación [sic]
de los ciudadanos que se verán afectados por dicha decisión”. Lo expuesto
no sólo no corresponde al contenido de la disposición acusada sino que demuestra
una lectura errónea y aislada de la misma, en tanto del texto de la Ley 1447 de
2011 se tiene que (i) la competencia para
fijar o modificar los límites de regiones territoriales del orden departamental
y del distrito capital de Bogotá, corresponde al Congreso de la República; (ii)
la competencia para fijar o modificar los límites de los municipios y
provincias territoriales corresponde a las asambleas departamentales; (iii) al
Gobierno Nacional le corresponde fijar o modificar los límites de las entidades
territoriales indígenas[16]; (iv) corresponde
al Congreso de la República definir los límites dudosos y solucionar los
conflictos limítrofes de las regiones territoriales, departamentos y distritos de
diferentes departamentos; y (v) la diligencia de deslinde de responsabilidad
del IGAC en la realización del examen periódico de los límites de las entidades
territoriales dispuesto por el artículo 290 constitucional, se limita a una “operación
administrativa consistente en el conjunto de actividades técnicas, científicas
mediante las cuales se identifican, precisan, actualizan y georreferencian en
terreno y se representan cartográficamente en un mapa los elementos
descriptivos del límite relacionados en los textos normativos o a falta de
claridad y conformidad de estos con la realidad geográfica, los consagrados por
la tradición” (art. 3 Ley 1447 de 2011).
En esa medida, la interpretación en que se apoya la demanda
no corresponde a una lectura integral de la disposición demandada, la cual regula
-con suficiente claridad- las funciones del IGAC para la revisión periódica de
límites, las cuales no incluyen cambiar ni modificar la naturaleza jurídica de las
entidades territoriales. Así quedó consignado en la exposición de motivos del
proyecto de ley 135 de 2009 Senado, que resultó en la expedición de la Ley 1447
de 2011[17],
en la que se explicó que “no se pretende fomentar o propiciar modificaciones
de los actuales límites de las entidades territoriales”, sino que, por el
contrario, se busca establecer un “procedimiento idóneo, ágil y práctico
para la revisión periódica de límites y la resolución de diferendos limítrofes
de las entidades territoriales de la República, en forma técnica y sin
afectar funciones de las corporaciones de elección popular sobre la fijación de
límites” (subrayado fuera de texto), de manera que faculta al IGAC “para
adelantar el examen de los límites de las entidades territoriales, y la
definición, elaboración, publicación y actualización periódica del Mapa Oficial
de la República, por ser la entidad rectora y especializada en asuntos
cartográficos, catastrales y geográficos en el país y contar con una amplia red
de oficinas en el país que permitirán una desconcentración de funciones y una
mayor cercanía con las entidades territoriales más apartadas”.
Así las cosas, los argumentos desarrollados por el demandante
no satisfacen el mínimo de certeza necesario para
que la Corte pueda desarrollar un juicio de constitucionalidad[18].
Tampoco se desarrollaron argumentos específicos. En
efecto, cuando en el escrito se sostiene que “el principio de la
participación ciudadana en las decisiones que los afectan es un principio de
gran relevancia para el constituyente originario, por lo cual no solo se
encuentra en el artículo segundo de nuestra carta política, sino que también
irradia otras disposiciones normativas como las mentadas, además de que tres de
ellas consagran la acción popular como medio idóneo para esa consulta
obligatoria y vinculante del pueblo. Por lo cual si incluso mediando el
congreso y los representantes del pueblo en distintas corporaciones, se exige
la voluntad expresa de este para la autorización de dicho cambio, pues será en
mayor medida de esperar que cuando lo único que medie sea una entidad del orden
nacional (como lo contempla la presente ley demandada) tenga una mayor
relevancia el pronunciamiento de los habitantes de la zona”, en realidad se
trata de afirmaciones genéricas sobre el derecho a la participación ciudadana
que no configuran razones concretas de carácter constitucional que permitan
plantear una contradicción entre la norma acusada y las normas superiores, pues
no señala de qué manera la no inclusión de una obligación expresa de
participación en el artículo demandado desconoce tal derecho. Como lo explicó
la Defensoría del Pueblo, “el
procedimiento señalado en el artículo 290 ibídem, no cuenta con las
implicaciones que se derivarían de la concreción de alguno de los eventos
señalados en los artículos 297, 307, 319 y 321, como son la creación o
integración de una persona jurídica o entidad administrativa diferente a la que
tradicionalmente venía perteneciendo una determinada población y territorio”.
Igualmente afirmó, -de manera general-, que ha
existido un error en el diseño del Estado colombiano, que viene incluso desde
la asamblea constituyente cuando se debatió el modelo del Estado, triunfando la
noción de centralismo, por lo que la norma limita el principio de
descentralización, pero no justifica de qué manera estas afirmaciones se
encuentran vinculadas con la violación constitucional alegada.
En consecuencia, tampoco se cumple el requisito de
especificidad dado que el accionante no explicó por qué el artículo 2 de la Ley
1447 de 2011 resulta inconstitucional desde parámetros objetivos y
verificables, que no se limiten a apreciaciones infundadas y que, por ende,
hagan concluir que resulta necesario un control de constitucionalidad sobre
esta disposición.
Los argumentos desarrollados en la demanda también carecen
de pertinencia al advertir sobre las limitaciones de las autoridades
encargadas de decidir las disputas limítrofes, dando cuenta de problemas de
aplicación como sucedió en el caso de Belén de Bajirá, disputa limítrofe que no
ha podido ser solucionada debido a la inacción del Congreso de la República
que, pese a contar con todos los elementos técnicos necesarios para decidir, no
se pronunció y dejó en firme la propuesta del IGAC la cual es actualmente
objeto de control ante el Consejo de Estado. En opinión del demandante, el IGAC
ha cambiado varias veces de parecer al momento de definir los límites, lo que
repercute en la adecuada administración de las entidades territoriales. Para la
Sala, los anteriores argumentos sugieren adelantar un análisis de la norma ya
no confrontándola con la Constitución, sino con una serie de situaciones
fácticas que desbordan la competencia de la Sala por impertinentes.
Y, en consecuencia, el cargo tampoco es suficiente
en tanto no logra despertar una duda mínima capaz de iniciar un proceso
dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma
legal y haga necesario un pronunciamiento por parte de esta Corporación.
6.2.1.2.
Cargo de
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa
En opinión de la demandante, se configura una omisión
legislativa relativa en tanto la norma demandada no incluyó una obligación
expresa de consultar a la comunidad durante el procedimiento de deslinde que
debe adelantar el IGAC en los eventos en los que, existiendo habitantes, se
sugiera una modificación a la “naturaleza jurídica” de la entidad
territorial examinada. A juicio del peticionario, dicha obligación ha debido
incluirse, perspectiva bajo la cual indudablemente se estaría en presencia de
una acusación basada en lo que la jurisprudencia de esta Corporación denomina
una omisión legislativa relativa[19],
situación que se da cuando una norma no regula lo que por expreso mandato de la
Constitución ha debido regular, omisión cuya inexequibilidad es posible aducir,
como bien se sabe, cuando es relativa, mas no cuando es absoluta[20], pero que,
en todo caso, requiere de una especial fundamentación que no se satisface en el
presente caso.
Las razones en las que el accionante sustenta la
inconstitucionalidad de la expresión demandada no controvierten el contenido
normativo o lo que evidentemente se desprende de su texto gramatical, sino que,
por el contrario, lo censura por algo que no incorpora y que estima debería
expresar, como es el deber de consultar a las comunidades durante el
procedimiento de deslinde propio del examen periódico de los límites que debe
adelantar el IGAC.
Dijo el accionante:
“Así pues, aterrizamos el concepto de
omisión legislativa relativa en el entendido de que el hecho de que  el
artículo 2 de la ley 1447 de 2011 no consagre una prohibición expresa [sic] para
cuando a raíz de una actuación de esta entidad se modifique la naturaleza
jurídica de una zona, (al ya no pertenecer a un departamento o municipio sino a
otro), [sic] es contrario a otros casos, en los cuales el constituyente
estableció de forma expresa la necesidad de realizar una consulta a una
comunidad cuando acontecieran este tipo de hechos, esto se puede apreciar en el
desarrollo de la vulneración con respecto del artículo 2 de la constitución y
que repercute en los demás artículos que cito posteriormente, [sic] por lo cual
se puede hacer una similitud entre los artículos 297, 307, 319 y 321
Superiores, por las situaciones que trata y que en todas estas el constituyente
consagró la consulta a las comunidades como una obligación”.
Al respecto, la jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Corporación
ha afirmado que el legislador viola los deberes que le impone la Constitución
no solo al expedir una norma contraria a los preceptos superiores, sino cuando,
además, omite acatar el imperativo constitucional de regular determinada
situación[21].
En desarrollo de lo anterior, ha diferenciado entre las omisiones
legislativas absolutas y las omisiones legislativas relativas. Respecto de las
primeras, la Corte ha precisado que se presentan cuando existe total
inactividad del legislador sobre la materia en la que se exige su intervención,
por lo que, ante la ausencia de norma sobre la cual pueda recaer el juicio de
constitucionalidad, aquella carece de competencia para decidir de fondo[22]. Sobre las segundas,
es decir, sobre las omisiones legislativas relativas, la jurisprudencia
constitucional ha aclarado que se presentan cuando el legislador sí ha regulado
el asunto, pero lo ha hecho de forma incompleta, por la ausencia de un aspecto
normativo específico en relación con el cual existe el deber constitucional de
adoptar determinadas medidas legislativas[23].
Así, de manera general, para que se configure una omisión legislativa
relativa es necesario que exista una norma constitucional que contenga un
mandato claro y determinado de regular una situación, “[e]s decir, se trata
de deberes normativos que resultan ajenos al margen de apreciación otorgado al
legislador, quien no puede, por consiguiente, excluirlos de la ley por
consideraciones de necesidad o conveniencia”[24], y que el legislador haya incumplido su
deber de incluir el elemento señalado por la Carta en la norma vigente.
Este incumplimiento de los mandatos constitucionales puede tener lugar
cuando[25]
(i) la norma expedida favorece
a ciertos grupos, perjudicando a otros, (iii) el legislador adopta un precepto
que excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás,
o (iii) cuando al regular una institución, omite una condición o un elemento esencial
para armonizar la ley con la Constitución[26].
En estos escenarios, la Corte deberá proferir una sentencia aditiva en la que,
además de advertir la omisión del legislador, incorpore el elemento faltante en
la disposición para que la misma se ajuste a los mandatos constitucionales[27].
Ahora bien, en consonancia con los términos planteados, la Corte ha
sostenido que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad por
omisión legislativa relativa, el accionante tiene una carga argumentativa mucho
más exigente, pues el cargo no se dirige directamente contra un texto explícito
de naturaleza legal sino frente a los efectos jurídicos de una exclusión que
resulta contraria a la Carta. En este sentido, en la sentencia C-133 de 2018[28], la Corte reiteró que para establecer si es procedente el control
constitucional de una norma por omisión legislativa relativa, corresponde al
demandante demostrar:
“(a) la existencia de una norma respecto de la cual se
pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la
exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o
situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables,
debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el
precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón suficiente que
justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes
que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de
una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la
regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran
regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en
consecuencia la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de
justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber
específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para
regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por
consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador[29].
Adicionalmente ha señalado que también se deben tener en cuenta dos exigencias
más: vi) si la supuesta omisión emerge a primera vista de la norma propuesta, o
(vii) si se está más bien, ante normas completas, coherentes y suficientes, que
regulan situaciones distintas[30]”.
De igual forma, al referirse a los requisitos de procedibilidad de la
acción pública de inconstitucionalidad cuando la técnica de control propuesta
es la omisión legislativa relativa, la Corte ha precisado que la aptitud de la
demanda se encuentra condicionada a que la omisión sea atribuible directamente
a la disposición acusada y en
ningún caso a otra u otras que no hayan sido vinculadas al proceso[31]. Particularmente, la Corte ha insistido en
la necesidad de que la configuración de la presunta omisión legislativa no
suponga un ejercicio interpretativo de regulaciones distintas o de normas
indeterminadas[32],
pues ello implicaría que debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo
ante el incumplimiento de los requisitos para formular un cargo de esta
naturaleza[33].
En este sentido, ha sostenido que, excepcionalmente, en estos casos se puede
integrar la unidad normativa que permite extender el examen de
constitucionalidad a normas no acusadas, pero solo si la demanda cumple los
requisitos formales y sustanciales para un pronunciamiento de fondo[34].
Con base en lo anterior, la Corte se ha inhibido para proferir pronunciamientos
de fondo, por incumplimiento del requisito de certeza, cuando la exclusión
normativa que se alega a título de omisión legislativa obedece a una lectura
aislada, subjetiva, restringida o parcial de la disposición acusada, bien
porque el ingrediente, condición normativa, grupo social o consecuencia
jurídica que se echa de menos, se encuentra contenido en otra norma del ordenamiento
jurídico[35]
o porque, previamente, por vía de interpretación, fue incorporado por esta
Corporación en su jurisprudencia[36].
En el caso sub examine la Sala advierte que, si
bien el demandante identificó la aparente omisión legislativa en la que incurre
el artículo 2 de la Ley 1447 de 2011, no demostró los demás presupuestos
necesarios para materializarla, de manera que la censura no cumple uno de los requisitos específicos
para la procedibilidad de las demandas en las que se alega omisión legislativa
relativa, cual es la inobservancia
de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al Legislador.
Más allá de asimilar el examen y revisión periódica de
límites de las entidades territoriales, dispuesto en el artículo 290 Superior y
Ley 1447 de 2011, con las situaciones reguladas en los artículos 297, 307, 319,
321 de la Constitución que incorporan la obligatoriedad de la consulta,  el demandante
no probó en qué medida la disposición demandada no está armonizada con la
Constitución por el hecho de que no incluya en su texto dicha participación cuando
se adelante la revisión periódica de límites que compete realizar al IGAC.
Tampoco demostró cómo la supuesta no inclusión de una
obligación de garantizar la participación de las comunidades carece de un
principio de razón suficiente, o genera una desigualdad negativa frente a los
sujetos que estén amparados por las consecuencias jurídicas del artículo
acusado, ni porqué la regulación del Procedimiento Administrativo General
contenida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el que se garantiza la intervención de los
terceros que puedan resultar afectados con las actuaciones administrativas que
adelanten los organismos y
entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes,
sectores y niveles, no satisfacen el derecho a la participación de las
comunidades en tales actuaciones.
Y, finalmente, no evidenció que hubiera un deber
específico impuesto por el Constituyente al legislador de consultar a las
comunidades a la hora de realizar el examen periódico de los límites de las
entidades territoriales por parte del IGAC, por lo que tampoco prospera el
cargo por omisión legislativa relativa[37].
Como lo advirtió la Defensoría del Pueblo, “la necesidad del demandante de acudir, erradamente, al
principio de democracia participativa para sustentar la existencia de una obligación
constitucional dirigida al legislador, da cuenta de la inexistencia de un deber
concreto y específico en tal sentido”.
VII.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ÚNICO.- INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados contra el artículo 2 de la Ley 1447 de 2011” [p]or la cual se desarrolla el artículo
290 de la Constitución Política de Colombia” por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
Ausente con permiso
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 55 del
cuaderno 1.
[2] Folio 87. La
intervención fue suscrita por el señor Gilberto Toro, director ejecutivo de la
Federación.
[3] Folio 92.
Intervención suscrita por Everaldo Lamprea, director jurídico de la Asociación.
[4] Folio 96.
Concepto rendido por Paula Robledo Silva, Delegada para Asuntos
Constitucionales y Legales.
[5] Folio 102.
Concepto suscrito por Sandra Jeannette Faura, Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica.
[6] Folio 106.
Concepto suscrito por Nydia Esperanza Vega, apoderada de la entidad.
[7] Folio 112.
Concepto suscrito por Luquegi Gil, Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad.
[8] Folio 118. Concepto
suscrito por Gloria Cecilia Gallego en representación del Departamento de
Antioquia.
[9] Folio
143.Concepto suscrito por Cesar Leonardo Villamuez, Diana María Meneses
Calderón, Didier Yinglinae Joven Vargas, Gloria Esperanza Cañaveral Mejía, Jhon
Eduar Rodríguez Torres, Milena Tafur Gómez y Yulieth Milena Ortiz Nippi.
[10] Ver
entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[11] Ver
entre otras, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016.
[12]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.
[13] Corte
Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y
C-220 de 2019.
[14] Corte
Constitucional; Sentencia C-494 de 2016.
[15] Corte
Constitucional; Sentencia C-048 de 2004.
[16]
Artículo 1 de la Ley 1447 de 2011: “Competencias. Corresponde
al Congreso de la República, fijar o modificar el límite de regiones territoriales
del orden departamental y del distrito capital de Bogotá; a las asambleas
departamentales, el de municipios y provincias territoriales, y al Gobierno
Nacional el de las entidades territoriales indígenas.
Para la
determinación de límites de los Distritos distintos al Distrito Capital de
Bogotá, y solución de conflictos limítrofes entre un Distrito y un municipio de
un mismo ente territorial, se aplicará el régimen previsto para los municipios,
hasta que se reglamente su régimen político, fiscal y administrativo conforme a
la Constitución y las leyes especiales que para tal efecto se dicten.
La fijación o
modificación debe contener una descripción clara y precisa del límite.
Corresponde al
Congreso de la República definir los límites dudosos y solucionar los
conflictos limítrofes de las regiones territoriales, departamentos y distritos
de diferentes departamentos, previo estudio normativo, técnico, concepto e
informe final de gestión, con la respectiva proposición, elaborados
conjuntamente por las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la
Cámara de Representantes”.
[17]
Gaceta del Congreso Nro. 910 de 2009. sitio web: http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/
Consultado el 7 de noviembre de 2019.
[18] Corte
Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.
[19] Corte
Constitucional, Sentencias C-240 de 2009, C-352 de 2013 y C-494 de 2016.
[20] Corte
Constitucional, Sentencias C-780 de 2003, C-1154 de 2005. C-891A y C-192 de
2006, C-240 de 2009, C-238 de 2012 y C-494 de 2016.
[21] Corte
Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, reiterada, entre otras, en las
sentencias C-586 de 2014, C-489 de 2012, C-780 de 2003, C-836 de 2002, C-956,
C-675 y 215 de 1999 y C-407 de 1998. En la sentencia C-664 de 2006, la Sala
Plena dijo: “Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad
del legislador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de
legislar expresamente señalado en la Constitución. No se trata, entonces,
simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente
predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de
legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta
constitucionalmente incompatible para que esta pudiera ser calificada de
omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta
jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los limites
normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo”.
[22] Así,
por ejemplo, en la sentencia C-369 de 1999, la Corte conoció de una demanda de
inconstitucionalidad cuyo cargo principal consistía en que el Congreso había
omitido regular en la ley orgánica que contiene el Reglamento del Congreso y de
cada una de las Cámaras el juicio de indignidad por mala conducta, al que se
refiere el numeral 2 del artículo 175 de la Constitución. En criterio del
demandante, tal omisión obligaba a las Cámaras a remitirse a las normas
jurídicas que rigen el procedimiento penal, para calificar y juzgar conductas
que si bien no necesariamente constituyen delitos o faltas disciplinarias, sí
configuran causales de indignidad, “propiciando entonces que éstas últimas
queden excluidas de la posibilidad de ser conocidas, juzgadas y de ser el caso,
sancionadas por el Congreso, tal como lo ordena la Constitución”. En este
caso la Corte se inhibió para fallar, pues “de encontrarse acertada la
afirmación del actor, en el sentido de que el legislador en efecto se abstuvo
de regular en su estatuto orgánico el juicio de indignidad por mala conducta,
tal omisión cabría dentro de la caracterización de las omisiones absolutas,
pues no habría acto que pudiera ser objeto de control y como tal sobre la
misma, esta Corporación carecería de competencia”. Sobre la incompetencia
de la Corte para conocer las demandas de inconstitucionalidad por omisión
legislativa absoluta, también se pueden consultar las sentencias C-359 de 2017,
C-864 de 2008, C-494 de 2016, C-192 de 2006, C-1154 de 2005, C- 780 y C-402 de
2003, C-1549 de 2000, C-867 y C-675 de 1999 y C-543 de 1996.
[23] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias C-389, C-352 y C-221 de 2017, C-658 y C-471 de
2016, C-583 de 2015, C-792, C-767 y C-616 de 2014, C-935 y C-839 de 2013,
C-1053 de 2012, C-619, C-127 y C-090 de 2011, C-240 de 2009, C-1043 y C-083 de
2006, C-800 de 2005, C-780 de 2003 y C-427 de 2000.
[24] Corte
Constitucional, Sentencia C-352 de 2017. En relación con la centralidad y
relevancia del mandato constitucional específico que se encuentra incumplido,
para el análisis de constitucionalidad de un cargo por omisión legislativa
relativa, en la referida sentencia se afirmó: “la ausencia de justificación
de la omisión es una valoración jurídica que sólo resulta posible una vez se ha
identificado cuál es el mandato constitucional específico que se encuentra
incumplido, ya que la justificación se refiere necesariamente a las razones que
explican el incumplimiento del deber. En estos términos, la Sala Plena de la
Corte Constitucional considera que el juicio para determinar la
inconstitucionalidad de una omisión legislativa relativa no puede tener como
último elemento la identificación del mandato constitucional específico, sino
que este elemento, al ser indispensable para sostener que una norma con fuerza
y rango de ley se encuentra viciada por omisión, debe preceder el examen de la
justificación de la omisión. Además, en el primer paso, la descripción de la
situación considerada equivalente, que quedó implícitamente excluida por la
norma o del ingrediente o elemento que se echa de menos, no puede tener una
calificación jurídica que insinúe su inconstitucionalidad, porque esto supondría
que se presupone el mandato constitucional específico”.
[25] Esta
tipología de casos en los cuales se configura una omisión legislativa relativa,
planteada por primera vez en la sentencia C-543 de 1996, ha sido reiterada en
las sentencias C-133 y C-010 de 2018, C-730, C-493 y C-005 de 2017, C-658 y
C-298 de 2016, C-584 y C-291 de 2015, C-767 y C-234 de 2014, y C-351 y C-331 de
2013, entre otras.
[26]
Ejemplos de este supuesto se encuentran en las sentencias C-041 de 2002 y C-540
de 1997.
[27] Al
respecto, en la sentencia C-442 de 2009, reiterada en la sentencia C-434 de
2010, la Corte advirtió: “puede sostenerse que las omisiones que sugieran la
vulneración de la Constitución, porque resulta claro el incumplimiento del
deber constitucional de regular algún tópico por parte del legislador, deben
incluir la consideración de si frente a ellas se mantiene la competencia de la
Corte Constitucional para incluir lo que se ha omitido. Por ello, en una
omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede conllevar distintos
grados, y de este modo la competencia de la Corte para llenar el vacío surgido
de la omisión dependerá de dicho grado. Si la deficiencia es mínima, el juez de
control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de
integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no es mínima pero
tampoco total (deficiencia media), se deberá sopesar la necesidad de llenar el
vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por
la Carta en cabeza del legislador. Esto es, que incluso ante una omisión
legislativa relativa es posible que la Corte carezca de competencia para
integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la Corte deberá instar
al legislador para que desarrolle la regulación pertinente”. Sobre las
opciones aplicables al propósito de reparar una omisión legislativa contraria a
la Constitución, también se puede consultar las sentencias C-728 de 2009, C-208
de 2007 y C-891A de 2006.
[28] En
la ya citada sentencia C-352 de 2017, la Sala Plena planteó el siguiente test: “(…)
se ha dicho que no basta con (i) señalar la norma jurídica sobre la cual se
predica la omisión, sino que además se debe argumentar con claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, (ii) por qué el texto señalado
alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta y, a
partir de ello, (iii) cuáles son los motivos por los que se considera que se
configuró la omisión. Esto implica, por ejemplo, explicar por qué “cabría
incluir a las personas no contempladas en el texto demandado, o hacer efectivas
en ellas sus consecuencias jurídicas, ingredientes normativos o condiciones”
(sentencia C-352 de 2013)”.
[29] Corte
Constitucional, Sentencia C-259 de 2011. Sobre este tema pueden consultarse
entre numerosas sentencias, las siguientes: C-833 de 2006, C-192 de 2006, C-045
de 2006, C-800 del 2005, C-061 de 2005, C-809 de 2002, C-185 de 2002, entre
otras.
[30] Corte
Constitucional, Sentencia C-833 de 2013. Ver además las sentencias C-005 de
2017, C-100 de 2011, C-584 de 2015 y C-371 de 2004.
[31] Corte
Constitucional, Sentencia C-185 de 2002, reiterada en las sentencias C-497 de
2015, C-1083 de 2008 y C-1043 de 2006.
[32] Corte
Constitucional, Sentencia C-041 de 2002.
[33] La
Corte Constitucional aclaró el alcance de este requisito en la sentencia C-522
de 2009, reiterada en la sentencia C-221 de 2017. En esta última, la Sala Plena
indicó que «la satisfacción de este presupuesto solo implica que la demanda es
formalmente apta y puede ser analizada, no que el elemento considerado por el
demandante constitucionalmente obligatorio dentro de la norma efectivamente lo
sea y, por lo tanto, se configure una verdadera omisión del legislador. Este es
ya el problema constitucional de fondo planteado a la Corte, que deberá ser
resuelto en el análisis de fondo de los cargos». Este criterio jurisprudencial
también fue desarrollado en la sentencia C-558 de 2009.
[34] Corte
Constitucional, Sentencia C-558 de 2009, reiterada en la sentencia C-262 de
2011.
[35]
Además de las que se indican a continuación, se puede consultar, entre otras,
las sentencias C-135 de 2018, C-189 de 2017 y C-311 de 2003.
[36] Ver
sentencias: Corte Constitucional, C-105 de 2018, C-584 y C-497 de 2015. En la
sentencia C-584 de 2015, la Corte se inhibió para resolver el problema jurídico
de fondo planteado en una demanda dirigida contra los artículos 10, 14, 23, 24,
y 25 de la Ley 48 de 1993, por la cual se reglamenta el servicio de
Reclutamiento y Movilización. El demandante consideraba que las disposiciones
acusadas incurrían en una omisión legislativa, al no regular la prestación del
servicio militar obligatorio de las mujeres transgénero, pues dichas normas
solo hacen referencia a los géneros de varón y mujer. La Sala Plena constató
que “el demandante no explicó cómo puede concurrir un cargo de omisión
relativa del Legislador, si hay fallos de tutela anteriores a la presentación
de la acción de constitucionalidad, que no solo indicaron cual es la
interpretación valida de la ley, sino que señalaron que las mujeres
transgéneros no deben prestar servicio militar obligatorio y, por lo tanto, no
deben definir su situación ante las autoridades castrenses”. Este criterio
jurisprudencial fue reiterado en la sentencia C-006 de 2016.
[37] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1997.