T-930-04
|REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-930/04
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
excepcional
La procedencia excepcional de la acción de
tutela para controvertir una actuación judicial cuando la misma contiene una
decisión arbitraria, es posible en la medida en que ésta repercuta en el
desarrollo del proceso y lesione los derechos fundamentales de una de las
partes, de manera que pueda ser objeto de análisis constitucional en sede de
tutela. El papel del juez de tutela al evaluar las posibles vías de hecho de la
acción judicial, está orientado a verificar si en la actuación judicial se
incurrió en una vía de hecho, examina un vicio más radical que el de la nulidad
absoluta. No obstante, tal como también lo ha reiterado esta Corporación, tal
juicio no constituye una nueva oportunidad para controvertir el material
probatorio o las decisiones adoptadas por el juez en el transcurso del proceso.
COMPAÑIA DE INVERSIONES DE LA FLOTA MERCANTE-Responsabilidad principal del pago de
mesadas pensionales/FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Responsabilidad
subsidiaria
Encuentra la Sala que el fundamento de la
responsabilidad subsidiaria de la Federación Nacional de Cafeteros como
administradora del Fondo Nacional del Café, no es la existencia de una unidad
de empresa entre ésta y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, S.A.,
en Liquidación. En la sentencia SU-1023 de 2001, la Corte consideró que la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, como administradora del Fondo
Nacional del Café y poseedora del 80% de las acciones de la Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante, era subsidiariamente responsable por los
pasivos laborales a cargo de ésta, dada su calidad de entidad matriz o controlante
y la presunción de responsabilidad subsidiaria que establece el artículo 148 de
la Ley 222 de 1995.
SUSPENSION PROVISIONAL-Naturaleza
Dado que la suspensión provisional de un acto
administrativo es apenas una medida cautelar, no es cierto que en el caso
presente (iv) no exista otra vía de defensa judicial, pues es precisamente ese
procedimiento ante la jurisdicción contencioso administrativa el llamado a
examinar de fondo las cuestiones planteadas por la Federación Nacional de
Cafeteros, pero también para escuchar a UNIMAR y ASOMMEC como directamente
afectadas por la decisión que pueda adoptar el Consejo de Estado en la Materia.
Referencia: expediente T-927831
Acción de Tutela instaurada por la Unión de
Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial “UNIMAR” contra
la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del
Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos
mil cuatro (2004)
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión de los fallos de 25 de marzo de 2004, proferido por la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, y de 6 de
mayo de 2004, proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, del Consejo de Estado.
El expediente
revisado en la presente sentencia fue seleccionado por la Sala de Selección
Número Seis, mediante auto de 17 de junio de 2004
I.
ANTECEDENTES
Ciro Antonio
Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero, en su calidad de Presidente y Secretario
General de la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y
Fluvial “UNIMAR”, interpusieron acción de tutela como mecanismo transitorio para
proteger sus derechos al debido proceso, a la vida, a la dignidad, al trabajo y
a la seguridad social, por considerar que la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Subsección A, del Consejo de Estado había incurrido en una vía
de hecho al expedir el Auto del 6 de febrero de 2003, por medio del cual se
decretó la suspensión provisional de la Resolución No. 070 del 18 de enero de
2002, confirmada por la Resoluciones No. 889 del 21 de mayo de 2002 y No. 1212
del 30 de julio de 2002, con las cuales el entonces Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social había decretado la Unidad de Empresa entre la Federación
Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del
Café, y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.
Los hechos que
dieron origen a la presente tutela son los siguientes:
1.
Mediante Resolución No.
2996 de diciembre 11 de 1998, confirmada por Resolución No. 2525 de octubre 29
de 1999, el Ministerio de Trabajo y Protección Social no accedió a la solicitud
de UNIMAR para que se decretara la unidad de empresa entre la Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante S.A. –CIFM‑ y la Federación Nacional de
Cafeteros. El Ministerio de Trabajo consideró que no dado que la CIFM no
pertenecía a la Federación, no era posible confundir al Fondo Nacional del Café
con su administrador.
2.
Con posterioridad a la
Sentencia SU-1023 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño, la Asociación Nacional de
Oficiales de la Marina Mercante Colombiana –ASOMMEC, por intermedio de su
representante legal, solicitó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
decretar la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros, en su
calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante S.A. -CIFM‑, en liquidación obligatoria.
El Ministerio decretó la unidad solicitada, teniendo en cuenta el predominio
económico que tenía la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de
administradora del Fondo Nacional del Café. En efecto, tal como lo reconoció la
mencionada sentencia de la Corte Constitucional, la Federación Nacional de
Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café poseía
el 80% de las acciones de la sociedad en liquidación, por lo cual era la
entidad controlante con representación mayoritaria en la Junta Directiva de la
Compañía de conformidad con lo que establece el artículo 27 de la Ley 222 de
1995 y, por lo tanto, era responsable subsidiariamente por las obligaciones de
la CIFM. Esta decisión fue confirmada por las Resoluciones No. 070 y 1212 de
2002.
3.
Contra las Resoluciones
No. 070, 889 y 1212 de 2002, la Federación Nacional de Cafeteros interpuso
acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó la suspensión
provisional de las mismas, alegando que el Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social había revocado de manera directa y sin el consentimiento expreso y
escrito de la Federación Nacional de Cafeteros la Resolución No. 2996 de 1998,
que había negado la unidad de empresa entre la Federación Nacional de
Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la
Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. –CIFM‑. Como fundamento
de la solicitud suspensión provisional, la Federación alegó que la declaratoria
de unidad empresa decretada sin el consentimiento de la Federación Nacional de
Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café ocasionaba un
perjuicio pues varios ex trabajadores de la Flota Mercante pretendían hacer
efectivas obligaciones laborales de la Compañía de Inversiones de la Flota
Mercante por $18.000 millones de pesos, colocando a la Federación Nacional de
Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café, como responsable
directa de dichas acreencias.
4.
UNIMAR y ASOMMEC
intervinieron ante el Consejo de Estado para solicitar que no se accediera a
las pretensiones de la Federación Nacional de Cafeteros, por cuanto a su juicio
las Resoluciones No. 070, 889 y 1212 de 2002, se referían a actores y
circunstancias diferentes a las mencionadas en las Resoluciones 2996 de 1998 y
2525 de 1999.
5.
La Sala Segunda,
Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, luego de cotejar los textos de las resoluciones señaladas, consideró que
los requisitos para declarar la suspensión provisional de las Resoluciones No.
070, 889 y 1212 de 2002, se cumplían prima facie.  Al respecto dijo el
Consejo de Estado:
“Esta Sala considera efectivamente que el Ministerio
de Trabajo revocó de manera directa una decisión que había proferido en 1998 y
que había creado una situación jurídica de carácter particular a la Federación
Nacional de Cafeteros de Colombia, cual era la de no considerarla como unidad
de empresa con su administrada Fondo Nacional del Café y la Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante. Decisión que en su momento adquirió firmeza y
frente a la cual la titular no prestó su anuencia para que se decidiera
revocarla posteriormente.
“Lo anterior no obsta para que en la decisión de fondo,
se examine el asunto con mayor profundidad y de manera definitiva con base en
las probanzas que se alleguen.”
6.
Contra esta decisión se
interpuso la acción de tutela objeto de revisión en la presente sentencia. Para
los tutelantes, la decisión del Consejo de Estado había incurrido en una vía de
hecho por “dar por demostrado, sin estarlo y sin ser cierto,” que (i) el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social había revocado de manera directa una
resolución que había negado la declaratoria de unidad de empresa entre la
Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo
Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. –CIFM‑,
en liquidación obligatoria; (ii) que la decisión del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social de declarar la unidad de empresa mediante las Resoluciones
No.070, 889 y 1212 de 2002, había desconocido el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo; (iii) que la declaratoria de unidad de empresa
causaba un perjuicio a la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de
administradora del Fondo Nacional del Café.
7.
Agregaron también, que
la decisión del Consejo de Estado “[amenaza] gravemente los derechos
fundamentales de los trabajadores y jubilados de la Flota Mercante al ordenar
la suspensión provisional de un acto administrativo que había sido proferido
para proteger los derechos fundamentales de trabajadores y jubilados de la
sociedad en liquidación.”
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
La Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado
mediante sentencia de 25 de marzo de 2004, negó la tutela solicitada por
considerar que los cuestionamientos de los actores estaban dirigidos a la
interpretación de las normas aplicables por parte del juez, frente a lo cual no
cabía la acción de tutela. Adicionalmente, indicó que no se había demostrado la
vulneración de los derechos a la vida, la dignidad, y que los derechos al
trabajo y seguridad social no eran de aplicación directa por lo cual no
procedía la acción de tutela para su protección, de conformidad con lo que
establecía el artículo 85 de la Carta. Por lo cual, concluyó que la accionada
no había incurrido en una vía de hecho ni se había vulnerado los derechos
invocados.
Esta decisión
fue confirmada el 6 de mayo de 2004, por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado. Para el ad quem, la acción
de tutela impetrada pretendía un nuevo estudio de una decisión proferida por el
juez contencioso administrativo dentro del ámbito de su competencia, por lo
cual no era procedente la acción de tutela.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Sala es competente para revisar las sentencias
proferidas por los jueces de instancia dentro de los procesos de la referencia,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, y de conformidad con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
IV.
El problema jurídico
Los
accionantes consideran que hubo una vía de hecho que pone en peligro los
derechos de trabajadores y pensionados de la Compañía de Inversiones de la
Flota Mercante, en Liquidación y el cumplimiento de lo ordenado por la Corte
Constitucional en la sentencia SU-1023 de 2001, por la suspensión provisional
de tres resoluciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy
Ministerio de la Protección Social), mediante las cuales se había decretado la
unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de
administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la
Flota Mercante S.A. –CIFM. Para los accionantes la suspensión se decretó sin
que se hubiera probado y fuera cierto que las resoluciones suspendidas habían revocado
un acto particular y concreto y sin que se hubiera causado un perjuicio a la
Federación Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo
Nacional del Café.
La
Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, admitió la demanda interpuesta por la Federación Nacional de
Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, y
declaró la suspensión provisional de las Resoluciones No. 070, 889, y 1212 de
2002, por considerar que se daban los supuestos previstos en los artículos 73
(sobre revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y
concreto) y 152 (sobre procedencia de la suspensión provisional) del Código
Contencioso Administrativo.
Por
lo tanto, en el presente caso corresponde determinar a esta Sala, si el juez de
lo Contencioso Administrativo incurrió en una vía de hecho al declarar la
suspensión provisional de las Resoluciones No. 070, 889, y 1212 de 2002,
mediante las cuales se decretó la unidad de empresa entre la Federación
Nacional de Cafeteros, en su calidad de administradora del Fondo Nacional del
Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. –CIFM‑, en
liquidación, con base en el simple cotejo de los textos de las resoluciones y
las pruebas sumarias presentadas por la Federación Nacional de Cafeteros, sobre
la existencia de un perjuicio.
V.
Doctrina de la Corte respecto de la procedencia
de la tutela con respecto a providencias judiciales que configuren vías de
hecho.
La Corte señaló entonces que no "riñe
con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante
actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales".[1]
Esta Corporación
ha determinado el alcance de la acción de tutela contra providencias judiciales
por vía de hecho y ha señalado que ésta existe “cuando la conducta del
agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y
tiene como consecuencia la vulneración de los derechos constitucionales de la
persona”[2],
por lo cual sus actuaciones, manifiestamente contrarias a la Constitución y a
la Ley, no son providencias judiciales sino en apariencia. En realidad son vías
de hecho, frente a las cuales procede la tutela, siempre y cuando se cumplan
los otros requisitos procesales señalados por la Constitución, a saber, que se
esté vulnerando o amenazando un derecho fundamental, y la persona no cuente con
otro medio de defensa judicial adecuado. Así, al respecto ha dicho esta
Corporación:
"No es la
apariencia de una decisión, sino su contenido, lo que amerita la intangibilidad
constitucionalmente conferida a la autonomía funcional del juez. Hay que
distinguir entre providencias judiciales y las vías de hecho. Las primeras son
invulnerables a la acción de tutela en cuanto corresponden al ejercicio
autónomo de la decisión judicial y respecto de las cuales existen, dentro del
respectivo proceso, los medios de defensa judiciales establecidos por el
ordenamiento jurídico. Las segundas son apariencias de providencias judiciales
que vulneran los derechos básicos de las personas. De suerte que la violación
de la Constitución Política por parte de la autoridad judicial puede ser
atacada mediante la acción de tutela, siempre y cuando se cumplan los
presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Carta y no exista otro medio
de defensa judicial para la adecuada protección del derecho fundamental
lesionado.[3]
"
De acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte, para que proceda la acción contra providencias
que presentan en su contenido el vicio de las vías de hecho, deben concurrir
los siguientes requisitos:
a)
Que la conducta del
agente carezca de fundamento legal. Esta Corporación ha señalado de manera reiterada que la ley es el
principio de toda actuación que realice cualquier autoridad pública, y por ende
no puede extralimitarse en el ejercicio de sus funciones; “Lo que no esté
permitido por la ley, no lo puede realizar la autoridad, bajo ningún aspecto”. [4]
b)
Que la acción
obedezca a la voluntad subjetiva de quien desempeña la autoridad judicial. La Corte ha dicho que “Todo aquello
que no se funde en la objetividad legal, se colige que es fruto de la voluntad
no general sino subjetiva del juez.”  No obstante, lo anterior no quiere
decir que el Juez no cuente con la potestad de interpretar las normas adecuando
estas a las circunstancias reales y concretas; “pero lo que nunca puede
hacer es producir efectos jurídicos con base en su voluntad particular, ya que
sólo la voluntad general determina el deber ser en el seno de la comunidad,
donde prima el interés general.” [5]
c)
Que tenga como
consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, de manera grave e
inminente. La actitud
ilícita del juez debe violar los derechos y el orden legal grave e
inminentemente, para de esta manera justificar la acción inmediata por parte
del Estado para que no se produzca el efecto ilícito. La inminencia debe
entenderse como: “la evidente probabilidad de una consecuencia negativa e
ilícita producida por la actuación judicial.”[6]
d)
Que no exista otra
vía de defensa judicial,  o
que, existiendo, se interponga la acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, o que el examen particular que realice el juez de
tutela verifique que la otra vía, en cuanto a su eficacia, no es la más
adecuada para la protección inmediata del derecho fundamental violado o
amenazado.
Según lo ha resaltado esta Corporación, la
procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir una actuación
judicial cuando la misma contiene una decisión arbitraria, es posible en la
medida en que ésta repercuta en el desarrollo del proceso y lesione los
derechos fundamentales de una de las partes, de manera que pueda ser objeto de
análisis constitucional en sede de tutela.[7]
El papel del juez de tutela al evaluar las
posibles vías de hecho de la acción judicial, está orientado a verificar si en
la actuación judicial se incurrió en una vía de hecho, examina un vicio más
radical que el de la nulidad absoluta “... en cuanto que el titular del
órgano se desliga por entero del imperio de la ley”[8].
No
obstante, tal como también lo ha reiterado esta Corporación, tal juicio no
constituye una nueva oportunidad para controvertir el material probatorio o las
decisiones adoptadas por el juez en el transcurso del proceso.
“(...) el juez
de tutela, al estudiar si una determinada providencia es una vía de hecho, no
puede sustituir a los jueces naturales. No se trata de una última instancia
con capacidad para revisar integralmente todo lo actuado o para juzgar extremos
que sólo competen al juez de la causa. En este sentido, la doctrina
constitucional ha señalado que, en materia de la evaluación probatoria sobre la
culpabilidad del sujeto implicado en la comisión de un delito, el juez de
tutela debe ser en extremo cauteloso para no exceder sus competencias[9]. (Subrayado fuera
de texto).
De conformidad con la doctrina
constitucional sobre vías de hecho fijada por esta Corporación, éstas pueden
presentar cuatro modalidades:
“ (1) la
decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable (defecto
sustantivo); (2) resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio
que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión
(defecto fáctico); (3) el funcionario judicial que profirió la decisión carece,
en forma absoluta, de competencia para hacerlo (defecto orgánico); y, (4) el
juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto
procedimental). En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de
desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta
desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial,
aparejará su descalificación como acto judicial”.[10]
VI.
El caso concreto
En el caso bajo estudio, los tutelantes alegan que
existió una vía de hecho por defecto fáctico, pues la Subsección A, Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dio
por probados sin estarlos los requisitos legales que autorizan la suspensión
provisional de actos administrativos, con lo cual se puso en peligro el
cumplimiento de la sentencia SU-1023 de 2001 y la protección efectiva de los
derechos de los trabajadores y pensionados de la Compañía de Inversiones de la
Flota Mercante.
En la providencia objetada por los tutelantes, la
Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante Auto del 6 de febrero de 2003, examinó los
cuestionamientos de la Federación Nacional de Cafeteros por la revocatoria
directa y sin consentimiento de la Federación de dos resoluciones en las que se
había negado la declaratoria de unidad de empresa con la Compañía de
Inversiones de la Flota. Según el resumen de los alegatos de la Federación que
se hace en el Auto, “el Ministerio de Trabajo revocó la decisión adoptada en
1998 mediante resolución 2996 de negar la unidad de empresa entre la Federación
Nacional de Cafeteros de Colombia, el Fondo Nacional del Café y la Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante. (...) con la expedición de la Resolución 070
del 18 de enero de 2002, confirmada posteriormente por las 889 y 1212 del 21 de
mayo y 30 de julio de 2002, mediante la cual se decretó la unidad de empresa
entre las mismas sociedades, se incurrió en violación del precepto legal [artículo
73 C.C.A.][11],
habida consideración que jamás se pidió al titular, Federación Nacional de
Cafeteros de Colombia, el consentimiento expreso y escrito para revocar lo ya
decidido.
Como prueba del perjuicio exigido por el artículo 152
C.C.A., la Federación mostró que “varios extrabajadores de la Flota
Mercante, persiguen la declaratoria de unidad de empresa para hacer efectivas
varias acreencias laborales que llegan a la suma de dieciocho mil millones de
pesos, cantidad que a la postre, de dejar en pie la unidad de empresa, sería la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, como administradora del Fondo
Nacional del Café, la obligada a pagarlos.”
Para resolver la cuestión planteada por la Federación,
la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, hizo
una trascripción literal de las resoluciones de 1998 y 2002, y encontró que
tanto en la Resolución No. 2996 de 1998[12]
(que negó la declaratoria de unidad de empresa) y la Resolución 070 de 2002
(que decretó la unidad de empresa), se refieren a la relación que pudiera
existir entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la
Federación Nacional de Cafeteros, teniendo en cuenta el mismo hecho: ser la
Federación Nacional de Cafeteros la administradora del Fondo Nacional del Café,
el cual posee el 80% de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota
Mercante S.A.
Sobre el punto se dijo lo siguiente en la providencia
objetada:
“En reiteradas
providencias ha expresado esta Sala, que para que proceda la suspensión
provisional solicitada, es menester que en principio se observe que el acto
acusado contravenga de manera patentes, por el simple cotejo, alguna de las
normas de carácter superior que cita el demandante, sin necesidad de efectuar
profundos razonamientos sobre la materia que debe ser dirimida por la
jurisdicción. En el caso sub lite, tal quebranto se aprecia prima facie.
“Esta Sala
considera que efectivamente el Ministerio de Trabajo revocó de manera directa
una decisión que había proferido en 1998 y que le había creado una situación
jurídica de carácter particular a la Federación Nacional de Cafeteros de
Colombia, cual era la de no considerarla como unidad de empresa con su
administrada Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota
Mercante. Decisión que en su momento adquirió firmeza y frente a la cual la
titular no prestó su anuencia para que se decidiera revocarla posteriormente.
“Lo anterior no
obsta para que en la decisión de fondo, se examine el asunto con mayor
profundidad y de manera definitiva con base en las probanzas que se alleguen.”
De conformidad con lo que establece el artículo 152
del Código Contencioso Administrativo:
"Artículo
152.- Procedencia de la
suspensión. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán
suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
1. Que la
medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito
separado, presentado antes de que sea admitida.
2. Si la acción
es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones
invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante
documentos públicos aducidos con la solicitud.
3. Si la acción
es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea
sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría
causar al actor".
En el caso bajo estudio, la Federación solicitó la
adopción de la medida cautelar al momento de la presentación de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho y mostró sumariamente el perjuicio que
podría ocasionar el acto demandado, tal como lo exige el artículo 152 C.C.A,
por lo cual no observa la Sala Tercera de Revisión que a pesar de la brevedad
de las consideraciones del Consejo de Estado, la decisión adoptada  (i) carezca
de fundamento legal, toda vez que el mismo artículo 152 CCA exige para decretar
la suspensión provisional de un acto administrativo que ésta se solicite y
sustente antes de la admisión de la demanda, y que se pruebe siquiera
sumariamente el perjuicio ocasionado o que podría ocasionar la ejecución del
acto demandado. Tampoco surge de los hechos examinados que la decisión del
Consejo de Estado hubiera (ii) obedecido a la voluntad subjetiva de quien
desempeña la autoridad judicial. De los hechos se evidencia que el juez
contencioso administrativo hizo una aplicación al caso concreto de lo previsto
en el artículo 152 del CCA. Tampoco encuentra la Corte que la decisión del
Consejo de Estado de suspender las Resoluciones No. 070. 889 y 1212 de 2002,
(iii) tenga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, de
manera grave e inminente. Aun cuando los tutelantes alegan que esta decisión
pone en peligro el cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional
SU-1023 de 2001, encuentra la Sala que el fundamento de la responsabilidad
subsidiaria de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del
Fondo Nacional del Café, no es la existencia de una unidad de empresa entre
ésta y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, S.A., en Liquidación.
En la sentencia SU-1023 de 2001, la Corte consideró que la Federación Nacional
de Cafeteros de Colombia, como administradora del Fondo Nacional del Café y
poseedora del 80% de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota
Mercante, era subsidiariamente responsable por los pasivos laborales a cargo de
ésta, dada su calidad de entidad matriz o controlante y la presunción de
responsabilidad subsidiaria que establece el artículo 148 de la Ley 222 de
1995. En efecto, dijo la Corte en la Sentencia SU-1023 de 2001, lo siguiente:
“(...) la
calidad de matriz o controlante que admite tener la Federación sobre la CIFM,
la presunción de responsabilidad subsidiaria de la matriz o controlante que
consagra el parágrafo del artículo 148 de la ley 222 de 1995, el carácter de
persona jurídica de derecho privado encargada de la administración de los
recursos del Fondo Nacional del Café y el contenido específico del contrato de
administración, sirven de fundamento en esta oportunidad para afectar
transitoriamente los recursos de la Federación Nacional de Cafeteros – Fondo
Nacional del Café, con el fin de evitar que se sigan vulnerando derechos
fundamentales de los pensionados a cargo de la Compañía de Inversiones de la
Flota Mercante.
(...)
Por lo tanto,
la declaración de fondo sobre la responsabilidad de la matriz compete tomarla,
con valor de cosa juzgada, al juez ordinario y no al juez de tutela. En ese
escenario corresponderá establecer si la responsabilidad debe establecerse con
cargo a los recursos del Fondo Nacional del Café, de la firma administradora de
los recursos del Fondo, de la Nación o si existen otros responsables por las
obligaciones laborales de la compañía en liquidación obligatoria. De esta
manera, la decisión de la Corte tiene como finalidad la protección transitoria
de los derechos fundamentales involucrados, para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, en aplicación del inciso tercero del artículo 86 de la
Constitución Política y basada en la imposibilidad para que el liquidador
atienda esta obligación principal, debido a la falta de liquidez para pagar a
corto y mediano plazo las mesadas de los pensionados de la CIFM.
(...)
Además, en
aplicación del parágrafo del artículo 148 de la ley 222 de 1995, para efectos
de proteger los derechos fundamentales involucrados y hasta que la justicia
ordinaria decida con carácter definitivo, se presume transitoriamente la
responsabilidad subsidiaria de la Federación Nacional de Cafeteros, al ser
ésta, como persona jurídica, la administradora de los recursos del Fondo
Nacional del Café. Téngase en cuenta que la ley 222 de 1995 presume la
responsabilidad subsidiaria de la matriz o controlante. En tal virtud,
corresponderá a la CIFM asumir la responsabilidad principal del pago de las
mesadas causadas y no pagadas y las mesadas futuras a todos los pensionados a cargo
de la CIFM. La entidad matriz responderá, subsidiariamente, en la medida en que
la CIFM incurra en cesación de pagos o no disponga de los dineros para cancelar
oportunamente las obligaciones laborales, las cuales, por disposición de la ley
50 de 1990, tienen el carácter de obligaciones preferentes o de primer orden en
relación con los demás créditos de la empresa en liquidación.
Finalmente, dado que la suspensión provisional de un
acto administrativo es apenas una medida cautelar, no es cierto que en el caso
presente (iv) no exista otra vía de defensa judicial, pues es precisamente ese
procedimiento ante la jurisdicción contencioso administrativa el llamado a
examinar de fondo las cuestiones planteadas por la Federación Nacional de
Cafeteros, pero también para escuchar a UNIMAR y ASOMMEC como directamente
afectadas por la decisión que pueda adoptar el Consejo de Estado en la Materia.
Por
lo anterior, la Sala Tercera de Revisión confirmará las sentencias objeto de
revisión.
VII.
DECISIÓN
Con
base en las consideraciones expuestas, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-  CONFIRMAR los fallos de 25 de
marzo de 2004, proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, del Consejo de Estado, y de 6 de mayo de 2004, proferido por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de
Estado, que negaron la tutela instaurada por la Unión de Trabajadores de la
Industria del Transporte Marítimo y Fluvial “UNIMAR” contra la Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de
Estado, para proteger sus derechos al debido proceso, a la vida, a la dignidad,
al trabajo y a la seguridad social.
Segundo.- Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992, MP. José
Gregorio Hernández.
[2] Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 1993. MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[3] Corte Constitucional, Sentencia T-368 de 1993. MP. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[4] Corte Constitucional, Sentencia T- 327 de 1994, MP:
Vladimiro Naranjo Mesa.
[5] Corte Constitucional, Sentencia T- 327 de 1994, MP:
Vladimiro Naranjo Mesa.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T- 327 de 1994, MP:
Vladimiro Naranjo Mesa.
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 1999, MP (E): Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[8] Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 1994, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[9]
Ver entre otras, las Sentencias T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell);
T-285 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); T-416 de 1995 (MP. Jorge Arango
Mejía); T-207 de 1995 (MP. Hernando Herrera Vergara); T- 329 de 1996 (José
Gregorio Hernández Galindo); T-055 de 1997 (Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-008 de 1998, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz. Ver también las sentencias T-492 de 1995, MP: José Gregorio
Hernández Galindo; SU-429 de 1998, MP: Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] Código Contencioso Administrativo, Artículo 73. “Revocación de
actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya
creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. ¦ Pero habrá lugar a
la revocación de los actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. ¦ Además, siempre podrán
revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para
corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido
de la decisión.”
[12] Esta resolución fue confirmada por la Resolución No. 2525 de
1999.