T-194-99
Sentencia T-194/99
Sentencia T-194/99
CUENCA DEL RIO
SINU-Proceso de
degradación medioambiental que la afecta
SISTEMA DE
HUMEDALES DEL SINU-Desecación
de los cuerpos de agua, contaminación y desempeño de entes públicos
CUENCIA
HIDROGRAFICA DEL RIO SINU-Patrón
de poblamiento, desarrollo y costos asociados a las inundaciones periódicas
INCORA-Prohibición de adjudicar como baldíos
terrenos públicos de las ciénagas de Córdoba y áreas de la hoja del Sinú
CUENCA DEL SINU-Explotación del recurso íctico, las
prácticas dañinas y el control ineficiente
HIDROELECTRICA
URRA I-Impacto en el
recurso ictiológico
HIDROELECTRICA
URRA I-Proceso de consulta
y concertación por el impacto medioambiental
Referencia: Expediente T-175.217
Acción de tutela
contra la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica -CORELCA-, y la sociedad
de economía mixta, comercial e industrial del Estado Empresa Multipropósito
Urrá S.A., por la presunta violación de los derechos a la vida, la salud, el
trabajo y un medio ambiente sano.
Temas:
La cuenca del río
Sinú y el proceso de degradación medioambiental que la afecta.
La desecación de los
cuerpos de agua, la contaminación de los mismos y el desempeño de los entes
públicos competentes.
El patrón de
poblamiento, el de desarrollo, y los costos asociados a las inundaciones
periódicas.
Actores: Andrés
Abelino Nuñez Morales y demás afiliados a la Asociación de Productores para el
Desarrollo Comunitario de la Ciénaga Grande de Lorica -ASPROCIG-.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Santafé
de Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados José Gregorio Hernández
Galindo, Martha Victoria Sáchica de Moncaleano (E), y Carlos Gaviria Díaz, este
último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a revisar las sentencias proferidas
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería y la Corte Suprema
de Justicia en el trámite del proceso radicado bajo el número T-175.217.
ANTECEDENTES
1. Hechos.
El Director Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo, Alvaro León Obando Moncayo, instauró la
presente acción de tutela en nombre y representación de los afiliados a la
Asociación de Productores para el Desarrollo Comunitario de la Ciénaga Grande
de Lorica -ASPROCIG-, basándose en los siguientes fundamentos de hecho:
a) El desaparecido INDERENA otorgó licencia
ambiental a la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica -CORELCA-, para la
etapa de construcción de las obras civiles del proyecto hidroeléctrico Urrá I,
a través de la Resolución No. 0243 del 13 de abril de 1993.
Aunque para la realización de dichas obras
y posterior operación de la hidroeléctrica se creó la Empresa Multipropósito
Urrá S.A., "los compromisos, obligaciones y los requisitos derivados de
la licencia ambiental en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación
y manejo de los efectos ambientales, se radican en ambas entidades".
b) La construcción de las obras civiles de
la hidroeléctrica Urrá I, y la desviación del río, afectaron de manera muy
significativa al recurso íctico de la cuenca del Sinú. Por esa causa,
resultaron perjudicadas unas cuatrocientas (400) comunidades rurales de
campesinos y pescadores, con una población estimada de 300.000 personas, que se
hallan en condiciones socioeconómicas precarias, y dependen de la pesca para
subsistir.
c) Sin embargo, "las entidades
responsables del proyecto no adelantaron los estudios de impacto social y
económico de este proyecto sobre los pescadores y campesinos del Bajo Sinú, ni
adoptaron las consecuentes medidas de compensación y mitigación".
d) Añadió el representante judicial que un
acuerdo al que se llegó con el Ministerio del Medio Ambiente, la Gobernación de
Córdoba y la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y el San
Jorge sólo se cumplió parcialmente, y no se hizo responsable a la Empresa
Multipropósito Urrá S.A. de compensar y mitigar el daño que causó.
Para hacer efectiva la tutela de los
derechos presuntamente violados, se solicitó ordenar a las entidades
demandadas: 1) suspender las actividades que los vulneran; 2) iniciar la
ejecución de los proyectos de compensación y mitigación; 3) adelantar los
estudios de impacto que se omitieron; 4) poner en práctica los planes de
manejo, mitigación y compensación con participación efectiva de la comunidad, y
5) suspender el llenado de la presa hasta que se adopten las medidas necesarias
para no causar más daño a la población y el medio ambiente.
2. Fallo de primera instancia.
La Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Montería conoció del proceso en esta instancia, notificó
la solicitud de tutela, recibió la declaración del representante legal de la
Empresa Multipropósito Urrá S.A., y decidió negar por improcedente el amparo de
los derechos reclamados por los afiliados a ASPROCIG (el 3 de julio de 1998),
pues consideró que:
a)     Los miembros de la Asociación de
Productores para el Desarrollo Comunitario de la Ciénaga Grande de Lorica
cuentan con otros mecanismos judiciales para reclamar la indemnización de los
perjuicios que afirman haber sufrido; además, en las normas administrativas
está prevista la manera de hacer efectiva la participación comunitaria que
reclaman.
b) No se acreditó que la disminución de la
pesca hubiera afectado la supervivencia de los pescadores a cuyo nombre se
solicitó la tutela y, en consecuencia, ésta no procede como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
c) La producción pesquera de la cuenca
sinuana viene disminuyendo notoriamente desde antes de la construcción de las
obras civiles de la hidroeléctrica, debido a múltiples factores, por lo que no
hay una relación causal única que permita atribuírle a la Empresa
Multipropósito Urrá S.A. la responsabilidad exclusiva por tal fenómeno; de
hecho, las actuales prácticas inapropiadas de pesca y la sobreexplotación del
recurso íctico son causas concurrentes que han afectado desfavorablemente el
recurso.
3. Fallo de segunda instancia.
La Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia confirmó la decisión impugnada (8 de septiembre de 1998), y
anotó que "los disensos contenidos en la demanda de tutela aquí
presentada tienen, constitucional y legalmente, cabida en las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho, e incluso en la suspensión provisional,
de conformidad con los artículos 84, 85 y 152 y siguientes del Código
Contencioso Administrativo, acciones éstas referidas a la licencia ambiental
que el INDERENA otorgó mediante resolución 0243 de abril 13 de 1993 a la
Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica -CORELCA-, para la etapa de
construcción del Proyecto Hidroeléctrico Multipropósito de Urrá I"
(folio 9 del primer cuaderno).
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos proferidos en el trámite de las instancias, de acuerdo con
los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la Sala Cuarta de
Revisión proferir el fallo respectivo, de acuerdo con el reglamento interno, y
el auto de la Sala de Selección Número Diez del 20 de octubre de 1998.
2. Informes.
Para
mejor proveer en la revisión de los fallos de instancia, esta Sala solicitó
diversos informes sobre los hechos al Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE), el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA), el
Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente
(INDERENA), el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
"Alexander von Humbolt", la Corporación Autónoma Regional de los
Valles del Sinú y del San Jorge (CVS), las Universidades Nacional de Colombia y
de Antioquia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Gobernación
del Departamento de Córdoba, el Instituto Geográfico "Agustín
Codazzi", el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
(IDEAM), el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), el Consejo Nacional Ambiental, el
Instituto Colombiano Para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
"Francisco José de Caldas" (COLCIENCIAS), la Cooperativa de Servicios
Hidrológicos, Ambientales, Meteorológicos y del Agro "HIAMCOOP", el
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(FAO), la Organización de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y
el Centro Nacional del Agua. Tales informes y los medios de prueba aportados
por las partes, sirven de sustento a las siguientes consideraciones.
3. La cuenca del río Sinú y el proceso
de degradación medioambiental que la afecta.
Esta cuenca ocupa una extensión de 13.700
kilómetros cuadrados, de los cuales 1.500 pertenecen al Departamento de
Antioquia; en la parte norte y noroccidental del mismo se encuentra el Parque
Nacional Natural del Paramillo, en el que nace el río Sinú y recorre los biomas
correspondientes al páramo y el bosque húmedo tropical, hasta internarse en el
Departamento de Córdoba. El bosque húmedo cordobés se extiende hasta el paraje
conocido como estrecho del río Sinú, que termina con las estribaciones de la
cordillera occidental, en el sitio donde se construyó la presa de la
hidroeléctrica Urrá I.
A partir de ese punto, el Sinú recorre 280
kilómetros hasta su desembocadura en el Atlántico, cruzando los biomas
conocidos como humedales, manglares y estuario. Es a la conservación de los
ecosistemas y recursos allí presentes, y al impacto de la hidroeléctrica sobre
ellos, que se refieren los actores cuando reclaman como violados sus derechos a
un medio ambiente sano, al desarrollo sostenible, y al trabajo.
Al iniciar el análisis de los conflictos de
interés, y los enfrentamientos de derechos que este caso plantea al juez de
tutela, es oportuno aclarar, siguiendo las consideraciones de la decisión de
segunda instancia, que en la solicitud de amparo se mezclaron dos tipos de
pretensiones: en primer lugar, las que corresponden a un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho contra la Resolución No. 0243 del 13 de abril de 1993 -por la cual
el INDERENA otorgó la licencia ambiental para la construcción de las obras
civiles de Urrá I-, actuación que no se demandó en este proceso, y cuya
legalidad ya fue impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa; y
en segundo lugar, las que son objeto de pronunciamiento en este fallo de
revisión, relativas a la presunta violación de los derechos constitucionales de
los afiliados a ASPROCIG, por las actuaciones de la Corporación Eléctrica de la
Costa Atlántica y la Empresa Multipropósito Urrá  S.A. durante la construcción
de las obras civiles mencionadas.
Para la debida consideración del daño que
se viene causando al medio ambiente de los actores, y al recurso íctico en el
sistema hidrológico del Sinú, esta Sala centrará su atención en la parte de la
hoya hidrográfica -un área de 4.600 kilómetros cuadrados-, correspondiente al
Medio y Bajo Sinú, regiones en las que habitan los pescadores y campesinos demandantes,
y donde las condiciones geográficas, sociales y culturales son claramente
distintas de las que se encuentran en el Alto Sinú.
El valle de este río se inicia donde se
construyó la presa de la hidroeléctica, y se extiende hasta la costa atlántica;
presenta suelos muy fértiles, de bajo nivel freático, que el río inunda dos
veces al año en época de lluvias, y cubre con el limo característico de las
cuencas aluviales del neotrópico. Allí se desarrolló la cultura Zenú que, según
el trabajo de los esposos Reichel-Dolmatoff, fue la segunda en desarrollar la
alfarería en el territorio continental colombiano, y la más avanzada en la
tecnología de manejo hidrológico para el doble propósito de controlar las
inundaciones periódicas, y producir varias cosechas al año sobre la misma
porción de terreno.
Hasta finales del siglo XVII, salvo por las
obras de la ingeniería zenú, el valle conservó la flora y la fauna propias de
los pantanos y delta costeros prácticamente inalterados. Pero durante los tres
siglos siguientes, se tumbó el bosque bajo y se le reemplazó con pasto para la
ganadería extensiva, se desecaron progresivamente los pantanos, pozos, ciénagas
y caños, se multiplicaron los asentamientos humanos a la ribera del río, las
quebradas y los caños, se introdujo la agricultura intensiva y, finalmente, los
cultivos tecnificados con el uso de maquinaria, pesticidas y abonos
industriales, así como algunas facilidades turísticas, de manera tal que, salvo
por algunos manglares costeros, se puede afirmar que el valle quedó
completamente deforestado en la década de los sesenta del presente siglo.
También data de la primera mitad de esa
década, la primera crisis social originada en la presión incontrolada sobre el
recurso íctico de la cuenca, que se resolvió con la migración masiva de
pescadores hacia Venezuela y otras regiones del país, después de la bonanza
depredadora de la fauna acuática que protagonizaron en 1963 y 64. La
deforestación y desecación indiscriminada del valle, unida a la tala del
manglar del delta del Sinú, para abrir campo al cultivo de arroz, provocaron
además, por esa época, la salinización inicial de los suelos de la
desembocadura. La introducción en la cuenca sinuana de especies como la tilapia
y la cachama, que desplazan al bocachico de su nicho ecológico, se inició antes
de los sesentas.
El anterior recuento de la intervención en
los diversos ecosistemas existentes en el Medio y Bajo Sinú, debidamente
acreditado por los medios de convicción que aportaron las partes, y los
informes que ordenó esta Sala, sirve de marco de referencia para las
consideraciones siguientes.
3.1. La desecación de los cuerpos de
agua, la contaminación de los mismos y el desempeño de los entes públicos
competentes.
Sea para ampliar los pastizales o para
cultivos, los cuerpos de agua que componen el sistema de humedales del Sinú
vienen siendo persistentemente rellenados y desecados por los particulares, que
se niegan a aceptar las características geográficas propias de esta cuenca
aluvial, como las más convenientes para la conservación de los ecosistemas en
los que viven, o que simplemente no están interesados en la conservación de los
mismos. Resulta paradójico que aún los pescadores ocasionales y campesinos
–entre quienes se encuentran algunos de los actores-, quienes completan la
dieta de subsistencia familiar con las proteínas del pescado, afecten de esa
manera el medio acuático y esperen que el recurso íctico no se resienta por
efecto de tal presión. Terraplenes, rellenos, muros de contención, presas de
riego, taludes y otros artificios siguen construyéndose para intentar mantener,
de manera permanente, encauzado un río que, por la conformación del valle, está
destinado a desbordarse periódicamente.
A ese factor de presión degradante del
medio ambiente, viene a sumarse el de una población creciente de cerca de un
millón de personas que habita en los municipios de Tierralta, Valencia,
Montería, Cereté, Lorica, San Bernardo del Viento, Purísima, Chimá, San Pelayo,
Ciénaga de Oro, San Carlos, Momil, San Antero y Moñitos, que vierten sus aguas
negras sin tratar, a los cuerpos de agua de la cuenca sinuana y la costa de su
delta, a más de desechar en el medio una gran cantidad de basuras sin reciclaje
o tratamiento, y usar crecientes cantidades de pesticidas y abonos industriales
en una zona de alta y media escorrentía, todo lo cual contribuye a elevar el
índice de contaminación del agua, que en la Ciénaga Grande de Lorica ya empieza
a ser crítico.
Lo que resulta más preocupante para esta
Corporación, es que el cambio de la Constitución Nacional por la Carta Política
de 1991 no se reflejó en la actividad que cumplen las autoridades de los
catorce municipios de la hoya hidrográfica y las del Departamento de Córdoba,
para quienes parece no existir el deber social del Estado (C.P. art. 2),
consagrado como principio fundamental y obligación de éste y de los
particulares en el artículo 8 Superior, de proteger las riquezas naturales de
la Nación. Esas autoridades no sólo han permitido la desecación de los cuerpos
de agua y la apropiación particular de las áreas secas resultantes, sino que en
muchos casos las han promovido y financiado (ver el informe de la Gobernación
de Córdoba en el cuaderno 1).
De esa manera, se puede afirmar que en la
cuenca del Sinú se presentan conflictos de conservación del orden de magnitud
1, o sea de transformación total -cuando hay desaparición o cambio fundamental
de sus características-, y del orden 2, o de perturbación severa -cambios en
las funciones ambientales-, en un área de humedales que representa el tres por
ciento (3%) del total de los identificados a nivel nacional por el Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, en su estudio
sobre las bases científicas y técnicas para una política nacional de humedales,
contratado por el Ministerio del Medio Ambiente, a fin de cumplir con las
obligaciones que Colombia adquirió en el marco de la Convención sobre Humedales
de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas
-Convención de Ramsar-, aprobada mediante la Ley 357 de 1997[1].
Por tales razones, se ordenará en la parte
resolutiva de este fallo a los Personeros, Alcaldes y Concejales de Tierralta,
Valencia, Montería, Cereté, Lorica, San Bernardo del Viento, Purísima, Chimá,
San Pelayo, Ciénaga de Oro, San Carlos, Momil, San Antero y Moñitos, que
procedan de inmediato a: 1) suspender toda obra de relleno y desecación de
pantanos, lagunas, charcas, ciénagas y humedales en el territorio de esos
municipios, salvedad hecha de las que sean indispensables para el
saneamiento; 2) adelantar las actuaciones administrativas de su competencia
e instaurar las acciones procedentes para recuperar el dominio público sobre
las áreas de terreno de los cuerpos de agua que fueron desecados y apropiados
por particulares; 3) regular la manera en que se hará exigible en esos
municipios cumplir con la función ecológica que le es inherente a la propiedad
(C.P. art. 58), establecer y exigir las obligaciones que de tal función se
desprendan para los particulares y entes públicos; y 4) revisar los planes y
programas de desarrollo económico y social, para dar prioridad a las
necesidades que se derivan de : a) el tratamiento y vertimiento de las aguas
negras, b) la recolección y disposición de basuras, y c) la recuperación de los
cuerpos de agua. Se ordenará también a la Gobernación  del Departamento de
Córdoba que proceda de igual forma, y coordine el cumplimiento de tales tareas
por parte de los municipios  mencionados, sometiéndose a las políticas del
Ministerio del Medio Ambiente sobre la materia.  El Gobernador informará sobre
la manera en que se acaten estas órdenes al Tribunal Superior de Montería –juez
de tutela en primera instancia-, a la Procuraduría y a la Contraloría
Departamentales, a fin de que éstas ejerzan los controles debidos.
3.2. El patrón de poblamiento, el de desarrollo, y los
costos asociados a las inundaciones periódicas.
En
toda la cuenca hidrográfica del río Sinú, predomina el asentamiento de las
comunidades humanas sobre las márgenes de las corrientes y cuerpos quietos de
agua como patrón de poblamiento. En el Alto Sinú, donde la intervención del
recurso vegetal aún no incluye la deforestación completa de las márgenes y
riberas, y donde apenas se conforma el caudal principal del río, con la
desembocadura de sus afluentes, pocos kilómetros arriba de la presa, ya se
están adoptando las medidas apropiadas (ver la sentencia T-652/98), para impedir
que el patrón de desarrollo quede asociado a costos crecientes debidos a los
desbordamientos periódicos del río.
En el Medio y Bajo Sinú, el mismo patrón de
poblamiento está asociado a un paradigma de desarrollo que incluye la
deforestación de las riberas y las planicies inundables, la desecación de los
cuerpos de aguas quietas y la creciente canalización de las corrientes,
principalmente la del río, con lo cual se acelera el flujo de los caudales, y
se vinculan de manera indefectible las inundaciones periódicas con el costo
creciente de los daños que aquéllas producen en los cultivos y asentamientos de
la parte baja.
A este proceso de degradación
medioambiental, vinieron a sumarse en la hoya del río Sinú, la práctica
inveterada de los grandes propietarios de desecar los cuerpos de agua para
sembrar pastos y apropiarse de las áreas resultantes, y la política de
adjudicación de baldíos que viene aplicando en el Departamento de Córdoba el
Instituto para la Reforma Agraria –INCORA-, que incentiva la desecación
creciente del sistema de humedales y ciénagas, pues trata las áreas resultantes
de esas actividades, que por mandato constitucional son inalienables e
imprescriptibles (C.P. art. 63), como si fueran baldíos nacionales, y viene
reemplazando su misión de redistribuir y democratizar el acceso a la propiedad
sobre las tierras de cultivo, con la adjudicación de lotes desecados de las
márgenes de la Ciénaga Grande de Lorica.
De esa manera, el INCORA no sólo ha
contribuido significativamente a la degradación medioambiental de la hoya del
Sinú, sino que viene propiciando la creciente contaminación de esa ciénaga con
desechos, abonos y fertilizantes, y está colocando a los adjudicatarios en la
primera fila de los damnificados con los costos crecientes de las inundaciones
periódicas, por lo que se puede afirmar que este Instituto no sólo ha dejado de
cumplir en Córdoba la función que legalmente le corresponde, sino que viene
actuando con desviación de sus objetivos, en perjuicio de aquellos sectores de
la sociedad cuya calidad de vida debe promover, mientras permitió que se
agravara la concentración de la propiedad rural en todo ese Departamento.
En consecuencia, esta Sala ordenará al
Instituto Colombiano para la Reforma Agraria –INCORA-, que suspenda
inmediatamente la política irregular de adjudicar como baldíos los terrenos
públicos no adjudicables ubicados en las márgenes de las ciénagas de Córdoba, y
las áreas que resulten del relleno de los humedales, lagunas, pozos, lagos o
caños de la hoya del Sinú.
3.3. La explotación del recurso íctico,
las prácticas dañinas y el control ineficiente.
A pesar de lo anotado, el recurso íctico de
la cuenca sinuana sigue siendo diverso en las zonas media y baja: está
compuesto por 148 especies reportadas, de las cuales algo más de la mitad son
propias del estuario, y un número no preciso son reofílicas –migran aguas
arriba en época de lluvias para desovar-. Su explotación, como reclaman los
afiliados a ASPROCIG, es un oficio lícito cuyo ejercicio debe ser protegido por
el Estado en los términos de la Constitución vigente (art. 65); pero está
sometido a las limitaciones que la misma Carta señala que deberán ser
determinadas por el Estado para “proteger la diversidad e integridad del
ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la
educación para el logro de estos fines” (C.P. art. 79), y planificar “el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución” (C.P.
art. 80).
Como se desprende de las consideraciones
precedentes, y de las pruebas aportadas al proceso, no faltan razones para
afirmar que este recurso natural renovable está sometido a múltiples presiones
en la cuenca del Sinú, y viene siendo objeto de sobreexplotación desde la
década de los sesentas, por lo que no es de extrañar que en la actualidad el
tamaño promedio de las piezas cobradas por los pescadores sea inferior a la
talla recomendada (TMC), para la explotación sostenible de todas las especies
presentes en esa hoya.
Precisamente para cumplir con las funciones
que, en casos como éste, corresponden al Estado en el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, se creó la Corporación Autónoma Regional de los
Valles del Sinú y el San Jorge –CVS-; pero los medios de prueba aportados al
proceso dan cuenta del alto grado de ineficiencia de este ente oficial en el
control del uso de artificios de pesca no permitidos en la reglamentación
vigente, del transporte inadecuado del pescado hacia los sitios de mercadeo,
del irrespeto por los períodos de veda, y de la extracción y comercialización
irregular de alevinos, todas éstas, prácticas dañinas para el desarrollo
sostenible del recurso.
También se desprende del material
probatorio, que buena parte de ese alto grado de ineficiencia se debe a falta
de los recursos y el personal requeridos, lo que parcialmente se viene
corrigiendo con los convenios que la CVS ha celebrado con la Empresa
Multipropósito Urrá S.A., aunque se sigue echando de menos una actividad
educativa centrada en la formación de los pescadores para que éstos asuman las
responsabilidades que les corresponden en la protección de la diversidad e
integridad del ambiente y la consevación ecológica del medio en el que habitan
y laboran, y para que puedan mejorar su nivel de vida con actividades de doble
propósito como los zoocriaderos de iguanas e hicoteas. La Corte ordenará a la
CVS y al Ministerio del Medio Ambiente que, en el marco de su participación en
la prevención y mitigación del impacto de la hidroeléctrica, incluyan los
estudios de factibilidad de un subprograma orientado en ese sentido.
4. El impacto de la hidroeléctrica en el
recurso ictiológico.
4.1. El impacto en las diversas regiones.
Es en medio del proceso de degradación
medioambiental al que se viene haciendo referencia, en el que se inicia la
construcción de las obras civiles de la hidroeléctrica Urrá I y, por tanto, que
se empiezan a producir los impactos que le son atribuíbles a las entidades
demandadas CORELCA y la Empresa Multipropósito Urrá S.A.
Como ya se señaló, las condiciones
geográficas y ecológicas del Alto Sinú, desde su nacimiento en el páramo hasta
la presa, difieren de las del Medio y Bajo Sinú, o sea, de las que se presentan
desde el embalse hasta el delta; debe añadirse, que también las características
culturales y sociales de la población asentada en una y otra región son
distintas, y el impacto ecológico de la hidroeléctrica difiere si se considera
la cuenca que surte de agua al embalse, o si se examina la parte de la misma
que recibe las aguas servidas a la casa de máquinas y las liberadas a través de
las compuertas de la presa sin hacerlas pasar por las turbinas. Todas estas
razones explican por qué la consideración del impacto de la hidroeléctrica en
los ecosistemas y sobre las comunidades en este fallo de revisión no son las
mismas que hizo esta Sala en la sentencia T-652/98. Al enfrentar dos casos
totalmente distintos, el trato que se da a ambas situaciones, y el alcance del
amparo constitucional, así como las órdenes que se darán para corregir
anomalías, difieren radicalmente.
Una salvedad que debe hacerse respecto de
las comunidades indígenas asentadas aguas debajo de la presa es la siguiente:
hay una gran diferencia entre el pueblo Embera Katío del Alto Sinú y el pueblo
Zenú asentado en la parte baja del río. En cuanto hace al pescado, éste
constituye la fuente cotidiana de proteína animal en la dieta Embera, y sólo es
un complemento ocasional en la Zenú; su obtención era parte de las actividades
diarias de aquéllos, y sólo una ocupación eventual para algunos zenúes en época
de subienda[2];
la pesca hace parte de todo plan de desarrollo culturalmente aceptable para los
Embera, y no figura en el adoptado por los Zenúes; de esa forma, la eventual
destrucción del recurso íctico en la cuenca sinuana, claramente compromete la
supervivencia como pueblo étnica y culturalmente diferenciado de los Embera, y
no afecta de manera constitucionalmente relevante la del pueblo Zenú; por
tanto, aquí no caben las consideraciones sobre preservación étnica y cultural
que tuvo en cuenta la Corporación al examinar el impacto ecológico de la
hidroeléctrica en el Alto Sinú.
4.2. “Disminución drástica de la pesca”
Aclarado
ese asunto, debe esta Sala anotar que son exagerados los términos de las
declaraciones extrajudiciales de Guido Alberto Correa Rodríguez y Andrés
Abelino Nuñez Morales (folios 23 y 24 del segundo cuaderno), que anexó el
Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo
a la solicitud de tutela. Los informes rendidos por los organismos públicos y
privados que atendieron los requerimientos de la Corte en este caso, concuerdan
con la declaración que rindió ante la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Montería el representante legal de la Empresa Multipropósito
Urrá S.A., Alfredo Emiro Solano Berrio, sobre la reducción del recurso íctico
en el Medio y Bajo Sinú como efecto de la construcción de las obras civiles de
la hidroeléctrica y la desviación del río.
En resumen, puede afirmarse que esa
desviación y el paso del río por los túneles de la presa no ocasionaron un
impacto inmediato en el recurso íctico de la cuenca. Este se empezó a
manifestar en la época de la subienda 1996-97, cuando resultó claro que ninguna
de las especies reofílicas –alrededor del 20% de las reportadas según la
Universidad de Córdoba-, es capaz de remontar la corriente de los túneles para
desovar en la parte alta del Sinú y sus afluentes; por tanto, el bocachico, que
constituye la presa más buscada por los pescadores, tampoco pudo cumplir
normalmente su ciclo reproductivo durante ese período. Necesariamente ha de
concluirse que para remediar ese efecto dañino no bastaron, por un lado, el
traslado de peces a la parte superior de la presa que procedió a adelantar la
Empresa Multipropósito y, por el otro, el desove alternativo de los peces en el
cauce del río situado inmediatamente abajo del embalse, que de acuerdo con la
Universidad de Córdoba se dio en territorio del Municipio de Tierralta, porque
en 1997 se presentó una disminución notoria de la pesca en las zonas media y
baja de la cuenca, que el representante legal de la Empresa Multipropósito
reconoció en su declaración (ver los folios 105-106 del segundo cuaderno).
Sin embargo, es igualmente claro que,
debido a la readaptación de las especies reofílicas a las nuevas condiciones
intervenidas del cauce, al repoblamiento con alevinos de varias especies que
ejecutaron la CVS y la Empresa Multipropósito, y a las condiciones climáticas
especialmente favorables, el recurso íctico en el Sinú y, por ende, la pesca,
recuperaron niveles normales para la subienda 1997-98 y seguían mostrando
tendencia al incremento durante el último de esos años, por lo que el
rendimiento de la subienda 1998-99, favorecida por lluvias abundantes, debió
superar al de la subienda anterior, según los resultados disponibles del
monitoreo que se viene adelantando sobre el río y las ciénagas mayores de ambos
márgenes.
4.3. El derecho a la participación.
Sin
embargo, no todo lo que tiene que ver con el impacto de la hidroeléctrica sobre
el recurso íctico del Medio y Bajo Sinú queda de esa manera debidamente
considerado. La prevención, modulación, compensación y resarcimiento de
múltiples efectos del embalse sobre la cuenca, sus recursos y sus habitantes
son objeto del proceso de consulta y concertación que se viene adelantando, en
el cual están llamados a participar los miembros de ASPROCIG.
En el marco de ese proceso de consulta y
concertación, se llegó a un acuerdo provisional de los pescadores, el
Ministerio del Medio Ambiente, la Gobernación de Córdoba y la CVS (folios 8-9
del segundo cuaderno), por medio del cual esas entidades se comprometieron,
entre otras cosas, a ejecutar programas de limpieza de caños empleando a los
pescadores demandantes; la Empresa Multipropósito fue la única de esas
entidades que honró su compromiso según reconoció la Defensoría del Pueblo en
la solicitud de tutela; por tanto, en la parte resolutiva de esta providencia
se ordenará a las demás entidades obligadas que procedan a cumplir con los
programas acordados con la comunidad afectada.
También reclamó la Defensoría del Pueblo en
su solicitud de amparo, que los entes oficiales que participan en el proceso de
consulta y concertación con las comunidades afectadas por el impacto
medioambiental de la hidroeléctrica, vienen haciendo nugatorio el derecho de
participación de las últimas (C.P. art. 79), pues para el estudio y
financiación de los programas propuestos por ellas, se les está exigiendo
vertirlos en formatos con refinadas exigencias técnicas normalizadas por
Planeación Nacional, que están lejos de poder ser debidamente tramitados por
los pescadores y campesinos de las zonas afectadas. Esta Sala encuentra que
asiste razón a la Defensoría del Pueblo en este asunto, y ordenará que el
Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Minas y Energía, la Gobernación
de Córdoba, la Empresa Multipropósito Urrá S.A., y los entes territoriales que
recibirán regalías por la operación de la hidroeléctrica Urrá I, concurran a
financiar la asesoría que requieran las comunidades afectadas con la obra en
ejercicio del derecho a la participación efectiva que les otorga la
Constitución Política.
4.4. Un impacto previsible y
aparentemente ignorado.
Sea porque ya se daba el fenómeno antes de
la desviación del río, y sólo fue reforzado por la incapacidad de las especies
reofílicas del Sinú para remontar la corriente de los túneles, o porque esas
especies se adaptaron a la nueva situación del cauce, es un hecho que, a partir
de la subienda de 1996-97, el desove se viene produciendo en la porción del río
situada debajo de la presa.
También es un hecho que el embalse de Urrá
I es del tipo de salida de agua baja, y “las salidas ‘bajas’ aunque garantizan
un volumen constante para el movimiento de las turbinas, se estarán alimentando
la mayor parte del tiempo con aguas anóxicas y cargadas de hierro disuelto y
ácido sulfhídrico que causan graves problemas a nivel de casa de máquinas y en
la salud de los operarios, al igual que graves daños a la fauna aguas abajo”
[3].
Lo anterior quiere decir que el tramo del
río en el cual se viene produciendo el desove de las especies reofílicas, es
precisamente el que recibirá las aguas servidas a la casa de máquinas, carentes
de oxígeno, cargadas de hierro disuelto y ácido sulfhídrico, es decir, letales
para los peces y los huevos. Como en todas las manifestaciones de la Empresa
Multipropósito S. A. ante los falladores de instancia y esta Corporación, dicha
empresa insistió en solicitar el control especial de la pesca en esa área de
desove, pero ni siquiera mencionó el grave y previsible impacto que tendrá el
funcionamiento de la hidroeléctrica en la reproducción de las especies
reofílicas de la cuenca, esta Sala advertirá al Ministerio del Medio Ambiente
que deberá prestar especial atención a este impacto previsible, y sólo conceder
la licencia para el llenado de la presa y funcionamiento de la hidroeléctrica,
cuando se garantice la adopción de las medidas necesarias para que el
aprovechamiento del agua en la producción de energía, no signifique la
extinción del recurso ictiológico que aparece como gravemente amenazado.
5. La cosa juzgada y los otros mecanismos judiciales
de defensa.
Fuera
de lo considerado en los acápites anteriores, las demás pretensiones de la
solicitud de tutela fueron objeto de decisión en la sentencia T-652/98, por lo
que ya se generó cosa juzgada el respecto y esos asuntos no serán materia de
nuevo pronunciamiento.
En cuanto hace a los daños que pudieron
sufrir los miembros de la Asociación de Productores para el Desarrollo
Comunitario de la Ciénaga Grande de Lorica, como resultado de la disminución
del recurso íctico que se presentó en 1997, esas personas cuentan con la vía
ordinaria ante la jurisdicción civil para reclamar la indemnización a la que
crean tener derecho, por lo qué, para tales efectos, no procede esta tutela.
6.  La acción de tutela y las acciones
populares.
Juzga oportuno la Sala advertir que algunos
de los derechos que en este proceso se invocan como vulnerados y para cuya
protección se impartirán órdenes en la parte resolutiva de esta sentencia, han
sido objeto de regulación específica en la ley 472 de 1998 que, en desarrollo
del artículo 88 de la Constitución, ha establecido la vía procesal adecuada
para las acciones populares y de grupo, ley que empezará a regir a partir del 5
de agosto del año en curso y que, -en principio- en casos como el aquí
examinados desplazará a la acción de tutela.
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones que
anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR parcialmente los
fallos proferidos por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
el 8 de septiembre de 1998 y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Montería el 3 de julio de 1998 y, en su lugar, tutelar los derechos
de los afiliados a la Asociación de Productores para el Desarrollo Comunitario
de la Ciénaga Grande de Lorica –ASPROCIG-, a la participación y a un medio ambiente
sano; y confirmar la sentencia de segunda instancia, en cuanto negó el amparo
de los derechos a la vida, la salud y el trabajo.
Segundo. ORDENAR a los Personeros,
Alcaldes y Concejales de Tierralta, Valencia, Montería, Cereté, Lorica, San
Bernardo del Viento, Purísima, Chimá, San Pelayo, Ciénaga de Oro, San Carlos,
Momil, San Antero y Moñitos, que procedan de inmediato a: 1) suspender toda
obra de relleno y desecación de pantanos, lagunas, charcas, ciénagas y
humedales en el territorio de esos municipios, salvedad hecha de las que
sean indispensables para el saneamiento; 2) adelantar las actuaciones
administrativas de su competencia e instaurar las acciones procedentes para
recuperar el dominio público sobre las áreas de terreno de los cuerpos de agua
que fueron desecados y apropiados por particulares; 3) regular la manera en que
se hará exigible en esos municipios cumplir con la función ecológica que le es
inherente a la propiedad (C.P. art. 58), establecer y cobrar las obligaciones
que de tal función se desprendan para los particulares y entes públicos; y 4)
revisar los planes y programas de desarrollo económico y social, para dar
prioridad a las necesidades que se derivan de : a) el tratamiento y vertimiento
de las aguas negras, b) la recolección y disposición de basuras, y c) la
recuperación de los cuerpos de agua. Se ordenará también a la Gobernación  del
Departamento de Córdoba que proceda de igual forma, y coordine el cumplimiento
de tales tareas por parte de los municipios  mencionados, sometiéndose a las
políticas del Ministerio del Medio Ambiente sobre la materia.  El Gobernador
informará sobre la manera en que se acaten estas órdenes al Tribunal Superior
de Montería –juez de tutela en primera instancia-, a la Procuraduría y a la
Contraloría Departamentales, a fin de que éstas ejerzan los controles debidos.
Tercero. ORDENAR al Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria –INCORA-, que suspenda inmediatamente la
política irregular de adjudicar como baldíos los terrenos públicos ubicados en
las márgenes de las ciénagas de Córdoba, y las áreas que resulten del relleno
de los humedales, lagunas, pozos, lagos o caños de la hoya del Sinú.
Cuarto. ORDENAR a la Corporación
Autónoma Regional de los Valles del Río Sinú y del San Jorge –CVS- y al Ministerio
del Medio Ambiente que, en el marco de su participación en la prevención y
mitigación del impacto de la hidroeléctrica, incluyan los estudios de
factibilidad de un subprograma centrado en la formación de los pescadores para
que éstos asuman las responsabilidades que les corresponden en la protección de
la diversidad e integridad del ambiente y la consevación ecológica del medio en
el que habitan y laboran, y para que puedan mejorar su nivel de vida con
actividades de doble propósito como los zoocriaderos de iguanas e hicoteas.
Quinto. ORDENAR al Ministerio del
Medio Ambiente, la Gobernación de Córdoba y la CVS que dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, den cumplimiento al
acuerdo por medio del cual esas entidades se comprometieron a ejecutar
programas de limpieza de caños, empleando a los pescadores demandantes.
Sexto. ORDENAR que el Ministerio del
Medio Ambiente, el Ministerio de Minas y Energía, la Gobernación de Córdoba, la
Empresa Multipropósito Urrá S.A., y los entes territoriales que recibirán
regalías por la operación de la hidroeléctrica Urrá I, concurran a financiar la
asesoría que requieran las comunidades afectadas con la obra en el ejercicio
del derecho a la participación efectiva que les otorga la Constitución
Política.
Séptimo. ADVERTIR al Ministerio del
Medio Ambiente que, dentro del marco general de lo decidido en la sentencia
T-652/98, deberá prestar especial atención al impacto previsible de las aguas
del embalse Urrá I sobre las especies reofílicas de la cuenca, y sólo conceder
la licencia para el llenado de la presa y funcionamiento de la hidroeléctrica,
cuando se garantice la adopción de las medidas necesarias para que el
aprovechamiento del agua en la producción de energía, no signifique la
extinción del recurso ictiológico que aparece como gravemente amenazado.
Octavo. COMUNICAR esta providencia
al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería para los efectos
previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUÍZ
Secretario General (E)
[1] Ver la sentencia C-582/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Ministerio de Minas y Energía, Estudio Socio-cultural de la
Relación Hombre Río en la Cuenca del Sinú, Montería, noviembre de 1998.
[3] Roldán Pérez, Gabriel. Fundamentos de Limnología Neotropical.
Medellín, Editorial Universidad de Antioquia, 1992. p. 167