T-362-18
Sentencia T-362/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
INDEMNIZACION
ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Responsabilidad
subsidiaria el Estado
En el marco del conflicto armado interno y ante violaciones
masivas a los derechos humanos el Estado tiene el deber constitucional de reparar a las víctimas mediante
programas estatales idóneos y sostenibles, esta responsabilidad subsidiaria, a diferencia
de lo que ocurre con aquella que le cabe a los miembros del grupo armado
ilegal, tiene sus propios límites en lo que resulta jurídica y
presupuestalmente posible.
INDEMNIZACION
ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Responsabilidad
subsidiaria del Estado no aplica cuando se trata del reconocimiento y pago de
daños tasados en el marco del proceso penal de Justicia y Paz, por fuera de lo
que establece la ley
REPARACION
JUDICIAL COMO PARTE DE LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO-Subsidiariedad del Estado en condenas
judiciales
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Vulneración al debido
proceso y administración de justicia de la UARIV en proceso ejecutivo
adelantado por víctima del conflicto armado
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto
sustantivo, por cuanto juez dejó de aplicar artículo 10 de la ley 1448 de 2011,
respecto a la subsidiariedad del Estado para condenas judiciales
Referencia: Expediente T-6.659.735.
Acción
de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas contra el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de
Arauca.
Magistrado
ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá,
D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el magistrado Luis Guillermo
Guerrero Pérez, la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado Carlos
Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, se dispone a proferir la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión
del fallo de tutela proferido, en primera instancia, por el Juzgado Civil del
Circuito de Arauca, el 13 de octubre de 2017, confirmado en sentencia del 24 de
noviembre siguiente, dictada por la Sala Única del Tribunal Superior de Arauca,
dentro de la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, la UARIV,
la Unidad de Víctimas o la Unidad) contra el Juzgado 2° Promiscuo Municipal del
mencionado municipio.
El expediente de la
referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 21 de mayo de 2018,
proferido por la Sala de Selección Número Cinco[1].
I.
ANTECEDENTES
El
4 de octubre de 2017, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, por medio de su representante judicial,
interpuso acción de tutela en contra del Juzgado 2° Promiscuo Municipal de
Arauca, con el propósito de proteger sus derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia, así como el derecho
fundamental a la reparación integral a favor de las víctimas del conflicto
armado, presuntamente vulnerados a raíz de las decisiones tomadas por la
autoridad judicial accionada, dentro del proceso ejecutivo promovido por el
señor Javier Asdrúbal Cedeño Carvajal en contra de la mencionada entidad.
1.
Hechos
De conformidad con el
relato efectuado por el apoderado de la tutelante en su demanda, los hechos que
dieron lugar a la presente acción de tutela, son los siguientes:
1.
El 1° de diciembre de 2011, la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de
Bogotá, en el marco de la Ley 975 de 2005, profirió fallo condenatorio en
contra de los postulados José Rubén Peña Tobón, Wilmer Morelo Castro y José
Manuel Hernández Calderas, ex integrantes del Bloque Vencedores
de Arauca de las Autodefensas Unidas de Colombia (A.U.C.),
dentro de los procesos con radicado Número 1100160002532008-83194 y 1100160002532007-83070.
Allí,
entre otras determinaciones, resolvió condenar a estos procesados “y
de manera solidaria a los demás integrantes del Bloque Vencedores de Arauca”,
al pago de los daños y perjuicios materiales y morales ocasionados, en favor,
entre otros, del señor Javier Asdrúbal Cedeño Carvajal, en este caso específico,
en un monto total de $35.185.147,47[2].
2.
La Unidad de Víctimas -Fondo para la Reparación de las Víctimas-, en ejercicio
de su función de administrar los recursos destinados a la satisfacción y
materialización de los derechos de las víctimas reconocidas en la mencionada
providencia, mediante la Resolución No. 2223 del 6 de diciembre de 2012 procedió
a liquidar el valor total a pagar a favor de aquellas, en desarrollo del
principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 10° de la Ley 1448
de 2011[3].
Para este procedimiento, la UARIV tuvo en cuenta, entre otros aspectos, además
de las sumas judicialmente reconocidas -con su respectiva indexación- la
verificación de que los bienes del Bloque Vencedores de Arauca y los recursos
entregados por este grupo paramilitar resultaban insuficientes para cubrir la
totalidad de las indemnizaciones, lo que dio lugar a la activación de la participación
residual del Estado, en los términos de la mencionada normativa.
3.
Así, en relación, específicamente, con el señor Javier Asdrúbal Cedeño
Carvajal, en el acto administrativo al que se alude la Unidad de Víctimas
procedió con la liquidación respectiva de la indemnización a su cargo y
determinó que el valor total por pagar ascendía a la suma de $26.597.267,26,
monto que, a la postre, fue debidamente entregado al beneficiario (el señor
Cedeño) mediante cheque de gerencia del 20 de diciembre de 2012[4].
4.
No obstante lo anterior, el señor Cedeño Carvajal presentó, ante la
jurisdicción ordinaria, demanda ejecutiva singular contra la Unidad, proceso
civil que correspondió al Juzgado 2° Promiscuo Municipal de
Arauca. Allí, el demandante invocó, como título ejecutivo, la
reseñada sentencia proferida por la Sala de Justicia y Paz
del Tribunal Superior de Bogotá, con miras a obtener el pago de la suma que
correspondía a la diferencia entre el valor que le fue reconocido en esa
sentencia ($35.185.147,47) y el valor efectivamente
pagado por la entidad aquí accionante ($26.597.267,26),
con cargo al Fondo para la Reparación de las Víctimas.
5.
Fue así que, en armonía con las peticiones del demandante en el proceso
ejecutivo, el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Arauca,
mediante auto del 6 de julio de 2015, libró mandamiento de pago a favor del
señor Cedeño Carvajal y en contra de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, por aquella diferencia, es decir, por la
suma de $8.587.881 y sus intereses moratorios.
Empero,
a solicitud de la misma parte demandante, por auto del 25 de febrero de 2016,
se admitió reforma de la demanda, en el sentido de integrar, al título
ejecutivo, la Resolución No. 2223 del 6 de diciembre de 2012.
En
virtud de la indexación del valor otorgado en la sentencia, llevada a cabo en
el mismo acto administrativo, la suma indemnizatoria establecida por el
Tribunal ascendía a $37.793.638. Por lo anterior, y como resultado de esta
reforma a la demanda, la juez decidió librar un nuevo mandamiento de pago en
contra de la Unidad y a favor del demandante, esta vez, por la suma de
$11.196.371, la cual corresponde a la diferencia entre aquel valor y el monto
efectivamente pagado, más sus intereses[5].
6.
La Unidad de Víctimas, mediante escrito del 7 de marzo de 2016, propuso las
excepciones de mérito de pago de la obligación, cobro de lo no debido y la
excepción “ecuménica” (artículo 282 del CGP). Lo anterior, teniendo en cuenta
la suma que le fue efectivamente pagada por la entidad al señor Cedeño, de
acuerdo con los topes para la indemnización individual por vía administrativa,
establecidos en el artículo 10° de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios[6].
7.
En audiencia celebrada el 11 de octubre de 2016, el juzgado accionado, mediante
sentencia de única instancia, declaró no probadas las excepciones propuestas
por la Unidad de Víctimas y ordenó seguir adelante con la ejecución, además de
la condena en costas y agencias en derecho a la demandada. Esta es la
providencia judicial atacada en la presente acción de tutela.
En
resumen, la juez, con invocación de la sentencia C-180 de 2014 de esta
Corporación, consideró que el Estado, por medio del Fondo para la Reparación de
las Víctimas, debe asumir el pago de la indemnización a las víctimas del
conflicto armado hasta alcanzar el monto exacto determinado por la Sala de
Justicia y Paz del Tribunal Superior de Bogotá, comoquiera -señaló- que no es
posible que mediante un acto administrativo se desconozca o modifique esta
condena judicial, que, junto a la misma Resolución No. 2223 del 6 de diciembre
de 2012, presta mérito ejecutivo, y que debe cumplirse en las condiciones
fijadas por el Tribunal.
De
otra parte, encontró el juzgado que la liquidación de la indemnización
efectuada por la UARIV en la ya citada resolución ascendió, producto de la
indexación que la propia entidad hizo del monto establecido en la sentencia, a
la suma de $37.793.638, de los cuales solo decidió cancelar
la suma de $26.597.267,26, “quedando un saldo pendiente por cancelar
de $11.196.371”, que es el que fue materia de ejecución[7].
8.
Mediante escrito radicado el 20 de noviembre de 2016, la Unidad de Víctimas
solicitó la nulidad de la actuación. Adujo, para ello, entre otros argumentos,
una violación al derecho de defensa y contradicción, toda vez que, aunque se
logró demostrar la imposibilidad que la representante de la entidad tuvo de
asistir a la audiencia pública (la causa consistió en la cancelación
intempestiva de su vuelo a la cuidad de Arauca), la juez mantuvo la validez de
la diligencia y la sentencia que en ella se dictó, sin la presencia de la
demandada, con la consiguiente pérdida de oportunidad de contradicción.
También
adujo que, dado que en el proceso se había constituido un título ejecutivo
complejo, del que hacía parte un acto administrativo de la entidad, la
competencia para conocer de este caso radicaba en los juzgados administrativos
de Bogotá.
Allí
enfatizó, igualmente, en que la institución no contaba con recursos adicionales
para ejecutar el pago ordenado y en que la UARIV no era, desde ningún punto de
vista, deudor solidario del título constituido con ocasión de la sentencia del
Tribunal Superior de Bogotá.
9.
Esta solicitud de nulidad fue decidida desfavorablemente, mediante auto del 31
de mayo de 2017. Además de reiterar los argumentos jurídicos esgrimidos en la
sentencia, la Juez 2° Municipal de Arauca señaló que no hubo violación alguna al
derecho de defensa; si bien la entidad justificó su inasistencia a la audiencia
pública, y en razón de ello fue exonerada de la sanción prevista en el numeral
4° del artículo 372 del Código General del Proceso, lo cierto es que la
audiencia podía realizarse aún si una de las partes no asistía (numeral 2°
ibídem).
Sobre
la alegada falta de competencia del Despacho, apuntó que el conflicto en
relación con la jurisdicción contencioso administrativa fue decidido, a favor
de la jurisdicción ordinaria, mediante providencia del 15 de abril de 2015 del
Consejo Superior de la Judicatura.
Finalmente,
señaló que la Unidad de Víctimas no propuso la nulidad como excepción previa,
dentro de la oportunidad que tenía para contestar la demanda[8].
10.
Mediante auto del 12 de diciembre de 2016, comunicado a la Unidad en oficio del
9 de febrero de 2017, el juzgado accionado decretó el embargo y retención de
las cuentas bancarias del Fondo para la Reparación de las Víctimas; por medio
de oficio del 21 de marzo de 2017, la autoridad judicial requirió a la Unidad
para que informara sobre el estado de estas diligencias.
La
Coordinadora del mencionado Fondo, mediante escrito del 25 de julio de 2017,
manifestó al Despacho la imposibilidad, para la entidad, de acatar una orden de
esa naturaleza.
Para
ello, además de los fundamentos legales de los topes en el pago residual y
subsidiario, no solidario, de este tipo de condenas por parte del Estado,
mediante la indemnización administrativa -que en el caso del demandante en el
proceso ejecutivo se cumplió de conformidad con la ley-, invocó el principio de
sostenibilidad fiscal y los derechos de las víctimas del conflicto armado a la
igualdad y al debido proceso. También, argumentó la “inembargabilidad”
de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación[9].
2.
Fundamentos y pretensiones de la acción de tutela
11.
El apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas interpuso acción de tutela contra la sentencia de única
instancia proferida el 11 de octubre de 2016 por el Juzgado 2°
Promiscuo Municipal de Arauca, dentro del proceso ejecutivo promovido por el
señor Javier Asdrúbal Cedeño Carvajal en contra de la mencionada entidad
pública. Su pretensión consiste en que se deje sin efectos dicha decisión, bajo
el amparo del derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado a la
reparación integral, y de los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la Unidad[10].
12.
Alegó que la Unidad de Víctimas no actúa -ni en este caso actuó- como parte o
interviniente en el proceso penal de Justicia y Paz, ni puede ser condenada al
cumplimiento de las órdenes judiciales que allí se emiten a cargo de los
postulados. Por tanto, la sentencia que en el caso estudiado se produjo en
manera alguna constituía una obligación expresa, clara y exigible a cargo de la
Unidad. Al haberlo entendido de esa manera, el juzgado accionado incurrió,
según la tutelante, en un defecto fáctico.
En
este contexto -añadió-, solo cuando los recursos de los responsables no son
suficientes para pagar el costo de las reparaciones, es que el Estado debe
asumir la responsabilidad subsidiaria que le asiste, la cual, sin embargo, el
legislador ha sido autorizado para modular con criterios de razonabilidad,
según lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-370 de 2006.
Recordó
que es precisamente en dicho marco que el artículo 10°
de la Ley 1448 de 2011 dispone que, “en los procesos penales
en los que sea condenado el victimario, si el Estado debe concurrir
subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá reconocer
se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente para la
indemnización individual por vía administrativa de que trata la presente ley en
el artículo 132”.
Argumentó
que, en tal sentido, esta Corte ha considerado que la mencionada norma debe
aplicarse al momento de proceder con el pago de la reparación ordenada en las
sentencias de Justicia y Paz, de conformidad con la subsidiariedad que rige tal
procedimiento[11].
Al omitir la aplicación de esa norma, a juicio de la tutelante la sentencia
atacada incurrió, por un lado, en defecto sustantivo y, por el otro, en
desconocimiento del precedente constitucional.
De
otro lado -apuntó-, la indexación del valor de la sentencia del Tribunal
Superior de Bogotá fue solo uno de los criterios que se tuvieron en cuenta para
la liquidación de la indemnización administrativa que, bajo el criterio de
responsabilidad subsidiaria -no solidaria- del Estado, se reconoció y pagó a
favor del señor Cedeño, como víctima que hizo parte del proceso de Justicia y
Paz. Así, si bien el valor indexado fue incorporado en el cuadro de la
liquidación, que hace parte del acto administrativo correspondiente, ello no
significa que sea esa la suma que se obligó a pagar la Unidad de Víctimas, pues
se trata tan solo de un valor de referencia.
Enfatizó
entonces en que el valor por pagar debe obedecer a los topes fijados por la Ley
1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, en materia de indemnización
administrativa, de conformidad con el mencionado artículo 10° de dicha ley. En
el caso del señor Cedeño y el específico hecho victimizante que sufrió
(desplazamiento forzado), esa indemnización a cargo del Estado corresponde a la
suma máxima de 17 SMLMV, a voces del Decreto 1084 de 2015. Fue así como,
teniendo en cuenta i) el valor indexado previsto en la sentencia, ii) el valor
obtenido de los bienes del postulado y iii) el valor máximo de indemnización
administrativa que, subsidiariamente, correspondía a la Unidad, el monto que
esta se obligó finalmente a cancelar ascendió a $26.597.267,26,
que fue la suma efectivamente girada en este caso.
Para
terminar, insistió en que, con la reforma de la demanda que se produjo, se
había constituido un título ejecutivo complejo, del que hacía parte un acto
administrativo, por lo que la competencia para conocer de este caso radicaba en
la jurisdicción contencioso administrativa.
3.
Respuesta del accionado
13.
La titular del Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Arauca contestó la acción de
tutela presentada. Defendió su decisión, argumentando que en ella se aplicó el
precedente constitucional que regía el caso. Además, señaló que la propia
entidad accionante no es clara en su postura, por cuanto no expone las razones
que llevaron a que sí pagara, a favor del señor Cedeño, la suma de $26.597.267,26;
concretamente, no explicó si tales dineros provienen del postulado o de la
indemnización administrativa y, si es este último el caso, por qué no agotó
previamente el pago con recursos propios de los responsables[12].
14. El
señor Javier Asdrúbal Cedeño Carvajal fue vinculado a la acción constitucional
e intervino por conducto de su apoderado. Se opuso a las pretensiones esbozadas
en la tutela, invocando los derechos de las víctimas del conflicto armado a
obtener la reparación integral de perjuicios. Argumentó que el juzgado
accionado cumplió a cabalidad con la ley y ofreció a las partes del proceso
ejecutivo todas las garantías. En su criterio, la alegada vulneración de
derechos fundamentales no se produjo y la entidad accionante pretende revivir
etapas concluidas del trámite ordinario. Además, transcurrieron diez meses
luego de proferida la sentencia que se ataca, antes de que la Unidad de
Víctimas acudiera a la acción de tutela, de modo que no se cumple con el
requisito de inmediatez[13].
4.
Decisiones objeto de revisión
4.1.
Fallo de primera instancia
15. El Juzgado Civil del
Circuito de Arauca denegó el amparo solicitado[14].
Encontró que la cuestión planteada por la accionante carece de relevancia
constitucional. Lo que la Unidad de Víctimas persigue es controvertir la interpretación
legal efectuada por la autoridad judicial accionada y la forma en que resolvió
sus excepciones de mérito, que en criterio del a quo no se aprecia
caprichosa o irrazonable. Además, la actora pretende revivir, mediante la
tutela, términos procesales ordinarios fenecidos y prolongar un debate sobre
jurisdicción y competencia que, en su momento, fue definido por el Consejo
Superior de la Judicatura.
4.2.
Impugnación
16. El apoderado de la
tutelante impugnó la sentencia de instancia. Reiteró, en lo sustancial, los
argumentos esgrimidos en su escrito de tutela[15].
4.3.
Fallo de segunda instancia
17. La Sala Única del
Tribunal Superior de Arauca confirmó el fallo impugnado[16].
Compartió, en resumen,
las consideraciones esgrimidas por el a quo, en el sentido de que este
asunto carece de relevancia constitucional, pues pretende la actora que el juez
de tutela aplique una concreta disposición legal (el artículo 10°
de la Ley 1448 de 2011), para sustraerse del cumplimiento de la obligación de pagar
la indemnización administrativa por los perjuicios causados al beneficiario del
fallo de Justicia y Paz. Igualmente, ratificó la tesis, según la cual, este es
un asunto de interpretación normativa, en el que la Unidad de Víctimas pretende
imponer un razonamiento que favorezca sus intereses, frente a la resolución de
las excepciones de mérito propuestas en el proceso ejecutivo.
Encontró que la sentencia
atacada resolvió el asunto de forma razonable, debidamente fundamentada y en el
marco de su autonomía e independencia judicial. Recordó que la acción de tutela
no puede usarse como una instancia adicional del proceso ordinario.
5.
Actuaciones en sede de revisión
18.
Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela los elementos
probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo, el Magistrado
Ponente, mediante Auto del 6 de julio de 2018, ofició a la Sala de Justicia y
Paz del Tribunal Superior de Bogotá, para que allegara copia del fallo
condenatorio del 1° de diciembre de 2011, proferido, en el marco de la Ley 975
de 2005, en contra de los postulados José Rubén Peña Toro, Wilmer Morelo Castro
y José Manuel Hernández Calderas, dentro de los procesos con radicado Número
1100160002532008-83194 y 1100160002532007-83070[17].
La
copia de esta sentencia fue allegada, en medio magnético, mediante oficio del
16 de julio de 2018 proveniente del Juzgado Penal del Circuito con Función de
Ejecución de Sentencias para las Salas de Justicia y Paz del Territorio
Nacional[18].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
19.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el
fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento
en lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo
241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y
36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
20.
Habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de esta actuación, la
solución del presente caso exige a la Sala de Revisión responder dos problemas
jurídicos: por un lado, i) si la acción de tutela es procedente, por satisfacer
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales (problema jurídico de procedibilidad). En este
punto, el debate recae, en particular, en la relevancia constitucional del
asunto bajo revisión.
Y,
de otro lado, en caso de que la respuesta a la primera pregunta sea positiva,
ii) determinar si la sentencia que se cuestiona, al declarar no probadas las
excepciones propuestas por la Unidad de Víctimas y ordenar seguir adelante con
la ejecución, dentro del proceso ejecutivo promovido por el señor Javier
Asdrúbal Cedeño Carvajal en contra de dicha entidad, adolece de los defectos
específicos denunciados por la tutelante y viola, de esta manera, sus derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia,
así como el derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del
conflicto armado interno (problema jurídico sustancial). En este punto,
el debate se concentra en los límites legales de la responsabilidad subsidiaria
del Estado en la indemnización de las víctimas.
3. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
21.
Cuando la acción de tutela se interpone contra una autoridad judicial, con el
fin de cuestionar una providencia proferida en ejercicio de su función de
administrar justicia, la jurisprudencia constitucional ha considerado necesario
acreditar los siguientes requisitos[19]:
(i) Que el caso tenga relevancia constitucional, esto es, que
involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii)
que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que al interior
del proceso se hayan agotado todos los medios de defensa judiciales al alcance
del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii)
que se cumpla el requisito de inmediatez, esto es, que la tutela se
haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la presunta vulneración; (iv) que, si se trata de una
irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo en la providencia que se
impugna[20];
(v) que el tutelante identifique, de manera razonable, los hechos que
generaron la vulneración y los derechos vulnerados, así como, de haber sido
posible, la etapa en que tal vulneración fue alegada en el proceso ordinario y,
finalmente, (vi) que la decisión judicial que se cuestione no sea de
tutela[21].
22.
De otro lado, el análisis sustancial del caso, en los términos de la
jurisprudencia constitucional, supone la valoración acerca de si se configura
alguno de los siguientes defectos[22]:
material o sustantivo[23],
fáctico[24],
procedimental[25],
decisión sin motivación[26],
desconocimiento del precedente[27],
orgánico[28],
error inducido[29]
o violación directa de la Constitución.
3.1. Legitimación en la causa
23. En el presente caso,
se cumplen los requisitos de legitimación en la causa tanto por activa como por
pasiva[30].
Por una parte, la entidad tutelante, por medio de su apoderado, fue sujeto demandado
en el proceso ejecutivo promovido por el señor Javier Asdrúbal Cedeño Carvajal,
en el cual se produjo la sentencia de única instancia que se cuestiona. De otra
parte, la acción de tutela se interpone en contra del Juzgado 2° Promiscuo
Municipal de Arauca, autoridad judicial que profirió la providencia judicial
objeto de conocimiento en sede de tutela.
A
lo anterior es importante agregar que esta Corporación ha avalado, desde sus
inicios jurisprudenciales, la posibilidad que tienen las personas jurídicas,
incluidas las de derecho público, de ser sujeto activo en la acción de tutela,
dada la titularidad que estas tienen de ciertos derechos fundamentales, incluidos,
claramente, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia[31].
Además
de lo dicho, esta Corte ha señalado que una persona jurídica puede interponer
acción de tutela para la protección de derechos fundamentales “cuando los
derechos de una persona o grupo de personas naturales puedan llegar a verse
afectados en razón de la vulneración de los derechos que alega la persona
jurídica”[32].
En el sub examine, se plantea, precisamente, la presunta vulneración del
derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del conflicto
armado, cuyo principal garante y gestor en la administración pública es la
Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a raíz
del alegado quebrantamiento de los derechos al debido proceso y acceso a la
administración de justicia de dicha entidad, lo que refuerza el cumplimiento
del requisito de legitimación en la causa.
3.2.
Relevancia constitucional del caso
24.
Los juzgadores de instancia solo encontraron, en este caso, un conflicto de
interpretación legal dentro de un proceso ejecutivo adelantado contra una
institución del Estado, en razón de la improsperidad de las excepciones de
mérito que esa entidad propuso dentro de aquel. Aunque se trata, en principio,
de una postura comprensible, la Corte considera que, si se hace un esfuerzo
razonable por ver el trasfondo de la discusión jurídica que aquí se plantea, la
relevancia constitucional de este asunto sale a flote con claridad meridiana.
En
el sub judice, el asunto objeto de revisión involucra la posible
vulneración de los derechos fundamentales de la entidad accionante al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia.
Pero
va, sin duda alguna, mucho más allá de eso: plantea, como ya se señaló, un
debate sobre la posible violación de los derechos de las víctimas del conflicto
armado a obtener, en condiciones de igualdad, una reparación integral de los
daños que les fueron ocasionados. Y detrás de ello hay, por supuesto, otro
debate de más largo alcance, atinente a los límites legales de la
responsabilidad subsidiaria y residual del Estado frente a las violaciones de
derechos humanos cometidas por grupos armados ilegales en el marco del
conflicto armado interno, y la sostenibilidad del sistema de reparación
integral administrado por la Unidad Especial para la Atención y Reparación a
las Víctimas.
Bajo
las consideraciones esbozadas, el requisito genérico de procedibilidad que aquí
se examina se encuentra, para la Sala, cumplido con creces.
3.3.
Subsidiariedad
25.
En el sub lite, se satisface el requisito de subsidiariedad de la acción
de tutela, puesto que la institución accionante agotó todos los medios
ordinarios de defensa disponibles en el ordenamiento jurídico, sin que cuente,
agotadas esas instancias, con otro medio judicial idóneo y eficaz para el
restablecimiento de sus derechos fundamentales, distinto a la acción de tutela.
Debe
tenerse en cuenta, en este punto, que estamos ante un fallo de única instancia
y que el debate central que ahora, a través de la presunta configuración de
varios defectos específicos de procedibilidad, la entidad actora pone sobre la
mesa, fue planteado, en su momento, por medio de las respectivas excepciones de
mérito, lo que denota el ejercicio adecuado de los medios que estaban disponibles
en el marco del respectivo proceso ejecutivo.
Podría
argüirse, en gracia de discusión, que la representante de la Unidad de Víctimas
debió asistir a la audiencia pública en la que, previo a la emisión de la
sentencia, se produjeron otros trámites en los que hubiese podido plantear sus
argumentos, como el decreto y práctica de pruebas, y las alegaciones.
Con
todo, se tiene, en primer lugar, que el propio juzgado accionado convalidó las
explicaciones de la demandada acerca de la imposibilidad que tuvo su
representante de asistir a la mencionada diligencia, sin que ello, no obstante,
impidiera su realización, ni se advierta que en tal escenario tuvo origen la
alegada violación de derechos fundamentales -de hecho, ese no es un argumento
que la actora haya esgrimido en sede constitucional-. Y, en segundo lugar, no
era ese el escenario procesal en el que la Unidad estaba llamada a ejercer, por
excelencia, mediante los argumentos que ahora reivindica, su derecho de
defensa. El alegato principal de dicha institución, que su apoderado enmarca en
la configuración de varios defectos específicos de procedibilidad, está
condensado, en lo sustancial, en las excepciones de mérito que propuso, lo que
indica, se itera, el agotamiento de los medios que se mostraban idóneos para
controvertir el fundamento jurídico-probatorio de las pretensiones del demandante
en el proceso ejecutivo, finalmente estimadas en la sentencia del Juzgado de
Arauca.
A lo anterior ha de añadirse que la parte demandada en el
proceso civil acudió, además, a la solicitud de nulidad de la actuación, que no
fue decidida a su favor. En esa medida, se satisface el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela, puesto que la accionante agotó todos los
medios ordinarios y extraordinarios de defensa disponibles en el ordenamiento jurídico,
para la revisión de la decisión judicial que considera vulneratoria de sus
derechos fundamentales.
3.4.
Inmediatez
26.
En cuanto a la inmediatez, la acción se ejerció de manera oportuna, si se tiene
en cuenta que entre la decisión que resolvió la solicitud de nulidad, el 31 de
mayo de 2017 y la presentación de la acción de tutela, el 4 de octubre de 2017,
transcurrieron algo más de cuatro meses[33],
periodo que, en al marco de la importancia y la complejidad jurídico-probatoria
que tiene este debate, se considera razonable, a la luz del precedente de esta
Corporación[34].
Si bien podría el juez constitucional, de otro lado, sostener
que la parte demandante debió prever que la mencionada solicitud de nulidad, dada
su improcedencia, no prosperaría, lo cierto es que su interposición no hace más
que demostrar el intento de la entidad actora por agotar todos los mecanismos
judiciales ofrecidos por la ley, antes de acudir, como última opción, al juez
de tutela, y el hecho de que, mientras el asunto terminaba de definirse por
aquellas vías, no permaneció procesalmente inactiva. El anterior argumento se
refuerza al observar que, de hecho, en la solicitud de nulidad no solamente se
esgrimieron yerros in procedendo y competenciales, que ciertamente no
estaban llamados a abrirse paso, sino también argumentos sustantivos, en buena
medida coincidentes con los que se invocan en la acción de tutela, es decir, encaminados
a demostrar que la Unidad de Víctimas no estaba obligada a pagar la suma objeto
de ejecución.
3.5.
Carácter decisivo de la irregularidad procesal
27. En el asunto que se analiza, las causales específicas alegadas
en sede de tutela no aluden a la configuración de una irregularidad procesal,
ni así lo propone la actora. Como se verá más adelante, su discrepancia con las
decisiones cuestionadas es, básicamente, de naturaleza sustantiva y probatoria.
Si bien, en la demanda de tutela, el apoderado de la entidad menciona,
genéricamente, su tesis sobre la competencia que tendría la jurisdicción
contencioso-administrativa para conocer del proceso ejecutivo adelantado, no
propone ni sustenta, bajo argumento alguno, la configuración de un defecto
orgánico, ni presenta petición alguna en dicho sentido. Por consiguiente, en
este evento no corresponde revisar el cumplimiento de este requisito genérico
de procedibilidad.
3.6.
Identificación razonable de los hechos y su alegación en el proceso
28. En el asunto sometido a revisión de esta Sala, el
apoderado de la tutelante se refiere de forma clara, detallada y comprensible a
los hechos constitutivos de violación de sus derechos fundamentales. De otro
lado, los defectos invocados se configuraron con ocasión de la emisión de la
sentencia que se ataca, de modo que no era posible alegar la vulneración de
derechos fundamentales durante el proceso ordinario, si bien los argumentos
legales de la actora, se repite, fueron puestos de presente en el proceso
ejecutivo por medio de las correspondientes excepciones de mérito.
3.7.
La providencia cuestionada no es una sentencia de tutela
29. En el asunto que se
examina, es evidente que la acción de tutela no se dirige contra una sentencia
de tutela, sino contra una sentencia de única instancia proferida en un proceso
civil ejecutivo.
30. Lo dicho hasta ahora,
da lugar a concluir que en el presente asunto se encuentran cumplidos los
requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
4. Análisis del problema
jurídico sustancial
La autoridad judicial
accionada consideró que el Estado, por medio del Fondo para la Reparación de las
Víctimas, debe asumir el pago de una indemnización a una víctima del conflicto
armado hasta alcanzar el monto exacto determinado por la Sala de Justicia y Paz
del Tribunal Superior de Bogotá, sin límites de ninguna clase. Dado que allí
radica, en esencia, la controversia constitucional de esta acción de tutela, es
indispensable que la Corte, previo al análisis del caso concreto, fije el
alcance de la responsabilidad subsidiaria del Estado en la indemnización de las
víctimas y su marco jurídico regulatorio.
4.1.  La
responsabilidad subsidiaria del Estado en la indemnización de las víctimas del
conflicto armado
31. Las víctimas de
graves violaciones a los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario tienen el derecho fundamental a obtener una reparación adecuada,
efectiva y rápida de los daños que les fueron ocasionados. Uno de los
componentes de ese derecho, entre muchos otros[35],
tiene ver con el reconocimiento y pago de una justa indemnización pecuniaria,
encaminada a compensar los daños tanto materiales (daño emergente y lucro
cesante), como aquellos de carácter moral, sufridos por la víctima.
32. Esta indemnización
pecuniaria, como sucede, en general, con los demás componentes del derecho a la
reparación, puede obtenerse por medio de distintas vías institucionales[36].
Una de ellas es la
judicial-penal, regulada por la Ley 975 de 2005, para los procesos penales
llevados a cabo dentro de la jurisdicción de Justicia y Paz, mediante un
incidente de reparación integral de los daños causados. La segunda, regulada en
la Ley 1448 de 2011, tiene lugar por vía administrativa, esto es, por medio del
programa de reparación individual vía administrativa para las víctimas de
grupos armados al margen de la ley. La tercera vía es la jurisdicción
contencioso-administrativa, mediante acciones de grupo y acciones de reparación
directa, cuya base es la demostración de la responsabilidad del Estado en
los hechos que, en el caso concreto, ocasionaron la violación de los
derechos humanos y/o el derecho internacional humanitario.
33. Naturalmente, estas
tres vías presentan diferencias sustanciales que esta Corporación se ha
esforzado por resaltar en su jurisprudencia[37].
Sea la ocasión de recordar, para los efectos que interesen de cara al caso sub
lite, que la reparación que se produce por medio de la indemnización
administrativa se distingue, en relación con aquellas que se producen por la
vía judicial, en que su fundamento reside en el artículo 2° de la Constitución
Política, “el cual consagra que el Estado se encuentra en calidad de garante
de los derechos fundamentales”, y también, en “la falta o
imposibilidad de prevención del ilícito causante del daño ocasionado a las
víctimas (…), especialmente cuando se trata de vulneraciones sistemáticas,
continuas y masivas de los derechos humanos[38].
Más concretamente, es de
capital importancia entender que, en esos eventos, la responsabilidad que asume
el Estado, cimentada sobre sus fines constitucionales más prístinos, es muy distinta,
en sus fundamentos, alcances y objetivos, a aquella que le corresponde para
la reparación de los daños y perjuicios que, demostrados en el proceso judicial
respectivo, le sean imputables con fundamento en el artículo 90
Superior.
34. La jurisprudencia
constitucional ha señalado, por otra parte, que estas distintas vías
institucionales de reparación deben estar debidamente articuladas y
complementarse[39].
Uno de los más
importantes componentes de esta articulación tiene que ver, sin duda alguna,
con la responsabilidad subsidiaria del Estado con ocasión de violaciones
a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario perpetradas por
grupos armados organizados, en el marco de condenas de carácter penal,
particularmente, aquellas proferidas en virtud de la Ley 975 de 2005.
35. Como es bien sabido,
y lo ha reiterado esta Corporación en diversas ocasiones, en estos casos la
responsabilidad de indemnizar está en cabeza del perpetrador o perpetradores
específicos del delito materia de condena, con su propio patrimonio. Solidariamente,
deben concurrir, además, los miembros del grupo, frente o bloque al que aquel o
aquellos pertenezcan o hayan pertenecido. Únicamente ante la eventualidad de
que los recursos de aquellos sean, al final, insuficientes, “el Estado
ingresa en esta secuencia de reparación sólo en un papel residual para
dar una cobertura a los derechos de las víctimas”, en
especial -que no es el caso estudiado en esta ocasión por la Corte- a aquellas
que no cuentan con una decisión judicial que fije el monto de la indemnización
a la que tienen derecho[40].
En ese orden de ideas,
dado que al Estado no le son imputables las violaciones causadas, ni ha sido
condenado, principal o solidariamente, a su resarcimiento, sino que tiene -sobre
todo en el marco del conflicto armado interno y ante violaciones masivas a los
derechos humanos- el deber constitucional de reparar a las víctimas
mediante programas estatales idóneos y sostenibles, esta responsabilidad
subsidiaria, a diferencia de lo que ocurre con aquella que le cabe a los
miembros del grupo armado ilegal, tiene sus propios límites en lo que resulta
jurídica y presupuestalmente posible.
No en vano -para recalcar
este punto- la Resolución 60/147 de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
alusiva a los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las
víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos
humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a
interponer recursos y obtener reparaciones”, frecuentemente citada en la
jurisprudencia de esta Corporación para la definición del alcance del derecho a
la reparación integral de las víctimas del conflicto, establece, en su punto
16: “Los Estados han de procurar establecer programas nacionales de
reparación y otra asistencia a las víctimas cuando el responsable de los
daños sufridos no pueda o no quiera cumplir sus obligaciones”.
De allí que la Corte
Constitucional haya señalado, en lo que se refiere al deber del Estado de
concurrir, con el presupuesto público, a la indemnización de estos daños, en
virtud del principio de subsidiariedad, lo siguiente:
“(…)
en contextos de transición a la paz, podría parecer proporcionado que el
responsable de delitos que ha decidido vincularse a un proceso de negociación,
conserve una parte de su patrimonio de forma tal que pueda vivir dignamente e
insertarse plenamente en la sociedad democrática y en el Estado de derecho. Lo
que sin embargo parece no tener asidero constitucional alguno es que el Estado
exima completamente de responsabilidad civil a quienes han producido los daños
que es necesario reparar y traslade la totalidad de los costos de la reparación
al presupuesto. En este caso se estaría produciendo una especie de amnistía
de la responsabilidad civil, responsabilidad que estarían asumiendo, a
través de los impuestos, los ciudadanos y ciudadanas de bien que no han causado
daño alguno y que, por el contrario, han sido víctimas del proceso
macrocriminal que se afronta. La Corte no desconoce que frente al tipo
de delitos de que trata la ley demandada parece necesario que los recursos
públicos concurran a la reparación, pero esto solo de forma subsidiaria.
Esto no obsta, como ya se mencionó, para que el legislador pueda modular,
de manera razonable y proporcionada a las circunstancias de cada caso, esta
responsabilidad. Lo que no puede hacer es relevar completamente a los
perpetradores de delitos atroces o de violencia masiva, de la responsabilidad
que les corresponde por tales delitos. De esta manera, resulta acorde con la
Constitución que los perpetradores de este tipo de delitos respondan con su
propio patrimonio por los perjuicios con ellos causados, con observancia de las
normas procesales ordinarias que trazan un límite a la responsabilidad patrimonial
en la preservación de la subsistencia digna del sujeto a quien dicha
responsabilidad se imputa, circunstancia que habrá de determinarse en atención
a las circunstancias particulares de cada caso individual” (Énfasis fuera
del texto)[41].
36. Pues bien, esa
modulación razonable y proporcionada de la responsabilidad subsidiaria del
Estado, a la que se refiere la jurisprudencia constitucional, es la que el
legislador consignó, precisamente, en el artículo 10° de la Ley 1448 de 2011.
No está de más reiterar, por su importancia para la resolución adecuada del
caso sub judice, lo que allí se dispone:
“Las
condenas judiciales que ordenen al Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria
a una víctima debido a la insolvencia, imposibilidad de pago o falta de
recursos o bienes del victimario condenado o del grupo armado organizado al
margen de la ley al cual este perteneció, no implican reconocimiento ni
podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del
Estado o de sus agentes.
En
los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el
Estado debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el
pago que este deberá reconocer se limitará al monto establecido en el
reglamento correspondiente para la indemnización individual por vía
administrativa de que trata la presente ley en el artículo 132, sin
perjuicio de la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad
de la indemnización o reparación decretada dentro del proceso judicial”
(Énfasis fuera del texto).
37. Puestas las cosas de
esta manera, queda clarificada la forma en la que la responsabilidad
subsidiaria del Estado -representado, en estos eventos, en la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-
sirve como una de las más importantes herramientas de articulación entre la
reparación que se tasa por vía judicial-penal y la indemnización que tiene
lugar por la vía administrativa.
En la reparación por la
vía del proceso penal, los responsables patrimoniales primordiales son los
victimarios, y solo subsidiariamente, en caso de que estos no respondan, o no
alcancen a responder totalmente, lo es el Estado. Con todo, esta última
responsabilidad no tiene ya aplicación en el marco del proceso de Justicia y
Paz. La Unidad de Víctimas no es parte -por lo menos no para efectos de
concurrir en el pago de perjuicios materiales e inmateriales- dentro del
proceso penal que se surte, ni las condenas indemnizatorias allí previstas la
obligan como deudor, principal o solidario, de ese resarcimiento pecuniario. De
lo contrario, ciertamente estaría obligada, al lado de los victimarios, a
indemnizar el monto tasado por la judicatura, en su totalidad.
38. Lo anterior no
implica perder de vista, para concretar el punto que interesa resaltar, que la
sentencia penal ciertamente vincula, de una manera específica, a la autoridad
de carácter administrativo que en la presente acción de tutela funge como
accionante. Esa vinculación, sin embargo, se produce en virtud de la ley, y en
ella está concretamente regulada.
Dicho de manera más
precisa, el legislador determinó la manera en que tendría lugar la aplicación
de la responsabilidad subsidiaria derivada de condenas de índole penal, y
decidió, dentro de su margen de configuración, que ello debía suceder por
medio de la figura de la indemnización administrativa, en los términos y
montos previstos por la misma normativa y sus respectivos decretos
reglamentarios.
Y el fundamento de tal
regulación no es, se reitera, la responsabilidad imputable al Estado por los
daños materiales y morales allí cuantificados, ni su obligación solidaria de
concurrir junto con los procesados en su resarcimiento, sino el deber
constitucional que el mismo Estado tiene, como garante de los derechos
fundamentales, de promover programas de reparación a las víctimas del conflicto
armado interno.
39. Esto no configura el
desconocimiento, por parte del Estado colombiano, de los estándares normativos
internacionales sobre los derechos de las víctimas. De hecho, la indemnización
administrativa ha sido convalidada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos como una vía legítima e idónea de reparación de los daños ocasionados
por violaciones a los derechos humanos cometidas en el marco o con ocasión del
conflicto armado[42].
El punto es, para
concretar el planteamiento, que la responsabilidad subsidiaria del Estado, con
sus fundamentos y en los términos acabados de ilustrar, no puede aplicarse,
cuando se trata del reconocimiento y pago de daños tasados en el marco del
proceso penal de Justicia y Paz, por fuera de lo que establece la ley. La
manera en que estas sentencias vinculan y obligan a la Unidad de Víctimas está
determinada, como ya se explicó, en el artículo 10° de la Ley 1448 de 2011 y en
los reglamentos correspondientes sobre indemnización administrativa. Lo cual
incluye, por supuesto, los montos máximos en que esta puede ser reconocida.
4.2. El caso concreto
40. La entidad accionante
alega, por medio de su apoderado judicial, la configuración de tres defectos
específicos que tornarían procedente la acción de tutela interpuesta en contra
de la decisión expedida por el juzgado accionado el 11 de octubre de 2016, dentro
del proceso ejecutivo promovido por el señor Javier Asdrúbal Cedeño Carvajal en
contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas. Estos son: i) defecto fáctico, ii) desconocimiento del
precedente constitucional y iii) defecto sustantivo.
4.2.1. Sobre el
defecto fáctico
41. La actora fundamenta
el defecto fáctico en que el Juez 2° Promiscuo de Arauca consideró,
erróneamente, que la sentencia de Justicia y Paz que en el caso estudiado se
produjo contenía una obligación expresa, clara y exigible a cargo de la Unidad de
Víctimas. Tal planteamiento tiene que ver, en el fondo, con la controversia
sustantiva, y de hecho no es, como veremos en párrafos posteriores, del todo
acertado. Así que, en resumidas cuentas, el yerro probatorio no gira, precisamente,
alrededor de ese tópico.
42. No obstante, la Corte
sí encuentra, en la providencia judicial cuestionada, la configuración del
defecto fáctico, desde otro punto de vista. Este tiene que ver con la
valoración contraevidente que el juzgado accionado efectuó de uno de los medios
de conocimiento más importantes que fueron allegados, por cuenta de la misma
parte demandante, al proceso ejecutivo, a saber, la Resolución No.
2223 del 6 de diciembre de 2012.
No se explica, en primer
lugar, de dónde dedujo el juez que la liquidación de la indemnización allí
efectuada por la UARIV ascendió a la suma de $37.793.638, de los cuales, según la
autoridad judicial, la entidad solo habría optado por cancelar la suma de
$26.597.267,26.
Una lectura somera de
este específico acto administrativo permite advertir que la indexación de la
cifra tasada, en favor del señor Cedeño, por la Sala de Justicia y Paz del
Tribunal Superior de Bogotá, fue tan solo uno de los elementos que la
Unidad de Víctimas tuvo en cuenta para liquidar esta reparación, no solo en
favor del señor Cedeño, sino de muchas otras víctimas de los miembros del
Bloque Vencedores de Arauca que resultaron allí condenados[43].
El hecho de que la
autoridad administrativa hubiese tenido el cuidado de indexar la cuantificación
de daños y perjuicios determinada en el proceso penal, como una de las
variables utilizadas para determinar el monto final que debía reconocer y
desembolsar, a los afectados, el Fondo para la Reparación
de las Víctimas, no significa que esa fuera la cifra que, en dicha resolución,
se estuviera obligando a cancelar.
La liquidación de la
indemnización no era precisamente esa, como de modo inexplicable lo entendió la
juez del proceso ejecutivo. Dicha cifra ($37.793.638) solo hacía
parte de un cálculo en el que entraban a jugar, además: i) el valor de
los bienes de los postulados y del bloque al que estos pertenecían, que, como
se sabe, ingresan al mismo Fondo administrado por la Unidad (Ley 975 de 2005,
artículo 54), y ii) el valor del máximo o “tope” que, con recursos estatales,
podía en este caso reconocerse y pagarse a título, stricto sensu, de
indemnización administrativa.
En el caso del señor
Cedeño Carvajal[44],
este ejercicio de liquidación realmente arrojó, como es palmario de la lectura
de la resolución citada, la suma total de $26.597.267,26. Como fue,
precisamente, dicha suma la que la Unidad pagó al señor Cedeño mediante cheque
de gerencia, no hay diferencia alguna, como erradamente lo entendió el juez
ejecutivo, entre el monto indemnizatorio verdaderamente liquidado en el acto
administrativo y aquel que efectivamente se canceló. Para decirlo de otro modo,
el acto administrativo referenciado provino, desde luego, de la entidad
accionante (demandada en el proceso ejecutivo), y allí estaba consignada una
obligación expresa, clara y exigible. Solo que, al momento de la demanda civil,
se trataba, claramente, de una obligación ya pagada.
Este defecto fáctico se
refuerza, con indiscutible claridad, en las explicaciones que la autoridad
judicial accionada ofreció en su respuesta a la acción de tutela, en la que se
pregunta por las razones que llevaron a que la UARIV sí pagara, a favor del
señor Cedeño, la suma de $26.597.267,26, y acerca de si tales dineros provenían
del postulado o de la indemnización administrativa y, si es este último era
caso, por qué no se había agotado previamente el pago con recursos propios de
los penalmente responsables. Si el juzgado se hubiese detenido a examinar, con
un mínimo cuidado, el texto de la Resolución No.
2223 del 6 de diciembre de 2012, y los pasos que se surtieron previo a su
expedición, hubiese podido percatarse de que las respuestas a todos esos
interrogantes estaban allí consignadas.
4.2.2.
Desconocimiento del precedente constitucional
43. El segundo defecto
específico alegado por la tutelante es el presunto desconocimiento del
precedente constitucional.
La primera sentencia que
cita el apoderado de la Unidad de Víctimas, para sustentar su tesis, es la
C-581 de 2013. En ella, se reitera el criterio, según el cual, en el contexto
de los estándares internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, “surge el derecho de las víctimas de los delitos a ser
plenamente reparadas por los autores de éstos, y en la medida en que lo
establezca la ley, subsidiariamente por el Estado, bajo la
consideración de haber sido éste incapaz de brindar la protección necesaria
para evitar la comisión de tales acciones”.
En segundo lugar, se
citan las sentencias C-160 de 2016 y C-006 de 2017 de esta Corporación. Ambos
son fallos inhibitorios, referidos a demandas de inconstitucionalidad contra el
artículo 10° de la Ley 1448 de 2011. Es entendible que la entidad accionante
cite estos pronunciamientos, pues en ellos la Corte analiza el alcance
de la responsabilidad subsidiaria del Estado prevista en dicha normativa, en
términos similares los que se consignan en los considerandos genéricos de la
presente decisión. El asunto con la providencia judicial atacada, sin embargo,
no atañe, como veremos en el acápite siguiente, a errores en la interpretación
del mencionado artículo 10°, sino al hecho inconcuso de que el Juzgado 2°
Promiscuo Municipal de Arauca optó, sencillamente, por pasar por alto la
existencia de esa norma.
El último pronunciamiento
que cita la actora para la demostración de este defecto es el auto 203 de 2017,
por medio del cual se aclaró el punto resolutivo tercero de la sentencia T-054
de 2017, en la que se ordenó a la UARIV proceder con el trámite para el
reconocimiento de una reparación concedida por la Sala de Justicia y Paz del
Tribunal Superior de Bogotá.
La aclaración allí
consignada consistió en que la mencionada reparación se debía cumplir con cargo
a los bienes entregados por los postulados al Fondo para la Reparación a
las Víctimas y, en caso de que dicho fondo careciera de los recursos, de manera
subsidiaria, tendría que pagarse “según lo dispuesto en el Artículo 10 de
la Ley 1448 de 2011”, de donde la actora deduce la
convalidación, por parte de esta Corte, de los topes legalmente fijados en
materia de indemnización administrativa a la hora de cumplir, en forma
residual, con el pago de daños y perjuicios tasados en sentencias penales de
Justicia y Paz.
44. Ciertamente, se trata
de pronunciamientos judiciales relevantes de la Corte Constitucional que la
autoridad judicial accionada debió tomar en consideración. Toda vez que -dígase
desde ya- la Sala de Revisión dejará sin efectos la providencia atacada y
ordenará al Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Arauca que adopte una nueva
decisión, esta deberá tener en cuenta los referentes jurisprudenciales acabados
de referir.
Empero, lo anterior no
significa que la Sala encuentre claramente configurado, en el sub examine,
el defecto de desconocimiento del precedente constitucional. En rigor, tales sentencias
no decidieron, de manera reiterada y consistente, casos análogos, desde el
punto de vista fáctico, al que hoy corresponde resolver, ni fijaron el alcance
de los derechos fundamentales cuya vulneración aquí se alega. Más aún, en
ninguna de ellas fueron debatidas, de fondo, las implicaciones constitucionales
del artículo 10° de la Ley 1448 de 2011. Es cierto, en lo que se refiere a la
sentencia T-054 de 2017 y su auto aclaratorio, que allí se efectuó una mención
acerca de la jurisprudencia sobre la responsabilidad subsidiaria del Estado,
pero el problema jurídico resuelto no giró en torno a dicha temática, ni se
fijó una subregla relevante para los jueces acerca del alcance de las
sentencias de Justicia y Paz como título ejecutivo que vincula a la Administración.
No existe, por
consiguiente, para esta Sala, un precedente constitucional consolidado que en
el presente evento resulte imperioso reivindicar. Ello no es óbice para
recordar que, por esas mismas razones, la constitucionalidad de la norma mencionada
se encuentra incólume, y eso es importante recordarlo de cara al defecto que en
el próximo acápite se procede a analizar.
4.2.3. Defecto
sustantivo
45. Explicado todo lo
anterior, encuentra la Sala Primera de Revisión que se equivocan los jueces
constitucionales de instancia al considerar que, en el caso bajo examen,
estamos ante una simple discrepancia de interpretación legal. De ser así, por
supuesto, la carga del juez de tutela sería mucho mayor y exigiría analizar si
la interpretación de la ley, por parte del juez ordinario, se encuentra por fuera
de los márgenes de razonabilidad.
Ocurre, sin embargo, que
en el evento sub lite la Juez 2° de Arauca no ofreció interpretación de
ningún tipo frente a lo previsto en el artículo 10° de la Ley 1448 de 2011.
Simplemente, dejó de aplicar dicha norma, cuando esta era, por razones
ampliamente ilustradas, la norma evidentemente aplicable en el marco del
proceso ejecutivo sometido a su consideración. Lo anterior, muy a pesar de que
la disposición fue puesta de presente por la Unidad de Víctimas en sus
excepciones de mérito, e incluso el Despacho la reconoció en su reseña
procesal, a pesar de lo cual, finalmente, no le mereció ningún pronunciamiento.
Cuando el juez omite la aplicación, e incluso todo tipo de referencia, a la
norma que claramente regula el caso, sin ofrecer ningún argumento racional, es
evidente que incurre en defecto sustantivo.
46. Así, tenemos que, proferida
la sentencia de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Bogotá, en
contra de varios ex integrantes del Bloque Vencedores de Arauca de las
Autodefensas Unidas de Colombia, la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas procedió con la liquidación
de la indemnización por pagar en favor, entre muchos otros, del señor Javier
Asdrúbal Cedeño Carvajal, con la verificación, además, de que los bienes del
Bloque Vencedores de Arauca y los recursos entregados por este grupo
paramilitar resultaban insuficientes para cubrir la totalidad de las indemnizaciones.
De allí que resulte
desacertado sostener que la entidad accionante buscó sustraerse de sus deberes
legales y constitucionales en este punto, cuando fue ella misma la que
reconoció tales deberes en la Resolución No.
2223 del 6 de diciembre de 2012 y actuó de conformidad con ellos.
Siguiendo con el
análisis, como los bienes de los victimarios no resultaban suficientes en la
ecuación, la Unidad debía recurrir, con cargo al presupuesto público, al pago
de la indemnización en virtud de la responsabilidad subsidiaria que ella misma
asumió. Y en esto la ley es, desde luego, de una claridad indiscutible: dicho
rubro no podía superar el monto establecido en el
reglamento correspondiente para la indemnización individual
por vía administrativa. Estos reglamentos son, para ser precisos, los
Decretos 4800 de 2011 (artículo 149[45])
y el Decreto compilatorio No. 1084 de 2015 (artículo 2.2.7.3.4.)[46].
De conformidad con esas
disposiciones, la UARIV definió el rubro con el que debía contribuir, de manera
residual y subsidiaria, a la reparación, el cual se sumó, para la liquidación
final, a lo que obraba en el Fondo por concepto de patrimonio de los postulados
del proceso de Justicia y Paz. Desde luego, podría discutirse si los topes
invocados eran, en los términos de la reglamentación aplicable, los correctos,
y el juez del proceso ejecutivo bien hubiese podido analizarlo; más aún, la
Resolución 2223 hubiese podido cuestionarse por medio de la vía gubernativa y,
posteriormente, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo
que no era procedente, se enfatiza, era dejar de aplicar el diáfano mandato
contenido en el artículo 10° de la Ley 1448 de 2011.
47. Fruto del análisis
que antecede, encuentra la Corte que la sentencia emitida por el Juzgado 2°
Promiscuo Municipal de Arauca, en la que declaró no probadas las
excepciones propuestas por la Unidad de Víctimas y ordenó seguir adelante con
su ejecución, adolece, en los estrictos términos acabados de explicar, de
defecto sustantivo.
Y no porque, como lo
señala la entidad, sea incorrecto sostener que la sentencia de Justicia y Paz
que en el caso estudiado se produjo constituía un título ejecutivo, contentivo
de una obligación expresa, clara y exigible, a cargo de la Unidad, por el simple
hecho de que la institución no fue explícitamente condenada allí como deudora
de una condena pecuniaria. Sino porque, en lo que respecta a ese
órgano estatal, en su condición de administrador
de los recursos destinados a la satisfacción de los derechos de las víctimas, los
alcances de dicho título ejecutivo están expresamente fijados en la ley. Para
ser más concretos, en la disposición legal que el juez civil, precisamente,
decidió pasar por alto.
48. Ahora bien, cita el
juzgado accionado, para sustentar su postura, un aparte de la sentencia C-180
de 2014 proferida por la Corte Constitucional[47].
La invocación de ese pronunciamiento no es pertinente por varios motivos. En
primer lugar, una lectura básica de dicha decisión basta para constatar que el
párrafo al que se aferra la autoridad judicial tutelada no pasa de ser un obiter
dictum[48].
Ni el tema allí tratado fue el que hoy se discute, ni se debatió, en dicho
fallo, el alcance o la constitucionalidad del artículo 10° de la Ley 1448 de
2011. Este punto es de capital importancia enfatizarlo, pues invocar y aplicar,
como su fuese un precedente constitucional, una cita descontextualizada, que no
tiene relación con lo sustancialmente debatido y finalmente decidido por la
Sala Plena, no se compadece con el principio de lealtad en las cargas de la
argumentación jurídica.
Por otra parte, no es verdad
que la sentencia C-370 de 2006, a la que hicimos alusión en páginas anteriores,
señale que el Estado debe asumir, con dineros estrictamente públicos, el pago
de la totalidad de la indemnización tasada por la respectiva Sala de Justicia y
Paz. Tampoco, por las razones que ya se ofrecieron, que la aplicación del
tantas veces mencionado artículo 10° implique la sustracción, por parte del
Estado, de sus deberes constitucionales y legales en materia de reparación a
las víctimas del conflicto. Todo lo contrario.
Aunado a lo anterior, la
aplicación cabal de la ley, que en este caso la Sala de Revisión reivindica, en
modo alguno supone negar la vigencia de la condena en perjuicios de la
sentencia de Justicia y Paz, ni excluirla, ni dejarla sin efectos, ni modificar
su tasación, ni reemplazarla o sustituirla, sin más, por la vía administrativa.
Es claro que una determinación de esta naturaleza iría en contravía del
precedente constitucional[49].
El punto es, realmente, como
lo señala una de las sentencias inhibitorias atrás mencionadas (la C-160 de
2016), que el artículo 10° de la Ley de Víctimas no afecta, ni tiene por qué
afectar, el título judicial de Justicia y Paz, sino que coexiste con él.
La indemnización administrativa es la vía escogida por el legislador para que
el Estado concurra a responder subsidiariamente por los daños causados por
grupos armados ilegales, pero no extingue la obligación determinada
judicialmente, o no, por lo menos, frente a los directos responsables de la
reparación.
Más aún, la víctima que
ha sido reparada en virtud de esta articulación institucional entre la
jurisdicción transicional penal y la administración pública, no queda huérfana
de medios de protección, en caso de que estime, como en este evento, que su
resarcimiento aún no está completo.
En dichos escenarios, la
víctima cuenta, cuando menos, con tres opciones:
i) La primera es
acreditar, por medio de una acción de reparación directa, que los hechos
victimizantes son imputables al Estado; no hay que olvidar, en ese orden de
ideas, que el mismo artículo 10° señala que la articulación allí prevista no
implica reconocimiento ni podrá presumirse o interpretarse como reconocimiento
de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.
ii) La segunda es, cómo
no, acudir a la Unidad de Víctimas, en aras de beneficiarse de alguna otra
forma de reparación integral, de acuerdo con los programas que, para el efecto,
esa institución maneja. Aquí solo se ha hecho referencia, por razones de tiempo
y espacio, a la indemnización administrativa de carácter pecuniario. Pero las
víctimas también tienen derecho a medidas de restitución, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición. Esta Corporación ya ha señalado que
tales formas de reparación no pueden descontarse, por ser de diferente
naturaleza, del monto de la indemnización administrativa o judicial a que
tienen derecho las víctimas[50].
iii) Por último, la norma
legal que el juzgado accionado omitió aplicar indica, con indiscutible
claridad, que la responsabilidad subsidiaria opera sin perjuicio de la
obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de la
indemnización o reparación decretada dentro del proceso judicial. Por lo tanto,
la obligación del Estado de perseguir los bienes de los perpetradores de estas
violaciones a los derechos humanos se mantiene intacta. En caso de que, al
Fondo administrado por la Unidad, ingrese patrimonio de los postulados o del
bloque al cual estos pertenecían, la entidad deberá proceder a utilizarlos en
la reparación de sus víctimas, con observancia, claro está, de los principios
de gradualidad, progresividad y sostenibilidad.
4.2.4. Conclusión
49. Las anteriores
consideraciones, sumadas a las vertidas líneas arriba en relación con el
defecto fáctico, permiten a la Sala constatar que la autoridad judicial
accionada incurrió en yerros que redundaron en la violación a los derechos al
debido proceso y acceso a la administración de justicia de la entidad
tutelante.
Pero no solo eso. Para la
Corte, la regulación legal omitida por el juzgado tiene una fundamentación
constitucional clara, relacionada con la sostenibilidad financiera del Sistema
de Reparación Integral a las Víctimas y su derecho a ser resarcidas en
condiciones de igualdad. Esto no es un asunto menor: de la administración
responsable de los dineros del Fondo para la Reparación depende el cumplimiento
cabal de las obligaciones internacionales en esta materia[51].
No es desacertado
sostener, por otra parte, que la UARIV representa, en este marco, el debido
proceso de las víctimas del conflicto armado, pues administra nada menos que el
presupuesto estatal y el patrimonio recaudado para su íntegro resarcimiento;
recursos que, no está de más recordarlo, son claramente limitados. Por
consiguiente, actuaciones judiciales como la reseñada no solo lesionan el
derecho al debido proceso de la entidad estatal, sino ese mismo derecho en
cabeza, también, de las víctimas del conflicto armado que aún tienen, frente el
Estado, una vocación reparatoria. Así lo declarará la Sala en la parte
resolutiva de la presente decisión.
50. Nada de lo anterior
significa, y en esto la Corte debe ser absolutamente clara, que se le
esté indicando, al juzgado accionado, el sentido de la decisión a la que en
derecho debe llegar, esto es, cómo debe pronunciarse, finalmente, frente a las
excepciones de mérito propuestas, dentro del proceso ejecutivo, por la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
No es esta Corte, sino el
juez ordinario, el llamado a interpretar y aplicar las disposiciones legales
que rigen el caso sometido a su consideración y resolver la litis. Lo
que no puede hacer, en su nueva determinación, es valorar las pruebas allegadas
de forma contraevidente, ni omitir la letra de la ley, de acuerdo con las
consideraciones consignadas en esta sentencia.
5. Síntesis de la
decisión
51.
Ha revisado esta Sala la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado, por la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, contra el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Arauca, con el propósito
de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la
administración de justicia, así como el derecho fundamental a la reparación
integral a favor de las víctimas del conflicto armado, presuntamente vulnerados
a raíz de las decisión tomada por la autoridad judicial accionada, dentro del
proceso ejecutivo promovido por el señor Javier Asdrúbal Cedeño Carvajal en
contra de la mencionada entidad.
En
esta oportunidad, la Sala estimó, en primer lugar, que la acción de tutela
promovida cumple con los requisitos genéricos de procedibilidad cuando se trata
de cuestionar providencias judiciales. En segundo lugar, efectuó un análisis de
los defectos alegados como causales específicas de procedibilidad.
Como
aspecto preliminar, la Corte estimó oportuno consignar una reflexión acerca del
alcance de la responsabilidad subsidiaria del Estado en la reparación de las
víctimas del conflicto armado, cuando se trata del cumplimiento de condenas de
penales. Así, señaló que la sentencia penal vincula, de una manera específica,
a la autoridad de carácter administrativo que en la presente acción de tutela funge
como accionante. Esa vinculación, sin embargo, se produce en virtud de la ley,
y en ella está concretamente regulada. Esto quiere decir que la aplicación de
esta responsabilidad subsidiaria debe producirse dentro de lo estrictamente
establecido en el artículo 10° de la Ley 1448 de 2011.
Al
abordar el caso concreto, la Sala de Revisión encontró que, en la decisión
mediante la cual el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Arauca
declaró no probadas las excepciones propuestas por la Unidad de Víctimas y ordenó
seguir adelante con su ejecución, se configuraron los
defectos fáctico y sustantivo; no así el desconocimiento del precedente
constitucional.
El
primero, a raíz de la valoración contraevidente que efectuó el juez accionado
del acto administrativo de la UARIV que, en cumplimiento de una sentencia de
Justicia y Paz, liquidó la indemnización administrativa del señor Javier
Asdrúbal Cedeño Carvajal.
El
segundo, por la no aplicación de la disposición legal que, más allá de toda
duda, regía el caso sometido a consideración del juez del proceso ejecutivo,
esto es, el artículo 10° de la Ley 1448 de 2011. Estos yerros conllevan, a
juicio de la Sala, la vulneración de los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia, no solo de la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, sino también los derechos al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia y a la reparación integral de las víctimas del
conflicto armado interno.
Todo
lo anterior supone, como es evidente, la revocatoria de los fallos de tutela de
instancia, para, en su lugar, i) tutelar los derechos fundamentales
conculcados, ii) dejar sin efectos la sentencia que se cuestiona por esta vía
constitucional y iii) ordenar al Juzgado 2° Promiscuo Municipal de
Arauca que, atendiendo las consideraciones aquí expuestas, profiera
la nueva decisión que corresponda.  Ello implica, claro está, que hasta tanto
no se profiera la decisión de reemplazo, quedan sin efectos todas las
actuaciones surtidas a partir de la mencionada decisión judicial, incluidas las
medidas de embargo que hayan sido decretadas a los recursos del Fondo de
Víctimas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia
de tutela proferida el 24 de noviembre de 2017 por la Sala Única del Tribunal
Superior de Arauca, que confirmó la decisión del 13 de octubre de 2017, dictada
por el Juzgado Civil del Circuito de Arauca. En su lugar, AMPARAR los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, y los derechos al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia y a la reparación integral de las víctimas del
conflicto armado interno, en los términos expuestos en la parte motiva de esta
providencia.
Segundo.- DEJAR sin
efectos la sentencia del 11 de octubre de 2016, dictada por el Juzgado 2°
Promiscuo Municipal de Arauca, dentro del proceso ejecutivo promovido por el
señor Javier Asdrúbal Cedeño Carvajal en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas. En consecuencia, ORDENAR a
dicha autoridad judicial que, en el término de diez (10) días hábiles, contados
a partir de la notificación de este fallo, profiera la decisión que en derecho
corresponda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte
motiva de esta sentencia.
Tercero.-
Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese
y cúmplase,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA T-362/18
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Considerar
que seis (6) meses es un plazo irrazonable impone un término de caducidad o
prescripción prohibido por el art. 86 de la Constitución (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Término
razonable debe valorarse en cada caso concreto (Aclaración de voto)
EXP. T-6.659.735
M.P. CARLOS BERNAL PULIDO
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte me permito aclarar el voto
en la presente oportunidad, porque si bien estoy de acuerdo con el sentido del
fallo, considero importante hacer algunas precisiones frente al análisis que
hace la sentencia del requisito de inmediatez[52].
La
decisión encontró satisfecho el cumplimiento del requisito de inmediatez al
estimar que la acción de tutela se interpuso pocos meses después de que el
juzgado accionado decidió la solicitud de nulidad. No obstante, en la nota al
pie de página No. 34, la sentencia expone una serie de consideraciones sobre
la razonabilidad del término para interponer la tutela e indica que “el
término que prima facie se ha considerado como razonable para tal efecto
es de seis meses”.
Considero
que tal afirmación es imprecisa, pues se trata de una postura defendida por la
Sala Plena del Consejo de Estado que se opone justamente a la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, que no ha fijado plazos ni términos específicos para
la presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales y ha
precisado que el requisito de inmediatez debe valorarse por el juez en cada
caso concreto de acuerdo con sus particularidades.
Así,
la Sentencia T-328 de 2010[53]
señaló que en algunos casos seis meses pueden ser suficientes
para declarar la tutela improcedente, pero en otros un término de dos años
puede resultar razonable, ya que todo dependerá de las especificidades del caso[54]. En igual
sentido, la Sentencia T-1028 de 2010[55]
sostuvo que el caso cumplía con el requisito de inmediatez, a pesar de haber
transcurrido dos años y diez meses entre la fecha en que se profirió la
sentencia del proceso ordinario y la presentación de la acción de tutela.
Más
adelante, la Sentencia T-217 de 2013[56]
indicó que el establecimiento de un término perentorio para la presentación de
la tutela contra providencias judiciales es inconstitucional. En la Sentencia
SU-407 de 2013[57],
la Sala Plena de esta Corte encontró satisfecho el requisito de inmediatez,
luego de dos años de proferida la sentencia cuestionada; así mismo, la
Sentencia T-246 de 2015[58]
objetó el plazo de seis meses establecido por el Consejo de Estado, para
determinar la inmediatez frente a tutela contra providencias
judiciales. En la sentencia SU-499 de 2016[59], se acredita la
inmediatez, luego de transcurridos cinco años y 3 meses desde la sentencia de
casación; y en sentencia T-237 de 2017[60]
se reitera que el plazo de seis meses dispuesto por la Sección 5 del Consejo de
Estado es inadmisible.
Con
base en lo anterior, queda claro que la jurisprudencia constitucional no ha
establecido ningún término específico para efectos del estudio del requisito de
inmediatez en la acción de tutela. En estos términos dejo
consignada mi aclaración de voto.
Fecha
ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1]
La Sala de Selección Número Cinco estuvo integrada por la magistrada Diana
Fajardo Rivera y por el magistrado Alberto Rojas Ríos. La selección del
expediente se produjo a raíz de la insistencia manifestada por la Directora de
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
[2] Tribunal Superior de Bogotá, Sala
de Justicia y Paz, sentencia del 1° de diciembre de 2011, radicados 1100160002532008-83194
y 1100160002532007-83070, ver fl. 305 y punto 8° de la parte resolutiva de la
decisión.
[3] Señala el artículo 10° de la Ley
1448 de 2011, sobre el que la Corte deberá volver más adelante: “Condenas en
subsidiariedad. Las condenas judiciales que ordenen al Estado reparar
económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la insolvencia,
imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario condenado o
del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este perteneció, no
implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como
reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes//En los
procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado debe
concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá
reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente
para la indemnización individual por vía administrativa de que trata la
presente ley en el artículo 132, sin perjuicio de la obligación en cabeza del
victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada
dentro del proceso judicial”.
[4] Cuaderno 1, fl. 10.
[5] Fl. 76 ibídem.
[6] Ibídem.
[7] Ibídem, fl. 15, CD, registro único
de audio, record 37:46 en adelante y 42:34 en adelante.
[8] Ibídem, fls. 26-29 vto.
[9] Fls. 30-32 ibídem.
[10]
Ibídem, fl. 39-68.
[11] Se refiere la actora al Auto 203
de 2017, por medio del cual se aclaró el punto resolutivo tercero de la
sentencia T-054 de 2017, en la que se ordenó a la UARIV proceder con el trámite
para el reconocimiento de una reparación concedida por la Sala de Justicia y
Paz del Tribunal Superior de Bogotá. También, a varias sentencias inhibitorias
de esta Corporación que fundamentarían la postura de la tutelante, como la
C-581 de 2013, la C-160 de 2016 y la C-006 de 2017.
[12] Cno. 1, fls.
75-79.
[13] Fls. 99-103 ibídem.
[14]
Fls. 105-116 ibídem. Fallo del 13 de octubre de 2017.
[15]
Fl. 129 y 130 ibídem.
[16]
Cno. 2, fls. 5-13 vto. Fallo del 24 de noviembre de 2017.
[17] Fls. 34 y vto. del cuaderno de la
Corte.
[18] Fl. 36 ibídem.
[19]
Corte Constitucional, Sentencia C-590/2005.
[20]
Este requisito no supone que la decisión cuestionada comporte necesariamente
una irregularidad procesal, sino que la irregularidad que se alega por el
tutelante tenga un efecto determinante en la providencia que se cuestiona.
[21] Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencia SU-1219/2001.
[22] Cfr.,
de manera general, la Sentencia C-590/2005.
[23] Corte
Constitucional, sentencias SU-448/2011, SU-424/2012 y SU-132/2013.
[24] Corte
Constitucional, Sentencia SU-159/2002 y SU-226/2013.
[25] Corte
Constitucional, Sentencia SU-215/2016.
[26] Corte
Constitucional, Sentencia T-709/2010.
[27] Corte
Constitucional, sentencias C-083/1995, C-836/2001, C-634/2011, C-816/2011,
C-818/2011 y C-588/2012.
[28] Corte
Constitucional, sentencias T-929/2008 y SU-447/2011.
[29] Corte
Constitucional, Sentencia T-863/2013.
[30]
Con relación a este requisito de procedencia, el artículo 10 del Decreto 2591
de 1991 dispone: “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela
podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. || También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud”.
[31] Al respecto, entre otras: Corte
Constitucional, sentencias T-201/2010 y T-385/2013. Esta legitimación se ha
convalidado también en acciones de tutela promovidas por personas jurídicas de
derecho público contra providencias judiciales que les han sido adversas. Ver,
por ejemplo: Corte Constitucional, sentencias T-637/2006, T-317/2013 y
SU-447/2011. Específicamente, sobre tutelas
interpuestas por entidades públicas contra providencias dictadas en procesos
ejecutivos promovidos en su contra: Corte
Constitucional, sentencia SU-041/2018.
[32] Corte Constitucional, sentencia
T-472/1996.
[33] Cno. 1, fls. 26-29 vto. y 69.
[34]
La definición acerca de cuál es el término “razonable” que debe mediar entre la
fecha de ocurrencia de la presunta afectación de los derechos fundamentales y
su cuestionamiento en sede de tutela no ha sido pacífica en la jurisprudencia.
Por tal razón, de manera abstracta y previa, este solo puede catalogarse como prima
facie, pues su valoración concreta está sujeta a las circunstancias específicas
del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su situación concreta
de vulnerabilidad), a los intereses jurídicos creados a favor de terceros por
la actuación que se cuestiona y a la jurisprudencia constitucional en casos
análogos. El término que prima facie se ha considerado como razonable
para tal efecto es de seis meses. Sin embargo, según la jurisprudencia
constitucional, por la razón antes mencionada, de conformidad con las
circunstancias del caso, este término puede considerarse como excesivo o
insuficiente. Con relación a esta última inferencia, cfr. entre
otras, las sentencias T-001/1992, C-543/1992, SU-961/1999, T-575/2002,
T-526/2005, T-033/2010, T-060/2016 y SU-391/2016. La exigencia de
razonabilidad, según la jurisprudencia constitucional, es más estricta en caso
de que la actuación que se cuestione en sede de tutela sea una providencia
judicial (cfr., sentencias C-590 /2005, T-594/2008 y T-265/2015).
[35] Sobre todos los componentes del
derecho de las víctimas del conflicto armado a la reparación integral, entre
otras: Corte Constitucional, sentencia C-715/2012.
[36] Ver, por ejemplo: Corte
Constitucional, sentencia T-458/2010
[37] Cfr., verbigracia: Corte
Constitucional, sentencia SU-254/2013, fundamento 10.4 en adelante.
[38] Ibídem.
[39] Ibídem.
[40] Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-575/2006.
[41] Corte Constitucional, sentencia
C-370/2006, fundamento 6.2.4.1.13.
[42] Corte IDH, Caso Operación
Génesis vs. Colombia, 20 nov. 2013, fundamentos 469 y ss. Señala la Corte
en este punto: “En relación con las medidas de reparación, la Corte resalta
que el Derecho Internacional contempla la titularidad individual del derecho a
la reparación. Sin perjuicio de ello, el Tribunal indica que, en escenarios de
justicia transicional en los cuales los Estados deben asumir su deber de
reparar masivamente a números de víctimas que exceden ampliamente las
capacidades y posibilidades de los tribunales internos, los programas
administrativos de reparación constituyen una de las maneras legítimas de
satisfacer el derecho a la reparación. En esos contextos, esas medidas de
reparación deben entenderse en conjunto con otras medidas de verdad y justicia,
siempre y cuando se cumplan con una serie de requisitos (…). // La Corte
reconoce y valora los avances llevados a cabo por el Estado en materia de
reparación de víctimas del conflicto armado, los cuales se han venido
desarrollando, con más ahínco, a partir de la promulgación de la Ley de
Víctimas. Asimismo, resulta claro que, tal y como lo mencionó el declarante
a título informativo en su exposición durante la audiencia y en el documento
que entregó durante ésta, la situación a la que ha llegado el Estado ha sido
producto de una evolución del conflicto y de las medidas tomadas por el
gobierno no solo para combatirlo, sino también para que independientemente de
lo que suceda con aquél, las víctimas tengan derecho a una reparación (…). //
Por último, no puede dejarse a un lado el principio de complementariedad del
derecho internacional, reconocido por el préambulo de la Convención Americana y
que ha también sido tenido en cuenta por la Corte en otros casos para reconocer
las indemnizaciones compensatorias otorgadas a nivel interno y abstenerse de
ordenar reparaciones en ese sentido, de ser ello pertinente” (Énfasis fuera
del texto).
[43] Con 1, fls. 6 vto. y ss.
[44] Fl. 10 ibídem.
[45] Decretos 4800 de 2011, Artículo 149.- Montos. “Independientemente
de la estimación del monto para cada caso particular de conformidad con lo
establecido en el artículo anterior, la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá reconocer por indemnización
administrativa los siguientes montos: (…) 7. Por desplazamiento forzado, hasta
diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales”. En este caso, el hecho victimizante
consistió en desplazamiento forzado.
[46] Norma compilatoria que reproduce
el contenido de la anterior.
[47] Se trata de un extracto del
fundamento 7.2, en el que se lee: “En el evento en que los bienes del
victimario resulten insuficientes para cumplir con la condena al pago de la
indemnización, para garantizar la efectividad del derecho a la reparación debe
acudirse a los bienes provenientes del grupo armado ilegal al cual perteneció y
de no alcanzar éstos, como lo indicó la Corte en la sentencia C-370 de 2006, es
obligación del Estado asumir el pago de la indemnización a las víctimas del
conflicto armado hasta alcanzar el monto determinado por la Sala del Tribunal
Superior del Distrito Judicial correspondiente, partiendo de la premisa que
en ningún caso es posible que por acto administrativo se desconozca o
modifique la condena judicial al pago de la indemnización, ni mucho menos se
sustraiga del cumplimiento de la misma a cualquiera de los obligados, quienes
tienen el deber de cumplirla en las condiciones fijadas por el funcionario
judicial competente” (Énfasis fuera del texto).
[48] Las razones para ello están bien
explicadas en el salvamento de voto consignado por el magistrado Luis Guillermo
Guerrero Pérez a esa decisión.
[49] Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-286 de 2014.
[50] Corte Constitucional, sentencia
C-912/2013.
[51] De hecho, la propia sentencia de
Justicia y Paz que en este evento se reivindica como título ejecutivo alude a
la necesidad de resguardar la sostenibilidad del sistema y la integridad de los
recursos públicos que lo integran. Ver pág. 115 y ss.
[52] Las consideraciones expuestas en
esta aclaración de voto reiteran los argumentos presentados en los salvamentos
de voto a las sentencias T-079 de 2018 y T-269 de 2018. M.P. Carlos Bernal
Pulido.
[53] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[54] Postura reiterada en fallos
posteriores: T-1063 de 2012. M.P Alexei Julio Estrada; T-033 de 2015. M.P.
María Victoria Calle Correa; y T-031 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, entre otras.
[55] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[56] M.P. Alexei Julio Estrada
[57] M.P. María Victoria Calle Correa.
[58] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[59] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[60] M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo.