C-110-98
Sentencia C-110/98
Sentencia
C-110/98
CONTRALORIA
DEPARTAMENTAL-Legislador
regula la vigilancia de gestión fiscal
Por el simple
hecho de que el Constituyente regule directamente cierta materia, no le está
vedado al legislador intervenir en ella y menos cuando, por el contrario, ha
sido expresamente delegado para ello, como sucede sin lugar a duda con el
inciso del artículo demandado, en donde se permite la regulación de la
vigilancia de las contralorías departamentales, distritales y municipales por
el Congreso, sin limitación alguna, por lo cual es claro que no le prohibió,
como equivocadamente lo sostiene el demandante, encomendarle dicha gestión al
Auditor de la Contraloría General de la República. La Carta Política encarga al
legislador la forma de llevar a cabo la vigilancia de la gestión fiscal de las
contralorías departamentales, distritales y municipales.
Referencia:
Expediente D-1792.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la ley 330 de  1996, “por la cual
se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales”.
Actor: Carlos Mario
Isaza Serrano.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá
D.C., marzo veinticinco (25) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano CARLOS MARIO ISAZA SERRANO solicitó
a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 10 de la ley
330 de 1996, “por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las
Contralorías Departamentales”.
Por auto del 5 de
septiembre de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y, en
consecuencia, ordenó su fijación en lista, el traslado del expediente al señor
Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de
su competencia y enviar las comunicaciones respectivas a los señores Presidente
de la República, Ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, y
Contralor General de la República.
Una vez cumplidos
todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II.TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
“LEY 330 DE 1996
“(Diciembre 11)
“Por la cual se desarrolla parcialmente el
artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
relativas a las Contralorías Departamentales.
“(…)
“Artículo 10.
Vigilancia de la gestión fiscal de las Contralorías Departamentales. La
vigilancia de la gestión fiscal de las Contralorías Departamentales será
ejercida por la Auditoría ante la Contraloría General de la República”.
III. LA DEMANDA.
La disposición
transcrita es, a juicio del actor, contraria a los artículos 113 y 274 de la
Constitución Política. En su sentir, si el inciso tercero de la primera norma
citada, habla de que los diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas, “delimita funcionalmente las tareas del Estado en cabeza de
quienes las llevan a cabo, imprimiéndoles de paso una especialización
funcional”, especialización que, en manera alguna, puede ser alterada por
el legislador.
Así, continúa,
cuando el artículo 274 Superior determina que la vigilancia de la gestión
fiscal de la Contraloría General de la República, será ejercida por un Auditor,
“separa jurídicamente esta función en el contexto de la organización del
Estado y la especializa ubicándola como propia y exclusiva de aquel
funcionario”. En este orden de ideas, dice, la ley no podía alterar la
especialísima atribución encargada al mencionado Auditor, en ejercicio de la
cual le corresponde, única y exclusivamente, llevar a cabo la vigilancia de la
gestión fiscal de la Contraloría General de la República, para,
inconstitucionalmente, ampliarla y poner en sus manos también la vigilancia de
las contralorías departamentales.
Afirma que si bien
el inciso segundo del artículo 274 en mención, dispone que la ley determinará
la manera de ejercer la vigilancia sobre las contralorías departamentales,
distritales y municipales, “habiendo previsto ya en el inciso 1° el objetivo
y la función del auditor de la Contraloría General de la República, está
excluyendo de plano la posibilidad de que en los diferentes niveles
territoriales, la vigilancia de la gestión fiscal de sus respectivas
contralorías, particularmente las departamentales, sea ejercida por el citado
auditor”, pues si esto no fuera así, agrega, el mismo Constituyente habría
fijado directamente la atribución que se otorgó por ley al auditor.
Finalmente,
manifiesta que del diseño del artículo 274 de la Constitución Política, se
infiere que la función del Auditor se encuentra por fuera del “objeto y
radio de acción de la atribución otorgada al legislador de determinar la manera
de hacer efectiva la vigilancia de la gestión fiscal en las contralorías
departamentales, distritales y municipales”, concluyendo que “de no ser
retirada esta norma del ordenamiento jurídico, podría el legislador en
siguiente oportunidad, seguir dispersando el cometido constitucional del
auditor de la Contraloría General de la República, al ocuparlo con iguales
fundamentos jurídicos, de la vigilancia de la gestión fiscal de las
contralorías distritales y municipales”.
IV. INTERVENCIONES.
1.- Ministerio
del Interior.
Por intermedio de
apoderada, solicita a esta Corporación declarar exequible la norma acusada,
argumentando que fue el mismo Constituyente, a través del segundo inciso del
artículo 274 Superior, quien encargó al legislador la reglamentación del
control sobre la gestión de las contralorías departamentales, distritales y
municipales, encargo que el legislador cumplió, en relación con las primeras,
por medio del artículo 10 de la ley 330 de 1996, el cual, por tal razón, es constitucional.
2.- Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
También mediante
apoderado, afirma que es el mismo artículo 274 de la Constitución Política, el
que delegó en el legislador el diseño del control que debe ejercerse sobre las
contralorías departamentales, distritales y municipales, siendo el artículo 10
de la ley 330 de 1996, precisamente el desarrollo de esa facultad en cuanto a
las primeras.
Además, manifiesta
el interviniente que el demandante se equivoca al afirmar que el objeto del
artículo 274 constitucional, es la fijación taxativa de las funciones del
Auditor de la Contraloría General, pues lejos de querer tal cosa, dice, lo que
dicha norma pretende es regular de manera general “la vigilancia de la
gestión fiscal de las Contralorías en todos los niveles territoriales” y,
por tanto, no le está vedado al legislador, por mandato del Constituyente,
asignarle funciones al auditor en esta materia.
Por último, señala
que el Constituyente no fijó directamente la forma de vigilar a las contralorías
departamentales, porque “consideró conveniente delegar en el legislador la
competencia para regular esta materia”, sosteniendo que la unificación de
la vigilancia de la Contraloría General y de las contralorías departamentales, “desarrolla
plenamente el principio constitucional de eficiencia, toda vez que se logra un
nivel óptimo de especialización funcional en cabeza de este órgano”.
Con base en las
anteriores argumentaciones, solicita a la Corte declarar exequible la norma
demandada.
3.- Contraloría
General de la República.
A través del Jefe de
la Oficina Jurídica, reitera los fundamentos jurídicos antes sintetizados, en
el sentido de que el artículo 274 de la Constitución, permite al legislador
regular la forma de vigilar a las contralorías departamentales, distritales y
municipales, razón por la cual no es inconstitucional que lo haya hecho. Así,
solicita se declare exequible el artículo 10 de la ley 330 de 1996, agregando
que si el Auditor puede vigilar la gestión de la Contraloría General de la
República, también puede, por disposición del legislador, vigilar la de las
contralorías departamentales, aplicando el principio “quien puede lo más puede
lo menos”.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El Procurador
General de la Nación considera exequible la norma acusada, solicitando en
consecuencia dicha declaración por parte de la Corte.
Sostiene en su
concepto que el artículo 274 de la Constitución Política, atribuye a la ley la
facultad de determinar la manera de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal
de las contralorías a nivel departamental, distrital y municipal, atribución
cumplida por el Congreso, por medio de la norma acusada, en relación con las
primeras.
Sostiene que ninguna
razón existe para “que el mencionado servidor público [el Auditor de la
Contraloría General de la República] no pueda recibir del legislador más
atribuciones que las consignadas en el artículo 274 de la Norma Superior, ya
que el Congreso de la República está facultado para establecer la forma en que
se ejercerá la vigilancia de la gestión fiscal, en los niveles establecidos en
la citada disposición”, en cuyo desarrollo designó al Auditor para hacerlo,
ampliando las funciones que ya le habían sido encargadas directamente por el
Constituyente.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
PRIMERA. LA
COMPETENCIA.
De conformidad con
lo prescrito en el artículo 241-4° de la Carta Política, corresponde a la Corte
Constitucional decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación, con el fin de mantener la integridad y
supremacía de la Constitución.
SEGUNDA. LA
MATERIA.
Pretende el
demandante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 10 de la ley 330 de
1996, por contravenir lo dispuesto en los artículos 113 y 274 de la
Constitución Política.
Como quedó
suficientemente claro en los antecedentes del presente pronunciamiento, en
sentir del actor, el artículo 274 de la Constitución Política creó la auditoría
de la Contraloría General de la República, con el único y exclusivo fin de que
ejerza la vigilancia de su desempeño fiscal, razón por la cual no podía el
legislador, tal y como lo hizo mediante la disposición acusada, alterar esa
restringida competencia, para encargarle la vigilancia de la gestión fiscal de
las contralorías departamentales.
A su juicio, esto no
podía hacerse ni a pesar de lo dispuesto en el inciso segundo de la norma
constitucional citada, según el cual “la ley determinará la manera de
ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal”,
pues este texto pretende, para no contradecir la exclusividad prescrita por el
inciso primero, que el legislador ponga dicha tarea en manos de un funcionario
distinto al Auditor de la Contraloría General de la República.
De entrada se
observa que es equivocada la argumentación del demandante. Del simple texto del
artículo 274 Superior, es claro que el Constituyente no limitó, en manera
alguna, la facultad que él mismo le dio al Congreso de la República, para fijar
la manera de ejercer la vigilancia de las contralorías departamentales,
distritales y municipales, razón por la cual no se entiende por qué no hubiera
podido el legislador encargar dicha tarea, en el nivel departamental,  al
Auditor de la Contraloría General de la República.
Ahora, ¿por qué la
función del Auditor, a que se refiere el inciso primero del artículo 274
constitucional, no es taxativa como lo supone el actor? Pues por la sencilla
razón, ya expresada por el representante del Ministerio de Hacienda, de que
dicha norma no pretende regular las atribuciones del Auditor, sino establecer
la forma en que se vigilará la gestión fiscal de las contralorías en los
diferentes niveles territoriales, a saber: a nivel nacional, por el Auditor de
la Contraloría General de la República, y a nivel seccional y local
(departamentos, distritos y municipios), en la forma que disponga la ley.
Sería distinta la
situación si, por ejemplo, la ley hubiera determinado que la gestión fiscal de
la Contraloría General de la República, fuera vigilada por un funcionario
distinto al Auditor a que se refiere el artículo 274, pues aquí sí el
Constituyente le atribuyó directa y exclusivamente dicha facultad, que no puede
ser trasladada por ley a otro funcionario u órgano.
En el sentido del
primer inciso del artículo en mención, que no del segundo, existen también
normas superiores por medio de las cuales el Constituyente se reservó la
atribución de establecer las tareas de algunos funcionarios y órganos, como es
el caso, verbigracia, del Vicepresidente de la República y de la Corte
Constitucional, cuyas funciones constitucionales son taxativas y, por ende, no
pueden ser afectadas por el legislador, disposiciones que en nada se parecen a
la invocada por el demandante, ni en el texto, ni en la intención, ni en la
ubicación dentro del bloque de normas constitucionales, pues se refieren
directamente a los funcionarios u órganos cuyas funciones establecen y no dejan
su desarrollo al legislador.
Así, el artículo 202
de la Constitución, prescribe que el Vicepresidente de la República reemplazará
al Presidente en sus faltas temporales o absolutas, y desarrollará las
misiones, encargos especiales o funciones en cualquier cargo de la rama
ejecutiva que él le señale; no más. Y es por eso que el legislador no puede
reducir o ampliar dichas competencias, como lo hizo en el numeral 1° del
artículo 13 de la ley 161 de 1994, declarado inexequible por esta Corporación[1], pues el Constituyente
no permite injerencia alguna del legislador en esta materia.
Es también el caso
de la Corte Constitucional, a quien el Constituyente quiso trazarle
directamente el marco de acción, con el fin de que mantenga la integridad y
supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos de este
artículo [el 241]” y, en consecuencia, negando para ello la
intervención del legislador.
No obstante, el
Constituyente defirió en el legislador la posibilidad de regular los procesos
que se adelanten ante la Corte, aunque imponiéndole en cinco numerales unos
parámetros muy precisos, circunstancia que refuerza la tesis anteriormente
sostenida, en el sentido de que la acción del legislador solamente puede ser
restringida de manera expresa por el Constituyente, bien regulando exhaustiva y
directamente la materia o imponiéndole una interpretación estricta con
expresiones similares a la arriba transcrita.
Como puede
observarse, por el simple hecho de que el Constituyente regule directamente
cierta materia, no le está vedado al legislador intervenir en ella y menos
cuando, por el contrario, ha sido expresamente delegado para ello, como sucede
sin lugar a duda con el inciso segundo del artículo 274 Superior, en donde se
permite la regulación de la vigilancia de las contralorías departamentales,
distritales y municipales por el Congreso, sin limitación alguna, por lo cual
es claro que no le prohibió, como equivocadamente lo sostiene el demandante,
encomendarle dicha gestión al Auditor de la Contraloría General de la
República.
Por último, observa
la Corte que el demandante está desconociendo abiertamente una regla de
hermenéutica jurídica aún vigente en nuestro ordenamiento, según la cual “cuando
el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto
de consultar su espíritu”[2],
regla que por referirse concretamente a la ley, no se estima inaplicable para
disposiciones constitucionales.
En efecto, el
demandante pretende llegar a una supuesta intención del Constituyente que, vale
decir, no se deriva ni de la ubicación del artículo 274 dentro de la Carta
Política, ni de la materia que regula, vista sistemáticamente y menos de su
texto, el cual claramente encarga al legislador, como antes quedó sentado, la
forma de llevar a cabo la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías
departamentales, distritales y municipales. Además, si bien es cierto que el
artículo 113 Superior, establece la división de las distintas competencias de
los órganos estatales, la verdad es que de ella no se puede sacar la conclusión
a que llega el demandante, en el sentido de que cuando el Constituyente
determina funciones para ciertos funcionarios u órganos, éstas deben entenderse
taxativas y, por ende, vedada la intervención del legislador para regularlas.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 10 de la ley 330 de 1996, “por la cual se desarrolla
parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones relativas a las contralorías departamentales”.
Cópiese, comuníquese, publíquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 1995, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[2] Código Civil, artículo 27.