C-980-10
Sentencia C-980/10
Sentencia
C-980/10
COMPARENDO E INFRACCION DE TRANSITO-Notificación por correo no vulnera el debido proceso
ni la igualdad/COMPARENDO E INFRACCION DE TRANSITO-Notificación por
correo no implica  responsabilidad objetiva para el propietario del vehículo
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Concepto y alcance
Como es sabido, el debido proceso es un derecho
constitucional fundamental, consagrado expresamente en el artículo 29 de la
Constitución Política, el cual lo hace extensivo “a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas”. La
jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el
conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las
cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o
administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre
la aplicación correcta de la justicia. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho
fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la
actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus
actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos,
“con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se
encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la
actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la
imposición de una sanción". En este sentido, el derecho al debido proceso
se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un
límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi
del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán
actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido
democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la
efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio
pleno de sus derechos. Según lo ha destacado este Tribunal, el derecho al
debido proceso tiene como propósito específico “la defensa y preservación del
valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del
Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas
las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos
y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P).
DEBIDO PROCESO-Derechos
que comprende
De
manera general, hacen parte de las garantías del debido proceso: a) El derecho
a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario
acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones
motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y
al cumplimiento de lo decidido en el fallo. b)El derecho al juez natural,
identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal
para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la
naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo
establecida por la Constitución y la ley. c) El derecho a la defensa, entendido
como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y
obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al
tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos
a la asistencia de un abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley
procesal, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas
que intervienen en el proceso. d) El derecho a un proceso público, desarrollado
dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no
se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables. e)      El derecho
a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando los
servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar
justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al
legislativo. f) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o
funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de
acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni
prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
LEGISLADOR-Competencia
para regular el derecho al debido proceso/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Límites
a la libertad de configuración del legislador
De
conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1° y 2° de la Constitución
Política, es al legislador a quien corresponde regular los diversos procesos
judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y
formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para
interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y
administrativas. No obstante, la libertad de configuración política del
legislador en ese campo, aunque es amplia, encuentra ciertos límites que se
concretan en el respeto por los principios y fines del Estado, la vigencia de
los derechos y garantías fundamentales, y la plena observancia de las demás
disposiciones constitucionales. En relación con esto último, se debe destacar
que el derecho al debido proceso exige que todo procedimiento regulado en la
ley, se ajuste a las reglas básicas derivadas del artículo 29 de la
Constitución, como son, la existencia de un proceso público sin dilaciones
injustificadas, la oportunidad de controvertir e impugnar las decisiones, la
garantía del derecho de defensa y la posibilidad de presentar y controvertir
pruebas, con lo cual se le fija al legislador un referente mínimo de regulación
en la materia, que de no ser observado implicaría un desconocimiento a los
derechos fundamentales de los sujetos procesales. Quiere decir lo anterior, que
aun cuando el legislador es competente para establecer, dentro de un cierto
margen de discrecionalidad, los procedimientos, sus formas, términos y
ritualidades, unos y otros deben ser razonables y estar dirigidos a garantizar
en todo caso el derecho sustancial. Tal y como lo ha puesto de manifiesto esta
Corporación, “es la ley la que consagra los presupuestos, requisitos,
características y efectos de las instituciones procesales, cuyo contenido, en
tanto que desarrollo de la Constitución y concreción de los derechos
sustanciales, no puede contradecir los postulados de aquélla ni limitar de modo
irrazonable o desproporcionado éstos”.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Contenido/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Desarrollo
jurisprudencial/DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda clase de actuaciones
administrativas
Esta
Corporación, a través de múltiples pronunciamientos, ha estudiado el tema
relacionado con el debido proceso administrativo, precisando algunos aspectos
que determinan y delimitan su ámbito de aplicación. Inicialmente, ha destacado
que se trata de un derecho constitucional fundamental, de aplicación inmediata,
consagrado en el artículo 29 Superior,  que le reconoce directa y expresamente
ese carácter, y en los artículos 6° y 209 del mismo ordenamiento, en los que se
fijan los elementos básicos de la responsabilidad jurídica de los servidores
públicos (art. 6°) y los principios rectores que deben gobernar la actividad
administrativa del Estado (art. 209). Dentro de ese marco conceptual, la Corte
se ha referido el debido proceso administrativo como “(i) el conjunto complejo
de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”. Ha
precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Exige a la administración pública sumisión
plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTUACION
ADMINISTRATIVA-Contenido
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Finalidad
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Alcance y exigibilidad/ NOTIFICACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO-Triple función
dentro de la actuación administrativa
Desde el punto de vista de su alcance y exigibilidad,
el principio de publicidad se realiza de dos maneras. De un lado, a través de
la notificación a las personas involucradas en una actuación judicial o
administrativa de las decisiones que allí se adopten. Según lo ha señalado esta
Corporación, la notificación es el acto material de comunicación por medio del
cual se pone en conocimiento de las partes o terceros interesados, las
decisiones proferidas por una autoridad pública. El acto de notificación tiene
entonces como finalidad, garantizar el conocimiento de la existencia de un
proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se asegure
a los involucrados los derechos de defensa, contradicción e impugnación. Desde
ese punto de vista, la notificación, más que pretender formalizar la
comunicación del inicio y desarrollo de una determinada actuación, lo que busca
es legitimar en sí misma las decisiones que se tomen y amparar el ejercicio
pleno de las garantías sustanciales y procesales. De otro lado, el principio de
publicidad se realiza también mediante el reconocimiento del derecho que le
asiste a la comunidad en general, de conocer las actuaciones de las autoridades
públicas y, a través de ese conocimiento, de exigir que las mismas se surtan
con total apego a la ley. Se trata en este caso, del deber impuesto a las
autoridades de divulgar a la opinión pública el contenido y efecto de sus
decisiones, salvo en los casos en los que exista reserva legal. De ese modo,
además de las notificaciones como actos de comunicación procesal, el principio
de publicidad se materializa también mediante el reconocimiento del derecho
ciudadano a enterarse de las decisiones tomadas por las autoridades, con las
limitaciones impuestas por el ordenamiento jurídico.  En este segundo caso, “el
principio de publicidad constituye una garantía de transparencia en la
actuación de los poderes públicos y un recurso que permite las condiciones
necesarias para el reconocimiento del derecho a controlar el ejercicio del poder”.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Diferencias entre las manifestaciones
Entre las manifestaciones del principio de publicidad
se presentan claras diferencias. En la Sentencia C-037 de 1996, la Corte se
refirió e ellas en los siguientes términos: “es necesario puntualizar que la
facultad de informar el contenido y alcance de las providencias por parte de
los funcionarios judiciales, no es asimilable al acto procesal de notificación
a las partes. En el primer evento, (..), se trata de una declaración pública en
la que se explican algunos detalles importantes de la sentencia proferida, bajo
el supuesto, obvio, de que el administrador de justicia no se encuentra
obligado a dar a conocer aquellos asuntos que son objeto de reserva legal. Por
el contrario, el segundo caso, implica una relación procesal entre el juez y
las partes, a través de la cual se brinda la oportunidad a éstas de conocer el
contenido íntegro de las providencias y de interponer, dentro de los
lineamientos legales, los respectivos recursos”.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN ACTUACION JUDICIAL-Deber de motivación en aspectos de hecho y derecho y
de puesta en conocimiento
El principio de publicidad, visto como instrumento
indispensable para la realización del debido proceso, comporta, entonces, la
exigencia de proferir decisiones debidamente motivadas en los aspectos de hecho
y de derecho, y el deber de ponerlas en conocimiento de los distintos sujetos
procesales con interés jurídico en actuar, a través de los mecanismos de
comunicación instituidos en la ley. Esto, por oposición al proceder secreto u
oculto de las autoridades que resulta contrario al Estado de derecho.
NOTIFICACION POR CORREO DE ACTO ADMINISTRATIVO-Contenido/LEGISLADOR-Competencia para
determinar las condiciones en que debe operar el reconocimiento y la
realización del principio de publicidad/NOTIFICACION POR CORREO-Mecanismo
idóneo y eficaz para poner en conocimiento de las partes y terceros interesados
las decisiones adoptadas por autoridades administrativas y judiciales
Dentro de las diversas formas de notificación que han
sido reguladas y desarrolladas por el legislador, este Tribunal ha reconocido
en la notificación por correo, un mecanismo idóneo y eficaz para poner en
conocimiento de las partes y terceros interesados algunas de las decisiones
adoptadas por las autoridades -administrativas y judiciales- en una determinada
actuación. En el caso concreto de las actuaciones de la administración pública,
la Corte ha sido clara en reconocer que la notificación por correo es un medio
de comunicación adecuado para que los destinatarios de los actos
administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también utilizar
en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la defensa y
protección de sus derechos e intereses. Ha considerado la Corte como legitimó
que el legislador, en el ejercicio de su función de hacer las leyes, diseñe un
sistema de notificación de los actos administrativos que resulte compatible con
los progresos tecnológicos que tienen lugar en el campo de las
telecomunicaciones, lo que a su juicio ocurre con los servicios de correo. Por
eso, no ha dudado en considerar constitucionalmente admisible la notificación
por correo, sobre la base de que la misma asegura, tanto el conocimiento real
del acto administrativo a comunicar, como la posibilidad cierta del ejercicio
del derecho de defensa.
NOTIFICACION POR CORREO EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
NOTIFICACION DE ACCION DE TUTELA-Por correo o fax
Tratándose del trámite de la acción de tutela, la
Corte ha considerado que la forma de notificación por correo es un medio
adecuado para dar a conocer las decisiones judiciales que allí se adopten. Así
lo ha manifestado, entre otras, en las Sentencias T-082 de 1994, T-182 de 1994,
T-548 de 1995 y SU-195 de 1999, en la última de las cuales hizo la siguiente
precisión: “5. La disposición normativa contenida en el artículo 16 del Decreto
2591 de 1991, manifiesta que las providencias que se dicten dentro del trámite
de la acción de tutela, se notificarán a las partes o intervinientes por el
medio que el juez considere más expedito y eficaz. Esta disposición permite la
notificación surtida por correo o por fax. No es necesario, por lo tanto, que
las notificaciones dentro del trámite de la acción de tutela se surtan de
manera personal;   bien pueden hacerse por correo certificado,
existiendo certeza sobre tal notificación si la comunicación no es devuelta por
el servicio de correos”.
NOTIFICACION POR CORREO-Precisiones en torno a su alcance y efectividad
Sobre la base de admitir que la notificación por
correo es constitucionalmente admisible, la jurisprudencia constitucional ha
hecho algunas precisiones en torno a su alcance y efectividad, destacando al
respecto que la misma se entiende surtida solo cuando el acto administrativo
objeto de comunicación ha sido efectivamente recibido por el destinatario, y no
antes. En ese sentido, la eficacia y validez de esta forma de notificación
depende de que el administrado haya conocido materialmente el acto que se le
pretende comunicar, teniendo oportunidad cierta para controvertirlo e
impugnarlo. La notificación por correo, entendida, de manera general, como la
diligencia de envío de una copia del acto correspondiente a la dirección del
afectado o interesado, cumple con el principio de publicidad, y garantiza el
debido proceso, sólo a partir del recibo de la comunicación que la contiene. En
virtud de esa interpretación, la sola remisión del correo no da por surtida la
notificación de la decisión que se pretende comunicar, por cuanto lo que en
realidad persigue el principio de publicidad, es que los actos jurídicos que
exteriorizan la función pública administrativa, sean materialmente conocidos
por los ciudadanos, sin restricción alguna, premisa que no se cumple con la
simple introducción de una copia del acto al correo.
NOTIFICACION POR CORREO DE COMPARENDO E INFRACCION DE
TRANSITO-No se advierte que se
patrocine algún tipo de discriminación
INCORPORACION DE MEDIOS TECNOLOGICOS EN EL
FUNCIONAMIENTO INSTITUCIONAL DEL ESTADO COLOMBIANO-Jurisprudencia constitucional
La Jurisprudencia Constitucional ha avalado la
incorporación de los medios tecnológicos en el funcionamiento institucional del
Estado Colombiano, en el entendido que los mismos contribuyen no solo a la
modernización y sistematización de sus trámites y funciones, sino también a mejorar
la calidad de vida de la comunidad, ofreciendo un acceso efectivo y más
equitativo a los servicios que le corresponde prestar a las autoridades
públicas en los distintos escenarios de acción. En relación con el tema, dijo la
Corte en la Sentencia C- 662 de 2000: “Es bien sabido que los progresos e
innovaciones tecnológicas logrados principalmente durante las dos últimas
décadas del siglo XX, en el campo de la tecnología de los ordenadores,
telecomunicaciones y de los programas informáticos, revolucionaron las
comunicaciones gracias al surgimiento de redes de comunicaciones informáticas,
las cuales han puesto a disposición de la humanidad, nuevos medios de
intercambio y de comunicación de información como el correo electrónico, y de
realización de operaciones comerciales a través del comercio electrónico”.
AYUDA
TECNOLOGICA EN PROCESOS SANCIONATORIOS-Jurisprudencia
constitucional
Referencia: expediente D-8104
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22
(parcial) de la Ley 1383 de 2010 “por la cual se reforma la Ley 769 de 2002
- Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes:
Julián Arturo Polo Echeverri y Diana Alejandra
González Martínez
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil diez
(2010).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, los ciudadanos Julián Arturo Polo Echeverri y Diana Alejandra
González Martínez, demandaron parcialmente los
artículos 18 y 22 de la Ley 1383 de 2010 “por la cual se reforma la Ley 769
de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto del catorce (14) de mayo de dos mil diez
(2010), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda formulada contra
el artículo 22 (parcial), por considerar que la misma satisfacía los requisitos
de procedibilidad fijados en la ley y la jurisprudencia. En la misma
providencia decidió inadmitir la demanda formulada contra el artículo 18
(parcial), al encontrar que con respecto a dicha norma, no se estructuró un
verdadero cargo de inconstitucionalidad, pues las razones que sustentaban la
acusación adolecían de la falta del requisito de certeza[1] en cuanto se
soportaban en un contenido normativo no previsto en ella.
El veintiuno (21) de mayo del año en curso, dentro del
término para corregir la demanda, los accionantes radicaron en la Secretaría de
esta Corporación escrito de subsanación de la misma. Una vez analizado su
contenido, el Magistrado Sustanciador encontró que frente al artículo 18
persistía el defecto previamente anotado, razón por la cual, en Auto del nueve
(09) de junio de dos mil diez (2010), procedió a rechazar la demanda contra
dicha norma. Como quiera que la demanda contra el artículo 22 (parcial) de la
Ley 1383 de 2010 había sido admitida, en la misma providencia se dispuso su fijación
en lista y, simultáneamente, correr traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Así mismo, se ordenó
comunicar la demanda al Congreso de la República, a los Ministerios del
Interior y de Justicia y al de Transporte, al Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, al Presidente de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Superintendencia de Notariado y Registro, y a los Decanos
de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Nacional, del
Atlántico, Libre y Simón Bolívar, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 22
de la Ley 1383 de 2010, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
47.653 de 16 de marzo de 2010, destacando en negrilla y con subraya los apartes
del mismo que se acusan en la demanda:
“LEY 1383
DE 2010
(marzo 16)
“por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código
Nacional deTránsito, y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 22. El artículo 135 de la Ley 769 de
2002, quedará así:
Articulo 135. Procedimiento. Ante la comisión de una contravención, la autoridad
de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo:
Ordenará detener la marcha del
vehículo y le extenderá al conductor la orden de comparendo en la que ordenará
al Infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los
cinco (5) días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará copia de la
orden de comparendo.
Para el servicio además se
enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes copia del
comparendo al propietario del vehiculo, a la empresa a la cual se encuentra
vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su
competencia.
La orden de comparendo deberá estar
firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea posible. Si el conductor se
negara a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un testigo, el cual
deberá identificarse plenamente con el número de su cédula de ciudadanía o
pasaporte, dirección de domicilio y teléfono, si lo tuviere.
No obstante lo anterior, las
autoridades competentes podrán contratar el servicio de medios técnicos y
tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o
contravenciones, el vehículo, la fecha, el lugar y la hora. En tal caso
se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la
infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la
multa. Para el servicio público además se enviará por correo dentro de
este mismo término copia del comparendo y sus soportes a la empresa a la cual
se encuentre vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo
de su competencia.
El Ministerio de Transporte
determinará las características técnicas del formulario de comparendo único
nacional, así como su sistema de reparto. En éste se indicará al conductor que
tendrá derecho a nombrar un apoderado si así lo desea y que en la audiencia,
para la que se le cite, se decretarán o practicarán las pruebas que solicite.
El comparendo deberá además proveer el espacio para consignar la dirección del
inculpado o del testigo que lo haya suscrito por éste.
Parágrafo 1°. La autoridad de
tránsito entregará al funcionario competente o a la entidad que aquella
encargue para su recaudo, dentro de las doce (12) horas siguientes, la copia de
la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal de mala conducta.
Cuando se trate de agentes de
policía de carreteras, la entrega de esta copia se hará por conducto del
comandante de la ruta o del comandante director del servicio.
Parágrafo 2°. Los organismos de
tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados
con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el
cobro de las multas.”
III.    LA DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se consideran
infringidas
Los demandantes estiman que la disposición objeto de
censura constitucional, contenida en la Ley 1383 de 2010, contraviene lo
dispuesto en los artículos 13 y 29 de la Carta Política de 1991.
2.      Fundamentos de la demanda
2.1. Los actores inician por señalar, a manera de
consideración general, que de la modificación normativa del Código Nacional de
Tránsito Terrestre, por parte de la Ley 1383 de 2010, específicamente, en
aquello relacionado con el procedimiento que deben adoptar las autoridades de
tránsito para imponer un comparendo frente a la comisión de una contravención,
emergen de bulto visos de inconstitucionalidad al consagrarse, en su criterio,
prerrogativas abiertamente contrarias a la igualdad y al debido proceso.
2.2. Por un lado, según el escrito de la demanda, el
artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, que reformó el contenido de lo preceptuado
en el artículo 135 de la Ley 769 de 2002, incorpora, ante la comisión de una
contravención, el envío por correo, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes, de la copia del comparendo al propietario del vehículo, a la
empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y
Transporte, como el único procedimiento válido para su efectiva comunicación,
con lo cual, en todo caso, no se garantiza una verdadera oposición a la
mencionada orden formal de notificación y, por ende, tampoco se materializa el
derecho de contradicción.
Ello, entre otras razones, por la consideración de que
esa específica forma de comunicación, per se, “no permite conocer
efectivamente el comparendo ni tampoco da cuenta de regulación alguna dirigida
a promover la participación en el proceso o a adoptar las medidas conducentes
para aclarar la situación objeto de infracción”.
Inclusive, a juicio de los actores, del procedimiento
delineado para la imposición de un comparendo por la comisión de una
contravención, logra vislumbrarse una diferencia de trato, sin principio de
razón suficiente o justificación objetiva atendible, entre el infractor y el
propietario del vehículo, la empresa a la cual se encuentra vinculado aquél y la
Superintendencia de Puertos y Transporte, pues, mientras que al primero se le
permite intervenir activamente en el trámite sancionatorio, oponerse y ejercer,
en términos generales, su derecho a la defensa, a los últimos, en cambio,
simplemente se les envía una copia del comparendo a efectos de comunicarles la
imposición del mismo, con lo que se entiende satisfecho su derecho al debido
proceso y sin que ello implique, en modo alguno, la posibilidad de “presentar
pruebas, acudir a las diversas audiencias de trámite y de descargos, y de
promover los recursos ordinarios procedentes para el efecto”.
2.3. Por otro lado, tras aludir a un aparte posterior
del mismo artículo en el que se dispone la obligación para el propietario de
pagar la multa que le sea enviada, junto con sus soportes, siempre que se
evidencie la comisión de infracciones o contravenciones, el vehículo, la fecha,
el lugar y la hora, por cualesquiera de los medios técnicos o tecnológicos
contratados por las autoridades competentes, los demandantes sostienen que se
trata de la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva que se
encuentra proscrito por la Constitución Política de 1991, pues a la vez que
permite a las autoridades evadir su obligación de identificar al real
infractor, le atribuye la responsabilidad de pago, única y exclusivamente, al
propietario, indistintamente de su participación o no en la comisión de una
infracción.
Desde luego, precisan que ese señalamiento no se corresponde,
en modo alguno, con lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 129 de la
Ley 769 de 2002, toda vez que allí se señala, como regla general, la
prohibición de que las multas puedan ser impuestas a persona distinta de
aquella que cometió la infracción, fuera de lo cual enfatizan en la necesidad
de respetar el juicio personal de reproche que suele desarrollarse en regímenes
propios del derecho sancionador y que, en este caso, debería dirigirse contra
el autor de la infracción.
Tampoco, en su sentir, es congruente con el principio
de solidaridad consagrado en la preceptiva acusada frente al pago de las multas
por infracciones de tránsito, ya que, en la práctica, termina siendo el
propietario del vehículo el que asume el pago de éstas, pese a que las mismas
sean imputables a los autores propiamente dichos.
2.4. En virtud de lo anotado en
precedencia, los actores solicitan a este Tribunal que declare la
inexequibilidad parcial del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, por la cual se
reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras
disposiciones.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Academia Colombiana de Jurisprudencia
Luís Augusto Cangrejo Cobos, en cumplimiento del
encargo que le fuera deferido por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, intervino
en el trámite del presente juicio, a efectos de instar a esta Corporación para
que declarara la inexequibilidad de la disposición parcialmente tachada por
inconstitucional.
Con apoyo en jurisprudencia relativa al tema, el
interviniente indicó, en primer lugar, que la obligación de pagar las multas
con motivo de la comisión de infracciones de tránsito, encuentra su fundamento
justamente en el campo de la responsabilidad civil por el hecho ilícito, en la
medida en que el criterio de responsabilidad implica, en su más elemental
concepción, la indemnización de perjuicios o la sanción patrimonial derivada
precisamente de la ocurrencia de una actuación contraria al ordenamiento
jurídico.
Y basta con que aquella actuación acontezca, a su
parecer, para que ipso facto resulten personas compelidas a un gravamen
determinado, de acuerdo con las posibles imputaciones jurídicas, bien sea como
autor, generador del riesgo, coautor o determinador, etc.
Sin embargo, en materia de derecho administrativo sancionatorio,
anotó que no puede imponerse una sanción sin que la misma prevea un
procedimiento para la declaración de su responsabilidad y, mucho menos, sin que
se garanticen todas aquellas prerrogativas propias del debido proceso.
Por tal motivo, sobre la base de lo expuesto en la
Sentencia C-530 de 2003, dedujo que los apartes acusados violan flagrantemente
el principio de legalidad, pues si bien existe una ley previa que determine la
conducta objeto de sanción, lo cierto es que en ésta no existe precisión alguna
para determinar la conducta o hecho objeto de censura y la sanción que ha de
imponerse.
De suerte que, al tratarse del uso de conceptos cuyos
alcances no son susceptibles de concretarse en forma razonable, se deja librada
la posibilidad para que sea la correspondiente autoridad, de manera
discrecional, la que valore y sancione una conducta sin referentes normativos
precisos.
2.      Ministerio de Transporte
Mediante escrito oportunamente allegado a esta
Corporación, Liliana María Vásquez Sánchez, obrando en calidad de apoderada del
Ministerio de Transporte, se pronunció sobre el proceso de la referencia con el
objetivo de brindar algunos elementos de juicio que permitan a este Tribunal
adoptar una decisión de fondo en torno a la conformidad que, en su concepto,
existe entre el artículo 18 (parcial) de la Ley 1383 de 2010 y las previsiones
de la Carta Política de 1991.
Con todo, en razón a que la demanda promovida contra
ese aparte normativo fue rechazada porque los cargos que la fundamentaban no
cumplieron con el requisito de certeza exigido en la jurisprudencia para
estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esta Corte se abstendrá
de ilustrar los argumentos esbozados por la interviniente.
V.      COADYUVANCIA CIUDADANA
En el término de fijación en lista, el ciudadano Oscar
David Gómez Pineda se hizo partícipe de la causa suscitada a propósito de la
acción pública de inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 22 (parcial)
de la Ley 1383 de 2010 y, en consecuencia, solicitó a esta Alta Corte que
declarara la inconstitucionalidad de los apartes normativos acusados por
quebrantar los artículos 13 y 29 Superiores.
Partiendo de un breve recuento doctrinal y
jurisprudencial acerca de la importancia capital que se le reconoce al debido
proceso administrativo en el ordenamiento jurídico colombiano[2], al punto que se le dota
de un carácter fundamental en cuanto pretende el sometimiento de cualquier
actuación a las normas y a la jurisprudencia que regula la aplicación de los
principios constitucionales, el interviniente arribó a la conclusión según la
cual, las disposiciones objetadas vulneran los derechos a la igualdad y al
debido proceso, al establecer, sin fundamento alguno, condiciones procesales
disímiles entre los conductores que infringen las normas de tránsito y los
propietarios de los vehículos en los que se comete la infracción o
contravención.
A lo anterior, agregó que la disposición legal que se
reprocha, no dispone de un procedimiento para que los propietarios de los
vehículos o las empresas a la cuales éstos se encuentran afiliados protejan sus
derechos e intereses, de manera que puedan intervenir en el trámite de la
correspondiente actuación administrativa desarrollada como consecuencia de la
imposición de un comparendo, como sí ocurre en el caso del infractor de la
norma de tránsito, según las voces de los artículos 135, 136 y 142 del Código
Nacional de Tránsito.
Finalmente, puso de manifiesto que el hecho de
radicarse sobre el propietario del vehículo la obligación de pagar una multa,
constituye, sin lugar a dudas, el desconocimiento de la prohibición de
consagrar un régimen de responsabilidad objetiva, instituido, en esta ocasión,
en la mera circunstancia de fungir como tal, sin que para ello se verifique
realmente el sujeto activo que cometió la infracción.
VI.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 4998, del 02 de agosto de 2010, al pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación que
declarara, en relación con los cargos expuestos, la exequibilidad tanto de la
expresión contenida en el inciso 3º como aquella inserta en el inciso 5º del
artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, salvo en lo que tiene que ver con el aparte
“quien estará obligado al pago de la multa”, del cual solicitó su
declaratoria de inconstitucionalidad.
Para la Vista Fiscal, los problemas jurídicos por
resolver en esta ocasión, se contraen a determinar si, efectivamente, se ha
producido el quebrantamiento del artículo 29 de la Constitución Política, al
consagrarse, por una parte, la notificación del comparendo por vía de correo,
al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentre afiliado y a la
Superintendencia de Puertos y Transporte; y, por otra, al enviarse, igualmente
por correo, la infracción y sus soportes al propietario del vehículo, quien
estará obligado a pagar la multa.
Así pues, con el propósito de resolver dicho
planteamiento, el Ministerio Público inicia por abordar la temática atinente a
la notificación mediante la utilización del correo, para significar que este
procedimiento, contrario a lo aseverado por los demandantes, resulta ser un
medio idóneo y expedito que contribuye a la realización del principio de publicidad
que gobierna las decisiones de la administración.
En efecto, tal y como lo prevé el artículo 44 del
Código Contencioso Administrativo y la jurisprudencia constitucional, el correo
se revela como una forma sustitutiva de la notificación personal que pretende
garantizar por entero, a su destinatario, la oportunidad de comparecer al
proceso y hacer valer sus intereses.
De modo que “los propietarios de los vehículos, la
empresa a la cual esté afiliado el mismo y la Superintendencia de Puertos y
Transporte, reciben un tratamiento similar en tratándose de la notificación de
comparendos, sin que les sea dable vincularse mediante un proceso especial o un
trámite exclusivo”.
Ahora bien, en lo que hace al inciso 5º de la norma
parcialmente acusada, el Señor Procurador dejó en claro que se trataba de
contenidos separables, a saber: (i) el envío por correo de la infracción
de tránsito y sus soportes al propietario del vehículo y (ii) la
obligación de éste último de pagar la multa que se le expida.
Frente a lo primero, advierte que la posibilidad de
enviar por correo la infracción de tránsito y sus soportes, surgen del uso de
las nuevas tecnologías, las cuales permiten, entre otras cosas, realizar
registros de video, fotografías o por otros medios técnicos o tecnológicos, de
las infracciones de tránsito que son cometidas por los conductores de los
vehículos de servicio particular o de servicio público.
Esto último, sin perjuicio de que el propietario del
vehículo, que es la persona supuestamente identificable según la matrícula de
tránsito, visible en el video, fotografía u otro medio técnico, tenga el
derecho de conocer acerca de la existencia de dicha infracción, para poder
hacerse parte en el proceso y promover las actuaciones que considere
pertinentes. En ese orden de ideas, el Ministerio Público solicita a esta Corte
que declare la exequibilidad de ese específico aparte normativo.
En cuanto se refiere a lo segundo, puntualiza que la
mera circunstancia de remitir una infracción que, por sí sola, genera la
obligación de pagar una multa, deviene, al rompe, inconstitucional, sobre todo
si se tiene en cuenta que el afectado no tiene la posibilidad de controvertir
los elementos de juicio con base en los cuales fue declarado responsable.
Para reforzar su argumento, la Vista Fiscal trae a
colación una serie de ejemplos ilustrativos de lo problemático que puede
resultar la consagración de la presunción de responsabilidad en el pago de la
infracción en cabeza del propietario del vehículo, así: (i) el vehículo que
conduce la persona que comete la infracción transita con placas falsas,
adulteradas o duplicadas; (ii) el vehículo le pertenece a una persona que se
dedica al negocio de alquiler de vehículos o al leasing; y, por último, (iii)
el vehículo que conduce la persona que comete la infracción ha sido hurtado o
sustraído a su propietario.
En los casos descritos, es evidente que la persona que
comete la infracción no es el propietario del vehículo, por lo que no habría
lugar a que se le imputara responsabilidad alguna y, mucho menos, a que se le
obligue a pagar por las infracciones de tránsito que sean cometidas.
Aun si en gracia de discusión se aceptara que la
responsabilidad de pagar una multa estuviera radicada en cabeza del propietario
del vehículo, a manera de presunción legal, advierte el Señor Procurador que la
norma objeto de reproche no incorpora un procedimiento tendiente a facilitar la
intervención de éste en el proceso, ni para controvertir las pruebas que obren
en su contra ni para solicitar o presentar otros elementos probatorios
dirigidos a desvirtuar la reseñada presunción.
VII.            CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se
formula contra los incisos tercero y quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de
2010.
2.
Alcance de la demanda y
problema jurídico
2.1. En la presente causa, se le solicita a la Corte que
declare inexequible los siguientes apartes de los incisos tercero y quinto del
artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, “Por la cual se reforma la Ley 769 de
2002 – Código Nacional de Tránsito”:
-
La expresión, “Para
el servicio además se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes copia del comparendo al propietario del vehiculo, a la empresa a la
cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte
para lo de su competencia”. (Inciso tercero).
-
Y la expresión, “En tal caso se enviará por correo dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien
estará obligado al pago de la multa”. (Inciso
quinto).
2.2. Según el planteamiento de la demanda, las normas
acusadas, al regular el tema de las notificaciones dentro del proceso
contravencional de imposición de multas de tránsito, desconocen los derechos al
debido proceso y a la igualdad (C.P. arts. 13 y 29), por las siguientes
razones:
(i)
Por cuanto el único medio
escogido para comunicar los comparendos e infracciones de tránsito, cual es la
notificación por correo, no permite un conocimiento efectivo de tales actos y,
por tanto, tampoco garantiza la participación en el proceso sancionatorio del
propietario del vehículo, la empresa a la cual se encuentra éste vinculado y la
Superintendencia de Puertos y Transporte, estableciendo también un trato
discriminatorio frente al infractor, pues a éste último sí se le permite
participar activamente en la actuación administrativa
(ii)
Además, las normas establecen
un régimen de responsabilidad objetiva en cabeza del propietario del vehículo,
pues con la sola notificación de la infracción, se le impone a éste la
obligación de pagar la multa.
2.3. Un
primer grupo de intervinientes se manifestó de acuerdo con la demanda,
coadyuvando a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de las normas
impugnadas. Coinciden con los actores en señalar, que las preceptivas acusadas
no garantizan la participación de propietarios de vehículos y empresas afiliadoras
al proceso sancionatorio de imposición de comparendos, así como también, por
intermedio de ellas, se consagra un régimen de responsabilidad objetiva en
perjuicio del propietario del vehículo.
2.4. Un
segundo grupo de intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público,
sostienen que las preceptivas impugnadas, en lo que se refiere a la forma de
notificación de los comparendos se ajustan a la Constitución, pues la
notificación por correo es un mecanismo idóneo de comunicación amparado por la
Constitución, que garantiza el debido proceso. No obstante, solicitan la
declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “quien estará obligado al pago de la multa”, por considerar que la misma establece una forma de responsabilidad
objetivo proscrita por la Constitución.
2.5.
Precisado el alcance de la demanda y de las distintas intervenciones, encuentra
la Corte que la acusación formulada contra los incisos tercero y quinto del
artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, gira en torno a dos aspectos claramente
diferenciables. Por una parte, y de manera general, se cuestiona la decisión
del legislador de haber acudido a la notificación por correo, como único medio
para comunicar las decisiones que se adopten en el proceso contravencional de
tránsito. Y, por la otra, de forma específica, se ataca la regla que dispone la
notificación de la infracción al propietario y que le impone la obligación a
éste de pagar la multa.
En ese orden, lo primero que debe entrar a establecer la
Corte en esta causa es:
-
Si la notificación por correo no
es un mecanismo de comunicación idóneo para vincular al proceso contravencional
de tránsito a los sujetos que tengan un interés legítimo para intervenir en el
mismo, y si de ella se deriva algún tipo de diferencia de trato.
Seguidamente,
pasará la Corte a determinar:
-
Si la sanción por infracción de
tránsito puede imponérsele al propietario del vehículo sin haberse establecido
previamente su responsabilidad; si tal consecuencia jurídica se deriva de la
norma acusada; y de ser así, si dicha regulación se ajusta o no al debido
proceso.
Para
resolver los problemas jurídicos planteados, la Corte hará una breve referencia
a los siguientes temas, teniendo en cuenta las líneas jurisprudenciales sobre
la materia: (i) el derecho al debido proceso; (ii) la facultad del legislador
para regular los procesos judiciales y administrativos; (iii) el derecho al
debido proceso administrativo; (iv) el principio de publicidad en las actuaciones
de la administración; y (v) la forma de notificación por correo en las
actuaciones administrativas.
3.      El
derecho al debido proceso. Concepto y alcance general
3.1. Como es sabido, el debido proceso es un derecho
constitucional fundamental, consagrado expresamente en el artículo 29 de la
Constitución Política, el cual lo hace extensivo “a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”.
3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el
derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el
ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia.
3.3.
La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al
debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o
administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento
previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de
quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos
casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de
un derecho o a la imposición de una sanción"[3].
3.4. En este sentido, el derecho al debido proceso se muestra como
desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio
del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del
Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán
actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido
democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la
efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio
pleno de sus derechos.
3.5.
Según lo ha destacado este Tribunal, el derecho al debido proceso tiene como
propósito específico “la defensa y preservación del valor material de la
justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la
preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas
residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades
públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P)”[4].
3.6.
De manera general, hacen parte de las garantías del debido proceso:
a) El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica
los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades
administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante
autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.
b)      El derecho al juez natural, identificado este
con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer
jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la naturaleza de
los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida
por la Constitución y la ley.
c)       El derecho a la defensa, entendido como el
empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una
decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los
medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la
asistencia de un abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley
procesal, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas
que intervienen en el proceso.
d) El derecho a un proceso público, desarrollado
dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no
se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables.
e)       El derecho a la independencia del juez, que
solo tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales
confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones
separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo.
f) El derecho a la independencia e imparcialidad del
juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los
hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios
anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
4.      Competencia del legislador para regular el
derecho al debido proceso
4.1.
Ahora bien, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1° y 2° de la
Constitución Política, es al legislador a quien corresponde regular los
diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las etapas,
oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los
términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades
judiciales y administrativas.
4.2. No obstante, la libertad
de configuración política del legislador en ese campo, aunque es amplia, encuentra
ciertos límites que se concretan en el respeto por los principios y fines del
Estado, la vigencia de los derechos y garantías fundamentales, y la plena observancia
de las demás disposiciones constitucionales.
En relación con esto último, se debe destacar que el
derecho al debido proceso exige que todo procedimiento regulado en la ley, se
ajuste a las reglas básicas derivadas del artículo 29 de la Constitución, como
son, la existencia de un proceso público sin dilaciones injustificadas, la
oportunidad de controvertir e impugnar las decisiones, la garantía del derecho
de defensa y la posibilidad de presentar y controvertir pruebas, con lo cual se
le fija al legislador un referente mínimo de regulación en la materia, que de
no ser observado implicaría un desconocimiento a los derechos fundamentales de
los sujetos procesales.
4.3. Quiere decir lo anterior,
que aun cuando el legislador es competente para establecer, dentro de un cierto
margen de discrecionalidad, los procedimientos, sus formas, términos y ritualidades,
unos y otros deben ser razonables y estar dirigidos a garantizar en todo caso el
derecho sustancial. Tal y como lo ha puesto de manifiesto esta Corporación, “es la ley la que consagra los presupuestos, requisitos,
características y efectos de las instituciones procesales, cuyo contenido, en
tanto que desarrollo de la Constitución y concreción de los derechos
sustanciales, no puede contradecir los postulados de aquélla ni limitar de modo
irrazonable o desproporcionado éstos.”[5]
5.      El
derecho al debido proceso administrativo
5.1. Como ya se anotó, la Constitución extiende la
garantía del debido proceso no solo a los juicios y procedimientos judiciales,
sino también a todas las actuaciones administrativas. Ello significa, que el
debido proceso se mueve también “dentro del contexto de garantizar la correcta
producción de los actos administrativos, y por ello extiende su cobertura a
todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la
realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas sus
manifestaciones  en  cuanto a la formación y ejecución de los actos,
a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y
con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y
desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de
impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea
el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”[6].
5.2.
Esta Corporación, a través de múltiples pronunciamientos, ha estudiado el tema
relacionado con el debido proceso administrativo, precisando algunos aspectos
que determinan y delimitan su ámbito de aplicación. Inicialmente, ha destacado
que se trata de un derecho constitucional fundamental, de aplicación inmediata,
consagrado en el artículo 29 Superior,  que le reconoce directa y expresamente
ese carácter, y en los artículos 6° y 209 del mismo ordenamiento, en los que se
fijan los elementos básicos de la responsabilidad jurídica de los servidores
públicos (art. 6°) y los principios rectores que deben gobernar la actividad
administrativa del Estado (art. 209).
5.3.
Dentro de ese marco conceptual, la Corte se ha referido el debido proceso
administrativo como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la
ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de
actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación
directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal”[7].
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados”[8].
5.4.
Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al
debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las
autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se
encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente
establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan
resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican
o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”[9].
5.5. En el propósito de asegurar la defensa de los
administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del
debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i)ser oído
durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de
conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones
injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación
desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante
por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas
en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia,
(vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii)
a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las
decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del
debido proceso.
5.6. De acuerdo con su contenido esencial, este
Tribunal ha expresado que el debido proceso administrativo se entiende
vulnerado, cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos
establecidos en la ley y los reglamentos, y, por esa vía, desconocen las
garantías reconocidas a los administrados[10].
Al respecto, ha sostenido que “[e]l desconocimiento en cualquier forma del
derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no sólo quebranta
los  elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta
una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, del cual
son titulares todas las personas naturales y jurídicas (C.P., art. 229), que en
calidad de administrados deben someterse a la decisión de la administración,
por conducto de sus servidores públicos competentes”.
5.7. En consecuencia, por tratarse de un derecho
fundamental, el derecho al debido proceso administrativo “exige a la
administración pública sumisión plena a la Constitución y a la ley en el
ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen los artículos 6°, 29 y 209 de la
Carta Política”[11],
pues de otra forma se transgredirían los principios que gobiernan la actividad
administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y
contradicción), y se vulnerarían especialmente los derechos fundamentales de
las personas que acceden a la administración o de alguna forma quedan
vinculadas por sus actuaciones.
6.      El principio de publicidad en las actuaciones
de la administración
6.1.
Una de las garantías del derecho fundamental al debido proceso es precisamente
el principio de publicidad. En virtud del citado principio, se le impone a las
autoridades judiciales y administrativas, el deber de hacer conocer a los
administrados y a la comunidad en general, todos los actos que aquellas
profieran en ejercicio de sus funciones y que conduzcan a la creación,
modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación,
sanción o multa.
6.2.
El principio de publicidad se encuentra consagrado expresamente en el artículo
29 de la Constitución Política, el cual le reconoce el carácter de garantía
mínima del debido proceso, cuando categóricamente afirma que toda persona tiene
derecho a “un debido proceso público sin dilaciones injustificadas”. De
igual manera, los artículos 209 y 228 del mismo ordenamiento Superior le
atribuyen la condición de pilar fundamental de la función pública, al disponer,
en su orden, que la actividad administrativa se desarrollará, entre otros, con
fundamento en el principio de “publicidad”, y que las actuaciones en la
administración de justicia “serán públicas y permanentes”.
En
la Sentencia C-957 de 1999, la Corte se refirió al principio de publicidad en
los siguientes términos:
"El Estado de derecho se funda, entre otros
principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de
los actos de los órganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para
ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que,
la certeza y seguridad jurídica exigen que las personas puedan conocer, no sólo
la existencia y vigilancia de los mandatos dictados por dichos órganos y
autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por
ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto
básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal
fin...”.
6.3. Tal y como lo ha puesto de presente esta
Corporación, desde el punto de vista de su alcance y exigibilidad, el principio
de publicidad se realiza de dos maneras. De un lado, a través de la
notificación a las personas involucradas en una actuación judicial o
administrativa de las decisiones que allí se adopten. Según lo ha señalado esta
Corporación[12],
la notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se pone
en conocimiento de las partes o terceros interesados, las decisiones proferidas
por una autoridad pública. El acto de notificación tiene entonces como
finalidad, garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o
actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se asegure a los
involucrados los derechos de defensa, contradicción e impugnación. Desde ese
punto de vista, la notificación, más que pretender formalizar la comunicación
del inicio y desarrollo de una determinada actuación, lo que busca es legitimar
en sí misma las decisiones que se tomen y amparar el ejercicio pleno de las
garantías sustanciales y procesales.
De otro lado, el principio de publicidad se realiza
también mediante el reconocimiento del derecho que le asiste a la comunidad en
general, de conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de
ese conocimiento, de exigir que las mismas se surtan con total apego a la ley. Se
trata en este caso, del deber impuesto a las autoridades de divulgar a la
opinión pública el contenido y efecto de sus decisiones, salvo en los casos en
los que exista reserva legal. De ese modo, además de las notificaciones como
actos de comunicación procesal, el principio de publicidad se materializa
también mediante el reconocimiento del derecho ciudadano a enterarse de las
decisiones tomadas por las autoridades, con las limitaciones impuestas por el
ordenamiento jurídico.  En este segundo caso, “el principio de publicidad
constituye una garantía de transparencia en la actuación de los poderes
públicos y un recurso que permite las condiciones necesarias para el
reconocimiento del derecho a controlar el ejercicio del poder”[13].
6.4. Cabe destacar, en todo caso, que entre las
manifestaciones del principio de publicidad se presentan claras diferencias. En
la Sentencia C-037 de 1996, la Corte se refirió e ellas en los siguientes
términos: “es necesario puntualizar que la facultad de informar el contenido y
alcance de las providencias por parte de los funcionarios judiciales, no es
asimilable al acto procesal de notificación a las partes. En el primer evento,
(..), se trata de una declaración pública en la que se explican algunos
detalles importantes de la sentencia proferida, bajo el supuesto, obvio, de que
el administrador de justicia no se encuentra obligado a dar a conocer aquellos
asuntos que son objeto de reserva legal. Por el contrario, el segundo caso,
implica una relación procesal entre el juez y las partes, a través de la cual
se brinda la oportunidad a éstas de conocer el contenido íntegro de las
providencias y de interponer, dentro de los lineamientos legales, los
respectivos recursos”.
6.5. El principio de publicidad, visto como
instrumento indispensable para la realización del debido proceso, comporta,
entonces, la exigencia de proferir decisiones debidamente motivadas en los
aspectos de hecho y de derecho, y el deber de ponerlas en conocimiento de los
distintos sujetos procesales con interés jurídico en actuar, a través de los
mecanismos de comunicación instituidos en la ley. Esto, por oposición al
proceder secreto u oculto de las autoridades que resulta contrario al Estado de
derecho[14].
6.6. Visto de esa manera, el principio de publicidad
no se constituye en una simple formalidad procesal, sino en un presupuesto de
eficacia de dicha actividad y en un mecanismo para propender por la efectividad
de la democracia participativa.
7.       La notificación por correo de los actos de la
administración
7.1. Ahora bien, como se expreso en acápite anterior,
la definición de las condiciones en que debe operar el reconocimiento y la
realización del principio de publicidad, es competencia del legislador, el cual
goza de un amplio margen de configuración política en ese campo, condicionado en
todo caso, a que las medidas que adopte sean razonables y estén dirigidas a
garantizar el derecho sustancial.
7.2. De acuerdo con los artículos 29, 74, 209 y 228 de
la Constitución Política, las actuaciones de las autoridades del Estado serán
permanentes y públicas con las excepciones que establezca la ley. En
desarrollo de ese presupuesto de excepción, la potestad de configuración
normativa del legislador permite una regulación variada de los diferentes
procesos y actuaciones, en razón a los bienes jurídicos objeto de protección y
a las distintas finalidades perseguidas en cada evento, sin que, en todo caso,
dicha potestad pueda ser concebida como una atribución ilimitada y absoluta que
conduzca a la arbitrariedad y al desconocimiento de los fines, principios y
valores que emanan de la Constitución, y obviamente del núcleo esencial de los
derechos fundamentales de los individuos.
7.3. Las limitaciones al principio de publicidad,
reconocidas en la Constitución y la ley, están orientadas a conciliar el debido
proceso con otros valores y garantías constitucionales, incluso relacionadas
con fines de interés general, sin que ello implique un sacrificio a los
derechos inherentes a la persona.
7.4. Así entonces, sobre la base de considerar que el
principio de publicidad no es absoluto, sino que constituye “un mandato de
optimización cuya realización depende de las posibilidades fácticas y jurídicas
concurrentes”[15],
la Corte ha sostenido que a la hora de regular su ejercicio, el legislador debe
tener en cuenta la índole de las distintas actuaciones estatales, de manera que
propenda por hacerlo compatible con esa diversa naturaleza de situaciones que
caracterizan e identifican la actividad estatal. Ha precisado al respecto que
tal premisa tiene plena aplicación, tanto para el caso de las notificaciones procesales,
como para los eventos de divulgar a la opinión pública del contenido de las
decisiones públicas, pues es la propia Carta Política la que, a título de
ejemplo, dispone expresamente mantener reserva sobre ciertos documentos
oficiales (C.P: art. 74).
En esos términos se pronunció la Corte en la Sentencia
C-1114 de 2003, al señalar:
“2)  La definición de las condiciones en que debe
operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad le
incumbe al legislador.  Como es evidente, ya que no se trata de un principio
absoluto sino de un mandato de optimización cuya realización depende de las
posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en cuenta la
índole de las distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio de
manera compatible con esa distinta naturaleza.  Y esto ocurre tanto con las
notificaciones procesales como con el conocimiento general de los actos de la
administración pública y de allí porque, por ejemplo, por previsión misma de la
Carta, sea factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales
(Artículo 74), tal como ocurre con la investigación penal”.
7.5. En ese contexto, dentro de las diversas formas de
notificación que han sido reguladas y desarrolladas por el legislador, este
Tribunal ha reconocido en la notificación por correo, un mecanismo idóneo y
eficaz para poner en conocimiento de las partes y terceros interesados algunas
de las decisiones adoptadas por las autoridades -administrativas y judiciales- en
una determinada actuación. En el caso concreto de las actuaciones de la
administración pública, la Corte ha sido clara en reconocer que la notificación
por correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de los
actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también
utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la
defensa y protección de sus derechos e intereses.
Ha considerado la Corte como legitimó que el
legislador, en el ejercicio de su función de hacer las leyes, diseñe un sistema
de notificación de los actos administrativos que resulte compatible con los
progresos tecnológicos que tienen lugar en el campo de las telecomunicaciones,
lo que a su juicio ocurre con los servicios de correo. Por eso, no ha dudado en
considerar constitucionalmente admisible la notificación por correo, sobre la
base de que la misma asegura, tanto el conocimiento real del acto
administrativo a comunicar, como la posibilidad cierta del ejercicio del
derecho de defensa.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1114 de 2003, al
pronunciarse sobre una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el
artículo 566 del Estatuto Tributario (modificado por el artículo 5° de la Ley
788 de 2002), en la que se prevé la notificación por correo de algunas
decisiones de contenido particular adoptadas por la Administración de
Impuestos, la Corte precisó que la notificación por correo desarrolla una de
las facetas del principio de publicidad como garantía del debido proceso, y
constituye un mecanismo idóneo para permitir que los actos de la administración
sean conocidos por las personas directamente interesadas en ellos. En el mismo
fallo, la Corte fue más allá, en el sentido de considerar que, acorde con los
avances tecnológicos, es constitucionalmente admisible que se notifiquen las
decisiones de la administración, incluso, por correo electrónico. Sobre el
particular, dijo la Corte en dicho fallo:
“3)  En ese contexto, una norma como el artículo 5º de
la Ley 788 de 2002, al regular la notificación por correo en el procedimiento
tributario, desarrolla, en ese ámbito concreto, una de las facetas del
principio de publicidad como contenido del debido proceso administrativo: Toma
decisiones que permiten que los actos de la administración sean conocidos por
las personas directamente interesadas en ellos.  Y, en particular, el inciso
demandado permite que las notificaciones de los actos de que trata el inciso 1º
del artículo 565 del Estatuto Tributario se realicen a través de cualquier
servicio de correo, incluyendo el correo electrónico.
Este ejercicio de función legislativa es legítimo pues
en esa instancia bien puede diseñarse el sistema de notificación de los actos
administrativos de manera compatible con los progresos tecnológicos que se
advierten en las telecomunicaciones y la informática y con la influencia que
éstas han tenido en los medios de comunicación.  Es más, existe la necesidad de
actualizar los regímenes jurídicos para otorgar fundamento jurídico al
intercambio electrónico de datos y de allí por qué, por ejemplo, que el
legislador haya expedido la Ley 527 de 1999  “Por medio de la cual se define
y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico
y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se
dictan otras disposiciones” o que en el artículo 29 de la Ley 794 de 2003,
que modificó el artículo 315 del Código de Procedimiento Civil, haya dispuesto
que “Para efectos de las notificaciones personales, los comerciantes
inscritos en el registro mercantil y las personas jurídicas de derecho privado
domiciliadas en Colombia, deberán registrar en la Cámara de Comercio o en la
oficina de registro correspondiente del lugar donde funcione su sede principal,
sucursal o agencia, la dirección donde recibirán notificaciones judiciales. Con
el mismo propósito deberán registrar, además, una dirección electrónica. Si se
registran varias direcciones, el trámite de la notificación podrá surtirse en
cualquiera de ellas”.
“….”
En estas condiciones, ya que al legislador le asiste
la facultad constitucional de configurar el régimen de notificaciones
administrativas y judiciales, nada se opone a que disponga que las
notificaciones de los actos administrativos proferidos por la administración de
impuestos se notifiquen por correo electrónico.  Se trata, además, de una
decisión que resulta compatible con el avance de la informática y que incorpora
a la función pública los recursos tecnológicos por ella suministrados.  No
obstante, es claro que del régimen legal del que entró a hacer parte la
disposición demandada se infiere que la notificación por correo electrónico se
entiende surtida no cuando se remite el correo, sino al día siguiente del
recibo de la comunicación que contiene el acto administrativo.”
Esta posición fue posteriormente ratificada por la
Corte en la Sentencia C-925 de 2005, al pronunciarse también sobre algunos
aspectos relacionados con la notificación por correo de decisiones adoptadas
por la Dirección de Impuestos. Afirmó la Corte en esa oportunidad:
“Así, el legislador dentro de su amplia
facultad de configuración en materia tributaria, ha establecido diversas formas
de notificación de las actuaciones surtidas por la Administración que le
permitan al contribuyente conocerlas a fin de que pueda responder o interponer
los recursos si lo considera pertinente. Una de ellas es la notificación por
correo, pero si por cualquier causa esa notificación es devuelta, el legislador
previó que la misma se haga en un periódico de amplia circulación nacional a
fin de garantizar la publicidad del acto, caso en el cual el interesado contará
con el término para responder o impugnar desde la publicación del aviso o de la
corrección de la notificación, es decir, cuando ésta sea realizada en debida
forma, y no desde la primera fecha de introducción al correo, pues ese término
se entiende surtido para efectos de la Administración quien tendrá entonces que
expedir el acto materia de notificación en el término contado desde la primera
fecha de introducción al correo como una forma de desarrollar los principios de
eficacia y celeridad que orientan la función administrativa (CP. art. 209),
pero no para el contribuyente quien cuenta con un término distinto que le
permite plenamente el ejercicio de su derecho a controvertir el acto que
considera lesivo de sus intereses.
Al respecto cabe recordar que la Corte
Constitucional al referirse a las notificaciones realizadas por la
Administración Tributaria señaló que “La definición de las condiciones en
que debe operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad
le incumbe al legislador. Como es evidente, ya que no se trata de un principio
absoluto sino de un mandato de optimización cuya realización depende de las
posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en cuenta la
índole de las distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio de
manera compatible con esa distinta naturaleza. Y esto ocurre tanto con las
notificaciones procesales como con el conocimiento general de los actos de la
administración pública y de allí, porque, por ejemplo, por previsión misma de la
Carta, sea factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales
(Artículo 74), tal como ocurre con la investigación penal.
En ese contexto, una norma como el
artículo 5° de la Ley 788 de 2002, al regular la notificación por correo en el
procedimiento tributario, desarrolla, en ese ámbito concreto, una de las facetas
del principio de publicidad como contenido del debido proceso administrativo:
Toma decisiones que permiten que los actos de la administración sean conocidos
por las personas directamente interesadas en ellos. Y, en particular, el incido
demandado permite que las notificaciones de los actos de que trata el inciso 1°
del artículo 565 del Estatuto Tributario se realicen a través de cualquier
servicio de correo, incluyendo el electrónico”[16].”
Tratándose del trámite de la acción de tutela, también
la Corte ha considerado que la forma de notificación por correo es un medio
adecuado para dar a conocer las decisiones judiciales que allí se adopten. Así
lo ha manifestado, entre otras, en las Sentencias T-082 de 1994, T-182 de 1994,
T-548 de 1995 y SU-195 de 1999, en la última de las cuales hizo la siguiente
precisión:
“5. La disposición normativa contenida en el artículo
16 del Decreto 2591 de 1991, manifiesta que las providencias que se dicten
dentro del trámite de la acción de tutela, se notificarán a las partes o
intervinientes por el medio que el juez considere más expedito y eficaz. Esta
disposición permite la notificación surtida por correo o por fax. No es
necesario, por lo tanto, que las notificaciones dentro del trámite de la acción
de tutela se surtan de manera personal;   bien pueden hacerse por
correo certificado, existiendo certeza sobre tal notificación si la
comunicación no es devuelta por el servicio de correos”.
7.6. Sobre la base de admitir que la notificación por
correo es constitucionalmente admisible, la jurisprudencia constitucional ha
hecho algunas precisiones en torno a su alcance y efectividad, destacando al
respecto que la misma se entiende surtida solo cuando el acto administrativo
objeto de comunicación ha sido efectivamente recibido por el destinatario, y no
antes. En ese sentido, la eficacia y validez de esta forma de notificación
depende de que el administrado haya conocido materialmente el acto que se le
pretende comunicar, teniendo oportunidad cierta para controvertirlo e
impugnarlo. La notificación por correo, entendida, de manera general, como la
diligencia de envío de una copia del acto correspondiente a la dirección del
afectado o interesado, cumple con el principio de publicidad, y garantiza el
debido proceso, sólo a partir del recibo de la comunicación que la contiene.
En virtud de esa interpretación, la sola remisión del
correo no da por surtida la notificación de la decisión que se pretende
comunicar, por cuanto lo que en realidad persigue el principio de publicidad,
es que los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa,
sean materialmente conocidos por los ciudadanos, sin restricción alguna,
premisa que no se cumple con la simple introducción de una copia del acto al
correo.
Esta posición fue claramente desarrollada por la
Corte, en la Sentencia C-096 del 2001, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra algunas normas del Estatuto Tributario que
establecían la presunción legal de entender surtida la notificación por correo
de actos administrativos, con la simple introducción de su copia en ese medio
de comunicación. En esa ocasión, este Tribunal fue claro en sostener, que solo
puede entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de
contenido particular cuando el afectado ha recibido la comunicación que lo
contiene. Conforme con ello, aun cuando la Corte avaló la forma de notificación
por correo, decidió retirar del ordenamiento jurídico el aparte normativo del
Estatuto Tributario que permitía entender surtida la notificación del acto en
la fecha de introducción al correo. Al respecto, manifestó la Corporación en la
citada sentencia:
“Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que
se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige,
por la simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el
administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la
disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto
administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe,
efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los
hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la
realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en
forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo
extraordinarias”.
“…”
En consecuencia, la expresión “y se entenderá
surtida en la fecha de introducción al correo.”, contenida en el artículo
566 del Decreto 0624 de 1989, debe ser retirada del ordenamiento jurídico por
cuanto resulta inconstitucional que los actos proferidos por la Administración
de Impuestos, se entiendan conocidos, por el administrado, antes de que tal
conocimiento fuere posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que,
efectivamente, y sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan
la función pública administrativa sean conocidos por los administrados y la simple
introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle
cumplimiento a tal exigencia.”
7.7. En suma, la notificación por correo, en el ámbito
concreto de la administración pública, desarrolla una de las facetas del
principio de publicidad como garantía mínima del debido proceso administrativo,
lo cual no deja duda sobre su idoneidad para dar a conocer a los interesados
las decisiones que adopten las autoridades administrativas, entendiendo que la
misma se surte a partir del momento en que el destinatario recibe el acto que
se le pretende comunicar.
Conforme con las consideraciones a las que se ha hecho
expresa referencia, pasa la Corte a pronunciarse sobre la constitucionalidad de
la norma acusada.
8. Contenido
de la norma impugnada y motivos de su presunta inconstitucionalidad
8.1. Como ya se ha mencionado, la demanda objeto de
estudio se dirige contra el inciso tercero y algunos apartes del inciso quinto
del artículo 22 de la Ley 1382 de 20010, el cual modificó el artículo 135 del
Código Nacional de Tránsito, previsto en la Ley 769 de 2002.
8.2. En cuanto hace al contenido de la norma acusa, se
advierte que la misma se ocupa de regular lo referente al procedimiento que
debe seguir la autoridad de tránsito para imponer el comparendo, ante la
comisión de una contravención.
8.2.1. En ese contexto, dispone el precepto en su
inciso segundo, que ante la eventualidad de una contravención, la autoridad
ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá al infractor el comparendo
en el que se le informa que debe presentarse ante la autoridad de tránsito
competente, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, entregándosele
copia de la orden de comparendo.
8.2.2. En el inciso tercero acusado, prevé
que, tratándose del servicio público, se enviará por correo dentro de
los tres (3) días hábiles siguientes, copia del comparendo al propietario del
vehiculo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia
de Puertos y Transporte para lo de su competencia.
8.2.3. Por su parte, en el inciso cuarto,
establece que la orden de comparendo deberá estar firmada por el conductor,
siempre y cuando ello sea posible. Al respecto, se aclara en el mismo inciso
que si el conductor se niega a firmar o a presentar la licencia, firmará por él
un testigo, el cual deberá identificarse plenamente con el número de su cédula
de ciudadanía o pasaporte, dirección de domicilio y teléfono, si lo tuviere.
8.2.4. En el inciso quinto, que también es
objeto de cuestionamiento, se faculta a las autoridades de tránsito competentes,
para contratar el servicio de medios técnicos y tecnológicos que permitan
evidenciar la comisión de infracciones o contravenciones, precisando que cuando
ello ocurra, “se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado
al pago de la multa”. También destaca el precepto que, tratándose del
servicio público, dentro de ese mismo término, se enviará además por correo
copia del comparendo y sus soportes a la empresa a la cual se encuentre
vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su
competencia.
8.2.5. En los apartes restantes de la norma, que no
interesan a esta causa, se regulan aspectos relacionados con: (i) el
formulario de comparendo                  -características técnicas, sistema de
reparto y autoridad a quien corresponde determinar tales aspectos- (inciso
sexto); (ii) el procedimiento de entrega de dichos comparendos al
funcionario o entidad que se encarga de su recaudo (parágrafo 1°); y (iii)
la autorización a las autoridades de tránsito para suscribir contratos con
entidades públicas o privadas para el cobro eficiente de las multas (parágrafo
2°).
8.2.6. La demanda le atribuye al inciso tercero de la
norma en cita, un presunto desconocimiento de los derechos al debido proceso y
a la igualdad, al disponer que los comparendos e infracciones de tránsito sean
notificados por correo. Ello, bajo la consideración de que la notificación por
corre no garantiza un conocimiento efectivo de tales actos y, por tanto,
tampoco permite la participación en el proceso sancionatorio del propietario
del vehículo, la empresa a la cual se encuentra éste vinculado y la
Superintendencia de Puertos y Transporte, fijándose así un trato
discriminatorio frente al infractor, que por estar presente en el procedimiento
de imposición del comparendo, sí se le permite participar activamente en la
actuación administrativa.
8.2.7. En lo que corresponde al inciso quinto, se le
acusa a éste de violar el derecho al debido proceso, no solo por acudir a la
notificación por correo para comunicar los comparendos e infracciones de
tránsito al propietario, cuando éstos han sido detectados por medios técnicos,
sino además, por consagrar una forma de responsabilidad objetiva, consistente
en imponerle al propietario, luego de surtida la notificación, la obligación de
pagar la multa aun cuando no se haya establecido su responsabilidad.
9. Constitucionalidad del inciso tercero del artículo
22 de la Ley 1383 de 2010
9.1. Pues bien, de acuerdo con las consideraciones
expuestas en los puntos anteriores, no considera la Corte que el legislador
haya violado el derecho al debido proceso, por la circunstancia de acudir a la
forma de notificación por correo para comunicar algunas de las decisiones que
se adopten en el procedimiento administrativo de tránsito dispuesto para la
imposición de comparendos.
9.2. Según quedó explicado, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido en la notificación por correo, un mecanismo idóneo
y eficaz para que los destinatarios de los actos administrativos puedan no solo
conocerlos oportunamente, sino también, utilizar en su contra los medios o
instrumentos jurídicos necesarios para la defensa y protección de sus derechos
e intereses. A juicio de la Corte, dicha forma de notificación es una
manifestación legítima del principio de publicidad, como garantía mínima del
debido proceso, en cuanto satisface el propósito perseguido por aquél, cual es
el de imponer a las autoridades, judiciales y administrativas, la carga de
hacer conocer a las personas todos los actos que profieran en ejercicio de sus
funciones.
Sobre esa base, la misma Corte ha venido considerando
constitucionalmente admisible, que el legislador, en el ejercicio de su función
de hacer las leyes, diseñe un sistema de notificación de los actos
administrativos, en este caso de los proferidos por las autoridades de
tránsito, que resulte compatible con los progresos tecnológicos que tienen
lugar en el campo de las telecomunicaciones, lo que precisamente ocurre con la
forma de notificación por correo.
9.3. Por eso, la previsión contenida en el inciso
tercero del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, que dispone enviar por correo
-dentro de los tres (3) días hábiles siguientes- copia de la orden de
comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual éste se
encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos, representa, en
realidad, una clara manifestación del principio de publicidad que rige las
actuaciones de la administración. Por lo tanto, la aludida medida, antes que
violar el derecho al debido proceso, lo que busca es contribuir a su
realización, pues permite enterar a tales sujetos sobre la existencia del
comparendo, permitiendo que  puedan comparecer al proceso administrativo para
defender y hacer valer sus derechos, en caso que haya lugar a ello, y
tratándose de la Superintendencia, para desarrollar las competencias que en la
materia le han sido asignadas por la ley.
9.4. No encuentra la Corte que la notificación por
correo resulte insuficiente para hacer conocer la actuación administrativa que
se pretende comunicar a los referidos sujetos. Inicialmente, por cuanto los
grandes avances tecnológicos en materia de las comunicaciones no dejan duda
sobre su utilidad y eficiencia. Pero además, por cuanto es claro que la
notificación por correo sólo se entiende surtida a partir del momento en que el
destinatario recibe efectivamente la comunicación que contiene el acto, lo cual
significa que sólo en ese momento y no antes, éste le resulta jurídicamente
oponible, siendo el recibo de la comunicación el referente válido para
contabilizar el término de ejecutoria.
Aun cuando los actos administrativos nacen al mundo
jurídico una vez se expresa la voluntad de la autoridad que los profiere, su
comunicación al destinatario es condición necesaria para que dicho acto le sea
oponible o adquiera obligatoriedad frente a él. En esa medida, la notificación
por correo, estatuida por el legislador como una de las formas de notificación
de los actos de la administración, está llamada a cumplir ese objetivo de
oponibilidad en materia de tránsito, una vez cumpla el propósito de enterar el
destinatario de su contenido.
9.5. Tampoco se advierte que la notificación por
correo prevista en la norma acusada, patrocine algún tipo de discriminación. De
acuerdo con su texto, en materia de notificaciones, los propietarios de los
vehículos reciben idéntico trato al reconocido a la empresa a la cual se
encuentra afiliado el vehículo y a la Superintendencia de Puertos y Transporte.
Frente al posible infractor, independientemente de la manera como a éste le sea
comunicado el comparendo, el propósito de la notificación en cada caso y a cada
uno de sus destinatarios, es exactamente el mismo: brindarles la oportunidad de
conocerlo y de asistir al proceso para hacer valer allí sus intereses en la
medida de sus responsabilidades.
9.6. Como ya se ha sostenido, el fin del acto de
notificación es asegurar a sus destinatarios el derecho a la defensa en el
proceso. En ese orden, la notificación prevista en la norma acusada no viola el
debido proceso ni la igualdad de conductores, propietarios o empresarios. Por
el contrario, esa regulación busca que los mismos puedan actuar y tomar las
medidas pertinentes para aclarar la situación frente a las autoridades de
tránsito, en igualdad de condiciones y en caso de ser necesario.
9.7. Además, la preceptiva impugnada debe ser
interpretada de conformidad con la regla general prevista en el parágrafo 1º
del artículo 129 de la Ley 796 de 2002 (que no fue objeto de modificación por la
Ley 1383 de 2010), el cual establece que las multas no serán impuestas a
persona distinta de quien cometió la infracción. Tal regla, está
llamada a guiar el entendimiento del aparte acusado, pues el legislador previó
distintas formas de hacer comparecer al conductor y de avisar al propietario
del vehículo y al empresario sobre el comparendo, para que puedan desvirtuar
cualquier hecho que los pueda vincular con la infracción, sin que de ello se
derive algún tipo de responsabilidad.
9.8. En esos términos, la norma acusada, en el aparte
que establece el envío por correo dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes de la copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa
a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y
Transporte para lo de su competencia, se encuentra ajustada a la Constitución,
pues antes que violar los derechos al debido proceso y a la igualdad, los
desarrolla en materia propia de las notificaciones a los interesados de las
decisiones de tránsito. Por lo tanto, dicho apartado será declarado exequible.
10. Constitucionalidad del aparte demandado del inciso
quinto del artículo 22 de la ley 1383 de 2010
10.1. En relación con la demanda contra el inciso
quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, inicia la Corte por destacar que
dicho mandato se inscribe en el contexto de la implementación y aplicación de
las nuevas tecnologías a la actividad del transporte terrestre, cuando se trata
de detectar posibles infractores de las normas que regulan el tránsito y la
circulación de vehículos en el territorio nacional.
10.2. Al respecto, no sobra resaltar que la
Jurisprudencia Constitucional ha avalado la incorporación de los medios
tecnológicos en el funcionamiento institucional del Estado Colombiano, en el
entendido que los mismos contribuyen no solo a la modernización y sistematización de sus trámites y funciones, sino
también a mejorar la calidad de vida de la comunidad, ofreciendo un acceso
efectivo y más equitativo a los servicios que le corresponde prestar a las
autoridades públicas en los distintos escenarios de acción. En relación con el
tema, dijo la Corte en la Sentencia C- 662 de 2000[17]:
“Es bien sabido que los progresos e innovaciones
tecnológicas logrados principalmente durante las dos últimas décadas del siglo
XX, en el campo de la tecnología de los ordenadores, telecomunicaciones y de
los programas informáticos, revolucionaron las comunicaciones gracias al
surgimiento de redes de comunicaciones informáticas, las cuales han puesto a
disposición de la humanidad, nuevos medios de intercambio y de comunicación de
información como el correo electrónico, y de realización de operaciones
comerciales a través del comercio electrónico.”
10.3. En cuanto al uso de ayudas tecnológicas en la
actividad del tránsito terrestre, y más concretamente en los procesos
sancionatorios que se pueden derivar de la misma, también la Corte ha tenido
oportunidad de pronunciarse, precisando que, aun cuando no se trata de medios
clásicos de prueba, los mismos resultan útiles para la consecución de los fines
propuestos, cuales son los de coadyuvar en la labor de detectar a los posibles
infractores de las normas que regulan el tránsito y la circulación de vehículos
en el territorio nacional, y de esta manera, contribuir a la modernización de
los trámites y funciones en ese campo, buscando con ello mejorar la calidad de
vida de la población y brindar un mayor nivel de seguridad en la actividad del
transporte terrestre. De manera particular, en la Sentencia C-530 de 2003, la
Corte destacó que tales medios de prueba son eficaces para estructurar la
defensa de quienes sean inculpados erróneamente, razón por la cual debe
mantenerse su uso en tales procesos. Sobre este particular, se dijo en el
mencionado fallo:
“15.- Justamente en ese sentido es que el Código
Nacional de tránsito terrestre permite el uso de ayudas tecnológicas para
identificar a los vehículos y a los conductores. A pesar de que no se trate de
medios clásicos de prueba, no pueden ser eliminados de estos procesos, pues
pueden ser también la forma en que se estructure la defensa de quien sea
inculpado erróneamente. Aunque para los actores, el uso de esos medios
tecnológicos puede violar el derecho a la defensa, debido a la posibilidad de
alteración de la prueba, el procedimiento previsto para estas situaciones
contempla oportunidades en las cuales el conductor o el propietario del
vehículo pueden defenderse. Así, si la prueba resulta falsa, podría el
inculpado interponer los recursos pertinentes, razón por la cual no es
violatoria del debido proceso la admisión de estos medios de prueba. Además,
estas ayudas tecnológicas pretenden otorgar mayor certeza en el proceso de
identificación de vehículos y conductores, lo cual resulta apropiado a fin de
restringir al máximo la posibilidad de errores en la determinación de los
inculpados e infractores. De otro lado, esta norma también pretende sancionar a
los infractores de la manera más eficiente posible. Por ello el cargo
presentado no prospera”.
10.4.
En ese ámbito, se tiene que el inciso 5° del artículo 22 de la Ley 1383 de
2010, prevé que las autoridades de tránsito pueden contratar el servicio de
medios técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de
infracciones o contravenciones e identificar el vehículo, la fecha, el lugar y
la hora. Al anterior contenido se agrega el aparte acusado, que dispone que, en
los casos en que se utilicen medios técnicos para evidenciar la comisión de
infracciones, se enviará por correo la infracción y sus soportes al propietario
del vehículo, “quien estará obligado al pago de la multa”.
10.5. En lo que corresponde concretamente a lo que es
objeto de demanda, se advierte, entonces, que la norma presenta dos contenidos
normativos claramente separables. Por un lado, (i) la regla que dispone
enviar por correo la infracción de tránsito y sus soportes al propietario del
vehículo; y por el otro, (ii) el mandato que le atribuye al propietario
la obligación de tener que pagar la multa.
10.6. Frente al primer supuesto normativo, caben las
consideraciones vertidas con respecto a la norma anterior, en el sentido de
considerar que la notificación por correo al propietario del vehículo de la
infracción y sus soportes, persigue un propósito específico y
constitucionalmente legítimo: enterarlo de la actuación y brindarle la oportunidad
material de ejercer sus derechos de defensa, contradicción e impugnación en
caso de que se le atribuya algún tipo de responsabilidad en los hechos. Ello,
sobre la base de que éste es la persona cuya identidad se conoce, a partir de
la identificación de la matrícula del vehiculo, en principio visible en los
medios técnicos y tecnológicos que hayan sido utilizados, como puede ser el
caso de los videos y las fotografías.
10.7. Sobre el particular, se reitera que la
notificación por correo, en el ámbito concreto de la administración pública y
de la actividad de tránsito, desarrolla una de las facetas del principio de
publicidad como garantía mínima del debido proceso administrativo, entendiendo
que la misma se surte a partir del momento en que el destinatario recibe la
actuación que se pretende comunicar.
10.8. Así las cosas, insiste la Corte, el legislador
no ha violado el derecho al debido proceso, por la circunstancia de acudir a la
forma de notificación por correo para comunicar al propietario la infracción de
tránsito que pesa sobre su vehículo, y el envío de los elementos en que se
soporta dicha infracción. Por el contrario, con tal medida se le garantiza el
citado derecho, no solo por el hecho de ponerlo en conocimiento sobre la
existencia de la falta, sino también, por la posibilidad que le brinda de
acudir al proceso administrativo en caso de que así lo considere para defender
sus intereses.
10.9. Tratándose del segundo supuesto normativo, se le
acusa en la demanda de consagrar una forma de responsabilidad objetiva en
cabeza del propietario del vehículo, pues con la sola notificación de la
infracción, se le impone a éste la obligación de pagar la multa.
10.10.
Como ya lo ha expresado la Corte[18],
en todos los ámbitos del derecho sancionador, y en particular en el campo del
derecho administrativo sancionatorio, esta proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva, pues por esa vía se desconoce la garantía a la
presunción de inocencia consagrada expresamente en el artículo 29 de la Carta
Política, la cual se constituye en núcleo esencial del derecho al debido
proceso, y cuyo significado se concreta en que nadie puede ser culpado de un
hecho hasta tanto su responsabilidad no haya sido plenamente demostrada.
En efecto, en las actuaciones de carácter particular y
concreto que adelanten las autoridades administrativas, antes de imponer la
sanción, éstas tienen la obligación de garantizar al administrado el derecho
fundamental al debido proceso, el cual se concreta: (i) en la
posibilidad de ser oído durante toda la actuación y permitir su participación
desde el inicio hasta su culminación; (ii) en que le sean notificadas
todas y cada una de las decisiones que allí se adoptan; (iii) en que la
actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias del juicio; (iv) en que se asegure su derecho de defensa
y contradicción, incluyendo la opción de impugnar las decisiones que resulten
contrarias a sus intereses. A lo anterior se suma la (v) garantía de la
presunción de inocencia, lo que conlleva que la responsabilidad del
administrado se defina con base en hechos probados imputables al mismo,
quedando proscrita la imposición de sanciones de plano amparadas sólo en la
ocurrencia objetiva de una falta o contravención.
Siendo ello así, no es posible que se sancione al administrado,
si previamente no se le ha garantizado un debido proceso, y se ha establecido
plenamente su culpabilidad en la comisión de la falta o contravención. En esa
línea se pronunció la Corte en la Sentencia T-145 de 1993, al señalar:
“La imposición de sanciones o medidas correccionales
debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y
contradicción, en especial al principio constitucional de la presunción de
inocencia. Si la presunción de legalidad de los actos administrativos y los
principios de celeridad y eficacia podrían respaldar la imposición de sanciones
de plano en defensa del interés general, la prevalencia de los derechos fundamentales
y la especificidad del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito
de las actuaciones administrativas, hacen indispensable que la sanción sólo
pueda imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su
derecho de defensa. Carece de respaldo constitucional la imposición de
sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva
de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica de los
principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales hacen
parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso”.
En el mismo sentido se ha pronunciado este Tribunal,
entre otras, en las Sentencias C- 563 de 1995, C-155 de 2002, C-506 de 2002,
T-270 de 2004 y T-677 de 2004, en la última de las cuales se precisó:
“Al respecto, la Corte ha reconocido
también, en varias providencias, que el debido proceso implica la proscripción
de la responsabilidad objetiva, toda vez que aquella es "incompatible con
el principio de la dignidad humana" y con el principio de culpabilidad
acogido por la Carta en su artículo 29.
En síntesis, en consideración a que la
justicia es valor determinante en el Estado Social de Derecho y se constituye
en un marco de conducta de los poderes públicos, ni al legislador puede serle
indiferente en el proceso de creación de normas, ni al aplicador del derecho en
su labor de ponderación, debe resultar ajeno a la misma”.
10.11.
Cabe destacar, además, que el tema de la proscripción de la responsabilidad
objetiva en las actuaciones adelantadas por las autoridades de tránsito, ya fue
objeto de análisis por la Corte en la Sentencia C-530 de  2003, con ocasión de
una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 129 de la Ley
769 de 2002, que preveía la imposición de la sanción al propietario del
vehículo, cuando no era posible identificar al infractor y aquél no hacía
presencia en el proceso administrativo dentro del plazo señalado. Atendiendo a
los cargos de la demanda, le correspondió a la Corte establecer si con la
notificación era posible atribuirle al propietario del vehículo, directamente y
en cualquier caso, la responsabilidad por infracciones de tránsito. Al
respecto, sostuvo la Corporación que el propósito de la notificación debe ser
el de permitirle al dueño del vehículo concurrir al proceso y tomar las medidas
pertinentes para aclarar su situación, no siendo posible atribuirle a éste
algún tipo de responsabilidad directa, a pesar de no haber tenido participación
en la infracción. A juicio de la Corte, la responsabilidad automática del
propietario no sólo permite a las autoridades evadir su obligación de
identificar y notificar al verdadero infractor, sino que además conllevaría una
forma de responsabilidad objetiva prohibida por la Constitución en materia
sancionatoria. En relación con este tema, destacó la Corte en el mencionado
fallo:
“Aunque del texto del artículo 129 de la ley acusada
no se sigue directamente la responsabilidad del propietario, pues éste será
notificado de la infracción de tránsito sólo si no es posible identificar o
notificar al conductor, podría pensarse que dicha notificación hace responsable
automáticamente al dueño del vehículo. Pero cabe anotar que la notificación
busca que el propietario del vehículo se defienda en el proceso y pueda tomar
las medidas pertinentes para aclarar la situación. Con todo, esta situación no
podrá presentarse a menos que las autoridades hayan intentado, por todos los
medios posibles, identificar y notificar al conductor, pues lo contrario
implicaría no sólo permitir que las autoridades evadan su obligación de
identificar al real infractor, sino que haría responsable al propietario, a
pesar de que no haya tenido ninguna participación en la infracción. Ello
implicaría la aplicación de una forma de responsabilidad objetiva que, en el
derecho sancionatorio está proscrita por nuestra Constitución (CP art. 29).
13- Una situación similar fue estudiada por esta Corte
en la sentencia C-808 de 2002, en la cual se pronunció sobre las pruebas de ADN
en los procesos de filiación, y las consecuencias de la contumacia. Manifestó
en aquella oportunidad esta Corporación lo siguiente:
“(L)a renuencia de los interesados a la práctica de
la prueba sólo se puede tomar como indicio en contra, pero jamás como prueba
suficiente o excluyente para declarar sin más la paternidad o maternidad
que se les imputa a ellos.  Es decir, acatando el principio de la necesidad de
la prueba el juez deberá acopiar todos los medios de convicción posibles, para
luego [...] tomar la decisión que corresponda reconociendo el mérito probatorio
de cada medio en particular, y de todos en conjunto, en la esfera del principio
de la unidad de la prueba, conforme al cual:
‘(...) el conjunto probatorio del  juicio forma una
unidad, y que, como tal, debe ser examinado y apreciado por el juez, para
confrontar las diversas pruebas, puntualizar su concordancia o discordancia y
concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme’”[19]. (Subrayado no original)
Una aplicación del argumento anterior en el caso bajo
examen lleva a concluir que la inasistencia del propietario a la citación no
puede generar, por sí misma, la imposición de la sanción, pues es requerido un
mínimo probatorio para que la autoridad de tránsito pueda sancionar.”
10.12. Así las cosas, de interpretarse la norma bajo
estudio, en el sentido de que la notificación hace responsable automáticamente
al dueño del vehículo, la misma conllevaría una clara y manifiesta violación
del derecho fundamental al debido proceso, pues no estaría asegurando su
participación en la actuación administrativa ni tampoco el ejercicio de las
garantías mínimas que se derivan del citado derecho. En particular, se
desconocería aquella garantía surgida del principio de legalidad, a la que se
ha hecho expresa referencia, que exige que la atribución de responsabilidad sea
el resultado de una conducta personal debidamente acreditada en el proceso, y
previamente establecida en la ley como delito o contravención. Tal principio se
encuentra consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución
Política, al disponer éste que “Toda persona se presume inocente mientras no
se le haya declarado judicialmente culpable”; mandato cuya aplicación se
proyecta sobre todos los campos del derecho sancionador.
10.13. Es cierto que la imposición de comparendos a
través de medios técnicos o tecnológicos, en los términos previstos en el
aparte acusado, coadyuva en la labor de detectar las infracciones a las normas
de tránsito, sustituyendo en la mayoría de casos la acción directa y presencial
de las autoridades. Ello justifica que, en esos eventos, ante la falta de
identificación del infractor, sea al propietario del vehículo a quien se
notifique la orden de comparendo, pues, en su condición de tal, es en principio
el directamente responsable de las obligaciones que se deriven del mal uso que
pueda dársele al automotor. No obstante, tal hecho no justifica que se le
imponga a éste la obligación de pagar la multa, sin brindarle previamente la
oportunidad de comparecer al proceso administrativo y de ejercer su derecho a
la defensa.
Precisamente,
es la imputación de una determinada conducta jurídicamente reprochable, la que
activa en favor del destinatario de la misma, el pleno ejercicio de sus
derechos al debido proceso y a la defensa, sin que la situación del propietario
del vehículo envuelto en una infracción de tránsito, pueda constituir la
excepción.
10.14. Siendo ello así, se pregunta entonces la Corte,
cuál es el sentido que corresponde darle a la norma acusada, teniendo en cuenta
el contexto en el que se encuentra inscrita.
10.15.
Para responder el anterior interrogante, es importante tener en cuenta, como ya
lo ha dicho la Corte, “que una disposición legal que forma parte del cuerpo
normativo de una ley, o que se integra a un determinado ordenamiento jurídico,
no puede ser interpretada de manera individual y aislada, esto es, como si las
demás disposiciones del cuerpo normativo al que pertenece, y que le son afines,
no existieran”[20].
Frente a las dudas o vacíos legales que puedan surgir de un precepto cuyo
contenido se pretende precisar, lo que cabe es recurrir a una interpretación
armónica y sistemática, que facilite aclarar el texto de las potenciales
distorsiones. Tales criterios “le permite[n] al intérprete tener en cuenta,
para efectos de fijar el sentido de la ley en su conjunto y de cada uno de sus
artículos en particular, la finalidad que la misma persigue”[21]. De acuerdo con la
jurisprudencia, la interpretación armónica y sistemática, “rescata la unidad
lógico jurídica de la ley y, de manera simultánea, facilita la interpretación
teleológica de las normas legales”[22].
10.16. Pues bien, interpretando armónica y
sistemáticamente el aparte acusado con la regla general contenida en el
parágrafo 1° del artículo 129 de la Ley 769 de 2002, y con el texto del propio
artículo 22 de la Ley 1383 de 2010 (que a su vez modifica el artículo 135 de la
Ley 769 de 2002), la Corte llega a la conclusión, de que la obligación
atribuida al propietario de tener que pagar la multa, solo puede tener lugar,
como consecuencia de su vinculación formal a la actuación administrativa, y
luego de que se establezca plenamente su culpabilidad en la infracción.
10.17. Aun cuando del texto sometido a juicio puedan
surgir dudas en torno al punto, de las disposiciones citadas puede deducirse,
sin discusión, que la intención del legislador, al regular el tema de la
imposición de comparendos a través de medios técnicos o tecnológicos, no fue el
de cercenarle al propietario del vehículo, involucrado en la comisión de una
contravención de tránsito, sus derechos al debido proceso y a la defensa.
10.18. En efecto, el citado artículo 129 del Código
Nacional de Tránsito (Ley 769 de 2002), al regular lo relativo al contenido de
los informes de las autoridades de tránsito por las infracciones previstas en
dicho código, establece como regla general, en su parágrafo 1°, que “[l]as
multas no podrán ser impuestas a persona distinta de quien cometió la
infracción” (negrillas y subrayas fuera de texto). En plena
concordancia con ello, la misma norma demandada, el artículo 22 de la Ley 1383
de 2010 (que a su vez modifica el artículo 135 de la Ley 769 de 2002), además
de disponer la notificación del comparendo al propietario, al referirse al
contenido de la orden de comparendo, prevé que en ella se “ordenará al
infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los cinco
(5) días hábiles siguientes” (negrillas y subrayas fuera de texto).
10.19. Bajo ese entendido, no queda duda que el aparte
acusado, al ordenar enviar por correo el comparendo y sus soportes al
propietario, e imponerle a éste la obligación de pagar la multa, en los casos
en que la infracción se detecta por medios técnicos y tecnológicos, no está
indicando que la sanción se produce de forma automática, por efecto de la sola
notificación. A partir de una lectura sistemática de las normas citadas, y del
propio texto acusado, debe entenderse que el sentido de la notificación de la
infracción al propietario, cumple la doble función de enterarlo sobre la
existencia del comparendo, y, a su vez, de permitirle comparecer al proceso
administrativo para defender y hacer valer sus derechos, cuando así lo
considere.
10.20. Ya se ha mencionado que la notificación por
correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de los
actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también
utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la
defensa y protección de sus derechos e intereses. Siendo ello así, la sanción
prevista en la norma impugnada solo puede ser el resultado de una actuación en
la que se demuestre la responsabilidad del propietario del vehículo en la
comisión del ilícito, la cual, si bien es posible presumir en su condición de
tal, puede ser desvirtuada acreditando que se está en presencia de eventos como
los descritos por el Ministerio Público en el concepto de rigor, entre los que
se cuentan: (i) que el vehículo que conduce la persona que comete la
infracción transita con placas falsas, adulteradas o duplicadas; (ii)
que el vehículo le pertenece a una persona que se dedica al negocio de alquiler
de vehículos o al leasing; o (iii) que el vehículo que conduce la
persona que comete la infracción ha sido hurtado o sustraído a su propietario.
Para que ello sea posible, se requiere, entonces, que se garantice al
propietario la posibilidad de intervenir en la actuación y ejercer su derecho a
la defensa, pues, como lo prevé el artículo 129 del Código Nacional de
Tránsito, las multas no pueden ser impuestas sino a la persona que cometió la
infracción.
10.21. Por lo tanto, la regla según la cual “En tal
caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la
infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la
multa”, no establece una forma de responsabilidad objetiva ni viola el
derecho al debido proceso, pues una interpretación sistemática y armónica de la
misma, permite advertir que el propietario del vehículo esta en capacidad de
comparecer al proceso administrativo para ejercer la defensa de sus intereses,
de manera que la obligación de pagar la multa solo se produce cuando se
establezca su culpabilidad, es decir, cuando se pruebe que él fue quien cometió
la infracción, o cuando éste lo admita expresa o implícitamente.
10.22. Bajo las anteriores consideraciones, el aparte
acusado del inciso quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, será
declarado exequible.
VIII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, la expresión
“Para el servicio además se enviará por correo dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes copia del comparendo al propietario del vehiculo, a la
empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y
Transporte para lo de su competencia”, prevista en el inciso tercero del
artículo 22 de la Ley 1383 de 2010.
SEGUNDO.- Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, la expresión “En
tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes
la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de
la multa”, prevista en el inciso quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de
2010.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Conforme con esta exigencia de la jurisprudencia constitucional, la
certeza alude a la necesidad de que la acusación recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente, y no simplemente sobre una deducida por el actor, o
implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene contenido verificable a partir de la interpretación de su
propio texto; técnica de control que difiere, entonces, de aquella otra
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden. Consultar, entre
otras, las Sentencias C-504 de 1995, C-509 de 1996, C-113 de 2000, C-1048 de
2000, C-1516 de 2000, C-1544 de 2000, C-1552 de 2000, C-011 de 2001, C-362 de
2001 y C-1052 de 2001.
[2] Para el efecto, el interviniente cita las Sentencias T-442 de 1992,
T-020 de 1998, C-383 de 2000, T-1341 de 2001 y T-772 de 2003.
[3] Sentencia T-073 de 1997.
[4] Sentencia C-641 de 2002.
[5]Sentencia C-1335 de 2000.
[6] Sentencia T-442 de 1992.
[7] Sentencia T-796 de 2006.
[8] Sentencia ibídem
[9] Sentencia T-653 de 2006.
[10] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
T-467 de 1995, T-061 de 2002 y T-178 de 2010.
[11] Sentencia T-178 de 2010.
[12] Sobre el tema se pueden consultar, entre
otras, las siguientes Sentencias T-099 de 1995, T-238 de 1996, T-324 de 1999,
T-165 de 2001, C-641 de 2002 y C-802 de 2006.
[13] Sentencia C-1114 de 2003
[14] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencia C-836 de 2001 y C-641
de 2002.
[15] Sentencia C-1114 de 2003.
[16] Sentencia C-1114  de 2003.
[17] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-037 de 1996, C-914 de 2001, T-013 de 2008 y el Auto 237 de 2009.
[18] Sentencias T-145 de 1993, C-506 de 2002, C-503 de 2003 y C-270 de
2004, entre otras.
[19] Hernando Devis Echandía, Teoría General de la Prueba Judicial, tomo 1, 5ª ed., 1995, Editorial ABC, pág. 117.
[20] Sentencia C-145 de 2010.
[21] Sentencia C-145 de 2010.
[22] Sentencia C-476 de 2005.