C-681-03
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Sentencia C-681/03
NORMA ACUSADA-Inexequibilidad de expresión “con carácter no
salarial de prima especial de servicios”/COSA JUZGADA-Inexistencia por
diferencia de materia
TEST DE RAZONABILIDAD-Determinación igual entre elementos del
proceso de constitucionalidad
INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Efectos
INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Casos concretos/INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE-Incompatibilidad de normas
DEROGACION TACITA DE NORMA POR
INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Alcance
DEROGACION TACITA DE NORMA POR
INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Contradicción entre contenido material de normas/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Producción de efectos jurídicos
NORMA-Rango constitucional
FUNCION PUBLICA-Concepto
"La función pública es la
reglamentación que se hace de la manera como debe desenvolverse la relación
laboral entre el empleado y el Estado en todos los elementos que necesariamente
enmarcan la situación de cada una de las partes, precisando las condiciones de
ingreso, permanencia y retiro del servicio, los deberes y derechos de unos y
otros así como las responsabilidades, sistemas de control, régimen
disciplinario y prestacional y demás aspectos que se desprenden de la
naturaleza de esa relación o que por definición legal hacen parte de
ella."1
FUNCIONARIO PUBLICO-Relación laboral con el Estado/FUNCIONARIO
PUBLICO-Clasificación
Las personas naturales que ejercen la función pública
establecen una relación laboral con el Estado y son en consecuencia
funcionarios públicos. Desde el punto de vista general, la definición es
simple. Sin embargo, existen diversas formas de relación y por consiguiente
diferentes categorías de funcionarios públicos. La clasificación tradicional
comprende los empleados públicos y los trabajadores oficiales. Esta
clasificación se remonta a la ley 4a de 1913 la cual siguiendo el criterio
finalista definió a los empleados públicos como los que tienen funciones
administrativas y los trabajadores oficiales aquéllos que realizan las obras
públicas y actividades industriales y comerciales del Estado. El decreto 3135
de 1968 siguió el criterio organicista para definir los empleados públicos,
quienes están vinculados a los Ministerios, departamentos administrativos y
demás entidades que ejercen la función pública.
EMPLEADO PUBLICO-Clasificación
Los empleados públicos fueron clasificados por la
misma ley 4a de 1913 entre magistrados que son los que ejercen jurisdicción o
autoridad, los simples funcionarios públicos que cumplen funciones en calidad
de empleados sin autoridad o jurisdicción y los meros oficiales públicos que
ejercen funciones que cualquiera puede desempeñar aún sin tener la calidad de
empleado.
DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto
La igualdad se entiende como el atributo fundamental
de todos los seres humanos para ser titulares de los derechos y en consecuencia
para expresar sus diferencias en todos los órdenes de la vida social. En
sentido estricto podemos afirmar que la igualdad es la facultad que tienen los
seres humanos para ser diferentes en sus opiniones, en el trabajo, en los
credos, en la raza, en la opción sexual, en fin, en todas las relaciones
propias de la vida social, económica, política y cultural. Son las
circunstancias en estos órdenes las que determinan la posición, la naturaleza y
los efectos de las relaciones de todos los seres humanos. El Estado tiene el
deber de garantizar este principio fundamental de la diversidad a través de la
garantía de la igualdad de todos ante la ley, la protección debida de los
derechos, de las libertades y la oferta de oportunidades de realización
personal y colectiva.
DERECHO A LA IGUALDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Alcance
DERECHO A LA IGUALDAD-Regulación régimen salarial y prestacional
de servidor público
SERVIDOR PUBLICO-Destinatario de la prima especial de
servicios
SERVIDOR PUBLICO-Regulación régimen de pensiones
REGIMEN DE PENSIONES PARA CONGRESISTAS-Requisitos
REGIMEN DE TRANSICION DE CONGRESISTAS-Requisitos
REGIMEN SALARIAL DE CONGRESISTAS-Factores
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE
FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL-Factores y cuantía
REGIMEN DE PENSIONES DE MAGISTRADOS DE LAS
ALTAS CORTES-Factores,
cuantía y requisitos
REGIMEN DE PENSIONES-Monto de cotizaciones
REGIMEN DE TRANSICION DE MAGISTRADOS DE LAS
ALTAS CORTES-Factores para
liquidación
REGIMEN DE TRANSICION-Requisitos para Contralor General de la
República y Registrador Nacional del Estado Civil
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE
FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL-Regulación
PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS SIN CARACTER
SALARIAL-Regulación
BONIFICACION POR COMPENSACION-Carácter permanente
BONIFICACION POR COMPENSACION-Factor salarial para el reconocimiento de
la pensión
NORMA ACUSADA-Cobertura del régimen de transición
SERVIDOR PUBLICO-Factores de ingreso base de cotización
El régimen pensional de los funcionarios de segundo
rango contemplados en el artículo 14 de la ley 4a de 1992 se rige por el decreto
1154 de 1994 reglamentario del artículo 6° del decreto 691 de 1994 que señala
los factores de ingreso básico de cotización para todos los servidores del
Estado. Estos son: asignación básica, gastos de representación, prima de
antigüedad, bonificación por servicios, bonificación por compensación y prima
especial de servicios. Los funcionarios cotizan sobre esta base de ingresos
laborales. En este rango de funcionarios se cumplen los principios del sistema
pensional contributivo y solidario.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Factores laborales consagrados en los
convenios de la OIT
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Proporcionalidad en la estructura de la
prestación del servicio y en sus diferentes niveles
LEY MARCO-Fijación del régimen salarial y prestacional de
empleados públicos
PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS SIN CARACTER
SALARIAL-Igualdad material
PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS-Carácter salarial
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Regulación de condiciones laborales/PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Equilibrio de constitucionalidad entre normas
CONSTITUCION POLITICA-Efectos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos de las leyes
SALARIO-Naturaleza/PRIMA TECNICA-Naturaleza/SENTENCIA
DE EXEQUIBILIDAD-Constitucionalidad expresión “sin carácter salarial”
NORMA ACUSADA-Constitucionalidad por mantener proporcionalidad en
la fijación de salarios de empleados públicos/PENSION DE JUBILACION-Liquidación
atendiendo las reglas del régimen contributivo
PRIMA TECNICA-Cómputo como factor salarial/DERECHO A LA IGUALDAD
DEL PENSIONADO-No se viola con establecimiento de mejores condiciones
PENSION DE JUBILACION DE MAGISTRADOS-Liquidación con factores salariales y
cuantía de Congresistas
SERVIDOR PUBLICO-Monto de cotización para el Sistema
General de Pensiones
DESIGUALDAD FORMAL DE SERVIDORES PUBLICOS-Subsanada con igualdad material
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE SERVIDOR
PUBLICO-Regulación
integral y única orientada por principios rectores
PENSION DE JUBILACION DE MAGISTRADOS-Relación factores de salario y
prestaciones
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Determinación de factores salariales
DERECHO A LA IGUALDAD-Garantía constitucional y de convenios
internacionales
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos
Referencia: expediente D-4170
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 15 parcial de la ley 4a de 1992, mediante la cual se señalan las
normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la
fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación
de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras
disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, literales
e) y f) de la Constitución Política.
Actor: Alfonso Clavijo González
Conjuez Ponente:
Dra. LIGIA GALVIS ORTIZ
Bogotá D. C. seis (6) de agosto de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
1°  ANTECEDENTES
El ciudadano Alfonso Clavijo González, en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 Y
242 de la Constitución Política, solicita que esta Corte declare la
inexequibilidad de la expresión sin carácter salarial contemplada en el
artículo 15 de la ley 4_ de 1992, por la cual se señalan las normas, objetivos
y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad
con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política.
Por solicitud del demandante y por considerado
pertinente, todos los Magistrados se declararon impedidos para actuar en el
proceso y se procedió al nombramiento de sala de conjueces para conocer y
decidir de esta demanda.
Cumplidos los requisitos constitucionales y legales
propios de los procesos de Constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir sobre la demanda de la referencia.
2°
NORMA DEMANDADA
Por violar el artículo 13 de la Constitución Política,
el actor demanda la expresión "sin carácter salarial" del artículo 15
de la ley 4a de 1992 que se refiere al régimen salarial y prestacional de los
Magistrados de las altas Cortes y otros altos funcionarios del Estado. Dice la
Norma demandada:
Artículo 15. Los Magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, El
Contralor General de la República, El Fiscal General de la Nación, El Defensor
del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima
especial de servicios, sin carácter salarial que sumada a los demás
ingresos laborales, iguale a los percibidos en su totalidad, por los miembros
del Congreso, sin que en ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la
misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la
Fuerza Pública. (subrayado de la Corte).
3°  LA NORMA VIOLADA
Según el actor la expresión demandada viola el
principio de la igualdad contenido en el artículo superior siguiente:
Artículo 13.
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma
protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica.
El Estado proveerá las condiciones para que
la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos
discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se comentan.
4°  LA DEMANDA
Considera el demandante que la expresión "sin
carácter salarial" viola el artículo 13 de la Constitución Política a
partir de la expedición de la ley 332 del 19 de diciembre de 1996 que
desarrolla el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución
Política, y modifica parcialmente el artículo 14 de la ley 4a de 1992. El
artículo 1° de esta norma establece:
La prima
especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la ley 4a de 1992,
para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía
General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el
futuro o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren
vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de
la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las
cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
La anterior prima con las mismas
limitaciones también se aplicará a los magistrados auxiliares y abogados
asistentes de las altas Cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la
Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto
Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General
de la Nación.
Según el demandante, la norma mencionada tiene los
siguientes efectos:
a) El artículo 1° de la ley 332/96 le
otorgó carácter salarial a la prima especial de servicios para los funcionarios
contemplados en el artículo 14 de la ley 4a de 1992 y a los contemplados en la
misma ley 332/96.
b) Amplió los destinatarios de la prima contemplada
en el artículo 14 de la ley 4a/92 al incluir los magistrados auxiliares y
abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales
de la Judicatura, magistrados del Tribunal Seccional y magistrados del extinto
Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General
de la Nación.
c) El beneficio
contemplado cobija a los funcionarios mencionados que se jubilen en el futuro o
que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados
al servicio.
el) Determinó que la prima especial de
servicios establecida en el artículo 14 de la ley 4a/92 hará parte del ingreso
base Únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación,
para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
e) De este beneficio se excluyen los
fiscales que se acogieron a la escala salarial establecida ene. Decreto 53 de
1993 ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto, para quienes
la prima especial de servicios se rige por dicho decreto y los decretos
posteriores que lo subrogan o adicionan.
El demandante considera que el beneficio otorgado a
los funcionarios del artículo 14 rompe el equilibrio establecido por la ley
4a/92 entre los artículos 14 y 15 de esta ley. Porque la ley estableció la
prima especial de servicios sin carácter salarial para los funcionarios
contemplados en el artículo 14 y para los señalados en el artículo 15 que
establece:
Los magistrados
del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la
Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la
Nación, el Contralor General de la Nación, el Fiscal General de la Nación, el
Defensor del Pueblo, y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una
prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás
ingresos laborales, iguale a los percibidos en su totalidad, por los miembros
del Congreso, sin que en ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la
misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la
Fuerza Pública.
La ley 332/96 estableció una desigualdad
entre los funcionarios amparados por el artículo 14 y los contemplados en el
artículo 15. El demandante habla de una desigualdad por mandato legal.
Según el actor, "la inconstitucionalidad de la
expresión acusada es de carácter sobreviviente, porque el mismo
legislador a aprobar la ley 332/96 "consagró el efecto pensional de la
prima especial no salarial de los destinatarios del artículo 14 con lo cual
mejoró exclusivamente su situación pensional, dejando en situación de
inferioridad a los funcionarios del artículo 15 que tenían una prima no salarial
porque ellos continuaron bajo el régimen antiguo - no modificado- con lo
cual quedó patente una clara discriminación perjudicial para estos Últimos -
contraria al artículo 13 de la Constitución Política que tutela el derecho de
igualdad- en relación con las consecuencias de la prima especial que había
creado con igualdad de efectos en los artículos 14 y 15 de la Ley 4a de
1992." (folio 7)
Respecto a los supuestos de hecho afirma el accionante
que la ley 4a/92 estableció la prima especial con carácter no salarial, aunque
de diferente valor con el fin de elevar los salarios de los funcionarios
judiciales manteniendo un criterio de igualdad entre los funcionarios amparados
en los dos artículos mencionados -14 y 15- aunque la prima es de diferente
valor dado el cargo que desempeñan los unos y los otros, los supuestos de hecho
son los mismos Pero la ley 332/96 modificó el artículo 14 y estableció una
diferencia sin que hubieran variado los supuestos de hecho que pudieran motivar
el cambio de legislación. No hubo variación en la motivación por cuanto ésta
sigue" siendo la misma - elevar los salarios de los funcionarios- y no hay
una finalidad específica que justifique la consagración de la diferencia entre
los funcionarios contemplados en uno u otro artículo.
La diferencia de tratamiento establecida por la ley
332/96, para los destinatarios de los dos artículos no es racional, ni
razonable, ni proporcional. No existe ninguna justificación para que los
funcionarios del artículo 15 continúen percibiendo una prima especial no
salarial, que busca mejorar su retribución teniendo en cuenta el cargo y
responsabilidad, cuando otros funcionarios de la misma Rama Judicial y
adscritos, gocen de una prima de similar relevancia (no salarial), aunque de
distinto valor dado el cargo, y que ésta si tenga efectos pensionales. la
medida adoptada para los funcionarios del artículo 14 es racional y coherente
con la protección otorgada a los funcionarios judiciales Pero la persistencia
de la norma no modificada del artículo 15 resulta irracional y no se adecua a
los valores y principios que consagra la Constitución, especialmente al de la
igualdad.
Por Último el demandante considera que no hay cosa
juzgada en esta controversia por cuando la sentencia C-279 de junio 24 de 1996
se pronunció sobre la exequibilidad del aparte censurado de los artículo 14 y
15 de la ley 4ª de 1992 respecto de la naturaleza no salarial de la prima
especial consagrada en estas disposiciones. Mientras que la presente demanda se
plantea con otra fundamentación de inexequibilidad relativa a la violación del
principio de igualdad por el tratamiento diferencial respecto de una prima de
similar naturaleza por su carácter no salarial, no por el valor de la misma.
INTERVENCIONES DE PARTES INTERESADAS
a.- Rosalía Inés Jaramillo Murillo
La doctora Rosalía Inés Jaramillo Muríllo presentó
escrito de oposición a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15
parcial con los siguientes fundamentos: "La declaratoria de
inexequibilidad de la expresión SIN CARÁCTER SALARIAL del artículo 15 de la ley
4a de 1992, viola los artículos 10 y 48 de la Carta Fundamental por violación
del principio de solidaridad."(folio 246) Como la prima especial de
servicios no tiene carácter salarial, no se toma como base de cotización para
la seguridad social y por consiguiente no puede ser tomada en cuenta para el
cómputo de las pensiones. Afirma la oponente que el sistema de seguridad social
es solidario y contributivo, por consiguiente, al levantarse el carácter no
salarial de la prima se estarían reconociendo un monto nuevo para la
liquidación de pensiones sobre el cual los funcionarios contemplad9s en el artículo
15 no han cotizado. Esta circunstancia no responde a los dos principios
enunciados de la solidaridad y la obligación de cotizar que tienen tanto los
patronos como los trabajadores. En este caso el Estado y todos los funcionarios
públicos.
La oponente cita el literal c) del artículo 20 de la
ley 100 que dice: El principio de solidaridad "es la práctica de la mutua
ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las
regiones y las comunidades, bajo el principio del más fuerte hacia el más
débil..."
Argumenta además, que en el régimen solidario de prima
media con prestación definida, como lo dispone el artículo 32 de la ley 100 de
1993, los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo
común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de
quienes tengan la calidad de pensionados. Que en este sistema no existe ahorro
o cotización individual y/o nominal.
Otro argumento hace referencia a que la prestación del
servicio público de seguridad social se debe hacer con sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según lo ordena el
artículo 48 de la Carta Política. Principio que se deriva de la definición de
Estado social de derecho propia del Estado colombiano como lo afirma el artículo
10 de la Carta Fundamental. Para acreditar aún más sus fundamentos la oponente
recuerda apartes importantes de la sentencia C-l064 del 10 de octubre de 2001.
Finalmente, observa que el legislativo al expedir la
ley 332 de 1996 y la ley 476 de 1998, mediante las cuales modificó el artículo
14 de la ley 4a de 1992, expresamente señaló algunas condiciones para su
aplicación. Señala las siguientes: Que la prima especial de servicios hará
parte del ingreso base únicamente para la liquidación de la pensión de
jubilación. Que para ese efecto los beneficiarios harán las cotizaciones de
pensiones establecidas en la ley y que debe tratarse de funcionarios que o bien
se jubilen en el futuro o a quienes teniendo reconocida la pensión aún se
encuentren vinculados al servicio.
b.- Departamento Administrativo de la Función Pública
El doctor Antonio Medina Romero en calidad de
apoderado del doctor Fernando Antonio Grillo Rubiano, director del Departamento
Administrativo de la Función pública, presentó escrito para respaldar la
constitucionalidad de la norma impugnada según los fundamentos siguientes:
La norma acusada no viola el artículo 13 de la
Constitución; la expresión "sin carácter salarial" ya fue objeto de
revisión de constitucionalidad y fue declarada exequible por lo cual estaríamos
frente a cosa juzgada constitucional - sentencia C-279 de 1996-. Sin embargo,
afirma el oponente que la expresión está acorde con los principios básicos que
debe tener en cuenta el legislador para regular el tema como son la igualdad,
la garantía de una remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad
y calidad del trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos y la
primacía de la realidad sobre la formalidad, así como los criterios de
justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, sin perder de vista la
importancia que la Constitución política le otorga al trabajo.
El escrito define el salario de acuerdo con la
sentencia C-521 de 1995, como la remuneración fija o variable y todo lo que
recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución
directa y onerosa del servicio y que ingresan real y efectivamente a su
patrimonio. Para reforzar su argumento recuerda lo que no es salario, lo que
ingresa a título gratuito o por mera liberalidad del empleador ni lo que recibe
en dinero, no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para
desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni por
pagos o suministros en especie, conforme lo acuerdan las partes, ni los pagos
que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o
la tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios
habituales u ocasionales, acordados convencional o. contractualmente u
otorgados en forma extralegal por el empleador cuando por disposición expresa
de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación
de prestaciones sociales.
En consecuencia, los pagos por primas técnicas y
especiales que no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los
trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del deber de
protección que el Estado le debe al trabajo.
Respecto a la violación de la igualdad en el trabajo
afirma el oponente que la Corte Constitucional ha desarrollado jurisprudencia
sobre el tema. Cita las sentencias SU-342 de 2 de agosto de 1995, la sentencia
C-022 de 1996 y la ya citada 279 de 1996. Recuerda que la Corte afirma que el
derecho a la igualdad se predica entre iguales. Que no se exige igualdad cuando
hay razones objetivas, no arbitrarias, para establecer regímenes diferentes
entre los sujetos y las normas que imperan en la República. Según la Corte se
justifica la creación de las primas y las mismas razones que justifican su
creación, también justifica que no se consideren factores salariales. Según el
oponente, esas son entre otras las consideraciones que tuvo en cuenta la Corte
para declarar que la expresión sin carácter salarial contempladas en los
artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992 no atentan contra el derecho a la
igualdad establecido en la Constitución.
c.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Jaime Romero Mayor en su calidad de Delegado del
Ministerio de Hacienda y como ciudadano en ejercicio se suma a las voces
interesadas en el proceso de la referencia y solicita que la sala se acuerde a
lo decretado en la sentencia 279 en la cual se determinó la exequibilidad de la
expresión demandada del artículo 15 de la ley 4a de 1992. Sus argumentos son:
la inepta demanda porque el demandante no cumplió con la carga procesal para
establecer la contradicción de la norma impugnada con las normas
constitucionales presuntamente violadas. La existencia de cosa juzgada absoluta
respecto al artículo 14 de la ley 4a de 1992 sobre el cual se pronunció la
Corte en la sentencia 279 de 1996 en la cual se declaró su exequibilidad con el
argumento de que el Legislador puede ordenar el aumento del ingreso de unos
determinados trabajadores y por este hecho no lesiona las normas de protección
legal del trabajo. La existencia de cosa juzgada sobre el artículo 10 de la ley
332 de 1996 en virtud de la sentencia C-444 de 1997 que avala la potestad del
legislador para expedir normas de esta naturaleza.
Otro argumento de esta intervención se refiere al
principio de igualdad. Afirma que de acuerdo con la jurisprudencia de La Corte,
el principio de igualdad no es absoluto. "La igualdad relacional a la cual
se refiere expresamente el artículo 13, implica un ejercicio especial por palie
del legislador que permita, no sólo establecer un mismo tratamiento para la
totalidad de las personas sino, así mismo, adecuar la norma a la población o
ámbito regulado. Entraña además, un. razonamiento en torno al efecto
desequilibrador de la disposición que se estudia, vale decir, si además de
introducir una diferencia, el tratamiento produce una desigualdad en términos
de privilegiar una citación jurídica sobre otra. Ello implica revisar, si la
situación planteada amerita el escrutinio en términos del test de igualdad, es
decir, si se encuentra en tela de juicio el mismo en virtud de la decisión del
legislador o si, simplemente, estamos en presencia de un trato diferente que no
altera el nivel de derechos y deberes de los sujetos concernidos." (folio
264). Ese test ]0 aplicó la Corte en la sentencia señalada y en ese momento
consideró que la norma acusada no atentaba contra el derecho a ]a igualdad. Por
esa razón considera el oponente que el peticionario,1:Jajo el pretexto de una
supuesta igualdad en el giro pretende encontrar una aparente . discriminación
que efectivamente no existe.
Finalmente, el oponente hace referencia a la
inconstitucionalidad sobreviniente y recuerda las circunstancias en las cuales
se presenta esta figura pana afirmar que en el caso en estudio no se aplica
este concepto por cuanto ambas normas fueron expedidas después de la vigencia
de la Constitución de 1991. Este argumento tiene también su fundamento en la
sentencia C-260 de 1993.
5°  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Por aceptación del impedimento de los señores
Procurador y Viceprocurador Generales de la Nación mediante el auto del 15 de
enero de 2003, emitió el concepto el Procurador Auxiliar para los Asuntos
Disciplinarios.
En su concepto, el Procurador adhoc afirma que el
criterio del legislador para establecer la prima especial de servicios fue el
de crear un equilibrio salarial en la Rama Judicial, "acogiendo el
espíritu de sus diversas jerarquías, en aras de lograr hacer realidad el
principio de equidad". En efecto el legislador percibió desniveles
desproporcionados en la escala salarial de sus funcionarios entre los
magistrados de ]a Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, por una parte, y los
Magistrados de los Tribunales Superiores y Tribunales Administrativos que están
en el siguiente nivel de remuneración y por la otra, entre este segundo nivel y
la remuneración de los jueces. Estas desproporciones se crearon en el artículo
2° de la ley 60 de 1990, en el cual se estableció una prima técnica de manera
exclusiva para los Magistrados de las Altas Cortes, proponiéndose extenderla a
los Magistrados de los Tribunales y a los jueces.
Por su parte, los antecedentes del artículo 10 de la
ley 332 de 1996 indican que el legislador al otorgarle a dicha prima el
carácter de factor salarial y de esta manera hacerla parte del ingreso base
para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación de los servidores
públicos a que se hace referencia el inciso 10 del artículo 14 de la ley 4a de
1992, lo hizo tomando en cuenta que a raíz del tratamiento establecido en la
ley 4a de 1992, dichos servidores públicos recibían como pensión en promedio el
equivalente al 46% de sus ingresos habituales al momento de retirarse del
servicio del Estado, con lo cual se estaba generando una injusta
discriminación. Así las cosas, lo que el legislador buscó con la Ley 332 de
1996 fue que la pensión de jubilación se igualara al porcentaje en los ingresos
laborales a las demás del sector público, es decir, que dicha pensión fuera por
lo menos el equivalente al 75% de los ingresos laborales.
En ese sentido, se hace indispensable, para determinar
si haya no violación al principio de igualdad por parte de la expresión
demandada del artículo 15 de la ley 4a de 1992, estudiar si los destinatarios
de dicha norma se encuentran en la misma situación de los funcionarios
incluidos en el artículo 14 de la misma ley, pues, como lo ha sostenido la
Corte en innumerables ocasiones, el trato legal igualitario sólo es predicable
de situaciones iguales, así como el trato legal diferenciado tiene sustento en
nuestra Carta Política, cuando la ley regula situaciones distintas que se
presentan en un determinado universo de las relaciones sociales, pues es esa la
manera como el legislador puede desarrollar cabalmente el principio de la
igualdad material adoptado por nuestra Constitución política en su artículo 13.
Muestra evidente del tratamiento igualitario frente a
una misma situación con validado por la jurisprudencia constitucional, fue el
asumido por le legislador cuando estableció la prima en examen en idénticas
condiciones, esto es, sin atribuírsele por parte del legislador el carácter salarial,
mediante los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992.
Afirma el Procurador adhoc que la razón de un trato
legal idéntico en materia prestacional para los funcionarios señalados tanto en
el artículo 14 como en el artículo 15 fue la misma; “no existe razón objetiva
alguna para que el legislador haya establecido un trato diferencial en cuanto a
la proyección salarial dada a las primas en mención, sobre todo cuando la
situación fáctica invocada por el legislador para otorgarle a la prima a favor
de los funcionarios judiciales contemplados en el artículo 14. Tal proyección
es idéntica a la de los funcionarios del artículo 15, como se verá a
continuación.
En efecto, el análisis de 1,os distintos decretos que
fijan el sueldo y los gastos de representación de los altos funcionarios
judiciales señalados en el artículo 15, permite llegar a la conclusión de que a
éstos se les liquida su pensión de jubilación atendiendo sólo dichos rubros,
debido a que la norma en cuestión consagra que la prima de servicios es de
carácter no salarial, los cuales constituyen solo el 38.8% de la totalidad de
sus ingresos laborales. Por lo anterior, este despacho no entiende cuál es el
fundamento para que a los destinatarios del artículo 15 no se les tome en
cuenta la prima de servicios en la liquidación de la pensión, y a los
funcionarios mencionados en el artículo 14 sí.
Además resulta ilógico y totalmente incoherente el que
un Magistrado de un Tribunal, obtenga una pensión de mayor proporción a la
conseguida por los Magistrados de las Altas Cortes, cuando los requisitos
exigidos a estos ultimas para el desempeño del cargo son de mayor envergadura,
por la gran preparación y experiencia que tal cargo exige y en razón a los
altos y delicados designios a ellos encomendados.
Considera el Ministerio Público que si el objetivo
primordial de incluir dichas primas en la. ley 4a de 1992, fue el de superar
los desniveles desproporcionados existentes en la escala salarial de los
funcionarios encargados de administrar justicia, así como el de reconocerles a
los mismos un salario acorde con la importancia, responsabilidad y dificultad
que implica la realización de sus labores, atendiendo ante todo a sus
jerarquías, el que se tomen tales primas como factor salarial para la
liquidación de las pensiones de los funcionarios judiciales contemplados en el
artículo 14, excluyendo de ese beneficio a los Magistrados de las Altas Cortes,
cuando unos y otros col11pmiían las mismas situaciones de hecho de índole
salarial en 10 que concierne a los factores que intervienen en la liquidación
de la pensión de jubilación, hace que la previsión legal cuestionada se torne
discriminatoria y desconozca las distintas jerarquías establecidas al interior
de la Rama jurisdiccional, ya que resultarían con mayor pensión funcionarios de
menor cargo.
Es importante establecer, que es válido que el
artículo 10 de la ley 332 de 1996 consagre un beneficio para los destinatarios
del artículo 14, que mejore su situación pensional, lo que no es correcto es
que se siga manteniendo y aplicando un régimen (artículo 15 de la ley 4a de
1992) que resulta contrario al principio de la igualdad, por dejar en
condiciones de inferioridad a los funcionarios cobijados por él. En este
sentido al haberse establecido un beneficio en relación con algunos
destinatarios de la prima en mención, el cual no cobija a otros destinatarios
de la misma prima, no obstante existir respecto de los unos y de los otros los
mismos supuestos de hecho, la restricción del artículo 15, en el sentido de que
tal prima no constituye factor salarial, deviene en inconstitucional por ser
ostensiblemente discriminatoria.
La discriminación consiste en no reconocer carácter
salarial a la prima, y no, como lo sugiere el demandante, en su reconocimiento
a favor de los servidores contemplados en el artículo 14, ya que no puede
calificarse de discriminatoria una norma que estipula beneficios laborales,
sustentada en criterios de proporcionalidad y razonabilidad claramente
expuestos por el legislador. En consecuencia, es la expresión normativa que
restringe el beneficio establecido por el legislador en la norma en cuestión, a
pesar de ostentar con. creces quiénes son excluidos de tal beneficio, supuestos
fácticos idénticos a los que el legislador tomó en cuenta para otorgar tal
beneficio, la que resulta contentiva de una odiosa e injustificada.
discriminación, por las razones anteriormente expuestas." (Folios 8 y 9)
"Es de concluir entonces que si iguales
circunstancias de orden salarial eran predicables de los funcionarios contemplados
en el artículo 15, la injusta discriminación que se pretendía subsanar, como en
efecto se subsanó, respecto de los funcionarios contemplados en el artículo 14,
debió haber sido subsanada en relación con los primeros. Al no haber sido así,
tal discriminación injusta e inexplicable continúa dándose en virtud' de
la restricción contemplada en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 cuestionada
en el presente proceso, razón por la cual este Despacho solicitará a ese Alto
Tribunal la inexequibilidad de la expresión acusada con el fin de subsanar la
injusta discriminación que ella genera, permitiéndose con ello que la prima
especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 sea
computable para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación de los
funcionarios señalados en dicha norma, en los términos del artículo 10 de la
ley 332 de 1996." (folio 10)
Considera ese Despacho que de no subsanarle la
situación discriminatoria antes descrita, mediante la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión acusada, se continuaría con la situación
anómala consistente en que a los funcionarios contemplados en el artículo 15 se
le liquidaría la pensión de jubilación con base en el 38.8% de sus ingresos
mensuales, como antes se ha indicado, propiciándose así el que un Alto
Magistrado o el titular de un org,111ismo de control perciba aproximadamente el
50% (38.8%) de la pensión de jubilación de un funcionario de inferior
categoría, la cual es equivalente al 75% de sus ingresos.
Al finalizar su concepto del Procurador considera que
si bien el aparte demandado del artículo 15 de la ley 4a de 1992, vulnera el
principio de la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, en el
presente caso no se estructura la inconstitucionalidad sobreviniente, como
equivocadamente lo manifiesta el peticionarios en la demanda, ya que es bien
sabido, que dicho fenómeno opera siempre que una disposición que era
originariamente constitucional se torna inconstitucional, en virtud de que
contradice abierta y materialmente normas de un nuevo estatuto 'fundamental, en
forma tal que dicho precepto resulte inejecutable. La Corte Constitucional en
las sentencias C-014 de 1993 y C-155 de 1999 se ha pronunciado en este sentido,
en relación con ]a inconstitucionalidad sobreviniente.
Lo importante en la figura de la inconstitucionalidad
sobreviniente, es que haya una nueva Constitución Política o por lo menos que
sea reformado el texto de la misma, dando como resultado el que una norma que
bajo la vigencia del texto constitucional anterior era exequible, se torne
inconstitucional por no ser compatible con 'el contenido del nuevo texto
superior. Lo anterior no ocurre en este caso, pues lo que hay aquí es una norma
de carácter legal (artículo 1° de la ley 332 de 1999) que cambia la cobertura
de la prima consagrada en el artículo 14 de la ley 4a de 1992, estableciendo
beneficios para sus destinatarios, tornando así en discriminatorio el artículo
15 de la misma, ya que en un principio la naturaleza de dicha prima, tanto para
los destinatarios del artículo 14, como para los del artículo 15, era
semejante, razón por la que no se entiende por qué la prima consagrada en el
artículo 15 conserva su carácter no salarial, cuando debió haberse modificado
en el mismo sentido del artículo 14, pues la finalidad por la que fueron
instituidas en un principio era similar.
6°  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1a COMPETENCIA DE LA CORTE
Esta Corporación es tribunal competente para decidir
sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Ley Suprema.
2a COSA JUZGADA
La norma parcial que en esta oportunidad se acusa, ya
fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, en la sentencia
C-279 del 24 de junio de 1996 en la cual se declaró exequible la expresión con
carácter no salarial de la prima especial de servicios. Sin embargo no existe
cosa juzgada por cuanto en esa oportunidad la Corte se pronunció sobre demandas
distintas por las normas constitucionales violadas y por la materia sobre la
cual versaban las pretensiones. En efecto las normas superiores violadas que
figuran en los expedientes D-002, D-204 y D-817 acumulados por unidad de
materia, fueron los artículos 2°, 20, 118 numeral 8° y 142 de la Constitución
de 1886 y los artículos 25, 35, 53, 58, 93, 150 numeral 19, 158 y 169 de la
Constitución Política de 1991.
El objeto de la demanda fue la inconstitucionalidad
del artículo 2° numeral 3° de la ley 60 de 1990 por la cual se reviste al
Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la
nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y
gastos de representación, y tomar otras medidas en relación con los empleos del
sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones. El decreto
1016 de 1991 por el cual se establece la prima técnica para los Magistrados de
la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado y los Magistrados del
Tribunal Disciplinario; y los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992 que establecen
la prima especial de servicios sin carácter salarial, para los altos
funcionarios de la Rama judicial.
Las razones invocadas también son diferentes. Una de
ellas fue porque el gobierno extralimitó las funciones otorgadas en las
facultades extraordinarias por el legislador en la ley. El fundamento principal
fue la violación del principio de igualdad y de los derechos de los
trabajadores a que la retribución ordinaria por la prestación de los servicios
se considere salario para los efectos de liquidación de las prestaciones
sociales. La Corte desestimó los fundamentos de la demanda y declaró exequibles
las normas demandadas.
Para establecer la existencia de la cosa juzgada es
preciso determinar la igualdad entre los elementos propios del proceso de
constitucionalidad que dio origen a la sentencia C-279 de junio de 1996 y los
que constituyen la presente demanda de inconstitucionalidad. La igualdad es una
relación entre por lo menos dos partes y para establecerla es necesario contar
con un patrón de referencia. Este procedimiento es lo que la Corte, siguiendo
pronunciamientos de la Corte Europea de Derechos Humanos, denomina el test de
razonabilidad. Ese test lo aplicamos al objeto y a los fines de la demanda.
¿Podemos afirmar que las pretensiones (el objeto) y los fines son los mismos en
las dos demandas comentadas? Y en consecuencia, ¿que las dos demandas son
iguales?
Consideramos que no podemos predicar esa igualdad por
cuanto la sentencia C-279/96 en sus diferentes procesos resuelve pretensiones
relacionadas con la manera como el Gobierno utilizó sus' facultades
extraordinarias, y en la violación del principio de igualdad que debe orientar
la fijación del régimen salarial para los servidores del Estado. La prima
especial de servicios sin carácter salarial viola este principio en las dos
normas de la ley 4a de 1992 que la consagran. La pretensión era eliminar la
expresión en los artículos 14 y 15. En re1clción con los fines la sentencia
comentada se dirige a restablecer la igualdad y por ende la autoridad de las
normas constitucionales violadas. La actora pretendía que se estableciera un
régimen salarial para todos los empleados del Estado consultando con los
principios consagrados en las normas constitucionales violadas citadas en
parágrafos anteriores.
Ahora bien, la pretensión de la demanda que nos ocupa
es restablecer la igualdad entre los beneficios consagrados en los artículos 14
y 15 de la ley 4a/92, principio que se rompió con la entrada en vigencia de la
ley 332 de diciembre de 1996 que levanta el carácter no salarial al artículo 14
y lo conserva en el artículo 15. El resultado de esta decisión es que se rompió
el equilibrio que existía entre las dos disposiciones, equilibrio que
garantizaba el principio de igualdad al cual la Corte le aplicó el test de
razonabilidad en su oportunidad para dec1ararlo exequible. El advenimiento de
la ley 332, - que emerge a la vida jurídica seis meses después de ejecutoriada
la sentencia C-279- cambió la situación y configuró una nueva relación entre
los artículos 14 y 15 de la ley 4a/92. Esta situación afecta, según el
demandante disposiciones constitucionales y por consiguiente, es susceptible de
revisión constitucional.
El razonamiento anterior nos conduce a afirmar que no
hay' cosa juzgada por cuanto la presente demanda tiene otras pretensiones como
se estableció en los antecedentes y hechos de la demanda. El actor solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión sin carácter salarial contemplada
en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 porque constituye una desigualdad
manifiesta frente al artículo 1° de la ley 332 de 1996 que le otorgó carácter
salarial a la prima especial de servicios para los funcionarios amparados por
el artículo 14 de la mencionada ley 4ª. Esta es la materia sobre la cual se
pronunciará la Corte en esta oportunidad.
3a La Inconstitucionalidad sobreviniente
Afirma el demandante que con la expedición de la ley
332 de 1996 que le otorgó carácter salarial a la prima especial de servicios
para los funcionarios contemplados en el artículo 14 de la ley 4a de 1992 y
otros más, sin tener en cuenta a los funcionarios señalados en el artículo 15,
para quienes se conserva el carácter no salarial de dicha prima, se produjo una
inconstitucionalidad sobreviniente.
Es pertinente aclarar este concepto por cuanto de
acuerdo con la doctrina y con pronunciamientos anteriores de la Corte
Constitucional, la inconstitucionalidad sobreviniente tiene efectos de
derogatoria tácita de las normas que se cobijan con esta figura cuando se
presenta este fenómeno. En consecuencia de presentarse esta circunstancia, la
norma demandada parcialmente estaría derogada y por tanto, esta Corte estaría
inhibida de conocer por ausencia de materia.
Sin embargo, la inconstitucionalidad sobreviniente
ocurre en casos muy concretos que recordamos brevemente. Ella se presenta
cuando se produce un call1bio de Constitución Política, en el tránsito de la
vieja a la nueva Carta Fundamental, normas que eran constitucionales bajo el
imperio de la vieja Carta, se vuelven incompatibles con la Nueva y este es el
fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente. También ocurre el fenómeno
en casos de reforma constitucional. Esta incompatibilidad hace que se aplique
el principio contemplado en el artículo 9° de la ley 153 de 1887 que afirma:
"La Constitución es ley reformatoria y
derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a
la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como
insubsistente." (subraya la Corte)
La figura de la inconstitucionalidad sobreviniente
deroga tácitamente la norma o normas anteriores que, ante la vigencia de la
nueva Carta Fundamental, entran en contradicción flagrante y son manifiestamente
incompatibles con ella. Solo cuando se cumple este requisito se puede
considerar que las normas anteriores "se desechan como insubsistentes al
tenor del artículo transcrito. En este sentido se pronunció la Corte
Constitucional en la sentencia C-155 de 1999.
"No obstante, la Corte resalta que la
contradicción determinante de la derogatoria tácita por inconstitucionalidad
sobreviniente, debe ser una manifiesta incompatibilidad entre el contenido
material o el espíritu de. la nueva norma superior y la antigua norma de menor
rango. Esta circunstancia de manifiesta incompatibilidad, eximiría a la Corte
de la obligación de pronunciarse sobre la disposición así derogada, teniendo en
cuenta que constantemente esta Corporación ha rehusado conocer demandas que versan
sobre leyes o decretos que al momento de la decisión no tienen efectividad por
haber sido derogados, salvo que aún continúen produciendo efectos
jurídicos."
La nueva norma debe ser de rango constitucional para
que se presente el fenómeno que analizamos. El caso en .examen ocurre entre
normas de rango legal. Una nueva norma, la ley 332 de 1996 no tuvo en cuenta la
unidad de materia que establecen los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992 que
legisló sobre el carácter salarial de la prima especial de servicios. Como sólo
tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 14, le quitó el carácter
constitucional a la expresión contemplada en el artículo 15. A pesar de que
esta norma cambia su carácter constitucional, por un hecho sobreviniente como
es la expedición de una ley posterior, este fenómeno no puede considerarse como
inconstitucionalidad sobreviniente porque una ley ordinaria tiene el poder de
derogar normas contrarias cuando así lo hace expresamente y de manera tácita
cuando legisla exactamente sobre la misma materia. La ley no tiene el poder que
el artículo 9° de la ley 153 le otorga a la Constitución Política.
Como no cabe la figura de la inconstitucionalidad
sobreviniente, el artículo 15 de la ley 4a de 1992 está vigente y produce
efectos jurídicos y en consecuencia, la Corte procede a pronunciarse sobre la
materia.
4a El derecho a la Igualdad en la determinación del
Régimen Salarial y Prestacional de los Funcionarios Públicos
El artículo 123 de la Constitución Política sentó las
bases para la definición de los servidores al servicio del Estado, definir la
naturaleza de su vinculación y establecer el régimen salarial y prestacional
correspondiente. Este tema ha sido objeto de regulación y tratamiento doctrinal
desde el momento en que se consolidó el régimen constitucional que gobernaría
la nación colombiana por más de una centuria. La elucidación de estos temas
depende de una definición genérica de la función pública. Partimos en este
análisis de la definición más generalizada, la que utilizan generalmente los
tratadistas del derecho administrativo.
"La función pública es la
reglamentación que se hace de la manera como debe desenvolverse la relación
laboral entre el empleado y el Estado en todos los elementos que necesariamente
enmarcan la situación de cada una de las partes, precisando las condiciones de
ingreso, permanencia y retiro del servicio, los deberes y derechos de unos y
otros así como las responsabilidades, sistemas de control, régimen
disciplinario y prestacional y demás aspectos que se desprenden de la
naturaleza de esa relación o que por definición legal hacen parte de
ella."1
Las personas naturales que ejercen la función pública
establecen una relación laboral con el Estado y son en consecuencia
funcionarios públicos. Desde el punto de vista general, la definición es
simple. Sin embargo, existen diversas formas de relación y por consiguiente
diferentes categorías de funcionarios públicos. La clasificación tradicional
comprende los empleados públicos y los trabajadores oficiales. Esta
clasificación se remonta a la ley 4a de 1913 la cual siguiendo el criterio
finalista definió a los empleados públicos como los que tienen funciones
administrativas y los trabajadores oficiales aquéllos que realizan las obras
públicas y actividades industriales y comerciales del Estado. El decreto 3135
de 1968 siguió el criterio organicista para definir los empleados públicos,
quienes están vinculados a los Ministerios, departamentos administrativos y
demás entidades que ejercen la función pública.
Los empleados públicos a su vez fueron clasificados
por la misma ley 4a de 1913 entre magistrados que son los que ejercen
jurisdicción o autoridad, los simples funcionarios públicos que cumplen
funciones en calidad de empleados sin autoridad o jurisdicción y los meros
oficiales públicos que ejercen funciones que cualquiera puede desempeñar aún
sin tener la calidad de empleado.
El tema problemático era la consideración de los
miembros del Congreso quienes no se ajustaban a las definiciones convencionales
porque escapan a los criterios utilizados para la clasificación tradicional.
Justamente la ley 41 de 1892 le dio un carácter particular a los miembros del
Congreso cuando afirmó en el artículo 1° que "la representación nacional
que ejercen los senadores y representantes no es un empleo sino un
derecho" que se rige por las disposiciones especiales que a él
expresamente se refieren y que no se extingue sino por la muerte, por pérdida
de los derecho políticos o por renuncia expresa.
La progresiva comprensión de la unidad del Estado a
través de la interrelación de los tres poderes públicos, el legislativo, el
ejecutivo y el judicial ha permitido establecer la categoría común de
servidores públicos para incorporar en ella a todas las personas que ejercen la
función pública. Así, el artículo 123 de la Carta Política vigente establece:
Son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio
del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por
la Constitución, la ley y el reglamento.
La ley determinará el régimen aplicable a
los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio.
Esta disposición es la pauta para el tratamiento y la
regulación de la naturaleza de 1ª relación laboral de los servidores del
Estado, para la fijación del régimen salarial y prestacional, el régimen
disciplinario y de control de la gestión pública de acuerdo con los postulados
generales de la Constitución entre los cuales encontramos, el principio general
de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta fundamental y el de
igualdad en las relaciones laborales establecido en el artículo 53 de la misma
norma superior.
De acuerdo con el criterio de igualdad establecido en
los tratados y convenios internacionales y en la doctrina universal de los
derechos humanos, la igualdad no se refiere a la uniformidad material y formal
de los seres humanos y de las oportunidades para su realización personal y
colectiva. La igualdad se entiende como el atributo fundamental de todos los
seres humanos para ser titulares de los derechos y en consecuencia para
expresar sus diferencias en todos los órdenes de la vida social. En sentido
estricto podemos afirmar que la igualdad es la facultad que tienen los seres
humanos para ser diferentes en sus opiniones, en el trabajo, en los credos, en
la raza, en la opción sexual, en fin, en todas las relaciones propias de la
vida social, económica, política y cultural.
Son las circunstancias en estos órdenes las que
determinan la posición, la naturaleza y los efectos de las relaciones de todos
los seres humanos. El Estado tiene el deber de garantizar este principio
fundamental de la diversidad a través de la garantía de la igualdad de todos
ante la ley, la protección debida de los derechos, de las libertades y la
oferta de oportunidades de realización personal y colectiva.
En este orden de ideas, la igualdad se expresa en la
consideración de la situación de las personas en su contexto y en la
proporcionalidad en las oportunidades en función de las necesidades que cada
uno debe satisfacer para alcanzar la calidad de vida que corresponde a la
dignidad de la especie humana.
En relación con el tema que nos ocupa, el principio de
igualdad en los servidores públicos se expresa en el tratamiento equitativo y
proporcional de todos los servidores públicos de acuerdo con la escala de clasificación
de las diferentes funciones del Estado y de los servidores que las ejercen. En
este orden de ideas, los funcionarios se ubican en las diferentes entidades del
orden ejecutivo, legislativo y judicial y todos ellos tienen igual tratamiento
en cuanto al régimen salarial y prestacional, al régimen disciplinario y al
sistema de control que los cobija. La existencia de la escala diferencial de
las funciones no altera el principio de la igualdad. Tampoco puede afirmarse
que la diferencia de salarios altere el principio de la igualdad en el régimen
de los servidores del Estado. Lo importante es que exista la proporcionalidad
entre las funciones desempeñadas y la remuneración. Los convenios de la OIT y
las normas nacionales que rigen las relaciones laborales así lo establecen. Se
rompe el principio de igualdad cuando se pierde la relación de proporcionalidad
que la garantiza sea porque servidores ubicados en un eslabón antecedente de la
escala ganan más que los ubicados en eslabones subsiguientes, o porque se
establezcan regímenes especiales para algunos sin justificación adecuada.
La regulación del régimen salarial y prestacional de
los servidores del Estado colombiano no ha sido afortunada en continuidad y en
unidad de criterios que correspondan con el principio de unidad establecido en
el artículo 123 de la Constitución que hemos citado y que, además, asegure la
proporcionalidad en la regulación de salarios y prestaciones sociales, para
garantizar el principio de igualdad ante la ley establecido en los artículos 13
y 53 de la Carta Fundamental. A pesar de la vigencia de la ley 4a de 1992, ley
marco, que señala las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de los Fuerza
Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores
oficiales, es copiosa la legislación que se ocupa de esta materia y marcada su
tendencia a fijar regímenes especiales para cada una de las entidades del
Estado. Se observa además, que esa legislación varía año a año con lo cual se
ha venido generando una confusión respecto de las normas aplicables a cada
situación particular. El resultado de esta confusión es que cada entidad y cada
funcionario que se retira del servicio tienen dificultades para determinar el
régimen aplicable para la fijación de su pensión de jubilación.
Nos detenemos en el grupo de funcionarios afectados
por la demanda que nos ocupa en este proceso. Son los destinatarios de la prima
especial de servicios establecida en el artículo 15 de la ley 4a de 1992.
Mencionamos las normas establecidas con posterioridad a esta ley para estos
funcionarios.
Grupo de los Altos Dignatarios Ubicados en el Último
eslabón de la escala en la función Pública.
Magistrados de las Cortes, del Consejo de Estado y del
Consejo Superior de la Judicatura
Procurador General de la Nación,
Contralor General de la República,
Fiscal General de la Nación,
Defensor del Pueblo,
Registrador Nacional del Estado Civil
No nos ocupamos de los Ministros del Despacho y de los
Generales y Almirantes de la Fuerza Pública porque la norma no los cobija
expresamente. Solo faculta al Gobierno para establecer la prima para estos
funcionarios.
De acuerdo con el informe enviado por la Gerente
Nacional de Atención al Pensionado que figura en el oficio GNAP. N° 000328 del
30 de enero de 2003, y al informe del Subdirector General de Prestaciones
Económicas, el régimen de pensiones de los funcionarios señalados está regulado
por el artículo 17 de la ley 4a de 1992 que facultó al Gobierno para establecer
un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones igual al de los
Representantes y Senadores de la República. En virtud de esta facultad se han
dictado las normas que se reseñan a continuación:
El decreto ley 1359 del 12 de julio de 1993 que
estableció el régimen para los Congresistas que a partir de la vigencia de la
ley 4a/92 ostentaran esa calidad. Esta norma estableció la edad de 55 años, el
tiempo de servicios de 20 años en entidades de derecho público o mediante
cotizaciones en el sector privado ante el ISS y el monto del 75% del ingreso
mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los
congresistas.
El decreto reglamentario 1293 de 22 de junio de 1994
que establece el régimen de transición de los Congresistas, señalando que el
Sistema General de Pensiones contenido en la ley 100 de 1993 se le aplica a
éstos, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición previsto en
el dicho decreto. Esta norma establece que los congresistas tendrán derecho al
régimen de transición de que trata el artículo 36 de la ley 100 siempre que al
primero de abril de 1994 cumplan con alguno de los requisitos previstos por la
norma como son: para los hombres haber cumplido 40 años o 35 para las mujeres o
más o haber cotizado o prestado servicios durante 15 años o más. Estos son los
servidores públicos que tienen derecho al régimen de transición,
El decreto 1293 de 1994 en su artículo 5° establece
los factores salariales de los Congresistas que son: la asignación básica, los
gastos de representación, la prima de salud, la prima de localización y
vivienda, la prima de navidad y la prima de servicios. Con estos factores
salariales se les liquida la pensión de jubilación.
El decreto 104 del 13 de enero de 1994 estableció el
régimen salarial y prestacional de los Funcionarios de la Rama Judicial y
dispone en el artículo 28 que los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado se es reconocerá las pensiones teniendo en cuenta los
mismos factores salariales y cuantía de los Congresistas.
El decreto 47 de 1995 en su artículo 28 ratificó lo
establecido en el decreto 104/94 al establecer que a los Magistrados de las
Altas Cortes se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos
factores salariales y cuantías de los Senadores y Representantes de la
República en los términos de las normas legales vigentes.
De igual manera dispuso la norma que los Magistrados a
que se refiere el mismo artículo que al 20 de junio de 1994 desempeñaban sus
cargos en. propiedad en las citadas corporaciones podrán optar por pensionarse
cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicios señalados para los
Congresistas en el parágrafo del artículo 3° del decreto 1293 de 1994.
El decreto 65 del 10 de enero de 1998 extendió los
beneficios señalados en las normas anteriores al Procurador General de la
Nación, al Viceprocurador General de la Nación, a los Procuradores Delegados,
el Defensor del Pueblo y al Director Ejecutivo de la Administración Judicial.
El decreto 043 de 1999 deroga el decreto 65/68 y en su
artículo 25 dispone que los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura;
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, y los Procuradores Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado que al 1° de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en
propiedad y cumplían las condiciones previstas por el inciso 2 ° del artículo
36 de la ley 100 de 1993, podrán pensionarse teniendo en cuenta los
mismos factores y cuantías de los Senadores de la República y los
Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas vigentes.
Establece también el decreto que los Magistrados señalados podrán también
pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos
en el parágrafo 3° del decreto 1293 de 1994. El Consejo de Estado declaró la
nulidad de la frase subrayada mediante sentencia del 18 de noviembre 'de 2002.
El decreto 043 establece que el monto de las
cotizaciones se calcula sobre el ingreso mensual promedio que por todo concepto
se devengue. Antes de esta norma las cotizaciones se efectuaban teniendo en
cuenta el artículo 2° del decreto 314 de 1994 que establecía un tope de 20
salarios mínimos mensuales y sobre los factores de salario que constituyen la
base de cotización de conformidad con el artículo 1° del decreto 1158 de 1994.
Los decretos 2739 del 27 de diciembre de 2000 y 1474
del 19 de julio de 2001 establecen en sus artículos 25 condiciones idénticas a
las establecidas por el decreto 043/1999 para los funcionarios mencionados y
agrega en el inciso 3° que cuando no sea aplicable el régimen de transición de
los Magistrados de las Altas Cortes, deberán tenerse en cuenta los porcentajes
y topes máximos y los montos de liquidación de pensión previstos en el artículo
segundo del decreto 314 de 1994. Esto quiere decir que si dichos
funcionarios no cumplen las condiciones establecidas en el inciso primero del
articulo 25 del decreto 1474/2001 quedarán sometidos a lo establecido en el
capítulo II del título 2° de la ley 100 de 1993.
El régimen para el contralor General de la República y
el Registrador Nacional del Estado Civil es el establecido en el Sistema
General de Pensiones consagrado en el decreto 691 de 1994. Se aplica el régimen
de transición para quienes al entrar en vigencia la ley tuvieren 15 años o más
de servicios cotizados o 40 años o más si son hombres o 35 años o más si son
mujeres.
El Subdirector General de Prestaciones Económicas deja
constancia de que "las normas sobre régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos que laboran en la Rama Judicial, Ministerio Público,
Defensoría del Pueblo, Fiscalía General de la Nación y otras, van siendo
derogadas año tras año por el que se expide para regular estos aspectos en el
año respectivo y se consagran igualmente aspectos que regulan el régimen
pensional v. g. Como ordenar factores de salario (sic) se deben tener en cuenta
para la liquidación respectiva y establecer el tope máximo de dichas pensiones.
(ver artículo 12 del decreto 1475 del 19 de julio de 2001)". (Informe
mencionado folio 280).
El Régimen Salarial Vigente
El régimen salarial de los funcionarios de la rama
judicial está regulado en la actualidad por el decreto 682 del 10 de abril de
2002. El artículo 1° establece el régimen salarial ordinario de los Magistrados
del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado así:
Asignación básica mensual Gastos de representación
Prima técnica          $1'117.978
Gastos de representación
$1'987.516
Prima técnica
$1'863.297
La prima especial de servicios sin carácter salarial a
que se refiere el artículo 15 de la ley 4A de 1992 es aquélla que sumada el los
demás ingresos laborales iguale a los percibidos en su totalidad por los
miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere. El inciso tercero
reconfirma las primas de servicios de navidad y vacaciones de conformidad con
las normas vigentes. El inciso cuarto establece que la prima técnica y la prima
especial de servicios no tendrán carácter salarial y no se tendrán en- cuenta
para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de
las Ramas del poder público, entidad u organismos del Estado.
El artículo 2° establece un régimen salarial optativo
para los magistrados que optaron por el régimen establecido en el artículo 2°
del decreto 903 de 1992, el director Ejecutivo de Administración Judicial y
quienes se vincularon al servicio con posterioridad a la vigencia de dicho
decreto, tienen el siguiente régimen salarial
Asignación básica                                                                                                $
2'148.100
Gastos de representación
$ 3'818.845
La prima especial de servicios sin carácter salarial a que
se refiere el artículo 15 de la ley 4a de 1992, es aquélla que sumada a los
demás ingresos laborales iguales a los percibidos en totalidad por los miembros
del Congreso sin que en ningún caso los supere.
Según el inciso tercero establece la prima de navidad
para estos altos dignatarios de acuerdo con las normas vigentes.
El parágrafo 1° establece el mismo régimen salarial y
prestacional para los agentes del Ministerio Público ante el Consejo Superior
de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado.
El artículo 3° dispone que el régimen salarial y
prestacional previsto en el artículo anterior es obligatorio para quienes se
vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del decreto 903 de 1992.
Respecto al régimen de pensiones, los funcionarios mencionados que a 1° de
abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las condiciones
previstas por el inciso 2° del artículo 36 de la ley 100 de 1993 pueden
pensionarse teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de los Senadores
de la República y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en
las leyes vigentes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 25 que
comentamos.
Recordamos que expresión subrayada fue declarada nula
por el Consejo de Estado en la sentencia del 18 de noviembre de 2002. En
consecuencia, el régimen salarial y prestacional contemplado en el artículo 2°
del decreto 682 de 2002 se aplica a todos los magistrados de las altas cortes y
a los agentes del Ministerio Pública que actúan ante ellas. Esto quiere decir
que todos los Magistrados y Funcionarios contemplados en el artículo 15 de la
ley 4a de 1992 se encuentran en el régimen anterior y se pensionan teniendo en
cuenta los factores salariales de los congresistas.
Así mismo pueden pensionarse cuando reúnan los
requisitos de edad y tiempo de servicio señalados para los congresistas en el
parágrafo del artículo 3° del decreto 1293 de 1994. Si el régimen de transición
no es aplicable se tendrán en cuenta los porcentajes y topes máximos de
cotización y los montos de liquidación de pensión previstos en el artículo 2°
del decreto 314 de 1994.
Los funcionarios ubicados en el segundo eslabón de la
escala o nomenclatura de la Rama Judicial agentes del Ministerio Público
delegados ante la Rama Judicial, los jueces de la república, se rigen por el
decreto que comentamos 682 de 2002- para el establecimiento del régimen
salarial en los términos establecidos en el artículo 12. Igualmente, el
artículo 9° establece una prima especial sin carácter salarial. En efecto, dice
el artículo en mención: "Los funcionarios a que se refiere el artículo 14
de la ley 4a de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho
artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1° de enero de 2002 una prima
especial sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del
salario básico. La prima a que se refiere el presente artículo, es incompatible
con la prima a que hace referencia el artículo 7° del presente decreto.
El decreto 663 del 10 de abril de 2002 establece la
bonificación por compensación con carácter permanente para los magistrados del
Tribunal Nacional de Orden Público y sus fiscales delegados, magistrados de
tribunal y de Consejo Seccional, magistrados y fiscales del Tribunal Superior
Militar, magistrados auxiliares, fiscales delegados ante tribunales de
Distrito, fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Secretarios
Generales de la Corte Suprema de justicia, Consejo de Estado y Corte
Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
(art. 1°)
Dice el inciso primero que esta bonificación se paga
mensualmente y solo constituye factor salarial para efectos de determinar las
pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes y forma parte integral de del
ingreso base de liquidación y del monto de cotizaciones y del monto a tener en
cuenta para el reconocimiento de las pensiones.
Los funcionarios del Ministerio Público se rigen por
los decretos 682 y 683 del 10 de abril de 2002. El primero establece la
remuneración mínima del Viceprocurador General de la Nación, del Secretario
General de la Procuraduría, de los Procuradores Delegados grado 22, los
procuradores departamentales y provinciales, grado 21, procuradores agrarios
grado 21, el Veedor grado 22 y el secretario privado del Procurador grado 22.
El segundo, en el artículo 2°, consagra la remuneración mensual del Procurador
General de la Nación, del viceprocurador y el defensor del pueblo con la
siguiente asignación:
Asignación básica
$2'.148.100
Gastos de representación
$3'.818.845
El inciso segundo del artículo segundo confirma la
prima especial de servicios sin carácter salarial, a que se refiere el articulo
15 de la ley 4a de 1992 que consiste el monto que sumado a los demás ingresos
laborales iguales a los recibidos en su totalidad por los miembros del
congreso, sin que en ningún caso los supere. Estos funcionarios sólo tienen
derecho a la prima de navidad.
La asignación salarial del Registrador Nacional del
Estado Civil está regulado por el decreto 692 del 10 de abril de 2002 y
comprende:
Asignación básica
$2'.267.005
Gastos de Representación
$4'.030.232
El inciso segundo del artículo 2° de dicho decreto
establece la prima especial de servicios, sin carácter salarial a que se
refiere el artículo 15 de la ley 4a de 1992 que es el monto que sumado a los
demás ingresos laborales iguale a los percibidos en su totalidad por los
miembros del Congreso, sin que en ninún caso los supere. Esta disposición
contempla además que la prima especial reemplaza en totalidad y deja sin efecto
cualquier otra prima, con excepción de la prima de navidad.
La asignación salarial del Contralor General de la
República la establece el decreto 691 del 10 de abril de 2002, artículo 2°, en
los siguientes términos:
Asignación básica                                                                                       $2'265.005
Gastos de Representación                                                                                    $4'030.232
Establece la prima especial de servicios, sin carácter
salarial a que hace referencia el artículo 15 de la ley 4a de 1992 en los
mismos términos que para los Magistrados y los Dignatarios de la Procuraduría y
de la Registraduría. Es el monto que, sumado a los demás ingresos laborales
iguales a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso sin que
en ningún caso los supere. La prima reemplaza otras primas menos de la de
navidad.
REGIMEN APLICABLE
Hasta el pronunciamiento del Consejo de Estado sobre
la nulidad de la frase los funcionarios que desempeñaban sus cargos en
propiedad ello de abril de 1994 y cumplieran los requisitos previstos en el
inciso 2° del artículo 36 de la ley 100 de 1993, se aplicaban los dos
regímenes: el de transición del artículo 36 para quienes ejercieran el cargo en
propiedad en dicha fecha y el general de la ley 100 que se aplica a todos los
funcionarios del Estado. Con la sentencia del Consejo de Estado del 18 de
noviembre de 2002 todos los funcionarios contemplados en el artículo 15 de la
norma demandada se pensionarán con el régimen de transición. Este régimen se rige
por el decreto 1359 de 1993, artículo 5° que establece los factores de salario
para los Congresistas.
A los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, y de la
Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación, el Defensor del
Pueblo, el Contralor y el Registrador Nacional del Estado Civil, se les liquida
la pensión de jubilación con los factores salariales de los congresistas; es
decir, asignación básica, gastos de representación, prima de salud, prima de
localización y vivienda, prima de navidad y prima de servicios en virtud del
decreto 1293 de 1994. Esto quiere decir que no se aplica lo establecido en el
artículo 15 respecto de la prima especial de servicios sin carácter salarial.
Esta se reemplaza por los factores salariales de los congresistas. Los altos
funcionarios cotizan sobre sus factores salariales, es decir asignación básica
y gastos de representación.
El régimen pensional de los funcionarios de segundo
rango contemplados en el artículo 14 de la ley 4a de 1992 se rige por el
decreto 1154 de 1994 reglamentario del artículo 6° del decreto 691 de 1994 que
señala los factores de ingreso básico de cotización para todos los servidores
del Estado. Estos son: asignación básica, gastos de representación, prima de
antigüedad, bonificación por servicios, bonificación por compensación y prima
especial de servicios. Los funcionarios cotizan sobre esta base de ingresos
laborales. En este rango de funcionarios se cumplen los principios del sistema
pensional contributivo y solidario.
CONSIDERACIONES SOBRE EL OBJETO DE LA DEMANDA
Desigualdad formal e igualdad material
La Corte Constitucional afirmó en la sentencia 279 de
1996 que "el derecho a la igualdad se predica entre iguales, la Corte
Constitucional afirma que no se exige igualdad cuando hay razones objetivas, no
arbitrarias, para establecer regímenes deferentes entre los sujetos de las
normas que imperan en la República." (Ver también sentencia C-022/96).
Hacemos unas observaciones para ubicar este concepto en el asunto que nos
ocupa. En el orden laboral son diversos los factores que ponen en práctica este
principio los cuales están consagrados en los convenios de la OIT. El convenio
100 relativo a la igualdad de remuneración establece en el artículo 3° el deber
de adoptar medidas para promover la evaluación objetiva del empleo tomando como
base los trabajos que entrañe. Afirma también que las diferencias entre las
tasas de remuneración que correspondan, independientemente del sexo, a
diferencias que resulten de la evaluación objetiva del trabajo no deberán
considerarse contrarias al principio de la igualdad de remuneración. El
convenio se refiere a la diferencia entre la mano de obra femenina y la mano de
obra masculina pero es principio básico de todo trabajo.
Así mismo, es también condición esencial para entender
el principio de igualdad en las relaciones laborales, la proporcionalidad entre
los niveles, las categorías y las jerarquías que se establezcan en la
estructura de la prestación del servicio. Es contrario al principio de la
igualdad el que funcionarios de menor jerarquía en la escala de los
funcionarios tengan salarios o prestaciones sociales más elevados porque no hay
proporcionalidad en la valoración objetiva del trabajo que prestan unos y otros
funcionarios. Este principio pretende que la remuneración corresponda a la
evaluación objetiva realizada previamente para determinar los grados, las
funciones y la escala salarial presente en la estructura de la administración
pública. La proporcionalidad garantiza la equidad en las responsabilidades
propias de cada uno de los eslabones de la estructura y así mismo, la equidad
en la retribución que se asigna a sus diferentes niveles.
La ley 4a de 1992, ley marco, mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública...
aseguró un equilibrio en el establecimiento de esos criterios y en particular
entre los artículos 14 y 15. Se manejó la idea de que el derecho a la igualdad
se predica entre iguales pues tuvo en cuenta los diferentes rangos en la escala
laboral, y respetó el principio de la proporcionalidad al establecer la
correspondencia entre el trabajo realizado y los ingresos laborales mediante la
valoración objetiva del carácter
salarial de dichos ingresos. La igualdad material
estaba representada en la fijación de la prima especial de servicios sin
carácter salarial para los dos niveles de funcionarios. Para los
funcionarios del artículo 14 la tasó entre el 30% y el 60%, mientras a los
beneficiarios del artículo 15, por su rango los equiparó a los Congresistas.
Esta fue la situación que fue sometida a examen constitucional y que fue
declarada exequible por la Corte Constitucional' en la sentencia C-279 de junio
de 1996.
La ley 332 de diciembre de 1996 en su artículo 1°
eliminó el carácter no salarial de la prima para los funcionarios beneficiarios
del artículo 14. Con esta decisión el legislador rompió ese equilibrio
garantizado por el tratamiento entre iguales y la - proporcionalidad en la
fijación de la retribución para cada uno de los rangos de funcionarios. En la
lectura formal de la ley 332 de 1996 y de sus efectos jurídicos, encontramos la
siguiente situación, como bien lo seÍ1élla en concepto del Procurador General
adhoc: Al otorgar el carácter salarial a la prima especial de servicios, los
funcionarios del articulo 14 pueden cotizar sobre la prima para obtener la
pensión de jubilación con el 75% del salario real. No sucede lo mismo con la
conservación de la expresión sin carácter salarial en el artículo 15 por cuanto
si solo se toman en cuenta los factores salariales contemplados en los
sucesivos decretos que anualmente dicta el gobierno para establecer los
salarios de los empleados públicos, ellos solo cotizan sobre los factores
salariales de asignación básica y gastos de representación y se jubilan con el
75% de ese monto. Con el cómputo de estos factores, los magistrados de las
Altas Cortes, el Procurador, el Contralor, el Defensor del Pueblo, y el
Registrador General de la Nación, estos funcionarios se jubilan con el 38% de
los ingresos que realmente percibieron.
Desde el punto de vista formal es evidente la
desigualdad que la aprobación de la ley 332 de 1996 desencadena el desequilibrio
en la regulación de las condiciones laborales con consecuencias claras que se
manifiestan en la violación del principio de igualdad ante la ley que consagra
la Constitución Política en el artículo 13 que es el derecho que .ajuicio del
demandante viola la expresión demandada. No podemos afirmar que se presente la
figura de la inexequibilidad sobreviniente porque como lo afirman la Corte y la
doctrina, esta figura solo se aplica a los efectos que genera el tránsito de
una Constitución a otra y una reforma constitucional en relación con la
col1stitucionalidad de las leyes preexistentes. La situación que nos ocupa debe
ser objeto de análisis en los espacios pertinentes para determinar con claridad
qué sucede cuando una ley rompe el equilibrio de constitucionalidad de otra
ley. Cuales son los efectos jurídicos de dicha norma, en cuál de las dos normas
se sitúa la inconstitucionalidad, ¿en la nueva norma o en la anterior que
siendo constitucional se vuelve inexequible? Si una de las dos es inconstitucional,
¿se producen los mismos efectos de la inexequibilidad sobreviniente? Es decir,
que se la considera nula como afirma el articulo 9° de la ley 153 de 1887? Y en
consecuencia, la demanda de inconstitucionalidacl sería innecesaria.
Estos efectos son claros en el caso de - la
Constitución porque la Carta Fundamental tiene efectos reformatorios y
derogatorios de la ley preexistente, yesos efectos se producen de manera
directa e inmediata. Pero en el caso que comentamos, cuando se trata de una ley
que genera la inconstitucionalidad de otra ley, por la igualdad de valor y de
efectos de las leyes y el lugar que ocupan en la jerarquía de la estructura
jurídica frente a la Constitución, no es posible pensar que dicha
inconstitucionalidad pueda producir los mismos efectos que la Carta Política.
Es necesario, en consecuencia, que el Ente rector del control constitucional
sea quien determine cuál de las normas es inconstitucional y decrete los
efectos de la misma. Se descarta entonces la posibilidad de efectos derogatorios
o transformadores inmediatos de la inconstitucionalidad de normas generada por
la emisión de normas posteriores.
La Corte Constitucional examinó en su oportunidad la
constitucionalidad de la expresión sin carácter salarial en los artículos 14 y
15 de la ley 4a de 1992 y los declaró exequibles. La sentencia C-279 de 1996
estableció que "el legislador conserva una cierta libertad para
establecer, qué componentes constituyen salario, así como la de definir y
desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la
Constitución". Más adelante afirmó que "el considerar que los pagos
por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos,
de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del
especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el
derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante
la comunidad internacional"
Con esta argumentación decreta la constitucionalidad
de las normas demandadas porque en ellas se mantenía la proporcionalidad, y
demás principios establecidos en la misma ley 4a para orientar la fijación de
los salarios de los empleados públicos. Cuando un rubro de ingresos se declara
sin carácter salarial, la liquidación de las prestaciones sociales,
especialmente la pensión de jubilación se liquida con base en los montos
considerados salario y de acuerdo con lo establecido en el sistema nacional de
seguridad social establecido en la ley 100. Es requisito esencial atender las
reglas del régimen contributivo en las proporciones que le corresponden al
trabajador y al empleador. Se cotiza en proporciones legales de acuerdo al
salario. Las primas sin carácter salarial no cotizan porque no se tienen en
cuenta para la liquidación de las pensiones, a menos que se les conceda el
carácter salarial. Esta es otra expresión del principio de proporcionalidad que
garantiza el derecho a la igualdad en las relaciones laborales.
Luego en la sentencia C-444 de 1997, La Corte examinó
la constitucionalidad del artículo 10 parcial de la ley 332 de 1996 respecto a
la vulneración de los derechos de los pensionados bajo el régimen del artículo
14 anterior a la vigencia de la ley. En ese momento la Corte expresó: "En
síntesis, mientras no exista un derecho adquirido, la ley puede modificar las
condiciones para la adquisición de la pensión, los montos, requisitos, etc. Por
ejemplo, puede variar la edad mínima para su reconocimiento, los porcentajes de
cotización, el tope máximo del monto pensional, sin que por ello, se pueda
alegar violación a derecho alguno.
En este contexto, es claro que los
pensionados y quienes aún no han obtenido su derecho pensional, no se
encuentran en la misma situación. Por tanto, la ley puede otorgar tratamiento
diferente a unos y otros. Es decir, no se da el primer presupuesto para que
pueda hablarse de violación del derecho a la igualdad: la identidad entre los
supuestos de hecho frente a los cuales se realiza la correspondiente
comparación. (negrillas propias del texto de la Corte)
Así las cosas, no se vulnera el derecho a la igualdad
de los pensionados, cuando una ley posterior a su jubilación establece para
quienes aún se encuentran laborando y no han entrado a disfrutar de este
derecho, mejores condiciones o beneficios que puedan implicar un mayor valor de
la mesada pensional." (Sentencia C-444 de 1997)
Como puede apreciarse, la decisión de la Corte en las
dos oportunidades versó sobre hechos diferentes y desde las dos perspectivas
las normas acusadas no violan derechos constitucionales. El objeto de la
pretensión actual es analizar la constitucionalidad de la expresión sin
carácter salarial del artículo 15 de la ley 4a de 1992 en relación con la
atribución de carácter salarial a la prima contemplada en el artículo 1° de la
ley 332 que reforma el artículo 14 de la ley 4a mencionada. En esta relación es
claro que el derecho otorgado a los funcionarios del artículo 14 establece una
desigualdad con los funcionarios mencionados en el artículo 15 que viola el
artículo 13 de la Carta Constitucional.
Pero en este caso hay otras consideraciones que la
Corte debe tener en cuenta antes de tomar la decisión. Como se estableció en el
desarrollo del régimen aplicable, al indagar por la aplicación efectiva del
artículo 15 de la ley que se comenta, encontramos que por reglamentaciones de
la misma ley, la pensión de jubilación de los magistrados y altos dignatarios
mencionados en la disposición demandada se liquida con los factores salariales
de los congresistas. En efecto, el decreto 1293 de 1994 establece en su
artículo 5° estos factores que son: la asignación básica, los gastos de
representación, la prima de salud, la prima de localización y vivienda, la
prima de navidad y la prima de servicios. El decreto 104 de 1994 establece el
régimen salarial y prestacional de la rama judicial; en el artículo 28 dispone
que los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, y del Consejo de Estado, se les
reconocerá las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y
cuantía de los congresistas. Esta disposición se reproduce en las sucesivas
regulaciones anuales citamos el artículo 25 del decreto 682 del 10 de abril de
2002 que afirma:
"Los magistrados del Consejo Superior de la
judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, los Procuradores Delegados ante la Corte Suprema de Justicia
y ante el Consejo de Estado que a 1° de abril de 1994 desempeñaban sus cargos
en propiedad y cumplían las condiciones previstas por el inciso 2° del artículo
36 de la ley 100 de 1993 podrán pensionarse teniendo en cuenta los mismos
factores salariales y cuantías de los Senadores de la, República y
Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas vigentes.
Los magistrados señalados en el inciso anterior podrán
también pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicios
señalados para los Congresistas en el parágrafo del artículo 3° del decreto
1293 de 1994.
En los casos en que no sea aplicable el régimen de
transición de los Magistrados de las Altas Cortes deberán tenerse en cuenta los
porcentajes y topes máximos de cotización y los montos de liquidación de
pensión previstos en el artículo 2° del decreto 314 de 1994.
El decreto 65 del 10 de enero de 1998 extendió esos
beneficios al Procurador General de la Nación y al Viceprocurador.
Como el Consejo de Estado en la sentencia ya
mencionada del 18 de noviembre de 2002, decretó la nulidad de la expresión que
a 1° de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las
condiciones previstas por el inciso 2° del artículo 36 de la ley 100 de 1993,
este régimen se aplica a todos los magistrados, Procuradores Delegados,
Procurador y Viceprocurador General de la Nación, que han ejercido-- sus cargos
en propiedad.
Respecto a las cotizaciones, el artículo 26 del
decreto 682 que comentamos. afirma:
"El monto de las cotizaciones para el Sistema
General de Pensiones de los servidores públicos a que hace referencia el
artículo anterior será el establecido para los Senadores y Representantes en el
literal a) del artículo 6° del decreto 1293 de 1994 calculado sobre el ingreso
mensual promedio que por todo concepto devenguen los Magistrados, en el
entendido que el 75% del aporte corresponde al empleador y el 25% restante al
servidor."
De lo anterior se extraen las conclusiones siguientes:
1. El
artículo 15 de la ley 4a se reproduce en ras sucesivas regulaciones que
establecen las asignaciones salariales y prestacionales de los servidores
públicos señalados, pero no se aplica para la determinación del régimen de la
pensión de jubilación por cuanto para este efecto se tiene en cuenta el régimen
aplicable a los senadores y representantes del Congreso de la República.
2. En
consecuencia, la desigualdad formal que es evidente en el análisis de las
normas enfrentadas en la demanda - artículo 15 de la ley 4a de 1992 y ley 332
de 1996-, se subsana con la aplicación del régimen del decreto 1293, 314 de
1994 y 67 de 1998. A los cuales se les aplica la nulidad decretada por el
Consejo de Estado. En consecuencia, nos encontramos con una desigualdad formal
subsanada con una igualdad material, por cuanto los servidores contemplados en
la norma demandada cotizan y reciben la misma pensión que reciben los miembros
del Congreso Nacional.
3.
Esta forma de regulación del régimen salarial de los Altos dignatarios de la
función pública no es afortunada por las confusiones que genera para el manejo
operativo del régimen, salarial y prestacional de los servidores públicos,
especialmente de los altos dignatario s y la confusión que despierta en la
opinión pública con lo cual se desarrollan opiniones contrarias a la realidad
que despiertan toda suerte de reacciones fundadas en la desinformación en que
se mantiene al pueblo colombiano respecto del manejo de los recursos del Estado
y de las relaciones laborales de los servidores públicos.
4.
Esa forma de regulación le resta rigor al orden jurídico pues, por efecto de
las mismas normas las disposiciones de una ley marco como es la ley 4a de 1992
pierde su autoridad lo cual conduce a una forma de inseguridad jurídica
producto de las tensiones que se generan entre las mismas normas que deben
conformar un cuerpo homogéneo de regulación en materias tan importantes como el
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Esta confusión debe
superarse mediante una regulación integral y única que se oriente por los
principios rectores contemplados en la misma ley marco y los que orientan el
Sistema Nacional de Pensiones.
5. Es evidente que cuando el
Gobierno decidió que los Magistrados y altos dignatarios se jubilaban con los
factores salariales de los congresistas estableció un beneficio para subsanar
la desproporción entre Magistrados y Congresistas en virtud de la expresión sin
carácter salarial del artículo 15 de la ley 4a de 1992. Pero no tomó decisión
alguna en el mismo sentido para los funcionarios de contemplados en el artículo
14 de la misma ley. De esta manera el gobierno rompió el equilibrio que
establecía la ley comentada entre los dos rangos del poder judicial. Para
volver al equilibrio se dictó la ley 332 de 1996 pero la solución es tan
desafortunada que creó la confusión e incoherencia jurídica formal y colocó en
situación de dependencia a los altos magistrados, al Procurador, al Fiscal y al
Registrador, frente a los congresistas para la liquidación de sus pensiones.
Esta es la situación que se debe remediar y que esta Corte debe avocar para que
el orden jurídico sea coherente en materia tan importante como es el régimen
salarial y prestacional de los servidores públicos.
6.
Para la liquidación de la pensión de jubilación de los altos dignatarios
contemplados en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 se toman en cuenta factores
salariales que no corresponden a los que las normas le acuerdan a los
Magistrados, al Procurador, al Contralor, al Registrador, circunstancia que no
se compadece con la seriedad y la dignidad que debe tener el tratamiento del
régimen salarial y prestacional de tan altos dignatarios. Estos servidores no
tienen primas de localización y vivienda, ni prima de salud y sin embargo éstas
son determinantes para la liquidación de su pensión de jubilación. Se rompe la
.relación que existe en las relaciones laborales entre los factores de salario
y la determinación de las prestaciones sociales correspondientes. Tampoco se
explica por qué para mantener el principio de igualdad en la remuneración de
los altos dignatarios del Estado se tenga que establecer una especie de
jerarquía inexplicable entre los servidores públicos al considerar el régimen
de los Congresistas como el referente para fijar prestaciones de otros
servidores ubicados en el mismo rango y jerarquía.
7. La determinación clara de
factores salariales propios para los diferentes rangos y niveles de los
servidores públicos debe reflejarse también en las cotizaciones al sistema
general de pensiones de acuerdo con el principio de solidaridad que 10 caracteriza.
La lógica de este principio establece que la liquidación de las pensiones debe
guiarse por los montos. de las cotizaciones que se hagan. Los altos dignatarios
considerados en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 al disponer de factores
salariales propios y de igual valor al de los congresistas, cotizarán en las
proporciones que les corresponden y de esta manera la liquidación de sus
pensiones tendrá un referente claro y preciso como corresponde a la dignidad y
majestad que representan.
La conclusión general de este análisis es que no hay
razón para que los Altos dignatarios de la Rama Judicial, de los Organos de
Control y del Registrador Nacional del Estado Civil tengan que acudir a
factores salariales que no son los de sus ingresos laborales para obtener su
pensión de jubilación en condiciones de igualdad con los otros Altos
dignatarios de la función Pública. Todos los servidores públicos deben
pensionarse con los factores salariales propios de su asignación salarial y
prestacional y para ello la ley debe asegurar la igualdad en función de las
normas constitucionales que la garantizan y de los convenios internacionales
ratificados por Colombia.
Puestas de manifiesto las tensiones presentes en el
actual régimen la decisión de la Corte no se dirige a subsanar una desigualdad
material que pueda existir en el régimen de liquidación de pensiones de los
Funcionarios contemplados en la norma demandada como lo considera el concepto
del Procurador adhoc, porque como ya se estableció estos servidores tienen el
régimen de los Congresistas 10 cual quiere decir que ellos se jubilan con la
misma 'pensión a la que tienen derecho los senadores y representantes cuyo
régimen marca la pauta para los demás funcionarios del mismo nivel. La decisión
de la Corte está encaminada a dirimir la inexequibilidad formal que se produce
por la tensión entre normas que rigen la misma materia y a recomendar al
Gobierno la expedición del régimen de jubilación de los Funcionarios
contemplados en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 de acuerdo con sus factores
salariales a partir de esta sentencia.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
1°. Declarar la inexequibilidad de la expresión sin
carácter salarial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992.
2°. La presente decisión produce efectos en las
cotizaciones y liquidación de las pensiones de jubilación de los Magistrados
del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Procurador General de la
Nación, el Fiscal General de la Nación, el Registrador Nacional del Estado
Civil y el Defensor del Pueblo, servidores contemplados en el artículo 15 de la
ley 4a de 1992.
3°. La prima especial de servicios constituirá factor
de salario solo para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de
acuerdo con las normas nacionales vigentes que regulan el régimen prestacional
de los funcionarios señalados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
RAMIRO BEJARANO GUZMAN
Presidente
LUCY CRUZ DE QUIÑONES
Conjuez
LIGlA GALVIS ORTIZ
Conjuez ponente
MARIO MADRID MALO GARIZABAL
Conjuez
ALFREDO LEWIN FIGUEROA
Conjuez
MAURICIO PLAZAS VEGA
Conjuez
JAIRO PARRA QUIJANO
Conjuez
SERGIO RODRIGUEZ AZUERO
Conjuez
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la sentencia C-681/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fallos dictados en ejercicio del control
jurisdiccional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Confrontación de norma
acusada con la Constitución/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos de la
cosa juzgada constitucional (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Protección a la seguridad jurídica de los
asociados (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA
RELATIVA-Distinción/TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Efectos de la cosa juzgada constituconal/COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Presunción de control integral (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Inexequibilidad en régimen salarial y
prestacional de empleados públicos, miembros del Congreso, Fuerza Pública y
trabajadores oficiales (Salvamento de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración por establecimiento de prima
técnica y prima especial que no constituye factor salarial (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Límite y alcance de la cosa juzgada
absoluta y relativa/SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Hace tránsito a
cosa juzgada absoluta (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Desconocimiento por sustentar decisión en
rompimiento de equilibrio de norma acusada (Salvamento de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD-Análisis bajo los principios generales y
universales (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4170
Actor: Alfonso Clavijo González
Conjuez Ponente:
Dra. LIGIA GALVIS ORTIZ
Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre dos mil tres
(2003).
Con la debida consideración que me merece la Sala
Plena de Conjueces, de manera respetuosa me aparto de la decisión mayoritaria,
la cual respeto pero no comparto, de declarar inexequible la expresión “sin
carácter salarial” contenida en el artículo 15 de la ley 4ª de 1992,
toda vez que, considero que en el caso bajo estudio operó el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, razón por la cual la Corporación ha debido
inhibirse en vez de acceder a la inexequibilidad deprecada por el demandante.
Las razones de mi respetuosa
discrepancia, están consignadas en los argumentos que a continuación
desarrollo.
A.
GENERALIDADES DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL.
El artículo 243 de la Constitución Nacional enseña que
“Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada”.
Asimismo, el artículo 46 de la ley 270 de 1996 “Estatutaria
de la administración de justicia” establece que:
“Control integral y cosa juzgada
constitucional. En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control
con la totalidad de los preceptos de la Constitución” (subrayas
y negrillas fuera del texto original).
Igualmente el Decreto 2067 de 4 de septiembre de 2000  "Por
el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional".señala que:
“ARTÍCULO 21. Las sentencias que profiera la Corte
Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
ARTÍCULO 22. La Corte Constitucional deberá confrontar las
disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando para garantizar la
supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del
artículo 21 (El inciso final del artículo 21, fue declarado inexequible en
sentencia C-113/93,
M.P. Dr. Jorge Arango Mejía).
La Corte Constitucional
podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de
cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso
del proceso.”
A su vez, la Corte Constitucional ha dado desarrollo
jurisprudencial a lo establecido en las normas anteriores, es así como en
providencia A-013 de 23 de febrero de 2000 indicó:
“Con tal fin, es indispensable considerar
los efectos que la Corte dio a las sentencias en las cuales se fundamenta el
rechazo parcial de la demanda.  Para ello, se requiere tener en cuenta que, de
conformidad con el artículo 243 de la Constitución, los fallos de la Corte
Constitucional harán tránsito a cosa juzgada constitucional y que, en
principio, a menos que esta Corporación le fije unos alcances específicos, ello
implica que las normas sobre las cuales recae dicho juicio hacen tránsito a
cosa juzgada absoluta.  Además, es necesario reiterar que según lo
establecido por esta Corporación en Sentencia C-113 de 1993, ‘sólo la Corte
Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia
sentencia, señalar los efectos de ésta’.
Por lo tanto, cuando la Corte no determine
los efectos de sus sentencias, éstas harán tránsito a cosa juzgada absoluta,
pues ha de concluirse que las normas acusadas se confrontaron con todo el
ordenamiento constitucional, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo
22 del Decreto 2067 de 1991 que señala: ‘La Corte Constitucional deberá
confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los
preceptos de la Constitución...’.
En consecuencia, no es posible que las
normas acusadas, habiendo sido analizadas por la Corte, puedan ser objeto de un
nuevo pronunciamiento, ya sea que se expongan argumentos similares a los que
dieron lugar a su definición, o que se trate de fundamentos diversos.”.
De lo expuesto, se puede concluir que cuándo se trata
de sentencias de constitucionalidad en las cuales la Corte no establece los
efectos de las mismas, cobran automáticamente efectos de cosa juzgada absoluta,
pues, se presume que por mandato legal al hacer el estudio de
constitucionalidad y al declarar exequible una norma, la alta Corporación se ha
ocupado de hacer un examen completo, y por consiguiente que ha realizado la
confrontación de la misma con la Carta Política, teniendo así certeza de que no
vulnera ni va en contravía del ordenamiento jurídico superior, lo anterior con
el fin de dar seguridad jurídica a los asociados.
La Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia ha desarrollado los conceptos, los elementos y los efectos de
las figuras de cosa juzgada absoluta y relativa; al respecto, dijo en la
sentencia C-153 de 5 de marzo de 2002 que:
“La jurisprudencia constitucional ha
expresado que la cosa juzgada constitucional más que un principio o un efecto
propio de las sentencias que profiere esta Corte constituye una cualidad[1] de
estas decisiones judiciales. Igualmente ha expresado que, en términos
generales, el principio de la cosa juzgada “se traduce en el carácter
inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos
cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos
previstos por la ley”.[2]
La cosa juzgada constitucional implica, en
principio, que el pronunciamiento efectuado por la Corte no puede ser objeto de
un nuevo debate o revisión. En este sentido resulta innegable la íntima
conexión de este principio con el de la seguridad jurídica, puesto que la cosa
juzgada garantiza a la sociedad la certeza sobre el significado y alcance de
las determinaciones adoptadas por la Corte Constitucional (..).
La jurisprudencia también ha dicho que es
la propia Corte en su condición de guardiana de la integridad y supremacía de
la Carta Política la que determina los efectos de sus decisiones, atribución
ésta que “nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el
inciso primero del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de
la Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es
la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios
efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando
ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de papel”. [3]
Lo anterior permite inferir la existencia
de una distinción entre los fenómenos de la cosa juzgada absoluta y la cosa
juzgada relativa, puesto que como es la Corte la que señala los efectos de sus
pronunciamientos puede suceder que al adoptar su decisión no haya restringido
el alcance del fallo por haber parangonado explícitamente la norma bajo
revisión con la totalidad de los preceptos del Ordenamiento Superior, evento en
el cual la sentencia produce efectos de cosa juzgada absoluta e impide toda
posibilidad de formular y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad
contra el precepto acusado, mientras subsistan las disposiciones
constitucionales en las que se apoyó el fallo.[4]
También puede ocurrir que cuando la Corte
pese a haber analizado en el texto de la providencia los cargos propuestos en
una demanda no ha señalado expresamente el alcance limitado de sus efectos a
esos determinados aspectos, debe entenderse que la adopción de la decisión ha
estado precedida por un análisis de la norma impugnada frente a la totalidad de
las normas superiores, dando lugar a que la providencia también esté amparada
por la cosa juzgada absoluta[5],
configurándose en tal hipótesis una suerte de “presunción de control integral”.
[6]
Se deduce, entonces, que no son los cargos
formulados en las demandas de inconstitucionalidad los que determinan el ámbito
de la cosa juzgada constitucional, sino la decisión que adopta la Corte en cada
uno de sus pronunciamientos para restringir o no su alcance y con arreglo a la
cual se podrá establecer si se configura una cosa juzgada constitucional con
carácter relativo o absoluto. Lo contrario afectaría el valor de la cosa juzgada
constitucional absoluta y con ello la seguridad jurídica que le es inmanente,
puesto que en cada caso particular, y sin que se estuviera frente a la cosa
juzgada relativa, habría que entrar a efectuar un análisis de fondo para
determinar si los cargos propuestos son novedosos o no, dando lugar a un
sinnúmero de pronunciamientos sobre el mismo asunto. De este modo la
constitucionalidad de una norma no quedaría definida jamás (..)” (Subrayado y
destacado en negrilla por el suscrito Conjuez)
Como
consecuencia de lo anterior, se observa que cuando la Corte no ha establecido
expresamente en la sentencia que tendrá el carácter de cosa juzgada relativa,
se entiende que la misma tiene el carácter de cosa juzgada absoluta, por lo
tanto, la norma no puede volver a ser juzgada con la excusa de que los cargos
esbozados en la nueva demanda son diferentes o estén dirigidos a la vulneración
de otro precepto constitucional.
Y debe ser
así, porque la delicadeza propia de las decisiones proferidas por la H. Corte
en juicios de constitucionalidad, tratándose de normas que hacen parte del
ordenamiento jurídico al cual estamos sometidos todos los ciudadanos, no
permite que existan nuevos juicios de valor frente a normas que ya han sido
declaradas exequibles, a menos de que se haga tal salvedad en la misma
providencia que tomó tal decisión, toda vez que, esta conducta sería
atentatoria de la garantía ciudadana a la seguridad jurídica.
B.
CASO CONCRETO
Considero que en el caso bajo estudio operó el
fenómeno de la cosa juzgada absoluta, porque la expresión “sin carácter
salarial”, demandada en inconstitucionalidad, contenida en el artículo 15
de la ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y
criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad
con lo establecido en el artículo 150 literales e) y f) de la Constitución Política”,
ya fue objeto de pronunciamiento anterior por parte de la H. Corte
Constitucional.
En efecto, en sentencia C- 279 de 24 de junio de 1996
con ponencia del Doctor Hugo Palacios Mejía la Alta Corporación decidió entre
otros:
“Declarar exequibles las siguientes
disposiciones legales: (..)
1.3. La frase ‘sin carácter salarial’ del artículo
décimo quinto de la Ley 4ª de 1992 (..)”
Como motivación para la toma de la anterior decisión,
la Corte Constitucional expresó lo que se transcribe a continuación, que
corresponde al mismo texto que hube de leer en la Sala de Conjueces en la que
se adoptó la determinación de la cual respetuosamente me separo, así:
“4.- VIOLACION AL DERECHO DE LA IGUALDAD EN
EL TRABAJO
Las demandas presentadas por la ciudadana
MARIA TERESA GARCES LLOREDA, pretenden demostrar que los apartes señalados del
numeral 3 del artículo 2 de la ley 60 de 1990, y de los artículos 14 y 15 de la
ley 4 de 1992, lesionan el derecho a la igualdad en el trabajo, contemplado en
el artículo 53 de la Constitución Política.
Para la demandante el hecho de que las
normas acusadas establezcan a favor de ciertos funcionarios del Estado una
prima técnica y una especial, que no constituye factor salarial, lesiona
el derecho a la igualdad constitucional en el campo del trabajo.
La Corte Constitucional ha desarrollado ya
una jurisprudencia rica en contenido y en matices, acerca del derecho a la
igualdad, y no parece necesario emular en este fallo con algunos de los muchos
que contemplan este tema[7].
Basta en síntesis, recordar que el derecho a la igualdad se predica entre
iguales[8],
la Corte Constitucional afirma que no se exige igualdad cuando hay razones
objetivas, no arbitrarias, para establecer regímenes diferentes entre los
sujetos de las normas que imperan en la República. Ciertamente, las calidades
que se exigen a las personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se
refieren las demandas, y sus responsabilidades, son factores que justifican, de
suyo, la creación de tales primas para estos funcionarios; y las mismas razones
por las cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la
administración publica, justifican también que no produzcan los mismos efectos
económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de
servidores públicos.
El Ministerio Público señala que los
Convenios Internacionales del Trabajo admiten que las calificaciones exigidas
para un empleo ocasionen exclusiones distinciones o preferencias. Con mayor
razón pueden servir para establecer distinciones al otorgar la prima técnica
fundada en la evaluación del desempeño.
Tampoco existe una disposición, constitucional de la
cual puede inferirse que entre los miembros del Congreso y otras altas
autoridades deba existir idéntico régimen salarial. No siendo iguales las
calidades para acceder a los cargos ni sus funciones, no es extraño que su
remuneración sea diferente.
Por estas razones, la Corte Constitucional
considera que las normas acusadas no atentan contra el derecho a la igualdad
establecido en la Constitución”.
De la lectura de lo anterior se observa que, si bien
en aquella ocasión la demandante indicó como normas vulneradas, por la
expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 15 de la ley
4ª de 1992, los artículos 25, 53, 58, literal e) del numeral 19 del artículo
150 y artículo 169 de la Constitución Política, los cuales hacen referencia al
derecho a la igualdad para los trabajadores, lo cierto es que de la lectura de
la parte considerativa de la sentencia C-279 de 1996 se observa que la Corte al
estudiar el punto, analizó el derecho a la igualdad de manera general, no sólo
desde el punto de vista laboral, como lo interpretaron la mayoría de los
Honorables Conjueces, de quienes respetuosamente discrepo.
En efecto, como puede observarse fácilmente, la H.
Corporación invocó en el aludido fallo C-279 de 1996, como fundamentó de su
decisión dos sentencias, la SU-342 del 2 de agosto de 1995, y la C-022 del 22
de enero de 1996.
Revisada la sentencia SU-342 de 2 de agosto de 1995.
de la que fue ponente el H Magistrado Antonio Barrera Carbonell, se advierte
que en ella se hizo un análisis del derecho a la igualdad frente al trato
desigual entre los trabajadores. No obstante, al estudiar la sentencia de
constitucionalidad C-022 de 23 de enero de 1996, de la que fue ponente el H
Magistrado Carlos Gaviria Díaz, se advierte que la misma resolvió una demanda
de inconstitucionalidad por violación al artículo 13 de la Constitución
Política, además de que en ella se hicieron consideraciones generales sobre la
naturaleza y la estructura del derecho a la igualdad.
Si bien en el fallo C-279/96, no se citaron apartes de
las dos providencias anteriores, lo cierto es que como las mismas sirvieron de
fundamento, el suscrito Conjuez entiende que en ese fallo la posible
vulneración al derecho a la igualdad por parte de la expresión “sin
carácter salarial” contenida en el artículo 15 de la ley 4ª de 1992, se
estudió tanto desde el punto de vista general, a la luz de lo reglado en el
artículo 13 de la Carta Política, como también desde el punto de vista
específico cuando se trata de trabajadores.
Ahora bien, la sentencia de la cual disiento, indica
en su parte motiva que:
“2º COSA JUZGADA
La norma parcial que en esta oportunidad se
acusa, ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, en la
sentencia C-279 del 24 de junio de 1996 en la cual se declaró exequible la
expresión con carácter no salarial de la prima especial de servicios. Sin
embargo no existe cosa juzgada por cuanto en esa oportunidad la Corte se
pronunció sobre demandas distintas por las normas constitucionales violadas y
por la materia sobre la cual versaban las pretensiones. En efecto las normas
superiores violadas que figuran en los expedientes D-002, D-204 y D-817
acumulados por unidad de materia, fueron los artículos 2º, 20, 118 numeral 8º y
142 de la Constitución de 1886 y los artículos 25, 35, 53, 58, 93, 150 numeral
19, 158 y 169 de la Constitución Política de 1991.
El objeto de la demanda fue la
inconstitucionalidad del artículo 2º numeral 3º de la ley 60 de 1993 por la
cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias
para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de
comisiones, viáticos y gastos de representación, y tomar otras medidas en
relación con los empleos del sector público del orden nacional y se dictan
otras disposiciones. El decreto 1016 de 1991 por el cual se establece la prima
técnica para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de
Estado y los Magistrados del Tribunal Disciplinario; y los artículos 14 y 15 de
la ley 4ª de 1992 que establecen la prima especial de servicios sin carácter
salarial, para los altos funcionarios de la Rama Judicial.
Las razones invocadas también son
diferentes. Una de ella fue porque el gobierno extralimitó las funciones
otorgadas en las facultades extraordinarias por el legislador en la ley. El
fundamento principal fue la violación del principio de igualdad y de los
derechos de los trabajadores a que la retribución ordinaria por la prestación
de servicios se considere salario para los efectos de liquidación de las
prestaciones sociales. La Corte desestimó los fundamentos de la demanda y
declaró exequibles las normas demandadas.
Para establecer la existencia de la cosa
juzgada es preciso determinar la igualdad entre los elementos propios del
proceso de constitucionalidad que dio origen a la sentencia C – 279 de junio de
1996 y los que constituyen la presente demanda de inconstitucionalidad. La
igualdad es una relación entre por lo menos dos partes y para establecerla es
necesario contar con un patrón de referencia. Este procedimiento es lo que la
Corte, siguiendo pronunciamientos de la Corte Europea de Derechos Humanos,
denomina el test de razonabilidad. Ese test lo aplicamos al objeto y a los
fines de la demanda. ¿Podemos afirmar que las pretensiones (el objeto) y los
fines son los mismos en las dos demandas comentadas? Y en consecuencia, ¿Qué
las dos demandas son iguales?
Consideramos que nos podemos predicar esa
igualdad por cuanto la sentencia C-279/96 en sus diferentes procesos resuelve
pretensiones relacionadas con la manera como el Gobierno utilizó sus facultades
extraordinarias, y en la violación del principio de igualdad que debe orientar
la fijación del régimen salarial para los servidores del Estado. La prima
especial de servicios sin carácter salarial viola este principio en las dos
normas de la ley 4ª de 1992, que la consagran. La pretensión era eliminar la
expresión en los artículos 14 y 15. En relación con los fines la sentencia
comentada se dirige a restablecer la igualdad y por ende la autoridad de las
normas constitucionales violadas. La actora pretendía que se estableciera un
régimen salarial para todos los empleados del Estado consultando con los
principios consagrados en las normas constitucionales violadas citadas en
parágrafos anteriores.
Ahora bien, la pretensión de la demanda que
nos ocupa es restablecer la igualdad entre los beneficios consagrados en los
artículos 14 y 15 de la ley 4ª de 1992, principio que se rompió con la entrada
en vigencia de la ley 332 de diciembre de 1996 que levanta el carácter no
salarial al artículo 14 y lo conserva en el artículo 15. El resultado de esta
decisión es que se rompió el equilibrio que existía entre las dos
disposiciones, equilibrio que garantizaba el principio de igualdad al cual la
Corte le aplicó el test de razonabilidad en su oportunidad para declararlo
exequible. El advenimiento de la ley 332, - que emerge a la vida jurídica seis
meses después de ejecutoriada la sentencia C-279- cambió la situación y
configuró una nueva relación entre los artículos 14 y 15 de la ley 4ª/92. Esta
situación afecta, según el demandante disposiciones constitucionales y por
consiguiente es susceptible de revisión constitucional.
El razonamiento anterior nos conduce a
afirmar que no hay cosa juzgada por cuanto la presente demanda tiene otras
pretensiones como se estableció en los antecedentes y hechos de la demanda. El
actor solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión sin
carácter salarial contemplada en el artículo 15 de la ley 4ª de 1992 porque
constituye una desigualdad manifiesta frente al artículo 1º de la ley 332 de
1996 que le otorgó carácter salarial a la prima especial de servicios para los
funcionarios amparados por el artículo 14 de la mencionada ley 4ª. Esta es la
materia sobre la cual se pronunciará la Corte en esta oportunidad”
Con el debido respeto que me merece la Sala de
Conjueces no comparto los anteriores argumentos, toda vez que la Corte
Constitucional en reiterada jurisprudencia, estableció los límites y alcances
de la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa.
En virtud de esto se ha dicho que “sólo la Corte
Constitucional puede determinar el alcance de sus fallos y como el análisis de
constitucionalidad se efectúa respecto de la totalidad de la Carta, debe
entenderse que, cuando esta Corporación no restringe expresamente los efectos
de sus sentencias, éstas hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”.
Así las cosas, como en el fallo C-279 de 1996 no se
hizo ninguna consideración expresa de que la sentencia haría tránsito a cosa
juzgada relativa, lo cual sí hubiese permitido otros pronunciamientos de
constitucionalidad sobre la misma, es obvio que estamos frente a un caso de
cosa juzgada absoluta, lo cual imposibilita a la H. Corporación a hacer nuevos
pronunciamientos de fondo sobre el artículo 15 de la ley 4ª de 1992, porque
esta norma ya fue declarada exequible.
Tampoco comparto los argumentos referentes al
contenido de las demandas de inconstitucionalidad, para concluir que no existe
cosa juzgada constitucional, pues en mi criterio se tomaron equivocadamente los
argumentos de inconstitucionalidad propuestos en los expedientes D-002
acumulados D-204 y D-817 que dieron lugar a la sentencia C-279/96.
En efecto, en aquella oportunidad se demandaron entre
otras normas el decreto 1016 de 1991, apartes del inciso segundo del artículo 1
del decreto 1016 de 1991, los artículos 2, numeral 3, de la ley 60 de 1990 y 15
de la ley 4 de 1992, y apartes del artículo 14 de la ley 4 de 1992, y para cada
una de estas disposiciones se invocaron argumentos diferentes de
inconstitucionalidad.
En ese orden de ideas, el cargo referente a
que el Presidente de la República desbordó las facultades extraordinarias
consagradas en el numeral 3 del artículo 2 de la ley 60 de 1990, sólo
controvirtió el decreto 1016 de 1991, pero no el artículo 15 de la ley 4ª de
1992.
De otra parte, tampoco comparto el
argumento referente a que con el artículo 1º de la ley 332 de 1996 “por la cual
se modifica la ley 4ª de 1992 y se dictan otras disposiciones.”, se rompió el
equilibrio que existía entre los artículos 14 y 15 de la ley 4ª de 1992, toda
vez que, esa norma ya fue objeto de pronunciamiento por parte de la H. Corte
Constitucional, en sentencia C- 444 de 18 de septiembre de 1997, por medio de
la cual se declaró exequible en su totalidad.  Dicho de otra manera, sustentar
la decisión en el rompimiento del equilibrio entre dos disposiciones de la ley
4 de 1992, supuestamente suscitado por una norma de la ley 332 de 1996,
respecto de la cual la propia H Corte la encontró ajustada a la Carta, es
desconocer el principio constitucional de la cosa juzgada.
A continuación, con criterio simplemente ilustrativo,
el suscrito Conjuez hace una comparación de la dos demandas presentadas contra
la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 15
de la ley 4ª de 1992, utilizando la metodología de presentar dos cuadros, el
primero da cuenta de la sentencia C-279/96, y el segundo del fallo proferido en
el presente litigio así:
SENTENCIA C-279/96
SENTENCIA ACTUAL
PRETENSIONES:
Se demandaron en inconstitucionalidad las siguientes
normas:
·
La totalidad de
artículos del Decreto 1016 de 1991.
·
La frase “Y sin que
constituya factor salarial”, del numeral 3 del artículo 2 de la ley 60 de
1990.
·
La frase “En ningún
caso la prima técnica constituirá factor salarial, inciso 2 del artículo 1º
del decreto ley 1016 de 1991.
·
La frase “sin
carácter salarial” del artículo 15 de la ley 4ª de 1992.
·
Artículo 14 de la ley
4ª de 1992.
PRETENSIÓN:
Se demandó en inconstitucionalidad:
·
La expresión “sin
carácter salarial” contenida en el artículo 15 de la ley 4ª de 1992
NORMAS SUPERIORES QUE SE CONSIDERARON
VULNERADAS:
·     Artículos 2, 20, 118 num. 8 y 142 de la
Constitución Política de 1886.
·     Artículos 25, 35, 53, 58, 98*, 150
numeral 19, 158 y 169 de la Constitución Política de 1991.
NORMA SUPERIOR QUE SE CONSIDERÓ VULNERADA
EN LA DEMANDA:
·     Artículo 13 de la Constitución Nacional
de 1991.
FUNDAMENTOS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LO
QUE TIENE QUE VER CON EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY 4ª DE 1992:
i.- Diversas disposiciones del decreto
2127 de 1945, de las leyes 64 y 65 de 1946, del decreto 1160 de 1947, de la
ley 5 de 1969, y del Código Sustantivo del Trabajo, han considerado como
salario la remuneración ordinaria, lo cual implica que debe tenerse en cuenta
para la liquidación de las prestaciones sociales.
ii.- Las normas acusadas, al considerar
que las primas técnica y especial no tienen carácter salarial, violan el
derecho de los trabajadores a que su remuneración se tenga en cuenta de
manera íntegra para la liquidación de las prestaciones sociales.
iii.- Esto implica, según la demandante,
la violación del artículo 25 de la Constitución, al no protegerse de manera
especial el derecho al trabajo, y del artículo 53 por menoscabar el derecho
de los trabajadores.
La accionante afirma que esto tergiversa
el régimen salarial ordinario, y expone en cifras de 1992 las diferencias de
pago por conceptos de salario y por prima técnica, para concluir que esto
desconoce el derecho del trabajador de que su remuneración habitual constituya
la base para la liquidación de sus prestaciones".
La accionante considera, igualmente, que
la exclusión, como factor salarial, de los pagos correspondientes a la prima
técnica y especial, implica una violación al principio de igualdad de los
trabajadores, "en este caso, la que debe existir entre los miembros del
Congreso y los Magistrados de las altas corporaciones judiciales"
(proveniente del decreto 462 de 1984), y en términos numéricos señala las
diferencias salariales existentes entre unos y otros, para demostrar las
condiciones de inferioridad en que los magistrados de las altas corporaciones
judiciales se encuentran.
Cita a continuación, un aparte del
decreto 462 de 1984, dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias
de la ley 52 de 1983, que se refiere a la igualdad que debe existir en
materia de sueldos y gastos de representación entre los miembros del Congreso
y los magistrados de las altas corporaciones judiciales.
La accionante considera que al reducir
los ingresos que deben percibir los magistrados de las altas corporaciones
judiciales por concepto de prestaciones sociales se viola el artículo 53
constitucional, que consagra el principio de igualdad en materia laboral.
Afirma, así mismo, que la negativa a considerar como factor salarial las
primas técnica y especial, lesiona el derecho a la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (artículo 58
constitucional).
Finalmente, la accionante considera que
la ley 60 de 1990 es una ley marco que debía contener disposiciones generales
sobre las asignaciones del sector público, y que al regular específicamente
el tema de la prima técnica, violó el numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución. Dice la actora, aunque no lo explica, que la ley 60 de 1990
desconoce también los artículos 158 y 169 del mismo estatuto.
FUNDAMENTOS DE INCONSTITUCIONALIDAD:
·
La expresión “sin
carácter salarial viola el artículo 13 de la Constitución política a partir
de la expedición del artículo 1º de la ley 332/96 que le otorgó carácter
salarial a la prima especial de servicios para los funcionarios contemplados
en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y a los contemplados en la misma ley.
·
Se amplió los
destinatarios de la prima contemplada en el artículo 14 de la ley 4ª/92 al
incluir los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes,
magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del
Tribunal Seccional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los
Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación.
·
El beneficio
contemplado cobija a los funcionarios mencionados que se jubilen en el futuro
o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren
vinculados al servicio.
·
Determinó que la
prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la ley 4ª/92
hará parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la
pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones
establecidas por la ley.
·
De este beneficio se
excluyen los fiscales que se acogieron a la escala salarial establecida en el
Decreto 53 de 1993 ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho
decreto, para quienes la prima especial de servicios se rige por dicho
decreto y los decretos posteriores que lo subrogan o adicionan.
·
El beneficio otorgado
a los funcionarios del artículo 14 rompe el equilibrio establecido por la ley
4ª de 1992 entre los artículos 14 y 15 de esta ley.
·
La ley 332/96
estableció una desigualdad por “mandato legal” entre los funcionarios
acaparados por el artículo 14 y los contemplados en el artículo 15.
·
“La
inconstitucionalidad de la expresión acusada es de carácter sobreviviente,
porque el mismo legislador a aprobar la ley 332/96 ‘consagró el efecto
pensional de la prima especial no salarial de los destinatarios del artículo
14 con lo cual mejoró exclusivamente su situación pensional, dejando en
situación de inferioridad a los funcionarios del artículo 15 que tenían una
prima no salarial porque ellos continuaron bajo el régimen antiguo – no
modificado- con lo cual quedó patente una clara discriminación perjudicial
para estos últimos –contraria al artículo 13 de la Constitución Política que
tutela el derecho a la igualdad –en relación con las consecuencias de la
prima especial que había creado con igualdad de efectos en los artículos 14 y
15 de la ley 4ª de 1992.”
·
La diferencia de
tratamiento establecida por la ley 332/96, para los destinatarios de los dos
artículos no es racional, ni razonable, ni proporcional. No existe ninguna
justificación para que los funcionarios del artículo 15 continúen percibiendo
una prima especial no salarial, que busca mejorar su retribución teniendo en
cuenta el cargo y responsabilidad, cuándo otros funcionarios de la misma Rama
Judicial y adscritos, gocen de un prima de similar relevancia (no salarial),
aunque de distinto valor dado el cargo, y que ésta si tenga efectos
pensionales. La medida adoptada para los funcionarios del artículo 14 es
racional y coherente con la protección otorgada a los funcionarios
judiciales. Pero la persistencia de la norma no modificada del artículo 15
resulta irracional y no se adecua a os valores y principios que consagra la
constitución, especialmente al de la igualdad. (..)
De la lectura de lo anterior se concluye que entre los
dos asuntos:
-
Existe identidad de
pretensiones, toda vez que, en ambas ocasiones se demandó la misma expresión “carácter
no salarial” contenida en el artículo 15 de la ley 4ª de 1992.
-
En cuánto a las normas
superiores indicadas como vulneradas, en la primera ocasión se señalaron
artículos constitucionales que garantizan la igualdad de los trabajadores, en
la segunda oportunidad se citó el artículo 13 de la Carta que se refiere al
derecho a la igualdad de manera general.
-
Respecto a los
fundamentos de inconstitucionalidad, se observa que en la primera ocasión se
hizo referencia a la vulneración de los preceptos constitucionales porque no se
tenía en cuenta la prima técnica a que tienen derecho los Magistrados de las
Altas Cortes, a efectos de la liquidación de sus prestaciones sociales; y en la
segunda ocasión porque se presentó un desequilibrio entre los funcionarios
contemplados por el artículo 14 y los señalados por el artículo 15 de la ley 4ª
de 1992, toda vez que, con la expedición de la ley 332 de 1996 que estableció
que, la prima especial hará parte del ingreso base únicamente para efectos de
la liquidación de pensión de jubilación para los funcionarios previstos en el
artículo 14 de la ley 4ª de 1992, dejando desprovistos de este beneficio a los
empleados públicos indicados en el artículo 15 de la misma ley, entre ellos los
Magistrados de las Altas Cortes.
Finalmente, es claro, como ya se indicó,
que en ambos casos, la Corte sí examinó la constitucionalidad de la disposición
acusada, frente al artículo 13 de la Carta Política. En efecto, en el primer
litigio, si bien la demanda no incluyó como norma violada el artículo 13 de la
Carta, la Corte Constitucional sí analizó la disposición cuestionada en frente
de varios artículos, entre ellos el 13, como se desprende de la cita en la
parte motiva de la sentencia C 022 del 23 de enero de 1996 de la misma
Corporación.
Por consiguiente, de lo explicado, en opinión del
suscrito Conjuez, se deduce que ambos libelos, el de antaño y el de hogaño, en
el fondo iban tras los mismos objetivos. No porque se hayan considerado
vulneradas normas constitucionales diferentes, se puede afirmar que se trata
sobre distintos temas, pues la mismas demandas no difieren en su contenido, aún
más buscan un fin único, cual es que se declare la inexequibilidad de la misma
norma demandada.  En el caso que concluyó con el fallo C 279/96, la Corte no
hizo salvedad alguna, de la que pudiera colegirse que la disposición acusada
únicamente fue declarada exequible a la luz del artículo 53 de la Carta, y no
enfrente de las demás disposiciones.
Adicionalmente, como ya se explicó, a juicio del
suscrito, en el primer evento, la norma cuestionada no sólo se confrontó con el
artículo 53 de la Carta Política, sino en relación con otras disposiciones,
entre otras el artículo 13, y en general a la luz de los principios generales y
universales del derecho a la igualdad.
Para concluir, con todo respeto y consideración señalo
que participo de la opinión de que la cosa juzgada tiene como fin último, el
dar seguridad jurídica a los asociados, por lo cual, resultaría altamente
peligroso pronunciarse en reiteradas ocasiones acerca de la exequibilidad de la
misma norma, so pretexto de que las demandas aluden a diferentes cargos de
inconstitucionalidad, toda vez que por ese camino, no se llegaría nunca a tener
certeza y confianza sobre las normas que integran el ordenamiento jurídico.
Precisamente, como ya lo he dicho antes, por mandato de la ley cuando se hace
un estudio de inconstitucionalidad y como resultado del mismo se declara
exequible una norma, se presume que se llegó a tal conclusión porque la
disposición fue confrontada con todo el texto constitucional.
Por las razones antes expuestas me
separo de la decisión adoptada por la Sala, pues a mi juicio ha debido
reconocerse el efecto de la cosa juzgada constitucional, como lo propusieron
los voceros del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Administrativo de la Función Pública.
RAMIRO BEJARANO GUZMÁN
Conjuez
[1] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge
Arango Mejía.
[2] Sentencia C-543 de 1992. M.P: José Gregorio
Hernández Galindo
[3] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge
Arango Mejía
[4] Es de observar que cuando se presenta
el tránsito constitucional las sentencias de exequibilidad proferidas antes de
la vigencia de la nueva Carta no impiden el nuevo examen de la Corte (ver Auto
de Sala Plena del 2 de junio de 1992 y Sentencia C-397 de 1995 entre otras).
Sin embargo las sentencias que dictó la Corte Suprema de Justicia en vigencia
de la actual Carta Política, y mientras asumía el control constitucional  la
Corte Constitucional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (ver
sentencias C-557 de 1993 y  C-159 de 1997entre otras)
[5] Sentencia C-478 de 1998.
[6] Auto de sala Plena No. 174 de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynnet
[7]  Corte Constitucional,
ponente Antonio Barrera Carbonell, “Sentencia SU-342 de agosto 2 de 1995” Doctrina
Vigente: Tutela, (Septiembre, 1995), No. 20 p. 27
[8]  Corte Constitucional,
Ponente Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-022 de enero 23 de 1996, Jurisprudencia
y Doctrina, (marzo 1996), No. 291, p. 345.