T-216-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-216/13
ACCION DE
TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
La regla
general establece que para el cumplimiento de las providencias judiciales,
existen otros mecanismos judiciales a los cuales se debe acudir antes de
acceder a la jurisdicción constitucional -como ejemplo de lo expuesto se
evidencian los procesos ejecutivos que proceden para reclamar obligaciones
claras, expresas y exigibles-. Sin embargo, en caso de que la obligación sea de
hacer, la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en determinar que
no ha de exigirse el principio de subsidiaridad de la acción de tutela pues los
medios previstos para el asunto no resultan idóneos frente a la protección de
los derechos fundamentales del afectado.
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS
PROVIDENCIAS JUDICIALES
Al
incumplir una orden emitida dentro de un fallo judicial, se vulnera
directamente los derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia de la persona a la cual resultó favorable la
providencia. El incumplimiento de las providencias judiciales constituye
una vulneración a los derechos constitucionales de quien se ve beneficiado con
la decisión, específicamente al derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia que no se limita a garantizar el acceso a los
mecanismos judiciales preestablecidos sino que, contempla que las decisiones
tomadas dentro de éstas sean efectivamente impartidas y cumplidas.
CUMPLIMIENTO
DE SENTENCIAS JUDICIALES-Casos en los cuales existe imposibilidad física y jurídica
para dar cumplimiento a la orden original de un fallo judicial
La
explicación sobre el alcance y sentido del cumplimiento de los fallos
judiciales, como parte del derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia, estaría incompleta si no se hace referencia a aquellos casos en que
no se presentan los elementos fácticos o jurídicos necesarios para cumplir la
orden original del fallo. Debe aclararse que no se trata de eventos en que se
avale el incumplimiento de la orden judicial proferida; por el contrario, con
el ánimo de alcanzar la satisfacción material del derecho involucrado, por
encima de obstáculos formales que en su ejecución se encuentren, se han
previsto formas alternas de cumplimiento del fallo que busquen la satisfacción
del derecho al acceso a la administración de justicia siempre que la obligación
original se aprecie como de imposible realización. Para estos casos, la Corte
Constitucional ha exigido, en primer lugar, la necesidad de probar, por la
parte accionada, de forma eficiente, clara y definitiva la imposibilidad física
o jurídica de llevar a cabo la orden original; y, como segundo elemento
configurador de la situación, ha previsto el empleo de vías alternas para la
satisfacción de los intereses del titular del derecho protegido en el fallo
judicial, las cuales permitan equiparar sus consecuencias al cumplimiento de la
orden judicial original, llegando, de esta forma , a la satisfacción material
del derecho fundamental de  acceso a la administración de justicia.
CUMPLIMIENTO DE
SENTENCIAS-En caso de reintegro hay otras formas de cumplir orden judicial/CUMPLIMIENTO
DE SENTENCIAS JUDICIALES QUE ORDENAN REINTEGRO-Caso en que Asamblea
Departamental demostró plenamente la imposibilidad física y jurídica de
reintegrar a la accionante y procedió al pago de indemnización por perjuicios
Esta
Corporación ha reconocido la existencia de eventos en los cuales, ante una
imposibilidad física y jurídica por parte de la entidad accionada para dar
cumplimiento a la orden original del fallo; es procedente acudir a otros medios
que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona
afectada. Lo anterior se permite siempre y cuando se haya probado, de forma
clara y precisa, la existencia de la imposibilidad aludida. i) cuando una
entidad, obligada a realizar un reintegro laboral en cumplimiento de un fallo
judicial, demuestra adecuada y suficientemente que no cuenta con un cargo en el
cual reintegrar a la parte actora, y así cumplir con la obligación original
consagrada en la parte resolutiva de la sentencia, no se puede exigir, de forma
estricta, la realización de dicha orden ya que existe una causa real acerca la
imposibilidad física y jurídica de su cumplimiento y, por tanto, no ha de
obligarse a la entidad condenada a hacer lo que le resulta imposible. En
consecuencia, ii) el cumplimiento –que en todo caso debe darse- tendrá lugar a
través de un subrogado –generalmente de tipo pecuniario- que compense los
perjuicios que la imposibilidad de cumplir el fallo judicial causa en el
accionante, lo que, en casos análogos al estudiado, se produce por medio de la
indemnización de perjuicios al accionante o a la persona afectada. iii) Uno de
los casos en que se puede presentar una imposibilidad en el cumplimiento de la
decisión judicial que ordena un reintegro, es aquel en el cual ha sido
suprimido el cargo en el que debe realizarse el reintegro como consecuencia de
una restructuración administrativa y, por consiguiente, resulta imposible
crearlo de nuevo o reintegrar a la persona dentro de algún cargo similar o
superior dentro de la misma entidad. Ante este supuesto de hechos, la
jurisprudencia ha aceptado que la satisfacción al derecho del afectado se lleve
a cabo por medio del pago de la indemnización de perjuicios.
Referencia:
expediente T-3.658.647
Acción de
tutela instaurada por Dennis Castillo Murcia contra la Asamblea Departamental
del Huila y el Departamento del Huila.
Magistrado
Ponente:
ALEXEI JULIO
ESTRADA
Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil
trece (2013)
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados
María Victoria Calle Correa, Luís Ernesto Vargas Silva y Alexei Julio Estrada,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Tercero
Administrativo Oral de Neiva, en primera instancia, y la Sala Tercera de
Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, en segunda
instancia, del trámite de la acción de tutela instaurada por la señora Dennis
Castillo Murcia contra la Asamblea Departamental del Huila y el Departamento
del Huila.
I.
ANTECEDENTES
La ciudadana Dennis Castillo
Murcia interpuso acción de tutela para solicitar el amparo de sus derechos
fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso que
considera vulnerado por la Asamblea Departamental del Huila y el Departamento
del Huila.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su pretensión
en los siguientes
Hechos
1.- El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Gobernador del Departamento del
Huila realizaron, por medio del Decreto No. 1167 de 2004[1],
el programa de saneamiento fiscal y financiero del departamento en el cual se
organizó un proceso de reestructuración administrativa. Como resultado de ello,
se expidió la Ordenanza No. 059 de 2004 que facultó a la Asamblea Departamental
del Huila para realizar la reestructuración de su planta de personal y ésta emitió
las resoluciones 007, 008 y 010 de 2005 en las que suprimió, entre otros
cargos,  el de auxiliar administrativa Código 550, grado 36 de la Asamblea
Departamental del Huila desempeñado por la tutelante desde el 18 de septiembre
de 1990 hasta el 8 de febrero de 2005[2].
2.- En
atención a lo anterior, la Asamblea Departamental expidió la Resolución No. 027
de 2005[3] en la cual se determinó
que la actora “no manifestó formalmente por escrito dentro del término legal
su deseo de acogerse a la posibilidad de ser incorporada a un empleo igual o
equivalente de la nueva planta de personal o a recibir indemnización (…) se
entenderá legalmente que opta por recibir la indemnización”. En
consecuencia, ordenó el pago de cuarenta y ocho millones seiscientos cuarenta y
ocho mil ciento diecisiete pesos ($48.648.117) por concepto de indemnización
laboral.
3.- En razón
a todo lo expuesto, la peticionaria interpuso acción de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos que
suprimieron su cargo. Su conocimiento correspondió al Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Neiva quien, en la sentencia del 3 de julio de
2009, ordenó inaplicar, mediante la excepción de inconstitucionalidad, la
ordenanza 059 de 2004 y, en consecuencia, declaró la nulidad de las
resoluciones 007, 008 y 010 de 2005. Además, ordenó el reintegro de los actores
a los cargos que venían desempeñando y estableció que debía realizarse el pago
de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde
la supresión de los cargos hasta la fecha en la cual se realizara el reintegro
a los mismos.
4.- Aunado a
lo anterior, el juez de instancia remitió en grado de consulta el proceso ante
el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila quien, el 6 de octubre de
2009, decidió no tramitar la solicitud y declaró que la sentencia del proceso
contencioso administrativo quedó ejecutoriada el 17 de julio de 2009.
5.- Tiempo
después, la Asamblea Departamental del Huila expidió la Resolución No. 087 del
30 de octubre de 2009[4] en la cual declaró la
imposibilidad material y jurídica para realizar los reintegros laborales
ordenados dentro del proceso contencioso administrativo instaurado por la
tutelante. Esta decisión fue confirmada por medio de la Resolución No. 106 de
2009[5]
de la misma entidad al encontrar que ésta no contaba con el respaldo
presupuestal o financiero que apoyara la ampliación de la planta de personal
para dar el reintegro de la tutelante. En consecuencia, procedió a ordenar el
pago de una indemnización de perjuicios.
6.- El
Secretario de Hacienda del Departamento del Huila, por medio de la Resolución
248 de 2009[6] “Por el cual se da
cumplimiento a un fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Neiva” reconoció y pagó a la señora Dennis Castillo Murcia un
monto de doscientos ochenta y seis millones setenta y tres mil trecientos
cuarenta y nueve pesos ($286.073.349) por concepto de indemnización de
perjuicios ya que existe una imposibilidad física y jurídica para reintegrar a
la tutelante.
7.- La parte
accionada impugnó la última resolución mencionada y la Secretaría de Hacienda
del Huila, en la Resolución 105 de 2010[7] reliquidó el monto de la
indemnización de perjuicios y ordenó el pago adicional de dieciséis millones
setecientos cuarenta y tres mil cuatrocientos cuarenta pesos $16.743.440. Dicha
reliquidación fue confirmada por la misma entidad por medio de la Resolución No.
680 de 2010[8].
8.-
Inconforme con lo expuesto, la tutelante inició un proceso ejecutivo en contra
del Departamento del Huila – Asamblea Departamental del Huila el cual fue
resuelto por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva
quien, en la providencia del 7 de septiembre de 2011[9],
consideró que la entidad accionada había dado cumplimiento al fallo contencioso
administrativo pues, a pesar de que la orden era realizar un reintegro laboral,
la entidad ostentaba una imposibilidad material y jurídica de realizar el
reintegro y, en su lugar, dio cumplimiento del fallo con el pago de la
indemnización de perjuicios.
9.- Dicha
providencia fue confirmada en la sentencia del 9 de mayo de 2012 emitida por la
Sala Segunda de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila[10].
Este Tribunal negó el mandamiento de pago al considerar que se trataba de una
obligación clara y expresa pero que ésta no era exigible.
Solicitud
de Tutela
En virtud a los hechos narrados,
la peticionaria solicitó ordenar al Departamento del Huila – Asamblea
Departamental del Huila el cumplimiento del fallo de nulidad y restablecimiento,
del 3 de julio de 2009, expedido por el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Neiva en el cual se ordenó el reintegro de la actora al cargo que
venía desempeñando al momento de su desvinculación de la Asamblea Departamental
del Huila o a un cargo igual o de superior categoría.
Respuesta
de las entidades demandadas
Asamblea
Departamental del Huila.[11]
La parte
accionada expuso los elementos fácticos que rodearon el presente caso. Resaltó
que la planta del personal de la Asamblea Departamental sólo contiene un
secretario general de periodo fijo, un profesional universitario, un técnico y
un auxiliar administrativo. Adicionalmente, afirma que los cargos
correspondientes a profesional universitario y técnico no han sido suplidos ya
que “la trasferencia para funcionamiento de esta corporación, de conformidad
con la Ley 617 de 2000, en insuficiente para tal fin”. De modo que, carecen
de respaldo presupuestal y financiero para ampliar la planta del personal y dar
cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho al cual hace
alusión la peticionaria.
Cita la
providencia emitida el 8 de octubre de 1999 por la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado en la cual se estableció que las entidades
imposibilitadas para dar cumplimiento a un fallo judicial que ordene un
reintegro laboral, deben expedir una resolución en la cual se explican las
causales de la imposibilidad del reintegro y debe proceder al pago de la
indemnización correspondiente.
De igual
forma hace alusión a la sentencia T-554 de 1992 en la cual se afirmó que si el
cumplimiento de la obligación es imposible jurídicamente, por haber perdido la
autoridad competencia sobre la materia objeto de condena, se debe acudir a la
indemnización de perjuicios.
Finalmente,
la entidad demandada mencionó que la ordenanza No. 059 de 2004 no puede declararse
nula pues el juez de instancia únicamente ordenó que se inaplicara ya que, para
declarar su nulidad, se cuenta con otro procedimiento judicial.
Departamento
del Huila.[12]
El
Departamento del Huila, por medio de apoderado judicial, argumentó que el Consejo
de Estado determinó que “las entidades deben proferir un acto administrativo
en el cual expongan las causas que hagan imposible el reintegro para el
cumplimiento de las sentencias”. Además, afirmó que deben reconocer y
ordenar “el pago de salarios y otros emolumentos legales dejados de percibir
desde su despido y hasta la fecha en la que se comunique a los trabajadores la
imposibilidad física y jurídica de reintegro”. Así, mencionó fallos de la
Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional en los cuales se expuso
que no puede obligarse a una persona a realizar lo imposible. De ahí que, ante
la imposibilidad del reintegro, se debe proceder al pago de una indemnización
de prejuicios.
Finalmente
estableció que, de conformidad con la jurisprudencia establecida para el
asunto, la Asamblea Departamental del Huila, mediante las resoluciones No. 087
y 106 de 2009, declaró la imposibilidad física y jurídica de realizar el
reintegro ordenado y procedió al pago de la indemnización de perjuicios.
Adicionalmente, afirmó que la acción que le asiste a la actora es atacar las
resoluciones mencionadas por medio de los mecanismos judiciales preestablecidos
para ello.
Decisiones
Judiciales objeto de revisión
Sentencia
de primera instancia.[13]
El Juzgado Tercero Administrativo
Oral de Neiva, mediante sentencia del 19 de julio de 2012, tuteló los derechos
de la accionante. Dentro de la exposición de argumentos contempló que, “la
Corte Constitucional ha precisado que le análisis en sede de tutela en relación
con el cumplimiento de la orden de reintegro laboral contenida en sentencia
judicial, debe apartarse de cualquier otra consideración subjetiva en torno al
examen de la posibilidad material y jurídica para llevarlo a cabo por parte de
la entidad obligada, en tanto que el examen debe dirigirse exclusivamente a la
efectiva existencia del mandato judicial del reintegro y a su cumplimiento
objetivo”. Lo anterior se debe a que el debate del reintegro se llevó a
cabo en el proceso cuya sentencia se pretende dar cumplimiento y, por lo tanto,
la posibilidad material o jurídica del cumplimiento resulta ajena al debate
constitucional.
Finalmente afirma que, la parte
accionada no puede excusar su incumplimiento en que el cargo no existe ya que,
como se evidencia en el acervo probatorio, el juez contencioso administrativo
declaró la nulidad de los actos que suprimieron el cargo y éstos vuelven a su
estado inicial.
En atención a lo expuesto, el
juez constitucional tuteló los derechos fundamentales de la señora Dennis
Castillo Murcia, y dejó parcialmente sin efectos las Resoluciones No. 087 y 106
de 2009, proferidas por la Asamblea Departamental del Huila, en las que declaró
la imposibilidad física y jurídica para reintegrar a la tutelante. De éste
modo, ordenó el cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho
que contenía la obligación del reintegro laboral de la actora.
Impugnación
del fallo de tutela.
Departamento
del Huila.[14]
El
Departamento del Huila, mediante apoderado judicial, solicitó la revocatoria
del fallo de tutela emitido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de
Neiva.
Expresó no
estar de acuerdo con el fallo de tutela en razón a que, la doctrina y
jurisprudencia referente al tema ha establecido que nadie esta obligado a lo
imposible. De ahí que, conforme a fallos de las altas Cortes, se determinó que
para los casos de imposibilidad de reintegro laboral en cumplimiento a una
sentencia judicial, la entidad pública debe emitir un acto administrativo en el
cual se declaren las causales de la imposibilidad física y jurídica de dar
cumplimiento al fallo judicial que lo ordena; y, consecuentemente, proceder al
pago de la indemnización de perjuicios por el no reintegro.
Afirmó que lo
expuesto fue cumplido en el presente caso mediante las Resoluciones No. 087 y
106 de 2009, de las cuales se realizó el pago de doscientos ochenta y seis
millones setenta y tres mil trescientos cuarenta y nueve pesos ($286.073.349) por
concepto de indemnización de perjuicios; y dieciséis millones setecientos
cuarenta y tres mil cuatrocientos cuarenta pesos ($16.743.440) como
reliquidación del monto anterior.
Debido a los
pagos realizados, consideró que “si bien es cierto que no se dio estricto
cumplimiento a la orden de reintegro que impuso la sentencia aludida, sin
embargo mi representado si procedió a darle cumplimiento mediante el pago de
indemnización de perjuicios por el no reintegro, mecanismo aceptada por la
actora, por lo que entonces ahora no puede alegar incumplimiento, toda vez que
el REINTEGRO quedó subsumido con el pago de la aludida indemnización”.
Expresó que a
pesar de que los actos que suprimieron el cargo de la actora fueron declarados
nulos, dicho cargo no subsiste pues éste depende del presupuesto destinado para
la Asamblea Departamental del Huila cuyos recursos no son suficientes para
suplir el cargo requerido.
Asamblea
Departamental del Huila.[15]
La Asamblea
Departamental del Huila impugnó el numeral tercero de la sentencia de tutela
del 13 de julio de 2012 y solicitó la revocatoria del numeral mencionado para ser
excluido de la orden impartida.
Aseveró que,
al no contar con personería jurídica, no podía dar cumplimiento a la sentencia
de tutela en los términos previstos por la misma. En éste sentido afirmó que “ante
la falta de Personaría Jurídica por parte de la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL
HUILA, no es procedente ordenar a ésta Corporación Pública, el reintegro de la
Accionante en los términos señalados en la Sentencia de Tutela Impugnada
Parcialmente, como quiera que ésta no es Titular de Derechos y Obligaciones,
siendo el real titular de Derechos y Obligaciones EL DEPARTAMENTO DEL HUILA,
quien es el único obligado a dar cumplimiento a lo dispuesto en la Sentencia de
Tutela al contar con Personería Jurídica”
Sentencia
de segunda instancia.[16]
La Sala
tercera de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Contencioso Administrativo
del Huila, en sentencia del 31 de agosto de 2012, revocó el fallo de tutela
emitido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Neiva y, en
su lugar, negó el amparo de los derechos solicitados por la señora Dennis
Castillo Murcia.
Como primera
medida adujo que la solicitud de la actora, encaminada a su reintegro dentro de
la planta de personal del Departamento del Huila, resultaba improcedente al
determinar que, a pesar de la globalidad de la planta que deben tener los entes
públicos, la norma expresa que esta se extiende a las dependencias o divisiones
de la estructura. Ahora bien, afirmó que la Asamblea Departamental no es una
dependencia del Departamento del Huila y, por tanto, no es posible que su
reintegro se realice dentro de los cargos pertenecientes a ésta última entidad.
Teniendo en
cuenta la imposibilidad de reintegro de la actora dentro del Departamento del
Huila, el ad quem consideró que conforme a las resoluciones emitidas por
la Asamblea Departamental del Huila, por medio de las cuales se determinó que
no existían cargos para el reintegro de la tutelante, configuró una imposibilidad
física y jurídica para dar el cumplimiento estricto del fallo de nulidad y
restablecimiento del derecho. Además, hizo referencia a providencias emitidas
por el Consejo de Estado en las cuales se decidieron casos similares al
presente y en donde se determinó que no podía obligarse a la entidad demandada
al reintegro pues resultaba imposible. En consecuencia, se procedió a ordenar el
pago de la indemnización correspondiente.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.-
Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad
con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el
Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Problema
jurídico
2.- En
atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si la Asamblea
Departamental del Huila y el Departamento del Huila vulneraron los derechos
fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la
señora Dennis Castillo Murcia al haberle negado el reintegro laboral ordenado
por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva mediante la
declaración de imposibilidad física y jurídica para el cumplimiento del fallo
por parte de la Asamblea Departamental del Huila y, en su lugar, proceder al
reconocimiento de la indemnización correspondiente.
3.- A
fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre (i) la
procedencia de la presente acción de tutela para el cumplimiento de una
sentencia judicial; (ii) El cumplimiento del fallo como concreción del derecho
al acceso a la administración de justicia; (iii) casos en los cuales existe una
imposibilidad física y jurídica para dar cumplimiento a la orden original de un
fallo judicial; y finalmente, se procederá a (iv) resolver el caso concreto.
La
procedencia de la acción de tutela para el cumplimiento de una sentencia
judicial
La acción de
tutela se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
permite a todas las personas interponer dicha acción constitucional para buscar
la protección de sus derechos fundamentales. Además se encuentra regulada por
el Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86
de la Constitución Política”.
Dentro de las
disposiciones contempladas en el decreto mencionado, se encuentran las causales
de procedibilidad de la acción de tutela. Allí se establece, entre otras
cosas, que cuando exista otro recurso o medio de defensa mediante el cual se
pueda proteger los derechos del accionante, la acción de tutela resulta
improcedente.[17]
Sin embargo,
existen excepciones a esta regla general que permiten el estudio del caso por
parte de la jurisdicción constitucional a pesar de la existencia de otros
mecanismos que, por su naturaleza, no resultan idóneos o eficaces para la
protección de los derechos fundamentales de quien pretende el amparo. Es así
como, en el caso de las solicitudes de cumplimiento de una sentencia judicial
que contienen una obligación de hacer, se permite la procedencia de la acción
de tutela ya que el proceso ejecutivo, utilizado para reclamar las obligaciones
claras, expresas y exigibles no es el medio eficaz para lograr la obtención de
la obligación que se reclama. En éste sentido, la Corte en diferentes fallos ha
afirmado que “la acción es
procedente cuando lo dispuesto en la sentencia cuyo cumplimiento se exige
genera una obligación de hacer, como la de reintegrar a un trabajador” [18].
En relación
a lo anterior, en la sentencia T-272 de 2008 se afirmó que frente a “la
procedencia de la acción de tutela para exigir el cumplimiento de providencias
judiciales ejecutoriadas, esta Corporación ha establecido de manera general que
cuando lo ordenado en la providencia incumplida es una obligación de hacer,
como es el caso del reintegro de un trabajador[19], es
viable lograr su cumplimiento por medio de la acción de tutela, pues los
mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico no siempre tienen la idoneidad
suficiente para proteger los derechos fundamentales que puedan verse afectados
con el incumplimiento de una providencia”
En razón a
todo lo expuesto se determina que la regla general establece que para el
cumplimiento de las providencias judiciales, existen otros mecanismos
judiciales a los cuales se debe acudir antes de acceder a la jurisdicción
constitucional -como ejemplo de lo expuesto se evidencian los procesos
ejecutivos que proceden para reclamar obligaciones claras, expresas y exigibles-.
Sin embargo, en caso de que la obligación sea de hacer, la jurisprudencia
constitucional ha sido reiterativa en determinar que no ha de exigirse el
principio de subsidiaridad de la acción de tutela pues los medios previstos
para el asunto no resultan idóneos frente a la protección de los derechos
fundamentales del afectado.
El cumplimiento del fallo como
concreción del derecho al acceso a la administración de justicia
El derecho de acceso a la
administración de justicia es un derecho complejo que tiene variados contenidos
normativos entre los cuales se encuentra el cumplimiento de los fallos
judiciales.
En un Estado social y democrático
de derecho uno de los objetivos es la efectividad de los derechos
fundamentales, el paso de la simple consagración formal a un reconocimiento
efectivo, útil y garantista que encuentre reflejo de protección por medio de
los mecanismos constitucionales creados para tal fin. Este principio general
encuentra una manifestación especialmente significativa en el acceso a la administración
de justicia, pues una parte nuclear del mismo en un Estado Social de derecho
será que, además de respetar las garantías establecidas en desarrollo del
proceso, su resultado tenga eficacia en el mundo jurídico, no siendo una
manifestación formal y eminentemente declarativa, sino, asegurando que la
providencia que pone fin al proceso produzca todos los efectos a que está
destinada; sin este elemento, las garantías procesales perderían toda su
significación sustancial, ya que serían el desarrollo de actuaciones sin
ninguna consecuencia en el aseguramiento de la protección y eficacia de otros
derechos, convirtiéndose en una simple mise-en-scène desprovista de
significado material dentro del ordenamiento jurídico, en cuanto inoperante
para la protección real de los derechos fundamentales de las personas.
Es así como la Corte Constitucional, en la sentencia T-554 de 1992,
determinó que el cumplimiento de las sentencias judiciales integra el derecho
fundamental al debido proceso  al considerar que:
“La
ejecución de las sentencias es una de las más importantes garantías de la
existencia y funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (CP art.
1) que se traduce en la final sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos
a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los
órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de Derecho.
“El sistema
jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento
de las sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho a un debido
proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la
Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86).
“Los
derechos procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia
de un proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia (CP art.
228) como el derecho a la ejecución de las sentencias en firme (CP arts. 1, 2 y
29). Lo contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las normas
jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos
en ellas reconocidos, en formas hueras, carentes de contenido.
“La capital
importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias
obliga a los jueces y tribunales adoptar las medidas necesarias y adecuadas
para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo
que a la autoridad condenada al cumplimiento oportuno.”[20]
–subrayado ausente en texto original-
De igual forma, en la sentencia
T-553 de 1993 se consagró que:
“-La
observancia de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los
soportes del Estado Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la
administración de justicia -artículo 229 superior-. Este se concreta no sólo en
la posibilidad de acudir al juez para que decida la situación jurídica planteada,
sino en la emisión de una orden y su efectivo cumplimiento: valga decir, en la
aplicación de la normatividad al caso concreto”.
“En tal
virtud, cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar lo dispuesto en la
providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a
través de esa última se han reconocido a quien invocó protección, sino que
desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada”.
De lo
expuesto no queda duda que al incumplir una orden emitida dentro de un fallo judicial,
se vulnera directamente los derechos constitucionales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la persona a la cual resultó
favorable la providencia
Ahora bien, es pertinente
resaltar que no es exclusivo de la jurisprudencia constitucional colombiana el
concluir que el cumplimiento de los fallos judiciales tiene carácter de derecho
fundamental. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos
Humanos también se ha manifestado en frente al tema y reflexionó, de forma
detallada, sobre el carácter y los alcances de este derecho en el caso Baena
Ricardo vs. Panamá, en donde consagró que “72. Una vez determinada la
responsabilidad internacional del Estado por la violación de la Convención
Americana, la Corte procede a ordenar las medidas destinadas a reparar dicha
violación. La jurisdicción comprende la facultad de administrar justicia no se
limita a declarar el derecho, sino que también comprende la supervisión del
cumplimiento de lo juzgado. Es por ello necesario establecer y poner en
funcionamiento mecanismos o procedimientos para la supervisión del cumplimiento
de las decisiones judiciales, actividad que es inherente a la función
jurisdiccional[21].
La supervisión del cumplimiento de las sentencias es uno de los
elementos que componen la jurisdicción.  Sostener lo contrario significaría
afirmar que las sentencias emitidas por la Corte son meramente declarativas y
no efectivas. El cumplimiento de las reparaciones ordenadas por el Tribunal en
sus decisiones es la materialización de la justicia para el caso concreto y,
por ende, de la jurisdicción; en caso contrario se estaría atentando contra la
raison d’être de la operación del Tribunal.”
Adicionalmente
se adujo que la efectividad de las sentencias depende de su ejecución de modo
que el derecho al acceso a la administración de justicia no se limita,
únicamente, a llevar a cabo el proceso judicial y que éste termine con una
decisión que determine los derechos y las obligaciones de las partes. Sino que también
implica establecer mecanismos que garanticen la ejecución de las decisiones
impartidas para que realmente se protejan los derechos fundamentales de quien
los reclama.
La Corte Interamericana,
coincidiendo con la Corte Constitucional, ha establecido que no basta con la
existencia formal de los recursos y providencias judiciales, sino que éstos
deben tener efectividad, es decir, deben dar resultados a las violaciones de
derechos contemplados en la Convención.
Al respecto, aunque esta vez como
doctrina, y no como referente jurisprudencial, resulta pertinente mencionar que
la Corte Europea, al considerar la violación al artículo 6 del Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales,
el cual consagra el derecho a un juicio justo, concluyó en el caso Hornsby
vs. Grecia, que
(…) este
derecho sería ilusorio si el ordenamiento jurídico interno del Estado Parte
permite que una decisión judicial final y obligatoria permanezca inoperante en
detrimento de una de las partes. (…) La ejecución de las sentencias emitidas
por los tribunales debe ser considerada como parte integrante del ‘juicio’
(…)[22].
–subrayado ausente en texto original-
De esta forma
encuentra la Sala suficientes elementos para concluir que el incumplimiento de
las providencias judiciales constituye una vulneración a los derechos
constitucionales de quien se ve beneficiado con la decisión, específicamente al
derecho fundamental al acceso a la administración de justicia que no se limita
a garantizar el acceso a los mecanismos judiciales preestablecidos sino que,
contempla que las dediciones tomadas dentro de éstas sean efectivamente
impartidas y cumplidas.
Casos en
los cuales existe una imposibilidad física y jurídica para dar cumplimiento a
la orden original de un fallo judicial.
La explicación
sobre el alcance y sentido del cumplimiento de los fallos judiciales, como parte
del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, estaría incompleta
si no se hace referencia a aquellos casos en que no se presentan los elementos
fácticos o jurídicos necesarios para cumplir la orden original del
fallo. Debe aclararse que no se trata de eventos en que se avale el
incumplimiento de la orden judicial proferida; por el contrario, con el ánimo
de alcanzar la satisfacción material del derecho involucrado, por encima de
obstáculos formales que en su ejecución se encuentren, se han previsto formas
alternas de cumplimiento del fallo que busquen la satisfacción del derecho al
acceso a la administración de justicia siempre que la obligación original se
aprecie como de imposible realización.
Para estos
casos, la Corte Constitucional ha exigido, en primer lugar, la necesidad de
probar, por la parte accionada, de forma eficiente, clara y definitiva la
imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden original; y, como
segundo elemento configurador de la situación, ha previsto el empleo de vías
alternas para la satisfacción de los intereses del titular del derecho
protegido en el fallo judicial, las cuales permitan equiparar sus consecuencias
al cumplimiento de la orden judicial original, llegando, de esta forma , a la
satisfacción material del derecho fundamental de  acceso a la administración de
justicia.
Como ejemplo de lo afirmado
encontramos que la Corte Constitucional, en la sentencia T-587 de 2008, revisó
un caso en el cual las tutelantes solicitaron la protección a sus derechos
fundamentales vulnerados al haber suprimidos sus cargos - a pesar de haber sido
restituidas en los mismos en razón al cumplimiento de un fallo de tutela - como resultado de la liquidación definitiva de Empresa
Nacional de Telecomunicaciones – Telecom -. Ante esta situación,
solicitaron su reubicación en algún
otro cargo de la administración pública nacional.
La Corte Constitucional determinó que las reestructuraciones
de las entidades públicas debían llevarse a cabo salvaguardando los derechos
fundamentales de los trabajadores por medio de la estabilidad laboral y, de no
ser posible, la protección debía garantizarse mediante el pago de la
indemnización de perjuicios. En éste sentido citó la sentencia T-512 de 2001 en
donde la Corte “reafirmó la posibilidad de alterar las plantas de personal,
pero dejó en claro que esas atribuciones de la administración están enmarcadas
en el respeto de algunos criterios, en concreto la observancia de los derechos
fundamentales, teniendo presente que “como regla general, los procesos de
reestructuración deben procurar garantizar la estabilidad laboral de los
trabajadores”, y sólo cuando ello no es posible hay lugar al pago de la
correspondiente indemnización.”
Así, esta Corporación concluyó que, en aquella ocasión, no
era procedente el reintegro laboral pues la empresa demandada había
desaparecido del mundo jurídico; además, no era posible incorporarlas dentro de
otra entidad ya que exigía un empleo con equivalencia de funciones que asegurara
el adecuado desempeño de la labor asignada. En consecuencia, ante la
imposibilidad de continuar con el cumplimiento de la obligación prevista en la
parte resolutiva de la sentencia de tutela por parte de la empresa, se estableció
una indemnización de perjuicios que mitigara los daños causados a las actoras.
De forma
similar, en la sentencia T-001 de 2010, la Corte estudió un caso en el cual un
ex trabajador de Adpostal -empresa industrial y comercial del Estado del orden
nacional- indicó que, mediante el fallo de acción de tutela, se ordenó su
reintegro al cargo que ocupaba al momento de su desvinculación. Sin embargo, y
sin tener en cuenta que el tutelante se encontraba próximo a acceder a su
pensión de vejez, la empresa suprimió su cargo y dio por terminado el contrato
laboral al momento en que finalizó el proceso de liquidación de la entidad
accionada. Para el caso mencionado, este Tribunal determinó que “La
protección laboral reforzada de que gozan las personas beneficiarias del retén
social y la garantía de estabilidad laboral de que son titulares, no es
absoluta, se halla limitada en el tiempo, y sólo puede extenderse hasta la
culminación del proceso de liquidación de la entidad. En otras palabras, una
vez culminado dicho proceso y extinguida jurídicamente el organismo, concluye
la protección que otorga dicho beneficio, por carecer de fundamento de hecho y
de derecho para ser aplicada”.  De modo que, la protección de este tipo de
condiciones fácticas y jurídicas para hacerlo. [23]
De lo expuesto
se concluye que, esta Corporación ha reconocido la existencia de eventos en los
cuales, ante una imposibilidad física y jurídica por parte de la entidad
accionada para dar cumplimiento a la orden original del fallo; es procedente
acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños
causados a la persona afectada. Lo anterior se permite siempre y cuando se haya
probado, de forma clara y precisa, la existencia de la imposibilidad aludida.
Por último,
encuentra la Sala que otras Cortes han coincidido con esta postura frente a la
imposibilidad física y jurídica para dar cumplimiento de los fallos judiciales.
Como posición jurisprudencial relevante para el caso que ahora se resuelve, es
conducente mencionar que entre las corporaciones judiciales que coinciden con
la posición ahora señalada se encuentra el Consejo de Estado, tribunal que ha
afirmado, como se expondrá más adelante, que no es posible obligar a una
entidad a llevar a cabo algo que le resulta imposible; para esos casos, se ha
aceptado acudir ante otros medios que permitan satisfacer las pretensiones del
accionante frente a la protección de sus derechos fundamentales.
Siendo este el
contexto jurisprudencial existente respecto del cumplimiento de providencias
judiciales como materialización del derecho fundamental de acceso a la
justicia, pasa la Sala a dar solución al problema jurídico planteado.
Caso concreto
1.- En el
caso bajo estudio, la señora Dennis Castillo Murcia consideró vulnerados sus
derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido
proceso ya que la Asamblea Departamental del Huila expidió una resolución en la
cual declaró la imposibilidad material y jurídica de cumplir estrictamente el
fallo del 3 de julio de 2009, del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito
de Neiva, en el cual se ordenó el reintegro de la actora al cargo que venía
desempeñando al momento de la supresión del mismo o a uno de igual o superior
categoría. Ante la imposibilidad de cumplir lo ordenado por el juez de
instancia, la entidad demandada procedió al pago de una indemnización de
perjuicios.
En razón a lo
expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si la Asamblea Departamental
del Huila y el Departamento del Huila vulneraron los derechos fundamentales de
la tutelante al no haber reintegrado a la accionante en un cargo igual o superior
al que desempeñaba y, en su lugar, haber procedido al pago de una indemnización
de perjuicios como equivalente al cumplimiento del fallo judicial
–indemnización diferente a la primera pagada, que tuvo lugar con ocasión de la
supresión del cargo-, al declarar la imposibilidad física y jurídica de llevar
a cabo el reintegro laboral.
2.- Antes de
pasar a desarrollar el problema jurídico, es pertinente analizar la procedencia
de la acción de tutela en revisión.
Como se
mencionó en la parte considerativa, la acción de tutela es un mecanismo
subsidiario debido a la naturaleza que ostenta. De ahí que deben agotarse todos
los medios alternos existentes para poder solicitar el amparo de sus derechos
fundamentales por medio de la jurisdicción constitucional.
Ahora bien,
cuando el fin de la acción constitucional es lograr el cumplimiento de una
sentencia judicial, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que es
necesario haber agotado la vía de la justicia ordinaria para lograr el
cumplimiento de lo ordenado. No obstante, los tribunales constitucionales han
determinado que, cuando la sentencia judicial contiene una obligación de hacer la
exigencia del principio de subsidiaridad se reduce, en razón a que, a pesar de
que la parte actora cuenta con un proceso ejecutivo para obtener el cumplimiento
de la obligación, dicho mecanismo no es idóneo para el amparo de sus derechos.[24]
La existencia
de la regla antes mencionada habría sido suficiente para concluir la procedencia
de la presente acción. No obstante, encuentra la Sala que, a pesar de no ser
necesario el agotamiento estricto de la vía ordinaria –por medio de un proceso
ejecutivo- para el presente caso, la accionante acudió ante dicha vía, como se
demuestra dentro del acervo probatorio. En efecto, en el expediente se
encuentran las copias del proceso ejecutivo iniciado en busca del cumplimiento
de la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de
Neiva[25].
Con base en
lo anteriormente expuesto, la acción de tutela resulta procedente en el caso en
estudio.
3.- Respecto
del asunto de fondo, encuentra la Sala que el Juzgado Segundo Administrativo
del Circuito de Neiva, por medio de la providencia emitida el 3 de julio de
2009, resolvió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta
por la señora Dennis Casillo Murcia en contra de los actos administrativos expedidos
por la Asamblea Departamental del Huila y el Departamento del Huila, por medio
de los cuales se suprimió su cargo. El fallo declaró la nulidad de los actos
administrativos y ordenó “condenar al DEPARTAMENTO DEL HUILA- ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL DEL HUILA a reintegrar a los señores […] DENNIS CASTILLO MURCIA
[…] a los cargos en los que se venían desempeñando al momento del retiro del
servicio, o a otro de igual o superior categoría, junto con el pago de los
sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados
de percibir desde el día se su desvinculación y hasta la fecha en que se
produzca en reintegro”
A pesar de
existir la orden expuesta, la Asamblea Departamental publicó las Resoluciones
087 y 106 de 2009 en las cuales afirmó que no cuenta con el presupuesto
suficiente para llevar a cabo el reintegro de la actora ya que la planta de
personal de la Asamblea fue modificada en razón a una reducción del presupuesto
departamental.
Acto seguido,
el Departamento del Huila pagó, a la actora, una indemnización de perjuicios
con el fin de dar cumplimiento de la sentencia judicial que ordenó reintegro.
Allí argumentó que la jurisprudencia y las normas referentes al tema permiten
que, ante la imposibilidad de llevar a cabo el reintegro laboral, se procede al
pago de perjuicios que se causaron a quien reclama los derechos.
La
peticionaria, inconforme con las actuaciones de la parte accionada, inició un
proceso ejecutivo para reclamar el mandamiento de pago de su derecho, pero los
jueces de instancia negaron dicha solicitud. En razón a ello, la actora
procedió a interponer la presente acción de tutela con el fin de lograr el
cumplimiento de la providencia que ordena su reintegro laboral.
4.- A
continuación, la presente Sala debe determinar si la entidad demandada vulneró
los derechos de la tutelante al haber declarado la imposibilidad material y
jurídica para reintegrar a la actora al plantel de la Asamblea Departamental y,
en su lugar, haber realizado el pago de una indemnización de perjuicios en aras
de pretender dar cumplimiento a la orden impartida por el Juez Administrativo.
5.- En el
presente asunto, encuentra la Sala que existen diferentes formas de
interpretación frente a lo que debe entenderse como cumplimiento de la sentencia
proferida por el Juez Administrativo y, por consiguiente, diversas maneras de
satisfacer las exigencias del derecho a la administración de justicia:
i)
La primera, y más clara, es la realización de la acción ordenada por el
juez en la providencia judicial, es decir, el reintegro de la accionante al mismo
cargo o a uno equivalente o superior al que ocupaba; y
ii)    La
segunda, la declaración de imposibilidad de realización de la acción prevista
en la providencia judicial y, en consecuencia, la compensación del perjuicio
que dicha imposibilidad acarrea en quien exige el cumplimiento. Es decir, la
declaración, por medio de un acto administrativo proferido por el Departamento
del Huila - Asamblea Departamental, de imposibilidad para el reintegro de la
señora Castillo Murcia, dando cuenta de las causales que soportan dicha
imposibilidad y, consecuentemente, el pago de la indemnización que compense los
perjuicios causados a la accionante.
Como respaldo
a esta afirmación, resulta conducente un asunto análogo resuelto por el Consejo
de Estado. En aquella oportunidad la parte actora exigía el reintegro ordenado
por un fallo judicial; la parte accionada declaró su imposibilidad para el
cumplimiento de la orden referida al reintegro pues todos los cargos de su
plantel administrativo se trataban de carrera administrativa y, aquellos que
eran de superior jerarquía, ostentaban requisitos especiales que no eran
cumplidos por el demandante. En consecuencia, la entidad demandada realizó el
pago de todas las prestaciones dejadas de percibir como concepto de
indemnización de perjuicios. Allí el Consejo de Estado consideró que
“... La
supresión de cargos obedece a la modificación de las plantas de personal de las
entidades estatales, como consecuencia de la adaptación a una nueva estructura
orgánica y a la redistribución de competencias y recursos, que deviene del
principio constitucional según el cual la función administrativa está al
servicio de los intereses generales (art. 209). La decisión judicial que ordena
el reintegro a un cargo suprimido en el marco de un proceso de reestructuración
administrativa hace imposible, en principio, el reintegro al empleo que ocupaba
el demandante, con mayor razón si en la nueva planta de personal no existen
cargos equivalentes al suprimido. Si no existe el cargo, tampoco hay funciones
por cumplir, lo que conduce, en aplicación de un criterio de razonabilidad y
para evitar que se produzcan consecuencias absurdas, a que no se justifique la
permanencia del servidor en la administración y a que carezca de causa legal
para devengar salario; de no entenderse así se desconoce la prohibición del
artículo 122 de la Carta, según el cual no puede existir empleo público que no
tenga funciones detalladas en ley o reglamento.
Por ello,
debe darse prevalencia al interés general que conlleva el ejercicio de la
facultad de reestructuración administrativa, orientando a la racionalización
del gasto público y a la eficiencia y eficacia en la gestión pública. En este
caso, ante la imposibilidad del reintegro, el derecho particular del demandante
encuentra satisfacción en el reconocimiento de los salarios dejados de devengar
desde el momento de la supresión del cargo hasta la notificación del acto
administrativo que determine las causas que imposibilitan el reintegro
ordenado. Lo contrario sería mantener indefinidamente una obligación de hacer
que se tornaría irredimible y que desnaturalizaría el objetivo de la supresión
del empleo, como es la racionalización del gasto público...” [26]
Igualmente, y como un
argumento análogo al establecido por el Consejo de Estado, frente a la
imposibilidad física y jurídica del cumplimiento de las decisiones judiciales, la
Sala de Casación Laboral de la  Corte Suprema de Justicia, en Sentencia
No.10157 del 2 de diciembre de 1997, manifestó que
"[e]l Tribunal acierta
cuando sostiene que el cierre total del lugar donde prestaban el servicio los
demandantes hace imposible el reintegro, porque esa es una verdad axiomática.
Más aún, para que una obligación exista es necesario que sea
física y jurídicamente posible, de manera que una persona no puede obligarse por un
acto o declaración de voluntad a cumplir lo imposible y de la
misma manera el juez no puede gravar al demandado, con una decisión judicial
suya, a que cumpla un hecho o un acto materialmente imposible. Cuando el hecho
debido se torna imposible, la obligación original (de dar, hacer o no hacer) se
resuelve en una de indemnizar perjuicios, de modo que lo que jurídicamente
procede es la demanda judicial de los perjuicios".
De lo
anterior se concluye que el principio de decisión en casos análogos al ahora
resuelto ha sido que i) cuando una entidad, obligada a realizar un reintegro
laboral en cumplimiento de un fallo judicial, demuestra adecuada y
suficientemente que no cuenta con un cargo en el cual reintegrar a la parte
actora, y así cumplir con la obligación original consagrada en la parte
resolutiva de la sentencia, no se puede exigir, de forma estricta, la
realización de dicha orden ya que existe una causa real acerca la imposibilidad
física y jurídica de su cumplimiento y, por tanto, no ha de obligarse a la
entidad condenada a hacer lo que le resulta imposible. En consecuencia, ii) el
cumplimiento –que en todo caso debe darse- tendrá lugar a través de un
subrogado –generalmente de tipo pecuniario- que compense los perjuicios que la
imposibilidad de cumplir el fallo judicial causa en el accionante, lo que, en
casos análogos al estudiado, se produce por medio de la indemnización de
perjuicios al accionante o a la persona afectada. iii) Uno de los casos en que
se puede presentar una imposibilidad en el cumplimiento de la decisión judicial
que ordena un reintegro, es aquel en el cual ha sido suprimido el cargo en el
que debe realizarse el reintegro como consecuencia de una restructuración
administrativa y, por consiguiente, resulta imposible crearlo de nuevo o reintegrar
a la persona dentro de algún cargo similar o superior dentro de la misma entidad.
Ante este supuesto de hechos, la jurisprudencia ha aceptado que la satisfacción
al derecho del afectado se lleve a cabo por medio del pago de la indemnización
de perjuicios.
6.- Ahora
bien, frente a la imposibilidad material y jurídica para el cumplimiento del
fallo al que se hace referencia en el presente caso, corrobora la Sala que, de
conformidad con las pruebas que obran en el expediente, el Departamento del
Huila se vio obligado a realizar un programa de saneamiento fiscal y financiero
que permitiera mitigar los problemas económicos del departamento para poder
entrar dentro de los indicadores establecidos por la Ley 617 de 2000 -en la
cual se determinó la categorización para los Departamentos de acuerdo a su
capacidad de gestión administrativa y fiscal conforme a su población e ingresos
corrientes de libre destinación-.[27] Dicho programa se ordenó
mediante el decreto 1167 de 2004[28], en el cual se consideró
que “con el fin de superar la problemática descrita y lograr la
reestructuración planteada, EL DEPARTAMENTO autónomamente decide acometer el
Plan de Ajuste Fiscal que le facilite acceder a los apoyos de la Nación y a los
recursos de crédito de acuerdo a los Decretos 192 y 735 de 2001”.
Dentro del
mismo decreto se determinó, entre otras cosas, que se debía recategorizar al
Departamento del Huila en categoría tercera a partir del 2005[29];
además que era necesario “[a]justar las transferencias a la Asamblea
Departamental teniendo en cuenta que la remuneración de los actuales diputados
de la Asamblea del Huila será aquella vigente al momento de su posesión y las
prestaciones sociales serán las establecidas en la Ley 6°. De 1945 y demás
disposiciones que la adicionen o reformen. La Asamblea Departamental ajustará
su nómina y sus gastos generales conforme a la categoría en la cual quede el
Departamento del Huila.”
Como se
vislumbra de lo trascrito, se decidió que la Asamblea Departamental debía
ajustarse a los porcentajes presupuestales que exigía la tercera categoría y
estableció el monto que se tendría para su funcionamiento. Así, la Asamblea
Departamental del Huila se vio obligada a realizar una reestructuración
administrativa y, en consecuencia, a la supresión de varios cargos dentro de
los cuales se encontraba el que desempeñaba la actora –Auxiliar Administrativa
Código 550, Grado 36-.
La Sala
corrobora lo afirmado por la entidad demandada pues, la Resolución No. 091 del
18 de octubre de 2012[30], por medio de la cual se
adopta el manual de talento humano de la Asamblea Departamental del Huila,
expedido por la mesa directiva de la Asamblea, establece su estructura administrativa;
en este cuerpo normativo se prevé que la misma está compuesta por el
presidente, primer vicepresidente, segundo vicepresidente –cargos ocupados por
quienes ostentan la calidad de diputados de la Asamblea-, secretaria general
–elegido/a por la asamblea para un período de un año- y un auxiliar
administrativo –único cargo de carera administrativa-.
En
consecuencia, la única posibilidad con que contaría la Asamblea Departamental
del Huila para reubicar a la accionante en un cargo igual o superior al ocupado
por ella, se presenta respecto del cargo de auxiliar administrativo. Sin
embargo, dicho cargo no se encuentra vacante, por consiguiente, ordenar el
reintegro de la accionante a dicho cargo implicaría desconocer los derechos de
quien se encuentra ocupando el mismo -ya sea que su nombramiento haya sido en
propiedad (como resultado de un concurso de méritos) o en provisionalidad-.
Adicionalmente,
encuentra la Sala que la entidad demandada emitió las Resoluciones 087[31]
y 106[32] de 2009 en las cuales dio
cuenta de su imposibilidad financiera, física y jurídica para crear el cargo
que permitiera dar cumplimiento a la orden de reintegro laboral de la actora. Dentro
de los argumentos mencionados se afirmó que “los gastos de la Asamblea pasan
de totalizar en el 2003 la suma de $2.839,8 Millones a totalizar $2.406,9
Millones en el 2004 y $1.383,8 Millones en el 2005, con una reducción del
15.24% y 51.27% respectivamente.//Este ajuste, consolidó con la reducción de la
planta de personal, racionalización de los gastos generales entre otros, de tal
forma que permitiera el funcionamiento de esta Corporación para mantenerse
dentro de los máximos legales fijados por el ordenamiento legal.”
En este
sentido, sostuvo que, debido a que el Departamento del Huila pasó a tercera
categoría, se afectó el nivel de transferencias que pasó a “destinar una
transferencia del 60% del total de la remuneración de diputados para atender
los gastos de funcionamiento, a destinar el 25% de la remuneración para atender
los gastos de funcionamiento de la Corporación”
Es pertinente
mencionar que contra dichas resoluciones se interpuso los recursos procedentes
y su solución se de dio dentro de los términos establecidos por la ley.
De todo lo
expuesto, aparece probado en el expediente que i) se llevó a cabo la efectiva
supresión de cargos y que, actualmente, la Asamblea Departamental del Huila se
encuentra imposibilitada para contar con el mismo número de personal con el que
contaba antes; ii) el presupuesto para el funcionamiento de la Asamblea
Departamental fue notablemente reducido ante el desarrollo del programa de
saneamiento fiscal y financiero del departamento; y iii) actualmente la
Asamblea no cuenta con la posibilidad de ampliar el plantel del personal.
Situación que
no se ha modificado desde el año 2009, pues el departamento del Huila
actualmente clasificado como un departamento de tercera categoría, de acuerdo
al artículo 1º del decreto 1295 de 2011 -folios 26 a 28, cuaderno 2-.
Lo anterior
conduce a la Sala a concluir sobre la imposibilidad de la Asamblea para cumplir
la orden original del fallo del juzgado Segundo Administrativo de Neiva; en
consecuencia, no resulta jurídicamente viable obligar a la Asamblea al
reintegro de la tutelante, pues actualmente no existe un cargo en el cual pueda
ser reubicada.
Siendo clara
la imposibilidad del reintegro de la accionante dentro de la planta
administrativa de la Asamblea Departamental del Huila, la acción a seguir, de
conformidad con todo lo expuesto en la presente providencia, corresponde al
pago de la indemnización de perjuicios causados a la actora. Frente a este
asunto, encuentra la Sala que el Departamento del Huila, mediante la Resolución
No. 248 de 2009 “Por la cual se da cumplimiento a un fallo proferido por el
juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva”, procedió a realizar
el pago de la indemnización de perjuicios correspondiente a la tutelante. Ésta
indemnización fue reliquidada por la Resolución 105 de 2010 y, finalmente,
confirmada por la Resolución 680 de 2010[33].
7.- Teniendo
en cuenta todo lo expuesto, considera la Sala que no es desproporcionado considerar
que  el departamento del Huila – Asamblea Departamental dio cumplimiento a la
sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de
Neiva, el 3 de julo de 2009, a través del pago de la indemnización de
perjuicios otorgado a la accionante dentro de las Resoluciones 248 de 2009 y
680 de 2010. Esta forma de cumplimiento no vulneraría el derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia de la señora Castillo Murcia, pues
estaría justificada por la imposibilidad física y jurídica de reubicarla en
dicha entidad.
8.- Por otro
lado, es pertinente mencionar que dadas las especificidades de los elementos
fácticos que rodean el caso concreto de la presente acción de tutela, fue
necesario apartarse de los preceptos estipulados por esta Corporación en los cuales
se ha afirmado que, en casos de imposibilidad de reintegro laboral, la entidad
accionada debe iniciar un proceso ante la jurisdicción correspondiente que
determine si el reintegro resultaba posible o no y, finalmente, establezca la
indemnización a pagar, cuando a ésta haya lugar[34].
En la ocasión referida, la sala Octava de Revisión estudió un caso en el cual
el tutelante reclamaba el cumplimiento de la orden impartida por el Juzgado
Séptimo Laboral del Circuito Bogotá, la que había sido confirmada por la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en la cual se ordenaba el reintegro
del actor dentro de la CAJA DE CRÉDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO EN
LIQUIDACIÓN. La entidad accionada declaró su imposibilidad para proceder al
reintegro en razón a que se encontraba en liquidación. Allí, la Sala afirmó que
“una vez proferida la orden de reintegro contra una entidad, ésta no puede,
aduciendo encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de
la misma mediante la simple expedición de un acto administrativo que declare su
imposibilidad para cumplirla. Debe, entonces, iniciar proceso ordinario ante la
jurisdicción ordinaria laboral para que sea ésta quien determine si el
reintegro efectivamente no resulta posible, atendiendo las actuales
circunstancias en que se encuentra la entidad y, de igual forma, precise la
indemnización para compensar al extrabajador”.
Observa la
Sala que, para el caso en estudio, dicho precedente no resulta aplicable, pues dentro
del acervo probatorio se evidencia con documentos de carácter general y público,
sobre los cuales existe la presunción de legalidad, la veracidad de las razones
dadas por la Asamblea Departamental del Huila en relación a la imposibilidad de
reintegrar a la peticionaria. En este sentido, se reitera, la inexistencia de
una vacante dentro de la Asamblea Departamental del Huila y la imposibilidad de
ampliar la planta del personal de la misma, son obstáculos legales que impiden
el reintegro de la tutelante dentro de la entidad accionada.
9.- Por
último, se descarta la posibilidad de reintegrar a la actora dentro de una
entidad del Departamento del Huila distinta a la Asamblea Departamental
–pretensión incluida en la acción interpuesta-, pues la orden impartida por el Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Neiva, dentro del fallo de nulidad y
restablecimiento del derecho del 3 de julio de 2009, se dirigió al “DEPARTAMENTO
DEL HUILA- ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL HUILA”, quiere decir que es la
Asamblea la obligada a dar cumplimiento a la orden judicial, siendo mencionado
el Departamento por ser el ente con personería jurídica dentro del cual se
engloba la Asamblea. En consecuencia, para la Sala no cabe duda que la única entidad
obligada a dar cumplimiento de la orden emitida es la Asamblea Departamental
del Huila, lo que hace inviable la pretensión de la actora.
De
conformidad con todo lo expuesto, la Sala negará el amparo solicitado.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la
sentencia de tutela proferida el treinta y uno (31) de agosto de dos mil doce
(2012) por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo
del Huila por las razones expuestas en la presente providencia.
Segundo.- LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARIA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Folios 35- 44, cuaderno 2.
[2] Folio 108, cuaderno principal.
[3] Folios 108-110, cuaderno principal.
[4] Folios 29-32, cuaderno 3.
[5] Folios 39-43, cuaderno 3.
[6] Folios 44-46, cuaderno 3.
[7] Folios 55-61, cuaderno 3.
[8] Folios 62-64, cuaderno 3.
[9] Folios 70-76, cuaderno 3.
[10] Folios 77-86, cuaderno 3.
[11] Folios 62-64, cuaderno principal.
[12] Folios 66-76, cuaderno principal.
[13] Folios 83-95, cuaderno principal.
[14] Folios 99-107, cuaderno principal.
[15] Folios 116-118, cuaderno principal.
[16] Folios 46-67, cuaderno 2.
[17]“CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante.”  (…)
[18] Sentencia T-631 de 2003. De igual forma se ha tenido un
argumento similar como en la T-096 de 2008, T-832 de 2008, T-657 de 2011,T- 134
de 2012, T-047 de 2013, entre otras.
[19] Ver entre otras, sentencia T-323 de 2005, T-395 de
2001, T-084 de 1998.
[20] Reiterado en sentencias T-962 de 2001; T-882 de 2003;
T-599 de 2004; T-360 de 2007; y T-937 de 2007, entre otras.
[21]         Cfr. Caso Barrios Altos. Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso “La Última Tentación de
Cristo” (Olmedo Bustos y otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso Suárez Rosero. Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso Caballero Delgado y Santana. Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Garrido y Baigorria.
Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Blake. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Benavides Cevallos. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros). Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Loayza Tamayo. Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Cantoral Benavides. Cumplimiento
de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Bámaca Velásquez. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
de la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso Castillo Páez. Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso del Tribunal Constitucional. Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; y Caso Hilaire, Constantine y
Benajmin y otros. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero.
[22] Hornsby
v. Greece judgment of 19 March 1997, ECHR, Reports of Judgments and Decisions
1997-II, para. 40; y cfr.
Antonetto c. Italie, no. 15918/89, para. 27, CEDH, 20 juillet 2000; e Immobiliare Saffi v. Italy [GC], no.
22774/93, para. 63,
ECHR, 1999-V.  [Versión
Oficial: “[…] that right would be illusory if a Contracting State’s domestic legal system allowed a final, binding judicial decision to remain inoperative
to the detriment of one party. […]  Execution of a judgment given by any court
must therefore be regarded as an integral part of the ‘trial’ […]”]. Citado por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo v. Panamá, op. Cit.,
párrafo 81.
[23] Véase también en sentencias como la T-570 de 2006, T-971 de 2006, T-645 de 2009, entre otras.
[24] Frente a la procedencia de la acción de tutela, sin
necesidad de haber agotado los mecanismos ordinarios, en los casos en los
cuales se solicita el cumplimiento de una obligación de hacer  véase en
sentencias como la T-631 de 2003, T-096 de 2008, T-832
de 2008, T-657 de 2011, T- 134 de 2012, T-047 de 2013, entre otras.
[25] La primera instancia del proceso ejecutivo fue
resuelta por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva
el 7 de septiembre de 2011. (Folios 70-76, cuaderno 3)
La segunda instancia correspondió a la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila quien emitió su
fallo el 9 de mayo de 2012. (Folios 77-86, cuaderno 3)
[26] Concepto de 12 de Octubre de 2000 (Radicación núm.
1.302) citado en la sentencia con radicación número
41001-23-31-000-2001-1437-01(AC) del 7 de marzo de 2002.
[27] Lo mencionado consta en los siguientes decretos
expedidos por la Gobernación del Huila: Decreto 1295 de 2011 “Por el cual se
fija la categoría del Departamento del Huila para la vigencia del 2012” y en donde se decretó que el Departamento del Huila correspondía a TERCERA CATEGORÍA.
Decreto No. 1186 de 2004 “por el cual se categoriza al Departamento del
Huila para la vigencia del 2005” en el cual se estableció en TERCERA
CATEGORÍA al Departamento del Huila.
Decreto 1167 de 2004 “por el cual se adopta el
Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero del Departamento del Huila”
[28] Folios
35-44, cuaderno 2.
[29] En concordancia con lo ordenado, la Gobernación del Huila expidió el Decreto 1186 de 2004 en el cual se decretó: “ARTICULO
PRIMERO.- Establecer en Tercera Categoría al Departamento del Huila para el año
2005”
[30] El
Manual de Talento Humano de la Asamblea Departamental del Huila se puede encontrar en su página web con la siguiente
dirección:
http://www.huila.gov.co/documentos/2012/asamblea/manual%20talento%20humano.pdf
[31] Folios 29-32, cuaderno 3.
[32] Folios 39-43, cuaderno 3.
[33] Concluyendo de esta forma con un pago de doscientos
ochenta y seis millones setenta y tres mil trescientos cuarenta y nueve pesos
($286.073.349) más la reliquidación de dieciséis millones setecientos cuarenta
y tres mil cuatrocientos cuarenta pesos ($16.743.440).
[34] Sentencia
T-323 de 2005. En el mismo sentido, pueden consultarse las sentencias T-1020 de
1999 y T-272 de 2008.