C-540-96
Sentencia C-540/96
Sentencia
C-540/96
PROYECTO DE LEY
EN MATERIA TRIBUTARIA-Procedencia
de iniciativa legislativa
La afirmación de
que todos los proyectos referidos a los asuntos tributarios deben partir de la
iniciativa del Presidente carece de fundamento.
DEBER DE
TRIBUTACION-Naturaleza
Constitucionalmente
le corresponde a todas las personas pagar impuestos, de acuerdo con sus
posibilidades económicas. Para que ello se cumpla debe diseñarse un sistema
tributario.
CONTROL DE
EVASION TRIBUTARIA-Facultad
compartida
La potestad
reglamentaria que pueda tener el Gobierno en esta precisa materia, se supedita
a la ley, máxime si se tiene presente que la función de recaudación y
administración de rentas se realiza “de acuerdo con las leyes”. Estas dos ramas
del Poder Público  pueden entrar a dictar normas para combatir la evasión, con
la salvedad de que el Presidente de la República, en el espacio que la ley deja
al reglamento, naturalmente debe respetar tanto la órbita de acción exclusiva
del Poder Legislativo como las regulaciones que en este campo haya dictado.
Esta visión de la complementariedad de las dos ramas está en consonancia con la
nueva concepción acerca de la relación entre los poderes públicos, la cual ya
no parte de una separación tajante entre las funciones de cada uno, sino que
apunta hacia una colaboración armónica entre ellos.
PLAN ANTIEVASION
EN MATERIA ADUANERA
Referencia:
Expediente D-1266
Actor: Rosa Elvira
Martínez León
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 147 a 158 de la Ley 223 de 1995
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Octubre dieciséis (16) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Aprobado por Acta Nº
48
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad de los artículos 147 a 158 de la Ley 223 de 1995, “Por la
cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones".
I. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
Ley 223 de 1995
(20 de Diciembre)
Por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
CAPITULO V
PLAN DE CHOQUE CONTRA LA EVASION
ARTICULO 147.
Plan de choque contra la evasión
Anualmente la
Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales deberá presentar para la aprobación
del Ministro de Hacienda y Crédito Público el plan antievasión que comprenda la
fiscalización tributaria y aduanera a más tardar el 1 de Noviembre del año
anterior al de su ejecución.
Este plan debe
seguir los criterios señalados en la presente ley y señalará los objetivos
recaudatorios perseguidos, los cuales deben cubrir los señalados en la ley de
presupuesto.
El plan de
fiscalización 1996 deberá ser presentado a más tardar el 30 de enero de 1996.
ARTICULO 148.
Aprobación y seguimiento del plan.
El plan anual
antievasión será presentado dentro del mes siguiente a la fecha establecida en
el anterior artículo ante la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera,
para sus observaciones, concepto y seguimiento. Oído el concepto de la comisión
y efectuados los ajustes que sean del caso, el Ministro procederá a su
aprobación.
ARTICULO 149.
Evaluación del plan.
La Comisión Mixta
de Gestión Tributaria y Aduanera emitirá en el primer trimestre de cada año, un
concepto evaluativo sobre los resultados del plan anual antievasión del año
inmediatamente anterior.
La comisión dará
a conocer a la opinión pública dicho concepto evaluativo, informando los
resultados alcanzados por la ejecución del plan anual en la lucha contra la
evasión y el contrabando.
El 15 de Abril de
cada año el Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará ante las
comisiones terceras del Congreso de la República la evaluación de la ejecución
del plan antievasión del año anterior, anexando el concepto evaluativo de la
Comisión Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera.
ARTICULO 150.
Criterios del plan anual antievasión en materia tributaria.
El plan anual de
fiscalización comprenderá la realización de programas de gestión y programas de
control integral. La acción de fiscalización en materia tributaria, se
destinará prioritariamente a los programas de gestión de que trata el inciso
anterior y a la fiscalización de aquellos contribuyentes que evaden sus
impuestos presentando inexactitud en sus declaraciones tributarias, mediante la
omisión de ingresos, la creación de gastos inexistentes o cualquier otra forma
de evasión establecida por la Administración, determinados por índices de
auditoría, cruces de información o denuncias.
ARTICULO 151.
Alcance del plan anual antievasión en materia tributaria.
De los recursos
humanos para la fiscalización en materia tributaria, la administración
destinará como mínimo un 30% a los programas de gestión definidos como
prioritarios, los cuales deben comprender al menos el 70% de las acciones de
fiscalización que realice la administración.
El plan de
fiscalización en materia tributaria tiene como objetivo realizar un número no
inferior a 120.000 acciones en 1996, a 150.000 en 1996, a 150.000 en 1997 y a
200.000 en 1998 y en adelante deberán desarrollar un número de acciones
equivalente como mínimo al 20% del número de contribuyentes declarantes.
ARTICULO 152.
Criterios del plan anual antievasión en materia aduanera.
Las autoridades
encargadas del control aduanero, con auxilio de la fuerza pública, establecerán
un control directo a los sitios de almacenamiento, distribución y venta de
mercancías de contrabando, así como las rutas utilizadas para tal fin. Mientras
persista tal actividad, los programas de fiscalización se aplicarán siguiendo
las prioridades de detectar los contrabandistas en los sitios de ingreso de
mercancías o de distribución y venta de las mismas, así como su movimiento y
operación económica.
La administración
aduanera debe destinar al menos un 20% de los recursos humanos para el control
e investigación económico del contrabando.
ARTICULO 153.
Comisión antievasión
La Comisión
Nacional Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera de que trata el artículo 75 del
decreto 2117 de 1992, estará integrada por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público o su delegado quien la presidirá, el Director de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el Subdirector de Fiscalización y tres representantes del Consejo
Nacional Gremial, nombrados por el mismo.
La Comisión se
reunirá mensualmente o por convocatoria especial del Ministro de Hacienda y
Crédito Público del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales o por dos de sus
miembros.
ARTICULO 154.
Financiación del plan
El Gobierno
propondrá al Congreso de la República en el proyecto de ley de presupuesto, una
apropiación específica denominada “financiación plan anual antievasión” por una
cuantía equivalente a no menos del 10% del monto del recaudo esperado por dicho
plan. Estos recursos adicionales de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, serán clasificados como inversión.
Con estos
recursos, la administración tributaria podrá contratar supernumerarios, ampliar
la planta y reclasificar internamente sus funcionarios. Igualmente se podrán
destinar los recursos adicionales a la capacitación, compra de equipo,
sistematización, programas de computo y en general todos los gastos necesarios
para poder cumplir cabalmente con lo estatuido en el presente capítulo.
Para 1996 el
gobierno propondrá la modificación presupuestal, según fuera del caso, para dar
cumplimiento a lo establecido en la presente ley.
ARTICULO 155.
Centro Unificado de Información Económica.
La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, conformará un Centro Unificado de Información
Económica para la fiscalización, dentro del año siguiente a la entrada en
vigencia de la presente ley.
El Centro
Unificado de Información Económica contendrá la información del propio
contribuyente, la de terceros, bancos y otras fuentes que reciba de acuerdo con
las normas legales y la que requiera por parte de organismos o personas
privadas u oficiales, tales como: oficinas de catastro departamentales o
municipales, tesorerías, Cámara de Comercio, Notarías, Instituciones
Financieras, Fondos, Instituto de los Seguros Sociales y demás entidades,
quienes deberán entregarla de acuerdo con las especificaciones que se
establezcan.
El Centro
Unificado de Información Económica deberá suministrar a cada una de las
entidades territoriales los resultados de los cruces de información que obtenga
en lo que a cada uno corresponda.
ARTICULO 156.
Acción conjunta.
Las autoridades
tributarias nacionales y las municipales o distritales, podrán adelantar
conjuntamente los programas de fiscalización. Las pruebas obtenidas por ellas
podrán ser trasladadas sin requisitos adicionales.
ARTICULO 157.
Programas de capacitación. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
desarrollará una tarea pedagógica dirigida a escuelas y colegios para crear en
el país una cultura tributaria a fin de educar al ciudadano en el deber
constitucional de contribuir a las cargas públicas.
ARTICULO 158.
Informes del Plan antievasión.
Con base en el
informe previsto en el artículo 149 de esta ley, las Comisiones analizarán el
cumplimiento de metas, las metas del año siguiente e informarán a las
plenarias, que aprobarán o rechazarán, con posibilidad de solicitar moción de
censura para el Ministro y responsabilidad política para el Director de la
DIAN.
PARAGRAFO. El
primer informe del Plan Antievasión deberá ser presentado el 30 de Junio de
1996”.
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 223 de 1995, publicada en el Diario Oficial No. 42.160
de diciembre 20 de 1995.
2. La ciudadana Rosa
Elvira Martínez León demandó la inconstitucionalidad de los artículos 147 a 158
de la Ley 223 de 1995,  por considerarlos violatorios de los artículos 113,
136, numeral 1, 150, numeral 11, 154, y 189, numeral 20, de la Constitución
Política.
3. Mediante escrito
fechado el 18 de junio de 1996, el Procurador General de la Nación rindió el
concepto de rigor de conformidad con el artículo 242-2 de la Constitución.
4. Cargos e
intervenciones
Para una mayor claridad
expositiva se señalará, en primer lugar, el cargo formulado contra la norma
acusada. En segundo término, se sintetizarán los argumentos de los
intervinientes y del Ministerio Público concernientes a dicho cargo.
La demandante
manifiesta que la expedición de normas dirigidas al control de la evasión
tributaria es tarea exclusiva del Presidente de la República, de acuerdo con el
numeral 20 del artículo 189 de la Constitución, el cual expresa que le
corresponde al Presidente de la República "velar por la estricta
recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su
inversión de acuerdo con las leyes". Considera que esta regla no se
respetó en este caso, puesto que el Congreso, dentro del trámite del proyecto
de ley que se convertiría en la Ley 223 de 1995, introdujo una serie de
artículos destinados a construir una estrategia para perseguir la evasión de
los impuestos.
Manifiesta el
Procurador General de la Nación (e) que la demanda se fundamenta "en
sostener que el legislador no tenía iniciativa legislativa sobre la materia
propuesta [el plan de choque contra la evasión]". Recuerda que el artículo
154 de la Constitución determina los casos en que los proyectos de ley son de
iniciativa exclusiva del Ejecutivo. Luego, afirma que el proyecto de ley fue
presentado por el Ejecutivo, pues correspondía a asuntos de estirpe tributaria,
y que el Congreso, durante el debate del proyecto y haciendo uso de la
atribución  que le otorga el mismo artículo 154, en su párrafo tercero, le hizo
una serie de modificaciones, entre las cuales se encuentran las referidas al
plan de choque contra la evasión. Al respecto dice la Vista Fiscal: "El
Congreso por intermedio de sus Cámaras modificó el proyecto original del
Gobierno respetando su derecho a formular una propuesta fiscal, sin que ello
signifique una intrusión en la iniciativa legislativa que la Carta ha deferido
en asuntos impositivos al Ejecutivo". Afirma, además, que el legislador
modificó el articulado del proyecto sin alterar su esencia, y "con el
único y exclusivo propósito de complementar los fines que se había trazado el
Gobierno Nacional en la lucha contra la evasión".
Concluye que en el
caso bajo estudio se había presentado "una colaboración armónica entre los
dos poderes, al punto que el legislador descifró el querer de la administración
y vino a completar su propuesta legislativa de controlar la evasión fiscal, con
la inclusión, entre otras, de las disposiciones atacadas, modificaciones que
fueron aceptadas tácitamente por el Ejecutivo quien en ningún momento las
consideró inconvenientes o superfluas, ni mucho menos las objetó". Con
base en todo lo anterior, aboga por la declaratoria de exequibilidad de todos
los artículos demandados.
Doris Pinzón Amado,
actuando como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino mediante escrito presentado el día 16 de mayo de 1996. Manifiesta que
"si bien es cierto que la división de funciones hace parte de la
organización de un Estado también lo es el hecho de que la misma no debe
entenderse como una separación absoluta, sin ningún canal de comunicación como
se previó en sus inicios". También asevera que el Congreso, en virtud de
la cláusula general de competencia, tiene facultad de entrar a legislar sobre
todas las materias que pueden ser regladas por el Estado, a no ser que la
Constitución le haya brindado exclusividad a una autoridad pública determinada
sobre alguna materia. Y en relación con el caso concreto, advierte que "si
bien corresponde al ejecutivo velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos, ello debe hacerlo conforme a
la ley pues no pueden administrarse rentas no reguladas en la misma". Añade
que la lucha contra la evasión y la elusión debe ser librada tanto por el
Gobierno como por el  Legislador, de acuerdo a la colaboración armónica que
debe existir entre los diferentes órganos del Estado, y enfatiza que
"pretender que el legislador se margine de intervenir en este ramo es
dejar la materia sin piso jurídico, pues no es el gobierno el llamado a
regularla, sino a ejercer las leyes expedidas en tal sentido". Concluye
con la solicitud de que los artículos demandados sean declarados
constitucionales, en razón de que la intervención del Congreso estuvo
fundamentada en la cláusula general de competencia y de que a él le está
permitido introducir modificaciones a los proyectos de ley, así estos sean de
iniciativa del Gobierno.
Manuel Avila Olarte
intervino en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, mediante memorial presentado el día 16 de mayo de 1996. Aboga también
por la exequibilidad de las normas demandadas. Manifiesta que las competencias
del Congreso detalladas en el artículo 150 de la Constitución  no son
taxativas, sino enunciativas, pues en el Congreso reposa la cláusula general de
competencia. Con respecto a las normas sobre recaudo de las rentas afirma que
no es éste un tema de competencia exclusiva del Ejecutivo, sino que lo que
existe es una competencia compartida que desarrolla plenamente el principio de
la colaboración armónica de las ramas del poder público. Insiste en que la
separación absoluta de las ramas del poder público ya ha sido relativizada
dentro de la teoría constitucional. Considera que para que en el caso concreto
de la lucha contra la evasión se violara la órbita de competencia del Ejecutivo
sería necesario que el Legislativo se arrogara la función de recaudar las rentas
y caudales públicos, cosa que no estaría sucediendo, pues "el recaudo
respectivo lo lleva a cargo el Gobierno Nacional, dentro de los parámetros
generales que señale la ley". Finaliza con la aseveración de que "si
el legislador establece las reglas acerca del ingreso de las rentas pública -
vía, por ejemplo, el establecimiento del sistema tributario -, es lógico que
también haga lo propio respecto de los mecanismos para lograr la efectiva
percepción de las mismas".
FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda en los términos del artículo
241-4 de la Constitución Política.
El problema
planteado
2. Se trata de
determinar si la expedición de  medidas contra la evasión tributaria le
corresponde de manera exclusiva al Presidente de la República o si, por el
contrario, tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo se desempeñan de
manera concurrente en este campo.
La iniciativa
legislativa en materia de control de la evasión tributaria
3. En la
intervención de la Vista Fiscal se manifiesta que la iniciativa legislativa en
todo lo relacionado con la materia impositiva reside en el Presidente de la
República, incluyendo los aspectos relativos al control de la evasión
tributaria. Esta afirmación se fundamenta en el inciso segundo del artículo 154
de la Constitución, en el cual se señala que "sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del
artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado o empresas industriales y comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales".
De acuerdo con la
Procuraduría, "el 'iter legis' de la Ley 223 de 1995 comenzó gracias al
ejercicio de la iniciativa legislativa radicada en cabeza del Ejecutivo al
tenor de lo dispuesto por el artículo 154 de la C.P., como quiera que el
proyecto de ley se refería a asuntos de estirpe tributaria". Sin embargo,
una lectura atenta del artículo 154 no permite llegar a la conclusión de que
todos los proyectos de ley  en materia tributaria deben ser de iniciativa del
Ejecutivo. Por ejemplo,  el numeral 12 del artículo 150, que es la norma
tributaria por excelencia en cuanto autoriza al Congreso a "establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley", no se encuentra
contemplado dentro de los casos mencionados en el inciso antes citado. En
realidad, en el texto reproducido únicamente el punto relacionado con las leyes
que "decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales"
está referido directamente al campo impositivo. En los demás casos, los asuntos
tributarios sólo son elementos que han de tenerse en cuenta en el momento de
presentarse el proyecto de ley, tal como ocurre cuando ha de aprobarse el plan
nacional de desarrollo o de expedirse el presupuesto.
Así, pues, la
afirmación de que todos los proyectos referidos a los asuntos tributarios deben
partir de la iniciativa del Presidente carece de fundamento.
Estado Social de
Derecho y tributación
4. En el Estado
Social de Derecho se parte de la base de que la organización estatal tiene la
obligación de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de las
personas. El Estado de Derecho buscaba asegurar las libertades de los
ciudadanos a través de fórmulas como la separación de los poderes, la
obligación de la administración de actuar de acuerdo con la ley y la
consagración de derechos como la libertad personal, la libertad de confesión y
de opinión, la libre asociación y  la propiedad. Pero esta concepción acerca
del papel del Estado en la sociedad se originaba en la creencia de que existía
una relativa igualdad entre las personas, convicción que la realidad se
encargaría prontamente de desmontar. De allí que surgiera el modelo del Estado
Social de Derecho, en el cual el Estado no solamente está obligado al respeto
de las libertades de las personas, sino que además tiene que intervenir dentro
de las actividades de la sociedad para contrarrestar las desigualdades
existentes y asegurarle a los asociados un mínimo nivel de vida y de
oportunidades, en cumplimiento de la prescripción constitucional de la
igualdad.
La Constitución
colombiana acogió el modelo del Estado Social de Derecho en sus artículos 1° y
2°. Quizás son los artículos 334 y 366 de la Carta los que mejor expresan lo
que significa en concreto la conversión del Estado colombiano en un Estado
Social de Derecho. Así, el artículo 334 dispone:
"La dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato
de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en
la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación del ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendrá
para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas,
en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos...".
Por su parte, el
artículo 366 consagra que "el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será
objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable...".
5. Pero para que el
Estado pueda satisfacer todas las expectativas que están depositadas en él ha
de contar con los recursos necesarios. Si bien la actividad estatal ha
requerido siempre, para efectos de poder mantenerse en funcionamiento, de los
ingresos tributarios, la dimensión de  los recursos financieros que exige la
adecuada prestación de los servicios a los asociados - que se deriva de la
condición social de nuestro Estado -, hace ahora más necesario que nunca
reflexionar a profundidad  acerca de los métodos más eficaces para lograr el
debido recaudo de los créditos fiscales.
6. Lamentablemente,
la cultura política de los colombianos - entendiendo por ella los valores,
actitudes y comportamientos que condicionan la manera de actuar de las personas
frente a las instituciones políticas y sociales - ha favorecido una tendencia a
evadir las obligaciones tributarias. Esta censurable proclividad reduce la
eficacia del Estado social de derecho y erosiona la exigibilidad de los deberes
de solidaridad.
7. En la doctrina se
diferencia básicamente entre dos formas de soslayar las obligaciones
tributarias para con el Estado, a saber, la evasión y la elusión tributarias.
En la sentencia C-015 de 1993 esta Corte se ocupó con la definición de estos
términos. En aras de la claridad conceptual es importante reproducir los apartes
pertinentes:
"El ahorro
fiscal es una forma legítima de minimizar la carga fiscal. El contribuyente
asume un comportamiento - vgr. abstenerse de consumir un producto determinado -
gracias al cual consigue soslayar la obligación tributaria, colocándose en un
campo no regulado e indiferente para el Legislador.
"La evasión,
por el contrario, supone la violación de la ley. El contribuyente, no obstante
estar sujeto a una específica obligación fiscal, por abstención (omisión de la
declaración de renta, falta de entrega de los impuestos retenidos, ocultación
de información tributaria relevante etc.) o comisión (transformaciones ilícitas
en la naturaleza de los ingresos, inclusión de costos y deducciones ficticias,
clasificación inadecuada de partidas, subvaloración de activos, etc.) evita su
pago.
"Dentro del
concepto genérico de la evasión fiscal, suele considerarse comprendido el
fraude fiscal, consagrado expresamente como delito en otros ordenamientos.
Generalmente, su configuración exige como ingrediente esencial, la intención
del contribuyente de evadir el pago de sus obligaciones fiscales, la cual se
infiere concretamente de sus propias acciones o deliberadas abstenciones
(comportamiento premeditado).
"La elusión
fiscal, en el plano terminológico y normativo, es objeto de discusión. A ella
suelen remitirse las diferentes técnicas y procedimientos de minimización de la
carga fiscal, que no suponen evasión en cuanto se dirigen a evitar el
nacimiento del hecho que la ley precisa como presupuesto de la obligación
tributaria. Algunos consideran que la elusión, a diferencia, de la evasión,
representa una violación indirecta - admisible en algunos casos e inadmisible
en otros (cuando se abusa de las formas jurídicas para evitar o reducir la
carga fiscal) - de la ley tributaria. De otra parte, lo que distingue a la
elusión fiscal del ahorro fiscal, es la colocación del contribuyente en áreas
de comportamiento y de actividad no indiferentes para el legislador, pero
deficientemente reguladas por éste o no comprendidas de manera efectiva por sus
normas".
8. La magnitud del
problema colombiano en materia de evasión y elusión tributarias la ilustran los
datos presentados en el anexo N° 1 de la exposición de motivos realizada por el
ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. Guillermo Perry, para el proyecto
de ley "por la cual  se expiden normas de racionalización tributaria y se
dictan otras disposiciones". Se dice allí:
"La evolución
que en el período 1990-1993 presenta la evasión-elusión tributaria, puede
puntualizarse de la siguiente forma, a partir de las estimaciones de la DIAN:
"1. La pérdida
de recaudo en los impuestos en Colombia es significativa. En el año 1992
alcanzó la suma de $1.166.687 millones equivalentes al 3.48% del PIB y a 29.86%
del recaudo potencial, la magnitud del fenómeno se acentúa en 1993, con
$1.749.413 millones correspondientes a 32.25% de los impuestos y 4.12 puntos
del PIB.
"Teniendo en
cuenta que la evasión promedio para el período 1990-1993 es de 3.34% puntos del
PIB, se estima que para cada año la Administración Tributaria dejó de percibir
recursos por valor de $1.833.540 millones a precios de 1995, para un total de
$7.334.159 millones en los cuatro años.
"2. En materia
de Impuesto sobre la Renta, el Fondo Monetario Internacional realizó sus
propias estimaciones sobre evasión. Según estos resultados la evasión-elusión
de este tributo se habría situado alrededor del 26% del impuesto potencial para
el año 1991, para el mismo año los cálculos de la DIAN muestran un porcentaje
de 30.5.
"Las últimas
estimaciones de la DIAN (1993) sugieren que en términos relativos, la evasión
del impuesto de renta se ha mantenido alrededor del 31% del recaudo potencial,
con una participación en el PIB de 2.45%.
"3. Las
estimaciones sobre evasión-elusión en el IVA efectuadas por la DIAN, indican
que en 1993 el Estado habría dejado de percibir por este fenómeno cerca de
$708.417 millones, que representan 1.67% del PIB y 34.27% del recaudo
potencial. Aunque la dinámica de la evasión-elusión ha sido irregular durante
el período 1990-1993, puede afirmarse que la pérdida del recaudo es
significativa y que en promedio su magnitud se sitúa en 1.17% del PIB, y en
30.9% del recaudo potencial. Esto se traduce a precios de 1995 en una reducción
anual del recaudo equivalente a $642.288 millones”.
La regulación
normativa del deber de tributación
9. La Constitución
de 1991 incluye una extensa lista de derechos de los ciudadanos, pero también
establece que éstos tienen deberes para con el Estado y la sociedad. En el
artículo 95 se dispone que "el ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades". Entre los
deberes de la persona y del ciudadano que se enumeran en el mismo artículo se
contempla el de "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones
del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad" (numeral 9).
Es claro, pues, que
constitucionalmente le corresponde a todas las personas pagar impuestos, de acuerdo
con sus posibilidades económicas. Para que ello se cumpla debe diseñarse un
sistema tributario, el cual, como lo  dijo esta Corporación en su sentencia
C-015 de 1993, "en el Estado Social de Derecho es el efecto agregado de la
solidaridad de las personas, valor constitucional fundante (C.P. art. 1°) que
impone a las autoridades la misión de asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales de los particulares (C.P. art. 2°)".
10. A partir de la
premisa anterior y del reconocimiento de las graves consecuencias que tienen
las cifras sobre evasión y elusión tributarias en el país para el cumplimiento
de las obligaciones y responsabilidades del Estado,  ha de dilucidarse ahora
cuál es el órgano facultado para regular el deber de tributación consagrado en
la Constitución Política.
La actora manifiesta
que es tarea exclusiva del Presidente de la República dictar las normas acerca
del control de la evasión tributaria, por cuanto la Constitución dispone que a
él le corresponde "velar por la estricta recaudación y administración de
las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las
leyes" (art. 189, numeral 20). La pregunta que ha de resolverse es si la
atribución contenida en ese precepto conlleva una potestad exclusiva del Ejecutivo
en materia de control de la evasión tributaria.
Una lectura rápida y
aislada del texto podría conducir a la conclusión a que llega la demandante.
Sin embargo, un análisis más detenido lleva a otro resultado. En efecto, si el
Congreso es la única rama del Poder Público autorizada para crear impuestos y,
además, en materia normativa es la titular de la cláusula general de
competencia, ¿por qué no ha de poder establecer normas que garanticen el
adecuado recaudo de esos tributos, máxime si se tiene en cuenta que las cargas
impositivas son establecidas para el cumplimiento de determinados fines
estatales y que, en consecuencia, los representantes de la voluntad popular
deben responder ante sus electores por el buen desarrollo de dichos objetivos,
lo que a su turno depende de la existencia de efectivos mecanismos de cobro y
pago de las contribuciones fiscales?.
11. El numeral 22
del artículo 189 de la Constitución Política no se puede interpretar en el
sentido de asignarle al Presidente la atribución exclusiva de regular todo lo
relacionado con el control de la evasión tributaria. La potestad reglamentaria
que pueda tener el Gobierno en esta precisa materia, se supedita a la ley,
máxime si se tiene presente que la función de recaudación y administración de rentas
se realiza “de acuerdo con las leyes” (C.P. art., 189-20). Ello significa que
estas dos ramas del Poder Público  pueden entrar a dictar normas para combatir
la evasión, con la salvedad de que el Presidente de la República, en el espacio
que la ley deja al reglamento, naturalmente debe respetar tanto la órbita de
acción exclusiva del Poder Legislativo como las regulaciones que en este campo
haya dictado. Esta visión de la complementariedad de las dos ramas está en
consonancia con la nueva concepción acerca de la relación entre los poderes
públicos, la cual ya no parte de una separación tajante entre las funciones de
cada uno, sino que apunta hacia una colaboración armónica entre ellos, tal como
lo estipula el artículo 113 de la Carta Política.
Centro Unificado
de Información Económica
12. El artículo 155
dispone la creación de un centro de recolección de datos que servirá de punto
de apoyo para la tarea de fiscalización del debido cumplimiento de las
obligaciones tributarias. El artículo señala que dicho centro, a cargo de la
DIAN, contendrá la información del propio contribuyente, la de terceros y
bancos y que, además, podrá solicitar la colaboración de las Cámaras de
Comercio, las instituciones financieras, las notarías, el Instituto de los
Seguros Sociales, etc.
El artículo en
mención no hace diferencias en cuanto a la información que puede ser exigida y
archivada por el centro. De ahí que sea importante precisar que los datos que
se recogen deberán ser estrictamente de índole financiera y fiscal. Resulta
lógico que la entidad administrativa encargada de velar por el adecuado recaudo
de los tributos  tenga acceso a los datos financieros de las personas. Sin
embargo, informaciones referentes a otras materias, en especial aquéllas
pertenecientes al ámbito de la vida privada de los contribuyentes, resultan
ajenas a la actividad de la administración en materia tributaria y, por tanto,
mal pueden ser objeto de seguimiento y archivo.
Por lo demás, debe
tenerse en cuenta que el derecho fundamental a la intimidad sustrae del
conocimiento de terceros - trátese de la Administración o de los particulares
-, asuntos que por sus connotaciones y características interesan exclusivamente
al ámbito de reserva del individuo. El núcleo esencial del derecho a la
intimidad se vería vaciado si, en aras de conocer datos financieros, se
permitiera a la Administración  inmiscuirse en la órbita privada del individuo.
Los asuntos que
pertenecen por esencia a la esfera privada han sido señalados por la Corte de
manera clara, en su fallo de tutela  SU 82 de 1995 (M.P. Jorge Arango Mejía),
en el que se precisaron las materias que pueden ser incluidas en bancos de
datos de entidades crediticias:
"La primera
pregunta que surge al intentar el análisis de este asunto, es ésta: ¿la
conducta de una persona en lo tocante al cumplimiento de sus obligaciones con
los establecimientos de crédito y con el comercio, es asunto que sólo pertenece
a su fuero íntimo, desprovisto, por lo mismo, de implicaciones sociales? ¿O,
por el contrario, es algo que forma parte de su comportamiento social, sobre lo
cual los demás miembros de la comunidad, especialmente los dedicados a la
concesión de créditos, tengan eventualmente el derecho a recibir información?.
"Cuando el
artículo 15 de la Constitución consagra el derecho a la intimidad personal y
familiar, es evidente que ampara, en primer lugar, aquello que atañe solamente
al individuo, como su salud, sus hábitos o inclinaciones sexuales, su origen
familiar o racial, sus convicciones políticas y religiosas. Ampara, además, la
esfera familiar, lo que acontece en el seno de la familia, que no rebasa el
ámbito doméstico.  Nadie extraño tiene, en principio, por qué conocer cómo
discurre la vida familiar.  Sólo en circunstancias anormales, y precisamente
para volver a la normalidad, el Estado, por ejemplo, interviene, y
temporalmente el derecho a la intimidad familiar debe ceder frente a otro
superior.
"Al respecto,
el autor Eduardo Novoa Monreal, hace el siguiente "recuento empírico"
sobre las actividades, situaciones y fenómenos pertenecientes a la vida
privada:
'a] ideas y
creencias religiosas, filosóficas, mágicas y políticas que el individuo desee
sustraer del conocimiento ajeno;
'b] aspectos
concernientes a la vida amorosa y sexual;
'c] aspectos no
conocidos por extraños de la vida familiar, especialmente los de índole
embarazosa para el individuo o para el grupo;
'd] defectos o
anomalías físicos o psíquicos no ostensibles;
'e] comportamiento
del sujeto que no es conocido de los extraños y que de ser conocido originaría
críticas o desmejoraría la apreciación que éstos hacen de aquél;
'f] afecciones de la
salud cuyo conocimiento menoscabe el juicio que para fines sociales o
profesionales formulan los demás acerca del sujeto;
'g] contenido de
comunicaciones escritas u orales de tipo personal, esto es, dirigidas
únicamente para el conocimiento de una o más personas determinadas;
'h] la vida pasada
del sujeto, en cuanto pueda ser motivo de bochorno para éste;
'i] orígenes
familiares que lastimen la posición social y,  en igual caso, cuestiones
concernientes a la filiación y a los actos de estado civil;
'j] el cumplimiento
de las funciones fisiológicas de excreción, y hechos o actos relativos al
propio cuerpo que son tenidos por repugnantes o socialmente inaceptables
(ruidos corporales, intromisión de dedos en cavidades naturales, etc.);
'k] momentos penosos
o de extremo abatimiento; y,
'j] en general, todo
dato, hecho o actividad personal no conocidos por otros, cuyo conocimiento por
terceros produzca turbación moral o psíquica al afectado (desnudez, embarazo
prematrimonial).
'Con lo anterior
hemos tratado de presentar la más amplia gama de hechos, relaciones y fenómenos
que normalmente un sujeto tiene el derecho a ocultar al conocimiento de los
demás. ..." (Cfr. "Derecho a la vida privada y libertad de
información", Editorial Siglo XXI, págs. 45 y 46, 1979)
"Entendidas así
la intimidad personal y familiar, es claro que resulta exagerado colocar en su
mismo plano el comportamiento de una persona en materia crediticia.  Ello, por
varias razones.
"La primera,
que el ser buen o mal pagador es algo que necesariamente no sólo interesa al
deudor, sino a éste y a quienes son sus acreedores actuales o potenciales.
"La segunda,
que lo relativo al crédito tiene un contenido económico, que no puede
equipararse con lo que pertenece a planos superiores, como la vida, la libertad
y la dignidad del hombre.
"Dicho en los
términos más sencillos, quien obtiene un crédito de una entidad dedicada a esta
actividad y abierta al público, no puede pretender que todo lo relacionado
exclusivamente con el crédito, y en especial la forma como él cumpla sus
obligaciones, quede amparado por el secreto como si se tratara de algo perteneciente
a su intimidad. Lo anterior sin perjuicio de lo que se señalará sobre la
titularidad del dato personal, en otra parte de esta sentencia".
De otra parte, el
manejo de la información financiera que reposa en el centro debe  ceñirse a lo
dispuesto en la misma sentencia SU -02 de 1995 de esta Corporación, en lo que
concierne a la garantía de los derechos del titular del dato a conocer cuál es
la información existente sobre él y a pedir su actualización y rectificación en
caso de error o inexactitud. Por lo tanto, el desarrollo normativo sobre el
manejo y recaudo de datos por parte del Centro Unificado de Información deberá
respetar el núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo
15 de la C.P. Sobre este punto importa transcribir de la sentencia señalada la
parte aplicable al tema de la fiscalización tributaria:
"El habeas
data: su contenido y los medios jurídicos para su protección.
A diferencia de lo
que ocurre en otras legislaciones, en Colombia el habeas data está
expresamente establecido en la Constitución.  Al respecto, el artículo 15,
después de consagrar los derechos de todas las personas a la intimidad y al
buen nombre, agrega: "De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar
y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de
datos y en archivos de entidades públicas y privadas". Este,
concretamente, es el habeas data (...)
"El contenido
del habeas data se manifiesta por tres facultades concretas que el
citado artículo 15 reconoce a la persona a la cual se refieren los datos
recogidos o almacenados:
a) El derecho a
conocer las informaciones que a ella se refieren;
b) El derecho a
actualizar tales informaciones, es decir, a ponerlas al día, agregándoles los
hechos nuevos;
c) El derecho a
rectificar las informaciones que no correspondan a la verdad.
Existe, además, el
derecho a la caducidad del dato negativo, no consagrado expresamente  en el
artículo 15 de la Constitución, pero que se deduce de la misma
autodeterminación informática, y también de la libertad. El alcance de este
derecho se analizará posteriormente, en esta misma providencia.
Hay que aclarar que
la actualización, y la rectificación de los datos contrarios a la verdad, son,
en principio, obligaciones de quien maneja el banco de datos; y que si él no
las cumple, la persona concernida puede exigir su cumplimiento.
Además, para
facilitar el conocimiento de los datos por la persona concernida, debe notificarse
a ésta sobre la inclusión de tales datos en el banco. La oportunidad para tal
notificación, también debe ser definida por el legislador.
Se advierte,
finalmente, que el habeas data tiene que ver, además, con la manera como
se manejen los datos. Al respecto, el inciso 2o., del artículo 15 dispone:
"En la
recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y
demás garantías consagradas en la Constitución."
En consecuencia, los
datos conseguidos, por ejemplo, por medios ilícitos no pueden hacer parte de
los bancos de datos y tampoco pueden circular. Obsérvese la referencia especial
que la norma hace a la libertad, no sólo económica sino en todos los órdenes.
Por esto, con razón se ha dicho que la libertad, referida no sólo al aspecto
económico, hace parte del núcleo esencial del habeas data.
Igualmente, si un
banco de datos, abusando de sus funciones, incluye entre la información sobre
un deudor, datos que por su contenido pertenecen a la esfera íntima del
individuo, podrá la persona cuya intimidad se vulnera exigir la exclusión de tales
datos. Y si tal exclusión no se hace voluntariamente, acudir a la acción de
tutela para proteger su derecho fundamental".
La disposición
examinada será declarada constitucional solamente bajo el entendimiento de que
la tarea de recopilación de datos por parte del centro se restrinja a las
informaciones financieras necesarias para la supervisión del comportamiento
tributario de la persona, y de que se cumpla con los principios rectores del habeas
data.
Moción de censura
y responsabilidad política
13. El artículo 158
de la Ley 223 de 1995 contempla expresamente la posibilidad de que las
comisiones del Congreso de la República soliciten una moción de censura contra
el Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el caso de que desaprueben el
informe de éste acerca de la ejecución del plan antievasión. Igualmente, en el
artículo se establece la opción de que las comisiones de las Cámaras soliciten
que se declare responsable políticamente al director de la DIAN.
14. La moción de
censura se encuentra contemplada en el artículo 135, numeral 9, de la
Constitución. Con la consagración de esta figura, Colombia se vinculó a los
países latinoamericanos que han intentado introducirle correctivos a sus
regímenes presidencialistas a través de la incorporación de elementos propios
del parlamentarismo. Esta tendencia responde al renovado interés en las
instituciones, que se ha suscitado en la región a partir del inicio del actual
proceso de democratización que se experimenta en el continente, y al debate que
se ha generado acerca de los problemas que representa el presidencialismo para
la consolidación de la democracia.
La moción de censura
consagrada en la Constitución corresponde a una adaptación de la facultad del
Poder Legislativo en los regímenes parlamentarios de remover al primer ministro
a través de un voto contrario a él, de parte de la mayoría parlamentaria. Esta
atribución no se le confiere al Congreso dentro de los regímenes
presidencialistas, puesto que el Presidente ostenta por sí mismo la legitimidad
que le otorga el voto popular, el cual le asigna un mandato por un período
determinado. Por ello, la moción de censura contemplada en los regímenes
presidencialistas latinoamericanos se dirige contra los ministros del despacho.
Ella tiene la virtud de brindarle al Poder Legislativo una mayor capacidad de
control sobre las políticas del Ejecutivo, en la medida en que, además de tener
la posibilidad de criticar el manejo de un área específica de la
administración, puede intervenir en una de las atribuciones privativa del
Presidente, como es la de nombrar y remover a sus  ministros.
15. La mención
expresa, en la Ley 223 de 1995, de la posibilidad de adelantar una solicitud de
censura al ministro da testimonio de la importancia que el Poder Legislativo le
brinda al control de la actividad gubernamental en lo relativo a la debida
recaudación de los impuestos. Sin embargo, como ya se indicó, esta atribución
ya está consagrada en el artículo 135, numeral 9 de la Carta. Ello significa que
esta facultad puede ser ejercida con respecto a todos los ministros "por
asuntos relacionados con funciones propias del cargo".
La disposición
legal, en realidad, se limita a reiterar en un campo específico la institución
de la censura establecida en la Constitución. No obstante, debe precisarse que
para el ejercicio de la moción de censura consagrada en el artículo en estudio,
deberán cumplirse los trámites establecidos en el referido artículo
constitucional, vale decir, la moción debe ser propuesta por lo menos por la
décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara; la votación se
debe efectuar entre el tercero y el décimo días siguientes a la terminación del
debate, en Congreso pleno, y con audiencia del ministro; la aprobación de la moción
requerirá del voto favorable de la mayoría absoluta de los integrantes de cada
cámara. La norma constitucional determina, asimismo, que si la propuesta de
censura fuese rechazada no podrá presentarse una nueva con respecto a la misma
materia a menos que la motiven hechos nuevos.
16. Corresponde al
Congreso ejercer control político sobre el gobierno y la administración (C.P.
arts. 114, 135 y 208). En desarrollo de esta función, que sin duda es la que
define con mayor nitidez su misión actual, el Congreso puede y debe someter a
escrutinio todos los actos u omisiones de los agentes del Presidente y,
consecuentemente, dentro de la esfera de su competencia ordenar lo que se
considere pertinente. La declaración de “responsabilidad política”, sin
embargo, se articula a través de la moción de censura y se predica
exclusivamente de los ministros. En este caso, el eventual rechazo del Congreso
o de sus Comisiones a la política y a la gestión del director de la DIAN,
constituye un hecho político que puede ser tomado en consideración por el
Presidente y el ministro del ramo. Justamente, la responsabilidad que siempre
le cabe al gobierno por los hechos y omisiones de los funcionarios que componen
la administración, puede dar lugar a decretar contra el respectivo ministro la
condigna moción de censura en su condición de jefe de la administración (C.P.
art., 208). La mencionada condición coloca al ministro en la obligación
permanente de rendir cuentas al Congreso y a sus Comisiones sobre todo lo que
se haga o deje de hacer en su dependencia y, la misma, le impide también
soslayar sus responsabilidades.
Por consiguiente, se
declarará la inexequibilidad de la expresión “y responsabilidad política para
el director de la Dian”, que aparece en el artículo 158 de la Ley 223 de
1995.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero: Declarar EXEQUIBLES,
en los precisos términos de esta sentencia, los artículos 147, 148, 149,
150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157 y 158 de la Ley 223 de 1995, salvo la
expresión “y responsabilidad política para el director de la Dian”, que aparece
en éste último artículo, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese
el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General