C-670-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-670/02
TITULO DE
IDONEIDAD PROFESIONAL-Exigencia
por legislador/TITULO DE IDONEIDAD PROFESIONAL-Límites en certificación
sobre cualificación/TITULO DE IDONEIDAD PROFESIONAL-Tránsito legislativo
Es claro que el
legislador puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de algunas
profesiones a fin de obtener certificación sobre la cualificación del sujeto
para ejercer una tarea determinada. Con todo, las normas que regulen tal
cualificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos que en
la práctica se requieren para proteger los derechos de otras personas. En
algunas ocasiones y para poder garantizar “la autenticidad de dichos títulos en
actividades que comprometen el interés social se requiere, en algunos casos, la
creación de licencias, tarjetas o en fin certificaciones públicas de que el
título de idoneidad fue debidamente adquirido”. Pero a pesar de ello, ante el
fenómeno del tránsito legislativo, deben ser protegidas las situaciones
jurídicas concretas y consolidadas a partir del cumplimiento de los supuestos
fácticos de la ley vigente al momento del acto.
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Límites
PROFESION-Regulación
La regulación de las profesiones se
encuentra demarcada por el derecho a ejercerlas y el respeto por los derechos
ajenos y la protección de los riesgos sociales. Así, tal regulación sólo es
legítima constitucionalmente si se fundamenta de manera razonable en el control
de un riesgo social, y no se traduce en una restricción desproporcionada o
inequitativa del libre ejercicio de las actividades profesionales o laborales.
CONTADOR PUBLICO-Labor implica riesgo social
Las labores propias de los contadores
implican un riesgo social dada su trascendencia e importancia y por ello el
legislador ha querido que sea una profesión regulada con sumo cuidado.
CONTADOR PUBLICO-Importancia de profesión
CONTADURIA
PUBLICA-Exigibilidad de
título
CONTADURIA
PUBLICA-Situaciones
jurídicas concretas y derechos adquiridos
CONTADURIA
PUBLICA-Ejercicio por
contadores titulados y autorizados
CONTADOR PUBLICO-Ejercicio por contadores no titulados
REVISORIA FISCAL
POR CONTADOR PUBLICO-Ejercicio
por tarjeta profesional
REVISOR FISCAL DE
CONJUNTOS DE USO COMERCIAL O MIXTO-Discriminación entre contador titulado y autorizado
DERECHO A LA
IGUALDAD EN CONTADOR PUBLICO-Discriminación
entre titulado y autorizado
TITULO DE
IDONEIDAD PROFESIONAL-Límites
a exigencia
DERECHO A LA
IGUALDAD ENTRE CONTADOR PUBLICO TITULADO Y AUTORIZADO
TEST DE IGUALDAD-Intensidad
JUICIO DE
IGUALDAD-Factores que lo
hacen necesario
En diversas ocasiones, esta Corte ha
definido cuáles son los factores que hacen necesario el uso de esta clase de
juicio: en primer lugar, si se limita el goce de un derecho constitucional a un
determinado grupo de personas; segundo, si es utilizado un criterio prohibido
como elemento de la diferenciación; tercero, si se trata de asuntos en los que
la Constitución señala mandatos especiales de igualdad; y finalmente, cuando se
trata de poblaciones que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.
DERECHO A ESCOGER
PROFESION U OFICIO-Rango
constitucional
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Derechos/DERECHO
A ELEGIR PROFESION U OFICIO-Significado/DERECHO A EJERCER ACTIVIDAD
ESCOGIDA-Significado
Esta Corporación ha señalado que el
artículo 26 de la Constitución establece dos derechos: el derecho a elegir
profesión u oficio y el derecho a ejercer la actividad escogida. El primero es
un acto de voluntad, cuyo límite es la elección entre lo legalmente factible,
mientras que la libertad profesional es una faceta susceptible de mayor
restricción, pues  involucra al individuo en la esfera de los derechos de los
demás y el interés social.
PROFESION-Parámetros del legislador para regulación
legítima
El legislador debe establecer parámetros
para que la regulación de las profesiones sea constitucionalmente legítima. La
jurisprudencia constitucional ha sido muy clara en señalar dos criterios. En
primer lugar, que la medida se fundamente razonablemente en el control de un
riesgo social. De otro lado, el Congreso no está autorizado para anular el
núcleo esencial del derecho. En consecuencia, no puede exigir requisitos que
vulneren el principio de igualdad ni restrinjan más allá de lo estrictamente
necesario el acceso a un puesto de trabajo o que impongan condiciones
exageradas para la adquisición del título de idoneidad.
JUICIO DE IGUALDAD EN PROFESION
Referencia:
expediente D-3899
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 56 (parcial) de la Ley 675 de 2001, “Por
medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal”.
Demandante: Luis
Augusto Rozo Díaz
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., agosto veinte (20) de dos mil
dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada
en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Augusto Rozo
Díaz solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 56 (parcial) de la Ley 675 de 2001, “Por medio de la cual se expide
el régimen de propiedad horizontal”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.509 del
cuatro (04) de agosto de 2001, y se subraya el aparte acusado,
"LEY 675 DE 2001
(agosto 03)
“Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal”.
Artículo 56.Obligatoriedad. Los conjuntos de uso comercial o mixto estarán
obligados a contar con Revisor Fiscal, contador público titulado, con
matrícula profesional vigente e inscrito en la Junta Central de Contadores,
elegido por la asamblea general de propietarios.
(…)”
III. LA DEMANDA
El actor considera que la palabra
“titulado” es inconstitucional ya que los contadores públicos autorizados y los
titulados tienen igualdad de derechos, pues con la inscripción que acredita la
profesión es eliminada cualquier diferencia entre ellos. Así, para el
demandante, no es admisible a la luz de los artículos 13 y 26 de la
Constitución, que la ley acusada establezca una discriminación entre los
contadores públicos titulados y los autorizados.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Desarrollo
Económico
Camilo Alfonso Herrera Urrego, en
representación del Ministerio de Desarrollo Económico, solicita a esta Corte
que declare la exequibilidad del aparte acusado. Para el interviniente la norma
no contraviene el artículo 26 de la Carta ya que el derecho a escoger profesión
u oficio puede ser limitado por el legislador a través de la exigencia de
títulos de idoneidad. De la misma manera, la norma mencionada establece que las
autoridades inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. El
interviniente anota que la Ley 43 de 1990 fija las condiciones para el
ejercicio de la profesión de contador, y en esta normatividad el legislador ha
determinado que ésta se ejerce cuando se ha “obtenido el respectivo título
en una universidad, para que posteriormente sea inscrito y consecuencialmente
expedida la tarjeta profesional por la Junta Central de Contadores”.
El ciudadano apoya su argumentación citando
apartes de las sentencias C-606 de 1992 y C-377 de 1994, en las cuales la Corte
Constitucional expuso la necesidad de acreditación previa de títulos de
idoneidad académicos para el ejercicio de algunas profesiones. Finalmente, el
interviniente agrega que la demanda planteada se deriva de una interpretación
personal que el actor hace de las normas, por lo que no son de recibo los
cargos del demandante.
Intervención de la Junta Central de
Contadores
Elga Inés Sánchez Cortés, Presidenta de la
Junta Central de Contadores, interviene a fin de solicitar a esta Corte que
declare la inexequibilidad del aparte acusado y de manifestar que la entidad
que representa tiene las funciones de inspección y vigilancia para garantizar
que la contaduría pública sólo sea ejercida por contadores inscritos de
conformidad con las disposiciones legales. En ejercicio de tales funciones
explica que esta entidad lleva un registro de todos los profesionales que “debidamente
titulados demuestren el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley,
a favor de quienes expide la tarjeta profesional, documento habilitante para
ejercer la profesión”. Del mismo modo ejerce la potestad disciplinaria
sobre los contadores inscritos y portadores de tarjeta profesional. Agrega la
interviniente que la Ley 43 de 1990 establece cuáles son los requisitos para
ser contador público, pues esta normatividad adicionó la Ley 145 de 1960 sobre
el ejercicio de la profesión de contador público y reglamentó los decretos 2373
y 3131 de 1956, 0025 de 1956 y 0099 de 1958.
Luego del recuento normativo, la ciudadana
concluye que a partir de la vigencia de la Ley 43 de 1990 sólo los
profesionales titulados pueden obtener su inscripción en la Junta Central de
Contadores, pero que las disposiciones de la ley 145 de 1960 permitían que la
Junta inscribiera y otorgara matrícula profesional tanto a contadores públicos
titulados como a personas que se encontraban en circunstancias especiales y
demostraran el cumplimiento de requisitos establecidos para el momento, razones
por las cuales se les dio el calificativo de contadores públicos autorizados,
como consta en los certificados de matrícula profesional expedidos por esta
entidad. Por tanto señala como en la actualidad existen contadores públicos
autorizados y titulados, ambos con tarjeta profesional, y sobre ellos recaen
las mismas obligaciones sin distinción alguna. Así, la interviniente considera
que para no excluir injustamente a los contadores autorizados, “cualquier
referencia que se hiciere a los profesionales de la contaduría pública debe
identificarlos como los inscritos en la Junta Central de Contadores y a cuyo
favor se haya expedido la tarjeta profesional” que es el documento
habilitante para ejercer la profesión.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2846, recibido el 09 de abril de 2002, interviene en este proceso
para solicitar que la Corte declare la constitucionalidad del aparte demandado
del artículo 56 de la Ley 675 de 2001.
La Vista Fiscal considera que el derecho a
la igualdad sólo es predicable de personas que se encuentren en la misma
situación fáctica, pues de lo contrario pueden presentarse criterios de
regulación normativa distintos. En este caso la norma instituye un trato
diferencial para situaciones diversas, en efecto, la exigencia de un título
académico para que el contador público pueda ser revisor fiscal de un conjunto
comercial o mixto “obedece a circunstancias fácticas de idoneidad profesional”
que pueden ser acreditadas por quienes hayan cursado la carrera de contaduría
pública y hayan obtenido el título correspondiente; los profesionales entonces
son diferentes a las personas que “de manera empírica y sin la formación
académica requerida, hayan ejercido las actividades propias de esa profesión”.
Lo anterior, a su juicio, concuerda con el
artículo 1° de la Ley 43 de 1990, el cual determina quién puede ser contador
público, entre cuyos requisitos menciona el haber obtenido el título de contador
público de acuerdo con lo establecido en la ley. Tal disposición es desarrollo
de la Constitución, que en su artículo 26 dispone que la ley puede exigir
títulos de idoneidad. Por tanto, el Jefe del Ministerio Público considera que
es válida la exigencia hecha por el legislador para que los revisores fiscales
de que trata la norma acusada sean contadores titulados y no autorizados, pues
ellos no han pasado por una universidad ni son avalados por la Junta Central de
Contadores.
Además, la Procuraduría considera que el
establecimiento de requisitos para el desempeño de las profesiones no limita la
libertad de escoger profesión u oficio, pues los mismos deben ser sólo los
necesarios para un idóneo desempeño de las actividades que corresponden a esa
profesión “de tal manera que su ejercicio no se constituya en una amenaza o
peligro para el interés general”. Es así como el trato diferencial es
razonable, pues parte de la exigencia de la idoneidad de los profesionales, la
cual se acredita con la obtención del título académico correspondiente, a fin
de proteger intereses sociales que pueden verse afectados por el inadecuado
desempeño de las actividades de la profesión. Para la Vista Fiscal, la
acreditación de la idoneidad profesional está justificada porque la índole de
las actividades de un revisor fiscal afecta intereses sociales generalizados.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley
de la República.
Problema Jurídico
2.- Corresponde a la Corte determinar si la
exigencia legal, consistente en que los conjuntos de uso comercial o mixto
sometidos al régimen de propiedad horizontal cuenten con un revisor fiscal que
sea contador público titulado, vulnera o no los derechos al trabajo y a la
igualdad de los contadores públicos autorizados.
Para resolver el asunto la Corte comenzará
por realizar un breve recuento sobre la regulación de las profesiones en la
Constitución, para luego referirse al ejercicio de la Contaduría Pública y de
la revisoría fiscal en particular. Posteriormente analizará los requerimientos
para ejercer este último cargo y determinará si la diferenciación establecida
por el legislador, entre los contadores públicos titulados y los autorizados,
obedece a criterios constitucionalmente válidos.
La regulación de las profesiones en la
Constitución
3.- Este Tribunal se
ha referido en múltiples ocasiones al tema del ejercicio de las profesiones y
las posibilidades que tiene el Estado para su regulación de conformidad con el
artículo 26 superior. Es así como en la sentencia C-606 de 1992 determinó que
el contenido de este derecho se concreta en el respeto a las condiciones de
igualdad para acceder a un puesto de trabajo, si se cumplen los requisitos de
capacitación propios de cada tarea. Pero la fijación de tales criterios
responde a una relación de estricta equivalencia entre el interés protegido y
las limitaciones fijadas, “pues una excesiva, innecesaria o irrazonable
reglamentación violaría el contenido esencial del derecho”. Además, anotó
en aquella ocasión la Corte, le está vedado al poder público, sin justificación
razonable, establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y
viceversa.
De acuerdo con lo
anterior, es claro que el legislador puede exigir títulos de idoneidad para el
ejercicio de algunas profesiones a fin de obtener certificación sobre la
cualificación del sujeto para ejercer una tarea determinada. Con todo, las
normas que regulen tal cualificación no pueden establecer exigencias que
superen los requisitos que en la práctica se requieren para proteger los
derechos de otras personas. En algunas ocasiones y para poder garantizar “la
autenticidad de dichos títulos en actividades que comprometen el interés social
se requiere, en algunos casos, la creación de licencias, tarjetas o en fin
certificaciones públicas de que el título de idoneidad fue debidamente
adquirido”[1].
Pero a pesar de ello, ante el fenómeno del tránsito legislativo, deben ser
protegidas las situaciones jurídicas concretas y consolidadas a partir del
cumplimiento de los supuestos fácticos de la ley vigente al momento del acto.
4.- Similar posición
asumió la Corte en la sentencia C-377 de 1994, en cuya oportunidad señaló que
la libertad de escoger profesión encuentra una limitación consistente en la
exigencia del título de idoneidad y en la inspección y vigilancia que las autoridades
competentes lleven a cabo frente al ejercicio de las profesiones, función que
no es sólo una facultad del legislador, sino también una obligación
constitucional. Tal obligación encuentra su fundamento en las consecuencias
sociales que, por regla general, conlleva el ejercicio de cualquier profesión.
En conclusión, la
regulación de las profesiones se encuentra demarcada por el derecho a
ejercerlas y el respeto por los derechos ajenos y la protección de los riesgos
sociales. Así, tal regulación sólo es legítima constitucionalmente si se
fundamenta de manera razonable en el control de un riesgo social, y no se
traduce en una restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio
de las actividades profesionales o laborales[2].
Pasa ahora la Corte
a estudiar el ejercicio e importancia de la Contaduría Pública en Colombia, a
fin de precisar el marco específico de regulación permitido por la Carta en
virtud de los riesgos que implica el ejercicio de esta profesión.
Ejercicio de la
contaduría pública en Colombia
5.- De acuerdo con
la Ley 43 de 1990, reglamentaria de la profesión de contador público, se
entiende por tal la persona natural que, mediante la inscripción que acredite
su competencia profesional, está autorizada para dar fe pública de hechos
propios del ámbito de su profesión, dictaminar sobre estados financieros, y
realizar las demás actividades relacionadas con la ciencia contable en general.
Estas son definidas por la misma ley en su artículo 2°, al establecer que las
actividades relacionadas con la ciencia contable son “aquellas que implican
organización, revisión y control de contabilidades, certificaciones y
dictámenes sobre estados financieros, certificaciones que se expidan con
fundamento en libros de contabilidad, revisoría fiscal, prestación de servicios
de auditoría” y otras actividades conexas como la asesoría tributaria, la
asesoría gerencial en aspectos contables y similares.
6.- Según lo
expuesto, las labores propias de los contadores implican un riesgo social dada
su trascendencia e importancia y por ello el legislador ha querido que sea una
profesión regulada con sumo cuidado. Esto es claro en la Ley 43 de 1990, que al
establecer la regulación del ejercicio de esta profesión instituyó definiciones
claras sobre quién es un contador público, reguló el proceso de inscripción,
estableció las normas para el ejercicio de la profesión y creó órganos de vigilancia
y dirección de la profesión que pueden imponer sanciones previo adelantamiento
de un proceso especial y de acuerdo con un código de ética enunciado en la
misma ley.
La importancia de
esta profesión tampoco ha sido ignorada por esta Corte, cuando ha afirmado que
el “contador es un profesional que goza y usa de un privilegio que muy pocos
de los demás profesionales detentan, que consiste en la facultad de otorgar fe
pública sobre sus actos en materia contable. Tal circunstancia particular lo
ubica técnica, moral y profesionalmente en un contexto personal especial, que
le exige, por lo mismo, una responsabilidad también especial frente al Estado y
a sus clientes, si se tiene en cuenta la magnitud de sus atribuciones, porque
no todo profesional puede, con su firma o atestación, establecer la presunción
legal de que, salvo prueba en contrario, los actos que realiza se ajustan a los
requisitos legales”[3].
Exigibilidad de título para ejercer la
contaduría pública
7.- De lo visto anteriormente, es claro que
el ejercicio de la contaduría pública puede estar  sometido a ciertos
requisitos legales. Así, el artículo 3° de la Ley 43 de 1990 establece que los
contadores públicos deben estar inscritos, lo cual se acredita por medio de una
tarjeta profesional expedida por la Junta Central de Contadores. Para ello es
necesario ser colombiano en ejercicio de los derechos civiles, o extranjero
domiciliado en Colombia con no menos de tres (3) años de anterioridad a la
respectiva solicitud de inscripción, haber obtenido el título de Contador
Público en una universidad colombiana autorizada por el gobierno para conferir
tal título, acreditar experiencia en actividades relacionadas con la técnica
contable no inferior a un (1) año y adquirida en forma simultánea con los
estudios universitarios o posteriores a ellos; o haber obtenido dicho título o
una denominación equivalente, en instituciones extranjeras de países con los
cuales Colombia tiene celebrados convenios sobre reciprocidad de títulos, y
refrendado por el organismo gubernamental autorizado para tal efecto.
Con todo, el artículo 72 de la Ley aclara
que serán respetadas las situaciones jurídicas concretas y los derechos
adquiridos por los Contadores Públicos inscritos ante la Junta Central de
Contadores que hayan obtenido la autorización para el ejercicio de las
actividades propias de la Contaduría Pública antes de la vigencia de la
mencionada ley. Lo anterior significa que quienes ya estuvieran inscritos antes
de la expedición de la Ley 43 de 1990, pueden ejercer la profesión a pesar de
no cumplir los requisitos actualmente exigidos para ser contador público. De
acuerdo con ello, es posible que personas sin título universitario, pero que en
virtud del cumplimiento de otros requisitos fueron inscritos por la Junta
Central de Contadores y por tanto se encuentran autorizados para ejercer la
profesión, puedan hacerlo a pesar de la nueva legislación, pues ellos
cumplieron con los requerimientos exigidos por la autoridad competente para
obtener la tarjeta profesional.
8.- En ese orden de ideas, actualmente
pueden ejercer la contaduría pública los contadores titulados, quienes reúnen
los requisitos establecidos por la Ley 43 de 1990, y los contadores
autorizados, quienes a pesar de no tener un título universitario, cumplieron
los requisitos exigidos por el legislador para ser inscritos y hacerse
acreedores a la tarjeta profesional que los habilita para ejercer la profesión
en igualdad de condiciones con los titulados.
Vista la posibilidad de que contadores
públicos no titulados ejerzan la profesión legalmente, pasa la Corte a examinar
el aspecto específico de la revisoría fiscal como forma de ejercer la
profesión.
La revisoría fiscal
9.- Como fue anotado en el punto anterior,
los contadores públicos pueden desempeñarse como revisores fiscales, pero cabe
anotar que de acuerdo con el artículo 215 del Código de Comercio y el artículo
13 literal a) de la Ley 43 de 1990, es imperativo que el revisor fiscal sea
contador público. Esto puede explicarse por sus especiales funciones:
“1. Cerciorarse de que las operaciones que
se celebren o cumplan por cuenta de la sociedad se ajustan a las prescripciones
de los estatutos, a las decisiones de la asamblea general y de la junta
directiva;
2.- Dar oportuna cuenta, por escrito, a la
asamblea o junta de socios, a la junta directiva o al gerente, según los casos,
de las irregularidades que ocurran en el funcionamiento de la sociedad en el
desarrollo de sus negocios;
3.- Colaborar con las entidades
gubernamentales que ejerzan la inspección y vigilancia de las compañías, y
rendirles los informes a que haya lugar o le sean solicitados;
4.- Velar porque se lleven regularmente la
contabilidad de la sociedad y las actas de las reuniones de la asamblea, de la
junta de socios y de la junta directiva, y porque se conserven debidamente la
correspondencia de la sociedad y los comprobantes de las cuentas, impartiendo
las instrucciones necesarias para tales fines;
5.- Inspeccionar asiduamente los bienes de
la sociedad y procurar que se tomen oportunamente las medidas de conservación o
seguridad de los mismos y de los que ella tenga en custodia a cualquier otro
título;
6.- Impartir las instrucciones, practicar
las inspecciones y solicitar los informes que sean necesarios para establecer
un control permanente sobre los valores sociales;
7.- Autorizar con su firma cualquier
balance que se haga, con su dictamen o informe correspondiente;
8.- Convocar a la asamblea o a la junta de
socios a reuniones extraordinarias cuando lo juzgue necesario, y
9.- Cumplir las demás atribuciones que le
señalen las leyes o los estatutos y las que, siendo compatibles con las
anteriores, le encomiende la asamblea o junta de socios[4].”
Con el texto de la norma, no es necesario
entrar en detalles sobre la necesidad de capacitación idónea para desarrollar
actividades como las referidas, razón por la cual el legislador quiso que el
revisor fiscal fuese un contador público, profesión que se encuentra
reglamentada y es objeto de vigilancia por el órgano competente (Junta Central de
Contadores), y que puede ser ejercida por todo aquel que tenga la tarjeta
profesional que lo acredita como persona idónea para desempeñar las labores
propias de la Contaduría pública de conformidad con las previsiones legales.
Caso concreto
10.- De acuerdo con la demanda, la
expresión acusada incurre en un trato discriminatorio entre los contadores
titulados y los autorizados, pues determina que los revisores fiscales de los
conjuntos de uso comercial o mixto deben ser contadores públicos titulados, desconociendo
la igualdad de derechos entre éstos y los autorizados. Para el Ministerio de
Desarrollo y la Vista Fiscal, esta exclusión encuentra sustento en la ley, pues
el derecho a escoger profesión u oficio puede ser limitado por el legislador a
través de la exigencia de títulos de idoneidad. Por su parte, la Junta Central
de Contadores considera que el aparte debe ser declarado inexequible, por
cuanto establece una diferenciación que no es admisible a la luz de las normas
vigentes que habilitaron a personas no tituladas para ejercer la profesión
previo cumplimiento de ciertos requisitos.
El problema entonces es determinar si la
exigencia de la Ley 675, configura una violación del derecho a la igualdad de
los contadores autorizados frente a los titulados, al permitir sólo a éstos
últimos ejercer la revisoría fiscal en los conjuntos de uso mixto.
11.- Como ya fue explicado, está permitido
que el legislador exija títulos de idoneidad dentro de ciertos límites. En este
caso, el asunto ha sido definido a través de la Ley 43 de 1990, la cual
establece los requisitos para ser contador público y permite que la profesión
sea ejercida por aquellos que cumplen los requisitos previstos en su artículo
3°, y por quienes estaban inscritos antes de la expedición de la ley en
mención, en tanto cumplieron con los requisitos exigidos en su momento (y ahora
son contadores públicos inscritos y con tarjeta profesional). De acuerdo con
ello, y con las disposiciones de la ley, los contadores públicos autorizados y
titulados tienen idénticos derechos y obligaciones profesionales, pues la ley
misma les ha permitido inscribirse y contar con la tarjeta profesional que los
habilita para ejercer la profesión. Con todo, como se verá más adelante, el
legislador puede establecer tratos diferenciados a través de la exigencia de
requisitos adicionales siempre y cuando siga los dictados de la Constitución
para ello.
12.- Pero la ley 675 de 2001, al exigir que
el revisor fiscal de un conjunto de uso comercial o mixto sea contador público
titulado elimina la posibilidad de que los contadores públicos autorizados, con
tarjeta profesional, puedan desempeñarse en este cargo. Podría afirmarse
entonces que, la razón para tal exclusión estriba en que se trata de una
función muy delicada y cuyo riesgo social es de tal consideración que el
legislador prefirió permitir su ejercicio sólo a los contadores públicos que
hubiesen acudido a una universidad para adelantar sus estudios en la materia.
Éste sería un motivo legítimo, pero tal afirmación se vería desvirtuada frente
a la autorización que el mismo legislador le otorgó a personas que no son
tituladas para ejercer la contaduría pública sin distinción alguna. De otro
lado, si fuera la intención del legislador excluir de la revisoría fiscal a los
contadores no titulados, la pregunta que surge es por qué les permitió obtener
la tarjeta profesional que los habilita para ejercer la profesión sin ninguna
limitación, y por qué ahora impone tal prohibición sin ninguna motivación.
Reitera la Corte, que tal distinción no es en sí misma inconstitucional, pues
el legislador tiene la potestad de hacerlo, pero deben ser examinadas entonces
las razones por las cuales tomó cada una de estas determinaciones.
Puede entonces argumentarse que se trata de
una innovación ante la importancia de las funciones que desempeña un revisor
fiscal en el ámbito de la propiedad horizontal, pero luego de la revisión de
los antecedentes legislativos, la Corte no encuentra motivación alguna que
llevase al Congreso a optar por la exclusión de los contadores autorizados para
ejercer la revisoría fiscal en estos conjuntos. En ese sentido, si no se
desprende de la ley la razón para establecer un trato diferente, es una
diferenciación no justificada. Por lo mismo, entra este Tribunal a analizar con
detalle la cuestión.
Violación del derecho a la igualdad
13.- Ante el dilema planteado
anteriormente, la Corte sistematizará el estudio de la diferenciación planteada
utilizando el llamado “test de igualdad” a fin de someter a examen el motivo
del legislador, que es quien en este caso establece la distinción. La Corte
aclara que acudirá a la aplicación de un juicio integrado de igualdad, debido a
sus ventajas analíticas[5].
En ese orden de ideas, como ya lo ha establecido esta Corporación, el primer
paso que debe ser agotado es el de determinar la intensidad -estricta,
intermedia y débil- con la cual aplicará las etapas del juicio para evaluar si
la diferenciación viola o no el derecho a la igualdad.[6] Procede entonces la
Corte a examinar, en primer lugar, si procede la aplicación de un juicio
estricto de igualdad.
En diversas ocasiones[7], esta Corte ha definido
cuáles son los factores que hacen necesario el uso de esta clase de juicio: en
primer lugar, si se limita el goce de un derecho constitucional a un
determinado grupo de personas; segundo, si es utilizado un criterio prohibido
como elemento de la diferenciación; tercero, si se trata de asuntos en los que
la Constitución señala mandatos especiales de igualdad; y finalmente, cuando se
trata de poblaciones que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta.
14.- El interrogante que afronta ahora esta
Corte es si la expresión “titulado” presenta una limitación a un derecho
constitucional. Como lo expresó la Corte en la sentencia C-606 de 1992, el
derecho a escoger profesión u oficio es una derivación directa del derecho al
trabajo y por tanto la reglamentación a que está sujeto debe asegurar el máximo
de libertad e igualdad real de los individuos. Según este entendimiento del
artículo 26 de la Carta, el derecho a escoger profesión u oficio es un derecho
de rango constitucional.
Además, en reiterada
jurisprudencia esta Corporación[8]
ha señalado que el artículo 26 de la Constitución establece dos derechos: el
derecho a elegir profesión u oficio y el derecho a ejercer la actividad
escogida. El primero es un acto de voluntad, cuyo límite es la elección entre
lo legalmente factible, mientras que la libertad profesional es una faceta
susceptible de mayor restricción, pues  involucra al individuo en la esfera de
los derechos de los demás y el interés social[9].
De acuerdo con ello, el legislador debe establecer parámetros para que la
regulación de las profesiones sea constitucionalmente legítima. La
jurisprudencia constitucional ha sido muy clara en señalar dos criterios. En primer
lugar, que la medida se fundamente razonablemente en el control de un riesgo
social. De otro lado, el Congreso no está autorizado para anular el núcleo
esencial del derecho. En consecuencia, no puede exigir requisitos que vulneren
el principio de igualdad ni restrinjan más allá de lo estrictamente necesario
el acceso a un puesto de trabajo o que impongan condiciones exageradas para la
adquisición del título de idoneidad[10].
El celo con el que el legislador debe
proceder en estos temas y la fundamentación de la Corte en casos similares, son
consecuencia de la afectación de un derecho constitucional -el derecho al
trabajo y a escoger profesión u oficio- y por tanto, las razones para el trato
diferenciado deben ser examinadas a partir de un juicio estricto de igualdad.
15.- En segundo lugar debe examinar la
Corte si el fin perseguido a través del trato diferenciado es legítimo,
importante e imperioso[11].
Según una interpretación sistemática de la ley 675 de 2001, la finalidad de la
diferenciación es la siguiente: asegurar que el ejercicio de la revisoría
fiscal en los conjuntos de uso mixto, sometidos al régimen de propiedad
horizontal, se lleve a cabo por personal idóneo para evitar los riesgos propios
de esta profesión y las consecuencias nocivas que podrían presentarse.
Evidentemente es un fin que reviste gran importancia y por tanto merece que el
legislador adopte medidas encaminadas a su protección, por tanto, el fin
perseguido goza de legitimidad.
En tercer lugar entra la Corte a estudiar
si el medio a través del cual el legislador quiso obtener el fin mencionado, es
adecuado, efectivamente conducente y necesario. Sólo podría admitirse que, la
exclusión de contadores públicos autorizados de la posibilidad de ser revisores
fiscales en conjuntos de uso mixto sometidos al régimen de propiedad
horizontal, es un mecanismo adecuado para eliminar el riesgo social propio del
ejercicio de esta profesión, si se partiera del supuesto de que los contadores
públicos autorizados no cuentan con la formación necesaria para llevar a cabo
las tareas propias de la revisoría fiscal y por tanto generan un riesgo social.
Ello sería admitir que aunque las autoridades competentes otorgaron el título
habilitante para ejercer la profesión a contadores no titulados por considerarlos
idóneos, ahora los considera incapaces de ejercer una de las facetas de su
profesión, a pesar de que ellos ya superaron los requirimientos exigidos. Por
tanto, el mecanismo no es adecuado, pues si el contador que porta la tarjeta
profesional se presume idóneo para desempeñarse como tal, no puede el
legislador, sin motivación alguna, adoptar una medida que elimina la
posibilidad de que estos contadores ejerzan la revisoría fiscal para evitar un
riesgo que no existe. En efecto, los contadores cuentan con un título
habilitante y su idoneidad no está siendo cuestionada por quien intenta
establecer la diferenciación, en este caso el legislador.
Así, si el legislador admitió que los
contadores no titulados que cumpliesen con ciertos requisitos fueran autorizados
a ejercer la profesión sin limitación alguna, no puede ahora eliminar los
derechos que surgen de la expedición de la tarjeta profesional con base en una
supuesta falta de idoneidad que ni siquiera fue fundamentada en el seno del
Congreso al momento de debatir la ley. En ese sentido, si el legislador
equiparó a todos los contadores que tienen tarjeta profesional como
profesionales capacitados, no es admisible que ahora establezca
diferenciaciones basadas en una supuesta ausencia de formación académica, pues
en su momento, el propio legislador estableció requisitos para considerarlos
como iguales a efectos del ejercicio de la profesión, y una vez superados, no
puede arrebatar las posibilidades de trabajo, salvo que concurra alguna de las
causales por las cuales los contadores pueden perder su licencia.
Sin embargo, insiste la Corte, estos
argumentos no implican que sea inconstitucional per se renovar los
requisitos para el ejercicio de una profesión o establecer distinciones a causa
de la formación académica o idoneidad de ciertos profesionales, frente a
algunos campos específicos para ejercer la profesión. Pero dada la importancia
de este asunto en nuestro régimen constitucional, ello debe llevarse a cabo si
es necesario a fin de cumplir los fines del Estado. Así, para realizar
innovaciones de este tipo es claro que el legislador debe asumir una carga
argumentativa fuerte a través de la cual sustente suficientemente la
diferenciación establecida y debe hacer explícitas las razones que lo llevan a
restringir los derechos de profesionales autorizados anteriormente.
16.- Finalmente, para este Tribunal no es
de recibo el argumento del Ministerio Público, según el cual los contadores
autorizados no están avalados por las autoridades, pues la Junta Central de
Contadores permitió a algunos contadores no titulados inscribirse y por tanto
portar la tarjeta profesional que los avala como personas capacitadas e
idóneas. Además, aunque se pensara que no son aptos, ello debe ser demostrado a
través del proceso establecido en la ley. Tal proceso está organizado a fin de
impedir que profesionales no idóneos pongan en riesgo intereses sociales de
gran importancia. Se presume entonces que, el contador público que se encuentre
inscrito y sea portador de la tarjeta profesional, es competente para
desempeñarse en cualquiera de las áreas de la disciplina, salvo norma en
contrario basada en una motivación suficiente. Por tanto, la expresión
“titulado” usada en el artículo 56 de la Ley 675 de 2001 debe ser declarada
inexequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “titulado”
contenida en el artículo 56 de la Ley 675 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver sentencia C-606 de 1992
[2] Ver sentencia C-226 de 1994, en esa
ocasión la Corte estudió la regulación de la profesión de Bacteriología.
[3] Ver la sentencia C-530 de 2000, en el
mismo sentido puede ser consultada la sentencia C-780 de 2001.
[4] Artículo 207 Código de Comercio
[5] Ver sentencias C-093 de 2001, C-671 de
2001 y T-360 de 2002.
[6] Al respecto, pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-445 de 1995, C-183 de 1998, T-263 de 1998, C-563 de
1997, C-247 de 1999, C-318 de 1998, C-152 de 1999, T-067 de 1998, C-1514 de
2000, C-112 de 2000.
[7] Ver, entre otras, las sentencias T-230
de 1994, C-445 de 1995, C-309 de 1997, C-183 de 1998, C-481 de 1998, C-112 de
2000 y C-671 de 2001
[8] Pueden consultarse las sentencias T-408
de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-610 de 1992 M.P. Fabio Morón
Díaz, C-540 de 1993 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-377 de 1994 M.P. Jorge
Arango Mejía, C-619 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Ver la sentencia C-131 de 1999
[10] Ver, entre otras, las sentencias C-606
de 1992, C-177 de 1993 y C-660 de 1997.
[11] Al respecto resulta ilustraiva la
sentencia C-671 de 2001, en la cual la Corte esquematiza los pasos de un juicio
integrado de igualdad y las situaciones a las cuales se aplica.