C-857-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
NOTA DE LA RELATORIA. LA SENTENCIA C-857 DE 2006 FUE ANULADA MEDIANTE AUTO
305 DEL 8 DE NOVIEMBRE DE 2006.
Sentencia C-857/06
Referencia: expediente OP-092
Asunto: Objeciones Presidenciales por inconstitucionalidad
al Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara, “Por medio de la cual se
autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el
Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con motivo de la
vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de
su fundación”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil
seis (2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Mediante oficio del quince de septiembre
del año en curso y con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo
32 del Decreto 2067 de 1991, la Presidenta del Senado de la República remitió a
esta Corporación el Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara, “Por
medio de la cual se autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de
obras en el Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con
motivo de la vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer
centenario de su fundación”, el cual fue objetado por el Presidente de la
República por razones de inconstitucionalidad, y radicado en esta Corte como el
expediente OP-092 el día cuatro de octubre de 2006.
1.      Trámite legislativo del proyecto objetado
Del
trámite que surtió el Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara en el Congreso de la República, se señalan los siguientes hechos en
razón a su relevancia para el estudio de la objeción presidencial:
1.1.   El proyecto fue presentado
por el Representante a la Cámara Teodolindo Avendaño Castellanos el 12 de
noviembre de dos mil tres 2003 y repartido por la Presidencia de la Cámara de
Representantes a la Comisión Cuarta (IV) Constitucional Permanente para lo de
su competencia. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 595 de
18 de noviembre del mismo año.
1.2.   El 10 de junio de 2004 fue
aprobado en primer debate en la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes.
1.3.   Posteriormente, fue aprobado
en segundo debate, sin modificaciones, en la Plenaria de la Cámara de
Representantes el día 10 de noviembre de 2004 y remitido al Senado de la
República.
1.4.   Una vez el proyecto fue
recibido por el Senado de la República, la Presidencia de esa Cámara repartió
el proyecto a la Comisión Cuarta  Constitucional Permanente para lo de su
competencia. El día 04 de mayo de 2005 el proyecto fue aprobado en primer
debate por la citada Comisión, sin modificaciones.
1.5. Mediante memorial de mayo 25
de 2005, dirigido al Presidente del Senado de la República, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público manifestó los reparos constitucionales que ahora
sirven de fundamento a la objeción presidencial que se examina, en contra del
proyecto de ley 162/03 Cámara y 172/04 Senado.
1.6.   El día 20 de junio de 2005
el proyecto fue aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado de la
República.
1.7. La Presidenta de la Cámara de
Representantes, mediante oficio de julio 5 de 2005, envió el proyecto para la
correspondiente sanción presidencial, con sus respectivos anexos y antecedentes
legislativos.
1.8.   La Presidencia de la
República recibió el proyecto el 18 de julio de 2005 y devolvió el expediente
legislativo a la Presidencia del Senado de la República el 26 de julio del mismo
año sin la correspondiente sanción ejecutiva, con objeciones de
inconstitucionalidad.
1.9.   La comisión accidental
designada por la mesa directiva de la Cámara de Representantes para estudiar
las objeciones formuladas al proyecto, presentó informe a través del cual
solicitó rechazar las objeciones presidenciales presentadas. Dicho informe fue
considerado y aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 11 de
octubre de 2005.
1.10. De igual forma, la comisión
accidental designada por la mesa directiva del Senado de la República para el
efecto, presentó informe mediante el cual propuso declarar infundadas las
objeciones presentadas por la Presidencia de la República al proyecto de ley.
El día 6 de septiembre del año 2006 el referido informe fue considerado y
aprobado por la Plenaria del Senado.
1.11. El 12 de septiembre del
presente año la Presidenta del Senado de la República remitió el proyecto a
esta Corte para que decida sobre la  exequibilidad de las objeciones declaradas
infundadas por el Congreso.
2.      Texto del proyecto objetado
El siguiente es el texto del proyecto objetado:
“PROYECTO DE LEY 172 DE 2004
SENADO, 162 DE 2003 CÁMARA
‘Por
medio de la cual se autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de
obras en el Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con
motivo de la vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer
centenario de su fundación.’
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. La República de
Colombia y el Congreso de Colombia, se vinculan a la celebración del centenario
de la fundación del municipio de Caicedonia en el departamento del Valle del
Cauca, que se cumplen el tres (3) de agosto de 2010.
Artículo 2º. A partir de la
promulgación de la presente ley y de conformidad con los artículos 334, 339,
341 y 345 de la Constitución Política, se autoriza al Gobierno Nacional para
incluir dentro del Presupuesto General de la Nación las apropiaciones
presupuestales que se requieran para vincularse a la conmemoración del
centenario del municipio de Caicedonia, así como para la ejecución de las obras
de infraestructura de interés social que se requieran, entre las que se
encuentran:
Remodelación Parque El Carmen
$717.833.414
Reposición alcantarillado de la
carrera 15 entre calles 2 y 18                     $550.416.124
Reposición alcantarillado de la carrera 16
entre calles 1ª y 19                       $605.915.043
Terminación polideportivo de la
ciudadela                                  $525.347.530
Homogenización de andenes en la calle 6ª
entre carreras 9 y 14                       $95.000.000
Homogenización de andenes en la carrera 14
entre calles 12 y 18                  $135.000.000
Construcción de andenes en la carrera 9ª
entre calles 6 y 12                            $25.000.000
Reconstrucción pisos andenes y
muretes parque Daniel Gutiérrez y Arango   $161.000.000
TOTAL
$2.815.512.111
Artículo 3º. Para dar
cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley, se autoriza igualmente la
celebración de los contratos necesarios, el sistema de cofinanciación y la
celebración de convenios interadministrativos entre la Nación y el departamento
del Valle del Cauca y/o el municipio de Caicedonia.
Artículo 4º.
Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación.”
II.      OBJECIONES DEL GOBIERNO
Mediante comunicación de julio 26 de 2005, el Gobierno
devolvió al Congreso de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva,
el Proyecto de Ley N° 162/03 Cámara y 172/04 Senado, con objeciones de
inconstitucionalidad.
En efecto, los reparos hechos por el Gobierno se
refieren específicamente a la violación parcial del artículo 151 de la
Constitución Política. En el escrito correspondiente, se expresa que si bien el
Congreso de la República tiene la potestad de decretar el gasto público, lo
cierto es que dicha atribución debe ejercerse con sujeción a lo dispuesto en el
Texto Superior y en la ley. En este sentido, cuando quiera que se trate de
proyectos de ley que decreten o autoricen gasto, deberá efectuarse el
correspondiente análisis del impacto fiscal que establece el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003, norma de carácter orgánico que “condiciona la expedición de
las leyes que autorizan gasto”.
De tal forma que, como quiera que el presente proyecto
de ley en su artículo 2º autoriza al Gobierno Nacional para incluir dentro del
Presupuesto General de la Nación las apropiaciones presupuestales requeridas
para la ejecución de algunas obras de infraestructura en el municipio de
Caicedonia -con el objeto de conmemorar el centenario de su fundación-, el
legislador debió incluir, tanto en la exposición de motivos como en las
ponencias de trámite al mencionado proyecto, el análisis de los costos fiscales
de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento que demanden las obras señaladas en el mismo, tal y como lo
exige el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Expresa el gobierno que el análisis de impacto fiscal
debe hacerse a partir del Marco Fiscal de Mediano Plazo que el Ministerio de
Hacienda y Crédito presentó a las comisiones económicas del Congreso de la
República el 11 de junio de 2004 a través de la Comisión Tercera de la Cámara
de Representantes. A partir de la expedición de dicho Marco, agrega, todos los
proyectos de ley que autoricen gasto deberán cumplir con los requisitos
establecidos en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, conclusión que infiere el
Gobierno a partir de lo establecido en la jurisprudencia constitucional sobre
el tema[1].
Finalmente, en el escrito de objeciones presidenciales
se resalta el hecho de que, a juicio del gobierno, en este proyecto de ley el
legislador “se limitó a cuantificar el valor de las obras a ejecutar, sin
incluir la fuente de ingreso adicional para financiarlos ni el análisis de su
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo”, lo que implica que no
se cumplieron los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Ley 819 de
2003, legislación de carácter orgánico que, de acuerdo con lo establecido en la
jurisprudencia constitucional, sujeta el ejercicio de la actividad legislativa[2].
III.    INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
3.1.   La Comisión Accidental que se integró en el
Senado de la República para rendir informe respecto de las objeciones
presidenciales, propuso declararlas infundadas, propuesta que fue aprobada por
la plenaria del Senado en la sesión celebrada el 6 de septiembre de 2006.
En el informe de la Comisión
Accidental se expresa que la objeción de inconstitucionalidad parcial se
produce por “[p]resunta violación del artículo 151 de la Constitución
Política”. A renglón seguido se manifiesta que  “[n]o se acepta el
concepto de vulneración del artículo referido como argumento central de la
objeción por inconstitucionalidad parcial, puesto que esto significa
trasgresión a la ley superior, lo cual no refleja para este caso específico,
bajo ningún punto de vista, el espíritu del legislador que para estos casos es
de vital importancia saber interpretar”.
Agrega el informe que resulta de
particular interés para efectos del asunto, “… reiterar la doctrina
establecida por la Corte Constitucional, en la cual se determina que la
iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten gasto
público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto general de la
nación.” Y que, “[s]implemente esas leyes servirán de título para que
posteriormente, a iniciativa del gobierno, se incluyan en la ley anual de
presupuesto, las partidas necesarias para atender esos gastos.”
A continuación en el informe se
trascriben in extenso apartes de la Sentencia C-490 de 1994, en los
cuales la Corte Constitucional se pronuncia sobre la reserva de iniciativa del
gobierno para ciertas leyes y puntualiza que la misma no se predica de una
manera general sobre todas las leyes que tengan la virtualidad de generar
gastos públicos.
Con posterioridad, en el informe  se realizan citas de
diversas sentencias proferidas por la Corte Constitucional, las que -debe
señalarse- no se encuentran debidamente diferenciadas del resto del documento,
ni precedidas por los correspondientes signos de puntuación, por lo que la
lectura del informe no permite establecer con claridad el objetivo perseguido
con la referencia a estos apartes jurisprudenciales, ni el contenido de las
sentencias citadas. No obstante lo anterior, sería posible concluir que tales
citas se orientan a establecer que, de acuerdo con la jurisprudencia, el
Congreso no puede, mediante una ley de iniciativa parlamentaria, ordenar la
inclusión de ciertas partidas de gasto en el Presupuesto, pero que si puede
autorizar que ello se haga así.
Continúa el informe señalando que “… en reiteradas
oportunidades la Corte Constitucional se ha ocupado de analizar tanto el alcance
de la iniciativa Legislativa como el principio de legalidad en materia de gasto
público.”
Textualmente señala el informe que “[a]sí las
cosas, encuentra esta corporación que algunos miembros del Congreso de la
República, sí podían presentar el proyecto de ley bajo examen y por ende,
podían también ordenar la asignación de partidas para la reparación y
manutención del templo de San Roque en la ciudad de Barranquilla.
(Subraya la Corte) Agrega el informe que “[n]aturalmente, en virtud de lo
expuesto, tanto la Constitución como la Ley exigen que la ejecución del gasto
decretado en ese proyecto, dependa de su inclusión en el presupuesto General de
la Nación, para lo cual necesariamente habrá de contarse con la iniciativa, con
la autorización expresa del gobierno nacional en particular del señor Ministro
de Hacienda y crédito público.”
Se expresa, finalmente, en el informe que, “[p]or
lo explicado anteriormente, y lo anotado en la presente y las definiciones
transcritas hasta el momento, no se puede aceptar que haya vulneración de la
Carta Política, pues, como se dijo anteriormente, esto significa transgresión
de la Ley superior, la cual no sucede, bajo ningún punto de vista, en el
espíritu del legislador. Tampoco se puede decir que se esté desconociendo la
estructura del estado, o que el congreso este usurpando esferas o funciones que
no le corresponden.”
Con base en esas consideraciones, el informe concluye
proponiendo “…al Honorable Senado de la República declarar infundadas las
objeciones de la presidencia de la República al proyecto de Ley  No. 172 de
2004 Senado, 162 de 2003 Cámara ‘por medio de la cual se autorizan
apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el municipio de
Caicedonia, departamento del Valle del Cauca, con motivo de la vinculación de
la nación y el congreso de la República al primer centenario de su fundación’.”
Observa la Sala que en el informe de la comisión
accidental del Senado no hay alusión alguna al requisito de análisis de impacto
fiscal previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 sobre el que versaba la
objeción del Presidente de la República.
3.2. Por su parte,  Comisión Accidental que se integró
en la Cámara de Representantes para rendir informe de las objeciones
presidenciales al proyecto de ley bajo estudio, solicitó rechazarlas e insistir
en la constitucionalidad del referido proyecto.
De acuerdo con el informe, en las
objeciones, como único cargo, se plantea la presunta vulneración del artículo
151 de la Constitución Política, porque no obstante que se reconoce por el
Presidente la potestad del Congreso de la República para decretar gasto
público, se señala en el escrito de objeciones que “… tal atribución debe
ejercerla conforme a lo dispuesto en la Constitución y la ley…” y que “…
los proyectos de ley que decreten o autoricen gasto deberán cumplir con
el análisis del impacto fiscal señalado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003,
norma de carácter presupuestal y de naturaleza orgánica, de las previstas en el
artículo 151 de la Constitución Política, que condicionan la expedición de
leyes que autorizan gasto.” (negrilla agregada en el informe de la Cámara).
En este contexto, para la Comisión Accidental de la
Cámara de Representantes la solución de este interrogante implica efectuar dos
precisiones fundamentales:
- En primer lugar, que, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 2º del proyecto de ley objetado, con éste lo que se busca es
autorizar al Gobierno para incluir una serie de partidas en el Presupuesto
General de la Nación.
Así, es necesario diferenciar entre aquellas leyes que
autorizan al Gobierno para realizar algún gasto y las que lo conminan a
hacerlo, ya que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre el tema,
cuando la ley de que se trate se limita a decretar un gasto, debe entenderse
que se trata de una habilitación para que el Gobierno lo pueda incluir en la
ley de presupuesto y, en consecuencia, ello no puede calificarse de
inconstitucional. Para fundamentar su afirmación, en el informe los
Representantes citan las sentencias C-324 de 1997[3]
y C-729 de 2005[4], mediante las cuales la
Corte Constitucional ha establecido que el Congreso tiene la facultad de
aprobar leyes que comporten gasto público, siempre que se respete la potestad
que se encuentra en cabeza del Gobierno de decidir si incluye o no en el
respectivo proyecto de presupuesto esos gastos, por lo que el juicio de
constitucionalidad en estos casos consiste en “analizar si la respectiva
norma consagra ‘un mandato imperativo dirigido al ejecutivo’ caso en el cual es
inexequible, ‘ o si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a
decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un título jurídico
suficiente para al eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley
de presupuesto’ evento en el cual es perfectamente legítima”[5].
Para el caso concreto, en el informe se concluye que,
como quiera que el presente proyecto de ley tiene por objeto autorizar al
Gobierno para que, como y cuando lo estime conveniente, incluya las
apropiaciones presupuestales necesarias para vincularse a la conmemoración del
centenario del municipio de Caicedonia en el proyecto de ley de presupuesto
anual, el Congreso de la República no estaba en la obligación de realizar el
análisis de ingresos adicionales, ni en la exposición de motivos, ni en las
ponencias que se presentaron durante el trámite del proyecto, tal como lo
establece el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, ya que el análisis del gasto
fiscal únicamente es exigible cuando quiera que se trate de proyectos de ley,
ordenanza o acuerdo que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios.
- En segundo término, precisan que el proyecto de ley
objetado establece que, en razón a la autorización aprobada por el Congreso de
la República, el Gobierno podrá incluir las partidas en el proyecto de
presupuesto que estime conveniente, por lo que no se justifica la afirmación
del Gobierno en el sentido de considerar que los ponentes debieron incluir la
fuente de ingreso adicional con sujeción al Marco Fiscal de Mediano Plazo
presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Comisión
Tercera de la Cámara el 11 de junio de 2004, toda vez que, por un lado, en este
proyecto no se ordena ningún gasto y, por el otro, el Legislador no estableció
en ningún artículo del referido proyecto que era forzoso incluir las partidas
necesarias para la ejecución de las obras de infraestructura señaladas en el
proyecto de presupuesto de algún año en específico, lo que de contera implica
que no se pueda exigir que para la aprobación del proyecto de ley el Congreso
debiera sujetarse al Marco Fiscal expedido para el año 2005, ya que, por
tratarse de una autorización de gasto y no de una conminación a efectuar el
mismo, es el Gobierno quien definirá, cuando lo estime conveniente, en que proyecto
de presupuesto incluirá las partidas respectivas.
Por las razones anteriormente expuestas, en el informe
realizado por la Comisión Accidental de la Cámara de Representantes se concluye
que deben rechazarse las objeciones presidenciales al proyecto de ley de la
referencia.
IV.   INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de hacer
efectivo el derecho ciudadano de impugnación y defensa, consagrado en el
numeral 1º del artículo 242 de la Constitución Política, el Magistrado
Sustanciador, mediante auto de seis de octubre de 2006, ordenó fijar en lista
durante el término de tres días el proyecto de ley objetado y poner a
disposición de los ciudadanos una copia del expediente para que pudiera ser
consultado. El término concedido venció y no fue presentado ningún escrito.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El señor Procurador General de la
Nación, mediante el concepto No. 4182 enviado a esta Corporación el 12 de octubre
de 2006, solicitó declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley en
revisión por violación de los límites temporales que tiene el Congreso de la
República para insistir en las objeciones presidenciales.
En efecto, afirma que el Congreso
de la República incurrió en una irregularidad en el trámite del proyecto de ley
objeto de estudio, que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, comporta una violación del artículo 162 de la Constitución
Política, toda vez que, en su criterio, las Cámaras Legislativas desconocieron
los límites temporales establecidos en el Texto Superior para pronunciarse
respecto de las objeciones presidenciales, ya que -tal como lo establece el
artículo constitucional citado- ningún proyecto de ley podrá tener un trámite
que exceda de dos legislaturas, término que “… empieza a contarse a partir
del momento en que el Presidente de la República objeta el respectivo proyecto
de ley”.
En el presente caso, el señor
Procurador sostiene que las objeciones presidenciales fueron presentadas el 25
de mayo de 2005, es decir, en la legislatura del 20 de julio de 2004 al 20 de
julio de 2005, mientras que los informes de las comisiones accidentales
conformadas por las Cámaras Legislativas para resolverlas fueron radicados en
las plenarias los días 13 de septiembre de 2005, en el caso de la Cámara de
Representantes y 13 de junio de 2006 en el Senado de la República. Finalmente,
éstos fueron aprobados el día 11 de octubre de 2005 por la plenaria de la
Cámara y el 7 de septiembre de 2006 por el Senado[6],
esto es, en la legislatura del 20 de julio de 2006 al 20 de julio de 2007.
De lo anterior se desprende, en criterio del
Ministerio Público, que entre el momento en que se presentaron las objeciones
presidenciales y la fecha en que éstas fueron estudiadas por el Congreso de la
República transcurrieron tres legislaturas, situación que comporta una
vulneración del artículo 162 de la Constitución Política, tal como ha sido
interpretado por la jurisprudencia de esta Corte[7], y que genera
la inconstitucionalidad del proyecto de ley sub examine. Por presentarse
esta situación, a juicio del Procurador no es necesario que ese Despacho se
refiera específicamente a la objeción presidencial presentada por vulneración
del artículo 151 de la Carta.
Adicionalmente, el representante
del Ministerio Público llama la atención respecto de la “… falta de
suficiencia y de pertenencia de los argumentos expuestos por las cámaras
legislativas para insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley
analizado …”, ya que, a su juicio, en el informe presentado por la Comisión
Accidental del Senado de la República no se hace ninguna alusión específica al
contenido de la objeción presidencial, sino que simplemente los senadores
designados se limitan a transcribir apartes de sentencias de la Corte
Constitucional respecto de la iniciativa en materia de proyectos de ley de
gasto público, tema que no tiene ninguna relación con el problema jurídico
planteado por la objeción. De la misma manera, afirma que en el escrito la
Comisión se limitó a “reproducir” argumentos que fueron expuestos en
otras ocasiones y que resultan del todo impertinentes para la solución del caso
concreto.
En este orden de ideas, el concepto presentado por el
Ministerio Público termina por enfatizar en la necesidad de que la insistencia
que presente el Congreso durante el trámite legislativo, responda de manera
consecuente con el alcance y la significación del procedimiento constitucional
establecido para estos eventos.
En consecuencia, el señor Procurador General de la
Nación solicita a esta Corporación que declare fundada la objeción presidencial
y que disponga la inexequibilidad del proyecto de ley objeto de estudio, con
fundamento en las razones anteriormente expuestas.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
De conformidad con lo preceptuado
por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre  las objeciones por
inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló en el presente
caso.
2.      Verificación del trámite
de las objeciones al proyecto de ley
En
reiterada jurisprudencia la Corte ha precisado que el estudio de la
constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la
República no sólo versa sobre los asuntos materiales concernientes a los
reproches que el Gobierno Nacional presenta, sino que también comprende el
análisis del procedimiento impartido a las objeciones a la luz de las
disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él[8]. Por lo tanto, al examen material debe preceder la verificación del
trámite impartido a las objeciones presidenciales para dilucidar si se ajusta a
los preceptos que lo regulan.
2.1.   Oportunidad de las objeciones
Dado que el proyecto de ley objetado contiene cuatro
artículos, el Gobierno disponía de seis días para devolverlo con objeciones,
pues ese es el término que el artículo 166 de la Carta le concede para tal fin,
cuando el proyecto no consta “... de más de veinte artículos”.
Puesto que el término constitucionalmente concedido
para formular las objeciones se cuenta en días hábiles, en el asunto del que
ahora se ocupa la Corte fue cumplido a cabalidad, por cuanto el Gobierno
recibió el proyecto el 18 de julio de 2005 y lo devolvió objetado por motivos
de inconstitucionalidad el día 26 del mismo mes y año.
3.      El
límite temporal para la insistencia de las Cámaras, según lo dispuesto en el
artículo 162 de la Constitución
El Procurador General de la Nación en su
concepto de rigor llama la atención acerca de la posible inexequibilidad del
proyecto de ley que el Presidente de la República objetó por razones de
inconstitucionalidad, pues las Cámaras legislativas habrían desbordado el
límite temporal que la Carta les otorga para tramitar su insistencia en el
proyecto objetado.
Con la finalidad de fundamentar su
apreciación, el Jefe del Ministerio Público invoca reiterada jurisprudencia en
la cual esta Corporación ha sostenido que, aún cuando las disposiciones
superiores que se refieren al trámite que se le debe impartir a las objeciones
presidenciales no se ocupan de indicarle a las Cámaras el término dentro del
cual han de tramitar la insistencia, ello no significa que el Congreso de la
República cuente con un plazo indefinido para pronunciarse sobre las
objeciones, porque el artículo 162 de la Constitución indica que “ningún
proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas” y este mandato
es aplicable tratándose de las insistencias que el órgano legislativo plantee
ante las objeciones que el Gobierno Nacional le formule a los proyectos de ley[9].
Así pues, el término del cual disponen las
Cámaras para insistir no puede exceder el término que expresamente la
Constitución ha fijado para la formación de la ley[10]
y por eso el Congreso de la República debe estimar o desestimar las objeciones
dentro de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella “… que
esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”[11],
por cuanto, “… el término de dos legislaturas para que las cámaras presenten
la insistencia corre a partir de la presentación de las objeciones” y “…
si las cámaras presentan la insistencia una vez transcurridas las dos
legislaturas, dicha insistencia es extemporánea y debe entenderse sin valor
jurídico”[12].
En la Sentencia C-069 de 2004[13]
se expusieron in extenso las razones que tuvo la Corte para acoger la
doctrina reseñada y en la Sentencia C-433 del mismo año[14]
esas consideraciones fueron sintetizadas de la siguiente manera:
“(1) consideración literal, según la cual
el artículo 162 de la Constitución no distingue entre proyectos objetados y no
objetados, sino que se refiere a los proyectos en términos generales. Además,
conforme a lo dispuesto en el artículo 167 ibídem el proyecto objetado “volverá
a segundo debate”, de donde se concluye que la insistencia de las cámaras hace
parte del procedimiento legislativo. (2) Consideración lógica, en virtud  de la
cual no existe contradicción entre los artículos 167 y 162 de la Carta en razón
a que los preceptos específicos sobre objeciones no establecen ningún plazo
especial para que las cámaras insistan, y ese silencio de regulación especial
debe interpretarse en el sentido que el legislador y el Constituyente quisieron
que ese punto se rigiera por la normatividad general. (3) Interpretación
sistemática, según la cual las discrepancias respecto a los proyectos de ley
entre la Ramas Legislativa y Ejecutiva deben realizarse de manera ágil, y si se
aceptara la tesis de que el Congreso puede tomarse todas las legislaturas que
estime convenientes para pronunciarse sobre las objeciones, se afecta el
sistema de frenos y contrapesos, en cuanto al Presidente de la República sí se
le establece un plazo perentorio para que pueda hacer uso de su facultad de
objetar. (4) Interpretación finalística, en atención a que se racionaliza el
trámite legislativo y se permite una más adecuada formación de la voluntad
democrática. Además, sería absurdo que el Congreso dispusiera de dos
legislaturas para aprobar integralmente un proyecto de ley, pero para terminar
de aprobarlo cuando es objetado, pueda dejar pasar indefinidas legislaturas”.
De conformidad con las apreciaciones
consignadas en la vista fiscal, en el caso que ahora ocupa la atención de la
Corte, las objeciones fueron presentadas el 25 de mayo del año 2005, es decir,
en la legislatura que transcurrió entre el 20 de julio de 2004 y el 20 de junio
de 2005. Con posterioridad, dentro del trámite que se les impartió en el
Congreso de la República los respectivos informes de las comisiones designadas
para resolverlas fueron radicados en la plenaria de la Cámara de Representantes
el 13 de septiembre de 2005 y en la plenaria del Senado de la República el 13 de
junio de 2006 y su aprobación tuvo lugar el 11 de octubre de 2005 en la Cámara
y el 6 de septiembre de 2006 en el Senado.
La última fecha corresponde a la
legislatura que va desde el 20 de julio de 2006 hasta el 20 de junio de 2007,
que es la tercera desde el momento en el cual se presentaron las objeciones
presidenciales y, por lo tanto, el Congreso de la República excedió el término
de dos legislaturas y violó el artículo 162 de la Constitución.
Dado que el vicio anotado es insubsanable,
pues ya venció el término máximo que el Congreso de la República tenía para
insistir, la Corte, de acuerdo con su jurisprudencia, declarará inexequible el
Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara, “Por medio de la cual se
autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el
Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con motivo de la
vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de
su fundación”.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de
Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara, “Por medio de la cual se autorizan
apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el Municipio de
Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con motivo de la vinculación de
la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de su fundación”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la
presente sentencia fue anulada mediante Auto 305 de 2006, proferido por la Sala
Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
SECRETARIA GENERAL
Auto 305/06
Referencia: Nulidad
de la Sentencia C-857/06
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., ocho (08) de noviembre de dos mil seis
(2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en
el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, conoció de oficio acerca  de la
posible nulidad de la Sentencia C-857 del 18 de octubre de 2006, proferida por
ella misma, y sobre el particular ha proferido el siguiente
AUTO
I.       ANTECEDENTES
La Sala Plena de la Corte Constitucional debía
decidir, en la sesión del 18 de octubre de 2006, sobre la ponencia presentada
por el Magistrado Rodrigo Escobar Gil, también ponente de la presente
providencia, relativa al expediente OP-092 - Objeción de inconstitucionalidad
al Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara, “Por medio de la cual se
autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el
Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con motivo de la
vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de
su fundación”.
Cumplido el debate, y al no acogerse la propuesta del
magistrado ponente conforme a la cual las cámaras legislativas no están sujetas
a término constitucional alguno para el trámite de las objeciones del gobierno,
la Sala, por unanimidad, con aclaración de voto del ponente, adoptó la decisión
de acoger el concepto rendido por el Ministerio Público y de acuerdo con el
cual, como quiera que las objeciones presidenciales se presentaron el 25 de
mayo de 2005, y la aprobación de la insistencia en la plenaria del Senado de la
República sólo se produjo el 6 de septiembre de 2006, el trámite de insistencia
habría sido extemporáneo, razón por la cual se declaró la inexequibilidad del
proyecto de ley objetado.
Al adecuar el texto de la ponencia en consonancia con
la decisión de la Sala, se pudo constatar que, como base para la decisión de
inexequibilidad se tomó, tal como se propuso por el Ministerio Público, la
fecha de un escrito que el Gobierno remitió al Congreso, oponiéndose al
proyecto, antes de que éste hubiese culminado su trámite en las cámaras
legislativas y no aquella en la que efectivamente fueron radicadas las
objeciones del gobierno en la Cámara de Representantes, esto es el 26 de julio
de 2005.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1.      Ha sostenido esta Corporación en forma
reiterada que toda decisión judicial que viole el debido proceso, por
desconocer el artículo 29 de la Constitución, debe ser invalidada y que la
aplicación de dicho criterio resulta aún más estricta cuando se trata de las
providencias a cargo de la Corte Constitucional, “… guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta, y particularmente las de Sala Plena, que
recaen, ni más ni menos, sobre las disposiciones integrantes del orden jurídico
legal, para definir si ellas se ajustan o no a los preceptos y principio
superiores.”[15]
Esta Corporación, con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 49 del decreto 2067 de 1991, ha decidido que es
competente para pronunciarse sobre la nulidad de procesos de
constitucionalidad, no sólo por actuaciones o hechos ocurridos antes de
dictarse el fallo sino también por irregularidades en la sentencia misma,
siempre y cuando éstas impliquen violación del debido proceso.[16]
La Sala Plena, ha dicho la Corte, tiene “… el deber de declarar las nulidades
que se presenten en cualquier etapa del proceso. Y la sentencia es una de
ellas.”[17]
Por otra parte, la Corte se ha referido
expresamente a las irregularidades que pueden dar lugar a la declaración de
nulidad, advirtiendo que son sólo aquellas violaciones ostensibles y probadas
del artículo 29 de la Constitución Política. Ha dicho la Corporación que “[s]e
trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo
pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por
quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas
procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las
previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con
notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa
y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas
repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.”[18]
En la Sentencia C-1300 de 2005, la Corte
hizo un recuento de su jurisprudencia en torno a las solicitudes de nulidad
dentro de los procesos que son de su competencia y recalcó que la nulidad
dentro de los procesos constitucionales tiene un carácter excepcional, puesto
que sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán
servir de base para que la Sala Plena de la Corte anule el proceso y que por
ello ha entendido que se trata de nulidades ostensibles y probadas, además
de significativas y trascendentales del artículo 29 constitucional.
Finalmente, de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte, la Corporación está habilitada para decretar
nulidades de oficio, y tal como se puso de presente en el Auto 031-A de 2002 “…
‘no ha vacilado en anular aquellas [sentencias]’ que hayan desconocido el
debido proceso, no sólo a petición de parte, sino también oficiosamente.[19]”
2.      Un elemento esencial de la validez de las
providencias judiciales tiene que ver con la necesaria congruencia que debe
existir entre la parte resolutiva y la parte motiva, así como entre los
elementos fácticos obrantes en el expediente y las consideraciones jurídicas
que se elaboran a su alrededor.
En el caso de los procesos de constitucionalidad,
cuando una decisión de inexequibilidad obedece a la existencia de vicios de
trámite en la formación de las leyes, se produce una clara lesión del debido
proceso cuando no existe correspondencia entre los presupuestos fácticos que
dieron lugar a la decisión, tal como se encuentra acreditados en el expediente
y fueron consignados en el aparte de antecedentes del fallo, y la consideración
que sobre los mismos hizo la Corte para proferir su decisión. Si dicha
incongruencia entre la manera como efectivamente se surtió el tramite en el
Congreso y el modo como dicho trámite fue asumido por la Corte, es determinante
del sentido de la decisión, no hay duda de que se ha producido una violación
del debido proceso que debe conducir a invalidar la sentencia.
En el presente caso, la Corte declaró la
inexequibilidad del Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara porque,
tomando como fecha de radicación de las objeciones presidenciales la del 25 de
mayo de 2005, encontró que para el 6 de septiembre de 2006, momento en el que
se produjo la aprobación de la insistencia en el Senado de la República, ya se
había vencido el término máximo de dos legislaturas que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, resulta aplicable para el trámite de las
objeciones en las cámaras legislativas, como quiera que se contaría la
legislatura que iba entre el 20 de julio de 2004 y el 20 de junio de 2005, como
aquella en la que se habrían presentado las objeciones, razón por la cual el
Congreso solo contaría con el final de dicha legislatura y la siguiente, es
decir la que iba de 20 de julio de 2005 a 20 de junio de 2006, para completar
el  trámite de las objeciones.
Sin embargo, la fecha que se tomo por la Corte para
hacer el cómputo de las dos legislaturas no corresponde a la realidad, dado que
las objeciones fueron presentadas el 26 de julio de 2005, tal como
acertadamente se consignó en los antecedentes de la providencia. Esto quiere
decir que el Congreso contaba con la legislatura en que se presentaron las
objeciones, esto es la que va entre el 20 de julio de 2005 y el 20 de junio de
2006, y la siguiente, o sea la comprendida entre el 20 de julio de 2006 y el 20
de junio de 2007, parea completar el trámite de las objeciones.
3.      Por las anteriores razones se declarará la
nulidad de la sentencia y se dispondrá que el expediente vuelva al despacho del
magistrado ponente, para que se elabore nueva ponencia que habrá de someterse a
consideración de la Sala Plena en su próxima sesión ordinaria.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- Declarar la nulidad de la Sentencia C-857 del 18 de
octubre de 2006, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Segundo.- El magistrado ponente presentará nueva ponencia para estudio y
decisión en la próxima sesión ordinaria de la Sala Plena de la Corporación.
Tercero.- La Secretaría dejará constancia acerca de la presente
providencia al pie del fallo anulado, y, junto con la Relatoría de la Corte,
tomará las medidas necesarias para que, al publicar aquél, sea publicado, junto
con él, este Auto y la nueva sentencia que se dicte.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1.
Para sustentar esta afirmación, en la objeción se realiza una breve cita de la
sentencia C-1113 de 2004, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis, en la cual la
Corte Constitucional declaró infundadas las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno Nacional en relación con los artículos 4° y 5° del
proyecto de ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de
2002 -Cámara- “Por la cual la
Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de
haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las
virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas
obras de interés social”.
// El aparte de esta sentencia citado por el Gobierno señala: “En efecto como lo ponen igualmente de presente tanto
los Honorables Congresistas en su informe sobre las objeciones formuladas en
este caso, como el señor Procurador General de la Nación, para la fecha en que
se surtió el trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido expedido por
el Gobierno Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por
el artículo 1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la
misma ley debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a
efectuar en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas
de los proyectos que ordenen el gasto.”
2. En
este punto y con relación a la naturaleza de las leyes orgánicas, el Gobierno
cita la sentencia C-892 de 2002, Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra.
3.
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
4.
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra.
5.
Sentencia C-324 de 1997.
6. Cabe señalar que en su concepto, el señor
Procurador, al referirse a los antecedentes del presente asunto señala que el
informe de las objeciones presidenciales en el Senado de la República  fue
aprobado el día 6 de septiembre de 2006, y no el 7, fecha que se desprende “de
las certificaciones secretariales que obran en las copias del expediente
legislativo remitido al despacho del señor Procurador General de la Nación”
.
7. El Procurador General menciona sobre el tema las
siguientes sentencias de constitucionalidad: C-068, C-069, C-433 y C-885, todas
ellas del año 2004.
[8]
Ver entre otras Sentencias, C-1249 de 2001. MP Marco Gerardo Monroy Cabra,
C-070 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-819 de 2004 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, C-531 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9. Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-068 de 2004. M.P. Jaime
Araújo Rentería.
10.
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-885 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
11.
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-433 de 2004. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
12.
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2004. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
13.
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
14.
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[15]    Auto
062 de 2000
[16]    Cfr. Auto 035 de 1997
[17]    Auto 08/93 M.P. Jorge
Arango Mejía reiterado en auto del 27 de junio de 1996 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo
[18]  Auto 33 de junio22/95
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[19] Cfr, Auto 062 de 2000. En aquella oportunidad la Sala
Plena de la Corte declaró oficiosamente la nulidad de la Sentencia C-642 de
2000, luego de constatar que la decisión no fue adoptada por la mayoría
absoluta de los magistrados, como lo exige el artículo 14 del decreto 2067 de
1991, el artículo 54 de la ley 270 de 1996 y el artículo 3º del Reglamento
interno de la Corporación. // Igualmente, mediante Auto 050 de 2000, la Corte
declaró la nulidad de la Sentencia T-157 de ese mismo año, donde por un error
involuntario, ante el cambio de ponencia, profirió una sentencia cuya parte
motiva difería completamente de su parte resolutiva.