C-177-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-177/93
DERECHO A EJERCER
PROFESION U OFICIO
El derecho a
ejercer profesión u oficio al tener el carácter de derecho fundamental se
encuentra protegido por dos garantías especialmente importantes: la reserva de
ley y la absoluta intangibilidad del contenido esencial. La primera significa
que sólo el legislador está autorizado por la Carta política para reglamentar
el ejercicio de este derecho. En consecuencia, la ley es el único instrumento
legitimo para exigir a quienes pretendan ejercer determinadas actividades que
requieran de capacitación técnica, académica o científica el título de
idoneidad correspondiente así como el procedimiento y los requisitos básicos
para obtenerlo. De la misma forma, sólo el legislador puede crear las normas
básicas sobre las cuales las autoridades competentes vigilen e inspeccionen el
ejercicio de las actividades que exijan formación académica o que impliquen
riesgo social. De otra parte, como ya se ha mencionado, el legislador al exigir
título de idoneidad para el ejercicio de ciertas actividades y al establecer
normas que rijan la práctica laboral, no le es dable vulnerar el núcleo
esencial del derecho consagrado en el artículo 26, de la Carta o de cualquier
otro derecho fundamental. El ejercicio del derecho consagrado en el artículo 26
de la Carta de 1991, interpretado en conexión con el conjunto de principios y
derechos que en ella se consignan, se encuentra protegido por las mismas garantías
que protegen al derecho al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad y,
en general,  por los principios de libertad e igualdad que dan contenido a
estos derechos. Así, al reglamentar una profesión el legislador no puede exigir
requisitos que vulneren el principio de igualdad o que restrinjan más allá de
lo estrictamente necesario el acceso a un puesto de trabajo o que impongan
condiciones exageradas o poco razonables para la adquisición del título de
idoneidad, en relación con el derecho o bien que se intenta proteger a través
de tales restricciones. El legislador se encuentra limitado por los canones
constitucionales al establecer las limitaciones al ejercicio de una determinada
actividad,  pues una reglamentación excesiva, innecesaria o irrazonable
violaría el contenido esencial del derecho fundamental al trabajo y a escoger y
ejercer profesión u oficio.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Vulneracion
La norma
discrimina sin razón objetiva los contratos realizados con personas jurídicas
relacionadas directamente con las actividades de la construcción o de la
ingeniería eléctrica, de todos aquellos contratos realizados con personas
naturales o vinculadas a otro tipo de actividades. Parece que la ley
desconfiara de la acreditación que una persona natural puede hacer sobre la
realización de un trabajo, mientras que supone que las personas jurídicas
ofrecen mayor fiabilidad.  No es clara la razón de esta discriminación, que
lleva sin duda a la violación del principio de igualdad, dado que no es
razonable otorgar la tarjeta a una persona que trabajó para personas jurídicas
y negarla a quien prestó sus servicios a personas naturales.
TITULO DE
IDONEIDAD/TECNICO ELECTRICISTA-Experiencia laboral
Título de
idoneidad no equivale en forma alguna a título técnico o universitario. La
facultad constitucional de exigir títulos de idoneidad, y la libertad para
regular  el ejercicio de las profesiones, no faculta al Legislador para violar
el contenido esencial de los derechos que se reglamentan, imponiendo requisitos
que ciertamente superen lo razonablemente necesario para la protección del
interés general y de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.
Es  claro que los Técnicos Electricistas pueden aplicar su experiencia y
conocimiento a diversos niveles y en distintos campos.   Que para la aplicación
básica del Técnico Electricista no se requieren conocimientos especializados,
ni una suma de estudios y conocimientos teóricos solo aprehensibles en un
programa técnico o de educación superior. La exigencia de condiciones
innecesarias para el ejercicio de una actividad cuya idoneidad puede ser
probada a través de requisitos menos gravosos vulnera el contenido esencial del
derecho fundamental al trabajo y de la libertad que de el se deduce la
violación de escoger profesión u oficio. Una restricción injustificada al
mercado de trabajo no se compadece con los principios rectores de un Estado
social y democrático de derecho.
CONSEJO NACIONAL
DE TECNICOS ELECTRICISTAS-Facultades
Si bien la
inspección y vigilancia en el ejercicio de las ocupaciones que impliquen un
cierto grado de peligrosidad puede ser realizada por autoridades
administrativas, las normas básicas sobre las cuales se ejerza el control, y
que por lo general tienden a restringir el ejercicio del derecho a ejercer
libremente una actividad, deben tener rango legal. Con fundamento en estas
normas legales las autoridades competentes, creadas para ello -como es el caso
del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas- o autorizadas por el
legislador, podrán en ejercicio de la facultad de policía administrativa que
compete al Estado, vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el
ejercicio de las actividades. El Consejo Nacional de Técnicos Electricistas no
es un colegio profesional sino una institución legal, de carácter
administrativo, creada para vigilar y controlar el ejercicio de la actividad.
Los colegios profesionales son asociaciones de personas que ejercen una misma
labor u ocupación y cuya finalidad es defender, fortalecer y apoyar el
desarrollo de este ejercicio.
REF.: Expediente
D-191
NORMA ACUSADA:
Ley 19 de 1990
TEMAS:
Profesión de Técnico Electricista
Profesiones y oficios
Inspección y vigilancia del Estado
Colegios profesionales
Libertad en el ejercicio de las
profesiones, exigencia legal de títulos y requisitos
ACTORA:
MAGDALENA INES
CORREA HENAO
MAGISTRADO PONENTE:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Aprobada por Acta
No. 35
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo seis  (6)  de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.      ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda  interpuesta por la
ciudadana Magdalena Inés Correa Henao en contra de la Ley 19 de 1990, por medio
de la cual se reglamenta la profesión de Técnico Electricista en el territorio
nacional.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se oficiara a las Secretarías
del Senado de la República y Cámara de Representantes, para que, con destino al
proceso, enviaran copia auténtica de los antecedentes legislativos del proyecto
que culminó con la expedición de la Ley 19 de 1990; a la Federación Nacional de
Técnicos Electricistas "FENALTEL" y a la Asociación Nacional de
Técnicos Electricistas  para que remitieran a esta Corte  la documentación
relativa a su constitución, existencia legal, objeto, afiliados, condiciones,
calidades, y requisitos para obtener la calidad de miembro; igualmente se les
solicitó que informaran sobre las funciones que cumplen en relación con la
reglamentación y/o el ejercicio de la referida profesión; su vinculación con el
Consejo Nacional de Técnicos Electricistas y sobre el mecanismo de escogencia
de sus representantes a dicho Consejo; asimismo se ofició a este último para
que informara sobre aspectos análogos a los ya mencionados.
Se le solicitó
igualmente al Ministerio de Minas y Energía que enviara copia auténtica de los
requisitos y procedimientos necesarios para realizar la matrícula de que habla
la Ley 19 de 1990.
Se pidió también al
Director del ICFES que hiciera lo propio en relación con las normas que regulan
el programa de formación de Técnicos Electricistas y que determinan las
condiciones para la expedición del título respectivo.
Del mismo modo,
dispuso que, una vez vencido el término probatorio, se fijara en lista el
negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para efectos
de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; y se
comunicara la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, al Ministro de Minas y Energía, a la Federación
Nacional de Técnicos Electricistas, a la Asociación Colombiana de Técnicos
Electricistas y al Consejo Nacional de Técnicos Electricistas, para que, si lo
tuvieren a bien, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la ley demandada.
II.     LA LEY
DEMANDADA
El texto de la Ley
19 de 1990, cuya constitucionalidad es objeto de examen en esta oportunidad, es
el siguiente, de acuerdo a lo publicado en el Diario Oficial No 39.157 del 24
de enero de 1990.
"LEY 19 DE 1990
(enero 24)
Por la cual se reglamenta la profesión de
Técnico Electricista en el Territorio Nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1o:
Definición.  Entiéndese como Técnico Electricista a la persona que se
ocupa en el estudio y las aplicaciones de la electricidad y ejerce a nivel
medio o como auxiliar de los ingenieros electricistas o similares.
Artículo 2o: Será
lícito el ejercicio de la profesión de Técnico Electricista en el territorio
nacional, de conformidad como lo establece la presente ley.
Artículo 3o: Para
ejercer la profesión de Técnico Electricista en el territorio nacional, deberá
obtenerse la respectiva matrícula, expedida por el Ministerio de Minas y Energía,
mediante el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Los egresados
de las instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional ó
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, deberán
solicitar matrícula por intermedio del Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas o de los Comités Seccionales. Para el efecto deberán acreditar:
Certificado de haber cursado y aprobado íntegramente el plan de estudios de las
facultades ó escuelas técnicas de enseñanza de la electricidad, debidamente
reglamentadas y aprobadas por el Gobierno Nacional;
b) Por el término
de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente
Ley, también podrán obtener matrícula para ejercer la profesión de Técnicos
Electricistas, las personas que sin haber hecho los estudios señalados en el
literal a), hayan ejercido con reconocida idoneidad y ética la actividad
correspondiente, por un lapso no inferior a cinco (5) años, comprobados con
certificados expedidos por empresas y, en general, personas jurídicas de
carácter público o privado relacionadas directamente con las actividades de la
construcción o la ingeniería eléctrica;
c) Toda solicitud
será estudiada por el Consejo Nacional  de Técnicos Electricistas o por los
Comités Seccionales de los Departamentos;
Artículo 4o: En
Bogotá, funcionará el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas con las
siguientes atribuciones:
a) Tramitar todo
lo referente a la expedición de matrícula de los Técnicos Electricistas;
b) Conceptuar
sobre la cancelación o suspensión de las mismas;
c) Velar porque
se cumplan en el territorio nacional las disposiciones sobre el ejercicio de la
profesión de Técnico Electricista y denunciar ante las autoridades competentes
las violaciones que se presenten;
d) Expedir su
reglamento interno;
e) Elegir sus
directivas.
Artículo 5o: El
Consejo Nacional de Técnicos Electricistas estará integrado así:
a) Un (1)
representante del Ministerio de Minas y Energía;
b) Un (1)
representante de las escuelas o institutos técnicos de electricidad;
c) Dos (2)
técnicos electricistas, profesionales y matriculados, nombrados por la
Federación Nacional de Técnicos Electricistas y Afines de Colombia, Fenaltec;
d) Un (1)
ingeniero electricista titulado y matriculado designado por la Asociación
Colombiana de Ingenieros Electricistas.
Parágrafo: El
Consejo Nacional de Técnicos Electricistas tendrá Comités Seccionales
Departamentales con las mismas calidades del Consejo Nacional. El Gobierno
Seccional, las escuelas o institutos técnicos seccionales y las filiales de
Fenaltec, nombrarán sus respectivos representantes en dichos comités
seccionales.
Artículo 6o: Los
miembros del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas serán nombrados para un
período de dos (2) años y podrán ser reelegidos para otro período subsiguiente.
Así mismo, será de dos (2) años, el período de los miembros de los comités
seccionales, que también podrán ser reelegidos para un período inmediato.
Artículo 7o: En
su órbita los comités seccionales y el Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas tendrán las mismas funciones.
Artículo 8o: Los
cargos de los miembros del Consejo Nacional y de los comités seccionales de
Técnicos Electricistas no serán remunerados.
Artículo 9o: Los
Técnicos Electricistas con matrícula, de acuerdo con la presente Ley, podrán
inscribirse como tales en las entidades oficiales, semioficiales,
descentralizadas, empresas industriales o comerciales del Estado y de economía
mixta y serán admitidos en las licitaciones de obras eléctricas.
Artículo 10: Los
Técnicos Electricistas con matrícula, conforme a lo dispuesto en la presente
Ley, podrán ser nombrados para cargos relacionados con la profesión, en las
entidades públicas nacionales, departamentales, regionales y municipales,
siempre que la disposición que crea el cargo no exija que el titular del mismo
sea ingeniero titulado y matriculado.
Artículo 11:
Queda prohibido el ejercicio de la profesión de Técnico Electricista a quienes
no posean la correspondiente matrícula. Obtenida (sic) de acuerdo con la
presente Ley.  A los infractores se les aplicarán las sanciones que impongan
los decretos reglamentarios de la presente Ley.
Quien siendo
Técnico Electricista matriculado, incurra en el ejercicio de su actividad en
conductas tipificadas como faltas en el correspondiente Código de Etica
Profesional, será sometido a las sanciones contempladas en dicho Código, de
acuerdo con los procedimientos que allí se establezcan.
Artículo 12: Las
empresas electrificadoras del país para conectar el servicio a los usuarios,
deben exigir a éstos el paz y salvo del Técnico Electricista por los servicios
contratados y ejecutados cuando el tipo de obra requiera la contratación de un
Técnico Electricista.
Artículo 13: Esta
Ley regirá desde la fecha de su sanción y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.
Dada en Bogotá,
D.E., a los ... días del mes de ... de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
El Presidente del
Honorable Senado de la República,
Luis Guillermo
Giraldo Hurtado
El Presidente de
la Honorable Cámara de Representantes,
Norberto  Morales
Ballesteros
El Secretario
General del Honorable Senado de la República,
Crispín Villazón
de Armas
El Secretario
General de la Honorable Cámara de Representantes,
Luis Lorduy
Lorduy
República de Colombia- Gobierno Nacional
Publíquese y
ejecútese
Dada en Bogotá,
D.E., a 24 de enero de 1990
Virgilio Barco
El Ministro de
Educación Nacional,
Manuel Francisco
Becerra Barney
La Ministra de
Minas y Energía,
Margarita Mena de
Quevedo."
III.    LA
DEMANDA
La abogada Magdalena
Inés Correa Henao considera que la Ley 19 de 1990 viola los artículos 1o., 2o.,
4o., 5o., 25, 26, 38, 133, 333 y 334 de la Constitución, en virtud de siete
argumentos fundamentales que a continuación se resumen:
1.     La "profesionalización"
que hace la Ley demandada de la actividad de Técnico Electricista viola el
artículo 26 de la Carta que establece el libre ejercicio de los oficios que no
exigen formación académica.
La actora argumenta
que el legislador no puede determinar la naturaleza de una actividad, sino
simplemente reconocerla; sólo si la naturaleza de tal actividad es profesional,
puede entrar a reglamentarla. Por eso, el artículo 26 de la Carta habla de que las
profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios; no
dice que las profesiones se constituyan por disposición de la ley.
Afirma que la Ley 19
de 1990, contrariando el espíritu del artículo 26 C.N. estableció que la
actividad desempeñada por los Técnicos Electricistas es una profesión, cuando
lo cierto es, según la actora
"que en
esta labor trabajan en su mayoría, personas que sobre el particular no han
recibido ninguna instrucción académica, que se han preparado para su ejercicio
-a lo sumo bajo el consejo e indicación del técnico veterano a quien siguen-
gracias a la praxis, y en la que adquieren idoneidad y destreza
fundamentalmente por vía de su reiterada aplicación, esto es, a través de la
experiencia." (Fl. 4)
Después de transcribir
apartes de la sentencia de febrero siete (7) de 1991 de la Corte Suprema de
Justicia sobre el concepto de "oficio", la actora concluye que la
actividad que desempeña un Técnico Electricista es un oficio y nó una profesión
por cuanto:
"no requiere
de formación educativa institucionalizada, sino que se aprende empíricamente,
en los propios talleres o lugares de trabajo, y se perfecciona esencialmente
mediante la práctica." (Fl 5)
A su juicio, afirmar
lo contrario sería desconocer la realidad dentro de la cual se desarrolla el
oficio en comento; por ello, mal podría el legislador atribuirle una naturaleza
distinta de la que tiene e imponerle exigencias que efectivamente no debe
reunir.
La demandante
considera que las restricciones que el legislador establece en la ley acusada
violan, además, la libertad de empresa, el derecho al trabajo, la libertad de
asociación, el carácter de Colombia como Estado social de derecho y la
obligación de las autoridades de proteger y garantizar el ejercicio de los
derechos fundamentales.
En la medida en que
el Estado no facilite la creación de instituciones que profesionalicen la
actividad, no puede legalmente establecer restricciones al desempeño del oficio
de Técnico Electricista, que debe regirse por los principios de libertad de
ejercicio, libertad de empresa e iniciativa privada.
Aunque no desconoce
la importancia de la capacitación y la instrucción, opina que lo cierto es que
la actividad del Técnico Electricista requiere preponderantemente la
capacitación práctica, ajena a las aulas universitarias, lo cual, de acuerdo a
doctrina citada de la Corte Suprema de Justicia, le da el carácter de oficio y
no de profesión.
Concluye:
"Por lo
anterior... se considera que la Ley 19 de 1990, es contraria a la Constitución
Política, toda vez que reglamenta como profesión un oficio, restringiendo sin
tener potestad para ello, el libre ejercicio con que se encuentran amparados
constitucionalmente, el derecho y la obligación social de trabajar y las
libertades económicas que le son anejas".
2.      La Ley no
puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de los oficios a menos que
su ejercicio comporte riesgo social -que no es el caso del de Técnico
Electricista-; mucho menos puede confiar  su expedición a los colegios profesionales.
Considera la
demandante que conforme al artículo 26 de la Carta sólo se pueden exigir
títulos de idoneidad para las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que
no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo las que
impliquen un riesgo social.
Entre otras razones,
porque los títulos de idoneidad acreditan el conocimiento de la ciencia que, se
entiende, sólo puede adquirirse en la academia, y no la destreza que proviene
de la práctica. De ahí que los oficios sean, por mandato constitucional, de
libre ejercicio y no puedan ser, por tanto objeto de títulos de idoneidad.
En todo caso, dichos
títulos de idoneidad - suponiendo, en gracia de discusión, que pudieran
otorgarse para los oficios- jamás podrían otorgarse por un colegio profesional,
pues estos solo fueron previstos para las profesiones. Dice la norma: "Las
profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios".
3.      Aunque
admite que cuando el ejercicio de un oficio entrañe riesgo social -como en el
caso de los conductores de automotores- es factible restringir su libre
ejercicio -según lo aceptó la Corte Suprema de Justicia en la sentencia que se
citó-,  asevera que el ejercicio del oficio de Técnico Electricista
difícilmente puede implicarlo pues por riesgo social se  entiende el que se
presenta cuando con el desempeño de una actividad se pone en peligro la vida,
el patrimonio o en general los intereses de la colectividad. Cosa que sí
sucede, por ejemplo, en el caso de los ingenieros eléctricos, que están habilitados
para instalar redes y sistemas eléctricos de particular envergadura y
complejidad, que pueden involucrar conglomerados humanos de importante
magnitud.
Afirma que si, -en
últimas- se admitiera el riesgo social del oficio de Técnico Electricista, ello
daría lugar a la posiblidad de inspección y vigilancia, pero jamás a la
exigencia de títulos de idoneidad.
4.      Como cuarto
cargo, la demandante plantea que -aún suponiendo que la actividad de Técnico
Electricista sea una profesión y no un oficio-, la reglamentación que de ella
hace la Ley 19 de 1990 es inconstitucional en cuanto el derecho a desempeñarse
como tal no depende propiamente de la acreditación de los requisitos exigidos
por la Ley (esto es, el ejercicio idóneo de la actividad para unos, y el estudio
en instituciones autorizadas para otros), sino del estudio que, conforme al
literal c) de su artículo 3o. compete hacer al Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas, lo que se traduce en últimas en que dicho organismo termine por
"conceder" la idoneidad.
Dice la demanda:
"...más que
los años durante los cuales una persona que se ha desempeñado como Técnico
Electricista demostrados a través de las constancias que se le requieren, más
que el hecho de haber cursado y aprobado la carrera de Técnico en un centro que
ha de tener ya la aprobación gubernamental, el derecho de desempeñarse como tal
proviene de la mera voluntad o liberalidad del referido Consejo Nacional de
Técnicos Electricistas" (Fl. 10)
Esa función rompe,
según la demanda, la armonía del sistema jurídico, en la medida en que esa
entidad puede desconocer el derecho al ejercicio "profesional" a
quien lo solicite, impidiendo la expedición de la matrícula respectiva, no
obstante que el solicitante haya cumplido con los requisitos.
Se corporativiza el
oficio, pues se reviste al Consejo del poder de disponer quién tiene derecho de
ejercerlo y quien no. Es un esperpento jurídico, dice la actora, que un colegio
profesional sea quien determine la admisión de nuevos miembros al oficio. Con
ello se violan las garantías constitucionales del derecho al trabajo, a la
iniciativa privada y a la libre empresa.
5.      El quinto
cargo de la demanda se concentra en la inconstitucionalidad específica del
literal b) del artículo 3o. de la Ley demandada. Dicho artículo establece que
por el término de  dos (2) años, contados a partir de la vigencia de la ley,
quienes no hubieran estudiado en escuelas o institutos, podran obtener
matrícula para el ejercicio de la "profesión", siempre y cuando la
hayan ejercido por un lapso no inferior a cinco (5) años, comprobados con
certificados expedidos por empresas y, en general, personas jurídicas de
carácter público o privado relacionadas directamente con las actividades de la
construcción o la ingeniería eléctrica.
Para la demandante,
si bien es válido que para las profesiones se exijan títulos de idoneidad, es
inconstitucional que se impongan términos para acceder a ellos. Se pregunta:
"...Si la
carencia de título propiamente dicho es convalidada por la experiencia, con qué
criterio viene a determinarse que es el ejercicio durante cinco (5) años el que
da dicho crédito?" (Fl. 11)
La actora además
cuestiona que la acreditación del conocimiento empírico solo pueda hacerse
mediante certificaciones de personas jurídicas públicas o privadas relacionadas
directamente con las actividades de la construcción o la ingeniería eléctrica .
Sostiene que por
virtud de lo dispuesto en la norma cuestionada tanto los Técnicos Electricistas
que han ejercido la profesión por un lapso inferior a cinco años -que puede ser
de cuatro años y once meses-, como los que se han ocupado de reparaciones
locativas en casas de familia o en cualquier tipo de personas jurídicas que no
se relacionan con las susodichas actividades, estarían imposibilitados para
obtener la matrícula, y por tanto, ejercerían el oficio ilícitamente.  Lo cual
niega el derecho al trabajo, a la libre actividad económica y a la iniciativa
privada y los principios mismos de un Estado social de derecho.
6.      En sexto
lugar, la demandante considera que el artículo 5o. de la Ley viola el mandato
constitucional según el cual los colegios profesionales deben tener una
composición democrática.  La composición del Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas que establece dicho artículo, es totalmente antidemocrática, en
la medida en que no consagra ni participación ni representación directa de los
Técnicos Electricistas y discrimina entre los que han estudiado en
instituciones educativas y quienes, de otra parte, -capacitados por la experiencia
y la trayectoria-, no han recibido instrucción en una de tales escuelas, en
detrimento de estos últimos. En efecto, los artesanos Técnicos Electricistas no
tienen ninguna representación en el Consejo Nacional pues se exige que a él
pertenezcan los técnicos profesionales y matriculados. Y, de otra parte,
también se discrimina contra la mayoría de técnicos que no pertenecen a ninguna
federación ni a ningún gremio organizado.
Este cargo lo hace
extensivo a  la regulación que se hace de los comités seccionales en el
parágrafo del artículo 5o.
Por lo demás, dice
la demanda, es inexplicable que el Consejo esté conformado también por un
ingeniero electricista. Ello parece dar la idea de que la "profesión"
de Técnico Electricista no tiene autonomía propia, y que existen profesiones de
mejor alcurnia que otras.
Concluye:
"En todo
caso, no existe en la integración del colegio con que se ha organizado esta
impuesta profesión, el contenido democrático que le obliga el precepto
constitucional. Porque democrático, además de portar la noción de elección -no
nombramiento-, supone la representación de todos aquellos que la ejercen,
elementos que según lo visto, no se encuentran en la integración y
funcionamiento del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas." (Fl. 13)
7.
Por último,
la demanda afirma que en la expedición de la Ley que se demanda, el legislador
incumplió el mandato constitucional de acuerdo al cual los miembros de los
cuerpos colegiados deben actuar consultando la justicia y el bien común. (artículo
133 C.N.)
La Ley 19, dice la
demandante, no busca ningún tipo de justicia ni ninguna clase de bien común,
pues parece favorecer a los grupos minoritarios interesados en restringir la
libre competencia, y que perdieron en el juego del mercado de servicios.
"
Necesitaron entonces de la desviación del poder estatal, de la coacción de la
norma que crea el privilegio, para alcanzar sus propósitos." (Fl. 13)
La Ley demandada únicamente
impone restricciones corporativas al ejercicio del oficio, ajenas a los
principios de modernidad, de estado liberal y de  Estado social de derecho.
IV.    LAS
PRUEBAS
Durante el término
probatorio respectivo, se allegaron al expediente varias de las pruebas
ordenadas, a saber:
1.
Oficio del
señor Secretario General de la Cámara de Representantes, por medio del cual
hace llegar copia auténtica del expediente legislativo y los antecedentes del
proyecto que culminó con la expedición de la Ley 19 de 1990.
2.
Oficio
suscrito por el señor Diego F. Botero Prada, Presidente de la Asociación
Colombiana de Ingenieros electricistas, mecánicos, electrónicos y afines, con
el cual allegó copia autenticada de  los documentos que acreditan su
constitución, existencia legal, personería jurídica, de los estatutos, y un
certificado donde explica de que forma se nombra a su representante en el
Consejo Nacional de Técnicos Electricistas. (Mediante terna presentada a la
Junta Directiva Nacional por la Comisión de Energía de la Asociación.)
3.      Escrito
presentado por el señor Felipe Sepúlveda Oviedo, Presidente del Consejo
Nacional de Técnicos Electricistas, en el cual explica lo atinente a la
creación, constitución, objeto, afiliados y vinculación con Fenaltec y Aciem,
entre otras, y anexa el texto de la Ley 19 de 1990, el Decreto Reglamentario
991 de 1991, el acta de Instalación del Consejo y copia del reglamento, entre
otros documentos.
4.      Oficio
suscrito por el doctor Roque González Garzón, Director General del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES, en el que explica
que en la legislación en materia de educación en Colombia no existen
disposiciones normativas que regulen Programas de Formación en Técnico
Electricista; que en la actualidad no existe ningún programa académico con
licencia de funcionamiento o aprobación por parte del ICFES.  Informa que esa
entidad si ha aprobado a cuatro instituciones de educación superior que
imparten formación tecnológica en programas académicos afines. Siendo ellos: la
Universidad del Valle; el Instituto Tecnológico Pascual Bravo; las Unidades
Tecnológicas de Santander y la Universidad Tecnológica de Pereira.   Explica
además que las condiciones para la expedición de títulos encuentran su marco general
en el Decreto 2725 de 1980, y las condiciones específicas para la expedición
del respectivo título en las resoluciones por medio de las cuales se aprueban
cada uno de los programas.  Anexa las resoluciones relativas a los programas
que ha relacionado y el Decreto 2725 de 1980.
5.      Extemporáneamente,
llegaron los antecedentes legislativos que se habían solicitado al Senado de la
República, mediante oficio enviado por el Secretario General de esa
Corporación.
La Jefe de la
División Legal de Energía Eléctrica del Ministerio de Minas y Energía también
hizo llegar a las presentes diligencias fotocopia auténtica del Decreto 991 del
12 de abril de 1991, y de la Resolución 31144 del 24 de junio de 1991
-disposiciones en las cuales se establecen los requisitos para obtener la
matrícula de Técnico Electricista, de conformidad con lo establecido en la ley
demandada.
V.     LA
INTERVENCIÓN CIUDADANA
Durante el término
de fijación en lista, se recibieron tres (3) escritos cuyos argumentos se
sintetizan a continuación:
1.
Escrito
presentado por el señor Felipe Sepúlveda Oviedo, Presidente del Consejo
Nacional de Técnicos Electricistas, justificando la constitucionalidad de la
norma.
Explica el señor
Sepúlveda, que desde los años 30 se empezaron a agremiar los Técnicos
Electricistas. En 1935 le reconocieron personería jurídica a la Asociación de
Electricistas de Bogotá, gracias al legado de electricistas preocupados por
formar una organización gremial para la defensa de la profesión. Desde entonces
ya se empezaba a pensar en la creación de una ley que los reconociera como
profesionales y los defendiera de las electrificadoras. Después de varias
reuniones, y con la asesoría de prestigiosos juristas, se logró reunir a las
cuarenta asociaciones para impulsar la ley respectiva. Eso agrupa a más del 95%
de los Técnicos Electricistas del país, por lo cual no es cierto, como lo
afirma la demanda, que la ley haya sido producto de las presiones de un grupo
minoritario. Todo este proceso culminó con la expedición de la Ley 19 de 1990.
A propósito de la
controversia acerca de si la actividad de Técnico Electricista es una
profesión, una ocupación o una ciencia, el señor Sepúlveda aporta las
definiciones de electricidad, electricista, ocupación y ciencia. Transcribe
igualmente el artículo 26 de la Constitución Nacional y cita las diversas
normas que han reglamentado la Ley 19 de 1990.
Posteriormente,
entra a analizar el ejercicio de la competencia para reglamentar las
profesiones. Considera que dicha competencia está radicada en la rama
legislativa del poder público, en virtud de los artículos 26 y 150 de la
Constitución Nacional.
Señala que el
constituyente, al mismo tiempo que consagró la libertad de escoger profesión u
oficio, estatuyó la facultad del legislador para limitar tal libertad en el
caso de las profesiones y de los oficios -estos últimos- cuando impliquen
riesgo social.
En el caso
particular de los Técnicos Electricistas, la facultad de inspección y
vigilancia sobre su profesión está asignada, por ley, al Ministerio de Minas y
Energía y al Consejo Nacional de Técnicos Electricistas.
La exigencia de
títulos de idoneidad que el Congreso puede exigir por facultad constitucional,
puede referirse a profesiones u oficios, por lo cual la exigencia de haber
aprobado estudios en escuelas técnicas de electricidad no viola en manera
alguna la Constitución.
También es válido,
según este impugnante, que a quienes no han cursado estudios en la materia, se
les exija títulos de idoneidad y ética, mediante el establecimiento de unas
condiciones que suplen la ausencia de título académico. Es una especie de
"grado por ley o por decreto" que busca proteger el trabajo y el
derecho a una subsistencia digna. Con la Ley 19 se aplicó el imperio de la
realidad, para garantizar el derecho a escoger profesión u oficio y a que una
vez escogida se pudiera ejercer.
En cuanto a si la
actividad del Técnico Electricista es profesión u oficio, el señor Sepúlveda
afirma que la ley demandada resolvió ese interrogante, pues profesionalizó la
actividad, en virtud del carácter de ciencia que tiene la electricidad (sic).
Para ser electricista se necesita conocer la ciencia, por cualquier medio, pero
en todo caso no se trata de un don adquirido de forma innata. No es por tanto
un oficio, ni ocupación ni arte.
Además, la actividad
sí implica un riesgo social, pues una instalación mal hecha pone en peligro
vidas humanas. Cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según la
cual en las profesiones predominan los conocimientos  por sobre los talentos
naturales, por lo cual concluye que, sin lugar a dudas, el electricista es un
profesional.
Considera por último
que la demanda carece de fundamentos, que no es cierto que la Ley haya sido el
producto de la presión de un grupo minoritario de electricistas, y que la Ley
está en un todo ajustada a la Constitución. Agrega que la Ley debió haber sido
demandada antes de que se expidiera la primera matrícula profesional, pero que
ya van más de 100, por lo que su desaparición del orden jurídico causaría un
grave problema social.
2.
Escrito
presentado por el señor Jaime Dario Carrillo Suárez, apoderado del Ministerio
de Educación Nacional, justificando la constitucionalidad de la ley demandada.
En su escrito, el
Dr. Carrillo considera que la Ley 19 no está reconociendo sino reglamentando
como profesión una actividad que, sin lugar a dudas requiere formación
académica con cierto bagaje de conocimientos sobre la electricidad, y no es,
por tanto, ni un oficio, ni un arte. El hecho de que la mayoría de personas que
trabajan en electricidad no tengan instrucción académica, no quiere decir que
la actividad no requiera de ciertos conocimientos.
De otra parte, aún
admitiendo que se trata de un oficio -dice el abogado-, lo cierto es que
implica un riesgo social, y por lo tanto, de acuerdo con la Constitución, puede
ser reglamentada. Si bien es cierto que cualquier persona puede hacer una
instalación eléctrica en su casa, la venta de dichos servicios debe ser
reglamentada por el Estado, por el riesgo social inherente a este tipo de
actividad.
En últimas, concluye
el abogado, lo único que está haciendo la Ley es exigiendo títulos de idoneidad
en defensa del interés general, para lo cual está perfectamente habilitada por
la Constitución.
3.      Escrito de
impugnación a la demanda presentado por el doctor Luis Angel Torres Gómez,
apoderado de la Federación Nacional de Técnicos Electricistas y afines de
Colombia.
Considera que la
demanda adolece de defectos de forma que deberían conducir a decretar la
nulidad de todo lo actuado. Señala así el Sr. Torres, al citar varios artículos
como infringidos pero fundamentar la violación respecto de uno solo de ellos
-el 26-, la demandante viola la posiblidad de contrargumentar jurídicamente y
por ende, el derecho de defensa y el debido proceso. Dice que a pesar de ese
insalvable escollo procederá a presentar consideraciones jurídicas para
defender la constitucionalidad de la demanda.
El abogado Torres
empieza su argumentación diciendo que la Ley 19 no "profesionaliza"
un oficio, sino que reglamenta una profesión que ya existía. Ello, en virtud de
que conlleva un riesgo social, y por eso debe ser reglamentada. En cualquier
caso, esa es una facultad del legislador que se puede predicar de las
profesiones y de los oficios que impliquen riesgo social.
La Ley exige del
Técnico Electricista una formación académica, pues es imprescindible para el
ejercicio de la misma. Además, el Estado sí está facilitando el acceso y la
creación  de instituciones que profesionalicen la actividad como el SENA o el
Instituto Técnico Central, lo que contradice una de las afirmaciones de la
demanda.
El Técnico
Electricista ejerce una profesión, por cuanto, de acuerdo a los criterios de la
jurisprudencia, en dicha actividad priman los conocimientos científicos sobre
la electricidad y sus aplicaciones, y no los dones naturales de la persona.
Además, la actividad está lejos de ser rudimentaria, casera y manual, como lo
afirma la actora. Tan es así, que el Técnico Electricista puede, según la Ley,
hacer de auxiliar de los Ingenieros Electricistas.
Continúa el Dr.
Torres afirmando que el legislador está perfectamente habilitado para exigir
títulos de idoneidad, bien por tratarse de una profesión o bien por tratarse de
un oficio que implica riesgo social. Además, con la reglamentación de la Ley 19
no se restringe el derecho al trabajo. Además, no es el Consejo Nacional el que
expide la matrícula, sino el Ministerio de Minas y Energía.
Según su escrito, no
es cierto que la Ley no pueda exigir títulos de idoneidad para el desempeño de
un oficio, pues el aparte pertinente del artículo 26 C.N no hace distinción
alguna entre oficios y profesiones para esos propósitos.
Afirma que no es
cierto que se haya creado un colegio profesional. Lo que la Ley 19 regula es un
Consejo Nacional de Técnicos Electricistas que debe velar por el cumplimiento
de las disposiciones de dicha Ley. No tiene afiliados y tampoco avala los
títulos de idoneidad. Simplemente conceptúa sobre el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la Ley. La decisión  no está sometida a una
liberalidad del Consejo, sino al cumplimiento de los requisitos legales. No
hay, en este sentido, restricción del derecho al trabajo.
Considera que para
aspirar a los títulos de idoneidad si se pueden establecer términos, como lo
hace el artículo 3o. de la Ley demandada. El establecimiento de términos hace
parte inherente de la facultad de reglamentar, inspeccionar y vigilar las
profesiones que la Constitución le asigna a la Ley.
El cargo según el
cual la integración del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas no es
democrática, no tiene, según el Dr. Torres, ninguna pertinencia, por cuanto
dicha entidad no es un Colegio de carácter gremial  sino una autoridad
"cuya integración no es ni podrá ser democrática." Con todo, los
Técnicos Electricistas sí están representados en dicha corporación y no hay
discriminación en contra de los que no han hecho cursos académicos, pues la
conformación de la Federación es democrática. Además, el cargo según el cual la
Ley no consulta ni la justicia ni el bien común no es un cargo que pueda
hacerse ante la Corte Constitucional.
Cuando se expidió la
Ley, el órgano competente para reglamentar las profesiones y los oficios era el
Congreso. Por lo tanto, lo único que se hizo fue desarrollar la Carta vigente
en ese momento. Lo mismo puede decirse a la luz de las normas de la
Constitución de 1991.
Agrega que nada hay
de reprochable en que los individuos que ejercen determinada profesión decidan
agruparse en colegios o asociaciones gremiales, pues ello está permitido en el
artículo 39 de la Carta. Tampoco se viola la Constitución cuando se le da la posiblidad
a los Técnicos Electricistas empíricos de legalizar su situación dentro de un
término razonable. Además la mayoría de los Técnicos Eelectricistas que hay en
el país aprendieron su actividad en el SENA.
Anexa algunos
documentos que serán valorados, cuando sea del caso, en la parte considerativa
de esta providencia.
VI.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En oficio fechado el
nueve (9) de diciembre de 1992, el Procurador General de la Nación, Dr. Carlos
Gustavo Arrieta Padilla, envió a esta Corte el concepto de rigor en relación
con la demanda que se estudia.
Considera, en primer
lugar, que la Ley debe estudiarse a la luz de la Constitución actualmente
vigente, por  cuanto la demanda plantea la supuesta violación de derechos
fundamentales.
Un examen de los
antecedentes del artículo 26 de la Constitución Nacional, y particularmente del
artículo 39 anterior, revela que el legislador estaba facultado para
reglamentar las profesiones comoquiera que las limitaciones a los derechos -como
este de escoger profesión u oficio- no pueden provenir de los meros actos
administrativos. El legislador debía en cada caso definir qué debía entenderse
por la respectiva profesión, señalar el título de idoneidad que se exigía, la
forma de acreditarlo y la entidad a la que le correspondía confrontar su
cumplimiento.
Según el Procurador,
el artículo 26 de la actual Carta Política presenta las siguientes limitaciones
a la libertad de escoger profesión u oficio:
La Ley puede exigir títulos de
idoneidad tanto para profesiones como para oficios;
Las profesiones quedan sujetas a
inspección y vigilancia por parte de las autoridades competentes;
Las ocupaciones, artes u oficios que no
exijan formación académica son de libre ejercicio;
Las que lo exigen, tienen el régimen de
las profesiones;
Lo mismo sucede con las ocupaciones,
artes u oficios que implican riesgo social;
Las profesiones tienen derecho a
organizarse en colegios, cuya organización debe ser democrática.
Se eliminó de la
Carta la autorización a la Ley -que existía en la Constitución anterior- para reglamentar
el ejercicio de las profesiones. Sin embargo, una interpretación razonable
permite suponer que dicha autorización todavía existe.
A renglón seguido,
el Procurador cita jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual la
Constitución protege la libertad de escoger profesión u oficio, lo cual implica
que la Ley puede regular su práctica pero no puede regular su escogencia por
cuanto es una libertad civil de primer orden.
Seguidamente rastrea
el desarrollo de las profesiones desde la edad media hasta el siglo XX así como
su proceso de diversificación. A propósito de los estudiosos del
profesionalismo moderno, cita a Spencer y a Flexner. De la obra de este último
considera importante tener en cuenta las seis características que el autor
citado atribuyó a las profesiones, a saber:
- La profesión
consiste en operaciones responsables de la inteligencia humana.
- Se funda en la
materia prima de la ciencia.
- Conduce a
aplicaciones prácticas definidas.
- Es poseedora de
técnicas comunicables mediante el proceso pedagógico.
- Los profesionales
del mismo oficio tienden a organizarse de manera autónoma.
- Las profesiones
tienen la característica del servicio altruista.
El Procurador
estima que también son oportunas las diferencias entre profesión y oficio que
señaló la Corte Suprema de Justicia en importantes fallos en los que intentó
delimitar los rasgos sobresalientes de ambos conceptos.  Así, según ella, en
los oficios las habilidades se adquieren por la praxis de la vida, mientras que
las profesiones requieren de conocimientos académicos y de títulos de
idoneidad.
A propósito de las
finalidades que el legislador persigue al reglamentar una profesión el jefe del
Ministerio Público hace suyas las que señaló la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia cuando la catalogó como "imperativo de la seguridad
colectiva" y precisó que sus cometidos esenciales son por un lado,
proteger a las personas que se han capacitado para desarrollar determinada
actividad, de aquellos que quieren desempeñarse como tales sin haber obtenido
los méritos para hacerlo; y, por el otro, proteger a la colectividad en general
para que no resulte afectada por el inadecuado ejercicio de estas profesiones.
Adentrándose en el
estudio concreto de la Ley 19 de 1990, el Procurador concluye  -con base en los
antecedentes de la misma-  que el legislador consideró prudente y necesario
erigir en profesión la actividad del Técnico Electricista, dada su importancia
en los campos tecnológicos, su trascendencia e incidencia en los servicios
públicos, su servicio a la comunidad y el avance de los valores altruístas.
Por lo demás,
desvirtuando la diferenciación que de profesión y oficio hace la demandante, el
agente del Ministerio Público señala que esta depende
"... de la
evolución  de la sociedad  en la cual se desarrollan y de las nuevas técnicas
utilizables para las diferentes labores."
En esa línea
argumentativa el Procurador observa:
"... es
menester recordar que todas las profesiones no son de estricto rigor
universitario, intelectual o científico, sino que existen otras como la que
aquí nos ocupa., menos interesadas en consultar el fundamento científico de lo
que se hace y más adictas a las prácticas elementales. Atras deben quedar
aquellas obsoletas costumbres de traer a cuento una profesión e imaginarse de
inmediato el modelo médico o abogado.  El concepto de profesión hace mucho dejó
de ser algo estático, para convertirse en una categoría llamada a variar por el
dinamismo y la especialidad de las labores de nuestros días. De tal manera que
un oficio  simple y de corte empírico, que en una época no requería ninguna
clase de estudios, con el tiempo puede convertirse en una profesión altamente
calificada" (Fl. 129)
Por otra parte
señala que si quedare alguna duda, en todo caso, la actividad del Técnico
Electricista encajaría dentro de los presupuestos que permiten al Legislador
profesionalizarla y reglamentarla como quiera que conforme a la definición que
de la misma trae la Ley, ella requiere conocimientos y estudios así estos sean
menores y se  realicen en institutos especializados; y que además, supone un
riesgo social.
Por todo lo
anterior, a su juicio, era válido y constitucional que el legislador
convirtiera la actividad de los Técnicos Electricistas en una profesión.
En cuanto al Consejo
Nacional de Técnicos Electricistas que la demandante acusa de inconstitucional,
el Agente del Ministerio Público aclara que no se trata de un colegio
profesional de los que se regulan en el artículo 26 de la Carta. En su opinión,
se trata simplemente de un organismo destinado a la inspección y vigilancia de
la profesión, para lo cual está integrado por las autoridades que tienen que
ver con la misma. Por ello, no tiene por qué estar sometido al requisito de la
conformación democrática.
En su concepto, no
es de recibo el cargo según el cual la matrícula depende del Consejo, pues este
solo se limita a estudiar las solicitudes que se presenten a fin de constatar
si, a su juicio, se reunen o no los requisitos exigidos por la misma Ley. Por
lo demás, la facultad de reglamentar lleva implícita la posiblidad de
establecer términos para la obtención del título de idoneidad, por lo cual el
cargo relativo al literal b) del artículo 3o. tampoco debe prosperar.
El Procurador
considera, sin embargo, que es inconstitucional el que las certificaciones de
idoneidad que exige ese literal procedan únicamente del sector de la
construcción o de la ingeniería eléctrica, pues los Técnicos Electricistas que
no se hayan desempeñado en esas dos áreas, perderían la posiblidad de aspirar a
la matrícula, lo cual violaría su derecho a la igualdad y al trabajo. Por ello,
solicita la inexequibilidad de la parte del literal b) del artículo 3o. que
dice: "relacionadas directamente con las actividades de la construcción o
la ingeniería eléctrica".
En todo lo demás,
considera que la Ley es exequible, y solicita una declaratoria en tal sentido a
la Corte.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.
COMPETENCIA
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad que dió lugar al presente proceso, dado que versa sobre
presuntos vicios de fondo contra la Ley 19 de 1990.
B.      LA
TEMATICA CONSTITUCIONAL A CONSIDERARSE PARA EL EXAMEN DE LOS CARGOS.
Previamente al
examen de las acusaciones formuladas contra la Ley 19 de 1990, esta Corte
considera oportuno hacer unas someras consideraciones sobre los temas
fundamentales que se relacionan con el juicio de constitucionalidad que es
materia del presente fallo.
a)      La
Libertad de escoger Profesión u Oficio en el Ordenamiento           Constitucional
Colombiano.
El artículo 26 de la
Constitución colombiana reconoce a favor de toda persona la libertad de escoger
profesión u oficio y el derecho, dentro de ciertos límites -tanto internos
cuanto externos- a ejercer la actividad escogida.
La libertad de que
se habla es simplemente desarrollo obvio del principio fundamental de respeto
al libre desarrollo de la personalidad, columna vertebral de todo Estado social
de derecho y límite a la acción del poder público frente a la órbita de
decisión autónoma del individuo. Además, esta libertad adquiere especial
importancia en la medida en que su ejercicio opera en uno de los campos que más
dignifica al ser humano: el del trabajo.
Así las cosas, una
restricción a la libertad-derecho de escoger y ejercer profesión u oficio, que
no estuviere ciertamente legitimada en un balance razonable entre este y otro u
otros derechos constitucionalmente protegidos, podría vulnerar no solo el
derecho en cuestión, sino el derecho al desarrollo autónomo de la libre personalidad,
el derecho al trabajo y las libertades y derechos que de estos se deducen.
Como ya esta Corte1 ha tenido
oportunidad de precisarlo, el alcance y contenido de los derechos fundamentales
no está dado por su mera definición, sino por la relación existente entre el
derecho que se estudia y los otros derechos de la Carta. La libertad de escoger
profesión u oficio consagrada en el artículo 26 debe interpretarse entonces en
estrecha relación con el principio de dignidad humana, el respeto al desarrollo
autónomo de la personalidad, el derecho al trabajo y las libertades y derechos
que de éstos se derivan.
El derecho a escoger
profesión u oficio, en lo que tiene que ver con el derecho al trabajo se
encuentra protegido por las mismas garantías -de libertad e igualdad- que
amparan el ejercicio de este derecho en el sistema constitucional colombiano.
Vale la pena
entonces recordar que, como lo ha señalado ya esta Corporación2
"El derecho
al trabajo es elemento estructural del orden político y social que instituye la
Constitución colombiana de 1991... Lo anterior significa que además de ser un
derecho fundamental, el trabajo tiene en la Carta política una dimensión
objetiva o estructural que vincula, de manera prioritaria, al poder público.
...En consecuencia, las reglamentaciones que se establezcan al derecho al
trabajo no pueden en ningún caso desconocer la garantía constitucional que de
su dimensión objetiva se desprende. En esta materia la intervención estatal
tiene que estar a tal punto legitimada, que con ella se protejan bienes cuya
jerarquía constitucional merezca, al menos, igual nivel de protección  que el
que se ofrece a los derechos fundamentales en su dimensión objetiva, y
particularmente al derecho al trabajo, el cual, según lo dispone el artículo
primero de la Carta, es principio  fundante del Estado.
"...
"Ahora bien,
el derecho al trabajo no sólo encarna una dimensión objetiva como elemento
estructural del orden constitucional sino que, además, cuenta con una dimensión
subjetiva de especial importancia en nuestro derecho constitucional. Se trata
entonces de un derecho social, cuyo contenido complejo encuentra en el derecho
constitucional del Estado social de derecho, al menos dos garantías: la
igualdad y la libertad del titular del derecho al trabajo frente a la
regulación y vigilancia del Estado.
"El
contenido de este derecho se concreta entonces en el respeto a las condiciones
de igualdad para acceder a un puesto de trabajo, siempre que se cumplan los
requisitos de capacitación que exige cada tarea en particular. Así mismo,
dichos requisitos deben ser fijados de tal manera que obedezcan a criterios
estrictos de equivalencia entre el interés protegido y las limitaciones
fijadas, pues una excesiva, innecesaria o irrazonable reglamentación violaría
el contenido esencial del derecho. Por último, es necesario anotar que, de una
parte, los requisitos que condicionen el ejercicio de una profesión u oficio
deben  ser de carácter general y abstracto, vale decir, para todos y en las
mismas condiciones; y de otra, la garantía del principio de igualdad se traduce
en el hecho de que al poder público le está vedado, sin justificación razonable
acorde al sistema constitucional vigente, establecer condiciones desiguales
para circunstancias iguales y viceversa.
"..
"El
sistema de protección del derecho que se estudia, exige entonces que las
intervenciones del poder público que tiendan a limitar la garantía general de
libertad respecto a su ejercicio, así como la garantía de igualdad de todos a
un puesto de trabajo, fundadas en el respeto a la dignidad humana, cuenten con
una legitimación clara, razonable y explícita." (Resalta la Corte)
El derecho
consagrado en el artículo 26 de la Constitución Política no solo se ve
resguardado por las garantías que protegen el ejercicio del derecho al trabajo,
sino, y especialmente por las exigencias del principio de dignidad humana y de
libre desarrollo de la personalidad. En este sentido,  la sentencia
anteriormente citada señala:
"Acorde
con todo lo anterior, esta Corte considera que en materia de reglamentación del
derecho fundamental a escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer
los requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda
vez que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de
libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo
de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad
humana."
b)             Los
límites constitucionales a las competencias del Legislador en materia de                   reglamentación
de las profesiones y exigencia de títulos de idoneidad.
En la medida en que
el ejercicio del derecho sub-examine pueda lesionar otros bienes o derechos
constitucionalmente protegidos, el poder público, en ejercicio de las
competencias constitucionales de que es titular puede entrar a limitarlo.
Así lo reconoció
esta Corporación en las tantas veces aludida Sentencia C-606 de 1992, con
ocasión de demanda intentada contra algunas disposiciones de la ley 70 de 1979
que reglamentó la profesión de topógrafo y que, por razón de la materia,
involucraba acusaciones análogas a las que en esta oportunidad se plantean;
esta Corte precisó como los derechos fundamentales encuentran en el
ordenamiento un conjunto de límites internos -aquellos que conforman la propia
definición del derecho- y externos -aquellos impuestos por el propio texto
constitucional-.
Así por ejemplo,
según el propio artículo 26 de la Carta el legislador puede exigir para el
ejercicio de ciertas actividades que requieran de una especial cualificación,
la obtención de un título de idoneidad. De la misma forma, la citada norma del
Estatuto Supremo autoriza al Estado para inspeccionar y vigilar el ejercicio de
las actividades que requieran de especial capacitación o que impliquen un
riesgo social.
Estas limitaciones
encuentran su razón de ser en la protección de los derechos de terceros y en
general, en la tutela del interés general, garantizados en todo el ordenamiento
jurídico y, en especial,  en los artículos 1o. y 2o. de la Constitución
colombiana.
En  este mismo
sentido también se manifestó en reiteradas ocasiones la Corte Suprema de
Justicia.
Así,  por ejemplo,
en la sentencia 16 de  febrero 7 de 1991 ese Tribunal3 dijo:
"... La
facultad de reglamentación de las profesiones tanto como el exigir títulos de
idoneidad tienen varias finalidades:
a) Proteger a las
personas que se han capacitado para desarrollar determinada actividad, de las
personas que quieren desempeñarse como tales sin haber obtenido los méritos
para hacerlo. Capacidad que es mas de conocimientos, como los que se transmiten
en universidades, colegios o centros especializados, que de talento natural.
b)  Proteger a la
colectividad en general para que no resulte afectada por el inadecuado
ejercicio de estas profesiones, asegurando que las personas que se anuncian
para ello están en la capacidad suficiente para desempeñarse en ese campo, es
decir son idóneas y proteger así a toda la sociedad controlando las profesiones
para que con esas labores o actividades no se cause daño o perjuicio a terceros
y no se atente contra las buenas costumbres, la salud o la integridad física de
las personas."
Empero, la
protección del interés general y de los derechos de terceros no puede llegar
hasta el límite de vulnerar el contenido esencial del derecho a escoger
profesión u oficio.
En cuanto se refiere
al alcance de la acción del legislador al restringir el ejercicio de un derecho
fundamental con base en la protección de la comunidad o en el llamado interés
general, en  la multicitada sentencia No. 606  esta Corporación precisó:
"No basta ya
con que el legislador argumente la necesidad de proteger al interés general
para restringir el ejercicio de un derecho. El interés general es un concepto
vago e impreciso que requiere de una determinación concreta,  probada y
razonable. Si esto no fuera así, quedaría en manos del poder público limitar el
alcance de los derechos fundamentales, mediante una reglamentación tal que la
regla general de libertad se convierta, de hecho en la excepción.
"En el texto
constitucional colombiano, el interés general, definido por el legislador se
opone al interés particular, salvo cuando este último está protegido por un derecho
fundamental. En este caso, como lo dijimos arriba, ha de entenderse que la
dimensión objetiva de tales derechos los convierte en parte estructural del
sistema jurídico y por lo tanto dejan de ser meros derechos subjetivos para
integrar la parte dogmática del complejo concepto de interés general.
"En este
sentido, la doble relación de subordinación y libertad que tiene el legislador
frente al texto constitucional hace que este pueda reglamentar el ejercicio del
derecho al trabajo, pero siempre tendiendo a protegerlo y a asegurar el máximo
de libertad e igualdad real de los individuos como expresión de su dignidad
humana."
De otra parte, el
derecho a ejercer profesión u oficio al tener el carácter de derecho
fundamental se encuentra protegido por dos garantías especialmente importantes:
la reserva de ley y la absoluta intangibilidad del contenido esencial.
La primera significa
que sólo el legislador está autorizado por la Carta política para reglamentar
el ejercicio de este derecho. En consecuencia, la ley es el único instrumento
legitimo para exigir a quienes pretendan ejercer determinadas actividades que
requieran de capacitación técnica, académica o científica el título de
idoneidad correspondiente así como el procedimiento y los requisitos básicos
para obtenerlo. De la misma forma, sólo el legislador puede crear las normas
básicas sobre las cuales las autoridades competentes vigilen e inspeccionen el
ejercicio de las actividades que exijan formación académica o que impliquen
riesgo social.
De otra parte, como
ya se ha mencionado, el legislador al exigir título de idoneidad para el
ejercicio de ciertas actividades y al establecer normas que rijan la práctica
laboral, no le es dable vulnerar el núcleo esencial del derecho consagrado en
el artículo 26, de la Carta o de cualquier otro derecho fundamental.
En este sentido vale
la pena recordar que el ejercicio del derecho consagrado en el artículo 26 de
la Carta de 1991, interpretado en conexión con el conjunto de principios y
derechos que en ella se consignan, se encuentra protegido por las mismas
garantías que protegen al derecho al trabajo, al libre desarrollo de la
personalidad y, en general,  por los principios de libertad e igualdad que dan contenido
a estos derechos.
Así, al reglamentar
una profesión el legislador no puede exigir requisitos que vulneren el
principio de igualdad o que restrinjan más allá de lo estrictamente necesario
el acceso a un puesto de trabajo o que impongan condiciones exageradas o poco
razonables para la adquisición del título de idoneidad, en relación con el
derecho o bien que se intenta proteger a través de tales restricciones.
Así lo precisó  la
Corte Constitucional en  la Sentencia No. 606 citada, cuando dijo:
"La
exigencia de títulos de idoneidad está limitada en primera instancia a las
profesiones u oficios que exijan realmente estudios académicos, así como por
los alcances de la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende
proteger."Dichos títulos deben estar directamente encaminados a certificar
la cualificación del sujeto para ejercer la tarea. Así, las normas que regulen
tal cualificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos
que en la práctica se requiere para proteger los derechos de otras personas.
Cuando la reglamentación del derecho lo somete a requisitos innecesarios, o lo
condiciona más allá de lo razonable, o disminuye las garantías necesarias para
su protección, se estará frente a una clara violación del contenido esencial
del derecho."
En conclusión, puede
decirse que si bien el legislador está autorizado constitucionalmente para
regular el ejercicio de ciertas actividades con miras a proteger derechos de
terceros o el interés de la comunidad, el alcance de su potestad, por decisión
del Constituyente, se contrae a reglamentar solo aquello que le permite la
Carta, sin -desde luego- vulnerar el contenido esencial del derecho consagrado
en el artículo 26 del Ordenamiento Superior y de los que le son conexos, v.
gr., el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho al trabajo y
el principio de igualdad, entre otros.
c)       "Profesiones"
y "oficios" en la Carta de 1991.
Como bien se sabe,
el artículo 39 de la Constitución vigente hasta 1991 traía una significativa
diferencia entre los conceptos de "profesión " y  "oficio."
Este artículo partía
de la libertad de escoger profesión u oficio, pero autorizaba al legislador
para exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones.
También facultaba a las autoridades para inspeccionar tanto las profesiones
como los oficios con miras a la protección de la moralidad, la salubridad y la
seguridad públicas.
Esta sensible
diferenciación entre oficios y profesiones, tenía como fundamento la clasificación
clásica en virtud de la cual era profesión todo aquello que para su ejercicio
requiriera de estudios intelectuales científicos o humanistas, mientras se
entendía por oficio, aquella tarea que bien podía ser aprendida en la práctica
y perfeccionada con la experiencia, para la que en general lo determinante era
el "don natural" o "innato" y no el conocimiento.
El artículo 26 de la
Constitución actualmente en vigor parece haber obviado -o al menos- disminuido
la diferencia radical entre los conceptos que se estudian.
En la sentencia
citada 606 de 1992  la Corte Constitucional analizó este aspecto en los
términos siguientes:
"Vale la
pena mencionar, que mientras a partir del artículo 39 -de la Constitución de
1886- era posible establecer una diferencia entre profesiones y oficios, con
base en las facultades de reglamentación y en las aptitudes necesarias para
desarrollar debidamente cada una de estas actividades; el artículo 26
actual, no sólo por su contenido intrínseco, sino por el contexto
constitucional dentro del cual se encuentra inmerso,  introduce nuevos
criterios de diferenciación y regulación de los oficios y profesiones.
En primer lugar,
este artículo reitera la libertad de escoger profesión u oficio. Se desprende
de ella el derecho a ejercer la profesión u oficio escogido, dentro del marco
de libertad, igualdad y dignidad que establece la Carta, pero con los límites
que impone la guarda del interés general.
De otra parte,
el artículo 26 mencionado mantiene la diferencia entre profesiones y oficios,
pero establece una significativa gradación que bien vale la pena señalar:
A diferencia
de lo que puede inferirse del artículo 39 de la Carta de 1886, la Constitución
vigente señala que la ley podrá exigir títulos de idoneidad, no sólo para el
ejercicio de las profesiones, sino, para el ejercicio de los oficios.
Igualmente, cualquier actividad que se clasifique como "profesional",
y las ocupaciones, artes y oficios que exijan formación académica o impliquen
riesgo social, pueden ser objeto de inspección y vigilancia. Sólo las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica y que no
impliquen riesgo social,  son de libre ejercicio en el territorio nacional.
La diferencia
entre profesión u oficio no radica ya en la mayor o menor formación académica,
ni en la necesidad de una especial cualificación técnica, pues la propia Carta
señala que cualquier ocupación, arte u oficio puede requerir de dicha
formación. De otra parte, queda expresamente consagrada la facultad de exigir
títulos de idoneidad, así como de inspeccionar y vigilar tanto las profesiones
como los oficios, artes y actividades en general que requieran para su ejercicio
formación académica o que impliquen un riesgo social."
En la hora actual,
el grado de innovación tecnológica y de mayor complejidad que entrañan los
procesos de industrialización y de tecnificación en virtud de la introducción
de la informática, la robótica, etc., obliga a replantear la diferenciación
entre profesiones u oficios, que antaño se construyó a partir de la distinción
entre conocimiento teórico y práctico.
Por otra parte, y al
contrario de lo que a primera vista pudiera pensarse, con la matización
constitucional de que se da cuenta, el Constituyente no amplió el radio de
intervención del legislativo en el ejercicio de las actividades laborales. Una
lectura desprevenida podría señalar que mientras la Carta anterior legitimaba
al legislador exclusivamente para intervenir en el ejercicio de las
profesiones, la nueva Constitución le permite hacerlo también en el campo de
los oficios.
Empero, una lectura
sistemática de la Constitución nos demuestra que el nuevo catálogo de derechos
conexos y complementarios al derecho fundamental que se estudia no hacen otra
cosa que limitar la intervención del Estado en el ámbito de la autonomía de la
persona, pues exigen una mejor y mayor legitimación constitucional, razonable y
probada para dicha intervención. En este sentido, como quedó dicho, la
protección al derecho al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, al
principio de igualdad y otros conexos y derivados, hacen que ya no baste que el
legislador esgrima la defensa del interés general para la regulación de
cualquier profesión, pues incluso en tratándose de estas la intervención
legislativa debe estar legitimada por la protección probada, razonable y
equivalente, de un bien o derecho constitucionalmente protegido.
Una  diferenciación
artificiosa que no se compadezca con la realidad y con los principios de
libertad e igualdad que consagra la Carta podría dar lugar a discriminaciones
injustificadas y a intervenciones ilegítimas.
En resumen, la
intervención del legislador encuentra hoy unos límites estrictos en los
derechos y principios que conforman la parte dogmática del derecho
Constitucional, a pesar de que su radio de acción se haya extendido sobre el
campo de los oficios.
Así, aunque la Carta
autoriza a exigir títulos de idoneidad tanto a las profesiones como a los
oficios y a vigilar el ejercicio de las actividades que impliquen un riesgo
social, esta Corte advierte que cualquier limitación al derecho del artículo 26
Superior debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena
de profundizar la desigualdad social mediante la negación del ejercicio del
derecho al trabajo.
C.
LOS
CARGOS DE LA DEMANDA
a)      Facultad
del Legislativo para "profesionalizar" y regular la actividad del
Técnico
Electricista.  Límites.
La demanda señala
que la ley en cuestión es inconstitucional en la medida en que
"profesionaliza" una actividad que por su propia naturaleza es un
oficio. Tal transmutación es, para la actora un vicio de constitucionalidad que
cubre la totalidad del texto de la Ley 19 de 1990.
Como  arriba se
manifestó, la Carta de 1991 no establece una diferencia radical entre las
actividades catalogadas como oficios y aquellas entendidas como profesiones.
Dicha clasificación -que dió lugar a importante jurisprudencia-, se encuentra
hoy matizada por un texto constitucional que no permite perfilar su diferencia
a partir de los criterios tradicionales.
Tales criterios,
que se acuñaron a partir del mayor o menor peso específico atribuido a los
dones naturales frente a los conocimientos teóricos, o al trabajo manual en
relación con el intelectual-, han sido desvirtuados por la práctica.
Ciertamente, en la medida en que el artículo 26 de la Carta reconoce que
ciertas actividades, artes u oficios pueden requerir formación académica o
implicar un riesgo social y en tal virtud pueden ser objeto de reglamentación,
inspección y vigilancia, la clasificación entre oficios y profesiones no presta
ya la utilidad constitucional que se servía con dichos criterios bajo la
vigencia de la Constitución anterior.
En cualquier caso,
en virtud del artículo 26 de la actual Carta Política, es claro que al
legislador compete reglamentar el ejercicio de las profesiones y de las
actividades, artes u oficios que exijan formación académica o que impliquen un
riesgo social.
Por otro lado, una
lectura del referido artículo 26 Superior permite identificar los alcances y
las limitaciones de la intervención del Estado en materia de profesiones y
oficios.
En primer lugar, es
claro que se parte de la garantía fundamental a la libertad civil de escoger
profesión u oficio. Ahora bien, con miras a proteger el interés general y la
vida, honra y bienes de las personas, se establecen una serie de limites al
ejercicio de ciertas actividades que podrían lesionarlos. Así, si una actividad
se desenvuelve exclusivamente dentro de la órbita del individuo que la ejerce,
sin que por su naturaleza pueda vulnerar derechos de otras personas, será de
libre ejercicio en todo el territorio nacional, y cualquier intervención deberá
ser declarada inconstitucional.
Del artículo 26
Constitucional  también se infiere que para el ejercicio de ciertas profesiones
u oficios el legislador -y solo él-, puede exigir títulos de idoneidad,
exclusivamente cuando la actividad de que se trate exija cualificación
académica. Así mismo, al reglamentar el ejercicio de ciertas actividades el
legislador solo puede exigir el nivel de cualificación indispensable para la
protección de los derechos de otras personas y del orden público constitucional,
so pena de vulnerar el núcleo esencial del derecho que se protege.
Por último, es
importante señalar que las autoridades competentes podrán inspeccionar y
vigilar el ejercicio de las profesiones y de las ocupaciones, artes y oficios
que exijan cualificación académica o que impliquen un riesgo social.  Empero,
tal inspección -en cuanto implique limitación en el ejercicio del derecho- debe
ser fijada por la Ley, y no puede en ningún caso ir mas allá de lo que sea
razonablemente necesario para la protección de otros derechos o bienes
constitucionalmente protegidos.
Por las razones
expresadas esta Corte no comparte el criterio de la demandante en virtud del
cual una presunta profesionalizacion de un oficio, y su consecuente
reglamentación por parte del legislativo, entrañaría un vicio de
inconstitucionalidad.
Como quedó expuesto,
los conceptos de oficio y profesión no son estáticos y su diferenciación o
clasificación no depende -como lo afirma la demanda-  de la naturaleza de la
propia actividad. Es el propio legislador, quien por razones de política
-prevalentemente  relacionadas con la orientación económica-  y atendiendo
criterios de importancia o contribución social o económica, así como de riesgo
social decide elevar un oficio al rango de profesión.  Las exigencias de mayor
especialización y profesionalización -en razón de la mayor complejidad
característica de las sociedades contemporáneas- hacen que una tarea que otrora
requería, por ejemplo simplemente un aprendizaje práctico hoy, por el altísimo
grado de sofisticación tecnológica aplicada a cualquier campo del quehacer
humano demandan  un significativo nivel de cualificación técnica o académica.
Así, pues, los
criterios para definir si un trabajo es una profesión o un oficio, han ido
transformándose con el tiempo hasta el punto de que hoy es imposible hacer una
clasificación del todo certera y unívoca. De ninguna manera se puede sostener
hoy, por ejemplo, una diferencia fundada en la mayor o menor proporción de
trabajo intelectual versus trabajo físico o manual, propia de la edad media.
Tampoco es posible aplicar de manera absoluta el criterio según el cual la
clasificación depende de la relación entre los conocimientos intelectuales y
los dones naturales o innatos, pues la sociología de la educación demuestra que
es el desarrollo en la práctica de una determinada actividad la que la hace
evolucionar. Parece en cambio más plausible, aunque también insuficiente, el
criterio que se funda en la evaluación entre el mayor o menor nivel de
experiencia práctica versus los conocimientos intelectuales, pero es evidente
que este criterio tampoco es absoluto, pues una actividad que hoy puede ser
desarrollada simplemente a partir de una experiencia practica o empírica puede
con el desarrollo tecnológico llegar a requerir de un alto grado de
calificación.
Así las cosas,
compete al legislador, con ayuda de criterios sociológicos, y consultando los
principios de la justicia y el bien común, señalar cuando una actividad -que
por no exigir cualificación académica puede ser considerada como un oficio-,
debe ser reglamentada, estableciendo para su ejercicio determinados requisitos
de capacitación, -vale decir "profesionalizándola"-.
Ahora bien, tal y
como se dijo antes, el legislador se encuentra limitado por los canones
constitucionales al establecer las limitaciones al ejercicio de una determinada
actividad,  pues una reglamentación excesiva, innecesaria o irrazonable
violaría el contenido esencial del derecho fundamental al trabajo y a escoger y
ejercer profesión u oficio.
Sobre la base de las
consideraciones precedentes, la Corte estudiará los cargos concretos contra el
literal b) del artículo 3o.  en el orden que fueron planteados.
1.  En
primer lugar considera que el término de cinco años de experiencia, necesario
para convalidar el título académico, es un requisito arbitrario que carece de
toda justificación y viola por lo tanto el derecho al trabajo.
Como ya lo manifestó
esta Corte en la Sentencia No. 606 antes citada los requisitos legales creados
para poder ejercer legítimamente una profesión u oficio no pueden ser más de
los estrictamente necesarios para proteger el interés general debidamente
probado o los derechos de terceros.
En esta ocasión el
legislador considera que para suplir los conocimientos básicos que otorga un
título profesional el técnico que se hace en la practica debe contar con un
tiempo mínimo de cinco años de experiencia.
A juicio de esta
Corte dicho término cuenta con una justificación razonable, en la medida en que
no existe un criterio fijo y el tiempo de experiencia requerido debe medirse en
relación con el tipo de actividad de que se trate.
En la fijación del
plazo de experiencia necesario para convalidar el título técnico o académico,
el legislador cuenta con un considerable margen de libertad, siempre y cuando
el requisito impuesto, como sucede en este caso, sea razonable
"en términos
de la debida congruencia que debe haber entre el límite del derecho y la
finalidad buscada por la norma. La finalidad de la Ley es la de exigir una
determinada cualificación técnica (...). Dicha exigencia no es contraria al
principio de igualdad, siempre que se aplique de manera general y abstracta a
todo aquel que quiera desempeñar la profesión regulada y  no vulnere el
contenido esencial de los derechos consagrados en los artículo 25 y 26 de la
Constitución. " (Corte
Constitucional. Sentencia 606 de 1992).
Así las cosas esta
Corte no cree, como lo afirma la demanda que la imposición del plazo de cinco
años de experiencia para convalidar el título técnico o académico vulnere en
alguna de sus partes, el texto de la Constitución.
2.  En
segundo lugar la demanda señala que cuando la Ley establece como única prueba
de la experiencia del Técnico Electricista la acreditación de contratos
realizados con personas jurídicas de carácter público o privado relacionadas
directamente con las actividades de la construcción o la ingeniería eléctrica,
está violando flagrantemente el derecho al trabajo, la libre iniciativa
económica y el derecho a la iniciativa privada.
El trabajo del
Técnico Electricista se realiza no solo en el ámbito de las personas jurídicas
relacionadas con las actividades de la construcción o de la ingeniería eléctrica,
sino, de manera particularmente importante en reparaciones locativas para
personas naturales o vinculadas a otro tipo de actividades, o en la ejecución
de planos de instalaciones eléctricas realizados por ingenieros que
subcontratan al técnico a nombre propio, es decir como persona natural, y en
fin, buena parte de dichos técnicos han adquirido su experiencia trabajando a
nivel medio como auxiliar de los ingenieros eléctricos.
Así las cosas, la
experiencia que exige la Ley pudo haber sido adquirida por medios diferentes a
los que la norma consagra de manera excluyente como prueba. Pudo ser adquirida
mediante contratos realizados con personas naturales o con personas jurídicas
vinculadas a actividades distintas a las expresamente señaladas en la ley que
se estudia. Es más, la mayor parte de los técnicos electricistas realizan buena
parte de sus trabajos para este tipo de personas.
Encuentra entonces
esta Corte que la norma discrimina sin razón objetiva los contratos realizados
con personas jurídicas relacionadas directamente con las actividades de la
construcción o de la ingeniería eléctrica, de todos aquellos contratos
realizados con personas naturales o vinculadas a otro tipo de actividades.
Por otra parte,
parece que la ley desconfiara de la acreditación que una persona natural puede
hacer sobre la realización de un trabajo, mientras que supone que las personas
jurídicas ofrecen mayor fiabilidad.  No es clara la razón de esta
discriminación, que lleva sin duda a la violación del principio de igualdad,
dado que no es razonable otorgar la tarjeta a una persona que trabajó para
personas jurídicas y negarla a quien prestó sus servicios a personas naturales.
Será el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas -CONTE el encargado de
verificar la veracidad de las pruebas, pero en ningún caso es dable admitir
como constitucional que la ley sustente una discriminación injusta.
De igual modo,  tal
y como lo pone de presente el señor Procurador, tratándose de personas
jurídicas,  no puede darse más valor a las certificaciones provenientes de las
relacionadas directamente con las actividades de la construcción y de la
ingeniería eléctrica sobre aquellas provenientes otro tipo de empresas, pues
esta discriminación atenta contra el principio de igualdad y vulnera el
ejercicio del derecho al trabajo.
Como  lo señala el
concepto fiscal:
" El lógico
entendimiento debería ser que todas las personas que según la definición del
artículo 1o. de la ley acusada se ocuparan en el estudio y las aplicaciones de
la electricidad y ejercieran a nivel medio como auxiliar de los ingenieros
electricistas tuviesen la oportunidad de obtener la  matrícula
correspondiente."
Existiendo formas
distintas a las señaladas por la ley para adquirir la experiencia que ella
misma exige, así como otros medios igualmente legítimos y certeros para
verificar dicha experiencia, la restricción que se estudia vulnera el principio
de igualdad y, por lo tanto, es inconstitucional.
En este sentido, se
ratifica lo ya dicho por esta Corporación en la Sentencia 606 cuando, a raíz de
situación análoga a la que la presente acusación plantea, afirmó:
"En este
caso la finalidad perseguida por la ley es la de que quien no tenga el título
académico, posea, además de otros requisitos, una experiencia laboral de al
menos cinco años, pero no puede ser la de que dicha experiencia haya sido
adquirida sólo mediante cierto tipo de contratos. Es este un medio de prueba
importante, pero existiendo otros medios razonables para obtener, y probar
dicha experiencia, no se entiende ni justifica la restricción.
"Si bien
entra dentro del ámbito de libertad del legislador establecer los requisitos
que considere necesarios para el ejercicio de determinadas profesiones, también
es cierto que el propio legislador se encuentra subordinado a los mandatos
constitucionales. Por lo tanto, no puede condicionar el ejercicio de un
derecho, -y menos del derecho al trabajo que es base estructural del orden
constitucional-, hasta el punto de hacerlo impracticable, o establecer
requisitos que lo condicionen más allá de lo razonable, o crear condiciones que
impliquen, de manera injustificada, el acceso desigual a su ejercicio. En todo
caso, los requisitos materiales exigidos y los medios de prueba deben ajustarse
a los mandatos de la Carta, y en el análisis de este cargo, encuentra la Corte
que hay una clara violación del artículo 13, al discriminar injustificadamente
los medios válidos para adquirir y probar la experiencia exigida."
Así las cosas en la
parte resolutiva de la presente sentencia se declarará inexequible la parte
del literal b) del artículo 3o. que dice:
"...expedidos
por empresas y, en general, personas jurídicas de carácter público o privado
relacionadas directamente con las actividades de la construcción o la
ingeniería eléctrica".
Por otra parte, en
cuanto concierne al  término de dos (2) años, contados a partir de la
entrada en vigencia de la presente Ley...  a que se contrae el derecho a la
matrícula de quienes hayan adquirido el conocimiento a través de la experiencia
práctica, según el mismo artículo 3o. literal b) en estudio caben hacer las
consideraciones siguientes:
Como quedó dicho, el
artículo 26 de la Carta faculta al legislador para requerir títulos de
idoneidad tanto en la órbita de las profesiones como de los oficios. Basta
probar, de manera razonada, que la actividad que se "titula" requiere
ciertamente de cualificación técnica o académica. No otra lectura puede hacerse
de la norma constitucional citada en la que no solo se acepta de manera
explícita que algunas actividades calificadas como "ocupaciones, artes y
oficios" pueden exigir formación académica, sino que en la parte que
autoriza al legislador para exigir títulos de idoneidad no discrimina entre una
profesión o un oficio.
Como ya se precisó,
esto no significa que el Legislador tenga absoluta libertad para reglamentar de
cualquier manera una determinada actividad pues, como quedó también
establecido solo puede reglamentar las actividades que ciertamente requieren de
cualificación, para lo cual ha de tener además en cuenta que los medios para
adquirir el nivel necesario de capacitación o de cualificación requeridos para
el ejercicio idóneo de una actividad no son siempre los mismos.
Ciertamente, no se
requiere igual grado de conocimiento para ser maestro de obra que para ser
arquitecto, o para ser topógrafo que para ser ingeniero, o para ser enfermero
que para ser médico.  Existen pues, de acuerdo a la actividad, al riesgo que
esta implica o a la complejidad que entraña su dominio, diversos tipos o
niveles de formación y capacitación.
De igual modo,  para
obtener el título de idoneidad de que habla la Carta, no es necesario en todos
los casos haber cursado y aprobado íntegramente un plan de estudios técnico o
académico en una institución de educación superior, pues título de idoneidad no
equivale en forma alguna a título técnico o universitario.
De otra parte, en
algunos casos una misma actividad puede implicar en su ejercicio distintos
niveles de complejidad. Por eso, por ejemplo, pueden otorgarse diversos tipos
de tarjetas o licencias, clasificadas de acuerdo a la especialidad dentro de la
cual se desenvuelve el interesado, y al nivel de formación con que este cuente.
En este caso, mal podría el Legislador desconocer que el nivel básico de
capacitación requerido para el ejercicio de determinadas tareas que de alguna
manera requieran cualificación,  puede ser probado mediante la acreditación de
un tiempo mínimo de experiencia en trabajo práctico, tutelado, por ejemplo, por
un profesional matriculado, comprobado mediante pruebas de  idoneidad, en cuyo
caso no podría razonablemente exigir a un ciudadano que incurra en el gasto
innecesario de tiempo y dinero para aprender la tarea que ha aprendido en la práctica.
Así pues, la
facultad constitucional de exigir títulos de idoneidad, y la libertad para
regular  el ejercicio de las profesiones, no faculta al Legislador para violar
el contenido esencial de los derechos que se reglamentan, imponiendo requisitos
que ciertamente superen lo razonablemente necesario para la protección del
interés general y de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.
En el caso que ocupa
la atención de la Corte es bien claro que los Técnicos Electricistas pueden
aplicar su experiencia y conocimiento a diversos niveles y en distintos campos.
Tan es así, que el Decreto 991 de 1991 del Ministerio de Minas y Energía,
-reglamentario de la Ley que se estudia-,  preve diversas clases de matrículas
según el grado de especialización y el campo de aplicación de la disciplina que
se estudia.
Es también claro que
para la aplicación básica del Técnico Electricista no se requieren
conocimientos especializados, ni una suma de estudios y conocimientos teóricos
solo aprehensibles en un programa técnico o de educación superior. Esta tarea
-a un nivel básico- bien puede aprenderse en la práctica y perfeccionarse con
la experiencia, sin que para ello sea necesario un conjunto de conocimientos
científicos propios de grados más altos de especialización en esta disciplina o
del ramo de la ingeniería eléctrica.
Así las cosas,
impedir a una persona que tiene a su acceso la forma de adquirir el
conocimiento necesario para ejercer una determinada tarea con probada
idoneidad, a que curse un determinado programa, con el costo que ello implica
no solo en dinero sino en tiempo, y cuando ello es ciertamente innecesario, es
simplemente restringir el acceso al mercado de trabajo por condiciones
arbitrarias, que violentan no solo el contenido esencial del derecho al trabajo
y a escoger y ejercer una determinada profesión u oficio, sino el principio de
igualdad que consagra la Carta en su artículo 13.
En tal sentido esta
Corte considera que la exigencia de condiciones innecesarias para el ejercicio
de una actividad cuya idoneidad puede ser probada a través de requisitos menos
gravosos vulnera el contenido esencial del derecho fundamental al trabajo y de
la libertad que de el se deduce de escoger profesión u oficio. De otra parte,
una restricción injustificada al mercado de trabajo no se compadece con los
principios rectores de un Estado social y democrático de derecho.
Por ello, la frase "Por
el término de dos años contados a partir de la vigencia de la presente
Ley", contenida en el literal b) del artículo 3o. de la Ley en comento
también se declarará inexequible.
Cabe asimismo hacer
una clarificación en torno a lo preceptuado en el artículo 11 de la Ley
sub-examine,  conforme al cual  el ejercicio de la profesión solo sera lícito
para quienes obtengan la correspondiente matrícula en las condiciones que la
misma establece.  Ciertamente podría pensarse que es incongruente que para
poder ejercer la profesión lícitamente se demuestre -conforme a su artículo
3o.- el ejercicio previo de esta por el término de cinco años. Debe entenderse
que cuando el literal b) del artículo 3o. exige una experiencia práctica,  se
está refiriendo al caso de quienes se desempeñan  como asistentes, ayudantes
o auxiliares de un Técnico Electricista matriculado, para connotar así el
evento en que se encuentran quienes se han formado mediante la experiencia
acumulada .
Así las cosas, se
entenderá que quienes han ejercido como asistente, ayudante o auxiliar de un
Técnico Electricista matriculado, por el término de cinco años, podrán acceder
a la matrícula de que habla la ley.
b)
Facultad del Estado para vigilar e inspeccionar la actividad del Técnico
Electricista.
La demanda señala
que la Carta autoriza al Estado a vigilar e inspeccionar solamente las
profesiones y las ocupaciones, artes u oficios que impliquen riesgo social. Que
en la medida en que la actividad del Técnico Electricista es un oficio que no
implica riesgo social, queda fuera de la vigilancia y control del poder
público.
Como se mencionó
antes, la Constitución en su artículo 26 permite la inspección y vigilancia de
las profesiones y las ocupaciones, artes u oficios que requieran formación
académica o que impliquen un riesgo social.
Para establecer el
alcance de la intervención del Estado, es pues, necesario establecer la
trascendencia social de la actividad que se pretende vigilar o inspeccionar y
su capacidad de daño.
El servicio de luz y
electricidad es un servicio público que, por sus especiales condiciones,
requiere de permanente vigilancia y control. A pesar de que la aplicación de la
ciencia de la electricidad puede darse a distintos niveles, lo cierto es que
una falla en este servicio podría significar, no solo privar a un ciudadano de
un servicio básico, sino posiblemente la producción de un daño que puede ser
grave e irreparable, personal o patrimonial. Es evidente que un corto circuito,
fruto de una conexión deficiente o errónea, puede dar lugar a un incendio y con
el a daños irreparables.  Así, la condición de servicio público y la previsible
peligrosidad relativa de la actividad, legitiman la intervención de autoridades
competentes, que con fundamento en normas legales vigilen o inspeccionen la
actividad.
Es importante
resaltar que si bien la inspección y vigilancia en el ejercicio de las
ocupaciones que impliquen un cierto grado de peligrosidad puede ser realizada
por autoridades administrativas, las normas básicas sobre las cuales se ejerza
el control, y que por lo general tienden a restringir el ejercicio del derecho
a ejercer libremente una actividad, deben tener rango legal.
Con fundamento en
estas normas legales las autoridades competentes, creadas para ello -como es el
caso del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas- o autorizadas por el
legislador, podrán en ejercicio de la facultad de policía administrativa que
compete al Estado, vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el
ejercicio de las actividades.
De ahi que desde
éste angulo la Ley demandada encuentre pleno respaldo constitucional en el artículo
26 de la Carta, y que deban desestimarse los cargos que sobre tal supuesto,
aduce la actora.
c)  El
Consejo Nacional de Técnicos Electricistas  -CONTE.
Los cargos
formulados en la demanda contra la figura del Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas pueden ser agrupados en dos, a saber:
1.  En
primer lugar, considera que la figura del Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas   -CONTE es inconstitucional en la medida en que se trata de un
colegio profesional, permitido constitucionalmente para la agrupación de
profesionales y no de quienes ejercen un oficio. En cualquier caso, a juicio de
la demandante, aunque los colegios profesionales estuvieren permitidos para la
asociación de quienes ejercen un oficio, estos deben ser democráticos, y el Consejo
Nacional de Técnicos Electricistas -CONTE no lo es, vulnerando así la norma
fundamental.( Art. 26 C.N.)
A juicio de esta
Corte la demandante parte de una errónea separación entre profesiones y oficios
que ya fué desvirtuada así como de una desacertada concepción de la naturaleza
de los colegios profesionales.
El Consejo Nacional
de Técnicos Electricistas no es un colegio profesional sino una institución
legal, de carácter administrativo, creada para vigilar y controlar el ejercicio
de la actividad.
Como se estableció
en la sentencia No. 606 de 1992 de esta Corporación, los colegios profesionales
son asociaciones de personas que ejercen una misma labor u ocupación y cuya
finalidad es defender, fortalecer y apoyar el desarrollo de este ejercicio. Se
trata, pues, de entidades asociativas, representativas de intereses económicos
o profesionales, cuya composición interna y funcionamiento tiene que ser
democrático, justamente para que no se conviertan en agentes de un grupo o
parte de quienes ejercen la actividad respectiva, sino para que velen por los
intereses del conjunto de quienes realizan esa actividad.
Los colegios están
integrados nó por representantes de autoridades públicas, sino por todas
aquellas personas que, cumpliendo con las condiciones para ejercer legalmente
una actividad determinada, deciden asociarse.
De la misma forma,
la conformación de los colegios profesionales se encuentra radicada en cabeza
de los particulares, en desarrollo del derecho de libre asociación, y no en manos
del poder público.
Las anteriores
premisas permiten establecer que el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas
-CONTE es una típica entidad administrativa creada para vigilar y controlar el
cumplimiento de la Ley 19 de 1990. Como tal, desarrolla la facultad de policía
administrativa y no las tareas de capacitación, promoción, fomento, divulgación
y en general desarrollo de cada actividad, tal y como debe hacerlo un colegio
profesional al velar por los intereses de sus asociados.
Así pues, ni el origen
del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas -CONTE, ni su composición, ni
sus funciones permiten válidamente afirmar que por su naturaleza sea un colegio
profesional.
2.  En
segundo lugar, la demandante argumenta que el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas
-CONTE tiene la facultad legal de disponer arbitrariamente si al interesado le
asiste o no el derecho a ser matriculado y, que con ello se vulnera el derecho
al trabajo y los derechos a la libre competencia económica y a la iniciativa
privada, garantizados en los artículos 333 y 334 de la Carta.
No comparte la Corte
en este punto la apreciación de la demandante, pues es claro que los artículos
3o. literal c) y 4o. literales a) y b) lo único que hacen es facultar al
Consejo Nacional de Técnicos Electricistas -CONTE para estudiar si las
solicitudes de matrícula reunen los requisitos creados por la ley 19, lo cual
en ningún caso, equivale a sostener que si el interesado reune tales
requisitos, pueda negarle la mencionada matrícula. Se trata  simplemente de un
trámite administrativo de verificación de la existencia de una serie de
requisitos en cuya evaluación no cabe grado alguno de subjetividad por parte
del  mencionado Consejo. El cargo no prospera y así habrá de decidirse.
VII.
DECISION
Con base en las
anteriores consideraciones la Sala Plena de la Corte Constitucional, de la
República de Colombia, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
En relación con la
Ley 19 de 1990 "por medio de la cual se reglamenta la profesión de
Técnico Electricista en el territorio nacional,"
RESUELVE:
1.  Declarar
EXEQUIBLE en los términos de la presente sentencia el artículo 3o. salvo
los siguientes apartes de su literal b): "Por el término de dos (2)
años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley"; y
"... expedidos por empresas y, en general, personas jurídicas  de carácter
público o privado relacionadas directamente con las actividades de la
construcción o la ingeniería eléctrica" los cuales se declaran
inexequibles.
2.  Declarar
EXEQUIBLES, en los términos de la presente sentencia, los
artículos 1o., 2o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 9o., 10, 11, 12 y 13 de la Ley 19 de 1990.
Notifíquese,
publíquese, copiese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V.  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional, Sala de Revisión No. 1,
sentencia T-406 de junio 5 de l992.
2 Corte Constitucional-Sala Plena- Sentencia No.
C-606 de diciembre 12 de l992. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
3 Corte Suprema de Justicia-Sala Plena- Sentencia 16
de l991, M.P. Dr. Jaime Sanin Greiffenstein.