C-544-96
Sentencia C-544/96
Sentencia
C-544/96
INTERPRETACION
HISTORICA-Naturaleza
Cuando el sentido
literal de una norma no permite establecer claramente su campo de aplicación,
debe el intérprete acudir a referencias extrajurídicas de interpretación. Una
de ellas es la referencia histórica, a través de la cual se persiguen no sólo
los antecedentes jurídicos de la disposición cuestionada, sino también aquellas
circunstancias de orden fáctico y político que le dieron origen; es posible que
dichos antecedentes arrojen luces suficientes acerca del verdadero y preciso
sentido que encierra la norma que se quiere interpretar.
LEY DE HONORES-Alcance
La ley de honores
produce efectos particulares sin contenido normativo de carácter abstracto.
Desde el punto de vista material, no crean, extinguen o modifican situaciones
jurídicas objetivas y generales que le son propias a la naturaleza de la ley,
pues simplemente se limitan a regular situaciones de orden subjetivo o
singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta descrita en la
norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis
o casos. De manera alguna pueden desprenderse de su contenido, efectos
contrarios a su origen, o interpretaciones diversas que se aparten del sentido
de la ley.
Referencia:
Expediente D-1288
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1°(parcial) de la ley 32 del 29 de
diciembre de 1969.
Actor: Mario
Williams García
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciseis (16) de octubre
de mil novecientos noventa y seis (1996)
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Mario
Williams García, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad del artículo 1°(parcial) de la ley 32 de 1969 "Por la cual
se decreta la denominación de un aeropuerto"
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al Procurador
General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente, con la advertencia de que se
subraya lo demandado:
“Ley 32 de 1969
(diciembre 29)
“Por la cual se decreta la denominación de
un Aeropuerto
"Artículo
1°. El aeropuerto Internacional de Barranquilla se denominará
'Aeropuerto Internacional Ernesto Cortissoz'."
III. LA
DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 15, 16, 286, 287-3,
300-6 y 311 de la Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Considera el
demandante que la norma acusada vulnera el derecho al buen nombre del municipio
de Soledad (Atlántico), persona jurídica de derecho público, porque denomina al
aeropuerto Ernesto Cortissoz como aeropuerto internacional "de
Barranquilla", cuando el mismo está localizado, en su integridad, dentro
de la jurisdicción del municipio de Soledad, según consta en los planos
cartográficos realizados en 1990 y actualizado a 1994 por el Instituto
Geográfico “Agustín Codazzi”.
Alega que la misma
disposición también lesiona el derecho al libre desarrollo de la personalidad
del municipio afectado, pues le impide gozar de plena autonomía para la gestión
de sus intereses. Considera que esta decisión del legislador, menoscaba la
integridad física y territorial del municipio de Soledad.
En escrito aditivo
de la demanda, el actor agrega que no existe unidad conceptual entre el título
de la ley 132 de 1969 y su artículo primero, pues mientras el encabezamiento de
la norma hace referencia a que la disposición es ley “por la cual se decreta la
denominación de un Aeropuerto”, el  artículo, so pretexto de efectuar la
denominación aludida, modifica y amplía los límites de uno de los municipios
que pertenecen al departamento del Atlántico.
A la demanda, el
actor adjunta algunos planos topográficos en los que consta la localización de
las instalaciones del aeropuerto.
IV.
INTERVENCIONES
Dentro de la
oportunidad procesal prevista intervino en el trámite de constitucionalidad el
señor Ramón Pacheco Sánchez, en representación de la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronáutica Civil, quien solicitó a esta Corporación la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada con fundamento en los
argumentos que a continuación se sintetizan.
Considera el
interviniente que la expresión "de Barranquilla" no es vulneratoria
del orden constitucional, por cuanto, según la ordenanza departamental 028 de
1981, el municipio de Soledad hace parte del Area Metropolitana de
Barranquilla, junto con los municipios de Malambo y Puerto Colombia; y que por
lo tanto, al estar situado el aeropuerto dentro de dicha jurisdicción y estar
dispuesto para servir al municipio núcleo, o sea Barranquilla, es legítimo que
se lo denomine con el calificativo demandado.
Asegura, además, que
son innumerables los casos, en Colombia y en el resto del mundo, de aeropuertos
que, identificados con el nombre de una ciudad, se encuentran localizados en
otra.
De otro lado, afirma
que es imposible inferir vulneración al derecho fundamental de la intimidad
personal y familiar, y al libre desarrollo de la personalidad de una persona
jurídica, como lo sugiere el demandante. Por el contrario, asegura que la
localización del aeropuerto en esa jurisdicción, ha reportado ingentes
beneficios para el municipio que la ejerce, y que, igualmente, no se ha puesto
en peligro la autonomía territorial y administrativa del mismo.
Afirma que el
aeropuerto Ernesto Cortissoz es un bien de la Nación, administrado por la
Aerocivil y al servicio del Distrito Especial de Barranquilla, y que por lo
tanto, no es inconstitucional la expresión demandada.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de la norma acusada de acuerdo con los argumentos que se enuncian
a continuación.
Luego de aceptar, en
gracia de discusión, que las entidades territoriales son titulares de los
derechos fundamentales que se predican vulnerados en la demanda, asegura el
señor procurador general que la expresión acusada no ataca el derecho al buen
nombre del municipio de Soledad, pues no constituye un agravio contra la
dignidad de dicha persona jurídica. Así mismo, tampoco implica la transgresión
del derecho al libre desarrollo de la personalidad, pues no impide que la
entidad territorial despliegue sus actividades económicas o culturales,
"ni que afecte el estilo de vida o la idiosincrasia de sus
habitantes"
Finalmente, afirma
el representante del Ministerio Público, la sola expresión "de
Barranquilla" no constituye violación del orden constitucional,  pues la
misma "se reduce a determinar la denominación de un bien que por cierto no
pertenece a dicho municipio" -es decir, al de Soledad- " sino a la
Nación"; además de que el aeropuerto de Barranquilla, aduce el procurador,
lo administr el municipio nuclear del área metropolitana, cual es el municipio
de Barranquilla.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2.  Análisis
de los cargos
Como quiera que las
razones de inconstitucionalidad de la expresión acusada se predican
fundamentalmente de los alcances de la ley 32 de 1969, considera la Corte
importante precisar su finalidad, para efectos de establecer si, a través de
ella, se modificaron los límites territoriales de los municipios de Soledad y
Barranquilla y si con ello se violó alguna disposición constitucional.
Como es sabido,
cuando el sentido literal de una norma no permite establecer claramente su
campo de aplicación, debe el intérprete acudir a referencias extrajurídicas de
interpretación. Una de ellas es la referencia histórica, a través de la cual se
persiguen no sólo los antecedentes jurídicos de la disposición cuestionada,
sino también aquellas circunstancias de orden fáctico y político que le dieron
origen; es posible que dichos antecedentes arrojen luces suficientes acerca del
verdadero y preciso sentido que encierra la norma que se quiere interpretar.
En el caso de la ley
32 de 1969 “Por la cual se decreta la denominación de un aeropuerto”,  cabe
anotar que la misma fue promulgada días después de que se cumpliera el primer
cincuentenario del nacimiento de la aviación civil en Colombia, con motivo de
la fundación de la empresa aérea SCADTA. La razón que motivó al legislador para
que se adoptara la disposición estudiada, no fue otra que la de honrar la
memoria de don Ernesto Cortissoz, considerado como el pionero de la actividad
aérea en el país.
En la exposición de
motivos del proyecto, que finalmente se convirtió en la ley 32 de 1969, se
manifestó:
"(...) Fue
don Ernesto Cortissoz, quien promovió, en compañía de varios eminentes
ciudadanos colombianos y alemanes la fundación de la SCADTA, que presentó el
primer intento serio de aviación comercial en América y uno de los primeros en
el mundo. Sus extraordinarias dotes de hombre de empresa, su espíritu de sacrificio,
su reconocida inteligencia y su patriotismo le llevaron a trabajar intensamente
por el éxito de tan magna tarea.
"(...)
Su nombre está rodeado del cariño y la admiración de todos los barranquilleros
que ven en su memoria la de uno de los pioneros del progreso nacional, a quien
es justo rendir un póstumo homenaje.
"(...)Este
es el sentido de la presente Ley..."(Historia de las leyes,pág.717.
Exposición de motivos. Armando Zabaraín, 1981)
La propuesta citada,
fue aprobada por unanimidad en primero y segundo debate por el Senado  de la
República y la Cámara de Representantes respectivamente. En algunos apartes de
los debates, se expresó:
"(...)Su
autor propone darle el nombre al Aeropuerto Internacional de la ciudad de
Barranquilla del ilustre pionero de la aviación nacional "ERNESTO
CORTISSOZ",y para conmemorar así el cincuentenario de la Aviación
Comercial en América que se cumple precisamente el cinco de diciembre del
presente año, cuando fue establecida en Colombia la Empresa Aérea SCADTA que tuvo
origen en la ciudad de Barranquilla y que hoy se ha convertido en una de las
más progresistas empresas del mundo como lo es AVIANCA.”( Historia de las
leyes,Pág.719. Ponencia para segundo debate. Guillermo Eastman Mejía.
Representante Ponente)
De los antecedentes
legislativos citados se desprende, que la ley 32 de 1969 es una ley de honores
expedida a la luz de la Constitución de 1886, con fundamento en el artículo 76,
numeral 17, el cual facultaba al Congreso, como órgano al que corresponde hacer
las leyes, para “Decretar honores públicos a los ciudadanos que hayan
prestado grandes servicios a la patria...”. La Constitución de 1991 concede
dicha facultad al Congreso en su artículo 150, numeral 15.
Esta clase de leyes,
debe anotarse, producen efectos  particulares sin contenido normativo de
carácter abstracto. Desde el punto de vista material, no crean, extinguen o
modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la
naturaleza de la ley, pues simplemente se limitan a regular situaciones de
orden subjetivo o singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta
descrita en la norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una
multiplicidad de hipótesis o casos.
Estas leyes se
limitan entonces, como lo dice el artículo 150, numeral 15 de la Constitución
vigente, a “decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a
la patria” y de manera alguna pueden desprenderse de su contenido, efectos
contrarios a su origen, o interpretaciones diversas que se aparten del sentido
de la ley. En el caso de la ley 32, su finalidad no es otra, como ya se dijo,
que la de brindar un homenaje a un ciudadano colombiano -Ernesto Cortissoz-;
por ello, sus -efectos no pueden sobrepasar el ámbito de su competencia; esto
es, decretar la denominación de un aeropuerto. En momento alguno puede
entenderse que el legislador tuvo presente razones de tipo territorial o
tributario, y menos aún, aquellas  relacionadas con la competencia de los
municipios o con el manejo de sus propios asuntos.
Algunos elementos de
juicio aportados a la demanda aclaran el alcance de la norma; entre ellos los
planos urbanos de Soledad y Barranquilla elaborados en 1990 y actualizados a
1994 por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” para uso exclusivo del catastro,
donde aparece ubicado el aeropuerto en el municipio de Soledad, sitio en el que
se encontraba antes de promulgada la ley; de manera que si la ley hubiese
modificado los límites territoriales de los municipios señalados, como lo
afirma el demandante, los planos que describen dichos límites, provenientes de
autoridades públicas, hubiesen acatado las disposiciones legales que los
modificaban y ello no fue así.
Además, en relación
con la competencia para modificar los límites de las entidades territoriales,
debe anotarse que, de conformidad con el artículo 300-6 de la Carta Política,
es a las Asambleas Departamentales a las que corresponde, “Con sujeción a
los requisitos que señale la ley, crear y suprimir municipios, segregar y
agregar territorios municipales, y organizar provincias”; por tanto, la
facultad legislativa en esta materia se circunscribe, según lo prescrito por el
artículo 150-4 de la Constitución, a “...fijar las bases y condiciones para
crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus
competencias”. Pero si, en gracia de discusión, el legislador hubiese
querido mediante la ley 32 de 1969, fijar las bases para modificar los límites
territoriales de los municipios en comento, esa situación particular, en principio,
tampoco haría inconstitucional la ley pues es la propia Carta la que faculta al
legislador para ello. Sin embargo, como ya ha quedado claro, la norma acusada
hace parte de una ley que fue expedida con fundamento en el artículo 76-17 de
la Constitución de 1886, actual artículo 150-15 de la Constitución vigente, el
cual faculta al Congreso de la República para “Decretar honores a los
ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria”, y no en desarrollo
del artículo 150-4 de la Carta.
Por otro lado, la
expresión “de Barranquilla” tampoco debe entenderse en el sentido de posesión o
pertenencia. No puede decirse que lo pretendido por el legislador fue
adjudicarle la propiedad del aeropuerto a la ciudad de Barranquilla, pues dicho
aeropuerto no pertenece a ningún municipio de la región -ni a Soledad ni a
Barranquilla-; se trata de un bien público de propiedad de la Nación, a cargo
de la Unidad Administrativa Especial Aeronaútica Civil, la cual también tiene a
su cargo la explotación. Lo anterior, encuentra fundamento en la “relación
general de aeródromos 1996” expedida por la U.E. Aeronáutica Civil, en el
manual de reglamento aeronáutico (Resolución No. 2470 de 1974, con sus
modificaciones y adiciones) y en el artículo 13 de la ley 3a. de 1977.
Debe entenderse
entonces que la expresión acusada utiliza a la ciudad de Barranquilla como
punto de referencia, por ser el núcleo geográfico de mayor desarrollo en la
región y a la que en mayor proporción sirve dicho aeropuerto, sin perjuicio del
derecho que les asiste a los demás municipios vecinos, y al país en general, de
utilizar sus servicios. No  pueden tampoco ignorarse las especiales
características que posee la ciudad de Barranquilla, para efectos de liderar el
área a la que sirve el aeropuerto, pues no sólo es la Capital del Departamento
de Atlántico y área metropolitana de la cual hace parte, entre otros, el
municipio de Soledad, sino que además, es Distrito Especial Industrial y
Portuario, erigido como tal por el Acto Legislativo No. 1 de 1993.
Además, el Manual de
reglamento aeronáutico, numeral 6.1.25, cataloga al aeropuerto “Ernesto
Cortissoz” como aeropuerto “internacional” que sirve principalmente a
Barranquilla, y en este mismo sentido se encuentra identificado a nivel
internacional, conforme a lo prescrito en la ley 12 de 1947, aprobatoria de la
Convención de Chicago de la organización de Aviación Civil Internacional (OACI)
(promulgado por el decreto ejecutivo 2007 de 1991), que en su artículo 10o.
señala que, “...El Estado publicará los detalles respecto a los aeropuertos
habilitados y los transmitirá al Organismo Internacional de Aviación Civil que
se establece en la parte II de esta Convención, para su transmisión a todos los
demás Estados contratantes.” No puede desconocerse que a nivel internacional,
la designación de aeropuertos y rutas constituye elemento de singular
importancia para el desarrollo de la aviación civil internacional y la
conservación de las relaciones entre las naciones y pueblos del mundo.
La expresión “de
Barranquilla” contenida en el artículo 1o. de la ley 32 de 1969, no vulnera
entonces ninguna disposición constitucional, como quiera que por sí misma no
entraña consecuencias degradantes para el organismo territorial, ni  desconoce
el libre desarrollo de su personalidad, entre otras razones, porque el derecho
al libre desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de la
Constitución Política, se predica exclusivamente de las personas naturales y no
de las personas jurídicas. Asimismo, no puede afirmarse que con la expedición
de esta ley el municipio de Soledad haya perdido autonomía para la gestión de
sus intereses. Por el contrario, al encontrarse ubicado el aeropuerto en
territorio de su jurisdicción, le ha generado a este municipio mayores ingresos
provenientes del pago de los impuestos propios y le ha permitido un mayor
desarrollo en todos sus órdenes -económico, humano y de obras públicas-, sin
que sea procedente exigir prerrogativas superiores a las permitidas por la
Constitución y la ley para los municipios; además, como ha quedado establecido
“el aeropuerto internacional Ernesto Cortissoz” no pertenece ni es explotado
por el municipio de Soledad. El mismo, hace parte de la infraestructura
aeroportuaria nacional y pertenece a la Nación, a cargo de la Aeronáutica
Civil.
Ahora bien, la
Constitución Política en su artículo 287, efectivamente consigna los elementos
fundamentales que definen el concepto de "autonomía territorial", y
aunque la propia norma permita que se establezcan limitaciones constitucionales
y legales al ejercicio de la gestión autónoma de los intereses de las entidades
territoriales, dichas limitaciones, según esta Corporación, no pueden llegar al
punto de desconocer el núcleo esencial del derecho cual es, que los organismos
territoriales puedan gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les corresponda, administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las
rentas nacionales. (Sentencia No. C-586 de 1995, Magistrados Ponentes, doctores
Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo)
Sin embargo, cuando
la norma no vulnera dicho núcleo, como ocurre con el precepto acusado, cuyo
contenido se adopta con fundamentos teleológicos diferentes a los de regular
situaciones que conlleven implicaciones de tipo territorial, no es posible
afirmar que realmente se genere un grave perjuicio al principio constitucional
de la autonomía territorial. No resulta claro que la expresión acusada, por el
solo hecho de que ella hace referencia, de manera tangencial y no fundamental,
a un municipio que no es propiamente aquel en el que se encuentra asentado un
aeropuerto, vulnere la autonomía de uno de los entes locales involucrados ni
genere, como ya se explicó, consecuencias desventajosas para el manejo de sus
propias gestiones.
En este orden de
ideas, considera la Corte que el actor, para solicitar la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión acusada, partió de un supuesto errado:
considerar que la ley tenía un propósito mayor al que realmente justificó su
expedición y aprobación; es decir, que estaba señalando límites territoriales o
tributarios en perjuicio del municipio de Soledad. Las implicaciones de la ley
32 son muy diferentes a las que aduce, equivocamente, el demandante.
Por todo lo
anterior, encuentra la Corte que la expresión “de Barranquilla”,
contenida en la ley 32 de 1969, no viola ninguna disposición constitucional,
razón por la cual será declarada exequible.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación (e) y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “de Barranquilla”, contenida en el artículo 1o. de la ley
32 de 1969.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General