T-194-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-194/09
PENSION DE INVALIDEZ Y RECURSOS
ADMINISTRATIVOS-Caso en que no se interpusieron
contra la resolución que la negó
PENSION DE INVALIDEZ Y PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ
En el
expediente no se advierten razones que justifiquen la demora en el ejercicio de
la acción constitucional.
PENSION DE INVALIDEZ Y PERJUICIO
IRREMEDIABLE-No procede la tutela para solicitar su
reconocimiento por cuanto no se demostró
No existe
para la Sala prueba sumaria sobre su afectación que haga procedente la acción
de tutela.
Referencia: expediente
T-2151739
Acción de
tutela instaurada por María Noelia González Osorio contra el Instituto de
Seguros Sociales – seccional Risaralda.
Magistrada Ponente
(E):
Dra. CLARA
ELENA REALES GUTIERREZ
Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos
mil nueve (2009).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Clara Elena Reales Gutiérrez, Luis
Ernesto Vargas Silva y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Que pone fin al proceso de revisión de los
fallos proferidos por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pereira, el 1 de septiembre
de 2008, y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira, el 5 de noviembre
de 2008.
I.
ANTECEDENTES
1. La accionante, actuando a través de
apoderada judicial, instauró acción de tutela en contra del Instituto de
Seguros Sociales, seccional Risaralda, para que se protegieran sus derechos a
la dignidad humana, a la seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital. Considera
que la entidad accionada ha vulnerado sus derechos al negarse a reconocer y
pagar la pensión de invalidez que a su juicio, tiene derecho.
Afirma la tutelante que la junta de
calificación de invalidez regional de Risaralda, el 9 de febrero de 2005,
determinó su pérdida de capacidad laboral en un 55.06%[1]
y que en virtud de lo anterior, el 19 de enero de 2006 solicitó ante el ISS de
Risaralda el reconocimiento y pago de la pensión, toda vez que fue en esta
entidad donde cotizó para cubrir las contingencias de invalidez y muerte.
Agrega que la anterior solicitud fue negada
mediante Resolución No. 001370 de 2006,[2] bajo el argumento de no
acreditarse por parte de la afiliada, las semanas exigidas en el artículo 1 de la
Ley 860 de 2003, es decir, no certificar 50 semanas en los 3 años
inmediatamente anteriores a la estructuración de la invalidez, no obstante
acreditar la pérdida de capacidad laboral y 330 semanas cotizadas en el sistema
general de pensiones.  Resalta la accionante, que las 330 semanas fueron
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.[3]
Manifiesta que la negativa del ISS para
reconocer la pensión de invalidez, la deja en una “grave situación de
indignidad indeseable e inaceptable en un Estado Social de Derecho, (…), esto
teniendo en cuenta que dado su lamentable estado de salud, que lo llevó (sic)
hasta la declaratoria de invalidez, se halla desprovista de ingreso alguno para
sufragar los gastos de su congrua subsistencia y la de su grupo familiar”.
A su juicio, la modificación establecida por el artículo 1º de la Ley 860 de
2003 vulneran las garantías constitucionales que en materia de seguridad social
venía disfrutando, toda vez que si hubiera sufrido la contingencia en fecha
anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, hubiera accedido sin
reparos a la prestación social que reclama.
Considera que es procedente su solicitud,
por haber cotizado 313 semanas bajo el Acuerdo 049 de 1990, artículo 6º, cuya
norma sólo exige al afiliado activo un total de 300 semanas cotizadas con
anterioridad al estado de invalidez.
Expone que es una persona de 68 años de
edad,[4] que se encuentra en
incapacidad de proveerse una calidad de vida digna ya que no puede obtener
ingresos para sufragar los gastos que se exigen para satisfacer las necesidades
básicas del diario vivir y como consecuencia de ello, ha tenido que acudir a la
caridad de amigos y familiares quienes han colaborado motivados por “la
lamentable situación emocional, económica y física en la que se encuentra, lo
que se traduce en un estado de indignidad, pues es, en gran medida, una
ignominia tener que subsistir bajo estas circunstancias bochornosas y
degradantes para cualquier ser humano”.
Concluye – después de relacionar
jurisprudencia constitucional relacionada con casos similares al suyo –
manifestando que el desconocimiento del precedente jurisprudencial en el que se
ordena el reconocimiento de la pensión de invalidez aplicando el artículo 6º
del Acuerdo 049 de 1990, le causa un perjuicio irremediable y se vulneran sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la dignidad
humana y a la igualdad. Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene al
Instituto de Seguros Sociales, seccional Risaralda, dar aplicación al Acuerdo
049 de 1990 y proceda a reconocer la pensión de invalidez a favor de la
accionante.
2. Aunque en el fallo de primera instancia,
el juzgador hace referencia a la contestación de la empresa accionada,[5]
en el expediente no se observa escrito alguno que dé fe de tal afirmación.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.
Primera Instancia.
El Juez Cuarto Penal del Circuito de
Pereira, en sentencia proferida el 1 de septiembre de 2008, negó la acción de
tutela por considerar que es la justicia ordinaria la que debe dirimir el
conflicto y que no quedó demostrado que la demandante haya hecho uso de las
acciones ordinarias competentes.
Igualmente, consideró que la entidad
demandada no vulneró el derecho al mínimo vital, toda vez que “se trata de
una enfermedad de años y progresiva, entonces cómo es posible que ahora se esté
alegando que se le ha vulnerado el derecho al mínimo vital a la demandante
porque no puede obtener un ingreso que permita satisfacer su congrua
subsistencia; entonces de qué ha sobrevivido todo este tiempo.  Nada se sabe
sobre la vida de la accionante, su familia (parientes por razón de afinidad o
consanguinidad), su situación económica.  Si cotizó al sistema hasta el año de
1.989, de qué ha sobrevivido por más de diecinueve años. // Decir que de
momento se le está violando a la demandante el derecho al mínimo vital y a la
vida digna porque no se reconoció la pensión de invalidez, es desconocer que
desde antes del año 1.989, fecha desde la cual no trabaja (así se anotó en la
evaluación para la calificación de su invalidez) o desde la fecha de la
estructuración de la invalidez (9 de febrero de 2.005), no ha tenido de qué
subsistir.”
A su juicio, los hechos expuestos en la
demanda de ninguna manera demuestran que el derecho al mínimo vital se
encuentre comprometido con la negación de la prestación social exigida.
Expone además, que “resulta necesario
advertir que tampoco se configura vulneración alguna de los derechos
fundamentales, por cuanto la acción se intenta en un tiempo considerable, si se
tiene en cuenta que la fecha de la estructuración de la invalidez data desde el
9 de febrero de 2.005, que la solicitud de reconocimiento y pago de pensión fue
el 19 de enero de 2.006, y la vía gubernativa fue agotada hace más de
veintinueve (29) meses sin que se hubiere instaurado la correspondiente demanda
laboral, suficiente para que ya se decidiera de fondo por el funcionario
judicial competente”.
2.
Segunda Instancia.
La Sala de decisión Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pereira, en sentencia del 5 de noviembre de
2008 declaró improcedente la acción de tutela argumentando que en el presente
caso “se puede advertir a priori la improcedencia de la acción de tutela,
pero por razones diversas a las aludidas por la a quo. En efecto, dentro de
esta actuación se han acreditado en debida forma las diferentes gestiones
realizadas por la accionante, de manera directa o a través de su apoderada, con
el fin de conseguir el reconocimiento de su pensión de invalidez; es así como
inicialmente fue valorada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez
donde se determinó una incapacidad del 55.06%, estructurada el 9 de febrero de
2005; luego, acudió ante el Instituto de Seguro Social – Pensiones – para
presentar solicitud de reconocimiento, la que fue negada mediante resolución
001370 del 27 de marzo de 2006.  Esta decisión fue notificada sin que contra la
misma se hubieran interpuesto los recursos legales, no obstante que en el
artículo segundo de la parte resolutiva se indicó la procedencia de los mismos
en un término de cinco (5) días.  Esta omisión permitió la firmeza del acto y
dejó entrever – por lo menos en lo formal – que la solicitante se encontraba a
gusto con lo resuelto.
La falta de configuración de los
presupuestos jurisprudenciales mencionados, principalmente la omisión en agotar
en debida forma la vía gubernativa, aunados a la posibilidad que está vigente
de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o la laboral,
para debatir allí la idoneidad del acto administrativo o la existencia del
derecho pensional, y la falta de acreditar de manera contundente la inminencia
de un perjuicio irremediable y de la afectación del mínimo vital de la actora
(…) permiten establecer sin lugar a dudas que esta acción de amparo es a todas
luces improcedente, ya que pese a la edad de la accionante y por ende a su
calidad de sujeto de especial protección, sí le es exigible un mínimo de
requisitos para que pueda debatir en sede de tutela los cuestionamientos a la
resolución que negó su derecho pensional, razón que se concreta en su
inactividad procesal administrativa al no haber atacado la decisión
desfavorable mediante el uso legal de los recursos.”
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión
judicial reseñada, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala Segunda de Revisión analizar
los siguientes problemas jurídicos.
¿Vulnera la entidad accionada los derechos
invocados por la accionante, al negarse a reconocer y pagar la pensión de
invalidez solicitada, bajo el argumento de no cumplir la afiliada, los
requisitos señalados en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003?
Para desarrollar el problema planteado y por tratarse de cobro de
acreencias de carácter laboral, se debe establecer de manera preliminar la procedencia
de la acción de tutela para alcanzar la defensa de los derechos invocados.
Sólo de llegarse a la conclusión de que la tutela es procedente, se analizará
si en el caso concreto es viable la inaplicación de los requisitos introducidos
por la Ley 860 de 2003, por desconocimiento del principio de progresividad de
los derechos sociales.
3.
Procedencia excepcional de la acción de
tutela para el cobro
de acreencias laborales. Reiteración de jurisprudencia.  Aplicación
al caso concreto.
3.1. Por regla general, la acción de tutela
no procede para ordenar el reconocimiento de pensiones ya que existen medios
ordinarios idóneos para resolver dichas pretensiones. Al respecto, esta
Corporación ha reiterado el carácter excepcional de este mecanismo
constitucional de protección de los derechos,[6] indicando
que la tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios
establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.[7]
No obstante lo anterior, para determinar si
la acción de tutela es procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos
aspectos distintos. En primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo principal,
es preciso examinar que no exista otro medio judicial. Si no existe otro medio,
o aún si existe pero éste no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela
procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales.
Adicionalmente, en relación con la existencia del otro medio de defensa
judicial, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que no existe la obligación
de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela, basta
que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda de tutela, pues si
el accionante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del
proceso ordinario, la tutela no procede como mecanismo transitorio.[8]
En segundo lugar, cuando la tutela se
interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un
medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria
para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la
jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que
se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser
grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se
requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv)
porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.[9]
Cuando lo que se alega como perjuicio
irremediable es la afectación del mínimo vital, la Corte ha señalado que si
bien en casos excepcionales es posible presumir su afectación, en general quien alega una vulneración de este derecho como
consecuencia de la falta de pago de alguna acreencia laboral o pensional, debe
acompañar su afirmación de alguna prueba, al menos sumaria, pues la
informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea
de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones.[10]
En ese
evento, la Corte analiza las circunstancias concretas
en cada caso,[11]
teniendo en cuenta, por ejemplo, la calidad de la persona que alega la
vulneración del mínimo vital, el tiempo durante el cual se ha afectado
supuestamente ese derecho, el tipo de pago reclamado y el tiempo que deberá
esperar para que la acción ordinaria a través de la cual puede reclamar el pago
de sus acreencias laborales o pensionales sea resuelta.[12]
Una vez precisada la doctrina sobre
procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y cobro
de acreencias laborales y pensionales, pasa la Sala a examinar si en el caso
presente se cumplen los requisitos anteriormente enunciados.
3.2. El asunto bajo revisión se refiere a
la solicitud que hace la accionante sobre la pensión de invalidez, que a su
juicio, tiene derecho.  Luego de un examen de los hechos y documentos aportados
al expediente, concluye esta Sala, que la acción de tutela interpuesta no es
procedente como mecanismo principal, por las siguientes razones:
En primer lugar, se observa en el
expediente que la solicitud fue presentada el 19 de enero de 2006[13]
y fue resuelta negativamente por el ISS, seccional de Risaralda el 27 de marzo
de la misma anualidad.  Sin embargo, aunque en el artículo segundo del acto
administrativo que negó la prestación económica se le hizo saber a la
accionante los recursos que procedían contra la decisión, de lo expuesto en el
expediente y de los documentos aportados al mismo, no es posible establecer si la
señora González Osorio hizo uso de los mecanismos de defensa procedentes ni
mucho menos si agotó la vía gubernativa para controvertir el acto. Aún así, la
tutela fue interpuesta a los dos (2) años siguientes[14]
a la negativa de la entidad para reconocer la pensión.
En este
sentido, en caso de haber interpuesto los recursos de reposición y apelación de
manera oportuna y acudir a la justicia contenciosa para atacar el acto, que en
sede de tutela vulnera sus derechos fundamentales, a través de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, estaría pendiente la resolución del
proceso iniciado por parte del funcionario.  Si por el contrario, dejó vencer
el término para acudir a la justicia contenciosa, dicha omisión no podrá ser
subsanada a través de este medio, puesto que la tutela no puede ser incoada
para revivir términos vencidos ni para subsanar omisiones del accionante.
Así las cosas, la presente acción resulta
improcedente, toda vez que la solución de la controversia planteada recae sobre
la jurisdicción contenciosa o  la ordinaria laboral, según corresponda.
En segundo lugar, la demanda fue presentada
en agosto de 2008 sin que en el expediente se adviertan razones o causas que
justifiquen la demora en el ejercicio de la acción constitucional, toda vez que
han transcurrido poco más de dos años desde la negativa de la entidad en el
reconocimiento de la prestación social invocada – decisión que consta en
Resolución N° 1370 del 27 de marzo de 2006 –. En este sentido, la demanda de
tutela resulta improcedente por incumplimiento del presupuesto de la inmediatez.
De otra parte, en cuanto a la existencia de
un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio, encuentra esta Sala de Revisión que la demandante alega
en el escrito de tutela que la negativa del Seguro Social en reconocer la
pensión de invalidez la deja “en una grave situación de indignidad
indeseable e inaceptable” que la obliga a vivir de la caridad de amigos y
familiares para cubrir sus gastos básicos.  Al respecto, es necesario resaltar
que la accionante, que en la actualidad es un adulto mayor, dejó de trabajar
desde el año de 1990 – según informe de la entidad calificadora de invalidez –,
lo que permite inferir que desde hace más de quince años la actora no recibe
ingresos de parte de un empleador, para su subsistencia.  No obstante, en su
escrito de tutela la actora no hace referencia a la manera en que ha cubierto
sus necesidades básicas en el transcurso de estos 15 años, si convive con algún
familiar o si uno de los miembros de su núcleo familiar se hace cargo de sus
gastos, ni mucho menos menciona un hecho que indique que las circunstancias en
las que vivía hace unos años han cambiado para justificar de alguna manera la
existencia de un perjuicio irremediable que afecte en estos momentos su mínimo
vital.  En ese sentido, no existe para la Sala prueba sumaria sobre su
afectación que haga procedente esta acción
Por las razones anteriores, la Sala concluye
que la acción de tutela no fue presentada dentro de un término razonable y que la
señora María Nohelia González Osorio no enfrenta la inminencia de un perjuicio
irremediable que soporte la tutela transitoria de sus derechos. Como
consecuencia, la Corte confirmará las decisiones de instancia, y declarará
improcedente la presente acción de tutela atendiendo lo expuesto en la parte
considerativa de esta providencia.
IV.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR los fallos proferidos por los Juzgados Cuarto
Penal del Circuito de Pereira y por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Pereira que negaron la tutela de los derechos por improcedencia
de la acción.
Segundo.- LIBRESE
por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los fines allí establecidos.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA ELENA REALES GUTIERREZ
Magistrada Ponente (E)
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver a folios 19 al 22 del expediente, concepto sicológico y
formulario de dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
[2] Ver fotocopia de la resolución a folio 23 del expediente, en la
cual se expresa lo siguiente: “(…) Que revisado el reporte de semanas, expedido
por la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados del
Instituto de Seguros sociales, se establece que el (la) asegurado (a) cotizó a
este Instituto en forma interrumpida un total de 330 semanas, de las cuales 17
semanas se cotizaron en los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, aclarando que las semanas cotizadas con
posterioridad a dicha fecha no pueden ser tenidas en cuenta para efectos de la
prestación solicitada, y acredita un .00% de fidelidad de cotización al sistema
al haber cotizado 0 semanas entre el 06 de Agosto de 1960, fecha en la que
cumplió 20 años de edad y el 25 de Julio de 2005, fecha en que se efectúo (sic)
la primera calificación del estado de invalidez”.
[3] Ver a folios 24 al 26, historia laboral y períodos de afiliación al
Régimen de Pensiones ISS.  Fecha de último ingreso 1990/10/05 y fecha de retiro
1990/12/19.
[4] Anexa a folios 17 y 18 fotocopias del acta civil de nacimiento y de
la cédula de ciudadanía.
[5] Al respecto, el Juez 4 Penal del Circuito de Pereira afirma lo
siguiente: “El Departamento de Pensiones del ISS contestó la demanda
argumentando que la vía gubernativa ya se encuentra agotada en lo relacionado
con la petición de pensión de invalidez pretendida por la demandante, y por
tanto considera que los hechos expuestos en la demanda se pueden dar por
superados, siendo procedente el archivo de las diligencias.”
[6] Artículo 86. Constitución Política. “(…) Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable (…)”.
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-106 de
1993, MP. Antonio Barrera
Carbonell. La Corte afirmó que la posibilidad de acudir a la acción de tutela
“(...)sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece
para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para
proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de
amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública
o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración
que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias
del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u
omisión.” Ver también, la sentencia T-480 de 1993, MP: José Gregorio Hernández
Galindo.
[8] Ver, entre otras, las sentencias T-871 de
1999, T-812 de 2000.
[9] Esta doctrina ha sido reiterada en las
sentencias de la Corte Constitucional, T-225 de 1993, MP. Vladimiro Naranjo
Mesa, SU-544 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, T-1316 de 2001, MP (E):
Rodrigo Uprimny Yepes, T-983-01, MP: Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[10] Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de
1999, MP: Carlos Gaviria Díaz, T-1088 de 2000, MP: Alejandro Martínez
Caballero.
[11] Ver por ejemplo la sentencia T-043 de 2007, MP: Jaime Córdoba
Triviño.
[12] Sobre las características que debe tener el perjuicio irremediable,
ver entre muchas otras, las sentencias T-1316 de 2001, MP (E): Rodrigo Uprimny
Yepes, T-225 de 1993, MP: Vladimiro Naranjo Mesa.
[13] Ver copia de la Resolución No. 001370 de 2006.
[14] El secretario del Juzgado 4º Penal del Circuito de Pereira,
certifica la fecha de recibo de la tutela el día 15 de agosto de 2008.  Ver
folio 28 del expediente.