C-373-16
Sentencia C-373/16
NORMAS
DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA REFORMA DE EQUILIBRIO DE
PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Desconocimiento de límites competenciales
para reformar la Constitución/REGIMEN DE INVESTIGACION, ACUSACION Y
JUZGAMIENTO DE MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA NACION EN
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Sustitución del eje definitorio “separación de
poderes y autonomía e independencia judicial”
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Alcance
general
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros de control
SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Elaboración doctrinaria de los elementos y
condiciones para la existencia de un vicio competencial
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Requisitos específicos del cargo por sustitución de la Constitución/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Exigencias
Las
condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad
fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una
reforma constitucional por parte del Congreso, son las siguientes: a) El
planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender
cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata
simplemente de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en
las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso. b) El
cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de
la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente.
Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto.
No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones
conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente falsas o
inconsecuentes. c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe
tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las
normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la
República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos
fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas
prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan
desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de
pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas
constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales. d) Como
condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por
presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del
acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las
normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en
consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:
¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la
Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma? Con tal objetivo la
argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del
juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de
desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a este
Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la
Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello
su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de
los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la
jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el
precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente
descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta
el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias
entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por
qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una
transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después
de la reforma, es otra completamente distinta. La especialidad de los cargos
cuando se pretende la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Carta por
vicios competenciales, no puede traducirse en un incremento extraordinario de
las condiciones para ejercer la acción pública. Tal conclusión se fundamenta,
de una parte, en que a todas las demandas de inconstitucionalidad les son
aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la
Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los límites competenciales al
poder de reforma, se encuentra en proceso de elaboración. Así, el examen
judicial por sustitución supone identificar un eje definitorio que no se
desprende directamente de una disposición de la Carta sino que exige una
interpretación constitucional sistemática.
JUICIO
DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
LIMITES AL
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION EN TRAMITE DE APROBACION DE ACTOS
LEGISLATIVOS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional
LIMITES
COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO-Especialidad de los cargos por vicios competenciales no puede
traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la
acción pública
CONSTITUCION
POLITICA-Interpretación sistemática
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Característica de rigidez de
la Constitución
El examen de los cargos dirigidos en contra de una
reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de
conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan
obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez
constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser
particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el
examen de un acto legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha
sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la
República.
JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos y etapas/JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias
para la construcción de la premisa mayor/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/LIMITES
COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Parámetros
para establecer violación/TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Instrumento
de control en progresiva elaboración y a partir de casos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 SOBRE REFORMA
DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Principios de separación de poderes e independencia y
autonomía judicial como premisa mayor del juicio de sustitución
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES Y AUTONOMIA JUDICIAL-Ejes definitorios de la Constitución
PRINCIPIO DE
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del principio de separación de
poderes y presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido
proceso
ORGANOS
CONSTITUCIONALES-Significado
y alcance de la incorporación en la Constitución Política
TEORIA DE LOS
ORGANOS CONSTITUCIONALES-Características según la doctrina
PLURALISMO
INSTITUCIONAL-Se refleja
en ámbito estatal mediante la atribución del ejercicio de los poderes públicos
a diversas organizaciones estatales que guardan entre si la debida
correspondencia y armonía
RAMAS DEL
PODER PUBLICO-Roles
estatales
RAMAS DEL
PODER PUBLICO Y ORGANOS DEL ESTADO-Papel institucional
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Fundamento, contenido y status
ORGANOS INTEGRADOS EN LAS RAMAS DEL PODER
PUBLICO-Contenido/ORGANOS
AUTONOMOS E INDEPENDIENTES QUE HACEN PARTE DEL ESTADO-Contenido
ORGANOS
CONSTITUCIONALES Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/RAMAS DEL PODER
PUBLICO-Contenido/ORGANOS DE CONTROL-Integración/ORGANOS
CONSTITUCIONALES-Status en la Constitución Política
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance
SEPARACION
DE PODERES EN LA CONSTITUCION-No es absoluta
ORGANOS
CONSTITUCIONALES PERTENECIENTES A RAMAS DEL PODER PUBLICO Y CONTROL
INTER-ORGANOS-Relación/ORGANOS CONSTITUCIONALES-Importancia
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Procedimientos para adelantar las funciones de cada
rama y cumplir el control inter-órganos
ORGANOS CONSTITUCIONALES-Esencialidad, incidencia en la
configuración política establecida por el Constituyente originario y el
principio de separación de poderes
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Incidencia en los órganos constitucionales
y la teoría de la sustitución de la Constitución
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
ORGANOS QUE
INTEGRAN LA CUPULA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Régimen constitucional
que limita mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción anticipada
de funcionarios que la integran y suspensión e imposición de sanciones durante
el período para el cual sean designados
El Constituyente originario
estableció un régimen constitucional que limita, mediante reglas sustantivas y
procedimentales la remoción anticipada de estos funcionarios, su suspensión y
la imposición de sanciones durante el periodo para el cual sean designados. El
sistema diseñado buscaba asegurar que la investigación, la acusación y el
juzgamiento de los funcionarios judiciales (i) no afectara negativamente el
ejercicio imparcial de sus competencias, (ii) tomara en cuenta su posición en
el vértice de una de las ramas del poder público y (iii) permitiera considerar
los efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad
del sistema constitucional. Como se desprende de todo lo
expuesto, elementos sustantivos y procesales confluyen en el régimen
mencionado. Los primeros se refieren a la prohibición de la remoción y de la
suspensión por causas diferentes a las establecidas en la Constitución y los
segundos aluden a la vigencia de un procedimiento especial. La imposición de
sanciones únicamente por causas constitucionales que revisten de una especial
gravedad desde el punto de vista de las funciones desempeñadas es, en el
régimen elaborado en 1991, una exigencia explícita de los referidos artículos
175 y 178 de la Carta, así como del artículo 233 superior que, tratándose de
los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y
del Consejo de Estado, determina que “permanecerán en el ejercicio de sus
cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no
hayan llegado a la edad de retiro forzoso”.
INVESTIGACION Y ACUSACION DE MAGISTRADOS DE
LAS ALTAS CORTES Y DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION-Participación del Congreso en la función judicial/FUNCIONES
JUDICIALES CONFERIDAS AL CONGRESO-Contenido/FUNCIONES JUDICIALES
CONFERIDAS AL CONGRESO DE LA REPUBLICA COMO EXCEPCION Y LA SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION/INCORPORACION DE EXCEPCIONES EN LA CONSTITUCION-Especial
significado en juicio de sustitución
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Elemento estructural del texto
constitucional, dado lo cual, las reformas al mismo no podrían suprimirlo o
sustituirlo/INDEPENDENCIA JUDICIAL-Atributos
PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO
JUDICIAL-Contenido y alcance
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Introdujo la Comisión de Aforados en la
Constitución y no la adscribió a ninguna de las ramas del poder público
CONGRESO DE LA REPUBLICA, ALTAS CORTES Y
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Órganos constitucionales por decisión del Constituyente originario
MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL
GENERAL DE LA NACION-Órganos
de origen popular directo los legitimados para establecer su responsabilidad
CAMARA DE REPRESENTANTES Y SENADO DE LA
REPUBLICA QUE CONFORMAN EL CONGRESO-Órgano constitucional en el que tiene su mejor
expresión el pluralismo ideológico e institucional
COMISION DE AFORADOS-Carencia de nexo directo con el pueblo, que
es titular de la soberanía y origen del poder público
CAMARA DE REPRESENTANTES-Ausencia en el ejercicio de las
competencias de investigación y acusación desdibuja el sistema inicialmente
acogido en la Constitución
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Desconoce connotaciones judiciales del
procedimiento dirigido a establecer la responsabilidad y la manera como el
Constituyente originario concibió el equilibrio entre los poderes y su
colaboración armónica
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funciones judiciales
COMISION DE AFORADOS-Quedó situada fuera de los límites de las
tres ramas del poder público con la regulación introducida por la reforma de
equilibrio de poderes
REFORMA CONSTITUCIONAL-Modificaciones dentro los límites trazados
por el Constituyente originario
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES-Sustracción a Magistrados de Altas Cortes y
al Fiscal General de la Nación del control inter-órganos, pero dejó vigente el
esquema de investigación, acusación y juzgamiento, conforme estaba, tratándose
del Presidente de la República o de quien haga sus veces
ACTO LEGISLATIVO
2 DE 2015-Sustitución de la Constitución al
crear la Comisión de Aforados/ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Rompimiento de la paridad de los órganos constitucionales de
mayor relevancia a causa de la adicional división de lo que el Constituyente
concibió en forma unificada, en atención al status de órganos
constitucionales pertenecientes a las tres ramas del poder público y a su
régimen jurídico, en cuanto órganos situados en el vértice de ese poder
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Proscripción de injerencia de otro órgano
del poder público en las decisiones jurisdiccionales/JUEZ-Autonomía e
independencia/MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA NACION-Independencia
se materializa no solo mediante el reconocimiento de que sus decisiones
solamente están sometidas al imperio de la ley, sino también por el
reconocimiento  de instrumentos específicos aplicables a tales funcionarios por
desarrollar tareas de cierre del sistema jurídico
REGIMEN DE SUSPENSION, REMOCION Y SANCION
DE MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION EN ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2015-Resulta
incompatible con los fines que perseguía el establecido en la Constitución, con
el propósito de asegurar el equilibrio entre las ramas del poder público y la
independencia de la Rama Judicial
ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Reviviscencia
del contenido original de los artículos 174 y 178 de la Constitución Política
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN FORMACION DEL ACTO LEGISLATIVO-Observancia/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Parámetro de control
JUICIO POR
VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Resulta aplicable no solo en el trámite de
aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales
Ha
dicho la Corte que el principio de unidad de materia es aplicable, no solo en
el trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales.
Sobre el particular indicó que tal unidad, en el caso de estas últimas “está dada por el asunto predominante del que ellos se
ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o
artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no
están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.”
Incluso ha estimado aplicable tal regla cuando se trata de una ley convocatoria
a referendo constitucional advirtiendo, sin embargo, que se trata de un examen
diverso dado que “debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo, puede
referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable aplicar,
mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158 superior,
a un acto encaminado a modificar la Carta.”
INTERPRETACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado
TITULO DE
ACTO LEGISLATIVO-Relación con el contenido
La
Sala Plena ha tenido también oportunidad de señalar que el artículo 169 de la
Constitución, que consagra el mandato de correspondencia entre el título de la
ley y su contenido, es aplicable al caso de los actos legislativos. No obstante
en atención a la naturaleza que se predica del acto legislativo ha sostenido que” la pluralidad temática de las reformas dificulta la
asignación de un título que de noticia de todo su contenido, lo que
justificaría la adopción de títulos genéricos
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN ACTO LEGISLATIVO-Método para determinar su cumplimiento/ACTO
LEGISLATIVO-Definición de la materia es la “reforma de la Constitución” y,
es a partir de ella, que se define la conexidad al juzgar las diferentes normas
que lo integran
ACTO
LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES RELATIVA AL SISTEMA DE GOBIERNO Y
ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL-Cosa juzgada constitucional por el
cargo planteado en la demanda
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Exigencias
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables/PROCESO DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Régimen aplicable/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Dimensiones
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN EL
TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD
RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Determinación de qué constituye
“asunto nuevo”
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos
para que solicitud prospere
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas
Referencia: Expediente D-10947
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º, 5º, 7º,
8º, 9º, 11 , 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 “Por
medio del que se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional
y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Eduardo Montealegre Lynett.
Referencia: Expediente
D-10947
Magistrados Ponentes:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Eduardo Montealegre Lynett,
solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 2º
(parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial), 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26
(parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta
una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones.”
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
A.   NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas demandadas:
“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02 DE 2015
(julio 1º)
Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de
poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[…]
“ARTÍCULO 2o. El
artículo 126 de la Constitución Política quedará
así:
Los
servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular,
ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto
grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén
ligados por matrimonio o unión permanente.
Tampoco
podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni celebrar contratos
estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni
con personas que tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso
anterior.
Se
exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en
aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos
de carrera.
Salvo
los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos
atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria
pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que
garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.
Quien
haya ejercido en propiedad alguna de los cargos en la siguiente lista, no podrá
ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos,
ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber
cesado en el ejercido de sus funciones:
Magistrado
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la
Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal
General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil”.
“ARTÍCULO 5o. El artículo 174 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo
174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y
contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos. En este caso, será competente para conocer los hechos
u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.”
“ARTÍCULO 7o. El numeral tercero del artículo 178 de
la Constitución Política quedará así:
3.
Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Investigación y
Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas
constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a
los Miembros de la Comisión de Aforados.”
“ARTÍCULO 8o. Adiciónese a la Constitución Política el artículo 178-A:
Artículo
178-A. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
y el Fiscal General de la Nación serán responsables por cualquier infracción a
la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus funciones o con
ocasión de estas. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo
responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en sus providencias
judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio de su independencia
funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por
favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.
Una
Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar, conforme a la
ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios señalados en el
inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este
caso, será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de los mismos.
Si
la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala
conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere
lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes. En ningún caso
se podrán imponer otras penas que la de suspensión o destitución del empleo. La
decisión de la Cámara de Representantes podrá ser apelada ante el Senado de la
República. El Congreso en ningún caso practicará pruebas. Contra la decisión
del Senado no procederá ningún recurso ni acción.
Si
la investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados también
presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se
adelante el juzgamiento. En el caso de juicios contra magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, los conjueces serán designados por el Consejo de Estado.
La
Comisión contará con un plazo de sesenta días para presentar la acusación
cuando se trate de falta disciplinaria de indignidad por mala conducta, y la
Cámara de Representantes tendrá treinta días para decidir. En todo caso, la
Comisión podrá continuar con la investigación de la causa criminal de haber
lugar a ello y, de encontrar mérito para acusar, adelantará el trámite previsto
en el inciso anterior, en el término que disponga la ley.
La
Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en
Pleno para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo
de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por
la Gerencia de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley.
Los
miembros de la Comisión de Aforados deberán cumplir con las calidades exigidas
para ser Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y estarán sujetos al mismo
régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Las
Salas Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, podrán
solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de sus miembros
mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de indignidad por
mala conducta.
La
ley establecerá el procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal
cuando los aforados señalados en este artículo ejerzan funciones
administrativas.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Sin perjuicio de lo dispuesto en el numeral tercero
del artículo 178, la Comisión de Investigación y Acusaciones de
la Cámara de Representantes mantendrá, durante un año contado a partir de la entrada
en vigencia del presente Acto Legislativo, la competencia para investigar los
hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la Comisión de
Aforados, que se le imputen a los aforados citados en este artículo y a los
magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. La Cámara de Representantes
adoptará las decisiones administrativas necesarias para que en ese lapso, los
representantes investigadores puedan:
a)
Dictar resolución inhibitoria en los casos que no ameriten apertura formal de
investigación cuando aparezca que la conducta no ha existido, que es
objetivamente atípica, que la acción penal no puede iniciarse o que está
demostrada una causal de ausencia de responsabilidad.
b)
Remitir la investigación a la autoridad competente si se trata de hechos
cometidos por fuera del ejercicio de sus funciones y el investigado hubiere
cesado en el ejercicio de su cargo.
c)
Ordenar la apertura de investigación cuando se encuentren dados los supuestos
legales que lo ameriten y remitirla a la Comisión de Aforados para que asuma el
proceso.
d)
Presentar la acusación ante la Plenaria de la Cámara de Representantes en
relación con investigaciones abiertas, cuando se encuentren dados los supuestos
legales que lo ameriten.
e)
Remitir a la Comisión de Aforados todas las demás investigaciones, en el estado
en que se encuentren, incluidas las adelantadas contra los magistrados del
Consejo Superior de la Judicatura.
Mientras
la ley no adopte el procedimiento aplicable, la Comisión de Aforados se regirá por
el régimen procesal utilizado en las investigaciones que adelanta la Comisión
de Investigación y Acusación y las normas que lo sustituyan y lo modifiquen”.
“ARTÍCULO 9o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo
197. No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a
cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al
Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua
o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo
podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o
asamblea constituyente.
No
podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere
incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales
1, 4 y 7 del artículo 179, ni el
ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la investidura de
Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Ministro,
Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión Nacional
de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados o del Consejo
Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador
Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Auditor
General de la República, Director General de la Policía, Gobernador de
departamento o Alcalde”.
“ARTÍCULO 11. El artículo 231 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo
231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de
lista de diez elegibles enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial tras una
convocatoria pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la
Gerencia de la Rama Judicial.
En
el conjunto de procesos de selección de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de equilibrio entre
quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la
academia.
La
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado reglamentarán la fórmula de
votación y el término en el cual deberán elegir a los Magistrados que conformen
la respectiva corporación”.
“ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo
254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos
ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el
acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial
efectiva y la independencia judicial.
El
Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas
de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de
candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de
Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el
legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la
Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la
carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser
remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica
de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas
por su desempeño ante el Congreso de la República.
El
Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los
Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser profesional
con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en
administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el
Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante
de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un
periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial
elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de
dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno
Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo
de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.
Los
miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior
estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial y de
proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas
públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño,
evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o
administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de
perfiles académicos y profesionales.
La
ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los
ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal
General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados
litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial”.
“ARTÍCULO 16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo
255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de
Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de
desconcentración territorial.
La
Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del
Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este
órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de
Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso,
elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial,
formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el
territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de
Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los
funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará
legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la
ley”.
“ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de
la Constitución Política”.
“ARTÍCULO
18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1o de octubre de 2015 un
proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de
gobierno y administración judicial.
Las
siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley
estatutaria:
l.
Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:
a)
Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos
dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto
Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y
los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por
voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas
por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
b)
Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno
Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la
elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno
Judicial.
Para
la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres
miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de
dos años, y otro será elegido para un período de tres años.
c)
Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo
el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su
elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.
d)
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará
Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte
de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama
Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno
Judicial.
e)
La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta
que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de
la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre
el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses
siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.
f)
Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las
Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán
ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También
ejercerán la función prevista en el artículo 85,
numeral 18, de la Ley 270 de 1996.
g)
Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o
vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual
o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan
los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
h)
Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera
Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin
solución de continuidad.
2.
Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79,
numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85,
numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de
1996. Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública
que deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3.
Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79,
numeral 3; artículo 85, numerales
1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la
autoridad nominadora para los cargos previstos en el artículo131, numeral 9 de
la Ley 270 de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas
bajo la supervisión de la Comisión de Carrera.
4.
La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las funciones ya
asignadas a ella, la prevista en el artículo 85,
numeral 23, de la Ley 270 de 1996.
5.
Las Altas cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de
autoridad nominadora prevista en el artículo 131,
numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán
respetar siempre las listas de elegibles.
6.
La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para
las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura,
mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7.
Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la
Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función”.
Quedan
derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y
el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996”.
“ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo
257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial.
Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa
convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y
tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas
por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán
periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser
reelegidos.
Podrá
haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale
la ley.
La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la
conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión,
en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la
ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer
de acciones de tutela.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del
presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.
“ARTÍCULO
26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional
de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Constitución Política.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno
Judicial” en el artículo 156 de la Constitución Política.
Elimínese
la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de
la Constitución Política.
Elimínese
la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de
la Constitución Política.
La
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada
en el artículo 178 de la Constitución Política, no será
una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de
la misma.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de Gobierno
Judicial” en el artículo 341 de
la Constitución Política.
Sustitúyase
el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de “Gobierno y
Administración de la Rama Judicial”.
Deróguese
el artículo 261 de la Constitución Política y
reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261”.
A.   LA DEMANDA
a.     Las pretensiones de la demanda
1. El ciudadano Eduardo Montealegre Lynett presentó a la Corte
Constitucional demanda en la que formula tres pretensiones.
En
primer lugar, que se declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial),
5º, 7º, 8º, 9º (parcial), 18 y parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del
Acto legislativo No. 02 de 2015, porque durante el trámite de estas reformas
constitucionales se violaron los principios de consecutividad e identidad
flexible.
En
segundo lugar, que se declare la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial),
15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto legislativo No. 02 de 2015, porque
su inclusión en esta reforma constitucional vulneró el principio de unidad de
materia en el trámite de los actos legislativos.
En
tercer lugar que se declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial),
5º, 7º, 8º, 9º (parcial) y el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015, porque su contenido sustituye los principios del Estado
de Derecho, la separación de poderes y el equilibrio entre los poderes
públicos, el sistema de frenos y contrapesos, el derecho fundamental al debido
proceso y los principios que deben orientar la función pública.
b.
La fundamentación de los cargos expuestos por el demandante
2.
Como sustento de los anteriores cargos, expone el demandante las razones por
las que los textos acusados transgreden la Constitución Política de 1991.
Los
principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de actos
legislativos
3. El principio
de consecutividad se garantiza “cuando los ocho debates se llevan a cabo de
forma sucesiva ‘en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de
acto legislativo’”[1].
Este principio que rige el trámite constituyente a cargo del Congreso se encuentra
en estrecha relación con el de identidad flexible, contemplado en el inciso
tercero del artículo 375 de la Carta al amparo del cual “el articulado
estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición de
que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las
etapas anteriores del trámite legislativo”[2].
La
inclusión de asuntos nuevos que carezcan de conexidad plausible y razonable con
los temas generales de la iniciativa, afecta la identidad flexible, mientras
que la consecutividad se desconoce cuando se introduce un cambio esencial
al proyecto en la segunda vuelta del trámite (Cfr. Art. 226 L.5/92). El cambio
esencial es definido por el demandante como aquel que se presenta cuando se
introducen modificaciones en tal medida significativas y relevantes, que no
permiten afirmar que lo que se está haciendo es cambiar lo aprobado
previamente, sino que se están incluyendo verdaderas propuestas nuevas[3].
Mediante
las sentencias C-1092 de 2003, C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-033 de 2009 y
C-040 de 2010, la Corte Constitucional ha evaluado el cumplimiento de los
requisitos de consecutividad e identidad flexible en el trámite de actos
legislativos, en especial desde la perspectiva de la ocurrencia del cambio
esencial.
(i)
Cargo primero por vulneración de los
principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de los
artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial).
4.
Durante al trámite de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 2 de
2015, se introdujeron cambios esenciales en la segunda vuelta del debate,
frente al sistema de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del
Estado, lo que implica que no se dieron frente a este tema los ocho debates
exigidos en la Constitución y la Ley.
4.1. El
Tribunal de Aforados, en su concepción inicial manifestada al término de la
primera vuelta, no podía acusar a altos funcionarios del Estado sin agotar
previamente el procedimiento especial ante el Congreso de la República. Esto
significa que se había contemplado la figura de un antejuicio político,
mediante el cual el Senado de la República, previa acusación de la Cámara de
Representantes intervenía en ejercicio de su función de control político, de
manera que sin su “autorización, se tornaba imposible ejercer la acción
penal en contra del funcionario”.
4.2. La
característica del antejuicio político fue aprobada en el primer debate, se
mantuvo en su esencia en el segundo y permaneció en el tercer debate como uno
de los elementos definitorios del esquema de juzgamiento[4],
aunque en esta instancia del trámite legislativo “se incluyó un nuevo
elemento en la discusión, que fue el de la inconveniencia de mantener una instancia
de control político a cargo del Congreso de la República, frente al ejercicio
de la acción penal en contra de altos funcionarios del Estado”[5].
Para el cuarto debate, el modelo que preveía el antejuicio político se mantuvo,
aunque también en esta oportunidad, “algunos representantes se manifestaron
en contra de mantener el antejuicio político para los altos funcionarios
judiciales”[6].
Las
anteriores consideraciones implican que en la primera vuelta del trámite
legislativo “si bien [se] dispuso el reemplazo de la Comisión de
Investigación y Acusación por un cuerpo colegiado integrado por personas con
amplios conocimientos en la técnica jurídica (Tribunal de Aforados), en todo
caso preservó un esquema de juzgamiento dentro del cual concurren y participan
tanto el Congreso de la República –quien se encarga de adelantar un antejuicio
político- como la Corte Suprema de Justicia -a la cual le corresponde adelantar
el juzgamiento criminal posterior-”[7].
4.3. En
el quinto debate, el primero de la segunda vuelta, se produjo un
replanteamiento total del modelo de enjuiciamiento, puesto que “el
antejuicio político ante el Senado de la República deja de ser un requisito de
procedibilidad para la viabilidad del juicio penal, y deriva ahora en un juicio
autónomo y separado –juicio de indignidad por mala conducta- que pasa a ser
adelantado ante la Cámara –en primera instancia- y el Senado –en sede de
apelación-, previa investigación y acusación de la Comisión de Aforados”[8].
La eliminación del antejuicio político, en los términos decididos en el quinto
debate, se mantuvieron en el sexto, séptimo y octavo debate, con lo que la
reforma aprobada quedó establecida sin el antejuicio político, en
contradicción, en opinión del demandante, con lo decidido en la primera vuelta.
4.4. El
cambio introducido al proyecto “alteró a tal grado lo aprobado en primera
vuelta, que acabó por establecerse un modelo de investigación y juzgamiento
penal frente a Altos Funcionarios del Estado completamente nuevo y distinto del
que había sido aprobado por las comisiones y plenarias en los primeros cuatro
debates de la reforma y, al mismo tiempo, también una estructura de fuero
constitucional radicalmente diferente a la adoptada en la primera vuelta”[9].
En
efecto, “la institución política que se reforma”[10]
es el modelo de juzgamiento de los funcionarios del Estado, que tiene como
contracara el fuero constitucional, dispuesto en el artículo 174 Superior, y
cuya configuración en primera vuelta correspondió a las siguientes etapas: (i) etapa
investigativa a cargo del Tribunal de Aforados, que en caso de hallar
mérito, proyectaría un escrito de acusación para ser presentado ante el pleno
de la Cámara de Representantes; (ii) una segunda etapa de antejuicio
político, en la que la Cámara de Representantes, en caso de admisión de la
acusación, presentaría la acusación formal ante el Senado de la República para
la realización del juicio político a su cargo. En caso de aprobar la acusación,
se impondrían las penas de destitución y restricción de derechos políticos; y
(iii) la etapa de juicio criminal, que se daba una vez se diera el
antejuicio político, y que tenía lugar en la Corte Suprema de Justicia.
En el
caso del fuero, los elementos básicos de la institución política tal como se
derivarían de la primera vuelta del debate serían: (i) la imposibilidad de
ejercer la acción penal sin agotar previamente el juicio político a instancias
del Congreso de la República, (ii) la asignación de la competencia para
investigar radicada en la Comisión de Aforados y para adelantar el juicio
criminal contra los funcionarios aludidos, previa acusación de la Cámara de
Representantes y decisión del Senado de la República, ante la Corte Suprema de
Justicia.
4.5. Para
la segunda vuelta, la institución cambió para convertirse en dos procedimientos
de juzgamiento distintos y autónomos.
El
primero, de naturaleza penal, dispone que la Comisión de Aforados tiene la
función de investigar y acusar directamente ante la Corte Suprema de Justicia
al alto funcionario, y establece dos etapas: (i) la fase de instrucción, a
cargo de la Comisión de Aforados; y (ii) la fase de juicio ante la Corte
Suprema de Justicia.
El
segundo es un juicio de indignidad, de carácter político, en el que la Comisión
de Aforados adelanta la investigación, y en caso de encontrar mérito, acusa
ante el pleno de la Cámara –primera instancia- para que esta decida sobre la
responsabilidad política del funcionario siendo posible, en todo caso, apelar
la decisión ante el Senado. Tiene dos etapas: (i) una fase de instrucción a
cargo de la Comisión de Aforados y (ii) una fase de juicio a cargo del pleno de
las cámaras legislativas.
Frente al
fuero constitucional relacionado con la atribución de responsabilidad penal,
los elementos básicos de la institución política, tal como se derivarían de la
segunda vuelta del debate serían: (i) la asignación de competencia a la
Comisión de Aforados para investigar y acusar, y (ii) la competencia de la
Corte Suprema de Justicia para adelantar el juicio criminal contra los
funcionarios aludidos.
4.6. Los
cambios entre lo aprobado en la primera vuelta y lo dispuesto en la segunda
implican una alteración esencial en la estructura del fuero constitucional, al
eliminar el control político previo en los procesos de responsabilidad penal de
los altos funcionarios del Estado[11],
en especial porque “la institución jurídica objeto de reforma […] dejó
de girar en torno al fortalecimiento y la tecnificación de la instrucción y
pasó a gravitar alrededor de otro eje: la escisión del juicio penal de control
político, o más concretamente, la eliminación del antejuicio político como
requisito previo y sine qua non para la viabilidad de la acción penal”[12].
Con esto, se transformó de paso la institución del fuero, que en un primer
momento gravitaba en torno a un control político previo de la asignación de
responsabilidad penal a cargo de altos funcionarios del Estado, a convertirse
solamente en una garantía de juicio ante un Tribunal determinado.
Estas
consideraciones demuestran el desconocimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible y la inconstitucionalidad de la norma
analizada para el demandante.
(ii)
Cargo segundo por vulneración de los
principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del parágrafo
transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
5.
Durante el trámite de aprobación del parágrafo transitorio 1º del artículo 19
del Acto Legislativo 2 de 2015, en el séptimo debate se introdujo una
prerrogativa en cabeza de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura “que no fue objeto de
debate y aprobación en ninguna de las instancias previas del trámite
legislativo”[13],
lo que implica la vulneración del principio de consecutividad.
5.1. En
un principio, mediante aprobación en primer debate, la transición para la
entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de disciplina Judicial frente
al funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura se ideó de forma tal
que a la entrada en funcionamiento de la primera, el segundo cesaría en sus
funciones, y se optó por “prolongarle la competencia funcional al Consejo
Superior de la Judicatura, hasta tanto no se constituya, sean elegidos y tomen
posesión [los] miembros [de la Comisión] y, además, hasta que entre
en funcionamiento la nueva corporación”[14]. Este
esquema de prolongación institucional de competencia se mantuvo intacto durante
el segundo debate.
En el
tercer debate, el esquema se modificó para diferenciar entre los procesos que
actualmente cursan en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura y hubieren sido objeto de audiencia de pruebas o de auto de
apertura de investigación y los demás, asignando los primeros a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, prolongando
su competencia, y los segundos a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
En el
cuarto debate se abandonó la idea de una transición dependiente del estado de
los procesos, y se dispuso simplemente que al momento de la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 2 de 2015, los procesos que se estuvieren adelantando ante
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura pasarían a la competencia de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, sin disponerse explícitamente un régimen para el manejo de
los procesos mientras esta última entraba en funciones, como tampoco sobre la
suerte que debía correr la primera. El texto se sometió al trámite de
conciliación en la primera vuelta, decidiéndose “mantener la fórmula de
transición aprobada por la Plenaria de la Cámara de Representantes”[15].
5.2. En
el inicio de la segunda vuelta, en el quinto debate, se planteó una nueva
fórmula de transición en la que se transformaría la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la nueva
Comisión de Disciplina Judicial. La iniciativa aprobada contenía una salvedad
en la que se estipulaba que los magistrados actuales, conforme fueran dejando
su cargo por cumplimiento de sus periodos, serían reemplazados de acuerdo con
los nuevos procedimientos de elección. No existía entonces ni prolongación
institucional de la competencia, como tampoco de los miembros de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
En el
sexto debate se cambió nuevamente la fórmula de transición, disponiendo que se
tendría un año para la elección de los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, y que una vez fueran elegidos, asumirían las funciones en
cabeza de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura. En este punto el proyecto no fue explícito
sobre el destino de la Sala Disciplinaria ni de sus integrantes.
En séptimo
debate se introdujo el cambio que aseguraría a los Magistrados actuales de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, continuidad
en el ejercicio de sus cargos hasta que los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no se posesionaran. Esta fórmula se mantuvo en el octavo
debate y decidida en la conciliación de la segunda vuelta.
5.3. De
acuerdo con el anterior recuento, puede constatarse que la idea de prolongar el
periodo de los actuales magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no fue una
fórmula de transición propia de una reforma constitucional, sino “la
instauración de un beneficio subjetivísimo en favor de los actuales magistrados
de dicha Sala Disciplinaria, que no había sido objeto de debate y aprobación en
las anteriores fases del trámite legislativo […] El beneficio se
manifiesta claramente en aquellos magistrados que estaban próximos a que se les
culminara su periodo en el cargo, quienes bajo el nuevo parágrafo transitorio
se les confiere la gracia de permanecer en el cargo de manera indefinida, hasta
tanto no tomen posesión los nuevos magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial”[16].
El
demandante destaca, adicionalmente, que se irrespetó el principio democrático
en el trámite de la norma demandada, en tanto no se cumplió lo dispuesto en el
artículo 375 de la Constitución, y no se agotaron los ocho debates necesarios
para la aprobación de la norma, y con ello, se impidió la participación más
amplia posible a los ciudadanos. En adición a ello, la introducción de privilegios
y beneficios representados en la ampliación del periodo de los magistrados
actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura conlleva el desconocimiento de los principios de imparcialidad y
generalidad de las reformas a la Constitución[17]. La norma
analizada tendría entonces un carácter eminentemente ad hoc, implicaría
afectación del derecho de acceso a la función pública consagrado en el artículo
126 de la Carta y carecería de justificación de su razón de ser.
5.4. Las
razones expuestas justifican entonces la declaración de inexequibilidad.
(iii)
Cargo tercero por vulneración de los
principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del parágrafo
transitorio del artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015.
6. El
trámite del parágrafo transitorio 1º del artículo 8 del Acto Legislativo 2 de
2015[18],
evidencia que el contenido aprobado por el Congreso de la República al terminar
la segunda vuelta difiere sustancialmente de lo aprobado en la primera, lo que
“permite concluir que la fórmula de transición finalmente aprobada no fue
objeto de debate y deliberación durante las dos vueltas que componen el trámite
legislativo, y que esta tan solo fue incluida en la segunda vuelta”[19],
lo que implica la vulneración del principio de consecutividad.
6.1. En
la primera vuelta del trámite de la norma analizada, la fórmula de transición
para la entrada en funcionamiento de la Comisión de Aforados (en ese momento
Tribunal de Aforados), consistía en (i) reconocerle competencia para aquellos
hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigencia de la reforma, y
para los casos en curso “sería una ley posterior la encargada de definir la
autoridad competente y el trámite a seguir frente a estos procesos”[20];
y (ii) eliminar definitivamente la Comisión de Investigación y Acusación de la
Cámara de Representantes.
6.2. En
otra dirección, durante la segunda vuelta del trámite de la norma se definió la
transición (i) reconociendo a la Comisión de Aforados competencia frente a
hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo
02 de 2015; (ii) extendiendo la vigencia de la Comisión de Investigación y
Acusación de la Cámara de Representantes por un año, y (iii) otorgando
facultades administrativas a la Comisión de Investigación y Acusación de la
Cámara de Representantes para declararse inhibida, remitir investigaciones por
incompetencia, ordenar la apertura de procesos, acusar ante la Plenaria y
enviar los expedientes a la nueva Comisión de Aforados.
Este esquema
fue aprobado en quinto debate con la extensión de la vigencia de la Comisión de
Acusaciones por un año, en sexto debate manteniendo la prórroga de la vigencia
y adicionando las facultades administrativas, en séptimo debate manteniendo el
esquema de lo aprobado en el sexto y agregando la competencia para investigar
provisionalmente a los magistrados del Consejo Superior
de la Judicatura y en octavo debate con la inclusión
de la competencia para acusar ante la Plenaria en el marco de las
investigaciones ya abiertas.
6.3. La
reforma aprobada no respeta los principios de consecutividad e identidad
flexible en tanto la decisión en primera vuelta consistió en la eliminación de
la Comisión de Acusaciones, mientras que en la segunda se determinó que
continuaría por un año más y con competencias administrativas amplias. Estos
cambios son cardinales y su inclusión solo hasta la segunda vuelta implica que
no se le dieron a estos importantes temas los ocho debates que mandan la
Constitución y la Ley, a la par que desconoce el principio de identidad
flexible en tanto “se adopta una decisión totalmente contraria al modelo
aprobado en primer debate, en el cual claramente la decisión de los
congresistas estaba encaminado a eliminar a la Comisión de Acusaciones”[21].
Resulta
entonces que “el diseño en la segunda vuelta no solo decidió prorrogar la
vigencia de la mencionada Comisión en contravía evidente de lo pronunciado en
los debates iniciales, sino que le confirió facultades que, lejos de ser
meramente administrativas, tienen un impacto sustancial en los procesos. Por
ejemplo, la decisión de inhibirse en una investigación por considerar que no
existe fundamento para continuarla, es una providencia de fondo que genera
consecuencias definitivas para el funcionario aforado, el cual ya no será
objeto de indagación”[22].
Igualmente es particularmente relevante la facultad de presentar acusación ante
la Plenaria en relación con acusaciones abiertas, pues con ella se abre una
nueva etapa procesal que puede conducir, mediando decisión del Senado, a un
juicio de responsabilidad, así como la facultad de remitir investigaciones a
otras autoridades por incompetencia, pues ello implica la realización de un
análisis detallado y sustancial de los hechos puestos a su consideración y es
presupuesto de la realización del derecho al debido proceso del aforado, en
cuanto a la garantía del juez natural.
La
posibilidad de que estas atribuciones administrativas impacten los derechos
fundamentales de los aforados, hacen de estos cambios trascendentales, y de su
inclusión en segunda vuelta una violación a los principios de consecutividad e
identidad flexible.
6.4. En
la segunda vuelta también se modificó la competencia de la Comisión de
Aforados, puesto que en la primera se contempló que solo podría conocer de
hechos posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015,
mientras que en la segunda se dispuso que la misma tendría a su cargo todos los
procesos que se encontraran vigentes. De otra forma dicho “se previó que,
una vez surtida una etapa de saneamiento y depuración del conjunto de procesos
tramitados en [la Comisión de Investigación y
Acusación de la Cámara de Representantes], la
Comisión de Aforados asumiría el conocimiento incluso de los hechos consumados
antes de la aprobación de la reforma constitucional. Con ello, se le dio
alcance retroactivo a la competencia investigativa y acusatoria de la nueva
corporación”[23].
La
cuestión relativa a la competencia temporal de la Comisión de Aforados fue una
decisión legislativa consciente y deliberada en la primera vuelta, en la que se
optó por una competencia sobre hechos nuevos, incluso surgiendo en el debate
posiciones de Congresistas en torno a la incertidumbre que una decisión en otro
sentido acarrearía para los aforados y la eventual violación de normas del
bloque de constitucionalidad. Teniendo en cuenta lo anterior, se afectarían “principios
jurídicos vitales dentro del ordenamiento colombiano como i) la seguridad
jurídica, ii) el principio de legalidad, iii) la certidumbre ex ante del
proceso aplicable”[24],
pues el cambio conlleva la aplicación retroactiva de normas jurídicas de
procedimiento penal y disciplinario, dándole competencia a la Comisión de
Aforados para conocer de hechos ya consumados, transformando con ello el proyecto
en uno radicalmente diferente.
6.5.
Examinando la aplicación de la disposición, se evidencia que los efectos
jurídicos de una y otra disposición serían totalmente dispares y ayudan a
mostrar cómo es esencial la alteración argumentada.
En primer
lugar, en caso de haber persistido el diseño de la primera vuelta, existirían
dos modelos de investigación y juzgamiento, que aplicarían de acuerdo al
momento de comisión de la conducta, mientras que, en el esquema finalmente
aprobado, solo uno sería el modelo con competencia sobre todas las conductas,
anteriores o posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo.
En
segundo lugar de acuerdo con la sentencia C-1092 de 2003, la restricción en el
alcance de una institución política en segunda vuelta implica un vicio de
constitucionalidad, lo que llevaría a suponer que la ampliación y expansión de
una institución política, como ocurren en el presente caso, también conduciría
a una situación de inconstitucionalidad. En este caso, lo aprobado en la primera
vuelta conducía a una competencia restringida de la Comisión de Aforados,
mientras que en la segunda vuelta se transformó en una institución con
competencia mucho más amplia, lo que desfiguró y transformó lo aprobado
inicialmente en una disposición esencialmente distinta.
6.6. La modificación en segunda vuelta de la vigencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes, el alcance de la competencia temporal de la Comisión de
Aforados y la asignación de facultades administrativas a la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes implica el desconocimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible.
(iv)
Cargo cuarto por vulneración de los
principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del artículo 18
transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015.
7.  El
trámite del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 evidencia
que el contenido aprobado por el Congreso de la República en la segunda vuelta
del trámite normativo implicó la adopción de un modelo provisional
sustancialmente diferente al aprobado en la primera.
7.1. En
la primera vuelta del trámite de la norma analizada, la fórmula de transición
del esquema regido por el Consejo Superior de la Judicatura hacia el Sistema de
Administración y Disciplina Judicial consistía en “meras generalidades sin
entrar a regular en detalle hasta que la ley estatutaria estableciera lo
definitivo”[25].
Así, en
primer debate fue una sola la disposición aprobada, que estableció un artículo
provisional sobre el Tribunal Nacional Disciplinario, “en el sentido de
mantener las competencias en el Consejo Superior mientras entra en
funcionamiento el nuevo Tribunal”[26],
posición que se mantuvo en segundo debate.
En tercer
debate se incluyeron asuntos relacionados con “(i) elección del Director
Ejecutivo de Administración Judicial; (ii) plan de transición administrativo y
funcional presentado por el Director indicado; (iii) la continuación de las
funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
mientras se integran la Sala de Gobierno Judicial y la Junta Ejecutiva de
Administración Judicial; (iv) la permanencia de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria y de los Consejos Seccionales de la Judicatura mientras se expide
la ley estatutaria; (v) el trámite de los procesos adelantados por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria ; (vi) el paso de los Magistrados de las salas
disciplinarias seccionales a los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial; y
(vii) los derechos adquiridos de los magistrados de los consejos seccionales de
la judicatura”[27].
En el
cuarto debate se mantuvieron las discusiones antes aludidas, con excepción de
lo relativo a la permanencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales hasta tanto no se
expidiera la ley estatutaria, y lo relativo al paso de los Magistrados de las
Salas Disciplinarias seccionales a los consejos Seccionales de Disciplina
Judicial.
7.2. En
la segunda vuelta del trámite legislativo se adoptó un modelo de transición “consistente
en establecer disposiciones puntuales que regulen provisionalmente la nueva
institucionalidad y señalen los parámetros para realizar la transición del
antiguo Consejo Superior de la Judicatura al
Sistema de Gobierno de Administración y Disciplina Judicial”[28].
En quinto
debate se decidió “establecer un régimen detallado de transición con
disposiciones específicas en relación con cada una de las nuevas
institucionales creadas por la reforma de la Constitución Política”[29].
El modelo detallado del quinto debate se mantuvo en el sexto, séptimo y octavo
debate.
7.3. La
modificación, desde un modelo general hasta uno específico y detallado, implica
el quebrantamiento de los principios de unidad de materia e identidad flexible,
en tanto la variación evidenciada en el quinto debate no corresponde a un
asunto instrumental, sino a un cambio en la esencia del régimen de transición
hacia el Sistema de Administración y Disciplina Judicial, en el que la mayor
parte de cambios sustanciales se dieron en el quinto debate y algunos, como las
atribuciones nominadoras de las autoridades judiciales, solo habrían aparecido
en el séptimo u octavo debate[30].
7.4. Las
modificaciones introducidas al esquema generan contradicciones con otras normas
de la reforma, como en el caso de la facultad nominadora de las respectivas
altas cortes para los cargos de sus respectivas corporaciones, que sería
contrario a lo dispuesto en el Art. 231 Superior reformado, o el hecho de
mantener la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura que iría
en contra del objetivo de la reforma misma.
7.5. La
declaración de inexequibilidad de esta disposición implicaría “la pérdida de
unidad, integridad y coherencia del sistema de gobierno y administración
judicial”[31],
pues “la desaparición de esta norma del sistema normativo implica que la
Rama Judicial no podrá operar hasta que se conformen las entidades que se
encargarán definitivamente del gobierno y la administración de la Rama
Judicial. Esta situación es abiertamente contraria al sistema constitucional,
porque, además del caos social que generaría, implica la imposibilidad por
parte del Estado de garantizar el derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia”[32].
En la
sentencia C-251 de 2002, se decidió realizar una integración normativa ante la
importancia cardinal de las normas demandadas, declarándose inexequible en su
integridad la Ley 684 de 2011. La Corte debería seguir la misma dirección pues
la declaratoria de inexequibilidad de la norma transitoria atacada implica la
pérdida de la integridad, unidad y coherencia del Sistema
de Administración y Disciplina Judicial, por lo que la decisión de
inexequibilidad debería extenderse, previa integración normativa, a los
artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo
2 de 2015.
El
principio de unidad de materia en el trámite de Actos
Legislativos.
8. El
principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la
Carta, que disponen que el proyecto de ley debe referirse a una misma materia y
que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido. Esto,
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no implica que la leyes solo
puedan referirse a una sola materia sino que “está prohibido ‘introducir
regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad objetiva y razonable con
el tema objeto de la ley y de la deliberación en el Congreso’”[33].
En las
sentencias C-222 de 1997, C-551 de 2003 y C-1057 de 2005, la Corte Constitucional
trató el tema de la aplicación del principio de unidad de materia en el trámite
de actos legislativos. Sin embargo las dos primeras no constituyen precedente
vinculante dado que su ratio decidendi no se refiere a tal aspecto,
mientras que la tercera si es un precedente vinculante en tanto una de sus
subreglas establece “que, aunque en este tipo de reformas constitucionales
se desarrollen varios temas, todos ellos deben tener una relación de conexidad
con el asunto predominante de la reforma”[34].
El principio
hermenéutico del efecto útil[35]
conduce no solo a la verificación de que todas las normas en efecto busquen
reformar la Carta, sino que es necesario analizar el contenido material de la
reforma para verificar la conexidad temática de sus componentes normativos. Tal
camino fue seguido en la interpretación realizada por la Corte en sentencia
C-816 de 2004.
(v)
Cargo quinto por vulneración del
principio de unidad de materia debido a la aprobación de los artículos 11
(parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015
9. Dentro
de las tres materias a las que se refiere la reforma analizada, de acuerdo con
la exposición de motivos del proyecto del Acto Legislativo, se encuentra los
temas relativos (i) a la administración de justicia (ii) al régimen electoral
dirigido a fortalecer la democracia y (iii) a la eficacia del sistema de
controles.
9.1. Para
la determinación del tema predominante de la reforma, se analizó el objetivo
planteado en la exposición de motivos, de acuerdo con el cual “debe
concluirse que el reequilibrio del sistema de frenos y contrapesos es el asunto
predominante de esta reforma constitucional”.
Teniendo
en cuenta que la noción de frenos y contrapesos implica la interrelación entre
las distintas ramas del poder público, se concluye que “el sistema de
gobierno y la administración de la rama judicial y el control disciplinario de
los funcionarios y empleados vinculados a ella no tienen conexidad con el
sistema de pesos y contrapesos, porque estos temas no desarrollas la forma en
la que la Rama Judicial se relaciona con las otras ramas del poder público”.
9.2. En
atención a ello “no era necesario modificar el sistema de gobierno y
administración de la Rama Judicial en la forma en la que se ejerce el control
disciplinario de los funcionarios y empleados que hacen parte de ella” para
reequilibrar el sistema de frenos y contrapesos. Así, no existe conexidad
causal, como tampoco teleológica, pues las reformas en materia judicial no
tienen el potencial de aumentar o disminuir el poder de esta respecto de las demás
ramas del poder público, o sistemática, pues no era necesario emprender las
modificaciones en materia judicial para lograr el reequilibrio de los poderes
públicos.
9.3. Así
las cosas la regulación de los sistemas de gobierno y administración judicial
no corresponde a la materia dominante del Acto Legislativo, esto es, al sistema
de frenos y contrapesos, por lo que se incumple el requisito de unidad de
materia frente a los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial)
del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Por lo anterior
deben ser declarados inexequibles.
Los
límites al poder de reforma de la Constitución en el trámite de aprobación de actos legislativos por el
Congreso de la República.
10. La
jurisprudencia constitucional ha elaborado ampliamente la doctrina de la
sustitución de la Constitución y, a partir de ella, ha establecido que el
Congreso de la República solo se encuentra habilitado para reformar la
Constitución y no para sustituirla. La Corte ha definido los elementos
centrales del juicio de sustitución precisando que se encuentra compuesto, en
primer lugar, por la premisa mayor compuesta por el elemento definitorio de la
Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso. La premisa menor se
encuentra conformada por un razonamiento orientado a evidenciar el alcance o
impacto de la reforma constitucional en el eje definitorio identificado.
Finalmente la conclusión exige establecer “si la premisa menor significa o
no el reemplazo y la desnaturalización de la premisa mayor.”  Ha señalado
también la Corte que el juicio de sustitución no puede asimilarse, bajo ninguna
condición, a un “juicio de contenido material” o a un “juicio de
intangibilidad”.
La Corte
ha acudido en varias oportunidades al juicio de sustitución. En particular ha
declarado la ocurrencia de una sustitución de la Constitución en las sentencias
C-1040 de 2005, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-249 de 2012.
(vi)
Cargo sexto por sustitución de la
Constitución debido a la creación de la Comisión de Aforados y a la eliminación
del antejuicio político (Arts. 5, 7, 8 y 9 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015), en tanto reemplazan el principio
de Estado de Derecho, la separación de poderes y el sistema de frenos y
contrapesos.
11. Los artículos 5º, 7º, 8º y 9º (parcial)
del Acto Legislativo 02 de 2015 implican una sustitución de la Constitución.
Ello se evidencia al aplicar el denominado juicio de sustitución.
11.1. La
premisa mayor en este caso la constituyen los principios de Estado de Derecho,
separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, en tanto son
definitorios de la identidad de la Carta de 1991. Tales principios ya han sido
identificados como definitorios de la Constitución de 1991 en las sentencias
C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-588 de 2009 y C-141 de 2010.
El
principio de Estado de Derecho supone que “no hay ningún tipo de inmunidad
del poder y este siempre está regulado por normas jurídicas”, estableciendo
un escenario de ejercicio limitado del poder, salvaguarda de los derechos
ciudadanos y repartición del poder para evitar su concentración. El principio
de separación de poderes implica la existencia de “una vigorosa división de
poderes con autonomía funcional de cada uno de ellos”.
11.2. El
antejuicio político para el juzgamiento de altos funcionarios del Estado
constituye una expresión del principio de Estado de Derecho y de separación de
poderes, pues es una de las formas en la que las ramas se controlan mutuamente,
en concreto, una expresión de la modalidad que permite que uno de los poderes
vete las iniciativas de otro a través de “separar a la persona de la
majestad del cargo, la cual siempre debe ser preservada”.
11.3. La
primera premisa menor del juicio de sustitución en este caso se configura por
tres afectaciones de los ejes definitorios antes identificados. Tales
afectaciones se desprenden de los artículos 7 y 8 del Acto
Legislativo No. 02 de 2015. A continuación se
indican.
En primer
lugar “El Acto Legislativo No. 02 de 2015 no
estipula a qué rama del poder público pertenece la Comisión de Aforados”. Como no se determina a qué rama del poder público pertenece la
Comisión, “el control de sus actividades y decisiones se torna difuso en la
medida en que no hay un organismo encargado de hacer un control de legalidad y
constitucionalidad de las decisiones tomadas” por ella. Esta circunstancia
rompe el equilibrio de los poderes y el Estado de Derecho, pues dicho organismo
actuaría sin controles dentro del sistema político, afectando los derechos
fundamentales al debido proceso y a la doble instancia de los funcionarios
sujetos a su jurisdicción.
En segundo
lugar el derecho al debido proceso se transgrede al
establecer el artículo 8 de la reforma que los aforados constitucionales “no
podrán presentar pruebas ni controvertir las que se alleguen en su contra”,
y que contra la decisión proferida por el Senado de la República, que resuelve
la apelación de la decisión de la Cámara de Representantes, no procede recurso
ni acción alguna, excluyendo con ello incluso una eventual acción de tutela,
con lo que las decisiones consistentes en la suspensión o destitución del
funcionario carecerían de cualquier tipo de control (además de vulnerar el Art.
86 de la Carta). Esto es especialmente grave si se tiene en cuenta que por el
diseño del procedimiento aplicable a la actuación de la Comisión de Aforados,
termina teniendo el Congreso el poder de suspender o destituir a sus jueces
naturales, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, pues estos últimos
quedan sometidos a la competencia de una entidad elegida por la rama
legislativa.
En tercer
lugar, conceder a la Comisión de Aforados la competencia para investigar y
acusar a los Magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación
por la comisión de delitos implica un desconocimiento del principio de Estado
de Derecho, pues no se atiende la reserva judicial en materia de afectación de
derechos fundamentales, reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia
C-979 de 2005. En el marco de la investigación se pueden afectar derechos fundamentales
como la libertad y la intimidad de las personas, sin autorización judicial
previa y por una entidad que no pertenecería a la Rama Judicial. Especialmente
grave sería el caso del registro del domicilio o la interceptación de las
comunicaciones de los Magistrados o del Fiscal, pues esto configuraría una
interferencia en el correcto funcionamiento de las entidades que integran, y
con ello, un quebrantamiento de la separación de poderes.
En cuarto
lugar es un elemento esencial en la idea de un Estado de Derecho que solo los
poderes políticos puedan controlarse entre sí. Por esto, conceder a una entidad
que no pertenece a ninguno de ellos, la posibilidad de juzgar a los
funcionarios aforados, implica una afectación a este eje definitorio
En quinto lugar
la reforma es contraria a la Constitución dado que no se justificó
suficientemente por el constituyente derivado por qué mantenía el antejuicio
político para el presidente mientras lo eliminaba para los aforados.
Adicionalmente no hay una explicación que justifique la razón para establecer
el antejuicio político para los miembros de la Comisión de Aforados, si no
pertenecen a ningún poder público.
En sexto
lugar la reforma “permite la concentración de poder en la rama legislativa
del poder público a través del ejercicio de la nominación y elección de los
miembros de la Comisión de Aforados”. En efecto, dado que el Congreso de la
República tiene frente a los miembros de la Comisión de Aforados, las funciones
de nominación e investigación, los miembros de la Comisión “no tendrían la
neutralidad necesaria para cumplir” la función de investigar a los
Magistrados, que a su vez son jueces de los Congresistas. Este diseño
institucional desconoce el principio de separación de poderes.
Finalmente,
en séptimo lugar, “el Congreso de la República se convierte en juez y parte,
porque el legislador es quien escoge a los miembros de esa Corporación a través
del antejuicio político que se adelante ante la Comisión de Acusaciones de la
Cámara de Representantes”. Conforme a ello la “neutralidad
desaparece si el órgano que escoge a los Comisionados es el mismo que los
investiga, acusa y juzga. Esto ocurre en el caso de la Comisión de Aforados,
pues aparece un círculo vicioso donde no se puede distinguir de forma clara una
garantía institucional para evitar el proceder arbitrario de la misma”. En
este escenario es imposible que se realice el requisito de neutralidad del
juez, necesario para la obediencia al derecho al debido proceso.
11.4. La
segunda premisa menor del juicio de sustitución en este caso se configura a
partir de la eliminación del antejuicio político dispuesta en los artículos 5,
7, 8 y 9 del Acto Legislativo No. 02 de 2015, lo que
afecta los ejes definitorios de separación de poderes y sistema de frenos y contrapesos. A continuación se indican.
En primer
lugar, el antejuicio político constituye una garantía institucional en el
ordenamiento colombiano, es expresión directa del esquema de frenos y
contrapesos y es un elemento esencial para la vigencia del equilibrio entre los
poderes públicos. En este sentido, eliminarlo no solo retira uno de los
elementos esenciales del fuero constitucional, sino que “desconoce el
principio de separación de poderes y equilibrio entre los poderes públicos,
porque deja expuestos a los magistrados de las Altas cortes y al Fiscal General
de la Nación a presiones e injerencias indebidas en el ejercicio de sus
funciones, situación que finalmente debilita el poder de las instituciones que
estos representan”. De esta manera, se elimina una garantía previa al
juzgamiento penal que resultaba esencial en el texto original de la
Constitución de 1991.
En segundo
lugar, la alteración de la estructura básica de la
Constitución se acentúa con el hecho de que se mantiene el esquema de
antejuicio político para el Presidente de la República y los miembros de la
Comisión de Aforados, pues con ello se concentra indebidamente el poder en la
Rama Legislativa, en desmedro de la Rama Judicial.
(vii)
Cargo séptimo por sustitución de la
Constitución debido a la aprobación de las disposiciones sobre la competencia
transitoria para el conocimiento de los procesos contra los funcionarios y
empleados de la rama judicial (parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015), por
afectación del derecho al debido proceso y a los principios que deben orientar
el ejercicio de la función pública.
12. El parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 implica una sustitución de la
Constitución. Ello se puede constatar una vez se aplica el denominado juicio de
sustitución.
12.1. La
premisa mayor del juicio de sustitución se encuentra conformada por el derecho
fundamental al debido proceso y los principios que deben orientar el ejercicio
de la función pública. El derecho fundamental al debido proceso se encuentra
consagrado en el artículo 29 de la Carta y constituye “un pilar esencial de
la Constitución porque hace parte indispensable de toda sociedad democrática
que se erige contra las actuaciones absolutistas de algunos estados,
gobernantes o funcionarios públicos que sancionaban al presunto autor de una
falta sin considerar formas o ritos que aseguraban un debate procesal serio y
respetuoso de los derechos de los implicados”. Igualmente constituye la
piedra angular sobre la que se asienta todo el esquema de represión civilizada.
De especial importancia para el caso son los componentes de (i) juez natural,
(ii) derecho a la observancia de los procedimientos preestablecidos y (iii) el
derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas.
A su vez,
los principios que deben orientar el ejercicio de la función pública son de
significativa importancia en tanto la función pública constituye la expresión
del Estado Social de Derecho, en tanto se orienta al cumplimiento de los fines
del Estado. En este contexto es el derecho disciplinario el principal mecanismo
para la realización de los fines de la función pública.
12.2. La
premisa menor del juicio de sustitución se conforma  evidencia que se sustituye
el derecho al debido proceso puesto que la disposición acusada “desconoce
las garantías del juez natural, el derecho a ser juzgado con fundamento en un
procedimiento previamente establecido y la garantía de que el proceso se tramitará
de manera ágil y sin dilaciones injustificadas, respecto de los empleados de la
Rama Judicial que venían siendo investigados por Entidades y funcionarios
distintos al Consejo Superior de la Judicatura”. La situación para los
empleados de la Rama Judicial a partir de la reforma es de incertidumbre, pues
la norma exhibe un vacío frente a la situación de sus procesos disciplinarios
dado que en ella “[n]o se establece con la claridad exigida qué autoridad
será la encargada de tramitarlos desde la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 02 de 2015 y hasta que se posesionen los magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial”.
12.3. La
norma de transición exhibe graves deficiencias, a saber: “(i) no precisa qué
pasa con los procesos disciplinarios que están adelantándose actualmente en
contra de los empleados de la rama judicial y que tienen a su cargo la
Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, como
los Magistrados y Jueces respecto de sus empleados; (ii) tampoco resulta claro
quién será el competente para iniciar procesos disciplinarios contra los
empleados de la rama judicial mientras se posesionan los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, o para dar trámite a las quejas
disciplinarias que se promuevan entre el lapso comprendido desde que entró en
vigencia el acto legislativo y hasta que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.
En suma, con la transición solo se atendió la situación de los funcionarios de
la Rama Judicial, no así de los empleados, frente a los cuales parece existir
un vacío que afecta la identidad de la Constitución.
12.4. La
situación normativa creada por la reforma implica el desconocimiento de la
garantía del juez natural, puesto que mientras se posesionan los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los disciplinados quedan en una
situación de incertidumbre acerca del funcionario competente para tramitar los
procedimientos correspondientes. En efecto, las entidades encargadas de la
disciplina de los empleados judiciales perdieron competencia al momento de
promulgación de la reforma frente a los procesos en curso y, adicionalmente, el
tránsito normativo modifica la naturaleza del juez natural, dado que hasta el
momento el encargado era una autoridad administrativa y pasará ahora a ser una
autoridad judicial.
12.5. Las
normas de competencia son normas de orden público y por ende, no es posible que
las autoridades administrativas que hasta el momento adelantaban los
procedimientos disciplinarios continúen haciéndolo, así como tampoco podría el
Consejo Superior de la Judicatura asumir los procesos, pues es posible que de
hacerlo incurra en nulidades por falta de competencia. Quedarían estas
investigaciones en una zona gris que no resolvió el constituyente derivado,
incurriendo con ello en una sustitución de la Carta.
12.6. Debido
al caos institucional y la parálisis de los asuntos disciplinarios que se
presentan por el vacío normativo, se quebrantará el componente del debido proceso
que asegura que no habrá dilaciones injustificadas en los trámites procesales.
Por la parálisis en el trámite de los procedimientos disciplinarios y la
imposibilidad de iniciar nuevos trámites, se genera con la reforma una
situación de “impunidad disciplinaria” que desconoce los principios de
la función pública. La situación es especialmente grave desde el punto de vista
constitucional por el término de prescripción al que está sujeto el ejercicio
de la acción disciplinaria.
12.7. El
examen constitucional contenido en la demanda permitiría entonces concluir (i)
que se desconoció el principio de Estado de Derecho porque no se estableció
ningún mecanismo de control para la investigación y acusación que hace la
Comisión de Aforados; (ii) que se afectó el principio de separación de poderes
al concentrar el poder público a favor del legislativo; (iii) que la
eliminación del antejuicio para los magistrados de las altas cortes y el Fiscal
General de la Nación desconoce la división de poderes; (iv) que se sustituyó el
debido proceso con la regulación transitoria del régimen disciplinario de los
empleados de la Rama Judicial, pues desconoció sus componentes de juez natural,
y un procedimiento previamente establecido y sin dilaciones injustificadas; (v)
que la regulación transitoria implica una situación de “impunidad
administrativa”, que impide hacer realidad los principios que orientan el
ejercicio de la función pública.
B.   INTERVENCIONES
1. Intervenciones de entidades públicas
a.     Ministerio del Interior
Gustavo García Figueroa interviene a nombre del Ministerio del
Interior, de conformidad con el poder especial otorgado por el Jefe de la
Oficina Jurídica de esta entidad, con el fin de solicitar la exequibilidad del
Acto Legislativo 02 de 2015. Como fundamento de la anterior solicitud el
interviniente expone los siguientes argumentos:
1. Después de analizarse los antecedentes y objetivos de la
Reforma de Equilibrio de Poderes, debe indicarse que contrario a lo afirmado en
la demanda objeto de estudio, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 constituye un
avance en términos de fortalecimiento del sistema democrático, de garantía de
eficacia del principio de separación de poderes y de reforzamiento de la
autonomía e independencia del poder judicial.
2. Los cargos presentados en la demanda en contra de la reforma
constitucional con sustento en los principios de consecutividad e identidad
flexible, no están llamados a prosperar. En ese sentido, debe tenerse en cuenta
que durante la primera vuelta se aprobaron múltiples iniciativas relacionadas
con la tensión entre investigación efectiva e independencia judicial de las
altas cortes y del Fiscal General de la Nación, por lo que el tema debatido en
primera vuelta corresponde al tema discutido en la segunda. Es decir, que las modificaciones
entre una vuelta y otra se centraron en los instrumentos concretos utilizados
para asegurar la investigación efectiva sin poner en riesgo la independencia
judicial y, en ese contexto, la eliminación de antejuicio político en materia
penal siempre se propuso como una opción viable.
El recuento de la demanda es incompleto y resume de manera parcial
los artículos aprobados en cada debate y trascribe algunas intervenciones de
congresistas, pero no realiza un análisis global de todo lo discutido, lo
propuesto y de lo que fue votado. Un análisis completo del trámite legislativo
arroja un panorama completamente distinto al que se presenta en la demanda,
dado que durante la primera vuelta se debatió un tema complejo, el de
equilibrio entre la investigación efectiva y la independencia judicial. En
efecto, se propusieron al menos siete opciones para lograr el equilibrio
adecuado y se adoptó provisionalmente una de ellas.
Para la segunda vuelta, de acuerdo con el artículo 375 de la
Constitución, el Congreso tenía la facultad de seguir debatiendo este tema y de
adoptar una decisión en sentido diferente o contrario al de las votaciones de
primera vuelta. Así, la permanencia del antejuicio político era una discusión
instrumental pero la esencia del debate siempre fue la misma y se centró en la
pregunta clave de cómo asegurar una investigación efectiva sin poner en riesgo
la independencia de los funcionarios aforados, adoptando una opción de las
siete que ya habían sido discutidas. En síntesis, la eliminación del antejuicio
político en materia penal y su sustitución con la irresponsabilidad de los
magistrados y el Fiscal por sus votos y opiniones, no constituyó un cambio
esencial violatorio del artículo 375 de la Constitución, ni se trató de una
iniciativa cuya deliberación fue omitida en todo el trámite legislativo.
3. El artículo 18 transitorio del acto legislativo acusado,
contrario a lo asegurado por el demandante, no constituye un cambio esencial
respecto de lo aprobado en primera vuelta en razón de que (i) delimita el
alcance de la decisión adoptada, ya que acopló la eliminación del Consejo
Superior de la Judicatura a los nuevos órganos de administración y gobierno,
(ii) reafirma las consecuencias de la decisión de primera vuelta, en
virtud de que las disposiciones transitorias confirman la decisión de eliminar
el Consejo superior de la Judicatura, (iii) fija pautas derivadas de una
discusión que siempre estuvo presente, tal como lo es la garantía de la
seguridad jurídica en el periodo de transición y finalmente, (iv) cuenta con
una relación instrumental con el artículo principal[36].
4. En relación con los cargos relativos al principio de unidad de
materia en contra del acto legislativo acusado, se debe advertir que según la
jurisprudencia constitucional el juicio aplicable en estos casos debe ser menos
riguroso que cuando se trata de leyes. Así, de acuerdo con los antecedentes del
proyecto, la reforma de la administración de la Rama Judicial se identificó en
los ocho debates como uno de los ejes definitorios de la discusión. En ese
orden de ideas, los artículos 14 a 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015,
cuentan con un vínculo obvio con el propósito de reformar la administración de
la Rama Judicial.
5. La precisión del régimen de responsabilidad de los magistrados
de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación contenido en la reforma,
no puede reputarse como inconstitucional. La creación de la Comisión de
Aforados, junto con el régimen de investigación y juzgamiento previsto en el
artículo 178A de la Constitución, contribuye a consolidar el Estado de Derecho
al permitir el tránsito de una situación de completa irresponsabilidad e
inmunidad de facto, que había sido la constante bajo el imperio de la
Comisión de Investigación y Acusación, a una situación de responsabilidad
limitada para altos funcionarios con la investigación y acusación a cargo de un
órgano autónomo y profesional. Además, el establecimiento de un órgano de
investigación autónomo no puede, por sí solo, sustituir el principio de
separación de poderes, pues en este caso él es un mecanismo de control para
limitar los posibles excesos de una de las Ramas del Poder Público.
Con todo, debe tenerse en cuenta que como contrapartida de la
eliminación del antejuicio político en materia penal, la reforma constitucional
consagró expresamente la inviolabilidad de las decisiones judiciales al señalar
que a los Magistrados de las más altas corporaciones judiciales “(…)
no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones
emitidos en sus providencias judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio
de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que
haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos”[37].
Esta inviolabilidad de las decisiones
judiciales, se ha consagrado para los Magistrados del Tribunal Constitucional
de España, a favor de los miembros de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y ha sido desarrollada en las recomendaciones de la Comisión de
Venecia, entre otros.
6. Es necesario considerar, en adición a lo señalado, que si bien
el Congreso de la República tiene una serie de límites al poder de reforma, su
competencia es amplia e incluye la posibilidad de introducir modificaciones
importantes. Por ende, si bien el Estado de Derecho y la separación de poderes
son elementos definitorios de la Constitución, el Acto Legislativo 02 de 2015
avanza en su efectividad al permitir la sujeción de todos los funcionarios al
imperio de la ley, desarrollar la colaboración armónica y los controles
recíprocos entre las ramas del Poder público. Además, en este marco el
antejuicio político no es un elemento esencial de la Constitución sino uno de
varios instrumentos posibles para proteger la independencia judicial.
7. Finalmente los cargos de sustitución de la Constitución
Política de 1991 no están llamados a prosperar en consideración a que los
aspectos señalados como inconstitucionales en la demanda son preexistentes a la
reforma y provienen de la misma Carta en su texto original. De esta manera, la
supuesta concentración del poder en la Rama Legislativa, la condición del
Congreso de la República como juez y parte, la atribución de funciones
investigativas a un órgano autónomo que no pertenece a las ramas del Poder
Público y la limitación de derechos fundamentales por un órgano no judicial, se
encontraban presentes en la Constitución desde su expedición. En ese sentido,
si los supuestos cargos se sustentan en cuestiones contenidas en el mismo
ordenamiento constitucional, no pueden ser motivo suficiente para determinar la
inconstitucionalidad de una reforma que las reproduce.
A su vez, no es cierto que los actos investigativos de la Comisión
de Aforados no estén sujetos a control y por el contrario, sí lo es que la
atribución de funciones investigativas a la Comisión de Aforados disminuye el
poder del Congreso sobre la Rama Judicial, lo que termina por fortalecer el
Estado de Derecho y la separación de poderes. Además, la prohibición al
Congreso de practicar pruebas no impide que ellas puedan ser presentadas y
controvertidas ante la Comisión.
b.    Ministerio de Justicia y del Derecho
Yesid Reyes Alvarado, en su calidad de ciudadano y de Ministro de
Justicia y del Derecho, interviene dentro para defender la constitucionalidad
del Acto Legislativo 02 de 2015. En ese orden de ideas, en la intervención se
exponen los siguientes argumentos:
1. Contrario a lo afirmado por el demandante, existe una relación
de conexidad entre los artículos 8º (transición de Comisión de Aforados) y 19
(transición de Comisión Nacional de Disciplina Judicial) con los temas
debatidos en la primera vuelta de la reforma constitucional de Equilibrio de
Poderes. En ese sentido, debe indicarse que el asunto de transición hacía estas
dos nuevas instituciones estuvo presente en los debates del congreso desde la
primera vuelta, ya que si bien el proyecto radicado no contempló este tipo de
transiciones, a partir del primer debate en el Congreso se empezaron a debatir
disposiciones de esa naturaleza.
2. Respecto al cargo dirigido a cuestionar el parágrafo
transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, en el sentido de
que la expresión “los actuales magistrados” instaura un beneficio
subjetivo a favor de los magistrados de la Sala Disciplinaria que no fue
discutido de forma inicial, se debe concluir que desde la primera vuelta se
trató el tema de la suerte de los procesos disciplinarios a cargo del Consejo
Superior de la Judicatura. Dado que, como ya se afirmó, desde el debate en la
Comisión Primera del Senado se introdujo una solución de transición para evitar
que un vacío jurídico afectara la continuación de importantes procesos
disciplinarios. Contrario a lo apreciado por el demandante, la definición de
los temas debatidos y su conexidad con otros, no puede girar en torno a los
instrumentos concretos que se adopten sino al tema de política pública que se busca
resolver, que para el caso es la continuidad de los procesos disciplinarios que
se discutió en ambos periodos legislativos.
3. No puede predicarse la existencia de un cambio esencial,
prohibido por el artículo 375 de la Constitución, respecto del parágrafo
transitorio del artículo 8º de la reforma. En efecto, con apoyo en los
criterios empleados por la Sentencia C-1052 de 2012, no se considera un cambio
esencial aquel que delimita el alcance de la decisión adoptada, tal como lo es
en el presente caso, exigir que la Comisión de Aforados conociera de los
procesos anteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo pero
exigiendo que estos hubieren sido depurados en primer lugar por la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara. Tampoco es un cambio esencial, en razón
de que se reafirman las consecuencias de la decisión en primera vuelta al
mantener intacto el fuero del Presidente de la República y crear un Tribunal de
Aforados, sólo que como mecanismo de transición se le permite a la Comisión de
Acusación depurar el inventario antes de transferirlo al nuevo órgano.
Adicionalmente, el referido parágrafo transitorio se ocupó de
fijar pautas concretas derivadas de una discusión que siempre estuvo presente,
como lo fue el hecho que desde segundo debate el Senador Carlos Fernando Galán
hubiera manifestado su inconformidad con una fórmula de transición que impedía
a la Comisión de Aforados asumir procesos anteriores a la entrada en vigencia
del Acto Legislativo, motivo por el que se optó por una solución intermedia.
Debe indicarse además que el texto aprobado guarda una relación instrumental
necesaria con el artículo principal que se encaminó a la creación de la
Comisión de Aforados, lo que imponía prever un régimen de transición.
4. Es preciso advertir que el sistema consagrado en los artículos
5º, 7º y 8º de la reforma acerca de la Comisión de Aforados, no constituyen un
cambio esencial respecto de lo aprobado en primera vuelta, ya que como lo
afirmó en su oportunidad el Ministro de Justicia, lo aprobado en séptimo debate
constituye una solución distinta para un mismo problema[38],
el que en todo caso, ya había sido considerado desde el segundo debate. De
cualquier forma, no debe perderse de vista que las modificaciones efectuadas en
segunda vuelta son de menor entidad que otras declaradas exequibles por la
Corte Constitucional en ocasiones anteriores[39] y las
similitudes entre lo aprobado en primera y segunda vuelta son mayores que las
diferencias, dado que se aprobó un órgano conformado por magistrados de las más
altas calidades para reemplazar a la Comisión de Investigación y Acusación.
Debe además tenerse en cuenta que lo introducido en segunda vuelta
(i) concreta la fórmula aprobada en la primera sobre la protección de la
independencia judicial frente a posibles abusos del derecho en la investigación
y acusación, (ii) es una figura instrumental que protege a los aforados no por
medio de un antejuicio político sino de una cláusula sustantiva de inmunidad y
(iii) es consecuencia directa de todas las investigaciones que se hicieron en
todo el esquema de investigación y juzgamiento. Debe concluirse, en
consecuencia, que estando este tema dotado del mayor debate posible y de la
legitimidad democrática exigida, la eliminación del antejuicio político en materia
penal, no constituyó un cambio sustancial violatorio del artículo 375 de la
Constitución.
5. Similares consideraciones pueden desarrollarse frente a los
cargos de la demanda contra el artículo 18 transitorio del acto legislativo, ya
que lo aprobado no constituye un cambio esencial en razón de que en primera
vuelta se decidió eliminar la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura y se adoptaron otras disposiciones de transición, mientras que en
segunda vuelta se delimitó el alcance de la decisión adoptada al precisar
algunas disposiciones del régimen de transición, al acoplarlas al diseño
definitivo para los nuevos órganos de administración y las condiciones para su
entrada en funcionamiento.
Se reafirmaron las consecuencias de la decisión de primera vuelta
de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y se fijaron pautas concretas
dirigidas a garantizar la seguridad jurídica en el periodo de transición, como
ya había sido tratado en primera vuelta. El Ministerio de Justicia no conoce
precedente jurisprudencial alguno donde una norma haya sido declarada
inexequible porque la versión aprobada en segunda vuelta sea más detallada que
la aprobada en primera, como parece ser la pretensión del demandante. Con todo,
si la Corte llega a considerar que sí ocurrió alguno de los vicios de forma
presentados por el demandante, es necesario que se tenga en cuenta la
separabilidad de las disposiciones cuestionadas.
6. Frente al cargo por violación del principio de unidad de
materia, debe advertirse que él no es aplicable a los actos legislativos, pues
la materia predominante de ellos está dada por la finalidad de reformar la
Constitución. En todo caso, la Sentencia C-1057 de 2005 advierte que el juicio
de unidad de materia frente a este tipo de actos debe ser menos riguroso que el
juicio efectuado cuando se trata de leyes. Adicionalmente, no debe perderse de
vista que una ley o un acto legislativo pueden tener más de un único núcleo
temático, que para el caso concreto se centran en el reajuste institucional, el
equilibrio de poderes y la reforma a la justicia. En ese orden de ideas, los
artículos 14 a 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, tienen un claro vínculo
con el propósito de reformar la administración de la Rama Judicial para mejorar
la eficiencia de ella y, por tanto, los argumentos contenidos en la demanda
sobre este tema no pasan de ser juicios de conveniencia y oportunidad sobre la
reforma, los que no comportan un verdadero cargo de inconstitucionalidad.
7. Respecto de los cargos formulados con sustento en el juicio de
sustitución, el Ministerio de Justicia y del Derecho acoge y hace suyas las
apreciaciones contenidas en las páginas 140 a 150 de la demanda, sobre los
aspectos generales de la teoría de la sustitución de la Constitución y la
existencia de los principios del Estado de Derecho y la separación de poderes
como elementos esenciales definitorios de la Constitución. Sin embargo, el
hecho de que el Acto Legislativo 02 de 2015 realice cambios drásticos en la
organización del Estado, no basta para afirmar que se ha sustituido la carta.
7.1. La no adscripción explícita de la Comisión de Aforados a una
rama del poder público, no se puede entender que afecte un eje transversal, ya
que la propia Constitución de 1991 en su texto original creó varios órganos
autónomos que no se encuentran adscritos a ninguna de las tres ramas. Además,
frente a la reserva del demandante en que la comisión se convierta en órgano
sin control, debe indicarse que el artículo 178A, no le impide al legislador
establecer controles judiciales para los actos investigativos de forma, en aras
de garantizar el respeto al principio de reserva judicial en la limitación de
los derechos fundamentales. Por otra parte, la propia función de acusación
cuenta con un control político a cargo del Congreso cuando se trata de una
falta disciplinaria de indignidad por mala conducta y de control jurisdiccional
por la Corte Suprema de Justicia cuando se trata de un delito, sin que se pueda
concluir que con la disposición acusada se excluya la acción de tutela contra
las actuaciones de la Comisión de Aforados que vulneren derechos fundamentales
y no cuenten con otro mecanismo de protección.
De cualquier manera, el principio de Estado de Derecho como
elemento definitorio no prohíbe la limitación de derechos fundamentales por
parte de una autoridad no judicial, pues la Procuraduría General de la Nación
en el diseño original de la Constitución ya estaba facultada para hacerlo, por
lo que mal haría que en este punto se cuestione el acto legislativo acusado
cuando la misma Carta Política ya lo permitía.
7.2. Respecto a la atribución de funciones investigativas a la
Comisión de Aforados en lugar de la Cámara de Representantes, se debe indicar
que no hay cabida para la objeción dado que sólo tendrá a su cargo la función
de investigación y acusación. Precisamente, para proteger la independencia de
la Rama Judicial desde el primer debate el gobierno y la mayoría de ponentes
defendieron la idea relativa a este nuevo órgano no debía tomar la decisión final
sobre la responsabilidad del Fiscal General de la Nación o de los magistrados.
7.3. En cuanto a la presunta afectación de los ejes estructurales
de la Constitución por la supresión del antejuicio político y por la ausencia
de “un juez natural” en el procedimiento de investigación y juzgamiento, el
demandante no demuestra por qué el eje estructural se ve afectado con ello no
obstante que el antejuicio político es apenas un mecanismo, de muchos, para
proteger la independencia judicial. Si bien la reforma disminuye el poder del
Congreso respecto de la Rama Judicial, no por ello es inconstitucional en razón
de que al atribuirse la investigación de los aforados a un órgano técnico e
independiente se fortalece el principio del Estado de Derecho. Con mayor razón,
si en realidad las presiones sobre el Fiscal General de la Nación y los
magistrados se eliminan, al remover la injerencia de los congresistas como sus
investigadores.
7.4. La prohibición del Congreso de practicar pruebas cuando el
juicio disciplinario por indignidad llegue al Congreso no sustituye la
Constitución. Esta regulación se erige en una garantía para el funcionario
aforado, ya que las pruebas no serán practicadas por un órgano político e
inexperto sino que lo serán por la Comisión de Aforados. Igualmente la
prohibición de interponer recursos o acciones contra la decisión del Senado es
una consecuencia necesaria de la inviolabilidad parlamentaria, que no excluye
la interposición de la acción de tutela por violación al debido proceso, motivo
por el que la disposición acusada debe declararse constitucional.
7.5. En relación con el cargo de sustitución de la Constitución
por la transición respecto de procesos disciplinarios contra empleados de la
Fiscalía General de la Nación, se encuentra que la Corte Constitucional
mediante Auto 178 de 2015[40]
ya se pronunció sobre el tema. Así, para el Ministerio de Justicia y del
Derecho esta Corporación debe inhibirse.
c.      Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando en nombre de la Secretaría
de la Presidencia de la República mediante poder especial otorgado, presenta
intervención a nombre de ella en la que solicita que se declaren exequibles los
textos acusados por vicios formales, con excepción de la norma cuestionada que
estableció el régimen de transición del Consejo Superior de la Judicaturas al
nuevo sistema de Administración de Disciplina Judicial. Respecto de esta última
advierte que la Corte debería declarase inhibida por los cargos presentados.
Finalmente, solicita la Presidencia de la República a la Corte Constitucional
que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo por los cargos del juicio
de sustitución o declare la exequibilidad de las normas acusadas. Como fundamento
de estas solicitudes en la intervención se plantean los siguientes argumentos:
1. Frente a la violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible dirigidos en la demanda contra los artículos 2º (parcial),
5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, debe tenerse en
consideración que las modificaciones que fueron introducidas en quinto debate
sí están íntimamente vinculadas con el proceso de investigación y juzgamiento
de altos funcionarios del Estado. Así, desde el punto de vista teórico la
jurisprudencia constitucional admite que en virtud de la identidad flexible,
los textos sometidos a aprobación del Congreso puedan experimentar variaciones,
modificaciones, supresiones o adiciones en cualquiera de las etapas del procedimiento
siempre que guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas
anteriores[41].
El objetivo de esta perspectiva es permitirle al Congreso ajustar
su voluntad legislativa durante todo el trámite del proyecto, aprovechando
justamente la riqueza de la dinámica deliberativa que aporta ideas de forma
constante. En este contexto, tal como lo reconoce el Fiscal en su demanda,
durante los cuatro primeros debates en el Congreso se discurrió en torno a
conservar la figura del antejuicio político en los procesos adelantados por el
tribunal de abogados (Tribunal de Aforados), conformado por expertos que
habrían de juzgar el comportamiento de altos funcionarios del Estado. Significa
lo anterior que el antejuicio político sí fue objeto de reflexión y de debate
por parte de los congresistas.
No obstante, en el quinto debate –primer debate de segunda
vuelta-, el proyecto experimentó un cambio de dirección al suprimirse el
antejuicio político como requisito de procedibilidad del juicio penal. Sea de
paso afirmar, que aunque este cambio supone una modificación al proyecto
inicial en cuanto al procedimiento de juzgamiento penal de los aforados, esta
modificación fue propuesta justamente como un ajuste a la iniciativa original
de someter los procesos penales a un antejuicio político. En estos términos, no
se trataba de un tema nuevo sino de una nueva perspectiva sobre un tema ya
tratado pues por razones de simple lógica, nadie modifica lo que no existe.
Con fundamento en la Sentencia C-706 de 2005[42]
que consideró que pueden introducirse modificaciones, adiciones y supresiones
al proyecto que se consideren necesarias siempre que durante el primer trámite
se hayan discutido y aprobado, puede afirmarse que la modificación cuestionada
está vinculada con el proyecto inicial ya que el límite a la introducción de
cambios es la identidad temática de la novedad, no la integridad literal del
articulado. En ese sentido, los argumentos indicados en la demanda realizan una
comparación de la institución del antejuicio político con otras similares en
otros países desarrollando argumentos de conveniencia, que en nada tienen que
ver con el fundamento del cargo de identidad flexible.
2. En relación con el cargo de violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible en contra del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015, se debe tener en cuenta que el demandante cuestiona la
modificación introducida en séptimo debate del proyecto, relativa al régimen de
transición dispuesto para permitir la asunción de funciones por parte de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como consecuencia de la supresión de
la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, para
la Secretaría de la Presidencia de la República, la anterior cuestión no es
violatoria del principio de identidad flexible por cuanto fue concebida como
una salida transitoria y necesaria, que fue ampliamente discutida.
Del mismo modo, en cuanto al reproche según el que la reforma
constitucional habría establecido un beneficio individual para los magistrados
del Consejo Superior de la Judicatura que a la fecha de aprobación de ella
ocupaban sus cargos, se debe tener en cuenta que el reclamo de
inconstitucionalidad está indebidamente formulado. Esto en razón de que el
cargo no es de contenido procedimental sino sustancial y que correspondía al
demandante acreditar que el mecanismo transitorio aprobado por el constituyente
incurrió en una sustitución de la Constitución, de manera particular, al
desconocer la prohibición de expedir normas ad hoc para lo que era
necesario desarrollar el test de efectividad[43].
En ese orden de ideas, frente al anterior cuestionamiento, debería
la Corte inhibirse en razón de que los argumentos de la demanda son
insuficientes. Con mayor razón, si en el caso concreto es evidente que la
reforma constitucional en la que se enmarca la norma acusada es una reforma
estructural, compleja y de grandes implicaciones jurídicas y políticas para el
país, respecto de la cual, la extensión de las competencias de los magistrados
del Consejo Superior de la Judicatura es apenas un componente instrumental,
dispuesto para permitir una tranquila transición de un sistema a otro.
3. Respecto de la supuesta violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible con la aprobación del parágrafo transitorio
del artículo 8º de la reforma, el cargo de inconstitucionalidad ofrece los
mismos reparos ya analizados relativos a la necesidad de un régimen de
transición. En efecto, la norma acusada prevé que la Comisión de la Cámara
seguirá funcionado por un año más, tiempo en el que se espera que se ponga en
funcionamiento la Comisión de Aforados. Así, con independencia de que esta
fórmula haya surgido en un debate posterior a la presentación del proyecto
original, es claro que la norma responde a una necesidad institucional de gran
importancia que consiste en garantizar la continuidad del ejercicio de la
función de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.
En ese sentido, se trata de una propuesta diferente para un
propósito planteado desde la primera vuelta, esto es encontrar una salida
provisional para el cambio institucional adoptado. De lo contrario, es decir,
obligar que a partir de los anteriores principios se conserve el mismo
articulado del proyecto en todo el trámite legislativo, equivale a negar la
razón de ser de ocho debates y cercenar la posibilidad normativa de las
plenarias, así como el propósito de la existencia de una segunda vuelta en las
reformas constitucionales. En ese orden de ideas, el texto acusado es acorde
con el principio de identidad flexible al guardar conexión temática con el
texto inicialmente aprobado.
4, El cargo por violación del principio de unidad de materia, no
está llamado a prosperar, en virtud de que este principio no es aplicable a los
procedimientos de aprobación de reformas constitucionales[44]
y que, de cualquier manera, si así lo advirtiera el Tribunal Constitucional, no
sería con la misma intensidad con la que el demandante adelantó el juicio
correspondiente contra el Acto Legislativo 02 de 2015. Ciertamente, el
principio de unidad de materia adquiere sentido en el rango legal ante la
generosa producción de leyes que expide de manera constante el legislador, pero
pierde justificación en el nivel constitucional, en el que sólo existe un texto
único fácilmente identificable, en este caso la Constitución.
Asimismo, si se compartiera la tesis del demandante según la que
la reforma constitucional debe guardar una relación temática con el asunto
“predominante” de la reforma y que si bien los asuntos desarrollados en la
reforma pueden agruparse en temas distintos, lo cierto es que la intención
común de todos ellos fue la de fortalecer las instituciones públicas con el fin
de equilibrar las anomalías detectadas en el ejercicio de las competencias de
los órganos superiores del Estado. Esto implica que al responder a un fin
común, todos los asuntos de la reforma tienen una conexidad teleológica,
posibilidad que ya ha sido reconocida la Corte Constitucional[45].
Después de analizar el trámite legislativo, puede concluirse que
la reforma pudo haberse enfocado en aspectos puntuales de la Rama Judicial,
pero siempre con el objetivo mayor de fortalecer la legitimidad de las
instituciones en aras de garantizar un mejor equilibrio de poderes.
5. En el cargo relativo a la sustitución de la Constitución como
consecuencia de la creación de la Comisión de Aforados, la eliminación del
antejuicio político para el juzgamiento de funcionarios del Estado y la
aprobación de las disposiciones transitorias, no le asiste razón al demandante.
5.1 La no adscripción de la Comisión de Aforados a ninguna rama
específica del poder público, no constituye una sustitución de la Constitución
ya que como es de conocimiento público la Carta Política tiene ejemplos de
organismos que comparten estas características como el Banco de la República.
Ahora bien, aunque el demandante asegura que por vía de no estar adscrita a
ninguna rama del poder público, los actos proferidos por la Comisión de
Aforados no tienen ningún tipo de control, es necesario considerar que la
regulación que desarrolle los procedimientos que se adelantarán por dicha
comisión deben incluir los mecanismos de defensa del debido proceso, que hagan
de dicho procedimiento una pieza compatible con la Constitución Política.
Sumado a ello, la Comisión de Aforados tendrá, por disposición del
propio artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015, control por parte de la
Cámara de Representantes y del Senado en asuntos disciplinarios de indignidad
por mala conducta, y de la Corte Suprema de Justicia en asuntos penales. Ello
desvirtúa la apreciación contenida en la demanda en el sentido de que este
organismo es una pieza sin control en el escenario jurídico.
5.2. Con relación a la acusación en contra del artículo 8 del Acto
Legislativo, según la cual se vulnera el debido proceso dado que la disposición
indica que ante el Congreso no pueden practicar pruebas y contra la decisión
del Senado no procede ningún recurso, es preciso indicar que la primera
limitación no se extiende al procedimiento adelantado por la Comisión de
Aforados, que es el escenario propicio para debatir el material probatorio del
proceso. De otra parte, el hecho de que la decisión del Senado no tenga
recursos no viola el debido proceso, pues el Senado actúa en este caso como
órgano de cierre del proceso y como es apenas lógico se requiere que la
decisión sea definitiva para ponerle fin al litigio en algún momento. No
obstante, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional admite que
cualquier decisión judicial pueda ser objeto de la acción de tutela cuando
quiera que se configuren las causales de procedencia admitidas por la
jurisprudencia.
5.3. No resulta correcto afirmar que la no adscripción a la
Comisión de Aforados a la Rama Judicial es violatoria del Estado de Derecho y
de la reserva judicial. En efecto, en el derecho colombiano ya existe la
posibilidad de que se ejerza una determinada función jurisdiccional sin hacer
parte del poder judicial, tal como es el caso de la Justicia Penal Militar y de
la Procuraduría General de la Nación. De hecho, la Comisión de Investigación y
Acusación de la Cámara de Representantes ejercía las mismas funciones, sin
formar parte de la Rama Judicial, lo que nunca fue reprochado con éxito ante el
juez constitucional.
De igual manera, el cuestionamiento relativo a que con la Comisión
de Aforados se establece una concentración excesiva de poder el Congreso,
porque en estas condiciones el legislativo se vuelve juez y parte en el
proceso, debe descartarse dado que con esta reforma no se produjo ningún cambio
sustancial pues los integrantes de las comisiones respectivas siempre han sido
nombradas por el Congreso.
Debe cuestionarse el hecho de que sea considerado por el
demandante que el antejuicio político es un componente esencial del régimen
constitucional colombiano. Su argumentación no logró demostrar esta afirmación
y, por el contrario, termina por ignorar que durante el trámite legislativo lo
que se pretendió era eliminarlo para evitar que continuara siendo fuente de
impunidad frente a violaciones a la ley de ciertos servidores públicos. Ignorar
este debate es desconocer la importancia que tiene el asunto en relación con la
garantía de justicia y de preservación del Estado de Derecho. En consecuencia,
el constituyente derivado frente a este aspecto, no sustituyó la Constitución
sino que buscó darle efectividad a valores superiores como la justicia, la
igualdad así como a la obligación del Estado de investigar y sancionar el
incumplimiento de la ley penal.
5.4. No resulta correcto afirmar que el régimen de transición
contenido en el parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02
de 2014 es inconstitucional. En efecto, si se retoma el Auto 278 de 2015[46]
de esta Corporación, debe concluirse que en él se estableció que las
autoridades disciplinarias mantienen su competencia hasta que se posesionen los
magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
2.     Intervenciones de instituciones académicas y educativas
a.     Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Alfredo Beltrán Sierra fue designado por el Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, para elaborar el concepto sobre las
disposiciones acusadas por inconstitucionales en la demanda de la referencia.
En la intervención, se solicita la exequibilidad de las normas acusadas por los
motivos que se expondrán:
1. A pesar de que la demanda advierte que los principios de
consecutividad e identidad flexible en el trámite del Acto Legislativo No. 02
de 2015 fueron trasgredidos, ello desconoce la evolución constitucional. Dado
que el Congreso de la República en Colombia es bicameral, la función de hacer
las leyes exige que ellas sean aprobadas tanto por la Cámara de Representantes
como por el Senado de la República, previo el cumplimiento de los requisitos
señalados en la Constitución Política.
Es así, como a partir del Acto Legislativo No. 01 de 1945, con el
fin de racionalizar el ejercicio de la función legislativa, fueron creadas las
Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras para que en
ellas se surtiera el primer debate de los proyectos de ley o de acto
legislativo. Por esta razón, en el artículo 81 de la Constitución anterior se
dispuso que una vez presentado el proyecto respectivo debía ser publicado
oficialmente por el Congreso, aprobarse en primer debate de la Comisión
Constitucional Permanente respectiva, luego en la Cámara, en segundo debate y
por último, obtener la sanción presidencial.
De esta manera, durante la vigencia de la norma acabada de
mencionar, es decir desde el año de 1945 hasta 1991 en el que entró a regir la
nueva Constitución, la doctrina y la jurisprudencia dieron por sentado que esta
norma constitucional exigía identidad esencial en el proyecto de ley respectivo
en todos sus debates, y que estos debían surtirse de forma sucesiva, lo que fue
conocido como el principio de identidad y de consecutividad, respectivamente.
Sin embargo, con la Constitución de 1991 estos dos principios aparecen
regulados de forma específica por los artículos 157 y 160 de la Constitución.
2. Conocido el trámite del proyecto de Acto Legislativo que hoy es
cuestionado, se debe concluir que a un proyecto de reforma constitucional en el
que el Congreso de la República actúa como constituyente derivado, no le es
exigible una identidad absoluta en los textos aprobados durante sus debates en dos
periodos ordinarios y consecutivos como fue previsto en el artículo 375 de la
Carta Política.
De allí que se deba indicar que la naturaleza misma de las normas
con las cuales se pretenda modificar la Constitución imponen la más amplia
discusión por el Congreso, sin perder, en todo caso, la identidad sobre el
asunto materia del debate. En el presente caso, lo que se quiso reformar se
enunció desde la presentación del proyecto de acto legislativo y fue lo
atinente al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado investidos con
fuero constitucional. De ello se concluye que esta identidad se mantuvo durante
todos los debates, ya que lo que varió fue la denominación de la institución
encargada de la investigación pero no sus atribuciones. En consideración a lo
expuesto, la acusación contra los artículos 2 (parcial), 5, 7, 8 y 9 (parcial),
no debe prosperar.
3. En cuanto al artículo 19 del acto legislativo acusado, ha de
observarse que la acusación se refiere únicamente a lo dispuesto en el
parágrafo transitorio primero del artículo en mención dado que, supuestamente,
no fue objeto de debate en primera vuelta. Los cargos contra la anterior
disposición transitoria no están llamados a prosperar, en tanto se trata apenas
de una previsión del constituyente con el objeto de que las funciones
desempeñadas antes por unos organismos y ahora por los que los reemplazan, no
queden en el vacío y se evite la afectación de la función pública de
administrar justicia en materia disciplinaria. Es decir, se trata de una
adición al proyecto aprobado de forma inicial con el fin de dotar de
continuidad al ejercicio de la función. No implica una alteración sustancial al
proyecto, ni implica el establecimiento de prerrogativas o de privilegios a
algunos funcionarios del Estado.
4. Con relación a la acusación en contra del parágrafo del
artículo 8 del acto legislativo demandado, es necesario advertir que cuenta con
una finalidad legítima destinada a garantizar la continuidad de las
investigaciones por hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de
la Comisión de Aforados. Este parágrafo no es una norma distinta por completo
del contenido normativo que venía en discusión respecto de la investigación y
juzgamiento de los servidores públicos investidos con fuero constitucional,
sino que por el contrario guarda relación con el nuevo régimen que sustituyó al
anterior y se introdujo para garantizar que con motivo de la implementación de
la Comisión de Aforados, no se produjera la parálisis de las investigaciones en
curso y la impunidad de los hechos investigados. Las mismas consideraciones son
aplicables al artículo 18 de carácter transitorio, que con la finalidad de
garantizar la continuidad del funcionamiento y administración de la Rama
Judicial, fijó un término perentorio al Gobierno Nacional para la presentación
del proyecto de ley estatutaria, nada de lo cual afecta los principios de
identidad flexible y de consecutividad.
5. El principio de unidad de materia tiene como finalidad evitar
la introducción sorpresiva de normas en un proyecto de ley o de reformas
constitucionales. Así, las disposiciones del Acto Legislativo No. 2 de 2015
cumplen con este principio en cuanto se refieren al equilibrio de poderes y el
reajuste institucional que desde siempre se anunció en el proyecto con el
propósito de mejorar, en conjunto, el adecuado funcionamiento de los distintos
órganos del Poder Público. Por lo anterior, es apenas lógico que en esta
reforma constitucional se hubiera incluido lo atinente al juzgamiento de los
altos funcionarios del Estado y del gobierno y administración de la Rama
Judicial.
6. Respecto a los cargos por sustitución de la Constitución
enunciados en la demanda, se debe concluir que con la reforma no se transgrede
ningún eje transversal de la Constitución Política de 1991. Frente al primer
cargo, relativo al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado con fuero constitucional,
si bien el acto legislativo acusado creó la Comisión de Aforados la realidad es
que la variación que esta norma introdujo con respecto a la Constitución en su
texto original, mantiene incólume el principio de acuerdo con el cual estos funcionarios
pueden ser sujetos de procesos disciplinarios y penales. Esto significa que no
hay sustitución del principio del Estado de Derecho que impone a todos los
servidores públicos el sometimiento a la Constitución y a la ley. Si la reforma
no afecta lo esencial sino sólo el procedimiento que ha de seguirse, no existe
sustitución de la Constitución, con mayor razón si tal modificación no afecta
derechos fundamentales.
En cuanto a la supuesta afectación del debido proceso de los
aforados constitucionales con el cambio de procedimiento en materia
disciplinaria por causales de indignidad, el artículo 8 del Acto Legislativo 02
de 2015 consagra en su inciso 2º que en el proceso adelantado por la Comisión
de Aforados, la investigación y la acusación se deben realizar conforme a la
ley y a los principios de debido proceso. La Corte Suprema de Justicia actuará
como juez a partir de la acusación que se formule, de manera que se separan las
funciones de investigación, acusación y juzgamiento, es decir, que en lugar de
suprimir garantías propias del debido proceso se expanden las hoy existentes
para el juzgamiento jurídico-penal, al diferenciar entre quienes realizan cada
una de las funciones.
b.    Facultad de Derecho de la Universidad Libre
Los señores Jorge Kenneth Burbano Villamarín (Director del
Observatorio de intervención ciudadana constitucional), Jorge Ricardo Palomares
García (Profesor del Área de Derecho Público), Edgar Valdeleón Pabón y Javier
Enrique Santander Díaz (Ciudadanos y estudiantes), presentan intervención en
nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá con el fin
de que se declaren exequibles los preceptos acusados. Como fundamento de la
anterior solicitud en la intervención presentada se exponen los siguientes
argumentos:
1. En relación con los cargos por vicios de procedimiento, en
particular por el desconocimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible, se debe tener en cuenta que la demanda no cumple con el
requisito de especificidad, dado que lo expuesto por el demandante es una
reflexión generalizada acerca de una posible escisión de los procesos de
juzgamiento de los aforados. Sin embargo, no se explicó en el concepto de la
violación por qué las inclusiones realizadas en el trámite legislativo
constituyen un cambio esencial. En todo caso, la inclusión de una aparente
escisión entre el juicio político y el penal, no significa que el legislador
haya creado nuevas instancias no previstas en anteriores debates, sino que se
trata de la reafirmación de la responsabilidad que tienen los aforados ante la
sociedad y el Estado, así como la necesidad de ser juzgados por conductas
reprochables.
2. Respecto de los cargos de sustitución de la Constitución, en
particular el relativo a la concentración de funciones en el órgano legislativo
en perjuicio de la Rama Judicial, debe advertirse que el hecho de que el
Congreso de la República elija a los miembros de la Comisión de Aforados no
impone un desequilibrio en contra de una rama del Poder Público. El sentido de
la reforma constitucional fue la de otorgarle a un órgano ajeno al Congreso las
funciones de investigación.
Tampoco está llamado a prosperar el cargo por sustitución de la
Constitución fundado en afirmar que la Comisión de Aforados no tiene controles.
En efecto, contrario a lo dicho sus actuaciones tienen control ante el Senado
de la República y los funcionarios que la componen están sujetos a una serie de
inhabilidades e incompatibilidades. De la misma manera, no se advierte una
sustitución de la Constitución derivada de la prohibición del Congreso de
practicar pruebas ya que lo acaecido en el presente caso es una antinomia
constitucional que debe resolverse en favor de permitirle sólo a la Cámara de
Representantes que las practique.
3. Debe concluir que no tiene razón el demandante cuando se opone
a la prohibición de cuestionar las decisiones del Senado de la República, ya
que por la naturaleza del juicio político realizado por el Congreso de la
República se puede entender que el Senado es la entidad de cierre en estos
asuntos. Esa prohibición en vez de sustituir la Constitución, es una expresión
del sistema de pesos y contrapesos que impide que el debate sea reabierto por
el poder judicial.
c.      Academia Colombiana de Jurisprudencia
Augusto Ibáñez Guzmán presenta intervención a nombre de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, en la que advierte que los cargos
propuestos en la demanda no están llamados a prosperar. Expone las siguientes
razones:
1. Respecto de la vulneración de los principios de consecutividad
e identidad flexible así como el relativo a la unidad de materia desarrollados
en la demanda, no es posible pronunciarse en tanto para ello se requeriría el
estudio técnico de las actas de las sesiones y su contenido, a las cuales no
tiene acceso.
2. Frente a la supuesta sustitución de la Constitución debe
considerarse que con apoyo en abundante jurisprudencia constitucional, este
juicio se encuentra en construcción y se fundamenta en que el Congreso de la
República no puede sustituir un eje esencial de ella.
No es correcto afirmar que la Comisión de Aforados no pertenece a
ninguna rama del poder público dado que por u ubicación y alcance se encuentra
referida a las funciones a cargo de la Cámara de Representantes y, en
particular a aquellas de naturaleza judicial.  Asimismo, debe decirse que los
actos de esta comisión sí tienen controles, ya que de manera general será una
ley estatutaria la que regule los límites y los controles sobre ella. En todo
caso, no debe perderse de vista que existen ciertos principios transversales
del debido proceso que le serán aplicables a la Comisión de Aforados.
Por su parte, frente al cuestionamiento por la presunta
sustitución de la Constitución derivada de la concentración del poder en el
legislador, al tener la facultad de nominar y controlar la Comisión de
Aforados, se advierte que en vigencia del texto original de la Constitución de
1991 la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes y su homóloga en
el Senado, se nombraban a sí mismas y tenían entre sus funciones las de
investigación y juzgamiento, por lo que ninguna diferencia se observa en el
caso en mención con la precipitada reforma. Del estudio de la demanda no se
pueden extraer los motivos por los que se rompe con el sistema de pesos y
contrapesos y mucho menos, la suplantación de las competencias de otros
órganos.
En síntesis, después de analizar el nuevo diseño constitucional
introducido por el Acto Legislativo No. 02 de 2015 y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional relativa al juicio de sustitución de la Constitución, se
advierte que los límites competenciales del Congreso de la República no fueron
sobrepasados y por ende, los cargos de la demanda no están llamados a prosperar
d.    Universidad Sergio Arboleda
Los señores Rodrigo González Quintero (Director del Departamento
de Derecho Público), Camilo Guzmán Gómez (Director del Grupo de investigación
en Derecho Público) y Andrés Sarmiento Lamus (investigador), fueron
comisionados para intervenir a nombre de la Universidad Sergio Arboleda en aras
de defender la constitucionalidad de los preceptos acusados. Como fundamento de
esta solicitud en la intervención se desarrollan los siguientes argumentos:
1. En lo relativo a la supuesta sustitución de la Constitución por
la creación de la Comisión de Aforados puede concluirse que el demandante
estableció de manera correcta la premisa mayor del juicio de sustitución, es
decir el Estado de Derecho y el principio de separación de poderes y la premisa
menor al desarrollar el contenido de la reforma. Sin embargo, la premisa de
síntesis es insuficiente desde el punto de vista argumentativo. En ese sentido,
es necesario advertir que como lo ha establecido la Corte Constitucional, el
juicio de sustitución no es un juicio de compatibilidad y debe demostrarse que
el cambio en la Constitución altera el sistema existente. No obstante, más allá
de que el sistema actual de juicio de aforados sea contrario a la teoría o
dogmática del Estado de Derecho y de la separación de poderes, no es un sistema
transversalmente distinto al establecido originalmente por el Constituyente de
1991.
2. Lo mismo ocurre con el cargo de sustitución por la eliminación
del antejuicio político, en razón de que si bien en la premisa de síntesis se
establece que dicha figura desparece y esto constituye un cambio importante
realizado por el acto legislativo en cuestión, no se puede concluir de la
argumentación del demandante que la modificación sustituya los principios
identificados como definitorios.
3. Respecto al régimen transitorio de juzgamiento disciplinario de
empleados de la Rama Judicial se debe considerar que en la demanda sí se logra
demostrar que existen vacíos en esta regulación, pero no que el Congreso de la
República haya excedido su facultad de reformar la Constitución. En esa medida,
debe ser el Congreso quien resuelva estas dificultades en la aplicación
práctica de las disposiciones.
1.     Intervenciones ciudadanas
a.     Intervención de la ciudadana Angélica Lozano Correa
Angélica Lozano Correa, en su calidad de ciudadana y de Representante
a la Cámara por Bogotá, interviene con el fin de defender la constitucionalidad
de los artículos 5º, 7º y 8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Como
fundamento de esta solicitud expone los siguientes argumentos:
1. No existe violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible en el trámite de los mencionados artículos de la reforma
constitucional de Equilibrio de Poderes. La propuesta de eliminación del
antejuicio político en materia penal no fue un asunto nuevo que se haya tratado
en la segunda vuelta del acto legislativo. Por el contrario, esta circunstancia
fue ampliamente debatida y aprobada por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes en su primer debate. Así, en segunda vuelta, como consecuencia
lógica de los avances de las reflexiones y de las discusiones en el Congreso y
con la participación activa de la sociedad civil, se fue perfeccionando la
propuesta de su eliminación.
La interpretación dada por la Corte Constitucional al artículo 375
de la Constitución, no le prohíbe al legislativo introducir modificaciones a lo
aprobado sino que obliga a que dichas variaciones versen sobre las iniciativas
presentadas en la primera vuelta. En ese orden de ideas, es evidente y directa
la conexidad existente entre el denominado Tribunal de Aforados que fue
aprobado en los primeros debates en el Senado de la República y la eliminación
del antejuicio político, aprobada en el primer debate de la Comisión Primera de
la Cámara. La conformación de una Comisión de Aforados para que instruya la
investigación y la lleve a la Corte Suprema de Justicia sin pasar por el
antejuicio político, no es una idea que haya aparecido por generación
espontánea en la segunda vuelta, como lo pretende hacer ver el demandante, sino
que es una evolución directa de las iniciativas discutidas y aprobadas en
primera vuelta.
2. La eliminación del antejuicio político no sustituye un elemento
definitorio de la Constitución de 1991. No es cierto que la Comisión de
Aforados no pertenezca a ninguna de las ramas del Poder Público, ya que de la
ubicación en la Constitución, se encuentra que ella pertenece a la rama
legislativa. Tampoco es cierto que con la reforma se altere el sistema de
frenos y contrapesos originalmente consagrado en la Carta Política dado que, por
el contrario, el Acto Legislativo 02 de 2015 buscó equilibrarlo a fin de
generar un control cruzado entre la rama legislativa y la judicial. En todo
caso, la Comisión de Aforados se encuentra bajo el control del Congreso de la
República por lo que no es cierto que se trate de un órgano sin limitaciones de
poder.
Bajo la premisa de que un Estado de Derecho es aquel en donde “no
hay ningún tipo de inmunidad del poder y éste está regulado por normas
jurídicas”, la reforma cumple directamente con este cometido, al generar un
sistema realmente imparcial e idóneo para investigar a los altos miembros del
poder judicial y al Fiscal General de la Nación, funcionarios que no pueden
estar cubiertos por ninguna inmunidad. El antejuicio político no es un elemento
definitorio de la Constitución sino una garantía para los aforados, que ha
demostrado su ineficacia en la protección de los derechos de las víctimas e
incluso del mismo aforado. De lo anterior, es plausible concluir que con los
cuestionados artículos de la reforma en realidad no se está reemplazando ningún
eje definitorio de la Constitución.
3. Debe tenerse en cuenta la inconveniencia del antejuicio
político en Colombia que ha comportado una violación masiva y sistemática de
los derechos fundamentales, causada por la arquitectura constitucional del
mecanismo de enjuiciamiento de ciertos aforados. No debe de perderse de vista
que el juzgamiento de los aforados constitucionales no ha superado unos pocos
casos paradigmáticos. La carencia de conocimientos jurídicos ya comporta una
violación al derecho constitucional a ser investigado y juzgado por un tribunal
competente y con la observancia de las reglas propias de cada juicio (art. 29).
No debe ignorarse que la efectividad de este antejuicio ha sido
ampliamente cuestionada. Ello podría oponerse a los múltiples tratados
suscritos por el Estado colombiano que lo obligan a investigar, sancionar y
castigar todas aquellas conductas que representen graves violaciones a los
Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario.
3.     CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El representante del Ministerio reitera la posición que ha
defendido sobre la “teoría de la sustitución de la Constitución”, para
posteriormente referirse a los cargos esbozados contra el Acto Legislativo 02
de 2015 por vicios formales y concluir con el estudio de los reparos
presentados por el demandante a la reforma con sustento en el juicio de
sustitución:
1. La Corte Constitucional no tiene la facultad para determinar si
el constituyente derivado excedió su competencia o si la enmienda que se
analiza, implica una sustitución de la Constitución. Tal consideración, se
extrae de una interpretación literal y sistemática de la Carta, en el sentido
de que el control de constitucionalidad de un acto legislativo procede sólo por
vicios de forma y como el constituyente no fijó límites materiales o cláusulas
pétreas, este control carece de un parámetro externo al juez constitucional a
partir del que se pueda identificar si la demanda ha eliminado uno de los ejes
axiales de la Constitución.
Con la modalidad de control que fue creada en la Sentencia C-551
de 2003[47],
se otorga una nueva función en cabeza del Tribunal Constitucional que no
encuentra fundamento alguno en la Constitución y que por el contrario,
quebranta el principio de legalidad y la configuración de Colombia como un
Estado Social de Derecho. Dicho control, además desconoce el carácter
democrático del Estado, al permitir que una reforma que fue aprobada por los
representantes del pueblo pueda ser declarada inconstitucional por una mayoría
simple de jueces.
2. Surgen diferentes preocupaciones del control realizado por la
Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo 01 de 2012 conocido como el
“Marco Jurídico Para la Paz”. El estudio realizado por la Corte en la Sentencia
C-579 de 2013[48],
introdujo nuevos elementos al juicio de sustitución tales como (i) la
integración normativa que podría implicar un análisis material, (ii) el uso de
la ponderación para analizar normas de justicia transicional que no puede
utilizarse para resolver antinomias sino tensiones entre principios y (iii) la
posibilidad de modular una sentencia que estudie un acto legislativo.
En adición a lo anterior la doctrina de la sustitución (i) le
impone a los ciudadanos una carga argumentativa acentuada que resulta
problemática, (ii) establece un procedimiento paralelo en tanto no resultan
claros los criterios de admisibilidad de las demandas fundadas en este cargo.
Igualmente la referida doctrina constituye un mecanismo a fin de evadir el
control popular del constituyente primario en relación con las reformas
constitucionales. Finalmente, considerando el contenido del artículo 9 del Acto
Legislativo 02 de 2015 la teoría de la sustitución podría entrar en crisis en
tanto evidencia que los límites que ha establecido la Corte a la reforma de la
Constitución tendrían el mismo efecto y alcance de los límites expresos ahora
establecidos directamente en la Carta.
3. Respecto a los cargos por violación al principio de unidad de
materia de indicarse, con sustento en la Sentencia C-1057 de 2005[49],
que la diversidad de la materia que puede tener un acto legislativo impide una
titulación unívoca a diferencia de lo que sucede con las leyes.
En ese sentido, el Acto Legislativo 02 de 2015 al titularse como
una “reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional”, da
cuenta de todas las normas que contiene. Por ello, a pesar de lo afirmado por
el demandante, los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) de
la reforma constitucional estudiada deben declararse exequibles en virtud de
que la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y su reemplazo por
otros órganos, están encaminadas a regular la administración de una de las
Ramas del Poder Público y su interacción con las otras.
4. Con relación a los cargos por violación al principio de
consecutividad e identidad flexible, puede concluirse que no se desconocen en
el caso de la aprobación del artículo 19 del Acto Legislativo de Equilibrio de
Poderes. Dicha disposición sí fue objeto de discusión durante las diferentes
etapas del trámite legislativo, ya que la ampliación de los periodos de los
actuales magistrados del Consejo Superior de la Judicatura guarda conexidad con
lo aprobado en segunda vuelta y, a su vez, tiene una función instrumental para
implementar las decisiones adoptadas en las anteriores instancias legislativas,
pues busca dar mayores garantías y estabilidad jurídica a los procesos que
dicha sala venía adelantado.
Revisadas las actas de sesiones de algunos debates al interior de
las células legislativas durante el proceso de formación del Acto Legislativo
02 de 2015[50],
se concluye que el supuesto elemento nuevo introducido en los debates no
representa un cambio esencial, siguiendo el criterio establecido en la
Sentencia C-1052 de 2012[51].
Lo anterior, en razón de que la disposición cuestionada se introdujo con el fin
de precisar decisiones adoptadas en la primera vuelta como lo fue establecer un
régimen de transición tras la eliminación del Consejo Superior de la
Judicatura.
A igual conclusión debe llegarse en lo referente al tema del
control realizado por el Tribunal de Aforados que si bien sufrió cambios a lo
largo del trámite legislativo, ellos no fueron sustanciales y por el contrario,
representó la concreción de una preocupación que tuvo el legislativo desde el
primer debate de la Comisión Primera del Senado de la República[52].
5, No están llamados a prosperar los cargos de sustitución y de
manera puntual el que expone que la reforma desconoce los principios del Estado
de Derecho, de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos como
consecuencia de la creación de la Comisión de Aforados y la consecuente
eliminación del antejuicio político.
Si bien es correcta la premisa mayor estructurada por el
demandante en el sentido de que tanto el Estado de Derecho como la separación
de poderes pueden entenderse como elementos estructurales de la Constitución,
el actor se equivoca al asegurar que la Comisión de Aforados no hace parte de
ninguna de las ramas del poder público, pues aunque no es en estricto sentido
una comisión del Congreso hace parte de la Rama Legislativa. Prueba de ello, es
que en el artículo 8 de la misma reforma, por virtud del que se creó esta
comisión, se decidió incorporar un nuevo artículo a la Constitución dentro del
Título VI, que precisamente regula la Rama Legislativa.
No puede concluirse que los miembros de la Comisión de Aforados
sean miembros de la Rama Judicial por el hecho de que tengan las calidades de
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y por el tipo de funciones que
desempeñarán. Se trata de un órgano que hace parte de la legislativa.
6. La imposibilidad de practicar pruebas por parte de la Comisión
de aforados no constituye una afectación intensa a los pilares desarrollados en
la demanda. Por el contrario, si bien la Comisión de Aforados al hacer parte de
la Rama Legislativa no tiene las mismas potestades que un juez, esto no impide
que pueda comisionar por conducto de la Cámara de Representantes, la práctica
de pruebas. En todo caso, se debe advertir que a pesar de pertenecer a esta
rama, dicha comisión puede investigar y juzgar a los aforados, sin que se
sustituya ningún eje, ya que la distribución del poder público dentro de la
Constitución de 1991 no supone una separación tajante de las funciones
atribuidas al Estado, sino que el modelo acogido en ella supone la existencia
de una serie de funciones separadas pero con colaboración armónica[53].
Asimismo, frente al cargo que indica que la reforma concentra
indebidamente el poder en la Rama Legislativa, concluye el Ministerio Público
que él no se estructura sobre una supuesta afectación del eje sustituido, sino
en una presunta falta de neutralidad por parte de los miembros de la Comisión
de Aforados, lo que la hace una consideración hipotética que tiene que ver más
con el funcionamiento en concreto de dicha comisión que con su diseño
constitucional y su impacto en la separación de poderes y el Estado de Derecho.
7. La improcedencia de los recursos contra la decisión del Senado
de la República es un desarrollo del artículo 29 de la Constitución, por cuanto
se garantiza la posibilidad de revisar la decisión tomada por la Cámara de
representantes. Darle el alcance contrario al derecho a impugnar la sentencia
condenatoria, sería extender una garantía que la propia Constitución en su
redacción original no trajo, por limitarse a los procesos penales.
No obstante, lo que sí sustituye la Constitución Política de 1991
es la improcedencia de cualquier acción contra las anteriores decisiones, en
tanto que la eficacia de los derechos fundamentales puede tenerse como un eje
axial de ella. En ese sentido, la ausencia de mecanismos de protección concreta
afecta varios principios estructurales contenidos en la Constitución como la
dignidad humana (art. 1º), la prevalencia de los derechos fundamentales (art.
2º), el acceso efectivo a la administración de justicia, la primacía del
derecho sustancial (art. 228) y el bloque de constitucionalidad (art.93), en
especial el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, así
como el sometimiento de las autoridades públicas a la ley y a la Constitución
(art.121) y el pleno control de los actos administrativos, incluso políticos,
de la Administración (art. 238).
Las funciones de naturaleza disciplinaria asignadas a la Cámara de
Representantes y cuyas decisiones son apelables ante el Senado, tienen desde el
punto de vista material el carácter de actos administrativos. En ese orden de
ideas, es preciso distinguir entre las funciones jurisdiccionales que ejerce el
Congreso de la República de naturaleza estrictamente penal, de las funciones
disciplinarias que son administrativas y concluyen con la expedición de un acto
administrativo sancionatorio.
La improcedencia de acciones contra dichos actos resulta lesivo de
uno de los ejes estructurales de la Constitución, pues priva a los
disciplinados de poder controvertir sanciones graves como la suspensión o destitución
que podrían afectar los derechos fundamentales. Así, para el Ministerio
Público, la prohibición de efectuar cualquier tipo de acción contra actuaciones
judiciales como la investigación y la imposición de sanciones disciplinarias en
contra de los funcionarios aforados, los priva indebidamente de tener algún
mecanismo eficaz contra dicho actos. En consecuencia, la expresión “ni
acción” contenida en el inciso 3º del artículo 8º del Acto Legislativo 02
de 2015, efectivamente sustituye el pilar fundamental de la Constitución de
1991, que consiste en el control jurídico de los actos expedidos por el poder
público como una garantía institucional de la plena vigencia de los derechos
fundamentales.
8. El cargo por sustitución de los principios del Estado de
Derecho, separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos como
consecuencia de la eliminación del antejuicio político dispuesto por la
Constitución de 1991 para funcionarios como el Fiscal General de la Nación y
los Magistrados de la altas cortes no puede prosperar. La reforma simplemente
optó por excluir de un antejuicio político a funcionarios cuya función,
precisamente, no tiene tal naturaleza, en tanto la cúpula de la Rama Judicial
no debe ocuparse de asuntos políticos, sino de investigar y resolver los casos
concretos. Por ende, la independencia de estos funcionarios se garantiza
mediante el establecimiento de un fuero penal especial, como así fue descrito
en la Sentencia C-545 de 2008 de esta Corporación[54].
Tampoco puede abrirse paso el cargo por sustitución de la
Constitución respecto de la transición en relación con los procesos contra
funcionarios de la Rama Judicial. No pueden entenderse las conclusiones
fatalistas del demandante, ya que es forzoso concluir que los procesos
disciplinarios que se venían adelantado contra estos empleados seguirán en
cabeza de la autoridad competente de manera original, la que sólo será
desplazada funcionalmente cuando inicie su funcionamiento la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial designada para tal fin. Esto en el entendido de que, a
diferencia de los procesos disciplinarios contra empleados de la Rama Judicial
que originalmente eran competencia del Consejo Superior de la Judicatura, para
los demás empleados la entidad originalmente competente sigue existiendo y, en
esa medida, no resultaba indispensable que el constituyente derivado
estableciera un régimen de transición, como sí lo era en el primer escenario.
Al no generar duda este sobre la existencia de una sustitución y fundarse en
conjeturas, la Corte Constitucional debe declararse inhibida.
En síntesis, el Jefe del Ministerio Público le solicita a la Sala
Plena de la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer de la
presente demanda por carecer de competencia y en subsidio, que declare
exequible los artículos acusados por vicios de procedimiento, así como las
expresiones demandadas de los artículos 2, 5, 7, 8, 9, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y
26 del Acto Legislativo 02 de 2015 con fundamento de la teoría de la
sustitución, con excepción de la expresión “ni acción” contenida en el artículo
8º respecto del cual solicita que sea declarado inexequible.
4.     AUDIENCIA PÚBLICA DE FECHA 30 DE MARZO DE 2016
A continuación se presenta una síntesis
de las intervenciones realizadas en la audiencia pública llevada a efecto en la
tarde del 30 de marzo de 2016 en virtud de lo ordenado en el Auto del 7 de
marzo del año en curso proferido por la Sala Plena de esta Corporación.
Posteriormente, se hará una síntesis de las réplicas y adiciones realizadas por
los intervinientes y las preguntas formuladas por los magistrados ponentes.
1.
Intervenciones
a.
Intervención del demandante
en el proceso D-10947: Eduardo Montealegre Lynett
El
ciudadano Eduardo Montealegre Lynett, intervino como demandante del proceso de
la referencia para solicitar la inexequibilidad de los artículos 2º, 5º, 7º,
8º, 9º, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Con fundamento en los siguientes argumentos:
En el trámite legislativo de formación del Acto Legislativo
demandado, se afectaron los principios de consecutividad e identidad flexible
al aprobar las normas relativas al sistema de investigación y juzgamiento de
ciertos funcionarios de la Rama Judicial, que eliminaron el antejuicio político
para dar lugar a una responsabilidad exclusivamente penal. El Congreso
modificó en la segunda vuelta de la reforma constitucional, la garantía del
antejuicio político. Es decir, que a este Acto Legislativo le faltaron cuatro
debates para estar aprobado en su integridad, porque hasta la primera vuelta se
mantuvo este antejuicio, pero fue en el segundo periodo que fue suprimido.
Es necesario tener en cuenta que la responsabilidad política y la
jurídica tienen naturaleza diferente, en la medida en que la responsabilidad
jurídica se encuentra regida por una subsunción formal de la conducta penal al
ordenamiento jurídico mientras que, por otra parte, la responsabilidad política
es flexible y tiene mayores alcances al juicio de legalidad formal, razón por
la cual en el antejuicio político es posible realizar una ponderación de los
bienes constitucionales en conflicto, especialmente entre el valor de la
justicia y la estabilidad democrática.
En la Constitución Política de 1991, se consagró el antejuicio
político para ciertos funcionarios con el fin de ser la entrada al ejercicio de
la acción penal, como una garantía institucional y no personal de la función. No
obstante, el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en el esquema que finalmente se
aprobó, suprimió totalmente el concepto de antejuicio político para dar lugar a
la responsabilidad penal. Por ende, se menoscabó la garantía institucional del
antejuicio político que venía desde la Constitución de 1886. Así, el Acto
Legislativo modificó competencias y vulneró la garantía institucional del
antejuicio político, lo cual afecta el eje de separación de poderes. Con ello, se sustituyó la Constitución por transgredir los ejes
trasversales de separación de poderes, romper el equilibrio de pesos y
contrapesos y violar principios fundamentales del debido proceso, como la
contradicción y las garantías inherentes al derecho de defensa.
b.
Intervención de la Ex-delegataria de la Asamblea Nacional
Constituyente: María Teresa Garcés Lloreda
La
ciudadana María Teresa Garcés Lloreda intervino en la audiencia solicitando que
se declare inconstitucional el Acto Legislativo No. 02 de 2015 en síntesis, a
partir de los siguientes argumentos:
(i)
Sobre el impacto del nuevo sistema en el funcionamiento de la administración de
justicia
El
Acto Legislativo demandado no hizo ninguna modificación al juzgamiento del
Presidente de la República, lo que hace suponer que la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, por falta de
capacidad y voluntad, seguirá actuando sin asumir las responsabilidades que la
Constitución le asigna. El antejuicio político ha sido sinónimo de impunidad,
teniendo en cuenta que las denuncias presentadas contra algunos Presidentes,
nunca han llegado a la etapa de juzgamiento a pesar de estar relacionadas con
la violación de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
En
lo que respecta al juzgamiento de los altos magistrados y del Fiscal General,
la Comisión de Aforados tiene repercusiones positivas. En primer lugar (i)
descongestiona la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes, al suprimir la función de investigar y solicitar la acusación
de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General por conductas que
constituyan delito. Solo conocerá de los casos en contra del Presidente de la
República y de los miembros de la Comisión de Aforados. En segundo lugar (ii)
la dedicación exclusiva de los miembros de esta Comisión. Finalmente (iii) la
atribución de la Comisión de acusar de manera directa a los magistrados de
altas cortes y al Fiscal General por los delitos que cometan, es una medida
eficaz y eficiente, en razón a que, suprime el trámite inocuo del sistema
anterior.
No
obstante, la elección de los miembros de la Comisión de Aforados por parte del
Congreso y la ausencia de requisitos que garanticen su idoneidad profesional y
especialidad en las materias que son sometidas a su consideración, genera
desconfianza en la imparcialidad del ejercicio de sus funciones, dejando
vigentes el intercambio de favores y los intereses partidistas, en vez de la
selección por méritos. De igual modo, es preocupante la naturaleza jurídica sui
génesis de la nueva Comisión, porque no está definida como un ente
autónomo, ni de control y tampoco fue incluida como una autoridad que
administra justicia, a la luz del artículo 116 de la Carta.
En
lo relacionado con la nueva función de la Cámara de Representantes de resolver
sobre las acusaciones que la Comisión de Aforados formule en contra de los
magistrados de altas cortes y al Fiscal por faltas disciplinarias de indignidad
por mala conducta, persiste el miedo de que por falta de voluntad política
dichas decisiones queden congeladas en el tiempo.
En
conclusión, resulta evidente que el nuevo esquema de juzgamiento, a pesar de
incluir algunas medidas positivas, no mejora para nada el anterior, en tanto no
logró el propósito de evitar el “yo te juzgo, tú me juzgas”, es decir,
los controles cruzados que han hecho tan inoperante a la justicia de los
aforados.
(ii)
Sobre el nuevo modelo a la luz de los principios constitucionales y en
particular de la independencia y autonomía judicial
El
modelo instaurado por el Acto Legislativo 02 de 2015, debe tener en cuenta la
situación de ilegitimidad en que se encuentra el Congreso colombiano, porque
entre otras cosas en veinticinco (25) años no ha dado trámite, o lo ha hecho de
manera contraria a la racionalidad del derecho, a las solicitudes de
investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado. El diseño
institucional no es suficiente para asegurar la democracia política y el
respeto por la soberanía popular, cuando los distintos órganos del poder se
coaligan por prácticas corruptas en busca de la impunidad. Por ello, para
evaluar si los mecanismos constitucionales de la garantía de la legalidad son
eficaces y efectivos, es necesario partir no solo de juicios de carácter
abstracto sobre las normas que los consagran, sino de la realidad política,
histórica y sociológica, donde dicha normatividad debe aplicarse.
El
Congreso al aprobar los artículos 5, 7, y 8 del Acto Legislativo 02 de 2015,
incurrió en un vicio de competencia al sustituir los principios
constitucionales de Estado de Derecho, separación de poderes y equilibrio entre
poderes públicos y, el sistema de pesos y contrapesos. El órgano legislativo
estableció una acumulación de poder a su favor, puesto que, tiene la potestad
de nombrar a los miembros de la Comisión de Aforados, ente investigador de
quienes serán sus jueces, es decir, la Corte Suprema de Justicia, y a la vez
está a cargo de investigarlos y sancionarlos. Aunque el Congreso escoge a los
miembros de la Comisión de Aforados de listas enviadas por el Consejo de
Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública, este sistema no
garantiza la idoneidad profesional de los candidatos, ya que, no funda dicha
elección en los méritos.
En
este sentido, tal como el Congreso diseñó la Comisión de Aforados no se puede
garantizar su imparcialidad e independencia porque no solo nombra a sus
miembros sino que también los disciplina. De igual modo, el nuevo esquema de
investigación y juzgamiento por faltas de indignidad de magistrados de las
altas cortes y del Fiscal, representa una acumulación de poderes para el
Congreso, porque es el encargado de juzgar en primera y segunda instancia a los
miembros aforados.
Por
otro lado, la supresión del antejuicio político para los magistrados de altas
cortes y del Fiscal, en sí misma, no desconoce la división de poderes, porque
justamente garantiza que pueda haber investigación, acusación y juzgamiento en
materia penal de estos funcionarios aforados, sin impunidad. Sin embargo, el
Acto Legislativo demandado si sustituye principios constitucionales como el
Estado Social de Derecho y de la administración de justicia autónoma e
imparcial, en la medida que, el organismo al que le otorgó la competencia
-Comisión de Aforados-, por las razones anotadas, carece de autonomía e
independencia para investigar y acusar, no está concebida como una corporación
jurisdiccional y, en consecuencia, deja a los ciudadanos, en particular a las
víctimas de arbitrariedades, sin la posibilidad de establecer la verdad, ni de
determinar responsabilidades de sus representantes en el Estado y lograr
reparación.
La
reforma constitucional no soluciona el problema de la inoperancia por el
Congreso en materia disciplinaria y penal de los aforados y, por el contrario,
contribuye para que permanezca la situación de inmunidad de los altos
dignatarios del Estado.
c.      Intervención
del Ex delegatario de la Asamblea Nacional Constituyente: Juan Carlos Esguerra
Portocarrero
El ciudadano Juan Carlos
Esguerra Portocarrero intervino en la audiencia pública, solicitando a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas acusadas, basado en los siguientes
argumentos:
El marco sustancial del
debate se fundamenta en tres premisas principales: (i) la Constitución de 1991
fue construida de manera muy flexible en cuanto a la posibilidad de admitir reformas,
diferenciándose del esquema rígido de la Constitución de 1886; (ii) la
competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre demandas de
inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución sí tiene
límites, los cuales se encuentran en el propio texto de la Carta, al utilizar
la expresión “sólo” de manera repetida en los artículos 241.1 y 379; y
(iii) el concepto de sustitución de la Constitución se ha construido para
afirmar que el Tribunal Constitucional puede pronunciarse sobre los actos
reformatorios de la Carta sólo por vicios de forma, pero puede entrar a
examinar el fondo cuando se trate de eventos en los cuales no hay propiamente
una reforma a la Constitución, sino una sustitución de la misma.
En virtud de lo anterior, es
necesario hacer un énfasis en que el concepto de la Constitución debe
entenderse de manera estricta, en los términos propuestos por la Carta. Por
ello, si bien no puede permitirse la sustitución de la misma por medio de mecanismos
de reforma, tampoco se puede llegar al punto de denominar una “sustitución
de la Constitución” a cualquier tipo de modificación con el propósito de
abrir la competencia de control de la Corte sobre el acto reformado. Se
requiere tener un cuidado especial para determinar cuál es el alcance de este
concepto, que ha sido ampliamente interpretado pero que por esa vía no puede
llegarse al punto de contradecir la propia Carta, que señala que los actos
reformatorios de la Constitución sólo pueden ser declarados
inconstitucionales por vicios de procedimiento en su formación.
En cuanto al Acto Legislativo
No. 02 de 2015 se está ante una reforma de la Constitución que, según el
demandante, implicó una sustitución de la misma, al crear una Comisión de
Aforados encargada de investigar y acusar a unos funcionarios específicos, en
relación a materias disciplinarias o de carácter penal. A juicio del
demandante, con esto se contravinieron los principios de: (i) separación de
poderes; (ii) Estado de Derecho y; iii) pesos y contrapesos.
En cuanto al principio de
separación de poderes, la reforma introducida con el acto legislativo demandado
no le otorga mayores competencias al órgano legislativo, pues éstas ya eran
asumidas de manera autónoma y ahora, las ejercerá la Comisión de Aforados que,
a pesar de ser elegida por el Congreso, es conformada por candidatos
presentados por la rama judicial.
Respecto al principio de
pesos y contrapesos, no puede verse afectado por el hecho de no haber adscrito
la Comisión de Aforados a ninguna rama del poder público, pues la Carta no
impide la composición de órganos independientes; teniendo en cuanta que el Acto
Legislativo utiliza estrictamente dos verbos para describir las funciones de la
Comisión de Aforados: investigar y acusar. Por ello, no es posible considerar
que este nuevo órgano administre justicia.
En lo relativo al antejuicio
político, debe advertirse que la Constitución no hace referencia a éste en
ninguna parte, en la medida en que fue regulado por medio de la ley, por lo que
sería absurdo considerar que un acto reformatorio de la Carta no pudiera
modificar leyes, cuando puede incluso modificar la Constitución misma; por lo
que nada obsta para que una ley en el futuro establezca que las funciones de
investigación y acusación adelantadas por la Comisión de Aforados estén
antecedidas de un antejuicio político.
Por último, ante los vicios
en materia de trámite que le son atribuidos al Acto Legislativo No. 02 de 2015,
si se logran verificar tal como lo alega el accionante, que la modificación de
las funciones de la Comisión de Aforados vino a aparecer apenas en segunda
vuelta del debate constitucional, la reforma debe ser invalidada por este
vicio, más no por el rompimiento de pilares constitucionales, pues como se vio,
acá no hay una sustitución de la Constitución.
d.
Intervención del Ministro de Justicia y del Derecho: Yesid Reyes
Alvarado
El
ciudadano Yesid Reyes Alvarado, en su calidad de Ministro de Justicia y del
Derecho, intervino en la audiencia para solicitar que se declare exequible el
Acto Legislativo No. 02 de 2015, a partir de los siguientes fundamentos:
En
el trámite legislativo de aprobación del Acto demandado, se cumplieron los
principios de consecutividad e identidad flexible.
Respecto
a las características y rasgos de la investigación y juzgamiento de los
aforados, el nuevo sistema permite que este proceso sea más efectivo y
eficiente, en particular en casos de responsabilidad penal, disciplinaria y
fiscal cuando involucre altos funcionarios de la Rama Judicial, pero
preservando la garantía de independencia de esta última.
En
ese sentido, la reforma constitucional adoptó un sistema que diferencia entre
la responsabilidad penal y la disciplinaria, siendo competente para estudiar el
primero, la Corte Suprema de Justicia, cuando la conducta constituya un delito,
garantizándose un juicio en derecho y otorgando la última palabra sobre la
responsabilidad penal a la jurisdicción ordinaria. Por el contario, si la
responsabilidad es disciplinaria, deberá decidir el Congreso, previa
investigación y acusación de la Comisión de Aforados, manteniendo de esta forma
un filtro de naturaleza política. Respecto a la responsabilidad fiscal, esta se
mantiene incólume respetando el principio de integralidad del fuero, consagrado
en la sentencia SU-431 de 2015[55].
Otro
tema importante introducido por la reforma consiste en garantizar la
independencia de la Rama Judicial. El antejuicio no es el único mecanismo
plausible para proteger la independencia de la mencionada rama. Por ello se llegó
a la conclusión de introducir una cláusula sustantiva de inmunidad funcional
que implica la prohibición de investigación y acusación contra los magistrados
de altas cortes en virtud del contenido de sus fallos, a menos que tengan como
fin último la satisfacción de intereses propios o ajenos. En virtud de lo
señalado, el antejuicio político no es un eje axial de la Constitución, sino un
instrumento dirigido a la protección de la independencia judicial, que se puede
lograr por otros medios, por lo que no puede hablarse de una sustitución de la
Constitución por el hecho de haberse eliminado.
Por
otra parte, respecto al impacto del nuevo sistema de administración de justicia
no presenta ninguna novedad, pues estas competencias ya las tenía la Comisión
de Acusación de la Cámara de Representantes y en realidad, el cambio sustancial
tuvo que ver con el sistema de elección especializada de los funcionarios que
conforman la Comisión de Aforados. Este nuevo cuerpo será independiente y
tendrá la competencia de investigar y acusar a los aforados. La elección de
esta Comisión de Aforados, contrario a las consideraciones del demandante, sí
garantiza la independencia judicial y la idoneidad, dado que su conformación se
realiza por una postulación del Consejo de Gobierno Judicial respecto de
personas que deben cumplir los mismos requisitos de cualquier magistrado de
alta Corte, siendo personas más calificadas para el desempeño de las funciones
de investigación y acusación.
Asimismo,
frente al cuestionamiento relativo a que la reforma permite con el nuevo diseño
que el Congreso sea juez y parte, fue precisamente esta situación la que se
quiso modificar. Ahora va existir una separación entre las funciones en razón a
que la etapa de juzgamiento la va a llevar a cabo la Corte Suprema de Justicia,
pero previo a la investigación y acusación que realice la Comisión de Aforados.
En
el mismo sentido, aunque la Comisión de Aforados sea un órgano autónomo, como
lo estableció la Constitución respecto de varios órganos, sí tiene controles,
como el de naturaleza política que realizara el Congreso cuando apruebe o no la
acusación y uno judicial, cuando la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia
conozca sobre la acusación formulada. Además, por medio de la ley que va a
desarrollar el procedimiento consagrado en el Acto Legislativo No. 02 de 2015,
se podrá estructurar otro tipo de control de garantías cuando se soliciten
medidas por parte de la Comisión de Aforados. Finalmente, el Acto Legislativo
no sustituye la Constitución por alterar la separación de poderes y otorgar
competencias de la Cámara de Representantes a la Comisión de Aforados, pues su
finalidad es dispersar el poder de investigación y juzgamiento para garantizar
la independencia judicial.
Del
mismo modo, la prohibición de practicar pruebas en el juicio disciplinario no
es contrario a la Constitución, porque los temas probatorios serán tratados por
la Comisión de Aforados como organismo técnico y especializado; mientras que el
Congreso se limitará a deliberar y votar sin necesidad de reabrir
investigaciones.  Respecto a la prohibición de recursos o acciones contra el
Congresos, es en el fondo un desarrollo del principio de la inviolabilidad
parlamentaria que fue desarrollado por la Sentencia SU-047 de 1999[56].
En
todo caso, se debe tener en cuenta que la separación de poderes sólo se
sustituye, de conformidad con la Sentencia C-141 de 2010[57], cuando
una Rama del Poder Público subordina a otra a sus designios, lo que no sucede
con el Acto Legislativo de Reforma de Equilibrio de Poderes y, por tanto, debe
declararse exequible al tampoco ser procedente este cargo.
e.      Intervención
del Ministro del Interior: Juan Fernando Cristo Bustos
El
ciudadano Juan Fernando Cristo, en su calidad de Ministro del Interior,
intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar exequible las normas
demandadas. Para el efecto presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:
Los
propósitos iniciales para realizar el Acto Legislativo No. 02 de 2015, de
iniciativa del Gobierno, no fueron nunca modificados. Por ello, en los ocho
debates fueron discutidos los temas principales, esto es, el equilibrio de
poderes y el reajuste institucional, teniendo un cuidado especial en cumplir
con los parámetros constitucionales de consecutividad, identidad flexible y
unidad de materia.
Con
el fin de realizar el reajuste propuesto por el mencionado Acto, se plantearon
tres objetivos principales, a saber: (i) eliminar la reelección de altos
funcionarios en Colombia, (ii) reformar la administración de la Rama Judicial
y, (iii) eliminar la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes.
En
cuanto a la reelección esta modificación fue necesaria para reequilibrar las
instituciones, para no concentrar tanto poder en una Rama. Con el fin de
reformar la administración de la Rama Judicial se decidió crear un nuevo órgano
de gobierno y administración de la misma. En el punto relacionado con el
trámite de la reforma a la administración de la Rama Judicial, se evidencia que
este objetivo estuvo presente en todos los debates, sufriendo ciertas
modificaciones pero siempre respetando los principios de consecutividad e
identidad flexible.
Desde
el primer momento del debate, se buscaba eliminar el Consejo Superior de la
Judicatura y reemplazarlo por un sistema de administración que implicara que
fuera la misma rama quien se administrara. También la eliminación de la
Comisión de Acusaciones estuvo presente en los ocho debates, manteniéndose
siempre la idea de eliminar este órgano y crear, en su lugar, un Tribunal de
Aforados. Eso sí, si bien es cierto que al principio se consideró que debía
acusar y juzgar, y luego que debía investigar y acusar, no por ello se puede
afirmar que estamos en presencia de una violación del principio de
consecutividad, pues estas modificaciones se dieron dentro del debate normal de
los trámites legislativos. Asimismo, tampoco es posible considerar que por el
hecho de que sean jueces de tiempo completo los que investiguen a los aforados,
se está sustituyendo la Constitución.
A
pesar de todo lo anterior, debe preguntarse: ¿Se le disminuyó poder a la Rama
Judicial con el Acto Legislativo No. 02 de 2015? La respuesta a este
interrogante debe ser negativa.
La
composición de la Comisión de Aforados tiene su origen en la Rama Judicial,
quien envía listas para que el Congreso elija, diferenciándose de la Comisión
de Acusación que es elegida internamente por el legislativo. Por otro lado, al
eximir de responsabilidad a los funcionarios de la Rama Judicial por los votos
y opiniones emitidas en los fallos, se le otorgó más independencia, porque la
blindó para que no surjan procesos en su contra sobre estos aspectos.
En
conclusión, no hubo vicios de trámite en la aprobación del Acto Legislativo
demandando, ni se sustituyó la Constitución porque las instituciones necesitan
reformas para seguir preservando el sistema democrático del país.
Para
terminar, se debe reconocer que el accionante está en lo cierto cuando
establece que el antejuicio político fue eliminado en último debate de la
primera vuelta. Sin embargo, la creación de una Comisión de Aforados fue un
tema que estuvo presente desde el primer debate, siendo objeto de múltiples
modificaciones que se enmarcaron dentro del mismo propósito general.
f.
Intervención de Dejusticia: Rodrigo Uprimny Yepes
El
ciudadano Rodrigo Uprimny, en condición de representante de Dejusticia
intervino, desarrollando su posición alrededor de dos aspectos: (i) alcance del
juicio de sustitución y (ii) Comisión de Aforados y juicio a aforados. Destacó
que en su ponencia no iba a hacer referencia al trámite de la reforma.
(i)
Juicio de sustitución de la Constitución
Es
necesario diferenciar el juicio de sustitución del juicio de conveniencia, es
decir, no se debe evaluar si la reforma fue buena, mala o regular, ni tampoco
se trata de un juicio de confrontación en el que se compare las normas
preexistentes con las consagradas en la reforma. Tal como lo ha referido esta
Corte, la Constitución no tiene cláusulas pétreas, por el contrario, se trata
de un complejo juicio hermenéutico, en el cual tanto el demandante como la
Corte establecen un eje axial, es decir, un pilar de la Constitución, cuya
modificación es de tal entidad que sustituye la Carta por algo que resulta
irreconocible.
En
la sentencia C-053 de 2016 la Corte aclaró que debido a la complejidad del
juicio de sustitución, debe tener prudencia al realizarlo. Sin embargo, un
juicio de sustitución solo es viable en casos extremos, cuando la sustitución
es clara y evidente, porque es necesario tener en cuenta dos factores: (a) el
tema interpretativo, pues la pauta normativa utilizada por la Corte para hacer
el análisis es indeterminada y (b) la enorme tensión con el principio
democrático, comoquiera que se trata de anular una reforma constitucional, en
la que se supone que hubo mayor deliberación, más mayorías en el trámite y
cierra el debate constitucional.
Es
necesario distinguir entre un pilar de la Constitución que no podría ser
sustituido, por ejemplo, la democracia, el debido proceso, la autonomía
judicial, entre otras y, las distintas expresiones regulatorias que devienen de
ese pilar. En efecto, no se puede incurrir en la equivocación de convertir la
regulación en parte del pilar y, luego de ello, advertir que la sustitución de
la regulación, implica que también fue sustituido el pilar. Lo anterior podría
advertirse como una petición de principio y si no se hace la distinción, se
traiciona la voluntad del constituyente de 1991 que permitió que la
Constitución pudiera ser reformada. En este sentido, la Corte debe asegurar la
vigencia de la Constitución, pero también respetar la deliberación democrática.
(ii)
Juicio a los aforados
La
modificación del antejuicio político a la luz de la demanda, sustituye la
Constitución porque estima que sustituye pilares como el equilibrio de poderes,
el debido proceso y el Estado de Derecho. Sin embargo, ese argumento es errado
porque una eliminación o regulación del antejuicio de manera diferente, no
implica una sustitución.
La
esencia del Estado de Derecho es que todos los ciudadanos, incluyendo altos
funcionarios, en principio, estén sometidos a las mismas reglas, jueces y,
especialmente al mismo juez penal. De ahí que los fueros sean una excepción al
Estado de Derecho y, en esa medida, cuando se juzga a los altos funcionarios de
manera semejante al ciudadano ordinario, es un avance al Estado de Derecho.
Respecto
al equilibrio de poderes el estado actual del juicio de aforados le otorga
amplias facultades al Congreso: llamar a todos los magistrados de las altas
cortes a la Comisión de Acusaciones, acusarlos en la Cámara de Representantes y
el Senado declararlos cesantes del cargo; mientras que la nueva regulación
impone un filtro, la Comisión de Aforados, para que los magistrados no estén
sometidos a la influencia política de los congresistas. Además, la reforma
consagra que los magistrados no podrán ser juzgados por sus votos y opiniones
en sentencias, por ende, no serán acusados por prevaricato, con lo cual queda
resguardada la autonomía judicial de los órganos superiores como órganos de
cierre.
La
Comisión de Aforados es elegida de manera semejante a como se eligen los
magistrados de la Corte Constitucional. El Consejo de Gobierno Judicial elabora
una lista y después elije el Congreso, tienen inamovilidad por ocho años y en
caso de indignidad están sometidos a un juicio político. Por lo tanto, al igual
que la Corte Constitucional, podría decirse que la Comisión de Aforados es
imparcial e independiente, pues cumple con todos los atributos de un juez: (a)
predeterminación, (b) imparcialidad e, (c) inmovilidad. Ello aunque la reforma
no haya determinado su naturaleza jurídica ni se hubiera pronunciado sobre su
ubicación en el esquema institucional.
En
conclusión, la Corte Constitucional debe defender los límites al poder de
reforma del Congreso, pero con suma prudencia para no encubrir con el juicio de
sustitución un juicio de conveniencia y así, petrificar la Carta Política.
g.
Intervención de la Representante a la Cámara: Angélica Lozano
La
ciudadana Angélica Lozano, en su condición de Representante a la Cámara de
Representantes, intervino en la audiencia para solicitar la exequibilidad del
Acto Legislativo No. 02 de 2015, con fundamento en los siguientes argumentos:
Con
referencia al primer cargo de la demanda sobre la violación del principio de
consecutividad e identidad flexible en la eliminación del antejuicio político,
tanto en primera como en segunda vuelta se discutió, debatió y aprobó la
eliminación de esa figura. En la primera vuelta ello ocurrió el 18 de noviembre
de 2014 con una proposición de la Representante a la Cámara y una votación de
25 a 1 en el tercer debate de la primera vuelta. En virtud de lo anterior, no
existiría el supuesto vicio aludido por el demandante.
El
régimen transitorio propuesto por la reforma tampoco vulnera los principios
alegados sobre el trámite legislativo. En la misma, surgió una tensión entre
consagrar una Constitución normativista que entrara al detalle o, una que
establezca los problemas estructurales y que sea la ley quien la desarrolle. El
Congreso prefirió una Constitución de tipo normativista en la adopción del
artículo 178A.
Por
otro lado, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 no sustituye la Constitución,
comoquiera que el esquema vigente de acusación de aforados es un estado de
cosas inconstitucional pues tiene problemas estructurales. El primero de ellos,
es el reparto, que es realizado por el presidente de la Comisión de Acusación
pero para ello conoce los procesos, los sujetos procesales y el tema a debatir.
Por lo tanto, se demora mucho el trámite, volviéndose no una comisión de
acusación sino una de prescripciones.
En
segundo lugar, las reuniones y sesiones que realiza la Comisión de Acusación
son mínimas, pues desde el 20 de julio de 2014 hasta el 30 de marzo de 2016,
solo se han realizado 10 sesiones, sin que haya algún tipo de sanción por
inasistencia. De ahí que, tal Comisión no cumpla con uno de los presupuestos
del Estado de Derecho: la permanencia de la justicia.
La
Comisión de Acusaciones tampoco puede realizar un procedimiento de
enjuiciamiento independiente y autónomo porque son sujetos de investigación de
quienes juzgan, razón por la que deben declararse impedidos por cada caso que
se inicie contra ellos. Explicó que eso es un bloqueo institucional, por lo que
los magistrados del Consejo de Estado se estarían quedando sin justicia.
Finalmente,
los ciudadanos que interponen una queja o denuncia contra un aforado nunca
reciben una respuesta en derecho, razón por la cual los aforados deberían tener
un juicio en derecho pues son expertos en derecho y el juicio político solo
debería limitarse a los políticos.
h.
Intervención del Magistrado del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá: José Alfonso Isaza Dávila
El
ciudadano José Alfonso Isaza Dávila, en su condición de Magistrado del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá, intervino en la audiencia y solicitó
que se declare inexequible el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en síntesis, por
las siguientes razones:
(i)
Sobre el impacto del nuevo modelo de administración de justicia por la Comisión
de Aforados
La
reforma no va a tener el impacto positivo que se espera, toda vez que en la
práctica se trata de un tribunal que estará por encima de otros altos
tribunales, por lo cual habrá una sujeción jurídica y disciplinaria de las
altas cortes frente a la Comisión de Aforados. En este sentido, si la reforma
parte del supuesto que la Comisión de Acusación es inoperante, no tiene sentido
alguno que el nuevo sistema no se haya implementado para el Presidente de la
República. Esta situación va a generar un desequilibrio porque la cabeza del
órgano ejecutivo seguirá siendo investigada y acusada por la Comisión de
Acusación, mientras que las máximas autoridades de la Rama Judicial tienen un
órgano especial para que cumpla dichas funciones.
(ii)
Sobre el nuevo modelo a la luz de los principios constitucionales y en
particular de la independencia y autonomía judicial
En
lo concerniente al componente de justicia, la reforma sustituye la
Constitución, pues el anterior sistema fue adoptado por el constituyente
primario como una garantía para mantener el sistema de pesos y contrapesos, el
cual es inherente al principio de separación de poderes. En ese sentido, no
puede haber separación real de poderes si no se mantiene un sistema igualitario
o similar de control entre las cabezas del órgano ejecutivo y judicial.
Así
las cosas, el Acto Legislativo demandando sustituye la Carta Política en la
medida en que modifica el sistema de juzgamiento de altos dignatarios que había
sido diseñado por el constituyente primario con el fin de evitar la impunidad y
garantizar la igualdad y el equilibrio de los poderes, modificándolo por uno
que establece una acusación directa a cargo de la Comisión de Aforados en
materia penal y disciplinaria, simultáneamente.
Por
otro lado, si se tiene en cuenta que el juicio político previsto antes de la
reforma es una garantía constitucional, no es suficiente que el artículo 178A
Superior consagre una disposición que indica que no habrá responsabilidad de
los magistrados de las altas cortes por el sentido de sus fallos. En efecto,
esta disposición puede ser fácilmente trastornada por una denuncia por
prevaricato o por cualquier materia disciplinaria.
En
el ordenamiento constitucional ninguna de las jurisdicciones puede tener otro
órgano por encima de su cabeza. Por ello, no es posible poner a la Comisión de
Aforados por encima de las otras jurisdicciones, además, prescindiendo del
juicio político. Por ejemplo, el tribunal disciplinario de los altos
magistrados que estuvo en la Constitución de 1886 fue muy controversial en su
momento, tanto así, que no fue acogido en la Constitución de 1991.
(iii)
En lo relativo al principio de consecutividad y unidad de materia
El
Acto Legislativo 02 de 2015 desconoció los principios de consecutividad y
unidad de materia. En un principio, el objetivo del Acto legislativo acusado
era suprimir la reelección presidencial, pero luego reformó la administración
justicia sin la participación real y directa de esta rama del poder público,
que tenía todo el derecho a ser oída.
La
reforma constitucional demandada desconoció el principio de consecutividad,
porque en primera vuelta no estaban contemplados aspectos que fueron incluidos
en la segunda vuelta, tales como, el procedimiento de investigación de los
aforados y la ampliación del periodo de los magistrados de la Sala
Disciplinaria. También eliminó el derecho de los empleados judiciales a tener
un proceso disciplinario administrativo, para tramitarse un proceso
disciplinario de naturaleza judicial, prescindiendo de la posibilidad de acudir
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Es
necesaria una reforma a la justicia y al sistema de juzgamiento de los altos
funcionarios. Pero no se puede hacer mezclando temas políticos como la
reelección presidencial con el funcionamiento de la administración de justicia.
Esa tarea la puede hacer el constituyente primario pero no el derivado.
2.
Réplicas.
a. La representante a la Cámara, Angélica Lozano formuló a la Dra.
María Teresa Garcés Lloreda la siguiente pregunta: ¿Por qué la Corte
Constitucional sí es imparcial, pero la Comisión de Aforados no lo sería, si
ambas Corporaciones tienen el mismo sistema de nombramiento a cargo del
Congreso de la República?
La
Ex-delegataria de la Asamblea Nacional Constituyente respondió que existe un
acuerdo indiscutible frente a la inoperancia de la Comisión de Acusación, que
se encuentra en un estado de cosas inconstitucional por lo cual se justifica la
reforma. No obstante, el Acto Legislativo acusado no es satisfactorio en las
modificaciones introducidas pues crea una Comisión de Aforados cuyos miembros son
elegidos por el Congreso, institución que se ha visto involucrada en actos de
corrupción, lo que no permite que ejerzan bien sus funciones. Por esta razón,
es claro que dicha situación requiere no solo de unas reformas jurídicas, sino
culturales.
Debido
a que la Comisión de Acusación no tiene la capacidad, ni la voluntad política
de cumplir con sus funciones, se creó una Comisión de Aforados que, si bien en
principio resulta interesante, tiene unas características que no convencen,
porque (i) no se reforma para nada la investigación de los Presidentes de la
República; (ii) no fue diseñada como un organismo judicial; y (iii) sus
miembros no son magistrados. Además, aunque investiga y acusa por causas de
indignidad a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General, la
decisión es tomada por la Cámara de Representantes y el Senado de la República,
órganos que no van a ejercer con responsabilidad sus funciones por la
corrupción que lo afecta.
b.
La Representante a la Cámara Angélica Lozano preguntó a la Dra. María Teresa
Garcés Lloreda lo siguiente: ¿La Corte Constitucional no es imparcial pese a
que es elegida por el Congreso de la República?
La
Ex-delegataria de la Asamblea Nacional Constituyente contestó que la
inconformidad con la Comisión de Aforados radica en que sus competencias son
recortadas, no soluciona la totalidad del problema y es elegida por el
Congreso. Un ejemplo del mal funcionamiento de este modelo de elección, es la
forma en que se nombran a los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura. Este sistema de nombramiento no asegura que las personas que
lleguen a las altas cortes, realmente tengan la idoneidad que demanda el cargo.
Aunque se propuso en la Asamblea Nacional Constituyente, en la Constitución de
1991 no se incorporó que los nombramientos para las altas cortes fueran por
méritos.
El
Acto Legislativo No. 02 de 2015 no garantiza que la Comisión de Aforados vaya a
cumplir las funciones asignadas dado que, a pesar de que la lista de elegibles
la elabora el Consejo de Gobierno, no cambia en esencia el sistema de elección
que se venía utilizando.
En
conclusión, el actuar de la antigua Comisión de Acusación y la nueva Comisión
de Aforados, creada por la reforma, no es satisfactoria por su diseño en sí
mismo, sino por su realidad. Esto sustituye los principios constitucionales del
Estado de Derecho y de la administración de justicia, además, porque con este
nuevo sistema tampoco se van a poder establecer las responsabilidades de los
altos funcionarios.
c.
Atendiendo a lo expuesto por la congresista Angélica Lozano, el Dr. José
Alfonso Isaza Dávila, Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Bogotá, en su réplica manifestó:
En
la segunda vuelta del Acto Legislativo No. 02 de 2015 hubo una variación, toda
vez que en el Decreto 158 de 2015, mediante el cual se publicó el proyecto de
acto legislativo aprobado en primera vuelta, no se encuentra el aparte que
finalmente quedó en el artículo 178A Superior reformado, de acuerdo con el
cual, contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción. Esta
disposición excluye a la acción de tutela, estableciendo un juicio
disciplinario o de indignidad que no podría ser susceptible de ninguna acción
ante los jueces, lo cual es contrario al Estado de Derecho, en el cual ninguna
decisión de autoridad pública puede estar excluida de revisión judicial.
Adicionalmente,
no se respetó el principio de consecutividad, en razón a que el cambio de temas
tratados, aunque es sutil, también ocurrió en el tema del sistema de gobierno
judicial, la conformación de la Sala de Gobierno Judicial y las funciones del
Director Ejecutivo, al cual que se le cambió el nombre por Gerente de la Rama
Judicial.
No
se trata de que la reforma se haga para después, sino que debe hacerse bien
para que cumpla con sus objetivos. No hay discusión sobre la necesidad de
reformar la justicia y la administración judicial, pero ¿De qué forma debe
hacerse? ¿De cualquier manera? ¿No importa como sea la reforma? ¿Esto es lo que
se requiere para que funcione bien?
d.
El demandante, Dr. Eduardo Montealegre Lynett replicó: ¿En primera
vuelta del acto legislativo se aprobó un modelo con dos elementos
estructurales: antejuicio político y ejercicio de la acción penal, luego en
segunda vuelta se suprime el antejuicio político, eso es válido desde el punto
de vista constitucional?
¿Cuál
es la naturaleza de la Comisión de Aforados, si se tiene en cuenta que en el
texto de la reforma dice que no es un órgano que administra justicia, por lo
tanto se pueden crear nuevos órganos que administran justicia distintos a los
previstos por la Constitución?
El
Dr. Rodrigo Uprimny Yepes respondió que en primer lugar, el demandante hace un
juicio de confrontación, al decir que como el artículo 116 superior no incluye
dentro de los órganos que administran justicia a la nueva Comisión de Aforados,
entonces aquella no puede administrar justicia. Así las cosas, explicó que la
nueva reforma había modificado implícitamente el artículo 116 CP, por lo que al
interpretarlo de manera sistemática con la nueva disposición, la Comisión de
Aforados está incluida en los órganos que administran justicia.
Aclaró
que no todos los órganos que materialmente tengan independencia y autonomía,
con predeterminación, periodo y estabilidad deban otorgársele funciones
judiciales, sino que pueden ejercer dichas funciones si el ordenamiento así lo
autoriza y en el caso en discusión, la reforma le otorgó esa atribución a la
Comisión de Aforados y, por error de técnica, no se incluyó dentro del
mencionado artículo, pero eso no genera una sustitución de la Constitución.
En
segundo lugar, se refirió al juicio político en el sentido de indicar que el
tema del Presidente de la República en toda democracia es la cuadratura del
círculo, en los términos de Carrara, porque es muy complicado juzgar a quien
conserva toda la legitimidad democrática y por ello se hace en ese caso el
juicio político. Sin embargo, destacó que ello no ocurre en el caso de los
magistrados de las Altas cortes y aclaró el ejemplo de Estados Unidos, en el
que los jueces federales tienen la garantía del “impeachment”, a fin de no ser destituidos
por razones de indignidad, pero son juzgados por cualquier juez, no tiene que
haber antejuicio político para que se autorice su investigación penal,
simplemente deben tener garantías para la autonomía funcional  de los jueces,
las cuales están dadas por la inviolabilidad de sus votos y opiniones.
Así,
la Comisión de Aforados conserva el antejuicio político, no porque sean
políticos, sino para evitar el juzgamiento cruzado como ocurre con la actual
Comisión de Acusaciones que investigan a los magistrados del Consejo de Estado
y a la Corte Suprema de Justicia y éstas a su vez, investigan a los
Congresistas.
Finalmente,
se refirió al debido proceso y a las indebidas interpretaciones. Señaló que
puede que existan regulaciones que requieran interpretación y, en ese caso, la
Corte puede hacerlo. En cuanto a las que requieren regulación de ley
estatutaria será facultad del Congreso. Puede que la Corte tenga que hacer
lineamientos en su sentencia, pero eso no hace que el Acto Legislativo 02 de
2015 hubiere sustituido la Constitución.
Adicionalmente,
indicó que el inciso tercero del artículo 178A del Acto Legislativo No. 02 de
2015 determina que los aforados tienen la segunda instancia, contrario a lo
afirmado por el actor, que insiste en que la reforma desconoce la doble
instancia para los aforados. Aclaró que el pilar fundamental del Estado de
Derecho es que no exista colombiano sin justicia y actualmente hay 78
colombianos que están exentos de justicia.
3.
Ampliación de las intervenciones
a.
Del demandante Eduardo Montealegre Lynett
Afirma
que existe un acuerdo entre los intervinientes acerca del hecho consistente en
que en la primera vuelta del debate del Acto Legislativo demandando, en el tema
de investigación y juzgamiento de aforados constitucionales, se aprobó la
conservación de un antejuicio político. En primera vuelta, se aprobó una
reforma con dos elementos esenciales, siendo el primero el antejuicio político
y el segundo, unas formas de ejercicio de la acción penal que estaban subordinadas
al antejuicio político. Para el demandante, en la segunda vuelta del trámite de
la reforma constitucional estudiada, se modificaron elementos de la esencia de
lo aprobado en la primera, como lo es la eliminación del antejuicio político.
En
consideración a lo anterior, al cuestionar la intervención de la Congresista
Angélica Lozano, se afirma que en el artículo 226 de la Ley 5º de 1992, se
estableció que sólo podrán considerarse y debatirse disposiciones en segunda
vuelta siempre que no alteren la esencia de lo aprobado en la primera sobre la
institución política que se reforma, que fue precisamente lo que sucedió con el
acto legislativo estudiado. Así, el hecho de que se hubiera aprobado una
proposición en la primera vuelta sobre el tema, que después se hubiera
modificado, no convalida el hecho de que se hubiere modificado el texto
aprobado en primera vuelta.
Asimismo,
se cuestiona la argumentación del Ministro de Justicia, en el sentido de
afirmar que con la reforma se protege la inviolabilidad parlamentaria, porque
lo cierto es que sí hubo un cambio sustancial con un modelo que indica que
contra las decisiones que tome el Congreso de la República por indignidad no
cabe ningún recurso, ni ninguna acción, lo que por demás limita la acción de
tutela, existiendo actos del Congreso de la República que no tienen control
judicial. Esto sí cambia la esencia de lo aprobado en primera vuelta y además,
como si fuera poco, los aforados una vez son acusados, no pueden controvertir
ninguna prueba.
Tampoco
es cierto, que se hubiera mantenido el antejuicio político para los políticos
como el Presidente de la República y no para los funcionarios por su calidad de
tal, porque en realidad también este fuero quedó concebido para los magistrados
de la Comisión de Aforados, bajo esta argumentación surgiría la duda entonces
¿Si es que entonces son políticos los miembros de esta Comisión?
Al
cuestionar la intervención del Ministro Yesid Reyes y del profesor Rodrigo
Uprimny, se advierte que no es un tema adjetivo la definición del órgano de la
Comisión de Aforados, porque este nuevo órgano tiene una naturaleza indefinida
y no quedó dentro de los órganos que administran justicia dentro de la
Constitución. Así, debe preguntarse ¿Podemos crear nuevos órganos para
administrar justicia, distintos a los que permite la Constitución Nacional? Si
no fuera así, sería preocupante que un órgano que no administra justicia defina
derechos fundamentales, circunstancia que sin lugar a dudas, afecta la reserva
judicial por primera vez desde la vigencia de la Constitución de 1991 y
transgrede un pilar fundamental de ella.
Debe
tenerse en cuenta que, la Corte Constitucional ha dicho que si el rompimiento
es tan profundo, la violación de una sola cláusula de la Carta Política puede
implicar la sustitución de la misma. Así, si se considera que la Comisión de
Aforados es un órgano autónomo e independiente que materialmente administra
justicia, se podría llegar al absurdo de concluir que el Banco de la República,
como parte de estos órganos, podría decidir sobre derechos fundamentales y
administrar justicia.
b.
Del Ministro de Justicia y del Derecho Yesid Reyes Alvarado
Yesid
Reyes Alvarado, Ministro de Justicia y del Derecho, advierte que no encuentra
problema alguno en que lo aprobado inicialmente se haya modificado en segunda
vuelta del Acto Legislativo No. 02 de 2015, porque los principios de
consecutividad e identidad flexible, no contrastan textos sino iniciativas.
Desde este punto de vista, se debe tener en cuenta que a partir del primer
debate, se propuso el tema de la indignidad así no se hubiera aprobado este
texto y por tanto, no se incurrió en el defecto reseñado por el demandante.
En
relación con si son o no susceptibles de tutela las decisiones del Congreso en
los casos disciplinarios, el demandante entiende de la norma que contra la
decisión como tal, no procede ninguna acción, además porque iría en contra de
la inviolabilidad. No obstante, esto no implica que si en el proceso se incurre
en una afectación del debido proceso o del derecho de defensa, no proceda la
acción de tutela contra ella.
4.
Preguntas de los magistrados ponentes
a.
Pregunta del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez
Sobre
el tema de la sustitución de la Constitución se han dado debates muy
importantes que serán decididos en su oportunidad. Con independencia de ello
cabría preguntar ¿si más allá del diseño normativo, desde el punto de vista
práctico qué se espera a nivel institucional de la investigación y juzgamiento
de los altos funcionarios del Estado? ¿Dónde se ha pensado que esté ubicada
físicamente esta Comisión, la planta y en general, se de su funcionamiento? ¿En
25 años cuál esperarían que sea el resultado de las investigaciones de la
Comisión de Aforados?
-
Responde Juan Fernando Cristo Bustos, Ministro del Interior
El
Dr. Juan Fernando Cristo se refirió al tema de la inviolabilidad de las
decisiones judiciales, en la medida en que un alto porcentaje (casi el 90%) de
los casos contra magistrados de altas cortes se inician en virtud de sus votos
u opiniones en las decisiones adoptadas. En ese orden de ideas, si se tiene en
cuenta que se creó un órgano especializado para investigar y acusar
exclusivamente a los aforados por las infracciones a las normas disciplinarias
y penales, cometidas en ejercicio de sus funciones o con ocasión a éstas, solo
en términos cuantitativos, los resultados de la nueva Comisión de Aforados
serán significativos.
Por
ello, lo que se debe esperar es que en 25 años la nueva Comisión de Aforados
sea un cuerpo profesional, independiente, con un trabajo específico y
delimitado que pueda resolver de manera ágil y eficaz los casos puestos bajo su
conocimiento.
-
Responde Angélica Lozano, Representante a la Cámara
Angélica
Lozano respondió que una Comisión que recupere el respeto por la justicia, es
decir, justicia para todos, se busca tener una comisión de altas dignidades
(convocatoria pública reglada), lo que se busca es responder las quejas y
denuncias que nunca han tenido una respuesta en derecho.
-
Responde Yesid Reyes Alvarado, Ministro de Justicia
El
Dr. Yesid Reyes manifiesta que la reforma está pensada para que no sean cinco
(5) magistrados de la Comisión de Aforados trabajando de forma individual. Debe
tratarse de un grupo de comisionados rodeados de un equipo de trabajo, de
manera similar a como funciona la Fiscalía, en donde existe todo un grupo de
personas con los medios para realizar las investigaciones de manera técnica y
eficiente. Entre la propuesta que está hoy en el Congreso, se dispone la
existencia de un secretario, unos comisionados auxiliares, unos profesionales
especializados, unos profesionales universitarios, unos auxiliares, unos
escribientes administrativos y unos citadores, es decir, que se trata de un
equipo de trabajo con medios que permitan desarrollar y consolidar unas sólidas
investigaciones.
b.
Pregunta del magistrado Alejandro Linares Cantillo
¿Existe
un riesgo de que al sólo existir setenta y ocho (78) aforados, los cinco (5)
magistrados del Tribunal de Aforados que son de tiempo completo, queden sin
muchas ocupaciones, lo que podría llevar a crear procesos inexistentes?
-
Responde el Ministro de Justicia
Para el Dr. Yesid Reyes el panorama no es tan optimista
pues incluso en el Sistema Penal Acusatorio se afirmó que no se requería tanto
personal y medios, pero ahora se ve que sí se necesitaban grandes inversiones
para la implementación de dicha reforma.
Cuando
se discutió este tema en el Congreso de la República, se habló de una cifra
cercana a 2.700 expedientes en la Comisión de Investigación y Acusaciones, que
hizo que estuvieran tan preocupados por evitar que se colapsara a la Comisión
de Aforados. En consecuencia, para el Ministro sería ideal que con la reforma
existieran despachos al día; sin embargo que esto suceda, no lo parece que sea
un tema tan sencillo.
II. CONSIDERACIONES
A.   COMPETENCIA
1. La Corte es competente para
pronunciarse respecto de la presente demanda en virtud de lo dispuesto en el
numeral primero del artículo 241 conforme al cual le corresponde decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo
por vicios de procedimiento en su formación.
B.   SINTESIS DE LOS CARGOS.
2. En la presente oportunidad el
demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de
varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se
adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones”. Dicha pretensión comprende, de una parte, la
totalidad de los artículos 5, 7, 8, 15, 17, 18 y 19 y, de otra, algunos
segmentos de los artículos 2, 9, 11 y 26. Con el propósito de fundamentar su
solicitud plantea tres tipos de acusaciones.
La acusación inicial se fundamenta en la infracción de los
principios de consecutividad e identidad flexible reconocidos en los artículos
375 de la Constitución y 226 de la Ley 5 de 1992. Con fundamento en dicha
infracción el demandante propone cuatro cargos separados. En primer lugar
dirige su pretensión de inexequibilidad contra los artículos 2º
(parcial), 5º, 7º, 8º y 9º (parcial) que regulan el sistema de investigación y
juzgamiento de los aforados constitucionales. En segundo lugar, impugna la
constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 8, que prevé el
régimen de transición para la implementación del nuevo sistema de investigación
y acusación de funcionarios aforados. En tercer lugar cuestiona el artículo 18
transitorio que estableció el régimen de transición al sistema de gobierno y
administración creado en el acto legislativo. En cuarto lugar objeta la validez
del parágrafo transitorio del artículo 19 que establece el régimen de
transición para la implementación del sistema de juzgamiento disciplinario de
empleados y funcionarios judiciales y que, a su juicio, prevé la ampliación del
período de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria.
La
segunda acusación se apoya en la vulneración del principio de unidad de materia
establecido en el artículo 158 de la Constitución. A partir de ella objeta la
constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26
(parcial) en cuanto regularon el sistema de gobierno y administración del poder
judicial así como el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados
judiciales.
La
tercera acusación se fundamenta en la infracción de las normas que definen la
competencia del Congreso para reformar la Constitución (art. 374). Plantea
entonces dos cargos, aduciendo la sustitución de algunos ejes definitorios de
la Constitución de 1991. El primero de ellos se dirige en contra de los
artículos 5, 7, 8 y 9 (parcial) en los que se crea la Comisión de Aforados y se
elimina el antejuicio político sustituyendo el principio de Estado de Derecho,
la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos. El segundo
cuestiona el parágrafo transitorio 1 del artículo 19 que establece el régimen
de transición para la implementación del sistema de juzgamiento disciplinario
de empleados y funcionarios judiciales sustituyendo, a juicio del demandante,
el derecho fundamental al debido proceso y los principios que deben orientar el
ejercicio de la función pública.
C.
RESUMEN DE LA DECISIÓN Y ESTRUCTURA DE LA
SENTENCIA
3.
Después del examen de cada uno de los cargos formulados en contra de las
diferentes disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte ha llegado,
en síntesis, a las conclusiones principales que se indican a continuación.
3.1.
Decisión de inexequibilidad de los artículos 2 (parcial) 5, 7, 8 (parcial) y
9 (parcial) del Acto legislativo 02 de 2015 debido a la prosperidad del cargo
por el desconocimiento de los limites competenciales del Congreso para reformar
la Constitución.
El
desconocimiento de los limites competenciales del Congreso para reformar la
Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión, remoción y
sanción de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la
Nación aprobado en el Acto Legislativo no solo es completamente novedoso, sino
que resulta incompatible con los fines que perseguía -a efectos de asegurar la
independencia de la Rama Judicial- el régimen de suspensión, remoción y sanción
establecido en la Constitución de 1991. Ello por las siguientes razones:
La vigencia de un régimen de
acusación y juzgamiento penal que prescinde absolutamente de la participación
del Congreso de la República con procedimientos de deliberación y votación
especiales implica la modificación radical del procedimiento de remoción de los
magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, y en ese
sentido, afecta el pilar esencial de independencia y autonomía judicial. La
independencia y autonomía judicial se manifiesta en distintas garantías específicas,
siendo una de ellas la protección de su estabilidad laboral, con el fin de que
se garantice que los jueces no podrán ser removidos de sus cargos como
consecuencia de las decisiones que adopten en ejercicio de sus competencias.
Esta garantía de la independencia y autonomía se suprime en el diseño
constitucional previsto por el Acto Legislativo 02 de 2015 al no permitir la
participación del Congreso en la valoración de los méritos para seguir adelante
con la acusación contra los funcionarios judiciales aforados. Esta modificación
no se reemplaza con otra garantía y por ello se incrementan los riesgos de “interferencias indebidas
provenientes de intereses extra jurídicos” susceptibles de “canalizarse por conducto de funcionarios de
investigación o juzgamiento”.
3.2. Decisión de inhibirse
respecto del cargo por el desconocimiento de los límites competenciales del
Congreso para reformar la Constitución, formulado en contra del parágrafo
transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. No es procedente
un pronunciamiento de fondo  debido a que el
demandante, sin demostrarlo, supone que de la
disposición acusada se desprende (i) una prohibición
de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso continúen a
cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al momento de
entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición de iniciar
procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo
sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la rama
judicial.
La interpretación sistemática de la Constitución –no aislada como
lo propone el demandante- y de las decisiones precedentes de esta Corte permite
concluir, de una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto
de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las
han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con
fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo
ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con
posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.
3.3.
Decisión de inhibirse respecto del cargo por violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del artículo 18
transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015. No es
procedente un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 18 transitorio que establece el régimen de transición aplicable al sistema de
gobierno y administración de la rama judicial, dado que los cargos por la infracción
del principio de consecutividad e identidad flexible no satisfacen las
condiciones mínimas. El demandante se limitó (i) a enunciar las diferencias de
enfoque y (ii) a destacar algunas particularidades de los regímenes de
transición en lo relativo a su extensión. Sin embargo (iii) no aduce argumentos
suficientes que evidencien que se trate de un cambio esencial que carezca de
conexidad con la regulación previamente aprobada o que no revista la condición
de disposición instrumental para alcanzar los propósitos perseguidos por la
reforma. Su planteamiento, en suma, solo formuló discrepancias con las
modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la forma en
que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda vuelta fuera un tema
nuevo o alterara la esencia de la institución política reformada.
3.4.
Decisión de exequibilidad respecto del cargo por violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de
2015. La aprobación
del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015
conforme al cual los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta
tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Aunque solo fue a partir del quinto debate que se incluyeron en
las disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la situación de
los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
de cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, no se trata de un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho
menos que modifique de manera esencial el texto aprobado al finalizar la
primera vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial planteaba, desde el principio, la necesidad de definir el
momento en que ella sería integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría con los
Magistrados que ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas
de las funciones ahora atribuidas a dicha Comisión.
Además
de tratarse de una norma instrumental, constitucionalmente posible para hacer
posible la transición, de ella no se desprende ni así lo demuestra el
demandante, que el legislador hubiera tenido el propósito de otorgar un
beneficio personal que asegurara la permanencia de los Magistrados por un
tiempo indefinido. Por el contrario, de la lectura de la disposición
constitucional se desprende (i) que la elección de los miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial debía surtirse durante el año siguiente a la
entrada en vigencia del acto legislativo y (ii) que los Magistrados de la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones
hasta el momento que los integrantes de la Comisión tomarán posesión de su
cargo lo que, siguiendo las reglas previstas en el artículo 133 de la Ley 270
de 1996 habría de ocurrir en el término de quince (15) días. Resulta claro, en
consecuencia, que el Congreso no estableció un término que implicara la
continuidad indefinida de los “actuales magistrados” de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario, diseñó una fórmula
que permite un tránsito ágil del anterior régimen al nuevo.
Esta
conclusión sigue el precedente establecido por esta Corporación en la sentencia
C-753 de 2004 en la que declaró exequible una disposición que fijaba la
extensión del tiempo durante el cual ocuparía su cargo el Registrador que en
ese entonces ostentaba tal condición, a fin de hacer posible la implementación
de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto
Legislativo 01 de 2003.
3.5. Decisión de estarse a lo resuelto en la
sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados inexequibles de los artículos
11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los apartes analizados en esta
sentencia, declaración de exequibilidad respecto del cargo por violación del
principio de unidad de materia. Respecto de las decisiones adoptadas en la
sentencia C-285 de 2016, que declararon inexequibles varios apartes de los
artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 la Corte dispuso estarse a lo resuelto en esa
providencia. Las disposiciones que subsisten después de las decisiones
adoptadas en la sentencia C-285 de 2016 y en las que se dispone la creación de
nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y la asignación a ellas de
funciones de diversa naturaleza, (modifican, derogan o reemplazan los artículos
116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la denominación del Capítulo 7º del
Título VIII) se encuentran comprendidas por el propósito de reformar la Carta y,
en consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal, resultan
compatibles con el artículo 158.
3.6. Con el
propósito de fundamentar las conclusiones precedentes, la Corte seguirá el
siguiente orden. En primer lugar, presentará el alcance general del Acto
Legislativo 02 de 2015, refiriéndose también a los efectos que en su contenido
tuvo la sentencia C-285 de 2016 (Sección D). A continuación, se ocupará de cada
grupo de cargos iniciando por los relativos a la infracción de los limites competenciales
del Congreso de la República para reformar la Constitución (Sección E),
siguiendo con el análisis del cargo por violación del principio de unidad de
materia (Sección F) y, terminando dicho examen, con la revisión de los cargos
que señalan la infracción de los principios de consecutividad e identidad
flexible (Sección G). Finalmente, la Corte adoptará las decisiones que
correspondan. El referido orden no corresponde a un criterio de prevalencia
entre los cargos en el entendido que los vicios alegables en contra de un acto
reformatorio de la Carta son todos de procedimiento en su formación.
Debe precisarse,
adicionalmente, que en cada una de las secciones relativas al análisis de los
cargos (i) se caracterizará el parámetro de control, (ii) se hará el examen
formal del cargo, (iii) se delimitará el problema jurídico que debe resolver la
Corte y (vi) se concluirá con el análisis específico de constitucionalidad.
D.   EL ALCANCE GENERAL DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015
4.
Las disposiciones demandadas hacen parte del Acto Legislativo 02 de 2015 “por
medio del cual se adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones”. El proyecto tuvo origen en
la iniciativa gubernamental radicada ante el Senado de la República por los
Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho.[58] En la
exposición de motivos del proyecto, se indicó que el objetivo de la reforma
consistía en “sustentar la legitimidad de las instituciones democráticas,
que ha resultado reciamente afectadas por un ejercicio político que, por causas
diversas, se ha visto abocado al desbarajuste propio de una reforma que afectó
los períodos en los cuales se sustentaban los pesos y contrapesos de la
Constitución de 1991.”
5.
En la iniciativa gubernamental tres eran los ejes de la propuesta: la
modificación de disposiciones electorales, la adopción de normas para promover
la eficiencia de la administración de justicia y la aprobación de reglas para
mejorar el sistema de controles. Cada uno de ellos se encontró acompañado de
estrategias específicas. En primer lugar (1) en materia de reforma al sistema
electoral se propuso, entre otras cosas, la eliminación de la reelección
presidencial, la supresión del sistema de listas con voto preferente y la
modificación de la forma en que se integra el Senado. Adicionalmente (2) en
materia de administración de justicia se plantearon cambios referidos a la
participación de las Cortes en la elección o postulación de servidores
públicos, a la administración de los recursos de la Rama Judicial, a la
responsabilidad de los magistrados de las Cortes y el Fiscal General de la
Nación así como a la competencia disciplinaria respecto de servidores
judiciales. Finalmente (3) en materia de controles se promovían ajustes para
impedir el intercambio de favores entre organismos que inspeccionan o vigilan y
los organismos controlados, para instituir procedimientos objetivos,
transparentes y públicos para la postulación y elección de los candidatos a los
organismos de control y, finalmente, para prohibir la reelección y establecer
causales de inhabilidad a fin de que el ejercicio de la función judicial no sea
objeto de aprovechamiento político.
6.
Luego de su curso en el Congreso de la República, fue aprobado el Acto
Legislativo 02 de 2015 en el que se adoptaron disposiciones relacionadas (i)
con el régimen electoral -arts. 1, 4, 6, 20 y 21-; (ii) con el régimen
aplicable al nombramiento de servidores públicos –art.2-; (iii) con la
prohibición de reelección del Presidente y Vicepresidente de la República
-arts. 3, 9 y 10-; (iv) con el régimen de investigación y juzgamiento del
Presidente de la República y de los miembros de la Comisión de Aforados –arts.
5 y 7-; (v) con el régimen de responsabilidad del Fiscal General de la Nación y
de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial –arts. 8
y 13-; (vi) con la forma de elección de los magistrados de la Corte Suprema y
del Consejo de Estado así como las condiciones para ostentar tal condición o la
de Magistrado de la Corte Constitucional –arts. 11 y 12-; (vii) con las
funciones a cargo de la Corte Constitucional -art. 14-; (vii) con el régimen de
gobierno y administración de la Rama Judicial -arts. 15, 16, 18-; (viii) con
las autoridades y régimen disciplinario de funcionarios y empleados de la Rama
Judicial –art. 19-; y (ix) con la Contraloría y la Defensoría -arts. 22, 23, 24
y 25-.
7. Recientemente, en sentencia
C-285 de 2016, esta Corporación declaró la inexequibilidad de varias
disposiciones del acto legislativo que establecían modificaciones al sistema de
gobierno y administración judicial. La decisión adoptada condujo, entre otras cosas,
a la expulsión de las normas que creaban y regulaban el funcionamiento del
Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial, por una
parte, y de aquellas que derogaban las normas constitucionales relativas a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
8. La referida providencia no implicó
pronunciamiento alguno respecto de la constitucionalidad de las normas que
establecieron el nuevo régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y
empleados judiciales no aforados que prevén, entre otras cosas, la creación de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial. Tampoco se ocupó de adelantar juicio alguno respecto de
las nuevas disposiciones relativas al fuero especial de juzgamiento de los
magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, esto es, el
régimen de investigación, acusación y juzgamiento aplicable a dichos
funcionarios.
9. El anterior contexto incide en varios
sentidos en el pronunciamiento que le corresponde a la Corte Constitucional en
esta oportunidad. En efecto, algunas de las disposiciones acusadas por el
demandante fueron ya declaradas inexequibles y, en consecuencia, las objeciones
que planteaba la demanda respecto de ellas han perdido relevancia por haber
desaparecido el objeto de control. Igualmente, en otros casos, los efectos de
la sentencia C-285 de 2016 deben ser considerados a fin de establecer el
alcance del régimen constitucional vigente en materias que deben ser objeto de
este pronunciamiento, tal y como ocurre con el fuero especial de juzgamiento.
Sobre ello volverá la Corte más adelante.
E.   EXAMEN DE LOS CARGOS POR DESCONOCIMIENTO DE LAS NORMAS QUE DEFINEN
LA COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN
a.     La
demanda y la aptitud de los cargos referentes a la sustitución de la
Constitución
(i)
Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma
del Congreso de la República
10.
La jurisprudencia ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre
otras cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para
el efecto, quien se presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública,
tiene la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes[59].
Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se
dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el
Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio
competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente” en
atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de
la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las
disposiciones que se cotejan.”[60]
En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son
requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino
del reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia
del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita
desafíos argumentativos especiales[61].
11.
Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de
inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la
aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las
siguientes:
a)
El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas
permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto
reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”,
comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la
decisión del Congreso.
b)
El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto
reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse
vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de
su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en
interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente
falsas o inconsecuentes.
c)
El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de
un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas
constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República
para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la
inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede
suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse
consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia
aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales
o en la violación de sus contenidos materiales.
d)
Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por
presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación
del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las
normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en
consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:
¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma
de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?
Con
tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas
metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la
Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le
corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el
eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso,
requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes
constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de
encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo
invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea
fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto
legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima
facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se
requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma
pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de
manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta.
12.
La especialidad de los cargos cuando se pretende la inexequibilidad de un acto
reformatorio de la Carta por vicios competenciales, no puede traducirse en un
incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la acción pública.
Tal conclusión se fundamenta, de una parte, en que a todas las demandas de
inconstitucionalidad les son aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067
de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los
límites competenciales al poder de reforma, se encuentra en proceso de
elaboración. Así, el examen judicial por sustitución supone identificar un eje
definitorio que no se desprende directamente de una disposición de la Carta
sino que exige una interpretación constitucional sistemática. Al respecto, en
la sentencia C-1040 de 2005 se indicó:
“La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que han servido como ratio
decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales, no
pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero no hay una
elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué casos sí se
produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo unos
planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las
circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla
jurisprudencial sobre sustitución de Constitución”.
En
atención a esas dificultades teóricas, imponer al ciudadano una obligación de
argumentación exhaustiva sobre la existencia del eje o una demostración
concluyente del carácter irreconocible de la Constitución después de la
reforma, desconoce el carácter público de la acción. En esa dirección, la Corte
ha reconocido que es a ella a la que le corresponde asumir la carga
argumentativa necesaria para adelantar el juicio, lo que es consistente con su
función de intérprete autorizado de la Constitución[62].
13.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el
examen de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede
ser extremadamente rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con
una acendrada pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de
fondo respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin
embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier
desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente
por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de
aprobación en el Congreso de la República.
(ii) Cargo en contra del
parágrafo transitorio 1 del artículo 19. Ineptitud del cargo por
falta de certeza y procedencia de una decisión inhibitoria
14. El demandante solicita que se declare
inexequible el parágrafo transitorio 1 del artículo 19 que establece el régimen
de implementación de los cambios surgidos de la creación de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial y la eliminación de la Sala Jurisdiccional del
Consejo Superior de la Judicatura. El aparte pertinente indica lo siguiente:
“ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará
así:
(…)
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del
presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.
15. Según la acusación, la regulación
transitoria contenida en el parágrafo 1º del artículo 19 de la Constitución
sustituye el derecho fundamental al debido proceso y los principios que
orientan el ejercicio de la función pública, esenciales en el ordenamiento
constitucional. Ello ocurre dado que se desconoce dicho derecho respecto de los
empleados de la rama judicial que en la actualidad son investigados
disciplinariamente por la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía,
por los jueces y magistrados con potestad disciplinaria o por la Procuraduría
General de la Nación. Adicionalmente, el régimen transitorio propicia impunidad
disciplinaria contraria a los principios que rigen el ejercicio de la función
pública dado que “deja un vacío temporal de competencia para asumir el
conocimiento de los procesos que actualmente están en curso en contra de
empleados de la rama judicial y/o para iniciar nuevos procesos en contra de
ellos o dar trámite a las quejas disciplinarias que, contra los empleados de la
rama judicial, se presenten desde que entró en vigencia el Acto Legislativo 02
de 2015 y hasta que se posesiones los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial.”
La sustitución del debido proceso se
produciría puesto que la disposición desconoce la garantía de juez natural, el
principio de legalidad en materia de procedimientos y la prohibición de
dilaciones injustificadas. En efecto, (i) el artículo acusado únicamente se
refiere a los procesos disciplinarios que adelanta el Consejo Superior de la
Judicatura y no resulta claro el resto de procedimientos por cuál autoridad
serán conocidos. El acto legislativo (ii) no indica que ocurre con los procesos
en contra de los empleados judiciales que se encuentran actualmente en curso y
(iii) no señala quien tendrá la competencia para el inicio de procedimientos de
naturaleza disciplinaria contra los empleados de la Rama Judicial mientas se
posesionan los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, ni
tampoco cuál será el trámite que se impartirá a las nuevas quejas.
16. En síntesis, a juicio del demandante,
la norma cuestionada dejó sin juez natural a los empleados de la rama judicial
que actualmente son investigados y a aquellos en contra de los cuales deban
iniciarse investigaciones posteriormente. La disposición desconoció el
principio de legalidad del procedimiento dado que un trámite que era
administrativo termina convirtiéndose en un procedimiento jurisdiccional.
Igualmente, el artículo demandado desconoce el mandato de agilidad y la
prohibición de dilaciones injustificadas dado que las incertidumbres surgidas
de la nueva regulación dan lugar a la paralización de los procesos
correspondientes. En adición a ello las circunstancias anteriores impiden el
ejercicio adecuado del poder disciplinario afectando los principios que rigen
el ejercicio de la función pública y suscitando el riesgo de prescripción de la
acción disciplinaria.
17. El cuestionamiento de un acto
legislativo por el posible exceso en el ejercicio de las competencias de
reforma constitucional por parte del Congreso de la Republica exige, como toda
demanda de inconstitucionalidad, el cumplimiento del requisito de certeza. Esta
condición, necesaria para propiciar un pronunciamiento de fondo, implica la
demostración de que la proposición normativa que se acusa como sustitutiva de
un eje definitorio de la Carta, en verdad pertenece al ordenamiento jurídico y
no se trata de una norma supuesta por el demandante o deducida equivocadamente.
Le asiste al demandante, en consecuencia, la obligación de demostrar
adecuadamente que el acto legislativo consagra las prohibiciones, mandatos o
permisiones que, a su juicio, constituyen el reemplazo de un eje definitorio
por otro haciendo irreconocible la Carta.
18. La Corte considera que el demandante,
sin demostrarlo, supone que de la regulación examinada se desprende (i) una
prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso
continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al
momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición
de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el
nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de
la rama judicial. El silencio que al respecto se puede desprender del acto
legislativo no implica o al menos el demandante no lo demuestra, un régimen que
modifique al juez que ha iniciado las investigaciones ni supone,
necesariamente, que se impida el inicio de otras por hechos ocurridos con
anterioridad.
19. Una interpretación sistemática de la
Constitución y de los pronunciamientos de la Sala Plena de este Tribunal en
relación con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015, permite
concluir que la premisa en la que se funda el ataque del demandante resulta
constitucionalmente incorrecta.
19.1. En primer lugar, para la Corte es
claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con
anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán
ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las
competentes. Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no
contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de
legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y
al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del
parágrafo transitorio del artículo 19. En efecto, dado que la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de
naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de
los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo
funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la
Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que
ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las
actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se
encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una
conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal
resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la
competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán
competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos
ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.
19.2. En segundo lugar, la Sala Plena de
esta Corporación en recientes providencias que se han ocupado de resolver el
problema relativo a la autoridad competente para resolver los conflictos de
competencia entre las distintas jurisdicciones –atribución asignada a la Corte
Constitucional en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015- ha señalado:
“De acuerdo con las medidas
transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que,
hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se
posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones.
Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se
encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional
disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que
surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de
tutela.”[63]
Tal posición, reiterada por esta Corporación
en los autos 309 de 2015 y 084 de 2016, indica entonces que el régimen
preexistente al Acto Legislativo 02 de 2015 en lo relativo a las funciones a
cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura continuará hasta tanto puedan entrar en funcionamiento los nuevos
cuerpos disciplinarios, en particular la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial.
19.3. En tercer lugar y aun de manera mucho
más específica de cara al cuestionamiento formulado en la demanda, la Corte
Constitucional se ha referido a las autoridades competentes para ejercer la
función disciplinaria respecto de los empleados judiciales, considerando que
dicha atribución le fue asignada de forma exclusiva a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial. Sobre el particular, se sostuvo en auto 504 de 2015 al
interpretar la Constitución:
“Ahora bien, ciertamente, con
la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se estableció la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, competencia que le
fue asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin embargo,
teniendo en cuenta lo decidido en los Autos 278 de 2015 y 369 de 2015, es
palmario que esas nuevas competencias solo empezarán a regir cuando el órgano o
los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se integren.  Entre
tanto, las entidades que actualmente las desempeñan, deberán continuar
ejerciéndolas. Si bien en el artículo 14 el Acto Legislativo No. 02 de 2015
se adscribió a la Corte Constitucional  la atribución relacionada con la
definición de las conflictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones, la cual, antes de la reforma (artículo 256, numeral 6) estaba
asignada al Consejo Superior de la Judicatura, conforme con las consideraciones
esbozadas, es preciso concluir que dicha competencia solo se activará a partir
del momento en que esta última Corporación efectivamente desaparezca, esto es,
se reitera, hasta cuando se integre el organismo que la remplace.
Mientras ello no ocurra dicha competencia se mantendrá en cabeza del
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.”
(Subrayas no hacen parte del texto original)
Y más adelante
indicó:
“Frente
a la falta de competencia que alega la Fiscalía para continuar conociendo de
los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de
esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que
la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos
ya expresados en los Autos 278  y 369 de 2015, considerando la completa
coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí
presentes.  Debe pues la Corte concluir que hasta tanto se conforme el
órgano que habrá de ejercer el control disciplinario de los empleados de la
Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía, esta última entidad, a través de
los órganos actualmente encargados de dicha función, deberá continuar
ejerciéndola, con carácter administrativo, como lo ha hecho hasta el momento,
lo cual supone que el conflicto de jurisdicción planteado en el momento actual,
resulta inexistente, debido a que la función en disputa no ha cambiado su
naturaleza administrativa, lo que solo ocurrirá cuando sobrevengan los
supuestos establecidos por el constituyente derivado a objeto de que,
efectivamente, entren a regir la las reformas introducidas, cuales son la
integración de los órganos sustituidores.” (Subrayas no hacen parte del
texto original)
En suma, encuentra la Corte que la interpretación sistemática de
la Constitución –no aislada como lo propone el demandante- y de las decisiones
de esta Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia
disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de
las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia
se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente
conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez
natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los
hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.
Conforme a lo anterior, el punto de partida
del demandante carece de certeza. En efecto, la
inexistencia de una regulación específica para los supuestos referidos en la
demanda, no conduce a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo en tanto una
interpretación integral de la Carta, así como de los pronunciamientos recientes
de este Tribunal evidencian lo que prohíbe y ordena en esta materia el Estatuto
Superior.
20. En
consideración a lo expuesto, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento
de fondo respecto de este cargo formulado en contra del parágrafo transitorio
del artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015.
(ii)
Cargos por la creación de la Comisión de Aforados y la
eliminación del antejuicio político
21. Arguye el demandante que la
creación de la Comisión de Aforados, prevista en el Acto Legislativo No. 02 de
2015, así como la eliminación del antejuicio político sustituyen la
Constitución. Dejando para después la enunciación de los motivos que en la
demanda sirven de sustento a las anteriores aseveraciones, inicialmente la
Corte destaca que, al decidir sobre la admisión, en Auto fechado el primero
(1º) de Octubre de dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador[64]
estimó que la solicitud del actor “muestra en este análisis preliminar
suficiencia en sus argumentos, pues el demandante aportó elementos aptos para
la realización del juicio de sustitución diseñado en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional”.
22. La Sala Plena comparte estas
consideraciones, así como las atinentes al cumplimiento de los restantes
requisitos. En efecto, la Corporación está de acuerdo con los criterios
expuestos por el Magistrado Sustanciador en el Auto citado, pues estima que la
demanda es clara, por cuanto “sigue un hilo conductor” respecto de la
sustitución de ejes definitorios como el Estado de Derecho, la separación de
poderes y la autonomía e independencia judicial, lo que la hace también cierta,
en la medida en que los argumentos del libelista “no provienen de
deducciones subjetivas” y “se atienen al contenido auténtico de la norma
reformatoria”.
Al admitir la demanda, mediante
consideraciones que la Corte reitera, se estimó que los cargos esgrimidos son
específicos, en cuanto dirigidos a demostrar cómo “lo realizado por el
Congreso en el presente caso pretendió alterar de manera definitiva la
identidad de la Carta de 1991, desatendiendo lo dispuesto en el Título XIII de
la Constitución” y también pertinentes, “pues están referidos a materias
constitucionales y se dirigen con claridad a permitir el ejercicio de control abstracto
de constitucionalidad deferido a la Corte, no basándose en motivos de
conveniencia o amaño”.
b.    Reforma
constitucional, sustitución de la Constitución y control de constitucionalidad
23. Previamente la Sala Plena reitera
que, desde su concepción original, la sustitución de la Constitución ha sido
estimada como un vicio de competencia en el cual incurre el reformador de la
Carta cuando, al actuar como Constituyente secundario o derivado, en lugar de
introducir enmiendas a la Constitución, inserta en ella elementos que cambian
su sentido, haciéndola radicalmente distinta de la adoptada por la Asamblea
Nacional Constituyente en 1991[65],
lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo permanente o
transitorio[66].
24. Hallándose la Constitución
vertida en un documento que se sirve de un lenguaje natural para la
consignación de sus diversas cláusulas, por definición, la reforma
constitucional implica variación o reformulación de los textos sometidos a
cambio, de forma tal que, en virtud del principio de certificación y evidencia,
las modificaciones deben constar por escrito y de preferencia en la misma sede
o lugar ocupado por las disposiciones que son objeto de reforma[67]. En su
prístino sentido, la reforma es, entonces, variación o cambio textual y,
además, ha de ser susceptible de adscripción en los ejes definitorios que le
confieren a la Carta una identidad que no puede ser desvirtuada o desbordada,
pues de serlo, so pretexto de una reforma, se incurriría en una sustitución de
la Constitución.
25. La posibilidad de ejercer el
control constitucional de la sustitución parece no tener cabida en la
enunciación de la competencia que le ha sido asignada a esta Corporación para
controlar las reformas, ya que, según el artículo 241-1 superior, a la Corte le
corresponde decidir “sobre las demandas de inconstitucionalidad que
promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación”.
La mención expresa de los vicios de
procedimiento podría dar a entender que el control confiado a la Corte
Constitucional se circunscribe al examen de la regularidad del trámite surtido
para la expedición de la respectiva reforma, pero, conforme se ha sostenido en
repetida jurisprudencia, siempre el procedimiento se encuentra precedido de la
competencia y solo puede ser adelantado válidamente por quien está dotado de la
competencia que, por lo tanto, se erige como condición previa del trámite a
cuyo desarrollo únicamente accede el órgano o funcionario encargado de cumplir
una acción que antes le ha sido autorizada[68].
Tratándose de la reforma
constitucional, su “formación” ciertamente es el resultado de seguir el
procedimiento para tal efecto dispuesto, pero ese procedimiento está antecedido
por el discernimiento de la competencia y por los términos en que esa
competencia se otorga.
26. En cuanto hace a la competencia,
en el caso de los Actos Legislativos le corresponde al Congreso de la
República, de conformidad con lo establecido en los artículos 374 y 375 de la
Constitución, pero se debe tener en cuenta que no siempre le atañe ya que, por
ejemplo, cuando el artículo 376 superior señala que a partir del momento en que
es elegida una Asamblea Constituyente con el cometido de reformar la Carta, “quedará
en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución
durante el término señalado para que la Asamblea cumpla sus funciones”, se
pone de manifiesto que una cosa es la competencia y otra el procedimiento para
actuar esa competencia, pues si durante el funcionamiento de la Asamblea el
órgano legislativo actúa como reformador de la Constitución, la pretendida
reforma que llegara a expedir carecería de validez por falta de competencia, y
ello aunque se hubiese desarrollado a la perfección el procedimiento[69].
De otra parte, según lo enunciado, es
importante tener en cuenta los términos en que esa competencia ha sido
conferida, porque en la materia que ahora ocupa la atención de la Corte,
claramente la jurisprudencia ha indicado que la competencia se le ha atribuido
al Congreso de la República para reformar la Constitución, mas no para
sustituirla, de donde surge, con nitidez, que la sustitución de la Carta es un
vicio de competencia, debido a que el órgano reformador va más allá de lo que
le concierne, es decir, excede los límites de la competencia que se le ha
reconocido y, superando el ámbito de la reforma constitucional, sustituye la
Constitución afectando sus ejes definitorios al punto de desfigurarlos hasta
hacerlos irreconocibles y esto mediante la inclusión en el texto superior de
cláusulas opuestas a las configuradoras de una identidad que no puede
desaparecer al emplear los mecanismos previstos para hacer posible la reforma.
27. La distinción entre reforma y
sustitución tiene su base en la teoría del Poder Constituyente que distingue
entre el Constituyente originario, de reconocido carácter político, que actúa
soberanamente en un momento fundacional para formular el texto constitucional y
el denominado poder de reforma que, siendo secundario o derivado, corresponde
ya a una competencia jurídica fundada en la propia Constitución que la confiere
y la delimita, con la finalidad de abrirle un cauce jurídicamente regulado a la
posibilidad de modificar el texto constitucional no para subvertirlo, sino para
permitirle su adaptación a nuevas circunstancias, asegurando, por esta vía, la
permanencia del pacto creado por el Constituyente originario y, por lo tanto,
el mantenimiento de su identidad acordada en la etapa fundacional.
El poder de reforma está llamado a
actuar con posterioridad a la adopción de la Constitución y, por tratarse de
una competencia constitucional, su ejercicio está vinculado a la Constitución
que crea la facultad reformadora, pero la somete a sus propios dictados que
emanan del pueblo soberano, en cuanto indiscutible titular del poder
Constituyente originario. El establecimiento de la competencia para reformar la
Constitución significa, en primer lugar, que todas las cláusulas constitucionales
pueden ser objeto de modificación en ejercicio del poder reformatorio o, en
otros términos, que no hay en la Constitución de 1991 cláusulas superiores
sustraídas al poder de reforma.
28. Lo anterior es indicativo de que
la sustitución de la Constitución no equivale a la petrificación de contenidos
superiores que en ordenamientos distintos del colombiano se busca mediante la
técnica de las cláusulas pétreas o de intangibilidad cuyo propósito es,
precisamente, dejar por fuera de la posibilidad de variar el texto ciertos
asuntos expresamente contemplados en la Constitución. En este orden de ideas, a
disposición del poder reformatorio se encuentra toda la Carta, sin que ello
implique que el órgano encargado de la reforma esté dotado de facultades orientadas
a hacer de la Constitución algo totalmente diferente de lo plasmado en el
documento superior por el Constituyente originario[70].
29. La razón de lo precedente radica
en la delimitación del alcance de la competencia que, como se ha expuesto en
abundante jurisprudencia, ha sido conferida para reformar, actuación que
ciertamente comporta la introducción de modificaciones, aunque operadas dentro
de los márgenes que sustentan la identidad de la obra del Constituyente
originario, pues si los mencionados márgenes son traspasados y se produce una
desfiguración que impida reconocer en la pretendida reforma la Constitución, se
habrá dado lugar a una sustitución para la cual el órgano reformador carece de
competencia.
Es el desbordamiento en el ejercicio
de la facultad concedida para la reforma de la Constitución lo que constituye
el vicio de competencia que no es vicio sustancial, puesto que la activación
del poder derivado necesariamente comporta la variación de los textos
superiores sometidos a la reforma, de donde se desprende que el texto reformado
y el surgido de la reforma materialmente divergen, por lo cual un control de
fondo basado en la simple comparación de los textos tornaría imposible la
posibilidad de reformar la Constitución, pues siempre habrá diferencia entre la
reforma y el texto superior que es objeto de ella[71].
30. Por lo mismo, la normal
divergencia entre el texto anterior a la reforma y el posterior que recoge los
cambios no constituye sustitución de la Carta, pues la sustitución requiere de
la existencia de una modificación que sobrepase el ámbito de la reforma y
transforme radicalmente el documento superior o alguno de sus ejes definitorios
en otro opuesto al aportado por el pueblo soberano en ejercicio de su poder
constituyente originario.
31. El descubrimiento de una
sustitución de la Constitución es cuestión mucho más compleja que el simple e
improcedente cotejo material entre textos anteriores y posteriores a la
reforma, lo que ha conducido a hacer de la teoría de la sustitución un instrumento
de control en progresiva elaboración y a partir de los casos que lleguen al
conocimiento de esta Corte, ya que resulta apresurado cerrar la discusión e
intentar la enumeración definitiva y excluyente de los casos en que una
sustitución podría producirse.
En concordancia con lo anterior, las
situaciones concretas que la Corte ha examinado ya han dejado un importante
acervo que permite analizar los nuevos casos con fundamento en decantados
elementos suficientemente afianzados en la jurisprudencia y entre los que se
encuentra la adopción de una metodología destinada a determinar cuándo se ha
producido una sustitución de la Constitución y cuándo el resultado del
ejercicio del poder reformador se mantiene dentro de los límites de la reforma
y no da lugar a la variación integralmente opuesta a los dictados del
Constituyente originario.
c.      El
juicio de sustitución
32. Bajo la denominación de “juicio
de sustitución” se ha conocido la metodología elaborada para discernir si
en un evento específico se ha producido una reforma o se ha operado una
sustitución de la Carta, y la formulación del mencionado juicio parte de
estimar que el parámetro de control de los actos reformatorios de la
Constitución está conformado por las disposiciones superiores establecidas en el
título XIII de la Carta, pero también por aquellas que concretan las
previsiones superiores y que, por ejemplo, están contempladas en la Ley 5ª de
1991 y todo esto “en la medida en que tales disposiciones establezcan
condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática
de las cámaras legislativas”[72].
Así las cosas, el juicio de
sustitución permite determinar si se han violado o no las disposiciones que
fijan los límites que condicionan la actuación de los titulares de la competencia
para reformar la Constitución y, a su vez, la realización del mencionado juicio
se impone como mecanismo orientado a evitar los riesgos asociados al
subjetivismo que puede ser estimulado por la falta de referentes claros para
juzgar el alcance de una reforma y precisar confiablemente si se ha generado
una sustitución.
33. Tres son las etapas que conforman
el juicio de sustitución. En primer lugar, se debe proceder a la construcción
de una premisa mayor compuesta por “los aspectos definitorios de la identidad
de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio”[73],
paso al que sigue la consideración del acto reformatorio acusado de sustituir
la Carta a fin de fijar cuál es su alcance, no en abstracto, sino en relación
con los elementos que, de conformidad con la construcción de la respectiva
premisa mayor, identifican la Constitución o el eje definitorio que se estima
sustituido, para que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor
y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones
necesarias para comprobar si se ha incurrido en un vicio de competencia o no,
es decir, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustitución, caso en
el cual ha de quedar claramente establecido que el documento constitucional, o
alguno de sus elementos definitorios, ha sido completamente reemplazado por
otro diferente y opuesto[74].
34. La fijación de la premisa mayor
exige precisar cuál es el eje definitorio posiblemente desvirtuado por el acto
reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en la estructura
constitucional y caracterizarlo como auténtico eje definitorio de una identidad
configuradora de la Carta, de tal manera que se evite incurrir en la
petrificación de contenidos superiores sustrayéndolos del ámbito concerniente
al poder de reforma y, además, convertir el juicio de sustitución en un control
material que, con base en la normal discrepancia entre el texto reformado y el
surgido de la modificación, diera por establecida la sustitución, porque ello,
igualmente, propiciaría la práctica desaparición del ejercicio de la
competencia reformadora en espacios que no le están vedados a la reforma,
siempre y cuando mantenga su condición de tal.
En atención a lo anterior, la
enunciación clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocación de una
sola disposición o artículo aislado, sino que debe servirse de “múltiples
referentes normativos”[75]
para proyectar la especificidad o el impacto de la premisa mayor en la
Constitución y, con base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto
reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su comparación con
los elementos que conforman el eje definidor previamente identificado.
35. Desde luego es la Corte
Constitucional la llamada a adelantar el juicio de sustitución, pero, en
situaciones como la que ahora se analiza, para emprender su realización debe
contar con la demanda ciudadana de la cual se reclama, en razón de la
importancia del tema, una argumentación que provea puntos de apoyo al control
constitucional que le corresponde adelantar a esta Corporación.
No significa lo anterior que la
argumentación vertida en la demanda deba ser exhaustiva y absolutamente
concluyente, pues, aunque es cierto que lo relativo a la sustitución de la
Carta es de innegable relevancia, también lo es que, en virtud de su carácter
público, la acción de inconstitucionalidad está al alcance de cualquier
ciudadano y que, por lo mismo, se restringiría el derecho a presentarla si a su
titular se le rodeara de exigencias difíciles constitutivas de alguna especial
técnica que pusiera esta opción lejos del dominio del ciudadano común e
implícitamente la reservara para los dotados de pericia jurídica. El balance
entre la importancia del tema y el derecho del ciudadano exige de la Corte una
actuación ponderada que simultáneamente permita hacer uso del derecho ciudadano
a demandar y preservar la seriedad que las materias relacionadas con la reforma
constitucional siempre ha tenido.
(i)
Los argumentos de la demanda
36. Ya se ha señalado que la demanda
presentada por el ciudadano Montealegre Lynett cumple con los requisitos
indispensables para activar el control destinado a establecer si se ha
producido o no una sustitución de la Carta y, por lo tanto, a la Corte le
corresponde emprender el examen de conformidad con el juicio que en su
jurisprudencia ha decantado e iniciar, como lo indica la metodología
pertinente, con la fijación de la premisa mayor.
37. En la demanda que ahora ocupa a
la Corporación, se ha planteado un cargo apto y, conforme fue expuesto, esa
acusación se refiere a la posible sustitución de la Carta debida a la creación
de la Comisión de Aforados y a la eliminación del antejuicio político para el
juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, en cuyo caso, según el actor,
habrían sido sustituidos dos pilares fundamentales de la Constitución, a saber:
el principio de Estado de Derecho y el sistema de frenos y contrapesos.
37.1. Tratándose de la creación de la
Comisión de Aforados, el demandante dirige su acusación contra algunos apartes
de los artículos 2º y 9º y también contra los artículos 7º y 8º del Acto
Legislativo No. 02 de 2015, “Por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”,
mientras que, en cuanto hace a la eliminación del antejuicio político para el
juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, la acusación está dirigida
contra los artículos 5º, 7º y 8º del mismo acto reformatorio.
El artículo 2º del Acto Legislativo
No. 02 de 2015 reforma el artículo 126 de la Constitución y, en su parte final,
establece una lista de cargos antecedida por un inciso en el que se indica que
quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos de esa lista no podrá ser
reelegido para el mismo, tampoco nominado para otro de estos cargos, ni elegido
a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el
ejercicio de sus funciones. Entre los cargos señalados en la lista se encuentra
el de Miembro de la Comisión de Aforados, mención que es, precisamente, el
objeto de la demanda en contra del artículo 2º de la denominada reforma de
equilibrio de poderes.
Por su parte, el artículo 9º del Acto
Legislativo No. 02 de 2015 reformó el artículo 197 de la Constitución y también
contiene una lista de cargos, en este caso para señalar que no podrá ser
elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien un año antes de la
elección haya tenido la investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de
los cargos enlistados, entre los que, otra vez, aparece el de Miembro de la
Comisión de Aforados, mención cuya separación del ordenamiento se pide bajo la
acusación de sustituir la Constitución.
El artículo 178 de la Carta establece
las atribuciones de la Cámara de Representantes y su numeral 3º fue reformado
por el artículo 7º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 que le asigna la función
de “Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Investigación
y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas
constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a
los Miembros de la Comisión de Aforados”. En concordancia con esta
competencia se encuentra la asignada al Senado de la República en el artículo
174 de la Carta, que fue variada por el también demandado artículo 5º de la
reforma de equilibrio de poderes en los siguientes términos: “Corresponde al
Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes
contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los
Miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de
sus cargos. En este caso será competente para conocer los hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos”.
El artículo 8º del Acto Legislativo
No. 02 de 2015, demandado bajo la acusación de sustituir la Carta, adiciona a
la Constitución Política el artículo 178-A, de acuerdo con cuyas voces, “Los
Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el Fiscal
General de la Nación serán responsables por cualquier infracción a la ley
disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus funciones o con ocasión
de estas”, enunciado al que más adelante se añade que “una Comisión de
Aforados será competente para investigar y acusar, conforme a la ley y los
principios del debido proceso, a los funcionarios señalados en el inciso
anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, caso en el
cual “será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de los mismos”.
La disposición censurada preceptúa
que “Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad
por mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando
hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes”,
sin que se pueda imponer pena diferente a la suspensión o a la destitución del
empleo, pudiendo ser apelada la decisión de la Cámara de Representantes ante el
Senado de la República, cuya decisión no podrá ser objeto de recurso o acción.
Tratándose de delitos, el precepto
acusado señala que la Comisión de Aforados “presentará la acusación a la
Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelante el juzgamiento” y que,
cuando el juicio se adelante contra Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, “los conjueces serán elegidos por el Consejo de Estado”.
Por lo demás, el artículo 8º de la
reforma de equilibrio de poderes se ocupa de fijar algunas pautas sobre la presentación
de la acusación y procedimientos a seguir, conformación y elección de la
Comisión de Aforados, calidades que deben reunir sus miembros, régimen de
incompatibilidades e inhabilidades, procedimientos para determinar la
responsabilidad fiscal y solicitudes de suspensión de Magistrados de las Altas
Cortes presentadas a la Comisión de Aforados por las Salas Plenas de la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
El artículo demandado está acompañado
de un parágrafo transitorio que mantiene por un año, contado a partir de la
entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, la competencia de la
Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes “para
investigar los hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la
Comisión de Aforados, que se le imputen a los aforados citados en este artículo
y a los Magistrados del Consejo Superior de la Magistratura”, confiriéndole
a la Cámara de Representantes competencia para adoptar las decisiones
administrativas necesarias para que, en ese lapso, los representantes
investigadores puedan dictar resolución inhibitoria, remitir la investigación a
la autoridad competente cuando sea del caso, ordenar la apertura de la
investigación, presentar la acusación ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes y remitir a la Comisión de Aforados las restantes
investigaciones, en el estado en que se encuentren e incluidas las adelantadas
contra los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
37.2. Conforme se observa, las
disposiciones demandas reforman algunos artículos de la Constitución cuyo
contenido contribuye a perfilar el ámbito en el cual se desenvuelve la
acusación por sustitución de la Carta. Así, en su redacción anterior al Acto
Legislativo No. 02 de 2015, el artículo 178-4 superior le confería a la Cámara
de Representantes la atribución especial consistente en “Acusar ante el
Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o
a quien haga sus veces, a los Magistrados de la Corte Constitucional, a los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura, a los Magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal
General de la Nación”.
A su turno, en su redacción original,
el artículo 174 le atribuía al Senado la competencia “para conocer de las
acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la
República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del
Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque
hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, caso éste último en que
conocía “por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.
37.3. Nótese que, de conformidad con
la reforma de equilibrio de poderes, la atribución conferida a la Cámara de
Representantes para acusar ante el Senado quedó limitada al Presidente de la
República o a quien haga sus veces y a los miembros de la Comisión de Aforados,
“previa solicitud de la Comisión de Investigación y Acusación”, cambio
que armoniza con el introducido en el artículo 174 por el Acto Legislativo No.
02 de 2015, que le otorga al Senado atribución para “conocer de las
acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la
República o quien haga sus veces y contra los miembros de la Comisión de
Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”.
Lo primero que se destaca es la
conservación de la mención que en los textos previos se hacía al Presidente de
la República o a quien hiciera sus veces y la evidente desaparición, en los dos
artículos, de la mención anterior a los Magistrados de las Altas Cortes y al
Fiscal General de la Nación que, antes del Acto Legislativo No. 02 de 2015,
compartían con el Presidente de la República, y con quien hiciera sus veces, la
posibilidad de que, en ejercicio de competencias constitucionalmente
conferidas, pudieran ser acusados por la Cámara de Representantes ante el
Senado de la República, encargado de conocer esas acusaciones y, en su caso, de
adelantar el correspondiente juicio.
Así las cosas, después de la reforma
de equilibrio de poderes, la acusación y el juicio siguen unas reglas cuando el
acusado es el Presidente de la República o quien haga sus veces, por cuanto se
han creado reglas distintas respecto de los Magistrados de las Altas Cortes y
del Fiscal General de la Nación. Esto explica la adición del artículo 178-A por
la reforma de equilibrio de poderes, disposición que establece, en los términos
previamente resumidos, lo atinente a la responsabilidad de los Magistrados de
la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado
y del Fiscal General de la Nación por infracciones a la ley disciplinaria o
penal, confiando la investigación y la acusación ante la Cámara de
Representantes a la Comisión de Aforados, nuevo organismo cuya elección y
composición es tratada en el precepto adicionado, junto con otros detalles
referentes a su actuación.
37.4. La creación de la Comisión de
Aforados explica que se le mencione en la nueva redacción de los artículos 178
y 174, en la medida en que a la Cámara de Representantes se le asigna la
función de acusar ante el Senado, fuera del Presidente de la República o de
quien haga sus veces, a los Miembros de la Comisión de Aforados, mientras que
al Senado se le atribuye la función de conocer de la acusación también cuando
se presente en contra de los Miembros de la referida Comisión, adicionalmente
mencionada en los artículos 126 y 197 de la Constitución, modificados, en su
orden, por los artículos 2º y 9º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 también
demandados, aunque parcialmente, porque incorporan a la Carta la mención del
nuevo organismo.
37.5 Para demostrar la sustitución de
la Carta por la creación de la Comisión de Aforados y la eliminación del
antejuicio político para el juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes
y del Fiscal General de la Nación, el demandante esgrime argumentos dirigidos a
cuestionar la introducción en el ordenamiento superior de la mencionada
Comisión.
Así, señala que de conformidad con la
regulación que de ella hace el Acto Legislativo No. 02 de 2015, la Comisión de
Aforados “no está adscrita a ninguna rama del poder público y, por lo tanto,
no es una autoridad judicial”, lo que, tratándose de la investigación y la
acusación de los Magistrados de las Cortes y del Fiscal General, tiene especial
gravedad, ya que el cumplimiento de una función de esta índole necesariamente
implica la afectación de los derechos fundamentales correspondientes a los
investigados y en un Estado de Derecho “la afectación media e intensa de
derechos constitucionales tiene reserva judicial”, condición de la que
carece la Comisión que no hace parte de la rama judicial y, sin embargo, debe
incidir “en derechos fundamentales de las personas”.
El actor anota que esta función de
control confiada por la reforma de equilibrio de poderes a la Comisión de Aforados
recae sobre los Magistrados de las Altas Cortes y sobre el Fiscal General de la
Nación quienes, por expresa disposición superior, forman parte de la Rama
Judicial del Poder Público que, según el esquema de los controles
constitucionales diseñado por el Constituyente Primario en 1991, no puede ser
controlada sino por otra rama del poder público y, en particular, por el
Congreso de la República, órgano directamente elegido por el pueblo y en cuyo
seno se acoge la más amplia representación de diversos sectores y tendencias,
como corresponde al pluralismo propio de las democracias contemporáneas.
Observa el libelista que en la
materia objeto de la reforma, del diseño original el Acto Legislativo No. 02 de
2015 conservó para la Cámara de Representantes la competencia de investigar y
acusar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y para el Senado
la función de conocer de esa acusación, lo que, en su criterio, genera un
desequilibrio desfavorable a la Rama Judicial, desequilibrio que resulta mayor
si se tiene en cuenta que la reforma de equilibrio de poderes prevé que la
acusación y su conocimiento, respectivamente corresponden a la Cámara de
Representantes y al Senado de la República también en el caso de los Miembros
de la Comisión de Aforados, quienes, sin ser parte de la Rama Judicial, acceden
a un control del que inexplicablemente se priva a los Magistrados de las Altas
Cortes y al Fiscal General de la Nación, miembros, por excelencia, de la Rama
Judicial.
El demandante añade que para actuar
en contra de los mentados miembros de la Rama Judicial, la Comisión de Aforados
carece de la legitimidad democrática, solo asegurada por la especial
composición y origen del Congreso de la República, órgano este último que, al
investigar y juzgar a los Miembros de la Comisión, se convierte en juez y
parte, dado que el artículo 178-A, adicionado por el Acto Legislativo No. 02 de
2015, establece que “La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos
por el Congreso en Pleno para periodos personales de ocho años”.
El ciudadano Montealegre Lynett
explica que la reforma constitucional le otorga al Congreso de la República “las
funciones de nominar y disciplinar a los miembros de la Comisión de Aforados”,
duplicidad que afecta la imparcialidad, pues “esta neutralidad desaparece si
el órgano que escoge a los Comisionados es el mismo que los investiga, acusa y
juzga”, sin que sea posible “predicar la neutralidad de un juzgador que tiene
una relación tan estrecha con el que pretende juzgar”.
Consecuencia de lo expuesto es, según
la demanda, una concentración de poder que beneficia a una de las ramas, en
detrimento de alguna otra. En efecto, la falta de legitimidad democrática de la
Comisión de Aforados “configura un desbarajuste” institucional, porque, fuera
de reservar para el Presidente de la República o quien haga sus veces y para
los Comisionados la posibilidad de que puedan ser disciplinados por uno de los
poderes públicos, concentra excesivamente el poder en el Congreso de la
República, dado que la de Aforados “es una comisión creada y nombrada por el
legislativo para disciplinar a los funcionarios que pertenecen a la rama
judicial”.
La censura afirma que lo anterior “afecta
las funciones propias del poder judicial”, en la medida en que miembros suyos
“en el ejercicio de sus funciones podrían ser investigados y acusados por
una comisión nombrada por el legislativo”, procedimiento por obra del cual
“la rama judicial pierde su autonomía y podría ser intimidada por la función
disciplinaria entregada por el Constituyente a la Comisión de Aforados”.
Además, el actor sostiene que la
Comisión de Aforados, encargada de tan importantes funciones, “no está
sujeta a ningún control ni legal ni constitucional diferente al de su propio
nominador”, situación que la pondría en condiciones de “interferir de
manera grave” en el funcionamiento del poder judicial, en razón de las
facultades que le fueron asignadas y de la falta de control.
De lo indicado, el demandante
concluye que la reforma de equilibrio de poderes al crear la Comisión de
Aforados, asignarle funciones y establecer su control, introdujo “un
desbalance en la distribución del poder público en favor de la rama legislativa
y en detrimento de la autonomía de la rama judicial”. De acuerdo con la
demanda, ese desequilibrio se torna patente en (i) la privación a los
Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación de la
posibilidad de ser disciplinados por el órgano legislativo, (ii) en el
sometimiento de estos funcionarios a una Comisión no perteneciente a ninguna de
las ramas del poder público y, por ende, carente de índole judicial y, (iii) en
el impacto que esta nueva configuración tiene en el desarrollo de las funciones
inherentes a la Rama Judicial del Poder Público.
(ii)
La demanda y los principios de separación de poderes e
independencia y autonomía judicial como premisa mayor del juicio de sustitución
38. Las conclusiones que anteceden
permiten ubicar el foco de la discusión en el principio de separación de
poderes y en el principio de independencia y autonomía judicial, alrededor de
los cuales gravitan las argumentaciones plasmadas en la demanda, tales como las
atinentes al desconocimiento del Estado de Derecho, del sistema de frenos y
contrapesos o a la afectación del derecho al debido proceso.
Los principios de separación de
poderes y de autonomía e independencia judicial articulan debidamente los distintos
componentes del alegato presentado por el demandante, ya que la concentración
de facultades en el órgano legislativo y el predicado detrimento para la Rama
Judicial no son, en la demanda, cosa distinta a un desequilibrio de poderes de
fácil adscripción en el principio de separación que sería el sustituido,
desequilibrio que, además, el libelista proyecta hacia el principio de
autonomía e independencia judicial, también sustituido, según su criterio.
39. Separación de poderes e
independencia y autonomía judicial son, entonces, los ejes definitorios de la
Constitución, que conforman la premisa mayor del juicio de sustitución que en
esta oportunidad debe llevarse a cabo, siendo del caso poner de manifiesto que
no se trata de dos ejes independientes sino interconectados, porque, conforme
lo ha explicado la Corte, “la independencia judicial es manifestación del
principio de separación de poderes, pero también un presupuesto de la función
jurisdiccional y del derecho al debido proceso, y en virtud de esta última
particularidad, la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no
necesariamente replicables en las demás funciones estatales”[76].
40. Entra la Corte, pues, a analizar,
en primer término, el principio de separación de poderes en cuanto eje
transversal del ordenamiento constitucional adoptado por el Constituyente
originario en 1991 y se ocupará luego del principio de autonomía e
independencia judicial que, hallándose vinculado al de separación, comparte con
él el carácter transversal que permite identificar varias manifestaciones suyas
en el texto superior.
(iii)
El principio de separación de poderes
41. En asuntos como el ahora abordado
ya es usual la cita del célebre artículo 16 de la Declaración Francesa de
Derechos, de acuerdo con cuyas voces “Una sociedad en la que no esté
asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes,
carece de Constitución”. De manera inescindible se han juntado desde
entonces los dos elementos que conforman este enunciado para integrar un
contenido mínimo que debería tener toda Constitución, debiéndose destacar que
la separación de poderes y la carta de derechos no son elementos aislados, sino
que, por el contrario, mantienen una estrecha relación, pues la separación
sirve a la eficacia y protección de los derechos, como se alcanzará a percibir
más adelante en estas consideraciones.
42. De la misma manera como en el
campo de los derechos se han experimentado transformaciones, a lo largo del
tiempo el principio de separación de poderes ha tenido variaciones reflejadas
en sucesivas previsiones superiores que, con todo y ello, lo han mantenido como
uno de los elementos basilares de los contenidos superiores del ordenamiento
recogidos en el documento constitucional, sin que haya variado en lo esencial
la finalidad que preside su establecimiento, cual es la limitación del poder y
el control de su ejercicio por el poder mismo.
43. Esta tradición también ha sido
expresada en la Constitución colombiana de 1991 que, en el primer inciso de su
artículo 113, señala que son “Ramas del Poder Público, la legislativa, la
ejecutiva y la judicial”. Una buena parte de las aproximaciones teóricas al
principio de separación de poderes hace énfasis en las funciones básicas
asignadas a cada una de las ramas, caracterizándolas con fundamento en las
tareas que respectivamente cumplen, de conformidad con el reparto que elabora
el Constituyente originario, justamente para evitar la concentración de todas
las funciones estatales en una sola instancia que, a causa de ser única,
terminara ejerciendo el poder estatal arbitrariamente y sin alternativas de
control.
Desde la perspectiva que se acaba de
enunciar, reiteradamente se ha sostenido que el Estado de Derecho no es cosa
distinta a un reparto de competencias que, para posibilitar el cumplimiento de
las distintas funciones estatales, se hace entre diferentes instancias. Sin
perjuicio de la indudable importancia de las funciones estatales, puestas en
primer plano por numerosos autores, no se puede perder de vista que las
funciones básicas consistentes en legislar, ejecutar y juzgar se traducen en
competencias y que, a su turno, las competencias son asignadas a variados
órganos.
44. Dentro de la estructura generada
para conferirle efectividad al principio de separación de poderes, al lado de
las funciones básicas que le confieren identidad a cada una de las ramas del
poder público, se encuentran los órganos encargados de cumplir las competencias
orientadas a concretar tales funciones en la actividad estatal, de modo que la
separación de poderes tiene, además, una relevante dimensión orgánica, uno de
cuyos rasgos definitorios es la pluralidad que busca combatir la concentración
del poder y el monopolio incontrolado de su ejercicio.
El citado artículo 113 de la
Constitución, en el segundo de sus incisos, da a entender, con toda nitidez,
que las ramas del poder público están integradas por órganos que, conforme se
desprende de su inciso tercero, tienen “funciones separadas”, aunque “colaboran
armónicamente para la realización de sus fines”. Esta previsión mantiene la
alineación del constitucionalismo colombiano con las tendencias contemporáneas
del derecho público que, tratándose del contenido de las constituciones,
postulan no solo la inclusión de la separación de poderes, sino también la
introducción en los textos superiores de los órganos que el Constituyente
primario estima esenciales para determinar el perfil de la estructura del poder
público acogida en cada Constitución.
(iv)
Los órganos constitucionales
45. La recurrente presencia en las
constituciones de los órganos considerados principales no ha pasado inadvertida
para distintos enfoques doctrinales que han intentado construir la llamada
teoría del órgano constitucional, objeto de debates y discusiones entre los
autores de la misma o de distinta época acerca del acierto o del desacierto de
las diversas formulaciones con las que se ha intentado contribuir a su
construcción. Desde luego, el control constitucional que desarrolla esta Corte
no es la sede adecuada para recrear las diversas teorías, ni para tomar partido
por alguna de ellas o pretender solucionar con carácter definitivo las
controversias que han alentado el debate académico, pero los argumentos que se
han esgrimido son de innegable importancia para entender la incorporación en
los textos constitucionales de algunos órganos tenidos, por esta y por otras
circunstancias, como los más relevantes del ordenamiento.
46. Los elementos teóricos que puedan
prestar utilidad para comprender el significado y el alcance de la
incorporación en la Carta de algunos importantes órganos, ciertamente están
mediatizados por el derecho positivo que, precisamente, opera la mencionada
incorporación en el texto superior del ordenamiento. El texto constituye la
base de cualquier interpretación, pero la actividad hermenéutica, si bien está
condicionada por los datos positivos, no puede prescindir de las aportaciones
teóricas forjadas por los doctrinantes.
47. Para efectos de fijar la premisa
mayor del juicio de sustitución que en esta oportunidad adelanta la Corte,
conviene recordar que ya se ha hecho referencia a la mención que de los órganos
integrados en las ramas del poder público contiene el artículo 113 superior,
dato inicial que, sin avanzar todavía hacia las diferentes manifestaciones que
esa incorporación tiene en la Carta de 1991, permite explorar algunas
explicaciones relativas a la evidente presencia de ciertos órganos relevantes
en la regulación constitucional.
47.1. Así, en su Teoría General
del Estado, Georg Jellinek apuntó que el Estado como “asociación
organizada” requiere “la existencia de órganos”, pues el Estado sin
ellos es “una representación” que no puede “llegar a existir”,
por lo cual “el Estado moderno requiere de una pluralidad de órganos”
correspondiéndole a “la ciencia” la labor de “ordenarlos y reducirlos
a tipos fijos”. A continuación, Jellinek se refirió a los que él llamó “órganos
inmediatos”, necesarios en “todo Estado” y “cuya existencia es lo
que determina la forma de las asociaciones”, siendo inmediatos, “porque
su carácter de órganos es una consecuencia inmediata de la constitución de la
asociación”, lo que significa que “de cualquier suerte que se
establezcan estas asociaciones, estos órganos no están obligados, en virtud de
su cualidad de tal, hacia nadie, sino solo y de un modo inmediato con respecto
al Estado mismo”[77].
47.2. En época más reciente, el
profesor García Pelayo expuso que conceptos como los de órgano constitucional “responden
a la necesidad inherente a cualquier organización de cierta amplitud y
complejidad -y por lo tanto al Estado- de jerarquizar sus unidades y
subunidades de decisión y acción, es decir, sus órganos”, habiendo
destacado que el concepto de órgano constitucional “es lógicamente coherente
con la idea de Estado constitucional de derecho de nuestro tiempo, con la idea
de que los órganos fundamentales del Estado no pueden ser otros que aquellos
que reciben directamente de la Constitución su status y competencias esenciales
a través de cuyo ejercicio se actualiza el orden jurídico fundamental
proyectado por la misma Constitución”[78].
De acuerdo con el maestro español, “una
primera característica de los órganos constitucionales consiste en que son
establecidos y configurados directamente por la Constitución, con lo que quiere
decirse que ésta no se limita a su simple mención ni a la mera enumeración de
sus funciones o de alguna competencia aislada, como puede ser el caso de los
órganos o instituciones ‘constitucionalmente relevantes’, sino que determina su
composición, los órganos y métodos de designación de sus miembros, su status
institucional y su sistema de competencias, o, lo que es lo mismo, reciben ipso
iure de la Constitución todos los atributos fundamentales de su condición y
posición de órganos”[79].
48. Conforme se anotó, a causa de su
origen doctrinal, el concepto de órgano constitucional es objeto de intensas
disputas, lo que no impide que de sus diversas formulaciones sea posible
extraer consecuencias prácticas dotadas de mayor seguridad cuando la cuestión
no es analizada en abstracto, sino desde la perspectiva de una organización
política específica, caso en el cual el derecho positivo aporta los elementos
primordiales para identificar cuáles son los órganos principales de un concreto
Estado que ha sido organizado jurídicamente.
48.1. En este sentido resulta de
singular pertinencia el ya citado criterio del profesor García Pelayo, quien
resalta como condición primera de estos órganos su establecimiento y
configuración por la Constitución misma, característica que se liga a otras
surgidas del papel que la Norma Suprema desempeña en el ordenamiento jurídico.
De este modo, a los órganos cuya regulación constitucional cumple las
exigencias consistentes en ser establecidos y configurados por la Carta
adquieren una relevante posición institucional que se traduce en la
esencialidad de tales órganos para la estructura estatal que el Constituyente
originario concibe y plasma en el documento superior[80].
48.2. Como quiera que la Constitución
es norma de Derecho, el estatuto superior de los órganos constitucionales es un
estatuto eminentemente jurídico, por obra del cual, fuera de la anotada
esencialidad, su privilegiada posición institucional implica que, por derivar
directamente de la Constitución, operan dentro de los límites que ella les
impone, pero sin encontrarse subordinados a otros órganos o ser dependientes de
ellos, lo que entraña la exclusión del concepto de jerarquía en el cumplimiento
de las tareas propias o de las que, por así preverlo la Constitución, deban ser
resultado de la actuación de varios órganos constitucionales.
48.3. Si la posición constitucional
de estos órganos comporta que no estén subordinados entre sí, a este predicado
sigue la independencia en el obrar, pues como lo puso de presente Jellinek “órganos
independientes son aquellos que pueden exteriorizar una voluntad que tiene
fuerza para obligar inmediatamente al Estado y a sus súbditos”, a
diferencia de los órganos dependientes que “carecen de esta fuerza
obligatoria”[81].
48.4. En estrecha relación con la independencia
se encuentra la idea de paridad que también es consecuencia de la posición
institucional de los órganos. De esta característica es indispensable destacar,
una vez más, su connotación jurídica que permite trazar la frontera entre la
importancia surgida del Derecho y la que tiene su origen en la política o en la
percepción común del rol de los órganos constitucionalmente establecidos.
En esta dirección Santi Romano,
precursor de la teoría de los órganos constitucionales, señaló que “la
mencionada paridad jurídica”, no se extiende a la “dignidad formal”
de los órganos, “mayor en general, en la jefatura del Estado”, ni “a
su eficiencia política” o “a la función coordinadora que puede
corresponder más particularmente a algunos entre ellos”, ya que “su
paridad jurídica significa, por tanto, en cambio, que su actividad es siempre
libre, en un ámbito más o menos vasto, sin posibilidad de coerción preventiva o
de modificación o anulación sucesivas, puesto que no están sometidos a relación
alguna de jerarquía”[82].
48.5. Al decir de Biscaretti di
Ruffia, los órganos constitucionales son “llamados también supremos”, por
cuanto “se encuentran en el vértice de la organización estatal y, por esto, no
tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí”[83], sin
que la condición de igualdad jurídica que los caracteriza o su predicada
independencia comporte el aislamiento de cada uno o su actuación absolutamente
desvinculada de sus pares, pues siendo órganos de un mismo poder estatal están
llamados a coordinar sus actividades con miras al cumplimiento de las
finalidades del Estado.
49. La relación entre los órganos
constitucionales es, entonces, un elemento que forma parte de la estructura
elaborada por el Constituyente, porque, conforme lo señala García Pelayo, “un
sistema constitucional está integrado por unos componentes (que en la teoría
del Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto de relaciones
entre ellos”[84],
conjunto de vínculos que incluye la colaboración, pero también, en palabras de
Mazziotti, “la idoneidad para frenar, controlar y equilibrar a los otros
órganos dotados de competencias similares”[85] y ello sin menoscabo de
la independencia y paridad que les atañe en cuanto poseedores del mismo rango
constitucional.
(v)
La Constitución de 1991, los órganos constitucionales y el
principio de separación de poderes
50. La presencia de diversos órganos
como integrantes de la estructura del Estado ha llevado a la Corte
Constitucional a sostener que existe un pluralismo institucional que se refleja
en el ámbito estatal mediante “la atribución del ejercicio de los poderes
públicos a diversas organizaciones estatales que guardan entre sí la debida
correspondencia y armonía”[86],
predicado que aparece directamente conectado con el principio de separación de poderes,
“en cuanto implica una distribución de competencias entre distintos centros
de decisión”, de tal manera que “una diversidad de poderes y de órganos,
con distinta integración y régimen jurídico, son los encargados de desarrollar
las distintas funciones”[87].
El artículo 113 de la Constitución
establece que “son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y
la judicial”, haciendo eco así de la formulación clásica fundada en la
identificación básica de “los roles estatales”, para luego asignar esos
papeles institucionales, “derivados de los fines esenciales de la
organización política”, a “cada una de las ramas y órganos del Estado”[88].
51. Sin embargo, esta Corporación ha
interpretado que “en la medida en que la vida social se ha tornado más compleja,
y en la medida en que el Estado ha debido asumir nuevas tareas para dirigir la
vida social en su nueva dimensión, han surgido otras tareas como la función
electoral y la función de control, y en esta medida han aparecido nuevos
órganos separados de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, como acontece
con el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, el Banco de
la República, el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del
Estado Civil”[89].
Consciente de ello fue el
Constituyente primario y por eso indicó, en el artículo 113 superior, que
además de los órganos que integran las tradicionales ramas del poder público, “existen
otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones
del Estado”, entre los cuales la Constitución expresamente alude al
Ministerio Público y a la Contraloría General de la República que, según el
artículo 117, “son órganos de control”, así como a la organización
electoral, conformada, de acuerdo con el artículo 120 “por el Consejo
Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los
demás organismos que establezca la ley” y, además, al Banco de la República
encargado, por el artículo 371 de la Carta, de “ejercer las funciones de
Banca Central”.
52. Desde el punto de vista de la
mencionada teoría de los órganos constitucionales a partir de una simple
aproximación es imposible determinar si los “otros órganos” que no están
integrados en las tradicionales ramas del poder público tienen esa categoría, pues,
como se ha advertido, con apoyo en la doctrina, la simple mención en la
Constitución no determina un status que viene dado, además, por la
directa configuración constitucional, comprensiva de datos tales como la
composición del respectivo órgano, los métodos de designación de sus miembros,
su posición institucional y su sistema de competencias que son rasgos
definidores de “los atributos fundamentales de su condición”, recibidos ipso
iure de la propia Constitución[90].
53. Pero en esta oportunidad no le
corresponde a esta Corporación entrar a definir si los órganos que el artículo
113 superior califica como autónomos e independientes son susceptibles de
adscripción en la categoría de los órganos constitucionales, pues el problema
que el demandante le ha planteado a la Corte tiene que ver con la circunstancia
de haberle confiado el Acto Legislativo No. 02 de 2015 a una Comisión de
Aforados la investigación y acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y
del Fiscal General de la Nación, tratándose del establecimiento de la
responsabilidad por infracciones a la ley disciplinaria o penal, a lo que se
suma la eliminación del antejuicio político.
La no pertenencia de la Comisión de
Aforados a la Rama Judicial, el traslado a este organismo de competencias que
el Constituyente originario había confiado al Congreso de la República o el
alegado desequilibrio producido por la regulación de la mentada Comisión y del
juzgamiento de sus miembros que, en sentir del actor, genera una concentración
de competencias en el Legislativo y en detrimento de la Rama Judicial y de su
autonomía e independencia, son argumentos axiales de la demanda que ubican la
discusión en los dominios del principio de separación de poderes, de
conformidad con su formulación tradicional que comprende, exclusivamente, las
tres ramas clásicas, cuyas relaciones y controles recíprocos se encuentran en
la raíz de la sustitución de la Carta operada, según el libelista, por la
reforma de equilibrio de poderes.
(vi)
Las tres ramas clásicas del poder público y la teoría de
los órganos constitucionales
54. Conforme ha sido formulada, la
teoría de los órganos constitucionales adquiere mayores probabilidades y
certeza respecto de los pertenecientes a las tres ramas del poder público,
tradicionalmente encargadas de las funciones de legislar, ejecutar y juzgar.
Estas funciones básicas que le confieren su identidad esencial a cada uno de
los tres poderes y a los órganos incardinados en ellos, presiden el
planteamiento de Mazziotti, para quien los órganos merecedores del calificativo
de constitucionales ejercen en grado supremo “un conjunto de funciones
públicas” que, de acuerdo con el comentario del Profesor Gómez Montoro, los
ubican como “sucesores del príncipe absoluto”, puesto que “poseen en
su conjunto la titularidad de aquella potestad de gobierno, superior a
cualquier otra, que antes se concentraba en la persona del Monarca”[91].
Sin pretender armonizar teorías, sino
solo con la intención de medir la importancia constitucional de algunos órganos
y de alumbrar con elementos teóricos la comprensión necesaria para la fijación
de la premisa mayor del juicio de sustitución que ahora lleva a cabo la Corte,
es importante destacar que para Mazziotti “cualquier noción de órgano
constitucional que no incluya al Jefe del Estado, al Gobierno y a las Asambleas
legislativas no será válida”[92],
mientras que Chelli, con base en una argumentación diferente, destaca la
cualidad de “aquellos órganos que en el ejercicio de sus principales
competencias, se mueven y operan preferentemente aunque no exclusivamente, en
el interior de una esfera o de un sector del ordenamiento calificable como
constitucional”, encargándose de actividades “caracterizadas por el
hecho de situarse en una posición que no es inferior a la que resulta del poder
inmediatamente sometido a la constitución formal”, de donde deduce que no
todos los órganos situados en el vértice de los distintos poderes son
constitucionales, sino solo aquellos que, en razón de ejercer una función de
dirección política, traducen “los fines políticos en formulaciones jurídicas”,
como acontece con el parlamento o el Gobierno, en cuanto órganos de carácter
representativo, y con los órganos que ejercen competencias conectadas con la
función de dirección política, para garantizar que esta se cumpla dentro de los
límites impuestos por la norma fundamental, como serían el Jefe del Estado y la
Corte Constitucional[93].
55. Reparando en las previsiones
contenidas en la Constitución de 1991 y relacionadas con los órganos que hacen
parte de las ramas del poder público, la Corte observa que el artículo 114 de
la codificación superior le atribuye al Congreso de la República las funciones
de “reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político
sobre el Gobierno y la Administración”, al paso que el artículo 115 señala
que “El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y
suprema autoridad administrativa” y el artículo 116 indica que “La Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior
de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces
administran justicia”, lo que también hace “la Justicia Penal Militar”.
55.1. Al ocuparse de la Rama
Legislativa, la Constitución fija el período de los senadores y representantes
en el artículo 132, establece las facultades de cada una de las cámaras en el
artículo 135, dedica el artículo 136 a enumerar las prohibiciones al Congreso y
a cada una de sus cámaras y prevé lo concerniente a la reunión y funcionamiento
del órgano legislativo en los artículos 138 a 149, mientras que a partir del
artículo 150, que reitera el cometido asignado al Congreso de “hacer la
leyes”, se ocupa de esta especial fuente del derecho, en una regulación que
va hasta el artículo 170. A continuación, la Carta dedica sendos capítulos al
Senado y a la Cámara de Representantes, así como al régimen de los
congresistas.
55.2. En cuanto hace a la Rama
Ejecutiva, a ella se refiere la Constitución en un título que inicia con la
regulación de la institución presidencial ocupándose, en primer término, del
Presidente de la República, quien, según el artículo 188, “simboliza la
unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes,
se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”,
en tanto que el artículo 189 contempla un amplísimo listado de las funciones
que se le atribuyen “como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa”. El artículo 190 superior alude a su elección y
período, el 191 fija las condiciones para ser Presidente, el 192 regula su
posesión, el 193 se refiere a las licencias, el 194 a sus faltas absolutas y
temporales y el artículo 198 se ocupa de su responsabilidad por violación de la
Constitución o las leyes.
55.3. En el título correspondiente a
la Rama Judicial, los artículos 234 y 235 establecen lo relativo a la Corte
Suprema de Justicia “como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”,
señalando, además, la forma de su composición y división y sus atribuciones. Por
su parte, los artículos 236 y 237 se refieren al Consejo de Estado e igualmente
a su composición, división en salas y secciones y a sus atribuciones.
Adicionalmente, desde el artículo 239 y hasta el 245, la Constitución regula la
Corte Constitucional haciendo referencia al número de sus miembros, a su
elección, a las funciones del Tribunal, a los procesos que se adelanten ante
ella y a los efectos de sus fallos.
También dedica la Constitución un
capítulo a la Fiscalía General de la Nación, conformado por los artículos 249 a
251, en los cuales se establece su composición, la elección y período del
Fiscal General de la Nación, sus funciones especiales y las que se le
disciernen a la institución como tal. Se cierra la regulación de la Rama
Judicial con el señalamiento de la composición del Consejo Superior de la
Judicatura, de las calidades de sus Miembros y de sus funciones, en los
artículos 254, 255, 256 y 257 de la Carta.
56. Descontando los datos adicionales
que la Constitución trae respecto de cada uno de los órganos mencionados, los
incluidos en los párrafos precedentes son suficientes para concluir que el
Congreso de la República, el Presidente de la República, la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación son órganos
constitucionales en el sentido en que los configura la doctrina atrás reseñada,
por cuanto han sido establecidos por la misma Constitución que directamente
determina los más relevantes aspectos de su estatuto jurídico, al proveer sobre
su conformación, sus miembros o las competencias principales que a ellos
atañen.
Al importante status que les
otorga su incorporación en la Constitución por el Constituyente originario, se
añade su especial posición en el vértice de la estructura estatal y, desde
luego, el catálogo de sus competencias que concretan en el campo confiado a
cada uno alguna de las funciones básicas que le confieren identidad a las tres
ramas del poder público, es decir, legislar, ejecutar o juzgar, de conformidad
con el principio de separación de poderes que, como eje fundamental, impregna
el texto constitucional y, principalmente, su parte orgánica.
(vii)
El principio de separación de poderes, los órganos
constitucionales y su colaboración armónica
57. Sin embargo, procede tener en
cuenta que, sin desmedro alguno para la consideración como órganos
constitucionales de los arriba referidos, la Constitución no ha dotado al
principio de separación de poderes de un carácter rígido o absoluto, lo que
tiene incidencia en el cumplimiento de las tradicionales funciones de legislar,
ejecutar y juzgar. Ciertamente el artículo 121 de la Carta prescribe que “ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley”, pero este predicado no se opone a la conjugación
del principio de separación de poderes “con un principio de colaboración
armónica de los diferentes órganos del Estado”, al tenor de lo dispuesto en
el artículo 113 superior[94].
Así, aun cuando “las tareas
indispensables para la consecución de los fines del Estado se atribuyen a
órganos autónomos e independientes”, el principio de separación de poderes
resulta morigerado “por las exigencias constitucionales de colaboración
armónica entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas
funciones” y también por la participación de unos órganos “en el ámbito
competencial de los otros, bien sea como complemento” necesario o
contingente, como ocurre en el caso de la iniciativa gubernamental en materia
legislativa, o “como una excepción a la regla general de distribución
funcional”, conforme sucede con “el ejercicio de determinadas funciones
judiciales por el Congreso” y con “la atribución de funciones
jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas”[95].
58. En cualquier caso, la función
básica y predominante es la que le confiere identidad a cada una de las ramas
del poder público, a la vez que determina la singularización de los órganos y
su adscripción a la rama correspondiente, en todo lo cual se evidencia el papel
que le corresponde al aspecto funcional en la catalogación de determinada
institución como órgano constitucional, en confluencia con otros criterios como
la configuración por la propia Carta, su posición en la cúspide de la
estructura estatal y la participación directa o la influencia decisiva del
respectivo órgano en el cumplimiento de la función general de dirección
política.
59. Consecuencia primordial de la adscripción
de los referidos órganos en la categoría de los órganos constitucionales es su
participación en los atributos ligados a esa condición. Así, por ejemplo, ya se
ha explicado que uno de los atributos característicos de los órganos
constitucionales es la paridad, que implica una idéntica legitimidad jurídica,
independiente del origen de cada órgano y de su proyección en el ámbito
propiamente político, igualdad de situaciones fundada en el derecho positivo y
que excluye el criterio de jerarquía entre los referidos órganos.
Esa paridad se desenvuelve de
diferentes maneras, pero en ningún caso significa el aislamiento autárquico de
los órganos constitucionales o su concentración absoluta y excluyente en la
función que la Constitución les haya asignado, pues, conforme se ha visto, el
principio de separación de poderes no ha sido incorporado a la Carta con un
carácter rígido, sino que se impone su morigeración, en virtud de la
colaboración armónica exigida por el artículo 113 superior a los diferentes órganos
del Estado, aunque tienen “funciones separadas”.
(viii)
El principio de separación de poderes, las relaciones
entre los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público
y el control inter-órganos
60. Así las cosas, desde su posición,
jurídicamente igual en importancia a la que corresponde a otros órganos
constitucionales y respaldada por el criterio de paridad, cada órgano ha sido
concebido para establecer relaciones con los demás y de tal forma han sido
asumidas tales relaciones entre los órganos constitucionales que las
principales maneras de relacionarse también hacen parte de la configuración
constitucional del principio de separación de poderes, siempre que los órganos
supremos involucrados en las conexiones recíprocas pertenezcan a alguna de las
tres ramas del poder público, y esto en razón de que un sistema no se construye
solamente con la institucionalización de los órganos, porque, para ser tal, un
sistema requiere de la interactuación de sus distintos componentes.
Como lo ha explicado Biscaretti di
Ruffia, esas relaciones son “jurídicas, porque aparecen reguladas por el
derecho” y “asumen, con frecuencia, relevante importancia, porque, en
general, la voluntad del Estado se constituye precisamente mediante largos y
complicados procedimientos, en los que colaboran, de modo diverso, numerosos
órganos”[96].
61. Las relaciones entre los órganos
constitucionales incardinados en cualquiera de las ramas del poder público y,
por ende, dotados de competencias distintas en la medida en que obedecen a una
función básica diferente, tienen una manifestación destacada en la realización
del control de su actuación, ya que, hallándose orientadas las competencias de
cada órgano hacia la actualización de una de las funciones estatales típicas,
su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en el cumplimiento de
las competencias que les son propias.
La aptitud jurídica de los órganos
constitucionales pertenecientes a una cualquiera de las tradicionales ramas del
poder público para frenar a los demás se encuentra también en el núcleo del
principio de separación de poderes, pues una de las finalidades relevantes de
la distribución funcional entre distintas instancias es, precisamente, lograr
que el poder controle al poder, lo que comporta la reciprocidad propiciada por
los mecanismos establecidos para llevar a cabo el control, mecanismos que
integran el denominado sistema de frenos y contrapesos tan caro al
constitucionalismo desde sus orígenes en el Estado moderno.
62. Tratándose de las tres clásicas
ramas del poder público y de sus respectivos órganos constitucionales, desde la
perspectiva del control recíproco, también llamado inter-órganos según la
terminología de Leowenstein[97],
interesa precisar que los sujetos llamados a adelantar la función controladora
son, justamente, los órganos constitucionales, pues la predicada reciprocidad
del control no tolera que, por ejemplo, un órgano inferior o alguno que no
cuente con el status propio de los órganos constitucionales se inmiscuya
en el cumplimiento de competencias importantes para el desarrollo de un control
que comprometa a órganos cuyas relaciones estén signadas por el atributo de la
paridad concerniente a cada uno de ellos.
El equilibrio entre las distintas
ramas del poder público y el control que realizan los órganos de cada rama
sobre los otros tienen uno de sus fundamentos en la paridad, a falta de la cual
se mengua o desaparece el equilibrio y se trastoca el control en perjuicio,
además, de otra de las características esenciales de la separación de poderes y
de la actuación de sus respectivos órganos constitucionales, igualmente
vinculada a la paridad, cual es la autonomía e independencia.
Esta Corte ha subrayado que “la
separación de poderes como instrumento de limitación del poder y como garantía
institucional de las libertades y de la eficacia en la actividad estatal, no
tendría ningún sentido y tampoco podría materializarse, si los órganos que
asumen de manera separada las funciones y los roles del Estado no contaran con
instrumentos para garantizar su independencia”[98].
63. Queda aquí el anterior dato solo
para poner de manifiesto la adscripción de la autonomía e independencia de
ramas y de órganos en el principio de separación de poderes, porque, según se
anunció, en razón del orden en que se atienden los elementos de la demanda, lo
relacionado con la autonomía e independencia y su armonización con las
relaciones entre órganos y ramas y con el control inter-órganos se abordará
después con mayor detenimiento.
(ix)
El principio de separación de poderes y los procedimientos
para adelantar las funciones de cada rama y cumplir el control inter-órganos
64. Por ahora, importa proseguir
señalando que, además de los sujetos encargados de efectuar el control
inter-órganos, elementos indispensables de esta actividad controladora son los
diversos procedimientos mediante los cuales se lleva a cabo. Del principio de
separación de poderes hace parte una inevitable dimensión procedimental que se
descompone en una variedad de procesos que se desarrollan ya sea para
actualizar la función básica o típica que identifica a cada una de las ramas
del poder público o para cumplir las tareas que requieren de la colaboración
armónica entre distintas ramas y varios órganos.
Los procedimientos están
condicionados por la estructura del órgano que, a su vez, es dependiente de la
función típica que desarrolla la rama del poder a la cual pertenezca el órgano
del que se trate, pues por bien sabido se tiene que unos son los rasgos del
procedimiento legislativo para la elaboración de las leyes y otros muy
distintos los correspondientes a los diversos procesos que se desarrollan ante
la Rama Judicial del poder público para resolver las controversias suscitadas
entre particulares o para decidir, por ejemplo, respecto de la constitucionalidad
de las leyes.
65. En un Estado Constitucional de
Derecho todos los procedimientos tienen un vínculo inescindible con los
derechos de las personas y, especialmente, con el debido proceso, y algunos de
singular relevancia son diseñados en sus bases esenciales, y con mayor o menor
densidad regulativa, por el propio Constituyente que inserta las
correspondientes cláusulas en el texto constitucional, ya se trate de
procedimientos previstos para el cumplimiento de alguna de las funciones
básicas asignadas a las ramas del poder público o de asuntos en los que
prevalece la colaboración armónica entre los poderes o en los que se manifiesta
el control inter-órganos.
66. Surge de lo precedente que, en
sentido general, los procedimientos constituyen elemento esencial del principio
de separación de poderes y que, en ciertos casos, hacen parte de la
configuración superior de los órganos constitucionales caracterizados, como se
indicó al inicio, por un “criterio de esencialidad o indefectibilidad”
integrado a su status y por obra del cual se trata de órganos “necesarios
para individualizar el Estado o asegurar su unidad”[99].
(x)
La esencialidad de los órganos constitucionales, su
incidencia en la configuración de la forma política establecida por el
Constituyente originario y el principio de separación de poderes
67. De la mencionada esencialidad se
sigue como consecuencia que los órganos constitucionales tienen tal grado de
importancia que, al decir de Jellinek, su desaparición “o desorganiza
completamente al Estado, o lo transforma fundamentalmente”[100], idea
compartida por el profesor García Pelayo, quien afirma que “cada estructura
constitucional tiene unos órganos que le son propios, necessari e
indefettibile, cuya desaparición afectaría a la sustancialidad y, con ello, a
la globalidad del sistema constitucional, ya que un sistema está integrado por
unos componentes (que en la teoría del Estado suelen designarse como órganos) y
por un conjunto de relaciones fundamentales entre ellos, de tal manera que un
cambio significativo en uno de los términos (órganos y/o relaciones
fundamentales) produce un cambio en el sistema”[101].
68. La visión sistémica de García
Pelayo ya estaba presente en el pensamiento de Jellinek que, al referirse a los
órganos que él llamó inmediatos, enfatizó que “su existencia es lo que
determina la forma de las asociaciones”[102], con lo cual expuso un
criterio que la Corte Constitucional ha compartido al precisar que la
Constitución de 1991 establece una forma política que “se refiere a la manera
como dentro del Estado instituido se configura jurídicamente la organización y
el ejercicio del poder político, a partir de una opción ideológica, igualmente
decidida por el Constituyente originario”[103].
69. Esa forma política incluye la
forma de Estado, “que de modo principal alude a la organización territorial”,
así como “el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen político
constitucionalmente adoptado”. La Corporación ha explicado que el sistema
de gobierno “depende de si el poder se encuentra concentrado en una sola
instancia o distribuido en varias y en este último evento de las relaciones
entre las distintas instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a la
concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide
acerca de su ejercicio”, en tanto que el régimen político “enmarca todo
lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología subyacente a la
organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la
Constitución”[104].
La Corte sostuvo que la Constitución
de 1991 adoptó una forma de gobierno republicana, acorde con un régimen
político cuyo “soporte se encuentra en la filosofía liberal decantada en
occidente, influencia que entraña una determinada concepción acerca del origen
y del ejercicio del poder, un entendimiento de la dinámica del régimen en ella
inspirado y una comprensión de la estructura de la sociedad organizada conforme
a los postulados de la democracia de derivación liberal”[105].
La democracia que se remite al pueblo
como titular de la soberanía y origen del poder, ha sido establecida en la
Carta apelando a elementos provenientes de la concepción representativa y de la
concepción directa que, en conjunto, le otorgan una connotación participativa
concordante con una estructura social heterogénea expresada mediante la
constitucionalización del pluralismo a cuya faceta ideológica se agrega, como
ya se ha visto, una faceta institucional que, fuera de aludir a los diferentes
grupos en los que el ser humano desarrolla sus actividades, se refiere también
a la atribución de las funciones públicas a distintas instancias.
70. El principio de separación de
poderes encuentra aquí su lugar dentro de la forma política decidida por el
Constituyente originario que, además, previó diferentes órganos asignándoles
variadas competencias para evitar así la concentración del poder, habiendo
instaurado también la interactuación basada en la colaboración armónica,
posible gracias a “las relaciones que se presentan entre los diversos
órganos” que, “en lugar de configurarse a partir de la dependencia
jerárquica, se estructuran con base en la paridad, así como en las
responsabilidades encomendadas a cada uno y en los controles recíprocos que se
cumplen en el entramado institucional”[106].
La Corte culminó su análisis sobre la
forma política haciendo énfasis en que “con fundamento en la pluralidad de
órganos y en su separación, la organización del poder ejecutivo y la manera
como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus relaciones con los
demás poderes y, en especial con el legislativo, se determina el específico
tipo de sistema de gobierno contemplado en una Constitución”, tipo que en
Colombia es el sistema presidencial de cuyo análisis dedujo la Corte, en la
sentencia que se viene citando, la sustitución de la Carta por una segunda
reelección presidencial[107].
(xi)
Los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas
del poder público, su esencialidad y la teoría de la sustitución
71. En esta oportunidad el Acto
Legislativo No. 02 de 2015, llamado de equilibrio de poderes ha sido acusado
ante esta Corte por sustituir la Constitución y romper el sistema de frenos y
contrapesos diseñado por el Constituyente de 1991, sustitución que tendría su
causa en la creación de la Comisión de Aforados y en la eliminación del
antejuicio político, tratándose del procedimiento diseñado para adelantar el
juicio en contra de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de
la Nación cuando hubiere motivos suficientes para enjuiciarlos.
Dado que ese juicio se adelanta en
contra de funcionarios como los Magistrados de las supremas corporaciones
judiciales y el Fiscal General de la Nación y que en el diseño original
plasmado en la Carta de 1991 radicaba la acusación en la Cámara de
Representantes y el conocimiento de esas acusaciones en el Senado de la
República, resulta palmario que la controversia involucra a varios órganos
constitucionales, a las relaciones que establecen a propósito del control
inter-órganos y al procedimiento constitucionalmente previsto para llevar a
cabo el mencionado juicio.
En las condiciones anotadas, la
esencialidad o indefectibilidad de los órganos constitucionales que determina
su innegable incidencia en la estructuración de la forma política decidida por
el Constituyente, al punto de ser elementos necesarios que “no pueden ser
sustituidos por ningún otro”[108]
o cuya modificación es capaz de alterar significativamente la forma política
hasta desorganizar el Estado o transformarlo en lo fundamental[109], ubica
el debate planteado por el actor en el campo teórico correspondiente a la
teoría de la sustitución de la Constitución, como quiera que, de conformidad
con esta teoría, el reformador de la Carta incurre en un vicio de competencia
cuando se excede en el ejercicio de la facultad que le ha sido atribuida para
reformar e incurre en un cambio de tal magnitud que cambia la Constitución por
otra diferente a la adoptada por el Constituyente originario o sustituye un eje
definidor de la regulación superior transitoria o permanentemente.
(xii)
El Acto Legislativo No. 02 de 2015, su incidencia en los
órganos constitucionales y la teoría de la sustitución de la Constitución
72. La incorporación de la Comisión
de Aforados reemplaza a la Cámara de Representantes en las funciones de
investigación y acusación relativas a los Magistrados de las Altas Cortes y al
Fiscal General de la Nación e incide, así, en la configuración superior de
órganos constitucionales como el Congreso, las Cortes o la Fiscalía y, desde
luego, también en el diseño de un especial mecanismo de control inter-órganos y
en el procedimiento establecido en la Constitución para hacer efectivo ese tipo
de control, procedimiento del cual el Acto Legislativo No. 02 de 2015 hizo
desaparecer el antejuicio político.
73. Aunque a primera vista la condición
de órganos constitucionales que tienen el Congreso de la República, las Altas
Cortes y la Fiscalía General de la Nación y la importancia del principio de
separación de poderes advierten con notable suficiencia acerca de la
posibilidad de que las modificaciones mencionadas hayan generado una
sustitución de la Carta, es importante cumplir todas las etapas del juicio
destinado a establecerlo, pues la condición de órganos constitucionales no
implica, per se, que una reforma constitucional que incida sobre ellos o
que modifique algún aspecto de su configuración constitucional sea
inconstitucional, lo cual también ocurre cuando se invoca la alteración del
principio de separación de poderes.
74. Así lo demuestra la ya amplia
jurisprudencia constitucional sobre el juicio de sustitución, en la que hay
casos en los que una pretendida reforma produjo, en realidad, la sustitución de
la Carta, así como ejemplos en los cuales se evidencia que, pese a haberse
operado una modificación en el campo propio de la separación de poderes o de
los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público, se
actuó dentro de los márgenes de la reforma constitucional, es decir, sin
incurrir en sustitución de la Constitución.
74.1. Valga mencionar, a título de
ejemplo, que en la Sentencia C-970 de 2004, por no constituir sustitución de la
Carta, fue declarada la constitucionalidad de una disposición del Acto
Legislativo No. 03 de 2002 que, con carácter transitorio, le concedía la
Presidente de la República facultad para expedir los preceptos legales
indispensables para que entrara en funcionamiento un nuevo sistema penal,
siempre y cuando el Congreso de la República no los expidiera durante el
término contemplado en esa misma reforma. Para declarar la constitucionalidad,
la Corporación estimó que la Constitución permite excepcionar la regla general
de distribución de competencias “en situaciones determinadas y bajo precisas
condiciones” y añadió que ni el principio de separación de poderes, ni el
de reserva de ley tienen carácter absoluto.
En aquella oportunidad, la Corte
consideró que la habilitación conferida al Presidente de la República era
subsidiaria, materialmente limitada, circunscrita a la expedición de las
disposiciones necesarias para el nuevo sistema, así como temporal y, aun cuando
su eventual ejercicio podía dar lugar a la expedición de preceptos dotados de
la condición de ley en sentido material, este Tribunal puso de presente que en
cualquier tiempo podían ser “derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador
ordinario”, a más de lo cual quedaban “sujetas al control de
constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior”[110].
74.2. Así mismo, en la Sentencia
C-757 de 2008, al descartar la inconstitucionalidad por sustitución de la
Carta, esta Corte declaró la exequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2007,
modificatorio de las reglas sobre moción de censura, para permitir, entre otros
cambios, que cada Cámara pudiera obrar independientemente y esto tras
puntualizar que “cuando se introducen reservas a los instrumentos de control
interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea
fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma,
se ven debilitados en sus competencias o sometidos a controles más estrictos o
recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros”.
Empero, la Corporación advirtió que
la constitucionalidad de reformas de esta índole depende de que “se
mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje
definitorio de la identidad de la Carta Fundamental”, ya que solo “existe
sustitución cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro
distinto y de carácter opuesto”, como sucedería con una reforma que “condujese
a la concentración de las funciones del Estado en un solo órgano que,
escaparía, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos” o
que afirmara “la plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese
inmune a cualquier tipo de control por otros”[111].
74.3. La Sentencia C-288 de 2012
contiene la decisión de la Corte acerca de la constitucionalidad del Acto
Legislativo No. 03 de 2011, mediante el cual se estableció el criterio de
sostenibilidad fiscal, cuya constitucionalidad fue declarada dejando indemne el
incidente de impacto fiscal que puede ser propuesto respecto de las decisiones
de las Altas Cortes, sin que ello dé lugar a una sustitución de la Constitución
por trastocar el principio de separación de poderes y la autonomía e independencia
de la Rama Judicial, porque tal incidente “es una instancia de interlocución
entre los poderes públicos, que se explica en el principio de colaboración
armónica”, tampoco comporta usurpación de la función judicial, “pues se
limita al debate en sede judicial de los efectos de las sentencias que
profieren las altas cortes, y no de las decisiones que protegen derechos” e
“implica que las altas cortes conservan la competencia para decidir, en
condiciones de independencia y autonomía, si procede la modificación,
modulación o diferimiento de tales efectos, o si estos deben mantenerse
incólumes en su formulación original”.
74.4. Pero, así como en los casos
reseñados se impuso la declaración de constitucionalidad, en otras ocasiones la
Corte llegó a la conclusión contraria, luego de demostrar que se había
producido una sustitución de la Carta. Tal es el caso de la Sentencia C-1040 de
2005 referente a la reelección presidencial inmediata, por una sola vez,
providencia en la cual fue hallada inconstitucional la habilitación
extraordinaria que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 confería al Consejo de
Estado para que expidiera una regulación referente a las garantías electorales
para candidatos distintos al presidente en ejercicio, si el Congreso de la
República dejaba de expedir la respectiva Ley Estatutaria en el término fijado
por ese Acto Legislativo.
La Corporación fundó su decisión en
que semejante habilitación producía el reemplazo temporal del órgano
legislativo y eludía o tornaba inocuo el control de constitucionalidad que la
Constitución encomienda a la Corte Constitucional tratándose de las Leyes
Estatutarias reguladoras de los derechos fundamentales. Esta Colegiatura
destacó que el poder legislativo del Estado había sido atribuido “a un
órgano de la Rama Judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o
indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las
normas legales sin participación de los ciudadanos y afectados, sin sujetarse a
un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control
parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna
antes de las elecciones de 2006”[112].
74.5. En parecido sentido, mediante
la Sentencia C-588 de 2009, la Corte decretó la inexequibilidad del Acto Legislativo
No. 01 de 2008 que, entre otras cosas, encargaba a la Comisión Nacional del
Servicio Civil de implementar los mecanismos indispensables para que pudieran
ser inscritos extraordinariamente en carrera administrativa, sin concurso
público de méritos, aquellos servidores que, en condición de provisionales,
hubiesen ocupado cargos de carrera que estuvieran vacantes.
A juicio de este Tribunal esa
atribución tenía por efecto la suplantación del legislador, “en abierta
oposición con el principio de separación de poderes”, no solo “porque el
Congreso le haya atribuido a la Comisión materias reservadas a la ley, sino
también porque del texto demandado se desprende que los mecanismos
implementados por la Comisión son suficientes para hacer efectivo el pretendido
derecho a la inscripción extraordinaria en carrera administrativa y que, con
tal finalidad, no es necesaria la actuación del Congreso de la República”
al que se le impide “que, durante el tiempo señalado para que rija la
modificación introducida (…) se ocupe de esos mecanismos o de los instrumentos
de calificación dispuestos al efecto por la Comisión Nacional del Servicio
Civil”, sustrayéndole, entonces, al Legislador “una parcela de
regulación” y suplantándosele temporalmente “en lo que tiene que ver con
esa materia”, por medio de una “modificación no expresa del artículo 150
de la Constitución que encarga al Congreso de hacer las leyes, así como del
artículo 130 superior, pues, sin tocar su texto, se le añade a la Comisión
Nacional del Servicio Civil una función diferente de las allí señaladas y tan
contraria a la Carta que, también por este aspecto, la sustituye parcial y
transitoriamente”, afectando de paso “el control de constitucionalidad,
dado que, si falta la actuación del legislador, tampoco hay posibilidades de
que la Corte llegue a ejercer el control que eventualmente pudiera
corresponderle”[113].
74.6. Para cerrar este breve repaso
de la jurisprudencia resta volver a aludir a la Sentencia C-141 de 2010, por
cuya virtud quedó fehacientemente demostrada la inconstitucionalidad de una
segunda reelección presidencial inmediata o mediata, habida cuenta de la
sustitución de la Carta que tal posibilidad genera, por el inequívoco
desconocimiento de la forma política decidida por el Constituyente de 1991, concretado
en el desbarajuste del principio de separación de poderes, con consecuente y
grave afectación del pluralismo en todas sus vertientes, de la idea de
democracia constitucionalmente prohijada o de las garantías de la oposición.
La Corte enfatizó que “los
controles recíprocos y, en particular, los que recaen sobre el Presidente y su
gobierno” son los que “hacen posible el funcionamiento del sistema de
frenos y contrapesos”, de modo que sin ellos “se pierde todo el
equilibrio en las altas instancias estatales”, equilibrio a falta del cual
colapsa la separación de poderes “que, precisamente, se instaura para
asegurar ese equilibrio, imponer la moderación en el ejercicio del poder,
prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse
en detrimento de los otros poderes y órganos públicos”, hasta el punto de
desfigurar “las características de los sistemas presidenciales hasta
convertirlos en la versión deformada conocida como presidencialismo que,
precisamente, está caracterizada por ese predominio exagerado y por la
tendencia a superar el lapso máximo de ejercicio del mandato presidencial para
mantener vigente la figura del caudillo y su proyecto político”[114].
En esa sentencia la Corte recordó que
“el objetivo fundamental de la separación de poderes no es la mera eficacia
en el desarrollo de las funciones estatales, sino la garantía de los derechos
de los asociados, de modo que cuando el principio de separación se desvirtúa
sufren mengua esos derechos y los principios y valores en que se apoya”, o
los que pretenden ser realizados en el Estado mediante la separación de
poderes, como es el caso del pluralismo institucional “en la medida en que
una diversidad de poderes y de órganos, con distinta integración y régimen
jurídico, son los encargados de desarrollar las distintas funciones”,
motivo por el cual “la concentración del poder en el ejecutivo y su
desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo institucional e imponen
trabas al pluralismo en su dimensión ideológica, ya que la afectación de las
posibilidades de minorías y de opositores para acceder al poder a causa de una
segunda reelección frustra las oportunidades de quienes, legítimamente,
pertenecen a tendencias contrarias a la dominante y defienden ideas diferentes
sobre la gestión gubernamental”[115].
(xiii)
La investigación y acusación de los Magistrados de las
Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como forma de control
inter-órganos en la versión original de la Constitución de 1991
75. De la última cita importa retomar
la idea del pluralismo institucional en la vertiente relativa a la separación
de poderes, a las tres ramas tradicionales del poder público, a los órganos
constitucionales incardinados en esas ramas, a la función básica que
desempeñan, a las relaciones entre las ramas y entre los órganos caracterizadas
por la colaboración armónica, a los controles recíprocos o inter-órganos y a
los procedimientos establecidos para el cumplimiento de esos controles,
procedimientos de los cuales hace parte el juicio, constitucionalmente
previsto, que comprende la investigación de los Magistrados de las Altas Cortes
y del Fiscal General de la Nación, así como la acusación ante el Senado de la
República, investigación y acusación que según el Acto Legislativo No. 02 de
2015 corresponde a la Comisión de Aforados.
76. Dado que la creación de la
mencionada Comisión y la regulación que para su funcionamiento ha introducido
la reforma de equilibrio de poderes han sido acusadas porque, en criterio del
demandante, comportan la sustitución de uno de los ejes definidores de la
Carta, cual es la separación de poderes, resulta inevitable que al fijar la
premisa mayor del juicio de sustitución se haga referencia a la manera como
estaba regulado en la Constitución el juicio en contra de los Magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, antes de la reforma operada
mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2015.
77. Que los sujetos sometidos a
investigación y acusación sean los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal
General de la Nación y que esa acusación, cuando se formule, sea conocida por
el Senado de la República revela que el procedimiento corresponde a un control
inter-órganos inscrito dentro de las formas de colaboración armónica entre las
ramas del poder público. Llama la atención que sean personas individualmente
consideradas las sometidas a este juicio, pero debe tenerse en cuenta que se
trata de sujetos que integran órganos situados en la cúspide del poder
judicial, pues, conforme lo explica Biscaretti di Ruffia, el Estado moderno “debe
necesariamente valerse de personas físicas para querer y obrar”[116].
Es de gran relevancia precisar lo
anterior, porque la teoría de los órganos constitucionales que ha servido de
marco a estas consideraciones comporta el reconocimiento y garantía de un
ámbito de autonomía funcional compuesto, según el caso, por potestades de
organización interna, por la autonomía financiera y, por lo que importa poner
de relieve aquí y ahora, “un determinado status de los titulares del órgano”
asociado a la previsión de figuras tales como la inmunidad, la inviolabilidad o
los fueros constitucionales[117].
78. Bajo esta convicción, el
Constituyente de 1991 previó en el artículo 178-3 de la Carta que una de las
atribuciones especiales de la Cámara de Representantes consistía en “acusar
ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la
República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte
Constitucional, a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los Magistrados del Consejo
de Estado y al Fiscal General de la Nación”, competencia concordante con la
asignada al Senado, consistente en “Conocer de las acusaciones que formule
la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga
sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo
de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos”, evento este último en que el Senado “conocerá por
hechos u omisiones en el desempeño de los mismos”.
78.1. Para completar el panorama del
juicio suscitado en razón de la acusación presentada por la Cámara de Representantes
y facilitar su comprensión es necesario señalar que en la versión original de
1991, el artículo 175 superior estableció las reglas que “se observarán”
en los juicios que se sigan ante el Senado, a saber: (i) El acusado queda “de
hecho suspenso de su empleo, siempre que una acusación sea públicamente
admitida”, (ii) si la acusación “se refiere a delitos cometidos en
ejercicio de funciones, o a la indignidad por mala conducta, el Senado no podrá
imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o
pérdida absoluta de los derechos políticos, pero al reo se le seguirá juicio
criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen
responsable de infracción que merezca otra pena”, (iii) si la acusación “se
refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a
seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de
la Corte Suprema” y (iv) el Senado “podrá cometer la instrucción de los
procesos a una diputación de su seno, reservándose el juicio y la sentencia
definitiva, que será pronunciada en sesión pública, por los dos tercios, al
menos, de los votos de los senadores presentes”.
78.2. En síntesis, el régimen
preexistente al Acto Legislativo No. 02 de 2015 estaba configurado de la
siguiente manera: tratándose de delitos cometidos en ejercicio de funciones o
de indignidad por mala conducta, la función de investigación y acusación le
correspondía a la Cámara de Representantes, de conformidad con los numerales 2
y 4 del artículo 178, mientras que, según lo prescrito en el artículo 175-2, el
juzgamiento era atribuido al Senado de la República, que solo podía disponer la
suspensión o destitución y, en caso de ser aplicable otra pena, a la Corte
Suprema de Justicia, de acuerdo con el artículo 235-2. A su vez, tratándose de
delitos comunes la función de acusación recaía en la Cámara de Representantes
por disponerlo así los numerales 2 y 3 del artículo 178, en tanto que, en
atención a lo dispuesto en el artículo 175-3, al Senado le correspondía
declarar si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso de ser ello así,
el artículo 235-2 asignaba el juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia.
Además, en armonía con el artículo 268-5 superior, este régimen se complementaba
con la atribución de responsabilidad fiscal a los funcionarios aforados que
exigía el agotamiento previo de las etapas previstas en los artículos 174, 175
y 178, tal y como lo interpretó esta Corte en la Sentencia SU-431 de 2015.
(xiv)
La participación de la Cámara de Representantes y la
índole del control inter-órganos previsto para la investigación, acusación y
juzgamiento de los funcionarios aforados
79. Es de anotar que, según el
artículo 178-4 de la Constitución, a la Cámara de Representantes también se le
adscribió como atribución especial la de “Conocer de las denuncias y quejas
que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los
particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en
ellas acusación ante el Senado”, lo que lleva a indagar acerca de las
razones explicativas de la participación de la Cámara en estos juicios que se
adelantan ante el Senado, interrogante que, según el criterio de esta Corte, no
se puede solucionar sin determinar, previamente, la índole que en la concepción
original de la Constitución de 1991 tenía el específico control que ahora ocupa
la atención de este Tribunal.
80. Para averiguar la índole del
control es menester tener en cuenta que, según el esquema de la separación de
poderes adoptado por el Constituyente, aunado a la caracterización de los
órganos constitucionales, y en armonía con la independencia judicial -ligada al
principio de separación y que será objeto de posterior análisis-, a los
funcionarios sometidos al control que se viene analizando, en razón de su alta
investidura y de las tareas de cierre en el sistema de administración de
justicia que se les confió, el Constituyente de 1991 les dotó de instrumentos
específicos que tienen como punto de partida la existencia de un complejo
mecanismo de configuración de los órganos que integran la cúpula de la
administración de justicia, mediante un conjunto de exigentes requisitos para
quienes deban acceder a los cargos y la participación de las más altas
instancias del Estado en el proceso de designación de los mismos.
81. Con fundamento en este
presupuesto, el Constituyente originario estableció un régimen constitucional
que limita, mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción
anticipada de estos funcionarios, su suspensión y la imposición de sanciones
durante el periodo para el cual sean designados. El sistema diseñado buscaba
asegurar que la investigación, la acusación y el juzgamiento de los
funcionarios judiciales (i) no afectara negativamente el ejercicio imparcial de
sus competencias, (ii) tomara en cuenta su posición en el vértice de una de las
ramas del poder público y (iii) permitiera considerar los efectos de la
remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad del sistema
constitucional. Como se desprende de todo lo expuesto, elementos sustantivos y
procesales confluyen en el régimen mencionado.
81.1. Los primeros se refieren a la
prohibición de la remoción y de la suspensión por causas diferentes a las
establecidas en la Constitución y los segundos aluden a la vigencia de un
procedimiento especial. La imposición de sanciones únicamente por causas
constitucionales que revisten de una especial gravedad desde el punto de
vista de las funciones desempeñadas es, en el régimen elaborado en 1991, una
exigencia explícita de los referidos artículos 175 y 178 de la Carta, así como
del artículo 233 superior que, tratándose de los Magistrados de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado,
determina que “permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen
buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad
de retiro forzoso”.
Desde su versión original, la Carta
impide que al margen de las sanciones constitucionalmente previstas se invoquen
causas o motivos de suspensión o destitución diferentes, habiéndose prohijado
así un sistema de numerus clausus de las causas de suspensión, remoción
y sanción, lo cual, entre otras cosas, implicaba que los aforados solo podían
ser separados de sus cargos cuando hayan llegado a la edad de retiro forzoso,
no observen buena conducta o su rendimiento sea insatisfactorio y esto de
conformidad con lo previsto en el artículo 233 que, conjuntamente entendido con
los artículos 174, 175 y 178, indica que las dos causas diferentes a la llegada
a la edad de retiro forzoso se configuraban cuando era declarada la comisión de
delitos o la indignidad por mala conducta.
81.2. Tratándose de la remoción
anticipada de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la
Nación a causa de la comisión de delitos o de la indignidad por mala conducta,
el régimen inicial instaurado por el Constituyente originario exigía el
agotamiento de un procedimiento complejo en el cual el titular de la acción o
de la función de acusación era un cuerpo colegiado legitimado democráticamente
por su elección popular directa, como acontece con la Cámara de Representantes,
cuerpo en el cual, según los artículos 174, 178 y 175 superiores, la Asamblea
Nacional Constituyente radicó la titularidad de la acción por causas penales o
de indignidad a lo que, en refuerzo del esquema así delineado, la Constitución
suma el artículo 268-5 que le otorga al Contralor General de la República la
atribución de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto
y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”,
competencia que, en el caso de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal
General de la Nación, solo puede activarse después de agotado el procedimiento
previsto en los artículos 174, 175 y 178 superiores, conforme lo interpretó
esta Corte en la Sentencia SU-431 de 2015.
82. La participación de la Cámara de
Representantes constituía una garantía esencial que requería de causas graves y
constitucionalmente establecidas y le otorgaba al proceso de desafuero una
índole política, pues el juzgamiento de un aforado solo era posible cuando un
organismo político decidía acusar. Tratándose del control inter-órganos
desarrollado por órganos constitucionales de distintas ramas del poder público,
es indispensable observar que, sin perjuicio de la paridad jurídica que les
concierne, algunos de esos órganos se mueven dentro de una esfera en la que la
libertad de decisión “solo está limitada por la Constitución y los
instrumentos normativos previstos por ésta para fijar o regular el ejercicio de
sus competencias decisorias, pero que en ningún caso pueden determinar el
contenido concreto de la decisión, sino tan solo quién ha de tomarla, bajo qué
formas y con qué límites”, como lo afirma García Pelayo al explicar que hay
“subunidades, dentro del orden jurídico cuyo objeto es precisamente, regular la
materia política”[118].
82.1. Así las cosas, la asignación a
un órgano popularmente elegido de la titularidad de la acción o de la función
de acusación por causas constitucionales cuando se trate de los Magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, tiene por finalidad proveer
de legitimidad democrática directa a la suspensión, remoción o sanción del
funcionario que se encuentre en el vértice de la Rama Judicial, posición
relevante que justifica el régimen constitucional de un control especial que
toma en consideración la entidad de las competencias asignadas a los órganos de
los que hacen parte los funcionarios aforados, ya que se trata de órganos que
cumplen tareas complejas y decisivas que, por ejemplo, tienen que ver con el
control de validez de actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley
según lo contemplado en el artículo 241 de la Carta, con el juzgamiento de las
actuaciones del Gobierno Nacional y las decisiones sobre la pérdida de la
investidura de los Congresistas, de acuerdo con el artículo 237 superior o con
el juzgamiento penal de altos funcionarios, conforme al artículo 235 de la
Constitución.
82.2 De
conformidad con la versión original de la Constitución de 1991, la suspensión o
destitución del cargo o la imposición de otras sanciones estaba precedida por
un procedimiento de alta complejidad, previsto en la misma Carta, en la cual se
contempló el desafuero de los principales funcionarios judiciales por órganos
de representación política que operan con procesos de deliberación y votación
especiales y todo esto, como una salvaguarda fundamental que le confiere una
fuente de legitimidad política especial a la desvinculación de funcionarios
judiciales que adoptan, como órganos de cierre en cada una de sus
especialidades, determinaciones de enorme trascendencia jurídica y política, ya
que, aun cuando también hay “unidades o conjuntos jurídicos cuya materia no
es rigurosamente política”, ello no impide su influencia en las funciones
de dirección política o que “en una determinada coyuntura algunos de sus
preceptos o instituciones puedan sufrir un proceso de politización y,
consecuentemente, adquirir significación política”[119].
82.3 La
atribución de la función de acusación a organismos legitimados democráticamente
comprendía la inviolabilidad del voto establecida en el artículo 185 de la
Carta en favor de los congresistas, a quienes también en este caso se les
imponía, al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 superior, “actuar
consultando la justicia y el bien común”, lo que autorizaba tener en cuenta
valoraciones que no se agotan en lo estrictamente jurídico, sino también
aquellas relativas a la estabilidad institucional, al bien común o a la
conveniencia, tratándose, entonces, de un régimen procesal con consecuencias
directas en el régimen sustantivo aplicable.
Este importante rasgo constituye un
elemento cardinal del sistema de acusación y juzgamiento diseñado por el
Constituyente de 1991, en la medida en que, como lo advirtió la Sentencia
SU-047 de 1999, refiriéndose al alcance de la inviolabilidad del voto
parlamentario, “bien podría un congresista considerar que existen fuertes
pruebas contra un alto dignatario, pero estar convencido de que su destitución
puede tener efectos catastróficos para el país y, por ello, consultando el bien
común, opinar y votar en favor del investigado”, de donde surge, como
consecuencia, que razones asociadas al bien común, dirigidas por ejemplo, a
amparar la estabilidad del poder judicial, pueden ser planteadas en el Congreso
de la República, apelando a valoraciones justificadas por las competencias
especiales otorgadas a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General
de la Nación.
83. El componente político de la
modalidad controladora que se analiza encuentra apoyo en la doctrina que ha
inscrito dentro del control político los juicios ante el Senado originados en
la acusación presentada por la Cámara de Representantes, junto con la citación
o el requerimiento a los ministros, la moción de censura y el control al
gobierno durante los estados de excepción, como lo hace el profesor Henao
Hidrón, al precisar que la Cámara hace las veces de fiscal y que, con el fin de
investigar las denuncias y quejas, “la Cámara puede requerir el auxilio de
otras autoridades y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo estime
conveniente”, por permitírselo el artículo 178-5 de la Carta[120].
Por su parte, el profesor Sáchica
Aponte puntualizó que al emplear las expresiones “causas constitucionales”
para referirse a la acusación, el artículo 178 de la Constitución “restringió
su posibilidad exclusivamente a las que señale directamente el estatuto
constitucional, sin que quepan adiciones legales ni interpretaciones
extensivas, lo que casa muy bien con el carácter (político) del control y la
responsabilidad que se quiere deducir, que es de índole puramente política; no
penal, disciplinaria, civil o patrimonial”, motivo en razón del cual “su
ámbito natural es la Constitución Política y su ambiente propio, una
corporación política: el Senado, y un acusador político: la otra Cámara”,
siendo públicas tanto la acusación como su admisión, “como lo impone el
carácter político del juicio”[121].
84. Este juicio en cuanto mecanismo
de control inter-órganos estaba contemplado en la Constitución de 1886 y, tal
como lo reconoció esta Corte, la Carta de 1991 amplió el radio de acción del
Congreso, “habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos
servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991”[122],
debiéndose precisar que los ministros del despacho, quienes también eran
pasibles de la acusación por la Cámara de Representantes, fueron sustraídos en
la Constitución vigente, habiéndose previsto, en su caso, la posibilidad de la
moción de censura actualmente prevista, como facultad de cada Cámara, en el
artículo 135, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo No. 1
de 2007.
También en el régimen anterior el
juicio era de índole política y así lo comentó Sáchica Aponte cuando en
comentario a la Carta de 1886 sostuvo que “establecidas netamente las justas
causas para estas acusaciones, es lógico aceptar que los altos empleados no
comparecen ante el Senado como delincuentes comunes, sino a que se les deduzca
su responsabilidad política”, ya que “su responsabilidad propiamente
penal cuando aquella infracción configure también un delito” corresponde
juzgarla a la Corte Suprema de Justicia, porque “el Senado obra como juez de
hecho, no como juez de derecho, fallando en conciencia sobre la infracción
constitucional o legal, no con las pautas y de acuerdo con la tarifa legal
probatoria, sino por el contenido político administrativo de la infracción”,
pudiendo suceder que, con base en los mismos hechos, ocurran dos juicios “adelantados
por jurisdicciones diversas, por procedimientos diferentes, con consecuencias
de distinto tipo, y con intención no coincidente: uno político ante el Senado
en el cual se aprecia libremente la responsabilidad política del funcionario, y
otro criminal ante la Corte, el primero, con sanciones políticas; el segundo,
con sanciones estrictamente penales”, aunque “puede ocurrir, también,
cuando no hay infracciones de la norma penal, sino violación de funciones que
no inciden en ese campo, que solo se tramite el juicio político”[123].
Muy anterior en el tiempo es el
planteamiento de don José María Samper que, tratando de explicar “por qué la
Cámara de Representantes ha de acusar a determinados funcionarios públicos”,
indicó que para estos funcionarios “debe haber formas protectoras que los
defiendan del odio y resentimiento de los particulares sobre quienes tiene que
hacer sentir el peso de la autoridad”, dado que “cuanto más abajo en la
escala oficial se encuentran los funcionarios públicos, mayor número de
tribunales y empleados superiores hay que los puedan amparar, y menos expuestos
están a ser blanco de las pasiones políticas”, a diferencia de los más
altos funcionarios, “comúnmente objeto de las mayores iras, porque en ellos
se resume la autoridad superior”, debiéndose tener en cuenta que “su
eminente categoría exige, por respeto a la nación, que no se los sujete sino a
la más alta jurisdicción posible”, todo lo cual “justifica, respecto de
los más eminentes empleados nacionales, que no se les someta a juicio sino por
el consentimiento del Senado, y mediante acusación de la Cámara de
Representantes”[124].
85. La índole política del control
queda en evidencia cuando se repara en el tipo de sanciones que el Senado puede
imponer, como que estas “tienen una exacta significación política, puesto
que se reducen a la suspensión en el cargo, la interdicción de derechos
políticos o funciones públicas, o sea, la pérdida de los honores y
prerrogativas adquiridas en la vida pública por el empleado condenado”[125],
lo que guarda perfecta armonía con la responsabilidad que todos los altos
funcionarios aforados, y no solo los encargados de labores estrictamente
políticas, tienen con la Nación o con el pueblo, titular de la soberanía, según
el artículo 3º de la Carta vigente, lo cual explica que el control llevado a
cabo por el órgano legislativo se realice “en nombre de la opinión pública”[126],
como tempranamente lo subrayó esta Corte, y que haya sido confiado a organismos
de origen democrático directo, como la Cámara de Representantes y el Senado,
integrantes del Congreso de la República que es órgano constitucional por
excelencia.
86. Tanto de las disposiciones
constitucionales citadas, como de su interpretación doctrinal y jurisprudencial
resulta que, en ciertas oportunidades, al funcionario sometido al control se le
sigue juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia si, para el Senado, los
hechos constituyen infracción que merezca pena distinta de las de índole
política que son las únicas imponibles por la denominada Cámara Alta, aspecto
que también forma parte del fuero constitucional de estos funcionarios y que
encuentra su complemento en la atribución asignada a la Corte Suprema de
Justicia en el artículo 235-2 superior, de conformidad con cuyas voces le
corresponde “Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y
a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho
punible que se les impute, conforme al artículo 175 numerales 2º y 3º”.
(xv)
La investigación y acusación de los Magistrados de las
Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como participación del Congreso
en la función judicial
87. Ahora bien, las particularidades
políticas del control no desdibujan la índole de la función que es judicial,
pues, ya se trate del juicio que culmine con las sanciones políticas impuestas
por el Senado o del que lleve al seguimiento de juicio criminal ante la Corte
Suprema de Justicia, es menester acatar un procedimiento contemplado en la
misma Constitución, observar las garantías del funcionario investigado, acusado
por la Cámara de Representantes ante el Senado y eventualmente puesto a
disposición de la Corte Suprema, pues a este le asisten todos sus derechos y,
en especial, los referentes al debido proceso que deben ser asegurados durante
el procedimiento que se surta en las dos cámaras que conforman el Congreso.
88. Que la Cámara de Representantes y
el Senado de la República hayan sido encargados de una función materialmente
judicial obedece a una larga tradición constitucional que, mediante la
atribución de estas competencias al órgano legislativo, busca “garantizar la
dignidad del cargo y de las instituciones” representadas por los aforados,
así como “el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus
principales titulares”, valiéndose para tales efectos de “un trámite
procesal especial de definición de la procedencia subjetiva y en concreto del
juicio penal”, para lograr los objetivos propios y esenciales del Estado
Social de Derecho que, entre otros cometidos, se ocupa también de garantizar “la
integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las personas
que las representan, pues solo así es posible mantener el equilibrio en el
ejercicio del poder”[127].
Al ejercer el control al que la Corte
se ha venido refiriendo, la Cámara de Representantes y el Senado cumplen tareas
de investigación y acusación, motivo por el cual en otra oportunidad esta
Corporación sostuvo, enfáticamente, que “es indudable que tanto la actuación
que se cumpla ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, ante
la Comisión de Instrucción del Senado, y ante las plenarias de las dos
corporaciones, tiene categoría de función judicial, solo para los efectos de
acusar, no acusar y declarar, si hay lugar a seguimiento de causa”,
actuaciones con las que los congresistas concurren colegiadamente “a la
configuración del presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre
acusación y seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa”[128].
89. Como ha sido expuesto a largo de
esta providencia, el mutuo control que en virtud de la colaboración armónica y
de las relaciones suscitadas por ella, tiene lugar entre las ramas del poder
público, justifica que, en circunstancias preestablecidas, algún órgano
constitucional perteneciente a una rama asuma y cumpla funciones propias de
otra rama y ordinariamente encargadas a un órgano constitucional diferente e
integrado a esa otra rama, tal como sucede, por ejemplo, cuando el ejecutivo
cumple funciones legislativas y expide decretos con fuerza de ley, previa la
habilitación correspondiente, cuando la Rama Judicial cumple funciones
administrativas amparada en su autonomía administrativa y financiera y cuando “el
legislativo, en los casos especiales expresamente señalados en la Carta, cumple
funciones de carácter judicial”[129].
90. El artículo 116 de la
Constitución expresamente señala que el Congreso ejercerá determinadas
funciones judiciales y, al adelantar el control sobre el proyecto que luego fue
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Corporación estudió
la constitucionalidad de los artículos del título VII, dedicado al “ejercicio
de la función jurisdiccional por parte del Congreso de la República”, función
que tiene lugar cuando “de conformidad con lo establecido en la Constitución
Política” se formulen acusaciones contra “el Presidente de la República, o
quien haga sus veces, contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación[130].
En esa oportunidad, la Corte indicó
que el respaldo constitucional del ejercicio de esa función judicial por el
órgano legislativo se encuentra “en lo prescrito en los artículos 174, 175 y 178
de la Constitución Política”, con fundamento en los cuales reconoció “que
los funcionarios que gozan de fuero constitucional especial deben ser
procesados bajo unas competencias y procedimientos especiales determinados en
la Carta”, a fin de que se garantice, como lo hace la Constitución mediante
tales normas, que no exista ninguna clase de interferencia “por parte de
unos órganos judiciales en las funciones que ejercen otros con igual rango
constitucional”[131],
de manera que el fuero “no equivale a un privilegio en favor de los
funcionarios que a él puedan acogerse”, puesto que, hallándose a cargo de “otra
rama del poder público”, constituye “una garantía institucional de mayor
control, freno y contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en el Estado
de Derecho”[132].
(xvi)
Las funciones judiciales conferidas al Congreso de la
República como excepción y la sustitución de la Constitución
91. Merece ser tenido en cuenta que
estas funciones judiciales le fueron confiadas al Congreso de la República con
un indudable carácter excepcional que se alcanza a advertir en el texto del
artículo 116 superior, cuando precisa que las funciones judiciales que ejercerá
el Congreso son funciones “determinadas”. Así lo ha entendido este
Tribunal que en su jurisprudencia ha hecho énfasis en que el sistema de checks
and balances acepta que, en circunstancias establecidas, algún órgano
constitucional “asuma y cumpla funciones de otro”, sin que ello se
oponga a que las diferentes ramas y los órganos pertenecientes a cada una de
ellas se identifiquen con una función básica que los caracteriza “esencialmente”[133],
ya que, como lo estima García Pelayo, “de acuerdo con el principio de
división de funciones y poderes del Estado, la paridad jurídica de los órganos
constitucionales es compatible con el predominio de uno de ellos con relación
al ejercicio de sus propias competencias, y con las potestades que el orden
constitucional pueda conferir a otros órganos para el nombramiento de sus
titulares, para iniciar su acción o para ciertas formas de control, siempre que
no afecten a su independencia decisoria”[134].
Esta Corporación ha puesto de
presente que “la confrontación de la experiencia histórica con los
postulados teóricos que sustentan el modelo de estado que encuentra en el
principio de división de poderes uno de sus pilares fundamentales”, conduce
a la conclusión de que cada uno de ellos, “en algún momento y bajo
determinadas circunstancias, asume funciones propias del otro, en aras
precisamente de preservar el sistema”, lo que, de todos modos, acontece con
“carácter excepcional”, o a “título de excepción y en algunos casos
específicos previamente estipulados en la Constitución o en la ley”[135].
El predicado carácter excepcional
también fue puesto de relieve en la sentencia mediante la cual esta Corte
declaró la inconstitucionalidad de la posibilidad de una segunda reelección
presidencial al señalar, conforme ha sido recordado aquí con la cita
pertinente, que la participación de unos órganos en el ámbito competencial de
otros puede ser una especie de complemento necesario o contingente, como en el
caso de la iniciativa gubernamental en materia legislativa, u obrar “como
una excepción a la regla general de distribución funcional”, excepción de
la cual la Corporación puso por ejemplo “el ejercicio de determinadas
funciones judiciales por el Congreso”[136].
92. Así pues, “las posibles
excepciones a la realización por el órgano de su actividad típica requieren,
por tanto, de justificación (constitucional o legal) y encuentran el límite
infranqueable del ámbito funcional esencial”[137] y,
precisamente, para no traspasar ese límite se impone la interpretación
restrictiva que se utiliza para establecer el significado y alcance de las
excepciones. No de otra manera puede entenderse que esta Corte haya puntualizado
que “el ejercicio de la función judicial que la Carta Política consagró para
el poder legislativo es restringido”, por lo cual “solo es aplicable
respecto de los funcionarios del Estado que gocen de un fuero especial,
constituyéndose dicha condición en otro de los elementos esenciales para el
normal funcionamiento de aquellos estados cuyo esquema de organización se basa
en el equilibrio en el ejercicio del poder público”[138].
93. La incorporación de excepciones
en la Constitución adquiere un especial significado tratándose del juicio de
sustitución, porque uno de los supuestos en que esta se produce tiene que ver
con las excepciones que impliquen la “rotura” o el “quebrantamiento
de la Constitución”, definido como la violación de prescripciones constitucionales
“para uno o varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir,
bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas, siguen inalterables en
lo demás, y, por lo tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas
temporalmente fuera de vigor”, hipótesis que “corresponde a un caso
particular de modificación de la Constitución” que se produce “cuando se
derogan sus normas solo en un supuesto determinado en tanto que en todos los
demás posibles tales normas continúan vigentes”[139].
Al explicar la figura, esta Corte ha
señalado que las excepciones pueden ser incorporadas por el Constituyente
originario en el texto constitucional, de forma tal que “cuando la
Constitución prevé desde el principio la posibilidad de quebrantamiento, la producción
efectiva de la ‘rotura’, con base en lo constitucionalmente previsto se
diferencia claramente de la reforma, pues la propia Carta abre la posibilidad
de que la continuidad de alguno de sus preceptos se altere en supuestos
específicos”[140].
Así las cosas “el núcleo de la
discusión gira en torno a la facultad de introducir excepciones de este tipo
mediante reforma constitucional”, habiéndose señalado al respecto que “procede
aceptar que las excepciones comentadas puedan ser introducidas a través de reforma
constitucional, ya que así se desprende del concepto doctrinario de
quebrantamiento que se presenta cuando la prescripción constitucional se
vulnera ‘sin atender al procedimiento previsto para las reformas
constitucionales’, de donde se deduce que la reforma es mecanismo válido para
incorporar a la Constitución excepciones del tipo comentado”[141],
como lo ha aceptado la Corte Constitucional, al señalar, a título de ejemplo,
que no constituyen sustitución parcial sino reforma “las excepciones
específicas, es decir la adición de una salvedad a la aplicación de una norma
constitucional que se mantiene en su alcance general”, como sucedería con el
establecimiento “de una inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como
excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas”[142].
Sin embargo, tras considerar que, de
acuerdo con algún sector de la doctrina, la incorporación de las excepciones se
justifica en “un caso singular extremo” o “en casos concretos bien
ponderados”, la Corte enfatizó que “no cabe concluir a priori que la
introducción, por la vía de la reforma constitucional, de excepciones a
disposiciones constitucionales que no se aplicarían en el caso concreto
excepcionado es siempre e indefectiblemente válida, pues sin desconocer la
procedencia general de la reforma para exceptuar, los riesgos también han sido
puestos de manifiesto por la doctrina y exigen del juez constitucional el
análisis riguroso de la excepción, a fin de evitar que mediante este mecanismo
se desborde el poder de reforma”[143].
Según la Corte, el quebrantamiento o
la rotura de la Constitución “puede en las circunstancias de una situación
específica, conducir a una sustitución de la Carta, trátese de sustitución
parcial o total”[144]
y no bastando señalar que se han incluido excepciones o restricciones por la
vía de la reforma constitucional, debe analizarse si tales excepciones o
restricciones dan lugar, en su conjunto, a “una modificación de tal magnitud
y trascendencia que resulte manifiesto que la Constitución original ha sido reemplazada
por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una
sustitución total o parcial de la misma”[145].
Apoyándose en los criterios
precedentes, la Corporación remató su análisis indicando que “no existe
absoluta incompatibilidad entre la introducción, por vía de reforma, de
excepciones a la aplicación de un precepto constitucional y el eventual
desarrollo del juicio de sustitución de la Carta que, en tales eventualidades,
deberá cumplirse atentamente y con el mayor rigor, pero en cada oportunidad
concreta”[146].
Al analizar el Acto Legislativo No.
01 de 2008 que, como se ha recordado en esta providencia, introdujo un sistema
extraordinario de inscripción en carrera administrativa favorable a quienes
venían ocupando, en condición de provisionalidad, cargos de carrera
administrativa vacantes, sistema que operaba sin necesidad de concurso ni de
evaluación del mérito, la Corte Constitucional estimó que esa “sustitución
parcial de la Constitución”, encajaba “en una categoría distinta de la reforma
constitucional y que, según la denominación doctrinaria reproducida en esta
sentencia, es el quebrantamiento o rotura de la Constitución, pues el parágrafo
demandado contempla una excepción de amplio espectro, la cual sustrae de
aquella el régimen de carrera administrativa, el principio del mérito y la
regla que impone el concurso público como medio de ingreso a los empleos
estatales e impide, además, el ejercicio del derecho de acceso al desempeño de
cargos públicos, así como de los derechos de carrera y del derecho a la
igualdad a los ciudadanos que no ocupan cargos de carrera definitivamente
vacantes en calidad de provisionales o de encargados”[147].
94. En cuanto hace al primero de los
cargos formulados por sustitución de la Carta, las anteriores consideraciones
son suficientes para estructurar la premisa mayor del juicio que ahora lleva a
cabo la Corte, pero procede tener en cuenta que la independencia de la Rama
Judicial también ha sido invocada como eje definitorio sustituido por el Acto
Legislativo No. 02 de 2015, razón por la cual pasa la Corte a referirse a ella
a fin de completar la premisa mayor.
(xvii)   El
principio de separación de poderes y los principios de independencia y
autonomía judicial
95. Aunque la independencia de la
Rama Judicial tiene entidad propia y suficiente relevancia por sí misma, la
jurisprudencia constitucional siempre ha destacado su nexo inescindible con el
principio de separación de poderes del que hace parte. En efecto, esta
Corporación ha señalado que “la autonomía e independencia del poder judicial
son expresiones del principio de separación de poderes”[148], de
tal forma que “la independencia judicial concreta el principio de separación
de poderes en el contexto de la administración de justicia, y por esta vía
materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los
derechos, y la eficacia en la actuación estatal”[149].
96. La anotada circunstancia permite
conectar este acápite con lo precedentemente abordado para reiterar que, sin
perjuicio de sus relaciones y de su colaboración armónica, de cada una de las
ramas del poder público se predica una independencia estrechamente ligada a la
función básica o típica en la que se finca su respectiva identificación, sin la
cual sería imposible su funcionamiento autónomo y el del principio de
separación de poderes.
La independencia de cada rama
resguarda su correspondiente ámbito funcional de indebidas injerencias
provenientes de otros poderes y ni siquiera puede ser desconocida por la
recíproca colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones
estatales, pues, conforme lo ha afirmado esta Corte, la mencionada colaboración
entre los poderes, “en ningún caso puede equivaler a la invasión del ámbito
competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento,
subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de
los designios de otro”, de modo que “ninguno de los depositarios de las
diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia sí
las funciones encomendadas a las otras ramas del poder público”[150].
97. La independencia de las ramas del
poder público se transmite a los órganos constitucionales pertenecientes a cada
una de ellas y, desde luego, también a los funcionarios que cumplen las tareas
propias del órgano y del poder público al que sirven. Así lo asevera el
profesor García Pelayo, quien, refiriéndose a los órganos constitucionales,
puntualiza que todos “pertenecen al mismo rango jurídico público” y que,
por lo tanto, “no son agentes, comisionados, partes integrantes o subórganos
de otros órganos, sino que cada uno de ellos es supremo in suo ordine, lo que
en una estructura racionalizada del Estado quiere decir que son jurídicamente
independientes de los demás órganos en el ejercicio de las competencias que le
han sido asignadas por el orden constitucional”[151].
La paridad que caracteriza a los
órganos constitucionales se concilia así con “el predominio de uno de ellos
con relación al ejercicio de sus propias competencias”[152],
aspecto este que sirve de base a la independencia del órgano y de la rama a la
que pertenece, independencia que, a su vez, deriva de la función de cada rama
rasgos propios e inconfundibles, como que, si bien “la independencia
judicial es manifestación del principio de separación de poderes”, también
es “un presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido
proceso”, y en virtud de esta última particularidad, “la independencia
adquiere unas connotaciones específicas, no necesariamente replicables a las
demás funciones estatales”[153].
98. Con todas sus singularidades, la
independencia judicial es principio presente en todo el ordenamiento superior
y, en virtud de su incidencia, “constituye un elemento estructural del texto
constitucional”, dado lo cual “las reformas al mismo no podrían
suprimirlo o sustituirlo”[154].
En su condición de “presupuesto de la administración de justicia”, la
independencia judicial “reclama, en función del derecho al debido proceso,
que las decisiones de los operadores judiciales estén motivadas y sean el
resultado exclusivo de la aplicación de la ley al caso particular”, lo que
significa “que la validez y la legitimidad de las decisiones judiciales
depende, entre otras cosas, de que éstas no se encuentren mediadas por
intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al
caso particular y de que, por consiguiente, el juez sea ajeno, tanto personal
como institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a las
demás instancias internas dentro de la propia organización judicial, y en
general, a todo el sistema de poderes”[155].
La no injerencia de otros órganos o
poderes en las decisiones judiciales contribuye a erigir al juez en tercero
imparcial sometido exclusivamente al Derecho, tal como lo ordenan los artículos
228 y 230 de la Constitución, al prescribir, respectivamente, que las
decisiones de la administración de justicia “son independientes” y que “los
jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley”,
cláusulas superiores entendidas “como un límite para las actividades de los
demás poderes y los particulares, que exige que los jueces no sean
condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones,
por ningún factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico y al análisis
imparcial y objetivo de los hechos materia de debate judicial”[156].
Esta presentación tradicional de la
independencia judicial (i) se refiere a la labor jurisdiccional, “pues son
las decisiones judiciales las que, al menos en principio, requieren de las
garantías de neutralidad e imparcialidad” para servir, además a “la
realización de los derechos”, (ii) compromete a “los operadores de
justicia considerados individualmente” y (iii) “tiene una connotación
esencialmente negativa”, en la medida en que está fundamentalmente orientada “a
impedir las interferencias indebidas en la labor de administración de justicia”[157].
99. Sin embargo, la dimensión clásica
del principio de independencia judicial que busca “blindar las decisiones de
los operadores de justicia en el desarrollo de su actividad jurisdiccional”,
se ha visto acompañada del paulatino desarrollo de un perfil positivo centrado
“en las garantías institucionales de la independencia”, entre las que se
cuenta la asignación presupuestal a la Rama Judicial, la administración de la
carrera judicial, el suministro oportuno de recursos, la formación y
capacitación de funcionarios judiciales y, entre muchos otros aspectos, “las
garantías de permanencia para jueces y la estabilidad laboral”[158].
De estas temáticas ha indicado la
Corte que tienen una incidencia decisiva, aunque a veces indirecta, “en la
independencia judicial y su manejo autónomo se ha considerado como presupuesto
de dicha independencia”, presupuesto que equivale a la autonomía judicial,
“entendida como la capacidad de autogestión de la Rama Judicial” y que,
fuera de ser condición y garantía de la independencia judicial es, también, “expresión
y manifestación directa del principio de separación de poderes”[159].
100. Empero, el concepto de autonomía
ha tenido su propia evolución, por cuanto con el paso del tiempo ha venido a
incorporar la urgencia de definir un ámbito de autogobierno que responda a las
peculiaridades de la Rama Judicial en la que un elevado número de funcionarios
ejerce la función jurisdiccional, sin que resulte posible “radicar la
facultad de autogestión en el titular de la función”, porque en ese caso se
tendrían “múltiples titulares, dispersos funcional y geográficamente y sin
relación de articulación jerárquica entre sí”. A esa urgencia de definir el
ámbito de autogobierno se añade la necesidad “de encontrar el diseño
orgánico que mejor se adecue a este objetivo”[160].
Tratándose del ámbito de
autogobierno, “el principio de autonomía desborda los aspectos meramente
operativos y financieros que tradicionalmente se han considerado como
presupuesto de la independencia judicial”, proyectándose también “hacia
la que podría denominarse como dimensión de gobierno propiamente dicho de la
administración de justicia, y que tiene que ver con las gestiones necesarias
para materializar el mandato constitucional de una pronta y cumplida justicia”,
de manera que “las estructuras de gobierno y administración de la Rama
Judicial se encargan de la definición e implementación de las grandes políticas
públicas en materia de justicia, desde la perspectiva ‘macro’ y global del
sistema”[161].
101. En lo atinente al diseño
orgánico, baste mencionar que, a tono con las tendencias actuales, el
Constituyente de 1991, en atención al principio de autogobierno, radicó las instancias
de conducción de la Rama Judicial “en este mismo poder, sustrayendo de los
actores gubernamentales las competencias que tenían en la gestión de la Rama”,
habiéndose creado “una institucionalidad endógena a la Rama Judicial: el
Consejo Superior de la Judicatura y, especialmente, su Sala Administrativa,
encargada de la dirección de la Rama Judicial”, de conformidad con los
artículos 254, 256 y 257 de la Constitución[162].
Como consecuencia de lo anterior, la
dispersión funcional y orgánica anterior a la Carta de 1991 cedió su espacio “a
un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional cohesionado,
cuyos órganos asumen los distintos niveles de gestión del poder judicial”,
porque, “a partir de una visión sistemática, se creó una institucionalidad
cohesionada que asume en su integridad los distintos procesos asociados a la
conducción de la Rama Judicial, y en la que únicamente se diferencia entre los
distintos niveles de gestión”[163].
102. Adicionalmente, la Carta de 1991
propició la separación orgánica y funcional “entre la actividad
jurisdiccional propiamente dicha, y las actividades asociadas al gobierno y
administración de la Rama Judicial, de modo que los funcionarios e instancias
encargadas de la administración de justicia no intervienen en el gobierno del
poder judicial, y tan solo intervienen de manera indirecta en la gestión de la
Rama Judicial, ilustrando a los órganos de gobierno sobre las necesidades,
retos y problemáticas del sector justicia a través de la Comisión
Interinstitucional, y a través de los mecanismos de comunicación diseñados por
la propia Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”[164].
103. El breve repaso jurisprudencial
que antecede facilita la comprensión del principio de separación de poderes y
responde a los términos en que está planteada la demanda, pues el actor ha
invocado el eje conformado por la independencia de los jueces y la autonomía
judicial. La autonomía es, igualmente, “expresión directa del principio de
separación de poderes” y, debido a ello, “guarda una relación directa
con el sistema de limitaciones al poder, con el principio democrático, la
realización de los derechos fundamentales y la potenciación de la eficacia de
la actuación estatal”[165].
104. En las condiciones que se dejan
expuestas, el principio de autonomía judicial “es también un componente
esencial del texto constitucional, no susceptible de ser eliminado o suprimido
por el Congreso” y el autogobierno judicial, encuadrado dentro de la
autonomía, es, así mismo, presupuesto de la separación de poderes y de la
independencia de los jueces y, dotado de ese status, “constituye un
límite al poder de reforma constitucional”[166],
siendo de destacar, en este contexto, que “para el caso particular del poder
judicial, los instrumentos de colaboración armónica y de control recíproco
operan sin perjuicio del ámbito, constitucionalmente protegido, de plena
autonomía para la adopción de decisiones judiciales”, lo que, con otras
palabras, implica que “el ejercicio de la competencia jurisdiccional, así comprendida,
acepta la inclusión de mecanismos de colaboración armónica y de controles
recíprocos, a condición que no incidan o interfieran en el ámbito de la
adopción de decisiones judiciales”[167].
(xviii) La
premisa menor del juicio de sustitución
105. Conforme se anotó al principio
de estas consideraciones, el demandante se queja de la creación de la Comisión
de Aforados y de la eliminación del antejuicio político y, en cuanto hace al
primer motivo de inconformidad, orienta sus acusaciones en contra de los artículos
7 y 8 y de apartes de los artículos 2 y 9 del Acto Legislativo No. 02 de 2015,
mientras que, tratándose de la segunda causa de inconstitucionalidad esgrimida,
dirige la acusación en contra de los artículos 5, 7 y 8 de la también llamada
reforma de equilibrio de poderes.
106. Como ha quedado expuesto en
párrafos precedentes, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 modificó el sistema de
investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y
del Fiscal General de la Nación, régimen que en la concepción inicial de la
Constitución de 1991 encargaba las competencias de investigación a la Cámara de
Representantes cuando se trataba de delitos cometidos en ejercicio de las
funciones o de indignidad por mala conducta, correspondiéndole el juzgamiento
al Senado de la República que únicamente podía disponer la suspensión o
destitución y, si había lugar a otra pena, tal juzgamiento correspondía a la
Corte Suprema de Justicia. A su turno, siempre que se tratara de delitos
comunes la acusación estaba atribuida a la Cámara de Representantes, mientras
que el Senado declaraba si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso
afirmativo, el juzgamiento recaía en la Corte Suprema de Justicia.
106.1. Las modificaciones que en el
esquema brevemente reseñado introdujo el Acto Legislativo No. 02 de 2015
comienzan por radicar en un organismo no elegido popularmente y denominado
Comisión de Aforados, las funciones de investigación y acusación cuando el
comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, a los que
el artículo 8 se refiere como infracciones a la ley disciplinaria, -empleando
un término que no usó el Constituyente de 1991-caso en el cual la mencionada
Comisión investiga y acusa, correspondiéndole el juzgamiento a la Cámara de Representantes
y al Senado de la República, en primera y en segunda instancia,
respectivamente.
Así fue previsto en el mismo artículo
8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, al indicar que “Si la investigación
se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta, la Comisión
de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere lugar, presentará la
acusación ante la Cámara de Representantes”, que en ningún caso podrá “imponer
otras penas que la de suspensión o destitución del empleo”, mediante una
decisión que “podrá ser apelada ante el Senado de la República”, a lo
que añade que “El Congreso en ningún caso practicará pruebas”, que “Contra
la decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción” y que “Las
Salas Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, podrán
solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de sus miembros
mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de indignidad por
mala conducta”.
Cuando se trata de delitos, la
reforma de equilibrio de poderes atribuye las competencias de investigación y
acusación a la Comisión de Aforados, mientras que la competencia para el
juzgamiento queda radicada exclusivamente en la Corte Suprema de Justicia,
pues, de conformidad con lo establecido en el artículo 8º que se viene citando,
“Si la investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados también
presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se
delante el juzgamiento”, previéndose, adicionalmente que “En el caso de
juicios contra magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los conjueces serán
designados por el Consejo de Estado” y que “La ley establecerá el
procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal cuando los aforados
señalados en este artículo ejerzan funciones administrativas”.
106.2. Las anteriores disposiciones
constituyen el núcleo de las modificaciones que, fuera de los cambios ya
enunciados, implican la privación a órganos popularmente elegidos de la
competencia para acusar, lo cual, a su turno, comporta excluir de este ámbito
los procedimientos de votación y deliberación especiales y propios de los
órganos representativos directamente escogidos mediante votación ciudadana, con
lo que se varía el régimen de remoción de los Magistrados de las Altas Cortes y
del Fiscal General de la Nación.
En las condiciones anotadas, el nuevo
régimen impide que en los procesos de acusación y juzgamiento de magistrados se
efectúen valoraciones asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la
protección del régimen constitucional o, en suma, al bien común y, por lo
tanto, a diferencia del esquema diseñado por el Constituyente originario, la
acusación y el juzgamiento por la comisión de delitos comunes o de delitos
cometidos en el ejercicio de las funciones solo puede tomar en consideración el
régimen sancionatorio correspondiente, mas no razones vinculadas al bien común,
con lo que se opera un cambio en el parámetro de valoración de la conducta de
los aforados.
Como consecuencia de lo precedente,
la fuente de legitimidad prevista para la remoción y sanción de los integrantes
de las corporaciones que conforman el vértice del poder judicial fue trasladada
de un órgano elegido popularmente, radicándola en un organismo nuevo carente de
legitimación democrática directa, de donde se desprende que el Acto Legislativo
No. 02 de 2015 permite que los funcionarios que en el vértice representan el
poder judicial, como órganos de cierre, puedan ser removidos por cuerpos no
elegidos por el pueblo.
106.3. Adicionalmente, cabe destacar
que el esquema del control inter-órganos resulta variado al privar a uno de los
poderes de una facultad que le correspondía según el sistema de separación,
trasladándola a otros de índole y composición diferente. En efecto, en lo
relativo a la acusación el Congreso de la República pierde toda participación
y, por ello, la intervención de la Corte Suprema de Justicia ya no está
precedida por la decisión de acusar que tenía a su cargo el Congreso, lo cual
equivale a un cambio en el régimen de controles inter-órganos establecido en la
Constitución de 1991.
106.4. En suma, la reforma de
equilibrio de poderes establece una instancia ad hoc de investigación y
acusación, cuyos únicos destinatarios son los funcionarios que integran la
cúpula de la Rama Judicial, pues quedan sometidos a la investigación y
acusación de la Comisión de Aforados, siendo del caso destacar que a los
Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación se les sustrae
de un régimen que compartían con el Presidente de la República, a quien se le
conserva el sistema de investigación y acusación contemplado en la versión
original de la Carta de 1991, del que ahora, junto con el Presidente, también son
beneficiarios los Miembros de la Comisión de Aforados.
En efecto, el artículo 7 del Acto
Legislativo No. 02 de 2015 modificó el artículo 178-3 superior, atribuyéndole a
la Cámara de Representantes la competencia para “Acusar ante el Senado,
previa solicitud de la Comisión de Acusación de la Cámara de Representantes,
cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o quien
haga sus veces y a los miembros de la Comisión de Aforados”, mientras que
el artículo 5 de la reforma de equilibrio de poderes le asignó al Senado el
conocimiento “de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes
contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los
miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de
sus cargos”, supuesto este último en el que “será competente para
conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.
(xix)
La comparación entre la premisa mayor y la premisa menor
del juicio de sustitución
·
La Comisión de Aforados y los órganos constitucionales
pertenecientes a las ramas del poder público
107. Al confrontar el régimen
establecido en la Constitución de 1991 con las modificaciones introducidas por
el Acto Legislativo No. 02 de 2015, lo primero que se destaca es la creación de
la Comisión de Aforados como organismo nuevo llamado a actuar en un trámite
antes confiado al Congreso de la República merced a una repartición de
competencias entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República,
distribución competencial de conformidad con la cual, en términos generales, a
la Cámara le correspondía investigar y acusar, en tanto que el Senado conocía
de las acusaciones y, en los casos específicamente previstos, intervenía la
Corte Suprema de Justicia para desarrollar el juicio penal a que hubiere lugar.
108. En el panorama brevemente
esbozado, sin mayor esfuerzo se alcanza a percibir que el adelantamiento del
control que recae sobre los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General
de la Nación se había encomendado, exclusivamente, a órganos constitucionales
pertenecientes a las tradicionales ramas del poder público y, en particular, al
Congreso, cuya participación se confiaba a sus dos cámaras, y en los supuestos
que lo ameritaran se preveía la intervención de la Corte Suprema de Justicia,
sin que pueda pasarse por alto que los funcionarios investigados y
eventualmente acusados ocupan las más altas posiciones en órganos
constitucionales de la cúpula de la Rama Judicial del Poder Público.
109. En un escenario en el que la
actuación estaba encomendada e involucraba de modo exclusivo a órganos
constitucionales de las ramas del poder público, se suscita un interrogante
relativo a las condiciones de la nueva Comisión de Aforados para desplazar a la
Cámara de Representantes en las atribuciones de investigación y acusación y
para obrar sobre los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la
Nación en cuanto miembros de órganos constitucionales del poder judicial.
Tratándose de un control
inter-órganos desarrollado por las más altas instancias de las ramas del poder
público y que compromete a funcionarios aforados por ocupar también esa elevada
posición, la Corte observa que el Acto Legislativo No. 02 de 2015 al introducir
la Comisión de Aforados en la Constitución no la adscribió a ninguna de las
ramas del poder público, por lo cual no puede calificársele como legislativa o
como perteneciente al poder judicial, pese a que se le atribuyen funciones que,
sin desconocer las connotaciones políticas del juicio, también han sido
ampliamente reconocidas como judiciales, conforme se expuso al fijar la premisa
mayor.
En efecto, el artículo 8 de la
reforma de equilibrio de poderes se limita a crear la Comisión de Aforados y al
revisar las disposiciones constitucionales en las que el Constituyente de 1991
se refirió a la composición de cada una de las tres ramas del poder público, se
observa que el artículo 114 conserva su redacción de siempre, al señalar que el
Congreso está integrado por el Senado y la Cámara de Representantes, que lo
mismo sucede con el artículo 115 cuando prevé que el Presidente de la República
es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y Suprema autoridad administrativa y con
el artículo 116 que conserva la referencia expresa a la Corte Constitucional,
la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura y la Fiscalía General de la Nación como administradores de justicia,
junto con los tribunales, los jueces y la Justicia Penal Militar.
Ya se ha señalado que, en razón de la
diversificación de los fines y actividades del Estado, los órganos
pertenecientes a las ramas del poder público comparten espacio con otros que no
hacen parte de ellas y que igualmente han sido establecidos en la Constitución
y están llamados a la colaboración armónica, sin que ello suponga que estos
otros órganos, por su sola presencia en la Constitución, sean órganos
constitucionales en el sentido que aquí se le ha dado a esa expresión. Que lo
sean o no depende del alcance de la respectiva regulación constitucional,
siendo importante destacar ahora que el Congreso de la República, las Altas
Cortes y la Fiscalía General de la Nación son órganos constitucionales por
haberlo decidido así el Constituyente originario.
110. Sin embargo, dejando en claro el
status de órganos constitucionales que, según el esquema original de la
Constitución de 1991, tienen los órganos encargados de la investigación y
juzgamiento de los funcionarios que representan a otros órganos
constitucionales, la Corte considera que ahora no se trata de averiguar si la
nueva Comisión de Aforados accede o no a ese status, ya que para
determinar si se ha configurado una sustitución de la Carta tal indagación no
es indispensable, pues el foco de la comparación radica en examinar la
incidencia de esa Comisión en las relaciones que, de acuerdo con la primera
versión de la Constitución de 1991, se cumplían entre órganos constitucionales
de las ramas del poder público a propósito de la investigación, acusación y
juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la
Nación, habida cuenta de que este control inter-órganos y el procedimiento a
que da lugar también son de incuestionable raigambre constitucional.
111. Así las cosas, la innegable
pertenencia de órganos constitucionales como el Congreso, las Altas Cortes y la
Fiscalía General de la Nación al poder legislativo y a la Rama Judicial,
respectivamente, no aparece correspondida por el Acto Legislativo No. 02 de
2015 que creó una Comisión de Aforados no perteneciente a ninguna de las ramas
del poder público, motivo por el cual lo que procede ahora es recordar, para el
caso de la investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las
Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, las razones que subyacen a la
distribución de competencias entre distintos órganos constitucionales, según la
concepción que inspiró al Constituyente originario y, posteriormente, examinar
si las transformaciones operadas por la reforma de equilibrio de poderes
mantienen, mejoran o sustituyen esas razones.
112. De conformidad con el análisis
que se hizo cuando se fijó la premisa mayor, habida cuenta de que los
investigados acusados o juzgados son los más destacados miembros de órganos
constitucionales situados en el vértice de la Rama Judicial  no es irrelevante
que el Constituyente originario hubiera confiado la investigación, acusación y
juzgamiento a órganos constitucionales de otras ramas del poder público, dada
la paridad que jurídicamente les atañe a esos órganos, en cuanto encargados de
las más importantes competencias destinadas a actualizar la función básica e
identificadora de cada una de las tres ramas del poder público.
De acuerdo con lo visto, la paridad
jurídica de estos órganos constitucionales es característica consecuente con la
independencia que las ramas, y sus respectivos órganos constitucionales,
requieren para el cumplimiento de sus funciones y competencias, así como con la
esencialidad o indefectibilidad de esos órganos constitucionales, importante
característica que no implica exclusión de las posibilidades de reforma
constitucional, pero sí especial cuidado y atención cuando haya necesidad de
reformar los órganos constitucionales o las relaciones establecidas entre
ellos, relaciones que, según lo examinado en esta providencia, también son
parte fundamental del principio de separación de poderes como eje definitorio
de la identidad de la Carta de 1991.
113. Dejando para ulterior estudio la
independencia de ramas y de órganos, la Corte no abriga dudas acerca de que la
creación de un organismo no perteneciente a ninguna de las ramas del poder
público es inconciliable con las características de paridad y esencialidad que,
siendo propias de los órganos constitucionales, presiden el diseño, aportado
por el Constituyente, de las relaciones entre órganos pertenecientes a las
ramas del poder público y, en especial, de las suscitadas con ocasión de la
investigación, acusación y eventual juzgamiento de los Magistrados de las Altas
Cortes y del Fiscal General de la Nación.
114. Esta Corporación reitera que la
cuestión puesta en su conocimiento por el demandante no encuentra solución
mediante la simple creación de un órgano constitucional nuevo y que, por ello,
no se trata de indagar si la Comisión de Aforados tiene o no ese status,
sino de destacar, de una parte, que su introducción en el ordenamiento superior
rompe una paridad que estaba dada por la pertenencia a las ramas del poder
público de todos los órganos encargados de la investigación, acusación y
juzgamiento de los aforados y, de la otra, que la selección del órgano al cual
se le confiaron determinadas competencias para llevar a cabo el mencionado
control inter-órganos, lejos de obedecer a una casualidad, respondió a
propósitos sopesados por el Constituyente de 1991 y que tienen una larga
historia en el constitucionalismo colombiano.
·
La índole de la responsabilidad de los Magistrados de las
Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, el Congreso de la República
como órgano constitucional de origen popular y la nueva Comisión de Aforados
115. Desde luego, siempre se ha
perseguido que aún los más altos funcionarios del Estado sean responsables,
porque un sistema constitucional, si auténticamente lo es, no admite la
irresponsabilidad en el ejercicio del poder público, pero, dada la relevancia
de los órganos encargados de las principales competencias y, a través de ellas,
de concretar en la práctica las más importantes funciones del Estado, se ha
estimado que la responsabilidad de los funcionarios que han llegado a las
posiciones de mayor relevancia constitucional, es una responsabilidad que se
tiene ante la Nación o, para ponerlo en los términos del artículo 3º de la
Constitución vigente, ante el pueblo, exclusivo titular de la soberanía y “del
cual emana el poder público”.
116. Siendo esto así y no pudiendo
verse los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación
sometidos a la investigación acusación o juzgamiento de sus mismos colegas
encargados, como ellos, de administrar justicia, lo coherente con una
responsabilidad que se tiene ante el pueblo es que, de preferencia, sean los
órganos de origen popular directo los legitimados para establecer esa
responsabilidad que, de acuerdo con lo indicado al establecer la premisa mayor
de este juicio de sustitución, es una responsabilidad de carácter político
conducente a sanciones políticas como la destitución, la privación temporal o
la pérdida de los derechos políticos, a causa de hechos u omisiones ocurridos
en el desempeño de sus elevados cargos, y todo esto sin perjuicio de las
connotaciones jurídicas que se ponen de manifiesto especial, mas no únicamente,
cuando la infracción merece otra pena o el acusado ha incurrido en delitos
comunes, eventos que requieren la intervención de la Corte Suprema de Justicia.
117. Ese vínculo con el pueblo que en
las causas seguidas contra los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal
General de la Nación se procuraba mediante la intervención de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República que conforman el Congreso, órgano
constitucional en el que tiene su mejor expresión el pluralismo ideológico e
institucional, no se advierte, sin embargo, en la Comisión de Aforados, por
completo carente de ese nexo directo con el pueblo, que es el titular de la
soberanía y origen del poder público.
En este contexto, la óptima
representación del pueblo ante el cual los altos funcionarios del Estado son
responsables la tiene el órgano legislativo y, debido a ello, la Cámara de
Representantes estaba encargada de investigar y de acusar, mientras que al
Senado de la República le correspondía conocer de las acusaciones, admitirlas
si había lugar a ello, imponer las sanciones correspondientes y, en su caso,
poner al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia.
118. De acuerdo con precedentes
consideraciones, la Cámara de Representantes, antes encargada de investigar y
acusar, ha sido desplazada del ejercicio de esas competencias, pues cuando el
comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, el artículo
8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, tras confiar la investigación y
acusación a la Comisión de Aforados, repartió la competencia para juzgar entre
la Cámara y el Senado, llamados a ejercerla en primera y segunda instancia,
mientras que, si se trata de delitos, a la Comisión de Aforados se le ha
adjudicado la competencia para investigar y acusar ante la Corte Suprema de
Justicia, órgano en el cual queda radicada la etapa de juzgamiento.
118.1. En la primera de las hipótesis
planteadas en el párrafo anterior, aunque el juzgamiento se le atribuye a la
Cámara y al Senado en primera y segunda instancia, la reforma de equilibrio de
poderes no alcanza con ello a mantener los fundamentos del equilibrio
construido por el Constituyente de 1991, porque al entregar las tareas de
investigación y acusación a la Comisión de Aforados diluye el carácter político
de la responsabilidad que, como se analizó, no es un rasgo accidental en el
diseño original de este control inter-órganos, pues el hecho de que la
responsabilidad de los funcionarios aforados se tenga ante el pueblo es, por
entero, concordante con la participación del Congreso en el cumplimiento de las
labores de investigación y acusación, dado el origen popular directo del
principal órgano representativo y su condición eminentemente política que lo
habilita para dotar a la investigación y a la acusación del contenido político
que tiene la responsabilidad de los funcionarios a los que el Constituyente
originario amparó con el fuero.
La ausencia de la Cámara de Representes
en el ejercicio de las competencias de investigación y acusación desdibuja el
sistema inicialmente acogido en la Constitución, pues no hay manera de que un
órgano, como la Comisión de Aforados, privado de origen popular directo y de
cuyo funcionamiento están ausentes los procedimientos inherentes a la
deliberación legislativa y a la índole de las decisiones que adopta el
Congreso, pueda imprimirle a su actuación la valoración política propia de un
control inter-órganos diseñado para hacer valer una responsabilidad que,
conforme se ha indicado, se tienen ante el pueblo, titular de la soberanía y
fuente del poder público.
118.2. Mayor fuerza adquieren estos
argumentos cuando se observa que en la segunda de las hipótesis arriba
esbozadas desaparece no solamente la actuación de la Cámara de Representantes
sino la de todo el Congreso, dado que, tratándose de delitos, la Comisión de
Aforados investiga y acusa ante la Corte Suprema de Justicia directamente, con
lo cual, fuera de trastocar la responsabilidad ante el pueblo y los rasgos
políticos que tiene el establecimiento de esa responsabilidad, el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 olvida por completo las connotaciones judiciales del
procedimiento dirigido a establecer la responsabilidad y la manera como el
Constituyente originario concibió el equilibrio entre los poderes y su
colaboración armónica al señalar en el artículo 116 de la Constitución que “El
Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales”.
119. En efecto, si como se ha
anotado, una de esas “determinadas” funciones judiciales que ejerce el
Congreso de la República es, justamente, la que tiene que ver con la manera de
hacer efectiva la responsabilidad de los aforados y, en especial, la que atañe
a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y si,
además, se repara en que el propio Constituyente diseñó el sistema de
investigación, acusación y juzgamiento dentro de las coordenadas del principio
de separación de poderes, no es explicable que en el supuesto analizado el Congreso
de la República haya sido totalmente apartado del ejercicio de unas
competencias que, por excepción, le confió el mismo Constituyente originario.
120. Una Comisión de Aforados que no
pertenece a ninguna de las ramas del poder público y que, por lo mismo, carece
de índole judicial, no puede, sin sustituir la Carta, desplazar al Congreso de
la República en lo que el texto constitucional inicialmente le confió bajo la
convicción de que, en un supuesto determinado, le entregaba el ejercicio de una
competencia inscrita dentro de la función judicial a un órgano que, por no
pertenecer a la Rama Judicial, debía cumplir al menos dos condiciones: (i) ser
del mismo rango de los órganos constitucionales representados por los
funcionarios sometidos a investigación y eventual acusación y (ii) garantizar
una actuación coherente con una responsabilidad debida al pueblo y en cuyo
establecimiento pudieran apreciarse y sopesarse las connotaciones políticas y
de impacto institucional propias de esa clase de responsabilidad.
·
La investigación, acusación y enjuiciamiento de los altos
funcionarios de la Rama Judicial, las ramas del poder público y sus órganos
constitucionales y el cumplimiento de funciones judiciales por el Congreso
121. Además, al construir el régimen
especial del control inter-órganos que tiene lugar cuando se trata de
establecer la responsabilidad de los funcionarios aforados, el Constituyente lo
diseñó para que operara dentro de los confines de las tres ramas clásicas del
poder público y de sus correspondientes órganos constitucionales. Así pues,
según la concepción original de la Constitución, el ejercicio de las
competencias para la investigación, la acusación y el juzgamiento de los
Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación estaba
condicionado por la función básica que identifica como tal a la Rama Judicial,
de modo que cuando el cumplimiento de esa función típica se desplazara de la
rama a la que le corresponde, según la formulación tradicional del principio de
separación de poderes y, excepcionalmente, tuviera que ser asumido por otros
órganos, esos otros órganos tendrían que ser los constitucionales
pertenecientes a otras ramas y, en especial la legislativa, dada la importancia
de la función judicial, el tipo de responsabilidad que le cabe a los
principales funcionarios de los órganos límite de la Rama Judicial y las
nociones de paridad, esencialidad e independencia que caracterizan a los
órganos constitucionales.
122. De conformidad con la regulación
introducida por la reforma de equilibrio de poderes la Comisión de Aforados
quedó situada por fuera de los límites de las tres clásicas ramas del poder
público e incumple la condición que emerge de la configuración constitucional
de los poderes hecha por el Constituyente y que, según lo visto, consiste en
que los órganos comprometidos en el control previsto para hacer efectiva la
responsabilidad de los aforados pertenecientes a la Rama Judicial deben ser
órganos constitucionales de las otras ramas del poder público y, en especial,
de la legislativa y todo esto por las razones ampliamente expuestas en esta
providencia.
123. Lo anterior significa que el
Constituyente trazó un límite que debe ser atendido al legislar sobre la
materia o al modificar la Constitución, pero esto no significa que sea
imposible la reforma del control inter-órganos que ahora ocupa la atención de
la Sala, o de cualquiera otra modalidad de control directamente establecida por
el Constituyente o que únicamente involucre a órganos constitucionales
pertenecientes a las tres ramas tradicionales del poder público.
En este orden de ideas, singular
atención merece cualquier reforma cuando, de acuerdo con el diseño aportado por
el mismo Constituyente originario, la función básica que le confiere identidad
a cada una de las tres ramas debe ser cumplida por órganos constitucionales de
ramas diferentes a aquella a la que, según la distribución tradicional, le
corresponde de manera principal ejercer la función que se traslada a otras
ramas. Empero, esa singular atención no excluye la posibilidad de la reforma,
siempre que las modificaciones tengan lugar dentro de los márgenes trazados por
el Constituyente originario.
123.1. Ya en esta sentencia se ha
hecho alusión a la declaración de constitucionalidad del Acto Legislativo No.
01 de 2007 que, aunque modificó las reglas sobre moción de censura, lo hizo sin
alterar los límites impuestos por el principio de separación de poderes. En esa
oportunidad la Corte observó que “cuando se introducen reformas a los
instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es posible
que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como
efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias, o sometidos a
controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar
la actuación de otros”, a lo cual la Corporación agregó que “mientras
tales reformas se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de
poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental, no puede
decirse que las mismas hayan dado lugar a una sustitución de la Constitución”[168].
Es de destacar que en esa ocasión la
reforma recayó sobre un mecanismo de control inter-órganos, e igualmente que el
Congreso de la República se mantuvo dentro de las coordenadas del principio de
separación de poderes en la forma en que el Constituyente lo concibió,
tratándose del caso específico de la moción de censura.
123.2. Similar razonamiento fue
tenido en cuenta para declarar la constitucionalidad del Acto Legislativo No.
03 de 2011 que estableció el criterio de sostenibilidad fiscal, encontrado
constitucional por esta Corporación, pues tal criterio, siendo “instancia de
interlocución entre los poderes públicos”, según la colaboración armónica
constitucionalmente exigida, “no usurpa la función judicial”, puesto que
comporta un debate “en sede judicial” sobre los efectos de las sentencias
de las Altas Cortes que, adicionalmente, “conservan la competencia para
decidir, en condiciones de independencia y autonomía, si procede la
modificación, modulación o diferimiento de tales efectos, o si estos deben
mantenerse incólumes en su formulación original”[169].
123.3. A diferente resultado llegó la
Corte al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2008,
pues decretó su inexequibilidad por sustituir la Constitución, entre otras
razones, porque encargó a la Comisión Nacional del Servicio Civil de adoptar
los mecanismos indispensables para hacer efectiva la inscripción extraordinaria
en carrera administrativa de servidores que ocupaban, en provisionalidad,
cargos de carrera administrativa definitivamente vacantes. Dado que la carrera
administrativa es materia reservada a la ley por el artículo 125 superior, la
Corte estimó que el Congreso había sustituido el principio de separación de
poderes al asignarle a un organismo carente de carácter legislativo una
competencia exclusiva del legislador, sustrayéndola del ámbito de la función
propia de este y, por consiguiente, del control de constitucionalidad que esta
Corte ejerce sobre las leyes[170].
Nótese que la Comisión Nacional del
Servicio Civil fue incorporada a la Constitución por el Constituyente de 1991
que, en el artículo 130 de la Carta, le encargó “la administración y
vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las
que tengan carácter especial”, luego es claro que no basta la presencia o
la incorporación de un organismo en la Constitución para que, por ese solo
hecho, esa entidad se torne receptora de competencias trasladadas desde órganos
constitucionales de cualquiera de las tres ramas del poder público, pues lo
normal es que cada rama se ocupe de la función básica que la identifica y la
distingue de las demás y que cuando, por excepción, se le tengan que confiar a
alguna otra instancia competencias diferentes a las que comúnmente desarrolla,
se impone apreciar el rango del órgano que ejercerá esas competencias y la
pertenencia de ese órgano a las ramas del poder público, encargadas de las
principales funciones del Estado.
124. Los límites están dados por la
función, de evidente importancia, y por la estructura orgánica de las tres
ramas del poder público cuyos linderos no pueden ser traspasados para
entregarle a entidades que no sean órganos constitucionales pertenecientes a
cualquiera de los poderes clásicos, competencias destinadas a actualizar alguna
de las funciones básicas desarrolladas por los órganos constitucionales de las
ramas ejecutiva, legislativa y judicial.
125. Por más que haya sido
introducida en la Constitución por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, es claro
que la Comisión de Aforados no pertenece a ninguna de las tres ramas del poder
público y que las atribuciones que se le confiaron son judiciales, ya que así
fueron catalogadas por el Constituyente al asignarlas al Congreso de la
República, órgano constitucional al que, se repite, ha desplazado la nueva
Comisión de Aforados en el ejercicio de estas competencias que, por excepción,
el propio Constituyente le confió al legislativo, en razón de su origen popular
directo y de la índole de una responsabilidad que los aforados tienen ante el
pueblo, representado, en toda su complejidad, por el Congreso.
·
El Acto Legislativo No. 02 de 2015, las relaciones entre las
ramas del poder público y entre sus respectivos órganos constitucionales, y la
paridad y otras características de estos órganos
126. Ya se ha manifestado que del
principio de separación de poderes forma parte, con la condición de eje
definitorio, el conjunto de relaciones que entre los órganos constitucionales de
las ramas del poder público estableció el Constituyente originario, vínculos
que resultan alterados por las disposiciones acusadas del Acto Legislativo No.
02 de 2015, según las razones que se dejan expuestas, pero, además, la Corte
advierte que, tratándose de los órganos mencionados, la paridad que se predica
de ellos, así como su esencialidad e independencia, fueron características
garantizadas en la versión original de la Carta por el sometimiento a idéntico
rasero de los funcionarios situados en la cúspide del poder estatal, de
conformidad con una selección hecha por el mismo Constituyente.
127. En la redacción inicial del
artículo 178 superior se le otorgaba competencia a la Cámara para acusar no
solo a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación,
sino también al Presidente de la República o a quien hiciera sus veces, y esta
atribución tenía plena correspondencia con la asignada en al artículo 174 al
Senado de la República, encargado de “conocer de las acusaciones que formule
la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga
sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo
de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos”, por “hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de los mismos”.
128. Como se ha puesto de presente en
esta providencia, la reforma de equilibrio de poderes sustrajo a los Magistrados
de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación de esa regulación del
control inter-órganos orientado a establecer la responsabilidad de estos
funcionarios, pero dejó vigente el esquema de investigación, acusación y
juzgamiento, conforme estaba, tratándose del Presidente de la República o de
quien haga sus veces.
129. Con fundamento en importante
doctrina, se ha indicado que la paridad de los órganos constitucionales es
característica definida por su condición eminentemente jurídica, mas no por la
importancia que en el plano político pueda corresponderle a algunos órganos
dotados de una especial incidencia en la opinión pública, interactuación de
singular relevancia política que no es tan directa en el caso de otros órganos,
lo cual en nada afecta la paridad, la esencialidad o la independencia de unos u
otros órganos, dado que la igualdad de los órganos constitucionales, que surge
de estas características, tiene una base normativa proporcionada por el
Constituyente.
De ahí que en el diseño original de
la Constitución un mismo supuesto de hecho cobijara al Presidente de la
República, a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la
Nación y que, en cumplimiento del control inter-órganos previsto para el
establecimiento de su responsabilidad, unas mismas consecuencias jurídicas
estuvieran previstas para todos estos aforados.
130. Sin embargo, el Acto Legislativo
No. 02 de 2015 varió radicalmente este esquema y sustituyó la Constitución, no
solo al crear la Comisión de Aforados como instancia exclusiva para la
investigación y juzgamiento de los más importantes Magistrados y del Fiscal
General de la Nación, sino por romper la paridad de los órganos
constitucionales de mayor relevancia a causa de la adicional división de lo que
el Constituyente de 1991 concibió en forma unificada, en atención al status de
los órganos constitucionales pertenecientes a las tres ramas del poder público
y a su régimen jurídico, en cuanto órganos situados en el vértice de ese poder.
131. Que la idea que tuvo el
Constituyente originario al seleccionar los altos funcionarios y concederles un
fuero no fue producto de la casualidad lo demuestran los argumentos sustentados
a lo largo de esta providencia y, además, la tradición del constitucionalismo
colombiano que respalda ampliamente la opción avalada en la Carta de 1991,
siendo de destacar que la concepción en ella plasmada no diverge radicalmente
de la acogida en la Constitución de 1886, salvo por la inclusión de
funcionarios pertenecientes a órganos que no existían en el régimen
constitucional anterior y por alguna exclusión, cuyo análisis sirve para
apuntalar el análisis que la Corte ha hecho en esta sentencia.
132. En efecto, interesa mencionar
que antes de 1991 el grupo de aforados comprendía a los Ministros del Despacho,
de quienes se apuntó que su inclusión era acertada, puesto que colaboraban “íntimamente”
con el Presidente, hallándose “en la categoría más elevada de la
administración”, por lo cual “someterlos al juicio de funcionarios de
menor jerarquía o igual a la suya, sería exponer la justicia a interferencias
políticas”[171].
La Constitución de 1991 excluyó a los ministros de la lista de los sometidos al
control inter-órganos contemplado en los artículos 174 y 178 superiores, pero
debe advertirse que en los numerales 8º y 9º del artículo 135, actualmente
modificados por el Acto Legislativo No. 01 de 2007, el Constituyente introdujo,
entre las facultades de cada Cámara, la de citar a los Ministros y la de “proponer
moción de censura” respecto de ellos y “por asuntos relacionados con funciones
propias del cargo”.
Es de destacar que aun cuando los
Ministros ya no hacen parte de los funcionarios que pueden ser investigados y
acusados por la Cámara ante el Senado, mediante la figura de la moción de
censura lo relacionado con su responsabilidad fue confiado al Congreso de la
República y no a algún organismo inferior o ajeno a los órganos
constitucionales de las tres ramas clásicas del poder público, con lo que
prevalecieron las ideas de fondo relativas a la paridad, la importancia de las
competencias asignadas y la adscripción de esas competencias a alguna de las
funciones cumplidas por cada una de las tres ramas clásicas del poder público,
luego el límite conformado por estas ramas tampoco fue superado en el diseño
ideado por el Constituyente originario.
133. Adicionalmente, importa
mencionar que tanto en la Constitución de 1886, como en la versión original de
la de 1991, la lista de funcionarios acusables por la Cámara ante el Senado es
taxativa, lo cual denota el carácter exclusivo del fuero y del mecanismo para
el establecimiento de la responsabilidad, todo lo cual quedó alterado por el
Acto Legislativo No. 02 de 2015, pues privar de la función de acusar a órganos
elegidos popularmente, con procedimientos de deliberación y votación
especiales, constituye una modificación radical de un control que puede tener
como consecuencia la remoción anticipada de los Magistrados de las Altas Cortes
y del Fiscal General de la Nación.
134. No tiene duda la Corte en sostener
que esta modificación de la titularidad de la acción por causas penales, de
indignidad o fiscales no es nada diferente a la eliminación del desafuero
político cuyo resultado es la desaparición de una garantía institucional que el
Constituyente de 1991 consideró central, reemplazándola por una instancia ad
hoc de investigación y acusación que tiene como únicos destinatarios a los
funcionarios que integran la cúpula de la Rama Judicial, y como única
competencia la referida función de investigación y acusación, orientada a que,
de manera periódica, se produzcan sanciones de suspensión o destitución, como
forma de disciplinar a los Magistrados de las Altas Cortes en asuntos penales,
disciplinarios y fiscales.
135. Del delicado equilibrio que
forjó el Constituyente solamente sobrevive el fuero del Presidente o de quien
haga sus veces y ahora, tras haber sido separados los Magistrados de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura,
así como el Fiscal General de la Nación, el Congreso de la República decidió
que, en reemplazo de ellos, los Miembros de la Comisión de Aforados, junto con
el Presidente de la República, pueden ser acusados por la Cámara de
Representantes ante el Senado, con lo que a la nueva Comisión, ajena a las
Ramas del Poder Público, se le sitúa en una posición que está lejos de tener,
acabándose así de trastocar el régimen cuidadosamente decantado a lo largo del
proceso histórico del constitucionalismo colombiano.
136. Después del Acto Legislativo No.
02 de 2015 de lo que era un solo mecanismo de control inter-órganos quedan dos,
a saber: uno que funciona de conformidad con la regulación proporcionada por el
Constituyente de 1991, en el que son sujetos de investigación y acusación el
Presidente de la República o quien haga sus veces y los Miembros de la Comisión
de Aforados y otro previsto únicamente para los Magistrados de las Altas Cortes
y el Fiscal General de la Nación, según la regulación de la reforma de
equilibrio de poderes que, conforme se ha visto, propicia el mantenimiento de
las connotaciones políticas de la investigación y la acusación tratándose del
Presidente de la República y de los Miembros de la Comisión de Aforados,
haciéndolas desaparecer en el caso de los Magistrados de las Altas Cortes y del
Fiscal General de la Nación, de cuyos procesos de acusación y juzgamiento, en
forma completamente opuesta al régimen anterior, se extirpan las valoraciones
asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la protección del régimen
constitucional o, en suma, al bien común, de tal forma que la acusación y el
juzgamiento por la comisión de delitos comunes o delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones solo puede tomar en consideración el régimen
sancionatorio correspondiente y no, como ocurría en el régimen previo, razones
vinculadas al bien común.
137. Este último cambio en el
parámetro de valoración, tiene profundas consecuencias, ya que, según lo
previsto originalmente en la Constitución de 1991, no toda presunta falta
implicaba que fuera necesario un pronunciamiento que resolviera, pues era
posible que el Congreso, teniendo en cuenta consideraciones extra jurídicas,
decidiera que la estabilidad y adecuado funcionamiento de las instituciones
ameritaba que, en casos concretos, la investigación no llegara a dicha
instancia, sin que se tratara de una garantía de impunidad, dado que lo
pretendido no era hacer menos efectivo el proceso de atribución de
responsabilidad, sino racionalizar su uso para garantizar la debida estabilidad
a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y, por
supuesto, a las instituciones de las cuales los mencionados funcionarios son
miembros.
·
El procedimiento para la investigación, acusación y
juzgamiento de los funcionarios de la Rama Judicial, el debido proceso y la
sustitución de la Constitución
138. Conforme fue puesto de presente
al momento de fijar la premisa mayor, las connotaciones asociadas a la
estabilidad institucional y a la racionalización en el uso del control
inter-órganos que ahora se analiza, no desplazan las implicaciones jurídicas,
especialmente manifestadas mediante un procedimiento constitucionalmente
diseñado, que también hace parte del principio de separación de poderes.
139. A causa de las modificaciones
operadas por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el único procedimiento
establecido en la versión original de la Constitución de 1991 se bifurca,
manteniéndose el inicial para el Presidente de la República o quien haga sus
veces y para los Miembros de la Comisión de Aforados, y habiéndose introducido
el segundo para los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la
Nación, con un diseño desprovisto de mecanismos y oportunidades para las
valoraciones asociadas al bien común, así como exclusivamente orientado a hacer
valer el régimen sancionatorio correspondiente, por lo cual también en el
procedimiento se evidencia la sustitución de la Constitución que el demandante
le pidió verificar a esta Corte.
140. Consideraciones ligadas al
debido proceso como derecho constitucional de orden fundamental también avalan
la precedente aseveración, puesto que, siendo el procedimiento escenario por
excelencia para hacer valer los derechos y garantías procesales, resulta
inconciliable con el régimen de investigación, acusación y juzgamiento
prohijado por el Constituyente originario que, cuando se trata de actos de
indignidad por mala conducta, en el juzgamiento, dividido por el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 entre la Cámara de Representantes y el Senado de la
República, se prescinda de pruebas y de recursos.
En efecto, el artículo 8 de la
reforma de equilibrio de poderes estableció que el Congreso “en ningún caso
practicará pruebas” y que “contra la decisión del Senado no procederá
ningún recurso o acción”, y esto aun en aquellos casos en que se desconozca
el debido proceso, debiéndose tener en cuenta, además, que en este trámite a la
Comisión de Aforados se le atribuye la facultad para suspender a algún
magistrado, cuando así lo solicite la respectiva Sala Plena.
141. En estas condiciones, fuera de
que, tratándose de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de
la Nación, se expulsaron del control las valoraciones referentes al bien común,
en el nuevo procedimiento, orientado, según se ha visto, a lograr periódicas
sanciones de suspensión o destitución, se suprimen muy relevantes garantías
procesales, con total olvido de la índole de la función, inequívocamente
definida como judicial por el Constituyente originario, al plasmar, en el
artículo 116 superior, que el Congreso ejercerá “determinadas funciones
judiciales”, entre las que se encuentra la contemplada en los artículos 174
y 178 de la Carta.
·
La investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados
de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como funciones judiciales
cumplidas por el Congreso y su carácter excepcional
142. Conviene recordar aquí que, al
abordar la premisa mayor del juicio de sustitución, se puso de manifiesto que
si una función, como en este caso la judicial, debe ser asumida por una rama u
órgano perteneciente a otra rama del poder público identificada por el
cumplimiento de una función básica distinta, como cuando al Congreso se le
encomienda investigar, acusar o juzgar, tal posibilidad debe estar muy bien
justificada, por cuanto constituye una excepción, por lo demás interpretable de
manera restrictiva, conforme corresponde a las excepciones.
143. Ya se ha indicado que la
investigación, acusación y enjuiciamiento de los Magistrados de las Altas
Cortes y del Fiscal General de la Nación por parte del Congreso de la República
es un control inter-órganos configurado como una excepción por el mismo
Constituyente originario, razón por la cual su desarrollo legislativo ha de ser
cuidadoso y su reforma, aunque posible, está sometida a los límites trazados
por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
144. Con base en la jurisprudencia
constitucional, también se ha expuesto que los quebrantamientos o roturas de la
Constitución, que no son más que excepciones, pueden ser establecidas en la
Carta por el propio Constituyente originario y que la posibilidad de su
incorporación mediante reforma constitucional no está excluida, si bien esta
Corporación, en ejercicio del control de constitucionalidad de los actos
reformatorios ha de estar atenta para evitar que una excepción introducida por
el Constituyente derivado quebrante la Constitución y la sustituya total,
parcial, permanente o transitoriamente[172].
145. El Acto Legislativo No. 01 de
2015, mediante la creación de la Comisión de Aforados y la asignación a este
nuevo organismo de funciones de investigación y acusación respecto de los
Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, obró sobre
una excepción concebida e incorporada a la Carta por el Constituyente de 1991.
Con fundamento en lo discurrido a largo de esta sentencia, la Corte está en
condiciones de afirmar que el Congreso no le prestó la debida atención al
carácter excepcional acogido por el Constituyente originario, pues en lugar de
mantener el equilibrio en las relaciones entre las ramas del poder público o de
mejorar el mecanismo ya excepcional de por sí, traspasó los límites impuestos
por el principio de separación de poderes y sustrajo a los Magistrados de las
Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación del ámbito de un control que
antes compartían con el Presidente de la República o con quien hiciera sus
veces.
146. Al dejar vigente el régimen de
investigación y acusación anterior únicamente para el Presidente de la
República y ahora también para los miembros de la Comisión de Aforados, el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 creó un supuesto especial dentro del mecanismo de
investigación y acusación, supuesto solo aplicable a los Magistrados de las
Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y construido con base en
elementos distintos del régimen al que estuvieron sometidos según la versión
original de la Carta de 1991, como por ejemplo, una Comisión de Aforados
distinta de la Cámara de Representantes de origen popular, un parámetro de
investigación y acusación fundado en el correspondiente régimen disciplinario
que excluye las valoraciones relativas a la estabilidad institucional y al bien
común o un procedimiento privado de algunas garantías procesales, así como
diferente del que en relación con ellos se adelantaba y del que ahora solo se
benefician el Presidente de la República y los Miembros de la Comisión de
Aforados.
147. Los anteriores datos claramente
dan a entender que, al expedir el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el Congreso
de la República le introdujo excepciones a una excepción ya elaborada por el
Constituyente originario que le dispensó plena atención al principio de
separación de poderes, a las relaciones entre las ramas del poder público y a
la colaboración entre los distintos órganos constitucionales de las tres ramas
clásicas, forjando un control inter-órganos equilibrado, cuya reforma lo ha
desvirtuado, tal como ha sido expuesto en esta providencia.
148. El carácter de excepción,
presente ya en la versión inicial de la Constitución de 1991, conducía a que,
en razón de las particulares exigencias en la configuración de los órganos
situados en el vértice de la Rama Judicial del Poder Público, el sistema de
investigación y acusación operara solo por causas constitucionales y realmente
graves que dieran lugar a la indignidad por mala conducta o constituyeran
delitos, de manera que únicamente en circunstancias excepcionales se activaban
los mecanismos orientados a suspender o retirar de su cargo al fiscal y a los
magistrados y, en caso de resultar indispensable, a habilitar el juicio penal
ante la Corte Suprema de Justicia.
149. Al excepcionar una excepción del
modo como se hizo, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 sustituyó la Constitución
parcial y permanentemente, conclusión esta que resulta corroborada al analizar
las implicaciones de la creación de un tribunal ad hoc y de un
procedimiento especial únicamente para la investigación acusación y juzgamiento
de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación en los
principios de independencia y autonomía judicial, que constituyen ejes
definitorios de la Carta de 1991 y son expresión de la separación de poderes en
el ámbito correspondiente a la Rama Judicial.
·
Los principios de separación de poderes, autonomía e
independencia judicial y la sustitución de la Constitución
150. De conformidad con lo anotado al
establecer la premisa mayor, el principio de separación de poderes comporta,
sin perjuicio de las relaciones de colaboración y control, que cada una de las
ramas goce, como forma de garantía institucional, de un ámbito de libertad para
el ejercicio de sus funciones, ámbito que no puede ser interferido o afectado
indebidamente. En su debido lugar quedó expuesto que en relación con la Rama
Judicial tal garantía se manifiesta en dos dimensiones, pues, en primer
término, a la autonomía de la Rama Judicial se adscribe el principio de
autogobierno, en virtud del cual es imprescindible la existencia de un órgano
autónomo y separado que, situado dentro de la propia Rama Judicial, se encargue
de gestionar su funcionamiento, mientras que, en segundo término, la
independencia de la Rama Judicial implica el poder de los funcionarios
judiciales para administrar justicia únicamente con sujeción al ordenamiento
jurídico y a la libre apreciación de las pruebas, garantía esta que constituye
un fin en sí mismo en tanto que, al margen del contenido de las decisiones
judiciales, es una condición necesaria de imparcialidad.
151. En consecuencia, la
independencia judicial proscribe cualquier tipo de injerencia de otro órgano
del poder público en las decisiones jurisdiccionales, puesto que la única
restricción que puede sujetar a las autoridades que administran justicia es el
Derecho y la imparcial apreciación de los hechos. Esta garantía inexpugnable de
la que es titular cada juez se refleja en el reconocimiento del principio de
legalidad y en la cláusula de Estado de Derecho, al tenor de lo previsto en los
artículos 1 y 6 de la Carta, en el deber de asegurar los derechos de todos los
ciudadanos, contemplado en el artículo 6 superior, en el mandato de trato igual
establecido en el artículo 13 constitucional, en el significado de la función
de administrar justicia derivado del artículo 116 y, principalmente, en la
prescripción expresa de la autonomía de la función judicial y de su
sometimiento al imperio exclusivo de la ley, respectivamente contenidos en los
artículos 228 y 230 de la Constitución.
152. Precisamente, la sujeción del
juez únicamente al Derecho es la principal garantía de su autonomía en independencia
que, como manifestación del régimen constitucional de separación de poderes,
garantiza un ámbito irreductible, libre de toda intervención indebida de otras
ramas del poder público, que se concreta en el sometimiento de las decisiones
judiciales exclusivamente al ordenamiento jurídico.
153. En este contexto, en la
Constitución la independencia de los Magistrados de las Altas Cortes y del
Fiscal General de la Nación se materializa no solo mediante el reconocimiento
de que sus decisiones solamente están sometidas al imperio de la ley, sino
también por el reconocimiento de instrumentos específicos aplicables a tales
funcionarios por desarrollar tareas de cierre del sistema jurídico. Conforme ha
sido puesto de presente, tales instrumentos tienen su punto de partida en la
existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos
constitucionales que integran la cúpula de la administración de justicia, con
un conjunto de exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y
la participación de las más altas instancias del Estado en el proceso de
designación de los mismos.
154. Con ese presupuesto, la
Constitución de 1991, en su versión original estableció un régimen
constitucional para limitar, mediante reglas sustantivas y procedimentales, la
remoción anticipada, la suspensión y la imposición de sanciones, a fin de
asegurar, como se indicó, que la investigación, acusación y juzgamiento de los
más altos funcionarios judiciales, no afectara negativamente el ejercicio
imparcial de sus competencias, tomara en cuenta su posición en la cúpula de la
Rama encargada de la administración de justicia y permitiera considerar los
efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad
institucional. De conformidad con lo señalado en su momento, el régimen
diseñado para cumplir tales propósitos integraba elementos sustantivos y
procesales.
154.1. Los primeros referentes a las
causas de remoción o suspensión específicamente establecidas en la Constitución
y los segundos atinentes a la vigencia de un procedimiento especial, también de
origen constitucional, de manera que el régimen como garantía de la
independencia judicial quedaría eliminado si, por ejemplo, se permitiera que un
órgano diferente al Constituyente establezca causales distintas a las
previstas, dado que los funcionarios que integran los órganos judiciales de
cierre quedarían, en realidad, sometidos a la voluntad de otros poderes, o si
se llegara a afectar de manera decisiva el procedimiento tornándolo
irreconocible o alterando sus propósitos constitucionalmente definidos.
154.2. La complejidad del
procedimiento que en la versión original de la Constitución de 1991 impedía la
suspensión o destitución del cargo, a menos que se produjera un desafuero por
órganos de representación política que operan mediante procesos de deliberación
y votación especiales, era una garantía de la independencia judicial, en la
medida en que aseguraba que los funcionarios pudieran ejercer las labores
propias de su cargo sin ser afectados por injerencias indebidas de las
autoridades encargadas de ejercer las competencias de acusación y juzgamiento.
Ese esquema permitía que un órgano representativo pudiera elegir de entre todas
las denuncias que llegaran a existir contra los Magistrados de las Altas Cortes
y el Fiscal General de la Nación cuáles revestían, en verdad, una seriedad
especial que los hiciera inhábiles para el ejercicio del cargo.
La trascendencia del régimen
procedimental especial encuentra su explicación en la índole de las competencias
asignadas a los órganos constitucionales de las ramas del poder público,
pertenencia esta última estrechamente vinculada a la atribución de la
competencia de acusación a un órgano popularmente elegido que hiciera valer,
adicionalmente, un especial tipo de responsabilidad que los altos funcionarios
tienen ante el pueblo, proveyendo además de legitimidad democrática a la
suspensión, remoción o sanción que llegara a imponerse.
155. Basta simplemente remitirse al
estudio que la Corte ha hecho para concluir que el Acto Legislativo No. 02 de
2015, al crear la Comisión de Aforados, sustituyó la independencia judicial,
privándola de las garantías que la hacían viable, ya que para insertar esa
Comisión en el ordenamiento superior desplazó a órganos de origen popular en el
cumplimiento de las labores de investigación y acusación, hizo desaparecer las
consideraciones de estabilidad institucional o relativas al bien común e
instauró un procedimiento destinado a hacer valer únicamente el régimen
sancionatorio correspondiente y a lograr la imposición periódica de sanciones,
en abierta contradicción con un régimen excepcional que, en atención a la
independencia judicial y a otras circunstancias tratadas en esta sentencia,
procuraba operar solo en situaciones graves y extremas.
156. De acuerdo con lo precisado en
otros apartes de esta providencia, la creación de la Comisión de Aforados
equivale al establecimiento de una instancia ad hoc únicamente para la
investigación y la acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y del
Fiscal General de la Nación, a quienes se pretende disciplinar en forma tal que
en el cumplimiento de sus competencias se acrecientan los riesgos de
interferencias indebidas susceptibles de canalización por conducto de los
nuevos funcionarios encargados de la acusación, el juzgamiento y de la eventual
remoción proveniente de un organismo no elegido directamente por el pueblo.
(xx)
Conclusión
157. Luego de una lectura integral de
la demanda, de las intervenciones en el proceso y de la audiencia pública
llevada a cabo, la Corte encontró que la modificación del sistema de
investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y
del Fiscal General de la Nación en el Acto Legislativo No. 02 de 2015 sustituyó
el eje definitorio “separación de poderes y autonomía e independencia de la
rama judicial”. El desconocimiento de los límites competenciales del Congreso
para reformar la Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión,
remoción y sanción de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General
de la Nación adoptado por el Congreso no es solo completamente novedoso, sino
que resulta incompatible con los fines que perseguía el establecido en la
Constitución de 1991, con el propósito de asegurar el equilibrio entre las ramas
del poder público y la independencia de la Rama Judicial.
158. Con fundamento en las
consideraciones precedentes, se impone declarar inexequible la expresión
“Miembro de la Comisión de Aforados”, contenida en los artículos 2 (inciso 6º)
y 9 (inciso 3º) del Acto Legislativo No. 02 de 2015, así como sus artículos 5 y
7 y también el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8 del mismo acto
reformatorio de la Constitución.
159. La determinación adoptada tiene varios efectos que es preciso
señalar. De una parte, como consecuencia las decisiones de inexequibilidad
adoptadas, (i) se produce la reviviscencia del contenido original de los
artículos 174 y 178 de la Constitución. Esta reviviscencia implica (ii) que el
régimen especial de investigación, acusación y juzgamiento previsto en tales
artículos le es aplicable a los miembros de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, entidad que en virtud de lo señalado en la sentencia
C-285 de 2016 subsiste en el ordenamiento jurídico.
F.    EXAMEN DEL CARGO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 158 DE LA CONSTITUCIÓN
160. A continuación la Corte analizará el
cargo relativo a la infracción del principio de unidad de materia. Con tal
propósito (i) se reiterará el alcance de la doctrina relativa al principio de
unidad de materia y, en particular, de su aplicación a los actos legislativos.
Seguidamente (ii) se ocupará de analizar el cargo formulado.
a.     Parámetro de control: el principio de unidad de materia
en la jurisprudencia constitucional
161.
La jurisprudencia se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
obligación constitucional de respetar el principio de unidad de materia en el
proceso de aprobación de actos reformatorios de la Constitución. El artículo
158 de la Constitución prescribe que todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella[173].
Prevé, en consecuencia, que el Presidente de la respectiva Comisión
Constitucional Permanente rechazará las iniciativas que no se ajusten a este
precepto, sin perjuicio de que sus decisiones sean apeladas ante la misma
comisión. Esta disposición, que consagra el principio de unidad de
materia, impone que las normas integradas a una ley se vinculen con la materia
dominante de la misma, de manera que no se incorporen reglas que le sean
extrañas, esto es, disposiciones de las que no pueda predicarse relación o
vínculo alguno con la dimensión de la realidad social de la que se ocupa la
respectiva ley.
162.
Desde sus primeras decisiones este Tribunal advirtió que “[l]a interpretación del principio de unidad de materia no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.”[174]
Por eso precisó, en precedente que desde ese momento ha sido aplicado
reiteradamente por la Corte, que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.”[175] Con idéntica orientación,
la Corte ha sostenido que esta exigencia no
puede ser considerada “en forma rígida e inflexible, pues con ello se
afectaría al Congreso en su función de órgano político y deliberativo en el
proceso de formación de las leyes.”[176] En esa
medida “[s]u interpretación implica una perspectiva amplia, de modo que sólo
esté prohibido introducir regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad
objetiva y razonable con el tema objeto de la ley y de la deliberación del
Congreso”[177]
163.
Esta exigencia, además de su reconocimiento explícito en el artículo 158 de la
Constitución, encuentra fundamento en el principio democrático (arts. 1, 13 y
150) que impone asegurar un trámite legislativo ordenado, proscribiendo la
incorporación de normas ajenas a la materia alrededor de la cual giran los
debates en el Congreso. De esta forma el principio de unidad de materia asegura
un proceso adecuado de deliberación y, adicionalmente, permite un control
ciudadano a la actividad legislativa. Igualmente dicho principio encuentra
fundamento en la relevancia que tiene para la ciudadanía la existencia de una
ordenación adecuada de las leyes, permitiendo la debida publicidad de las
normas a efectos de facilitar su consulta[178].
164. La jurisprudencia ha precisado
los criterios que deben considerarse al desarrollar un juicio de esta
naturaleza. Para el efecto ha indicado (i) que el examen no debe resultar
excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio
no puede desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero
tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio
de unidad de materia[179].
A partir de ello se ha reconocido (ii) una preferencia prima facie por
el respeto de la determinación legislativa, de manera que es exigible un
esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante para impugnar una
norma legal por violación del artículo 158 de la Constitución y, por parte de
la Corte Constitucional, para declarar su inexequibilidad[180].
Teniendo como punto de partida dicha
consideración la Corte ha indicado (iii) que la primera etapa del juicio exige
identificar el eje, núcleo o médula del proyecto, para lo cual resultan
relevantes diferentes técnicas hermenéuticas que se ocupen de los antecedentes
de la ley (interpretación histórica), de su texto (interpretación literal), de
sus fines (interpretación teleológica) así como de las relaciones entre las
diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes (interpretación
sistemática)[181].
A partir de esa identificación (iv) debe definirse si la disposición examinada
guarda conexión con la materia del proyecto. En este punto del análisis, la
Corte ha sostenido que es necesario diferenciar entre dicha materia y los temas
del proyecto dado que en una ley es posible que exista una pluralidad de temas
sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias[182].
165. La conexidad, como lo ha
precisado la jurisprudencia, es de muy diferente tipo en tanto puede
determinarse “en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa
de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su
expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que
se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv)
las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una
determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada
una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo
ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”[183].
166. La Corte ha establecido también, apoyándose
en el principio democrático, que el examen por la infracción del artículo 158
no puede aplicarse con el mismo rigor “cuando los propósitos que
justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido
satisfechos durante el debate legislativo”[184]. En
esa dirección, ha sostenido que “si una disposición con una conexión lejana
a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo
el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un
óptimo y evidente proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá
resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos
que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de
unidad de materia.”[185]
167. Igualmente ha dicho la Corte que
la aplicación del principio de unidad de materia es aplicable, no solo en el
trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales[186].
Sobre el particular indicó que tal unidad, en el caso de estas últimas “está dada por el asunto predominante del que ellos
se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o
artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no
están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.”[187]
Incluso ha estimado aplicable tal regla cuando se trata de una ley convocatoria
a referendo constitucional advirtiendo, sin embargo, que se trata de un examen
diverso dado que “debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo,
puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable aplicar,
mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158 superior,
a un acto encaminado a modificar la Carta.”[188]
168. La Sala Plena ha tenido también oportunidad de
señalar que el artículo 169 de la Constitución, que consagra el mandato de
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, es aplicable al caso
de los actos legislativos. No obstante en atención a la naturaleza que se
predica del acto legislativo ha sostenido que” la pluralidad
temática de las reformas dificulta la asignación de un título que de noticia de
todo su contenido, lo que justificaría la adopción de títulos genéricos.”[189]
169. La especial forma en que se
concreta el principio de unidad de materia en relación con los actos
reformatorios de la Carta se traduce, desde un punto de vista metodológico, en
un deber especial del demandante de demostrar la falta de conexidad de las
disposiciones que se acusan con la materia del acto reformatorio y, en segundo
término, en la obligación de la Corte de emprender un test dúctil dado que, al
ser la materia del acto legislativo “la reforma de la Constitución”, los
riesgos de inconexión son más limitados. Así ha procedido en diferentes
oportunidades al juzgar la validez no solo de actos legislativos aprobados por
el Congreso, sino también de leyes que convocan la realización de un referendo
constitucional. No obstante que se trata de supuestos diferentes, la práctica
decisional de este Tribunal evidencia que el juicio en estos casos no resulta
particularmente exigente.
169.1. En la sentencia C-1200 de 2003
la Corte se ocupó de una demanda en contra de una disposición del Acto
Legislativo 02 de 2002 que otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de
la República para la expedición de normas con fuerza de ley. Se alegaba que la
regulación incluida en dicho acto era, en verdad el ejercicio de una facultad
legislativa y, en consecuencia, no podía estar incluida en el referido Acto. La
Corte consideró que el cargo era inepto dado que “no existen en Colombia materias reservadas a la ley con exclusión del
acto legislativo, que queden por consiguiente sustraídas de la competencia del
poder de reforma.” De manera que no
resulta posible “como presupuesto para establecer una violación del
principio de unidad de materia” que la Corte proceda “a reclasificar las
disposiciones acusadas, para establecer que ellas responden al ejercicio de una
competencia ordinaria del Congreso, como legislador, y no a una expresión del
poder de reforma constitucional.” En adición a ello sostuvo que los
demandantes no habían argumentado la inexistencia de conexidad entre las
disposiciones que se demandaban y las otras que integraban el acto legislativo.
169.2. Al juzgar la
constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional” la Corte
afirmó en la sentencia C-551 de 2003 que “el
hecho de que la Ley 796 de 2003 incorpore un referendo que pretende reformar
distintos temas constitucionales no vulnera la regla de unidad de materia (CP
art. 158), pues esa ley versa sobre un asunto, que es la convocatoria a un
pronunciamiento del pueblo, y la Constitución admite que un referendo recaiga
sobre distintas cuestiones constitucionales.”
169.3. En la sentencia C-668 de 2004
la Corte examinó la constitucionalidad de una disposición del Acto Legislativo 01 de 2003 “por el cual se
adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones.” En uno de sus
artículos se establecía que en las que antes eran comisarías y luego fueron
erigidas en Departamentos de conformidad por lo establecido en el artículo 309
de la Constitución, la asamblea departamental estaría conformada por siete (7)
personas. La Corte advirtió, en primer lugar, que “en la ponencia para primer debate en la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, sobre los
proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de modificaciones puesto a
consideración de esa Comisión, el artículo 37 propuso la modificación del artículo
299 de la Carta Política, asunto que desde entonces y durante la discusión del
proyecto de reforma estuvo presente”.
A continuación señaló “que dentro del ámbito de
la reforma política el Congreso consideró que la modificación de esa norma
constitucional era parte de la misma.”
Y, en esa dirección, concluyó que “se trata de un asunto que no es ajeno al
núcleo esencial del acto legislativo objeto de la discusión parlamentaria y,
por lo mismo, sí guarda relación de conexidad con el resto del articulado de la
reforma y, a juicio del Congreso, que en este caso actúa como Constituyente
derivado, el contenido del artículo 299 de la Constitución que se proponía
reformar no escapa a la unidad teleológica del proyecto.”
169.4. En la sentencia C-1057 de 2005
la Corte afirmó que no desconocía el principio de unidad de materia la regla
establecida en el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la
Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Esa
disposición prescribía la reducción del término con el que contaba la Corte
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la regulación estatutaria en
materia de garantías electorales. Luego de establecer que el asunto
predominante de dicho acto legislativo era la reelección presidencial, la Corte
consideró “que la denominada ley de garantías electorales no es un elemento
ajeno a la figura de la reelección presidencial, pues precisamente es el
mecanismo que permite garantizar la igualdad entre el Presidente candidato y
los restantes aspirantes a la primera magistratura, condición indispensable
para que la figura de la reelección resulte ajustada al ordenamiento
constitucional (…). ” En atención a ello y a la obligación constitucional
de adelantar el control constitucional como una etapa del iter legislativo “la previsión específica del
término con que cuenta esta Corporación para examinar el proyecto, como parte
integrante del procedimiento de formación de la ley no es un tema extraño a la
reforma constitucional.” Consideró, en suma, que se trataba de un
asunto instrumental “para que la figura de la
reelección presidencial entrara en funcionamiento.”
169.5. En la sentencia C-397 de 2010
al adelantar el examen automático de la Ley 1327 de 2009 “Por medio de la cual se
convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional” la Corte encontró que se respetaba el
principio de unidad de materia al considerar  “que a pesar de que en la propuesta aprobada finalmente se
establecen dos aspectos diferenciados: (i) la posibilidad de que proceda la
pena de prisión perpetua para delitos atroces cometidos contra menores de 14
años y menores de edad con  discapacidad física y/o mental, (ii) y la
obligación del Estado de aplicar una política de prevención  tendiente a
evitar la comisión de delitos contra menores de edad a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, la temática general de la propuesta está
dirigida a convocar al pueblo (artículo primero de la ley) (…) para aprobar la reforma constitucional
del artículo 34.”
170. Un examen de estas providencias
permite a la Corte concluir que la jurisprudencia constitucional ha definido
que la materia de un acto legislativo es la “reforma de la Constitución”
y, es a partir de ella, que se define la conexidad al juzgar las diferentes
normas que lo integran. Es cierto que la sentencia C-1057 de 2005, tal y como
lo advierte el demandante, adelantó un examen similar al que realiza la Corte
cuando del control de constitucionalidad de leyes se trata. No obstante, de esa
consideración no se desprende que tal método sea el que se imponga en estos
casos. Esta conclusión se funda en al menos las siguientes cuatro razones.
En primer lugar, en la sentencia
C-668 de 2004 la Corte consideró que la constitucionalidad de una expresión del
artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003 se explicaba en el hecho de que el
Congreso había determinado que hacia parte de la reforma y,
adicionalmente, guardaba unidad teleológica con la misma. Considerando
el precedente que se desprende de la citada sentencia no es preciso afirmar,
como lo hace el demandante a efectos de proponer el método de análisis
aplicable en esta oportunidad, la existencia de una regla judicial única
contenida en la sentencia C-1057 de 2005.
En segundo lugar, si bien la
interpretación de la sentencia C-1057 de 2004 planteada por el demandante
resulta posible, ella requiere ser entendida a partir de una consideración
diferente. En efecto, puede interpretarse la línea argumentativa de la
sentencia C-1057 de 2005 como un esfuerzo de la Corte por ofrecer razones
adicionales para concluir la constitucionalidad, si se tiene en cuenta que, tal
y como lo refiere dicha providencia al definir el parámetro de control que se
desprende del artículo 158 de la Carta “un
acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de
unidad de materia, pues mediante el se pueden reformar diversos títulos,
capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la
cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la
Carta Política.”
En tercer lugar, no obstante que el
examen constitucional de una ley convocatoria a referendo es en varios aspectos
diferente a la que corresponde a los actos legislativos, puede concluirse que
si en el caso de la primera –que por ser una Ley le resulta aplicable
directamente el artículo 158 de la Constitución- la Corte ha empleado un juicio
dúctil a efectos de determinar el respeto de la unidad de materia (sentencias
C-551 de 2003 y C-397 de 2010), con mayor razón debe acudirse a un juicio de
ese tipo en el caso de las reformas constitucionales adoptadas por el Congreso.
Esta consideración se apoya, además, en el hecho de que el proceso de modificación
de la Carta mediante acto legislativo se somete a exigencias especiales de
deliberación y aprobación que permiten enfrentar con mayor éxito los déficits
que podrían presentarse en el trámite de una ley ordinaria.
En cuarto lugar, la Corte considera
del caso advertir que una interpretación más estricta del principio de unidad
de materia, podría limitar gravemente las competencias del Congreso para
adoptar las reformas constitucionales que juzgue necesarias. El acto
constituyente, incluso cuando es producto de la actuación de un órgano
constituido, refleja una expresión significativa de la soberanía popular que
debe tener la capacidad de pronunciarse, en un mismo acto, de las materias que
en cada momento histórico resulten relevantes. En efecto, una revisión de la
Constitución permite identificar la estrecha relación que tienen sus partes y,
en esa medida, el impulso de una reforma de la Constitución tiene la virtud de
impactar diferentes dimensiones, cobijadas todas ellas por la misma materia.
b.    Cargo único: desconocimiento del principio de unidad de materia
por incorporar en el Acto Legislativo 02 de 2015 la regulación relativa al
sistema de gobierno y administración de la rama judicial.
(i)
Delimitación del cargo y problema
jurídico
171. El demandante solicita que se declare
la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26
(parcial) del Acto legislativo 02 de 2015 en tanto se ocupan de regular el
nuevo sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial.
172. Según la acusación planteada en la
demanda, la inclusión en el acto legislativo de normas que reforman los
sistemas de gobierno y administración judicial, y el control disciplinario de
los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, desconoce el principio de
unidad de materia. En efecto, a juicio del demandante tales temas no guardan
conexidad con el sistema de frenos y contrapesos, dado que dicha regulación no
desarrolla “la forma en que la Rama Judicial se relaciona con las otras
ramas del poder público.” De otra forma dicho “las reformas al sistema
de gobierno y administración judicial y al control disciplinario de los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial no buscan ejerce un contrapoder a
otros órganos estatales o colaborar con otra rama del poder público, por lo que
estas medidas no tiene una relación con el sistema de frenos y contrapesos.”
En primer lugar, no existe conexidad causal en tanto “para reequilibrar el
sistema de frenos y contrapesos no era necesario modificar el sistema de gobierno
y administración de la Rama Judicial ni la forma en la que se ejerce el control
disciplinario de los funcionarios y empleados que hacen parte de ella.” En
segundo lugar “no existe conexidad teleológica, porque mejorar el
funcionamiento de la Rama Judicial y modificar el tema disciplinario no tiene
el potencial de aumentar o disminuir el poder de esta respecto de las demás
ramas del poder público y, por lo tanto, no tiene la finalidad de afectar en el
sistema de frenos y contrapesos.” En tercer lugar “tampoco existe una
relación de conexidad sistemática entre el asunto predominante del acto
legislativo y las reformas al sistema de gobierno y administración judicial y
al control disciplinario de sus funcionarios y empleados, porque estas son
normas que están desarrolladas en títulos y capítulos independientes, cuya
modificación no era necesaria para alcanzar el fin principal de la reforma.”
173.
Antes de enunciar el problema jurídico que debe resolverse, es necesario
establecer el impacto que tiene el pronunciamiento de la Corte Constitucional
en la sentencia C-285 de 2016, respecto del cargo planteado en esta
oportunidad.
173.1. La
Corte declaró inexequibles, en el numeral quinto de la parte resolutiva, las
referencias que al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama
Judicial hacían los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo en relación con
la conformación de las listas para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión de Aforados y de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.
Encuentra
este Tribunal que en tanto los segmentos acusados por el demandante, aun
después de la inexequibilidad, contienen un cambio en lo referido a la
conformación de la lista de elegibles, procede un pronunciamiento de fondo
respecto de los artículos 11 y 19. Respecto del artículo 8º el demandante no
dirigió una acusación por infracción del principio de unidad de materia.
173.2. La
Corte declaró inexequible el artículo 15 del acto legislativo, con excepción de
la derogatoria tácita que dicha disposición hizo del numeral 2º del artículo
254 de la Constitución relativo a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, asunto
sobre el cual se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo. Adicionalmente
la Corte dispuso que el artículo quedaría así: “El
Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados
elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de
Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”
A pesar
de que la decisión de la Corte condujo a reintegrar a la Carta el texto del
numeral 1º del anterior artículo 254 de la Constitución, encuentra la Corte que
respecto de la derogatoria tácita del numeral 2º de dicho artículo -relativo a
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y a la forma de conformarla-, procede un
pronunciamiento por el cargo de infracción de unidad de materia.
173.3. La
Corte declaró inexequible el artículo 16 del acto legislativo. En consecuencia,
no resulta procedente pronunciamiento alguno, diferente al de estarse a lo
resuelto.
173.4. La
Corte declaró inexequible el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, con
excepción de lo relativo a la derogatoria, tanto de la expresión “o a los
Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del
artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se abstuvo de
pronunciarse fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Debido a
esa determinación, procede un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 17
en tanto derogó las referidas disposiciones.
173.5. La
Corte declaró inexequible el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de
2015, con excepción (i) del literal f), del numeral 1º que- salvo en lo
referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el
artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”- fue declarado exequible,
(ii) del literal g), del numeral 1º, que fue declarado exequible y (iii) de la
expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”,
prevista en el numeral 6, respecto de la cual la Corte se inhibió de
pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Dado el
alcance de ese pronunciamiento, la Corte deberá adoptar una decisión de fondo
respecto de las disposiciones que declaró exequibles o no emitió un
pronunciamiento de fondo.
173.6. La
Corte decidió inhibirse respecto de los cargos presentados contra el artículo
19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por
ineptitud sustantiva de la demanda, con excepción de la derogatoria tácita del
artículo 257 de la Constitución Política, la cual declaró inexequible.
De
acuerdo con ello procede un pronunciamiento respecto de las normas que
continúan vigentes.
174. De conformidad con lo expuesto la Corte concluye que el problema
jurídico que debe resolver a continuación es el siguiente:
¿Los artículos 11 (parcial), 15
(parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26 (primer inciso) del Acto
Legislativo 02 de 2015 al regular en dicho instrumento el sistema de Gobierno y
Administración de la Rama Judicial desconocieron el principio de unidad de
materia aplicable al trámite de aprobación de actos legislativos dado que dicho
tema no guarda relación con la materia principal del referido acto legislativo?
(ii)
Solución del problema jurídico: Los
artículos 11 (parcial), 15 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26
(primer inciso) del Acto Legislativo 02 de 2015 no desconocen el principio de
unidad de materia
175. De conformidad con el alcance
constitucional del principio de unidad de materia la Corte encuentra que no
puede prosperar la acusación planteada en contra de las disposiciones vigentes
del Acto Legislativo 2 de 2015 que establecen el nuevo diseño en materia de
control disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales.
176. Las disposiciones que subsisten
después de las decisiones adoptadas en la sentencia C-285 de 2016 establecen
modificaciones al régimen constitucional adoptado en 1991 en relación con la
administración de la justicia. En efecto, en ellas se prevé la creación de
nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y la asignación a ellas de
funciones de diversa naturaleza. Las disposiciones que se acusan modifican,
derogan o reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la
denominación del Capítulo 7º del Título VIII. Dichas enmiendas se encuentran
comprendidas por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia,
siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal, resultan compatibles con el
artículo 158.
En efecto, las variaciones relativas
al Gobierno y a la Administración de la Rama Judicial -la mayoría de ellas
declaradas inexequibles en la sentencia C-285 de 2016- y al juzgamiento
disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial fueron
incluidas, desde el principio, entre los objetivos que motivaron la
presentación del proyecto de acto legislativo por parte del Gobierno. En la
justificación general de la propuesta de reforma constitucional se indicaba “que la práctica política y la dinámica institucional han
generado problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos.”[190]
Se planteaba, por un lado, que “la adopción del Acto Legislativo número 002
de 2004 que autorizó la reelección inmediata del Presidente de la
República, sin que se hubiera realizado una modificación sistemática al diseño
institucional, alteró en forma grave el equilibrio de poderes previsto
en la Carta Política” y, por otro, que “la práctica política y el
funcionamiento de algunas de las instituciones constitucionales ha afectado la
legitimidad de los poderes públicos, producido riesgos de injerencia indebida
de un poder sobre otros, causado déficits de representación de algunos
territorios e incrementado el costo de las campañas políticas.” Conforme a
ello se advertía que la enmienda de la Carta se dirige “a reformar varios
artículos de la Constitución Política para abordar en forma integral
un ajuste institucional cuyo propósito fundamental es el fortalecimiento de la
democracia y de nuestro sistema político.”
Con fundamento en esa idea directriz la
exposición de motivos señaló que desde el punto de vista temático la reforma
contenía propuestas encaminadas, entre otras cosas, a hacer más eficiente la administración de justicia. A partir de ese objetivo se propuso no
solo modificar los organismos encargados de la
administración de los recursos asignados a la Rama Judicial sino también asignar
a órganos internos de la Rama la función disciplinaria relacionada
con funcionarios de la Rama. De acuerdo con lo anterior, la Corte
encuentra que las normas acusadas no solo se encuadran dentro del tema general
de la reforma constitucional sino que, adicionalmente, se articulan con las
motivaciones que condujeron al Gobierno Nacional, en ejercicio de sus
competencias (art. 375), a proponer una reforma a la Constitución que
permitiera enfrentar los problemas y dificultades para el ejercicio de los
poderes públicos originados en la práctica política y la debilidad
institucional.
177. Aunque las anteriores consideraciones
son suficientes para declarar exequibles por este cargo las disposiciones
demandadas, la Corte considera posible complementar el análisis. En efecto, si
en gracia de discusión se aceptara la línea de argumentación del demandante
respecto del método aplicable para determinar la violación del principio de
unidad de materia en relación con los actos legislativos y que sugiere que este
debe ser equivalente al que se emplea para juzgar las leyes, la conclusión
anterior no se modificaría. El demandante propone definir la materia del acto
legislativo con fundamento en su título, en los propósitos perseguidos en el
proyecto presentado al Congreso y en el número de disposiciones que, a su
juicio, se ocupan del reequilibrio de los poderes. En esa medida, según su razonamiento,
la regulación que no se refiere a la forma en que se relacionan los diferentes
poderes –frenos y contrapesos- son ajenas a la materia del acto legislativo.
Por ello, las disposiciones asociadas a la administración de la justicia – la
mayoría de ellas declaradas inexequibles en la sentencia C-285 de 2016- y el
control disciplinario de funcionarios y empleados judiciales, son extrañas a
dicha materia.
A juicio de la Corte, este planteamiento
es equivocado por las siguientes razones.  En primer lugar (i) ni el título del
acto legislativo ni el número de artículos que se ocupan de un asunto
específico de la reforma definen cuál es su materia dominante en tanto para
ello es necesario emprender una revisión estructural del texto aprobado y de
los motivos que justificaron su expedición. De ese examen se desprende,
precisamente, que uno de los temas nucleares de la reforma estaba constituido
por la administración de justicia y, en particular, como se señaló en la
exposición de motivos, por el propósito de hacer más eficiente la
administración de justicia. En consecuencia, las disposiciones demandadas se
encuadran exactamente en las materias del acto legislativo y resulta por ello
aplicable la regla definida por este Tribunal según la cual la unidad de materia
no se opone, en modo alguno, a la pluralidad temática.
En segundo lugar (ii) no resulta cierto
que el contenido de la reforma no se hubiera ocupado de las relaciones de los
órganos de la Rama Judicial con otros órganos del poder público si se considera,
por ejemplo, que la eliminación de la competencia preferente de la Procuraduría
General de la Nación para el control disciplinario de empleados judiciales y su
traslado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial comporta un ajuste
relevante desde la perspectiva de la separación de los poderes. Igualmente, se
vincula estrechamente a las relaciones entre los poderes públicos la creación
de un nuevo órgano integrante de la rama judicial –Comisión Nacional de
Disciplina Judicial- así como la definición de que su elección será realizada
por el Congreso en pleno de ternas enviadas, por el Consejo de Gobierno
Judicial –reemplazado por los seis (6) magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura según la sentencia C-285 de 2016- y por el Presidente de la
Republica. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que las disposiciones
examinadas se encuentran también plenamente alineadas con la ordenación y
relación de los poderes y órganos del poder público.
En tercer lugar y admitiendo que la
argumentación anterior no fuera suficiente para demostrar que la reforma se
ocupa directamente de las relaciones del poder público, (iii) la Corte
encuentra que una modificación significativa y profunda de la forma de la
administración de la rama judicial y del modelo de control disciplinario de sus
integrantes, incide (a) en la posición que en el Estado tiene dicha rama del
poder público así como (b) en la forma y cauces para su relacionamiento con
otros órganos y su capacidad de actuación. En ese sentido, la interpretación de
la demanda sobre el significado de la separación de los poderes y del sistema
de frenos y contrapesos, es restringida y desconoce que el método de
conformación de los órganos así como el tipo de funciones que le son asignadas,
constituyen elementos centrales del régimen político[191].
En consecuencia, este Tribunal se estará a
lo resuelto en la sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados
inexequibles de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los
apartes analizados en esta sentencia, los declarará exequibles.
G.  EXAMEN DE LOS CARGOS POR DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE
178. La Corte, a continuación, analizará
los cargos relativos a la posible infracción de los principios de
consecutividad e identidad flexible. Con esa finalidad inicialmente (i)
precisará el alcance de dichos principios y sus implicaciones en materia de formación
de actos legislativos. Seguidamente (ii) analizará dos, de los cuatro cargos
formulados por esta razón. La Corte se abstendrá de examinar la impugnación
particular en contra de los artículos 2 y 9 (parcial) del Acto
Legislativo 02 de 2015 y de los artículos 5, 7 y 8 del Acto
Legislativo 02 de 2015 debido a que previamente ha constatado que su aprobación
vulneró la Carta dado que el Congreso sustituyó la Constitución y, en
consecuencia, excedió sus competencias.
a.     Reforma constitucional y principio de consecutividad
(i)
Régimen aplicable al proceso de
reformas constitucionales por el Congreso de la república
179. El artículo 375 de la Constitución se
ocupa de establecer varias reglas en relación con el trámite y aprobación de
una reforma constitucional por parte del Congreso. Establece la legitimación
para presentar proyectos de acto legislativo radicándola en el Gobierno, en
diez (10) miembros del Congreso, en el veinte por ciento (20%) de los
concejales o diputados y en un número de ciudadanos equivalente, al menos, al
cinco por ciento (5%) del censo electoral. Asimismo, prevé que el trámite de
reforma en estos casos debe llevarse a cabo en dos periodos ordinarios y
consecutivos. En el primero de los periodos se requiere, en cuatro debates, la
aprobación de la mayoría simple de la Cámara y del Senado, al paso que en el
segundo y en el mismo número de debates, se exige la aprobación por la mayoría
absoluta. En adición a ello, se prescribe que una vez surtida la primera
vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Igualmente se establece
que, en el segundo período, solo será posible debatir iniciativas presentadas
en el primero.
180. La ley 5 de 1992 –Orgánica del
Reglamento del Congreso- contiene entre los artículos 219 y 227 un grupo de
reglas relativas al trámite de aprobación de las reformas constitucionales
aprobadas por el Congreso. Así y entre otras (i) el artículo 221 prevé que los
actos legislativos deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en
el Reglamento del Congreso;
(ii) el artículo 224 dispone que dos periodos ordinarios y consecutivos
comprenden una legislatura, el primero iniciando el 20 de julio y terminando el
16 de diciembre, al paso que el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20
de junio; y (iii) el artículo 226 prescribe que en la segunda vuelta solo será
posible el debate de iniciativas presentadas en la primera, prohíbe considerar
las negadas en dicha vuelta y, adicionalmente, determina que podrán ser
consideradas y debatidas modificaciones o cambios a la institución política
reformada, siempre y cuando ello no altere la esencia de lo aprobado.
Finalmente, (iv) el artículo 227 prevé que las disposiciones previstas en el
Reglamento del Congreso relativas al proceso legislativo ordinario serán aplicables
al proceso de reforma constitucional adoptada por el Congreso, siempre y cuando
no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales.
181. En concordancia con dicha orientación
legislativa este Tribunal, en numerosas oportunidades, ha destacado que el
parámetro normativo relevante para juzgar la validez de las reformas
constitucionales aprobadas por el Congreso, se encuentra conformado no solo por
las disposiciones constitucionales en la materia, sino también por las reglas
establecidas en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso que, en esa
condición, sujeta la actividad del Congreso -art. 151 C.P-. Sobre el
particular, la sentencia C-816 de 2004 se refirió al asunto indicando lo
siguiente:
“13- Decisiones anteriores de
esta Corporación conforman un precedente consolidado y unánime, según el cual
el parámetro normativo propio del control de los actos reformatorios de la
Constitución no puede limitarse de forma exclusiva a las previsiones normativas
del título XIII, por la sencilla razón de que esas normas constitucionales
remiten a otros textos jurídicos. (…)  En este sentido, para el control de
constitucionalidad de los actos legislativos confiado a la Corte deben tenerse
en cuenta también ciertas normas constitucionales y del Reglamento del Congreso
(Ley 5ª de 1992), en tanto estas disposiciones establecen requisitos básicos y
esenciales para la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras.
14- Esta conclusión es forzosa
si se advierten las perplejidades que surgen si el análisis de la Corte se
restringiera exclusivamente al Título XIII para verificar la regularidad de la
aprobación de los actos legislativos.  En efecto, del tenor literal del
artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por ejemplo, que el trámite de
los actos legislativos deba cumplir con la regla de los ocho debates, cuatro
por cada “vuelta”, pues una regla de semejantes características sólo
podría derivarse de los enunciados normativos contenidos en los artículos 157 y
siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte del título XIII.
Consecuencias similares pueden
advertirse por la inobservancia de otros requisitos que, aunque no están
expresados en la literalidad de las normas contenidas en el mencionado título
XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional dentro del
parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como la
publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la comisión
correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la elaboración de
informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para efectuar el segundo
debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las “vueltas” (CP
art. 160), los términos aplicables entre el primer y segundo debate y entre la
aprobación en una cámara legislativa y en otra (CP art. 160), el procedimiento
para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto de acto
legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad de
materia (CP art. 158), entre otras disposiciones.
Con base en este marco de
referencia, puede concluirse que el mandato del artículo 379 superior, según el
cual los actos legislativos “sólo” pueden ser declarados inexequibles
por violación de los requisitos establecidos en el título XIII de la Carta, no
puede ser interpretado de manera exegética y estricta, pues dicha hermenéutica
desvirtuaría todo el sistema de control de las reformas constitucionales
previsto por la Carta.”[192]
Conformado así el parámetro del control,
es claro que los principios que rigen el proceso de formación de las leyes,
entre ellos los principios de consecutividad e identidad flexible, son también
aplicables al proceso de reforma constitucional por parte del Congreso. A
continuación se precisa su alcance.
(ii)
El alcance general de los principios de
consecutividad e identidad flexible en el trámite de leyes y actos legislativos
por parte del Congreso de la República.
182. Esta
Corporación se ha referido en diferentes ocasiones al alcance de las exigencias
que se adscriben a los principios de consecutividad e identidad flexible. El
punto de partida ha consistido en señalar que tales exigencias “se encaminan a que el producto legislativo sea
expresión de la deliberación democrática.”[193]
La exigencia de consecutividad respecto de los proyectos de ley y de actos
legislativos, exige que se surtan de manera sucesiva, en comisiones y
plenarias, los debates correspondientes. Ha destacado la Corte que con
fundamento en la exigencia de consecutividad “tanto las comisiones como las
plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir
todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar
a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula
legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior.”[194] De acuerdo con
ello y de manera específica, esta Corporación ha advertido también que “la
totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido
y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la
plenaria, según sea el caso.”[195] Igualmente, como
desarrollo de esta exigencia ha señalado que “las proposiciones
modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las
supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el
autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a
modificaciones (…).”[196] En síntesis, en la
jurisprudencia constitucional “lo que
se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con
el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates
reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un
proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en
particular.”[197]
Conforme a lo anterior, el principio de consecutividad se desdobla
en dos dimensiones. La primera establece las condiciones para que pueda
considerarse que en una determinada etapa del trámite se han cumplido las
exigencias de votación y deliberación, lo que supone discutir, aprobar o
improbar (a) el articulado que se propone en la ponencia presentada y (b) las
proposiciones de modificación, de adición o de supresión que sean formuladas
por las personas habilitadas para el efecto. La segunda, que se encuentra
determinada por el resultado de la primera, exige que el tema objeto de debate
legislativo sea examinado a lo largo del trámite en el Congreso, de forma que
no se debatan y aprueben en etapas posteriores asuntos que no lo fueron en las
etapas precedentes.
183. La consecutividad es entonces una condición imprescindible
para la correcta formación de la voluntad del legislador. En efecto, su respeto
asegura el cumplimiento de las condiciones de deliberación que permiten la
formación sucesiva de los textos normativos. Cada una de las etapas del
procedimiento en el Congreso tiene por objeto asegurar, no solo la
participación de quienes han sido elegidos como senadores o representantes,
sino también que dicha intervención resulte ordenada y atienda las discusiones
y votaciones que se presentan en el curso del trámite de las leyes o de los
actos legislativos.
184. El alcance del principio de consecutividad está determinado,
de forma significativa, por su relación con el denominado principio de
identidad flexible conforme al cual, ha dicho la Corte “el articulado
estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición que
esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas
anteriores del trámite legislativo.”[198] Con precisión ha dicho
este Tribunal:
“En
otros términos, el objetivo último del principio de identidad flexible es dotar
a las plenarias – en el caso particular de los proyectos de ley - de la
posibilidad de incorporar cambios en el articulado, conservándose en cualquier
caso la unidad temática de la iniciativa, vista en su conjunto.   En
palabras de la Corte y en relación concreta con el alcance del principio de
identidad flexible en el trámite de proyectos de ley, el “concepto de identidad (…) comporta más bien
que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un
mismo artículo exista la debida unidad temática (…). Tal entendimiento
permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias
(art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión
constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se
refiera la adición o modificación (…). Lo anterior implica darle
preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar
las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia
misma del proceso legislativo (…). || En efecto, la Carta autoriza
la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el
segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la
forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que
el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la
modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate.
En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y
adiciones  se encuentra limitada pues debe respetarse  el principio
de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo
debatido y aprobado en comisiones (…).” (…)”[199]
185. De lo anterior se desprende
entonces que una de las cuestiones constitucionales fundamentales para
determinar la existencia de una infracción a los principios de consecutividad e
identidad flexible, consiste en establecer si el asunto puede calificarse como
nuevo. En la sentencia C-332 de 2005 este Tribunal sintetizó el alcance de su
jurisprudencia indicando:
“La jurisprudencia ha advertido que no cualquier relación con lo que ha
sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio
de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las
relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la
Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’
(…), ‘estrecha’, (…) ‘necesaria’, (…) ‘evidente’. (…) En
ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades
del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la
“adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la
institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es
inconstitucional. (…)
4.6. Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la
Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un
artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo
puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (…) (ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo
previamente debatido; (…)  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la
luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (…) (iv)
no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de
Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre
las Cámaras en torno a un tema. (…) En el ámbito de los actos legislativos, el
concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha
entre distintos temas constitucionales dadas las características de la
Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden
orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público
en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto
sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–. (…)”[200]
Complementando
y precisando el alcance del principio de consecutividad, la sentencia C-040 de
2010 señaló lo siguiente:
“Con base en estas reglas, el reproche basado en la violación de
los principios de consecutividad e identidad flexible tiene carácter
calificado.  Al respecto, la Corte ha establecido (…) que no resulta
suficiente demostrar que el texto de la iniciativa es diferente al aprobado en
primera vuelta, sino que es necesario acreditar que esa divergencia afecta la
esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un asunto nuevo no
susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo. Sobre el
particular, se ha indicado que el parámetro de identificación del asunto es
la definición acerca de la institución objeto de reforma. En consecuencia, no existe
una vulneración del principio de consecutividad cuando, a pesar que el texto no
haya sido votado en los ocho debates exigidos, sí se mantiene la relación de
conexidad, del tipo descrito en el numeral anterior, entre las variaciones de
contenido que hayan sido incorporadas a la iniciativa durante las distintas
etapas del trámite legislativo.
Es conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia prevé
que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables,
sin que ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos
cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate
previo. Así, se ha previsto que “el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el
proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado como un
todo.” (…)  Bajo estas premisas, la vulneración de los
principios de identidad flexible y consecutividad se estructura cuando la
modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio esencial, esto es,
que tiene una significación tal que no permita afirmar que se trata de
modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad (cambios
que son concebidos por las cámaras como fórmulas concretas que
resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto (…), sino que
constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates
reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta. (…)
El concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo
precedente, se determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan materias
incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los
distintos debates,  cambios que son admisibles, en contraposición con los
cambios que son “evidentemente contrarios a la finalidad de la institución
aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas
anteriores del proceso legislativo, (…) los cuales son
inconstitucionales.” (…)”
Estos criterios para definir la
existencia de un asunto nuevo, tienen una importancia central en la
articulación del principio de consecutividad y el principio de identidad
flexible. En síntesis no se tratará de un tema nuevo cuando el asunto objeto de
consideración tiene una relación clara, especifica, estrecha, necesaria y
evidente con el asunto debatido y aprobado en la etapa precedente del trámite.
Por el contrario no será el mismo tema cuando lo discutido tiene una relación
remota, distante o tangencial con aquello que ha sido previamente aprobado. En
esa dirección la sentencia C-141 de 2010 indicó que el núcleo de la exigencia
constitucional que se estudia consiste en que a “lo largo de los cuatro debates
se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las
modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión
mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen
por convertirlo en otro completamente distinto.”
(iii)
Principio de consecutividad y reglas específicas aplicables al
proceso de aprobación de los actos legislativos
186.
El alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible tiene, en
el caso de los actos legislativos, algunas particularidades que se desprenden
del artículo 226 de la ley 5ª de 1992[201]. En efecto, aunque
comparte el significado antes precisado según el cual los temas del proyecto
deben ser aprobados a lo largo de los cuatro debates, no puede perderse de
vista que en el caso de los actos legislativos, dichos principios deben
aplicarse a un procedimiento compuesto no por cuatro debates -hipótesis a la
que se refiere el artículo 157 de la Constitución- sino por ocho -conforme lo
establecen los artículos 375 de la Carta y 225 de la Ley 5ª de 1992-.
Sobre el particular, la jurisprudencia ha dicho que la
exigencia de consecutividad respecto de los actos legislativos “tiene origen
en lo previsto en el artículo 375 C.P., en cuanto dispone que la iniciativa
deberá ser considerada en dos periodos o vueltas, prescripción que debe
interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 157 Superior, que
establece que todo proyecto debe haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate por las
plenarias”[202].
Conforme a ello mientras en el caso de las leyes esta exigencia se conoce como
regla de los “cuatro debates”, en el caso de los actos legislativos se
alude a ella como regla de “los ocho debates”[203]. Sobre
el particular la sentencia C-208 de 2005 indicó:
“El artículo 375 Superior consagra, al respecto de las adiciones o
modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo en
el segundo período, que en éste sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en el primero. Por su parte, el artículo 226 de la Ley 5ª
de 1992 establece, que el cambio o modificación del contenido de las
disposiciones, en la segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforme, podrá ser
considerada y debatida.
La exigencia constitucional y reglamentaria, al respecto de las adiciones
o modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo
en segunda “vuelta”, no hacen referencia por lo tanto, a que haya suficiente
debate en la primera vuelta o a la imposibilidad de debatir en la segunda temas
ignorados por una sola de las Cámara en la primera vuelta; ella tampoco prohíbe
que en la segunda “vuelta” las cámaras modifiquen o adicionen a los proyectos de
acto legislativo. Por el contrario, tales disposiciones consagran la
posibilidad de que en la segunda “vuelta” se debatan  y consideren
iniciativas presentadas en la primera, así como que puedan hacerse
modificaciones al proyecto, siempre y cuando no alteren la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma.”[204]
Refiriéndose con mayor precisión a la proyección de los
principios examinados en el caso de los actos legislativos, la sentencia C-1052
de 2012 explicó:
“(…) (ii) A la luz de este
principio, todo proyecto de acto legislativo puede contener cambios o
modificaciones en segunda vuelta siempre que no se altere la esencia de lo
aprobado. (iii) Si un tema es considerado como el principal o
sustancial, y fue objeto de estudio y discusión en todos los debates, el hecho
de que una norma no haya sido objeto de estudio en todos los debates, no
implica desconocimiento del artículo 375 Superior. (…)
Ahora, en relación
con las modificaciones o adiciones que pueden introducirse en “segunda vuelta”,
la jurisprudencia ha establecido que no es un cambio esencial al proyecto de
acto legislativo (i) aquel contenido que se introduce con el
fin de precisar o delimitar el alcance de las decisiones adoptadas en el primer
periodo;(ii) aquel o aquéllos que reafirman las consecuencias de
una decisión ya adoptada en “primera vuelta”; (iii) aquel que fija
pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde determinar a la Corte, pues,
se deriva de una discusión que siempre estuvo presente desde el mismo inicio
del proyecto; y (iv) aquel que guarda una relación de
conexidad evidente y tenga una función instrumental necesaria, aunque sean
separables los contenidos normativos respectivos (…).”
187.
Como se precisó más arriba, el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 contempla tres
reglas referidas específicamente al trámite de aprobación de los actos
legislativos[205].
Se trata de disposiciones que imponen el cumplimiento de cargas dirigidas a
asegurar, de una parte, (i) que en el trámite de discusión de una reforma
constitucional los asuntos aprobados sean debatidos a lo largo de los ocho
debates y, de otra, (ii) que los acuerdos alcanzados en la primera etapa del
proceso constituyente se encadenen adecuadamente con la reforma aprobada al
término de la segunda vuelta. Para la Corte la interpretación de los artículos
157, 160 y 375 de la Constitución, conjuntamente con el artículo 226 de la Ley
5 de 1992, debe edificarse a partir de la premisa según la cual cada una de los
momentos del proceso de reforma constitucional, lejos de ser compartimentos
estancos, son momentos que en relación con la formación de la voluntad
constituyente se encuentran estrechamente comunicados o vinculados.
Considerando que para la presente decisión resultan relevantes dos de las
reglas establecidas en el artículo 226, la Corte se ocupará de ellas a
continuación.
·
Primera regla: competencia del Congreso para discutir, en
segunda vuelta, únicamente iniciativas presentadas en la primera vuelta
188.
La primera parte del inciso primero del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992,
reproduciendo lo establecido en el inciso final del artículo 375 de la Carta,
establece que en la segunda vuelta solo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera. Esta regla tiene por objeto garantizar que no se
modifiquen los temas objeto de consideración en la primera vuelta y, en esa
medida, concreta la articulación del principio de consecutividad con el de
identidad flexible. De esta forma, como los cuatro debates que se surten en la
primera vuelta hacen parte del trámite de formación del acto legislativo, en la
segunda solo podrá ocuparse de aquellas iniciativas comprendidas por el tema
debatido desde el principio.
La
prescripción referida, en síntesis, impide que se planteen en segunda vuelta
iniciativas que, al resultar ajenas a los temas debatidos inicialmente, tengan
como efecto privar la enmienda constitucional de los debates correspondientes.
De admitirse lo contrario, las discusiones suscitadas en el curso de los
primeros cuatro debates podrían ser indiferentes en el curso de los cuatro
subsiguientes y, el proceso de formación de la voluntad democrática conseguido
inicialmente, terminaría siendo irrelevante o inocuo. Se trataría entonces de
dos etapas carentes de toda relación y vinculación. En una de sus primeras
decisiones sobre el particular, la Corte explicó así el alcance de esta
disposición:
“La
obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo
excluye también las denominadas "constancias", dejadas en el curso de
la primera vuelta, generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir
la norma que consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a
cuyo tenor en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas
en el primero.
La "presentación"
aludida en la norma superior no puede ser entendida con el alcance de la sola
formulación de una propuesta de reforma, menos todavía si ella emana de un solo
congresista y no de los diez que exige la Constitución.
Las iniciativas presentadas en
el primer período, para que puedan pasar al segundo, deben haber sido
discutidas y votadas en los cuatro debates correspondientes y el sentido del
precepto constitucional es el de que sólo habiéndose surtido respecto de cierta
norma el trámite total de la primera vuelta pueda darse la segunda. Así lo
entendió el propio Congreso, cuando en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992
dispuso: "En la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser
consideradas nuevamente". (Subraya la Corte).
La norma orgánica agrega que
únicamente los cambios o modificaciones del contenido de las disposiciones que
"no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución
política que se reforma" podrán ser considerados y debatidos, lo cual
descarta de plano que la sola constancia de haber propuesto un nuevo artículo o
una modificación a lo aprobado sirva para los fines del paso de ese asunto a la
segunda vuelta. Considera la Corte que solamente los textos publicados
oficialmente en el intermedio de los dos períodos ordinarios en que se debate
la reforma pueden ser de nuevo debatidos y votados en los cuatro debates de la
segunda vuelta.”[206]
189. Esta posición ha sido reiterada posteriormente, insistiendo
la Corte que resulta posible presentar, en la segunda vuelta, solo iniciativas
formuladas en la primera vuelta aunque no correspondan con textos aprobados. En
la sentencia C-332 de 2005 esta Corporación, apoyándose en las reglas
fijadas en las sentencias C-222 de 1997 y C-614 de 2002 indicó:
“Del artículo 375 superior
sólo se desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate
únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el
primero.” (…) El que la norma se refiera a ‘iniciativas presentadas’, no
a textos aprobados, según la sentencia citada implica “(…) que una iniciativa
puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales,
precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate.” Por tanto,
concluye, “(…) en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos,
esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero.
Sin embargo, sí es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a
partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como
consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.”
(…)”[207]
Es claro y en esto la Corte sigue el
precedente establecido en materia de consecutividad en el trámite de las leyes,
que no es posible establecer una equivalencia entre artículos nuevos y temas
nuevos. En efecto, el abordaje de un tema puede llevarse a cabo mediante distintas
propuestas normativas, de manera que el planteamiento de nuevas opciones
regulatorias, incluso diferentes de las discutidas previamente no comporta una
infracción del principio de consecutividad. Para efectos de determinar si se
trata o no de un tema nuevo deberá aplicarse el criterio definido por la Corte
según el cual no se tratará de un asunto nuevo cuando exista una relación de
conexidad clara, específica, estrecha, necesaria o evidente
con los asuntos previamente debatidos. Si el vínculo es remoto, distante, o
meramente tangencial, la iniciativa aprobada deberá ser declarada inexequible.
La
delimitación de esta materia ha conducido a la Corte a afirmar que incluso
modificaciones considerables de textos previamente aprobados no desconocen los
principios analizados “si se respeta el principio de identidad relativa, a
partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico.
(…)”[208]
En esa dirección ha dicho la Corte:
“Ahora bien, teniendo en cuenta las reglas anteriores, la Corte ha
precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta
el principio de identidad relativa, a partir de los temas principales del
proyecto, no de un artículo específico. (…) Por tal motivo la Corte ha
sostenido que en “(…) el análisis acerca del cumplimiento de los principios
de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en
su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para
encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la
medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido
de regulación del proyecto mirado como un todo.” (…)  También ha concluido la
jurisprudencia que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo
decidido a lo largo de los ocho debates corresponda al mismo tema, así el
sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de
contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es
posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de
conciliación. (…)”[209]
Y,
en providencia posterior precisó:
“Como se indicó en el fundamento
jurídico anotado, el asunto nuevo no corresponde (i) a un
texto que es apenas formalmente distinto; o (ii) a precisiones, modificaciones
o desarrollos de materias previamente debatidas, reformas que se inscriben en
el concepto de fórmulas específicas.  Así, para identificar qué es un
asunto nuevo debe tenerse en cuenta el proyecto de ley o de acto legislativo en su conjunto.  Así, para la identificación del asunto nuevo no
puede llegarse a un nivel de rigor tal que se termine comprendiendo a cada uno
de los temas generales de manera seccionada, sino que esta comprensión solo
será posible cuando no pueda configurar una conexidad plausible y razonable
entre el tópico incluido y los temas generales de la iniciativa.  Es bajo
esta comprensión que la jurisprudencia ha establecido, como se manifestó en
precedencia, que el parámetro para la identificación de un asunto nuevo es el estudio acerca de la
institución que se reforma, condición que deja de lado toda posibilidad de
hacer un juicio de consecutividad basado en un criterio textual.”[210]
(Subrayas dentro del texto)
190. Una cuestión
particular que se ha suscitado en materia de juzgamiento del principio de
consecutividad, ha consistido en determinar cuándo las disposiciones
transitorias incluidas en un proyecto de ley lo desconocen. En esa dirección,
la Corte ha indicado lo siguiente:
“ (….) respecto de los artículos transitorios agregados
durante la segunda vuelta de la formación de un acto legislativo, la Corte ha
declarado su constitucionalidad cuando su contenido (i) guarda relación de ‘conexidad
evidente’ (…) con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas
del trámite legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’
sobre el texto acusado, y (ii) su función dentro de la reforma constitucional
adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una
controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de
hacerse la transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma
constitucional demandada.”[211]
191. Así las cosas, el alcance de
esta regla, que armoniza así los principios de consecutividad e identidad
flexible, encuentra plena justificación en el hecho de que la culminación de la
primera vuelta no puede suponer una especie de “parálisis” en los
debates. Por el contrario en ese periodo debe continuarse la deliberación a
efectos de perfeccionar el acuerdo alcanzado al término de los cuatro debates.
En todo caso, dado que deben existir ocho debates, no es posible presentar
iniciativas que resulten novedosas respecto de aquellas presentadas en la etapa
inicial del proceso.
·
Segunda regla: prohibición de considerar y
debatir en segunda vuelta, cambios que alteren la esencia de la institución
política reformada.
192. El segundo inciso del artículo 226 de
la Ley 5 de 1992 establece que el cambio o modificación del contenido de las
disposiciones, en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser
considerada y debatida. Formulada de otra forma, esta disposición
proscribe que en segunda vuelta sean considerados cambios o modificaciones que
impliquen la alteración de los aspectos esenciales con los que fue aprobada en
primera vuelta la institución política que es objeto de reforma.
La infracción se produce cuando,
comparadas las normas aprobadas en primera vuelta y aquellas que lo fueron en
segunda vuelta, puede concluirse que las últimas incorporaron modificaciones o
cambios fundamentales a la respectiva institución reformada a tal punto que
alteraron la esencia de lo que fue acordado en la primera vuelta. El acuerdo
legislativo obtenido en primera vuelta y que se concreta en la aprobación de
las reglas y principios que delimitan o configuran la institución política
objeto de ajuste, constituye el punto de partida del consenso acentuado que se
debe obtener en la segunda vuelta acerca de la institución de que se trate. Por
ello, puede decirse que no podrán introducirse modificaciones o cambios que
alteren, descompongan o destruyan lo que hace que la institución política sea
tal y no otra.
En este caso la relación del principio de
consecutividad y de identidad flexible muestra una faceta particular. En
efecto, según la prohibición que se examina, concluida la primera etapa del
proceso legislativo, surge un límite derivado de la esencia de lo aprobado
respecto de la institución política que es objeto de reforma. En este caso, los
cambios que alteren dicha esencia, aun en el evento de haber sido considerados
en la primera vuelta, no pueden ser tenidos en cuenta. De otra forma dicho,
aunque un cambio o modificación no pueda calificarse como novedoso al
compararlo con los asuntos tratados en los cuatros primeros debates, será
improcedente considerarlo si, de aprobarse, supone la alteración de la esencia
de aquello que fue aprobado al regular la institución política.
Esta regla tiene una significativa
trascendencia democrática. En efecto, la formación de la voluntad del Congreso
cuando este actúa en ejercicio del poder de reforma constitucional trasciende, en
alguna medida, los propósitos que inspiran el procedimiento legislativo
ordinario. La modificación de la Carta reviste tal seriedad e importancia que
se han previsto dos momentos de deliberación y decisión guiados por la búsqueda
del más amplio acuerdo. Su conexión, que se manifiesta en la relevancia de lo
decidido en primera vuelta como punto de partida de lo que habrá de decidirse
en la segunda, se refleja en su integración a un mismo trámite -el previsto en
el artículo 375- y en el deber de publicación por parte del Gobierno –también
señalado en ese artículo- de aquello que ha sido aprobado en primera vuelta. En
efecto, la orden de publicación no solo cumple una importante función de
publicidad sino que, adicionalmente, muestra el estado del acuerdo alcanzado
por el constituyente derivado y la importancia de mantenerlo, en su esencia,
como garantía de formación de una real voluntad constituyente, diferente en sus
fines y expresiones, a la voluntad legislativa.
La Corte no desconoce que la dinámica de formación
de la voluntad en el Congreso es compleja, y que los acuerdos y desacuerdos
alrededor de las diferentes materias se suscitan a lo largo de los debates.
Incluso, no puede desconocerse que la argumentación en el proceso político,
dado el valor epistémico de la deliberación, tiene unos rasgos especiales que
impiden detenerla en el tiempo. Sin embargo, el proceso de discusión de cara a
la adopción de uno de los actos más importantes en los regímenes democráticos,
como lo es la enmienda de la Constitución, acentúa la importancia de asegurar
consensos extendidos, no solo a través de la imposición de mayorías especiales,
sino también mediante instrumentos que garanticen su conservación a lo largo
del proceso de formación de la voluntad democrática. Las pausas y los límites
tienen un valor especial en las reformas de la Carta. El cambio de las mayorías
o acuerdos en la segunda vuelta y, consecuencialmente, la súbita –aunque no
necesariamente inopinada- modificación de la esencia del acuerdo alcanzado en
la primera -en lo relativo a la institución política que se reforma- afecta el
valor democrático implícito en la exigencia de dos vueltas. Considerar que los
principios de consecutividad e identidad flexible exigen en el proceso de
reforma constitucional lo mismo que en el trámite legislativo, desconoce (i) la
naturaleza y fines de los procesos de reforma de la Carta, (ii) la regulación
especial prevista por la propia Constitución y (iii) una disposición que el
propio Congreso, en desarrollo de una competencia constitucional específica
(art. 151) al expedir la Ley 5ª de 1992, adoptó para regular el proceso de
formación del acto legislativo.
193. El juicio concreto cuya realización
impone esta norma supone (i) la identificación de los textos objeto de comparación
(el aprobado en primera vuelta publicado por el Gobierno Nacional y el acto
legislativo), (ii) la delimitación de la institución política reformada y (iii)
el contraste de la regulación a efectos de determinar si el segundo contiene
ingredientes que supongan una alteración esencial de aquello que resultó
aprobado sobre la institución política correspondiente. Esta metodología fue
empleada por la Corte en la sentencia C-614 de 2002. En esa oportunidad expuso
diversas consideraciones acerca del alcance de esta regla que, por su
relevancia, se reproducen a continuación:
“Así, como resultado de los
debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto,
en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente
formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios
puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan
en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede
ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede
ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación
del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una
disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el
artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada
de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma,
etc.
Eso impone que para el
análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de
consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una
consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos
aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias
pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto
mirado como un todo. No puede perderse de vista, por otra parte, el hecho de
que todo cambio en un texto impone el deber de realizar un análisis de su
relevancia desde el punto de vista sustancial.
Adicionalmente a las
modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente
admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo
largo de todo el debate legislativo. Y, respecto de los proyectos de Acto Legislativo,
ese es el alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en segunda vuelta,
las iniciativas presentadas en la primera. Como resultado del debate, en
cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el
contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen
regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios
esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe
entenderse aquellos cambios en las disposiciones aprobadas, en tal medida
significativos, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o
adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan
verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates
reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta.
Pero cuando esas
modificaciones obran sobre iniciativas previamente discutidas y aprobadas son
constitucionalmente admisibles, como expresión del principio democrático y
de la necesaria y deseable dinámica del debate parlamentario, que permite que
las decisiones respondan a la ilustración de juicio que se va acumulando a lo
largo del proceso, a la participación creciente de la colectividad, de manera
que esas mayores ilustración y participación se traduzcan en el
perfeccionamiento de las iniciativas, modificando, adicionando o suprimiendo
los textos que se han ido elaborando, en orden a lograr, como resultado final,
una norma que resulte satisfactoria, fruto de un proceso democrático amplio,
participativo y reflexivo.
Por las anteriores
consideraciones el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones
normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el
texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la introducción
de temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican modificaciones
que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el
contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas,
sin alterarlas de manera esencial.”[212] (Subrayas y
negrillas no hacen parte del texto original)
194. La regla establecida en el artículo 226
de la Ley 5 de 1992 supone entonces que aun en aquellos eventos en los que se
someta a consideración y debate una iniciativa que no resulta nueva de cara a
los temas que han sido objeto de consideración a lo largo del trámite en el
Congreso de la República, se violará el principio de identidad flexible si
altera aquello que resulta característico de la institución política, tal y
como fue aprobada en la primera vuelta. Este límite, a lo que se puede
considerar y aprobar en segunda vuelta, encuentra apoyo en el propósito de
articular, de un lado, la importancia de los acuerdos alcanzados en la primera
vuelta y que incluso deben ser publicados por parte del Gobierno Nacional y, de
otro, los principios de consecutividad e identidad flexible permitiendo los
demás ajustes o modificaciones que correspondan a iniciativas presentadas en
primera vuelta. Las modificaciones en la segunda vuelta pueden suponer cambios
significativos. No obstante, dichas variaciones no pueden llegar a tal punto
que lo que constituye la esencia de lo aprobado en primera vuelta sea alterado
y, por esa vía, termine modificándose la naturaleza de aquello que fue objeto
de aprobación en los primeros cuatro debates.
Entiende la Corte, de conformidad con lo
expuesto, que la consideración, debate y aprobación de iniciativas en segunda
vuelta puede dar lugar a la violación del ordenamiento jurídico por dos vías
diferentes: o bien porque se somete a consideración un asunto nuevo o, porque
sin ser ello así, se introduce una modificación esencial de lo aprobado
respecto de la institución política que se reforma. En ese sentido, este
Tribunal ha advertido que “no basta con señalar que el texto de un acto legislativo es
diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta para que se configure
un cargo de inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar en qué medida
esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un
tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo.”[213]
195. La interpretación expuesta, que
establece la distinción entre (i) la obligación de no debatir ni aprobar
asuntos nuevos en la segunda vuelta y (ii) la prohibición de alterar la esencia
de lo aprobado respecto de la institución política reformada, fue reconocida
por esta Corte en la sentencia C-332 de 2005 al definir si en la tramitación
del Acto Legislativo 01 de 2003 se habían vulnerado los principios de
consecutividad e identidad flexible al incluir en séptimo y octavo debate un
parágrafo transitorio del artículo 10. La disposición correspondiente
establecía que “[n]adie
podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.” A
su vez, el parágrafo transitorio que se introdujo establecía que lo dispuesto
en ese numeral no se aplicaría a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a
la vigencia del referido acto legislativo. Al juzgar su constitucionalidad
explicó la Corte:
“Para la Corte Constitucional,
esta nueva versión del parágrafo transitorio tiene relación con el numeral 8°,
por lo que en sentido estricto no se trata de un ‘asunto nuevo’;
guarda relación de conexidad con el tema de la inhabilidad del numeral 8° del
artículo 179 de la Constitución. No obstante, se trata de una
modificación que “afecta la esencia de lo aprobado” en primera vuelta
y luego en los debates de la segunda vuelta, cambios que están prohibidos por
el artículo 157 y 375 de la Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de
1992, según la interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia
constitucional citada en el apartado [4.1.7.] de esta sentencia.  Lo que
hace el parágrafo transitorio, aprobado de manera abrupta al final del proceso
de reforma constitucional, es crear una excepción temporal, presentada como
artículo transitorio, cambiando así la esencia que según los propios
representantes, ‘siempre’ ha tenido el artículo 179, numeral
8°. No es esta una simple precisión de la inhabilidad porque la
permanencia o no de ésta después de la renuncia es una cuestión medular
atinente a los efectos básicos de dicha inhabilidad.” (Subrayas y negrillas no
hacen parte del texto original)
Esta decisión reconoce y aplica la regla
antes referida en tanto la Corte advierte que, a pesar de que el asunto no
planteaba un tema nuevo, sí alteraba la esencia de la institución pública
reformada, tal y como había sido estructurada en primera vuelta y, en
consecuencia, violaba el principio de identidad flexible.
196. El precedente así definido fue seguido
también en la sentencia C-040 de 2010. La Corte examinó el siguiente asunto.
Durante el trámite del Acto Legislativo 01 de 2009 se aprobó una disposición
conforme a la cual (a) nadie podrá ser elegido para más de una
Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente, (b) la renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se
aspire eliminaba la inhabilidad y (c) la inhabilidad establecida no aplicaría a quienes hayan renunciado
al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la
realización de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010.
La tercera norma, que limitaba el alcance de
la inhabilidad había sido incluida en quinto debate. La Corte concluyó que a
pesar de no tratarse de un asunto nuevo dado que a lo largo de los debates se
había discutido la inhabilidad por períodos concurrentes, se trataba de una
disposición que modificaba, de manera esencial, lo que había sido aprobado en
primera vuelta. Al respecto explicó este Tribunal:
“Sobre
este particular debe insistirse en la pertinencia de la regla jurisprudencial,
fijada en la sentencia C-332/05, según la cual la disposición transitoria que
establece una excepción a la regla general antes citada, si bien no puede
considerarse como un asunto nuevo, pues
el tópico de la inhabilidad por periodos concurrentes había sido discutido en
tres de los debates surtidos en primera vuelta, en cualquier caso es una
modificación esencial, en tanto restricción temporal para la aplicación del
régimen de inhabilidades.  En otras palabras, el parágrafo transitorio en
comento no es una precisión o delimitación de la materia aprobada en primera
vuelta, sino que es una regla que busca inaplicar a través de la creación de una
excepción retroactiva, la decisión legislativa aprobada en ese periodo del
trámite legislativo.  Así, mientras que en el primer periodo las cámaras
decidieron hacer más estricta la causal de inhabilidad por periodos
coincidentes, prevista en el artículo 179-8 C.P., estableciéndose que la
renuncia a uno de los cargos o corporaciones no enervaría la inhabilidad para postularse
al Congreso, en segunda vuelta se decidió establecer la imposibilidad de
aplicar esa causal de inhabilidad a quienes hayan renunciado seis meses antes
de la realización de las elecciones para el Congreso de la República en el año
2010.  Restricciones de esa naturaleza, como se indicó en la decisión
C-332/05, no pueden considerarse como simples fórmulas necesarias para el
tránsito normativo, sino que constituyen iniciativas distintas, las cuales
deben ser objeto de deliberación y votación en ambas vueltas del trámite del
Proyecto de Acto Legislativo.”[214]
197. Una cuestión particular que
suscita la aplicación de esta regla, consiste en determinar qué constituye una
alteración esencial de lo aprobado respecto de la institución política
reformada. Esta definición es de notable importancia dado que del significado
que se otorgue a la expresión “altere la esencia” empleada por el
artículo 226 de la Ley 5 de 1992 dependerá la amplitud de la competencia del
Congreso en la segunda vuelta. Sobre el particular esta Corporación ha
precisado lo siguiente:
“No obstante, una modificación introducida en la segunda vuelta, es
inconstitucional si contempla un cambio de un grado tal, que constituye una
modificación esencial (artículo 226 Ley 5ª de 1992, citado arriba). Para
determinar si la adición implica una “modificación esencial”, la Carta ha
distinguido entre cambios que ‘precisan’ (…) o ‘delimitan’ (…) la
decisión adoptada en las etapas interiores y estuvieron siempre presentes a lo
largo de todo el debate, los cuales son admisibles, y los cambios que son
evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen
el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso
legislativo, (…) los cuales son inconstitucionales.”[215]
Resulta
imprescindible cuando de este tipo de análisis se trata, identificar y
caracterizar adecuadamente la institución política que se reforma,
diferenciando a su vez entre aquellos elementos que determinan su naturaleza
jurídica (esencia) según lo aprobado en la primera vuelta y cuya modificación
en segunda vuelta puede resultar problemática y aquellos otros que precisan o
delimitan la correspondiente institución. Sobre ello, la Corte volverá al
resolver los cargos planteados.
(iv)
Carácter cualificado del cargo por infracción de los principios de
consecutividad e identidad flexible
198. La formulación de un cargo por infracción de las exigencias
constitucionales que se desprenden de los principios de consecutividad e
identidad flexible, impone al demandante deberes especiales de argumentación[216]. Si se trata de la
violación de la regla que impide la aprobación de temas nuevos deberá
evidenciar “no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido
normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en
otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al continente
normativo.”[217] Según la
Corte “si las normas constitucionales y legales que regulan el trámite de
aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las cámaras
pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o
que provienen de la otra cámara”[218] resulta insuficiente “que el demandante
afirme, simple y llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto
original y que apareció en un momento posterior del debate.”[219] En esa
medida “al demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo de
la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad -claramente
identificada en la demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va
en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen
las cámaras.”[220]
199. Si se trata de la configuración de un cargo, encaminado a demostrar que en el
curso de la segunda vuelta se ha introducido un cambio esencial a lo aprobado
en primera vuelta -incompatible con el mandato del artículo 226 de la Ley 5 de
1992- este Tribunal ha sostenido que el demandante tiene también cargas
argumentativas específicas. En ese sentido, ha indicado que “no basta
con que una demanda demuestre que el texto de éste es diferente del que se
aprobó al culminar la primera vuelta” en tanto “es necesario mostrar en
qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o
constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo
legislativo.” (…)” Según la Corte “el punto de comparación es la
“institución” que se reforma.”[221]
La Corte debe insistir en ello en
esta oportunidad. En efecto, considerando que el objeto de control es un acto
reformatorio de la Constitución que se encuentra precedido de un proceso de
deliberación especialmente complejo que tiene por finalidad promover el mayor
consenso posible, el demandante debe identificar con relativa precisión la
institución política reformada y, luego de ello, indicar cuáles eran los
elementos que definían su esencia al culminar la primera vuelta. Una vez
cumplida tal carga deberá exponer razones suficientes dirigidas a demostrar que
los cambios que le fueron introducidos en la segunda vuelta la impactaron de
tal manera que condujeron, finalmente, a la alteración de su esencia o
naturaleza jurídica. Esta carga encuentra además fundamento directo en el
numeral 5 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, al prescribir que en el caso
de vicios de trámite la demanda debe contener el señalamiento del trámite
impuesto para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado.
(v)
Precedentes de la Corte Constitucional
en materia de juzgamiento de actos legislativos por la infracción del principio
de consecutividad
200. El examen de las decisiones de este
Tribunal al juzgar reformas constitucionales adoptadas por el Congreso frente a
cargos relativos a la infracción de los principios de consecutividad e
identidad flexible, permiten precisar el alcance que tienen. A continuación se
describen las principales decisiones sobre el particular.
200.1. En la sentencia C-222 de 1997, uno de los
primeros pronunciamientos en los que la Corte explicó la forma en que se
proyectaban los requisitos para la aprobación de las leyes en la formación de
los actos legislativos, consideró que la eliminación, durante el curso de los
debates de una disposición contenida en el proyecto originalmente presentado,
no desconocía la Constitución. En esa oportunidad, en la que se juzgaba el Acto
Legislativo 01 de 1996 “por el cual se modifican los artículos 299 y 300 de la
Constitución Política”, indicó que
“tanto los proyectos de ley como los de Acto Legislativo se llevan al
Congreso de la República precisamente para que éste debata acerca de su
contenido, examine en profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y
adopte de manera autónoma su decisión, según lo que estime conveniente en la
materia de la cual se ocupa.” De
acuerdo con ello “es inherente a la función legislativa, y a la
constituyente derivada, en su caso, la atribución de modificar y aun suprimir,
total o parcialmente, el texto sometido a la consideración de las cámaras.”
200.2. En la sentencia C-543 de 1998
este Tribunal tuvo que determinar si desconocía la regla de los ocho debates
una disposición incluida en un acto legislativo y que había sido negada en dos
debates en las comisiones del Senado y de la Cámara. Se trataba del Acto
Legislativo 1 de 1997 “Por el cual se modifica el artículo 35 de la Constitución Política” y en particular
de una disposición cuyo texto era el siguiente: “No procederá la extradición
cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la
presente norma.” La Corte encontró que la exigencia de tramitar el
proyecto en ocho debates no suponía una obligación de que fuera aprobada en
cada uno de ellos, sino que la exigencia consistía en adelantar el debate en
todos. Afirmó entonces la Corte que “si
la irretroactividad de la extradición fue debatida y votada en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta y en la Comisión
Primera del Senado de la República en la segunda, pero no aprobada por éstas,
bien podían las Plenarias de esas mismas corporaciones incluirla nuevamente en
el proyecto y aprobarla con la mayoría exigida por la Constitución, como en
efecto sucedió, sin violar con ello norma superior alguna.”
En esa misma ocasión, este Tribunal
se preguntó si la diferencia entre lo aprobado en primera vuelta en materia de
vigencia del nuevo régimen de extradición, respecto de aquello acordado al
terminar la segunda, suponía una violación del artículo 226 de la Ley 5 de
1992. En el caso estudiado, mientras que los primeros cuatro debates habían
concluido con una regla según la cual no procedería la extradición cuando se trate de
hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado,
en segunda vuelta se aprobó una diferente conforme a la cual no procedería
cuando se tratara de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del
acto legislativo. La Corte indicó:
“Ahora bien: ¿Cuál es el
asunto principal que se regula en el inciso acusado? Indiscutiblemente, la
irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es el tema sustancial, es
decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la prohibición de
extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con anterioridad bien
al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a partir de la cual debía
regir se convierte en un asunto accesorio, que bien podía ser modificado en la
segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución en
concordancia con el artículo 226 del Reglamento del Congreso: "El
cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda
vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre
la institución política que se reforma, podrá ser considerada o debatida".
Y lo sustancial era indudablemente la irretroactividad como tal. Por tanto,
tampoco hay reparo de constitucionalidad.” (Negrillas son del texto
original)
200.3. En la sentencia C-487 de 2002 la Corte
juzgó la constitucionalidad de algunas expresiones del parágrafo transitorio
del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, modificatorio del artículo 357
de la Constitución y relativo al sistema general de participaciones. A juicio
del demandante, las expresiones acusadas –“departamentales y municipales” y “todos ellos a 1° de noviembre del 2000”- solo habían sido incluidas
en la segunda vuelta.  Dijo la Corte que “aun cuando la
inclusión en el séptimo debate del segundo inciso del parágrafo 1
transitorio analizado haya significado que el texto aprobado en
primera vuelta y por consiguiente el publicado por el Gobierno, no
coincidiera exactamente con el finalmente aprobado en la segunda vuelta,
ello tampoco significa que se haya vulnerado la Constitución.” Dijo la
Corte también “que en virtud de lo dispuesto en los artículos 160 de la
Constitución y 226 de la Ley 5 de 1992, es posible
(…) introducir modificaciones al texto aprobado y publicado en
la primera vuelta siempre y cuando no se altere “la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma”.”
Posteriormente, al examinar si las referidas expresiones
desconocían la regla que prohíbe en segunda vuelta introducir alteraciones
esenciales a lo aprobado respecto de la institución política reformada,
concluyó que ellas “no tienen un contenido temático específico que permita
diferenciarlas del resto del inciso”. De ello se sigue que “no se
introdujo una modificación sustancial a lo votado en la primera
vuelta, pues éstas, como el conjunto del inciso del que hacen parte, vinieron
simplemente a precisar lo que debía entenderse en el caso de educación como la
base inicial del Sistema General de participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios.” Complementando tales
consideraciones destacó “que el objeto de las modificaciones que se
introdujeron en el séptimo debate del trámite fue solamente el
de aclarar lo que debía entenderse en el caso de educación por dicha
base, en atención a la complejidad del sistema de transferencias en este campo
(…).”
200.4. En la sentencia C-614 de 2002 la Corte analizó la
constitucionalidad de varias disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2001 “por medio del cual
se modifican algunos artículos de la Constitución Política”. La primera
acusación indicaba que al terminar la segunda vuelta se había incluido una
regla, en el parágrafo transitorio del artículo 1º, que imponía una limitación
a las apropiaciones presupuestales destinadas al funcionamiento hasta el año
2008, pese a que en primera vuelta dicha limitación se encontraba prevista únicamente
hasta el año 2006.
Al dar respuesta a la cuestión la Corte desarrolló dos tipos de
razonamientos. De una parte advirtió que lo aprobado no correspondía a una
iniciativa novedosa que hubiera sido presentada durante la segunda vuelta y
para ello se ocupó de demostrar que “el aparte normativo acusado, tiene su
origen en dos iniciativas que habían sido consideradas desde el primer debate,
en el primer periodo legislativo.” De otra parte, analizó si la
modificación efectuada en segunda vuelta constituía una alteración esencial de
lo aprobado en primera instancia concluyendo que la “modificación (…) no obstante su significación en
términos de las finanzas públicas, no corresponde ni a una iniciativa nueva, no
presentada en el primer período, ni a un cambio ajeno a la sustancia de lo
inicialmente debatido y aprobado (…)”.
Se ocupó también este Tribunal de
evaluar si la introducción, en segunda vuelta, de un número más amplio de
excepciones a la limitación que se establecía en el parágrafo transitorio en
relación con los gastos de funcionamiento, había desconocido el principio de
consecutividad. Advirtió la sentencia que ello no era así y, para el efecto
sostuvo –realizando nuevamente el doble juicio de asunto nuevo y alteración
esencial de lo aprobado- que “una modificación
por virtud de la cual se amplían las excepciones originalmente previstas para
esa limitación, equivale a reducir el ámbito de la reforma y mal puede tacharse
como tema nuevo o como modificación esencial.”
El referido juicio fue empleado en
esa providencia para examinar otras disposiciones. Así por ejemplo, al
determinar la validez del parágrafo transitorio 3 del acto legislativo,
relativo al monto del Sistema General de Participaciones, la Corte advirtió
"que
el parágrafo versa sobre materia que fue objeto de permanente debate, y cuya
consideración fue constante desde la presentación del proyecto de reforma.” En esa medida,
afirmó este Tribunal que “no puede tratarse como tema nuevo o alteración
esencial del proyecto, no obstante que se haya incorporado al proyecto sólo en
la segunda vuelta en el séptimo de los ocho debates que debía recibir el mismo.”
200.5. En la
sentencia C-966 de 2003 le correspondió a la Corte definir si la inclusión en
segunda vuelta, en el trámite de formación del Acto Legislativo 03 de 2002 "Por el cual se
reforma la Constitución Nacional", de una regla según la cual la
Procuraduría General de la Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema de
indagación, investigación y juzgamiento penal, las funciones contempladas en el
artículo 277 de la Constitución Nacional, había desconocido los principios
de consecutividad e identidad flexible. Este Tribunal señaló, en primer lugar,
que la “decisión de
si se permitía que el Ministerio Público interviniera o no en el proceso penal
era una discusión planteada desde la presentación misma del proyecto, por lo
que válidamente podían las cámaras discutirlo en segunda vuelta.”
Luego de ello avanzó en determinar si la consagración de esa regla
constituía una modificación esencial de lo aprobado en primera vuelta y que
implicara, en consecuencia, una infracción del artículo 226 de la Ley 5 de
1992. Sobre el particular la Corte empezó por identificar cuál era la
institución política reformada y, para el efecto, señaló que “no es la Procuraduría como agente del proceso penal
sino la protección de las garantías individuales y públicas en dicho proceso.”[222] Afirmado ello sostuvo, más
adelante, que el propósito del Congreso consistía en “ampliar la protección de las garantías en el proceso
penal, permitiendo la intervención de la Procuraduría General de la Nación.” Y, en esa dirección, “la inserción del Ministerio
Público constituye una de las fórmulas propuestas, lo cual indica que, visto
desde la perspectiva de la institución política objeto de reforma, el cambio
del artículo en cuestión no es un cambio esencial a dicha institución.”
200.6. En la sentencia C-1092 de 2003 la Corte examinó la
constitucionalidad de la expresión “al solo efecto de determinar su validez”
contenida en el Acto Legislativo 3 de 2002 y que se refería al alcance de la
competencia del juez de garantías para ejercer el control posterior de los
registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de las
comunicaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación. La expresión
acusada había sido incorporada en segunda vuelta –séptimo debate- y, según el
demandante, implicaba una afectación esencial de lo aprobado sobre la
institución política reformada.
Para efectuar el análisis la Corte desarrolló el juicio en tres
etapas. En primer lugar caracterizó la institución política reformada al
concluir la primera vuelta indicando que ella consistía en que “el juez de garantías ejerce un control posterior que
deberá realizarse a más tardar dentro de las 36 horas siguientes a la
diligencia en el caso de:  i)  las
capturas que realice de manera excepcional la Fiscalía General de la Nación, de
acuerdo con los límites y la reglamentación que establezca la ley y, ii)  las diligencias de registro, allanamiento,
incautaciones e interceptación de comunicaciones.  (Artículo 250 numerales
1 y 2)”. Luego de ello indicó que la
introducción de la expresión “al solo efecto de determinar su validez”
suponía la afectación del papel que al juez de control de garantías se le
asignaba en el sistema adoptado y, en esa medida, “constituye una modificación esencial como quiera que
antes que una precisión, termina circunscribiendo la función de aquel a una
tarea de especificidad tal, que permite interpretar que quedan excluidas
labores que a pesar de estar encaminadas a la protección de las garantías
fundamentales de las personas, no pueden ser ejercidas por el funcionario
judicial en tanto no las abarca la competencia definida en dichos términos.”
200.7. En la sentencia
C-313 de 2004 la Corte declaró inconstitucional el artículo 17 del Acto
Legislativo 01 de 2003 en el que se establecía la posibilidad del Distrito Capital de Bogotá,
el Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos de asociarse en
una región administrativa. La sentencia concluyó que durante la segunda vuelta, la Cámara
de Representantes no había debatido el artículo correspondiente, a pesar de lo
cual había sido incluido en el informe de conciliación. Afirmó la sentencia:
“De
esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de
la "región administrativa y planificación especial" por la Cámara de Representantes
durante el segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del
artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la
Constitución para su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de
una comisión accidental para sustituir la voluntad de una de las Cámaras, lleva
a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trámite, por el
desconocimiento absoluto del alcance y validez de los debates y de la
aprobación del texto, los cuales debieron también cumplirse en la Cámara
de Representantes.”
200.8. En la
sentencia C-372 de 2004 se pronunció sobre la demanda dirigida en contra del
artículo 7º del Acto Legislativo 01 de
2003 en el que se modificaba el artículo 135 de la Constitución y se asignaban
a las Cámaras algunas funciones en relación con la elección de los secretarios.
Se impugnaba la reforma afirmando que durante la segunda vuelta se aprobaron
tales reglas, pese a que habían sido retiradas en las comisiones de las
cámaras.
La
Corte consideró que “que, so pretexto de proponer modificaciones o adiciones
en las plenarias, como lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, no puede
tergiversarse la significación de dicha norma para introducir como artículo
nuevo un texto que ya de novedoso no tiene
absolutamente nada porque había sido presentado en las Comisiones, y no fue
votado por ellas, previo acuerdo para ello.” Adicionalmente indicó que “ése es un texto antiguo, y que, presentarlo como nuevo es en realidad un artificio para burlar el
artículo 157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de
la misma.”[223] Con fundamento en
ello declaró la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
200.9. En la sentencia C-753 de 2004 le
correspondió a este Tribunal establecer si la regla contenida en el parágrafo
transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003 conforme a la cual
el periodo del Registrador Nacional del Estado Civil en aquel entonces se
extendería hasta el año 2006, había desconocido los principios de
consecutividad dado que, en segunda vuelta, solo había sido aprobada en la
Comisión y en la Plenaria de la Cámara de Representantes y, posteriormente, fue
incluida en el informe de conciliación finalmente aprobado. Señaló la Corte que
la infracción alegada no había ocurrido dado que, además de las competencias del Congreso para introducir
diferentes modificaciones al proyecto de acto legislativo, el caso analizado
evidenciaba que en atención a “la vigencia inmediata del Acto Legislativo N°
1 de 2003, como norma general, la decisión contenida en el parágrafo
transitorio del artículo 266 de la Constitución con el nuevo texto del mismo
conforme al artículo 15 de esa reforma a la Constitución, fue una decisión del
Constituyente Derivado, adoptada por el como una norma de carácter instrumental
necesaria, aunque tenga efecto jurídico propio guarda conexidad inmediata con
el resto del artículo 266 a que ella se refiere.”
Sostuvo además que de no haber procedido así “se habría
desintegrado de manera inmediata el Consejo Nacional Electoral y se habría
producido la vacancia del cargo de Registrador Nacional del Estado Civil.”
De forma que “para evitar el vacío jurídico y garantizar la continuidad en
el desempeño en la función electoral que les compete, se decidió entonces la
inclusión del parágrafo que establece una norma de transición entre la norma
constitucional precedente y la nueva, lo que señala claramente que aun cuando
tal parágrafo tiene efecto jurídico propio, es un instrumento necesario y con
una relación de conexidad evidente con el nuevo texto normativo, expedido
por  el Constituyente Derivado con una finalidad específica, para
clarificar una situación jurídica concreta y de enorme trascendencia en el
transito legislativo entre la norma constitucional anterior y la nueva.”
200.10. En la sentencia C-208 de 2005 la
Corte examinó una demanda dirigida en contra del artículo 13 del Acto
Legislativo 01 de 2003. Se acusaba dicha disposición, entre otras cosas, de
haber infringido la prohibición de discutir temas nuevos en segunda vuelta y de
introducir modificaciones esenciales al texto aprobado en primera vuelta en lo
relativo al voto preferente. La providencia de este Tribunal, después de
efectuar la comparación de los textos aprobados en primera y segunda vuelta
concluyó que en esta última “se debatieron iniciativas presentadas en la primera, y las
modificaciones que se hicieron no alteraron la esencia de lo aprobado
inicialmente sobre la institución política objeto de reforma.” Para el
efecto sostuvo que “la modificación introducida
durante la segunda “vuelta”, en cuanto se facultó a los partidos o movimientos
políticos para optar por el mecanismo de voto preferente, corresponde a
iniciativas debatidas durante el primer período y relacionadas con los derechos
de éstas colectividades.” Adicionalmente “[l]as otras modificaciones advertidas, unas
se orientaron al cambio de expresiones sin incidencia en el contenido material
de las disposiciones, otras a precisar las consecuencias que tendrá el que un
elector asigne el voto tanto al partido como a uno de los candidatos o que no
lo asigne a ningún candidato en particular.” En suma, reiteró la decisión,
con las variaciones al texto “no se alteró la esencia de lo aprobado
inicialmente, ni se restringió su alcance, en relación con la institución
política objeto de la reforma.”
200.11. En
la sentencia C-332 de 2005, tal y como más arriba se refirió, la Corte debía
establecer si en la tramitación del Acto Legislativo 01 de 2003 se habían
vulnerado los principios de consecutividad e identidad al incluir en séptimo y
octavo debate un parágrafo transitorio del artículo 10. El numeral
correspondiente disponía que “[n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público,
ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el
tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad.” A su vez, el parágrafo transitorio establecía que lo
dispuesto en ese numeral no se aplicaría a quien hubiese
renunciado con anterioridad a la vigencia del referido acto legislativo. Al
juzgar su constitucionalidad explicó la Corte que la “nueva versión del
parágrafo transitorio tiene relación con el numeral 8°, por lo que en sentido
estricto no se trata de un ‘asunto nuevo’; guarda relación de conexidad con el
tema de la inhabilidad del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución.”
Descartado que fuera un asunto nuevo advirtió, sin embargo, que “se trata de
una modificación que “afecta la esencia de lo aprobado” en primera vuelta y
luego en los debates de la segunda vuelta, cambios que están prohibidos por el
artículo 157 y 375 de la Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de
1992, según la interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia
constitucional (…).” La Corte consideró que el parágrafo acusado creaba “una
excepción temporal, presentada como artículo transitorio, cambiando así la
esencia que según los propios representantes, ‘siempre’ ha tenido el
artículo 179, numeral 8°.” En consecuencia no se trataba de “una simple
precisión de la inhabilidad porque la permanencia o no de ésta después de la
renuncia es una cuestión medular atinente a los efectos básicos de dicha
inhabilidad.”
Adicionalmente estimó la Sala Plena que la disposición acusada no
era un instrumento necesario para hacer posible la transición normativa. Afirmó
en esa dirección que “el
parágrafo transitorio constituye en realidad una restricción de la inhabilidad
puesto que en virtud de él quienes hubieren renunciado antes del acto
legislativo no estuvieron ni estarían inhabilitados.” Advirtió, adicionalmente, que la
situación seria diferente “si la decisión del Congreso hubiere sido reformar
la inhabilidad en su contenido y su ámbito, en lugar de mantenerla.” Así
las cosas la calificación como transitoria de la norma acusada “no altera su
contenido material de norma exceptiva de una prohibición que, según la
interpretación que sostuvo la Cámara de Representantes, existe desde 1991.”
200.12. En la sentencia C-1040 de 2005 esta Corporación
evaluó la validez del inciso 1º del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004
cuyo texto regulaba la participación del Presidente y el Vicepresidente en las
campañas electorales cuando presentaran sus candidaturas. En particular, allí
se establecía una regla general de participación desde los cuatro meses
anteriores a la fecha de la primera vuelta, previendo además que la ley
establecería los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el
Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos
de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos. Según
la acusación, durante la primera vuelta se aprobó que tales funcionarios solo
participarían desde el momento de la inscripción y, en segunda vuelta, la
remisión a la ley habilitaba al Congreso para extender más esa posibilidad.
Luego de destacar el contenido de los debates y
la naturaleza de las modificaciones, la Corte concluyó que “las diferencias
surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente corresponde al
inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004, constituyen, en
realidad, modificaciones y adiciones cuyo objetivo es desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada
en el curso de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la
reelección presidencial y los límites a la participación política y partidista
del Presidente candidato.” En consecuencia “tales modificaciones y
adiciones se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad
flexible, pues por su intermedio no se está regulando un asunto nuevo ni tampoco
alterando la esencia de la reforma constitucional.”
200.13.
En la sentencia C-033 de 2009 la Corte examinó las disposiciones del Acto
Legislativo 02 de 2007 “por medio
del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de
Colombia” que
establecían a Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y
Cúcuta como Distritos Especiales. La impugnación advertía que ni en la primera
vuelta, ni en la segunda se había debatido o aprobado dicha propuesta y, en esa
medida, su inclusión en la etapa de conciliación resultaba violatoria del
principio de consecutividad. La Corte declaró inexequibles dichas disposiciones.
Indicó que se producía la vulneración del “principio de consecutividad en el
trámite de una reforma constitucional, cuando en un Acto Legislativo se
incluyen propuestas normativas sin relación temática que nunca fueron
discutidas o votadas, ni en primera ni en segunda vuelta por alguna de sus
Cámaras, dentro de los correspondientes debates constitucionalmente exigidos
para reformar la Constitución Política.” Adicionalmente advirtió que las
comisiones de conciliación “violan la Constitución cuando introducen temas y
asuntos nuevos, sin relación temática, con el pretexto de estar conciliando las
diferencias entre los textos.”
200.14. En la sentencia C-040 de 2010
esta Corporación adelantó el examen de la constitucionalidad de algunos apartes
del artículo 13 del Acto
Legislativo 1º de 2009. En particular, revisó si habían violado el principio de
consecutividad las modificaciones que se hicieron al numeral 8 del artículo
179, previendo que la renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se
aspire elimina la inhabilidad y que dicha inhabilidad no aplicaría a quienes
hubieren renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de
inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la República
en el año 2010. Sostuvo esta Corporación que el asunto referido a la “inhabilidad de los congresistas por
periodos coincidentes no está vinculado con los ejes temáticos del Proyecto de
Acto Legislativo, por lo que es una materia autónoma y de este modo fue
entendida por los congresistas en los debates en que se discutió ese tópico.”
Como consecuencia de ello y dado que “no existió ninguna referencia a esa
iniciativa en el cuarto y octavo debate, se concluye que la Plenaria del Senado
dejó de debatir el asunto y, en consecuencia, no expresó su voluntad en algún
sentido a ese respecto, surtiéndose solo seis de los ocho debates exigidos.” Según el fallo “el parágrafo transitorio, que
estableció una excepción a la regla general de imposibilidad de oponer la
renuncia para desvirtuar la inhabilidad por periodos coincidentes, fue incluido
en quinto debate, sin que esa temática hubiera sido objeto de discusión y
votación durante la primera vuelta.”
200.15. En la sentencia C-1052 de 2012
este Tribunal se pronunció sobre una demanda que solicitaba la inexequibilidad
del inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se
establece el principio de la sostenibilidad fiscal”. La acusación indicaba el desconocimiento del principio de
identidad flexible dado que la norma acusada había sido introducida solo en
séptimo debate. El inciso, que regulaba lo relativo al denominado incidente de
impacto fiscal, fue declarado exequible por la Corte al considerar que se
encontraba relacionado con un tema tratado a lo largo de los debates en el Congreso
de la Republica. Según sostuvo la sentencia, el incidente, en primer lugar “es una
fórmula que concreta una de los temas centrales del proyecto, esto es, la
sostenibilidad fiscal debe orientar las ramas y órganos del poder público
dentro de sus competencias en un marco de colaboración armónica, y sin
desconocer la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e
independencia judicial”; en segundo lugar es “una figura instrumental por medio de la cual se
pretende que las altas corporaciones de la rama judicial, dentro de la órbita
de sus competencias, puedan considerar luego de adoptar su decisión, los
efectos fiscales que puede tener el cumplimiento de la misma, y las invita a
reflexionar sobre cómo lograr el cumplimiento efectivo en un marco de
sostenibilidad”; finalmente, en
tercer lugar “es una consecuencia directa de las discusiones que
se efectuaron sobre el inciso que le precede” y “del cual se derivó, en
concreto para la rama judicial, y en los términos que se precisan en el inciso
demandado, la posibilidad de proponer el referido incidente.”
201. De los pronunciamientos examinados
puede concluirse que la jurisprudencia de la Corte ha definido que el juicio
por la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible en el
trámite de la aprobación de una reforma constitucional comprende dos tipos de
examen.
El primero se dirige a establecer si los
artículos aprobados corresponden al tema debatido a lo largo del trámite en el
Congreso. Para el efecto, la Corte ha utilizado los criterios que se han
establecido en el control constitucional de las leyes y, en particular,
aquellos que indican que no será inexequible la norma acusada cuando tenga una
conexión clara, específica, estrecha, necesaria
o evidente con los asuntos que se hubieren debatido previamente. Se
trata de una exigencia que recorre los ocho debates y por eso la violación
puede producirse tanto en primera vuelta como en segunda. Podría denominarse
“juicio de novedad de la modificación”.
El segundo tiene como propósito establecer si la esencia de
lo acordado por las cámaras en primera vuelta en relación con la institución
política reformada, fue alterada con lo aprobado en segunda.
Considerando la doble vuelta del trámite constituyente, se establece un límite
adicional a los cambios, dado que ya no basta con que el asunto carezca de
novedad sino que, adicionalmente, debe conservar aquello que es esencial a lo
que fue aprobado respecto de la institución política que se reforma. Para
efectos de establecer la alteración de la esencia debe diferenciarse entre (i)
modificaciones que únicamente precisan o delimitan la
institución y (ii) variaciones que, evidentemente, resultan contrarias a la
finalidad de la institución tal y como fue aprobada o que restringen el alcance
de la decisión adoptada en las etapas precedentes. Dicho de otra forma, la
configuración dada a la institución política reformada en primera vuelta,
constituye un límite a lo que puede ser considerado en segunda vuelta, en tanto
no está permitido que se altere la esencia de dicha institución, tal y como fue
aprobada al terminar los primeros cuatro debates.  El que se deriva de esta
exigencia puede denominarse “juicio de alteración esencial de la modificación”.
Primer cargo: infracción
del principio de consecutividad e identidad flexible debido a la ampliación del
periodo de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo
Superior de la Judicatura.
(i)
Delimitación del cargo y
problema jurídico
202. El demandante solicita la inexequibilidad del parágrafo
transitorio No. 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. La acusación
indica, en síntesis, que el régimen de transición aprobado en segunda vuelta
respecto de la extensión del período de los Magistrados del Consejo Superior de
la Judicatura al prescribir  que “[l]os actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán
sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial”, desconoce los principios de
consecutividad e identidad flexible en tanto el otorgamiento de ese beneficio subjetivísimo
incluido en el curso del séptimo debate, no fue objeto de discusión ni
aprobación en las etapas previas del trámite de reforma constitucional.
203. El pronunciamiento de la Corte comprenderá
entonces únicamente el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 cuyo texto es
el siguiente:
“ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará
así:
(…)
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del
presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.
Corresponde
entonces a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:
¿La aprobación del parágrafo
transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 conforme al cual
los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta tanto tomen posesión los
miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, desconoció los
principios de consecutividad e identidad flexible?
(ii)
Solución del problema jurídico: el parágrafo transitorio del
artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 no vulnera los principios de
consecutividad e identidad flexible.
204.
La solución del problema jurídico le impone a la Corte determinar si la regla
impugnada se ocupó de regular un tema nuevo, no discutido ni aprobado en las
etapas previas del trámite en el Congreso de la Republica. Para el efecto
empezará por mostrar los textos aprobados a lo largo del debate y, a partir de
ello, establecerá si la regla cuestionada y que apareció en el séptimo debate
correspondía a un tema nuevo.
205. El cuadro siguiente muestra los textos debatidos y
aprobados a lo largo del debate legislativo respecto del régimen de transición
aplicable como consecuencia de la supresión de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial.
PRIMERA VUELTA
Primera vuelta Senado Textos aprobados
Primera vuelta Cámara Textos aprobados
Primer debate (Gaceta 585 de 2014)
ARTÍCULO
26. El artículo 257 de la Constitución quedará así:
Artículo
257. El Consejo Nacional de Disciplina
Judicial estará conformado por siete miembros, los cuales serán elegidos para
un periodo de ocho años, y deben cumplir los mismos requisitos exigidos para
ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Serán elegidos por
el presidente de la República, de listas de elegibles enviadas por la
Sala de Gobierno Judicial, conformada con base en lo dispuesto en el
artículo 130 de la Constitución Política.
Al
Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes
funciones:
1. Examinar la conducta y
sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de
los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley.
2.
Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones.
3. Las
demás que le asigne la ley.
Parágrafo. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial no será competente
para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio. Mientras entra en funcionamiento el Tribunal
Nacional Disciplinario, las competencias se mantendrán en el Consejo Superior
de la Judicatura.
Tercer debate (Gaceta 757 de 2014)
ARTÍCULO
23. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
Artículo
257. El Consejo Nacional de Disciplina
Judicial ejercerá la función disciplinaria de los funcionarios de la
Rama Judicial de los abogados. Estará conformado por siete Magistrados, los
cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por la
Sala de Gobierno Judicial para un periodo de ocho años, y deberán
cumplir los mismos requisitos exigidos que para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.
Los
Magistrados del Consejo Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser
reelegidos.
Al
Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes
funciones:
1.
Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama
judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley.
2.
Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones.
3. Las
demás que le asigne la ley.
Podrá
haber Consejos Seccionales de Disciplina Judicial integrados como lo señale
la ley.
Parágrafo. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial y los Consejos
Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de
acciones de tutela.
Parágrafo transitorio 1°. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria y
los Consejos Seccionales de la Judicatura mantendrán sus
competencias y funciones hasta que se expedida la correspondiente ley
estatutaria.
Parágrafo transitorio 2°. Los procesos que a la entrada en vigencia de
este acto legislativo se encuentren ante la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y hayan sido objeto de audiencia de pruebas o auto de
apertura de investigación, continuarán siendo tramitados por esta Sala. Los
demás procesos, así como los que sean iniciados después de la entrada en
vigencia de este Acto Legislativo serán tramitados ante el Consejo Nacional
de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales
de la Judicatura serán transformadas en Consejos Seccionales de
Disciplina Judicial, y los procesos seguirán siendo tramitados sin solución
de continuidad. Los magistrados de las Salas Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura pasarán a ser, sin solución de continuidad,
Magistrados de los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial.
Segundo debate (Gaceta 649 de 2014)
ARTÍCULO 20. El artículo
257 de la Constitución el cual quedará así:
Artículo
257. El Consejo Nacional de Disciplina
Judicial estará conformado por siete miembros, los cuales serán elegidos para
un periodo de ocho años, y deben cumplir los mismos requisitos exigidos para
ser magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Serán elegidos por
Congreso de la República ternas elaboradas por el Presidente
de la República. Sus miembros no podrán ser reelegidos.
Al
Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes
funciones:
1.
Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama
judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley.
2.
Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones.
3. Las
demás que le asigne la ley.
Parágrafo.
El Consejo Nacional de Disciplina Judicial no será competente para conocer de
acciones de tutela.
Parágrafo transitorio. Mientras entra en funcionamiento el Tribunal
Nacional Disciplinario, las competencias se mantendrán en el Consejo Superior
de la Judicatura.
Cuarto Debate (Gaceta 844 de 2014)
ARTÍCULO
23. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
Artículo
257. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre los funcionarios de la Rama
Judicial y de los abogados. Estará conformado por siete Magistrados, los
cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por la Sala
de Gobierno Judicial para un periodo de ocho años, y deberán cumplir con los
mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser
reelegidos.
A la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes
funciones:
1.
Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama
Judicial, así como las de los abogados en ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley.
2.
Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones.
3. Las demás
que le asigne la ley.
Podrá
haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale
la ley.
La ley
podrá crear el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función
disciplinaria frente a los abogados. Mientras no se expida dicha ley, la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria
sobre estos.
Parágrafo.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1°. Los procesos que a
la entrada en vigencia de este acto legislativo se encuentren ante la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura así como
los que sean iniciados después de la entrada en vigencia de este acto
legislativo serán tramitados ante la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial, y los procesos seguirán siendo tramitados sin solución de
continuidad.
Texto conciliado y aprobado (Gacetas
841 y 845 de 2014 y 474 de 2015)
Artículo 23. El artículo 257 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 257. La Comisión
Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre
los funcionarios de la Rama Judicial y de los abogados. Estará
conformado por siete Magistrados, los cuales serán elegidos por el Congreso
en pleno de ternas enviadas por la Sala de Gobierno Judicial para
un periodo de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos
para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
le corresponden las siguientes funciones:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los abogados en
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran
entre las distintas jurisdicciones.
3. Las demás que le asigne la ley.
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial integradas como lo señale la ley.
La ley podrá crear el Colegio Nacional de Abogados y
encargará a éste la función disciplinaria frente a los abogados. Mientras no
se expida dicha ley la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
ejercerá la función disciplinaria sobre estos.
Parágrafo. La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1°.
Los procesos que a la entrada en vigencia este acto legislativo se encuentren
ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura así como los que sean iniciados después de la entrada en
vigencia de este acto legislativo serán tramitados ante La Comisión
Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial, y los procesos seguirán siendo tramitados
sin solución de continuidad.
SEGUNDA VUELTA
Segunda
vuelta Senado Textos aprobados
Segunda
vuelta Cámara Textos aprobados
Quinto
Debate (Gaceta 213 de 2015)
ARTÍCULO
21. El artículo 257 de la constitución política quedará así:
Artículo
257. La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre los funcionarios
de la Rama Judicial.
Estará
conformada por siete Magistrados, los cuales serán elegidos libremente por el
Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial
previo concurso de méritos por oposición adelantado por la
Dirección de la Magistratura para un periodo de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado dela
Corte Suprema de Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no
podrán ser reelegidos.
A la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial le corresponde examinar la
conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama
Judicial. También ejercerá las demás funciones que le asigne la ley.
Podrá
haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale
la ley.
La ley
creará el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función
disciplinaria frente a los abogados.
Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para
conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1°. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura será transformada en la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Todos los procesos seguirán
siendo tramitados sin solución de continuidad y se garantizarán los derechos
adquiridos y de carrera de los Magistrados de las Salas Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura. Los Miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial serán nombrados con base en las
reglas establecidas en el presente artículo, conforme vayan creándose
vacantes de los actuales Miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura.
Parágrafo
Transitorio 2°. La ley mediante la cual se cree el
Colegio de Abogados deberá ser presentada al Congreso durante los dos años
siguientes a la vigencia del presente Acto Legislativo. Mientras este entra
en funcionamiento, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial será
la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados
en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
Séptimo
Debate (gaceta 341 de 2015)
Artículo
22. El artículo 257 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo
257. La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre
los funcionarios de la Rama Judicial.
Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial
previa convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la
Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno
de ternas enviadas por el Presidente de la República.
Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los
mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán
ser reelegidos.
Podrá
haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale
la ley.
La ley
creará el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función
disciplinaria frente a los abogados.
Parágrafo. La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para
conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1 °. Los Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año
siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez
posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá
los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados
de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen
los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de disciplina
judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y
empleados de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo,
sin solución de continuidad.
Parágrafo
Transitorio 2°. Mientras entra en
funcionamiento el Colegio Nacional de Abogados, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la
conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión,
en la instancia que señale la ley.
Sexto
Debate (Gaceta 267 de 2015)
Artículo 18. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la
función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete
Magistrados, los cuales serán elegidos libremente por el Congreso en Pleno de
ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previo concurso de
méritos por oposición adelantado por la
Dirección de la Magistratura para un periodo de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser
reelegidos.
A la
Comisión Nacional de Disciplina
Judicial le corresponde examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la Rama
Judicial. También ejercerá las
demás funciones que le asigne la ley.
Podrá haber Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La ley creará el Colegio Nacional de
Abogados y encargará a este la función disciplinaria frente a los abogados.
Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para
conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1 °. Los
Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial
deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto
legislativo. Una vez elegidos, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá todas
las funciones de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la
Judicatura. Las Salas
Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos adquiridos y
de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la
Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
Parágrafo Transitorio 2°. La ley mediante la cual se cree el
Colegio de Abogados deberá ser presentada al Congreso durante los dos años
siguientes a la vigencia del presente Acto Legislativo. Mientras este entra
en funcionamiento, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial
será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los
abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
Octavo
Debate (Gaceta 396 de 2015)
Artículo
22. El artículo 257 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo
257. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial
previa convocatoria pública reglada adelantada por la
Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos
por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la
República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales
de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no
podrán ser reelegidos.
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la
encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta
función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para
conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1°. Los Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año
siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez
posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá
los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados
de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen
los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial. Se garantizaran los derechos de carrera de los Magistrados y
empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo,
sin solución de continuidad.
Texto aprobado
Artículo 19. El artículo 257 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 257. La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre
los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados,
cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas
enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública
reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres
de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por
el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada.
Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos
requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia.
Los Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de
los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley,
salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
Parágrafo. La Comisión
Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1°. Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán
ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto
legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el
día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales
de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los
procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
206. En los textos aprobados durante el
trámite constitucional que concluyó con la aprobación del Acto Legislativo 02
de 2015, siempre fueron contempladas reglas que tenían por objeto fijar la
forma en que habría de producirse la transición como consecuencia de la
eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Durante el primer y segundo debate de la
primera vuelta, el Senado de la República adoptó una formula simple que se
limitaba a establecer que hasta tanto entrara en funcionamiento el denominado,
en su momento, Tribunal Nacional Disciplinario, el Consejo Superior de la
Judicatura conservaría plenamente sus competencias. En tercer debate se estableció
que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria así como los Consejos Seccionales de
la Judicatura conservarían su competencia hasta que fuere expedida la ley
estatutaria. Adicionalmente se preveían reglas de distribución de procesos
según la etapa procesal en la que se encontraran al momento de entrada en
vigencia del acto legislativo. Igualmente se preveía la transformación de los
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura en Consejos
Seccionales de Disciplina Judicial previendo además el paso de los Magistrados
de las primeras a los segundos. En cuarto debate se
estableció que aquellos procesos que se encontraran ante la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura así como aquellos incoados
con posterioridad a la entrada en vigencia del acto legislativo serían objeto
de trámite ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Igualmente se
estableció que los Consejos Seccionales de la Judicatura se transformarían en
Comisiones Seccionales de la Judicatura, que continuarían conociendo los
procesos correspondientes sin solución de continuidad.
Iniciada la segunda vuelta, en quinto debate, se
modificaron las reglas transitorias aprobadas durante el primero. En efecto, se
estableció que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior se transformaría en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En sentido análogo se previó que las Salas Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura serían transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Adicionalmente se consagró que los procesos
seguirían siendo tramitados sin solución de continuidad y se garantizarían los
derechos adquiridos y de carrera de los Magistrados de las Salas Disciplinarias
de los Consejos Seccionales de la Judicatura. Igualmente se indicó que los
integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial que se
creaba, serían nombrados una vez se produjeran las vacantes de los actuales
Miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura.
En sexto debate, correspondiente a la Plenaria del
Senado de la República se introdujeron varios ajustes disponiendo, en primer lugar, que los Magistrados de la
creada Comisión Nacional de
Disciplina serían elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del acto
legislativo, luego de lo cual dicha Comisión asumiría todas las funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Se mantuvo además la
regla conforme a la cual las salas
Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura se transformarían en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
En relación con ello se previó también el respeto de los derechos adquiridos y
de carrera de los magistrados y empleados de las Salas Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la
Judicatura a cuyo cargo y sin solución
de continuidad, continuarían tramitándose los procesos correspondientes.
Durante el séptimo debate se
mantuvieron en general las reglas aprobadas en el sexto debate previendo,
adicionalmente y en atención a la designación que de los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial debería hacerse dentro del año
siguiente a la entrada en vigencia del acto legislativo, que los actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Finalmente, en octavo debate se
mantuvo el texto previamente aprobado.
207. Del examen de las normas
aprobadas durante el trámite surtido en el Congreso de la República se
desprende que a lo largo de todos los debates se consideraron diferentes
posibilidades de transición. Ellas incluyeron fórmulas relativas (i) al régimen
aplicable a los procesos que se adelantaban en las salas jurisdiccionales del
Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la
Judicatura, (ii) a la transformación de tales organismos en la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial y en las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y
(iii) al régimen aplicable, en la transición, a los Magistrados y Empleados de
tales entidades.
208. El principio de consecutividad entendido a partir de su
relación con el principio de identidad flexible se respeta, en el caso de
disposiciones transitorias, cuando la norma de que se trata, ha dicho la
jurisprudencia, “guarda relación de ‘conexidad evidente’ (…)
con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite
legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto
acusado” y “su función dentro de la reforma constitucional adoptada sea
necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una controversia
interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de hacerse la
transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma
constitucional demandada.”.
Conforme a tales criterios, encuentra la Corte que aunque solo fue
a partir del quinto debate que se incluyeron en las disposiciones transitorias
reglas específicas relativas a la situación de los Magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura de cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial, no se trata de un asunto que pueda
considerarse novedoso y, mucho menos que modifique de manera esencial el texto
aprobado al finalizar la primera vuelta. Por el contrario, la creación de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial planteaba, desde el principio, la
necesidad de definir el momento en que ella sería integrada y, al mismo tiempo,
que ocurriría con los Magistrados que ocupaban los cargos del organismo que
tenía a su cargo algunas de las funciones ahora atribuidas a dicha Comisión.
Aunque las iniciativas inicialmente aprobadas no establecían reglas que se
ocuparan de todas las aristas que suponía la transición, es claro que ellas
demarcaban con claridad el sentido de la transición. Echar de menos esa
conexidad, aduciendo que las normas de transición aprobadas durante la primera
vuelta no hicieron referencia específica a los Magistrados del Consejo Superior
de la Judicatura, sería desconocer el carácter instrumental de tal tipo de
medidas y su propósito de evitar controversias interpretativas que tendrían la
capacidad de paralizar las decisiones principales del acto reformatorio. En
este caso, se trata de un texto instrumental y que es el resultado de la
identificación de los diferentes riesgos asociados a la eliminación de un
organismo constitucional.
209. La novedad que el demandante encuentra en la regulación
adoptada y a partir de la cual pretende fundamentar el cargo por la infracción
del principio de consecutividad, se fundamenta en el establecimiento de un
beneficio personal a favor de los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura. En efecto, según el planteamiento de la acusación se habría
extendido el periodo de dichos funcionarios por virtud de la regla según la
cual “los actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial.”
La
Corte encuentra que además de tratarse de una norma instrumental,
constitucionalmente posible para hacer posible la transición, de ella no se
desprende ni así lo demuestra el demandante, que el legislador hubiera tenido
el propósito de otorgar un beneficio personal que asegurara la permanencia de
los Magistrados por un tiempo indefinido. Por el contrario, de la lectura de la
disposición constitucional se desprende (i) que la elección de los miembros de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debía surtirse durante el año
siguiente a la entrada en vigencia del acto legislativo y (ii) que los
Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones
hasta el momento que los integrantes de la Comisión tomarán posesión de su
cargo lo que, siguiendo las reglas previstas en el artículo 133 de la Ley 270
de 1996 habría de ocurrir en el término de quince (15) días. Resulta claro, en
consecuencia, que el Congreso no estableció un término que implicara la
continuidad indefinida de los “actuales magistrados” del Consejo Superior de la
Judicatura y, por el contrario, diseñó una fórmula que permite un tránsito ágil
del anterior régimen al nuevo. Esa referencia a los “actuales magistrados”
obedece, precisamente, a la naturaleza del problema que debía regularse y a la
necesidad de asegurar, insiste la Corte, la puesta en marcha de la voluntad
constituyente plasmada en el Acto Legislativo 02 de 2015.
210.
La conclusión a la que arriba la Corte, sigue el precedente establecido por
esta Corporación en la sentencia C-753 de 2004 en la que declaró exequible una
disposición que fijaba la extensión del tiempo que ocuparía su cargo el
Registrador que en ese entonces ostentaba tal condición, a fin de hacer posible
la implementación de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003.
Así
las cosas, la Corte declarará exequible el parágrafo 1º del artículo 19 del
Acto Legislativo 02 de 2015.
b.
Segundo cargo: infracción del principio de consecutividad e identidad
flexible por la aprobación del artículo 18 transitorio que establece el régimen de transición
aplicable al sistema de gobierno y administración de la rama judicial
(i)
Delimitación del cargo
211. El demandante señala que concluida la primera vuelta se
consagraron, respecto del nuevo sistema de gobierno y administración de la rama
judicial, únicamente disposiciones generales respecto de las instituciones que
serían eliminadas y el papel que tendrían las nuevas dependencias. A diferencia
de ello, durante la segunda vuelta se adoptó un modelo complejo que contenía
reglas que asignaban funciones específicas a tales organismos así como
determinaciones sobre las competencias nominadoras del Consejo Superior de la
Judicatura.
Estas diferencias, según el demandante, muestran que el
modelo de régimen de transición resultado de los primeros cuatro debates está
en contra de lo que fue aprobado en la primera vuelta. En efecto, la regulación
finalmente adoptada es particularmente detallada a diferencia de lo acordado en
primera vuelta que se limitaba a consagrar una regulación sucinta. Las normas
transitorias adoptadas en segunda vuelta tienen un alto grado de detalle y, en
consecuencia, no podían ser aprobadas. Cabe advertir, por ejemplo, que allí se
dispone mantener la planta de personal del antiguo Consejo Superior de la
Judicatura, a pesar del propósito de depurar las instituciones.
La demanda advierte además que la declaración de
inexequibilidad del artículo 18 transitorio tienen como efecto la perdida de
unidad, integración y coherencia de la nueva regulación en materia de
administración y gobierno judicial y, en consecuencia, debe conducir a declarar
también la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y
26 (parcial) del acto legislativo.
(ii)
Indebida formulación del cargo y procedencia de una decisión
inhibitoria
212. La Corte encuentra que en la formulación de este cargo,
el demandante se limita a plantear las diferencias que juzga importantes entre
el modelo de transición adoptado en la primera vuelta y el acogido en el curso
de la segunda concluyendo, después de ello, que el artículo 18 transitorio
contradice lo que fue aprobado al terminar los primeros cuatro debates. Tal y
como se señaló en los fundamentos jurídicos 198 y 199 de esta sentencia, la
impugnación por violación del principio de consecutividad e identidad flexible,
no puede limitarse a establecer las diferencias existentes entre lo aprobado en
primera y segunda vuelta ni a destacar únicamente las relaciones de oposición
entre un sistema y otro. La acusación, en estos casos, debe dar cuenta de que
la institución política objeto de reforma fue objeto de una modificación de tal
trascendencia que se alteró su esencia.
213.
El demandante hace consistir su desacuerdo en la diversidad de enfoques que
tienen los modelos de transición previstos en el acto legislativo. Para la
Corte, aunque es posible reconocer las diferencias existentes entre los dos
regímenes de transición aprobados en cada momento del trámite constituyente, no
es suficiente advertir ello a efectos de plantear un cargo por infracción del
principio de consecutividad. En efecto, este tipo de acusaciones, exigen que el
demandante presente las razones por las cuales (i) o bien lo aprobado en
segunda vuelta modifica de manera esencial el texto que resulto acogido en el
curso de la primera dirijan (ii) o bien lo debatido en primera vuelta carece de
conexión con las normas aprobadas en segunda vuelta.
No es suficiente para demostrar la violación del principio de
consecutividad alegar la mayor o menor extensión de la regulación, o el grado
de generalidad o detalle de la misma. Adicionalmente, este Tribunal juzga
necesario advertir que el contenido de las disposiciones transitorias obedece,
en buena medida, a los cambios naturales que se van suscitando a lo largo de la
formación del acto legislativo. Es por ello, como se dijo antes, que el control
de tales disposiciones debe ejercerse de forma dúctil a efectos de no limitar,
hasta el punto de anularlo, el poder de reforma del Congreso de la Republica.
214.
Conforme a lo anterior, la Corte encuentra que la demanda no cumple las
exigencias argumentativas que permitan emprender un examen constitucional. En
síntesis (i) el demandante se limita a enunciar las diferencias de enfoque y
(ii) destaca algunas particularidades de los regímenes de transición en lo relativo
a su extensión. Sin embargo (iii) no aduce argumentos suficientes que
evidencien que se trate de un cambio esencial que carezca de conexidad con la
regulación previamente aprobada o que no revista la condición de disposición
instrumental para alcanzar los propósitos perseguidos por la reforma. Su
planteamiento, en suma, se limitó a formular discrepancias con las
modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la forma en
que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda vuelta fuera un tema
nuevo o alterara la esencia de la institución política reformada.
215. En adición a lo anterior, debe advertirse que en la
sentencia C-285 de 2016 este Tribunal declaró inexequible el artículo 18
transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 con excepción de tres de las reglas
allí dispuestas. En efecto, en el numeral 4 de la parte resolutiva de la
sentencia se establece:
- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del
Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos:
- Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º,
salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en
el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.
- Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º,
en su totalidad.
- En relación con la expresión “La autoridad
nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, por las
razones expuestas en esta providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de
fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Si bien la referida decisión de la Corte no le impediría en
esta oportunidad pronunciarse respecto de la constitucionalidad de las
disposiciones aún vigentes del artículo 18 transitorio, es evidente que una de
las objeciones centrales del demandante respecto del resultado de la segunda
vuelta habría desaparecido dado que el artículo acusado no contiene, en la
actualidad, una regulación detallada. En todo caso, precisa la Corte, la
decisión de inhibición que se adopta en esta oportunidad obedece al
incumplimiento de la carga argumentativa exigible en este tipo de casos.
En consecuencia se inhibirá de adoptar una decisión de fondo.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “Miembro de la Comisión de Aforados” contenida en los
artículos 2 (inciso 6º) y 9 (inciso 3º) del Acto Legislativo 02 de 2015.
Segundo.- Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 5 y 7 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Tercero.- Declarar
INEXEQUIBLE el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8 del Acto
Legislativo 02 de 2015.
Cuarto.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del inciso
primero del artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015. En relación con la
expresión “de lista de diez elegibles enviada por el [Consejo de Gobierno
Judicial] tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley”,
declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.
Quinto.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo
15 del Acto Legislativo 02 de 2015. En relación con la derogatoria tácita del
numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por los
cargos analizados.
Sexto.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequible el artículo 16
del Acto Legislativo 02 de 2015.
Séptimo.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo
17 del Acto Legislativo 02 de 2015. En lo que tiene que ver con la derogatoria,
tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de
los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE
por los cargos analizados.
Octavo.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo
18 del Acto Legislativo 02 de 2015. Respecto de los apartes vigentes de esa
disposición, declararlos EXEQUIBLES por los cargos analizados.
Noveno.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 por los cargos
analizados.
Décimo.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequibles los incisos 2º
y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 y, en relación con el
inciso 1º de dicho artículo, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración
de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con aclaración
de voto
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración
de voto
GLORIA STELLA
ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración
de voto
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con impedimento
aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA C-373/16
Referencia: Expediente
D-10947. Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2o,
5o, 7o, 8o, 9o, 11 , 15, 16, 17,
18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "Por medio del que se
adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones".
Magistrados
Ponentes:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Muy
comedidamente debo señalar que mi aclaración de voto en este asunto tiene como
única finalidad la de poner de manifiesto que si bien comparto las potísimas
razones de inconstitucionalidad acogidas por la Sala Plena, basadas en la
consideración según la cual, al expedir el acto legislativo acusado, el
Congreso de la República incurrió parcialmente en vicios competenciales al "sustituir"
ejes definitorios de la Constitución de
1991, con lo cual extralimitó sus atribuciones simplemente
"reformadoras", igualmente estimo que los vicios procedimentales
alegados en la demanda por desconocimiento de los principios de consecutividad
e identidad flexible también se configuraron, razón por la cual la
inexequibilidad basada en esa circunstancia ha debido estudiarse y declararse
como lo proponía el proyecto que inicialmente se llevó a Sala Plena, por parte
del Magistrado Alejandro Linares Cantillo cuya síntesis quedó inserta en el
comunicado de prensa N° 29 del 13 de julio de 2016, bajo el acápite "Sobre
la existencia de vicios de trámite ocurridos, en el trámite de la reforma que
justificaban la declaratoria de inexequibilidad".
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-373/16
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance (Aclaración
de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Requisitos para su
cumplimiento (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10947
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
2º, 5º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015
“Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y
reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”
Demandante: Eduardo Montealegre Lynett
Magistrados Sustanciadores:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a aclarar
mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 13 de julio de
2016, que por votación mayoritaria profirió la Sentencia C-373 de 2016,
de la misma fecha.
La
providencia en la que aclaro mi voto, estudió la constitucionalidad de algunos
artículos del Acto Legislativo 02 de 2015, que estableció una reforma
constitucional en materia de equilibrio de poderes y reajuste institucional.
Dicha decisión declaró inexequibles algunas expresiones y contenidos normativos
de la mencionada normativa, particularmente la expresión “Miembro de la
Comisión Nacional de Aforados” contenida en los incisos 6º y 3º de los
artículos 2º y 9º respectivamente y, los artículos 5, 7 y 8 de ese cuerpo
jurídico. De igual manera, declaró exequibles algunos preceptos de la reforma
constitucional[224]
y resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-285 de 2016[225].
Luego
de avalar la aptitud de los cargos formulados en la demanda, la Corte revisó la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas bajo las siguientes líneas
argumentativas: i) el alcance general del Acto Legislativo 02 de 2015 y los
efectos derivados de la decisión contenida en la Sentencia C-285 de 2015;
ii) la infracción de los límites competenciales del Congreso para reformar la
Carta; iii) el desconocimiento del principio de unidad de materia; iv) la
violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible; y,
finalmente; v) la adopción de las decisiones que resuelven de fondo la demanda.
Aunque
comparto la decisión adoptada y las razones que la sustentan, considero que
algunos fundamentos de la sentencia son insuficientes y otros debieron
precisarse, particularmente, en relación con el vicio de trámite durante el
proceso de reforma constitucional surtido en el Congreso sobre el sistema de
investigación, acusación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado, pues
el yerro anotado también configuró el desconocimiento de los principios de
consecutividad y de identidad flexible, en el sentido de que en la segunda
vuelta se alteró el modelo de juzgamiento de los mencionados servidores
públicos. A continuación presento los argumentos que fundan mi aclaración de
voto:
I. Precisiones sobre el desconocimiento de los
principios de consecutividad y de identidad flexible
1. El demandante solicitó a la Corte declarar inexequibles
los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de
2015, porque durante el trámite de esa reforma constitucional se desconocieron
los principios de consecutividad e identidad flexible.
En
concreto, refirió que en la segunda vuelta del debate, las mencionadas normas
introdujeron cambios esenciales, particularmente en relación con el sistema de
investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, por lo que no
fueron objeto de los 8 debates que exige la Constitución.
En
ese sentido, expuso que la reforma constitucional creó la institución del
Tribunal de Aforados que, en su concepción inicial (primera vuelta), no podía
acusar a los altos funcionarios del Estado sin agotar el procedimiento especial
ante el Congreso de la República. En otras palabras, el proceso de
investigación y juzgamiento contemplaba la figura del antejuicio político, en
el que participaban la Cámara (acusación) y el Senado (juicio) en ejercicio de
su función de control político.
No
obstante, precisó que en el quinto debate, el primero de la segunda vuelta, el
modelo de enjuiciamiento fue reformado en su esencia, en el sentido de que el
antejuicio político ante el Senado de la República dejó de ser un requisito de
procedibilidad para el juicio penal y se convirtió en un juicio autónomo y
separado de indignidad por mala conducta, adelantado ante la Cámara en primera
instancia y el Senado en sede de apelación.
Por
su parte, el enjuiciamiento penal adelantado inicialmente por la Comisión de
Aforados, quedó compuesto por dos etapas: i) la instrucción, a cargo de la
Comisión de Aforados; y ii) el juicio ante la Corte Suprema de Justicia.
Para
el ciudadano, el texto que el Congreso discutió y aprobó en primera vuelta y el
contenido normativo introducido a partir del quinto debate, guardaban
diferencias sustanciales que alteraron la estructura del fuero constitucional,
particularmente porque esa Corporación eliminó el control político previo en
los procesos de responsabilidad penal de los altos funcionarios del Estado. Tal
situación configuraba la inconstitucionalidad de las normas acusadas por la vulneración
de los principios de consecutividad y de identidad flexible.
2. La Sentencia C-373 de 2016 declaró inexequibles
los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de
2015, al encontrar que la modificación al sistema de investigación, acusación y
juzgamiento de los Magistrados de Altas Cortes y del Fiscal General de la
Nación contenida en el Acto Legislativo No. 02 de 2015, sustituyó los ejes
definitorios de separación de poderes y de autonomía e independencia de la rama
judicial.
3. No obstante, la Corte podría haber precisado que en el
presente asunto también se produjo un vicio en el trámite de la reforma
constitucional, especialmente, en la modificación del sistema de juzgamiento de
los altos funcionarios del Estado, lo que  también configuró el desconocimiento
de los principios de consecutividad e identidad flexible, tal y como se expone
a continuación.
4. La consecutividad es uno de los
principios que guían la labor legislativa y establece que los proyectos de ley
deben surtir los debates de manera continua en las comisiones y en las
plenarias[226].
El artículo 147 de la Ley 5ª de 1992, prescribe:
“Requisitos constitucionales. Ningún proyecto será ley sin el
lleno de los requisitos o condiciones siguientes:
(…)
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada Cámara, o en sesión conjunta de las respectivas
comisiones de ambas Cámaras, según lo dispuesto en el presente Reglamento.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
(…)”
La Sentencia C-1103 de 2003[227]
manifestó que tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara
deben estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden renunciar o eludir ese deber constitucional, ni
trasladar su competencia a otra célula legislativa.
Por su parte, la Sentencia C-539 de 2008[228]
precisó que el principio de consecutividad garantiza la concentración de la
actividad legislativa, con la finalidad de conjurar las consecuencias negativas
de la ausencia de límites temporales de la función de producción normativa. En
tal sentido, es un razonable parámetro de eficiencia que procura la
concentración del Legislador en los proyectos que son de su conocimiento, pues
deben aprobarse con base en una secuencia lineal y dentro de precisos límites
temporales.
5. No obstante, la aplicación de este
principio no es rígida y literal, en el entendido de que el artículo 160 de la
Carta, autoriza al Congreso a realizar modificaciones, adiciones y supresiones
que consideren necesarias a los proyectos de ley[229].
La Sentencia C-1113 de 2003[230]
indicó que el mencionado principio exige que la materia o el asunto al que
se refiera la modificación o adición, haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate, por lo que no se trata de una facultad ilimitada, puesto que
debe observar en todo caso el principio de identidad flexible.
6. El principio de identidad flexible se
encuentra íntimamente ligado al de consecutividad, pero tiene rasgos propios
que lo hacen ontológicamente diferente, no obstante su relación de
complementariedad en la labor de control constitucional de la función
legislativa[231].
La Sentencia C-726 de 2015[232]
manifestó que dicho postulado es el límite constitucional a la facultad que
tienen las comisiones y plenarias del Congreso para introducir adiciones,
modificaciones o supresiones a los proyectos de ley. En ese sentido, tienen la
obligación de mantener la univocidad temática del proyecto, es decir, no puede
haber cambios que lo alteren sustancialmente. En otras palabras, garantiza la
unidad temática de los cambios introducidos por la respectiva célula
legislativa y la esencia del proyecto aprobado en el primer debate.
Esa providencia
estableció que: i) los cambios introducidos se refieran a
temas tratados y aprobados en el primer debate; y, ii) que guarden estrecha
relación temática con el contenido del proyecto.
7.
Estas reglas, prima facie, son aplicables al trámite de los actos
legislativos con algunas precisiones. En relación con los principios de
consecutividad y de identidad flexible, el artículo 375 de la Carta estableció
que “En este segundo periodo solo podrán debatirse iniciativas presentadas
por el primero.” Por su parte, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992
consagró que:
“ARTÍCULO 226. MATERIAS QUE PUEDEN DEBATIRSE. En
la segunda "vuelta" sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en
la primera. Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.
El
cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda
"vuelta", siempre que no altere la esencia de lo aprobado
inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser
considerada y debatida.”
La Sentencia C-332 de 2005[233]
reiteró que el principio de consecutividad en el trámite de proyectos de
actos legislativos, implica la limitación constitucional de que el segundo
periodo de debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido
presentadas en el primero. En tal sentido, en dicha etapa del proceso de
reforma está vedada la introducción de temas nuevos que no hayan sido presentados
en la primera vuelta.
De igual manera, el artículo
226 de la Ley 5ª de 1992 establece una segunda regla de análisis, que proscribe
que en segunda vuelta sean considerados cambios o modificaciones que generen la
alteración de los aspectos esenciales con los que fue aprobada en primera
vuelta la institución que es objeto de reforma[234].
8. La Sentencia C-373 de 2016[235]
precisó que la Corte debe establecer el desconocimiento de los principios
de consecutividad y de identidad flexible en el trámite de una reforma
constitucional con base en los siguientes presupuestos:
El primero denominado “juicio de novedad de la
modificación”, busca comprobar si los artículos aprobados corresponden al
tema debatido a lo largo del trámite en el Congreso, es decir, que tengan una
conexión clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con los asuntos
tratados previamente. En tal sentido, es una exigencia transversal a los ocho
debates, por lo que la violación puede producirse en la primera o la segunda
vuelta.
9. El siguiente nivel es el “juicio de alteración
esencial de la modificación” que verifica si las modificaciones en segunda
vuelta: i) precisan o delimitan la institución política reformada; o si, por el
contrario, ii) desconocen la esencia de lo acordado por las cámaras en primera
vuelta, por lo que resultan contrarias a la finalidad o restringen el alcance
de la decisión adoptada en etapas precedentes.
10. En el Congreso cursó el proyecto de Acto Legislativo 18
de 2014 Senado y 153 de 2014 Cámara que pretendía una reforma de equilibrio de
poderes y reajuste institucional. El trámite inició en la Comisión Primera del
Senado en la que se debatió y aprobó una iniciativa para modificar el modelo de
enjuiciamiento de altos funcionarios del Estado, caracterizada por la creación
de un Tribunal de Aforados y la garantía del fuero constitucional mediante el
ante juicio político[236].
11. Durante los siguientes debates (segundo[237],
tercero[238] y cuarto[239])
dicha iniciativa sufrió modificaciones, pero su esencia permaneció inalterable,
es decir, se mantuvo el Tribunal de Aforados y la institución del antejuicio
político. En efecto, en el cuarto debate (final de la primera vuelta), se
adoptó el siguiente texto:
“Artículo 9°. El artículo 174 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 174. (…)
El Senado deberá aprobar, mediante voto secreto, por mayoría absoluta de
sus miembros, si procede la acusación que presenta la Cámara de Representantes
contra el funcionario investigado por el Tribunal de Aforados.
Artículo 11. El numeral 3 del artículo 178 de la Constitución Política
quedará así:
3. Acusar,
ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la
República o a quien haga sus veces.
Acusar, previa solicitud del Tribunal de Aforados a los demás funcionarios
previstos en el artículo 174 de la Constitución Política, por causas
disciplinarias, fiscales o penales, en este último caso se aplicarán las reglas
del artículo 175 de la Constitución Política. Tratándose de causas
disciplinarias y fiscales se aplicará el régimen sancionatorio y el
procedimiento que señale la ley.
El Tribunal de Aforados se encargará de la investigación y cuando
hubiere lugar presentará la acusación del funcionario investigado ante la
Plenaria de la Cámara, por parte del Magistrado que haya adelantado la
investigación.
Cuando se trate de formular acusaciones contra un Magistrado del
Tribunal de Aforados, la investigación será adelantada en la forma que
determine el reglamento del Congreso.
(…)
Las decisiones de acusación o archivo que presente el Tribunal de
Aforados deberán ser aprobadas por la Cámara de Representantes, mediante voto
secreto de la mitad más uno de sus miembros. (…)”
12. El alcance material de la institución política
reformada fue claro para los Congresistas y se concretaba en la existencia de
un Tribunal de Aforados cuya actuación se enmarcaba en la garantía del ante
juicio político. En tal sentido, durante el segundo debate el Senador Roy Leonardo Barreras precisó:
“Este tribunal
investigará y acusará ante la Cámara, será y este es un detalle importante, el Magistrado de ese alto
tribunal autónomo, quien presente la ponencia de acusación cuando hubiera lugar
a ella, ante la plenaria de la Cámara,
no será ningún Representante a la Cámara y si la Cámara decide
que hay motivo para continuar el proceso, votará su Plenaria de manera secreta,
si la Cámara así lo decide,
llagará a este Senado, para que el Senado proceda como ordena la
Constitución, con el juicio político que puede
terminar en la indignidad y separación del cargo, en términos vernáculos con la
destitución, aunque es la separación del cargo en términos estrictos.
(…)
Con esta propuesta, se crea el tribunal, se le da
independencia, se le da autonomía de bienes de la más alta academia colombiana,
investiga, acusa, el Congreso mantiene su poder de hacer el juicio político,
inclusive de destituir, inclusive de declarar indigno, pero se mantiene en
ceder de la Corte Suprema, el
cierre de la más alta decisión penal a la que hubiere lugar. Por eso, esta
proposición me parece que es no solo la mejor, la más viable, sino que en
verdad resulta útil para la democracia colombiana y resuelve el entuerto.”[240]
Por
su parte, la Senadora Claudia López Hernández insistió en que :
“(…) la
proposición que nosotros tenemos como lo aprobó la Comisión Primera, la
investigación de acusación la hace el tribunal, pero esa acusación debe venir a
este Senado para hacer un desafuero, para que se declare indigno ese personaje,
se destituya y volverá esa colación al Tribunal de Aforados para que haga el
juzgamiento. Dijo aquí el señor Procurador no estoy de acuerdo con ese
antejuicio político. No estoy de acuerdo con ese antejuicio político, lo que le
sirve a la dignidad de la Procuraduría General de la
Nación y de las demás instituciones que se aforen, es que las juzguen
completamente en Derecho, sin ningún paso político, que entre otras cosas nos
devuelve al dilema de tener que nosotros juzgar a nuestros juzgadores.
(…)  ese
antejuicio político es considerado en otras Constituciones del mundo una
garantía institucional, que además le da a este Senado la oportunidad de
ponderar la posibilidad de que entren en conflictos diferentes bienes Constitucionales,
el bien Constitucional de juzgar en derecho un alto funcionario se ha cometido,
una falta, pero también es bien Constitucional de la estabilidad institucional
y de la estabilidad del país, eso es lo que ponderará este Congreso.”[241]
La
Senadora Paloma Valencia argumentó que:
“(…) la propuesta que le hemos hecho y quedó muy clara en que
difiere la del Senador Roy Barreras, es la siguiente: un tribunal con una sala
de instrucción para que haga una investigación independiente con una sala de primera
instancia y una segunda instancia para que estén cobijadas todas las garantías
que se exigen en los derechos humanos y en los procedimientos.
Pero además, como lo explicaba la Senadora Claudia López, de
desafuero aquí en el Senado de la República donde con voto secreto
será este Senado el que decida si procede o no la investigación y entonces ese
tribunal va a juzgar las conductas penales, disciplinarias y fiscales que
puedan cometer cualquiera de los Magistrados o el Fiscal General de la Nación;
esto es un sistema equilibrado porque los Magistrados no son solamente del
Congreso lo que hemos previsto es que vengan unas ternas doctor Serpa, una
terna de la Cámara de Representantes donde uno de cada de las tres
ternas de la Cámara de Representantes uno está en la
Comisión de Investigación , otro en la primera instancia y otro en la
segunda instancia.”
En
el tercer debate, el Representante Hernán Penagos indicó:
“(…) en materia penal, sí hay que decirlo, opera el antejuicio
penal, es decir, en materia penal la tarea del Tribunal de Aforados no es otra
cosa diferente que acusar ante la Cámara de Representantes para
que la Cámara acuse ante el Senado de la República y si el
Senado así lo acepta, el Senado entraría a levantar si se quiere ese velo político,
operaría el antejuicio político para que pasara la Corte Suprema de
Justicia a investigación y juzgamiento de tipo penal, en materia penal tal y
como está hoy actualmente en la Constitución de 1991.
(…) Finalizo simplemente diciendo que desde la
ponencia lo que se ha planteado es que el fuero constitucional como este que se
otorga aquí en este proyecto que estamos analizando, de alguna manera lo
entendemos como una especie de garantía de algunos ciudadanos que tienen unas
cargas jurídicas y laborales si se quiere, y constitucionales muy altas
respecto de los que suponemos no puede levantárseles del todo y someterse a un
juicio directo penal, porque lo veríamos un poco complejo en especial por las
condiciones y calidades de sus funcionarios Aforados.”[242]
13. No obstante, en la segunda vuelta del trámite de
reforma constitucional, la Comisión Primera del Senado (5º debate), modificó
esencialmente el modelo de juzgamiento de los altos funcionarios del Estado. En
tal sentido, el texto aprobado fue el siguiente:
“ARTÍCULO 8°. EL NUMERAL TERCERO DEL ARTÍCULO 178 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA QUEDARÁ ASÍ:
3. Acusar, ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales,
al Presidente de la República o a quien haga sus veces, al
Vicepresidente de la República y a los Miembros de la
Comisión de Aforados.
ARTÍCULO 9°.  ADICIÓNESE A LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA EL ARTÍCULO 178-A:
Artículo 178-A. Los Magistrados de la Corte Constitucional,
de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y el Fiscal
General de la Nación serán responsables por cualquier falta o delito
cometido en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de estas. En todo caso,
no podrá exigirles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones
emitidos en las providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su
autonomía funcional y dentro del imperio de la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses
propios o ajenos o por incurrir en causales de indignidad por mala conducta.
Una Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar a los
funcionarios señalados en el inciso anterior, como también al Contralor General
de la República, al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la
Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso,
será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de los mismos.
La Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando
hubiere lugar presentará la acusación ante el Congreso en pleno, si la
acusación se refiere a indignidad por mala conducta. Iniciada la investigación,
podrá como medida cautelar en el ejercicio de sus funciones, suspender el cargo
al denunciado por 30 días prorrogables hasta en otro tanto, en consideración a
la gravedad de los hechos. Luego de presentada la acusación, el Congreso no
podrá imponer otras penas que la de suspensión o destitución del empleo, o la
privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos.
Si la acusación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados
presentará acusación por razones de indignidad por mala conducta ante el
Congreso en pleno y también la enviará a la Corte Suprema de
Justicia, para que allí se adelante el juzgamiento.
La Comisión contará con un plazo de treinta días para presentar la
acusación cuando se trate de indignidad por mala conducta, y el Congreso tendrá
otros treinta días para decidir. En todo caso, la Comisión podrá
continuar con la investigación de la causa criminal de haber lugar a ello y, de
encontrar mérito para acusar, adelantará el trámite previsto en el inciso
anterior, en el término que disponga la ley.
El Congreso en ningún caso practicará pruebas ni hará una valoración
jurídica sobre la conducta del funcionario procesado. Contra la decisión del Congreso
no procederá ningún recurso ni acción. (…)”[243]
De
acuerdo con lo expuesto, el nuevo modelo de juzgamiento de los altos
funcionarios del Estado tenía las siguientes características: i) la Comisión de
Aforados adelantaría la investigación; ii) si la acusación se refería a
indignidad por mala conducta, deberá presentarla ante el Congreso en pleno. En
dicho trámite podría decretarse como medida cautelar la suspensión del cargo
del investigado; en sentido contrario, iii) si la acusación se refería a delitos,
se elimina el antejuicio político, pues debía enviarla a la Corte Suprema de
Justicia para que adelantara el juzgamiento.
Los
Congresistas que participaron en el debate conocieron la eliminación del
antejuicio político en el sistema de enjuiciamiento penal de los aforados. En
ese sentido, el Senado Hernán Andrade Serrano expresó:
“(…) en este caso separamos las dos conductas y cuando
ya sea la causa criminal, la doctora Claudia se impuso en su criterio, no era
necesario venir al Congreso, sino remitirlo directamente a la sala penal
de la Corte Suprema de
Justicia, por eso creemos que aquí avanzamos, que avanzamos muchísimo en el
tema a responsabilidades políticas, que avanzamos muchísimo en el tema de
equilibrio de poderes, que avanzamos muchísimo en el tema del fortalecimiento
del Congreso.”[244]
Por
su parte, el Senador Horacio Serpa Uribe indicó:
“(…) es una interesante propuesta, se
modificó lo que venía de la primera vuelta en el sentido de que la
Comisión de Aforados no
presentara sus informes ante la Cámara de Representantes, sino ante el Congreso en pleno, que
lo hiciera solo por motivos de indignidad y que si se considera que existen
elementos para considerar que se violó la ley penal, que pase directamente
de la Comisión de
Aforados a la Corte Suprema de Justicia.”[245]
La
Senadora Claudia López Hernández refirió:
“(…) Lo estamos resolviendo acabando el ante juicio político
para poder procesar penalmente a un magistrado o al Fiscal tocaba hacer primero
y como requisito un juicio político en el Congreso, ese requisito, ese ante
juicio político se eliminó totalmente, no solo la Comisión de
Acusaciones sino todo el ante juicio político. Acordamos en buena hora que
solamente el Presidente de la República tendrá juicio político, es
decir, tendrá la posibilidad por razones de conveniencia política de estar por
encima de la ley, este privilegio excepcional y enorme solo tiene los
Presidentes en las democracias, acá lo tenían además el fiscal y además los
magistrados.
¿Qué fue lo que acordamos? Dejarle el ante juicio político solamente al
presidente y mandar a los demás aforados a los magistrados y al Fiscal a un
juicio con jueces directamente sin que el Congreso meta las narices, sin que
aquí tengamos clara autorización para que se proceda penalmente, el Congreso no
tiene porqué pronunciarse en cosas penales ni con los aforados ni con nadie.”[246]
14. La iniciativa aprobada por la Comisión
Primera de Senado (quinto debate), fue debatida y adoptada con el mismo alcance
normativo en el sexto[247],
séptimo[248]
y octavo[249]
debate. El texto conciliado, que finalmente fue introducido al ordenamiento
constitucional, fue el siguiente[250]:
“Artículo 2°. El artículo 126 de la Constitución
Política quedará así:
(…)
Quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la
siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser
nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección
popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones:
Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de
Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la
Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor
General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil.
Artículo 5°. El artículo 174 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que
formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la
República o quien haga sus veces y contra los miembros de la
Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos. En este caso, será competente para conocer los hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos.
Artículo 7°. El numeral tercero del artículo 178 de la
Constitución Política quedará así:
3. Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando
hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a
quien haga sus veces y a los Miembros de la Comisión de Aforados.
Artículo 8°. Adiciónese a la Constitución Política el
artículo 178-A:
Artículo 178-A. (…)
Una Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar,
conforme a la ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios
señalados en el inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos. En este caso, será competente para conocer de los hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos.
Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por
mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y
cuando hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de
Representantes. En ningún caso se podrán imponer otras penas que la de
suspensión o destitución del empleo. La decisión de la Cámara de
Representantes podrá ser apelada ante el Senado de la República.
El Congreso en ningún caso practicará pruebas. Contra la decisión del
Senado no procederá ningún recurso ni acción.
Si la investigación se refiere a delitos, la Comisión de
Aforados también presentará la acusación a la Corte Suprema de
Justicia, para que allí se adelante el juzgamiento. En el caso de juicios
contra magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los conjueces
serán designados por el Consejo de Estado.
(…)
Artículo 9°. El artículo 197 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 197. (…)
No podrá ser elegido Presidente de la República o
Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad
consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un
año antes de la elección haya tenido la investidura de Vicepresidente o
ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de
Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la
Comisión de Aforados o del Consejo Nacional Electoral, Procurador
General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la
República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado
Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Auditor General de la
República, Director General de la Policía, Gobernador de departamento o
Alcalde.”
15. Bajo ese entendido, era evidente la
inconstitucionalidad de las normas acusadas derivada del vicio de trámite en el
que incurrió la reforma de la Carta, debido a que vulneró los principios de
consecutividad y de identidad flexible.
En
tal sentido, prima facie, podría advertirse que la novedad incluida en
el quinto debate del trámite de la reforma constitucional de equilibrio de
poderes guarda relación clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con
el tema que fue objeto de debate a lo largo de todo el proceso y que se refiere
al modelo de enjuiciamiento de los altos funcionarios del Estado.
No
obstante, el cambio normativo que consolidó la reforma constitucional
enjuiciada no cumple con las exigencias derivadas del juicio de alteración
esencial de la modificación, en especial porque la naturaleza de lo aprobado
por las Cámaras en primera vuelta en relación con la institución política
reformada (modelo de enjuiciamiento de aforados) fue cambiada con lo aprobado
en segunda.
En
efecto, en primera vuelta se debatió y aprobó la iniciativa que consagraba un
modelo de enjuiciamiento de altos funcionarios del Estado, con las siguientes
características: i) el reemplazo de la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes por un Tribunal de
Aforados compuesto por juristas expertos en la materia; y ii) la preservación
de la institución del antejuicio político, como garantía política del fuero
constitucional, puesto que el Senado debía autorizar a esa colegiatura de
continuar con el juzgamiento.
Mientras que, en segunda vuelta, se alteró la esencia de lo acordado
en primera, particularmente porque se modificó la forma de juzgamiento de los
mencionados funcionarios en los siguientes aspectos: i) la Comisión de
Aforados adelantaría la investigación; ii) si la acusación se refería a
indignidad por mala conducta, debería presentarla ante el Congreso en pleno. En
dicho trámite podría decretarse como medida cautelar la suspensión del cargo;
por el contrario; iii) si la acusación se refería a delitos, se eliminó el
antejuicio político, pues debía enviarla a la Corte Suprema de Justicia para
que adelantara el juzgamiento.
16. En suma, el vicio en el trámite de la reforma
constitucional se materializó en la alteración en la segunda vuelta de la esencia
del modelo de juzgamiento de altos funcionarios del Estado aprobado en la
primera etapa del proceso legislativo y significó la eliminación del antejuicio
político como expresión de la garantía del fuero constitucional.  En
consecuencia, aunque comparto la decisión contenida en la Sentencia C-373 de
2016, considero que las disposiciones acusadas también eran inexequibles
por el desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad
flexible.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Cuaderno Principal, Folio 29. El demandante
cita la sentencia C-736/08 y aclara que la evaluación del cumplimiento del
requisito de consecutividad no debe hacerse frente a cada una de las normas del
proyecto en particular, sino frente a sus temáticas generales.
[2] Sentencia C-040/10, citada por el
demandante (Cuaderno Principal, Folio 30)
[3] Frente a este punto, el demandante cita las
sentencias C-614/02 y C-1052/12.
[4] Hasta este punto, en el recuento fáctico
del demandante se tenía un esquema de enjuiciamiento en el cual “el Tribunal
de Aforados se ocuparía de investigar a los aforados constitucionales y, cuando
encontrare mérito para acusar, le solicitaría formalmente a la Plenaria de la
Cámara de Representantes que presenta una acusación formal ante el Senado de la
República para que allí, ante esa instancia, tenga lugar el antejuicio político
de imposición de penas constitucionales […] Al cabo del juicio político,
y si hubiera lugar a pena privativa de la libertad,, el juicio penal se
adelantaría a instancias de la Corte Suprema de Justicia” (Cuaderno
Principal, Folio 52).
[5] Cuaderno Principal, Folio 54.
[6] Cuaderno Principal, Folio 55.
[7] Cuaderno Principal, Folio 57.
[8] Cuaderno Principal, Folio 58.
[9] Cuaderno Principal, Folio 64.
[10] Cfr. L.5/1992, Art. 226.
[11] El demandante expuso a este respecto los
mecanismos contemplados en los ordenamientos mexicano y peruano, que contemplan
la etapa de antejuicio político.
[12] Cuaderno Principal, Folio 70.
[13] Cuaderno Principal, Folio 71.
[14] Cuaderno Principal, Folio 72.
[15] Cuaderno Principal, Folio 75.
[16] Cuaderno Principal, Folio 80.
[17] Respecto a estos principios afirma el
demandante que “El requisito de generalidad no se agota en el concepto de
impersonalidad. El concepto de generalidad corresponde también a la posibilidad
que tienen los ciudadanos de recibir protección concreta del derecho, que en
este caso concreto puede predicarse de las normas constitucionales […] el
principio de imparcialidad […] es definido como la prohibición de
otorgar un beneficio concreto a un ciudadano sin dar razones” Cuaderno
Principal, Folio 83.
[18] El demandante estimó que el contenido
normativo del parágrafo acusado implica la prolongación de las competencias de
la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes “por
un año adicional contado a partir del momento a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo. Es decir, a partir de su promulgación y por los hechos
presuntamente constitutivos de infracciones penales o disciplinarias cometidas
hasta tanto se posesionen los magistrados del nuevo organismo” (Cuaderno
Principal, Folio 85).
[19] Cuaderno Principal, Folio 85.
[20] Cuaderno Principal, Folio 87.
[21] Cuaderno Principal, Folio 91.
[22] Cuaderno Principal, Folio 92
[23] Cuaderno Principal, Folio 93.
[24] Cuaderno Principal, Folio 96
[25] Cuaderno Principal, Folio 98.
[26] Cuaderno Principal, Folio 99.
[27] Cuaderno Principal, Folio 100.
[28] Cuaderno Principal, Folio 104.
[29] Cuaderno Principal, Folio 106.
[30] Cfr. Cuaderno Principal, Folio 110.
[31] Cuaderno Principal, Folio 113.
[32] Ibíd.
[33] Cuaderno Principal, Folio 118, citando la
sentencia C-551/03. El accionante citó además las sentencias C-044/15 y
C-133/12 en torno a la metodología para la evaluación de una ocurrencia de
vicios por unidad de materia.
[34] Cuaderno Principal, Folio 129.
[35] Cfr. Sentencia C-224/13.
[36] Estos criterios fueron extraídos por el
interviniente de la Sentencia C-1052 de 2012.
[37] Artículo 178 A del Acto Legislativo 02 de
2015.
[38] Gaceta 480 de 2015, página 63.
[39] Sentencia C-966 de 2003, Sentencia C-427 de
2008 y Sentencia C-1052 de 2012.
[40] Corte Constitucional, Auto 278/15 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[41] Corte Constitucional, Sentencia C-040 de
2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[42] Corte Constitucional, Sentencia C-706 de
2005 (Álvaro Tafur Galvis).
[43] Ha sido incluido en el análisis de
sustitución por la Corte Constitucional desde la Sentencia C-588 de 2009.
[44] El interviniente basa esta afirmación con
sustento en la Sentencia C-1057/05 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-261/15 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[46] Corte Constitucional, Auto 278 de 2015
(M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-551/03
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-579/13
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-1057/05
(M.P. Humberto Sierra Porto).
[50] Para arribar a esta conclusión se refieren
como documentos analizados los siguientes: (i) El Acta No. 13 del 24 de
septiembre de 2014, sesión de la Comisión Primera del Senado de la República,
publicada en la Gaceta No. 775 del 28 de noviembre de 2014; (ii) Acta No. 51
del 28 de abril de 2015, sesión de Plenaria del Senado de la República,
publicada en la Gaceta No. 644 del 31 de agosto de 2015 y (iii) Acta No. 26 del
18 de noviembre de 2014, Comisión Primera de la Cámara de Representantes,
publicada en la Gaceta No. 93 del 2014.
[51] Corte Constitutional, Sentencia C-1052 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[52] Ello se puede constatar en el Acta No. 13
del 24 de septiembre de 2014, publicada en la Gaceta No. 775 de 2014.
[53] Artículo 113 de la Constitución Política.
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-545 de
2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[55] M.P. Eduardo Montealegre Lynett..
[56] Sentencia SU-047/99 (M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero).
[57] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[58] Ello ocurrió el 3 de septiembre de 2014. Gaceta del Congreso No.
458 de 2014.
[59] Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose
en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente fijado en la
sentencia C-1052 de 2001.
[60] En ese sentido se encuentran, entre otras, las providencias C-1124
de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de
2008, A-274 de 2012 y C-968 de 2012.
[61] Ello puede encontrarse, por ejemplo, en la sentencia C-153 de 2007
en la que indicó: “En virtud de los
argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin
de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un
injustificado subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios
y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera
controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe
asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello,
como acaba de ser mencionado, debe exigir que los demandantes demuestre de
manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera
sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so
pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una
demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma
constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la
Corte a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados.” En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las
sentencias C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de 2010.
[62] Sobre el particular la sentencia C-1040 de 2005 indicó: “De tal
manera que la carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más
exigente. El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que
un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue
reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa
mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad
cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes
normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar
por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución
integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del
juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo
judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial
definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la
Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte
en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez
cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho
elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente
modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento
esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior.”
[63] Auto 078 de 2015.
[64] M. S. Mauricio González Cuervo.
[65] Sentencia C-551 de 2003.
[66] Sentencia C-1040 de 2005.
[67] Sentencia C-588 de 2009.
[68] Sentencia C-546 de 1993.
[69] Sentencia C-551 de 2003.
[70] Sentencia C-1200 de 2003.
[71] Ibídem.
[72] Sentencia C-1040 de 2005.
[73] Sentencia C-970 de 2004.
[74] Sentencia C-1040 de 2005.
[75] Sentencia C-1040 de 2005.
[76] Sentencia C-285 de 2016.
[77] Georg JELLINEK, Teoría General del Estado, Editorial
Albatros, Buenos Aires, 1981, pág. 412.
[78] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’ del Tribunal Constitucional”, en
Obras completas III, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991,
pág. 2898.
[79] Ibídem, pág.
2899.
[80] Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto entre órganos
constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, pág.
318.
[81]  Georg JELLINEK, Teoría General
del Estado…, pág. 415.
[82] Citado por Paolo BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional, traducción
de Pablo Lucas Verdú, Editorial Tecnos, Madrid, 1973, pág. 204.
[83] Ibídem, pág.
203.
[84] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2900.
[85] Citado por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 317.
[86] Sentencia T-527 de 1992.
[87] Sentencia C-141 de 2010.
[88] Sentencia C-285 de 2016.
[89] Ibídem.
[90] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2899.
[91] Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 316.
[92] Citado por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 316.
[93] Citado por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… págs. 314 y
315.
[94] Sentencia C-971 de 2004.
[95] Sentencia C-141 de 2010.
[96] Paolo BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional… pág.
198.
[97] Karl LOEWENSTEIN, Teoría de la Constitución, Editorial
Ariel, Barcelona, 1982.
[98] Sentencia C-285 de 2016.
[99] Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 318.
[100] Georg JELLINEK, Teoría General del Estado…, pág. 412.
[101] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2900.
[102] Georg JELLINEK, Teoría General del Estado…, pág. 412.
[103] Sentencia C-141 de 2010.
[104] Ibídem.
[105] Ibídem.
[106] Ibídem.
[107] Sentencia C-141 de 2010.
[108] Angel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 318.
[109] Georg JELLINEK, Teoría General del Estado…, pág. 412.
[110] Sentencia C-970 de 2004.
[111] Sentencia C-757 de 2008.
[112] Sentencia C-1040 de 2005.
[113] Sentencia C-588 de 2009.
[114] Sentencia C-141 de 2010.
[115] Ibídem.
[116] Paolo BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional… pág.
196.
[117] Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 319.
[118] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2906.
[119] Ibídem, pág.
2907.
[120] Javier HENAO HIDRON, Panorama del derecho constitucional
colombiano, Temis, Bogotá, 1992, pág.  249.
[121] Luis Carlos SACHICA, Nuevo constitucionalismo colombiano,
Temis, Bogotá, 1992, pág. 354.
[122] Sentencia C-198 de 1994.
[123] Luis Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano, Temis,
1983, págs. 381 y 382.
[124] José María SAMPER, Derecho público interno de Colombia, Tomo
II, Biblioteca Popular de Cultura Colombiana, Bogotá, 1951, págs. 219 y 220.
[125] Luis Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano…pág. 382.
[126] Sentencia C-198 de 1994.
[127] Sentencia C-222 de 1996.
[128] Ibídem.
[129] Ibídem.
[130] Sentencia C-037 de 1996.
[131] Ibídem.
[132] Sentencia C-417 de 1993.
[133] Sentencia C-222 de 1996.
[134] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2910.
[135] Sentencia C-222 de 1996.
[136] Sentencia C-141 de 2010.
[137] Manuel GAMEZ MEJIAS, El significado jurídico actual del
principio de división de poderes en las constituciones parlamentarias,
Universidad Carlos III de Madrid, Dykinson, Madrid, 2004, pág. 35.
[138] Sentencia C-222 de 1996.
[139]  Sentencia C-588 de 2009.
[140] Ibídem.
[141] Ibídem.
[142] Sentencia C-1200 de 2003.
[143] Sentencia C-588 de 2009.
[144] Ibídem.
[145] Sentencia C-1200 de 2003.
[146] Sentencia C-588 de 2009.
[147] Ibídem.
[148] Sentencia C-288 de 2012.
[149] Sentencia C-285 de 2016.
[150] Sentencia C-141 de 2010.
[151] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2910.
[152] Ibídem.
[153] Sentencia C-285 de 2016.
[154] Ibídem.
[155] Ibídem.
[156] Sentencia C-288 de 2012.
[157] Sentencia C-285 de 2016.
[158] Ibídem.
[159] Ibídem.
[160] Ibídem.
[161] Ibídem.
[162] Ibídem.
[163] Ibídem.
[164] Ibídem.
[165] Ibídem.
[166] Ibídem.
[167] Sentencia C-288 de 2012.
[168] Sentencia C-757 de 2008.
[169] Sentencia C-288 de 2012.
[170] Sentencia C-588 de 2009.
[171] Luis Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano…pág. 378.
[172] Sentencia C-588 de 2009.
[173] También la Ley 5 de 1992 establece esta exigencia en el artículo
148. Allí se establece lo siguiente: “Rechazo de
disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente,
el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones
que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante
la Comisión.”
[174] Sentencia C-025 de 1993.
[175] Sentencia C-025 de 1993.
[176] Sentencia C-551 de 2003.
[177] Sentencia C-551 de 2003.
[178] Sobre los propósitos que se adscriben al principio de unidad de
materia pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-551 de 2003 y C-721
de 2015.
[179] Sentencia C-896 de 2012.
[180] Sentencia C-896 de 2012.
[181] Sentencia C-896 de 2012.
[182] Sentencia C-896 de 2012.
[183] Sentencia C-896 de 2012.
[184] Sentencia C-896 de 2012.
[185] Sentencia C-896 de 2012.
[186] Sentencia C-222 de 1997. En esa
oportunidad, la Corte se ocupó de establecer las disposiciones referidas a la
aprobación de leyes, que también eran aplicables a las reformas
constitucionales.
[187] Sentencia C-222 de 1997. También en ese
sentido las sentencias C-487 de 2002, C-668 de 2004, C-208 de 2005, C-1057 de
2005 y C-1052 de 2012.
[188] Sentencia C-551 de 2003. En idéntica
dirección se encuentra también la sentencia C-397 de 2010.
[189] Sentencia C-1057 de 2005.
[190] Gaceta del Congreso 458 de 2014.
[191] En la sentencia C-141
de 2010 indicó la Corte Constitucional: “En
términos generales, la forma política se refiere a la manera como dentro del
Estado instituido se configura jurídicamente la organización y el ejercicio del
poder político, a partir de una opción ideológica igualmente decidida por el
Constituyente originario. Dejando de lado la forma de Estado que de modo
principal alude a la organización territorial, a propósito de lo ahora debatido
y en concordancia con lo expuesto, interesa destacar que de la forma política
también hacen parte el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen
político constitucionalmente adoptado. // Que haya uno u otro sistema de gobierno depende de si el poder se
encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias y en este
último evento de las relaciones entre las distintas instancias, mientras
que la forma de gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la cual se
organiza el poder ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio. El régimen
político, por su parte, enmarca todo lo anterior y denota la expresión jurídica
de la ideología subyacente a la organización y al ejercicio del poder en el
Estado estructurado por la Constitución.”
[192] En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las sentencias
C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-668 de 2004,
C-208 de 2005 y C-1040 de 2005.
[193] Sentencia C-313 de 2014.
[194] Sentencia C-1113 de 2003. En igual dirección se encuentra, entre
muchas otras, la sentencia C-040 de 2010.
[195] Sentencia C-113 de 2003.
[196] Sentencia C-113 de 2003.
[197] Sentencia C-208 de 2005
[198] Sentencia C-040 de 2010.
[199] Sentencia C-040 de 2010.
[200] En similar sentido se encuentra la sentencia C-1040 de 2005.
[201] En la sentencia C-1052 de 2012 la Corte señaló, refiriéndose a la
Ley 5 de 1992 que de tal “cuerpo normativo, el artículo 226 del Reglamento contiene expresamente el
principio de identidad flexible.”
[202] Sentencia C-040 de 2010.
[203] Sentencia C-040 de 2010. En la sentencia C-372 de
2004 indicó la Corte: “En
lo que concierne al principio
de consecutividad, como ya lo ha considerado la Corte, significa para el
caso concreto, que el articulado de un proyecto de acto legislativo tiene que
surtir los ocho debates en forma sucesiva, es decir tanto en las comisiones
como en las plenarias, tanto en la primera como en la segunda vuelta sin
excepción (…). Al respecto cabe señalar que la Corte ha mantenido una clara línea
jurisprudencial en el sentido de que los actos legislativos deben surtir dos
vueltas y ocho debates (…), lo cual no es óbice para
que al proyecto inicial se le puedan introducir, de manera excepcional,
adiciones, supresiones o modificaciones, tal y como lo autoriza el artículo 160
constitucional, a condición de que el tema hubiese sido por lo menos discutido
en la respectiva Comisión.”
[204] Sobre el particular se encuentran también la sentencia C-332 de
2005. Igualmente ha establecido este Tribunal, en la sentencia C-614 de 2002,
que “puede el Congreso en segunda vuelta
improbar total o parcialmente los artículos aprobados en la primera, y porque,
además, el sentido de la reforma a la que el mismo proveía, quedó finalmente
recogido, aunque con alcance más restringido, en el parágrafo.”
[205] Respecto del alcance de las reglas allí previstas se han
pronunciado, entre otras, las sentencias C-543 de 1998 y C-487 de 2002.
[206] Sentencia C-222 de 1997.
[207] Esta posición ha sido también reiterada, entre otras, en la sentencia
C-1040 de 2005.
[208] Sentencia C-332 de 2005.
[209] Sentencia C-332 de 2005.
[210] Sentencia C-040 de 2010
[211] Sentencia C-332 de 2005.
[212] En la sentencia C-966 de 2003 la Corte
sostuvo: “La posibilidad de que en segunda vuelta se modifiquen o adicionen propuestas
aprobadas en la primera vuelta es consecuencia de lo preceptuado en el artículo
160 de la Constitución Política según el cual “Durante el segundo
debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.” // De manera pues que para que una
disposición inserta un proyecto de acto legislativo pueda ser considerada y
debatida en segunda vuelta durante el trámite de una reforma constitucional, son
requisitos sine quibus non que la misma haya sido parte de la
propuesta inicialmente presentada y que haya sido aprobada en primera vuelta
por las dos cámaras legislativas. Es esta la razón por la cual el
inciso segundo del artículo 375 de la Carta Política ordena que una vez
aprobado en el primer período el proyecto de acto legislativo, el mismo deba
ser publicado por el gobierno.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto
original)
[213] Sentencia C-614 de 2002. También efectuando esta distinción se
encuentra las sentencias C-966 de 2003 y C-208 de 2005.
[214] Refiriéndose a esta doble modalidad de infracción del principio de
consecutividad la sentencia C-1040 de 2005 indicó: “Sobre la regla prevista en el artículo 375 Superior, en la que se prevé
que en el segundo período “sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero”, la jurisprudencia ha
explicado que la misma no se opone a que durante esa etapa se puedan introducir
modificaciones a los textos aprobados en el primer período. Por el contrario,
lo que expresamente consagra dicha norma es que el debate en segunda vuelta
deberá adelantarse sobre las materias aprobadas en la primera; debate que, por
autorización expresa de los artículos 160 de la Carta y 226 de la Ley 5ª de
1992, deja abierta la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente
aprobado, siempre y cuando tales modificaciones versen sobre iniciativas
presentadas en la primera vuelta y no alteren la esencia de lo ya aprobado.”
[215] Sentencia C-332 de 2005.
[216] En esta dirección puede consultarse, por ejemplo, la sentencia C-992
de 2001.
[217] C-1124 de 2004.
[218] C-1124 de 2004.
[219] C-1124 de 2004.
[220] C-1124 de 2004. También con igual orientación se encuentra en la
sentencia C-1040 de 2005.
[221] Sobre el particular, la sentencia C-1040 de 2005 precisó: “Según ha quedado explicado, para que una solicitud de
inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e
identidad pueda prosperar, no es suficiente con que se identifique el texto o
expresión que se considera nuevo frente a lo aprobado en primera vuelta.
También se requiere demostrar en que medida esa diferencia afecta la esencia de
lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de
incorporarse en el segundo período legislativo. En el presente caso no se
encuentra cumplido el segundo requisito, ya que la materia tratada en el texto
acusado fue objeto de debate en todo el proceso de aprobación del Acto
Legislativo No. 02 de 2004 y, además, se encuentra íntimamente relacionado con
el tema central del mismo.”
[222] Sostuvo además: “Ciertamente, desde
la perspectiva del artículo en sí mismo considerado, un cambio como el
introducido por el parágrafo en cuestión constituye un cambio ‘esencial’.
No obstante, la Corte entiende que al referirse la institución política objeto
de reforma, el artículo 226 de la Ley 5ª obliga a tener como punto de
referencia  algo más que el simple texto del artículo modificado, un
concepto de mayor cobertura como, en este caso, la protección a las garantías
procesales y al interés público en el proceso penal.”
[223] La conclusión la apoyó la Corte en la sentencia C-1056 de 2003.
[224] La expresión “de lista de diez elegibles enviada por el [Consejo
de Gobierno Judicial] tras una convocatoria pública reglada de conformidad con
la ley” del artículo 11; la expresión “o a los Consejos seccionales,
según el caso” y los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución;
los artículos 18, 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de
2015.
[225] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Las normas cobijadas con dicha
decisión fueron: i) el inciso 1º del artículo 11; ii) los artículos 15, 16, 17
y 18; y iii) los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de
2015.
[226] Sentencia C-726 de 2015 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
[227] M.P. Álvaro Tafur Galvis. Reiterada en Sentencia C-208 de 2008 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández-
[228] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[229] Sentencia C-726 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[230] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[231] Sentencia C-726 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[232] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[233] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[234] Sentencia C-373 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[235] MM.PP. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[236] Gaceta 808 del 4 de diciembre de 2014.
[237] Gaceta 649 de 2014.
[238] Gaceta 757 de 2014.
[239] Gaceta 844 de 2014.
[240] Gaceta 18 de 2015.
[241] Ibídem.
[242] Gaceta 93 de 2015.
[243] Gaceta 213 de 2015.
[244] Gaceta 239 de 2015.
[245] Ibidem.
[246] Ibidem.
[247] Gaceta 267 de 2015.
[248] Gaceta 341 de 2015.
[249] Gaceta 396 de 2015.
[250] Gaceta 465 de 2015.