SU111-20
Sentencia
SU111/20
DERECHOS
A LA PARTICIPACION Y A LA PROPIEDAD COLECTIVA, AL AMBIENTE SANO Y A LA CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE
ACCION
DE TUTELA PARA OBTENER CUMPLIMIENTO DE MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN SUS SENTENCIAS-Procedencia
excepcional
La tutela complementa las medidas
cautelares y constituye el mecanismo principal para preservar el derecho al
debido proceso, el cual se ve menoscabado cuando aquellas no logran
efectividad.
AFROCOLOMBIANOS
Y SUS COMUNIDADES COMO TITULARES INDIVIDUALES Y COLECTIVOS DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Fundamentos normativos y jurisprudencia constitucional
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA DE COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Toda
persona que acredite la condición de hacer parte de una comunidad étnica está
legitimada para solicitar protección de sus derechos
Los accionantes
están legitimados por activa para solicitar la tutela de sus derechos a la
participación en la determinación de decisiones respecto a la propiedad
colectiva, a la consulta previa, a un ambiente sano, a la vida y a la
integridad personal, dado que ellos habitan, ocupan y usufructúan los predios
en los que se alega el desarrollo de proyectos agroindustriales y han recibido
amenazas, luego son afectados directos por los hechos narrados en la solicitud
de tutela.
DERECHO AL TERRITORIO
DE LOS PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES-Derecho fundamental de
titularidad colectiva
ACCION DE TUTELA EN
MATERIA DE CONSULTA PREVIA-Procedibilidad
ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance/ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas
cautelares para que cese cualquier tipo de aprovechamiento ilegal de recursos
naturales en el territorio colectivo
CONDENA
EN ABSTRACTO-Improcedencia
de la indemnización integral de perjuicios por existir otros medios judiciales
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración
En relación con
la pretensión de la demanda encaminada a detener las obras de adecuación e
implementación realizadas en el marco de dicho proyecto con la Agencia Nacional
de Tierras, se presenta una carencia actual de objeto en la modalidad de daño
consumado, pues el posible menoscabo en el derecho a la participación de los
actores en la suscripción de este convenio que condujo, según la demanda, al
deterioro del medio ambiente, ya se produjo.
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración
Se configura la
carencia actual de objeto por hecho superado, en la medida en que la solicitud
de la demanda para que se detengan las obras que se ejecutarían en cumplimiento
del mismo cae en el vacío, como sea que tales obras nunca se iniciaron y dicho
convenio nunca se empezó a ejecutar.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO-No
impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre la existencia
de una violación de derechos fundamentales y futuras violaciones
COMUNIDAD NEGRA-Derecho a
utilizar, conservar y administrar sus recursos naturales
DERECHO A LA PROPIEDAD
COLECTIVA DE LAS COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES-Naturaleza
DERECHO A LA PROPIEDAD
COLECTIVA DE LAS COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES-Finalidad
de protección a la diversidad étnica y cultural y defensa del medio ambiente
CONSEJOS COMUNITARIOS DE LAS COMUNIDADES
NEGRAS-Funciones
Con el fin de
que las tierras baldías les sean adjudicadas, cada comunidad negra debe formar
un consejo comunitario como manera de administración interna, el cual tiene
entre sus diversas funciones la de materializar esta doble finalidad de la
propiedad colectiva regulada en la Ley 70 de 1993. Esto es reconocido por el
artículo 5° de la ley que prescribe que los consejos comunitarios deben velar
por “la preservación de la identidad cultural” y por “el aprovechamiento y la
conservación de los recursos naturales”.
DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE COMUNIDAD NEGRA-Protección/PRINCIPIO
DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Alcance
Reconocer la
propiedad colectiva de comunidades negras cumple este propósito, en tanto que
preserva e incentiva la diversidad étnica, pero además protege la cultura
colombiana.
DERECHO A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Límites
y ámbitos de aplicación
La existencia de
comunidades étnicamente diferenciadas, titulares de derechos, no implica
desconocer las libertades y los derechos individuales de sus miembros, los
cuales constituyen un límite a la autonomía de los grupos.
MEDIO AMBIENTE SANO-Protección constitucional
DERECHO
A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE COMUNIDAD NEGRA-Reglas jurisprudenciales
(i) El Estado puede válidamente
adjudicar tierras baldías a comunidades negras; (ii) el fundamento del derecho
a la propiedad colectiva subyace en proteger el medio ambiente y la diversidad
étnica y cultural; (iii) los integrantes de los consejos comunitarios son
quienes ejercen la titularidad de la propiedad colectiva y la misma se
administra mediante su junta directiva y representante legal, elegidos a través
de mecanismos concertados entre la misma comunidad; y (iv) la titularidad de
propiedad colectiva no supone libertad absoluta para disponer de los recursos
naturales que allí haya.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES
NEGRAS-Protección constitucional
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE LA COMUNIDAD NEGRA-Participación de los miembros de una comunidad
negra en las decisiones internas sobre aprovechamiento de recursos naturales
Las comunidades negras, en general, y las
beneficiarias de la Ley 70 de 1993, en particular, tienen derecho a que se les
consulte previamente toda medida legislativa y administrativa que las pueda
afectar directamente, lo que constituye una protección externa de las
decisiones de la sociedad mayoritaria en las que ellas se engloban. Sin
embargo, este derecho es inexistente cuando se trata de las decisiones que
ellas mismas toman con respecto a la disposición del territorio y, en
particular, con respecto a la explotación de recursos naturales dentro de sus
territorios colectivos, decisiones que son tomadas por quienes los reglamentos
internos de estas comunidades designen, en ejercicio de su derecho a la
autonomía que habilita a las comunidades para darse sus propias normas y
determinar sus instituciones y autoridades de gobierno.
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Protección
constitucional e internacional/DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Sujetos de especial protección constitucional
La defensa de
los derechos humanos es una pieza esencial de la Constitución de 1991 y del
derecho internacional de los derechos humanos, razón por la cual la protección
de las personas que se dedican a la defensa de estos derechos es un corolario
lógico, pues no tiene ningún sentido afirmar que se garantizan derechos si, a
su vez, no se ofrecen las condiciones para que las personas puedan reclamarlos
y defenderlos.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance y contenido
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Desarrollo jurisprudencial
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas/DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo
DERECHO A LA VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia de la acción de tutela cuando las
circunstancias de cada caso indiquen la existencia de un riesgo concreto para
el solicitante
CONSEJO COMUNITARIO DE LAS COMUNIDADES
NEGRAS-Orden
de realizar autocenso, en el cual deberá tener en cuenta los criterios de
inclusión y exclusión del sujeto colectivo
Referencia: expediente
T-6.843.600
Acción de tutela interpuesta por la Comisión
Intereclesial de Justicia y Paz, actuando en representación de Eliodoro Polo
Mesa, Luis Ovidio Londoño Borja, Ana Berlide Tuirán González, Ledis Tuirán
González, Edilson Jadith Salas Martínez, Jhon Jairo Hinestrosa Cuesta, Gildardo
Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala,
contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Agencia Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA-, Corporación Autónoma de Desarrollo Sostenible del
Chocó –CODECHOCÓ-, Inspección de Policía de Riosucio, Inspección de Policía del
Carmen del Darién y Asociación Agropecuaria Campesina –AGROMAR-.
Procedencia: Sala Única –
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó.
Asunto: derechos a la consulta
previa, a la participación, a la propiedad colectiva y al medio ambiente sano.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., doce (12) de marzo de dos mil veinte
(2020).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
el trámite de revisión del fallo de segunda instancia adoptado por la Sala
Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó el 10 de abril de
2018, que confirmó la decisión de primera instancia que declaró improcedente el
amparo en el proceso de tutela promovido por la Comisión Intereclesial de
Justicia y Paz, actuando en representación de Eliodoro Polo Mesa, Luis Ovidio
Londoño Borja, Ana Berlide Tuirán González, Ledis Tuirán González, Edilson
Jadith Salas Martínez, Jhon Jairo Hinestrosa Cuesta, Gildardo Antonio Sepúlveda
Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala, contra el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Agencia Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA-, Corporación Autónoma de Desarrollo Sostenible del Chocó
–CODECHOCÓ-, Inspección de Policía de Riosucio, Inspección de Policía del
Carmen del Darién y Asociación Agropecuaria Campesina –AGROMAR-.
Conforme
a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del
Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Siete de la Corte
Constitucional escogió para efectos de revisión, mediante Auto del 13 de
julio de 2018, el expediente T-6.843.600 y, por reparto, le correspondió a
la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
El
26 de septiembre de 2018, de acuerdo con lo establecido en el artículo 61 del
Reglamento de esta Corporación, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento
del asunto de la referencia por su
complejidad y por la relevancia de los aspectos que involucra.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena procede
a dictar la sentencia correspondiente.
A. Hechos relevantes y pretensiones
Debido a la longitud, complejidad y
multiplicidad de asuntos involucrados en este caso, la Sala decide en esta
oportunidad distanciarse del formato tradicional que siguen sus sentencias,
particularmente, en el acápite de antecedentes. Con el propósito entonces de
facilitar la lectura, la presentación de los hechos no seguirá un orden
cronológico ni el orden de narración de los accionantes, sino que se organizará
por temas, lo que incluye también las respuestas de las entidades demandadas y
vinculadas, las intervenciones de quienes fueron invitados a participar en el
proceso y las pruebas recogidas por la Corte Constitucional en sede de
revisión. Dentro de cada uno de los bloques temáticos se señala qué parte
procesal o qué interviniente afirma cada uno de los hechos probados en el
proceso.
Contexto histórico y geográfico del
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
Demandantes
1.
El
20 de diciembre de 2017, el señor Eliodoro Polo y otros, representados por la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, presentaron acción de tutela contra
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al ambiente sano, al territorio y a la
propiedad colectiva, a la consulta previa, a la dignidad humana y de acceso a
la justicia.
2.
Los
demandantes señalan que el Consejo Comunitario Mayor de Pedeguita y Mancilla se
encuentra ubicado en la jurisdicción del municipio de Riosucio, Chocó, en el
Bajo Atrato.
3.
Mediante
Resolución N° 2804 del 22 de noviembre de 2000, el INCORA adjudicó a favor de
las comunidades del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla la propiedad
colectiva de 48.971 hectáreas y 5.850 metros cuadrados[1].
4.
La
parte actora asegura que en este territorio “han habitado ancestralmente
comunidades negras y afro-mestizas, las cuales han desarrollado unas prácticas
ancestrales de producción y […] conservación del territorio y el ambiente en la
cuenca”[2].
5.
Para
los accionantes, esta ocupación ancestral “se ha visto afectada por
fenómenos de la violencia y el actuar de grupos armados que causaron […] el
despojo y desplazamiento forzado de una enorme cantidad de la población,
alrededor de los años 1996 y 1997, así como la ocupación y compra masiva de
tierra al interior del territorio, donde se consolidaron […] proyectos
agroindustriales de palma de aceite, plátano y ganadería”[3].
6.
En
la solicitud de tutela se indica que tanto la población desplazada que retornó
como aquella que se mantuvo en el territorio ha encontrado limitaciones para
acceder a sus predios como consecuencia de “la invasión de tierras por parte
de empresarios y actualmente por fenómenos de repoblamiento y explotación
maderera, sumado a los hostigamientos, amenazas y asesinatos selectivos”[4].
Unidad Administrativa Especial de
Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas
7.
La
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
adjunta el informe de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, el cual es un estudio que, según el
artículo 118 del Decreto 4635 de 2011, debe realizarse en el marco del proceso
de restitución de derechos territoriales de las comunidades negras y que tiene
por objeto identificar las afectaciones y daños “para comprender y probar
cómo ocurrió el despojo, el abandono o el confinamiento en sus territorios.
Esto con el fin de recaudar el acervo probatorio que viabilizará la posterior
elaboración de la demanda de restitución”[5]. El contenido
de este informe incluye la identificación del sujeto colectivo, esto es, la
historia del poblamiento, identidad, prácticas culturales, usos del territorio,
organización e información poblacional; la determinación del área del
territorio; la identificación del estado de titulación del territorio
colectivo; el análisis de la información catastral; la descripción biofísica y
ecológica del territorio colectivo; los antecedentes y contexto de cada
afectación y daño territorial; los proyectos de extracción de recursos
naturales; los obstáculos jurídicos que impiden la protección efectiva del
territorio colectivo; y los conflictos intra étnicos, inter étnicos y otros con
ocupantes no étnicos.
De estos contenidos se destacan los
siguientes elementos relevantes para el caso que acá se estudia. En este
resumen se dejan por fuera consideraciones que, a pesar de que están en el
informe de caracterización y son importantes para el caso, se repiten en la
intervención presentada por el CINEP y que se reseña más adelante, puesto que
un primer borrador de ese informe fue elaborado por dicha organización:
-
La
titulación colectiva del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla generó
disputas con la población mestiza que llegó a la zona desde principios del
siglo XX. Esta población mestiza, que se conoce en la región como chilapos, “se
refiere especialmente a campesinos llegados del departamento de Córdoba y el
valle del río Sinú con el fin de colonizar esas tierras, motivados por la
posibilidad de mejorar sus condiciones de vida y encontrar alternativas
económicas ligadas a la explotación de madera, la cría de ganado y
posteriormente las plantaciones de banano”[6].
El
intercambio cultural entre chilapos y negros ha hecho que muchas de sus
costumbres sean cada vez más cercanas, pero una de las diferencias que se
mantiene es su concepción sobre el territorio. Los chilapos son más proclives a
“una racionalidad económica basada en el trabajo campesino, ‘darle valor a
la tierra, venderla e irse a otro lado a hacer lo mismo’, mientras que para la
mayoría de las gentes negras –sin ser del todo ajeno a sus ideales lo anterior-,
la tierra como un bien comercial es más bien reemplazada por el valor
patrimonial de la misma para ser heredada a la familia”[7].
El
informe cita una fuente bibliográfica que asegura que los negros y chilapos
lograron superar sus diferencias tras largos debates en los que acordaron que
estos últimos se ajustarían a las reglas de juego que las normas establecían
para las comunidades negras. De esta forma, “antes de la entrega de los
títulos colectivos, los chilapos […] hicieron un compromiso público para ser
reconocidos como poseedores de buena fe y así cumplir con el acto
administrativo que exigía que las comunidades consignaran su obligación de
observar las normas de conservación y protección de los recursos naturales y el
medio ambiente”[8].
-
En
lo atinente a las prácticas tradicionales de producción, se afirma que “las
fincas o parcelas tradicionales normalmente se localizan sobre diques aluviales
donde se siembran cultivos permanentes de pancoger, tales como plátano, banano,
chontaduro, frutales y sombrío”[9].
-
No
solo las comunidades de Pedeguita y Mancilla hacen parte del territorio del
Consejo Comunitario, sino que, en total, son 14 comunidades. Las comunidades de
Pedeguita y Mancilla fueron quienes inicialmente promovieron el proceso de
titulación colectiva. Por ello, “sus líderes sustentaron que la solicitud de
titulación requerida por ellos en 1999 nunca fue concebida para incluir en el
territorio la zona que comprende las comunidades de la carretera Riosucio –
Bajirá, es decir, las comunidades de Campo Alegre, Playa Roja, Siete de Agosto,
Los Manguitos, San Andrés y Florida. Según ellos, sobre esa área y con esas
comunidades no tenían cercanía territorial u organizativa. // Pero la
titulación hecha por el INCODER en el año 2000 incluyó un área mucho más extensa
de lo que fue solicitada, abarcando las comunidades de carretera, aunque en la
resolución de titulación solo se hiciera referencia a dos comunidades:
Pedeguita y Mancilla”[10].
Esto se explica porque el INCORA, en relación con los estudios de titulación, “recomendó
que para agilizar los trámites se hiciera no de manera particular para cada uno
de los poblados o comunidades ribereñas sino a nivel de cuenca, es decir, un
título global por cada una de las cuencas y en el que quedaron incluidas cada
una de las comunidades’ (Ruiz, 2006, p. 232). Esto originó –entre otras-, que
otras comunidades que no estaban en principio incluidas en la solicitud de
titulación se vieran cobijadas por la Ley 70 de 1993, con consecuencias en la
constitución del sujeto colectivo y los conflictos por el reconocimiento de la
figura del Consejo Comunitario como autoridad étnico territorial”[11]. De
modo que algunas de estas comunidades “buscan garantizar su participación y
representatividad en el territorio, convirtiéndose este en uno de los aspectos
fundamentales en la resolución de controversias intra étnicas”[12].
Adicionalmente,
en un principio fueron presentadas dos solicitudes independientes para la
adjudicación de territorios colectivos: una por parte de la comunidad de
Pedeguita y otra por parte de la comunidad de Mancilla. Pero, posteriormente, “las
comunidades deciden desistir de dichas solicitudes y presentar una conjunta que
agremiara sus pretensiones territoriales”[13].
Durante el
procedimiento administrativo de titulación colectiva, el INCORA presentó un
informe técnico sobre la visita realizada al territorio a adjudicar, en el cual
reconoce que allí solo se encontraban dos poblados: el de Pedeguita y el de
Mancilla. Sin embargo, “en el momento de la realización de la visita técnica
del INCORA, ya existían las comunidades de Playa Roja, Campo Alegre, Pedeguita,
Mancilla, Siete de Agosto, Santa Cecilia, El Abierto, Los Manguitos, Florida,
Bijao Onofre, Quebrada del Medio, El Diez, San Andrés, Caño Montería, asentadas
en el territorio colectivo de comunidades negras que hoy es denominado como
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla. De acuerdo con esto, llama la
atención que el INCORA en su labor de campo no haya identificado e
individualizado estas comunidades”[14].
-
A
causa del conflicto armado, entre 1991 y 1998 se presentó el desplazamiento
forzoso de personas que ancestralmente habitaban el territorio, lo que generó
dinámicas de repoblamiento, pues, a la par que estas personas abandonaban el
territorio, llegaron empresas y personas ajenas al mismo, “quienes
implantaron proyectos productivos agroindustriales dedicados esencialmente a la
ganadería extensiva, monocultivos de plátano de exportación, palma aceitera y a
la explotación forestal de maderas finas”[15].
Lo que produjo también la llegada de “nuevos pobladores, trabajadores de
esos proyectos y sus familias”[16].
Este repoblamiento y la permanencia de empresas “ha afectado el
fortalecimiento de la organización comunitaria e incluso ha incidido en que la
organización étnico territorial representada en la Junta Directiva y
Representante Legal no sea reconocida por varias de las personas que habitan el
territorio colectivo”[17].
A su vez, el momento en el que se
realizó el proceso de adjudicación del territorio colectivo “coincide con el
momento en el que más del 80% de la población que habitaba el territorio que
hoy es considerado como colectivo se encontraba en situación de desplazamiento.
Por esta razón, los censos levantados en aquel entonces no se compadecían con
las realidades organizativas, culturales y de ocupación del territorio”[18].
-
La
determinación del área del territorio colectivo no es clara, ya que hay “discordancias
entre la cartografía del antiguo INCORA y el IGAC [Instituto Geográfico Agustín
Codazzi]”[19].
Esto ha generado barreras para la gobernabilidad de las comunidades negras, lo
cual afecta directamente a las comunidades de Playa Roja, El Siete de Agosto,
El Diez, Los Manguitos y Nueva Luz.
-
Existen
120 predios de propiedad privada que se traslapan con el polígono donde está el
territorio colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla.
-
Para
el 8 de agosto de 2017 se identificaron 85 solicitudes individuales de
restitución de tierras en el área del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla.
-
El
informe de caracterización de afectaciones territoriales afirma que “prácticamente
toda la propiedad colectiva de Cocopema [Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla] se superpone con la Reserva Forestal del Pacífico establecida
mediante la Ley 2° de 1959”[20]
y que “los territorios colectivos que se encuentran al interior de la
Reserva Forestal del Pacífico no fueron objeto de zonificación y ordenamiento.
No se trató de una omisión injustificada; más bien se entiende que […] el
ordenamiento de los recursos naturales en esos territorios debe definirse y
materializarse siguiendo un proyecto de vida colectivo y atendiendo a los
lineamientos de uso y manejo amparados por marcos normativos superiores”[21].
Superintendencia de Notariado y Registro
8.
Por
petición de la Magistrada Ponente, la Superintendencia de Notariado y Registro
anexa matrícula inmobiliaria del predio titulado colectivamente al Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla e informa, en respuesta al interrogante
sobre qué predios individuales se encuentran en el territorio colectivo, que
dicha matrícula no tiene matrículas derivadas.
Instituto Colombiano de Antropología e
Historia –ICANH-
9.
El
ICANH hace un recuento histórico del Bajo Atrato y del Urabá desde el siglo
XVII, llamando la atención sobre la historia de la extracción maderera en el
Bajo Atrato, que inició con una primera fase desde mediados del siglo XIX hasta
finales de la década del cuarenta del siglo pasado, en la que predominó “una
extracción artesanal de la madera realizada por los pobladores locales que
llevaban, hasta unos pocos aserríos, las trozas cortadas en los alrededores.
Había un énfasis en maderas finas para ser aserradas y las tablas ya procesadas
se sacaban por barco principalmente a Turbo y Cartagena, donde existían
mercados nacionales e internacionales para estos productos”[22].
10.
Desde
los años cincuenta y hasta finales de los años setenta, hubo una segunda fase
de explotación comercial de los bosques del Bajo Atrato que se caracterizó por “la
presencia de medianas y grandes compañías madereras que directamente extraen
las trozas a través de técnicas mecanizadas […]. Los aserríos locales se
mantienen pero la dinámica maderera ya no gira en torno a ellos”[23].
11.
Hacia
finales de los años setenta se multiplicó la presencia de pequeños y medianos
aserríos y “la explotación de los bosques fue efectuada, en una alta
proporción, mediante procesos mecanizados por grandes empresas organizadas
principalmente en dos conglomerados empresariales”[24].
12.
Desde
los años ochenta los pobladores del Bajo Atrato empezaron a denunciar que la
explotación de madera que hacía la empresa Maderas del Darién era desmedida y
que esta entidad arrojaba residuos a los ríos que los taponaban y obstruían,
provocando “inundaciones que acabaron con cultivos de pancoger e impedían el
tránsito de canoas que transportaban plátano y otros productos. […] La
Organización Campesina del Bajo Atrato –OCABA- surgió a partir de una serie de
movilizaciones que pobladores locales efectuaron frente a la empresa Maderas
del Darién. La OCABA, acompañada por curas claretianos, dinamizó procesos
organizativos en la década de los 80 y principios de los 90 durante la creación
de la Ley 70 de 1993. En estas luchas los campesinos negros del Bajo Atrato
solicitaban a Maderas del Darién que limpiara los caños taponados, que el
Estado regulara los aserríos y que se les reconociera a los pobladores
ancestrales derechos para el manejo de los bosques y el aprovechamiento
forestal”[25].
13.
Este
contexto llevó a que, a mediados de los ochenta, los habitantes del Medio
Atrato pidieran al Estado la posibilidad de manejar los territorios y sus
recursos, lo que dio lugar a que en 1987 firmaran el Acuerdo de Buchadó, “en
el cual se define la destinación de un área de manejo especial dentro del área
de reserva forestal de la Ley 2° de 1959 para el manejo, control y vigilancia
de los recursos naturales por parte de las comunidades negras e indígenas
representadas en la Asociación Campesina del Atrato –ACIA- y la Organización
Regional Embera Wounaan –OREWA-”[26].
14.
Todas
estas preocupaciones con respecto a la explotación maderera “se mantuvieron
presentes en la Comisión especial para comunidades negras, que redactó la Ley
70. Durante las sesiones de esta comisión en los años 92 y 93, los líderes
negros denunciaron con ahínco la situación del Bajo Atrato a raíz de los
impactos negativos, ambientales y sociales del aprovechamiento de la zona de
Balsa I”[27].
Adicionalmente, la preocupación de los líderes provenía de los permisos de aprovechamiento
forestal que CODECHOCÓ concedía a las empresas madereras para la explotación de
grandes extensiones de bosque.
15.
Simultáneamente,
el ICANH presenta observaciones en torno a la guerra en el Atrato y precisa
que, a principios de los noventa, el conflicto armado no había llegado al Bajo
Atrato, pero que la titulación colectiva se convirtió en un estorbo para los
madereros y que, además, frustraba la expansión del monocultivo de palma en el
futuro inmediato, lo cual llevó a que estallara el conflicto armado: “Crueles
asesinatos y masacres ocasionaron desplazamientos masivos y despojo de tierras
en las cuencas de los ríos Jiguamiandó, Curvaradó, Cacarica, Salaquí, Domingodó
y Truandó. Algunas de estas comunidades nunca lograron retornar. Como relatan
medios de comunicación locales, quienes pudieron hacerlo encontraron predios
inundados de palma y plátano. En ese momento los bosques se convirtieron en
renta de guerra y la extracción forestal, en el medio para ejercer control
político”[28].
16.
El
ICANH establece en su intervención que Maderas del Darién estuvo involucrada en
estrategias de despojo y que, de acuerdo con declaraciones de paramilitares del
Bloque Elmer Cárdena, “la empresa mantuvo su explotación, favorecida por la
incursión paramilitar que desocupó la región. Posteriormente, con el retorno de
habitantes, la empresa buscó a través de manipulaciones, prebendas y amenazas
imponer juntas de los consejos comunitarios para que estos permitieran mantener
proyectos agroindustriales en sus territorios. Así también lo hicieron empresas
que estaban detrás de asociaciones de productores de palma y banano. Cuando no
lograron imponerse con manipulaciones, lo hicieron a través de asesinatos
selectivos a líderes de consejos comunitarios”[29].
17.
Una
situación semejante se ha denunciado, de acuerdo con el concepto del ICANH, con
respecto a empresas madereras, palmeras y organizaciones paramilitares, quienes
“han tratado de interferir y controlar mecanismos asamblearios de elección
de juntas de consejos comunitarios en el Bajo Atrato. […] En algunos casos,
estos acuerdos [para explotación de recursos naturales] se llevan a cabo entre
la junta o el presidente del consejo y la empresa, sin el consentimiento y/o
aprobación de la asamblea. En muchas ocasiones, el volumen permitido de
explotación se excede y ni las comunidades ni las autoridades ambientales
tienen la capacidad para controlar la explotación ilegal”[30].
18.
En
lo que tiene que ver específicamente con el caso de Pedeguita y Mancilla, el
ICANH subraya que no es ajeno a las dinámicas antes descritas. Así, señala que “se
trata de un caso en el que confluyen territorios apropiados por empresarios de
plátano, ganado y palma, así como conflictos entre la comunidad y la junta del
Consejo Comunitario, por arreglos con empresarios para implementar proyectos
agroindustriales en sus territorios, repoblamiento por parte de campesinos de
otras zonas que trabajan en las plantaciones, asesinatos a líderes denunciantes
de la situación y presencia paramilitar”[31].
19.
Con
respecto a la población, el ICANH relata que allí se encuentran afroatrateños y
afromestizos que habitaban esos territorios antes del desplazamiento, además de
“población de campesinos costeños y sabaneros llegados recientemente –entre
10 y 20 años- y que son conocidos como repobladores. Estos campesinos llegaron
a trabajar en fincas de plátano, palma y ganado. A algunos de estos
repobladores les han reconocido su derecho a estar en el territorio por el
tiempo que llevan allí y los consejos comunitarios han decidido que hagan parte
de los territorios colectivos mientras respeten el ordenamiento propio y los
reglamentos internos”[32].
20.
Asimismo,
en la intervención se sugiere que terratenientes se han apropiado de tierras
mediante compras ilegales, arriendos fraudulentos y ocupaciones de hecho y que
allí también se han “desarrollado proyectos agroindustriales y ganaderos,
mediante asociaciones de productores como AGROMAR y algunas de estas personas
ya han sido identificadas como poseedores de mala fe en procesos de restitución
de tierras que adelanta el Consejo Comunitario actualmente”[33].
21.
La
presencia de todos estos actores hace surgir distintos conflictos, en palabras
del ICANH. En primer lugar, los afroatrateños y afromestizos son amenazados por
despojadores y grupos armados. En segundo lugar, hay conflictos entre miembros
del Consejo Comunitario y juntas, presidentes y representantes legales de este,
“ya que algunos de ellos han sido denunciados por trabajar mancomunadamente
con empresas para avalar proyectos en el territorio colectivo”[34]. En
tercer lugar, los repobladores que hacen parte del Consejo Comunitario tienen
disputas con los afroatrateños, ya que estos “no los toman en cuenta en las
decisiones y no les permiten participar de las juntas directivas de los
consejos”[35].
22.
Dado
que los consejos comunitarios se han convertido en arrendadores para hacer
explotación de madera, palma, plátano y ganado, generando fragmentación,
invasión y explotación de los territorios, se pregunta finalmente el ICANH, “¿hasta
qué punto, en los territorios colectivos creados para impedir la descomposición
social y defender la identidad étnica, son aceptables explotaciones económicas
que riñen con estos principios y transforman a las comunidades en sociedades
rentistas, con graves fragmentaciones internas?”[36]. La
complejidad de la respuesta a esta pregunta, complementa el ICANH, recae en la
falta de reglamentación de los capítulos 4, 5, 6 y 7 de la Ley 70 de 1993 sobre
explotación de recursos naturales y alternativas de desarrollo económico, lo
que facilita conflictos sociales e interétnicos.
Indeterminación sobre las personas que
hacen parte del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
Demandantes
23.
En
respuesta a un auto de pruebas proferido por la Magistrada Ponente, la
apoderada de los demandantes informa que, si bien los actores “en su mayoría
se encuentran incluidos en el censo del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla, los mismos han manifestado que dicho censo se adelantó de forma
irregular por el actual representante legal del Consejo”[37]. Por
este motivo, recuerda la apoderada, entre las pretensiones de la demanda está
la de ordenar la elaboración de un censo poblacional. Igualmente, la abogada
señala que “varios de mis representados, aunque han desarrollado sus
proyectos de vida en el seno del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
durante ya varios años, la actual junta ha adelantado maniobras de
discriminación contra ellos fundada en que no son afros, quienes en el parecer
de la junta, son los únicos que deben ser reconocidos en el censo adelantado”[38].
Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla
24.
En
relación con el vínculo existente entre cada uno de los accionantes y el
Consejo Comunitario, el representante legal hace hincapié en que “el señor
ELIODORO POLO MESA no posee tierras en el Consejo de Pedeguita y Mancilla.
Antes, por el contrario, se encuentra invadiendo predios ocupados por el señor
ALFREDO LÓPEZ desde el año 1991. El señor LUIS OVIDIO LONDOÑO BORJA no posee
tierra ni habita en el territorio de Pedeguita y Mancilla. ANA BERLIDES TUIRÁN
GONZÁLEZ no tiene tierra ni vive en el territorio de Pedeguita y Mancilla; esta
señora vive en la cuenca del río Curbaradó. La señora LEDYS TUIRÁN GONZÁLEZ no
tiene ningún vínculo con el Consejo de Pedeguita y Mancilla, pues la misma
reside en la cuenca del río Curbaradó. GILDARDO SEPÚLVEDA ARENAS no tiene
ningún vínculo con este Consejo. GUMERCINDO MANUEL GONZÁLEZ habita en el
Consejo de Pedeguita y Mancilla. EDILSON JADITH SALAS MARTÍNEZ hace parte del
Consejo de Pedeguita y Mancilla. JHON JAIRO HINESTROSA CUESTA no tiene vínculo
con la comunidad”[39].
Unidad Administrativa Especial de
Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas
25.
En
el informe de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo Comunitario
de Pedeguita y Mancilla, que fue adjuntado a este proceso por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, se
evidencia que la información sobre la población del Consejo Comunitario no es
clara ni precisa. En 2012, el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
realizó un autocenso y, en el 2017, otro. En el del 2017 se incluyeron a las
comunidades de Cetino y Nueva Luz que no estaban en el censo anterior “por
no estar aún definido si geográficamente hacen parte del territorio de
Pedeguita y Mancilla”[40].
A eso se añade que no todas las personas de la comunidad Nueva Luz fueron
censadas, debido a que “algunos manifestaron no tener claridades ni
garantías de los fines con los cuales se recolectaba la información, dado que
en días pasados algunas personas habían estado censando y recolectando firmas
que se empleaban para apoyar una u otra postura en el diferendo territorial
entre los departamentos de Antioquia y Chocó”[41].
Además, la comunidad de Santa Cecilia decidió no ser censada.
En contraste con el censo de 2017, el de
2012 recaba información sobre la identificación étnica y cultural de las
personas. A partir de esta información, “se tiene que más del 50% de la
población se reconoce como afrodescendiente y un 30% se identifica como
campesinos, categoría que no determina de manera excluyente pertenecer o no al
Consejo Comunitario, dado que pueden existir afrodescendientes que se reconocen
de igual forma como campesinos”[42].
Dirección de Asuntos para
Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del
Interior
26.
En
lo que tiene que ver con el censo de la población del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras puntualiza que, revisada su base de
datos, encontró el autocenso del año 2015, “toda vez que para la vigencia
2018, dicho Consejo Comunitario no se ha actualizado, incumpliendo lo dispuesto
en el artículo 2.5.1.1.29 del Decreto 1066 de 2015”[43].
Centro de Investigación y Educación
Popular –CINEP/Programa por la Paz-
27.
En
su criterio, no hay claridad de quiénes realmente hacen parte del Consejo
Comunitario y pueden ocupar y usar el territorio, toda vez que no hay censos
actualizados, luego hay una incertidumbre sobre quiénes pueden manifestarse con
voz y voto en los espacios de participación. Además, “ciertas comunidades,
como Los Manguitos, El Diez, Bijao Onofre, Caño Montería, El Abierto, Santa
Cecilia, Quebrada del Medio y Nueva Unión, son reconocidas por las otras como
‘comunidades mestizas’, mientras que las demás se autodefinen como ‘comunidades
negras’ y como las únicas con derecho a ser parte del Consejo Comunitario”[44].
Disputas alrededor de la
representatividad en el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
Juzgado Primero Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó
28.
El
auto interlocutorio 061 del 29 de junio de 2018, por medio del cual se admite
la demanda de restitución de derechos territoriales de tierras despojadas o
abandonadas a favor del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, identifica
en la solicitud de restitución de tierras al menos tres conflictos intra étnicos
que son puestos de presente en los hechos de este proceso de tutela, a saber:
(i) disputa por la representación legal del Consejo Comunitario; (ii)
conflictos por la participación política dentro del Consejo Comunitario; y
(iii) disputas por la legalidad en la ocupación y uso de la tierra entre
pobladores ancestrales del territorio. Con respecto a estos conflictos, la
providencia remite al artículo 131 del Decreto 4635 de 2011, el cual dispone
que “[l]os conflictos territoriales que ocurran en el marco de los procesos
de restitución de tierras adelantados con ocasión del conflicto armado a que
hace referencia el artículo 3° de este decreto y que surjan dentro de las
Comunidades, entre Comunidades o entre estas y pueblos indígenas, serán
resueltos por las autoridades de acuerdo con su normas y procedimientos
propios. […] // El tratamiento de estos conflictos será apoyado por la Unidad
de Restitución en el marco del proceso de caracterización de afectaciones, en
un plazo máximo de dos (2) meses. Los términos se suspenderán hasta que dichos
conflictos sean resueltos. // El Informe de Caracterización Territorial
dará cuenta de los conflictos identificados y su forma de resolución”.
Igualmente, remite al artículo 132 de la misma normativa, la cual prescribe
que, “[u]na vez aceptada la demanda el Juez de Restitución, citará a las
partes a una audiencia para que resuelvan amigablemente sus diferencias en los
siguientes casos: a.         Cuando se hayan agotado o no sea posible adelantar
los trámites internos para la solución de controversias al interior de una
comunidad o de un mismo pueblo”.
Dirección de Asuntos para
Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del
Interior
29.
En
esta intervención se advierte que la impugnación del acto de elección de la
junta del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla fue decidida en primera
instancia por medio de la Resolución 719 de 2017 de la Alcaldía de Riosucio, la
cual deja en firme la inscripción de la junta directiva conformada en asamblea
realizada el 15 de diciembre de 2016. Agrega la Dirección de Asuntos para
Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras que “a la fecha
no se ha recibido por parte de la Alcaldía Municipal de Riosucio – Chocó el
expediente completo para dar trámite, si es del caso, a la segunda instancia”[45]
y que no tiene conocimiento sobre si contra dicha decisión se interpuso el
recurso de apelación.
30.
La
Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras acompañó su escrito con la Resolución 719 de 2017 de la Alcaldía de
Riosucio, “por la cual se resuelve un recurso de impugnación interpuesto
contra la elección de la junta directiva y el representante legal de la cuenca
de los ríos de Pedeguita y Mancilla, ubicado en el municipio de Riosucio,
departamento del Chocó”. En ella se menciona que el impugnante de la
elección, el señor Edilson Jadith Salas Martínez, manifestó que Baldoyno
Mosquera Palacios quedó elegido por tercer periodo como representante legal, “el
cual sabemos que ni la Ley 70 de 1993, ni el Decreto 1745 de 1995 y menos los
estatutos del Consejo Comunitario lo permiten; por lo tanto, sentimos nuestros
derechos vulnerados y violados”[46].
Además, en la Resolución se anota que el impugnante expresó que en la asamblea
de elección “no se dejó hablar a ningún líder comunitario […] y aprobaron el
orden del día estando la comunidad de Pedeguita y Mancilla por fuera del
recinto de la reunión. Es de anotar que en esta elección el 30% o más de las
personas que votaron son mestizos y algunos tienen dos meses de estar en el
territorio. También los mestizos que estaban en la reunión deliberaron con voz
y voto cuando la Ley 70 de 1993 prohíbe que ellos participen en la asamblea de
elección del Consejo Comunitario”[47].
31.
A
través de la Resolución 719 de 2017 no se accedió a lo solicitado por el
impugnante y se dejó en firme la inscripción de la asamblea realizada el 15 de
diciembre de 2016, donde se eligió a la junta directiva y al representante
legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla. Esta decisión se
sustentó en que “el despacho no encontró acerbo probatorio que demostrara la
veracidad de los hechos aludidos. En este orden, se hizo una experticia y
revisión del libro de actas del Consejo Comunitario que está en los archivos de
la Secretaría de Gobierno Municipal y se verificó que el señor BALDOYNO
MOSQUERA PALACIOS solo ha sido elegido por un periodo complementario anterior a
la fecha de la asamblea realizada el 15 de diciembre de 2016. En otros
términos, no se encuentra ninguna causal de impedimento o inhabilidad para ser
elegido nuevamente como representante legal, dado que hubo quórum deliberatorio
de los siete (7) Consejos Comunitarios que han venido participando en las
asambleas de elección de juntas directivas y representante legal”[48].
Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas
32.
La
Unidad para las Víctimas arguye que el Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla estuvo priorizado desde el 2014 para la implementación del Programa de
Reparación Colectiva, pero que, “debido a un conflicto interno, no ha sido
posible avanzar en la toma de la declaración y, por lo tanto, aún no se
encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas Colectivas, razón por la
cual la Subdirección de Reparación Colectiva de la Unidad para las Víctimas no
lo ha tenido priorizado para avanzar en la ruta de reparación colectiva durante
las vigencias posteriores a 2014”[49].
33.
La
Unidad para las Víctimas aportó la ficha de identificación del sujeto de reparación
colectiva que corresponde al Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
fechada el 30 de agosto de 2016, en la cual se lee que “existen problemas
internos en la comunidad que no han logrado permitir avances desde el proceso
de reparación colectiva, pues en primera instancia se realizó una impugnación
por parte de varios habitantes y líderes del territorio frente a la
representatividad de la actual junta directiva en diciembre de 2014, en la que
se manifestaron diferentes vicios en la elección de la misma, hechos que no son
nuevos en este sujeto colectivo, pues la junta anterior a la actual también fue
impugnada, lo cual pone en evidencia problemas frente a la representatividad en
el territorio”[50].
Centro de Investigación y Educación
Popular –CINEP/Programa por la Paz-
34.
Subraya
que hay un conflicto interno en el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla,
pues, “a partir del año 2012, se ha llevado a cabo en el proceso
organizativo una ola de elecciones e impugnaciones de al menos cuatro juntas
directivas diferentes”[51].
El conflicto, considera el CINEP, gira sobre quién tiene el poder legal para
decidir sobre el territorio del Consejo Comunitario. De esta forma, “desde
finales de 2012 hasta la actualidad se ha cuestionado la legitimidad de la autoridad
del sujeto colectivo, aduciéndose por variados sectores transparencia, vicios
en la elección de la junta directiva, presión por parte de actores armados de
distinta índole y sectores empresariales que usufructúan la tierra, corrupción
institucional local-nacional y hasta debilidades del proceso organizativo.
Escenarios que han llevado al desconocimiento de la autoridad y la legitimidad
de la representación actual”[52].
35.
El
CINEP pone de presente la existencia de un conflicto entre los pobladores ancestrales
del territorio colectivo acerca de cuáles creen que son las formas legítimas de
los usos y ocupaciones del suelo, lo cual se ve agravado por el hecho de que “buena
parte de las disputas se han dado sobre zonas del territorio que son ocupadas
por terceros y/o grandes empresas establecidas a razón del desplazamiento, la
violencia generalizada y la implementación de proyectos productivos (ganadería
extensiva, palma de aceite y plátano de exportación)”[53].
36.
Para
el CINEP, poderes locales, como los empresarios, “han permeado todos los
espacios políticos y organizativos del Consejo”[54],
situación que ha debilitado el proceso organizativo del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, al igual que el hecho de que una gran cantidad de
familias desplazadas han poblado el territorio.
37.
En
definitiva, el CINEP llama la atención sobre tres tipos de conflictos en el
Consejo Comunitario. Primero, la determinación de quiénes son y quiénes no son
parte del sujeto colectivo. Segundo, la definición de cuáles son las formas de
uso legítimo del territorio. Y tercero, quién tiene el poder de decidir sobre
estas dos cuestiones.
38.
En
relación con la legitimidad de la elección del representante legal, el CINEP
estima que la remisión al Reglamento Interno puede ser engañosa, “pues
algunas personas que pertenecen al Consejo Comunitario aseguran que existen dos
versiones de reglamentos internos: i) una versión que se acoge a los
lineamientos de la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995 […] y ii) una
versión de reglamentos que presuntamente fue elaborada por asesores jurídicos
de terceros ajenos al territorio (empresarios) que usufructúan la tierra, y que
se encuentra en contravía de algunos pilares fundamentales de la legislación
étnica y constitucional”[55].
En esta última versión, por ejemplo, “se genera un conjunto de posibilidades
y estrategias para que el Consejo Comunitario consiga generar contratos,
acuerdos o usufructos con personas naturales o jurídicas nacionales o
extranjeras”[56].
Proceso de restitución de tierras
Demandantes
39.
El
territorio de Pedeguita y Mancilla se encuentra inmerso en la ruta de
restitución de tierras colectivas, dentro de la cual la Defensoría del Pueblo
elevó, en diciembre de 2014, solicitud de medidas cautelares para la protección
de la comunidad del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, en virtud del
artículo 116 del Decreto 4635 de 2011[57].
Esta solicitud fue negada en primera instancia por el Juez de Restitución de
Tierras de Quibdó el 6 de marzo de 2015[58], decisión que fue
impugnada. La Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Antioquia, en segunda instancia, concedió la
medida cautelar[59]
consistente en, según los demandantes, “ordenar a la Superintendencia de
Notariado y a la Alcaldía de Riosucio suspender cualquier transacción,
inscripciones y registro de negocios jurídicos en predios del territorio
colectivo; ordenar a las inspecciones de policía de Riosucio y a los jueces
correspondientes suspender los procesos civiles que estén a su cargo y la
realización de cualquier diligencia de desalojo, restitución o similares; cesar
cualquier clase de aprovechamiento ilegal de los recursos naturales al interior
del territorio colectivo oficiando para ello a la Policía Nacional y a la
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó
–CODECHOCÓ-, esta última a la que también le ordena abstenerse de otorgar
cualquier licencia ambiental para la explotación de cualquier recurso natural y
la suspensión de las licencias ya otorgadas; y finalmente ordena al comandante
de la Policía de Riosucio la elaboración de un plan para garantizar la
seguridad de las personas del Consejo Comunitario y de sus bienes,
especialmente los cultivos propiedad de estos”[60].
40.
Entre
los días 3 y 8 de julio de 2017, una comisión interinstitucional, encabezada
por el Juez Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras,
visitó el territorio para hacer seguimiento a las medidas cautelares que se
habían decretado. La comisión, agregan los actores, fue informada de “la
situación de invasión de tierras, así como de las irregularidades en el proceso
de restitución, específicamente del papel del representante legal y de la junta
del Consejo Comunitario, quienes toman decisiones sobre el territorio,
asignando hectáreas de tierra a personas que no son del territorio”[61].
41.
Por
último, la apoderada de los actores manifiesta que el señor Luis Ovidio Londoño
Borja, uno de los demandantes, “adelantó trámites para el reconocimiento de
tierras a título individual, pero la solicitud fue negada. Desconocemos
trámites adicionales de su parte o de las demás personas que represento”[62].
Unidad Administrativa Especial de
Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas
42.
En
su escrito, la Unidad de Restitución de Tierras recuerda que agotó la etapa
administrativa del proceso de restitución de tierras el 6 de diciembre de 2017,
fecha en la cual inscribió el territorio ancestral del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla en el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y
Abandonadas Forzosamente.
43.
Advierte
que radicó el 18 de diciembre de 2017, en representación del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, solicitud judicial de restitución de
derechos territoriales, la cual le correspondió al Juzgado Primero Civil del
Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó.
44.
Ante
el interrogante de si alguno de los accionantes en la presente acción de tutela
es reclamante de tierras a título individual, la Unidad de Restitución de
Tierras afirma que en su base de datos solo aparece como solicitante el señor
Luis Ovidio Londoño Borja con la observación de “no inicio formal”.
Juzgado Primero Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó
45.
El
Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras
expresa que el auto admisorio de la demanda del proceso de restitución de
tierras relacionado con el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla fue
apelado y que, por ende, el expediente lo tiene la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia. Por consiguiente,
afirma que “no es posible la remisión solicitada de copia del fallo de
restitución de tierras, pues a la fecha el mismo no ha sido proferido”[63].
46.
Paralelamente,
el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras
informa que las medidas cautelares concedidas por la Sala Primera de Decisión
Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de
Antioquia se mantienen actualmente y que, por medio del auto interlocutorio
0170 del 14 de noviembre de 2018, se dictaron nuevas medidas de protección
individual y colectiva.
El auto 0170 del 14 de noviembre de
2018, adjuntado a la respuesta, ordena crear una comisión interinstitucional “con
el fin de que elaboren una hoja de ruta en la que se deben establecer
capacitaciones a los miembros de las comunidades de Pedeguita y Mancilla sobre
la Ley 70 de 1993, Decreto 1745 de 1995, derecho a la participación que tienen
las comunidades frente a la elección de sus autoridades étnicas y forma de
elección de sus autoridades; y le brinden el acompañamiento y asesoría de
manera concertada con las comunidades hasta llevar a una elección de junta
directiva, la cual tenga el reconocimiento de las mismas y el aval de las
entidades encargadas de ello”[64].
A su turno, solicita al representante legal del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla que indique el estado actual del convenio suscrito con
AGROMAR. Igualmente, ordena a la Unidad Nacional de Protección, al Comité de
Evaluación de Riesgos y Recomendaciones de Medidas (CERREM) y al Ministerio de
Defensa, a través de la brigada que opera en la zona del Consejo Comunitario, “que
se realice el respectivo estudio inmediato y urgente de las condiciones de
seguridad de los líderes de comunidad y, de ser necesario, se adopten las
medidas de protección que garanticen la seguridad, la vida, la libertad y la
integridad de los mismos”[65].
A estas mismas autoridades les ordena que “adopten medidas de protección
colectiva que garanticen la seguridad, la vida, la libertad y la integridad de
la comunidad”[66].
Todas estas órdenes que se imparten cuentan con un tiempo preciso de
cumplimiento y con una advertencia sobre las investigaciones penales y
disciplinarias y sobre las sanciones a las que habría lugar en caso de
incumplimiento.
47.
En
sede de revisión, el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en
Restitución de Tierras de Quibdó declara que el estado actual del proceso de
restitución de tierras adelantado por el Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla se encuentra en “etapa de post fallo”, que AGROMAR no se encuentra
vinculada a dicho proceso y que no se han tomado medidas cautelares
complementarias a favor del Consejo Comunitario.
Invasiones
de tierras para adelantar proyectos agroindustriales y daños en cultivos de
pancoger
Demandantes
48.
Los
demandantes afirman que, desde finales de 2016 e inicios de 2017, en algunos
lugares del territorio colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla y en los límites con el territorio colectivo de Curvaradó “se han
presentado invasiones e incursiones a predios que por años han sido habitados,
ocupados y trabajados por personas que pertenecen al territorio, por medio del
ingreso de trabajadores que por orden y autorización del representante legal
del Consejo Comunitario, el señor Baldoyno Mosquera Palacios, buscan implantar
proyectos agroindustriales, principalmente de siembra de plátano, incluso
utilizando la fuerza y las amenazas para ello”[67].
49.
Los
accionantes explican que estas “invasiones e incursiones” han tenido
lugar en dos áreas principalmente: (i) en el sector de Bijao Onofre y Caño Manzo,
“donde la ocupación se ha realizado en un área que cubre diferentes predios
que han pertenecido ancestralmente a los señores Eleodoro Polo, Luis Hernán
Bedoya, Ana Berlide Tuirán, Ledis Tuirán, Luis Ovidio Londoño, Juan Antonio
Velásquez de la Espriella, Gildardo Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel
González, Rosa María Anayala, entre otros”[68]; y (ii) en el sector de
El Abierto, “en donde tienen derechos territoriales los señores Jhon Jairo
Hinestrosa Cuesta y Edilson Jadith Salas, y el lugar exacto de afectación que
solía estar ocupado por el señor Carlos Duarte, quien ya falleció”[69].
50.
Los
actores relatan que a estas áreas ingresan los trabajadores en grupos entre
cuatro y diez personas y, “sin mediar ninguna consulta o autorización de
quienes habitan o explotan el terreno, empiezan con labores de ‘socolar’ o
‘rocería’ (corte de monte pequeño). Luego otro grupo ingresa con motosierra y
machetes a la tumba de los árboles más grandes que, en ocasiones, son
utilizados y vendidos como recursos madereros. Finalmente, tras limpiar el
territorio, empiezan con la siembra extensiva de cultivos”[70].
51.
Eliodoro
Polo, uno de los accionantes, fue una de las primeras personas afectadas por
estas “invasiones”, según los términos utilizados en la solicitud de
tutela. En la zona La Esperanza, en parte de su predio, dice la demanda, “en
el mes de marzo de 2017 un grupo de alrededor de 20 trabajadores y contratistas
[…] empezaron a socolar una parte del predio que estaba destinada a
conservación, específicamente bosque primario y secundario”[71]. El
escrito sostiene que estos trabajadores acabaron con los cultivos de ñame que
el señor Polo tenía allí con el argumento de que la tierra no era de él sino
del Consejo Comunitario y que “los trabajos estaban encaminados a un
proyecto de la Agencia Nacional de Tierras de siembra de plátano, destinado
para 40 familias”[72].
Esta “invasión” se realizó, según la demanda, “en compañía de otro
grupo de hombres presuntamente armados, algunos de ellos reconocidos
exparamilitares de la región”[73],
quienes le advirtieron “que viera lo que estaba sucediendo con otras
personas en Truandó y Salaquí en donde estaban desplazando y que, si quería,
intentara detenerlos”[74].
52.
De
acuerdo con los demandantes, la madera que los trabajadores tumbaron fue
arrojada a la quebrada Bijao, lo que hizo que el agua se represara y que
alrededor de una hectárea y media de plátano, perteneciente a Eliodoro Polo, se
inundara, conduciendo a la pérdida de la cosecha.
53.
Luis
Ovidio Londoño, otro de los accionantes en este proceso de tutela, encontró en
abril de 2017 que en su predio también había trabajadores tumbando parte de un bosque
secundario y, advierte la demanda, que al menos tres hectáreas fueron quemadas,
“perdiéndose cultivos de pancoger”[75].
54.
Según
el escrito de tutela, el 18 de agosto de 2017 el mismo tutelante se enteró de
una reunión que se llevaría a cabo entre el representante legal del Consejo
Comunitario, Baldoyno Mosquera Palacios, y “algunas instituciones, como
CODECHOCÓ, en la que se pretendía mostrar el avance en los trabajos realizados
en estos predios, con la intención de presentarlos como inexplotados y que por
ello podrían asignarse a nuevas familias. Sin embargo, varias personas hicieron
presencia en dicha reunión donde las instituciones pudieron observar que no era
así”[76].
55.
Las
acá también accionantes Ana Berlide Tuirán y Ledis Tuirán se enteraron en junio
de 2017, añade la demanda, que unos trabajadores habían ingresado a su predio, “manifestando
estar allí por orden del representante legal del Consejo Comunitario, Baldoyno
Mosquera Palacios, en el marco de un proyecto productivo que le había sido dado
al representante legal del Consejo para la siembre de plátano”[77].
56.
Los
actores alegan que Ana Berlide Tuirán y Ledis Tuirán también estuvieron en la
reunión del 18 de agosto de 2017 entre el representante legal del Consejo
Comunitario y algunas instituciones en la que el primero “manifestó que solo
reconocería a los reclamantes que tuvieran un título o que tuvieran una
antigüedad de más de 400 años habitando el territorio”[78].
57.
En
dicha reunión el representante legal del Consejo Comunitario explicó que en
esos predios “se estaba gestando un proyecto de siembra de plátano del cual
serían beneficiarias 43 familias”[79].
58.
Los
tutelantes aducen que el 21 y el 24 de marzo de 2017 unos trabajadores
ingresaron al predio de Luis Hernán Bedoya y tumbaron parte del bosque
destinado a la conservación y arrasaron con las siembras de pancoger y las
semillas de conservación.
59.
Afirman
que el 24 y el 25 de marzo de 2017 funcionarios de la Agencia Nacional de
Tierras ingresaron a las fincas de Luis Hernán Bedoya y de los demandantes
Eliodoro Polo y Luis Ovidio Londoño con el propósito de medirlas.
60.
Los
demandantes recuerdan que, el 23 de octubre de 2017, la Agencia Nacional de
Tierras respondió a una petición elevada por la Comisión Intereclesial de
Justicia y Paz en la que indagaba por los proyectos autorizados al interior del
territorio colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla. En su
respuesta, la Agencia informa de la existencia de una iniciativa comunitaria
llamada “Implementación del cultivo de plátano con sistema de drenaje para
familias de las comunidades negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo
y Playa Roja, para las familias pertenecientes a las comunidades negras del
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”[80].
Asimismo, los accionantes sostienen que la Agencia Nacional de Tierras aduce en
su respuesta que la iniciativa tiene un valor de $481.311.000 más un aporte de
la comunidad en mano de obra de $249.480.000. Los beneficiarios del proyecto,
según la Resolución 302 de 2016 de la Agencia Nacional de Tierras, tienen la
responsabilidad de obtener la titularidad de las licencias, concesiones,
permisos y autorizaciones para el uso, manejo, aprovechamiento y disposición de
los recursos renovables necesarios para el desarrollo de la iniciativa[81].
61.
Los
campesinos Gildardo Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y
Rosario María Anayala, quienes también son demandantes en esta tutela, “volvieron
al territorio tras haber sido víctimas de desplazamiento en el año 1997”[82].
Afirma la demanda que estas personas, al regresar, encontraron sus predios “invadidos
por cultivos de palma de aceite que pertenecían a los empresarios poseedores de
mala fe Javier Restrepo Girona y Juan Guillermo González”[83].
62.
Subraya
la demanda que el representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla ha expresado que “esos cultivos de palma fueron entregados al
Consejo Comunitario y supuestamente fueron arrendados a otros empresarios”[84].
63.
Indica
que el representante legal del Consejo Comunitario ha manifestado que no
reconoce como habitantes o pobladores del territorio a los campesinos Gildardo
Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala,
puesto que “no tienen un título y que partes de sus predios serán entregadas
a nuevos pobladores”[85].
64.
En
el sector del territorio colectivo denominado El Abierto también han hecho
presencia trabajadores que han sembrado plátano en grandes extensiones de
tierra, detalla la demanda. Pero, a diferencia del sector de Bijao Onofre y
Caño Manzo, en El Abierto “las condiciones bajo las cuales se dan estos
trabajos se encuentran amparadas en un convenio que lesiona y compromete a
largo plazo los derechos al territorio colectivo y, en general, la destinación
y vocación del suelo del área adjudicada al Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla”[86].
65.
Indican
los demandantes que estos trabajos “se dan en el marco del contrato
denominado ‘Convenio de asociación agroindustrial entre el Consejo Comunitario
de Pedeguita y Mancilla y la Asociación Agropecuaria Campesina AGROMAR’”[87].
66.
Este
contrato fue celebrado por Baldoyno Mosquera Palacios, a título de
representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, y en él se
establece que, “‘para el desarrollo del presente convenio, el Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla aporta o dispone de 20.000 hectáreas’ del
total que le ha sido titulado colectivamente, por término de 100 años y que,
por su parte, AGROMAR desembolsará a favor del Consejo Comunitario 3´000.000 de
pesos por cada hectárea de tierra a cultivar, de los cuales el 50% lo aporta el
Consejo Comunitario al capital suscrito de la sociedad”[88].
67.
En
razón de lo anterior, los actores solicitan que se decrete como medida
provisional “la cesación de cualquier actividad de aprovechamiento de
recursos naturales y, específicamente, de preparación de terreno, incluyendo
las que se den en el marco del contrato denominado ‘Convenio de asociación
agroindustrial entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la
Asociación Agropecuaria Campesina AGROMAR’ o de la iniciativa comunitaria de
implementación del cultivo de plátano aprobada con la Resolución 302 del 21 de
noviembre de 2016, expedida por la Agencia Nacional de Tierras”[89].
También piden que se ordene a las autoridades de policía y ambientales, como
CODECHOCÓ, que vigilen el cumplimiento de esta medida cautelar y que se ordene
a las autoridades encargadas de la seguridad “tomar las medidas necesarias
para proteger la vida de los accionantes y, en términos generales, de las
comunidades del título colectivo de Pedeguita y Mancilla, adoptando un plan de
seguridad que les permita ingresar y permanecer en sus territorios”[90].
Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla
68.
Baldoyno
Mosquera Palacios, actuando como representante legal del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla A su turno, aduce que el Consejo Comunitario no tiene
jurisdicción en la localidad de Caño Manzo y que, pese a que tiene jurisdicción
en los predios de Bijao Onofre, “olvidan los accionantes que ellos no tienen
ni son propietarios de predios en el territorio, pues por mandato legal lo
único que les pertenece son las mejoras que tengan al interior de las tierras,
pues estas tierras son propiedad del Consejo Comunitario y es el Consejo, a
través de su junta directiva y el representante legal, quien asigna el área que
debe usufructuar cada habitante de la comunidad”[91].
69.
Asimismo,
afirma que el Consejo Comunitario no le ha asignado territorio al señor
Eliodoro Polo y que “él se ha tomado arbitrariamente esos predios y no
admite que sea el Consejo el que determine el área a usufructuar”[92].
70.
El
representante legal argumenta que “la actividad desarrollada en el Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla por sus habitantes no es a gran escala ni
industrialmente, sino que son actividades propias de la cultura negra,
desarrollada de manera artesanal […], como lo dice la Agencia Nacional de
Tierras en el informe de avance y seguimiento del proyecto suscrito entre el
Consejo Comunitario Mayor de Pedeguita y Mancilla y esa entidad estatal”[93].
Procedimientos internos de toma
de decisiones en el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla
71.
Con
respecto al procedimiento que se surte al interior del Consejo Comunitario para
adoptar decisiones en torno a la suscripción de convenios o contratos
agroindustriales, el representante legal cita el artículo 12 del Decreto 1745
de 1995, el cual establece que son funciones del representante legal “1.
Representar a la comunidad, en cuanto persona jurídica. //2. Presentar ante el
INCORA, previo aval de la Asamblea General y de la Junta del Consejo Comunitario,
la solicitud de titulación colectiva del territorio de la comunidad que
representa. // 3. Presentar, ante la autoridad ambiental competente y ante el
Ministerio de Minas y Energía, las solicitudes de aprovechamiento, exploración
y explotación de recursos naturales, en beneficio de la comunidad, previa
aprobación de la Junta del Consejo Comunitario; exceptuándose, los usos por
ministerio de la Ley, respecto de los recursos naturales renovables. // 4. Las
demás que le asigne la ley y el reglamento interno. // 5. Previa aprobación de
la Junta del Consejo Comunitario, celebrar convenio o contratos y administrar
los beneficios derivados de los mismos”.
72.
El
Reglamento Interno de la Comunidad de Pedeguita y Mancilla, aportado con esta
intervención, complementa el procedimiento al enlistar, entre las funciones del
representante legal, la de “solicitar autorización escrita de la junta
directiva para firmar contratos y convenios en nombre del Consejo Comunitario
Mayor”[94].
73.
El
representante legal añade en torno a este procedimiento que, “una vez se
presente una solicitud por parte de la entidad o el particular interesado,
mediante alianza, convenio o contrato para el desarrollo de un proyecto
productivo con el consejo comunitario, esta se socializa con la junta directiva
y luego con las comunidades en que se va a ejecutar o desarrollar el proyecto.
Una vez hecho lo anterior, la junta directiva autoriza por escrito al
representante legal para que elabore y firme el respectivo convenio o contrato
con la respectiva entidad o persona natural interesada”[95].
74.
El
Reglamento Interno de la Comunidad de Pedeguita y Mancilla dispone que “ninguna
persona o junta directiva y representantes legales podrán firmar un proyecto o
mega proyecto sin consultar con la comunidad y la asamblea”[96]. El
mismo reglamento contempla una serie de sanciones ante el incumplimiento de
esta prohibición.
75.
El
Reglamento Interno de la Comunidad de Pedeguita y Mancilla dispone que “la
parte de la tierra destinada a su uso colectivo es inalienable, imprescriptible
e inembargable. Solo podrán enajenarse las áreas que sean asignadas a un grupo
familiar por la disolución de aquel y otras causas que señale el reglamento,
pero el derecho del ejercicio preferencial de ocupación o adquisición
únicamente podrá recaer en otros miembros de la comunidad y, en su defecto, en
otros miembros del grupo étnico, con el propósito de preservar la integridad de
las tierras de las comunidades negras y la identidad cultural de las mismas”[97].
76.
En
relación con la agricultura, el Reglamento Interno de la Comunidad aclara que
esta debe hacerse de forma tradicional y ancestral, “de acuerdo con sus
prácticas tradicionales de producción”[98]. Asimismo, resalta que,
teniendo en cuenta la tradición ancestral, “después de cosechar en un predio
debe dejarse como mínimo un año sin trabajar”[99].
También se destacan las prohibiciones de manejar inadecuadamente químicos;
taponar el cauce de los ríos, caños y quebradas; y quemar monte
indiscriminadamente. Paralelamente, el Reglamento regula el aprovechamiento de
la madera, la pesca, la caza y la extracción de recursos mineros. Así, se
prohíben los proyectos de minería a gran escala y se proscribe “que
cualquier comunidad o miembro de la misma firme o adelante proyectos o mega
proyectos de exploración y explotación sin previa autorización de la asamblea”[100].
77.
El
representante legal allegó junto a su intervención el acta de elección del
representante legal y conformación de la junta directiva del Consejo Mayor de
Pedeguita y Mancilla. Esta acta tiene fecha del 16 de diciembre de 2016 y en
ella consta que Baldoyno Mosquera fue elegido representante legal del Consejo
Comunitario por 66 votos frente a 30 votos que obtuvo su contrincante.
78.
El
representante legal también adjuntó la Resolución 001 del 2 de junio de 2016
expedida por la junta directiva del Consejo Comunitario de Mancilla y
Pedeguita. La misma dice que, considerando que “el Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla viene adelantando conversaciones con la Asociación
Agropecuaria Campesina –AGROMAR-, con el fin de desarrollar un proyecto
agroindustrial dentro del territorio titulado colectivamente al Consejo, que
beneficia a las comunidades que lo integran económica, social y culturalmente”[101]
y considerando que “dentro del reglamento propio de la junta se contempla
facultar al representante legal del Consejo Comunitario para que la represente
en la elaboración de proyectos productivos rentables para estabilizar el
ingreso económico del Consejo Comunitario y de las personas del área de
influencia del mismo”[102],
la junta directiva resuelve “otorgar por el término de 30 días calendarios
amplias facultades al señor BALDOYNO MOSQUERA PALACIOS, representante legal del
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, para que organice y firme el
proyecto o convenio con la Asociación Agropecuaria Campesina –AGROMAR-,
relacionado con el proyecto agroindustrial a desarrollar dentro del territorio
titulado colectivamente al Consejo”[103].
79.
Entre
las pruebas aportadas con esta intervención, se resalta un acto expedido por la
junta directiva del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla el 3 de enero
de 2017, a través del cual se otorgan, por término indefinido y hasta que la
junta directiva decida lo contrario, “amplias facultades al señor BALDOYNO
MOSQUERA PALACIOS, representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla, para que distribuya entre los miembros del mismo los documentos de
usufructos y para que realice convenios o alianzas con empresarios, entidades
del Estado o con cualquier persona natural o jurídica que estén dispuestos a
invertir en la agroindustria en tierras colectivas”[104].
Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
80.
El
informe de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, presentado por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras despojadas, advierte que la
intervención de la Agencia Nacional de Tierras no cumplió el Reglamento Interno
del Consejo Comunitario, el cual, en su artículo 42, literal e), “define las
posibilidad de destinar áreas del territorio a proyectos productivos,
determinando que ‘la Asamblea General podrá establecer hasta mil hectáreas por
proyecto productivo con empresas estatales o privadas de orden nacional o
internacional, para ser explotadas en sociedades, convenios, alianzas o en
administración, estas áreas se registran el usufructo en las oficinas de
registro de instrumentos públicos para abstener de ser objeto de cambio de
destinación’. Así, como se deriva necesariamente del Reglamento Interno, el
convenio suscrito entre COCOPEMA [Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla]
y la Agencia Nacional de Tierras debió haberse inscrito en la ORIP [oficina de
registro de instrumentos públicos] de Quibdó. Sin embargo, una vez revisado el
certificado de libertad y tradición, no se encuentra anotación alguna al
respecto”[105].
81.
En
el convenio entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y AGROMAR se
dispone que “aquellos firmantes del convenio adquieren la calidad de socios
fundadores y vitalicios […] (vinculado así como socios fundadores a 7 de los 8
integrantes de la junta directiva de COCOPEMA)”[106]. Este
convenio tampoco fue registrado en la oficina de instrumentos públicos de
Quibdó.
Centro de Investigación y Educación
Popular –CINEP/Programa por la Paz-[107]
En relación con la legitimidad del
convenio suscrito con AGROMAR, el CINEP estima que la remisión al Reglamento
Interno puede ser engañosa, “pues algunas personas que pertenecen al Consejo
Comunitario aseguran que existen dos versiones de reglamentos internos: i) una
versión que se acoge a los lineamientos de la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745
de 1995 […] y ii) una versión de reglamentos que presuntamente fue elaborada
por asesores jurídicos de terceros ajenos al territorio (empresarios) que
usufructúan la tierra, y que se encuentra en contravía de algunos pilares
fundamentales de la legislación étnica y constitucional”[108]. En
esta última versión, por ejemplo, “se genera un conjunto de posibilidades y
estrategias para que el Consejo Comunitario consiga generar contratos, acuerdos
o usufructos con personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras”[109].
Consulta previa
Demandantes
82.
Con
respecto al convenio suscrito con AGROMAR, los actores indican que con este
contrato “se modifica el uso tradicional del suelo”[110]. Sin
embargo, fue suscrito sin que mediara consulta previa a la comunidad.
Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla
83.
Con
respecto a la falta de consulta previa de las decisiones que se toman en la
comunidad, el representante legal del Consejo Comunitario subraya que “estas
se toman por Asamblea General del Consejo Comunitario y, para el caso que nos
ocupa, todo el trámite para la ejecución del proyecto de manejo y siembra de
plátano fue socializado con la comunidad beneficiaria, tal como consta en el
acta elaborada por la Agencia Nacional de Tierras de fecha 23/10/2017”[111].
Según el acta, la fecha de la reunión fue el 23 octubre de 2016 y su objetivo
fue “socializar el programa de iniciativas comunitarias con enfoque
diferencial étnico, el cual es manejado por la Agencia Nacional de Tierras”[112].
Consta que la reunión empezó con la presentación de los asistentes, “comenzando
por el representante de la comunidad, posteriormente los líderes asistentes,
los beneficiarios y la delegada de la Agencia Nacional de Tierras”[113].
En lo sucesivo, resalta el acta, “se le informó a la comunidad de los
requisitos mínimos que deben tener los expedientes de las iniciativas para
poder ser sometidas ante el comité de aprobación y se les informó de la
documentación que debe reposar en el expediente […]. Por último, se resolvieron
las dudas que surgieron en cuanto al monto a cofinanciar por la Agencia Nacional
de Tierras, el aporte de la comunidad en mano de obra, los tiempos y
procedimiento para desembolsos, manejo de recursos y ejecución”[114].
De acuerdo con la lista de asistentes, en esta reunión estuvieron 33 personas,
además del representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
y la delegada de la Agencia Nacional de Tierras.
Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
84.
El
informe de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, presentado por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras despojadas, pone de relieve que
el literal c) del artículo 51 del Reglamento Interno del Consejo Comunitario
señala que “podrán desarrollarse proyectos productivos de iniciativa y
beneficio de los asociados (…). Proyectos con personas particulares, empresas
estatales, privadas, nacionales e internacionales, para estos proyectos siempre
se necesitará la consulta previa y se deberá seguir los procedimientos para
este tipo de consulta”[115].
Universidad del Rosario
85.
El
interviniente defiende que en el caso concreto se desconoció el derecho a la
consulta previa y toma el ejemplo del convenio suscrito entre el Consejo
Comunitario y AGROMAR. En esta línea de argumentación, indica que el proyecto
es invasivo, por cuanto ha implicado “la tala de plantación baja y mediana
de la zona, el reemplazo de cultivos y el establecimiento de vegetación ajena
al contexto territorial e histórico de la zona. Estas características permiten
advertir incongruencia con la concepción étnica del territorio propia de grupos
afro-mestizos y negros, pues los productos agrícolas que fueron reemplazados
hacen parte del entorno que justifica el arraigo de los habitantes a su
territorio, aún más al poner en consideración la afirmación de los accionantes
que relaciona esos cultivos y plantaciones con las prácticas ancestrales de
producción y conservación del territorio de la cuenca, razones suficientes para
reclamar que para consolidar este proyecto se debe contar con la intervención
de los miembros de la comunidad, manifestando asertivamente su interés en la
consolidación del mismo”[116].
Dirección de Consulta Previa del
Ministerio del Interior
86.
Al
ser preguntado en un auto de pruebas proferido por la Magistrada Ponente sobre
los procesos de consulta previa que se han surtido con las comunidades que
integran el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, el Ministerio del
Interior encuentra que en su sistema de información solo hay un acta de
consulta previa del Plan de Desarrollo Departamental del Chocó de fecha 26 y 27
de mayo de 2016.
Permisos y licencias ambientales
Demandantes
87.
En
el escrito de tutela se afirma que “no se tiene conocimiento de que exista
ningún tipo de licencia, permiso o autorización de índole ambiental para el
aprovechamiento de los recursos naturales que se está efectuando, permitiendo
tala de bosques primarios y secundarios sin ningún control, ni de ningún tipo
de consulta previa a la comunidad para la implantación de los cultivos de
plátano o para la administración y decisión sobre los cultivos de palma”[117].
88.
En
relación con el convenio suscrito con AGROMAR, afirman que con este contrato “se
modifica el uso tradicional del suelo”[118]. No obstante, no se
cuenta con ningún permiso o licencia ambiental.
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
89.
El
representante legal fue interrogado por el cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 8° de la Resolución 302 de 2016 de la Agencia Nacional de Tierras[119],
disposición que prescribe que “[l]os beneficiarios se obligan a obtener la
titularidad de las licencias, concesiones, permisos y/o autorizaciones para el
uso, manejo, aprovechamiento y/o disposición de los recursos naturales
renovables necesarios para el desarrollo de la iniciativa en consonancia con
las normas que rijan la materia y, por ende, a cumplir con las obligaciones que
dichos instrumentos de manejo y control ambiental impongan, de acuerdo con lo
establecido en las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la
expedición de los mismos”. En su respuesta, el representante legal del
Consejo Comunitario asegura desconocer dicha resolución[120].
CODECHOCÓ
90.
CODECHOCÓ
le informa a la Corte que “no tuvo conocimiento de los proyectos
agroindustriales, principalmente de siembra de plátano, que en la actualidad se
están ejecutando”[121].
Sin embargo, hace énfasis en que para este tipo de proyectos “sí se requiere
licencia o permiso ambiental, de conformidad con el numeral 21 del artículo
2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, dado que los mismos ocupan grandes
extensiones de tierra, lo que sería equivalente o similar a proyectos de
agroindustria, de conformidad con el artículo 34 del Decreto 2372 del 01 de
julio de 2010”[122].
No obstante, en la actualidad no se adelanta ningún trámite en relación con
estos proyectos, según su base de datos.
Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
91.
En
relación con el proyecto con la Agencia Nacional de Tierras, llamado “Implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje para las familias de las
comunidades negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja,
para las familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, el
informe de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, allegado por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, sostiene que “debió
surtirse el trámite de autorización para aprovechamiento forestal persistente
ante Codechocó. Como requisito el solicitante debió allegar un Plan de Manejo
Forestal para el área a intervenir, entre otros elementos de análisis a partir
de los cuales la Corporación para el Desarrollo Sostenible tomaría una decisión
frente a la autorización”[123].
Para sustentar esto, cita el artículo 2.2.1.1.17.2 del Decreto 1076 de 2015, el
cual establece que “en las áreas de reserva forestal sólo podrá permitirse
el aprovechamiento persistente de los bosques”, entendiendo por
aprovechamiento persistente, “los que se efectúan con criterios de
sostenibilidad y con la obligación de conservar el rendimiento normal del
bosque con técnicas silvícolas que permitan su renovación. Por rendimiento
normal del bosque se entiende su desarrollo o producción sostenible, de manera
tal que se garantice la permanencia del bosque”, de acuerdo con el artículo
2.2.1.1.3.1 de la misma norma.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible
92.
El
Ministerio de Ambiente pone de presente que, una vez revisados los sistemas de
información, no encontró ningún proyecto agroindustrial que se esté
desarrollando en el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla ni tampoco
información de aprovechamientos de bosque natural.
93.
En
cuanto a las licencias o permisos ambientales requeridos para el desarrollo de
proyectos en el territorio del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, el
Ministerio confirma que “se traslapa totalmente con área de Reserva Forestal
del Pacífico establecida mediante Ley 2° de 1959. En tal sentido es preciso
indicar que, de conformidad con lo previsto en el Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974),
el aprovechamiento forestal se define como la extracción de productos de un
bosque, el cual requiere la obtención previa del instrumento administrativo
correspondiente: permiso, concesión, autorización o asociación. […] // Ahora
bien, en materia de licenciamiento ambiental de proyectos agroindustriales que
se pretendan desarrollar en las reservas forestales nacionales establecidas
mediante la Ley 2° de 1959, tal como la Reserva Forestal del Pacífico, se
indica que no se encuentran sujetos a tal trámite, de conformidad con los
artículos 2.2.2.3.2.2 y 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015. // Si bien los
proyectos agroindustriales a desarrollar en área de reserva forestal no
requieren de licencia ambiental, de ser necesario aprovechamiento forestal, se
debe contar con el instrumento administrativo correspondiente”[124].
El Ministerio adiciona que, “de adelantarse en los territorios colectivos
que se encuentran al interior de la Reserva Forestal del Pacífico actividades
que impliquen cambio de uso del suelo, es decir, aquellas que no estén
relacionadas con el componente forestal e impliquen la desaparición de la
cobertura boscosa, deberá adelantarse previamente la sustracción de la reserva,
así como los permisos, autorizaciones, concesiones y contratos de asociación al
adelantar actividades de aprovechamiento forestal”[125].
94.
Adicionalmente,
expresa que en su base de datos no encontró solicitudes en relación con
proyectos agroindustriales asociados a los trámites de su competencia, es
decir, “sustracciones de reservas forestales para el desarrollo de
actividades consideradas de utilidad pública o interés social y levantamientos
de veda de flora silvestre”[126].
Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales
95.
En
esta intervención se aduce que las coordenadas del territorio colectivo del
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla no se superponen con proyectos
licenciados.
Ejecución del proyecto financiado
por la Agencia Nacional de Tierras
Agencia
Nacional de Tierras
96.
En
respuesta al juez de primera instancia en este trámite de tutela, la Agencia
Nacional de Tierras informa, el 22 de febrero de 2018, que la iniciativa
comunitaria “Implementación del cultivo de plátano con sistema de drenaje
para familias de las comunidades negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño
Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a las comunidades negras
del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio,
Chocó”, no se encuentra finalizada, por lo tanto, “no es posible afirmar
la entrega a satisfacción por parte de la comunidad beneficiada en este
momento; por consiguiente, la Dirección de Asuntos Étnicos y la Agencia
Nacional de Tierras no considera finalizada la iniciativa comunitaria hasta
tanto no se desarrolle una visita técnica a campo para verificar la ejecución
efectiva del segundo desembolso y, seguido a ello, autorizar el tercer y último
desembolso por valor de $48’131.100, este último que requiere de una última
visita para confrontar frente a soportes financieros la adecuada ejecución del
mismo”[127].
97.
Sin
embargo, más adelante en este proceso de tutela y como
consecuencia de un auto de pruebas dictado por la Magistrada Ponente, la
Agencia Nacional de Tierras expresa que la iniciativa comunitaria “Implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades
negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las
familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, fue ejecutada con
éxito y en un 100%.
98.
Dado
que el representante legal de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz,
entidad que actúa como apoderada de la parte accionante en este proceso de
tutela, remitió el 18 de septiembre de 2019 un oficio a la Corte en el que
denuncia que durante el desarrollo del proyecto financiado por la Agencia
Nacional de Tierras se siguen cometiendo atropellos en contra del medio
ambiente, como, por ejemplo, la desecación de una ciénaga, y que este proyecto había
sido extendido a otras áreas, la Magistrada Ponente decidió expedir un auto de
pruebas para verificar la veracidad de estas afirmaciones.
La Agencia Nacional de Tierras
manifiesta haber estudiado el expediente de la iniciativa comunitaria “Implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades
negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las
familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, del cual concluye
que, “según los informes que reposan en el expediente del caso, se reporta
un avance del 100% de la iniciativa”[128].
En lo relativo a la presunta extensión
de la iniciativa a áreas de las comunidades de Nueva Unión y Bijao Onofre y a
la continuación de actividades de tala de bosques, deforestación de bosques
nativos y desecamiento de la ciénaga El Bajo de Los Patos, agrega que “en
los informes de seguimiento no se evidencian dichas afectaciones”[129].
Defensoría del Pueblo
El informe del Defensor Comunitario que
hizo visita en terreno advierte que, “en lo que refiere al predio para la
implementación del proyecto de plátano, según lo especifica el representante
legal, Baldoyno Mosquera, se dio la necesidad de drenar en terreno para
posibilitar el cultivo de las 43 hectáreas y facilitar el beneficio de las
familias ya especificadas, ya que la mayoría del territorio se encuentra en
humedales y no posibilitaba el buen desarrollo del cultivo, el cual fue
aprobado por la Agencia Nacional de Tierras. Actualmente, el drenaje recorre
las comunidades beneficiadas de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa
Roja, el cual desemboca al río Atrato”[130].
Adicionalmente, el informe resalta que “el
terreno cultivado no permite visibilizar si existe la tala de bosques en el
sector, ya que existe un cultivo en más de 43 hectáreas sembradas de plátano,
además, existen drenajes en cada cultivo y no permite verificar el estado del
bajo de la ciénaga de Los Patos”[131].
Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla
99.
En
respuesta a un auto de pruebas proferido por la Magistrada Ponente en sede de
revisión, el representante legal certifica que el proyecto financiado y
supervisado por la Agencia Nacional de Tierras terminó su ejecución el 5 de
diciembre de 2018[132],
cuando “se recibieron a entera satisfacción las obras por la Delegada de la
Agencia Nacional de Tierras, lo que significa que los trabajos por los cuales
se instaura esta acción de tutela ya se hicieron, por lo que mal podrían los
accionantes pretender que se suspendan una obras ya realizadas desde hace más
de dos meses”[133].
Ejecución del proyecto suscrito
entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y AGROMAR
100.
En
primer lugar, es
importante tener en cuenta que la Asociación Agropecuaria Campesina –AGROMAR-,
parte demandada en este proceso de tutela, no se pronuncia, pese a la
constancia de envío del escrito de tutela y de sus anexos a la dirección de
correo electrónico aportada por los demandantes. Asimismo, la oficina de
correos devolvió las comunicaciones que la Corte Constitucional le envió con la
anotación “no reside”[134].
La Corte también intentó llamar al número de teléfono registrado en el
expediente y nadie contestó.
Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla
101.
En
la intervención del representante legal se observa que, con respecto al
proyecto suscrito con AGROMAR, este “nunca se ejecutó por inconveniente y
por insolvencia económica de la firma AGROMAR”[135].
102.
En
otro escrito allegado a esta Corporación, el señor Baldoyno Mosquera Palacios
reitera que el convenio suscrito con AGROMAR “nunca se ejecutó, es decir, no
tuvo inicio. Por lo que jamás se realizó ninguna actividad”[136].
A lo anterior agrega que dicho convenio “jamás fue cedido a ninguna otra
persona, ya fuese natural o jurídica”[137], además que el Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla “no tomó ninguna acción legal en contra
de AGROMAR ante la frustración del convenio, en razón a que el Consejo no
sufrió ningún perjuicio, máxime que en dicho convenio no se pactó ninguna clase
de sanción, como tampoco el Consejo le entrega alguna de las tierras a estos”[138].
Cámara de Comercio del Chocó
103.
Al
ser interrogada sobre el estado jurídico actual de AGROMAR, la Cámara de
Comercio detalla que, “una vez revisada la base de datos del Registro
Público Mercantil y de ESALES de esta entidad, se pudo constatar que la persona
jurídica relacionada en su petición NO se encuentra registrada en este ente
cameral”[139].
Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
104.
El
informe de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla expone que, “recientemente en diligencia
judicial al territorio colectivo en el marco del seguimiento a las medidas
cautelares, el representante legal de la Junta Directiva informó verbalmente al
señor Juez de Restitución la rescisión del contrato entre Agromar y COCOPEMA
[Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla], derivado principalmente del
incumplimiento del primero a las condiciones de inversión social pactadas”[140].
Querellas policivas
Demandantes
105.
Como
consecuencia de las invasiones en sus predios, Eliodoro Polo interpuso, el 4 de
abril de 2017, una querella ante la Inspección de Policía de El Carmen del
Darién alegando perturbación a la posesión.
106.
Los
demandantes señalan que la inspectora de policía de El Carmen del Darién se
comunicó vía telefónica con Eliodoro Polo para manifestarle que, en su
condición de querellante, debía cubrir todos los gastos de traslado de personal
para que algunos empleados de su oficina pudieran acudir a realizar la
inspección ocular y que esta no pudo llevarse a cabo porque el señor Polo no
tiene recursos suficientes para sufragar dichos gastos.
107.
Sostienen
que Luis Hernán Bedoya interpuso, el 10 de mayo de 2017, querella policiva en
la Inspección de Policía del municipio de Riosucio en contra del representante
legal y la junta del Consejo Comunitario “por las invasiones mencionadas y
las pérdidas de cultivos de pancoger”[141].
108.
El
29 de junio de 2017, en respuesta a esta querella, la inspectora de policía de
Riosucio afirmó que, “debido al Decreto 1745 de 1995, los consejos
comunitarios tienen autonomía dentro del territorio y que hará lo posible por
interactuar con otras instituciones para revisar la problemática, sin que a la
fecha haya pasado algo”[142].
Inspección Local de Policía del Carmen del Darién
109.
La
Inspectora señala que, al recibir la querella por parte de Eliodoro Polo, le
manifestó que, “en vista de que ese predio es territorio colectivo, no era
de mi competencia tramitarla, ya que esas tierras estaban inmersas en el Auto
229 de 2012 emitido por la Corte Constitucional […], por lo tanto le compete al
inspector ad hoc, señor Luis Eduardo Padilla, el cual ha sido designado por la
Honorable Corte Constitucional para que tramite y realice el respectivo
desalojo”[143].
110.
Igualmente,
expresa que, dadas las dudas de si el predio objeto de la controversia
pertenecía al municipio del Carmen del Darién o al municipio de Riosucio, tenía
que realizar una inspección ocular con el Secretario de Planeación y que los
gastos debían correr por parte del querellante.
111.
La
Inspectora advierte que Eliodoro Polo le respondió que “no cuenta con
recursos para realizar la diligencia, debido a esto la visita nunca se realizó,
además a la suscrita la Administración Municipal no me ha designado un rubro
para yo desplazarme a realizar este tipo de diligencia y tampoco estoy obligada
a sufragar esos gastos de mi patrimonio”[144].
Inspección
Local de Policía y Tránsito de Riosucio
112.
La
Inspectora afirma que el 10 de mayo de 2017 Hernán Bedoya, quien murió,
presentó una queja en contra de Baldoyno Mosquera Palacios, representante legal
del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, por invasión y pérdidas de
cultivos de pancoger. Sin embargo, señala que ese asunto está fuera de sus
competencias, debido a que “es un territorio de título colectivo y, según el
Decreto 1745 de 1995, los inspectores de policía no tenemos intervención
directa. Son procesos de conocimiento del juez de restitución de tierras.
Además, se observa, según los hechos de la demanda, que lo que se está
implementando en ese territorio son unos proyectos productivos por iniciativa
comunitaria, avalados por la Agencia Nacional de Tierras, sin que esta
funcionaria pueda intervenir para impedir al Consejo Comunitario el desarrollo
y ejecución de los proyectos productivos”[145].
Seguridad
Demandantes
113.
Afirman
los demandantes que Ledis Tuirán es una reconocida líder en el territorio de
Caño Manzo y que, por ello, ha recibido varias amenazas y es beneficiaria de un
esquema de seguridad de la Unidad Nacional de Protección.
114.
Los
actores mencionan que Luis Hernán Bedoya también había otorgado poder especial
para integrar a la parte demandante en este proceso pero que fue asesinado el 8
de diciembre de 2017 “cuando se dirigía a su casa al interior del territorio
colectivo de Pedeguita y Mancilla, al parecer por integrantes de la estructura
paramilitar autodenominada Autodefensas Gaitanistas de Colombia”[146].
115.
Precisa
la demanda que Luis Hernán Bedoya era reconocido por su labor de líder
reclamante de tierras, que había puesto en conocimiento de CODECHOCÓ[147],
el Ministerio del Interior[148]
y otras autoridades “la situación de invasión de tierras, deforestación y
abuso de autoridad que se estaba presentando, al igual que las amenazas y
riesgo que corría su vida”[149].
También había solicitado protección a la Unidad Nacional de Protección, que “le
había dado únicamente un chaleco y un celular para su protección”[150].
116.
Señalan
que Edilson Jadith Salas, otro de los accionantes en este proceso, es un líder
de restitución de tierras que puso en conocimiento de la Fiscalía[151]
y el Ministerio del Interior[152]
los trabajos que se han realizado en el marco de los proyectos de la Agencia
Nacional de Tierras y de AGROMAR, por un lado, y “las amenazas de las que ha
sido víctima por esta labor de liderazgo y denuncia por parte de grupos armados
que operan en la región”[153],
por otro lado.
117.
Como
consecuencia de lo anterior, la Unidad Nacional de Protección le aprobó medidas
de protección, las cuales consisten en un chaleco y un teléfono y que, según
los demandantes, son insuficientes, dado el riesgo, “lo que ha ocasionado
que se encuentre nuevamente en situación de desplazamiento al no poder ingresar
al territorio desde hace más de dos meses”[154].
Unidad Nacional de Protección
118.
La
Unidad Nacional de Protección asegura que ha atendido la situación de riesgo y
amenaza de los líderes y miembros del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla desde el año 2013 y enumera los nombres de las personas actualmente
beneficiarias de medidas de protección. En dicha lista figuran Edilson Jadith
Salas Martínez, uno de los demandantes en este proceso de tutela, y Baldoyno
Mosquera Palacios, representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla.
Fiscalía General de la Nación
119.
La
Fiscalía General de la Nación sostiene que actualmente adelanta investigación
penal por la presunta comisión de la conducta punible de amenazas que se
presentan desde el año 2013 en contra de integrantes del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla. También investiga a José Ángel Valencia por la presunta
comisión del delito de ilícito aprovechamiento de los recursos naturales del
cual serían víctimas habitantes de las comunidades de Pedeguita y Mancilla.
Adicionalmente, la Fiscalía informa que adelanta indagación contra Baldoyno
Mosquera Palacios por el delito de invasión de áreas de especial importancia
ecológica en el contexto de un convenio firmado con AGROMAR.
120.
La
Fiscalía también enfatiza en que, “por la grave situación de orden público
que vive el municipio de Riosucio y, específicamente, el corregimiento de
Pedeguita y Mancilla, se nos ha dificultado el cumplimiento por parte del
funcionario de policía judicial de las órdenes impartidas por los señores
fiscales de conocimiento”[155].
Universidad del Rosario
121.
El
interviniente califica a los actores como defensores de los derechos humanos
ambientales porque “se oponen y presionan para que los proyectos y trabajos
realizados en sus territorios y que generan daños ambientales con la tala de
bosques primario y secundario cesen”[156]. En tal sentido, deben
ser protegidos y se les deben generar entornos seguros, de acuerdo con el
Acuerdo de Escazú. Agrega el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del
Rosario que “este caso es una oportunidad muy valiosa para que la Corte
Constitucional se pronuncie sobre la problemática de los defensores de derechos
humanos y logre precisar las medidas tendientes a garantizar su vida,
integridad, seguridad y propiedad colectiva teniendo en cuenta el contexto y
los motivos por los cuales trabaja cada defensor”[157].
122.
Asimismo,
el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario argumenta que la
reparación y garantía de no repetición de los accionantes se han vulnerado,
puesto que, “a pesar de haber vuelto a los lugares –territorios
ancestrales-, no han podido materializar el derecho al retorno y han sido
despojados de los mismos a pesar de existir un reconocimiento legal de la
propiedad colectiva. Dentro de las dificultades presentadas, se encuentran la
invasión de tierras por parte de empresarios y los hostigamientos, amenazas y
asesinatos por reclamar lo que les pertenece”[158].
Juzgado Primero Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras
123.
En
el proceso de restitución de tierras iniciado a favor del Consejo Comunitario
de Pedeguita y Mancilla se dictaron unas medidas cautelares, dentro de las
cuales hay una que ordena a la Policía de Riosucio la elaboración de un plan
para garantizar la seguridad de las personas del Consejo Comunitario. Pues
bien, el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de
Tierras informa a la Corte Constitucional que las medidas cautelares concedidas
por la Sala Primera de Decisión Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior de Antioquia se mantienen actualmente y que, por medio
del auto interlocutorio 0170 del 14 de noviembre de 2018, se dictaron nuevas medidas
de protección individual y colectiva.
124.
El
auto 0170 del 14 de noviembre de 2018, adjuntado a la respuesta, ordena a la
Unidad Nacional de Protección, al Comité de Evaluación de Riesgos y
Recomendaciones de Medidas (CERREM) y al Ministerio de Defensa, a través de la
brigada que opera en la zona del Consejo Comunitario, “que se realice el
respectivo estudio inmediato y urgente de las condiciones de seguridad de los
líderes de comunidad y, de ser necesario, se adopten las medidas de protección
que garanticen la seguridad, la vida, la libertad y la integridad de los
mismos”[159].
A estas mismas autoridades les ordena que “adopten medidas de protección
colectiva que garanticen la seguridad, la vida, la libertad y la integridad de
la comunidad”[160].
Todas estas órdenes que se imparten cuentan con un tiempo preciso de
cumplimiento y con una advertencia sobre las investigaciones penales y
disciplinarias y sobre las sanciones a las que habría lugar en caso de
incumplimiento.
Defensoría del Pueblo
125.
La
Defensoría del Pueblo allegó a la Corte Constitucional diversos informes de
riesgo y alertas tempranas que ha dictado para proteger a la población civil en
los municipios chocoanos del Carmen del Darién y Riosucio.
Pretensiones
Demandantes
126.
Los
accionantes sostienen que este caso involucra una violación estructural de
derechos y que requiere de soluciones complejas, que involucran distintas
entidades estatales. Así, piden que se ordene:
(i)
el
cese de las actividades de aprovechamiento de recursos naturales de tipo
industrial que no hayan surtido “los procesos legales de consulta previa y
licenciamiento, permisos o autorizaciones ambientales”[161] y
solicitan, especialmente, la detención de las obras de adecuación e
implementación adelantadas en el marco del convenio celebrado con AGROMAR y de
la Resolución 302 del 21 de noviembre de 2016 de la Agencia Nacional de
Tierras;
(ii)
a
las autoridades de policía y ambientales que vigilen el cumplimiento de la
orden de cesación de estas obras;
(iii)
a
las autoridades de control competentes iniciar “las investigaciones por la
actuación irregular e ilegal del representante legal del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla o contra miembros de su junta, especialmente a los
involucrados en la aprobación de la parcelación y entrega de tierras a personas
que no han habitado ancestralmente el territorio o que ya cuentan con tierra en
otras partes”[162];
(iv)
la
realización de un censo poblacional “para establecer la pertenencia,
antigüedad y veracidad de las personas que son habitantes del título colectivo
[…], por medio de un mecanismo concertado de reconocimiento de los habitantes,
como el consejo de mayores u otro, que requiera una amplia participación y que
no esté mediado únicamente por la autoridad de la junta del Consejo
Comunitario”[163];
(v)
la
elaboración de una caracterización del territorio para identificar a los
ocupantes de mala fe, los predios habitados ancestralmente por personas que
pertenecen al territorio y las transformaciones en el uso del suelo causadas
por los proyectos agroindustriales;
(vi)
la
suspensión de la asignación de tierras por parte del representante legal o la
junta directiva del Consejo Comunitario hasta tanto no se realice el censo
poblacional;
(vii)
a
la autoridad ambiental competente iniciar los procesos necesarios en contra de
AGROMAR por empezar obras sin contar con los permisos y las licencias
ambientales, “así como las investigaciones por la iniciativa comunitaria de
implementación del cultivo de plátano aprobado por la Resolución 302 del 21 de
noviembre de 2016, expedida por la Agencia Nacional de Tierras”[164];
(viii)
el
diseño de un plan que mitigue, compense y repare los daños causados al ambiente
por las adecuaciones del territorio para los proyectos con la Agencia Nacional
de Tierras y con AGROMAR;
(ix)
a
las autoridades de seguridad competentes adoptar un plan de protección a las
personas de la comunidad; y, finalmente,
(x)
resarcir
los daños causados a los sembrados de pancoger de los accionantes.
Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla
127.
Baldoyno
Mosquera Palacios, actuando como representante legal del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, solicita la denegación de la tutela.
Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales
128.
La
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales alega falta de legitimación en la
causa por pasiva, por cuanto “no se evidencia que la controversia entre las
partes haya surgido como consecuencia de una materia objeto de competencia por
parte de esta autoridad, sino como consecuencia, según el accionante, de una
invasión de tierras y de irregularidades en el manejo del territorio por parte
de las autoridades del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla”[165].
Como consecuencia, pide ser desvinculada del trámite de tutela.
Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible
del Chocó –CODECHOCÓ
129.
CODECHOCÓ
pide que la tutela sea declarada improcedente por la existencia de otro medio
de defensa judicial que, en este caso, está siendo usado, ya que “actualmente
cursa y sigue trámite ante el Juzgado Civil Especializado de Restitución de
Tierras de esta localidad proceso judicial con igual pretensión procesal,
proceso radicado 201400112-00”[166].
Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible
130.
El
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sostiene que no está legitimado
en la causa por pasiva al no tener ninguna injerencia en los hechos narrados en
la demanda. Subraya que “si los accionantes pretenden que se ordene a la
autoridad ambiental iniciar los proceso necesarios en contra de la empresa
AGROMAR por el supuesto inicio de obras de adecuación de proyectos sin contar
con permisos ni licencias ambientales, la autoridad ambiental competente para
ello, con base en la Ley 99 de 1993, artículos 23, 30, 31 y 39, es la
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó,
CODECHOCÓ”[167].
Universidad del Rosario
131.
El
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario solicita que los
derechos de los accionantes sean amparados con base en que las medidas
cautelares decretadas por la Sala Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior de Antioquia y por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos no han sido suficientes para proteger y detener la violación
sistemática de derechos de los actores, vulneración que persiste hasta el día
de hoy. Los demandantes tienen la opción de “continuar a la espera de la
resolución del proceso de restitución de tierras y/o solicitar una prórroga de
la medida cautelar ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Sin
embargo, es claro que ambos procesos judiciales no son suficientes ni eficaces
para lograr el amparo de los derechos fundamentales a la vida, la consulta
previa, al mínimo vital, a la dignidad humana y el acceso a la justicia”[168].
En otras palabras, “los procedimientos a los que podría acudir la comunidad
afectada no han logrado hasta el momento detener la violación de sus derechos”[169].
Centro de Investigación y Educación
Popular –CINEP/Programa por la Paz-[170]
132.
El
CINEP le recomienda a la Corte Constitucional solicitar al DANE, al Ministerio
de Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la URT y a la UARIV que realicen un
censo del sujeto colectivo. Asimismo, que se revise la legalidad del Reglamento
Interno y su aprobación en la asamblea general y, en caso de encontrar vicios,
reconstruirlo con la participación activa de la comunidad y con el acompañamiento
del Ministerio del Interior, la Defensoría del Pueblo, la URT y organizaciones
solidarias del Bajo Atrato. Simultáneamente, que se verifique que la asamblea
general haya aprobado el proyecto con la empresa AGROMAR. También recomienda
adelantar un proceso de amojonamiento y alinderamiento para aclarar los límites
del territorio del Consejo Comunitario y definir cuáles comunidades se
encuentran dentro del mismo.
B. Actuación procesal
1.
Inicialmente
la tutela fue repartida al Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Bogotá, autoridad judicial que el 20 de diciembre de 2017
inadmitió la acción constitucional por incumplimiento del factor territorial de
competencia, pues los hechos que la motivaron “tienen ocurrencia en las
cuencas de los ríos de Pedeguita y Mancilla del Chocó y […] las personas
representadas habitan tales territorios”[171]. En consecuencia,
dispuso devolver la demanda y remitirla al reparto de los juzgados del circuito
de Quibdó, Chocó.
2.
La
tutela fue repartida a la Juez Penal del Circuito Especializado de Quibdó con
Funciones de Conocimiento, quien se declaró impedida por ser hermana del
Subdirector Administrativo y Financiero de la Corporación Autónoma de
Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, una de las entidades accionadas.
3.
Debido
a lo anterior, la tutela fue repartida al Juzgado Primero Penal Municipal para
Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Quibdó. En razón a que
las normas de reparto de tutela del Decreto 1983 de 2017 disponen que las
acciones que se interpongan en contra de entidades públicas del orden nacional
serán repartidas a los jueces del circuito, el 4 de enero de 2018 esta
autoridad judicial devolvió la demanda de tutela a la Oficina de Apoyo Judicial
para que fuera sometida a las reglas de reparto.
4.
El
10 de enero de 2018 el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Quibdó se declaró incompetente respecto a este caso, pues los hechos que
motivaron la demanda tienen lugar en jurisdicción del municipio de Riosucio.
5.
La
tutela fue repartida al Juzgado Promiscuo de Familia de Riosucio, autoridad que
el 2 de febrero de 2018 requirió a la apoderada judicial de los accionantes
para que suministrara los datos de AGROMAR para fines de notificación, dada su
ausencia en el escrito de tutela.
6.
Los
datos de notificación de AGROMAR fueron suministrados por la parte accionante
el 8 de febrero de 2018 y se procedió a su notificación.
7.
Mediante
auto del 9 de febrero de 2018, el Juzgado Promiscuo de Familia de Riosucio
admitió la acción de tutela; vinculó “a través de sus representantes legales
a los Consejos Comunitarios de Pedeguita y Mancilla, quienes podrían tener
interés en el resultado de la tutela”[172]; y negó la medida
provisional solicitada en la demanda, por cuanto la información aportada no
permite “verificar un daño real y concreto a los derechos constitucionales
que alegan los accionantes que haga urgente la intervención del despacho”[173].
8.
El
Juzgado Promiscuo de Familia de Riosucio vinculó a la Agencia Nacional de
Tierras a la presente acción de tutela a través de auto del 21 de febrero de
2018.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
1.
El
22 de febrero de 2018 el Juzgado Promiscuo de Familia de Riosucio negó por
improcedente la tutela e instó a “los actores para que adopten las
diligencias necesarias ante las instancias pertinentes a efectos de obtener la
aplicación efectiva de las medidas cautelares decretadas en su favor por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Sala Especializada de
Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia”[174].
2.
En
este sentido, la juez de primera instancia encontró que las medidas cautelares
decretadas tanto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como por la
Sala Especializada de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia
“están dirigidas a proteger los derechos de todos los habitantes que hacen
parte del territorio colectivo de Pedeguita y Mancilla, no solo en cuanto a la
vida e integridad personal sino que también se extienden a la protección del
territorio, impidiendo despojos y explotación inadecuada de los recursos
naturales, al igual que los cultivos de los labriegos. Entonces debe entenderse
que los actores también son beneficiarios de las medidas, siendo lo procedente
la adopción de diligencias tendientes a obtener el cumplimiento de las
cautelares ante el Estado al igual que al interior del proceso ante el Juzgado
Especializado de Restitución de Tierras de Quibdó, tornándose improcedente la
tutela, dado que los actores ya cuentan con órdenes concretas de protección que
pueden hacer valer ante las respectivas instancias”[175].
3.
Asimismo,
el a quo advirtió una carencia actual de objeto en la medida en que la
iniciativa comunitaria “Implementación del cultivo de plátano con sistema
de drenaje para familias de las comunidades negras de Quebrada del Medio,
Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a las
comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del
municipio de Riosucio, Chocó”, ya terminó.
4.
En
relación con el derecho de acceso a la justicia de los accionantes Eliodoro
Polo y Hernán Bedoya, quienes fracasaron al iniciar querellas policivas por
perturbación a la posesión, el Juzgado Promiscuo de Familia de Riosucio estimó
que las explicaciones suministradas por las inspectoras de policía fueron
razonadas, pues una alegó su incompetencia por tratarse de un título colectivo,
de conformidad con el Decreto 1745 de 1995, y otra “puso de presente la
existencia de duda en cuanto a la ubicación del predio que exigía aclaración de
su pertenencia al municipio de Riosucio o al Carmen del Darién, para lo cual se
requería una inspección ocular con asistencia del Secretario de Planeación,
cuyos gastos debía asumir el querellante, quien, debido a dificultades
económicas, no le fue posible sufragar”[176].
5.
La
sentencia de primera instancia indicó que las supuestas amenazas por parte del
señor Baldoyno Mosquera Palacios en contra de los accionantes ya están en
conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual escapan de
la órbita de la acción de tutela.
6.
Finalmente,
el
a quo se refirió al convenio firmado por el representante legal del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla y por AGROMAR, y afirmó que “las medidas
cautelares decretadas tanto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
como por la Sala Especializada de Restitución de Tierras permiten ejercer
control respecto de ese convenio”[177].
Impugnación
7.
El
fallo de primera instancia fue impugnado por los accionantes con base en cinco
argumentos. En primer lugar, resaltan que la juez “asume, de manera
equivocada, que la controversia señalada en el recuento fáctico se reduce al
proyecto de ‘cultivo de plátano con sistema de drenaje’, omitiendo y
desconociendo de facto las pruebas aportadas sobre la existencia de un contrato
entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la empresa AGROMAR”[178].
En este sentido, los actores consideran que el verdadero problema jurídico que
la juez de primera instancia debió plantearse es si la acción de tutela es
procedente para proteger los derechos fundamentales al ambiente sano, al
territorio y a la propiedad colectiva, a la consulta previa, a la dignidad
humana y al acceso a la justicia, así existan medidas cautelares que protejan
algunos de estos derechos, pues estas son incumplidas por “las entidades
accionadas y por el representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla, así como por la accionada AGROMAR”[179]. Este
problema jurídico debió ir seguido de la pregunta sobre si el proyecto que
llevan juntos la Agencia Nacional de Tierras y el Consejo Comunitario, por un
lado, y el convenio entre AGROMAR y el Consejo Comunitario, por otro lado,
vulneran sus derechos.
8.
En
segundo lugar, los actores reprochan la interpretación que se hizo en la
sentencia impugnada del principio de subsidiariedad y sostienen que “en
aquellos casos en los que se verifica que existe un medio ordinario para la
protección del derecho fundamental invocado, pero se evidencia la existencia de
un perjuicio irremediable o la ineficacia o falta de idoneidad del mencionado medio
ordinario, debe el juez constitucional dar por cumplido el requisito de
subsidiariedad, debiendo pronunciarse de fondo sobre el asunto, así haya un
hecho consumado”[180].
9.
En
tercer lugar, los accionantes recuerdan que la Agencia Nacional de Tierras, en
su contestación a la demanda, afirma que el proyecto de cultivo de plátano con
drenaje no ha culminado y que falta una visita técnica a campo y el desembolso
de un rubro faltante, luego no podía el a quo declarar la existencia de
un daño consumado, máxime cuando hay afectaciones a derechos producidas por los
efectos de la aplicación y continuación de la ingeniería del proyecto, “más
allá de la culminación de su construcción, esto es, la inundación de cultivos
provocada en épocas de lluvias por la deficiente construcción de los drenajes y
desagües, así como por el taponamiento de cauces con desechos de la exportación
maderera que impide la circulación del agua y hace que el líquido se dirija a
los cultivos de pancoger de los accionados, esto en virtud del convenio con la
empresa AGROMAR”[181].
10.
En
cuarto lugar, los demandantes censuran el hecho de que la sentencia atacada adujera
que las medidas cautelares decretadas a favor de las comunidades de Pedeguita y
Mancilla demuestran la existencia de medios idóneos y eficaces para la
defensa de sus derechos, pues estas medidas han sido ineficaces a la luz del
asesinato del líder Hernán Bedoya y las amenazas que han recibido otros líderes
de la comunidad.
11.
Por
último, los apelantes cuestionan que la sentencia de primera instancia no haya
examinado el convenio suscrito entre AGROMAR y el Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla.
Sentencia de segunda instancia
12.
El
10 de abril de 2018, la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Quibdó confirmó la sentencia de primera instancia que negó la tutela. El
juez de segunda instancia partió del hecho de que la Sala Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia adoptó medidas
cautelares a favor del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y que hay un
proceso de restitución de tierras en curso, “con el cual se busca la
restitución y el restablecimiento de todos y cada uno de los derechos
territoriales, así como la protección de la comunidad y sus miembros”[182].
Como consecuencia de esto, la tutela no está llamada a darle una solución
paralela al caso planteado, concluyó el ad quem. Adicionalmente, la
sentencia de segunda instancia indicó que, además del proceso de restitución de
tierras, los accionantes cuentan con la posibilidad de instaurar una acción
popular.
II. ACTUACIONES LLEVADAS A CABO POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL EN SEDE DE REVISIÓN
1.
En
sesión del 26 de septiembre de 2018, la Sala Plena resolvió asumir el
conocimiento de este expediente con fundamento en el inciso 1° del artículo 61
del Reglamento Interno de esta Corporación[183].
2.
Como
consecuencia de la anterior decisión, mediante Auto del 4 de octubre de 2018,
la Magistrada Ponente declaró la suspensión de términos para fallar este asunto
desde el 26 de septiembre de 2018 hasta el 17 de abril de 2019, de acuerdo con
lo establecido en los artículos 59, incluido el parágrafo transitorio que
introdujo el Acuerdo 02 de 2017, y 61 del Reglamento Interno de este Tribunal.
3.
En
la medida en que en la presente acción de tutela se discute, entre otras cosas,
la validez de la iniciativa comunitaria llamada “Implementación del cultivo
de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades negras de
Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias
pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, la Magistrada Ponente decidió,
a través de Auto del 26 de noviembre de 2018, vincular al presente
trámite de tutela a las 43 familias beneficiarias de dicho proyecto[184].
La anterior determinación responde a la necesidad de proteger el derecho al
debido proceso de estas familias que podrían eventualmente resultar afectadas
con la decisión que en este caso tome la Corte Constitucional y que, por ende,
podrían tener interés en pronunciarse sobre la tutela. Dado que en los
documentos del expediente no obran datos que permitan la ubicación de estas
personas, se ordenó su emplazamiento para informarles sobre la existencia del
presente trámite constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 108
del Código General del Proceso.
4.
En
Auto 121 de 2019[185],
la Sala Plena suspendió nuevamente los términos para fallar, debido a que
circunstancias de fuerza mayor y ajenas a su voluntad dilataron el trámite de
emplazamiento y el nombramiento de curador ad litem de las personas
emplazadas.
5.
Mediante
Auto del 3 de septiembre de 2018, la Sala Sexta de Revisión[186]
de la Corte Constitucional ofició a los accionantes y a varias entidades[187]
para que ofrecieran más elementos de juicio a esta Corporación y para que
resolvieran interrogantes con el fin de aclarar el caso.
6.
Debido
a que las pruebas e intervenciones allegadas como consecuencia del Auto del
3 de septiembre de 2018 generaron algunas dudas adicionales, la Magistrada Ponente
profirió el Auto del 26 de noviembre de 2018 para recoger pruebas
complementarias. Mediante esta providencia ofició a varias entidades para que
ofrecieran más elementos de juicio a esta Corporación y para que resolvieran
interrogantes con el fin de aclarar el caso[188].
7.
El
13 de mayo de 2019, el curador ad litem[189] de las 43
personas vinculadas a este trámite de tutela por ser beneficiarias de la
iniciativa comunitaria llamada “Implementación del cultivo de plátano con
sistema de drenaje para familias de las comunidades negras de Quebrada del
Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a
las comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del
municipio de Riosucio, Chocó”, quien fue designado en Auto del 9 de
abril de 2019, allegó escrito en el que coadyuva las pretensiones de la
demanda de tutela.
En él sostiene que son ciertas las
afirmaciones esbozadas en el escrito de tutela, “conforme se desprende de
las diferentes resoluciones y escritos de los convenios obrantes en el
expediente, que solo afectan el interés de las personas que de una u otra forma
y tiempo han poseído y explotado, mediante los diferentes cultivos de pancoger,
los predios ya propios o en posesión, para ser cedidas sus explotaciones ya por
convenios o por vías de facto, ante la vigilancia omisa y silente de las
respectivas autoridades; vías de hecho que no solo van en detrimento de los
referidos cultivos de propiedad de los accionantes en tutela, sino además de
las talas indiscriminadas permitidas a personas que no revisten el carácter de
residentes poseedores constantes y, por el contrario, solo tienen el carácter
de transeúntes”[190].
Agrega que “los actos de facto
realizados y denunciados solo han sido objeto de pronunciamientos y órdenes
judiciales que por su inobservancia resultan inanes, cuando es conocido que las
diferentes autoridades a quienes corresponde proteger el derecho de las
comunidades en sus vidas, honra y bienes, son inocuos y lesivos de los
intereses de orden social y general”[191].
8.
En
oficio recibido el 18 de septiembre de 2019, el representante legal de la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, actuando en representación de los
accionantes, informa que, para el desarrollo de la iniciativa comunitaria
llamada “Implementación del cultivo de plátano con sistema de drenaje para
familias de las comunidades negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo
y Playa Roja, para las familias pertenecientes a las comunidades negras del
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”,
la cual recibió financiación de la Agencia Nacional de Tierras, “se
continúan adelantando actividades de tala de bosques húmedos primarios y
secundarios, deforestando gran parte de los bosques nativos de las comunidades
de Nueva Unión y Bijao Onofre, se han desecado los suelos a partir de canales
de drenaje, sustrayendo el agua dulce que abastece las familias demandantes y
se han parcelado los suelos para el cultivo de plátano”[192].
En este mismo oficio, el representante
legal de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz señala que el señor
Baldoyno Mosquera Palacios, representante legal del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, anunció a las comunidades que “el proyecto platanero
cofinanciado por la Agencia Nacional de Tierras se extendería sobre las áreas
cenagosas de las comunidades de Nueva Unión y Bijao Onofre, con la
participación y financiamiento de la comerciante conocida como ‘La Gringa’,
quien invertiría $1.100.000.000 millones de pesos para su ejecución”[193].
Asimismo, el representante legal de la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz sostiene que, “actualmente, para la
ejecución del proyecto otorgado por la Agencia Nacional de Tierras, el
representante legal y la junta directiva del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla ordenaron la desecación de la ciénaga El Bajo de Los Patos ubicada en
las coordenadas N 07,328376 W 076,875745, cuya extensión superficiaria es de
100 a 150 hectáreas. La desecación de esta ciénaga se está adelantando a partir
de la alteración del curso natural de la Quebrada Bijao, introduciendo
maquinaria pesada como retroexcavadoras, que atraviesan los predios ocupados
por las familias accionantes. Con esta maquinaria se están construyendo canales
de 3,5 metros de ancho que se conectan con los canales del proyecto de cultivo
de plátano financiado por la Agencia Nacional de Tierras. El área de influencia
de la ciénaga El Bajo de Los Patos son las comunidades de Bijao Onofre y Nueva
Unión, de la cual se abastecen de agua dulce las familias demandantes,
incluyendo los miembros menores de edad”[194].
A lo anterior agrega que “la
desecación de la ciénaga El Bajo de Los
Patos presuntamente se está adelantando con recursos públicos otorgados por la
Agencia Nacional de Tierras, supuestamente para el beneficio de 43 familias del
territorio colectivo de Pedeguita y Mancilla”[195].
Como consecuencia de la anterior
información, la Magistrada Ponente profirió el Auto del 26 de septiembre de
2019 con el fin de recoger pruebas complementarias para verificar las
afirmaciones del representante de los actores. Mediante esta providencia ofició
a la Defensoría del Pueblo y a la Agencia Nacional de Tierras para que
resolvieran interrogantes con el fin de aclarar el caso.
9.
Las
pruebas recaudadas en sede de revisión, así como el escrito a través del cual
el curador ad litem de las 43 personas beneficiarias de la iniciativa
comunitaria suscrita por el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la
Agencia Nacional de Tierras coadyuva las pretensiones de la demanda de tutela
fueron puestas a disposición de las partes en Autos del 16 de mayo de 2019
y 6 de diciembre de 2019.
10.
Como se anunció al inicio de la descripción de la metodología del caso y con el
fin de facilitar la lectura de esta providencia, todas las pruebas recogidas
por la Corte Constitucional en virtud de los autos reseñados están relacionadas
en el acápite de antecedentes en cada uno de los bloques temáticos a los que
corresponden, por esas razones no se describirán nuevamente.
III. CONSIDERACIONES
Competencia
1.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dictar sentencia en el
presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9º, de la Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991, y el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte
Constitucional. En sesión del 26 de septiembre de 2018, la Sala Plena resolvió
asumir el conocimiento de este expediente con fundamento en el inciso 1° del
artículo 61 del Reglamento Interno de esta Corporación[196].
Asunto objeto de análisis
2.
El
caso que se revisa en esta sentencia involucra la presunta vulneración de los
derechos a la propiedad colectiva y a la participación de los accionantes, los
cuales alegan pertenecer al Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, así
algunos de ellos no hayan sido reconocidos como miembros por el censo que las
autoridades de este Consejo adelantaron. La supuesta violación de sus derechos
proviene de la ejecución de dos proyectos agroindustriales de siembra de
plátano llevados a cabo dentro del territorio del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, autorizados por el representante legal de este, sin que
se haya hecho ninguna consulta con la comunidad antes de firmar los convenios
en el marco de los cuales se ejecutarían los proyectos agroindustriales, y sin
que se hayan solicitado las licencias y permisos ambientales correspondientes.
A lo anterior se suma que existe una autorización por parte de la junta
directiva del Consejo Comunitario para que el representante legal suscriba
convenios de esta naturaleza y que CODECHOCÓ asegura que para este tipo de
proyectos se requiere de licencia o permiso ambiental.
Estos dos proyectos se originan en el “Convenio
de asociación agroindustrial entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla y la Asociación Agropecuaria Campesina AGROMAR”, por una parte, y
en la iniciativa comunitaria llamada “Implementación del cultivo de plátano
con sistema de drenaje para familias de las comunidades negras de Quebrada del
Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a
las comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del
municipio de Riosucio, Chocó”, por otra parte. Este último proyecto es
financiado por la Agencia Nacional de Tierras y tiene como objetivo beneficiar
a 43 familias.
Los actores alegan que la ejecución de
los dos proyectos que lesionan sus derechos tiene lugar en predios que ellos
afirman haber habitado, ocupado y trabajado por años, los cuales están ubicados
dentro del territorio colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla.
Aparentemente, el proyecto con AGROMAR
nunca se ejecutó por inconveniencia y por insolvencia económica de esta
asociación, mientras que el proyecto con la Agencia Nacional de Tierras se ejecutó
en su integridad.
De conformidad con lo precedente, los
accionantes plantean la violación de sus derechos a la participación en la
disposición de la propiedad colectiva con incidencia en el medio ambiente del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, del que alegan ser parte; a la consulta
previa; a la vida y a la integridad personal; al acceso a la justicia; además
de reclamar indemnizaciones por los daños ocasionados a sus cultivos de
pancoger. Todo lo anterior con fundamento en la autorización del representante
legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla de dos proyectos para la
explotación de la tierra en tal propiedad. Así pues, lo primero que debe
resolver la Sala es la procedencia de la acción de tutela para reclamar la
protección de estos derechos.
Ahora, dadas las particularidades del
caso concreto, también cobra importancia estudiar la procedencia de la tutela,
especialmente respecto de estos temas: (i) como instrumento para lograr la efectividad
de medidas cautelares; (ii) para reclamar indemnizaciones en abstracto; y (iii)
cuando se configura el fenómeno que la Corte ha denominado carencia actual de
objeto. A continuación, la Sala examinará cada uno de estos requisitos de
procedibilidad y los aplicará al caso concreto.
Procedibilidad de la acción de tutela
3.
A
partir de la consagración constitucional de la acción de tutela en el artículo
86 Superior, pueden identificarse los elementos asociados con su
procedibilidad, los cuales deben ser verificados por el juez constitucional
para que se active su competencia para decidir sobre la prosperidad o no de la
acción. Estos requisitos se refieren a: (i) la legitimación tanto por activa
como por pasiva; (ii) la inmediatez; y (iii) la subsidiariedad.
Legitimación en la causa por activa
4.
El
artículo 86 de la Constitución establece unas exigencias en cuanto a la
legitimación en la causa por activa, esto es, quién puede promover ante los
jueces la acción de tutela con el objeto de que sus derechos fundamentales sean
protegidos. La norma en mención dispone que “[t]oda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces […], por sí misma o por quien actúe a su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Es decir, que cualquier persona que sienta que sus derechos fundamentales están
siendo vulnerados puede interponer acción de tutela por sí misma o por
intermedio de alguien que actúe en su nombre, bien sea porque le fue otorgado
poder para ello o porque actúa como agente oficioso. Estas dos hipótesis están
contempladas en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991 que prevé que las
personas pueden actuar a través de representante y que “se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa”.
5.
La
tutela que en esta oportunidad se revisa fue interpuesta por Eliodoro Polo
Mesa, Luis Ovidio Londoño Borja, Ana Berlide Tuirán González, Ledis Tuirán
González, Edilson Jadith Salas Martínez, Jhon Jairo Hinestrosa Cuesta, Gildardo
Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala,
quienes alegan habitar, ocupar y usufructuar unas tierras que pertenecen al
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y en las que se adelantan unos
proyectos agroindustriales que, en su opinión, vulneran sus derechos a la
participación, en su faceta de consulta previa, a la propiedad colectiva y a un
ambiente sano.
6.
Nadie
discute en este proceso la legitimidad por activa. Sin embargo, la Sala
encuentra que podría parecer que los derechos sobre los que recae el amparo
podrían surgir en razón de la pertenencia al Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla, lo que determinaría la legitimidad por activa. Al ser interrogados
por la Corte Constitucional sobre su pertenencia al Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, la apoderada de los demandantes informa que, si bien los
actores “en su mayoría se encuentran incluidos en el censo del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, los mismos han manifestado que dicho censo
se adelantó de forma irregular por el actual representante legal del Consejo”[197]. Por este
motivo, recuerda la apoderada, entre las pretensiones de la demanda está la de
ordenar la elaboración de un censo poblacional. Igualmente, la abogada señala
que “varios de mis representados, aunque han desarrollado sus proyectos de
vida en el seno del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla durante ya
varios años, la actual junta ha adelantado maniobras de discriminación contra
ellos fundada en que no son afros, quienes en el parecer de la junta, son los
únicos que deben ser reconocidos en el censo adelantado”[198], aunque no
individualiza cuáles accionantes fueron y cuáles no fueron reconocidos.
La Sala no desconoce el hecho de que el
censo del Consejo Comunitario puede tener problemas, ya que no hay claridad
sobre quién pertenece al Consejo Comunitario en la medida en que en la zona no
solo hay personas de raza negra, sino también mestizos y campesinos
repobladores, como lo afirman el ICANH, el CINEP y el informe de
caracterización de afectaciones territoriales del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla aportado como prueba por la Unidad de Restitución de
Tierras. Este informe, además, precisa que en el último ejercicio de conteo no
todas las personas de la comunidad Nueva Luz fueron censadas, debido a que “algunos
manifestaron no tener claridades ni garantías de los fines con los cuales se
recolectaba la información, dado que en días pasados algunas personas habían
estado censando y recolectando firmas que se empleaban para apoyar una u otra
postura en el diferendo territorial entre los departamentos de Antioquia y
Chocó”[199].
Además, la comunidad de Santa Cecilia decidió no ser censada.
A lo anterior se agrega que hay
conflictos internos del Consejo Comunitario, ya que muchas personas no reconocen
la legitimidad de la junta directiva ni del representante legal, que son
quienes tienen control del autocenso, como lo ponen de presente el ICANH, el
CINEP y el informe de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla.
7.
En
este mismo sentido, el representante legal del Consejo Comunitario, en su
contestación a la demanda, señala que dicho Consejo no tiene jurisdicción en la
zona de Caño Manzo, en donde están ubicados unos de los predios que, según los demandantes,
fueron afectados por los proyectos con AGROMAR y con la Agencia Nacional de
Tierras.
Considera la Sala que esta afirmación debe ser leída de manera conjunta con el
informe de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo Comunitario
de Pedeguita y Mancilla aportado por la Unidad de Restitución de Tierras, de
acuerdo con el cual la determinación del área del territorio colectivo no es
clara, ya que hay “discordancias entre la cartografía del antiguo INCORA y
el IGAC [Instituto Geográfico Agustín Codazzi]”[200], lo
cual ha generado barreras para la gobernabilidad de las comunidades negras.
8.
Como
se ve, estas ambigüedades del censo y del área del territorio colectivo no son
imputables a los actores sino a situaciones ajenas a ellos, de modo que es
posible interponer acción de tutela en estas circunstancias particulares y
asumir que quienes presentan la tutela son las personas titulares de los
derechos que consideran vulnerados, máxime cuando sus peticiones permiten
entrever que se sienten parte del Consejo Comunitario, pues ellas no están
basadas en ningún derecho de propiedad privada sobre los predios involucrados.
Además, la Sala no toma a la ligera la pertenencia de los demandantes al sujeto
colectivo, ya que no se está ante un caso de querer disponer de la propiedad
colectiva, sino de cuestionar su gestión.
9.
Igualmente,
pese a la falta de claridad sobre cuáles accionantes pertenecen al Consejo
Comunitario y cuáles no, el hecho cierto es que ellos son directamente
afectados por los hechos a partir de los cuales se pide la protección del juez
de tutela, debido a que nadie en este proceso refuta que los actores habiten,
ocupen y usufructúen los predios involucrados en los proyectos
agroindustriales. Por lo tanto, esto es suficiente para dar por acreditada la
legitimidad por activa.
10.
De
igual manera, la Sala encuentra que estas personas recurren al juez constitucional
por intermedio de apoderada debidamente facultada para promover la acción de
tutela[201].
11.
En
este proceso también se pide que se ordene a las autoridades de seguridad
competentes adoptar un plan de protección a las personas de la comunidad, lo
que denota una posible vulneración a los derechos a la vida y a la integridad
personal.
En este punto, la Sala estima que los
accionantes solo tienen legitimidad en la causa por activa para solicitar
medidas de seguridad a su favor y no en favor de todas las personas del Consejo
Comunitario. Primero, por las dificultades anotadas para saber si ellos hacen
parte o no del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y, segundo, porque
las afirmaciones que hacen y las pruebas que presentan giran alrededor de
amenazas en su contra como personas individualmente consideradas y no contra
todos los miembros del Consejo Comunitario.
12.
En
conclusión, los accionantes están legitimados por activa para solicitar la
tutela de sus derechos a la participación en la determinación de decisiones
respecto a la propiedad colectiva, a la consulta previa, a un ambiente sano, a
la vida y a la integridad personal, dado que ellos habitan, ocupan y
usufructúan los predios en los que se alega el desarrollo de proyectos
agroindustriales y han recibido amenazas, luego son afectados directos por los
hechos narrados en la solicitud de tutela. No obstante, la valoración sobre si esa
afectación comporta la violación de un derecho fundamental es una cuestión de
fondo. En contraste, no están legitimados para pedir medidas de seguridad a
favor de todos los miembros del Consejo Comunitario y debe entenderse que, en
este aspecto, la protección de los derechos se limitará a la situación concreta
de los accionantes.
Legitimación en la causa por pasiva
13.
Con
respecto a la legitimación por pasiva, esto es, quién puede ser demandado en
una acción de tutela, el artículo 86 Superior señala que la vulneración o
amenaza de derechos fundamentales que da lugar a interponer esta acción puede
provenir de “la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. En
otras palabras, las autoridades públicas pueden ser la parte accionada en una
tutela. Sin embargo, los particulares también lo pueden ser en los casos en que
están “encargados de la prestación de un servicio público” o cuando su “conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”, de acuerdo
con lo prescrito en el artículo 86.
Estos dos últimos casos –subordinación e
indefensión- en los que procede la tutela contra particulares han sido
entendidos y definidos así por la Corte desde sus inicios sin ninguna
modificación:
“la subordinación alude
a la existencia de una relación jurídica de dependencia, como ocurre, por
ejemplo, con los trabajadores respecto de sus patronos, o con los estudiantes
frente a sus profesores o ante los directivos del establecimiento al que
pertenecen, en tanto que la indefensión, si bien hace
referencia a una relación que también implica la dependencia de una persona
respecto de otra, ella no tiene su origen en la obligatoriedad derivada de un
orden jurídico o social determinado sino en situaciones de naturaleza fáctica
en cuya virtud la persona afectada en su derecho carece de defensa, entendida
ésta como posibilidad de respuesta efectiva ante la violación o amenaza de que
se trate”[202].
14.
En
el caso concreto son varias las entidades demandadas y vinculadas. Por una
parte, figuran autoridades públicas a quienes se acusa de vulnerar derechos
fundamentales, tanto por acción como por omisión. Estas entidades son: el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA, la Corporación Autónoma de Desarrollo Sostenible
del Chocó –CODECHOCÓ, la Inspección de Policía de Riosucio, la Inspección de
Policía del Carmen del Darién y la Agencia Nacional de Tierras, quien fue
vinculada.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible es el “rector de la gestión del ambiente y de los recursos
naturales renovables”[203]
y entre sus funciones está la de evaluar y controlar “los
efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de
actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración,
explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales
renovables y no renovables”[204]. Asimismo,
la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales es la entidad “encargada de
que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o
trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental”[205]. Simultáneamente,
la Corporación Autónoma de Desarrollo Sostenible del Chocó tiene como función
principal la de “proteger el medio ambiente chocoano como área especial de
reserva ecológica de Colombia, de interés mundial y como recipiente singular de
la megabiodiversidad del trópico húmedo”[206],
además de que debe “ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el
área de su jurisdicción”[207],
lo cual supone “otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias
ambientales”[208]
y “ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de
los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables”[209].
Por tanto, estas tres
instituciones están legitimadas para actuar en esta tutela, dado que los
accionantes alegan presuntas afectaciones en su derecho al medio ambiente en su
dimensión subjetiva como consecuencia de la ejecución de los proyectos agroindustriales
suscritos por el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla con la Agencia Nacional
de Tierras y con AGROMAR, los cuales, según ellos, no cuentan con licencias o
permisos ambientales.
Análogamente, la Inspección de Policía
de Riosucio y la Inspección de Policía del Carmen del Darién tienen legitimidad
por pasiva en este proceso, en la medida en que dos de los actores, Eliodoro
Polo y
Luis
Hernán Bedoya, presentaron querellas ante ellas por perturbación de la posesión
y daños en sus cultivos. Dichas querellas fueron motivadas por la entrada de
trabajadores a sus predios para la ejecución de los proyectos agroindustriales
que censuran a través de esta tutela. Los demandantes manifiestan que estas
querellas no han sido tramitadas satisfactoriamente, lo que, en su criterio,
lesiona sus derechos de acceso a la justicia y al territorio. Estas autoridades
tienen competencia para conocer de los comportamientos contrarios a la
convivencia en materia de protección a los bienes y para aplicar la medida
correctiva de reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y
tenencia de inmuebles, de acuerdo con los numerales 2° y 6° del artículo 206 de
la Ley 1801 de 2016.
La Agencia Nacional de Tierras cuenta
con legitimidad en su condición de financiador del proyecto denominado “Implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades
negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las
familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, en el desarrollo
del cual se ocasionaron daños al medio ambiente, según los tutelantes.
15.
Igualmente,
la Asociación Agropecuaria Campesina –AGROMAR- fue demandada y el representante
legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla fue vinculado al proceso,
los cuales tienen la calidad de particulares. De acuerdo con el artículo 86 de
la Constitución, la tutela contra particulares es procedente, entre otros,
cuando el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. Dado
que en este caso se suscribió un convenio entre AGROMAR y el Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, Consejo al cual los demandantes dicen
pertenecer, se está ante una relación jurídica en la cual se presume que las
partes contratantes están en un plano de igualdad, luego no habría dependencia ni
indefensión de una de las partes con respecto a la otra y, por ende, la tutela
no sería procedente.
Sin embargo, las personas jurídicas
actúan a través de sus representantes legales, quienes pueden o no representar
los intereses de todos quienes las conforman. En el caso que acá se revisa, los
accionantes alegan no sentirse representados por el representante legal del Consejo
Comunitario, quien presuntamente suscribió el convenio con AGROMAR de forma
inconsulta, con consecuencias directas respecto de la disposición de la tierra
que habitan y trabajan. Por consiguiente, están en un estado de indefensión en
relación con tal convenio, pues están sometidos a las determinaciones de
AGROMAR y del representante legal, quien supuestamente no vela por sus
intereses ni los representa. Esta indefensión legitima en la causa por pasiva a
AGROMAR y al representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla.
16.
Paralelamente,
la legitimación en la causa por pasiva del representante legal se ve reforzada
por el estado de indefensión en el que están los accionantes con respecto a él,
por cuanto este tiene la capacidad de despojarlos de los derechos que tendrían
como miembros del Consejo Comunitario si los excluye del censo, lo cual puede
hacer dada su posición de autoridad dentro del Consejo gracias al cargo que
ostenta. Así que, por una situación de naturaleza fáctica, los demandantes
están en una relación de dependencia con el representante legal. Además, ante
la indeterminación de si los predios afectados por los proyectos firmados con
AGROMAR y la Agencia Nacional de Tierras están o no dentro del territorio colectivo
del Consejo Comunitario, el representante legal podría señalar que están por
fuera de la jurisdicción del sujeto colectivo, lo que, en efecto, hace en
relación con los predios del sector de Caño Manzo, situación fáctica que
conduce a que los actores no tengan la posibilidad de reaccionar con
efectividad a la violación de sus derechos. En consecuencia, los particulares
demandados también se encuentran legitimados por pasiva en este asunto.
Inmediatez
17.
La
Corte Constitucional ha indicado que, a pesar de que la tutela está desprovista
de un término de caducidad, ella tiene un carácter urgente, el cual se
desprende de su naturaleza preferente y sumaria, además del término reducido en
el que debe ser resuelta por parte de los jueces. Como correlato de esta
urgencia, la Corte ha reclamado que los accionantes también actúen con
inmediatez. En este sentido, la tutela no es procedente cuando el accionante ha
dejado pasar un tiempo que no se considera razonable entre la acción u omisión
que vulnera o amenaza sus derechos fundamentales y la interposición de la
tutela[210].
18.
En
el caso concreto, la tutela fue presentada el 20 de diciembre de 2017. Los demandantes
señalan que, desde finales de 2016 e inicios de 2017, trabajadores ingresaron a
sus predios a realizar labores tendientes a desarrollar proyectos
agroindustriales. Fue a partir de estos hechos que los actores se enteraron
informalmente por parte de los mencionados trabajadores de los proyectos que se
llevaban a cabo en su territorio.
A primera vista, el tiempo transcurrido
entre la ocurrencia de estos hechos y la presentación de la tutela no parece
razonable. Sin embargo, la Sala observa que los actores fueron diligentes y
agotaron varias vías de acción durante el tiempo entre el ingreso de los trabajadores
a los predios y la presentación de la acción de tutela. Así, el 4 de abril de
2017 uno de los accionantes promovió querella policiva por perturbación a la
posesión ante la Inspección de Policía de El Carmen del Darién y en junio de
ese mismo año recibió respuesta de esta autoridad[211]. Otro
de los accionantes instauró querella policiva el 10 de mayo de 2017 y recibió
respuesta el 29 de junio del mismo año[212]. Luis Hernán Bedoya,
quien había otorgado poder a la abogada de los demandantes para que los represente
en esta tutela[213],
pero que fue asesinado antes de la presentación de la demanda, puso en
conocimiento de CODECHOCÓ los supuestos atropellos cometidos por el Consejo
Mayor de Pedeguita y Mancilla y empresarios[214]. La Comisión
Intereclesial de Justicia y Paz informó a la Fiscalía, el 3 de agosto de 2017,
sobre denuncias por amenazas proferidas por Baldoyno Mosquera, representante
legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, y José Ángel Mena
Valencia, presidente de la junta directiva del Consejo Comunitario, en contra
de algunos de los accionantes en esta tutela[215]. Por último, el 12 de
septiembre de 2017, la abogada de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz,
quien representa a la parte actora en esta tutela, presentó petición ante la
Agencia Nacional de Tierras para que se le informara sobre proyectos
productivos que esta entidad hubiese autorizado en el territorio colectivo del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla[216],
petición que fue contestada el 23 de octubre de 2017[217].
19.
En
conclusión, los actores fueron activos y diligentes en buscar solución por
distintos medios a la vulneración de los derechos que alegan, al menos desde
principios de abril de 2017 hasta finales de octubre del mismo año. De manera
que el tiempo transcurrido entre la última respuesta que recibieron por parte
de una autoridad (23 de octubre de 2017) y la presentación de la tutela (20 de
diciembre de 2017) es razonable y prudencial, lo que permite inferir que
cumplen el requisito de inmediatez.
Subsidiariedad[218]
20.
El
principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución,
implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otras palabras, las
personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que
el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o
lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este
mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de
protección.
No obstante, como ha sido
reiterado por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de
subsidiariedad que rige la acción de tutela, debe analizarse en cada caso
concreto. Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa
judicial, esta Corporación ha determinado que existen dos excepciones que
justifican su procedibilidad[219]:
(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las
controversias no es idóneo ni eficaz, conforme a las especiales
circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo;
y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, este no
impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la
acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
Adicionalmente, cuando el amparo
es promovido por personas que requieren especial protección constitucional,
como niños, mujeres en estado de gestación o de lactancia, personas cabeza de
familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o población
desplazada, entre otras, el examen de procedencia de la tutela se hace menos
estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos
rigurosos[220].
21.
En
el caso que acá se revisa, hay varias pretensiones y respecto de algunas de
ellas hay mecanismos judiciales disponibles y respecto de otras, no. En lo que
sigue, la Sala examinará la subsidiariedad de las siguientes peticiones de la
solicitud de tutela: (i) la detención de las obras de adecuación e
implementación adelantadas en el territorio colectivo en el marco del convenio
celebrado con AGROMAR y en el marco de la Resolución 302 del 21 de noviembre de
2016 de la Agencia Nacional de Tierras por la presunta violación de los
derechos a la participación y a la propiedad colectiva, al ambiente sano y a la
consulta previa; (ii) la adopción de un plan de protección para proteger la
vida e integridad personal de los accionantes; (iii) la realización de una
caracterización del territorio; (iv) el inicio de investigaciones en contra de
la junta directiva y el representante legal del sujeto colectivo por la
supuesta parcelación y entrega de tierras a personas que no han habitado
ancestralmente el territorio y que cuentan con tierras en otros lugares; y (v)
el resarcimiento de daños.
Primera pretensión: los derechos
a la participación y a la propiedad colectiva, al ambiente sano y a la consulta
previa
22.
En
el ordenamiento jurídico existe un mecanismo judicial, la acción popular, que
permite salvaguardar el derecho colectivo al ambiente sano y que haría a la
tutela improcedente por la inobservancia del principio de subsidiariedad
respecto a esa pretensión.
23.
Sin
embargo, de los hechos de la demanda se infiere que lo que en realidad pretenden
los accionantes es que se garantice su derecho al territorio colectivo y a
participar en las decisiones sobre la propiedad colectiva del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla que impactan el medio ambiente en su
alegada calidad de miembros de dicho Consejo. Es decir, que con la tutela no
buscan directamente la protección del medio ambiente como un derecho de la
comunidad –que es para lo que procede la acción popular-, sino de manera
mediata. En otras palabras, a través de la salvaguarda de su derecho al
territorio y a participar en las decisiones del Consejo Comunitario se
protegería indirectamente el medio ambiente, pues la protección de este está ligada
con la protección del territorio. Desde este punto de vista, la tutela es
procedente porque busca el amparo del derecho fundamental al territorio y a
la participación en las decisiones de la comunidad étnica, pretensión para
la cual no existe otro mecanismo de defensa judicial.
24.
Si
a lo anterior se suma que los actores pretenden que el derecho a la consulta
previa sea tutelado, esta acción constitucional es procedente, en cuanto que “no
existe en el ordenamiento un mecanismos distinto a la acción de tutela para que
los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección
inmediata de su derecho a ser consultados”[221].
25.
La
Sala debe considerar el hecho de que hay un proceso de restitución de tierras
colectivas en marcha promovido por el Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla y por esa razón es necesario examinar si las pretensiones de esta
demanda de tutela son susceptibles de ser atendidas en aquel proceso de manera
eficaz, de tal forma que haga improcedente esta acción constitucional.
26.
La
acción de restitución de tierras tiene como finalidad “la restitución
jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser
posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación
correspondiente” (artículo 72 de la Ley 1448 de 2011). Específicamente,
en el caso del proceso judicial de restitución de derechos territoriales de
comunidades negras, el artículo 122 del Decreto 4635 de 2011 establece que “el
reconocimiento de las afectaciones y daños al territorio, para la recuperación
del ejercicio pleno de sus derechos territoriales vulnerados en el contexto del
conflicto armado interno”.
En relación con los asuntos sobre los
que trata esta tutela, el artículo 130 del Decreto 4635 de 2011 dispone que el
juez de restitución podrá ordenar la “[s]uspensión de obras, proyectos o
actividades ilegales” y “[l]a declaratoria de nulidad de los actos
administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o
modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas en detrimento de los
derechos de las comunidades, si existiera mérito para ello, de conformidad con
lo establecido en esta ley, incluyendo los permisos, concesiones y
autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos naturales que se hubieran
otorgado sobre el territorio respectivo”.
De acuerdo con las normas transcritas,
la acción de restitución es idónea para detener las actividades de
aprovechamiento de recursos naturales enmarcados en los proyectos suscritos con
AGROMAR y con la Agencia Nacional de Tierras, que, en el sentir de los actores,
son ilegales por no haber surtido el proceso de consulta previa. A su vez, la
acción de restitución es idónea para que se declare la nulidad de la Resolución
de adjudicación de cofinanciación N° 302 del 21 de noviembre de 2016 y la
Resolución 302 del 21 de noviembre de 2016 de la Agencia Nacional de Tierras
con las cuales nació a la vida jurídica la iniciativa comunitaria“Implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades
negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las
familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”.
Debido a que en la demanda no se alega
ni se prueba ningún perjuicio irremediable que sea necesario evitar y que haga
procedente la tutela, pese a la existencia de este otro mecanismo judicial, la
acción de amparo no está llamada a reemplazar a la acción de restitución de
derechos territoriales, máxime cuando los casos de gravedad y urgencia pueden
ser sorteados a través de medidas cautelares dentro de dicho proceso. En efecto,
el artículo 116 del Decreto 4635 de 2011 faculta a los jueces de restitución de
tierras para decretar todas las medidas que “considere necesarias,
pertinentes y oportunas acorde con los objetivos de las medidas cautelares,
para lo cual se indicarán los plazos de cumplimiento”.
27.
En
el caso concreto que acá se revisa, la Sala Civil Especializada en Restitución
de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia decretó, el
25 de junio de 2015, medidas cautelares, entre las cuales ordenó “cesar
cualquier clase de aprovechamiento ilegal de los recursos naturales que se
encuentran dentro del territorio del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla”[222].
Así las cosas, es claro que esta acción de tutela pretende lograr la
efectividad de estas medidas cautelares, cuya procedencia se analizará en el
siguiente acápite. Es importante aclarar que la petición de la solicitud de
tutela es que se detenga el aprovechamiento de recursos naturales, pretensión
que se desprende de la violación del derecho a participar en las decisiones
sobre la disposición de la propiedad colectiva, derecho para cuya protección la
acción de restitución de derechos territoriales no es idónea.
28.
En
conclusión, la Sala se pronunciará sobre la solicitud dirigida a que se detenga
el aprovechamiento de recursos naturales en el territorio del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, en tanto que no hay otros medios
judiciales idóneos para proteger los derechos a la participación en las
decisiones sobre la propiedad colectiva que impactan el medio ambiente y a la consulta
previa.
Segunda pretensión:
cumplimiento de medidas cautelares
29.
Con
respecto a la solicitud de la tutela referida a la adopción de medidas para proteger
la seguridad de los actores, la Sala observa que la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos decretó la medida cautelar No. 140-14 del 7 de febrero de 2018
en la que solicita al Gobierno de Colombia salvaguardar la vida y la integridad
de las personas, en general y sin individualizar, que habitan en las
comunidades negras de Pedeguita y Mancilla, incluyendo algunos líderes en
particular que están individualizados, entre los que se encuentra Eleodoro
Polo, uno de los accionantes en esta tutela. A su vez, entre las medidas
cautelares otorgadas por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia el 25 de junio de
2015, se encuentra la de “ordenar al Comandante de la Policía de Riosucio-Chocó
para que elabore un plan estratégico tendiente a garantizar la seguridad de las
personas integrantes del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla”[223].
30.
Con
base en estos antecedentes, la Sala interpreta que el querer de los accionantes
es que las medidas cautelares decretadas por la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia
y por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se cumplan. Como lo indica
la Universidad del Rosario en su intervención en este trámite de tutela, los
actores podrían “continuar a la espera de la resolución del proceso de
restitución de tierras y/o solicitar una prórroga de la medida cautelar ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Sin embargo, es claro que ambos
procesos judiciales no son suficientes ni eficaces para lograr el amparo de los
derechos fundamentales a la vida, la consulta previa, al mínimo vital, a la
dignidad humana y el acceso a la justicia”[224]. En
otras palabras, “los procedimientos a los que podría acudir la comunidad
afectada no han logrado hasta el momento detener la violación de sus derechos”[225].
En este contexto, la Sala se pronunciará sobre la procedibilidad de la acción
de tutela para obtener el cumplimiento de medidas cautelares adoptadas en otros
procesos, específicamente aquellas que protegen los derechos a la vida y a la
integridad de las personas que habitan en las comunidades negras de Pedeguita y
Mancilla y aquellas que ordenan el cese de actividades de aprovechamiento ilegal
de recursos naturales.
31.
En
los casos en los que la Corte se ha enfrentado a tutelas dirigidas a lograr el
cumplimiento de medidas cautelares, se ha preguntado si esta acción es idónea y
procedente para tal propósito. Al respecto, ha precisado que “es posible
acudir a la acción de tutela para solicitar el cumplimiento de las medidas
cautelares cuando las entidades estatales llamadas a cumplirlas han sido
negligentes y los derechos a la vida y/o a la integridad personal de los
beneficiarios están en grave riesgo”[226].
En igual sentido, la Sentencia T-030
de 2016[227]
recordó cada una de las sentencias que han analizado tutelas orientadas a
lograr el cumplimiento de medidas cautelares otorgadas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y encontró que su procedencia se ha basado
en dos argumentos. Primero, las medidas cautelares y la acción de tutela se
complementan, debido a que tienen características similares, como su carácter
urgente, sumario, expedito e informal, y persiguen el mismo propósito que es
precaver la consumación de un perjuicio irremediable sobre un derecho humano.
Segundo, la tutela “es el mecanismo principal para la defensa del derecho
fundamental al debido proceso, el cual se ve lesionado cuando el Estado
desacata una medida cautelar porque la priva de sus efectos materiales”.
32.
En
el caso que se examina, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decretó
la medida cautelar No. 140-14 del 7 de febrero de 2018 en la que solicita al
Gobierno de Colombia salvaguardar la vida y la integridad de las personas que
habitan en las comunidades negras de Pedeguita y Mancilla.
Asimismo, el 25 de junio de 2015, la
Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia decretó, dentro del proceso de restitución de
derechos territoriales, medidas cautelares encaminadas a cesar cualquier clase
de aprovechamiento ilegal de los recursos naturales dentro del territorio
colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla.
33.
Dado
entonces que los accionantes solicitan en sede de tutela el cese de actividades
de aprovechamiento ilegal de recursos naturales por no haberse realizado
consulta previa y la protección a su vida e integridad personal, peticiones que
han sido cobijadas por medidas cautelares que no han sido levantadas, se
infiere que estas no han sido cumplidas a cabalidad. Con base en el hecho de
que no existen mecanismos judiciales para exigir el cumplimiento de medidas
cautelares, la tutela en este caso es procedente. Adicionalmente, como lo ha
reiterado esta Corte, la tutela complementa las medidas cautelares y constituye
el mecanismo principal para preservar el derecho al debido proceso, el cual se
ve menoscabado cuando aquellas no logran efectividad.
Tercera pretensión: caracterización del
territorio
34.
La
Sala no se pronunciará sobre la petición orientada a que se ordene la
realización de una caracterización del territorio, dado que esta es una
actividad propia del proceso de restitución de derechos territoriales. El
artículo 118 del Decreto 4635 de 2011 prevé que la caracterización, “para
efectos de restitución de los derechos territoriales, tiene por objeto
identificar las afectaciones y daños, a través de un proceso de participación
promovido y garantizado por la Unidad de Restitución con las autoridades
propias de la comunidad, a fin de elaborar un informe de caracterización que
permita desarrollar los procesos de restitución”. Además, este informe de
caracterización ya fue realizado y, de hecho, fue aportado a este trámite de
tutela por la Unidad de Restitución de Tierras para que obrara como prueba[228]. En
suma, respecto de esta pretensión hay otro medio de defensa judicial idóneo
para la realización de la caracterización del territorio.
Cuarta pretensión: investigaciones
en contra de la junta directiva y el representante legal del sujeto colectivo
35.
En
esta sentencia, la Corte no examinará la pretensión de los actores para que se
ordene a las autoridades de control competentes iniciar “las investigaciones
por la actuación irregular e ilegal del representante legal del Consejo Comunitario
de Pedeguita y Mancilla o contra miembros de su junta, especialmente a los
involucrados en la aprobación de la parcelación y entrega de tierras a personas
que no han habitado ancestralmente el territorio o que ya cuentan con tierra en
otras partes”[229].
Lo anterior se debe a que los tutelantes cuentan con un catálogo de acciones
que pueden emprender con el mismo fin y no prueban ningún perjuicio
irremediable que les impida acudir a dichos foros. Así, de considerar que las
actuaciones irregulares son delictivas, tienen acciones penales a su
disposición. Asimismo, en la demanda no constan pruebas sobre la entrega de
tierras a personas que no han habitado ancestralmente el territorio o que ya
cuentan con tierras en otros lugares. Esta es una afirmación general de los
demandantes que ni siquiera individualiza a las personas que se beneficiaron de
esta supuesta irregularidad.
Quinta pretensión: indemnización en
abstracto
36.
El
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 faculta al juez de tutela para ordenar una
indemnización en abstracto, la cual tiene lugar, según esta disposición, (i) “[c]uando
el afectado no disponga de otro medio judicial”, (ii) “la violación del
derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente
arbitraria” y ella sea necesaria “para asegurar el goce efectivo del
derecho”. En esos casos, el juez puede ordenar (iii) “la indemnización del
daño emergente causado” y (iv) su liquidación se hace “ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, por el
trámite incidental, dentro de los seis meses siguientes, para lo cual el juez
que hubiere conocido de la tutela remitirá inmediatamente copia de toda la
actuación”[230].
37.
En
este orden de ideas, la Corte ha puntualizado que
“la
indemnización en abstracto consagrada por el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991 procede (i) solo de manera excepcional, (ii) cuando se cumplen ciertos
requisitos como el de subsidiariedad de la medida, (iii) siempre y cuando no
exista otra vía para obtener la indemnización, (iv) cuando se cumpla el
requisito de necesidad de la indemnización para la protección efectiva del
derecho, (v) se dé la existencia de una relación causal directa entre el daño y
el agente accionado, (vi) que se encuentra referida solo al cubrimiento del
daño emergente, y (vii) que el juez es quien debe fijar los criterios para que
proceda la liquidación”[231].
38.
Esta
jurisprudencia ha sido reiterada recientemente por esta Corporación. Por
ejemplo, en el Auto 616 de 2018[232], la Corte anuló la
orden octava de la Sentencia T-733 de 2017[233] que
condenaba a la empresa Cerro Matoso S.A. a pagar la indemnización en abstracto
a favor de los integrantes de las comunidades Bocas de Uré, Centro América,
Guacarí-La Odisea, Pueblo Flecha, Puente Uré, Puerto Colombia, Torno Rojo y al Consejo
Comunitario de Comunidades Negras de San José de Uré. La decisión de anulación
obedeció a que la Sentencia T-733 de 2017 desconoció el precedente en
relación con la procedencia de la indemnización en abstracto en el sentido de
que “la regla de subsidiariedad establecida en la sentencia SU-254 de 2013
exige únicamente la existencia de mecanismos judiciales que permitan reclamar
la indemnización para desestimar la condena en abstracto en sede de tutela,
mientras que la sentencia T-733 de 2017 condiciona dicho requisito a las
condiciones de idoneidad y eficacia de protección de los derechos
fundamentales”. Lo anterior se debe a que dicha providencia consideró a los
accionantes como sujetos de especial protección, lo que llevó a la Corte a
cuestionar, primero, las posibilidades reales de los demandantes para acudir a
las acciones ordinarias y, segundo, la efectividad de dichos mecanismos.
39.
En
el caso objeto de revisión, la Sala observa que los actores piden al juez de
tutela el resarcimiento de los daños causados a sus sembrados de pancoger como
consecuencia de las labores presuntamente realizadas en ejecución de los
proyectos suscritos entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la
Agencia Nacional de Tierras y AGROMAR. Esta petición no está llamada a prosperar,
puesto que no se cumple el requisito de subsidiariedad en la medida en que en
el ordenamiento jurídico existen acciones para reclamar la responsabilidad
patrimonial tanto de particulares como del Estado que con su conducta producen
un daño. Paralelamente, en el expediente no obran los elementos de juicio necesarios
para fijar criterios con los cuales los jueces constitucionales pudiesen
efectuar la liquidación de perjuicios, por cuanto los actores simplemente
afirman que sus sembrados de pancoger fueron afectados y no muestran que la
indemnización en abstracto sea el único medio disponible para proteger sus
derechos fundamentales.
Carencia actual de objeto[234]
40.
De
otra parte, es pertinente corroborar si en el caso objeto de estudio se
configura el fenómeno de la carencia actual de objeto, tal como lo declaró la
sentencia de primera instancia en este proceso. En la contestación de la
demanda, el representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
señala que el proyecto financiado y supervisado por la Agencia Nacional de
Tierras, denominado “Implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades
negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las
familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, ya
fue ejecutado[235].
Aunque para el momento en que este proceso fue fallado en primera instancia el
proyecto con la Agencia Nacional de Tierras no había finalizado, pues faltaba
una visita técnica y un tercer desembolso de dinero, el hecho cierto es que la
construcción que supuestamente afectaba sus derechos ya se había realizado,
como los mismos accionantes lo reconocen en la impugnación de la sentencia de
primera instancia. Allí, ellos advierten que la violación de sus derechos es
producto de la aplicación y continuación de la ingeniería del proyecto, “más
allá de la culminación de su construcción”[236].
En estas
circunstancias, la Corte comparte la postura del juez de primera instancia en
este punto por lo siguiente:
41.
La
naturaleza de
la acción de tutela es garantizar la protección inmediata de los derechos
fundamentales, de tal manera que cuando la amenaza a los mismos ha cesado, ya
sea porque la situación que propició dicha amenaza desapareció o fue superada,
la acción impetrada pierde su razón de ser como mecanismo de protección
judicial, pues el juez de tutela no puede adoptar algún tipo de medida en
relación con el caso concreto, ya que no existe fundamento fáctico para ello[237]. Por
ello, una decisión judicial bajo las anteriores condiciones resulta inocua y
contraria al objetivo constitucionalmente previsto para la acción de tutela[238].
Así, la jurisprudencia constitucional ha determinado que tales circunstancias
configuran el fenómeno denominado carencia actual de objeto.
42.
Este
fenómeno tiene, principalmente, dos vías de manifestación que comportan
consecuencias distintas: (i) hecho superado y (ii) daño consumado. Respecto a la
primera de ellas (carencia actual de objeto por hecho superado), la Corte ha
indicado que el propósito de la acción de tutela se limita a la protección
inmediata y actual de los derechos fundamentales cuando estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o
de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley[239].
De esta manera, cuando la
situación de hecho que ha dado paso a la supuesta amenaza o vulneración del
derecho alegado se desvanece o ha sido superada, la acción de tutela pierde su
razón de ser y, por tanto, no habría orden que impartir.
43.
Por
otro lado, la carencia actual de objeto por daño consumado se presenta cuando “no
se reparó la vulneración del derecho, sino por el contrario, a raíz de su falta
de garantía se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del
juez de tutela”[240].
44.
Ahora
bien, la configuración de la carencia actual de objeto en el caso concreto es
clara, puesto que la Agencia Nacional de Tierras, al ser interrogada sobre
esto, contesta que la iniciativa comunitaria “Implementación del cultivo de
plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades negras de
Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias
pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, fue ejecutada en un 100%[241]. De
suerte que, en relación con la pretensión de la demanda encaminada a detener
las obras de adecuación e implementación realizadas en el marco de dicho
proyecto con la Agencia Nacional de Tierras, se presenta una carencia actual de
objeto en la modalidad de daño consumado, pues el posible menoscabo en el
derecho a la participación de los actores en la suscripción de este convenio
que condujo, según la demanda, al deterioro del medio ambiente, ya se produjo.
45.
De
otro lado, el “Convenio de asociación agroindustrial entre el Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la Asociación Agropecuaria Campesina
AGROMAR”, de acuerdo con lo informado a la Corte Constitucional por el
representante legal del Consejo Comunitario, “nunca se ejecutó por
inconveniente y por insolvencia económica de la firma AGROMAR”[242].
Lo mismo plantea el informe de caracterización de afectaciones territoriales
del Consejo Comunitario aportado por la Unidad de Restitución de Tierras a este
proceso[243].
Llama la atención de la Corte que
AGROMAR nunca se pronunció en este proceso en las instancias ni en sede de
revisión. La oficina de correos devolvió la comunicación que la Corte
Constitucional le envió para que contestara unas preguntas que se le formularon
con la anotación “no reside”[244].
La Corte también intentó llamar al número de teléfono registrado en el
expediente y nadie contestó. La Cámara de Comercio del Chocó manifiesta que
AGROMAR no se encuentra registrado en el Registro Público Mercantil. A su turno,
el representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla le
reitera a la Corte, en respuesta a un segundo auto de pruebas, que el convenio
con AGROMAR “nunca se ejecutó, es decir, no tuvo inicio. Por lo que jamás se
realizó ninguna actividad”[245].
A lo anterior agrega que dicho convenio “jamás fue cedido a ninguna otra
persona, ya fuese natural o jurídica”[246], además que el Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla “no tomó ninguna acción legal en contra
de AGROMAR ante la frustración del convenio, en razón a que el Consejo no
sufrió ningún perjuicio, máxime que en dicho convenio no se pactó ninguna clase
de sanción, como tampoco el Consejo le entrega alguna de las tierras a estos”[247].
Con base en estas pruebas, la Sala
concluye que, en lo atinente a este convenio, se configura la carencia actual
de objeto por hecho superado, en la medida en que la solicitud de la demanda
para que se detengan las obras que se ejecutarían en cumplimiento del mismo cae
en el vacío, como sea que tales obras nunca se iniciaron y dicho convenio nunca
se empezó a ejecutar.
46.
La
existencia de una carencia actual de objeto no significa que la Sala deba
abstenerse de pronunciarse sobre el fondo de la tutela y de establecer si
existió o no vulneración de los derechos fundamentales de los tutelantes.
47.
El
objetivo de emitir un pronunciamiento de este tipo es doble. Por un lado, el
artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 dispone que, en los eventos de carencia
actual de objeto por daño consumado o por hecho superado, “en el fallo se
prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en
las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si
procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en
el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio de las
responsabilidades en que ya hubiere incurrido”. De modo que, con el fin de
prevenir a un accionado para que no vuelva a vulnerar derechos fundamentales y
para que se le atribuyan responsabilidades dirigidas a evitar que se vulneren
nuevamente los derechos fundamentales de los accionantes, debe antes
determinarse si, en efecto, se violentó algún derecho con
la falta de participación en las decisiones colectivas o con la indebida
disposición del territorio colectivo, lo que supone abordar el fondo de la
tutela.
Por otro lado, la jurisprudencia de esta
Corte ha precisado que, cuando se configura la carencia actual de objeto, la
Corporación debe pronunciarse sobre el asunto objeto de revisión: “la Corte ha
avalado esta práctica, consciente de la función que tiene como promotor de la
pedagogía constitucional y tribunal encargado de precisar, reforzar y acendrar
la jurisprudencia”[248].
Asunto a decidir, problemas jurídicos y
metodología de la decisión
48.
De
conformidad con el análisis anterior, la Sala estima que la presente tutela es
procedente en lo que tiene que ver con las peticiones asociadas con la
protección de: (i) el derecho de participación y de consulta previa de los
actores en las decisiones internas del Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla que disponen de la propiedad colectiva para la realización de
proyectos agroindustriales que impactan el medio ambiente, a pesar de que hay
carencia actual de objeto y de que existe una medida cautelar vigente de la
Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia que ordena cesar cualquier tipo de
aprovechamiento ilegal de recursos naturales en el territorio colectivo de
dicho Consejo Comunitario, como lo plantean los demandantes[249]; y (ii)
los derechos a la vida y a la integridad personal de los accionantes. Así que la
procedencia de la tutela respecto de estos asuntos habilita a la Sala para
hacer un estudio de fondo sobre ellos.
Por el contrario, la Sala encuentra que
las solicitudes para que: (i) se ordene a las autoridades de control
competentes iniciar investigaciones por la supuesta actuación irregular del
representante legal y de la junta directiva del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla en la parcelación y entrega de tierras a personas que no
han habitado ancestralmente el territorio o que ya cuentan con tierra en otros
lugares; y (ii) se resarzan los daños causados a los sembrados de pancoger de
los actores no son procedentes en el foro de esta acción constitucional.
49.
De
conformidad con los hechos planteados y con el análisis realizado acerca de la
procedibilidad de la acción, la Sala Plena deberá abordar los siguientes
problemas jurídicos:
1.     ¿Se violan los
derechos a la consulta previa de los actores con la suscripción de acuerdos por
el representante legal de Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla que
implican usar y usufructuar la tierra de su territorio colectivo y aprovechar
sus recursos naturales con proyectos que podrían tener algún impacto en el
medio ambiente sin consultar a los miembros de la población?
2.     ¿Se desconocen
los derechos de los accionantes a la propiedad colectiva y a la participación
en las decisiones internas sobre su disposición al continuarse con las labores
de adecuación e implementación de cultivos en cumplimiento de los proyectos con
AGROMAR y con la Agencia Nacional de Tierras, a pesar de existir una medida
cautelar vigente de la
Sala
Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia que ordena cesar cualquier tipo de
aprovechamiento ilegal de recursos naturales en el territorio colectivo del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla?
3.     ¿Las medidas
cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y por
Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia a favor de las personas que habitan en las
comunidades negras de Pedeguita y Mancilla son efectivas para proteger los derechos
a la vida y a la integridad personal de los demandantes que han recibido
amenazas aparentemente como consecuencia de su oposición a los proyectos
agroindustriales que se estarían desarrollando en el territorio?
50.
Para
resolver los anteriores interrogantes la Sala abordará los siguientes asuntos:
(i) la naturaleza y finalidad de la propiedad colectiva de las comunidades
negras regulada en la Ley 70 de 1993 a la luz de los derechos a la autonomía de
las comunidades étnicas y al medio ambiente sano; (ii) el derecho a la consulta
previa de las comunidades étnicas y su diferencia con el derecho a la
participación de sus miembros en las decisiones internas sobre aprovechamiento
de recursos naturales; (iii) la protección constitucional a los
defensores de derechos humanos; y (iv) los derechos a la vida y a la seguridad
e integridad personal y los criterios para evaluar su amenaza o vulneración.
Finalmente, (iv) la Sala aplicará las reglas que se deriven de lo anterior para
resolver los problemas jurídicos que plantea el caso concreto.
La naturaleza y finalidad de la
propiedad colectiva de las comunidades negras regulada en la Ley 70 de 1993 a
la luz de los derechos a la autonomía de las comunidades étnicas y al medio
ambiente sano
51.
El
artículo 55 transitorio de la Constitución le ordenó al Congreso expedir “una
ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías
en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de
acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la
propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley”.
Además, le advirtió que tal ley debía establecer “mecanismos para la
protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para
el fomento de su desarrollo económico y social”. En cumplimiento de estos
mandatos, el Legislador profirió la Ley 70 de 1993.
52.
La
idea que anima el artículo 55 transitorio Constitucional y su desarrollo
en la Ley 70 de 1993 es la de que las comunidades étnicas, en general, y las
negras, en particular, tienen una relación especial con el territorio, el cual
tiene para ellas un valor y un significado específicos en términos culturales
que no se predica del resto de la población, para quienes la relación con el
territorio que habitan, poseen, usan, usufructúan, etc., es, a lo sumo,
patrimonial y emocional[250].
Respecto de este vínculo singular con el territorio, la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, en el informe Nº 40/04, caso 12.053, en el cual le
recomienda al Estado de Belice que reconozca el derecho a la propiedad comunal
de las tierras que el pueblo maya mopan y ke’kchi del Distrito de Toledo
en Belice septentrional ha ocupado y usado ancestralmente, manifestó que “las
tierras tradicionalmente utilizadas y ocupadas por estas comunidades son un
factor primordial de su vitalidad física, cultural y espiritual”. A su
turno, la Corte Constitucional ha reiterado en diversas providencias que el
territorio es el lugar donde se desarrolla la vida social de las comunidades
étnicas[251].
En el mismo sentido, el artículo 40 del
Decreto 4635 de 2011, que dicta medidas para la reparación integral y la
restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras,
raizales y palenqueras, señala que:
“La
pervivencia de las comunidades entraña el ejercicio efectivo del derecho
colectivo sobre sus territorios, en virtud de la estrecha relación cultural que
mantienen con los mismos. El territorio es reconocido y comprendido como la
base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su
desarrollo autónomo”.
53.
Con
este espíritu se expidió la Ley 70 de 1993, la cual le adjudica a la propiedad
colectiva dos finalidades esenciales que se coligen de los principios sobre los
que esta norma se fundamenta (artículo 3°)[252]. Por una parte, la protección
de la diversidad étnica y cultural y, por otra, la defensa del medio
ambiente en atención a las relaciones tradicionalmente establecidas por las
comunidades negras con la naturaleza.
54.
Con
el fin de que estas tierras baldías les sean adjudicadas[253], cada
comunidad negra debe formar un consejo comunitario como manera de
administración interna, el cual tiene entre sus diversas funciones la de
materializar esta doble finalidad de la propiedad colectiva regulada en la Ley
70 de 1993. Esto es reconocido por el artículo 5° de la ley que prescribe que
los consejos comunitarios deben velar por “la preservación de la identidad
cultural” y por “el aprovechamiento y la conservación de los recursos
naturales”.
Una vez adjudicadas estas tierras
baldías, nace el derecho a la propiedad colectiva, es decir que el dominio
sobre este territorio no recae sobre un sujeto individual, sino sobre un sujeto
colectivo, lo cual reviste a estas tierras comunales de grupos étnicos de las
características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, al
tenor del artículo 63 Superior. Esta Corporación ha destacado que la propiedad
colectiva de comunidades negras goza de una protección jurídica especial
“en
función de las características del derecho a la propiedad, en tanto que: (i)
tiene el carácter de colectivo, es decir en favor de las personas que
pertenecen a la comunidad afro descendiente, quienes gozan de un derecho
oponible frente a terceros, y (ii) está afectado con una limitación al traspaso
que concreta, de manera permanente, la relación histórica y tradicional entre
el territorio y la comunidad”[254].
Ahora, debe precisarse que el
reconocimiento de la propiedad colectiva no es óbice para que los consejos
comunitarios delimiten y asignen áreas a grupos familiares al interior de las
tierras adjudicadas (artículo 5° de la Ley 70 de 1993), áreas que
excepcionalmente son susceptibles de enajenación por la disolución del grupo
familiar, con la condición de que “el ejercicio del derecho preferencial de
ocupación o adquisición únicamente podrá recaer en otros miembros de la
comunidad y en su defecto en otro miembro del grupo étnico, con el propósito de
preservar la integridad de las tierras de las comunidades negras y la identidad
cultural de las mismas” (artículo 7° de la Ley 70 de 1993).
55.
Pues
bien, la protección de la diversidad étnica y cultural, y la defensa del medio
ambiente son objetivos de la propiedad colectiva que desarrolla la
Constitución, norma que tiene un compromiso profundo con el pluralismo desde el
artículo 1°. Este principio se concreta no solo en el reconocimiento al
individuo de diversas formas de pensar, actuar y ser (artículos 16 y 18), sino
también en el reconocimiento de la diferencia entre distintos grupos sociales
(artículo 7° que ordena al Estado reconocer y proteger la diversidad étnica y
cultural de la Nación colombiana), que además representan la identidad
colombiana.
Así lo puso de presente la Sentencia
T-530 de 2016[255]:
“Por
disposición del artículo 1° de la Constitución de 1991, Colombia es un Estado
Social de Derecho democrático, participativo y pluralista, fundado en el
respeto por la dignidad humana. Al mismo tiempo, los artículos 7° y 70
establecen, respectivamente, que el Estado tiene el deber de reconocer y
proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana dado que la
cultura es fundamento de la nacionalidad y, por ende, existe la obligación de
reconocer la igual dignidad de todas las culturas que conviven en el país.
Estos artículos deben entenderse, a su vez, en concordancia con lo dispuesto en
el 8 y 9 de la Carta, que establecen la obligación de proteger la riqueza
cultural de la Nación y la importancia de la autodeterminación de los pueblos”.
El pluralismo y la diferencia tienen,
además, efectos no solo sobre el buen vivir de las personas, sino también sobre
la paz social. La diversidad, como manifestó Bertrand Russell, evita
conflictos, violencias y desacuerdos. En una vida en la que los recursos son
escasos, si todas las personas y grupos fuesen iguales y compartieran, por
ejemplo, los mismos gustos, las disputas tenderían a incrementarse, pues toda
la población perseguiría el mismo bien escaso que no se puede repartir entre
todos, quienes serían rivales en torno a ese bien.
En razón entonces a estos contenidos
constitucionales, la heterogeneidad social tiene un respaldo normativo que repele
cualquier intento de homogeneización. Por lo tanto, desarrollar la Constitución
implica incentivar la diferencia y el pluralismo como valores esenciales del
Estado Social de Derecho. Por ello, reconocer la propiedad colectiva de
comunidades negras cumple este propósito, en tanto que preserva e incentiva la
diversidad étnica, pero además protege la cultura colombiana. Si el Estado no
adjudicara tierras a las comunidades negras, es posible que estas se
desintegraran y se fragmentaran en la medida en que sus miembros se
dispersarían territorialmente, lo que a la postre y con el correr del tiempo
significaría que perdieran sus usos y costumbres y que desaparecieran como
comunidades identificables.
Como lo afirma el profesor Will Kymlicka
refiriéndose a los derechos territoriales de los indígenas como instrumento
para evitar la desaparición de estas comunidades, pero cuyo razonamiento se
adapta también a los derechos territoriales de las comunidades negras,
“la
base territorial es vulnerable ante el mayor poder económico y político del
grueso de la sociedad. La historia ha demostrado que la manera más eficaz de
proteger a las comunidades indígenas [y también a las comunidades negras] ante
este poder externo es crear reservas en las que la tierra es de propiedad
comunal y/o fiduciaria, y no puede ser alienada sin el consentimiento de la
comunidad en su conjunto. Esto es consistente con las nociones tradicionales de
los pueblos indígenas [y de las comunidades negras] referentes a la tierra,
pero una de las estrategias más comunes empleadas por los colonos europeos para
abrir las tierras indígenas [y de las comunidades negras] a la colonización fue
sustituir la propiedad comunal tradicional por la titularidad individual,
contra la voluntad de los propios pueblos indígenas [y negros]. Así, cuando la
tierra está dividida y es alienable, los miembros más acaudalados de la
sociedad predominante pueden comprar la tierra y otros recursos de los que
depende la comunidad”[256].
Pero esto no supone tampoco que el
Estado deba obligar a las comunidades a permanecer como tales y a mantener sus
usos y costumbres ancestrales. Dado que esto es un fin muy importante para la
Constitución que se corresponde no solo con el reconocimiento de la diversidad
étnica y cultural de las comunidades indígenas y afrodescendientes, sino
también con su derecho a la autonomía individual para definir su proyecto de
vida, el Estado debe incentivarlos, pero nunca imponerlos, pues hacerlo
lesionaría injustificadamente derechos fundamentales de enorme trascendencia en
la Carta Política. Una imposición en este sentido implicaría cosificar a las
comunidades con tal de mantener un Estado multicultural, lo que erosionaría la
dignidad humana. De igual forma, la existencia de comunidades étnicamente diferenciadas,
titulares de derechos, no implica desconocer las libertades y los derechos
individuales de sus miembros, los cuales constituyen un límite a la autonomía
de los grupos.
De hecho, la Corte Constitucional se ha
enfrentado a casos que plantean conflictos entre la identidad cultural y los
derechos individuales. Por ejemplo, en la Sentencia SU-510 de 1998[257], la Corte
tuteló el derecho a la libertad de cultos de 31 indígenas arhuacos a quienes las
autoridades tradicionales de su comunidad les impedían practicar el culto
evangélico.
En esta tarea de incentivar que las
comunidades étnicamente diferenciadas se conserven como tales, el capítulo VI
de la Ley 70 de 1993 establece mecanismos para la protección de la identidad
cultural como, por ejemplo, las políticas de etnoeducación y las políticas para
combatir actos de segregación y discriminación en contra de las comunidades
negras.
56.
De
otra parte, se debe subrayar que no solo el pluralismo es un principio
importante en la Constitución, sino que también lo es el medio ambiente, el
cual es reconocido como un derecho colectivo (artículo 79); su protección es un
deber de los ciudadanos (artículo 95) y del Ministerio Público (artículo 277);
y constituye un objetivo de la educación (artículo 67).
Sumado a lo anterior, este Tribunal ha
incluido en su jurisprudencia una dimensión subjetiva del derecho al medio
ambiente sano, lo que le ha permitido protegerlo vía acción de tutela en faceta
de derecho fundamental. Desde los inicios de la jurisprudencia constitucional,
esta Corporación ha precisado que
“el
derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la
salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente
causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que
decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de
la humanidad”[258].
En esta faceta entonces, la protección del
medio ambiente es útil para la consecución de la calidad de vida de las personas,
como lo sostiene la profesora María Consuelo Alonso García, quien ofrece como
ejemplo de la dimensión subjetiva del medio ambiente la emisión a la atmósfera
de gases contaminantes, lo cual,
“no
solo altera la composición y calidad del aire, provocando fenómenos tales como
el efecto invernadero o el agujero de la capa de ozono, sino que también
influye en la salud, en la integridad física o psíquica, en el bienestar y en
la tranquilidad de la sociedad en su conjunto y de los individuos en
particular”[259].
La relevancia entonces del medio
ambiente en la Carta explica que el Estado se desprenda de baldíos para
adjudicárselos a ciertas comunidades que él juzga que tienen la capacidad y,
sobre todo, la voluntad de explotarlos de maneras ambientalmente sostenibles en
virtud de sus “prácticas tradicionales de producción”, como las denomina
el artículo 55 transitorio de la Carta. Por este motivo, estas formas de
producción son consideradas como usos de recursos renovables por ministerio de
la ley, es decir que no requieren de ningún permiso, según los términos del
artículo 19 de la Ley 70 de 1993[260].
Sin embargo, como materialización del
principio de autonomía, el artículo 19 de la Ley 70 de 1993 permite que las
comunidades negras también puedan optar, aunque no prevalentemente, por otro
tipo de aprovechamiento de los recursos naturales, como el comercial,
semi-industrial o industrial. Pero esto no significa que en dichos modelos
de aprovechamiento la protección del medio ambiente pueda obviarse. Con esta
lógica, el artículo 6° de la Ley 70 de 1993 recuerda que la función ecológica
es inherente a la propiedad colectiva. Por ende, prevé que
“Tanto
el uso de los bosques que se ejerza por ministerio de ley, como los
aprovechamientos forestales con fines comerciales deberán garantizar la
persistencia del recurso. Para adelantar estos últimos se requiere autorización
de la entidad competente para el manejo del recurso forestal”.
También subraya que
“El
uso de los suelos se hará teniendo en cuenta la fragilidad ecológica de la
Cuenca del Pacífico. En consecuencia, los adjudicatarios desarrollarán
prácticas de conservación y manejo compatibles con las condiciones ecológicas.
Para tal efecto se desarrollarán modelos apropiados de producción como la
agrosilvicultura, la agroforestería u otros similares, diseñando los mecanismos
idóneos para estimularlos y para desestimular las prácticas ambientalmente
insostenibles”.
Esta idea de que las comunidades negras
deben preservar el medio ambiente dentro del territorio colectivo se refuerza
con el deber que tiene el Estado de consignar en el acto administrativo
mediante el cual adjudica la propiedad colectiva de la tierra “la obligación
de observar las normas sobre conservación, protección y utilización racional de
los recursos naturales renovables y el ambiente” (artículo 14 de la Ley 70
de 1993).
57.
Así
las cosas, el Estado se trazó como horizonte constitucional cuidar el medio
ambiente y preservar la diversidad étnica y cultural del país. Para alcanzar
estos objetivos puede apelar a distintas estrategias, como lo son crear
reservas forestales y garantizar el derecho a la consulta previa. Pero también
puede ceder a comunidades negras tierras baldías, instrumento a través del cual
persigue ambos propósitos simultáneamente.
En este entendido, los costos en los que
incurre el Estado por no destinar estas tierras baldías a otras políticas
públicas, como podría ser, por ejemplo, su adjudicación a campesinos sin
tierra, se ven compensados por las ganancias que recibe en términos de fomento
al pluralismo y a la diversidad étnica, de un lado, y de protección del medio
ambiente, de otro.
58.
Este
escenario se traduce, a su vez, en limitaciones a la autonomía de las
comunidades al decidir sobre proyectos de aprovechamiento de recursos naturales,
pues la protección del medio ambiente siempre debe ser una prioridad, sin
importar si se trata de prácticas tradicionales de producción o de
aprovechamiento de los recursos naturales de tipo comercial, semi-industrial o
industrial.
En un sentido muy similar se pronunció
la Corte en la Sentencia T-380 de 1993[261] en la
que estudió el caso de una explotación forestal por parte de particulares
dentro del territorio colectivo de una comunidad indígena. Aparentemente, esta
explotación contó con el consentimiento de las autoridades indígenas logrado a
cambio de algunos implementos y de dinero en efectivo. La Corte resaltó:
“El
derecho de propiedad colectiva de los recursos naturales renovables que se
encuentran en sus territorios, no otorga una facultad omnímoda a los
representantes de las respectivas comunidades indígenas para disponer
libremente de ellos. La autonomía de las autoridades indígenas en el manejo de
sus propios asuntos, en especial respecto del aprovechamiento de los recursos
naturales (CP art. 330), debe ser ejercida con plena responsabilidad (CP art.
95-1). En favor de la comunidad indígena siempre podrá aducirse la doctrina ultra
vires frente a actuaciones de sus autoridades que hayan dispuesto ilegal o
arbitrariamente de las riquezas naturales comprendidas en su territorio, y a
las cuales por lo tanto se las debe despojar de todo poder vinculante”.
59.
El
alcance de la autonomía de las comunidades negras beneficiarias de la Ley 70 de
1993 cobija cualquier decisión que ellas quieran tomar sobre cómo aprovechar los
recursos naturales. Es decir que no están obligadas a circunscribirse a
prácticas tradicionales de producción, sino que pueden elegir modalidades de
aprovechamiento comercial, semi-industrial o industrial (artículo 19);
favorecerse de proyectos de desarrollo económico y social que adelante el
gobierno y la Cooperación Técnica Internacional (artículo 49); el sector
privado puede adelantar inversiones en su territorio (parágrafo del artículo
49); pueden crear formas asociativas y solidarias de producción con
particulares para el aprovechamiento de los recursos naturales (artículo 52); y
realizar concesiones forestales en asociación con entidades públicas o privadas
(artículo 24).
Sin embargo, su autonomía
para decidir sobre todas estas maneras de producción y de aprovechamiento de
los recursos naturales encuentra un límite en la protección del medio ambiente
y en la obligación de que el desarrollo sea sostenible, límite que no es
desproporcionado si se tiene en cuenta que el Estado utiliza baldíos, que
podría destinar a otras políticas públicas, para adjudicarlos en modalidad de
propiedad colectiva a comunidades negras.
60.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el derecho a
la propiedad colectiva de las comunidades negras, su alcance y sus límites y ha
consolidado las siguientes reglas pertinentes para este caso:
i)
La
propiedad es colectiva porque recae sobre los integrantes de una comunidad
negra[262].
ii)
El
reconocimiento de la propiedad colectiva es fruto de la especial relación cultural
entre las comunidades étnicas, en general, y negras, en particular, con el
territorio[263].
iii)
La
propiedad colectiva es inalienable, imprescriptible e inembargable[264].
iv)
La
titularidad de la propiedad colectiva no supone una libertad absoluta para
disponer de los recursos naturales que allí haya, puesto que su
explotación debe guiarse por criterios de sostenibilidad[265].
61.
En
suma, la diversidad étnica y cultural y la protección al medio ambiente son
objetivos constitucionales que adquieren plena efectividad con la adjudicación
de la propiedad colectiva sobre tierras a comunidades negras organizadas en consejos
comunitarios. De allí que el Estado tenga mandatos claros para incentivar la
diversidad étnica y cultural, como, por ejemplo, promover la etnoeducación, y
que las comunidades negras organizadas en consejos comunitarios tengan el deber
de preservar el medio ambiente. Si bien es verdad que los consejos comunitarios
pueden optar por un aprovechamiento de los recursos naturales basado en sus
prácticas tradicionales de producción o en un aprovechamiento de los recursos
naturales de tipo comercial, semi-industrial o industrial, el cuidado del medio
ambiente siempre debe ser observado. En otros términos, un aprovechamiento
agroindustrial de los recursos naturales en los territorios de las comunidades
negras no necesariamente es sinónimo de atropello con el medio ambiente.
Así pues, de lo anterior se infieren las
siguientes reglas: (i) el Estado puede válidamente adjudicar tierras baldías a
comunidades negras; (ii) el fundamento del derecho a la propiedad colectiva
subyace en proteger el medio ambiente y la diversidad étnica y cultural; (iii) los
integrantes de los consejos comunitarios son quienes ejercen la titularidad de
la propiedad colectiva y la misma se administra mediante su junta directiva y
representante legal, elegidos a través de mecanismos concertados entre la misma
comunidad; y (iv) la titularidad de propiedad colectiva no supone libertad
absoluta para disponer de los recursos naturales que allí haya. La autonomía
para decidir sobre diferentes maneras de producción y de aprovechamiento de los
recursos naturales encuentra límite en la protección del medio ambiente y en la
obligación de que el desarrollo sea sostenible.
Derecho a la consulta previa de las
comunidades negras y su diferencia con el derecho a la participación de sus
miembros en las decisiones internas sobre aprovechamiento de recursos naturales
62.
El
profesor Kymlicka sugiere
“distinguir entre dos tipos de reivindicaciones que
un grupo étnico […] podría hacer. El primero implica la reivindicación de un
grupo contra sus propios miembros; el segundo implica la reivindicación de un
grupo contra la sociedad en la que está englobado. Se puede considerar que
ambos tipos de reivindicaciones protegen la estabilidad de comunidades […]
étnicas, pero que responden a diferentes fuentes de inestabilidad. El primer
tipo tiene el objetivo de proteger al grupo del impacto desestabilizador del
disenso interno (por ejemplo, la decisión de los miembros individuales de no
seguir las prácticas o las costumbres tradicionales), mientras que el objetivo
del segundo es proteger al grupo del impacto de las decisiones externas (por
ejemplo, las decisiones políticas y económicas de la sociedad mayor)”[266].
63.
De
conformidad con lo expuesto por el profesor Kymlicka, las primeras
reivindicaciones son las “restricciones internas” y las segundas son las
“protecciones externas”. La Sala encuentra que estos conceptos de “restricciones
internas” y “protecciones externas” son útiles para explicar la
distinción entre participación de los miembros de las comunidades negras en las
decisiones internas de la comunidad sobre aprovechamiento de recursos naturales
y consulta previa.
El derecho
fundamental a la consulta previa. Reiteración de jurisprudencia[267]
64.
El
derecho a la consulta previa está consagrado expresamente en el Convenio 169 de
la OIT, suscrito en Ginebra en 1989[268],
el cual hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto[269].
Dicho convenio busca que se garantice la autonomía de los pueblos indígenas y
tribales, así como la preservación de su cultura y el respeto por su diferencia
con el resto de la colectividad.
65.
Por
una parte, el Convenio establece que los Estados Parte tienen el deber de
consultar a los pueblos étnicos cada vez que se prevea una medida legislativa o
administrativa que pueda afectarlos directamente. Para ello, están obligados a
establecer procedimientos apropiados y propiciar espacios adecuados que permitan
la participación libre de las comunidades en la adopción de dichas medidas
(artículo 6°).
De otro lado, conforme al
artículo 7º del Convenio 169, cuando se pretendan adoptar medidas legislativas
o administrativas que puedan afectar directamente a las comunidades étnicas,
estas tienen derecho a que se les garantice la posibilidad de “decidir sus
propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en
que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y
a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”.
66.
A
partir de lo precedente se colige que, en virtud de las obligaciones asumidas
por el Estado Colombiano, toda medida legislativa y administrativa que pueda
comportar una afectación directa a las comunidades étnicas, sean estas
indígenas, negras o de otro tipo, debe ser sometida a consulta previa.
67.
Específicamente,
la Ley 70 de 1993 consigna al menos cinco hipótesis concretas en las que debe
practicarse consulta previa a las comunidades negras: (i) al definirse cuáles
prácticas tradicionales de comunidades negras que se han establecido en áreas
del Sistema de Parques Nacionales Naturales con anterioridad a su declaratoria son
compatibles con la naturaleza, objetivos y funciones de dichas áreas (artículo
22); (ii) en las decisiones sobre organización y funcionamiento de programas
especiales de formación técnica, tecnológica y profesional dirigidos a
comunidades negras (artículo 38); (iii) en la conformación de la unidad de
gestión de proyectos que debe haber en los fondos estatales de inversión social
para apoyar a las comunidades negras en los procesos de capacitación,
identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos (artículo 58);
(iv) “en el diseño, elaboración y evaluación de los estudios de impacto
ambiental, socioeconómico y cultural, que se realicen sobre los proyectos que
se pretendan adelantar en las áreas a que se refiere esta ley” (artículo
44); y (v) en la delimitación, conservación y manejo de las reservas naturales
especiales que se constituyan por decisión de la autoridad ambiental que
considere necesaria la protección de especies, ecosistemas o biomas en áreas
adjudicadas colectivamente a comunidades negras (artículo 25).
68.
Sumado
a lo anterior, el artículo 76 de la Ley 99 de 1993 determina que “[l]a
explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las
negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la
Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa
consulta a los representantes de tales comunidades”.
Una lectura descontextualizada de esta norma podría dar a entender que, siempre
que se vayan a explotar recursos naturales, la consulta previa es obligatoria.
Sin embargo, en el caso de
comunidades negras beneficiarias de la Ley 70 de 1993, pueden darse decisiones
sobre la explotación de recursos naturales que provengan de la misma comunidad,
bien sea porque ella decida ejercer directamente sus prácticas tradicionales de
producción (artículo 19 de la Ley 70 de 1993) o porque decida asociarse con
entidades públicas o privadas para aprovechar productos forestales (artículos
24 y 52 de la Ley 70 de 1993) o porque decida favorecerse de proyectos de
desarrollo económico y social que adelante el gobierno y la Cooperación Técnica
Internacional (artículo 49 de la Ley 70 de 1993). En estos casos, debido a que
la decisión de explotación se origina en las mismas comunidades, no hay lugar a
practicar ninguna consulta previa, puesto que este instrumento de participación
es una protección externa que ellas tienen para blindarse de las
decisiones de la sociedad mayor en la que están englobadas. Por ello, no tiene
sentido consultarle a la comunidad una decisión que ella misma ya tomó
autónomamente y sobre la que ya se pronunció.
69.
Es
pertinente mencionar que, en la Sentencia T-955 de 2003[270],
la Corte Constitucional decidió una tutela interpuesta por algunas personas que
alegaban ser el representante legal y miembros de la junta directiva de una
comunidad negra en contra de algunas instituciones estatales por tolerar
y permitir la explotación de madera en su territorio colectivo y en contra de
una empresa maderera por adelantar tal explotación sobre la cual no había
mediado ninguna consulta con la comunidad y sobre la que nunca se consideró su
daño ecológico. Los accionantes aducían que las personas que habían solicitado
los permisos para explotar madera no las representaban y, “en caso de tener
dicho mandato, ha sido ejercido con abierto desconocimiento del sentir interno
de las comunidades”. La Corte suspendió la explotación maderera y, si bien
es verdad que protegió el derecho a la consulta previa, no lo hizo en relación
con los actos administrativos que permitieron aquella explotación ni mucho
menos en relación con la decisión de la comunidad expresada por personas que
supuestamente no las representaban, sino en relación con la reglamentación que,
según el artículo 24 de la Ley 70 de 1993, debía expedirse para hacer uso
colectivo de áreas de bosque dentro de la propiedad colectiva.
70.
Así
que el derecho a la consulta previa, como instrumento de protección externa,
es funcional para lograr que las comunidades étnicas se defiendan de las
decisiones exógenas a la comunidad, esto es, decisiones de la sociedad mayoritaria
en la que estas comunidades están englobadas. Por consiguiente, en relación con
las decisiones endógenas o internas de las propias comunidades, este derecho
pierde efectividad, lo cual no quiere decir que en este ámbito no haya lugar a
otros mecanismos de participación. La obligación de consultar
previamente cualquier medida puede constituir un obstáculo y paralizar la
gestión de las comunidades, por lo cual ellas pueden ejercer el derecho a la
participación mediante otros mecanismos dispuestos en sus reglamentos internos.
La consulta
previa es un mecanismo de participación ciudadana y el Convenio 169 de la OIT
no solo reconoce esta modalidad de intervención de las comunidades étnicamente
diferenciadas, sino que también asegura “a los miembros de dichos pueblos
gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación
nacional otorga a los demás miembros de la población” (artículo 2°). Esto
significa que las comunidades étnicamente diferenciadas tienen derecho a
participar a través de consultas previas, pero igualmente a participar a través
de otros canales de representación, como las juntas directivas y los
representantes legales, ya que estos sujetos colectivos también gozan de los
derechos y oportunidades que los demás miembros de la sociedad tienen. En este
mismo orden de ideas, sin importar a través de qué instrumento ejerzan el
derecho a la participación, las comunidades étnicas tienen plena capacidad
jurídica para negociar y gozan del mismo nivel de autonomía de la voluntad que
el resto de los miembros de la población, salvo casos de clara asimetría en la
que el Estado puede intervenir mediante acciones dirigidas a restablecer la
desigualdad generada.
Participación de
los miembros de una comunidad negra en las decisiones internas sobre
aprovechamiento de recursos naturales
71.
Una
de las fórmulas a través de las cuales se protege la diversidad étnica y
cultural es el reconocimiento del derecho fundamental de las comunidades
étnicas a la libre determinación o autonomía, de manera que se garantice su
supervivencia cultural. Pues bien,
“con fundamento en los artículos 1°, 7°, 9°, 70,
171, 176, 246, 286, 329 y 330 de la Carta, el Convenio 169 de la OIT ‘Sobre
pueblos indígenas y tribales en países independientes’ y otros instrumentos del
derecho internacional de los derechos humanos como la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, la Corte ha
reconocido la existencia de este derecho en la Constitución y señalado que
comprende la facultad de las comunidades étnicas de determinar sus propias instituciones
y autoridades de gobierno, darse o conservar sus normas, costumbres, visión del
mundo y opción de desarrollo o proyecto de vida; y adoptar las decisiones
internas o locales que estimen más adecuadas para la conservación o protección
de esos fines”[271].
Por lo demás, la autonomía de las
comunidades negras beneficiarias de la Ley 70 de 1993 está consagrada en el
numeral 3° del artículo 3° de esta misma normativa, que consigna los principios
que la informan.
72.
En
esta línea de análisis, las comunidades negras son autónomas para definir,
según su reglamento interno, cómo toman las decisiones sobre la forma de vida
que quieran adoptar en su territorio colectivo, al igual que su forma de
organizarse y bajo qué procedimientos, lo cual incluye la explotación de
recursos naturales. Cabe resaltar que la ley no prevé normas que regulen esta
materia y ello tiene conexión con el respeto que tiene la Constitución hacia sus
instituciones y autoridades de gobierno con el fin de preservar su
supervivencia cultural. En este sentido, dichas decisiones las podría adoptar
la asamblea, la junta directiva o el representante legal. También se podría
idear algún mecanismo de toma de decisiones en el que tengan que concurrir las
voluntades de estos tres niveles de decisión o de dos de ellos. No obstante, el
modelo que se utilice hace parte de la autonomía de las comunidades y parte del
reconocimiento de su diversidad.
73.
La
Corte debe advertir que lo más deseable constitucionalmente es que la toma de
decisiones en cualquier aspecto en relación con la disposición de la propiedad para
el aprovechamiento de recursos naturales sea lo más democrática y participativa
posible, así ello conlleve costos en términos de eficiencia y tiempo, de suerte
que haya restricciones internas que cuiden a las comunidades negras de
disensos que terminen por aniquilarlas. En tales términos, es esperable que
entre mayor participación haya y más intereses se consulten, la cohesión de las
comunidades se fortalezca y mejores posibilidades de pervivencia tengan. Pero
este fin, que es deseable, no es jurídicamente obligatorio porque las
comunidades gozan de autonomía, principio cuyo contenido incluye la
determinación de sus propias instituciones y autoridades de gobierno, darse sus
normas y adoptar las decisiones internas que estimen más adecuadas para su
supervivencia cultural. De hecho, la Constitución no exige que las comunidades
negras se organicen democráticamente, como sí lo hace con otras colectividades,
como los colegios de profesionales (artículo 26), los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales (artículo 39), las organizaciones
deportivas y recreativas (artículo 52), las organizaciones de consumidores y
usuarios (artículo 78) y los partidos y movimientos políticos (artículo 107).
74.
Ahora,
la participación es un principio esencial de la Constitución que no solo es
predicable en relación con el ámbito estatal y público, sino que también permea
otros espacios en los que se toman decisiones que afectan a toda una comunidad.
Así, este Tribunal ha hecho hincapié en que la participación “inspira el
nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado
colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de
participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que,
además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de
lo individual, familiar, económico y social”[272].
Este razonamiento condujo a que
la Corte declarara, en Sentencia C-127 de 2004[273],
la exequibilidad del artículo 50 de la Ley 675 de 2001, disposición que indica
que en los edificios y conjuntos en los que haya consejo de administración,
dicho órgano elegirá a su representante legal. El argumento de la Corte fue que
dicho consejo es elegido por la asamblea general de copropietarios, luego no se
cercena el derecho a la participación. Allí, esta Corporación aseguró que, “[d]e
las normas superiores sobre las que se edifica la democracia participativa, se
infiere que el derecho de participación de todas las personas no se
circunscribe al ámbito electoral, sino que permea todos los ámbitos públicos,
privados, sociales, familiares y comunitarios, en los cuales se han de tomar
decisiones que afectan a toda la comunidad, como sucede con las decisiones
adoptadas al interior de una copropiedad”.
75.
Entre
más personas e instituciones estén involucradas, de acuerdo con los reglamentos
internos de las comunidades negras, en la toma de decisiones sobre el
aprovechamiento de recursos naturales, menos riesgos se corren en términos de
que eventualmente se acepten proyectos de explotación de recursos naturales
poco beneficiosos para la comunidad y muy perjudiciales para el medio ambiente
gracias al ofrecimiento de coimas, como aparentemente sucedió en el caso
decidido en la ya citada Sentencia T-380 de 1993[274], en el cual una
explotación forestal por parte de particulares dentro del territorio colectivo
de una comunidad indígena contó con el consentimiento de las autoridades
indígenas, el cual fue logrado, como alegaban los demandantes, a cambio de
algunos implementos y de dinero en efectivo. Entonces, si las decisiones sobre
explotación de recursos naturales no están a cargo de una sola persona,
existirían mayores controles y restricciones internas, lo cual
garantizaría la cohesión y la consecuente supervivencia de las comunidades
negras, lo que es central para satisfacer los propósitos constitucionales de la
diversidad étnica, el pluralismo y la defensa del medio ambiente.
76.
A
su turno, algunos estudios experimentales demuestran que, al menos para la
sociedad mayoritaria, cuando las decisiones son tomadas democráticamente y no
impuestas, los niveles de cooperación y de comportamiento acorde con lo
decidido son mayores[275].
77.
Asimismo,
las decisiones adoptadas en democracia gozan de mayor legitimidad, lo que
redunda en que las comunidades negras se mantengan unidas y cohesionadas. En
otras palabras, una mayor participación de los miembros de las comunidades
negras en las decisiones internas sobre el aprovechamiento de recursos
naturales evita que las comunidades se fragmenten y que, en el largo plazo, se
desintegren y desaparezcan.
78.
Así
que la autonomía de las comunidades negras para determinar quién toma las
decisiones sobre la disposición del territorio y cómo se alcanzan es amplia,
pero ciertamente estas decisiones, sin importar si las toman toda la
comunidad en asamblea o la junta directiva o solo el representante legal, deben
siempre observar la protección del medio ambiente y el fin de que el desarrollo
sea sostenible, como se indicó en esta providencia. Con todo, lo deseable,
pero no jurídicamente obligatorio, es que estás decisiones sean lo más
democráticas posible, dado el efecto positivo que trae la toma de decisiones de
esta forma y su armonización con la Constitución, norma que protege
decididamente el derecho a la participación, principio que parece no ser ajeno
a las comunidades negras a juzgar por su persistente reivindicación del derecho
a la consulta previa que es una forma en la que se expresa la participación.
79.
En
definitiva, las comunidades negras, en general, y las beneficiarias de la Ley
70 de 1993, en particular, tienen derecho a que se les consulte previamente
toda medida legislativa y administrativa que las pueda afectar directamente, lo
que constituye una protección externa de las decisiones de la sociedad
mayoritaria en las que ellas se engloban. Sin embargo, este derecho es
inexistente cuando se trata de las decisiones que ellas mismas toman con
respecto a la disposición del territorio y, en particular, con respecto a la
explotación de recursos naturales dentro de sus territorios colectivos,
decisiones que son tomadas por quienes los reglamentos internos de estas
comunidades designen, en ejercicio de su derecho a la autonomía que habilita a
las comunidades para darse sus propias normas y determinar sus instituciones y
autoridades de gobierno.
No obstante, es constitucionalmente
deseable que estas decisiones sean lo más democráticas posible, de modo que se
garantice de mejor manera la cohesión y supervivencia de las comunidades
negras, lo que es determinante en términos de conservación de la diversidad
cultural y étnica del país reconocida en la Carta. En breve, más participación
significa más restricciones internas que contribuyen a la preservación
de las comunidades negras, lo que desarrolla los principios constitucionales
del pluralismo y la diversidad étnica y cultural.
La protección
constitucional a los defensores de derechos humanos
80.
La defensa de los derechos humanos es
un fin esencial del Estado, quien tiene la obligación de “garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, tal como lo prescribe el artículo
2° superior. Adicionalmente, es un deber de las personas reconocido en el
numeral 4° del artículo 95 de la Carta: “Defender y difundir los derechos humanos
como fundamento de la convivencia pacífica”.
81.
En este contexto, es claro el papel
protagónico que tiene la defensa de los derechos humanos en la Constitución
como mecanismo para garantizar la convivencia pacífica. En
concordancia con ello, la Ley 70 de 1993 contempla herramientas para formar y fortalecer
a personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en las comunidades
negras y para dotarlas de insumos que les permitan ser más efectivas en su
labor. Así, el artículo 40 obliga al Gobierno a destinar partidas presupuestales para
garantizar mayores oportunidades de acceso a la educación superior a los
miembros de las comunidades negras, a la vez que lo conmina a diseñar mecanismos de fomento para la capacitación técnica, tecnológica y
superior, con destino a estas mismas comunidades. Además, el artículo 51 de
la misma normativa dispone que las entidades del Estado “adelantarán
actividades de investigación, capacitación, fomento, extensión y transferencia
de tecnologías apropiadas para el aprovechamiento ecológico, cultural, social y
económicamente sustentable de los recursos naturales, a fin de fortalecer su
patrimonio económico y cultural”. A su turno, el artículo 58 prescribe
que “en los fondos estatales de inversión social habrá una unidad de gestión
de proyectos para apoyar a las comunidades negras en los procesos de
capacitación, identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos”.
82.
Si a las normas constitucionales que
establecen que la defensa de los derechos humanos es un fin del Estado y un
deber de las personas, se le suman los artículos 11 y 22 de la Carta, es
evidente que existe una obligación reforzada de respetar y proteger la vida de
los defensores de derechos humanos.
83.
En el ámbito internacional, los
artículos 1° y 2° de la Convención Americana de Derechos Humanos establecen que
los
Estados deben respetar y garantizar el ejercicio y disfrute de los derechos a
todas las personas, obligación que obviamente cobija a los defensores de
derechos humanos.
84.
En
desarrollo de estos artículos convencionales, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (en adelante CIDH) publicó el informe “Hacia una política
integral de protección de personas defensoras de Derechos Humanos”,
mediante el cual precisó los cuatro componentes que, en virtud de la Convención
Americana de Derechos Humanos,
deben ser tenidos en cuenta en la protección de los defensores de derechos
humanos.
85.
En
primer lugar, el informe determina que los Estados tienen la obligación de respetar los derechos de los defensores de derechos humanos de
manera en que “sus agentes se abstengan de incurrir o tolerar violaciones a sus derechos”[276]. En ese sentido, la Convención no permite que las autoridades
estatales manipulen los órganos acusatorios y de justicia con el fin de
perseguir a los defensores. Además, este componente señala que el uso excesivo
de la fuerza en manifestaciones públicas pacíficas debe ser prevenido, del
mismo modo que tampoco se debe “incurrir en injerencias arbitrarias en la
esfera de sus derechos, incluyendo el derecho a la libertad de expresión y
asociación”[277].
86.
En segundo lugar, señala que los
Estados deben promover y reconocer el trabajo de las personas defensoras como
una manera de prevenir la vulneración de sus derechos. En ese sentido,
corresponde a los Estados adoptar un marco legal que permita que estas personas
desarrollen su trabajo de manera libre, así como promover un
ambiente seguro en el cual puedan adelantar sus labores sin represalias.
Asimismo, aduce que los Estados deben mantener estadísticas veraces
relacionadas con la violencia contra defensores de derechos humanos, además de
llevar a cabo jornadas de educación y sensibilización que busquen prevenir la
violencia en contra de estos por parte de agentes gubernamentales.
87.
En
tercer lugar, la CIDH establece que los Estados tienen la obligación de proteger y garantizar los derechos a la
vida e integridad personal de personas defensoras de derechos humanos cuando se
encuentran en situación de riesgo. Esta obligación implica la adopción de
mecanismos especializados, legislación, políticas y medidas urgentes. Sobre
estas medidas, esa Corporación precisó que:
“deben tener en consideración las
causas que estas defensoras y defensores protegen, el contexto en el cual
trabajan y su ubicación geográfica. También deben ser considerados su sexo,
género, raza y grupo étnico al que pertenecen, ya que estos factores pueden
incrementar el riesgo de sufrir violaciones de derechos humanos”[278].
En ese sentido, resalta que las
personas defensoras de derechos humanos que trabajan a nivel local a menudo
pueden enfrentar riesgos más elevados, por lo que requieren atención y enfoque
especial.
88.
Por último, destaca que los Estados
tienen la obligación de investigar, juzgar y sancionar de manera
diligente las violaciones a los derechos humanos de los defensores y, de ese
modo, combatir la impunidad. Lo anterior “incluye el establecimiento como
primera hipótesis de la investigación que el delito pueda estar vinculado con
las labores de defensa de los derechos humanos, así como garantizar
investigaciones y procesos independientes e imparciales”[279].
89.
En
síntesis, la defensa de los derechos humanos es una pieza esencial de la
Constitución de 1991 y del derecho internacional de los derechos humanos, razón
por la cual la protección de las personas que se dedican a la defensa de estos
derechos es un corolario lógico, pues no tiene ningún sentido afirmar que se
garantizan derechos si, a su vez, no se ofrecen las condiciones para que las
personas puedan reclamarlos y defenderlos.
Los derechos a la vida y a la seguridad e integridad personal: criterios para evaluar su amenaza o vulneración
90.
El artículo 2° de la Constitución Política establece como
principios fundamentales del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida”. De este modo, todos los poderes y órganos del Estado tienen el deber
de proteger la vida de todas las personas y de
preservar las condiciones para que estas lleven una existencia tranquila, libre
de amenazas y de zozobras. Por lo tanto, cuando un individuo se encuentra en
una situación predecible que pone en peligro su vida, seguridad o integridad
personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas tendientes a
evitar que el riesgo que recae sobre ella se materialice.
De esta manera, el derecho a la seguridad e integridad personal
está íntimamente ligado con el derecho a la vida establecido en el artículo 11
de la Carta. Así, salvaguardar la vida de las personas que se encuentran bajo
amenaza es una responsabilidad inaplazable del Estado.
91.
Colombia ha ratificado diferentes
tratados internacionales de derechos humanos que buscan proteger la seguridad e
integridad personal y la vida. Por ejemplo, el artículo 3° de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos establece que “todo individuo tiene derecho a la vida,
a la libertad y a la seguridad de su persona”. Asimismo, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos dispone en su artículo 7° que “[t]oda
persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”.
92.
El compromiso del Estado con el derecho a la seguridad e integridad personal,
que se desprende de la Constitución y del orden internacional de los derechos
humanos, cobra especial
importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o contexto en
el que están inmersos, son acreedores de atención especial.
93.
Esta Corporación ha señalado en múltiples ocasiones que la seguridad
es un principio rector de la Carta y ha desarrollado una nutrida línea
jurisprudencial relacionada con este derecho. De esta forma,
en la Sentencia T-981 de 2001[280], la Corte conoció el caso de una auxiliar de
enfermería a la que se le negó un traslado laboral, a pesar de que el motivo de
este consistía en que era víctima de amenazas. En esa ocasión este Tribunal señaló
que el Estado debe responder “a las demandas de atención de manera cierta y
efectiva” cuando tenga conocimiento de amenazas “sobre la vida y
tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que
desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto”. Señaló,
además, que es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes
limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida.
94.
Así mismo, en la Sentencia T-719
de 2003[281], la Corte Constitucional decidió el caso de una mujer desplazada
por la violencia cuyo compañero permanente fue asesinado, debido a que no se le
prestaron oportunamente las medidas de protección que había solicitado. Esta
Corporación observó que la seguridad tiene tres dimensiones en la Constitución.
La primera como valor, pues es un fin del Estado que permea la totalidad del
texto constitucional, la segunda como un derecho colectivo y la tercera como un
derecho individual derivado de las garantías previstas en la Carta contra los
riesgos extraordinarios a los que se ven enfrentadas las personas.
Respecto a la seguridad como derecho individual, esta providencia
determinó que esta dimensión permite que las personas reciban una protección
adecuada por las autoridades cuando están expuestas a riesgos excepcionales que
no tienen el deber jurídico de soportar. De igual manera, señaló que para la determinación de los riesgos a la seguridad y la vida
debe confluir un análisis de las características de especial vulnerabilidad del
sujeto que solicita la protección, puesto que hay grupos que históricamente han
sufrido amenazas a su seguridad personal, tales como los defensores de derechos
humanos, los desplazados y los sindicalistas, entre otros.
Esta sentencia también estableció
que el Estado debe cumplir con las siguientes obligaciones para garantizar el
derecho a la seguridad personal: (i) identificar el riesgo extraordinario que
afecta a una persona; (ii) valorarlo; (iii) definir oportunamente las medidas
de protección para evitar su materialización, la obligación de adoptar tales
medidas; y (iv) evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario y
la obligación de dar respuesta efectiva cuando haya señales de concreción o
realización de dicho riesgo. Simultáneamente, esta providencia prohibió que la
administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las
personas[282].
De este modo, el Estado tiene el deber de identificar, valorar y
definir la situación de seguridad de las personas que se encuentren sometidas a
riesgos o amenazas. Además, debe adoptar las medidas idóneas para mitigarlas y
evaluar su eficacia y necesidad de manera periódica. En ese sentido, si las
autoridades no cumplen alguna de estas obligaciones,
el derecho a la seguridad personal se vulnera.
95.
Por otro lado, la jurisprudencia
constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con el fin de
identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar protección
especial por parte del Estado. En ese sentido, en la Sentencia T-339 de 2010[283], la Corte analizó el caso de un beneficiario del
Programa de Protección del entonces Ministerio del Interior y de Justicia al
cual no se le habían prestado las medidas reconocidas por esa entidad. Allí se precisó la diferencia entre las nociones de “riesgo” y “amenaza”
con el fin de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar medidas
de protección especial. El riesgo, explica esta providencia, es un concepto
abstracto que no se materializa de ninguna manera, en tanto que la amenaza
supone la existencia de consecuencias concretas que se empiezan a materializar
y que permiten prever que algo malo va a suceder[284].
Así,
esta providencia determinó que la escala de riesgos y amenazas que debe aplicarse en situaciones en
las que se solicita protección especial por parte del Estado es la siguiente:
“1) Nivel de riesgo:
existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la
integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo:
categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y
la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que
proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva
de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben
soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en
sociedad.
Cuando
una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado
medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está
siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión,
pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.
2) Nivel de amenaza:
existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico
del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la
libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño
conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los
derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el
inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel,
el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se
divide en dos categorías:
a)    amenaza ordinaria:
Para saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe
hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si esta
presenta las siguientes características:
i. existencia de un
peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin
vaguedades;
ii.
existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan
inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del
derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda
tratarse de un peligro remoto o eventual;
iii.
tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses
jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
iv. tiene que ser
excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la
generalidad de las personas y, finalmente,
v. deber ser desproporcionado
frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se
genera el riesgo.
Cuando
concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho
fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del
Estado, pues en este nivel se presenta el inicio de la lesión del derecho
fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además,
puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el
Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce
pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se
vuelva violación definitiva del derecho.
b) amenaza extrema: una
persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que
cumple con todas las características señaladas anteriormente y, además, el
derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí
que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus
derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que
invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección
por parte de las autoridades.
Por
lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad
personal está siendo violado, sino que, además, también se presenta la amenaza
cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los
derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que,
cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le
brinde protección especializada”.
96.
De conformidad con lo expuesto,
cuando un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo normal u
ordinario, en los términos definidos, no tiene derecho a solicitar medidas de
protección por parte del Estado, ya que dichos riesgos son los derivados de la
vida en sociedad. Por el contrario, cuando está sometido a amenazas serias y
creíbles, existe el deber del Estado de brindar protección especial para evitar
la vulneración concreta del derecho a la seguridad personal. En estos casos el
Estado tiene la obligación de determinar el tipo de amenaza que recae sobre una
persona y, además, debe definir de manera oportuna los medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño.
97.
En suma, la vida y la seguridad e
integridad personal son derechos fundamentales que deben ser garantizados y
preservados por el Estado, de manera que, cuando una persona se encuentra ante
una amenaza ordinaria o extrema, debe adoptar las
medidas de protección necesarias para salvaguardar sus derechos fundamentales.
A su vez, las autoridades tienen una serie de obligaciones relativas a la
debida diligencia respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya
que su incumplimiento también conduce a la vulneración de estos
derechos.
Caso concreto
98.
En
este acápite, la Sala aplicará las reglas que se derivan de las consideraciones
precedentes con el fin de resolver los problemas jurídicos formulados y dar solución
a la solicitud de amparo presentada por unas personas que aducen hacer parte
del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, quienes censuran que este
sujeto colectivo se hubiese comprometido a desarrollar dos proyectos
agroindustriales que tienen impactos negativos en el medio ambiente, uno con la
Agencia Nacional de Tierras y otro con AGROMAR, sin que ellas hubiesen sido
consultadas o hubiesen participado en esta decisión, lo cual consideran que
viola sus derechos a la propiedad colectiva, a la consulta previa, a la
participación y al medio ambiente. A su turno, los actores denuncian amenazas
en su contra producto de su disenso alrededor de estas formas de uso de las
tierras del Consejo Comunitario. A continuación, se abordará cada uno de estos
asuntos.
Cuestión
preliminar: integración del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
99.
Como
se explicó en la parte motiva de esta providencia, la finalidad de adjudicar
baldíos en la modalidad de propiedad colectiva a comunidades negras es la de
proteger el medio ambiente y la de preservar el pluralismo y la diversidad
étnica y cultural (fundamentos jurídicos 55 a 59 de esta providencia). En este sentido,
mantener la cohesión de las comunidades negras es esencial en el logro de estos
propósitos. Su fragmentación y división podría, eventualmente, conducir a su
desintegración y poner en riesgo la materialización de estos contenidos
constitucionales.
100.      En el
caso concreto del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, la Sala observa,
a partir de las pruebas aportadas en este proceso de tutela y de las
intervenciones recibidas, al menos cinco hechos que riñen con esta necesaria unidad
y cohesión de las comunidades étnicas.
Primero, y a
partir del cual se desprenden los demás, la falta de certeza de quiénes son
miembros del Consejo Comunitario, de lo cual se derivan los derechos a la
propiedad colectiva y a la participación e incluye la definición de los
mecanismos de organización de la comunidad. Aunque se han realizado censos,
estos tienen debilidades importantes. Como lo subraya el informe de
caracterización de afectaciones territoriales del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla elaborado por la Unidad de Restitución de Tierras y que
obra en este expediente como prueba[285],
en el 2012 el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla realizó un autocenso
y, en el 2017, otro. En el del 2017 se incluyeron las comunidades de Cetino y
Nueva Luz que no estaban en el censo anterior “por no estar aún definido si
geográficamente hacen parte del territorio de Pedeguita y Mancilla”[286]. A
eso se añade que no todas las personas de la comunidad Nueva Luz fueron
censadas, debido a que “algunos manifestaron no tener claridades ni
garantías de los fines con los cuales se recolectaba la información, dado que
en días pasados algunas personas habían estado censando y recolectando firmas
que se empleaban para apoyar una u otra postura en el diferendo territorial
entre los departamentos de Antioquia y Chocó”[287].
Además, la comunidad de Santa Cecilia decidió no ser censada.
101.      Segundo.
Es
claro para la Sala que negros y mestizos, estos últimos llamados en la región “chilapos”,
han convivido juntos en el mismo territorio, al menos desde principios del
siglo XX, y que el intercambio cultural los ha llevado a compartir muchas
costumbres, como lo sostiene el informe tantas veces referido. Además, las
comunidades mestizas se comprometieron con los fines de la Ley 70 de 1993 de
conservar el medio ambiente a cambio de ser reconocidos como poseedores de
buena fe. A esto se agrega la afirmación del CINEP en su intervención en este
proceso, según la cual, “ciertas comunidades, como Los Manguitos, El Diez,
Bijao Onofre, Caño Montería, El Abierto, Santa Cecilia, Quebrada del Medio y
Nueva Unión, son reconocidas por las otras como ‘comunidades mestizas’,
mientras que las demás se autodefinen como ‘comunidades negras’ y como las
únicas con derecho a ser parte del Consejo Comunitario”[288].
102.      Tercero,
conflictos sobre los usos de la tierra. Claramente los demandantes se oponen al
aprovechamiento agroindustrial de recursos naturales y, por tanto, censuran los
proyectos convenidos con AGROMAR y con la Agencia Nacional de Tierras, en tanto
que otros miembros del Consejo Comunitario abogan por este tipo de
aprovechamiento, como el representante legal y la junta directiva, quienes
autorizaron y suscribieron estos proyectos, y las 43 familias beneficiarias del
proyecto financiado por la Agencia Nacional de Tierras.
Sin embargo, las
disputas por los usos de la tierra son un problema más estructural que lo que
este caso concreto plantea. De hecho, la Unidad de Restitución de Tierras formuló
este conflicto en la demanda de restitución de derechos territoriales que
presentó en representación del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, tal
como consta en el auto admisorio de la misma[289].
Simultáneamente, el informe de caracterización de afectaciones territoriales
del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla también hace hincapié en la
existencia de conflictos sobre el uso de la tierra que amenazan con desintegrar
el sujeto colectivo[290].
103.
Cuarto,
el CINEP denuncia en su intervención que
“algunas
personas que pertenecen al Consejo Comunitario aseguran que existen dos
versiones de reglamentos internos: i) una versión que se acoge a los
lineamientos de la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995 […] y ii) una
versión de reglamentos que presuntamente fue elaborada por asesores jurídicos
de terceros ajenos al territorio (empresarios) que usufructúan la tierra, y que
se encuentra en contravía de algunos pilares fundamentales de la legislación
étnica y constitucional”[291].
En esta última versión, por ejemplo, “se
genera un conjunto de posibilidades y estrategias para que el Consejo
Comunitario consiga generar contratos, acuerdos o usufructos con personas
naturales o jurídicas nacionales o extranjeras”[292].
104.
Quinto,
disputas por la representación legal del sujeto colectivo. La Unidad para
las Víctimas aportó la ficha de identificación del sujeto de reparación
colectiva que corresponde al Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
fechada el 30 de agosto de 2016, en la cual se lee que “existen problemas
internos en la comunidad que no han logrado permitir avances desde el proceso
de reparación colectiva, pues en primera instancia se realizó una impugnación
por parte de varios habitantes y líderes del territorio frente a la
representatividad de la actual junta directiva en diciembre de 2014, en la que
se manifestaron diferentes vicios en la elección de la misma, hechos que no son
nuevos en este sujeto colectivo, pues la junta anterior a la actual también fue
impugnada, lo cual pone en evidencia problemas frente a la representatividad en
el territorio”[293].
En este mismo sentido, el CINEP subraya
que hay un conflicto interno en el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla,
pues, “a partir del año 2012, se ha llevado a cabo en el proceso
organizativo una ola de elecciones e impugnaciones de al menos cuatro juntas
directivas diferentes”[294].
El conflicto, considera el CINEP, gira sobre quién tiene el poder legal para
decidir sobre el territorio del Consejo Comunitario. De esta forma,
“desde
finales de 2012 hasta la actualidad se ha cuestionado la legitimidad de la
autoridad del sujeto colectivo, aduciéndose por variados sectores
transparencia, vicios en la elección de la junta directiva, presión por parte
de actores armados de distinta índole y sectores empresariales que usufructúan
la tierra, corrupción institucional local-nacional y hasta debilidades del
proceso organizativo. Escenarios que han llevado al desconocimiento de la
autoridad y la legitimidad de la representación actual”[295].
105.
En
definitiva, la Sala comparte el criterio expresado en el informe de
caracterización de afectaciones territoriales del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla en lo que tiene que ver con que estos hechos y conflictos
son una consecuencia que se desencadena a partir de la falta de claridad sobre
quiénes son los miembros del Consejo Comunitario. Dicho informe defiende que
los conflictos existentes en el Consejo Comunitario son
“expresiones
de la disputa política entre varios grupos de la comunidad por el manejo y
gestión del territorio, que generan un cúmulo de choques directos e indirectos
para entrar en los espacios de participación política, por la definición de
quién es parte de la comunidad del Consejo Comunitario y de quién tiene el
poder legítimo para tomar decisiones en relación a la gestión y uso del
territorio y para representar a la comunidad”[296].
106.
En
el caso concreto de esta tutela, los accionantes manifiestan que solamente
algunos de ellos, sin especificar quiénes, fueron reconocidos en el
censo como miembros del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y que los
demás también son miembros, a pesar de no haber sido reconocidos como tales. En
este sentido, existe duda acerca de si los demandantes ostentan o no la calidad
de integrantes del sujeto colectivo. Sin embargo, los hechos que se acaban de
narrar evidencian que el no reconocimiento no significa necesariamente que alguien
no sea parte del Consejo Comunitario y, por lo tanto, que su derecho a la
participación en las decisiones sobre la propiedad colectiva no se vulnere en
la actualidad.
107.      Para
resolver entonces la incertidumbre de si los tutelantes son o no integrantes
del Consejo Comunitario, lo cual es definitorio para establecer quiénes tienen
derecho a participar en las decisiones sobre el territorio colectivo, inclusive
más allá de las partes procesales de esta decisión, es preciso que se realice
un censo, que deberá superar todas las dificultades de los censos anteriores
que no fueron sensibles al hecho de que en el territorio habitan personas de
varias comunidades y de distintas razas y que, a pesar de ello, el INCORA
adjudicó el territorio colectivo en esas condiciones. En este orden de
ideas, la Sala tutelará el derecho a la participación en las decisiones sobre
la propiedad colectiva de los accionantes y, en consecuencia, ordenará la
realización del censo en el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla en el
entendido de que esta es la única forma de determinar si los accionantes
ciertamente son miembros del sujeto colectivo, como lo aseguran, a pesar de que
algunos fueron excluidos del último censo realizado, lo cual es un presupuesto
para poder ejercer el derecho a la participación en las decisiones sobre la
disposición del territorio colectivo. En otras palabras, la no realización del
censo cercena el derecho de los demandantes a participar en las decisiones
internas del Consejo Comunitario.
108.      De conformidad
con el artículo 2.5.1.1.29 del Decreto 1066 de 2015, los consejos comunitarios
deben realizar sus propios censos. Esto tiene todo el sentido, pues son ellos
quienes mejor saben cuáles son sus rasgos culturales y sociales compartidos que
los diferencian del resto de la sociedad y qué individuos tienen esa identidad
grupal. Sin embargo, la Sala no puede desconocer que, en la realización de estos
censos, las juntas directivas y los representantes legales de los consejos
comunitarios podrían tener un poder de decisión e influencia importante que
lleve a incluir o excluir personas injustificadamente.
109.      Por cuanto la
elaboración indebida del censo tiene impactos en los derechos constitucionales
de los actores, e inclusive de todas las personas que habitan el territorio, al
eventualmente poderlos excluir de los derechos a la participación en las
decisiones internas del Consejo Comunitario, la Sala debe tomar precauciones
para brindar garantías de objetividad e imparcialidad en su realización.
La Corte ha
encontrado en casos puntuales que los censos llevados a cabo solo por la
comunidad no son siempre exitosos. En la Sentencia T-973 de 2014[297], este Tribunal
se enfrentó al caso de un indígena que alegaba que el gobernador de su
resguardo había permanecido en ese cargo por muchos años gracias a
manipulaciones del autocenso, en el que incluía a muchas personas de otros
municipios sobre los que el resguardo no tenía jurisdicción, entre otras
irregularidades. Además, la Corte encontró diferencias de cifras entre el
autocenso y censos realizados por el INCODER y por el DANE. En tal contexto,
esta Corporación ordenó dejar sin efecto la elección del gobernador hasta tanto
se hiciera en censo poblacional, momento después del cual debería realizarse
una nueva elección. Asimismo, ordenó a la Dirección de Asuntos Indígenas del
Ministerio del Interior y al Alcalde del Municipio de Túquerres hacer un
acompañamiento al autocenso, para el cual se debía conformar un comité
constituido por las autoridades tradicionales y ancestrales indígenas
conocedoras de la historia de la comunidad, que debería coordinar el censo y
revisar y validar la pertenencia de cada miembro de la comunidad.
110.      En el caso del
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla hay serios cuestionamientos a los
censos que se han realizado, de acuerdo con la información allegada a la Corte
reseñada anteriormente, y que se pueden resumir en que algunas comunidades que
habitan en el territorio del sujeto colectivo no han sido censadas y que no
todas las personas se han dejado censar por no tener claridad sobre los fines
del censo. Igualmente, la legitimidad de sus órganos de gobierno se ha puesto
en entredicho a través de distintas impugnaciones de sus elecciones, como lo
pone en evidencia el informe de caracterización de afectaciones territoriales
del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla.
Todos estos elementos hacen determinante ordenar la
realización de un censo por parte del mismo Consejo Comunitario en respeto a su
autonomía, pero con el acompañamiento estatal para garantizar que sea lo más
incluyente y garantista posible. Asimismo, con anterioridad a la ejecución de
dicho autocenso, se deberá conformar una mesa de diálogo con el fin de concertar la metodología para su
preparación y realización y para definir la forma en la cual se garantizará la
participación de las comunidades en dichas etapas y cómo se resolverán sus
diferencias.
Esta mesa de diálogo deberá estar integrada, no solo por (i) los miembros
del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, sino también por (ii) la Procuraduría General de la Nación
y (iii) la Defensoría del Pueblo, entidades que deberán adelantar acciones de
verificación y acompañamiento para evitar que los derechos de las personas y de
las comunidades negras sean vulnerados, de conformidad con las atribuciones
constitucionales que los obligan a velar por la guarda, promoción, protección y
efectividad  de los derechos humanos; (iv) la Dirección de Asuntos para
Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del
Interior, quien, con su experticia sobre comunidades negras, deberá apoyar en
la construcción de los instrumentos que se usarán en la aplicación del censo en
campo y en la definición de los criterios que se deberán tener en cuenta para
la inclusión de personas en el censo; y (v) el Instituto Colombiano de Antropología
e Historia, que, con
base en su conocimiento científico y en sus investigaciones, deberá también
colaborar en la construcción de los instrumentos que se utilizarán en la
aplicación del censo en campo y en la definición de los criterios que deberán ser
tenidos en cuenta para la inclusión de personas en el censo. Esta mesa de
diálogo será una oportunidad también para que las personas y comunidades
conversen con el propósito de cohesionarse y resolver sus diferencias.
Adicionalmente, estos organismos podrán prestar
apoyo y acompañamiento logístico en la fase de realización del autocenso,
particularmente en el levantamiento de información y en su procesamiento, con
el objetivo de brindar garantías de imparcialidad y objetividad.
111.      De otra parte,
la orden de realización de este censo no es irrazonable ni desproporcionada, ya
que los consejos comunitarios tienen la carga de actualizar el censo de su
comunidad dentro de los tres primeros meses de cada año, de acuerdo con el
artículo 2.5.1.1.29 del Decreto 1066 de 2015, obligación que el Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla no ha cumplido de forma rigurosa, tal como
lo reporta a esta Corte la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras en su intervención[298].
112.      Dado que algunos
accionantes han sido excluidos del censo, sin que se sepa cuáles porque esta
información no reposa en el expediente, y que el CINEP, el Instituto Colombiano
de Antropología e Historia y la Unidad de Restitución de Tierras demuestran, a
través de la documentación allegada, que las exclusiones del censo han
obedecido a conflictos raciales entre negros y mestizos y a la incertidumbre
sobre qué comunidades hacen parte del sujeto colectivo, la Sala debe enunciar dos
factores relevantes que, en la realización de este censo, se
deberán tener en cuenta para decidir la pertenencia o no al Consejo
Comunitario.
113.      En
primer término, para efectos de evaluar la titularidad de derechos sobre un
territorio colectivo, lo central, según la Sentencia C-169 de 2001[299], no
es si las personas que lo habitan son negras o mestizas, puesto que la raza y
el color de su piel no es la característica definitoria. Lo crucial, en cambio,
es su conformación como grupo étnico con una identidad propia[300]. Para
determinar, entonces, la pertenencia de alguien al Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla es útil considerar los criterios que utiliza el artículo
1° del Convenio 169 de la OIT para definir su ámbito personal de aplicación[301]. En
la precitada Sentencia C-169 de 2001, la Corte Constitucional resumió
los dos requisitos que deben concurrir para establecer quiénes pueden ser
beneficiarios de este instrumento internacional: “(i) Un elemento ‘objetivo’,
a saber, la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los
miembros del grupo, que les diferencien de los demás sectores sociales, y (ii)
un elemento ‘subjetivo’, esto es, la existencia de una identidad grupal que
lleve a los individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestión”.
A su turno, en la realización del censo
no puede perderse de vista que el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
está compuesto por varias comunidades diferentes, como se relata en el informe
de caracterización de afectaciones territoriales del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla. Por ende, una persona no podrá ser excluida del mismo por
el hecho de no ser integrante de la comunidad de Mancilla o de la comunidad de
Pedeguita. En la adjudicación de la propiedad colectiva, el INCORA presentó un
informe técnico sobre la visita realizada al territorio a adjudicar, en el cual
reconoce que allí solo se encontraban dos poblados: el de Pedeguita y el de
Mancilla. Sin embargo, “en el momento de la realización de la visita técnica
del INCORA, ya existían las comunidades de Playa Roja, Campo Alegre, Pedeguita,
Mancilla, Siete de Agosto, Santa Cecilia, El Abierto, Los Manguitos, Florida,
Bijao Onofre, Quebrada del Medio, El Diez, San Andrés, Caño Montería, asentadas
en el territorio colectivo de comunidades negras que hoy es denominado como Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla. De acuerdo con esto, llama la atención que
el INCORA en su labor de campo no haya identificado e individualizado estas
comunidades”[302].
Esta deficiencia del procedimiento del INCORA y la falta de diligencia de las
distintas comunidades en organizarse cada una en un consejo comunitario
diferente para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables[303], no
puede traducirse en un censo que excluya y desproteja los derechos de personas
que históricamente han ocupado los territorios adjudicados.
114.      En
segundo término, la determinación de quiénes son miembros del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla no puede fundarse en el hecho de que
habiten en la zona donde el Consejo Comunitario tiene su territorio colectivo. Como
se señaló en el Concepto 1768 de agosto 24 de 2006 de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, al ser interrogada sobre los derechos de
propiedad particular salvaguardados por la Ley 70 de 1993, personas distintas a
las comunidades negras pueden ocupar las tierras que no han sido ocupadas y
explotadas ancestralmente por ellas y, a favor de estas personas es posible que
haya adjudicación de tierras, de acuerdo con las disposiciones generales sobre
baldíos. Esto resulta concordante con el artículo 13 de la Ley 70 de 1993 que
ordena que las tierras aledañas se sometan a servidumbres para la propiedad
colectiva y viceversa[304].
A su vez, habitar en el territorio
colectivo no habilita automáticamente para ser miembro del Consejo Comunitario,
puesto que podría tratarse de poseedores de mala fe en los términos del
artículo 15 de la Ley 70 de 1993[305].
115.      La
realización de un censo de esta naturaleza permitirá incluir y excluir con mayor
rigurosidad a los demandantes como miembros del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla. Por tanto, este cambio en la composición del sujeto
colectivo hace deseable la elaboración de un nuevo reglamento interno y la
realización de una nueva elección de órganos de gobierno, tareas que el sujeto
colectivo deberá emprender si, en ejercicio de su autonomía, lo considera
pertinente.
116.      La
Sala estima relevante aclarar que el remedio judicial por el que se opta en
esta providencia de ninguna manera implica una interferencia en la autonomía
del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla. Si bien se le pide al sujeto
colectivo una forma organizativa básica, que eventualmente podría ser ajena a los
usos y costumbres de las comunidades, lo que podría ser cuestionable desde una
perspectiva poscolonialista, la manera de exigir y ejercer derechos ante el
Estado supone adoptar algún tipo mínimo de organización que permita la
comunicación interna y externa de la comunidad. Sin embargo, la autonomía es
protagonista en todos los escenarios, ya que el censo es realizado por las
mismas comunidades y la intervención de entidades estatales solo tiene el
propósito de acompañar para velar por la protección de los derechos,
especialmente si se tiene en cuenta el riesgo en el que se encuentran algunos
accionantes y además que ellos se identifican como miembros del Consejo
Comunitario, aunque no han sido reconocidos formalmente como tales, lo que los
podría relegar de la etapa del diseño del censo. Así las cosas, los organismos
estatales podrían ser claves para suplir esta ausencia. Como lo ha dicho esta
Corte en el pasado, “[e]l principio de maximización de la autonomía adquiere
gran relevancia en este punto por tratarse de relaciones puramente internas, de
cuya regulación depende en gran parte la subsistencia de la identidad cultural
y la cohesión del grupo. Los límites a las formas en las que se ejerce este
control interno deben ser, entonces, los mínimos aceptables, por lo que solo
pueden estar referidos a lo que verdaderamente resulta intolerable por atentar
contra los bienes más preciados del hombre”[306].
De igual forma, la decisión de si debe o
no elaborarse un nuevo reglamento interno y realizarse o no una nueva elección
de órganos de gobierno como consecuencia del cambio en la composición del
sujeto colectivo que eventualmente arroje el censo, es una valoración que la
Corte deja en manos del Consejo Comunitario, en ejercicio de su autonomía.
117.      En fin, todos
los conflictos planteados en esta tutela surgieron, al menos parcialmente, por
la ausencia de un censo actualizado, lo cual genera dudas razonables acerca de
quiénes son los integrantes del Consejo y, por tanto, quiénes son titulares de
los derechos a la participación en la disposición de la propiedad colectiva. Si
hubiese certeza de que los acá demandantes fuesen miembros del Consejo
Comunitario, es posible que sus voces hubiesen sido escuchadas en la asamblea
general y que sus intereses fuesen debidamente representados por la junta
directiva y por el representante legal del sujeto colectivo, lo que prevendría conflictos
sobre el uso de la tierra.
La Sala Plena
concluye, entonces, que es vital que haya claridad sobre si Eliodoro Polo Mesa,
Luis Ovidio Londoño Borja, Ana Berlide Tuirán González, Ledis Tuirán González,
Edilson Jadith Salas Martínez, Jhon Jairo Hinestrosa Cuesta, Gildardo Antonio
Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala pueden
manifestarse con voz y voto en los espacios de participación del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla. Esto no solo incrementa la representación,
sino también los niveles de legitimidad de las decisiones que se adopten.
La realización
de proyectos agroindustriales que obedecen a decisiones internas del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla no debe ser consultada previamente, pero
podría ser decidida con la participación directa de los miembros del sujeto colectivo
118.      Lo primero que
la Sala debe aclarar es la naturaleza de los proyectos objeto del debate. Para
los accionantes, la naturaleza agroindustrial de los proyectos dentro del
territorio colectivo los haría censurables. El artículo 19 de la Ley 70 de 1993
autoriza que en los territorios colectivos de comunidades negras se desarrollen
aprovechamientos agroindustriales de recursos naturales (fundamento jurídico 61
de esta providencia). Desde esta perspectiva, no resulta ilegal el proyecto adelantado
con la Agencia Nacional de Tierras y el que se pretendía adelantar con AGROMAR.
No obstante, tal característica agroindustrial obliga a seguir las reglas para
ese tipo de aprovechamientos.
119.      Ahora, el
derecho a la consulta previa, como instrumento de protección externa es
funcional para lograr que las comunidades étnicas se defiendan de las
decisiones que provienen desde afuera de la comunidad, esto es, decisiones de
la sociedad mayoritaria en la que estas comunidades están englobadas. Por
consiguiente, en relación con las decisiones internas de las propias
comunidades, este derecho pierde efectividad (fundamento jurídico 70 de esta
providencia). Si esto es cierto, los proyectos con AGROMAR y con la Agencia
Nacional de Tierras no requerían de consulta previa, contrario a lo sostenido
en la solicitud de tutela. El primero se trata de un convenio pactado
entre dos sujetos de derecho, lo que excluye cualquier imposición desde afuera
del Consejo Comunitario. Fue este sujeto colectivo, el cual, de manera autónoma,
decidió convenir una relación contractual con AGROMAR en la que ambas partes,
se presume, estaban en plano de igualdad.
El segundo se trata de un
proyecto financiado por la Agencia Nacional de Tierras para beneficiar a 43
familias del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla con la implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje. En respuesta a una petición que
los accionantes aportan como prueba con el escrito de tutela, la Agencia
Nacional de Tierras informa que
“se realizó una solicitud a nuestra entidad con
radicado 20161149082 del 11 de agosto de 2016, a nombre del representante legal
Baldoyno Mosquera Palacios, en la cual se informa que beneficia a 43 familias y
cumplió con el 100% de los requisitos mínimos. // Por tal motivo, la iniciativa
obtuvo el aval por parte del equipo de evaluación, integrado por profesionales
y técnicos de la dirección de asuntos étnicos, encargados del programa de
iniciativas comunitarias y la respectiva aprobación por el comité de aprobación
integral de las ICE de la Agencia Nacional de Tierras, constituido por un
delegado de la Dirección de Asuntos Étnicos, un delegado de la oficina de
Planeación ANT, un delegado de Secretaría General ANT y un delegado de la
Dirección General ANT”[307].
Significa esto que el proyecto con la
Agencia Nacional de Tierras no fue ninguna imposición desde afuera del Consejo
Comunitario, sino que fue producto de la iniciativa propia del sujeto
colectivo, el cual, mediante su representante legal, se acercó al ente
gubernamental a solicitar financiación para un proyecto de siembra de plátano
y, por consiguiente, se encuentra amparado por la presunción de validez.
Por tanto, la Sala no tutelará el
derecho a la consulta previa en este caso en particular, puesto que es claro
que los dos proyectos agroindustriales que los actores reprochan no constituyen
medidas legislativas o administrativas impuestas desde el exterior del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla, sino que son fruto de su propia voluntad y
del ejercicio de su derecho a la autonomía.
120.      Sin
embargo, la exclusión de la consulta previa no se traduce automáticamente en la
supresión de algún modo de participación interna de los miembros del Consejo
Comunitario en las decisiones que este tome sobre aprovechamiento de recursos
naturales. Pero estas restricciones internas, aunque constitucionalmente
deseables, no son exigibles a los Consejos Comunitarios que son autónomos en
regular la forma de adoptar decisiones internamente, ya que ello hace parte de
la diversidad (fundamento jurídico 79 de esta providencia). Si bien es un
anhelo constitucional que este proceso interno de decisión sea lo más
democrático y participativo posible, no es una obligación que pueda imponerse
por el juez constitucional. La Sala en este punto respeta la autonomía del
sujeto colectivo y, por ende, no hará ningún juicio de valor sobre el
procedimiento de toma de decisiones internas en el Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, especialmente, porque en el escrito de tutela no se pone
de presente ninguna infracción concreta al reglamento interno en este sentido.
121.      De
todas formas, en la concreción de los proyectos con AGROMAR y con la Agencia
Nacional de Tierras, el representante legal del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla jugó un papel protagónico y, dado que su elección está
ligada a la votación de las personas que son reconocidas como miembros del
sujeto colectivo, el censo que se ordena en esta sentencia es transcendental
para dotar de legitimidad las decisiones que en el futuro tome el representante
legal, la junta directiva o la asamblea general. En otros términos, el Consejo
Comunitario es autónomo para decidir cómo y quién toma las decisiones internas,
pero sea cual sea dicho procedimiento de toma de decisiones, su legitimidad
yace en que las personas reconocidas en el censo sean quienes elijan a los
órganos de gobierno y de gestión del Consejo Comunitario, de modo que estos
realmente las representen.
La medida
cautelar decretada por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, que ordena cesar
cualquier tipo de aprovechamiento ilegal de recursos naturales en el territorio
colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, pudo haber sido incumplida
violando el derecho a la propiedad colectiva
122.      La Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia ordenó como medida cautelar, aún vigente, que cesara
cualquier tipo de aprovechamiento ilegal de recursos naturales en el territorio
colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla. Aunque la evaluación
de la legalidad de los proyectos con AGROMAR y con la Agencia Nacional de
Tierras tiene diversas aristas, la Sala la evaluará en perspectiva de los derechos
a la propiedad colectiva, a la consulta previa y a la participación en las
decisiones internas del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla con impacto
en el medio ambiente en la faceta subjetiva de los accionantes, debido a que
este es el objeto de la tutela que se revisa.
123.      Pues bien, los
proyectos con AGROMAR y con la Agencia Nacional de Tierras no
precisaban de consulta previa, como se explicó, luego no son ilegales desde
esta perspectiva. Asimismo, la Sala no cuenta con los elementos de juicio
suficientes, especialmente por la falta de claridad sobre si los accionantes
son miembros del sujeto colectivo, para definir si su falta de participación en
la decisión interna del Consejo Comunitario de ser parte de estos proyectos los
hace ilegales.
124.      De
todos modos, las decisiones internas sobre aprovechamiento de recursos naturales
tienen como límite la salvaguarda del medio ambiente y el desarrollo
sostenible, que es una de las razones por las cuales el Estado hace
titulaciones colectivas (fundamento jurídico 61 de esta providencia).
125.      La
forma entonces con la que el Estado controla que el aprovechamiento de recursos
naturales en los consejos comunitarios sea sostenible y amigable con el medio
ambiente es mediante la expedición de licencias y permisos de carácter
ambiental. De suerte que la no solicitud de licencias y permisos para adelantar
los proyectos con AGROMAR y con la Agencia Nacional de Tierras, de haber sido
necesarios, harían ilegales estos aprovechamientos de recursos naturales, lo
cual debe ser definido por las autoridades ambientales competentes.
126.      CODECHOCÓ,
la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible manifiestan en sus intervenciones en este proceso que no
han recibido ninguna solicitud de permiso o licencia para proyectos con impacto
ambiental en el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla. Si bien es posible
que los proyectos con la Agencia Nacional de Tierras y con AGROMAR supongan
prácticas tradicionales de producción, las cuales no requieren de permisos ni
licencias ambientales (artículo
19 de la Ley 70 de 1993), también puede pasar que, escudado en
ese tipo de aprovechamientos de recursos naturales, el sujeto colectivo se
abstenga de solicitar tales permisos y licencias. Esto no exime a las
autoridades ambientales de ejercer control y verificar que, en efecto, el
aprovechamiento apele a prácticas tradicionales de producción.
127.
En
caso de que los proyectos con la Agencia Nacional de Tierras y con AGROMAR –así
este último nunca se haya ejecutado, pero con respecto al cual la Sala no descarta
que se pudieron haber iniciado actuaciones preliminares en terreno- hubiesen
empezado sin las licencias y permisos ambientales requeridos, se violaría el
derecho a la propiedad colectiva, que tiene dentro de uno de sus componentes el
aprovechamiento de recursos naturales sostenible y respetuoso con el medio
ambiente en su dimensión subjetiva, de manera que se respeten los derechos a la
vida y a la salud (fundamento jurídico 56 de esta providencia). Surge
la duda entonces de si estos proyectos requerían o no de algún trámite previo
con las autoridades ambientales, dado que no se realizó ninguno, lo que podría
dar lugar a sanciones.
128.
Por
esta razón, se ordenará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a
CODECHOCÓ que, de acuerdo con la potestad sancionatoria en materia ambiental
que les entrega el artículo 1° de la Ley 1333 de 2009, inicien una indagación
preliminar con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el
procedimiento sancionatorio previsto en dicha norma y, de ser procedente,
imponer las sanciones y las medidas de mitigación del daño pertinentes.
129.
De
acuerdo con la solicitud de tutela, estos proyectos se adelantaron en bosques,
afirmación sobre la que no hay ninguna prueba y que ninguna de las partes
demandadas ni de los intervinientes refuta. De manera que las autoridades
ambientales mencionadas deberán evaluar si, en efecto, los proyectos se
llevaron a cabo en zona de bosques y, en caso afirmativo, determinar si su uso
correspondió a prácticas tradicionales[308],
para lo cual no era preciso obtener ningún permiso (artículo 19 de la Ley 70 de
1993). Por el contrario, si su uso estuvo relacionado con aprovechamientos
forestales[309]
con fines comerciales, se requería de autorización de la entidad competente
para el manejo del recurso forestal (artículo 6° de la Ley 70 de 1993).
130.
Ahora,
en el expediente no hay ninguna prueba que permita determinar si el área donde
se realizaron estos proyectos es de aquellas que se superponen con la Reserva
Forestal del Pacífico, pues una parte importante del territorio colectivo se
yuxtapone con esta reserva, como se afirma en el informe de caracterización de
afectaciones territoriales del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla
aportado al proceso de tutela por la Unidad de Restitución de Tierras. En este
contexto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y CODECHOCÓ deberán
definir si la zona del proyecto se traslapa con la Reserva Forestal del
Pacífico, caso en el cual solo se permite el aprovechamiento persistente[310] de los
bosques (artículo 2.2.1.1.17.2 del Decreto 1076 de 2015). En este escenario, el
aprovechamiento debió haber estado precedido de la sustracción de la reserva
forestal del área donde se iba a hacer el aprovechamiento y de la obtención de
un permiso único (artículo 2.2.1.1.17.4 del Decreto 1076 de 2015). Sin embargo,
como este asunto desborda la competencia del juez de tutela, la Corte no puede
proferir decisión de fondo ni adelantar el procedimiento para determinar la
veracidad de lo ocurrido.
131.
En
tal virtud, debido a que las inspecciones de policía son las competentes para
conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de
ambiente y recursos naturales (artículo 206 de la Ley 1801 de 2016) y que en el
caso concreto hay controversia sobre si el predio donde se desarrolló la
iniciativa comunitaria con la Agencia Nacional de Tierras, llamada “Implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades
negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las
familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, está ubicado en el
municipio del Carmen del Darién o en Riosucio, como lo expresa la Inspectora
Local de Policía del Carmen del Darién en su contestación a la solicitud de
tutela, se ordenará al Instituto Geográfico Agustín Codazzi que determine a qué
municipio hace parte este predio, teniendo en cuenta que su objetivo es
elaborar y actualizar el mapa oficial de la República (artículo 1.2.1.2 del
Decreto 1770 de 2015) y que está a cargo de “las labores de
formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la
correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles”
(artículo 2.2.2.1.1 del Decreto 1770 de 2015).
Ligado a la orden que se le imparte al Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, es importante llamar la atención sobre el hecho de
que la Corte Constitucional ha señalado que no es necesario vincular al proceso
de tutela a las autoridades que tienen dentro de su deber legal y
constitucional cumplir la obligación que en dicho trámite se les impone. De
suerte que estas autoridades no pueden alegar una nulidad por violación del
debido proceso con fundamento en que no se integró debidamente el
contradictorio, toda vez que “de su deber legal y constitucional emerge el
carácter vinculante que les ha sido impuesto para cumplir precisamente con lo
que se les ordene en virtud de dicho deber”[311].
Asimismo, se
ordenará a la inspección de policía del municipio en el que el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi indique que el predio está localizado que verifique que
en el desarrollo del cultivo de plátano realizado como consecuencia de la
iniciativa comunitaria llamada  “Implementación del cultivo de plátano con
sistema de drenaje para familias de las comunidades negras de Quebrada del
Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a
las comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del
municipio de Riosucio, Chocó”, no se incurrió en ninguno de los
comportamientos consignados en el Título IX del Código de Policía (Ley 1801 de
2016) sobre el medio ambiente[312]
y que, de ser el caso, inicie el proceso de policía verbal abreviado (artículo
223 de la Ley 1801 de 2016) e imponga la medida correctiva que corresponda, de
ser procedente. Si, con posterioridad a la verificación que acá se ordena, los
demandantes se enteran de algún comportamiento indebido en relación con el
ambiente y estos cultivos de plátano, deberán informar a la inspección de
policía para que investigue e imponga las medidas correctivas del caso.
En la medida en
que el proyecto con AGROMAR nunca se ejecutó, aunque pudo tener algunas
actividades preliminares en terreno, no es del caso que las inspecciones de
policía hagan ninguna verificación, ya que en el momento no se está
desarrollando, en el marco de ese proyecto, ninguna operación.
Las medidas cautelares decretadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y por la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia a favor de las personas que habitan en las comunidades negras de
Pedeguita y Mancilla no son efectivas para proteger los derechos a la vida y a
la integridad personal de los demandantes
132.
Como
ya se ha indicado, la falta de claridad sobre quiénes integran el Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla impone muchas dificultades. Una de ellas es
lograr el efectivo cumplimiento de las medidas cautelares dictadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y por la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia.
133.
La
Sala observa que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decretó la
medida cautelar No. 140-14 del 7 de febrero de 2018 en la que solicita al
Gobierno de Colombia salvaguardar la vida y la integridad de las personas, en
general y sin individualizar, que habitan en las comunidades negras de
Pedeguita y Mancilla, incluyendo algunos líderes en particular que están
individualizados, entre los que se encuentra Eleodoro Polo, uno de los
accionantes en esta tutela. A su vez, entre las medidas cautelares decretadas
por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Antioquia el 25 de junio de 2015, se encuentra la de “ordenar
al Comandante de la Policía de Riosucio-Chocó para que elabore un plan
estratégico tendiente a garantizar la seguridad de las personas integrantes del
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla”[313]. En el
auto 0170 del 14 de noviembre de 2018 del Juzgado Primero Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras se dictaron nuevas medidas de
protección. Allí, se ordena a la Unidad Nacional de Protección, al Comité de
Evaluación de Riesgos y Recomendaciones de Medidas (CERREM) y al Ministerio de
Defensa, a través de la brigada que opera en la zona del Consejo Comunitario, “que
se realice el respectivo estudio inmediato y urgente de las condiciones de
seguridad de los líderes de comunidad y, de ser necesario, se adopten las
medidas de protección que garanticen la seguridad, la vida, la libertad y la
integridad de los mismos”[314].
A estas mismas autoridades les ordena que “adopten medidas de protección
colectiva que garanticen la seguridad, la vida, la libertad y la integridad de
la comunidad”[315].
134.
Así
las cosas, la confusión alrededor de si los tutelantes son o no integrantes del
Consejo Comunitario es una barrera para que estas medidas cautelares los puedan
beneficiar, salvo en el caso de Eleodoro Polo, quien está individualizado en la
medida cautelar de la Comisión Interamericana. De suerte que las medidas
cautelares referidas no son eficaces para preservar los derechos a la vida y a
la integridad personal de los actores.
135.
Más
aún, dado que los demandantes han recibido amenazas concretas en su contra, como
lo denuncian en la solicitud de tutela, sobre ellos no pende un simple riesgo abstracto,
como el que podría tener cualquiera de las otras personas beneficiarias de las
medidas cautelares dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
y por la
Sala
Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia. Por el contrario, con respecto a ellos existen señales o
manifestaciones que hacen suponer que se ha pasado del concepto de riesgo
al de amenaza (fundamento jurídico 95 de esta providencia).
No solo eso, sino que los actores también
comparten con Luis Hernán Bedoya, quien fue asesinado, su abierta oposición y
discrepancia con los proyectos agroindustriales con AGROMAR y la Agencia
Nacional de Tierras. La Sala recuerda que el escrito de tutela expresa que Luis
Hernán Bedoya había otorgado poder especial para integrar a la parte demandante
en este proceso pero que fue asesinado el 8 de diciembre de 2017 “cuando se
dirigía a su casa al interior del territorio colectivo de Pedeguita y Mancilla,
al parecer por integrantes de la estructura paramilitar autodenominada
Autodefensas Gaitanistas de Colombia”[316].
136.
Cuando las personas están sometidas a
amenazas, existe el deber del Estado de brindar protección especial para evitar
la vulneración concreta del derecho a la seguridad personal. En estos casos el
Estado tiene la obligación de determinar el tipo de amenaza que recae sobre una
persona y, además, debe definir de manera oportuna los medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño (fundamento
jurídico 95 de esta providencia). Todos los hechos narrados previamente
indican que los demandantes están sometidos a una amenaza, luego requieren de
protección especial por parte del Estado.
137.
La
Sala no desconoce que algunos de los accionantes gozan de protección por parte
de la Unidad Nacional de Protección, como ellos mismos y esta entidad lo
reconocen. No obstante, la interposición de esta tutela y las amenazas que
narran que han recibido permite inferir que estas medidas podrían no ser
suficientes y que las amenazas sobre sus derechos no se han mitigado. Luego se
hace necesario ordenar a la Unidad Nacional de Protección que valore o
revalore, dado el caso que ya lo haya hecho en el pasado, los riesgos y
amenazas a los derechos a la vida y a la integridad personal de los tutelantes
y que les asigne las medidas de seguridad pertinentes, de acuerdo con el nivel
de amenaza identificado. Asimismo, se le ordenará a la Unidad Nacional de
Protección evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario de
estas personas y se le prevendrá de su obligación de dar respuesta efectiva
cuando haya señales de concreción o realización de dicho riesgo.
Con respecto a las órdenes dadas a la Unidad
Nacional de Protección, es relevante recordar nuevamente que la Corte
Constitucional ha señalado que no es necesario vincular al proceso de tutela a
las autoridades que tienen dentro de su deber legal y constitucional cumplir la
obligación que en dicho trámite se les impone. De suerte que estas autoridades
no pueden alegar una nulidad por violación del debido proceso con fundamento en
que no se integró debidamente el contradictorio, toda vez que “de su deber
legal y constitucional emerge el carácter vinculante que les ha sido impuesto para
cumplir precisamente con lo que se les ordene en virtud de dicho deber”[317].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de los términos para
decidir ordenada en el Auto del 13 de marzo de 2019.
SEGUNDO.- REVOCAR las sentencias del 22 de febrero de 2018 y del 10 de abril de 2018
proferidas por el Juzgado Promiscuo de Familia de Riosucio y por la Sala Única
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, respectivamente, que
negaron por improcedente esta tutela, y, en su lugar, CONCEDER el amparo
de los derechos a la participación en las decisiones internas del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla con impacto en el medio ambiente en su
faceta subjetiva, a la vida y a la seguridad e integridad personal de Eliodoro
Polo Mesa, Luis Ovidio Londoño Borja, Ana Berlide Tuirán González, Ledis Tuirán
González, Edilson Jadith Salas Martínez, Jhon Jairo Hinestrosa Cuesta, Gildardo
Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala y DENEGAR
la tutela del derecho a la consulta previa de estas personas.
TERCERO.- ORDENAR al Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, a la Procuraduría General
de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que, dentro del siguiente mes
contado a partir de la notificación de esta sentencia, conformen una mesa de
diálogo con el fin de concertar la metodología para la preparación y
realización del autocenso ordenado en el numeral cuarto de la parte resolutiva
de esta sentencia. En esta mesa de diálogo también se deberá definir la forma
en la cual se garantizará la participación de las comunidades en las etapas de
preparación y realización del autocenso y cómo se resolverán sus diferencias.
Asimismo, a esta mesa deberá invitarse a participar a (i) la Dirección de
Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior, quien, con su experticia sobre comunidades negras,
deberá apoyar en la construcción de los instrumentos que se usarán en la
aplicación del censo en campo y en la definición de los criterios que se
deberán tener en cuenta para la inclusión de personas en el censo; y (ii) al
Instituto Colombiano de Antropología e Historia, que, con base en su
conocimiento científico y en sus investigaciones, deberá también colaborar en
la construcción de los instrumentos que se utilizarán en la aplicación del
censo en campo y en la definición de los criterios que deberán ser tenidos en
cuenta para la inclusión de personas en el censo.
CUARTO.- ORDENAR al Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla realizar y finalizar,
dentro de los siguientes cinco (5) meses contados a partir de la notificación
de esta sentencia, un autocenso en el cual deberá tener en cuenta los criterios
de inclusión y exclusión expuestos en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO.- ORDENAR a la Unidad
Nacional de Protección que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
notificación de esta sentencia, valore o revalore, dado el caso que ya lo haya
hecho en el pasado, los riesgos y amenazas a los derechos a la vida y a la
integridad personal de Eliodoro Polo Mesa, Luis Ovidio Londoño Borja, Ana
Berlide Tuirán González, Ledis Tuirán González, Edilson Jadith Salas Martínez,
Jhon Jairo Hinestrosa Cuesta, Gildardo Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo
Manuel González y Rosario María Anayala y que les asigne las medidas de
seguridad pertinentes, de acuerdo con el nivel de amenaza identificado.
Asimismo, ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que evalué cada
seis (6) meses y, en especial, cuando los accionantes se lo soliciten, la
evolución del riesgo extraordinario de estas personas. Finalmente, PREVENIR
a la Unidad Nacional de Protección que dé respuesta efectiva cuando haya
señales de concreción o realización de dicho riesgo.
SEXTO.- ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a CODECHOCÓ que, de
acuerdo con la potestad sancionatoria en materia ambiental que les entrega el
artículo 1° de la Ley 1333 de 2009, inicien, dentro de los veinte (20) días
siguientes a la notificación de esta sentencia, una indagación preliminar con
el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento
sancionatorio previsto en dicha norma por el desarrollo de la iniciativa
comunitaria llamada
“Implementación del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias
de las comunidades negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa
Roja, para las familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, de
la cual fueron parte el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la
Agencia Nacional de Tierras y, de ser procedente, imponer las sanciones y las medidas de
mitigación del daño pertinentes.
SÉPTIMO.- ORDENAR al Instituto
Geográfico Agustín Codazzi que, de acuerdo con sus competencias, determine, dentro de los seis (6)
meses siguientes a la notificación de esta sentencia, si el predio en el que se
desarrolló
la iniciativa comunitaria con la Agencia Nacional de Tierras, llamada “Implementación
del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades
negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las
familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, está ubicado en el
municipio del Carmen del Darién o en Riosucio. Igualmente, ORDENAR a la
inspección de policía del municipio en el que el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi indique que el predio está localizado que verifique, dentro de los
veinte (20) días siguientes a la notificación de esta sentencia, que en el
desarrollo del cultivo de plátano realizado como consecuencia de la iniciativa
comunitaria llamada  “Implementación del cultivo de plátano con sistema de
drenaje para familias de las comunidades negras de Quebrada del Medio,
Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a las
comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del
municipio de Riosucio, Chocó”, no se incurrió en ninguno de los
comportamientos consignados en el Título IX del Código de Policía (Ley 1801 de
2016) y, de ser el caso, inicie el proceso de policía verbal abreviado
(artículo 223 de la Ley 1801 de 2016) e imponga la medida correctiva que
corresponda, de ser procedente. PREVENIR a los demandantes que, si con
posterioridad a la verificación que acá se ordena, se enteran de algún
comportamiento indebido en relación con el ambiente y estos cultivos de
plátano, deberán informar a la inspección de policía para que investigue e
imponga las medidas correctivas del caso.
OCTAVO.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] En los folios 8-16 del cuaderno 2 obra copia de la Resolución 2804
del 22 de noviembre de 2000 del INCORA. De esta Resolución se destacan tres
asuntos. Primero, al momento de la adjudicación, el Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla estaba integrado por “62 familias y 367 personas, según
el censo elaborado durante la visita”. Segundo, “en relación con
terceros ocupantes, durante la práctica de la visita no se encontró tenencia de
tierra por personas ajenas a la comunidad que tuvieren esta calidad”. Y
tercero, “durante la práctica de la visita no se encontraron predios de
propiedad privada adjudicados por el Instituto. No obstante, de conformidad con
lo dispuesto en el literal e) del artículo 6° de la Ley 70 de 1993 y el numeral
5° del artículo 19 del Decreto 1745 de 1995, cualquier predio de propiedad
privada que se encuentre dentro del área que por esta providencia se adjudica
queda excluido del título colectivo”.
[2] Cuaderno 1, folio 2.
[3] Cuaderno 1, folio 2.
[4] Cuaderno 1, folio 2.
[5] Cuaderno 6, folio 6.
[6] Cuaderno 6, folio 15.
[7] Cuaderno 6, folio 15.
[8] Cuaderno 6, folio 15.
[9] Cuaderno 6, folio 16.
[10] Cuaderno 6, folio 18.
[11] Cuaderno 6, folio 16.
[12] Cuaderno 6, folio 18.
[13] Cuaderno 6, folio 27.
[14] Cuaderno 6, folio 28.
[15] Cuaderno 6, folio 120.
[16] Cuaderno 6, folio 18.
[17] Cuaderno 6, folio 20.
[18] Cuaderno 6, folio 28.
[19] Cuaderno 6, folio 26.
[20] Cuaderno 6, folio 173.
[21] Cuaderno 6, folio 173.
[22] Cuaderno 5, folio 838.
[23] Cuaderno 5, folio 838.
[24] Cuaderno 5, folio 838.
[25] Cuaderno 5, folio 839.
[26] Cuaderno 5, folio 839.
[27] Cuaderno 5, folio 839.
[28] Cuaderno 5, folio 840.
[29] Cuaderno 5, folios 840-841.
[30] Cuaderno 5, folio 841.
[31] Cuaderno 5, folio 842.
[32] Cuaderno 5, folio 842.
[33] Cuaderno 5, folio 833.
[34] Cuaderno 5, folio 833.
[35] Cuaderno 5, folios 842-843.
[36] Cuaderno 5, folio 842.
[37] Cuaderno 5, Folio 72.
[38] Cuaderno 5, folios 72-73.
[39] Cuaderno 5, folio 78.
[40] Cuaderno 6, folio 18.
[41] Cuaderno 6, folios 20-21.
[42] Cuaderno 6, folio 23.
[43] Cuaderno 5, folio 258.
[44] Cuaderno 5, folio 810.
[45] Cuaderno 5, folio 260.
[46] Cuaderno 5, folio 337.
[47] Cuaderno 5, folio 337.
[48] Cuaderno 5, folio 338.
[49] Cuaderno 5, folio 430.
[50] Cuaderno 5, folio 434.
[51] Cuaderno 5, folio 809.
[52] Cuaderno 5, folio 809.
[53] Cuaderno 5, folio 811.
[54] Cuaderno 5, folio 811.
[55] Cuaderno 5, folio 811.
[56] Cuaderno 5, folio 811.
[57] En folios 57-69 del cuaderno 3 obra copia de la solicitud de
medidas cautelares.
[58] En folios 33-56 del cuaderno 3 obra copia del auto interlocutorio
0050 del Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de
Tierras de Quibdó, por medio del cual negó la solicitud de medidas cautelares
presentada por la Defensoría del Pueblo a favor del Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla. El argumento para negar las medidas cautelares es que la
finalidad de estas en el proceso de restitución de tierras “no es
exclusivamente la protección de personas, sino la protección del territorio”
y que, en el caso concreto, la solicitud de medidas cautelares no estaba
fundamentada en una situación que pudiera afectar el territorio, sino “en los
riesgos personales y grupales que corren algunos ciudadanos de la zona, evento
que, como se sabe, tiene rutas distintas de protección establecidas en la ley”.
Adicionalmente, la providencia constató que varios de los hechos en los que se
basó la solicitud de medidas cautelares ocurrieron fuera del territorio
colectivo de Pedeguita y Mancilla.
[59] En folios 9-32 del cuaderno 3 obra copia del auto del 25 de junio
de 2015 proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia,
Sala Primera de Decisión Civil Especializada en Restitución de Tierras,
mediante el cual se resolvió el recurso de apelación contra el auto que negó la
imposición de medidas cautelares. A través de este auto se concedieron las
medidas cautelares, ya que “la solicitud de imposición de medida cautelar no
está dirigida en su totalidad a la protección de personas en particular, como
equivocadamente lo dedujo el juez de primera instancia, puesto que si bien la
narración de los hechos que se plasmaron en el escrito genitor del trámite son
extensos y hablan de situaciones de otras comunidades vecinas […], se señala
que el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla está siendo afectado con
acciones tendientes al despojo del terreno que le fuese adjudicado por el
Estado en su época”. Agregó el auto que “no tiene duda que se está
presentando un gran deterioro ambiental, físico, de seguridad y cultural en los
terrenos comunes del grupo étnico, razón por la cual se hace necesaria la
protección de los derechos colectivos de las víctimas frente a su territorio”.
[60] Cuaderno 1, folio 2. En folios 111-148 del cuaderno de anexos al
escrito de tutela obra copia de un documento de la Defensoría del Pueblo
denominado Informe de seguimiento a la situación de riesgo y afectaciones
territoriales en el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y dirigido al
Juez Primero Civil de Restitución de Tierras de Quibdó el 8 de mayo de 2017. En
este informe se resalta que la Defensoría realizó visitas a terreno en marzo,
julio, agosto y septiembre de 2016 y en marzo de 2017 con el fin de verificar
situaciones de riesgo. En este documento se señalan varias cosas. Primero, que “se
identificó la persistencia de situaciones de riesgo asociadas a la fuerte
presencia de estructuras de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), que
han fortalecido su actividad en la zona del Bajo Atrato, llegando incluso a
ocupar territorios de las cuencas de los ríos Salaquí, Cacarica y Truandó, y
articulando estas acciones al control establecido históricamente en territorios
de La Larga, Tumaradó, Pedeguita y Mancilla, así como en los cascos urbanos de
Riosucio y Belén de Bajirá”. Segundo, que “se ha identificado la
persistencia de amenazas contra algunos habitantes del territorio colectivo,
especialmente contra personas que realizan reclamaciones individuales y contra
algunos líderes y lideresas que han denunciado hechos como compras de tierras,
parcelaciones e intereses indebidos de terceros y particulares en las
decisiones del Consejo Comunitario sobre el uso y aprovechamiento del
territorio”. Tercero, que el incremento de cultivos de plátano y de la
ganadería extensiva “ha traído como consecuencia la llegada de población
flotante que se ha asentado en varias zonas y comunidades, generando nuevas
tensiones con habitantes ancestrales por la ocupación de parcelas y las
decisiones de la Junta Directiva del Consejo Comunitario para redistribuir
tierras. Esta situación tiene relación con un documento […] mediante el cual se
suscribió inconsultamente, por parte del representante legal de la época y la
asociación AGROMAR, un convenio para usufructuar el territorio colectivo para
la realización de proyectos agropecuarios con una temporalidad de 100 años,
desconociendo a todas luces la protección del derecho al territorio decretada
por el Tribunal en el Auto de medidas [cautelares]”. Cuarto, que el
territorio colectivo de Pedeguita y Mancilla “se encuentra advertido por
medio de la Nota de Seguimiento 001-16 del 18 de enero de 2016, emitida por el
Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo”. Quinto, que ha
habido una desestructuración del proceso organizativo y tensiones alrededor de
la representatividad del Consejo Comunitario, tensiones que se enmarcan en “la
interferencia de los empresarios en los procesos internos de las comunidades,
interferencia esta que […] está particularmente marcada por el temor o terror
que generan en la población y la manipulación que de algunos actores ejercen
los empresarios. // Las posturas contrapuestas evidencian también una tensión
en torno a los posibles usos del territorio: entre aquellos que consideran que
se deben mantener los usos tradicionales de las comunidades ancestrales y los
que consideran válida una intervención industrial a gran escala como mecanismo
para ‘salir de la pobreza, para lograr el desarrollo’, sin considerar los
elementos mínimos medioambientales establecidos en la Ley 70 de 1993 como parte
de las relaciones culturales de las comunidades”. A esto se suma que se
presentaron impugnaciones en contra de la elección del señor Baldoyno Mosquera
como representante legal del Consejo Comunitario. En la última impugnación se
alegan diversas irregularidades, tales como la violación de la prohibición de
la Ley 70 de 1993 y del Decreto 1745 de 1995 de la reelección del representante
legal por un tercer periodo, la manipulación de la asamblea por el presidente ad
hoc, quien tiene lazos de consanguinidad con el representante legal
elegido, y la participación con voz y voto de personas que no son miembros del
Consejo Comunitario. La Defensoría aclara que, “a la fecha, el recurso de
impugnación no ha sido resuelto”. Sexto, que “a pesar de la orden
cautelar, el proceso de extracción de madera se sigue presentando en zonas de
comunidades como El Abierto, Santa Cecilia, Mancilla y Quebrada del Medio,
ubicadas en cercanía a la ciénaga de Pedeguita y donde permanecían las últimas
reservas forestales del territorio colectivo. […] // De hecho, el IDEAM, en el
reporte de Alertas Tempranas por Deforestación en Colombia del segundo
trimestre de 2016, ha identificado como uno de los focos de deforestación de
mayor gravedad en el país el municipio de Riosucio, a ambos márgenes del río
Atrato”. Por todos estos motivos, la Defensoría concluye que “las
razones que dieron lugar a la solicitud de medidas [cautelares] persisten y se
han incrementado”.
[61] Cuaderno 1, folio 5.
[62] Cuaderno 5, folio 74.
[63] Cuaderno 5, folio 929.
[64] Cuaderno 5, folio 987.
[65] Cuaderno 5, folio 987.
[66] Cuaderno 5, folio 987.
[67] Cuaderno 1, folios 2-3.
[68] Cuaderno 1, folio 3.
[69] Cuaderno 1, folio 3.
[70] Cuaderno 1, folio 3.
[71] Cuaderno 1, folio 3.
[72] Cuaderno 1, folio 3.
[73] Cuaderno 1, folio 3.
[74] Cuaderno 1, folio 3.
[75] Cuaderno 1, folio 4.
[76] Cuaderno 1, folio 4.
[77] Cuaderno 1, folio 4.
[78] Cuaderno 1, folio 4.
[79] Cuaderno 1, folio 4.
[80] Cuaderno 1, folio 5.
[81] En folios 27-38 del cuaderno de anexos al escrito de tutela obra
copia de la respuesta de la Agencia Nacional de Tierras. En esta respuesta se
señala que “se realizó una solicitud a nuestra entidad con radicado
20161149082 del 11 de agosto de 2016, a nombre del representante legal Baldoyno
Mosquera Palacios, en la cual se informa que beneficia a 43 familias y cumplió
con el 100% de los requisitos mínimos. // Por tal motivo, la iniciativa obtuvo
el aval por parte del equipo de evaluación, integrado por profesionales y
técnicos de la dirección de asuntos étnicos, encargados del programa de
iniciativas comunitarias y la respectiva aprobación por el comité de aprobación
integral de las ICE de la Agencia Nacional de Tierras, constituido por un
delegado de la Dirección de Asuntos Étnicos, un delegado de la oficina de
Planeación ANT, un delegado de Secretaría General ANT y un delegado de la
Dirección General ANT”. Asimismo, en la respuesta se anexa la Resolución de
adjudicación de cofinanciación N° 302 del 21 de noviembre de 2016. En las
consideraciones de la Resolución se advierte que, “mediante autorización
previa, los beneficiarios señalan que la ejecución de esta iniciativa se
adelante con el Consejo Comunitario Comunidad Negra Pedeguita y Mancilla,
identificado con Nit […], representado legalmente por Baldoyno Mosquera
Palacios”. Esta Resolución beneficia a 43 personas y a sus cónyuges o
compañeros permanentes, de acuerdo con su artículo 1°. A su vez, el artículo 8°
de la Resolución dispone que “[l]os beneficiarios se obligan a obtener la
titularidad de las licencias, concesiones, permisos y/o autorizaciones para el
uso, manejo, aprovechamiento y/o disposición de los recursos naturales
renovables necesarios para el desarrollo de la iniciativa en consonancia con
las normas que rijan la materia y, por ende, a cumplir con las obligaciones que
dichos instrumentos de manejo y control ambiental impongan, de acuerdo con lo
establecido en las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la expedición
de los mismos”.
[82] Cuaderno 1, folio 5.
[83] Cuaderno 1, folio 5.
[84] Cuaderno 1, folio 6.
[85] Cuaderno 1, folio 6.
[86] Cuaderno 1, folio 6.
[87] Cuaderno 1, folio 6.
[88] Cuaderno 1, folio 6. En folios 40-44 del cuaderno de anexos al
escrito de tutela obra copia del denominado Convenio de asociación
agroindustrial entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la
Asociación Agropecuaria Campesina AGROMAR. Este convenio fue suscrito por
Baldoyno Mosquera Palacios el 7 de junio de 2016, quien actúa como representante
legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, “debidamente
facultado para contratar o hacer convenios de conformidad con la resolución 001
del 2 de junio de 2016, proferida por la Junta Directiva del Consejo
Comunitario de Pedeguita y Mancilla”. En el convenio se aclara que el
Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla no está vendiendo las 20.000
hectáreas que aporta o dispone en el marco del convenio, pues las tierras “que
han sido tituladas a consejos comunitarios son inajenables, imprescriptibles e
inembargables”. En el convenio también se estipula que “el recurso
humano, profesional u obrero que se requiera para el desarrollo del presente
proyecto, tanto en la parte administrativa como de campo, será escogido
preferentemente del Consejo Comunitario o de la región”. Asimismo, el
convenio consagra que “los dividendos o ganancias que arroje el proyecto,
una vez esté produciendo, serán divididos equitativamente entre los socios, de
acuerdo a la participación accionaria”, y que “las partes firmantes del
presente convenio adquieren la calidad de socios fundadores y vitalicios”.
Igualmente, adquieren la calidad de socios fundadores y vitalicios varias
personas naturales, entre las que se encuentra Baldoyno Mosquera Palacios.
Finalmente, se establece la siguiente participación accionaria: “AGROMAR
deja para sí el 50% de sus acciones, un 25% para el Consejo Comunitario como
socio solidario y el 25% para los socios fundadores vitalicios, por partes
iguales”. Según documento denominado Informe de seguimiento a la situación
de riesgo y afectaciones territoriales en el Consejo Comunitario de Pedeguita y
Mancilla de la Defensoría del Pueblo y el cual obra en folios 111-1148 del
cuaderno de anexos al escrito de tutela, dentro del grupo de socios fundadores
vitalicios “se encuentra el representante legal y la junta directiva del
respectivo Consejo Comunitario”.
[89] Cuaderno 1, folio 7.
[90] Cuaderno 1, folio 7.
[91] Cuaderno 2, folio 2.
[92] Cuaderno 2, folio 3.
[93] Cuaderno 2, folio 4. En folios 85-101 del cuaderno 3 obra copia de
documento de la Agencia Nacional de Tierras denominado Informe de avances,
seguimiento en la implementación de las iniciativas comunitarias étnicas. En
dicho documento se asevera que, “dentro de la implementación de las
actividades de la iniciativa, se cuenta con el fortalecimiento de la comunidad
en acciones de preservación, manejo adecuado de los recursos, suelo, aire, agua
y flora y fauna, teniendo en cuenta la capacidad conservadora de las
comunidades étnicas de la región. // Por lo que es importante mencionar que
para su implementación no se requieren planes o estudios avanzados para mostrar
su impacto ambiental que se llegara a generar con su implementación, en
consideración a que se desarrollan actividades propias de la cultura negra donde
prevalece la conservación y uso sostenible de los recursos naturales, por el
desarrollo y uso conservacionista que se tiene en armonía con la naturaleza,
realizando actividades propias de economía campesina”.
[94] Cuaderno 5, folio 93.
[95] Cuaderno 5, folio 76.
[96] Cuaderno 5, folio 101.
[97] Cuaderno 5, folio 101.
[98] Cuaderno 5, folio 110.
[99] Cuaderno 5, folio 111.
[100] Cuaderno 5, folio 117.
[101] Cuaderno 5, folio 191.
[102] Cuaderno 5, folio 191.
[103] Cuaderno 5, folio 191.
[104] Cuaderno 5, folio 199.
[105] Cuaderno 6, folios 174-175.
[106] Cuaderno 6, folio 175.
[107] Dado que el CINEP fue contratado para realizar la caracterización
de afectaciones territoriales en el marco de la fase administrativa del proceso
de restitución de derechos territoriales que adelanta el Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, su concepto remitido a la Corte se basa en la
investigación realizada para dicho trabajo.
[108] Cuaderno 5, folio 811.
[109] Cuaderno 5, folio 811.
[110] Cuaderno 1, folio 6.
[111] Cuaderno 2, folio 5.
[112] Cuaderno 2, folio 240.
[113] Cuaderno 2, folio 241.
[114] Cuaderno 2, folio 242.
[115] Cuaderno 6, folio 175.
[116] Cuaderno 5, folio 388.
[117] Cuaderno 1, folio 6. En folios 74-75 del cuaderno de anexos al
escrito de tutela obra copia de comunicación de la Directora de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones
Exteriores dirigida a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, en la cual
se transcribe una respuesta de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales que
señala que, “una vez verificado el Sistema e Información Geográfica SIGWEB
de la ANLA, se encontró que en el territorio colectivo de Pedeguita y Mancilla,
Curvaradó, se encuentra ubicado en los municipios de RIOSUCIO y CARMÉN DEL
DARIÉN, sobre los cuales esta autoridad en la actualidad no tiene registros de
proyectos con instrumentos de manejo y control ambiental otorgados o en
trámite, que se encuentren sobre dicho territorio colectivo”.
[118] Cuaderno 1, folio 6.
[119] Por medio de la cual se otorga una financiación/cofinanciación para
la iniciativa comunitaria “Implementación del cultivo de plátano con sistema
de drenaje para familias de las comunidades negras de Quebrada del Medio,
Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a las
comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del
municipio de Riosucio, Chocó”, con enfoque diferencial étnico, asociado al
proceso de legalización de tierras.
[120] Cuaderno 5, folio 78.
[121] Cuaderno 5, folio 213.
[122] Cuaderno 5, folio 213.
[123] Cuaderno 6, folio 173.
[124] Cuaderno 5, folio 469.
[125] Cuaderno 5, folio 469.
[126] Cuaderno 5, folio 469.
[127] Cuaderno 3, folios 76-77.
[128] Cuaderno 5, folio 1176.
[129] Cuaderno 5, folio 1176.
[130] Cuaderno 5, folio 1164.
[131] Cuaderno 5, folio 1164.
[132] Hay un error en la digitación de esta fecha, pues esta es una fecha
posterior en el tiempo.
[133] Cuaderno 2, folios 5-6.
[134] Cuaderno 5, folio 874.
[135] Cuaderno 5, folio 78.
[136] Cuaderno 5, folio 923.
[137] Cuaderno 5, folio 923.
[138] Cuaderno 5, folio 923.
[139] Cuaderno 5, folio 927.
[140] Cuaderno 6, folio 175.
[141] Cuaderno 1, folio 4. En folios 1-10 del cuaderno de anexos al
escrito de tutela obra copia de la querella presentada.
[142] Cuaderno 1, folio 4. En folio 11 del cuaderno de anexos al escrito
de tutela obra copia de la respuesta.
[143] Cuaderno 1, folio 161.
[144] Cuaderno 1, folio 162.
[145] Cuaderno 1, folio 183.
[146] Cuaderno 1, folio 5.
[147] En folios 12-14 del cuaderno de anexos al escrito de tutela obra
copia de petición enviada por Luis Hernán Bedoya a CODECHOCÓ, en la cual da a
conocer los supuestos atropellos cometidos por el Consejo Mayor de Pedeguita y
Mancilla y empresarios consistentes en “despojo de nuestra ocupación
ancestral a través de parceleros que introducen en nuestros espacios
productivos”. Igualmente, solicita ser informado sobre “qué permisos o
licencias ambientales cursan a favor del Consejo Mayor de Pedeguita y Mancilla
y cuáles son los propósitos, porque a la comunidad no se le ha realizado
consulta previa”. Finalmente, en la petición se solicita realizar las
investigaciones y sancionar a los responsables de los daños ambientales
narrados en la misma.
[148] En folio 15 del cuaderno de anexos al escrito de tutela obra copia
de carta enviada por Luis Hernán Bedoya al Ministerio del Interior a través de
la cual radica documentación referente a “acciones ante Inspección de
Policía, CODECHOCÓ y anexo los informes de la Comisión de Justicia y Paz frente
a los hechos presentes en la región”.
[149] Cuaderno 1, folio 5.
[150] Cuaderno 1, folio 5.
[151] En folio 45 del cuaderno de anexos al escrito de tutela obra copia
de denuncia penal dirigida a la Fiscalía General de la Nación por parte de la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz. En el escrito radicado el 3 de agosto
de 2017 se le informa a la Fiscalía “sobre las denuncias que ha podido
conocer nuestra organización acerca de las graves amenazas que han proferido
los señores BALDOYNO MOSQUERA, representante legal del Consejo Mayor de
Pedeguita y Mancilla, y JOSÉ ÁNGEL MENA VALENCIA, presidente de la Junta
Directiva del Consejo Mayor de Pedeguita y Mancilla, en contra de los señores
EDILSON JADITH SALAS MARTÍNEZ, CARLOS YARLEY PALACIOS y LUIS HERNÁN BEDOYA; así
como las irregularidades presentadas por la invasión de áreas de especial
importancia ecológica en el territorio colectivo”. En folios 46-48 del
cuaderno de anexos al escrito de tutela obra copia de denuncia penal firmada
por Edilson Jadith Salas Martínez y dirigida a la Fiscalía General de la
Nación, en la cual se relata que “el día 3 de julio de 2017, alrededor de
las 9 de la mañana, estando sentado en el parque de Belén de Bajirá, se me
acercó una persona y me dijo que venía de parte de dos comandantes de los
paramilitares denominados Autodefensas Gaitanistas de Colomnbia AGC, que estaba
en el momento en El Abierto, y del señor Baldoyno Mosquera y el señor José
Ángel Mena Valencia y me dijo que si la comisión del juez entraba a terreno de
El Abierto, no respondía por lo que le pasara a la comisión ni por lo que le
pasara a la cabeza mía. También me manifestaron que se habían dado cuenta que
yo era quien estaba promoviendo la visita del juez al terreno. // El señor se
refería a la comisión institucional que hizo presencia en los territorios desde
el 3 al 7 de julio de 2017, encabezada por el juez de restitución de tierras y
demás instituciones en diligencia de inspección judicial solicitada por la
Defensoría del Pueblo a petición de algunos líderes de la comunidad, dentro de
ellos yo”.
[152] En folio 49 del cuaderno de anexos al escrito de tutela obra copia
de documento radicado el 4 de agosto de 2017 en el Ministerio de Interior por
Edilson Jadith Salas Martínez. Junto a este documento radica el reglamento
interno, el certificado de desplazado, la denuncia de amenazas, la denuncia de
invasión de territorio, entre otros documentos.
[153] Cuaderno 1, folio 6.
[154] Cuaderno 1, folio 7.
[155] Cuaderno 5, folio 833.
[156] Cuaderno 5, folios 379-380.
[157] Cuaderno 5, folio 381.
[158] Cuaderno 5, folio 384.
[159] Cuaderno 5, folio 987.
[160] Cuaderno 5, folio 987.
[161] Cuaderno 1, folio 7.
[162] Cuaderno 1, folio 8.
[163] Cuaderno 1, folio 8.
[164] Cuaderno 1, folio 8.
[165] Cuaderno 1, folio 167.
[166] Cuaderno 1, folio 189.
[167] Cuaderno 1, folio 196.
[168] Cuaderno 5, folio 376.
[169] Cuaderno 5, folio 376.
[170] Dado que el CINEP fue contratado para realizar la caracterización
de afectaciones territoriales en el marco de la fase administrativa del proceso
de restitución de derechos territoriales que adelanta el Consejo Comunitario de
Pedeguita y Mancilla, su concepto remitido a la Corte se basa en la
investigación realizada para dicho trabajo.
[171] Cuaderno 1, folio 33.
[172] Cuaderno 1, folio 109.
[173] Cuaderno 1, folio 108.
[174] Cuaderno 3, folio 135.
[175] Cuaderno 3, folios 130-131.
[176] Cuaderno 3, folio 133.
[177] Cuaderno 3, folio 134.
[178] Cuaderno 3, folio 168.
[179] Cuaderno 3, folio 168.
[180] Cuaderno 3, folio 168.
[181] Cuaderno 3, folio 169.
[182] Cuaderno 4, folio 25.
[183] Cuaderno 5, folio 854.
[184] Las personas vinculas al trámite fueron las siguientes que, de
acuerdo con la Resolución de adjudicación de cofinanciación N° 302 del 21 de
noviembre de 2016 de la Agencia Nacional de Tierras, resultaron beneficiarias
de cofinanciación junto a sus cónyuges o compañeros permanentes: Evangelista
Ávila Hernández, Edith Jhona Mosquera Quinto, Carolina Andrea Palacios Salgado,
Luz Marina Mosquera Palacios, Félix Alberto Blandón Palacios, Willinton Mena
Valencia, Elvira Mosquera Pestaña, Mirian Palacios Caicedo, Yarledys Murillo
Palacios, Silvia Julio Palacios, Efraín Mosquera Palacios, Jaminton Valencia
Murillo, Pedro Guillermo Ricardo Segura, Leonard Enrique Romaña Padilla, Ana
Verenia Palacios, Dester Andrés Palacios Caicedo, Rafael Enrique Serpa
Baldobino, Carlos Andrés Palacios Salgado, Yeison Andrés Rentería Palacios,
Adelino Cuesta Ramírez, Neira Johana Torrente Cárdenas, Enrique Santos
Palacios, José Ángel Mena Valencia, Gilberto Mosquera, María de los Santos
Valencia, José Mercediano Hurtado, Margarito Bejarano Córdoba, Walter Cuesta
Valoyes, Nicolás Palacios Mosquera, Eulalia Cuesta Rivas, Camila Sofía Úsuga
Hernández, Willian Teherán Segura, Dolly Palacios Caicedo, Yeferson Palacios
Palacios, Jimmy Murillo Martínez, Janderson Hurtado Abadía, Idalides Abadía
Romaña, Marileidy Palacios Tellos, José Ignacio Ayala Arriaga, Nilson Palacios
Tello, María Zoila Machado Lloreda, Luis Carlos Novoa Medrano y Bioledis
Palacios Caicedo.
[185] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[186] Dado que para este momento la Sala Plena aún no había asumido el
conocimiento de este expediente, esta providencia fue proferida por la Sala
Sexta de Revisión.
[187] Se ofició al representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita
y Mancilla, a AGROMAR, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, a la Corporación Autónoma Regional
para el Desarrollo Sostenible del Chocó, a la Unidad de Restitución de Tierras,
al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General
de la Nación, a la Unidad para las Víctimas, a la Agencia Nacional de Tierras,
a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Inspección de Policía de
Riosucio, a la Inspección de Policía del Carmen del Darién, al Juzgado Primero
Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó y a la
Unidad Nacional de Protección. Asimismo, se invitó a emitir concepto técnico
sobre la demanda a la Asociación de Consejos Comunitarios y Organizaciones del
Bajo Atrato (ASOCABA); a Renacientes PCN Colombia; a las Universidades del
Valle y del Pacífico; al Departamento de Antropología, al Programa de Justicia
Global y Derechos Humanos y al Observatorio de Discriminación Racial (ODR) de la
Universidad de los Andes; al Grupo de Estudios Afrocolombianos de la
Universidad Nacional de Colombia; a la línea de derecho ambiental de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; a la Consultoría para
los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES); al Centro de Investigación y
Educación Popular (CINEP/Programa por la Paz); al Instituto Colombiano de
Antropología e Historia (ICANH); a la ONU- Derechos Humanos; y a ACNUR.
[188] Se ofició al representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita
y Mancilla, a la Cámara de Comercio del Chocó, a la Alcaldía de Riosucio y al
Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de
Quibdó.
[189] Con anterioridad al nombramiento de este curador, se hicieron tres
intentos para nombrar curador ad litem, pero no fue posible, pues estos
se excusaron para asumir el cargo. Una primera persona fue designada curadora
mediante auto del 28 de febrero de 2019; una segunda, a través del Auto 121
de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y una tercera, mediante Auto del
2 de abril de 2019.
[190] Cuaderno 5, folio 1072.
[191] Cuaderno 5, folio 1075.
[192] Cuaderno 5, folio 1116.
[193] Cuaderno 5, folio 1116.
[194] Cuaderno 5, folio 1117.
[195] Cuaderno 5, folio 1132.
[196] Cuaderno 5, folio 854.
[197] Cuaderno 5, Folio 72.
[198] Cuaderno 5, folios 72-73.
[199] Cuaderno 6, folios 20-21.
[200] Cuaderno 6, folio 26.
[201] Cada uno de los accionantes en este proceso de tutela otorgó
individualmente poder a favor de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz
(cuaderno 1, folios 20-30). En cada uno de estos poderes se dispuso que esta
persona jurídica designaría a uno de sus abogados para actuar en calidad de
apoderado. El representante legal de la Comisión Intereclesial de Justicia y
Paz designó a la abogada Diana Lucía Aldana Giraldo, a través de acta del 16 de
diciembre de 2017 (cuaderno 1, folio 19), quien presentó la demanda de tutela y
actuó a lo largo del proceso. En sede de revisión, la Magistrada Ponente, después
recibir oficio suscrito por el representante legal de la Comisión Intereclesial
de Justicia y Paz en el que renuncia a la designación de la abogada Diana Lucía
Aldana Giraldo y designa en su lugar a la abogada Martha Isabel Velásquez
Franco, le revocó la personería jurídica a aquella para representar a los
actores en el presente proceso y le reconoció personería jurídica a esta, a
través de Auto del 13 de febrero de 2020.
[202] Sentencia T-290 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. En esta ocasión, la Corte Constitucional conoció de una tutela
interpuesta por una madre en contra de su excónyuge, quien no le permitía
visitar ni ver a sus hijas. En relación con la procedibilidad de la tutela en
contra de un particular, dijo la Corte que “es evidente que existe
subordinación de las hijas -en cuyo nombre actúa la madre al incoar la tutela-
respecto de Jaime Ospina Sardi, quien es su padre y, además de la patria
potestad, ejerce su custodia y el cuidado personal”. Igualmente, adujo este
Tribunal que “un análisis de los hechos concretos que han caracterizado las
relaciones entre Jaime Ospina [demandado] y Sandra Fei [demandante] en lo
concerniente al derecho que esta tiene al contacto personal con sus hijas, ha
permitido concluir a la Corte Constitucional […] que a ese respecto se da una
nítida indefensión de la señora Fei ante su antiguo cónyuge. Aunque se trata de
un elemento de gran importancia en el caso que nos ocupa, no es la residencia
de la madre en otro Estado el factor decisivo para que se pueda colegir esa
falta de posibilidades de defensa ante el padre de las niñas, sino que debe
tenerse presente, en concurrencia, el actual y efectivo ejercicio paterno del
cuidado y la custodia personal de las menores, la probada resistencia de Ospina
a reconocer los derechos de la madre y la secuencia de situaciones y
circunstancias que la han apartado física y espiritualmente de sus hijas, casi
todas provenientes de la tozuda posición asumida por el progenitor, según lo
establecido en el proceso”.
[203] Artículo 1° del Decreto 3570 de 2011.
[204] Numeral 10° del artículo 2° del Decreto 3570 de 2011.
[205] Artículo 2° del Decreto 3573 de 2011.
[206] Artículo 39 de la Ley 99 de 1993.
[207] Numeral 2° del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
[208] Numeral 9° del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
[209] Numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
[210] La Corte recordó, en Sentencia SU-439 de 2017 M.P. Alberto
Rojas Ríos, que “este Tribunal ha puntualizado que de conformidad con el
presupuesto de inmediatez, la acción de tutela debe ser utilizada en un término
prudencial, esto es, con cierta proximidad y consecuencia a la ocurrencia de
los hechos que se dicen violatorios y/o amenazantes de derechos fundamentales,
pues es claro que la solicitud de amparo pierde su sentido y su razón de ser
como mecanismo excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo,
lejos de ser razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección
constitucional”. En esta providencia, la Corte declaró improcedente la
tutela, puesto que habían transcurrido once meses y un día desde que se
profirió la resolución que era atacada vía este mecanismo constitucional, “término
que resulta altamente irrazonable”.
[211] Cuaderno 1, folio 161.
[212] Cuaderno de anexos al escrito de tutela, folio 11.
[213] Cuaderno 1, folio 29.
[214] Cuaderno de anexos al escrito de tutela, folios 12-14.
[215] Cuaderno de anexos al escrito de tutela, folio 45.
[216] Cuaderno de anexos al escrito de tutela, folios 21-26.
[217] Cuaderno de anexos al escrito de tutela, folios 27-32.
[218] En virtud del principio de economía procesal, para algunos de estos
párrafos se retoma, incluso literalmente, la Sentencia T-239 de 2018
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[219] Sentencia T-662 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[220] Sentencias T-163 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-328
de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004 M.P. Jaime
Araujo Rentería, T-789 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-136
de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras.
[220] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[221] Sentencia SU-383 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta
ocasión la Corte Constitucional estudió de fondo, una vez la encontró
procedente, una tutela interpuesta por la Organización de Pueblos Indígenas de
la Amazonía Colombiana, que solicitaba el respeto al derecho a la consulta
previa a la decisión de aspersión aérea de herbicidas en la región de la
Amazonía colombiana. Este precedente en torno a la inexistencia de otro
mecanismo de defensa judicial, distinto a la tutela, para reclamar el derecho a
la consulta previa, ha sido reiterado con posterioridad. Por ejemplo, puede
consultarse la Sentencia T-698 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[222] Cuaderno 5, folio 959.
[223] Cuaderno 5, folio 959.
[224] Cuaderno 5, folio 376.
[225] Cuaderno 5, folio 376.
[226] Sentencia T-976 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
En esta providencia la Corte estudió la tutela de unos supuestos electores de
un alcalde destituido por la Procuraduría General de la Nación que había sido
amparado con medidas cautelares proferidas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos y que solicitaban su acatamiento por parte de las autoridades
colombianas. Aunque la providencia determina la procedibilidad de la tutela
para solicitar el cumplimiento de medidas cautelares, declara su improcedencia
en el caso concreto por falta de legitimación por activa, pues no era en los
demandantes sobre los que recaían las medidas cautelares decretadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sino sobre la persona del alcalde
destituido.
[227] M.P. María Victoria Calle Correa. Esta sentencia concedió una
tutela que solicitaba ordenar el cumplimiento de las medidas cautelares
adoptadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor de
indígenas del Pueblo Nasa.
[228] Cuaderno 6.
[229] Cuaderno 1, folio 8.
[230] “ARTÍCULO 25. INDEMNIZACIONES Y COSTAS. Cuando el afectado no
disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea manifiesta y
consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, además de lo
dispuesto en los dos artículos anteriores, en el fallo que conceda la tutela el
juez, de oficio, tiene la potestad de ordenar en abstracto la indemnización del
daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo
del derecho así como el pago de las costas del proceso. La liquidación del
mismo y de los demás perjuicios se hará ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo o ante el juez competente, por el trámite incidental, dentro de
los seis meses siguientes, para lo cual el juez que hubiere conocido de la
tutela remitirá inmediatamente copia de toda la actuación”.
[231] Sentencia SU-254 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. El
caso fallado en esta sentencia es el de varios demandantes que solicitaban ser
indemnizados de todos los daños y perjuicios causados por el desplazamiento
forzado del que habían sido víctimas. La Corte negó por improcedente la
indemnización  en abstracto con fundamento en que “(a) no cumple con el
requisito de subsidiariedad, ya que la indemnización que se solicita por parte
de los actores es una indemnización administrativa, existiendo en la
normatividad actualmente vigente –Ley 1448 de 2011 y decretos reglamentarios-,
un mecanismo diseñado para el reconocimiento y otorgamiento de la indemnización
administrativa a las víctimas del conflicto interno, la cual se encuentra
regulada en los artículos 132 a 134 de la Ley 1448 de 2011, y por los artículos
146 a 162 del Decreto 4800 de 2011; (b) así mismo la indemnización abstracta de
que trata el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 se refiere al cubrimiento del
daño emergente, mientras que la indemnización administrativa, por su naturaleza
y carácter administrativo y masivo, es una indemnización que debe ser fijada
por el Gobierno Nacional con base en criterios de equidad; y (c) no existen los
elementos de juicio necesarios dentro de los expedientes de tutela bajo
revisión, para fijar los parámetros o criterios con base en los cuales el juez
contencioso administrativo deba realizar la liquidación de perjuicios”.
[232] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[233] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[234] En virtud del principio de economía procesal, para algunos de estos
párrafos se retoma literalmente la Sentencia T-101 de 2015 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[235] Cuaderno 2, folios 5-6.
[236] Cuaderno 3, folio 169.
[237] Sentencia T-391 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[238] Sentencia T-147 de 2010 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[239] Sentencia T-323 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[240] En cuanto a las diferencias entre la configuración de la
declaración de carencia actual de objeto por hecho superado y hecho consumado,
pueden confrontarse las sentencias T-758 de 2005, T-272 de 2006, T-573 de 2006,
T-060 de 2007, T-429 de 2007, T-449 de 2008, T-792 de 2008, T-699 de 2008,
T-1004 de 2008, T-612 de 2009, T-124 de 2009, T-170 de 2009, T-533 de 2009,
T-634 de 2009, entre otras.
[241] Cuaderno 5, folio 773.
[242] Cuaderno 5, folio 78.
[243] Cuaderno 6, folio 175.
[244] Cuaderno 5, folio 874.
[245] Cuaderno 5, folio 932.
[246] Cuaderno 5, folio 932.
[247] Cuaderno 5, folio 932.
[248] Sentencia T-027 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta
providencia, la Corte Constitucional estudió una tutela interpuesta como
consecuencia del retardo injustificado de una EPS para practicarle un examen
terapéutico a una persona y entregarle unos medicamentos. Aunque la Corte
verificó la existencia de un hecho superado, estudió el fondo de la demanda y
encontró que la dilación injustificada de la EPS había puesto en peligro los
derechos fundamentales a la integridad física y a la vida de la actora. Por
este motivo, previno a la entidad demandada “para que, en lo sucesivo y
atendiendo a las consideraciones consignadas en esta providencia, se abstenga
de dilatar injustificadamente la prestación del servicio de salud a los
afiliados que lo soliciten”.
[249] Cuaderno 1, folio 2.
[250] De manera muy similar, en la Sentencia T-680 de 2012 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, al conceder una tutela interpuesta por un consejo
comunitario a quien el INCODER no le había resuelto una solicitud de titulación
colectiva, la Corte puntualizó, a propósito de la conexión especial entre los
pueblos étnicos y el territorio, que “[s]e trata de la gran importancia que
todos ellos atribuyen a los territorios en los que se encuentran asentados y a
su permanencia en los mismos, la cual supera ampliamente el normal apego que la
generalidad de los seres humanos siente en relación con los lugares en los que
ha crecido y pasado los más importantes momentos y experiencias de sus vidas, o
en aquellos en los cuales habitaron sus ancestros”.
[251] Esta postura ha sido asumida en las Sentencias SU-217 de 2017
M.P. María Victoria Calle Correa, T-661 de 2015 M.P. María Victoria
Calle Correa y T-617 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre
muchas más.
[252] La Corte Constitucional, en Sentencia C-253 de 2013
(Mauricio González Cuervo), en la cual estudió el marco normativo de la Ley 70
de 1993 para decidir una demanda en contra de esta norma que sostenía que la
utilización de la expresión “comunidades negras” desconocía la
prohibición de discriminación, señaló que “[l]os principios que orientan
este cuerpo normativo son los del reconocimiento, la protección de la
autonomía, de la participación y la protección del medio ambiente en los
lugares donde habitan las comunidades”.
[253] Según el artículo 8° de la Ley 70 de 1993, “[p]ara los efectos
de la adjudicación de que trata el artículo 4o., cada comunidad presentará la
respectiva solicitud al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora.-
Este podrá iniciar de oficio la adjudicación. // Una comisión integrada por el
Incora, el Instituto Geográfico ‘Agustín Codazzi’ y el Inderena o la entidad
que haga sus veces realizará, previo informe del Consejo Comunitario, una
evaluación técnica de las solicitudes y determinará los límites del área que
será otorgada mediante el título de propiedad colectiva”.
[254] Sentencia T-414 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
En esta oportunidad, la Corte anuló una sentencia dentro de un proceso agrario
de lanzamiento por ocupación de hecho que recaía sobre un predio que hacía
parte del territorio adjudicado al Consejo Comunitario del Río Curbaradó. Dicha
providencia ordenaba el lanzamiento de las personas de una comunidad
perteneciente al mencionado Consejo Comunitario.
[255] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta providencia, la Corte
Constitucional concedió una tutela en la que el Resguardo Indígena Cañamomo y
Lomaprieta alegaba que no había sido posible que el INCODER llevara a cabo el
proceso de delimitación y titulación de las tierras que le corresponden al
resguardo.
[256] Kymlicka, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de
los derechos de las minorías. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica, 1996, p.
69.
[257] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[258] Sentencia T-092 de 1993 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez. En
esta providencia, la Corte tuteló los derechos de una persona que habitaba
cerca de un lote que había adquirido la administración con el propósito de
construir un relleno sanitario. Por consiguiente, le ordenó al Alcalde de
Villavicencio “prescindir de utilizar el lote de terreno de que dan cuenta
los hechos de la presente demanda, situado en la Vereda Montecarlo entre Caño
Pendejos y Caño Cristales, para el relleno sanitario”.
[259] Alonso García, María Consuelo. La protección de la dimensión
subjetiva del derecho al medio ambiente. Pamplona: Editorial Aranzadi,
2015, p. 17.
[260] “ARTÍCULO 19. Las prácticas tradicionales que se ejerzan sobre
las aguas, las playas o riberas, los frutos secundarios del bosque o sobre la
fauna y flora terrestre y acuática para fines alimenticios o la utilización de
recursos naturales renovables para construcción o reparación de viviendas,
cercados, canoas y otros elementos domésticos para uso de los integrantes de la
respectiva comunidad negra se consideran usos por ministerio de la ley y en
consecuencia no requieren permiso”.
[261] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[262] Sentencia T-414 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[263] Sentencias SU-217 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa,
T-661 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa y T-617 de 2010 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[264] Sentencia T-414 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[265] Sentencia T-380 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
y T-955 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[266] Kymlicka, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de
los derechos de las minorías. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica, 1996, p.
58.
[267] En virtud del principio de economía procesal, para algunos de estos
párrafos se retoma, incluso literalmente, la Sentencia T-605 de 2016
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[268] El Convenio 169 de la OIT fue ratificado
por Colombia en 1991 e incorporado al ordenamiento interno mediante la Ley 21
de ese año.
[269] En Sentencia SU-039 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell,
esta Corporación se pronunció sobre la obligación de consultar una licencia
ambiental que había sido concedida para un proyecto de explotación petrolera en
tierras de la comunidad indígena UWA. La Corte sostuvo que “[e]l derecho de
participación de la comunidad indígena como derecho fundamental (art. 40-2
C.P.), tiene un reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la ley 21
de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos
indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales
y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De
este modo, el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en
virtud de los arts. 93 y 94 de la Constitución, integra junto con la aludida
norma un bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva
dicha participación. Dicha tesis fue reiterada en las Sentencias C-418
de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-891 de 2002 M.P. Jaime Araujo
Rentería, C-401 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-208 de
2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar
Gil, C-461 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-864 de 2008
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-175 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, C-615 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-973 de
2009 M.P. Mauricio González Cuervo, C-063 de 2010 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-702 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-915
de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-641 de 2012 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, C-622 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo y C-501
de 2014 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[270] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[271] Sentencia C-882 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
la cual declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2009 que prohíbe el
porte y consumo sustancias estupefacientes o sicotrópicas, salvo prescripción
médica. Esta norma fue demandada por falta de consulta previa, habida cuenta
que la prohibición de porte y consumo de estas sustancias concierne de manera
directa a los pueblos indígenas.
[272] Sentencia C-180 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara, en la
cual se hizo el control previo de constitucionalidad sobre un proyecto de ley
estatutaria que regulaba los mecanismos de participación ciudadana.
[273] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[274] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[275] Ver, por ejemplo, Dal Bó, Pedro; Foster, Andrew; y Putterman,
Louis. 2010. Institutions and Behavior: Experimental
Evidence on the Effects of Democracy. American
Economic Review, 100(5), 2205-2229.
[276] Hacia una política integral de protección a personas defensoras de
derechos humanos: Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
el 30 de diciembre de 2017 / Comisión Interamericana de Derechos Humanos, p.
15.
[277] Ibídem, p. 15.
[278] Ibídem, p. 16.
[279] Ibídem, p. 16.
[280] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[281] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[282] “La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se
cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de
advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no
siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado. // La
obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación
individual, la existencia, las características (especificidad, carácter
individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha
identificado. // La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de
protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo
extraordinario identificado se materialice. // La obligación de asignar tales
medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada
a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.
// La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario,
y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. //
La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o
realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para
mitigarlo o paliar sus efectos. // La prohibición de que la Administración
adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón
de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados”.
[283] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[284] “El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias
concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o
manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras
palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la
inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza
constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una amenaza”.
[285] Cuaderno 6.
[286] Cuaderno 6, folio 18.
[287] Cuaderno 6, folios 20-21.
[288] Cuaderno 5, folio 810.
[289] Cuaderno 5, folio 963.
[290] Cuaderno 6, folios 212-222.
[291] Cuaderno 5, folio 811.
[292] Cuaderno 5, folio 811.
[293] Cuaderno 5, folio 434.
[294] Cuaderno 5, folio 809.
[295] Cuaderno 5, folio 809.
[296] Cuaderno 6, 201.
[297] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[298] Cuaderno 5, folio 258.
[299] M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta sentencia, la Corte declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 1° del proyecto de ley número 025/99
Senado y 217/99 Cámara, por medio de la cual se reglamentaba la circunscripción
nacional especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes
de los grupos étnicos, en el entendido de que “las comunidades raizales del
archipiélago de San Andrés y Providencia se entenderán incluidas, para todos
los efectos de la presente ley, dentro de las comunidades negras”.
[300] Expuso la Corte que “el reconocimiento de derechos especiales a
las comunidades negras no se hace en función de su ‘raza’, puesto que ello
implicaría  presuponer que, en un país con un grado tan alto de mestizaje como
lo es Colombia, existen aún ‘razas puras’, lo cual es a todas luces
inaceptable, y llevaría a efectuar futuras distinciones (odiosas) entre quiénes
se deben considerar de ‘raza negra’ y quiénes no, para efectos de acceder a los
beneficios que otorga esta ley; con ello, se retrotraería al Estado colombiano
a la época de las grandes clasificaciones coloniales basadas en los distintos
grados de mezcla de sangres, que sustentaban un verdadero sistema de castas
excluyentes, algo frontalmente incompatible con una democracia constitucional.
Lo que es más, no sólo es un hecho reconocido que la categoría ‘raza’ ha sido
fundamentalmente revaluada por las ciencias sociales, sino que una
clasificación semejante de los ciudadanos colombianos no podría ser objeto de
una circunscripción electoral como la que se examina, ya que el artículo 176 de
la Carta sólo hace referencia a grupos étnicos, y no a grupos ‘raciales’. Por
ese motivo, debe quedar claro que los derechos colectivos de las comunidades
negras en Colombia son una función de su status en tanto grupo étnico, portador
de una identidad propia que es digna de ser protegida y realzada, y no del
color de la piel de sus integrantes”.
[301] “El presente Convenio se aplica: // (a) a los pueblos tribales
en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas
les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén
regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una
legislación especial;// (b) a los pueblos en países independientes, considerados
indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o
en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista
o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y
que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
// “2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un
criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las
disposiciones del presente Convenio”.
[302] Cuaderno 6, folio 28.
[303] De hecho, el artículo 5° de la Ley 70 de 1993 es claro en disponer
que, “[p]ara recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada
comunidad formará un Consejo Comunitario como forma de administración
interna” (subrayas no son del texto original).
[304] “Las tierras que no han sido ocupadas y explotadas
ancestralmente por las comunidades negras, son susceptibles de ocupación por
personas distintas, por ejemplo, campesinos, desplazados o reinsertados,
quienes pueden ser beneficiadas con la adjudicación, de conformidad con la
legislación general sobre baldíos. La misma Ley 70 establece en el artículo 13,
que las tierras aledañas ‘que continúen siendo del dominio del Estado’, deberán
someterse a las servidumbres necesarias para los terrenos adjudicados en
propiedad colectiva a las comunidades negras, y viceversa, con lo cual reconoce
dominio diferente en las tierras no ocupadas por esas comunidades”.
[305] “ARTÍCULO 15. Las ocupaciones que se adelanten por personas no
pertenecientes al grupo étnico negro sobre las tierras adjudicadas en propiedad
colectiva a las comunidades negras de que trata esta ley no darán derecho al
interesado para obtener la titulación ni el reconocimiento de mejoras y para
todos los efectos legales se considerará como poseedor de mala fe”.
[306] Sentencia T-349 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[307] En folios 27-38 del cuaderno de anexos al escrito de tutela obra
copia de la respuesta de la Agencia Nacional de Tierras.
[308] Las prácticas tradicionales de producción son, de acuerdo con el
numeral 7° del artículo 2° de la Ley 70 de 1993, “las actividades y técnicas
agrícolas, mineras, de extracción forestal, pecuarias, de caza, pesca y
recolección de productos naturales en general, que han utilizado
consuetudinariamente las comunidades negras para garantizar la conservación de
la vida y el desarrollo autosostenible”.
[309] El aprovechamiento forestal está asociado con la extracción de
productos de un bosque y comprende desde la obtención hasta el momento de su
transformación, según el artículo 2.2.1.1.1.1 del Decreto 1076 de 2015.
[310] Los aprovechamientos forestales persistentes son, de conformidad
con el artículo 2.2.1.1.3.1 del Decreto 1076 de 2015, “[l]os que se efectúan
con criterios de sostenibilidad y con la obligación de conservar el rendimiento
normal del bosque con técnicas silvícolas, que permitan su renovación. Por
rendimiento normal del bosque se entiende su desarrollo o producción
sostenible, de manera tal que se garantice la permanencia del bosque”.
[311] Auto 546 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. En esta
providencia la Corte anuló la Sentencia T-639 de 2017 por indebida integración
del contradictorio, “dado que lo ordenado al Fondo de Solidaridad Pensional
en la Sentencia T-639 de 2017 -en aplicación del Auto 186 de 2017- desbordó el
deber legal que le ha sido impuesto al referido Fondo, en relación con el valor
a asumir como subsidio de los aportes al régimen general de pensiones de las 88
madres comunitarias, al haberse determinado que el mismo equivaldría al 100%
del total de la cotización para pensión y no al 80% como lo establecen las
Leyes 509 de 1999 y 1187 de 2008”.
[312] Según el numeral 2° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, les
corresponde a los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores “[c]onocer
de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad,
ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y
privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de
circulación”.
[313] Cuaderno 5, folio 959.
[314] Cuaderno 5, folio 987.
[315] Cuaderno 5, folio 987.
[316] Cuaderno 1, folio 5.
[317] Auto 546 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. En esta
providencia la Corte anuló la Sentencia T-639 de 2017 por indebida integración
del contradictorio, “dado que lo ordenado al Fondo de Solidaridad Pensional
en la Sentencia T-639 de 2017 -en aplicación del Auto 186 de 2017- desbordó el
deber legal que le ha sido impuesto al referido Fondo, en relación con el valor
a asumir como subsidio de los aportes al régimen general de pensiones de las 88
madres comunitarias, al haberse determinado que el mismo equivaldría al 100%
del total de la cotización para pensión y no al 80% como lo establecen las
Leyes 509 de 1999 y 1187 de 2008”.