T-245-16
Sentencia T-245/16
ACCION DE
TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DEL DERECHO AL AGUA-Procedencia
excepcional
En principio, el agua como servicio público debe ser reclamada a través de
la acción popular, y el agua como derecho fundamental, asociada al consumo mínimo
humano, puede solicitarse a través de la tutela.
CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO-Fenómeno que puede presentarse
a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: hecho
superado y daño consumado
DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Alcance e interpretación del contenido
DERECHO
FUNDAMENTAL AL AGUA-Obligaciones del Estado para garantizar disponibilidad,
accesibilidad y calidad del servicio de agua
DERECHO
FUNDAMENTAL AL AGUA-Protección constitucional
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS Y ACCESO AL SERVICIO DE ACUEDUCTO-Naturaleza e
importancia de los acueductos comunitarios
Los acueductos comunitarios son figuras jurídicas, constituidas
para la gestión del agua principalmente en zonas rurales, autorizadas por la
Constitución para prestar el servicio. Funcionan con base en un proceso
participativo de la comunidad, que se involucra en el manejo de los recursos
hídricos y en el suministro del recurso vital a los usuarios de una zona
determinada. Constituyen una materialización de los principios de participación
ciudadana en la toma de decisiones de su interés y deben contar con el apoyo de
las autoridades del Estado en los aspectos necesarios para garantizar el
suministro del líquido a todas las personas ubicadas en su área de funcionamiento.
En relación con la garantía del derecho humano al agua, los acueductos
comunitarios también están obligados, al igual que las empresas prestadoras del
servicio, a garantizar un mínimo de agua para consumo humano a las personas, de
acuerdo con lo dispuesto en la jurisprudencia de esta Corporación.
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Los
accionantes tienen acceso al agua para su consumo mínimo
DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Orden a Municipio, a Empresas Públicas y a los
accionantes crear un plan de conservación del agua
para fomentar la cultura del recurso hídrico y tomar medidas para asegurar su
sostenibilidad
Referencia: expedientes acumulados T-5.208.654, T-5.210.227,
T-5.248.129, T- 5.248.130 y T-5.255.233.
Acciones de tutela instauradas por Carlos Rojas, Lida Constanza
Cortés Cabrera, Cenovia Cabrera, Gloria Constanza Hermosa y Edelmira Chacón
Chacón contra el Municipio de Neiva y Empresas Públicas de Neiva.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C. dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis
(2016).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado,
quien la preside, y por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de: (i)
la sentencia del 16 de julio de 2015, del Juzgado Segundo Civil Municipal de
Neiva, (Carlos Rojas, expediente 5.208.654);  (ii) el fallo del 24 de julio de
2015 emitido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Neiva, (Lida Constanza
Cortés Cabrera, expediente T-5.210.227); (iii) la providencia del 17 de julio
de 2015, proferida por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Neiva (Cenovia
Cabrera, expediente T-5.248.129); (iv) la decisión judicial del 17 de julio de
2015, proferida por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Neiva (Gloria
Constanza Hermosa, expediente T-5.248.130); y (v) la sentencia del 31 de julio
de 2015, del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva, que confirmó la
decisión del 21 de julio de 2015, emitida por el Juzgado Noveno Civil Municipal
de la misma ciudad (Edelmira Chacón Chacón, expediente T-5.255.233). Las cuatro
primeras sentencias fueron de primera instancia, solo en el último caso se
revisa un fallo de segunda instancia de tutela.
Los expedientes llegaron a esta
Corporación por remisión que hicieron los despachos que conocieron las acciones
de amparo en primera y segunda instancia, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 86 inciso 2° de la Constitución y 31 del Decreto 2591 de 1991, y
fueron escogidos para revisión por la Sala de Selección N° 11 del 12 de
noviembre de 2015 y del 26 de noviembre del mismo año, la cual dispuso su
acumulación por encontrar identidad respecto de los problemas jurídicos a
resolver.
I.
ANTECEDENTES
Los ciudadanos Carlos Rojas, Lida Constanza Cortés Cabrera, Cenovia Cabrera, Gloria
Constanza Hermosa y Edelmira Chacón Chacón presentaron individualmente acciones
de tutela contra el Municipio de Neiva y Empresas Públicas de Neiva por
considerar que aquellas vulneraron sus derechos a la vida, a la salud, al
saneamiento básico, a la integridad personal y a la dignidad humana[1],
porque no tienen acceso a agua potable.
Indicaron que viven en los
asentamientos de Villa Marinela y Granjas Comunitarias, ubicados en la zona
rural del municipio de Neiva. Adujeron que no cuentan con agua potable y que
las autoridades accionadas no les suministran el líquido con la frecuencia
necesaria. Algunos precisaron que no están en capacidad de acudir al río más
cercano para obtener el agua, o que reciben niños y niñas diariamente en su
hogar y que su vida digna se afecta ante la ausencia del recurso hídrico.
Los cinco accionantes presentaron
tutelas en las que requirieron a las autoridades accionadas que les
suministraran agua en carro tanques, mientras les solucionan el problema de
abastecimiento de forma permanente.
A continuación, la Sala expondrá
los hechos de cada uno de los expedientes.
1. Acción de tutela de Carlos
Rojas. Expediente T-5.208.654
1.1. El señor
Carlos Rojas afirmó que vive en el asentamiento Villa Marinela, parte alta[2],
de la ciudad de Neiva, con su esposa y sus tres hijos de 20, 9 y 3 años.
1.2. Señaló que desde hace 7 años
que habita en el sector, carece de agua. Relató que los habitantes de la zona deben
ir a “las ceibas” para recolectar el agua para consumir y lavar la ropa.
Además, en ocasiones, sus hijos no pueden ir al colegio por falta de agua para
bañarse.
1.3. Aseguró que la ausencia del
recurso hídrico afecta sus derechos a la vida, a la salud, a la integridad
personal y a la dignidad humana, cuya protección invoca.
1.4. Solicitó que se ordene a la
Alcaldía de Neiva y a Empresas Públicas de la ciudad misma que les entreguen
agua a los habitantes del asentamiento a través de carro tanques, mientras se
ejecuta un proyecto de mayor envergadura para el abastecimiento permanente. Además,
como medida provisional requirió la entrega de agua diariamente.
Admisión de la acción de
tutela y medidas cautelares
1.5. El 6 de julio de 2015, el
Juzgado Segundo Civil Municipal de Neiva admitió la acción de amparo, vinculó al
Departamento Administrativo de Planeación de Neiva y ordenó a Empresas Públicas
de Neiva que, como medida provisional, suministrara agua potable al accionante
en su lugar de residencia.
Contestación de Empresas
Públicas de Neiva –EPN-
1.6. El Gerente de Empresas
Públicas de Neiva –en adelante EPN o la Empresa- explicó que, con anterioridad,
los habitantes de Granjas Comunitarias y Villa Marinela interpusieron tres
acciones de tutela similares, que también reclamaban el suministro de agua
potable en los asentamientos “próximos a la ciudad de Neiva pero ubicados en
zona rural”[3].
La primera, obtuvo fallo el 23 de enero de 2014 del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Neiva que declaró improcedente la acción “por no hacer
parte los terrenos del asentamiento Granjas Comunitarias, como sucede con los
de Villa Marínela, del perímetro urbano de Neiva”[4]. Estimó que dado que los
predios no han cumplido el proceso de legalización no procedía la tutela,
además, porque las pretensiones de los accionantes se debían tramitar a través
de las acciones populares. La segunda, resuelta el 3 de diciembre de 2014 por
la Sala Tercera Oral del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, quien ordenó
al Municipio de Neiva el suministro de agua potable al asentamiento Villa Marinela.
Además, ordenó crear una política de recursos hídricos para abordar el problema
de desabastecimiento. La tercera acción, en el momento en que se contestaron
estas tutelas, se encontraba en trámite y aún sin fallo.
En segundo lugar, el funcionario explicó
que la Empresa no puede prestar el servicio de acueducto, ni el de
alcantarillado en corto o mediano plazo a los asentamientos Villa Marinela y
Granjas Comunitarias. Lo anterior, ya que: i) éstos se encuentran fuera del
perímetro urbano y de servicios de la ciudad de Neiva; ii) el Acuerdo Municipal
016 de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial,
estableció que la Empresa no prestaría el servicio de agua potable fuera del
casco urbano; iii) el Acuerdo 026 de 2009 indicó que “de acuerdo con las
disposiciones de la Ley 388 de 1997, se garantiza la prestación de los
servicios públicos en las áreas definidas como suelo urbano”[5], y en la misma normativa
se precisa que la expansión de redes de servicio público requiere el visto
bueno del Departamento Administrativo Municipal de Planeación, y establece que,
en todo caso, se deberá desarrollar el sistema de alcantarillado dentro del
perímetro urbano. Señaló también que la Empresa no cuenta con los recursos para
hacer las construcciones de alcantarillado necesarias, y que de hacerlas,
disminuiría el caudal de agua que lleva a otros lugares que hacen parte del
casco urbano, frente a los cuales tiene una obligación de suministro. Indicó
que la atención a estas problemáticas del área rural del municipio está a cargo
de la Dirección de Desarrollo Rural Integral DDRI, la cual tiene proyectos de
construcción y mejoramiento de 20 alcantarillados en 12 zonas rurales.
Puntualizó que en el fallo de
tutela del 3 de diciembre de 2014, el Tribunal Contencioso Administrativo del
Huila dispuso que el Municipio de Neiva estaba obligado a suministrar agua al
asentamiento de Villa Marinela y no reconoció deber de las Empresas Públicas al
respecto.
Contestación del Departamento
Administrativo de Planeación Municipal de Neiva
1.7. El 9 de julio de 2015, el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y un abogado
contratista del municipio respondieron la acción de tutela[6]. Expusieron que i) de
acuerdo con el Acuerdo No. 026 del 2009 el asentamiento en mención es de origen
ilegal y se encuentra clasificado como suelo de expansión urbana, no existe
solicitud de legalización del mismo, aunque hay un proceso que se acompaña con
ese fin;  ii) el 26 de febrero –parece ser, del año 2015-, funcionarios de las
Empresas Públicas de Neiva EPN, Aguas del Huila y la Dirección de Desarrollo
Rural Integral DDRI se reunieron para atender la necesidad de los habitantes
del sector y fijaron varios compromisos a largo plazo para implementar la
construcción del alcantarillado.
Adujeron también que la
Gobernación del Huila construyó un sistema de acueducto desde el
establecimiento comercial Home Center para llevar agua a los asentamientos mencionados,
y el “únic[o] que cuenta con este servicio es el Pinal”. En todo caso,
aducen que “los sectores de villa marínela y granjas comunitarias quedaron
condicionados con el bombeo de agua” [7].
Explicaron también que el sector
de Villa Marinela está dividido en dos partes. La parte alta no cuenta con
tubería, ni acueducto, ni alcantarillado. La parte baja sólo tiene red y pozo
de alcantarillado, pero el agua no llega al sector porque los habitantes del
Pinal hacen derivaciones en las tuberías para que el agua llegue a sus hogares.
El 50% de la población de Granjas Comunitarias cuenta con tuberías y pozos de
alcantarillado, pero los demás no.
Advirtieron que el municipio de
Neiva firmó un contrato con las Empresas Públicas de Neiva para el suministro
de agua potable en bloque para los sectores Villa Marinela y Granjas
Comunitarias, las cuales pertenecen al corregimiento de Fortalecillas, zona
rural del municipio de Neiva. En consecuencia, afirmaron que no se ha causado
daño alguno a los derechos de los accionantes porque se han implementado todas
las medidas necesarias para el suministro de agua.
Finalmente, agregaron que quienes
viven en ese sector lo hacen de manera ilegal y no se debe premiar a las
personas que habitan predios sin las licencias requeridas. Mucho menos, se les
debe otorgar el servicio de agua, pues se legitimaría su permanencia en el
sector.
Sentencia de única instancia
1.8. El 16 de julio de 2015, el
Juzgado Segundo Civil Municipal de Neiva declaró improcedente la tutela porque
al momento de dictar el fallo existía un contrato interadministrativo entre la
Alcaldía de Neiva y Empresas Públicas de Neiva para el suministro de agua
potable a los habitantes de Villa Marinela. Consideró que no era necesaria la
intervención del juez constitucional porque no era posible la configuración de
un perjuicio irremediable, ya que “por el contrario, el accionante [contaba]
con un plus de protección derivado de la sentencia proferida por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila, en providencia del pasado 04 de diciembre
de 2014”[8].
2. Acción de tutela de Lida
Constanza Cortés Cabrera. Expediente T-5.210.227.
2.1. La señora Lida Constanza
Cortés Cabrera señaló que hace 19 años vive en el asentamiento Granjas
Comunitarias, ubicado en la ciudad de Neiva. Su familia está compuesta por 5
personas. Es madre comunitaria, por lo que recibe en su casa aproximadamente 14
niños al día.
2.2. Aseguró que en el sector
nunca han contado con agua potable, que acudían a los aljibes y a las quebradas
para recolectarla, y que “el servicio de carro tanque [los] abastece hace
poco una ves (sic) al mes”[9].
2.3. Interpuso acción de tutela
contra la Alcaldía de Neiva y Empresas Públicas de la misma ciudad porque
considera que la ausencia del suministro de agua potable afecta sus derechos
fundamentales a la vida, al saneamiento básico, a las condiciones básicas
mínimas de aseo, a salud y a la dignidad humana.
2.4. A través de la acción de
amparo solicitó a la Alcaldía de Neiva y a Empresas Públicas de la ciudad una “solución
inmediata al problema del agua, al menos de forma provisional mientras [se las]
hacen llegar de forma permanente”[10].
Requirió también, como medida provisional, el envío de carro tanques para el
abastecimiento de agua que necesitan de forma inmediata.
Contestación de las tutelas
2.5. El Municipio de Neiva – a
través del Departamento Administrativo de Planeación Municipal- y las Empresas
públicas de Neiva contestaron esta acción de tutela en el mismo sentido de la
acción de amparo reseñada previamente, que corresponde al expediente 5.208.654.
Sentencia de única instancia
2.6. El 24 de julio de 2015, el
Juzgado Primero Civil Municipal de Neiva negó la acción de tutela. La
providencia resaltó que de conformidad con el contrato interadministrativo
allegado por el municipio de Neiva para abastecer de agua el asentamiento de la
actora, se evidenciaba que aquella contaba con el recurso hídrico en ese
momento. Consideró entonces que, al no estar probada la afectación a un derecho
fundamental, ni la existencia de un perjuicio irremediable, el conocimiento de
la controversia planteada por la solicitante, que involucra aspectos de
contenido presupuestal y estrictamente legal, no correspondía al juez
constitucional.
3. Acción de tutela de Cenovia
Cabrera. Expediente T-5.248.129
3.1. La señora Cenovia Cabrera vive
en el asentamiento Villa Marinela, de la ciudad de Neiva,
hace aproximadamente 15 años, en compañía de su hijo mayor de edad.
3.2. Adujo que el sector en el
que habita no cuenta con servicio de agua potable, por lo que tiene un aljibe
en su casa para obtener el líquido, sin embargo, éste se secó a causa del
verano, por lo que ya no puede abastecerse de agua por ese medio. Agregó que no
tiene acceso al agua y que no llegan carro tanques a su casa.
3.3. Presentó acción de tutela
con el fin de que fueran protegidos sus derechos a la dignidad humana, al
saneamiento básico y a la vida humana; los cuales estima vulnerados ante la
carencia de agua potable.
3.4. La accionante solicita que
se le entregue el servicio de agua de forma constante o se le brinde “una
pronta solución”[11].
También requirió como medida provisional, que, al menos, se le entregue agua en
carro tanque mientras se tramita la petición.
Contestaciones de la tutela
3.5. La Alcaldía de Neiva, a
través del Director Administrativo de Planeación Municipal contestó la tutela,
en el mismo sentido de lo expuesto en el expediente T- 5.208.654. Asimismo,
Empresas Públicas de Neiva reiteró lo expresado en el expediente T-5.208.654.
3.6. El Director de Desarrollo
Rural Integral del Municipio de Neiva, vinculado al proceso como agente pasivo por
el Juzgado Décimo Civil Municipal de la misma ciudad, reiteró los argumentos de
la Alcaldía de Neiva y enfatizó en la importancia de no invertir recursos
públicos en asentamientos no legalizados.
Sentencia de única instancia
3.7. El 17 de julio de 2015, el
Juzgado Décimo Civil Municipal de Neiva declaró improcedente la acción de
tutela interpuesta por la señora Cenovia Cabrera, por considerar que existía
otra vía judicial para solicitar la protección invocada, a saber, la acción
popular. Resaltó que si se pretende la atención urgente a una problemática, en
el trámite de la acción ante la jurisdicción contencioso es posible solicitar
una medida cautelar. Precisó también que las autoridades accionadas han creado
un plan para abastecer de agua definitivamente a los asentamientos de Villa
Marinela, Granjas Comunitarias y otros.
4. Acción de tutela presentada
por Gloria Constanza Hermosa. Expediente T-5.248.130
4.1. La señora Gloria Constanza
Hermosa manifestó que reside hace 7 años en el asentamiento Villa Marinela,
parte alta, situado en Neiva. Vive con su esposo de 50 años y sus hijos de 18 y
14.
4.2. Aseguró que en el sector
nunca han tenido agua potable y que es muy engorroso ir al río a lavar y a
conseguir el líquido para el consumo. Señaló que “el carro tanque [les] deja
agua cada 15 a 20 días y por más que ahorre[n] no [les] alcanza”[12].
4.3. La señora Hermosa presentó
acción de tutela con fundamento en los anteriores hechos, con el propósito de
que se protegieran sus derechos a la dignidad humana, al saneamiento básico, a
la vida y a la salud.
Solicitó que se ordene a la
Alcaldía Municipal y a Empresas Públicas de Neiva que le suministren agua
diariamente, mientras se soluciona el problema de desabastecimiento. Como
medida provisional, solicitó la entrega de líquido a través de carro tanques.
Contestaciones de las
entidades accionadas y vinculadas
4.4. La Alcaldía de Neiva, a
través del Director Administrativo de Planeación Municipal dio respuesta a la
acción de amparo, con los mismos argumentos que presentó en el expediente T-
5.208.654. Empresas Públicas de Neiva también reprodujo lo expuesto previamente
en el expediente T-5.208.654.
4.5. El Director de Desarrollo
Rural Integral del Municipio de Neiva, vinculado al proceso como agente pasivo
por el Juzgado Décimo Civil Municipal de la misma ciudad, reiteró los
argumentos de la Alcaldía de Neiva y resaltó la importancia de no invertir
recursos públicos en asentamientos no legalizados.
Sentencia de única instancia
El 17 de julio de 2015, el
Juzgado Décimo Civil Municipal de Neiva declaró improcedente la acción de
tutela interpuesta por la señora Gloria Constanza Hermosa. A juicio del
despacho la accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial, a saber,
la acción popular, y si requería una protección urgente, podía solicitar una
medida cautelar. Agregó que las autoridades accionadas han creado un plan para
abastecer de agua definitivamente a los asentamientos de Villa Marinela,
Granjas Comunitarias y otros. Por todo lo anterior, consideró que no existían
fundamentos para acudir a la acción de amparo constitucional.
5. Acción de tutela presentada
por Edelmira Chacón Chacón. Expediente T-5.255.233
5.1. Edelmira Chacón Chacón es
una mujer de la tercera edad[13],
que vive sola. Aseguró que hace 20 años vive en Villa Marinela, Neiva.
5.2. Indicó que en el sector de
Villa Marinela nunca han tenido agua potable y que a causa de esto sufre
molestias de salud debido a que debe ir al río a buscar agua y cargar baldes
hasta su casa.
5.3. Presentó acción de tutela
para que se le entregue agua potable en su casa, pues consideró que la
situación que vivía afectaba sus derechos a la vida, a la dignidad humana, al
saneamiento básico, a contar con las mínimas condiciones a la salud, al mínimo
vital y a la integridad personal.
Señaló que requería agua en carro
tanques de manera permanente “para poder comer sin pensar que [se podía]
seguir enfermando”[14].
También indicó que requería agua potable en carro tanques como medida
provisional.
Contestaciones de las
entidades accionadas
5.4. La Alcaldía de Neiva, a
través del Jefe de la Oficina Jurídica, y Empresas Públicas de la misma ciudad
contestaron a la acción de amparo y reiteraron los argumentos expuestos por las
entidades que representan en los expedientes T- 5.208.654 y T-5.248.130.
Sentencia de primera instancia
5.5. El 21 de julio de 2015, el
Juzgado Noveno Civil Municipal de Neiva declaró improcedente la acción de
tutela interpuesta por la señora Edelmira Chacón Chacón porque consideró que
existía otra vía de protección judicial a la que podía acudir la accionante, e
incluso, podía solicitar una medida provisional. Agregó que teniendo en cuenta
que existe una sentencia de tutela proferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Huila que ordenó el suministro de agua en la zona,
correspondía a la demandante acudir a ese despacho y presentar un desacato.
No obstante, el Juzgado resaltó
que de acuerdo con lo informado por la Alcaldía y Empresas Públicas de Neiva,
existía un contrato para el abastecimiento de agua a las comunidades de Villa
Marinela y Granjas Comunitarias.
5.6. En
desacuerdo con la decisión, la accionante presentó impugnación y argumentó que
el lugar en el que habita no es ilegal, pues nunca ha habido peligros de
deslizamientos de tierra o algo similar. Agregó que la Alcaldía lleva más de 5
meses en el estudio del asentamiento para legalizarlo, y en su criterio, éste
tiempo ha sido excesivo, pues “mes y medio seria (sic) suficiente”[15].
Sentencia de segunda instancia
5.7. El 31 de julio de 2015, el
Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva confirmó el fallo impugnado porque
consideró que la accionante contaba con un medio judicial especializado para
tramitar la protección de sus derechos colectivos. Concluyó que el amparo era
improcedente porque “no se debat[ía] sobre la protección de derechos
fundamentales, y para lograr el suministro de agua potable hasta la vivienda de
la accionante exist[ía] otra vía judicial efectiva e idónea”[16].
Actuaciones en sede de
revisión
6. Con el fin de contar con
mayores elementos de juicio para proferir sentencia, la Sala Quinta de Revisión
decretó pruebas para definir la situación actual de los tutelantes que viven
en los habitantes de los asentamientos Granjas Comunitarias y Villa Marinela.
Mediante auto del 15 de febrero
de 2016, la Sala solicitó información a la Alcaldía de Neiva sobre los
siguientes asuntos:
Primero, sobre las
características de los asentamientos Villa Marinela y Granjas Comunitarias, el
número de habitantes, el tipo de viviendas que se encuentran, y si es posible,
la razón de su asentamiento en el lugar.
Segundo, sobre la vigencia del
contrato del Municipio de Neiva con Empresas Públicas de esa ciudad para
abastecer de agua potable a las personas que habitan en Granjas Comunitarias y
Villa Marinela[17],
así como la frecuencia en la que se entregaba y/o se entrega el líquido y la
cantidad dada a cada persona o familia, si en efecto existe suministro.
Tercero, se indagó con respecto
al proceso de legalización de los predios en los que se encuentran los
accionantes, por lo que solicitó información sobre los procesos que se han
llevado a cabo en ese sentido y las etapas y tiempo faltante para tomar una
decisión definitiva, si éste no ha concluido.
A Empresas Públicas de Neiva se
le ofició con el fin de que brindara información sobre el suministro de agua
potable a los asentamientos de Villa Marinela y Granjas Comunitarias, y para
que precisara si en la actualidad los habitantes de la zona cuentan con el
servicio y en qué forma se entrega el agua. También se interrogó a la entidad
sobre la cantidad y frecuencia con la que era entregado el recurso hídrico bajo
la vigencia del convenio interadministrativo No. 1116  de 2015 firmado con el
Municipio de Neiva.
A los accionantes se les ofició
para que indicaran si en la actualidad se les suministraba agua y precisaran la
cantidad y frecuencia en la que recibían el líquido. También se solicitó a
algunos de ellos que precisaran si vivían en la parte alta o baja de Villa Marinela.
Igualmente, la Sala estimó
necesario conocer qué había ocurrido en relación con el cumplimiento de las
órdenes dictadas por la Sala Tercera Oral de Decisión del Tribunal Contencioso
Administrativo del Huila, en el fallo del 3 de diciembre de 2014, que protegió
el derecho al agua de personas que habitaban en Villa Marinela. Con ese fin,
solicitó información al citado Tribunal, a la Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría General de la Nación, a estas últimas entidades se les ofició porque
fueron informadas de las órdenes[18]
de la sentencia del Tribunal para que, en ejercicio de sus funciones,
acompañaran el proceso de cumplimiento.
Finalmente, se ofició al
Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda y a la
Comisión de Regulación de Agua Potable para que informaran sobre los
lineamientos de consumo mínimo de agua por habitante en el país y precisaran si
existía alguna variación según factores climáticos.
7. El 3 de marzo de 2016, la
Oficial Mayor de la Corte Constitucional remitió al despacho de la magistrada ponente
las pruebas recaudadas, después de ponerlas a disposición de las partes por el
término de dos días, de conformidad con el artículo 64 del Reglamento de esta
Corporación.
En líneas generales, es de
resaltar que, por un lado, no se obtuvo respuesta de los accionantes porque la
empresa de correo no encontró la dirección indicada por ellos[19]; y por otro lado, todas
las entidades del Estado contestaron las peticiones que se les hizo
previamente, como se expone a continuación.
7.1. El Municipio señaló que a
través de la Resolución No. 2939 del 21 de diciembre de 2011, la Corporación
Autónoma Regional del Alto Magdalena “[declaró] concertado en sus aspectos
exclusivamente ambientales el Plan Parcial de Expansión Urbana del Nor Oriente
del Municipio de Neiva, advirtiendo que para las áreas que se encuentran en
proceso de consolidación los asentamientos Villa Marínela, Granjas
Comunitarias y El Pinal, ubicados en Zona de Amenaza Media y Alta” en
consecuencia, señaló que “la Alcaldía deberá adelanta (sic) el
estudio de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo, para identificar las viviendas
ubicadas en zona de riesgo no mitigable y proceder a la reubicación de las
mismas, como también establecer las obras de mitigación en zonas de riesgo
mitigable y llevar a cabo el proceso de legalización urbanística de todos los
asentamientos del sector: Mirador Norte, la Trinidad, El Pinal, Villa  Marínela,
Granjas Comunitarias y Quintas de San Luis, conforme a lo establecido en el
Decreto Nacional No. 564/06 y Decreto Municipal No. 906/09, en un plazo no
mayor a un año.//Igualmente determinó que las zonas en amenaza alta y media
deben quedar restringidas o congeladas para el desarrollo urbanístico hasta
tanto no se desarrollen los estudios de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo.”
(negrilla del original).
Con respecto a la legalización de
los terrenos, informó que todavía no se ha iniciado el proceso, pues no se ha
llevado a cabo el estudio de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, necesario para
empezar este trámite. Precisó que a través del convenio interadministrativo No.
355 del 8 de noviembre de 2013 se pactó la realización de tales estudios con la
CAR del Alto Magdalena, pero éstos aún no han sido entregados.
También explicó que a través del
Decreto Municipal No. 1264 del 23 de diciembre de 2015 se dispuso que los
asentamientos sub normales de Villa Marinela y Granjas Comunitarias serían
incorporados a la zona urbana de Neiva, “una vez sea dotada de redes
primarias de acueducto y alcantarillado, así como de su sistema vial y del
sistema de equipamientos comunitarios y de espacio público (...)”[20].
Sobre el suministro de agua en la
zona en la que viven los accionantes, el Municipio adujo que bajo vigencia del
convenio interadministrativo No. 1116 de 2015 suscrito con Empresas Públicas de
Neiva, se hicieron 287 viajes de  carro tanques de 2.500 galones o 10.000
litros de agua, cada uno, con frecuencia de 5 viajes en 6 días a la semana, o
30 viajes semanales.
En relación con el suministro de
agua en la actualidad, expuso que desde el 9 de diciembre de 2015, el Municipio
implementó un plan de contingencia para entregar agua a los sectores Villa Marinela
y Granjas Comunitarias que consiste en la conexión de la línea 14” hd con la
tubería de 8” pvc, construida por Aguas del Huila S.A. Señaló que actualmente
se entrega el agua de forma gratuita, pues no existe un sistema de cobro aún.
Además, ante la ausencia de un estudio de vulnerabilidad, amenaza y riesgo “no
es procedente la conexión definitiva unidad por unidad, dado que previamente se
requiere de la legalización de los asentamientos y posterior urbanización”.
Señaló que el Laboratorio de Aguas de Empresas Públicas de Neiva certifica que
el líquido suministrado cumple con los requisitos químicos y microbiológicos
para el consumo humano. Igualmente, el Municipio adjuntó dos certificaciones de
personas de la comunidad, una de la señora Lelys González Barrios Nuevos,
Presidenta de la Junta de Acción Comunal de Granjas Comunitarias, en la que
afirma que se presta el servicio y solicita la instalación de un macromedidor;
y otra, de la representante legal de la Junta Administradora del acueducto del
Barrio Granjas Comunitarias, en la que manifiesta que desde el 9 de diciembre
de 2015 funciona el sistema de enmalle.
7.2. La Gerente General de
Empresas Públicas de Neiva también respondió las preguntas formuladas por la
Sala Quinta de esta Corporación.
En relación con el interrogante
sobre el suministro de agua potable que se realizó a los asentamientos Granjas
Comunitarias y Villa Marinela bajo la vigencia del convenio interadministrativo
No. 1116 suscrito con el Municipio de Neiva, la funcionaria sostuvo que se
efectuaron 287 viajes en carro tanque, en los que se transportaron 2.500
galones o 10.000 litros en cada viaje. Se realizaron 5 viajes durante 6 días a
la semana o 30 viajes semanales
Respecto a las preguntas sobre el
suministro de agua en la actualidad, respondió que “[s]í se está
suministrando agua potable a los habitantes de estos asentamientos de forma permanente
a partir del 12 de Diciembre/2015 gracias a un “enmalle” que realizó la empresa
a la tubería que viene de su planta el Recreo, correspondiente a la fase II
norte de acueducto, para garantizar la presión hacía esos sectores, sistema que
se encuentra en período de prueba mientras se materializa la ejecución de un
proyecto con estudios elaborados por la sociedad de origen departamental Agua
del Huila S.A. E.S.P., proyecto que se encuentra en la fase de consecución de
los recursos por parte del Municipio de Neiva”[21]. Posteriormente, precisó
que está pendiente el estudio de Aguas del Huila, pues esa entidad “financió
y construyó una red de distribución de 6” y 8” que pasa por la Av. 26, con
destino al suministro de agua al barrio El Pinal y los dos asentamientos, pero
por razones técnicas solo pudo operar hasta el barrio antes citado y con el
ejecución del proyecto en mención se dará definitivamente una solución de
manera permanente para los habitantes de Villa Marínela y Granjas Comunitarias”[22].
Puntualizó también que el líquido
aún no se cobra y que, de acuerdo con las autoridades competentes, éste
satisface los requisitos para el consumo humano.
La entidad anexó un oficio con
fecha 14 de enero de 2015, enviado por el Subgerente Técnico y Operativo de
Empresas Públicas de Neiva al Director Técnico de Acueducto y Alcantarillado,
en el cual informa que el proyecto de conexión línea expresa diámetro 14” hd a
8” pvc, el Pinal, Villa Marinela, Granjas Comunitarias fue remitido a la dependencia
DDRI de la Alcaldía para contar con los documentos necesarios para enviarlo al
Plan Departamental de Agua. Indicó que el proyecto prevé la ampliación de la red
mediante un sistema hidráulico por gravedad para el abastecimiento del líquido[23].
Empresas Públicas también adjuntó
el informe presentado por la Dirección Técnica de Acueducto y Alcantarillado a
la Gerente, en el cual señalan que “a partir del 12 de diciembre de 2015 la
empresa realizó un enmalle a la tubería que viene de la planta el recreo
llamada fase 2 norte, la cual garantiza presión a esos sectores, el cual se
encuentra en período de prueba, mientras se materializa un estudio elaborado
por Aguas del Huila con el fin de dar cobertura a estos sectores”[24].
Finalmente, la entidad anexó una
certificación de la representante de la Junta Administradora de Acueducto del
Barrio Granjas Comunitarias en la que indica que desde diciembre de 2015 se
realizó un enmalle de la tubería de la planta de El Recreo y se iniciaron las
pruebas hidráulicas  y destacó que “cada vez que se realizan dichas pruebas
la comunidad ha obtenido el servicio de agua potable para cada una de sus
casas, por tal razón no hemos tenido necesidad de solicitar el servicio de
carro tanque por parte de Empresas Públicas de Neiva, quien siempre estuvo
atenta a [sus]necesidades y [les surtió] del servicio constantemente”[25]. La
representante también indicó que la Junta Administradora del Acueducto del
Barrio Granjas Comunitarias la Unión fue constituida para comprarle agua en
bloque a EPN, una vez finalicen las pruebas hidráulicas y se instale en cada
casa el respectivo medidor.
7.3. El Magistrado Enrique Dussán
Cabrera, integrante la Sala Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo del
Huila también respondió las preguntas formuladas por la Sala Quinta, en
relación con la decisión tomada el 3 de diciembre de 2014, en la cual se protegieron
los derechos fundamentales al agua, a la vida a la salud y a la dignidad humana
de las demandantes y sus hijos menores de edad, habitantes de Villa Marinela y se
ordenó a la Alcaldía a diseñar un plan para garantizar el acceso al agua
potable a los residentes del sector. Señaló que el fallo proferido por la Sala fue
confirmado por el Consejo de Estado. También adujo que el 15 de diciembre de
2015 declaró el desacato de su fallo  porque consideró que el alcalde de Neiva,
Pedro Hernán Suárez Trujillo, incurrió en una omisión frente a las órdenes que
recibió, pues no demostró que se suministrara agua periódicamente a los
habitantes de Villa Marinela y no cumplió los términos fijados en relación con
la orden de diseñar e implementar un plan para asegurar a los habitantes del
sector, el goce de un consumo mínimo de agua. Con respecto al plan de conexión
de la línea de 14” hd a 8”pvc, señaló que éste tan sólo se elaboró en octubre y
no contaba con fechas y plazos determinados para su seguimiento.
Además, el Magistrado indicó que
el 18 de enero de 2016 remitió la declaración de desacato al Consejo de Estado
en el grado jurisdiccional de consulta y en la actualidad cursa dicho trámite[26].
7.4. La Defensoría del Pueblo,
Regional Huila, manifestó que desde el 10 de diciembre de 2015, se hizo el
enmalle del acueducto para suministrar agua a Villa Marinela y Granjas
Comunitarias, frente al cual cada propietario aportaba los collarines para el
suministro de agua a su vivienda. Precisó que se nombró una Junta
Administradora del Acueducto, encargada del suministro y reparación de daños
que se causen al enmallado, y que dialogó con personas de las dos comunidades,
quienes manifestaron “su agradecimiento por el buen servicio que se les está
prestando con el suministro de agua potable, sin embargo, debido a la presión
de la misma se produce despegue o rupturas en el enmalle muy frecuentemente,
por lo que se cierran las válvulas para la respectiva reparación por parte de
la administración del acueducto, suspendiendo el servicio.”[27]
8. Por medio del auto de 13 de
abril de 2016, la Sala Quinta determinó que dado que, de una parte, no fue
posible notificar a los accionantes por vía de correo certificado y, por otra,
no existe certeza ni información suficiente y precisa acerca de la situación
particular de los peticionarios después de que se puso en marcha el
funcionamiento del sistema de enmalle de tubería, el despacho de la Magistrada
Ponente efectuaría una inspección judicial para el 29 de abril de 2016, con el
propósito de: i) determinar la situación actual de suministro
de agua a cada uno de los accionantes; ii) conocer las características de los
predios en los que habitan los tutelantes; y iii) conocer el funcionamiento del
enmalle de tubería descrito por las entidades accionadas y las funciones de la
Junta Administradora del Acueducto para verificar el alcance y condiciones de la
provisión de agua.
Se ofició a la
Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, a las autoridades accionadas
y a las personas que presentaron las tutelas para que asistieran y respondieran
las preguntas que decidiera hacer la funcionaria responsable de adelantar la
diligencia.
9. El 29 de
abril de 2016, la Magistrada auxiliar del despacho de la Magistrada
sustanciadora adelantó una inspección judicial en la ciudad de Neiva, tal como
lo ordenó la Sala Quinta. La inspección empezó en la sede de la Defensoría del
Pueblo a donde concurrieron dos de los accionantes, las señoras Cenovia Cebrera
y Edelmira Chacón. De la Alcaldía de Neiva asistieron: Camilo Fabiam Gómez, director
de Desarrollo Rural Integral; las ingenieras Guerly Nelly Serrano Corrales y
Nelly Vega Cabrera, del Departamento Administrativo de Planeación Municipal; el
profesional Douglas Alfonso Romero Sánchez, director del Plan de Ordenamiento
Territorial; y la abogada María del Mar Vieda, de la Oficina Jurídica de la
Alcaldía. También acudió el ingeniero Eder Hernández Ipuz, funcionario de
Empresas Públicas de Neiva, y el geólogo Fredy Angarita Pérez, funcionario de
la Corporación Autónoma del Alto Magdalena –CAM-. Además, estuvo presente el
abogado Carlos Arturo García Tovar, funcionario de la Defensoría del Pueblo.
Sin haber sido
citadas a diligencia, se presentaron las señoras Lelys González Barriosnuevo, Presidenta
de la Junta de Acción Comunal de Granjas Comunitarias, y María Ruth Caviedes
Sánchez, Presidenta de la Junta Administradora del Acueducto de Granjas
Comunitarias-La Unión. La Magistrada auxiliar decretó que se tuvieran como
prueba sus declaraciones sobre el objeto de la diligencia.
Las accionantes
informaron que reciben agua en sus casas a través de un tubo y desde que se
hicieron las reparaciones en diciembre del año 2015 obtienen el líquido en sus
hogares. No les cobran aún por el suministro, aunque han pagado 50.000 pesos a
la Junta Administradora del Acueducto por el costo de los arreglos necesarios y
la instalación del collarín. Aseguraron que el agua que reciben es de calidad.
La Presidenta de
la Junta Administradora del Acueducto explicó que desde el año 2006 se han
iniciado gestiones para obtener el suministro permanente de agua en la zona. Precisó
que, en esa época, Aguas del Huila instaló una tubería en la zona. Sin embargo,
ni Granjas Comunitarias, ni Villa Marinela contaron con acceso al líquido
porque no había suficiente presión. Se instaló también una bomba para impulsar
el agua hasta los asentamientos. Finalmente, en diciembre de 2015 se hizo un
enmalle de tubería a través del cual se transporta a los predios el agua que
viene de la Planta El Recreo. Adujo que actualmente el agua llega a todas las
viviendas de los habitantes de la zona. Manifestó también que la Junta
Administradora del Acueducto está inscrita en la Cámara de Comercio desde 2007,
pues se les informó que por tratarse de una zona rural, el acueducto debía ser
administrado por una Junta. Desde las reparaciones de 2015, la Junta administra
los dineros recibidos por parte de los usuarios para pagar las adecuaciones
necesarias. Precisó también que si las personas no hacen las adecuaciones al
interior de su hogar, la Junta no se responsabiliza.
En relación con
la situación previa a la conexión de tubería, la Presidenta del Acueducto
sostuvo que la Alcaldía llevó carro tanques constantemente y que las únicas
viviendas a las que no les suministraba agua era a las que tenían aljibes, lo cual
generó problemas con ciertos líderes.
La Presidenta de
la Junta de la Acción Comunal de Granjas Comunitarias manifestó que debido a la
ausencia de legalización de los predios no ha habido inversión en la zona. Algunos
líderes se han reunido con autoridades estatales para resolver el problema de
falta de suministro de agua. Precisó que a la zona llegó una candidata al
Concejo de la Ciudad, que decidió impulsar la presentación de tutelas por falta
de agua. Advirtió también que en la actualidad, hay presión de agua suficiente
y hay quienes lanzan el líquido a la calle. Para terminar precisó que hacen
falta 600 metros de tubería, macromedidor y micromedidor.
El representante
de Empresas Públicas de Neiva explicó que desde diciembre de 2015, realizó un
enmalle desde una red que viene de Planta Recreo para brindarle agua a los asentamientos
de los accionantes. Precisó que en la zona de El Pinal, vecina a los
asentamientos señalados, EPN les vende agua en bloque desde 2009, a través de
su Junta Administradora de Acueducto, pues es área de expansión urbana y no
está en el perímetro de servicios de la Empresa. El funcionario sostuvo que la
entidad que representa ha participado en planes para vender agua a Villa Marinela
y Granjas Comunitarias, y que desean replicar en la zona el modelo de abastecimiento
que tienen con El Pinal. En cuanto a las condiciones técnicas, indicó que EPN
asumirá el costo del macromedidor, que el agua es de calidad y que la tubería
de la zona está en perfecto estado y es sostenible en el tiempo. Puntualizó que
el 100% del barrio cuenta con acueducto, aunque no el mismo porcentaje tiene
alcantarillado. Dijo que, en relación con el comentario según el cual, faltan
600 metros de acueducto, manifestó que todas las personas tienen acueducto,
sólo que en diferentes condiciones. Algunos cuentan con redes de diferentes
pulgadas.
Los funcionarios
de la Alcaldía de Neiva hicieron varias afirmaciones. En relación con el tipo
de predio en el que se encuentran Villa Marinela y Granjas Comunitarias
indicaron que a través del Decreto 1264 de 2015, los asentamientos se
incorporaron al plan parcial de desarrollo de la zona de expansión urbana. El
proceso de legalización no ha iniciado debido a que la CAM ha tardado en la
entrega del estudio de amenaza, vulnerabilidad y riesgo. Por ello, no se ha
procedido ha adelantar todo los pasos del proceso. El director del POT precisó
que hace poco recibieron un estudio de la CAM e hicieron un montaje ambiental
con información cartográfica y que a partir de esa información se harán adecuaciones
técnicas, pues en ocasiones la comunidad ha utilizado mangueras para las
uniones con tubos de pvc, y esa conexión gasta agua innecesariamente.
Con respecto a
la situación actual de los accionantes, una funcionaria de la Alcaldía
manifestó que todos los demandantes de los procesos de tutela de la referencia
cuentan con suministro de agua en sus viviendas. Manifestó que la alcaldía
envió un carro tanque para que los usuarios utilizaran el agua en caso de no
tener el servicio a través del acueducto, pero aquel fue devuelto en su
integridad.
La funcionaria
de la Alcaldía María del Mar Vieda llamó la atención sobre la situación de la
accionante Edelmira Chacón, ya que sostuvo que ella no vive en el lugar. Por lo
tanto, su derecho al agua no podía estar afectado.
El funcionario
de la Corporación Autónoma del Alto Magdalena expuso que la entidad que
representa entregó el 25 de abril de 2016 el mapa de amenaza de la zona, a
partir del cual la Alcaldía puede empezar a tomar algunas determinaciones sobre
inversión en la zona. A su vez, indicó que los documentos que hacen falta, sobre
vulnerabilidad y riesgo serán entregados en mayo. Asimismo están pendientes de
entrega el inventario de viviendas a reubicar y el mapa de zonificación
ambiental. Adicionalmente, precisó que las viviendas de los señores Carlos
Rojas y Gloria Constanza Hermosa están ubicadas en zona de riesgo.
Para terminar,
la Corte solicitó a la Defensoría del Pueblo complementar la información que
considerare necesaria. El funcionario vinculado a la entidad señaló que conoció
el problema del abastecimiento de agua a través de la prensa local. Empezó a
hacer seguimiento de la situación, ha visitado la zona y ha apoyado la gestión
de la comunidad y las autoridades para resolver el problema de ausencia de
acueducto y agua. Aseguró que en la zona no se ha dejado de prestar el servicio
de agua.
En la inspección
ocular, la Magistrada auxiliar constató que los cinco accionantes contaban con
servicio de agua dentro de sus viviendas o en la puerta de ellas. Con una
presión y apariencia adecuada. Además, todos los demandantes aseguraron tener
óptimas condiciones en el suministro del recurso hídrico desde la conexión
efectuada en diciembre de 2015.
En el desarrollo
de la diligencia, funcionarios de la Alcaldía indicaron que el río las Ceibas,
al cual hacían referencia algunos accionantes se ubica a aproximadamente 3
kilómetros de distancia, por ello, consideraban que no era posible creer en las
afirmaciones según las cuales los demandantes recogían agua del río a causa de
la ausencia de carro tanques, pues éste está a una amplia distancia. También
pusieron en duda que la accionante Gloria Constanza Hermosa habitara en la zona
desde hace varios años, tal como lo afirmó en la acción de tutela.
La Magistrada
auxiliar indagó también sobre el apoyo recibido por los accionantes para
presentar la tutela. Algunos adujeron que una señora, en campaña política, los
ayudó, pero manifestaron que interpusieron la acción por voluntad propia.
La encargada de
la diligencia dejó constancia de que en el desarrollo de la inspección,
personas del barrio El Pinal se acercaron constantemente para manifestar un
problema de corrupción en el proyecto de acueducto de su barrio. Otras personas
no convocadas a la audiencia adujeron que el suministro de agua no es constante
y que funcionaba únicamente el día de la inspección.
Terminada la
diligencia, la Magistrada auxiliar dispuso el término de dos días hábiles para
que las partes presentaran ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional los elementos probatorios que desearan aportar, los cuales se
debían presentar en ese momento o los días 2 y 3 de mayo en la Corte
Constitucional.
10. El 10 de
mayo de 2015, la Magistrada sustanciadora emitió un auto para poner a
disposición de las partes los documentos recolectados durante la audiencia y
los allegados por las partes en los dos días hábiles siguientes a la
diligencia, a saber: i) la presentación de power point expuesta por el
funcionario de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena Medio; ii) el
Decreto 1264 de diciembre de 2015, aportado por el Director del Plan de
Ordenamiento Territorial de la ciudad de Neiva; iii) y una comunicación enviada
por el Director de la Oficina Jurídica de la ciudad de Neiva. Igualmente, el
despacho de la Magistrada ponente permitió a las partes del proceso acceder al
acta levantada en la inspección judicial el día 29 de abril de 2016 y las fotos
y audios de la diligencia.
11. El 5 de mayo
de 2016, el Director de la Oficina Jurídica de Neiva presentó ante la
Secretaría de la Corte un oficio con varios anexos para que sean tenidos en
cuenta en el proceso. Los documentos adjuntos son i) una certificación del
Tesorero de la Junta de Acción Comunal de Villa Marinela, en la que afirma que
la señora Edelmira Chacón no reside de manera permanente en el asentamiento[28];
ii) copia del acta de reunión de la comunidad de los asentamientos de fecha del
18 de marzo de 2016 sobre el proceso de legalización de los predios; iii)
certificación de la Presidenta de la Junta de Acción Comunal del Barrio Villa
Marinela en la cual manifiesta que la señora Edelmira Chacón Chacón no reside
de manera permanente en su predio, expedida el 3 de mayo de 2016; iv)
certificado de existencia y representación legal de la Junta Administradora del
Acueducto; v) estatutos del Acueducto Granjas Comunitarias-La Unión; vi) Acta
de la Asamblea No. 2 de 2015 de la Junta del Acueducto Granjas Comunitarias-La
Unión; vii) Acta No. 2 de 2015 por la cual la Junta del Acueducto Granjas
Comunitarias-La Unión modificó sus estatutos; viii) oficio de la Profesional
Nelly Vergara, del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de
Neiva al Director del Departamento Jurídico, a través del cual adjunta un CD
con registro fotográfico de las viviendas de los accionantes de las tutelas que
conoce la Sala, realizado en mayo de 2015; ix) Mapa de los asentamientos, en el
cual se identifican las zonas de amenaza media, alta y baja; x) Acta de
asistencia a la “visita de seguimiento tutela Villa Marínela y Granjas
Comunitarias” realizada el 27 de abril de 2016; y xi) Videos de la zona.
La Sala advierte
que la información recibida el 5 de mayo de 2016 en la secretaría de la
Corporación no será tenida en cuenta en el proceso, pues no fue aportada en el
término establecido en la diligencia judicial.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  Esta Sala es competente para
decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión y problema jurídico
2. Los
accionantes son habitantes de los asentamientos sub-normales Villa Marinela y
Granjas Comunitarias.
La situación fáctica
que se aborda en la presente decisión ha modificado desde la presentación de
las acciones de amparo hasta la fecha en la que se profiere la providencia.
3. Las tutelas
de la referencia fueron presentadas en junio de 2015. En ese momento los
asentamientos se abastecían de agua potable a través de carro tanques que
enviaba el Municipio de Neiva y la distribución estaba a cargo de algunos
líderes de la comunidad[29].
Los accionantes sostenían que no contaban con la cantidad suficiente de agua en
sus viviendas porque no existía servicio público de acueducto y el carro tanque
no les entregaba agua con regularidad. Requerían que se les entregara el
recurso hídrico para cubrir sus necesidades básicas. Todos los demandantes
manifestaron que vivían en la zona. Algunos manifestaron residir allí con sus
familias, en algunos casos integradas por menores de edad (T- 5.208.654). Otra
accionante aseguró ser una mujer de la tercera edad y padecer problemas de
salud por tener que transportar el agua hasta su hogar (T-5.355.233). Y otra de
las actoras sostuvo que es madre comunitaria y diariamente recibe a varios
niños y niñas en su hogar, por lo cuál le resultaba urgente contar con el
líquido vital (T-5.210.227).
Las decisiones
judiciales que resolvieron las solicitudes de protección declararon
improcedente la acción de tutela o negaron las pretensiones[30]. Los principales
argumentos de los jueces fueron que los accionantes contaban con la acción
popular para solicitar la protección que requerían, o debían acudir al Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila para formular un desacato de la sentencia
del 3 de diciembre de 2014. Además, algunos despachos judiciales
aseguraron que no había objeto para proteger porque el
Municipio de Neiva demostró que suministraba agua en la zona a través de carro
tanques, tal y como constaba en el convenio interadministrativo que había
suscrito la Alcaldía con Empresas Públicas de Neiva con ese propósito, conforme
con el cual se pactó la realización de 287 viajes en los que se
transportarían a la zona en la que viven los accionantes 2.500 galones o 10.000
litros de agua por cada entrega, con frecuencia de 5 viajes en 6 días a la
semana, o 30 viajes semanales.
En esa
oportunidad, se puso de presente también que la inexistencia de servicio
público era explicada también porque los asentamientos de Villa Marinela y
Granjas Comunitarias eran predios que no habían surtido el proceso de
legalización.
4. Una vez la
Corte Constitucional asumió el conocimiento del asunto, en febrero de 2016 la
Sala Quinta de Revisión profirió un auto de pruebas para conocer  la situación
de los accionantes. El Municipio de Neiva y Empresas Públicas de la misma
ciudad sostuvieron que en diciembre de año 2015 se hizo un enmalle de
tubería para proporcionar agua a los asentamientos de Villa Marinela y Granjas
Comunitarias. Indicaron que el sistema puesto en funcionamiento es una medida
contingente que aún se encuentra en período de prueba, por lo cual se causan
interrupciones en la prestación del servicio mientras se verifica el estado de
las instalaciones, sin embargo, asegura que las comunidades de los asentamientos
cuentan con servicio de agua si cada uno de los residentes hace adecuaciones en
su hogar para recibirla.
Sobre los
predios, señalaron que aquellos actualmente hacen parte de la zona rural de
Neiva, sobre los cuales hay un plan de incorporación a la zona urbana, una vez
estén dotados de redes de acueducto y alcantarillado (Decreto Municipal
No. 1264 del 23 de diciembre de 2015) [31].
Explicaron que aún no se ha surtido el proceso de legalización
de predios porque para iniciar el trámite es indispensable contar con los
estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo de la zona, que fueron contratados
por la Alcaldía de Neiva con la Corporación Autónoma Regional del Alto
Magdalena –CAM- a través del convenio interadministrativo del 8 de
noviembre de 2013, pero a la fecha en que remitían el escrito a la Corte
Constitucional no habían sido entregados. Precisó también el Municipio que de
conformidad con valoraciones previas de la CAM sobre el estado de los
asentamientos, parte de ellos tiene una zona de amenaza alta y
media por derrumbe y por inundación.
La Sala no
recibió respuesta de ninguno de los accionantes porque la empresa de correos
informó que ninguna de las direcciones aportadas fue encontrada. Esto se
explica porque se trata de predios no legalizados que aún no cuentan con
matrícula y, por tanto, no tienen una dirección oficial.
Ante la
imposibilidad de tener respuesta por parte de los accionantes y para verificar
el tipo de sistema contingente creado para proveer agua en los asentamientos,
la Sala ordenó practicar una inspección judicial en la zona para indagar sobre
la forma de suministro del recurso hídrico y verificar la situación de cada uno
de los demandantes.
En la inspección
judicial la Sala encontró que los accionantes contaban con una conexión de
tubería que les permitía abastecerse de agua. En la vivienda del señor Carlos
Rojas (expediente T-5.208.65) –quien no asistió a la diligencia, ni se
encontraba en la dirección suministrada, solo estaba su familia- se verificó
que había un tubo al frente de su vivienda través del cual abastecía del
líquido, aquel estaba ubicado a menos de un metro de la fachada de su hogar. En
los demás casos, se evidenció que las accionantes contaban con suministro de
agua al interior de su hogar. Manifestaron que han tenido interrupciones en el
servicio mientras se realizan las labores de reparación de las tuberías, pero
en la actualidad existe una continuidad en el suministro y el líquido que
obtienen es de calidad. Asimismo, en la diligencia se conoció que no existe aún
macromedidor que contabilice el agua que se entrega a los asentamientos y que
no hay un límite en la provisión de la misma.
5. Para empezar,
corresponde a la Sala determinar si las acciones de tutela presentadas individualmente
por los accionantes son procedentes.
En este primer
nivel de análisis la Sala requiere precisar tres asuntos. Primero, dado
que los accionantes pretendían la protección de los derechos a la vida, a la
salud, al saneamiento básico, a la integridad personal y a la dignidad humana
ante la posible ausencia de acceso a agua, en especial, se evidencia que el
derecho principalmente involucrado es el derecho al acceso al agua para consumo
humano. Por tanto, resulta relevante establecer si la acción de tutela es
procedente para proteger el derecho al consumo básico de agua, que es el
derecho principalmente afectado en las acciones de amparo. Segundo, es
esencial analizar si en la actualidad se configura una carencia actual de
objeto por un hecho superado en los casos que analiza la Corte, pues durante el
trámite en sede de revisión se verificó que los accionantes obtienen el agua a
través de un enmalle de tubería desde diciembre de 2015. Tercero, es
imperativo verificar que se cumplan los demás requisitos de procedencia de la
acción de amparo, a saber, inmediatez y legitimación.
Para resolver
los anteriores asuntos, a continuación la Sala se ocupará de analizar la
procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho al agua y luego
analizará en el caso concreto los tres problemas jurídicos señalados.
Procedencia
de la acción de tutela para proteger el derecho al agua
6. La acción
de tutela es un mecanismo de acceso a la justicia previsto en el artículo 86 de
la Constitución, a través del cual toda persona puede solicitar el amparo de
sus derechos fundamentales. Por la importancia de los bienes que protege, se
tramita de manera preferente y sumaria, y sus reglas de procedimiento se guían
por los principios de informalidad y prevalencia del derecho sustancial.
Sin embargo,
la acción tiene naturaleza subsidiaria, lo que significa que sólo es procedente
cuando no existan otras vías judiciales, adecuadas e idóneas para la protección
del derecho fundamental, o cuando de existir una vía ordinaria es imprescindible
la intervención del juez de tutela para evitar un perjuicio iusfundamental
irremediable[32].
La razón de ser de estas reglas radica en que todos los procesos judiciales deben
concebirse como medios para lograr la eficacia de los derechos fundamentales y,
en consecuencia, el amparo sólo procede cuando el diseño de éstos no tiene la
capacidad para cumplir con ese propósito, en las circunstancias del caso
concreto.
Las reglas
procedimentales no son entonces formalidades, sino dispositivos para evitar que
el juez constitucional invada órbitas propias de las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa, y asegurar que los asuntos que resuelve sean
esencialmente relativos a derechos fundamentales.
7. En el caso
de las controversias jurídicas entre particulares y el Estado, la vía principal
de discusión prevista por el ordenamiento es la jurisdicción administrativa y
no el amparo constitucional. Sin embargo, la tutela procede  excepcionalmente,
si se demuestra que en las circunstancias del caso concreto y en atención a la
naturaleza del problema jurídico, el mecanismo principal no es idóneo, eficaz o
capaz de enfrentar la amenaza o vulneración de derechos.
El examen de idoneidad de los
medios de defensa exige verificar la capacidad del mecanismo ordinario para
solucionar el problema jurídico propuesto. La eficacia, debe revisar el potencial
para proteger de manera oportuna e integral el derecho. Como puede verse, estos
conceptos giran en torno al estudio de las pretensiones y circunstancias del
caso concreto. En tal sentido, el juez tiene la obligación de analizar con
especial cuidado las solicitudes de personas vulnerables o en condición de
debilidad manifiesta, con el propósito de establecer si la exigencia de agotar
los medios ordinarios es razonable o desproporcionada.
8. Ahora bien, en un nivel de
análisis más específico al caso del que se ocupa la Sala, es relevante analizar
si el derecho al agua es exigible a través de la acción de tutela.
9. El agua tiene una
naturaleza compleja en el ordenamiento jurídico colombiano. Es un recurso vital
valioso para el medio ambiente, la naturaleza y los seres vivos. La Carta
Política de 1991 ha resaltado el deber de conservación que debemos todas las
personas a los recursos naturales, entre ellos, al agua. También la humanidad
requiere el recurso hídrico para su subsistencia, por ello, se construyen servicios
públicos para su suministro. Además, también se ha reconocido, que el agua
es un derecho fundamental referido a la exigibilidad de derecho individual.
10. En cuanto a la faceta que se
refiere al servicio público de acueducto, ésta tiene sustento normativo
en los artículos 78 y 365 a 370 de la Constitución, de acuerdo con los cuales
la prestación de los servicios públicos requiere una infraestructura especial,
cuya definición debe ser discutida en el Congreso y administrada por los
órganos administrativos competentes, bajo los principios de la función pública,
junto con los de eficiencia, integralidad, continuidad y ampliación progresiva
de su cobertura. De conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política[33] y la Ley 472 de 1998, las acciones relacionadas
con la faceta colectiva del derecho al agua deben tramitarse, en principio, a
través de la acción popular.[34]
11. La faceta en la que el
derecho es de carácter individual corresponde con el derecho fundamental al
agua, cuyo contenido básico se ha relacionado con la cantidad mínima
necesaria para consumo humano. Aunque el derecho fundamental al agua no fue
consagrado explícitamente en el texto constitucional, ha sido reconocido por la
jurisprudencia constitucional. Además este derecho ha sido identificado también
por varios instrumentos de derecho internacional, que hacen parte del bloque de
constitucionalidad y que consagran obligaciones específicas para que las
personas tengan acceso al líquido.[35]
12. Sobre la procedencia de la
acción de tutela para exigir la protección del derecho fundamental al agua, es
preciso citar lo expuesto en la sentencia T-348 de 2013[36], que explicó que
la característica para determinar la posibilidad de ejercer la acción de amparo
depende de que la pretensión sea obtener agua para consumo humano:
“Para establecer la procedencia de la acción de tutela cuando su
pretensión es la protección del derecho al agua, el juez debe verificar que
esté destinada al consumo humano, pues ésta es la característica que define su
carácter de fundamental, de lo contrario, se trataría del derecho colectivo al
agua y en este caso se debe acudir a la acción popular, consagrada en la ley
472 de 1998” [37].
De lo expuesto, es posible
extraer dos reglas generales de procedencia. En principio, el agua como
servicio público debe ser reclamada a través de la acción popular, y el agua
como derecho fundamental, asociada al consumo mínimo humano, puede solicitarse
a través de la tutela.
13. Ahora bien, la Sala
advierte que no es posible hacer una división tajante entre agua como servicio
público relacionada con el acueducto, aislada del agua como derecho fundamental
relacionada con el consumo mínimo sin acueducto. Las dos facetas confluyen
inevitablemente. Por ejemplo, en ocasiones, es posible amparar el derecho
colectivo al servicio público de agua a través de una acción de tutela cuando
la afectación tiene incidencia en otros derechos fundamentales. Algunos de los
problemas relacionados con el derecho fundamental al agua se han estudiado en
el marco de un servicio público de acueducto.
Por ejemplo, en la sentencia
T-980 de 2012 esta Corporación estudió si la suspensión del
suministro de agua por parte de las empresas de servicios públicos, ocasionados
por la mora del destinatario, afectaba sus derechos fundamentales. Concluyó
que, en efecto, la conducta tenía incidencia en su derecho fundamental, pues, “la privación del servicio de agua potable conlleva una grave
vulneración de las obligaciones que emanan del derecho fundamental al agua,
específicamente las de disponibilidad y accesibilidad.”[38] También en la sentencia T-093 de 2015[39] este Tribunal sostuvo que
cuando el funcionamiento del acueducto afecta las
condiciones mínimas de vida digna de sujetos de especial protección, no es
razonable exigir al afectado que acuda a la jurisdicción contencioso
administrativa.
No existe una diferenciación radical
entre la dimensión de servicio público y el derecho fundamental del agua, que
impida que los jueces de tutela conozcan asuntos sobre funcionamiento de
acueductos[40]. Sin
embargo, es indispensable analizar, a partir de las pretensiones de la acción
de amparo y las condiciones del accionante cuál es el mecanismo judicial al que
debe acudir el peticionario.
14. La Corte ha establecido un
conjunto de criterios en los que la acción de tutela no procede para reclamar
el suministro de agua. De acuerdo con la sentencia T-418 de 2010[41], la acción de tutela es improcedente
en estos supuestos:
“(i) cuando la entidad encargada
de prestar el servicio adopta la decisión de suspender el servicio de agua,
dentro de las reglas establecidas y con el respeto debido a los derechos
fundamentales de la persona y en especial a su mínimo vital, pues en tal caso
no viola un derecho sino que cumple un deber; (ii) cuando el riesgo de las
obras pendientes, inconclusas o deterioradas constituyen una amenaza que no
representa un riesgo real para los derechos fundamentales de las personas;
(iii) cuando se pretenda reclamaciones de carácter puramente económico, que
pueden ser reclamadas por otros medios de defensa judicial, y no impliquen la
afectación de derechos fundamentales; (iv) cuando no se constata que la calidad
del agua a la que se accede no es adecuada para el consumo humano; (v) cuando
una persona está disfrutando el servicio de agua, por medios ilícitos,
reconectándose a la fuerza, y se encuentra disfrutando del goce efectivo de su
derecho al agua, por ejemplo, pierde la posibilidad de reclamar su protección
mediante la acción de tutela. En este caso la persona no pierde sus derechos,
pero sí la posibilidad de legitimar a posteriori sus actos de hecho mediante el
procedimiento constitucional de la tutela; (vi) cuando una persona pretende
acceder por sus propios medios al agua disponible, pero de una forma irregular,
desconociendo los procedimientos y afectando el acceso de las demás personas de
la comunidad que dependen de la misma fuente de agua; (vii) cuando la
afectación a la salubridad pública, como obstrucción a tuberías de
alcantarillado, no afecta el mínimo vital en dignidad de las personas; en tal
caso, se trata de una afectación que puede ser reclamada judicialmente, pero
que no es objeto de acción de tutela.”
15. Por todo lo anterior, al
hacer un examen de procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional
debe verificar que la acción persiga la protección del derecho fundamental al
agua y no incurra en ninguno de los supuestos expuestos por la sentencia
T-418 de 2010 para declarar improcedente la acción. Por supuesto, también
el juez debe determinar el cumplimiento de los requisitos de legitimación e
inmediatez.
La procedencia de la acción de
tutela en los casos concretos
16. Como se expuso, el primer problema jurídico consiste en determinar
si en los casos de la referencia la acción de tutela es procedente para
proteger el derecho que reclaman los accionantes.
Al respecto, la
Sala encuentra que las peticiones de los accionantes estaban enmarcadas en
solicitar la provisión de agua para consumo humano porque no contaban con el
mínimo de agua requerido para la subsistencia diaria, pues los mecanismos que
antes utilizaban para ese fin eran insuficientes. Aseguraban que antes la
obtenían por medio de los aljibes, sin embargo, ya no conseguían el líquido por
ese medio. Además, sostenían que los carro tanques no los abastecían con la
frecuencia necesaria.
En líneas
generales, los accionantes solicitaron la protección de sus derechos a la vida,
a la salud, al saneamiento básico, a la integridad personal y a la dignidad
humana[42],
porque no tienen acceso al agua potable. Ahora bien, como se precisó, la Sala
encuentra que el derecho principalmente afectado y reclamado por los
accionantes es el derecho al agua en relación con el consumo mínimo requerido
por cada persona.
La Sala
considera que los accionantes reclamaban un mínimo de agua para su consumo, en
consecuencia, su petición podía ser tramitada a través de la acción de amparo,
porque se discutía la protección de un derecho fundamental. Las demandas no
estaban destinadas a solicitar la protección del derecho colectivo de la
prestación del servicio público de forma directa para concluir que se tratara
entonces de una pretensión correspondiente a las acciones populares. Cada
persona individualmente solicitó medidas de protección de sus derechos
fundamentales propios, y en algunos casos, de sus familias, ante la necesidad
inmediata de contar con el líquido vital.
No olvida la
Sala que a situación de los tutelantes ha variado de forma significativa desde
julio de 2015 que interpusieron la acción de tutela, hasta el momento en que se
profiere el presente fallo. Actualmente, en los asentamientos Granjas
Comunitarias y Villa Marinela funciona un enmalle de tubería para asegurar la
provisión del líquido a todo el sector. En ese sentido, la Sala analizará si,
en las condiciones actuales de los asentamientos, se garantiza el derecho
fundamental a la provisión de agua para el consumo humano mínimo.
17. En la línea
de lo anterior, corresponde a la Sala abordar el segundo problema jurídico
enunciado, que consiste en analizar si en los casos que estudia la Corte en
esta sentencia operó un carencia actual de objeto por hecho superado porque en
la actualidad los accionantes tienen acceso al agua para su consumo mínimo.
Esta Corporación ha considerado que la decisión del
juez de tutela carece de objeto cuando al momento de proferirla, se encuentra
que la acción u omisión que dio origen a la solicitud de amparo, ha cesado,
pues desaparece toda posibilidad de amenaza o vulneración a los derechos
fundamentales. En este sentido, cuando hay carencia de objeto la protección a
través de la tutela pierde sentido y, en consecuencia, el juez constitucional
queda imposibilitado para emitir alguna orden dirigida a proteger el derecho
fundamental invocado.[43]
En primer lugar, se entiende por hecho superado
la situación que se presenta cuando, durante el trámite de la acción de tutela
o de su revisión eventual ante la Corte Constitucional, se demuestra que las
circunstancias fácticas expuestas por el accionante cambiaron y éste ha perdido
interés en la satisfacción de su pretensión.[44]
En segundo
lugar, la carencia actual de objeto por daño consumado se presenta
cuando no se repara la vulneración del derecho, sino que, a raíz de su falta de
garantía, se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez
de tutela[45].
En esos casos podría proceder incluso el resarcimiento del daño causado por la
violación del derecho fundamental[46].
18. La Sala
encuentra que, en efecto, las autoridades del municipio de Neiva, funcionarios
de Empresas Públicas de Neiva, e incluso funcionarios de Aguas del Huila, han
concurrido con habitantes de los asentamientos Granjas Comunitarias y Villa Marinela
para crear y ejecutar un plan que permita el acceso al agua por parte de los
habitantes del sector. De acuerdo con las pruebas recaudadas en sede de
revisión, se encontró que los accionantes consideran que su derecho fundamental
está garantizado y la Sala verificó directamente la existencia de un sistema
accesible a cada una de las viviendas de los tutelantes, que provee el
servicio. Además, resulta muy significativo lo expuesto por una funcionaria de
la Alcaldía en la inspección judicial, quien aseguró que después de poner en
funcionamiento el enmalle de la tubería en la zona, se envió un carro tanque
para que los habitantes contaran con agua en caso de que no tuvieran acceso a
ésta a través de la tubería, pero el carro fue devuelto en su integridad porque
no necesitaron acudir a esa forma de abastecimiento[47].
19. Ahora bien, algunos
asuntos expuestos en el curso de la inspección llaman la atención de la Sala, a
saber, que no se ha instalado el macromedidor que permita contabilizar la
cantidad de agua entregada, que no existe ningún límite a la provisión de agua
en los asentamientos; y que algunos de los habitantes han realizado conexiones
de la tubería con mangueras, por lo que han malgastado el recurso hídrico. Lo
anterior preocupa a la Sala porque debido a la complejidad del derecho al agua
y los deberes que de él emanan, relacionadas con la conservación del recurso
hídrico para asegurar su sostenibilidad, podrían estar amenazadas, pues si no
se hace un uso racional de éste podría desaparecer en un futuro.
Con base en lo
anterior, la Sala considera que si bien se constata que en la actualidad los
accionantes cuentan con el acceso al agua, es relevante estudiar de fondo el
caso, pues otros aspectos relacionados con el derecho fundamental al agua pueden
estar comprometidos si no se hace un control de la cantidad de líquido que se
entrega. Por consiguiente, la Sala estima que ante las dudas que generan estas
circunstancias no es posible afirmar en este nivel de análisis que existe un
hecho superado hasta que se estudien todos los componentes del derecho al agua
y las particularidades de la forma en la que se hace el suministro.
20. Finalmente,
el tercer problema jurídico es definir si se cumplen los demás requisitos
de procedencia de la acción de amparo, a saber, inmediatez y legitimación.
21. En relación
con el requisito de inmediatez, la Sala encuentra que, de acuerdo con los
hechos relatados en la acción de tutela, ésta se interpuso ante una afectación
actual al derecho al consumo mínimo de agua.
22. En relación
con el requisito de legitimación por activa, la Sala encuentra que para
analizar este requisito es de especial importancia demostrar que quienes
reclaman la protección viven en el lugar al cual se exige la provisión de agua.
Al respecto,  vale
señalar que el señor Carlos Rojas no estuvo presente en la inspección, sin embargo,
conforme con lo que se verificó en la inspección judicial, su familia habita en
la dirección de la vivienda que señaló. Además, ninguna de las entidades controvirtió
que el señor Rojas y su familia vivieran en el lugar indicado en la tutela
(T-5.208.654). Las señoras Lida Constanza Cortés Cabrera (T-5.210.227), Cenovia
Cabrera (T-5.248.129) y Gloria Constanza Hermosa (T- 5.248.130) manifestaron
habitar en la zona y la Sala verificó que, en la actualidad, habitan allí. Las
autoridades accionadas no presentaron prueba alguna para controvertir dichas
afirmaciones.
Con respecto a
la señora Edelmira Chacón (T-5.255.233), la Sala encuentra que la accionante
manifestó que habita en la zona desde varios años. En la inspección judicial
hizo afirmaciones en el mismo sentido. Pero la abogada de la oficina Jurídica del
Municipio de Neiva afirmó que la señora Chacón no vive en el lugar que indicó
en la acción de amparo, pues los vecinos aducen que ella no permanece allí. El
5 de mayo de 2016, el Director de la Oficina Jurídica del Municipio de Neiva
presentó a esta Corporación varias certificaciones en las que autoridades
locales dejaron constancia de que la accionante no habita de forma permanente
en el lugar. No obstante, tales pruebas fueron entregadas a esta Corporación de
forma extemporánea y la Sala manifestó que no tendría en cuenta dichas pruebas.
En consecuencia, no se cuentan con elementos probatorios para abrir el debate
que pretendía el Municipio y poner en entre dicho la veracidad que se presume
de las declaraciones de la accionante y desvirtuar su legitimación por activa.
Ahora bien, la
Sala advierte que para reclamar el derecho fundamental al agua, es
indispensable demostrar que se habita en una vivienda en la que no es posible
acceder al líquido. Además, desea enfatizar vehementemente que los
peticionarios deben presentar información veraz a los jueces, so pena de ser
sancionados. La informalidad de la acción de tutela no es una oportunidad para
faltar a la verdad.
23. En cuanto a
la legitimación por pasiva, se observa que las entidades demandadas están
involucradas en la protección del derecho al agua, dado que el Municipio es una
autoridad pública encargada de asegurar el servicio público de agua y Empresas
Públicas de Neiva es quien asegura el suministro a otros sectores de la ciudad y
tiene responsabilidad en la administración del recurso hídrico.
24. Por todo lo
anterior, la Sala considera cumplidos los requisitos de procedibilidad de la
acción y prosigue con el estudio del caso. En específico, corresponde a la Sala
estudiar si ¿ el Municipio de Neiva y Empresas Públicas violan el derecho fundamental
al agua de los tutelantes?
25. Para
resolver los problemas jurídicos planteados, serán
abordados los siguientes temas: i) el alcance del derecho fundamental al agua;
ii) los derechos y deberes en torno a su protección y iii) las juntas de
acueductos  comunitarios.
Alcance del
derecho fundamental al agua
26. El agua es
un concepto que reúne múltiples características. Es un recurso, es un
patrimonio, es un elemento esencial y vital, es una fuente de vida digna y
también es un derecho. La variedad de características muestra que el agua es
indispensable en muchos aspectos y tiene connotaciones jurídicas diferentes.
En cuanto al
agua en sí misma, este Tribunal Constitucional ha resaltado su valor como
elemento esencial para el ambiente, la salud y la vida. También se ha destacado la radical
importancia del agua para la humanidad y los derechos y deberes de todas las
personas frente el recurso hídrico. En ese sentido, la sentencia
C-035 de 2016[48]
expuso que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los conceptos
que se derivan en el ordenamiento jurídico colombiano a partir del agua, así:
“ (i) el agua en cualquiera de sus estados es un recurso natural
insustituible para el mantenimiento de la salud y para asegurar la vida del ser
humano; (ii) el agua es patrimonio de la Nación, un bien de uso público y un derecho
fundamental; (iii) se trata de un elemento esencial del ambiente, y por ende su
preservación, conservación, uso y manejo están vinculados con el derecho que
tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano; (iv) el derecho al agua
potable destinada al consumo humano es un derecho fundamental, en tanto su
afectación lesiona gravemente los derechos fundamentales, entre otros, a la
vida digna, la salud y el medio ambiente”.
En esta
oportunidad, rescata la Corte que el agua es un derecho fundamental porque es
absolutamente necesario para la sobrevivencia y la vida en condiciones
adecuadas.
27. A nivel
internacional, es relevante destacar que, en 1977, en la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el agua, se declaró que “todos los pueblos, cualquiera
que sea su nivel de desarrollo o condiciones económicas y sociales, tienen
derecho al acceso al agua potable”[49].
Los
instrumentos internacionales han reconocido el derecho al agua a partir de
establecer obligaciones específicas de suministro del líquido para garantizar los
derechos humanos de las personas. Instrumentos como la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad[50],
la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer[51],
la Convención sobre los derechos del niño[52]
han determinado que para gozar del derecho a un nivel de vida adecuado es
necesario el acceso al agua.
Uno de los
instrumentos más relevantes en lo que tiene que ver con el derecho al agua es
la Observación General No. 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Naciones Unidas que señaló que “el derecho humano al agua es
indispensable para vivir dignamente y es condición previa para la realización
de otros derechos humanos”[53].
28. A nivel
interno, es preciso indicar que el derecho al agua no fue establecido taxativamente
en la Carta Política. La jurisprudencia, los tratados internacionales que hacen
parte del bloque de constitucionalidad y los órganos que los interpretan, lo
han reconocido como un derecho humano autónomo.
La
jurisprudencia constitucional, desde muy temprano, relacionó la necesidad de
obtener agua potable con el derecho fundamental a la vida, a la salubridad y a
la salud. En la sentencia T-578 de 1992 la Corte señaló que:
“En principio, el agua constituye fuente de vida y la falta del
servicio atenta directamente con el derecho fundamental a la vida de las
personas. Así pues, el servicio público domiciliario de acueducto y
alcantarillado en tanto que afecte la vida de las personas (CP art. 11), la
salubridad pública (CP arts. 365 y 366) o la salud (CP art. 49), es un derecho
constitucional fundamental y como tal ser objeto de protección a través de la
acción de tutela.” [54]
En decisiones
más recientes también se ha sostenido que el derecho al agua es fundamental
por ser indispensable para asegurar la garantía de otros derechos. Así por
ejemplo, la sentencia T- 348 de 2013[55]
resaltó que el agua es imprescindible para que una persona tenga una vida
digna, “entendida como la posibilidad de contar con unas condiciones
materiales de existencia que les permitan desarrollar un papel activo en la
sociedad”.
Igualmente, la
jurisprudencia ha precisado que el derecho al agua tiene carácter de fundamental
cuando aquel se refiere a la necesidad de contar con la cantidad mínima de
líquido para consumo humano. Esta delimitación excluye que se entiendan
como protegidos a partir del derecho al agua las reclamaciones que desbordan lo
requerido por un ser humano para su uso personal y doméstico.
29. Algunas
decisiones judiciales de esta Corporación han justificado el carácter fundamental
del derecho al agua en virtud de la posible afectación que se puede hacer a
otros derechos[56].
La Sala respalda la postura según la cual el derecho al agua es un derecho autónomo,
por lo tanto no es necesario demostrar la conexidad con otros para que
aquel se reconozca como fundamental.
La
interdependencia de los derechos liga el derecho al agua con otros, tales como
la igualdad, la vida digna y la salud. Es inevitable que quien carece de agua potable
ponga en riesgo su salud y su alimentación, entre otros derechos. Sin embargo,
la naturaleza jurídica del derecho al agua es independiente de los demás que
pueden estar comprometidos, y esa precisión de su contenido permite enfocar las
peticiones de las personas ante las autoridades judiciales para que ante la
ausencia de agua no estén obligadas a demostrar afectaciones en su salud a
causa de la falta del recurso hídrico, sino que sea suficiente argumentar la
carencia en las condiciones mínimas requeridas para el consumo humano para
presentar un debate de tipo constitucional por amenaza o violación de derechos
fundamentales.
30. En el
ordenamiento jurídico constitucional la consagración expresa del derecho al
agua está ausente en la Constitución y en la ley. Por ello para conocer su
alcance es imperativo acudir a la jurisprudencia constitucional que ha
puntualizado cuáles son los derechos y deberes que de éste se derivan. Al
respecto, vale anotar que el desarrollo de la jurisprudencia ha estado
acompasado con el contenido del derecho humano al agua expuesto por el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Cultuales –Comité DESC-. Veamos.
31. Por una
parte, según lo expuesto en la Observación General No. 15 de 2002 proferida por
de Comité DESC  el derecho humano al agua debe reunir los componentes de disponibilidad, accesibilidad y calidad del líquido.
31.1.
La disponibilidad se entiende como el suministro suficiente y continuo de
agua para uso personal y doméstico. Para determinar la cantidad suficiente, se
debe acudir a los lineamientos fijados por la Organización Mundial de la Salud.
Este componente tiene tres facetas específicas de acuerdo con el ordenamiento
jurídico colombiano: i) disponibilidad como sostenibilidad, que hace referencia
a la protección de las fuentes de agua y el recurso hídrico, ii) disponibilidad
como continuidad, en la medida que el agua debe ser entregada con regularidad,
pues se busca cubrir una necesidad constante de consumo; iii) disponibilidad
como cantidad, en tanto que cada persona debe recibir un volumen mínimo de agua,
pues una cantidad menor puede resultar insuficiente para los requerimientos de
la persona.
31.2.
La accesibilidad se refiere a que las instalaciones de los servicios de
entrega de agua, o la forma en la que ésta se obtiene sea accesible a todas las
personas sin discriminación. La Observación No. 15 del Comité señala que
este componente tiene cuatro dimensiones: (i) accesibilidad física que supone
que las fuentes o instalaciones de agua deben estar al alcance de las personas,
deben tener condiciones de seguridad y deben ser culturalmente adecuadas; (ii) accesibilidad
económica implica que ninguna persona puede dejar de obtener agua por falta de
recursos económicos, los costos deben ser razonables y no pueden afectar el
derecho al agua; (iii) sin discriminación, pues las instalaciones de agua deben
ser accesibles a los grupos vulnerables; y finalmente, debe existir (iv) accesibilidad
de información para que las personas puedan conocer sobre las políticas
públicas en materia de agua y las obligaciones y deberes.
31.3. Sobre la
calidad del agua, el Comité determinó que esta debe cumplir con los
requisitos microbiológicos de salubridad para que no constituya un riesgo para
la salud.
32. Por su
parte, la jurisprudencia constitucional ha interpretado el alcance del derecho
fundamental al agua, teniendo como criterio lo dispuesto en la Observación
General No. 15 del Comité de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales.
Por
ejemplo, en la sentencia T-616 de 2010[57] esta Corporación estudió
el componente de disponibilidad del derecho y dispuso la conexión de un hogar
al servicio público de agua porque consideró que la forma en la que el usuario
obtenía el líquido a través de un vecino no aseguraba que el agua estuviera
disponible para su consumo. En la sentencia T-016 de 2014[58]
esta Corte ordenó a las entidades accionadas adelantar un plan de legalización
de los predios de los asentamientos en los que vivían los peticionarios, con el
fin de que una vez surtidos los procedimientos fuera posible asegurar el componente
de accesibilidad del agua a la población vulnerable que habita la zona. Y la
sentencia T-740 de 2011[59]
estudió el componente de cantidad y dispuso que el consumo humano del líquido
vital al que hace referencia la Corte corresponde a 50 litros diarios, según lo
indicado por la OMS.
Los
deberes en torno a la protección del derecho fundamental al agua en el
ordenamiento jurídico colombiano
33. El derecho al agua involucra múltiples
actores que en una situación particular pueden concurrir para asegurar alguna
dimensión precisa del mismo. Igualmente son diversos los deberes que surgen
para autoridades y usuarios en las etapas de provisión del recurso. Por esa
complejidad, para conocer los deberes de protección del derecho fundamental al
agua en el ordenamiento jurídico colombiano, es preciso acudir a diferentes
fuentes normativas y a las decisiones de la Corte Constitucional. A
continuación la Sala estudiará cuáles son las obligaciones de las autoridades
en relación con la garantía del derecho que se estudia cuando existe un
servicio público de acueducto y cuando dicho sistema no se ha puesto en
funcionamiento. En especial, se ahondará en los deberes que surgen en predios
que no han sido legalizados.
34. A nivel constitucional, el artículo
311 hace referencia al deber del municipio de “prestar los servicios
públicos que determine la ley y construir las obras que demande el progreso local”. A su vez, el 314-3 superior sostiene
que son atribuciones del alcalde “asegurar el cumplimiento de las funciones
y la prestación de los servicios a su cargo”. El artículo 365 de la Carta
Política resalta que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad
del Estado”, el cual debe asegurar su funcionamiento; señala que estos
pueden ser prestados directamente por el Estado, por particulares o por
comunidades organizadas, pero siempre bajo la regulación, control y vigilancia
del primero;  y establece que el municipio prestará el servicio público “cuando
las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejen”. De forma general, el artículo 366
Superior establece que “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población son finalidades sociales del Estado” y precisa que
“[s]erá objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable.”
Bajo ese marco, se observa que el
Constituyente entregó al Congreso la facultad de desarrollar por vía legal
derechos y deberes de los usuarios, pero también confirió a los municipios la
facultad de ejercer otras funciones, tales como la entrega de subsidios. En todo
caso, determinó que es finalidad del Estado asegurar la satisfacción de las
necesidades insatisfechas asociadas al agua potable y el saneamiento ambiental.
35. A nivel legal, es pertinente
analizar la Ley 142 de 1994, que desarrolla el deber del Estado de asegurar la
prestación efectiva de los servicios públicos, principalmente, en cabeza de los
municipios, y en su artículo 5 dispone que éstos deben “[a]segurar que se
presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto,
alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada,
por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o
directamente por la administración central del respectivo municipio en los
casos previstos en el artículo siguiente.”(Negrilla propia).
De acuerdo con lo anterior, es
posible sostener que el Estado tiene la función de asegurar la prestación del
servicio público de acueducto por mandato constitucional y que, en primera
medida, dicha responsabilidad recae en los  municipios. Al
lado de esta responsabilidad, concurren el departamento y la Nación, de
conformidad con el artículo 288 de la Carta que establece los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre
las entidades territoriales, en los términos que establezca la ley[60].
36. Asimismo, para detallar las
obligaciones que convergen en este escenario del derecho al agua, es preciso
acudir al Decreto 302 de 2000, que regula las relaciones entre las entidades
prestadoras del servicio y los usuarios. Este decreto establece varios deberes
en relación la provisión del líquido a través de servicio público, así:
-
Establece deberes de
los usuarios, como el uso racional del agua.
-
Indica los requisitos
para la conexión del servicio, a saber, que el inmueble esté ubicado dentro del
perímetro de servicio y que en la zona existan redes de alcantarillado o
acueducto, entre otras (artículo 7).
-
Prevé que la
construcción de las redes locales  “y demás
obras, necesarias para conectar uno o varios inmuebles al sistema de acueducto
o de alcantarillado será responsabilidad de los urbanizadores y/o constructores” o eventualmente la entidad prestadora del servicio
podrá encargarse de las obras a cambio de un pago de las mismas por parte de
los usuarios (artículo 8), y
-
Advierte que los particulares no podrán
utilizar las redes públicas, a menos que cuenten con autorización para ello y
que “[e]n todo caso, la entidad prestadora de
los servicios públicos podrá realizar extensiones, derivaciones, modificaciones
u otro tipo de trabajo en las redes de acueducto y alcantarillado recibidas de
terceros” (artículo 10), entre
otras disposiciones.
El Decreto 302 de 2000 también
reglamenta aspectos relacionados con el deber de los usuarios de adquirir e
instalar medidores de agua[61].
Señala que las entidades prestadoras del servicio podrán instalarlos, pero
ordena que el costo sea asumido por el usuario. Igualmente, a partir de la
reforma introducida con el Decreto 220 de 2002, en caso de ser técnicamente
posible los edificios o las unidades inmobiliarias deben contar con un medidor
totalizador o de control[62].
Vale resaltar también que, de
acuerdo con el citado Decreto, el mantenimiento de las instalaciones
domiciliarias es responsabilidad de cada uno de los usuarios, mientras que el
de las redes está a cargo de la entidad prestadora del servicio[63].
En ese sentido, cuando existe un
acueducto, o cuando este se está conformando, las obligaciones de las entidades
y los particulares, en relación con la protección del derecho fundamental al
agua, están delimitadas en las normas señaladas previamente. Si una persona que
tiene conexión al acueducto reclama un servicio de mejor calidad, o solicita
que no se le suspenda la prestación por falta de pago, debe acudir en un primer
momento a quien le presta el servicio. En todo caso, el Estado no se desprende
de “la facultad de regulación, control y
vigilancia de dichos servicios, lo anterior con la finalidad de que sean
prestados de manera eficiente a todos los ciudadanos”[64].
37. Ahora bien, las dudas acerca
de la determinación de las obligaciones de los distintos actores vinculados a
la garantía del derecho al agua  resultan más difíciles de despejar cuando no
existe la infraestructura propia del servicio público, pues no hay, en tal
escenario, normas que establezcan claramente esas responsabilidades, lo que en
alguna medida se debe a que este derecho no fue incluido expresamente en el
texto constitucional y no ha sido regulado en una ley estatutaria. En ese
escenario, se debe acudir a la jurisprudencia constitucional que ha
desarrollado algunos contenidos del derecho y las obligaciones que surgen de
aquel.
38. Ante la ausencia de un
servicio público, se podría sostener, a partir de una lectura sistemática de la
Carta y de las leyes, que el municipio es el principal llamado a la protección
del derecho fundamental al agua. Lo anterior, de conformidad con el artículo
366 de la Carta que establece que es finalidad del Estado garantizar las
necesidades insatisfechas de la población, en específico las relacionadas con
agua potable; y con el artículo 311 superior que indica que el Municipio debe
prestar los servicios públicos que determine la ley, que es la mejor forma de
proteger el derecho fundamental al agua. Y finalmente, porque, el parágrafo del
artículo 28 de la Ley 1454 de 2011 establece que las competencias no atribuidas
a otras entidades territoriales, están en cabeza del municipio[65].
39. En esa misma línea se ha
pronunciado el Consejo de Estado sobre la responsabilidad del ente territorial
de proteger el derecho al agua, ante la inexistencia de un servicio público,
como se expone a continuación:
“El hecho de que la comunidad no tenga servicio de agua potable o
alcantarillado, o lo tenga pero no funcionando adecuadamente, se constituye en
un factor de riesgo grande para la salud de la comunidad expuesta a dicha
situación. Como se deduce claramente de las estadísticas, la expresión factor
de riesgo grande utilizada por el doctor Flórez, no se refiere a otra cosa que
al riesgo de muerte... No puede ignorarse el categórico mandato del artículo
366 de la Constitución Política ni tampoco pasarse por alto que para darle
debido desarrollo se expidió la Ley 60 de 1993, derogada por la Ley 715 de
2001, que radica en los municipios responsabilidades concretas, entre otras, en
materia de agua potable y saneamiento ambiental. (…)
De lo cual se establece más claramente que será la municipalidad
colombiana la llamada a garantizar la prestación del servicio. Más aún,
ha mantenido el tribunal de cierre que, cuando el servicio sea prestado por una
empresa cualquiera que sea su naturaleza, esto no exime al municipio de
responsabilidad y, por ende, deberá destinar dineros en el sector de agua
potable y saneamiento básico a fin de garantizar la efectiva y eficiente
prestación”[66]
40. En armonía con lo expuesto
por la jurisdicción contencioso administrativa, la Corte Constitucional ha
indicado que es responsabilidad de los municipios garantizar el derecho
fundamental al agua en casos de inexistencia de servicio público, aunque en
ocasiones también ha asignado ese deber a las empresas de servicios de
acueducto. Al respecto, resulta pertinente tener en cuenta las sentencias
T-418 de 2010 y T-916 de 2011.
La sentencia T-418 de 2010[67]
analizó, entre otros asuntos, si  la administración municipal violó los derechos
a la vida, a la salud y al acceso a los servicios públicos de los accionantes,
al negarles el servicio de acueducto por ausencia de cobertura en sus viviendas.
Al resolver el caso concreto, la Corte evidenció serias afectaciones al derecho
al agua y manifestó que la Alcaldía lo vulneró, por no contar con un plan de
extensión de cobertura para garantizar el acceso al agua para consumo humano
por parte de los habitantes. Precisó que “[t]ratándose
de una faceta prestacional del derecho, es entendible que no pueda asegurarse
inmediatamente, pero como se indicó previamente, si no se cuenta con un
programa que permita avanzar en la consecución del derecho, nunca se asegurará
el goce efectivo del derecho, ni siquiera programáticamente”. En ese sentido, la sentencia concluyó que la
Alcaldía y el Acueducto y la Asociación de usuarios del Acueducto Regional VELU desconocieron
los derechos de los accionantes, e incluso, omitieron la especial protección
constitucional que merecen, pues “en la medida que se trata de
personas que habitan en el sector rural del Municipio y que tienen limitados
recursos económicos, la omisión de la Administración municipal también les
desconoció su derecho a ser protegidos especialmente en materia de acceso a
agua potable, garantizándoles que no sean ‘los últimos de la fila’”.
En la sentencia T-916 de 2011[68],
la Corte revisó la acción de tutela presentada por una mujer a nombre propio y
en representación de su hijo, quienes vivían en una nueva urbanización de la
ciudad de Bucaramanga y afirmaban que no se les suministraba agua de forma
continua, eficiente y en una calidad aceptable.
A partir del análisis de las
pruebas, la Corte concluyó que las viviendas de la zona se surtían de agua a
través de una pila pública porque el constructor no presentó a tiempo la
propuesta de sistema hidráulico para la creación del acueducto, ni instaló las
redes locales. La sentencia reprobó la actuación del Acueducto de la ciudad y
del municipio. Del primero, por considerar que a través de la pila pública
cumplía adecuadamente con sus obligaciones, y del segundo por mantener una
conducta pasiva ante la evidente inobservancia de las normas legales por parte
de la constructora. En consecuencia, ordenó al
Acueducto autorizar el sistema, una vez la urbanizadora adelantara las obras de
conformidad con los parámetros técnicos.
41. Ahora bien, la Corte Constitucional
también ha estudiado la protección del derecho fundamental al agua de
habitantes de predios no legalizados. Se trata de casos en los que no existe
acueducto y no es clara la obligación de las entidades del Estado de adelantar
obras para brindarlo, pues los terrenos no cumplirían con las condiciones
indicadas en la Ley 142 de 1994. Sobre el tema, son relevantes las sentencias T-979
de 2012, T-016 de 2014 y T-645 de 2015.
En la sentencia T-979 de 2012[69]
se estudió el caso de una señora que adquirió un predio en 2002, empezó la
construcción de una vivienda en 2011 y solicitó al Acueducto que le brindara el
servicio de agua. La entidad se negó a aprobar el servicio porque el predio aún
no estaba legalizado, aunque existía un trámite en curso con ese fin. La
afectada interpuso acción de tutela con el propósito de obtener protección a
sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al agua, a los servicios
públicos, y a la igualdad de ella y su familia.
La Corte recordó que el  agua es
un derecho fundamental y un servicio público, y señaló que “todas las personas deben poder acceder al servicio de
acueducto en condiciones de cantidad y calidad suficiente y al Estado le
corresponde organizar, dirigir, reglamentar y garantizar su prestación de
conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.” Recalcó que la falta de agua afecta el derecho a la
vida y que, de acuerdo con la Observación General No. 15 del Comité DESC, el
derecho al agua implica la disponibilidad, accesibilidad y calidad del líquido.
Precisó, asimismo, que para garantizar el derecho al agua no es necesario el
acueducto, pues “siempre que se hable de garantizar el derecho al agua, no
resulte necesario acudir al servicio domiciliario de acueducto, sin desconocer
que éste se constituye en la mejor alternativa.”
Finalmente, la Corte no concedió
la tutela porque consideró que si la accionante no cumplía los requerimientos
para la instalación del servicio de acueducto, éste no podía ser autorizado.
Pero dado que era obvia la ausencia del agua que enfrentaba la accionante,
ordenó a la entidad accionada brindar el suministro de agua a la parte
demandante, de la forma que considerara más efectiva. Asimismo, instó a la
Secretaría de Planeación del municipio para que definiera lo concerniente a la
legalidad del predio.
En la sentencia T-016 de 2014[70], la Corte
conoció varias tutelas presentadas por habitantes del barrio La Primavera, de
Ibagué, que aducían no tener agua. Señalaban que se les negaba la prestación
del servicio porque su barrio no hacía parte del perímetro urbano y que habían
solicitado a la Alcaldía de Ibagué y a la empresa que presta el servicio de
acueducto y alcantarillado el suministro de agua, pero su petición no había
sido atendida, por estar ubicados fuera del perímetro urbano, razón por la cual
la empresa accionada afirmaba no tener competencia para brindar el servicio.
Los peticionarios aducían, además, que los vecinos ya contaban con el servicio
requerido. Al estudiar el caso, la Corte reiteró que corresponde al municipio
la efectiva prestación del servicio público de acueducto conforme con el
artículo 5 de la Ley 142 de 1994, y explicó que los requisitos para acceder al
mismo están definidos en el Decreto 302 de 2000.
Al estudiar el caso concreto, la
Sala de Revisión encontró que no se cumplían los presupuestos mínimos para
ordenar a la empresa de acueducto prestar el servicio. No obstante, reconoció
que la carencia de agua afectaba a población de especial protección, por lo que
ordenó al Municipio de Ibagué y al representante de la Empresa de Acueducto
hacer un plan de acción para incluir el barrio del actor dentro del perímetro
hidrosanitario. Y ordenó al ente territorial adelantar el proceso de
legalización de los predios, por ser considerado el origen de la vulneración de
derechos. En el plan se ordenó informar a la  comunidad sobre las instalaciones
que debían llevar a cabo. La Corte precisó que las afirmaciones de la Alcaldía
según la cual ella no era responsable del servicio de acueducto para el
accionante resultaban contrarias a los artículos 1º y 365 de la Constitución y
desconocían lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 142 de 1994. Además, esta
Corporación ordenó a la empresa de acueducto suministrar agua al accionante
para asegurar la protección a su derecho fundamental al agua,  a través de
carro tanque o pila comunitaria, o por el medio que la entidad considerara
adecuado.
En un caso con hechos similares, la
sentencia T-645 de 2015[71]
señaló que existen tres sub reglas jurisprudenciales claramente definidas
para el análisis de estos asuntos, a saber, “(i) las empresas de
servicios públicos, no están obligadas a conectar el servicio de acueducto y
alcantarillado, si los usuarios no cumplen con los requisitos previstos para
acceder al mismo; (ii) las empresas de servicios públicos tienen el deber de
abastecer a los usuarios, por lo menos, un mínimo de agua potable, que les
permita satisfacer sus necesidades básicas; y (iii) todas las personas tienen
derecho a gozar del suministro mínimo de agua potable.”[72]
Además, indicó que “[e]l deber de la empresas de servicios públicos de
suministrar el mínimo de agua potable a la población colombiana, es una
obligación que opera con independencia de la legalidad del predio”.
42. En síntesis, es posible
afirmar que el derecho fundamental es exigible incluso cuando no existe
servicio de acueducto y aún si el lugar en el que habitan los accionantes no ha
surtido un proceso de legalización. La categoría de fundamental implica su
universalidad, y está ligada a la necesidad vital que constituye para cualquier
persona obtener el recurso hídrico para el consumo. En consecuencia, la
satisfacción de esta necesidad básica no está supeditada al cumplimiento
determinados parámetros técnicos.
Esta Corte ha expuesto que la
mejor alternativa para garantizar el derecho al agua es la prestación del
servicio público de acueducto. Sin embargo, si una persona no cumple los
requerimientos legales para obtener la conexión al acueducto, no significa por
ello que esté desprovista de su derecho fundamental al agua. Ahora bien,
tampoco es posible ordenar, en principio, la construcción del acueducto bajo
esas circunstancias. Este Tribunal ha optado por impulsar los planes para la
legalización y posterior instalación de la infraestructura del servicio
público.
Las Juntas Administradoras de Acueductos Comunitarios
43. En la garantía del derecho al
agua y el servicio público de acueducto en Colombia confluyen diversos actores.
Como se expuso, la Constitución se detuvo en establecer que la prestación de
los servicios públicos podía estar a cargo del Estado, las comunidades
organizadas o los particulares (artículo 365).  Igualmente, la Ley 142 de 1994
dispuso que las organizaciones autorizadas por esa normativa podrían prestar
servicios públicos en municipios menores, en zonas rurales y áreas urbanas
específicas (artículo 15). El Decreto 421 de 2000 reglamentó la participación
de las comunidades organizadas en la prestación de servicios públicos y
determinó que éstas podrían llevar a cabo dicha actividad una vez se
constituyan como personas jurídicas sin ánimo de lucro y se registren en la
Cámara de Comercio de su jurisdicción, la Superintendencia de Servicios
Públicos y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Dentro de la categoría de
organizaciones autorizadas para la prestación del servicio se encuentran los
acueductos comunitarios. Su régimen jurídico es el mismo que el de las empresas
prestadoras de servicios públicos, dado que la Ley 142 de 1994 les confiere la
potestad de ser prestadoras del servicio y no establece diferencias entre las
obligaciones de los distintos prestadores. En ese sentido, deben garantizar el
derecho al agua, en los componentes de disponibilidad, accesibilidad y calidad.
44. La Sala destaca que los
acueductos comunitarios son organizaciones para proveer a la comunidad local de
la necesidad básica del agua, en muchos casos, ante la ausencia de dispositivos
estatales adecuados para asegurar la prestación del servicio o ante la
indiferencia de actores privados para desplegar su actividad económica en la
zona. Estas formas organizativas reflejan, en muchos casos, la construcción de
institucionalidad local, a través de la participación directa de los habitantes
de una región ante un estado de necesidad.
El consenso de los usuarios para
la toma de decisiones aumenta la  legitimidad de las actuaciones del
Acueducto; el liderazgo popular y la participación de los interesados les
confiere un amplio poder organizativo y permite que las medidas que adoptan se
dirijan al propósito constante de la conservación de las fuentes hídricas. Las
comunidades organizadas en la prestación de servicios públicos pueden ser
ejemplo de una buena práctica de gestión de recursos naturales, garantía de
derechos y participación democrática.
De acuerdo con el informe de la
Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el derecho humano al agua potable y
el saneamiento, Catarina de Albuquerque, del 31 de julio de 2014, es
indispensable la participación de las comunidades en las decisiones sobre el
servicio que se les presta. En un Informe reciente[73], la Relatora precisó
algunas medidas indispensables para obtener una participación activa, libre y
significativa[74],
e indicó que: “[e]l carácter inclusivo es crucial para […] que los servicios
estén concebidos de modo que respondan a los intereses y necesidades de las
personas marginadas, así como del ciudadano “corriente”[75].
De acuerdo con algunos autores, los acueductos
comunitarios persisten en zonas en las que incluso hay otras opciones de
prestación del servicio de agua. La razón de su permanencia se debe a que “[e]l acueducto es un elemento que crea
identidad, al cual todavía persisten múltiples apegos, [l]a cohesión alrededor
de esta institución comunitaria se puede traducir en beneficios hacia otros
ámbitos de la vida social: la participación permite mayores aciertos en la
gestión”[76].
45. La Sala comparte esas apreciaciones:
es significativo el aporte participativo y comunitario de estas organizaciones
en escenarios locales. En especial, constituye un espacio valioso para fomentar
la cultura del cuidado de los recursos naturales y la protección que le debemos
los seres humanos a la naturaleza. Sin embargo, no debe perderse de vista que
el Estado es el principal obligado en torno a la satisfacción y garantía del
derecho al agua. Por lo tanto, debe concurrir diligentemente cuando los
acueductos comunitarios lo requieran. No obstante su importancia, la Sala
considera que la existencia de acueductos comunitarios no es una forma en la
que el Estado se exime de responsabilidad frente a la prestación del servicio.
En estos escenarios, no asume directamente algunas de las obligaciones, pero
sin lugar a dudas, debe acompañar las medidas adoptadas y, en especial, debe
contribuir decididamente a la superación de las dificultades que se les
presenten.
En síntesis, los acueductos
comunitarios son figuras jurídicas, constituidas para la gestión del agua
principalmente en zonas rurales, autorizadas por la Constitución para prestar
el servicio. Funcionan con base en un proceso participativo de la comunidad,
que se involucra en el manejo de los recursos hídricos y en el suministro del
recurso vital a los usuarios de una zona determinada. Constituyen una
materialización de los principios de participación ciudadana en la toma de
decisiones de su interés y deben contar con el apoyo de las autoridades del
Estado en los aspectos necesarios para garantizar el suministro del líquido a
todas las personas ubicadas en su área de funcionamiento.
En relación con la garantía del
derecho humano al agua, los acueductos comunitarios también están obligados, al
igual que las empresas prestadoras del servicio, a garantizar un mínimo de agua
para consumo humano a las personas, de acuerdo con lo dispuesto en la
jurisprudencia de esta Corporación.
Caso concreto
46. Para resolver el problema
jurídico consistente en establecer si el Municipio de Neiva y
Empresas Públicas de la misma ciudad vulneran el derecho fundamental al agua de
los tutelantes, la Sala empezará por reconocer el derecho fundamental al
agua potable del que son titulares los habitantes de Villa Marinela y Granjas
Comunitarias, incluidos los accionantes y precisar las circunstancias
especiales de los casos por tratarse de predios no legalizados. Luego, se relatarán
las condiciones de suministro de agua de cada uno de los tutelantes y se analizará
la protección del derecho en relación con los elementos del derecho humano al
agua enunciados por el Comité DESC de las Naciones Unidas y retomados en la
jurisprudencia constitucional. Posteriormente, la Corte concluirá el estado de
la garantía del derecho al agua frente a los hechos actuales de las acciones de
tutelas.
47. Para empezar, la Sala resalta
que las personas que ocupan predios ilegales también son titulares del derecho
fundamental al agua. El agua es un derecho humano y, como tal, no está
supeditado a que quienes lo exijan deban acreditar un título legal de su
vivienda. Los derechos humanos son universales y deben garantizarse sin
discriminación. En consecuencia, la exigibilidad del derecho no depende de
características del entorno de las personas.
Ahora bien, el margen de
obligaciones de las autoridades en la protección del derecho al agua en un
lugar que no ha cumplido los requisitos para el funcionamiento del servicio
público de acueducto está restringido hasta que se verifiquen las condiciones
que exige la Ley. Para llevar a cabo la instalación de las redes de acueducto,
las autoridades municipales deben adelantar un proceso que pasa por verificar
el estado topográfico del terreno, las posibles amenazas que sus condiciones
naturales representen y un censo de la población que recibiría el servicio. En
los casos en los que las personas ocupan predios sin que se lleve a cabo el
procedimiento previo de legalización de los terrenos, las autoridades no están
obligadas a garantizar la prestación del servicio público de acueducto de forma
inmediata. Por consiguiente, en ese escenario el titular del derecho al agua no
puede exigir la provisión de agua a través de servicio público. Las autoridades
pueden actuar en ese sentido si encuentran las condiciones técnicas para hacer
una instalación segura, pero, en principio, no están obligadas.
El deber de las autoridades
consiste en suministrar de la forma que consideren adecuada el recurso hídrico
a las personas. Y dado que el servicio público es la forma más efectiva de
entregarlo, deben crear planes para que en un futuro el agua se proporcione a
través de ese mecanismo. Al respecto, es oportuno señalar que  el derecho al
agua posee una faceta prestacional, de manera que el Estado además de adoptar
medidas inmediatas, debe planear estrategias para asegurar que, de manera
progresiva, suministre el líquido a todas las personas. En relación con las
medidas inmediatas, recae en las autoridades la obligación de provisión de agua
para el consumo humano básico a través de los medios que estime más
convenientes. Con respecto a las obligaciones progresivas, es un deber de las
autoridades estatales actuar hasta el máximo disponible de sus recursos, y
crear planes, programas y políticas que tengan como objeto garantizar la
prestación efectiva del derecho al agua[77].
La Sala advierte también que el
proceso de legalización de los asentamientos Villa Marinela y Granjas
Comunitarias no se ha llevado a cabo porque no cuenta con todos los elementos
necesarios para llevar el trámite a término. Uno de los insumos indispensable
para iniciar el trámite es el estudio de amenaza de vulnerabilidad y riesgo de
la zona. Para obtenerlo, la Alcaldía de Neiva suscribió el convenio
interadministrativo No. 255, el 8 de noviembre de 2013 con la Corporación Autónoma
Regional del Alto Magdalena –CAM-. La ejecución del convenio duraría 18 meses
después del acta de inicio[78].
Sin embargo, sólo hasta el 26 de abril de 2016, la CAM entregó el mapa de
amenaza de la zona. La Corporación aseguró que a partir de dicho insumo la
Alcaldía podía iniciar actividades de verificación de terreno y de la situación
de los habitantes. Además, adujo que los documentos sobre vulnerabilidad y
riesgo están pendientes de entrega, así como un inventario de viviendas a
reubicar y un mapa de zonificación ambiental[79].
La Sala llama la atención sobre la
importancia de adelantar los procesos de legalización, no solo en virtud de los
principios de la función administrativa, sino también a partir de la vital
importancia de que el Estado garantice su presencia en los territorios que lo
requieren y esté al tanto de la protección de los derechos de todos los
habitantes. Próximamente la Alcaldía recibirá otros productos de la CAM, a
partir de los cuales deberá adelantar, con suma diligencia, el proceso de
legalización de los predios. Entretanto, deberá requerir a la CAM para que
efectúe la entrega oportuna de los productos contratados y, si es el caso,
alertar de su conducta a la autoridad pactada para la resolución de
controversias en el convenio interadministrativo en caso de incumplimiento de
alguna de las partes.
48. En el caso concreto, la Sala
observa que la situación fáctica de la garantía del derecho cambió en los
últimos meses. En julio de 2015, al momento de la presentación de las tutelas,
los accionantes obtenían agua a través de aljibes construidos al interior de
sus viviendas, o por medio del carro tanque que enviaba la Alcaldía. En el transcurso
del trámite en sede de revisión, se realizó un enmalle de tubería, que permite
a los demandantes proveerse del agua de la Planta de El Recreo ubicada en la
ciudad de Neiva, la cual es transportada hasta su hogar o al frente de éste. De
acuerdo con la información recaudada por la Sala, se  utilizó una tubería que
hace varios años había instalado Aguas del Huila en la zona y se conectó con
los canales de acueducto de la ciudad de Neiva. En cada una de las viviendas,
los accionantes debían sufragar los gastos para la adecuación de la tubería y
para pagar los costos de las reparaciones en el período de prueba del sistema
de enmallado.
Sobre esta situación, la Sala
encuentra que la Alcaldía y Empresas Públicas de Neiva, quien permitió hacer la
conexión de tubería, han creado un plan para suministrar el agua en la zona de
la forma que resulta más eficiente y asegura la protección continua del derecho
de los habitantes. En ese sentido, las entidades han cumplido con su deber de
tomar medidas progresivamente, pues, en la actualidad, han sido diligentes en
la formulación de políticas de agua para asegurar la satisfacción de las
necesidades básicas en la provisión de agua potable de quienes residen en Villa
Marinela y Grajas Comunitarias.
Dicho lo anterior, a continuación
la Sala analizará la situación fáctica actual de los accionantes, a la luz de
cada uno de los elementos del derecho humano al agua, para verificar el
cumplimiento de cada una de sus facetas.
49. Para empezar, de conformidad
con lo observado en la diligencia de inspección judicial ordenada por la Sala,
todas las personas que interpusieron las acciones de amparo constitucional
actualmente cuentan con adecuaciones de tuberías que les suministran agua
dentro de su hogar o a la entrada de éste. En concreto, la Sala encontró que la
casa del señor Carlos Rojas (Expediente T- 5.208.654) cuenta con un tubo al
frente de su casa, a través del cual llega el agua. La señora Gloria Constanza
Hermosa (Expediente T-5.210.227), la señora Lyda Constanza Cortés Cabrera
(Expediente T-5.248.129), la señora Cenovia Cabrera (Expediente T-5.248.130) y
la señora Edelmira Chacón (Expediente T-5.255.233) cuentan con instalaciones de
tubería dentro de sus hogares, que les permiten recibir agua, que califican
como potable y de buena calidad.
50. Para asegurar que en la
actualidad el derecho al agua de cada una de estas personas es protegido,
adecuada y efectivamente, la Sala analizará su situación a la luz de los
requisitos de disponibilidad, accesibilidad y calidad del derecho al agua.
1. Accesibilidad. El
componente de accesibilidad se refiere a que las instalaciones de los servicios
de entrega de agua sean accesibles a todas las personas, sin discriminación.
Está compuesto, a su vez, por los elementos de accesibilidad física, económica,
no discriminación, y acceso a la información.
Para empezar, la Sala considera
que las instalaciones a través de las cuales los accionantes obtienen el líquido,
son, en términos generales, accesibles.
Sobre las dimensiones de este componente, la Sala
encuentra que el elemento de accesibilidad física se
satisface porque la tubería que les provee el recurso a los demandantes se
encuentran a su alcance, dentro de su hogar o muy cerca de este. En el último
supuesto, el único de los accionantes que no tiene tubería al interior de su
residencia es el señor Carlos Rojas, cuyo tubo de provisión de agua está a
menos de un metro de la fachada de su casa. Además, las instalaciones de los
cinco demandantes también parecen cumplir con las condiciones de seguridad y
ser culturalmente adecuadas.
En este
aspecto, es de resaltar que la conexión de tubería que hicieron las autoridades
accionadas avanzó en el componente de accesibilidad porque permitió que las
personas no tuvieran que recurrir al carro tanque, porque contaban con un
sistema más cercano a sus hogares, que asegura la obtención del líquido.
El elemento
de accesibilidad económica implica que ninguna persona debe dejar de
obtener agua por falta de recursos económicos, los costos deben ser razonables
y no pueden afectar el derecho al agua. En las acciones de tutela de la
referencia el servicio se presta de forma gratuita y en la inspección judicial
se determinó que los habitantes de los asentamientos han pagado $50.000 por
concepto de reparaciones a las tuberías. En ausencia de un canon mensual, no
hay duda acerca de la accesibilidad económica y en lo que tiene que ver con el
pago único mencionado, ninguno de los accionantes lo ha considerado
desproporcionado, ni la Sala observa que sea una suma de dinero elevada para
los accionantes, de lo que se concluye que también se cumple este requisito.
Sobre el elemento
de accesibilidad sin discriminación, la Sala evidencia que cada uno de los
actores tiene acceso al servicio, en condiciones de igualdad. Algunos de los
accionantes afirman requerir una protección especial, como ocurre con una madre
comunitaria que cuida niños en su hogar. Sin embargo, no se evidencia que el
acueducto comunitario le impida satisfacer de manera adecuada y suficiente el
derecho al consumo mínimo de agua propio o de los menores de edad[80].
Finalmente,
el elemento de accesibilidad de información se estima cumplido, en tanto
las accionantes que acudieron a la inspección judicial adujeron que se les ha
informado acerca de las adecuaciones necesarias para garantizar el acceso al
suministro del líquido vital en la zona. Además, las presidentas de la Junta
Administradora del Acueducto y de la Junta de Acción Comunal manifestaron que
han contado con el apoyo de las entidades para asesorarse sobre el tipo de
conexión realizada, su funcionamiento y la futura forma de provisión del
recurso hídrico.
2. Sobre la calidad del agua, el Comité DESC ha sostenido
que esta debe cumplir con los estándares microbiológicos de salubridad.
En el caso de los accionantes, en el expediente reposa[81]
una constancia de Empresas Públicas de Neiva, que certifica que el agua que se
entrega a los asentamientos de Villa Marinela y Granjas Comunitarias cumple con
los estándares para el consumo humano. La Sala estima que ese elemento
probatorio resulta suficiente para acreditar la satisfacción de este componente
del derecho al agua.
3. El componente de disponibilidad
se entiende como el suministro suficiente y continuo de agua para uso personal
y doméstico, y comprende además los elementos de continuidad y disponibilidad.
En cuanto a la disponibilidad, la
Sala verifica que los accionantes pueden obtener el agua que requieren para
satisfacer su derecho fundamental al consumo mínimo, a través de las tuberías.
Sin embargo, es imprescindible evaluar la situación bajo cada uno de los
subcomponentes que definen la disponibilidad.
El
elemento de disponibilidad como continuidad, indica que el agua debe ser
entregada con regularidad, para satisfacer la necesidad de consumo del ser
humano. Sobre ese aspecto, los accionantes anotaron que en ocasiones se
interrumpe el suministro del líquido vital mientras se efectúan las reparaciones
por parte del Acueducto Comunitario, pero también aclararon que en la actualidad los cortes del servicio
no afectan su derecho a recibir de forma continua el agua. Por consiguiente, la
Sala estima que este componente se satisface adecuadamente en el caso concreto,
aunque considera oportuno advertir que, en caso de que los lapsos de ausencia
del recurso sean muy amplios, se deben adoptar medidas para que los habitantes
tengan acceso al agua, así sea a través de otras de las formas de acceso al
líquido, en casos de urgencia o emergencia (carro tanques, pozos comunitarios,
entre otros).
En
cuanto al elemento de disponibilidad como cantidad, que prevé que cada
persona debe recibir un volumen mínimo de agua al día, la Sala advierte que
como actualmente no existe límite en la entrega del recurso a cada uno de los
accionantes, el volumen mínimo requerido de los accionantes se encuentra
garantizado. Sin embargo, para determinar que esta situación se mantenga más allá
del plazo inmediato, es preciso abordar el estudio de la última faceta de la
disponibilidad: la sostenibilidad.
La disponibilidad como
sostenibilidad hace referencia a la
protección de las fuentes de agua y el recurso hídrico. Los accionantes y las
autoridades intervinientes aseguraron que, desde que se iniciaron las
reparaciones para llevar el recurso hídrico a la zona a través de la conexión
de la tubería, no se ha controlado la cantidad de agua que se entrega, ni se ha
instalado el macromedidor, ni el micromedidor para contabilizar la cantidad de
agua que consume la comunidad y cada una de las viviendas. Además, algunas
autoridades precisaron que usuarios de los asentamientos han efectuado
conexiones que no cumplen con las normas técnicas, pues unen tubos de PVC con
mangueras y, al hacerlo, desperdician este preciado recurso natural[82].
De acuerdo con el Decreto 302 de
2000, es deber de los usuarios de adquirir e instalar medidores de agua[83]. En la
inspección judicial, el representante de Empresas Públicas de Neiva aseguró que
la Empresa aportaría el macromedidor. Por lo tanto, la Sala considera que se
han fijado responsabilidades respecto a los instrumentos para contabilizar la
cantidad de agua que se utiliza y es urgente que éstos se pongan en
funcionamiento.
51.
Para la Sala es preocupante la situación de conservación y cuidado del agua en
la zona. La razón por la cual la sostenibilidad como componente del derecho al
agua se traduce en obligaciones que cobijan a la vez a las autoridades y a los
particulares se encuentra en la naturaleza compleja del agua, como derecho
individual, derecho colectivo relacionado con el derecho a tener un ambiente
sano, y su carácter de recurso natural frente al cual todas las personas tienen
obligación de conservación por mandato constitucional. Además, el Decreto
302 de 2000 ordena el uso racional del recurso hídrico.
Las
restricciones y controles al consumo; los medidores y las tarifas, no tienen el
propósito de afectar el goce de un derecho fundamental. Su razón obedece a la
garantía de otras dimensiones del concepto de agua, que implica el deber de
conservación del recurso, así como la distribución en términos igualitarios
para que el líquido disponible lo puedan tomar todas las personas y no sólo
algunas. Además, está relacionado con un mandato constitucional de protección
del medio ambiente para las personas vivas y las generaciones futuras para que
este sea sostenible en el tiempo.
En
el caso concreto, el uso sin límites y sin controles constituye una amenaza a
la faceta de sostenibilidad del derecho al agua. La Sala concluye que el
contenido del derecho no implica un acceso desmedido al recurso hídrico, la
disponibilidad del líquido vital se debe hacer de forma que no se amenace el
propio derecho a contar con agua en un futuro para la propia comunidad y la
demás población del país y de conformidad con el deber de conservación del
recurso natural.
52.
La Sala toma nota de que la conducta que puede
poner en riesgo la sostenibilidad del líquido no sólo corresponde a los
usuarios de Villa Marinela y Granjas Comunitarias, sino que involucra a todas
las autoridades vinculadas. A Empresas Públicas de Neiva porque, a pesar de no
tener obligación de la prestación del servicio en la zona por no estar aquella
incluida en el perímetro urbano de servicios, es la que en la actualidad aporta
el líquido sin restricción. A la Alcaldía de Neiva, pues es su deber acompañar
a la comunidad sobre las adecuaciones técnicas necesarias, a fin de que no se
haga un uso inadecuado del recurso; y al Acueducto Comunitario, pues debe verificar
las condiciones de prestación del servicio no solamente para garantizar el
acceso al recurso, sino también para asegurar su conservación.
53.
La Sala estima, entonces, que buena parte de los elementos del derecho al agua
se encuentran satisfechos. Únicamente existe un riesgo específico, la
sostenibilidad en la distribución del agua, que se ve amenazada en el caso
concreto. En ese orden de ideas, la Sala declarará la carencia actual de objeto
parcial, porque existe un hecho superado en relación con la mayoría de los
componentes del derecho al agua. No obstante, emitirá algunas ordenes
preventivas encaminadas a asegurar la conservación del recurso hídrico.
Conclusiones
y remedio judicial
54. En el caso concreto, la Sala
llega a las siguientes conclusiones:
Primera, la Sala evidencia que,
en la actualidad, la Administración de Neiva ha actuado de forma diligente y ha
desplegado importantes esfuerzos para avanzar en la planeación y puesta en marcha
de sistemas contingentes y permanentes de suministro de agua a fin de
garantizar el derecho humano al agua de los habitantes del sector. Empresas
Públicas de Neiva también ha hecho las adecuaciones necesarias para movilizar
el agua concentrada en la planta de tratamiento El Recreo a los asentamientos y
se ha comprometido a instalar instrumentos como el macro medidor para el
funcionamiento del sistema de acueducto en la zona. La Defensoría del Pueblo ha
acompañado a las entidades y a la comunidad para conocer y tramitar sus
requerimientos con el objeto de que se brinden soluciones para la protección de
los derechos humanos.
Buena parte de los avances en la
protección del derecho al agua provienen de las órdenes emanadas del Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila, en el fallo de tutela que resolvió la
solicitud de protección constitucional presentada por habitantes de Villa Marinela
que requerían garantía de sus derechos fundamentales porque las condiciones de
suministro defectuoso y ausencia del mismo afectaban la salud de sus hijos. El
Tribunal ordenó a la Alcaldía hacer un plan de contingencia que pusiera en
marcha un sistema de suministro de agua en un plazo de un año. El despacho
judicial que profirió la decisión ha hecho un seguimiento juicioso de sus
órdenes, las cuales impulsaron a las autoridades involucradas a cumplir con sus
obligaciones para que, al día de hoy, los accionantes cuenten con suministro de
agua en sus hogares.
Actualmente es posible sostener
que la Administración municipal, los órganos de control y las demás autoridades
vinculadas en los procesos de tutela han actuado con el propósito de satisfacer
el derecho fundamental al agua de los accionantes y demás pobladores de los
asentamientos.
Asimismo, se encontró que los
funcionarios de la Alcaldía han estado pendientes de adelantar los trámites de
la legalización de los predios, que estuvo detenida por la ausencia de entrega
de los insumos necesarios por parte de la Corporación Autónoma del Alto Magdalena
–CAM-. Pero se advierte que una vez la Administración cuente con tales
elementos debe iniciar el proceso en los estrictos términos previstos en la
Ley.
De igual manera, es
imprescindible aclarar que la Sala no se opone a la creación de acueductos
comunitarios, ni pone en entredicho su gestión. Al contrario, respalda las
formas participativas y asociativas de las comunidades, especialmente rurales,
así como la autogestión de los recursos. Únicamente se enfatiza en que, incluso
si los servicios públicos y los derechos fundamentales son garantizados por
privados o asociaciones de usuarios, el Estado debe estar presente en la
verificación de las formas de prestación del servicio.
55. No obstante, para la Corte no
pasa desapercibida la preocupante situación que la distribución actual del
líquido genera en relación con la conservación del líquido vital en la forma de
suministro de agua a los accionantes y la administración del recurso por parte
de ellos, según lo aducido por algunas autoridades[84]. A juicio de la Sala, el
componente de disponibilidad del derecho humano al agua tiene especial
relevancia porque a través de éste se asegura la disponibilidad del recurso
hídrico para la población actual y las generaciones futuras.
El derecho a gozar de un recurso
natural tiene límites fijados por la conservación del mismo y el cuidado al
medio ambiente. En consecuencia, dado que no se satisface a cabalidad el
elemento de disponibilidad entendido como sostenibilidad del agua, la Sala
considera necesario dar algunas órdenes para que se garantice la dimensión de
sostenibilidad del agua. Además, bajo el entendido del concepto amplio de la
tutela, la Sala estima adecuado emitir algunas órdenes de protección de los
derechos y los recursos naturales.
56. Por todo lo anterior, esta
Corporación confirmará parcialmente los fallos de primera y segunda instancia
que resolvieron las acciones de amparo de los tuteantes y ordenará al Municipio
de Neiva, a Empresas Públicas de Neiva y a los accionantes, promover en el
espacio participativo de la Junta Administradora del Acueducto un plan de
conservación del agua que tome medidas concretas y fomente el cuidado del
recurso hídrico. La Defensoría del Pueblo, regional Huila, estará encargada del
seguimiento a esta orden.
En el mismo sentido, se ordenará al
Municipio de Neiva verificar el estado de las instalaciones realizadas en la
comunidad, y asesorar y apoyar la reparación de aquellas que generen un gasto
inadecuado de agua.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR
el fallo del 16 de julio de 2015, del Juzgado
Segundo Civil Municipal de Neiva, que resolvió la solicitud de protección del
señor Carlos Rojas, por las razones expuestas en esta sentencia. (Expediente
5.208.654).
SEGUNDO.
CONFIRMAR la sentencia del del 24
de julio de 2015 emitida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Neiva, que
decidió sobre las pretensiones de la señora Lida Constanza Cortés Cabrera, por
las razones expuestas en esta providencia (Expediente T-5.210.227).
TERCERO. CONFIRMAR el fallo del 17 de julio de 2015,
proferido por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Neiva que resolvió la tutela
presentada por la señora Cenovia Cabrera, por las razones expuestas en esta
sentencia. (Expediente T-5.248.129).
CUARTO. CONFIRMAR
la decisión judicial del 17 de julio de 2015, proferida por el Juzgado Décimo
Civil Municipal de Neiva que decidió la acción de amparo interpuesta por la
señora Gloria Constanza Hermosa, por las razones explicadas en esta sentencia.
(Expediente T-5.248.130).
QUINTO. CONFIRMAR la sentencia del 31 de julio de 2015,
emitida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva, que confirmó la
decisión del 21 de julio de 2015, emitida por el Juzgado Noveno Civil Municipal
de la misma ciudad en la tutela presentada por la señora Edelmira Chacón
Chacón, por las razones expuestas en esta providencia. (Expediente
T-5.255.233).
SEXTO. ORDENAR
al Municipio de Neiva, a Empresas Públicas de
Neiva y a los accionantes, que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, concurran en un proceso
participativo para que, en el término de un mes después de la notificación de esta
decisión CREEN, a través del espacio participativo de la Junta Administradora
del Acueducto, un plan de conservación del agua para fomentar la cultura del
recurso hídrico y tomar medidas para asegurar su sostenibilidad.
En la
ejecución de este plan se deberá informar y explicar a la comunidad de los
asentamientos los deberes constitucionales de todas las personas de cuidar el
agua. Además, tendrá como propósito crear un proyecto para fomentar las buenas
prácticas en el cuidado del agua.
El plan debe
ser creado para que se mantenga en un fututo. Los accionantes  y las entidades
vinculadas estarán encargadas de la creación y la promoción del plan por seis
(6) meses, para lo cual deberán informar cada mes al Juez de instancia de cada
uno de los procesos acumulados los avances del mismo. Para este fin podrán
contar con el apoyo de la Junta Administradora del Acueducto, si ésta lo desea.
SÉPTIMO. ORDENAR
a la Defensoría del Pueblo, Regional Huila, hacer
seguimiento al cumplimiento de la orden de creación de un plan de conservación
de agua y APOYAR a las entidades y a los accionantes en ese propósito.
Para ello, deberá enviar informes bimensuales sobre las acciones adelantadas
por las entidades y personas obligadas en la creación del proyecto de cuidado del
agua a los despachos de primera instancia en los procesos acumulados.
OCTAVO. ORDENAR
al Municipio de Neiva que, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, VERIFIQUE
el estado de las conexiones no adecuadas en los asentamientos, que representan
un gasto de agua inadecuado y ASESORE y APOYE  a la Junta para la hacer
los ajustes necesarios para que no se desperdicie el recurso hídrico.
NOVENO. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] El accionante Carlos
Rojas invocó los derechos a la vida, a la salud, a la integridad personal y a
la dignidad humana. La señora Lida Constanza Cortés Cabrera requirió la
protección de sus derechos a la vida al saneamiento básico, a las condiciones
mínimas de aseo, a la salud y a la dignidad humana. La señora Cenovia Cabrera
solicitó la protección de sus derechos a la dignidad humana, al saneamiento
básico y el derecho a la vida humana. La tutelante Gloria Constanza Hermosa
solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al
saneamiento básico, a la vida y a la salud. La accionante Edelmira Chacón
invocó los derechos a la vida, a la dignidad humana, al saneamiento básico, a condiciones
mínimas de salud y a la integridad personal.
[2] Acción de
tutela. Folio 3 del cuaderno principal.
[3] Cuaderno principal. Folio
12 del Expediente T- 5.208.654.
[4] Folio 13 del Expediente
T- 5.208.654.
[5] Folio 14 del Expediente
T- 5.208.654.
[6] Folios 314 a 316.
[7] Folio 58 del
Expediente T- 5.208.654.
[8] Sentencia de
primera instancia del Juzgado Segundo Civil Municipal de Neiva. Folio 111,
cuaderno No. 1. Expediente T- 5.208.654.
[9] Folio 1 del cuaderno
principal. Expediente T-5.210.227.
[10] Folio 2,
Expediente T-5.210.227.
[11] Folio 4.
Expediente T-5.248.129.
[12] Folio 3 del
Expediente T-5248130.
[13] De acuerdo con la cédula de la accionante,
que reposa en el expediente (folio 5 del cuaderno principal), ella tiene 66
años.
[14] Folio 3 del
Expediente T-5.255.233.
[15] Impugnación de
la accionante Edelmira Chacón. Folio 124. Expediente T-5.255.233.
[16] Folio 7
cuaderno No. 2 del Expediente T-5.255.233.
[17] Lo anterior,
porque el contrato interadministrativo allegado en los expediente indica que su
vigencia es de 70 días. Ver Folio 70 del expediente T-5.208.654.
[18] La Sala ordenó: 1. Al municipio de Neiva: 1.1 Programar y
llevar el suministro provisional de agua potable a la vivienda de las
accionantes y “demás habitantes afectados, en una cantidad que garantice el
consumo diario”, que debe oscilar entre 50 y 100 litros diarios por
persona, según las necesidades de salud.  (Orden segunda). 1.2. En el
término de tres meses, se diseñe e implemente un plan de contingencia que
contemple medidas provisionales idóneas para asegurar el acceso al mínimo de
agua potable “a las accionantes y sus núcleos familiares y demás personas
del sector”. (Orden Tercera). 1.3. Diseñar una política pública en materia
de recursos hídricos para superar el desabastecimiento de agua “que
comprenda el asentamiento Villa Marínela”, para lo que cuenta con 6 meses.
La construcción del plan debe contar con la participación de la comunidad y
debe fijar fechas y plazos específicos que permitan hacer el seguimiento.
Además, “en todo caso la implementación del mismo tendrá que realizarse a
más tardar un año (1) después de la notificación de éste (sic) fallo”.
(Orden Cuarta). 1.4. Para garantizar la calidad del agua que se entrega a las
accionantes y a las demás personas que viven en el asentamiento “Villa Marínela
parte baja”, adelante estudios  que aseguren su debida prestación. (Orden
Quinta). //2. Generales: Remitir copia del fallo a la Procuraduría General de
la Nación, la Contraloría Municipal, la Defensoría del Pueblo y a la
Superintendencia de Servicios Públicos para que acompañen el proceso de
decisión de lo dispuesto en esta sentencia.
[19] Folios 226 a
283 del cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[20] Folio 78 del
cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[21] Folio 101 del
cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[22] Folio 102 del
cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[23] Folio 106 del
cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[24] Folio 107 del
cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[25] Folio 110 del
cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[26] Folios 130 a
134 del cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[27] Folio 168 del
cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[28] La certificación sostiene “[e]l viernes pasado 29
de abril aproximadamente a las 1:30 pm le hicieron a la señora Edelmira Chacón
Chacón una visita judicial con la presencia de funcionarios de la alcaldía, y
la señora se encontraba en la vivienda; Posteriormente siento las 3:00 pm fui a
visitarla con el fin de confirmar datos del censo y no la encontré, vecinos del
sector me comunicaron que después de la visita se había ido, volvió a visitarla
el sábado por la tarde y en la noche y posteriormente el domingo en la tarde y
no se encontraba. //por lo anterior certifico que la señora Edelmira Chacón
Chacón no reside de manera permanente en su predio ubicado en la Mz J casa 12
del barrio Villa Marinela parte baja”.
[29] En la inspección judicial la Presidenta del Acueducto
afirmó que la distribución de  agua en carro tanques estaba cargo de algunas
personas, incluida ella. Precisó, por ejemplo, que a quienes tenían aljibes no
se les entregaba agua del carro, pues ellos tenían otro medio de obtención del
líquido.
[30] En el único expediente en el que se negaron las
pretensiones sin declarar improcedente la acción fue el identificado con el
número T-5.255.233.
[31] Folio 78 del
cuaderno de pruebas de la Corte Constitucional.
[32] De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el perjuicio irremediable debe ser cierto, grave e
impostergable. Ver sentencias T-239 de 2008, T-1291
de 2005 y T- 668 de 2007.
[33] El artículo 88 de la Carta Política señala:
“La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También
regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así
mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño
inferido a los derechos e intereses colectivos.”
[34] Sentencia T-1104 de 2005.
M.P. Jaime Araujo Rentería. En esta ocasión, la Corte dijo que cuando se
reclama el derecho al agua para usarla para la explotación agropecuaria no se
está frente a una dimensión fundamental del derecho y por lo tanto, no es
procedente la tutela.
[35] En especial, vale resaltar que su contenido ha sido desarrollado
por el intérprete autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales de la ONU (Observación General No. 15), y la
jurisprudencia Constitucional ha establecido que se trata de un derecho
fundamental, exigible a través de la acción de tutela.
[36] Sentencia
T-348 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Sentencia
T-348 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[38] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[39] Sentencia
T-093 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[40] La sentencia T-362 de
2014 señaló que  “en tal sentido, podemos decir que cuando en un
caso existe una estrecha relación entre derechos colectivos y derechos
individuales considerados fundamentales, la acción de tutela es procedente dada
la imposibilidad en la mayoría de los casos de separar los ámbitos de
protección de los dos grupos de derechos”. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[41] M.P. María
Victoria Calle Correa.
[42] El accionante
Carlos Rojas invocó los derechos a la vida, a la salud, a la integridad personal
y a la dignidad humana. La señora Lida Constanza Cortés Cabrera requirió la
protección de sus derechos a la vida al saneamiento básico, a las condiciones
mínimas de aseo, a la salud y a la dignidad humana. La señora Cenovia Cabrera
solicitó la protección de sus derechos a la dignidad humana, al saneamiento
básico y el derecho a la vida humana. La tutelante Gloria Constanza Hermosa
solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al
saneamiento básico, a la vida y a la salud. La accionante Edelmira Chacón
invocó los derechos a la vida, a la dignidad humana, al saneamiento básico, a
condiciones mínimas de salud y a la integridad personal.
[43] Sobre el
particular se pueden ver, entre otras, las sentencias T-1100 de 2004, T-093 de
2005, T-137 de 2005, T-753 de 2005, T-760 de 2005, T-780 de 2005, T-096 de
2006, T-442 de 2006, y T-431 de 2007.
[44] Sentencia
T-1130 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-170 de 2009 (M.P. Humberto
Sierra Porto).
[45] Ver la
sentencias T-699 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); T-170 de 2009
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-634 de 2009 (M.P. Mauricio González
Cuervo).
[46] Estas
consideraciones fueron expuestas en la sentencia T-036 de 2016. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[47] Inspección
judicial.
[48] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49] Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Agua, Mar del Plata, Marzo de 1977.
[50] Artículo 28
dice que es responsabilidad de los Estado adoptar medidas para proteger el
derecho de acceso al agua potable a precios asequibles y con la asistencia que
sea necesarias.
[51] El artículo 14
“le asegurarán el derecho a gozar de condiciones de vida adecuadas,
particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios de saneamiento, la
electricidad y abastecimiento de agua”.
[52] En la
Convención se hace referencia al derecho al agua y se dispone que los Estados
deben adoptar medidas para combatir las enfermedades.
[53] Observación
General No. 15. El derecho al agua. Comité de Naciones Unidas de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. Noviembre de 2002.
[54] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[55] M.P. Luis
Ernesto Vargas
Silva.
[56] Así por ejemplo, la
sentencia T-980 de 2012 sostuvo que el derecho al agua tiene carácter
fundamental “cuando está destinada al consumo humano, ya que en esta
circunstancia se halla en conexión directa con otros derechos, como la
vida digna, la salud, la educación, la salubridad pública, entre otros.” M.P. Nilson
Pinilla Pinilla
[57] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[58] M.P. Alberto
Rojas Ríos.
[59] M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[60] El artículo 27 de la Ley
1454 de 2009 también retoma los principios enunciados en el artículo 288 de la
Carta.
[61] El artículo
14 del Decreto 302 de 2000 establece: “Los contratos de
condiciones uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran,
instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus
consumos de agua, en tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los
bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan y la entidad prestadora de
los servicios públicos deberá aceptarlo siempre que reúnan las características
técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.”
[62] El artículo 5 el Decreto
229 de 2002, que reformó el artículo 16 del Decreto 302 de 2000, señala:
“En el caso de edificios o unidades inmobiliarias cerradas debe existir un
medidor totalizador inmediatamente aguas abajo de la acometida. También deben
existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no
residenciales que conforman el edificio o unidades inmobiliarias cerradas.”
[63] Artículos 21 y
22 del Decreto 302 de 2000.
[64] Corte
Constitucional, sentencia T-790 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[65] El parágrafo del artículo 28 de la Ley 1454 de
2011 sostiene: “Los municipios son titulares de cualquier competencia que no
esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación.// Cuando el
respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia
solicitará la concurrencia del departamento y la Nación.”
[66] CONSEJO DE ESTADO. Sala
de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de marzo de
2006. C. P. Camilo Arciniegas Andrade.
[67] M.P. María Victoria Calle Correa.
[68] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[69] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[70] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[71] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[72] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[73] Informe de la Relatora Especial sobre el derecho
humano al agua potable y el saneamiento. A/69/213. 31 de julio de 2014.
[74] Las medidas enunciadas por la Relatora para que la
participación ciudadana en torno a la gestión del agua sea activa, libre y
significativa, son: “involucrar a las personas en el establecimiento de las
reglas de participación; crear espacios para la participación; capacitar a las
personas para acceder a los procesos participativos; garantizar la
participación en condiciones de libertad y seguridad; asegurar el acceso a la
información; y ofrecer oportunidades razonables para influir en la toma de
decisiones”.
[75] Informe de la Relatora Especial sobre el derecho
humano al agua potable y el saneamiento. A/69/213. 31 de julio de 2014, citado.
[76] Cadavid Giraldo, Nora.
Acueductos comunitarios: Patrimonio Social y ambiental del Valle de Aburrá. En Avances en
Recursos Hidráulicos - Número 20, Junio a Octubre de 2009, Medellín - Colombia
- ISSN 0121-5701. pp 57-6. Disponible en:
http://www.bdigital.unal.edu.co/4768/1/No.20-2009-5.pdf
[77] Corte Constitucional. Sentencia T-418
de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa.
[78] Folio 149 del cuaderno No. 2 de pruebas de
la Corte Constitucional.
[79] Declaración del
funcionario del CAM en la inspección judicial.
[80]  En el documento Derecho Humano al agua
y saneamiento frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL-, de Juan Bautista
Justo, se señala que: “Condicionar el acceso al servicio o los subsidios a
la existencia de un título legal en la tenencia también constituye un
impedimento para millones de personas que viven en sitios no autorizados. A
medida que el proceso de urbanización atrae más gente del campo a asentamientos
informales en las ciudades, esta barrera a la expansión de los servicios
aumenta”. Disponible en:
http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Water/ContributionsSustainability/ECLAC7.pdf
[81] Folio 109 del cuaderno de pruebas de la
Corte Constitucional.
[82] Afirmaciones
del director del POT sobre malas instalaciones en la inspección judicial.
[83] El artículo
14 del Decreto 302 de 2000 establece: “Los contratos de
condiciones uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran,
instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus
consumos de agua, en tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los
bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan y la entidad prestadora de
los servicios públicos deberá aceptarlo siempre que reúnan las características
técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.”
[84] Afirmaciones
del funcionario de la Alcaldía de Neiva, Director del POT sobre malas
instalaciones de tubería, expuestas en la inspección judicial.