C-836-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-836/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expediente D-4548
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 19, parcial, de la Ley 797 de 2003.
Actor: Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos
mil tres  (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo contra el artículo 19, parcial, de la Ley
797 de 2003.
I.
TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso.  Se
subraya el aparte demandado:
LEY 797
29/01/2003
por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan
disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 19. Revocatoria de pensiones
reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones
de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o
reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento
de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los
documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la
suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera
que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente
una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar
copias a las autoridades competentes.
II.
LA DEMANDA
El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 19, parcial, de la Ley 797 de 2003 por vulneración del artículo 29
de la Carta.  Para ello argumenta lo siguiente:
1.  Esa norma faculta a todas las entidades encargadas
de reconocer y pagar pensiones para revocar unilateralmente, y aún sin el
consentimiento del particular, los actos de reconocimiento cuando se haya
comprobado que se concedieron contra la ley o con base en documentos falsos.
No obstante, no señaló el procedimiento que se debe seguir previamente para
revocar dichos actos de reconocimiento, situación que vulnera el derecho
fundamental al debido proceso.
2.  La facultad de revocar las pensiones
reconocidas irregularmente, viola el principio de confianza legítima, le
permite a la administración ser juez y parte al mismo tiempo y propicia la
vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la
subsistencia digna, a la protección especial de las personas incapacitadas y
los derechos de las personas de la tercera edad.
3.  En hipótesis como esas la administración no está
legitimada para revocar sus propios actos pues debe demandarlos ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, escenario en el que el
administrado cuenta con todas las garantías procesales para defenderse.
En subsidio el actor solicita que se declare la
constitucionalidad condicionada de esa disposición en el entendido que la
decisión de la administración de revocar un acto que reconoció una pensión debe
estar precedida de un trámite en el que se respete el debido proceso.
III.
INTERVENCIONES
A.
Del Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia solicita que
se declare la exequibilidad de la norma demandada en la medida en que se
reconozca al perjudicado el derecho a un debido proceso en la etapa de
comprobación de hechos fraudulentos.  Los fundamentos de esta solicitud son los
siguientes:
1.
Aunque la jurisprudencia de la Corte sobre la revocatoria unilateral de los
actos de la administración que reconocen derechos particulares no ha sido
uniforme, tal revocatoria sólo puede ser concebida como constitucional cuando
medie alguna de las causales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y entre ellas se encuentra la ilegalidad del acto.
2.
La norma demandada consagra dos situaciones:  La revocatoria de pensiones
reconocidas irregularmente por incumplimiento de requisitos y la revocatoria de
pensiones reconocidas con base en documentación falsa.  En el primer caso se
está ante un error cometido por la entidad y por lo tanto ésta debe demandar su
propio acto ante la jurisdicción contenciosa.  La revocatoria directa sólo
procede si se cuenta con el consentimiento del administrado o si se trata de un
acto fruto del silencio administrativo positivo.  En el segundo caso procede la
revocatoria directa aún sin el consentimiento del administrado pues éste ha
obrado fraudulentamente y el deber de la administración radica en salvaguardar
el ordenamiento jurídico y el interés general.  No obstante, en este caso debe
garantizarse el debido proceso.
3.  Tal solución se impone por cuanto la revocatoria
de un acto que reconoce una pensión afecta el derecho a la seguridad social y
puede vulnerar derechos fundamentales como la vida, el mínimo vital y la
dignidad de las personas.  Además, los perjudicados con ese tipo de decisiones
de la administración son personas que por disposición constitucional merecen
especial protección y por eso deben salvaguardarse sus derechos, incluido el
debido proceso.
B.
Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita
la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada.  Para ello
argumenta lo siguiente:
1.  El actor no demanda la expresión  “y compulsar
copias a las autoridades competentes” contenida en el artículo 19 de la Ley
797 de 2003.  No obstante, ella debe incluirse dentro del pronunciamiento a
emitir por la Corte pues se trata de una frase que por sí misma carece de
sentido propio.
2.  La disposición demandada se encuentra plenamente
justificada pues debido a los actos de corrupción que se han presentado en el
reconocimiento y pago de prestaciones económicas periódicas, en especial en
materia de pensiones, se detectó que la administración carecía de los
mecanismos legales que le permitieran suspender, de manera ágil, los efectos
que esos actos tienen sobre el tesoro público.
La defraudación ha consistido en que se han reconocido
pensiones millonarias a personas que no tienen derecho a ella o que exceden en
mucho y en forma notoria el monto legal o convencional establecido.  En muchos
casos se ha demostrado la participación de personal de la administración, el
que reconoce tales pensiones de manera fraudulenta, sin el cumplimiento de los
requisitos legales, aplicando normas indebidamente, basándose en pruebas falsas
o por extensión a los empleados públicos de normas que rigen para los empleados
oficiales.
En ese marco, lo que hizo el legislador con la
expedición de la norma demandada, fue dotar a la administración de los
mecanismos legales para que pueda retirar del mundo jurídico el acto que
adolece de esos vicios.  Para ello, cuando se trata de actos administrativos
por medio de los cuales se reconoce una prestación económica fija o periódica,
el legislador consagró dos causales más de revocatoria directa sin el
consentimiento del particular.
3.  Ya que la revocatoria de los actos administrativos
no tiene fundamento constitucional sino legal, el control de constitucionalidad
de la norma acusada debe hacerse teniendo en cuenta el amplio poder de
configuración que tiene el legislativo para diseñar su regulación, desde luego,
dentro de los fines, principios y valores que integran la Carta.
4.  En el problema jurídico que la Corte debe
resolver, están en juego dos principios que el juez constitucional debe
valorar:  El de seguridad jurídica y el de legalidad.  En el análisis de rigor
debe tenerse en cuenta que la seguridad jurídica está vinculada al justo título
del derecho adquirido pues ese justo título es el que amerita la estabilidad de
las situaciones jurídicas individuales.
5.
La disposición demandada no vulnera el debido proceso pues de acuerdo con el
artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, para proceder a la
revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la
actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y
concordantes de ese estatuto.  Es decir, antes de emitir una decisión de esa
índole, se debe citar a los afectados para que se hagan parte y hagan valer sus
derechos y pueden solicitar pruebas y allegar informaciones.  Además, la
decisión es susceptible de vía gubernativa y de cuestionamiento ante la
jurisdicción contenciosa.
C.
Del Ministerio de Protección Social
El Ministerio de Protección social solicita la
declaratoria de exequibilidad del precepto demandado.  Los fundamentos de su
solicitud son los siguientes:
1.  El ejercicio de la función administrativa debe
realizarse conforme a los principios generales consagrados en el artículo 209
de la Carta y en especial a la prevalencia del principio de legalidad, que
impone a la administración el deber de que sus actuaciones se ajusten a la Constitución
y a la ley, comportando un deber correlativo para el administrado de obrar de
acuerdo a las mismas disposiciones.
2. La norma demandada dota a la administración y a los
particulares de un medio oportuno y eficaz para corregir una actuación cuando el
beneficiario de una prestación se ha valido de medios fraudulentos, contrarios
al principio de legalidad, para que se le reconozca un derecho pues en tales
casos está viciada la voluntad de quien reconoce la prestación.
3.
Si bien es un deber del Estado promover la prosperidad y garantizar la
efectividad de los principios y derechos constitucionales, y entre ellos de la
seguridad social, también lo es que ese deber debe cumplirse con plena
observancia del principio de legalidad, pues éste impone obligaciones
correlativas para el Estado y para los administrados.
4.  La reciente jurisprudencia constitucional y
contencioso administrativa admite que la revocatoria directa de un acto
administrativo de carácter particular y concreto y sin consentimiento del administrado
procede cuando se trata de la aplicación del silencio administrativo positivo y
cuando el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.
5.  La norma demandada no vulnera el debido proceso
pues en ella se indica que la  revocatoria de las pensiones reconocidas
irregularmente procede  “En caso de comprobar el incumplimiento de los
requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa...”.
Por lo tanto, cuando la disposición utiliza el verbo  “comprobar”
implícitamente alude a la realización de un procedimiento.  Y si bien el
legislador no ha establecido expresamente tal procedimiento, éste puede ser
determinado por el ejecutivo en ejercicio de la potestad reglamentaria.
6.  Finalmente, so pretexto de  “la vulneración del
principio de la buena fe, la protección a la vida, a la salud, a la
subsistencia digna”, la administración no puede perpetuar una situación de
ilegalidad cuando ella se ha originado en la mala fe del titular o de un
tercero pues el derecho así nacido adolece de justo título, presupuesto
esencial para que un derecho merezca la protección del Estado.
IV.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, reproduciendo el
concepto rendido en el expediente D-4515, solicita la declaratoria de
constitucionalidad condicionada del precepto demandado.  Los argumentos en que
apoya su solicitud son los siguientes:
1.  De acuerdo con lo artículos 6, 29, 121, 122 y 209
de la Carta, la actuación de las autoridades está ceñida al principio de legalidad.
Y según el artículo 83, la actuación de los particulares debe sujetarse al
principio de buena fe.
2.  Existen mecanismos con los cuales la
administración puede asegurar que sus actuaciones se ciñan al principio de
legalidad, como, por ejemplo, con la vía gubernativa y con la revocatoria
directa.  Además, existe una jurisdicción especializada en asegurar que la
actuación de la administración se ciña al principio de legalidad y con
competencia para suspender provisionalmente y anular los actos administrativos
que lo contraríen.
3.  De acuerdo con el régimen legal vigente, la
revocatoria de actos generales y abstractos procede sin limitación alguna.
Pero cuando se trata de actos de contenido particular y concreto sólo hay lugar
a ella con el consentimiento del particular.  Sin embargo, según el artículo 73
del Código Contencioso Administrativo, hay lugar a la revocatoria de un acto de
esa índole sin el consentimiento del particular cuando se trata de un acto
administrativo presunto o cuando es evidente que él se ha obtenido por medios
ilegales.  En caso contrario, debe contarse con el consentimiento del
particular y si ello no es posible, la administración debe demandar su propio
acto.
4.
Si es el legislador y no la Constitución el que establece que los actos
administrativos de carácter particular y concreto no pueden ser revocados
directamente sin la autorización expresa y escrita de los particulares,
entonces, el mismo legislador puede darle otro alcance a ella, siempre que no
vulnere los derechos adquiridos protegidos por el artículo 58 de la Carta.  En
ese orden de ideas, si la norma demandada introduce una nueva causal de
revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y
concreto cuando se trata de pensiones y prestaciones económicas reconocidas
irregularmente, ese era un asunto sobre el que podía disponer dados los
intereses públicos que buscaba proteger.
5.  La disposición acusada no vulnera el debido
proceso pues al administrado debe comunicársele la existencia de la actuación
con el fin de que ejerza su derecho de defensa.  Por ello la norma se ajusta a
la Carta siempre que se entienda que el titular de la función administrativa
debe garantizarle al ciudadano que en la etapa previa a la revocatoria del acto
de reconocimiento de la pensión se le comunicará y se le permitirá ejercer su
derecho de defensa dentro del período de legalidad y validez del acto.
V.
FUNDAMENTOS DE
LA DECISIÓN
A.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley 797 de 2003.
B.  Consideraciones
1.  Mediante la Sentencia C-835 del 23 de septiembre
de 2003 la Corte resolvió una demanda presentada contra los artículos 19 y 20
de la Ley 797 de 2003.  En relación con los cargos formulados contra el
artículo 19, esta Corporación razonó de la siguiente manera:
El artículo 19 acusado tiene como campo de
acción las pensiones o prestaciones económicas reconocidas irregularmente.
En ese sentido, primeramente el artículo establece un deber de verificación
oficiosa sobre el cumplimiento de los requisitos necesarios para la adquisición
del derecho correspondiente, incluidos los documentos que hayan soportado la
obtención del reconocimiento y pago de la suma correspondiente a cargo del
tesoro público.  Ese deber oficioso de verificación recae en los representantes
legales de las instituciones de Seguridad Social o en quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, cuando quiera que
existan motivos en razón de los cuales pueda suponerse que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica.  Consecuencialmente el
artículo ordena que en caso de comprobarse el incumplimiento de los requisitos,
o que el reconocimiento se hizo con apoyo en documentación falsa, el
funcionario competente (de los ya indicados) deberá revocar directamente el
correspondiente acto administrativo, con o sin consentimiento del titular del
derecho reconocido, compulsando al efecto copias a las autoridades competentes
para lo de su cargo.
Pues bien, en lo concerniente a la
verificación oficiosa que la norma le impone como deber a los mencionados
funcionarios, la Corte no encuentra reparo alguno.  Antes bien, estima la
Corporación que con un tal deber se tiende a proteger la objetividad,
transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en
orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones
económicas propias del régimen de seguridad social.  Y es que la labor de los
citados funcionarios no puede enclaustrarse en el nicho de la apariencia ritual
ni del manejo mecánico de los actos administrativos que les compete expedir,
considerar, atender o satisfacer, incluidos los documentos que soporten el
trámite y expedición de los respectivos actos de reconocimiento y pago.
Asimismo, no se trata de prohijar la instauración de instancias administrativas
contrarias a los principios de economía, celeridad y eficacia que la Carta
destaca a favor de la función administrativa, que en todo caso debe resolverse
en la materialización de los derechos y deberes de las personas.  Por el
contrario, con arraigo en los principios que informan la función
administrativa, al igual que en aras de la legalidad de los derechos adquiridos
y de la defensa del tesoro público, la verificación oficiosa que el artículo 19
impone como deber, confluye en la esfera positiva con claro linaje
constitucional.  Sin embargo, es de observar que la Administración no puede a
cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento
recurrente sobre los mismos motivos y causas, que a más de no consultar el
sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento del non bis in
idem.  Revisado un asunto por la Administración éste debe ser decidido de
manera definitiva y la Administración no puede volver a cuestionar el mismo
asunto una segunda o tercera vez.
En lo atinente a las entidades de seguridad
social conviene recordar que con arreglo al artículo 48 superior, siendo el
hombre el centro de atención del Estado[1],
le corresponde a éste en primer lugar fijar políticas de seguridad social
consecuentes con la protección que merecen todas las personas, sin distingo de
sexo, raza, edad, condición social, etc., en orden a contribuir a su desarrollo
y bienestar, con especial énfasis hacia las personas marginadas y hacia las de
los sectores más vulnerables de la población para que puedan lograr su
integración social.[2]
Políticas que a su turno deben hallar cabal desarrollo en la legislación y en
la ejecución práctica de los planes y programas diseñados por las autoridades
públicas en pro de la seguridad social.
En este sentido le compete
entonces al Congreso expedir las leyes que tiendan a concretar positivamente
los postulados y propósitos de un Estado Social de Derecho.  En armonía con lo
cual, en el terreno de la ejecución práctica, no sólo las entidades oficiales,
sino “(...) aún los particulares, en su condición de patronos públicos y
privados, deben desarrollar todas las actividades necesarias e indispensables
de orden económico, jurídico y material, para que los derechos prestacionales a
la seguridad social no se vean afectados”.[3]
Así, de acuerdo con los principios que
gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud, al amparo de la
amplia libertad de que goza para regular la materia, el legislador debe fijar
los parámetros y lineamientos sobre seguridad social con especial sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, respetando
igualmente otros derechos y principios constitucionales[4].
A estos efectos la Corporación ha reiterado
la trascendental importancia que ostenta la seguridad social frente al derecho
de vida digna de todas las personas, y por ende, su particular conexidad para
con los derechos fundamentales.  Registrando a la vez su carácter de servicio
público obligatorio, que puede ser prestado por entidades públicas o privadas.
Al respecto ha dicho la Corte:
En nuestro ordenamiento constitucional la
seguridad social tiene una doble connotación. De una parte es un derecho
irrenunciable de todas las personas, que adquiere el carácter de fundamental
por conexidad, "en la medida en que con su vulneración resultan
comprometidos otros derechos que participan de esa naturaleza". Y de otra,
es un servicio público, de carácter obligatorio, que pueden prestar las entidades
públicas o privadas, según lo establezca la ley, bajo la dirección,
coordinación y control del Estado y con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad[5].
En torno a la seguridad social en pensiones también ha
expresado:
El derecho a la
seguridad social en pensiones es un derecho subjetivo. Reclamable ante los
funcionarios administrativos; y también ante los funcionarios judiciales porque
la justicia es una función pública y los ciudadanos tienen acceso a ella. El derecho se adquiere no solo con base en
la actual normatividad de la ley 100 de 1993, sino también de acuerdo con los
regímenes pensionales anteriores, siempre que se den algunas circunstancias que
la ley exija, por permitirlo. El aspirante a pensionado  tiene el derecho a que
se le resuelva su situación dentro del marco normativo correspondiente,
preferenciándose (sic) el derecho sustancial”[6].
Asimismo,
frente al carácter fundamental del derecho a la pensión de las personas de la
tercera edad, dijo la Corte en la precitada sentencia:
El reconocimiento del derecho a la pensión
es un derecho fundamental para las personas de la tercera edad, porque tiene
que ver con el derecho a la subsistencia en condiciones dignas. El aspirante a
pensionado tiene derecho a acciones del ente gestor y no está obligado a asumir
las secuelas del desdén administrativo, ni el “desorden que ha ocasionado una
ostensible vulneración del derecho de petición”. No pueden existir disculpas
para demorar el reconocimiento de la pensión. “Las entidades estatales que
tienen la función de estudiar, analizar y conceder el derecho a la pensión de
jubilación no pueden escudarse en los trámites administrativos para retardar al
trabajador su goce pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales”
Son, pues, estos los parámetros bajo los
cuales deben entenderse las tareas, compromisos y responsabilidades que obran
en cabeza de los representantes legales de las instituciones de Seguridad
Social.
Ahora bien, en cuanto a la expresión, “o
quienes respondan por el pago”, la Sala observa que de acuerdo con la
legislación y práctica propias del esquema de seguridad social que nos rige,
existen empleadores que tienen a su cargo el pago de pensiones de sus ex
empleados, razón por la cual, tales empleadores, junto con sus pagadores,
tesoreros o quienes hagan sus veces, son destinatarios del artículo 19
demandado en los términos prescritos.  De suerte tal que, para efectos de este
artículo se pone de relieve la función pagadora de pensiones que obra tanto en
cabeza de las instituciones de Seguridad Social, como en cabeza de los
empleadores que tienen a su cargo el pago de las pensiones de sus ex
empleados.  Y por supuesto, se pone de relieve la función pagadora que en
general se predica del Estado y de los particulares frente a las decisiones
administrativas o judiciales que resuelven pedimentos o conflictos pensionales
a favor de los trabajadores y ex trabajadores.
En este punto surge una pregunta:  ¿cuál debe
ser la entidad o importancia de los motivos que legalmente pueden promover la
susodicha verificación oficiosa?
Sin lugar a dudas, debe tratarse de unos
motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables.  Pues
como cabe suponer, unos motivos originados en los planos de la subjetividad
irracional, en la intuición, en el desconocimiento de los requisitos mínimos
para interpretar y aplicar el derecho; en la falta de diligencia y cuidado que
la función pública exige a todo servidor público y a quienes sin serlo cumplan
funciones administrativas, se destaca, unos tales motivos, carecen de toda
vocación para promover la verificación oficiosa que estipula la norma
demandada.  De suerte que los motivos que dan lugar a la verificación oficiosa no
pueden contraerse al capricho, a la animadversión o a la simple arbitrariedad
del funcionario competente, dada la desviación de poder que tales móviles
pueden encarnar en detrimento de la efectividad de los derechos legítimamente
adquiridos y de la confianza legítima que a los respectivos funcionarios les
corresponde honrar.
Asimismo se pregunta la Sala:  ¿Cuál debe
ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden
dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento
prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho?
En la misma perspectiva de la pregunta
anterior debe observarse que no se puede tratar de cualquier incumplimiento de
requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante
inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades
correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus
causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al
respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de
los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos
institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y,
llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes.  Por lo mismo,
ni la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de
la pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así
como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene, tal como ocurriría,
por ejemplo, con un pensionado que habiendo cumplido satisfactoriamente con
todos los requisitos legales y reglamentarios, sin embargo, se le pretende
cuestionar su derecho porque en la contabilización posterior del tiempo
requerido, resultan dos días más o dos días menos de tiempo laborado, que en
modo alguno modifican el requisito del tiempo que él ya demostró por los medios
idóneos, llegando incluso a superar el tiempo exigido.  Por consiguiente, la
comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe
encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y
vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional.  En
concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba
revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el
consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus
causahabientes.  De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del
acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.  Pues: “razones de seguridad jurídica y de respeto a los
derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad
de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo”. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
Cosa distinta ocurre cuando el
incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la
Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como
delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros
elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el
incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas
tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización
de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la
ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc.  Como que se trata de una
circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual,  “(...) la
aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la
administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación
fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la
administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de
legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”.[7]
Desde luego que en desarrollo del debido
proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003
tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código
Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan.
Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el
cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser
la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los
artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin
perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban
privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso.  Pero en
todo caso, salvaguardando el debido proceso.  Igualmente, mientras se adelanta
el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al
titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las
mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad.  Y como
respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la
Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad
del acto que se cuestiona.  Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la
Administración.
Por lo tanto, los motivos que dan lugar a
la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera
indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso.  Antes bien, la
manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios
utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe
probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las
prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o
sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el
debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento,
entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y
la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver.  En conclusión,
entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa
deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos
mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es
lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito.
La Corte deja claramente establecido que
cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por
ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de
transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos
litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la
revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del
particular.
Sólo bajo estos lineamientos se declarará
la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el
entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se
hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén
tipificadas como delito por la ley penal.  (Negrillas originales)..
2.  Con base en tales consideraciones, en el numeral
1º de la parte resolutiva de esa fallo, se decidió:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 de
la ley 797 de 2003, por los cargos formulados, de manera condicionada en los
términos del numeral 4 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia.
3.  En las condiciones expuestas, en relación con el
artículo 19 de la Ley 797 de 2002 existe cosa juzgada constitucional y la Corte
debe disponer que se esté a lo resuelto en ese fallo.
VI. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-835 del 23 de septiembre de 2003 en
relación con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] Sentencia T-179 de 2000.
[2]
Sentencia C-125 de 2000.
[3]
Sentencia C-1187 de 2000
[4]
Sentencia C-671 de 2002
[5]
Sentencia C-125 de 2000
[6]
Sentencia T-631 de 2000
[7]
Ibídem.