C-312-97
Sentencia C-312/97
Sentencia
C-312/97
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Alcance
El principio de
la separación de los poderes surge como resultado de la búsqueda de mecanismos
institucionales enderezada a evitar la arbitrariedad de los gobernantes y a
asegurar la libertad de los asociados. Por esta razón, se decide separar la
función pública entre diferentes ramas, de manera que no descanse únicamente en
las manos de una sola y que los diversos órganos de cada una de ellas se
controlen recíprocamente.
DIVISION
TRIPARTITA DEL PODER
RAMAS DEL PODER
PUBLICO-Autonomía e
independencia
LEY MARCO-Objeto
En el caso de las
leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la
regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de
leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales,
las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el
Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que
se trata. El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado
responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad
moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos
cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y
actualizada - y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos
por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar
con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para
disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones,
razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha
conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo
de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta
manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el
principio democrático y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a
través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la
materia a las nuevas situaciones.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Fijación de la
política salarial
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Responsabilidad
principal sobre política salarial estatal/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Salarios
y prestaciones de funcionarios y empleados de Procuraduría y Fiscalía
La determinación
de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en
la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en
buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las
finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general.
De ahí que sea congruente que al Presidente, que tiene una responsabilidad
destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución
de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de
prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Y puesto que la
fijación de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de la
Procuraduría y la Fiscalía también tiene influencia sobre las finanzas
públicas, no es coherente que ellos sean apartados de la norma general y que su
remuneración sea fijada directamente por el Congreso. La responsabilidad
principal sobre la política salarial estatal descansa en el gobierno y que su
nivel influye en forma determinante sobre la economía, la interpretación que
más se ajusta a una visión integral de la Constitución es la que vincula el
tema de la remuneración y prestaciones de los empleados de la Fiscalía y de la
Procuraduría a la ley marco respectiva.
LEY MARCO EN
MATERIA SALARIAL Y PRESTACIONAL-Vinculación de órganos autónomos
Otros órganos
autónomos -como las ramas judicial y legislativa, la organización electoral y
la Contraloría General de la República- quedan vinculados por la ley marco en
materia salarial y prestacional. Suprimir la exigencia del desarrollo
reglamentario únicamente para dos órganos autónomos, y no para todos, resulta
incoherente. La autonomía que atribuye la Carta a ciertos órganos, aunque debe
estar soportada en elementos materiales, no requiere que la fijación salarial
la realice el mismo ente o el legislador. En todo caso, nunca la aludida
autonomía podrá ser absoluta, puesto que los emolumentos no pueden superar la
cifra de gasto público que determine el presupuesto aprobado por el Congreso.
Referencia:
Expediente D-1526
Actor: Carlos Mario
Isaza Serrano
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal b) - parcial - del artículo 1º de la
Ley  4ª de 1992.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., junio veinticinco (25) de mil novecientos noventa y siete (1997).
Aprobado por Acta No. 25
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente, Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad del literal b) - parcial - del artículo 1º de la Ley 4ª de
1992, “mediante la cual se señalan la normas, objetivos y criterios que debe
observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los
Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo
establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
"ARTICULO 1°
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos
contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:
"(...)
"b) Los
empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la
Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría
General de la República ..."
(Se subraya la parte
demandada)
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 4ª de 1992, publicada en el Diario Oficial N° 40451 de
mayo 18 de 1992.
2. El ciudadano
Carlos Serrano Isaza demandó parcialmente el literal b) del artículo 1° de la
Ley 4ª de 1992, por considerarlo violatorio  de los artículos 253 y 259 de la
Constitución.
3. El Fiscal General
de la Nación abogó por la declaración de constitucionalidad de la norma
demandada, mediante escrito presentado el día 19 de diciembre de 1996.
4. El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó igualmente que se declarara
la exequibilidad de la norma acusada, en escrito fechado el día 15 de enero de
1997.
5. El Procurador
General de la Nación propugnó la exequibilidad de la norma, en concepto rendido
el día 4 de febrero de 1997.
III. CARGOS E INTERVENCIONES
CARGOS DE LA
DEMANDA
Estima el demandante
que el texto acusado viola los artículos 253 y 279 de la Constitución, según
los cuales, entre otras cosas, la remuneración y prestaciones sociales de los
empleados de la Fiscalía General de la Nación y del Ministerio Público, deben
ser fijadas a través de la ley. Si bien el artículo 150 de la Constitución
Política, en el literal e) del numeral 19, autoriza al Presidente de la
República para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, previa
expedición de la ley marco respectiva, dicha atribución encuentra un límite en
las disposiciones citadas. De ahí que no podía el Congreso de la República,
mediante una ley marco, delegar en el Gobierno Nacional tal facultad. Agrega
que el Congreso puede desprenderse de esa atribución únicamente a través del
otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno, por un período de
tiempo no superior a seis meses.
El actor recapitula
su acusación de la siguiente manera:
“No es, por
consiguiente, posible desconocer que, ni podía el legislador por vía de una ley
marco adicionar el texto de la Constitución Política, ni  puede el Gobierno
seguir fijando mediante acto administrativo, el salario de los servidores
públicos de la Fiscalía y la Procuraduría Generales de la Nación, dado que el
constituyente en normas especiales previó sendos mandatos consistentes en que
los aspectos concernientes a estos organismos, entre ellos la remuneración y
las prestaciones sociales, sean fijados directamente por el legislador.
“Cuando éste
convierte dicha atribución en una competencia administrativa más del Gobierno,
contradice la Carta Fundamental en los preceptos reseñados, máxime cuando no
utiliza la vía indicada para ceder una atribución constitucional propia al
presidente de la República, cual es la de otorgarle facultades extraordinarias pro
tempore para regular mediante actos con fuerza de ley el asunto de que se
trate”.
Finalmente, aclara
que, dado que el Ministerio Público está integrado por la Procuraduría General
de la Nación y por la Defensoría del Pueblo y que no  existe respecto de la
última institución una previsión constitucional como la existente para la
primera, los efectos de la sentencia deben limitarse, en relación con el
mencionado Ministerio Público,  a precisar que la fijación de la remuneración
de los empleados de la Procuraduría no puede ser realizada por el Presidente de
la República.
INTERVENCION DE
LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION
La Fiscalía
manifiesta que la Ley 4ª de 1992 fue dictada con base en los literales e) y f)
del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, tal como se lee en su
encabezamiento. Establece que los referidos literales de la Constitución tratan
sobre el régimen laboral de los servidores públicos - pues se ocupan de los
empleados públicos y los trabajadores oficiales - y que, por lo tanto, aluden
también a los empleados de la Fiscalía, ya que éstos no escapan a la calidad de
servidores públicos.
Señala a renglón
seguido que la Constitución dispone que el Congreso es el órgano encargado de
dictar las leyes y que ella misma previó distintos tipos de leyes y diferentes
procedimientos para su expedición. Es así como se puede observar la existencia
de leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco y  leyes ordinarias. La
Constitución establece las mismas exigencias para la expedición de las leyes
marco y las ordinarias: “Por lo tanto, si el legislador incluyó aspectos
propios de una ley ordinaria dentro de una ley general o marco, no existe un
vicio de inconstitucionalidad, no porque aquello no le esté prohibido, como
erróneamente sostiene el accionante, sino porque, por el contrario, le está
constitucionalmente permitido”.
Concluye entonces
que el artículo 1º de la Ley 4ª de 1992 da cumplimiento a la orden
constitucional establecida en el artículo 253, referente a que la ley
determinará lo relativo a la remuneración y prestaciones sociales de los
empleados de la Fiscalía y la Procuraduría Generales de la Nación. Y anota que
“si la Corte llegare a considerar que no obstante lo expuesto, el artículo
acusado es una norma que no se relaciona o no desarrolla la materias señaladas
en el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, de todas maneras, en este caso,
para este despacho no se configuraría un vicio de inconstitucionalidad por
cuanto que la génesis legislativa de las leyes marco y de las ordinarias es
similar, en tanto que su trámite formal se identifica, excepto en el aspecto de
la iniciativa; pero dado que el legislador convalidó con la aprobación de la
ley la iniciativa del Gobierno, no se estructura por este hecho un vicio de
inconstitucionalidad”.
INTERVENCION DEL
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público aboga por la declaración de
exequibilidad de la norma acusada. Asevera que en el literal e) del numeral 19
del artículo 150 de la Constitución se establece que el Gobierno Nacional
fijará el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de acuerdo
con los parámetros fijados por una ley marco dictada por el Congreso, sin
establecer ninguna excepción ni diferenciaciones entre los servidores públicos.
Por eso, expresa, cuando en los artículos 352 y 379 de la Constitución “se
dispone que la ley determinará lo relativo a la remuneración y prestaciones
sociales de la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la
Nación, debe entenderse que la ley a la que se hace mención genéricamente es la
ley marco de salarios”.
Estima que no existe
ninguna razón que justifique un tratamiento diferencial en materia de fijación
de salarios y prestaciones para los empleados de la Fiscalía y la Procuraduría.
Bien por el contrario, considera que “resulta más técnico que en un asunto en
el cual juegan variables económicas - mutables -, el Congreso de la República
determine las reglas genéricas y el gobierno nacional las reglas más concretas
que año a año fijen el régimen salarial y prestacional de los mencionados
funcionarios. Esta es una de las razones que justamente explican la
incorporación de la temática salarial y prestacional del sector público como
parte de la técnica de las leyes marco, lo que además, hace inadmisible la
tesis del demandante en el sentido de que para que el gobierno fije tales
regímenes se requiere la concesión de facultades extraordinarias”. La tesis del
demandante conduciría a que el Congreso tuviera que dictar anualmente una ley
que fijara los salarios y prestaciones de la Procuraduría y la Fiscalía, “lo
que para nada consulta la agilidad con la que se deben manejar este tipo de
temas de contenido económico”.
Precisa el
interviniente que el cargo formulado por el actor contra la norma acusada
responde a una lectura aislada de los artículos 253 y 279 de la Constitución,
con lo cual “desconoce por completo la interpretación finalística del texto
consagrado en el artículo 150-19 de la Carta.” Finalmente, sostiene que tampoco
existe ninguna razón válida para que “en el sector público existan dos maneras
distintas y aisladas de regular los regímenes salariales y prestacionales, ley
marco y ley ordinaria en el caso de la Procuraduría y la Fiscalía”.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Vista Fiscal
aboga por la declaración de exequibilidad de la norma acusada. Manifiesta que
la nueva Constitución amplió el radio de acción de las leyes marco o cuadro
para comprender entre las materias sujetas a ellas la relacionada con el
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, y el régimen de
prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales. La extensión de las leyes
marco a este tema se explica por “el carácter esencialmente cambiante de los
fenómenos laborales que demandan una regulación flexible, adaptada a la
dinámica propia de esta materia (...) la remuneración de los servidores
públicos está condicionada a una serie de factores que, dada su mutabilidad,
requieren desde el punto de vista macroeconómico, presupuestal y fiscal un
tratamiento unificado por parte del Ejecutivo en su calidad de conductor y
coordinador de la política económica del Estado, con el objeto de retribuir a
quienes ejercen funciones públicas con una asignación equitativa y justa que
les proporcione una digna subsistencia”.
Estima el Ministerio
Público que lo lógico es que los funcionarios de la Fiscalía y de la
Procuraduría se encuentren entre los destinatarios del sistema general de
salarios y prestaciones sociales previsto en la Ley 4ª de 1992, pues ellos
también desempeñan funciones públicas retribuidas con dineros del erario.
Finaliza con la aseveración de que si se acogiera la interpretación que realiza
el actor de los artículos constitucionales se desarticularía el sistema general
de salarios y prestaciones sociales de los servidores estatales.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad.
El problema
planteado
2. Corresponde a la
Corte determinar si la norma de la Ley 4ª de 1992 que dispone que el Gobierno
Nacional fijará el régimen salarial y prestacional de los empleados del
Ministerio Público y de la Fiscalía General de la Nación - con sujeción a las
normas, criterios y objetivos contenidos en la misma ley -, constituye una
violación de los artículos 253 y 259 de la Constitución, los cuales señalan que
la Ley establecerá lo relativo a la remuneración de los empleados y
funcionarios de la Fiscalía y la Procuraduría.
3. El actor
considera que la norma demandada es inconstitucional, puesto que a través de
ella se atribuye al Presidente de la República la facultad de fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados del Ministerio Público y de la
Fiscalía General de la Nación, todo lo cual entraría en colisión con los
artículos 253 y 259 de la Carta, que señalan que la Ley debe determinar lo
relativo a la remuneración y las prestaciones sociales de los funcionarios y
empleados de la Fiscalía y de la Procuraduría.
Por su parte, en los
escritos de la Fiscalía, el Ministerio de Hacienda y  la Procuraduría se aboga
por la constitucionalidad de la norma. En los dos últimos se manifiesta que el
texto legal acusado fue dictado con base en el numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución, referido a las leyes marco que debe dictar el Congreso para
que sean desarrolladas por el Gobierno.
En consecuencia,
aseveran que cuando los artículos 253 y 279 de la Constitución precisan que la
Ley fijará la remuneración de los funcionarios y empleados de estas dos
entidades se están refiriendo precisamente a la ley marco a que hace alusión el
literal citado y no a una ley especial.
4. Como se puede
observar, las dos interpretaciones de los artículos 253 y 279 de la
Constitución son plausibles: el actor realiza una interpretación literal,
mientras que los demás intervinientes llevan a cabo una interpretación
sistemática. La Corte ha de decidir cuál de estas dos interpretaciones de los
artículos 253 y 279 es la que más se ajusta a la Constitución.
La separación e
independencia de los poderes
5. El principio de
la separación de los poderes surge como resultado de la búsqueda de mecanismos
institucionales enderezada a evitar la arbitrariedad de los gobernantes y a
asegurar la libertad de los asociados. Por esta razón, se decide separar la
función pública entre diferentes ramas, de manera que no descanse únicamente en
las manos de una sola y que los diversos órganos de cada una de ellas se
controlen recíprocamente.
Desde las primeras
formulaciones de este principio en la edad moderna, en el siglo XVII, se han
planteado diversos modelos de configuración de la separación de los poderes,
pero por encima de las modalidades planteadas prevalece la concepción de que la
separación de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y
constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación.
El modelo de división
tripartita del poder propuesto por Montesquieu encontró gran resonancia dentro
de los teóricos del Estado y en la expedición misma de las Constituciones
Políticas, si bien en Estados Unidos asumió un camino que exigía la cooperación
entre las distintas ramas del poder (el llamado checks and balances),
mientras que en el continente europeo se estableció una rígida separación entre
ellas. Sin embargo, el modelo tripartito no se ajusta ya a la realidad
institucional y por ello ha sido frecuentemente cuestionado. Es así como se
considera que en los regímenes parlamentarios no se puede hablar de separación
entre el Ejecutivo y el Legislativo, puesto que su funcionamiento exige una
permanente cooperación e identidad entre los dos - lo que se manifiesta en el
hecho de que el Ejecutivo se conforma y renueva de acuerdo con la voluntad del
Legislativo, al tiempo que éste último también puede ser disuelto por el
Ejecutivo -, razón por la cual algunos han llegado incluso a plantear que en
este tipo de regímenes la separación de poderes se verifica entre el Ejecutivo,
la oposición parlamentaria y el tribunal constitucional.
De otro lado, la
misma práctica gubernamental ha mostrado, con diferencias de país a país, que
algunas instituciones requieren de una considerable independencia para el cabal
cumplimiento de sus funciones. Con base en esa constatación, diversos órganos
que tradicionalmente estuvieron sujetos a una de las tres ramas del poder
público han sido dotados en los últimos decenios de un considerable grado de
autonomía. Así ha ocurrido en diversos países latinoamericanos con las cortes
electorales y en algunos países europeos con los bancos centrales.
6. La discusión
acerca de la pertinencia de la consagración constitucional de la división
tripartita del poder también se presentó en la Asamblea Nacional Constituyente.
En diversas ponencias se propuso reconocer la existencia de otras ramas del
poder, distintas a las tradicionales, entre las cuales estarían la rama de
control y la electoral[1].
Finalmente, se decidió continuar con el modelo tripartito de división de los
poderes, pero admitiendo la existencia de otros órganos autónomos e
independientes. Al respecto preceptúa el artículo 113 de la Carta:
“Artículo 113. Son
ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial.
“Además de los
órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado.
“Los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para
la realización de sus fines”.
En consecuencia, en
el Capítulo I del Título V de la Constitución, acerca de la estructura del
Estado, se hace referencia ya no únicamente a los órganos de las ramas
Ejecutiva, Legislativa y Judicial, sino también al Ministerio Público, a la
Contraloría General de la Nación y a la Organización Electoral. Además, debe
agregarse que en la Constitución también se le reconoce autonomía al Banco de
la República y a la Comisión Nacional de Televisión[2].
7. En el citado
artículo 113 de la Carta se expresa que las ramas y los órganos del Poder
Público son autónomos e independientes, aun cuando deben colaborar para la
realización de sus fines. Para garantizar la autonomía de los distintos ramas y
órganos, la Constitución establece una serie de disposiciones. Esas normas
hacen relación, entre otras cosas, a las funciones de cada órgano y a sus
condiciones de autonomía administrativa y presupuestal; a los procedimientos
para el nombramiento, sanción o destitución de los titulares de esas
instituciones; al período de ejercicio de los mismos y a las inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones a que están sujetos; a las condiciones
que deben cumplir los ciudadanos para acceder a determinados cargos, etc. Todas
estas normas constituyen una especie de muro de protección de la autonomía de
los diversos órganos y ramas del Poder, muro cuyos componentes se asemejan o
diferencian de mecanismos creados con el mismo objetivo en otros países y sobre
cuya adecuación para el fin deseado se pueden realizar diferentes juicios.
Los artículos 253 y
279 de la Constitución forman parte de la red de garantías de la autonomía de
la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría. El objetivo de los dos
textos constitucionales es asegurar que la regulación de la actividad de estas
entidades no sea realizada por el Ejecutivo, que es la rama del Poder que
cuenta con la mayor posibilidad de intervenir en la esfera de acción de los
otros órganos y ramas del Poder Público en razón de los recursos de que
dispone, sino por el Legislativo, que es el cuerpo que representa por
excelencia la voluntad de las mayorías.
Esta perspectiva de
análisis conduciría a la conclusión de que la interpretación que realiza el
actor es la adecuada. En efecto, si todos los elementos de regulación
contenidos en los artículos 253 y 279 de la Constitución son fundamentales para
preservar la independencia de la Procuraduría y de la Fiscalía parecería
imponerse una interpretación exegética de esos artículos, lo cual implicaría la
declaración de inconstitucionalidad del texto acusado. Sin embargo, antes de
proceder a resolver deben tenerse en cuenta otras consideraciones.
Las leyes marco
8. La figura de las
leyes marco o cuadro - que fue tomada y adaptada del derecho francés - fue
introducida en el ordenamiento constitucional colombiano a través de la reforma
de 1968. Las leyes cuadro implican un nuevo tipo de relación entre el Legislativo
y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas
por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor
puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el
caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en
la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase
de leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales,
las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el
Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que
se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que
hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el
Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y el Ejecutivo.
El objetivo de las
leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios
acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para
poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar
con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos
expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no
por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y
no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la
información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe
solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que
diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las
orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la
institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático
- puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas
básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la
dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la
regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.
Sobre el fin de las
leyes marco se precisó en la sentencia C-013 de 1993 de esta Corporación:
“La institución de
las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con
la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y
constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el
primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste
último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos
principios en una forma dinámica y de fácil modificación”.
Igualmente, en las
discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente se manifestó sobre las leyes
marco:
"(...) A raíz
de este proceso y, al tenor del artículo 79 de nuestra Carta, las Cámaras
después de que votan una ley marco son reemplazadas por el Gobierno. A partir
de ese instante las facultades de iniciativa y de decisión respecto de las
materias enumeradas en el artículo 76, numeral 22, quedan en manos del Gobierno
quien, por esa vía, se convierte en el órgano competente, investido de
facultades legislativas para expedir, modificar y derogar la legislación dentro
del marco normativo que le trazó el Congreso y que complementa a través del
reglamento. Se supone que las Cámaras vuelven a quedar habilitadas, en el
ejercicio de esa potestad legislativa, cuando al Gobierno le interese una nueva
norma cuadro para moverse dentro de límites mucho más amplios de los que
inicialmente le fueron atribuídos...
"(...) Los
tratadistas coinciden en afirmar que la determinación de los principios
fundamentales por el Parlamento significa dictar las normas generales a partir
de las cuales el Ejecutivo puede legislar. Cuando la rama legislativa define
principios generales estructura un marco. Entonces, el Jefe de Gobierno queda
investido de facultades para crear situaciones jurídicas dentro de las pautas
que previamente le han trazado.
“El argumento
práctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la técnica que inspiran
la norma, se fundó en motivos de rapidez y  evolución. En esa forma el Gobierno
se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en aquellos sectores que
exigen una decisión pronta y oportuna y que, además, son susceptibles de
permanente evolución como ocurre con los sectores de la enseñanza y del
trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen
de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria,
Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991).
Con la reforma constitucional
de 1968 se determinó entonces que para la regulación de diversas materias se
debía utilizar el procedimiento de las leyes marco. Entre ellas se encontraban
la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda nacional y
su servicio, la regulación del cambio internacional  y el comercio exterior, la
modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas, la determinación de la estructura de la administración
nacional, la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleo, etc.
La Constitución de
1991 decidió ampliar el espectro de los temas que debían ser objeto de las
leyes cuadro. De esta manera, ahora son también objeto de ley marco las materias
relacionada con la regulación de las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y la determinación del régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
9. En consecuencia,
a partir de la reforma constitucional de 1968 el régimen salarial de los
empleos oficiales se ha venido fijando a través del procedimiento de las leyes
marco. Sin embargo, los papeles desempeñados por el Congreso y el Gobierno en
este tema han variado entre la Constitución de 1886 y la de 1991. Así, de
acuerdo con la primera, en su versión posterior a la reforma de 1968, al
Congreso le competía, de acuerdo con el numeral 9 del artículo 76, “fijar las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos,
así como el régimen de sus prestaciones sociales”, al tiempo que el Presidente
de la República fijaba las dotaciones y emolumentos de los distintos empleos
según las escalas de remuneración elaboradas por el Congreso (art. 120, numeral
21). Por su parte, en la Constitución de 1991 el Congreso se limita a señalar
las normas generales y los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos y el régimen prestacional  mínimo de los trabajadores oficiales (art.
150, numeral 19, literales e) y f). De esta forma, en la nueva Carta se
reconoció que en vista del carácter dinámico que posee lo relacionado con los
sueldos y las prestaciones era conveniente que el Legislador se limitara a
fijar criterios y que el Ejecutivo fuera el encargado de realizar los ajustes
necesarios.
Sobre este tema se
pronunció la Corte en su sentencia C-112 de 1993:
“En el régimen
constitucional antes vigente (Carta Política de 1886), el sistema de fijación
de salarios y prestaciones sociales para los servidores del Estado, era una
labor compartida entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva del poder público.
“En efecto, al
Congreso le correspondía por medio de ley fijar las escalas de remuneración de
las distintas categorías de empleos y el régimen de sus prestaciones sociales
(art. 76-9 C.N.).
“Por su parte,
competía al Presidente de la República crear, suprimir y fusionar los empleos
que demandare el servicio de los Ministerios, departamentos administrativos y
los subalternos del Ministerio Público, al igual que señalar sus funciones
especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes
a que se refería el ordinal 9o. del artículo 76. Disponíase además que el
Gobierno no podía crear a cargo del Tesoro obligaciones que excedieran el monto
global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales
(art. 120-21 C.N.).
“La ley que señalaba
las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos correspondía
a la categoría de las llamadas "Leyes Marco". El Gobierno debía
ajustarse a sus preceptos al asignar los salarios para los empleados;  no podía
ni rebasar los límites o topes que en ella le fijara el legislador,  ni exceder
las respectivas apropiaciones presupuestales.
“De igual modo, al
legislador le correspondía establecer el régimen de prestaciones sociales
aplicables a los servidores públicos, al paso que al Gobierno le competía
efectuar los reconocimientos pertinentes, según el cargo y el salario del
empleado.
“Según el artículo
150-19 del Estatuto Supremo vigente, compete al Congreso de la República por
medio de ley, dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para los siguientes
efectos:
"...
"e)  Fijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f) Regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales".
...".
“De manera análoga a
lo que acontecía en el régimen constitucional anterior, en el actual el
Congreso cumple la mencionada función por medio de las denominadas "Leyes
Marco".
“Como es bien
sabido, dicha categoría conceptual se introdujo a nuestro ordenamiento
constitucional con la reforma de 1968; la característica principal que
distingue a tales leyes de las demás, consiste en que su contenido se dirige
exclusivamente a sentar principios, criterios, bases u orientaciones de
carácter general, a consagrar derroteros especiales, lineamientos, pautas o
directrices generales o a señalar límites, a los cuales debe atenerse el
Gobierno cuando vaya a desarrollarlas y a aplicarlas.
“Paralelamente, al
Presidente de la República se le asigna en el artículo 189-14 ibídem la tarea
de:
"Crear,
fusionar y suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señalar las funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos" (las subrayas no son del texto).
“Dicho texto al
tiempo le señala la prohibición de crear con cargo al tesoro,
"obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales".
“En síntesis: el
Presidente de la República fija los salarios y emolumentos correspondientes a
los empleos de la administración central y de los empleados públicos, pero
ajustándose  al marco general que señala el Congreso.
“En cuanto atañe a
los trabajadores oficiales, compete al Gobierno, con sujeción a la ley
establecer el régimen salarial y prestacional mínimo que ha de regir los
contratos, de manera que cualquier pacto por debajo de dichos mínimos es nulo y
carece de validez (art. 150-19, literal f) C.N.).
“De otra parte, es
pertinente recalcar que como los trabajadores oficiales gozan del derecho de
sindicalización y, por ende, del de negociación colectiva, pueden celebrar
convenios colectivos de trabajo en los que se consagren mejores condiciones de
empleo, mayores salarios, prestaciones sociales, seguridad social, recreación,
educación, etc., salvo las excepciones establecidas en la ley (art. 55
C.N.)”.
10. La Ley 4ª de
1992 constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la
misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo
150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la
referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la
Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar
en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al
momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y
el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales.
Con todo, el
reconocimiento de que la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos se realiza a través de los procedimientos propios de una ley
marco y de que la Ley 4ª de 1992 contiene los lineamientos generales para que
el Gobierno señale los salarios y las prestaciones de los empleados públicos,
no soluciona el dilema planteado en la demanda acerca de si el Gobierno es
competente para regular el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía y la
Procuraduría. En efecto, no se puede olvidar que en los artículos 253 y 279 de
la Carta se expresa que le corresponde al Legislador determinar lo relativo a
la remuneración y prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la
Fiscalía y a la remuneración de los funcionarios y empleados de la Procuraduría.
Por consiguiente para solucionar el conflicto que plantea esta demanda es
necesario ir más allá de las regulaciones constitucionales sobre la fijación de
los sueldos y prestaciones.
La
responsabilidad principal sobre la política salarial estatal descansa en el
Presidente de la República
11. La Constitución
Política le asigna al Presidente de la República importantes funciones en lo
relacionado con la política económica y la planeación para el desarrollo del
país. Diversas normas constitucionales así lo dejan entrever. Así, en el
numeral 19 del artículo 150 se determina que el Congreso se limitará a dictar
las normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno para organizar el
crédito público, regular el comercio exterior, modificar el régimen de aduanas
y regular las actividades relacionadas con el aprovechamiento e inversión de
los recursos captados al público. Igualmente, le corresponde al Gobierno velar
por la estricta recaudación de los recursos y decretar su inversión de acuerdo
con la ley (CP; art. 189, numeral 20). De la misma manera, el artículo 346
establece que el gobierno es el que elabora anualmente el presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones y lo presenta al Congreso para su aprobación. El
Congreso no puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos
presentado por el gobierno, ni incluir una nueva, a no ser que cuente con la
aceptación escrita del ministro del ramo (CP, art. 351). Y, además, si el
Congreso no expide el presupuesto regirá el presentado por el gobierno (CP,
art. 348). Asimismo, el gobierno elabora el plan nacional de desarrollo -
después de un proceso en el que se cuenta con la participación activa de las
autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior
de la Judicatura - y luego de oír la opinión del consejo nacional de planeación
y de realizar los ajustes que considere pertinentes lo presenta al Congreso. El
plan debe ser aprobado por el Congreso, pero si éste no lo hace en un término
de tres meses, el gobierno podrá ponerlo en vigencia. En el debate sobre el
proyecto, el Congreso  puede variar el plan de inversiones publicas, pero bajo
la condición de que se mantenga el equilibrio financiero . En caso de que
no sea así, requerirá la autorización del gobierno CP, art. 341).
12. La determinación
de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en
la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en
buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas
públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí
que sea congruente que al Presidente, que, como se ha visto, tiene una
responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne
también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la
de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales (CP, art. 150, num. 19, literales e) y f). Y puesto que la fijación
de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de la
Procuraduría y la Fiscalía también tiene influencia sobre las finanzas
públicas, no es coherente que ellos sean apartados de la norma general y que su
remuneración sea fijada directamente por el Congreso.
Las razones
expuestas llevan a preferir la interpretación que realizan los intervinientes
dentro del proceso: dado que la responsabilidad principal sobre la política
salarial estatal descansa en el gobierno y que su nivel influye en forma
determinante sobre la economía, la interpretación que más se ajusta a una
visión integral de la Constitución es la que vincula el tema de la remuneración
y prestaciones de los empleados de la Fiscalía y de la Procuraduría a la ley marco
respectiva, es decir, a la contemplada en el literal e) del numeral 19 del art.
150 de la Constitución Política.
13. Otros órganos
autónomos - como las ramas judicial y legislativa, la organización electoral y
la Contraloría General de la República - quedan vinculados por la ley marco en
materia salarial y prestacional. Suprimir la exigencia del desarrollo
reglamentario únicamente para dos órganos autónomos, y no para todos, resulta
incoherente. Además, la tesis del actor supone equivocadamente que el Congreso
o el Ejecutivo pueden desvirtuar impunemente la autonomía de los entes que
gozan de la misma. Bien por el contrario, la ley y los decretos que lesionen
dicha garantía institucional habrán de ser declarados inexequible y nulos,
respectivamente. En realidad, la indicada característica estructural y
funcional se impone a la ley y al decreto que regulen esta materia.
La autonomía que
atribuye la Carta a ciertos órganos, aunque debe estar soportada en elementos
materiales, no requiere que la fijación salarial la realice el mismo ente o el
legislador. En todo caso, nunca la aludida autonomía podrá ser absoluta, puesto
que los emolumentos no pueden superar la cifra de gasto público que determine
el presupuesto aprobado por el Congreso.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE,
de acuerdo con los lineamientos expuestos en esta sentencia, las expresiones
“el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación”, contenida en el
literal b) del artículo 1° de la Ley 4ª de 1992.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al presidente de la república y al presidente del
congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Ver para el efecto el informe - ponencia presentado por la
subcomisión encargada del estudio de la Rama Ejecutiva del Poder Público,
publicado en la Gaceta Constitucional N° 59, del 5 de abril de 1991, pp. 2-13.
En la página 5 se hace un resumen de las diversas propuestas hechas acerca de
la división del Poder. Confrontar, asimismo, las proposiciones sustitutivas
presentadas por los constituyentes Augusto Ramírez Ocampo y María Teresa Garcés
Lloreda, las cuales se encuentran en la Gaceta N° 105, de mayo 22 de 1991, pp. 23
a 26.
[2] Sobre la Comisión ver la sentencia C-497 de 1995, fundamento 6.