C-634-11
Sentencia C-_______
Sentencia C-634/11
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO Y CORTE
CONSTITUCIONAL-Fuerza vinculante para
las autoridades administrativas en ejercicio de sus competencias
UNIDAD NORMATIVA-Alcance excepcional/PROPOSICION JURIDICA-Integración/INTEGRACION
DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad
normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que opera “…
cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”. A partir
de esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta aceptable la
integración de la unidad normativa. El primero procede en los casos en que las
expresiones acusadas no configuran en si mismas una proposición jurídica
autónoma, bien porque carecen de contenido deóntico claro o requieren ser
complementadas con otras para precisar su alcance.  El segundo es aplicable
cuando si bien lo demandado conforma una proposición normativa autónoma, tiene
un vínculo inescindible con otros textos legales, de manera que si se omitiera
la integración, la decisión que adopte la Corte resultaría inocua. Igual
criterio es utilizado cuando dicho vínculo se predica de una norma prima facie
inconstitucional.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de las normas objeto de control no es
requisito sine qua non
Debe
insistirse que la vigencia de la normas objeto de control de constitucionalidad
no es un requisito sine qua non para conocer de las acciones públicas de
inconstitucionalidad.  Así por ejemplo, la Corte se ha declarado competente
para conocer de normas derogadas, cuando persisten efectos jurídicos
ultraactivos que puedan contradecir los postulados constitucionales. De la
misma manera, como sucede en el presente caso, nada se opone a que una norma
que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero respecto de la cual el
legislador ha diferido su vigencia, sea susceptible de la acción pública de
inconstitucionalidad.
DEBER DE APLICACION UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA
JURISPRUDENCIA-Contenido y alcance
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante para las autoridades/JURISPRUDENCIA
COMO FUENTE FORMAL DEL DERECHO-Reconocimiento/CARACTER VINCULANTE DE LA
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Razones en que se fundamenta/ACTIVIDAD
CREADORA DE DERECHO POR PARTE DE LOS JUECES CON EL PRINCIPIO DEMOCRATICO-Compatibilidad/SOLUCION
DE CONTROVERSIAS EN SEDE JURISDICCIONAL-Reglas aplicables/CARACTER
VINCULANTE DE LOS PRECEDENTES DE LAS ALTAS CORTES-Se explica a partir de la
aplicación de los principios básicos del Estado Constitucional, como la
igualdad y seguridad jurídica
El
reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción
adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura
teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea
constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio
o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas
sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del
precepto.  Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas
de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede
con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante. La necesidad de
otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias
razones.  En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para
expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese código
semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la
posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la
dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.
Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción”
logra los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o
polisemia del mismo.  Igualmente, existen evidentes dificultades para definir
el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un
uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”,
“razonabilidad” o “diligencia”.  Estos debates, que están presentes en
cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario
concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso
interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial,
para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el
Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en
preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo
XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa
racional. Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad
creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático.  En
efecto, en las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las
relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas
puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los
casos posibles.  Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso
necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición
concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir
de las disposiciones aprobadas por el legislador. En segundo término, la solución
de controversias en sede jurisdiccional no está sometida a la aplicación de una
sola regla de derecho, sino que, antes bien, existen diversas disposiciones
aplicables a cada caso.  Esto sucede debido a que (i) pueden concurrir diversas
reglas de la misma jerarquía que ofrecen distintas fórmulas de decisión; y (ii)
con base en el principio de supremacía constitucional, el juez está obligado a
aplicar, de manera preferente, las normas de la Constitución y demás
pertenecientes al bloque de constitucionalidad, en cada uno de los casos
sometidos al escrutinio judicial.  Por ende, debe adelantar un proceso de
armonización concreta de esas distintas fuentes de derecho, a partir del cual
delimite la regla de derecho aplicable al caso analizado, que en todo caso debe
resultar respetuosa de la jerarquía del sistema de fuentes; (iii) no todas las
disposiciones jurídicas están construidas a manera de una regla, es decir, el
enunciado que a un precepto determinado le otorga una consecuencia jurídica
definida, sino que también concurren en el ordenamiento otros contenidos que no
responden a esa estructura, en especial los principios.  Como se sabe, estos
difieren de aquellos en que no están construidos bajo el criterio precepto –
sanción, sino que son mandatos de optimización que deben cumplirse en mayor
medida posible, de lo que se sigue que no ofrecen respuestas particulares prima
facie a casos específicos, como sí lo hacen algunas de las reglas. Así, el juez
que resuelve un asunto particular debe dar lugar a estos principios en su
razonamiento jurídico, a través del mencionado proceso de armonización; y (iv)
es usual que para la solución de un caso concreto concurran diversas reglas que
confieren alternativas diversas y/o encontradas de decisión, no exista una regla
particular y concreta para solucionar el asunto o se esté ante la colisión
entre principios o entre reglas y principios.  Estos debates son, precisamente,
el campo de trabajo del juez, quien resuelve esa problemática como paso previo
a la adopción de una regla particular de derecho o ratio decidendi, que permita
llegar a una decisión judicial que resuelva el problema jurídico planteado.
Finalmente, el carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se
explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de eficacia a
principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad
jurídica.  Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas
jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad y coherencia de
las decisiones judiciales.  Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la
existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces
otorguen decisiones igualmente similares.  No basta, por ende, que se esté ante
la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también
ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales.  Esto se logra
a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador
y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia,
como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con
las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen
todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las
diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de
superior jerarquía, como la Constitución; (b) cumplan con reglas mínimas de
argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean
consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de
modo que cumplan con el requisito de predecibilidad antes anotado.
ACTIVIDAD JUDICIAL-Sujeción al imperio de la ley/IMPERIO DE LA LEY-Adecuada
interpretación del concepto/RATIO DECIDENDI DE LAS DECISIONES QUE UNIFICAN
JURISPRUDENCIA-Alcance/SUJECION DE LA ACTIVIDAD JUDICIAL AL IMPERIO DE LA
LEY-Aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, valores,
objetivos, incluida la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos
judiciales
La definición de las reglas de derecho que aplican las
autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo,
en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos,
principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los
principios rectores que ordenan la materia correspondiente.  A su vez, cuando
esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que
tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de
autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa
conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a
la ley.  En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y
legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales
de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias
contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas
fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las
autoridades judiciales y administrativas.  Esta disciplina jurisprudencial, a
su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado
Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las
autoridades. Sintetizando las decisiones de esta Corporación que han asumido el
tópico en comento, señaló cómo “…[u]na interpretación adecuada del imperio de
la ley a que se refiere el artículo 230 constitucional, significa para la
jurisprudencia constitucional que la sujeción de la actividad judicial al
imperio de la ley, no puede entenderse en términos reducidos como referida a la
aplicación de la legislación en sentido formal, sino que debe entenderse
referida a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales,
valores y objetivos, incluida la interpretación jurisprudencial de los máximos
órganos judiciales, la cual informa la totalidad del ordenamiento jurídico.  ||
Sobre este tema, ha resaltado la Corte que (i) la intención del constituyente
ha sido darle clara y expresa prevalencia a las normas constitucionales –art.
4º Superior- y con ella a la aplicación judicial directa de sus contenidos;
(ii) que esto debe encontrarse en armonía con la aplicación de la ley misma en
sentido formal, es decir dictada por el Legislador, la cual debe ser
interpretada a partir de los valores, principios, objetivos y derechos
consagrados en la Constitución; (iii) que por tanto es la Carta Política la que
cumple por excelencia la función integradora del ordenamiento; (iv) que esta
responsabilidad recae en todos las autoridades públicas, especialmente en los
jueces de la república, y de manera especial en los más altos tribunales; (v)
que son por tanto la Constitución y la ley los puntos de partida de la
interpretación judicial; (vi) que precisamente por esta sujeción que las
autoridades publicas administrativas y judiciales deben respetar el precedente
judicial o los fundamentos jurídicos mediante los cuales se han resuelto
situaciones análogas anteriores; (vii) que esta sujeción impone la obligación
de respetar el principio y derecho de igualdad tratando igual los casos
iguales; (viii) que mientras no exista un cambio de legislación, persiste la
obligación de las autoridades públicas de respetar el precedente judicial de
los máximos tribunales, en todos los casos en que siga teniendo aplicación el
principio o regla jurisprudencial; (ix) que no puede existir un cambio de
jurisprudencia arbitrario, y que el cambio de jurisprudencia debe tener como fundamento
un cambio verdaderamente relevante de los presupuestos jurídicos, sociales
existentes y debe estar suficientemente argumentado a partir de razonamientos
que ponderen los bienes jurídicos protegidos en cada caso; (x) que en caso de
falta de precisión o de contradicción del precedente judicial aplicable,
corresponde en primer lugar al alto tribunal precisar, aclarar y unificar
coherentemente su propia jurisprudencia; y (xi) que en estos casos corresponde
igualmente a las autoridades públicas administrativas y a los jueces,
evidenciar los diferentes criterios jurisprudenciales existentes para
fundamentar la mejor aplicación de los mismos, desde el punto de vista del
ordenamiento jurídico en su totalidad, “y optar por las decisiones que
interpreten de mejor manera el imperio de la ley” para el caso en concreto”.
IMPERIO DE LA LEY-Sujeción de las autoridades administrativas y judiciales
AUTORIDAD JUDICIAL-Requisitos estrictos para apartarse del precedente jurisprudencial/AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Acatamiento del precedente jurisprudencial es estricto, sin
que resulte admisible la opción de apartarse del mismo
La
Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales
del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta válido
que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta
Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en
cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,
entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la
jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)
demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece
desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores
constitucionales.  Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este
Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano
responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no
elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros
modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es
obligatorio, basado en el principio del stare decisis. Sin embargo, debe
resaltarse que la opción en comento en ningún modo habilita a las autoridades
judiciales para, en el ejercicio distorsionado de su autonomía, opten por
desconocer el precedente, tanto de carácter vertical como horizontal, ante la
identidad de supuestos jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con los
requisitos antes mencionados.  Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por ser
contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica,
posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente,
fundamenten el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio
de parecer, o sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez
o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso.  En
otras palabras, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte
válida, conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse a que esa opción
es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes
para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se
muestra inaceptable.  Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr
la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales.  En cambio,
cuando el desconocimiento del precedente solo obedece a una actuación
arbitraria del funcionario judicial, se está ante un abierto desconocimiento
del principio de legalidad, sometido a las sanciones y demás consecuencias
jurídicas que el ordenamiento reserva para conductas de esa naturaleza.
Incluso, la Corte ha reconocido que tales decisiones arbitrarias, que
desconocen injustificadamente el contenido y alcance de una regla jurídica,
fijada con criterio de autoridad por una alta corte, puede configurar el delito
de prevaricato, puesto que en esos casos no solo se está ante la ausencia de
disciplina jurisprudencial, sino también ante una decisión que se aparte
radicalmente del orden jurídico. No sucede lo mismo cuando se trata de
autoridades administrativas.  En este caso, habida cuenta que esos funcionarios
carecen del grado de autonomía que sí tienen las autoridades judiciales, el
acatamiento del precedente jurisprudencial es estricto, sin que resulte
admisible la opción de apartarse del mismo.  Ello en el entendido que la
definición, con fuerza de autoridad, que hacen las altas cortes del contenido y
alcance de los derechos y, en general, de las reglas constitucionales y
legales, resulta imperativa para la administración.
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Acatamiento del precedente cobra mayor intensidad
cuando se trata de la jurisprudencia constitucional
JURISPRUDENCIA VINCULANTE-Sirve de criterio ordenador de la actividad de la
administración
La jurisprudencia vinculante sirve de criterio
ordenador de la actividad de la administración.  Esto en al menos en dos
sentidos: (i) como factor decisivo ante la concurrencia de dos o más interpretaciones
posibles de un texto normativo constitucional, legal o reglamentario; y (ii)
como elemento dirimente ante la ausencia o disconformidad de posiciones
jurisprudenciales.  Respecto a la primera función, se tiene que cuando la
autoridad administrativa se encuentra ante varias posibilidades interpretativas
de un precepto, deberá preferir aquella que tenga respaldo en las decisiones de
los órganos de justicia investidos de la facultad constitucional de unificación
de jurisprudencia.  Ello en tanto esa competencia de las altas cortes tiene
precisamente el objetivo de garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de
trato ante autoridades judiciales.  A su vez, debido a los efectos de cosa
juzgada constitucional, la aplicación de la interpretación judicial es
imperativa cuando se trata de aquella consignada en una sentencia de la Corte
proferida en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. Frente
al segundo sentido, la Corte también ha contemplado que cuando se esté ante la
divergencia de interpretaciones de índole judicial, la administración deberá
optar por aquella que mejor desarrolle los derechos, principios y valores
constitucionales.  De igual modo, deberá preferirse aquella interpretación
judicial que se muestre más razonable, en términos tanto de aceptabilidad el
ejercicio argumentativo realizado por la autoridad judicial, como de grado de
protección y vigencia de dichos derechos, principios y valores.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN EJERCICIO
DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Acatamiento
estricto
El
estándar aplicable cuando se trata del acatamiento de las decisiones proferidas
por la Corte Constitucional, resulta más estricto.  En efecto, el artículo 243 C.P. confiere a las sentencias que adopta este Tribunal en ejercicio del control de
constitucionalidad  efectos erga omnes, hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional e implican la prohibición para todas las autoridades de
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan las normas superiores que sirvieron de
parámetro para el control. En otras palabras, los argumentos que conforman la
razón de la decisión de los fallos de control de constitucionalidad son fuente
formal de derecho, con carácter vinculante ordenado por la misma Constitución.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN EJERCICIO
DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
vinculante para las autoridades judiciales y administrativas
En
lo relativo a los fallos en los que la Corte ejerce el control concreto de
constitucionalidad, también se reconoce su carácter vinculante para las
autoridades judiciales y administrativas.  Esto en el entendido que dichas
decisiones, aunque son adoptadas frente a un asunto particular, no tienen
efectos simplemente inter partes, puesto que en dichos fallos la Corte
determina el contenido y alcance de los derechos constitucionales.  Así, como
se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las reglas de
derecho solo logran su armonización concreta luego de su interpretación; y (ii)
la hermenéutica adelantada por las autoridades judiciales investidas de las
facultad de unificar jurisprudencia, tiene carácter vinculante; entonces las
razones de la decisión de los fallos proferidos en ejercicio del control
concreto son un parámetro obligatorio para la aplicación, por parte de las autoridades,
de las normas constitucionales en los casos sometidos a su escrutinio. Lo
anterior trae como consecuencia necesaria que el grado de vinculatoriedad que
tiene el precedente constitucional para las autoridades administrativas, tenga
un grado de incidencia superior al que se predica de otras reglas
jurisprudenciales.  Ello debido, no la determinación de niveles diferenciados
entre los altos tribunales de origen, sino en razón de la jerarquía del sistema
de fuentes y la vigencia del principio de supremacía constitucional.  En otras
palabras, en tanto la Carta Política prevé una regla de prelación en la
aplicación del derecho, que ordena privilegiar a las normas constitucionales
frente a otras reglas jurídicas (Art. 4 C.P.) y,  a su vez, se confía a la Corte la guarda de esa supremacía, lo que la convierte en el intérprete
autorizado de las mismas (Art. 241 C.P.); entonces las reglas fijadas en las
decisiones que ejercen el control constitucional abstracto y concreto, son
prevalentes en el ejercicio de las competencias adscritas a las autoridades
administrativas y judiciales. Por supuesto, en este último caso reconociéndose
las posibilidades legítimas de separación del precedente que, se insiste, están
reservadas a los jueces, sin que puedan predicarse de los funcionarios de la
administración.
FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL PARA LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS EN EL EJERCICIO DE SUS
COMPETENCIAS-Omisión legislativa
relativa
Corresponde a las autoridades administrativas, en la
toma de decisiones de su competencia, realizar un proceso de armonización
concreta análogo al que se efectúa en sede judicial, el cual identifique y
aplique los diversos materiales jurídicos relevantes al caso, fundado en una
práctica jurídica compatible con la jerarquía del sistema de fuentes, el cual
privilegia la vigencia de las normas constitucionales.  Se observa, según lo
expuesto, que no concurre una razón suficiente para que el legislador haya
omitido el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso
analizado, comprobándose con ello la tercera condición de las omisiones
legislativas relativas.  Por lo tanto, se está ante una distinción
injustificada, la cual se funda en el desconocimiento del papel que cumple
dicha jurisprudencia en el sistema de fuentes que prescribe la Carta Política
Referencia.: expediente D-8413
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10
(parcial) de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
Actor: Francisco Javier Lara Sabogal
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241- de la
Constitución, el ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal formuló demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
La
norma demandada es la siguiente, subrayándose el apartado acusado
“LEY 1437 DE
2011
(enero 18)
Diario Oficial 47.956, enero 18
de 2011
por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 10. Deber de aplicación
uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las
decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y
apliquen dichas normas.
III. LA DEMANDA
El ciudadano Lara Sabogal
sostiene que el apartado acusado implica que las autoridades, al adoptar las
decisiones de sus competencias, deben sujetarse a las sentencias de unificación
emitidas por el Consejo de Estado, lo que excluye a otros fallos con los mismos
efectos, en especial los que adopta la Corte Constitucional.  Esta
consecuencia, en su criterio, vulnera los artículos 4º, 230 y  241-9 de la
Carta Política, por las razones que se explican a continuación.
3.1. El actor resalta que la
jurisprudencia constitucional ha previsto que dentro de su ámbito de decisión,
se encuentra la facultad de declarar la exequibilidad condicionada de los
preceptos legales en aquellas situaciones que concurren diversas
interpretaciones de los mismos, siendo compatibles con la Constitución uno o
algunos de ellos.  En ese sentido, la norma acusada excluiría la aplicación de
tales fallos condicionados, afectándose el principio de supremacía
constitucional, en tanto ese escenario permitiría la supervivencia de dichos
entendimientos normativos incompatibles con la Carta. Incluso, esa misma
posibilidad dejaría sin efecto las interpretaciones que hace la Corte de normas
legales cuya determinada comprensión se opone al orden constitucional, entre
ellas las que se expresan en decisiones judiciales, cuestionadas mediante la
acción de tutela, que contrarían ese ordenamiento superior.
A este respecto, el demandante
indica que “… si analizamos literalmente lo expuesto en el artículo 10 de la
mencionada ley, podemos concluir que ya sea por una omisión legislativa o tal
vez por un acto premeditado, el articulado no menciona otro tipo de
disposiciones, lo que podría verse como una violación directa de la Carta, ya
que el citado artículo le ordena a las autoridades de manera específica (por no
decir de manera preferente o exclusiva) que al momento de tomar sus decisiones,
deberán aplicar la jurisprudencia del Consejo de Estado, sin tener en cuenta
fallos de otras corporaciones, como es el caso de la Corte Constitucional”.
Así, expone ejemplos de contraposición entre la comprensión de determinadas
legales por parte del Consejo de Estado y esta Corte, entre ellos el
evidenciado en la sentencia SU-917/10, en materia de motivación de actos
administrativos de insubsistencia de servidores públicos nombrados en
provisionalidad.
3.2. El actor indica que la
Corte, al determinar el contenido y alcance del artículo 230 C.P., ha previsto que la jurisprudencia constitucional, tanto en control de constitucionalidad
como en los fallos que determinan el contenido y alcance general de los
derechos fundamentales, no puede ser comprendida como jurisprudencia de
aplicación facultativa, sino que tiene carácter obligatorio, so pena que las
decisiones correspondientes contravengan la Constitución.  Así, como en su
criterio la norma acusada torna en optativa la aplicación de la jurisprudencia
constitucional, incluso en los escenarios antes mencionados, se alteraría el
sistema de fuentes previsto en la citada norma superior, el cual incluye el
acatamiento de los precedentes dictados por las altas cortes, especialmente las
mencionadas sentencias del Tribunal Constitucional . Sobre la materia, agrega
la demanda que “… al imponérsele a los operadores jurídicos acatar de manera
específica la jurisprudencia del Consejo de Estado, se estaría contrariando la
voluntad del constituyente, puesto que dicho precepto constitucional al no
especificar a qué jurisprudencia se deben remitir los jueces, tienen un amplio
margen de decisión sobre cuál es la jurisdicción indicada para resolver el caso
a consideración.”
3.3. Por último, el demandante
Lara Sabogal resalta que el artículo 241-9 confiere a la Corte Constitucional
la competencia para, en ejercicio de la guarda de la integridad y supremacía de
la Carta, revisar las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela de los derechos fundamentales.  En estos fallos de revisión, la Corte (i)
fija el contenido y alcance de los derechos constitucionales; y (ii) puede
declarar que determinada interpretación de una norma legal, contenida en
decisión judicial, se opone a la Constitución, por lo que interpreta
autorizadamente dicho precepto inferior.  En ambos casos se está ante una
doctrina constitucional vinculante, la cual vendría ser ignorada por la norma
acusada, que solo confiere carácter coactivo a las decisiones de unificación
del Consejo de Estado.  Por lo tanto, se está ante un vacío normativo respecto
de los precedentes excluidos.
Conforme lo anterior, el actor
solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del precepto o, de forma
subsidiaria, determine su constitucionalidad condicionada, en el entendido que “las
autoridades deberán de la misma manera al adoptar sus decisiones, tener en
cuenta de manera preferente la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
relación con temas administrativos que involucren derechos fundamentales.”
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones
institucionales
4.1. Ministerio de Interior y
de Justicia
La Dirección de Ordenamiento
Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, a través de apoderada
judicial, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte
que se declare inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo, ante la
ineptitud sustantiva de la demanda.
El Ministerio considera que
dicha ineptitud se deriva de la errónea interpretación que hace el demandante
de la norma acusada.  Ello debido a que el carácter vinculante de la
jurisprudencia del Consejo de Estado, del modo previsto en la norma acusada, no
es incompatible con el carácter igualmente vinculante de la jurisprudencia
constitucional.  Esto se evidencia al advertir que “cuando la norma en
mención ordena que, en primer lugar, la respectiva autoridad aplique la
Constitución, en ella se entiende comprendida la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el alcance de las normas contenidas en la misma, por lo
cual no se excluye esa jurisprudencia.”
Indica que la norma, así
entendida, cumple funciones constitucionalmente relevantes, como (i) el
reconocimiento de derechos constitucionales, legales y reglamentarios en
igualdad de condiciones; (ii) la aplicación de la Constitución, la ley y
el reglamento de manera uniforme para los mismos supuestos fácticos y
jurídicos; (iii) aplicar las decisiones de unificación sobre
reconocimiento de derechos, no sobre su negación, emitidas por los órganos de
cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, cuado se esté ante
identidad de presupuestos fácticos.  Esto a fin que “se haga efectivo el
principio de igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima.”; y (iv)
descongestionar la justicia, mediante la adopción de decisiones por parte
de la administración pública, ajustadas a los precedentes, lo que reduce las
acciones judiciales dirigidas al reconocimiento de derechos como los indicados
por la norma acusada.
Adicionalmente, no puede
perderse de vista que la jurisprudencia constitucional, al analizar el concepto
de “ley” al que refiere el artículo 230 C.P., incorpora a las distintas fuentes de derecho.  Así, como se indicó en la sentencia C-335/08, la
jurisprudencia fijada por los tribunales de cierre de las distintas
jurisdicciones, comparte la condición de ley y, en consecuencia, existe un
deber prima facie de las autoridades del Estado, administrativas y
judiciales, de sujetarse a las reglas allí planteadas. La norma demandada, en
tanto no excluye a ninguno de estos tribunales, ratifica ese mandato
evidenciado por la Corte.
El interviniente indica, por
último, que la inadecuada interpretación por parte del actor también se
comprueba al verificar que el destinatario de la norma demandada no son las
autoridades que ejercen función jurisdiccional, sino aquellas que cumplen, de
manera permanente o temporal, función administrativa. Esto se comprueba al
analizar cómo el precepto citado hace parte del Código de Procedimiento
Administrativo, previsto en los artículos 1º a 102 de la Ley 1437 de 2011.
El artículo 2º de esa normativa refiere al ámbito de aplicación de la misma,
indicándose que corresponde a “todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y
niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas.  A todos ellos se les
dará el nombre de autoridades”.  Esta previsión demuestra que el precepto
acusado, al señalar que es aplicable a las autoridades, debe comprenderse de
modo armónico con el artículo 2º citado.
4.2. Consejo de Estado
Los magistrados Mauricio Fajardo
Gómez, presidente del Consejo de Estado, y William Zambrano Cetina, integrante
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del mismo alto tribunal, presentaron
documento justificatorio de la constitucionalidad de la expresión demandada.
Para ello, presentaron distintos argumentos, que se sintetizan del modo
siguiente:
4.2.1. El Consejo de Estado
considera, de forma preliminar, que el demandante parte de una inadecuada
interpretación de la teoría del precedente jurisprudencial. Esto debido a que
no existe fundamento para considerar que la jurisprudencia contenciosa se
oponga a la constitucional.  Antes bien, lo que opera es un mecanismo de
complementariedad, en el que las decisiones de ambos tribunales concurren en la
protección de los derechos constitucionales. Se trata, en todo caso, en ámbitos
reforzados y no excluyentes de los derechos de las personas.
A su vez, estos derechos no solo
se protegen mediante la acción de tutela.  En cambio, los distintos
procedimientos están unívocamente enfocados a la vigencia de las garantías
constitucionales.  Por ende, de manera particular para el asunto analizado, se
encuentra que “la jurisdicción contenciosa no es sólo un juez de legalidad,
sino que participa, como todos los jueces, de la labor de protección de las
supremacía constitucional, la cual, en el caso del Consejo de Estado, se ve
reforzada por las competencias que en materia de control de constitucionalidad
le otorga la Constitución Política.  Por tanto, no se puede establecer como
punto de partida que la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción
contenciosa es prima facie, contraria o restrictiva de los derechos
fundamentales o que atenta contra las decisiones de la Corte Constitucional en
materia de tutela.”
En este mismo sentido, resalta
que la eficacia de los derechos constitucionales no está sometida a la acción
de tutela, como supone el actor, pues ello sería contrario al mandato superior
de eficacia directa de esas garantías. Agrega, de manera similar a como lo hizo
el Ministerio del Interior y de Justicia, que el correcto entendimiento de la
norma acusada refiere a su aplicación a las autoridades que ejercen función
administrativa y no jurisdiccional.  No obstante, sostiene que si se defendiera
una tesis contraria “aún en ese caso, la Corte Constitucional ha aclarado
que el respeto a las sentencias de unificación de los órganos de cierre, no
vulnera los principios de independencia y autonomía judicial de los tribunales
y jueces de cada jurisdicción.”
4.2.2.  La intervención apunta,
también de modo preliminar, a justificar la necesidad de adoptar un fallo
inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda.  Señala que el cargo
incumple el requisito de certeza, en tanto el precepto acusado no puede
válidamente interpretarse como una regla que ordene la prevalencia del
precedente contencioso, o la negación de la aplicabilidad de la jurisprudencia
constitucional.  En contrario, la norma se limita a afirmar el carácter
vinculante de aquel, en especial de cara a la actividad de las autoridades
administrativas, a fin que no fuera imperativa la vía judicial para el
reconocimiento de derechos o situaciones jurídicas suficientemente definidas
por el precedente contencioso.  Con todo, un mandato de esas características no
significa, como erróneamente lo sostiene el demandante, la ausencia de
reconocimiento del valor de la jurisprudencia constitucional.  Para el Consejo
de Estado, “[l]a norma simplemente señala que las autoridades
administrativas, para garantizar la aplicación uniforme de las normas
aplicables al caso, deben tener en cuenta la jurisprudencia de unificación
del órgano de cierre de la jurisdicción, lo cual tiene un significado en el
sistema creado por la Ley 1437 de 2011 (artículos 10, 102 y 269) para que las
personas puedan beneficiarse en sede administrativa y sin necesidad de
adelantar u proceso judicial, de las sentencias de unificación del Consejo
de Estado en que se reconocen derechos (no las que pueden resultar
desfavorables u odiosas). Derecho de las personas a la extensión de jurisprudencia
de unificación favorable del Consejo de Estado que se complementa (no se
excluye o disminuye) con la protección jurídica que puede obtener la persona
por vía de la acción de tutela.  En ese sentido, la disposición acusada no
limita o restringe la posibilidad de que un ciudadano, a la par de las
sentencias favorables de unificación del Consejo de Estado, pueda exigir
también el cumplimiento de las sentencias de tutela que hayan dispuesto la
protección de sus derechos.”
4.2.3. Agrega que al margen de
la ineptitud del cargo planteado por el ciudadano Lara Sabogal, debe tenerse en
cuenta que la norma acusada responde a un criterio más amplio, que informa a
toda la Ley 1437 de 2011. En efecto, esta normatividad busca hacer frente a una
anomalía recurrente en la administración pública, consistente en diferir la
exigibilidad de los derechos a la resolución en sede judicial.  En cambio, la
reforma busca comprometer a la administración en la protección y garantía de
esos derechos, sin necesidad de obligar al ciudadano a lograr su reconocimiento
ante los jueces.  Es bajo esta lógica que se prevé la regla acusada, que ordena
el carácter vinculante para la administración de los precedentes del Consejo de
Estado que reconozcan esos derechos, lo cual no es incompatible con la vigencia
de otras reglas jurisprudenciales, como las que se derivan de las decisiones de
la Corte Constitucional.
El vínculo entre los precedentes
judiciales y la administración, en el mismo sentido, concurre en la vigencia
del principio de igualdad.  En términos de la alta corporación “[l]a
administración no puede ser un generador de desigualdad, de conflictividad y de
congestión judicial, pues está vinculada constitucionalmente al respecto del
derecho a la igualdad, a la buena fe, al deber de colaboración con la
administración de justicia y a los principios de eficacia, eficiencia y
economía administrativa.  Además, la judicialización excesiva de situaciones
que podrían resolverse directamente por la Administración, dificulta la
realización de una justicia pronta y oportuna, elemento esencial del derecho de
acceso constitucional a la tutela judicial efectiva.  En ese sentido, las
autoridades administrativas no son ajenas al deber de colaboración con las
demás ramas del poder público, en particular con la judicial”.
4.2.4. De igual modo, la
intervención indica que la referencia en la norma acusada al carácter
vinculante de la jurisprudencia constitucional, es innecesaria e improcedente,
al menos por tres argumentos.  En primer lugar, porque ese carácter de la
jurisprudencia constitucional no requiere consagración legal, sino que se
deriva del mandato de aplicación inmediata de los derechos fundamentales que
prevé la Carta Política.  En segundo término, porque la materia objeto de
regulación por la norma acusada hace parte de los procedimientos administrativos
y el control contencioso de la administración, de manera que mal podría
referirse a la actuación de otros órganos jurisdiccionales.  Finalmente, debe
resaltarse que la norma acusada no puede interpretarse de manera aislada, sino
que está vinculada con otros preceptos de la Ley 1437 de 2011, en especial el
artículo 102, que regula el procedimiento para la extensión, por parte de las
autoridades, de los efectos de las sentencia de unificación del Consejo de
Estado que reconocen derechos; al igual que el artículo 269, el cual determina
el trámite para esos mismos efectos sean ordenados por ese alto tribunal, en
los casos en que la administración se haya negado a ello.  En ese orden de
ideas, es claro que la circunscripción a la jurisprudencia del Consejo de
Estado tiene fundamento en el hecho que la Ley 1437 de 2011 tiene como único
objeto la regulación del carácter vinculante de la jurisprudencia contenciosa,
a través de los mecanismos mencionados, lo que justifica que no refiera, ni
pueda hacerlo, a la vigencia del precedente constitucional.
4.2.5. Por último, la prolija
intervención del Consejo de Estado señala que la norma acusada en nada afecta
la jerarquía del sistema de fuentes contenida en el artículo 230 C.P.  Ello debido a que solo determina el carácter vinculante prima facie de los fallos de
unificación del Consejo de Estado, lo que no es equivalente a tener fuerza
obligatoria.  En efecto, el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 indica el
procedimiento que debe surtirse para que la administración se aparte
válidamente de esos fallos, opción que según el artículo 269 ejusdem puede
someterse al control judicial ante el Consejo de Estado.  Además, aunque el
destinatario del precepto acusado no son los jueces, sino la administración, en
todo caso la aplicación de una doctrina de disciplina jurisprudencial no es
contraria a la autonomía judicial, como lo ha explicado la Corte, sino que es
un mecanismo que concurre en la vigencia del principio de igualdad.
4.3. Consejo Superior de la
Judicatura
La Coordinación de Asuntos
Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama Judicial, órgano adscrito a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, presentó
intervención en el presente proceso, con el objeto de defender la
constitucionalidad de la norma objeto de examen.
Para ello insiste en el criterio
expuesto por los anteriores intervinientes, en el sentido que los destinatarios
de la norma acusada son las autoridades que ejercen función administrativa. Por
ende, mal podría considerarse que la disposición vulnera el artículo 230 C.P., pues este regula la actividad jurisdiccional.
Intervenciones académicas
4.4. Universidad Nacional de
Colombia
José Francisco Acuña Vizcaya,
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia,
presentó escrito en el que solicita a la Corte que declare exequible el aparte
normativo demandado.
La Universidad parte de
considerar que la interpretación que hace el actor de la norma acusada incurre
en un exceso de literalismo, puesto que de la misma no puede colegirse que excluya
la aplicación de la jurisprudencia constitucional.  Antes bien, debe tenerse en
cuenta que a la luz del principio de supremacía constitucional, el cual tiene
efectos sistémicos en el ordenamiento, el adecuado entendimiento del precepto
debe ser incluyente tanto del precedente del Consejo de Estado, como el de la
Corte.
De otro lado, el interviniente
indica que el carácter vinculante, más no estrictamente obligatorio, de las
decisiones del Consejo de Estado que unifican jurisprudencia, busca satisfacer
bienes constitucionalmente valiosos, en especial la seguridad jurídica.  Este
principio no solo se predica de la estabilidad de las normas positivas, sino
que, merced de la aplicación de la doctrina del derecho viviente,
también se logra a partir de la interpretación judicial igualmente estable.
4.5. Universidad del Rosario
Alejandro Venegas Franco, Decano
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, formuló
intervención el presente proceso, dirigida a solicitar que la Corte se declare
inhibida ante la ineptitud del cargo o, en su defecto, que decida la
exequibilidad del precepto acusado.
Señala que el actor no conformó
la proposición jurídica completa, al integrar las demás normas de la Ley 1437
de 2011 que regulan la materia, entre ellas las reglas sobre la extensión de
los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado.  Además, no
resulta procedente la integración normativa oficiosa, en tanto ello requeriría
el examen de otros “supuestos legales”, lo que excedería las competencias de la
Corte.
Ahora bien, si la Corte decide
examinar el fondo del asunto, debe partirse de la base que conforme el artículo
2º de la Ley 1437 de 2011, el concepto de “autoridades” refiere a las que
ejercen funciones administrativas, lo que implica que el cargo por vulneración
del artículo 230 C.P. carece de sustento, al no referirse el asunto analizado
al ejercicio de la actividad jurisdiccional.  Así comprendido el precepto, este
no se opone a la Constitución, en tanto (i) reafirma el carácter
vinculante que tiene el precedente contencioso para las autoridades
administrativas, lo que redunda en la seguridad jurídica y la igualdad; y (ii)
hace parte de un sistema legal de vigencia del precedente, que incorpora
elementos para su distanciamiento justificado y la revisión judicial del
mismo.  Esto último en consonancia con las consideraciones que ha realizado la
Corte Constitucional en materia de aplicación del precedente el sistema
jurídico colombiano y sus diferencias con las reglas de acatamiento
jurisprudencial en otros modelos, como los de tradición anglosajona.
4.6. Universidad Externado de
Colombia
El Grupo de Investigación en
Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de
Colombia, a través de su Director, Alberto Montaña Plata, presentó intervención
con el objeto de defender la exequibilidad de la norma, con excepción del
apartado “de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado”, el
cual solicita declarar inconstitucional.
Para el interviniente, la norma
tiene un efecto particular y concreto, consistente en eliminar el valor
“orientativo” de las sentencias del Consejo de Estado, para tornarlas en
obligatoria.  Esto desconoce que esas decisiones no pueden considerarse como
reglas obligatorias, ni menos como prescripciones de superior jerarquía que
otros precedentes, entre ellos el que profiere la Corte Constitucional.  Esto
es incompatible con el sistema de fuentes previsto por la Constitución, que
otorga carácter orientador a los fallos que profieren los tribunales de cierre
de las distintas jurisdicciones, lo que a su vez redunda en el logro de la
seguridad jurídica y la igualdad.  En ese sentido, se está ante una omisión
legislativa relativa, la cual puede resolverse mediante la declaratoria de
inexequibilidad del citado aparte, de modo que la disposición resultante
reconozca dicho carácter orientador que poseen las diferentes sentencias. Como
lo señala la Universidad, “[l]imitar ese papel a una única clase de
sentencias de una única corporación judicial supone negar la importancia
jurídico – constitucional de asegurar el respeto de los principios de igualdad,
confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica y, lo que es lo mismo, como
señala con acierto el demandante, atentar contra la supremacía normativa de la
Constitución.  En últimas todas las decisiones de los altos tribunales con
aptitud para formas precedentes vinculantes –aunque en este caso no se opere
bajo esa lógica por hablar de un poder público diferente, la Administración, y
atribuir a tales pronunciamientos un valor meramente referencial- tienen la
obligación constitucional de realizar los valores consignados en [la
Constitución]”.
4.7. Universidad Sergio
Arboleda
José María del Castillo Abella,
Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda y Camilo
Guzmán Gómez, Director del Departamento de Derecho Público de la misma
institución, presentaron escrito justificativo de la constitucionalidad de la
expresión acusada.
Para sustentar su posición,
reiteran el argumento planteado por otros intervinientes, en el sentido que la
norma (i) confiere valor orientador, más no estricto y obligatorio, a
los fallos de unificación del Consejo de Estado, conclusión que se comprueba
por la existencia en otras disposiciones de la Ley 1437 de  2011 que fijan las
condiciones para que la administración pueda apartarse válidamente de esos
precedentes, al igual que la revisión judicial de tales asuntos; (ii) no
es incompatible con la vigencia y aplicación vinculante del precedente
constitucional, el cual conserva ese carácter por mandato de la Carta Política.
Sobre este particular, señala que “en virtud del principio de legalidad, la
Administración debe tener en cuenta la jurisprudencia de la Corte
Constitucional como elemento jurídico pertinente para la aplicación uniforme
del Derecho y, que en caso de incompatibilidad o divergencia entre la
jurisprudencia de la Corte, siempre y cuando constituya un precedente, y una
sentencia de unificación del Consejo de Estado, la Administración pública debe
descartar la jurisprudencia del Consejo y hacer prevalecer la Constitución y la
interpretación oficial hecha por la Corte, puesto que se puede considerar que
las normas no se deben interpretar como lo indicado en la sentencia de
unificación”.
4.8. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
Hernán Guillermo Aldana Duque,
miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y por encargo que hiciera
el Presidente de esa institución, formuló a la Corte intervención para
sustentar la exequibilidad del precepto demandado.
De manera preliminar, considera
que se está ante la imposibilidad de adoptar un fallo de fondo, en tanto la
norma no ha entrado a regir y, a su vez, el demandante omitió realizar la
integración normativa con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.  Con todo, de
aceptarse el cargo propuesto, debe realizarse la integración mencionada, pues
la citada disposición regula la materia objeto de análisis.
En relación con el análisis de
fondo, la intervención considera que la norma es exequible, para lo cual
reitera argumentos explicados en las síntesis anteriores, acerca de (i) la
inexistencia de un mandato legal que niegue el valor de la jurisprudencia
constitucional; y (ii) la compatibilidad general entre el precepto
acusado y la vigencia de los principios de igualdad y seguridad jurídica.
Intervenciones ciudadanas
4.9. Los ciudadanos Sandra
Patricia Corredor Reyes, Catherine Álvarez Escobar, Fabio Mauricio Mateus
González y Pedro Arbey León Ruiz, presentan escrito en el que defienden la constitucionalidad
de la norma acusada, a condición que la Corte indique los criterios que deben
tenerse en cuenta para separarse de los fallos de unificación del Consejo de
Estado, cuando estos resulten contrarios a la vigencia de los derechos
fundamentales.
4.10. Los ciudadanos Marcelo
Pulido Castillo, Olga del Mar Losada Ortiz, Bertha Natalia Rubio Pedraza, Diana
Elizabeth Méndez Jiménez y Jaime Nocove Acevedo, solicitan a la Corte que se
declare inhibida para adoptar una decisión de fondo, debido a la ineptitud
sustantiva de la demanda.  Señalan que la demanda incumple los requisitos de
especificad, suficiencia y pertinencia, en tanto deja de demostrar una
oposición objetiva y verificable entre la norma acusada y la Carta Política.
4.11. Los ciudadanos José
Mauricio Villareal, Daissy Paola Alba Ostos, Nancy Andrea Porras Laverde,
Catalina Jácome y Marta Pomes Villamil, intervienen en el presente proceso, a
fin que apoyar las pretensiones del demandante.  Para ello reiteran los mismos
argumentos formulados por el ciudadano Lara Sabogal.
4.12. Los ciudadanos Francia
Liliana Lozano Gaona, Sofía del Pilar Bocanegra Camelo, Kattia Gineth Murillo
Veloza, Nelly Ruth Zamora Hurtado, William Alberto Moya González y Rafael
Arturo Delgadillo, solicitan a la Corte proferir fallo inhibitorio, ante la
ineptitud sustantiva del cargo formulado o, en su lugar, que se declare
exequible el precepto acusado.  Esto último lo sustentan en el hecho que de la
norma demandada (i) no puede colegirse un valor obligatorio de las
sentencias de unificación del Consejo de Estado; (ii) no existe una
regla en dicha disposición que enerve los efectos de la jurisprudencia de otros
tribunales de cierre; (iii) no implica que los jueces administrativos
estén habilitados para adoptar decisiones por fuera del orden constitucional,
pues del mismo texto acusado se puede concluir la permanencia del principio de
supremacía de la Carta Política.
4.13.  Los ciudadanos Germán
Alberto Ruiz León, Jairo Enrique Rivera Carrero y Heimer Andrés Mayorga
Tocancipá, intervienen para solicitar la exequibilidad de la norma acusada,
para lo cual exponen idénticos argumentos a los expresados en el mismo sentido
por otros intervinientes.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
A
través de escrito remitido a la Corte Constitucional el 3 de diciembre de 2010,
la Procuradora General de la Nación, encargada, rindió el concepto previsto en
los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte
que declare la exequibilidad condicionada del precepto acusado, en el entendido
que incluye, con prelación a todos los demás precedentes, aquellos “reconocidos
por la Corte Constitucional al realizar el control constitucionalidad, tanto
abstracto como concreto.
El
Ministerio Público parte de reconocer que el problema jurídico planteado en el
asunto de la referencia es análogo al estudiado por la Corte en el expediente
D-8351, que asumió el control de constitucionalidad del artículo 114 (parcial)
de la Ley 1395/10, razón por la cual transcribe los argumentos planteados en el
concepto presentado en esa oportunidad.  En ese documento se indicó cómo a
partir de las diferentes decisiones adoptadas por la Corte sobre la materia,[1]
se llegaba a la conclusión que si bien el artículo 230 C.P. estipula que la jurisprudencia es una fuente auxiliar de la actividad judicial, la Corte
sostiene que el precedente constitucional, en tanto su manifestación como
doctrina integradora, es una fuente formal y obligatoria de derecho.  En ese
orden de ideas, el legislador tiene que presentar una justificación suficiente
y razonable para disponer la inaplicación del precedente constitucional, así
comprendido, so pena de incurrir en omisión legislativa relativa.
En
el caso planteado, la Vista Fiscal considera que “lo que se dijo en esa
oportunidad, también puede decirse en esta, pues en uno y otro caso las
autoridades deben respetar el precedente constitucional; el legislador no
brinda una justificación razonable para omitir su deber; y esta omisión
propicia un trato diferente e injustificado a las personas. Si bien es un claro
avance en términos constitucionales el reconocer, como lo hace la expresión
demandada, el respeto a las sentencias de unificación jurisprudencial del
Consejo de Estado, de todas maneras, al no incluir a los precedentes
constitucionales, se incurre en una omisión legislativa relativa.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda,
por dirigirse contra una Ley.
Asunto
objeto de análisis y metodología de la decisión
2.
El ciudadano Lara Sabogal considera que el apartado demandado del artículo 10
de la Ley 1437 de 2011 es contrario a la Constitución, puesto que impone
carácter obligatorio, para las autoridades, a las sentencias de unificación
jurisprudencial que adopte el Consejo de Estado, en detrimento de los
precedentes que profieren otras altas cortes, en especial la Corte
Constitucional.  Esta circunstancia, a su juicio, desconoce (i) el
principio de supremacía constitucional, pues permitiría que las autoridades
utilizaran precedentes distintos a los proferidos por esta Corporación, en
ejercicio de su función de intérprete autorizado de las normas superiores; (ii)
el sistema de fuentes de derecho previsto en el artículo 230 C.P. el cual, conforme a la jurisprudencia constitucional, confiere carácter vinculante a las
decisiones que adopte este Tribunal, que determinan el contenido y alcance de
los derechos; y (iii) las funciones de la Corte, previstas en el
artículo 241 C.P., en tanto excluye a las autoridades mencionadas por la norma
acusada de la vigencia de la interpretación realizada en virtud del control de
constitucionalidad, tanto abstracto como concreto.
Varios
de los intervinientes consideran que la Corte debe adoptar un fallo
inhibitorio, debido a que el cargo propuesto incumple con el requisito de
certeza.  Afirman que la interpretación que hace el actor de la norma acusada
no es razonable, puesto que de la misma no puede colegirse que exista una regla
de derecho que excluya la aplicación de la jurisprudencia constitucional.
Agregan, en el mismo sentido, que el actor omite el hecho que la norma no tiene
como destinatario a las autoridades judiciales, sino aquellas que ejercen
función administrativa, en los términos del artículo 2º de la Ley 1437 de
2011.  Uno de los intervinientes sostiene, además, que la demanda es inepta
debido a que omite integrar debidamente la proposición jurídica concreta, en
razón que debieron también demandarse los artículos 10 y el capítulo primero
del título VII de la misma Ley, sobre extensión y unificación de
jurisprudencia, en tanto normas que regulan la materia de los efectos de las
sentencias de unificación del Consejo de Estado.  Otro de los intervinientes
indica que la necesidad de fallo inhibitorio se basa en considerar que la norma
acusada no se encuentra actualmente vigente.
Otros
intervinientes, bien como solicitud principal o como subsidiaria, defienden la
exequibilidad de la norma acusada.  Sostienen que el precepto, comprendido
correctamente, propone una fórmula concurrente entre la jurisprudencia del
Consejo de Estado y la de la Corte Constitucional, lo cual no presenta
inconvenientes frente al sistema de fuentes de derecho contenido en la Carta
Política.  Además, la disposición acusada busca cumplir con un propósito
constitucionalmente legítimo, como es vincular a las autoridades
administrativas a las reglas jurisprudenciales que reconocen derechos, lo que
tiene por objeto reducir la nociva práctica del aplazamiento del goce de los
mismos a su exigibilidad judicial.
El
Procurador General, en cambio, señala que la norma es exequible condicionadamente,
bajo el entendido que las autoridades a las que hace referencia la norma
acusada deben aplicar, de manera prevalente, el precedente fijado por la Corte
en las decisiones que ejercen el control abstracto y concreto de
constitucionalidad.  Para ello, indica que en el caso presente son aplicables
las consideraciones expresadas por el Ministerio Público en un problema
jurídico análogo, resuelto por la Corte en el expediente D-8351.  Bajo esta
perspectiva, debe tenerse en cuenta que las sentencias mencionadas son fuente
formal y obligatoria de derecho, de modo que una regla legal que omita su
carácter vinculante incurre en omisión legislativa relativa.
Finalmente,
un grupo reducido de intervinientes propone la inexequibilidad de la norma
acusada, con base en argumentos similares a los ofrecidos por la demanda de la
referencia.
3.
Descrita de esta forma la discusión planteada, la Sala adoptará la siguiente
metodología de decisión: En primer término y habida consideración de lo
planteado por distintos intervinientes, la Corte determinará si el cargo
propuesto ofrece un debate jurídico constitucional sustantivo, que permite
adoptar una decisión de mérito. Si este asunto es resuelto afirmativamente, se
identificará el problema jurídico materia de estudio, para después estudiar el
contenido y alcance la disposición acusada, como paso previo a su análisis de
constitucionalidad.  Luego, en tercer lugar, se recopilarán las reglas
jurisprudenciales en materia de aplicación y vigencia del precedente judicial,
apartado en el que deberá hacerse referencia a lo recientemente decidido por la
Corte en la sentencia C-539/11, fallo que resolvió un problema jurídico análogo
al ahora sometido al escrutinio judicial. Por último, a partir de los
parámetros que se obtengan de las anteriores etapas de análisis, se resolverá
el cargo propuesto.
Existencia
de cargo de inconstitucionalidad
4.
Como se expresó, el argumento principal para considerar que se está ante la
ineptitud sustantiva de la demanda es la ausencia de la regla de derecho sobre
la cual el actor sustenta el cargo, relativa a la negación el carácter
vinculante de la jurisprudencia constitucional.  Sin embargo, observa la Sala
que para sustentar esta solicitud, los intervinientes ofrecen un grupo de
argumentos que, contrario a desestimar la técnica del cargo de
constitucionalidad, en realidad apuntan a defender la exequibilidad del
precepto, circunstancia que llevaría a concluir la aptitud del cargo.
En
efecto, los mencionados intervinientes consideran que la interpretación que
hace el demandante de la norma acusada no es acertada, en tanto la previsión
legal no excluye el valor del precedente constitucional.  Así, lo que propone
la legislación es un mecanismo de concurrencia y complementariedad de los
precedentes administrativo y constitucional, asunto explicado profusamente por
la intervención del Consejo de Estado.  Sin embargo, estos argumentos no están
dirigidos específicamente a cuestionar el cargo sino, antes bien, a proponer
una determinada hermenéutica que soluciona el problema jurídico expresado en el
libelo.  Esto se demuestra de la lectura de varias de las intervenciones, las
cuales utilizan las mismas razones para demostrar bien la ineptitud de la
demanda o la exequibilidad de la medida legislativa.  Ante esa dificultad y, a
partir de los deberes que el principio pro actione impone a la Corte,
debe adelantarse un estudio de fondo sobre el asunto de la referencia.
5.
De otro lado, la Corte considera, en especial a partir de las reglas derivadas
del análisis de asuntos análogos, como se explicará más adelante, que la
interpretación que hace el ciudadano Lara Sabogal de la norma acusada, aunque
puede ser objeto de válidos cuestionamientos, no es irrazonable.  La previsión
legal que otorga carácter vinculante a las sentencias de unificación del
Consejo de Estado para las autoridades al resolver asuntos de su competencia,
puede ser interpretada de manera incluyente o excluyente.  De acuerdo con la
primera, la autoridad concluiría que esas decisiones son vinculantes de forma
articulada con otras fuentes formales de derecho de origen judicial, como la
jurisprudencia constitucional.  Conforme a la segunda y ante la inexistencia de
una distinción efectuada por el legislador, se estaría ante una regla
particular, aplicable a la resolución de los asuntos previstos por la norma demandada,
que restringe las fuentes de derecho jurisprudencial a las sentencias de
unificación del Consejo de Estado.  Al margen de las evidentes dificultades que
genera, desde la perspectiva constitucional, la segunda opción hermenéutica, en
todo caso no puede llegarse a considerar que es irrazonable, presupuesto para la
ineptitud del cargo de inexequible fundado en el incumplimiento del requisito
de certeza.
De
otro lado, debe tenerse en cuenta que contrario a lo señalado por uno de los
intervinientes, en el caso planteado no resulta necesario realizar integración
normativa con otros artículos de la Ley 1437 de 2011, ante la inexistencia de
proposición jurídica completa. Sin embargo, esto sí resulta exigible respecto
del texto completo del artículo demandado. Sobre el particular, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad normativa por
parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que opera “… cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea
inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo
sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un
ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema
planteado”[2].
A partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta
aceptable la integración de la unidad normativa.[3] El primero procede en los casos en que
las expresiones acusadas no configuran en si mismas una proposición jurídica
autónoma, bien porque carecen de contenido deóntico claro o requieren ser
complementadas con otras para precisar su alcance.  El segundo es aplicable
cuando si bien lo demandado conforma una proposición normativa autónoma, tiene
un vínculo inescindible con otros textos legales, de manera que si se omitiera
la integración, la decisión que adopte la Corte resultaría inocua. Igual
criterio es utilizado cuando dicho vínculo se predica de una norma prima
facie inconstitucional.
En
el caso planteado, se tiene que la expresión parcial acusada no conforma en sí
misma una proposición jurídica completa, sino que debe integrarse con el texto
completo del artículo 10 de la Ley 1437/11, para que cobre sentido autónomo.
De tal manera, puede someterse al estudio de la Corte la regla de derecho que
obliga a las autoridades, cuando adopten asuntos de su competencia, a aplicar
las normas constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a
situaciones que tengan lo mismos supuestos fácticos y jurídicos; actividad en
la que deberán tener en cuenta las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen
dichas normas.
Empero,
no se predica lo mismo respecto de otras normas de la Ley 1437 de 2011, en
especial aquellas que refieren a las reglas sobre extensión, por parte de la
administración, de los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de
Estado, al igual que la revisión judicial de esa materia por parte de ese alto
tribunal.  Esto debido a que esas reglas, si bien guardan alguna relación con
la materia analizada, en todo caso no tienen un vínculo inescindible, que
obligue a pronunciarse sobre su constitucionalidad. Nótese que el cargo
propuesto por el actor gravita alrededor de qué clase de precedentes judiciales
resultan vinculantes para las autoridades, tópico que regula de manera autónoma
el artículo 10 ejusdem.  En consecuencia, el análisis de la Corte se
circunscribirá a esa disposición.
6.
Por último, la Sala desestima el argumento según el cual no es viable el
control de constitucionalidad debido a la falta de vigencia de la norma
acusada.  Esto debido a que esa solicitud confunde la vigencia de la Ley 1437
de 2011 con las reglas contenidas en esa disposición para el tránsito
normativo.  En efecto, en tanto se está ante una norma debidamente sancionada,
hace parte del ordenamiento jurídico desde ese momento, según lo dispone el
artículo 157 C.P., que confiere el carácter de ley al texto aprobado por las
cámaras y sancionado por el Gobierno.  Esta sola circunstancia habilita a la
Corte para asumir el conocimiento de las acciones públicas de
constitucionalidad que contra dicha disposición presenten los ciudadanos,
conforme lo regulado en el artículo 241-4 C.P. Asunto distinto es que la ley correspondiente contenga regulaciones particulares, que difieran su entrada en
vigencia con el ánimo de facilitar el tránsito de legislación y garantizar la
seguridad jurídica, lo que sucede en el presente caso habida consideración de
lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, según el cual el código
contenido en dicha ley entrará a regir el 2 de julio de 2012.
Debe
insistirse que la vigencia de la normas objeto de control de constitucionalidad
no es un requisito sine qua non para conocer de las acciones públicas de
inconstitucionalidad.  Así por ejemplo, la Corte se ha declarado competente
para conocer de normas derogadas, cuando persisten efectos jurídicos
ultraactivos que puedan contradecir los postulados constitucionales.[4]
De la misma manera, como sucede en el presente caso, nada se opone a que una
norma que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero respecto de la
cual el legislador ha diferido su vigencia, sea susceptible de la acción
pública de inconstitucionalidad.
Contenido
y alcance de la disposición objeto de examen
7.
De manera previa al estudio sobre la constitucionalidad de la norma acusada, es
necesario determinar su contenido y alcance, pues ello permitirá asumir dicho
análisis a partir de la identificación de las premisas que realmente dispone.
En especial, como se hace evidente en la síntesis de las intervenciones, existe
discrepancia acerca del destinatario del mandato contenido en dicho precepto.
El
artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 regula el deber de aplicación uniforme de
las normas y la jurisprudencia. Así, determina que las autoridades, al resolver
los asuntos de su competencia, aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos.  Hasta aquí, el precepto no hace nada distinto
que reiterar los principios constitucionales de legalidad e igualdad ante la
ley, que implican la obligación de fundar las actuaciones del Estado en las
fuentes de derecho preexistentes y bajo el mandato de prodigar idéntico
tratamiento ante supuestos jurídicos y fácticos análogos.
El
precepto contiene una segunda prescripción, la cual prevé que para cumplir con
las obligaciones constitucionales aludidas, las autoridades deberán “tener
en cuenta” las sentencias de unificación jurisprudencial que adopte el
Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.  Este
precepto reconoce una fuente de derecho particular, que debe hacer parte del
análisis para la adopción de decisiones.  A esa fuente el legislador le
reconoce carácter vinculante más no obligatorio, pues la disposición alude a
que el precedente debe ser consultado, más no aplicado coactivamente.
8.
Ahora bien, en lo que refiere al destinatario del precepto, la Corte concuerda
con varios de los intervinientes, en el sentido que las autoridades a las que
hace referencia son aquellas que ejercen función administrativa, con exclusión
de la competencia jurisdiccional.  Para sustentar esta conclusión, concurren
dos tipos de razones: normativa y sistemática.
En
cuanto al argumento normativo, se observa que la Ley 1437/11 ofrece una
definición estipulativa del concepto “autoridades”.  Al respecto, el artículo
2º de esa normatividad indica que “las normas de esta parte primera del
código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas
del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos,
sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas.  A todas ellas se les
dará el nombre de autoridades.”  Por ende,  debe entenderse que el término
“autoridades” que utiliza la norma acusada refiere a aquellas que ejercen
función administrativa.
El
argumento sistemático parte de considerar que la Ley 1437/11 contiene dos
cuerpos normativos diferenciados, que cumplen propósitos igualmente
delimitados.  El primero, que comprende los artículos 1º a 102, regula el
procedimiento administrativo, esto es, la actividad que ejerce la
administración pública.  En términos del artículo 1º ejusdem, la
finalidad de esa parte primera es “proteger y garantizar los derechos y
libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción
de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento
jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y
democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y
de los particulares.” El segundo, regulado en los artículos 103 a 309, fija las reglas para la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y
de sus funciones jurisdiccional y de consulta.  Esta segunda parte tiene por
objeto prever el código de procedimiento de la jurisdicción contenciosa
administrativa.  Por lo tanto, como la norma acusada es integrante de la parte
primera, refiere exclusivamente a la competencia de las autoridades que ejercen
función administrativa.
9.
Adicionalmente, en lo relacionado con el alcance del precepto, la Sala advierte
que tiene un carácter de deber general de la administración pública, esto es,
que sirve de principio rector para su funcionamiento.  En efecto, el precepto
hace parte del título sobre disposiciones generales y, entre ellas, los
derechos, deberes, prohibiciones, impedimentos y recusaciones de la
administración.  Esta naturaleza legal de la disposición es importante, puesto
que ese carácter general distingue al precepto de otros, que son desarrollos
específicos dentro de la misma normatividad, del deber de considerar la
jurisprudencia de los fallos de unificación del Consejo de Estado.  Sobre el
particular, el artículo 102[5]
regula el procedimiento administrativo para que las personas soliciten a las
autoridades que extiendan los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial
dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, en
aquellos casos que el interesado acredite que cumple los mismos supuestos
fácticos y jurídicos, y la pretensión judicial no haya caducado.  A su vez, el
artículo 269[6]
señala el procedimiento jurisdiccional para que, en los casos que la
administración niegue la extensión de los efectos de la sentencias de
unificación, o la autoridad guarde silencio al respecto, el interesado pueda
obtener el reconocimiento de esa extensión por parte de decisión del Consejo de
Estado.
A
partir de estas disposiciones, la Sala observa que el legislador ha optado por
vincular a las autoridades administrativas a las decisiones de unificación del
Consejo de Estado, con el fin de evitar que ante la identidad de presupuestos
fácticos y jurídicos, las personas deban acudir a la jurisdicción para obtener
el reconocimiento de derechos que en sede judicial ya han sido aceptados.  Para
ello, impone un deber general de observancia de las decisiones de unificación
por parte de las autoridades administrativas, contenido en la norma demandada,
y crea herramientas específicas para la extensión de los efectos de esas sentencias.
Estos instrumentos están circunscritos a aquellos fallos que reconocen derechos,
y comprenden tanto un trámite administrativo como la revisión judicial del acto
que niega la extensión de efectos o cuando se está ante el silencio
administrativo sobre ese particular.  Con todo, debe también resaltarse que la
instancia administrativa y judicial de extensión de efectos difiere del deber general
de observancia de la jurisprudencia, en tanto aquella no es oficiosa.  Ello
debido a que en los términos del artículo 102 de la Ley 1437/11, corresponde al
interesado realizar la petición de extensión de efectos de la sentencia,
cumplimentando los requisitos previstos en esa disposición.
10.
Conforme lo expuesto, la regla de derecho objeto de análisis de constitucionalidad
en el presente proceso consiste en un deber general para las autoridades
administrativas de observar, en el ejercicio de sus competencias, las
decisiones de unificación proferidas por el Consejo de Estado, cuando deban
aplicar normas constitucionales, legales y reglamentarios, cuyo alcance en
casos concretos haya sido fijado por dichas decisiones judiciales y, a su vez,
la autoridad deba resolver un asunto que guarde identidad de presupuestos
fácticos y jurídicos.
El
carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional para las autoridades
11.
El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada
por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del
Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea
constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio
o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas
sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del
precepto.[7]
Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de
facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con
las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.
11.1.
La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a
partir de varias razones.  En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje
natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese
código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la
posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la
dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.[8]
Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra
los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del
mismo.  Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de
aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido
en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o
“diligencia”.  Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de
derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una
decisión judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la
fijación de reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos
que se someten a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación
mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo
aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto
del Código, sino una práctica argumentativa racional.
11.2.
Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad creadora de
derecho por parte de los jueces con el principio democrático.  En efecto, en
las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre
sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar
preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.  Por
ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso)
que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del
derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las
disposiciones aprobadas por el legislador.
En
segundo término, la solución de controversias en sede jurisdiccional no está
sometida a la aplicación de una sola regla de derecho, sino que, antes bien,
existen diversas disposiciones aplicables a cada caso.  Esto sucede debido a
que (i) pueden concurrir diversas reglas de la misma jerarquía que
ofrecen distintas fórmulas de decisión; y (ii) con base en el principio
de supremacía constitucional, el juez está obligado a aplicar, de manera
preferente, las normas de la Constitución y demás pertenecientes al bloque de
constitucionalidad, en cada uno de los casos sometidos al escrutinio judicial.
Por ende, debe adelantar un proceso de armonización concreta de esas
distintas fuentes de derecho, a partir del cual delimite la regla de derecho
aplicable al caso analizado, que en todo caso debe resultar respetuosa de la
jerarquía del sistema de fuentes; (iii) no todas las disposiciones
jurídicas están construidas a manera de una regla, es decir, el enunciado que a
un precepto determinado le otorga una consecuencia jurídica definida, sino que
también concurren en el ordenamiento otros contenidos que no responden a esa
estructura, en especial los principios.  Como se sabe, estos difieren de
aquellos en que no están construidos bajo el criterio precepto – sanción, sino
que son mandatos de optimización que deben cumplirse en mayor medida
posible, de lo que se sigue que no ofrecen respuestas particulares prima
facie a casos específicos, como sí lo hacen algunas de las reglas. Así, el
juez que resuelve un asunto particular debe dar lugar a estos principios en su
razonamiento jurídico, a través del mencionado proceso de armonización; y (iv)
es usual que para la solución de un caso concreto concurran diversas reglas
que confieren alternativas diversas y/o encontradas de decisión, no exista una
regla particular y concreta para solucionar el asunto o se esté ante la colisión
entre principios o entre reglas y principios.  Estos debates son, precisamente,
el campo de trabajo del juez, quien resuelve esa problemática como paso previo
a la adopción de una regla particular de derecho o ratio decidendi, que
permita llegar a una decisión judicial que resuelva el problema jurídico
planteado.
11.3.
Finalmente, el carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se
explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar  eficacia
a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad
jurídica.  Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas
jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad y coherencia de
las decisiones judiciales.[9]
Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos
en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas
del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las
decisiones judiciales.  Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el
reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por
los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las
decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso
racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la
adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho,
otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las
contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por
el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad
antes anotado.
12. Estos presupuestos teóricos, junto con otros, han
servido a la Corte para resolver acerca de la constitucionalidad de reglas de
origen legislativo que reconocen el carácter vinculante del precedente
jurisprudencial.  Un asunto análogo al de la referencia fue asumido por la
Corte en la reciente sentencia C-539/11, decisión que asumió el análisis de
exequibilidad de algunos apartes del artículo 114 de la Ley 1395 de 2010,
normatividad que contiene varias disposiciones destinadas a reducir la
congestión judicial.  Conforme a este precepto, “[l]as entidades
públicas de cualquier orden, encargadas de reconocer y pagar pensiones de
jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados,
o comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales,
daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, para la
solución de peticiones o expedición de actos administrativos, tendrán en cuenta
los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa
administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en
cinco o más casos análogos.”
Uno de los cargos propuestos en esa oportunidad fue
que la disposición incurría en una omisión legislativa relativa, en tanto
imponía a las autoridades administrativas el deber de tener en cuenta los
precedentes judiciales en materia ordinaria y contenciosa, que se hubieren
proferido sobre las materias allí previstas. Sin embargo, excluía de ese
mandato a la jurisprudencia de esta Corporación, lo cual era contrario a los
principios de igualdad y de supremacía constitucional.  Ello debido a que si se
asume que (i) el contenido y alcance de las normas constitucionales está
definido por la jurisprudencia de este Tribunal, de acuerdo a su rol de
intérprete autorizado de la Carta; y (ii) las mismas normas tienen
carácter prevalente en la solución de los problemas jurídicos sometidos a la
jurisdicción; se incurre en una distinción injustificada y un desconocimiento
de esa supremacía cuando el legislador confiere fuerza vinculante, aunque no
obligatoria, a otros precedentes con exclusión del constitucional.
Como se observa, este problema jurídico guarda unidad
de sentido con el que ofrece el asunto de la referencia.  En consecuencia, al
estarse ante un precedente judicial reciente, que refleja la posición unánime
de la Sala sobre la materia, resulta imperativo asumir las reglas allí fijadas,
a fin de ser aplicadas en el presente proceso, labor que asume la Corte a
continuación.
13. En la sentencia C-539/11, la Corte asumió tres
niveles de análisis diferenciados, a saber (i) el carácter vinculante
reforzado que tienen los precedentes de las altas cortes para las autoridades
administrativas; (ii) el papel de la jurisprudencia constitucional en el
funcionamiento del Estado Social y Democrático de Derecho; y (iii) las
cargas que deben cumplir las normas legales que reconocen ese carácter
vinculante para las autoridades administrativas de los precedentes
jurisprudenciales.
14. Para asumir el primero de los aspectos citados, la
Corte partió de la reconceptualización del principio de legalidad, al cual se
encuentra sometido la actuación de los servidores públicos, la cual vincula el
concepto “ley” u “orden jurídico” a la jurisprudencia como fuente formal de
derecho.  Para esa postura, en tanto diversas normas constitucionales obligan a
que la actuación de las autoridades administrativas esté sometida al imperio de
la ley, ello significa que dichos funcionarios están igualmente vinculados por
las reglas de derecho positivo, como por las prescripciones que se originan de
la armonización concreta que se obtiene en sede judicial, según se explicó en
precedencia.
Así, en criterio de la Sala, “todas las autoridades
públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional,
regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que
como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran
obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la
jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional. || La
anterior afirmación se fundamenta en que la sujeción de las autoridades
administrativas a la Constitución y a la ley, y en desarrollo de este mandato,
el acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto esencial del
Estado Social y Constitucional de Derecho –art.1 CP-; y un desarrollo de los
fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución –art.2-; de la
jerarquía superior de la Constitución –art.4-; del mandato de sujeción
consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y
principio de legalidad –art.29 CP; del derecho a la igualdad –art.13 CP-; del
postulado de ceñimiento a la buena fé de las autoridades públicas –art.83 CP-;
de los principios de la función administrativa –art. 209 CP-; de la fuerza
vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230 superior; así
como de la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el
artículo 241 de la Carta Política”.
Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada
interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P.  Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades
administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que
armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y
valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios
rectores que ordenan la materia correspondiente.  A su vez, cuando esta labor
es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la
función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad,
las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión
la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley.
En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora,
de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las
decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen
las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes
de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades
judiciales y administrativas.  Esta disciplina jurisprudencial, a su vez,
garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como
la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades.
La sentencia en comento, sintetizando las decisiones
de esta Corporación que han asumido el tópico en comento, señaló cómo “…[u]na
interpretación adecuada del imperio de la ley a que se refiere el artículo 230
constitucional, significa para la jurisprudencia constitucional que la sujeción
de la actividad judicial al imperio de la ley, no puede entenderse en términos
reducidos como referida a la aplicación de la legislación en sentido formal,
sino que debe entenderse referida a la aplicación del conjunto de normas
constitucionales y legales, valores y objetivos, incluida la interpretación
jurisprudencial de los máximos órganos judiciales, la cual informa la totalidad
del ordenamiento jurídico.  || Sobre este tema, ha resaltado la Corte
que (i) la intención del constituyente ha sido darle clara y expresa
prevalencia a las normas constitucionales –art. 4º Superior- y con ella a la
aplicación judicial directa de sus contenidos; (ii) que esto debe encontrarse
en armonía con la aplicación de la ley misma en sentido formal, es decir
dictada por el Legislador, la cual debe ser interpretada a partir de los
valores, principios, objetivos y derechos consagrados en la Constitución; (iii)
que por tanto es la Carta Política la que cumple por excelencia la función
integradora del ordenamiento; (iv) que esta responsabilidad recae en todos las
autoridades públicas, especialmente en los jueces de la república, y de manera
especial en los más altos tribunales; (v) que son por tanto la Constitución y
la ley los puntos de partida de la interpretación judicial; (vi) que
precisamente por esta sujeción que las autoridades publicas administrativas y
judiciales deben respetar el precedente judicial o los fundamentos jurídicos
mediante los cuales se han resuelto situaciones análogas anteriores; (vii) que
esta sujeción impone la obligación de respetar el principio y derecho de
igualdad tratando igual los casos iguales; (viii) que mientras no exista un
cambio de legislación, persiste la obligación de las autoridades públicas de
respetar el precedente judicial de los máximos tribunales, en todos los casos
en que siga teniendo aplicación el principio o regla jurisprudencial; (ix) que
no puede existir un cambio de jurisprudencia arbitrario, y que el cambio de
jurisprudencia debe tener como fundamento un cambio verdaderamente relevante de
los presupuestos jurídicos, sociales existentes y debe estar suficientemente
argumentado a partir de razonamientos que ponderen los bienes jurídicos
protegidos en cada caso; (x) que en caso de falta de precisión o de contradicción
del precedente judicial aplicable, corresponde en primer lugar al alto tribunal
precisar, aclarar y unificar coherentemente su propia jurisprudencia; y (xi)
que en estos casos corresponde igualmente a las autoridades públicas
administrativas y a los jueces, evidenciar los diferentes criterios
jurisprudenciales existentes para fundamentar la mejor aplicación de los
mismos, desde el punto de vista del ordenamiento jurídico en su totalidad, “y
optar por las decisiones que interpreten de mejor manera el imperio de la ley”
para el caso en concreto [10]”
15.
La Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades
judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.
Resulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la
Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en
cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,
entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de
la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)
demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece
desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales.
Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada
en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de
derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante
del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho
consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del
stare decisis.
Sin
embargo, debe resaltarse que la opción en comento en ningún modo habilita a las
autoridades judiciales para, en el ejercicio distorsionado de su autonomía, opten
por desconocer el precedente, tanto de carácter vertical como horizontal, ante
la identidad de supuestos jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con los
requisitos antes mencionados.  Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por ser
contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica, posturas
que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente, fundamenten
el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio de parecer, o
sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez o tribunal
tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso.  En otras
palabras, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte válida,
conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse a que esa opción es imperiosa,
en tanto concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar esta
postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable.
Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr la vigencia de los
derechos, principios y valores constitucionales.  En cambio, cuando el desconocimiento
del precedente solo obedece a una actuación arbitraria del funcionario
judicial, se está ante un abierto desconocimiento del principio de legalidad,
sometido a las sanciones y demás consecuencias jurídicas que el ordenamiento
reserva para conductas de esa naturaleza. Incluso, la Corte ha reconocido que
tales decisiones arbitrarias, que desconocen injustificadamente el contenido y
alcance de una regla jurídica, fijada con criterio de autoridad por una alta
corte, puede configurar el delito de prevaricato, puesto que en esos casos no
solo se está ante la ausencia de disciplina jurisprudencial, sino también ante
una decisión que se aparte radicalmente del orden jurídico.[11]
No sucede lo mismo cuando se trata de autoridades
administrativas.  En este caso, habida cuenta que esos funcionarios carecen del
grado de autonomía que sí tienen las autoridades judiciales, el acatamiento del
precedente jurisprudencial es estricto, sin que resulte admisible la opción de
apartarse del mismo.  Ello en el entendido que la definición, con fuerza de
autoridad, que hacen las altas cortes del contenido y alcance de los derechos
y, en general, de las reglas constitucionales y legales, resulta imperativa
para la administración.  A este respecto, la sentencia analizada trae a
colación pronunciamientos anteriores de la Corte, en los que ha expresado que ““Lo
señalado acerca de los jueces se aplica con más severidad cuando se trata de la
administración, pues ella no cuenta con la autonomía funcional de aquéllos. Por
lo tanto, el Instituto de los Seguros Sociales debió haber inaplicado la norma
mencionada o haber justificado adecuadamente por qué no se ajustaba la
jurisprudencia de la Corte en este punto.” [12] (…) ““La
obligatoriedad del precedente es, usualmente, una problemática estrictamente
judicial, en razón a la garantía institucional de la autonomía (C.P. art. 228),
lo que justifica que existan mecanismos para que el juez pueda apartarse, como
se recordó en el fundamento jurídico 4., del precedente. Este principio no se
aplica frente a las autoridades administrativas, pues ellas están obligadas a
aplicar el derecho vigente (y las reglas judiciales lo son), y únicamente están
autorizadas -más que ello, obligadas- a apartarse de las normas, frente a
disposiciones clara y abiertamente inconstitucionales (C.P. art. 4).  De ahí
que, su sometimiento a las líneas doctrinales de la Corte Constitucional sea
estricto”. [13]”
Adicionalmente, la sentencia aclara que ese deber de
acatamiento del precedente cobra mayor intensidad cuando se trata de la
jurisprudencia constitucional.  Ello en el entendido que, como se ha explicado,
las normas de la Carta Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del
sistema de fuentes de derecho, entonces las decisiones que determinan su
contenido y alcance son ineludibles para la administración, pues lo contrario
significaría desconocer la vigencia del principio de supremacía constitucional
y los efectos vinculantes erga omnes que el artículo 243 C.P. confiere a esos fallos.  En términos de la sentencia C-539/11 “en relación con la obligatoriedad
y alcance de la doctrina constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha
aclarado que esta deviene de que la Constitución es norma de normas, y el
precedente constitucional sentado por la Corte Constitucional como guardiana de
la supremacía de la Carta tiene fuerza vinculante no sólo para la interpretación
de la Constitución, sino también para la interpretación de las leyes que
obviamente debe hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de
la Corte Constitucional constituyen para las autoridades administrativas una
fuente obligatoria de derecho.”
16. En cuanto al segundo de los ejes temáticos de la
sentencia analizada, se tiene que la Corte concluye que la jurisprudencia
vinculante sirve de criterio ordenador de la actividad de la administración.
Esto en al menos en dos sentidos: (i) como factor decisivo ante la
concurrencia de dos o más interpretaciones posibles de un texto normativo
constitucional, legal o reglamentario; y (ii) como elemento dirimente
ante la ausencia o disconformidad de posiciones jurisprudenciales.
Respecto a la primera función, se tiene que cuando la
autoridad administrativa se encuentra ante varias posibilidades interpretativas
de un precepto, deberá preferir aquella que tenga respaldo en las decisiones de
los órganos de justicia investidos de la facultad constitucional de unificación
de jurisprudencia.  Ello en tanto esa competencia de las altas cortes tiene
precisamente el objetivo de garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de
trato ante autoridades judiciales.  A su vez, debido a los efectos de cosa
juzgada constitucional, la aplicación de la interpretación judicial es
imperativa cuando se trata de aquella consignada en una sentencia de la Corte
proferida en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.
Frente al segundo sentido, la Corte también ha
contemplado que cuando se esté ante la divergencia de interpretaciones de
índole judicial, la administración deberá optar por aquella que mejor
desarrolle los derechos, principios y valores constitucionales.  De igual modo,
deberá preferirse aquella interpretación judicial que se muestre más razonable,
en términos tanto de aceptabilidad el ejercicio argumentativo realizado por la
autoridad judicial, como de grado de protección y vigencia de dichos derechos, principios
y valores. Como lo señala el fallo en comento, “… la jurisprudencia
constitucional ha aclarado que en aquellos asuntos o materias que eventualmente
no hayan sido interpretados y definidos previamente por la jurisprudencia, o
respecto de los cuales existan criterios jurisprudenciales disímiles, las
autoridades administrativas no gozan de un margen de apreciación absoluto, por
cuanto se encuentran obligados a interpretar y aplicar las normas al caso en
concreto de manera acorde y ajustada a la Constitución y a la ley, y ello de
conformidad con los parámetros constitucionales y legales fijados por las altas
Cortes, de manera que no  desconozcan el sistema axiológico de la Constitución
y de la ley y, los parámetros que los máximos tribunales ordinarios,
contenciosos y constitucionales hayan fijado para la interpretación de la
Constitución y de la ley, interpretación de la Constitución y de la ley que
debe hacerse de manera sistemática. (…) Por tanto, en ausencia de un
precedente judicial pacífico y consolidado en una materia, las interpretaciones
que realicen los funcionarios administrativos deben desestimarse si son arbitrarias
o irrazonables, al encontrarse en contravía de la Constitución y de la ley. La
arbitrariedad o irrazonabilidad de una interpretación realizada por una
autoridad administrativa se evidencia si (i) no resulta posible derivar de la
norma el sentido normativo propuesto; y (ii) dicha interpretación hace
nugatorios los fines, principios, valores y derechos consagrados por la
Constitución, esto es, el orden constitucional entendido de manera sistemática,
de manera que la administración se encuentra obligada tanto por los aspectos
sustanciales como procedimentales de la Carta.[14] (…) Por tanto, en ausencia
de un precedente judicial pacífico y consolidado en una materia, las
interpretaciones que realicen los funcionarios administrativos deben
desestimarse si son arbitrarias o irrazonables, al encontrarse en contravía de la
Constitución y de la ley. La arbitrariedad o irrazonabilidad de una
interpretación realizada por una autoridad administrativa se evidencia si (i)
no resulta posible derivar de la norma el sentido normativo propuesto; y (ii)
dicha interpretación hace nugatorios los fines, principios, valores y derechos
consagrados por la Constitución, esto es, el orden constitucional entendido de
manera sistemática, de manera que la administración se encuentra obligada tanto
por los aspectos sustanciales como procedimentales de la Carta.[15]”
17.
Por último, la sentencia resalta cómo, a partir de la recopilación de diversos
decisiones sobre la materia, el estándar aplicable cuando se trata del
acatamiento de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, resulta
más estricto.  En efecto, el artículo 243 C.P. confiere a las sentencias que adopta este Tribunal en ejercicio del control de constitucionalidad  efectos erga
omnes, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional e implican la
prohibición para todas las autoridades de reproducir el contenido material del
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan
las normas superiores que sirvieron de parámetro para el control. En otras
palabras, los argumentos que conforman la razón de la decisión de los fallos de
control de constitucionalidad son fuente formal de derecho, con carácter
vinculante ordenado por la misma Constitución.  A este respecto, el fallo
C-539/11, amparado en diversas decisiones sobre el particular, afirma que “…por
expreso mandato constitucional, todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas
las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la
Corte en sus fallos de control de constitucionalidad. || Sobre el  nivel
de vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional, esta Corte ha
precisado, que es necesario distinguir entre los tres componentes básicos de
los fallos de constitucionalidad: la ratio decidendi, los obiter dictum y el decisum.[16]
Siendo estrictamente obligatorios la decisión y la ratio decidendi que la
sustenta.   Así mismo, ha aclarado que el desconocimiento de un fallo de
control de constitucionalidad, por las autoridades públicas, tanto
administrativas como judiciales, por aplicación de una norma legal que haya
sido declarada inexequible por la Corte, puede implicar la comisión del delito
de prevaricato, y que es vinculante tanto la parte resolutiva como las
consideraciones que fundamentan de manera directa e inescindible tal decisión.[17]”
En
lo relativo a los fallos en los que la Corte ejerce el control concreto de
constitucionalidad, también se reconoce su carácter vinculante para las
autoridades judiciales y administrativas.  Esto en el entendido que dichas
decisiones, aunque son adoptadas frente a un asunto particular, no tienen
efectos simplemente inter partes, puesto que en dichos fallos la Corte
determina el contenido y alcance de los derechos constitucionales.  Así, como
se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las
reglas de derecho solo logran su armonización concreta luego de su
interpretación; y (ii) la hermenéutica adelantada por las autoridades
judiciales investidas de las facultad de unificar jurisprudencia, tiene
carácter vinculante; entonces las razones de la decisión de los fallos
proferidos en ejercicio del control concreto son un parámetro obligatorio para
la aplicación, por parte de las autoridades, de las normas constitucionales en
los casos sometidos a su escrutinio.
Lo
anterior trae como consecuencia necesaria que el grado de vinculatoriedad que
tiene el precedente constitucional para las autoridades administrativas, tenga
un grado de incidencia superior al que se predica de otras reglas
jurisprudenciales.  Ello debido, no la determinación de niveles diferenciados
entre los altos tribunales de origen, sino en razón de la jerarquía del sistema
de fuentes y la vigencia del principio de supremacía constitucional.  En otras
palabras, en tanto la Carta Política prevé una regla de prelación en la
aplicación del derecho, que ordena privilegiar a las normas constitucionales
frente a otras reglas jurídicas (Art. 4 C.P.) y,  a su vez, se confía a la Corte la guarda de esa supremacía, lo que la convierte en el intérprete
autorizado de las mismas (Art. 241 C.P.); entonces las reglas fijadas en las
decisiones que ejercen el control constitucional abstracto y concreto, son
prevalentes en el ejercicio de las competencias adscritas a las autoridades
administrativas y judiciales. Por supuesto, en este último caso reconociéndose
las posibilidades legítimas de separación del precedente que, se insiste, están
reservadas a los jueces, sin que puedan predicarse de los funcionarios de la
administración.
18.
Con base en lo expuesto, la Corte concluyó que el artículo 114 de la Ley 1395
de 2010 incurría en una omisión legislativa relativa, en tanto dejaba de hacer
mención a la jurisprudencia constitucional como una de las fuentes a las que se
encuentran vinculadas las autoridades administrativas para resolver los asuntos
descritos en dicho precepto legal.   Esto a pesar que según las distintas
razones explicadas en la presente sentencia, ese precedente tiene carácter
obligatorio para dichas autoridades.  Por lo tanto, declaró la exequibilidad
condicionada de la expresión “que en materia ordinaria o contenciosa
administrativa” contenida en el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, en el
sentido de que se entendiera que los precedentes jurisprudenciales a que se
refiere la norma, deben respetar la interpretación vinculante que realice la
Corte Constitucional.
Para
sustentar este aserto, la Sala expresó los siguientes argumentos, que en razón
su capital importancia para la resolución del problema jurídico materia de esta
decisión, conviene transcribir in extenso:
(ii) En el presente caso considera la Sala que se
cumple con los criterios para la configuración de omisión legislativa relativa,
por cuanto:
(a) se configura la existencia  una norma respecto de
la cual procede predicar la omisión, en este caso la expresión “que en materia
ordinaria o contenciosa administrativa”, en razón a que el Legislador omitió en
esta expresión incluir como precedente judicial a ser tenido en cuenta por las
entidades públicas, también al precedente que en materia constitucional sea
dictado por la Corte Constitucional tanto en control abstracto como en control
concreto de constitucionalidad;
(b) se configura igualmente una exclusión de las
consecuencias jurídicas que prevé la norma, en este caso, se excluye de la
consecuencia jurídica relativa al acatamiento del precedente judicial por parte
de las entidades públicas o autoridades administrativas, el caso análogo del
precedente constitucional, respecto del cual el Legislador omitió extender los
efectos jurídicos de la norma. De esta manera, el Legislador no podía excluir
el precedente constitucional, por cuanto constituye un expreso mandato
constitucional, contenido en los artículos 241 y 243 superiores, que por ser
asimilable al caso del precedente judicial en materia ordinaria o contenciosa
administrativa debía de estar contenido en el texto normativo demandado. Lo
anterior, configura una clara omisión por parte del Legislador, que de acuerdo
con el precepto constitucional contenido en el artículo 241 Superior, resulta
esencial e imprescindible para armonizar el texto legal con los mandatos de la
Carta;
(c) se cumple así mismo con la inexistencia de un
principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el
precepto en cuestión, esto del precedente constitucional;
(d) así mismo evidencia la Sala que la norma genera
una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la
regulación legal acusada, en cuanto se excluye a las entidades públicas o
autoridades administrativas de la obligación de tener en cuenta el precedente
judicial constitucional en sus decisiones, lo cual genera en consecuencia la
vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y
objetividad del trato desigual; y
(e) se constata la existencia de un deber específico y
concreto de orden constitucional impuesto al legislador, en cuanto los
artículos 241 y 243 superiores determinan que a la Corte se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, y el que las decisiones de la
Corte tendrán efectos de cosa juzgada constitucional, efecto que no solo incluye
la obligatoriedad frente a todas las autoridades públicas, de la parte
resolutiva de las decisiones adoptadas, sino también la fuerza vinculante de
las consideraciones ratio decidendi que sirven de fundamento directo e
imprescindible para fundamentar el fallo. Por tanto, la Sala constata la
existencia de un incumplimiento respecto de un deber específico impuesto por el
constituyente al Legislador.
(iii) De igual modo, esta Corporación reitera en este
punto, que el entendimiento del imperio de la ley a la que están sujetas las
autoridades administrativas y judiciales debe comprenderse como referido a la
aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, incluyendo la
interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales. Según esto,
todas las autoridades administrativas se encuentran obligadas a interpretar y
aplicar las normas legales a los casos concretos de conformidad con la
Constitución y la ley. Al mismo tiempo, el respeto por el precedente judicial
por parte de las autoridades administrativas se fundamenta en: (a) el respeto
al debido proceso y del principio de legalidad; (b) el hecho que el contenido y
alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente
por las Cortes cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza
vinculante; (c) las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser
arbitrarias y deben motivarse de manera objetiva y razonable; (d) el
desconocimiento del precedente implica la responsabilidad de los servidores
públicos (arts. 6º y 90 C.P.); (e) las actuaciones y decisiones de las
autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley.
De manera particular, reafirma esta Sala que de
conformidad con el artículo 243 de la Carta Política los fallos de la Corte
Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza
vinculante para todas las autoridades públicas. Por último, el desconocimiento
del precedente judicial de las altas cortes por parte de las autoridades
administrativas, especialmente de la jurisprudencia constitucional, implica la
afectación de derechos fundamentales y por tanto, una violación directa de la
Constitución o de la ley, que puede dar lugar a responsabilidad penal,
administrativa o disciplinaria de las autoridades administrativas.
(iv) Así mismo, esta Corporación evidencia que si bien
es una alternativa válida dentro del margen de configuración del legislador,
comenzar por imponerle a las autoridades administrativas que tengan en cuenta
el precedente judicial en los ámbitos de la jurisdicción ordinaria y
contencioso administrativa, también lo es que las materias a que alude la norma
igualmente pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional, evento en el cual su interpretación debe ser vinculante para
las autoridades administrativas. Por tanto, el legislador incurrió en este caso
en una omisión legislativa al no tener en cuenta la obligatoriedad  y los
efectos erga omnes de los fallos de constitucionalidad de esta Corte,
consagrada en los artículos 241 y 243 de la Constitución, como tampoco las
reglas que se imponen en las sentencias de unificación de jurisprudencia en
materia de protección de derechos fundamentales, temas en los cuales la Corte
Constitucional es órgano de cierre.
(v) En consecuencia, la Sala concluye que el
Legislador omitió incluir en la norma el precedente constitucional dictado por la
Corte Constitucional  tanto en control abstracto como concreto de
constitucionalidad, de manera que desconoce la competencia constitucional
-art.241 superior- confiada a la Corte Constitucional y los efectos de cosa
juzgada constitucional de sus fallos señalados en el artículo 243 superior.”
19.  A partir de los argumentos anteriores, la Corte
ofrece en la misma sentencia C-539/11, a partir de la síntesis comprehensiva de
la jurisprudencia sobre la materia, un grupo de reglas conclusivas, útiles para
resolver el problema jurídico planteado por la demanda formulada por el
ciudadano Lara Sabogal.  Estas reglas son las siguientes:
19.1. Todas las autoridades públicas administrativas
se encuentran sometidas al imperio de la Constitución y la ley, por expreso
mandato constitucional, lo cual implica el necesario acatamiento del precedente
judicial emanado de las altas cortes.
19.2. El entendimiento del concepto “imperio de la ley”,
al que están sujetas las autoridades administrativas y judiciales, debe
comprenderse como referido a la aplicación del conjunto de normas
constitucionales y legales, incluyendo la interpretación jurisprudencial de los
máximos órganos judiciales.
19.3. Todas las autoridades administrativas se
encuentran obligadas a interpretar y aplicar las normas a los casos concretos
de conformidad con la Constitución y la ley.
19.4. El mandato constitucional reseñado implica que las
autoridades administrativas deben aplicar las normas legales en acatamiento del
precedente judicial de las altas cortes o los fundamentos jurídicos aplicados
en casos análogos o similares, aplicación que en todo caso debe realizarse en
consonancia con la Constitución, norma de normas, y punto de partida de toda
aplicación de enunciados jurídicos a casos concretos.
19.5. El respeto del precedente judicial por parte de
las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del
debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts.
29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance
normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las
altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza
vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades
administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera
objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y
con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los
servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y
decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de
todos ante la ley (Art. 13 C.P.).
19.6. En caso de concurrencia de una interpretación
judicial vinculante, las autoridades administrativas deben aplicar al caso en
concreto similar o análogo dicha interpretación; ya que para estas autoridades
no es aplicable el principio de autonomía o independencia, válido para los
jueces.
19.7. Inclusive en aquellos asuntos o materias que
eventualmente no hayan sido interpretados y definidos previamente por la
jurisprudencia, o respecto de los cuales existan criterios jurisprudenciales
disímiles, las autoridades administrativas no gozan de un margen de apreciación
absoluto, por cuanto se encuentran obligados a interpretar y aplicar las normas
al caso en concreto de manera acorde y ajustada a la Constitución y a la ley, y
ello de conformidad con el precedente judicial existente de las altas cortes;
19.8. Ante la falta de precisión o de contradicción
del precedente judicial aplicable, corresponde en primer lugar al alto tribunal
precisar, aclarar y unificar coherentemente su propia jurisprudencia. Del mismo
modo, si se está ante la presencia de diversos criterios jurisprudenciales
existentes sobre una misma materia, las autoridades públicas administrativas
están llamadas a evidenciar los diferentes criterios jurisprudenciales
existentes para fundamentar la mejor aplicación de los mismos, desde el punto
de vista del ordenamiento jurídico en su totalidad, y optar por la decisión que
de mejor manera interprete el imperio de la Constitución y de la ley, para el
caso en concreto.
19.9. Los fallos de la Corte Constitucional, tanto en
ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen
tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte
resolutiva (erga ommes en el caso de los fallos de control de
constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de revisión
de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi,
tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Esto en razón de la
jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de
supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las
disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos
identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de
intérprete autorizado del Texto Superior.
19.10. El desconocimiento del precedente judicial de
las altas cortes por parte de las autoridades administrativas, especialmente de
la jurisprudencia constitucional, implica la afectación de derechos
fundamentales, y por tanto una vulneración directa de la Constitución o de la
ley, de manera que puede dar lugar a (i) responsabilidad penal,
administrativa o disciplinaria por parte de las autoridades administrativas; y (ii)
la interposición de acciones judiciales, entre ellas de la acción de tutela,
contra actuaciones administrativas o providencias judiciales.
Solución del cargo propuesto
20. La norma acusada prevé, como se explicó en el
fundamento jurídico 7 de esta sentencia, prescripciones que ordenan a las
autoridades administrativas a aplicar las disposiciones jurídicas de manera uniforme
a situaciones con supuestos fácticos y jurídicos análogos.  Este mandato, como
es fácil observar, es una reiteración de los principios de seguridad jurídica,
legalidad e igualdad, en los términos explicados en esta providencia.
El problema jurídico constitucional objeto de examen
radica en la segunda disposición contenida en el artículo 10 de la Ley 1437 de
2011, la cual ordena a las autoridades administrativas a tener en cuenta, para
cumplir con su deber de acatamiento uniforme de las reglas jurídicas, las
sentencias de unificación del Consejo de Estado que las interpreten y
apliquen.  Al respecto, la Sala advierte que una regla en ese sentido
desarrolla los distintos postulados superiores, explicados en este fallo, que
sustentan el carácter vinculante de las decisiones de las altas cortes.  Así,
resulta razonable y necesario que la parte primera de la ley mencionada, en
tanto regula el procedimiento administrativo, disponga que las sentencias del
máximo tribunal de lo contencioso administrativo, sean material jurídico de
obligatoria consulta y acatamiento para las autoridades en la adopción de las
decisiones de su competencia. Ello en razón de que corresponde a ese alto
tribunal la facultad constitucional de delimitar, con fuerza de autoridad, el
contenido y alcance de los preceptos legales que guían y delimitan la actividad
de los servidores públicos que ejercen función administrativa.  Esto, a su vez,
redunda en el cumplimiento de los propósitos previstos por el legislador,
consistentes en (i) reconocer a la jurisprudencia que emiten las altas
cortes como fuente formal de derecho; (ii) propiciar, a partir de ese
reconocimiento, el uso de las reglas de origen judicial por parte de las
autoridades administrativas, de modo que se uniforme la aplicación del derecho
y se evite la nociva práctica de diferir el reconocimiento de derechos y otras
posiciones jurídicas, suficientemente definidas en las sentencias mencionadas,
al escrutinio judicial.
21.  No obstante, la Corte también reconoce que en la
norma analizada, de manera similar al asunto estudiado por el Pleno en la
sentencia C-539/11,   el legislador incurrió en una omisión legislativa
relativa al dejar de señalar que las autoridades administrativas deben tener en
cuenta en la adopción de sus decisiones, no solo las reglas de derecho
expresadas por las sentencias que unificación que adopte el Consejo de Estado,
asunto que resulta plenamente compatible con la Constitución, sino también a la
jurisprudencia proferida por la Corte en ejercicio del control de
constitucionalidad abstracto y concreto, merced la vigencia del principio de
supremacía constitucional y los efectos de la cosa juzgada constitucional
regulados en el artículo 243 C.P.
21.1. La Sala advierte, en primer término, que la
norma acusada prevé el deber de las autoridades administrativas de tener en
cuenta en la adopción de las decisiones de su competencia, las sentencias de
unificación del Consejo de Estado, pero omite señalar que estos servidores
públicos también están atados en sus actuaciones a la jurisprudencia
constitucional.  En otros términos, se cumple con el primer requisito de las
omisiones legislativas relativas, consistente en la existencia de un deber
constitucional, dirigido al legislador, de otorgar tratamiento jurídico similar
a situaciones igualmente análogas.  Según se ha expuesto, la vinculatoriedad
del precedente se predica de las decisiones adoptadas por las distintas altas
cortes, y la norma solo refiere a una especie de jurisprudencia, con exclusión
de la proferida por este Tribunal.
21.2. De otro lado, la inclusión del precedente
constitucional en el precepto analizado resulta obligatoria para el legislador,
pues ello se colige de los principios de supremacía constitucional y los
efectos de la cosa juzgada constitucional, conforme lo expuesto esta sentencia.
Así, se cumple con la segunda condición para la verificación de omisiones
legislativas relativas.  Ahora bien, es importante destacar que la misma norma
acusada determina, como no podía hacerlo de otro modo, que las autoridades
administrativas están sometidas a la aplicación uniforme de las normas
constitucionales.  Quiere ello decir, según los fundamentos jurídicos
precedentes, que ese deber incorpora la obligación que dichas autoridades
utilicen las reglas de derecho, derivadas de la jurisprudencia constitucional,
que fijan el contenido y alcance de las normas de la Carta Política.  Lo
contrario significaría desconocer el artículo 241 C.P., norma que confía a la Corte la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.
Esto precepto, junto con el artículo 243 C.P., no son fórmulas retóricas del Estatuto Superior, sino la fuente normativa del carácter autorizado y
vinculante de las subreglas jurisprudenciales creadas por esta Corporación.
Por lo tanto, corresponde a las autoridades administrativas, en la toma de
decisiones de su competencia, realizar un proceso de armonización concreta
análogo al que se efectúa en sede judicial, el cual identifique y aplique los
diversos materiales jurídicos relevantes al caso, fundado en una práctica
jurídica compatible con la jerarquía del sistema de fuentes, el cual privilegia
la vigencia de las normas constitucionales.
21.3.  Se observa, según lo expuesto, que no concurre
una razón suficiente para que el legislador haya omitido el carácter vinculante
de la jurisprudencia constitucional en el caso analizado, comprobándose con
ello la tercera condición de las omisiones legislativas relativas.  Por lo
tanto, se está ante una distinción injustificada, la cual se funda en el
desconocimiento del papel que cumple dicha jurisprudencia en el sistema de
fuentes que prescribe la Carta Política.  En consecuencia, acreditados los
presupuestos antes explicados, corresponde a la Corte adoptar una sentencia
aditiva que integre al ordenamiento jurídico el supuesto normativo omitido por
el Congreso.  Así, la Sala declarará la exequibilidad de la disposición
demandada por los cargos analizados en esta sentencia, en el entendido que las
autoridades tendrán en cuenta, junto con las decisiones de unificación del
Consejo de Estado y manera preferente, en razón de la jerarquía del sistema de
fuentes previsto en la Carta y la vigencia del principio de supremacía
constitucional, las decisiones de la Corte que interpreten las normas superiores
aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.  Esto, por
supuesto, sin perjuicio de las sentencias que adopta esta Corporación en el
marco del control abstracto de constitucionalidad, las cuales tienen efectos
obligatorios erga omnes, según lo prescribe el artículo 243 C.P. y, por lo tanto, no pueden ser ignoradas o sobreseídas por ninguna autoridad del Estado, ni
por los particulares.  Esto habida consideración que hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”,
por los cargos analizados en esta sentencia, en el entendido que las
autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación
jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las
decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas
constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.
Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias
que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
El Procurador General refirió en esa oportunidad a las
sentencias C-113/93, C-131/93, C-083/95, C-037/96, C-037/00, C-836/01, T-292/06
y C-335/08
[2]
Corte Constitucional, sentencia C-320/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[3]
Corte Constitucional, sentencia C-804/06 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[4]
Ver, entre otras, las sentencias C-338/02 y C-070/09.
[5]
El texto de la norma es el siguiente:
Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del
Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los
efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo
de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal efecto el interesado presentará petición ante
la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la
pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los
requisitos generales, los siguientes:
1. Justificación razonada que evidencie que el
peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que
se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia
de unificación invocada.
2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las
que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si
hubiere necesidad de ir a un proceso.
3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de
unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere formulado una petición anterior con el
mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el
interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de
extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo
en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación
invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la
petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30)
días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con
fundamento en las siguientes consideraciones:
1. Exponiendo las razones por las cuales considera que
la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el
cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el
demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar
cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable
que resultan los medios probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la
situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de
unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por
los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en
la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se
pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar
su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del
artículo 269.
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los
recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control
jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la
petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre
ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control
jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá
acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en
los términos del artículo 269 de este Código.
La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende
los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los términos para la presentación de la demanda en los
casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta
(30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el
interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 269 de este Código.
[6]
El texto de la disposición es el siguiente:
Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del
Consejo de Estado a terceros. Si se
niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la
autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este
Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito
razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad
competente.
Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo
de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La
administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el
artículo 102 de este Código.
Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a
una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados
a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las
partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.
Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la
extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere
lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.
Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un
derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se
hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el
escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la
autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio
lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días
siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.
Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de
nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el
expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo,
según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya
existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la
reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del
derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará
el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la
presentación de la demanda.
[7]
Esta conclusión es evidente, incluso desde el positivismo
jurídico, que para el caso colombiano es recurrentemente asimilado, de manera
errónea, al formalismo o a la exégesis.  Así, en términos de Hans Kelsen, “…
el tribunal hace algo más que declarar o constatar el Derecho y contenido en la
ley, en la norma general.  Por el contrario, la función de la jurisdicción es
más bien constitutiva: es creación de Derecho, en el sentido auténtico de la
palabra. Pues la sentencia judicial crea por completo una nueva relación:
determina que existe un hecho concreto, señala la consecuencia jurídica que
debe enlazarse a él, y verifica en concreto dicho enlace.  Así como los dos
hechos –condición y consecuencia- van unidos por la ley en el dominio de lo
general, tienen que ir enlazados en el ámbito individual por las sentencias
judicial es norma jurídica individual: individualización o concreción de la
norma jurídica general o abstracta, continuación del proceso de creación
jurídica, de lo general en lo individual; sólo el prejuicio según el cual todo Derecho
se agota en la norma general, sólo la errónea identificación del Derecho con
ley pueden obscurecer una idea tan evidente.  Vid. KELSEN, Hans. (2009) El
método y los conceptos fundamentales de la Teoría Pura del Derecho.  Editorial Reus.  Zaragoza, pp. 69-70.
[8]
Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como
el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr... HART H.L.A.
(2004) El concepto de derecho.  Trad. Genaro Carrió.  Abeledo Perrot.
Buenos Aires.  En especial, vid. Capítulo VII.
[9]
Para una explicación más detalladas desde la doctrina
comparada, Vid. AARNIO, Aulis. (2000) Derecho, racionalidad y
comunicación social.  Ensayos sobre filosofía del derecho. Fontamara.
México.
[10] Sobre estos
criterios se puede consultar la sentencia C-836 de 2001.
[11]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-335/08.
[12]
Sentencia T-566 de 1998.
[13] Sentencia
T-439 de 2000.
[14] Sentencia
T-116 de 2004.
[15] Sentencia
T-116 de 2004.
[16] Sobre estos
conceptos ver las sentencia SU- 047 de 1999, sentencia C- 836 de 2001 y C-335 de
2008, entre otras.
[17] Sentencia C-335 de 2008.