T-604-96
Sentencia T-604/96
Sentencia
T-604/96
ACCION
DE TUTELA-Naturaleza
La
acción de tutela es un instrumento jurídico de carácter subsidiario encargado
por la Carta Política a los jueces de la República, que busca brindar a la
persona la posibilidad de acudir a la justicia de una manera informal, en
procura de obtener una protección directa e inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales, en todos aquellos casos en que el afectado no
disponga de otros medios de defensa judicial.
ACCION
DE TUTELA-Improcedencia
por deficiencia de partes
No
procede la tutela cuando el actor haga caso omiso de las acciones y recursos
contemplados en la vías ordinarias, o, cuando acudiendo al proceso adopte actitudes
negligentes que perjudican la defensa de sus intereses. No es la acción de
amparo, el medio idóneo para suplir las deficiencias en que pudieron incurrir
las partes durante el ejercicio de su derecho de defensa.
JUEZ
DE TUTELA-Incompetencia
sobre legalidad de acto administrativo/SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Negación
El
juez constitucional no puede invadir la órbita de competencia de la
jurisdicción contenciosa y pronunciarse sobre la ilegalidad o
inconstitucionalidad de un acto administrativo; más aún, si con la presentación
de la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto y ésta no
prosperó.
Referencia:
Expediente T-90.951
Peticionario:
Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (Corelca)
Procedencia:
Consejo de Estado
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé
de Bogotá, D.C. noviembre doce (12) de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados
Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio
Barrera Carbonell, ha pronunciado la presente sentencia con base en los
antecedentes que a continuación se consignan.
I. ANTECEDENTES
1.
Solicitud
El
ciudadano Luis Carlos Martelo Maldonado, actuando como apoderado judicial de la
CORPORACIÓN ELÉCTRICA DE LA COSTA ATLÁNTICA -CORELCA-, interpuso acción de
tutela contra la Tesorería del Municipio de Montelíbano (Córdoba) con el fin de
obtener la protección de los derechos fundamentales a la defensa y al debido
proceso en cabeza de la empresa, como mecanismo transitorio para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, de acuerdo con la relación de los
siguientes hechos:
2.
Hechos
1) El
día 25 de julio de 1995, la Tesorería Municipal de Montelíbano emplazó a la
Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (CORELCA) para que presentara su
respectiva declaración de impuestos en el término de veinte (20) días. El
oficio por el cual se notificó el acto administrativo precitado, fue enviado
por correo y recibido en las oficinas de CORELCA el día dos (2) de agosto de
1995.
2) El 28
de agosto de 1995, la Tesorería de Montelíbano ordenó a CORELCA la exhibición
de sus libros de contabilidad a partir de la fecha de iniciación de actividades
comerciales en dicha localidad. El oficio por el cual se notificó dicho acto
administrativo, fue remitido nuevamente por correo y recibido por CORELCA el
siete (7) de septiembre de 1995.
3)
Posteriormente, la Tesorería Municipal de Montelíbano ordenó la notificación
por correo, mediante oficio, de la Resolución de fecha ocho (8) de septiembre
de 1995, por medio de la cual la entidad adoptó la medida de elaborar las
liquidaciones de aforo año por año, a partir de 1987, de los impuestos de
industria y comercio, y avisos y tableros a cargo de CORELCA. En dicha
Resolución se aclaraba la procedibilidad del recurso de reconsideración. El
catorce (14) de septiembre de 1995, la mencionada Resolución llegó a la sede de
la empresa.
4)
Finalmente, la Tesorería de Montelíbano ordenó notificar por correo a CORELCA
la Resolución de  veintiséis (26) de septiembre de 1995, por medio de la cual
la primera procedió a  liquidar el impuesto de industria y comercio, y avisos y
tableros, más las sanciones moratorias a partir del año de 1988. La resolución
proferida por el organismo municipal, recibida por CORELCA el cinco (5) de
octubre de 1995 y contra la cual, según se consignó, procedía el recurso de
reconsideración,  determinó que la obligación tributaria a su cargo por
concepto de la liquidación de los impuestos de industria y comercio, avisos y
tableros y sanciones moratorias, ascendía a la suma de TRES MIL CUARENTA
MILLONES TREINTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS DIEZ Y SEIS PESOS M/L.
($3.040´039.316.oo).
5) En
consideración de la parte demandante, las actuaciones que desplegó la Tesorería
del Municipio de Montelíbano vulneran sus derechos fundamentales a la defensa y
al debido proceso, por cuanto se ciñeron de manera errada a las normas del
Estatuto Tributario, las cuales, según disposición expresa del artículo 624 de
dicho régimen, sólo son aplicables exclusivamente a los impuestos que
administra la Dirección General de Impuestos Nacionales y no a los que administran
los municipios, como es el caso de los tributos de industria y comercio, y de
avisos y tableros. En consecuencia, según la parte actora, el procedimiento
adoptado por la Tesorería de Montelíbano fue errado, pues aquella debió
adoptar, para la liquidación tributaria, las normas generales que prevé el
Código Contencioso Administrativo y no las del Estatuto Tributario. Esto aunado
al hecho de que para CORELCA, el decreto municipal 208 de 1995 que armonizó el
Estatuto Tributario con los acuerdos municipales, y con base en el cual se
efectuó el cobro de los tributos, es ilegal e inconstitucional porque los
alcaldes carecen de competencia para regular dichas funciones.
Asimismo,
en concepto de CORELCA, las notificaciones de los actos administrativos se
practicaron en forma irregular y violaron el debido proceso, porque al ser
comunicadas por correo, la empresa se vio impedida para interponer los recursos
procedentes, ya que el término había vencido al momento de recibir el correo; y
porque en las resoluciones no se hizo claridad acerca de cuál era la entidad
ante la que se podía impugnar la decisión. Adicionalmente, y en relación con
los recursos de reconsideración propios de los trámites tributarios del orden
nacional -no municipal-, los cuales tenían previsto un término de cinco (5)
días para su interposición, la empresa aclara que estos fueron modificados por
la ley 6a de 1992, la cual amplió el término a dos (2) meses.
6) El
inminente embargo que, por vía de jurisdicción coactiva, debe realizar la
Tesorería de Montelíbano contra CORELCA por una suma que excede los tres mil
millones de pesos, pone en grave peligro, en concepto de la empresa misma, la
cobertura eléctrica de toda la costa Atlántica.
3.
Pretensiones
La
Empresa de Energía Eléctrica de la Costa Atlántica solicita que el juez de
tutela ordene a la Tesorería Municipal de Montelíbano, revocar las cuatro
actuaciones administrativas que adoptó de manera ilegal y rehacer la actuación
de conformidad con el procedimiento adecuado.
II.
ACTUACION JUDICIAL
1.
Primera instancia
El
Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante providencia de 30 de octubre de
1995, decidió tutelar los derechos fundamentales de CORELCA vulnerados por la
actuación irregular de la Tesorería Municipal de Montelíbano. Consideró el a-quo
que, el trámite que se le dio a la liquidación de los impuestos a cargo de la
empresa demandante no había sido el adecuado, ya que el procedimiento que se
eligió para proceder a notificar las resoluciones demandadas, fue el que prevén
el Estatuto Tributario y el decreto 208/95 (expedido por el alcalde de
Montelíbano), y no el que estatuye el Código Contencioso Administrativo, como
es lo correcto según la interpretación de los artículos 315 de la Constitución
Política y 91 de la ley 136 de 1994.
En
consecuencia, ordenó al tesorero municipal de Montelíbano decretar la  nulidad
de la actuación relacionada con la liquidación de aforo de los impuestos a
cargo de CORELCA, así como del proceso coactivo iniciado en su contra.
2.
Impugnación
Dentro
de la oportunidad legal, el representante judicial del Municipio de Montelíbano
presentó impugnación contra la providencia del juez de primera instancia, ya
que en su opinión la Alcaldía estaba debidamente facultada para reglamentar el
acuerdo municipal en el sentido de establecer el procedimiento para la
liquidación y recaudo de impuestos locales, y además el decreto municipal 208
de 1995 se dictó con apoyo en los preceptos legales y en armonía con las
disposiciones de orden superior.
Adicionalmente,
asegura que CORELCA omitió cumplir con sus cargas procesales dentro del proceso
administrativo que le inició la administración municipal, a pesar de que las
notificaciones se hicieron de manera correcta, y que la empresa se refirió a
ellas en memorial que envió a la oficina municipal.
3.
Segunda instancia
La
sección segunda del Consejo de Estado, mediante providencia del 18 de enero de
1996, decidió revocar la decisión de primera instancia y en su lugar rechazó
por improcedente la acción de tutela. Sostuvo que, conforme a la reiterada
jurisprudencia de esa Corporación, las personas naturales son las únicas que
tienen la posibilidad de interponer acciones de tutela, toda vez que los
derechos fundamentales sólo a ellas les son inherentes, y no a las personas
jurídicas, como es el caso de CORELCA.
4.
Documentos allegados a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional.
El
representante judicial del Montelíbano hizo llegar a esta Corporación escrito
en el cual asegura que la Corporación de Energía Eléctrica de la Costa
Atlántica pretende, por vía de tutela, evadir la obligación tributaria que
tiene para con el municipio. Asegura que en el caso previsto, no se configura
un perjuicio irremediable porque las partes cuenta con los mecanismos procesales
para obtener la protección de sus derechos.
El
demandante anexa copia de la acción de nulidad presentada por CORELCA contra el
decreto 208 de 1995, ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, con lo cual
pretende demostrar que existen otros mecanismos de defensa judicial idóneos
para garantizar la protección de los derechos fundamentales de la persona
jurídica afectada.
5.
Trámite surtido en la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional.
Mediante
Auto del 4 de julio de 1996, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional decidió declarar nulo el proceso de la referencia a partir del
proferimiento del auto del Consejo de Estado de fecha 18 de enero del año
corriente, por considerar que esta Corporación había pretermitido íntegramente
la instancia al rechazar por improcedente la tutela interpuesta por CORELCA.
Las consideraciones tenidas en cuenta para decretar la nulidad radicaron en que
los argumentos esgrimidos por el Consejo de Estado para rechazar la procedencia
de la tutela, no constituyeron un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión
debatida, además de ir en contravía de la jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional, relativa a la posibilidad que tienen las personas jurídicas de
incoar la acción de tutela.
6.
Sentencia de Segunda Instancia.
Mediante
Sentencia del 18 de julio de 1996, la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", decidió negar la
acción de tutela interpuesta por CORELCA, y en consecuencia revocar la
providencia impugnada, proferida el 30 de octubre por el Tribunal
Administrativo de Córdoba, por considerar que, " Invariablemente, el
Consejo de Estado ha sostenido que la acción de tutela establecida en el
artículo 86 de la Constitución Política de 1991 sólo es ejercitable por la
persona humana, por el hombre como tal." y, en consecuencia, que las
personas jurídicas, como lo es CORELCA, no pueden obtener mediante la tutela el
amparo de derechos fundamentales.
Mediante
Auto del 2 de septiembre de 1996, la Sala de Selección número Nueve decidió
seleccionar  nuevamente el proceso de tutela radicado bajo el número T-90.951,
con el fin de que la Sala Novena de Revisión profiriera la Sentencia
correspondiente.
7.
Solicitud de medidas provisionales.
Mediante
memorial del 24 de septiembre de 1996, el representante legal de CORELCA
solicitó a esta Sala de Revisión se decretaran las medidas provisionales
consagradas en el artículo 7° del decreto 2591 de 1991, por considerar que es
inminente el apoderamiento de los dineros involucrados en el proceso de
jurisdicción coactiva por parte del municipio de Montelíbano, ante la eventual
preclusión de la investigación que podría decretar la Fiscalía General de la
Nación en contra del alcalde y el tesorero municipales de dicha localidad.
Por
medio de Auto del 10 de octubre de 1996, la Corte Constitucional resolvió
oficiar a la Fiscalía General de la Nación para que se sirviera certificar el
estado actual del proceso penal adelantado contra el alcalde y el tesorero
municipal de Montelíbano, así como el destino de los dineros en litigio,
congelados en principio por el ente investigador.
Mediante
oficio del 15 de octubre del corriente, la Fiscalía General de la Nación
certificó que la investigación adelantada contra los ciudadanos Moisés Nader
Restrepo -alcalde municipal de Montelíbano- y Rafael Plaza Guardinola -ex
tesorero de la misma localidad- había sido precluida mediante resolución del 30
de julio de 1996, providencia que además negó la prejudicialidad administrativa
deprecada por la parte civil y ordenó el descongelamiento de los dineros
embargados por el Municipio de Montelíbano a la firma CORELCA.
Mediante
Auto del 21 de octubre de 1996, esta Sala de Revisión decidió negar la
solicitud de aplicación de las medidas provisionales deprecada por el
representante de CORELCA.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia.
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de
revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela de la referencia.
2.
Procedencia de la acción de tutela frente a personas jurídicas.
Como
quiera que el demandante en la presente acción es una persona jurídica
-CORELCA-, esta Sala de Revisión, una vez más, debe reiterar la posición que de
manera unánime ha sido adoptada por la Corte Constitucional, en jurisprudencia
tanto de tutela como de constitucionalidad, en relación con las personas
jurídicas como sujetos activos de la acción de tutela.
Tal como
se explicó en el acápite correspondiente a la actuación judicial, la Sala ya
tuvo oportunidad de referirse al tema en el Auto de fecha 4 de julio de 1996,
razón por la cual se limitará a reproducir los apartes más importantes de las
consideraciones contenidas en dicho Auto:
“La
Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que  cuando la
Constitución Política en su artículo 86 dispone que “toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces (...), la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, (...)”, el término
“persona” incluye también a las personas jurídicas. Evidentemente, la norma
citada no establece distinción alguna entre personas naturales o jurídicas y de
su contenido se deduce claramente, que éstas últimas se encuentran incluidas
como titulares de la acción de tutela para la defensa de sus derechos fundamentales.
“A
igual conclusión se llega luego de repasar el contenido del artículo 10o. del
decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, el cual dispone que
‘la acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales,
quien actuará por sí misma o a través de representante...’ (subrayas y
negrillas fuera del texto).”
“...
“La
posición asumida por esta Corporación en relación con la legitimación  de  las
personas  jurídicas  frente  a  la acción de tutela -como titulares de derechos
constitucionales fundamentales- ha sido igualmente adoptada por el derecho
comparado. Ciertamente, la Constitución española en el artículo 162-1-b,
reconoce de manera expresa la acción de amparo para personas naturales y
jurídicas; asimismo, la ley fundamental alemana en el artículo 19-III, se
refiere al tema en igual sentido.
“Se
concluye entonces que las personas jurídicas son titulares directas de algunos
derechos fundamentales, entre otros, por ejemplo, los de libre asociación,
debido proceso, buen nombre, igualdad, que pueden ser vulnerados o amenazados
por las autoridades o los particulares en los casos expresamente señalados en
la ley (decreto 2591 de 1991, art. 42). Esta circunstancia, sin lugar a dudas,
las legitima para acceder a la acción de tutela como mecanismo de protección de
dichos intereses jurídicos. Así entonces, cuando las personas jurídicas hagan
uso de la acción de tutela para buscar la protección de los derechos constitucionales
fundamentales que le sean predicables, el juez constitucional está en la
obligación de pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado, y determinar si
es o no procedente su protección.” (Sala Novena de Revisión, Auto de julio 4 de
1996, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa)
2.
Improcedencia de la acción de tutela frente a la existencia de otros medios de
defensa judicial.
Como en
reiteradas oportunidades lo ha expresado esta Corporación, la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, ha sido concebida
para solucionar en forma eficiente todas aquellas situaciones de hecho
generadas por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares -en los casos que señale la ley- y que impliquen necesariamente la
amenaza o vulneración de un derecho fundamental. Sin embargo, dicha acción sólo
procede en aquellos eventos en los cuales el sistema jurídico no ha previsto
otros mecanismos de defensa que puedan ser invocados ante las autoridades
judiciales con el fin de proteger el derecho, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual
sus efectos son temporales, quedando supeditados a lo que resuelva de fondo la
autoridad competente.
El
Decreto 2591 de 1991, señala en su artículo 6o., numeral 1o., la improcedencia
de la acción de tutela frente a la existencia de otros medios de defensa
judicial en los siguientes términos:
"ARTICULO
6o. Causales
de improcedencia de la tutela. la acción de tutela no procederá:
"1.
cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable." (...)
(negrillas fuera de texto).
Sobre el
tema en discusión, conviene recordar lo dicho por la Sala plena de la Corte
Constitucional en sentencia No. C-543 de octubre 1o. de 1992:
"
(...) tan sólo resulta procedente instaurar la acción en subsidio o a falta
de instrumento constitucional o legal diferente, susceptible de ser alegado
ante los jueces, esto es, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial
para su defensa, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable
(artículo 86, inciso 3°, de la Constitución)." (...) (negrillas fuera de
texto)
Así
pues, la acción de tutela es un instrumento jurídico de carácter subsidiario
encargado por la Carta Política a los jueces de la República, que busca brindar
a la persona la posibilidad de acudir a la justicia de una manera informal, en
procura de obtener una protección directa e inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales, en todos aquellos casos en que el afectado no
disponga de otros medios de defensa judicial.
No es
entonces la acción de tutela un medio alternativo, ni tampoco adicional o complementario,
para alcanzar el fin propuesto por el actor; es decir, no es propio de esta
acción el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos
ordinarios o especiales, ni tampoco el de ser un ordenamiento sustitutivo en lo
referente a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces,
ni el de ser una instancia adicional a las previstas en la Constitución y la
ley. El  propósito específico de su existencia, como ya se dijo, es el de
brindar a la persona una protección efectiva y actual, pero supletoria de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando los mismos no puedan ser
defendidos a través de los medios que ofrece el sistema jurídico para cumplir
ese fin específico. Pensar lo contrario desnaturaliza la esencia de la acción
de tutela y va en contravía de los postulados que conforman el Estado social de
derecho.
Sobre el
particular ha dicho la Corte Constitucional:
“Así,
pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto
no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del
interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no
se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece
-con la excepción dicha- la acción ordinaria.
“La
acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea
el último  recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la
Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico
para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
“Se
comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio
judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un  pronunciamiento
definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos
dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia
es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.  En el sentir de
esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la
oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su
conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero, claro está, si
pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de
impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros
principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se
abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la
institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones,
por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio
universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción.”
(Sentencia No. C-543 de 1992, Magistrado ponente, doctor José Gregorio
Hernández Galindo). (negrillas fuera de texto).
En este
orden de ideas, no procede la tutela cuando el actor haga caso omiso de las
acciones y recursos contemplados en la vías ordinarias, o, cuando acudiendo al
proceso adopte actitudes negligentes que perjudican la defensa de sus
intereses. No es entonces la acción de amparo, el medio idóneo para suplir las
deficiencias en que pudieron incurrir las partes durante el ejercicio de su
derecho de defensa, pues, como lo sostuvo esta Corporación en la Sentencia No.
T-08 de 1992, “se convertiría en una instancia de definición de derechos
ordinarios...”.
3.-
El caso en concreto.
Para
efectos del asunto que ocupa la atención de esta Sala de Revisión, resulta
pertinente hacer precisión sobre los hechos que dieron lugar a la acción de
tutela y que, por tanto, se constituyeron en el supuesto fáctico que a juicio
del demandante condujeron a la violación de los derechos alegados.
Tal como
se anotó en el acápite correspondiente a los hechos de la demanda, con
fundamento en el Decreto Reglamentario No. 208 de julio 17 de 1995, “por el
cual se armoniza el procedimiento para el cobro de los tributos de industria y
comercio y avisos y tableros del Municipio de Montelíbano (Córdoba) con el
Estatuto Tributario Nacional, se reglamenta el acuerdo No. 030/93 adicionado
por el acuerdo No. 003/95 y se dictan otras disposiciones”, el tesorero
municipal de Montelíbano, adelantó la actuación de cobro tributario del
impuesto de industria y comercio, avisos y tableros contra la Corporación
Eléctrica de la Costa Atlántica CORELCA.
A juicio
del demandante, la actuación administrativa adelantada vulnera los derechos
fundamentales a la defensa y al  debido proceso de CORELCA: en primer lugar,
porque, según aquél, las resoluciones fueron expedidas con base en un decreto
-208 de 1995- a su juicio ilegal e inconstitucional y, en segundo lugar, porque
las mismas no fueron  notificadas en legal forma. Las razones anteriores, según
el actor, son suficientes para solicitarle al Juez de tutela que se ordene a la
Tesorería del Municipio de Montelíbano “revocar las cuatro (4) decisiones
administrativas en cuestión, proferidas y notificadas ilegalmente, y como
consecuencia de ello ordenar rehacer dichas actuaciones observando el ritual
procedimental legal, vale decir el decreto 01 de 1984, y darle así la
oportunidad a mi representada de esgrimir la defensa de sus intereses.”
En
relación con las acusación del demandante, referida a la ilegalidad e
inconstitucionalidad del decreto municipal 208 de 1995, encuentra la Sala que
se trata de un acto administrativo de carácter general, contra el cual, si bien
por su naturaleza no procede ningún recurso
en
la vía gubernativa (art. 49 C.C.A.), su supuesta ilegalidad
o inconstitucionalidad corresponde definirla de manera exclusiva a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de la acción de
nulidad, y no al juez de tutela.
En
efecto, el artículo 83 del C.C.A. dispone que “La jurisdicción de lo
contencioso administrativo juzga los actos administrativos...” y el
artículo 84 del mismo ordenamiento, refiriéndose a la posibilidad que tiene
toda persona para solicitar que se declare la nulidad de los actos
administrativos, señala que la acción de nulidad procederá “no sólo cuando
los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino
también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes,
o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y
defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones
propias del funcionario o corporación que los profirió.”
Las
apreciaciones anteriores encuentran eco, precisamente, en la demanda de nulidad
que, con posterioridad al ejercicio de la presente acción de tutela, CORELCA
presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, contra
aquellos artículos del decreto 208 de 1995 que reglamentan el procedimiento
tributario alegado. Es claro entonces, que el juez constitucional no puede
invadir la órbita de competencia de la jurisdicción contenciosa y pronunciarse
sobre la ilegalidad o inconstitucionalidad de un acto administrativo; más aún,
si como ocurre en el presente caso, con la presentación de la demanda se
solicitó la suspensión provisional del acto y ésta no prosperó. No puede
olvidarse que la medida de suspensión provisional exige como requisito de
procedibilidad, de acuerdo con el contenido del art. 152-2 del C.C.A., “que
haya una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como
fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos
públicos aducidos con la solicitud.”, presupuesto que, a juicio del
tribunal competente, no se cumplió (a folios 449 y siguientes) y que, por
tanto, no puede ser objeto de nueva definición a través de la acción de tutela.
Ahora
bien, además de cuestionar la legalidad del acto administrativo de autos, el
demandante afirma, con respecto a la actuación propiamente dicha, que las
notificaciones de los actos administrativos expedidos en desarrollo del
mencionado procedimiento se practicaron en forma irregular, lo que a su juicio
impidió a la empresa interponer los recursos procedentes; además, en las
resoluciones no se hizo claridad acerca de cuál era la entidad ante la cual se
podía impugnar la decisión. En relación con los recursos de reconsideración,
precisó que el término previsto en el procedimiento aplicado -cinco (5) días
para su interposición- fue modificado por la ley 6a de 1992, la cual amplió el
término a dos (2) meses.
El
procedimiento administrativo cuestionado y la intervención de CORELCA en el
mismo, fue, en resumen, el siguiente:
1.
Previo al envío de varios oficios, en los que la tesorería municipal de
Montelíbano solicitó a CORELCA el diligenciamiento del formulario para el cobro
del impuesto de Industria y Comercio, el día 25 de julio de 1995, esa entidad
emplazó a dicha empresa para que presentara su respectiva declaración de impuestos
en el término de 20 días. El oficio de notificación fue enviado por correo
certificado y recibido por CORELCA, en su sede de Barranquilla el 2 de agosto
del mismo año.
2. El
día 24 de agosto de 1995, el Jefe de la Oficina Jurídica de CORELCA, dió
respuesta al acto administrativo descrito en el punto anterior y señala que “de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, CORELCA no
puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio en esa
municipalidad”.
3. El 28
de agosto de 1995, la Tesorería de Montelíbano ordenó a CORELCA la exhibición
de sus libros de contabilidad a partir de la fecha de iniciación de actividades
comerciales en dicha localidad. El oficio por el cual se notificó dicho acto
administrativo, fue remitido por correo certificado y, según el demandante,
recibido por CORELCA el siete (7) de septiembre de 1995.
4. El
ocho (8) de septiembre de 1995, la Tesorería de Montelíbano expidió una
resolución, por medio de la cual adopta la medida de elaborar las liquidaciones
de aforo año por año, a partir de 1987, de los impuestos de industria y
comercio, y avisos y tableros a cargo de CORELCA y, a su vez, no tiene en
cuenta la comunicación hecha por la empresa de fecha 24 de agosto de los
corrientes. En la resolución se consignó la procedibilidad del recurso de
reconsideración y el oficio de notificación fue recibido por la empresa el
catorce (14) de septiembre de 1995 y nuevamente el día 17 del mismo mes y año.
5. El
día veintiséis (26) de septiembre de 1995, la Tesorería de Montelíbano expidió
una resolución por medio de la cual procedió a  liquidar el impuesto de
industria y comercio, y avisos y tableros, más sanciones moratorias a partir
del año de 1988. La resolución proferida por el organismo municipal, recibida
por CORELCA el cinco (5) de octubre de 1995 y contra la cual, según se
consignó, procedía el recurso de reconsideración, determinó la obligación
tributaria a cargo de la empresa por concepto de la liquidación de los
impuestos de industria y comercio, avisos y tableros y sanciones moratorias
($3.040´039.316.oo). Igualmente se ordenó en dicha resolución iniciar la
correspondiente acción por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva, una vez en
firme la decisión.
En
cuanto a los actos administrativos de fechas 25 de julio y 28 de agosto de
1995, estima la Sala que los mismos no afectan el derecho al debido proceso,
pues en materia de impuestos los emplazamientos, requerimientos y exhibición de
documentos, son actos de trámite sobre los cuales no procede recurso alguno
(art. 49 del C.C.A.) y, simplemente, sirven de medio para llegar a una decisión
definitiva sobre el fondo de la actuación administrativa; además, como ha
quedado establecido, dichos actos fueron notificados y conocidos por CORELCA,
quien en respuesta a los mismos manifestó su desacuerdo sobre la decisión de la
administración municipal de convertirla en sujeto activo del impuesto de
industria y comercio -oficio de agosto 24 de 1995-.
Los
actos administrativos de fechas septiembre 8 -por medio del cual se procede a
elaborar las liquidaciones de aforo- y septiembre 26 -por el cual se liquida el
impuesto de industria y comercio, avisos y tableros-, notificados a CORELCA y
recibidos por dicha entidad el 14 de septiembre y el 5 de octubre de 1995,
respectivamente, ponen fin a la actuación administrativa y, según el
demandante, fueron irregularmente notificados. Dicha consideración, a juicio de
la Sala, no corresponde hacerla al Juez de tutela sino a la administración
municipal y, en su defecto, al juez contencioso.
Efectivamente,
las irregularidades presentadas en los actos de notificación, si existieron,
debieron ser alegadas en primer lugar en el propio escenario de la vía
gubernativa y, en su defecto, ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, toda vez que los defectos en la conformación de los actos
administrativos pueden encontrarse y reconocerse, como se dijo, por alguna de
estas dos vías. Sorprende a esta Sala que la actuación de CORELCA en el proceso
administrativo de cobro tributario se haya limitado a manifestar su
inconformidad con la iniciación del mismo, y haya ignorado su trámite
posterior, aquel que eventualmente podría generar un perjuicio económico de
grandes proporciones. En efecto, respecto de los actos que ordenaban la
liquidación de aforo y el pago propiamente dicho, CORELCA no adelantó actuación
alguna dirigida a poner en conocimiento de la Administración las
irregularidades alegadas para que ésta procediera, si era del caso, a
aclararla, modificarla, revocarla o incluso confirmarla.
De
acuerdo con los hechos descritos, queda claro que, según las fechas en que se
produjeron los actos administrativos y en que fueron notificados, tuvo CORELCA
el tiempo suficiente para poner en conocimiento de las autoridades municipales
las irregularidades alegadas por vía de tutela. En efecto, la liquidación de
aforo, de fecha 8 de septiembre de 1995, fue conocida por CORELCA el día 14 de
septiembre; la resolución siguiente sólo tuvo lugar el día 26 de septiembre, la
cual, a su vez, fue conocida por la empresa el día 5 de octubre; la actuación
posterior, el mandamiento de pago, se produjo el 10 de octubre de 1995. Los
lapsos entre uno y otro pronunciamientos de la administración, a todas luces
permitió a la empresa intervenir; sin embargo, la misma se abstuvo de ello y,
en consecuencia, prefirió acudir a la acción de tutela.
No
comparte la Sala la afirmación del apoderado de la empresa según la cual “en el
caso examinado ni siquiera cabría una acción de nulidad en contra del acto
liquidatorio del gravamen de Industria y Comercio y avisos y tableros, puesto
que habiéndose notificado irregularmente tal actuación, ésta no produjo efectos
legales de conformidad con lo normado por el artículo 48 del C.C.A., lo cual no
constituye causal de nulidad;”. El hecho de que el artículo 48 del C.C.A. deje
sin efectos legales las decisiones que no son debidamente notificadas, de
manera alguna impide al afectado acudir a la vía gubernativa para alegar la
indebida o irregular notificación. No puede confundirse el acto administrativo
propiamente dicho  con la notificación; esta última, no se considera un acto
administrativo sino un hecho integrador del mismo que contribuye a darle
eficacia jurídica. Por ello, se debe insistir por parte del administrado, una
vez conocido el acto, en que la notificación se efectúe en legal forma,
diligencia que no adelantó el demandante en el presente caso, y que hubiese
permitido agotar la vía gubernativa respecto de los actos definitivos.
Así
entonces, lo primero que debió controvertirse en la vía gubernativa fue el acto
de notificación, pero si en gracia de discusión ello no ocurrió, los mismos
argumentos expuestos por el demandante en esta acción de tutela, sirven de
fundamento para demandar por vía contenciosa, el acto liquidatorio del
gravamen. Al parecer el actor desconoce el contenido del inciso segundo del
artículo 135 del C.C.A., que permite a los interesados demandar directamente
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aquellos actos de
carácter particular contra los cuales las autoridades administrativas no
hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes.
El
artículo 135 del C.C.A. señala expresamente:
“ART.
135. Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-
administrativo contra actos particulares. La demanda para que se declare la nulidad
de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se
restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa
mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
“El
silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía
gubernativa.
“Sin
embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de
interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar
directamente los correspondientes actos.”
Es claro
que si se le entorpece al administrado el ejercicio de los recursos estipulados
en la ley o los reglamentos para agotar la vía gubernativa, la ley le permite
al mismo, acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa para
controvertir el acto administrativo; agregando que, dentro de la actuación
contenciosa -con la presentación de la demanda-, según lo dispuesto por los
artículos 152, 154 y 155 del C.C.A, procede la suspensión provisional de los
actos administrativos en todos los casos en que aquellos sean manifiestamente
ilegales o inconstitucionales.
De
conformidad con lo dicho, no encuentra la Sala justificación alguna para que,
previo al proceso de jurisdicción coactiva, la empresa CORELCA no haya
intervenido en la actuación administrativa de cobro tributario, atacando, no
sólo las alegadas irregularidades presentadas en los actos de notificación,
sino también, aquellos actos que, a su juicio, podrían causarle perjuicios
económicos futuros, pues ha quedado claro que en defecto de la oportunidad para
interponer los recursos en la vía gubernativa, situación que nunca se planteó
en ese escenario, la ley la faculta para acudir directamente a la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contenida en el citado artículo 135 del C.C.A.,
concordante además con el artículo 136 del mismo ordenamiento que, referido a
la caducidad de las acciones, dispone: “Si el demandante es una entidad
pública la caducidad será de dos (2) años”. Así, los defectos que puedan
existir en cuanto al agotamiento de la vía gubernativa, imputables a la
administración, se pueden corregir a través del ejercicio de la acción
jurisdiccional contenida en las normas citadas.
.
Se
reitera que la acción de tutela (art. 86 C.P.), no fue diseñada como un medio
de defensa judicial, alternativo o adicional a los que específicamente ha dispuesto
la ley  para la protección de los derechos; la misma, no permite al sujeto la
posibilidad de escoger según su discrecionalidad y menos aún, ser considerada
como un instrumento válido para suplir las deficiencias de todos aquellos que
por una u otra razón ignoran o desconocen la ley, es decir, no tienen en cuenta
para el adecuado ejercicio de su derecho de defensa, las acciones o recursos
existentes en las normas aplicables.
Por
último, demostrada como está la existencia de otros medios de defensa judicial
y la inadecuada participación de CORELCA en la actuación administrativa de
cobro tributario, debiendo asumir ésta las consecuencias de tal actitud,
descarta la Sala la posibilidad de tutelar los derechos alegados como mecanismo
transitorio. Más aún, si como lo certificó la Fiscalía General de la Nación en
el oficio de fecha 15 de octubre de los corrientes, las investigaciones penales
adelantadas contra el alcalde municipal de Montelíbano y el ex tesorero de la
misma localidad, habían precluido mediante resolución del 30 de julio de 1996,
providencia que además negó la prejudicialidad administrativa deprecada por la
parte civil y, a su vez, ordenó el descongelamiento de los dineros embargados
por el Municipio de Montelíbano a la firma CORELCA.
En
virtud de lo anterior, la Sala habrá de confirmar el fallo de fecha 18 de julio
de 1996, proferido por el h. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", pero por las
consideraciones consignadas en esta providencia.
IV.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
CONFIRMAR el fallo de fecha 18 de julio de 1996, proferido por el h. Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
"A",  mediante el cual se denegó la acción de tutela interpuesta por
el apoderado judicial de CORELCA, contra el tesorero municipal de Montelíbano,
pero por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo:
ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique
esta providencia al Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, en la forma
y para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General