C-025-18
Sentencia C-025/18
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para
la paz/INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Control automático de constitucionalidad a decreto ley que
establece el procedimiento
para la efectiva implementación de la ley 1820 de 2016 sobre amnistía, indulto
y tratamientos penales especiales
REGIMEN
DE LIBERTADES EN LEY DE AMNISTIA E INDULTO EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Características/CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS
EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Verificación
de límites formales y materiales/CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE
FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Verificación
de los requisitos de necesidad estricta y conexidad objetiva, estricta y
suficiente/CONTROL DE LOS DECRETOS LEYES PROFERIDOS EN EJERCICIO DE
LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONTENIDAS EN ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016-Alcance
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-No contiene regulación alguna que
implique una afectación directa a comunidades indígenas, tribales,
afro-descendientes, raizales y pueblo Rrom
AMNISTIAS Y LIBERTADES
CONDICIONADAS EN EL MARCO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Parámetros
constitucionales y jurisprudenciales/AMNISTIA-Jurisprudencia en el
ámbito internacional/AMNISTIA EN EL MARCO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
PROCESAL-Límites
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Aplicación de principios
contenidos en el acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz
EXTINCION DE LA ACCION PENAL Y CIVIL A TRAVES DE LA AMNISTIA SIEMPRE QUE
EXISTAN MECANISMOS QUE ASEGUREN LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Configuración
legislativa/AMNISTIA EN EL CODIGO PENAL-Puede ser propia e impropia/DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-No previsión de exclusión expresa
de la acción de extinción de dominio respecto del levantamiento o cancelación
de medidas sobre los bienes del amnistiado de iure, se hace
indispensable acudir al artículo 41 de la ley 1820 de 2016
AMNISTIA DE IURE EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA-Ámbito de aplicación/DECRETO
LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LA EFECTIVA
IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO Y TRATAMIENTOS
PENALES ESPECIALES-Supuestos de hecho para identificar a
los beneficiarios de amnistía
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Acta de compromiso en casos de
amnistía de iure
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento para los privados
de la libertad con procesos en curso
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento para los privados
de la libertad condenados
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Protección de los derechos de las
comunidades indígenas
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Libertad por efecto de la
aplicación de la amnistía de iure
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento
de acceso a la libertad condicionada de procesados que han cumplido cuando
menos cinco años de privación efectiva de libertad por delitos que
no son objeto de la amnistía iure, pero se encuentren en alguno de los
supuestos contemplados en los artículos 17 de la Ley 1820 de 2016 y 6 de
Decreto 277 de 2017
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento de acceso a la
libertad condicionada de procesados que han cumplido cuando menos cinco años de
privación efectiva de libertad en eventos de que trata el artículo 35 de la ley
1820 de 2016
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento de acceso a la libertad
condicionada para actuaciones sometidas a leyes 906 de 2004 y 1098 de 2006
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento de acceso a la
libertad condicionada para actuaciones sometidas a la Ley 600 de 2000
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento de acceso a la
libertad condicionada en caso de condenados que han cumplido cuando menos cinco
años de privación efectiva de la libertad en eventos de que trata el artículo
10 del decreto ley 277 de 2017 y 35 de la ley 1820 de 2016
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Acreditación para traslado a Zona
Veredal Transitoria de Normalización-ZVTN y Puntos Transitorios de
Normalización-PTN
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Acta formal de compromiso para
las personas beneficiadas con las libertades condicionadas contempladas en el
artículo 35 de la ley 1820 de 2016/CONFLICTO ARMADO-Otorgamiento de
beneficios a favor de personas que hicieron parte, atiende necesariamente al
respeto de los derechos de las víctimas
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento de libertad
condicionada para personas privadas de la libertad por conductas desplegadas en
contextos relacionados con el ejercicio del derecho a la protesta o disturbios
internos
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN
POLITICA CRIMINAL DEL ESTADO-Alcance
VIGILANCIA TRANSITORIA DE LA LIBERTAD CONDICIONADA
HASTA QUE ENTRE EN FUNCIONAMIENTO LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ-Disposición
reguladora que no advierte desconocimiento de disposición constitucional
alguna
AMNISTIA DE IURE PARA INTEGRANTES DE LAS FARC-EP QUE
NO SE ENCUENTRAN PRIVADOS DE LA LIBERTAD-Ámbito de
aplicación
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Procedimiento en caso de
cumplimiento de la pena
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Aplicación de beneficios
previstos en la Ley 1820 de 2016, sin perjuicio de la interposición de la
acción de tutela y Habeas Corpus a que haya lugar
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Incorporación de adolescentes
beneficiarios de la ley 1820 de 2016 al programa especial de atención y
restitución de derechos previsto en el Acuerdo Final/ACUERDO FINAL PARA LA
PAZ-Garantías de menores en la aplicación de beneficios otorgados en la ley
de amnistía/PROGRAMA ESPECIAL E INTEGRAL PARA EL RESTABLECIMIENTO DE
DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES QUE ABANDONEN CAMPAMENTOS DE LAS
FARC-EP “CAMINO DIFERENCIAL DE VIDA”-Finalidad
DECRETO LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO
PARA LA EFECTIVA IMPLEMENTACION DE LA LEY 1820 DE 2016 SOBRE AMNISTIA, INDULTO
Y TRATAMIENTOS PENALES ESPECIALES-Libertad condicionada aunque con
posterioridad a su concesión se formulen nuevas imputaciones, acusaciones o
condenas por conductas cometidas antes del 1 de diciembre de 2016 o se
encuentren estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas o hayan sido
sometidas durante el mismo
SUSPENSION DE PROCESOS EN LOS CUALES SE HAYA
OTORGADO LA LIBERTAD CONDICIONADA O DECIDIDO EL TRASLADO A LAS ZVTN, DE QUE
TRATAN LA LEY 1820 DE 2016 Y DECRETO LEY 277 DE 2017, HASTA QUE ENTRE EN
FUNCIONAMIENTO LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Suspensión
se refiere a la competencia para adoptar decisiones que impliquen afectación de
la libertad, la determinación de responsabilidades y la citación a práctica de
diligencias judiciales, pero en lo demás, el proceso ha de continuar
Referencia:
Expediente RDL-006
Revisión
de constitucionalidad del Decreto ley 277 del 17 de febrero de 2017 “Por el
cual se establece el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley
1820 del 30 de diciembre de 2016 ‘por medio de la cual se dictan disposiciones
sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras
disposiciones´”.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., once
(11) de abril de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una
vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en los decretos leyes 2067
de 1991 y 121 de 2017, profiere la presente decisión.
I. ANTECEDENTES
1. En
cumplimiento de lo establecido en el artículo transitorio alusivo a las
facultades presidenciales para la paz, incorporado a la Constitución mediante
Acto Legislativo 01 de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”; el 17 de febrero de 2017 la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del
Decreto ley 277 de 2017 “por el cual se establece el procedimiento para la
efectiva implementación de la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016 ‘por medio
de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos
penales especiales y otras disposiciones’”.
2. En atención a
lo dispuesto en el Decreto Ley 121 de 2017 “por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo final”, mediante auto del 23 de febrero de
2017 se asumió el conocimiento del asunto y se ordenaron algunas pruebas
tendientes a obtener elementos de juicio para la valoración de la normatividad
objeto de estudio.
3. Cumplido lo
anterior, se dispuso la fijación en lista a efectos de permitir la intervención
ciudadana y la comunicación al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho, al
Ministro de Defensa, al Alto Consejero para el post conflicto, al Alto
Comisionado de Paz, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, a
la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a la Corte
Suprema de Justicia y al Consejo de Estado.
Así mismo, se
dio traslado al Procurador General de la Nación para rendir concepto, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto ley 121 de 2017.
4. Finalmente,
en atención al artículo 13 del Decreto ley 2067 de 1991, se invitó al Centro de
Justicia, Derecho y Sociedad (Dejusticia); a la Comisión Colombiana de
Juristas; a la Asociación de Militares Retirados (ACORE); al Institute for
Integrated transitions; a Humans Rights Watch; a Amnistía
Internacional (Amnesty International); a la Fundación Ideas para
la Paz; al Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ); al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal; al Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo; a la Fundación Víctimas Visibles; a la Comisión Intereclesial de
Justicia y Paz; al Movimiento Voces de Paz; al Comité Nacional de Víctimas de
la Guerrilla; a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC); al
Proceso de Comunidades Negras; a Colombia Diversa; a la Oficina del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos; al Comité
Internacional de la Cruz Roja; a la Corte Penal Internacional (CPI); y a las
facultades de derecho de las universidades Javeriana (Facultad de derecho e
Instituto Pensar), Externado (Departamento de Derecho Penal, Constitucional y
Centro de Investigación en Filosofía y Derecho), Nacional de Bogotá, del
Rosario, Sergio Arboleda de Bogotá, de los Andes (Grupo de Estudios en Derecho
Penal y Justicia Transicional), de Antioquia, de Cartagena, ICESI de Cali,
EAFIT de Medellín, de Medellín, Libre de Bogotá, del Norte de Barranquilla,
Surcolombiana de Neiva, de la Sabana, del Cauca, Santo Tomás y Caldas para que,
si lo consideran oportuno, intervinieran indicando las razones que en su criterio
justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la normatividad
revisada.
II. TEXTO OBJETO
DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL
Debido a su
extensión, el texto del Decreto ley 277 de 2017 “por el cual se establece el
procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 del 30 de
diciembre de 2016 por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía,
indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones” y sus
cinco anexos, se presenta en documento adjunto.
III. INTERVENCIONES
Y CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Teniendo en
cuenta que el análisis del presente decreto se estructura desde dos aspectos
uno formal y otro material, para una mejor comprensión metodológica se
integrarán los planteamientos expuestos por los distintos intervinientes y el
Ministerio Público, en el acápite correspondiente de esta decisión.
IV. PRUEBAS
DECRETADAS Y RECEPCIONADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. De
conformidad con lo establecido en el artículo 10º del Decreto ley 2067 de 1991
y el numeral 2 del artículo 3º del Decreto ley 121 de 2012[1],
se encontró necesario decretar la práctica de algunas pruebas:
-        A la
Fiscalía General de la Nación, datos sobre las investigaciones que cursan por
delitos indultables y amnistiables, según el Decreto ley 277 de 2017 y la Ley
1820 de 2016.
-        A la
Corte Suprema de Justicia, información sobre los procesos y condenas que cursan
respecto a los delitos indultables y amnistiables, según el Decreto ley 277 de
2017 y la Ley 1820 de 2016.
-        Al
Gobierno Nacional, la lista de los investigados y condenados por delitos
indultables y amnistiables, según el Decreto ley 277 de 2017 y la Ley 1820 de
2016.
2. Fiscalía
General de la Nación. En el término probatorio se recibió
informe explicativo donde se destaca que al momento se han identificado 81.959
procesos relacionados con delitos políticos, de los cuales 8.560 están
asociados a miembros de las FARC-EP. Clasificó los procesos entre activos e
inactivos y el total de personas asociadas a esos casos:
Casos
Indiciados
Activos
Inactivos
Total
21.283
60.676
81.959
129.099
Fuente: sistemas
de información Spoa y Sijuf. Consulta realizada el 8 de diciembre de 2016
Especificó los
procesos en los que aparece registro de las FARC-EP, desagregando entre activos
e inactivos:
FARC-EP
Activos
Inactivos
2.121
6.439
8.560
Fuente: sistemas
de información Spoa y Sijuf. Consulta realizada el 8 de diciembre de 2016
De manera
adicional se clasifican los procesos según el estado en que se encuentran y por
grupo armado, donde se identifica al ELN, otras guerrillas, guerrillas sin
identificar, Fuerza Pública y autodefensas:
ELN
Otras
guerrillas
Guerrillas sin
identificar
Fuerza Pública
AUC
Activos
Inactivos
Activos
Inactivos
Activos
Inactivos
Activos
Inactivos
Activos
Inactivos
371
1.455
10
147
177
807
122
215
9.694
10.189
1.826
157
984
337
19.883
Igualmente hace
referencia a “procesos por grupo sin identificar” en el que se muestran
los asuntos en los que no está registrado un grupo armado.
GRUPOS SIN
IDENTIFICAR
Activos
Inactivos
10.168
43.881
54.049
Fuente: sistemas
de información Spoa y Sijuf. Consulta realizada el 8 de diciembre de 2016
Por último,
aclaró que actualmente la Subdirección Nacional de Políticas Públicas de la
Fiscalía está en la tarea de actualizar la base de datos de los procesos
registrados en los sistemas de información con el objetivo de depurar el grupo
de guerrillas sin identificar y otros grupos sin identificar.
3. Corte Suprema
de Justicia. Informó que existen 8 posibles casos en los
cuales sería aplicable la amnistía de iure.
4. Presidencia
de la República -Alto Comisionado para la Paz. Refiere
que aceptó mediante Resolución 001 del 27 de febrero de 2017 un listado parcial
que acredita a 1.088 miembros de las FARC-EP privados de la libertad. Precisó
que actualmente se está consolidando el listado final. Advirtió que según el
Decreto ley 277 de 2017 y la Ley 1820 de 2016, corresponde a la autoridad
judicial competente resolver la situación jurídica de las personas que puedan
ser cobijadas por los beneficios establecidos.
V. DILIGENCIA DE AUDIENCIA PÚBLICA
1. El 12 de
julio de 2017, la Sala Plena de la Corte decidió llevar a cabo una audiencia
pública en relación con los expedientes RPZ-001 y RDL-006, alusivos a la
revisión de constitucionalidad de la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016 “por
medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos
penales especiales y otras disposiciones” y el Decreto 277 del
17 de febrero de 2017 “por el cual se establece el procedimiento para la
efectiva implementación de la Ley 1820 de 2016”.
2. El 2 de
agosto siguiente se llevó celebró la citada diligencia judicial, donde se
desarrollaron los siguientes ejes temáticos: (i) el
parámetro de control aplicable al juicio de constitucionalidad y análisis de
aspectos formales; (ii) la obligación de investigar, esclarecer,
perseguir y sancionar violaciones de los derechos humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario; y (iii) los derechos de las víctimas
frente a la aplicación de las amnistías, indultos y tratamientos penales
diferenciados establecidos en la Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2017.
Para llevar a
cabo esta diligencia, se seleccionaron los intervinientes a partir de los
siguientes criterios: (i) las participaciones obligatorias previstas en
la normatividad vigente para las audiencias públicas de constitucionalidad; (ii)
la participación en el diseño de la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277 de
2017; (iii) la pluralidad en la conformación de los paneles; y (iv)
la formación y experiencia en las temáticas abordadas. Finalmente, se puso como
fecha límite para recibir el resumen escrito de los expositores el 8 de agosto
de 2017.
En el término
previsto se recibieron las intervenciones de: (i) la Universidad Libre; (ii) la
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES; (iii) la
Defensoría del Pueblo; (iv) el Ministerio del Interior; (v) el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia –UNICEF; (vi) el Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad –DEJUSTICIA; (vii) el Ministerio de Defensa Nacional;
(viii) el Viceministro para las Políticas y Asuntos Internacionales; (ix) el
Presidente del Senado de la República; (x) Human Rights Watch; (xi) el Fiscal
General de la Nación; (xii) la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación
a la Implementación del Acuerdo Final –CSIVI; (xiii) el Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo; (xiv) el Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado
–MOVICE; (xv) el Centro Internacional para la Justicia Transicional –ICTJ;
(xvi) la Comisión Colombiana de Juristas; y (xvii) la Procuraduría General de
la Nación.
3. Las intervenciones presentadas en el
trámite de audiencia pública serán incorporadas atendiendo a si desarrollaron
aspectos formales o materiales. Ahora bien, teniendo en cuenta que esta
diligencia abordó aspectos relacionados con la Ley 1820 de 2016, las que no
correspondan a las materias objeto de análisis del presente decreto ley, no
serán referidas en esta decisión.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Sala Plena es
competente para conocer y decidir sobre el control de constitucionalidad del
Decreto ley 277 de 2017[2],
de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo transitorio
de la Constitución sobre facultades presidenciales para la paz, incorporado
mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016[3].
Problema
jurídico y metodología de la decisión
1. Corresponde a
la Corte determinar si el Decreto ley 277 de 2017 se ajusta a la Constitución,
al establecer el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820
de 2016 sobre amnistía y tratamientos penales especiales, a partir de la
valoración de los requisitos formales y materiales establecidos en Acto
Legislativo 01 de 2016.
2. Para tal
efecto se estudiará el presente asunto desde dos aspectos: uno formal y otro
material. Se abordará el alcance del control de los decretos leyes proferidos
en ejercicio de las facultades extraordinarias contenidas en el Acto
Legislativo 01 de 2016 y los parámetros de procedimiento y competencia para su
revisión.
3. En la medida
que se hallen superados los presupuestos formales, se procederá al estudio de
fondo del presente asunto en orden a los siguientes presupuestos: (i) la
amnistía y las libertades condicionadas en el marco de la justicia
transicional; (ii) los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y la no repetición; y (v) los límites a la configuración normativa
procesal.
Alcance del
control de los decretos leyes expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de
2016.  Parámetros de forma y de competencia
4. La
Corte al examinar los decretos con fuerza de ley emitidos por el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el Acto
Legislativo 01 de 2016[4],
ha tomado como punto de partida los presupuestos establecidos en la sentencia
C-699 de 2016[5]
que exige acreditar la conexidad (objetiva, estricta y suficiente), finalidad y
estricta necesidad.
Sobre el alcance
del control ha destacado las siguientes características: (i) es jurisdiccional,
por lo cual el examen se limita a la confrontación con el orden
constitucional; (ii) es automático, toda vez que no requiere una acción
de inconstitucionalidad por lo que su revisión comprende todo el articulado;
(iii) es participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en
el proceso; y (iv) es posterior, dado que la revisión por la Corte se da
una vez el decreto ley ha entrado en vigor[6].
5. Ahora bien, el
artículo 241 superior distingue dos categorías de vicios de
inconstitucionalidad, a saber: de procedimiento y de contenido material. En
voces de este Tribunal, el primero de ellos comprende no solo
asuntos formales sino también de competencia, en ese sentido, en la sentencia
C-160 de 2017 se enunciaron las condiciones o requisitos que, a partir de las
restricciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte debe tener
en cuenta al momento de realizar el juicio de constitucionalidad de los
decretos con fuerza de ley adoptados como resultado de una competencia
excepcional, lo cual se explica en la necesidad de expedir una medida para
implementar un Acuerdo de Paz adoptado en el marco propio de la justicia
transicional.
6. En este
contexto, en primer lugar se estudiarán los presupuestos de procedimiento y
posteriormente los de competencia, de cara a la expedición del decreto ley que
se estudia. Para ello es indispensable reseñar las intervenciones así como el
concepto de la Procuraduría General de la Nación, en el acápite
correspondiente.
El control
formal y competencial
Intervenciones
ordinarias
7. Presidencia
de la República. Solicita declarar exequible el decreto
ley, toda vez que: (i) su expedición cumplió con los
requisitos fijados en el Acto Legislativo 01 de 2016 y la jurisprudencia
constitucional; (ii) respeta el derecho interno así como el derecho internacional
en el marco de la justicia transicional, a partir de la ponderación del deber
de buscar la paz con las obligaciones del Estado de investigar, enjuiciar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos (DDHH) e infracciones
al DIH; y (iii) adecúa las figuras procesales preexistentes a la aplicación de
la amnistía de iure y el régimen de libertades con el fin de garantizar
la seguridad jurídica y dar claridad respecto de la aplicación de algunas
medidas contenidas en la Ley 1820 de 2016, enfatizando en que dicha ley constituye
una regulación general sobre amnistías mientras que el Decreto Ley 277 de
2017 tiene un carácter eminentemente operativo, cuya finalidad es concretar
la manera cómo se adelantarán las amnistías de iure.
8. Ministerio
del Interior. Pide la constitucionalidad del decreto ley en la
medida que no regula materias que tengan connotación de acto legislativo, ley
orgánica o estatutaria, ni crea tributos y, de ser una ley ordinaria, no requeriría
de mayoría calificada o absoluta.
9. La Fiscalía
General de la Nación. Estima que la normativa
cumple las condiciones establecidas en el Acto Legislativo 01 de 2016 y la
sentencia C-699 de 2016. Resalta que el decreto ley establece el procedimiento
para otorgar la amnistía de iure concedida por la Ley 1820 de 2016, en
desarrollo de lo dispuesto en el Acuerdo final de paz.
10. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal. Halla la normativa acorde con la
Constitución al pretender establecer algunos procedimientos para concretar la
implementación de la amnistía y el indulto determinada por el legislador,
dentro del marco de competencias otorgado por el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016.
11.
Consejo Regional Indígena del Cauca -CRIC-. Señala que el
decreto ley sometido a examen es inexequible, toda vez que no tiene en cuenta
la realidad histórica y social del principio de diversidad étnica y cultural de
la Nación, así como el reconocimiento a la Jurisdicción Especial Indígena. Advierte que no
existe un mecanismo de coordinación entre la conformación de la Jurisdicción
Especial para la Paz y la Jurisdicción Especial Indígena.
12.
Universidad Libre -Bogotá-. Considera que se debe declarar la
inexequibilidad por violación a los límites competenciales. Estima que a
pesar de que esta normatividad reglamente una ley expedida por el procedimiento
legislativo especial para la paz, no hay disposición constitucional que prohíba
al Presidente de la República reglamentar normas excepcionales por vías
competenciales ordinarias.
Afirma que la
parte motiva y dispositiva del decreto ley es insuficiente, toda vez que no hay
correspondencia lógica entre la necesidad motivada de regulación de la Ley 1820
de 2016 y su reglamentación en concreto. Agrega que el ejecutivo no sustentó de
manera clara por qué no utilizó las vías institucionales ordinarias para
reglamentar la Ley 1820 de 2016, ya que no es suficiente con que el Presidente
de la República regule una ley expedida en virtud del procedimiento legislativo
para la paz para concluir que se deba utilizar las competencias establecidas en
el inciso 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
13.
Universidad Santo Tomas. Sostiene que el ejecutivo es competente
para regular el procedimiento de aplicación de la amnistía de iure, el
indulto y la libertad condicionada en virtud de la Ley 1820 de 2016. Añade que
si bien la materia regulada es propia de una ley, en virtud del Acto
Legislativo 01 de 2016 se faculta al Gobierno para reglamentar una ley expedida
en virtud de facultades extraordinarias.
14.
Universidad de Cartagena. Después de hacer un recuento del decreto
ley y determinar el alcance de los artículos que lo conforman, informa que la
amnistía de iure está basada en principios internacionales y regulada en
el plano nacional para colegir que es exequible al pretender implementar el
Acuerdo final para la paz.
Intervenciones en
Audiencia Pública
15. Dejusticia plantea
que
no toda regulación sobre la amnistía debe ser sometida al trámite especial
establecido en la Carta Política. En su sentir, solamente la ley que regule la
materia debe atender a las mayorías especiales para la concesión, la decisión
sobre los beneficiarios, los delitos amnistiados, los contenidos sustantivos y
materiales, pero no los contenidos procedimentales.
En tal medida
refiere que el análisis del presente decreto ley debe atender a si su contenido
es propio de la concesión de una amnistía o se limitó a su
desarrollo procedimental. Agrega que “la forma como se otorgará
concretamente la amnistía o el juez que tendrá que concederla, por poner un
ejemplo, es un contenido propio de ley ordinaria en tanto no se está
concediendo la amnistía, sino que se está regulando la manera de implementarla”.
En consecuencia,
destaca que el Decreto Ley 277 de 2017 que regula en su esencia aspectos
procedimentales de la implementación de la amnistía, no trata asuntos con
reserva de ley estatutaria, ni requería mayorías especiales para su
configuración, por lo cual su contenido podía ser adoptados por un decreto ley
con base en las facultades extraordinarias otorgadas por el Acto Legislativo 01
de 2016.
16. Considera
que la Corte debe verificar si los temas regulados en el Decreto Ley 277 de
2017, son (i) una reproducción literal de la ley de amnistía; (ii) tienen
reserva de ley estatutaria; o (iii) exigen para su aprobación la mayoría
especial propia de las leyes de amnistía e indulto.  Para tal fin, indica que
se debe determinar si los nuevos contenidos del decreto ley examinado
establecen la concesión de amnistía o si, por el contrario, solo regulan
aspectos necesarios para implementar dichos mecanismos de extinción de la
acción penal y de la pena. Si es lo primero, habría un problema de
constitucionalidad, mientras que en el segundo caso lo estima aceptable puesto
que no se estarían regulando contenidos propios de ley estatutaria o que
requieran unas mayorías especiales y, por lo tanto, no se excedería el marco de
competencia conferido al temporalmente al ejecutivo en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016.
17. Concepto del
Procurador General de la Nación. Señala que
el decreto ley bajo revisión cumple los parámetros constitucionales
(procedimentales y competenciales), toda vez que:
a) Existe una
norma constitucional que faculta al Presidente de la República para asumir la
función legislativa extraordinaria.
b) El decreto
ley fue suscrito por los miembros del Gobierno, esto es, el Presidente
de la República y el Ministro del ramo.
c) En cuanto a
la limitación temporal explica que dado que el proceso de refrendación se
cumplió el 30 de noviembre de 2016, a través de la aprobación de la moción 39
en la Plenaria de la Cámara de Representantes, a partir del 1º de diciembre de
2016 se inició el computo de los 180 días establecido en el artículo
transitorio del procedimiento especial para la paz, por lo que el decreto ley
fue proferido en término.
d) Respecto a lo
que denomina la dimensión positiva de la competencia, es decir, que tenga por
objeto facilitar la implementación del Acuerdo final para la paz, encuentra que
pese a no existir una justificación expresa en torno a la conexidad entre la
medida y la implementación del Acuerdo, la misma existe al constituir la
amnistía un asunto transversal para la terminación del conflicto.
e) En punto a la
dimensión negativa de la competencia, expone que el decreto ley fue expedido
dentro del ámbito de las potestades reconocidas al ejecutivo, al no
corresponder
formal ni materialmente a un acto legislativo, ley estatutaria u orgánica,
código, no decreta impuestos ni requiere de mayorías calificadas o absolutas
para su aprobación. Agrega que la normatividad en estudio no podría establecer
en forma autónoma ningún beneficio penal relacionado con la amnistía, extinción
o inejecutabilidad de penas. Así las cosas, mientras el juicio sustancial sobre
amnistía, indulto y tratamientos penales especiales se adelanta respecto de la
ley, el juicio procesal se cumple respecto del decreto ley.
18. Encuentra
necesario que la Corte haga un condicionamiento de los efectos del fallo
consistente en que el decreto ley solo puede ser entendido en la medida que
reproduce o desarrolla beneficios otorgados por la Ley 1820 de 2016, dado que
una eventual inconstitucionalidad posterior de esta devendría en el decaimiento
automático de aquel, entre otras consideraciones.
Análisis
constitucional
19. De
conformidad con lo expuesto, procede la Sala Plena a verificar el cumplimiento
de cada uno de los presupuestos de forma respecto del Decreto ley 277 de 2017,
a partir de los criterios o límites establecidos por la Corte Constitucional.
Esto implica verificar: (i)
si existe correspondencia entre el título del decreto ley y el contenido de este;
(ii) la suscripción del mismo, es decir, constatar que esté firmado por el
Presidente de la República, el Ministro del ramo o Director del Departamento
Administrativo correspondiente; (iii) la invocación expresa de la competencia
ejercida; y (iv) la existencia de exposición de motivos.
Verificación de los presupuestos
procedimentales.
20. Título. Por
tratarse de una función legislativa extraordinaria, el Gobierno Nacional debe
observar el requisito de forma contemplado en el artículo 169 de la
Constitución para las leyes que exige asignarle un título a las distintas
disposiciones normativas, que además debe corresponder con su contenido.
En el asunto
bajo revisión, el Decreto ley 277 de 2017 se titula, “por el cual se
establece el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 del
30 de diciembre de 2016 ‘por medio del cual se dictan disposiciones sobre
amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones’”.
Dicho título corresponde al contenido del decreto ley sub examine, toda vez que
las disposiciones normativas que contiene hacen expresa alusión a la regulación
de la amnistía de iure otorgada a través de la Ley 1820 de 2016 para los
miembros de las FARC-EP que se encuentren privados de la libertad por delitos
políticos y conexos, así como al régimen de libertades condicionadas.
21. Autoridad que lo expide. El
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 faculta “al Presidente de la
República” para expedir decretos con fuerza de ley, lo cual implica que
deben contar con su firma. A pesar de que la citada norma no establece que
tengan que ser suscritos, además, por el Ministro del ramo o por el Director
del Departamento Administrativo correspondiente, al tratarse de una reforma
constitucional debe atender otras previsiones consagradas en la Carta Política,
dentro de las que se cuenta el artículo 115 superior que establece: “ningún
acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de
departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por
el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el
mismo hecho, se hacen responsables”. Entonces, al tratarse de una
asignación de funciones legislativas extraordinarias, el decreto objeto de
examen debe ser suscrito por el Presidente y el Ministro del ramo o Director de
Departamento Administrativo respectivo.
22. En el caso
que nos ocupa, el Decreto ley 277 de 2017 fue suscrito por el Presidente de la
República Juan Manuel Santos Calderón y por el entonces Ministro de Justicia y
del Derecho Jorge Eduardo Londoño Ulloa, funcionario del ramo respectivo, atendiendo
a que este versa sobre el procedimiento para la efectiva implementación de la
ley de amnistía, indulto y tratamientos penales especiales.
23. Invocación expresa de la competencia
ejercida. El Decreto Ley debe precisar la norma que habilita
al Presidente de la República para su expedición con el fin de determinar su
naturaleza jurídica. En este caso, dicho requisito ha sido satisfecho, ya que
la preceptiva precisa que ha sido expedida “En el ejercicio de las
facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016”.
24. Existencia de una exposición de
motivos. En
el Decreto Ley 277 de 2017 el Gobierno a través de 5 considerandos establece un
soporte argumentativo que justifica su expedición, enunciando las normas
constitucionales sobre el derecho a la Paz (art. 22 C. Pol.), refiriendo a la
normatividad interna sobre la dirección de la política de paz en cabeza del
Presidente de la República (Leyes 418 de 1997 y 1738 de 2014), aludiendo a los
diálogos de paz con las FARC EP y al “Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, así como a la
Ley 1820 de 2016 que regula las amnistías e indultos por los delitos políticos
y los delitos conexos con estos, adopta tratamientos penales especiales
diferenciados y mecanismos de libertad condicionada y de cesación de
procedimientos.
25. El examen
del alcance de la motivación se abordará más adelante en el punto alusivo al
juicio de conexidad, que consiste en demostrar que el desarrollo normativo
contenido en el decreto ley responde de manera precisa a un aspecto definido y
concreto del Acuerdo final.
Examen de competencia
26. En lo
concerniente a la competencia del Gobierno Nacional para expedir el decreto ley
objeto de revisión automática e integral, de acuerdo con las reglas
jurisprudenciales fijadas en las sentencias C-160 y C-174 de 2017, la Sala
Plena debe verificar los presupuestos de: (i) temporalidad, es decir, que sea
proferido dentro del rango permitido; (ii) el juicio de conexidad que implica
verificar la conexidad
objetiva, estricta y suficiente; (iii) criterio de estricta necesidad del
Decreto ley sometido control; y (iv) respeto por la jerarquía
normativa, que implica no utilizar esta facultad extraordinaria para para
decretar impuestos, expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta para
regular asuntos sometidos a reserva de ley, y que no estén previstos en el
artículo 150.10 de la Carta Política.
27. Temporalidad. El
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 facultó al Presidente de la
República para expedir “decretos con fuerza de ley”, dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del citado acto, esto es “a partir de la
refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera” conforme a lo establecido en el
artículo 5º, ejusdem. Al respecto, en la sentencia C-160 de
2017 se estableció que el Congreso de la República, en los
términos de la sentencia C-699 de 2016, había constatado la refrendación del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera suscrito el 24 de noviembre de 2016 y, por consiguiente, el
Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra vigente. En este sentido, se determinó
que el mencionado proceso de refrendación concluyó con las proposiciones
aprobatorias en ambas Cámaras Legislativas[7], en
las sesiones plenarias celebradas los días 29 y 30 de noviembre de 2016, por
tal motivo, los 180 días a los que alude el Acto Legislativo 01 de 2016 deben
contabilizarse desde el 1º de diciembre de ese año.
En este caso, el
Decreto ley 277 de 2017 fue expedido el 17 de febrero de 2017 y publicado en la
misma fecha en el Diario Oficial Nº 50.150, sin que para ese momento hubiere
expirado el plazo constitucional para el ejercicio de las facultades
extraordinarias, toda vez que habían transcurrido 79 días desde la fecha
establecida.
28. Juicio de conexidad. La conexidad
exige que se acredite un vínculo material entre la medida adoptada por
el Decreto 277 de 2017 y el Acuerdo Final. La verificación
no significa que este último constituya un parámetro de control de
constitucionalidad, sino que representa para los efectos del análisis ejercido
un referente hermenéutico del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Además es importante advertir que de acuerdo con lo consignado en el Acto Legislativo
02 de 2017, el Acuerdo es parámetro de interpretación y referente
de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y
desarrollo del mismo[8]. En estos términos, la Sala constata
que existe un vínculo entre la medida adoptada y el Acuerdo Final que puede
detallarse al ver su carácter objetivo, estricto y suficiente[9].
a) Conexidad objetiva. Exige constatar
la existencia de un vínculo general cierto y verificable entre la normativa
expedida y el Acuerdo Final. Para juzgar el cumplimiento de
este requisito, es necesario tener en cuenta que el Acuerdo Final se encuentra
construido a partir de seis pilares: (i) el desarrollo agrario integral; (ii)
la participación política; (iii) el fin del conflicto armado; (iv) el
problema de las drogas ilícitas; (v) los derechos de las víctimas (SIVJRNR); y
(vi) la implementación, verificación y refrendación de los acuerdos. Aun cuando
la parte motiva del decreto ley refiere de manera amplia al Acuerdo Final,
fácilmente se identifican los puntos del mismo que busca regular, respetando
los lineamientos de lo pactado entre el Gobierno y las FARC-EP.
29. El Decreto
Ley bajo examen “Por
el cual se establece el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley
1820 del 30 de diciembre de 2016 ‘por medio de la cual se dictan disposiciones
sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras
disposiciones’”, consta
de veintitrés (23) artículos y 5 anexos, a través de los cuales se pretende
desarrollar aspectos puntuales de la Ley 1820 de 2016, específicamente de cara
a la amnistía de iure por los delitos políticos y los delitos
conexos con estos, el régimen de libertades y cesación de procedimientos con
miras a la extinción de la responsabilidad, cuando se trate de contextos
relacionados con ejercicio del derecho a protesta o disturbios internos.
30. Estos lineamientos, desarrollan
aspectos precisos del Acuerdo final, así el quinto eje
central en el punto 5.1.2. se refiere al componente “justicia”, que
específicamente hace alusión a la Jurisdicción Especial para la Paz, en
adelante JEP, donde en materia de amnistía se plantea que a la terminación de
las hostilidades
la amnistía para los rebeldes únicamente estará condicionada a la finalización
de la rebelión de las respectivas organizaciones armadas y al cumplimiento de
lo establecido en el Acuerdo Final (numeral 10).
Así mismo, plantea que a la
finalización de las hostilidades, de acuerdo con el DIH, el Estado colombiano
puede otorgar la amnistía más amplia posible a los rebeldes que
pertenezcan a organizaciones que hayan suscrito un acuerdo final de paz
(numeral 23), sin embargo, refiere que no es posible otorgar estos beneficios a
los crímenes de lesa humanidad, ni otros crímenes definidos en el Estatuto de
Roma (numeral 25), para lo cual el Acuerdo Final indica que es necesario
determinar claramente cuáles son los delitos que son amnistiables y aquellos
que no lo son, para efectos de seguridad jurídica (numeral 26). Además se
aclara que la concesión de amnistías, no exime del deber de contribuir,
individual o colectivamente, al esclarecimiento de la verdad (numeral 27).
31. De esta
manera, resulta evidente que el decreto ley en revisión se orienta a facilitar
o asegurar la implementación del Acuerdo Final, por tratarse del
procedimiento de aplicación de amnistías iure, punto fundamental dentro
del proceso de paz. Es así como la normatividad bajo estudio establece el
ámbito de aplicación general y personal de la amnistía de iure
(artículos 5 y 6), el contenido de las actas de compromiso en los eventos en
que es concedida (art. 7) y el procedimiento (art. 8); al igual que el régimen
de libertades tanto para asuntos amnistiables, como para aquellos en los que no
procede (arts. 9 y siguientes).
32. Como puede
apreciarse el Decreto Ley 277 de 2017 se enmarca desde su título dentro del
contexto de las medidas que deben ser adoptadas para la implementación del
Acuerdo Final en materia del procedimiento de aplicación de la Ley 1820 de 2016
sobre amnistía, indulto y tratamientos especiales, por lo que prima facie,
encuentra la Corte que el decreto ley de forma general reviste una utilidad
directa en la implementación del AFP, evidenciándose un vínculo objetivo entre
los dos instrumentos.
b) Conexidad estricta. La verificación
de este requisito puede hacerse desde un punto de vista externo y uno interno.
- A nivel externo. En este punto
corresponde determinar cuál es el contenido preciso del Acuerdo Final
que es objeto de implementación, concretando la materia específica que se
pretende desarrollar a través del decreto ley respectivo.
33. Encuentra la
Corte que el Decreto ley 277 de 2017 regula la amnistía de iure en
desarrollo de la Ley 1820 de 2016 y esta a su vez de lo pactado en el Acuerdo
final para la paz, el cual constituye uno de sus aspectos centrales.
Así, el citado
documento por el cual se llega al consenso sobre la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP, específicamente, el punto 5.1.2. refiere al componente “justicia”
que concierne a la JEP, que en materia de amnistía establece:
“I. Principios básicos del componente de justicia
del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición (SIVJRNR).
(…)
10.- A la terminación de las hostilidades la
amnistía para los rebeldes únicamente estará condicionada a la finalización de
la rebelión de las respectivas organizaciones armadas y al cumplimiento de lo
establecido en el Acuerdo Final, sin perjuicio de lo dispuesto en los puntos 23
y 27. La finalización de la rebelión a efecto de acceder a la amnistía o
indulto, se definirá en el Acuerdo Final.
11.- En los demás casos no amnistiables ni
indultables, para la definición de la situación jurídica o para recibir y
cumplir las sanciones previstas en el SIVJRNR, es necesario reunir las
condiciones que sobre verdad, reparación y no repetición se establezcan en el
mismo, cuando se hayan puesto en funcionamiento todos los componentes del
SIVJRNR.”
El numeral II,
alusivo a los “contenidos, alcances y límites de la
concesión de amnistías e indultos así como de otros tratamientos especiales”,
sobre la materia señala:
“23.- A la finalización de las hostilidades, de
acuerdo con el DIH, el Estado colombiano puede otorgar la amnistía ‘más amplia
posible’ a los rebeldes que pertenezcan a organizaciones que hayan suscrito un
acuerdo final de paz, según lo establecido en el numeral 10, así como a
aquellas personas que hayan sido acusadas o condenadas por delitos políticos o
conexos mediante providencias proferidas por la justicia, se otorgará la más
amplia amnistía posible, respetando lo establecido al respecto en el presente
documento, conforme a lo indicado en el numeral 38.
24.- La Constitución permite otorgar amnistías o
indultos por el delito de rebelión y otros delitos políticos y conexos.
25.- Hay delitos que no son amnistiables ni indultables
de conformidad con los numerales 40 y 41 de este documento. No se permite
amnistiar los crímenes de lesa humanidad, ni otros crímenes definidos en el
Estatuto de Roma.
26.- Es necesario determinar claramente cuáles son
los delitos que son amnistiables o indultables y aquellos que no lo son, para
efectos de seguridad jurídica. A tal fin, las normas de amnistía que se adopten
respetarán los principios establecidos en el presente documento de creación de
la JEP. Al momento de determinar las conductas amnistiables o indultables, se
aplicará el principio de favorabilidad para el destinatario de la amnistía o
indulto, cuando no existiera en el derecho internacional una prohibición de
amnistía o indulto respecto a las conductas de que se hubiera acusado a los
rebeldes o a otras personas acusadas de serlo. El principio de favorabilidad se
aplicará a todos los destinatarios de la JEP.
27.- La concesión de amnistías o indultos o el
acceso a cualquier tratamiento especial, no exime del deber de contribuir, individual
o colectivamente, al esclarecimiento de la verdad conforme a lo establecido en
este documento. (…)
29.- Se determinará de manera clara el alcance de
cada uno de los delitos que no son amnistiables y de los que sí lo son, para
efectos de seguridad jurídica.
30.- Los delitos no amnistiables ni indultables
deben ser objeto del componente de justicia del Sistema integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) acordado por las partes.
31.- En el componente de justicia se establecerán
sanciones a los responsables en aquellos casos en los que se determine que no
los alcanza la amnistía o el indulto.”
En igual
sentido, el referido punto 5.1.2. en los numerales 37 y 38 instituyó lo
siguiente:
“37.- Se aplicará el artículo 6.5 del Protocolo II
de los Convenios de Ginebra, del cual Colombia es Estado Parte, el cual dispone
lo siguiente: “A la cesación de las hostilidades, las autoridades en el poder
procurarán conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan
tomado parte en el conflicto armado o que se encuentren privadas de libertad,
internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado.
38.- Conforme a la anterior disposición, se
amnistiarán e indultarán los delitos políticos y conexos cometidos en el
desarrollo de la rebelión por las personas que formen parte de los grupos
rebeldes con los cuales se firme un acuerdo de paz. Respetando lo establecido
en el Acuerdo Final y en el presente documento, las normas de amnistía
determinarán de manera clara y precisa los delitos amnistiables o indultables y
los criterios de conexidad. La pertenencia al grupo rebelde será determinada,
previa entrega de un listado por dicho grupo, conforme a lo que se establezca
entre las partes para su verificación. Entre los delitos políticos y conexos se
incluyen, por ejemplo, la rebelión, la sedición, la asonada, así como el porte
ilegal de armas, las muertes en combate compatibles con el Derecho
Internacional Humanitario, el concierto para delinquir con fines de rebelión y otros
delitos conexos. Para decidir sobre la conexidad con el delito político de
conductas delictivas relacionadas con cultivos de uso ilícito, se tendrán en
cuenta los criterios manifestados por la jurisprudencia interna colombiana con
aplicación del principio de favorabilidad. Los mismos criterios de amnistía o
indulto se aplicarán a personas investigadas o sancionadas por delitos de
rebelión o conexos, sin que estén obligadas a reconocerse como rebeldes. Antes
de la entrada en vigor del Acuerdo Final se determinará la forma en que se
coordinarán la dejación de las armas y la reincorporación de las FARC-EP a la
vida civil, la entrada en vigor del componente de justicia del SIVJRNR y el
acceso efectivo a la amnistía. En el caso de las FARC-EP la participación en el
SIVJRNR estará sujeta a la dejación de armas conforme a lo que se acuerde en el
punto 3.2 del Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera del 26 de agosto de 2012.”
34. Del mismo
modo, en el Anexo A del Acuerdo final para la paz se incluyó el Acuerdo de 9 de
noviembre de 2016 entre el Gobierno y las FARC-EP, cuyo punto I es alusivo a la
ley de amnistías, indultos y tratamientos penales especiales. Por último, esa
misma sección contiene un texto denominado “Ley de amnistía, indulto y
tratamientos penales especiales” contentivo de 59 artículos.
35. Por su
parte, la Ley 1820 de 2016 regula las amnistías e indultos por delitos
políticos y delitos conexos, así como los tratamientos penales especiales
diferenciados, en un total de 61 artículos. De este modo, el Decreto ley 277 de
2017 viene a establecer el procedimiento para su efectiva implementación,
exclusivamente en materia de amnistía de iure y el régimen de libertades
condicionadas. Así, en virtud de la prevalencia del derecho sustancial (art.
228 Superior), para la Sala se cumple con este requisito de conexidad
estricta a nivel externo, por cuanto se comprueba el innegable vínculo
teleológico entre el decreto ley sub examine y el Acuerdo Final de Paz.
36. A nivel interno. En este punto se
debe demostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de las facultades
presidenciales para la paz y la regulación efectivamente expedida. Así, esta
condición alude al nexo íntimo entre el articulado del decreto ley y sus
motivaciones, para de esta manera garantizar el principio de interdicción de la
arbitrariedad que está implícito en todo Estado de derecho (art 1º superior).
Por lo tanto, en los decretos leyes especiales debe haber conexidad probada
entre la exposición de motivos y sus propias disposiciones.
37. La Sala
Plena encuentra que se cumple este presupuesto en la medida que el Decreto ley
277 de 2017 está justificado a partir de cinco ejes fundamentales, a saber: (i)
el artículo 22 de la Constitución que hace alusión a la paz como derecho y
deber; (ii) es el Presidente de la República el principal llamado a
garantizarla (art. 10, Ley 418/97); (iii) la firma del Acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera; (iv)
la refrendación de dicho Acuerdo a través en la Ley 1820 de 2016; (v) el
Congreso estableció el marco general de las amnistías e indultos por los
delitos políticos y delitos conexos, la aplicación de mecanismos de libertad
condicionada, entre otros (Ley 1820/16).
Dicha parte
motiva encuentra relación con el articulado, toda vez que comprende
esencialmente la amnistía de iure, los principios aplicables, el ámbito
de aplicación personal, el procedimiento, el régimen de libertades y el procedimiento
en caso de cumplimiento de la pena, entre otras disposiciones.
38. En
consecuencia, las normas del decreto ley de desarrollo hacen alusión a la
necesidad de regular la amnistía de iure concedida por la Ley 1820 de
2016 para delitos políticos y conexos, así como el régimen de libertades
condicionadas, además, como se explicó, estas figuras constituyen uno de los
ejes fundamentales del proceso de tránsito a la legalidad con lo cual se
acredita la conexidad entre la exposición de motivos y las disposiciones que
contiene el texto sujeto a examen.
39. Conexidad suficiente. Exige que el
vínculo demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin necesidad de
argumentos colaterales, para dejar en evidencia la específica y estrecha
proximidad entre lo regulado y el contenido preciso del Acuerdo Final que se
pretende desarrollar.
40. En el presente asunto no se genera
duda alguna sobre este presupuesto, ya que una vez se determina el vínculo y se
constata la conexidad objetiva y estricta es posible entender la relación entre
la normativa expedida por el Gobierno Nacional y el Acuerdo Final. Así, el
Decreto Ley 277 de 2017 pretende regular aspectos puntuales sobre la aplicación
e implementación de la Ley 1820 de 2016 a través de la cual se dictan las
normas generales sobre la amnistía y tratamientos penales especiales,
planteados de forma concreta en el punto 5.1.2. del Acuerdo Final, el cual
además es eje esencial en los procesos de justicia transicional. Del mismo
modo, el decreto ley da cumplimiento a las obligaciones del Gobierno Nacional
de tramitar los ajustes normativos indispensables para la implementación de la
amnistía, llevando a cabo los esfuerzos necesarios para cumplir con lo
establecido en el Acuerdo, valiéndose de los medios apropiados para ello, así
al definir en una norma con fuerza de ley los lineamientos procesales bajo los
cuales se
otorgará concretamente la amnistía o el juez que tendrá que concederla.
De esta manera, en la preceptiva
examinada se identifica plenamente porqué constituye un desarrollo propio del
Acuerdo Final y, en ese orden, se satisface el requisito de la conexidad
suficiente.
41. Criterio de estricta necesidad. La
Corte ha entendido que “se justifica ejercer las facultades previstas en el
artículo 2º demandado (Acto Legislativo 01 de 2016) solo en
circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a
ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo
correspondiente”[10].
Esta exigencia de estricta necesidad se justifica porque toda
habilitación extraordinaria para legislar supone un sacrificio del principio
democrático.
42. De cara a
este planteamiento, encuentra la Corte que uno de los aspectos más urgentes
para la implementación del Acuerdo final para la paz atiende a las figuras de
la amnistía, indulto y tratamientos penales especiales, como quiera que se
trata de un proceso de justicia transicional a través del cual se pretende
hacer el tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC-EP, previa
satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación
y la garantía de no repetición.
Es evidente la
importancia de regular estas figuras jurídicas por constituir ejes centrales
del Acuerdo, que además afectan de manera transversal la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. La especialidad de
la materia regulada impone su trámite excepcional conforme a lo ordenado por el
Acto Legislativo 01 de 2016 y desarrollado por la Ley 1820 de 2016.
43. Para la
Corte el Decreto ley 277 de 2017 cumple con el presupuesto de estricta
necesidad en la medida que la garantía del principio democrático se encuentra
cumplida, puesto que el Congreso a través del procedimiento legislativo
especial contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2016 reguló de manera general
lo concerniente a la amnistía, el indulto y los tratamientos penales especiales
(Ley 1820/16).
Fue el órgano de
representación popular el que en ejercicio de las funciones extraordinarias
estableció las directrices generales a través de las cuales se desarrollaría
algunos de los puntos alusivos al tránsito a la legalidad de los miembros de
las FARC-EP, como lo es la amnistía de iure y el régimen de
libertades, siendo el decreto ley que ahora se revisa el que estableció el
procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 de 2016.
Entonces, el
Congreso de la República en ejercicio del procedimiento deliberativo,
respetando las decisiones mayoritarias y en virtud del trámite legislativo
especial dictó la ley por medio de la cual se regulan las amnistías e
indultos por delitos políticos y conexos, así como los tratamientos penales
especiales diferenciados, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado interno.
44. Por su parte,
el Presidente de la República en ejercicio de la competencia extraordinaria
otorgada por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, profirió el
Decreto ley 277 de 2017 el cual se limita a precisar aspectos puntuales de cara
a la amnistía de iure y el régimen de libertades condicionadas. En este
contexto, no existe una afectación al principio democrático, toda vez que se
está ante un procedimiento para la efectiva implementación de la ley de
amnistía.
En tal medida la
normatividad objeto de examen constituye un complemento al desarrollo normativo
establecido en la Ley 1820 de 2016, pues regula materias que ya fueron objeto
de desarrollo legislativo por parte del ente democrático, sin embargo, para su
efectiva implementación es urgente e imperioso el uso de esta figura dada la
importancia de la adecuada implementación de los procesos de amnistía, elemento
esencial de la justicia transicional.
Esto, si se
tiene en cuenta que el trámite de aplicación de amnistías de iure empezó
en el mes de febrero de 2017, la que además es de tracto sucesivo, por lo que
los jueces deben contar con unos lineamientos definidos para su aplicación.
45. Ahora bien,
en intervención ciudadana[11] se
plantea que a
pesar de que el decreto ley en estudio esté reglamentando una ley expedida con
ocasión del procedimiento legislativo especial para la paz (Ley 1820 de 2016),
no era necesario acudir a la vía excepcional para tal fin, en la medida que
dentro de sus facultades ordinarias podía hacerlo. Para la Corte dicha
afirmación no resulta acertada dado que es la propia Constitución, a través del
Acto Legislativo 01 de 2016 (Art. 2), la que le otorga la facultad
extraordinaria al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza
de ley cuyo objeto sea facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del
Acuerdo final para la paz.
Así las cosas, el Ejecutivo tuvo la
intención de regular específicamente el procedimiento aplicable a la amnistía
de iure y el régimen de libertades, bajo los parámetros establecidos en
el Acto Legislativo 01 de 2016, a fin de llevar a cabo de
manera detallada el objetivo dispuesto en el punto 5º del Acuerdo, esto es, los
contenidos, alcances y límites a los que está sujeto el Estado en la concesión
de amnistías e indultos y, de esta manera, definir las consecuencias jurídicas
específicas de los miembros de las FARC-EP.
46. Además, de
acuerdo a lo dispuesto en el Acto legislativo 02 de 2017, a través del cual se
establece que las
instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final, el Ejecutivo, en el marco de sus
competencias, está llamado a regular las materias que estime necesarias para la
adecuada implementación del mismo. Así, a través del presente decreto ley se
regularon aspectos complementarios de la Ley 1820 de 2016, tendientes a
garantizar la efectiva implementación del Acuerdo de Paz y la referida
normatividad, como lo es el desarrollo específico del procedimiento en caso de
aplicación de la amnistía de iure (art. 8º) y la libertad
condicionada (art. 11). A pesar de que en
gran parte el decreto ley objeto de examen presenta aspectos contemplados en la
ley de amnistía, ello atiende a la necesidad de complementar y contextualizar
el contendido normativo, lo cual no implica que se desconozca su naturaleza,
dado que se complementaron aspectos específicos que se estimaron necesarios
para la adecuada implementación del Acuerdo Final de Paz.
47. En consecuencia,
la materia que regula la normatividad expedida hace parte de aquellos asuntos
que facilitan y aseguran la implementación normativa del Acuerdo, toda vez que
establece un procedimiento para la efectiva aplicación de la amnistía de
iure y delimita los supuestos que dan lugar a la libertad condicionada.
Todo lo anterior
se encuentra acorde a lo establecido en la sentencia C-699 de 2016 (fast-track),
toda vez que tiene por objeto “facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”
(AL art 1 lit a) y se inscribe, en un contexto de transición hacia la
terminación del conflicto armado y la consecución de la paz, junto con
los demás derechos y principios que dependen de ella (C. Pol. Arts. 22 y
concordantes).
48. Con ello se
cumple cabalmente con los requisitos de excepcionalidad (solo
para implementar el acuerdo) y transitorios (mientras se cumple con el
presente proceso transicional). Así es viable concluir que el Ejecutivo se
valió de esta facultad solo para el desarrollo del acuerdo final, y no para
introducir reformas desprovistas de conexidad con este último. Finalmente, no
se puede dejar de lado que de acuerdo a lo previsto en la sentencia C-699 de
2016 “una vez se agote el término de aplicabilidad del mecanismo especial,
las reformas introducidas por este conducto pueden ser a su vez modificadas o
derogadas según los procedimientos permanentes de enmienda”.
Con todo, el referido acto
legislativo establece que al ejecutivo no le es permitido por medio de esta
facultad extraordinaria “expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayoría
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”. En
este punto encuentra la Sala que es acertada la posición expuesta por
Dejusticia cuando en su intervención advierte que “no toda regulación sobre
la amnistía está sometida al trámite especial con mayoría calificada
establecido por el artículo 150, numeral 17, de la Constitución”,
toda vez que la exigencia constitucional se cumple con la Ley que da vida al
proceso de amnistía y su desarrollo puede darse a través de otros instrumentos.
En tal medida, con la Ley 1820 de 2016 se cumplió con el requisito
constitucional referido, por lo que las regulaciones contempladas en el
presente decreto constituyen un desarrollo normativo específico en procura de
su implementación.
Entonces, puede
decirse que en tanto el presente Decreto ley respete las disposiciones
contenidas en la ley especial, no desconoce este presupuesto. Así pues, el
análisis de este aspecto se encuentra cumplido, ya que en términos generales
desarrolla elementos puntuales contemplados en la Ley 1820 de 2016, necesarios
para su implementación, como lo es el régimen de amnistías y libertades.
49. Por otra
parte, debe enfatizarse que el marco de la regulación procesal atiende las
particularidades del Acuerdo final suscrito entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP, respecto del cual se ha sostenido que la amnistía constituye un eje
esencial y transversal para la terminación del conflicto armado interno, por lo
que la especialidad de la materia regulada está en consonancia con las
facultades extraordinarias otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016. En
este contexto, el Decreto ley 277 de 2017 respeta las limitaciones
competenciales impuestas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Conclusión sobre el análisis procesal y
competencial
50. Una vez analizados los aspectos
procesales y de competencia del Decreto ley 277 de 2017, colige la Corte que se
cumplieron los requisitos establecidos por el Acto Legislativo 01 de 2016, la
Constitución Política y la jurisprudencia constitucional para la expedición de
este tipo de decretos ley de carácter especial y excepcional.
La Sala quiere
dejar claro, finalmente en este acápite, que el Decreto Ley en análisis, es
eminentemente procedimental, en tanto las líneas gruesas sobre las amnistías e
indultos, han quedado trazadas –en específico- en la Ley 1820 de 2016. Por ello
se enfatiza en el hecho de que la reiteración casi literal que en muchos casos
efectúa el Decreto Ley 277 de 2017, ha de entenderse por la necesidad de
contextualizar la respectiva regla de trámite, pues de lo contrario se correría
el riesgo de generar dudas y perplejidades que dificultarían, con mucho, la
cabal y correcta aplicación de las normas sustantivas.
Consulta previa
51. La
jurisprudencia constitucional reconoce la consulta previa como un derecho
fundamental de las comunidades indígenas, tribales, afro-descendientes,
raizales y del pueblo Rrom, a partir de lo dispuesto en el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, el cual integra el bloque de
constitucionalidad en sentido estricto[12]. De
acuerdo a lo establecido en el artículo 6.1 (a) del citado Convenio[13], la
Corte ha señalado que la consulta previa es obligatoria, siempre que se
demuestre una “afectación directa” a los sujetos titulares de este
derecho, es decir, a las comunidades indígenas, tribales, afro-descendientes,
raizales y al pueblo Rrom[14].
52. En este
contexto, corresponde a la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad
por vía de acción como automático, verificar el cumplimiento de este requisito,
siempre que las medidas adoptadas impliquen una “afectación directa”.
Una vez revisado
el Decreto Ley 277 de 2017, la Corte concluye que no contiene regulación alguna
que implique una “afectación directa” a las comunidades indígenas,
tribales, afro-descendientes, raizales y al pueblo Rrom. En efecto, no se
encuentra que esta normatividad tenga efectos, concretos y específicos, que
resulten claramente diferenciables de aquellos que el mismo acto normativo
surte en relación con la población colombiana en general. Incluso no adopta
regulación alguna que contenga tratamiento diferencial respecto de tales
comunidades.
Como se ha
venido explicando a lo largo de esta decisión el presente decreto ley establece
aspectos puntuales alusivos al tránsito a la legalidad de los miembros de las
FARC-EP, a través de la implementación del procedimiento en materia de amnistía
iure y el régimen de libertades, por lo que no resultaba obligatorio
adelantar el proceso de consulta previa, toda vez que en su contenido no se
prevén obligaciones, gravámenes o beneficios a cargo de las comunidades
indígenas, tribales, afro-descendientes, raizales y del pueblo Rrom, ni medidas
concretas que impliquen un afectación directa, específica y particular de las
mismas.
Análisis de
fondo
53. Al estar
superados los límites formales y competenciales, procede la Sala Plena a adelantar
la revisión constitucional de contenido material del decreto ley sometido a examen.
Para
ello se hará alusión a (i) la amnistía y las libertades condicionadas en el
marco de la justicia transicional; (ii) los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia, la reparación y la no repetición; y (iii) los límites a la
configuración normativa procesal.
Cumplido lo
anterior, la Corte entrará al análisis de validez
constitucional de cada uno de los artículos que integran el decreto ley
sometido a examen, partiendo de la reseña de las intervenciones y el concepto
del Procurador General de la Nación.
La amnistía y
las libertades condicionadas en el marco de la justicia transicional
La justicia
transicional en la terminación de los conflictos armados
54. En la
sentencia C-379 de 2016[15]
la Corte evidenció que las medidas de transición hacia la paz tienen una
perspectiva amplia que va más allá de la finalización del conflicto armado, al
tener como objetivos principales la reconciliación, la eficacia de los derechos
y el fortalecimiento del Estado participativo y democrático de derecho. La sentencia
C-577 de 2014[16]
previó un conjunto de reglas en materia de instrumentos de justicia
transicional que deben tenerse en cuenta para la correcta comprensión de la
legislación que la materializa y desarrolla.
La amnistía en
el contexto interno
55. Una de las
figuras jurídicas que procuran la reinserción social de los actores del
conflicto armado es la amnistía. Así el artículo 150.17 superior,
establece que corresponde al Congreso de la República, por medio de las leyes,
“conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y
otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos
generales por delitos políticos. En caso de que los favorecidos fueren eximidos
de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará
obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar”.
56. Sobre el
particular, en la sentencia C-771 de 2011[17] se
estableció que entre otros aspectos relevantes que sirven como
fundamento constitucional a la justicia transicional, se cuentan instituciones
como la amnistía y el indulto para delitos políticos, útiles y conducentes en
la búsqueda y creación de condiciones que hagan posible o al menos faciliten el
logro de la concordia y la paz política y social. La sentencia C-928 de 2005[18]
recordó que la Constitución contiene tratamientos “benévolos” para los
delitos políticos, entre los que se cuenta la amnistía y el indulto respecto a
la responsabilidad penal. La sentencia C-370 de 2006[19], se
refirió a las características de la amnistía. La sentencia C-577 de 2014[20]
(y en parecido sentido la C-695 de 2002[21])
especificó que en materia de amnistía existe libertad configurativa
por el legislador para establecer cuáles conductas punibles podrán gozar de
este beneficio, no obstante, se deben excluir aquellas relacionadas con el
homicidio fuera de combate, el terrorismo, el secuestro y la extorsión,
utilizando parámetros de razonabilidad y proporcionalidad y dejando clara la
necesidad de respetar los estándares internacionales en materia de derechos
humanos y derecho internacional humanitario. En tal medida, en
la sentencia C-225
de 1995[22] se
sostuvo que el
Estado tiene la facultad de definir cuáles son los delitos de connotación
política que pueden ser amnistiados, siempre en procura de alcanzar la
reconciliación nacional.
La amnistía en
el contexto internacional
57. Ciertamente la
experiencia colombiana difiere de otras internacionales, que básicamente han
girado en ambientes de ejercicio de poderes autoritarios, pero como criterio de
comparación es conveniente citarlos.
58. En efecto, en situaciones de
conflicto armado no internacional las alternativas para alcanzar el fin del
mismo obedecen a las condiciones reales e históricas de orden
social, político, económico, cultural e ideológico que lo originaron. Así por
ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
manifestado reiteradamente que ninguna disposición del ordenamiento interno
puede impedir a un Estado cumplir con la obligación de investigar y sancionar a
los responsables de violaciones de derechos humanos, lo cual debe adelantarse
diligentemente para evitar la impunidad y garantizar la no repetición de esta
clase de conductas. Dentro de los pronunciamientos de la Corte se destacan:
- Caso
Barrios Altos contra Perú[23],
sentencia de 14 de marzo de 2001. La Corte calificó como inadmisibles las
disposiciones de amnistía, prescripción y excluyentes de responsabilidad
dirigidos a impedir la investigación y sanción de quienes ocasionen graves
violaciones a los derechos humanos como la tortura, las ejecuciones sumarias,
extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, que se encuentran
prohibidas al contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
- Caso Almonacid
Arellano y otros contra Chile[24],
sentencia del 26 de septiembre de 2006. En esa oportunidad la Corte resaltó que
un crimen de lesa humanidad en sí mismo constituye una grave violación a los
derechos humanos y afecta a toda la humanidad por lo que la Asamblea General de
Naciones Unidas desde 1946 ha sostenido que se requiere una investigación
rigurosa de manera que los responsables de tales actos sean sancionados.
-Caso Masacre de El Mozote contra El
Salvador.
Sentencia 25 de octubre de 2012. Estableció que el DIH aplicable al contexto de
un conflicto armado interno, justifica en ocasiones la emisión de leyes de
amnistía en procura de alcanzar el cese de hostilidades y posibilitar el
retorno a la paz.
59. Otros
pronunciamientos en el ámbito internacional, se han referido a la
inaplicabilidad de amnistías o normas análogas, en relación con afectaciones
graves de derechos humanos y delitos de lesa humanidad, entre los cuales se
destacan: (i) el Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia, caso Prosecutor
contra Erdemovic, en sentencia de 29 de noviembre de 1996[25];
(ii) el caso Prosecutor contra Furundžija, sentencia de 10 de
diciembre de 1998[26];
(iii) el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, caso Abdülsamet Yaman
contra Turquía, en sentencia de 2 de noviembre de 2004[27];
el caso Yeter contra Turquía,
sentencia de 13 de enero de 2009[28];
la
Comisión Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, en el caso de la
Asociación Africana Malawi y otros contra Mauritania[29];
y el
caso del Foro de Derechos Humanos de Zimbabwe -ONG- contra Zimbabwe[30].
60. En
conclusión, en las decisiones internacionales referidas, de manera recurrente
se plantea la posibilidad de conceder amnistías como mecanismo para terminar un
conflicto armado, siempre que se cumpla con la obligación de investigar y
sancionar a los responsables de graves violaciones de derechos
humanos, como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o
arbitrarias y las desapariciones forzadas, así como el genocidio, los crímenes
de lesa humanidad o las infracciones graves del derecho internacional
humanitario, a fin de no generar ningún tipo de indefensión de las
víctimas y la perpetuación de la impunidad.
61. Ahora bien,
en este punto vale destacar que el sistema transicional aplicable al contexto
interno fue precisado en la sentencia C-007 de 2018[31],
donde la Corte Constitucional advirtió que el otorgamiento de amnistías al cese
de las hostilidades es una facultad expresamente reconocida a los Estados por
el derecho internacional humanitario, según el artículo 6.5 del Protocolo II
Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949. Sin embargo, existen ciertos
límites a la concesión de este tipo de beneficios, que giran alrededor de las
obligaciones de (i) investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones de
derechos humanos y las graves infracciones al derecho internacional
humanitario, así como de (ii) garantizar los derechos de las víctimas. En este
sentido se establecieron tres premisas, a saber:
-   En
primer lugar, incluso en escenarios de transición, el Estado está en la
obligación de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las graves infracciones al derecho internacional
humanitario. Este deber, sin embargo, no se opone a centrar y focalizar los
esfuerzos de persecución penal en los máximos responsables y en los crímenes
más graves, mediante la aplicación de criterios de selección y priorización.
-   En
segundo lugar, las conductas que no admiten excepciones al deber de investigar,
juzgar y sancionar constituyen una prohibición a la concesión de los beneficios
de mayor entidad de esta ley (amnistía, indulto y renuncia a la persecución
penal), tales como los crímenes de lesa humanidad, genocidio, crímenes de
guerra, violencia sexual, reclutamiento de menores y tortura, entre otros.
-   En
tercer lugar, los beneficios en materia penal, en el escenario de justicia
transicional, generan limitaciones en facetas de los derechos de las víctimas,
y se conceden con el objeto de que tengan impacto definitivo en la no
repetición (en la reconciliación y la consecución de una paz estable y
duradera); por lo tanto, están sometidos a un régimen de condicionalidades,
cuyo desconocimiento acarrea consecuencias que deben estar guiadas por los
principios de proporcionalidad y gradualidad, los cuales permiten tener en
cuenta aspectos como la eventual justificación de un incumplimiento, la
gravedad del mismo y la entidad del beneficio.
62. De acuerdo
con estas precisiones, la Corte declaró inexequible la expresión “graves”
crímenes de guerra, así como la subsiguiente definición de estos como “toda
infracción del derecho internacional humanitario cometida en forma
sistemática”, ya que se aparta de conceptos ya decantados en el derecho
internacional humanitario y el derecho penal internacional, y, en consecuencia,
introducen incertidumbre en un ámbito que debe dar certeza a víctimas y
perpetradores.
La libertad condicionada
63. La Corte ha
concebido una definición de justicia transicional como “una institución
jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos, que
aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas
y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos
en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y
consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que
resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes”[32].
64. Este
concepto fue recogido y ampliado en la sentencia C-579 de 2013[33],
donde se indicó que la justicia transicional está constituida por un conjunto
de procesos de transformación social y política profunda en los cuales
es necesario utilizar gran variedad de mecanismos judiciales o
extrajudiciales, para resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a
gran escala.
65. Ahora bien,
uno de los elementos estructurales de esta figura se refiere a la justicia, la
que comúnmente está ligada al castigo. En este sentido la Corte en la sentencia
en cita destacó que la justicia penal es solo uno de los mecanismos de
la justicia transicional que debe aplicarse conjuntamente con medidas de
verdad, reparación y no repetición para satisfacer los derechos de las
víctimas, por lo que se debe procurar un equilibrio entre la justicia y la paz,
lo que implica que en determinados casos sea necesario aplicar un tratamiento
punitivo más benigno que el ordinario, con la imposición de penas más bajas o
incluso la adopción de medidas que si bien no eximen de responsabilidad civil o
penal hacen posible su “libertad condicional”[34]. De
lo anotado se puede concluir que el deber de juzgar y condenar a penas
adecuadas y proporcionales solo puede tener excepciones en procesos de justicia
transicional.
Límites a la
configuración normativa procesal
66. Según lo
previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución[35],
corresponde al Congreso en ejercicio de la libertad de configuración normativa
diseñar los distintos procesos, actuaciones e instrumentos orientados a la
defensa del derecho sustancial o procesal, por lo que cuenta con la atribución
de consagrar: (i) las formalidades que se deben cumplir, (ii) el régimen de
competencias que le asiste a cada autoridad, (iii) el sistema de publicidad de
las actuaciones, (iv) la forma de vinculación al proceso, (v) los medios de
convicción de la actividad judicial, (vi) los recursos para controvertir lo
decidido y, en general, (vii) los deberes, obligaciones y cargas procesales de
las partes. Como se observa, esta función le otorga al legislativo la
posibilidad de privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso de
prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos[36].
67. La
jurisprudencia constitucional también ha establecido límites precisos, en
procura de asegurar el respeto de la Carta Política, que se pueden condensar
en: (i) reglas específicamente consagradas en el texto constitucional; (ii) el
respeto de los principios y fines esenciales del Estado; (iii) la satisfacción
de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la observancia y
garantía del debido proceso.
68. El primero,
implica que cuando el Constituyente ha definido de manera directa un
determinado procedimiento judicial, no le es posible al legislador modificarlo[37].
69. El segundo,
conforme al artículo 228 de la Constitución, implica que los procedimientos judiciales
no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la
primacía del derecho sustancial, por lo que las formas procesales deben
propender por otorgar eficacia a las previsiones de independencia y autonomía
de la función judicial, publicidad de la actuación y garantía de acceso a la
administración de justicia[38].
70. El tercer
límite refiere a la necesidad de que las normas procesales respondan a un
criterio de razón suficiente, relacionado con el cumplimiento de un fin
constitucionalmente válido, a través de un mecanismo que se muestre adecuado y
necesario para el cumplimiento de dicho objetivo, sin afectar de forma
desproporcionada un derecho, fin o valor constitucional[39].
Y el cuarto pretende que en cada trámite judicial se expresen los principios de
legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial
(arts. 29, 209 y 228 C. Pol.), sin perjuicio de la realización de otros
mandatos específicos previstos en la Constitución, como el deber de consagrar
procesos sin dilaciones injustificadas (art. 29 C. Pol), salvaguardar la
igualdad de trato ante las mismas circunstancias (art. 13 C. Pol.) y garantizar
el respeto de la dignidad humana (art. 1 C. Pol.)[40]..
71. El legislador en virtud de su
libertad de configuración, y conforme a la Carta Política, puede diseñar el
conjunto de procedimientos que permitan la solución de los eventos puestos a su
consideración. Esta Corte Específicamente, en la sentencia
C-738 de 2006  hizo alusión a las facultades del legislador en materia de
disposiciones procesales, fijando las etapas de los
diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben
cumplir; la garantía de la defensa; la definición de las competencias,
regulando los medios de prueba y en específico las garantías alusivas a su
producción, contradicción, iniciativa probatoria, y formas de su valoración. Asimismo,
las cargas procesales de cada uno de los sujetos intervinientes.
Examen del articulado del Decreto Ley 277 de 2017
72. En este
apartado se revisarán las disposiciones que conforman el decreto ley bajo
revisión. Para ello se transcribirá el precepto respectivo, seguidamente se
apuntarán las intervenciones y el concepto del Procurador General de la Nación,
para terminar con el examen constitucional.
Artículo 1º. “Objeto del
presente decreto. El presente decreto tiene por objeto regular la amnistía
de iure concedida por la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016 para las personas
privadas de la libertad por delitos políticos y delitos conexos con éstos, así
como el régimen de libertades condicionadas para los supuestos del artículo 35
de la Ley 1820 de 2016”.
Intervenciones ordinarias
73. Ministerio del interior. Solicita
se declare la constitucionalidad de este precepto en la medida que el artículo
189.11 de la Constitución faculta al Presidente de la República para expedir
las normas necesarias con la finalidad de dar cumplida ejecución a las leyes,
tarea que se acata al constituir un desarrollo de la Ley 1820 de 2016 que
establece los mecanismos para atender los compromisos en materia judicial y
punitiva, adquiridos por el Estado a través del Acuerdo final para la paz.
74. Instituto para las Transiciones Integrales. Manifiesta
que la ley de amnistía y el decreto ley que la reglamenta resultan
constitucionales dado que desarrollan: (i) el artículo 150.17 de la
Constitución que autoriza al Congreso de la República a conceder amnistías;
(ii) el artículo 66 transitorio constitucional que contempla la renuncia
condicionada a la persecución judicial penal para la terminación del conflicto
armado interno; y (iii) el artículo 6º del Protocolo II Adicional a los
Convenios de Ginebra según el cual en la terminación de las hostilidades las
autoridades procurarán conceder la amnistía más amplia posible. Afirma que la
amnistía es un mecanismo perfectamente válido, para contribuir a la
reconciliación, obtener democracias más fuertes y mayor protección de derechos
humanos, siempre que se protejan y garanticen en la mayor medida posible los
derechos de las víctimas, a partir de incentivar la contribución a la
reparación de las víctimas y la no repetición de las violaciones.
75. Procuraduría General de la Nación. Considera
que este artículo es exequible en la medida que su objeto se circunscribe al
alcance del decreto ley, como una disposición que desarrolla la amnistía consignada
en la Ley 1820 de 2016. Describe que la norma revisada contempla los elementos
técnicos necesarios para dar aplicación a los aspectos específicos de la ley en
sentido formal.
Examen constitucional
76. Esta
disposición estatuye el ámbito de regulación procesal respecto de la Ley 1820
de 2016, que desarrolla dos aspectos concretos concernientes a,
(i) la amnistía de iure y (ii) la libertad condicionada prevista en el
artículo 35, ejusdem.
La Ley 1820 de 2016 consagra la figura jurídica de la amnistía de iure
en los artículos 15 a 20, donde se desarrollan aspectos concernientes a la
definición de los delitos políticos y conexos (15 y 16), el ámbito de
aplicación personal (17), la adopción durante el proceso de dejación de armas
(18), el procedimiento para la implementación (19) y la eficacia de la figura
en cuanto a la noticia criminis posterior (20).
A su vez, el
régimen de libertades se encuentra contemplado en los artículos 34 a 37, que
refieren a: la libertad por aplicación directa de la amnistía iure (34),
la libertad condicionada para aquellos delitos que no adquieren la categoría de
políticos o conexos (35), el acta formal de compromisos de informar a la JEP el
cambio de residencia y no salir del país sin previa autorización de esa
jurisdicción en los casos donde se otorgue la libertad condicional (36) y el
procedimiento para la aplicación de la libertad condicionada para delitos
amnistiables, no amnistiables y aquellos relacionados con la protesta social
(37).
77. En este
punto conviene advertir que el concepto de amnistía de iure involucra el
otorgamiento de un beneficio por la comisión de delitos políticos y los conexos
a estos, que implica dar por finalizados los procesos penales seguidos en
contra de los miembros o colaboradores de las FARC-EP.
Por su parte la
libertad condicionada se refiere a la posibilidad de disfrutar del derecho a la
libertad, mientras se continúa vinculado a los procesos penales adelantados en
contra de los beneficiarios.
Tales aspectos
fueron efectivamente abordados en el cuerpo del decreto ley sometido a estudio.
Así la amnistía de iure se encuentra contemplada en los artículos 4º a
8º y el régimen de libertades del 9º en adelante, con lo cual guarda completa
armonía con el ámbito de regulación propuesto.
78. En este
punto se precisa que cuando un texto legal alude al objeto establece la
finalidad o propósito respecto al marco de regulación que se pretende
adelantar. Indica cuál es el thelos de la normatividad que desarrolla y
en qué consiste concretamente, es decir, señala los lineamientos bajo los
cuales se desenvuelve el cuerpo normativo.
79. De esa manera, las normas del decreto ley que
determina el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 de
2016 reconocen la necesidad de regular la amnistía de iure para delitos
políticos y conexos, así como el régimen de libertades condicionadas, siendo
ejes fundamentales y transversales del proceso de tránsito a la legalidad de
los miembros de las FARC-EP atendiendo lo pactado en el Acuerdo final para la
paz.
Ante los compromisos del Gobierno y el citado grupo
alzado en armas de poner fin a las violaciones masivas y abusos
generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos mediante
las vías institucionales, se acordó como parte del proceso transicional, el
otorgar amnistías y libertades condicionadas, por lo que a través de una ley se
configuró un marco general y por medio del presente decreto se desarrollaron
aspectos procedimentales a partir de las
facultades constitucionales conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo
01 de 2016.
80. En estas
condiciones encuentra la Corte que existe una regulación legal previa (Ley 1820
de 2016) y el decreto en examen desarrolla los procedimientos concernientes a
dos temas específicos, lo que hace evidente su relación intrínseca entre una y
otra disposición, por lo que el presente artículo resulta exequible.
81. Artículo 2º.
“Principios
aplicables. Se aplicarán la totalidad de los principios contenidos en el
acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz en el marco del fin
del conflicto, respecto de la amnistía, el indulto y otros mecanismos penales
especiales diferenciados de extinción de responsabilidades y sanciones penales
principales y accesorias.
Cualquier duda que surgiera en la interpretación o
aplicación de este Decreto se resolverá aplicando el principio de favorabilidad
para sus beneficiarios, conforme a lo previsto en el artículo 11 de Ley 1820
2016”.
Intervenciones
ordinarias
82. Ministerio
del interior. Considera exequible el artículo en la medida que
precisa los principios que  arropan de legalidad y constitucionalidad el
decreto en revisión como el artículo 22 de la Constitución (la paz como derecho
y deber) y el artículo 150.17, ejusdem, que autoriza al Congreso de la
República para conceder este tipo de beneficios judiciales.
83. Procuraduría
General de la Nación. Encuentra la norma constitucional al
referir al principio de favorabilidad que es de raigambre constitucional, que
está expresamente contenido en la Ley 1820 de 2016. Advierte que si bien la
aplicación de la favorabilidad puede generar problemas de interpretación que
tengan por objeto la renuncia a la persecución penal, no corresponde en esta
oportunidad abordar dicha problemática puesto que se terminaría adelantando un
juicio de constitucionalidad sobre el artículo 11 de la Ley 1820 de 2016
(favorabilidad), disposición que no es objeto de control en el presente asunto.
Agrega que en virtud de dicho principio y en el ámbito
de aplicación personal de que trata el artículo 17 de la Ley 1820 de 2016
-pertenencia a las FARC-EP-, los beneficios de carácter penal desarrollados en
el Decreto ley 277 de 2017 deberían ser extendidos a quienes se han sometido a
la Ley 975 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones para la
reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,
que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.
Examen constitucional
84. La norma
objeto de revisión se ocupa de dos aspectos fundamentales: por una parte, hace
una remisión normativa en materia de principios y, por otra, se refiere a la
aplicación del principio de favorabilidad.
En cuanto a la
remisión normativa en materia de principios, la Corte en la sentencia C-007 de
2018 analizó el artículo 4º de la Ley 1820 de 2016, el cual expresamente
consagra: “Alcance.
Se aplicará la totalidad de los principios contenidos en el acuerdo de creación
de la Jurisdicción Especial para la Paz en el marco del fin
del conflicto, respecto de la amnistía, el indulto y otros mecanismos penales
especiales diferenciados de extinción de responsabilidades y sanciones penales
principales y accesorias (…)”, disposición que fue declara exequible,
de donde se extrae que esta Corporación ya cumplió con el análisis de constitucionalidad
de esta primera parte, por lo que deberá estarse a lo
resuelto en la mencionada providencia.
En relación con
la aplicación del principio de favorabilidad, es de resaltar que el
artículo 11 de la Ley 1820 de 2016, señala: “Favorabilidad. En la
interpretación y aplicación de la presente ley se garantizará la aplicación del
principio de favorabilidad para sus destinatarios”; mientras que el
artículo 2º del decreto ley sometido a examen establece que “cualquier duda
que surgiera en la interpretación o aplicación de este decreto se resolverá
aplicando el principio de favorabilidad para sus beneficios, conforme a lo
previsto en el artículo 11 de la Ley 1820 de 2006”.
En este orden de
ideas, la sentencia C-007 de 2018 encontró ajustado a la Constitución el
mencionado artículo 11 de la Ley 1820 de 2016, así las cosas, al mantener las
dos disposiciones una misma esencia, lo procedente es estarse a lo
resuelto en la referida decisión.
85. Artículo 3º.
“Seguridad jurídica. Las decisiones y resoluciones
adoptadas en aplicación de la Ley 1820 de 2016, una vez en firme, tienen efecto
de cosa juzgada material como presupuesto de la seguridad jurídica. Las mismas
serán inmutables como elemento necesario para lograr la paz estable y duradera,
sólo podrán ser revisadas por el Tribunal para la Paz.
Las decisiones
que se adopten en relación con los beneficios jurídicos concedidos por la Ley
1820 de 2016 podrán ser objeto de los recursos de reposición y apelación ante
el superior inmediato, hasta tanto entre en funcionamiento el Tribunal Especial
para la Paz, según las reglas y términos del procedimiento penal ordinario, y
podrán ser objeto de la acción de habeas corpus o de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
Los recursos
contra resoluciones en primera instancia que apliquen la amnistía de iure o la
libertad condicionada, se interpondrán ante la Jurisdicción Especial para la
Paz (JEP) y se tramitarán en el efecto devolutivo. La providencia que concede
la libertad condicionada se cumplirá de inmediato.
Todos los plazos
y términos establecidos en este Decreto son perentorios”.
Intervenciones
ordinarias
86. Universidad Externado de Colombia. Refiere
que este artículo es exequible en la medida que pretende dar seguridad jurídica
a las “decisiones y resoluciones adoptadas en aplicación de la Ley 1820 de
2016”, aspecto que se le confía al Tribunal para la Paz. Explica que el
legislador dentro de su libertad de configuración normativa está facultado para
disponer a quién corresponde adelantar las revisiones en este caso.
87. Procuraduría
General de la Nación. Expone que el inciso primero reproduce
el artículo 13 de la Ley 1820 de 2016, el cual confiere efectos de cosa juzgada
material e inmutabilidad de las decisiones adoptadas en virtud de dicha Ley.
Por tal motivo encuentra que no hay lugar a efectuar un pronunciamiento
material, pues se reserva al juicio integral de la Ley 1820 de 2016. Precisa
que el contenido regulativo autónomo del artículo que se evalúa es el de los
incisos segundo respecto del cual solicita un condicionamiento y tercero y
cuarto que encuentra ajustados a la Carta Política. Sobre el particular
expresa:
- En relación con el inciso segundo encuentra que
una posible interpretación inconstitucional de la expresión “hasta tanto
entre en funcionamiento el Tribunal Especial para la Paz”, sería que la
acción de tutela y el habeas corpus solo procederían mientras entra en
funcionamiento la JEP y que a partir de dicho momento tales acciones quedarían
sin posibilidad de acudir a su ejercicio. Afirma que este entendimiento resulta
contrario a la Carta Política, puesto que el legislador no puede adoptar la
decisión de excluir el ejercicio de acciones al tratarse de garantías
constitucionales. En razón de lo anterior solicita un condicionamiento.
- En cuanto a los incisos tercero y cuarto destaca
que se establecen los efectos de los recursos de reposición y apelación, y se
declara la perentoriedad de los términos previstos en el decreto ley.
Atendiendo que el diseño de los términos procesales es un campo en el que el
legislador cuenta con amplia libertad de configuración, no evidencia razón
alguna de inconstitucionalidad.
Examen de la Corte Constitucional
88. Lo primero
que observa este Tribunal es que la norma objeto de estudio replica el inciso
1º del artículo 13 de la Ley 1820 de 2016, que reza: “Seguridad jurídica.
Las decisiones y resoluciones adoptadas en aplicación de la presente ley tienen
efecto de cosa juzgada material como presupuesto de la seguridad jurídica.
Serán inmutables como elemento necesario para lograr la paz estable y duradera,
estas solo podrán ser revisadas por el Tribunal para la Paz”.
Sobre el
particular, en la sentencia C-007 de 2018 la Sala Plena de esta Corporación
declaró exequible la disposición referida, en el entendido de que no excluyen
la facultad de la Corte Constitucional de seleccionar y revisar las
providencias de tutela dictadas por los órganos de la JEP, al ser la guardiana
de la supremacía e integridad de la Carta Política, así como lo estipulado en
el artículo 241.11 Superior. Ello, a partir de lo decidido en la sentencia
C-674 de 2017, en la que revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01
de 2017.  Así las cosas, lo procedente es estarse a lo resuelto
en la sentencia C-007 de 2018, en lo que a este punto corresponde.  En
cuanto a la posibilidad de interponer acción de tutela (art. 86 C. Pol) y
habeas corpus (art. 30 C. Pol.) al estar consagrados directamente en la
Constitución, así como en los tratados internacionales de derechos humanos,
tienen eficacia directa al margen de su reconocimiento expreso hecho en el
Decreto ley 277 de 2017. Respecto a los recursos contra
resoluciones en primera instancia que apliquen la amnistía de iure o la
libertad condicionada y sus efectos, es importante advertir que las amnistías
de iure solo son revisables judicialmente por la JEP, atendiendo las causales
legales que establezcan las normas de procedimiento de que trata el artículo 12
del Acto legislativo 01 de 2017. En este orden de ideas, para
la Corte este inciso armoniza con la Constitución al ser producto del margen de
configuración legislativa de los procedimientos, etapas, términos, recursos y
efectos, a partir de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto
Legislativo 01 de 2016, artículo 2º.
89. Artículo 4º.
“Amnistía
de iure. La ley 1820 de 2016 concede la amnistía por los delitos políticos
de rebelión, sedición, asonada, conspiración y seducción, usurpación y
retención ilegal de mando y los delitos que son conexos con estos de
conformidad con el artículo 16 de dicha ley, a quienes hayan incurrido en
ellos”.
Intervenciones ordinarias
90. Presidencia de la República. Solicita
se declare exequible la disposición examinada, al cumplir con la exigencia
constitucional de limitar la amnistía solo a delitos políticos y conexos.
Estima que se respetan las condiciones exigidas por el DIH y la Carta Política,
puesto que cobija únicamente las conductas que el ordenamiento jurídico
tipifica como delitos contra el régimen constitucional y legal vigente, y
aquellas conexas definidas por el legislador, además restringe su aplicación a
delitos cometidos durante el conflicto armado que finalizó con la entrada en
vigencia del Acuerdo final para la paz, beneficiando solamente a miembros del
grupo de las FARC-EP.
91. Fiscalía General de la Nación. Considera
exequible este artículo, toda vez que las amnistías e indultos concedidas por
la Ley 1820 de 2016 y reglamentadas por el Decreto ley 227 de 2017 son
compatibles con la Constitución y reconocen los estándares nacionales e
internacionales, al respetar los requisitos que limitan la aplicación de estas
figuras, especialmente excluir los crímenes de lesa humanidad, el genocidio y
los graves crímenes de guerra. Además, se prohíbe amnistiar las conductas que
constituyan graves violaciones de derechos humanos, tales como ejecuciones
extrajudiciales, desaparición forzada, tortura, violencia sexual y desplazamiento
forzado.
92. Universidad Externado de Colombia. Plantea
la exequibilidad de la norma ya que esta disposición se circunscribe a los
delitos políticos puros como la rebelión, sedición, asonada,
conspiración y seducción, usurpación y retención de mando, así como los conexos
establecidos en el artículo 16 de la Ley 1820 de 2016. Agrega que el artículo
23 de la ley excluye del beneficio los delitos de lesa humanidad, genocidio,
graves crímenes de guerra, toma de rehenes u otra privación grave de la libertad,
tortura, ejecuciones extrajudiciales y desaparición forzada, de modo que no hay
un desconocimiento de la normativa constitucional y los compromisos derivados
de convenios internacionales como el Tratado de Roma.
93. Procuraduría
General de la Nación. Señala que al ser este texto
reproducción del artículo 15 de la Ley 1820 de 2016, no hay lugar a efectuar un
juicio material al estar reservado al análisis a la citada ley.
Examen constitucional
94.
En este punto es importante advertir que la Ley 1820 de 2016, en sus artículos
15 y 16 hace alusión a lo regulado en esta disposición. Así, el
artículo 15 de la citada ley dispone: “Amnistía de iure. Se concede amnistía
por los delitos políticos de ‘rebelión’, ‘sedición’, ‘asonada’, ‘conspiración’
y ‘seducción’, usurpación y retención ilegal de mando y los delitos que son
conexos con estos de conformidad con esta ley, a quienes hayan incurrido en
ellos”. Por su parte, el artículo 16 ejusdem, señala: “Para los
efectos de esta ley son conexos con los delitos políticos los siguientes:
apoderamiento de aeronaves, naves o medios de transporte colectivo cuando no
hay concurso con secuestro; constreñimiento para delinquir; violación
habitación ajena; violación ilícita de comunicaciones; ofrecimiento, venta o
compra de instrumento apto para interceptar la comunicación privada entre
personas; violación ilícita de comunicaciones o correspondencia de carácter
oficial; utilización ilícita de redes de comunicaciones; violación de la
libertad de trabajo; injuria; calumnia; injuria y calumnia indirectas; daño en
bien ajeno; falsedad personal; falsedad material de particular en documento
público; obtención de documento público falso; concierto para delinquir; utilización
ilegal de uniformes e insignias; amenazas; instigación a delinquir; incendios;
perturbación en servicio de transporte público colectivo u oficial; tenencia y
fabricación de sustancias u objetos peligrosos; fabricación, porte o tenencia
de armas de fuego, accesorios, partes o municiones; fabricación, porte o
tenencia de armas, municiones de uso restringido, de uso privativo de las
fuerzas armadas o explosivos; perturbación de certamen democrático;
constreñimiento al sufragante; fraude al sufragante; fraude en inscripción de
cédulas; corrupción al sufragante; voto fraudulento; contrato sin cumplimiento
de requisitos legales; violencia contra servidor público; fuga; y espionaje
(…).”
En relación con el artículo 15, la Corte
Constitucional en la sentencia C-007 de 2018 advirtió que los
delitos políticos son “aquellos incluidos en el título del Código Penal, es
decir, los delitos políticos ‘en sentido estricto’, aspecto que no suscita
dudas de constitucionalidad[41]”.
Además se agregó que de acuerdo con el artículo 8° de la Ley 1820 de 2016
son cuatro los parámetros esenciales para analizar la validez de la
configuración legislativa del delito político (el régimen político como sujeto
pasivo, el móvil altruista, la exclusión de crímenes internacionales no amnistiables,
y la separación razonable de la delincuencia común). Y se especificó que “las
conductas definidas como conexas para las amnistías de iure debe ser más
intenso que el utilizado para las amnistías de Sala, en las que, además de la
configuración legislativa, el papel de la JEP, órgano especializado en el
conocimiento de los casos propios del conflicto, y que persigue la adopción de
una perspectiva amplia, con miras a la construcción de la verdad judicial del
conflicto, en su conjunto, es un elemento que permite más amplitud al momento
de evaluar la validez de las conductas que serán tomadas como conexas al delito
político”.
Entonces, al haberse declarado la exequibilidad de
las disposiciones normativas mencionadas, a través de la sentencia C-007 de
2018, en este punto la Corte Constitucional no encuentra reparo constitucional
alguno.
95. Artículo 5º.
“Ámbito de aplicación de la amnistía de iure.
La amnistía de iure concedida por la Ley tiene como efecto la declaración de la
extinción de la acción penal, de las sanciones principales y accesorias, según
el caso, así como de la acción civil y de la condena indemnizatoria, por parte
del funcionario judicial competente.
Se aplicará a
las personas a las que se hace referencia en el artículo 17 de la Ley 1820 de
2016, a partir de la entrada en vigor de la misma, 30 de diciembre de 2016,
siempre y cuando los delitos hubieran sido cometidos antes de la entrada en
vigor del Acuerdo Final de Paz, el 1 de diciembre de 2016, previa solicitud
escrita del interesado o de su apoderado ante la autoridad judicial competente,
o de oficio por la misma. Su trámite será preferente sobre cualquier otro
asunto de la oficina judicial.
Para los fines
de esta norma se entenderá que la autoridad judicial competente lo es el fiscal
delegado, el funcionario de conocimiento del régimen penal de adultos o del
sistema penal para adolescentes, o el de ejecución de la pena, según el estado
del proceso y de acuerdo con el estatuto de procedimiento penal aplicable.
Parágrafo 1.
En los eventos en los cuales la actuación, al momento de formularse la
solicitud, se encuentre pendiente de definir alguna apelación, las diligencias
se devolverán de inmediato al funcionario de primera instancia para que decida
sobre la solicitud de aplicación de la amnistía de iure o de la libertad
condicionada. El funcionario de segunda instancia sólo reasumirá la competencia
cuando esté en firme o ejecutoriada la providencia que decida sobre tales
solicitudes.
El funcionario
judicial competente, aplicará la amnistía mediante decisión motivada en la cual
decretará la preclusión o la cesación de procedimiento, según el estadio
procesal y código de procedimiento penal que resulten aplicables. Así mismo y,
consecuentemente, dispondrá la extinción de las acciones penal y civil
derivadas de la conducta o conductas punibles objeto de la amnistía.
Parágrafo 2.
En los casos en los que, en virtud de las actuaciones judiciales, exista
afectación sobre bienes de los cuales el investigado o procesado beneficiario
de la amnistía de iure sea el titular del derecho de dominio, en la providencia
que aplique la amnistía respecto de todos los delitos objeto de la misma, el
funcionario judicial competente dispondrá el levantamiento o la cancelación de
tales medidas, según el caso, y ordenará la preclusión del procedimiento.
Parágrafo 3.
En los procesos con sentencia condenatoria en firme, el juez de ejecución de
penas y medidas de seguridad o el juez del circuito de conocimiento para
adolescentes competente, según el caso, aplicará la amnistía mediante decisión
motivada en la que decretará la extinción de las sanciones principales y
accesorias, así como de la condena indemnizatoria de los perjuicios”.
Intervenciones ordinarias
96. Presidencia de la República. Expone
que resulta exequible en la medida que respeta la jurisprudencia sentada por
esta Corporación, toda vez que el Legislador es libre de definir los efectos de
las amnistías de manera que abarquen no solo la extinción de la acción penal
sino también de la acción civil, siempre que conciba los mecanismos que
aseguren la reparación de las víctimas, aspecto que se cumple en la medida que
el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición establecen
las garantías para las víctimas del conflicto armado, no solo para acceder a la
justicia y conocer la verdad, sino también para la reparación integral.
97. Instituto para las Transiciones Integrales. Estima que debe
existir un condicionamiento atado a la obligación de contribuir a la verdad, la
reparación y la no repetición dentro de un plazo razonable y cuando ello no se
cumpla acarree la pérdida de cualquier tratamiento penal especial, incluido el
otorgamiento de la amnistía e indulto. Afirma que según la Constitución la
aplicación de tratamientos penales especiales y herramientas de justicia
transicional, debe estar condicionada a la satisfacción de los derechos de las
víctimas.
Desde el contexto internacional advierte que los
derechos a la justicia, la verdad y la reparación han sido reconocidos,
implícita y explícitamente, en múltiples instrumentos internacionales
ratificados por Colombia, así como en un concepto del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el que se afirma que están
prohibidas las amnistías que “b) Interfieren con el derecho de las víctimas
a un recurso efectivo, incluida la reparación, o c) Limitan el derecho de las
víctimas y las sociedades a conocer la verdad acerca de las violaciones de
derechos humanos y del derecho humanitario”.
En cuanto a la persecución de bienes para la
reparación hace alusión a la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1820
de 2016 en relación con el proceso de extinción de dominio, para lo cual estima
que la liberación de bienes dentro del proceso amnistiable no puede abarcar
aquellos perseguidos en casos de extinción de dominio.
98. Universidad Externado de Colombia. Encuentra
el artículo exequible porque las víctimas tienen derecho a la verdad, justicia,
reparación y no repetición, por lo que se ha dispuesto en el artículo 14 de la
Ley 1820 de 2016 que la concesión de amnistía, indulto o tratamiento especial “no
exime del deber de contribuir individual o colectivamente al esclarecimiento de
la verdad o del cumplimiento de las obligaciones de reparación que sean
impuestas por la Jurisdicción Especial para la Paz”.
99. Procuraduría
General de la Nación. Estima que este precepto resulta
constitucional, salvo la expresión “actuaciones judiciales”, contenida
en el parágrafo 2 del artículo 5o del Decreto ley 277 de
2017, respecto del cual solicita se declare la exequibilidad en el entendido
que “esta no incluye la acción de extinción de dominio, en concordancia con
el mandato de la Ley 1820 de 2016”.
Intervenciones en audiencia pública
100. Ministerio del Interior. Considera
que el derecho a la reparación integral de las víctimas frente a diversidad de
afectaciones, tanto individuales como colectivas, deben atender al precedente
que el sistema interamericano claramente ha desarrollado, que parte de la “integralidad”,
entendiendo por esta la conjunción de medidas patrimoniales y no
patrimoniales. Al respecto también hace alusión al precedente de esta Corte,
establecido en la sentencia C-370 de 2006, en la cual, reitera y pondera el
principio general del derecho relativo a que quien causa un daño debe
repararlo.
Refiere
que  no
existe inconstitucionalidad alguna cuando el Estado colombiano opta por la
fórmula de proteger a una mayor cantidad de víctimas mediante la modulación de
su responsabilidad subsidiaria, en función de los programas y medidas, por
ejemplo aquellas contenidas en la Ley 1448 de 2011 (art. 41 de la Ley 1820 de
2016).
101. Defensoría del Pueblo. Advierte
que la extinción de las acciones civiles de indemnización de perjuicios en el
caso de amnistías o indultos, resulta acorde con la Constitución y la
jurisprudencia constitucional.
102. Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento. Expone que los parágrafos
1, 2, y 3 deben ser declarados inexequibles, dado que existe un vacío
normativo el cual surge al confundir las normas respecto a la reparación en
cabeza del Estado, por cuanto, a la luz del Artículo 150.17 de la Constitución
Política, es admisible la extinción de la acción civil para la indemnización de
los daños si el Estado asume la responsabilidad de reparar.
Examen constitucional
103.
El examen de este artículo abarcará los siguientes asuntos: (i) la libertad del
legislador de extinguir la acción penal y civil a través de la amnistía,
siempre que existan mecanismos que aseguren la reparación de las víctimas; y
(ii) la extinción de dominio respecto de la responsabilidad civil.
i. La libertad del
legislador de extinguir la acción penal y civil a través de la amnistía,
siempre que existan mecanismos que aseguren la reparación de las víctimas
104.
De acuerdo con lo establecido en el Código Penal (Ley 599 de 2000) la amnistía
puede ser propia e impropia, la amnistía propia se encuentra contemplada en el
artículo 82.3 como causal de extinción de la acción penal, mientras la amnistía
impropia está consagrada en el artículo 88.3 como causa de extinción de la
sanción penal.
Bajo
estos lineamientos la doctrina ha concluido que la amnistía es propia cuando
sus beneficios cubren a las personas que están siendo investigadas o juzgadas
por delitos políticos, correspondiendo al fiscal o juez, según sea el caso,
disponer la cesación del procedimiento. Por otro lado esta es impropia cuando
el beneficiario es condenado por un delito político y se debe hacer cesar la
ejecución de la pena[42].
105.
Sentado lo anterior, es pertinente reiterar que de acuerdo con el artículo 150.17
de la Constitución el legislador tiene la facultad de conceder amnistías e
indultos generales por delitos políticos y, en caso de que los favorecidos
fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado
está obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar. Con
base en este precepto, la doctrina y la jurisprudencia nacional se ha indicado
que la amnistía busca el olvido de la comisión del delito político y
técnicamente la extinción de la acción penal, y tiene carácter general o
abstracto.
La Corte resalta que la amnistía debe garantizar los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, que derivan
de los principios y reglas del proceso penal contemporáneo, forman parte
integrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, y responden a las exigencias del derecho
internacional, en particular de la Comisión de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos[43].
106.
Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2017 en el artículo 18
transitorio señala que en la reparación integral en el SIVJRNR: “el Estado
garantizará el derecho a la reparación a las víctimas de graves violaciones a
los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que
hayan sufrido daños, individual o colectivamente con ocasión del conflicto
armado. La reparación será garantizada por el Estado de manera integral,
adecuada, diferenciada y efectiva, priorizando la distribución de las medidas
de reparación entre las víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas del
conflicto armado y buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la
distribución de los recursos disponibles, y dando preferencia en la atención a
los sujetos de especial protección constitucional”. A renglón seguido, en
el parágrafo se especificó que “en los casos en que se aplique amnistía,
indulto o renuncia a la persecución penal, no procederán acciones judiciales
contra los beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las
víctimas. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a
la reparación de las víctimas y garantizar la no repetición”.
En
desarrollo de estos presupuestos la Ley 1820 de 2016, en su artículo 41 aborda
los efectos de la amnistía, donde se especifica que en este proceso
transicional se extingue la acción y la sanción penal principal y las
accesorias, la acción de indemnización de perjuicios derivada de la conducta
punible, y la responsabilidad derivada de la acción de repetición cuando el
amnistiado haya cumplido funciones públicas. Lo anterior, “sin perjuicio del
deber del Estado de satisfacer el derecho de las víctimas a la reparación
integral en concordancia con la Ley 1448 de 2011. Todo ello sin perjuicio de
las obligaciones de reparación que sean impuestas en cumplimiento de lo
establecido en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición”.
107. En este
punto, la Corte considera importante hacer énfasis en lo dispuesto en la
Ley 1448 de 2011 que alude a las medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno, en cuyo artículo 9o
dispone que tales medidas “tendrán la finalidad de contribuir a que las
víctimas sobrelleven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al
restablecimiento de los derechos que les han sido vulnerados. Estas medidas se
entenderán como herramientas transicionales para responder y superar las
violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente Ley”[44].
Se reitera que
el objetivo de las compensaciones a las víctimas de violaciones de derechos
humanos es restaurar su dignidad y reintegrarlas a la sociedad en condiciones
de igualdad[45].
La sentencia C-694 de 2015 se refirió a la Corte Interamericana de Derechos
Humanos que en materia de reparación enfatizó: “(i) las víctimas de graves
violaciones de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario o de
crímenes de lesa humanidad tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada,
proporcional, integral y eficaz respecto del daño sufrido; (ii) la reparación
se concreta a través de la restitución íntegra o plena, pero también a través
de la indemnización, de la rehabilitación, de la satisfacción de alcance
colectivo, y de la garantía de no repetición; (iii) la reparación a las
víctimas por el daño ocasionado se refiere tanto a los daños materiales como a
los inmateriales, (iv) la reparación se concreta a través de medidas tanto
individuales como colectivas, y que (v) estas medidas se encuentran encaminadas
a restablecer a la víctima en su dignidad por el grave daño ocasionado”[46].
108. Entonces,
los componentes básicos para entender cumplida la restitución de los derechos
de las víctimas debe atender al menos cinco aspectos básicos, a saber: (a)
restitución plena, esto es, restablecer a la víctima a su situación anterior;
(b) compensación que se puede dar a través de la indemnización pecuniaria por
el daño causado; (c) rehabilitación por el daño causado; (d) satisfacción a
través de medidas simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y de
la dignidad de las víctimas; y (e) garantías de no repetición[47].
Por tanto, este
artículo se ajusta al artículo 150.17 de la Constitución en la medida que
permite que los favorecidos con la amnistía de iure sean eximidos de la
responsabilidad civil respecto de los particulares, quedando el Estado obligado
a las indemnizaciones a que hubiere lugar. Ahora bien, la disposición examinada
debe interpretarse a la luz del artículo 41 de la Ley 1820 de 2016, que condiciona
la extinción de la acción de indemnización de perjuicios derivada de la
conducta punible a la satisfacción de los derechos de las víctimas a cargo
del Estado en concordancia con la Ley 1448 de 2011. Así como lo dispuesto
en el Decreto ley 903 de 2017, respecto de la entrega de bienes de las FARC-EP.
La extinción de dominio respecto de la
responsabilidad civil
109.
Vale resaltar que la
Constitución de 1991 previó un régimen jurídico del derecho de propiedad, la
cual cumple una función social y ecológica (art. 58 superior). En procura de
garantizar el orden justo (preámbulo y art. 2º superior), el artículo 34
constitucional hace alusión a la figura de la extinción de dominio respecto de
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro
público o con grave deterioro de la moral social. En esa medida, a nivel
constitucional se consagró una acción que permite extinguir  el derecho de
propiedad cuando quiera que no haya sido adquirida de acuerdo con las leyes
civiles. En la sentencia C-958 de 2014 la Corte sistematizó las características
esenciales de la acción de extinción de dominio, en los siguientes términos:
“a.
La extinción de dominio es una acción constitucional consagrada para permitir,
no obstante la prohibición de la confiscación, declarar la pérdida de la
propiedad de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio
del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social.
b.
Se trata de una acción pública que se ejerce por y a favor del Estado, como un
mecanismo para disuadir la adquisición de bienes de origen ilícito, luchar
contra la corrupción creciente y enfrentar la delincuencia organizada.
c.
La extinción de dominio constituye una acción judicial mediante la cual se
declara la titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere la Ley
1708 de 2014, sin contraprestación no compensación de naturaleza alguna.
d.
Constituye una acción autónoma y directa que se origina en la adquisición de
bienes derivados de una actividad ilícita o con grave deterioro de la moral
social, que se ejerce independiente de cualquier declaración de responsabilidad
penal.
e.
La extinción de dominio es esencialmente una acción patrimonial que implica la
pérdida de la titularidad de bienes, en los casos previstos por el artículo 34
de la Constitución y las causales precisadas en la ley.
f.
Por las particularidades que la distinguen la acción de extinción de dominio se
sujeta a un procedimiento especial, que rige por principios y reglas
sustanciales y procesales propias.”
110.
Así mismo, la Corte ha considerado[48] que la acción
de extinción de dominio es de rango constitucional, al igual que las acciones
populares o de grupo, por lo que el legislador cuenta con un limitado margen de
configuración normativa al momento de establecer las instancias, los términos,
los recursos y la jurisdicción competente para conocerla.
111.
En la sentencia C-1007 de 2002 se encontró ajustado a la Carta Política lo
dispuesto en el Decreto legislativo 1975 de 2002, que en el artículo 5°
dispuso: “la acción de extinción del dominio es distinta e independiente de
la responsabilidad penal”. Este principio de autonomía fue acogido en la
Ley 793 de 2002, artículo 1º, declarado exequible en la sentencia C-740 de
2003.
En
este contexto, el beneficio de la amnistía de iure, incluso para liberar
los bienes sobre los cuales el procesado o el investigado sea titular del
derecho de domino y se disponga el levantamiento de cualquier medida que pese
contra ellos, no puede incluir aquellos sobre los cuales recae un proceso de
extinción de dominio, atendiendo los lineamientos constitucionales expuestos,
así como lo sentado en la propia Ley 1820 de 2016[49].
De conformidad con lo anterior, al no prever la
exclusión expresa de la acción de extinción de dominio respecto del
levantamiento o cancelación de medidas sobre los bienes del amnistiado de iure,
se hace indispensable acudir al artículo 41 de la Ley 1820 de 2016, el
cual establece que la extinción de la acción penal, civil y condena
indemnizatoria, “no tendrá efectos sobre la acción de extinción de dominio”,
ejercida por el Estado de conformidad con las normas vigentes, sobre bienes
muebles o inmuebles apropiados de manera ilícita. En este orden de
ideas, para la Sala Plena el presente artículo resulta constitucional.
112. Artículo
6º. “Ámbito
de aplicación personal. La amnistía que se concede por ministerio de la Ley
1820 de 2016 en los artículos 15 y 16, se aplicará a las personas a las que
hace referencia el artículo 17, en uno cualquiera de los siguientes supuestos,
siempre que:
1. La
providencia judicial condene, procese o investigue por pertenencia o
colaboración con las FARC-EP. En este caso, para la decisión sobre la amnistía,
sólo se requerirá el aporte del acta de compromiso prevista en el artículo 18
de la Ley 1820 de 2016 o;
2. Se encuentren
en los listados entregados por representantes designados por dicha organización
expresamente para ese fin, listados que serán verificados conforme a lo
establecido en el Acuerdo Final Paz. Lo anterior aplica aunque la providencia
judicial no condene, procese o investigue por pertenencia a las FARC-EP. En
este caso para la decisión sobre la aplicación de la amnistía sólo se requerirá
allegar al funcionario judicial competente la certificación expedida por Alto
Comisionado para la Paz en se indique la inclusión del beneficiario en dicho
listado, además del acta de que trata el artículo 18 de la Ley 1820 de 2016, o;
3. La sentencia
condenatoria indique la pertenencia del condenado a las FARC-EP, aunque no se
condene por un delito político, siempre que el delito por el que haya resultado
condenado cumpla los requisitos de conexidad establecidos en el artículo 8 de
la Ley 1820 de 2016, o;
4. Sean o hayan
sido investigados, procesados o condenados por delitos políticos y conexos,
cuando se pueda deducir de las investigaciones judiciales, fiscales y disciplinarias,
providencias judiciales o por otras evidencias de actuaciones falladas o en
curso que fueron investigados o procesados por su presunta pertenencia o
colaboración a las FARC-EP”.
Intervenciones
ordinarias
113. Universidad Externado de Colombia. Asevera
que el artículo 6o se ajusta a la Constitución. Respecto al numeral
1, indica que se debe interpretar bajo dos supuestos: (i) la persona se
encuentra inactiva al estar privada de la libertad (medida de aseguramiento o
condena) dispuesta en decisiones al amparo de la normativa penal ordinaria o de
legislaciones especiales como la de justicia y paz (Ley 975 de 2005); y (ii) se
trata de miembros de las FARC-EP con procesos judiciales, sin importar el
estado en que se encuentren. Afirma que una interpretación contraria implicaría
desconocer el principio de favorabilidad de la ley penal, así como
la igualdad. En
cuanto a la figura del colaborador arguye que ha de definirse qué
se entiende por integrante del grupo armado ilegal y aquel que no se juste a
dicha definición pero hubiera realizado labores en favor del mismo debe
tratarse como tal. Agrega que esta figura debe estar circunscrita a algunos de
los delitos respecto de los cuales es procedente la amnistía de iure, es
decir, los señalados taxativamente en los artículos 15 y 16 de la Ley 1820 de
2016.
Sobre
el numeral 2 manifiesta que debe limitarse a delitos políticos o
conexos. En cuanto al numeral 3 expone que el decreto ley no autoriza amnistías
de iure por delitos conexos diferentes a los contemplados en el artículo
16 de la Ley 1820 de 2016. En esa medida, solo procede si cumple con los
requisitos establecidos en el artículo 8o de tal legislación, es
decir, conductas relacionadas con el desarrollo de la rebelión, cometidas en el
marco del conflicto armado, así como dirigidas a facilitar, apoyar, financiar u
ocultar el desarrollo de la rebelión, que no tengan fines de lucro en beneficio
propio o de un tercero. En
relación con el numeral 4º determina que solo concierne a una forma
de probar la calidad de integrante o de colaborador de las FARC-EP.
114. Procuraduría
General de la Nación. Considera que este artículo es
exequible. En este sentido, expone que contempla los eventos en los que una
persona puede ser beneficiaría de los tratamientos especiales de la Ley 1820 de
2016.
Examen constitucional
115.
La norma bajo examen, plantea las personas hacia las cuales está dirigida la
amnistía de iure, en desarrollo de lo establecido en los artículos 15, 16 y 17
de la Ley 1820 de 2016, siendo este último replicado en gran medida, donde se
plantean los supuestos de hecho para identificar a los beneficiarios de la
figura el cual fue declarado exequible en la sentencia C-007 de 2018. Sobre el
particular se indicó que la relación de destinatarios contenida en el artículo
17, encuentra así mismo respaldo constitucional en el artículo 5º transitorio
del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017[50]. En
consecuencia, se resaltarán los aspectos trascendentales en cada uno de ellos y
en los que se diferencian de lo consignado en la ley en cita a efectos de
verificar su constitucionalidad.
116.
El primer supuesto hace a alusión a que una providencia judicial
condene, procese o investigue por pertenencia o colaboración con las FARC-EP y
además condiciona el otorgar la amnistía a la existencia de un acta de
compromiso, el que contempla de manera adicional a lo dispuesto en el artículo
17 referido que “en este caso, para la decisión sobre la
amnistía, sólo se requerirá el aporte del acta de compromiso prevista en el
artículo 18 de la Ley 1820 de 2016”.
Entonces,
al tratarse de un Acuerdo Final para la Paz entre el Gobierno y las FARC-EP,
tiene aplicación exclusiva para los miembros de ese grupo que se acogieron a
las condiciones del acuerdo, así como a sus colaboradores.
117.
De cara a la figura del colaborador, Acto legislativo 01 de 2017 en su
Artículo
transitorio 16, se refiere a esta figura señalando que las personas que sin
formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido de
manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto,
podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que las normas
determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas de
contribución a la verdad, reparación y no repetición. Por tanto, es aquel que no
hace parte orgánica del grupo armado y puede prestar una ayuda permanente o
temporal sin ser parte integral de las fuerzas armadas revolucionarias.
Ahora
bien, en cuanto a la postura expuesta por un interviniente en orden a que se
aplique el principio de favorabilidad a aquellos miembros del grupo armado que
se acogieron a otras legislaciones especiales como la ley de justicia y paz
(Ley 975 de 2005), tal es una cuestión que debe ser analizada por la JEP en la
solución de cada caso en particular. En efecto, no puede la Corte
Constitucional, proveer por vía de solución general a través de una sentencia
de control abstracto, la solución de un específico y puntual tema, como el
planteado, pues, cada evento concreto, sujeto al jus puniendi estatal,
presenta aristas particulares, que la hacen diferir de los demás que se les
asemeje, lo cual obviamente puede llevar a soluciones también diferentes.  Lo
que si no se llama a duda es que la JEP deberá -de hallarlo admisible jurídicamente-
no solo en este caso, sino en todos los demás que a su consideración llegue, el
citado principio favor rei.
118.
En cuanto a la exigencia del acta de compromiso contenida en el artículo 18 de
la Ley 1820 de 2016, ello se encuentra razonable, ante la garantía de no
repetición, so pena de perder los beneficios otorgados a través de este trámite
transicional, situación que redunda en favor de las víctimas quienes tienen
especial protección constitucional y hacen parte de los presupuestos mínimos
para acceder a tales beneficios. Es así como el SIVJRN parte
del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos;
de la garantía a conocer la verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de
reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna
manera en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al
Derecho Internacional Humanitario; del principio de satisfacción de los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no
repetición. Con lo cual esta exigencia se encuentra acorde con la Constitución.
119.
En cuanto al numeral segundo que hace alusión a las personas que se
encuentren en los en los listados entregados por representantes designados por
las FARC-EP expresamente para ese fin, listados que verificados conforme a lo
establecido en Acuerdo Final Paz. En estos casos no es relevante si la
providencia judicial que pesa en contra del posible beneficiario lo procesa o
investiga por su pertenencia a esa organización. Este numeral también de manera
adicional a lo consagrado en la Ley 1820 de 2016 establece que “en
este caso para la decisión sobre la aplicación de la amnistía sólo se requerirá
allegar al funcionario judicial competente la certificación expedida por Alto
Comisionado para la Paz en se indique la inclusión del beneficiario en dicho
listado, además del acta de que trata el artículo 18 de la Ley 1820 de 2016”.
120.
Sobre el particular el subpunto 3.2.2.4 del Acuerdo Final para la Paz, alusivo
a la Acreditación y Tránsito a la legalidad Tras la llegada a las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y a los Puntos
Transitorios de Normalización (PTN), establece que las FARC-EP a
través de un delegado expresamente designado para ello, hará entrega al
Gobierno Nacional del listado de todos los y las integrantes de las FARC-EP.
Esta lista será recibida y aceptada por el Gobierno Nacional de buena fe,
sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. En la construcción de
esta lista las FARC-EP se hace responsable de la veracidad y exactitud de la
información allí contenida. El Gobierno dará las facilidades necesarias para la
construcción de los listados en los centros carcelarios y contribuirá con la
información a su disposición en las distintas instituciones del Estado. Para
los fines de la acreditación, una vez las FARC-EP hagan entrega del listado de
todos los y las integrantes que hagan parte de su organización, incluyendo a
las milicias, el Gobierno Nacional iniciará el proceso de revisión y
contrastación de la información contenida en el mismo. Sus observaciones serán
presentadas a las FARC-EP y de no ser tenidas en cuenta se establecerá un
mecanismo conjunto de solución de diferencias para la revisión de esos casos,
en el marco de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la
implementación del Acuerdo Final (CSIVI). Lo anterior sin perjuicio de la aceptación
de las demás personas incluidas en el listado sobre las que no se presenten
observaciones.
121.
Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2017, en aplicación de lo dispuesto en
el Acuerdo Final para la Paz, en su artículo 5 transitorio se indica que la
pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por
dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización
(ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un
delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el
Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza
legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes.
En
este orden de ideas, el presente numeral constituye un desarrollo de lo pactado
en el Acuerdo de Paz y posteriormente desarrollado por la Ley 1820 de 2016 y el
Acto Legislativo 01 de 2017, el cual hace alusión a la identificación de los
integrantes de las FARC-EP, para determinar quiénes se beneficiarán de la
amnistía de iure, así como la exigencia de suscribir un acta de compromiso de
no volver a utilizar armas para atacar al régimen constitucional y legal
vigente, aspecto que no es contrario al ordenamiento superior.
122.
Ahora bien, es importante advertir que en caso que en los referidos listados
llegue a encontrarse que una persona no hizo parte de las FARC-EP, corresponde
a la autoridad judicial respectiva valorar su desvinculación del SIVJRNR y dar
paso al proceso ordinario.
Respecto
del numeral tercero, que refiere a la existencia de una sentencia
condenatoria donde se indique la pertenencia condenado a las FARC-EP, aunque no
se condene por un delito político, siempre que el delito por el haya resultado
condenado cumpla los requisitos de conexidad establecidos en el artículo 8 de
la Ley 1820 de 2016, es necesario hacer las siguientes precisiones para que su
interpretación se adecúe a los lineamientos propios de la ley de amnistía y que
al ser este decreto desarrollo de la misma debe respetar.
Este
aparte normativo señala que se tendrá derecho a acceder al beneficio de
amnistía de iure, siempre que el delito conexo cumpla con los requisitos
establecidos en el artículo 8 de la citada Ley 1820, que son: (i) conductas
relacionadas específicamente con el desarrollo de la rebelión y cometidos con
ocasión del conflicto armado; (ii) las conductas dirigidas a facilitar, apoyar,
financiar u ocultar el desarrollo de la rebelión; y (iii) no se trate de
conductas ilícitas cometidas con ánimo de lucro personal, en beneficio propio o
de un tercero.
123.
Sobre el particular se precisa que la sentencia C-007 de 2018 (fj. 728.2)
especificó que “esta hipótesis debe interpretarse en el
contexto de la Ley 1820 de 2016, lo que implica que el delito conexo por el
cual fue condenado el aspirante no puede corresponder a alguno de aquellos
respecto de los cuales se contempla la prohibición de conceder amnistías o
indultos conforme al parágrafo del artículo 23”.
124. Finalmente
el numeral cuarto alusivo a que los posibles beneficiaros sean o hayan
sido investigados, procesado o condenados por delitos
políticos y conexos, cuando se pueda deducir de las investigaciones judiciales,
fiscales y disciplinarias, su presunta pertenencia o colaboración a las
FARC-EP, no ofrece debate constitucional, en la medida que simplemente
constituye un desarrollo de lo expuesto en precedencia.
De acuerdo con
las presentes consideraciones, para la Sala Plena el presente artículo se
encuentra ajustado a la Constitución.
125. Artículo 7º. “Acta de
Compromiso en casos de amnistía de iure. Respecto de los integrantes de las
FARC-EP que por estar privados de la libertad no se encuentren en posesión de
armas, la ley de amnistía se aplicará individualmente a cada uno de ellos
cuando el destinatario haya suscrito un acta que se hará llegar a la autoridad
judicial competente, junto a la solicitud de amnistía de iure presentada por el
solicitante o a requerimiento de dicha autoridad cuando la amnistía se aplique
de oficio.
De conformidad con lo previsto en los artículos 6,
14 y 18 de la Ley 1820 de 2016, dicha acta deberá contener únicamente el
compromiso de quien fuera a resultar beneficiario de amnistía de iure de
terminar el conflicto y no volver a utilizar las armas para atacar el régimen
constitucional y legal vigente y la declaración de que conoce el Acuerdo Final
para la terminación conflicto y la construcción de una paz y duradera suscrito
el 24 de noviembre de 2016 y los compromisos de contribuir a medidas y los
mecanismos del Sistema integral Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
conforme a lo establecido en la Ley 1820 de 2016. El modelo de esta Acta será
el contemplado en el Anexo 1, que forma parte de este Decreto.
Parágrafo. En
caso de quien fuera a resultar beneficiario de la amnistía no se reconozca como
integrante de las FARC-EP pero se encuentre en alguno de los supuestos
previstos en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 6 de este Decreto o del
artículo 17 de la Ley 1820 de 2016, el acta deberá contener únicamente el
compromiso del beneficiario de amnistía de iure de no utilizar las armas para
atacar el régimen constitucional y legal vigente y la declaración de que conoce
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera, suscrito el 24 noviembre de 2016 y los compromisos de
contribuir a las medidas y los mecanismos del Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición, conforme a lo establecido en la Ley 1820
de 30 de Diciembre 2016. El modelo de Acta será contemplado en Anexo 2, que
forma parte este Decreto”.
Intervenciones
ordinarias
126. Presidencia
de la República. Resalta que el acta de compromiso
exigida en el artículo 7º del decreto ley es una garantía para que el cese de
hostilidades perdure en el tiempo.
127. Instituto
para las Transiciones Integrales. Reitera que esta disposición normativa
debe contener un condicionamiento atado a un plazo razonable respecto de la
obligación de contribuir a la verdad, la reparación y la no repetición, que de
no cumplirse acarree la pérdida de cualquier tratamiento penal especial,
incluido el otorgamiento de la amnistía e indulto.
128. Ministerio
del Interior. Indica que la garantía de participación y
satisfacción de los derechos de las víctimas es un aspecto fundamental y
transversal a todo el SIVJRNR, creado mediante el Acto Legislativo 01 de 2017.
De este modo, considera que el Sistema es el marco interpretativo de la
presente ley de amnistía, el cual tiene un enfoque diferencial y de género, que
se ajusta y responde a las características particulares de la victimización en
cada territorio y cada población, y en especial, a las necesidades de las
mujeres y de los niños y las niñas.
129. Procuraduría General de la Nación. Refiere
que esta norma simplemente regula el contenido del compromiso de no volver a
delinquir, que deben suscribir los beneficiarios de las medidas penales
especiales reguladas en la Ley 1820 de 2016, por lo que no ofrece ningún
problema de constitucionalidad.
Examen constitucional
130. La presente
disposición objeto de examen, replica en aspectos puntuales el artículo artículo 18 inc.
2 de la Ley 1820 de 2016, específicamente en lo alusivo a la dejación de armas,
donde en concreto se señala: “Respecto de los integrantes de
las FARC-EP que por estar encarcelados no se encuentran en posesión de armas,
la amnistía se aplicará individualmente a cada uno de ellos cuando el
destinatario haya suscrito un acta de compromiso comprometiéndose a no volver a
utilizar armas para atacar al régimen constitucional y legal vigente”. Sobre
el particular se advierte que este artículo fue declarado exequible en la
sentencia C-007 de 2018. En concreto la Corte advirtió que el
proceso de dejación de armas (si bien ha concluido) “supone un proceso
progresivo para la consolidación de la paz y el acceso a los beneficios de
mayor entidad, en términos de responsabilidad, por parte del grupo rebelde que
se incorpora a la vida civil” (fj. 731). A su vez, se determinó que la
extensión de los beneficios a las conductas estrechamente vinculadas al
proceso de dejación de armas, encuentra respaldo en el artículo 5º del A.L.
01 de 2017[51].
131. La Corte
recuerda que el derecho a la reparación incluye la obligación estatal de
adoptar medidas para garantizar que no se repitan los hechos de violencia que
perjudicaron a las víctimas. Al respecto esta
Corporación ha señalado que “los horrores del pasado deben ser enfrentados
con mecanismos concretos, cuyo objetivo primordial sea la satisfacción de los
derechos de las víctimas (verdad, justicia, reparación, dignificación) y la
garantía de no repetición de las atrocidades (Estado de derecho, reforma
institucional, reconciliación democrática, deliberación pública)”.
De esta manera,
esta Corporación ha entendido que la garantía de no repetición está compuesta
por todas las acciones dirigidas a impedir que se reproduzcan conductas que
afectaron los derechos de las víctimas. Así las cosas, estas medidas no solo
buscan beneficiar a personas determinadas, sino que eventualmente tienen la
capacidad de proteger a una colectividad o incluso a toda la sociedad. Por lo
tanto, las garantías de no repetición son una obligación a cargo del Estado, no
solamente respecto de víctimas individualizadas, sino de la sociedad en su
conjunto.
132. En la
primera parte del presente artículo se establece el compromiso por parte de los
beneficiarios para suscribir un acta donde se consagre: (i) no
volver a utilizar las armas para atacar el régimen constitucional y legal
vigente; y (ii) conociendo el Acuerdo final para la paz, contribuir con las
medidas y los mecanismos del SIVJRNR, conforme a lo establecido en la Ley 1820
de 2016.
Esta exigencia
se constituye en una garantía del derecho de las víctimas a la verdad, a la
justicia, a la reparación y a la no repetición en la medida que está
encaminada al logro efectivo de tales prerrogativas, propias de un proceso
transicional, puesto que los beneficios otorgados están vinculados al férreo
compromiso del amnistiado de no volver a utilizar las armas contra el régimen
constitucional y legal vigente y a la efectiva contribución a la consecución de
la paz.
133. Finalmente,
respecto del parágrafo es importante señalar que este precepto
está enfocado a la figura del colaborador que alude a las personas que sin
formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido de
manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto,
a quien se le exige firmar un acta de compromiso en las condiciones descritas.
Así, la disposición en comento por una parte señala que aplica exclusivamente
para los numerales 1, 3 y 4 del artículo 6 de este Decreto o del artículo 17 de
la Ley 1820 de 2016.  En tal medida resulta conveniente aclarar que del
referido artículo 17 también se entiende excluido el numeral 2º, toda vez que
este se refiere a los miembros de las FARC-EP que se encuentren en el listado
de sus integrantes y, que por tanto, no compromete a la figura del colaborador.
134. Con todo,
la Corte Constitucional, en la sentencia C-674 de 2017, a través de la cual se
pronunció sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, afirmó
la necesidad de la existencia de un régimen de condicionalidades, que se
rigiera por los siguientes criterios: (i) dejación de armas; (ii) obligación de
contribuir activamente a garantizar el éxito del proceso de reincorporación a
la vida civil de forma integral; (iii) obligación de aportar verdad plena en
los términos del artículo transitorio 5 del artículo 1 del A.L. 01 de 2017;
(iv) garantizar la no repetición y abstenerse de cometer nuevos delitos, o
delitos de ejecución permanente, después del primero (1º) de diciembre de 2016,
en particular, conductas asociadas con cualquier eslabón de la cadena de
producción de los cultivos de uso ilícito y sus derivados; (v) contribuir a la
reparación de las víctimas, y en particular a decir la verdad en relación con
los procedimientos y protocolos para inventariar todo tipo de bienes y activos;
y, (vi) entregar los menores de edad, en particular las obligaciones
específicas establecidas en el numeral 3.2.2.5. del Acuerdo Final[52].
En tal sentido,
en la sentencia C-007 de 2018 la Corte Constitucional advirtió que la
contribución a los derechos de las víctimas se enmarca dentro del régimen de
condicionalidades del SIVJRNR, específicamente en cuanto a que: (i) el
compromiso de contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas es
una condición de acceso y no exime a los beneficiarios de esta Ley del deber de
cumplir con las obligaciones contraídas con el Sistema; (ii) el cumplimiento de
los deberes de contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas
se exigirá a los beneficiarios de esta Ley, por el término de vigencia de la
JEP, sin perjuicio de la condición especial de acceso a las sanciones propias
del sistema prevista en el inciso segundo de los artículos 14[53]
y 33[54]
de la Ley 1820 de 2016; (iii) los incumplimientos al Sistema deberán ser objeto
de estudio y decisión por la JEP, conforme a las reglas de procedimiento de que
trata el inciso 1º del artículo transitorio 12 del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2017; lo que supone analizar, en cada caso, si existe
justificación y la gravedad del incumplimiento. Este análisis deberá regirse
por el principio de proporcionalidad y podrá dar lugar a la pérdida de
beneficios previstos en esta Ley[55].
135. Por último,
es importante señalar que los anexos del Decreto 277 de 2017, (Actas) han de
entenderse incorporados al mismo, entendidos como guías metodológicas sin que
pueda entenderse que posean un sentido normativo per se y por lo mismo
pueden ser ajustados de cara a las circunstancias de cada caso; debe sí quedar
claro que tales anexos incorporan el régimen de condicionalidades que ya ha
sido declarado ajustado a la Constitución, en la sentencia C-007 de 2018.
Confrontados los citados modelos, se encuentra que estos no contradicen lo
dispuesto tanto en el Decreto 277 de 2017 en cita como en la ley 1820 de 2016.
Con todo el presente artículo resulta exequible.
136. Artículo
8º. “Procedimiento.
a. Procedimiento para los privados de la libertad con procesos en curso:
1. En los procesos en curso por los delitos mencionados en los artículos 15
y 16 de la Ley 1820 de 2016, tratándose de las personas privadas de la libertad
en las actuaciones sometidas a las Leyes 906 de 2004 y 1098 de 2006, la
Fiscalía General de la Nación, previa solicitud del interesado, de la defensa,
del Ministerio Público o de oficio y, en el caso de los adolescentes, de la
Defensoría de Familia o de oficio, acompañada de los soportes que sean del caso
y del acta de compromiso de que trata el artículo 7 del presente Decreto,
tramitará inmediatamente la preclusión ante el juez de conocimiento competente,
siguiendo estas reglas:
a)   Los
Fiscales Delegados competentes solicitarán las audiencias de preclusión ante
los Jueces de Conocimiento en el menor tiempo posible. Lo anterior, sin
perjuicio de las facultades que las Leyes 906 de 2004 y 1098 de 2006 les
otorgan al Ministerio Público y a la defensa para hacer solicitudes de
preclusión.
b)   Los
jueces competentes para aplicar la amnistía de iure concedida por la Ley,
citarán a las partes para la audiencia dentro del término previsto en el
artículo 333 de la Ley 906 de 2004. En ella, la Fiscalía o el peticionario,
según el caso, presentarán la solicitud acompañada del acta de compromiso
correspondiente. Acto seguido, agotadas las intervenciones del Ministerio
Público y de la defensa, el funcionario de conocimiento podrá decretar un
receso hasta por una hora, vencido el cual, sin posibilidad de aplazamiento,
emitirá y motivará oralmente la decisión. La notificación se surtirá en
estrados y en la misma audiencia se interpondrán y sustentarán los recursos
correspondientes.
La decisión
adoptada, de aplicarse la amnistía de iure, se comunicará de inmediato a las
autoridades penitenciarias o a las del sistema de responsabilidad penal para
adolescentes. Así mismo, se comunicará de inmediato a las autoridades de que
tratan los artículos 462 de la Ley 906 de 2004, a las que hubiere lugar para la
actualización de los antecedentes penales y las inhabilidades para el ejercicio
de derechos y funciones públicas, como también a la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz y al Secretario Ejecutivo de la JEP, para lo de sus
respectivas competencias.
2. En los
procesos en curso por los delitos mencionados en los artículos 15 y 16 de la Ley
1820 de 2016, tratándose de las personas privadas de la libertad en las
actuaciones sometidas a la Ley 600 de 2000, se procederá así:
a)   Si
la actuación se encuentra en investigación previa o en instrucción, el fiscal
competente, de oficio o por solicitud del interesado, de la defensa o del
Ministerio Público, acompañada de los soportes que sean del caso y del acta de
compromiso correspondiente, procederá a pronunciarse sobre la amnistía de iure.
La decisión se adoptará mediante providencia motivada susceptible de los
recursos ordinarios. En todo caso el fiscal requerirá los soportes de que trata
el artículo 17 de la Ley 1820 de 2016, a las autoridades competentes, cuando no
hayan sido aportados por el interesado ni se encuentren a su disposición en la
oficina judicial.
b)   Si
la actuación se encuentra en etapa de juzgamiento, el juez aplicará la amnistía
de oficio. En caso de no hacerlo en el término de 10 días contemplado en el
artículo 19 de la Ley 1820 de 2016, por solicitud del fiscal competente, del interesado,
de la defensa o del Ministerio Público, acompañada de los soportes y del acta
de compromiso correspondiente, el funcionario de conocimiento competente
procederá a pronunciarse sobre la aplicación de la amnistía de iure dentro del
término máximo de 10 días. La decisión se adoptará mediante providencia
motivada susceptible de los recursos ordinarios.
La decisión de
cesación de procedimiento, se notificará de conformidad con las disposiciones
procesales aplicables y se comunicará de inmediato a las autoridades
penitenciarias. Una vez en firme la anterior decisión, se comunicará a las
autoridades de que trata el artículo 472 de la Ley 600 de 2000, a las que
hubiere lugar para la actualización de los antecedentes penales y las
inhabilidades para el ejercicio de derechos y funciones públicas, como también,
a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y al Secretario Ejecutivo de la
JEP, para lo de sus respectivas competencias. En todo caso el fiscal requerirá
los soportes de que trata el artículo 17 de la ley 1820 de 2016, a las
autoridades competentes cuando no hayan sido aportados por el peticionario ni
se encuentren a disposición de la oficina judicial.
3. Cuando se
investiguen o juzguen en una misma actuación varios delitos de manera conjunta,
respecto de los cuales unos sean susceptibles de la amnistía de iure y otros
no, sin importar el régimen legal aplicable, se procederá así:
a)    El
funcionario judicial competente, aplicará la amnistía de iure de conformidad
con lo establecido en  el artículo 17 de la Ley 1820 y en este Decreto respecto
de los delitos de que tratan los artículo 15 y 16 y conexos previstos en el
artículo 8 de la de la citada ley.
b)    Para
los demás delitos respecto de los cuales no sea aplicable la amnistía de iure,
en la providencia que resuelva sobre esta, se decidirá la libertad condicionada
o el traslado a las ZVTN de acuerdo con lo establecido en los artículos 11,12 y
13 del presente Decreto.
Parágrafo. En
todo caso el trámite completo, hasta la decisión judicial, no podrá demorar más
de los diez (10) días establecidos en el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016,
contados a partir del momento en que se presente la solicitud de amnistía o de
que el juez inicie el trámite de oficio.
b. Procedimiento
para los privados de la libertad condenados:
En los procesos
con sentencia condenatoria en firme con persona privada de la libertad por los
delitos mencionados en los artículos 15 y 16 de la Ley 1820 de 2016, los jueces
de ejecución de penas y medidas de seguridad, o los jueces del circuito de conocimiento
para adolescentes, según el caso, procederán así:
1.    De
oficio o previa solicitud del interesado, de la defensa o del Ministerio
Público y, en el caso de los adolescentes, de la Defensoría de Familia o de
oficio, acompañada de los soportes correspondientes, que deberán ser aportados
por la oficina judicial en caso de no hacerlo el solicitante, y del acta de
compromiso de que trata el artículo 7 del presente Decreto, de encontrar
aplicable la amnistía de iure el funcionario judicial competente, procederá en
la forma indicada en el artículo 5, parágrafo 2, de este Decreto.
2.    Cuando
la condena en firme lo sea por delitos respecto de los cuales proceda conceder
la amnistía de iure y otros que no tengan esa condición, o cuando estén
pendientes de acumulación por razón de aquellos y de éstos, el funcionario
judicial competente decretará la acumulación y en la misma providencia,
respecto de los delitos amnistiables, aplicará la amnistía en la forma indicada
en el numeral anterior.
Respecto de los
delitos no amnistiables, en la misma providencia procederá así:
a)   Efectuará
la redosificación de la pena a que hubiere lugar con aplicación de las normas
sustanciales correspondientes y concederá la libertad definitiva si con ocasión
de la redosificación se hubiere cumplido la totalidad de la pena impuesta.
b)    En
caso de no proceder la libertad definitiva, concederá la libertad condicionada
de acuerdo con lo establecido en los artículos 35, 36 y 37 de ia Ley 1820 de
2016 y en los artículos 11 y 12 del presente Decreto. En los casos relacionados
en el segundo inciso del parágrafo del artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, se
procederá de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 del presente Decreto.
Parágrafo 1. En
las actuaciones regidas por las Leyes 600 de 2000, 906 de 2004 y 1098 de 2006,
en el evento de encontrarse la actuación en segunda instancia en el momento de
presentarse la solicitud, se aplicará lo dispuesto en el artículo 5, inciso 3,
de este Decreto. Recibidas las diligencias por el funcionario de conocimiento,
se procederá en la forma indicada en las disposiciones anteriores.
Parágrafo 2. En
los eventos en los que concurra la investigación y juzgamiento conjunto de
personas respecto de las cuales a una o unas se aplique la amnistía de
conformidad con el artículo 17 de la Ley 1820 de 2016, y otro u otros
procesados no tengan esa condición, el funcionario judicial competente, en
relación con las primeras, adoptará la decisión correspondiente y, con ruptura
de la unidad procesal, dispondrá continuar la investigación o juzgamiento
respecto de los demás.
Parágrafo 3. En
ningún caso el trámite completo, hasta la decisión judicial, podrá exceder del
término de diez (10) días establecido en el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016,
computado a partir de la fecha en la cual se presente la solicitud de
aplicación de la amnistía y el acta de compromiso.
Intervenciones
ordinarias
137. Fiscalía
General de la Nación. Solicita declarar
la exequibilidad condicionada de los artículos 8o a) 1
(inciso primero) y 8o b) 2 (inciso primero) del Decreto ley 277 de
2017, en el entendido que los adolescentes que no se encuentren privados de la
libertad también podrán solicitar los beneficios jurídicos de la amnistía de
iure.
138. Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas –Derechos humanos. Indica
que a las víctimas se les debe proporcionar un recurso judicial efectivo y
oportuno que garantice su participación en este proceso. Argumenta que el
decreto ley no contiene recursos administrativos o judiciales que puedan ser
impulsados directamente por víctimas frente a la concesión de amnistías u otro
tipo de beneficios como la libertad condicionada.
Refiere que se
debe dar alcance interpretativo al decreto ley estableciendo que todos los
procesos penales en los que haya menores de 18 años involucrados deben ser
priorizados, dada la prevalencia de sus derechos en los tratados
internacionales, la Constitución de 1991 (artículo 44) y el Código de la
Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006 (Artículo 9). Además, considera
que es importante hacer alusión a aquellos casos en que el niño, niña o
adolescente que haya sido erróneamente condenado y así le sea otorgada la
amnistía, se reconozca de manera expresa su condición de víctima.
139.
Organización Nacional Indígena de Colombia. Considera que la
norma es inconstitucional en la medida que las comunidades indígenas no fueron
tenidas en cuenta dentro del proceso de aplicación de la amnistía de iure.
140. Consejo
Regional Indígena del Cauca –CRIC. Señala que el
decreto ley sometido a examen desconoce la Constitución, dado que desatiende la
realidad histórica y social consagrada en el artículo 7° de la Carta Política
como lo es la diversidad étnica y cultural, así como el artículo 246 ibídem,
que reconoce y consagra la Jurisdicción Especial Indígena, pues las
afectaciones por el conflicto armado son diferenciales y como tal deben ser
atendidas y garantizadas por el Estado. En ese orden de ideas solicita que se
declare la inconstitucionalidad del decreto ley o, en su defecto, se ordene la
creación de un mecanismo que materialice el pluralismo jurídico y otorgue
garantías a esa jurisdicción especial.
141. Ministerio
del Interior. Precisa que el componente de justicia hace énfasis a
las necesidades de las víctimas mujeres, niñas, niños y miembros de las
comunidades étnicas, quienes sufren de una manera desproporcionada y
diferenciada los efectos de las graves infracciones y violaciones cometidas con
ocasión del conflicto.
142.
Procuraduría General de la Nación. Señala que este
artículo simplemente establece medios técnicos para materializar los beneficios
penales especiales, por lo que resulta conforme a la Constitución.
Intervenciones
en audiencia pública
143. Defensoría
del Pueblo. Destaca
que tratándose
de amnistías de iure el procedimiento establecido en el artículo 19 de
la Ley 1820 de 2016 no contempla ningún escenario de participación para las
víctimas, pero ello resulta razonable por varias razones: (i) se aplica con la
expedición de un acto administrativo, al momento de efectuarse la salida de los
campamentos de integrantes de las FARC, como un paso necesario para iniciar su
proceso de reincorporación a la vida civil; (ii) se trata de delitos políticos
y conexos con estos, definidos en los términos de los artículos 15 y 16, de
manera que no serán objeto de amnistía o indulto aquellos considerados como
genocidio, delitos de lesa humanidad, delitos comunes que carecen de relación
con la rebelión y graves crímenes de guerra; y (iii) como consecuencia de lo
anterior, el sujeto pasivo es el Estado por cuanto las conductas punibles
objeto de amnistías o indultos resultan ser aquellas que atentan contra el
orden constitucional y legal vigente (factor objetivo) y cuentan con un grado
de conciencia tal en el autor que en su criterio significan la lucha contra un
sistema opresor (factor subjetivo).
144. Consultoría
para Derechos Humanos y el Desplazamiento. Destaca que la ausencia
manifiesta de garantías de participación jurídica de las víctimas en los
trámites de la amnistía, incluyendo la denominada de iure, evidencia un
quebrantamiento de principios y obligaciones constitucionales del Estado a
pesar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional es pacífica y
reiterativa en la importancia de la participación de las víctimas dentro del
proceso penal, de conformidad con los artículos 29, 229 de la Constitución y 8
y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos.
Indica que este tipo de actuaciones son
vitales para la preservación de la memoria y el esclarecimiento de las
conductas al menos desde la perspectiva de su relación con los delitos
políticos, como ocurre con los juicios de conexidad, la ausencia de
participación jurídica y procesal de las víctimas deviene en una violación
manifiesta de su derecho a la verdad judicial.
Por otra parte
agrega que en este caso existe una omisión legislativa relativa en las
normas objeto de examen por ausencia de garantías para la participación
jurídica de las víctimas en los trámites de amnistía, indulto, y libertades
condicionadas.
145. Comisión
Colombiana de Juristas. Solicita se declaren unos
mínimos sustanciales y procesales que deben ser cumplidos en aras de garantizar
el derecho de participación de las víctimas. Los que hacen alusión a: i) la
notificación a las víctimas de todas las actuaciones procesales; ii) el
acompañamiento y asistencia institucional con enfoque diferencial; iii)
representación judicial; iv) acceso a los expedientes; v) ser oídas para la
determinación de sus derechos y hacer valer sus pretensiones; vi) permitirles
impugnar y recurrir todas las actuaciones judiciales.
146. Universidad del Rosario. Respecto
de la participación de las víctimas en las decisiones sobre amnistía o indulto,
argumenta que es indispensable garantizar esta posibilidad con independencia
del sistema procesal que se vaya aplicar (Ley 600 de 2000, 906 de 2004 y/o 1098
de 2006), teniendo en cuenta que no toda actividad delictiva que es susceptible
de amnistía de iure tiene como sujeto pasivo única y exclusivamente al
Estado. Agrega que no existe una justificación constitucionalmente válida para
excluir la participación de la víctima, máxime si se tiene en cuenta que
las disposiciones procesales bajo las cuales se adelantan las causas penales en
contra de los sujetos amnistiables garantizan la intervención activa de las
víctimas.
Examen
constitucional
147. Esta norma desarrolla un aspecto
puntual regulado en artículo 19, numerales 2º y 3º de la Ley 1820 de
2016, alusivos a: (i) el procedimiento para la implementación de
la amnistía de iure;  (ii) el procedimiento respecto de
quienes exista un proceso en curso por los delitos mencionados en los
artículos 15 y 16 de la referida ley; (iii)
el procedimiento respecto de quienes ya exista una condena por los delitos
mencionados en los artículos 15 y 16 de la citada ley. En
consecuencia, el análisis de este artículo comprenderá la potestad
de configuración legislativa en materia procesal.
Como se ha
explicado en el análisis formal de esta decisión, la Ley 1820 de 2016 establece
la estructura general del procedimiento para la aplicación de la amnistía de iure,
por lo que el Ejecutivo, en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas,
planteó los lineamientos estructurales y reglamentarios alusivos a la materia, concretando
sus particularidades, sin quebrantar, por ese solo hecho, los derechos
derivados de la garantía al debido proceso, en la medida que puede (i) fijar las
etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades
que deben cumplir; (ii) definir las competencias cuando no se han
determinado por la Constitución de manera explícita entre los distintos entes u
órganos del Estado; (iii) la regulación de los medios de prueba, ingrediente
consustancial al debido proceso y al derecho de defensa; (iv) definir los
deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes.
Además,
no observa la Sala una desatención de los límites precisos establecidos por la
jurisprudencia respecto de la potestad legislativa en materia procesal, que
aluden al desconocimiento de: (i) reglas específicamente consagradas en el
texto constitucional; (ii) el respeto de los principios y fines esenciales del
Estado; (iii) la satisfacción de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad; y (iv) el respeto y garantía del debido proceso. Ello
puesto que simplemente señaló unos parámetros dentro del trámite
correspondiente a la figura de la amnistía de iure.
Es así como este
artículo señala el procedimiento para solicitar la aplicación de la amnistía
cuando exista un proceso en curso o se haya proferido sentencia condenatoria y
la persona se encuentre privada de la libertad, diferenciando la norma procesal
bajo la cual se adelanta el asunto (Ley 600 de 2000, la Ley 906 de 2004 o la
Ley 1098 de 2006).
148. También
establece la manera como se debe proceder cuando confluyen en la investigación
delitos amnistiables y no amnistiables. En dicho evento, se determina la
obligación de aplicar el referido beneficio penal, y el deber de decidir sobre
la libertad condicional, o el traslado a las Zonas Veredales de Transición y
Normalización, conforme se dispone en la Ley de Amnistía.
A su vez,
describe el proceso que debe seguirse en los casos en los que existe una
condena impuesta. Finalmente, la disposición señala que el término máximo para
decidir la solicitud de amnistía es de diez días, de acuerdo con lo prescrito
en el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016.
149. En este
orden de ideas, al ser un desarrollo del artículo 19 de la Ley 1820 de 2016,
que marcó un parámetro al respecto y reguló los términos y situaciones en que
debe desarrollarse el proceso de amnistía, no se encuentra que esta disposición
en este punto resulte inconstitucional.
150. En punto de
los Derechos de las víctimas dentro de la actuación procesal, la
Corte en la sentencia C-370 de 2006, señaló que “[d]urante el
proceso de investigación y el trámite judicial, las víctimas de violaciones de
derechos humanos, o sus familiares, deben tener amplias oportunidades para
participar y ser escuchados, tanto en el esclarecimiento de los hechos y la
sanción de los responsables, como en la búsqueda de una justa
compensación". Específicamente la Ley 1448 de 2011,
contempla la protección sobre los derechos de las víctimas del conflicto armado
a participar en todas las diligencias judiciales que le conciernen, en este
sentido en el Título II alusivo a los Derechos de las Víctimas dentro de los
Procesos Judiciales (arts. 35, 36, 43 y 44).
Ahora bien, en
lo que atañe al SIVJRNR, conforme al AL 01 de 2017 (art. 1), allí se postula el
reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos y por ende, el que
deba existir verdad plena sobre lo ocurrido; lo que comporta la carga del
reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto debiendo entonces contribuir con
satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y la no repetición. La garantía de tales derechos, fue deferida por
el citado AL a la Ley que en su día reglamente el funcionamiento de la JEP.
Atendiendo lo
expuesto, las víctimas pueden acudir ante la JEP (Sala de Reconocimiento de
Verdad), en caso que considere que se concedió la amnistía de iure por
delitos/crímenes excluidos de este beneficio.
151. Respecto
a la protección de los derechos de las comunidades indígenas la
Constitución en su artículo 1º consagra el carácter pluralista del Estado. Por
su parte, el artículo 7º, concreta este principio al establecer que el Estado
tiene el deber de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la
nación, como corolario del principio de pluralismo. En  desarrollo
de estos dos artículos, se consagró la facultad de las autoridades indígenas
para ejercer la jurisdicción y definió los alcances de su ejercicio (Art. 246
C. Pol.). Ello en armonía con el artículo 9.1 del Convenio 169 de la OIT, que
hace parte del bloque de constitucionalidad, atinente al deber de los Estados
partes,  de respetar la jurisdicción especial indígena.
El Estado tiene el deber de proteger la
jurisdicción especial indígena en la medida en que dicha protección esté
encaminada a garantizar la diversidad étnica y cultural nacional. No obstante,
el ejercicio de la jurisdicción indígena tiene una serie de límites específicos
que provienen, ya no de su fundamento en el carácter pluralista del Estado, sino
del texto mismo de la Constitución y de las demás normas que integran el bloque
de constitucionalidad. En esa medida, la jurisprudencia ha desarrollado una
serie de requisitos derivados del mismo texto constitucional del artículo 246
que consagra la potestad de las autoridades indígenas para ejercer la
jurisdicción, por supuesto dentro de las especificas condiciones
constitucionales que la jurisprudencia de esta Corte ha asentado con
anterioridad (Cfr. entre muchas, T-208 de 2015).
152. Ahora bien,
en materia de competencia entre la JEP y la jurisdicción especial indígena, el
artículo 9 transitorio (original) del Acto Legislativo 01 de 2017 establecía
una sui generis forma de resolver los conflictos de jurisdicción entre la JEP y
la citada jurisdicción indígena. Tal  disposición fue declarada inexequible por
la Corte Constitucional en sentencia C-674 de 2017, al entender que "los
conflictos de competencia entre la Jurisdicción Especial para la Paz y las
demás jurisdicciones se resuelven mediante los mecanismos generales dispuestos
en la Constitución y la ley”. En tal medida,
en cada caso corresponderá valorar la situación a efectos de verificar qué
autoridad es la llamada a resolver el eventual conflicto que se presente
atendiendo los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales.
Es importante
llamar la atención sobre las precisiones hechas por esta Corporación en cuanto
a los elementos que se deben tener en cuenta al momento de establecer si un
caso debe ser juzgado por la jurisdicción indígena o la mayoritaria. Sobre el
particular de manera profunda la sentencia C-463 de 2014 destacó que existen
diversos criterios para la interpretación del artículo 246 superior, en lo
atinente a la coordinación ínter jurisdiccional. Estos criterios no son categorías
excluyentes, aplicables en una lógica de “todo o nada”, sino que se trata
elementos para una valoración judicial adecuada que, en cualquier caso debe
tener en cuenta los fines que persigue cada criterio y las subreglas
desarrolladas por la Corte Constitucional en la materia, donde se destacaron
los factores (i) personal, (ii) territorial, (iii) objetivo e (iv)
institucional.
153. Así las
cosas, es evidente que en el ordenamiento interno existe un reconocimiento
constitucional a favor de la jurisdicción especial indígena, a fin de
garantizar el respeto por los derechos a la diversidad étnica y cultural
reconocidos constitucionalmente, por lo que no se encuentra reparo
constitucional al respecto.
154.  Artículos
9º, 10, 11 y 12. Artículo 9. Libertad por efecto de la aplicación de la
amnistía de iure. La aplicación de la amnistía de iure de
que trata la Ley 1820 de 2016, tendrá como efecto la puesta en libertad
inmediata y definitiva de aquellos que estando privados de la libertad hayan
sido beneficiados de tales medidas.
Artículo 10. De
la libertad condicionada. Las personas que
estén privadas de la libertad por delitos que no son objeto de la amnistía de
iure, pero se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en los artículos
17 de la Ley 1820 de 2016 y 6 de este Decreto, que hayan permanecido cuando
menos cinco (5) años privados de la libertad por estos hechos, serán objeto de
libertad condicionada, una vez se haya adelantado el trámite del acta prevista
en el artículo 14 de este Decreto y según el procedimiento que a continuación
se describe. Su trámite será preferente sobre cualquier otro asunto de la
oficina judicial.
Artículo 11.
Procedimiento de acceso a la libertad condicionada en caso de procesados que
han cumplido cuando menos cinco (5) años de privación efectiva de libertad por
estos hechos. La libertad condicionada, en los eventos
de que trata el artículo 35 de la Ley 1820 de 2016 procederá, para las personas
procesadas, en los siguientes dos supuestos:
I.
La libertad condicionada se aplicará a todos los
miembros de las FARC-EP que estén en los listados entregados y verificados por
el Gobierno Nacional según el procedimiento acordado en el punto 3.2.2.4 del
Acuerdo Final, cuando hayan cumplido al menos 5 años de privación efectiva de
la libertad y la medida de aseguramiento haya sido adoptada por delitos
respecto de los que no se otorga la amnistía de iure.
II.
La libertad condicionada se aplicará a las demás
personas que se encuentren en alguno de los supuestos previstos en los
artículos 17 de la Ley 1820 de 2016 y 6 de este Decreto, asi como a los que
estando en los anteriores supuestos hayan solicitado la amnistía y esta se haya
desestimado, siempre que las conductas descritas en las providencias de que
tratan los anteriores supuestos se hayan iniciado con anterioridad a la firma
del Acuerdo Final, la persona haya cumplido al menos 5 años de privación de la
libertad por estos hechos y la medida de aseguramiento haya sido adoptada por
delitos respecto de los que no se otorga la amnistía de iure o a los que se
otorga la amnistía de iure cuando la solicitud de amnistía haya sido rechazada.
En los dos
supuestos anteriores la libertad condicionada se mantendrá cuando se formulen
nuevas acusaciones o condenas por conductas punibles por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto, o estrechamente vinculadas al
proceso de dejación de armas y que hubieran tenido lugar antes de concluir
éste.
a. Procedimiento
para las actuaciones sometidas a las Leyes 906 de 2004 y 1098 de 2006:
1.    La
persona interesada solicitará la libertad condicionada de que trata el artículo
35 de la Ley 1820 de 2016 y las disposiciones anteriores, por sí misma o a
través de la defensa, a cualquiera de los Fiscales Delegados que en su caso tengan
asignados asuntos en los cuales el interesado esté afectado con medida de
aseguramiento privativa de la libertad.
2.    El
Fiscal Delegado de que trata el inciso anterior, al que se solicite la libertad
condicionada, verificará si la persona privada de la libertad está imputada o
indiciada en varias actuaciones, en cuyo caso establecerá el estado de cada una
de ellas y la autoridad que las tiene a cargo, en investigación o juzgamiento.
A tales efectos, consultará en las bases de datos las actuaciones adelantadas
contra el peticionario, verificará que se trate de una de las personas a las
que se hace referencia en los supuestos descritos en este artículo, y procederá
así:
a) De verificar
que todas las actuaciones se encuentran en indagación e investigación, el
Fiscal que tenga asignado el asunto afectado con medida de aseguramiento
privativa de la libertad y le haya sido solicitada la libertad condicionada,
asumirá la competencia de todas las actuaciones y solicitará de manera
inmediata la programación de audiencia de libertad ante un juez de control de
garantías.
La audiencia se
realizará dentro de los cinco (5) días siguientes a la radicación de la
solicitud. En ella, el Fiscal, el interesado o la defensa solicitarán para los
fines de la libertad condicionada que se decrete la conexidad. Proferida la
anterior decisión, dentro de la misma audiencia se presentará la solicitud de
libertad acompañada de los soportes correspondientes, salvo que dichos soportes
se encuentren en poder de la oficina judicial.
El juez de
control de garantías, escuchadas las intervenciones de las partes resolverá
mediante providencia motivada. Las providencias que decidan sobre la conexidad
y la libertad condicionada son susceptibles de los recursos ordinarios, el de
apelación ante el funcionario en quien está radicada la competencia de
conformidad con el estatuto de procedimiento penal aplicable y con sujeción al
trámite previsto en él y, adicionalmente, son susceptibles de la interposición
de acción de habeas corpus o acción de tutela.
Los recursos que
se interpongan en la audiencia contra las decisiones de conexidad y libertad se
sustentaran y decidirán de manera conjunta.
b) De verificar
que alguna o algunas de las actuaciones se encuentran en indagación o
investigación y otra u otras se encuentren con acusación, el Fiscal competente
que esté actuando en las diligencias en las que el peticionario esté privado de
la libertad, con independencia de su categoría o jerarquía, las solicitará y
asumirá su dirección de manera conjunta.
De igual modo,
solicitará de manera inmediata la programación de la audiencia de libertad.
La audiencia se
realizará ante el juez de conocimiento, si en el proceso a disposición del cual
se encuentra el peticionario de la libertad condicionada ha sido radicado el
escrito de acusación o está en etapa de juzgamiento.
En los demás
eventos, la audiencia se solicitará ante un juez de control de garantías.
En todos los
casos, la audiencia se realizará dentro de los cinco (5) días siguientes a la
radicación de la solicitud de libertad condicionada. En ella, el Fiscal, el
interesado o la defensa solicitarán, para los fines de la libertad
condicionada, que el funcionario judicial competente decrete la conexidad.
Proferida la decisión dentro de la misma audiencia se presentará la solicitud
de libertad acompañada de los soportes correspondientes, salvo que dichos
soportes se encuentren en poder de la oficina judicial.
El juez de
control de garantías o de conocimiento, según el caso, escuchadas las
intervenciones de las partes e intervinientes, resolverá mediante providencia
motivada. Las providencias que decidan sobre la conexidad y la libertad
condicionada son susceptibles de los recursos ordinarios, el de apelación ante
el funcionario en quien está radicada la competencia de conformidad con el
estatuto de procedimiento penal aplicable y con sujeción al trámite previsto en
él; dichos recursos se tramitarán y resolverán de manera conjunta. También
serán procedentes las acciones de habeas corpus y tutela.
b. Procedimiento
para las actuaciones sometidas a la Ley 600 de 2000:
1.    La
persona interesada solicitará por sí misma o a través de la defensa, la
libertad condicionada de que trata el artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, al
Fiscal Delegado que tenga asignado el asunto en el cual esté afectado con
medida de aseguramiento privativa de la libertad, o a cualquiera de ellos si
estuviera afectado por varias de las anteriores medidas.
En el evento de
que la persona privada de la libertad esté investigada o indiciada en varias
actuaciones, lo informará al Fiscal competente según lo establecido en el
inciso anterior, quien verificará de inmediato dicha circunstancia, establecerá
el estado de cada una de las actuaciones y la autoridad que las tiene a cargo,
en investigación o juzgamiento.
Recibida la
solicitud, el Fiscal respectivo, en todo caso, consultará en las bases de datos
las actuaciones adelantadas contra el peticionario y verificará que se trate de
una de las personas a las que se hace referencia en los supuestos antes
descritos. Verificados los requisitos establecidos en la Ley 1820 de 2016 y por
este Decreto, el Fiscal Delegado competente que tenga asignado el asunto en el
cual está afectado con medida de aseguramiento privativa de la libertad,
procederá así:
a)   De
establecer que todas las actuaciones se encuentran en investigación previa o
instrucción, el Fiscal Delegado que tenga asignado el asunto en el cual el
posible beneficiario está afectado con medida de aseguramiento privativa de la
libertad, las solicitará y asumirá su dirección de manera conjunta respecto de
él.
El fiscal en
quien quede así radicada la competencia, decretará la conexidad y decidirá en
la misma providencia sobre la libertad condicionada.
b)   De
establecer que alguna o algunas de las actuaciones se encuentran en investigación
previa o instrucción y otra u otras con acusación en firme, el Fiscal que esté
actuando en las diligencias en las que el posible beneficiario esté privado de
la libertad, solicitará al juez de conocimiento a disposición de quien éste se
encuentre, que requiera de los despachos judiciales la remisión de las
correspondientes diligencias para efectos de decretar la conexidad y, en forma
simultánea, presentará la solicitud de libertad acompañada de los soportes
correspondientes.
El funcionario
de conocimiento, una vez recibidas las otras actuaciones, decretará la
conexidad y resolverá sobre la petición de libertad condicionada en la misma
providencia, motivada y susceptible de los recursos ordinarios, que se
tramitarán y resolverán de manera conjunta. El de apelación, ante el
funcionario en quien está radicada la competencia de conformidad con el
estatuto de procedimiento penal aplicable y con sujeción al trámite previsto en
él. La providencia que deniegue la libertad condicionada será susceptible de
acción de habeas corpus y de tutela. Para efectos de decretar la conexidad y
decidir sobre la libertad condicionada, se le entenderá prorrogada la
competencia con independencia de los factores que la determinan en los
estatutos procesales vigentes.
Parágrafo 1. Las
decisiones sobre solicitud de libertad condicionada y sobre los recursos
interpuestos se adoptarán con prelación. En todo caso, el trámite completo, a
partir de la radicación de la solicitud hasta la decisión judicial de primera
instancia no podrá demorar más de los diez (10) días establecidos en el
artículo 19 de la Ley 1820 de 2016.
Parágrafo 2. La
libertad condicionada se hará efectiva siempre y cuando esté suscrita el acta
de compromiso de que trata el artículo 14 de este Decreto, a cuyo efecto la
resolución acordando la libertad condicionada será también notificada a la
persona que ejerce las funciones transitorias de Secretario Ejecutivo de la
Jurisdicción Especial para la Paz, para lo de su competencia. De resultar el
caso, al concederse, se cancelarán los pendientes y las órdenes de captura que
hubiesen sido libradas.
Parágrafo 3. La
conexidad, para los fines de la libertad condicionada, se decretará por el juez
de control de garantías o de conocimiento, según el caso y de conformidad con
lo previsto en las disposiciones anteriores, con independencia del estado de
las diligencias respectivas. Para ese específico evento se entenderá prorrogada
la competencia por razón de todos los factores, en especial, los factores
objetivo y territorial.
En el evento de
que contra el peticionario se adelanten simultáneamente actuaciones o registre
además condena o condenas en firme, independientemente del régimen procesal y
del estado de la actuación respectiva en que se encuentre, la competencia para tramitar
y decidir sobre la conexidad y resolver sobre la libertad condicionada, será la
autoridad que tenga asignado un asunto en el cual esté afectado con medida de
aseguramiento privativa de la libertad o privación de la libertad; en caso de
ser varias las que hayan ordenado la privación de la libertad del peticionario,
será competente aquella ante quien primero se haga la solicitud de libertad.
Artículo 12.
Procedimiento de libertad condicionada en caso de condenados que han cumplido
cuando menos cinco (5) años de privación efectiva de la libertad. La
libertad condicionada en los eventos de que trata el artículo 10 del presente
decreto, en armonía con el artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, procederá para
las personas condenadas en los siguientes dos supuestos:
I.
La libertad condicionada se aplicará a todos los
miembros de las FARC-EP que estén en los listados entregados y verificados por
el Gobierno Nacional según el procedimiento acordado en el punto 3.2.2.4 del
Acuerdo Final, cuando hayan cumplido al menos 5 años de privación efectiva de
la libertad y la pena privativa de la libertad haya sido impuesta por delitos a
los que no se otorga la amnistía de iure.
II.
La libertad condicionada se aplicará a las demás
personas que se encuentren en alguno de los supuestos previstos en los
artículos 17 de la Ley 1820 de 2016 y 6 de este Decreto, cuando las conductas
relacionadas en los supuestos anteriores, se hayan iniciado con anterioridad a
la firma del Acuerdo Final, la persona haya cumplido al menos 5 años de privación
de la libertad y la pena privativa de la libertad haya sido impuesta por
delitos a los que no se otorga la amnistía de iure. También se otorgará a
aquellas personas que estando en los supuestos del artículo 6 de este Decreto,
hayan solicitado la amnistía de iure y esta les haya sido rechazada.
En los dos
supuestos anteriores la libertad condicionada se mantendrá cuando se formulen
nuevas acusaciones o condenas por conductas punibles por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto, o estrechamente vinculadas al
proceso de dejación de armas y que hubieran tenido lugar antes de concluir
éste.
El procedimiento
a seguir en los anteriores supuestos será el siguiente:
a. La persona
interesada solicitará por sí misma o a través de apoderado, o por intermedio
del Ministerio público, la libertad condicionada de que trata el artículo 35 de
la Ley de 1820 al Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad a
disposición del cual se encuentre privado de la libertad, informando si
registra otras condenas por delitos distintos de los contemplados en los
artículos 15 y 16 ibídem. En este caso, el juez de ejecución de penas decretará
su acumulación con independencia del cumplimiento o no de los requisitos
establecidos en los artículos 460 de la Ley 906 de 2004 y 470 de la Ley 600 de
2000 y efectuará la redosificación de la pena de conformidad con las
disposiciones sustanciales aplicables.
b.   El
Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad verificará que se trate de
una de las personas a las que se hace referencia en los supuestos antes
descritos.
c.    Una
vez verificados los requisitos establecidos en la Ley 1820 de 2016 y en este
Decreto, el Juez competente ordenará la libertad condicionada, que se hará
efectiva siempre y cuando se encuentre suscrita el Acta de compromiso de que
trata el artículo 14 de este Decreto, que podrá suscribirse en cualquier
momento del procedimiento. En caso de no haber sido suscrita antes de ordenarse
la libertad condicionada, la resolución que la ordene será también notificada a
la persona que ejerce las funciones transitorias de Secretario Ejecutivo de la
Jurisdicción Especial para la Paz, para lo de su competencia.
En todo caso el
trámite completo, a partir de la radicación de la solicitud, hasta la decisión
judicial, no podrá demorar más de los diez (10) días establecidos en el
artículo 19 de la Ley 1820 de 2016.”
Intervenciones
ordinarias
155. Presidencia
de la República. Respecto al régimen de libertades
advierte que las medidas de libertad condicionada y traslado no implican una
terminación ni suspensión de los procedimientos penales.
156. Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas –Derechos humanos. Destaca
la importancia de contar con parámetros claros para otorgar la libertad
condicionada y un aparato burocrático instalado para asegura la
individualización de las medidas, medios eficaces de monitoreo y capacidad real
de control y corrección de cara al incumplimiento de los compromisos
adquiridos. En consecuencia afirma que se requiere de un programa con recursos
suficientes y adecuados para vigilar y controlar el cumplimiento de las
restricciones.
157. Centro
Internacional para la Justicia Transicional. Advierte que las
libertades condicionadas estarán dotadas de mayor legitimidad en la medida en
que el sistema de monitoreo y vigilancia, al que las personas quedan sometidas,
sea efectivo y además logre garantizar que las personas cobijadas por dicha
medida comparecerán ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
Aduce que las
personas responsables de delitos no amnistiables, que sean puestas en libertad
condicionada, según el artículo 36 de la ley de amnistía “podrán ser
monitoreados a través de sistema de vigilancia electrónica o de cualquier otro,
hasta el momento en que la Jurisdicción Especial para la Paz resuelva su
situación jurídica de forma definitiva”. Sin embargo, la ley no
define qué entidad estará a cargo de llevar a cabo dicha vigilancia.
Agrega que en la jurisdicción
ordinaria el INPEC ejerce esta función, en cabeza del Cuerpo de Custodia y
Vigilancia, por medio de mecanismo como visitas periódicas y sorpresivas al
domicilio, en coordinación con la policía de la jurisdicción, llamadas
telefónicas vía línea fija o instalación de dispositivos de vigilancia
electrónica, cuando la situación de orden público o distancia no le permitan al
funcionario ir a constatar directamente su cumplimiento.
158. Instituto
para las Transiciones Integrales. Expone que en
contextos de transición del conflicto armado a la paz es posible imponer
sanciones reducidas y no carcelarias, siempre y cuando estén condicionadas a la
satisfacción de los derechos de las víctimas y se cumplan en contextos que
garanticen su seriedad.
En esa medida,
se deben establecer cuáles deben ser las condiciones mínimas básicas de
restricción efectiva de la libertad de las personas que habiendo cometido
delitos no amnistiables sean puestas en libertad como resultado de la ley y el
decreto ley objeto de revisión, para efectos de garantizar el cumplimiento del
deber de sancionar.
159. Universidad
Externado de Colombia. No advierte inconstitucionalidad alguna
en la figura de la libertad condicionada.
160.
Procuraduría General de la Nación. El Ministerio
Público no encuentra inconstitucionalidad alguna, toda vez que se trata de
disposiciones que asumen la casuística procesal de la aplicación de los
beneficios penales previstos en la ley de amnistía.
Examen
constitucional.
161. La Ley 1820
de 2016 contempla el régimen de libertades en sus artículos 34 y siguientes,
así: libertad
por efecto de la aplicación de la amnistía o de la renuncia a la persecución
penal (art. 34); libertad condicionada (art. 35); acta formal del compromiso
(art. 36); y procedimiento (art. 37).
Específicamente
en relación con el artículo 9° del Decreto Ley 277 de 2017, esta disposición
replica lo señalado en el artículo 34 de la Ley 1820 de 2016, la que fue
declarada exequible en la sentencia C-007 de 2018, bajo el entendido de que la
contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas se enmarca
dentro del régimen de condicionalidades del SIVJRNR[56].
En estos términos en relación con el artículo 9° del Decreto Ley 277 de 2017 lo
que corresponde es estarse a lo resuelto en la sentencia C-007 de
2018.
162. Respecto a
la libertad condicionada (arts. 10[57],
11 y 12[58]
del
Decreto 277 de 2017) aplicable a aquellos delitos que no son amnistiables de
iure, pero que los procesados o condenados ha cumplido cuando menos con 5
años de privación efectiva de la libertad para procesados o condenados que
hayan cumplido con 5 años de privación efectiva de la libertad y la conducta
punible endilgada no es susceptible de aplicación de la amnistía de iure,
se distingue entre los diferentes ordenamientos procesales, es decir, si se
trata de Ley 600 de 2000, 906 de 2004 o 1098 de 2006, de acuerdo a lineamientos
procesales a través de los cuales el legislador extraordinario desarrolló lo
regulado en la Ley 1820 de 2016.
163. En
este caso, la exigencia de una pena cumplida de cuando menos 5 años para
aquellas conductas en las que no procede la amnistía de iure, muestra su
naturaleza de proceso transicional, puesto que la situación a la que se
encuentra sujeta una persona que persigue la concesión de esta figura es muy
distinta a la del ciudadano sujeto al orden jurídico ordinario, ello con el
propósito de que
los miembros de grupos armados ilegales que, estando comprometidos en delitos
no amnistiables, avancen en el proceso hacia la paz y reinserción a la vida
civil, con la aplicación de la justicia precisamente respecto de aquellos
hechos punibles que por su especial carácter lesivo acarrean una
responsabilidad.
Es así como este beneficio jurídico no
encubre un indulto o amnistía, ya que no implica el perdón de la pena, pues
existe una exigencia mínima de privación de la libertad, dentro de los límites
punitivos establecidos en el marco transicional, siempre que se cumpla con los
requisitos establecidos para ello, como son cumplir con su compromiso frente a
la verdad, justicia, reparación y no repetición, recibiendo a cambio un
tratamiento punitivo más benigno que el ordinario, con la imposición de penas
más bajas o incluso la adopción de medidas que si bien no eximen de
responsabilidad civil o penal hacen posible su libertad bajo ciertas
condiciones.
164. Ahora bien,
es importante advertir que la libertad condicionada implica que la persona
procesada continúa vinculada y responde ante la JEP de acuerdo a la competencia
asignada a dicha jurisdicción por las conductas punibles cometidas hasta antes
del 1° de diciembre de 2016, así como a las conductas estrechamente vinculadas
al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de diciembre de
2016 hasta el momento en el que finalizó el proceso de extracción de las armas
por parte de Naciones Unidas, el cual según el comunicado de prensa de la
Misión de Verificación de la ONU en Colombia se cumplió el 13 de octubre de
2017. Esto atendiendo al régimen de condicionalidades del SIVJRNR[59]. De
cara a estos lineamientos la Corte Constitucional encuentra que los artículos
referidos no desconocen el texto superior.
165. Artículo
13. “Acreditación para el traslado a las ZVTN y PTN.
Respecto de las personas procesadas o condenadas por delitos no
amnistiables de iure, en caso de que el tiempo de privación efectiva de la
libertad haya sido menor a cinco (5) años, las personas serán trasladadas a la
Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN) que soliciten, de entre
aquellas acordadas entre Gobierno Nacional y las FARC-EP, donde se haya
verificado por el Mecanismo de Monitoreo y Verificación -MMV- que existen las
instalaciones adecuadas, una vez que los miembros de las FARC-EP en proceso de
dejación de armas se hayan concentrado en ella, donde permanecerán privadas de
la libertad en las condiciones establecidas en el numeral 7 del artículo 2 del
Decreto 4151 de 2011.
El procesado o condenado sujeto de esta medida, será
trasladado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- a la
ZVTN, donde permanecerá en situación de privación de la libertad hasta la
entrada en funcionamiento de la JEP, momento en el cual quedará en libertad
condicionada a disposición de dicha jurisdicción, siempre y cuando haya
suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo siguiente.
El procesado o condenado trasladado no será citado a
la práctica de ninguna diligencia judicial mientras permanezca en la ZVTN.
Parágrafo. El
INPEC podrá ingresar en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización
(ZVTN) en cualquier momento a efectos de verificar el cumplimiento del régimen
de traslado, vigilancia y custodia. Cuando el INPEC decida verificar dónde se
encuentra el trasladado, informará al Mecanismo de Monitoreo y Verificación de
la Organización de las Naciones Unidas, para que coordine su ingreso de acuerdo
con los protocolos acordados por el Gobierno Nacional y las FARC-EP”.
Intervenciones
ordinarias
166. Fiscalía
General de la Nación. Solicita declarar la exequibilidad
condicionada del primer inciso del artículo 13 del Decreto ley 277 de 2017, en
el entendido que los adolescentes condenados, que tengan una privación efectiva
de la libertad menor a cinco años, no serán enviados a las zonas veredales
transitorias de normalización, sino que sean beneficiarios de los programas de
atención especializada previstos en el Código de la Infancia y la Adolescencia.
Por otra parte,
considera inconstitucional el inciso tercero del artículo 13 que establece: “El
procesado o condenado trasladado no será citado a la práctica de ninguna
diligencia judicial mientras permanezca en la ZVTN”. Señala que la
suspensión de actividades de imputación y acusación desconoce el artículo 250
superior
167.
Procuraduría General de la Nación. Expone que este
artículo replica los beneficios concedidos en el parágrafo del artículo 35 de
la Ley 1820 de 2016 y en cuanto a las funciones asignadas al INPEC señala que
el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para asignar las
funciones al referido órgano estatal, motivo por el cual la regulación resulta
constitucional.
Examen
constitucional
168. En relación
con este punto el artículo 35 parágrafo inc. 2° de la Ley 1820 de 2016
establece que “[e]n caso de que la privación de la libertad sea menor
a 5 años, las personas serán trasladadas a las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN), una vez que los miembros de las FARC-EP en proceso de
dejación de armas se hayan concentrado en ellas, donde permanecerán privadas de
la libertad en las condiciones establecidas en el numeral 7 del artículo 2° del
Decreto 4151 de 2011”.  Y agrega: “Las personas trasladadas permanecerán
en dichas ZVTN en situación de privación de la libertad hasta la entrada en
funcionamiento de la JEP, momento en el cual quedarán en libertad
condicional a disposición de esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito
el acta de compromiso de que trata el artículo siguiente.” Este aparte fue
declarado exequible en la sentencia C-007 de 2018.
169. Encuentra
la Corte que esta norma se activa cuando una persona en los supuestos del
artículo 17 de la Ley 1820 de 2016 es procesada por delitos no amnistiables y
su privación efectiva de la libertad es menor a 5 años. En este proceso tiene
especial importancia la figura del Mecanismo de Monitoreo y Verificación -MMV-
de la Organización de las Naciones Unidas, por ser el llamado a verificar que
existen las instalaciones adecuadas, una vez que los miembros de las
FARC-EP en proceso de dejación de armas se hayan concentrado en ellas, donde
permanecerán privadas de la libertad en las condiciones establecidas en el
numeral 7 del artículo 2º del Decreto 4151 de 2011, el que dentro de las
funciones del INPEC señala que le corresponde vigilar a las
personas privadas de la libertad fuera de los establecimientos de reclusión
para garantizar el cumplimiento de las medidas impuestas por autoridad
judicial. Esto quiere decir que es dicho Mecanismo el llamado a cumplir con las
funciones asignadas al Instituto Penitenciario y Carcelario. En efecto, la
Resolución 2261 (2016) Aprobada por el Consejo de Seguridad de la ONU, en su
7609ª sesión, celebrada el 25 de enero de 2016, la ONU regló el dicho Mecanismo
de Monitoreo y Verificación.
De este modo, en
el contexto planteado en la norma el procesado o condenado es
trasladado por el INPEC- a la ZVTN, donde permanece en “situación de
privación de la libertad” hasta la entrada en funcionamiento de la JEP,
momento en el cual queda en libertad condicionada a disposición de dicha
jurisdicción, siempre y cuando haya suscrito la respectiva acta de compromiso,
donde no podrá ser ciado ni trasladado a ninguna diligencia judicial. Adicionalmente,
el INPEC puede ingresar a las ZVTN siempre que informe al mecanismo
internacional antes descrito, a efectos de verificar el cumplimiento del
régimen de traslado, vigilancia y custodia.
170.
Ahora bien, conforme a la facultad prevista en el parágrafo 3 del artículo 8 de
la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014, a su vez
modificada por la Ley 1779 de 2016, el Gobierno Nacional expidió los Decretos
2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012,
2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025 Y
2026 de 2016, y 150 de 2017, por los cuales se establecieron Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización
(PTN), cuyo objeto es “garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades
Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas (CFHBD - DA)” e “iniciar el
proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las
estructuras de las FARC- EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo
con sus intereses”.
Mediante
el Decreto 901 del 29 de mayo de 2017 se prorrogó la duración de las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización y Puntos Transitorios de Normalización,
hasta por dos (2) meses más a partir de la entrada en vigencia de dicho
decreto, los cuales se cumplirán el 29 de julio de 2017.
Finalmente, por medio del Decreto 1274 del 28 de
julio de 2017, se advirtió que las zonas o puntos prorrogados por
el Decreto 901 de 2017, tendrían vigencia hasta el 15 de agosto del año en
curso (art. 2).
Así
mismo se especificó que la Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN) y
el Punto Transitorio de Normalización (PTN), una vez terminados se
transformarán en Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación
(ETCR), a efectos de continuar el proceso de reincorporación de los exmiembros
de las FARC-EP (art. 3).
Igualmente,
se determinó que una vez terminada la ZVTN en donde está ubicado el Pabellón
Especial para la Paz al que hace referencia el inciso 4 del artículo 35 de la
Ley 1820 de 2016, las personas que fueron trasladadas a dicho Pabellón quedarán
en libertad condicional a disposición de la JEP, previo cumplimiento de las
condiciones del artículo 36 de la citada Ley (acta de compromiso).
Correspondiendo a la autoridad judicial ordinaria que esté conociendo
actualmente el proceso penal respectivo decidir sobre la libertad condicional.
En
consecuencia, a la fecha las zonas veredales y los puntos de normalización han
dejado de existir, por lo que corresponde a las respectivas autoridades
judiciales definir lo alusivo a la libertad condicionada.
171. Hecha esta descripción es importante reiterar
si bien en procesos de transición democrática hacia la convivencia pacífica es
posible modular el deber estatal de juzgar y sancionar a los responsables de
las violaciones a los derechos, esta flexibilización debe sujetarse a ciertos
límites mínimos de protección de los derechos de las víctimas, por cuanto el
reconocimiento de sus derechos fomenta la confianza ciudadana, promueve la
ruptura de esquemas cíclicos de violencia y fortalece el Estado de derecho, es
así como se exige la suscripción de la respectiva acta de compromiso a fin de
alcanzar los beneficios propios de este proceso transicional, el cual debe
atender a una obligación de no repetir los hechos de violencia y garantizar el
derecho a la verdad, justicia y reparación, so pena de perder el derecho a que
se les apliquen determinados beneficios.
Además, de acuerdo con los lineamientos marcados por
el derecho internacional y la jurisprudencia constitucional en el marco de la
justicia transicional existen ciertos deberes para el Estado, frente al derecho
a la justicia, de ineludible cumplimiento: i) de investigar con seriedad y
sancionar a quienes hayan cometido graves violaciones de los derechos humanos;
ii) proporcionar a las víctimas un recurso judicial efectivo; iii)  respetar
las reglas del debido proceso; y iv) el deber de imponer penas adecuadas a los
responsables.
172. Entonces, esta potestad tiene límites: no
implica la posibilidad de conceder amnistías generales luego de la cesación del
conflicto interno, dado que nunca puede abarcar conductas que impliquen
crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o vulneraciones graves de los
derechos humanos. Además, aunque se está otorgando el derecho a la libertad
condicional, existe una vinculación estricta frente a su responsabilidad con
las víctimas en orden a colaborar con el proceso de verdad, justicia,
reparación y no repetición. En estas condiciones, es deber de todas las
personas sometidas a la Jurisdicción Especial de Paz, participar de forma
activa como mecanismo de garantía hacia los derechos de las víctimas.
Lo anterior encuentra respaldo en el artículo 95.7
de la Constitución que establece como deber de todo ciudadano “colaborar
para el buen funcionamiento de la administración de justicia”. Así mismo,
el artículo 14 de la Ley 1820 de 2016 determina que: “Contribución a la
satisfacción de los derechos de las víctimas. La concesión de amnistías o
indultos o de cualquier tratamiento especial simétrico, simultáneo, equilibrado
y equitativo, no exime del deber de contribuir individual o colectivamente al
esclarecimiento de la verdad o del cumplimiento de las obligaciones de reparación
que sean impuestas por la jurisdicción especial para la paz”.
173. En tal medida, en aras de garantizar el derecho
de las personas afectadas con el conflicto, a los beneficiarios con esta medida
le asiste la obligación de atender cualquier llamado de la jurisdicción
especial para la paz en orden a garantizar la efectividad del proceso
transicional y en consecuencia los derechos de las víctimas a la verdad,
justicia, reparación y garantía de no repetición. Cuando la norma dispone que “El
procesado o condenado trasladado no será citado a la práctica de ninguna
diligencia judicial mientras permanezca en la ZVTN”, ha de entenderse ello
en el contexto del artículo 22 de este Decreto, que infra se analizará,
que de una vez sea dicho, la Sala halla conforme a la Constitución, de manera
condicionada.
174. La norma no ofrece pues, reparos
constitucionales –con la excepción hecha respecto del traslado del condenado
para la práctica de diligencias judiciales--, en tanto simplemente hace dúctil
un proceso de tránsito hacia la legalidad, dentro del SIVJRNR, y que en
específico atañe a la amnistía reglada de manera general en la Ley 1820.
175. Artículo 14º. “Acta formal de compromiso
para las personas beneficiadas con las libertades condicionadas contempladas en
el artículo 35 de la Ley 1820 de 2016.
El acta de compromiso que suscriban las personas
beneficiadas con las libertades condicionadas previstas en el artículo 35 de la
Ley 1820 de 2016, contendrá:
El compromiso de sometimiento y puesta a disposición
de la Jurisdicción Especial para la Paz;
La obligación de informar todo cambio de residencia
a la Jurisdicción Especial para la Paz y no salir del país sin previa
autorización de la Jurisdicción Especial para la Paz.
El Acta de Compromiso deberá ser suscrita ante el
Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz o la persona
delegada por éste para esta labor.
El modelo de esta Acta será el contemplado en el
Anexo 3, que forma parte de este Decreto.
Parágrafo transitorio.
Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo
del Secretario Ejecutivo de la JEP esta función será cumplida por la persona
que ha sido designada para ello por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y
Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación
del 26 de enero de 2017 contemplada en el Anexo 4, que forma parte de este
Decreto. Las funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por
esta persona desde la entrada en vigencia del presente Decreto, sin necesidad
de que entre en funcionamiento la JEP”.
Intervenciones ordinarias
176. Fiscalía General de la Nación. Precisa
que las órdenes de libertad condicionada deben convertir la no repetición en
principio rector y condición para el otorgamiento y preservación de los
beneficios penales para quienes participen del SVJRNR. En tal medida,
explica que no se explica cuáles son las
consecuencias jurídicas del incumplimiento de esta obligación de no volver a
utilizar armas para atacar al régimen constitucional y legal vigente,
simplemente se adquiere el compromiso de informar todo cambio de residencia a
la Jurisdicción Especial para la Paz y no salir del país sin previa
autorización de la Jurisdicción Especial para la Paz. Por lo expuesto considera
que es necesario condicionar estas medidas bajo el entendido de que las
personas que accedan a los beneficios allí previstos deberán contribuir además
a satisfacer las garantías de no repetición, mediante su compromiso de no
cometer nuevos delitos con posterioridad a la concesión del tratamiento penal
especial correspondiente. De esta manera, la Corte afirmaría la utilización del
principio de no repetición como condición para el otorgamiento y mantenimiento
de las amnistías, órdenes de libertad condicionada y tratamientos penales
especiales diferenciados para agentes del Estado, beneficios regulados en las
normas bajo examen.
Intervención en Audiencia Pública
177. Dejusticia. Señala que el
contenido de las actas de compromiso, especialmente en relación con los
responsables de crímenes internacionales que accedan a los beneficios penales
de la Ley 1820 de 2016, puede ser visto como una medida insuficiente y, por lo
tanto, desproporcionada en relación con el deber del Estado de garantizar los
derechos de las víctimas. Por lo tanto, estiman que resulta necesario que la
Corte Constitucional ahonde en el establecimiento de condicionalidades más
claras para que los beneficiarios contribuyan efectivamente al
esclarecimiento de los hechos, a la reparación de las víctimas y emprendan
medidas encaminadas a la no repetición de las violaciones a los derechos de las
víctimas que ocurrieron en el marco del conflicto.
178. Procuraduría General de la Nación. Explica
que estas medidas contienen una naturaleza operativa, razón por la cual no
ofrecen un problema de constitucionalidad. Así mismo, el contenido referido
resulta ser acorde para lograr la finalidad del acta referida, como es el
sometimiento a la jurisdicción especial para la paz.
Examen constitucional
179. Esta
disposición replica parcialmente el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016, que
señala: “El Acta de Compromiso que suscribirán las personas beneficiadas con
las libertades previstas en este Capítulo, contendrá el compromiso de
sometimiento y puesta a disposición de la Jurisdicción
Especial para la Paz, la obligación de informar todo cambio de
residencia a la Jurisdicción Especial para la Paz y no
salir del país sin previa autorización de la Jurisdicción
Especial para la Paz. El Acta de Compromiso deberá ser suscrita ante
el Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz.
Parágrafo. Además de los compromisos señalados en este artículo quienes estén
privadas de su libertad por delitos no amnistiables, una vez puestos en
libertad en aplicación de lo indicado en el artículo 35, por decisión
de la Jurisdicción Especial para la Paz podrán ser
monitoreados a través de sistemas de vigilancia electrónica o de cualquier
otro, hasta el momento en que la Jurisdicción Especial para la
Paz resuelva su situación jurídica de forma definitiva”. Este artículo
fue declarado exequible en la sentencia C-007 de 2018.
180. Como se
explicó, el derecho a la reparación incluye la obligación estatal de adoptar
medidas para garantizar que no se repitan los hechos de violencia que
perjudicaron a las víctimas. Así en procura de garantizar el derecho a la
verdad, justicia y reparación, es necesario que los beneficiaros de estas
disposiciones suscriban este tipo de documentos a fin de acceder a los
requerimientos hechos por la Jurisdicción Especial para la Paz, so pena de
perder,
de
acuerdo a la valoración que haga la JEP, el derecho a que se les apliquen
determinados beneficios de los previstos en cualquier tratamiento de
los definidos como especial, simultáneo, equilibrado y equitativo, no obstante
esta condición no puede atender a generalidades que muestren de manera
abstracta la garantía y protección a favor de los derechos de las víctimas.
181. Adicional a
lo expuesto conviene reiterar que de acuerdo a lo consignado en el fundamento
jurídico 135 de esta decisión, esto es, que los anexos del Decreto 277 de 2017,
(Actas) han de entenderse incorporados al mismo, entendidos como guías
metodológicas sin que pueda entenderse que posean un sentido normativo per
se y por lo mismo pueden ser ajustados de cara a las circunstancias de cada
caso; debe sí quedar claro que tales anexos incorporan el régimen de
condicionalidades que ya ha sido declarado ajustado a la Constitución, en la
sentencia C-007 de 2018. Confrontados los citados modelos, se encuentra que
estos no contradicen lo dispuesto tanto en el Decreto 277 en cita como en la
ley 1820 de 2016
182. En este
sentido, se advierte que el otorgamiento de beneficios a favor de las personas
que hicieron parte del conflicto armado, atiende necesariamente al respeto de
los de derechos de las víctimas, por lo que los compromisos que adquieren
quienes se postulan o pretenden ser incluidos en estas disposiciones benévolas,
debe atender a una seria colaboración de cara a la verdad, a la justicia, a la
reparación y no repetición. En consecuencia la presente disposición debe ser
declarada exequible.
183. Artículo
15º. “Procedimiento de libertad condicionada para personas privadas de la
libertad por conductas desplegadas en contextos relacionados con el ejercicio
del derecho a la protesta o disturbios internos. De
conformidad con los artículos 29, 35 y 37 de la Ley 1820 de 2016 serán puestas
en libertad condicionada las personas que estén privadas de la libertad por
conductas desplegadas en contextos relacionados con el ejercicio del derecho a
la protesta o disturbios internos por los delitos contemplados en los artículos
112 (lesiones personales con incapacidad menor a 30 días); 265 (daño en bien
ajeno); 353 (perturbación en servicio de transporte público, colectivo u
oficial); 353A (obstrucción a vías públicas que afecte el orden público); 356A
(disparo de arma de fuego); 359 (empleo o lanzamiento de sustancias u objetos
peligrosos); 429 (violencia contra servidor público); 430 (perturbación de
actos oficiales) y 469 (asonada) del Código Penal, que manifiesten su voluntad
de quedar sometidas a la Jurisdicción Especial para la Paz y comparecer ante la
Sala de Definición de Situaciones Jurídicas para solicitar la aplicación de
mecanismos de cesación de procedimientos con miras a la extinción de la
responsabilidad.
El modelo de
esta Acta será el contemplado en el Anexo 5, que forma parte de este Decreto.
En estos casos
el funcionario judicial verificará que la comisión de alguna de las conductas
antes relacionadas fue cometida en el contexto de la protesta social y
disturbios internos. Para ello tendrá en cuenta los medios de conocimiento
obrantes en la actuación respectiva y aplicará el procedimiento establecido en
la ley de acuerdo con el estado del proceso y el régimen penal que le resulte
aplicable.
Para los casos
contemplados en este artículo, no será necesaria la configuración de alguno de
los supuestos de que trata el artículo 17 de la Ley 1820 y 5 de este Decreto.
En todo caso el
trámite completo, a partir de la radicación de la solicitud, hasta la decisión
judicial, no podrá demorar más de los diez (10) días establecidos en el
artículo 19 de la Ley 1820 de 2016”.
Intervenciones
ordinarias
184. Instituto
para las Transiciones Integrales. Opina que la
aplicación de mecanismos de renuncia a la acción penal y amnistía al conjunto
indeterminado llamado “protesta social”, abre la puerta para que
diversos delitos comunes sean cubiertos por la justicia transicional. Aunado a
ello destaca que no existe relación entre las conductas cometidas en el marco
de disturbios públicos o de la protesta social con el conflicto armado interno
y con la rebelión, lo que excede ampliamente las excepciones constitucionales
al deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar los delitos. En tal
medida estima inconstitucional aplicar mecanismos de justicia transicional a
conductas que no están relacionadas, ni directa ni indirectamente con el
conflicto armado interno y que tampoco se encuentran relacionadas con los
delitos políticos.
185. Fiscalía
General de la Nación. Establece que la posibilidad de otorgar
beneficios penales respecto de conductas delictivas cometidas en el marco de
disturbios públicos o en ejercicio de la protesta social no es necesario
demostrar la existencia de un vínculo estrecho entre la conducta judicializada,
de un lado, frente al delito político y el conflicto armado, del otro, con el
fin de acceder a la libertad condicionada.
Lo anterior se
ajusta a lo manifestado en el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera. Agrega que la
Corte Constitucional ha destacado el carácter fundamental de los derechos de
reunión y manifestación pública pacífica, conforme a lo previsto en el artículo
37 de la Carta Política y 15 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
186. Procuraduría
General de la Nación. En la medida que el artículo 37 de la
Ley 1820 de 2016 decidió dar un tratamiento penal especial a tales conductas
relacionadas en el marco de la protesta social, encuentra una clara conexidad
con aquella y, por ende, resulta conforme a la Constitución. Para el Ministerio
Público no debe existir vínculo alguno entre las conductas cometidas en
ejercicio del derecho a la protesta social o los disturbios públicos y los
delitos políticos y el conflicto armado. Concluye señalando que no se puede
exigir una relación estrecha con el conflicto armado porque de lo contrario la
norma no tendría efecto útil, pues si la finalidad de la disposición es otorgar
un beneficio penal concreto, este sería inane en la medida en que, como se
dijo, pocas manifestaciones sociales tendrían relación directa con el
conflicto.
Intervenciones
en Audiencia Pública
187. Comisión de
Seguimiento Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final. Expone
que en el Derecho Internacional Humanitario, no es posible considerar que
conductas relacionadas con disturbios internos o conflictos sociales puedan ser
asociadas como conductas realizadas dentro de un conflicto armado, que de por
sí, deben ser de carácter prolongado. Considera que en el marco de la protesta
social o disturbios internos, es necesario advertir que no necesariamente debe
existir un vínculo de conexidad directa, en la medida que un rebelde puede
participar en una actividad de este tipo y no necesariamente la movilización o
personas que participan en ella pueden ser parte del grupo rebelde, por lo
tanto su tratamiento no puede ser el de una situación de guerra.
En consecuencia,
indica que el supuesto establecido para la concesión de la libertad
condicionada en relación al ejercicio de la protesta social, debe entenderse y
ser aplicado bajo el entendido que debe aplicarse el beneficio de manera
directa a los ciudadanos procesados por las conductas punibles establecidas
descritas en los tipos penales de asonada, obstrucción de vías públicas, lanzamiento
de sustancias peligrosas, violencia contra servidor público, perturbación del
servicio de transporte público, daños en bien ajeno, lesiones personales y
demás conductas realizadas en el marco de la Ley de Seguridad Ciudadana.
188. Colectivo
de Abogados José Alvear Restrepo. Plantea que la
exigencia de que los tipos penales cometidos en el marco de la protesta social
sean conexos al delito político no es consecuente con el espíritu de ambas
instituciones. Mientras el delito político es concebido en el Código Penal como
una afectación al régimen constitucional y legal, el ejercicio de la protesta
se encuentra protegido por ese régimen.
Explica que la
movilización y protesta social son derechos garantizados en el artículo 37 constitucional.
Su ejercicio es a su vez la realización de otros derechos fundamentales
constitucionales como la participación, la libre asociación, la libre
circulación, el derecho de petición y la libertad de expresión. Tanto el
Sistema de Naciones Unidas, como el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
se han referido ampliamente a su relación con la democracia y su consideración
como mecanismo de tutela de otros derechos.
Destaca que la
protesta social y sus garantías, están consideradas en el punto 2 del Acuerdo
Final sobre participación política, el cual tiene como propósito aportar a la
ampliación democrática través del fortalecimiento de la deliberación pública,
la ampliación del espectro político y el fortalecimiento de garantías, de las
cuales no son solo tributarios los exintegrantes de grupos guerrilleros que se
integren a la vida política, sino también los defensores y defensoras de
derechos humanos, los movimientos sociales y la ciudadanía en general.
Examen
constitucional
189.
Esta disposición se replica parcialmente en el artículo 37 inc. 4º que
específicamente señala: “Procedimiento. También serán
excarceladas a la mayor brevedad las personas que estén privadas de la libertad
por conductas desplegadas en contextos relacionados con el ejercicio del derecho
a la protesta o disturbios internos por los delitos contemplados en los
artículos 112 (lesiones personales con incapacidad menor a 30 días); 265 (daño
en bien ajeno); 353 (perturbación en servicio de transporte público, colectivo
u oficial); 353A (obstrucción a vías públicas que afecte el orden público);
356A (disparo de arma de fuego); 359 (empleo o lanzamiento de sustancias u
objetos peligrosos); 429 (violencia contra servidor público); 430 (perturbación
de actos oficiales) y 469 (asonada) del Código Penal colombiano, que
manifiesten su voluntad de quedar sometidas a la Jurisdicción Especial
para la Paz y comparecer ante la Sala de Definición de
Situaciones Jurídicas para solicitar la aplicación de mecanismos de cesación de
procedimientos con miras a la extinción de la responsabilidad. En
estos casos será competente para decidir su puesta en libertad: a) Respecto a
aquellas personas que se encuentren privadas de libertad con fundamento en una
medida de aseguramiento, el Fiscal competente solicitará ante un Juez con
funciones de Control de Garantías la libertad condicionada, quien deberá
verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 35 y
36 de esta ley y autorizar dicha libertad condicionada; b) Respecto de aquellas
personas que se encuentren privadas de la libertad con fundamento en una
condena, el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad a cuya
disposición esté la persona sentenciada deberá verificar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en los artículos 35 y 36 de esta ley y autorizar dicha libertad
condicionada” (se resalta el aparte pertinente, además se advierte
que el presente artículo fue declarado exequible en la sentencia C-007 de
2018).
190. La protesta social puede ser entendida como una
de las varias manifestaciones que tiene la libertad de expresión (artículo 20,
C. Pol.), todo ello dentro de un régimen jurídico pluralista que privilegia la
participación democrática y que además garantiza el ejercicio de otros derechos
de rango constitucional como la libertad de locomoción (art. 24, CP) y los
derechos de asociación (artículo 38, C. Pol.) y participación en los asuntos
públicos (artículos 2 y 40, C. Pol.), dado que tiene como función democrática
llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública sobre una
problemática específica y sobre las necesidades que ciertos sectores, en
general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por las autoridades.
Es así como la Constitución Política protege esta
garantía tanto en una dimensión estática (reunión) como dinámica (movilización),
de forma individual como colectiva, y sin discriminación alguna, bajo el
condicionamiento que sea pacífico, es decir, sin violencia, armas, ni
alteraciones graves del orden público. Esto significa que sólo la protesta
pacífica goza de protección constitucional.
191.
Ahora bien, partiendo de la base que este tipo de manifestaciones solamente
encuentran respaldo en la medida que se desarrollen en el marco de un escenario
pacífico, es importante advertir que las acciones que rompan ese equilibrio se
cuentan con la respectiva sanción dispuesta en el ordenamiento penal. En tal
media, es el legislador el llamado a establecer la conducta a sancionar y la
respectiva pena a imponer.
En
este sentido la Corte ha sido particularmente cuidadosa al examinar normas
penales que estén orientadas a sancionar abusos del ejercicio de las libertades
de expresión, de prensa y de reunión, consideradas como esenciales para la
democracia y para el control del ejercicio del poder. No obstante,
también ha resaltado que la protección de estas libertades no impide la
represión de la violencia, precisamente porque resulta contrario al orden
democrático, a la convivencia pacífica y al respeto y garantía de todos los
derechos constitucionales.
192.
Sobre este particular la jurisprudencia Constitucional reiteradamente ha
sostenido en virtud de la cláusula general de competencia que le atribuyen los
artículos 114 y 150 de la Constitución al legislador, este en principio goza de
amplia libertad de configuración para el diseño de la política criminal del
Estado, crear las conductas punibles y establecer sus elementos constitutivos,
fijar las penas correspondientes, así como el procedimiento para su
investigación y juzgamiento, sin que ello implique discrecionalidad absoluta,
puesto que debe respetar los derechos constitucionales de las personas en
tanto  fundamento y límite al poder punitivo del Estado.
Así,
en ejercicio de la potestad de configuración normativa, el legislador puede
entonces adoptar diversas decisiones, como las de criminalizar o despenalizar
conductas, atenuar, agravar, minimizar o maximizar sanciones, en incluso en
determinados casos y bajo un procedimiento con mayorías calificadas aplicar la
amnistía, siempre y cuando con ello no comprometa la integridad de los valores,
principios y derechos establecidos por la Constitución.
193. Entonces, este artículo plantea el
procedimiento para aplicar la libertad condicionada a las personas que incurran
en conductas punibles cometidas en el contexto del ejercicio del derecho a la
protesta social, lo cual se relaciona con el artículo 37 de la Ley 1820 de
2016.
Además, para activar esta figura es necesario que la
persona manifieste su voluntad de quedar sometidas a la Jurisdicción Especial
para la Paz y comparecer ante la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas
para solicitar la aplicación de mecanismos de cesación de procedimientos con
miras a la extinción de la responsabilidad, sin que sea necesario verificar su
pertenencia o colaboración con las FARC-EP.
Sobre este concepto en particular, el
Acuerdo final para la paz en el punto 2.2.2. se refirió a las garantías
para la movilización y la protesta pacífica. En este contexto, estableció que
la movilización y la protesta pacífica, como formas de acción política, son
ejercicios legítimos del derecho a la reunión, a la libre circulación, a la
libre expresión, a la libertad de conciencia y a la oposición en una
democracia. Su práctica enriquece la inclusión política y forja una ciudadanía
crítica, dispuesta al diálogo social y a la construcción colectiva de Nación.
Más aún, en un escenario de fin del conflicto se deben garantizar diferentes
espacios para canalizar las demandas ciudadanas, incluyendo garantías plenas
para la movilización, la protesta y la convivencia pacífica. Junto con la
movilización y la protesta pacífica se deberán garantizar los derechos de los y
las manifestantes y de los demás ciudadanos y ciudadanas.
Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2017
instituye en el artículo transitorio 10 que procede la revisión de sentencias
por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con la protesta social, bajo unas condiciones precisas.
194. Finalmente es importante referir que en la
sentencia C-007 de 2018, la Corte Constitucional advirtió que la extensión
de las amnistías a hechos ocurridos en contextos relacionados con disturbios
públicos o con la protesta social está ajustada a la Constitución. En todo caso
se advirtió que no deben confundirse los disturbios públicos, que implican
alteraciones al orden público derivadas de causas diversas, con el ejercicio de
la protesta social, que es un derecho fundamental. Explicó además que, mientras
en el caso de los disturbios públicos los beneficios citados son admisibles
siempre que puedan catalogarse como asonada (delito político), en el caso de la
protesta social, la norma debe entenderse desde la comprensión de que, en el
marco del complejo conflicto armado interno, tales beneficios resultan
aplicables a actividades de protesta que excedieron el marco
constitucionalmente protegido, dando lugar a la ocurrencia de conductas
punibles. En ese orden de ideas, se afirmó que la amnistía por delitos
ocurridos en contextos asociados a la protesta evita que quienes incurrieron en
excesos en el contexto de la protesta reciban un trato desfavorable frente a
quienes se alzaron en armas contra el régimen constitucional. Sostuvo la Corte
que las conductas que pueden dar lugar a la amnistía en estos supuestos son de
menor gravedad en comparación con las conductas conexas a los delitos políticos
(previstas en el artículo 16 de la Ley 1820 de 2016), de modo que su concesión
no implica un problema constitucional relacionado con la vigencia y efectividad
de los derechos de las víctimas.
195. En cuanto al anexo 5, se reitera que se
entiende incorporado al presente decreto objeto de estudio, al constituir una
guía metodológica sin que pueda entenderse que posean un sentido normativo per
se y por lo mismo puede ser ajustados de cara a las circunstancias de cada
caso; de cualquier manera incorpora el régimen de condicionalidades que ya ha
sido declarado ajustado a la Constitución, en la sentencia C-007 de 2018. Confrontado
el citado modelo, se encuentra que no contradice lo dispuesto tanto en el
Decreto 277 en cita como en la ley 1820 de 2016.
De esta forma, atendiendo a que el presente decreto
ley busca facilitar la implementación del Acuerdo y ante el desarrollo de lo
dispuesto en la Ley 1820 de 2016 sobre delitos que no se constituyen en graves
violaciones de derechos humanos, crímenes de guerra o delitos de lesa
humanidad, esta norma se encuentra ajustada a la Carta Política.
196. Artículo 16. “Vigilancia transitoria de la
Libertad condicionada. Hasta que la Jurisdicción
Especial para la Paz entre en funcionamiento, la vigilancia de la libertad
condicionada prevista en el artículo 35 de la Ley 1820 de 2016 se ejercerá por
la autoridad judicial que en primera instancia otorgue el beneficio respectivo,
siempre con observación a lo establecido en el Parágrafo del artículo 13 de
este Decreto”.
197. Procuraduría General de la Nación. Dicha
disposición entrega la vigilancia de la libertad condicionada a la autoridad
que la decrete. Como se trata de la asignación de una función judicial, y en
ello el legislador cuenta con amplia libertad de configuración, no encuentra en
ello inconstitucionalidad alguna.
Examen constitucional
198. A través de esta disposición el legislador
extraordinario asignó la vigilancia de la libertad condicionada al operador
judicial que la otorgó mientras entra en vigencia la Jurisdicción Especial de
Paz. De este modo, se trata de una disposición simplemente reguladora que no
advierte desconocimiento de disposición constitucional alguna.
199. Artículo 17. “Aplicación
de la amnistía de iure para los integrantes de las FARC-EP que no se encuentran
privados de la libertad. La amnistía de iure se aplicará a los integrantes
de las FARC-EP que no se encuentren privados de la libertad, cuando el
destinatario haya efectuado la dejación de armas y figure en los listados
verificados y acreditados por el Gobierno Nacional.
Respecto de estas personas, el Presidente de la
República, mediante acto administrativo, individualizará a las que serán objeto
de la amnistía de iure concedida mediante la Ley 1820 de 2016.
La Presidencia de la República trasladará a la
Fiscalía General de la Nación, al Consejo Superior de la Judicatura y a la
Jurisdicción Especial para la Paz copia de los actos administrativos de que
trata éste artículo.
Una vez expedido este acto, y en caso de que existan
procesos o condenas por los delitos objeto de amnistía de iure, el interesado
podrá remitir copia a la autoridad judicial competente, la cual sin más
trámites aplicará la amnistía concedida por la Ley y, según el caso, terminará
el proceso o extinguirá la acción penal o las penas principales y accesorias.
El interesado podrá actuar de igual forma cuando la Sala de Amnistía e Indulto
de la JEP le haya concedido la amnistía.
La autoridad judicial aplicará la amnistía de iure
en un término no superior a diez (10) días después de recibida la solicitud”.
200. Procuraduría General de la Nación. Señala
que esta disposición resulta ser una reproducción de lo previsto en el numeral
1 del artículo 19 de la Ley 1820 de 2016. Como contenido autónomo se encuentra
que el decreto ley establece que en caso de ser concedido este beneficio y que
existan procesos o condenas por delitos que son objeto de amnistía, deberá
remitirse copia del acto administrativo para que el juez aplique la amnistía
sin más trámites. Señala
que dicha
disposición ofrece una aparente inconstitucionalidad en la medida que
implicaría una violación de la separación funcional entre la rama Ejecutiva y
la rama judicial del poder público. No obstante, en el presente caso debe darse
aplicación a la favorabilidad penal. En caso que una persona sea beneficiaría
de un mejor tratamiento penal, por un medio validado por el ordenamiento
jurídico, un funcionario, incluso de otra rama del poder público, no podría
desconocerlo. Por tal razón, lo allí previsto es constitucional.
Examen constitucional
201.
Esta norma replica parcialmente el artículo 19 numeral 1° que específicamente
señala: “Procedimiento para la implementación de la amnistía de iure. Procedimiento
para la implementación de la amnistía de Iure. 1. Respecto de aquellos
integrantes de las FARC-EP que permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias
de Normalización o en los campamentos acordados en el proceso de dejación de
armas y no tengan ni procesos en curso ni condenas, el Presidente de la
República expedirá un acto administrativo dando aplicación a la amnistía
de iure, al momento de efectuar la salida de los campamentos para su
reincorporación a la vida civil. Los listados que contengan los datos
personales de los amnistiados deberán ser tratados conforme a lo establecido
en la Ley de Protección de Datos, no pudiendo divulgarse públicamente”
(se resalta el aparte pertinente, además se advierte que este artículo fue
declarado exequible en la sentencia C-007 de 2018).
202. Para la Corte las condiciones generales que
integran esta norma fueron estudiadas previamente, puesto que se trata de
personas que se encuentran dentro de los supuestos señalados en el artículo
6.2. de la Ley 1820 de 2016, por hacer parte de las listas de integrantes de
las FARC-EP, además no pesa en su contra ningún tipo de investigación penal y a
su vez cumple con el proceso de entrega de armas. En tal medida el acto
administrativo expedido por el Presidente de la República encuentra sustento en
la Ley 1820 de 2016 y el Decreto ley 277 de 2017.
203. Adicionalmente en la sentencia C-007 de 2018
(fj. 736) se determinó que “la competencia adscrita al Presidente de la
República para que expida un acto administrativo dando aplicación a la amnistía
de iure al momento de efectuar la salida de los campamentos para su
reincorporación a la vida civil, respecto de “aquellos integrantes de las
FARC-EP que permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización o
en los campamentos acordados en el proceso de dejación de armas y no tengan ni
procesos en curso ni condenas” (Art. 19.1), es compatible con la Constitución,
toda vez que se trata de situaciones que no se encuentran judicializadas, por lo
que no se presenta interferencia con el principio de separación de poderes;
corresponde a una decisión política estrechamente ligada al interés
preponderante de alcanzar la paz y a las soluciones concertadas para el logro
de este propósito, escenario en el que el Presidente de la República cumple un
papel fundamental; y se inserta en la competencia constitucional del Presidente
de la República como autoridad pública competente para adoptar medidas
orientadas a conservar el orden público en todo el territorio nacional y
restablecerlo donde fuere turbado (Art. 189.4 C.P.)”.
204. Finalmente, es importante advertir que en
virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1820 de 2016, una vez
concedida la amnistía de iure, adquiere la categoría de cosa juzgada material,
lo que implica que no puede ser reformada y en consecuencia es inmutable como elemento
necesario para lograr la paz estable y duradera, por lo que -conforme lo
expresa con claridad la norma- solo pueden ser revisadas por el Tribunal para
la Paz.
205. Artículo 18. “Procedimiento
en caso de cumplimiento de la pena. Las personas que hayan cumplido las
penas principales impuestas como consecuencia de delitos objeto de la amnistía
de iure podrán solicitar la aplicación de la amnistía de iure y la extinción de
las penas accesorias ante el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad,
y de las sanciones administrativas ante las autoridades correspondientes, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 41 de la ley 1820 de 2016. Podrán
actuar de igual forma cuando la Sala de Amnistía e Indulto de la JEP le haya
concedido la amnistía”.
206. Procuraduría General de la Nación. Indica
que a pesar de que la Ley 1820 de 2016 no prevé la posibilidad de dicho
beneficio penal, para el Ministerio Público resulta ser una derivación lógica
del alcance de la amnistía, conforme al artículo 41 de la concitada Ley. En tal
sentido, el decreto ley no establece un tratamiento penal que exceda su margen
competencial, sino simplemente aplica, por favorabilidad, el mismo tratamiento
benéfico a quienes ya cumplieron la pena privativa de la libertad. En tal
sentido, estima que esta medida es constitucional.
Examen constitucional
207.  Esta disposición hace alusión a un
procedimiento aplicable para el levantamiento de penas accesorias, situación
que fue estudiada en concreto en esta decisión y fue encontrada ajustada a la
Constitución, en punto a las penas principales y accesorias, además que
constituye un marco para el trámite respectivo en orden a lo dispuesto en el
artículo 41 de la Ley 1820 de 2016, por lo que debe ser declarada exequible.
208. Artículo
19º. “Los
beneficios previstos en la Ley 1820 de 2016, se aplicarán sin perjuicio de la
interposición de la acción de tutela y Habeas Corpus a que haya lugar”.
209.
Procuraduría General de la Nación. Afirma que esta
disposición es constitucional en la medida en que reconoce la procedibilidad de
dos acciones constitucionales que no podrían ser limitadas por una norma de
inferior jerarquía.
Examen
constitucional
210. Debe
anotarse que el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución señala que toda
persona podrá interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de
la ley, para controlar el ejercicio del poder público. En cuanto al habeas
corpus en la sentencia C-187 de 2006 se estableció que es un derecho
intangible y de aplicación inmediata, que no puede ser limitado ni siquiera en
los estados de excepción. La Constitución lo contempla en el artículo 30 como
un derecho fundamental y a su vez varios instrumentos internacionales hacen
expresa referencia a esta garantía.
211. Respecto de
la acción de tutela desde los primeros pronunciamientos de este Tribunal
ha sido concebida como un instrumento con carácter de derecho
fundamental toda vez que es el medio concebido por el Constituyente para garantizar
la protección de los restantes derechos fundamentales que sin él perderían
buena parte de su eficacia y arriesgarían esfumarse. El contenido y contornos
esenciales de los derechos fundamentales y de sus garantías o mecanismos
básicos de protección, se establecen y perfilan en la misma Constitución y ello
evita que las leyes los relativicen; vale decir, los derechos y sus garantías
son fundamentales porque son un límite a la acción del legislador.
212. Entonces, la acción de tutela (art. 86 C. Pol)
y el habeas corpus (art. 30 C. Pol.) al estar consagrados directamente en la
Constitución, así como en los tratados internacionales de derechos humanos,
tienen eficacia directa al margen de su reconocimiento expreso o no dentro de
la legislación ordinaria o extraordinaria, como acaece en este caso en el
Decreto ley 277 de 2017. La reiteración que aquí se cita, implica simplemente
hacer evidente algo que ya la Carta ha consagrado y en tal sentido puede ser
redudante su inclusión, lo que, sin embargo, no comporta un cargo de
inconstitucionalidad. Así pues, en conclusión, la disposición normativa se
ajusta a la Carta.
213. Artículo 20. “En todo caso
los adolescentes beneficiarios de la Ley 1820 de 2016 se incorporarán al
programa especial de atención y restitución de derechos previsto en el Acuerdo
Final”.
Intervención en
Audiencia Pública
214. Unicef. Resalta
que el Acuerdo Final en el punto 6.1.3, contempla que “En la implementación
de todo lo acordado se garantizará el interés superior de los niños, niñas y
adolescentes, así como sus derechos y su prevalencia sobre los derechos de los
demás”. En consecuencia considera que la prevalencia de los derechos de la
niñez significa en la práctica que se debe dar prioridad a los casos de menores
de 18 años y se debe hacer un mayor esfuerzo en términos de celeridad y
superación de obstáculos.
215. Procuraduría General de la Nación. Este
artículo hace referencia a lo establecido en el Acuerdo final para la paz. Al
respecto cita el numeral 3.2.2.5. que alude a las medidas de reincorporación
para los menores de edad que han salido de los campamentos de las FARC-EP, las
cuales encuentra insuficientes para la efectiva protección de los derechos de
los niños, niñas y adolescentes, en los términos señalados en el artículo 44 de
la Constitución. Estima que el Estado colombiano tiene un especial deber de
protección, motivo por el cual en efecto tiene la obligación de diseñar una
política de restablecimiento de derechos para aquellos niños que fueron parte
del conflicto armado, que garantice, entre otras cosas, no ser revictimizados y
poder cortar todo nexo que pudiera evitar su reinserción a su ámbito familiar y
social. El  Ministerio Público encuentra necesario exhortar al Gobierno y al
Congreso de la República para que en ejercicio del procedimiento legislativo
para la paz, complemente las medidas de protección que este artículo pretende
conceder.
Examen constitucional
216. Respecto a
las garantías de los menores en la aplicación de los beneficios otorgados en la
ley de amnistía el Acuerdo final para la paz en su punto 3.2.2.5,
establece la reincorporación para los menores de edad que han salido de los
campamentos de las FARC-EP, desde el inicio de las conversaciones de paz, así
como los que salgan hasta la finalización del proceso de la dejación de armas,
garantizándose medidas de especial atención y protección que se discutirán en
el Consejo Nacional de Reincorporación en el marco de la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final
(CSIVI), para garantizar la restitución de sus derechos con enfoque
diferencial, priorizándose su acceso a la salud y a la educación.
217. En relación
con este punto el comunicado conjunto 70 del 15 de mayo de 2016, establece que el
Gobierno Nacional y las FARC-EP llegaron a un “Acuerdo sobre la salida de
menores  de 15 años de los campamentos de las FARC-EP y compromiso con la
elaboración de una hoja de ruta para la salida de todos los demás menores de
edad y un programa integral especial para su atención”.
218. Respecto
del tratamiento legal, aspecto que atiende a la presente revisión adelantada
por la Corte, el Acuerdo plantea lo siguiente: “Los menores de 14 años en
ningún caso pueden ser declarados penalmente responsables.  A los menores de
edad de 14 a 18 años que salgan de los campamentos de las FARC-EP en
cumplimiento de estas medidas de construcción de confianza se les aplicará el
beneficio del indulto por la rebelión y delitos conexos cuando no haya
impedimento en las leyes colombianas. Respecto a los menores de edad que
estuvieren procesados o condenados por la comisión de delitos no amnistiables o
indultables, en una fase posterior se estudiará su situación”.
219. Asimismo, el Comunicado Conjunto Nº
97 del 06 de septiembre de 2016, indicó que a partir del 10 del mismo mes se
iniciaría el proceso de salida de los menores de edad de los campamentos de las
FARC-EP, y determinó la forma en que se realizaría la entrega de dichos niños y
niñas. Además estableció que “se conformará un comité técnico de apoyo que
tendrá como objetivo la elaboración de observaciones y conceptos dirigidos
a los defensores de familia encargados del restablecimiento de los
derechos de estos niños, niñas y adolescentes. La Comisión de Implementación,
Seguimiento, Verificación del Acuerdo Final de Paz y de Resolución de
Diferencias, acordada el pasado 24 de agosto, realizará el seguimiento a
la ejecución de las acciones previstas en el protocolo y el plan transitorio de
acogida. Invitamos a la Oficina de la Representante Especial del Secretario
General de las Naciones Unidas para la Cuestión de los Niños y
los Conflictos Armados; Centro Carter; Llamamiento de Ginebra; Coalición
contra la Vinculación de Niños, Niñas y Jóvenes al Conflicto Armado
en Colombia -Coalico- ; Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina
-Anzorc- y Comunidades Construyendo Paz en los Territorios -Conpaz-, a apoyar
acompañar y /o hacer veeduría a este protocolo y el plan transitorio de
acogida. El CICR será el único vocero encargado de informar públicamente sobre
los avances en el cumplimiento de este protocolo, en esta primera fase de
salida de menores de edad de los campamentos de las FARC-EP”.
220. En desarrollo de lo anterior, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto 1448 del 08 de septiembre de 2016, que
dispuso la creación de “un comité técnico de apoyo al interior del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República con carácter
transitorio y de composición mixta” (art. 1º) y cuyo objetivo fue “la
elaboración de observaciones y conceptos dirigidos a los defensores de familia
que adelantarán el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes que salgan de los campamentos de las FARC-EP, en desarrollo y con
ocasión del plan transitorio de acogida anunciado mediante Comunicado Conjunto
97 en virtud de lo convenido en el Acuerdo sobre la salida de menores de 15
años de los campamentos de las FARCEP y compromiso con la elaboración de una
hoja de ruta para la salida de todos los demás menores de edad y un programa
integral para su atención” (art. 2º).
221. Aunque esta misma norma también
dispuso que “ninguna de las funciones encomendadas al comité técnico de
apoyo en el presente artículo podrá ser interpretada en el sentido de sustituir
o reemplazar en todo o en parte las competencias constitucionales y legales de
los defensores de familia o de los organismos control, o como una modificación
del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos”
(parágrafo del art. 3º), el Decreto 2027 del 07 de diciembre de 2016 “por el
cual se crea el Consejo Nacional de Reincorporación”, determinó dentro de
las funciones de esta instancia, en el artículo 4º las medidas especiales de atención
y protección de los niños, niñas y adolescentes que hayan salido o salgan de
los campamentos de las FARC-EP desde el inicio de las conversaciones de paz
hasta la finalización del proceso de la dejación de armas”. En cumplimiento
de dicho mandato, desde enero de 2017 el Consejo Nacional de Reincorporación ha
publicado tres comunicados relacionados con este[60].
222. De acuerdo a lo anterior, advierte
la Sala que el Acuerdo Final, sus antecedentes y desarrollos posteriores, incluyeron
la creación de un programa especial e integral para el restablecimiento de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes que abandonen los campamentos
de las FARC-EP denominado “Camino Diferencial de Vida”, el cual busca el
restablecimiento de los derechos, la reparación, la reincorporación e inclusión
social de los menores de edad que salen de dicha organización, el que cuenta
con la participación de otras entidades en dicho proceso, como la Consejería
Presidencial para los Derechos Humanos y el Consejo Nacional de Reincorporación.
Entonces, esta norma se
establece que los adolescentes beneficiarios de la Ley 1820 de
2016 se incorporarán al programa especial de atención y restitución de derechos
previsto en el Acuerdo final. Ello implica que no existe duda respecto de la
intención de establecer que los lineamientos señalados en favor de los menores
determinados en el citado documento, sean incorporados al decreto ley que se
examina.
223. La norma pues, es un desarrollo
procedimental más, en un punto específico de la Ley 1820 en lo atañe a los
menores de edad, y no comporta vicio constitucional alguno que deba ser
declarado. La norma, se declarará ajustada a la Carta.
224. Artículo 21. “La libertad
condicionada se mantendrá aunque con posterioridad a su concesión se formulen nuevas
imputaciones, acusaciones o condenas por conductas cometidas antes del 1 de
Diciembre de 2016 o se encuentren estrechamente vinculadas al proceso de
dejación de armas y hayan sido cometidas durante el mismo”.
225. Procuraduría General de la Nación. Refiere
que dicha disposición resulta conforme al principio de favorabilidad penal,
toda vez que si a una persona se le confirió el beneficio de libertad
condicionada por haber cumplido más de cinco años de privación de la libertad,
no guarda coherencia constitucional que el mismo sea sustraído por la apertura
de nuevas conductas que debieron estar acumuladas con aquellas respecto de las
cuales se otorgó el beneficio y que además, en caso de haber estado acumuladas,
no hubieren cambiado la concesión del mismo.
Examen constitucional
226. Esta
disposición encuentra respaldo en lo contemplado en el artículo 5º del Acto
Legislativo 01 de 2017[61]
el cual establece que “[e]n relación con los integrantes de
organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento
especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente
vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de
diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción
de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el
Acuerdo Final.”
227. Cabe
reiterar, que que
la libertad condicionada implica que la persona procesada continúa vinculada y
responde ante la JEP de acuerdo a la competencia asignada a dicha jurisdicción
por las conductas punibles cometidas hasta antes del 1°de diciembre de 2016,
así como a las conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de
armas desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el
que finalizó el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones
Unidas, el cual según el comunicado de prensa de la Misión de Verificación de
la ONU en Colombia se cumplió el 13 de octubre de 2017.
228. De ahí que
la norma objeto de estudio hace una interpretación armónica de la esencia de
los procesos de justicia transicional, puesto que no tendría sentido que un
beneficiario de esta figura cumpla con los requisitos personales y temporales y
por un tecnicismo jurídico pierda tal condición y, consecuentemente, la
posibilidad de continuar disfrutando de las garantías ya adquiridas en el
trámite especial, máxime cuando las nuevas condiciones atienden a los mismos
requisitos de la ley de amnistías, además de generar un desgaste innecesario
para el aparato judicial. En tal sentido, la norma se declarará ajustada a la
Constitución.
229. Artículo 22. “Todos los
procesos en los cuales se haya otorgado la libertad condicionada o decidido el
traslado a las ZVTN, de que tratan la Ley 1820 de 2016 y el presente decreto,
quedarán suspendidos hasta que entre en funcionamiento la Jurisdicción Especial
para la Paz, momento en el cual las personas sometidas a libertad condicionada
por aplicación de este Decreto quedarán a disposición de dicha Jurisdicción”.
Intervenciones
ordinarias
230. Presidencia de la República. Advierte
que el traslado a las zonas veredales conlleva gran cantidad de recursos
humanos y materiales, por lo que lo más acertado es que las diligencias
procesales se suspendan, en aras de garantizar la razonabilidad de las
actuaciones de las autoridades públicas. Por tanto, afirma que la medida
establecida en el artículo 22 del Decreto ley 277 de 2017 debe ser entendida no
como una suspensión de los procedimientos penales, si no como el mandato de
suspensión de las diligencias judiciales que requieran la asistencia personal
del procesado, en tanto que su traslado hacia un despacho judicial es
extremadamente costoso. Sin embargo, las diligencias que puedan adelantarse con
la presencia del abogado defensor, podrán llevarse a cabo sin ningún
inconveniente.
231. Fiscalía General de la Nación. Señala
que se debe declarar la inexequibilidad del artículo 22 del Decreto Ley
277 de 2017 la cual dispone que “Todos los procesos en los cuales se haya
otorgado la libertad condicionada o decidido el traslado a las ZVTN, de que
tratan la Ley 1820 de 2016 y el presente decreto, quedarán suspendidos
hasta que entre en funcionamiento la jurisdicción especial para la paz”.
Advierte que la
suspensión de procesos dispuesta en este artículo, implica dejar de lado todas
las labores de indagación e investigación que adelanta la Fiscalía. Esto supone
una interrupción en la labor de la administración de justicia que amenaza los derechos
de las víctimas y contradice lo contemplado en la Constitución Política, así
como el Acuerdo final para la paz. Asegura que se crea un periodo en el que no
existiría ninguna labor de investigación (ni de la justicia ordinaria, ni de la
transicional), el cual corresponde al lapso que transcurra entre el momento en
que se declare la libertad condicionada o el traslado a las ZVTN y el inicio de
actividades de la Jurisdicción Especial de Paz -JEP. Añade que el Acuerdo final
para la paz en el punto 5.1.2., numeral 48, literal j), establece que la
administración de justicia no pierde competencia sobre las investigaciones que
adelante en contra de miembros de las FARC-EP, hasta tanto entre en
funcionamiento la JEP. Además, sugiere que suspender las investigaciones
representa un incumplimiento de la obligación de investigar las graves
violaciones a los derechos humanos e impide que la Fiscalía General de la
Nación realice las actividades necesarias para la elaboración de informes que
serán presentados a la Jurisdicción Especial para la Paz, dado que esa
institución tiene la tarea de enviar a la JEP los informes “sobre todas las
investigaciones en curso relativas a las conductas cometidas con ocasión del
conflicto armado”, a fin de esclarecer la verdad. Además, no se considera
lo referente a la prescripción de la acción penal, lo cual atenta de forma
directa contra los derechos de las víctimas a conocer la verdad y obtener
justicia.
232. Procuraduría General de la Nación. El
Ministerio Público estima que la disposición es constitucional, en la medida
que en la Ley 1820 de 2016 no existe una disposición que estipule la suspensión
de los procesos hasta que entre a regir la jurisdicción especial para la paz,
motivo por el cual debe preguntarse la Corte Constitucional si el Presidente de
la República tiene la potestad de ordenarla a través de las Facultades
Extraordinarias para la Paz en un decreto que desarrolla la Ley de amnistías.
Para la Procuraduría dicha respuesta es afirmativa.
Intervenciones en Audiencia Pública
233. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas –Derechos humanos. Advierte que suspender todos los
procesos mientras entra en funcionamiento la Jurisdicción Especial de Paz,
produce el efecto directo de anular las facultades de la Fiscalía General de la
Nación de investigar y eventualmente acusar a los responsables de delitos no
amnistiables, lo que termina limitando el derecho a los recursos judiciales de
las víctimas.
234. Centro Internacional para la Justicia
Transicional. Plantea que este artículo desarrolla un aspecto que
no está contemplado en la Ley 1820 de 2016, lo que lo implica una actuación del
Ejecutivo por fuera de los lineamientos establecidos por el legislador.
235. Instituto para las Transiciones Integrales. Anota
la importancia de condicionar la suspensión de proceso en casos específicos
como las órdenes de captura, la citación del condenado o procesado a la
práctica de diligencias judiciales y las condenas. Lo anterior sin perjuicio de
la continuidad y estabilidad de las investigaciones de la Fiscalía u otras
autoridades competentes.
236. Comisión de Seguimiento Impulso y Verificación
a la Implementación del Acuerdo Final. Señala que la
suspensión temporal del procedimiento penal seguido en la justicia ordinaria hasta
que entre en funcionamiento la JEP, no corresponde a el sobreseimiento o la
preclusión del procedimiento penal, ya que opera como consecuencia de la
aprobación y entrada en vigencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, que
asume la competencia para conocer sobre las conductas que según la ley de
amnistía deben ser calificadas como amnistiables o no amnistiables.
Examen constitucional
237. Encuentra
la Corte que la orden de suspender las investigaciones que
adelanta la Fiscalía mientras entra en funcionamiento la Jurisdicción Especial
de Paz o hasta cuando sean llamados por esta jurisdicción[62],
podría terminar por anular las facultades del ente investigador y deja sin
representatividad del Estado el derecho a la justicia de las víctimas, puesto
que conlleva
a dejar de lado las funciones de indagación e investigación del ente fiscal,
que supone la interrupción de la labor de administración de justicia, lo cual
en algún grado amenaza los derechos de las víctimas. Entonces, la obligación de
investigar las graves violaciones a los derechos humanos ocurridas en el marco
del conflicto armado es una tarea que, en principio, no se puede suspender.
Empero, esta observación del tema, podría comportar graves inconvenientes si
quienes se han sometido a un proceso de justicia transicional, pudieran ser
requeridos e incluso sometidos a la actividad procesal imperativa del ente de
investigación, tanto por la exposición de su seguridad personal  como por la
limitación de sus actividades en pro de concretar las obligaciones adquiridas
con el SIJVRNR
238. Por ello,
es posible hallar un punto medio en que la Fiscalía no deba suspender los
procesos seguidos contra quienes se hallan inmersos en el SIVJRNR, para no
poner en  riesgo los derechos de las víctimas a obtener justicia (p.e por la
ocurrencia del fenómeno de la prescripción de la acción penal) pero sin
que los beneficiarios de la libertad condicionada, puedan ser requeridos para
actividades en que se limiten sus márgenes de acción, esto es, el poder ser
sometidos a imputaciones, acusaciones, juicios e incluso actividades de
investigación como interrogatorios de indiciado o rendición de testimonios,
incluso reconocimientos en fila de personas etc.
239.  De esa
manera, la Fiscalía podrá continuar con la investigación hasta tanto cumpla con
la remisión efectiva a la Jurisdicción Especial para la Paz, proceso que deberá
atender al tránsito respectivo que implica la puesta en marcha de la JEP, por
lo que en el entretanto, su competencia como ente investigador continuará incólume,
pero con las anotadas restricciones en frente de los beneficiarios de este
trámite.
240. Así las
cosas, la Corte comparte la
posición
adoptada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la que
a través de auto AP5069-2017 (50655) del 9 de agosto de 2017, señaló:
“Dado el imperativo de conocer la verdad, no podrá
suspenderse el curso de las investigaciones adelantadas por la Fiscalía General
de la Nación, pero para tal efecto debe entenderse el ámbito de su
investigación en los términos definidos en la Ley 906 de 2004, es decir, como
la búsqueda y recaudo de elementos materiales probatorios y evidencia física en
orden a reconstruir la conducta motivo de averiguación (numeral 3 del artículo
250 de la Constitución), de manera que se excluyen actividades tales como las
órdenes de captura, los interrogatorios, la formulación de imputación, la
imposición de medidas de aseguramiento, la acusación, etc. Y, desde luego, ello
conlleva, con mayor razón, la suspensión de los juicios en trámite.”
241. En estas
condiciones la norma se declarará exequible condicionadamente, entendiéndose
que la suspensión se refiere a la competencia para adoptar decisiones que
impliquen afectación de la libertad, la determinación de responsabilidades y la
citación a práctica de diligencias judiciales, pero en lo demás, el proceso ha
de continuar.
242. Artículo
23. “Vigencia
y derogatorias. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga todas aquellas disposiciones que le sean contrarías”.
243.
Procuraduría General de la Nación. Considera que lo
anterior se ajusta a los cánones constitucionales. En el presente caso la
expedición y la respectiva publicación, son de la misma fecha (17 de febrero de
2017).
244. Examen
constitucional
Este artículo se contrae a establecer que rige a
partir de su publicación, por lo que no presenta problema de constitucionalidad
alguno.
VI. DECISIÓN.
En
mérito de lo anterior, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la
suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el Auto
230 del 11 de mayo de 2017.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE, el Decreto ley 277 de 2017 “Por el cual se establece el
procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 del 30 de
diciembre de 2016 ‘por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía,
indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones”, en lo que
se refiere a la competencia otorgada por el Acto legislativo 01 de 2016.
Tercero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-007 de 2018 en
relación con los artículos 2°, 3° (inc. 1) y 9º, del Decreto ley 277 de 2018.
Cuarto.- Declarar
EXEQUIBLES los artículos 1º, 3º (inc. 2 y 3) 4°, 5º, 6º, 7º,
8º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 23 del Decreto ley 277 de
2017.
Quinto.- Declarar
exequible de manera condicionada el artículo 22
del Decreto ley 277 de 2017, entendiéndose que la suspensión se refiere a la
competencia para adoptar decisiones que impliquen afectación de la libertad, la
determinación de responsabilidades y la citación a práctica de diligencias
judiciales, pero en lo demás, el proceso ha de continuar.
Cópiese,
notifíquese, archívese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
CARLOS LIBARDO
BERNAL PULIDO
Magistrado
En
comisión
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
En
comisión
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con
aclaración de voto
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-025/18
ACUERDO
DE PAZ-Refrendación por parte del Congreso de
la República no pudo tener en cuenta parámetros de la sentencia C-699 de 2016 (Aclaración
de voto)
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Examen de estricta
necesidad (Aclaración de voto)
DIVISION
DE PODERES-Autonomía e independencia (Aclaración
de voto)
HABILITACION
LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Parámetros de
control constitucional (Aclaración de voto)
DECRETO
DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Competencia
(Aclaración de voto)
DERECHO
A LA REPARACION-Alcance (Aclaración de voto)
DERECHOS
DE LAS VICTIMAS DE DELITOS-Comprende el derecho a
la verdad, la justicia y a la reparación (Aclaración de voto)
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Características (Aclaración de
voto)
DERECHO
A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Reiteración
de jurisprudencia (Aclaración de voto)
AMNISTIA
DE IURE EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Condiciones
(Aclaración de voto)
ACTO
LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION POLITICA PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Sujeción a régimen de condicionalidades (Aclaración
de voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL-Desconocimiento del precedente
jurisprudencial (Aclaración de voto)
PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL-Carácter vinculante (Aclaración de
voto)
PRECEDENTE
JUDICIAL-Alcance (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RDL-006
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 277 del 17 de
febrero de 2017 “Por
el cual se establece el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley
1820 del 30 de diciembre de 2016 ‘por medio de la cual se dictan disposiciones
sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras
disposiciones´”.
Magistrado
Ponente:
José
Fernando Reyes Cuartas
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento
a continuación las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión que
adoptó la Sala Plena en sesión del 11 de abril del 2018, en la cual se profirió
la Sentencia
C-025
de 2018.
1.
En esta providencia la Corte declaró la exequibilidad del Decreto Ley 277 de
2017 “Por el cual se establece el
procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 del 30 de
diciembre de 2016 “por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía,
indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones” en el proceso de control de constitucionalidad automático
dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, por considerar que la normativa
cumplía los presupuestos formales jurisprudencialmente establecidos.
Particularmente,
en lo que respecta al requisito de “estricta necesidad”, la Sala Plena
determinó que el Decreto Ley es eminentemente procedimental y accesorio, ya que
los principales aspectos sobre las amnistías e indultos fueron expuestos en la
Ley 1820 de 2016. Por ende, consideró que reiterar de forma casi literal
ciertos artículos de la referida Ley era necesario para contextualizar el
Decreto Ley 277 de 2017 y evitar confusiones que dificulten su correcta aplicación.
En
cuanto al fondo, la Sala Plena estudió la amnistía y las libertades
condicionadas en el marco de la justicia transicional, junto con los derechos
de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición y
los límites a la configuración normativa procesal. Lo anterior, en el marco de
la Sentencia C-007 de 2018, en la que se analizó la constitucionalidad del
Decreto Ley 1820 de 2016.
2.
Si bien comparto esta decisión, aclaro mi voto en relación con los siguientes
puntos: (i) reitero lo dicho en mi aclaración de voto a la Sentencia C-160 de
2017 en relación con el proceso de refrendación del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz Estable y
Duradera; (ii) considero que los artículos 6º, 9º, 13 (parcial), 14, y 15
(parcial) del Decreto Ley 277 de 2017 incumplieron el requisito de estricta
necesidad, por tener el mismo contenido de algunos artículos de la Ley 1820
de 2016; (iii) al estudiar los artículo 5º y 7º la decisión debió precisar que
el modelo de justicia transicional actual no alude a la reparación integral y
completa de las víctimas, al privilegiar la verdad por encima de otros
elementos, por lo tanto, debió enfatizar en la posibilidad de la reparación
colectiva; (iv) la
sentencia debió referirse al régimen de condicionalidades de permanencia y
acceso que definen el otorgamiento de tratamientos especiales dentro de
la Justicia Especial para la Paz, al momento de declarar exequibles los
artículos 5º, 6º, 7º y 14 del Decreto Ley 277 de 2017;  (v) la
decisión omitió referir las Sentencias C-674 de 2017 y C-007 de 2018, donde
esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad de diferentes normas de la
Ley 1820 de 2016 reiteradas en el Decreto Ley 277 de 2017, por lo cual era
pertinente hacer explícito lo dicho en esas oportunidades; y (vi) algunos
aspectos particulares de los artículos 10, 11, 12, 13, 17, 18, 20 y 21 del
Decreto Ley 277 de 2017 que considero que debieron incluirse. Paso ahora a
explicar cada uno de esos puntos.
Reiteración de los argumentos
presentados en la aclaración de voto de la Sentencia C-160 de 2017
3. En este caso resultan plenamente
aplicables las consideraciones expuestas en la aclaración de voto que formulé
respecto a la Sentencia C-160 de 2017[63], la cual
analizó la constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016, norma que fue
adoptada con base en el procedimiento especial previsto en el Acto Legislativo
1° de 2016, enmienda constitucional que también sirve de base para adoptar el
Decreto Ley 277 de 2017.
En lo relevante, la Sentencia
C-025 de 2018 reiteró lo explicado en la Sentencia C-160 de 2017 en
cuanto a que el Congreso de la República, en consonancia con la Sentencia
C-699 de 2016, constató la refrendación popular del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera a
través de las proposiciones votadas los días 29 y 30 de noviembre de 2016 y,
por lo tanto, el Acto Legislativo 01 de 2016 cobró vigencia para la última de
esas fechas.
4. Como lo dije en la aclaración de voto a la Sentencia C-160
de 2017, en mi criterio, para la firma del Decreto Ley 277 de 2017 el
Congreso no podía verificar la refrendación del Acuerdo Final en los términos
de la Sentencia C-699 de 2016 esencialmente porque: (i) ese
fallo no había sido expedido al momento de la aprobación de las proposiciones
del 29 y 30 de noviembre, luego, al Congreso no le era posible conocer los
requisitos a los que estaría sometido; (ii) al no conocer las condiciones
referidas, el Congreso ignoraba la imposibilidad de expedir actos
únicos con la intención de refrendar el Acuerdo Final, lo cual hizo
mediante las citadas proposiciones, y que su competencia se restringía a
verificar la culminación de un proceso; adicionalmente, considero que (iii) el
Decreto Ley 2204 de 2016 no analizó si el Presidente tenía o no la competencia
para expedirlo, lo cual estaba obligado a hacer como presupuesto de
legitimidad; y (iv) el parámetro impuesto en esta valoración es jurídico, no
político, pues la competencia para expedir los decretos ley en virtud de las
facultades extraordinarias está sujeta a la entrada en vigor del Acto
Legislativo 01 de 2016 en los términos de su artículo 5°, así al incumplir esa
disposición el Presidente no tenía competencia para dictar la normativa.
Requisito de
estricta necesidad
5. El segundo
aspecto que motiva esta aclaración de voto consiste en el incumplimiento del
presupuesto de necesidad
estricta de los artículos 6º, 9º, 13
(parcial), 14, y 15 (parcial) del Decreto Ley 277 de 2017, que replican el
contenido de algunas disposiciones de la Ley 1820 de 2016, sin tener en cuenta que la regulación adoptada a través de la habilitación
legislativa extraordinaria debe tener carácter urgente e imperioso, de manera
tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales
deliberativos que tiene el Congreso, bien sean ordinarios o especiales.
6. De acuerdo con lo expuesto en la Sentencia C-331 de 2017[64],  esta Corte ha reiterado en
variada jurisprudencia que los propósitos centrales del régimen constitucional,
en lo que respecta a la división institucional de las ramas y órganos del poder
público, son: (i) el mantenimiento de un poder limitado y, por lo mismo,
alejado de prácticas autoritarias; y (ii) el logro de los fines esenciales del
Estado, dentro los cuales la eficacia de los derechos fundamentales tiene un
lugar principal. El primer objetivo se logra a partir de una definición
específica de las competencias de cada ente, así como a través de la previsión
de controles interorgánicos entre los mismos. El segundo objetivo, en cambio,
supone la previsión de canales institucionales específicos, que permitan la
acción concurrente y complementaria entre los poderes, bajo un esquema de
colaboración armónica.
7. En el caso de las facultades legislativas presidenciales, se
trata de prerrogativas que no corresponden a la regla general en un Estado
Social y Democrático de derecho. En efecto, el primer elemento que define la
concesión de facultades extraordinarias al Presidente es su carácter
excepcional, con independencia de la fuente que prevé la habilitación. Esta
es la base sobre la que se ha estructurado el conjunto de normas que regulan la
función excepcional del Ejecutivo como Legislador y ha dado origen tanto a sus
límites como a sus parámetros interpretativos. En esa medida, tal
característica, sustenta el control jurisdiccional de los decretos leyes o de
los decretos legislativos.
El carácter excepcional de las atribuciones legislativas del
Presidente no solo tiene un fundamento teórico, también es el resultado de un
sustrato histórico que explica la importancia que le ha dado la Carta Política.
Antes de 1991, la potestad legislativa del Presidente en el marco de los
estados de sitio tenía límites y controles judiciales reducidos que impedían el
mantenimiento del equilibrio de los poderes públicos. En el nuevo régimen
constitucional, conforme a los principios de separación de poderes y bajo una
clara convicción de la importancia del debate democrático para la consolidación
y la evolución institucional del modelo de Estado escogido por el constituyente,
solo puede predicarse la validez de facultades legislativas del Presidente
cuando han sido conferidas y ejercidas con sujeción a límites materiales y
temporales concretos, que no trastoquen el orden constitucional actual, incluso
en desarrollo de la justicia transicional[65].
8. En general, las facultades legislativas extraordinarias del
Presidente de la República, dado su carácter excepcional, precisan un
control judicial que verifica que su ejercicio sea temporal y
materialmente ajustado a la habilitación en su favor. Ello asegura la
distribución del poder público y el equilibrio entre quienes lo detentan, en
especial entre el Legislador y el Presidente de la República.  Ese control
es rogado, salvo en el caso de los decretos legislativos y de las normas
expedidas al amparo de la habilitación contenida en el artículo 2º del Acto
Legislativo 1º de 2016.
9. De acuerdo con lo previsto en el numeral 10º del artículo 150
de la Carta Política uno de los límites al ejercicio de las facultades
legislativas por el Ejecutivo es su carácter temporal. El control
de constitucionalidad habrá de verificar que (i) se hayan proferido durante el
lapso previsto en la Constitución o en la ley habilitante; y (ii) que la
facultad se haya ejecutado por una sola vez sobre la materia correspondiente,
pues la misma se agota con su primer uso[66].
Ahora bien, en la misma norma superior concurren precisas
limitaciones de carácter material a la habilitación
legislativa extraordinaria, las cuales apuntan a verificar que:
(i)              Lo
regulado se ajuste a los fines trazados por la norma habilitante y responda en
forma directa, objetiva, estricta, suficiente e inconfundible a ellos;
(ii)           La
actividad de producción normativa del Ejecutivo esté respaldada en su marco de
acción excepcional, aspecto que puede verificarse de manera precisa con la
literalidad del texto habilitante, por lo tanto, están proscritas las analogías
o métodos extensivos de interpretación para entender su competencia;
(iii)         Se
respete las exclusiones al ejercicio de las facultades extraordinarias, como lo
son las materias sujetas a reserva estricta de ley y las prohibiciones
regulatorias que se incluyen en las normas de facultades. Sin embargo,
tratándose de potestades otorgadas mediante actos legislativos, este límite
cede en la medida en que se ha considerado que el Congreso, cuando actúa como
poder constituyente derivado, tiene competencias para hacer excepciones sobre
la reserva de ley, por lo que puede conferir facultades reservadas al trámite
democrático parlamentario e incluso adjudicar al Presidente temas que habrían
de desarrollarse mediante leyes estatutarias; y
(iv)         Con
independencia de la fuente que contiene la facultad, su ejercicio sea
eminentemente excepcional, es decir que responda al carácter imperioso de la
intervención regulatoria del Ejecutivo, por la urgencia de la coyuntura o la
necesidad de su experticia, lo que explica que el mecanismo legislativo
ordinario no puede darles una respuesta expedita[67].
10. Alrededor de los límites temporales y materiales a las
facultades legislativas excepcionales del Presidente de la República, se
estructura el control constitucional con el fin de asegurar la conexidad de los
decretos con la norma habilitante, en lo que a plazos de ejecución y materias
por regular se refiere. Además, por esa vía, el control de constitucionalidad
del ejercicio de estas potestades implica la guarda de la organización del
Estado Social y Democrático de Derecho y es la única garantía para asegurar las
libertades personales de los asociados, así como la vigencia de la separación
de poderes y el sistema de frenos y contrapesos.
11. Por ende, este control judicial implica no solo confrontar
disposiciones normativas (una de habilitación frente a otra de ejecución de las
facultades extraordinarias), sino que también consiste en un ejercicio de
validación del alcance de la regulación hecha por el Ejecutivo. No solo debe
efectuarse en un plano interno a dicha normativa, sino que debe atender a una
valoración en función de la vigencia del principio de separación de poderes. En
esa medida, la interpretación de las potestades legislativas del Presidente no
puede perder de vista la naturaleza excepcional de las mismas, de modo que el
trámite legislativo ordinario no pueda ser desplazado sin un motivo razonable
que haga concluir que no es un medio necesario para regular la materia
correspondiente.
12. Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno del
requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer criterios
de conveniencia política o de eficiencia en la expedición normativa, sino que
exige un estándar mayor consistente en la demostración acerca de la falta de
idoneidad del mecanismo legislativo ordinario y especial, en virtud de las condiciones
de urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que le corresponde al
Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los decretos
extraordinarios, que el uso de la habilitación legislativa especial es
imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto
respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso
en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se
actuaría en desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de
competencia legislativa a favor del Congreso.
13. De manera que, el ámbito de validez de los decretos dictados
conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es el de servir de
medios para la implementación del Acuerdo, respecto de aquellos asuntos
eminentemente instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la
comprobación de un grado de deliberación democrática suficiente. Por el
contrario, cuando se trate de materias propias del Acuerdo que han sido
consideradas como de reserva estricta de ley y, por esa razón, requieren de
dicho grado de deliberación, entonces deberá hacerse uso del trámite
legislativo, bien sea ordinario o especial.
14. En ese sentido, concurre un propósito definido de delimitar de
manera precisa la habilitación legislativa extraordinaria a favor del
Ejecutivo, tanto desde una perspectiva material como temporal. Con este fin,
además de cumplir con las condiciones formales previstas en el Acto Legislativo
1 de 2016, los decretos adoptados con base en esa habilitación deben ser
conexos a precisos contenidos del Acuerdo, no podrán versar sobre los asuntos
excluidos en la enmienda constitucional y, de una manera más general, resultan
excluidos aquellos temas que no deban ser imperiosamente regulados a través del
mecanismo de los decretos leyes, al requerir estar precedidos de un debate
democrático calificado.
15. Con base en lo anterior, estimo que
la Sala debió analizar si el Presidente de la República carecía de competencia
para dictar los artículos 6º, 9º, 13 (parcial), 14, y 15 (parcial) del Decreto Ley 277 de 2017, que
replican el contenido de los artículos de la Ley 1820 de 2016, al no estar
debidamente comprobada la necesidad de expedir nuevamente una norma con rango
de ley, pues, la simple necesidad de dar claridad al contenido del cuerpo
normativo que se analizó en esta oportunidad, con la simple transcripción de la
norma, no solo no aclara sino que no constituye una verdadera razón que
justifique al jefe de gobierno a ejercer la competencia legislativa excepcional
que le fue concebida en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016.
Lo anterior, debido a que si se quería hacer énfasis o si se consideraba
necesario acudir a un artículo de la Ley 1820 de 2016, tal como se hizo en
algunas disposiciones del Decreto Ley 277 de 2017, se podía remitir
expresamente a dichas normas, sin copiar literalmente en su totalidad o
parcialmente, su contenido.
El
derecho a la reparación de las víctimas en la justicia transicional
16.
Otro aspecto respecto al cual aclaro mi voto tiene que ver con algunas
afirmaciones hechas a lo largo de la ponencia sobre la reparación integral de
las víctimas, como estándar exigible en todos los casos que sean de
conocimiento de la Justicia Especial para la Paz, sin tener en cuenta el modelo
de justicia transicional vigente, en el que se privilegia el componente de
verdad sobre el de reparación y además el alcance que puede tener el derecho a
la reparación, por ejemplo, en cuanto a la reparación colectiva.
El
derecho a la reparación en contextos de transición
17.
Esta Corporación en reiteradas ocasiones ha manifestado que el Estado tiene la
obligación constitucional de proteger los derechos de las víctimas de hechos
punibles. Lo anterior, se desprende del deber de las autoridades de propender
por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia (Art 2
C.N), del principio de dignidad humana (Art. 1 C.N), del derecho de acceso a la
administración de justicia (Art. 229 C.N) y del deber de asistencia que tiene
el Fiscal General de la Nación respecto de las víctimas dentro del proceso
penal (Art. 250 C.N).
18.
Estos derechos hacen parte de un amplio catálogo que tiene como eje principal
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Ellos, se conciben como
bienes cardinales de toda sociedad que se funde en un orden justo y de pacífica
convivencia, entre los cuales median relaciones de conexidad e
interdependencia, de manera tal que: “No es posible lograr la justicia
sin la verdad. No es posible llegar a la reparación sin la justicia”[68] .
19. No obstante, en el régimen de
la justicia transicional que tiene como marco el Acuerdo de Paz con las
FARC-EP, se da prevalencia al conocimiento de la verdad, sobre la justicia y la
reparación integral de las víctimas, lo que hace que los derechos de estas
últimas sean satisfechos de la mejor manera posible, pero no de forma completa
e íntegra. Esto es así, por el modelo institucional de operación de los
instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición en el marco del
proceso para la terminación del conflicto armado en Colombia, acogido en el
Acto Legislativo 01 de 2017, cuyas principales características son:
“(i) primero, se crea una nueva
institucionalidad encargada de liderar el proceso transicional, prescindiendo
de la estructura orgánica existente bajo la Constitución de 1991; (ii) segundo,
los nuevos organismos se encuentran separados orgánica y funcionalmente de las
ramas del poder público establecidas en la Constitución de 1991; esto implica,
por un lado, que estas instancias tienen autonomía técnica, administrativa y
presupuestal, así como un régimen normativo especial y exceptivo para su
conformación y funcionamiento, y por otro lado, que sus funciones son ejercidas
de manera separada y en colaboración armónica con las demás instancias
estatales; (iii) finalmente, los nuevos organismos tienen, en principio,
vocación de vigencia limitada en el tiempo, por tratarse de una
institucionalidad llamada a operar en un escenario transicional”[69].
20. Al respecto, la Sentencia
C-674 de 2017[70]
determinó que el Acto Legislativo 01 de 2017 creó una nueva institucionalidad
encargada de operar los instrumentos de transición, debido a la desconfianza de
algunos actores del conflicto armado en la institucionalidad actual y por la
presunta inexistencia de garantías de imparcialidad por parte de los órganos
tradicionales del Estado. Además, la creación de una institucionalidad
diferente para operar los instrumentos de transición se explica por las
circunstancias particulares y las complejidades propias de estos escenarios,
que exigen mecanismos e instancias especializados, y exclusivamente dedicados a
operar los dispositivos propios de la realidad en Colombia.
21. Por lo anterior y para la
correcta administración de los instrumentos de verdad, diseñados para
esclarecer el contexto político, social y económico en el que se produjo el
conflicto armado interno, las dinámicas mediante las cuales se desarrolló, los
actores que participaron en el mismo y para visibilizar a las víctimas junto
con los daños sufridos, se creó la Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición[71]. Igualmente,
para la administración de los mecanismos de justicia transicional, se creó la
Jurisdicción Especial para la Paz[72].
22. Ahora bien, respecto al derecho a la
reparación integral, de acuerdo con la Sentencia C-674 de 2017, el Acto
Legislativo 01 de 2017 introduce algunas restricciones que eventualmente
podrían diluir los derechos de las víctimas, por falta de delimitación de los
elementos estructurales o directrices especificas en relación con el sistema de
reparación, así como “por la introducción de restricciones al deber de los
victimarios de concurrir en la reparación material de las víctimas, y por la
introducción de limitaciones al contenido y alcance de la reparación material
en función de la disponibilidad presupuestal del Estado”.
23. Al respecto, el Acto Legislativo 01
de 2017 consagra el derecho de las víctimas a ser reparadas, pero no fija los
elementos principales del modelo de reparación. El artículo transitorio 18 de
dicho cuerpo normativo, determina que el Estado debe garantizar este derecho, y
que lo debe hacer de manera integral, adecuada, diferenciada y efectiva,
en atención al universo total de víctimas, a la igualdad en el acceso y a la
equidad en la distribución de los recursos disponibles, dando preferencia a los
sujetos de especial protección constitucional[73].
24. En el mismo sentido, los artículos
transitorios 18 y 26 del Acto Legislativo enunciado liberan de forma parcial a
los victimarios bajo la jurisdicción de la JEP de la obligación de reparar a
sus víctimas, al establecer, en el artículo 18 que “en los casos en que se
aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, no procederán
acciones judiciales contra los beneficiarios de tales medidas para la
indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán contribuir al
esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y garantizar la
no repetición”. Sumado a lo anterior, el artículo transitorio 18 sugiere
que el Estado se encuentra autorizado a supeditar la reparación material a la
disponibilidad de recursos presupuestales y a limitarla en caso de que estos no
sean suficientes.
En consonancia el artículo 26 determina
que, en relación con los miembros de la fuerza pública, no procede la acción de
repetición y el llamamiento en garantía contemplado en el artículo 90 superior,
sin perjuicio de su deber de contribuir al esclarecimiento de la verdad, a
garantizar la no repetición y a la reparación no monetaria de las víctimas[74].
25. Tal y como lo expuso la citada Sentencia
C-674 de 2017, aunque los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no
repetición en la justicia transicional constituyen una restricción a los
derechos de las víctimas, la misma no configura una sustitución de los ejes
transversales de la Constitución Política y, por tanto, el constituyente
secundario no desbordó el ejercicio del poder de reforma constitucional. Dos
razones justificaron el anterior razonamiento:
“…por un lado, el esquema de garantías a las
víctimas está fundado sobre la idea de que ninguno de los componentes que
integran el sistema por sí solo garantiza y satisface integralmente los
derechos de estas personas, sino el balance global de todos ellos, por lo
cual, el análisis del juez constitucional no está orientado a una
consideración individualizada y fragmentaria de las medidas restrictivas de los
derechos, sino a evaluar el sistema examinado en su conjunto, a efectos de
determinar si dentro este balance global la respuesta del Estado a las
violaciones de los derechos de las víctimas es consistente y proporcional al
daño sufrido por éstas. Y en segundo lugar, el escenario en el que se
inscriben los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición es
relevante en el análisis constitucional, pues implica responder a un contexto
de violación masiva y sistemática de derechos que se prolongó temporalmente
durante varias décadas y que se extendió a todo el país, por lo cual, la
respuesta estatal a la vulneración de los derechos humanos de las víctimas debe
ajustarse a las particularidades de este escenario, y no replicar el modelo
individual de atención a las víctimas de violaciones de derechos humanos”.
(Negrillas fuera del texto original)
26. En atención a estas dos premisas, la
Sala determinó que los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no
repetición no sustituyen el deber del Estado de asegurar los derechos de las
víctimas, pues: (i) por “máximo responsable” no se entiende únicamente a quien
ideó o estructuró el plan criminal o a quien ocupa la máxima posición en la
organización delictiva, sino a todos aquellos que ocuparon un papel esencial o
determinante en la ejecución de los delitos, y este lugar en la organización
delictiva podría coincidir, incluso, con quien fue el perpetrador material; y
(ii) si bien es cierto que dentro del sistema integral de reparaciones previsto
en el Acto Legislativo referido se limita la responsabilidad patrimonial de los
responsables de la comisión de delitos, y que la reparación material de las
víctimas a cargo del Estado tiene en cuenta las restricciones presupuestales
derivadas de los bienes entregados por los ex grupos criminales, el modelo de
reparación previsto en la reforma constitucional no sustituye los componentes
esenciales de la Constitución Política[75].
Efectivamente, al no decir lo contrario,
el Acto Legislativo 01 de 2017 parte de un reconocimiento general del derecho a
la reparación integral que, en primera medida, implica que los esquemas de
atención acogidos deben atender al objetivo primordial de garantizar los
componentes de la reparación de la restitución, la compensación, la rehabilitación,
la satisfacción y las garantías de no repetición. Además, la validez del
esquema de reparación previsto en el sistema de justicia transicional debe
evaluarse en función del contexto fáctico en el que se inscribe, es decir, un
escenario de violación masiva y sistemática de derechos que exige programas de
reparación a escala o colectiva, y no en función de modelos anteriores y no
aplicables en este contexto, que han sido estructurados para la atención de
violaciones individuales y excepcionales de derechos humanos.
27. Inclusive, pese al propósito
aparentemente garantista del enfoque individual, de acuerdo con lo expuesto en
la Sentencia C-674 de 2017, este Tribunal manifestó que este puede
generar una serie de dificultades para las propias víctimas y un obstáculo para
el goce de sus derechos, si se tienen en cuenta los costos económicos, el
desgaste operativo y logístico generado por las dinámicas de confrontación
entre las partes, inherentes a los esquemas litigiosos y contenciosos, la
dilación en el tiempo, la prueba de los daños realmente sufridos y la
incertidumbre en el resultado. Mientras que, los programas colectivos de
reparación, que a primera vista suelen tener un alcance limitado y restringido,
subsanan todas las deficiencias anteriores, pues en criterio de la Sala: “se
trata de programas que dan una respuesta oportuna y cierta a las víctimas a
partir de criterios igualitarios y de una visión global y sistémica de las
necesidades, de los intereses y de los derechos de la colectividad, y de los
recursos disponibles”[76].
28. De esta forma, la Corte ha concluido
que un esquema de reparaciones resulta indispensable en cualquier sistema de
justicia transicional, que por definición apunta a flexibilizar los estándares
ordinarios del régimen penal, “mediante la imposición de unas condenas que
no guardan una relación de proporcionalidad estricta con las infracciones
cometidas ni con el daño provocado a las víctimas”[77].
Por ende, aunque los programas de reparaciones en contextos transicionales no
puedan dar una respuesta integral a los problemas estructurales de pobreza y
desigualdad, tal como se ha establecido en el contexto de la justicia
ordinaria, para este Tribunal, sí constituyen un elemento necesario para la
reconstitución del tejido social[78].
29. Por lo anterior, considero que el
enfoque del Acto Legislativo 01 de 2017 dado al sistema de reparaciones guarda
estrecha relación con la naturaleza del escenario transicional y tal como lo
dijo esta Corporación en la Sentencia C-674 de 2017, la valoración de
dicho modelo no puede hacerse a partir de los escenarios y paradigmas propios
de normalidad democrática en los que sí es viable una reparación integral de
todos los daños provocados a unas pocas víctimas. Además, en un escenario de
violación masiva y sistemática de derechos humanos es necesario que los
criterios se relativicen, tanto por razones de inviabilidad objetiva, como
también por motivos de equidad, transparencia y eficiencia, ya que la
reparación de las víctimas debe atender a propósitos más amplios concernientes
a la construcción de una paz estable y duradera.
Con base en lo
anterior, considero que al estudiarse la constitucionalidad de los artículos 5º[79]
y 7º[80]
del Decreto Ley 277 de 2017, que regulan el ámbito de aplicación de la amnistía
de iure y el acta de compromiso que deben firmar quienes deseen acogerse
a dicho beneficio, al hablarse de la reparación integral de las víctimas como
elemento necesario y de indispensable cumplimiento, se debió hacer la salvedad
de que, en cada caso particular y en atención a las posibilidades reales de
cumplimiento efectivo a las medidas que se consideren pertinentes para reparar
a la víctima, se podrán exigir medidas de carácter individual y/o colectivo.
Condicionalidades
de permanencia y acceso a la Justicia Especial para la Paz, como requisito de
constitucionalidad de los artículos 5º, 6º, 7º y 14 del Decreto Ley 277 de 2017
30.
Otro de los aspectos que considero relevante aclarar es que la sentencia omitió
referirse al régimen de condicionalidades de permanencia y acceso que definen el
otorgamiento de tratamientos especiales dentro de la Justicia Especial para la
Paz, al
momento de declarar exequibles los artículos 5º, 6º, 7º y 14 del Decreto Ley
277 de 2017. En tal sentido, considero que su constitucionalidad debió
condicionarse a la aplicación y cumplimiento de dichas condicionalidades del
sistema de justicia transicional implementado con la firma del Acuerdo Final.
31. En mi concepto, al ser normas que
regulan la aplicación efectiva de las amnistías en el sistema de justicia
transicional, la Sala debió tener en cuenta que el régimen de condicionalidades
se trata de un elemento estructural del sistema de verdad, justicia, reparación
y no repetición, en la medida en que la satisfacción de los derechos de las
víctimas y la sociedad resultan, no de la integración de medidas contenidas en
el Acto Legislativo 01 de 2017, sino del particular esquema de articulación de
todas éstas. De conformidad con la Sentencias C-674 de 2017[81]
y C-007 de 2018[82],
este régimen de condicionalidades tiene como propósito permitir la
flexibilización en los estándares regulares y ordinarios de justicia, en el
entendido de que esto tiene como contrapartida una ganancia en términos de
acceso a la verdad, de la reparación integral a las víctimas, de finalización
del conflicto y de implementación de garantías de no repetición de los hechos
que dieron lugar a la vulneración de derechos[83].
Esta lógica que subyace al acto
legislativo mencionado se traduce en una regla de condicionalidad, por la cual
el acceso y el mantenimiento de todos los componentes del régimen penal
especial para el escenario transicional “se encuentran supeditados a la
contribución efectiva y proporcional a la reconstrucción de la verdad, a la
reparación de las víctimas del conflicto armado, y a la implementación de
garantías de no repetición”[84].
Sobre este punto, es de destacar que
estas dinámicas no son extrañas a la historia constitucional del país, ya que
en escenarios de transición como los que enfrenta el Acto Legislativo 01 de
2017, la búsqueda de la paz requiere sacrificios en términos de otros bienes
constitucionales, especialmente en materia de justicia. Por tan solo mencionar algunos
ejemplos, en el marco del Acto Legislativo 01 de 2012, que introdujo el marco
jurídico para la paz, el Legislador fue habilitado para establecer la
priorización y selección de los crímenes cometidos en el marco del conflicto
armado, con el fin de concentrar la persecución penal en los máximos
responsables de los delitos de graves violaciones de derechos humanos, tales
como el genocidio, crímenes de lesa humanidad y de guerra, sobre la base de que
la reducción en los estándares de justicia se vería compensada con ganancias
sustanciales en la construcción de una paz estable y duradera.
32. En este contexto, esta Corporación
estableció que “el modelo era constitucionalmente viable en tanto que
estuviese precedido de la desmovilización efectiva y de la entrega de armas por
los grupos armados, así como de la satisfacción de los derechos de las
víctimas”[85].
Así las cosas, este régimen se
caracteriza porque: (i) es de carácter integral y comprensivo, ya que se
extiende a todos los componentes del régimen sancionatorio especial
establecidos para las conductas cometidas en el marco del conflicto armado; por
lo que, el acceso y el mantenimiento de todos los tratamientos especiales,
garantías, beneficios, derechos y renuncias especiales, están supeditados al aporte
en los demás componentes del sistema, referentes a la verdad, a la reparación y
a la no repetición, todo dentro de la lógica de que las renuncias del Estado en
su rol de persecución y represión del fenómeno criminal, y las renuncias de la
sociedad y de las víctimas a que se sancionen todas las violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario son
admisibles únicamente si se encuentran compensadas con ganancias proporcionales
y efectivas en los demás componentes del sistema transicional; (ii) la
condicionalidad se extiende tanto al acceso como al mantenimiento de todos los
elementos del régimen penal especial, de modo que las contribuciones a la
verdad, a la reparación integral a las víctimas y a la implementación de
garantías de no repetición son necesarias no solo para obtener el tratamiento
penal diferenciado, sino también para permanecer en él; y a su turno, el
incumplimiento de las condiciones no solo impide acceder a los tratamientos
diferenciales, sino que también implica la pérdida, no  solo de la competencia
de la JEP, sino también de los tratamientos especiales, con sujeción al
principio de gradualidad; y (iii) se estructura en función de los principios de
proporcionalidad y de gradualidad, en el sentido de que el nivel de
contribución a la verdad, a la reparación y a la no repetición define, al menos
parcialmente, los beneficios susceptibles de ser otorgados, junto con la
dimensión y la gravedad del incumplimiento de las condiciones, que determina el
alcance de la pérdida del tratamiento especial[86].
33. Por lo anterior, la aplicación de
tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías previstas
en el Acto Legislativo 01 de 2017 en cada caso particular, depende de la
verificación por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz de todas las
obligaciones derivadas del Acuerdo Final y, en particular, del cumplimiento de
las siguientes condicionalidades:
“(i) La dejación de armas.
(ii)
La obligación de contribuir activamente a garantizar el éxito del proceso de
reincorporación a la vida civil de forma integral.
(iii)
La obligación de aportar verdad plena en los términos del inciso octavo del
artículo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017.
(iv)
La obligación de garantizar la no repetición y abstenerse de cometer nuevos
delitos, o delitos de ejecución permanente, después del primero de diciembre de
2016, en particular, las conductas asociadas con cualquier eslabón de la cadena
de producción de los cultivos de uso ilícito.
(v)
La obligación de contribuir a la reparación de las víctimas, y en particular, a
decir la verdad en relación con los procedimientos y protocolos para
inventariar todo tipo de bienes y activos.
(vi)
La obligación de entregar los menores de edad, en particular las obligaciones
específicas establecidas en el numeral 3.2.2.5. del Acuerdo Final”[87].
34. En conclusión, considero que en el
estudio de constitucionalidad de los artículos 5º y 6º del Decreto Ley 277 de
2017, que regulan el ámbito de aplicación de la amnistía de iure que
tiene como efecto la declaración de la extinción de la acción penal de las
sanciones principales y accesorias, según el caso, así como de la acción civil
y de la condena indemnizatoria; el artículo 7º del Decreto Ley 277 de 2017, que
determina el contenido y suscripción del Acta de Compromiso en casos de
amnistía de iure; y el artículo 14, que regula lo relativo el acta
formal de compromiso para las personas beneficiadas con las libertades
condicionadas contempladas en el artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, era
necesario condicionar su exequibilidad al cumplimiento del régimen de
condicionalidades ampliamente decantado por la jurisprudencia de esta
Corporación. Lo anterior, ya que los artículos referidos regulan los
principales aspectos de la amnistía de iure, beneficio jurídico que debe
implicar para quien lo recibe, la obligación de contribuir al esclarecimiento
de la verdad y la consecución de la paz.
Remisión
a las Sentencias C-674 de 2017 y C-007 de 2018, que se pronunciaron sobre la
constitucionalidad de las normas de la Ley 1820 de 2016 reiteradas en el
Decreto Ley 277 de 2017
35.
Por otra parte, considero que al estudiarse la constitucionalidad de los
artículos 5°, 7°, 8°, 10, 11, 12, 14 y 15 del Decreto Ley 277 de 2017 la Sala
omitió referir el precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia
C-007 de 2018, oportunidad en la que se estudió el contenido de las normas
de la Ley 1820 de 2016 que fueron reiteradas de forma total o parcial y de
aquellas a las que se hace remisión expresa en el Decreto Ley mencionado. Así
mismo acontece con el artículo 19, en cuyo estudio no se incluyó el precedente
constitucional fijado en la Sentencia C-674 de 2017.
En mi concepto, la Sala debió tener como parámetro de constitucionalidad
esas sentencias, pues los artículos mencionados se encuentran relacionados o
reproducen disposiciones analizadas en las mismas. De esta forma, lo dicho al
respecto sobre su constitucionalidad era relevante como parámetro de validez.
Esta Corporación ha sido enfática en el valor del precedente judicial de
la ratio decidendi de las decisiones de esta Corporación tanto
en materia de constitucionalidad como en materia de tutela.
Desde la Sentencia C-104 de 1993[88] la Corte se ha pronunciado
sobre las diferencias entre las sentencias de los demás tribunales y las
decisiones de constitucionalidad. Al respecto, y a partir del artículo 243
superior se ha dicho que las providencias de constitucionalidad tienen naturaleza
erga omnes y además, no constituyen un criterio auxiliar de
interpretación sino que “la jurisprudencia constitucional tiene fuerza de
cosa juzgada constitucional -art. 243 CP-, de suerte que obliga hacia el futuro
para efectos de la expedición o su aplicación ulterior”[89].
36. En cuanto a la obligatoriedad de la jurisprudencia constitucional, en
la Sentencia C-539 de 2011[90] la Sala
reiteró que esta se fundamenta en: (i) el respeto al principio de la seguridad
jurídica, el cual implica el cumplimiento de las normas superiores y la unidad
y armonía con las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, de forma tal
que al ser la Corte Constitucional el órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional, “sus determinaciones resultan ser fuente de derecho
para las autoridades y particulares, cuando a través de sus competencias
constitucionales establece interpretaciones vinculantes de  los preceptos
de la Carta”; (ii) la diferenciación entre decissum, ratio
decidendi y obiter dicta, que ratifica la obligatoriedad
no solo de la parte resolutiva, sino de los contenidos de la parte motiva de
las sentencias, en el control abstracto de constitucionalidad como en el
concreto, que son determinantes para la decisión o constituyen la ratio
decidendi del fallo; y (iii) las características de la ratio
decidendi y, por tanto, de la jurisprudencia como fuente de derecho,
por cuanto “la ratio decidendi de las sentencias de la Corte
Constitucional, en la medida en que se proyecta más allá del caso concreto,
tiene fuerza y valor de precedente para todos los jueces en sus decisiones, por
lo que puede ser considerada una fuente de derecho que integra la norma
constitucional”.
37. Por otra parte, la Sala ha recalcado la importancia del principio de
igualdad como fundamento de la obligatoriedad del precedente jurisprudencial,
pues el trato diferenciado por parte de los jueces a ciudadanos cuyos casos son
similares fácticamente, implicaría una clara vulneración al principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, que es un
pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Al respecto, la Sentencia
C-816 de 2011[91]
estableció que:
“El ejercicio de las funciones administrativa y judicial
transcurre en el marco del Estado constitucional de derecho y entraña la
concreción del principio de igualdad de trato y protección debidos a los
ciudadanos, en cumplimiento del fin estatal esencial de garantizar la
efectividad de los derechos, y en consideración a la seguridad jurídica de los
asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico. Lo que conduce al
deber de reconocimiento y adjudicación igualitaria de los derechos, a sujetos
iguales, como regla general de las actuaciones judiciales y administrativas”.
38. Al haber mencionado el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de
derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas
jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico,
especialmente en materia de constitucionalidad, a continuación, expongo porqué
considero que la Sentencia C-025 de 2018 debió tener en cuenta las Sentencias
C-007 de 2018 y C-674 de 2017 en el estudio de constitucionalidad de
los artículos referidos previamente del Decreto Ley 277 de 2017.
Artículo
5° del Decreto Ley 277 de 2017
39.
El artículo 5° del Decreto Ley, regula el ámbito de aplicación de la
amnistía de iure, y remite a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley
1820 de 2016, que reglamentó las personas que pueden ser beneficiarias
de dicha prerrogativa, sean nacionales o extranjeros. Al ser notoria la
interrelación de ambas disposiciones normativas, considero que la Sala Plena
debió referir las razones para declarar la exequibilidad del artículo 17 de la
Ley 1820 de 2016 esgrimidas en la Sentencia C-007 de 2017, por resultar
un precedente aplicable al estudio de la norma, pues el artículo 5º del Decreto
Ley 277 de 2017, remite a su contenido.
40.
Igualmente, creo que la Sala debió haber tenido en cuenta lo establecido en la Sentencia
C-007 de 2018 sobre el artículo 41 de la Ley 1820 de 2016, pues el artículo
5° del Decreto Ley 277 de 2017, reproduce algunos de sus apartes de forma
literal y en la sentencia, únicamente se menciona dicha norma para decir que el
artículo 5° “debe interpretarse a la luz del artículo 41… que condiciona la
extinción de la acción de indemnización de perjuicios derivada de la conducta
punible a la satisfacción de los derechos de las víctimas a cargo del Estado en
concordancia con la Ley 1448 de 2011”, sin estudiarse la declaratoria de
exequibilidad de los apartes reproducidos y la posible declaratoria de cosa
juzgada en dichos aspectos.
Artículo
8° del Decreto Ley 277 de 2017
41.
Ahora bien, en el estudio del artículo 8º del Decreto Ley 277 de 2017, la
decisión tampoco mencionó lo dispuesto en la Sentencia C-007 de 2018
sobre el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016, a pesar de que en la ponencia se
asegura que “esta norma desarrolla un aspecto puntual” regulado en
dichas disposiciones.
La
referida Sentencia C-007 de 2018 declaró la exequibilidad de dichas
disposiciones en el entendido de que el numeral 2º refiere que,
tratándose de procesos en curso por los delitos mencionados en los artículos 15
y 16 de la Ley 1820 de 2016, la Fiscalía General de la Nación solicitará
inmediatamente la preclusión ante el Juez de conocimiento competente.
42.
En conclusión, considero que la sentencia debió abordar el precedente
jurisprudencial de declaratoria de exequibilidad del artículo 19 de la Ley 1820
de 2016, ya que el artículo 8° regula principalmente lo dispuesto en los
numerales 2° y 3° de la disposición legal.
Artículo
10 del Decreto Ley 277 de 2017
43.
En cuanto al análisis de constitucionalidad del artículo en comento, que regula
lo concerniente a la libertad condicionada para las personas
que estén privadas de la libertad por delitos que no son objeto de la amnistía
de iure, pero se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en los
artículos 17 de la Ley 1820 de 2016 y 6 del Decreto Ley 277 de 2017, estimo que la
Sala Plena debió incorporar al análisis las razones de declaratoria de
exequibilidad esgrimidas en la Sentencia C-007 de 2018, sobre los
artículos 35 y 52 de la Ley 1820 de 2016, que establecen el citado beneficio y
quienes pueden ser sus beneficiarios.
44.
Al tratar el mismo tema, la Sala debió tener en cuenta las consideraciones
esgrimidas en la Sentencia C-007 de 2018 por ser precedente
jurisprudencial aplicable, con el fin de dar mayor claridad sobre el alcance
del artículo 10 del Decreto Ley 277 de 2017 y ampliar el marco de evaluación
constitucional.
Artículos
11 y 12 Decreto Ley 277 de 2017
45.
Por otro lado, en el estudio de los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 277 de
2017, la Sala no tuvo en cuenta que dichas normas son de
carácter procesal, relativas al desarrollo de las actuaciones tendientes a la
aplicación del beneficio de la libertad condicionada, de manera que fijan las
etapas y actuaciones del trámite consagrado en los artículos 37 y 52 de la Ley
1820 de 2016, declarados exequibles en la Sentencia C-007 de 2018.
46.  Es así como, al ser normas que
regulan la misma materia y en algunos apartados son transcritas textualmente,
era necesario que la Sala tuviera en cuenta el precedente establecido en la Sentencia
C-007 de 2018, con el fin de determinar la constitucionalidad de la
regulación dada a la libertad condicionada en el Decreto Ley 277 de 2017, en
concordancia con el alcance dado a esta figura por la Corte Constitucional.
Artículo
14 del Decreto Ley 277 de 2017
47.
Ahora bien, en lo que respecta al artículo 14 del Decreto Ley 277 de 2017,
estimo que la ponencia debió mencionar lo decidido por esta Corporación sobre
la exequibilidad del artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, ya que en el inciso
primero del artículo 14 del Decreto Ley 277, se remite a dicha disposición, en
los siguientes términos: “El acta de compromiso que suscriban las personas
beneficiadas con las libertades condicionadas previstas en el artículo 35 de la
Ley 1820 de 2016, contendrá:…”.
De
otra parte, si bien la Sala mencionó que el artículo 14 reitera lo dicho en el
artículo 36 de la Ley 1820 de 2016, no refiere en qué aspectos son similares y
en cuales difieren, para lo cual, era pertinente tener en cuenta las razones de
exequibilidad del artículo 36 referido.
48. En mi concepto, al analizarse el
contenido del artículo 14 del Decreto Ley 277 de 2017, que remite directamente
al contenido del artículo 35 y reitera lo establecido por el legislador en el
artículo 36 del mencionado cuerpo legal, la providencia debió incluir en el
análisis de constitucionalidad las consideraciones esgrimidas en la Sentencia
C-007 de 2018, pues al ser una norma cuyo contenido ya fue estudiado y
avalado por esta Corporación, era necesario tener en cuenta las razones por las
cuales se declaró exequible dicha disposición y establecer que no operaba el
fenómeno de la cosa juzgada.
Artículo
15 del Decreto Ley 277 de 2017
49.
En el estudio del artículo 15 del Decreto Ley 277 de 2017, que regula el procedimiento de libertad condicionada para personas privadas
de la libertad por conductas desplegadas en contextos relacionados con el
ejercicio del derecho a la protesta o disturbios internos, no se hizo
mención a lo dispuesto en la Sentencia C-007 de 2018, sobre los
artículos 29, 35 y 37 de la Ley 1820 de 2016, previamente citados, que
establecieron dicho beneficio, sus requisitos y procedimiento.
50.
Es importante recalcar que la Sentencia C-025 de 2018 al no tener en
cuenta el precedente jurisprudencial referente al inciso 4° del artículo 37 de
la Ley 1820 de 2016, no determinó si operó la cosa juzgada respecto al artículo
15 del Decreto Ley bajo análisis, pues de la comparación de ambos textos, es
evidente que la norma reglamentaria transcribió su contenido literal, lo que,
en mi criterio, debió ser analizado.
51.
Al respecto, y tal como he concluido en el análisis de cada uno de los
artículos en los que no se tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial
establecido en la Sentencia C-007 de 2018, al ser normas que regulan la
misma materia y en su contenido son similares o idénticas, era fundamental
tener en cuenta las razones de exequibilidad previamente establecidas por la
Sala, para evitar imprecisiones o posibles interpretaciones poco claras sobre el
artículo 15 del Decreto Ley 277 de 2017.
Artículo
19 del Decreto Ley 277 de 2017
52.
Finalmente, considero que en el análisis de constitucionalidad del artículo 19
del Decreto Ley 277 de 2017, en el que se establece que los beneficios previstos en la Ley 1820 de 2016 se aplicarán
sin perjuicio de la interposición de la acción de tutela y habeas corpus a que
haya lugar,
la sentencia no mencionó la Sentencia C-674 de 2017, que estudió el
artículo 8º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, que regula la
presentación de acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP.
53.
Con respecto a la acción de tutela, la Sentencia C-674 de 2017
dispuso que debe tenerse en cuenta que el principio de separación de poderes
exige que la actuación y gestión de todas las instancias estatales estén
sometidas a un sistema de controles inter orgánicos. Esta Corporación desde su
primera etapa, entendió que en un sistema democrático todos los poderes
públicos deben estar sometidos al ordenamiento jurídico, por lo que “las
decisiones y actuaciones de todos los órganos estatales son susceptibles de ser
controladas por instancias externas para garantizar esta sujeción al sistema
jurídico vigente”[92].
Lo
anterior implica que todas las providencias, en especial las de las altas
corporaciones, deben poder ser controvertidas judicialmente cuando se
encuentran de por medio los derechos fundamentales. Por ello, la Corte ha sido
reiterativa en que las instancias judiciales “no podían sustraerse a este
imperativo, y que por tanto, sus decisiones no podían ser consideradas como
intangibles”[93],
por lo que los fallos de altas corporaciones como la Corte Suprema de Justicia o
el Consejo de Estado, pueden ser controvertidos excepcionalmente mediante la
acción de tutela.
54.
Sobre el particular, la referida sentencia estableció que el único “reducto
de control inter-orgánico previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 para las decisiones
judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz es la acción de tutela”,
aunque en el Acuerdo Final solo se mantiene nominalmente la figura del amparo
constitucional para controvertir sus providencias, pues su diseño procesal
anula ampliamente su operatividad e igualmente “el sistema de frenos y
contrapesos al poder, en el contexto de dicho organismo transicional”[94].
Así pues, la Sentencia C-674 de 2017
explicó que la supresión del sistema de frenos y contrapesos al poder se
explica porque, aunque las sentencias de tutela proferidas en primera y en
segunda instancia pueden ser seleccionadas y revisadas por la Corte
Constitucional, el hecho de que la selección de los fallos depende de la propia
JEP, hace que el mecanismo que materializa el control sea privado de toda
efectividad, lo que implica que se debiliten de manera sustantiva las
atribuciones de esta Corporación. Luego, consideró que lo anterior era aún más
grave, pues como se dijo en la sentencia tantas veces citada “la
desactivación de la acción de tutela en este escenario envuelve no solo la
anulación del principio de separación de poderes, sino también la de otros ejes
definitorios del ordenamiento constitucional: la supremacía jerárquica de la
Constitución, y el deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los
derechos de la sociedad y de las víctimas”[95].
55.
De otra parte, sobre el principio de superioridad jerárquica de la
Constitución, la Corte ha definido que eventualmente en los contextos de
transición, es posible moderar sus exigencias siempre que sea necesario para
facilitar el proceso de construcción de una paz estable y duradera, como, por
ejemplo, con la inclusión de la reforma constitucional que permitió la
implementación del acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC[96],
sin que sea admisible en ningún caso, “desconocer los dispositivos que
aseguran la integridad y la supremacía del Texto Superior, ni subvertir la
ordenación jerárquica del sistema de fuentes del Derecho”[97].
En
este orden de ideas, la Sentencia C-674 de 2017 consideró que al quedar
en suspenso las competencias de este Tribunal en cuanto a la selección y
revisión de los fallos de tutela proferidos por la Jurisdicción Especial para
la Paz se eliminaba la garantía institucional de la supremacía constitucional,
lo que en últimas sustituía este componente esencial del ordenamiento superior.
56.
En consecuencia, declaró la inexequibilidad de las previsiones del Acto
Legislativo 01 de 2017 que establecían el modelo de selección y revisión de las
sentencias de tutela proferidas por la JEP por parte de la Corte
Constitucional, “en el entendido de que el efecto jurídico de esta
declaratoria es que los procesos de selección y revisión se sujetarán a las
reglas generales establecidas en la Constitución y la ley”[98].
Además, esta Corporación se abstuvo de declarar la inconstitucionalidad de las
disposiciones que asignaron a la Sección de Revisión y a la Sección de
Apelaciones del Tribunal para la Paz la competencia para resolver las acciones
de tutela en primera y en segunda instancia, por considerar que con la
intervención de la Corte Constitucional se restauraba el sistema de controles
inter orgánicos, y se respetaba la garantía jurisdiccional de la supremacía de
la Carta Política y de los derechos fundamentales de las personas que son
destinatarias de las decisiones de la JEP.
57.
Asimismo, se abstuvo de declarar la inexequibilidad del aparte normativo que
determinó que las sentencias de revisión de las decisiones de tutela de la JEP
deben ser resueltas por la Sala Plena de esta Corporación, dado que consideró
esa previsión no menoscaba el sistema de frenos y contrapesos, ni la supremacía
constitucional, “ni el deber del Estado de asegurar los derechos de la
sociedad y de las víctimas, y por el contrario, brinda mayores garantías de
legitimidad a los fallos que en este escenario profiera este Tribunal”[99].
58.
De esta forma, es claro porque era necesario que la Sala incluyera en el
análisis de constitucionalidad del artículo 19 del Decreto Ley 277 de 2017 lo
establecido en la Sentencia C-674 de 2017 sobre la forma en que se
seleccionarán y revisarán las tutelas interpuestas por acciones u omisiones de
la JEP, en atención al sistema de pesos y contrapesos que debe regir las
actuaciones estatales, y más especialmente, las judiciales, de acuerdo con el
modelo de Estado colombiano.
Aspectos
particulares de los artículos 10, 11, 12, 13, 20 y 21 del Decreto Ley 277 de
2017
Artículos
10, 11 y 12
59.
Estimo que el examen de constitucionalidad de los artículos 10, 11 y 12 debió
definir los siguientes aspectos: (i) era necesario aclarar si de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 10 los beneficios de la libertad condicionada son
aplicables a los agentes del Estado, en concordancia con lo dispuesto en el
Acto Legislativo 01 de 2017, artículo transitorio 21 y siguientes; y (ii) la
prevalencia de la acción de tutela y el habeas corpus sobre los beneficios de
la libertad condicionada, por la naturaleza propia de dichas acciones, la
supremacía constitucional y la necesidad de respetar los derechos fundamentales
de quienes se vean afectados por decisiones tomadas por la JEP. Esto era
relevante constitucionalmente porque, tanto la acción de tutela como el habeas
corpus, están consagrados en la Constitución Política y en tratados
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, lo que las
dota de eficacia directa al margen de su reconocimiento expreso en el Decreto
Ley 277 de 2017.
Artículo
18
60.
En el artículo 18 del Decreto Ley 277 de 2017, la decisión omitió pronunciarse
sobre el interrogante planteado por la Procuraduría General de la Nación acerca
de un posible exceso en el ejercicio de la competencia legislativa por parte
del Presidente, ya que se consagró un beneficio no contemplado o regulado en la
Ley 1820 de 2016, esto es, que las personas que cumplan las penas principales
impuestas como consecuencia de delitos objeto de la amnistía de iure,
puedan solicitar dicha amnistía y “la extinción de las penas accesorias ante
el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad y de las sanciones
administrativas ante las autoridades correspondientes, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 41 de la Ley 1820 de 2016”.
Además,
la sentencia no aclara si lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto Ley 1820
de 2016 es una regulación diferente o nueva, en comparación con lo previsto en
el artículo 41 de la Ley 1820 de 2016, norma a la que remite la disposición del
Decreto Ley y reglamenta lo referente a los efectos de la amnistía. Al
respecto, solo establece que la norma en estudio alude a un procedimiento
aplicable para el levantamiento de penas accesorias, pero no indaga sobre su
contenido ni hace el respectivo estudio de constitucionalidad.
Artículo
20
61.
El artículo 20 del Decreto Ley 277 de 2017 consagra la incorporación de los
menores de edad beneficiarios de la Ley 1820 de 2016 al programa especial de
atención y restitución de derechos, previsto en el Acuerdo Final. En el estudio
de constitucionalidad que hizo la Sala Plena expuso como motivo principal de su
análisis que “el Acuerdo Final, sus antecedentes y desarrollos posteriores,
incluyeron la creación de un programa especial e integral para el
restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que
abandonen los campamentos de las FAR-EP denominado “Camino Diferencial de
Vida”, el cual busca el restablecimiento de los derechos, la reparación, la
reincorporación e inclusión social de los menores de edad que salen de dicha
organización, el que cuenta con la participación de otras entidades en dicho
proceso, como la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y el Consejo
Nacional de Reincorporación”.
Sobre
este punto, considero que la referencia citada desconoció la
naturaleza jurídica del Acuerdo Final, el cual debe estar circunscrito a su
condición de documento político, cuyo carácter normativo y vinculante está en
todo caso mediado por la implementación que realice el Congreso.
62. Si bien el análisis del contenido
del Acuerdo se requiere para verificar si se cumple el requisito de conexidad
entre éste y las normas adoptadas con base en el procedimiento legislativo
especial, ello no significa que el Acuerdo adquiera la naturaleza de norma que
opere como parámetro de control de constitucionalidad.  Por el contrario, el
análisis sobre su contenido se adelanta en virtud de lo previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2016, en cuanto determina como una de las condiciones para la
aplicación del procedimiento legislativo especial que se trate de disposiciones
que implemente el Acuerdo Final. Es exclusivamente por esta razón que el
control de constitucionalidad refiere al contenido de dicho Acuerdo.
Por ende, el contenido del Acuerdo Final
es relevante para el control solo en el escenario del juicio de conexidad, sin
que la verificación acerca de la coincidencia entre las normas objeto de
escrutinio judicial y el Acuerdo pueda tener una función diferente.  En otras
palabras, el análisis de constitucionalidad material se reduce a la confrontación
entre las normas aprobadas bajo el procedimiento legislativo especial y la
Constitución, sin que la coincidencia entre aquellas y el Acuerdo tenga
significación para dicho análisis, diferente al juicio de conexidad.
Sobre el particular debe resaltarse que
la Corte ha caracterizado al Acuerdo Final como un documento que tiene la forma
propia de una decisión de política pública[100], el cual
tiene carácter vinculante principalmente para el Presidente de la República,
titular de la competencia constitucional para el manejo del orden público y,
dentro de esa función, suscribir acuerdos de paz con grupos armados ilegales.
Sin embargo, la incorporación del contenido parcial o total del acuerdo en el
orden jurídico interno depende de su implementación por el Congreso, incluso a
través de procedimientos legislativos ad hoc, como sucede en el caso del
Acuerdo Final.
63.
En mi concepto, el principal argumento para declarar exequible el artículo 20
del Decreto Ley 277 de 2017, es el respeto del interés superior de los niños,
niñas y adolescentes[101],
al ser sujetos de especial protección constitucional, cuyos derechos prevalecen
en el ordenamiento jurídico.
Al respecto, es de mencionar que la
Convención de los Derechos del Niño que hace parte del bloque de
constitucionalidad, desarrolla de forma comprensiva la materia, y prevé el
principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, como guía de
toda decisión política y jurídica que les concierna. En concordancia
con estas normas, el artículo 13 de la Constitución Política contempla el deber
de prestar protección especial a las personas que se encuentren en condición de
debilidad manifiesta o pertenezcan a grupos vulnerables, razón por la cual los
niños, las niñas y los adolescentes, es decir, los menores de 18 años, son
sujetos de especial protección constitucional, lo cual se reitera en el
artículo 44 de la Constitución.
Con base en lo
anterior, y de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia C-007 de 2018, “el
interés superior del niño implica una caracterización jurídica específica, que
consiste en reconocer sus derechos en un contexto de protección integral, como
expresión del principio de solidaridad y con la finalidad de garantizar la
formación de niños, niñas y adolescentes como personas autónomas y libres; y
que vincula a la familia, la sociedad y el Estado”[102].
Este principio tiene una connotación relacional y real, lo que
significa que su valoración y aplicación exige tomar en consideración la
situación específica de cada niño, niña o adolescente[103].
64. Así mismo, este Tribunal en
Sentencias como la C-240 de 2009[104], ha destacado la importancia de las directrices
internacionales que constituyen el marco normativo que prohíbe el reclutamiento
y la vinculación de niños, niñas y adolescentes, tanto a los grupos
irregulares, como a la Fuerza Pública de los Estados, y ha recalcado
que debe reconocerse la condición de víctimas a los menores que hagan parte de
organizaciones armadas al margen de la ley[105].
65.
En conclusión, considero que el parámetro de constitucionalidad del artículo 20
del Decreto Ley 277 de 2017, no podía ser otro que el interés superior de los
niños, niñas y adolescentes, de acuerdo con el interés superior y condición de
víctima que se les ha dado en el marco de la justicia transicional.
Inmunidad
consagrada en el artículo 21 del Decreto Ley 277 de 2017
66.
Este artículo, establece que la libertad
condicionada se mantendrá, aunque con posterioridad a su concesión se formulen
nuevas imputaciones, acusaciones o condenas por conductas cometidas antes del 1
de diciembre de 2016 o se encuentren estrechamente vinculadas al proceso de
dejación de armas y hayan sido cometidas durante el mismo.
67. En mi criterio, la
redacción de la norma es abierta, pues al establecer que el beneficio de la
libertad condicionada se mantendrá a pesar de que posteriormente se formulen
cargos o haya condenas por “conductas cometidas antes del 1 de diciembre de
2016 o se encuentren estrechamente vinculadas al
proceso de dejación de armas”, parece que abarca cualquier delito
cometido antes de la fecha señalada en la norma, incluso, aquellos que no se
relacionan directamente con el conflicto armado, lo que podría llegar a
constituir una especie de inmunidad para los favorecidos con la libertad
condicionada.
68.
Por lo anterior, estimo que la providencia debió declarar la exequibilidad de
la norma en el entendido de que las imputaciones, acusaciones y condenas se
relacionen directamente con el conflicto armado, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 15 de la Ley 1820 de 2016, que regula los delitos por los cuales
procede la amnistía de iure, beneficio jurídico del cual se desprende la
libertad condicionada.
En los anteriores términos, dejo
resumidos los argumentos que sustentan la razón de mi aclaración de voto en los
aspectos relacionados.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] “El término
probatorio no podrá exceder de tres (3) días, contados a partir del día
siguiente a la comunicación del auto que asuma conocimiento”.
[2] “Por el cual se
establece el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 del
30 de diciembre de 2016 por medio de la cual se dictan disposiciones sobre
amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones.”
[3] “Por medio del
cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
[4] Por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera.
[5] En esta oportunidad
se estudió la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º
(parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual
se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
[6] Sentencia C-174 de
2017, que examinó el Decreto ley 121 de 2017, “por el cual se adiciona un
capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”.
[7] El Congreso de la
República en ejercicio de sus competencias de control político aprobó el día 29
de noviembre de 2016 en el Senado de la República y el día 30 de noviembre en
la Cámara de Representantes, sendas proposiciones mediante las cuales declaró
cumplida la Refrendación Popular del Acuerdo Final y, por lo mismo, vigente el
Acto Legislativo 01 de 2016.
[8] Ver sentencia C-630
de 2017, a través de la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo
02 de 2017 “Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la
Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera”.
[9] Los requisitos de
conexidad objetiva, estricta y suficiente, y de estricta necesidad se
establecieron en la sentencia C-699 de 2016, conforme a la competencia que el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 le otorgó al Presidente de la
República.
[10] Sentencia
C-699 de 2016.
[11] Universidad Libre de
Bogotá.
[12] Art.
93 y 94 de la Constitución.
[13]
Convenio de la OIT. Art. 6.1. “Al aplicar las disposiciones del presente
Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Cfr.
Sentencia C-389 de 2016. “En ese marco, el
artículo 40 constitucional, en su numeral 2º, establece el derecho de
participación de todos los ciudadanos en los asuntos que los afecten, garantía
que se ve reforzada en el caso de los pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes, por su relación con otros mandatos constitucionales. El
artículo 330 de la Constitución Política prevé, a su turno, la
obligación estatal de garantizar la participación de las comunidades indígenas
previa la explotación de recursos naturales en sus territorios, enmarcando esa
obligación dentro de un amplio conjunto de potestades asociadas a la protección
y promoción de la autonomía en materia política, económica y social, y al
ejercicio del derecho a la propiedad colectiva sobre las tierras y territorios
colectivos.”
[14] Sobre
el particular en la sentencia C-389 de 2016, la Corte señaló que la consulta
previa tiene por objetivo alcanzar el consentimiento previo, libre e informado
de estas comunidades sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas,
planes, programas, etc.); la afectación debe ser directa, no
accidental o circunstancial; y el principio de buena fe debe guiar la actuación de
las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por
lo tanto, para la eficacia de la consulta.
[15] Por medio de la cual
se adelantó la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria
No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara  “por la cual se regula el
plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
[16] Examinó
el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en
el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
[17] La Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 1°, 4°, 6° y 7° (todos parcialmente) de la Ley 1424 de
2010, “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que
garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de
grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se
dictan otras disposiciones”.
[18] En esta oportunidad
la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 19
(parcial) de la Ley 782 de 2002 donde se establece que “el Gobierno Nacional
podrá conceder, en cada caso particular, el beneficio de indulto a los
nacionales que hubieren sido condenados mediante sentencia ejecutoriada, por
hechos constitutivos de delito político cuando a su juicio, el grupo armado
organizado al margen de la ley con el que se adelante un proceso de paz, del
cual forme parte el solicitante, haya demostrado su voluntad de reincorporarse
a la vida civil.” Luego
de valorados los cargos esta Corporación decidió “declarar exequible en forma condicionada,
por el cargo examinado, el inciso 2o del Art. 50 de la Ley 418 de 1997,
modificado por el Art. 19 de la Ley 782 de 2002, en el entendido de que el
indulto a los nacionales que individualmente y por decisión voluntaria
abandonen sus actividades como miembros de los grupos armados organizados al
margen de la ley únicamente podrá concederse por los delitos políticos y los
delitos conexos con aquellos.”
[19] En
esta ocasión de estudió la demanda de
inconstitucionalidad contra distintos artículos de la Ley 975 de 2005 “Por
la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a
la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios”, y contra la ley en su integridad.
[20] En esta ocasión se
estudió la demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del
Acto Legislativo 1  de 2012 “Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en
el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
[21] La Corte estudió la
demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo
13 alusivo a la amnistía e indulto de la Ley 733 de 2002 “Por medio de la
cual se dictan medidas tendientes a erradicar los delitos de secuestro,
terrorismo, extorsión y se expiden otras disposiciones”.
[22] En esta oportunidad se
llevó a cabo la revisión constitucional del “Protocolo adicional a los
Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las
víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)”
hecho en Ginebra el 8 de junio de 1977, y de la Ley 171 del 16 de diciembre de
1994, por medio de la cual se aprueba dicho Protocolo.
[23] El 3 de noviembre de
1991, seis individuos del grupo Colina compuesto por miembros del Ejército,
irrumpieron en un inmueble ubicado en el vecindario conocido como Barrios Altos
de la ciudad de Lima. Al momento de la intervención se estaba desarrollando una
fiesta para recaudar fondos con el objeto de hacer reparaciones en el
edificio. Los atacantes llegaron al sitio en dos vehículos y obligaron a las
víctimas a arrojarse al suelo y a continuación les dispararon durante 2
minutos, resultando 15 personas fallecidas y 4 gravemente heridas. El Congreso
peruano promulgó una ley de amnistía, la cual exoneraba de responsabilidad a
los militares, policías, y también a civiles, que hubieran cometido, entre 1980
y 1995, violaciones a los derechos humanos o participado en esas conductas. No
se realizaron mayores investigaciones ni se sancionaron a los responsables.
[24] El señor Luis Alfredo Almonacid
Arellano era profesor de enseñanza básica y militante del Partido Comunista. El
16 de septiembre de 1973, los Carabineros lo detuvieron y le dispararon en
varias ocasiones frente a su familia en la salida de su casa, producto de lo
cual falleció al día siguiente. En 1978 se adoptó el Decreto Ley No. 2.191,
mediante el cual se concedía amnistía a todas las personas que hubieran
incurrido en hechos delictuosos entre 1973 y 1978, en el marco del gobierno
militar que derrocó al Presidente Salvador Allende. Debido a esta norma no se
investigó adecuadamente su muerte ni se sancionó a los autores del hecho.
[25] Al respecto se señaló: “Los
crímenes de lesa humanidad son serios actos de violencia que dañan a los seres
humanos al golpear lo más esencial para ellos: su vida, su libertad, su
bienestar físico, su salud y/o su dignidad. Son actos inhumanos que por su
extensión y gravedad van más allá de los límites de lo tolerable para la
comunidad internacional, la que debe necesariamente exigir su castigo. Pero los
crímenes de lesa humanidad también trascienden al individuo, porque cuando el
individuo es agredido, se ataca y se niega a la humanidad toda. Por eso lo que
caracteriza esencialmente al crimen de lesa humanidad es el concepto de la
humanidad como víctima”.
[26] En esa oportunidad se
consideró en relación con la tortura que “carecería de sentido, por un lado,
sostener la proscripción de violaciones graves a derechos humanos y, por el
otro, autorizar medidas estatales que las autoricen o condonen, o leyes de
amnistía que absuelvan a sus perpetradores”.
[27] Manifestó este
Tribunal que “es de la mayor importancia, para efectos de un recurso
efectivo, que los procesos penales referentes a crímenes como la tortura, que
impliquen violaciones graves a los derechos humanos no sean prescriptibles y
que no se deben permitir amnistías o perdones al respecto”.
[28] Resaltó que “cuando
un agente estatal es acusado de crímenes que violan los derechos del Artículo 3
del Convenio Europeo (Derecho a la vida), los procedimientos penales y el juzgamiento
no deben verse obstaculizados y la concesión de amnistía no es permisible”.
[29] Señaló que “las
leyes de amnistía no pueden proteger al Estado que las adopta de cumplir con
sus obligaciones internacionales”.
[30] En este caso se coligió
que “al prohibir el juzgamiento de perpetradores de violaciones graves a
derechos humanos mediante el otorgamiento de amnistías, los Estados no sólo
promovían la impunidad, sino que también cerraban la posibilidad de que dichos
abusos se investigaran y que las víctimas de dichos crímenes tuvieran un
recurso efectivo para obtener una reparación”.
[31] A través de la cual
se controló la constitucionalidad de la Ley 1820 de 2016 “por medio de la
cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales
y otras disposiciones”.
[32] Sentencia
C-052 de 2012, en
la que conoció la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el artículo 3° (parcialmente) de la Ley 1448 de 2011, “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
[33] En la que se resolvió
la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2012 (parcial), “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos
de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones”.
[34] Esta posición ya
había sido expuesta en la sentencia C-771 de 2011.
[35] Las normas en cita
disponen: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar, reformar y derogar las
leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar
sus disposiciones”.
[36] Ver sentencia C-179 de
2016.
[37] Cfr. Sentencia C-870
de 2014.
[38] Ver sentencia C-124
de 2011.
[39] Aspecto desarrollado
en la sentencia C-428 de 2002.
[40] Cfr. Sentencia C-179
de 2016.
[41] Ver, Código Penal
(Ley 599 de 2000). Título XVIII. De los delitos contra el régimen
constitucional y legal. Artículos 467 a 473.
[42] AFANADOR ULLOA,
Miguel Ángel. Amnistías e Indultos: La Historia Reciente, (1948-1992). Escuela
Superior de la Administración Pública. Bogotá: Ed. Guadalupe Ltda., noviembre
1993 (Pág. 18).
[43] Sobre este tema se
puede consultar la Sentencia C-1149 de 2001.
[44] En este contexto, la
Sala Plena encuentra que la ley de víctimas consta de 208 artículos,
distribuidos en ocho títulos que determinan su estructura básica y que definen su
contenido y finalidades. Los ocho Títulos regulan las siguientes materias: (i)
el Título Primero, contiene las disposiciones
generales, que se refieren al objeto y ámbito de la ley, a la definición de
víctima y a los principios generales que la gobiernan (arts. 1
a 34); (ii) el Título Segundo, trata sobre los derechos de las víctimas dentro
de los procesos judiciales (arts. 35 a 46); (iii) el Título Tercero, aborda la
ayuda humanitaria, la atención y la asistencia a las víctimas, incluyendo,
medidas especiales de atención a las víctimas del desplazamiento forzado (arts.
47 a 68); (iv) el Título Cuarto, regula lo referente a la reparación de las
víctimas; (v) el Título Quinto, se refiere a la institucionalidad para la
atención y la reparación a las víctimas (arts. 153
a 180); (vi) el Título Sexto, se ocupa de la protección integral a los niños,
niñas y adolescentes (arts. 181 a 191); (vii) el título Séptimo, desarrolla
aspectos concretos sobre la participación de las víctimas (arts. 192 a 194); y
(viii) el Título Octavo, contiene las disposiciones finales, en una de cuyas
normas establece que la ley tendrá una vigencia de diez años a partir de su
promulgación -10 de junio de 2011- (arts. 195
a 208).  En la sentencia C-069 de 2016 donde se estudió la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 190 (parcial) de la Ley 1448 de 2011,
se condenaron los artículos que componen la ley de víctimas, como se expone en
este punto.
[45] Cita tomada de la
sentencia C-694 de 2015. Malamud-Goti, Jaime y Grosman, Lucas Sebastián. “Reparations
And Civil Litigation: Compensation For Human Rights Violations In Transitional
Democracies” en: De Greiff, Pablo (ed.): The Handbook Of Reparations,
Oxford University Press, New York, 2006, p. 541.
[46] En la
sentencia C-694 de 2015, se hizo alusión a las sentencias de la Corte
Constitucional SU- 254 de 2013 y  C-280 de 2013.
[47]
Estos criterios son tomados de la sentencia C-912 de 2013, donde se estudió la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9 y 10
(parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por la
cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Sobre el particular la Corte encontró ajustada a la Constitución las
disposiciones atacadas de manera condicionada, en el sentido que las medidas
de reparación, el acceso preferente de las víctimas a subsidios de vivienda,
programas de formación y empleo y a la carrera administrativa en casos de
empate, en el entendido que tales prestaciones son adicionales y no podrán
descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a que
tienen derecho las víctimas.
[48] Sentencia C-540 de
2011.
[49] En punto a la acción
de extinción de dominio la Ley 1820 de 2016 en el artículo 7º hace referencia a
la prevalencia de la amnistía y expone que es “un mecanismo de
extinción de la acción penal, disciplinaria, administrativa y fiscal, cuya
finalidad es otorgar seguridad jurídica a los integrantes de las FARC-EP o a
personas acusadas de serlo, tras la firma del Acuerdo Final de Paz con el
Gobierno nacional y la finalización de las hostilidades, todo ello sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 41 sobre extinción de dominio”. El referido artículo
41 establece que la
extinción de la acción penal, civil y condena indemnizatoria, “no tendrá
efectos sobre la acción de extinción de dominio”, ejercida por el Estado de
conformidad con las normas vigentes, sobre bienes muebles o inmuebles
apropiados de manera ilícita.
[50] Esta
disposición en particular prevé: “Respecto de los combatientes de los grupos
armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se
aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional.
La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados
por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a
través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán
recibidas por el Gobierno nacional de buena fe, de conformidad con el principio
de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La
JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en
providencias judiciales hayan sido condenados, procesadas o investigadas por la
pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1° de diciembre de 2016, aunque
no estuvieren en el listado de dicho grupo.”.
[51] La
norma en comento señala: “(…) En relación con los integrantes de
organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento
especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente
vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de
diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción
de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el
Acuerdo Final.”
[52] Posición reiterada en
al sentencia C-007 de 2018 (fj. 684).
[53] Art. 14 inc 2º Ley
1820 de 2016. “Si durante los cinco años siguientes a la concesión de la
amnistía, indulto o de cualquier tratamiento especial, simétrico, simultáneo,
equilibrado y equitativo, se rehusaran de manera reiterada e injustificada a
cumplir los requerimientos del Tribunal para la Paz de participar en los
programas de contribución a la reparación de las víctimas, o acudir ante la
Comisión de Esclarecimiento de la Verdad de la Convivencia y No Repetición, o
ante la Unidad de Búsqueda de las Personas Dadas por Desaparecidas cuando
exista obligación de comparecer ante las anteriores, perderán el derecho a que
se les apliquen las sanciones propias de la Jurisdicción Especial para la Paz,
o las equivalentes previstas en cualquier tratamiento de los definidos como
especial, simultáneo, equilibrado y equitativo, en el evento de que llegaran a
ser declarados responsables por algunas de las conductas que se les atribuyan
al interior de la misma”.
[54] Art.
33 Inc. 2º Ley 1820 de 2016. Contribución a la satisfacción de los derechos de
las víctimas. “Si durante los cinco años siguientes a la adopción de alguna
de las resoluciones indicadas en el artículo 31 de esta ley, se
rehusaran de manera reiterada e injustificada los requerimientos del Tribunal
para la Paz para participar en los programas de contribución a la reparación de
las víctimas, o a acudir ante la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad de la
Convivencia y No Repetición, o ante la Unidad de Búsqueda de las Personas Dadas
por Desaparecidas de existir la obligación de acudir o comparecer ante las
anteriores, perderán el derecho a que se les apliquen las sanciones propias de
la Jurisdicción Especial para la Paz, en el evento de que llegaran a ser
declarados responsables por algunas de las conductas que se les atribuyan al
interior de la misma”.
[55] Ver sentencia C-007
de 2018 (fj. 705).
[56] En
tal medida se incluyeron los mismos condicionamientos hechos para el artículo
14 de la Ley 1820 de 2016 y ya referenciados en el fundamento jurídico 121 de
esta decisión, los que hacen alusión a: : i) el
compromiso de contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas es
una condición de acceso y no exime del deber de cumplir las obligaciones
contraídas con el SIVJRNR; ii) el cumplimiento de los deberes de contribución a
la satisfacción de los derechos de las víctimas se exigirá a los beneficiarios
de las amnistías, los indultos y demás tratamientos penales especiales
previstos en esta ley, por el término de vigencia de la JEP, sin perjuicio de
la condición especial de acceso a las sanciones propias del sistema prevista en
el inciso segundo de los artículos 14 y 33 de la Ley 1820 de 2016; iii) los
incumplimientos al SIVJRNR deberán ser objeto de estudio y decisión por la JEP,
conforme a las reglas de procedimiento de que trata el artículo transitorio 12
del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017; lo que supone analizar, en
cada caso, si existe justificación y la gravedad del incumplimiento. Este
análisis deberá regirse por el principio de proporcionalidad y podrá dar lugar
a la pérdida de los beneficios previstos en esta ley.
[57] Esta
disposición atiende a un desarrollo del artículo 35 inc. 1° de la Ley 1820 de
2016, que en el punto específico señala: “Libertad
condicionada. A la entrada en vigor de esta ley, las personas a las que se
refieren los artículos 15, 16, 17, 22 y 29 de esta ley que se encuentren
privadas de la libertad, incluidos los que hubieren sido procesados o
condenados por los delitos contemplados en los artículos 23 y 24, quedarán en
libertad condicionada siempre que hayan suscrito el acta de compromiso de que
trata el artículo siguiente”. (…) Parágrafo Inc 6° “La Jurisdicción
Especial para la Paz podrá revocar la libertad de quienes incumplan alguna de
las obligaciones fijadas en el acta formal de compromiso”. Esta disposición fue declarada exequible en la sentencia C-007 de
2018.
[58] Los
artículos 11 y 12 del Decreto Ley 277 de 2017 desarrollan lo consagrado en el
artículo 37 de la Ley 1820 de 2016, que en concreto señala: “Procedimiento. Respecto de los rebeldes que pertenezcan a
organizaciones que hayan suscrito un acuerdo final de paz, así como aquellas
personas que se encuentren privadas de la libertad con fundamento en una medida
de aseguramiento por delitos políticos o conexos conforme a lo establecido en
esta ley, el fiscal competente solicitará a la mayor brevedad ante un Juez con
funciones de Control de Garantías la libertad condicionada, quien deberá
verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 35 y
36 de esta ley y autorizar dicha libertad condicionada.//Respecto de los
rebeldes que pertenezcan a las organizaciones que hayan suscrito un Acuerdo
Final de Paz, así como aquellas personas que se encuentren privadas de la
libertad con fundamento en una condena por delitos políticos o conexos conforme
a lo establecido en esta ley, el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad a cuya disposición esté la persona sentenciada, deberá verificar el
cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 35 y 36 de esta
ley y autorizar dicha libertad condicionada.//En el caso de que la persona
hubiere sido acusada o condenada por delitos no amnistiables ocurridos en el
marco del conflicto armado y con ocasión de este, se aplicará lo establecido en
los párrafos anteriores respecto a la excarcelación y al sometimiento a la
Jurisdicción Especial para la Paz hasta que por esta se
impongan, en su caso, las sanciones correspondientes, quedando a disposición de
esta jurisdicción en los mismos lugares donde se concrete el proceso de
reincorporación a la vida civil que se acuerde para los demás integrantes de
las FARC-EP o en otros domicilios que puedan proponer los excarcelados, sin
perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 36”. Esta disposición fue declarada exequible en la sentencia C-007 de
2018.
[59] El que específicamente
hace alusión a: (i) el compromiso de contribuir a la satisfacción de los
derechos de las víctimas es una condición de acceso y no exime a los
beneficiarios de esta Ley del deber de cumplir con las obligaciones contraídas
con el Sistema; (ii) el cumplimiento de los deberes de contribución a la
satisfacción de los derechos de las víctimas se exigirá a los beneficiarios de
esta Ley, por el término de vigencia de la JEP, sin perjuicio de la condición
especial de acceso a las sanciones propias del sistema prevista en el inciso
segundo de los artículos 14 y 33 de la Ley 1820 de 2016; (iii) los
incumplimientos al Sistema deberán ser objeto de estudio y decisión por la JEP,
conforme a las reglas de procedimiento de que trata el inciso 1º del artículo
transitorio 12 del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017; lo que supone
analizar, en cada caso, si existe justificación y la gravedad del
incumplimiento. Este análisis deberá regirse por el principio de
proporcionalidad y podrá dar lugar a la pérdida de beneficios previstos en esta
Ley.
[60] Comunicado 01
donde Se definieron los principales lineamientos del programa “Camino
diferencial de vida: una estrategia integral para la atención y consolidación
de los proyectos de vida de los niños, niñas y adolescentes que salen de las
FARC-EP” que contempla las siguientes fases: restablecimiento de derechos,
reparación y reincorporación e inclusión social.En el Comunicado 02 del 08
de febrero de 2017, en el que se advirtió que Los menores de edad podrán
iniciar así las fases de restablecimiento de derechos, reparación,
reincorporación e inclusión social, según los lineamientos definidos en el
programa ‘Camino diferencial de vida: Programa integral para la atención y
consolidación de los proyectos de vida de los menores de edad que salen de las
FARC-EP.’” Y el Comunicado 03 del 03 de marzo de 2017 se determinó que El
programa 'Camino diferencial de vida' busca el restablecimiento de derechos, la
reparación integral, la reincorporación e inclusión social de los menores de
edad que salen de las FARC-EP.”
[61] Este artículo fue
controlado a través de la sentencia C-674 de 2017, donde se estableció: En el
inciso cuarto del artículo transitorio 5º del artículo 1º, la Corte determinó
que respecto de los delitos de ejecución permanente, cuando la JEP determine
que se han incumplido las condiciones del sistema, de conformidad con el A.L.
01 de 2017 y de la Ley Estatutaria que lo desarrolle, el proceso se remitirá a
la jurisdicción ordinaria, y quedará sujeto a las condiciones sustantivas y
procesales de la misma. 12. La expresión ‘remisión que se efectuará en el
momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las
verificaciones pertinentes’¸ contenida en el parágrafo 1 del artículo
transitorio 5 del artículo 1, en la medida en que las normas contenidas en el
parágrafo 1 del artículo transitorio 5 afectan, de manera ex post, el fuero
presidencial, al atribuir una competencia investigativa a instancias distintas
a las contempladas en la Constitución, y en la medida en que con ello se anula
la garantía del juez natural, se declarará la inexequibilidad de la mencionada
expresión, entendiendo que el efecto jurídico de esta declaratoria de
inexequibilidad debe ser la remisión automática al órgano competentes, una vez
en la Jurisdicción Especial para la Paz obre información que comprometa a una
persona que haya ejercido la Presidencia de la República. Así mismo, indicó la
Corte que como garantías institucionales deben respetarse todos los fueros
constitucionales. Esta garantía no se predica del fuero penal militar previsto
en el artículo 221 de la C.P. así como del previsto para generales y almirantes
en el art. 235 num. 5 de la C.P., en la medida en que su situación 19 se
encuentra expresamente regulada en el capítulo VII del Título Transitorio del
artículo 1 del AL 01/17.
[62] Recuérdese que es perfectamente
admisible, en el sistema ordinario del procedimiento penal (Ley 906 de 2004) suspender
la actuación, cuando quiera que el ente investigador entre las tratativas
propias de la justicia premial y de las negociaciones y preacuerdos, e incluso
de la exploración previa para aplicar criterios de oportunidad.
[63] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[64] Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado
[65] El derecho constitucional comparado revela que otros tribunales
constitucionales, cuando se han enfrentado a situaciones de transición no han
sido del todo deferentes con respecto a la autoridad del Presidente. De esta
manera, incorporan a este ejercicio de control: (i) un juicio diferenciado material bajo la
premisa de que el juez debe diferenciar si el acto regulatorio se refiere a una
institución que hace parte del Poder Ejecutivo o si, por el contrario, se
impactan instituciones que son creadas por expreso mandato del Congreso y que,
por la misma razón, gozan de autonomía administrativa; (ii) un test de poder que determina si el
Presidente actúa bajo su autoridad reforzada o si por el contrario la misma es
atenuada en razón a que es desplazada por la acción directa del Congreso o de
la Constitución; (iii) un examen de finalidad para establecer si la acción administrativa reemplaza una
función constitucional indelegable en cabeza del Legislador o ignora de manera
notoria un mandato o principio constitucional; y (iv) un juicio de razonabilidad
transversal que en
primera medida debe cerciorarse de que la norma tenga un límite temporal claro
y no modifique de manera desproporcionada el ejercicio de un derecho
fundamental. Ver la sentencia C-253 de 2017.
[66] Con respecto a los límites al ejercicio de las
facultades legislativas por parte del Ejecutivo, la Corte ha considerado de
forma reiterada que éstas se agotan con el primer uso, en particular en la
sentencia C-097 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa se indicó que “desde sus inicios, mediante
las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte,
partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo,
interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido
de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola
vez sin que haya lugar, dado que se agotan
al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso
posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador
ordinario”. En ese mismo sentido, se pronunciaron las
sentencias C-172 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-335 de 2016 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-140 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz y
C-610 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[67] La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el otorgamiento de facultades legislativas
extraordinarias “(…) resulta útil para la regulación de temas
particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de
normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública” sentencia
C-691 de 2003 M.P.Clara Inés Vargas Hernández. Las especiales finalidades que
teóricamente justifican la delegación de las facultades legislativas también
han sido reconocidas en las sentencias C-335 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, C-645 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa, C-562 de 2015
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-016 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza y
C-1492 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[68] Sentencia C-775 de 2003 M. P. Jaime Araújo Rentería.
[69] Sentencia C-674 de
2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[70] M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[71]  Artículo
transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.
[72]  Artículo
transitorio 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.
[73] Sentencia C-674 de
2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Perez
[74] Sentencia C-674 de
2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Perez
[75] Sentencia C-674 de
2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[76] Sentencia C-674 de
2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[77] Sentencia C-674 de
2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[78] Sentencia C-674 de
2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Perez
[79] Considerandos 105 a
108.
[80] Considerandos 131 y
132.
[81] Sentencia C-674 de
2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[82] Sentencia C-007 de
2018 M.P. Diana Fajardo Rivera
[83] Sentencia C-007 de
2018 M.P. Diana Fajardo Rivera
[84] Sentencia C-007 de
2018 M.P. Diana Fajardo Rivera
[85] Sentencia
C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[86] Sentencia
C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[87] Sentencia
C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[88] Sentencia C-104 de
1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[89] Sentencia C-104 de
1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[90] Sentencia C-539 de
2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[91] Sentencia C-816 de 2011 M.P. Mauricio González
Cuervo
[92] Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo
Guerrero
[93] Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo
Guerrero
[94] Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo
Guerrero
[95] Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo
Guerrero
[96] Sentencia C-699 de 2016 M.P. María Victoria
Calle Correa.
[97] Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo
Guerrero
[98] Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo
Guerrero
[99] Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo
Guerrero
[100] Sentencia C-379 de 2016, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[101] Sentencia T-287 de 2018 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger. “El interés superior
del menor es un rector constante y trasversal de la garantía efectiva de los
derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. La Corte
Constitucional ha establecido parámetros de aplicación de este principio en los
asuntos donde se encuentran en amenaza derechos de los niños, niñas y
adolescentes. En lo ateniente, ha señalado que deben revisarse “(i) las
condiciones jurídicas y (ii) las condiciones fácticas: “Las
primeras, constituyen unas pautas normativas dirigidas a materializar
el principio pro infans: (i) garantía del desarrollo integral del menor,
(ii) garantía de las condiciones para el pleno ejercicio de los derechos
fundamentales del menor, (iii) protección ante los riesgos prohibidos, (iv)
equilibrio con los derechos de los padres, (v) provisión de un ambiente
familiar apto para el desarrollo del menor, y (vi) la necesidad de que existan
razones poderosas que justifiquen la intervención del Estado en las relaciones
paterno materno filiales. || Las segundas, constituyen aquellos elementos
materiales de las relaciones de cada menor de 18 años con su entorno y que
deben valorarse con el objeto de dar prevalencia a sus derechos.”
[102] Sentencia C-007 de 2018 M.P. Diana Fajardo
Rivera
[103] Sentencia C-683 de 2015. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[104] M.P. Mauricio González Cuervo.
[105] Similares consideraciones fueron efectuadas en
sentencia C-069 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Señaló la Corte en
dicha oportunidad: “Aun cuando inicialmente el artículo 38 de la Convención
había establecido los 15 años como la edad mínima para permitir cualquier
participación de los menores en hostilidades y en todas las formas de reclutamiento
en las fuerzas armadas y en los distintos grupos armados, dicho mandato fue
revisado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, quien adoptó el
“Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a
la participación de los niños en conflictos armados”, en el cual se decidió que
la edad mínima para reclutar o utilizar en hostilidades a menores es la de 18
años (arts. 3º y 4º)”. Asimismo, recordó que esta prohibición no depende
del grupo armado que practique el reclutamiento, ni del tipo de conflicto, pues
su razón de ser se encuentra en la situación de vulnerabilidad de los menores,
acompañada por su condición de sujetos de especial protección constitucional.