C-363-01
Sentencia C-363/01
Sentencia
C-363/01
IMPUESTO A LAS
TRANSACCIONES FINANCIERAS-Naturaleza/IMPUESTO
A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-Hecho generador y sujeto pasivo
El impuesto a las transacciones financieras
a que se refiere la disposición acusada, es un impuesto real e
"indirecto", que dada su naturaleza no tiene en cuenta las
condiciones de los sujetos que tributan ni su capacidad contributiva, por cuanto
recae únicamente sobre las "transacciones financieras", uno es el
hecho generador y otro el sujeto pasivo del tributo. El hecho generador lo
constituyen las transacciones u operaciones financieras que se realicen, y el
sujeto pasivo, los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo
conforman.
IMPUESTO A LAS
TRANSACCIONES FINANCIERAS-Operaciones
exentas
IMPUESTO A LAS
OPERACIONES FINANCIERAS-Exención
de recursos del sistema de seguridad social en salud y pensiones
IMPUESTO DEL DOS
POR MIL-Exención de
recursos del sistema de seguridad social en salud y pensiones
IMPUESTO A LAS
TRANSACCIONES FINANCIERAS-No
recae en recursos de la seguridad social
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Alcance
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Características
SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Naturaleza
parafiscal de aportes
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Cotización en
seguridad social
IMPUESTO A LAS
TRANSACCIONES FINANCIERAS-Exención
de recursos del Fosyga
TRIBUTO EN ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA-Permanencia
GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Exención
de recursos del sistema de seguridad social en salud y pensión
Referencia:
expediente D-3181
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 608 de 2000.
Actor: Guillermo
Francisco Reyes González
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil
uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Francisco Reyes González demandó
el artículo 17 de la Ley 608 de 2000, “por la cual se modifican y adicionan
los Decretos 258 y 350 de 1.999, proferidos en desarrollo de la emergencia
económica declarada mediante Decreto 195 de 1.999, y se dictan otras
disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
44.129 del 15 de agosto de 2.000.
“LEY 608 DE 2000
(agosto 8)
"Por la cual
se modifican y adicionan los decretos 258 y 350 de 1.999, proferidos en
desarrollo de la emergencia económica declarada mediante Decreto 195 de 1.999,
y se dictan otras disposiciones.
(…….)
"Artículo
17. El impuesto a
las transacciones financieras a cargo de los usuarios del sistema financiero y
de las entidades que lo conforman destinado a financiar los gastos ocasionados
por las medidas adoptadas para la reconstrucción, rehabilitación y desarrollo
de la zona determinada en los decretos dictados en virtud del Estado de
Excepción declarado por el Decreto 195 de 1.999 se continuará aplicando en los
términos y condiciones de su creación, con el siguiente contenido que se
ratifica mediante esta ley:
Es impuesto
nacional, de carácter temporal, que regirá entre el primero (1º) de enero y el
treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil (2000), a cargo de los usuarios
del sistema financiero y de las entidades que lo conforman.
El producido de
este impuesto se destinará a financiar los gastos ocasionados por las medidas
adoptadas para la reconstrucción, rehabilitación y desarrollo de la zona
determinada en los decretos dictados en virtud del Estado de Excepción
declarado por el Decreto 195 de 1.999.
Por disposición
de esta Ley estos gastos se consideran de inversión social.
El hecho
generador del impuesto lo constituye la realización de las transacciones
financieras, mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas
corrientes o de ahorro y los giros de cheques de gerencia, así como el pago del
saldo neto de las operaciones interbancarias, según el reglamento que expida el
Gobierno Nacional.
De conformidad
con el inciso segundo del parágrafo del artículo 357 de la Constitución
Política, el impuesto aquí establecido estará excluido de la participación que
le corresponde a los municipios en los ingresos corrientes.
Los cheques de
gerencia girados por un establecimiento de crédito no bancario, con cargo a los
recursos de una cuenta de ahorro perteneciente a un cliente, se considerará que
constituyen una sola operación, el retiro en virtud del cual se expide el
cheque y el pago del mismo.
Los traslados
entre cuentas corrientes de un mismo establecimiento de crédito, estarán
exentos del impuesto a las transacciones financieras, cuando dichas cuentas
pertenezcan a un mismo y único titular.
TARIFA, CAUSACION
Y BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS. El impuesto
tendrá una tarifa única del dos por mil (2/1.000), que se causará en el momento
en que se produzca la disposición de los recursos objeto de la transacción
financiera o del pago del saldo neto en las operaciones interbancarias.
La base gravable
será el valor total de la transacción financiera por la cual se dispone de los
recursos y el valor neto de las operaciones interbancarias.
SUJETOS PASIVOS.
Serán sujetos pasivos del tributo los usuarios del sistema financiero y las entidades
que lo conforman.
Cuando se trate
de retiros de fondos que manejen ahorro colectivo, el sujeto pasivo será el
ahorrador individual beneficiario del retiro de la cuenta individual.
AGENTES DE
RETENCION DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS. Actuarán como agentes
retenedores del impuesto y serán responsabiles por el recaudo y pago del mismo,
los establecimientos de crédito en los cuales se encuentra la respectiva
cuenta, así como los establecimientos de crédito que expiden los cheques de gerencia
o efectúen los pagos mediante abonos en cuenta con cargo a las cuentas
corrientes o de ahorro. En el caso de pago de saldo neto de las operaciones
interbancarias el agente retenedor será la entidad vigilada por la
Superintendencia Bancaria o de Valores que efectúa el pago.
DECLARACION Y
PAGO. La declaración y pago del impuesto a las transacciones financieras deberá
realizarse dentro de los plazos y condiciones que señale el Gobierno Nacional.
Se entenderán
como no presentadas las declaraciones, cuando no se realice el pago en forma
simultánea a su presentación.
COMPETENCIA PARA
LA ADMINISTRACION DEL TRIBUTO A LAS TRANSACCIONES. Corresponde a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales la administración del impuesto a las
transacciones financieras a que se refiere la presente ley, para lo cual tendrá
las facultades consagradas en el Estatuto Tributario para la investigación,
determinación, control, discusión, devolución y cobro de los impuestos de su
competencia. Así mismo, la DIAN quedará facultada para aplicar las sanciones
consagradas en el Estatuto Tributario, que sean compatibles con la naturaleza
del impuesto, así como aquellas referidas a la calidad de agente de retención.
UTILIZACION DE
LOS RECURSOS GENERADOS POR EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS. Los
recaudos del impuesto a las transacciones financieras y sus rendimientos serán
depositados en una cuenta especial de la Dirección del Tesoro Nacional hasta
tanto sean apropiados en el Presupuesto General de la Nación en las vigencias
fiscales correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes. El Gobierno
propondrá al Congreso de la República la incorporación de estos ingresos en la
medida en que las necesidades locales así lo aconsejen, hasta que se agote su
producido.”
III. LA DEMANDA
El actor considera que la norma acusada es
lesiva del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 48 y 363 de la Constitución,
"en cuanto se gravan con el impuesto a las transacciones (dos por mil),
los recursos de la Seguridad Social con destinación específica según la
Constitución, siendo de destacar los que tienen su fuente en las contribuciones
de los empleadores y trabajadores (recursos parafiscales)."
Afirma que dicha disposición desconoce el
artículo 48 de la Carta, por que a) modifica la destinación específica de los
recursos de la seguridad social en salud, los cuales son de naturaleza
parafiscal, y se encuentran destinados exclusivamente a financiar las funciones
propias de tal sistema, motivo por el cual no es admisible que resulten
afectados por tributos del orden local o nacional; b) el gravamen establecido
representa para dicho sistema una considerable fuente de gastos, que afecta
negativamente la prestación del servicio, así como el equilibrio que debe
existir entre la Unidad de Pago por Capitación y el valor del costo del POS, ya
que la UPC resultaría desfinanciada al no encontrarse el pago de dicho tributo
incluído dentro de su cálculo; c) desconoce que los ingresos de las Entidades
Promotoras de Salud no se reciben a título oneroso, sino por delegación
estatal; esto es, no son recursos propios de dichas entidades. Igualmente,
señala que, de conformidad con el artículo 182 de la Ley 100 de 1.993, tal como
lo ha señalado reiteradamente la Corte Constitucional, los dineros recaudados
por las EPS no les pertenecen a ellas, ni ingresan al presupuesto nacional o a
los presupuestos de las entidades territoriales, sino que son recursos del
sistema de seguridad social en salud, por lo cual constituyen contribuciones
parafiscales con  destinación específica". Por lo anterior, considera que
“si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al
sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al
margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos
fiscales provenientes de impuestos y tasas. Por lo tanto no le son aplicables
las normas orgánicas del presupuesto ya que el Estado es un mero recaudador de
esos recursos que tienen una finalidad específica: atender las necesidades de
salud”.
Agrega, que en la sentencia C-136 de 1.999,
en la que la Corte Constitucional se pronunció sobre el impuesto a las
transacciones financieras, se dijo: “sorprende que sea el mismo Gobierno,
quien haga notar la falta de previsión en el diseño del mecanismo que se
comenta, pues no tuvo en consideración, dentro de las excepciones del tributo,
las transacciones del sector salud, las cuales quedaron grabadas con el mismo
impuesto, en perjuicio de este servicio público y, por ende, de los usuarios de
la seguridad social”. Por esa razón, condicionó la exequibilidad del
parágrafo del artículo 31 del Decreto 2330 de 1.998, en el sentido de no
considerar como sujetos pasivos del impuesto a los fondos que administran
contribuciones parafiscales, haciendo extensiva a ellos la exención prevista en
el parágrafo del artículo 31 de la norma demandada. Sin embargo, para el actor
existe una equivocada interpretación de dicho fallo al referirse a los “fondos”
y no a las entidades administradoras de contribuciones parafiscales, pues "no
tiene sentido hablar de exención en función al sujeto sino en función a los
recursos frente a los cuales recae el gravamen. Este es el sentido obvio y
material que se le debe dar al fallo, pero que el Gobierno ha dejado de lado.
En nada la prohibición de gravar con impuestos los recursos parafiscales, se
refiere a sujetos sino a recursos, con independencia del sujeto, que puede ser
o no fondo. Aludir a fondos es un accidente. Por lo tanto, espero que como
efecto de la presente demanda se despeje toda duda en cuanto al tema.”
Por tales razones, considera que también se
viola el Preámbulo de la Carta, que consagra como objetivo estatal el de
asegurar a los integrantes de la sociedad la vida, la convivencia, el trabajo,
la justicia, la igualdad, y la garantía de un orden político, económico y
social justo; igualmente, el artículo 1 del mismo ordenamiento que consagra los
principios de solidaridad y prevalencia del interés general, y establece que
Colombia es un Estado social de derecho; y, asimismo, el artículo 2 ibidem, que
contempla entre los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes constitucionales, y la vigencia de un
orden justo.
De otra parte, considera que se lesiona el
principio de equidad tributaria que consagra el artículo 363 Superior, al
destinar "recursos provenientes de una contribución parafiscal creada
para garantizar la seguridad social en salud, para financiar diversas
actividades dentro de la ejecución de las rentas recaudadas por este concepto”.
Para finalizar, pide a la Corte: "Primero.
Que se declare la inconstitucionalidad parcial del artículo 17 de la ley 608
del 8 de agosto de 2000, en cuanto afecta la destinación específica de los
recursos de la seguridad social en salud, en los términos y alcances en que
esta violación se concreta, conforme los términos de esta demanda. En tal
virtud, me permito solicitar a ustedes, honorables magistrados, se sirvan, en
ejercicio de sus competencias, declarar la constitucionalidad condicionada del
artículo 17 de la ley 608 del 8 de agosto de 2000. Segundo. En consecuencia,
debe precisar la Corte Constitucional, que el Instituto de los Seguros Sociales
y demás EPS públicas y privadas, el Fondo de Solidaridad y Garantía y demás
entidades que administren recursos de la seguridad social, no debían realizar
en el pasado, ni deben realizar en el futuro, el giro correspondiente de los
recursos por concepto de impuesto a las transacciones."
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
La ciudadana Marleni Barrios Salcedo,
obrando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
en este proceso para defender la constitucionalidad del precepto legal
demandado, con base en los siguientes argumentos.
a. En el texto de la norma que se impugna
no se establece que el impuesto a las transacciones financieras se deba aplicar
sobre los recursos parafiscales de la seguridad social. El contenido jurídico
de la disposición demandada, supuesto por el demandante, realmente no existe en
la misma. En consecuencia, la Corte debe declararse inhibida para fallar sobre
una proposición jurídica inexistente, es decir, sobre un contenido jurídico que
realmente no existe, como lo ha hecho en múltiples ocasiones. "Lo anterior
se evidencia al final del escrito de demanda, donde el accionante en realidad
no persigue la inconstitucionalidad de la norma, sino la inclusión en ella de
una excepción del impuesto a las transacciones financieras para las entidades
de seguridad social, en especial, las entidades promotoras de salud".
b. No obstante lo anterior, señala que el
impuesto a las transacciones financieras, al recaer sobre la realización de
ciertas transacciones u operaciones que configuran el hecho gravable, es uno de
los llamados impuestos indirectos, los cuales "por su naturaleza no
permiten auscultar las condiciones personales de los sujetos incididos ni
establecer diferenciaciones conforme a las capacidades contributivas
individuales, con lo cual no se vincula a un determinado sujeto".
Asimismo, se trata de uno de los llamados impuestos reales, por que
"no tienen en cuenta las condiciones particulares de quien realiza el
hecho económico imponible o sujeto pasivo de facto, con lo cual, predomina la
consideración puramente objetiva del hecho generador". Por tal motivo, es
inadmisible la petición del demandante en el sentido de declarar una
exoneración del impuesto para las transacciones financieras respecto de las
entidades que administran los recursos de la seguridad social, puesto que
"dicho tratamiento operaría como una exención, en tanto se vincula a un
determinado sujeto", lo cual desconocería la naturaleza real del impuesto
en cuestión.
Por otra parte, expresa que el principio de
equidad tributaria contenido en el artículo 363 Superior no está referido a un
impuesto en particular, sino a la totalidad del sistema tributario, "en
tanto le impone el requisito de afectar con la misma severidad a quienes se
encuentran en la misma situación, de manera que sea igual para iguales y
desigual para desiguales", principio que concuerda con el artículo 95-9 de
la Carta, según el cual es deber de las personas contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones estatales dentro de conceptos de justicia y
equidad. Por lo anterior, no considera válido afirmar que las entidades que
integran el Sistema General de Seguridad Social se puedan sustraer a la
potestad tributaria del Estado y al cumplimiento del aludido deber, por el solo
hecho de administrar sus propios recursos; así, no se puede afirmar que se
quebrante el principio de equidad tributaria cuando se regula el impuesto a las
transacciones financieras sin prever un tratamiento exceptivo para los
mencionados sujetos o entidades.
Adicionalmente, considera que lo dispuesto
en el artículo 48 de la Constitución no implica que no se puedan gravar los
recursos de la Seguridad Social; es decir, que no se puedan establecer tributos
sobre los recursos del tal sistema, lo cual no desvirtúa su destinación, ni los
sustrae del sector al que están asignados. Sobre el particular, la
interviniente cita la sentencia C-587/95, en la cual se analizó la potestad que
tiene el legislador de establecer tributos, sobre los recursos del sector
salud. En tal oportunidad, la Corte Constitucional estableció que no puede
asumirse, de manera absoluta, que la destinación específica de ciertos recursos
para una actividad o servicio, excluya a las entidades que los manejan o
administran de las cargas impositivas nacionales o territoriales; por tanto,
"no puede aceptarse el argumento de que el gravamen contenido en la norma
acusada cambia el destino específico de los recursos de la seguridad
social".
Después de recordar que en la sentencia
C-136/99, la Corte sostuvo que la exención prevista en el artículo 31 del Decreto
2331 de 1.998 comprendía también a los fondos que administran recursos
parafiscales; concordante con ello el Gobierno consagró en la Ley 508 de 1.999
(art. 116, par. 5) un tratamiento que exceptuaba del impuesto a las
transacciones financieras a las operaciones que se realicen en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud con recursos parafiscales. Asimismo,
explica que las cotizaciones realizadas por los afiliados al sistema de
Seguridad Social en Salud pertenecen al Fondo de Solidaridad y Garantía
(FOSYGA), y que por mandato del artículo 256 de la Ley 223 de 1.995, los
recursos de tal Fondo se encuentran exentos de toda clase de impuestos, tasas y
contribuciones del orden nacional; es decir, las operaciones que se realicen
con estos recursos se encuentran excluídas del impuesto a las transacciones
financieras. Esta posición fue reafirmada por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -autoridad doctrinaria en materia del impuesto a las
transacciones financieras, de conformidad con el artículo 103 del decreto 955
de 2.000-, la cual, en el Concepto General 052762 del 2 de junio de 2.000,
precisó que el Sistema General de Seguridad Social en Salud se encuentra
excluído del mencionado gravamen.
c. Por último, considera que existe una
contradicción entre los cargos formulados por el actor y su petición de
constitucionalidad condicionada de las normas acusadas; primero, porque los
argumentos expresados en respaldo de la misma se refieren a la conveniencia o
inconveniencia de las disposiciones acusadas, y no a su contradicción con lo
dispuesto por la Carta Política. Segundo, porque el actor no tiene en cuenta
que las Entidades Promotoras de Salud, de conformidad con el artículo 182 de la
Ley 100 de 1.993, manejan tres clases diferentes de recursos:
1) "Las cotizaciones que recaudan por
delegación y que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud,
que de acuerdo con lo establecido en el parágrafo único del artículo
mencionado, deben ser manejadas en cuentas independientes del resto de las
rentas y bienes de la entidad, con el fin de ser giradas al Fondo de
Solidaridad y Garantía, quien maneja el sistema";
2) La Unidad de Pago por Capitación,
"que constituye un valor per cápita que reconoce el Sistema General de
Seguridad Social en Salud a las entidades promotoras de salud por la
organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el plan
obligatorio de salud por cada afiliado"; y
3) "Los recaudos de las cuotas
moderadoras, que constituyen recursos de estas entidades, de acuerdo con lo
expuesto en el inciso tercero del artículo 187 de la Ley 100; los recursos de
los planes complementarios a que hace referencia el artículo 169 ibídem; el
valor de las UPC correspondientes a beneficiarios adicionales; las comisiones
por la prestación de servicios de salud a la A.R.P.; hasta el 50% de  los
rendimientos financieros obtenidos con los recaudos de las cotizaciones
obligatorias antes de su compensación y otros recursos propios tales como la
venta de servicios, rendimientos financieros, recursos de capital, etc.".
Para la interviniente, el hecho de que la
ley haya previsto el manejo en cuentas separadas únicamente para los recursos
provenientes de cotizaciones, demuestra que para el legislador, éstas sumas son
diferentes a las que reciben las entidades por concepto de UPC, las cuales no
se diferencian de sus demás recursos propios; es decir, estos últimos dineros
no constituyen aportes parafiscales; ello, en la medida en que las entidades
administradoras de los regímenes contributivo y subsidiado de seguridad social
en salud, actúan como un tipo especial de aseguradoras, que reciben como pago
de sus servicios la UPC, con la cual se pretende cubrir la prestación de los
servicios de salud que contempla el POS. Esta Unidad, de conformidad con el
artículo 156-f) y 172-3 de la Ley 100 de 1.993, incluye dentro de su
metodología de cálculo, tanto las previsiones para el financiamiento del POS de
conformidad con sus costos y frecuencias de utilización, como las provisiones
para financiar los costos administrativos generados por las actividades de
aseguramiento que desarrollan las EPS.
Con fundamento en lo expuesto, afirma que
de conformidad con el artículo 48 de la Constitución, no todos los recursos que
manejan las entidades del sistema de seguridad social queden excluidos de la
potestad tributaria del Estado, como ya lo ha dicho la Corte Constitucional:
"el establecimiento de gravámenes sobre los recursos del Sistema de
Seguridad Social per se, no desvirtúa el destino de los mismos o sustrae
unos recursos del sistema para financiación de actividades o sectores
diferentes". Por lo mismo, la petición del actor es inadmisible, dado que
"son múltiples los recursos con que cuentan y múltiples las operaciones
que realizan dentro de su objeto social (...) tampoco puede considerarse que el
impuesto a las transacciones financieras al que estarían expuestas una vez
realizado el proceso de compensación, pueda afectar el equilibrio presupuestal
y financiero que debe existir entre el Estado y las Entidades Promotoras de
Salud, ni conduciría a un aumento de la Unidad de Pago por Capitación, ni
generaría una disminución de la cobertura prevista en el Plan Obligatorio de
Salud, pues, como se señaló, el cálculo de la Unidad de Pago por Capitación
contempla los márgenes pertinentes para la operación administrativa de estas
empresas".
2. Intervención del Instituto de los
Seguros Sociales.
La ciudadana Diana Margarita Ojeda Visbal,
en su calidad de Directora Jurídica Nacional del Instituto de los Seguros
Sociales, intervino en este proceso para oponerse a los argumentos de la
demanda, con estos argumentos:
a. Si bien el actor demanda el artículo 17
de la Ley 608 de 2.000, la Corte debe efectuar una integración normativa con el
artículo 18 del mismo ordenamiento, que prorrogó la vigencia del impuesto a las
operaciones financieras hasta el 28 de febrero de 2001, "puesto que
tratándose de la misma materia, cualquier decisión de la H. Corte, debe
comprender la totalidad del término de vigencia del impuesto previsto por el
legislador".
b. El demandante parte de un error pues no
se dio cuenta que en el numeral 9 del artículo 23 de la misma ley que acusa, se
establece que "las operaciones financieras que se realicen con recursos
del sistema general de seguridad social en salud estarán exentas del impuesto a
las transacciones financieras, hasta el momento en que se realice el pago al
prestador del servicio de salud." Adicionalmente, considera que la
Corte debe determinar si tal exención se puede hacer extensiva a las entidades
que administran este tipo de recursos, teniendo en cuenta quiénes son los
sujetos pasivos del impuesto en cuestión, así como su hecho generador.
3. Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
El ciudadano Enrique Guerrero Ramírez,
actuando en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
-DIAN-, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la
norma acusada, por los motivos que se indican a continuación.
a. De conformidad con la Carta Política,
corresponde al Legislador la función de establecer, modificar o extinguir los
impuestos y, por tanto, es a él a quien corresponde establecer beneficios
tributarios, con base en criterios de razonabilidad, conveniencia y equidad
fiscal. En lo que respecta al impuesto a las operaciones financieras que
establece la norma acusada en relación con los recursos de la seguridad social,
el Legislador ya hizo uso de tal facultad dentro de los parámetros
constitucionales, al disponer en el artículo 256 de la Ley 223 de 1.995, que
los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía se encuentran exentos de toda
clase de impuestos, tasas y contribuciones del orden nacional, "comoquiera
que las cotizaciones realizadas por los afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud pertenecen al Fondo de Solidaridad y Garantía
(FOSYGA), y que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) actúan como
delegatarias del Fondo para su recaudo, todo giro de los recursos recaudados
por concepto de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, no genera el impuesto a las transacciones financieras".
Precisa que en virtud del parágrafo 1 del
artículo 182 de la Ley 100 de 1.993, las Entidades Promotoras de Salud deben
manejar los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de
sus afiliados, en cuentas independientes de las demás rentas o bienes de la
entidad; y que este manejo independiente es indispensable para que opere la
exclusión del impuesto a las transacciones financieras. Ello, en la medida en
que "una vez se produce el proceso de giro y compensación previsto para el
régimen contributivo establecido por la Ley 100 de 1.993, los recursos que le
correspondan a la Entidad Promotora de Salud son de esta última, por lo tanto,
toda transacción que se realice con dichos recursos está gravada con el
impuesto a las transacciones financieras, siendo sujeto pasivo la entidad
titular de la cuenta afectada".
b. El impuesto a las transacciones
financieras es un impuesto real, por cuanto "la descripción del hecho
imponible no hace referencia al elemento subjetivo o personal del impuesto,
sino que grava la transacción financiera, independientemente de la persona que
la realiza" y, por tanto, los beneficios tributarios que se decreten en
relación con dicho impuesto, deben ser consistentes con su naturaleza, es
decir, se deben referir al objeto del mismo y no a los sujetos que realizan el
hecho generador, como se pretende en la demanda. "De ahí que la norma
que excluye del gravamen a los recursos parafiscales del 'fondo', mantiene la
filosofía del impuesto real -mas no personal- como concepto integrador del
dinero recaudado para la prestación del servicio de seguridad social, y no a
los sujetos que por delegación manejan dichos recursos, al punto que considera
que los sujetos que los administran deben abrir cuentas independientes a los
demás recursos de la entidad. Es decir, se excluye del gravamen
los recursos parafiscales de la seguridad social, más no a las entidades
prestadoras de la salud".
Explica, adicionalmente, que los recursos
que reciben las E.P.S. por concepto de la Unidad de Pago por Capitación no son
su única fuente de recursos, ya que cuentan, además, con los recaudos por
cuotas moderadoras, los copagos, los recursos que provienen de los planes
complementarios y los demás recursos propios -rendimientos financieros,
recursos de capital, etc-; "en este orden de ideas no puede admitirse que
el límite impuesto por el constituyente y luego por el legislador al Impuesto a
las Operaciones Financieras se extienda a todas las transacciones de las
EPS".
c. Por otra parte, considera que la demanda
versa sobre una proposición jurídica inexistente, ya que en la norma acusada no
se encuentra el establecimiento del mencionado impuesto sobre los recursos
parafiscales de la seguridad social, razón por la que pide a la Corte
Constitucional se declare inhibida para fallar en este caso, como lo ha hecho
en reiteradas ocasiones ante situaciones idénticas.
d. La norma acusada no contraviene el
principio constitucional de equidad tributaria, el cual "exige que las
instituciones sean aplicadas de una manera razonablemente uniforme a todos los contribuyentes,
de manera que todos reciban el mismo tratamiento conforme a su capacidad
contributiva. (...) Ello significa que el legislador no puede consagrar
distinciones que en primer lugar no obedezcan a las diferencias que las mismas
circunstancias fácticas establecen, sino que inadmiten tratos desiguales que
sean irrazonables, es decir, que no tengan una justificación objetiva y que no
guarden proporción entre los hechos que le sirven a la norma y los fines que
ésta persigue". Tal principio resultaría vulnerado si se llegara a acceder
a la pretensión del actor, "toda vez que al excluir a las Entidades
prestadoras de salud, de la contribución establecida por la norma acusada, se
abriría un campo ilimitado para las exclusiones", las cuales, en términos de
la Corte Constitucional, deben ser taxativas, y consistentes con el propósito
que tuvo el Legislador al establecer el impuesto en cuestión. Por estas
razones, considera que no es procedente consagrar exenciones de tipo personal
respecto del impuesto a las transacciones financieras, puesto que ello no
guardaría relación alguna con el propósito estatal de confrontar la crisis del
eje cafetero.
4. Intervención del Ministerio de Salud
El ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, en
su calidad de apoderado del Ministerio de Salud, intervino en este proceso para
oponerse a la demanda, por las siguientes razones:
a. En el texto del artículo demandado no se
establece el impuesto a las transacciones financieras sobre los recursos
parafiscales del Sistema General de Seguridad Social, por lo cual la Corte
Constitucional debe declararse inhibida para fallar, al tratarse de una
proposición jurídica inexistente, pues "lo que pretende el actor no es una
declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada, sino tal vez, la
inclusión por parte de la Honorable Corte, de una excepción a la regla general
establecida en el artículo 17 de la Ley 608 de 2000, encaminada a que a las
entidades que se reputan administradoras del régimen de seguridad social en
salud, no les sea aplicada la norma con respecto a las transacciones
financieras y el impuesto allí establecido".
b. En cuanto a los argumentos que sustentan
las pretensiones del actor, considera que todos ellos se refieren a la
conveniencia o inconveniencia de la norma demandada, y no a su contradicción
con las normas constitucionales que presumiblemente transgrede.
c. Igualmente, afirma que la Ley 223 de
1.995, en desarrollo del artículo 48 Superior, dispuso que los recursos del
Fondo de Solidaridad y Garantía se encuentran exentos de todo tipo de tributos
del orden nacional, entre los cuales se encuentra el que establece la norma
acusada. Es decir, que las cotizaciones realizadas por los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud son aportes parafiscales que pertenecen al
FOSYGA, y son recaudadas por las Entidades Prestadoras de Salud en calidad de
delegatarias de dicho Fondo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
182 de la Ley 100 de 1.993, por lo cual no se encuentran gravadas por el
impuesto bajo análisis.
d. Los recursos que destina el FOSYGA para
pagar la compensación que reciben las EPS a título de Unidad de Pago por
Capitación, constituyen pagos por la prestación del servicio que tales
entidades prestan dentro del sistema de Seguridad Social; por ello, una vez
ingresan a sus arcas, dejan de pertenecer al sistema y se convierten en
recursos propios de la EPS, por lo cual no pueden ser objeto de exclusión
alguna del impuesto a las transacciones financieras.
e. La prohibición consagrada en el artículo
48 Superior, en el sentido de que no se pueden destinar los recursos de la
seguridad social para fines diferentes a ella, no tiene carácter absoluto, sino
que se debe entender como una garantía de financiación de tal servicio, en el
contexto de las demás disposiciones constitucionales. En ese orden de ideas, en
ejercicio del poder impositivo, el Estado puede gravar, no los recursos mismos
-cuya destinación no puede ser modificada-, sino "las gestiones u
operaciones cumplidas por los particulares que promuevan el servicio o
contratan su prestación, como sujetos pasivos del tributo, de la misma manera
en que se consideran contribuyentes cualesquiera personas que desarrollen
actividades productivas gravables". Sobre el particular, señala que la
seguridad social no es un servicio puramente estatal, sino que puede ser
prestado por entidades públicas o privadas, bajo la dirección, coordinación y
control del Estado; y que la ley acusada no gravó los recursos de la seguridad
social como tal, sino "las operaciones de quienes intervienen en la
prestación del servicio, los entes intermediarios entre el Estado que gira los
recursos y los usuarios, imposición tributaria que no varía la destinación de
los recursos ni los afecta, pues recae sobre sujetos distintos a los entes
estatales encargados de dirigir y coordinar y controlar la utilización
de los recursos parafiscales pertenecientes al sistema general de seguridad
social, administrados por el FOSYGA, sin incidir ni en los recursos ni en el
servicio de seguridad".
5. Intervención ciudadana
El ciudadano Oscar Emilio Guerra Morales,
en su calidad de Presidente de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina
Integral, intervino en este proceso para expresar la posición de la entidad que
representa, en relación con la demanda de la referencia.
En primer término, indica que la Ley 608 de
2.000 no grava las operaciones de las Entidades Promotoras de Salud, ya que de
conformidad con el artículo 23 del mismo ordenamiento, las operaciones que se
realicen con recursos del sistema de seguridad social en salud se encuentran
exentas del impuesto a las transacciones financieras, "hasta el pago
del prestador del servicio de salud". Según este precepto, "las
operaciones que se realizan por las entidades que administran recursos del
sistema de seguridad social, como lo son, evidentemente, las Entidades
Promotoras de Salud, están exentas del pago del impuesto del 2 por mil, hasta
la operación final que es la que se realiza entre dichas entidades y las
instituciones prestadoras".
Por lo anterior, considera que la Corte
Constitucional debe ratificar su jurisprudencia, "en el sentido de que las
Entidades Promotoras de Salud administran recursos parafiscales, tanto
derivados de la Unidad de Pago por Capitación para el pago de la prestación de
servicios, como de la cotización para el pago de las prestaciones
económicas". Por lo mismo, se debe dejar claro que las operaciones de pago
de licencias, y las que realizan las EPS -incluyendo el pago al prestador-, se
encuentran exentas del mencionado impuesto.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2350 recibido el 3 de noviembre de 2000, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 608 de 2.000, con base
en las siguientes consideraciones.
En su concepto, "el actor no acusa el
contenido de la norma, sino la omisión del legislador relacionada con la
exclusión de los recursos destinados a la salud y la seguridad social, del
cobro del impuesto a las operaciones financieras"; por ello, sus
consideraciones se encaminan a establecer si tal omisión ocurrió, y si el
tratamiento que se otorga a dichos recursos en relación con el gravamen en
cuestión, se ajusta a la Carta Política.
Explica, que de acuerdo con lo dispuesto en
el Estatuto Orgánico del Presupuesto y por la Corte Constitucional en su
jurisprudencia, los recursos parafiscales son dineros públicos que se destinan
a favorecer a un determinado grupo o sector, del cual se recaudan, razón por la
cual no se pueden destinar a fines distintos al favorecimiento de ese mismo
sector. Según los artículos 48 y 49 de la Carta, así como la Ley 100 de 1.993,
los recursos de la seguridad social tienen carácter parafiscal y, por tanto, no
se pueden desviar hacia sectores diferentes.
Agrega, que la Corte Constitucional, en
sentencia C-136/99, al declarar la constitucionalidad condicionada del
parágrafo del artículo 31 del Decreto 2330 de 1.998 -que exceptuaba del pago de
la contribución de las transacciones financieras al FOGAFIN y otras entidades-,
hizo extensivo el tratamiento tributario excepcional a los fondos que
administren contribuciones parafiscales, entre los cuales se encuentran los de
la salud. "Esta ampliación del tratamiento excepcional debe entenderse
concedida en los mismos términos establecidos en la norma para las entidades
excluídas en el parágrafo de la misma, es decir, que no contemplan los gastos
de funcionamiento de estas entidades, por cuanto el criterio de exclusión no
pretende proteger a las entidades, sino a cierto tipo de recursos administrados
por ellas en razón a la calidad de los mismos". En consecuencia, no se
puede excluir del pago del impuesto a las operaciones financieras a los pagos
que realicen con sus recursos propios las entidades que administran recursos de
la salud, sino exclusivamente a las transacciones realizadas con los recursos
parafiscales en cuestión. "Una interpretación diferente desvirtuaría el
alcance dado por la Corte a su fallo, beneficiando injustificadamente a las
Entidades Prestadoras del servicio de salud, vulnerando el principio de
igualdad tributaria".
Por otra parte, indica que los recursos del
Fondo de Seguridad y Garantía (FOSYGA) no se encuentran gravados por el
impuesto a las transacciones financieras, ya que en la Ley 223 de 1.995, art.
256, el Legislador estableció que los recursos y operaciones realizados por el
FOSYGA se encuentran exentos de todo tipo de impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, "lo cual comprende las cotizaciones de los afiliados al
Sistema General de Seguridad Social y las operaciones que con ellos realicen
las Entidades Promotoras de Salud". Por lo mismo, el impuesto
consagrado en la norma acusada, no grava los recursos que pertenecen a tal
Fondo y, por ende, no vulnera la Constitución. En consecuencia, "una
vez se reconozcan los pagos a estas entidades, los recursos dejan de pertenecer
al FOSYGA y pasan a constituir parte del patrimonio de estas entidades,
independientemente del carácter público o privado de las mismas. (...) una vez
que estos recursos pasan a formar parte de patrimonios particulares, públicos o
privados, sólo podrían tener un tratamiento especial si así lo hubiese
considerado el Congreso, pues de lo contrario, se estaría vulnerando la
competencia del legislador de establecer impuestos y de señalar los casos de
exclusión o exención".
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-4
de la Carta Política.
2. Planteamiento del problema
En el presente caso corresponde a la Corte
resolver si el impuesto a las transacciones financieras establecido en la norma
acusada, recae sobre los recursos de la seguridad social, como lo aduce el
demandante, o están exentos de tal gravamen.
3. El artículo 17
de la ley 608 de 2000, materia de acusación
La norma acusada
forma parte de la ley 608 de 2000 "Por la cual se modifican y adicionan
los decretos 258 y 350 de 1999, proferidos en desarrollo de la emergencia
económica declarada mediante el decreto 195 de 1999, y se dictan otras
disposiciones", y en ella se dispone que "El impuesto a las
transacciones financieras a cargo de los usuarios del sistema financiero y de
las entidades que lo conforman destinado a financiar los gastos ocasionados por
las medidas adoptadas para la reconstrucción, rehabilitación y desarrollo de la
zona determinada en los decretos dictados en virtud del Estado de Excepción,
declarado por el decreto 195 de 1999, se continuará aplicando en los
términos y condiciones de su creación, con el siguiente contenido que se
ratifica mediante esta ley". (Lo resaltado es de la
Corte)
Y a renglón seguido
se dispone que dicho impuesto es de carácter temporal, con vigencia entre el 1
de enero y el 31 de diciembre de 2000, período que ya expiró, y se enuncia
nuevamente, el hecho generador del impuesto, la tarifa, la base gravable, los
sujetos pasivos, los agentes retenedores, la declaración y pago, la competencia
para la administración del tributo, la utilización de los recursos generados
por éste, entre los aspectos más relevantes.
El demandante considera que dicho precepto
legal es inconstitucional "en cuanto grava con el impuesto a las
transacciones financieras (dos por mil), los recursos de la seguridad social
con destinación específica según la Constitución". Al respecto es
pertinente aclarar al actor que el impuesto a las transacciones financieras a
que se refiere la disposición acusada, es un impuesto real e "indirecto",
que dada su naturaleza no tiene en cuenta las condiciones de los sujetos que
tributan ni su capacidad contributiva, por cuanto recae únicamente sobre las "transacciones
financieras", es decir, sobre las operaciones financieras (hecho
gravable) que realicen los usuarios del sistema financiero y de las entidades
que lo conforman, mediante las cuales se disponga de recursos depositados en
cuentas corrientes o de ahorros y los giros de cheques de gerencia, como el
pago del saldo neto de las operaciones interbancarias, salvo los traslados en
cuentas corrientes de un mismo establecimiento de crédito, cuando dichas
cuentas pertenezcan a un mismo y único titular. Así las cosas, uno es el hecho
generador y otro el sujeto pasivo del tributo. El hecho generador, se repite,
lo constituyen las transacciones u operaciones financieras que se realicen, y
el sujeto pasivo, los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo
conforman.
Al efectuar una
lectura completa de la ley parcialmente acusada, lo que parece no haber hecho
el actor, advierte la Corte que si bien es cierto en el artículo 17 se consagra
como hecho generador del impuesto, las transacciones financieras que realicen
los usuarios del sistema financiero y las entidades que lo conforman, la misma
ley establece en el artículo 23 las operaciones que están exentas
de pagar ese gravamen, entre ellas, las que se realicen con recursos del
sistema general de seguridad social en salud y del sistema general de pensiones
a que se refiere la ley 100 de 1993, como aparece consagrado en el numeral 9,
cuyo texto vale la pena transcribir:
"Artículo
23. Exenciones del IOF. Se encuentran exentas del impuesto a las
operaciones financieras consagradas en la presente ley, las siguientes: (….)
"9. Las
operaciones financieras realizadas con recursos del sistema general de
seguridad social en salud y el sistema general de pensiones a que se refiere la
ley 100 de 1993, hasta el pago al prestador del servicio de salud o al
pensionado."
(resalta la Corte)
Ante esta circunstancia, no le asiste razón
al demandante pues las operaciones financieras que se efectúen con recursos de
la seguridad social en salud y pensiones, de conformidad con la disposición
citada, están exentas del pago del impuesto del dos por mil, hasta el
límite señalado en la misma. Esta es una de las razones por la que la ley 100
de 1993, ordenó manejar los recursos de la cotizaciones de los afiliados al
Sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad
correspondiente, con el fin de protegerlos y controlarlos.
Por otra parte, cabe recordar al accionante
que el impuesto a las transacciones financieras, desde su creación (art. 29
decreto 2331 de 1998), como lo señaló la Corte en la sentencia C-136/99[1] al pronunciarse sobre
su constitucionalidad, no recae sobre "los fondos que administren
contribuciones parafiscales", entre los cuales se encuentran los
recursos de la seguridad social, pues al tenor de lo dispuesto en el artículo
48 de la Constitución "No se podrán destinar ni utilizar los recursos
de las instituciones de Seguridad Social para fines diferentes a ella."
Los argumentos en que se basó la Corte para
incluir dentro de las exenciones establecidas en el parágrafo del artículo 31
del decreto 2331/98, los recursos de la seguridad social, fueron éstos:
"El
parágrafo del artículo es igualmente constitucional en cuanto excluye de la
calidad de sujetos pasivos a FOGAFIN, a la Dirección General del Tesoro
Nacional y a los depósitos centralizados de valores, salvo por los pagos que
dichas entidades hagan para cubrir gastos de funcionamiento o para realizar
inversiones diferentes a aquellas que efectúen en valores.
Debe expresarse,
sin embargo, que en la enunciación de tales sujetos, carece de justificación y
de razonabilidad que hayan sido olvidados los tesoros de las entidades
territoriales. Ningún sentido tiene, en el contexto de una democracia que
proclama la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, y el
ejercicio de unos derechos de rango constitucional que las equiparan a la
Nación, que se las obligue a tributar mientras que el erario nacional queda
exonerado.
Lo propio
ocurre con los fondos que administran contribuciones parafiscales, como en el
caso de la salud, a
cuyos problemas se refirió con razón el Ministro de Salud Pública, en
comunicación dirigida al de Hacienda, que hace parte del expediente, en la cual
se expone: (…)
Los recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y en especial los del Fondo de Solidaridad y Garantía
tienen como propósito garantizar por parte del Estado el acceso efectivo a los
servicios de salud a toda la población colombiana y no se pueden destinar o
utilizar para fines diferentes al cumplimiento de lo establecido en la
Constitución Política 48, 49 y 50 los cuales señalan que la seguridad social es
un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección y
control del Estado, con las medidas adoptadas se están gravando rentas fiscales
y parafiscales que financian el SGSSS.
Vale
la pena analizar el contenido del artículo 48 que señala:
"La seguridad social es un servicio
público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el
derecho irrenunciable a la seguridad social.
El Estado, con la participación de los
particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que
comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley.
La Seguridad Social podrá ser prestada por
entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a
ella.
La ley definirá los medios para que los
recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.
(...)
Como se presenta en el cuadro resumen, la
contribución establecida en el Decreto 2331 de 1998 representan para el Sistema
General de Seguridad Social recursos importantes que al ser disminuidos para
dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto mencionado, afectan el acceso a
los servicios de salud de la población al desfinanciar el sistema general de
seguridad social en salud,  así como la cobertura y afiliación al sistema, la
calidad de los servicios de salud, el equilibrio que debe garantizarse entre la
UPC y el valor del costo del POS, las implicaciones en el desfinanciamiento de
la UPC tanto del régimen contributivo como del régimen subsidiado en razón a
que el costo derivado de la contribución sobre las operaciones financieras no
estaba incluido en su cálculo y en las previsiones presupuestales tanto de la
actual vigencia, recursos que están actualmente comprometidos, así como lo
proyectado para 1999, lo que implicaría definir los mecanismos presupuestales
para adelantar los ajustes respectivos. En el Régimen Subsidiado establecer la
fuente de financiación para cubrir este faltante, en razón a que en el año los
recursos asignados alcanzan únicamente para cubrir la afiliación actual a este
régimen.
(….) Por tanto, la exequibilidad del
parágrafo se condicionará en el sentido de que tampoco son sujetos pasivos del
impuesto los
tesoros de las entidades territoriales ni los fondos que administran
contribuciones parafiscales, y en el de que la no sujeción del Banco de la
República al tributo únicamente es constitucional en la medida en que las
operaciones correspondientes se efectúen en interés del propio Banco Central, y
de ninguna manera en interés de terceros, de establecimientos de crédito o de
entidades financieras."
Y en armonía con ello declaró en la parte
resolutiva lo siguiente:
"31. Es
EXEQUIBLE el artículo 31, en el entendido de que la exención
prevista en el parágrafo para la Dirección General del Tesoro comprende
al erario de las entidades territoriales y a los fondos que administren
contribuciones parafiscales. (resalta la Corte)
Igualmente, la
constitucionalidad del parágrafo se condiciona en el sentido de que la no
sujeción del Banco de la República al tributo únicamente es constitucional en
la medida en que las operaciones correspondientes se efectúen en interés del
propio Banco Central, y de ninguna manera en interés de terceros o de
establecimientos de crédito o de entidades financieras."
Las contribuciones parafiscales, como se
recordará, son "gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la
ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se
utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y
ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la
ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que
los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio
contable" (art. 29 Estatuto Orgánico del Presupuesto).
Dichas contribuciones se caracterizan por
su obligatoriedad, puesto que se exigen en desarrollo del poder
coercitivo del Estado; singularidad porque gravan únicamente un grupo,
gremio o sector; destinación, por cuanto se invierten exclusivamente en
beneficio del mismo grupo, gremio o sector que los tributa. Además, de ser
recursos públicos ya que pertenecen al Estado, aunque solamente vayan a
favorecer al grupo, sector o gremio que las tributa. El manejo, la
administración y ejecución de esas contribuciones debe hacerse en la forma que
lo establezca la ley que las crea.
Sobre la naturaleza parafiscal de los
aportes para seguridad social, tanto en materia de salud como de pensiones, ha
dicho la Corte:
"Según
las características de la cotización en seguridad social, se trata de una
típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En
efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se
cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud
se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una
contraprestación equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes
de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las arcas del
presupuesto nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de
seguridad social en salud."[2]
Y más adelante
agregó:
"(…) no cabe
duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen
como función el reconocimiento y pago de pensiones y las EPS, públicas y
privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran
recursos parafiscales. Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser
afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su
manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función."
No sobra agregar que las cotizaciones que
realizan los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud ingresan
al FOSYGA (Fondo de Solidaridad y Garantía) y, por consiguiente, las EPS actúan
como delegatarias de éste en cuanto a su recaudo (art. 205 ley 100/93). Los
recursos que maneja dicho Fondo también están exentos del pago del impuesto a
las transacciones financieras, como se consagra en el parágrafo del artículo 31
del decreto 2331/98, norma que fue declarada exequible por la Corte en la
sentencia C-136/99, antes citada.
Dijo la Corte al respecto:
"El
parágrafo del artículo (31) es igualmente constitucional en cuanto excluye de
la calidad de sujetos pasivos a FOGAFIN, a la Dirección General del Tesoro
Nacional y a los depósitos centralizados de valores, salvo por los pagos que
dichas entidades hagan para cubrir gastos de funcionamiento o para realizar
inversiones diferentes a aquellas que efectúen en valores."
De lo hasta aquí expuesto se concluye que
el impuesto a las transacciones financieras desde su nacimiento, no recae sobre
las operaciones financieras que se realicen con los recursos de la seguridad
social por ser contribuciones parafiscales, lo que se corrobora y hace más
explícito en la ley demandada, al establecer expresamente, que las operaciones
financieras que se realicen con recursos del sistema de seguridad social en
salud y en pensiones, hasta el pago al prestador del servicio de salud o
al pensionado, están exentas del pago de dicho gravamen (art. 23 No. 9 Ley
608/00)
Entonces, si en gracia de discusión se
llegara a entender que lo pretendido por el demandante es que los recursos de
la seguridad social se declaren exentos del pago de tal tributo, sin
limitación alguna, lo cual no indicó, ha debido acusar la disposición
últimamente citada, pues es ella la que consagra tal restricción y no el
artículo que impugnó.
La norma acusada, se repite, se limita a
señalar que el impuesto a las transacciones financieras destinado a financiar
los gastos ocasionados con las medidas adoptadas para la reconstrucción de la
zona a que se refieren los decretos dictados en virtud del estado de excepción
declarado por el decreto 195/99, "se continuará aplicando en los términos
y condiciones de su creación", y a continuación se señalan los elementos
esenciales del tributo, esto es, el hecho generador, el sujeto pasivo, la
tarifa, la vigencia del mismo, lo cual es competencia del legislador, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 338 del Estatuto Superior.
Los tributos que crea el Gobierno durante
el estado de emergencia económica pueden ser adoptados como permanentes por el
Congreso, como se establece en el inciso tercero del artículo 215, al señalar:
"Estos decretos (los destinados a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos) deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente".
En consecuencia, la Corte declarará
exequible el artículo 17 de la ley 608 de 2000, materia de acusación, solamente
por el cargo formulado, es decir, por cuanto el impuesto a que ella se refiere
no recae sobre las transacciones financieras que se realicen con recursos de la
seguridad social, pues éstos fueron objeto de exención, en los términos
consagrados en el numeral 9 del artículo 23 del mismo ordenamiento. Decisión
que solamente produce efectos de cosa juzgada relativa, lo que permite que,
posteriormente, cualquier ciudadano pueda ejercer la acción de
inconstitucionalidad contra ese mismo precepto legal, con argumentos sólidos de
inconstitucionalidad.
4. Para terminar, considera la Corte
pertinente agregar que el 29 de diciembre de 2000, el Congreso de la República
expidió la ley 633, que adiciona al Estatuto Tributario el libro sexto,
intitulado "Gravamen a los movimientos financieros", y
en el artículo 870 crea "como un nuevo impuesto", a partir del
1 de enero del año 2001, el gravamen a los movimientos financieros
(GMF), a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo
conforman y del Banco de la República, con una tarifa de tres por mil (art.
872). Ordenamiento que deroga expresamente los artículos 18 a 27 de la ley
parcialmente acusada y las demás disposiciones que le sean contrarias.
"Artículo
870. Gravamen a los Movimientos Financieros GMF. Créase como un nuevo impuesto,
a partir del primero (1) de enero del año 2001, el gravamen a los Movimientos
financieros, a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades
que lo conforman."
"Artículo
872. Tarifa del GMF. La tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros será
del tres por mil (3X1000). En ningún caso este valor será deducible de la renta
bruta de los contribuyentes."
Y
en el artículo 879, exonera del pago de dicho tributo a las operaciones
financieras que se realicen con recursos de la seguridad social, así:
"Exenciones
del GMF. Se encuentran exentas del gravamen a los movimientos
financieros:
(….)
10.
Las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, del Sistema General de Pensiones a que se refiere la
ley 100 de 1993, de los Fondos de Pensiones de que trata el decreto 2513 de
1987 y del Sistema General de Riesgos Profesionales, hasta el pago a la Entidad
Promotora de Salud, a la administradora del régimen subsidiado o al pensionado,
afiliado o beneficiario, según el caso."
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 17 de la ley 608 de 2000, únicamente por el cargo formulado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2]
sent C-577/95 M.P. Fabio Morón Díaz