C-249-19
Sentencia C-249/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de la Corte Constitucional
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA EXPEDIR DECRETOS CON FUERZA
DE LEY-Alcances
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Interpretación
restrictiva
LIMITES
DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Condicionamientos
impuestos por normas habilitantes e interpretación restrictiva
POTESTAD
LEGISLATIVA POR EL EJECUTIVO-Límites
a su ejercicio/LEY HABILITANTE-Exceso en la competencia de regulación en
cabeza del ejecutivo
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEY-Alcance
respecto de ley habilitante
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO-Jurisprudencia
constitucional
NORMAS
PARA SUPRIMIR O REFORMAR REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS
EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Desbordamiento en el ejercicio de las competencias conferidas por la ley
habilitante al Presidente de la República
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Presidente no excedió
competencia otorgada en ley habilitante
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-No pueden conferirse
para decretar impuestos
La restricción expuesta en materia
impositiva corresponde con un principio cardinal de las sociedades liberales:
la prohibición de que existan tributos sin representación, que desde el año
1215 proscribe la prerrogativa regia –o en cabeza del nivel
central–, entregando tal facultad a un cuerpo deliberativo y
representativo como el parlamento.
INEXISTENCIA
DE IMPUESTO SIN REPRESENTACION-Postulado
desarrollado en la Constitución
PRINCIPIO DE “NO TAXATION
WITHOUT REPRESENTATION”-Pilar del Estado democrático liberal/PRINCIPIO DE “NO TAXATION
WITHOUT REPRESENTATION” Y AFORISMO “NULLUM
TRIBUTUM SINE LEGE”-Corresponde al principio de legalidad en materia tributaria
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Potestad para
establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales
PRINCIPIO
DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Objeto
democrático esencial
IMPUESTOS-Concepto
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Características/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Reglas
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Legitimidad para crear, modificar o suprimir tributos
nacionales o territoriales
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS-Alcance
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Incompetencia del
Congreso para otorgarlas motu proprio
DESTINACION
DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA-Definición/EFECTO PLUSVALIA-Fundamento
constitucional y naturaleza/LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA-Contenido
Referencia:
Expediente D-12922
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012 “Por
el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la administración pública”
Demandante: María
Josefa Teresa Restrepo Brigard.
Magistrado
Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D. C., cinco
(5) de junio de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside,
Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo
Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 40.6, 241.5 y 242.1 de la Constitución Política, la
ciudadana María Josefa Teresa Restrepo Brigard  demanda el artículo 181 del Decreto
Ley 19 de 2012, por la supuesta vulneración de los artículos 6, 82, 113, 121,
150 numerales 10 y 12, 154, 284, 287, 311, 312, 313.4 y 338 Superiores.
II.      NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada, de conformidad con su publicación
en el Diario Oficial No. 48.308 del 10 de enero de 2012:
“DECRETO LEY 19 DE 2012”
(…)
“Por el cual se dictan normas para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la administración pública”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
(…) en ejercicio de las funciones
extraordinarias conferidas por el parágrafo 1° del artículo 75 de la Ley 1474
de 2011 (…)
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO
181. EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PATICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA. El
artículo 83 de la Ley 388 de 1997, quedará así:
Artículo 83. Exigibilidad y cobro de la participación. La participación
en la plusvalía sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble
respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de
matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se presente
cualquiera de las siguientes situaciones:
1. Solicitud de licencia de urbanización o
construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de la participación en
la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el
artículo 74 de la Ley 388 de 1997.
2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la
participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación
del suelo.
3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble,
aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los
numerales 1 y 3 del referido artículo 74.
4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos
adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en
el artículo 88 y siguientes de la presente Ley.
Parágrafo 1. En el evento previsto en el numeral 1, el monto de la
participación en plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse,
aplicando el efecto plusvalía liquidado por metro cuadrado al número total de
metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente.
Parágrafo 2. Para la expedición de las licencias de construcción, así
como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en
relación con inmuebles respecto de los cuales se haya liquidado e inscrito en
el respectivo folio de matrícula inmobiliaria el efecto de plusvalía, será
necesario acreditar su pago.
Parágrafo 3. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la
participación en las situaciones previstas en este artículo, el cobro de la
misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones
aquí previstas. En todo caso, si la causa es la no liquidación e inscripción de
la plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá adelantar el
procedimiento previsto en el artículo 81 de la presente ley. Responderán
solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.
Parágrafo 4. Los municipios podrán exonerar del cobro de la
participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés
social.”
III.    PROCESO DE ADMISIÓN
Por Auto del 19 de octubre de 2018[1], el Despacho
sustanciador admitió de manera parcial la demanda, en lo concerniente a los
cargos formulados contra el artículo 181 parcial del
Decreto Ley 19 de 2012, por la presunta vulneración de los artículos
150.10, 287, 313.4 y 338 Superiores. Simultáneamente, inadmitió la
demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del
artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, por el supuesto quebrantamiento
de los artículos 6, 82, 113, 121, 150.12, 154, 284, 311 y 312 Superiores, debido a que no observó los requisitos de admisión para iniciar un
juicio de validez sobre la misma.
En la misma providencia se comunicó la
iniciación de este proceso de constitucionalidad al
Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales DIAN, a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, para que intervinieran directamente o por
intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que deberán
presentar dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación
respectiva, indicando las razones que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.
Del mismo modo, se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad de EAFIT de Medellín,
Universidad del Norte de Barranquilla, Universidad Autónoma de Bucaramanga,
Universidad del Cauca, Universidad la Gran Colombia de Armenia, Universidad del
Rosario, Universidad de La Sabana,  Universidad de los Andes, Universidad
Externado de Colombia, Universidad Nacional de Colombia y Universidad
Javeriana; así como al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la
Federación Colombiana de Municipios y a la Federación Nacional de Consejos
Municipales FENACON, para que intervinieran, explicando
las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la disposición demandada.
IV.  CARGOS DE LA DEMANDA
Cargo primero: Vulneración del artículo
150, numeral 10º de la Constitución.
Advierte que la norma es inconstitucional,
toda vez que contraría el numeral 10 del artículo 150[2] Superior, el
cual establece que el Congreso tiene como función revestir por un término de
seis meses al Presidente de la Republica para suprimir o reformar
procedimientos innecesarios de la administración pública. Sin embargo, la
modificación del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, tiene como objeto reformar
la exigibilidad del tributo de plusvalía. En palabras de la demandante:
“el artículo 150 numeral 10 Constitucional, expresamente
dice refiriéndose a las facultades extraordinarias que el Congreso otorga protempore al Presidente de la República: "Estas facultades
no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni
las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar
impuestos."
La autorización otorgada con base en el artículo 150
constitucional, se limitaba a la requerida para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes
en la Administración Pública, lo cual no incluye crear, modificar,
suprimir o regular tributos”.
Así las cosas, estimó que el legislador
extraordinario excedió el margen de su competencia, las cuales se encuentran
estrictamente delimitadas en la norma Superior, razón por la cual la norma debe
ser declarada inexequible.
Cargo segundo: Violación de los
artículos 287, 313.4 y 338 de la Constitución Política.
Para la actora, la norma acusada quebranta
el artículo 338 Superior, porque no cumple con el trámite previsto para
crear, derogar, regular o limitar tributos, dado que el ejecutivo tomó una
competencia que corresponde al Congreso, al modificar la exigibilidad de un
tributo, aspecto que sobrepasa las facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente de la Republica.
En sentido similar, consideró que la
facultad de establecer gravámenes en el orden territorial corresponde
exclusivamente a los Consejos municipales, por lo cual se vulnera el artículo 313.4
de la Constitución, lo que genera, a su vez, que se desconozca el amplio
margen de autonomía del cual gozan las entidades territoriales, específicamente
los municipios, para la gestión de sus intereses y la administración de sus
recursos, a partir del establecimiento de tributos, contrariando el artículo 287
Superior.
A modo de conclusión, la actora adujo que
lo dispuesto en la norma demandada, obliga a que el tributo de participación en
la plusvalía se liquide e inscriba al folio de matrícula inmobiliaria de los
predios antes de que se radique la solicitud de autorización específica o
licencia urbana que consolide el hecho generador. Sobre este aspecto, aseveró
que la modificatoria hecha por la norma acusada trae como consecuencia que la
plusvalía pierda su capacidad de ser exigible, antes de que el hecho generador
se consolide e impide la participación del Estado en el incremento generado por
la acción urbanística.[3]
Con fundamento en lo expuesto, solicitó
a la Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 181 del Decreto Ley
019 de 2012.
V.      INTERVENCIONES
A continuación se
sintetizan los escritos de las entidades que rindieron concepto en el presente
proceso de constitucionalidad.
1.      Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1.1    En escrito radicado en Secretaria
General el 10 de diciembre de 2018, el señor Juan Carlos Puerto Acosta, apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó a esta Corporación
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.
1.2    Consideró que el cargo formulado no
tiene aptitud sustantiva por incumplimiento de los requisitos de pertinencia y
certeza, dado que efectúa una apreciación subjetiva sobre la correcta
interpretación de la norma y no plantea razones para la inconstitucionalidad.
A su vez, afirmó
que no le asiste razón a la accionante, porque la norma demandada no modificó
ninguno de los elementos estructurales del tributo, sino que se limita a
reglamentar el procedimiento de exigibilidad de la participación en la
plusvalía, el cual es un mecanismo de protección para el contribuyente y para
futuros compradores del bien inmueble afectado, pues garantiza que la liquidación
y el registro del tributo en la matricula inmobiliaria sea efectuada antes de
ser exigible.
2.      Cámara Colombiana de la Construcción
2.1    Por
escrito radicado en Secretaria General el 7 noviembre de 2018, Sandra Consuelo
Forero Ramírez, obrando como representante legal de la Cámara Colombiana de la
Construcción pidió a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 181
del Decreto Ley 19 de 2012, exceptuando el parágrafo tercero, por considerarlo
inconstitucional.
Para tal efecto
señaló que es fundamental partir de la diferencia entre la causación y la
exigibilidad de la participación de la plusvalía con el fin de situar en el
tiempo las pretensiones de la accionante. En criterio de la interviniente la
causación es un elemento temporal del hecho generador en la participación en la
plusvalía que según el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 tiene lugar cuando:
(i) se presenta la incorporación del suelo rural a suelo de expansión urbana o
la consideración de parte del suelo rural como suelo de expansión urbana o
subsuelo, (ii) el establecimiento o modificación del régimen de usos del suelo,
y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación.
2.2    Explicó
que una vez causado el tributo, la entidad territorial debe cumplir el
procedimiento establecido en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, para
efectos de realizar el cálculo y liquidación de la plusvalía, el cual finaliza
con la expedición de un acto administrativo debidamente motivado que, al quedar
en firme, debe ser inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble
con el fin de tener efectos frente a terceros.
Por el
contrario, la exigibilidad y el pago del tributo tiene lugar cuando se presenta
alguna de las hipótesis establecidas en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997:
1.
Solicitud de licencia de urbanización o
construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de la participación en
la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el
artículo 74 de la Ley 388 de 1997.
2.
Cambio efectivo de uso del inmueble,
aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la
modificación del régimen o zonificación del suelo.
3.
Actos que impliquen transferencia del
dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la
plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74.
4.
Adquisición de títulos valores
representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los
términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente Ley.”
En este orden
de ideas, indicó que la causación y exigibilidad de la participación de la
plusvalía ocurre en momentos diferentes, pues la primera, se refiere a la
expedición de las decisiones administrativas que configuran la acción
urbanística, y la segunda, a las autorizaciones específicas para destinar un
inmueble a su uso más rentable.
2.3    Conforme
con lo anterior, señaló que no es cierto que el Presidente de la República se
haya extralimitado en el ejercicio de sus facultades  extraordinarias
conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 en la
expedición del artículo 181 del Decreto 019 del 2012, pues la obligación de
inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria de los inmuebles gravados con
plusvalía está regulada por la Ley 388 de 1997, por lo que la norma acusada
solo aclara el alcance de la liquidación e inscripción de la participación de
la plusvalía.
Además, dicha
inscripción es una garantía para los sujetos pasivos de este tributo, en la
medida que impide que las entidades territoriales puedan hacer exigible una
obligación tributaria que no ha sido liquidada ni notificada al contribuyente.
2.4    Por otro
lado, partiendo de un análisis concreto de la norma, advirtió que no comparte
lo justificado por la accionante respecto de la inconstitucionalidad del
parágrafo primero del artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, en la medida en que
confunde la causación del tributo con la exigibilidad y pago de este, pues la
única manera de recalcular la participación de la plusvalía es teniendo un
cálculo previo y liquidación de esta. Por ello lo establecido es un efecto
lógico del tributo pues: primero, se causa la plusvalía, segundo, se cumple el
procedimiento establecido en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 y
tercero, ocurre la exigibilidad y pago del tributo.
2.5    Respecto
al parágrafo segundo indicó que el Presidente de la Republica introdujo un solo
cambio a la disposición demandada pues eliminó la palabra “permisos” del
texto normativo, dado que el Decreto 1077 de 2015[4]  se refiere a
licencias urbanísticas, razón por la cual la norma acusada solo se remitió a
actualizar el lenguaje.
2.6    Frente
al parágrafo tercero, refirió que aunque no comparte los argumentos expuestos
por la actora, consideró que este aparte normativo es inconstitucional por
extralimitación en las funciones extraordinarias atribuidas al Presidente de la
Republica, pues se crea un nuevo procedimiento no previsto en la ley, que les
permite a los alcaldes una nueva oportunidad para presentar la liquidación de
la plusvalía.
2.7    Por
último, consideró que lo establecido en el parágrafo cuarto de la norma acusada
es positivo, al eliminar la competencia del Gobierno Nacional para reglamentar
el procedimiento de exoneración de la plusvalía en relación con los inmuebles
destinados a vivienda de interés social, dado que la ley no puede otorgar
beneficios ni tratamiento preferencial en relación con los tributos.
3.      Federación Colombiana de Municipios
3.1    Mediante
escrito radicado en Secretaria General el 07 de diciembre de 2018, Gilberto Toro
Giraldo, de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios,
solicitó a esta Corporación declarar inexequible el artículo 181 del Decreto
019 de 2012, con fundamento en lo expuesto por la Corte Constitucional en la
sentencia C- 634 de 2012:
“Teniendo en cuenta que el ejercicio de facultades
extraordinarias conlleva el desplazamiento de una competencia constitucional de
una a otra Rama del Poder Público, o en otras palabras, implica una alteración
del reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el
Ejecutivo, su ejercicio es por esencia excepcional y de interpretación
restrictiva, sujeto al cumplimiento de ciertos presupuestos de orden temporal y
material.
Por otro lado, respecto a las nuevas exigencias
normativas incluidas en el texto constitucional de 1991, el artículo 150-10
Superior, estableció que el legislativo podrá conceder las referidas facultades
extraordinarias (i) respetando un límite temporal, otorgado hasta por seis
meses; (ii) precisando las facultades extraordinarias; y (iii) constatando el
supuesto de hecho sobre la necesidad o la conveniencia pública de la medida.
Además, las facultades extraordinarias (iv) deben ser solicitadas expresamente
por el Gobierno; (v) su aprobación requiere la mayoría absoluta de los miembros
de una y otra Cámara; (vi) el Congreso podrá, en todo tiempo, modificar los
decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de sus facultades
excepcionales; y (vii) sobre ciertas materias no podrá operar la delegación
legislativa por estar sometidas a reserva de ley, tal es el caso de la
expedición de Códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco o el
decreto de impuestos.”
3.2    Indicó
que, en el caso bajo estudio, el Presidente de la República se apartó de lo
dispuesto por la ley, pues solo le fueron concedidas facultades extraordinarias
para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existente en la administración pública”[5]
por lo que considera inconstitucional lo dispuesto por la norma acusada
pues el ejecutivo intervino en las competencias de los entes territoriales
respecto del ámbito tributario.
En
consecuencia, resaltó que comparte los argumentos expuestos por la accionante y
coadyuva la solicitud de declarar inexequible el texto acusado con una sola
aclaración frente al parágrafo cuarto, el cual considera que tanto su redacción
original como la modificación es contrario a la Carta Política[6], dado que el
texto constitucional establece que la autonomía tributaria territorial incluye
la posibilidad de decretar exoneraciones o condonaciones respecto de sus
tributos, por lo que dicha potestad le corresponde al Municipio y no debe estar
sujeto a procedimiento que dicte la autoridad nacional.
4.      Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”
4.1    Por escrito radicado en Secretaria
General el 10 de diciembre de 2018, Luis Enrique Abello, representante del
Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, solicitó a la Corte Constitucional
declarar exequible el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, en los
siguientes términos:
En relación con el numeral 10 del artículo
150 constitucional expuso que las facultades concedidas al Presidente de la República
por el artículo 75 de la Ley 1474 del 2011 se ejercieron para darle precisión,
efectividad y eficacia a la exigibilidad y cobro de la participación en la
plusvalía[7].
Además, indicó que el primer inciso de la
norma acusada no adiciona ni condiciona la exigibilidad de la participación en
la plusvalía. En realidad ese fragmento del enunciado demandado expresa que
debe liquidarse el tributo con anticipación para hacerlo exigible y
eventualmente cobrarlo, pues si la entidad territorial pretende exigir y cobrar
el tributo, debe establecer un monto y ese valor debe estar en firme.
4.2    Respecto de los parágrafos tercero y
cuarto de la disposición demandada, señaló que simplemente se trata de la
eliminación de requisitos dentro del trámite en la participación de la
plusvalía, es decir, suprimió un condicionamiento que limitaba las facultades
de los municipios para exonerar el cobro del tributo.
4.3    Por último, precisó que frente a la
supuesta vulneración de los artículos 287, 313 y 388 Superiores, el accionante
parte de un supuesto equivocado, pues la norma demandada no modificó los
elementos esenciales del tributo, dado que le Legislador extraordinario sólo eliminó
trámites innecesarios y realizó ajustes para la efectividad del procedimiento.
5.      Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
5.1    Por escrito radicado en Secretaria
General el 18 de diciembre de 2018, el señor Alfredo Lewin Figueroa, solicitó que
se declare la inexequibilidad de la norma demandada. En criterio de la
institución, el Legislador extraordinario desbordó su competencia, al ordenar
que respecto de la exigibilidad y cobro de la participación en la contribución
de la plusvalía “… solo le será exigible al propietario o poseedor del
inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio
de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se
presente cualquiera de las siguientes situaciones…”.
5.2    Manifestó que ninguna de las
modificaciones que el artículo 181 del Decreto 19 de 2012 dispone frente a la
norma que modifica, esto es, el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, consiste en
suprimir o reformar una regulación, procedimiento o trámite innecesario
contemplado en ésta última norma que se sustituye y por tanto no puede
válidamente sostenerse que el Presidente de la República, al expedir el
artículo 181 del Decreto 19 de 2012, sobre exigibilidad y cobro de la
participación en la plusvalía ejerció sus facultades “sino que lo hizo por
fuera del ámbito de las mismas, que por lo dispuesto en el numeral 10º del
artículo 150 de la Constitución no pueden otorgarse ni ejercerse de cualquier
manera, sino que, como lo exige la norma antes citada, deben ser precisas y
desarrollarse también de manera que se respete ese carácter excepcional y
restringido, sin lugar a extensiones ni analogías, según la doctrina
constitucional reiterada sobre la materia”[8].
5.3    En conclusión, señaló que las
modificaciones introducidas por el artículo 181 demandado no consisten en
suprimir o reformar una regulación, procedimiento o trámite innecesario sino
que sustituye el contenido de uno de los elementos esenciales del tributo. Por
tanto, debe declararse la inconstitucionalidad de la norma acusada.
6.      Universidad Autónoma de Bucaramanga
6.1    En escrito radicado en Secretaria
General el 11 de diciembre de 2018, la ciudadana Lilia Aideé Velasco Abril,
docente del programa de derecho de la Universidad Autónoma de Bucaramanga,
solicitó que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
6.2    Indicó que, mediante sentencias
C-097 de 2003 y C-061 de 2005, la Corte Constitucional estableció el alcance de
las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el artículo 150
numeral 10, como se sintetiza a continuación:
Primero: el requisito de precisión en el
ámbito sustantivo de acción del ejecutivo se refiere al nivel de claridad de la
disposición normativa con el fin de delimitar la materia dentro de la cual se
otorgan las funciones extraordinarias.
Segundo: respecto del contenido
teleológico, resaltó que este punto se fundamenta en la identificación del
verbo rector que permite determinar el alcance de las facultades otorgadas al
ejecutivo.
6.3    Advirtió que el legislador no puede
limitar ni fijar nuevas competencias al ejecutivo de tal forma que solo podrá
declararse inconstitucional una norma cuando se configure un abuso en las
competencias otorgadas.
Conforme con lo dispuesto por la jurisprudencia
constitucional, aseveró que en el caso bajo estudio no está en presencia de una
adición como lo señala la accionante sino de una reforma, pues la norma acusada
modifica un procedimiento existente.
6.4    De esta manera se cumple con el
requisito de precisión, en razón de que la norma acusada pretende fijar un
momento cierto a partir del cual la participación en plusvalía sea exigible, y
busca garantizar la seguridad jurídica para los contribuyentes pues ofrece una
mayor calidad y especificidad dentro del procedimiento administrativo. Es
decir, lo que se garantiza es la identificación del momento a partir del cual
en el ámbito administrativo particular el tributo se hace exigible.
6.5    En este orden, la modificación
introducida atiende a criterios de eficiencia y trasparencia en aras de un
mejor servicio al ciudadano, plenamente ajustada a las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República.[9]
7.      Universidad de la Sabana
7.1    Por escrito allegado vía correo
electrónico a la Secretaria General el 12 de diciembre de 2018, Ivonne Andrea
Forero Prieto, miembro activo de la Clínica Jurídica de Interés Público y
Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana, pidió que se declare la
exequibilidad del artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012.
7.2    Consideró que se deben agrupar los
cargos frente a los artículos 150.10 y 338 de la Constitución Política, pues se
remiten a la extralimitación del Presidente de la República en las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios en la administración
pública.
7.3    Frente al juicio por inconstitucionalidad,
expuso que la accionante dio una interpretación errónea de los preceptos
constitucionales pues “la facultad de crear un tributo subsume la potestad
de regularlos e igualmente de derogarlos, suprimirlos o limitarlos”, lo que
no es cierto, pues la facultad de crear tributos es diferente a la de
regularlos, suprimirlos o limitarlos, pues el primero significa producir algo
que no existía y el último está referido a algo que ya está creado.
En su criterio, no se puede entender que el
artículo acusado desconozca lo establecido en el artículo 150.10 Superior pues
la disposición constitucional incluye solamente los impuestos, y no las
contribuciones. Afirmó que la plusvalía es una contribución y no un impuesto
pues se refiere a una participación en el mayor valor o incremento de un
inmueble como consecuencia de la acción urbanística.
Además, la jurisprudencia constitucional ha
determinado que la ley debe fijar los elementos del tributo, los cuales no
fueron modificados por el ejecutivo puesto que la norma demandada solo modifica
el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, el cual trata sobre el procedimiento para
la exigibilidad y cobro de la participación en la plusvalía, asunto muy
distinto al hecho generador y demás elementos del tributo.
Por ello, consideró que no puede afirmarse
que existe vulneración al texto constitucional pues la disposición acusada no
crea una contribución fiscal o parafiscal, sino que modifica el procedimiento
de cobro del tributo.
7.4    Por otro lado, advirtió si bien la
Corte Constitucional ha señalado que las entidades territoriales tienen cierta
autonomía en el manejo de sus recursos, dicha potestad no es absoluta pues
tiene como límites la Constitución y la ley, de tal forma debe ser conforme al
principio de unidad nacional, lo que significa que es el Congreso el encargado
de regular temas tributarios. Por lo anterior, la norma demandada no afecta la
autonomía de los entes territoriales, dado que el tema fue regulado por el
legislador bajo la Ley 388 de 1997, por lo que no afecta su competencia.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242 y 278
de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación, Fernando
Carrillo Flórez, rindió concepto número 6515 en relación con la demanda
instaurada contra el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, solicitándole a
la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo la demanda instaurada
por la actora.
Advierte que la norma demandada es un
decreto presidencial expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso al Presidente de la República, bajo el contexto de
la ley 1474 de 2011 “normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
control de la gestión pública.”[10]
Consideró que el cargo planteado por la
accionante versa en la modificación sobre el artículo 83 de la Ley 388 de 1997,
según el cual “la participación en la plusvalía sólo será exigible al
propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e
inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de
plusvalía”,  con base en que el texto original establecía al “propietario
o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto plusvalía.”
De esta manera, la Ley 388 de 1997 reguló
la participación en la plusvalía y estableció un procedimiento que requiere
coordinación de la acción de distintas autoridades y de los contribuyentes, es
por eso que el artículo 81 señala, como parte del proceso de liquidación, la
obligatoriedad de inscribir el correspondiente acto administrativo en el folio
de la matrícula inmobiliaria de los inmuebles afectados.
En este sentido, la norma demandada lejos
de crear una nueva regulación de naturaleza tributaria incorpora contenidos al artículo
83 de la Ley 388 de 1997 con el fin de incluir supuestos que guarden armonía
con los previamente establecido por el legislador. Además permite identificar
los sujetos pasivos del tributo, pues la inscripción en el folio de matrícula
de inmueble beneficia tanto al propietario y/o poseedor como a los terceros
interesados.
Para el Ministerio Público, el cargo
formulado no es apto, al no cumplir con los requisitos de certeza,
especificidad y suficiencia, dado que: (i) el argumento de la accionante se
basa en una interpretación subjetiva de la norma acusada, (ii) no se
encontraron fundamentos concretos y precisos dirigidos contra la norma acusada
y (iii) no se logró desvirtuar la presunción de constitucionalidad.
Por lo expuesto, el Ministerio Publico,
solicita a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda y
subsidiariamente, declarar exequible el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012
con base en los términos expuestos.
VII. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el
artículo 181 del Decreto Ley 019 de 2012  “Por el cual se dictan normas para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la administración pública”, de conformidad con el numeral 5º
del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión preliminar: aptitud
sustantiva de la demanda
2.1 La ciudadana
María Josefa Restrepo Brigard consideró que el artículo
181 del Decreto Ley 019 de 2012 es contrario a los artículos 150-10, 287, 313-4 y 338 de la Constitución,
dado que el legislador extraordinario extralimitó sus funciones, al modificar
el trámite de exigibilidad de la participación por plusvalía. Aseveró que ese
cambio, trasgresor de competencia, había consistido en transformar uno de los
elementos esenciales de dicho tributo, en razón de que se condicionó su
exigibilidad a la liquidación e inscripción en el folio de matrícula
inmobiliaria el efecto de la plusvalía. Así mismo, precisó que había adicionado
un procedimiento que sobrepasa los límites de la ley de facultades y perturba
la autonomía territorial.
2.2. Las posiciones de los intervinientes
estuvieron divididas entre: exequibilidad, inexequilidad e inhibición.
Las Universidades la Sabana de Bogotá y la Autónoma
de Bucaramanga así como el Instituto Agustín Codazzi consideraron que la
proposición normativa demandada debía ser declarada exequible, por cuanto que la modificación que realizó el Presidente de la
Republica se encuentra dentro de las facultades extraordinarias entregadas por
el legislador y el numeral 10 del artículo 150 Superior. El artículo 181 del
Decreto 019 de 2012 no cambió algún elemento esencial tributo de plusvalía, ni
invadió la órbita de competencia de las entidades territoriales en esa materia.
Por
su parte, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y la Federación
Colombiana de Municipios pidieron que la disposición fuese declarada inexequible,
porque la norma cuestionada extralimitó la competencia regulada por la ley
habilitante e invirtió las funciones del ejecutivo y legislativo. De igual
forma, CAMACOL solicitó excluir del ordenamiento jurídico el parágrafo 3º del artículo
181 del Decreto 019 de 2012 por motivos distintos a los señalados por la
demandante, quién, a su juicio, interpretó de forma equivocada esa disposición.
Para este interviniente, el Presidente la Republica extralimitó sus funciones,
al crear un procedimiento adicional que no está previsto en la ley, que
consiste en reconocer que la autoridad local tiene una nueva oportunidad para
liquidar y cobrar la participación de la plusvalía.
En contraste, el Procurador General de la Nación y
el Ministerio de Hacienda manifestaron que la Corte debe inhibirse para
pronunciarse de fondo sobre la demanda, como quiera que incumplió los
requisitos exigidos por parte de la jurisprudencia. Lo anterior, toda vez que
el artículo 181 del Decreto 019 de 2012 jamás cambió los elementos esenciales
de tributo de la plusvalía. De ahí que solo reformó el procedimiento que
desarrolla la exigibilidad del tributo mencionado. Adujeron que ese defecto
advierte la ausencia de certeza, especificad y pertinencia del cargo.
2.3. La Sala
Plena evidencia que existe una discusión sobre la aptitud del cargo, toda vez
que algunos intervinientes consideraron que la censura cumple los requisitos
para iniciar un juicio de validez de la norma atacada; mientras otros manifestaron
que la demanda era inepta, porque carecía de certeza, especificidad y
pertinencia. Entonces, la Corte procederá a analizar previamente este aspecto
formal.
2.4. El
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 reguló los requisitos que debe contener toda
demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral
tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones
por las cuales las normas constitucionales invocadas se consideran
violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre
esta exigencia y ha advertido que la acción pública de inconstitucionalidad no
está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[11]. Sin embargo, en esa herramienta
procesal deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este
Tribunal realizar de manera satisfactoria el estudio de constitucionalidad, es
decir, el cargo debe ser susceptible de generar una verdadera controversia
constitucional, como advierte el numeral 3º de la disposición en mención.
La acción
pública de inconstitucionalidad se materializa con una acusación de un
ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones superiores que
se consideran infringidas y con la explicación de las razones por las cuales dichos
textos se estiman violados, pues lo contario conllevaría a una sentencia
inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento
exige del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que
la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del
control de constitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha censura debe
cumplir con atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
El cargo es claro cuando se presentan argumentos
comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Además, los censura de la demanda es cierta en el evento en que recae
sobre una proposición normativa real así como existente[12], y
no sobre una deducida por el actor, o implícita[13]. El
juez constitucional debe tener la posibilidad de verificar el contenido de la
norma demandada con el fin de que la pueda contrastar con la Carta Política. El
ataque debe ser específico, lo cual consiste en que el actor explique por qué
la disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución. Así mismo, el cargo
debe ser pertinente, atributo que hace referencia a que los argumentos del
actor sean de naturaleza constitucional y no meras discusiones legales,
doctrinarias o de conveniencia. Por último, la demanda debe tener cargos
suficientes, los cuales deben generar un verdadero debate constitucional, al
punto que pongan en duda la validez de la norma impugnada[14].
2.5. La Sala Plena advierte que los dos
cargos formulados en contra del artículo 181 del Decreto 019 de 2012 se
encuentran vinculados, de manera que concurren a cuestionar el mismo punto de
derecho, esto es, extralimitación del Presidente de la Republica para regular
la exigibilidad de la participación por plusvalía. La actora indicó que la
norma censurada creaba requisitos adicionales a ese procedimiento, los cuales
afectaban aspectos esenciales del tributo, sobrepasaban las funciones
entregadas por la ley habilitante, situación que a su vez perturba la autonomía
territorial. Entonces, el concepto de la vulneración formulada en contra del
artículo 150-10 Superior comprende el análisis de conculcación de los artículos
287, 313.4 y 338, puesto que ambos se centran en cuestionar la presunta
extralimitación del enunciado con fuerza legal censurado respecto de la exigibilidad
de la participación de la plusvalía. Realizada esa aclaración, se procede a
verificar la aptitud sustantiva de la demanda.
En primer lugar, la censura es clara, debido a que
la actora construyó en la demanda argumentos comprensibles que permiten entender
que el Presidente de la Republica pudo incurrir en un exceso de regulación, al
sobrepasar sus facultades habilitantes en torno a la exigibilidad de la
participación por plusvalía. A su vez, formularon razones diáfanas que
sustentaron su petición de inexequibilidad de la norma cuestionada.
En segundo lugar, en relación con la certeza, esta
Corporación evidencia que la ciudadana advirtió que el Presidente de la
República había modificado el procedimiento de exigibilidad de tributo de
plusvalía, la cual pudo significar una extralimitación de funciones, al
transformar elementos esenciales de esa contribución y crear un trámite
adicional. En ese punto es importante precisar que la resolución de fondo del
cargo tiene la finalidad de dilucidar si se excedieron o no las fronteras de
competencia en la regulación. Aquí se revisa que la actora hubiese demostrado
que ocurrió un cambió en la normatividad, carga que cumplió de manera
ostensiva.
Además, es cierto que el constituyente fijó
estrictos límites a la función de legislador extraordinario, de acuerdo con el
artículo 150 Superior. De igual forma, esas restricciones se extienden a la
autonomía tributaria de las entidades territoriales.
En tercer lugar, el cargo es específico, dado que
la demandante presentó argumentos sobre la extralimitación en que había incurrido
el Presidente de la Republica para regular el procedimiento de exigibilidad del
tributo de participación. También indicó las disposiciones constitucionales que
contienen las normas utilizadas como parámetros de constitucionalidad, es
decir, los artículos 150-10, 287, 313.4 y 338.
En cuarto lugar, se cumple con el requisito de
pertinencia, como quiera que la ciudadana formuló un ataque que se fundamentó
en premisas de orden constitucional, por ejemplo precisaron que el enunciado legal
cuestionado quebrantaba los límites que tiene el legislador extraordinario para
emitir un decreto con fuerza de ley, como son los requisitos de la ley
habilitante, el artículo 150-10 de la Constitución y el principio de autonomía
tributaria territorial.
En quinto lugar, la demanda sobrepasó el requisito
de suficiencia, toda vez que las razones formuladas por la censora logran prima
facie generar una duda sobre la validez de la regulación del procedimiento
de exigibilidad de la plusvalía. De ahí que, en principio, exista una
incertidumbre sobre la competencia que tenía el Presidente de la República para
regular la materia referida.
Sin embargo, no sucede lo mismo con los parágrafos
del artículo 181 del Decreto Ley 019 de 2012, los cuales deben estudiados por
separado, porque contienen normas distintas a la cuestionada por la ciudadana. Entonces,
el cargo dirigido contra esos enunciados debe observa los requisitos de aptitud
sustantiva de la demanda.
En relación con el parágrafo primero, la accionante no
formuló censura alguna, en razón a que se limitó a cuestionar que el enunciado
legal condicionó la exigibilidad del tributo a su liquidación. En efecto, la
Corte no encuentra concepto de la violación, de manera que es imposible
estudiar dicha censura.
Frente al parágrafo segundo, la actora advierte que se
suprimieron procedimientos innecesarios, por lo que se cumplió con la habilitación
otorgada en la Ley 1474 de 2011. En este aspecto, no hay reproche de inconstitucionalidad
sobre la norma demandada. Además, no explica los motivos que sustentan su
argumentación en relación con la imposibilidad que tendría la administración
para exigir el pago del tributo. La mencionada situación evidencia falta de
especificidad y suficiencia del cargo.
En el parágrafo tercero, la ciudadana censuró el siguiente
fragmento de la norma: “En todo caso, si la causa es la no liquidación e
inscripción de la plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá adelantar
el procedimiento previsto en el artículo 81 de la presente ley”. Al
respecto, indicó que esa norma implicaba la perdida de exigibilidad del
tributo, porque requiere la consolidación del hecho generador con la expedición
de la licencia urbana antes de la liquidación e inscripción del efecto de
plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria.
Para la Sala, el cargo formulado por la demandante en
contra de ese parágrafo carece del requisito de certeza, en la medida en que la
interpretación propuesta por la ciudadana no es verificable en la norma
atacada. Contrario a lo reclamado por la censora, el enunciado de rango legal
mencionado permite que la administración adelante el procedimiento de
liquidación y cobro de la participación de la plusvalía en los casos en que no
se hubiese pagado dicho gravamen.
Esa lectura de la norma se desprende una interpretación
literal. La estructura normativa del enunciado legal se dirige a permitir que
la administración pueda adelantar el procedimiento de cobro de la plusvalía “en
todo caso” en que no se haya realizado la liquidación e inscripción en el
respectivo folio de matrícula inmobiliaria. Entonces, es desacertado señalar
que el parágrafo tercero impide que la administración exija el pago del efecto
de plusvalía en el caso en que no se liquide e inscriba.
Respecto del parágrafo cuarto, la ciudadana
Restrepo Brigard no presenta concepto de violación y se remite a señalar que
los municipios pueden libremente realizar la exoneración del tributo. Por
tanto, tampoco se analizará su validez constitucional.
2.6.
Por consiguiente, la Corte
estudiará de fondo la demanda presentada contra de la norma censurada, sin los
parágrafos, en tanto el cargo cumple con las exigencias requeridas para iniciar
un control de constitucionalidad sobre los enunciados con fuerza de ley.
3. Problema jurídico y metodología de resolución
3.1 De conformidad con el debate
planteado por los demandantes y los intervinientes en este juicio, corresponde
a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿el Presidente de la
República con la expedición del artículo 181 del Decreto 019 de 2012 excedió
las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el Congreso, al fijar
como requisito de la exigibilidad para la participación de la plusvalía la liquidación e inscripción del efecto de
ese tributo en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del predio, porque:
i) creó un trámite adicional que escapa a la finalidad de la Ley 1474 de 2011,
que consiste en suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública; y ii) reguló elementos esenciales de
ese gravamen, lo que desconoce el régimen constitucional establecido en
el artículo 150.10 para ese tipo de facultades extraordinarias y la autonomía
tributaria territorial (artículo 287, 313.4 y 338 de la Constitución)?
3.2. Para
resolver ese interrogante de derecho, la Sala adoptará la siguiente
metodología: (i) se pronunciará sobre el alcance del control de
constitucionalidad de los decretos leyes expedidos bajo la facultad del numeral
10 del artículo 150 de la Constitución; (ii) los límites que tiene el
Legislador extraordinario en materia impositiva; y iii) resolverá el cargo de
la demanda.
4. Alcance del control de constitucionalidad sobre los decretos
leyes expedidos bajo la facultad del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, en especial el Decreto Ley 019 de 2012 y su ley habilitante 1471
de 2011
4.1
En múltiples pronunciamientos, la Corte Constitucional ha precisado que la
aplicación de las facultades legislativas extraordinarias debe regirse por la
excepcionalidad y deben interpretarse de manera restrictiva[15], porque implica el
traslado de la función del Congreso al ejecutivo, es decir, una alteración en
el reparto ordinario de competencias normativas. Tales parámetros han sido
utilizados para verificar el uso de la potestad reguladora del numeral 10 del
artículo 150 Superior en el caso de la Ley 1474 de 2011, que concluyó con la
expedición del Decreto 019 de 2012.
4.2.
La Constitución Política de 1991 restringió la concesión de la facultad
legislativa extraordinaria que otorga el Congreso al Presidente la República[16], debido a que su continuo
uso debilita el principio democrático y empobrece la deliberación al interior
del órgano de representación popular.
Los
límites de la habilitación extraordinaria son de rango constitucional y han
sido objeto de interpretación por parte de la jurisprudencia, de manera que fueron
sintetizados en parámetros normativos, a saber: i) la solicitud de funciones
legislativas es una potestad exclusiva y expresa del Gobierno Nacional[17], al igual que debe
estar justificada en motivos de necesidad o convivencia pública[18]; ii) la habilitación
tiene un plazo máximo de 6 meses[19]; iii) la aprobación de las facultades legislativas extraordinarias
debe contar con la mayoría absoluta de los miembros del Congreso para su
otorgamiento[20]; iv) el órgano legislativo ordinario tiene la competencia para
modificar los decretos leyes que se expiden en virtud del numeral 10 del
artículo 150[21];
v) la habilitación tiene el deber de delimitar con precisión las facultades
conferidas[22],
por lo que su interpretación es restrictiva a su alcance en relación con su
utilización, al punto que deben atribuirse al tenor literal de la disposición
habilitante[23]. Aquí, la ley debe indicar el ámbito sustantivo del ejecutivo, la
finalidad que éste debe perseguir y señalar los criterios que han de orientar
sus decisiones[24];
y vi) existe una limitación material  al ejercicio de esa potestad, que se
representa en la prohibición de emitir códigos, decretar impuestos y leyes
estatutarias, orgánicas o marco[25].
En
ese contexto, esta Corporación ha trasladado los límites que tiene Congreso
para conceder la facultad legislativa a la ejecución de dicha habilitación por
parte del Presidente de la Republica, que se materializa en el control del
decreto ley respectivo[26]. Sobre el particular, el ejercicio de esa potestad se encuentra
sujeta a condiciones temporales y materiales que obliga a realizar un contraste
entre la norma habilitante y la proposición normativa producto de la
autorización[27].
En efecto, el juez constitucional debe tener presente esas pautas a la hora de
evaluar un cargo de inconstitucionalidad por exceso de las competencias
otorgadas transitoriamente[28].
El
juicio de validez de los decretos con fuerza de ley expedidos con base en el
numeral 10 del artículo 150 debe buscar que la normatividad expedida verse
sobre asuntos estrictamente reconocidos en la ley habilitante[29]. Entonces, es inadmisible que el control de constitucionalidad se
flexibilice, de manera que el juez: i) construya hermenéuticas que permitan
atribuir la competencia legislativa con interpretaciones extensivas o
analógicas; ii) identifique facultades implícitas derivadas de la ley habilitante;
o iii) permita al Presidente de la República regular un ámbito de competencia
del legislador ordinario a partir de un encadenamiento entre las materias
objeto de concesión regulativa y las que trata el decreto ley[30].
4.2.
El artículo 75 de la Ley 1474 de 2011[31]
es un caso típico de aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitucional. En dicho estatuto legal se dictaron normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. La disposición
mencionada configuró una política de racionalización de trámites en la que se
otorgó al Presidente de la República específicas facultades extraordinarias
para que, en el plazo de 6 meses contados partir de la publicación de la ley,
expidiera normas “con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”[32].
En
Sentencia C-562 de 2015, la Sala Plena sintetizó los parámetros habilitantes
que había otorgado el Congreso al Jefe de Estado en la Ley 1474 de 2011, de
manera que la competencia legislativa se concretaba de la siguiente forma:
“En
primer lugar, el Congreso de la República dio competencia al Presidente para
“suprimir” o “reformar” la normativa vigente en la materia, lo que en general
le permitía revisar y modificar las reglas fijadas previamente por el
Legislador, bien para eliminar algunos trámites o bien para rediseñarlos,
mas no para crear aquellos ya abrogados por el Legislador ordinario.
En segundo lugar, dichas normas debían estar
circunscritas a actuaciones ante la “Administración Pública”, con
independencia de que estos fueran directamente cumplidos por las autoridades
públicas o por particulares bajo la modalidad de descentralización por
colaboración.
En tercer lugar, es importante señalar que únicamente
estaban comprendidas las actuaciones calificadas como “regulaciones,
procedimientos y trámites”, es decir, que solo podían enmarcarse dentro del
objeto material de las facultades extraordinarias aquellas diligencias o etapas
exigibles al ciudadano para iniciar, llevar a cabo y culminar una gestión ante
las autoridades públicas, excluyéndose otro tipo de actuaciones.
En cuarto lugar, dichos procedimientos o trámites
debían ser calificados como “innecesarios”. Para ello el Presidente
disponía de un razonable margen de apreciación al momento de evaluar un trámite
como tal. Sin embargo, en ese ejercicio no podía desconocer el marco temático
de la norma habilitante, ni fijar reglas o políticas públicas ajenas a su
dimensión teleológica, cuyos fines estuvieron circunscritos a (i) lograr una
mayor eficiencia en la gestión administrativa y (ii) eliminar trámites que
pudieran ser interpretados como incentivos o riesgos de corrupción en las diligencias
ante las autoridades estatales.
Finalmente, teniendo en cuenta el carácter taxativo de
las facultades y su hermenéutica restrictiva, dado que no hay atribuciones
implícitas, el Presidente de la República carecía de competencia para
regular asuntos que por su naturaleza no pudieran ser subsumidos dentro de la
categoría de “regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes
ante la Administración Pública”. De manera que las reglas normativas que no
se inscriban dentro de dicho marco solo podrán ser válidamente modificadas a
través de una deliberación pública y democrática, en el Congreso como escenario
natural, o bien por el Legislador extraordinario previo otorgamiento de nuevas
y precisas facultades para tal fin”[33]. (Subrayado fuera del texto original).
Los
criterios referenciados fueron concretados en la Sentencia C-261 de 2016,
decisión en que se reconoció la facultad legislativa al ejecutivo para dictar
normas con fuerza de ley que procuren eliminar o modificar reglas[34], métodos o diligencias
innecesarios en la administración pública, siempre y cuando busquen[35]: i) fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción; o ii) la eficacia del control de la gestión
pública.
4.3.
Con base en la autorización otorgada en el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011,
el Presidente de la República emitió el Decreto 019 de 2012, por el cual se
dictaron normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Las normas de
dicho estatuto ha sido objeto de control de constitucionalidad en varias
ocasiones.
En algunas de ellas,
la Corte Constitucional expulsó del ordenamiento jurídico disposiciones con
fuerza de ley, por cuanto que estimó que el Jefe de Estado había incurrido en
un vicio de exceso de regulación con la expedición de unas normas del Decreto
Ley 019 de 2012, que contenían las siguientes situaciones jurídicas:
i.
La creación el trámite de registro de las actas de
asamblea general de accionistas de las personas jurídicas en las Cámaras de
Comercio, el cual ya había sido considerado inexistente por otra ley[36] (artículo 25 parcial);
ii.       La supresión de la norma que establecía el requisito de autorización
previa del Ministerio del Trabajo para terminar un contrato laboral con una
persona en condición de discapacidad, cuando se invocara justa causa (artículo
137)[37];
iii.    La derogación de
la norma que establecía el registro de matrícula profesional de los economistas
para ocupar un empelo oficial o cargo en el sector privado (artículo 109)[38]y
iv.    La prohibición
contratar, patrocinar o realizar publicidad que no estuviera relacionada con
las funciones de la entidad (artículo 232)[39].
Las decisiones de inexequibilidad
reseñadas se sustentaron en que la norma objeto de control se apartó finalidad
de regular o reformar la normatividad, procedimientos y trámites innecesarios
que existen en la administración, o desconoció las orientaciones de la ley
habilitante. Los primeros supuestos operaron en las normatividades que
omitieron establecer algún beneficio para los ciudadanos en procedimientos
adelantados ante administración, pues sólo trataban de procesos internos de las
autoridades[40].
Lo propio ocurrió en el caso de las normas que regulaban actividades privadas
sin tener relación alguna con las actuaciones y diligencias que deben promover
los ciudadanos ante la administración pública para iniciar, adelantar o
terminar una gestión. La segunda hipótesis se presentó con la modificación de
la Ley 1474 de 2011. Así mismo, se advirtió que era contrario al estatuto
habilitante la creación de requisitos que habían sido declarados inexistentes
por otra ley[41][42],
o la supresión de trámites necesarios que protegen derechos humanos[43].
En
contraste, en otras oportunidades, esta Corporación concluyó que el Presidente
de la República había ejercido su facultad legislativa extraordinaria dentro de
la Constitución y la ley habilitante. Como muestra de esas situaciones se
hallan los enunciados de rango legal del Decreto Ley 019 de 2012, que consignaron
las siguientes hipótesis normativas:
i.
La eliminación del Diario Único de Contratación
y la restricción de que los contratos estatales solo debían publicarse en el
Sistema Electrónico para la Contratación Pública –SECOP- (artículo 223)[44];
ii.
La ampliación del plazo de la primera revisión
técnico mecánica de 2 a 6 años para vehículos automotores (artículo 202)[45];
iii.    La configuración del mecanismo único para el recaudo de los
derechos de autor y para la expedición del certificado de pago por reproducción
de obras musicales, fonogramas, obras audiovisuales y/o interceptaciones
artísticas en establecimientos públicos abiertos al público (artículos 47 y 48)[46];
iv.    La supresión del deber que tenían las instituciones de publicar
actividades propias de las contratación estatal en medios electrónicos, en los
eventos en que las decisiones estuvieran soportadas en los principios de la
función pública (artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222 y
224)[47];
v.   La simplificación, unificación y compresión de temas relativos a la
seguridad social, como la reforma el régimen de vigilancia y control sobre los
operadores de información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes
PILA y establecían competencias nuevas en cabeza de la Superintendencia
Financiera, entre ellos nuevos deberes de operadores y la posibilidad de
suspenderlos (artículos 73, 74, 75 y 75)[48];
vi.     la obligación de renovar anualmente el Registro
Único Empresarial y Social de personas jurídicas sin ánimo de lucro en las
Cámaras de Comercio (artículo 166)[49]; y
vii.  la asignación de funciones de acreditación al Organismo Nacional de Acreditación (ONAC) en
relación con instituciones que certifican (artículos 161, 162 y 163)[50].
La
Corte ha defendido la constitucionalidad de esas normas, toda vez que se ciñen
a la ley habilitante y a sus finalidades, por ejemplo regulan un trámite que se
encuentra en cabeza de la administración y simplifica una actividad[51]. Así mismo, ese tipo
de determinación se sustentó en que esas proposiciones jurídicas no crearon, ni
modificaron algún procedimiento[52],
o que la creación se realizó para garantizar el control de la gestión pública y
promover principios de la función administrativa[53]. En este punto, la
Corte advirtió que el ejecutivo tiene un margen razonable de apreciación a la
hora de identificar los trámites que podían ser calificados como innecesarios,
siempre que se encuadren en una política estatal de mecanismos de prevención y
sanción de la corrupción o de efectividad del control de la gestión pública.[54]
4.4.
En suma, el legislador se encuentra sujeto a límites temporales y materiales a
la hora de otorgar al ejecutivo la competencia legislativa extraordinaria. A su
vez, el Jefe de Estado tiene restricciones al ejercicio de esas funciones, como
son la temporalidad, la exclusión de materias específicas y la finalidad de la
ley habilitante. En el caso del Decreto Ley 019 de 2012, el Presidente de la
República tenía vedado ejecutar esa potestad apartándose de la finalidad de la
Ley 1474 de 2011, que se identifica con fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción; o promover la
eficacia del control de la gestión pública. Tampoco el Gobierno puede regular o
modificar por este medio los impuestos, los códigos y las leyes estatutarias,
orgánicas. Trasgredir las restricciones mencionadas apareja que el Presidente
de la República incurra en exceso de facultad extraordinaria, escenario que
entraña la vulneración del numeral 10 artículo 150 Superior.
5.
Límites al Legislador Extraordinario en materia impositiva
5.1.   Como se señaló en el apartado
anterior, esta Corte ha expuesto en reiteradas ocasiones[55] que la función
legislativa es propia del Congreso de la República y sólo excepcionalmente el
Ejecutivo puede ejercerla, en los estrictos y precisos términos que establece
la Constitución.
En materia de creación o supresión de
impuestos tal restricción es mayor dado que en tiempo de paz tal potestad es
exclusiva del legislador y sólo en estados de excepción puede ser ejercida por
el Presidente de la República mediante la creación de decretos legislativos,
con una vigencia limitada en el tiempo.
La restricción expuesta en materia
impositiva corresponde con un principio cardinal de las sociedades liberales:
la prohibición de que existan tributos sin representación, que desde el año
1215 proscribe la prerrogativa regia –o en cabeza del nivel central–,
entregando tal facultad a un cuerpo deliberativo y representativo como el
parlamento.
Como expone la Sentencia C-891 de 2012, el
antiguo aforismo “nullum tributum sine lege”
exige “un acto del legislador para la creación de gravámenes[56], el cual se deriva a su
vez de la máxima según la cual no hay tributo sin representación, en virtud del
carácter democrático del sistema constitucional colombiano[57] e implica que solo los
organismos de representación popular podrán imponer tributos[58]. Históricamente este
principio surgió a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en
la Carta Magna inglesa de 1215  del principio "no taxation without
representation", el cual es universalmente reconocido y constituye uno de
los pilares del Estado democrático[59]”[60].
Tal mandato se replica de manera concreta
en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. La primera norma indica que el
Congreso tiene la obligación de establecer “contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley”. La Segundo
disposición materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos
esenciales de la obligación fiscal”[61], es decir,
obliga a que se identifique “el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
generador, la base gravable y la tarifa.”[62].
Desde la Sentencia C-040 de 1993 se expuso
que esas reglas tienen fundamento “(…) en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual
no hay gravamen sin representación. Por esta razón y en consonancia con los
mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto ‘impuestos’ es utilizado en sentido amplio, vale
decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno
que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y
se dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear tasas o
contribuciones”[63].
En este punto, se
precisa que en materia tributaria “no está dentro
del ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos la
regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la
obligación tributaria principal. Así, no obstante que corresponde a la ley
establecer la base de esas obligaciones formales en materia tributaria, cabe,
con criterio amplio, la regulación administrativa de las mismas, dentro de los
parámetros que hayan sido fijados en la ley en materias tales como el recaudo o
los deberes de información”[64].
5.2    Con fundamento en ello, ni siquiera
el Congreso puede otorgar facultades al poder ejecutivo para crear o modificar
impuestos en tiempos de paz, como señala el artículo 338 Superior. Esa
restricción tiene razón de ser,  porque en un Estado de Derecho las ramas del
poder público no tienen el derecho a renunciar a su deber constitucional de
mantener el equilibrio que implica el sistema de pesos y contrapesos,
presupuesto de la democracia.
Las restricciones en materia impositiva y
su ejercicio exclusivo en el Congreso (en tiempos de paz) han dado lugar al
denominado principio de legalidad, el cual, de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corporación, reviste las siguientes características:
i. Expresa los principios
de representación popular y democracia, pilares del Estado Liberal[65].
ii. Materializa el
principio de predeterminación del tributo, según el cual una ley previa y
cierta debe indicar los elementos de la obligación fiscal[66].
iii. Dota de
seguridad jurídica al ordenamiento, dado que los ciudadanos tienen certeza
sobre sus obligaciones tributarias, con lo cual se garantiza el principio de
debido proceso[67].
iv. Promueve el
principio de “unidad económica” en el cual el Congreso y las Asambleas
Departamentales concurren para promover políticas fiscales coherentes[68].
5.4.   Ahora bien, en el caso de tributos
territoriales, además de las características referidas se deben tener en cuenta
las siguientes reglas para dar cumplimiento al principio de legalidad:
i.         Como la Constitución sólo autoriza al Congreso la
creación de los gravámenes territoriales, las normas únicamente deben
prescribir sus elementos básicos, pero debe respetarse la competencias concurrentes de las Asambleas
Departamentales o de los Concejos Municipales dependiendo del lugar de
aplicación del gravamen (que no necesariamente hace alusión a un impuesto, pues
puede ser también una tasa o una contribución)[69].
ii.        Las
Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales también tienen la facultad
para determinar los elementos constitutivos del tributo, de conformidad con el
artículo 338 de la Constitución[70].
iii.       La Ley,
las Ordenanzas y los Acuerdos pueden atribuir a las diferentes autoridades
territoriales la facultad de establecer las tarifas de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, dentro
de los límites fijados por ellas. Sin embargo, esa competencia no puede usarse para definir el sistema
y método y definir los costos y beneficios, así como la
forma de hacer su reparto, los cuales deben ser establecidos exclusivamente por
el Congreso o las autoridades territoriales, como lo ordena el artículo 338
Superior[71].
5.5    De ello se concluye, que en el caso
de tributos que modifiquen impuestos que no sean del orden nacional, tasas o
contribuciones, la reserva para crear o suprimir tales gravámenes es de orden
legal, departamental o municipal de cada corporación de representación
popular.  En ese sentido, el Gobierno no puede atribuirse tales facultades, incluso debe abstenerse de ejercer
tal competencia amparado en una supuesta habilitación legal por parte del
Congreso, pues este último tiene prohibido delegar tal mandato constitucional
en tiempos de paz.
La Corte toma nota que esa prohibición
opera para los elementos esenciales de los impuestos, como son los sujetos
activos y pasivos, los hechos generadores, la tarifa y la base gravable para el
cálculo del gravamen, puesto que éstos elementos conforman el principio de
legalidad de los tributos[72].
De conformidad con el artículo 338 de la Constitución, la ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fijar “directamente” los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables de todos los tributos, y además “las
tarifas de los impuestos”[73].
5.6    Sobre el particular, resulta ilustrativa
la Sentencia C-246 de 1995. En esa providencia, la Sala Plena manifestó que la habilitación
para producir decretos con fuerza de ley sólo puede conceder las facultades
que permita la Constitución[74]
y que hayan sido solicitadas de manera expresa por el poder ejecutivo[75]. Indicó que dentro de esas posibilidades se excluye la posibilidad
que entregar al ejecutivo la potestad de crear, modificar o suprimir tributos.
Al respecto, precisó que “el Congreso no puede conceder facultades motu proprio. Ello delimita
todavía más el ámbito de las que le sean pedidas y exige una relación entre el
objeto para el cual se concedan y el invocado en la solicitud. Las razones de
la misma resultan ser, entonces, valioso y decisivo elemento de juicio en el
análisis que posteriormente pueda efectuar la Corte acerca de si el Gobierno se
ajustó a las autorizaciones al expedir los decretos leyes, o si se desvió
respecto de ellas”[76].
5.7. De esta manera se concluye que el Legislador Extraordinario tiene
prohibido crear o suprimir tributos, debido a que erosionaría el principio de
legalidad. El mismo numeral 10 del artículo 150 excluye del ejercicio de la
potestad legislativa extraordinaria la regulación de los tributos. Nótese que
ese límite material impide que el Jefe de Estado modifique los elementos
esenciales de los impuestos y tributos, toda vez que los órganos de
representación no pueden delegar funciones que les son inherentes en una
democracia constitucional.
6. Analisis del cargo
6.1 La accionante, el Instituto de Derecho Tributario
y la Federación Colombiana de Municipios solicitaron que se declarara
inexequible el artículo 181 del Decreto 019 de 2012, al considerar que el
Presidente de la Republica excedió las facultades otorgadas por el Congreso en
la Ley 1474 de 2011. Lo anterior, en razón de que condicionar la exigibilidad
de la participación de la plusvalía a la inscripción de ese efecto en el folio
de matrícula inmobiliaria implica crear un trámite que no corresponde con la
ley habilitante y modificar uno de los elementos esenciales del tributo mencionado,
situación que quebranta los artículos 150-10, 287, 314.4 y 338.
Por su parte, las Universidades Sabana y
Autónoma de Bucaramanga, CAMACOL así como el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi solicitaron la exequibilidad de la norma demandada, toda vez que el
Jefe de Estado no extralimitó las funciones de legislador extraordinario.
Indicaron que la modificación del procedimiento de exigibilidad no es un
elemento de legalidad del tributo y su reforma se encuentra dentro de la órbita
de la habilitación otorgada al Presidente de la República por parte del
legislador.
Esta
Corporación recuerda que debe determinar si: ¿el
Presidente de la República con la expedición del artículo 181 de Decreto 019 de
2012 excedió las facultades legislativa extraordinarias otorgadas por el
Congreso, al fijar como requisito de la exigibilidad para la participación de
la plusvalía la liquidación
e inscripción del efecto de ese tributo en el respectivo folio de matrícula
inmobiliaria del predio, porque: i) creó una trámite adicional que escapa a la
finalidad de la Ley 1474 de 2011, que consiste en suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública; y ii) reguló elementos esenciales de ese gravamen, lo
que desconoce el régimen constitucional establecido en el artículo 150.10 para
ese tipo de facultades extraordinarias y la autonomía tributaria territorial
(artículo 287, 313.4 y 338 de la Constitución?
6.2. Antes de la resolución del
cargo, la Sala realizará algunas precisiones relacionadas con el tributo de la
partición de la plusvalía y su trámite de liquidación así como cobro.
El artículo 181 del Decreto 019 de 2012
modificó el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, el cual en su capítulo IX fija
el ordenamiento territorial de los municipios y regula la participación en la
plusvalía de las instituciones públicas. Esa contribución se define como el
aumento del valor del suelo derivado de las acciones urbanísticas[77] que realiza la
administración[78].
Ese tributo tiene fuente constitucional en el artículo 82 Superior, norma que
reconoce el derecho que tienen las entidades públicas a participar en la
plusvalía que produce la acción urbanística. En efecto, esa contribución grava
el mayor valor que asumen los inmuebles como resultado de las acciones
urbanísticas que son implementadas por las entidades públicas frente a la
utilización del suelo y espacio aéreo urbano.
El artículo 74 de la Ley 388 de 1997
establece que los hechos generadores de la plusvalía son las siguientes
acciones urbanísticas: “(i) “La
incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de
parte del suelo rural como suburbano. || (ii) ‘El establecimiento o
modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo’.|| (ii) ‘La
autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea
elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”[79].
Aunque, para que se produzca el hecho generador se requiere que se expida un acto
administrativo que ordene una acción urbanística (e.g. Plan de Ordenamiento
Territorial) y la autorización específica[80]
del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación dispuesto en el
plan de ordenamiento territorial y los instrumentos que la desarrollan (e.g.
Licencia o permiso de construcción)[81].
Así mismo, los “[s]ujetos activos son
las entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de
1997 los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o poseedores
al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997”[82]. Por su parte, “la
base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro
cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción urbanística y, por
último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre
el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado”[83].
El artículo 81
de la Ley 388 de 1997 define el procedimiento administrativo para liquidar el
monto de la participación como resultado del efecto de plusvalía. El inciso 1º
establece el plazo que tiene el alcalde para efectuar la liquidación del
aumento del valor del predio. El inciso 2º fija el
término que tiene la administración para expedir el acto jurídico de
liquidación y  las formas de notificación. El inciso 3º indica que el acto
administrativo será registrado en el folio de matrícula inmobiliaria una vez
éste quede en firme.
La demanda objeto de estudio se dirige contra
la norma que regula la exigibilidad de la participación de la plusvalía, es
decir, es el enunciado jurídico que establece los eventos en que procede el
cobro de ese tributo. Tales hipótesis son:
“1.
Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro
de la participación en la plusvalía causada por cualquiera de los hechos
generadores de que trata el artículo 74 de esta ley.
2.
Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la
participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o
zonificación del suelo.
3.
Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al
cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del
referido artículo 74.
4.
La adquisición de títulos valores representativos de los derechos
adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establecen en
los artículos 88 y siguientes de la ley”[84].
Las condiciones referidas deben concurrir
con la liquidación de la participación de plusvalía, la cual debe inscribirse
en el folio de matrícula inmobiliaria[85].
Ese acto de registro tiene la finalidad de otorgar publicidad al cobro del
aumento del valor de los inmuebles y seguridad jurídica sobre el pago de la
obligación para los eventuales compradores de los predios y los dueños de los
mismos[86].
Cabe resaltar que la exigibilidad de la obligación depende de los hechos
realizados por el contribuyente en las situaciones en que se hace efectivo el
mayor valor del inmueble, de acuerdo con los actos enumerados en el párrafo anterior.
6.3. Una vez realizada la aclaración
normativa, se procederán a estudiar los cargos de exceso de facultad
legislativa extraordinarias que reclama la accionante, a saber: i) la creación
de un procedimiento adicional por fuera de la órbita de la habilitación que fue
entregada por el legislador al Jefe de Estado, que se identifica con
condicionar la exigibilidad de la participación de la plusvalía a la liquidación
del tributo y su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria; y ii) la
modificación mencionada entraña la reforma de un elemento esencial del tributo,
lo cual quebranta las restricciones del numeral 10 del artículo 150 y autonomía
territorial.
De manera previa, la Sala Plena recuerda que el Decreto Ley 019 de 2012 observa los
requisitos formales que exige la Constitución para que el Presidente emitía una norma con fuerza de ley, tal como
señaló la Corte Constitucional en las Sentencias C-634 de 2012, C-016 de 2013, C-097
de 2013, C-261 de 2016[87]
etc. Al respecto, estima que la ley habilitante fue resultado de una solicitud
expresa del Gobierno Nacional y el Decreto demandado se emitió dentro de los 6
meses posteriores a la expedición de la ley. En relación con la necesidad y
conexión entre los temas autorizados y la norma expedida se tiene las siguientes
premisas.
6.3.1. En primer lugar, se recuerda que el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 concedió la facultad extraordinaria al
presidente de República para “suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.”
En la parte motiva de esta decisión, se advirtió que la normatividad expedida
por el Presidente de la República debe cumplir con la finalidad de fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción,
o la eficacia del control de la gestión pública o el eficiente desempeño de ésta.
Con base en el mismo texto de la disposición citada, la Corte ha aclarado que
la habilitación de la materia comprende la posibilidad de reformar o rediseñar, y no solo suprimir[88].
Por su parte, el Decreto Ley 019 de 2012 se
expidió para que las actuaciones de las autoridades se fundamenten en los
principios de la función pública, por ejemplo eficacia, equidad, economía,
eficiencia entre otros. Así mismo, procura proteger el patrimonio público, la
trasparencia y la moralidad de todas las operaciones relacionadas con el manejo
y utilización de los bienes y recursos públicos. En concreto, la norma
demandada regula la exigibilidad de la participación de plusvalía y estableció que
para adelantar ese procedimiento debe inscribirse el efecto del aumento de
valor del predio en el folio de matrícula inmobiliaria.
Al respecto, la Sala Plena estima que el
requisito de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la participación
de la plusvalía para exigir ese gravamen se encuentra dentro de la órbita de la
habilitación que otorgó el Congreso al Presidente de la República en la Ley
1474 de 2011. Lo anterior, en razón a que pretende promover la eficacia de la
gestión pública y el control de la misma, a través del
rediseño o modificación de un procedimiento innecesario en la fase de cobro del
tributo[89]. La medida cuestionada por la ciudadana busca dar publicidad a la
causación y liquidación de la plusvalía, conocimiento que puede beneficiar al
propietario y a los futuros compradores, dado que pueden pasar años entre la
expedición del Plan de Ordenamiento Territorial que cambia el uso del suelo y
la emisión del acto particular que concreta su destinación, eventos en que
opera el hecho generador de ese tributo. Es más, dicha regulación desarrolla
los principios de transparencia, confianza legítima y buena fe de los
contribuyentes, pues éstos tendrán conocimiento de los efectos de la plusvalía
y el momento en que debe pagarse.
Nótese que las decisiones que tienen
la potencialidad de causar el efecto de plusvalía no son necesariamente de
amplio conocimiento social. En muchas situaciones, las acciones urbanísticas no
son evidentes para los ciudadanos, en la medida en que se refieren a la
regulación del uso del suelo o del aire. De esta manera, no es posible apreciar
a simple vista el valor del metro cuadrado, pese a la construcción de las
obras. En efecto, las actuaciones urbanísticas no pueden considerarse son
hechos notorios, por lo que la inscripción de la liquidación en el folio de
matrícula inmobiliaria es una medida de garantía de publicidad y transparencia
de la gestión pública.
Así mismo, la inscripción censurada por
la actora se convierte en una forma de garantizar el derecho al debido proceso
de los sujetos pasivos del tributo, por cuanto que ese registro es una condición
sin la cual no se puede cobrar el gravamen, de manera que actúa como una
barrera de defensa que tiene el ciudadano ante la administración.
Conjuntamente, la Corte considera que la reforma introducida
por el Gobierno guarda coherencia con la Ley habilitante, como quiera que
supone una regulación que facilita el recaudo de la participación de plusvalía.
El registro de esa contribución en el folio de matrícula inmobiliaria agiliza
la exigibilidad y hace posible su cobro, esto es, hace parte de la fase de recaudo
del tributo. De igual forma, la norma protege el patrimonio público, dado que,
una vez inscrita la plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria del predio,
el contribuyente debe cancelar el tributo, al punto que hay certeza del mismo.
Encima, el parágrafo 4º permite que la administración inicie el trámite de
liquidación a partir de la inscripción del efecto de plusvalía en cualquier
caso.
La norma demandada mejoró la anterior, en
cuanto precisó el momento de exigibilidad del tributo. Con ello, se aumentó la
eficiencia del recaudo de la contribución, debido a que registrar la plusvalía
en el folio de matrícula inmobiliaria es un paso indispensable para cobrar la
mencionada contribución. Se trató de modificar un procedimiento innecesario, al
maximizar la eficiencia tributaria[90],
dado que se hace más sencillo su cobro.
La inscripción de la plusvalía es un
recurso técnico del sistema tributario que está en caminada a lograr un mayor
recaudo del tributo con el menor costo de operación, pues otorga certeza sobre el
momento en que éste se cobra y permite a la administración exigir el mismo con
el trámite de liquidación. También genera eficiencia social, toda vez que el
ciudadano sabrá el momento en que está obligado a desembolsar el dinero,
situación que reduce el costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su
deber fiscal. Lo propio ocurre frente a los terceros que adquieren un inmueble
pendiente de pago de plusvalía, quienes conocerán la obligación de cancelar ese
gravamen derivado la publicidad que produce el registro.
Ahora bien, la inclusión de ese trámite en la Ley 388 de
1997 no irrumpe su  coherencia. De hecho, desarrolla el trámite que el mismo estatuto
ya había previsto en la ley original, esto es, el registro de la liquidación
del tributo en el folio de matrícula inmobiliaria. Sobre el particular, el
inciso tercero del artículo 81 de la Ley 388 de 1997 estableció que “una vez
en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía, se
ordenará su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de
los inmuebles.” Por tanto, el Presidente de la República armonizó el
artículo 83 con el 81 de la norma que regula la participación de la plusvalía.
La modificación realizada por el artículo 181 del Decreto
019 de 2012 aclara y rediseña el trámite de exigibilidad de la participación de
la plusvalía, al volver obligatorio el registro, de manera que no es un
procedimiento totalmente novedoso, pues, como se indicó, esa actuación ya
existía. A su vez, el cobro de ese aumento de valor de los predios y el momento
en que debe realizarse el pago de ese gravamen constituye un trámite que se
adelanta ante la administración municipal y pertenece a la fase de recaudo del
tributo. Cabe resaltar que la exigibilidad de la plusvalía se origina en un
acto de los ciudadanos[91].
La norma censurada recae sobre una materia que regula etapas
que deben adelantar los ciudadanos para pagar la contribución derivada de las
acciones urbanísticas. Ese procedimiento entraña un proceso que inicia, se
lleva a cabo y culmina en una gestión de las autoridades públicas. El trámite
es necesario para garantizar la publicidad de la causación del tributo al
sujeto pasivo y a terceros, al igual que para facilitar el recaudo del mismo.
6.3.2. En segundo lugar, la Corte
Constitucional considera que la norma demandada no modificó algún elemento de
la contribución de la plusvalía que hiciera parte del ámbito de reserva
estricta del principio de legalidad de los tributos, previsto en el artículo
338 Superior. En la parte motiva de esta decisión se precisó que el principio
de legalidad implica que el legislador, las asambleas y los concejos deben
fijar los aspectos esenciales de los tributos, como son los sujetos pasivos y
activos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa.
En el caso concreto, el artículo 181 del Decreto Ley 019 de
2012 reformuló la exigibilidad de la participación de la plusvalía, aspecto que
no es un elemento esencial del tributo. Nótese que en esa materia es
inexistente la reserva de ley, dado que no es un aspecto previsto por la
Constitución respecto de los cuales sea imposible que opere un mecanismo de
concesión regulatoria o de deslegalización. Por tanto, el Presidente de la
República no extralimitó sus facultades extraordinarias ni quebrantó los
límites del artículo 150, numeral 10.
La ciudadana María Josefa Restrepo Brigard sustentó el
concepto de violación del cargo en una confusión que tiene sobre el hecho
generador y la exigibilidad del tributo. El primero permite que nazca la
obligación tributaria, que depende de las acciones urbanísticas de la
administración. El segundo establece el momento en que pagarse el gravamen.
Nótese que el hecho generador es un elemento esencial de los tributos, mientras
la exigibilidad no. Entonces el cargo no está llamado a prosperar.
6.4. En suma, no se verificó una extralimitación de las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por parte del
Congreso que hubiese significado quebrantar los artículos 150-10, 287, 313-4 y
338, porque: i) se encontraba habilitado para condicionar la exigibilidad de la
participación de la plusvalía a su inscripción en el folio de matrícula
inmobiliaria; y ii) nunca modificó o reguló un elemento esencial de la
contribución de plusvalía, como son el hecho generador, la tarifa, la base
gravable o los sujetos activos y pasivos.
7. Síntesis
de la decisión
7.1. La Corte Constitucional se ocupa de estudiar
la demanda formulada por la ciudadana María Josefa Restrepo Brigard contra el artículo
181 del Decreto Ley 019 de 2012, por el cual se dictan normas para suprimir,
simplificar o reformar regulaciones, procedimientos y trámites existentes en la
gestión de la administración pública. La ciudadana considera que la norma
cuestionada es contraria a
los artículos 150-10, 287, 313-4 y 338 de la Constitución, dado que el
Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio sus funciones, al
condicionar la exigibilidad del pago del tributo de la plusvalía a la
liquidación e inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del hecho
generador.
7.2. Como
problema jurídico se plantea determinar si ¿el Presidente de la
República con la expedición del artículo 181 de Decreto 019 de 2012 excedió las
facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el Congreso, al fijar
como requisito de la exigibilidad para la participación de la plusvalía la liquidación e inscripción del efecto de
ese tributo en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del predio,
porque: i) creó una trámite adicional que escapa a la finalidad de la Ley 1474
de 2011, que consiste en suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública; y ii) reguló
elementos esenciales de ese gravamen, lo que desconoce el régimen
constitucional establecido en el artículo 150.10 para ese tipo de facultades
extraordinarias y la autonomía tributaria territorial (artículo 287, 313.4 y
338 de la Constitución?
7.3. En
primer lugar, la Sala Plena indica que el Jefe de Estado tiene restricciones al
ejercicio de las funciones extraordinarias, como son la temporalidad, la
exclusión de materias específicas y la finalidad de la ley habilitante. En el
caso del Decreto Ley 019 de 2012, el Presidente de la República tenía vedado
ejecutar esa potestad apartándose de la finalidad de la Ley 1474 de 2011, que
se idéntica con fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción; o promover la eficacia del control de la
gestión pública.
En la resolución del cargo se concluye que
el requisito de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la
participación de la plusvalía para exigir ese gravamen se encuentra dentro de
la órbita de la habilitación que otorgó el Congreso al Presidente de la
República en la ley 1474 de 2011, debido a que promueve la eficacia de la
función pública y el control a la misma. En concreto trae los siguientes
beneficios: i) otorga publicidad de la causación de la plusvalía; ii) garantiza
el derecho de defensa de los sujetos pasivos del gravamen y de terceros; iii) desarrolla
los principios de publicidad y transparencia y
eficiencia tributaria; iv) facilita el recaudo de esa contribución al igual que
protege el patrimonio público; y iv) armoniza las disposiciones de la Ley 388
de 1997, en el sentido de condicionar el cobro de la plusvalía a su registro en
el folio de matrícula inmobiliaria, como ya lo establecía el artículo 81 de esa
la menciona ley, previsión que materializa el principio de economía.
Así mismo, el artículo 181 del Decreto 019
de 2012 aclara y rediseña el trámite de la exigibilidad de la participación por
plusvalía, el cual se adelanta ante la administración local. De igual forma,
regula etapas dentro del procedimiento de recaudo del tributo, el cual se
activa por los ciudadanos, se lleva acabo y culmina en una gestión pública ante
la administración.
7.4. En
segundo lugar, estima que el Legislador Extraordinario tiene prohibido crear o suprimir
tributos, debido a que erosionaría el principio de legalidad. El mismo numeral
10 del artículo 150 excluye del ejercicio de la potestad legislativa
extraordinaria la regulación de los tributos. Nótese que ese límite material
impide que el jefe de Estado modifique los elementos esenciales de los
impuestos y tributos, como son los sujetos activos y pasivos, el hecho
generador, la tarifa y la base gravable.
En la caso de la participación de la plusvalía, se advierte que la
exigibilidad no es un elemento esencial del tributo, por lo que es inexistente
el desborde de facultades legislativas extraordinarias por parte del Presidente
de la República, que desconozca la reserva de Ley del Congreso y la autonomía
territorial. Al respecto, los elementos esenciales de esa contribución son: i)
sujeto activo: administración pública; ii) sujeto pasivo: ciudadano propietario
o poseedor que se beneficia del aumento del valor del predio; iii) hecho
generador: acto administrativo que ordena las acciones urbanísticas contempladas
en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y la autorización específica del uso del
suelo o área de edificación; iv) base gravable: la diferencia del precio
comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción
urbanística; y v) la tarifa: entre 30% y 50% del mayor valor por metro
cuadrado.
VIII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE parcialmente el artículo 181 del
Decreto Ley 19 de 2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública”, por los cargos estudiados en esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
(Impedimento aceptado)
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
(Ausente en Comisión)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO CAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(Impedimento aceptado)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En el Auto del 19 de octubre de 2018 en la parte
resolutiva se incurrió en  dos errores involuntarios de digitación, los cuales
no afectan el contenido dispositivo del mismo, a saber: (i) el numeral
“SEGUNDO” y “TERCERO”, correspondían al numeral Séptimo y Octavo; y (ii) en el
numeral TERCERO que dispuso: “ADVERTIR a la ciudadana MARÍA JOSEFA
TERESA RESTREPO BRIGARD que la falta de corrección en tiempo de su demanda
dará lugar al rechazo de la misma.”, dicha decisión es “respecto de los cargos
objeto de inadmisión”. Esta última afirmación se borró involuntariamente.
[2] Artículo 150 C.P. “Revestir, hasta por seis meses, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa
propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del
presente artículo, ni para decretar impuestos.”
[3] Ibíd. Folio 10. Cuaderno
1.
[4] Por medio del cual se
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.
[5] Ibíd. Folio 69. Cuaderno 1.
[6] Íbidem.
[7] Ibíd. Folio 72. Cuaderno 1.
[8] Ibíd. Folio 120.
[9] Folio 106, Cuaderno 1.
[10] Ley 1474 de 2011.
[11]Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[12]En
Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluyó que no existían cargos porque los
argumentos dirigidos a reprochar la disposición partían de proposiciones que no
se derivaban de la norma acusada.
[13] Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte
concluyó que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada
por el legislador.
[14] Sentencias C-242 de 2006, C-402 de 2007, C-1299 de
2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005.
[15] Sentencias C-261 de 2016, C-562 de 2015, C-219 de
2015 C-306 de 2004, C-510 y C-512 de 1992
[16] Sobre el particular, la Sentencia C-097 de 2003
manifestó que: “el Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso
consistente en la atribución recurrente y generalizado de las funciones
legislativas al Gobierno mediante la institución de la las facultades
extraordinarias. Se pretendía con ello fortalecer el principio democrático y
atenuar los excesos presidencialistas del régimen vigente”
[17] Sentencia
C-261 de 2016
[18] Sentencia
C-219 de 2015
[19] En la Sentencia C-097 de 2003 se manifestó lo
siguiente “desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el
Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la
transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades
extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar,
dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley
mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por
el legislador ordinario”.
[20] En el fallo C-1028 de 2002 se sostuvo que “no es
posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de
modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad
del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para
dictar normas con rango de ley”.
[21] Sentencia C-261 de 2016
[22] En la providencia C-061 de 2005 se advirtió que “la
precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la
habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse
si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus
facultades extraordinarias”.
[23] Ver la sentencia C-398 de 1995,
[24] Sentencia
C-219 de 2015. Indicó en relación con esos requisitos: “La jurisprudencia ha
señalado los siguientes requisitos de precisión: “1) indicar la materia que
delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad
a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades;
y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo
respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito
material general de la habilitación”
[25] Sentencia
C-261 de 2016 y C-219 de 2015
[26] Cfr. Sentencia C-366 de 2012.
[27] En Sentencia C-097 de 2003, se manifestó que la ley habilitante es “parámetro para el
control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así como sobre los
decretos legislativos de desarrollo”
[28] En la Sentencia C-235 de 2014, se señaló que “en
lo concerniente al periodo durante el cual se puede hacer uso de la potestad
delegada, el mismo constituyente en el inciso 1º del numeral 10 del artículo
150 del Texto Superior, ha fijado como tope un periodo de hasta seis (6) meses.
En cuanto al límite material, la jurisprudencia ha explicado que la
delimitación material alude a que los decretos que dicte el Presidente sólo
pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante.
El Gobierno sólo puede ocuparse de las materias allí indicadas sin lugar a
extensiones ni analogías (…)”.
[29] Cfr. Sentencia C-366 de 2012. Por su parte, en la
Sentencia C-219 de 2015, precisó que “solo serán inconstitucionales los
Decretos Ley expedidos por el Presidente de la República en dos eventos: (1)
Cuando versan sobre materias no autorizadas ni incorporadas en la ley
habilitante porque lo anterior supondría desconocerla e invadir el ámbito de
competencia del legislador; (2) En los casos en los que la ley de facultades no
define en forma clara y específica la materia, objetivos y presupuestos de la
delegación.”
[30] Cfr. Sentencia C-030 de 1999
[31] ARTÍCULO 75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para la creación
de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden
nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del
respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento
Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días
deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto
sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento. PARÁGRAFO
1º.- De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a
partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con
fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública. PARÁGRAFO 2o. Las
facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán
aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”.
(Resaltado fuera de texto)
[32] En el parágrafo 2° del artículo 75 de la Ley 1474 de
2011 se aclaró que “las facultades extraordinarias atribuidas en el presente
artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados con licencias
ambientales”.
[33] Para arribar a las conclusiones citadas, la Sala tuvo
en cuenta las siguientes sentencias en las que también analizó la constitucionalidad
del Decreto 019 de 2012: C-634 de 2012, C-711 de 2012, C-744 de 2012, C-745 de
2012, C-784 de 2012, C-012 de 2013, C-016 de 2013, C-097 de 2013, C-235 de 2014
y C-219 de 2015.
[34] En
Sentencia C-711 de 2012, se definió que se entendía por suprimir y reformar, a
saber “La expresión ‘suprimir’, en cuanto hacer cesar o desaparecer algo, se
entiende jurídicamente como sinónimo de abrogar normas o abolir un aspecto
sustancial o procedimental regulado en ellas. Y la voz ‘reformar’, entendida
como volver a formar, rehacer, por lo general con la intención de mejorarlo,
hace referencia a modificaciones introducidas en los supuestos fácticos o
jurídicos contenidas en las reglas de derecho”
[35] Cfr. Sentencia C-744 de 2012
[36] Sentencia C-632 de 2012
[37] Sentencia
C-744 de 2012
[38] Sentencia
C-562 de 2015
[39] Sentencia
C-261 de 2016
[40] Ibídem
[41] Sentencia
C-562 de 2015
[42] Sentencia
C-634 de 2012
[43] Sentencia
T-744 de 2012
[44] Sentencia C-711 de 2012
[45] Sentencia C-745 de 2012
[46] Sentencia
C-784 de 2012
[47] Sentencia C-016 de 2013
[48] Sentencia
C-097 de 2013
[49] Sentencia
C-235 de 2014
[50] Sentencia
C-219 de 2015
[51] Sentencia
C-784 de 2012. Se precisó que “la Sala consideró que el Presidente había
actuado dentro del marco de las atribuciones conferidas por el Congreso de la
República por cuanto, de un lado, (i) el recaudo de los derechos de autor era
un trámite existente en la administración pública adelantado bajo la modalidad
de descentralización por colaboración, y de otro, (ii) la medida simplificaba
el cumplimiento de dicha exigencia y garantizaba una mejor protección de los
derechos de autor y su recaudo.”
[52] Sentencia
C-219 de 2015
[53] Sentencia
C-097 de 2003
[54] Sentencia C-745 de 2012
[55] Sentencias C-246 de 1995, C-035 de 2009 y C-134 de
2009.
[56] Sentencias C-583 de 1996, C-873 de 2002, C-690 de
2003, C-155 de 2003 y C-287 de 2009.
[57] Sentencia C-597 de 2000, C-776 de 2003, C- 228 de
2010 y C-594 de 2010.
[58] Al respecto Sentencia C- 228 de 2010 y C-594 de 2010.
[59] Sentencias C-004 de 1993, C-583 de 1996, C-569 de
2000, C-084 de 1995, C-227 de 2002, C-873 de 2002.
[60] Sentencia C-891 de 2012; Cfr. Sentencia C-602 de
2015.
[61]Sentencia C-155 de 2003.
[62]Sentencia C-594 de 2010
[63] Sentencia C-040 de 1993.
[64] Sentencia
C-690 de 2003
[65] Sentencia C-227 de 2002. Cfr. Sentencias C-004-93,
C-084 de 1995; C-413 de 1996, C-987 de 1999; C-1097 de 2001; C-504 de 2002 y
C-1043 de 2003.
[66] Cfr. Sentencias C-228 de 1993, C-413 de 1996, C-987
de 1999, C-1097 de 2001, C-227 de 2002, C-504 de 2002 y C-1043 de 2003.
[67] Cfr. Sentencias C-597 de 2000 y C-1043 de 2003.
[68] Cfr. Sentencias C-413 de 1996, C-1097 de 2001, C-504
de 2002, y C-1043 de 2003.
[69] Sentencia
C-227 de 2002.
[70] Sentencia C-740 de 1999 y C-821 de 2012.
[71] Cfr. Sentencia C-740 de 1999 y C-891 de 2012.
[72] Sentencia C-704 de 2014
[73] En Sentencia C-583 de 1996 , la Sala
Plena precisó que “[E]n la obligación tributaria, aparecen por un lado el
sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del
tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación correlativa,
el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva
a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y
la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía
misma de la obligación”. Reiterado en la Sentencia C-260 de 2015.
[74] Las que usualmente tiene el poder legislativo con
excepción de crear o suprimir impuestos, expedir códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del artículo 150.
[75] Cfr. Sentencia C-246 de 1995.
[76] Ibíd.
[77] El artículo 8 de la Ley 388 de 1997 indica que “La
función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la
acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las
decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son
propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en
los usos del suelo. (…)”. Así mismo,
ver Sentencia C-035 de 2014
[78] Ver
artículo 74 de la Ley 388 de 1997. Por su parte el Consejo de Estado ha precisado
que “Así, la plusvalía consiste en el incremento del valor de los inmuebles
por causa de decisiones o acciones urbanísticas del orden territorial, respecto
del cual, por mandato constitucional, tienen derecho a participar las entidades
públicas.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, Bogotá D.C., veinticinco
(25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número:
25000-23-37-000-2012-00173-01(21596)
[79] Sentencia
C-035 de 2014.
[80] De acuerdo con el Consejo de Estado cuando “norma
alude a una “autorización específica” debe entenderse que el acto debe facultar
para algo determinado, particular, concreto, delimitado y definido”. Ver
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, CP:
Martha Teresa Briceño De Valencia, Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos
mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00574-01(21149)
[81] Opcit,
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
sentencia del (25) de septiembre de dos mil diecisiete 2017. Radicación número
(21596). En igual sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección
Cuarta, en las sentencias del 12 de diciembre de 2014, expediente 18944, del 10
de septiembre de 2014, expediente 19402 y, del 5 de diciembre de 2011,
expediente 16532.
[82] Sentencia
C-517 de 2007
[83] Ibídem.
La Sala Plena interpretó dicha a norma a partir de una lectura literal de los
artículos 75, 76, 77 y 80 de la Ley 388 de 1997
[84] Artículo
83 de la Ley 388 de 1997
[85] Como se ha
señalado a lo largo de esta providencia, la norma demanda modificó la anterior
disposición en el sentido de volver indispensable para exigir el tributo la
inscripción de la plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria del predio. La redacción
anterior era la siguiente: “ARTÍCULO 83. La participación en la plusvalía
sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o
poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de
plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Solicitud de
licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la
participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores
de que trata el artículo 74 de esta ley. 2. Cambio efectivo de uso del
inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada
por la modificación del régimen o zonificación del suelo. 3. Actos que
impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la
participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido
artículo 74. 4. Mediante la adquisición de títulos valores representativos de
los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se
establece en el artículo 88 y siguientes de la presente ley. PARAGRAFO 1o. En
el evento previsto en el numeral 1, el efecto plusvalía para el respectivo
inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía por metro cuadrado
al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia
correspondiente. PARAGRAFO 2o. Para la expedición de las licencias o permisos,
así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en
relación con inmuebles sujetos a la aplicación de la participación en la plusvalía,
será necesario acreditar su pago. PARAGRAFO 3o. Si por cualquier causa no se
efectúa el pago de la participación en los eventos previstos en este artículo,
el cobro de la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes
situaciones aquí previstas. En todo caso responderán solidariamente el poseedor
y el propietario, cuando fuere el caso. PARAGRAFO 4o. Los municipios podrán
exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados
a vivienda de interés social, de conformidad con el procedimiento que para el
efecto establezca el Gobierno Nacional”
[86] Álvaro
Camacho Montoya. “La Plusvalía: Un
Nuevo Tributo Inmobiliario”. Editorial
Temis S.A. Bogotá D.C. 2003,
[87] Ver Sentencia C-634 de 2012 “El decreto 019 de
2012 fue expedido por el Presidente de la República el 10 de enero de 2012,
fecha que se encontraba dentro del término otorgado por el Congreso de la
República en la Ley 1474 de 2011, por lo cual, el control de constitucionalidad
se centrará en establecer si los temas abordados en las normas demandadas se
contemplan dentro del límite material señalado en la ley 1474 de 2011”.
[88] Sentencia
C-097 de 2013. Además, en
Sentencia C-634 de 2012, se indicó que “suprimir implica la eliminación de
un trámite, mientras que reformar consiste en la modificación de un
procedimiento ya existente.”
[89] En
Sentencia C-744 de 2012, se indicó que “la voz ‘reformar’, entendida como
volver a formar, rehacer, por lo general con la intención de mejorarlo, hace
referencia a modificaciones introducidas en los supuestos fácticos o jurídicos
contenidas en las reglas de derecho”
[90] Sentencias
C-743 de 2015 y C-209 de 2016
[91] Maldonado Copello María Mercedes, Elementos básicos
para la aplicación de la participación en plusvalía en Colombia, documento
elaborado a partir dela exposición de motivos del acuerdo de plusvalía de
Bogotá.