C-035-15
Sentencia C-035/15
DERECHO A LA INFORMACION Y LAS
COMUNICACIONES DE PERSONAS CIEGAS Y DE BAJA VISION-No existe reserva de ley estatutaria frente a los
temas tratados por ley 1680 de 2013/LIMITACIONES AL DERECHO DE AUTOR EN
NORMA QUE GARANTIZA A LAS PERSONAS CIEGAS Y CON BAJA VISION, EL ACCESO A LA
INFORMACION, COMUNICACIONES Y A LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION-Resultan
razonables en cuanto acción afirmativa en beneficio de esa misma población
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE
DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia
constitucional
REGULACION ESTATUTARIA U ORDINARIA-No se define por la denominación adoptada
por el legislador, sino por su contenido material
La regulación estatutaria u ordinaria no se define por
la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material. Al
respecto, esta Corporación ha aclarado que el “criterio nominal relativo a la
denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador
no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos
fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley
ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos
Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al
meramente nominal para determinar cuáles son las materias reservadas al
legislador estatutario… De la jurisprudencia de la Corte sobre leyes
estatutarias se observa una prelación de los criterios materiales sobre los
puramente formales o nominales”. En consecuencia, el trámite legislativo será
definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el
legislador designe
REGULACIONES INTEGRALES DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Debe
realizarse mediante ley cualificada
LEY
ESTATUTARIA-Criterios
básicos de determinación
DERECHOS
DE AUTOR-Fundamento, alcance y límites
DERECHOS DE AUTOR-Se encuentran comprendidos dentro del
concepto de propiedad intelectual
PROTECCION A LA PROPIEDAD INTELECTUAL-Propósito
DERECHOS DE AUTOR-Contenido y alcance
DERECHO DE AUTOR-El objeto que se protege a través de dicho
derecho es la obra
DERECHOS DE AUTOR-Comprende derechos morales
y patrimoniales
El derecho de autor comprende, las
dimensiones morales y patrimoniales (C-276/96). La primera “se traduce en el derecho personal o
moral, que nace con la obra misma, como consecuencia del acto de creación y no
por el reconocimiento de autoridad administrativa; ellos son extrapatrimoniales
inalienables, irrenunciables y, en principio, de duración ilimitada, pues están
destinados a proteger los intereses intelectuales del autor y respecto de ellos
el Estado concreta su acción, garantizando el derecho que le asiste al titular
de divulgar su obra o mantenerla en la esfera de su intimidad, de reivindicar
el reconocimiento de su paternidad intelectual sobre la misma, de exigir
respeto a la integridad de su obra y de retractarse o arrepentirse de su
contenido”. La segunda hace alusión a los derechos patrimoniales “sobre los
cuales el titular tiene plena capacidad de disposición, lo que hace que sean
transferibles y por lo tanto objeto eventual de una regulación (…) que
establezca las condiciones y limitaciones para [su] ejercicio […], con miras a
su explotación económica, (reproducción material de la obra, comunicación
pública en forma no material, transformación de la obra).
DERECHOS MORALES-Concepto
DERECHOS PATRIMONIALES-Concepto
DERECHOS CONEXOS A LOS DE AUTOR-Concepto
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE DERECHOS DE AUTOR-Contenido
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE DERECHOS DE AUTOR-Jurisprudencia
constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE DERECHOS DE AUTOR-Límites
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Relación con la faceta y principio de
acceso de las personas con discapacidad a la información, el conocimiento y las
comunicaciones
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Es un concepto relacional y no supone un
mecanismo aritmético de repartición de cargas y beneficios
Desde sus primeras decisiones señaló la Corte que la
igualdad es un concepto “relacional”, y que no supone un mecanismo “aritmético” de
repartición de cargas y beneficios. Lo primero, porque la igualdad siempre se
analiza frente a dos situaciones o personas que pueden ser comparadas a partir
de un criterio determinado y jurídicamente relevante; lo segundo, porque toda
sociedad debe adoptar decisiones políticas que implican, en un momento
histórico, mayores beneficios para unas y cargas otras. Esas decisiones,
adoptadas por mecanismos democráticos, no pueden ser juzgadas a priori, como
incompatibles con el principio de igualdad. Además, a partir del mandato moral
de dar un trato igual a los iguales y dar un trato desigual a las personas o
situaciones diversas (también acogido por la Corte en sus pronunciamientos
iniciales para aproximarse al concepto de igualdad), no se desprenden
conclusiones evidentes en el análisis de situaciones concretas, pues no existen
en la práctica situaciones idénticas, ni supuestos absolutamente diferentes. Lo
que se presenta son eventos con igualdades y desigualdades parciales, y la
tarea del juez consiste en determinar cuáles poseen mayor relevancia desde
criterios normativos contenidos en el ordenamiento jurídico, para concluir si
deben o no recibir el mismo tratamiento por parte del derecho.
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE IGUALDAD-Incorporación del juicio de
proporcionalidad, compuesto por los subprincipios de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto
DISTRIBUCION DE CARGAS Y BENEFICIOS-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Se proyecta en concretos mandatos de
protección a grupos vulnerables, directamente establecidos por el
constituyente, o bien, identificados por la jurisprudencia constitucional
DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Contenido y alcance
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Enfoques denominados “de prescindencia”, “de
marginación” “rehabilitador (o médico)”, y “social”
En las sentencias C-804 de 2009 y T-340 de 2010, la
Corte hizo una amplia referencia a las distintas perspectivas adoptadas
históricamente para la comprensión de la situación de las personas con
discapacidad. Esos enfoques fueron denominados “de prescindencia”, “de
marginación” “rehabilitador (o médico)”, y “social”. De forma concisa, el
enfoque de “prescindencia” entiende la discapacidad desde una perspectiva
metafísica, como un castigo de los dioses, el producto de brujería o de una
maldición, así que propone, como medida para enfrentarla, la eliminación de la
persona que la padece.  Este enfoque desconoce así la dignidad humana de la
persona con discapacidad, y considera legítimo prescindir de ella (como su
nombre lo indica) o relegarla al ostracismo. En el modelo de “marginación, las personas con discapacidad
son equiparadas a seres anormales, que dependen de otros y por tanto son
tratadas como objeto de caridad y sujetos de asistencia. No sobra señalar que
esta idea sobre la persona con discapacidad ha llevado a justificar prácticas
de marginación social, fundadas en que a las personas con discapacidad se deben
mantener aisladas de la vida social”. (C-804 de 2009). El enfoque de “rehabilitación” (o
médico) concibe la discapacidad como la manifestación de diversas condiciones
físicas, fisiológicas o psicológicas que alteran la normalidad orgánica de la
persona. Desde ese punto de vista, como es natural, las medidas adoptadas se
cifran en el tratamiento de la condición médica que se considera constitutiva
de la discapacidad. Este enfoque respeta la dignidad de la persona con
discapacidad pero sólo en tanto se concibe que puede ser curada de ella, y
tiene (o ha tenido en el tiempo) manifestaciones difícilmente compatibles con
el respeto por los derechos humanos, como el internamiento forzado, o la
facultad de los médicos de decidir sobre los aspectos vitales de la vida del
sujeto con discapacidad. Sin embargo, también tiene la potencialidad de brindar
información científica relevante para el diseño de sistemas de atención en
seguridad social de las personas con discapacidad. Finalmente, el enfoque
“social” asocia la discapacidad, no a la condición médica de una persona sino a
la reacción social o a las dificultades de interacción con su entorno,
derivadas de esa condición. Esa reacción social limita la autodeterminación de
la persona con discapacidad y le impide integrarse adecuadamente a la
comunidad. Desde esa óptica, el enfoque social tiene por norte la adopción de
medidas que (i) permitan al mayor nivel posible el ejercicio de la autonomía de
la persona con discapacidad; (ii) aseguren su participación en todas las
decisiones que los afecten; (iii) garanticen la adaptación del entorno a las
necesidades de la persona con discapacidad; y (iv), aprovechen al máximo las
capacidades de la persona, desplazando así el concepto de “discapacidad” por el
de “diversidad funcional”.
CONVENCION SOBRE DERECHOS DE LAS PERSONAS
CON DISCAPACIDAD-Desde el
enfoque social, incorpora valiosas herramientas normativas y hermenéuticas para
la adopción de medidas y políticas de protección
TRATADO DE MARRAKECH-Contenido y alcance
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Trato preferente
DERECHOS DE LAS PERSONAS INVIDENTES-Jurisprudencia constitucional
NORMA SOBRE DERECHO A LA INFORMACION Y LAS
COMUNICACIONES DE PERSONAS CIEGAS Y DE BAJA VISION-Limitaciones y excepciones a los derechos de autor no
constituye una restricción desproporcionada o irrazonable
LIMITACIONES Y EXCEPCIONES A LOS DERECHOS
DE AUTOR CONTENIDAS EN NORMA SOBRE DERECHO A LA INFORMACION Y COMUNICACIONES DE
PERSONAS CIEGAS Y DE BAJA VISION-No existe distinción entre obras de autores nacionales y obras de
autores extranjeros
Referencia: Expediente D-10319
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1680
de 2013, “Por medio de la cual se garantiza a las personas ciegas y con baja
visión, el acceso a la información, a las comunicaciones, al conocimiento y a
las tecnologías de la información y de las comunicaciones.”
Actor: Luis Fernando Álvarez Jaramillo y Juan David Marín
López.
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de
dos mil (2015)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Luis Fernando
Álvarez Jaramillo y Juan David Marín López presentaron acción de
inconstitucionalidad contra
la Ley 1680 de 2013, “Por medio de la cual se garantiza a las personas
ciegas y con baja visión, el acceso a la información, a las comunicaciones, al
conocimiento y a las tecnologías de la información y de las comunicaciones.” La demanda fue repartida y admitida para su
conocimiento por la Sala Plena.[1]
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada. Es importante indicar que los actores presentan un cargo contra la
integridad de la ley, y tres contra el artículo 12. En consecuencia, se
transcribe el texto completo de la Ley y se resalta el artículo mencionado:
LEY 1680 DE 2013[2]
(noviembre 20)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se garantiza a las personas
ciegas y con baja visión, el acceso a la información, a las comunicaciones, al
conocimiento y a las tecnologías de la información y de las comunicaciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I.
ARTÍCULO 1o. OBJETO. El objeto de la presente ley es garantizar
el acceso autónomo e independiente de las personas ciegas y con baja visión, a
la información, a las comunicaciones, al conocimiento, y a las tecnologías de
la información y las comunicaciones, para hacer efectiva su inclusión y plena
participación en la sociedad.
ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para efectos de la presente ley se tienen
las siguientes definiciones:
Ceguera. La ausencia de percepción de luz
por ambos ojos.
Baja visión. La persona con una incapacidad de la
función visual aún después de tratamiento y/o corrección refractiva común con
agudeza visual en el mejor ojo, de 6/18 a Percepción de Luz (PL), o campo
visual menor de 10o desde el punto de fijación, pero que use o sea
potencialmente capaz de usar la visión para planificación y ejecución de
tareas. Para considerar a una persona con baja visión se requiere que la
alteración visual que presente sea bilateral e irreversible y que exista una
visión residual que pueda ser cuantificada.
Software lector de pantalla. Tipo de software que
captura la información de los sistemas operativos y de las aplicaciones, con el
fin de brindar información que oriente de manera sonora o táctil a usuarios
ciegos en el uso de las alternativas que proveen los computadores.
ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS. Los principios que inspiran la presente
ley, se fundamentan en los artículos 3o y 9o de la Ley 1346 de 2009 la cual
adoptó la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.
ARTÍCULO 4o. CONCORDANCIA NORMATIVA. La presente ley se promulga en
concordancia con los pactos, convenios y Convenciones Internacionales sobre
Derechos Humanos relativos a las Personas con Discapacidad, aprobados y ratificados
por Colombia.
En ningún caso, por implementación de esta norma,
podrán restringirse o menoscabarse ninguno de los derechos reconocidos a las
personas ciegas y con baja visión, en la legislación o en los pactos, convenios
y convenciones internacionales ratificados.
CAPÍTULO II.
OBLIGACIONES DEL ESTADO.
ARTÍCULO 5o. El Gobierno Nacional establecerá las políticas que
garanticen el acceso autónomo e independiente de las personas ciegas y con baja
visión a la información, a las comunicaciones, al conocimiento, al trabajo, a
la educación y a las tecnologías de la información y las comunicaciones, en
concordancia con la Ley 1346 de 2009.
ARTÍCULO 6o. SOFTWARE LECTOR DE PANTALLA. El Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o quien haga sus veces,
adquirirá un software lector de pantalla para garantizar el acceso, uso y
apropiación de las tecnologías de la información y las comunicaciones a las
personas ciegas y con baja visión como mecanismo para contribuir en el logro de
su autonomía e independencia.
ARTÍCULO 7o. IMPLEMENTACIÓN DEL SOFTWARE. Las entidades públicas
del orden nacional, departamental y municipal en coordinación con el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las comunicaciones o quien haga sus veces,
dispondrá los mecanismos necesarios para la instalación del software lector de
pantalla en sus dependencias, establecimientos educativos públicos,
instituciones de educación superior pública, bibliotecas públicas, centros
culturales, aeropuertos y terminales de transporte, establecimientos
carcelarios, Empresas Sociales del Estado y las demás entidades públicas o
privadas que presten servicios públicos o ejerzan función pública en su
jurisdicción.
PARÁGRAFO. Las entidades públicas a que se refiere
este artículo capacitarán a la población y a los servidores públicos en el uso
y manejo de la licencia del software lector de pantalla para su masificación.
ARTÍCULO 8o. Una vez adquirida la licencia país por parte del
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para el
software lector de pantalla, todo establecimiento abierto al público que preste
servicios de Internet o café Internet deberá instalarlo en al menos una
terminal.
ARTÍCULO 9o. ACCESIBILIDAD Y USABILIDAD. Todas las páginas web de
las entidades públicas o de los particulares que presten funciones públicas
deberán cumplir con las normas técnicas y directrices de accesibilidad y
usabilidad que dicte el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones.
ARTÍCULO 10. Las entidades públicas y los entes territoriales
deberán incluir dentro de su presupuesto anual, un rubro presupuestal para
garantizar los recursos para la capacitación en la instalación del software
lector de pantalla.
ARTÍCULO 11. PARTICIPACIÓN. El Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones o quien haga sus veces, las entidades públicas
y los entes territoriales promoverán la participación de las personas ciegas,
con baja visión y sus organizaciones, en la formulación y seguimiento de las
políticas públicas, planes de desarrollo, programas y proyectos del sector de
las tecnologías de la información y las comunicaciones.
ARTÍCULO 12. LIMITACIONES Y EXCEPCIONES A
LOS DERECHOS DE AUTOR. Para garantizar la autonomía y la independencia de las
personas ciegas y con baja visión en el ejercicio de sus derechos a la
información, las comunicaciones y el conocimiento, las obras literarias,
científicas, artísticas, audiovisuales, producidas en cualquier formato, medio
o procedimiento, podrán ser reproducidas, distribuidas, comunicadas,
traducidas, adaptadas, arregladas o transformadas en braille y en los demás
modos, medios y formatos de comunicación accesibles que elijan las personas
ciegas y con baja visión, sin autorización de sus autores ni pago de los Derechos
de Autor, siempre y cuando la reproducción, distribución, comunicación,
traducción, adaptación, transformación o el arreglo, sean hechos sin fines de
lucro y cumpliendo la obligación de mencionar el nombre del autor y el título
de las obras así utilizadas.
No se aplicará la exención de pago de los
Derechos de Autor, en la reproducción y distribución de obras que se hubieren
editado originalmente en sistemas especiales para personas ciegas y con baja
visión y que se hallen comercialmente disponibles.
ARTÍCULO 13. REGLAMENTACIÓN. Para la reglamentación de la presente
ley el Gobierno Nacional promoverá la participación de las personas ciegas, con
baja visión y sus organizaciones.
ARTÍCULO 14. OPERACIONES PRESUPUESTALES. El Gobierno Nacional
realizará las operaciones presupuestales necesarias para el cabal cumplimiento
y sostenimiento a largo plazo de lo dispuesto en la presente ley.
ARTÍCULO 15. VIGENCIAS. La presente ley rige a partir de su
publicación.
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos Luis Fernando Álvarez Jaramillo y Juan
David Marín López presentaron acción de inconstitucionalidad contra la Ley 1680
de 2013, por medio de la
cual se garantiza a las personas ciegas y con baja visión, el acceso a la
información, a las comunicaciones, al conocimiento y a las tecnologías de la
información y de las comunicaciones, en su integridad, considerando que debió ser
tramitada como una ley estatutaria y no como una de carácter ordinario. Y
elevan cargos adicionales contra su artículo 12, pues estiman que la exención
al pago de derechos de autor prevista en esa disposición quebranta el
equilibrio entre los derechos de las personas con deficiencia visual y los
derechos de autor. La demanda se divide en cuatro cargos, así:
1. En concepto de los accionantes, la Ley 1680 de 2013
vulnera el artículo 152 constitucional, el cual establece que el Congreso de la
República debe regular mediante leyes estatuarias diversas materias, entre las
que se cuenta el desarrollo de los “derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recursos para su protección”, supuesto en
el que se enmarca el artículo primero de la norma acusada. Dicen al respecto:
“Tal y como se señaló en [su] exposición de
motivos, la Ley 1680 de 2013, ‘Por la cual se garantiza a las personas
ciegas y con baja visión, el acceso a la información, a las comunicaciones, al
conocimiento y a las tecnologías de la información y de las comunicaciones’, busca
desarrollar el inciso tercero del artículo 13 de la Constitución [dando]
desarrollo al derecho fundamental a la igualdad de las personas ciegas […].
Al respecto, cabe señalar que en casos
similares[3]
al que es objeto de demanda, la Corte Constitucional ha establecido como regla
jurisprudencial, que en aquellos casos en que la finalidad de la norma es la de
crear condiciones materiales que permitan una igualdad real y efectiva, en
beneficio de un grupo específico en condiciones de marginación, su trámite
[debe ser] el de una ley estatutaria.
[…] Bajo los anteriores supuestos, no cabe
duda que la materia que es objeto de desarrollo a través de la Ley 1680 de 2013
tiene reserva de ley estatutaria. No obstante lo anterior, […] fue tramitada
como una ley ordinaria, lo cual viola […] lo dispuesto en el artículo 152 de la
Constitución.”
En síntesis, para los demandantes la Ley 1680 de 2013,
en la medida en que desarrolla el principio de igualdad material y efectiva en
relación con las personas ciegas, debió surtir el trámite de las leyes
estatutarias pero, en cambio, siguió el curso de las leyes ordinarias.
2. El segundo cargo de la demanda también
alude al principio de reserva estatutaria, aunque se dirige exclusivamente
contra el artículo 12 de la Ley 1680 de 2013. Los demandantes sostienen que la
norma acusada se hallaba sujeta a la reserva de ley estatutaria prevista en el
artículo 152 de la Carta, pues establece una restricción a un derecho
fundamental. En ese sentido, explican que la obligación estatal de proteger los
derechos de autor, establecida en el artículo 61 Superior, poseen una doble dimensión,
moral y patrimonial. Añaden que la dimensión moral tiene naturaleza de derecho
fundamental y que involucra, entre otras prerrogativas, el derecho a decidir
sobre la divulgación de la obra. Precisan que ese derecho no se agota en su
primera edición o fijación en un medio determinado, sino que se extiende a
cualquier otra forma de comunicación o difusión.
En ese marco, sostienen que el artículo 12
de la Ley 1680 de 2013 desconoció la reserva de ley estatutaria, al restringir
el derecho a decidir sobre la divulgación de la obra, de naturaleza
fundamental:
“[…] cuando se expida una normatividad que
consagre límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el
núcleo esencial de un derecho fundamental, deberá hacerse mediante ley estatutaria.
[…] la jurisprudencia de la Corte
Constitucional [ha atribuido] la categoría de derecho fundamental a la
dimensión moral de los derechos de autor, lo cual puede ser evidenciado […] en
la sentencia C-361 de 2013[4]
en la que se señaló “En síntesis, los derechos de autor y conexos son una
manifestación de la propiedad intelectual, y comprenden una dimensión
patrimonial y una dimensión moral, que tiene estatus fundamental […]”
En ese sentido, se concluye que el artículo
12 de la Ley 1680 de 2013 resulta contrario al artículo 152 de la Constitución,
por violar la cláusula de reserva de ley estatutaria.”
3. En el tercer cargo de la demanda,
proponen los accionantes que el artículo 12 de la norma acusada trasgrede el
artículo 158 constitucional, el cual establece que “Todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella […]”, o principio de unidad de
materia. Afirman que al revisar la finalidad de la norma, resulta claro
que no guarda unidad de materia, ni relación alguna con el núcleo temático de
la ley demandada:
“[…] se puede observar que el motivo que
dio origen a la expedición de la Ley 1680 de 2013, parte de dos premisas: en
primer término, que las tecnologías de la información y comunicación –TIC–,
constituyen el principal recurso por medio del cual la sociedad del siglo XXI
se informa, comunica y accede al conocimiento, […y ] en segundo término, que
debido a la forma en la que se presentan las TIC las personas ciegas y de baja
visión no tienen acceso a dichas herramientas, lo que generaría una nueva
forma de exclusión.
Bajo estas premisas, la Ley 1680 de 2013
fue adoptada con el fin de adoptar los mecanismos tendientes a que las personas
ciegas y de baja visión puedan beneficiarse y disfrutar de contenidos en
igualdad de condiciones que los demás colombianos. Dicho propósito, fue
reiterado a lo largo del trámite legislativo. […] Sin embargo, de manera
aislada y sin que medie relación alguna con el núcleo temático de la Ley, se
incluye en su artículo 12 una disposición que busca limitar y excepcionar los
derechos de autor.
[…] se concluye que el artículo 12 de la
Ley [1680 de 2013] viola el principio de unidad de materia, puesto que no
existe ningún tipo de conexidad temática con el cuerpo normativo al cual se
incorpora”
Así las cosas, el cargo se cifra en que la inclusión
de una norma que limita los derechos de autor en una ley que pretende adoptar
medidas para lograr la igualdad material y efectiva de las personas con
discapacidad visual, desconoce el mandato de coherencia entre las distintas
disposiciones que configuran una ley.
4. Al exponer el cuarto cargo, los
accionantes señalan que el artículo 12 de la ley 1680 de 2013 infringe el
artículo 61 constitucional, el cual establece en cabeza del Estado el
compromiso de proteger “la propiedad intelectual por el tiempo y mediante
las formalidades que establezca la ley.” Lo anterior, dentro de los
supuestos de (i) el carácter fundamental de la dimensión moral de los derechos
de autor y, (ii) la falta de determinación del alcance de la excepción al
derecho de autor prevista en la norma demandada:
“[…] no cabe duda que en nuestro
ordenamiento jurídico, existe la obligación constitucional por parte del Estado
de adoptar las medidas tendientes a prevenir que los titulares de derechos de
autor puedan ser víctimas de imposiciones arbitrarias o abusivas por parte de
quienes reproducen, distribuyen, traducen, adaptan o comunican sus obras.
[…] No obstante lo anterior, el artículo de
la Ley 1680 de 2013 desconoce los deberes de protección anteriormente
señalados, por cuanto el legislador no fue suficientemente preciso al momento
de redactar la excepción allí consagrada, dejando un amplio margen para
encuadrar allí numerosas situaciones de hecho que podrían afectar de manera
grave la explotación normal de las obras, ocasionando un perjuicio
injustificado a los intereses legítimos de los titulares de los derechos de
autor.”
Los ciudadanos demandantes solicitan, en
consecuencia, la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma por
desequilibrar abiertamente los derechos involucrados en la regulación,
afectando intensamente los derechos de los autores, a favor de los de las
personas ciegas y de baja visión.
IV.
INTERVENCIONES
La Magistrada Sustanciadora ordenó comunicar el inicio
del trámite al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, a la Universidad de
Medellín, a la Universidad Nacional de Colombia y a la Universidad Sergio
Arboleda.  Además, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación.
A continuación, se sintetizan los conceptos e intervenciones presentadas por las
distintas autoridades, instituciones públicas y privadas, y ciudadanos.
1.   Ministerio de Justicia y del Derecho.
El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho,[5] solicitó declarar
la exequiblilidad de las normas demandadas. Estima, en primer término, que la ley
acusada no vulnera la reserva de ley estatutaria, puesto que no actualiza,
reconfigura o redefine los derechos fundamentales de las personas
discapacitadas, sino que garantiza el derecho al acceso a la información,
inclusión y plena participación en la sociedad de las personas ciegas o con
baja visión, “aspectos periféricos al núcleo esencial de los derechos
fundamentales involucrados”.
De modo similar, considera que la disposición
normativa no vulnera el principio de unidad de materia, puesto que su finalidad
es absolutamente clara, resultando “necesario para el legislador, relacionar
y ponderar en la ley acusada las medidas para garantizar y efectivizar los
derechos fundamentales de las personas con discapacidad visual y los derechos
de autor […]”.
Concluye que si bien el artículo 12 de la ley
demandada impone una serie de limitaciones y excepciones a los derechos de
autor en aras de garantizar la autonomía y la independencia de las personas
ciegas, tales restricciones no implican una violación al deber del Estado de
amparar los derechos de autor, siempre que la “reproducción, distribución,
comunicación, traducción, adaptación, transformación o el arreglo, sean hechos
sin fines de lucro y cumpliendo la obligación de mencionar el nombre del autor
y el titulo de las obras utilizadas […]”.
2.
Defensoría Del Pueblo.
El Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y
Legales de la Defensoría del Pueblo[6]
presentó concepto técnico, solicitando declarar la exequibilidad de la norma
demandada.
En lo relacionado con el cargo por violación a la
reserva de ley estatutaria, precisó que si bien la Ley 1680 de 2013 guarda
estrecha relación con la igualdad real y efectiva de las personas con
discapacidad visual, su contenido regula aspectos operativos y funcionales
específicos, tendientes a garantizar la accesibilidad a la información, sin que
ello comporte el desarrollo directo del núcleo esencial y estructural del
derecho a la igualdad de las personas discapacitadas, como sí lo hacen otras
normas legales.[7]
En lo relativo al segundo cargo por violación de la
reserva de ley estatutaria, dirigido exclusivamente contra el artículo 12 de la
Ley 1680 de 2013, en tanto excepción a los derechos de autor en su dimensión
moral, advirtió que los demandantes confundieron la divulgación de la
obra (dimensión moral) con la reproducción (dimensión patrimonial) de la
misma. Afirmó que el objeto del artículo demandado es reproducir las obras
literarias, científicas y artísticas ya divulgadas, dejando inalterado el componente
moral del derecho de autor.
Por otra parte, en lo concerniente al cargo por
violación al principio de unidad de materia del artículo 12 de la Ley 1680 de
2013, sostuvo que lo pretendido por el legislador al proferir esa disposición
guarda completa concordancia con el contenido general de la Ley, toda vez que
promueve la “[…] remoción de barreras y obstáculos que dificultan el acceso
autónomo e independiente de las personas ciegas y con baja visión a obras
literarias, científicas, artísticas y audiovisuales ya divulgadas […]”.
(Negrilla en el texto original).
Finalizó desvirtuando la procedencia del cargo
propuesto por violación al principio de protección a la propiedad intelectual,
reiterando que la disposición demandada contempla la reproducción de obras ya
divulgadas, sin que ello afecte la dimensión moral del derecho de autor. Ahora,
en lo atinente a la dimensión patrimonial de los derechos de autor, y en virtud
del Convenio de Berna[8],
precisó que deben sobreponerse “los interés legítimos de la sociedad en
general o de grupos sociales específicos”.
3.
Dirección Nacional de Derechos de Autor.
El jefe de la oficina jurídica de la Dirección
Nacional de Derechos de Autor,[9]
solicita se declare la exequibilidad de la norma demandada. Dirige su intervención
al desarrollo de cada uno de los cargos propuestos en la demanda en lo
ateniente a la excepción de los derechos de autor contemplada en el artículo 12
de la norma acusada.
Frente a la violación del principio de reserva de ley
estatutaria bajo el entendido de la fundamentalidad de la dimensión moral de
los derechos de autor, considera que el artículo 12 limita exclusivamente la
dimensión patrimonial de los derechos de autor, la cual, no ostenta la calidad
de fundamental y, contrario a lo aseverado por los demandantes, protege los
derechos morales de autor al establecer la obligación de mencionar el nombre
del autor y título de las obras utilizadas. Respecto a la violación del
principio de unidad de materia por la limitación de los derechos de autor en
relación con el núcleo temático de la norma acusada, no viola este principio “por
cuanto esta limitación garantiza el acceso a la información, comunicaciones y
conocimiento de esta población vulnerable.”
Finalmente, sostiene que el artículo 12 demandado no
contraviene el deber de proteger la
propiedad intelectual en
cabeza del Estado, pues es una
manifestación de la facultad otorgada por el constituyente al legislador para
regular la materia de propiedad intelectual.
4.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público[10]
solicita se desestimen en su integralidad los cargos de la demanda y se declare
la exequibilidad de la norma acusada. En lo atinente a la vulneración del
principio de reserva de ley estatutaria, estima que la norma demandada no
trasgrede este principio, puesto que su contenido no regula elementos
estructurales y esenciales del derecho a la igualdad real y efectiva de las
personas con discapacidad visual.
Con respecto al desconocimiento del principio de
unidad de materia, asegura que el artículo 12 guarda una estrecha relación con
la finalidad de la ley, la cual no es otra distinta a garantizar el acceso a
las obras literarias y audiovisuales de las personas con deficiencia visual.
Por último, frente a la vulneración del artículo 61
Superior, puntualiza que la excepción de los derechos de autor contemplada en
la norma demandada no va en contra de la protección de la propiedad
intelectual, puesto que tal limitación patrimonial obedece al amplio margen de
configuración legislativa y a la protección de los derechos de rango
fundamental de la población con deficiencia visual.
5. Coordinadora Nacional de Organizaciones de Limitados Visuales –
CONALVI.
El presidente de la Coordinadora Nacional de
Organizaciones de Limitados Visuales – CONALVI,[11] solicita se declare la
exequibilidad de la norma acusada. Señala que la Ley 1680 de 2013 no quebranta
el principio de reserva de ley estatutaria toda vez que no cumple con los
criterios jurisprudenciales[12]
de integralidad, objeto directo, protección integral y afectación estructural
de un derecho fundamental, decantados por esta Corporación para que hubiese
lugar al trámite de una ley estatutaria.
Refiriéndose concretamente al cargo cuarto de la demanda,
considera que el cuerpo normativo acusado no trasgrede el principio de
protección de los derechos de autor, sino que establece dentro del amplio
margen de configuración legislativa, una serie de limitaciones y excepciones a
su dimensión patrimonial condicionando su exención al uso o reproducción sin
fines de lucro.
6. Fundación Karisma y Programa de acción por la
igualdad y la inclusión social Paiis, de la Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes.
Los intervinientes presentaron concepto técnico a la
Corporación, solicitando declarar la exequibilidad de las normas demandadas,
con base en los siguientes argumentos:
La reserva de ley estatutaria debe interpretarse de
manera restrictiva para no afectar la cláusula general de competencia del Congreso
del a República. En consecuencia, existen cinco reglas para conocer cuáles son
las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley
estatutaria (C-756/08): (i) es excepcional, pues la regla general se mantiene a
favor del legislador ordinario; (ii)  no se define por la denominación de la
Ley adoptada por el Legislados sino por su contenido material; (iii) mediante
ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho
fundamental; (iv) también la regulación integral de un derecho fundamental debe
ser objeto de ley estatutaria, así como (v) los elementos estructurales o
esenciales del derecho fundamental. La ley objeto de estudio no regula el
núcleo esencial del derecho a la igualdad. Las situaciones a las que hace referencia,
tales como la implementación de software lector de pantalla, implementación de
directrices de accesibilidad web y limitaciones y excepciones al derecho de
autor no regulan los mínimos del derecho a la igualdad.
Por el contrario, su objeto, asociado a las
obligaciones gubernamentales en materia de acceso a la información, el
conocimiento y la comunicación de personas ciegas o de baja visión, trata de
aspectos funcionales y operativos del derecho fundamental a la igualdad de las
personas con discapacidad visual.
Los demandantes invocan las sentencias C-371 de 2000 y
C-765 de 2008 en las que se establecen acciones afirmativas a favor de las
mujeres y las personas con discapacidad; es decir, se establecen estatutos que
de manera directa regulan los criterios materiales establecidos en la lista
restrictiva de reserva estatutaria, que esta Corporación ha definido como o
parámetros de interpretación. Por tanto, las disposiciones que se analizaron no
versaban sobre aspectos funcionales y operativos de los derechos fundamentales
en dichos casos concretos, sino que, por el contrario, se trataba de aspectos
que afectan integralmente los derechos y su núcleo fundamental. En cambio, los
asuntos que regula la ley 1680 de 2013 guardan relación con el derecho fundamental
a la igualdad. Sin embargo no se trata de aspectos relacionados con el núcleo
esencial de un derecho, ni se trata del desarrollo integral del mismo.
El artículo 12 de la Ley 1680 de 2013 tampoco está
sometido a reserva de ley estatutaria. Para explicar este punto, comienza la
intervención por identificar las prerrogativas que corresponden a la dimensión
moral y a la dimensión patrimonial del derecho de autor. Después de esta reseña
plantea que “en lo que se refiere a los derechos patrimoniales se entiende
que las formas de utilización de las obras, arriba mencionadas, son
independientes entre sí. En esta medida, la autorización del actor para una
forma de utilización o se extiende a las demás”, de acuerdo con el artículo
77 de la Ley 23 de 1982. En cuanto a los derechos morales, tanto en el artículo
30, literal c, de la Ley 23 de 1982 como en el artículo 11 de la Decisión 351
de la CAN se prevé el derecho a conservar la obra inédita o anónima, o a
divulgarla.
El artículo 3º de la Decisión Andina 351 de 1993
define la “divulgación” como hacer accesible la obra al público por
cualquier medio o procedimiento. En ese contexto, todo autor tiene derecho
a controlar las diferentes formas de explotación de la obra. Colombia reconoce
entonces que existe un derecho moral a conservar la obra inédita o divulgarla,
“pero contrario sensu a lo planteado por los demandantes en el cargo segundo
de la demanda, el alcance de este derecho moral (…) no se extiende respecto de
cada una de las posibles formas de explotación de la obra”, pues ello es
incompatible con el sentido de los derechos morales, relacionado con la
protección del vínculo entre la personalidad del autor y su obra.
“La decisión de divulgar la obra en cualquier formato
agota el derecho moral de ineditud de la obra, del contenido material, pero su
circulación posterior a través de cualquier otro formato no tiene ya ese
privilegio, antes bien, constituye el ejercicio del derecho patrimonial, que es
el del autor o titular a decidir sobre la explotación de su obra ya divulgada.
|| La divulgación no puede existir más que una vez: la primera vez que el
público accede a la obra. En esta medida el autor, además de decidir si su obra
será o no conocida por el público, deberá determinar la forma en que se efectúa
dicho conocimiento y su momento temporal la primera vez que esto sucede”. (Citan doctrinantes como fundamento de
esta posición, y añaden que los accionantes también se basan en un sector de la
doctrina, al expresar que el derecho a la divulgación se ejerce frente a cada
formato en que se presente una obra).
Posteriormente, proponen que “una vez se ha agotado
este derecho moral de divulgación en razón a que la obra ya fue dada a conocer
del público, del autor o su derechohabiente conserva en todo caso la facultad
de disposición sobre sus derechos patrimoniales, incluyendo la determinación de
cómo circulará la obra”. Concluyen que, como la reserva de ley estatutaria
únicamente cobijaría la regulación de la faceta moral de los derechos de autor,
el artículo 12 de la Ley 1680 de 2013, que establece una restricción a derechos
patrimoniales no está sujeta al trámite señalado en el artículo 152 de la
Carta.
Añaden, en la misma dirección, que la norma
cuestionada no afecta el derecho moral de divulgación sino que, en el marco de
una ley que proporciona mecanismos funcionales y operativos para garantizar el
acceso a la información, las comunicaciones y el conocimiento, y hacer efectiva
la inclusión y participación de las personas ciegas y con baja visión, diseña
un mecanismo adecuado para el acceso a obras de la creación humana. Manifiestan
entonces que la norma demandada no constriñe a los autores a dar a conocer sus
obras, no los obliga a hacer la divulgación primigenia en un formato
determinado, ni les prohíbe mantener su ineditud. Al respecto, plantean la
siguiente reflexión:
“Las personas que no tienen ceguera o baja visión
gozan del acceso a las obras ya divulgadas. La excepción dela artículo 12 es
una herramienta operativa para ofrecerle dicho acceso, en igualdad de
condiciones, a las personas ciegas y con baja visión que afecte el derecho
moral de divulgación. La excepción al derecho patrimonial de la que trata el
artículo (…) aplica para (…) obras ya divulgadas (que ya conoce el público
[…])”. No es exigible para obras no divulgadas previamente, ni suple el
consentimiento del autor para la “divulgación primigenia”.
En cuanto al tercer cargo, dirigido también contra el
artículo 12, por supuesta violación al principio de unidad de materia, aclaran,
en primer lugar, que el objeto de la Ley 1680 de 2013 no es solo el de
garantizar el acceso a las TIC para personas ciegas o de baja visión, sino el
acceso a las comunicaciones, el conocimiento y al información, de manera que
resulta impreciso aludir a “plataformas tecnológicas como lo hacen los
demandantes”.
Consideran evidente, entonces, que para cumplir el
propósito de la ley (el acceso al conocimiento y a la información) resultaba
necesario adoptar la excepción al derecho de autor prevista en el artículo 12
demandado. En consecuencia, señalan, el artículo 12 y las demás disposiciones
de la Ley 1680 de 2013 están directamente relacionadas y no pueden concebirse
de manera aislada. Tampoco puede afirmarse que el único objetivo de la ley sea
el acceso a las TIC, pues este, en realidad es el de regular el acceso del
sector beneficiado por la Ley 1680 de 2013 a las comunicaciones, la información
y el conocimiento:
“En la demanda se menciona de manera equivocada que
entre el artículo impugnado y la materia de la ley no existe una identidad de
objetivos y que no persiguen un mismo designio. Las razones que esgrimen para
sustentar lo mencionado radican, por un lado, en que la regulación puntual
sobre el área patrimonial de los derechos de autor que hace el artículo 12 presenta
discordancias entre el cuerpo normativo que dio origen al acceso de las
personas ciegas y con baja visión a las TIC. Por último, de manera inequívoca
se menciona que el artículo 12 consagra una restricción de a los derechos de
autor y que dicha situación no tiene relación con la finalidad buscada con la
norma.|| Vale la pena precisar que el artículo 12 impugnado es una limitación y
excepción al derecho de autor a favor de las personas ciegas y con baja visión
para que usen las TIC con el fin de acceder  a la información disponible, para
que lo han en igualdad de condiciones con quienes no tienen esa discapacidad.
En este sentido, hay que enfatizar que detrás de toda limitación y excepción al
derecho de autor se encuentran la operativización de la salvaguarda de otros
derechos, como sucede en este caso con la igualdad, la libertad de expresión,
el acceso a la información, la educación, la cultura, la ciencia, etc.”.
La demanda omite hacer referencia a que los objetivos
de la ley no se agotan e el acceso a las TIC del grupo poblacional beneficiado,
sino que incorpora también el acceso al conocimiento de manera autónoma e
independiente, aspecto que claramente desarrolla el artículo censurado.
Finalmente, y en lo concerniente al último cargo,
estiman los intervinientes que el artículo 12 de la Ley 1680 de 2013 no viola
el principio de protección constitucional a la propiedad intelectual. Comienzan
por señalar que la constitución política establece la protección que el Estado
debe a la propiedad intelectual, y que se concreta en adoptar instrumentos
jurídicos para que las prerrogativas de su dimensión patrimonial no sean desconocidas
por terceros. Sin embargo, agregan, esa protección no es absoluta, pues
encuentra límites en la defensa del interés público. Afirman que los acuerdos
internacionales sobre propiedad intelectual, así como las distintas
legislaciones nacionales, han establecido la necesidad de adoptar medidas que
equilibren los intereses en conflicto y que se concretan en la “regla de los
tres pasos”, un test que permite establecer la proporcionalidad de las
restricciones. Además, precisan que dar herramientas para garantizar el acceso
efectivo e igualitario a la información y al conocimiento a las personas con
discapacidad es una medida acorde al artículo 30, numeral 3º, de la Convención
sobre los derechos de las personas con discapacidad, en el sentido de que los
Estados están obligados a tomar las medidas pertinentes para asegurar que las
leyes de protección de los derechos de propiedad intelectual no constituyan una
barrera excesiva o discriminatoria para el acceso de las personas con
discapacidad a materiales culturales.
De igual forma, exponen que recientemente, en el marco
de la Organización Mundial de Propiedad Intelectual, se adoptó el Tratado de
Marrakech para facilitar el acceso a las obras publicadas a las personas
ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto
impreso. El acuerdo, suscrito el 28 de junio de 2013, y pendiente de
ratificación por parte de Colombia, obliga a los estados partes a crear
excepciones y limitaciones en sus legislaciones internas para evitar la “hambruna
de libros” que enfrentan 300 millones de personas con discapacidad visual
en el mundo. El Tratado contempla unas restricciones más intensas que las
previstas por la Ley 1680 de 2013. En efecto, a pesar de incorporar la regla de
los tres pasos, permite que una autoridad autorizada (reconocida por el
Gobierno, de naturaleza pública o una organización sin ánimo de lucro), o un
beneficiario actuando en nombre propio efectúe la reproducción de obras
literarias, artísticas o científicas.
Así, de conformidad con la regla de los tres pasos, el
Legislador identifica plenamente a los destinatarios de la ley y define las
condiciones para el aprovechamiento de las obras. De igual manera, la
regulación no atenta contra su normal explotación, pues la producción de
formatos accesibles no es considerada por los titulares como una forma de
explotación de las mismas (afirman los intervinientes que la oferta de libros
para un millón de personas ciegas y con baja visión es de 1,5 libros por cada
mil ofrecidos a las personas que ven). Pero, en el caso del artículo 12 de la
Ley 1680 de 2013, el Legislador incluso permite la eventual explotación de la
obra, pues excluye del ámbito de aplicación de la ley a las obras que se
encuentren comercialmente disponibles en formatos accesibles.
Para finalizar, afirman que, según los demandantes,
las obras que sean objeto de difusión en formatos accesibles a partir de lo dispuesto
en el artículo 12 de la Ley 1680 de 2103 podrían cautivar a un público distinto
a las personas ciegas o con baja visión. Este argumento supone, erróneamente,
que la norma demandada desmontó la protección a los derechos de autor, cuando
lo cierto es que los autores pueden acudir a las instancias competentes para
reclamar el respeto por sus derechos si personas sin discapacidad hacen uso
indebido de las obras.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación, mediante
concepto No. 5819 del 28 de agosto de 2014, solicitó a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad de la Ley 1680 de 2013 en toda su integridad y
concretamente en su artículo 12.
En su escrito, comenzó por explicar los cargos de la
demanda, de acuerdo con los cuales i) la Ley 1680 de 2013, en su integridad,
viola la reserva de ley estatutaria contemplada en el artículo 152 de la Carta
Política, puesto que dicho cuerpo normativo regula el derecho fundamental de
las personas ciegas y con baja visión al acceso a la información, a las
comunicaciones, al conocimiento y a las tecnologías de la información y de las
comunicaciones, ii) el artículo 12 de la Ley 1680 de 2013 viola los siguientes
preceptos constitucionales: a) la reserva de ley estatutaria en relación con el
literal a) del artículo 152 de la Constitución Política, pues la norma
demandada impone limitaciones y excepciones que afectan el núcleo esencial de
los derechos morales de los autores de sus obras, en tanto su carácter de
derecho fundamental; b) el principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 superior, al no existir conexidad temática, causal o teleológica
entre la norma demandada y las demás disposiciones de la Ley 1680 de 2013,
puesto que el objeto de dicha ley no se identifica con el propósito de su
artículo 12, de limitar y excepcionar los derechos de autor; c) el artículo 61
constitucional, que establece el deber del Estado de proteger la propiedad
intelectual y el deber del legislador de crear un régimen para su protección en
su dimensión tanto moral como patrimonial. Además se desconoce la obligación
del Estado de adoptar medidas tendientes a prevenir que los titulares de los
derechos de autor sean víctimas de imposiciones abusivas de quienes comunican
sus obras, por cuanto el artículo 12 de la Ley en comento no determina en forma
precisa el alcance de la excepción a los derechos de autor que esta consagra.
En torno a lo anterior, el Ministerio Público formuló
diversos problemas jurídicos y pasó a realizar un análisis constitucional en el
cual expuso lo siguiente:
- En relación al cargo por violación de la reserva de
ley estatutaria, contra la integridad de la Ley 1680 de 2013, la Procuraduría
considera que no se configura la aludida vulneración. Con base en lo expuesto
en la sentencia C-425 de 1994, el Jefe del Ministerio Público sostuvo que debe
entenderse que las leyes estatutarias se encargan de establecer la estructura
general y los principios que regulan las materias señaladas en el artículo 152
superior, entre las que se encuentran los derechos y deberes fundamentales de
las personas, pero no el desarrollo integral y detallado de cada una de
ellas, “[p]or lo tanto, el procedimiento legislativo ordinario y el
procedimiento especial establecido para las leyes estatutarias deben aplicarse
armónicamente pues este último no ha sido estatuido para invadir el ámbito del
primero, sino únicamente, para regular la estructura fundamental y los
principios básicos de las materias planteadas por el constituyente.”
Mencionó la sentencia C-620 de 2001 que precisa cuáles
disposiciones deben ser tramitadas como leyes estatutarias, al afirmar que “las
disposiciones que son objeto de regulación por medio de ley estatutaria,
concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o
procedimientos para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su
núcleo esencial o mediante las cuales se regula en forma íntegra, estructural o
completa el derecho correspondiente”, así como la sentencia C-251 de 1998,
que explica que no todas las facetas de los derechos fundamentales deben ser
objeto de regulación por medio de leyes estatutarias.
En criterio de la Vista Fiscal, los artículos de la
norma demandada no regulan de “manera integral, estructural y completa” los
derechos de las personas ciegas y con baja visión, sino de manera específica su
derecho de acceso a la información las comunicaciones, al conocimiento y a las
tecnologías de la información y de las comunicaciones.
- En cuanto al cargo por violación de la reserva de la
ley estatutaria dirigido contra el artículo 12 de la Ley 1680 de 2013, la
Procuraduría señaló que los argumentos expuestos en relación con el cargo
anterior son suficientes para concluir que este no desconoce el artículo 152
literal a) constitucional, “pues se trata de una norma que no regula los
derechos morales de autor de manera integral, estructural y completa, pues solo
establece unos mecanismos que permiten a tales individuos el acceso a la
información, las comunicaciones, al conocimiento y a las tecnologías de la
información y de las comunicaciones”.
Afirmó además que la disposición acusada, al
establecer que la excepción prevista al pago de derechos de autor es aplicable
“siempre y cuando no sea con fines de lucro y se mencione el nombre del
autor y el título de las obras así utilizadas”, garantiza la protección al
derecho moral de autor en su condición de derecho fundamental. En el mismo
sentido, el artículo demandado señala que “no se aplicará la exención de
pago de los derechos de autor, en la reproducción y distribución de obras que
se hubieren editado originalmente en sistemas especiales para personas ciegas y
con baja visión y que se hallen comercialmente disponibles”.
- Respecto al cargo por violación al principio de
unidad de materia, sostuvo que este es claramente infundado. Señaló que “no
hay duda de que el artículo 12 de la Ley 1680 de 2013 no contraviene el
principio de unidad de materia, puesto que su texto guarda una relación de
conexidad objetiva y razonable con la materia dominante de la ley, que es
garantizar a las personas ciegas y con baja visión el acceso a la información,
a las comunicaciones, al conocimiento y a las tecnologías de la información y
de las comunicaciones. En pocas palabras, las limitaciones y excepciones al
derecho de autor se constituyen en un mecanismo para lograr ese fin”.
- De igual manera, consideró improcedente el cargo por
desconocimiento de la propiedad intelectual (artículo 61 CP). Afirmó que si
bien tanto los derechos de autor como los derechos conexos merecen especial
protección del Estado, de acuerdo a la sentencia C-155 de 1998, lo cierto es
que solo los derechos morales de los autores están revestidos de rango
fundamental, mientras que los derechos patrimoniales de autor no gozan de esa
jerarquía. En ese orden de ideas, “el legislador tiene sobre estos últimos
una amplia facultad de configuración para limitarlos en aras de lograr la
igualdad real y efectiva de los ciegos y de las personas con baja visión, así
como en cumplimiento del deber de difundir los valores culturales de la Nación,
por medio del acceso a la cultura en sus diversas manifestaciones de los
limitados físicos”.
Finalmente, el Procurador General estima que el
artículo de la Ley 1680 de 2013 contiene una acción afirmativa en favor de la
población discapacitada, y que estas medidas están fundadas en normas de rango
constitucional (Arts. 1, 2, 13, 47, 54, 68, 85, 93 y 94 de la Carta
Política). En consecuencia, no viola la Constitución Política y debe ser
declarado exequible por la Corte Constitucional.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Presentación
del caso y estructura de la decisión
2. La Ley 1680 de 2013 prevé una serie de mecanismos y
medidas para propiciar el acceso a la información de personas ciegas o con baja
visión, de acuerdo con definiciones contenidas en el mismo cuerpo normativo. Su
artículo 12, en torno al cual gira la mayor parte de la discusión iniciada
mediante la acción pública de inconstitucionalidad, establece una excepción al
pago de derechos de autor en relación con la
reproducción, distribución, comunicación, traducción, adaptación,
transformación o el arreglo de
obras literarias, artísticas o científicas en sistema braille o en otro medio
adecuado para los beneficiarios de la regulación.
3. Los demandantes plantean cuatro cargos en contra de
la regulación contenida en la Ley 1680 de 2013. El primero de ellos se dirige a
toda la ley, pues propone que al tratarse de una regulación que desarrolla el
inciso 3º del artículo 13 Constitucional, es decir, el derecho a la igualdad
real y efectiva, esta se hallaba sometida al trámite especial y más exigente de
las leyes estatutarias, previsto en el artículo 152 Superior.
Los tres cargos restantes tienen como objetivo la
declaratoria de inexequiblidad del artículo 12 de la Ley 1680 de 2013.
Así, el segundo cargo plantea que este artículo estaba
sujeto al trámite de las leyes estatutarias porque establece una restricción a
los derechos de autor. Señalan, en ese marco, que los derechos de autor poseen
una faceta moral y una patrimonial (o derecho moral y patrimonial de autor) y
que la primera tiene jerarquía de derecho fundamental. Proponen que la norma
permite la divulgación de las obras sin consentimiento de los autores,
lo que hace parte de la esfera moral y, por lo tanto, debió ser objeto del
trámite definido en el artículo 152 constitucional.
En el tercer cargo, sostienen que el artículo 12
(demandado) no guarda unidad temática, causal y teleológica con el resto de las
normas y el título de la ley 1680 de 2013: mientras una mirada sistemática al
contenido de la ley indica que su propósito consiste en establecer una acción
afirmativa a favor de las personas ciegas o con baja visión, el artículo
censurado impone una restricción al derecho de autor.
Finalmente, como cuarto cargo, proponen que el
Legislador estableció en el artículo 12 de la Ley 1680 de 2013 una restricción
injustificada, irrazonable y desproporcionada al derecho de autor, sin prever
mecanismo alguno para asegurar los usos honrados de las obras o
proscribir su aprovechamiento por terceros, que no sean personas ciegas o con
baja visión, pero que encuentren interés en conocer las obras en formatos
accesibles para los primeros, citando como ejemplo los audiolibros.
4. Las intervenciones plantean argumentos que pueden
dividirse en dos bloques. Algunos cuestionan la aptitud de la demanda para
provocar un pronunciamiento de fondo, pues (i) estiman que los accionantes
confunden el derecho moral de autor con el derecho patrimonial de autor; y (ii)
no interpretan adecuadamente el artículo 12 de la Ley 1680, el cual prevé
distintas salvaguardas a los derechos de los autores, como la exigencia de que
la reproducción se efectúe sin ánimo de lucro, preservando el derecho de
paternidad de la obra así como su título original, y la exclusión de las obras
que, habiendo sido editadas en formatos accesibles para personas ciegas o con
baja visión, fueron editadas y comercializadas con propósitos lucrativos.
El segundo bloque de argumentos defiende la
constitucionalidad de la norma. Explica que se trata de una medida destinada a
la protección de los derechos de un grupo vulnerable, exigida por tratados
internacionales como la Convención de derechos de las persona con discapacidad,
y que no afecta realmente los derechos de autor, pues la esfera moral se
salvaguarda mediante la obligación de preservar el nombre y título de la obra,
en tanto que la esfera patrimonial no se ve seriamente restringida, ya que la
norma prevé diversos mecanismos para evitar un inadecuado aprovechamiento
comercial: la excepción al pago de derechos de autor solo opera si las obras
son utilizadas en los términos previstos por la Ley sin ánimo de lucro, y si no
han sido previamente comercializadas en los formatos accesibles para la
población objetivo de la norma.
La Sala comenzará por analizar los cuestionamientos
sobre la aptitud de la demanda, para determinar si es procedente efectuar un
pronunciamiento de fondo, y sobre cuáles de los cargos resulta viable hacerlo.
Aptitud de la demanda
5. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991, por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, las demandas de
inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se
concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren
infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto
demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de
ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
6. La última de esas condiciones exige al ciudadano
asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una
parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República; y, de otra, que ante la
ausencia de razones comprensibles, a partir de las cuales se cuestione
seriamente la presunción de corrección constitucional de las decisiones
adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio,
frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.
7. En ese contexto, las razones de una demanda de
inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso
de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo
que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”.[13]
(Negrillas del original).
8. Sin embargo, así como la Corte ha señalado las
cargas mínimas que deben asumir los demandantes, también ha resaltado que esos
requisitos deben interpretarse de acuerdo con el principio pro actione.
En ese orden de ideas, el objetivo del análisis de admisión de la demanda es
fortalecer el ejercicio del derecho político representado en la acción de
inconstitucionalidad y equilibrar las relaciones entre el Tribunal
Constitucional y el Legislador, llevando a que los pronunciamientos giren en
torno a problemas jurídicos bien definidos y susceptibles de ser discutidos por
todos los ciudadanos interesados en ello.
9. El principio pro actione recuerda entonces
que, si bien los actores deben satisfacer condiciones formales y argumentativas
mínimas para iniciar un debate constitucional serio y participativo, la acción
pública de inconstitucionalidad involucra los derechos fundamentales de
participación y acceso a la administración de justicia, de manera que el juez
constitucional debe privilegiar la efectiva realización del derecho,
prefiriendo los fallos de fondo a las decisiones inhibitorias. En la sentencia
C-978 de 2010[14]
la Corporación puntualizó sobre este principio:
“No obstante, también ha resaltado, con base en el
principio pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la
demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio
excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que
una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos
de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la
Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es
de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no
exige acreditar la condición de abogado; en tal medida, ‘el rigor en el juicio
que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método
de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[15]
(Se destaca).
10. En concepto de la Sala, dos de los cargos de la
demanda no satisfacen las condiciones argumentativas mínimas para provocar un
pronunciamiento de fondo, en tanto que los dos restantes sí satisfacen esos
requisitos elementales, como pasa a explicarse.
11. Ineptitud de la demanda en relación con los cargos
segundo y tercero
11.1. El cargo segundo de la demanda plantea que el
artículo 12 viola la reserva de ley estatutaria, por ser una norma que
establece una excepción o una restricción a la protección de un derecho
fundamental. Esta conclusión descansa sobre las siguientes premisas: (i) la
Carta exige que las excepciones a los derechos fundamentales sean tramitadas
por vía de ley estatutaria (artículo 152 CP); (ii) el artículo 12 establece una
excepción a los derechos de autor. Específicamente, al derecho de divulgación
de la obra, que hace parte de la esfera moral del derecho de autor. (iii)
La Corte Constitucional tiene establecido que los derechos morales de autor
tienen el rango de derecho fundamental, mientras que los derechos patrimoniales
no se incorporan a esta categoría normativa. (iv) el artículo citado (así como
toda la Ley 1680 de 2013) siguió el trámite de las leyes ordinarias en el
Congreso de la República. En consecuencia, (v) Se violó el artículo 152 de la
Carta Política.
La esquematización del primer cargo permite, en primer
lugar, evidenciar su corrección formal. Es decir que si cada una de las
premisas es cierta, entonces la conclusión deberá ser también cierta. Sin
embargo, también permite evidenciar las manifestaciones equivocas en que
incurren los demandantes en algunas de sus premisas y, muy especialmente, en la
premisa (iii), fundamental para sostener el concepto de violación propuesto.
En primer término, es oportuno aclarar que
la premisa (i) presenta una formulación más amplia que la que corresponde a la
jurisprudencia constitucional, pues la Corporación ha sostenido que únicamente
las excepciones que se relacionen con los aspectos inherentes, o más cercanos
al núcleo esencial de un derecho fundamental deben ser regulados por vía
estatutaria, y no así toda excepción a cualquier faceta de estos derechos
como estiman los demandantes. En ese orden de ideas, entre las cargas que
debieron asumir los demandantes se hallaba la de demostrar que la restricción
que consideran inconstitucional afecta elementos asociados al núcleo esencial
del derecho de autor, lo que no hicieron.
Sin embargo, en aras de dar prevalencia al
derecho sustancial y en aplicación del principio pro actione, podría
considerarse que en la premisa (iii) de su razonamiento intentaron llenar ese
vacío, afirmando que los derechos morales de autor son fundamentales; que la
divulgación está comprendida en esa dimensión del derecho de autor, y que la
norma demandada atañe precisamente al concepto de divulgación.
Pese a ello, no superaron los problemas
argumentativos de la demanda, básicamente porque la norma es clara en señalar que
la regulación cobija los fenómenos de
reproducción, distribución, comunicación, traducción, adaptación,
transformación o el arreglo, asociados a la utilización comercial de la obra y,
por lo tanto, al derecho de autor patrimonial que, en principio, no se halla
sujeto a reserva de ley estatutaria sino que, por el contrario, puede ser
ampliamente regulado por el Legislador ordinario.
Resulta paradójico que los demandantes citen, como
norma relevante para el análisis de constitucionalidad del caso bajo examen, la
Decisión 351 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), pues es precisamente su
artículo 11[16]
el que define la divulgación como la decisión de dar o conocer o
mantener inédita una obra. El artículo 12[17]
de la ley demandada, evidentemente, se refiere a posibilidades asociadas al uso
de la obra y no a su integridad y al respeto por el creador de la misma. Así,
explica que se exceptúan del pago de derecho de autor y de la obligación
de solicitar su consentimiento; prevé que solo es procedente si se realiza
sin fines de lucro, y si la obra en cuestión se editó originalmente en los
formatos accesibles para personas ciegas o con baja visión y con fines
comerciales.
Los accionantes, sin embargo, elevan un argumento
adicional, basado en doctrina (citan, concretamente, un manual de derechos de
autor), según el cual el consentimiento dado para divulgar una obra en
un formato determinado no es válido para otros formatos. Así, la autorización
para la publicación de un libro no autorizaría su presentación como obra teatral
por primera vez. Dejando de lado que este argumento no toma fundamentos
normativos constitucionales (sino la opinión de un autor), la afirmación ignora
que en realidad el cuerpo normativo que cuestiona no habla de la edición de una
obra en un modo artístico o cultural diverso al inicialmente previsto,
situación que podría acarrear consecuencias notorias a la integridad de la
obra; sino de una hipótesis mucho más cercana a la traducción y reproducción de
la obra, como explícitamente se indica en el artículo cuestionado, supuestos
que sin duda hacen parte de la esfera patrimonial del derecho de autor.[18]
Así las cosas, la demanda incurre en la premisa que se
ha esquematizado como la número (iii) en una interpretación de la norma carente
de certeza, en tanto el ejercicio hermenéutico que adelantan no es afín
con su contenido semántico ni con lo que explica el derecho vigente acerca de
la diferencia entre el derecho moral de autor y el derecho patrimonial del
autor. Además, el cargo es insuficiente, pues plantea que toda
regulación de un derecho fundamental que implique su restricción, excepción o
limitación debe ser llevada a cabo por ley estatutaria, desconociendo que esta
exigencia solo atañe a aquellas medidas que afecten elementos asociados
íntimamente al núcleo esencial de tales derechos.
11.2. El cargo por violación al principio de unidad de
materia carece de suficiencia.
En la presentación de este cargo los demandantes
cuestionan que el Legislador haya incorporado una norma que tiene por finalidad
la limitación de los derechos de los autores en una regulación que presenta
como propósito esencial el acceso a la información por parte de las personas
ciegas o con baja visión.
Este argumento no logra generar una duda inicial sobre
la inconstitucionalidad de la Ley 1680 de 2013 pues, tal como lo plantea el
Procurador General de la Nación, se basa en una confusión evidente entre los
conceptos de medios y fines, y porque la relación del artículo con el resto de
la regulación es evidente.
Así, aunque los actores reconocen en diversos apartes
de la demanda que el artículo 12 de la ley 1680  de 2013 es una norma que
pretende propiciar el acceso de las personas ciegas a las tecnologías de la
información, las comunicaciones y el conocimiento, en este cargo estiman que su
finalidad es restringir los derechos de autor. Es evidente que no es así, pues
la finalidad de la norma, expresada de manera clara en su propio texto es que
las personas con seria disfunción visual pueden acercarse a obras en formatos
accesibles y, particularmente, en sistema braille. Entre los distintos medios
para lograr ese propósito se encuentra la posibilidad de hacer más fácil la
difusión de la información contenida en obras literarias, artísticas o
científicas, mediante una excepción al pago de derechos de autor.
El fin (o los fines) que persigue, tanto la ley
globalmente considerada, como su artículo 12 es el mismo. El acceso a la
información, a las comunicaciones, al conocimiento, y a las tecnologías de la
información y las comunicaciones[19].
Los medios para lograr ese fin son diversos y en los distintos artículos de la
Ley se van desarrollando, así como se plantean las definiciones necesarias para
la comprensión del cuerpo normativo y las obligaciones estatales en materia de
acceso a esas fuentes de información y conocimiento para las personas ciegas y
de baja visión. El artículo 12 prevé otro de esos medios. La exención al pago
de derechos de autor bajo los supuestos ya descritos.
No sobra advertir que la disposición cuestionada utiliza
las definiciones previstas en los primeros artículos de la ley y toma como
fundamento las obligaciones del Estado ya mencionadas. Solo una lectura parcial
de la disposición normativa, así como una confusión entre los conceptos de
medio y fin legislativa pudo dar lugar al cuestionamiento planteado en el
tercer cargo.
12. En cambio, los cargos primero y cuarto cumplen los
requisitos para proceder al análisis de fondo.
12.1. El primer cargo –violación del artículo 152, CP,
porque la ley desarrolla el derecho a la igualdad material de las personas
ciegas y no fue tramitado como ley estatutaria— es claro, pues plantea
un argumento plenamente comprensible acerca de la obligación que tendría el
Congreso de regular un derecho fundamental como la igualdad material de las
personas ciegas mediante un trámite especial, distinto y más exigente al de las
leyes ordinarias; es cierto porque, en efecto, la ley prevé distintas
acciones afirmativas a favor de la población con discapacidad visual, tal como
lo entienden los demandantes; es específico, pues no se envuelve en discusiones
vagas o excesivamente abstractas, sino que, de forma concreta plantea una
oposición entre la ley 1680 de 2012 y un mandato constitucional contenido en el
artículo 152 de la Carta; es pertinente porque consigue construir un
problema de naturaleza constitucional, y no uno puramente legal, o de
conveniencia política; y es suficiente porque genera una duda inicial o
una pregunta lo suficientemente seria acerca de la constitucionalidad de la
ley.
12.2. El cuarto cargo, por restricción al artículo 61
Superior también es apto. Comparte las condiciones de claridad que, en
general, caracterizan al escrito de la demanda, como puede constatarse mediante
la lectura de los apartes trascritos en esta providencia. Es cierto en
tanto el artículo 12 prevé una excepción al pago de derechos de autor, los
cuales se encuentran protegidos por el artículo 61 Superior. Es específico porque
sugiere de manera concreta que la restricción prevista en la ley es
irrazonable, desproporcionada y carente de justificación; pertinente, comoquiera
que solicita confrontar la regularidad del artículo 12 de la Ley 1680 de 2013
con el artículo 61 constitucional. Y suficiente, puesto que genera
también una pregunta seria, que se traduce en un cuestionamiento al equilibrio
previsto por el Legislador entre los derechos de autor y los derechos de las
personas con discapacidades visuales intensas.
13. Así las cosas, la Sala resolverá los siguientes
problemas jurídicos: (i) ¿La Ley 1680 de 2013 fue tramitada en desconocimiento
de la reserva de ley estatutaria prevista por el artículo 152 de la
Constitución para las leyes que regulen los derechos fundamentales, en tanto
constituye un desarrollo del artículo 13.3 de la Constitución Política (principio
de igualdad real y efectiva) a favor de las personas ciegas o con baja visión,
en la esfera de acceso a la información y las telecomunicaciones? y (ii) ¿La
autorización dada por el artículo 12 de la Carta Política para la reproducción, distribución, comunicación, traducción,
adaptación, transformación o el arreglo de obras en sistema braille u otros adecuados para
personas ciegas o de baja visión constituye una restricción injustificada,
irrazonable y desproporcionada de los derechos de los autores de esas
creaciones?[20]
Como marco normativo, se efectuará una reiteración de
la abundante jurisprudencia constitucional que actualmente existe en las
materias de (i) reserva de ley estatutaria para la regulación de derechos
fundamentales, (ii) protección al derecho de autor y (iii) derechos de la
población con discapacidad. En ese marco, resolverá los dos interrogantes
asociados a la presunta violación de la reserva de ley para el desarrollo del
derecho a la igualdad real y efectiva de las personas ciegas y con baja visión,
así como el que atañe la existencia de una restricción injustificada a los
derechos de los autores, consagrados en el artículo 61 del orden superior.
La reserva de ley estatutaria en la regulación de
derechos fundamentales
De acuerdo con el artículo 150 de la Carta Política, y
en armonía con el principio democrático (preámbulo, artículos 1º y 2º de la
Constitución), al Legislador le corresponde la competencia genérica de hacer
las leyes, modificarlas o derogarlas. Es decir, la configuración del
derecho en todos los ámbitos susceptibles de discusión política, por medio de
representantes elegidos popularmente, aplicando la regla de la mayoría, y
preservando garantías para la adecuada participación de las minorías políticas.
Sin embargo, en relación con un conjunto de materias
especialmente trascendentales del marco constitucional vigente, el
Constituyente decidió establecer un trámite legislativo especial y más exigente
para su aprobación. Este procedimiento, de conformidad con el artículo 153
constitucional, incluye la exigencia de una mayoría calificada, un número mayor
de debate, una restricción temporal a la duración de la discusión, y un control
previo de constitucionalidad, por parte de este Tribunal.[21]
El literal a) del artículo 152 prevé, como materia
objeto de regulación por ley estatutaria, los derechos y deberes fundamentales
de las personas y los procedimientos y recursos para su protección.
Los derechos fundamentales son la base esencial del
estado constitucional de derecho, lo que explica la reserva de ley estatutaria
para su regulación. Sin embargo, su jerarquía superior en el orden jurídico, su
carácter amplio e indeterminado (amplio en tanto el objeto de regulación;
indeterminado en el sentido de que las disposiciones en que se formulan son
particularmente vagas) y el “efecto irradiación”, según el cual las normas de
derechos fundamentales se proyectan en todas las relaciones jurídicas, ha
llevado a la Corte a plantear que la reserva debe ser interpretada de manera
restrictiva, pues toda regulación legal podría, eventualmente, “tocar”,
afectar o regular en alguna medida un derecho fundamental.
En ese contexto, en jurisprudencia constante y
reiterada la Corporación ha venido delineando los criterios para definir los
ámbitos de los derechos fundamentales que deben ser objeto de regulación por
vía estatutaria, y aquellos que pueden hacer parte de la regulación legislativa
ordinaria.
Desde la sentencia C-013 de 1993, ésta la Corporación
ha sostenido: “Las leyes estatutarias
están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y
garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento
ligado a los derechos fundamentales”.
En
esa dirección, la sentencia C-818 de 2011 recogió, con ánimo de
sistematización, las subreglas
y criterios previamente establecidos por este Tribunal en cuanto a la reserva
de ley estatutaria para la regulación de los derechos fundamentales. Los principales
criterios que debe tener en cuenta el juez constitucional, al momento de establecer
si un tema determinado es objeto de reserva de ley estatutaria, son:
“2.2.3.3 En primer lugar, esta Corporación ha defendido la tesis de
que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, en
el sentido de que no cualquier regulación que se ocupe de las materias
contempladas por el artículo 152 constitucional requiere ser expedida por medio
de dicho tipo de ley.[22]
En segundo lugar, la Corte ha sostenido que el tipo de
desarrollo y el grado de detalle de la regulación que la Constitución exige al
legislador estatutario dependen de la clase de materia. Así, para el caso de
las funciones electorales, la Corte ha defendido un especie de reserva
reforzada amplia, según la cual corresponde al legislador estatutario no
solamente el establecer los lineamientos básicos de tales funciones, sino
desarrollarlas con un mayor detalle con una pretensión de exhaustividad y
sistematización. (…)
2.2.3.4 Respecto
de los derechos fundamentales,
el asunto es más problemático si se tiene en cuenta que la aplicación
estricta de la reserva de ley estatutaria anularía el contenido de la
competencia del legislador ordinario, en tanto directa o indirectamente, toda
regulación se refiere o afecta un derecho fundamental, piénsese, por ejemplo,
en todos los códigos de procedimientos que, en últimas, persiguen garantizar el
debido proceso. Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha buscado el
establecimiento de ciertas reglas[23]
que permitan la armonización del artículo 152 con el 150 Superior, de manera
tal que se mantenga un amplio margen de regulación por parte del legislador,
pero se impida la restricción de mínimos de protección de los derechos
fundamentales sin el consenso y el debate político propio de las sociedades
democráticas. Los criterios fueron sintetizados en la Sentencia C-756 de 2008[24], en los
siguientes términos”:
La regla
general es la regulación por parte del legislador ordinario. Lo anterior en
tanto “la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es
excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador
ordinario.”
2.2.3.4.2
La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada
por el legislador, sino por su contenido material. Al respecto, esta
Corporación ha aclarado que el “criterio nominal relativo a la
denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador
no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos
fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley
ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos
Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al
meramente nominal para determinar cuáles son las materias reservadas al
legislador estatutario… De la jurisprudencia de la Corte sobre leyes
estatutarias se observa una prelación de los criterios materiales sobre los
puramente formales o nominales”[25].
En consecuencia, el trámite legislativo será definido por el contenido del
asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.
2.2.3.4.3 Las
regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante
ley cualificada.[26]
Además, en la
sentencia citada, la Corte resumió los siguientes criterios de interpretación:
“2.2.4.1 El primero de ellos, puede denominarse como el criterio
de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo
se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa
y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales (…).
2.2.4.2 Un segundo criterio de interpretación
restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas
iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los
derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular[27].  En efecto,
sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993[28], la Corte se
expresó así:
(…)
2.2.4.3 Un tercer criterio de interpretación
restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el artículo 152 de la
Constitución ha sido el referente a que “solamente se requiere de este
trámite especial cuando la ley regula “de manera integral un mecanismo
de protección de derechos fundamentales”[29],
siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable
para la defensa y protección de un derecho fundamental. [30](Subrayas
fuera del original)”.[31]
2.2.4.4 Finalmente, y como cuarto criterio se
encuentra la afectación o desarrollo de  los elementos estructurales de un
derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no
se predica de la regulación de “todo evento ligado a los derechos
fundamentales”[32]
sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales”[33],
de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o
cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que
ver con su ejercicio.
(…)
2.4.4.6 No obstante la bondad de estos criterios de
interpretación, recientemente en la Sentencia C-791 de 2011[34], se advirtió
que algunos de ellos podrían ser, en principio, contradictorios.  En efecto,
por un lado se señala que deben ser aquellas “que aludan a la estructura
general y principios reguladores del derecho fundamental” pero por otro,
también se exige el trámite cualificado cuando se trate de un desarrollo
integral y armónico”
En la sentencia C-791 de 2011 la Corporación explicó
que los derechos son objeto de desarrollo, tanto por parte del legislador
estatutario, como por la actuación del Congreso en la elaboración de leyes
ordinarias, y en la tarea que desarrolla el Tribunal Constitucional:
“En primer lugar, la ley cumple un papel determinante
en la actualización del contenido de los derechos fundamentales. Por lo tanto, cuando
esta función se relaciona con los elementos estructurales del derecho,
dicha regulación debe hacerse por el procedimiento consagrado en artículo 153
de la Carta (…)
En segundo lugar, en razón del alto grado de abstracción y
generalidad de los enunciados normativos de los derechos fundamentales, el
legislador estatutario tiene la función de “fijar su alcance o ámbito de
aplicación, de señalar su contorno, sus límites internos”. Debe aclarare,
no obstante, que “no toda disposición que defina el ámbito de
conductas protegidas por un derecho fundamental debe ser materia de ley
estatutaria pues esto supondría, por una parte, una carga imposible de cumplir
por parte del legislador a quien se le exigiría configurar en abstracto todas
las posibles manifestaciones del derecho fundamental regulado y, por otra
parte, implicaría el riesgo que aquellas conductas que hacen parte del ámbito
de protección del derecho y no hayan sido enunciadas, no podrían ser objeto de
protección por medio de los mecanismos constitucionales de defensa de los
derechos fundamentales.”[35]
En tercer lugar, las leyes cumplen respecto de los
derechos fundamentales una función general, “la de articularlos al interior
del ordenamiento jurídico mediante su ponderación y armonización”.
De las funciones que cumple
la ley respecto a los derechos fundamentales, la Sentencia C-791 de 2011
establece  tres subreglas para la determinación de la reserva estatutaria: (i)
cuando la ley actualiza o configura el contenido de los elementos estructurales
de un derecho fundamental debe ser expedida mediante el procedimiento
legislativo más exigente, (ii) igual exigencia se predica cuando se
regula o precisa los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos  que
hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido y (ii) por el
contrario, cuando la ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos,
que sin duda es su función más común, deberá ser tramitada por procedimientos
ordinarios.
Finalmente, debe la Sala precisar que cuando el
legislador regula de manera integral, estructural y completa[36]
un derecho fundamental, requiriendo para una ello el trámite consagrado en el
artículo 153 Constitucional, la pretensión de integralidad y exhaustividad debe
referirse a los elementos estructurales del derecho, es decir, en concordancia
con lo expresado previamente, (i) a las prerrogativas que se derivan del
derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos, (ii) a
los principios que guían su ejercicio –cuando haya lugar, y (iii) a las
excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden general”.[37]
Los derechos de autor, fundamento, alcance y límites.
Reiteración de jurisprudencia.
14. La Corte Constitucional ha realizado diversas
exposiciones sistemáticas sobre el contenido y alcance de los derechos de autor
o, en términos más amplios, sobre el alcance normativo del artículo 61
constitucional, que ordena al Estado la protección de la propiedad intelectual.
Estas sentencias presentan, de forma uniforme y consistente el fundamento
normativo de los derechos de autor, explican sus dimensiones y el contenido de
cada una de ellas, a la vez que delinean los contornos de la distribución de
competencias regulativas en esta materia[38].
15. En la sentencia C-1023 de 2012[39], la Corporación analizó
una demanda en la que se proponía que la exclusión de las tiras cómicas y las
fotonovelas de la excepción tributaria prevista para los libros violaba los
principios de igualdad y equidad tributaria[40].
Como fundamento de la decisión, la Sala Plena expuso los principales aspectos
de los derechos de autor, tales como su fundamento normativo, el objeto de su
protección y sus límites.
16. Los derechos de autor se encuentran comprendidos
dentro del concepto de propiedad intelectual. El artículo 61 de la Constitución
Política[41]
plantea, de una parte, la obligación del Estado de proteger este tipo de
propiedad y, de otra, el desarrollo de una regulación legislativa en la materia[42]. La propiedad intelectual[43] comprende la propiedad industrial, que hace
referencia a las marcas y patentes; el derecho de autor y conexos,
especialmente relevantes para el caso objeto de estudio; y los derechos sobre
descubrimientos científicos y otras formas de creación de la persona. “La
especial protección de la propiedad intelectual tiene como propósito amparar la
creación producto del talento, trabajo y esfuerzo humanos”.
17. En cuanto al objeto protegido por el
derecho de autor, la finalidad del artículo 1º de la Decisión 351 de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN) es la protección efectiva y adecuada de los
autores sobre obras del ingenio en campos literario, artístico o científico;
sin importar la forma de expresión, el mérito que posean las obras, ni su
destino. Por “obra” se entiende “toda creación intelectual original
de naturaleza artística, científica o literaria, susceptible de ser divulgada o
reproducida en cualquier forma” (Art. 3°).
18. El artículo 4º de la Decisión 351 de la CAN[44]
reitera que el objeto de protección se concreta en toda obra literaria,
artística o científica, susceptible de ser divulgada por cualquier forma o
medio conocido o por conocer.
Descripciones y definiciones similares del derecho de
autor se encuentran en la Ley 23 de 1982 “sobre derecho de autor”, artículo
2º, según el cual la protección recae
sobre “las obras científicas, literarias y artísticas las cuales se
comprenden todas las creaciones del espíritu en el campo científico, literario
y artístico, cualquiera que sea el modo o forma de expresión y cualquiera que
sea su destinación , tales como: los libros, folletos y otros escritos; las
conferencias, alocuciones, sermones y otras obras de la misma naturaleza (…)”, entre
otras[45].
Esta ley fue modificada por la Ley 44 de 1993[46],
donde se precisó que:
“Los
términos “obras literarias y artísticas” comprenden todas las producciones en
el campo literario, científico y artístico, cualquiera que sea el modo o forma
de expresión, tales como los libros, folletos y otros escritos; las
conferencias, alocuciones, sermones y otras obras de la misma naturaleza; las
obras dramáticas o dramático-musicales; las obras coreográficas y las
pantomimas; las composiciones musicales con o sin letra; las obras
cinematográficas, a las cuales se asimilan las obras expresadas por
procedimiento análogo a la cinematografía; las obras de dibujo, pintura,
arquitectura, escultura, grabado, litografía; las obras fotográficas a las
cuales se asimilan las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía;
las obras de artes aplicadas; las ilustraciones, mapas, planos, croquis y obras
plásticas relativos a la geografía, a la topografía, a la arquitectura o a las
ciencias”. (Artículo 2°.1).
A su turno, la Convención de Berna para la Protección
de Obras Literarias y Artísticas[47],
señala que “Los términos ¨obras literarias y artísticas¨ comprenden todas
las producciones en el campo literario, científico y artístico, cualquiera que
sea el modo o forma de expresión, tales como los libros, folletos y otros
escritos (…)”.[48]
De igual manera, este Instrumento prevé en su artículo 9º el derecho de
reproducción de las obras, en los siguientes términos:
“1) Los autores de obras literarias y artísticas
protegidas por el presente Convenio gozarán del derecho exclusivo a autorizar
la reproducción de sus obras por cualquier procedimiento y bajo cualquier
forma. || 2) Se reserva a las legislaciones de los países de la Unión la
facultad de permitir la reproducción de dichas obras en determinados casos
especiales, con tal que esa reproducción no atente a la explotación normal de
la obra ni cause un perjuicio injustificado a los intereses legítimos del
autor. || 3) Toda grabación sonora o visual será considerada como una reproducción en el sentido del presente Convenio”.
19. Recogiendo ese cuerpo normativo,
de orden constitucional, legal y de derecho internacional, la jurisprudencia
constitucional ha sentenciado que “El objeto que se protege a través del
derecho de autor es la obra, esto es "...la expresión personal
de la inteligencia que desarrolla un pensamiento que se manifiesta bajo una
forma perceptible, tiene originalidad o individualidad suficiente, y es apta
para ser difundida y reproducida." [49]”,
tomando en cuenta que (i) el derecho de autor protege creaciones formales —no
ideas— que posean el atributo de originalidad, sin que (ii) ello dependa de su
valor o mérito, o su destino, o (iii) al cumplimiento de determinadas
formalidades, como el registro de la obra, sin perjuicio de su obvio valor
probatorio, de publicidad y seguridad jurídica, en armonía con lo dispuesto por
el artículo 193 de la ley 23 de 1982.
20. “El derecho de autor protege toda clase
de obras intelectuales, en tanto creaciones originarias o primigenias
(literarias, musicales, teatrales o dramáticas, artísticas, científicas y
audiovisuales, incluyéndose también en los últimos tiempos los programas de
computador), o creaciones derivadas (adaptaciones, traducciones, compilaciones,
arreglos musicales etc.)”[50].
(…) En síntesis, de acuerdo con la
normatividad nacional e internacional que regula el derecho de autor la
protección recae sobre todas aquellas creaciones del espíritu, en el campo
científico, literario o artístico, cualquiera que sea el género, forma de
expresión, y sin que importe el mérito literario o artístico, ni su destino.
Dentro de esta protección, y en los términos mencionados, se incluyen los
libros, folletos y otros escritos, sin que se excluya ninguna especie”.
21. El derecho de autor comprende, a su vez, las
dimensiones moral y patrimonial (C-276/96[51] [52]).
La primera “se traduce en el derecho personal o moral, que nace con la obra
misma, como consecuencia del acto de creación y no por el reconocimiento de
autoridad administrativa; ellos son extrapatrimoniales inalienables,
irrenunciables y, en principio, de duración ilimitada, pues están destinados a
proteger los intereses intelectuales del autor y respecto de ellos el Estado
concreta su acción, garantizando el derecho que le asiste al titular de
divulgar su obra o mantenerla en la esfera de su intimidad, de reivindicar el
reconocimiento de su paternidad intelectual sobre la misma, de exigir respeto a
la integridad de su obra y de retractarse o arrepentirse de su contenido”. La
segunda hace alusión a los derechos patrimoniales “sobre los cuales el
titular tiene plena capacidad de disposición, lo que hace que sean transferibles
y por lo tanto objeto eventual de una regulación (…) que establezca las
condiciones y limitaciones para [su] ejercicio […], con miras a su explotación
económica, (reproducción material de la obra, comunicación pública en forma no
material, transformación de la obra)”[53].
22. En cuanto al concepto de derechos morales, la
Corporación ha destacado, tanto su relación intrínseca con la naturaleza del
ser humano (su espíritu o ingenio), como su carácter fundamental: “(…) los
derechos morales de autor se consideran  derechos de rango fundamental, en
cuanto la facultad creadora del hombre, la posibilidad de expresar las ideas o
sentimientos de forma particular, su capacidad de invención, su ingenio y en
general todas las formas de manifestación del espíritu, son prerrogativas
inherentes a la condición racional propia de la naturaleza humana, y a la
dimensión libre que de ella se deriva. Desconocer al hombre el derecho de
autoría sobre el fruto de su propia creatividad, la manifestación exclusiva de
su espíritu o de su ingenio, es desconocer al hombre su condición de individuo
que piensa y que crea, y que expresa esta racionalidad y creatividad como
manifestación de su propia naturaleza. Por tal razón, los derechos morales de
autor, deben ser protegidos como derechos que emanan de la misma condición de
hombre.”[54].
Los derechos patrimoniales, relacionados con la explotación económica de la
obra y, por lo tanto, de carácter transferible, prescriptible y renunciable.
Finalmente, en lo concerniente a los derechos
conexos a los del autor, ha explicado este Tribunal que “son aquellos
que se conceden a los artistas intérpretes o ejecutantes, los productores de
fonogramas y los organismos de radiodifusión en relación con sus
interpretaciones o ejecuciones, fonogramas y radiodifusiones, y tienen,
también, manifestaciones morales y patrimoniales.”[55]
23. También tomando como fundamento las
normas internacionales
(principalmente, la decisión 351 de la CAN y la Convención de Berna para la
Protección de las Obras Literarias y Artísticas) la Corporación ha explicado
las distintas prerrogativas que cada dimensión comprende. Así, el derecho moral
involucra (i) el derecho a divulgar la obra, (ii) el derecho al reconocimiento
de la paternidad intelectual, (iii) el derecho al respeto y a la integridad de
la obra, impidiendo las modificaciones no autorizadas sobre la misma y (iv) el
derecho al retracto, que le permite al autor retirarla del comercio[56].
24. Los derechos patrimoniales,
relacionados con la explotación económica de la obra y, por lo tanto, de
carácter transferible, prescriptible y renunciable, incluyen (i) el derecho de
reproducción material, (ii) el derecho de comunicación pública no material, de
representación, ejecución pública y radiodifusión, (iii) la transformación, traducción,
adaptación y arreglo musical, así como (iv) cualquier otra forma de utilización
de la obra[57].
“En consecuencia, la protección del derecho de autor involucra el
reconocimiento de derechos morales y patrimoniales a sus titulares. En cuanto a
los primeros, se reconoce su vínculo con la creación de la obra y se
caracterizan por su carácter extrapatrimonial, inalienable, irrenunciable y, en
principio, de duración ilimitada. Frente a los segundos, estos se relacionan
con la explotación económica de la obra”.
La potestad de configuración legislativa en materia de
derechos de autor.
25. El Legislador
posee una amplia potestad de configuración normativa en materia de derechos de
autor, no solo en ejercicio de su facultad general de desarrollar el derecho en
todos los ámbitos (artículos 114[58] y 150 CP), sino también porque el numeral
24 del artículo 150 Superior[59] así lo establece, y el artículo 61, ibídem
y previamente citado, así lo prevén.
26. La regulación
normativa, según lo ha expresado la jurisprudencia constitucional se proyecta
especialmente sobre (i) las medias de protección al derecho moral y (ii) una
regulación más amplia en lo concerniente al derecho patrimonial, pues ese exige
definir aspectos más detallados acerca del uso y explotación de las obras, así
como de la remuneración u otros beneficios y prerrogativas de los autores de
las mismas. En el marco de la regulación legislativa no está prohibida la
creación de excepciones, limitaciones o restricciones a los derechos de autor,
especialmente en su esfera patrimonial[60].
27. El poder de
regulación del Congreso, si bien es amplio, en los términos recién señalados,
debe (i) orientarse a la protección de la propiedad intelectual, y (ii) no
generar condiciones irrazonables y desproporcionadas para acceder a ella[61].
En consecuencia, la
Corte ha sostenido que “la
manera de proteger los derechos de propiedad intelectual, así como el diseño de
los mecanismos adecuados para el efecto, es potestad del legislador, a quien la
Constitución habilita para establecer las formalidades necesarias para hacer
efectiva esa protección, para lo cual debe tener como directrices todos los
postulados constitucionales y los instrumentos internacionales de los cuales el
Estado Colombiano es parte”[62].[63]
28. Además, la Corporación ha hecho
referencia a la “regla de los tres pasos”, herramienta de análisis de validez
de las restricciones a los derechos de autor establecido en el artículo 21 de
la Decisión Andina 351 de 1993[64],
según la cual, éstas deben (i) ser legales y taxativas; (ii) su
aplicación no debe atentar contra la normal explotación de la obra; ni (iii)
causarle al titular del derecho de autor un perjuicio injustificado en sus
legítimos derechos e intereses[65].
Finalmente, en la sentencia que se viene
reiterando (C-1023 de 2012), la Corporación precisó que estos derechos deben
desarrollarse en armonía con los tratados internaciones relevantes y
vinculantes en el ámbito interno[66].
En conclusión, “(i) la protección
recae sobre todas aquellas “obras” que son creaciones del espíritu, en
el campo científico, literario o artístico, cualquiera que sea el género, forma
de expresión, y sin que importe el mérito literario o artístico, ni su destino.
Dentro de esta protección, y en los términos mencionados, se incluyen los
libros, folletos y otros escritos, sin que se excluya ninguna especie. (ii) La protección del derecho de
autor involucra el reconocimiento de derechos morales y derechos patrimoniales
a sus titulares. En cuanto a los primeros, se reconoce su vínculo con la
creación de la obra y se caracterizan por su carácter extra patrimonial,
inalienable, irrenunciable y, en principio, de duración ilimitada”.
Los segundos “se relacionan con la
explotación económica de la obra. (iii) Si bien el legislador goza de
una amplia potestad de configuración en materia de derechos de autor, esta debe
respetar los límites constitucionales; en tal medida las limitaciones que
imponga al disfrute de los derechos de autor deben ser razonables y
proporcionadas, y estar acordes con las previsiones de protección previstas en
tratados internacionales, tales como: a) que sean legales y taxativas; b) que
su aplicación no atente contra la normal explotación de la obra; y c) que con
ella se evite causarle al titular del derecho de autor un perjuicio injustificado
en sus legítimos derechos e intereses”.[67]
El principio de igualdad y su relación con la faceta y
principio de accesibilidad de las personas con discapacidad a la información,
el conocimiento y las comunicaciones.
29. Esta Corporación se ha referido en amplio número
de pronunciamientos a la estructura, contenido y alcance del principio de
igualdad en el estado constitucional de derecho[68]. En esta
oportunidad, la Sala reiterará los criterios centrales para el análisis de un
cargo por supuesta violación del derecho a la igualdad, basándose en la
exposición presentada en las sentencias C-804 de 2009, T-340 de 2010 y T-109 de
2012.[69]
30. Tal como fue incorporado en la Constitución
Política de 1991, el principio y derecho a la igualdad presenta una estructura
compleja que comprende diversas facetas. En primer término, el principio de
igualdad ante la ley y la consecuente prohibición de discriminación constituyen
una manifestación del Estado de Derecho, y por tanto, de la exclusión de
arbitrariedad en las decisiones públicas. El carácter general y abstracto de la
ley y la prohibición de dar un trato diferente a dos personas por razones de
sexo, ideología, color de piel, u otros factores similares[70], expresan
las notas centrales de esta dimensión de la igualdad, usualmente denominada “formal”.
31. A su turno, los incisos segundo y tercero del
artículo 13, ordenan a las autoridades públicas adoptar medidas promocionales y
dar un trato especial y favorable a las personas y grupos vulnerables o a los
sujetos en condición de debilidad manifiesta, mandato que refleja la cara
social del Estado, en una organización política comprometida con la
satisfacción de derechos materiales y con la erradicación de las desigualdades
que se presentan en la realidad y que requieren medidas especiales para su
superación, en orden a garantizar un punto de partida equitativo entre los
ciudadanos[71].
32. Esas consideraciones explican que la Corporación,
en su jurisprudencia temprana, se haya ocupado ampliamente de la definición del
principio y de las herramientas necesarias para su aplicación. Así, desde sus
primeras decisiones señaló la Corte que la igualdad es un concepto “relacional”,[72] y que no supone un mecanismo “aritmético”
[73]
de repartición de cargas y beneficios.
Lo primero, porque la igualdad siempre se analiza
frente a dos situaciones o personas que pueden ser comparadas a partir de un
criterio determinado y jurídicamente relevante; lo segundo, porque toda
sociedad debe adoptar decisiones políticas que implican, en un momento
histórico, mayores beneficios para unas y cargas otras. Esas decisiones,
adoptadas por mecanismos democráticos, no pueden ser juzgadas a priori, como
incompatibles con el principio de igualdad.
33. Además, a partir del mandato moral de dar un trato
igual a los iguales y dar un trato desigual a las personas o situaciones
diversas (también acogido por la Corte en sus pronunciamientos iniciales para
aproximarse al concepto de igualdad)[74],
no se desprenden conclusiones evidentes en el análisis de situaciones
concretas, pues no existen en la práctica situaciones idénticas, ni supuestos
absolutamente diferentes[75].
Lo que se presenta son eventos con igualdades y desigualdades parciales, y la
tarea del juez consiste en determinar cuáles poseen mayor relevancia desde
criterios normativos contenidos en el ordenamiento jurídico, para concluir si
deben o no recibir el mismo tratamiento por parte del derecho[76].
34. Por lo expuesto, no todo trato diferente es
reprochable desde el punto de vista constitucional. Un trato diferente basado
en razones constitucionalmente legítimas es asimismo legítimo, mientras que un
trato diferenciado que no se apoye en esas razones debe considerarse
discriminatorio y, por lo tanto, prohibido.
Como lo que define el respeto o violación del principio
o derecho a la igualdad son las razones en las que se funda una diferenciación
de trato determinada, el análisis de igualdad recibe, en un primer momento, el
nombre de juicio de razonabilidad, el cual consiste en determinar si
medidas adoptadas por los órganos competentes, que suponen una diferenciación
entre dos grupos, están apoyadas en razones constitucionalmente legítimas.
35. Además, la Corte ha establecido que un trato
diferente basado en una razón constitucionalmente legítima puede resultar
inconstitucional si restringe desproporcionadamente los derechos fundamentales
de una (o de algunas) persona(s). De esa forma, al análisis de igualdad se
incorporó también el juicio de proporcionalidad, compuesto por los subprincipios
de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.[77]
A partir de los mandatos 2º y 3º de la Constitución,
la Corporación ha considerado que el otorgamiento de un trato preferencial para
personas vulnerables o en situación de debilidad manifiesta en una medida constitucionalmente
admisible siempre que se ajusten a los mandatos de razonabilidad y
proporcionalidad e, incluso, que la omisión de establecer esa diferenciación
puede acarrear una violación del derecho a la igualdad y al  principio de no
discriminación.[78]
36. El principio de igualdad se proyecta, además, en
concretos mandatos de protección a grupos vulnerables, directamente
establecidos por el constituyente, o bien, identificados por la jurisprudencia
constitucional. Para el problema que debe abordar la Sala resulta relevante
recordar la jurisprudencia concerniente a los deberes estatales frente a la
población con discapacidad.
Contexto normativo de los derechos de las personas con
discapacidad.
37. El marco normativo constitucional para la
protección de las personas con discapacidad se encuentra en los artículos 13
(especialmente incisos 2º y 3º), 47, 54 y 68 de la Constitución Política. De
ellos se desprende, de manera amplia, el mandato de adoptar medidas para la
promoción, protección y garantía de los derechos de las personas con
discapacidad. Esas obligaciones deben ser interpretadas y, en caso de ser
necesario, complementadas por normas derivadas de los compromisos asumidos por
el Estado en el marco del DIDH frente a las personas con discapacidad. El
Estado, además, tiene la obligación de adoptar medidas que permitan el máximo
desarrollo de su autonomía, el respeto, protección y garantía de sus derechos
fundamentales, la eliminación de las barreras físicas y sociales que impiden el
goce efectivo de los mismos, y dificultan su integración a la sociedad.
38. El contenido y la naturaleza de las medidas que,
de forma concreta, el Estado debe adoptar, es objeto de discusión en el ámbito
de los derechos humanos, debido a que la vulnerabilidad de este grupo
poblacional y el tipo de discriminación que la afecta difiere de lo que ocurre
con otros grupos sociales, principalmente, por la profunda incomprensión de la
sociedad hacia la situación de las personas con discapacidad. Así lo expresó la
Corporación en la sentencia T-207 de 1999[79]:
“6. Tal como ha ocurrido con otros grupos sociales,
los discapacitados han sido objeto constante de marginación social a través de
los siglos. La discriminación contra los discapacitados presenta, sin embargo,
características que le son propias y que no se observan en otros casos. Por un
lado, porque el sector de los discapacitados ha sido durante largos períodos
una minoría oculta o invisible, en la medida en que en muchas ocasiones las
personas afectadas por discapacidades fueron internadas en instituciones o
mantenidas por fuera del ámbito de la vida pública. De otra parte, porque la
minoría de los discapacitados es tan heterogénea como disímiles son las
limitaciones que pueden causar las múltiples formas en que se manifiestan las
discapacidades. Y finalmente, porque la discriminación contra los
discapacitados frecuentemente es ajena al alto grado de hostilidad, odio e
irracionalidad que acompaña otras formas de discriminación, tal como la que
causa la segregación racial. En efecto, en muchos casos la discriminación
contra los discapacitados no tiene origen en sentimientos de animadversión, y
recibe una justificación con la limitación física o mental que presenta la
persona afectada - claro está, haciendo caso omiso de las condiciones
especiales de cada discapacidad y de los diferentes grados de limitación que
ellas pueden generar. De esta manera, la marginación de los discapacitados
frecuentemente no está acompañada de hostilidad, sino que es más bien producto
de ignorancia, de prejuicios, de simple negligencia, de lástima, de vergüenza o
de la incomodidad que genera el encuentro con personas diferentes”. (T-207/99,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
39. En las sentencias C-804 de 2009[80] y T-340 de
2010[81],
la Corte hizo una amplia referencia a las distintas perspectivas adoptadas
históricamente para la comprensión de la situación de las personas con
discapacidad. Esos enfoques fueron denominados “de prescindencia”, “de
marginación”[82]
“rehabilitador (o médico)”, y “social”.
39.1. De forma concisa, el enfoque de “prescindencia”
entiende la discapacidad desde una perspectiva metafísica, como un castigo de
los dioses, el producto de brujería o de una maldición, así que propone, como
medida para enfrentarla, la eliminación de la persona que la padece.  Este
enfoque desconoce así la dignidad humana de la persona con discapacidad, y
considera legítimo prescindir de ella (como su nombre lo indica) o relegarla al
ostracismo.[83]
39.2. En el modelo de “marginación, las personas con discapacidad son equiparadas a
seres anormales, que dependen de otros y por tanto son tratadas como objeto de
caridad y sujetos de asistencia. No sobra señalar que esta idea sobre la
persona con discapacidad ha llevado a justificar prácticas de marginación
social, fundadas en que a las personas con discapacidad se deben mantener
aisladas de la vida social”. (C-804 de 2009).
39.3. El enfoque de “rehabilitación” (o médico)
concibe la discapacidad como la manifestación de diversas condiciones físicas,
fisiológicas o psicológicas que alteran la normalidad orgánica de la persona.
Desde ese punto de vista, como es natural, las medidas adoptadas se cifran en
el tratamiento de la condición médica que se considera constitutiva de la
discapacidad.
Este enfoque respeta la dignidad de la persona con
discapacidad pero sólo en tanto se concibe que puede ser curada de ella, y
tiene (o ha tenido en el tiempo) manifestaciones difícilmente compatibles con
el respeto por los derechos humanos, como el internamiento forzado, o la
facultad de los médicos de decidir sobre los aspectos vitales de la vida del
sujeto con discapacidad. Sin embargo, también tiene la potencialidad de brindar
información científica relevante para el diseño de sistemas de atención en
seguridad social de las personas con discapacidad.
39.4. Finalmente, el enfoque “social” asocia la
discapacidad, no a la condición médica de una persona sino a la reacción social
o a las dificultades de interacción con su entorno, derivadas de esa condición.
Esa reacción social limita la autodeterminación de la persona con discapacidad
y le impide integrarse adecuadamente a la comunidad. Desde esa óptica, el
enfoque social tiene por norte la adopción de medidas que (i) permitan al mayor
nivel posible el ejercicio de la autonomía de la persona con discapacidad; (ii)
aseguren su participación en todas las decisiones que los afecten; (iii)
garanticen la adaptación del entorno a las necesidades de la persona con
discapacidad; y (iv), aprovechen al máximo las capacidades de la persona, desplazando
así el concepto de “discapacidad” por el de “diversidad funcional”.[84]
40. Los enfoques “social” y “médico” coexisten en el
orden jurídico colombiano, aunque con la reciente aprobación de la Convención
sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, inspirada en alto grado en el
enfoque social, éste adquiere cada vez mayor fuerza normativa en el orden
interno. El segundo, sin embargo, mantiene relevancia para el diseño de
políticas de seguridad social, y de atención en salud y educación de la población
con discapacidad, lo que explica su permanencia, pese a las debilidades recién
mencionadas.
41. Desde el enfoque social, la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad incorpora valiosas herramientas
normativas y hermenéuticas para la adopción de medidas y políticas de
protección para esa población.
En primer término deben destacarse principios de la
Convención (aprobada en Colombia por la Ley 1346 de 2009) que marcan el
derrotero a seguir por los Estados para una concepción de derechos de las
personas con discapacidad respetuosa de las diferencias y de la diversidad
funcional, y que mantenga siempre el respeto por la realización humana, en
lugar de la tutela, rehabilitación o curación, como únicos medios aceptados
para lograr la inclusión social de esta población. En ese sentido, se destacan
los derechos a la autonomía individual, la independencia, la inclusión plena,
la igualdad de oportunidades y, de especial relevancia para el caso concreto,
la accesibilidad[85],
principios que constituyen también pilares de la Ley Estatutaria 1618 de 2013,
en la que se definen las obligaciones del Estado hacia las personas con
discapacidad.[86]
De igual forma, la Convención incorpora una serie de
conceptos que determinan una manera de entender la inclusión social, distinta a
la que corresponde o ha correspondido tradicionalmente al enfoque médico de
la discapacidad. Así, el concepto de “ajustes razonables” denota la
posibilidad de efectuar los cambios necesarios en la infraestructura y la
política pública para adecuar el entorno a las personas con discapacidad sin
incurrir en grandes gastos; el “diseño universal” prescribe el
desarrollo de productos e instalaciones sea concebido para el uso de todos los
grupos poblacionales, independientemente de las diversidades funcionales[87];
y el principio de “toma de conciencia”, ordena a que el Estado capacite
a sus agentes para la comprensión de la diversidad funcional, y la eliminación
de barreras sociales.[88]
42. Del marco normativo recién expuesto, se desprende
la obligación estatal de dar un trato preferente a las personas con
discapacidad. La citada Ley 1618 de 2013 establece un conjunto de obligaciones
precisas para este grupo poblacional. El artículo 16, en tal sentido, determina
que estas personas tienen derecho a acceder a la información y las
comunicaciones en igualdad de condiciones con el resto de la población, y prevé
un marco de medidas que debe perseguir el Estado para alcanzar este propósito.[89]
En relación con los derechos de las
personas invidentes, la Corporación ha dictado diversas sentencias, destacando,
tanto la obligación del Estado de adoptar medidas afirmativas a su favor, como
la de eliminar las barreras de acceso, arquitectónicas o de participación que
esta población enfrenta. Cabe destacar las sentencias T-487 de 2003[90], en la que la Corte
consideró que la ausencia de tarjetones adaptados al sistema braille para la
votación de personas invidentes se traducía en una violación de sus derechos a
la participación política y al voto secreto; así como la sentencia T-024 de
2000[91],
en la que sentenció que la presencia de bolardos en inmediaciones del instituto
nacional para personas ciegas (INCI) comportaba una violación de sus derechos a
la movilidad y al uso del espacio público.
En el marco de la jurisprudencia constitucional
reiterada, la Sala analizará los cargos de la demanda que superaron el examen
inicial de aptitud sustantiva.
Análisis de los cargos.
1. La ley 1680 de 2013 no debía ser objeto del trámite
especial de las leyes estatutarias, como desarrollo del artículo 13, inciso 3º
de la Constitución Política.
En cuanto al primer cargo, los demandantes lo
construyen mediante un razonamiento que puede ser esquematizado de la siguiente
manera: (i) la regulación de los derechos fundamentales debe desarrollarse
mediante leyes estatutarias, las cuales tienen un trámite especial y más
exigente al de las leyes ordinarias, pues así lo exige el artículo 152 de la
Constitución Política; (ii) la Ley 1680 de 2013 desarrolla el inciso 3º del
artículo 13 de la Carta Política. Es decir, el derecho a la igualdad efectiva y
real, en tanto establece una acción afirmativa para el acceso a la información
por parte de las personas con discapacidades visuales de determinadas
características. Sin embargo, (iii) la ley fue tramitada como las leyes
ordinarias, de manera que, en virtud de la contradicción de esta constatación
con la premisa (i) debe ser declarada inexequible.
El artículo 152 de la Carta Política prevé un trámite
especial para las leyes que desarrollan elementos esenciales de la Constitución
Política, como los derechos fundamentales. Esta cláusula pretende que la
discusión de estos temas en el Congreso sea más profunda y reposada que la que
se sigue en la adopción de leyes ordinarias. Sin embargo, la Corporación tiene
establecido en jurisprudencia constante y uniforme que esta disposición debe
ser interpretada en forma restrictiva, pues una interpretación demasiado amplia
de la reserva de ley estatutaria llevaría a afectar intensamente la competencia
general del Congreso de la República en el sentido de configurar el derecho en
todas sus áreas y, por lo tanto, comportaría una afectación inaceptable al
principio democrático.
En efecto, en virtud del efecto irradiación de las
normas de derecho fundamental, las amplias zonas de indeterminación de las
cláusulas en las que se consagran, y su jerarquía normativa, prácticamente
cualquier norma de estatuas infra constitucional podrá ser asociada a las
distintas posiciones jurídicas que se desprenden de cada derecho. En
consecuencia, la Corporación ha explicado que no toda regulación que incida o
sea susceptible de relacionarse con los derechos fundamentales está sujeta a la
reserva de ley estatutaria.
Concretamente, el Tribunal Constitucional ha explicado
que la reserva cobija a las normas que (i) desarrollen integralmente un derecho
fundamental y sus mecanismos de protección; (ii) establezcan sus elementos
estructurales; (iii) limiten o restrinjan aspectos íntimamente ligados a su
núcleo esencial. Por el contrario, leyes que efectúen un desarrollo periférico,
complementario o de menor alcance que los supuestos citados podrán ser objeto
de desarrollo por vía legislativa ordinaria.
En el caso objeto de estudio, la Sala considera que la
Ley 1680 de 2013 no se hallaba sometida a la reserva de ley estatutaria,
básicamente porque no se trata de una regulación integral del derecho a la
igualdad material y efectiva de las personas con discapacidad visual, como lo
indica el autor. No comparte la Sala la apreciación del algunos intervinientes,
como la Defensoría del Pueblo o la Fundación Paiis, en el sentido de que la
norma regula únicamente aspectos funcionales y operativos, pues el acceso a la
información, las comunicaciones y el conocimiento es un aspecto muy relevante para
el goce efectivo de los derechos de la población que enfrenta este tipo de
discapacidad.
Sin embargo, lo cierto es que se trata de una ley que
desarrolla la faceta de accesibilidad y eliminación de barreras dentro de un
marco previamente definido por la Ley Estatutaria 1618 de 2013, que sí contiene
un desarrollo sistemático e integral de los derechos de las personas con
discapacidad, con el propósito explícito de armonizar la legislación interna
con los principios y reglas de la Convención sobre los derechos de las personas
con discapacidad del año 2006.[92]
En el caso objeto de estudio, es cierto que la Ley
1680 de 2013 se inspira en el derecho a la igualdad material, pero únicamente
para desarrollar una de las obligaciones del Estado frente a las múltiples
facetas de los derechos de las personas con discapacidad. En efecto, se
concreta en propiciar el acceso a la comunicación, la información y el
conocimiento de las personas ciegas o con baja visión, objetivo preciso y
alejado del carácter de sistematicidad que corresponde a las leyes
estatutarias.
Un aspecto muy relevante para la solución de este
problema jurídico es la diversidad intrínseca a la diversidad funcional, es
decir el innumerable conjunto de condiciones que pueden llevar a dificultades
de integración social. Sería imposible, desde ese punto de vista, que mediante
una ley estatutaria se abordaran todos los aspectos de los derechos de las
personas con discapacidad, lo que explica y justifica que, después de
incorporar al orden interno la CDPCD y de aprobar una ley estatutaria que
siente los principios y elementos estructurales para el goce efectivo de sus
derechos, el Legislador ordinario asuma la tarea de ocuparse de cada una de
estas obligaciones, como ocurre con la Ley 1680 de 2013.
En conclusión, la Ley 1680 de 2013, por medio de la cual se garantiza a las
personas ciegas y con baja visión, el acceso a la información, a las
comunicaciones, al conocimiento y a las tecnologías de la información y de las
comunicaciones, no prevé
un desarrollo integral de los elementos estructurales del derecho a la igualdad
material, ni un desarrollo similar de los derechos de las personas con discapacidad
visual. Se trata de normas que, de forma concreta, persiguen eliminar barreras
de acceso a la información para personas ciegas y con limitación: reglas que se
dictan al amparo de la Constitución y de disposiciones estatutarias que han
sentado las bases para la protección, defensa y garantía de sus derechos y su
trámite no se hallaba sujeto al especial de las leyes estatutarias.
Cuarto cargo. El artículo 12 de la Ley 1680 de 2013 no
constituye una restricción desproporcionada o irrazonable a los derechos de
autor.
Siguiendo la línea jurisprudencial trazada en relación
con el alcance, naturaleza y límites del derecho de autor, la Sala abordará
este cargo tomando en consideración las siguientes premisas:
1. La dimensión moral de los derechos de autor tiene
la naturaleza de un derecho fundamental. La dimensión patrimonial, aunque está
protegida por el Estado, no posee ese atributo.
2. La razón de la diferencia planteada entre la esfera
moral y la patrimonial obedece a características intrínsecas a cada una de
ellas. Así, la primera hace parte del reconocimiento a la creatividad humana; a
las obras del ingenio, el intelecto y el espíritu y, por lo tanto, su relación
con la dignidad es evidente. Además, el derecho moral de autor posee
características propias de los derechos fundamentales, derivadas de su
universalidad o su igual atribución a toda persona: se trata de derechos
personales, intransferibles, inalienables, irrenunciables e inembargables. La
dimensión patrimonial del derecho de autor se asocia más al aprovechamiento
económico derivado del uso de las obras. Obviamente ello comporta importantes
derechos de los autores, pero no compromete, prima facie, su dignidad
humana. (Y, en oposición a las notas distintivas de los derechos fundamentales,
se trata de derechos susceptibles de cesión, renuncia, otras formas de
disposición, e incluso embargo y secuestro).
3. La Ley 1680 de 2013 plantea la posibilidad de
reproducir, distribuir, comunicar, traducir, adaptar, arreglar o transformar en
braille y en los demás modos, medios y formatos de comunicación accesibles que
elijan las personas ciegas y con baja visión. En concepto de la Corte todos los
verbos utilizados por el Legislador demuestran que se trata de operaciones
asociadas al aprovechamiento de la obra y no a la decisión de divulgarla o
mantenerla inédita.
En el trámite participativo que caracteriza la acción
pública de inconstitucionalidad surgió una discusión doctrinaria acerca de si
la presentación de una obra por primera vez en cada formato supone un ejercicio
del derecho moral de divulgación, o si se trata de una posición asociada a los
derechos patrimoniales, tales como la traducción, adaptación o transformación
de la obra.
No hace parte de la competencia de la
Sala pronunciarse sobre una discusión basada en la confrontación de fuentes
doctrinarias, y no en las normas de la Constitución Política y los tratados
internacionales que sirven de parámetro de control para el problema jurídico
planteado, pues la discusión constitucional no tiene que ver con el paso de una
obra de un formato artístico o creativo a otro (como puede ocurrir cuando se
pasa del formato libro al formato cine o al formato drama
teatral).
En este caso no se evidencia una forma de presentación
de la obra en un formato artístico o creativo distinto al primigenio (es decir,
la presentación de lo que primero fue un libro en una obra de teatro, musical,
de cine, entre otros). Lo que se pretende es que un grupo de ciudadanos acceda
a la misma obra utilizando medios accesibles para personas que presentan
determinadas condiciones que limitan el uso de uno de sus sentidos. En
consecuencia, la Sala estima que los conceptos más afines a esta disposición (y
que además son los que utiliza el Legislador) son los de adaptación o traducción
de la obra, aspectos ligados al derecho patrimonial de autor.
También las organizaciones Paiis y Karisma brindan en
su intervención un argumento de peso a favor de esta posición. El derecho a la
divulgación se considera un derecho moral porque preserva la relación de
paternidad entre una obra y su creador, protegiendo su decisión de darla a
conocer al público o de mantenerla inédita. Pero, como se constata al leer cada
uno de los verbos incorporados a la norma por el Congreso de la República, en
este caso no se daría esa protección, si se siguiera la propuesta hermenéutica
de la demanda.
La conversión a modos accesibles para personas ciegas
o formatos visibles recae, necesariamente, sobre obras ya dadas a conocer al
público, es decir, previamente divulgadas. Y en verdad no sería factible hallar
una explicación racional a la supuesta protección de un derecho moral de un
autor a consentir la presentación de su obra a todo público, salvo a las
personas ciegas o con baja visión. Esta conducta sería arbitraria y
abiertamente discriminatoria y, por lo tanto, no podría catalogarse como un
derecho moral de los autores.
Para terminar, el contexto en el que se encuentra la
norma lleva a comprobar que la excepción en ella prevista tiene que ver
exclusivamente con los derechos de autor de naturaleza patrimonial, pues
cualquiera de los usos permitidos puede llevarse a cabo, únicamente si se hace sin
ánimo de lucro, y si las obras no han sido editadas o reproducidas para
fines comerciales en medios accesibles a personas ciegas o con baja visión.
Esta exposición permite establecer claramente los
principios en conflicto, aunque no significa que la norma demandada sea
constitucional, únicamente, debido a que la restricción afecta un derecho
patrimonial de autor. En efecto, y como ya se indicó, los derechos
patrimoniales de autor deben ser objeto de protección por el Estado, así que la
Sala deberá proceder a determinar si la restricción es legítima.
La Corporación ha señalado, en relación con los
derechos de autor, que el Legislador cuenta con una amplia potestad para su
configuración legal, siempre que las medidas que adopte sean razonables y
proporcionadas; se ajusten a los tratados internacionales en la materia que
sean vinculantes en el orden interno, y cumpla con la llamada “regla de los
tres pasos”, establecida en el derecho internacional de los derechos
humanos, según la cual la validez de estas depende de que (i) la restricción
sea legal y taxativa; (ii) su aplicación no atente contra la normal explotación
de la obra; ni (iii) le cause al titular del derecho de autor un
perjuicio injustificado en sus legítimos derechos e intereses.
Para efectuar una evaluación que incorpore todos los
parámetros de análisis, la Sala iniciará la aplicación de la regla mencionada
y, en el último de los pasos descritos, adelantará una ponderación entre
los derechos de autor que se restringen y el derecho de las personas ciegas o
con baja visión de acceder a la información, las comunicaciones, el
conocimiento y las TIC, que se pretenden proteger.
1. La excepción está consagrada en una norma de rango
legal, como es la ley 1680 de 1993. Además, es taxativa, en la medida en que se
encuentran definidas las condiciones para su aplicación. Sus destinatarios son
las personas ciegas o con baja visión; su contenido normativo comprende la
permisión de reproducir, traducir, adaptar, arreglar, transformar obras sin
consentimiento del autor y sin pago de derechos de autor a formatos accesibles
para los beneficiarios de la regulación. Y se prevén diversas condiciones
—varias veces mencionadas— como salvaguardas de los derechos de los autores.
2. Entre esas garantías, es claro que dos de ellas
buscan evitar usos abusivos de las obras o, en otros términos, asegurar los
“usos honrados”. Primero, porque la norma afirma que el formato será escogido
por las personas ciegas o con baja visión, y no por otras personas que, como
proponen los demandantes, podrían hallar interés en acceder a formatos como los
audiolibros; segundo, porque solo es aplicable la excepción para quienes
utilicen la obra en los términos definidos por la ley sin ánimo de lucro;
y tercero, porque se excluyen aquellas obras en las que presumiblemente los
editores o los demás interesados hayan invertido para su comercialización en
formatos accesibles, antes de la promulgación de la ley.
3. La decisión sobre si la afectación es injustificada
plantea, finalmente, la necesidad de ponderación entre dos derechos: de una
parte, el derecho de las personas con discapacidad visual (concretamente,
ciegas o con baja visión en los términos del artículo 2º de la Ley 1680 de
2013) al acceso al conocimiento, la información, las comunicaciones y las TIC
(fin que persigue la medida cuestionada) y, de otra, el derecho patrimonial de
los autores a recibir una remuneración y a dar su consentimiento para  las obras que serán reproducidas,
distribuidas, comunicadas, traducidas, adaptadas, arregladas o transformadas en
braille y en los demás modos, medios y formatos de comunicación accesibles que
elijan las personas ciegas y con baja visión en virtud de la regulación que se
evalúa, cuya restricción fue el medio escogido por el legislador para alcanzar
el fin propuesto.
3.1. En primer término debe señalarse que la excepción
es razonable, pues persigue eliminar una barrera de acceso a la información,
las comunicaciones y el conocimiento a un grupo poblacional sujeto de especial
protección constitucional.
Además, la Ley 1680 desarrolla importantes
mandatos de la Convención de los derechos sobre las personas con discapacidad
del año 2006, asociados a la eliminación de barreras de acceso, incluso en los
campos de la información, las comunicaciones, el conocimiento y las TIC. Es imprescindible traer a la exposición el artículo 30 de la
Convención de los derechos de las personas con discapacidad, que establece la
obligación estatal de tomar las medidas pertinentes para “asegurar que las
leyes de protección de los derechos de propiedad intelectual no constituyan una
barrera excesiva o discriminatoria para el acceso de las personas con
discapacidad a materiales culturales”.
Además, el artículo
12 de la Ley 1680 de 2013 desarrolla importantes aspectos de la Convención
sobre derechos de las personas con discapacidad. Cabe indicar que en su
artículo 3º explícitamente indica que los principios que inspiran la regulación
se encuentran en los artículos 3º y 9º de la Ley 1346 de 2009, la cual adoptó
la Convención mencionada. Indica que el artículo 2º del Instrumento prevé los
principios de ajustes razonables, referente a las modificaciones y
adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada
o indebida para garantizar el ejercicio de los derechos de las personas con
discapacidad, en condición de igualdad con el resto de la población; diseño
universal, que hace referencia a que los productos, entornos programas y
servicios puedan ser utilizados por todas las personas, en la mayor medida
posible, sin excluir las ayudas técnicas para grupos particulares, cuando sean
necesarias. Además, el concepto de “comunicación” incorpora los lenguajes, la
visualización de textos, el Braille, la comunicación táctil, los macrotipos,
los dispositivos multimedia de fácil acceso, así como el lenguaje escrito, los
sistemas auditivos, el lenguaje sencillo, los medios de voz digitalizada y
otros modos, medios y formatos aumentativos o alternativos de comunicación,
incluida la tecnología de la información y las comunicaciones de fácil acceso”.
El artículo 3.f
de la Convención establece la accesibilidad como principio fundante del
instrumento, el cual desarrolla en su artículo 9º, como la obligación de los
Estados de adoptar “medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas
con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico,
el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y
las tecnologías de la información y las comunicaciones y a otros servicios e
instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como
en zonas rurales”. Las medidas citadas incluyen la identificación y eliminación
de obstáculos y barreras, incluso en el campo de la comunicación, la
información y el conocimiento. Los numerales f) a h) del artículo 9 de la
convención citada consagran obligaciones de: “f) promover otras formas
adecuadas de asistencia y apoyo a las personas con discapacidad para asegurar
su acceso a la información; g) promover el acceso a las personas con
discapacidad a los nuevos sistemas y tecnologías de la información y las
comunicaciones, incluida internet; h) promover el diseño, el desarrollo, la
producción y la distribución de sistemas y tecnologías de la información y las
comunicaciones accesibles en una etapa temprana, a fin de que estos sistemas y
tecnologías sean accesibles al menor costo”.
3.2. En segundo lugar, la Sala estima que la norma
demandada no comporta una restricción desproporcionada a los derechos
patrimoniales de los autores[93].
Al evaluar el peso abstracto de los principios en
conflicto, es necesario concluir que la eliminación de barreras de acceso a las
obras literarias, científicas o artísticas para las personas con discapacidad
constituye un desarrollo relevante del principio de igualdad, esencial al
estado de derecho (no discriminación – discriminación por no adopción de
medidas), especialmente, a la dimensión material del derecho, que es un
elemento cardinal del Estado Social de Derecho.
Es importante detenerse en la naturaleza de la
afectación que enfrentan las personas con discapacidad por las barreras de
acceso al conocimiento. De acuerdo con cifras reportadas por organizaciones de
personas invidentes, las obras que han sido traducidas o adaptadas al sistema
braille de lectura solo alcanzan entre un 1 y un 7% del total de las que se
publican, editan y difunden en formatos de impresión tipográfica (o no
accesible a personas ciegas o con baja visión). Esta situación es descrita
mediante una impactante metáfora por la Asociación Mundial de Ciegos como una hambruna
de libros.[94]
El acceso a los libros y, a otros medios de
divulgación de la información, es imprescindible para el ejercicio de los
derechos a la educación y a la cultura, e incluso para el desarrollo de
actividades lúdicas. La hambruna de libros supone además un retraso en
la formación de las personas con discapacidad visual particularmente grave,
como se puede constatar mediante el testimonio allegado al expediente por el
Instituto Nacional para Ciegos. En este, una estudiante de colegio invidente
explica la situación que enfrenta en el desarrollo diario de sus deberes
escolares cuando su docente propone las lecturas para la clase siguiente y, de
forma condescendiente, la exceptúa del deber. Se trata de un ejemplo patente de
la dimensión social de la discapacidad que ilustra la naturaleza de la
afectación que enfrentan las personas ciegas o con baja visión debido a las
dificultades para el acceso a obras literarias, artísticas o científicas.
En la exposición previa se explicó que los derechos de
autor tienen una faceta moral y una faceta patrimonial. Se indicó que para la
Corte los primeros tienen el rango de derechos fundamentales, mientras que no
ocurre lo mismo (en principio) con los derechos patrimoniales, dadas
algunas de sus características, como su disponibilidad comercial, la
posibilidad de renuncia a esos derechos por el titular, o la permisión de
imponer medidas de embargo y secuestro sobre los mismos. A su turno, la Sala ha
destacado en los párrafos precedentes, que el acceso a obras literarias,
artísticas o científicas es, para las personas ciegas o de baja visión un
derecho de máxima relevancia, no solo como un fin en sí mismo (el acceso a la
información, el conocimiento, las comunicaciones y las TIC), sino también como
medio para el ejercicio de los derechos a la educación y la cultura. En esta
etapa del análisis es entonces clara la prevalencia de la posición de derecho
fundamental cuya satisfacción persigue el legislador, que la restricción que se
utiliza como medio para alcanzarla.
En cuanto a la intensidad de la afectación, la Sala
observa que es mucho mayor la de los derechos de las personas invidentes a
acceder a la información, el conocimiento, las comunicaciones y las TIC que se
produciría en caso de declarar inexequible la norma objeto de análisis, la cual
resultaría especialmente intensa, pues se mantendría la barrara de acceso a las
obras que podrían divulgarse o reproducirse en formatos adecuados, mediante la
aplicación del artículo 12 de la Ley 1680 de 2013; mientras que la intensidad
de la afectación a los derechos patrimoniales de los autores de las obras
objeto de reproducción en formatos accesibles debe considerarse leve, debido a
las salvaguardas establecidas por el Legislador, relativas a: (i) que se
adelante cualquiera de las operaciones permitidas siempre que no tengan ánimo
de lucro; y (ii) que no se incluyen obras ya desarrolladas para su
comercialización en formatos accesibles para ciegos o personas con baja visión.
Finalmente, en cuanto a la certeza de la afectación,
resulta que la de las personas con serias disfunciones visuales al momento de
acceder a las obras que serían susceptibles de reproducción a raíz de la norma
demandada se encuentran plenamente documentadas[95], mientras que la que
sufrirían los autores se acerca a un nivel puramente especulativo. Si bien es
cierto que pueden ver restringido su derecho a manifestar su consentimiento,
previa la reproducción en formatos accesibles de sus obras, y enfrentar una afectación
patrimonial, la segunda depende de hechos inciertos. Concretamente de que
existan editoriales u otras entidades dispuestas a negociar la reproducción en
esos formatos de las obras. Y, como se ha visto, ese interés comercial es,
actualmente, muy limitado, dada la baja difusión de cualquier tipo de obra por
los medios descritos.
En atención a lo expuesto en
los párrafos precedentes, la Sala concluye que el artículo 12 de la Ley 1680 de
2013 (i) no afecta la dimensión moral de los derechos de los autores y (ii) no
establece una restricción injustificada, irrazonable o desproporcionada a sus
derechos patrimoniales.
Termina la Sala su análisis destacando que en el marco
del derecho internacional de los derechos humanos se ha hecho explícita la
necesidad de adoptar regulaciones semejantes a la que prevé el artículo 12 de
la Ley 1680 de 2013, y vale resaltar que la iniciativa de mayor relevancia
proviene precisamente de la Organización Mundial de Propiedad Intelectual, en
cuyo seno se suscribió el Tratado de Marrakech para facilitar el acceso a las
obras publicadas a las personas ciegas, con discapacidad visual o con otras
dificultades para acceder a texto impreso (el Tratado, además de las personas
con disfunción visual el Tratado cobija a quienes, por cualquier motivo,
presentan imposibilidad para sostener un libro[96]).
De acuerdo con las investigación adelantadas por la
OMPI previa la aprobación del Tratado, e invocando a la Organización Mundial de
Salud, en el mundo hay más de 314 millones de personas ciegas y con
discapacidad visual, y el 90% de ellas se ubica en países en desarrollo. Según
una encuesta efectuada en el año 2005 por la OMPI, menos de 60 países
contemplan en su legislación de derechos de autor limitaciones y excepciones
especiales a favor de este grupo poblacional, por ejemplo, para versiones
braille, en letra grande o en audio digital de los textos protegidos. Además,
según la Organización citada, por el carácter “territorial” del derecho
de autor, esas exenciones no se aplican a la importación o exportación de obras
convertidas a formatos accesibles, de manera que las organizaciones de cada
país deben negociar las licencias con los titulares de los derechos, actividad
altamente costosa, y por lo tanto, nuevo limitante al acceso a los libros por
las personas con disfunción visual.
En ese marco, el Tratado de Marrakech identifica en su
preámbulo el problema abordado por el Legislador colombiano al proferir la Ley
1680 de 2013, e  invoca explícitamente el principio de igualdad de oportunidades,
la prohibición de discriminación, y los principios de accesibilidad y
participación e inclusión plena y efectiva en la sociedad, incorporados a la
Declaración Universal  de Derechos Humanos y en la Convención de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[97]. De igual forma, el artículo 4º del
Tratado prevé la obligación, en cabeza de los Estados miembros, de crear en sus
legislaciones internas excepciones y limitaciones a los derechos de
reproducción, distribución de las obras para hacerlas disponibles en formato
accesible, en favor de los beneficiarios, así como normas para permitir el
intercambio entre países miembros de ejemplares en formato accesible para
personas con disfunción visual.[98]
La existencia misma del Tratado de Marrakech
demuestra, en términos prácticos que, incluso en el marco del derecho
internacional especializado en materia de derechos de autor, se considera
necesaria la existencia de limitaciones al derecho patrimonial de los
titulares, en beneficio de las personas con discapacidad visual y, lo que es
más relevante, que esas normas se encuentran consagradas junto con la
reconocida regla de los tres pasos, instrumento por el cual se evalúa la
validez de esas restricciones.
Como lo señala la intervención de la Defensoría del Pueblo, el Tratado
de Marrakech fue recientemente suscrito por Colombia el 28 de junio de 2013 y
se halla pendiente de ratificación por el Congreso de la República. Si bien al
tenor de una lectura estricta del artículo 93 de la Constitución Política sus
normas solo podrían considerarse parte del bloque de constitucionalidad una vez
se verifique su ratificación, lo cierto es que se trata de un compendio
normativo que muestra la interpretación más autorizada del derecho
internacional de los derechos humanos en torno a la creación de un equilibrio
adecuado entre los derechos de autor y los derechos de las personas con
discapacidad visual al acceso a la información, la comunicación y el
conocimiento.
No existe en la disposición demandada distinción
alguna entre obras de autores nacionales y obras de autores extranjeros. En la
demanda y en las intervenciones tampoco se ha hecho referencia a la posibilidad
de diferenciación en atención al origen de las obras. Sin embargo, es
importante señalar que la OMPI, en los estudios previos a la suscripción del
Tratado de Marrakech, ha explicado que la difusión debe contemplar el mayor
número de obras posible, y que los conflictos que surjan en cuanto a la
reproducción de obras extranjeras, y en lo relacionado con la importación y
exportación de copias accesibles, deberán resolverse en cada caso concreto.[99]
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1680 de 2013, en su
integridad, por el cargo analizado.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 de la Ley
1680 de 2013 por los cargos analizados en esta providencia.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
[1] Auto de 9 de julio de 2014.
[2] Diario Oficial No. 48.980 de 20 de
noviembre de 2013.
[3] Sentencia C-371 de 2000 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz) y Sentencia C-765 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)
[4] Sentencia C-361 de 2013 (M.P. Mauricio
González Cuervo), (A.V. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas
Silva)
[5] Doctor Fernando Arévalo Carrascal.
[6] Doctor Luis Manuel Castro Novoa.
[7] Citan, específicamente, la Ley 361 de 1997
“Por medio de la cual se establecen mecanismos de integración social de las
personas con limitación y se dictan otras disposiciones”, Ley 1346 de 2009 “Por
medio de la cual se aprueba la Convención sobre los Derechos de las personas
con discapacidad” adoptada por la Asamblea General de las Naciones unidas el 13
de diciembre de 2006, Ley 1341 de 2009 y la Ley Estatutaria 1618 de 2013.
[8] Tratado internacional sobre la protección
de los derechos de autor sobre obras literarias y artísticas. Su primer texto
fue firmado el 9 de septiembre de 1886, en Berna (Suiza). Ha sido completado y
revisado en varias ocasiones, siendo enmendado por última vez el 28 de
septiembre de 1979. En su contenido establece la limitación del contenido
patrimonial de los derechos de autor debe cumplir con tres requisitos: (i)
siempre que se trate de casos especiales, (ii) que no atenten contra la
explotación normal de la obra y (iii) ni causen un perjuicio injustificado a
los interés legítimos del autor.
[9] Doctor Manuel Antonio Mora Cuellar.
[10] Doctor Nelson Javier Alvarado Zabala.
[11] Señor José Domingo Bernal.
[12] Sentencias C-818 de 2011 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), C-765 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-965 de
2012 (M.P. Alexei Julio Estrada) y C-699 de 2013 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[13] Se
sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de 2013 (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva). Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la
sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces,
han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[14] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] En la sentencia C-283 de 2014 (MP. Jorge Iván Palacio. AV. María
Victoria Calle Correa. Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Pinilla Pinilla),
señaló la Corte en relación con el principio pro actione: “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda
no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión
de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad
de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial
efectivo ante esta Corte.” De esta forma, la exigencia de requisitos
formales para una demanda de inconstitucionalidad, en aplicación de este
principio: “(i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio el derecho
ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de
fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del
actor”.
[16] El artículo 11 de la Decisión 351 de la Comunidad
Andina de Naciones establece: “Artículo 11.- El autor tiene el derecho inalienable,
inembargable, imprescriptible e irrenunciable de:
a) Conservar la obra inédita o divulgarla;
b) Reivindicar la paternidad de la obra en cualquier
momento; y,
c) Oponerse a toda deformación, mutilación o
modificación que atente contra el decoro de la obra o la reputación del autor.
A la muerte del autor, el ejercicio de los derechos
morales corresponderá a sus derechohabientes, por el plazo a que se refiere el
Capítulo VI de la presente Decisión. Una vez extinguido el derecho patrimonial,
el Estado u otras instituciones designadas, asumirán la defensa de la
paternidad del autor y de la integridad de su obra”.
[17] El artículo 12 de la Decisión 351 de la
Comunidad Andina de Naciones señala: “Las legislaciones internas de los Países
Miembros podrán reconocer otros derechos de orden moral”.
[18]
Esta afirmación se
desprende directamente de los artículos 11 y 12 de la Decisión 351 de la
Comunidad Andina de Naciones. Si bien en considerandos ulteriores de la
ponencia se hará una referencia más amplia acerca de la diferencia entre las
dimensiones moral y patrimonial de los derechos de autor, es importante recoger
en este punto, lo dispuesto en esas disposiciones, especialmente, tomando en
cuenta que este Tribunal ha considerado que la Decisión 351 hace parte del
bloque de constitucionalidad según lo sostuvo en la sentencia C-1490 de 2000
(MP. Fabio Morón Díaz. AV. Martha Victoria Sáchica Méndez). La Decisión 351de
la Comunidad Andina de Naciones establece:
“Capítulo IV. Del derecho
moral
Artículo 11.- El autor tiene el derecho inalienable, inembargable,
imprescriptible e irrenunciable de:
a) Conservar la obra inédita o divulgarla;
b) Reivindicar la paternidad de la obra en cualquier
momento; y,
c) Oponerse a toda deformación, mutilación o
modificación que atente contra el decoro de la obra o la reputación del autor.
A la muerte del autor, el ejercicio de los derechos
morales corresponderá a sus derechohabientes, por el plazo a que se refiere el
Capítulo VI de la presente Decisión. Una vez extinguido el derecho patrimonial,
el Estado u otras instituciones designadas, asumirán la defensa de la
paternidad del autor y de la integridad de su obra.
Artículo 12.- Las legislaciones internas de los Países Miembros
podrán reconocer otros derechos de orden moral.
Capitulo V. De los
derechos patrimoniales
Artículo 13.- El autor o, en su caso, sus derechohabientes, tienen
el derecho exclusivo de realizar, autorizar o prohibir:
a) La reproducción de la obra por cualquier
forma o procedimiento;
b) La comunicación pública de la obra por cualquier
medio que sirva para difundir las palabras, los signos, los sonidos o las
imágenes;
c) La distribución pública de ejemplares o copias de
la obra mediante la venta, arrendamiento o alquiler;
d) La importación al territorio de cualquier País
Miembro de copias hechas sin autorización del titular del derecho;
e) La traducción, adaptación, arreglo u otra
transformación de la obra.
Artículo 14.- Se entiende por reproducción, la fijación de la obra
en un medio que permita su comunicación o la obtención de copias de toda o parte
de ella, por cualquier medio o procedimiento”. (subrayas fuera del texto)
[19] Es importante resaltar que no es lo mismo
hablar de las “TIC”, exclusivamente, que hablar de la información, el
conocimiento, las comunicaciones y las TIC, pues bien puede haber transmisión
de información, de comunicaciones y de conocimiento sin tales tecnologías, como
ocurre en una conversación o —aspecto muy relevante para el caso concreto— como
sucede con la lectura de un libro.
[20] A partir de este momento, la Sala dejará de
hacer alusión a los cargos primero y cuarto pues, a partir del análisis de
aptitud de la demanda, y la exclusión de dos cargos del estudio de
constitucionalidad, esa referencia resulta superflua.
[21] ARTICULO 153. “La aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.
Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por
parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier
ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.
[22] Ver sentencia C-319 de 2006 (MP. Álvaro
Tafur Galvis. SV. Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto).
[23] Entre muchas otras, pueden consultarse las
sentencias C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-370 de 2006 (MPs.
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV.
Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería.
A especial de voto. Jaime Araújo Rentería).
C-910 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SPV. Jaime
Araujo Rentería) y C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[24] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[25] Sentencia C-646 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[26] Sentencias C-620 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería), C-687 de 2002
(MP. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo
Rentería) y C-872 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[27] Cfr. Sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería).
[28] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[29] Cf. Sentencia C-155A de 1993 (MP. Fabio
Morón Díaz).
[30] Cf. Sentencia c-434 de 1996 (mP. José
Gregorio Hernández Galindo). En este fallo la Corte estudió la acción de
reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a
los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía
constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite
de las leyes estatutarias.
[31] Sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería).
[32] Cfr. sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[33] Cfr. sentencia C-226 de 1994 (MP.
Alejandro Martínez Caballero). Ver también la sentencia C-319 de 2006 (MP.
Álvaro Tafur Galvis. SV. Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra
Porto).
[34] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[35] Cfr. C-791 de 2011 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto. AV. María Victoria Calle Correa).
[36] Ver las sentencias C-646 de 2001 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa), C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Jaime
Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto).
[37] Las limitaciones generales son diferentes
a las que surgen en el caso concreto a partir de ejercicios de ponderación
cuando existe colisión entre derechos o entre derechos y otros principios
constitucionales, y que en consecuencia solamente son aplicables al caso
específico.
[38] En consecuencia, el problema jurídico que
debe abordar la Sala atañe a un derecho (o un conjunto de posiciones de
derecho) ampliamente desarrollado en jurisprudencia previa, que será reiterada
como fundamento de esa decisión. Entre las decisiones más importantes, se
encuentran las sentencias C-276 de 1996 (MP. Julio César Ortiz Gutiérrez), C-155/98
(MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. José Gregorio Hernández Galindo), C-1490/00
(MP. Fabio Morón Díaz. AV. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-975/02 (MP.
Rodrigo Escobar Gil), C-523/09 (MP. María Victoria Calle Correa), C-1023 de
2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-361 de 2013 (MP. Mauricio González
Cuervo. AV. María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva). La exposición que se presenta a continuación sigue de
cerca el fallo C-1023 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo) que, por su
naturaleza sistemática en cuanto a la reconstrucción de los derechos de autor,
refleja un marco normativo de especial importancia para la decisión del caso
concreto. Con todo, se efectuarán referencias expresas a las sentencias C-155 de
1998 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. José Gregorio Hernández Galindo), en la
que se estableció la naturaleza fundamental de los derechos morales de autor,
las sentencias C-276/96 (MP. Julio César Ortiz Gutiérrez) y muchas otras, en
las que se ha hecho referencia a su doble naturaleza y a la “regla de los tres
pasos” para analizar sus limitaciones.
[39] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[40] Descripción del caso en la sentencia: “2.
Las demandantes consideran que las expresiones acusadas quebrantan los
artículos 13, 61 y 363 de la Constitución, comoquiera que al excluir del
concepto de libro o de obra literaria, las fotonovelas y las tiras cómicas o
historietas gráficas, dichas expresiones culturales quedan despojadas de la
protección que brinda al libro la ley acusada, y en desventaja frente a
otras creaciones artísticas y culturales. Esta situación, más gravosa para
quien se dedican a la creación, distribución y comercialización de las tiras
cómicas y las fotonovelas, se refleja en que a diferencia de otros productos
impresos, están gravados con IVA del 16%; las empresas editoriales que se
dediquen a la edición e impresión de estas obras no gozan de exención del
impuesto sobre la renta y complementarios; y no están cobijados con la tarifa
postal especial que beneficia a los libros, revistas, folletos o coleccionables
seriados de carácter científico o cultural editados e impresos en Colombia.
(…)
6. Planteado así el debate
que la demanda ciudadana suscita, el problema que la Corte debe resolver,
radica en establecer si la exclusión de las “fotonovelas y las tiras cómicas
o historietas gráficas” de la definición de libro y por ende del ámbito de
regulación y beneficios que prescribe la Ley 98 de 1993, vulnera el principio
de igualdad, en tanto comportaría un trato discriminatorio a los creadores,
distribuidores y comercializadores de estas obras (Art. 13); así como el deber
del Estado de proteger la propiedad intelectual (Art. 61), y el principio de
equidad tributaria (Art. 363)”.
[41] Constitución Política. Artículo
61. El Estado protegerá la
propiedad intelectual por el tiempo y mediante las formalidades que establezca
la ley.
[42] En el mismo sentido, pueden consultarse,
entre otras las sentencias C-334 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero),
C-040 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-228 de 1995 (MP. Antonio
Barrera Carbonell), C-262 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-519 de 1999
(MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-509 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre
Lynnet), C-833 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-523 de 2009 (MP. María
Victoria Calle Correa), SU-913 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez. SV. Jorge
Iván Palacio Palacio), C-871 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[43]  Algunas de las disposiciones a través de
las cuales el Estado colombiano protege los derechos de autor y sus derechos
conexos son: la Ley 23 de 1982 “Sobre derechos de autor”; la Ley 33 de 1987, a
través de la cual Colombia se adhirió al Convenio de Berna para la protección de obras
literarias y artísticas, adoptado en 1886;  la Ley 44 de 1993 “por la cual se modifica y
adiciona la ley 23 de 1982 y se modifica la ley 29 de 1944”; la Ley 232 de 1995
“Por la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos
comerciales” y la Ley 565 de 2000 “Por medio de la cual se aprueba el
"Tratado de la OMPI -Organización Mundial de la Propiedad Intelectual-
sobre Derechos de Autor (WCT)", adoptado en Ginebra, el veinte (20) de
diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996); artículos 3 y 4 de
la Decisión 351 de 1993 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. Ver también
las sentencias C-276 de 1996 (MP. Julio César Ortiz Gutiérrez), C-053 de 2001
(MP. Cristina Pardo Schlesinger), C-975 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), y
C-871 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras.
[44] El artículo 4 de la decisión 351 de la Comunidad
Andina de Naciones establece: “Artículo 4.- La protección reconocida por la
presente Decisión recae sobre todas las obras literarias, artísticas y
científicas que puedan reproducirse o divulgarse por cualquier forma o medio
conocido o por conocer, y que incluye, entre otras, las siguientes: a) Las
obras expresadas por escrito, es decir, los libros, folletos y cualquier tipo
de obra expresada mediante letras, signos o marcas convencionales; b) Las
conferencias, alocuciones, sermones y otras obras de la misma naturaleza; c)
Las composiciones musicales con letra o sin ella; d) Las obras dramáticas y
dramático-musicales; e) Las obras coreográficas y las pantomimas; f) Las obras
cinematográficas y demás obras audiovisuales expresadas por cualquier
procedimiento; g) Las obras de bellas artes, incluidos los dibujos, pinturas,
esculturas, grabados y litografías; h) Las obras de arquitectura; i) Las obras
fotográficas y las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía; j) Las
obras de arte aplicado; k) Las ilustraciones, mapas, croquis, planos, bosquejos
y las obras plásticas relativas a la geografía, la topografía, la arquitectura
o las ciencias; l) Los programas de ordenador; ll) Las antologías o compilaciones
de obras diversas y las bases de datos, que por la selección o disposición de
las materias constituyan creaciones personales.
Artículo 5.- Sin perjuicio de los derechos del autor de la obra
preexistente y de su previa autorización, son obras del ingenio distintas de la
original, las traducciones, adaptaciones, transformaciones o arreglos de otras
obras.
Artículo 6.- Los derechos reconocidos por la presente Decisión son
independientes de la propiedad del objeto material en el cual esté incorporada
la obra.
Artículo 7.- Queda protegida exclusivamente la forma mediante la
cual las ideas del autor son descritas, explicadas, ilustradas o incorporadas a
las obras.
No son objeto de protección las ideas contenidas en
las obras literarias y artísticas, o el contenido ideológico o técnico de las
obras científicas, ni su aprovechamiento industrial o comercial”.
[45] Se incluyen también en esta relación “las obras
dramáticas o dramático-musicales; las obras coreográficas y las pantomimas; las
composiciones musicales con letra o sin ella; las obras cinematográficas, a las
cuales se asimilan las obras expresadas por procedimiento análogo a la
cinematografía, inclusive los videogramas; las obras de dibujo, pintura,
arquitectura, escultura, grabado, litografía; las obras fotográficas a las
cuales se asimilan las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía;
las obras de arte aplicadas; las ilustraciones, mapas, planos, croquis y obras
plásticas relativas a la geografía, a la topografía, a la arquitectura o a las
ciencias y, en fin, toda producción del dominio científico, literario o
artístico que pueda reproducirse, o definirse por cualquier forma de impresión
o de reproducción, por fonografía, radiotelefonía o cualquier otro medio
conocido o por conocer”.
[46] “Por la cual se modifica y adiciona la Ley
23 de 1982 y se modifica la Ley 29 de 1944”
[47] Aprobada por el Estado colombiano mediante
la Ley 33 de 1987.
[48] Se inserta en este listado otras obras
como “ (…) las conferencias, alocuciones, sermones y otras obras de la misma
naturaleza; las obras dramáticas o dramático-musicales; las obras coreográficas
y las pantomimas; las composiciones musicales con o sin letra; las obras
cinematográficas, a las cuales se asimilan las obras expresadas por
procedimiento análogo a la cinematografía; las obras de dibujo, pintura,
arquitectura, escultura, grabado, litografía; las obras fotográficas a las
cuales se asimilan las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía;
las obras de artes aplicadas; las ilustraciones, mapas, planos, croquis y obras
plásticas relativos a la geografía, a la topografía, a la arquitectura o a las
ciencias”.
[49] Lipszyc Delia, Derechos de Autor y
Derechos Conexos, Ediciones Unesco Cerlalc, 1993.
[50] Sentencia C-276 de 1996 (MP. Julio César
Ortiz Gutiérrez).
[51] Sentencias C-155 de 1998 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. SV. José Gregorio Hernández Galindo), C-924 de 2000, C-1139 de
2000; C-053 de 2001, C-975 de 2002, C-509 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre
Lynnet), C-424 de 2005, C-523 de 2009, SU-913 de 2009, y  C-871 de 2010 (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[52] En el mismo sentido la sentencia C-053 de
2001 (MP. Cristina Pardo Schlesinger, señaló: “Los derechos de autor
comprenden un conjunto de prerrogativas del autor respecto de la obra, que son
divisibles en dos grandes clases, los derechos morales y los patrimoniales”.
También pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-924 de 2000, C-975 de
2002, C-509 de 2004, SU-913 de 2009.
[53] Sentencia C-276 de 1996 (MP. Julio César
Ortiz Gutiérrez). Ver así mismos las sentencias C-424 de 2005 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra. SV. Rodrigo Escobar Gil, Humberto Antonio Sierra Porto,
Clara Inés Vargas Hernández) y C-871 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[54] Sentencia C-155 de 1998 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. SV. José Gregorio Hernández Galindo).
[55] Sentencia C-523 de 2009 (MP. María
Victoria Calle Correa.
[56] Sentencia C-053 de 2001 (MP. Cristina
Pardo Schlesinger.
[57] Sentencia C-053 de 2001 (MP. Cristina
Pardo Schlesinger, en la que la Sala Plena decidió declarar exequible la
expresión “se reputan de interés social y” contenida en el artículo 67
de la Ley 44 de 1993, que se adiciona al artículo 2º de la Ley 23 de 1982.
[58] Constitución política, artículo 114. Corresponde
al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer
control político sobre el gobierno y la administración (…)
[59] Artículo 150, Constitución Política.
“Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones […]: 24. “Regular el régimen de propiedad
industrial, patentes y marcas y las otras formas de propiedad intelectual”.
[60] Entre otras, sentencias C-519 de 1999 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo) y C-871 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[61]   Sentencias C-519 de 1999 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo), C-509 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynnet), y
C-871 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[62] Sentencia C-871 de 2010 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[63] Sobre el particular en la sentencia C-519
de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte señaló que: “Aunque
el legislador goza de competencia para establecer las modalidades del amparo de
los indicados derechos, lo que no puede esquivar es la responsabilidad que la
Constitución le ha confiado en la búsqueda de instrumentos aptos para obtener
que en la práctica los autores no sean víctimas de imposiciones arbitrarias o
abusivas por parte de quienes ejecutan, representan, exhiben, usan o explotan
sus obras, para desconocer lo que constitucionalmente se les debe por tales
conceptos.”
[64] Decisión Andina 351 de 1993, Artículo 21: “Las limitaciones y excepciones al
Derecho de Autor que se establezcan mediante las legislaciones internas de los
Países Miembros, se circunscribirán a aquellos casos que no atenten contra la normal
explotación de las obras o no causen perjuicio injustificado a los legítimos
intereses del titular o titulares de los derechos.”
[65] Sentencias C-155 de 1998 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. SV. José Gregorio Hernández Galindo). y C-871 de 2010.
[66] Sentencia C-833 de 2007 (MP. Rodrigo
Escobar Gil), criterio reiterado en la sentencia C-871 de 2010 (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[67] Sentencias C-155 de 1998 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. SV. José Gregorio Hernández Galindo) y C-871 de 2010 (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[68] La jurisprudencia sobre el principio de
igualdad es muy amplia. Es posible sostener, sin embargo, que las herramientas
jurídico conceptuales para evaluar una posible infracción al principio/derecho
a la igualdad se encuentra unificada desde las sentencias C-093 de 2001 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) y  C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), en las cuales la Corte incorporó el concepto del test integrado de
igualdad. Otras sentencias en las que se incorporaron paulatinamente los criterios
de evaluación de posibles violaciones al derecho a la igualdad son C-063 de
1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-588/09 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) sobre la igualdad de oportunidades en el acceso a la función
pública, C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) sobre la aplicación
del principio de progresividad en el acceso a los mecanismos de protección
judicial, T-703 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-110 de 2010
(M.P. María Victoria Calle Correa), (y especialmente en el segundo de esos
fallos) en las que se estudió la constitucionalidad de los cupos para minorías
étnicas en universidades públicas. En la sentencia  C-714 de 2002 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra), así como las tempranas sentencias C-494 de 1992 (M.P. Ciro
Angarita Barón) y C-040/93 (M.P. Ciro Angarita Barón).
[69] (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). Es
importante precisar que la Sala toma como fundamento de la exposición el fallo
T-340 de 2010 porque en éste se efectuó un juicioso recorrido por la jurisprudencia
constitucional en materia de igualdad, y se llevó a cabo una importante
incorporación de los criterios que actualmente informan el tratamiento de los
derechos de las personas con discapacidad en el marco del DIDH. En el caso, la
Sala Tercera estudió la acción presentada por un deportista invidente que
participó en los juegos paralímpicos nacionales de 2008 por el Departamento del
Cesar y consideraba que la decisión del ente territorial, en el sentido de
prever un plan de estímulos económicos para los deportistas que participaron en
los juegos olímpicos nacionales y no hacerlo para los que intervinieron en los
paralímpicos, constituía un trato discriminatorio. En tal sentido, el caso no
constituye un precedente vinculante para la decisión del asunto bajo estudio de
la Sala, pues los hechos son, en alguna medida, disímiles a los del  asunto
bajo análisis, sino por tratarse de una sentencia con relevancia dogmática para
el análisis del problema jurídico. La regla derivada según la cual no brindar
un trato especial a las personas con discapacidad constituye una conducta
discriminatoria, también ha sido planteada en las sentencias T-207 de 1999
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-1258 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo),
T-010 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), entre otras, a las que se
hará referencia en fundamentos ulteriores de la decisión.
[70] Constitución Política, Artículo 13, inciso
1º: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica”.
[71] Al respecto, expresó la Corte en la
sentencia T-340 de 2010: ““39. El mismo precepto constitucional establece en
sus incisos 2º y 3º una dimensión promocional de la igualdad, destinada
a superar las desigualdades que, de hecho, enfrentan ciertos grupos
tradicionalmente discriminados o marginados, o las personas que, por diversos
motivos, se encuentran en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta.
Esta dimensión de la igualdad permite -y en determinados contextos obliga- al
Estado a adoptar medidas positivas en favor de esos colectivos o personas, que
pueden consistir en una compensación transitoria para lograr la igualdad
de oportunidades, en la entrega de beneficios concretos, o en cambios
políticamente determinados en la distribución de recursos dentro de la
sociedad. Si bien cada una de esas medidas tiene sus especificidades, en su
conjunto se agrupan dentro del concepto de igualdad material, para
denotar su diferencia con la igualdad formal y resaltar su estrecha relación
con el Estado Social de Derecho”. Ver también las sentencias SU-388 de 2005 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández), SU-389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería); y
C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[72] Cfr. T-352 de 1997 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), C-090 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[73] “Por eso, la igualdad constitucionalmente
protegida, de acuerdo con la sentencia C-040 de 1993 no supone una paridad
“mecánica o aritmética”. Las autoridades pueden, entonces, emitir regulaciones
que impliquen ciertas diferencias de trato, siempre que esas decisiones estén
soportadas en una razón suficiente, es decir, constitucionalmente legítima o
admisible” T-340 de 10 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), citando a la vez,
los fallos T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-530 de 1993
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-1043 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil;
S.V. Jaime Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda Espinosa), C-075 de 2007 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil. A.V.  Jaime Córdoba Triviño, Nilson Pinilla, Rodrigo
Escobar Gil, y Marco Gerardo Monroy Cabra. S.V. Jaime Araújo Rentería).
[74] Ver, por ejemplo, las sentencias C-221 de
1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita
Barón).
[75] T-340 de 2010. (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez).
[76] Sobre el principio de proporcionalidad, de forma reciente, cfr. Sentencias C-616 de
2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-677 de 2004 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-923 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-703 de 2010 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[77] Por tratarse de un tema ya decantado por la
jurisprudencia constitucional no es necesario explicar ampliamente el contenido
de esos subprincipios. Basta, para efectos de esta decisión, señalar que los
dos primeros suponen un análisis de medios afines, en el que se estudia
(i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo
perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios
alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos
intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface
tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción
(menor) de otro principio o fin constitucional. Ibídem. En las sentencias
C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-673 de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, la Corte consideró que al juicio de razonabilidad, tal
como se ha planteado, podría incorporarse una metodología desarrollada por la
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, que establece tres niveles de
intensidad en el análisis de una medida legislativa o administrativa. La
intensidad del juicio, desde esa perspectiva, es directamente proporcional a la
libertad de configuración del órgano que adopta la medida, e inversamente
proporcional a la relevancia constitucional de los bienes en conflicto.
[78] Estos son algunos de los pronunciamientos
en los que se ha abordado el tema de la distribución de cargas y beneficios: En
la sentencia T-110 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa). La Corte analizó
si la decisión de la Universidad Industrial de Santander, en el sentido de
desmontar un sistema de cupos especiales para personas con identidad étnica
diversa, constituía una violación al principio de igualdad y a la diversidad
étnica y cultural de los afectados. La Corporación concluyó que el establecimiento
de cupos es admisible, pues si bien no existe un mandato en la Constitución que
obligue a que se creen esos cupos, tampoco existe una prohibición
constitucional en ese sentido. Sin embargo, sentenció este Tribunal que, una
vez la Universidad estableció ese sistema en ejercicio de su autonomía, su
desmonte sólo sería legítimo si se prevé una medida alternativa que cumpla el
mismo propósito.
En el fallo T-111 de 2010 (M.P. Mauricio González
Cuervo), la Corporación hizo referencia a los criterios para la asignación de
componente anatómicos (órganos) se basa en el principio de no discriminación,
la distribución territorial de los órganos, y criterios médicos basados en los
aspectos clínicos de los receptores, tales como  “el grupo sanguíneo, la edad, la  prueba de
compatibilidad HLA y la detección de a los anticuerpos de donante-receptor”.
En la providencia T-499 de
2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) la Corte se refirió específicamente a la
igualdad como un criterio de distribución de bienes y cargas. Así lo expresó la
Corporación: “La igualdad
es un criterio de distribución –sea de beneficios (autorizaciones, permisiones,
inmunidades o prestaciones) o de cargas (obligaciones, prohibiciones o
deberes)-. Tales beneficios y cargas están referidas a bienes o intereses
(libertad, derechos, recursos, prestaciones, etc.). Las mismas necesidades de
bienes, para que pueda hablarse de una situación de igualdad inicial, hace
referencia, precisamente, a los beneficios o cargas sometidas a distribución.
Si una persona persigue los mismos beneficios o es sometida a las mismas
cargas, puede hablarse de igualdad respecto de necesidades de bienes.” En relación con el sistema de turnos para
el acceso al sistema de salud, estimó la Corte que “En la determinación de tales criterios
–en abstracto-, la ciencia médica goza de amplia autonomía, en razón,
precisamente, a su altísima especialidad.  De allí que el control jurídico
de tales criterios únicamente sea posible (i) cuando los criterios resulten
desproporcionados o abiertamente irracionales, (ii) para fijar algunas pautas
mínimas para su fijación y (iii) para prohibir algunas, como aquellas que
conduzcan a la experimentación con seres humanos o al desconocimiento de la
dignidad humana.” Con base en esos criterios, estimó la Corporación que no
existían pruebas que demostraran la necesidad de alterar el sistema de turnos
de atención para privilegiar a un paciente con síndrome de Down.
Mediante pronunciamiento
C-871 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Sala Plena se ocupó de un
cargo por omisión legislativa relativa, de acuerdo con el cual el artículo 15
de la Ley 715 de 2001 no estableció, cuando debía hacerlo, que “los empleados
administrativos de las secretarías de educación deben ser financiados con los
recursos provenientes del Sistema General de Participaciones”. La Corte
defendió la facultad del legislador de definir los criterios de distribución de
recursos del SGP, aunque recordó que existen motivos constitucionales que debe
consultar en esta tarea. Así, en materia de salud y educación, “deberá tomar en
cuenta la población atendida y por atender, el reparto entre población urbana y
rural, la eficiencia administrativa y fiscal, y la equidad.” El carácter
indeterminado de la educación, en cuanto a la cantidad de actividades que deben
ser incluidas para financiamiento del SGP, afirmó la Corte, implica que no
existe un mandato constitucional específico de inclusión de esos profesionales
y, por lo tanto, no existió incumplimiento del legislador frente a tal suerte
de mandato, y no podía configurarse así la omisión legislativa alegada.
Decisiones similares se adoptaron en los fallos C-105 de 2004, C-617 de 2002.
En el fallo C-371 de 2000
(M.P. Carlos Gaviria Díaz) la Corte consideró ajustada a la Constitución
Política la decisión legislativa de establecer un sistema de “cuotas” de
participación para el acceso a los cargos públicos de la mujer, como medida
adecuada para superar la desigualdad en el punto de partida derivada de
patrones históricos de exclusión de la mujer de la función pública.
Finalmente, en el fallo C-423 de 1997
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte hizo un extenso estudio sobre los
criterios de diferenciación en el otorgamiento de beneficios en programas de
reforma agraria y vivienda de interés social para reservistas de las fuerzas
militares. La Corte se refirió al trato especial y al sistema de cuotas como
dos formas de satisfacer el principio de igualdad en la distribución de bienes.
“9. La aplicación
del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución
adquiere connotaciones especiales cuando, como en el caso colombiano, los
recursos, bienes o medios a distribuir por parte del Estado son muy inferiores
a la demanda social existente, es decir, cuando se trata de repartir bienes escasos.
En estas situaciones, la afirmación de que todas las personas interesadas
tienen derecho a que el Estado les asigne un recurso o un bien, además de ser
ilusoria,  tendría efectos paralizadores sobre la actividad estatal, e
incluso podría originar serios problemas de estabilidad política (…) la
exigencia que se deriva del principio de igualdad (…) se restringe a que todas
las personas interesadas tengan iguales posibilidades de acceder al proceso de
selección de los beneficiarios y puedan tener la certeza de que la distribución
de los bienes se hará acatando los procedimientos establecidos (…),  para que
la repartición de los bienes sea practicada de acuerdo con fundamentos
objetivos, y no de acuerdo con caprichos o inclinaciones personales del funcionario
responsable, se requiere de la fijación de unos determinados criterios. Estos
criterios de distribución no pueden ser generales, aplicables a todos los
casos, sino que han de ser determinados de acuerdo con las características
propias de los bienes o medios por repartir y de las necesidades o aspiraciones
que éstos satisfacen”.
[79] T-207 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz). En el fallo, la Corte estudió la situación de un egresado de medicina,
persona con discapacidad, a quien la Secretaría de salud competente no pudo
ubicar en una plaza para el ejercicio del SSO, debido a que las instituciones
prestadoras de salud consideraban que las dificultades de locomoción del actor
le impedían adelantar adecuadamente el servicio social. La Corte concedió el
amparo, considerando que las autoridades demandadas estaban en obligación de
adoptar las medidas pertinentes para adaptar el entorno a la persona con
discapacidad, en lugar de obligar a la persona con discapacidad a adaptarse a
un entorno hostil. En el mismo sentido, T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T-1258 de 2008 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez), T-170 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[80] M.P. María Victoria Calle Correa.
[81] En sentido similar, consultar las
sentencias T-1258 de 2008
(M.P. Mauricio González Cuervo), caso en que la Corte analizó una posible
violación a los derechos fundamentales de una persona con enanismo, por la
inexistencia de instalaciones adecuadas en la Corte Constitucional para la
consulta de procesos., C-076/06 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en la cual la
Corte analizó la exequibilidad  de normas que prohibían el ejercicio de la
profesión de notarios a personas invidentes, y a personas con dificultades del
habla, encontrando razonable la primera exclusión, dada la naturaleza de la
función de notario, y contrarias a la Constitución Política las limitaciones
impuestas a personas con limitaciones insuperables del habla) y C-401 de 2003
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), en la cual la Corte ejerció el control de
constitucionalidad sobre la Ley 762/02, por la cual se aprobó la Convención
Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra
las Personas con Discapacidad” y C-293 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), en la que la
Corporación analizó la Constitucionalidad de la Ley 1346 de 2009, por medio de
la cual se aprobó la Convención sobre los Derechos de las personas con
Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 13 de diciembre de 2006,
avanzando así en la incorporación del enfoque social al ámbito interno.
[82] En la sentencia T-340 de 2010 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez), se expusieron bajo en un solo apartado los enfoques de
marginación y la eliminación; en el fallo C-804 de 2009, en cambio, se efectuó
una exposición independiente de cada uno. Pero existe plena armonía entre ambas
providencias sobre el asunto.
[83] Ver sentencias C-804 de 2009 y T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez).
[84] Ibídem.
[85] Especialmente
relevante resulta el artículo 3º de la Convención, donde se establecen los
siguientes principios: “a) El respeto de la dignidad inherente, la autonomía
individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la
independencia de las personas; b) La no discriminación; c) La participación e
inclusión plenas y efectivas en la sociedad; d) El respeto por la diferencia y
la aceptación de las personas con discapacidad como parte de la diversidad y la
condición humanas; e) La igualdad de oportunidades; f) La accesibilidad; g) La
igualdad entre el hombre y la mujer; h) El respeto a la evolución de las
facultades de los niños y las niñas con discapacidad y de su derecho a
preservar su identidad”.
[86] Ley 1618 de 2013, artículo 3º: “Artículo
3o. Principios. La presente ley
se rige por los principios de dignidad humana, respeto, autonomía individual,
independencia, igualdad, equidad, Justicia, inclusión, progresividad en la
financiación, equiparación de oportunidades, protección, no discriminación,
solidaridad, pluralismo, accesibilidad, diversidad, respeto, aceptación de las
diferencias y participación de las personas con discapacidad, en concordancia
con Ley 1346 de 2009.”
[87] Cfr. Convención sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad, artículo 2º.
[88] Ibídem, artículo 8º. Estas son algunas decisiones en las que
se han aplicado medidas de trato especial en relación con la población con
discapacidad: (i) en la sentencia T-207 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
la Sala Tercera de Revisión sentenció que la actuación de la Dirección de Salud
de Caldas, en el sentido de no haber conseguido una plaza adecuada para el
ejercicio del SSO, por parte de un egresado en medicina con discapacidad
(limitación en la función física motora izquierda o hemiparesia izquierda),
constituyó una violación al derecho de igualdad y una trasgresión a la
prohibición de discriminación. En ese caso, la Secretaría de Salud intentó
ubicar al actor en diversas plazas, pero las instituciones se negaban a
recibirlo considerando que sus limitaciones de locomoción le impedían realizar
todas las funciones del SSO. La Corte tomó en cuenta que el peticionario estaba
en capacidad de asumir el 90% de las funciones de cualquier médico y la
posibilidad existente en el sistema departamental de salud de moldear o
acomodar la distribución de plazas, otorgándole al actor un puesto de trabajo
adecuado a sus funciones. (ii) En la sentencia T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), la Corte estimó que la decisión de un ente territorial, en el
sentido de no establecer un plan de estímulos económicos adecuado para los
deportistas con discapacidad que participaron en los juegos paralímpicos
nacionales, tal como lo hizo para los deportistas sin discapacidad que
participaron en los juegos deportivos nacionales, constituyó un acto de
discriminación, no sólo porque no se otorgó un trato favorable a los
deportistas con discapacidad, sino también porque el motivo de la distinción
fue, precisamente, la discapacidad de los deportistas paralímpicos. En
consecuencia, la Corte ordenó prever un sistema de estímulos adecuado para las
personas con discapacidad. (iii) En el fallo T-1253 de 2008 (M.P. Mauricio
González Cuervo) la Corte abordó la demanda de una persona de talla baja que
alegaba que la inexistencia de una baranda que le permitiera consultar sus
procesos en la Corte Constitucional se traducía en una violación al derecho a
la igualdad, en tanto le imponía una barrera que no soporta el resto de la
población. || Tras explicar las dificultades que en el ámbito del DIDH y la
medicina supone determinar si la condición médica de “enanismo” puede
interpretarse como una discapacidad, la Corte estimó que el actor se encontraba
en un supuesto de hecho similar al que enfrenta la población con discapacidad frente
a barreras físicas de acceso a los servicios estatales, así que concedió el
amparo y, con fundamento en el principio de ajustes razonables, determinó
las condiciones en que la persona debía ser atendida en las instalaciones de la
Corte Constitucional. Finalmente, en la providencia T-010 de 2011 (M.P. María
Victoria Calle Correa), la Corporación dejó sin efectos una providencia
adoptada en un proceso originado en la acción popular interpuesta con el
propósito de proteger los derechos de las personas con discapacidad,
presuntamente vulnerados por un hotel de propiedad privada y abierto al
público, que no cumplía con las condiciones de accesibilidad previstas en las
leyes de urbanística correspondientes. La Sala Concedió el amparo, considerando
que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al no practicar
las pruebas pertinentes para determinar si el hotel demandado violó las
disposiciones de protección de las personas con discapacidad e incurrió en
invasión del espacio público. Para la Corte, el principio de prueba que
constituían las fotos aportadas creaba, en el juez de la acción popular, la
obligación de reunir los elementos probatorios necesarios para llegar a una
decisión respetuosa de los derechos de las personas con discapacidad.
[89] “ARTÍCULO 16. DERECHO A LA
INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES. Las
personas con discapacidad tienen derecho al ejercicio efectivo del derecho a la
información y a acceder a las comunicaciones en igualdad de condiciones, en
concordancia con la Ley 1346 de 2009. Para garantizar el ejercicio total y efectivo
del derecho a la información y comunicaciones, el Ministerio de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones y demás entidades competentes tendrán en
cuenta las siguientes medidas:
1. El Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (TIC) adelantará un proyecto que permita masificar la
utilización de software libre de los programas para personas con discapacidad.
2. Dar estricto cumplimiento a las normas vigentes
sobre accesibilidad y acceso a la información en los medios de comunicación
debiendo cumplir con los plazos contemplados para efectuar las adecuaciones
señaladas en ellas.
3. Propiciar espacios en los canales de televisión
estatales, nacionales y regionales con programas que incluyan la interpretación
en Lenguaje de Señas Colombiana, y/o el closed caption, y/o con subtítulos.
4. Desarrollar programas que faciliten el acceso a las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de las personas con
discapacidad, especialmente en las instituciones educativas.
5. Promover estrategias de información, comunicación y
educación permanentes, para incidir en el cambio de imaginarios sociales e
individuales acerca de las potencialidades y capacidades de las personas con
discapacidad.
6. Diseñar las estrategias de información y
divulgación accesibles para personas con discapacidad, el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) facilitarán los
canales de divulgación mediante los medios de comunicación públicos y un
llamado de responsabilidad social a los medios privados.
7. El Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones adelantará un programa de capacitación en tecnologías de la
información y las comunicaciones para personas con discapacidad sensorial y con
deficiencias específicas que alteren las competencias para comunicarse a través
del lenguaje verbal.
8. Los tecnocentros deben ser accesibles para todas
las personas con discapacidad y en particular contarán con software
especializado que garantice el acceso a la información, a las comunicaciones y
a las tecnologías de la información y las comunicaciones, de las personas con
discapacidad sensorial.
9. El Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones adelantará un programa de capacitación en tecnologías de la
información y las comunicaciones para personas con discapacidad sensorial.
10. El Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (TIC), y el programa Gobierno en Línea brindarán orientación
para la accesibilidad a la información en la administración pública.
11. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, expedirá el decreto
reglamentario para fijar los estándares de accesibilidad a todos los sitios web
y a los medios y sistemas de información de los órganos, organismos y entidades
estatales de todo orden, para que se garantice efectivamente el pleno acceso de
las personas con discapacidad sensorial a dichos sitios y sistemas y la
información que ellos contienen”.
[90] MP Rodrigo Escobar Gil.
[91] MP Alejandro Martínez Caballero.
[92] Aprobada mediante la Ley 1346 de 2009 “Por medio de la cual se aprueba la "Convención
sobre los Derechos de las personas con Discapacidad", adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”.
[93] En este punto, la Sala utilizará, como
herramienta argumentativa, la propuesta que efectúa Robert Alexy en materia de
ponderación, ampliamente acogida en la jurisprudencia constitucional y que
exige evaluar (i) el peso de los principios en conflicto, evaluados en
abstracto y en el momento histórico en que se presenta la tensión a resolver;
(ii) la intensidad de la afectación; y (iii) la certeza (en términos fácticos
de que esta se produzca).
[94] http://www.worldblindunion.org/Spanish/News/Pages/El-Tratado-de-Marrakech-explicado.aspx, (consulta efectuada el 16 de enero de
2015)
[95] Ya se explicó que para la Unión Mundial de
Ciegos solo entre un 1 y un 7% de las obras impresas son reproducidas en
sistema braille; mientras que la Fundación Karisma y el Programa Paiis de la
Universidad de los Andes, como organizaciones especializadas en la materia,
presentan cifras más dramáticas en cuanto a la imposibilidad de acceso a las
obras por parte de la población ciega y de baja visión, indicando que solo 1,5
de cada mil obras es llevada a impresión en el sistema braille.
[96] Será beneficiario toda persona: a) ciega; b) que
padezca una discapacidad visual o una dificultad para percibir o leer que no
puede corregirse para que permita un grado de visión sustancialmente
equivalente al de una persona sin ese tipo de discapacidad o dificultad, y para
quien es imposible leer material impreso de una forma sustancialmente
equivalente a la de una persona sin esa discapacidad o dificultad;  o c) que no pueda de otra forma, por una
discapacidad física, sostener o manipular un libro o centrar la vista o mover
los ojos en la medida en que normalmente se considera apropiado para la
lectura;
independientemente de otras discapacidades.
[97] Especialmente relevante resulta el siguiente
diagnóstico sobre las dificultades que enfrentan las personas ciegas y con baja
visión para el acceso al libro: Conscientes de los
desafíos perjudiciales para el desarrollo integral de las personas con
discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso, que
limitan su libertad de expresión, incluida la libertad de recabar, recibir y
difundir información e ideas de toda índole en pie de igualdad con otras,
mediante toda forma de comunicación de su elección, así como su goce del
derecho a la educación, y la oportunidad de llevar a cabo investigaciones (…)Conscientes de las barreras que, para acceder a las obras
publicadas en aras de lograr igualdad de oportunidades en la sociedad, deben
enfrentar las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para
acceder al texto impreso, y de la necesidad de ampliar el número de obras en
formato accesible y de mejorar la distribución de dichas obras,
Teniendo en cuenta que la mayoría de las personas con discapacidad
visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso vive en países en
desarrollo y en países menos adelantados (…)Reconociendo tanto la
importancia que reviste la función de los titulares de derechos para hacer
accesibles sus obras a las personas con discapacidad visual o con otras dificultades
para acceder al texto impreso y la importancia de contar con las limitaciones y
excepciones apropiadas para que esas personas puedan acceder a las obras, en
particular, cuando el mercado es incapaz de proporcionar dicho acceso.
[98] Tratado de Marrakech,
artículo 4º Excepciones y limitaciones contempladas en la legislación nacional
sobre los ejemplares en formato accesible
a) Las Partes Contratantes establecerán en su legislación nacional de
derecho de autor una limitación o excepción relativa al derecho de
reproducción, el derecho de distribución y el derecho de puesta a disposición
del público, tal y como se establece en el Tratado de la OMPI sobre Derecho de
Autor (WCT), para facilitar la disponibilidad de obras en formato accesible en
favor de los beneficiarios.  La limitación o excepción prevista en la
legislación nacional deberá permitir los cambios necesarios para hacer
accesible la obra en el formato alternativo.
b) Las Partes Contratantes podrán también prever una limitación o
excepción relativa al derecho de representación o ejecución pública para
facilitar el acceso a las obras por los beneficiarios.
2. Una Parte Contratante podrá satisfacer lo dispuesto en el
artículo 4.1) respecto de todos los derechos en él mencionados, mediante
el establecimiento de una limitación o excepción en su legislación nacional de
derecho de autor de modo que: a) Se permitirá a las entidades autorizadas, sin
la autorización del titular del derecho de autor, realizar un ejemplar en
formato accesible de la obra, obtener de otra entidad autorizada un ejemplar en
formato accesible, así como suministrar esos ejemplares a un beneficiario por
cualquier medio, incluido el préstamo no comercial o mediante la comunicación
electrónica por medios alámbricos o inalámbricos, y tomar cualquier medida
intermedia para alcanzar esos objetivos, cuando se satisfagan todas las
condiciones siguientes: i) que la entidad autorizada que desee realizar dicha
actividad tenga acceso legal a esa obra o a un ejemplar de la misma;
ii) que la obra sea convertida  a un formato accesible, que puede
incluir cualquier medio necesario para consultar la información en dicho
formato, pero no introduzca más cambios que los necesarios para que el
beneficiario pueda acceder a la obra;
iii) que dichos ejemplares en formato accesible se suministren
exclusivamente a los beneficiarios;  y
iv) que la actividad se lleve a cabo sin ánimo de lucro;
y
b) Un beneficiario, o alguien que actúe en su nombre, incluida la
principal persona que lo cuide o se ocupe de su atención, podrá realizar un
ejemplar en formato accesible de la obra para el uso personal del beneficiario,
o podrá ayudar de otra forma al beneficiario a reproducir y utilizar ejemplares
en formato accesible cuando el beneficiario tenga acceso legal a esa obra o a
un ejemplar de la misma.
[99] Estudio sobre las limitaciones y
excepciones en materia de derecho de autor en favor de las personas con
discapacidades visuales. Preparado por Judith Sullivan. Disponible en Internet,
http://www.wipo.int/meetings/es/doc_details.jsp?doc_id=75696 y consultado el 23 de enero de
2015. Ver, páginas 66 y 67. El Tratado de Marrakech, al que ya se ha hecho
referencia, prevé en su artículo 5º: “Intercambio transfronterizo de ejemplares en
formato accesible
1. Una Parte Contratante dispondrá que, si un
ejemplar en formato accesible es realizado en virtud de una limitación o de una
excepción o  por ministerio de la ley, ese ejemplar en formato accesible
podrá ser distribuido o puesto a disposición por una entidad autorizada a un
beneficiario o a una entidad autorizada en otra Parte Contratante [6].
2. Una Parte Contratante podrá satisfacer lo
dispuesto en el artículo 5.1) mediante el establecimiento de una
limitación o excepción en su legislación nacional de derecho de autor de modo
que:
a) se permitirá a las entidades autorizadas,
sin la autorización del titular de los derechos, distribuir o poner a
disposición para uso exclusivo de los beneficiarios ejemplares en formato
accesible a una entidad autorizada en otra Parte Contratante;  y
b) se permitirá a las entidades autorizadas, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.c), distribuir o poner a
disposición ejemplares en formato accesible a los beneficiarios que se
encuentren en otra Parte Contratante, sin la autorización del titular de los
derechos;
siempre y cuando, antes de la distribución o la
puesta a disposición, la entidad autorizada originaria no supiera, o no hubiera
tenido motivos razonables para saber que el ejemplar en formato accesible sería
utilizado por personas distintas de los beneficiarios [7].
3. Una Parte Contratante podrá satisfacer lo
dispuesto en el artículo 5.1) mediante el establecimiento de otras limitaciones
o excepciones en su legislación nacional de derecho de autor de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 5.4), 10 y 11.