T-790-09
SENTENCIA T-790/09
Sentencia T-790/09
ACCION DE TUTELA Y ACCION
POPULAR-Alcance
ACCION DE TUTELA Y ACCION
POPULAR-Protección de derechos colectivos fundamentales
ACCION DE TUTELA-Criterios para
determinar su procedencia cuando se afectan derechos colectivos
JUEZ DE TUTELA-Límites a
discrecionalidad presupuestal
ACCION DE TUTELA-Orden a
Alcaldía y a empresa de aguas para superar el riesgo que amenaza los derechos
fundamentales debido a la inestabilidad del terreno donde están ubicadas las
viviendas de los accionantes
ACCION DE TUTELA-Orden a
Alcaldía y a empresa de aguas en caso de ser necesario reubicar temporalmente a
los afectados
Referencia: expediente T-2.319.343.
Accionante: Maria
Dolly Rico, Rabel Antonio Zamora y Bernardo Antonio Herrera.
Accionado: Aguas
y Aguas de Pereira.
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D. C.,  tres (3) de noviembre de dos mil nueve (2009).
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Mauricio González Cuervo y Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
en
el trámite de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Primero Civil
Municipal y el Juzgado Segundo Civil del Circuito, ambos de Pereira, dentro de la
acción de tutela instaurada por los señores Maria Dolly Rico, Rabel Antonio
Zamora y Bernardo Antonio Herrera contra la empresa Aguas y Aguas de Pereira.
El
presente expediente fue escogido para revisión por medio del auto del 23 de
julio de 2009, proferido por la sala de Selección Número Siete y repartido a la
Sala Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos.
Los
describen los accionantes así:
1.1.
La empresa Aguas y Aguas de Pereira
realizó unos trabajos de reconstrucción de redes de aguas negras en la calle
16, -aledaña a la desembocadura del río Otun-, en la ciudad de Pereira.
1.2. Con ocasión de la mencionada obra, las redes de aguas
negras quedaron con filtraciones, las cuales provocaron, con el paso del
tiempo, la humedad y el asentamiento del terreno, la aparición de un cráter de
aproximadamente 10 metros de largo por 6 metros de ancho, quedando el cabezote
de la entrega de aguas servidas, prácticamente en el aire.
1.3. La empresa demandada envió a un ingeniero para que
reparara los daños mencionados. Sin embargo, dicho profesional sólo realizó  “unos
trinchos en guadua y tierra aprisionada a base martillo”, y no tuvo en
cuenta varios factores, tales como “las vibraciones y el peso de seis
volquetadas de tierra”, lo cual ocasionó que el muro de contención y el
cabezote de la entrega de aguas servidas colapsaran, quedando expuestas sus
viviendas a un grave peligro de derrumbe.
2.
Solicitud de tutela.
Los
demandantes le piden al juez de tutela conceder el amparo definitivo de sus
derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la vivienda
digna y, en consecuencia, se ordene a la entidad accionada que efectúe los
trabajos de reparación del muro de contención y del cabezote de la entrega de
aguas servidas ubicados en la calle 16 con Avenida del Río (Barrio América) de
la ciudad de Pereira.
3. Trámite procesal y oposición a la demanda de
tutela.
El Juzgado Primero Civil Municipal de Pereira,
mediante proveído del 2 de abril de 2009, admitió la demanda y corrió traslado
a la entidad demandada para que se pronunciara sobre los hechos.
Posteriormente, mediante providencia del 17 de abril
de 2009, el juez de primera instancia ordenó vincular a la Alcaldía de Pereira.
3.1. Dentro
de la oportunidad procesal correspondiente, la empresa demandada, a través de
apoderado, esgrimió las razones por las cuales considera que la acción de
tutela resulta improcedente para lograr la protección de los derechos
invocados, las cuales pueden sintetizarse, así:
-La empresa ejecutó hace poco tiempo unas obras de
alcantarillado en el sector señalado por los accionantes, las cuales
consistieron en la construcción de una cámara de inspección que fue conectada a
una estructura de entrega ya existente y en la configuración del terreno a
través de trabajos de contención y empradización.
-La entidad ejecutó la obra en forma adecuada y con
las especificaciones técnicas requeridas.
-El muro de contención que mencionan los accionantes
fue construido en el año 1980 por la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda, sin las especificaciones técnicas de rigor. De ahí que, no sea
responsabilidad de la empresa.
Aclara que la alcantarilla que coincidentemente
entrega las aguas al río Otun en ese tramo, es diferente del muro de mitigación
hídrica.
-Las viviendas de los demandantes o al menos tres de
ellas se encuentran localizadas a la margen de río Otun, zona catalogada de
alto riesgo hídrico no mitigable, según la Dirección Operativa para Atención de
Desastres- DOPAD-, oficina adscrita a la Alcaldía de Pereira.
-Advierte que la obra de mitigación no colapsó por los
trabajos que ejecutó la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira, sino
por el tiempo de construido (25 años), las fisuras que tiene, la falta de
refuerzos en acero y los problemas severos de socavación ocasionados por el
aumento considerable del caudal del río Otun como consecuencia de la ola
invernal que viene azotando a la región.
-Los accionantes pretenden mediante esta acción que la
empresa ejecute una obra civil que no está legalmente obligada a responder y
olvidan que en el caso de tener que responder, ello implica comprometer unos
recursos que no están presupuestados y que, en todo caso, exigen el agotamiento
de las etapas
del procedimiento de contratación
administrativa.
-Según fundamentos técnicos, se puede
afirmar que ejecutar una obra civil (muro de contención) en ese lugar con los
altos índices de precipitación fluvial que se presenta, es inviable.
Destaca que con el fin de garantizar los
derechos fundamentales invocados, la solución más sensata consiste en reubicar
las viviendas afectadas porque están localizadas en un área de riesgo hídrico
no mitigable.
-La acción de tutela no es el mecanismo
idóneo para ordenar la ejecución de una obra civil.
3.2. Dentro
del término señalado en el auto del 17 de abril de 2009, la Alcaldía de Pereira
aclara que el muro de mitigación hídrica ubicado a la altura de la calle 16 con
Avenida del Río (Barrio América), colapsó en una longitud de aproximadamente 20
metros, comprometiendo la estabilidad general de la zona y de algunas viviendas
como consecuencia del invierno que se registra en el país.
Lo anterior, según informes técnicos elaborados por la
Dirección Operativa de Prevención y Atención de Desastres y del geólogo
Alejandro Alzate Buitrago, quien el día 16 de marzo de 2009, efectuó una visita
al sector cuando ocurrió una emergencia como consecuencia de la oleada
invernal.
Dicho profesional al respecto señaló:
“El evento
estuvo asociado al incremento de las lluvias y al aumento de caudal del río Otun,
hecho éste que sumado a la geometría del canal agudizó los fenómenos de
socavación de orilla y retroceso del escarpe. El muro agudizó los fenómenos de
socavación de orillas perdió su soporte y por el impacto de las aguas, el peso
propio y los empujes laterales asociados a la presencia de llenos de respaldo
saturados, colapsó en la actualidad causando inquietud e incertidumbre entre
los habitantes del sector”.
El informe técnico de la Dirección operativa de
Prevención y Atención de Desastres elaborado por el mencionado profesional,
señaló:
“Cabe precisar
que no obstante la condición de riesgo hidrológico a la que están expuestos los
predios referidos, y extensivamente todas las viviendas localizadas en el
denominado tramo urbano del Río Otun, y con el objeto de atenuar el incremento
de la dinámica erosiva de la zona, se recomiendan las siguientes acciones:
a) Como medida
preventiva se requiere reconstruir el muro colapsado y de esta manera
garantizar la estabilidad general de los terrenos, la vida útil de la entrega
controlada de aguas servidas y la estabilidad de las viviendas.
b) La medida
preventiva sugerida requiere los debidos soportes técnicos en cuanto diseño y
cantidades de obra, con el propósito de garantizar su estabilidad y vida útil
en el tiempo.
c) El proceso
de reconstrucción del muro colapsado exige, por las características
constructivas del mismo, la evacuación temporal de las viviendas comprometidas
de manera directa para evitar incidentes que comprometan la seguridad de los
residentes, por el tiempo de ejecución de la obra.
d) La obra en
cuestión debe ejecutarse a la mayor brevedad posible dado el actual
recrudecimiento de la temporada de lluvias y el efecto potencial que genera el
actual curso del Río Otun sobre la zona afectada, socavando con mayor
intensidad los materiales que conforman el talud y otros elementos expuestos
por el colapso del muro.
e) La
reconstrucción del muro colapsado y sus obras complementarias tendrán el
carácter de MEDIDAS DE PREVENCION, toda vez que para la zona ya está
diagnosticada la condición de riesgo hidrológico.”
-El municipio de Pereira obró de manera diligente
frente a la emergencia registrada entre el domingo 15 de marzo y el lunes 16 de
marzo del presente año, desplazando al personal idóneo para que efectuara una
visita a la zona y rindiera el informe técnico correspondiente.
-La acción de tutela es improcedente frente a las
solicitudes de realización de obras públicas.
Según jurisprudencia de la Corte Constitucional, el
juez de tutela no puede interferir en materia de política administrativa.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
1.
Sentencia de primera instancia.
El
Juzgado Primero Civil Municipal de Pereira, mediante providencia del 22 de abril
de 2009, concedió la acción de tutela al considerar que las entidades
accionadas vulneran los derechos invocados por las siguientes razones:
-El
derecho a la vivienda digna de los demandantes se encuentra vulnerado por el
daño ocasionado en las redes de aguas negras y del muro de contención a la
altura de las calles 15 y 16 con Avenida del Río (Barrio América) de la ciudad
de Pereira, pues sus casas resultaron dañadas a nivel de estructuras y amenazan
con desplomarse.
-Al
no ejecutar las entidades responsables, las obras de construcción tanto del
muro de contención como en la desembocadura de las aguas negras al Río Otun,
pone en inminente riesgo la vida e integridad de los tutelantes y vulnera, a la
vez, el derecho a la dignidad humana, pues los demandantes como consecuencia
del estado de zozobra en el que viven ya no pueden vivir tranquilamente .
-Por
lo anteriormente expuesto, el juez de primera instancia concedió el amparo de
los derechos invocados y en consecuencia, ordenó al Alcalde Municipal de
Pereira y al Representante Legal de la Empresa Aguas y Aguas de la misma ciudad,
que ejecuten la obra requerida por los accionantes, consistente en la
construcción del muro de contención y reparación de la desembocadura de las
aguas negras al rió Otun entre las calles 15 y 16 de la Avenida del Río (Barrio
América), dentro del término de cuatro meses o antes si se cuentan con los
recursos necesarios para estos casos de emergencia. Se les solicita a las
Entidades accionadas informar a este juzgado, el cumplimiento de lo aquí
ordenado.
2. Sentencia de segunda instancia.
El
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pereira, mediante providencia del 8 de junio
de 2009, confirmó el fallo impugnado al considerar que le asiste razón a los
accionantes al instaurar la acción de tutela y solicitar a través de este
mecanismo la reparación del muro de contención y el arreglo de la desembocadura
de las aguas negras al río Otun en el sector ubicado en la Avenida del Río
(Barrio América) entre calles 15 y 16 de la ciudad de Pereira.
Para
el juzgado de segunda instancia, el hecho de que la Administración haya
informado a los habitantes del mencionado sector cuáles son las señales cuando
es inminente un derrumbe de talud, significa que es posible que ello suceda, ya
sea por motivos naturales (exceso de lluvia) o por actos del hombre (obras de
desagüe de aguas servidas etc). De ahí que, las entidades demandadas deben
adoptar las medidas necesarias para evitar una posible tragedia que no sólo
afectaría las viviendas, sino la vida e integridad física de los habitantes del
sector en el cual se encuentra el deslizamiento y ruptura del muro de
contención.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia.
A través de esta Sala de Revisión, la Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículo 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala definir si procede la acción de
tutela para ordenar la ejecución de obras tendientes a la reconstrucción de un
muro de contención y reparación de redes de aguas negras, cuando existe una
amenaza a los derechos fundamentales de quienes solicitan el amparo.
Específicamente, la Corte deberá definir si el amparo es procedente para
proteger de forma simultánea tanto derechos de raigambre fundamental como
derechos de carácter colectivo.
3. Reiteración de jurisprudencia.
La Constitución Política previó mecanismos diferentes
para la protección de derechos fundamentales y derechos colectivos. Así, en los
artículos 86 y 88 consagró, para el primer caso, la acción de tutela y para el
segundo, las acciones populares y las acciones de grupo.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que,
excepcionalmente, la acción de tutela es procedente para la protección de los
derechos colectivos, cuando se acredite la afectación individual o subjetiva
del derecho. Sobre el particular esta Corporación ha dicho:
“…la
protección de un derecho fundamental cuya causa de afectación es generalizada o
común para muchas personas afectadas, que pueda reconocerse como un derecho
colectivo, sólo es posible cuando se demuestra la afectación individual o
subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la existencia de un derecho
colectivo que pueda protegerse por vía de acción popular no excluye la
procedencia de la acción de tutela cuando se prueba, de manera concreta y
cierta, la afectación de un derecho subjetivo, puesto que[1]
‘en el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza
concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los
fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo,
cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo
contrario no procede la acción de tutela’”[2].
Ahora
bien, cuando se pretenda solicitar el amparo de derechos fundamentales que derivan
de la violación de un derecho, que en principio, puede ser concebido como
colectivo, además de los requisitos generales de procedibilidad del mecanismo
de amparo, la jurisprudencia ha establecido que se deben cumplir los siguientes
requisitos:
-Que
exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o
amenaza de un derecho de raigambre fundamental de tal forma que el daño o
amenaza del mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la
perturbación del derecho colectivo.
-El
demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo.
-La
vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente
acreditada.
Con
todo, la jurisprudencia ha destacado que la orden judicial que se imparta en
estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter
fundamental y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que
con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”[3].
Adicionalmente
al cumplimiento de los requisitos anteriormente enunciados, este Tribunal ha
señalado que para que proceda la acción de tutela como mecanismo de protección
de derechos de carácter colectivo, en conexidad con derechos de raigambre
fundamental, también es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de
la acción popular en el caso concreto. En este sentido ha dicho esta
Corporación[4]:
“Esta breve
referencia muestra que en principio la Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo
y eficaz para enfrentar las vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos.(…)
En tales circunstancias, la entrada en vigor de una regulación completa y
eficaz sobre acciones populares implica que, fuera de los cuatro requisitos
señalados (…) para que la tutela proceda en caso de afectación de un derecho
colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y
residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la
acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el
derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por
ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en relación con el
peticionario. En efecto, en determinados casos puede suceder que la acción
popular resulta adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo
vulnerado, pero ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que
ha sido afectado en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la
tutela es procedente de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta
idónea para proteger el derecho fundamental. Pero si no existen razones para
suponer que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela no es
procedente, salvo que el actor recurra a ella ‘como mecanismo transitorio,
mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y
cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental[5]’”.
Conforme
a estos criterios jurisprudenciales, es fuerza concluir que el juez
constitucional para determinar si la acción de tutela resulta procedente,
cuando se solicita la protección de un derecho colectivo debe analizar si se
acredita “…de manera cierta y fehaciente, que la afectación actual o
inminente del derecho colectivo también amenaza o vulnera un derecho
fundamental que ha sido individualizado en la persona que interpone la acción
de tutela o a nombre de quien se encuentra impedida para defender en forma
directa sus propios intereses, cuya protección no resulta efectiva mediante la
acción popular sino que requiere la intervención urgente e inmediata del juez
de tutela”[6]
Bajo
dichos parámetros, la Sala entra a analizar si se encuentran comprobadas las
condiciones señaladas por la jurisprudencia para garantizar, por vía del
amparo, los derechos invocados por los accionantes.
4.
Caso concreto.
Los
demandantes solicitan que se les protejan sus derechos fundamentales a la vida,
la integridad personal y a la vivienda digna, presuntamente vulnerados por la
empresa Aguas y Aguas de la ciudad de Pereira.
Lo
anterior por cuanto le atribuyen a las obras de reconstrucción de redes de
aguas negras, efectuadas en la calle 16 con Avenida del Río (Barrio América) de
la ciudad de Pereira, el colapso tanto del muro de contención ubicado sobre la
rivera del río Otun como del cabezote de la entrega de aguas servidas
localizado en dicho lugar. Según los actores, como consecuencia del referido
daño, sus viviendas han quedado expuestas al grave peligro de derrumbe.
Por
su parte, la empresa Aguas y Aguas, señala que las obras de alcantarillado
realizadas en el sector mencionado, fueron ejecutadas en forma adecuada y con
las especificaciones técnicas requeridas. Pero en cuanto al muro de contención
indica que además de tener una antigüedad de más de 25 años presenta algunas
fisuras, le faltan refuerzos en acero y presenta problemas severos de
socavación. Aclara, que la alcantarilla que coincidentemente entrega las aguas
al río Otun en ese tramo, es diferente del muro de mitigación hídrica.
Advierte que el mencionado muro no colapsó por las
obras que ejecutó la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira, sino por
el tiempo de construido y los problemas que este adolece.
La Alcaldía de Pereira -vinculada al presente trámite-
de conformidad con el informe técnico rendido por la Dirección Operativa para la
Prevención y Atención de Desastres en relación con las emergencias presentadas
durante la semana del 13 al 20 de marzo de 2009, señaló que la destrucción del
muro de contención, estuvo asociada al incremento de las lluvias y al aumento
de caudal del río Otun, “…hecho éste que sumado a la geometría del canal
agudizó los fenómenos de socavación de orilla y retroceso del escarpe. El muro
en cuestión debido a la alta socavación de orilla perdió su soporte y por el
impacto de las aguas, el peso propio y los empujes laterales asociados a la
presencia de llenos de respaldo saturados, colapsó generando en la actualidad
inquietud e incertidumbre entre los habitantes del sector.”
Sostiene que, según este informe técnico, se
recomienda como medida preventiva la reconstrucción del muro colapsado con los
debidos soportes técnicos, el cual implica la evacuación temporal de las
viviendas comprometidas de manera directa, obra que, en todo caso, debe
efectuarse a la mayor brevedad posible dado el actual recrudecimiento de la
temporada de lluvias y el efecto potencial que genera el actual curso del río Otun.
Los
jueces de instancia, concedieron el amparo solicitado y ordenaron al Alcalde
Municipal de Pereira y al Representante Legal de la Empresa Aguas y Aguas de la
ciudad de Pereira, que ejecuten la obra requerida por los accionantes, consistente
en la reconstrucción del muro de contención y reparación de la desembocadura de
las aguas negras al rió Otun entre las calles 15 y 16 de la Avenida del Río
(Barrio América) de la ciudad de Pereira, dentro del término de cuatro meses o
antes si se cuenta con los recursos necesarios para estos casos de emergencia.
Como pruebas, en el expediente se encuentra el informe
técnico elaborado por el geólogo Alejandro Alzate Buitrago vinculado a la
Dirección para la Prevención y Atención de Desastres; el informe elaborado por
la empresa Aguas y Aguas en relación con el desplome del muro de contención
mencionado y la recepción de testimonio del mencionado profesional ante el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pereira.
En el informe técnico de la Dirección para la
Prevención y Atención de Desastres, en relación con el colapso del muro de
protección hídrica del río Otun, se concluyó:
“Cabe precisar
que no obstante la condición de riesgo hidrológico a la que están expuestos los
predios referidos, y extensivamente todas las viviendas localizadas en el
denominado tramo urbano del Río Otun, y con el objeto de atenuar el incremento
de la dinámica erosiva de la zona, se recomiendan las siguientes acciones:
a) Como medida
preventiva se requiere reconstruir el muro colapsado y de esta manera
garantizar la estabilidad general de los terrenos, la vida útil de la entrega
controlada de aguas servidas y la estabilidad de las viviendas.
b) La medida
preventiva sugerida requiere los debidos soportes técnicos en cuanto diseño y
cantidades de obra, con el propósito de garantizar su estabilidad y vida útil
en el tiempo.
c) El proceso
de reconstrucción del muro colapsado exige, por las características
constructivas del mismo, la evacuación temporal de las viviendas comprometidas
de manera directa para evitar incidentes que comprometan la seguridad de los
residentes, por el tiempo de ejecución de la obra.
d) La obra en
cuestión debe ejecutarse a la mayor brevedad posible dado el actual
recrudecimiento de la temporada de lluvias y el efecto potencial que genera el
actual curso del Río Otun sobre la zona afectada, socavando con mayor
intensidad los materiales que conforman el talud y otros elementos expuestos
por el colapso del muro.
e) La
reconstrucción del muro colapsado y sus obras complementarias tendrán el
carácter de MEDIDAS DE PREVENCION, toda vez que para la zona ya está
diagnosticada la condición de riesgo hidrológico.”
Según
el informe técnico elaborado por la empresa Aguas y Aguas, se recomienda:
-La
construcción del muro acorde a especificaciones técnicas.
-Evaluación
estructura de las viviendas contiguas para determinar acciones de mitigación
del riesgo hidrotécnico.
-Evaluación
técnica del muro, en toda su extensión para determinar las acciones que
protejan la infraestructura y la población de esa zona.
En
la recepción de testimonio rendido ante el juzgado de segunda instancia, el
geólogo Alejandro Alzate Buitrago, destacó:
-
Que todo el muro de protección hídrica desde su cimentación está fallando por
socovación. En este sitio existe una entrega de la red de alcantarillado donde
se realizaron unas obras por parte de la empresa Aguas y Aguas y que coinciden
donde está el deslizamiento.
-
Que el colapso parcial del muro, puede ocurrir en cualquier momento.
-
Que las casas de los accionantes no están en el derrumbe y no son las
comprometidas en ese deslizamiento, pero por el hecho de estar localizadas en
el tramo del río Otun están expuestas al riesgo.
-Que
existe en esta zona una condición de riesgo diagnosticada desde 1998 e incluida
en el POT. Pero como dicha situación supera la capacidad financiera del
municipio, deben priorizarse los procesos de reubicación de las viviendas.
-
Que en relación con las viviendas de los accionantes, no se presentan fisuras
en los muros, agrietamiento en los pisos, ni han empezado a ocurrir
deslizamientos. Sin embargo, a los habitantes de este sector se les ha
informado acerca de estos signos de alarma para que informen a la Dirección
para proceder a la evacuación preventiva.
-
Que la obra realizada por la empresa Aguas y Aguas para proteger el cabezote de
la entrega de aguas  servidas, coincidió con el deslizamiento ocurrido en dicha
zona y no comprometió las viviendas de los accionantes.
-La
recomendación general es que como medida preventiva hay que reconstruir el muro
en su totalidad o reubicar a los habitantes de esta zona, los cuales han sido
renuentes a aceptar dicha recomendación.
-Desde
el 15 de marzo de 2009, día en que colapsó el muro hasta la fecha, estos es, el
14 de junio del presente año, ninguna persona ha advertido a la Dirección para la
Prevención y Atención de Desastres de la
ocurrencia de los signos de alarma reseñados, ni se ha elevado ningún derecho
de petición o reclamación al respecto.
Con
fundamento en los anteriores hechos, la Sala encuentra que los demandantes
pretenden a través de la solicitud de amparo, la protección de sus derechos
fundamentales sobre la base de pretensiones dirigidas a la protección de
derechos colectivos.
Tal
y como quedó expuesto, para determinar si la presente acción es procedente no
obstante involucra la protección de derechos colectivos, es necesario analizar
los siguientes requisitos especiales de procedibilidad anteriormente mencionados.
En
el caso objeto de revisión, la Sala encuentra que la acción de tutela es
procedente, pues el colapso del muro de protección hídrica y de las obras de
alcantarillado ubicados en la calle 16 con Avenida del Río (Barrio América) de
la ciudad de Pereira, vulnera, entre otros, los derechos a la vida, la
integridad personal y a la vivienda digna de los accionantes al estar expuestos
a un riesgo real y probable por la inestabilidad de los terrenos donde están
ubicadas sus viviendas en el tramo del río Otun que se encuentra comprometido.
Los
señores Maria Dolly Rico, Rabel Antonio Zamora y Bernardo Antonio Herrera, son
las personas directamente afectadas en sus derechos fundamentales,
circunstancia que está debidamente acreditada en el expediente y es corroborada
con la respuesta a la acción de tutela por parte de la empresa Aguas y Aguas y la
Alcaldía de Pereira, en la que se precisa que todas las viviendas localizadas
en el tramo urbano del río Otun están expuestas a una condición de riesgo
hidrológico y que con el objeto de atenuar el incremento de la dinámica erosiva
de la zona se hace necesario adoptar, como medida preventiva, la reconstrucción
del muro colapsado con los debidos soportes técnicos en cuanto a diseño y
cantidades de obra y la evacuación temporal de las viviendas comprometidas con
el fin de evitar incidentes que comprometan la seguridad de los residentes
durante el tiempo de ejecución de la  misma.
Es
evidente que dicha vulneración surge en una situación donde también se
involucran derechos colectivos, por cuanto el colapso tanto del muro de
contención como de la entrega de la red de alcantarillado al río Otun en el
sector de la calle 16 con Avenida del Río (Barrio América) de la ciudad de
Pereira, repercute en la estabilidad de los terrenos donde se encuentran otras
viviendas, suscitando, entonces, un problema de grandes magnitudes.
No
obstante, en la solicitud de amparo no se recaba la protección de derechos de
carácter colectivo sino la protección de los derechos fundamentales a la vida,
la integridad personal y a una vivienda digna de los señores Maria Dolly Rico,
Rabel Antonio Zamora y Bernardo Antonio Herrera, quienes pretenden a través de
la acción de tutela que la empresa Aguas y Aguas efectúe los trabajos de
reparación del muro de contención y del cabezote de la entrega de aguas
servidas ubicados en la calle 16 con Avenida del Río (Barrio América) de la
ciudad de Pereira.
En
este orden de ideas, es diáfano concluir que, la acción popular no es el medio
idóneo para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados,
toda vez que los accionantes, están expuestos a una situación de riesgo
hidrológico que se intensifica, según la Dirección Operativa para la Prevención
y Atención de Desastres con el recrudecimiento de la temporada de lluvias y por
el efecto potencial que genera el curso del río Otun sobre la zona afectada.
5.
Determinación de las medidas adecuadas que se deben adoptar.
Esta
Corporación ha señalado en forma enfática que si bien el juez de tutela no debe
interferir en la ejecución de una determinada obra pública en cuanto a su
oportunidad o conveniencia, sí debe impartir las órdenes orientadas a
garantizar el goce efectivo de un derecho fundamental vulnerado o amenazado,
aún cuando ello repercuta en la actividad de los entes administrativos y
signifique a la Administración tener que “modificar decisiones
discrecionales sobre el empleo eficaz del presupuesto disponible”[7]
Dado
que los jueces carecen de los conocimientos técnicos para determinar las
especificidades de una obra pública, deben limitarse a definir si se vulneran o
amenazan los derechos fundamentales invocados y buscar a través de la
participación de las personas o de las instituciones que cuentan con la experticia
necesaria, la mejor solución al problema concreto, permitiendo que el afectado
tenga aportación dentro del proceso de decisión y que, en el caso de que no
pueda establecer una interlocución elocuente con la Administración porque no
posee las condiciones para ello, sea en todo caso, asistido por personas o
instituciones que le generen confianza para la defensa de sus intereses.”[8]
En
el presente caso el Juez de Primera Instancia tuteló los derechos de los
demandantes y, en consecuencia, ordenó al Alcalde Municipal de Pereira y al
Representante Legal de la Empresa Aguas y Aguas de la misma ciudad, que
ejecuten la obra requerida por los accionantes, consistente en la construcción
del muro de contención y reparación de la desembocadura de las aguas negras al
rió Otun entre las calles 15 y 16 de la Avenida del Río (Barrio América),
dentro del término de cuatro meses o antes si se cuentan con los recursos
necesario para estos casos de emergencia. Se les solicita a las Entidades
accionadas informar a este juzgado, el cumplimiento de lo aquí ordenado. Dicha
decisión fue confirmada por el Juez de Segunda Instancia.
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada, esta Sala considera que no
le era dado a los jueces de instancia acordar cuáles eran específicamente las
medidas adecuadas que debía tomar la Administración en el presente caso, con el
fin de garantizar a los accionantes el derecho a la vida, integridad personal y
a la vivienda digna al estar expuestos a un riesgo real y probable por la
inestabilidad de los terrenos donde están ubicadas sus viviendas en el tramo
del río Otun que se encuentra comprometido por el colapso del muro de
protección hídrica y de las obras de alcantarillado en el sitio tantas veces
mencionado. En consecuencia tal decisión deberá ser modificada para ajustarla a
lo que ha dicho la jurisprudencia de esta Corporación.
Conforme
a lo anterior, se ordenará a la Alcaldía de Pereira y a la empresa Aguas y
Aguas que si aún no han adelantado obra alguna en cumplimiento de los fallos de
tutela, en el término de treinta días, determinen cuáles son las medidas
adecuadas que se deben tomar para superar el riesgo que amenaza los derechos
fundamentales de los accionantes, así como el tiempo en el cual tales obras
deben ejecutarse, tiempo que no podrá ser superior a 10 meses.
En
el evento de que las medidas que se vayan a efectuar impliquen la reubicación
temporal de los accionantes, se dispondrá lo necesario para tal efecto,
permitiendo la participación de éstos en el proceso de adopción de las mismas.
Conforme
se ha decidido en otras ocasiones, la Corte instará a la Defensoría del Pueblo
para que, mediante la Defensoría Regional, acompañe a los accionantes en el
transcurso tanto del proceso de decisión de las medidas a adoptar como de su
implementación[9]. La Alcaldía también
deberá permitir la participación de aquellas personas que puedan verse
afectadas o beneficiadas, directamente, por las medidas a tomar.
En
el caso de que ya se hubieran implementado las medidas para enfrentar el riesgo
mencionado, efectuado las reubicaciones temporales de los accionantes y
empezado a ejecutarse las obras, se ordenará que el tiempo durante el cual las
mismas deben finalizar, no podrá ser superior a 30 días contados a partir de la
notificación del presente fallo, teniendo en cuenta que el Juzgado Primero
Civil Municipal de Pereira, desde el 22 de abril de 2009, dispuso la
construcción del muro de contención y reparación de la desembocadura de las
aguas negras al rió Otun entre las calles 15 y 16 de la Avenida del Río (Barrio
América), tiempo suficiente para que las entidades demandadas hubieran
dispuesto los recursos necesarios para garantizar a los accionantes el derecho
a la vida, integridad personal y a la vivienda digna.
IV.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la sala Cuarta de revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
CONFIRMAR PARCIALMENTE las sentencias
proferidas por el Juzgado Primero
Civil Municipal y el Juzgado Segundo Civil del Circuito, ambos de Pereira, los
días 16 de abril y 9 de junio de 2009, respecto del amparo concedido en la
acción de tutela promovida por los señores Maria Dolly Rico, Rabel Antonio
Zamora y Bernardo Antonio Herrera.
SEGUNDO.- MODIFICAR la decisión impartida por el Juzgado Primero Civil Municipal de
Pereira, la cual fue confirmada por el Jugado Segundo Civil del Circuito de
Pereira. En su lugar ORDENAR a la
Alcaldía de Pereira y a la empresa Aguas y Aguas que si aún no han adelantado
obra alguna en cumplimiento de los fallos de tutela, en el término de treinta
días, determinen cuáles son las medidas adecuadas que se deben tomar para
superar el riesgo que amenaza los derechos fundamentales de los accionantes,
así como el tiempo en el cual tales obras deben ejecutarse, tiempo que no podrá
ser superior a 10 meses.
TERCERO.- ORDENAR a la Alcaldía de Pereira y a la empresa Aguas y Aguas que incluya a
los accionantes en el proceso de decisión e implementación de las medidas
adecuadas para enfrentar el riesgo que amenaza los derechos fundamentales
invocados a través de la acción de tutela . Se advierte que dicha participación
también la deben tener aquellas personas que, sin ser parte en este proceso, se
puedan ver afectadas o beneficiadas directamente por las medidas que se
pretendan adoptar.
CUARTO.- ORDENAR a la Alcaldía de Pereira y a la empresa Aguas y Aguas que en el evento
de ser necesario la reubicación temporal de los accionantes, adopten las
medidas necesarias para tal efecto, hasta tanto no se finalicen las obras o
puedan habitar sus viviendas.
QUINTO.- INSTAR
a la Defensoría del Pueblo, a través del Defensor Regional de Risaralda, para que
acompañe a los accionantes en el proceso de búsqueda de la solución más
adecuada frente al riesgo.
SEXTO.- En el caso de que ya se hubieran implementado las
medidas para enfrentar el riesgo mencionado, efectuado las reubicaciones
temporales de los accionantes y empezado a ejecutarse las obras, ORDENAR
a la Alcaldía de Pereira y a la empresa Aguas y Aguas que el tiempo durante el
cual las mismas deben finalizar no podrá ser superior a 30 días contados a
partir de la notificación del presente fallo.
SEPTIMO.-LÍBRENSE por la Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Véase, Sentencia T.-1205 del 16 de noviembre de 2001. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[2]
Véase, Sentencia T-659 del 23 de agosto de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[3]
Véase, Sentencia SU-1116 del 24 de octubre de 2001. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[4]
Ibid.
[5]
Véase, Sentencia T-1451 del 26 de octubre de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez.
[6]
Véase, Sentencia T-659 del 23 de agosto de 2007.M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[7]
En la sentencia T-269 del 19 de junio de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz) se
consideró al respecto: “Es innegable que al juez de tutela no le compete
inmiscuirse en las decisiones sobre la oportunidad o conveniencia de disponer
de los fondos públicos en la construcción de una u otra obra; cosa distinta es
que las órdenes que expida, tendentes al restablecimiento de los derechos
fundamentales violados o amenazados a sus titulares por las autoridades, tengan
efectos sobre la actividad de los entes administrativos; esas órdenes deben
afectar la manera en que las autoridades venían cumpliendo con la función
ejecutiva, hasta el punto en que desaparezca la amenaza o violación cuya
existencia verifique el juez del conocimiento, así la administración deba, para
cumplir con ellas, modificar decisiones discrecionales sobre el empleo eficaz
del presupuesto disponible.”
[8] Corte Constitucional, sentencia T-1216 del 3 de diciembre de 2004
(MP Manuel José Cepeda Espinosa). En este caso se ordenó “(…) que, si el
resultado de los análisis es el de que las obras sí generan un riesgo, el
Departamento del Cauca habrá de llegar a un acuerdo con la demandante acerca de
la mejor fórmula para neutralizar ese peligro. Dado que las condiciones de la
demandante permiten suponer que ella se encuentra en una situación de debilidad
para entrar a negociar con la administración departamental y que, por lo tanto,
es necesario que ella cuente con una asesoría confiable durante todo este proceso,
se instará a la Defensoría del Pueblo, a través del Defensor Regional del
Cauca, para que la apoye en el proceso de búsqueda de la solución más adecuada
frente al riesgo.”
[9]
En la sentencia T-1216 del 3 de diciembre de 2004 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), igualmente, se resolvió “INSTAR a la Defensoría del Pueblo, a
través del Defensor Regional del Cauca, para que asesore a la actora en el
proceso de búsqueda de la solución más adecuada, en el caso de que los estudios
arrojen como resultado la existencia de un peligro para la actora, por causa de
las obras.”