C-370-99
Sentencia C-370/99
Sentencia C-370/99
PLANTA DE PERSONAL DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Reforma
no requiere aprobación de Departamento Administrativo de Función Pública
La conformación
de las plantas de personal a nivel territorial es una labor que desarrollan, en
cada una de sus jurisdicciones, los respectivos Gobernadores y Alcaldes, de
acuerdo con lo estipulado previamente por las Asambleas y los Concejos
correspondientes. Entonces, si el legislador hubiera exigido la aprobación
previa de las reformas que se hagan a esas plantas de personal, por parte del
Departamento Administrativo de la Función Pública, estaría interfiriendo
indebidamente en un asunto que es de competencia exclusiva de esas autoridades
locales, lo cual constituiría una flagrante violación de los cánones
constitucionales antes citados y, obviamente, de su autonomía. Sin embargo, esa
autonomía no significa que el legislador no pueda establecer algunas pautas o
reglas generales a las cuales deban sujetarse las autoridades departamentales y
municipales para esos efectos, pues es la ley la que regula la carrera
administrativa, según lo ordena el artículo 125 del estatuto superior. Además,
no se olvide que la autonomía debe ejercerse dentro de los límites que
establece la Constitución y la ley, siempre y cuando esta última no afecte su
núcleo esencial.
PLANTA DE
PERSONAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Presentación de estudios de justificación a
comisiones del servicio civil y contralorías
Las autoridades
territoriales tienen limitaciones normativas que determinan el ejercicio de su
competencia, a saber: el respeto de las normas constitucionales y la
observancia de la ley, y según el nivel al que pertenezca el empleo, las
Ordenanzas o los Acuerdos Municipales. Con el fin de controlar los posibles
desmanes en que pudiere incurrir la Administración tanto del orden nacional
como del territorial al efectuar dichas reformas, la misma norma acusada les
impone la obligación de presentar estudios de justificación sobre la adopción
de tales medidas, para de esta manera vigilar y preservar los derechos de los
empleados de carrera.
COMISION
DEPARTAMENTALES DEL SERVICIO CIVIL-Presencia del gobernador o su delegado
La presencia del
Gobernador o de su delegado en las Comisiones citadas no viola la Constitución,
pues corresponde al legislador en desarrollo de las facultades que le confieren
los artículos 125, 150-23 y 150-7 de la Constitución, regular la carrera
administrativa, el ejercicio de las funciones públicas y fijar la estructura de
la Administración Nacional, para lo cual debe determinar las distintas
dependencias que conforman cada ente público y, obviamente, señalar sus órganos
de dirección y administración, como también la composición de los cuerpos corporativos,
en este caso, del Departamento Administrativo del Servicio Civil, como en
efecto se hizo en el caso bajo examen.
INDEMNIZACION A EMPLEADOS DE
CARRERA POR SUPRESION DEL CARGO
La indemnización
que en la norma acusada se consagra no viola la Constitución, pues constituye
un instrumento eficaz para resarcir el daño que el Estado le ocasiona al
empleado público perteneciente a la carrera administrativa con ocasión de la
supresión del cargo que venía desempeñando, sin interesar que esa decisión haya
obedecido a claros fines de interés general o de mejoramiento del servicio.
Referencia: Expedientes D-2219 y D-2225 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 5 parcial, 39 parcial, 41, 48-2 y 56
de la ley 443 de 1998
Demandantes: Carlos
Alberto Lozano Velásquez, Rubén Darío Díaz Rueda y otros
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo veintisiete (27) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carlos Alberto Lozano
Velásquez, en forma independiente, y Rubén Darío Díaz Rueda, Jorge Nelson
Maldonado Gallardo, Eugenia Mariela Castillo de Ortiz, Amandy Rocío Gallardo,
Alberto Camilo Ramón, Griselda Vera, William Veru Pardo y José Antonio Acevedo
García, en forma conjunta, presentan demanda el primero de los citados contra
los artículos 5 parcial, 41, 48-2 y 56 parcial de la ley 443 de 1998 y los
artículos 151, 152, 153, 155, 156 y 157 del decreto 1572 del mismo año. Los
segundos contra los artículos 39 y 41 de la ley 443 de 1998 y 137, 140, 150 y
153 del decreto 1572 de 1998.
Ante la
identidad de algunas de las normas acusadas, la Sala Plena de la Corte, en
sesión llevada a cabo el 7 de octubre de 1998, decidió acumular tales demandas,
las cuales se resolverán en esta sentencia.
El magistrado
sustanciador, en auto fechado el 14 de octubre de 1998, admitió las demandas
presentadas contra las disposiciones citadas de la ley 443 de 1998, y rechazó
la acusación dirigida contra los preceptos del decreto 1572 de 1998, por ser
éste un decreto de carácter reglamentario cuyo conocimiento no le fue asignado
a la Corte Constitucional sino al Consejo de Estado.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
II.
NORMAS
ACUSADAS
El texto de las
disposiciones acusadas es el que aparece subrayado:
Ley
443 de 1998
“Por la cual se
expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”
(........)
“Artículo 5. De
la clasificación de los empleos. Los empleos de
los organismos y entidades regulados en la presente ley son de carrera, con
excepción de :
(........)
2. Los empleos
de libre nombramiento y remoción que correspondan a los siguientes criterios:
a)
Los
de dirección, conducción y orientación institucionales, que adelante se
indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas y directrices, así:
(........)
En
la administración central y órganos de control del nivel territorial:
Secretario General, Secretario y Subsecretario de despacho, Veedor Distrital,
Director y Subdirector de Departamento Administrativo, Director y Subdirector
Ejecutivo de asociación de municipios; Director y subdirector de área
metropolitana, Subcontralor, Vicecontralor o Contralor auxiliar, Jefe de
Control Interno, Jefe de Oficinas Asesoras de jurídica, de planeación, de
prensa o de comunicaciones, Alcalde local, Corregidor e Inspector de
Tránsito y Transporte o el que haga sus veces, y Personero Delegado
de los municipios de categoría especial y categorías uno, dos y tres. “
(........)
“Artículo 39. Derechos
del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo.
Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los
cuales sean titulares como consecuencia de la supresión o fusión de entidades,
organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o
de modificaciòn de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos
equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que
establezca el Gobierno Nacional.
(........)
“Artículo 41.
Reforma de plantas de personal. Con el fin de
garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las
reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los
órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera,
deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en
razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos
que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela
Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o
profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas,
debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto
expida el Gobierno Nacional.
Toda
modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional,
incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las Corporaciones
Autónomas Regionales, y las plantas de personal de loe empleos públicos que
formen parte de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, deberá ser
aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El
Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de los
cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las
entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas
de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en
estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del
servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier
otro concepto.
PARÁGRAFO. En el
orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de
personal serán remitidas para su conocimiento a las Comisiones Departamentales
del Servicio Civil y a las Comisiones Seccionales de Contralorías, según el
caso.”
“Artículo 48.
Comisiones Departamentales del Servicio Civil y del Distrito Capital. En
cada uno de los Departamentos y en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá
habrá una Comisión del Servicio Civil, la cual estará integrada así:
(.......)
2. El Gobernador,
o su delegado, quien solamente podrá ser un funcionario departamental del nivel
directivo.
“Artíiculo
56. Funciones del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Son funciones del Departamento Administrativo de la Función Pública:
(........)
PARAGRAFO 3.
Para la modificación de las estructuras, la adopción de los estatutos orgánicos
y de las plantas de personal de las entidades públicas nacionales, de la rama
ejecutiva, se requerirá del concepto previo y favorable, emitido por el Departamento
Administrativo de la Función Pública. Solicitado el concepto previo, el
Departamento Administrativo de la Función Pública deberá pronunciarse dentro de
los treinta (30) días siguientes”.
I.
LAS
DEMANDAS
1. El ciudadano
Carlos Alberto Lozano Velásquez considera que no existe justificación lógica ni
razonable para excluir de la carrera administrativa el cargo de “Inspector
de Tránsito y Transporte o el que haga sus veces”, tal como aparece en el
artículo 5, materia de impugnación, pues éstos son empleos que “no están
ubicados en el nivel directivo ni realizan labores de dirección, conducción y
orientación, ni asesoría institucional.” Además, dicho empleo no tiene
ninguna relación con el alcalde municipal puesto que depende del Secretario de
Tránsito y Transporte, a quien le presentan sus informes.
En cuanto al
artículo 41 y el aparte acusado del artículo 56 de la misma ley, señala que
violan el artículo 13 de la Carta, por que dan un trato discriminatorio a los
empleados del orden territorial, al no “requerírseles a las entidades de
este orden, la aprobación de las modificaciones de las plantas de personal, ni
el concepto previo y favorable de las modificaciones de las estructuras,
adopción de los estatutos orgánicos y de las plantas de personal del Departamento
Administrativo de la Función Pública, como sí se les exige a las entidades del
orden nacional. La sola remisión de los estudios de justificación de reforma o
modificación de plantas de personal, que impliquen supresión de cargos a las
Comisiones Departamentales del Servicio Civil, para que éstas solamente las
conozcan, no garantizan la estabilidad laboral de los empleados del nivel
territorial, quedando éstos expuestos al arbitrio de los nominadores, que en
cada período de gobierno suprimen cargos para colocar a sus seguidores
políticos.”
En lo que respecta
al numeral 2 del artículo 48 de la ley 443 de 1998 dice el actor que viola el
artículo 209 de la Constitución, pues “la presencia e intervención de los
Gobernadores o sus delegados, quienes son nominadores de las gobernaciones y
presidentes de los entes descentralizados del orden departamental, en las
Comisiones Departamentales del Servicio Civil, impide que aquellos, al
intervenir y decidir sobre los asuntos de carrera administrativa que se presenten
en estos entes territoriales, lo hagan de manera imparcial; serían juez y
parte.” Las comisiones citadas deben ejecutar acciones o dictar actos
administrativos con base en los principios de igualdad, moralidad, celeridad,
eficacia, economía, imparcialidad y publicidad.
2. En la demanda
presentada por el ciudadano Rubén Darío Díaz Rueda junto con otras personas, se
dice que el artículo 41 de la ley 443 de 1998 viola el artículo 125 de la
Constitución, pues como “puede observarse las reformas de las plantas de
personal de carrera administrativa, están condicionadas a un estudio técnico
que también puede elaborar la entidad respectiva y para ello contará con
personal subalterno. Dicho en otras palabras el jefe de la entidad materia de
reforma, será autónomo al momento de decidir qué empleos elimina y cuáles no.
Lo que atenta contra la estabilidad que debe tener el personal de
carrera.” (art. 125 C.P.)
En cuanto al aparte
acusado del artículo 39 de la misma ley, manifiestan que la indemnización que
se autoriza en esa disposición, en caso de supresión de un cargo de carrera, es
“una verdadera miseria y limosna”, lo cual es injusto pues el
funcionario ha tenido que capacitarse y hacer un gran esfuerzo para cumplir con
sus labores, lo cual se le desconoce.
IV.  INTERVENCIONES
El Jefe del
Departamento Administrativo de la Función Pública, actuando por medio de
apoderado, interviene en defensa de las normas impugnadas, las que en su
criterio, deben ser declaradas exequibles por las razones que a continuación se
resumen.
- La exclusión del
cargo de “Inspector de Tránsito y transporte o quien haga sus veces” de
la carrera administrativa, tiene fundamento en el criterio de “absoluta
confianza del nominador en quien lo ejerza”. La labor que cumplen estos funcionarios
ha sido fuertemente cuestionada por ser éste “uno de los focos de corrupción
administrativa, por lo cual el legislador consideró que el nominador deberá
tener la discrecionalidad para escoger y remover a sus titulares.”
- Sobre la
modificación de las plantas de personal del orden territorial señala que la
Constitución no permite al Departamento Administrativo de la Función Pública
intervenir pues ésta es una labor autónoma y propia de las Asambleas y Concejos
junto con los Gobernadores y Alcaldes, según los artículos 305-7 y 315–7 de la
Constitución. En consecuencia, no hay violación del derecho a la igualdad.
- En cuanto al
parágrafo del artículo 41 dice que la remisión por parte de las entidades
territoriales de las plantas de personal al Departamento Administrativo del
Servicio Civil, se “hace no para que se pronuncien sobre la conveniencia o
no de la reforma, porque este es asunto propio de la gestión del Gobernador o
del Alcalde, que les ha sido asignada como directores de la acción administrativa
en la respectiva jurisdicción, la cual no puede estar sujeta a control por
parte de las Comisiones del Servicio Civil porque ésta no es función de esos
organismos, ni para que se pronuncien sobre la legalidad o ilegalidad de los
actos administrativos que contienen las reformas de las plantas, sino para su
conocimiento y para ser consultados al momento de tramitar y decidir
reclamaciones por presuntas violaciones a los derechos de carrera, originada
por las citadas reformas. “
- Sobre el pago de
indemnización en caso de supresión de un empleo de carrera dice que es
suficiente remitirse al pronunciamiento hecho por la Corte en las sentencias
C-479/92 y C-527/94, C-095/96 en las que se han declarado constitucionales las
normas que así lo consagran “cuando se vean afectados los empleados de
carrera por esta clase de decisiones que el Estado se ve obligado a adoptar,
por razones del buen servicio o frente a situaciones de carácter fiscal como la
que vive actualmente el país.”
II.
CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar inconstitucional la expresión
“Inspector de tránsito y transporte o el que haga sus veces”
contenida en el literal a) del numeral 2 del artículo 5 de la ley 443 de 1998 y
constitucionales los apartes demandados de los artículos 39, 48 y 56 y el 41 en
su totalidad, del mismo ordenamiento.
Son éstos los
argumentos que expone para llegar a tal conclusión:
- La exclusión del
cargo de “Inspector de Tránsito y Transporte o quien haga sus veces”
de la posibilidad de pertenecer a la carrera administrativa, es
inconstitucional, pues estos funcionarios solamente cumplen labores de policía
administrativa y, por tanto, no pueden considerarse como cargos de confianza,
dirección o conducción que obliguen a su exclusión (art. 5).
- Sobre el
establecimiento de una indemnización en favor de los empleados pertenecientes a
la carrera administrativa a quienes se les supriman los empleos, señala que “es
la lógica consecuencia de la lesión de un derecho ajeno producida por la
supresión de un empleo público con arreglo a políticas de ajuste institucional.
En este sentido, es claro que la norma acusada desarrolla el principio
fundamental consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, según el
cual el Estado debe responder por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas“.
El valor de la indemnización, dice, no puede ser objeto de análisis en este
proceso pues éste se encuentra regulado en decretos reglamentarios cuya
competencia no le está asignada a la Corte (art. 39).
- En lo que respecta
a la modificación de las plantas de personal del orden territorial  (art. 41),
afirma que el Departamento Administrativo de la Función Pública no tiene
ninguna injerencia pues, según los artículos 300-7, 313-6, 305-7-8 y 315-4-7 de
la Constitución, esa labor compete cumplirla a las Asambleas Departamentales y
Concejos Municipales quienes son los encargados de determinar la estructura de
la administración local junto con los Gobernadores y Alcaldes quienes deben
crear, suprimir y fusionar empleos, en las entidades departamentales o
municipales, de acuerdo con las ordenanzas y los acuerdos correspondientes. Por
consiguiente, no se infringe el principio de igualdad.
Agregando que “la
posibilidad de que las entidades puedan elaborar los estudios técnicos para
modificar sus plantas de personal, no entraña el otorgamiento de facultades
omnímodas a los nominadores respectivos, pues los análisis ocupacionales que se
practiquen deben estar apoyados objetivamente en razones del servicio o de
modernización institucional. De lo contrario, se produciría una desviación en
el ejercicio de esa competencia, que puede ser alegada ante las Comisiones
Departamentales del Servicio Civil o ante la Comisión Nacional del Servicio
Civil, que tiene facultad para imponer sanciones pecuniarias a los
representantes legales que violen las normas de carrera administrativa.”
- En cuanto atañe a
la presencia del Gobernador o su delegado en las Comisiones Departamentales del
Servicio Civil, dice que no “afecta la neutralidad de estos organismos,
porque según el artículo 48 bajo análisis, allí también toman asiento
representantes de diferentes sectores de la sociedad” y algunos empleados
públicos, lo que garantiza el respeto por la imparcialidad de la función
administrativa. “No obstante, si alguno de los miembros de la Comisión, ente
ellos el Gobernador o su delegado llegaren a tener un interés directo y
personal en las decisiones que allí se deben tomar, están obligados a
manifestar su impedimento pues, de lo contrario, pueden ser recusados por los
interesados, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 30 del Código
Contencioso Administrativo.”
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corporación es
tribunal competente para decidir la presente demanda, por dirigirse contra
disposiciones que integran una ley de la República (art. 241-4 C.P.)
2. Cosa juzgada
La expresión “e
Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga sus veces”, contenida
en el artículo 5 de la ley 443 de 1998, que en esta oportunidad se acusa, ya
fue objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación dentro del proceso
acumulado D-2195, el cual culminó con la sentencia C-368 del 27 de mayo de
1999, en la que se declaró inexequible. En consecuencia, respecto de
ella ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, según lo
prescribe el artículo 243 de la Constitución y, por consiguiente, sólo procede
ordenar que se esté a lo resuelto.
No ocurre lo
mismo con las demás disposiciones impugnadas sobre las cuales se hará el
correspondiente análisis constitucional, en el mismo orden planteado por los
demandantes.
3. Reforma de
plantas de personal – concepto previo del Departamento Administrativo de la
Función Pública (arts. 41 y 56 parágrafo 3)
Son dos los reparos
que hacen los demandantes al artículo 41 y el parágrafo 3 del artículo 56 de la
ley 443/98. Primero, que dichos preceptos violan el principio de igualdad que
debe existir entre los empleados del orden territorial y los del nacional, al
no exigírseles a los primeros la aprobación de las modificaciones de la planta
de personal por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública. Y
segundo que la sola remisión a las Comisiones Departamentales del Servicio
Civil de los estudios de justificación de las reformas que se hagan a las
plantas de personal del nivel territorial, para su conocimiento, no garantiza
la estabilidad laboral de los empleados territoriales, pues el nominador sería
autónomo al definir cuáles cargos se deben suprimir, con lo cual se infringe el
artículo 125 de la Constitución.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 41, objeto de acusación, toda modificación que se
haga a las plantas de personal de las entidades del orden nacional
deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
No ocurre lo mismo con las del nivel territorial pues en relación con ellas el
legislador simplemente señaló en el parágrafo del mismo precepto que los
estudios de justificación de las reformas deberán remitirse, para su
conocimiento, a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las
Comisiones Seccionales de Contralorías, según el caso.
Pues bien: para la Corte
no es una omisión del legislador el no haber consagrado la aprobación por parte
del Departamento Administrativo de la Función Pública de las reformas que se
efectúen a las plantas de personal de las entidades territoriales sino
el estricto cumplimiento de las normas constitucionales, concretamente de los
artículos 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7 que le atribuyen a las Asambleas y a los
Concejos la función de fijar la estructura de la administración departamental y
municipal, respectivamente, y a los Gobernadores y Alcaldes, crear, suprimir y
fusionar empleos en esos mismos órdenes territoriales; como también los
artículos 287 y 298 de la Carta que consagran la autonomía de los entes
territoriales para el manejo de tales asuntos. Siendo así no existe violación
de la Ley Suprema sino acatamiento.
En efecto: el
artículo 300-7 del estatuto superior le asigna a las Asambleas Departamentales
por medio de Ordenanzas, la función de ”Determinar la estructura de la
administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de
remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo”, y a
los gobernadores (art. 305-7 ib) “crear, suprimir y fusionar los empleos de
sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción
a la ley y a las ordenanzas respectivas”. A estos funcionarios se les
prohibe crear, con cargo al tesoro departamental, “obligaciones que excedan
el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto
inicialmente aprobado”.
Y en los artículos
313-6 y 315-7 del mismo ordenamiento, se le atribuyen idénticas funciones a los
Concejos y a los Alcaldes, respectivamente, en cuanto se refiere a las
entidades y empleos del orden municipal. En el ejercicio de tales facultades
los Alcaldes deben respetar también los Acuerdos sobre la materia, y no pueden
exceder “el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado”.
Así las cosas, la
conformación de las plantas de personal a nivel territorial es una labor que
desarrollan, en cada una de sus jurisdicciones, los respectivos Gobernadores y
Alcaldes, de acuerdo con lo estipulado previamente por las Asambleas y los
Concejos correspondientes. Entonces, si el legislador hubiera exigido la
aprobación previa de las reformas que se hagan a esas plantas de personal, por
parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, estaría
interfiriendo indebidamente en un asunto que es de competencia exclusiva de
esas autoridades locales, lo cual constituiría una flagrante violación de los
cánones constitucionales antes citados y, obviamente, de su autonomía.
Sin embargo, esa
autonomía no significa que el legislador no pueda establecer algunas pautas o
reglas generales a las cuales deban sujetarse las autoridades departamentales y
municipales para esos efectos, pues es la ley la que regula la carrera
administrativa, según lo ordena el artículo 125 del estatuto superior. Además,
no se olvide que la autonomía debe ejercerse dentro de los límites que
establece la Constitución y la ley, siempre y cuando esta última no afecte su
núcleo esencial.
Siendo así no les
asiste razón a los actores pues no se presenta la violación del principio de
igualdad.
En cuanto al otro
argumento de los demandantes según el cual la no exigencia de aprobación previa
de las modificaciones que se hagan a las plantas de personal de los entes
territoriales por parte del Departamento Administrativo del Servicio Civil,
permite a las autoridades competentes ejercer la facultad de crear, suprimir o fusionar
cargos a su libre arbitrio, desconociendo de esta forma el derecho a la
estabilidad que tienen los trabajadores de carrera, considera la Corte que no
es acertado pues, como ya se expresó, dichas autoridades tienen limitaciones
normativas que determinan el ejercicio de su competencia, a saber: el respeto
de las normas constitucionales y la observancia de la ley, y según el nivel al
que pertenezca el empleo, las Ordenanzas o los Acuerdos Municipales.
Con el fin de
controlar los posibles desmanes en que pudiere incurrir la Administración tanto
del orden nacional como del territorial al efectuar dichas reformas, la misma
norma acusada les impone la obligación de presentar estudios de justificación
sobre la adopción de tales medidas, para de esta manera vigilar y preservar los
derechos de los empleados de carrera. Igualmente, establece que en caso de que
tales reformas impliquen supresión de cargos la motivación en este caso
debe ser expresa y fundarse en “necesidades del servicio o en
razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos
que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela
Superior de administración Pública, firmas especializadas en la materia, o
profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas,
debidamente acreditados” (art. 41 ley 443/98), con lo cual se pretende
evitar cualquier exceso o arbitrariedad en el ejercicio de esa atribución por
parte de las autoridades a quienes se les ha encomendado dicha labor.
Las razones que
justifican la reforma de las plantas de personal son entonces de carácter
objetivo y, en consecuencia, la necesidad de las medidas y su razonabilidad les
corresponde evaluarlas a las autoridades competentes.
En razón de lo
anotado, se procederá a declarar exequible el artículo 41 y el parágrafo 3 del
artículo 56, pero únicamente por los cargos aquí analizados.
4. Comisiones
Departamentales del Servicio Civil y del Distrito Capital –Integración (art.
48-2)
Según el artículo
48, parcialmente demandado, en cada uno de los departamentos y en el distrito
capital de Santafé de Bogotá, habrá una Comisión del Servicio Civil, la cual
estará integrada por un delegado de la Comisión Nacional del Servicio Civil, el
Gobernador o su delegado, el Director Territorial de la Escuela
Superior de Administración Pública, ESAP, el Defensor Regional del Pueblo o su
delegado, el Procurador Departamental y dos representantes de los empleados de
carrera. Uno de los accionantes impugna la presencia del Gobernador o de su
delegado, por ser dicho funcionario nominador de los empleos de las
gobernaciones y presidente de los entes descentralizados del orden
departamental, lo cual, en su criterio, no garantiza la imparcialidad necesaria
pues “serían juez y parte”.
En primer término,
es pertinente señalar que debido al cargo formulado la Corte no se pronunciará
sobre la constitucionalidad de las Comisiones Departamentales y del Distrito
Capital del Servicio Civil, asunto que será objeto de análisis dentro del proceso
acumulado D-2246, el cual será resuelto en esta misma sesión.
Para rebatir el
argumento expuesto en la demanda conviene recordar las funciones que compete
cumplir a dichas comisiones, enunciadas en el artículo 49 de la misma ley
acusada, cuyo texto se transcribe a continuación. No sin antes aclarar que la
referencia que aquí se hace a tal disposición no significa la
constitucionalidad de la misma, la cual no fue objeto de demanda.
“Artículo 49. Corresponde a las Comisiones del Servicio
Civil Departamentales y Distrital de Santafé de Bogotá, la administración y la
vigilancia de la carrera de los empleados del Estado del orden territorial.
Para el efecto, ejercerán las siguientes funciones:
1. Vigilar,
dentro el ámbito de su competencia, y sin perjuicio de las responsabilidades de
las demás autoridades señaladas en esta ley, el cumplimiento de las normas de
carrera a nivel territorial.
2. Decidir sobre
las peticiones que formulen los ciudadanos cuando consideren que han sido
vulnerados los principios o los derechos de carrera, observando las instancias
y los procedimientos señalados en la presente ley y en las normas que los
contengan.
3. Absolver,
teniendo en cuenta la doctrina de la Comisión Nacional del Servicio Civil, las
consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa.
4. Conocer, en
única instancia, de los siguientes asuntos:
4.1 De las
reclamaciones que presenten las personas a quienes el nominador haya excluido
de las listas de elegibles conformadas en procesos de selección adelantados en
entidades del orden territorial, en los casos en que las comisiones  de
personal así lo hayan solicitado.
4.2 De las demás
reclamaciones de empleados del orden territorial que no estén asignadas a los
órganos o autoridades de que trata la presente ley.
5. Conocer, en
primera instancia, de los siguientes asuntos:
5.1 De oficio o
por petición, de las irregularidades que se presenten en la realización de los
procesos de selección adelantados en entidades del orden territorial,
pudiéndolos dejar sin efecto total o parcialmente, aún en el evento de que
hubieren culminado con nombramientos en período de prueba y superación del
mismo, caso en el cual ordenará la revocatoria de los actos administrativos
contentivos de dichos nombramientos y de la inscripción en el registro público
de la carrera.
5.2 De aquellos
en los cuales deba ordenar la revocatoria de nombramientos y de actos
administrativos, en materia de carrera administrativa, referidos a empleados
del orden territorial, aún en el caso de que se encuentren ejecutoriados,
cuando se compruebe que éstos se expidieron con violación de las normas que la
regulan.
6. Conocer, en
segunda instancia, de las decisiones que, en primera instancia, adopten las
comisiones de personal de las entidades del orden territorial.
7. Las demás que
les sean asignadas.”
La presencia del
Gobernador o de su delegado en las Comisiones citadas no viola la Constitución,
pues corresponde al legislador en desarrollo de las facultades que le confieren
los artículos 125, 150-23 y 150-7 de la Constitución, regular la carrera
administrativa, el ejercicio de las funciones públicas y fijar la estructura de
la Administración Nacional, para lo cual debe determinar las distintas
dependencias que conforman cada ente público y, obviamente, señalar sus órganos
de dirección y administración, como también la composición de los cuerpos
corporativos, en este caso, del Departamento Administrativo del Servicio Civil,
como en efecto se hizo en el caso bajo examen.
En la integración de
dichas Comisiones el legislador no sólo debe respetar la Constitución y la ley,
sino también los principios que rigen la función administrativa para garantizar
la buena marcha de la Administración y la eficacia del servicio
público.
La composición de
tales Comisiones Departamentales es heterogénea pues están integradas por
personas de diferentes sectores, así: el Defensor Regional del Pueblo o su
delegado, el Procurador Departamental, el Gobernador o su delegado, dos
representantes de los empleados de carrera, el director territorial de la
Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- o su delegado, y un delegado de
la Comisión Nacional del Servicio Civil, personas del más alto rango a nivel
departamental y especialistas en asuntos administrativos lo cual se constituye
en garantía suficiente de idoneidad, probidad y objetividad.
Siendo así, no
encuentra la Corte que la presencia del Gobernador en esas Comisiones vulnere
el ordenamiento superior y, mucho menos, que pueda afectar la imparcialidad de
las decisiones que a ellas les compete adoptar, pues cuando el Gobernador, su
delegado o cualquier otro miembro de las mismas se halle incurso en una causal
de impedimento es su deber manifestarlo para de esta manera separarse del
conocimiento del asunto respectivo. Y en el evento de que no se declaren
impedidos motu proprio, la ley ha contemplado la figura de la recusación,
la cual puede ejercitar cualquier persona interesada.
La presencia del
Gobernador en las Comisiones Departamentales del Servicio Civil, no infringe el
ordenamiento superior y así se declarará, reiterando nuevamente que esta
decisión no cubre la constitucionalidad de dichos entes corporativos.
5. Indemnización
para los empleados públicos pertenecientes a carrera administrativa cuyo cargo
sea  suprimido (art. 39)
En el artículo 39 se
establecen algunos de los derechos que pueden ejercer los empleados públicos de
carrera administrativa cuyos cargos hayan sido suprimidos como consecuencia de
la liquidación o fusión de entidades o dependencias, del traslado de funciones
de una entidad a otra, o de la modificación de la planta de personal del organismo
al cual prestan sus servicios, que consiste en permitirles optar por una de
estas dos alternativas: 1. ser incorporados a empleos equivalentes, o 2. Recibir
una indemnización en los términos y condiciones que establezca el
Gobierno Nacional. (lo subrayado es lo acusado)
Uno de los
demandantes considera que la indemnización que este precepto autoriza es “una
verdadera miseria y limosna”, lo cual en su criterio, es injusto, pues
desconoce que el funcionario ha tenido que capacitarse para ocupar el empleo y
se ha esforzado para cumplir las funciones que le fueron asignadas. Este que
parece ser un cargo de inconveniencia mas no de inconstitucionalidad no es
predicable de la norma que se demanda puesto que en élla no se señala la
cuantía de la indemnización, función que se le delegó al Gobierno Nacional.
Entonces, serían los decretos que éste expida con tal fin, los que podrían
vulnerar los derechos de los trabajadores en caso de que al fijar el monto de
la indemnización aquélla no guarde las características que se adecuen al
concepto mismo de justicia, esto es, proporcionalidad, razonabilidad, igualdad,
etc.
Sin embargo, la
Corte no se declarará inhibida para pronunciarse sobre lo acusado por cuanto el
demandante también parece cuestionar la indemnización misma al señalar que ésta
no viene a resarcir el daño que se le ocasiona al trabajador. En consecuencia,
la sala plena procederá a rebatir el cargo reiterando la amplia jurisprudencia
que sobre el tema ha venido forjando desde que se expidió la Constitución que
hoy rige. Veamos:
No hay duda de que
la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados
escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sóla
circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por
siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que
justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha
dicho, “no significa que el empleado sea inamovible, como si la
Administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto
que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o
paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello
conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la
carrera administrativa. (.......)”[1]
El derecho a la
estabilidad, “no impide que la Administración por razones de interés general
ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir
determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado
cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés
general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es
legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de
carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.”[2]
La supresión de un
cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples circunstancias,
vr.gr. por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por
reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por
reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con
el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el
gasto público, abolir la burocracia administrativa, etc. Objetivos que deben
dirigirse exclusivamente a lograr la optimización en términos de calidad,
idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de
razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de
lado la protección de los derechos de los trabajadores.
Dado que la
supresión de cargos así sea con los fines anotados implica necesariamente un
daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por parte del Estado,
por que “si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo
porque el Estado puede en función de la protección del interés general
determinar la cantidad de sus funcionarios (arts. 150-7 y 189-14 C.P.), esto no
implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente
la carga específica de la adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda
la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas
públicas (C.P. art. 13). Los derechos laborales entran a formar parte del
patrimonio y no pueden ser desconocidos por leyes posteriores (art. 58-1 C.P.).
Además, las autoridades de la República están obligadas a protegerlos (art. 2
C.P.). Esto armoniza con una de las finalidades del Estado social de derecho:
la vigencia de un orden social justo (Preámbulo de la Carta). Por ello se trata
de una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace
a los derechos adquiridos en materia laboral.”[3]
El deber de
indemnizar encuentra fundamento constitucional, en el hecho de que el empleado
público de carrera administrativa “es titular de unos derechos subjetivos
adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre
con la propiedad privada, según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos
derechos no son inmunes al interés público pues el trabajador, como el resto
del tríptico económico –del cual forma parte también la propiedad y la empresa-
está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de
tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su
titular en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el
Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador
inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo 20
transitorio de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no
romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas (art. 13
C.N.), en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como
sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad
pública. En ninguno de los casos la licitud de la acción estatal es óbice para
el resarcimiento del daño causado.”[4]
De otra parte, dicho
resarcimiento del daño encuentra también apoyo en el artículo 90 del estatuto
superior, que conmina al Estado a responder patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas.
Así las cosas, la
indemnización que en la norma acusada se consagra no viola la Constitución,
pues constituye un instrumento eficaz para resarcir el daño que el Estado le
ocasiona al empleado público perteneciente a la carrera administrativa con
ocasión de la supresión del cargo que venía desempeñando, sin interesar que esa
decisión haya obedecido a claros fines de interés general o de mejoramiento del
servicio.
Antes de terminar es
preciso aclarar que como el aparte demandado del artículo 39 de la ley 443 de
1998, es simplemente la expresión “o a recibir indemnización”, la Corte
no se pronuncia sobre la constitucionalidad de la delegación, que en la misma
norma se consagra, a favor del Gobierno Nacional para fijar los términos y
condiciones de aquélla y sobre la cual los demandantes no hacen reparo
alguno.
DECISION
Teniendo en cuenta
que los actores acusaron los artículos 41 y el parágrafo 3 del artículo 56 de
la ley 443 de 1998 por una presunta omisión legislativa, que como se demostró
no existe, dichos preceptos serán declarados exequibles únicamente en relación
con los cargos aquí analizados, es decir, que la cosa juzgada en estos casos es
relativa.
No ocurre lo mismo
con los apartes demandados de los artículos 39 y 48-2 de la misma ley, los
cuales serán declarados exequibles sin condicionamiento alguno. En
consecuencia, la cosa juzgada frente a ellos es de carácter absoluto.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo
y, por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.
Declarar exequibles el artículo 41 y el parágrafo 3 del artículo 56 de la ley
443/98, pero únicamente por los cargos aquí analizados.
Segundo. Declarar
exequibles los apartes demandados de los artículos 39 y 48-2 de la misma ley.
Tercero. Estarse
a lo resuelto en la sentencia C-368 del 27 de mayo de 1999, que declaró
inexequible la expresión “e Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga
sus veces” contenida en el artículo 5 de la ley 443 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario
General (E)
[1] ibidem
[2] Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3] Sent. C-613/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4] Sent. C-479/92 M.M.P.P. José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero, reiterada en C-104/94, C-527/94, C-96/95,
C-522/95, entre otras.