T-306-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-306/93
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS-Límites
El derecho de
acceso a los documentos públicos tiene algunos límites que deben inspirarse
"en una objetiva prevalencia del interés general. En este orden de ideas,
es permitido a los funcionarios impedir el acceso a documentos reservados, si
va autorizada, también cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho
a la intimidad".
DERECHO A OBTENER
COPIAS/DERECHO DE PETICION/ACCION DE TUTELA
La efectividad
del derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho a obtener
pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo
esencial del derecho de petición. Si dentro de los tres días subsiguientes a la
configuración del silencio administrativo positivo no se entregan las copias
requeridas, se vulnera "el derecho fundamental a la obtención de la copia
del respectivo documento público" para cuya defensa y efectividad "no
existe en el ordenamiento ningún medio judicial diferente de la acción de
tutela que pueda garantizar en términos de eficacia y celeridad su protección
inmediata".
REF:
Expediente No 12485
Peticionario:
Victor José Cadena Caro
Tema:
El acceso a documentos Públicos                                      como
Derecho Fundamental.
Procedencia:
Consejo de Estado, Sala
Plena
de lo Contencioso Administrativo.
Magistrado
Ponente:  DR. HERNANDO                                                                                 HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto tres (3) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la referencia fueron proferidas por el Tribunal Administrativo del Cesar, el
diecisiete (17) de Noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992) y por el
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el veinticuatro
(24) de Febrero de mil novecientos noventa y dos (1992).
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
El día nueve (9) de
Noviembre de 1992, el señor VICTOR JOSE CADENA CARO, impetró la acción de
tutela prevista en el Artículo 86 de la Constitución Política, en contra del
Director del INURBE Regional-Cesar con el fin de que se le ordene la expedición
de copias auténticas de los documentos relacionados con la tercera y cuarta
etapas de la Urbanización Garupal ubicada en Valledupar, y del acuerdo No. 5 de
1991.
A.  HECHOS
Según el accionante,
sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los siguientes
hechos:
1. El día 4 de
Diciembre de 1991 en su calidad de Presidente y Representante Legal de la Junta
Cívica Popular de las etapas tercera y cuarta de Urbanización Garupal, presentó
ante el Director del INURBE Regional-Cesar la solicitud de expedición de copias
auténticas de los documentos referidos, sin que haya logrado ese cometido.
2. En sentir del
peticionario si los documentos cuyas copias auténticas se solicitaron se
encuentran amparadas por algún tipo de reserva, de ello ha debido informársele
dentro del término de diez días con que cuentan las autoridades para
responder.  Transcurrido ese término la autoridad debe hacer la entrega de los
documentos.
Estima el señor
CADENA CARO que la actitud omisiva del Director del INURBE Regional-Cesar
vulnera su Derecho de petición.
II.  SENTENCIAS
OBJETO DE REVISION
A.  LA PRIMERA
INSTANCIA
El Tribunal
Administrativo del Cesar, mediante sentencia de Noviembre diecisiete (17) de
mil novecientos noventa y dos, resolvió "Denegar la acción de tutela
reclamada por VICTOR JOSE CADENA CARO", de conformidad con las siguientes
consideraciones:
1. La existencia de
otros medios de defensa judicial torna improcedente el ejercicio de la acción
de tutela.
2. En el caso sub exámine operó la figura del
silencio administrativo negativo.
3. El Derecho de petición comprende el de
solicitar y obtener acceso a la información y también el de expedición de
copias de documentos no reservados.  La autoridad se hallaba en posibilidad de
negar la petición aduciendo el carácter reservado de los documentos "o
manifestando que desconocía los hechos relacionados con la petición, pero debió
absolverla".
4. Como quiera que la autoridad se abstuvo de
resolver la petición y de expedir las copias auténticas, "el interesado
debió ocurrir ante el Tribunal Administrativo del Cesar, invocando el recurso
de insistencia consagrado en el Artículo 21 de la Ley 57 de 1985".
B.  SEGUNDA
INSTANCIA
Dentro del término
legal, el señor CADENA CARO, impugnó el fallo de primera instancia y para tal
efecto, reiteró básicamente los argumentos  que  adujo  en la petición
inicial.  El Consejo de Estado,  Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
mediante sentencia de veinticuatro (24) de Febrero de mil novecientos noventa y
tres (1993), decidió confirmar la sentencia de primera instancia, conforme a
las siguientes consideraciones:
1. La omisión de la
autoridad consistente en no dar respuesta al peticionario dentro de los diez
(10) días fijados en el Artículo 25 de la Ley 57 de 1985, no vulnera el derecho
de petición, "pues la Ley, al consagrar el silencio administrativo
positivo, para las situaciones como la que se viene estudiando, resuelve
favorablemente la solicitud, frente a documentos no reservados".
2. Cuando la petición se orienta a
"obtener autorización para la consulta de documentos, que tengan reserva
conforme a la Constitución o a la Ley, el silencio administrativo no puede
darse...".
3. El Acto administrativo "que
surge del silencio positivo, no puede concebirse, en su existencia jurídica,
con vicios de inconstitucionalidad o de ilegalidad, pues se pecaría contra la
lógica de lo razonable".
4. Cuando la petición se orienta a obtener la
autorización para la consulta de documentos no reservados, el silencio
administrativo positivo implica que el documento debe ser entregado dentro de
los tres (3) días siguientes.
5. "No obstante lo anterior, si la
administración no cumple con los deberes jurídicos que surgen del acto
administrativo presunto, no se puede acudir a la acción de tutela para tratar
de hacerlos efectivos, pues como reiteradamente lo ha dicho la Sala, el derecho
a acceder a los documentos, no es FUNDAMENTAL".  El derecho consagrado en
el Artículo 23 de la Constitución, no debe confundirse con el contemplado en el
Artículo 74 de la misma.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
De conformidad con
lo dispuesto por los Artículos 86, Inciso tercero y 241, Numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los Artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de las sentencias
que resolvieron acerca de la acción de tutela de la referencia.
Se procede a la
revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del
reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B.  LA MATERIA
En asuntos que
guardan similitud con el que ahora ocupa la atención de esta Sala, la Corte
Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca del carácter
fundamental del derecho de acceso a los  documentos  públicos y a obtener copia
de los mismos, su relación con el derecho de petición y el ejercicio de la
acción de tutela como mecanismo eficaz para lograr su efectividad.
La Sala Segunda de
Revisión en sentencia No. T-464 de Julio 16 de 1992, con ponencia del Honorable
Magistrado Eduardo Cifuentes Muñóz, precisó que, "la
efectividad del derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho
a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte
del núcleo esencial del derecho de petición".  Lo anterior, sin
perjuicio de la especificidad y autonomía del derecho a acceder a los
documentos públicos, aspecto sobre el cual en sentencia No. T-473 de 1992 con
ponencia del Honorable Magistrado Ciro Angarita Barón se expuso:
"... si es
cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos  consagrado  en  el
Artículo 74, puede considerarse  en buena medida como una modalidad del derecho
fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del
derecho a la información y, por lo tanto, comparte con estos su núcleo
axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance
particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de
los derechos fundamentales.
"En efecto,
es claro que dentro de las facultades del titular de este derecho se encuentra
la de hacer una simple consulta de los documentos que no culmine, si así lo
estima conveniente, en la formulación de petición alguna. Como también la
consulta de documentos con la específica finalidad no ya de adquirir
información adicional, sino de aclarar o constatar la eventual ocurrencia de
una típica práctica o conducta de desinformación.  O, más aún, la simple
aclaración de que toda inquietud al respecto carece por completo de
fundamento".
En la providencia
que se acaba de citar se indicó que el derecho de acceso a los documentos
públicos tiene algunos límites que deben inspirarse "en una objetiva
prevalencia del interés general. En este orden de ideas, es permitido a los
funcionarios impedir el acceso a documentos reservados, si va autorizada,
también cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad".
Consideró además la Sala de Revisión que "solo la Carta Fundamental y
la Ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho, que, por
supuesto, incluye la consulta de los documentos in situ y no sólo, como pudiera
pensarse, la solicitud de copias de los mismos".
Ahora bien, el
Artículo 22 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por la Ley 57 de
1985 contempla la figura del silencio administrativo positivo para aquellos
eventos en los cuales las autoridades se abstengan de responder las peticiones
formuladas para consultar documentos que se hallan en las oficinas públicas y
obtener las copias correspondientes.  Esa decisión administrativa es una
manifestación del derecho de petición de estirpe constitucional, así pues,
"...
incorporado a la esfera de los derechos de una determinada persona, por
ministerio de la Ley, como manifestación  existencial  del  derecho  de
petición,  el  derecho a obtener copias de ciertos documentos que reposen en
una oficina pública, su efectividad, como momento posterior y subsiguiente al
reconocimiento de su titularidad -la cual se operó-, se reitera, por ministerio
de la Ley-, corresponde al ámbito del mencionado derecho de petición y, por
tanto, su vulneración o amenaza por una autoridad pública puede ser objeto de
acción de tutela".  (Sentencia T-464 de 1992)
De modo que, si
dentro de los tres días subsiguientes a la configuración del silencio
administrativo positivo no se entregan las copias requeridas, se vulnera "el
derecho fundamental a la obtención de la copia del respectivo documento
público" para cuya defensa y efectividad "no existe en el
ordenamiento ningún medio judicial diferente de la acción de tutela que pueda
garantizar en términos de eficacia y celeridad su protección inmediata".
(Sentencia T-464 de 1992)
La posición adoptada
por el fallador tanto de primera como de segunda instancia, contradice
notoriamente los criterios que ha sostenido la Corte Constitucional por
intermedio de sus diversas Salas de Revisión. Al respecto cabe advertir que en
sentencia T-406 de Junio 5 de 1992, con ponencia del Honorable Magistrado Ciro
Angarita Barón se dejó en claro que:
"... la
revisión tiene, entre otras, la finalidad de servir de instrumento de fijación
del sentido de los textos. Su alcance, por lo menos en términos prácticos, no
se limita a la solución definitiva del caso que se presenta para su
conocimiento, sino que va mucho más allá:  sirve de pauta a todas las
autoridades para la interpretación y aplicación de  los derechos.  Es innegable
el valor pedagógico e incluso 'normativo-general' de la Jurisprudencia de
tutela que crea la Corte Constitucional y su importancia y alcance apenas
empiezan a vislumbrarse en el panorama jurídico nacional".
En consecuencia, con
el fin de amparar el derecho a obtener copia de los documentos públicos, se
revocarán las sentencias revisadas y se ordenará a la autoridad renuente
expedir las copias correspondientes.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.  REVOCAR
la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, el veinticuatro (24) de Febrero de mil novecientos noventa y
tres (1993), que confirmó la del Tribunal Administrativo del Cesar del
diecisiete (17) de Noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992), por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.  CONCEDER
al señor VICTOR JOSE CADENA CARO la tutela de su derecho a obtener las copias
por él solicitadas ante la Dirección del INURBE, Regional Cesar.
TERCERO.  ORDENAR
al actual Director del INURBE, Regional Cesar que expida las copias de los documentos
solicitados por el peticionario VICTOR JOSE CADENA CARO en el término de
cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de esta
providencia, si para la fecha de esta última no ha sido resuelta la solicitud.
CUARTO.  LIBRENSE
por secretaría las comunicaciones de que trata el Artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General