T-318-16
Sentencia
T-318/16
ACCION DE TUTELA PARA EL PAGO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia
excepcional cuando el amparo lo solicita un sujeto de especial protección
constitucional
Por regla general, la
acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento y pago de
prestaciones de carácter pensional, por cuanto para ello el legislador ha
previsto otros medios judiciales de defensa. Sin embargo, tratándose de sujetos
que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta, la misma será procedente para estos efectos, siempre y
cuando este acreditada la ocurrencia de un perjuicio irremediable, derivado de
la amenaza, vulneración o grave afectación de derechos de raigambre
fundamental, que no puedan ser protegidos oportunamente a través de dichos
mecanismos, de manera tal que se entienda que estos han perdido toda su
eficacia material y jurídica.
PENSION DE INVALIDEZ-Se deben contabilizar semanas cotizadas con
posterioridad a la fecha de estructuración de invalidez para cumplir con el
requisito de las 50 semanas
La Corte ha reconocido que
existen situaciones en las que la enfermedad o el accidente padecido por una
persona generan en ella pérdida de su capacidad laboral de manera inmediata, de
ahí que la fecha de estructuración de la invalidez, fijada en el
correspondiente dictamen, coincida con la ocurrencia del hecho generador de la
misma. Sin embargo, también ha sostenido que, en tratándose de enfermedades
degenerativas, crónicas o congénitas, entiéndase por tal aquellas de larga
duración y de progresión lenta, ocurre que la disminución o pérdida de la
capacidad laboral no se produce en un mismo momento sino que, por el contrario,
se genera de manera paulatina.  Frente a este tipo de casos, la
Corte ha evidenciado que los entes responsables de efectuar la calificación de
pérdida de la capacidad laboral establecen como fecha de estructuración de la
invalidez el momento a partir del cual se presenta el primer síntoma de la
enfermedad o se obtiene el primer diagnóstico, sin importar que, de acuerdo con
la realidad objetiva, la incapacidad permanente y definitiva para desempeñarse
laboralmente se produzca mucho tiempo después.
PENSION DE INVALIDEZ DE
PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha de estructuración de la invalidez
desde el momento de la pérdida permanente y definitiva de la capacidad laboral
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, MINIMO VITAL
Y A LA VIDA DIGNA-Orden a
Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez por cumplir con requisitos
Referencia:
Expediente T-5.371.851
Demandante:
Carlos Julio Ríos Cortes
Demandados:
Colpensiones y Fondo de
Solidaridad Pensional
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D.C., Veinte (20) de junio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la providencia
proferida, en segunda instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, el dieciocho
(18) de noviembre de dos mil quince (2015), que confirmó la sentencia dictada,
en primera instancia, por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá, el
cinco (05) de octubre de 2015, dentro de la acción de tutela de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El señor Carlos Julio Ríos Cortes
presentó acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en
adelante, Colpensiones, con el
propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y
a la seguridad social, presuntamente vulnerados por dicha entidad al negar el reconocimiento de la pensión
de invalidez solicitada.
2. Reseña Fáctica
2.1. Manifiesta el accionante que el 20 de
junio de 2013, luego de sufrir una “crisis convulsiva generalizada”[1]
le fue diagnosticado “un tumor maligno del encéfalo”[2],
razón por la cual, el 28 de junio de 2013[3],
fue intervenido quirúrgicamente y, posteriormente, sometido a quimioterapias y
radioterapias.
2.2. Refiere que, debido a sus graves
quebrantos de salud, el 25 de febrero de 2014, Colpensiones lo calificó con una
pérdida de capacidad laboral del 60.85% por enfermedad de origen común, con
fecha de estructuración 28 de junio de 2013.
2.3. Indica que el 13 de marzo de 2014,
solicitó a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de invalidez, en razón
a que fue calificado con una pérdida de capacidad laboral superior al 50% y cotizó
al sistema un total de 919 semanas.
2.4. El 12 de agosto de 2014, Colpensiones,
mediante Resolución N.° 282905, negó la prestación solicitada al considerar que
el señor Carlos Julio Ríos Cortes no cumple con los requisitos establecidos en
el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 y en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003
para tal fin, pues no tiene 50 semanas cotizadas en los 3 años anteriores a la
fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral. Lo anterior, de
conformidad con el resumen
de semanas cotizadas en pensiones que obra dentro de su historia laboral, el
cual se observa en el siguiente cuadro ilustrativo[4]:
Empleador
Desde
Hasta
Días
Ortiz y Cia Ltda
01-02-1983
01-04-1983
60
Salvat Editores S.A.
01-04-1983
31-07-1983
122
Salvat Editores S.A.
13-10-1983
31-10-1983
19
Atempi Ltda
01-02-1984
31-08-1984
213
Atempi Ltda
01-02-1984
29-02-1984
29
Atempi Ltda
01-10-1984
01-11-1984
32
Atempi Ltda
01-01-1985
30-11-1985
334
Atempi Ltda
01-02-1986
15-04-1987
439
P.T.A. Ltda
21-07-1987
25-03-1988
249
Servicios Temporales Bogotá Ltda
29-03-1988
28-11-1988
245
Servicios Temporales Bogotá Ltda
21-02-1989
28-02-1990
373
Productos Yupi S.A.
01-02-1990
25-10-1991
632
Inacolda S.A.
19-11-1991
30-12-1992
408
Sistempora Ltda
19-01-1993
19-08-1994
578
Prodenventas de la Sabana S.A.
01-01-1995
01-02-1996
391
Gaseosas Colombianas S.A.
01-02-1996
31-01-1999
1080
Brinks de Colombia
01-10-1999
29-10-1999
29
Distribuciones AXA
01-01-2000
02-01-2000
2
Conabal S.A.
01-02-2000
07-02-2000
7
Listos S.A.
01-06-2000
22-06-2000
22
Listos S.A.
01-07-2000
19-11-2000
139
Activos S.A.
01-11-2000
12-11-2000
12
Activos S.A.
01-12-2000
31-10-2001
330
Promociones Temporales Ltda
01-11-2001
04-11-2002
364
Carlos Julio Ríos Cortes
01-03-2013
31-03-2013
30
Carlos Julio Ríos Cortes
01-05-2013
31-01-2014
270
Carlos Julio Ríos Cortes
01-03-2014
31-05-2014
90
Atempi Ltda
Interrupción
24
Total días
6.102
Total semanas
871
2.5. En desacuerdo con lo anterior, el 5 de
septiembre de 2014, el accionante, interpuso los recursos de reposición y en
subsidio apelación contra la mencionada resolución.
2.6. El 9 de diciembre de 2014,
Colpensiones, a través de Resolución N.°420259, confirmó lo decidido en la
Resolución N.° 282905, al advertir que el accionante cotizó solo 12 semanas
durante el periodo comprendido entre el 28 de junio de 2011 y el 28 de junio de
2013, fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral.
2.7. Con ocasión de lo anterior, el 19 de
junio de 2015, Colpensiones dio trámite al recurso de apelación, el cual fue
resuelto mediante Resolución N.°49643 que confirmó lo decidido en la Resolución
N.° 282905 de 2014, con base en los siguientes argumentos:
“Teniendo en cuenta que el asegurado
presenta una enfermedad de carácter progresivo-degenerativo-, según lo
informado por MEDICINA LABORAL, a través de Bizagi 2015_4215366, se procedió a
realizar el estudio de la prestación dando aplicación al Concepto jurídico
emitido por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, el 26 de
diciembre de 2014 BZ_2014_10721634 que señaló:
‘(…) deberán tenerse en cuenta las
siguientes reglas al momento de resolver las solicitudes de reconocimiento de
pensiones de invalidez de este grupo poblacional protegido:
1.     El parámetro de referencia para validación
de requisitos legales y contabilización de semanas, No será la fecha de
estructuración de la invalidez fijada con base en el Manual de Calificación de
Invalidez (Decretos 917 de 1999 y 1507 de 2014), sino la correspondiente a la
fecha en que se emite el dictamen de calificación que declara la pérdida de
capacidad laboral en forma permanente y definitiva.’
Que el asegurado tampoco cumple estos
requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, por cuanto en los
últimos 3 años anteriores a la calificación de invalidez, esto es 25 de febrero
2014, cuenta con 42 semanas y requiere acreditar un mínimo de 50 semanas.
Que en consecuencia, se procede a confirmar
el acto administrativo impugnado.”
2.8. En consecuencia, ante el hecho constitutivo de lo que,
a su juicio, comporta la vulneración de sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital, el demandante formuló la presente acción de
tutela, con el propósito de que se ordene a Colpensiones que le reconozca y
pague la pensión de invalidez, pues está imposibilitado para seguir laborando y
no cuenta con ninguna fuente de ingresos que le garantice su digna subsistencia
y la de su núcleo familiar.
3. Oposición a la demanda
de tutela
La acción de tutela fue
conocida por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá, despacho que en
auto de veintidós (22) de septiembre de dos mil quince (2015) resolvió
admitirla y correr traslado de la misma a las entidades demandadas, para
efectos de ejercer su derecho a la defensa.
3.1. Consorcio Colombia Mayor
Carlos Julián Flórez Bravo,
Coordinador Jurídico del Consorcio Colombia Mayor, señala que la Ley 100 de 1993, en su artículo 25, creó
el Fondo de Solidaridad Pensional, como una cuenta especial de la Nación, sin
personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección Social, ahora
Ministerio de Trabajo, para apoyar a la población que por sus condiciones
socioeconómicas no puede efectuar la totalidad del aporte pensional y ayudar a
las personas que estén en estado de indigencia o de extrema pobreza.
Sostiene que los recursos del
Fondo de Solidaridad Pensional, por expreso mandato legal, deben ser
administrados a través de una fiducia, razón por la cual, se constituyó el
Consorcio Colombia Mayor 2013 con las sociedades fiduciarias Fiduprevisora
S.A., Fiducoldex S.A. y Fiducentral S.A. Dicha organización está a cargo del
manejo de dos cuentas, la de solidaridad y la de subsistencia que financia el programa
Colombia Mayor.
Refiere que la subcuenta de
solidaridad, es decir, el programa de subsidio al aporte en pensión, tiene una
relación especial con el régimen de prima media con prestación definida,
administrado por Colpensiones, pues este es el único régimen que cumple con los
requisitos que impone el artículo 26 de la Ley 100 de 1993.
Advierte que el señor Carlos
Julio Ríos Cortes es beneficiario del programa Colombia Mayor desde el 1 de
marzo de 2013 y a la fecha[5]
su estado es ACTIVO. Así mismo, indica que el accionante ha cotizado al sistema
un total de 115.71 semanas subsidiadas.
De conformidad con lo expuesto, solicita
al juez de tutela desvincular a la entidad del proceso de la referencia.
3.2. Administradora Colombiana de
Pensiones- Colpensiones
Gladys Haydee Cuervo Torres, Gerente
Nacional de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de
Pensiones-Colpensiones-, vencido el termino otorgado para el efecto, solicitó
al juez de tutela declarar improcedente la acción de tutela de la referencia en
la medida en que el señor Carlos Julio Ríos Cortes cuenta con otros mecanismos
judiciales para la defensa de sus derechos.
4. Pruebas que obran en el expediente
Durante el trámite de la acción de
tutela, las partes allegaron los siguientes documentos:
·
Copia de la
Resolución N.°282905 de 12 de
agosto de 2014, proferida por Colpensiones (folios 1 a 2).
·
Copia del escrito de
5 de septiembre de 2014, por medio del cual el actor interpone los recursos de
reposición y apelación contra la Resolución N.°282905 (folios 3 a 8).
·
Copia de la historia
clínica del señor Carlos Julio Ríos Cortes (folios 9 a 11).
·
Copia del Dictamen de
Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral del señor Carlos Julio Ríos Cortes
(folios 12 a 15).
·
Copia de la consulta
realizada en la Base de Datos del Consorcio Colombia Mayor con el número de
cédula del accionante (folios 40 a 41).
·
Copia de la Resolución
N.°420259 de 9 de diciembre de 2014,
proferida por Colpensiones (folio 65).
·
Copia de la
Resolución N.°49643 de 19 de
junio de 2015, proferida por Colpensiones (folio 70).
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
1.
Primera instancia
El Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá, mediante
providencia proferida el cinco (5) de octubre de dos mil quince (2015), declaró improcedente el amparo
solicitado, al considerar que se trata de un asunto de carácter legal que debe
ser resuelto por los jueces ordinarios, así mismo, al advertir que no se probó
la existencia de un perjuicio irremediable.
De igual manera, al
considerar que en el caso objeto de estudio no se configura el presupuesto de
inmediatez, en la medida en que transcurrió un año desde la primera negativa
por parte de Colpensiones para que el señor Carlos Julio Ríos Cortes acudiera a
la acción de tutela a solicitar el amparo invocado.
2. Impugnación
Dentro del término
de rigor, el demandante impugnó la anterior decisión ratificándose en todo lo
manifestado en su demanda de tutela y, adicionalmente, agregó que, dada las especiales circunstancias
de indefensión y vulnerabilidad en las que se encuentra por motivo del
deterioro paulatino de su estado de salud, el agotamiento de un eventual
proceso ordinario no resulta lo suficientemente eficaz para la protección de
sus garantías fundamentales.
3. Segunda instancia
El Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras, mediante fallo dictado el dieciocho (18) de noviembre de dos mil
quince (2015), confirmó la
decisión de primera instancia, con base en las mismas consideraciones expuestas
por el juez de primer grado.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Es competente la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional para examinar las decisiones proferidas
dentro de esta acción de tutela, con fundamento en lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 26
de febrero de 2016, dictado por la Sala de Selección Número Dos de esta
Corporación.
2. Problema jurídico
Visto el contexto en el que
se inscribe el amparo invocado, le corresponde a la Corte establecer si, como
consecuencia de la negativa de Colpensiones de reconocer y pagar la pensión de
invalidez solicitada por el actor, bajo la consideración de que no cumple con
el requisito relacionado con el número mínimo de semanas cotizadas con
anterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez, desconociendo que en
toda su historia laboral cuenta con un alto número de aportes al sistema, se
vulneran sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
En la medida en que la
problemática expuesta ha sido objeto de amplio desarrollo jurisprudencial por
parte de esta Corporación con ocasión de la revisión de acciones de tutela que
plantean situaciones análogas, en esta oportunidad, la Sala se ocupará de
reiterar, brevemente, la doctrina constitucional en relación con (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela en materia de reconocimiento de
prestaciones de carácter pensional y (ii) el deber de las entidades
administradoras de pensiones de considerar, para el estudio de la solicitud de
pensión de invalidez, las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de
estructuración de pérdida de la capacidad laboral, en tratándose de afiliados
que padecen enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas, para,
finalmente, decidir acerca del caso concreto.
3. Procedencia excepcional
de la acción de tutela en materia de reconocimiento de prestaciones de carácter
pensional[6]
La jurisprudencia
constitucional ha señalado, de manera reiterada y uniforme, que la acción de
tutela es un instrumento de defensa judicial dotado de un carácter subsidiario
y residual, en virtud del cual, es posible, a través de un procedimiento
preferente y sumario, obtener el amparo inmediato de los derechos
constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares en los casos expresamente determinados por la ley.
El carácter subsidiario y
residual significa entonces que solo es procedente supletivamente, es decir,
cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando
existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio
irremediable. A este respecto, el artículo 86 de la Constitución Política
señala expresamente que: esta acción solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Bajo esa orientación, se
entiende que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser
utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los
establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se
busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer
los mecanismos dispuestos [dentro] de estos procesos para controvertir las
decisiones que se adopten”.
Este elemento medular de la
acción de tutela, la subsidiariedad, adquiere fundamento y se justifica, en la
necesidad de preservar el orden regular de asignación de competencias a las
distintas autoridades jurisdiccionales, con el objeto no solo de impedir su
paulatina disgregación sino también de garantizar el principio de seguridad jurídica.
Ello, sobre la base de que no es la acción de tutela el único mecanismo
previsto por el legislador para la defensa de los derechos fundamentales, pues
existen otros instrumentos ordinarios, dotados de la especialidad necesaria
para, de manera preferente, lograr su protección.
Así las cosas, los conflictos
jurídicos en los que se alegue la vulneración de derechos fundamentales, en
principio, deben ser resueltos a través de los distintos medios ordinarios de
defensa previstos en la ley para estos efectos, y solo ante la ausencia de
dichos mecanismos o cuando los mismos no resulten idóneos o eficaces para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es procedente acudir, de
manera directa, a la acción de tutela.
No obstante lo dicho, conviene
precisar, que la idoneidad o eficacia de otras vías judiciales, debe ser
analizada por el juez de tutela frente a la situación particular y concreta de
quien invoca el amparo constitucional, como quiera que una interpretación
restrictiva del texto superior conllevaría la vulneración de derechos
fundamentales, si con el ejercicio de dichos mecanismos no se logra la
protección efectiva de los derechos conculcados.
Así pues, tratándose del
reconocimiento de prestaciones laborales, particularmente, en materia de
pensiones, la jurisprudencia constitucional ha sentado una sólida doctrina
conforme a la cual, en principio, la acción de tutela resulta improcedente para
este propósito, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de naturaleza
legal y de desarrollo progresivo, cuya protección debe procurarse a través de
las acciones laborales –ordinarias o contenciosas–, según el caso. No obstante,
de manera excepcional, se ha admitido su procedencia, cuando tales acciones
pierden eficacia jurídica para alcanzar el objeto que buscan proteger,
concretamente, cuando un análisis de las circunstancias fácticas del caso o de
la situación particular de quien solicita el amparo así lo determina. En estos
eventos, la controversia suscitada puede desbordar el marco meramente legal y
pasar a convertirse en un problema de índole constitucional, siendo necesaria
la intervención del juez de tutela.
Bajo esa premisa, esta
Corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de pensiones, cuando el titular del derecho en discusión es un
sujeto de especial protección constitucional o que por su condición económica,
física o mental se encuentra en situación de debilidad manifiesta, lo que
permite otorgarle un tratamiento especial y preferente respecto de los demás
miembros de la sociedad, dado que someterlo a los rigores de un proceso
judicial puede resultar desproporcionado y altamente lesivo de sus garantías
fundamentales.
No obstante, es menester
aclarar en este punto que la condición de sujeto de especial protección
constitucional no constituye per se razón suficiente para admitir la
procedencia de la acción de tutela. En efecto, reiterando lo expuesto por la
Corte en distintos pronunciamientos sobre la materia, para que el mecanismo de
amparo constitucional pueda desplazar la labor del juez ordinario o
contencioso, según se trate, es también necesario acreditar, por una parte, la
ocurrencia de un perjuicio irremediable derivado de la amenaza, vulneración o
afectación de derechos fundamentales como la vida digna, el mínimo vital y la
salud; y, por otra, que acudir a otra vía judicial puede comprometer aún más
sus derechos fundamentales.
Así las cosas, por regla
general, la acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento y
pago de prestaciones de carácter pensional, por cuanto para ello el legislador
ha previsto otros medios judiciales de defensa. Sin embargo, tratándose de
sujetos que por su condición económica, física o mental se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta, la misma será procedente para estos
efectos, siempre y cuando este acreditada la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, derivado de la amenaza, vulneración o grave afectación de derechos
de raigambre fundamental, que no puedan ser protegidos oportunamente a través
de dichos mecanismos, de manera tal que se entienda que estos han perdido toda
su eficacia material y jurídica.
4. El deber de las
entidades administradoras de pensiones de considerar, para el estudio de la
solicitud de pensión de invalidez, las semanas cotizadas con posterioridad a la
fecha de estructuración de pérdida de la capacidad laboral, en tratándose de
afiliados que padecen enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas[7]
El artículo 39 de la Ley 100
de 1993, tal y como fue modificado por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003, se
ocupa de establecer los requisitos para acceder a la pensión de invalidez por
riesgo común. Acorde con dicha disposición, podrá obtener la pensión de
invalidez el afiliado (i) que sea declarado inválido, esto es, que haya perdido
el 50% o más de su capacidad laboral, y (ii) acredite cincuenta (50) semanas
cotizadas dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez –en caso de enfermedad– o al hecho
generador de la misma –en caso de accidente–.
En consonancia con lo
anterior, el artículo 3° del Decreto 1507 de 2014, por el cual se expide el
Manual Único para la Calificación de Pérdida de la Capacidad Laboral y
Ocupacional, señala que “se entiende por fecha de estructuración la fecha
en que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad laboral u
ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad o
accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que han
dejado estos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada en
el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento (50%)
de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional. […]”.
A este respecto, la Corte ha
reconocido que existen situaciones en las que la enfermedad o el accidente
padecido por una persona generan en ella pérdida de su capacidad laboral de
manera inmediata, de ahí que la fecha de estructuración de la invalidez, fijada
en el correspondiente dictamen, coincida con la ocurrencia del hecho generador
de la misma. Sin embargo, también ha sostenido que, en tratándose de
enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas, entiéndase por tal aquellas
de larga duración y de progresión lenta, ocurre que la disminución o pérdida de
la capacidad laboral no se produce en un mismo momento sino que, por el
contrario, se genera de manera paulatina.  Frente a este tipo de
casos, la Corte ha evidenciado que los entes responsables de efectuar la
calificación de pérdida de la capacidad laboral establecen como fecha de
estructuración de la invalidez el momento a partir del cual se presenta el
primer síntoma de la enfermedad o se obtiene el primer diagnóstico, sin
importar que, de acuerdo con la realidad objetiva, la incapacidad permanente y
definitiva para desempeñarse laboralmente se produzca mucho tiempo después.
En efecto, son numerosos los
casos de personas que, a pesar de que padecen alguna enfermedad catalogada como
degenerativa, crónica o congénita, su estado de salud les permite desarrollar
actividades productivas con relativa normalidad y, en esa medida, seguir
cotizando al sistema general de pensiones, hasta que llega un momento en el que
la progresión de la enfermedad es tal, que les impide, de manera definitiva,
seguir proveyendo su sustento y aportar al sistema.
En tales eventos, en los que
el estado de invalidez de una persona está asociado al padecimiento de
enfermedades de carácter degenerativo, crónico o congénito, esta Corporación ha
establecido que, para efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez,
las entidades administradoras de pensiones deberán tener en cuenta las semanas
cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración de la misma, las
cuales se asumen efectuadas en ejercicio de una capacidad laboral residual
que, sin ánimo de defraudar el sistema, le permitió seguir trabajando y
haciendo sus aportes hasta perder toda capacidad productiva y funcional de
forma permanente y definitiva. Lo anterior, como garantía efectiva del derecho
fundamental a la seguridad social de sujetos en situación de debilidad
manifiesta y como una medida tendiente a evitar que se genere enriquecimiento
sin justa causa por parte de los fondos de pensiones.
Puntualmente, en la reciente
sentencia T-040 de 2015, la Corte sostuvo lo siguiente:
“Cuando la invalidez proviene
de un accidente o de una situación de salud que generó la pérdida de capacidad
laboral de manera inmediata, la fecha de estructuración fijada en el dictamen
médico legal coincide con la fecha de la ocurrencia del hecho. Sin embargo,
cuando la persona inválida padece de una enfermedad crónica, degenerativa o
congénita, y la pérdida de la capacidad laboral se presenta de manera
paulatina, existe la posibilidad de que si tal circunstancia no es tenida en
cuenta por las autoridades competentes, la fecha consignada en el dictamen sea
diferente a aquella en que efectivamente perdió su capacidad para trabajar de
manera permanente y definitiva.
En relación con estas
situaciones excepcionales, la Corte ha señalado reiteradamente que las personas
que padezcan de una de estas enfermedades, que hayan conservado una capacidad
laboral residual después de ser diagnosticadas y que hayan seguido trabajando,
tienen derecho a que el fondo de pensiones les reconozca los aportes que
realizaron con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez, y
hasta el momento en que perdieron su fuerza de trabajo de manera permanente y
definitiva […].” (Negrilla fuera del texto original).
Bajo esa línea
interpretativa, pasará la Sala a abordar el estudio del caso concreto.
5. Caso concreto
De acuerdo con la situación
fáctica descrita y el material probatorio que obra dentro del expediente, la
Sala encuentra acreditado que Carlos Julio Ríos Cortes, de 54 años de edad,
padece de “un tumor
maligno del encéfalo”[8], razón por la cual ha sido sometido,
desde el 28 de junio de 2013 y después de una intervención quirúrgica, a
quimioterapias y radioterapias.
El 25 de febrero de 2014, fue
calificado con 60.85% de pérdida de la capacidad laboral, estructurada el 28 de
junio de 2013, fecha que corresponde al momento en que fue intervenido
quirúrgicamente e inició el tratamiento de quimioterapias y radioterapias. Por
tal razón, solicitó ante Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, petición que fue despachada desfavorablemente por dicha entidad, en
consideración a que no reúne cincuenta (50) semanas cotizadas dentro de los
tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez.
De acuerdo con lo manifestado
por el actor en su demanda de tutela, actualmente, afronta una difícil situación
económica, debido a que el deterioro progresivo de su estado de salud y el
sometimiento continuo a las quimioterapias, le impide ejercer cualquier
actividad laboral que le permita generar los ingresos necesarios para su
sustento y el de su núcleo familiar.
Por su parte, los jueces de
tutela coincidieron en negar por improcedente el amparo invocado por el actor
tras estimar que cuenta con la vía ordinaria para obtener el reconocimiento de
su derecho pensional.
Bajo el contexto
anteriormente descrito, le corresponde a la Sala establecer si Colpensiones
vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de
Carlos Julio Ríos Cortes, al negarle el reconocimiento de la pensión de
invalidez en razón de que, si bien cuenta con más del 50% de pérdida de la
capacidad laboral, no cumple con el número mínimo de semanas cotizadas con
anterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez.
Previamente, es importante
señalar que, tal y como se expuso en las consideraciones generales de esta
providencia, tratándose del reconocimiento de prestaciones de carácter
pensional, en principio, la acción de tutela resulta improcedente para este
propósito, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de naturaleza
legal y de desarrollo progresivo, cuya protección debe procurarse a través de
las acciones laborales –ordinarias o contenciosas–, según el caso. No obstante,
de manera excepcional, se ha admitido su procedencia, cuando tales acciones
pierden eficacia jurídica para la consecución del objeto que buscan proteger,
concretamente, cuando el análisis de las circunstancias fácticas del caso o de
la situación particular de quien solicita el amparo así lo determina, tal es el
caso de las personas que por condición económica, física o mental se encuentran
en situación de debilidad manifiesta, pues someterlas a los rigores de un
proceso judicial puede resultar desproporcionado y altamente lesivo de sus
garantías fundamentales.
En el presente caso, quien
acude al amparo constitucional es una persona en estado de invalidez, toda vez que
ha sido calificado con 60.85% de pérdida de la capacidad laboral, en razón de “un tumor maligno del encéfalo” que padece desde hace varios años y que lo
obliga a someterse a quimioterapias periódicas, impidiéndole desarrollar
cualquier actividad productiva de la cual derivar su sustento. En las
anteriores circunstancias, para esta Sala no cabe duda que Carlos Julio Ríos
Cortes es un sujeto de especial protección constitucional, dada la situación de
indefensión y vulnerabilidad en la que se encuentra actualmente. Por tanto,
exigirle acudir al proceso ordinario laboral para obtener, por esa vía, la
pensión de invalidez, resulta una medida inconveniente y altamente
desproporcionada.
Aclarada la procedencia de la
acción de tutela en este asunto, en virtud de la ineficacia de otros medios
ordinarios de defensa y la demostración de un perjuicio irremediable,
corresponde a la Sala resolver de fondo el problema jurídico planteado.
Como ya se mencionó en líneas
anteriores, para tener derecho a la pensión de invalidez por riesgo común, es
necesario acreditar dos requisitos, a saber: (i) pérdida de la capacidad
laboral igual o superior al 50% y (ii) cincuenta (50) semanas cotizadas
dentro de los tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez.
En relación con el segundo de
los presupuestos exigidos para acceder a la pensión de invalidez, esta Corporación
ha establecido que, cuando el estado de invalidez de una persona está asociado
al padecimiento de enfermedades de carácter degenerativo, crónico o congénito,
como es el caso del cáncer que padece el actor, las entidades
administradoras de pensiones deben considerar, para el estudio de la solicitud,
las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración de la
invalidez. Ello, por cuanto que, al tratarse de afecciones de larga duración y
de progresión lenta, la fuerza productiva de quien las padece no se agota de
manera inmediata, sino con el trascurso del tiempo, de ahí que la fecha de
estructuración asignada, en la mayoría de casos, no coincida con el momento en
que, efectivamente, pierde su capacidad laboral de forma permanente y definitiva.
En el presente caso,
encuentra la Sala que si bien es cierto el señor Carlos Julio Ríos Cortes fue
calificado con más del 50% de pérdida de la capacidad laboral debido al cáncer
que padece, también lo es que, al margen de su estado de invalidez, pudo seguir
laborando y efectuando aportes al sistema hasta que la progresión de la
enfermedad hizo que cesara definitivamente su capacidad productiva.
Ahora bien, de acuerdo con la
historia laboral que obra dentro del expediente[9],
con lo afirmado por el Consorcio Colombia Mayor[10]y con la
consulta realizada en el Sistema Integral de Información de la Protección
Social[11],
el señor Carlos Julio Ríos Cortes tiene acreditadas un total de 996 semanas
cotizadas, de las cuales solo 12 corresponden a los tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez fijada
en el dictamen emitido por Colpensiones (25/02/2014). Sin embargo, con
posterioridad a esa fecha, esto es, en el período comprendido entre el 1º de
julio de 2013 y el 31 de enero de 2016, realizó aportes equivalentes a 125 semanas
cotizadas.
En ese orden de ideas,
tomando como referencia la última cotización efectuada por el actor (31/01/2016)[12],
esta Corte advierte que cumple con más de cincuenta (50) semanas cotizadas
dentro de los tres años anteriores al momento en que, efectivamente, perdió, de
manera permanente y definitiva, su capacidad laboral, lo cual le permite
acceder a la pensión de invalidez, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 y bajo los parámetros establecidos por la
jurisprudencia constitucional, sin que se advierta intención alguna de
defraudar al sistema, dada la alta densidad de cotizaciones que tiene
acreditadas en su historia laboral desde el año 1983.
Finalmente, en relación con
lo manifestado por Colpensiones en su intervención dentro del presente trámite,
en el sentido de informar que dicha entidad, mediante concepto jurídico del 26
de diciembre 2014, acogió los lineamientos fijados por esta Corte para resolver
solicitudes de reconocimiento y pago de pensiones de invalidez frente a sujetos
que padecen enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas, de modo que, en
adelante, el nuevo parámetro de referencia para la validación de
requisitos legales y contabilización de semanas no será la fecha de
estructuración de la invalidez sino la fecha de emisión del dictamen, la
Sala encuentra que tal determinación no se ajusta plenamente a la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, toda vez que se siguen
desconociendo las semanas cotizadas con posterioridad a esos dos momentos que,
de acuerdo con lo señalado por la Corporación, deben ser valoradas también, a
efectos de establecer, conforme con la última cotización del afiliado-que no
necesariamente debe coincidir con la fecha del dictamen-, si se tiene o no
derecho a la prestación reclamada.
En consecuencia, la Sala de Revisión revocará la sentencia
proferida por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 18 de noviembre de 2015,
que confirmó la dictada por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá, el
5 de octubre del mismo año; y, en su lugar, tutelará los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Carlos Julio Ríos
Cortes. Acorde con ello, ordenará al gerente de la Administradora Colombiana de
Pensiones (Colpensiones), o a quien haga sus veces, si aún no ha adoptado
ninguna decisión al respecto, que, dentro de diez (10) días hábiles, contados a
partir de la notificación de la presente sentencia, deje sin efectos las
Resoluciones N.°282905, 420259 de
2014 y 49643 de 2015 y, en su lugar, expida un acto administrativo reconociendo
la pensión de invalidez al señor Carlos Julio Ríos Cortes, ordenando el pago de
la misma a su favor a partir de la fecha en que realizó la última cotización,
esto es, desde el 31 de enero de 2016, conforme con lo previsto en el artículo
39 de la Ley 100 de 1993.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras, el 18 de noviembre de 2015, que
confirmó la dictada por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá, el 5 de
octubre del mismo año; y, en su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Carlos Julio Ríos Cortes,
por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR al gerente de la Administradora
Colombiana de Pensiones (Colpensiones), o a quien haga sus veces, si aún no ha
adoptado ninguna decisión al respecto, que, dentro de diez (10) días hábiles,
contados a partir de la notificación de la presente sentencia, DEJE SIN EFECTO
las Resoluciones N.°282905,
420259 de 2014 y 49643 de 2015 y, en su lugar, expida un acto administrativo
reconociendo la pensión de invalidez al señor Carlos Julio Ríos Cortes,
ordenando el pago de la misma a su favor a partir de la fecha en que realizó la
última cotización, esto es, desde el 31 de enero de 2016, conforme con lo
previsto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
TERCERO.- Líbrese la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese
en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Ver Historia Clínica del señor Carlos Julio Ríos Cortes (folio
11).
[2]
Íbidem.
[3]Ver Historia Clínica del señor Carlos Julio Ríos Cortes (folio 11).
[4]
Resolución N.°282905 de 2014.
[5]
29 de septiembre de 2015.
[6]
T-575 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[7]
T-575 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[8]
Ver Historia Clínica del señor Carlos Julio Ríos Cortes (folio
11).
[9]
Ver folios 23 a 32.
[10]
Ver folio 50.
[11]
Ver folios 17 a 22.
[12]
Folio 25.