T-242-93
Sentencia No
Sentencia No. T-242/93
ACCION DE TUTELA-Juramento/COMPETENCIA A PREVENCION EN
TUTELA
La obligación impuesta al accionante sobre
prestación de juramento en el señalado sentido se endereza también a impedir la
concurrencia de fallos eventualmente distintos o contradictorios en torno al
mismo caso, para lo cual la propia norma legal ordena que la competencia para
conocer de las acciones de tutela se radique "...a prevención..."
en los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la
violación o amenaza que motivaron la presentación de la solicitud. Ello
significa que, definido el juez o tribunal al que corresponde decidir, excluye
a los demás en la definición del asunto, sin perjuicio de la segunda instancia,
también predeterminada por el legislador pues debe tramitarse ante el superior
jerárquico correspondiente.
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA/ACCION DE
TUTELA-Ejercicio Colectivo
Una persona jurídica puede actuar invocando
el amparo a nombre suyo, si demanda protección para sus propios derechos, o a
nombre de otro u otros, bien sea por la vía de la representación, de la agencia
oficiosa, o a nombre de sus integrantes, como acontece en el caso de los
sindicatos o las asociaciones.
DERECHO DE PETICION-Pronta Resolución
No se debe confundir el derecho de petición
-cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la
materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas
de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez
mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un
derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la
jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la
administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del
derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación
administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que
estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho
fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las
vías judiciales contempladas en el C.C.A. y, por tanto, respecto de ella no
cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable.
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO/ACTO
FICTO/PENSION DE JUBILACION-Reconocimiento
No es admisible la tesis según la cual el
silencio administrativo negativo constituye un medio de defensa judicial por
cuya presencia se haga improcedente la acción de tutela. El silencio
administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la contienda
sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acción
contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en
los términos del artículo 86 de la Carta. Aunque haya operado el silencio
administrativo negativo, que permitió a los interesados demandar ante la
jurisdicción Contencioso Administrativo los actos fictos o presuntos, es claro
que se vulneró y se sigue vulnerando -en tanto la Caja se abstenga de resolver-
el derecho fundamental de petición garantizado a toda persona, natural o
jurídica.
DERECHO DE PETICIÓN Y DERECHO A LO PEDIDO-Diferencias
-Sala Quinta de Revisión-
Referencia: expediente T-10240
ALFONSO MANUEL LOPEZ COTERA contra CAJA
NACIONAL  DE PREVISION SOCIAL -Directora General y Subdirectora de Prestaciones
Económicas-.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C.,
mediante acta del veintitrés (23) de junio de mil novecientos noventa y tres
(1993).
Se revisan los fallos de tutela proferidos
el tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992) y el
veintiocho (28) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993), por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, y el Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, respectivamente, proveídos
mediante los cuales se resolvió sobre el asunto en referencia.
I. INFORMACION PRELIMINAR
ALFONSO MANUEL LOPEZ COTERA, por conducto
de apoderado, interpuso acción de tutela contra la CAJA NACIONAL DE PREVISION
SOCIAL, alegando que este organismo vulneró su derecho fundamental de petición.
El accionante manifiesta haber presentado
el día quince (15) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991), ante la
Subdirección de Prestaciones Económicas de la mencionada entidad, su solicitud
de pensión, la que fue radicada bajo el número 12909 y respecto de la cual
hasta el día diecinueve (19) de noviembre de mil novecientos noventa y dos
(1992) -fecha en la cual propuso la acción de tutela- no se había hecho ningún
pronunciamiento.
Considera que la Caja desconoció el derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta Política y que se ha quebrantado
también el artículo 6º del Decreto 01 de 1984, de acuerdo con el cual se fija
un término de quince (15) días para que la autoridad ante la cual se formula la
solicitud se pronuncie sobre lo pedido. Solicita, en consecuencia, que se
ordene a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL resolver acerca de la solicitud
de pensión, teniendo en cuenta que la demora en contestar era superior a los
doce meses cuando se ejercitó la acción y que están de por medio el ingreso
alimentario y la subsistencia familiar, "lo que da tinte de crueldad al
retardo en su reconocimiento y pago".
II. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección B, mediante fallo proferido el tres (3) de
diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992), decidió no conceder la
tutela solicitada.
En el sentir de esa Corporación la acción
de tutela es extraordinaria, especial y solamente viable en presencia de
vulneración o amenaza de derechos constitucionales fundamentales, los cuales,
de conformidad con el artículo 85 de la Constitución Política, deben ser objeto
de protección inmediata. Por lo tanto, para el Tribunal dicha acción no es
procedente frente a lesiones de derechos que son consagrados por la ley, toda
vez que únicamente procede cuando el lesionado o amenazado es un derecho
constitucional fundamental.
Estima el Tribunal Administrativo que la
acción de tutela, por su naturaleza subsidiaria y residual, sólo es procedente
cuando la persona no disponga de otro medio de defensa judicial.
Para el Tribunal, la falta de respuesta
expresa por parte de la Caja Nacional de Previsión Social dio lugar al
denominado acto presunto negativo. Añade que contra este acto puede impetrarse
su nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo,
"proceso que en ningún momento puede ser sustituído por el especialísimo
(preferente y sumario) de la acción de tutela".
No es factible -concluye- solicitar por
medio de la tutela que se ordene a la entidad resolver sobre la petición
formulada, por cuanto la única vía para ese efecto es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. No es procedente, entonces, a juicio del
fallador, el mecanismo excepcional regulado por el artículo 86 de la Carta.
En lo relativo a la presunta vulneración de
las garantías contenidas en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política
-derecho a la seguridad social y estatuto del trabajo-, sostiene la providencia
que tales preceptos no se encuentran consagrados en el Capítulo I del Título II
de la Constitución sobre derechos constitucionales fundamentales y que tampoco
hacen parte de los mencionados en el artículo 85 eiusdem, por lo cual no cabe
la acción de tutela.
El fallo fue impugnado por el peticionario,
quien manifestó que aún reconociendo la existencia de la vía contencioso
administrativa, ella requiere la contratación de un abogado y, por ende, el
pago de honorarios. desembolso que para un docente parece imposible.
III. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA
El Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, mediante providencia del 28 de enero del presente
año, resolvió acerca del recurso interpuesto. Al confirmar el fallo recurrido,
la segunda instancia sostuvo que el derecho de petición en el asunto que ahora
se revisa "quedó garantizado con el acto ficto resultante del silencio
administrativo negativo de Cajanal".
A juicio del Consejo de Estado, la garantía
del derecho a la seguridad social no puede alcanzarse sino mediante los
mecanismos que la ley establece, toda vez que el artículo 48 de la Constitución
Política defiere a ella la regulación en cuanto a la satisfacción de ese
servicio público. Sobre el derecho al trabajo, al que alude el artículo 53 de
la Carta, afirma que, por no ser de aplicación inmediata aunque sin duda es
constitucional fundamental, se garantiza mediante los procedimientos
establecidos en la ley.
Se ordenó informar a la Procuraduría
General de la Nación para que determinara "si los funcionarios de Cajanal
son pasibles de sanción disciplinaria por conducta omisiva respecto de la
solicitud del señor López Cotera".
Los Magistrados ALVARO LECOMPTE LUNA,
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA, JAIME ABELLA ZARATE, CARLOS BETANCUR JARAMILLO,
GUILLERMO CHAIN LIZCANO y MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ se apartaron de la decisión
mayoritaria de la Sala y mediante sendos escritos dejaron consignados sus
salvamentos de voto.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en los artículos
86, inciso 3º, y 241 numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 31 a 34 del Decreto 2591 de 1991, y habiéndose producido,
según sus mandatos, la selección y reparto del presente asunto, esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para revisar los fallos cuya referencia
antecede.
2. La tutela del derecho de petición y el
silencio administrativo negativo
El fundamento central de las decisiones
adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de
Estado al estimar improcedente la acción de tutela en el asunto que se
considera, consiste en afirmar que el peticionario a quien la administración no
ha respondido oportunamente tiene a su favor un medio de defensa judicial que,
según la tesis prohijada por los fallos examinados, es el silencio
administrativo negativo.
En efecto, sostiene el Tribunal que
"una vez transcurridos los tres meses de que trata el inciso primero del
art. 40 del C.C.A., como la Caja guardó silencio, surgió el acto presunto
negativo el cual es objeto de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho", lo que significa, en el sentir de esa Corporación, que
"...la ley tiene previsto un mecanismo para garantizar el ejercicio del
derecho de petición por medio del fenómeno del silencio
administrativo...".
Por su parte el Consejo de Estado, avalando
una doctrina que él mismo rectificó en reciente fallo (Cfr. Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia No. AC-616. Abril 21 de
1993. Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez), argumentaba en la
sentencia materia de revisión: "...dicho derecho constitucional
fundamental del peticionario de la pensión jubilatoria (el de petición) quedó
garantizado con el acto ficto resultante del silencio administrativo negativo
de Cajanal".
El derecho de petición, reconocido a toda
persona como un instrumento idóneo para acudir ante la autoridad en la certeza
de obtener pronta resolución sobre solicitudes respetuosas formuladas en
interés general o particular, es garantía de clara estirpe democrática que
permite al pueblo, como titular de la soberanía, tener acceso directo a quienes
administran los asuntos públicos. A éstos corresponde, por mandato perentorio
de la Carta, el deber correlativo de considerar las peticiones y de resolverlas
oportuna y claramente.
Es, además, un derecho constitucional
fundamental, no tanto por encontrarse ubicado dentro del Título II, Capítulo 1,
de la Carta Política -criterio formalista que esta Corporación ha desechado
varias veces para sustituirlo por el sustancial que mira al contenido concreto
del derecho-, sino por estar íntimamente ligado a la esencia de las relaciones
entre la persona y el Estado en cuanto hace posible el acceso del gobernado a
quien ejerce el poder y su control sobre la actividad pública.
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el derecho de petición "involucra no sólo la posibilidad
de acudir ante la administración, sino que supone, además, un resultado de
ésta, que se manifiesta en la obtención de la pronta resolución. Sin este
último elemento el derecho de petición no se realiza, pues es esencial al
mismo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia
T-567. Octubre 23 de 1992).
El derecho de petición no implica una
prerrogativa en cuya virtud la administración se vea precisada a definir
favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe
entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al
peticionario, aunque la respuesta sea negativa. La resolución, producida y
comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción
del derecho de petición, de tal manera que si la autoridad ha dejado
transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar respuesta al
peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la respuesta
tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio del
administrado, el mandato constitucional.
Ahora bien, la omisión en que incurre la
autoridad al no responder las peticiones con la necesaria prontitud es de por
sí una violación del derecho y acarrea la consiguiente responsabilidad
disciplinaria. Aunque ello genera, por otra parte, la ocurrencia del fenómeno
jurídico del silencio administrativo -que se concreta en un acto ficto o
presunto demandable ante la jurisdicción- no por eso queda relevada la
administración del deber que se le impone de resolver la solicitud, pues sería
inaudito que precisamente la comprobación de su negligencia le sirviera de
pretexto para continuar violando el derecho.
Así lo dispone el artículo 40, inciso 2º,
del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la ocurrencia del silencio
administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las
excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, haciendo la salvedad
del caso en que el interesado hubiere hecho uso de los recursos de la vía
gubernativa con fundamento en él, contra el acto ficto.
Observa la Corte, sin embargo, que ese
eventual uso de los recursos por la vía gubernativa no impide la acción de
tutela, pues ellos no constituyen medio de defensa judicial ante la violación y
por cuanto, además, tienen un objeto distinto al de aquella, que es la
protección del derecho. Así resulta, también del artículo 9º del Decreto 2591
de 1991, que dice:
"ARTICULO 9º.- Agotamiento opcional de
la vía gubernativa. No será necesario interponer previamente la reposición u
otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El
interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que
ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela".
(...)
De acuerdo con lo manifestado, la obligación
del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las peticiones
formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto
de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento
del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la
presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede
tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su
cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la
defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.
De acuerdo con lo atrás expuesto, no se
debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo
esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener
pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es
decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la
resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
Así las cosas, no es admisible la tesis
según la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio de
defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción de tutela.
Como se ha subrayado, se trata de un
mecanismo para que la persona pueda accionar judicialmente. De no ser por la
presunción establecida en la ley, ella tendría que esperar a que se produjera
el acto expreso por el cual se negara o atendiera su petición para que la
respectiva acción tuviera objeto. La figura en comento remueve este obstáculo y
facilita la demanda, ya no contra el acto manifiesto y determinado de la
administración -que precisamente no se ha producido en razón de la omisión
mediante la cual se quebranta el derecho del peticionario-, sino contra el acto
que la ley presume. Se impide así que el interesado quede expósito -en lo que
atañe al contenido de la decisión que busca obtener de la
autoridad-, y que deba aguardar indefinidamente la expedición de un acto
susceptible de impugnación.
La posibilidad así lograda de ejercer una
acción judicial no significa que el derecho fundamental de petición haya dejado
de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal vulneración, ni tampoco
que se haga inútil o innecesaria la tutela como garantía constitucional
respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el sistema jurídico, ante la
negligencia administrativa que dio lugar a la violación del derecho de
petición, ha tenido que presumir la respuesta para fines procesales referentes
a la materia de lo pedido.
En este orden de ideas, el silencio
administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la contienda
sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acción
contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en
los términos del artículo 86 de la Carta.
En el campo del asunto que principalmente
importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor
demostración de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento más
claro para proceder a su tutela.
3. La pronta resolución de las peticiones,
elemento inherente a la eficiencia administrativa.
No puede perderse de vista, finalmente, que
el artículo 209 de la Carta, interpretado en armonía con la justificación y los
fines del Estado (artículo 1º C.N.) y con el papel que cumplen las autoridades
públicas (artículo 2º, inc.2º, eiusdem), señala a la función administrativa
pautas de ineludible cumplimiento al declarar que ella "...está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y
publicidad...".(Subraya la Corte).
Este mandato constitucional se contraviene
frontalmente cuando la administración no resuelve sobre las peticiones ante
ella presentadas o cuando lo hace extemporáneamente.
En conclusión:
De los elementos que obran en el expediente
puede concluirse que al accionante, en el asunto de la referencia, le fue
vulnerado el derecho fundamental de petición, toda vez que por la negligencia e
ineficiencia de la Caja Nacional de Previsión Social no ha obtenido respuesta,
menos aun resolución oportuna, sobre la solicitud elevada ante sus
dependencias.
En  efecto,  la  petición del demandante
fue  presentada a  la  Caja -Subdirección de Prestaciones Económicas- el 15 de
octubre de 1991.
En oficio del 27 de noviembre de 1992,
vencidos ampliamente los términos previstos en la ley y únicamente a instancias
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a raíz de la acción de tutela, se
informó que la solicitud "se encuentra en turno para estudio, por existir
radicados anteriores a éste" (Fl. 15 del expediente).
Como puede verse, no solamente se vulneró
el derecho de petición, lo cual reconoce la Caja con desenfado, sino que, en la
más grave demostración de ineptitud y paquidermia, la oficina correspondiente
declara ante la autoridad judicial que antes de esta solicitud -ya antigua,
como resulta de la fecha de su presentación- existen otras aún no respondidas.
Es decir, la ineficiencia administrativa y la violación del derecho en un caso
"se disculpa" con otras violaciones de mayor antigüedad.
Respecto de una omisión con las señaladas
características el silencio administrativo negativo no puede considerarse una
vía de defensa del expresado derecho y, por ende, es procedente la acción de
tutela para garantizar su protección.
Deberán ser revocadas las decisiones de
instancia que negaron el amparo, lo cual no significa que en este estrado se
resuelva sobre el fondo de lo pedido, vale decir, acerca del reconocimiento
pensional solicitado, pues si la Caja llegare a negarlo al resolver, existen
contra esa determinación las vías judiciales ordinarias.
Según lo expuesto, la grave omisión en que
incurrió la Caja, por intermedio de sus agentes, motivó la investigación que la
Procuraduría General debe estar adelantando en torno a la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios que dieron lugar a la situación planteada. En
este punto se confirmará la sentencia del Consejo de Estado objeto de revisión.
V. DECISION
De acuerdo con lo manifestado, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución Política,
R E S U E L V E:
Primero.-  REVOCASE el fallo proferido el veintiocho (28) de
enero de mil novecientos noventa y tres (1993), por el Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual se dispuso confirmar
la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 3 de diciembre de
1992, en cuanto se denegó la tutela impetrada por ALFONSO MANUEL LOPEZ COTERA.
Segundo.- CONCEDESE la tutela que se solicita y, en consecuencia,
ORDENASE a la Directora General y a la Subdirectora de Prestaciones
Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social que, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, resuelvan
sobre la petición formulada por ALFONSO MANUEL LOPEZ COTERA el día quince (15)
de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991).
Tercero.- CONFIRMASE la parte del fallo de segunda instancia en
la cual se ordena que la Procuraduría General de la Nación investigue la
posible responsabilidad disciplinaria de los funcionarios de Cajanal en los
hechos que motivaron la acción de tutela.
Cuarto.- LIBRESE la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA            ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                            Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General