T-399-18
Sentencia
T-399/18
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que
actúa a través de apoderado en defensa de sus propios intereses
LEGITIMACION POR
PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y oportuno
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance y contenido
SEGURIDAD
PERSONAL COMO DERECHO COLECTIVO/SEGURIDAD
PERSONAL COMO DERECHO INDIVIDUAL
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones
constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre
amenaza y riesgo
El riesgo es siempre abstracto y no
produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia
de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En
otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que
muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier
amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Riesgo como concepto clasificado como mínimo y
ordinario
Existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la
vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos
categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se
ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo
ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos
como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En
este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son
inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. Cuando una
persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado
medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está
siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero
sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Amenaza ordinaria y extrema
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caracterización
de los riesgos frente a los cuales se protege
Existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del
uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la
integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la
amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce
pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce
visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a
partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su
intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
a)  amenaza ordinaria: Para
saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer
un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta
presenta las siguientes características: i. existencia de un peligro específico
e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades; ii. existencia
de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que
existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se
convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de
un peligro remoto o eventual.; iii. tiene que ser importante, es decir que debe
amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por
ejemplo, el derecho a la libertad; iv. tiene que ser excepcional, pues
no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas
y. finalmente, v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva
la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. Cuando
concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho
fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del
Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho
fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además,
puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el
Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce
pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se
vuelva violación definitiva del derecho. b) amenaza extrema: una persona
se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con
todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está
en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este
nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la
vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el
derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de
las autoridades. Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a
la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta
la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada
de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí
que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le
brinde protección especializada.
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Protección constitucional e internacional
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Sujetos de especial
protección constitucional
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION
CONSTITUCIONAL-Deber de protección del Estado con relación a la
vida y a la seguridad personal de líderes, lideresas, autoridades y
representantes indígenas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y
PROCEDIMIENTO DE CALIFICACION DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION
DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de
protección deben corresponder a estudios técnicos individualizados y no pueden
desconocerse sin justificación suficiente
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación de
medidas de protección a partir de estudios técnicos se justifica en el derecho
al debido proceso y en los principios de causalidad e idoneidad que orientan la
prestación del servicio de protección
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDER SINDICAL-No
vulneración por cuanto decisión de reducir esquema de protección se fundamentó
en un concepto técnico, razonable y creíble que evaluó condiciones particulares
y contextuales de accionante
Referencia: Expediente T-6.769.013
Acción
de tutela instaurada por Héctor García Ramírez contra la Unidad Nacional de
Protección y otros.
Procedencia: Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira.
Asunto:
Derecho a la seguridad y los criterios para evaluar su amenaza; la protección
constitucional a defensores de derechos humanos; el debido proceso
administrativo y procedimiento de calificación de riesgo de la UNP.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las
Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda
instancia proferido el 24 de enero de 2018 por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Pereira, que confirmó la providencia emitida el 22 de
noviembre de 2017 por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Pereira, a través de la cual se declaró improcedente el amparo constitucional
solicitado por el accionante.
El asunto llegó a la Corte
Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto
2591 de 1991, por remisión que efectuó el Secretario de la Sala Penal del
Tribunal Superior de Pereira el 1° de marzo de 2018[1].
El 31 de mayo de 2018 la Sala de Selección de Tutelas número Cinco[2]
escogió el presente caso para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
El señor Héctor García Ramírez interpuso acción de tutela contra
la Unidad Nacional de Protección porque presuntamente vulneró sus derechos
fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad
física y a la seguridad personal, con la expedición de
la Resolución Nº 5343 de 2017, que ordenó la disminución de las
medidas de protección a su favor.
A. Hechos y pretensiones
1. El peticionario expreso que es un dirigente sindical que ocupa
los cargos de Secretario de Seguridad Industrial y Salud Ocupacional del
Sindicato de los Trabajadores y Empleados de los Servicios Públicos e
Institutos Autónomos Descentralizados de Colombia (en adelante SINTRAEMDES) y,
al mismo tiempo es Segundo Vicepresidente de la Central Unitaria de
Trabajadores de Risaralda (en adelante CUT)[3]. Así mismo, es miembro de distintos
comités y subcomisiones del Ministerio del Trabajo en ese departamento.
2. El 3 de enero de 2010, el demandante fue víctima de actos
intimidatorios en su casa, debido a que personas indeterminadas dispararon dos
veces a las ventanas de su residencia[4]. Así mismo, recibió amenazas en las
que se afirmaba que él y otro sindicalista serían asesinados por su trabajo[5].
Por lo anterior, expresó que el 5 de enero del mismo año, la Fiscalía Segunda
con Funciones de Policía Judicial de Risaralda le solicitó a la Policía Metropolitana
de ese departamento que adoptara medidas para garantizar la seguridad personal
y familiar del demandante[6].
3. El 13 de enero de 2010, el comando de Policía Metropolitana de
Risaralda emitió un oficio en el que adoptó medidas estratégicas de seguridad a
favor del accionante[7], entre las que se encontraban
patrullajes constantes al sitio de trabajo y de residencia de este, así como
una invitación a participar o liderar un frente de seguridad en su cuadra,
entre otras.
4. El 28 de septiembre de 2015, el accionante volvió a recibir una
amenaza en la que se indicaba que sería asesinado si continuaba con su
actividad sindical[8]. Por lo anterior, realizó las
denuncias correspondientes ante la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría
del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Unidad Nacional de
Protección (en adelante UNP). El 23 de octubre de 2015, la UNP respondió la
denuncia del demandante y le informó que llevaría a cabo una evaluación
personal de riesgo.
5. El 30 de diciembre de 2015, el Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas (en adelante CERREM) emitió un concepto sobre el nivel
de riesgo del peticionario. Este determinó que teniendo en cuenta sus
condiciones particulares había sido calificado con riesgo extraordinario, de
manera que recomendaron las siguientes medidas: “implementar un (1) medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado, implementar apoyo de transporte en
cuantía de dos (2) SMMLV, el cual tendrá una vigencia de tres (3) meses, a
partir de la fecha de implementación.”[9]
6. En enero de 2016, el accionante se comunicó telefónicamente con
la UNP para manifestarle su inconformidad con las medidas sugeridas por el
CERREM. Así mismo, el 15 de marzo de 2016 reiteró lo manifestado
telefónicamente a través de una carta.
7. El 4 de abril de 2016, la UNP dio respuesta a la comunicación
enviada por el demandante. En esta le informó que el CERREM es un órgano
interinstitucional independiente, encargado de analizar el nivel de riesgo de
las personas que sean presentadas por el programa nacional de protección, con
el objetivo de recomendar al director de unidad las medidas de seguridad que
considere necesarias. En ese sentido, sostuvo que la entidad no tuvo ninguna
injerencia en las medidas sugeridas por el comité.
8. El 16 de junio de 2016, el accionante afirmó haber sido
amenazado por una persona desconocida mientras caminaba por su barrio. En su
relato señaló que un sujeto armado se le acercó a la salida de su casa se
identificó como miembro de las “Águilas Negras” y le afirmó que lo
secuestraría. Sin embargo, aseveró que debido a la presencia de un guardia de
seguridad en la zona esta persona se retiró del lugar.
9. El 20 de junio de 2017, el peticionario recibió un correo
electrónico atribuido a las “Autodefensas Unidas de Colombia” en el que
lo amenazaban de muerte y declaraban objetivo militar a todas las
organizaciones de Derechos Humanos y sindicales[10].
Por lo anterior, envió comunicación a la UNP en la que informó este hecho.
10. El 22 de agosto de 2017, el CERREM emitió un nuevo concepto
sobre el nivel de riesgo del peticionario, en el cual determinó que según las
condiciones particulares del accionante, este fue calificado con un nivel de
riesgo ordinario, por lo que recomendó: “finalizar un (1) hombre de
protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado
por un término de tres meses.”[11] En consecuencia, ese mismo
día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017, a través de la cual acogió
las recomendaciones del mencionado comité y otorgó las medidas aconsejadas.
11. El 18 de septiembre de 2017, el demandante interpuso recurso
de reposición contra la Resolución Nº 5343 de 2017 de la UNP, con fundamento en
que su nivel de riesgo exige la protección de un guardia personal. Así mismo,
señaló que un medio de comunicación y un chaleco blindado eran medidas
ineficaces para salvaguardar su seguridad y su vida.
12. El 13 de octubre de 2017, la UNP expidió la Resolución Nº 6709
de 2017, a través de la cual confirmó su decisión anterior, con fundamento en
que la evaluación del nivel de riesgo del peticionario no mostraba elementos
objetivos que implicaran una situación de amenaza mayor en el ejercicio de sus
funciones.
13. El 8 de noviembre de 2017, el demandante interpuso acción de
tutela contra la UNP ya que consideró vulnerados sus derechos fundamentales a
la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la
seguridad personal. Lo anterior, debido a que sostuvo que las medidas de seguridad
tomadas por la Resolución Nº 5343 de 2017, confirmada por la Resolución Nº 6709
de 2017, son ineficaces y ponen en riesgo su vida. Así mismo, para justificar el
amparo incluyó como elementos probatorios varios artículos noticiosos que se
refieren a muertes de líderes sociales cuyas medidas de protección eran un
chaleco antibalas y un celular. En consecuencia, solicitó al juez de tutela
como medida provisional que se ordene a la UNP suspender los efectos de la
Resolución Nº 5343 de 2017, con el fin de que el peticionario continúe con el
esquema de seguridad con el que contaba previamente. Además, pidió que se
tomaran las medidas apropiadas para salvaguardar su vida.
B. Actuaciones en sede de tutela
Por
medio de auto del 9 de noviembre de 2017[12], el Juzgado Tercero de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad admitió la acción de tutela y corrió traslado a la
UNP y al Ministerio del Interior como accionadas. Así mismo, negó la medida
provisional solicitada debido a que consideró que el CERREM hizo una valoración
adecuada de la situación de riesgo y no lo encontró dentro de un nivel
extraordinario.
Ministerio
del Interior
A
través de oficio del 10 de noviembre de 2017[13], el Ministerio del Interior solicitó
ser desvinculado de la acción por falta de legitimación por pasiva. En efecto,
argumentó que su labor solo se refiere a recomendar las medidas de protección
que podrían ser tomadas respecto a los casos presentados ante la UNP, debido a
que esa entidad es la encargada de definir los esquemas de protección que deben
ser implementados.
Unidad
Nacional de Protección
Mediante
escrito del 14 de noviembre de 2017[14], la UNP informó que la evaluación de
riesgo del accionante se había llevado a cabo de conformidad con el Decreto
1066 de 2015, de manera que esa unidad se limitó a adoptar las recomendaciones
dadas por el CERREM, ya que este comité es el encargado de determinar el riesgo
de los evaluados.
C.
Decisiones objeto de revisión
Fallo
de primera instancia
Mediante
sentencia del 22 de noviembre de 2017[15], el Juzgado Tercero de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad declaró improcedente la acción de
tutela, tras considerar que no existía vulneración de los derechos
fundamentales del peticionario, pues el procedimiento realizado por la UNP se
adecuó a los requisitos establecidos por el Decreto 1066 de 2015.
Impugnación
El
29 de noviembre de 2017[16], el demandante argumentó que se
encuentra en una situación de urgencia, debido a que las amenazas en su contra
habían continuado y porque en el país se han presentado asesinatos sistemáticos
de líderes sociales. En ese sentido, solicitó al juez de tutela que amparara
sus derechos fundamentales.
Fallo
de segunda instancia
A
través de sentencia del 24 de enero de 2017[17], la Sala Penal del Tribunal Superior
de Pereira confirmó la providencia de primera instancia. A su juicio, la solicitud
de amparo no cumplió el requisito de subsidiariedad, debido a que la UNP siguió
los lineamientos del Decreto 1066 de 2015 a la hora de evaluar el riesgo del
peticionario.
II.
ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
El 24 de julio de 2018, la Magistrada
sustanciadora expidió auto de pruebas con el fin de contar con mayores
elementos de juicio[18]. En este le ordenó al actor que le
informara cuál era su situación de seguridad en la actualidad y a la UNP que le
indicara cómo fue el proceso de calificación de riesgo del demandante. Así
mismo, vinculó a la Fiscalía
General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo (Nivel
Central y Regional Risaralda) para que informaran cuál es
el nivel de seguridad de la zona en donde el accionante vive y ejerce sus
funciones y adicionaran lo que estimen conveniente sobre el caso.
Una vez vencido el término legal
otorgado, la Secretaría de esta Corporación informó que se obtuvieron las
siguientes respuestas:
Héctor
García Ramírez
El 2
de agosto de 2018, el accionante radicó su respuesta en la Secretaría de esta
Corporación[19]. En primer lugar, señaló que desde la
presentación de la acción de tutela su situación de seguridad ha sido crítica.
En ese sentido, afirmó que debido a su actividad sindical y por la falta de
medidas efectivas, personas desconocidas lo han seguido en la calle y le han
tomado fotografías.
En
segundo lugar, relató que los avances institucionales en relación con su
protección han sido nulos, ya que las denuncias presentadas ante la Fiscalía
con motivo de las amenazas de las que ha sido víctima fueron archivadas porque
no es posible determinar el autor de la conducta. Por último, denunció que el
12 de julio de 2018 encontró una amenaza bajo su puerta.[20]
Unidad
Nacional de Protección
La UNP
allegó su respuesta mediante correo electrónico el 2 de agosto de 2018[21].
En primer lugar, afirmó que el numeral 3º del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto
1066 de 2015 prevé de manera diferencial y especial los mecanismos de
protección para dirigentes sindicales. De este modo, informó que para evaluar
el riesgo de este grupo poblacional se convoca a un CERREM especial, ya que se
invita a la Comisión de Derechos Humanos del Ministerio del Interior (la cual
está conformada por representantes de las directivas sindicales de las
centrales obreras del país, entre otros) para garantizar el debido proceso en
la evaluación de los sindicalistas.
En
segundo lugar, la UNP indicó que en la actualidad el accionante no es
beneficiario de medidas de protección, debido a que su riesgo fue ponderado
como ordinario en el año 2017. Así mismo, afirmó que el actor no ha enviado
ninguna solicitud de protección a lo largo del año ni ha realizado el trámite
especial de emergencia para medidas transitorias.
En
tercer lugar, señaló que Pereira (Risaralda) es una zona de bajo riesgo según
la evaluación de nivel de amenaza registrado por el Grupo de Análisis
Estratégico Poblacional – GAEP. Además, resaltó que según la unidad enlace de
la Policía Nacional, las estructuras que ejercen presión sobre los sindicatos
en Risaralda se encuentran en los municipios de Mistrató y Pueblo Rico, de
manera que no hay peligro significativo en los lugares en donde el accionante desempeña
su labor sindical.
En
cuarto lugar, resaltó que según las estadísticas del GAEP, en el 2017 y en lo
que va del 2018 han sido asesinados 10 líderes sociales, los cuales están
distribuidos de la siguiente manera[22]:
Evaluación de nivel de Riesgo
Pereira, Risaralda
Ponderación
Categoría
Año
Total general
2017
2018
Extraordinario
2.9 Dirigente y/o representante Organizaciones Comunales.
2
1
3
9.4 Dirigente, representante y líder de población desplazada
2
1
3
Ordinario
9.4 Dirigente, representante y líder de población desplazada
4
0
4
Total general
8
2
10
Por
último, hizo un recuento del proceso de evaluación del demandante. Informó que
en el 2012 realizó el primer estudio de nivel de riesgo del peticionario, y que
mediante la Resolución Nº 052 del 15 de agosto de ese año, validó la
recomendación del CERREM de ponderar el riesgo como ordinario, ya que tenía una
matriz de 46.66%. De este modo, narró que en esa ocasión no tomó ninguna medida
de protección a su favor.
Relató
que en el 2015, el demandante volvió a ser evaluado, por lo que mediante la
Resolución Nº 0330 del 28 de diciembre ordenó “implementar un (1) medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado, implementar apoyo de transporte en
cuantía de dos (2) SMMLV, el cual tendrá una vigencia de tres (3) meses, a
partir de la fecha de implementación.”[23]
Además,
señaló que el actor nunca fue beneficiario directo de una medida de protección
consistente en un (1) vehículo y tres (3) hombres de protección como
consecuencia de una evaluación de riesgo, sino que esa protección se derivó de lo
ordenado por un juez de tutela, a través de una acción anterior, con fundamento
en lo siguiente:
“Es
importante que el Honorable Despacho tenga en cuenta que, el esquema de
protección colectivo conformado por un vehículo convencional y tres hombres de
protección asignado a […] (Secretario Derechos Humanos Pereira), […] (Integrante
de la junta Directiva Nacional del Sindicato) […] (Secretario General Pereira),
continuó siendo utilizado inadecuadamente por personas que no eran
beneficiarios el esquema de protección (SIC), para el caso el señor HÉCTOR
GARCÍA RAMÍREZ.
Por
lo que frente a la irregularidad presentada la Unidad Nacional de Protección,
finalizó el esquema de protección toda vez que se evidenció que las personas a
las cuales se les había asignado en su momento las medidas de protección
colectivas ya no eran beneficiarias de las mismas.
Así
las cosas, ante la inconformidad, por la finalización de las medidas de protección
de las cuales el señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ nunca fue beneficiario y del señor
JUAN CARLOS VALENCIA, quien ya no era parte del esquema colectivo por tener
riesgo ordinario, interpusieron acción de tutela considerando que la Unidad
Nacional de Protección vulneró sus derechos a la vida e integridad personal.
Por
lo que la acción de tutela por reparto le correspondió dirimir al Juzgado
Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de
Pereira- Risaralda.
El
precitado juez constitucional, mediante sentencia de fecha 21 de abril de 2016
[…] dispuso implementar un (1) vehículo convencional y tres (3) hombres de
protección, medidas de protección que se sujetaron hasta que se adelantara un
estudio del nivel de riesgo a favor del accionante es decir del señor HÉCTOR
GARCÍA RAMÍREZ.”[24]
Siendo
así, el 16 de agosto de 2016, la UNP llevó a cabo una reevaluación del riesgo
del peticionario, en la que determinó que tenía una matriz de riesgo del
51.11%, por lo que decidió “ajustar las medidas de protección de la
siguiente manera: finalizar dos (2) hombres de protección y un (1) vehículo
convencional aprobados por jurídica. (Los cuales fueron implementados por orden
judicial, conforme a lo anteriormente manifestado), ratificar un (1) medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección.”[25]
El 22 de agosto de 2017, el CERREM emitió un nuevo concepto sobre
el nivel de riesgo del peticionario, debido a que dichas medidas son temporales
de acuerdo al artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015. En este calificó al
accionante con un nivel de riesgo ordinario, por lo que recomendó: “finalizar
un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1)
chaleco blindado por un término de tres meses.”[26]
En consecuencia, ese mismo día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de
2017, a través de la cual acogió las recomendaciones del mencionado comité y
otorgó las medidas.
Sobre este estudio, la UNP precisó que después de llevar a cabo el
procedimiento establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, el
resultado de la matriz de riesgo fue de 40.00%. Los soportes técnicos de
esta evaluación de riesgo fueron adjuntados a esta Sala de Revisión en un
cuaderno aparte, el cual tiene reserva legal según el artículo 24 de la Ley
1766 de 2015. En esa medida, estos documentos serán evaluados por la Sala de
Revisión y tendrán incidencia en la decisión, pero su resumen o contenido no
hará parte del cuerpo de esta sentencia, por la ya referida reserva legal.
Defensoría del Pueblo-Nivel Central
La
Defensoría del Pueblo radicó su respuesta el 2 de agosto de 2018. En primer
lugar, señaló que de acuerdo con la información entregada por la Defensoría
Regional de Risaralda, en el mencionado departamento persiste “un escenario
de riesgo para quienes realizan labores de liderazgo y defensa de derechos
humanos.”[27] Más precisamente, relató que
en Pereira las “Autodefensas Gaitanistas de Colombia”, en coordinación
con el Grupo Armado Ilegal “La Cordillera”, se caracterizan por ser la
estructura armada ilegal predominante en esa zona. Estos realizan “amenazas
y ataques contra población civil en el marco de la autodenominada “limpieza
social” que recae sobre poblaciones vulnerables (trabajadoras sexuales,
consumidores de estupefacientes, habitantes de calle, entre otros).”[28]
Así
mismo, señaló que efectivamente el señor Héctor García Ramírez interpuso dos
quejas por amenazas en su contra. La primera en el año 2015 y la segunda en el
2017. La Defensoría manifestó que dio trámite a estas de manera oportuna, por
lo que requirió a la UNP, a la Dirección de Derechos Humanos de la Policía
Nacional y la Fiscalía General de la Nación para que implementaran las medidas
idóneas de protección.
En
segundo lugar, señaló que durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2015 y el 31 de julio de 2018, la violencia contra
líderes sociales se distribuyó de la siguiente manera en el departamento:
Grupo
Conductas vulneratorias
Nº Violaciones
Defensores de derechos humanos
Amenazas de muerte
9
Líderes sociales
Amenazas de muerte
13
Sindicalistas
Amenazas de muerte
6
Total
28
Además,
relató que la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda informó que “ha
sistematizado treinta y seis (36) casos de líderes y lideresas que han sido
víctimas de homicidio en persona protegida y dos (2) casos de víctimas de
amenazas, hostigamientos y otros métodos para generar terror en la población
civil.”[29] Sin embargo, no especificó
las fechas de estos hechos.
Fiscalía
General de la Nación
El 16 de agosto de 2018, la Fiscalía General de la Nación radicó
su respuesta a la solicitud de la magistrada sustanciadora en la Secretaría de
esta Corporación[30]. En primer lugar, precisó que el
departamento de Risaralda no es una zona de alto riesgo para el ejercicio de
las funciones de líderes sindicales.
En segundo lugar, señaló que según su base de datos en el 2016,
2017 y hasta el 31 de julio de 2018, se han presentado 190 asesinatos de
líderes sociales y de derechos humanos. Específicamente, indicó que en ese
periodo en el departamento de Risaralda se han presentado 10 homicidios y 83
amenazas en contra de esta población.
Por último, relató que los casos estadísticos de la Fiscalía
General de la Nación son los reportados por la Oficina para los Derechos
Humanos de la ONU en Colombia.
Fiscalía
General de la Nación-Dirección Seccional de Risaralda
El
Director Seccional de la Fiscalía General de la Nación en Risaralda radicó su
respuesta el 27 de agosto de 2017. En esta afirmó que no era la entidad
competente para emitir un concepto sobre el nivel de riesgo de un sector. Así
mismo, afirmó que desde enero de 2016 el accionante ha presentado 2 denuncias
por amenazas. No obstante, solo una de ellas está activa, ya que la otra fue
archivada por la imposibilidad de determinar al presunto sujeto activo del
delito.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Corresponde a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
analizar las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Examen de procedencia
de la acción de tutela
2. La Sala considera que
antes de la formulación del problema jurídico de fondo debe determinar si la
acción de tutela es procedente. En tal sentido, verificará si cumple los
requisitos de procedibilidad establecidos en la Constitución: i) legitimación
en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva; iii)
subsidiariedad; e, iv) inmediatez.
Legitimación en la causa por activa
3. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier
persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten
vulnerados o amenazados por la labor u omisión de cualquier autoridad pública o
particular.
El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación
para el ejercicio de la acción de tutela, de manera que puede ser presentada:
i) a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de
apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso
cuando el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o v) por
el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
4. En el presente caso el señor Héctor García Ramírez está
legitimado en la causa por activa, debido a que es una persona mayor de edad
que actúa a través de apoderado judicial con el objetivo de que se protejan sus
derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la
integridad física y a la seguridad personal.
Legitimación en la causa por pasiva
5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de
amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la
acción de tutela para ser demandado, ya que está llamado a responder por la
vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez se acredite la
misma en el proceso[31]. Los artículos 86 de la Constitución y
5º del Decreto 2591 de 1991 establecen que esta procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o
amenace un derecho fundamental.
6. En este caso se
encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por pasiva,
debido a que la Unidad Nacional de Protección es
una autoridad pública a la que se le atribuye la
vulneración de derechos fundamentales.
Subsidiariedad[32]
7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el
principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de
tutela así:
“[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto original).
De la norma transcrita se evidencia que
si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces
para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o
vulnerados, se debe recurrir a ellos de manera prevalente. Sobre el particular,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando las personas acuden a
la acción de tutela no pueden desconocer las vías judiciales previstas en el
ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez constitucional emita decisiones
paralelas a las del funcionario que debe conocer el asunto en el marco de las
competencias ordinarias.[33]
No obstante lo anterior, en virtud de lo
dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque
exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se
consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita que: i) no es
idóneo ni eficaz, o ii) a pesar de su aptitud general, resulta inminente la
configuración de un perjuicio irremediable.[34]
8. La aptitud del medio de defensa
ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, con base en sus
características procesales y el derecho fundamental involucrado. Por lo tanto,
la existencia de un mecanismo judicial que salvaguarde de manera eficaz las
prerrogativas superiores invocadas torna improcedente la tutela.[35]
9. En relación con las acciones
judiciales para controvertir actos administrativos (como las Resoluciones
de la UNP), esta Corporación ha determinado que el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo de protección de
los derechos fundamentales vulnerados por actos administrativos, pero que en
ciertas circunstancias es necesaria la intervención urgente del juez
constitucional. En ese sentido, es imperativo que en cada caso concreto se
valore el objeto del instrumento procesal, la naturaleza del debate que permite
plantear, específicamente si es posible un análisis ius fundamental y el
resultado previsible.
En esa medida, si el juez considera que
en el caso concreto el ese medio trae como resultado el restablecimiento pleno
y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la tutela es improcedente.
En contraste, será procedente si advierte que el mecanismo de defensa judicial
aparentemente prevalente no permite la protección eficaz reclamada.
Además del objeto del medio ordinario y
el tipo de análisis que se realiza en el mismo, la tutela puede desplazar a la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por la incidencia del tiempo
sobre los derechos fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se
pronuncia sobre la validez de los actos supuestamente transgresores de las
garantías fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y
oportuna podría conllevar la afectación de los derechos. La incidencia del
tiempo en la idoneidad del mecanismo se manifiesta por alguna de las siguientes
circunstancias:
“a) Porque la prolongación del
procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo
de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o,
b) Porque para el momento en que el juez
contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental
vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida
económicamente.”[36]
10. En el
caso concreto se estableció que el accionante es: i) un dirigente sindical que
ocupa los cargos de Secretario de Seguridad Industrial y
Salud Ocupacional del Sindicato SINTRAEMDES[37], y de Segundo Vicepresidente de CUT
en Risaralda[38]; y ii) ha sufrido actos
intimidatorios y amenazas verbales y escritas por parte de personas que afirman
pertenecer a grupos al margen de la ley como las “Autodefensas Unidas de
Colombia” desde el año 2010 hasta la actualidad.
Debido a lo
anterior, se tiene que el accionante se encuentra dentro un grupo social que
históricamente ha sido perseguido de manera violenta, y que según denunció ha
sido víctima de amenazas y actuaciones intimidatorias que se intensifican y
repiten en el tiempo. Estas condiciones, según la jurisprudencia
constitucional, imponen a este Tribunal que en materia de procedibilidad tenga
una especial consideración con los líderes sindicales, lo cual debe aplicarse
al caso particular, pues la protección que busca el accionante en esta ocasión
tiene el carácter de urgente. En ese
sentido, se encuentra que el peticionario está en una situación inminente
y grave que puede afectar dos derechos de máxima relevancia como
son la seguridad personal y la vida, de manera que requiere de atención
urgente.
En efecto,
como lo ha señalado esta Corporación en su jurisprudencia, los líderes
sindicales son personas que por su labor están expuestos a un nivel de amenaza
mayor que el resto de los ciudadanos. Lo que obliga a las autoridades
competentes a “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona
y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos,
adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño.”[39]
Así, se advierte que exigirle al peticionario que acuda a la jurisdicción contenciosa administrativa para controvertir la
actuación de la UNP podría resultar desproporcionado, en tanto la ausencia de
protección de sus derechos fundamentales eventualmente lo podría llevar a una
situación más gravosa. Además, las amenazas contra su vida exigen una
intervención urgente del juez constitucional como garante de sus derechos, por
lo que en este caso particular la acción de tutela resulta
procedente como mecanismo definitivo.
Inmediatez[40]
11. Esta
Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de
la acción de tutela es la inmediatez. De este modo, si bien la solicitud de
amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de
caducidad[41], su interposición
debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[42], bajo el entendido de que su razón de ser
es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados.
En atención a lo expuesto, la Sala advierte que el presupuesto de
inmediatez está acreditado en este caso, ya que transcurrió aproximadamente un mes desde el
momento en que la UNP resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución Nº 5343 de 2017 (13 de octubre de 2017)[43], y la presentación de la acción de tutela de la
referencia ocurrida el 8 de noviembre del mismo año. Este espacio de tiempo se muestra razonable y
proporcionado en el caso particular.
12. Por lo anterior, la Sala encontró acreditados en el presente
asunto todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y,
en consecuencia, pasará a formular el problema jurídico de fondo que subyace a
la situación alegada por el accionante.
Asunto
objeto de revisión y problema jurídico
13. El señor Héctor García Ramírez interpuso acción de tutela
contra la UNP porque presuntamente le vulneró sus derechos fundamentales a la
vida, a la seguridad personal, a la igualdad y al debido proceso. Lo anterior,
debido a que el 13 de octubre de 2017, esa entidad emitió la Resolución Nº
6709, a través de la cual confirmó la Resolución Nº 5343 del 22 de agosto de
2017, que tomó las siguientes medidas de seguridad sobre el peticionario: “finalizar
un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1)
chaleco blindado por un término de tres meses.”[44]
14.  Con fundamento en
lo anterior, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional deberá resolver
el siguiente problema jurídico:
¿La Unidad
Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal, a la igualdad y al debido
proceso del accionante al reevaluar, con base en un
concepto del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, el
nivel de riesgo del mismo como ordinario, y en consecuencia, retirar un hombre
de protección personal para el señor Héctor
García Ramírez?
Para resolver la cuestión planteada es necesario
examinar los siguientes temas: i) el derecho a la seguridad de las personas
cuando se encuentra en riesgo la vida y los criterios para evaluar su
amenaza o vulneración; ii) el deber de protección del Estado en relación con la vida y con la
seguridad personal de los defensores de derechos humanos, líderes sociales y
líderes sindicales; iii) el debido proceso administrativo y el procedimiento de
calificación de riesgo de la UNP; y iv) el
análisis del caso concreto.
El derecho a la seguridad personal y los criterios
para evaluar su amenaza o vulneración
15. El
artículo 2° de la Constitución Política establece como principios fundamentales
del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida”. De este modo, todos los poderes y órganos del Estado tienen el deber de proteger la vida de todas las personas y de preservar
las condiciones para que estas lleven una existencia tranquila, libre de
amenazas y de zozobras exorbitantes. Por lo tanto, cuando un individuo se
encuentra en una situación predecible que pone en entredicho su vida o
integridad personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas
tendientes para evitar que el riesgo que recae sobre ella se materialice.
De esta manera, el derecho a la seguridad personal está
íntimamente ligado con el derecho a la vida establecido en el artículo 11 de la
Carta, ya que este es de carácter fundamental e “inviolable”. Así, salvaguardar
la vida de las personas que se encuentran bajo amenaza es una responsabilidad
inalienable del Estado.
16. Colombia ha ratificado diferentes tratados internacionales de
derechos humanos que buscan proteger la seguridad personal y la vida. Por
ejemplo, el artículo 3° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece
que “todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la
seguridad de su persona”. Así mismo, la Convención Americana sobre Derechos
Humanos dispone en su artículo 7° que “[t]oda persona tiene derecho a la
libertad y a la seguridad personales”.
Así las cosas, se ve que la existencia de compromisos internacionales para el Estado en
materia del derecho a la seguridad personal se desprende de la Constitución y
del orden internacional de los derechos humanos. Además, cobra especial importancia en
el caso de ciertos sujetos que dada su condición o contexto, son acreedores de
atención especial en virtud de la Constitución y el derecho internacional
vinculante.
17. Esta Corporación ha señalado
en múltiples ocasiones que la seguridad es un principio rector de la Carta
Política, de manera que ha desarrollado una línea jurisprudencial
relacionada con sus conceptos. De esta forma, en la sentencia T-981 de 2001[45], la Sala Tercera de
Revisión conoció el caso de una auxiliar de enfermería a la que se le negó un
traslado laboral, a pesar de que el motivo de este consistía en que era víctima
de amenazas. En esa ocasión este Tribunal señaló que el Estado debe
responder “a las
demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando tenga
conocimiento de amenazas “sobre la [vida] y tranquilidad de individuos o grupos que
habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los
términos del conflicto”. Señaló además que es inexcusable que
el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su
imposibilidad para prestar la ayuda requerida.
18. Así mismo, en la sentencia T-719 de 2003[46], la Sala Tercera de Revisión decidió
el caso de una mujer desplazada por la violencia cuyo compañero permanente fue
asesinado debido a que no se le prestaron oportunamente las medidas de
protección que había solicitado. Esta Corporación observó que la seguridad
tiene tres dimensiones en la Constitución. La primera como valor, pues es un
fin del Estado que permea la totalidad del texto constitucional, la segunda
como un derecho colectivo, y la tercera como un derecho individual derivado de
las garantías previstas en la Carta contra los riesgos extraordinarios a los
que se ven enfrentadas las personas.
Respecto a la seguridad como derecho individual, esta providencia
determinó que esta dimensión permite que las personas reciban una protección
adecuada por las autoridades cuando están expuestas a riesgos excepcionales que
no tienen el deber jurídico de soportar. Así mismo, señaló que para determinar cuáles son los riesgos que pueden
calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las
características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la
protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su
seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los
desplazados y los sindicalistas, entre otros.
Esta sentencia también estableció
que el Estado debe cumplir con las siguientes obligaciones para garantizar el
derecho a la seguridad personal:
“La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se
cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de
advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no
siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.
La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada
situación individual, la existencia, las características (especificidad,
carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo
que se ha identificado.
La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de
protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo
extraordinario identificado se materialice.
La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas,
también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada
caso, en forma tal que la protección sea eficaz.
La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo
extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a
dicha evolución.
La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de
concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones
específicas para mitigarlo o paliar sus efectos.
La prohibición de que la Administración adopte decisiones que
creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus
circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados.”
De este modo, el Estado tiene la obligación de identificar,
valorar y definir la situación de seguridad de las personas que se encuentren
sometidas a riesgos o amenazas. Además, debe adoptar las medidas idóneas para
mitigarlas y evaluar su eficacia y necesidad de manera periódica. En ese
sentido, si las autoridades no cumplen con alguna de estas obligaciones el derecho a la seguridad personal se ve
vulnerado.
19. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado
diferentes escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo
una persona puede solicitar protección especial por parte del Estado. En ese
sentido, en la sentencia T-339 de 2010[47],
la Sala Tercera de Revisión analizó el caso de un beneficiario del Programa de Protección del entonces Ministerio
del Interior y de Justicia al cual no se le habían prestado las medidas
reconocidas por esa entidad. Allí se precisó la diferencia entre las nociones de “riesgo” y “amenaza”
con el fin de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar medidas
de protección especial:
“El riesgo es siempre abstracto y no
produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de
señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En
otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que
muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier
amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”.
Así, esta
providencia determinó que la escala de riesgos y amenazas que debe aplicarse en
situaciones en las que se solicita protección especial es la siguiente (por su
pertinencia se cita in extenso):
“ 1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la
vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos
categorías: a) riesgo
mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve
amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario:
se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos
a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la
escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la
existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona
pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de
protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado,
en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor
de los casos, un riesgo de lesión.
2)    Nivel
de amenaza: existen hechos reales que,
de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad
y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren
verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la
alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido
al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción
definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte
en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos
categorías:
a)     amenaza
ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta categoría,
el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y
determinar si ésta presenta las siguientes características:
i.      existencia
de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y
sin vaguedades;
ii.      existencia
de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que
existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se
convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de
un peligro remoto o eventual.;
iii.      tiene
que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos
valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.      tiene
que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la
generalidad de las personas y. finalmente,
v.      deber
ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la
situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran
todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a
la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en
este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en
esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse.
Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para
hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al
menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva
del derecho.
b)    amenaza
extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está
sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas
anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la
integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la
protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en
consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título
jurídico para exigir protección por parte de las autoridades.
Por lo tanto, en el
nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está
siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que
muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos
fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la
persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde
protección especializada.”
20. Conforme a lo expuesto, cuando un individuo se encuentra
sometido a un nivel de riesgo normal u ordinario, en los términos definidos, no
tiene derecho a solicitar medidas de protección por parte del Estado ya que los
mismos son los derivados de la vida en sociedad. Por el contrario, cuando está
sometido a amenazas extraordinarias o extremas existe el deber del Estado de
brindar protección especial para evitar la vulneración concreta del derecho a
la seguridad personal. En estos casos el Estado tiene la obligación de
determinar el tipo de amenaza que recae sobre una persona, y además debe
definir de manera oportuna los medios de protección específicos, adecuados y
suficientes para evitar la consumación del daño.
21. En suma, la seguridad e integridad personal es un derecho
fundamental que debe ser garantizado y preservado por el Estado, de manera que
cuando una persona se encuentra ante una amenaza extraordinaria o extrema, debe
adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar sus derechos fundamentales.
Así mismo, las autoridades tienen una serie de obligaciones relativas a la
debida diligencia respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya
que su incumplimiento también conduce a la vulneración
de este derecho.
La protección constitucional a los defensores de derechos humanos
22. Los
artículos 2°, 11 y 22 de la Carta Política expresan la voluntad de defender y
difundir los derechos humanos como el fundamento de la convivencia pacífica en
Colombia. En esa medida, estas disposiciones imponen la obligación de respetar
y proteger la vida de sus defensores y de tomar acciones directas para la consecución
de la paz y la convivencia pacífica.
En el ámbito internacional los
artículos 1° y 2° de la Convención Americana de Derechos Humanos, establecen
que los Estados deben respetar y garantizar el ejercicio y disfrute de
los derechos a todas las personas, por lo que obviamente incluye defensores de
derechos humanos.
23. En desarrollo de estos artículos, la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (en adelante CIDH) publicó recientemente el informe “Hacia
una política integral de protección de personas defensoras de Derechos Humanos”[48],
mediante el cual precisó los cuatro componentes que en virtud de la Convención deben
ser tenidos en cuenta para proteger a estos defensores.
En primer lugar, el informe determina que los Estados
tienen la obligación de respetar los derechos
de los defensores de derechos humanos de manera en que “sus agentes se abstengan de incurrir o tolerar
violaciones a sus derechos.”[49] En ese sentido, la Convención no
permite que las autoridades estatales manipulen los órganos acusatorios y de
justicia con el fin de perseguir a los defensores. Además, este componente señala
que el uso excesivo de la fuerza en manifestaciones públicas pacíficas debe ser
prevenido, del mismo modo en que tampoco se debe “incurrir en injerencias
arbitrarias en la esfera de sus derechos, incluyendo el derecho a la libertad
de expresión y asociación.”[50]
En segundo lugar, señala que
los Estados deben promover y reconocer el trabajo de las personas defensoras como
una manera de prevenir la vulneración de sus derechos. En ese sentido, corresponde
a estos adoptar un marco legal que permita que estas personas desarrollen su
trabajo de manera libre, así como promover un ambiente
seguro en el cual puedan adelantar su trabajo sin represalias. Así mismo,
señala que los Estados deben mantener estadísticas veraces relacionadas con la
violencia contra defensores de derechos humanos, además de llevar a cabo
jornadas de educación y sensibilización que busquen prevenir la violencia
contra estos por parte de agentes gubernamentales.
En tercer lugar, la CIDH establece que los Estados tienen la obligación de
proteger y garantizar los derechos a la vida e integridad personal de personas defensoras
de derechos humanos cuando se encuentran en situación de riesgo. Esta
obligación implica la adopción de mecanismos especializados, legislación,
políticas y medidas urgentes. Sobre estas medidas precisó que:
“deben tener en consideración las
causas que estas defensoras y defensores protegen, el contexto en el cual
trabajan y su ubicación geográfica. También deben ser considerados su sexo,
género, raza y grupo étnico al que pertenecen, ya que estos factores pueden
incrementar el riesgo de sufrir violaciones de derechos humanos.”[51]
En ese sentido, señaló que las personas
defensoras de derechos humanos que trabajan a nivel local, a menudo pueden
enfrentar riesgos más elevados, por lo que requieren atención y enfoque
especial.
Por último resaltó que los
Estados tienen la obligación de investigar, juzgar y
sancionar de manera diligente las violaciones a los derechos humanos de los
defensores combatiendo la impunidad. Lo anterior “incluye el establecimiento
como primera hipótesis de la investigación que el delito pueda estar vinculado
con las labores de defensa de los derechos humanos, así como garantizar
investigaciones y procesos independientes e imparciales.”[52]
24. La jurisprudencia constitucional también ha determinado que
los defensores de derechos humanos juegan un papel fundamental en la democracia
colombiana. En la sentencia T-059 de 2012[53], la Sala Octava de Revisión
conoció una acción de tutela promovida por dos líderes de grupos de población
desplazada afrodescendiente que alegaban que sus derechos fundamentales a la
vida, a la integridad física y a la seguridad personal habían sido vulnerados
por el Ministerio del Interior y de Justicia. El motivo de su reclamo era fueron
desvinculados de los programas especiales de protección de los que eran
beneficiarios, ya que habían sido calificados con riesgo ordinario.
Siendo así, la Corte concluyó que a pesar de que las autoridades
públicas tengan un cierto grado de discrecionalidad en la adopción de medidas
de protección, estas “deberán hacer cuanto esté a su alcance, con
especial diligencia, para proveer la seguridad requerida por estos sujetos de
especial protección, como manifestación de sus deberes constitucionales más
básicos”.
25. Así mismo, en la sentencia T-224 de 2014[54], la Sala Quinta de Revisión determinó que la UNP vulneró el derecho
a la seguridad personal de un juez de la República, ya que revaloró su nivel de
riesgo como “ordinario” sin exponer los argumentos que la habían
llevado a esa conclusión, pese a que había evidencias de que había sido víctima
de amenazas contra su vida. En ese sentido, la mencionada Sala profundizó en la protección especial que deben tener
los grupos sociales que por sus características históricas, culturales, o de
otra naturaleza, enfrentan ordinariamente riesgos extraordinarios y, por lo
tanto, son acreedores del derecho a atención diferencial:
“Este tribunal ha protegido colectivos que se encuentran en
especiales circunstancias de riesgo, tales como: (i) los miembros de partidos
políticos que por su orientación han sido objeto de acciones violentas; (ii)
los testigos de casos de homicidios relacionados con alteraciones al orden
público; (iii) los defensores de los derechos humanos; (iv) los reinsertados de
grupos al margen de la ley; (v) las Comunidades de Paz; (vi) desplazados por la
violencia; y (vii) los funcionarios públicos, como el caso de los jueces de la
República, entre otros.”
26. En esa misma línea, en la sentencia T-924 de 2014[55], la Sala Sexta de Revisión
conoció el caso de un líder indígena de la Guajira que había
solicitado a la UNP que reformara las medidas de seguridad que le había
impuesto, ya que estas no cumplían con las necesidades de protección que
requería para que se le protegiera eficientemente sus derechos a la vida y a la
seguridad personal.
De este modo, esta providencia subrayó el deber que tiene el
Estado de proteger la vida y la seguridad personal de quienes por sus
actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, se
exponen a un nivel de riesgo o amenaza mayor. Por lo anterior, señaló que las autoridades encargadas del estudio y de
implementar las medidas de seguridad deben tener en cuenta las condiciones
específicas del afectado y adoptar medidas de enfoque diferencial cuando se
trate de:
“i) líderes sindicales; ii) líderes campesinos y
comunitarios; ii) líderes indígenas y afrodescendientes; iv) operadoras y operadores
de justicia; v) mujeres defensoras de derechos humanos; vi) las defensoras y
los defensores del derecho al medio ambiente sano; y vii) las y los defensores
de las personas LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e Intersexuales).
Ello, por la calidad de sujetos de especial protección constitucional que
tienen.”
Como consecuencia de lo anterior, la providencia explicó que estas
personas gozan de una presunción de riesgo que debe ser
inmediatamente activada por la autoridad pública competente para adoptar medidas.
Además, consideró que los mecanismos deben ser elementos de protección
eficaces, oportunos e idóneos para amparar la vida, la integridad y la
seguridad de estas personas, los cuales solo podrán desvirtuarse luego de adelantar
las correspondientes valoraciones técnicas de seguridad.
27. En la sentencia T-124 de 2015[56], la Sala Tercera de Revisión
conoció los casos de una mujer afrodescendiente cabeza de familia y de un
activista comunitario que se dedicaban a defender los derechos de las personas
desplazadas por la violencia. Estos acusaron a la UNP de vulnerar sus derechos
a la vida y a la seguridad personal, ya que no autorizó la implementación de
medidas de protección oportunas, eficaces,
idóneas y con enfoque diferencial para prevenir la materialización de distintas
situaciones de riesgo.
De esta manera, en este caso la Sala resaltó que las evaluaciones de seguridad
deben “ser examinadas en relación con
los principios de eficacia, pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque diferencial”. Sobre este último, señaló que consiste en
observar las “especificidades y vulnerabilidades por
pertenencia étnica, perfil etario, género, discapacidad, orientación sexual
y procedencia urbana o
rural de quienes son objeto del programa de protección”, debido a que estos aspectos profundizan el
riesgo de sufrir actos de violencia relacionados con el conflicto armado
interno.
28. Por último, en la sentencia T-750 de 2011[57],
la Sala Novena de Revisión examinó el caso de un líder sindical víctima
de amenazas y hostigamientos. Este solicitó en múltiples ocasiones a la Policía
Nacional que le prestara servicios de seguridad, sin embargo, sus peticiones
fueron omitidas. En esa ocasión la Sala precisó lo siguiente:
“para determinar
cuáles son [los niveles de riesgo de una persona], debe confluir un análisis de
las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la
protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su
seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los
desplazados y los sindicalistas.”
Siendo así, más
adelante determinó que las personas que ejercen la función sindical están
sometidas a un riesgo constante en virtud de su oficio, de manera que cuando
existan amenazas sobre su vida, estás deben ser analizadas de manera preferente
por las entidades correspondientes.
29. En conclusión, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado
que ostentar la calidad de líder o lideresa defensor de derechos humanos,
social o sindical constituye una actividad riesgosa en virtud de la función que
cumplen estas personas. En esa medida, ellos gozan de una presunción de riesgo
que obliga a las autoridades competentes a ejecutar los medios idóneos para su
protección, los cuales estarán vigentes hasta que se lleve a cabo el estudio de
seguridad correspondiente. Este último debe realizarse según los principios
de eficacia, pertinencia, idoneidad,
oportunidad y enfoque diferencial, en el entendido de que este último es el que
garantiza el compromiso del Estado de proteger los diversos modos de vida que
habitan dentro de él, al proveer especial protección constitucional a los más
vulnerables.
El debido proceso administrativo y el procedimiento de
calificación de riesgo de la UNP
30. El artículo 29 de la Constitución establece que el debido
proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a todas las actuaciones
judiciales y administrativas. En ese sentido, constituye una garantía para
todas las personas, ya que le impone al Estado la obligación de
resolver las situaciones jurídicas mediante decisiones razonadas y con la
observancia de los procedimientos dispuestos para tal fin, por lo que se convierte
en un medio para combatir las posibles arbitrariedades o abusos de autoridad en
las que pueda incurrir la entidad que profiere las actuaciones.
31. Ahora bien, el artículo 81 de la Ley 418 de 1997[58] dispuso la
creación de un programa de protección para personas que se encuentran en
situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad
por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el
conflicto armado interno, y que pertenezcan a alguna de las siguientes
categorías:  dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente
de grupos de oposición; de organizaciones sociales, cívicas y comunales,
gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos; de las organizaciones de
derechos humanos y miembros de la Misión Médica, entre otros.
Conforme a
esta disposición, el Capítulo 2° del Título I de la Parte 4° del Libro 2° del
Decreto 1066 de 2015[59] regula este
programa de protección, ya que no solo reglamenta el proceso ordinario para que
las personas accedan a este, sino que también distribuye facultades y responsabilidades
a distintas autoridades gubernamentales y administrativas dentro del proceso.
32. Ahora
bien, el artículo 2.4.1.2.2 el Decreto 1066 de 2015 establece los principios que rigen los
programas de prevención y protección, además de los constitucionales y
legales que orientan la función administrativa.
Entre estos
principios se encuentra el de causalidad, el cual señala que “[l]a vinculación al Programa de Prevención y Protección,
estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de
las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias.” De esta manera, la posibilidad de que una persona pueda
ser beneficiaria del programa de protección siempre debe estar justificada en
el nivel de riesgo o del cargo que ocupa. Siendo así, este impone la necesidad
de que se realice un estudio técnico previo que determine la causalidad de los
hechos.
Así mismo,
otro principio que rige este tipo de actuaciones es el de idoneidad al
señalar que “[l]as medidas de prevención y protección serán adecuadas a la
situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de
los protegidos”. Así, la valoración y definición de las medidas de seguridad
deben corresponder directamente a la situación de riesgo de la persona
interesada en el servicio de protección o en su cargo, por lo que los
fundamentos de las decisiones siempre deben tener como soporte algún estudio
técnico previo.
De esta manera, los procedimientos de valoración tanto para
ingresar al programa de protección en virtud del riesgo como para fijar las
medidas de seguridad correspondientes, deben fundamentarse en estudios técnicos
especializados que justifiquen la necesidad de las medidas. En ese sentido,
este procedimiento busca garantizar el debido proceso de las personas cobijadas
por estas medidas, ya que la administración tiene el
deber de argumentar sus determinaciones con conceptos técnicos especializados
que motiven la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad.
33. Ahora
bien, la jurisprudencia de esta Corporación también ha establecido que para cumplir las obligaciones
derivadas del derecho a la seguridad personal, las actuaciones administrativas
que lleven a cabo las autoridades competentes deben estar justificadas en estudios
técnicos individualizados y específicos del nivel de riesgo de la persona
interesada. Por ejemplo, en la mencionada sentencia T-224 de 2014[60], la Sala Quinta de Revisión estableció
lo siguiente:
“En el presente caso existe que la comunicación de
validación del estudio adelantado por el Grupo de Valoración Preliminar
allegada por la accionada (el 15 de junio de 2013), en el que el CERREM
calificó el riesgo del demandante como “ordinario” y por tanto no
merecedor de las medidas de protección especial en su favor, ni a favor de su
grupo familiar.
A pesar de lo expuesto por la demandada, el contenido de la
comunicación escrita de esa valoración no ofrece argumentos que fundamenten la
decisión, ni estos le fueron informados o dados a conocer por otra vía al
peticionario. La comunicación se limita a afirmar que obedeció a un
estudio serio y ponderado de la situación del accionante, en el que se descartó
que el riesgo de seguridad fuera “actual, inminente, serio,
individualizable, concreto, presente, importante, claro, discernible,
excepcional y desproporcionado”, por lo que no era procedente asignarle el
esquema de seguridad pretendido. Afirmaciones que no describen circunstancias
de tiempo, lugar y modo específicas y propias del actor para descartarlo como
sujeto protegido, limitándose este documento a mencionar las características
propias del riesgo plasmadas en la jurisprudencia constitucional, sin que
exista evidencia de su análisis y valoración”.
En ese sentido, cuando la valoración
del nivel de riesgo o de las medidas de protección no está fundada en un
estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada,
existe una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y a la
seguridad personal.
34. Del mismo modo, en la sentencia T-707 de 2015[61],
la Sala Primera de Revisión conoció el caso de un líder de una “colectividad
de izquierda democrática y en oposición”, el cual señaló que la UNP vulneró
sus derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal, el debido proceso
y la participación política, al reducirle notoriamente su esquema de seguridad
en contra de un concepto especializado de uno de sus grupos de valoración sin
exponer los argumentos técnicos que justificaban la actuación. En ese sentido,
consideró que:
“la definición y asignación de medidas de
seguridad deben estar justificadas razonablemente, con base en estudios
técnicos individualizados del nivel de riesgo de la persona que solicita la
protección, los cuales solo pueden desconocerse con base en argumentos
suficientes que también estén sustentados en conceptos especializados. Esto,
para efectos de garantizar el derecho fundamental al debido proceso y
desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación
del servicio de protección personal.”
En tal virtud, las decisiones que asignen medidas de
seguridad deben estar debidamente justificadas por estudios técnicos que se
encarguen de analizar la situación particular del sujeto que requiere la
protección.
35. En
conclusión, para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y
desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación
del servicio de protección personal, las actuaciones administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y de medidas deben estar justificadas en estudios
técnicos individualizados y específicos que los fundamenten
de manera suficiente y razonable.
Caso concreto
36.
El peticionario interpuso acción de tutela contra la UNP porque consideró
vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido
proceso, a la integridad física y a la seguridad personal, en tanto que
consideró que las medidas de seguridad tomadas por la Resolución Nº 5343 de
2017, confirmadas por la Resolución Nº 6709 de 2017, consistentes en “finalizar
un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1)
chaleco blindado por un término de tres meses”[62]
son ineficaces y ponen en riesgo su vida. En ese sentido, solicitó al juez
constitucional que reactive el esquema de seguridad con el que contaba anteriormente,
de manera que le sea reconocido un medio de transporte blindado y un escolta
personal de tres agentes.
37. Según los argumentos presentados por el accionante y la UNP, las
medidas de seguridad tomadas en la Resolución Nº 5343 de 2017, fueron
consecuencia de la última valoración de riesgo del peticionario. Esta fue
presentada el 8 de agosto de 2017[63], por el Cuerpo Técnico de
Recopilación y Análisis de Información de la entidad (en adelante CTRAI) y arrojó
como resultado una matriz de riesgo de 40,00%, de manera que el riesgo del
demandante fue ponderado como ordinario. En ese sentido, el mencionado informe
de riesgo llevó al Grupo Interinstitucional de Valoración Preliminar (en
adelante GVP) a que recomendara las medidas de protección que más adelante
serían confirmadas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de
Medidas (en adelante CERREM) y que son cuestionadas en esta acción de tutela.
Siendo así, para esta Sala de Revisión es imperioso advertir que
su análisis recaerá sobre el proceso de evaluación llevado a cabo por la UNP y
los demás comités correspondientes, ya que esta entidad es las que, de
conformidad con la ley y la regulación, tiene la pericia y el conocimiento
técnico para determinar cuáles son las medidas de seguridad apropiadas para el
accionante. Es evidente que la Corte no puede hacer la revisión constitucional
sobre los referidos conocimientos técnicos, sino respecto del procedimiento y
de la forma en que se sustentó la decisión acusada de vulnerar los derechos
fundamentales.
En ese sentido, a partir de las pruebas presentadas en las
instancias y de las recaudadas en sede de revisión, esta Sala analizará cada
uno de los pasos de la valoración de riesgo que fundamentaron las medidas de
seguridad mencionadas anteriormente. De esta manera, se busca examinar si se
vulneraron los derechos fundamentales del accionante dentro de este
procedimiento a partir de comparar las normas y los estándares vigentes, con la
manera en que se llevó a cabo la evaluación.
i) El procedimiento ordinario llevado a cabo por la UNP
38. El artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066
de 2015 establece que el procedimiento ordinario del programa de protección es
el siguiente:
“1. Recepción de la solicitud
de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del
solicitante, por parte de la Unidad Nacional de Protección.
2. Análisis y verificación de la
pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y
existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla.
3. Traslado al Cuerpo Técnico de
Recopilación y Análisis de Información – Ctrai.
4. Presentación del trabajo de campo del
Ctrai al Grupo de Valoración Preliminar.
5. Análisis de caso
en el Grupo de Valoración Preliminar.
6. Valoración del
caso por parte del Cerrem.
7. Adopción de medidas de prevención y
protección por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección mediante
acto administrativo.
8. El contenido o parte del contenido
del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al
protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas.
En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de
Medidas – CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del
peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a
través de comunicación escrita.
9. Implementación de las medidas de
protección, para lo cual se suscribirá un acta en donde conste la entregada de
estas al protegido.
10. Seguimiento a la
implementación.
11. Reevaluación.”
Ahora bien, en sede de revisión la UNP precisó de mejor manera y
paso a paso cómo es el proceso de evaluación de riesgo. Estos ítems fueron
evaluados por la Sala de Revisión, sin embargo, como se indicó ut supra los
mismos no serán determinados en el cuerpo de esta sentencia, ya que al ser
documentos relacionados con protocolos de seguridad tienen reserva legal, según
el artículo 24 de la Ley 1766 de 2015.
De esta manera, esta Sala de Revisión verificará que los distintos
órganos administrativos hayan llevado a cabo las etapas señaladas anteriormente
de conformidad con el debido proceso y los demás principios que rigen este tipo
de actuaciones.
ii) El proceso de evaluación de riesgo del señor Héctor García
Ramírez
39. En
primer lugar, debe señalarse que el proceso inició en el marco de una
reevaluación del riesgo por temporalidad. Es decir, una vez vencida la vigencia
de las medidas de seguridad de las que gozaba el accionante, la UNP cumplió con
las obligaciones legales de reevaluarlas. Las últimas medidas adoptadas en el
caso del accionante fueron las del 16 de agosto de 2016, cuando la valoración
técnica arrojó como resultado una matriz del 51.11%, por lo que la UNP
decidió “ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: finalizar
dos (2) hombres de protección y un (1) vehículo convencional aprobados por
jurídica. (Los cuales fueron implementados por orden judicial, conforme a lo
anteriormente manifestado), Ratificar un (1) medio de comunicación y un (1)
chaleco blindado y un (1) hombre de protección.”[64]
Ahora bien, como se indicó, la UNP el 25 de mayo de 2017 inició este
proceso de reevaluación de las medidas[65]. En esta etapa, comprobó que el
señor Héctor García Ramírez es un líder sindical que ha sido víctima de
distintas amenazas y ataques contra su vida. Así mismo, comprobó que los
mencionados hostigamientos fueron llevados a cabo en virtud de su oficio, por
lo que evidenció un nexo de causalidad entre el riesgo y la actividad que
desarrolla.
Por lo anterior, y de conformidad con los protocolos contactó al
accionante mediante una llamada telefónica[66] para citarlo a una entrevista con un
analista de riesgo adscrito al CTRAI [67]. El informe señala que el accionante
hizo referencia a seis amenazas, de las cuales cuatro ya habían sido valoradas
en estudios anteriores, debido a que correspondían a los años 2015 y 2016.
Así
mismo, en esa fecha el analista de riesgo adscrito al CTRAI realizó otra
entrevista a la persona que fue designada para la protección del evaluado en el
estudio de riesgo del 2016. El informe realizado indica que “al momento de
consultarle si tenía conocimiento sobre presuntas amenazas contra el protegido,
indicó que desconoce amenazas contra el evaluado.”[68]
40. El
14 de junio de 2017[69], el CTRAI solicitó a la Personería
Municipal de Pereira, la Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional, la
Fiscalía General de la Nación y la DIJIN, información sobre las denuncias del
peticionario y de la seguridad de la región. Así mismo, solicitó a la Dirección
de Derechos Humanos y Solidaridad de la CUT que hiciera llegar toda la
información del caso que estimara conveniente. De igual manera, pidió a la
Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP que analizara las amenazas
recibidas por el accionante.
Las
respuestas que recibió fueron las siguientes:
a)
La Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP emitió un
concepto el 17 de junio de 2017, en el que manifestó que las amenazas sufridas
por el demandante no tienen las características empleadas por el grupo ilegal “Autodefensas
Gaitanistas de Colombia”. De este modo, argumentó que a pesar de que estas
no provenían de ese grupo armado, estas podrían obedecer a intereses de
diversos sectores con intenciones delincuenciales, desinformativos y/o
intimidatorias.
b)
El 27 de junio de 2017, la Fiscalía Seccional de Risaralda informó
que el peticionario había interpuesto tres denuncias distintas por el delito de
amenaza. No obstante, señaló que estas ya habían sido
tenidas en cuenta en los estudios de riesgo anteriores.
c)
El 6 de julio de 2017, la Policía metropolitana de Pereira comunicó
lo siguiente:
“NO se tiene antecedente de denuncias instauradas en la policía
metropolitana de Pereira durante la presente vigencia, así mismo NO se tiene
información o registro reciente de hechos que pudieran afectar la vida e integridad
del líder sindical, no obstante de manifestar que en años anteriores se han
presentado acontecimientos en su contra varios acontecimientos de riesgo, los
cuales habían sido puestos en conocimiento de la Fiscalía General de la
Nación.” [70]
d)    El
14 de julio de 2017, la Personería Delegada en lo Penal y Vigilancia Judicial
resaltó que “NO se encontraron evidencias del Sr. Héctor García Ramírez […]
relacionadas con denuncias por amenazas de muerte y situaciones en las que se
infiera la probable vulneración a la seguridad, libertad e integridad personal.”[71]
e)
Por último, el 24 de julio de 2017 la Dirección de Derechos
Humanos y Solidaridad de la CUT, informó que “NO tiene conocimiento de
acciones de denuncia por parte del compañero, quien se desempeña como Segundo
vicepresidente de la Subdirectiva CUT Risaralda.”[72]
41. Una
vez recibida la información, el CTRAI verificó en las plataformas del grupo de
análisis poblacional de la UNP el nivel de riesgo territorial en el que se
encuentra el demandante. Siendo así, evidenció que no existen antecedentes
recientes en los que se registren “amenazas y/o agresiones contra dirigentes
sindicales en la ciudad de Pereira. Así mismo no se encontraron estadísticas
que hagan referencia a la población que ostenta el evaluado.”[73]
42. Después
de analizar toda la información recopilada, el 8 de agosto de 2017 el CTRAI
presentó ante el GVP el siguiente informe de conclusiones:
“Teniendo
en cuenta la información recopilada en trabajo de campo, […] no se logró
encontrar información y/o evidencias que indicaran que para la fecha existan
amenazas en contra del señor Héctor García Ramírez, que pudieran ver afectados
sus derechos fundamentales a la vida y conexos; así las cosas y con base en lo
establecido en la Sentencia T-719 de 2003, se encontró que el citado ciudadano
se está (sic) inmerso en un riesgo Ordinario, el cual es jurídicamente
soportable por estar implícito en la vida cotidiana dentro de cualquier
sociedad.
Resultado de la Matriz 40.00”[74]
El
GVP acogió el informe de seguridad presentado por el CTRAI, de manera que el 10
de agosto de 2017 este presentó el caso al CERREM.
43.
El 22 de agosto de 2017, el CERREM validó los resultados del nivel de riesgo
del señor Héctor García Ramírez conforme a la ponderación hecha por el GVP. En
ese sentido, después de valorar su condición de dirigente sindical, la
información suministrada en la entrevista, los informes realizados por las
autoridades, los testimonios de terceros, la situación de seguridad de su
contexto y el análisis de las amenazas, emitió un nuevo concepto sobre la
situación del peticionario y calificó el nivel de riesgo como ordinario.
Por lo anterior, recomendó “finalizar un (1) hombre de protección, y
ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado por un término
de tres meses.”[75]
En
consecuencia, ese mismo día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017, a
través de la cual acogió las recomendaciones del mencionado comité y otorgó las
medidas sugeridas por esa entidad.
44. En
suma, la Sala de Revisión tiene que en mayo de 2017 la UNP inició la reevaluación del nivel de
riesgo del señor Héctor García Ramírez para determinar si mantenía o ajustaba su esquema de seguridad.
En ese sentido, inició el procedimiento establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, de manera que el CTRAI
realizó las entrevistas, solicitudes de información y testimonios para
posteriormente analizar el conjunto de datos. Siendo así, después de este análisis técnico
ese cuerpo de recopilación de información, redactó un informe en el que tuvo en
cuenta todas las variables presentadas y concluyó que el riesgo del demandante
era ordinario ya que tenía una matriz del 40,00%.
Este concepto posteriormente fue avalado
tanto por la GVP y el CERREM, de manera que el 22 de agosto de 2017, el
Director General de la UNP acogió las recomendaciones con la expedición de la
Resolución Nº 5343 de 2017.
45. Después de analizar y recapitular las actuaciones realizadas
por el CTRAI, esta Sala de Revisión concluye que se llevó a cabo de
conformidad con los principios y normas aplicables al caso. En ese sentido, se
tiene que en la entrevista el peticionario tuvo la oportunidad de narrar los hechos que
vulneraban su derecho a la seguridad personal y de presentar las pruebas
correspondientes para sustentar sus afirmaciones.
Así mismo que con fundamento en lo anterior, el Comité técnico
señaló que la mayoría de estos hechos ya habían sido evaluados de manera previa,
por lo cual, si bien no se desconocían las amenazas, las mismas ya habían sido
tenidas en cuenta.
Además se pudo determinar por los expertos en el análisis de este
tipo de amenazas que muy probablemente los hechos nuevos no habían sido
realizados por el grupo al margen de la ley al que se les atribuía (según se
estableció a través del informe presentado por la UNP que tienen carácter
reservado), sino que podrían corresponder a otro tipo de intereses
intimidatorios o de delincuencia común. Lo que no significa que el
riesgo haya desaparecido, sino que, según el informe presentado por la Subdirección de
Evaluación del Riesgo de la UNP, el nivel de la amenaza disminuye sustancialmente
si obedece a este tipo de actuaciones, por lo que el peligro que representan
tiene una extensión menor que corresponde a la categoría de riesgo ordinario.
Así mismo, el CTRAI solicitó la información
pertinente a las autoridades correspondientes y a los terceros que podrían
tener datos relevantes sobre el caso, para mejor proveer la investigación sobre
el origen de la amenaza. De esta información se pudo concluir que las
autoridades no tenían conocimiento de hechos nuevos de los que se pudiera
deducir un nivel de riesgo mayor al determinado en la matriz definida (40.00%).
Aunado a ello, se tiene que el accionante no aportó a la tutela ningún hecho
que no hubiera sido valorado previamente por los órganos técnicos de la UNP, ni
tampoco desvirtuó lo consignado en el acto administrativo de manera que se
demostrara que con su expedición se vulneraron sus derechos fundamentales. Por
lo tanto, es claro que en esta oportunidad la UNP valoró todos los hechos
denunciados por el accionante, a partir de lo cual determinó un nivel ordinario
de riesgo que sustentó debidamente el acto administrativo acusado.
En esa misma línea, tanto de la entrevista llevada a cabo con la
persona que se encargaba de la escolta personal del actor, como del informe
allegado por la Dirección de Derechos Humanos y Solidaridad de la CUT, no se
deduce la necesidad de elevar la calificación del riesgo del actor de ordinaria
a extraordinaria.
Además, los estudios de seguridad del territorio comprobaron que
el nivel de riesgo para las personas que ejercen la función sindical en Pereira
es bajo, como lo muestran los datos estadísticos presentados por las
autoridades. En efecto, este punto se ve reforzado por las pruebas recibidas en
Sede de Revisión, ya que la Defensoría Regional de Risaralda informó que los
casos recientes de violencia contra este grupo poblacional han sido registrados
en dos municipios alejados del lugar en el que accionante desempeña sus
funciones.
46. Debido a lo recapitulado, la Sala encuentra que se evaluaron
todos los factores pertinentes en el caso del accionante, se presentaron los
estudios técnicos individualizados y específicos de los niveles de riesgo del
actor y los hechos fueron analizados en congruencia con los principios de
causalidad e idoneidad exigidos tanto por la Ley como por la jurisprudencia. De
manera tal, que no puede llegar la Corte a la conclusión que pretende el actor,
pues contrario a lo afirmado por él mismo, la UNP ha evaluado periódicamente
sus niveles de riesgo por la actividad sindical que ejerce y otorga las medidas
correspondientes a las referidas evaluaciones técnicas.
No desconoce la Sala la importancia de la labor sindical, ni la
presunción de riesgo respecto de los líderes defensores de derechos humanos, pero
sí evidencia que en el caso particular la actuación de la UNP respetó los
protocolos, las normas y los principios aplicables y procedió de conformidad
con su obligación de proteger al señor Héctor García Ramírez, lo cual debe
continuar. Así mismo, es evidente que debido a las dinámicas sociales
nacionales, las medidas de protección del accionante pueden reforzarse o
disminuirse en el futuro, pero lo anterior depende de la labor técnica de
verificación de la seguridad de los protegidos.
En ese sentido, se tiene que las medidas sugeridas por el Comité
fueron tomadas de conformidad a los criterios técnicos establecidos en la ley.
Igualmente, estas se ajustan a los principios de causalidad e idoneidad que
rigen este tipo de actuaciones. Lo anterior, debido a que corresponden
directamente a la situación de riesgo que evaluó la entidad, ya que se
fundamentan en una serie de estudios técnicos que examinaron tanto su contexto
como su situación particular, de manera que en este caso no es posible afirmar
que las medidas sugeridas obedecieron a una actuación arbitraria o
contradictoria de la entidad. Por lo tanto, esta Sala de Revisión encuentra que
en este caso no se desvirtuó la seriedad y credibilidad de los estudios
técnicos que evaluaron el riego del accionante y, en ese sentido, a pesar de la
presunción de riesgo que este tiene a su favor, la Sala debe dar credibilidad a
lo consignado por las autoridades en dichos estudios.
47. Conforme a lo expuesto, para esta Sala de Revisión no se probó
una situación que implique una violación al derecho a la seguridad personal y
al debido proceso del actor, ya que el procedimiento se adelantó de conformidad
con las reglas constitucionales y legales. En ese sentido, la UNP sustentó debidamente
su decisión y cumplió con los principios que orientan el servicio de protección
a personas, ya que la Resolución que decidió las medidas de seguridad fue
proferida con base en un estudio técnico especializado que respetó las
garantías del debido proceso y otorgó las medidas correspondientes al nivel de
riesgo acreditado.
Por
lo anterior, se revocará la providencia
de segunda instancia de la tutela de la referencia que declaró improcedente la
acción por subsidiariedad y, en consecuencia, se negará el amparo de los derechos fundamentales a
la seguridad personal y el debido proceso del accionante por los argumentos
expuestos.
Conclusiones
48. La Sala encontró acreditada la procedencia general de la acción de
tutela contra la UNP, la cual se fundamentó en la presunta vulneración a los
derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso y a la
seguridad personal del accionante.
49. Para analizar la afectación denunciada, la Sala reiteró que el
derecho a la seguridad es una garantía fundamental del Estado Social de
Derecho. Por lo tanto, consideró que cuando una persona se encuentra ante una amenaza extraordinaria o extrema este
debe adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar sus
derechos fundamentales.
En segundo lugar, indicó que los defensores de derechos humanos
son sujetos de especial protección constitucional. En ese sentido, manifestó
que gozan de una presunción
de riesgo que obliga a las autoridades competentes a ejecutar los medios
idóneos para su protección, los cuales estarán vigentes hasta que se haya adelantado
el estudio de seguridad correspondiente.
Por último, resaltó que la
definición y asignación de medidas de seguridad deben estar fundamentadas en
estudios técnicos individualizados del nivel de riesgo de la persona que
solicita la protección, los cuales solo pueden desconocerse con base en
argumentos suficientes que también estén sustentados en conceptos
especializados. De esta manera, resaltó que estos estudios deben realizarse de conformidad con el
debido proceso y los demás principios legales que
orientan la prestación del servicio de protección personal.
50. En el análisis del caso
concreto, la Sala estableció que la UNP no vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido
proceso y a la seguridad personal del peticionario, porque la decisión de
reducir su esquema de protección se fundamentó en un concepto técnico,
razonable y creíble que evaluó sus condiciones particulares y contextuales. En
ese sentido, la entidad cumplió con la obligación constitucional de tomar sus decisiones a
partir de estudios técnicos calificados y especializados, en aras de respetar
los derechos a la seguridad personal y el debido proceso del solicitante en
desarrollo de los principios de causalidad e idoneidad que orientan la
prestación del servicio de protección.
En
mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión revocará la providencia de segunda
instancia de la tutela de la referencia y, en consecuencia, negará el amparo de
los derechos fundamentales a
la seguridad personal y debido proceso del accionante, en los términos expuestos
en la parte motiva de esta sentencia.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia del
24 de enero de 2018, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Pereira, mediante la cual confirmó la providencia del 22 de noviembre de 2017
emitida por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la misma ciudad, en la
que se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.
Segundo.- En su lugar, NEGAR
el amparo de tutela solicitado por el señor Héctor García Ramírez,
debido a que no se encontró vulneración de los derechos fundamentales.
Tercero.- Por
Secretaría General, LIBRAR las
comunicaciones a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA
T-399 DE 2018
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA VIDA-Deberes mínimos
que deben cumplir las autoridades para la protección (Salvamento de voto)
ACCION
DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Se omitió valorar nuevos elementos de juicio introducidos en
sede de revisión, esto es, la nueva amenaza de que fue objeto el accionante
(Salvamento de voto)
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA VIDA-Se
debieron proteger los derechos fundamentales del accionante a la seguridad
personal, la vida y la integridad (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a
apartarme de la posición adoptada por la mayoría en la sentencia T-399 de 26 de
septiembre de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
1. En esa providencia la Corte estudió
la acción de tutela interpuesta por el señor Héctor García Rodríguez (dirigente
sindical), con el objeto de proteger sus derechos fundamentales a la vida, a la
igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad personal,
presuntamente vulnerados por la Unidad Nacional de Protección como consecuencia
de haber disminuido las medidas de seguridad que tenía a su favor.
Sostuvo el accionante que es un
dirigente sindical[76]
y que desde el año 2010 ha sido víctima de amenazas de muerte y actos
intimidatorios. Explicó que en el año 2015, la Unidad Nacional de Protección
–UNP-, en concordancia con su nivel de riesgo extraordinario, adoptó una medida
de protección a su favor consistente en la entrega de un medio de comunicación,
un chaleco blindado y apoyo de transporte en cuantía de 2 smmlv;[77]
sin embargo, debido a su inconformidad con la misma, en el mes de abril de 2016
interpuso una acción de tutela en contra de la UNP;[78]
el juez constitucional a quien correspondió dicha petición accedió a las
pretensiones del actor, disponiendo implementar la medida de un vehículo
convencional y tres hombres de protección, con efectos hasta que la UNP
adelantara una nueva valoración del riesgo.
Refirió que el 16 de junio de 2016 fue
objeto de nuevos actos intimidatorios;[79] en razón de
ello, se evaluó su nivel de riesgo y nuevamente se determinó que era
extraordinario. La UNP evidenció la necesidad de continuar con medidas de
protección; no obstante, empezó a desmontar progresivamente aquella
implementada por la orden de tutela, así: finalizar dos hombres de protección y
el vehículo convencional; ratificar un hombre de protección y otorgar un medio
de comunicación y un chaleco blindado.
Indicó que en el mes de agosto de 2017 y
tras una nueva evaluación se calificó su nivel de riesgo como ordinario por lo
que la UNP a través de la Resolución nº. 5343 de 22 de agosto de 2017, [80]
prosiguió con el desmonte paulatino de la medida ordenada por el juez de
tutela, finalizando el último hombre de protección y ratificando por el término
de 3 meses el chaleco blindado y el medio de comunicación.
Finalmente, el 3 de noviembre de 2017 el
señor García Ramírez acudió de nuevo al amparo constitucional por considerar
ineficaces e insuficientes las medidas de protección otorgadas por la UNP; así
pues, solicitó ordenar a la accionada adoptar los mecanismos apropiados para
salvaguardar su vida, es decir, continuar con el esquema de seguridad ordenado
mediante la anterior tutela.[81]
2. Con ocasión del decreto de pruebas
que realizó la Magistrada Sustanciadora, quedó establecido dentro del trámite
de revisión que el señor García Rodríguez recibió una nueva
amenaza contra su vida, concretamente 12 de julio de 2018.[82]
Así mismo, en comunicación del 18 de
agosto de 2018 la UNP informó que el accionante no contaba con ninguna medida
de protección, pues tras la última evaluación realizada en el año 2017 se
ponderó su nivel de riesgo como ordinario.
3. Mediante la providencia T-399 de
2018, la Sala de Revisión revocó las sentencias de instancia[83]
y, en su lugar, denegó la protección iusfundamental invocada por el
gestor del amparo.
De manera preliminar, en la sentencia de
la cual me aparto, se realizó un análisis constitucional del derecho a la
seguridad personal y los criterios para evaluar su amenaza o vulneración,
determinándose que, si un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo
normal u ordinario, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, no
tiene derecho a solicitar medidas de protección del Estado, ya que los mismos
son los derivados de la vida en sociedad. Por el contrario, cuando está
sometido a amenazas extraordinarias o extremas existe el deber del Estado de
brindar protección especial para evitar la vulneración concreta del derecho a
la seguridad personal. En estos casos, el Estado tiene la obligación de
determinar el nivel de amenaza y de definir de manera oportuna los medios de
protección adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño.
En cuanto a la protección constitucional
de los defensores de derechos humanos, concluyó que ostentar la calidad de
líder o lideresa o defensor de derechos humanos social o sindical constituye
una actividad riesgosa. En esa medida, dichas personas gozan de una presunción
de riesgo que obliga a las autoridades competentes a ejecutar los medios
idóneos para su protección, los cuales estarán vigentes hasta que se lleve a
cabo el estudio de seguridad correspondiente, regido por los principios de
eficacia, pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque diferencial.
Consideró que la Ley 418 de 1997[84]
dispuso la creación de un programa de protección para personas que se
encuentren en situación de riesgo inminente en contra de su vida, integridad
personal, seguridad y libertad. Así mismo, reseñó que el Decreto 1066 de 2015,[85]
estableció el procedimiento ordinario para que las personas accedan a éste y
distribuyó las responsabilidades y facultades a distintas entidades
gubernamentales y administrativas dentro del proceso. En virtud de lo anterior,
apreció que para garantizar el derecho al debido proceso, las actuaciones
administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y de medidas deben
estar justificadas en análisis técnicos individualizados que los sustenten de
manera suficiente y razonable.
Con fundamento en los señalados
argumentos coligió que la UNP no vulneró los derechos fundamentales invocados
por el actor, porque la determinación de reducir su esquema de protección se
fundamentó en un concepto técnico, razonable y creíble que evaluó las
condiciones particulares y contextuales del actor. En ese sentido, determinó
que la entidad accionada al disponer a través de la Resolución nº. 5343 de 2017
reducir las medidas de seguridad a favor del actor, cumplió con la obligación
de tomar sus decisiones a partir de estudios técnicos calificados y
especializados.
4. Quiero expresar mi desacuerdo con la
sentencia T-399 de 2018, toda vez que considero que la misma omitió
principalmente valorar los nuevos elementos de juicio introducidos en sede de
revisión, esto es, la nueva amenaza de que ha sido objeto el accionante y la
circunstancia de que en la actualidad no cuenta con medida de protección
alguna.[86]
En efecto, esta Corporación en múltiples
pronunciamientos ha referido que la seguridad personal presenta una triple
connotación en tanto constituye un valor constitucional, un derecho colectivo y
un derecho fundamental.[87]
5. En cuanto al derecho individual a la
seguridad personal, ha sostenido que “faculta a las personas para recibir
protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén
expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar,
por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en
sociedad (…)”.[88]
Sin embargo, la posibilidad de invocar este derecho con el fin de recibir
protección por el Estado se encuentra enlazada a la presencia de situaciones
reales que permitan visualizar el inicio de la destrucción del mismo, es decir,
suponer la amenaza o el peligro cierto, entre otros, sobre los derechos
a la vida o la integridad de la persona.[89]
6. Así pues, la jurisprudencia
constitucional[90]
ha sostenido que la amenaza se clasifica en ordinaria y extrema; la primera,
implica la existencia de un peligro: i) específico e individualizable; ii)
cierto; iii) importante, es decir, que debe amenazar bienes o
intereses jurídicos valiosos para el sujeto; iv) excepcional y, v)
desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación
por la cual se genera el riesgo. La segunda, se presenta cuando además de los
señalados elementos, el derecho en peligro es la vida o la integridad personal.
7. Igualmente se ha indicado que cuando
la persona acredite siquiera sumariamente que se encuentra padeciendo una
amenaza, las autoridades estatales tienen el deber de identificarla y “definir
de manera oportuna sobre las medidas y medios de protección específicos
adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño”; deber que
adquiere especial connotación cuando se trata de sujetos que “por su
actividad misma están expuest[os] a un nivel de amenaza mayor, como sería el
caso de los defensores y defensoras de derechos humanos, altos funcionarios,
periodistas, líderes sindicales, docentes en zonas de conflicto, minorías
políticas o sociales, reinsertados”.[91]
8. Concretamente en el caso de los
defensores de derechos humanos, la Corte les ha conferido el estatus de sujetos
de especial protección constitucional y ha resaltado la obligación de las
autoridades estatales de “otorgar y desplegar acciones positivas para
asegurar esta protección especial, más aún está obligado a evitar cualquier
tipo de actividad que pueda ampliar el grado de exposición a riesgos
extraordinarios”.[92]
9. De manera análoga, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha destacado la labor realizada por los
defensores de derechos humanos y la ha considerado “fundamental para el fortalecimiento
de la democracia y el Estado de Derecho”; adicionalmente, ha reconocido que
los Estados deben facilitar los medios necesarios para que los individuos,
grupos y/o las instituciones que se ocupan de la defensa de los derechos puedan
realizar libremente sus actividades para los cual se deberá: i) otorgar medidas
de protección cuando son objeto de amenazas con el fin de evitar los ataques
contra su vida e integridad; ii) generar las condiciones para la erradicación
de violaciones por parte de agentes oficiales o particulares; iii) abstenerse
de imponer obstáculos que dificulten la realización de su labor, e iv)
investigar seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra,
combatiendo la impunidad.[93]
Bajo los anteriores razonamientos, en
sentencia emitida el 10 de octubre de 2013, la Corte IDH estableció que el
Estado de Honduras había incumplido con la obligación de garantizar el derecho
a la vida del defensor ambientalista Carlos Antonio Luna López, pues, a pesar
de que había conocido las  amenazas de muerte en su contra no realizó una
investigación seria y exhaustiva del asunto, ni tampoco demostró haber adoptado
las medidas efectivas de protección tendientes a evitar la materialización de
su muerte. Así, destacó la relevancia de que las
medidas a adoptarse por los Estados para proteger a una persona defensora sean
adecuadas y efectivas, entendiendo por adecuadas su idoneidad para enfrentar la
situación de riesgo y por efectivas su capacidad de producir el resultado para
el que han sido concebidas.
10. Por lo expuesto, considero que en
esta oportunidad la Corte Constitucional debió proteger los derechos
fundamentales del señor García Rodríguez a la seguridad personal, la vida y la
integridad, si se tiene en cuenta que pudo acreditarse, al menos sumariamente,
una nueva situación que permitía deducir que se encuentra hoy en un estado de
amenaza de sus derechos fundamentales.
11. Como se advirtió, en sede de
revisión el peticionario manifestó a esta Corporación que en el mes de julio de
2018 recibió un panfleto en su lugar de residencia (del cual aportó copia al
plenario), a través del cual se le advertía de la inminencia de un ataque en
contra de su vida como consecuencia de su labor sindical; de otro lado, también
se conoció que la UNP procedió a retirar las medidas de protección que se
habían concedido a su favor, debido a que en la última evaluación del riesgo
efectuada en el año 2017 el nivel de peligro se había ponderado como ordinario.
No obstante, de una lectura desprevenida
del panfleto, es posible apreciar en el presente asunto la concurrencia de los
elementos que la jurisprudencia constitucional ha fijado[94]
con el objeto determinar cuándo un sujeto se encuentra en una situación de
amenaza; pues puede avizorarse: i) un peligro individualizable en la medida que
el panfleto que recibió en su residencia hace expresa mención al actor; ii)
cierto, ya que existen elementos que evidencian la probabilidad del daño; iii)
importante, pues advierte un daño contra el bien jurídico de la vida, iv)
excepcional, al ser un riesgo que no debe ser tolerado por el actor y, por
último, v) desproporcionado frente a los beneficios que puede derivar de la
actividad sindical que desempeña.
12. De esta forma, al apreciarse en
principio la existencia de una amenaza individualizable, cierta, importante,
excepcional y desproporcionada, en el presente asunto se tornaba imperioso
decretar al menos una medida de protección provisional o de emergencia a favor
del accionante,[95]
hasta que la UNP realizara una nueva valoración del riesgo, en la cual se
tuvieren en cuenta los nuevos elementos de juicio.
13. Con todo, la Sala de Revisión
simplemente decidió no realizar ningún pronunciamiento al respecto, lo que, en
mi criterio, genera una grave condición de desprotección del accionante y, de
paso, abandona el deber especial de las autoridades estatales de garantizar los
derechos a la seguridad, a la vida y a la integridad de las personas expuestas
a una situación pronunciada de vulnerabilidad. Deber que adquiere mayor énfasis
cuando, como ocurre en el presente asunto, se trata de individuos vulnerables
en razón a su pertenencia a grupos defensores de derechos humanos.
No se olvida que las referidas
circunstancias no eran conocidas por el actor ni por la entidad accionada al
momento de interponer la acción; sin embargo, este Tribunal ha señalado que el
juez de tutela goza de unas facultades extra y ultra petita, además de
las oficiosas, las cuales posibilitan que su labor no se circunscriba
únicamente a las pretensiones de la demanda, sino también en la garantía
de “la vigencia y efectividad de los preceptos constitucionales relativos al
amparo inmediato y necesario de los derechos fundamentales”,[96]
máxime cuando se trata de la amenaza o vulneración de los derechos de un líder
sindical, sujeto de especial protección constitucional, que merece que el
Estado, a través de sus autoridades, despliegue todas las acciones positivas
tendientes a asegurar la protección especial de sus prerrogativas.
14. Estimo que la sentencia de la cual
me aparto adicionalmente omitió analizar que i) la falta de efectividad de las
medidas otorgadas por el Estado y ii) encontrarse el país en tránsito hacia la
paz, hacen necesario por parte de las autoridades públicas la protección
reforzada de los defensores de derechos humanos y líderes sociales.
Esta situación fue reconocida en la
sentencia C-555 de 2017 al destacar tanto el papel fundamental que tienen
organizaciones defensoras de derechos humanos en la construcción de los Estados
democráticos, en particular, en aquellos aquejados por un conflicto armado
interno, como el deber de las autoridades de reconocer los riesgos que
sobrevienen por ejercer dicha actividad, “más aún si se tiene en cuenta
[que] el contexto del conflicto armado que ha padecido el país, […] los hace
sujetos de vulnerabilidad, razón por la cual se incrementa el deber de
protección iusfundamental que recae sobre el Estado”.[97]
15. En tal sentido, se reiteró que
existe un compromiso de las autoridades públicas encaminado a i)
garantizar la labor de las personas que defienden y difunden los derechos
humanos y a ii) promover los espacios de interlocución “en atención a la situación de conflicto en el país y al papel que
juegan (…) en la formación de la opinión pública y en la promoción y denuncia
de las violaciones a los mismos, y dada la incidencia de su labor como
componente básico de la vida política de Colombia”;[98]
compromiso que a su vez requiere la adopción de medidas positivas y
negativas: las primeras,[99]
en cuanto a que las autoridades actúen con diligencia para prevenir, investigar
y sancionar todo tipo de violación, mientras que las segundas propenderán por
evitar que el mismo Estado incurra en violaciones de derechos humanos.
16. Ahora bien, pese a que es claro que
las autoridades estatales tienen el deber de desplegar las acciones tendientes
a amparar los derechos de los líderes, lideresas y representantes de los
derechos de las comunidades y de evitar la concreción de la amenaza o peligro
que se cierne sobre sus vidas; es diáfano que en nuestro país dicha obligación
constitucional aún se encuentra lejos de ser cumplida integralmente. Muestra de
ello son las aproximadamente 343 muertes violentas de activistas sociales que
se han presentado desde enero del año 2016 a la fecha;[100]
solo en lo corrido de este año 123 tuvieron ocurrencia.[101]
17. Cabe destacar que en el último
informe de la CIDH sobre la situación de las personas defensoras de derechos
humanos en las Américas,[102]
se enfatizó que la defensa de derechos ha sido y continúa siendo una actividad
extremadamente peligrosa, pues se ha incrementado la violencia, amenazas e
intimidación en contra de los defensores, así como la inefectividad de las
medidas de protección.[103]
Para el caso de Colombia, la Comisión
observó que a pesar la celebración del Acuerdo de Paz y de los esfuerzos
encaminados a adoptar las recomendaciones realizadas por el organismo en el año
2013,[104]
era necesario reiterar su preocupación ante las amenazas y actos de
intimidación y violencia sufridos por jueces, fiscales, líderes indígenas,
líderes sindicales, defensoras y defensores de derechos, personas desplazadas y
aquellos que reclaman por sus tierras y, ante los altos niveles de impunidad en
los crímenes cometidos en contra de estos. En ese orden de ideas, se resaltó la
obligación de proteger la vida y la integridad personal de quienes defienden
derechos humanos cuando se encuentran en una situación de riesgo, incluso
cuando el mismo deriva de la acción de un agente no estatal.
En igual sentido, la Comisión refirió
que, de conformidad con el derecho internacional, “el Estado tiene el deber
de proteger los derechos de las personas defensoras frente a actos u omisiones
de parte actores no estatales cuando se cumplen los siguientes requisitos: i)
cuando existe una situación de riesgo real e inmediato; y ii) cuando el Estado
conocía o debía tener conocimiento de ese riesgo real e inmediato. De
actualizarse estos dos requisitos las autoridades que tuvieron dicho
conocimiento deben adoptar las medidas necesarias dentro del ámbito de sus
atribuciones que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para prevenir o
evitar ese riesgo (…).” Además, se precisó que de no cumplir con tal
obligación el Estado  sería
responsable internacionalmente por la violación al deber de protección.
Finalmente, se llamó la atención sobre
la necesidad de continuar la lucha en contra de la impunidad, así como de
diseñar e implementar políticas públicas de protección comprensivas y
efectivas, para lo cual se recomendó proveer los recursos presupuestarios y
logísticos que permitan asegurar que las estrategias de resguardo de los
defensores sean eficaces y surtan efectos mientras subsista el riesgo.
18. En informes pasados,[105]
la CIDH había destacado que los Estados debían otorgar especial protección a
ciertos grupos de defensores de derechos, como es el caso de los líderes
sindicales, toda vez que su vida e integridad se encuentran más expuestas al
menoscabo. De hecho, es necesario destacar que como consecuencia del alto
número de ataques en contra de los activistas sindicales, así como la altísima
tasa de impunidad, Colombia se encuentra entre los 10 países del mundo más
inseguros para ejercer el sindicalismo.[106]
19. De igual forma, la Organización
Internacional del Trabajo ha reconocido la compleja situación de dichos
dirigentes en América Latina, de manera especial en nuestro país, donde el
movimiento sindicalista históricamente ha sido atacado por parte de los grupos
organizados al margen de la ley y existe un elevado número de actos de
violencia sin resolver.[107]
Para dar un panorama general de la realidad nacional, existen fuentes que
informan que en los últimos 45 años se han producido más de 3.129 homicidios de
líderes sindicales en nuestro territorio.[108] Así mismo,
según un estudio realizado por la Confederación Sindical Internacional –CSI-,
19 sindicalistas fueron asesinados en lo que va corrido del año 2018.[109]
Atendiendo la gravedad de la situación,
en el año 2012 la Fiscalía General de la Nación creó la Subunidad para casos
OIT adscrita a la Dirección Especializada contra las violaciones a los DDHH y
DIH, ello con el fin de fortalecer la investigación y judicialización de los
casos de violencia ejercida en contra de los dirigentes sindicales. Así
también, recientemente, se creó un Grupo Élite de Impulso y Seguimiento a las
Investigaciones Penales por Violaciones a los Derechos de los Sindicalistas y
la judicatura incorporó un juez exclusivo para conocer de estos delitos.[110]
Con todo, la violencia antisindical y la impunidad continúan presentado altos
índices; según un estudio realizado por la Escuela Nacional Sindical, en el
periodo de tiempo comprendido 2012-2017 se presentaron alrededor de 2.220
violaciones a los derechos a la vida, la libertad y la integridad de
sindicalistas en Colombia y la tasa de impunidad en homicidios se mantiene por
encima del 95%.[111]
20. Es claro entonces que dada la actual
condición de vulnerabilidad del señor García Ramírez, profundizada por el contexto
de violencia en contra de defensores y líderes comunitarios que aqueja al país,
la Corte como juez constitucional y garante de la supremacía y vigencia de la
Constitución, tiene la obligación de adoptar medidas que impidan concreción de
la amenaza o violación sobre sus derechos a la vida o a la integridad personal.
21. Como se afirmó, existe un compromiso
del Estado, a través de sus autoridades públicas, de garantizar la labor que
cumplen las personas defensoras de derechos humanos, para lo cual se deberán
implementar los mecanismos que tiendan tanto a la prevención, investigación y
sanción de los actos violatorios de sus prerrogativas, como a evitar que los
mismos agentes estatales incurran en vulneraciones.
Empero, la situación de los líderes
sociales en Colombia es muestra de que las medidas adoptadas por el Estado para
prevenir los ataques a su libertad, vida e integridad no son oportunas ni
efectivas, pues para ello se requiere no solo de la voluntad política o de una
multiplicidad normativa, sino también de una buena gobernanza, coordinación
interinstitucional, entidades que actúen con oportunidad y eficacia y del
presupuesto indispensable. Como lo ha señalado la CIDH, en los países en los
cuales las agresiones a los grupos de defensores de derechos humanos son más
sistemáticas, es imperativo que los Gobiernos pongan a disposición la
institucionalidad y los recursos necesarios y adecuados para evitar la
consumación del daño.
22. Precisamente, el que la amenaza o
vulneración de los derechos de los líderes comunitarios y de los defensores de
DDHH se haya incrementado paulatinamente en nuestro territorio, expone al
Estado como un país revictimizante, de no adoptar con inmediatez y eficacia las
medidas para hacer frente a la situación de los líderes sociales.
23. Se reitera que en el presente asunto
concurren los elementos objetivos para advertir la amenaza de los derechos del
accionante a la seguridad personal, la vida y la integridad física, toda vez
que los actos intimidatorios ejercidos en su contra no obedecen a un hecho
aislado sino a una conducta que ha permanecido en el tiempo.[112]
En tal sentido, atendiendo la ausencia de políticas públicas claras, coherentes
y serias de protección de los líderes sociales; la infectividad de las medias
de prevención y protección de sus derechos desplegadas por el Estado; el
incremento progresivo de la violencia en contra de los mismos; y el mayor
ámbito de protección que requieren en el marco del proceso de tránsito a la
paz, considero que en el caso bajo estudio existe para el Estado un deber
perenne y acentuado de protección de los defensores de derechos humanos y
líderes sociales.
Obligación que se refuerza aún más
tratándose de un Tribunal que tiene a cargo la protección efectiva de derechos
fundamentales como la Corte Constitucional (artículo 241 Superior); así pues,
era indefectible que se adoptara al menos la protección transitoria del
peticionario con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
En estos términos, dejo consignado mi
salvamento de voto.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1]
Fol. 172, cuaderno 1.
[2]
Esta Sala fue integrada por los magistrados Diana
Fajardo Rivera y Alberto Rojas Ríos.
[3]
Fol. 44, cuaderno 1.
[4]
Fol. 8, cuaderno 1.
[5] Fol. 12, cuaderno 1. La amenaza decía textualmente lo siguiente: “SEÑORES
HÉCTOR GARCÍA Y JUAN CARLOS CARDONA PERROS HPS, SE LES AVISO GERRILLEROS (SIC)
HIJUEPUTAS QUE DEJARAN DE MARIQUEAR Y DE DENUNCIAR PERROS HPS, COMO NO NOS
CREYERON Y PENSARON QUE ESTABAMOS JUGANDO CON USTEDES, ESTO ES Y SERÁ UNA
LECCIÓN PARA LOS OTROS GERRILLEROS HPS QUE ENTREN A REEMPLAZARLOS A MARIQUEAR A
ESE SINDICATO DE MIERDA, USTEDES YA ESTÁN MUERTOS Y NO LO SOBEN, (SIC) NUESTRA
ORGANIZACIÓN NO NOS TOLERA MÁS TETRAHIJUEPUTAS TANTO A USTEDES COMO A OTROS QUE
ENTREN A GUEVONIAR CON NOSOSTROS Y A DENUENCIAR COSAS QUE A USTEDES NO LES
IMPORTA SAPOS HPS. SERÁN DESAPARECIDOS. YA ES UN HECHO QUE SUS MUERTES SERÁN UN
ESCARMIENTO PARA LOS OTROS HPS QUE LES GUSTE METERSEN CON NOSOTROS
TETRAHIJUEPUTAS GERRILLEROS. (SIC)”
[6]
Fol. 8, cuaderno 1.
[7]
Fol. 11-12, cuaderno 1.
[8] Fol. 13,
cuaderno 1. En esta ocasión la amenaza decía lo siguiente: “PERROS HPS,
USTEDES SON LOS PERROS GONORREAS QUE SE METIERON CON LO QUE NO DEBIERON
METERCEN (SIC) GONORREAS HP, DEJEN LA MARICADA Y
SALGANSEN DE ESTA MKDA PERROS HPS, USTEDS YA SON NUESTRO OBJETIVO GONORREAS HPS
LE DAMOS UN PLAZO PARA QUE SE LARGUEN HPS ASÍ TENGAN GUARDAESPALDAS LE BAMOS (SIC)A DAR EN LA CABESA GONORREAS USTEDES NO SABEN CON
QUIENES SE METIERON. LE DAMOS UN PLAZO DE UN MES HPS MALPARIDOS SI NO
TRANQUILOS QUE UNA 9 LES VAN A QUEDAR PEQUEÑAS HPS GONORREAS MÁS A USTED JUAN
CARLOS Y TAMPOCO SE SALVA DON GARCÍA Y SIGA ASI HP QUE ES MÁS FACÍL PEGARLE A
UN BEBE GONORREAS. MUERTE, MUERTE GONORREAS.”
[9]
Fol. 23, cuaderno 1.
[10]
Fol. 45-46, cuaderno 1.
[11]
Fol. 53-54, cuaderno 1.
[12]
Fol. 90, cuaderno 1.
[13]
Fol. 107-108, cuaderno 1.
[14]
Fol. 110-117, cuaderno 1.
[15]
Fol. 145, cuaderno 1.
[16]
Fol. 149, cuaderno 1.
[17]
Fol. 162-166, cuaderno 1.
[18] Fol. 13-17, cuaderno de la Corte Constitucional.
[19] Fol.
28-65, cuaderno de la Corte Constitucional.
[20] La amenaza
decía lo siguiente: “SAPO INTRAENDES, ESTE COMUNICADO ES PARA QUE SEPAN QUE
USTEDES YA ESTÁN MUERTOS, Y MÁS USTED HP PERRO GARCÍA, SE NOS SALVO QUE DÍAS
GONORREA LES DIJO QUE DEJARA LAS MARICADAS QUIETAS, Y ESTO YA NO ES SOLO
ALBERTENCIAS (sic) SINO HECHOS, GONORREA SINDICALISTAS HPS DE MIERDA, TODO
DONDE NO DEBÍA TOCAR GONORREA, Y VAMOS ACABAR CON CADA UNO DE USTEDES.” (Fol.
30, cuaderno de la Corte Constitucional).
[21]
Fol.85-156, cuaderno de la Corte Constitucional.
[22]
Folio 93, cuaderno de la Corte Constitucional.
[23]
Fol. 94, cuaderno de la Corte Constitucional.
[24]
Fol. 95, cuaderno de la Corte Constitucional.
[25]
Fol. 95, cuaderno de la Corte Constitucional.
[26]
Fol. 53-54, cuaderno 1.
[27]
Fol. 161, cuaderno de la Corte Constitucional.
[28]
Ibídem.
[29]
Fol. 162, cuaderno de la Corte Constitucional.
[30]
Fol. 179, cuaderno de la Corte Constitucional.
[31] Ver
sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la
magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[32]Este
acápite fue retomado parcialmente de la sentencia T-236 de
2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[33] En
sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se estableció: “En
efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de
competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el
ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el
cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el
requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias
y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que
regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior
de cada una de las jurisdicciones.”
[34] Sentencia
T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[35] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[36]
T-236 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[37]
Fol. 44, cuaderno 1.
[38] Ibídem.
[39] Sentencia T-078 de 2013, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[40] Sentencias
T-106 y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[41] Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, entre otras.
[42]  Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[43]
El recurso de reposición fue resuelto el 13 de octubre de 2017, mediante la
Resolución No.6709 de 2017. Fol. 59-77, cuaderno 1.
[44]
Fol. 53-54, cuaderno 1.
[45]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[46]M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[47]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[48] Disponible en línea en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Proteccion-Personas-Defensoras.pdf Publicado el 29 de diciembre de 2017. Consultado por última vez
el 14 de agosto de 2018.
[49] Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. “Hacia una política
integral de protección de personas defensoras de Derechos Humanos”. Disponible en línea en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Proteccion-Personas-Defensoras.pdf Publicado el 29 de diciembre de 2017. Consultado por última vez
el 14 de agosto de 2018. Pág. 15.
[50]
Ibídem. Pág. 15.
[51]
Ibídem. Pág. 16.
[52]
Ibídem. Pág. 16.
[53]
M.P. Humberto Sierra Porto.
[54]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[55]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[57]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[58] “por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones”
[59]
“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo del Interior”
[60]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[61]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[62]
Fol. 53-54, cuaderno 1.
[63]
Folio 95, cuaderno de la Corte Constitucional.
[64]
Fol. 95, cuaderno de la Corte Constitucional.
[65]
Fol. 96, cuaderno de la Corte Constitucional.
[66]
Fol. 96, cuaderno de la Corte Constitucional.
[67] El artículo 2.4.1.2.33
del Decreto 1066 establece que el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información – CTRAI es el encargado de la recopilación y análisis de
información in situ. Podrá estar conformado por personal de la Unidad Nacional
de Protección y de la Policía Nacional. El Director de la Unidad Nacional de
Protección determinará la conformación del CTRAI, para lo cual coordinará
previamente con la Policía Nacional su participación dentro del mismo.
[68]
Fol. 97, cuaderno de la Corte Constitucional.
[69]
Ibídem.
[70]
Ibídem.
[71]
Ibídem.
[72]
Ibídem.
[73]
Fol. 98, cuaderno de la Corte Constitucional.
[74]
Ibídem.
[75]
Fol. 53-54, cuaderno 1.
[76]
Miembro de la Junta Directiva del Sindicato de los Trabajadores y Empleados de
Servicios Públicos e Institutos Autónomos Descentralizados de Colombia
(SINTRAEMDES) y Segundo Vicepresidente de la Central Unitaria de Trabajadores
de Risaralda (CUT).
[77]
Implementada por el término de 3 meses.
[78]
Por la presunta vulneración de los derechos a la vida y a la integridad
personal.
[79]
Expresó que mientras caminaba en su barrio (sin los hombres de protección), un
sujeto armado miembro de las Águilas Negras manifestó que lo secuestraría; no
obstante, el plagio no se llevó a cabo debido a la presencia de un guardia de
seguridad en la zona.
[80]
Decisión confirmada mediante la Resolución nº. 6709 del 13 de octubre de 2017.
[81]
Es decir, 3 hombres de protección y un vehículo convencional.
[82]
Se transcribe para efectos de evidenciar la intensidad de la amenaza: “sapo intraendes (sic) este
comunicado es para que sepa que ustedes ya están (sic) muertos, y más usted […][82] García, se nos salvo (sic) que dias (sic) […], se le dijo que
dejara las […] quietas, y esto ya no es solo albertencias (sic) sino hechos,
[…] sindicalistas […] de […], toco (sic) donde no debía tocar […], y vamos
(sic) acabar con cada uno de ustedes y cmo (sic) no lo cree espere que va a
empezar a sepultar a su familia se nos salvo (sic) pero se muere poque (sic) se
muere […] con guardaespaldas y todo. Usted ya esta (sic) muerto, pero deje las
[…] quietas y su familia se salva guerrillo (sic) […]”.
[83]
A través de las cuales se había declarado la improcedencia de la solicitud de
amparo.
[84]
Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia,
la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.
[85]
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo del Interior.
[86]
Debe anotarse que solamente lo concerniente a la expedición de la Resolución
n°. 5343 de 2017 por la UNP no se aprecia que hubiere desconocido el derecho al
debido proceso, pues esta únicamente se limitó a acoger las recomendaciones del
CERREM basadas a su vez en el estudio de riesgo realizado antes de la
presentación de la acción de tutela. No obstante,
[87]
Sentencia T-591 de 2013.
[88]
Sentencia T-719 de 2003.
[89]
Sentencia T-339 de 2010.
[90]
Ibídem.
[91]
Sentencia T-124 de 2015.
[92]
Sentencia T-1191 de 2004, reiterada en la sentencia T-124 de 2015.
[93]
Corte IDH. Caso defensores de derechos humanos vs. Guatemala, sentencia de 28
de agosto de 2014.
[94]
Reseñados en el fundamento jurídico n°.6 del presente salvamento.
[95]
En casos análogos al presente, la Corte ha adoptado medidas provisionales de
protección, mientras se adelanta un nuevo estudio de calificación del nivel de
riesgo y se implementan los mecanismos de seguridad definitivos. Al respecto,
se pueden consultar las sentencias T-224 de 2014 y T-124 de 2015, entre otras.
[96]
Sentencia T-311 de 2018.
[97]
Sentencia C-555 de 2017.
[98]
Citando la sentencia T-1191 de 2004.
[99]
En la sentencia C-257 de 2017 se reconoció que en el contexto del posconflicto
el éxito de la implementación de los Acuerdos de Paz dependía en gran medida en
la elaboración e implementación de una política criminal orientada a hacer
frente a los fenómenos delictivos que amenacen o atenten contra los sujetos que
participan en su implementación, como es el caso los activistas sociales y
políticos.
[100]
Dicha cifra fue reportada por la Defensoría del Pueblo en agosto de 2018. Sin
embargo, se debe precisar que no existe un índice unificado de asesinatos de
activistas sociales en Colombia.
[101]
Cfr:
https://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/asesinatos-de-lideres-sociales-en-colombia-en-lo-que-va-del-2018-239834.
[102]
30 de diciembre de 2017.
[103]
Pg. 37, Informe “Hacia una política integral de protección a personas
defensoras de derechos humanos”, publicado por la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos el 30 de diciembre de 2017.
[104]
Tales como “el establecimiento de una Comisión de Verdad a cargo de aclarar
las violaciones contra quienes trabajaban defendiendo los derechos humanos
durante el conflicto y que debe estar integrada por representantes de las
organizaciones de derechos humanos; la creación de una unidad de investigación,
para la búsqueda de personas desaparecidas; y la constitución de una unidad a
cargo de la investigación de organizaciones criminales que usan la violencia
contra quienes defienden los derechos humanos.”
[105]
Informe sobre la situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos
Humanos en Las Américas, 7 de marzo de 2006 (http://www.cidh.org/countryrep/Defensores/defensoresindice.htm)
y II Informe sobre la situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos
Humanos en Las Américas, 31 de diciembre de 2011. (http://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/defensores2011.pdf).
[106]
Cfr. https://www.bbc.com/mundo/noticias/2013/05/130430_colombia_sindicalismo_peligros_aw.
El artículo indica que América Latina siempre ha sido la región del mundo más
antisindical; así mismo, asevera que en América Latina, Colombia sigue siendo
el país más peligroso para ejercer esta actividad. Cfr. también http://www.industriall-union.org/es/lideres-sindicales-de-colombia-sufren-amenazas-y-violencia.
[107]
Cfr. https://www.ilo.org/global/about-the-ilo.
[108]
Cfr. https://www.rcnradio.com/recomendado-del-editor/denuncian-asesinato-de-mas-de-3100-sindicalistas-en-los-ultimos-45-anos.
[109]
Cfr. http://www.industriall-union.org/es/lideres-sindicales-de-colombia-sufren-amenazas-y-violencia.
[110]
Cfr. https://www.fiscalia.gov.co/colombia/noticias.
[111]
Cfr. http://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/sites/3/2018/02/Violencia-antisindical-impunidad-y-protecci%C3%B3n-a-sindicalistas-en-Colombia-1.pdf.
[112]
Las amenazas datan del 2010 y han sido de presentación sucesiva, por tanto, la
recientemente presentada debía ser observada no como un hecho aislado, sino
examinada en el contexto integral.