C-798-04
O87,hmgj, jkj
Sentencia C-798/04
CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR EN
MATERIA DE TARIFAS ARANCELARIAS-Conocimiento del concepto previo del Confis para variación
TARIFA ARANCELARIA-Proceso decisorio mediante el cual se
modifican
ARANCELES-Condiciones para modificación por el Gobierno/TARIFA-Razones
por las cuales el Gobierno adopta una modificación
TARIFA ARANCELARIA-Potestad del Gobierno en materia de
modificación según la jurisprudencia constitucional
ARANCELES, TARIFAS Y DISPOSICIONES
CONCERNIENTES AL REGIMEN DE ADUANAS-Modificación “por razones de política comercial”
TARIFA ARANCELARIA-Alcance de la limitación de objetivos por
los cuales el Gobierno puede modificarlas a aquellos de política comercial
La Constitución, al limitar los objetivos
por los cuales el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias a aquellos
de política comercial (i) prohibe que estas medidas, al no ser adoptadas por el
Congreso, estén determinadas por “finalidades impositivas”, tengan un “carácter
fiscal”, es decir, que se utilicen como “fuente de exacción fiscal” y persigan
de manera “primera, principal [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en
especial el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido contrario, (ii)
permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de carácter económico
relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior
tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la estabilidad
económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la contracción
o ampliación de las importaciones [que] pueden afectar el nivel general de
precios y los movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el crecimiento
económico, proteger la industria nacional, promover la inversión, controlar los
precios domésticos, defender a los consumidores e incentivar la competitividad
de los productos nacionales.
CONSEJO NACIONAL DE POLITICA FISCAL-Funciones y características principales
TARIFA ARANCELARIA-Razones de política comercial en que se
funda el Gobierno para decidir acerca de la variación/TARIFA ARANCELARIA-Decisión
sobre variación no prohibe recibir información sobre aspectos fiscales
Las razones de política comercial en que ha
de fundarse el Gobierno para decidir acerca de la variación de tarifas
arancelarias no implican una prohibición de que se reciba información sobre
otros aspectos económicos como los fiscales, que guarden relación con el
significado y las consecuencias de la decisión a tomar, habida cuenta de que la
política de comercio internacional se inscribe dentro de la política económica
general.
TARIFA ARANCELARIA-Temas que incluye “razones de política
comercial” para variación
La Corte definió que dentro de las razones
de política comercial estaban incluidos temas relacionadas con la política
económica en general, tales como “lograr un ritmo creciente y sostenido de
desarrollo”, “apoyar y facilitar la iniciativa privada”, “otorgarle..una
protección adecuada a la producción nacional” y “coordinar las políticas … en
materia de comercio con las políticas arancelaria, cambiaria, monetaria y
fiscal”. De otro lado, también se advirtió que era contrario al artículo 150
numeral 19 literal c de la Constitución que las razones de la variación de la
tarifa arancelaria fueran “principal” o “preponderantemente” fiscales, en
especial de “recaudo de ingresos para el Estado”.
ECONOMIA-Variables están interrelacionadas/POLITICA
COMERCIAL Y ECONOMIA FISCAL-Interrelación
VARIABLES COMERCIALES RESPECTO DE ASUNTOS
FISCALES-Incidencia
ECONOMIA-Vínculos de los campos comercial y fiscal
COMERCIO INTERNACIONAL-No separación completa de las demás
materias económicas
CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR EN
MATERIA DE MODIFICACION DE TARIFAS ARANCELARIAS-Distinción entre información relevante y razones que
sustentan la decisión
CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR EN
MATERIA DE TARIFAS ARANCELARIAS-Dentro del proceso decisorio para variación pueden recibirse diversos
elementos de juicio
Dentro del proceso decisorio en el Consejo
Superior de Comercio exterior relacionado con este asunto pueden recibirse
diversos elementos de juicio con miras a adoptar las medidas que mejor
promuevan el interés general (artículos 1 y 2 C.P.), como por ejemplo el
concepto del Confis; pero la decisión que finalmente se adopte ha de fundarse
en “razones de política comercial”. Por lo tanto, el conocimiento de un
concepto previo del Confis durante el procedimiento para modificar las tarifas
arancelarias no es contrario al artículo 150 numeral 19 literal c de la Carta.
ARANCEL DE ADUANAS-Carácter de tributo
De acuerdo a la jurisprudencia
constitucional el arancel de aduanas es un tributo, específicamente una especie
de los impuestos indirectos. En efecto, en la sentencia C-510 de 1992, la Corte
señaló que “[e]l arancel de aduanas es una especie de prestación pecuniaria
exigida a los particulares por el Estado, sin contraprestación alguna, para atender
a las necesidades del servicio público. El arancel reúne a cabalidad los
caracteres distintivos de los impuestos y de ahí que en la literatura
especializada se lo conozca con el nombre de impuesto de aduanas. Las dos
formas del arancel, sobre las importaciones o las exportaciones, revelan en
todo caso la presencia de un impuesto, por lo general indirecto en cuanto que
como tributo tiende a desplazarse a los consumidores del producto en el mercado
doméstico.”
TARIFA ARANCELARIA-Competencia para modificación/TARIFA
ARANCELARIA-Razones de política comercial para modificación por el Gobierno
no son completamente ajenas a las materias en el concepto del Confis
La doctrina constitucional ha indicado que,
en virtud al artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución, el Gobierno
puede modificar las tarifas arancelarias siempre y cuando dicha decisión esté
comprendida dentro de la órbita de “razones de política comercial”. En dicho
apartado se puso de presente que las “razones de política comercial” exigidas
por la Constitución para que el Gobierno decida las modificaciones de tarifas
arancelarias no son completamente ajenas a las materias que pueden ser
relevantes en el concepto del Confis como, por ejemplo, las atinentes a los
principios de procurar el “desarrollo económico”, la “modernización y
eficiencia de la producción local”, la “protección de la industria nacional” y
el “apoyo a la iniciativa privada”. Estas tienen, entre otras, una dimensión
fiscal, sin que ello implique que la modificación de una tarifa arancelaria se
funde en razones primordialmente fiscales, que le competen al Congreso
Nacional. Por esto, la exigencia de conocer dicho concepto no implica que el
Gobierno esté tomando decisiones cuya competencia radica en cabeza del
Congreso.
LEY ORGANICA-Ambito de regulación
LEY MARCO-Normas generales del comercio exterior
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-No limita competencia del Congreso en un
ámbito material ajeno a lo presupuestal
Referencia: expediente D-5069
Actor: Gabriel Ibarra Pardo
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 3 del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil
cuatro (2004)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Gabriel Ibarra Pardo presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de
1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos
de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con
su publicación en el Diario Oficial N° 39631, es el siguiente (se subraya el
enunciado demandado):
Ley 7ª de 1991
(Por la cual
se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional
para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio
Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de
Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de
Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras
disposiciones)
Artículo 14.- Son funciones del Consejo de
Comercio Exterior:
1. Recomendar al Gobierno Nacional la
política general y sectorial de comercio exterior de bienes, tecnología y
servicios, en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país.
2. Fijar las tarifas arancelarias.
3. Asesorar al Gobierno Nacional en las
decisiones que éste debe adoptar en todos los organismos internacionales
encargados de asuntos de comercio exterior.
4. Emitir concepto sobre la celebración de
tratados o convenios internacionales de comercio, bilaterales o multilaterales
y recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en los mismos.
5. Instruir a las delegaciones que
representen a Colombia en las negociaciones internacionales de comercio.
6. Proponer al Gobierno nacional la
aplicación de tratamientos preferenciales acordados en forma bilateral o
multilateral, en particular cuando se sujeten al otorgamiento de reciprocidad
entre las partes.
7. Determinar los trámites y requisitos que
deban cumplir las importaciones de bienes, tecnología y servicios, sin
perjuicio de las funciones que en materia de inversión de capitales colombianos
en el exterior y de capitales extranjeros en el país competen al Consejo de
Política Económica y Social, Conpes, o las demás que las mismas materias estén
específicamente asignadas a otras dependencias del Estado.
8. Sugerir al Gobierno Nacional el manejo
de los instrumentos de promoción y fomento de las exportaciones acorde con la
política de zonas francas, los sistemas especiales de importación-exportación,
los fondos de estabilización de productos básicos y la orientación de las
oficinas comerciales en el exterior, sin perjuicio de lo relacionado con otros
mecanismos de promoción de exportaciones.
9. Recomendar al Gobierno Nacional, para su
fijación, los niveles del Certificado de Reembolso Tributario, CERT, por
producto y mercado de destino.
10. Examinar y recomendar al Gobierno
Nacional la adopción de normas para proteger la producción nacional contra las
prácticas desleales y restrictivas de comercio internacional.
11. Analizar, evaluar y recomendar al
Gobierno Nacional la expedición de medidas específicas y la realización de
proyectos encaminados a facilitar el transporte nacional e internacional y el
tránsito de pasajeros y de mercancías de exportación e importación, teniendo en
cuenta las normas sobre reserva de carga a las cuales deban sujetarse las
empresas de transporte internacional de carga que operen en el país.
12. Expedir las normas relativas a la
organización y manejo de los registros que sean necesarios establecer en
materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben
cumplir, el valor de los derechos que haya lugar y las sanciones que sean
imponibles por la violación de tales normas.
13. Reglamentar las actividades de comercio
exterior que realicen las sociedades de comercialización internacional de que
trata la Ley 67 de 1979 y las normas que la modifiquen o sustituyan.
14. Expedir su propio reglamento.
15. Las demás funciones que le asignan a la
junta de comercio exterior los Decretos 444 y 688 de 1967, o las normas que los
sustituyen y demás disposiciones vigentes sobre la materia, así como las que se
determinen en desarrollo de la ley marco de comercio exterior.
Parágrafo 1. Las anteriores funciones se
ejercerán por el Consejo Superior de Comercio Exterior sin perjuicio de la
atribución constitucional que al Presidente de la República confiere el numeral
20 del artículo 120 de la Constitución Nacional.
Parágrafo 2. Cuando se trate de la toma de
decisiones relacionadas con las funciones indicadas en los numerales 3 a 6 del
presente artículo, se escuchará previamente el concepto del Ministro de
Relaciones Exteriores.
Parágrafo 3. Igualmente, cuando quiera
que hayan de variarse las tarifas arancelarias, se escuchará al Ministro de
Hacienda y se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de
Política Fiscal.
Parágrafo 4. Cuando se trate de aplicar el
sistema de aranceles variables el Consejo Superior de Comercio Exterior
atenderá los criterios objetivos que para su adecuada y automática operación
fije el Ministerio de Agricultura.
III.
LA DEMANDA
El accionante considera que la norma acusada viola los
artículos 150 numeral 12 y numeral 19 literal c, 151 y 338 de la Carta.
1. Según el actor, el literal C del numeral 19 del
artículo 150 de la Carta dispone que corresponde al Congreso dictar las normas
generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse este último, para modificar “los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas”. La norma superior
señala que el Gobierno sólo puede decidir acerca de dichas modificaciones con
base en “razones de política comercial”. Por esta razón, el demandante
estima que “la Constitución Política prohibe de manera expresa al ejecutivo
manejar el arancel de aduanas con criterios, fundamentos o razones de
naturaleza fiscal”[1].
Según el demandante, la norma acusada contradice lo
establecido en la Constitución pues el parágrafo dice que el Presidente de la
República debe tomar en cuenta, de manera previa a la variación de tarifas
arancelarias, el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal - Confis, el
cual, según las normas que rigen dicho Consejo (Decreto 411 de 1990 y Decreto
111 de 1996), cumple “funciones eminentemente fiscales y presupuestales”.
Adicionalmente el demandante señala que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado “reconoce
que el impuesto de aduanas no se ha de utilizar como fuente de exacción fiscal,
sino como instrumento de política económica.” Al respecto el demandante
cita la sentencia C-510 de 1992[2].
En palabras del accionante,
“[L]a aplicación del parágrafo que se demanda
implicaría que en asuntos de comercio exterior, y en particular la modificación
de la tarifa del impuesto de aduana, deben tenerse en cuenta consideraciones de
carácter fiscal, lo que es contrario a la Carta. Por otro lado, ello podría
llevar a que en determinados casos el Confis sin tener en cuenta la política
comercial en los términos de la Constitución, podría negar modificaciones al
arancel por razones fiscales, contrariando abiertamente el numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución Política.
(…)
Queda claro entonces que el concepto del Confis no
puede ser tenido en cuenta para tomar decisiones relacionadas con los
aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, aun si esa
decisión implica un costo fiscal(…).”[3]
2. El ciudadano Ibarra Pardo estima que si
el Consejo Superior de Comercio Exterior toma decisiones de modificaciones
arancelarias con base en el concepto del Confis, se vulnera el principio de
legalidad del tributo consagrado en los artículos 150-12 y 338 de la Carta.
El demandante considera que, en virtud de
dichas normas constitucionales, el Congreso es el único órgano competente para
regular el “tema de tributo de comercio exterior”. De esta manera, dado
que el asunto de los ingresos fiscales debe ser tratado por el Congreso, la
modificación de las tarifas por Gobierno no puede estar relacionada con estos
motivos.
3. Por último el accionante señala que la
disposición acusada también desconoce el artículo 26 de la Ley Orgánica del
Presupuesto (Decreto 111 de 1996), el cual establece las funciones del Confis.
El demandante sostiene que en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto no se establece la potestad de emitir conceptos
relacionados con la modificación de los aranceles: “Desde este punto de
vista, el parágrafo demandado al atribuir una nueva función al Confis,
quebranta la Constitución, toda vez que el mencionado mandato modifica una
disposición de la Ley Orgánica de Presupuesto, modificación que sólo podría
realizarse a través de una ley de igual naturaleza, es decir orgánica, o por
medio de una ley del presupuesto, tal como lo indica el Estatuto Orgánico”.
Por lo tanto, el demandante concluye que la norma acusada es contraria al
artículo 151 de la Carta, según el cual las leyes ordinarias no pueden ser
contrarias a las orgánicas.
4. Por último, el demandante afirma que el
Comité de Asuntos Aduaneros Arancelarios y de Comercio Exterior ha tomado
decisiones acerca del nivel de tarifas arancelarias con fundamento en conceptos
emitidos por el Confis basados en argumentos de tipo fiscal. En particular, el
demandante afirma que el Comité mencionado ha negado solicitudes de “diferimiento
arancelario” en consideración al eventual “sacrificio fiscal”
generado.[4]
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS.
1.
Intervenciones
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de Hacienda, envió a la Corte
dos intervenciones, suscritas por diferentes personas, solicitando la
exequibilidad de la norma acusada. La Corte resume ambas intervenciones:
1. A través de Antonio Granados Cardona,
funcionario de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, el
Ministerio argumentó lo siguiente:
1.1.1. Los asuntos fiscales hacen parte
importante de la política comercial y por ende es normal que los distintos
organismos estatales coordinen y cooperen entre sí para tener una visión
integral del tema. Por ejemplo, con el objetivo de determinar si existen
incompatibilidades entre un acuerdo comercial y un convenio tributario, es
relevante la opinión de un “órgano especiali[zado] en el ámbito
fiscal, como lo es el Consejo Nacional de Políticas.”[5]
1.1.2. Tanto las funciones fiscales, como las relacionadas con
asuntos de comercio exterior tienen un “fundamento esencial [que] viene
a ser la economía. Así, en concordancia con el artículo 209 superior según el
cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado”, es legítima la cooperación
de los distintos órganos del Estado para asegurar un adecuado desarrollo
económico.
1.1.3. La norma acusada, a pesar de haber sido adoptada con
anterioridad a la Constitución de 1991, constituye un “adelanto en materia
de comercio internacional” pues, incluye aspectos relacionados con las
materias “financiera, bursátil y aseguradora” en las decisiones de
política comercial, los cuales son inescindibles de ella.
1.1.4. Específicamente, en relación con los cargos esgrimidos por el
demandante, el interviniente considera:
(i) En cuanto al cargo según el cual se viola el literal c del
numeral 19 del artículo 150 de la Carta, el demandante estima que  “no
existe coherencia alguna entre el cargo propuesto y el contenido del parágrafo
acusado, puesto que el demandante no define cuáles serían entonces las razones
de política comercial sobre las que quisiera que legislara el Congreso [[6]], toda vez que
incluso las sentencias interpretativas que cita, se referían a un caso muy
diferente como lo era el concerniente al saneamiento de bienes ingresados al
país, reglamentado por un decreto.”[7]
(ii) La norma acusada no viola los artículos 150 numeral 12 y 338 de
la Constitución porque:
“La función de establecer contribuciones fiscales y (…)
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la Ley, no
impiden al Congreso en ningún momento atender conceptos de un organismo
especializado como lo es el Confis, máxime cuando se trata de materias afines,
pero que requieren fijación estricta de sus límites en acatamiento a las reglas
de especialidad.
(…)
Señala el ordenamiento fundamental que en tiempo de paz, sólo el
Congreso, las asambleas departamentales y los consejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. No concreta
en este punto el demandante, la razón del cargo (…) puesto que no estamos
frente a un decreto reglamentario, ni frente a una norma que imponga
contribución alguna, ni frente a un procedimiento.
Se trata sólo de escuchar al Ministro de Hacienda y de conocer con
antelación, el Concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal, cuando quiera
que hayan de variarse las tarifas arancelarias. Actividad ésta que no
deslegitima la actividad del Congreso, ni resta méritos a su función, toda vez
que fue él mismo quien señaló esa pauta y es el propio Congreso quien profiere
las leyes orgánicas.”
(iii) Por último, en relación con el cargo según el cual la
disposición acusada desconoce el artículo 151 superior:
“Las leyes orgánicas, contrario a lo que opina el demandante, no
tienen el rango de normas constitucionales, porque no constituyen sino que
organizan lo ya constituido por la norma de normas. || Por tanto, la Ley
Orgánica como lo afirma la doctrina, no es el primer fundamento jurídico, sino
una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella sino
por la misma Constitución. Extraña entonces el abismo que imagina el
demandante, entre las funciones del Congreso.”
1.2. A través de Mario Andrés Soto Angel, asesor del Ministerio de
Hacienda, este organismo señaló lo siguiente:
1.2.1. Primero, el interviniente hace un resumen de los antecedentes
de la norma acusada, dentro de los que se destacan los siguientes:
(i) En la exposición de motivos del proyecto de ley correspondiente,
se señaló que las funciones del Consejo Superior de Comercio exterior incluían
“formular políticas generales y sectoriales de comercio exterior de bienes,
tecnología y servicios y coordinarla con las políticas arancelarias, cambiara,
monetaria y fiscal. Con el propósito (…) de unificar la posición
colombiana en los distintos foros y negociaciones internacionales (…).”[8]
(ii) En la ponencia para primer debate se consideró que “[e]l
comercio exterior afecta a todas las variantes macroeconómicas y su dirección
por consiguiente no debe estar encomendada a una agencia estatal cuyas
funciones específicas son contrarias en múltiples circunstancias y ocasiones al
manejo global y neutral que aquel requiera.”[9]
De lo anterior se concluye que la voluntad del legislador al expedir
la norma acusada fue la de dotar al Consejo Superior de Comercio Exterior de
funciones que “recog[ieran] una serie de temas relacionados con el
comercio exterior, que hacen parte de la nueva concepción de la política
comercial en el mundo, la cual no deberá entenderse en la actualidad como un
concepto absoluto y único sino por el contrario en un sentido amplio y
complementado por diferentes disciplinas.”[10]
Por esta razón la norma acusada no viola el artículo 150 numeral 19 literal c
de la Constitución.
1.2.2. Segundo, el Ministerio afirma que “la norma demandada
complementa y no se contrapone a la Ley Orgánica del Presupuesto y demás normas
concernientes a las funciones del Confis.”[11]
En concordancia con los artículos 7 y 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,
el artículo 2º del Decreto 568 de 1996 (por el cual se reglamentan las Leyes 38
de 1989, 179 de  1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación.) y el artículo 56 del decreto 246 de 2004, la norma acusada establece “en
cabeza del Confis una labor de seguimiento permanente de la situación fiscal
del país, sin que por ello adquiera la facultad de cambiar los aranceles. ||
La definición de políticas arancelarias y fiscales no se altera y en el
análisis constante de la situación e impacto de tales políticas debe
involucrarse la conveniencia de la ejecución de tales medidas. sin que por ello
el Confis sea la última instancia de decisión, como erradamente pretende
hacerlo ver el demandante.”
1.2.3. En cuanto al cargo formulado por el demandante según el cual
la norma acusada viola el principio de legalidad, el Ministerio de Hacienda
considera que “los aranceles son impuestos”, y que “al constituirse
los aranceles aduaneros en un ingreso corriente de la Nación, las decisiones de
modificación de los mismos, directamente afectan las fuentes de ingresos del
plan financiero, el cual es aprobado, modificado y evaluado por el Confis.”[12] El interviniente
afirma que “las modificaciones al arancel de aduanas que persiguen objetivos
de recaudo fiscal prioritariamente sobre las razones comerciales,
necesariamente deben ser tramitadas ante el Congreso de la República, ya que
exceden las facultades constitucionales otorgadas al Gobierno Nacional.”[13]
Adicionalmente, el Ministerio indica que, en virtud del artículo
150-19 y el artículo 189 superiores, la política arancelaria se maneja de
manera “compartida” entre Congreso, quien señala las normas generales, y
el Gobierno, quien “desarrolla sus facultades correspondientes, atendiendo
oportunamente circunstancias y hechos reales que gocen de plena actualidad”,
en concordancia con los parámetros reseñados por el Legislador en la Ley Marco.[14]
2. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Martha Lucía Casas, actuando como apoderada
del Ministerio Comercio, Industria y Turismo, intervino en el presente proceso
solicitando la exequibilidad de la norma acusada, por las siguientes razones:
2.1. No se viola el numeral 19 literal c
del artículo 150 de la Constitución, pues la exigencia establecida por la norma
demandada de escuchar al Ministro de Hacienda y de conocer previamente el
concepto del Confis “de ninguna manera (…) tiene el alcance de
que la variación de las tarifas arancelarias, por parte del Gobierno Nacional,
es la consecución  de recursos fiscales.”[15]
Para el interviniente, el Gobierno Nacional
decide acerca de los “diferimientos arancelarios” exclusivamente por
motivos de política comercial, en aplicación al ordenamiento vigente, en
especial el ordenamiento aduanero y los acuerdos comerciales.
2.2. El cargo según el cual la norma
demandada es contraria al principio de legalidad no debe prosperar, pues el
establecimiento de un “diferimiento arancelario” no implica crear
un tributo “ni modificar la tarifa del impuesto a la aduana”[16], por lo que no es cierto
que el órgano que regula dicha materia sea el legislador.
2.3. También es controvertible el tercer
cargo, de acuerdo al cual la disposición demandada viola el Estatuto Orgánico
del Presupuesto, pues los conceptos del Confis están relacionados con el
impacto fiscal de un “diferimiento arancelario”, con el objetivo de
determinar la viabilidad de la medida dentro de todo el contexto
macroeconómico, sin que lo anterior signifique que dicho criterio es el
preponderante.
3. Intervención del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
Claudia Viviana Ferro Buitrago, actuando
como apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, intervino en
el presente proceso para solicitar la exequibilidad de la norma demandada. Se
fundamenta en los siguientes argumentos:
3.1. La norma acusada no desconoce el
literal c del numeral 19 del artículo 150 superior. Esto por que (i) “las
razones de política comercial no excluyen el impacto fiscal que [la
variación de las tarifas] genera”. En este sentido, no se puede
desconocer que el arancel de aduanas, tiene, a la vez, una  “naturaleza
fiscal, que contribuya a darle la connotación de instrumento de recaudo de
ingresos” y una naturaleza económica, “que le confiere un papel
importante en la protección de la producción nacional, al manejo de la oferta y
demanda de bienes y el desarrollo económico del país.”[17] De esta manera, existe
una relación estrecha entre la política fiscal y la modificación de las tarifas
arancelarias, la cual así mismo incide en consideraciones en materia comercial.
(ii) De la jurisprudencia de la Corte, específicamente de la sentencia C-510 de
1992, no se concluye una prohibición para que sean considerados aspectos fiscales
dentro de los análisis relacionados con la política comercial. Según la
sentencia precitada, si bien las modificaciones arancelarias no pueden tener
como fundamento “principal o preponderante” los aspectos fiscales, estos
últimos si pueden influir en ellas, “dada su incidencia comercial”[18].
3.2. Tampoco se desconoce el principio de
legalidad pues “la injerencia del Confis no consiste en establecer o
modificar un arancel sino de estudiar y evaluar el impacto fiscal de las razones
de política comercial que soportan las modificaciones hechas en esta materia,
en armonía con los principios que rigen el Estado Social de Derecho. || En
el evento en que el objeto de la modificación del arancel de aduanas sea fiscal
o de recaudo, el Confis juega un papel importante en el análisis del proyecto
de ley presentado por el Gobierno al Congreso, sin que signifique ello que este
consultor esté interfiriendo con el ejercicio de sus funciones, con las
facultades otorgadas por la Constitución y la Ley al legislativo en la
expedición de leyes.”[19].
3.3. Por último, la norma demandada no modifica las funciones del
Confis, ya que éstas “incluyen la (…) de asesorar al Gobierno en las
materias relacionadas con política fiscal, lo cual contempla, como se ha
reiterado (…) la conceptualización previa para la modificación de la
política arancelaria.”[20]
Se citan al respecto los artículos 7 y 26 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, el artículo 2º del Decreto 568 de 1996 y el artículo 56 del
Decreto 246 de 2004. De otra parte, el Ministerio afirma que “el Confis no
es un órgano separado del ejecutivo, por cuanto hace parte integrante de él, al
igual que los miembros que lo conforman, que resultan ser parte del Comité de
Asuntos Aduaneros Arancelarios de Comercio Exterior y del Consejo Superior de
Comercio Exterior.”[21]
4. Intervención del Consejo Superior de
Comercio Exterior.
De manera extemporánea, Juanita Borrero Parra, Secretaria del
Consejo Superior de Comercio Exterior, intervino para solicitar a la Corte que
declarara la exequibilidad de la norma acusada. En resumen, la interviniente
consideró que los “diferimientos arancelarios” no pueden ser calificados
como aspectos distintos a la política comercial, sino como la aplicación de la
misma. Por esto, cuando se somete a consideración del Confis un “diferimiento
arancelario" ello no tiene como efecto que la política comercial
dependa de consideraciones fiscales, “sino que [se] está sujetando
las dispensas que prevé el Acuerdo de Cartagena a la disponibilidad de recursos
públicos”. De esta manera, no sería acorde a la Constitución que el
Gobierno sujetara a consideraciones fiscales decisiones tales como la
suscripción de acuerdos comerciales o el incremento de los niveles
arancelarios, “pero es muy distinto pretender que la suspensión temporal del
cobro de los aranceles debe ser independiente y ajena a la disponibilidad de
recursos del Estado.” [22]
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador solicita que la norma acusada
sea declarada inexequible y dividió su exposición en dos partes:
1. Primero, el Procurador se muestra en
desacuerdo con el argumento esgrimido por el demandante en el sentido de que
las funciones del Confis deben estar enunciadas en la Ley Orgánica de
Presupuesto, o en su defecto, en las leyes anuales de presupuesto. Señala que,
en virtud del principio democrático, no es contrario al principio de unidad de
materia que una ley distinta de las precitadas asigne funciones adicionales a
dicho organismo. [23]
El Procurador afirma que
“[i]ndependientemente que el literal i) del artículo
17 de la Ley 38 de 1989, reiterado por el numeral 5 del artículo 10 de la Ley
179 de 1994, señale como funciones del Confis las demás que establezca la Ley
Orgánica de Presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto, no
significa que en virtud del principio de unidad de materia no se puedan
consagrar otras funciones en otras leyes.
La Ley 7ª de 1991 tanto en su título como
en su contenido es una ley general o marco encargada de regular en su momento
el comercio exterior. Allí se creó el Consejo Superior de Comercio Exterior
como órgano asesor del Gobierno. Esta norma, expedida al amparo de la
Constitución Política de 1886, permitía sin distinción alguna un trato fiscal o
de política comercial en relación con las variaciones arancelarias por parte
del Gobierno.
Por eso resultaba razonable y proporcionado
que en dicha ley introdujera la función de concepto previo del Confis para
efectos de analizar la variación de las tarifas arancelarias, sin necesidad de
recurrir a norma específica presupuestal para tal efecto. La competencia
legislativa para la expedición de leyes se debe analizar de acuerdo con la
norma constitucional vigente, que para el presente caso era la de 1886.”
2. La Vista Fiscal solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad de la expresión “y se conocerá, previamente el concepto del
Consejo Nacional de Política Fiscal” contenida en la norma acusada. Esto
por las siguientes razones:
2.1. La Constitución de 1991 introdujo un cambio en la manera como
se introducían modificaciones a las tarifas de aduanas. De una parte, las
variaciones que se realicen con objetivos fiscales deben ser introducidas por
el legislador a través de una ley de iniciativa gubernamental. En cambio, la
función de modificar las tarifas por “razones comerciales” fue asignada por la
Constitución al Gobierno Nacional, labor que debería ser desarrollada dentro de
los parámetros de la Ley Marco correspondiente.
La norma acusada fue expedida bajo el régimen constitucional
anterior – ante el cual no existía ninguna incoherencia, pues en él no se
distinguía entre las diferentes razones que podrían llevar a modificar las
tarifas mencionadas. Sin embargo, al confrontar la disposición bajo análisis
con la Constitución actual, se observa la existencia de una
inconstitucionalidad sobreviniente. Esto, pues las funciones del Confis son
exclusivamente de índole fiscal y presupuestal, lo que excluye un concepto de
parte de dicho órgano en el proceso gubernamental de decisión respecto de la
modificación de tarifas por razones de política comercial. En palabras del
Procurador,
“[E]s claro que existe una
inexequibilidad sobreviniente en la exigencia del concepto previo del Confis
frente al mandato de la Constitución de 1991 que permite modificarla , vía ley
marco, únicamente por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Si las modificaciones
son por razones fiscales o presupuestales, se deben tramitar directamente por
el Congreso mediante iniciativa gubernamental, donde sí ayudan tales conceptos.”[24]
El concepto previo referido, así no
obligue, es influyente en grado sumo en el aspecto fiscal y presupuestal, lo
que va en contra de las razones comerciales que deben incidir en este tipo de
decisiones para variaciones arancelarias (…).”[25]
Adicionalmente, el Procurador estima que
con la obligación de escuchar al Ministro de Hacienda, la norma ya prevé que
sean tenidos en cuenta aspectos diversos de la política macroeconómica al
momento de decidir sobre las variaciones de las tarifas aduaneras. Por esta
razón se hace innecesario el concepto previo del Confis.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241
numeral 4° de la Constitución Política.
2. Cuestión previa. La Corte se pronunciará
de fondo únicamente respecto de la expresión “y se conocerá, previamente el
concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal” contenida en la
disposición acusada.
El demandante subraya como acusado todo el parágrafo 3º del artículo
14 de la Ley 7ª de 1991, el cual dispone lo siguiente:
Igualmente, cuando quiera que hayan de variarse las tarifas
arancelarias, se escuchará al Ministro de Hacienda y se conocerá, previamente
el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal.
Sin embargo, todos los cargos elevados recaen exclusivamente sobre la
expresión según la cual el Consejo Superior de Comercio Exterior debe conocer
previamente el concepto del Confis. El demandante cita las normas que regulan
las funciones de dicho organismo y con base en ello concluye que dicha norma
viola los artículos 150, 151 y 338 de la Carta.
Así, la Corte estima que el accionante, a pesar de haber subrayado
la totalidad del parágrafo 3º, sólo demandó por inconstitucional la expresión “y
se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal”.
Por lo tanto, sólo se pronunciará de fondo respecto de dicho enunciado.
3. Problemas jurídicos.
Pasa la Corte a formular los problemas
jurídicos que resolverá en la presente sentencia. Cada uno de ellos corresponde
a uno de los tres cargos elevados por el actor.
(i) ¿Viola el literal c del numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución, según el cual el Gobierno puede modificar las
tarifas arancelarias en consideración a “razones de política comercial”, una
norma que obliga al Consejo Superior de Comercio Exterior a conocer un concepto
del Confis antes de decidir acerca de la variación de las tarifas referidas?
Esta pregunta será resuelta en el apartado 4 de esta sentencia.
(ii) ¿Desconoce los artículos 150 numeral
12 y 338 de la Constitución, específicamente el principio de legalidad del
tributo, que una norma legal ordene que el Consejo Superior de Comercio
Exterior modifique las tarifas arancelarias sólo después de haber conocido un
concepto del Confis al respecto? Este problema se solucionará en el apartado 5.
(iii) Por último, ¿es contrario al artículo
151 de la Constitución, que establece que las leyes ordinarias no pueden ser
contrarias a las orgánicas, que el parágrafo acusado, contenido en una ley
marco, asigne al Confis la función de conceptuar ante el Consejo Superior de
Comercio Exterior acerca de la variación de las tarifas arancelarias? A este
problema se dará respuesta en el apartado 6.
4. Primer cargo. La expresión acusada no
desconoce el literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución.
El demandante y el Procurador consideran
que la expresión “se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional
de Política Fiscal” viola el artículo 150 de la Constitución numeral 19
literal c, pues obliga al Consejo Superior de Comercio exterior a tener en
cuenta la opinión de un órgano de funciones eminentemente fiscales y
presupuestales para decidir sobre la modificación de las tarifas de los
aranceles, la cual es una función que el Gobierno sólo puede cumplir con base
en “razones de política comercial”. Los demás intervinientes estiman
que, en resumen, la función en cabeza del Gobierno de modificar las tarifas
arancelarias “por razones de política comercial” incluye consideraciones
fiscales, que son relevantes para tomar cualquier decisión en el ámbito
macroeconómico. Según los intervinientes, el concepto del Confis no significa
que las decisiones acerca de modificaciones de tarifas arancelarias sean
adoptadas por razones fiscalistas, sino que el Gobierno considera las distintas
variables económicas, que por su naturaleza se encuentran interrelacionadas.
Para abordar el cargo se (i) hará una breve
descripción del contexto normativo en el que se inscribe la norma demandada,
(ii) examinará la jurisprudencia constitucional relevante para solucionar el
problema y (iii) analizará el caso específico relativo al alcance de la
expresión “razones de política comercial”.
4.1. Contexto jurídico dentro del cual se
inscribe la norma acusada.
La Ley 7ª de 1991, expedida el 16 de enero
de 1991, contiene las “normas generales a las cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país”[26], creó el Ministerio de
Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior y determinó su
composición y funciones. El artículo 2º de la Ley 7ª estableció los principios
bajo los cuales debía regirse el Gobierno al regular el comercio internacional:
1. Impulsar la internacionalización de la
economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo.
2. Promover y fomentar el comercio exterior
de bienes, tecnología, servicios y en particular, las exportaciones.
3. Estimular los procesos de integración y
los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten
las transacciones externas del país.
4. Impulsar la modernización y la
eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional
y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor.
5. Procurar una legal y equitativa
competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en
particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional.
6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada
y la gestión de los distintos agentes económicos en las operaciones de comercio
exterior.
7. Coordinar las políticas y regulaciones
en materia de comercio exterior con las políticas arancelaria, monetaria,
cambiaria y fiscal.
8. Adoptar, sólo transitoriamente,
mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o
internas adversas al interés comercial del país.[27]
Por su parte, el Capítulo II de la Ley 7ª
de 1991 se ocupa de crear y de regular el Consejo Superior de Comercio
Exterior, definido “como organismo asesor del Gobierno Nacional en todos
aquellos aspectos que se relacionen con el comercio exterior del país” y el
cual está integrado por el Presidente de la República, varios ministros del
despacho y el Gerente General del Banco de la República entre otros.[28] El artículo 14 de la
Ley estable que las funciones del mencionado Consejo incluyen, según el numeral
2º “fijar” las tarifas arancelarias”[29].
En este sentido, el parágrafo 3º de dicho artículo, cuya expresión demandada se
subraya, dispuso que “cuando quiera que hayan de variarse las tarifas
arancelarias, se escuchará al Ministro de Hacienda y se conocerá,
previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal.”[30]
En este punto, la Corte advierte lo
siguiente respecto de la norma acusada:
(i) El enunciado subrayado del parágrafo 3º
indica que el Consejo Superior de Comercio Exterior debe “conocer” el
concepto previo del Confis, de lo cual se excluye que el legislador haya optado
por darle un carácter obligatorio a la opinión de este organismo acerca de la
modificación de las tarifas. Por lo tanto, el concepto del Confis es sólo uno
de varios elementos de juicio al alcance del Consejo Superior de Comercio
Exterior.
(ii) La norma acusada tampoco exige que
dicho Consejo “considere” el concepto del Confis ni que le otorgue un valor
determinado. Una vez conocido el concepto del Confis, el Consejo ejerce sus
funciones con plena autonomía respecto de la variación de las tarifas
arancelarias.
(iii) Por último, la Corte subraya que la
disposición bajo análisis únicamente hace referencia al proceso decisorio
mediante el cual se modifican las tarifas arancelarias
Ahora bien, el artículo 150 numeral 19
literal c de la Constitución establece lo siguiente:
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones: (…) || 19. Dictar las normas generales,
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos: (…) || c) Modificar, por razones de
política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes
al régimen de aduanas; (…).
A su vez, el numeral 25 del artículo 189
superior señala:
Artículo 189. Corresponde al Presidente de
la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa: (…) || 25. 25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda
nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio
exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la
ley.[31]
Según estas disposiciones constitucionales,
el Gobierno puede modificar los aranceles bajo dos condiciones: (i) que se siga
lo dispuesto en la Ley Marco al respecto, y (ii) que las razones de dicha
decisión sean atinentes a la política comercial. La Corte advierte que esta
disposición constitucional únicamente se refiere a las “razones” por las
cuales el Gobierno adopta una modificación tarifaria, y no hace alusión a los
diferentes documentos o estudios que pueden ser conocidos durante el proceso
para llegar a la respectiva decisión con miras a disponer de elementos de
juicio adecuados, pertinentes y suficientes para ejercer sus funciones.
Ahora bien, el accionante y el Procurador
opinan que el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, y la norma
superior precitada son incompatibles, pues la disposición constitucional impide
que al momento de decidir acerca de la modificación de la tarifa arancelaria,
el Gobierno tenga en cuenta razones que no sean de “política comercial”.
Por lo tanto, el problema a resolver radica en determinar si el concepto del
Confis puede ser considerado como un criterio de decisión que sea compatible
con las razones de política comercial. La Corte pasa a resumir la
jurisprudencia que interpreta el literal c mencionado, y específicamente la
expresión “razones de política comercial”.
4.2. La jurisprudencia constitucional
permite que las razones de política comercial abarquen aspectos adicionales a
los exclusivamente atinentes al intercambio internacional de bienes y
servicios.
El alcance de la expresión “razones de
política comercial” contenida en el literal c del numeral 19 del artículo
150 de la Constitución ya ha sido delimitado por la Corte Constitucional. En
efecto, mediante sentencia C-510 de 1992[32]
la Corte declaró inexequible el Decreto 2183 de 1991 por medio del cual el
Presidente, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso,
modificó el régimen de saneamiento aduanero. La Corte consideró que el Gobierno
no tenía competencia para regular una materia de naturaleza impositiva tal como
el régimen de saneamiento aduanero a través de un decreto ley expedido en
virtud de facultades extraordinarias. Ahora bien, los fundamentos del
demandante radicaban en que el Decreto acusado era de naturaleza reglamentaria
por haber sido expedido en virtud del literal c numeral 19 del artículo 150
superior. Por ello, esta Corporación consideró necesario diferenciar la materia
del saneamiento aduanero –regulada en el Decreto declarado inexequible, con la
modificación del régimen de aduanas por razones de política comercial -
artículo 150 de la Constitución -.
En este orden de ideas, la Corte
Constitucional definió la potestad del Gobierno en materia de modificación de
tarifas de aranceles a partir de los siguientes criterios:
Primero, estableció que una de las
características de las materias que el Gobierno puede regular dentro de los
postulados de las leyes marcos es: “que los asuntos objeto de las leyes
marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La
regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no
acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad.”
Segundo, al referirse acerca del literal c
del numeral 19 del artículo 150 precitado, la Corte afirmó:
“El actual texto del artículo 150-19-c,
difiere del anterior texto de la Constitución (artículo 76-22) en cuanto
supedita expresamente a razones de política comercial las modificaciones
que el Gobierno, de conformidad con las pautas generales de la ley marco
respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas. La restricción a la competencia
gubernamental, inexistente en el régimen anterior, se encuentra suficientemente
explicada en los antecedentes de su establecimiento, como se demostrará a
continuación. Si bien la exposición de los Constituyentes se refiere a las
diferentes leyes marco, las alusiones más precisas se formulan respecto de las
que se ocupan del tema aduanero. En esta precisa materia se advierte que el
contorno de la competencia del Gobierno no puede, en ningún caso, trascender de
lo puramente administrativo, debiéndose impedir que se ingrese en la órbita de
lo político y "de las cuestiones de fondo y fundamentales" que por
afectar los intereses de la Nación en su conjunto, corresponde al Congreso
tratarlas y regularlas. (cfr Ponencia sobre la Función Legislativa, ib p. 4).”
Al analizar distintas intervenciones ante
la Asamblea Constituyente la Corporación concluyó que las funciones de
regulación gubernativa en materia de aranceles aduaneros no le permitían “arrogarse
funciones reservadas por la Constitución a otras ramas del poder como por
ejemplo utilizando algunos instrumentos de política comercial con finalidades
impositivas (…)”.[33]
Tercero, la Corte destacó la doble
naturaleza del arancel de aduanas. Al respecto, dijo:
“Los autores coinciden en destacar el doble
carácter o función de estos impuestos: fiscal (instrumento de recaudo
público) y económico (instrumento de desarrollo y estabilidad
económicas). Estos dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de la
época histórica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el aspecto fiscal el
impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y obra en su exclusivo
beneficio. Por el aspecto económico, el impuesto de aduanas, no se utiliza como
fuente de exacción fiscal sino como instrumento de políticas orientadas a
favorecer la producción nacional (gracias a su capacidad para discriminar
mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la producción nacional
y la extranjera) y promover la estabilidad económica (el aumento o disminución
de los aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones, pueden
afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la
demanda).”
A su vez, respecto del contenido de la
expresión “política comercial” la Corte señaló:
“[L]a existencia de razones de política comercial,
obligan (…) a excluir la posibilidad de que a través de los decretos que
desarrollen la ley marco respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden
fiscal reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la mencionada
restricción. Si a través del arancel de aduanas, ya se trate de su
establecimiento o modificación, se busca de manera primera y principal un
objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado, ello sólo se podrá
hacer por ley y en ejercicio de la competencia tributaria del Congreso (CP
artículo 150-12). La ley marco en esta materia debe necesariamente
circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos
y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar - no regular
originariamente dado que el presupuesto de la facultad de "modificación"
es su previo establecimiento legal - por razones de política comercial los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
Correlativamente, el ámbito del decreto se mueve en el marco del régimen de
aduanas - de origen legal - para cuya modificación queda
habilitado el Gobierno siempre que sea necesario hacerlo por razones de
política comercial.
(…)
“La Constitución al autorizar el empleo de
leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la
modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del
régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por razones de política
comercial" está limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos
económicos del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que
mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una
política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley
6ª de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede tener la
competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco. La citada
ley luego de fijar las normas generales conforme a las cuales el Gobierno puede
actualizar la nomenclatura, reestructurar los desdoblamientos de las posiciones
de la misma, adecuar los procedimientos de valoración de las mercancías,
restringir o derogar exenciones de derechos, advierte que las variaciones de la
tarifa, tendrán los siguientes objetivos:
“- Estimular el crecimiento económico del
país.
- Otorgar una razonable y adecuada protección
a la industria nacional.
- Regular las importaciones con miras al
adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de divisas.
- Promover la sustitución de las
importaciones.
- Promover las inversiones.
- Servir de instrumento de control en la
política de precios internos que adelante el Gobierno en defensa del consumidor
y velar por el mejoramiento de la posición competitiva de los productos
colombianos.
- Atender las obligaciones del país
contempladas en los tratados y convenios internacionales, especialmente las
relativas a los programas de integración económica.”[34]
De los párrafos citados se puede concluir
que la Constitución, al limitar los objetivos por los cuales el Gobierno puede
modificar las tarifas arancelarias a aquellos de política comercial (i) prohibe
que estas medidas, al no ser adoptadas por el Congreso, estén determinadas por
“finalidades impositivas”, tengan un “carácter fiscal”, es decir,
que se utilicen como “fuente de exacción fiscal” y persigan de manera “primera,
principal [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en especial
el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido contrario, (ii)
permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de carácter económico
relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior
tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la
estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los
aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones [que] pueden
afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la
demanda”, estimular el crecimiento económico, proteger la industria
nacional, promover la inversión, controlar los precios domésticos, defender a
los consumidores e incentivar la competitividad de los productos nacionales.[35]
De acuerdo a estos criterios de
interpretación del artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución, pasa
la Corte a determinar si se ajusta a ellos el parágrafo 3º del artículo 14 de
la Ley 7ª de 1991, al exigir que previa la decisión de modificar las tarifas
arancelarias se conozca un concepto del Confis al respecto.
4.3. Caso concreto. Las razones de política
comercial han de ser las preponderantes al decidir sobre la modificación de la
tarifa de un arancel lo cual no impide que se conozcan los aspectos fiscales
que puedan ser abordados en los conceptos del Confis.
La Corte analizará si la previsión de un
concepto previo del Confis acerca de las modificaciones de las tarifas arancelarias
se ajusta a las reglas establecidas por la Corte Constitucional al interpretar
el literal c precitado. Para ello, (i) se resumirán las funciones del Confis, y
(ii) se determinará si existe un vínculo entre ellas y las razones de política
comercial por las cuales el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias.
4.3.1. Las funciones y características
principales del Consejo Nacional de Política Fiscal – Confis están descritas en
el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, en adelante EODP).
Según el artículo 25 del EODP, el Confis “será el rector de la Política
Fiscal y coordinará el Sistema Presupuestal.”[36] Por su parte, el
artículo 26[37]
enumera las funciones del Consejo, las cuales son las siguientes:
1. Aprobar, modificar y evaluar el Plan
Financiero del Sector Público, previa su presentación al CONPES y ordenar las
medidas para su estricto cumplimiento.
2. Analizar y conceptuar sobre las
implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones previa
presentación al CONPES.
3. Determinar las metas financieras para la
elaboración del Programa Anual Mensualizado de Caja del Sector Público.
4. Aprobar y modificar, mediante
resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de
aquellas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el
Ministerio respectivo.
5. Las demás que establezca la Ley Orgánica
del Presupuesto, sus reglamentos o las Leyes Anuales de Presupuesto.[38]
Estas normas asignan al Confis funciones
encaminadas a coordinar la política fiscal y el sistema presupuestal. Esto
incluye labores tan diversas como la evaluación de los planes financieros del
sector público y del presupuesto general de la Nación, la aprobación de metodologías
de análisis de la eficiencia de la gestión pública, la aprobación y
modificación de los presupuestos de ingresos y gastos de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta y la
determinación de las metas financieras del Programa Anual Mensualizado de Caja
del Sector Público.
4.3.2. Las razones de política comercial en
que ha de fundarse el Gobierno para decidir acerca de la variación de tarifas
arancelarias no implican una prohibición de que se reciba información sobre
otros aspectos económicos como los fiscales, que guarden relación con el
significado y las consecuencias de la decisión a tomar, habida cuenta de que la
política de comercio internacional se inscribe dentro de la política económica
general. Esto, por las siguientes razones:
4.3.2.1. Como se señaló en el apartado 4.2.
de esta sentencia, la Corte definió que dentro de las razones de política
comercial estaban incluidos temas relacionadas con la política económica en
general, tales como “lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo”,
“apoyar y facilitar la iniciativa privada”, “otorgarle..una
protección adecuada a la producción nacional” y “coordinar las políticas
… en materia de comercio con las políticas arancelaria, cambiaria, monetaria y
fiscal”. De otro lado, también se advirtió que era contrario al artículo
150 numeral 19 literal c de la Constitución que las razones de la variación de
la tarifa arancelaria fueran “principal” o “preponderantemente”
fiscales, en especial de “recaudo de ingresos para el Estado”.
El análisis acerca de los efectos de los
aranceles en una economía resulta de una ponderación del impacto positivo o
negativo del arancel sobre diversos sectores, tales como los consumidores, los
productores, la actividad específica eventualmente protegida y las finanzas
estatales, sin perjuicio de los tratados internacionales sobre la materia
ratificados por Colombia. A lo anterior en ocasiones se añaden variables no
económicas, pero que pueden resultar importantes para los sectores mencionados,
como por ejemplo el valor cultural de la producción de un determinado bien o
servicio.[39]
De esta manera, para la decisión de modificar las tarifas arancelarias resultan
relevantes una multiplicidad de factores y elementos de juicio de los que se
derivan implicaciones no sólo sobre la economía en general sino sobre otros
aspectos de la vida nacional.
4.3.2.2. De otra parte, la Corte tiene de
presente que las variables de la economía están interrelacionadas, por lo que
no es correcto referirse a la política comercial pretendiendo que este es un
tema autónomo e impermeable a otros  fenómenos que en términos abstractos
pertenecen a otros campos, tales como la economía fiscal o las políticas
industriales o agrarias.[40]
Así, la Ley 7 de 1991, en su artículo 2, consagra como
principios de la regulación del comercio internacional la coordinación de “las
políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas
arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal” y el logro de un “ritmo
creciente y sostenido de desarrollo económico”. La norma prevé una relación
entre la política comercial y asuntos de orden económico tales como el fiscal.
De igual manera, así como las variables fiscales pueden incidir de manera
importante en el comercio internacional, también las variables comerciales
pueden incidir en los asuntos fiscales tanto del lado de los ingresos, dado que
un arancel genera recursos fiscales, como del lado de los gastos, dado que las
decisiones comerciales específicas sobre un sector económico o generales sobre
acuerdos de integración comercial repercuten de diferentes maneras y en
distintos grados en el nivel o en la orientación del gasto público.
4.3.2.3. Por su parte, el artículo 2º de la
Ley Marco dispone que uno de los principios que rigen la regulación del
comercio exterior es el de “estimular los procesos de integración y los
acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen faciliten las
transacciones externas del país”. En este mismo sentido, se observa que los
vínculos económicos descritos anteriormente han provocado que exista una
tendencia a coordinar internacionalmente las políticas fiscales de los países
que tienen relaciones comerciales estrechas, habida cuenta de los vínculos
entre los campos comercial y fiscal de sus economías. Por ejemplo, en el
Tratado de Maastricht perfeccionado en 1992, que versa sobre la integración
comercial y económica en Europa, los estados de la Unión Europea asumieron el
compromiso consistente en que si el déficit fiscal o la deuda pública de estos
últimos superaba un nivel del 3% y del 60% de su Producto Interno Bruto respectivamente,
dichos estados podían ser objeto de sanciones por parte de los organismos
competentes de la Unión Económica.[41]
4.3.2.4. Por último, la Ley Marco también señala que son principios
que debe seguir el Gobierno al regular el Comercio Internacional, “apoyar y
facilitar la iniciativa privada”, “procurar una legal y equitativa
competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada”, “impulsar
la modernización y la eficiencia de la producción local” y “satisfacer
las necesidades del consumidor”. En relación con estos mandatos legales, el
intercambio comercial puede llevar a que el Gobierno o el Congreso decidan, en
el ámbito de sus competencias, dentro del respeto a los tratados
internacionales ratificados por Colombia, dar ayuda a sectores socioeconómicos.
Esto, a su vez, puede implicar gastos o menores ingresos futuros, que pueden
ser analizados al momento de decidir las variaciones en los niveles de las
tarifas. A manera de ejemplo, el Gobierno puede considerar que un descenso de
las tarifas aduaneras de un producto determinado puede beneficiar a los
consumidores y a la economía colombiana en general, pero significar un impacto
negativo para el correspondiente sector productivo.
4.3.2.5. Los ejemplos anteriores muestran
que las distintas materias económicas están interrelacionadas y que no es
posible separar completamente el área del comercio internacional de las demás
materias económicas distintas al flujo de bienes, servicios y capital. Por lo
tanto, la Constitución no ordena que las decisiones acerca del nivel de las
tarifas de los aranceles estén completamente desligadas de aspectos económicos
relativos al nivel de ingresos y gastos fiscales en el periodo correspondiente
o a otros elementos de juicio que el órgano competente estime relevantes.
Las consideraciones relativas a los
ingresos y gastos fiscales, al igual que las atinentes a otras áreas de la
economía[42],
y a otros aspectos de la vida nacional, podrían llegar a ser relevantes, a
juicio del órgano competente, para estimular el crecimiento económico, proteger
la producción nacional, incentivar las importaciones, controlar los precios y
estimular la competitividad del sistema productivo nacional, todas ellas
finalidades que puede perseguir el Gobierno Nacional al tomar decisiones por
razones de política comercial.
Estos asuntos, a su vez, guardan
correspondencia con los principios que según la ley marco citada rigen el
comportamiento del Gobierno al regular el comercio internacional, como el “desarrollo
económico”, el “estímulo a los procesos de integración”, la “modernización
y eficiencia de la producción local”, la “protección de la industria
nacional” y el “apoyo a la iniciativa privada”.
4.3.2.6 Finalmente, es importante
distinguir entre información relevante para adoptar una decisión y razones que
sustentan la misma decisión. En efecto, si bien de lo expuesto anteriormente se
concluye que el literal c del numeral 19 del artículo 150, en concordancia con
el artículo 189 numeral 25 de la Constitución no prohíbe que el Gobierno, y en
particular el Consejo Superior de Comercio Exterior, conozcan información que
pueda complementar los elementos de juicio que han de orientar sus decisiones
en materia de modificación de tarifas arancelarias, ello no significa que las
razones en que se funden estas decisiones no deban ser las ordenadas expresa y
específicamente por la Constitución, es decir, “razones de política
comercial”. Como lo ha dicho la Corte y, ahora se reitera, el fundamento
principal o preponderante de las decisiones tendientes a “modificar los
aranceles” así como “las tarifas” han de ser las “razones de política comercial”.
Por lo tanto, esto excluye que el Gobierno invoque razones preponderantemente
fiscales para justificar la modificación de las tarifas arancelarias.
De tal manera que dentro del proceso
decisorio en el Consejo Superior de Comercio exterior relacionado con este
asunto pueden recibirse diversos elementos de juicio con miras a adoptar las
medidas que mejor promuevan el interés general (artículos 1 y 2 C.P.), como por
ejemplo el concepto del Confis; pero la decisión que finalmente se adopte ha de
fundarse en “razones de política comercial”.
Por lo tanto, el conocimiento de un
concepto previo del Confis durante el procedimiento para modificar las tarifas
arancelarias no es contrario al artículo 150 numeral 19 literal c de la Carta.
5. Segundo Cargo. La norma acusada no viola
el principio de legalidad.
Pasa la Corte a dar respuesta al segundo
cargo elevado por la demanda de inconstitucionalidad. El accionante y el
Procurador opinan que, dado que el Confis únicamente cumple funciones fiscales
y presupuestales, la norma acusada permitiría al Gobierno tomar decisiones de
modificación de tarifas de aranceles, con fundamentos concernientes a los
ingresos públicos. Esto, a su vez, sería contrario al principio de legalidad
del tributo según el cual las decisiones tributarias deben ser tomadas por el
órgano legislativo. La Corte tiene de presente que el principio de legalidad
corresponde a la definición de los elementos del tributo y no a los fines o
razones de la decisión tributaria. Sin embargo, en concordancia del principio pro
actione, la Corte estima que el cargo elevado por el demandante se refiere
a que la búsqueda de un objetivo fiscal en la decisión de modificar la tarifa
arancelaria tendría obvia incidencia en uno de los elementos del tributo
arancelario, desconociendo así el principio de legalidad ya que sería el
Gobierno y no el Congreso el que adoptaría dicha decisión.
En sentido contrario, los intervinientes
consideran que en caso en que la modificación del arancel persiga fines
principalmente de recaudo fiscal éstos deben ser decididos por el Congreso. Sin
embargo, la exigencia de un concepto del Confis no significa obligatoriamente
que las decisiones del ejecutivo acerca de la variación de los aranceles tengan
de manera prioritaria o preponderante el objetivo de aumentar o preservar los
ingresos fiscales. Por lo tanto, la norma no vulnera el principio de legalidad.
De acuerdo a lo anterior, la Corte
resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce los artículos 150 numeral
12 y 338 de la Constitución, específicamente el principio de legalidad del
tributo, que una norma legal ordene que el Consejo Superior de Comercio
Exterior modifique las tarifas arancelarias, sólo después de haber conocido un
concepto del Confis al respecto?
Para solucionar este problema, es relevante
señalar que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional el arancel de aduanas
es un tributo, específicamente una especie de los impuestos indirectos. En
efecto, en la sentencia C-510 de 1992 anteriormente citada, la Corte señaló que
“[e]l arancel de aduanas es una especie de prestación pecuniaria exigida a
los particulares por el Estado, sin contraprestación alguna, para atender a las
necesidades del servicio público. El arancel reúne a cabalidad los caracteres
distintivos de los impuestos y de ahí que en la literatura especializada se lo
conozca con el nombre de impuesto de aduanas. Las dos formas del
arancel, sobre las importaciones o las exportaciones, revelan en todo caso la
presencia de un impuesto, por lo general indirecto en cuanto que
como tributo tiende a desplazarse a los consumidores del producto en el mercado
doméstico.”
Surge entonces la cuestión acerca de cuándo
es el Gobierno, y cuándo el Congreso, quien decide variar la tarifa del
arancel. Como se ha señalado, en esta sentencia dicho problema también fue
solucionado por la Corte. En la sentencia C-510 de 1992 esta Corporación
dispuso que son competencia exclusiva del Congreso aquellos asuntos que
ingresen “en la órbita de lo político”, persigan “finalidades
impositivas”, tengan un “carácter fiscal”, es decir que se utilice
como “fuente de exacción fiscal” y busquen de manera “primera,
principal [o] preponderante”, objetivos de estirpe fiscal o el “recaudo
de ingresos para el Estado.”
Así mismo, en la sentencia C-348 de 1997[43] la Corte declaró
inexequible una norma legal que facultaba al Consejo Superior de Comercio
Exterior para establecer exenciones tributarias sobre algunas mercancías
importadas[44].
Al respecto se señaló:
“La Corte estima que, si bien lo que toca con la
política comercial arancelaria debe ser objeto de la regulación a través del
mecanismo de leyes marco y, en consecuencia, en aspectos concretos la función
gubernativa tiene un amplio campo de potestad reglamentaria, no puede
desconocerse que la materia propiamente tributaria, es decir la decisión acerca
de la imposición de gravámenes a través del arancel y la consagración, reforma
y supresión de exenciones, son temas del  exclusivo resorte del Congreso y se encuentran
incluidos dentro del ámbito propio de la etapa legislativa del proceso de
regulación referido en los artículos 150, numeral 19, y 189, numeral 25, de la
Constitución.”
En el mismo sentido, en la sentencia C-194
de 1998[45]
la Corte estimó que:
“[E]n el nuevo ordenamiento superior la
expedición de las normas y leyes -así como su derogación, que implica la
modificación del estatuto aduanero, y el establecimiento de impuestos-
concernientes al saneamiento de mercancías, aprehensión y decomiso de las
mismas, entre otras materias, es competencia del Congreso y no del Ejecutivo.
Igualmente, las previsiones ajenas a los elementos comerciales del régimen de
aduanas, como ocurre con la penalización del contrabando, son atribuciones del
resorte del legislador ordinario.
“[L]as normas acusadas no constituyen
una modificación al régimen de aduanas, cuya competencia corresponde al
Gobierno, sino que por el contrario, son un desarrollo de la función
legislativa otorgada al Congreso por el literal c) del numeral 19 del artículo
150 de la Carta Política.”
En este orden de ideas, la doctrina
constitucional ha indicado que, en virtud al artículo 150 numeral 19 literal c
de la Constitución, el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias
siempre y cuando dicha decisión esté comprendida dentro de la órbita de “razones
de política comercial”. En dicho apartado se puso de presente que las “razones
de política comercial” exigidas por la Constitución para que el Gobierno
decida las modificaciones de tarifas arancelarias no son completamente ajenas a
las materias que pueden ser relevantes en el concepto del Confis como, por
ejemplo, las atinentes a los principios de procurar el “desarrollo económico”,
la “modernización y eficiencia de la producción local”, la “protección
de la industria nacional” y el “apoyo a la iniciativa privada”. Estas
tienen, entre otras, una dimensión fiscal, sin que ello implique que la
modificación de una tarifa arancelaria se funde en razones primordialmente
fiscales, que le competen al Congreso Nacional.
Por esto, la exigencia de conocer dicho
concepto no implica que el Gobierno esté tomando decisiones cuya competencia
radica en cabeza del Congreso. Lo expuesto es suficiente para considerar que el
segundo cargo elevado por el actor no está llamado a prosperar.
6. Tercer cargo. La expresión acusada
tampoco desconoce el artículo 151 superior.
Procede la Corte a resolver el tercer cargo
expuesto en la demanda. Según el accionante, la disposición acusada desconoce
el artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto, el cual establece las
funciones del Confis, sin incluir la de emitir conceptos relacionados con la
modificación de las tarifas de los aranceles. A su vez, el artículo 26 no
permite que normas distintas a las leyes anuales del presupuesto y sus decretos
reglamentarios asignen al Confis funciones adicionales.
Por su parte, los intervinientes afirman
que la norma demandada complementa, la Ley Orgánica del Presupuesto y no es
contraria a ella. Por ejemplo, el Ministerio de Hacienda cita los
artículos 7 y 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el artículo 2º del
Decreto 568 de 1996 (por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.) y el
artículo 56 del decreto 246 de 2004 para señalar que el Confis tiene una
función “de seguimiento permanente de la situación fiscal del país”, que
incluye analizar el impacto fiscal de las variaciones arancelarias. Por último,
el Procurador sostiene que en virtud del principio democrático no es contrario
a la Carta que una ley distinta a la orgánica asigne funciones adicionales al
Confis.
La Corte responderá entonces a la siguiente
pregunta: ¿es contrario al artículo 151 de la Constitución, que establece que
las leyes ordinarias no pueden ser contrarias a las orgánicas, que el parágrafo
acusado, contenido en una ley marco, asigne al Confis la función de conceptuar
ante el Consejo Superior de Comercio Exterior acerca de la variación de las tarifas
arancelarias? El análisis se orientará a delimitar el ámbito de aplicación de
la ley orgánica mencionada.
En efecto, en virtud del artículo 151 de la
Constitución las leyes orgánicas regulan ámbitos materiales expresamente
definidos, como los son el reglamento del Congreso, el Plan Nacional de
Desarrollo, la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales y, finalmente “las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.”[46] A su vez, los
artículos 1º y 2º del Decreto 111 de 1996 establecen que dicho Estatuto
contiene “las disposiciones en materia presupuestal”, “a que se
refiere el artículo 352 de la Constitución Política”[47] y consagra la
regulación del “sistema presupuestal”, específicamente de “la
programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución
del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del
gasto público social.”[48]
Por lo tanto, el ámbito de aplicación de
las disposiciones contenidas en el Estatuto descrito, y en especial las
funciones de organismos públicos que sean asignadas en él, están directamente
relacionados con asuntos y temas de orden presupuestal. Ese es su ámbito
material específico.
Sin embargo, la Ley Marco 7ª de 1991 en la
cual está contenida la norma demandada en la presente ocasión y que fue
descrita anteriormente en esta sentencia, corresponde a un ámbito material
distinto al presupuestal. En concordancia con el numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución, dicha Ley dicta las normas generales del comercio exterior.
Por lo tanto, por medio de la mencionada Ley 7ª, bien puede el Congreso, dentro
del ámbito de sus competencias, asignar al Confis funciones que considere
convenientes en relación con la regulación del comercio exterior, en este caso,
atinentes al aporte de los elementos de juicio fiscales o presupuestales que
hayan de ser conocidos por el Gobierno al modificar las tarifas arancelarias
por razones de política comercial.
En el apartado 4 de esta sentencia la Corte
concluyó que el literal c del numeral 19 del artículo 150, al establecer que la
variación de las tarifas arancelarias debe obedecer a razones de política
comercial no prohibe que se conozca el concepto del Confis al respecto. De la
misma manera, ni la Constitución ni mucho menos la Ley Orgánica del Presupuesto
impiden que el Congreso le asigne al Confis la función de utilizar sus
conocimientos técnicos en materia fiscal o presupuestal para que el Gobierno
cuente con elementos de juicio adicionales al modificar las tarifas
arancelarias por razones de política comercial, siempre que se respete lo
señalado en el apartado 4.3.2.6. de esta sentencia.
Así, la ley Orgánica del Presupuesto no
puede limitar la competencia del Congreso Nacional en un ámbito material ajeno
a lo presupuestal, como lo es su competencia específica para expedir una ley
marco de comercio exterior. Por lo tanto, la Corte concluye que la norma
acusada no es contraria al artículo 151 de la Constitución.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, la expresión “y se conocerá, previamente el concepto del
Consejo Nacional de Política Fiscal” contenida en el parágrafo 3º del artículo
14 de la Ley 7ª de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
Folio 4 del expediente.
[2]
MP Eduardo Cifuentes Muñoz. También cita la sentencia del Consejo de Estado
proferida el día 15 de mayo de 1997 por la Sala de lo Contencioso
Administrativo - Sección Primera, CP Juan Alberto Polo.
[3]
Folios 8 y 9 del expediente.
[4]
Al respecto, el demandante relaciona varios documentos suscritos por el Comité
de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior y el Confis.
[5]
Folio 36 del expediente.
[6]
La Corte constata una confusión del interviniente al interpretar la norma
acusada. A lo largo de su escrito el funcionario de la DIAN señala que esta
disposición establece que el Congreso debe tener en cuenta exclusivamente las
razones de política comercial para modificar las tarifas arancelarias. Sin
embargo, de la lectura del parágrafo demandado se concluye a primera vista que
éste se refiere a las funciones del Consejo de Comercio Exterior y no del
Congreso.
[7]
Folios 37 y 38 del expediente.
[8]
Anales del Congreso 79/90 de 3 de octubre de 1990, citado por el Ministerio de
Hacienda, Folio 71 del expediente.
[9]
Anales del Congreso 117/90 de 13 de noviembre de 1990, citado por el Ministerio
de Hacienda, Folio 72 del expediente.
[10]
Folio 71 del expediente.
[11]
Folio 73 del expediente.
[12]
Al respecto el interviniente cita la sentencia C-510 de 1992, según la cual el
arancel de aduanas tiene una doble naturaleza, fiscal y económico. También cita
la sentencia C-353 de 1997. Folio 75 del expediente.
[13]
Folio 76 del expediente.
[14]
Al respecto, cita las sentencias C-805 y C-1110 de 2000.
[15]
Folio 45 del expediente.
[16]
Folio 46 del expediente.
[17]
Folio 61 del expediente.
[18]
Folio 61 del expediente.
[19]
Folio 62 del expediente.
[20]
Folio 64 del expediente.
[21]
Folio 65 del expediente.
[22]
Folio 85 del expediente.
[23]
Al respecto, cita la sentencia C-170 de 2001.
[24]
Folio 104 del expediente.
[25]
Folio 105 del expediente.
[26]
El artículo 1º de dicha Ley dice: “Las disposiciones aplicables al comercio
exterior se dictarán por el Gobierno Nacional conforme a las previsiones del
numeral 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional en armonía con lo
dispuesto en el numeral 22 de su artículo 76 y con sujeción a las normas
generales de la presente Ley. Tales reglas procurarán otorgar al comercio
exterior colombiano la mayor libertad posible en cuanto lo permitan las
condiciones de la economía.”
[27]
Adicionalmente, el artículo 2º dispuso que “Los anteriores principios se
aplicarán con arreglo a los criterios de economía, celeridad, eficacia,
imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan las actuaciones
administrativas.”
[28] El artículo 12 de la Ley 7ª de 1991 dice: “Créase el Consejo
Superior de Comercio Exterior, como organismo asesor del Gobierno Nacional en
todos aquellos aspectos que se relacionen con el comercio exterior del país. ||
El Consejo Superior de Comercio Exterior estará integrado por los siguientes
miembros: || -El Presidente de la República de Colombia, quien lo presidirá. ||
-El Ministro de Desarrollo Económico. || -El Ministro de Comercio Exterior. ||
-El Ministro de Relaciones Exteriores. || -El Ministro de Hacienda y Crédito
Público. || -El Ministro de Agricultura. || -El Ministro de Minas y Energía. ||
-El Jefe del Departamento Nacional de Planeación. || -El Gerente General del
Banco de la República. || -El Presidente del Banco de Comercio Exterior de
Colombia, el Director General de Aduanas y los Asesores del Consejo Superior,
tendrán derecho a voz sin voto. || Parágrafo. En ausencia del Presidente de la
República, el Consejo Superior de Comercio Exterior será presidido por el
Ministro de Comercio Exterior. || Los miembros restantes del Consejo Superior
podrán delegar su representación solamente en los viceministros. A las sesiones
del mismo podrán asistir, con voz pero sin voto, los funcionarios públicos que
el Consejo Superior de Comercio Exterior considere conveniente invitar para la
mejor ilustración de los diferentes temas en los cuales él mismo deba tomar
decisiones y formular recomendaciones. || Los documentos que sirvan de base
para las deliberaciones del Consejo Superior de Comercio Exterior deberán ser
elaborados y presentados por sus asesores a solicitud de cualquiera de sus
miembros y por intermedio del Ministro de Comercio Exterior.” Así mismo, el
artículo 13 señala: “Los asesores del Consejo Superior de Comercio Exterior en
número de dos (2) serán de libre nombramiento y remoción por el Gobierno
Nacional. || Su designación recaerá en personas de reconocidas calidades y
experiencia en materia económica, en especial en comercio internacional y en
integración económica. Sus funciones serán las de prestar asesoría en forma permanente
al Consejo Superior de Comercio Exterior y recibirán el soporte necesario del
Ministerio de Comercio Exterior. || El Secretario del Consejo Superior de
Comercio Exterior será designado por dicho consejo, a iniciativa del Ministro
de Comercio Exterior.”
[29] Las funciones del Consejo son, en virtud del artículo 14, las
siguientes: “1. Recomendar al Gobierno Nacional la política general y sectorial
de comercio exterior de bienes, tecnología y servicios, en concordancia con los
planes y programas de desarrollo del país. || 2. Fijar las tarifas
arancelarias. || 3. Asesorar al Gobierno Nacional en las decisiones que
éste debe adoptar en todos los organismos internacionales encargados de asuntos
de comercio exterior. || 4. Emitir concepto sobre la celebración de tratados o
convenios internacionales de comercio, bilaterales o multilaterales y
recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en los mismos.
|| 5. Instruir a las delegaciones que representen a Colombia en las
negociaciones internacionales de comercio. || 6. Proponer al Gobierno nacional
la aplicación de tratamientos preferenciales acordados en forma bilateral o
multilateral, en particular cuando se sujeten al otorgamiento de reciprocidad
entre las partes. || 7. Determinar los trámites y requisitos que deban cumplir
las importaciones de bienes, tecnología y servicios, sin perjuicio de las
funciones que en materia de inversión de capitales colombianos en el exterior y
de capitales extranjeros en el país competen al Consejo de Política Económica y
Social, Conpes, o las demás que las mismas materias estén específicamente
asignadas a otras dependencias del Estado. || 8. Sugerir al Gobierno Nacional
el manejo de los instrumentos de promoción y fomento de las exportaciones
acorde con la política de zonas francas, los sistemas especiales de
importación-exportación, los fondos de estabilización de productos básicos y la
orientación de las oficinas comerciales en el exterior, sin perjuicio de lo
relacionado con otros mecanismos de promoción de exportaciones. || 9.
Recomendar al Gobierno Nacional, para su fijación, los niveles del Certificado
de Reembolso Tributario, CERT, por producto y mercado de destino. || 10.
Examinar y recomendar al Gobierno Nacional la adopción de normas para proteger
la producción nacional contra las prácticas desleales y restrictivas de
comercio internacional. || 11. Analizar, evaluar y recomendar al Gobierno
Nacional la expedición de medidas específicas y la realización de proyectos
encaminados a facilitar el transporte nacional e internacional y el tránsito de
pasajeros y de mercancías de exportación e importación, teniendo en cuenta las
normas sobre reserva de carga a las cuales deban sujetarse las empresas de
transporte internacional de carga que operen en el país. || 12. Expedir las
normas relativas a la organización y manejo de los registros que sean
necesarios establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los
requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos que haya lugar y las
sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas. || 13.
Reglamentar las actividades de comercio exterior que realicen las sociedades de
comercialización internacional de que trata la Ley 67 de 1979 y las normas que
la modifiquen o sustituyan. || 14. Expedir su propio reglamento. || 15. Las
demás funciones que le asignan a la junta de comercio exterior los Decretos 444
y 688 de 1967, o las normas que los sustituyen y demás disposiciones vigentes
sobre la materia, así como las que se determinen en desarrollo de la ley marco
de comercio exterior.” (Subraya fuera de texto)
[30] A su vez, el artículo 27 del Decreto reglamentario 2553 de 1999
(por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio Exterior y se
dictan otras disposiciones) estableció lo siguiente: “Consejo Superior de
Comercio Exterior. El Consejo Superior de Comercio Exterior es un organismo
asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con
el comercio exterior y la competitividad de las empresas del país. || Son
funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior: || 1. Recomendar al
Gobierno Nacional la política general y sectorial de comercio exterior de
bienes, tecnología y servicios, de inversión extranjera y de competitividad en
concordancia con los planes y programas de desarrollo del país. || 2.
Recomendar los lineamientos de las políticas arancelaria, aduanera, de
valoración, de los regímenes aduaneros y de los procedimientos de importación y
exportación. || 3. Asesorar al Gobierno Nacional en las decisiones que éste
debe adoptar en los organismos internacionales encargados de asuntos de comercio
internacional. || 4. Emitir concepto, previa consulta al Ministerio de
Relaciones Exteriores, sobre la celebración de tratados o acuerdos
internacionales de comercio, bilaterales o multilaterales y recomendar al
Gobierno Nacional la participación o no del país en los mismos. || 5. Formular
directrices para las negociaciones internacionales de comercio. || 6. Sugerir
al Gobierno Nacional la política aplicable a los instrumentos de promoción y
fomento de las exportaciones. || 7. Examinar y recomendar al Gobierno Nacional
la adopción de normas generales sobre prácticas desleales y restrictivas de
comercio internacional y salvaguardias. || 8. Emitir concepto sobre la adopción
de medidas de salvaguardia arancelaria y cuantitativa. || 9. Analizar, evaluar
y recomendar al Gobierno Nacional medidas y proyectos encaminados a facilitar
el comercio y el transporte nacional e internacional de pasajeros y de
mercancías de exportación e importación. || 10. Expedir las directrices para la
organización y manejo de los registros de comercio exterior, con inclusión de
los requisitos que deben cumplir y las sanciones que sean imponibles por la
violación de tales normas. ||  11. Expedir su propio reglamento. || Parágrafo.
Cuando las modificaciones a las tarifas arancelarias conlleven un costo fiscal,
se conocerá previamente el concepto del Consejo Superior de Política Fiscal,
Confis.” Subraya fuera de texto.
[31]
Subraya fuera de texto.
[32]
MP Eduardo Cifuentes Muñoz; AC Fabio Morón Díaz.
[33] La Corte citó los siguiente apartes de intervenciones en la
Asamblea Constituyente: "...Pensamos que el Jefe del Estado en ejercicio
de lo preceptuado debería limitarse a complementar los ordenamientos de la ley
marco aprobada por el Congreso y abstenerse de ensanchar el fondo de
horizontes. Lo anterior en razón de que al desarrollar las pautas generales
debe guardar la debida correlación  con la función puramente administrativa que
le asigna el artículo 120 numeral 22. Y a ello se debería atener el Ejecutivo
para evitar entrar en pugna con los principios jerárquicos del orden superior.
Sin embargo, la práctica muestra que, en algunos casos, por la vía
reglamentaria se han establecido cargas para el Estado o se han asumido
obligaciones que afectan directa o indirectamente su patrimonio y, en
consecuencia el de los particulares. || " Por ejemplo, respecto del tema
de los aranceles y las tarifas cabría hilvanar reflexiones de diversa
naturaleza. A la luz de la técnica fiscal se trata de contribuciones que
exclusivamente compete establecer a los órganos de representación ciudadana.
Hunden sus raíces en el principio universalmente reconocido y acatado de que no
hay impuesto sin representación (...) || " De manera que en el desarrollo
de la norma constitucional se ha ido mucho más lejos que lo previsto y de la
filosofía que la inspira (...) Sin ir más lejos nos limitamos a citar la Ley 07
de este año por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse
el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país (...) Pero al
recorrer su articulado se observa que se habilita al Ejecutivo para establecer
los aranceles, sobretasas aplicables a las importaciones y subsidios. Y,
también al amparo y dentro del contexto de una ley marco se reviste al
Presidente de la República de facultades extraordinarias (...)"La rama
legislativa al mismo tiempo que impulsa y otorga una cierta libertad a la
acción del Estado, orienta y guía al Ejecutivo en su función de regulación (el
informe se refiere a las leyes cuadro). Pero, sin que esa habilitación lo
autorice a arrogarse funciones reservadas por la Constitución a otras ramas del
poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos de política comercial
con finalidades impositivas, o con objetivos de política macroeconómica, tales
como el control de la inflación (...) Así se desprende de la sustancia de las
materias asignadas a dicha técnica, las cuales involucran intereses
fundamentales de la nación, en su conjunto"(Ponencia sobre la Función
Legislativa, Gaceta Constitucional No.  51, martes 16 de abril de 1991, pág.
7).
[34] Este precedente ha sido reiterado en varias ocasiones. por
ejemplo, En la sentencia C-1111 de 2000 (MP José
Gregorio Hernández Galindo), la Corte declaró exequible el artículo 1 de la Ley 6 de 1991, el cual establecía algunas reglas
a las cuales debía ceñirse el Gobierno para efecto de modificar el arancel de
aduanas. En dicha ocasión, el demandante manifestó que la norma acusada violaba
el literal c del numeral 19 del artículo 150 superior, pues las reglas
dispuestas en ella omitían limitar la capacidad del Presidente de modificar los
aranceles a las razones de política comercial. La Corte reiteró la doctrina
jurisprudencial iniciada en por la sentencia C-510 de 1992.
[35]
Como los objetivos fijados en las leyes de comercio exterior
no han sido demandados en este proceso, la Corte no se pronunciará sobre ellos.
[36] La totalidad del artículo 25 dice: “Artículo 25. Naturaleza y
Composición del Consejo Superior de Política Fiscal. El Confis estará adscrito
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, será el rector de la Política
Fiscal y coordinará el Sistema Presupuestal. || El
Confis estará integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo
presidirá, el Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional,
el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus
veces, los Viceministros de Hacienda, los Directores Generales de Presupuesto
Nacional, Crédito Público, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro (Ley 38 de 1989,
art. 18, Ley 179 de 1994, art. 11).”
[37]
Adicionalmente, la disposición citada dice: “El Gobierno Nacional reglamentará
los aspectos necesarios para desarrollar estas funciones y lo relacionado con
su funcionamiento. En todo caso, estas funciones podrán ser delegadas. La
Dirección General del Presupuesto Nacional ejercerá las funciones de Secretaría
Ejecutiva de este Consejo (Ley 38 de 1989, art. 17, Ley 179 de 1994, art. 10).”
[38] Por su parte, el Decreto reglamentario 411 de 1996 (por el cual
se reglamenta la ley normativa del Presupuesto General de la Nación en lo
referente al Consejo Superior de Política Fiscal - Confis) establece en su
artículo 1º que dicho Consejo es “el organismo responsable de la dirección,
coordinación y seguimiento del Sistema Presupuestal”. Por su parte el
artículo 2º dispone que los objetivos del Confis son: “a) Desarrollar las medidas
de carácter fiscal necesarias para asegurar, en concordancia con los planes y
programas y la política macroeconómica, el cumplimiento de las prioridades y
metas establecidas por el Gobierno en materia de ingresos y gastos públicos; ||
b) Hacer compatible con la política fiscal, la programación presupuestal y
financiera de los organismos y entidades que conforman el Presupuesto General
de la Nación, de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las
sociedades de economía mixta que se rijan por el régimen de dichas empresas y
de las entidades privadas que administren fondos públicos del orden nacional,
en lo que respecta a la utilización de estos fondos; || c) Evaluar la gestión
de los organismos y entidades a que se refiere el literal anterior, con el fin
de lograr una eficaz y eficiente utilización de los recursos públicos.” Por
último, el artículo 3º enuncia las funciones del Confis de la siguiente manera:
“a) Emitir concepto sobre el proyecto de Plan Financiero del Sector Público,
antes de remitirlo al Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES,
para su estudio y aprobación; || b) Aprobar los planes de desempeño que
acuerden sus asesores con las entidades descentralizadas, con el fin de
garantizar los objetivos consagrados en los literales b) y c) del artículo
anterior. || Para el efecto, el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis,
constituirá Comités de Planes de Desempeño en los cuales participará el
Ministro o Jefe de Departamento Administrativo titular de la cartera a la cual
se encuentren adscritas o vinculadas las entidades descentralizadas objeto de
cada plan; || c) Determinar aquellos proyectos de inversión que adelanten las
empresas industriales y comerciales del Estado, cuyo seguimiento deba hacer el
Banco de Proyectos de Inversión Nacional del Departamento Nacional de
Planeación, como requisito para conceptuar sobre sus presupuestos. Para este
propósito, las entidades deberán suministrar al Banco de Proyectos de Inversión
Nacional, toda la información que éste requiera para hacer dicho seguimiento;
|| d) Evaluar la ejecución del Plan Financiero del Sector Público y del
Presupuesto General de la Nación con base en los estudios que efectúen el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación
y ordenar los correctivos del caso; || e) Determinar las entidades a que se
refiere el literal d) del artículo 17 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación, así como establecer las fechas y el nivel de
desagregación con el cual deben presentar sus proyectos de presupuesto; || f)
Verificar la compatibilidad y coherencia de los presupuestos presentados por
las entidades de que trata el literal anterior, con el Plan Financiero  y, en
caso de no ajustarse, devolverlos para que se efectúen las correcciones del
caso; || g) Aprobar metodologías que permitan el análisis de la eficiencia en
la gestión pública; || h) Emitir concepto favorable sobre la cuantía y
oportunidad de las emisiones de títulos del Gobierno o de tesorería de que
trata el artículo 81 de la Ley 38 de 1989; || i) Autorizar los contratos que
comprometan más de una vigencia fiscal || j) Dictar su propio reglamento y
fijar la remuneración de los asesores y del personal que requiera para su cabal
funcionamiento.”
[39]
Peter H. Lindert, Economía Internacional, Editorial Ariel S.A.
Barcelona, 1994, capítulos 6 y 7.
[40] La Corte ya ha puesto de presente que las variables económicas
están interrelacionadas y que no es posible diferenciar completamente entre las
distintas materias que incluye la política económica. Por ejemplo, en la
sentencia C-489 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero), la Corte estableció
que la función del Banco de la República de velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda, no le permitía a dicho organismo desconocer
“los objetivos de desarrollo económico y social previstos por la Carta”.
La Corte, consideró que “la alta interrelación de los sistemas económicos,
que explica que el manejo de una variable económica puede afectar sensiblemente
a otras, de manera negativa o positiva. Así, las decisiones monetarias, que
corresponden al Banco, pueden tener efectos muy importantes sobre el empleo y
el crecimiento económico, en especial en el corto plazo, mientras que, la
política fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno,  puede a su vez
tener una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la
tasa de cambio, que se encuentra fuertemente influida por las decisiones del
Banco, como autoridad cambiaria que es, constituye una variable estratégica, no
sólo en relación con los fenómenos monetarios y la inflación, sino que tiene
también un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo, y en especial
sobre la evolución de la balanza comercial y de la dinámica de endeudamiento
externo. Así, una sobrevaluación de la moneda disminuye la competividad de las
exportaciones, estimula las importaciones y favorece a quienes se encuentran
endeudados en divisas, mientras que las devaluaciones tienen el efecto
contrario: favorecen las exportaciones,  desestimulan las importaciones y hacen
más gravosa las deudas en divisas. Finalmente, el nivel de la tasa de interés,
que se ve fuertemente condicionado por las decisiones de la Junta del Banco de
la República, tiene también efectos muy importantes sobre las dinámicas de
inversión, por lo cual su impacto sobre el crecimiento y el empleo es también
considerable.”
[41] Un acuerdo parecido se logró en la V reunión del Consejo Asesor
de la Comunidad Andina celebrada en junio del 2001. En ella se aprobaron
restricciones fiscales de los países miembros en el siguiente sentido: (i) “a
partir del año 2002, el déficit del sector público no financiero no excederá
del 3% del PIB; transitoriamente durante el período 2002 –2004 el indicado
límite podrá alcanzar hasta el 4% del PIB”; (ii) “el saldo de la deuda pública
(externa e interna) del sector público consolidado, no excederá del 50% del PIB
al final de cada ejercicio económico.” Al respecto ver la página de red de la
Comunidad Andina.
[42]
Por ejemplo, también existe relación entre las variables de política monetaria
y las razones de política comercial. Por esa razón el Gerente General del Banco
de la República es una de las personas que conforma el Consejo Superior de
Comercio Exterior (artículo 12 de la Ley 7ª de 1991).
[43]
MP José Gregorio Hernández Galindo.
[44] El inciso segundo del artículo 37 de la Ley 383 de 1997 (por la
cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el
contrabando) declarado inexequible en aquella ocasión decía: "Cuando la
producción Subregional Andina sea altamente insuficiente, el Consejo Superior
de Comercio Exterior podrá establecer exenciones sobre mercancías mencionadas
en este artículo, caso en el cual dichos beneficios tendrán el tratamiento
establecido en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995”
[45]
MP Hernando Herrera Vergara. En esta sentencia, la Corte declaró exequible una
serie de normas que establecían sanciones a comportamientos relacionados con el
delito del contrabando.
[46] Articulo 151 de la Constitución: “El Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una
de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo,
y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría
absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.
[47] El artículo 352 de la Constitución se refiere a la Ley Orgánica
del Presupuesto de la siguiente manera: “Además de lo señalado en esta
Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar.”
[48] Los artículos 1º y 2º citados dicen: Articulo 1°: “La presente
ley constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que
se refiere el artículo 352 de la Constitución Política. En consecuencia, todas
las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones
contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal.” Artículo 2°:
“Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales
que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán
las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación,
aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de
contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos
los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y
los que se dicten no tendrán ningún efecto.”