C-341-98
Sentencia C-341/98
Sentencia C-341/98
EXENCION
TRIBUTARIA-Facultad del
Congreso para suprimirla o modificarla
Si el Congreso
es, por regla general y básica, la única autoridad que puede contemplar
exenciones, también de la Constitución resulta su plena facultad para
introducir ajustes o modificaciones a ellas y aun para suprimirlas, siempre
que, atendiendo a elementales razones de seguridad jurídica, lo haga con efectos
pro futuro. La decisión legislativa de modificar los términos en los cuales ha
sido reconocida una exención tributaria, de tal manera que se reduzca su
cobertura, ya en cuanto a los sujetos pasivos del impuesto, ora en lo referente
a las bases y hechos gravables, en relación con los productos o actividades que
dan lugar a ella, implica necesariamente el ejercicio de la atribución que
tiene el Congreso de imponer cargas tributarias a los súbditos del Estado.
EXEQUIBILIDAD DE
NORMA-No limita al ejercicio
de la potestad legislativa
La exequibilidad
que la Corte declara no puede obstruir la función legislativa posterior del
Congreso, al contrario de lo que ocurre con la inexequibilidad por razones de
fondo, que sí le impide reproducir los mandatos que, por violar la Carta,
fueron definitivamente retirados del ordenamiento jurídico. La exequibilidad de
una disposición la hace obligatoria y ejecutable, con efectos erga omnes, pero
no le otorga inmunidad frente al libre ejercicio de la potestad legislativa, en
cuya virtud y autónomamente, puede ser derogada o reformada, según la
evaluación que sobre su conveniencia haga el Congreso.
EXENCION
TRIBUTARIA-No existen
derechos adquiridos por periodos no transcurridos
En relación con
los períodos que todavía no han comenzado a transcurrir, ningún derecho
adquirido existe al mantenimiento de la exención, y, por ende, la aptitud
legislativa del Congreso es plena para introducir los necesarios ajustes y
cambios, con efecto posterior.
AUTOLIMITACION
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Inoperancia
El legislador no
puede prohibirse a sí mismo el futuro ejercicio de una facultad que la propia
Constitución le confiere. Pues si la atribución correspondiente está
contemplada por el Constituyente, a menos que éste supedite su ejercicio a la
previa existencia de una disposición legal -como acontece con la sujeción de
las funciones legislativas a las leyes orgánicas-, las restricciones al mismo
consagradas en un estatuto de jerarquía legal implican reforma de la
Constitución y por lo tanto exigen el pleno cumplimiento de los requisitos
correspondientes. En materia tributaria, son las contribuciones parafiscales,
no las fiscales, las que se hallan sometidas a lo dispuesto en otras leyes
(casos y condiciones de aquéllas), según lo contempla el numeral 12 del
artículo 150 de la Constitución, pero obviamente esas otras leyes son
orgánicas, según resulta del artículo 151 Ibidem, que las concibe como aquellas
"a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa".
No tratándose en este evento de una contribución parafiscal, la prohibición del
artículo 254 de la Ley 223 de 1995, una ley ordinaria, no podía limitar la
futura función legislativa del Congreso en el campo tributario. Si la Corte no
declara su inconstitucionalidad, ello obedece a que no se encuentra demandada y
a que, además, fue derogada expresamente por el artículo 74 de la Ley 383 de
1997, lo que, aun si existiera demanda, llevaría a una decisión inhibitoria por
carencia actual de objeto.
FUNCION
LEGISLATIVA-Inconstitucionalidad
de delegación para reconocer exención tributaria/CONSEJO SUPERIOR DE
COMERCIO EXTERIOR-No puede establecer exención tributaria
La materia
propiamente tributaria, es decir la decisión acerca de la imposición de
gravámenes a través del arancel y la consagración, reforma y supresión de
exenciones, son temas del  exclusivo resorte del Congreso. Ello implica que el
Congreso no puede resignar en el Gobierno, ni siquiera por la vía de las
facultades extraordinarias  la facultad de establecer el marco al que debe
sujetarse el Presidente de la República en materia arancelaria. Mucho menos en
un ente administrativo de inferior jerarquía como el Consejo Superior de
Comercio Exterior. Considera la Corte que, además, la exención debe ser contemplada
en términos generales y abstractos, señalando el Congreso los requisitos que
deben configurarse para tener derecho a ella. Es decir, es principio sobre la
materia, correlativo al de legalidad del tributo, el de legalidad de la
exención, de lo cual resulta que no puede concebirse la exención sin norma
legal que la consagre. Así las cosas, es inconstitucional que el Congreso
faculte a un órgano administrativo para reconocer exenciones en casos
particulares.
AUTONOMIA
TRIBUTARIA-Materias
reservadas al Congreso
En materia de
competencias constitucionales -como en esta misma providencia se recuerda-, la
creación, modificación y supresión de impuestos, tasas y contribuciones
nacionales; el señalamiento de sujetos activos, sujetos pasivos, bases y hechos
gravables, tarifas y formas de cobro de los tributos; y el establecimiento de
exenciones, descuentos, compensaciones, deducciones, modalidades de alivio
tributario y en general la expedición de reglas a las cuales deba sujetarse la
Administración de Hacienda para recaudar los recursos tributarios, son materias
reservadas exclusivamente al Congreso, que no puede transferirlas ni en todo ni
en parte a entes o dependencias administrativas.
Referencia:
Expediente D-1933
Acción de inconstitucionalidad
instaurada contra el artículo 37 de la Ley 383 de 1997
Demandantes: Ana
Cristina Rincón de Cabrera, Gustavo Jaramillo Pelaez y Jorge Raúl Martínez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los ocho (8) días del mes de julio de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
I. ANTECEDENTES
Decide la Corte sobre la acción de
inconstitucionalidad ejercida por los ciudadanos ANA CRISTINA RINCON DE
CABRERA, GUSTAVO JARAMILLO PELAEZ y JORGE RAUL MARTINEZ contra el artículo 37
de la Ley 383 de 1997.
La disposición acusada dice textualmente:
"LEY 383 DE 1997
(julio 10)
por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer
la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 37. La exención prevista en el artículo 6 de la
Ley 218 de 1995 no cobija las materias primas agropecuarias o pesqueras, ni las
materias primas industriales producidas en la Subregión Andina. Tampoco es
aplicable a los equipos o enseres que no se destinen en forma directa a la
producción, tales como los vehículos, muebles y otros elementos destinados a la
administración de la empresa y a la comercialización de los productos.
Cuando la producción
Subregional Andina sea altamente insuficiente, el Consejo Superior de Comercio
Exterior podrá establecer exenciones sobre las mercancías mencionadas en este
artículo, caso en el cual dichos beneficios tendrán el tratamiento establecido
en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995".
II. LA DEMANDA
Para los demandantes, el artículo
transcrito atenta contra garantías establecidas en el Preámbulo de la
Constitución, tales como el orden económico y social justo y comprometido a
impulsar la integración de la comunidad latinoamericana.
Recuerdan que fueron muchos los efectos
catastróficos ocasionados a una parte del territorio nacional por la avalancha
del Río Páez; que, ocurrido tal suceso, se convocó al sector económico del país
y de otras latitudes para que invirtieran en la zona; y que a los
inversionistas les fueron ofrecidas numerosas ventajas tales como la exención
prevista en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995.
Al limitar esa exención -sostienen-, sólo
quedarán exentas de pagar impuesto arancelario y de IVA las importaciones de
materias primas cuya producción andina sea altamente insuficiente y, entonces,
los inversionistas atraídos por las ventajas otorgadas, si son obligados a
cancelar tributos, pierden estímulo. Y se desvirtúan la razón de ser, la
filosofía y el atractivo de las normas que se habían dictado, las cuales habían
influido en la renovación industrial dentro de la zona afectada. En
consecuencia, según su criterio, para los habitantes de la misma se genera
ignorancia y desempleo, lo cual pone en peligro la convivencia y la vida.
Por tanto -aseguran-, el orden económico y
social justo se ve severamente afectado y se impide el desarrollo de la zona
protegida por la Ley Páez.
Para los actores, con la disposición
atacada se afecta la dignidad de las personas que habitan la región aledaña del
Río Páez y se viola la seguridad jurídica a la que tienen derecho los
inversionistas, quienes tenían confianza en los beneficios consagrados por el
artículo 6 de la Ley 218 de 1995.
También se lesiona, a su juicio, la
libertad de empresa de los aludidos inversionistas.
Citan el artículo 254 de la Ley 223 de
1995, que dice: "El Gobierno Nacional no podrá presentar al estudio del
Congreso un nuevo proyecto de racionalización o de reforma tributaria, antes de
demostrarles a las Comisiones Terceras del Congreso que se ha disminuido en por
lo menos un treinta por ciento (30%) la evasión fiscal. De este porcentaje, por
lo menos la mitad deberá provenir de la ampliación de la base tributaria".
De tal texto concluyen que el artículo
impugnado es también inconstitucional por razones de forma, con el siguiente
argumento: "Plenamente demostrado se halla que no se encuentra la evasión
fiscal disminuida bajo ningún aspecto que facultara el estudio que se hiciera
de la Ley 383 de 1997, la cual posee una naturaleza meramente tributaria.
Ahora bien, la norma que estableció la
prohibición -artículo 254 de la Ley 223 de 1995- no fue derogada con
anterioridad al estudio mencionado, o la Ley 383 de 1997. Téngase en cuenta que
dicha derogatoria se presentó con la misma Ley 383 en su artículo 39".
III. INTERVINIENTES
Dentro del término de fijación en lista
participaron en el proceso los ciudadanos MYRIAM ELIANA MARTINEZ PINEDA, a
nombre de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales, y CESAR
AUGUSTO LOPEZ BOTERO, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
quienes defendieron la constitucionalidad del artículo acusado.
Manifestaron que con la limitación allí
establecida lo que se pretendió fue precisamente la protección del orden
económico y social puesto que el legislador no podía permitir una exención
tributaria indiscriminada, en perjuicio de la economía de las diferentes
regiones del país y del mercado andino, protegido por normas supranacionales.
Dijeron que el principio de solidaridad
social no ha sido menoscabado por la norma objeto de estudio, pues las
condiciones de amparo y protección de la zona del Río Páez siguen vigentes, al
igual que los beneficios fiscales para los inversionistas de la misma.
En su sentir, tampoco aparece quebrantada
la seguridad jurídica porque de la simple aplicación de principios generales se
concluye que la Ley 383 de 1997 entró en vigencia a partir del 14 de julio de
1997, día de su publicación, convirtiéndose el artículo 37 en la norma vigente
para las materias en él tratadas y por lo tanto aplicable de una manera clara,
precisa y legal a quienes resulten con interés en el asunto.
Señalaron que la limitación legal puesta en
tela de juicio es el resultado de una atribución propia del Congreso según el
artículo 150 de la Constitución Política, con la correspondiente iniciativa del
Gobierno y que no destruye la confianza de los inversionistas en la
normatividad vigente, ni mucho menos viola la libertad de empresa de la que
hablan los actores.
También expresaron que las exenciones
tributarias no constituyen derechos adquiridos y que, como toda norma
impositiva, están sometidas a la modificación que de ellas haga el legislador
sin que afecte vigencias gobernadas por otras leyes.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte que declare exequible el primer inciso de la norma demandada e
inexequible el segundo.
En cuanto al primer inciso, el Jefe del
Ministerio Público, en la parte sustancial de su concepto, expresa:
"Encuentran los
demandantes que el artículo 37 de la Ley 383 de 1997 adolece de vicios de
carácter formal, pues al Gobierno Nacional se le había impuesto una limitación
para impulsar reformas al sistema tributario, por la existencia de una
disposición legal, el artículo 254 de la Ley 223 de 1995, que le prohibía
presentar esta clase de iniciativas cuando no se encontrara plenamente
demostrado que la evasión fiscal había sido controlada en por lo menos un 30%,
condición que no se tuvo en cuenta para expedir la Ley 383 de 1997.
La norma que
establece esta condición no es objeto de juzgamiento en el presente caso. Sin
embargo, se debe tener en cuenta que tanto la Constitución Política, como la
Ley 5 de 1992, estatutos que regulan el procedimiento de los proyectos de ley,
no establecen esta clase de limitaciones al Gobierno Nacional. La Carta, en sus
artículos 154 y 200-1, confieren al Gobierno Nacional la facultad de presentar
proyectos de ley, sin que este hecho signifique atentado contra el
procedimiento que deben seguir los proyectos de ley.
(...)
Como se ha dicho, el
artículo 254 de la Ley 223 de 1995 no está sometido a examen de
constitucionalidad en el presente caso, pues se trata de resolver sobre la
exequibilidad del artículo 37 de la Ley 383 de 1997. Por lo tanto, continuará
vigente hasta que las autoridades competentes, previo el trámite establecido en
el ordenamiento jurídico, decidan si debe permanecer en el sistema normativo.
(...)
Corresponde al
Congreso, en ejercicio de las atribuciones que la Carta le asigna, decidir
sobre la conveniencia para modificar una norma, aún existiendo un fallo de
exequibilidad sobre ésta, toda vez que el artículo 150-1 de la Constitución, le
atribuye la facultad de interpretar, reformar y derogar las leyes.
En ejercicio de esta
atribución constitucional, el Congreso resolvió efectuar algunas modificaciones
al sistema de exenciones tributarias establecidas en la Ley 218 de 1995, al
considerar que este tratamiento preferencial se aplicaba de manera
indiscriminada a todo tipo de bienes e insumos que ingresaban a la región, con
lo cual se desviaron los fines primordiales para los que fue creado, generando
un desequilibrio injustificado entre quienes estaban destinados a soportar la
carga tributaria y los que estaban exentos de ella.
El mecanismo de las
exenciones tributarias fue creado para contribuir al restablecimiento de la
normalidad económica en la zona devastada por el sismo. Por tratarse de medidas
gravosas para el resto de la población colombiana, resulta indispensable que
las mismas atiendan a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, por
ser éstos acordes con el principio de igualdad que gobierna el sistema
tributario.
(...)
Las modificaciones a
la Ley 218 de 1995 no desconocen la necesidad de un tratamiento distinto frente
a una situación diferente, pues los empresarios y personas naturales que han
decidido invertir en la zona afectada por el desastre natural continúan beneficiados
con una serie de exenciones con las cuales se procura promover el ingreso de
capitales y el aporte tecnológico en la región.
Se observa,
entonces, que todos los productos que ingresen a la región no están gravados,
ya que el legislador, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, ha
otorgado tratamiento diferente a algunas materias primas".
En lo referente al segundo inciso
manifiesta el Procurador:
"El legislador
no puede delegar la función de decretar impuestos.
(...)
En este orden de
ideas, el Consejo Superior de Comercio Exterior no puede establecer exenciones,
ni asumir funciones que constitucionalmente corresponden al Gobierno o al
Congreso de la República. De conformidad con el numeral 10 del artículo 14 de
la Ley 7 de 1991, este Consejo solamente puede examinar y recomendar al
Ejecutivo la adopción de normas, para proteger la producción nacional contra
las prácticas desleales y restrictivas del comercio internacional.
La Corte
Constitucional ha señalado que los consejos no pueden ser considerados como
Gobierno y menos aún asumir funciones de carácter legislativo. Por lo tanto, el
inciso segundo del artículo 37 de la Ley 383 de 1997, es inconstitucional en
cuanto permite al Consejo Superior de Comercio Exterior establecer exenciones,
función que corresponde al Congreso de la República".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es el tribunal competente para
resolver en definitiva acerca de la demanda incoada, ya que el precepto acusado
pertenece a una ley de la República (artículo 241, numeral 4, de la C. P.).
2. La de suprimir o modificar exenciones
tributarias, atribución propia del Congreso. Irretroactividad de las normas que
modifican los términos, condiciones y alcances de las exenciones tributarias
La Corte no puede entrar en consideraciones
relativas a la conveniencia o bondad de las normas jurídicas que se someten a
su análisis.
En consecuencia, escapan a su verificación
asuntos como los planteados en la demanda acerca del posible desestímulo a los
inversionistas que, acogiéndose a las normas anteriores a la acusada, se
mostraban interesados en vincular sus capitales a la zona afectada por la
avalancha del Río Páez.
Lo que debe dilucidar el Juez de
constitucionalidad es únicamente si al consagrar el Congreso la disposición
impugnada fueron observados o no los postulados y reglas que integran la Carta
Política.
Una norma de la ley puede ser muy
importante desde el punto de vista económico o social, o útil para alcanzar
determinados fines adecuados al interés de toda o de parte de la comunidad,
pero debe ser declarada inexequible por la Corte si ésta concluye que vulnera
la Constitución Política.
A la inversa, es posible que, evaluada la
oportunidad de un precepto o medidos sus alcances en relación con ciertos
objetivos, se la pueda tener por negativa, inoperante o dañina, pero es claro
que, en el ámbito propio del control de constitucionalidad -que implica un
diagnóstico objetivo y una declaración vinculante y definitiva acerca de la
conformidad o disconformidad de las leyes con el ordenamiento supremo del
Estado-, si ni de su contenido ni de la forma en que fue aprobado se deduce un
desconocimiento de la Carta Política la Corte Constitucional está obligada a
declararlo así, sin atender a otras consideraciones.
Desde el punto de vista de las competencias
constitucionales, ninguna duda cabe en el sentido de que la referente a
tributos nacionales corresponde al Congreso, el cual puede crearlos,
modificarlos o suprimirlos en todo tiempo.
En esta materia, como lo tiene dicho la
Corte, la Constitución repudia inclusive el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Ejecutivo (art. 150, numeral 10, C.P.), cuya cabeza -el
Presidente de la República- está excluido normalmente de toda función
legislativa al respecto y únicamente puede introducir o reformar normas
tributarias de modo extraordinario y temporal en el Estado de Emergencia (art.
215 C.P.).
Si el Congreso tiene autoridad suficiente
para establecer impuestos, tasas y contribuciones, señalando los hechos en que
se fundamenta su obligatoriedad, las bases para su cálculo, los sujetos
contribuyentes, los sujetos activos y las tarifas aplicables, es natural que
goce del poder suficiente para consagrar exenciones y otras modalidades de
trato a los contribuyentes, por razones de política económica o para realizar
la igualdad real y efectiva, a partir de la iniciativa del Gobierno (art. 154
C.P.).
En torno a ese punto ha señalado esta
Corte:
"...la
atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al
Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para
permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una
política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las
normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo.
(...)
Si un principio
jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse
en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a
introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De
allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar
en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto,
mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de
impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales;
la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos
y bases gravables y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338
C.P.)". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-222 del 18 de
mayo de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
"...el Congreso
de la República goza de la más amplia discrecionalidad, desde luego siempre que
la aplique razonablemente y sujeto a la Constitución, tanto para crear como
para modificar, aumentar, disminuir y suprimir tributos". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-430 del 28 de septiembre de 1995. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo)
Y, por supuesto, si el Congreso es, por
regla general y básica, la única autoridad que puede contemplar exenciones,
también de la Constitución resulta su plena facultad para introducir ajustes o
modificaciones a ellas y aun para suprimirlas, siempre que, atendiendo a
elementales razones de seguridad jurídica, lo haga con efectos pro futuro
(artículos 338, inciso 3, y 363, inciso 2, C.P.).
El último aspecto tiene relevancia, pues se
trata de una garantía constitucional plasmada en favor de los contribuyentes,
que protege no sólo su certidumbre en cuanto a la aplicación y efectividad del
sistema tributario sino su buena fe (art. 83 C.P.).
Considera la Corte que la decisión
legislativa de modificar los términos en los cuales ha sido reconocida una
exención tributaria, de tal manera que se reduzca su cobertura, ya en cuanto a
los sujetos pasivos del impuesto, ora en lo referente a las bases y hechos
gravables, en relación con los productos o actividades que dan lugar a ella,
implica necesariamente el ejercicio de la atribución que tiene el Congreso de
imponer cargas tributarias a los súbditos del Estado. La disminución de la
exención, o su supresión, así como la determinación de acortar el término de su
vigencia se reflejan en la obligación de los contribuyentes de pagar lo que no
estaban pagando y, en consecuencia, los correspondientes ajustes en sus
declaraciones tributarias y en sus pagos deben producirse, con arreglo a la
Constitución, sólo en relación con períodos posteriores a aquél en el cual ha
entrado en vigencia la nueva norma. De entenderse lo contrario, es decir que
las restricciones introducidas cobijan períodos tributarios en curso se les
estaría dando un efecto retroactivo que resulta a todas luces inconstitucional.
En realidad, la decisión de restringir o
eliminar una exención equivale a la decisión de gravar algo que no estaba
gravado, o que lo estaba de manera diferente, lo que significa que hace parte
de la potestad impositiva del Estado, atribuida por la Constitución al
Congreso.
En el caso de autos, fue expedida, por el
Ejecutivo inicialmente -a través del Estado de Emergencia- y por el Congreso
después, una normatividad tendiente a propiciar la recuperación económica de la
zona afectada por la catástrofe del Río Páez ocurrida en 1994.
En concreto, por cuanto hace al tema objeto
de análisis, el Congreso de la República expidió la Ley 218 de 1995, en cuyo
artículo 6 se dispuso:
"ARTICULO 6.
La maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o de modelos
producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos que
se instalen o utilicen en los municipios contemplados en el artículo 1 de la
presente Ley, estarán exentos de todo impuesto, tasa o contribución, siempre
que la respectiva licencia de importación haya sido aprobada por el Ministerio
de Comercio Exterior a más tardar el día 31 de diciembre del año 2003".
Esta disposición fue declarada exequible
por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-256 del 28 de mayo de 1997,
en cuanto las materias abordadas en ella "no son ajenas al control
político que ejerce el Congreso, por iniciativa propia, sobre los decretos
legislativos dictados al amparo de la Emergencia Económica declarada mediante
Decreto 1178 del 9 de junio de 1994 (Aspecto material de la ampliación
transitoria de la iniciativa del Congreso en los asuntos que ordinariamente
deben tener origen en la iniciativa del Gobierno)". E igualmente fue declarada
ajustada a  la  Carta  Política, mediante Sentencia C-353 del 4 de agosto de
1997, pero sólo por las razones analizadas en la parte motiva de dicho fallo.
Pues bien, el artículo 37 de la Ley 383 de
1997, ahora demandado, introduce modificaciones al transcrito, reduciendo el
ámbito de la exención y, por tanto, estableciendo los tributos cuando se trate
de materias primas agropecuarias o pesqueras y de materias primas industriales
producidas en la Subregión Andina.
Dispone la norma que la exención tampoco es
aplicable a los equipos o enseres que no se destinen en forma directa a la
producción y, a título de ejemplo, menciona los vehículos, muebles y otros
elementos destinados a la administración de la empresa y a la comercialización
de los productos.
Hasta allí la norma se ajusta a la
Constitución, pues corresponde, ni más ni menos, a la facultad que tiene el
Congreso de fijar, según su óptica acerca de lo que más conviene al interés
colectivo, los linderos de las exenciones tributarias del orden nacional que ha
decidido conceder.
Con ello no se opone al Preámbulo de la
Constitución, como aseguran los demandantes, pues la justicia del orden
económico en esta materia no radica en la obligación del Estado de conceder
exenciones a los tributos que requiere para su actividad, ni en mantener
inmodificables las que había previsto en una determinada coyuntura.
La disposición tampoco implica, como ellos
aseguran, violación de los derechos al trabajo y a la igualdad. En cuanto al
primero, su núcleo esencial no se confunde con el interés del empresario en
tributar menos o en no tributar. En lo que respecta al segundo, resulta por el
contrario desarrollado, bajo la perspectiva del legislador, quien decide
suprimir el trato diferente y restablecer las mismas reglas para todos los
contribuyentes en ciertos aspectos que juzga son de interés general, como la
integración latinoamericana.
El artículo 154 de la Constitución no
aparece vulnerado, pues la exención había tenido origen en la iniciativa del Gobierno
y también lo tuvo el proyecto que se convirtió en la Ley 383 de 1997,
presentado al Congreso por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, como
puede verse en la "Gaceta del Congreso" número 109 del 28 de abril de
1997, pág. 10.
3. La exequibilidad de una norma no limita
el futuro ejercicio de la función legislativa. Los derechos adquiridos en
materia tributaria. No hay derecho adquirido a exenciones por períodos todavía
no transcurridos
En cuanto al artículo 243 de la
Constitución Política, que establece el principio de cosa juzgada
constitucional, ha sido invocado por los demandantes sin fundamento alguno.
Del hecho de que ya la Corte Constitucional haya resuelto que una determinada
norma es exequible, en modo alguno puede inferirse que pase a ser inmodificable
por el legislador, quien siempre conservará competencia para dictar normas
sobre el tema, modificando, adicionando, interpretando por vía de autoridad y
aun derogando el precepto, a la luz del artículo 150, numeral 1, de la
Constitución Política.
Es que, a juicio de esta Corporación, la
exequibilidad que ella declara no puede obstruir la función legislativa
posterior del Congreso, al contrario de lo que ocurre con la inexequibilidad
por razones de fondo, que sí le impide reproducir los mandatos que, por violar
la Carta, fueron definitivamente retirados del ordenamiento jurídico.
La exequibilidad de una disposición la hace
obligatoria y ejecutable, con efectos erga omnes, pero no le otorga
inmunidad frente al libre ejercicio de la potestad legislativa, en cuya virtud
y autónomamente, puede ser derogada o reformada, según la evaluación que sobre
su conveniencia haga el Congreso.
Ahora bien, la norma que establece una
exención tributaria por determinado número de años o por un cierto período,
también puede ser modificada o inclusive suprimida aun antes de que el tiempo
total de su vigencia, inicialmente previsto, haya transcurrido, siempre que no
afecte derechos adquiridos, en concreto, radicados en cabeza de los
contribuyentes y en relación con lapsos ya corridos o en transcurso, amparados
por la exención. Y ello, por las mismas razones expuestas acerca de la
exigencia constitucional relativa al vigor, únicamente pro futuro, de
los impuestos.
Pero, en relación con los períodos que
todavía no han comenzado a transcurrir, ningún derecho adquirido existe al
mantenimiento de la exención, y, por ende, la aptitud legislativa del Congreso
es plena para introducir los necesarios ajustes y cambios, con efecto
posterior. Si se arribara a la conclusión de que la norma que contempla
exenciones por varios períodos sólo es modificable o derogable al término de
los mismos, la potestad legislativa se vería ostensiblemente afectada, en
perjuicio del interés colectivo. Y semejante restricción se parecería mucho a
aquélla que proviniera del Congreso, mediante ley, y que consagrara una
prohibición impuesta a él mismo para crear nuevos impuestos, la cual, fuera de
inútil, sería inconstitucional.
4. Inoperancia de la autolimitación
legislativa en materia tributaria
Finalmente, la Corte estima infundado el
cargo que los actores formulan contra el artículo demandado por lo que ellos
llaman vicio de forma y que, en realidad, de configurarse, afectaría su fondo
en cuanto se estaría dictando un acto previamente prohibido.
El problema radica en establecer si el
legislador pude prohibirse a sí mismo el futuro ejercicio de una facultad que
la propia Constitución le confiere.
La Corte Constitucional estima que no, pues
si la atribución correspondiente está contemplada por el Constituyente, a menos
que éste supedite su ejercicio a la previa existencia de una disposición legal
-como acontece con la sujeción de las funciones legislativas a las leyes
orgánicas (art. 151 C.P.)-, las restricciones al mismo consagradas en un estatuto
de jerarquía legal implican reforma de la Constitución y por lo tanto exigen el
pleno cumplimiento de los requisitos correspondientes.
En materia tributaria, son las
contribuciones parafiscales, no las fiscales, las que se hallan sometidas a lo
dispuesto en otras leyes (casos y condiciones de aquéllas), según lo contempla
el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, pero obviamente esas otras
leyes son orgánicas, según resulta del artículo 151 Ibidem, que
las concibe como aquellas "a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa".
No tratándose en este evento de una
contribución parafiscal, la prohibición del artículo 254 de la Ley 223 de 1995,
una ley ordinaria, no podía limitar la futura función legislativa del Congreso
en el campo tributario. Si la Corte no declara su inconstitucionalidad, ello
obedece a que no se encuentra demandada y a que, además, fue derogada
expresamente por el artículo 74 de la Ley 383 de 1997, lo que, aun si existiera
demanda, llevaría a una decisión inhibitoria por carencia actual de objeto.
Ahora bien, aun suponiendo la validez de la
disposición prohibitiva, resulta ser inane si se tiene en cuenta que puede ser
modificada y aun derogada por el propio legislador mediante la expedición de un
precepto de su misma jerarquía. Es lo que precisamente ha ocurrido en el
presente caso. El Congreso ejerció una facultad constitucional suya y no tuvo
en cuenta la prohibición que él mismo se había señalado, plasmando lo contrario
y, por lo tanto, dejándola sin vigor.
5. Delegación inconstitucional de funciones
legislativas
El Congreso de la República es el titular
de la función legislativa y la Constitución no lo autoriza para delegarla,
salvo el caso de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 150,
numeral 10, Ibidem.
Por tanto, fuera del Presidente de la
República, por esa excepcional y transitoria vía, ningún organismo ni
funcionario del Estado puede ser depositario, ni siquiera temporal, de las
atribuciones que la Carta Política confía al Congreso en su condición de
legislador.
Ya la Corte, en Sentencia C-510 del 3 de
septiembre de 1992 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), manifestó lo siguiente
acerca de la distribución de competencias entre Congreso y Ejecutivo a
propósito de la regulación de los aranceles:
"De conformidad
con el artículo 150-19-c de la Constitución Política, compete al Congreso por
medio de la ley ejercer la siguiente función: "dictar las normas generales
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos:...c) Modificar por razones de política
comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas".
La modificación del
régimen aduanero por razones de política comercial es, pues, materia que debe
ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de
"ley marco". Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la
Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución
de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía
la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales
el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se
garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la
ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente
los que configuran el "marco" dentro del cual se dictarán los
reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el
legislador.
(...)
El actual texto del
artículo 150-19-c, difiere del anterior texto de la Constitución (artículo
76-22) en cuanto supedita expresamente a razones de política comercial
las modificaciones que el Gobierno, de conformidad con las pautas generales de
la ley marco respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas. La restricción a la
competencia gubernamental, inexistente en el régimen anterior, se encuentra
suficientemente explicada en los antecedentes de su establecimiento, como se
demostrará a continuación. Si bien la exposición de los Constituyentes se
refiere a las diferentes leyes marco, las alusiones más precisas se formulan
respecto de las que se ocupan del tema aduanero. En esta precisa materia se
advierte que el contorno de la competencia del Gobierno no puede, en ningún
caso, trascender de lo puramente administrativo, debiéndose impedir que se
ingrese en la órbita de lo político y "de las cuestiones de fondo y fundamentales"
que por afectar los intereses de la Nación en su conjunto, corresponde al
Congreso tratarlas y regularlas".
Posteriormente, en la Sentencia C-428 del 4
de septiembre de 1997 (M.Ps.: Drs. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro
Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa), esta Corte sostuvo:
"...la facultad
estatal de regulación de las diversas materias contempladas en el indicado
mandato constitucional (art. 150, numeral 19, C.P.) debe ejercerse en dos
momentos: uno, a cargo del Congreso, en el cual se fijan las grandes
directrices, los objetivos y criterios y las reglas generales a las cuales debe
sujetarse el Gobierno cuando cumpla la gestión a él encomendada; otro,
precisamente a cargo del Ejecutivo, en el cual se establecen con carácter mucho
más específico y concreto las medidas aplicables a cada uno de los rubros
genéricamente previstos por el legislador, lo que implica una considerable
ampliación de la potestad reglamentaria.
(...)
Por otra parte, que
el legislador, en la norma marco, establezca reglas detalladas cuando se trate
de materias reservadas por la Constitución a la ley, en nada invade la órbita
del Gobierno, que es administrativa.
No puede olvidarse,
sobre este último punto, que, de todas maneras, las pautas generales que dicte
el Congreso en las leyes marco hacen parte del ejercicio de su función
legislativa. Es decir, las materias que con arreglo a la Constitución son de
reserva de la ley, que no pueden transferirse al Ejecutivo ni delegarse en él,
y ni siquiera ser objeto del mecanismo de las facultades extraordinarias (Art.
150, numeral 10, C.P.), no pueden tampoco dejar de hacer parte del marco que el
Congreso de la República debe trazar en las materias previstas en el artículo
150, numeral 19, de la Constitución, para pasar a la órbita gubernamental. El
marco, en esos ámbitos, es legal y el único que puede establecerlo es el
Congreso, ya que solamente es permitido que se contenga en leyes en sentido
formal y orgánico. La potestad reglamentaria, que se amplía en tratándose de
asuntos objeto de regulación mediante la figura que contempla el numeral 19 del
artículo 150 de la Carta, corresponde al Gobierno, pero éste ejerce una función
sometida al marco de la ley, puramente administrativa, y no le es posible
modificar, derogar, ampliar ni restringir lo que el legislador haya dispuesto
al sentar las bases generales que orientan la actividad estatal en la materia
respectiva. El Presidente de la República apenas puede -y debe- concretar tales
directrices, en su campo, que es el administrativo, pues el desarrollo de las
leyes marco no le confiere atribuciones de legislador, con el objeto de adecuar
las pautas generales a las variables circunstancias de la economía y al manejo
de situaciones objeto de su decisión.
Es evidente, entonces,
que la Carta Política resultaría violada si se "deslegalizaran" por
esta vía asuntos que son de competencia exclusiva del Congreso y que jamás
pueden ser modificadas por el Gobierno Nacional sin grave peligro para la
seguridad jurídica y para la debida estructura de las jerarquías normativas,
según la separación funcional que establece el artículo 113 de la
Constitución".
La Corte estima que, si bien lo que toca
con la política comercial arancelaria debe ser objeto de la regulación a través
del mecanismo de leyes marco y, en consecuencia, en aspectos concretos la
función gubernativa tiene un amplio campo de potestad reglamentaria, no puede
desconocerse que la materia propiamente tributaria, es decir la decisión acerca
de la imposición de gravámenes a través del arancel y la consagración, reforma
y supresión de exenciones, son temas del  exclusivo resorte del Congreso y se
encuentran incluidos dentro del ámbito propio de la etapa legislativa del
proceso de regulación referido en los artículos 150, numeral 19, y 189, numeral
25, de la Constitución.
Ello implica que el Congreso no puede
resignar en el Gobierno, ni siquiera por la vía de las facultades
extraordinarias (prohibición expresa del artículo 150-10 C.P.) la facultad de
establecer el marco al que debe sujetarse el Presidente de la República en
materia arancelaria. Mucho menos en un ente administrativo de inferior
jerarquía como el Consejo Superior de Comercio Exterior.
En general, en materia de competencias
constitucionales -como en esta misma providencia se recuerda-, la creación,
modificación y supresión de impuestos, tasas y contribuciones nacionales; el
señalamiento de sujetos activos, sujetos pasivos, bases y hechos gravables,
tarifas y formas de cobro de los tributos; y el establecimiento de exenciones,
descuentos, compensaciones, deducciones, modalidades de alivio tributario y en
general la expedición de reglas a las cuales deba sujetarse la Administración
de Hacienda para recaudar los recursos tributarios, son materias reservadas
exclusivamente al Congreso, que no puede transferirlas ni en todo ni en parte a
entes o dependencias administrativas.
Por ello, de conformidad con el inciso 1
del artículo 338 de la Carta Política, la ley y únicamente ella -expedida por
el Congreso- debe fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
Cuando la Constitución ha querido permitir
la radicación de competencias en materias específicas sobre los indicados
aspectos de la tributación, lo ha expresado directamente.
Así, en el inciso 2 del artículo
constitucional mencionado se faculta -en sus correspondientes niveles- a la
ley, a las ordenanzas y a los acuerdos para que permitan a las autoridades
tributarias fijar las tarifas de tasas y contribuciones.
La Corte Constitucional ha fijado así el
alcance del precepto:
"...si en
materia tributaria es principio de ineludible acatamiento el de la
representación de quien impone los tributos, es natural que cuando éste se
desprende de una de las facultades inherentes a la atribución genérica -como
ocurre con la fijación de las tarifas de acuerdo con la norma constitucional
que se analiza- deba asegurarse de que el organismo, funcionario o dependencia
al que se inviste de aquélla no abusará del poder que se le confiere, en
detrimento de los gobernados.
A juicio de esta
Corte, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas
en su integridad, de tal manera que resulta inadmisible como método de
interpretación o como criterio de juzgamiento la aplicación apenas parcial de
un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados.
Tan importante es en
la norma que nos ocupa la posibilidad de que mediante ley, ordenanza o acuerdo
se faculte a determinada autoridad para fijar las tarifas de tasas o
contribuciones como lo son los requisitos constitucionales en cuyo desarrollo
el respectivo acto de autorización debe señalar el sistema y el método para
definir los costos que se busca recuperar mediante el tributo y los beneficios
en los que habrá de participar el contribuyente como factores indispensables
para la señalada fijación, así como la forma de hacer el reparto de aquéllos
elementos.
En esos términos, una
interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del
precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos
-pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen
relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y
beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas
específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos
factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento
es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez
garantía del contribuyente frente a la administración". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994 M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
Por lo demás, lo que corresponde
específicamente a exenciones es de la órbita exclusiva del Congreso, a
iniciativa del Ejecutivo. Tanto en lo relativo a su establecimiento como en lo
que toca con su modificación o supresión.
Considera la Corte que, además, la exención
debe ser contemplada en términos generales y abstractos, señalando el Congreso
los requisitos que deben configurarse para tener derecho a ella. Es decir, es
principio sobre la materia, correlativo al de legalidad del tributo, el
de legalidad de la exención, de lo cual resulta que no puede concebirse
la exención sin norma legal que la consagre.
Así las cosas, es inconstitucional que el
Congreso faculte a un órgano administrativo para reconocer exenciones en casos
particulares.
Se declarará entonces la inexequibilidad
del segundo inciso del artículo acusado, a cuyo tenor "cuando la
producción subregional andina sea altamente insuficiente, el Consejo Superior
de Comercio Exterior podrá establecer exenciones sobre las mercancías mencionadas
en este artículo, caso en el cual dichos beneficios tendrán el tratamiento
establecido en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995".
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE,
bajo condición de que se aplique sólo a hechos gravables que tengan lugar con
posterioridad a su entrada en vigencia, el primer inciso del artículo 37 de la
Ley 383 de 1997, que dice:
"Artículo
37. La exención prevista en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995, no cobija
las materias primas agropecuarias o pesqueras, ni las materias primas
industriales producidas en la Subregión Andina. Tampoco es aplicable a los
equipos o enseres que no se destinen en forma directa a la producción, tales
como los vehículos, muebles y otros elementos destinados a la administración de
la empresa y a la comercialización de los productos".
Segundo.- Declárase INEXEQUIBLE
el segundo inciso del artículo 37 de la Ley 383 de 1997, que dice:
"Cuando la
producción Subregional Andina sea altamente insuficiente, el Consejo Superior
de Comercio Exterior podrá establecer exenciones sobre las mercancías mencionadas
en este artículo, caso en el cual dichos beneficios tendrán el tratamiento
establecido en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                       CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General