C-388-96
Sentencia C-388/96
Sentencia
C-388/96
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Contenido/METODO
HISTORICO DE INTERPRETACION
En ejercicio del
control que a la Corte le compete cumplir como guardiana de la integridad y
supremacía de la Constitución, es claro que éste no se realiza confrontando las
intenciones del legislador con los cánones superiores, ni la concordancia de
dichas intenciones con el texto que finalmente queda plasmado en la ley, sino
el precepto legal tal como fue aprobado por el Congreso, con las normas
constitucionales presuntamente violadas, para determinar si se adecua o no al
Estatuto Superior, tanto por su aspecto formal como por el material. Sin
embargo, el denominado "espíritu" del legislador, que está
constituido por todos aquellos argumentos que se exponen durante el trámite de
expedición de la norma respectiva, esto es, "la historia fidedigna de su
establecimiento", constituye un instrumento idóneo y eficaz para fijar el
alcance y significado de una disposición cuando su contenido no es lo
suficientemente claro.
PROCESO DE
EJECUCION DE CONTRATO ADMINISTRATIVO/JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA/PRINCIPIO DE CONTINUIDAD DE JUEZ
Es entonces la
jurisdicción contencioso administrativa la encargada de resolver las
controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que sea
parte una entidad del Estado, como también de los "procesos de ejecución",
terminología que, en criterio del actor, ha de entenderse referida a la
"ejecución" misma de los contratos mas no a los procesos ejecutivos,
interpretación que no comparte la Corte pues dentro de nuestro ordenamiento
jurídico cada una de ellas tiene una connotación propia que las caracteriza y
diferencia. La
expresión "ejecución", en este caso de un contrato, se relaciona con
la forma de cumplimiento del mismo, su desarrollo o realización, es decir,
todas las actividades destinadas a dar cumplimiento a las obligaciones o
claúsulas pactadas en él. La ejecución es, pues, la fase en la que se procede a
satisfacer el objeto del contrato. No le cabe duda a la Corte de que cuando el
legislador en la disposición que es objeto de impugnación parcial, utilizó la
expresión "procesos de ejecución" ineludiblemente se refirió a éstos
como sinónimo de los procesos ejecutivos, tal y como se encuentran regulados en
nuestro estatuto procesal civil. Analizadas las competencias que
específicamente la Carta radica en cabeza de la jurisdicción contencioso
administrativa no se encuentra la que se refiere al conocimiento de los
procesos ejecutivos originados en contratos estatales; por consiguiente, bien
podía el legislador sin contrariar la Constitución, asignarla a la jurisdicción
citada que es la encargada de dirimir los litigios en que es parte la
Administración. Debe agregar la Corte, a pesar de no ser un argumento de
constitucionalidad, que es más congruente con el sistema judicial la denominada
continuidad del juez, esto es, que el mismo juez que conoce de las
controversias contractuales en las que sea parte una entidad estatal sea aquél
que tramite los procesos ejecutivos derivados de dichos actos, por tratarse de
asuntos afines.
PROCESO DE
EJECUCION
Los procesos de
ejecución son aquellos que se adelantan con el fin de hacer efectivos
coercitivamente derechos reconocidos, cuando su existencia es cierta e
indiscutible, lo cual se realiza mediante la intervención de un juez que obliga
al deudor a cumplir la prestación a su cargo o, en su defecto, a indemnizar los
perjuicios patrimoniales que su incumplimiento ocasionó. Dicho proceso se
inicia sobre la base de un título ejecutivo, que según el Código de
Procedimiento Civil es aquél que contiene una obligación clara, expresa y
exigible, que proviene del deudor o de su causante o de una providencia
judicial y que constituye plena prueba contra el deudor.
PROCESO
DECLARATIVO EN CONTRATO ADMINISTRATIVO
Considera la
Corte que existiendo normas dentro del Código Contencioso Administrativo en las
que se señalan las competencias para conocer de los procesos declarativos
relacionados con los contratos administrativos, es posible afirmar que serán
estos mismos jueces los encargados de conocer de los procesos ejecutivos que se
deriven de los contratos estatales, de acuerdo con la cuantía, el factor
territorial, etc.
PROCESO EJECUTIVO-Procedimiento
El actor en
ningún momento explica las razones que lo llevan a concluir que realmente
existe una diferencia en la distribución de las cargas y de ningún modo es
evidente que ésta exista. En ambos casos, en los procesos ejecutivos que se
adelantan ante la jurisdicción ordinaria y en los que se tramitan ante la
jurisdicción contencioso administrativa, el procedimiento que se sigue es idéntico,
las normas aplicables a la solución de los casos las mismas, las prerrogativas
de las partes y los términos que se establecen para cada etapa procesal son los
mismos, debido precisamente a que el estatuto del cual forma parte la norma
demandada remite a las normas del Código de Procedimiento Civil en lo no
previsto en ella. No es, pues, suficiente con que se diga que las “condiciones
procesales” son distintas, cuando en realidad son las mismas.
Referencia:
Expediente D-1145
Norma Acusada: Artículo
75 (parcial) de la Ley 80 de 1993
Actor: Darío
Giovanni Torregroza Lara
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., veintidos  (22) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Darío
Giovanni Torregroza Lara, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 242-1 de la Constitución Política,
presentó ante esta Corporación libelo en el que solicita se declare inexequible
la expresión “ejecución o” contenida en el artículo 75 de la ley 80 de
1993, por ser contraria a lo previsto en los artículos 13, 29, 121, 158, 234 y
237 del Estatuto Superior.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, entra la Corte Constitucional a decidir.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El artículo 75 de la
ley 80 de 1993 reza:
“Art. 75. Sin
perjuicio de lo dispuesto en artículos anteriores, el juez competente para
conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los
procesos de ejecución o cumplimiento será el de la
jurisdicción contencioso administrativa.
Parágrafo 1o. Una
vez practicadas las pruebas dentro del proceso, el juez citará a demandantes y
demandados para que concurran personalmente o por medio de apoderado a
audiencia de conciliación. Dicha audiencia se sujetará a las reglas previstas
en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil y se procurará que se
adelante por intermedio de personas diferentes a aquellas que intervinieron en
la producción de los actos o en las situaciones que provocaron las
discrepancias.
Parágrafo 2. En caso
de condena en procesos originados en controversias contractuales, el juez, si
encuentra la existencia de temeridad en la posición conciliatoria de alguna de
las partes, condenará a la misma o a los servidores públicos que intervinieron
en las correspondientes conversaciones, a cancelar multas a favor del tesoro
nacional de cinco (5) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales.”
(Lo subrayado es lo demandado)
III.    LA
DEMANDA
Los argumentos que
sustentan la petición del actor pueden resumirse de la siguiente manera:
- La intención del
legislador era asignar a la jurisdicción contencioso administrativa el
conocimiento de las controversias contractuales surgidas tanto en la etapa de
perfeccionamiento del contrato, como en la de su ejecución o cumplimiento,
poniendo fin a la diferenciación en el tratamiento judicial que anteriormente se
establecía para los diversos tipos de contratos que celebraban las entidades
estatales, de acuerdo con la clasificación prevista en el antiguo régimen
(contratos administrativos, contratos de derecho privado de la administración y
contratos de derecho privado con cláusula de caducidad).
- Un error en la
técnica legislativa llevó a que se incluyera en el artículo 75 de la ley 80 de
1993, Estatuto de Contratación Estatal, el término “procesos de ejecución”,
“sin entrar a considerar la connotación que en el lenguaje jurídico pudiera
tener como sinónimo de procesos de ejecución, de aquellos contemplados en los
artículos 488 y siguientes del Código de Procedimiento Civil”.
- En virtud de este
error de redacción, el Consejo de Estado, máximo tribunal de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, ha interpretado la expresión acusada en el
sentido de “asimilarla a los procesos de ejecución de que trata el C. de P.
C.”, lo que significa que dicha jurisdicción ha dejado de ser meramente
cognoscitiva, para convertirse en ejecutiva.
A juicio del
demandante, esta intepretación de la parte del artículo 75 que fue objeto de
acusación, comporta la violación de los siguientes artículos de la Constitución
Política.
El 13 por que al
atribuirse la competencia para conocer de los procesos ejecutivos de
“naturaleza contractual” a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
“se estableció una diferenciación que viola los artículos 13 y 29 de la Carta
Fundamental, en la medida en que no se encuentra en igualdad de condiciones
procesales quien ejecuta un título valor de la administración que surge de un
contrato, frente al tercero a quien se le puede ceder dicho título valor, o
frente a quien tiene un título o documento que presta mérito ejecutivo, como
una sentencia o un reconocimiento por cualquier otro acto administrativo que no
tenga naturaleza contractual.”
El 29, puesto que la
norma demandada genera un grado tal de incertidumbre y abre un margen tan
amplio a la interpretación y elaboración doctrinal, que vulnera el debido
proceso. Esto en tanto que, a su parecer, las normas que fijan la competencia
de los jueces deben gozar de “taxatividad, claridad y transparencia”.
El 121 resulta
vulnerado pues, según el actor, la jurisdicción de lo contencioso administrativo
al arrogarse el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de la
celebración y ejecución de los contratos estatales, asumió una competencia que
no le había sido conferida por la Constitución ni por la ley.
El artículo 158
porque que la intepretación dada por el Consejo de Estado al artículo demandado
implica una violación al principio de unidad de materia de las leyes, dado que
de allí se deriva una modificación de los artículos 82 y 177 del Código
Contencioso Administrativo, además de que “se modificó el Cödigo de
Procedimiento Civil".
Los artículos 234 y
237, en la medida en que al asignarse la competencia para conocer de algunos
procesos ejecutivos, se “desfiguró” la naturaleza de la jurisdicción ordinaria
(art. 234) frente a la de los contencioso administrativa (art. 237), en tanto
que no existe procedimiento especial para el trámite de procesos ejecutivos
ante esta última.
IV.    INTERVENCIÓN
OFICIAL
El Ministro de
Justicia y del Derecho, actuando a través de apoderado y dentro del término
establecido para ello, presentó ante esta Corporación escrito en el que
justifica la constitucionalidad de la norma demandada.
En dicho documento
se explica que los cargos formulados por el actor se pueden concretar en dos;
el primero estaría referido a la modificación de las competencias de la
jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción contencioso administrativa; y el
segundo a la violación del derecho a la igualdad, por cuanto la norma implica
una “diferenciación de trato”.
Las consideraciones que
en él se incluyen y que llevan a concluir que tales cargos se encuentran
infundados pueden sintetizarse así:
- De acuerdo con el
artículo 237 num. 6 de la Constitución Política, el Consejo de Estado tiene
dentro de sus atribuciones la de “ejercer las demás funciones que determine la
ley”, de manera que bien puede el legislador determinar “las funciones que a
juicio democrático (sic) se consideren necesarias y pertinentes para el
adecuado ejercicio de la función de administrar justicia”. Por esta razón, debe
entenderse que la modificación de las competencias asignadas a las diversas
jurisdicciones no constituye una vulneración de ninguna de las normas
constitucionales; por el contrario, es la consecuencia de un ejercicio legítimo
de las facultades conferidas por el constituyente al órgano legislativo.
- No se lesiona el
derecho a la igualdad cuando se establece, como en este caso, un trato disímil
para situaciones diferentes, pues la igualdad que consagra la norma superior no
es la igualdad matemática, formal, sino la igualdad material.
- La norma acusada
no viola el derecho al debido proceso, en tanto que su aplicación lo que busca
es efectuar el juzgamiento conforme a las leyes preexistentes, ante el juez
competente y siguiendo las ritualidades propias de cada juicio, que son las
pevistas para los procesos ejecutivos en el artículo 488 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil.
- Al asumir la
jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de
procesos ejecutivos, no está actuando en contravía de lo dispuesto en el
artículo 121 superior, ya que dicha atribución le fue conferida precisamente
por la norma demandada.
- El legislador al
reasignar las competencias que tradicionalmente había establecido respecto de
los procesos ejecutivos, no desfigura la naturaleza de la jurisdicción
ordinaria ni la de la contenciosa administrativa, puesto que
constitucionalmente éstas no fueron radicadas en una o en otra jurisdicción. De
allí que el legislador esté autorizado por la misma constitución para
modificarlas.
V.      INTERVENCIÓN
DEL MINISTERIO PÚBLICO
Correspondió al
Viceprocurador General de la Nación rendir el concepto de rigor, ante el
impedimento manifestado por el Procurador y aceptado por esta Corte. Y en él
solicita a la Corte que declare exequible la expresión del artículo 75 de la
ley 80 de 1993, objeto de acusación, con base en estas consideraciones:
Al contrario de lo
que afirma el actor, la intención del legislador sí era la de radicar en la
jurisdicción contencioso administrativa la competencia para tramitar los
procesos ejecutivos derivados de contratos estatales. Pues, como bien lo ha
sostenido el Consejo de Estado, la tendencia legislativa es la de la
continuidad y la unidad del juez, para lograr una justicia más ágil y
eficiente. En este sentido afirma que
“la intención del
legislador cuando señala en cabeza de la jurisdicción contenciosa la
competencia para conocer de la ejecución derivada de acciones contractuales, es
clara, y en ningún momento puede imputarse a un error conceptual o de
redacción. Al contrario, ella obedece a la exigencia imperiosa de propender por
instaurar un sistema judicial más ágil y eficiente, en donde se de (sic) cabal
cumplimiento al principio de la economía procesal”.
Así mismo señala que
la norma acusada no vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso de
los asociados, como lo indica el demandante. El primero no resultaría afectado
porque la diferencia en el trato que la norma consagra se ajusta a la
especificidad de las situaciones que ella regula -las relativas a los contratos
que celebra el Estado-. Tampoco se vulneraría el derecho al debido proceso,
puesto que el mismo Código Contencioso Administrativo remite al intérprete al
Código de Procedimiento Civil para tratar los asuntos que no han sido
expresamente regulados por él. De manera que si bien no existe un procedimiento
especial para las ejecuciones que deban realizarse ante la jurisdicción
contencioso administrativa, dicho vacío puede llenarse con las normas que para
tal efecto prevé la legislación procesal civil.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
a.      COMPETENCIA
Por tratarse de una
demanda dirigida contra una expresión de un artículo de una ley, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre ella, según el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución.
b.      CONSIDERACIONES
DE FONDO
El primer argumento
que el actor esgrime en la demanda se refiere a la existencia de un error de
técnica legislativa o falla en la redacción, que hace consistir en la falta de
coincidencia entre lo que llama la “intención” del legislador y el texto de la
norma. En su opinión, dicho error sería atribuible a una ausencia de
conocimiento de la connotación jurídica específica que la expresión utilizada
-procesos de ejecución- tiene dentro de nuestro ordenamiento.
Pues bien: en
ejercicio del control que a la Corte le compete cumplir como guardiana de la
integridad y supremacía de la Constitución, es claro que éste no se realiza
confrontando las intenciones del legislador con los cánones superiores, ni la
concordancia de dichas intenciones con el texto que finalmente queda plasmado
en la ley, sino el precepto legal tal como fue aprobado por el Congreso, con
las normas constitucionales presuntamente violadas, para determinar si se adecua
o no al Estatuto Superior, tanto por su aspecto formal como por el material.
Sin embargo, el denominado "espíritu" del legislador, que está
constituido por todos aquellos argumentos que se exponen durante el trámite de
expedición de la norma respectiva, esto es, "la historia fidedigna de su
establecimiento", constituye un instrumento idóneo y eficaz para fijar el
alcance y significado de una disposición cuando su contenido no es lo
suficientemente claro; de allí que en el artículo 27 del Código Civil se establezca:
"Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal
a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una
expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu,
claramente determinados en ella misma o en la historia fidedigna de su
establecimiento". Es este el denominado criterio histórico de
interpretación de las leyes.  (subrayas fuera del texto)
En consecuencia, la
Corte procederá al estudio de la expresión acusada del artículo 75 de la ley 80
de 1993, tal como aparece publicada en el Diario Oficial, para determinar si se
ajusta o no a los cánones del Estatuto Supremo.
Para efectos del
análisis respectivo es necesario recordar que antes de la expedición del
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -ley 80 de 1993-,
ordenamiento del cual forma parte la norma parcialmente impugnada, los
contratos que los órganos del Estado estaban autorizados a celebrar se
clasificaban en: contratos administrativos; contratos privados con claúsula de
caducidad, y contratos privados de la administración, cada uno de los cuales
estaba sometido a una jurisdicción distinta, así: los dos primeros a la
jurisdicción contencioso administrativa y los últimos a la jurisdicción
ordinaria. A partir de la vigencia del estatuto citado, el legislador decidió
abolir tal clasificación y reunir en una sola categoría los contratos de todo
orden en los que intervenga una entidad del Estado, creando los que denominó contratos
estatales, cuya definición aparece consignada en el artículo 32 ibídem, que
dice: "Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de
obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto,
previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del
ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título
enunciativo, se definen a continuación...", esto es, los contratos de
obra, de consultoría, de prestación de servicios, de concesión, los encargos
fiduciarios y la fiducia pública.
En materia de
conflictos derivados de los contratos estatales el nuevo Estatuto de
Contratación Administrativa consagró algunos mecanismos de solución directa de
los conflictos, como la cláusula compromisoria, el compromiso, la conciliación,
la amigable composición, la transacción, entre otras. Con ello se busca que las
divergencias o discrepancias que tengan origen en tales contratos se resuelvan
en forma ágil y expedita por las mismas partes antes de acudir ante el juez.
Actuando en una
forma congruente y siendo coherente con la determinación de crear una sola
categoría de contratos para el sector público, el legislador también procedió a
unificar el juez competente para resolver las controversias derivadas de los
mismos, dentro de las cuales se encuentran no sólo las que se presenten en la
etapa precontractual y contractual sino también en la postcontractual,
competencia que radicó en la jurisdicción contencioso administrativa, como
aparece en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, que es objeto de acusación
parcial en este proceso.
Al analizar este
precepto legal advierte la Corte que no adolece de falta de claridad, pues, en
tratándose de la asignación de competencias, en él aparece determinado el
órgano de la rama judicial a la cual se dirige: jurisdicción contencioso
administrativa; y la materia o asuntos que le corresponde conocer:
controversias contractuales derivadas de los contratos estatales, así como de
los procesos de ejecución o cumplimiento de los mismos.
Así las cosas, es
entonces la jurisdicción contencioso administrativa la encargada de resolver
las controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que
sea parte una entidad del Estado, como también de los "procesos de
ejecución", terminología que, en criterio del actor, ha de entenderse
referida a la "ejecución" misma de los contratos mas no a los
procesos ejecutivos, interpretación que no comparte la Corte pues dentro de
nuestro ordenamiento jurídico cada una de ellas tiene una connotación propia
que las caracteriza y diferencia. Veamos:
Los procesos de
ejecución son aquellos que se adelantan con el fin de hacer efectivos
coercitivamente derechos reconocidos, cuando su existencia es cierta e
indiscutible, lo cual se realiza mediante la intervención de un juez que obliga
al deudor a cumplir la prestación a su cargo o, en su defecto, a indemnizar los
perjuicios patrimoniales que su incumplimiento ocasionó. Dicho proceso se
inicia sobre la base de un título ejecutivo, que según el Código de
Procedimiento Civil (arts. 488 y ss) es aquél que contiene una obligación clara,
expresa y exigible, que proviene del deudor o de su causante o de una
providencia judicial y que constituye plena prueba contra el deudor.
La mayoría de los
doctrinantes define los procesos de ejecución como aquellos procedimientos
regidos por la ley a través de los cuales se busca hacer efectivas obligaciones
que se encuentran determinadas en un título ejecutivo. En esta clase de
procesos no se discute un derecho dudoso o controvertido, sino se pretende
hacer efectivo un derecho existente contenido en un título u otro instrumento
eficaz amparado por la presunción de que el derecho del demandante es legítimo,
como por ejemplo: una sentencia judicial, un contrato, un laudo arbitral.
El Código de
Procedimiento Civil regula esta clase de procesos en la sección segunda del
libro tercero, que comprende los artículos 488 a 570.
De otro lado, la
expresión "ejecución", en este caso de un contrato, se relaciona con
la forma de cumplimiento del mismo, su desarrollo o realización, es decir,
todas las actividades destinadas a dar cumplimiento a las obligaciones o
claúsulas pactadas en él. La ejecución es, pues, la fase en la que se procede a
satisfacer el objeto del contrato. Y a ella se refieren distintos preceptos de
la misma ley a la que pertenece la norma demandada. Por ejemplo en el artículo
41 de la ley 80 de 1993, se consagra: "Para la ejecución del contrato
estatal se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las
disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la
contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo
previsto en la ley orgánica de presupuesto" En el 16 se lee: "Si
durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación
grave del servicio público que se deba satisfacer con él, fuere necesario
introducir variaciones en el contrato y previamente las partes no llegan al
acuerdo respectivo, la entidad en acto administrativo debidamente motivado, lo
modificará mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o
servicios". Igualmente, el artículo 13, entre otros.
Así las cosas, no le
cabe duda a la Corte de que cuando el legislador en la disposición que es
objeto de impugnación parcial, utilizó la expresión "procesos de
ejecución" ineludiblemente se refirió a éstos como sinónimo de los
procesos ejecutivos, tal y como se encuentran regulados en nuestro estatuto
procesal civil. Lo cual se corrobora, además, al leer la exposición de motivos
que curiosamente es la misma que cita el demandante para fundamentar la
demanda, y que dice:
"De igual
manera debe destacarse que se consagra un único juez para conocer de las
controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de
ejecución o de cumplimiento. La competencia que al respecto se le confiere a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra de acuerdo con la
consagración que el proyecto dispone de la única categoría contractual la de
los contratos estatales. Con ello, además de mantener la uniformidad que lo
inspira, evitará discusiones que hoy se suscitan en torno a una distinción
artificiosa que la jurisprudencia y la doctrina foránea produjeron y que fue
recogida y desarrollada entre nosotros, en torno a las dos categorías
contractuales para defender una doble jurisdicción, pero que en realidad de
verdad tal distancia no es consecuencia de posturas substanciales que la
justifiquen, sino por el contrario obedece a cuestiones de índole procesal o
adjetiva."
Ahora, que el
legislador no haya señalado el procedimiento que se debe seguir para el trámite
de los mencionados procesos de ejecución, no es causal de inconstitucionalidad,
pues la misma ley 80 de 1993, a la que pertenece la norma demandada, remite de
manera expresa a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, como se
lee en el artículo 77, que prescribe: "En cuanto sean compatibles con la
finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos
y actuaciones en la función administrativa, serán aplicables en las actuaciones
contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de
Procedimiento Civil" (Destaca la Corte).
Y si ésto no es
suficiente para el actor, el Código Contencioso Administrativo al reglamentar
de manera especial los procedimientos que se adelantan ante la jurisdicción
contencioso administrativa, también remite a las normas del Código de
Procedimiento Civil, para colmar vacíos, como aparece en el artículo 267 al
disponer:
“En los aspectos no
contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo
que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que
correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.
En cuanto a la
ausencia de normas atributivas de competencia para el conocimiento en primera y
segunda instancia de las controversias contractuales en las que sea parte una
entidad estatal, tampoco hace inconstitucional lo acusado, pues bien puede el
legislador, en otro ordenamiento establecerlas; sin embargo, considera la Corte
que existiendo normas dentro del Código Contencioso Administrativo en las que
se señalan las competencias para conocer de los procesos declarativos
relacionados con los contratos administrativos (arts. 131 y 132-8), es posible
afirmar que serán estos mismos jueces los encargados de conocer de los procesos
ejecutivos que se deriven de los contratos estatales, de acuerdo con la
cuantía, el factor territorial, etc.
Por otra parte, es
pertinente agregar que la atribución de la competencia para conocer de los
procesos de ejecución a la jurisdicción contencioso administrativa, no implica
una “desfiguración” (esta es la palabra que utiliza el demandante) de la
estructura que constitucionalmente se le ha conferido a ésta y a la
jurisdicción ordinaria. Por que si bien es cierto que en el Estatuto Supremo se
establecen algunas de las funciones que corresponde cumplir a estas dos
jurisdicciones (arts. 234 a 238 C.N.), fue el mismo Constituyente quien le
defirió al legislador la potestad de asignarles otras (235-7 y 237-6 C.N.), las
que dicho sea de paso, no pueden desconocer los principios y objetivos para los
cuales se creó cada una de esas jurisdicciones.
Analizadas las
competencias que específicamente la Carta radica en cabeza de la jurisdicción
contencioso administrativa no se encuentra la que se refiere al conocimiento de
los procesos ejecutivos originados en contratos estatales; por consiguiente,
bien podía el legislador sin contrariar la Constitución, asignarla a la
jurisdicción citada que es la encargada de dirimir los litigios en que es parte
la Administración.
Es que los procesos
de ejecución son una clase de los contenciosos pues participan de las
características propias de éstos. Sin embargo, su finalidad es diferente de la
de los demás de la misma índole, ya que su objeto no es el de declarar un
derecho dudoso, sino hacer efectivo el que ya existe reconocido en un título
ejecutivo perfeccionado antes de que exista la relación jurídico procesal.
En este orden de
ideas, puede afirmarse que no le asiste razón al actor pues la expresión
demandada contenida en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, no carece de
claridad ni contiene falla alguna en su redacción, como tampoco vulnera el
debido proceso ni impide el acceso a la justicia.
En lo que respecta a
la violación del principio de unidad de materia,  baste señalar que de la
simple lectura del precepto acusado se evidencia la íntima relación de
conexidad con el texto íntegro de la ley de la cual forma parte. Si en la ley
80 de 1993 se consagran disposiciones destinadas a regular la Contratación
Pública, es apenas obvio que se hayan consagrado normas en las que se define el
juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos
estatales, como de los procesos ejecutivos que se deriven de ellos. En
consecuencia, no se opone lo impugnado al artículo 158 de la Constitución.
Finalmente, debe la
Corte referirse al cargo relativo a la violación del derecho a la igualdad, el
cual no prosperará por las razones que se exponen en seguida:
Conforme a lo
decidido por esta Corporación en la sentencia C-022 de 1996, la verificación de
una transgresión al derecho a la igualdad implica: a) la determinación de los
bienes o gravámenes que son distribuidos y de los sujetos entre los cuales se
realiza la distribución; b) la identificación del criterio empleado en la
misma; y c) el examen de la “razonabilidad” de dicho criterio.
En el caso que nos
ocupa, el actor se limita a señalar que al atribuirse a la jurisdicción
contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos
ejecutivos relacionados con los contratos celebrados por las entidades
estatales, estableció una diferencia en cuanto a las “condiciones procesales”
entre “quien ejecuta un título valor de la administración que surge de un
contrato, (...) el tercero a quien se le puede ceder dicho título valor [y]
(...) quien tiene un título o documento que presta mérito ejecutivo (...) que
no tenga naturaleza contractual.” De manera que, a su parecer, lo que se distribuye
son unas determinadas “condiciones procesales” y los destinatarios de dicha
distribución son aquellos que acceden (o van a acceder, lo que hace que la
categoría sea universal, es decir, se refiere a “todos”) a la justicia con el
fin de hacer efectivo un crédito que se encuentra a su nombre. El criterio
utilizado para hacer la distribución estaría referido al carácter mismo del
título que sirve para hacer el reclamo ante la jurisdicción: si está
relacionado con un contrato estatal, la acción deberá intentarse ante la
jurisdicción contencioso administrativa, si no lo está, ante la jurisdicción
ordinaria.
Sin embargo, el
actor en ningún momento explica las razones que lo llevan a concluir que
realmente existe una diferencia en la distribución de las cargas y de ningún
modo es evidente que ésta exista. En ambos casos, en los procesos ejecutivos
que se adelantan ante la jurisdicción ordinaria y en los que se tramitan ante
la jurisdicción contencioso administrativa, el procedimiento que se sigue es
idéntico, las normas aplicables a la solución de los casos las mismas, las
prerrogativas de las partes y los términos que se establecen para cada etapa
procesal son los mismos, debido precisamente a que el estatuto del cual forma
parte la norma demandada remite a las normas del Código de Procedimiento Civil
en lo no previsto en ella. No es, pues, suficiente con que se diga que las
“condiciones procesales” son distintas, cuando en realidad son las mismas.
Conclusiones:
La expresión acusada
no es contraria a la Constitución Política, ni adolece de falta claridad.
La asignación de
competencias establecida constitucionalmente para la jurisdicción contencioso
administrativa y la ordinaria no resulta violada porque las normas superiores
que las consagran (arts. 234 a 238) no regulan el aspecto a que alude el
precepto demandado, esto es, la competencia para conocer de los procesos
ejecutivos cuyo origen es un contrato estatal, de manera que bien podía
señalarla el legislador de acuerdo con la expresa autorización a que alude el
artículo 237-6 del Estatuto Superior.
La norma impugnada
tampoco se opone a las exigencias del debido proceso, puesto que existen normas
dentro del ordenamiento procesal civil, al cual expresamente se remite tanto el
Código Contencioso Administrativo como el Estatuto Contractual del cual forma
parte, que permiten de una manera certera definir el procedimiento y establecer
el juez competente dentro de la jurisdicción contencioso administrativa para
resolver las controversias contractuales en las que intervenga un entidad
pública.
El cargo relativo a
la transgresión del derecho a la igualdad no prospera porque la distribución de
las cargas procesales tanto para los procesos ejecutivos que se adelanten en la
jurisdicción ordinaria como en la contencioso administrativa es igual para
todos los sujetos, por tratarse del mismo procedimiento.
Finalmente debe
agregar la Corte, a pesar de no ser un argumento de constitucionalidad, que es
más congruente con el sistema judicial la denominada continuidad del juez, esto
es, que el mismo juez que conoce de las controversias contractuales en las que
sea parte una entidad estatal sea aquél que tramite los procesos ejecutivos
derivados de dichos actos, por tratarse de asuntos afines.
4.     DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “ejecución o” contenida en el artículo 75 de la ley 80 de
1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General