T-103-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-103/95
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
El derecho de
petición constituye un derecho constitucional fundamental susceptible de ser
tutelado, y que el mismo carecería de efectividad si se tradujera sólo en la
presentación de la petición. Por el contrario, lo que le otorga efectividad al
derecho es que la petición debe ser contestada en forma rápida y oportuna a
quien la formula.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO
No es admisible
la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio
de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción de
tutela. El silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia pero no un medio de defensa
judicial del derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
Ese eventual uso de los recursos por la vía gubernativa no impide la acción de
tutela, pues ellos no constituyen medio de defensa judicial ante la violación y
por cuanto, además, tienen un objeto distinto al de aquella, que es la
protección del derecho.
DERECHO DE
PETICION-Vulneración
Aunque haya
operado el silencio administrativo negativo que permite a los interesados
demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa los actos fictos o
presuntos, es claro que se vulneró y se sigue vulnerando -en tanto el Instituto
de los Seguros Sociales se abstenga de resolver los recursos interpuestos- el
derecho fundamental de petición.
REF.: EXPEDIENTE
No. T - 54.890
PETICIONARIO: Jose Arturo Sosa contra el Instituto de
los Seguros Sociales.
PROCEDENCIA: Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia.
TEMA: Derecho de Petición y Silencio
Administrativo.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
Marzo trece (13)  de  mil novecientos noventa y cinco (1995).
Procede la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ Y EL CONJUEZ JAIME BETANCUR CUARTAS, a
revisar los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá el día 26 de octubre de 1994 y por la Sala Laboral de la Corte Suprema
de Justicia el día 17 de noviembre de 1994, en el proceso de tutela de la
referencia.
El negocio llegó al
conocimiento de la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional por la vía
ordinaria de la remisión que hizo la Corte Suprema de Justicia, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, pero, ante el
impedimento del anterior ponente, Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA, el cual
fue aceptado por auto de 2 de marzo del presente año, ha pasado el expediente
al Magistrado ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO y se sorteó el Conjuez para integrar
la presente Sala de Revisión.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
Primera de Selección de la Corte, escogió para efectos de revisión la presente
acción de tutela.
I.     INFORMACION
PRELIMINAR.
El ciudadano José
Arturo Sosa acude a la acción de tutela con el fin de que se le protejan en
forma inmediata sus derechos constitucionales fundamentales de petición e
información, los cuales a su juicio están siendo vulnerados por el Instituto de
Seguros Sociales, al no resolverle los recursos de reposición y de apelación
que formuló contra la Resolución No. 0006905.
El accionante
fundamenta su solicitud en los siguientes
H E C H O S :
Afirma que laboró
con la Empresa "Gaseosas Boyacá" desde el 1o de abril de 1959 hasta el 30 de junio de 1993,
cuando le fue aceptada la renuncia que presentó con el objeto de comenzar a
disfrutar de la pensión de jubilación que había solicitado al Instituto de los
Seguros Sociales desde el 17 de mayo del mismo año.
Indica que mediante
Resolución No. 0006905 de octubre 19 de 1993, le fue reconocida la pensión por
vejez a partir del 1o de
octubre de ese año.
Sin embargo,
considera que quedó pendiente el reconocimiento de las mesadas correspondientes
a los meses de julio, agosto y septiembre, durante los cuales no recibió
salario alguno por parte de la Empresa por la aceptación su renuncia y la
iniciación del trámite de la pensión.
Ante esto, señala
que el 19 de noviembre de 1993 interpuso ante la Comisión de Prestaciones del
Instituto de los Seguros Sociales, recurso de reposición y en subsidio de
apelación contra la citada resolución, los cuales aún no han sido resueltos.
Manifiesta que tan sólo recibió la información según la cual en el expediente
no aparecían ni los recursos ni sus documentos.
P R E T E N S
I O N E S :
Con fundamento en
los anteriores hechos, solicita que se ordene al Instituto de los Seguros
Sociales se le de información acerca del trámite y el resultado del recurso que
en forma legal y oportuna presentó contra la citada resolución.
II.      LAS
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
A.      Sentencia
del Tribunal Superior de Bogotá.
La Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá, mediante sentencia de 26 de octubre de 1994
resolvió negar la tutela de los derechos invocados por el accionante, con
fundamento en que operó el fenómeno del silencio administrativo negativo y que
por lo tanto para la defensa de sus derechos dispone de las acciones
pertinentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sustenta su decisión
en que:
"no puede
confundirse la petición con los recursos interpuestos contra el acto
administrativo que la resuelve, pues la falta de decisión de tales recursos
configura el llamado 'Silencio Administrativo Negativo', quedando sólo la
responsabilidad que pudiere caber a la autoridad respectiva por la ocurrencia
de aquel silencio administrativo negativo, y la facultad de resolver mientras
no se haya acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (60
C.C.A), que por esa misma razón, es decir por ser facultativa en esta etapa la
vía gubernativa, no se puede imponer mediante tutela la obligación de resolver
ante el efecto que produce el silencio administrativo como se explicó
atrás."
B.      Impugnación.
El accionante
formula impugnación contra la sentencia de primera instancia, por cuanto
considera que en la decisión del Tribunal se confundió el derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución con el silencio negativo de que
trata el Código Contencioso Administrativo. Señala que en reiteradas
oportunidades la jurisprudencia ha indicado que el hecho de transcurrir el
término para que la administración suministre respuesta a las solicitudes de
los administrados, no la exime de la obligación de contestar.
C.      Sentencia
de la Corte Suprema de Justicia.
La Sala Laboral de
la Corte Suprema de Justicia mediante providencia del 17 de noviembre de 1994,
resolvió confirmar la sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá, al no advertir violación alguna del derecho de petición, ya que al
interponer los recursos de reposición y apelación y haber transcurrido más de
dos meses sin solución alguna, debe entenderse que le fueron negados.
Al respecto sostuvo
dicha Corporación para sustentar su decisión, que:
“El silencio
administrativo es precisamente la figura jurídica que la ley ha instituído para
que el impugnante entienda que luego de transcurridos dos (2) meses, los
recursos interpuestos han sido resueltos en forma adversa, con el objeto de que
se de así por agotada la vía gubernativa y, en consecuencia, quede abierto el
camino para demandar ante la jurisdicción competente.
Las
consideraciones precedentes son suficientes para confirmar la decisión
impugnada."
III.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.    La
competencia.
Es competente esta
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia en
relación con los fallos dictados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá y por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en
lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Segunda.   Breve
Justificación para revocar la sentencia que se revisa.
2.1 Del problema
jurídico.
En el asunto
sometido a revisión, el accionante interpuso ante la Comisión de Prestaciones
del Instituto de Seguros Sociales, los recursos de reposición y en subsidio de
apelación contra la Resolución No. 0006905 de 1993 que le reconoció la pensión
por vejez a partir del 1o de octubre
de 1993, por considerar que se había omitido el reconocimiento de las mesadas
correspondientes a los meses de julio a septiembre del mismo año.
Dichos recursos
fueron presentados el 19 de noviembre de 1993 ante la Comisión de Prestaciones
del Instituto de los Seguros Sociales, y a pesar de que en repetidas ocasiones
ha acudido a esa entidad a solicitar la respuesta a su petición, no le han dado
razón alguna al respecto, por lo que acude a la tutela como el mecanismo idóneo
para la protección de su derecho de petición, consagrado en el artículo 23
constitucional.
2.2. Del amparo
del derecho de petición mediante la acción de tutela a pesar de la existencia
del silencio administrativo negativo.
a) Del derecho de
petición.
Ha expresado en
forma reiterada esta Corporación1 que el derecho de petición constituye
un derecho constitucional fundamental susceptible de ser tutelado, y que el
mismo carecería de efectividad2 si se tradujera sólo en la presentación
de la petición. Por el contrario, lo que le otorga efectividad al derecho es
que la petición debe ser contestada en forma rápida y oportuna a  quien la
formula. Sobre el particular, se ha indicado que3 :
“De su texto se
deducen los límites y alcances del derecho: una vez formulada la petición, de
manera respetuosa, cualquiera que sea el motivo de la misma, bien sea
particular o general, el ciudadano adquiere el derecho a obtener pronta
resolución.
Puede afirmarse
que el derecho fundamental sería inocuo si sólo se formulara en términos de
poder presentar la respectiva petición. Lo que hace efectivo el derecho
es que la petición elevada sea resuelta rápidamente. De nada serviría el
derecho de petición, si la misma Constitución no consagrara el correlativo
deber de las autoridades de proferir pronta resolución. Desde luego, no puede
tomarse como parte del derecho de petición una prerrogativa que lleve
forzosamente a que la administración defina de manera favorable las
pretensiones del solicitante.
Por tanto, es una
obligación inexcusable de la administración resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos, lo cual no significa una respuesta favorable
perentoriamente. Pero en cambio, puede afirmarse que su pronta resolución hace
verdaderamente efectivo el derecho de petición”.
b) El derecho de
petición y el silencio administrativo negativo.
El asunto que ocupa
la atención de la Sala, gira en torno a la operancia del llamado "Silencio
Administrativo". Coinciden los jueces de instancia en afirmar que en este
proceso no procede el amparo del derecho de petición por vía de la tutela, por
cuanto ha operado el silencio administrativo negativo, el cual deja al
accionante abierta la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa en procura de la efectividad y logro de sus pretensiones.
Frente a este punto,
estima indispensable la Sala reiterar la jurisprudencia de la Corte4
según la cual la operancia del silencio administrativo no exime a la
administración de la obligación de decidir las peticiones que en forma
respetuosa le sean formuladas y que por lo tanto, no es admisible la tesis que
en este caso exponen los jueces de instancia, según la cual esta figura
constituye un medio de defensa judicial que hace improcedente la tutela del
derecho fundamental de petición.
Al respecto, procede
hacer referencia a la sentencia No. T-315 de 1993, Ponente HERNANDO HERRERA
VERGARA, según la cual:
"conviene
destacar que reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la
operancia de la figura conocida como "silencio administrativo" en
modo alguno satisface la efectividad del derecho de petición.  La ya
referida sentencia No T-426 de 1992, sobre el particular deja en claro que,
"la posibilidad de las autoridades de no contestar reclamaciones o
solicitudes que conlleva la configuración del fenómeno del silencio
administrativo (arts 40 a 42 código contencioso administrativo) no debe
entenderse como vía expedita para el desconocimiento del núcleo esencial del
derecho fundamental de petición".
En el mismo sentido,
se ha expresado5 que:
“De acuerdo con
lo atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo
esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener
pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia
de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de
violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez
mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un
derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la
jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la
administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del
derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación
administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que
estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho
fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las
vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por
tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del
perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
Así las cosas,
no es admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo
constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente
la acción de tutela.
.....
En este orden de
ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
En el campo del
asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio
administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de
petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela" (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Ahora bien, la
omisión en que incurre la autoridad al no responder las peticiones con la
necesaria prontitud es de por sí una violación del derecho y acarrea la consiguiente
responsabilidad disciplinaria. Aunque ello genera, por otra parte, la
ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo -que se concreta
en un acto ficto o presunto demandable ante la jurisdicción- no por eso queda
relevada la administración del deber que se le impone de resolver la solicitud.
Así lo dispone el
artículo 40, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la
ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a
las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial,
haciendo la salvedad del caso en que el interesado hubiere hecho uso de los
recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto ficto.
Observa la Corte,
sin embargo, que ese eventual uso de los recursos por la vía gubernativa no
impide la acción de tutela, pues ellos no constituyen medio de defensa judicial
ante la violación y por cuanto, además, tienen un objeto distinto al de
aquella, que es la protección del derecho.
De acuerdo con lo
manifestado, la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna
resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio
administrativo. De ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de
la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía
entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición
considerado en sí mismo.
2.3 De la tutela
del derecho de petición del accionante en el caso concreto.
De conformidad con
la jurisprudencia transcrita y las consideraciones precedentes, aunque haya
operado el silencio administrativo negativo que permite a los interesados
demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa los actos fictos o
presuntos, es claro que se vulneró y se sigue vulnerando -en tanto el Instituto
de los Seguros Sociales se abstenga de resolver los recursos interpuestos- el
derecho fundamental de petición garantizado a toda persona por el artículo 23
de la Constitución Política.
En razón a lo
anterior, estima esta Sala de Revisión que en el asunto que se examina se ha
producido un desconocimiento del derecho de petición del accionante por parte
del Instituto de los Seguros Sociales, por cuanto ha transcurrido más de un año
y tres meses desde que el señor JOSE ARTURO SOSSA interpuso el recurso de
reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución No. 0006905 de
octubre 19 de 1993 emanada de esa entidad, sin que hasta la fecha se hayan
resuelto o se conozca respuesta alguna sobre el particular.
Se  revocará,
entonces,  la sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia que
denegó  la tutela  y se  concederá  ésta,  pero -también con arreglo a la
doctrina de la Corporación- la protección se circunscribirá al derecho
fundamental conculcado, es decir que se ordenará a la entidad responsable resolver
en forma razonada sobre las peticiones elevadas ante ella, independientemente
del sentido en que lo haga.
Reiterese que el
derecho de petición queda satisfecho con la resolución oportuna de la
administración, sea ella favorable o desfavorable a las pretensiones del
peticionario.
En tal virtud, la
Sala ordenará al INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, para que dentro del término
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, resuelva acerca de los recursos de reposición y en subsidio de
apelación interpuestos por el accionante contra la Resolución No. 0006905 de
octubre 19 de 1993.
IV.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, obrando en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.        REVOCAR la sentencia
proferida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 17 de
noviembre de 1994, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia, y en su lugar conceder la tutela del derecho de petición del señor
JOSE ARTURO SOSSA.
SEGUNDO.       ORDENAR al Instituto de los
Seguros Sociales para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de esta providencia, resuelva el recurso de reposición y en
subsidio el de apelación formulado contra la Resolución No. 0006905 de octubre
19 de 1993, emanada de esa entidad, si para la fecha de la misma aún no se ha
producido dicha decisión.
TERCERO.        LIBRENSE
por la Secretaría General
de la Corte Constitucional las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
JAIME
BETANCUR CUARTAS                     FABIO MORON DIAZ
Conjuez                                                            Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional Sentencias Nos. T-464/92.
MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-473/92, MP. Dr. Ciro Angarita Baron;
T-495/92 Dr. Ciro Angarita Barón y T-010/93 MP. Dr. Jaime Sanín Greiffestein.
2 Cfr. Corte Constitucional Sentencias T-315, T-262 y
T-263  de 1993 entre otras.
3 Cfr. Corte
Constitucional sentencia T-119/93.
4 Cfr. Corte
Constitucional  Sentencias T-243/93; T-262/93; T-263/93; T-264/93; T-315 /93;
T-355/93; T-253/93; T-385/93; T-387/93; T-476/93; T-184/94; T-279/94 entre
otras.
5 Cfr. Corte Constitucional Sentencia T-242/93.