C-421-16
Sentencia
C-421/16
CAMBIO DE DENOMINACION COMO “ESTIMULO” DE LA “PENSION
VITALICIA” QUE SE RECONOCE A DEPORTISTAS CONSIDERADOS COMO “GLORIAS DEL
DEPORTE” QUE CUMPLAN CIERTOS REQUISITOS-Modificación
de las condiciones para ejercer un derecho pueden cambiar, siempre y cuando la
existencia del derecho permanezca indemne
PENSION VITALICIA PARA DEPORTISTAS RECONOCIDOS COMO
“GLORIAS DEL DEPORTE”-Respeto de los
derechos adquiridos de quienes hayan cumplido requisitos/PENSION VITALICIA
PARA DEPORTISTAS RECONOCIDOS COMO “GLORIAS DEL DEPORTE”-Derecho a recibir
una pensión no puede ser extinguido/PENSION VITALICIA A DEPORTISTAS O A
QUIENES HAYAN CUMPLIDO REQUISITOS ANTES DEL 29 DE ENERO DE 2003-Situación
jurídica consolidada que constituye un derecho adquirido/LEY QUE ESTABLECE
INCENTIVO ECONOMICO PARA LOS DEPORTISTAS-Exequibilidad en el entendido de
seguir entregando la “pensión vitalicia” a deportistas reconocidos como
“Glorias del Deporte” a quienes hayan cumplido requisitos antes del 29 de enero
de 2003
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos de procedibilidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Estudio de
procedibilidad implícito y explicito/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto
y concepto de la violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INCENTIVO
PARA LOS DEPORTISTAS QUE NO HACE PARTE DEL SISTEMA DE PENSIONES-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA MATERIAL
DE SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD EN MATERIA DE PRECEDENTE-Jurisprudencia
constitucional
LEGITIMIDAD
DE LAS MEDIDAS PARA INCENTIVAR EL DESARROLLO DE LA CULTURA Y EL DEPORTE
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Prohibición de efectuar
auxilios o donaciones con fondos públicos en favor de personas naturales o
jurídicas/AUXILIOS O DONACIONES A PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Excepciones
AUXILIOS
O DONACIONES A PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Prohibición no es absoluta
PROHIBICION
DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Jurisprudencia constitucional/PROHIBICION DE
DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Excepción
PENSION
VITALICIA PARA CREADORES Y GESTORES DE LA CULTURA-Jurisprudencia constitucional/VALIDEZ JURIDICA DEL
INCENTIVO ECONOMICO A DEPORTISTAS-Jurisprudencia constitucional/INCENTIVO
ECONOMICO A DEPORTISTAS SIN RECURSOS O DE MENORES INGRESOS-Medida
legítima y Constitucional
PENSION
Y ESTIMULO ECONOMICO-Diferencias
RECONOCIMIENTO
DE ESTIMULOS E INCENTIVOS PARA DEPORTISTAS DE ALTO RENDIMIENTO-Consagración normativa
ESTIMULOS
E INCENTIVOS A FAVOR DE LOS DEPORTISTAS-No
tienen naturaleza pensional
DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Alcance
LEY QUE
ESTABLECE INCENTIVO ECONOMICO PARA DEPORTISTAS-Subvención económica para población sin recursos o de
menores ingresos
LEY QUE
ESTABLECE INCENTIVO ECONOMICO PARA DEPORTISTAS-No hace parte del derecho fundamental a la seguridad
social en pensiones
DERECHOS
ADQUIRIDOS EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia
constitucional
DERECHOS
ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS EN MATERIA LABORAL Y PENSIONAL-Jurisprudencia constitucional
INTANGIBILIDAD
DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS-Principio
de irretroactividad de la ley
DERECHOS
PENSIONALES PARA GLORIAS DEL DEPORTE-Consolidación/LEY
QUE ESTABLECE INCENTIVO ECONOMICO PARA DEPORTISTAS-Norma posterior no puede
desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una
regulación anterior
LEY QUE
ESTABLECE INCENTIVO ECONOMICO PARA DEPORTISTAS-Reforma normativa que varió la expresión “pensión
vitalicia” por la de “estímulo” tiene validez y legitimidad
Referencia: Expediente D-11100
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º (parcial) de la
Ley 1389 de 2010 “por medio de la cual se establecen incentivos para los
deportistas y se reforman algunas disposiciones de la normatividad deportiva”.
Actora: Leidy Carolina Muñoz Villamizar
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., 10 de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle
Correa - Presidenta, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Leidy Carolina
Muñoz Villamizar, demandó la constitucionalidad del artículo 5º (parcial) de la
Ley 1389 de 2010, por considerar que contraría los artículos 48 y 58 de la
Constitución Política de Colombia.
Por medio de auto del dieciocho (18) de noviembre de
dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó la
práctica de pruebas y la fijación en lista del expediente por el término de 10
días para asegurar la intervención ciudadana. De igual manera, se corrió
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de
esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA  DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.744 del 18 de junio
de 2010.
“LEY 1389 DE 2010
(Junio 18)
Diario Oficial No. 47.744 de 28 de junio de 2010
Por la cual se establecen incentivos para los
deportistas y se reforman algunas disposiciones de la normatividad deportiva
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 5o. A partir de la vigencia de la presente ley, la
expresión “pensión vitalicia” para las Glorias del Deporte Nacional, consagrada
en el artículo 45 de la Ley 181 de 1995 y en el Decreto 1083 de 1997, se sustituye
por la expresión “estímulo”. Tal sustitución se entenderá también realizada en
toda la normatividad deportiva vigente que regule específicamente estas
materias.
A las glorias del deporte actualmente reconocidas se
les continuará entregando el estímulo al cual se hicieron merecedores de
conformidad con el procedimiento indicado en los artículos 4o, 7o y 8o del
Decreto 1083 de 1997.
El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos
generales para los nuevos reconocimientos.”
1.2.
LA DEMANDA
En criterio de los accionantes, la norma citada vulnera los artículos 48
y 58 de la Constitución Política.
1.2.1.
Para la demandante el artículo
5º (parcial) es contrario a la Constitución pues desconoce el derecho adquirido
a la pensión vitalicia de las glorias del deporte y el mandato de
progresividad en materia de derechos sociales. Señala que dicha norma vulnera
los derechos consagrados en los artículos 48 y 58 Superiores por las razones
que se exponen a continuación.
1.2.2.
Señala que las personas que
han adquirido la pensión vitalicia de conformidad con la Ley 181 de 1995 tienen
un derecho adquirido y por lo tanto cualquier disposición que intente modificar
su situación de forma retroactiva, atenta contra las normas constitucionales en
relación a los derechos adquiridos.
Al respecto cita las Sentencias C-168 de 1995, C-242
de 2009 y C-258 de 2013 y resalta que en esta última, la Corte ha establecido
que cuando se trata del disfrute de derechos cuyos efectos se consolidan en el
tracto sucesivo como es el caso de la pensión, este no se puede suprimir aunque
las pautas para su ejercicio puedan cambiar, pues de lo contrario estaría
desconociendo la protección constitucional de los derechos adquiridos.
En ese sentido asegura que se deben respetar los
derechos adquiridos siempre que se consoliden sin fraude a la Ley, medios
ilegales o abuso del derecho, y la pensión del deportista no corresponde a
dicha categoría.
1.2.3.
De otra parte, la actora aduce
que de acuerdo con el principio de progresividad,  la regresión en materia de
derechos sociales resulta contraria a la Carta, pues la Corte Constitucional ha
dicho que “el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un
determinado nivel de protección, la amplia libertad en materia de configuración
legislativa se ve  restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que
precisamente contradice el mandato de progresividad (…) un retroceso en
principio debe presumirse inconstitucional, pero puede ser justificable y por
ello debe estar sometido a un control de constitucional más severo”. Y
agrega que este principio también ha sido entendido como una obligación del
Estado a través de la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo
26.
1.2.4.
Finalmente expone la
diferencia entre estímulo y pensión. En este sentido asegura que la pensión es
un derecho constitucional conexo con otros derechos fundamentales como el
mínimo vital y la salud, que no se puede desconocer ni en los estados de
excepción, ni tampoco puede desconocerse por normas de inferior jerarquía.
También cuenta con un mecanismo de amparo. A diferencia de la pensión, un estímulo,
no goza del mismo estatus como derecho fundamental y en consecuencia su
protección en el ordenamiento jurídico es mínima.
1.2.5.
Señala además que la pensión
no puede ser embargada, lo cual no ocurre con los estímulos o incentivos
económicos a los que hace referencia el aparte demandado, ni tampoco goza de
una mesada adicional. El estímulo se puede suspender, extinguir, congelar previo
procedimiento judicial y no tiene el reajuste anual que conserve su poder
adquisitivo.
1.2.6.
Por estas razones, solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 2º del artículo 5º de la Ley
1389 de 2010 o la exequibilidad condicionada de la disposición en el entendido
de que quienes hubieran adquirido el derecho a título de pensión, se les
continúe reconociendo como tal.
1.3.
INTERVENCIONES DENTRO DEL
PROCESO
1.3.1.
MINISTERIO DEL TRABAJO
Solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para
pronunciarse sobre la inexequibilidad parcial del artículo 5º de la Ley 1389 de
2010. Considera que el concepto de violación en la demanda carece de claridad,
especificidad y suficiencia, pues en efecto, en ninguna parte del escrito la accionante
manifiesta cuáles son los vicios de forma o de fondo de los que eventualmente
adolecería  la norma acusada. Esto implica que ninguno de los requisitos
mencionados se cumple y la parte actora se limitó a reproducir el artículo 48
C.P. y a transcribir jurisprudencia sin explicar las razones por las cuales la
norma acusada va en contravía de ésta. Señala además que la accionante realiza:
“(…) únicamente vagas afirmaciones sin hilar respecto del por qué
considera agredida la Carta magna, así como tampoco manifestó las razones por
las cuales supone que el estímulo para los deportistas es una prestación de
índole pensional, limitándose a expresar las diferencias que, a su parecer,
existen entre pensión y estímulo”
La segunda parte de la intervención del Ministerio se dedica a exponer
que la prestación concedida a las Glorias del Deporte nacional, es un estímulo
y no una prestación del sistema general de pensiones. En este sentido reitera
que en la propia exposición de motivos de la Ley 1389 de 2010, en el título de
la misma, el legislador se refiere a reconocer y otorgar incentivos económicos,
no se habla de prestaciones sociales.
Posteriormente menciona los requisitos para acceder a una pensión de
vejez conforme a lo establecido en la ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797
de 2003, y advierte que de conformidad con dicha normatividad está prohibido
sustituir semanas cotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento de otros
requisitos distintos.
También sugiere la imposibilidad de otorgarle a estímulo a las glorias
del deporte nacional que tenga carácter de pensión. En este sentido considera
que el artículo 45 de la Ley 181 de 1995 fue derogado tácitamente desde la
expedición de la ley 797 de 2003 y se reiteró la derogación con el acto legislativo
No. 01 de 2005, en el cual se recalcó que solo se pueden adquirir pensiones con
fundamento en las cotizaciones efectuadas al sistema general de pensiones, sin
que las mismas puedan ser sustituidas por otros factores. De manera que
considerar el incentivo a las glorias del deporte como pensión sería contrario
a la Constitución.
A continuación describe lo dicho en la sentencia C- 221 de 2011 y aduce
que la Corte ha sostenido con anterioridad que cuando la ley no tiene previsto
un método de cotización previa, ni requisitos de tiempo de servicio o edad o
semanas de cotización para otorgar una subvención, la presentación económica de
la cual se trata no puede considerarse en modo alguno una pensión de vejez o
invalidez estrictamente hablando pues carece de los requisitos y
características propias del régimen de pensiones, debiendo entenderse como un
estímulo de otra naturaleza.
Además aborda el tema de los derechos adquiridos y las meras
expectativas. Al respecto indica que el beneficio del artículo 45 de la Ley 181
de 1995 nunca hizo parte del Sistema General de Pensiones, y en relación con
los deportistas que no alcanzaron a cumplir los requisitos para acceder a la
pensión antes de la expedición de la Ley 797 de 2003 solo tenían meras
expectativas por lo tanto no se estaban afectando derechos adquiridos con la
modificación.
Finalmente manifiesta la afectación a la sostenibilidad financiera del
sistema general de pensiones de considerar el estímulo como prestación social.
1.3.2.
MINISTERIO DE SALUD
El Ministerio de Salud y Protección Social remite dos conceptos, a
través de apoderado y el otro suscrito por la subdirección técnica de pensiones
y otras prestaciones en la entidad. Ambos solicitan declarar la constitucionalidad
de la norma acusada.
Sustenta su posición con base en la sentencia C-221 de 2011 que estudió
la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 parcial de la ley 181
de 1995. Y cita el aparte en donde la Corte dice que la norma se refiere a un
estímulo y no a un régimen exceptuado del sistema de seguridad social.
Concluye diciendo que la libertad legislativa con que cuenta el
legislador, hace posible el que se pueda regular o condicionar el otorgamiento
de un determinado derecho a los requisitos que por una razón lógica prevén por
una parte la protección de las personas que efectivamente tienen derecho a la
pensión, y por otra, de los recursos del Sistema General de pensiones. Pues
según la entidad estos no pueden colocarse en riesgo por derechos de carácter
particular, pues no se puede considerar pensión un pago que es mera libertad
del Gobierno para hacerles a aquellas personas que por sus esfuerzos dejaron en
alto el nombre del país en competencias de alto nivel.
1.3.3.
COLDEPORTES
El Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad
Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre – Coldeportes, previo a hacer un recuento
normativo del programa “Glorias del Deporte Nacional”, considera que es
claro que el estímulo económico otorgado a los beneficiarios de este programa no
es una pensión por cuanto no comparte ninguna de las características que definen
las prestaciones sociales del régimen pensional como lo es un método de
cotización, tiempo de servicios y edad mínima, tal como lo establece la ley 100
de 1993. Solicita se declare la constitucionalidad de la norma acusada.
Respecto de la posible vulneración de los derechos adquiridos sostiene
que “(…) es evidente que la norma demandada se encuentra acorde a la
Constitución Política al no establecer un régimen pensional especial, por fuera
de los previstos por la misma y la ley y además garantizó los derechos
adquiridos de los deportistas que concretaron su derecho en vigencia de la ley
anterior[1].”.
1.3.4.
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA
GRANADA
La universidad elabora en primer lugar un concepto en el cual explica
con definiciones las diferentes categorías que existen de pensión.
Posteriormente, se detiene sobre las normas que regulan el deporte, y con base
en ello considera que es aceptable la diferencia entre estímulo y pensión, y lo
que viene ocurriendo con los deportistas considerados glorias del deporte
nacional es que han recibido un estímulo, más no han formado parte del sistema
general de pensiones. Es decir, no han tenido el estatus de pensionados porque
en la práctica vienen recibiendo un estímulo bajo reglas diferentes al
otorgamiento de pensiones. En ese sentido, defiende en su escrito la constitucionalidad
de la norma impugnada.
1.3.5.
UNIVERSIDAD JAVERIANA
La Universidad Javeriana solicita la exequibilidad condicionada de
la norma acusada, en el entendido que las Glorias del Deporte Nacional que
hubieren adquirido el derecho allí consagrado a título de pensión vitalicia, se
les continúe reconociendo este con la misma naturaleza.
Para llegar  a esta conclusión, la Universidad javeriana en su
intervención identifica un único cargo que tiene que ver con el cambio de
término de “pensión vitalicia” para las Glorias del Deporte Nacional” al
de “estimulo”, frente al tema de derechos adquiridos. Al respecto
considera que en efecto la expresión  puede producir una situación de desmejora
de unos derechos ya adquiridos por sus titulares.
1.3.6.
UNIVERSIDAD LIBRE
El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Universidad Libre solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
condicionada de la norma acusada, bajo el entendido de que quienes hubiesen
logrado obtener la pensión en los términos del artículo 45 de la Ley 181 de
1995 y en el Decreto 1083 de 1997, deben continuar gozando de la misma en los
términos autorizados por la ley.
Afirma que si un deportista había adquirido su derecho antes de la Ley
1389 de 2010 por haber reunido los requisitos establecidos en la Ley 181 de
1997, se configuró en su favor ese beneficio del que no puede ser despojado,
aunque cambie la legislación que lo regule, en la medida en que por mandato
constitucional goza de la protección del Estado.
De otra parte considera que el principio de progresividad tiene como finalidad
asegurar que las normas que gobiernan los derechos sociales de desarrollen en
el sentido de avanzar en la protección y no en su retroceso. Es así como al
legislador le está vedado expedir normas que conlleven desmejoras en la
cobertura, disfrute y ejercicio de esos derechos.
Y finaliza diciendo que: “las condiciones bajo las cuales se
reconoció el beneficio a las Glorias del Deporte son razonables, justas, buscan
un fin legítimo como es el de proteger a un sector de la sociedad, dentro de
una actividad que no se puede asimilar con otras profesiones u oficios en
materia pensional y tradicionalmente desprovista de amparo”.
1.3.7.
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS
La intervención de la Universidad Santo Tomas solicita se declare la
inconstitucionalidad de la palabra estímulo y la exequibilidad
condicionada del inciso 2º del artículo 5º de la Ley 1389 de 2010, en el
sentido de que se establezca la conservación de las pensiones vitalicias
previamente reconocidas a las joyas del deporte nacional en virtud de la ley
181 de 1995, y conforma al o dispuesto por el decreto 1083 de 1997.
La Universidad Santo Tomás considera que los deportistas que
adquirieron un derecho pensional en vigencia de la Ley 181 de 1995, previo
cumplimiento de los requisitos para su otorgamiento, deben seguir gozando los
beneficios de esta, la razón es que a su juicio, esta norma legal les permitió
adquirir una pensión vitalicia en virtud de su condición de glorias del deporte
nacional y porque además no contaban con recursos mínimos para garantizar una
subsistencia digna.
Dice además el interviniente que encuentra la norma acusada como fuente
de inseguridad jurídica en los siguientes términos:
“(…) se corrobora que con el hecho de que los apartes denunciados de la
Ley 1389 de 2010, remiten la obtención de este “estimulo” a los artículos 4º,
7º y 8º del decreto 1083 de 1997, los dos últimos derogados por la ley objeto
del presente concepto, lo que genera una ostensible inseguridad jurídica que,
además, no permite entender qué concepto debe aplicarse el del estímulo como
estipula la norma demandada o el de pensión como lo establece el artículo 4 del
decreto 1083 de 1997, al que remite la ley en cuestión”.
Así las cosas, concluye que la norma acusada vulnera los derechos adquiridos
de quienes se pensionaron bajo la vigencia de la ley 181 de 1995 y el decreto
1083 de 1997, pues elimina esta pensión y la sustituye por un estímulo que no
equivale desde el punto de vista jurídico al concepto de pensión.
1.3.8.
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
La Universidad del Rosario considera que la Corte debe declarar la
inconstitucionalidad de la norma demanda dado el carácter expropiatorio y
regresivo del cambio de naturaleza jurídica de la prestación.
Para sustentar su solicitud, realiza una exposición sobre la naturaleza
jurídica del derecho a la pensión y señala que en efecto, la norma acusada al
cambiar la naturaleza jurídica pensional a la de un estímulo, contraría las
principales características del derecho a la pensión, desconociendo la garantía
concedida por la Ley 181 de 1995 puesto que los estímulos no cuentan con las
características de garantía, imprescriptibilidad, inembargabilidad,
irrenunciabilidad y actualización del poder adquisitivo.
1.3.9.
UNIVERSIDAD DE LA SABANA
Solicita se declare la inconstitucionalidad de la norma acusada,
toda vez que es una disposición contraria a la prohibición de aplicación
retroactiva de la ley, según la cual esta solo puede tener efectos hacia futuro
y no afectar derechos y situaciones jurídicas que se han consolidado durante la
vigencia de las leyes anteriores y es contraria al principio de progresividad
en materia de derechos sociales y a la prohibición de regresividad que se
deriva de él.
Señala que la cuestión de análisis central es determinar si la
prerrogativa otorgada por la normatividad anterior constituye un derecho
adquirido de las glorias del deporte nacional, o si se trata de una mera
expectativa. Y en este sentido considera que de acuerdo con la jurisprudencia
de la Corte Constitucional que cita (C-478 de 1994), la pensión vitalicia que
recibían bajo la normatividad anterior es un derecho adquirido, y en
consecuencia es protegido por mandato constitucional.
Concluye que el aparte normativo demandado, al aplicar de manera
retroactiva la modificación de la naturaleza del beneficio otorgado, modifica
sustancialmente un derecho adquirido por sus titulares en contravía con un
mandato constitucional y no una mera expectativa de recibir un beneficio.
En este sentido, dice que cualquier medida que resulte regresiva  y que
no encuentre una justificación constitucional suficiente y razonable,
contradice las obligaciones adquiridas por el Estado en materia de derechos
económicos sociales y culturales, es decir, contradice la prohibición de
regresividad.
1.3.10.
UNIVERSIDAD SANTIAGO DE
CALI
Considera que no existe duda sobre la inconstitucionalidad de la
norma demandada. Sostiene el interviniente que el principio o criterio de
sostenibilidad fiscal tienen un carácter exclusivamente instrumental y hace un
recuento sobre dicho carácter respecto del Acto Legislativo 03 de 2011
modificatorio del artículo 334 C.P.
De acuerdo con lo anterior considera que el solo hecho de disminuir en
términos sociales, económicos y políticos a la prestación de pensión vitalicia
a un simple estímulo económico, de naturaleza discrecional para el gobierno en
términos cuantitativos desconoce flagrantemente el principio de progresividad y
no regresividad de los derechos, dado que en vez de seguir adelante, el Estado
lo que está haciendo es regresando en términos prestacionales.
Finaliza citando el test de no regresividad que sienta sus bases en la
sentencia C-038 de 2004.
2.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador General de la Nación presentó concepto
en el cual solicitó que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento
de fondo, en tanto que la demanda carece de certeza.
Manifiesta que la propia Corte Constitucional al
estudiar la demanda parcial contra el artículo 45 de la Ley 181 de 1995 a
través de la Sentencia C-221 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), ya
manifestó que no tiene naturaleza pensional porque recae en la categoría de
subsidio o incentivo, lo que implica que no se puede comprender dentro del
marco del sistema pensional, como lo pretende el accionante en la demanda. Y
cita la mencionada providencia en el aparte concreto en donde habla de la
naturaleza del estímulo otorgado por la ley 1389 de 2010 así: “(…) el
estímulo a los medallistas olímpicos y campeones mundiales, no le serán
aplicables las reglas del sistema general de seguridad social en pensiones, ni
ninguna otra normativa previa o posterior que regule esa materia (...).
Señala además que de acuerdo con el acto legislativo
01 de 2005 fueron eliminados los regímenes especiales, y los estímulos a
deportistas no pertenecen a las normas sobre seguridad social en pensiones. Por
lo tanto los cargos no son ciertos y por ello no se puede confrontarlo que ella
dice, con el contenido real de apartado normativo acusado.
Finalmente, en lo relacionado con los derechos
adquiridos de los deportistas que obtuvieron el estímulo antes de la Ley 1389
de 2010,  consideró que la expresión acusada, contrario a lo que piensa la
accionante, sí les garantiza el derecho pretendido, y cita la parte de la norma
referida.
3.
CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente, de conformidad
con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, para
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada.
3.2.
PROBLEMA JURIDICO Y
METODOLOGÍA
La ciudadana Leydy Muñoz Villamizar considera que la
norma es contraria a la Constitución, porque atentaría contra los derechos
adquiridos de aquellos deportistas que han obtenido el reconocimiento definido
por la ley como “glorias del deporte”, y que en virtud de la ley, vienen
percibiendo una pensión vitalicia, y a partir de la norma demandada perderían
su derecho, para ser reemplazado por un simple “estimulo” de naturaleza
económica.
La impugnación se concentra en dos aspectos: el
primero de ellos  respecto del desconocimiento de los derechos adquiridos en
virtud de la Ley 181 de 1995 y el Decreto 1083 de 1997, que concedieron y
regularon una “pensión vitalicia” para los deportistas reconocidos como glorias
del deporte, al haber reemplazado su carácter de pensión por el de un simple
estímulo. El segundo argumento se funda en la vulneración del principio de
progresividad de los derechos sociales por parte del legislador, que al expedir
la ley en cuestión y en particular incorporar el cambio de pensión a estímulo,
generó un retroceso en la protección nacional de los derechos sociales de los
deportistas más destacados que no pudieron acceder a una pensión digna.
En las intervenciones, el debate se plantea desde
cuatro posturas diferentes: en primer lugar, el ministerio del trabajo, y el
ministerio público solicitan a la Corte que se declare inhibida para adoptar
una decisión de fondo, habida cuenta de que existe un pronunciamiento anterior
en el que quedaron resultas las cuestiones planteadas en la demanda,
refiriéndose a la Sentencia C-221 de 2011 en la que, efectivamente, la Corte se
refirió en su parte motiva, a la coincidencia de la palabra “estimulo”
con los postulados constitucionales.
Por otra parte, un segundo grupo de intervinientes
entre los cuales se encuentran el Ministerio de Salud, Coldeportes y la
Universidad Nueva Granada defiende la constitucionalidad de la norma con base
en lo sostenido por la Corte en la Sentencia C-221 de 2011.
En el otro extremo del debate, un tercer grupo del que
hacen parte la Universidad de la Sabana, la Universidad del Rosario y la
Universidad Santo Tomás, pide que se declare la inexequibilidad de la norma,
con base en el principio de no regresividad en materia de derechos sociales.
Finalmente, el cuarto grupo, integrado por la
Univerisidad Javeriana, y la Universidad Libre de Bogotá, pide a la Corte una
sentencia de exequibilidad modulada, reconociendo la validez de la expresión “estímulo”
en lo que corresponde al cargo sobre regresividad, pero algunos solicitan a la
Corte que se manifieste respecto de la irretroactividad de la norma en cuanto a
las quienes vienen percibiendo una pensión vitalicia conforme a la legislación
anterior.
Vistos los extremos del debate propuesto, la Corte
adoptará la siguiente metodología de la decisión:
(i)
En primer término y habida
consideración de las solicitudes de algunos de los intervinientes, determinará
la aptitud de los cargos presentados, en particular bajo el examen de cosa
juzgada material, a fin de delimitar los cargos objeto del examen de
constitucionalidad a realizar.
(ii)
Una vez delimitado el cargo a
estudiar, la sentencia concretará el problema jurídico materia de decisión.
(iii)
Luego, expondrá algunas reglas
jurisprudenciales en materia de (1) diferencia entre pensión y estímulo económico;
(2) naturaleza del  incentivo a las Glorias del Deporte, antes y después de la
Ley 1389 de 2010 y (3) derechos adquiridos en materia pensional, y, con base en
ello,
(iv)
Resolverá el problema jurídico
planteado.
3.3.
CUESTIÓN PREVIA, EXAMEN DE
APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA
3.3.1.  La jurisprudencia constitucional ha reiterado[2], que el pleno
de la Corte, al momento de proferir sentencia, se encuentra habilitado para
establecer, como cuestión previa, si la demanda que da lugar al proceso de
constitucionalidad fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los
requisitos mínimos de procedibilidad.
3.3.2.  Según lo ha sostenido la Jurisprudencia de la Corte,
en Sentencia C-436 de 2011[3],
el estudio de procedibilidad que se realiza en la sentencia puede ser de dos
tipos: (i) implícito, cuando a primera vista se advierte sobre la
conducencia de la demanda y la misma no presenta resistencia entre los
distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que la Corporación
mantiene la decisión adoptada en el Auto Admisorio; o (ii) explicito, si
la demanda formulada genera dudas acerca de su pertinencia, y así lo han
advertido los intervinientes o la propia Corporación, debiendo proceder esta
última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema.
De esta manera, aun cuando una demanda haya sido
previamente admitida por el Magistrado Ponente, tal hecho no desvirtúa la
atribución reconocida a la Corte para definir nuevamente en la sentencia si
aquella se ajusta o no a los requisitos de procedibilidad, pues dicho aspecto
se enmarca dentro del ámbito de competencia de la Corporación para proferir o
no una decisión de fondo.
3.3.3.
En el presente proceso, El
Ministerio del Trabajo así como el Ministerio Público, se refieren en sus
conceptos a los defectos sustantivos en que incurriría la demanda, en
particular respecto del requisito de certeza del cargo presentado.
3.3.4.
Al respecto, el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener
la demanda en los procesos de inconstitucionalidad. Concretamente, el ciudadano
que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el
concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es
competente para conocer del asunto. Estos son los tres (3) elementos,
desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por
la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo
por parte de este Tribunal.
Es decir, para que realmente exista en la demanda una
imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos
permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre
la norma acusada, los argumentos expuestos por los demandantes y la disposición
constitucional supuestamente vulnerada.
En este orden de ideas, en el Auto A-032 de 2005, la
Corte Constitucional señaló que no cualquier tipo de argumentación sirve de
sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto,
es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos
que puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de
la norma acusada. Así las cosas, para que la acción pública de
inconstitucionalidad sea efectiva como forma de control del poder político, los
razonamientos en ella expuestos deben contener unos parámetros mínimos con el
fin de que no se malogre la posibilidad constitucional de obtener de parte de
esta Corporación un fallo de fondo respecto del asunto planteado.
3.3.5.
En relación con “el
concepto de la violación”, en la sentencia C-1052 de 2001[4], reiterada
entre otras por la C-543 de 2013[5],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por los demandantes.  De acuerdo con este fallo, las razones
presentadas por el actor deben ser claras, ciertas,  específicas,
pertinentes y suficientes.
El requisito de certeza exige al
actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la
disposición acusada.
3.3.6.
En relación con la demanda
ahora estudiada, la sala encuentra que plantea dos (2) cargos distintos: (i)
La vulneración al principio del respeto a los derechos legalmente adquiridos en
materia pensional, contenido en el art. 48 y 58 Superior, y; (ii) La
vulneración al  mandato de progresividad en los derechos sociales por cambiar
el término pensión vitalicia por el término incentivo.
3.3.7.
Respecto del primer cargo, sobre la vulneración de los derechos adquiridos, el
mismo se refleja en la petición final de la demanda:
“Solicitamos la inconstitucionalidad total de
inciso segundo del artículo 5º de la ley 1389 de 2010, o su exequibilidad
condicional, en el entendido de que quienes hubieren adquirido tal derecho a
título de pensión, se les continúe reconociendo como tal”
En tal sentido, la demandante estima que el
inciso demandado está dirigido a cambiar la naturaleza de “pensión” a “estímulo”
respecto de la asignación que ya vienen percibiendo quienes son actualmente
reconocidos como glorias del deporte colombiano.
Esa variación, dadas las diferencias entre una y otra
modalidad, implica para la demandante un desconocimiento de los derechos
adquiridos de quienes, en virtud de la Ley 181 de 1995 y el Decreto 1083 de
1997,  habían adquirido el derecho a una “pensión vitalicia”, por haber cumplido
los requisitos de la norma en cuanto a ser reconocidos como “Glorias del
Deporte”, tener una edad mayor a 50 años y no haber realizado las cotizaciones
para hacerse acreedor a una pensión de al menos cuatro (4) salarios mínimos.
Todo ello con anterioridad a la expedición de la Ley impugnada.
En ese sentido, el cargo presentado resulta claro.
Existe certeza en cuanto a la existencia y redacción de la norma
impugnada; los argumentos utilizados para sustentar el cargo son específicos
pues se refieren a concretamente al alegato sobre el derecho adquirido a una
pensión vitalicia por parte de las Glorias del Deporte actualmente reconocidas;
los sustentos normativos y jurisprudenciales resultan pertinentes,
y; en conjunto, el cargo tienen el alcance persuasivo suficiente
para dar lugar al examen de constitucionalidad.
En vista de lo anterior, respecto del primer cargo, se
procederá a continuar con el examen de constitucionalidad.
3.3.8.  Respecto del segundo cargo, que se concreta en la supuesta vulneración al
mandato de progresividad en los derechos sociales, por cambiar la categoría del
reconocimiento de pensión vitalicia a “estimulo”. Al respecto el
demandante considera que el cambio generado por el legislador es un “retroceso
frente al nivel de protección alcanzado” y por lo tanto es
constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato
de progresividad. Para sustentar el cargo expone ampliamente las diferencias
entre una pensión, como derecho social, y un estímulo.
La Sala recuerda que el requisito de certeza exige al actor
formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la
disposición acusada.
En ese sentido, y como bien lo sostuvo el Ministerio
Público en su escrito, el asunto concreto relativo a la naturaleza del estímulo
a las Glorias del Deporte fue objeto de análisis en la sentencia C-221 de 2011,
en donde esta Corporación sostuvo la compatibilidad del estímulo con el
contexto normativo, habida cuenta de que, por sus condiciones técnicas, el incentivo
no cumple con ninguno de los requisitos exigidos por la jurisprudencia y por la
ley para ser catalogado como parte del sistema de pensiones.
Al respecto sostuvo la Corte:
En ese orden de ideas, no es viable
insistir en la naturaleza pensional del estímulo, puesto que conforme con el
actual ordenamiento jurídico – es decir, el resultante luego de las reformas
introducidas por la Ley 1389/10 – esta erogación no comparte ninguna de las
características que definen a las prestaciones propias del régimen
pensional.  En efecto, la norma no prevé un método de cotización previa
por parte del interesado, ni requisitos de tiempo de servicios, cotización o
edad mínima y, lo que es más importante, somete la exigibilidad del estímulo a
un factor variable, vinculado con el nivel socioeconómico del beneficiario, del
cual depende la concesión del estímulo.  Esta última circunstancia
demuestra que, en realidad, la norma acusada se limita a prever una subvención
económica para un grupo de la población, a partir de un criterio de
focalización del gasto público social.  Así, como se explicará con mayor
detalle en apartado posterior, si el beneficiario pierde esa condición en razón
de la modificación de su nivel socioeconómico, no podrá acceder a la prestación
puesto que incumpliría las condiciones fácticas de focalización del gasto público
social.
Por ende, una prestación económica a
cargo del Estado con estas características en modo alguno puede comprenderse
como una pensión. Esto conlleva, además, dos consecuencias importantes. En
primer término, que al estímulo a los medallistas olímpicos y campeones
mundiales no le serán aplicables las reglas del sistema general de seguridad
social en pensiones, ni ninguna otra normativa previa o posterior que regule
esa materia.  En segundo lugar, como ya se ha explicado, no resultaría
pertinente la acusación señalada por algunos de los intervinientes, en el
sentido que la norma demandada sería inexequible al contravenir la prohibición
de constituir regímenes pensionales especiales ni exceptuados, prevista en el
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la
Constitución.  Ello debido a que, se insiste, el estímulo analizado no
tiene naturaleza pensional, pues recae en la categoría de subsidio o incentivo.
En tal sentido, existiendo sobre la materia una cosa
juzgada material que hizo parte de las consideraciones la decisión, al menos en
principio, debería ser “estarse a lo resuelto”.
Según lo establecido por la sentencia C-570 de 2012[6],  y reiterado
por la sentencia C-007 de 2016[7],
la jurisprudencia constitucional se ha referido, al ocuparse de la cosa juzgada
material cuando la decisión previa ha sido de exequibilidad, a la necesidad de
considerar tal providencia como un precedente relevante del cual, sin embargo,
es posible separarse.
Son tres las posibles razones que permitirían
emprender un nuevo juzgamiento en lugar de estarse a lo resuelto. Ellas pueden
ser denominadas, en su orden, (i) modificación del parámetro de control, (ii)
cambio en la significación material de la Constitución y (iii) variación del
contexto normativo del objeto de control. La identificación de los eventos que
debilitan o enervan los efectos de la cosa juzgada se ha llevado a cabo,
principalmente, en sentencias en las cuales este Tribunal se ha enfrentado a
supuestos de cosa juzgada material y, en particular, cuando luego de haber
declarado exequible un contenido normativo, se expide una nueva disposición
cuyo sentido es, a pesar de la modificación del texto, equivalente al primero.
En el caso concreto, ninguno de los tres requisitos se
configura, no ha habido ninguna variación relevante de los sustentos que dieron
pie a la decisión por lo cual, el sentido y alcance jurídico del
pronunciamiento sigue en firme. Por lo tanto, la decisión sobre el argumento
relativo a la naturaleza de “estimulo” y no de “pensión” del
incentivo dado a las Glorias del Deporte en la norma demanda, debe estarse a lo
resuelto respecto del reconocimiento de constitucionalidad que sobre el sentido
de la norma ha hecho esta corporación, lo que implica, para el cargo concreto,
que no existe contradicción entre el supuesto normativo y la Carta, y por lo
tanto, el cargo carece de certeza.
3.3.9.  En consecuencia, la Sala rechazará el segundo cargo
por ineptitud sustantiva, al no cumplir con el requisito de certeza y se
concentrará en resolver el primer cargo, relativo a la exequibilidad
condicionada de la disposición que ordena continuar entregando el
estímulo al cual se hicieron merecedores de conformidad con el procedimiento
indicado en los artículos 4o, 7o y 8o del Decreto 1083 de 1997, tomando en
consideración que algunas de las “Glorias del Deporte” lo venían
recibiendo a título de “pensión vitalicia”.
3.4.
PROBLEMA JURIDICO
El problema jurídico delimitado en el presente asunto,
consiste en determinar si el legislador desconoció derechos adquiridos en
materia pensional de los deportistas destacados como glorias del deporte, al
haber modificado la denominación de “pensión vitalicia” que se le había dado a
la prestación especial que se les reconoció en la Ley 181 de 1995,  por el de
un “estímulo” de carácter económico.
Para analizar el problema planteado, la decisión se
guiará por la siguiente metodología. En primer lugar, (i) la sentencia se
referirá inicialmente a la legitimidad de las medidas para incentivar el
desarrollo de la cultura y el deporte a (ii) las diferencias entre pensión
y estímulo económico, (iii) se referirá a los derechos adquiridos en
materia pensional y, con base en ello resolverá (v) el tema específico
de los derechos de quienes reciben o recibieron una pensión como Glorias del
Deporte Nacional.
3.5.
LEGITIMIDAD DE LAS MEDIDAS
QUE INCENTIVAN EL DESARROLLO DE LA CULTURA Y EL DEPORTE
3.5.1.  El
artículo 355 de la Carta, resguardando el principio de igualdad, en términos
generales, prohíbe que con fondos públicos las autoridades efectúen auxilios o
donaciones en favor de personas naturales o jurídicas.
3.5.2.  Esta
Corte sin embargo, ha constatado  “por diferentes vías, que la prohibición
allí prevista no resulta absoluta, pues admite “excepciones” que se legitiman
dentro del marco de un Estado Social de Derecho, tales como la asignación de
recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política. En efecto
la Carta”[8] consagra
excepciones acordes con la intención de proteger e incentivar ciertas
actividades que la Constitución considera como dignas, respecto de las cuales
autoriza al Estado para que pueda conceder subvenciones, estímulos
económicos o subsidios a particulares.
3.5.3.  Como
bien lo sostuvo la Sentencia C-324 de 2009[9],
el análisis del articulo 355 Superior en la Corporación inició con la sentencia
C-372 de 1994 con el estudio de los antecedentes del artículo en los debates de
la Asamblea Nacional Constituyente, concluyendo que la finalidad principal de
esa prohibición fue la de erradicar la práctica de los denominados
"auxilios parlamentarios" por “pervertir las instituciones
democráticas y alimentar ilegítimas destinaciones de los fondos del erario”[10].
3.5.4.  Más
adelante en la Sentencia C-506 de 1994[11],
la Corte Constitucional debió estudiar la constitucionalidad de una norma en
que el Gobierno hacia uso asignaciones específicas para el fomento de la
investigación y transferencia de la tecnología. En
aquella ocasión la Corporación reiteró la regla general de prohibición, pero
advirtió que de existir fundamento constitucional expreso, como sucedía en el caso
examinado, los artículos 69 y 71 superiores, la constitucionalidad de la ley es
avalada. En efecto, en el caso de las disposiciones acusadas en esa
oportunidad, se trató de una concreta modalidad de destinación de los recursos
públicos para la atención de una actividad específica de carácter público
identificada en la Constitución y en la ley, con la participación de los
particulares, previa celebración de un contrato.
3.5.5.  A
partir de este análisis sobre las razones y objetivos perseguidos por la
prohibición, la Corte admite la existencia de situaciones en las que reconoce
la posibilidad de que el Gobierno Nacional asigne recursos públicos sin
contraprestación alguna a favor de particulares, siempre que tales asignaciones
fuesen decretadas (1) con fundamento en la Constitución  y, (2)
a través de los contratos que se debían celebrar exclusivamente con dichos
fines.
3.5.6.  Más
adelante, en las sentencias C-506 de 1994[12],
C-205 de 1995[13] y C-251
de 1999[14], la Corte
amplió sus consideraciones respecto a las posibilidades y requisitos para hacer
destinación de recursos a particulares sin contraprestaciones, Sin embargo,
solo hasta la sentencia C-152 de 1999[15], la Corte
reconoció expresamente que “la Carta autorizó al Estado para conceder
subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose
de actividades que aquella considerara dignas y merecedoras de apoyo y, lo
más importante, precisó que su desarrollo era materia reservada a la libre
configuración normativa del Legislador, en tanto la Carta aparte de permitir la
concesión de incentivos o estímulos omitió determinar la forma en que estos
podrían decretarse.”
En dicha decisión la Corte analiza la
exequibilidad del Artículo 31 de  la Ley 397 de 1977 por el cual se establece
un Artículo 31. Pensión vitalicia para los creadores y gestores de la
cultura. El sistema establecido en la Ley busca proteger a los
creadores y gestores cultural que llegando a una edad de jubilación no hubiesen
hecho los aportes para poder acceder a la misma, de forma que  “el
Ministerio de Cultura con sujeción a sus disponibilidades presupuestales hará
las apropiaciones a la entidad administradora de pensiones donde se encuentre
afiliado el creador o gestor cultural, hasta completar con las cotizaciones ya
recaudadas, el monto requerido para cumplir la cotización mínima exigida por la
ley.”
Dentro del examen, la Sala consideró
que:
La Constitución Política, en términos
generales, prohíbe que con fondos públicos las autoridades efectúen auxilios o
donaciones en favor de personas naturales o jurídicas (C.P art. 355). La Carta,
sin embargo, por vía excepcional, autoriza al Estado para que pueda  conceder
subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose de
actividades que aquélla directamente considera dignas y merecedoras de apoyo. El
artículo 71 de la C.P., ilustra una de estas situaciones excepcionales: “(...)
El Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y
fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y
ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas
actividades”. En este orden de ideas, los incentivos económicos que
eventualmente ordene la ley con fundamento en el artículo 71 de la C.P.,
constituyen una excepción válida a la prohibición contenida en el artículo 355
de la Carta.
Para la Sala, la primera justificación
de la constitucionalidad de la disposición se encontraba en que se trata de la
protección de una de las actividades constitucionalmente autorizadas, como
sucedió con el fomento a la cultura[16], y como
sucede, en el presente caso, respecto del fomento al Deporte.
Asi entonces, al revisar la
legitimidad de la medida con relación al objetivo buscado, respecto de la
pensión vitalicia a creadores y gestores culturales sostuvo la Corte en
sentencia C-152 de 1999[17]:
No es difícil verificar que el
beneficio que en este caso se concede tiene relación directa con el desarrollo
y fortalecimiento de la cultura y, por otro lado, puede considerarse idóneo
para alcanzar este fin. Los artistas, pintores, músicos, entre otros creadores
o impulsores de la cultura, que hayan concentrado su quehacer vital en ofrecer
un aporte espiritual significativo a su país, pueden haber desestimado su
propio bienestar material y encontrarse más tarde en su vida en condiciones
económicas tan precarias que no puedan afrontar, sin el apoyo de la sociedad y
del Estado, la satisfacción de sus más mínimas necesidades. A través del
subsidio, la sociedad representada por el Estado, pretende compensar, así sea
de manera parcial y simbólica, la contribución desinteresada que han hecho al
bien público de la cultura, del cual todos en mayor o menor medida son
beneficiarios. Si el ciudadano lograra despojarse de esquemas mercantilistas,
podría percibir nítidamente que en el fondo la sociedad, por conducto de las
autoridades públicas, no le confiere una donación al artista pobre, sino le
expresa su reconocimiento que, aquí significa, que la persona que ha
engrandecido la cultura tiene más que ganado el derecho a tener una vejez
digna.
3.5.7.  Finalmente,
la Sentencia C-221 de 2011[18], al
analizar la validez jurídica del incentivo estudiado en el presente caso,
determinó su legitimidad en las siguientes palabras “En el caso planteado,
se ha señalado que el estímulo previsto en la norma analizada pertenece al
gasto público social en materia de promoción al deporte, de que trata el
artículo 52 C.P. Por ende, su naturaleza jurídica difiere de las erogaciones
particulares e injustificadas, respecto de las cuales existe proscripción
constitucional para su concesión.”.
3.5.8.  Es
claro para la Corte que la medida adoptada inicialmente por el artículo 148 de
la  Ley 100 de 1993, luego por el artículo 45 de la Ley 181 de 1995, y
posteriormente reformada por la Ley 1389 de 2010, responde a un mandato
constitucional consagrado en el artículo 52 de la Carta, que obedece a la
persecución de los fines constitucionales, no solo de fomento al deporte sino
de equidad y seguridad social.
3.6.
DIFERENCIAS
ENTRE PENSION Y ESTIMULO ECONOMICO
3.6.1.  El reconocimiento de
estímulos e incentivos para deportistas de alto rendimiento se encuentra consagrado
en los artículos 36 y 45 de la Ley 181 de 1995 y los Decretos 1231 de 1995 y
1083 de 1997.
Precisamente, a partir de
las reformas introducidas por la Ley 1389 de 2010, no es viable hablar de la
naturaleza pensional del estímulo, puesto que conforme con el actual
ordenamiento jurídico, esta erogación no conserva ninguna de las
características estructurales que definen a las prestaciones propias del
régimen pensional.
3.6.2.  En cuanto al contenido
del derecho a la seguridad social en pensiones, es de recibo traer a colación
la Sentencia C-258 de 2013[19], en la que esta Corporación
hizo un análisis cuidadoso de la composición y alcance de dicha garantía
constitucional. En aquel fallo se expresó que el derecho a la seguridad social
en pensiones es un servicio público de carácter obligatorio que se debe
prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y que es a su vez un
derecho constitucional fundamental, a cuyo cumplimiento se compromete el
Estado, quien debe garantizarlo a todos los habitantes del territorio nacional.
En desarrollo de estos principios, se
tiene entonces que el derecho a la seguridad social en pensiones: i)
debe garantizarse a todas las personas, sin ninguna discriminación, y en todas
las etapas de la vida; ii) lo cual únicamente dependerá de la
acreditación de los requisitos establecidos en la ley aplicable al caso
concreto, los cuales están relacionados con la edad, el tiempo y el monto de
las cotizaciones; iii) en virtud del carácter universal del derecho, no
puede ser protegido exclusivamente a determinadas personas, porque un trato
diferenciado de esta naturaleza, carecería de justificación
constitucional, y se tornaría por tanto en un trato discriminatorio; y iv)
los beneficiarios del derecho a la seguridad social en pensión, deben ser los
afiliados directos y los familiares que vivan bajo su dependencia económica.
3.6.3.  La ley 1389 y sus
decretos, que establecen un “estimulo” para las Glorias del Deporte,
contrario a lo que sucede con las pensiones, no establece un método de
cotización previa por parte del interesado, ni requisitos de tiempo de
servicios, ni de monto de cotización, ni de edad mínima y, lo que es más
importante, somete el derecho a exigir el estímulo al nivel socioeconómico del
beneficiario. Por tanto, si el beneficiario pierde esa condición en razón
de la modificación de su nivel socioeconómico, no podrá acceder a la
prestación, puesto que incumpliría las condiciones fácticas de acceso al
beneficio.
3.6.4.  Esta última circunstancia
demuestra que, en realidad, el estímulo se trata de “una subvención
económica para un grupo de la población, a partir de un criterio de focalización
del gasto público social (…)”[20].
Lo anterior permite
evidenciar entonces, tal como lo hizo la sentencia C-221 de 2011[21],
que el estímulo no pertenece en la actualidad a las normas sobre seguridad
social en pensiones.
3.6.5.
En consecuencia,
es cierto que el “incentivo” económico de que trata la Ley impugnada,
tiene unas características diferentes, y por lo tanto no hace parte del derecho
fundamental a la seguridad social del que hacen parte las pensiones. Tampoco
guardaría las protecciones y garantías que rodean a las pensiones, por ser conexo con otros derechos fundamentales como el mínimo
vital y la salud, lo que implica que no se puede desconocer ni en los estados
de excepción, ni tampoco puede desconocerse por normas de inferior jerarquía.
Es cierto que, como afirma la demandante, a diferencia de la pensión, un estímulo,
no goza del mismo estatus como derecho fundamental y en consecuencia su
protección en el ordenamiento jurídico es mínima. La inembargabilidad de la pensión,
la conservación de su poder adquisitivo o la mesada adicional, asi como su
irrenunciabilidad[22]
son elementos ajenos a un estímulo económico.
3.6.6.  En ese sentido, es evidente la relevancia de analizar
si resulta compatible con la Carta el hecho de que quienes vienen o venían
recibiendo una “pensión vitalicia” puedan dejar de percibirla y se les
cambie por un “estímulo económico”. En especial a la luz de la
jurisprudencia en derechos adquiridos en materia pensional, y bajo el estudio
de la vigencia de las normas.
3.7.
DERECHOS ADQUIRIDOS EN
MATERIA PENSIONAL
3.7.1.
A propósito de lo preceptuado
en el artículo 58 Superior[23],
la jurisprudencia constitucional, en sentencias C-168 de 1995[24], C-147 de 1997[25], C-789 de
2002[26] y
C-177 de 2005[27],
se ha pronunciado acerca de la diferencia entre los derechos adquiridos y
las meras expectativas en materia laboral y pensional, señalando que en
todo caso deben respetarse los derechos adquiridos:
“(…) derechos
adquiridos presuponen la consolidación de una serie de condiciones contempladas
en la ley, que permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento.
Entre tanto, en las expectativas, tales presupuestos no se han consolidado
conforme a la ley, pero resulta probable que lleguen a consolidarse en el
futuro, si no se produce un cambio relevante en el ordenamiento jurídico”.
Bajo este
argumento, esta Corporación ha entendido que en principio, los cambios en la
ley laboral se aplican a todas las relaciones de trabajo vigentes, salvo que el
trabajador tenga un derecho adquirido frente a la normatividad anterior, al
haber reunido los requisitos necesarios para poder acceder al derecho cuya
reglamentación fue modificada. En estos casos se ha considerado que las
situaciones jurídicas individuales que han quedado consolidadas bajo el imperio
de una ley anterior, se entienden incorporadas definitivamente en el patrimonio
de una persona; a diferencia de lo que ocurre con las meras expectativas, que “se
reducen a la simple posibilidad de alcanzar un derecho y que, por lo mismo, no
son más que una intención o una esperanza de obtener un resultado jurídico
concreto”[28].
3.7.2.
Al respecto se ha precisado
que para que se consolide un derecho, es necesario que “antes de que opere
el tránsito legislativo se reúnan todas las condiciones necesarias para
adquirirlo”[29],
de manera que todas las premisas legales que establece la norma se configuren
plena y definitivamente en cabeza de su titular:
“(…) en
relación con las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la
pensión, la protección constitucional a favor del trabajador, que le impide al
legislador expedir normas que les permitan renunciar a ciertos beneficios
considerados como mínimos, no se refiere a las expectativas legítimas, sino a
aquellos derechos que hayan sido adquiridos por sus titulares o a aquellas
situaciones que se hayan consolidado definitivamente en cabeza de sus
titulares”[30].
3.7.3.
Igualmente, en la sentencia
C-781 de 2003[31]http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/T-329-12.htm
- _ftn32 se reiteró la
diferencia entre los derechos adquiridos y las meras expectativas, recalcándose
que el legislador está autorizado para modificar las normas laborales “sin
más límites que los que le imponga la misma Constitución y los derechos
fundamentales de las personas”; de manera que en los términos del artículo
53 Superior, una vez se ha consumado una situación jurídica e individual y se
ha constituido el derecho concreto, los derechos laborales entran al patrimonio
de la persona y son intangibles frente a la nueva legislación.
3.7.4.  Por otra parte, la sentencia C-258 de 2013[32] sostuvo que si bien es posible variar las condiciones
o el monto en que se disfruta un derecho adquirido de tracto sucesivo como la
pensión, no es posible en cambio desaparecer este derecho o modificarlo de tal
manera que el mismo desaparezca:
La Constitución también
protege los derechos adquiridos de la retroactividad normativa, es decir, las
situaciones ya formadas y no las condiciones de ejercicio del derecho, lo cual
significa que quien esté disfrutando de un derecho cuyos efectos se consolidan
de manera escalonada o en un tracto sucesivo -como por ejemplo la pensión, el
salario, las prestaciones sociales, una deuda diferida en plazos, los cánones
de arrendamiento, etc.-, tiene su derecho amparado por la Constitución, pero
los efectos que aún no se han consolidado son modificables en virtud de
finalidades constitucionales y con sujeción a los límites que la propia Carta
impone. De allí que, según esta tesis, las pautas para ejercer el derecho
adquirido pueden cambiar, siempre y cuando la existencia del derecho permanezca
indemne. Por ejemplo, en virtud de este nuevo entendimiento el monto de las
próximas mesadas pensionales puede variar siempre que no se supriman, puesto
que si se suprimen, ello implicaría que el derecho a la pensión ha sido
revocado en desconocimiento de la protección de los derechos adquiridos. En
este orden de ideas, en materia de derechos fundamentales, esta Corporación ha afirmado sostenidamente que no
tienen el carácter de absolutos y que pueden ser limitados en su ejercicio por
disposiciones de carácter legal.
3.7.5.  La Corte Constitucional ha indicado que a partir de la
intangibilidad de los derechos adquiridos se construye el principio de la
irretroactividad de la ley, de manera que la nueva ley no tiene la virtualidad de afectar las situaciones
jurídicas que han quedado debidamente consolidadas bajo las normas que estaban
vigentes, ya que resultan intangibles e incólumes frente a aquélla:
“Esta distinción se relaciona entonces con la aplicación de la ley
en el tiempo y la prohibición de la retroactividad, pues en principio una norma
posterior no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la
vigencia de una regulación anterior, pero en cambio la ley puede modificar discrecionalmente
las meras probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un
derecho”[33].
3.7.6.  No obstante lo anterior, se ha considerado que la
intangibilidad de los derechos adquiridos no significa que la legislación deba
permanecer petrificada indefinidamente y que no pueda sufrir cambios o
alteraciones; pues si bien la ley no puede afectar situaciones jurídicas
concretas y consolidadas, sí puede modificar las regulaciones abstractas, sin
que las personas pueda oponerse aduciendo que la nueva regulación es menos
favorable y frustra su posibilidad de adquirir un derecho, si aún no se han
cumplido todos los supuestos fácticos que la regulación modificada preveía para
el nacimiento del derecho[34].
En efecto, y tal
como se reconoció en la sentencia C-038 de 2004[35], si se admitiera que una mera expectativa pudiera
impedir el cambio legislativo, “llegaríamos prácticamente a la petrificación
del ordenamiento, pues frente a cada nueva regulación, alguna persona podría
objetar que la anterior normatividad le era más favorable y no
podía entonces ser suprimida”[36].
3.7.7.  En la sentencia C-258 de 2013[37], la Corte Constitucional estudió la
constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4
de 1992, acusada de vulnerar el principio de igualdad consagrado en el artículo
13 de la Constitución Política de 1991, por cuanto para el demandante, la ley
permitía una discriminación positiva en favor de los Congresistas y altas
dignidades del país, en cuanto a que sus pensiones, reajustes y sustituciones
se harían teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio, por todo
concepto, que devengaran en la fecha en que se les decretara su jubilación, el
reajuste o la sustitución, lo cual estaba proscrito por el artículo 48 de la
Constitución.
En
dicha providencia, esta Corporación precisó que
los derechos adquiridos reconocen la
consolidación de una serie de condiciones contempladas en la ley, que habilitan
a su titular para exigir el derecho en cualquier momento. En ese sentido, en principio, a las
relaciones laborales vigentes se les aplica los cambios de la ley laboral,
siempre y cuando el trabajador no tenga ya un derecho adquirido a que se
aplique la anterior normatividad, por cuanto ya había reunido los requisitos
necesarios para poder acceder al derecho cuya reglamentación fue modificada. En
esa medida, la Corte ha establecido que cuando un trabajador cumple con todos
los requisitos para acceder a un derecho, las nuevas leyes laborales que
modifiquen los requisitos para acceder a ese derecho no le pueden ser
aplicados.
En efecto, con la finalidad de mantener la
seguridad jurídica, la Constitución prohíbe el desconocimiento de las
situaciones particulares de las personas, según las cuales, ante la vigencia de
una ley anterior, hayan configurado o adquirido ciertas prerrogativas y
derechos, los cuales han quedado determinados y consolidados válida y definitivamente
dentro de su patrimonio.
3.7.8.
Por lo tanto, si se verifica que en materia de “pensión
vitalicia para las Glorias del Deporte” se constituyeron y consolidaron
derechos en cabeza de quienes cumplieron los requisitos legales establecidos
por el artículo 45 de la Ley 181 de 1995, durante su vigencia, dichos derechos
deben ser respetados, en el sentido de que si bien se pueden modificar algunos
aspectos de la pensión, como su monto, el derecho a recibir una pensión, no
puede ser extinguido.
3.8.
LA CONSOLIDACIÓN DE
DERECHOS PENSIONALES PARA LAS GLORIAS DEL DEPORTE.
3.8.1.  Lo primero a definir para establecer la posibilidad de
que se hayan consolidado derechos adquiridos en cabeza de las Glorias del
Deporte, es la vigencia de las normas que regulan el asunto. Al respecto en  la
sentencia C-525 de 2013[38],
la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de estudiar un problema de
constitucionalidad del artículo 148 de la ley 100 de 1993, que justamente
regulaba la cuestión de la pensión vitalicia para los deportistas.  En dicha
decisión, a juicio de la Sala se ha presentado una “derogación orgánica y
tácita del artículo 148 de la ley 100 en virtud de la expedición del artículo
45 de la ley 181.” que específicamente regulaba el tema de la “pensión
vitalicia para las Glorias del Deporte” ampliando la cobertura, los
requisitos y regulando las diferentes cuestiones implicadas.
3.8.2.
A su vez, la Corte consideró
en esa ocasión, que el contenido de la norma demandada, materialmente similar a
la que se estudia en el presente asunto,  fue derogado tácitamente por el
artículo 2 de la ley 797 de 2003,  (modificatorio del artículo 13 de la ley 100),
el cual introdujo la siguiente regla en materia de pensiones:
“l) En ningún
caso a partir de la vigencia de esta ley, podrán sustituirse semanas de
cotización o abonarse semanas cotizadas o tiempo de servicios con el
cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente
realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del
reconocimiento de la pensión. Tampoco podrán otorgarse pensiones del Sistema
General que no correspondan a tiempos de servicios efectivamente prestados o
cotizados, de conformidad con lo previsto en la presente ley. Lo anterior sin
perjuicio de lo dispuesto en pactos o convenciones colectivas de trabajo”.
El fundamento con
el cual sostuvo la Corte la derogación tácita de la norma resulta plenamente
aplicable al presente caso. Dijo la Corte en aquella ocasión: Nótese que la
pensión a la que se refería el artículo 148 de la ley 100 no se obtenía con
fundamento en el cumplimiento de un número de semanas de cotización o tiempo de
trabajo, de modo que esa regulación es incompatible con la nueva regla de la
ley 797, que además fue ratificada por el acto legislativo 01 de 2005. En
este orden de ideas, la ley 797 derogó tácitamente el artículo materia de
controversia.[39]
Esta
última regla, es perfectamente aplicable al presente caso.
3.8.3.
El artículo 45 de la Ley 181
otorgaba una “pensión vitalicia” a quienes cumplían con dos requisitos: (i)
que fueran considerados glorias del deporte, por haber sido medallistas en
campeonatos mundiales oficiales reconocidos por el Comité Olímpico Colombiano o
medallistas de Juegos Olímpicos, y (ii) que no tengan recursos o sus
ingresos sean interiores a cuatro (4) salarios mínimos legales.
3.8.4.
Siguiendo el parámetro
utilizado por la sentencia C-525 de 2013[40],
es claro que el artículo 45 de la ley 181, en tanto establecía una pensión
vitalicia, por unos requisitos diferentes a los regulares, fue derogado
tácitamente por la Ley 797 de 2003 que expresamente prohíbe el reemplazo de
semanas de cotización por otros requisitos diferentes a cotizaciones
efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes
del reconocimiento de la pensión y prohíbe otorgar pensiones del Sistema
General que no correspondan a tiempos de servicios efectivamente prestados o
cotizados.
En
consecuencia, el artículo 45 de la ley 181 de 1995 tuvo plena vigencia entre el
18 de enero de 1995 y el 29 de enero de 2003.
3.8.5.
Por otra parte, según lo
manifestó Coldeportes durante la exposición de motivos de la Ley: “Coldeportes reconoce y paga pensiones a los deportistas
consagrados como Glorias del Deporte Nacional de conformidad con lo establecido
en los artículos 45 y 89 de la Ley 181 de 1995 y el Decreto 1231 de 1995, sin
que esté consagrado como régimen excepcional dentro del Sistema General de
Seguridad Social”.
Ello significa que durante la vigencia de le Ley 181 de 1995 y su
Decreto Reglamentario, una serie de Deportistas fueron beneficiados con la “pensión
vitalicia” entregada por Coldeportes, lo que implica que se consolidó un
derecho en cabeza de los beneficiarios que cumplían con las exigencias que
determinaba la ley. Como se ha dicho antes, esta Ley fue tácitamente derogada
por la Ley 797 de 2003.
3.8.6.
En la Sentencia C-258 de 2013[41], la Corte
resolvió justamente sobre los derechos adquiridos en materia pensional en
virtud del  artículo 17 de la ley 4 de 1992, que como sucede en el caso sub
examine, había perdido vigencia, pero continuaba produciendo efectos y los
mismos debían ser protegidos, en dos hipótesis: (i) en el caso de las
situaciones jurídica consolidadas durante su vigencia, es decir, respecto de
las pensiones causadas y reconocidas a su amparo, toda vez que las pensiones
son prestaciones periódicas, y (ii) en el caso de las personas cobijadas
por el régimen de transición y que, por tanto, tenían una expectativa legítima
de pensionarse según los requisitos establecidos en ese precepto.  En ambos
casos, evidentemente, a condición de que se hubiesen generado de forma
legítima.
3.8.7.
En esa ocasión, la Corte,
considerando los importantes cambios que surgían con la pérdida de vigencia de
la norma examinada, consideró que los derechos adquiridos de tracto sucesivo
como las pensiones, constituían legítimas expectativas en cuanto a los pagos
futuros, susceptibles de las modificaciones que el legislador considerara
necesarias. De allí que, según esta tesis, las pautas para ejercer el
derecho adquirido pueden cambiar, siempre y cuando la existencia del derecho
permanezca indemne.
3.8.8.
Ello por lo tanto significa,
que pese a la pérdida de vigencia de la Ley, que habría sido tácitamente
derogada por la Ley  que concedió una pensión, cuando está se haya otorgado o
concurran en el sujeto los elementos para ello, la misma debe ser respetada pues
en principio una norma posterior no puede desconocer situaciones jurídicas
consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior.
4.
CONCLUSIONES
4.1.
El incentivo otorgado a los
deportistas más destacados, denominados Glorias del Deporte, que se dirige a
fomentar la cultura y el deporte, y a generar condiciones dignas a quienes, a
pesar de haberse destacado internacionalmente, no consolidaron los recursos
económicos suficientes que les permitan contar con una pensión para su tercera
edad, es una medida legítima, y Constitucional.
4.1.1.
La sentencia C-324 de 2009[42], que
sintetiza la doctrina constitucional sobre la materia, señala que “…la
Constitución autoriza y desarrolla de manera expresa y directa subvenciones,
esto es, subsidios o auxilios que se legitiman por si mismos dentro de un
Estado social de derecho, de manera que su objetivo no es otro que acortar las
distancias de los sectores más deprimidos de la población frente a aquellos que
tienen mayor capacidad económica, lo cual de suyo lleva implícita una
contraprestación social; en consecuencia la Carta enlista los siguientes: (…)
Artículo 52, por el cual se consagra la obligación del Estado de fomentar las
actividades deportivas y recreativas”.
4.1.2.
Es claro que para la Corte, la
medida adoptada por el artículo 45 de la Ley 181 de 1995, y posteriormente
reformada por la Ley 1389 de 2010, responde a un mandato constitucional
consagrado en el artículo 52, pero además, está directamente relacionado con el
deber del Estado Social de Derecho de buscar una base de equidad social, que
garantice la vida digna a quienes, por dedicar sus esfuerzos a construir la
representación del país y hacer quedar en alto su nombre en las justas
internacionales, no han logrado consolidar los recursos económicos suficientes
para garantizarse unas condiciones de vida digna durante su ancianidad, es una
medida ampliamente legitima  y concordante con los fines del Estado Social de
Derecho.
4.1.3.
Con esta medida el Estado
procura compensar, aunque sea en una mínima proporción, el invaluable bien que
aquellas personas le han generado al país, a costa de enormes sacrificios, y en
muchas ocasiones, de graves lesiones y desgaste físico. El patrimonio deportivo
construido por las Glorias del Deporte Nacional es un beneficio general, de
carácter público, que fortalece la identidad nacional, construye valores y
genera bienestar del que todos los ciudadanos son indirectamente destinatarios.
Los
logros deportivos del país hacen parte del patrimonio conformado por aquellos
símbolos identitarios que fortalecen la unidad, refuerzan el sentido nacional y
construyen cultura ciudadana.  Los deportistas que consagran sus esfuerzos a
lograrlos, son ciudadanos emblemáticos, que fomentan el deporte a nivel interno,
y remarcan el nombre del país en el exterior. El Estado y la ciudadanía en
general tienen un deber con ellos.
La
Constitución prohíja el apoyo al deporte y a los deportistas, entiende su
enorme valor para la sociedad, y acoge una idea de justicia que permita apoyar
a quienes, teniendo las mejores capacidades físicas, deciden no aprovecharlas
exclusivamente en su beneficio individual, sino dedicarlas a sacar en alto el
nombre del país, a través del deporte y de la bandera nacional impresa en su
pecho.
4.2.
En el presente caso, queda
claro que la reforma normativa generada por la ley  1389 de 2010  que varió la
expresión “pensión vitalicia” por la de “estímulo” ha sido
avalada por este Corte y encuentra validez y legitimidad en que su objetivo
resulta coherente con el marco Constitucional, legal y jurisprudencial en
materia de seguridad social y pensiones.
Por lo
tanto, se reitera lo dicho en la Sentencia C-221 de 2011[43] respecto que el
reemplazo de la expresión “pensión vitalicia” por aquella de “estímulo”
en el artículo 45 de la Ley 181 de 1995, así como la implementación de las
reglas para dar aplicación a este incentivo, resultan ajustados a la Carta.
4.3.
Sin embargo, no puede la Corte
desconocer que, pese a las derogatorias tácitas y expresas de que fue objeto la
norma, la norma que consagraba una “pensión vitalicia” alcanzó a generar
efectos y derechos adquiridos para quienes fueron beneficiados por la disposición.
4.4.
En consecuencia, respecto de
aquellos deportistas a quienes les fue otorgada la “pensión vitalicia” o que
habían cumplido los requisitos para ello antes del 29 de enero de 2003, fecha
en que entró en vigor la Ley 797 de 2003, existe una situación jurídica
consolidada que constituye un derecho adquirido que debe ser respetado por las
autoridades.[44]
4.5.
En conclusión de todo lo
analizado, esta Corte declarará la exequibilidad de la norma demanda, en el
entendido de que se deben respetar los derechos adquiridos en materia de
pensión vitalicia para aquellas Glorias del Deporte a quienes les fue
asignada y entró efectivamente a su patrimonio, o a quienes, antes del 29 de
enero de 2003, habían cumplido con los requisitos requeridos para ello.
5.
DECISION
Por lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales
y legales,
RESUELVE
Primero.- declarar EXEQUIBLES, por los cargos formulados en el presente asunto, los
incisos segundo y tercero del artículo 5º de la Ley
1389 de 2010, en el entendido de que se deberá seguir entregando la pensión a
los deportistas a quienes se les haya asignado efectivamente la “pensión
vitalicia” como “Glorias del Deporte”, o a quienes, antes del 29 de
enero de 2003, habían cumplido con los requisitos para ello.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ     ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado                                                         Magistrado
Con aclaración de voto                         Con salvamento de voto
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
Magistrada                                             Con
aclaración de voto                             Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
Con salvamento parcial de
voto
ALBERTO ROJAS RIOS             LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de voto                                           Ausente
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-421/16
MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY QUE
ESTABLECE INCENTIVO ECONOMICO PARA DEPORTISTAS-Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional
respecto de la sentencia C-221/11 (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY QUE
ESTABLECE INCENTIVO ECONOMICO PARA DEPORTISTAS-Inaplicabilidad del concepto de derechos adquiridos en
materia pensional a un auxilio económico derivado de una política pública (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY QUE
ESTABLECE INCENTIVO ECONOMICO PARA DEPORTISTAS-Inaplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 por medio
del cual se modificó el artículo 48 del Texto Superior (Salvamento de
voto)
En sesión
del diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016) el pleno de esta
Corporación, contando con la mayoría necesaria[45],
declaró EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del artículo 5º de la Ley 1389
de 2010, en el entendido de que deberá seguir entregando la pensión a los
deportistas a quienes se les haya asignado efectivamente la “pensión vitalicia”
como “Glorias del Deporte”, o a quienes, antes del 29 de enero de 2003, habían
cumplido con los requisitos para ello.
Con el acostumbrado y debido respeto a la decisión
adoptada por la mayoría, fundamento mi disenso en: (i) el desconocimiento de la
cosa juzgada constitucional respecto de la sentencia C-221 de 2011; (ii) la
inaplicabilidad del concepto de derechos adquiridos en materia pensional a un
auxilio económico derivado de una política pública y (iii) la inaplicación del
Acto Legislativo 01 de 2005 por medio del cual se modificó el artículo 48 del
Texto Superior.
I.      Vulneración de la cosa juzgada constitucional
En mi criterio no era procedente el análisis del
inciso segundo del artículo 5º de la Ley 1389 de 2010 en tanto que concurría el
fenómeno de cosa juzgada material[46],
toda vez que esta Corporación en la sentencia C-221 de 2011[47] analizó otra
norma de similar contenido a la ahora demandada. En dicha oportunidad al
revisarse la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 181 de 1995 “por
el cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el
aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema
Nacional del Deporte”, esta Corporación consideró concretamente sobre las
acepciones “pensión vitalicia” y “estímulo” para deportistas, lo siguiente:
“Sin embargo, contra la anterior
conclusión podría plantearse que la reforma legal contenida en la norma
acusada se limitó a cambiar la denominación “pensión vitalicia”, por la de
“estímulo”, pero dejó sin alteración alguna el resto del artículo, de modo que
no puede concluirse que haya mutado la naturaleza jurídica de la prestación.
Esta interpretación, en criterio de la Sala, es equivocada, puesto que
desconoce que la Ley 1386/10 es un cuerpo normativo con una intención sistemática
clara, que no es otra que regular los incentivos a los deportistas, entre ellos
los de alta competición, para encuadrar sus prestaciones dentro del gasto
público social para el deporte de que trata el artículo 52 C.P., como se
explicará con mayor detalle en fundamento jurídico posterior. En ese orden de
ideas, no es viable insistir en la naturaleza pensional del estímulo, puesto
que conforme con el actual ordenamiento jurídico – es decir, el resultante
luego de las reformas introducidas por la Ley 1389/10 – esta erogación no
comparte ninguna de las características que definen a las prestaciones propias
del régimen pensional.  En efecto, la norma no prevé un método de
cotización previa por parte del interesado, ni requisitos de tiempo de
servicios, cotización o edad mínima y, lo que es más importante, somete la
exigibilidad del estímulo a un factor variable, vinculado con el nivel
socioeconómico del beneficiario, del cual depende la concesión del estímulo.
Esta última circunstancia demuestra que, en realidad, la norma acusada se
limita a prever una subvención económica para un grupo de la población, a
partir de un criterio de focalización del gasto público social” (resaltado
fuera de texto).
No obstante lo anterior, la sentencia C-421 de 2016
con ponencia del Magistrado Pretelt Chaljub eludió la prohibición de emitir un
nuevo pronunciamiento sobre la “pensión vitalicia” para los deportistas
establecido en la sentencia C-221 de 2011 sustanciada por el Magistrado Luis
Ernesto Vargas Silva, el cual, al estar comisionado no pudo hacer parte del
debate que concluyó con la sentencia de la cual me aparto.
II.  Inaplicabilidad del concepto de derechos adquiridos en
materia pensional
Pese a que en la sentencia C-221 de 2011 esta
Corporación concluyó que si bien las normas en beneficio de los medallistas
olímpicos emplearon el término de “pensión vitalicia”, en realidad dicho
beneficio se refería a un “auxilio” creado como resultado de una política de gasto
social. En ese sentido, los mandatos constitucionales previstos en la
Constitución para la causación y protección de las pensiones asumidas por el
Sistema General de Pensiones, no son aplicables a una categoría diferente como
un auxilio económico dado en contraprestación de un honor generado al país como
consecuencia de la obtención de una medalla olímpica, distinción que por más
loable, no se ajusta a la categoría de pensión.
Por ello, el “auxilio” al no ser una verdadera
prestación social, no le es aplicable la jurisprudencia en materia de
regresividad laboral, ni mucho menos el concepto de derechos adquiridos en
materia pensional esbozado en la sentencia C-258 de 2013 relativo a las
pensiones especiales de los congresistas y magistrados de Alta Corte –artículo
17 de la Ley 4 de 1992-. Tan no es un derecho adquirido, que se reglamentó su
pérdida en los eventos en los que el deportista olímpico supera la grave
situación económica[48].
III.
Desconocimiento del
artículo 48 de la Constitución
El artículo de la Seguridad Social modificado
por el Acto Legislativo 01 de 2005 en el parágrafo 2 establece que “A partir
de la vigencia del presente acto legislativo no podrán establecerse en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones
pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del sistema general de
pensiones”. No obstante, la sentencia C-421 de 2016 creó una nueva pensión
a cargo del Sistema General de Pensiones para los medallistas olímpicos, y
adicionalmente con efectos retroactivos desde el 29 de enero de 2003 -fecha de
la entrada en vigencia de la Ley 793 de 2003 por medio de la cual se modifica
la Ley 100 de 1993- cuando lo demandado y el pronunciamiento recayó sobre el
artículo 5 (parcial) de la Ley 1389 de 2010, es decir, una ley que se promulgó
cinco (5) años después de la entrada en vigencia del acto reformatorio de la
Constitución número 01 de 2005.
Finalmente, discrepo totalmente del parámetro
empleado en el punto 3.8.4 de la sentencia C-421 de 2016 en el que se afirma
que la sentencia C-525 de 2013 también con ponencia del magistrado Pretelt
Chaljub, concluyó que el auxilio era considerado una verdadera pensión. Ello
por cuanto el proyecto original fue derrotado, siendo una decisión de inhibición
en la que precisamente al explicar la ineptitud de la demanda a modo de obiter
dictum, indicó que el auxilio era una prestación social a cargo del Sistema
General de Pensiones, expresado de la siguiente manera:
“En este caso, ni existen
situaciones jurídicas consolidadas a la luz del artículo 148 de la ley 100, ni
tampoco personas con una expectativa protegida de pensionarse según él, por
cuanto el derecho a la pensión que contemplaba aquella disposición, en tanto no
fue reglamentado, nunca surgió a la vida jurídica. En este orden de ideas, la
Sala concluye que el precepto que contiene las expresiones acusadas no continúa
produciendo efectos”[49]
Así, con el acostumbrado respeto, dejo expuestas las
razones de mi apartamiento.
Cordialmente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-421/16
CAMBIO DE DENOMINACION COMO “ESTIMULO” DE LA “PENSION VITALICIA” QUE SE
RECONOCE A DEPORTISTAS CONSIDERADOS COMO “GLORIAS DEL DEPORTE” QUE CUMPLAN
CIERTOS REQUISITOS-Cargo relativo a la vulneración del
principio de progresividad debió ser considerado toda vez que cumplía con los
requisitos de certeza, claridad, suficiencia y pertinencia (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: expediente D-11100
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º (parcial) de la Ley 1389 de 2010, “por
medio de la cual se establecen incentivos para los deportistas y se reforman
algunas disposiciones de la normatividad deportiva”
Magistrado ponente:
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, expongo las
razones que me llevan a salvar parcialmente el voto en el asunto de la
referencia. En esta decisión, la Corporación estudió el cargo contra el
artículo 5º (parcial) de la Ley 1389 de 2010, “por medio de la cual se establecen
incentivos para los deportistas y se reforman algunas disposiciones de la
normatividad deportiva”.
Si bien coincido en que la modificación introducida por la norma demandada en
cuanto a la denominación como estímulo de la pensión vitalicia que se reconoce
a los deportistas destacados, no desconoce los derechos adquiridos, me aparto
del análisis realizado con respecto al cargo relativo a la vulneración al
principio de progresividad, que
fue desestimado.
Dicho cargo cumplía con los requisitos de certeza, claridad,
suficiencia y pertinencia. El demandante lo fundamentó en las diferencias
existentes entre pensión y estímulo para concluir que ello vulneraba el
principio de progresividad de los derechos sociales al desaparecer, en su
concepto, toda la protección de que rodea el derecho a la seguridad social en
pensiones. Por reunir las condiciones mencionadas, el cargo debió ser
considerado.
Fecha ut supra,
María
Victoria Calle Correa
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-421/16
Ref.:
Expediente D-11100
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 5o (parcial) de la Ley
1389 de 2010, "por medio de la cual se
establecen incentivos para los deportistas y se reforman algunas disposiciones
de la normatividad deportiva".
Magistrado
Ponente:
Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
Respetuosamente expreso a continuación
las razones que me llevan a apartarme de la decisión mayoritaria, mediante la
cual la Sala declaró exequibles los párrafos segundo y tercero del artículo 5o
de la Ley 1389 de 2010.
Respecto de los cargos formulados por la
demandante, considerados no aptos para fundar la pretensión relacionada con la
violación del principio de progresividad en materia de derechos y prestaciones
laborales, creo que la sentencia no reconoce lo obvio, es decir, que los cargos
formulados son claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.
No se debe exigir mayor razonamiento ni
una exposición erudita para establecer que entre "pensión
vitalicia" y "estímulo" existe una gran
diferencia conceptual, siendo este último un medio económico para incentivar
episódicamente y a título precario la actividad deportiva, mientras que la
pensión vitalicia corresponde a una prerrogativa reconocida por el legislador a
justo título, la cual rodea al deportista de mejores y mayores garantías. Por
ende, la Sala debió proceder al examen sobre los cargos fundados en la
violación de los principios que proscriben todo retroceso en materia de
garantías sociales.
Al modificar el régimen de beneficios
sociales reconocido en favor de las Glorias Nacionales del Deporte, suprimiendo
la pensión vitalicia para canjearla por un estímulo, el legislador desconoció
el principio de progresividad establecido en la Constitución Política. La
providencia de la cual me aparto dedica un título a las diferencias entre la
pensión vitalicia y el estímulo económico; así, la primera es irrenunciable,
inembargable, se garantiza a las personas en todas las etapas de la vida,
depende de la acreditación de los requisitos establecidos en la Ley, se concede
a determinadas personas en función de sus calidades, concede beneficios a
familiares directos y a quienes viven bajo dependencia económica del
beneficiario, se paga en forma continua y periódica, el monto de la pensión se
actualiza periódicamente para mantener el poder adquisitivo de la misma y
garantizar condiciones dignas de vida al beneficiario, concede el derecho a
prestaciones asistenciales en salud, fondos de vivienda, mesada adicional,
seguros, recreación, cajas de compensación,  auxilios financieros, préstamos
bancarios preferenciales, todo dentro de una amplia gama de mecanismos que por
mandato constitucional debe acrecer continuamente.
De su parte, el
estímulo es apenas una subvención económica restringida en el tiempo y en su
cuantía, con la cual no se garantiza un estatus preferencial al deportista que
ha dado gloria a una nación; por su naturaleza es efímero, es decir, el
beneficiario lo percibe pero no le garantiza ninguna protección futura, no
ampara a su núcleo familiar ni a quienes lo asistieron solidariamente durante
su preparación y ascenso como deportista.
No hay duda, entonces, respecto del
significativo retroceso que implica mutar de un sistema que garantiza la
pensión vitalicia a otro que sólo reconoce un estímulo económico. En esta
medida se ha violado el principio de progresividad, explicado por la Corte de
la siguiente manera:
"... la
progresividad de ciertas prestaciones protegidas por un derecho exige del
Estado que incorpore en sus políticas planes y recursos encaminados a avanzar
en el logro de las metas que se haya fijado para que sus habitantes puedan
gozar efectivamente de sus derechos. Del principio de progresividad de los
derechos sociales, que consiste en la obligación del Estado de seguir hacia
adelante en la consecución del goce pleno de tales garantías[50], se deriva la
prohibición prima facie de retrocesos constitucionales frente al
nivel de protección alcanzado, por lo que las medidas deliberadamente
regresivas en esta materia requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente[51].
El Estado se
encuentra obligado a incrementar progresivamente la satisfacción de los
derechos sociales y tiene prohibido en principio retroceder en los avances
obtenidos[52].
Lo anterior implica que "las autoridades están obligadas
-por los medios que estimen conducentes- a corregir las visibles desigualdades
sociales, a facilitar la inclusión y participación de sectores débiles,
marginados y vulnerables de la población en la vida económica y social de la
Nación, y a estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales
de existencia de los sectores más deprimidos de la sociedad"[53].
Esta
prohibición prima facie de regresividad se ha aplicado en el
control de constitucionalidad de diversas leyes[54] concernientes a
vivienda[55],
educación[56],
seguridad social[57],
entre otras". (Sentencia C-209 de 2016).
La Corte tiene sentado que el principio
de progresividad de los derechos sociales corresponde a una obligación del
Estado de seguir adelante en la consecución del goce pleno de estas
garantías. La jurisprudencia ha precisado sobre la materia:
"Quiere esto decir que los Estados
no pueden quedarse inmóviles ante la satisfacción de los mismos, sino que deben
propender por el aumento de la cobertura y de las garantías que le son propios,
hasta el máximo posible, a través del establecimiento de medidas legislativas y
de cualquier otra índole. De otro lado, el principio de progresividad implica
la prohibición correlativa de regresividad, de acuerdo con la cual una vez se
ha llegado a determinado nivel de protección, el Estado encuentra vedado retroceder
en esa garantía, salvo que se cumpla con un estricto juicio de
proporcionalidad, el cual demuestre que la medida regresiva es imprescindible
para cumplir con el fin constitucionalmente imperioso.
El alcance del principio de progresividad
se reduce, así entendido, al imperativo de aumentar el ámbito de protección de
los derechos sociales, por lo que no puede servir de base para relevar al
Estado de la obligación de adoptar medidas inmediatas para la protección del
derecho, evitar que se impongan discriminaciones injustificadas para su goce
efectivo, ni tampoco, como se explicará más adelante, negar el carácter
interdependiente e indivisible de los derechos. (Sentencia C-288/12).
La Corporación ha reiterado que el
principio de progresividad impide al legislador adoptar medidas restrictivas de
derechos sociales reconocidos, salvo que la modificación esté adecuadamente
justificada, circunstancia que no está presente en el asunto que se examina. La
ausencia de una explicación constitucionalmente satisfactoria me lleva a
considerar que la decisión mayoritaria adoptada por la Sala desconoció el
principio de progresividad en desmedro de los derechos de los deportistas que
han dado y darán gloria nacional e internacional a nuestro país.
Fecha ut supra
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-421/16
REGLAS DE DERECHO ADQUIRIDO EN MATERIA
“PENSIONAL” A DEPORTISTAS ANTES DEL 29 DE ENERO DE 2003-Viabilidad del estudio del cargo de
inconstitucionalidad basado en el desconocimiento del principio de
progresividad y no regresividad (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
D-11100. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5o (parcial)
de la Ley 1389 de 2010 "por
medio de la cual se establecen incentivos para los deportistas y se reforman
algunas disposiciones de la normatividad deportiva”.
Magistrado
ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Mi
aclaración de voto en este asunto se limita a señalar, de manera sucinta, que
ciertamente comparto la decisión de mayoría en lo concerniente a la
declaratoria de exequibilidad condicionada de los apartes demandados del
artículo 5 de la Ley 1389 de 2010, en el entendido de que se debe seguir entregando
la "pensión vitalicia" como "Glorias del Deporte" a quienes
se les haya "asignado efectivamente" o a quienes antes del 29 de
enero de 2003 habían cumplido los requisitos para ello. Lo anterior por cuanto
considero que tal decisión no solo se compagina con los sólidos y reconocidos
principios constitucionales que informan el tema de la seguridad social, sino,
de manera especial, con las directrices específicas que emanan del artículo 48
constitucional actualmente en vigor en cuyo texto la garantía y protección de
los derechos adquiridos se resaltan de manera azas reiterativa. Sin embargo, no
quería dejar de puntualizar, y en ello radica la razón de ser de mi aclaración,
que, a mi modo de ver, (i) el derecho a conservar como tal la "pensión
vitalicia" "efectivamente asignada" está indefectiblemente
anudado, no al simple acto formal de reconocimiento, antes del 29 de enero de
2003, sino al cumplimiento cabal de los requisitos que al efecto exigían las
normas vigentes que regían con anterioridad a la fecha indicada. Es válida la
anterior observación por cuanto, como bien se sabe, no pocas veces ha sucedido
que se han emitido actos administrativos que otorgan pensiones respecto de las
cuales posteriormente se comprueba el no cumplimiento real de los requisitos
exigidos. No en vano existen las acciones y los procedimientos que deben
acometerse a objeto de reversar la situación, (ii) Por lo demás debo advertir
que participo de la opinión que esbozaron algunos Magistrados en el curso del
debate que suscitó la ponencia finalmente aprobada respecto a la viabilidad del
estudio del cargo de inconstitucionalidad basado en el desconocimiento del
principio de progresividad y no regresividad el cual estimo debió hacerse, a
fin de concluir en su denegación o en su prosperidad de pendiendo de los
resultados del análisis de fondo correspondiente. Por último (iii) en su
oportunidad discrepé de la decisión de esta Corte adoptada en la sentencia
C-258 de 2013, por las razones que quedaron suficientemente explicadas en el
documento que al efecto presentamos, aclaración que considero pertinente
efectuar en la medida en que, en mucho, la sentencia de que aquí se trata se
sustenta en dicho precedente el cual por su carácter de tal ciertamente era
menester referenciar e inclusive aplicar en lo pertinente al no concurrir
circunstancias que propiciaran su rectificación o desconocimiento.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-421/16
REGLAS DE DERECHO ADQUIRIDO EN MATERIA “PENSIONAL” A
DEPORTISTAS ANTES DEL 29 DE ENERO DE 2003-La
Sala al reconocer que no se trata de una “pensión” sino de un incentivo público,
incurre en una contradicción ya que no es claro si ese incentivo a deportistas
tiene las mismas características  que la pensión de vejez (Aclaración de voto)
Referencia:
D-11100
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 1389 de 2010 “por
medio de la cual se establecen incentivos para los deportistas y se reforman
algunas disposiciones de la normatividad deportiva”.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena, me permito
presentar la siguiente aclaración de voto a la sentencia C-421 de 2016. En
dicha providencia, la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad
contra las expresiones “A las glorias del deporte actualmente reconocidas se
les continuará entregando el estímulo al cual se hicieron merecedores de
conformidad con el procedimiento indicado en los artículos 4o, 7o y 8o del
Decreto 1083 de 1997” y “El Gobierno Nacional reglamentará los
procedimientos generales para los nuevos reconocimientos” contenidas en el
artículo 5 de la Ley 1389 de 2010. La norma en cuestión modificó parcialmente
la Ley 181 de 1995, disposición en la cual se autorizaba al Gobierno Nacional a
reconocer una pensión vitalicia a aquellas personas que por sus logros fueron
reconocidos como Glorias del Deporte Nacional. Así, la ley demandada sustituyó
el concepto de pensión contemplado en la normativa original por el de estímulo.
La demandante, en su demanda de inconstitucionalidad, consideró que: (i) a quienes se les ha reconocido la pensión vitalicia de
conformidad con la Ley 181 de 1995 tienen un derecho adquirido y por lo tanto
cualquier disposición que intente modificar su situación de forma retroactiva,
atenta contra su derecho fundamental a la seguridad social; y (ii) de acuerdo
con el principio de progresividad, la regresión en materia de derechos sociales
resulta contraria a la Carta.
En
esta oportunidad, aunque suscribo la decisión de exequiblidad de la mayoría,
quisiera precisar el alcance de mi voto en virtud de algunas imprecisiones que
se cometieron en la providencia. El proyecto termina por concluir que la
modificación resulta válida ya que la pensión vitalicia contemplada en la ley
181 de 1995 no solo fue derogada tácitamente por la Ley 797 de 2003 sino que
ese incentivo no cumple con los elementos generales para ser considerada una
pensión ya que: (i) los recursos no hacen parte de sistema general de seguridad
social; y (ii) no es un derecho que se adquiere por cumplir con los requisitos
de semanas cotizadas y años de servicios del régimen pensional.
Sin
embargo, la sentencia acude a las reglas de derecho adquirido en materia
pensional para reconocer que los deportistas que alcanzaron a obtener esta “pensión”
antes del 29 de enero de 2003 tienen un beneficio que no puede ser alterado.
Sin embargo, al reconocer también que no se trata de una pensión sino de un
incentivo público, el proyecto incurre en una contradicción ya que no es claro
si ese incentivo para los deportistas tiene las mismas características que la
pensión de vejez (imprescriptibilidad, inembargabilidad, vocación sustitutiva,
etc.). Incluso, aplicando la regla general del proyecto, se podría llegar a la
conclusión que estos deportistas, en caso de una reducción de presupuesto de
Coldeportes que afecte el programa, pueden acudir ante el juez de tutela para
que sea el sistema general de pensiones el que asuma el pago de sus mesadas.
Sin
duda, lo anterior resulta problemático y considero por lo tanto que la omisión
cometida por la mayoría de la Sala distorsiona el alcance del fallo y puede
producir efectos no deseados dentro del Sistema General de Pensiones. Con lo
anterior, no quiero desconocer el derecho que tienen las Glorias del Deporte
Nacional a beneficiarse de un incentivo que se han ganado con su esfuerzo y
perseverancia pero sí debo advertir que el mismo, por su propia naturaleza
legal, no hace parte de los beneficios pensionales del país. Esta precisión me
parece relevante, ya que las autoridades responsables del Régimen de Prima
Media o el Régimen de Ahorro Individual no pueden encargarse del pago de este
emolumento. Es así como el mismo debe ser atendido por el Estado a través de
las erogaciones del Presupuesto General sin que altere el patrimonio y la
liquidez del sistema pensional.
Como
en su momento lo advirtió el juez Felix Frankfurter[58],
nuestro trabajo como jueces constitucionales es un ejercicio semántico
universal toda vez que las palabras son las herramientas a través de las cuales
construimos las precisiones e interpretaciones que hacemos de las leyes. Todo
pasa por el entendimiento que de las mismas hagamos durante nuestra tarea judicial,
por lo que cualquier omisión que se haga puede tener efectos duraderos y
sustanciales en nuestro discurso constitucional. Mi aclaración de voto, no es
otra cosa entonces, que un intento por resguardar la decisión que tomó la
mayoría y proteger el precedente frente a usos que de esta sentencia se hagan
para poner en riesgo la estabilidad financiera del sistema pensional o de los
recursos adjudicados para el reconocimiento del estímulo contemplado en la
norma demandada.
En
los anteriores términos, dejo resumidos los argumentos que sustentan la razón
de mi aclaración de voto en los aspectos relacionados.
Fecha
ut supra.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Resaltado
fuera del original.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-1115 de 2004. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
Corte Constitucional, Sentencia C-1300 de
2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Corte constitucional, Sentencia C-074 de
2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Corte Constitucional, Sentencia C-929 de
2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Corte Constitucional, Sentencia C-623 de
2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-436 de 2011. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-007 de 2016. M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[8] Corte
Constitucional, Sentencia C-152 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-324 de 2009.  M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[10] Al
respecto sostuvo la Corte
Constitucional, Sentencia C-372 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa:
“En cuanto a los motivos - conviene reiterarlo -, se
encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscitó una mala
interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar
de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto público, hizo
que éste careciera de un control de ejecución. En segundo lugar, los recursos
públicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio
que no siempre coincidía con los planes y programas de desarrollo,
desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común, la
consolidación de un orden justo y la prevalencia del interés general.
Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era,
propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio
de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el
interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad
con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado
para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los
denominados "auxilios parlamentarios" (Art. 355 C.P.), es claro que
se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de
los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de
interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del Contrato que
se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1994. M.P. Fabio
Morón Díaz.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1994. M.P. Fabio
Morón Díaz.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-205 de 1995. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 1999. M.P. Fabio
Morón Díaz.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[16] Sostiene la citada Sentencia: “5. Es evidente que si el
subsidio o incentivo que el Estado otorga a un particular, se inscribe en la
actividad que la Constitución expresamente ha señalado como digna de estímulo,
y, si además, ello se dispone por medio de ley y el beneficio tiene aptitud
para conseguir el propósito que se desprende de la norma constitucional, no
podría ser objeto de censura por parte de esta Corte.”
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 2011. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[21] Ibídem.
[22] De acuerdo con la sentencia C-556/94, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa: "la normatividad constitucional garantiza pues el derecho
irrenunciable a la seguridad social, la cual, en lo referente a la pensión de invalidez,
constituye un patrimonio inalienable del incapacitado. Además, los mismos
criterios que tuvo el legislador para considerarla inembargable, valen para
hacerla irrenunciable, pues donde caben las mismas causas, caben efectos
similares, más aún cuando la norma consagra para la pensión de invalidez la
inembargabilidad total..."
[23] "Se garantizan la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (…)”.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-147 de 1997. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-789 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2005. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[28] Sentencia
T-147 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[29] Sentencia C-789 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[30] Ibídem.
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-781 de 2003. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[33] Sentencia C-478 de 1998.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[34] Sentencia C-038 de 2004. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2004. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[36] Ibídem.
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[38] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[39] Resaltado
fuera del texto original.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2013.  M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[41] Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[42] Corte Constitucional, Sentencia C-324 de 2009.  M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[43] Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 2011. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[44] Con esta conclusión concuerda el Ministerio del Trabajo
que en concepto rendido a esta Corte en el presente asunto sostuvo “En este
punto es pertinente manifestar que el beneficio del artículo 45 de la Ley 181
de 1995, nunca hizo parte del Sistema General de Pensiones, y que al existir un
derecho consolidado respecto de los deportistas que cumplieron los requisitos
para acceder a él, antes del 29 de enero de 2003, fecha de expedición de la Ley
797, nos encontraos frente a un derecho adquirido en las condiciones que
contemplaba la ley; contrario sensu, en relación con los deportistas que no
alcanzaron a cumplir dichos presupuestos antes de la aludida fecha, sólo hubo
una mera expectativa, por tanto podrían modificarse los presupuestos que deben
cumplir para acceder al incentivo.Ministerio del Trabajo, Concepto emitido a la Corte Constitucional
en el expediente que se tramita, página 14.
[45] Con salvamento de voto parcial de los magistrados María Victoria Calle
Correa y Jorge Iván Palacio Palacio y total del suscrito Alejandro Linares
Cantillo. Aclaración de voto de los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Alberto Rojas
Ríos.
[46] Ver sentencia C-774 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil: “La cosa juzgada
material, “...se [presenta] cuando no se trata de una norma con texto normativo
exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos
contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así
respecto de los contenidos de una norma jurídica”.
[47] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Artículo 8 del Decreto reglamentario 1083 del 15 de abril 1997: “PERDIDA
DE LA PENSIÓN.- La pensión se perderá en los siguientes casos:
1. Cuando se demuestre que el deportista
tenga un ingreso superior a cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales
vigentes.
2. Por muerte del deportista.
PARAGAFO.- En caso de pérdida de la
pensión vitalicia como consecuencia de la aplicación de lo dispuesto en el
numeral 1 de este artículo, el deportista podrá solicitar restitución cuando
nuevamente demuestre reunir el requisito establecido en el numeral 4 del
artículo 2º del presente decreto.”
[49] Sentencia C-525 de 2013 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[50] Sentencia C-288
de 2012.
[51] Sentencia C-507
de 2008.
[52] Sentencia C-038
de 2004.
[53] Sentencia T-025
de 2004.
[54] Sentencia C-492
de 2015.
[55] En la sentencia
C-444 de 2009, la Corte opinó que una norma resultaba inconstitucional, porque
era injustificadamente regresiva, en relación con el nivel de protección del
derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para decidir dijo, sobre el
particular, que el precepto cuestionado contenía "una medida regresiva en
materia de protección del derecho a la vivienda digna de interés social".
[56] Sentencia C-507
de 2008.
[57] Sentencia C-671
de 2002.
[58] FRANKFURTER, Felix. The Felix Frankfurter papers. Harvard
University Press. Cambridge (1986).