T-003-92
Sentencia No
Sentencia No. T-003/92
DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA/DERECHO
AL EJERCICIO DE CARGOS Y FUNCIONES PUBLICAS/ELECCION Y POSESION DEL
CARGO/NOMBRAMIENTO/POSESION DEL CARGO
Para que el derecho al ejercicio de cargos
y funciones públicas pueda ejercerse de manera efectiva es indispensable que
concurran dos elementos exigidos por la Carta: la elección o nombramiento, acto
condición que implica designación que el Estado hace, por conducto del
funcionario o Corporación competente, en cabeza de una persona para que ejerza
las funciones, deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico ha
previsto respecto de un determinado cargo, y la posesión, es decir, el hecho en
cuya virtud la persona asume, en efecto, esas funciones, deberes y
responsabilidades, bajo promesa de desempeñarlos con arreglo a la Constitución
y la Ley.
CONTRALOR DEPARTAMENTAL-Periodo
Como la Constitución Política instauró un
nuevo periodo para los Contralores Departamentales el cual se quiso hacer
equivalente al de los Gobernadores tanto en su duración como en su iniciación,
la Asamblea Departamental estaba en el deber de elegir nuevo Contralor para que
principiara a desempeñar su cargo en forma simultánea con el Gobernador y, si
en realidad así lo hizo en esta ocasión, radicó en cabeza de la elegida el derecho
fundamental protegido por el artículo 40 numeral 7, de la Constitución,
generándose dos deberes correlativos; el del Gobernador del Departamento,
consistente en dar posesión a la elegida si cumplía los requisitos legales y el
de ésta en el sentido de tomar esa posesión para entrar a desempeñar sus
funciones.
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Objeto
El objeto de los procesos contencioso
administrativos en curso no es el de la posesión que a la peticionaria se ha
negado, sino el de la legalidad del acto electoral, y además por cuanto no
puede llamarse medio de defensa judicial, en los términos del artículo 86 de la
Constitución, a la posibilidad de comparecer, como parte demandada o en calidad
de tercero, dentro de un proceso cuyas resultas, como en el presente caso, en
nada garantizarían -aún si fuesen favorables a quien solicita la tutela- el
propósito inmediato de ésta, el cual reside en evitar que el derecho sea
ficticio.
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
Se está frente a un caso típico de aquellos
que el constituyente pretendió regular, toda vez que las circunstancias
fácticas analizadas encajan perfectamente dentro de los caracteres esenciales
de la tutela, la subsidiariedad y la inmediatez, la primera por cuanto no
existe mecanismo alternativo para la defensa del derecho y la segunda porque la
resolución pronta de la acción de tutela resulta indispensable para que no siga
transcurriendo el periodo sin una certidumbre de la peticionaria sobre el
ejercicio que dentro de él le corresponde mientras su elección goce de la
presunción general de validez.
-Sala de Revisón No. 3-
Ref.:
Acción de Tutela T-309
LUZ
MARINA MOTTA DE MANRIQUE contra    Gobernador del Huila
Magistrados:
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
-Ponente-
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
FABIO
MORON DIAZ
Aprobada mediante acta de la Sala de
Revisión No. 3 en Santafé de Bogotá, D.E.,  a los once (11) días del mes de
mayo de mil novecientos noventa y dos (1992).
Procede la Corte Constitucional a revisar
la sentencia de tutela proferida, en el asunto de la referencia, por el Juez
Cuarto Penal Municipal de Neiva (Huila).
I. INFORMACION PRELIMINAR
El treinta (30) de noviembre de mil
novecientos noventa y uno (1991), por acto de la Asamblea Departamental del
Huila, fue elegida la doctora LUZ MARINA MOTTA DE MANRIQUE para desempeñar el
cargo de Contralora Departamental durante el periodo 1992-1994.  En la
comunicación sobre elección, la Asamblea le informó que "su posesión e
iniciación será la fecha que determine la ley reglamentaria" (Sic).
El Gobernador del Huila se negó a dar
posesión a la ciudadana electa, quien resolvió hacerlo entonces ante dos
testigos, protocolizando esta posesión en la Notaría Primera del Círculo de
Neiva, según escritura pública No. 10 del 8 de enero de mil novecientos noventa
y dos (1992).
Mediante comunicación del nueve (9) de
enero, el Gobernador del Departamento manifestó que, de conformidad con el
artículo 248 del Decreto 1222 de 1986, únicamente el Gobernador puede dar
posesión al Contralor Departamental y que, ante la situación de un Contralor en
ejercicio y la pretensión de la señora MOTTA DE MANRIQUE de ejercer el mismo
cargo, el gobierno se atendría a cuanto decidiera el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
La señora MOTTA DE MANRIQUE ejerció acción
de tutela ante el juez Municipal de Neiva (Reparto), invocando su derecho-deber
fundamental y específico de desempeñar las funciones del cargo de Contralor
General del Departamento (artículos 268 y 272 de la Constitución Política), en
armonía con su derecho fundamental al trabajo (artículo 25 ibidem), por
considerar que la conducta del Gobernador vulneraba sus derechos y que, además,
le causaba perjuicio irremediable, dada la certeza y concreción del periodo
para el cual fue elegida.
La peticionaria adujo en su favor el
concepto del Consejo de Estado -Sala de Consulta y Servicio Civil- de fecha
diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991), así como lo
expresado por la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena del doce (12) de
septiembre del mismo año, que muestran criterios coincidentes de los dos
tribunales en el sentido de que las normas constitucionales en esta materia son
de aplicación inmediata y en torno a que el periodo de tres (3) años para los
contralores departamentales debería iniciarse el dos (2) de enero de mil
novecientos noventa y dos (1992).
La accionante solicitó al Juez que ordenara
al Gobernador del Huila garantizarle su derecho y tomar las medidas necesarias
para que ella pudiera ejercer la integridad de sus atribuciones como Contralora
del Departamento.
II. LA DECISION JUDICIAL EN REVISION
Correspondió la decisión de la presente
acción de tutela, al Juez Cuarto Penal Municipal de Neiva, cuyo fallo, de fecha
veintisiete (27) de enero del presente año, se funda en las siguientes razones:
1. Invoca los artículos 86 de la
Constitución Nacional, 6o. y 8o. del Decreto 2591 de 1991 en los cuales, entre
otras disposiciones, se establece que la acción de tutela solo procederá cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. En el presente caso,
según la sentencia, resulta improcedente dicha acción toda vez que se está a la
espera del fallo de fondo de una autoridad judicial. En efecto, el Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila informó mediante oficio que ante ese
organismo se estaban ventilando varios procesos de nulidad relacionados con la
elección de LUZ MARINA MOTTA DE MANRIQUE como Contralora del Departamento.
2. Considera que, si su Despacho entrare a
resolver estando pendiente la decisión del Tribunal, estaría usurpando
funciones de ese órgano jurisdiccional, violando así el debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la Constitución y causando un caos, al despojar
de seguridad jurídica a las determinaciones judiciales.
3. Expresa que la actora hizo uso de la
acción de tutela para que se le protegiera un derecho de índole laboral. Sobre
el particular, el juez se apoya en sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena,
del 24 de enero de 1992, en la cual se dijo que el trabajo, si bien es cierto
forma parte de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución,
también lo es que, por disposición del artículo 85 de la Carta, no se encuentra
dentro de los de aplicación inmediata y, por tanto, su efectividad debe
lograrse en los términos que señala la ley.
4. Estima que la actora cuenta con los
medios de defensa judicial, sin que pueda entenderse que el perjuicio alegado
sea irremediable por cuanto la accionante puede pedir el reintegro al servicio
y el pago de lo dejado de percibir.
Puesto que el fallo no fue objeto de
impugnación dentro del término legal, el juez de conocimiento lo envió a esta
Corte, de acuerdo con lo previsto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corporación es competente para revisar
la sentencia antes relacionada, de conformidad con lo previsto en los artículos
86, inciso 2, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, 31, 32 y 33 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Observaciones previas
Efectuará la Corte esta revisión, partiendo
de premisas ya consignadas por ella en sentencia del 3 de abril último, las cuales
se estiman aplicables al asunto materia de examen, con el propósito de definir
respecto de él cuáles son los alcances y los límites de la acción de tutela:
"Es la tutela un mecanismo concebido
para la protección inmediata de los derechos fundamentales constitucionales
cuando, en el caso concreto de una persona, la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o de particulares, en esta última hipótesis en los casos que
determine la ley, tales derechos resulten vulnerados o amenazados sin que exista
otro medio de defensa judicial o, aún existiendo, si la tutela es usada como
medio transitorio de inmediata aplicación para evitar un perjuicio
irremediable. Se trata, entonces, de un instrumento jurídico confiado por la
Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consisten en brindar
a la persona la posibilidad de acudir, sin mayores requerimientos de índole
formal y en la certeza de que obtendrá oportuna resolución, a la protección
directa e inmediata del Estado, a objeto de que, en su caso, consideradas sus
circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a
situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos
fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los fines esenciales del
Estado, consistente en garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (art. 2o. Const. Pol.).
Tiene, pues, esta institución, como dos de
sus caracteres distintivos esenciales (los de mayor relevancia para efectos de
considerar el tema que ahora se dilucida) los de la subsidiariedad y la inmediatez;
el primero por cuanto tan solo resulta procedente instaurar la acción cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque
evitar un perjuicio irremediable (art. 86, inc. 3, Constitución Política); el
segundo, puesto que no se trata de un proceso sino de un remedio de aplicación
urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y
actual del derecho sujeto a violación o amenaza"1
Ahora bien, cuando no existe medio judicial
distinto para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, surge la
acción de tutela como única medida a disposición del titular de aquél, con el
fin de llevar a la práctica la garantía que en abstracto le ha conferido la
Constitución. Allí reside su importancia en el contexto de las instituciones
vigentes: en que otorga una salida a la que no conducen los mecanismos
ordinarios (por eso es subsidiaria) para obtener certeza en la
satisfacción de las aspiraciones fundamentales de la persona.
En estos casos, si el juez encuentra que se
tiene el derecho, que en efecto está siendo violado o amenazado y que se dan
todas las condiciones indispensables para que la acción prospere en el asunto
de cuyo juzgamiento se ocupa, apreciando en concreto las circunstancias del
solicitante, según las prescripciones del artículo 86 de la Constitución y las
normas legales que lo desarrollan, habrá de concederla, impartiendo las
instrucciones orientadas hacia la cabal y completa protección del derecho
afectado.
3. Aplicación de los principios
enunciados al caso en estudio.
a) Violación de un derecho fundamental
El artículo 40, numeral 7, de la
Constitución Política dice:
"Artículo 40. Todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede:
...
7. Acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o adopción, que tengan
doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos
a los cuales ha de aplicarse".
Está de por medio, sin lugar a dudas, la
efectividad de un derecho que, si bien, dada su naturaleza política, no ha sido
reconocido por la Constitución a favor de todas las personas sino únicamente a
los ciudadanos colombianos que no sean titulares de doble nacionalidad, tiene,
respecto de ellos, el carácter de fundamental en cuanto únicamente la seguridad
de su ejercicio concreto permite hacer realidad el principio de la
participación, que se constituye en uno de los esenciales dentro de la
filosofía política que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no
solo en la misma preceptiva constitucional, en su Preámbulo y en sus artículos
1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la papeleta por
medio de la cual el pueblo colombiano votó abrumadoramente el 27 de mayo de
1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo único propósito
expreso consistió en "fortalecer la democracia participativa".
No puede ser ajeno a la garantía
constitucional de los derechos esenciales del hombre el ejercicio cierto de los
que se enmarcan dentro del ámbito de la participación política, ya que éstos
también son inherentes a la naturaleza humana, la cual exige, como algo
derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el manejo de los
asuntos públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista con el Estado
el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos
constitucionales y legales para su ejercicio.
Desde la Declaración Universal de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en 1789 por la Asamblea
Nacional Francesa, se plasmó, como derecho del ciudadano, el de ser admitido a
todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según sus capacidades y sin
otro criterio de distinción que el derivado de sus virtudes y de sus talentos2,
principio ratificado por el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) cuando declaró en 1969 que
todo ciudadano debe gozar del derecho y la oportunidad de "tener acceso,
en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país"3.
El mismo principio había quedado plasmado
en el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos que
proclamó la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948 y en el 25 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos adoptado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, que entró en
vigencia el 23 de marzo de 19764.
Tanto la Convención Americana sobre
Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fueron
aprobados por el Congreso de Colombia mediante la ley 74 de 1968.
El derecho específico al ejercicio de
cargos y funciones públicas merece protección, a la luz de la Constitución
Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por lo que
representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a lograr la
efectividad de otro derecho -genérico- cual es el de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la
vigencia material de la democracia participativa.
Si ello es así, tal protección puede ser
reclamada, en casos concretos, mediante el uso del mecanismo de la acción de
tutela, concebida precisamente como medio idóneo para asegurar que los derechos
trascienden del plano de la ilusión al de la realidad.
Ahora bien, para que el derecho enunciado
pueda ejercerse de manera efectiva es indispensable, ante todo, que concurran
dos elementos exigidos por la misma Carta: la elección o nombramiento, acto
condición que implica designación que el Estado hace, por conducto del
funcionario o corporación competente, en cabeza de una persona para que ejerza
las funciones, deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico ha
previsto respecto de un determinado cargo, y la posesión, es decir, el hecho en
cuya virtud la persona asume, en efecto, esas funciones, deberes y
responsabilidades, bajo promesa solemne de desempeñarlos con arreglo a la
Constitución y la ley5.
Mientras la persona no se ha posesionado,
le está vedada cualquier actuación en desarrollo de las atribuciones y
actividades que corresponden al cargo, de tal modo que, pese a su designación,
carece del carácter de servidor público. Es la posesión, en tal sentido, un
requisito sine qua non para iniciar el desempeño de la función pública, pues,
según el artículo 122 de la Carta Política, "ningún servidor público
entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar los deberes que le incumben".
Si la participación en la función pública
es, como lo hemos visto, un derecho cuyo ejercicio está pendiente de la
posesión, negarla a un ciudadano ya nombrado o elegido -a no ser que falte
alguno de los requisitos legales- implica la violación del derecho en cuanto
imposibilita su ejercicio.
En este orden de ideas y teniendo en cuenta
que, como ya lo dijo la Corte Constitucional en sentencia del 3 de abril de 1992,
la Constitución Política instauró un nuevo periodo para los contralores
departamentales el cual se quiso hacer equivalente al de los gobernadores tanto
en su duración como en su iniciación, la Asamblea Departamental estaba en el
deber de elegir nuevo Contralor para que principiara a desempeñar su cargo en
forma simultánea con el Gobernador y, si en realidad así lo hizo en esta
ocasión, radicó en cabeza de la elegida, señora MOTTA DE MANRIQUE, el derecho
fundamental protegido por el artículo 40, numeral 7, de la Constitución,
generándose así dos deberes correlativos: el del Gobernador del Departamento,
consistente en dar posesión a la elegida, si cumplía los requisitos legales,
según competencia definida por el artículo 248 del Decreto 1222 de 1986, y el de
la propia señora MOTTA DE MANRIQUE, en el sentido de tomar esa posesión, por
expreso mandato del artículo 122 de la Carta, para entrar a desempeñar sus
funciones.
Es claro que la validez de la elección
deberá ser resuelta en su oportunidad procesal por el Tribunal Administrativo
ante el cual ha sido demandada. Mientras ese pronunciamiento judicial se
produce, dicha elección está cobijada por la presunción de legalidad de los
actos administrativos, aunque se observa que la aplicación de éstos depende de su
conformidad con la Constitución Política, la cual prevalece sobre ellos. De tal
manera que dicha presunción tiene validez en la medida en que el acto
administrativo de que se trata no contraríe "prima facie" los
preceptos constitucionales (art. 4o. Const. Pol.).
Según lo que a primera vista resulta del
expediente, el Gobernador desconoció dicho principio, ya que supeditó la
posesión de la Contralora al pronunciamiento del Tribunal Administrativo,
conducta de la cual se ha desprendido la nugatoriedad del derecho de la señora
MOTTA DE MANRIQUE.
Pero, además, ya la situación de la actora
venía siendo afectada en cuanto al verdadero ejercicio de su derecho, por un
factor que para esta Corte no pasa desapercibido: según obra en el expediente,
mediante carta del 5 de diciembre de 1991, la Secretaría General de la Asamblea
del Huila le comunicó su elección como Contralora General del Departamento para
el periodo 1992 a 1994, advirtiéndole que "su posesión e iniciación será
la fecha que determina la ley reglamentaria"(Sic).
La Corte Constitucional no entrará a
resolver dentro del presente proceso en torno a la validez de ese acto, lo
cual, según lo dicho, compete a la jurisdicción Contencioso Administrativa,
pero sí debe ocuparse en determinar, para los efectos de la acción de tutela
cuya revisión se tramita, cuál era el sustento constitucional y la
aplicabilidad del expresado condicionamiento.
Al efectuar este análisis, encuentra la
Corte que ya la Constitución había señalado con exactitud la fecha de iniciación
de los periodos para los nuevos contralores departamentales, como se deduce de
lo dispuesto en sus artículos 272, inciso 4o., 303 y 16 Transitorio, y que, por
ende, las normas enunciadas no precisaban de un desarrollo legal que repitiera
tal fecha, pues aceptar semejante requerimiento, llevaría a la conclusión
absurda de que ningún precepto constitucional rige por sí mismo sino que
necesita de la ley para que principie su observancia.
Al respecto, debe distinguirse entre
aquellas disposiciones constitucionales que en su mismo texto o por sus propias
características exigen que el legislador precise elementos imprescindibles para
su aplicación y las que, por el contrario, son de inmediata ejecución, dado su
contenido completo, claro e inequívoco, tal como sucede con las normas en
referencia. En este último supuesto no hace falta una definición legislativa;
ella sobraría si repitiera lo ordenado por la Constitución y sería
inconstitucional si lo modificara.
En lo que toca en los enunciados preceptos
de la Carta se tiene:
El artículo 272; inciso 4o., iguala los
periodos de gobernadores y contralores departamentales; el 303 señala que la
duración de tales periodos es de tres años; el 16 Transitorio -aplicable
directamente a los gobernadores, pero extensivo a los contralores habida cuenta
de la equiparación que fue ampliamente analizada por esta Corte en reciente
fallo6-, determinó la fecha del 2 de enero de
1992 como aquella en la cual habrían de tomar posesión. A ello nada tenía que
añadir la ley.
Lo dicho es suficiente para llegar a la
conclusión ineluctable de que el supuesto del cual partían tanto la Asamblea
como el Gobernador del Huila, esto es, la necesidad de una norma legal que
fijase fecha de posesión para los contralores departamentales, carecía de
fundamento constitucional y, en consecuencia, era improcedente tanto
condicionar la posesión como negarla. De lo cual, a su vez, se desprende que
resultaba viable la petición de la señora MOTTA DE MANRIQUE.
Por otra parte, la posesión de la
accionante no admitía condicionamiento de ninguna clase, por parte de autoridad
alguna distinta de la judicial competente para resolver sobre las impugnaciones
contra la elección, si se atiende a los perentorios mandatos de los artículos
4o. y 85 de la Carta Política. El uno declara con imperatividad manifiesta que
la Constitución es norma de normas y que, por tanto, en todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, "se
aplicarán las disposiciones constitucionales"; el otro incluye el
artículo 40, que a su vez consagra el derecho del que aquí se trata, entre los
de aplicación inmediata, con lo cual queda definitivamente desvirtuada
toda tesis que pretenda excusar su desconocimiento en la falta de disposición
legal o de otra naturaleza.
Por si fuera poco lo anterior, en la
materia específica que se estudia (la procedibilidad de la tutela), ha
expresado de manera categórica el artículo 41 del Decreto 2591 de 1991:
"No se podrá alegar la falta de desarrollo legal de un derecho fundamental
civil o político para impedir su tutela".
b. Inexistencia de otros medios de
defensa judicial
Queda claramente definido que, en el caso
sub examine, se ha hecho imposible, por las razones expuestas, que la señora
LUZ MARINA MOTTA DE MANRIQUE ejerza realmente el derecho fundamental consagrado
en el artículo 40, numeral 7, de la Constitución Política. Cabe ahora
preguntarse si la accionante disponía de otros medios de defensa judicial a los
que hubiera podido recurrir, en vez de la tutela, para lograr la seguridad de
su derecho.
A este respecto debe expresar la Corte,
como criterio indispensable para el análisis, que únicamente son aceptables
como medio de defensa judicial, para los fines de excluír la acción de tutela,
aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el derecho, es decir, que no
tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y eficacia
jurídica para la real garantía del derecho conculcado.
Con arreglo a lo anterior, es suficiente
analizar las eventuales vías judiciales de las que hubiera podido valerse la
peticionaria en el asunto que nos ocupa:
- La acción de nulidad, consagrada en el
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el 14 del
Decreto 2304 de 1989, no era vía judicial aplicable, por cuanto, aunque se
aceptase que hubiera podido ser demandado con base en ella el condicionamiento
contenido en el acto de elección (lo cual a esta Corte parece improcedente por
tratarse de un acto primordialmente electoral), nada habría conseguido la
demandante en relación con el ejercicio cierto de su derecho a ejercer el
cargo, ya que aún declarada la nulidad, ella no comportaba, por la misma naturaleza
de esta acción, la efectiva posesión de la elegida, que es de lo que se trata.
Tampoco era útil al genuino ejercicio del
quehacer público para el cual había sido escogida la peticionaria, intentar la
acción de nulidad contra el acto administrativo en que consistía la carta
suscrita por el Gobernador y a ella dirigida, mediante la cual supeditaba la
posesión a lo que dispusiera la jurisdicción Contencioso Administrativa en
punto a la validez de la elección, porque, como puede verse, ese camino no conducía
sino a un "círculo vicioso" en el que quedaba en manos del
Contencioso resolver si era adecuado que el Gobernador se remitiera al mismo
Contencioso para los efectos de la posesión.
Entiende la Corte que uno de los principios
básicos de la Constitución de 1991, plasmado de manera perentoria en su
artículo 228, es el de la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones
de la administración de justicia. De admitir como vía alternativa a la acción
de tutela -cuyo objeto último, en armonía con uno de los fines esenciales del
Estado (art. 2o. Const. Pol.), es el de garantizar la efectividad de los
principios y derechos constitucionales- un mecanismo que significara
"girar en redondo", sin que se llegara a una definición oportuna de
la materia cuestionada, se estaría quebrantando de manera flagrante el
imperativo constitucional.
- Tampoco era pertinente la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del citado Código,
subrogado por el 15 del Decreto 2304 de 1989, toda vez que la actora no
pretendía que se la restableciera en el ejercicio del cargo sino que se le
diera acceso al mismo en virtud de la posesión.
- En cuanto a la acción de reparación
directa, que contempla el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo,
subrogado por el 16 del Decreto 2304 de 1989, su objeto radica en la reparación
del daño ya causado, mas no en la efectividad del derecho a cuya garantía
aspira la ciudadana MOTTA DE MANRIQUE.
En suma, no hay en la legislación vigente
mecanismo alguno cuyo uso conduzca de modo cierto y pertinente, no ya a la
definición judicial sobre validez de la elección y ni siquiera a la posesión
formal del empleo, sino a lo específicamente reclamado por la actora en el caso
sub judice, que no es nada diferente al ejercicio material de las atribuciones,
funciones, deberes y responsabilidades del cargo, con todas sus consecuencias
jurídicas y prácticas.
Estima la Corte que es indispensable
resaltar la diferencia últimamente enunciada, por cuanto el objeto de la acción
de tutela consiste precisamente en eso, es decir, en otorgar a quien la
ejercita un mecanismo idóneo e inmediato para alcanzar la efectividad
de su derecho; en consecuencia, para el caso en estudio,  si se hubiese tratado
solamente de resolver sobre si fueron atendidos los requerimientos formales y
de fondo exigidos para la elección o en relación con otros aspectos de la
validez de ella, los contradictores de la actora contaban, en efecto, con las ya
mencionadas vías judiciales ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, de
las cuales hicieron uso; y si se hubiese buscado tan solo la posesión formal,
sobraba la tutela, ya que la peticionaria se posesionó, como obra en el
expediente, ante dos testigos, pero con ello no logró, en efecto, ejercer el
cargo pues, de hecho, el condicionamiento contenido en el acto administrativo a
que se ha hecho referencia, unido a la negativa del Gobernador a posesionarla,
crearon un obstáculo insalvable para su eficaz acceso al ejercicio de las
funciones propias del Contralor Departamental.
Considera esta Corporación que, cuando el
inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que "el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ..." como presupuesto
indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio
tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho
fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una
relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del
derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido
concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese
derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en
consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter
puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para
alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía.
- De allí que tampoco resultara conducente
al fin perseguido por la accionante la vía contemplada por el artículo 249 del
Decreto 1222 de 1986 ya que, fuera de no existir su supuesto básico (la disputa
entre dos contralores por la designación para un mismo periodo), porque la
Carta Política puso término al periodo de los contralores que venían ejerciendo
(arts. 272, inciso 4o., 303 y 16 Transitorio de la Constitución), la definición
judicial allí prevista no recae sobre la certidumbre que en este caso perseguía
la actora sino sobre si la elección cumplió o no con las formalidades
prescritas en la ley.
- No podría plantearse que fuese viable
para alcanzar el fin propuesto el uso de la acción establecida en el artículo
87 de la Constitución Nacional, por cuanto este precepto consagra la
posibilidad de otra hipótesis jurídica que es distinta a la defensa y
protección de la eficacia de un derecho constitucional fundamental.
No juzga la Corte que se haga necesario
examinar si el posible perjuicio sufrido por la demandante era o no
irremediable, ya que, según las voces del artículo 86 de la Constitución, ese
análisis se hace menester únicamente cuando existen vías alternativas de
defensa judicial, lo que no acontece en el presente caso.
El fallo judicial que se revisa, por medio
del cual se declaró improcedente la acción de tutela, parte del supuesto
equivocado de que la peticionaria contaba con otros medios de defensa judicial,
ya que el juez le otorga carácter de tal a la comparecencia de aquella a los
procesos en curso ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
No lo cree así la Corte, en primer lugar
porque el objeto de dichos procesos no es el de la posesión que a la
peticionaria se ha negado, sino el de la legalidad del acto electoral, y en
segundo lugar por cuanto no puede llamarse medio de defensa judicial, en los
términos del artículo 86 de la Constitución, a la posibilidad de comparecer,
como parte demandada o en calidad de tercero, dentro de un proceso cuyas
resultas, como en el presente caso, en nada garantizaráin -aún si fuesen
favorables a quien solicita tutela- el propósito inmediato de ésta, el cual
reside en evitar que el derecho sea ficticio.
La participación de la peticionaria en los
aludidos procesos es en verdad un medio de defensa pero, claro está, circunscrito
a la materia que en esos procesos es debatida, la cual definitivamente no
coincide con el objeto, varias veces mencionado, que es propio de la acción de
tutela.
A lo cual debe agregarse que, en
obedecimiento al claro mandato contenido en el artículo 6o. del Decreto 2591 de
1991, el juez estaba obligado a apreciar "en concreto, en cuanto a su
eficacia", la posible existencia de otros medios de defensa, "atendiendo
a las circunstancias en que se encuentra el solicitante" (subraya la
Corte).
Estamos, pues, frente a un caso típico de
aquellos que el constituyente de manera abstracta pretendió regular, toda vez
que las circunstancias fácticas analizadas encajan perfectamente dentro de los
caracteres esenciales de la tutela, que ya han sido objeto de pronunciamiento
de esta Corte, vale decir, la subsidiariedad y la inmediatez, la
primera por cuanto no existe mecanismo alternativo para la defensa del derecho
y la segunda porque la resolución pronta de la acción de tutela resulta
indispensable para que no siga transcurriendo el periodo sin una certidumbre de
la peticionaria sobre el ejercicio que dentro de él le corresponde mientras su
elección goce de la presunción general de validez.
Así las cosas, considera esta Corporación
que es necesario tutelar el derecho fundamental que, bien por la Asamblea
Departamental, ya por el Gobernador del Departamento, se ha desconocido de
hecho a la señora LUZ MARINA MOTTA DE MANRIQUE y que, en consecuencia, debe ser
posesionada en el cargo para el cual se la eligió.
Habrá de revocarse, entonces, consideración
hecha de los motivos aludidos, la sentencia judicial en cuya virtud se le
denegó la tutela.
Debe advertir la Corte que la presente
providencia, por las razones que anteceden, tiene como únicos efectos los que
contemplan los artículos 86 de la Constitución Política y 36 del Decreto 2591
de 1991, sin que pueda entenderse que represente resolución judicial favorable
a la validez del acto administrativo de la Asamblea del Huila por medio del cual
fue elegida la peticionaria, puesto que, según queda consignado, ello pertenece
a la órbita de competencia de la jurisdicción Contencioso Administrativa.
IV. DECISION
Con fundamento en las razones expuestas, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala de Revisión, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el juez Cuarto
Penal Municipal de Neiva (Huila) al resolver sobre la acción de tutela
instaurada por LUZ MARINA MOTTA DE MANRIQUE contra el Gobernador del mismo
Departamento.
SEGUNDO.- Líbrense las comunicaciones previstas en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991 para los fines allí contemplados, en el sentido de
que se ordene al Gobernador del Huila la posesión de LUZ MARINA MOTTA DE
MANRIQUE como Contralor Departamental durante el periodo 1992-1994, para el
cual fue elegida.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
-Presidente de la Sala-
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
-Magistrado-
FABIO MORON DIAZ
-Magistrado-
1 Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 3. Sentencia de abril
3 de 1992. Ponente: Magistrado José Gregorio Hernández Galindo.
2 Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, 1789,
artículo 6o.
3 Convención Americana sobre Derechos Humanos. "Pacto de San
José de Costa Rica". San José. 22 de noviembre de 1969
4 Declaración Universal de los Derechos Humanos, diciembre 10 de
1948. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Resolución 2200 de
16 de diciembre de 1966. Asamblea General de las Naciones Unidas.
5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de agosto 12 de 1977, Consejero Ponente: Doctor Humberto Mora Osejo.
6 Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 3. Sentencia citada.