C-453-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-453/94
POLICIA NACIONAL-Carácter civil/POLICIA NACIONAL-Subordinación
al Ministerio de Defensa
La ausencia de
una voluntad constituyente relativa a la incorporación de la policía a un
ministerio específico, determina un espacio de razonable discrecionalidad
legislativa dentro del cual varias opciones resultan posibles. La decisión
legal de ubicar al cuerpo de policía en uno u otro ministerio, es el producto
del ejercicio de la competencia atribuida al legislador por la Constitución
Política. La definición legislativa puede variar de contenido de acuerdo con
las circunstancias espacio-temporales en las cuales se dicte la norma legal y
sin que ello implique una modificación del juicio de constitucionalidad
respecto de lo preceptuado por el legislador en uno u otro momento.
REF: Expediente
Nº D-519
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993 "por
la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades
extraordinarias al Presidente de la República"
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Octubre veinte (20) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aprobado por Acta Nº
054
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los
Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad de los  artículos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993 "por la
cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al
Presidente de la República"
I. TEXTO DE LAS NORMAS REVISADAS
LEY 62 DE 1993
(agosto 12)
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO II.
Subordinación
Artículo 9°.-
Del Presidente. El
Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, es el jefe
superior de la Policía Nacional, atribución que podrá ejercer por conducto de
las siguientes instancias:
a.  El Ministro
de Defensa Nacional.
b.  El Director
General de la Policía.
Artículo 10.-
Del Ministro de Defensa.  Para los efectos de dirección y mando, la Policía Nacional depende
del Ministro de Defensa.
II. ANTECEDENTES
I. Las normas
acusadas
El Congreso de la
República expidió la Ley 62 de 1993, publicada en el Diario Oficial N° 40.987
de Agosto 12 de 1993.
II.  La demanda
de inconstitucionalidad
El ciudadano Luis
Ramón Duarte presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9 y
10 de la Ley 62 de 1993, por violar el artículo 218 de la Carta.  El demandante
expone, de manera confusa, los siguientes argumentos:
1. La Constitución
define a la Policía Nacional como un cuerpo civil armado. En consecuencia,
resulta contradictorio con su naturaleza, colocarlo bajo dirección y mando del
Ministerio de Defensa, entidad de carácter militar.
2. La ubicación de
la Policía Nacional dentro de la estructura del Ministerio de Defensa ha
conducido a la adopción de valores y conductas militares, en detrimento de la
naturaleza civil, que la Carta le otorga.
3. Las competencias
constitucionales de alcaldes y gobernadores en materia de jefatura policial,
exige una dirección civil de la Policía Nacional.
III. Intervención
ciudadana
A.  Intervención
de la Comisión Andina de Juristas
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, integrantes de la Comisión Andina
de Juristas - Seccional Colombiana -, presentaron escrito de apoyo a la
demanda. Consideran inconstitucionales las normas demandadas por violación del
artículo 218 de la Constitución Política. Sustentan la acusación en los
argumentos que a continuación se extractan:
1. En las
discusiones de la Asamblea Constituyente fue palpable la voluntad de detener el
creciente carácter represivo de la Policía Nacional.  Existía la percepción de
que la Policía había visto desvirtuados sus objetivos.
"De ahí que -
aseveran los juristas - los constituyentes de 1991 hayan definido la misión de
la Policía como el mantenimiento de las condiciones de ejercicio de los
derechos humanos y de la convivencia, y su naturaleza civil, lo que es
contrariado por la norma acusada que le superpone funciones distintas y
estructuras militares al ubicarla en el Ministerio de Defensa".
2. El vacío de la
Constitución de 1886 sobre la naturaleza civil de la Policía, dio lugar a que
no se cuestionara la constitucionalidad de normas tales como la Ley 11 de 1910,
el Decreto 1814 de 1953 y el Decreto 1705 de 1960, a partir de las cuales se
ubicó a la Policía Nacional dentro de la estructura del Ministerio de Guerra y
el de Defensa, y la sujetaran a leyes y reglamentos militares.
"Ubicada en el
Ministerio de Defensa - explican los intervinientes - dos objetivos se
confunden en la actuación de la Policía y dan origen al desdibujamiento de las
funciones de la Policía: la protección de la ciudadanía, que le pertenece, y la
defensa del orden constitucional, propio de la Defensa Nacional".
3.  La asunción de
las Doctrinas de la Seguridad Nacional durante las décadas de los años 60 y 70
allanó el camino para convertir la adscripción orgánica en subordinación
funcional. La protección de la ciudadanía se supeditó a la defensa del orden
constitucional.
El Decreto 3398 de
1965 dispuso que los integrantes de la Policía se sometieran a las órdenes
militares en caso de conmoción interior. El efecto práctico de tal disposición
consistió en la dependencia de los mandos militares regionales. Este proceso
convirtió a la Policía en un cuerpo cuasimilitar.  Sobre este punto, señalan lo
siguiente:
"La
ambigüedad y desnaturalización de  las funciones de la Policía han conducido a
que su desempeño dé lugar al abuso y a su ineficiencia.  El perfil militar que
ha adquirido la Policía la aleja de la ciudadanía, la conduce a ser un agente
de represión política y la lleva a incurrir en la violación de los derechos
humanos. Así mismo, la superposición de funciones lleva a la Policía a
problemas operativos y hace que la atención de funciones militares la ocupe y
le impida proteger efectivamente a los ciudadanos"
4. La Corte
Constitucional, ha hecho claridad sobre las funciones que corresponden a la
Policía Nacional y a las Fuerzas Militares (Sentencia C-024 de 1994).
El Ministerio de
Defensa se ocupa de tareas que responden al concepto de Defensa Nacional. Se
explica así su naturaleza militar y labor represiva, que convierten a las
fuerzas militares en "máquinas de defensa y guerra".
Las funciones de la
Policía, en cambio, apuntan a garantizar la seguridad ciudadana, a procurar el
respeto y ejercicio de los derechos y libertades civiles y el mantenimiento de
las condiciones de una convivencia pacífica. Esto es, una labor preventiva y de
naturaleza civil.
5.  Existen,
también, diferencias entre las calidades de los integrantes de la Fuerza de
Policía y de las Fuerzas Militares. Los primeros son funcionarios civiles de la
administración, en tanto que los segundos, adquieren "status militar"
cuando ingresan a alguna de sus armas.
B. Intervención
del Ministro de Defensa
El Ministro de
Defensa presentó un memorial en el que solicita la exequibilidad de las normas
impugnadas. Sus argumentos se exponen a continuación.
1. La discusión
dentro de la Comisión Consultiva para la Reestructuración de la Policía
Nacional siempre tuvo presente la normatividad constitucional vigente al
momento de formular sus propuestas. En el marco constitucional, las Fuerzas
Militares tienen carácter defensivo - defensa básica y defensa del orden
institucional -, mientras que a la Policía corresponde preservar las
condiciones de convivencia y de ejercicio de derechos civiles.
2.  Son
características de la Policía: 1) integrar la fuerza pública (art. 216 C.P.);
2) depender de una organización proveniente de la ley (art. 218 C.P.);  3)
poseer una naturaleza civil y ser un cuerpo armado permanente (art. 218 C.P.);
4) cumplir en forma permanente funciones de policía judicial (art. 250. num 3°
C.P.); 5) tener una finalidad primordial orientada al mantenimiento de las
condiciones de ejercicio de derechos y libertades públicas y al aseguramiento
de la convivencia pacífica (art. 218 C.P.); 6) poseer un régimen de carrera
prestacional y disciplinario señalado por la ley (art. 218 inc. 2°).
De otra parte, las
siguientes características se predican de las Fuerzas Militares: 1) su carácter
no deliberante (art. 219 C.P.), 2) la no participación en el ejercicio político
(art. 219 C.P.), 3) el sistema de grados, honores y pensiones, señalado por la
ley (art. 220 C.P.), 4); el fuero militar para sus integrantes (art. 221 C.P.),
5) el sistema legal de promoción profesional, cultural y social (art. 222
C.P.), 6) la formación de sus miembros en los principios de la democracia y el
respeto de los derechos humanos (art. 222 C.P.), 7); la exclusión del derecho
de asociación sindical (art. 39 C.P.) y, 8) la investigación de los delitos
cometidos en servicio activo y por razón del mismo, a cargo de cortes marciales
o tribunales militares (C.P. arts. 250 y 221).
3.  La Constitución
no determinó el lugar que debe ocupar la Policía dentro de la administración.
Resultaría inconstitucional enmarcarla dentro del contexto de las Fuerzas
Militares. Sin embargo, "le es dable al legislador, atendiendo a razones
de una adecuada política fijar la dependencia en uno u otro organismo acorde
con su función y naturaleza, así como organizarla, de repente como un Instituto
o Departamento independiente". En estas condiciones, las conclusiones del
documento presentado por la Comisión Consultiva, en lo que se refiere a la
ubicación administrativa del  cuerpo de Policía, se deriva de razones propias
de la conveniencia y no de la constitucionalidad.  Entre tales razones se
destacan las siguientes:
a. Las funciones de
la Policía deben armonizarse con las propias de las Fuerzas Militares,
integrando ambas la Fuerza Pública. Resulta, por tanto, "más técnico y
adecuado que ambos institutos estén bajo la dirección de un solo
organismo".
La Policía Nacional
estuvo adscrita al Ministerio de Gobierno, pero razones políticas, recuerda el
Ministro interviniente, obligaron a ubicarla dentro de otro ente
administrativo. Su localización depende exclusivamente de motivos de
conveniencia:
"La
necesidad actual de tener a la Policía Nacional dentro del Ministro de Defensa,
obedece a los fenómenos sociales, de delincuencia, orden público, narcotráfico,
etc. que no en pocas ocasiones atentan contra la estabilidad de las
instituciones legítimamente constituídas al paso que cierran el libre ejercicio
o violan los derechos fundamentales y constitucionales".
b. Existe cierta
dificultad para deslindar las competencias de la Policía Nacional y las Fuerzas
Militares, debido a la comunicabilidad entre las distintas formas de
delincuencia, conflictos sociales, grupos armados etc., para burlar la
legalidad e impedir el desarrollo sosegado de la vida nacional.
4. La Carta
estableció un modelo funcional, en el que involucra a los gobernadores y
alcaldes en la prevención del orden social y de la seguridad pública, a través
de las órdenes que impartan a los comandantes de policía.
III. Concepto del
Procurador
1. Luego de hacer
algunas anotaciones relativas a la confusión que se observa  en la sustentación
de los cargos formulados en la demanda, el Procurador sostiene que, en el
entendido de que la glosa del demandante está edificada sobre la idea de que el
Ministerio de Defensa no es una "autoridad civil", tal cargo estaría
fundado en un error de derecho que consiste en "creer que el Ministro de
Defensa pertenece a la carrera y estructura de las Fuerzas Militares",
cuando en verdad sólo es un subordinado del Ejecutivo. La subordinación de la
Policía al Ministerio de Defensa, no puede ser entendida sino como una
subordinación al poder civil.
2. Este argumento es
considerado por el Procurador como suficiente para declarar la
constitucionalidad de las normas acusadas. Sin embargo, con el objeto de hacer
una mayor claridad sobre la tesis expuesta, el resto del concepto se ocupa de
ilustrar el contexto histórico-sistemático de las relaciones entre la Policía,
las Fuerzas Armadas y el Ejecutivo. Al respecto el procurador expone:
2.1. La Constitución
de 1991, a diferencia de lo que acontecía con la de 1886, constitucionaliza el
tema de la Policía Nacional.
2.2. La diferencia
entre fuerzas militares y policía se ha visto desdibujada, debido al
tratamiento militar de los problemas policivos, en un contexto de
"violencia endémica-multiforme donde se han confundido la guerra y la
política en el manejo de la seguridad y la defensa".
2.3. Sin embargo,
dicha diferencia no ha sido desnaturalizada. Existe una "indiscutible
relación entre los conceptos de seguridad y orden público" que no impide
la distinción entre la misión preventiva de la policía - la cual "en
estricto sentido no excluye la represiva" - y la labor represiva de las
Fuerzas Armadas. La Constitución introdujo fines diversos para ambas
instituciones, sin que ello contradiga la tradición jurídica dominante en esta
materia.
2.4. La unidad de
mando en cabeza del Presidente de la República garantiza la subordinación de la
guerra a la política, lo cual es perfectamente compatible con la adscripción de
la policía al Ministerio de Defensa, como conducto del Presidente de la
República.
De acuerdo con lo
expuesto, considera el Procurador que no existiendo concepto de la violación,
lo más pertinente es producir un fallo de carácter inhibitorio ante la
ineptitud sustantiva de la demanda. Sin embargo, agrega el funcionario, en el
evento de que la Corte decida resolver de mérito, solicita declarar la
exequibilidad de los artículos demandados.
FUNDAMENTOS
1. Descripción
del Problema
El problema jurídico
planteado por el demandante se puede expresar de la siguiente manera: ¿atenta
contra el carácter civil de la Policía Nacional el hecho de que la ley ordene
que la policía dependa del Ministerio de Defensa Nacional?. Dicho en otros
términos: ¿la subordinación de la Policía al ministro de Defensa vulnera el
principio de la separación entre el orden civil y el militar y se traduce en la
consecuente subordinación del primero al segundo?, ¿el deslinde funcional entre
fuerzas militares y policía debe tener su correspondencia de tipo orgánico, de
tal manera que se impida la inclusión, dentro del Ministerio encargado de la
defensa, de los cuerpos dedicados al control de la seguridad ciudadana?.
Para resolver estos
interrogantes será necesario tener en cuenta consideraciones de tipo
conceptual, histórico-legal y constitucional. En primer lugar, se expondrá el
principio político de la separación entre lo civil y lo militar, así como las
dificultades de su puesta en obra (implementación). Posteriormente, se
estudiará la naturaleza y función de la policía dentro de la  estructura de la
administración desde su creación en 1891. Finalmente, se plantearán algunos
problemas que suscita la incorporación orgánica de la policía dentro del Ministerio
de Defensa Nacional.
2. La separación
funcional entre la policía y las fuerzas militares
2.1.  La teoría
de la separación del poder civil y del poder militar
La instauración de
un régimen de "libertad civil", según la doctrina autorizada en esta
materia ([1]),
sólo es posible si se logra la consolidación de una serie de separaciones o
divisiones de fuerzas contrapuestas, tales como el poder político del
económico, el poder temporal del poder espiritual y el poder civil del poder
militar. Dichas separaciones tienen la finalidad de encauzar hacia fines
sociales ciertas actividades que, de otra manera, entregadas a sí mismas,
resultarían perjudiciales. Respecto de la separación civil-militar, la
conformación de un ejército separado de la vida civil y subordinado a ésta,
sirve no sólo como instrumento de defensa del régimen sino que, además, no
representa un peligro para el ejercicio de las libertad individuales. "Se
trata de lograr - dice M. Hauriou - que esta organización, que dispone de
medios de acción terribles y contra la cual el poder civil está completamente
desarmado, permanezca sin embargo subordinada al poder civil"
De este
planteamiento se deriva la necesidad de un "acantonamiento jurídico del
ejército", fundado en la separación y subordinación respecto del poder
civil. Incluso en circunstancias propias del estado de excepción, el poder
civil no abandona todas sus competencias en beneficio del poder militar, sino tan
sólo aquellas indispensables para afrontar la situación de emergencia.
A partir de esta
teoría de la separación, la doctrina francesa ha encontrado un criterio útil
para explicar la regulación jurídica de las fuerzas armadas, como institución
subordinada al poder civil y parte integrante de la administración pública.
2.2. El
fundamento y alcance de la teoría de la separación
1. El fundamento de
la separación entre lo civil y lo militar no proviene de una distribución
funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la organización
de las relaciones entre el Estado-aparato y los gobernados, que puede ser
expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo
necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio
de los derechos fundamentales. La enorme capacidad destructiva del poder
militar y su connotación invasiva o defensiva de territorios o instituciones,
hace de este un poder inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del
ciudadano. El poder policivo, en cambio, dado su carácter meramente preventivo
y la relativa debilidad de su poder bélico, se encuentra en mejores condiciones
para proteger la libertad ciudadana.
El origen del
constitucionalismo occidental estuvo muy ligado a la protección de la seguridad
individual y ello explica las restricciones impuestas al poder militar en las
tareas propias de la coerción interna.
2. La afirmación
constitucional del carácter civil de la policía tiene las siguientes
implicaciones:
a.    La
misión de la policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el
orden público sea alterado.
b.    El
policía es un funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesión.
c.    Los
miembros del cuerpo de policía están sometidos  al poder disciplinario y de
instrucción que legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como
superior jerárquico.
2.3. Dificultades
derivadas de las condiciones fácticas
1. Desde una
perspectiva conceptual no existe duda alguna en la doctrina nacional e internacional
sobre la necesidad de mantener la naturaleza civil de la policía. Sin embargo,
en la práctica esta división conceptual encuentra limitaciones derivadas del
aumento de la violencia social, entre otros factores perturbadores del
desarrollo institucional.
2 La existencia de
agentes internos de violencia organizada desestabiliza la distinción entre  lo
civil y lo militar.
2.1. La función de
coerción puede ser tanto interna como externa y, en ambos casos, puede ser
asumida por órganos civiles o militares. De acuerdo con esta diferenciación, la
policía sería la fuerza de coerción civil interna, mientras que la diplomacia
sería la fuerza civil externa. La coerción militar externa estaría a cargo de
las fuerzas militares, al paso que la coerción interna se encuentra asignada a
organismos especializados, cuya denominación, en algunos casos es la de
"guardia nacional".
2.2. El punto
problemático de esta división del trabajo está representado por la coerción
interna, en la cual confluyen los dos elementos de la fuerza pública. En el
caso de las fuerzas militares, es importante anotar que en Colombia todas las
Armas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) poseen unidades especializadas en la
lucha antisubversiva. De otra parte, la Policía Nacional también está capacitada
para participar en este tipo de lucha por medio de cuerpos especiales (Cuerpo
élite) o de unidades de contraguerrilla.
2.3. Estas
circunstancias han determinado la existencia de una especie de "zona
gris" o "fronteriza" en la cual se superponen los criterios de
seguridad y defensa. Una parte de la doctrina sostiene que la ambigüedad propia
de esta zona límite, es el resultado de la realidad social impuesta por los
grupos armados que operan contra el Estado. El fenómeno de la militarización de
la policía - esto es, la adopción de armas y actitudes propias de la táctica
bélica -, según este punto de vista, corresponde a la adaptación que dicho
cuerpo debe sufrir para cumplir sus objetivos en condiciones de perturbación
del orden público. Es la gravedad de los delitos y de las amenazas lo que
determina el papel defensivo y no meramente preventivo de la policía.
2.4. Un enfoque
contrario al enunciado aboga por una desmilitarización de la policía con
fundamento en las mismas condiciones de agravamiento de la actividad delictiva.
De acuerdo con esta perspectiva, la policía carece de autonomía para actuar
bajo la coordinación de las autoridades civiles debido a la subordinación que
mantiene frente a los mandos militares. En estas circunstancias de violencia endémica
se hace aún más apremiante la necesidad de un cuerpo de policía cuya
preocupación fundamental sea la de proteger las libertades básicas y hacer
posible la efectividad de los derechos fundamentales. Dicho en otros términos,
en situaciones de perturbación del orden publico, la ciudadanía necesita de una
policía que proteja sus derechos. Existe, según esta tesis, una "cultura
castrense de la subordinación" que representa un peligro para la
protección de los derechos de los ciudadanos en un ambiente de violencia
generalizado.
3. Evolución
histórica relativa a la ubicación de la Policía Nacional dentro de la
organización estatal
1. La Policía
Nacional se creó mediante el decreto 100 de 1891,  como un organismo encargado
de "los servicios del orden y seguridad". El artículo 7 del citado
decreto consagró su dependencia del Ministerio de Gobierno. De otra parte, el
decreto 100 eliminó las policías departamentales y municipales así como el
cuerpo de serenos.
2. El artículo 75
del Acto Legislativo Número 1 de 1945 le otorgó potestad al Congreso para
organizar el cuerpo de Policía Nacional (artículo 167 de la Constitución
Política de 1886). Con base en esta atribución se expidió la Ley 93 de 1948,
mediante la cual se revistió al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para llevar a cabo una reforma técnica y especializada de la
Policía.
2.1. En sentencia
del 12 de Diciembre de 1946, con ponencia del Magistrado Agustín Gómez Prada,
la Corte Suprema de Justicia hizo referencia a la naturaleza de la Policía
Nacional y de las Fuerzas Militares, en los siguientes términos:
"Es claro que
en un sentido lato, los agentes de la policía pueden llamarse militares, en
cuanto que por medio de disciplina semejante a la de los soldados, con jerarquía
adecuada y por medio de las armas, están encargados de guardar el orden, si
bien no el internacional, sino el interno del país. Esta semejanza ha hecho que
a la policía se le haya privado del ejercicio del sufragio y de la facultad de
ser deliberante, como al ejército. De la propia suerte, los militares tienen
que colaborar en la guarda del orden público, pues tanto el Presidente de la
República como los Gobernadores de los Departamentos pueden reclamar su apoyo
(art. 120 ord. 6o y 7o y 195). Y, en fin, los miembros de los cuerpos de
policía pueden ser destinados también a la defensa exterior de la nación; como
que el deber de tomar las armas cuando las necesidades  generales lo exijan
para defender la independencia de la Patria, que es de todos los colombianos,
atañe primordialmente a los consagrados al servicio oficial (art. 165). Pero
estas semejanzas no permiten confundir las dos instituciones, porque su misma
naturaleza y los propósitos que persiguen, al menos en tiempos de paz,
establecen una marcada diferencia entre ellas"  (subrayado fuera del
texto)
Estas ideas han sido
reafirmadas posteriormente en numerosas sentencias de la Corte Suprema de
Justicia, entre las cuales se destacan la Sentencia de la Sala Penal de Julio
27 de 1961 y la de Sala Plena  del 20 de Septiembre de 1973.
3. En uso de las
facultades otorgadas por la reforma constitucional de 1945, se expidió el
Estatuto Orgánico de la Policía Nacional (2136 de 1949) con el propósito de
crear un cuerpo armado de carácter técnico y civil, ajeno a los partidos
políticos. En la ley 93 de 1948 se consagraron las finalidades mencionadas y se
estableció un régimen especial para la Policía, semejante en sus
manifestaciones externas al que rige para las fuerzas militares pero acorde con
su carácter civil. También se concedieron al Gobierno Nacional las funciones de
dirección, organización, inspección y vigilancia de los cuerpos de Policía
tanto a nivel nacional como departamental y municipal.
4. El Presidente
Gustavo Rojas Pinilla expidió el decreto de estado de sitio N° 1814 de 1953 con
el objeto de "unificar el mando y coordinar los servicios de las Fuerzas
Armadas para el completo restablecimiento de la normalidad". Con base en
esta norma se ordenó la incorporación de la Policía Nacional al Ministerio de
Guerra, como cuarto componente del Comando General de las Fuerzas Armadas,
junto al ejército, la armada y la fuerza aérea.
5. Posteriormente,
el Decreto 1705 de 1960 reorganizó el Ministerio Guerra y  dispuso que bajo su
cargo quedarían las Fuerzas Militares y de Policía Nacional. A su vez, incluyó
a la Policía Nacional dentro de la rama técnica del Ministerio.
El artículo 1 del
decreto en mención definió las funciones del Ministro de Guerra, así:
"Tiene a su
cargo la Dirección de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en su
aspecto técnico militar y en su parte administrativa con el objeto de hacer
efectivo el servicio público de la Defensa Nacional, salvaguardar la seguridad
e independencia de la Nación, el orden interno y las instituciones
patrias".
6. El Presidente
Guillermo León Valencia en 1965 declaró en Estado de sitio todo el territorio
nacional mediante el Decreto 1288. En ejercicio de las facultades conferidas
por esta norma, fueron expedidos el Decreto 3398 de 1965 - mediante el cual se
reorganizó el Ministerio de Defensa Nacional - y el Decreto 1667 de 1966,
orgánico de la Policía Nacional.
6.1. En los
considerandos del Decreto 3398 de 1965, se indica la necesidad de un esfuerzo
coordinado de los órganos del poder público y la necesidad de estructurar los
planes de seguridad interior y exterior de la Nación. Esta norma dispuso, entre
otras cosas, las siguientes: 1) inclusión de la Policía dentro del
"escalafón bélico" de la defensa nacional, 2) cambió de la denominación
del Ministerio de Guerra por el de Ministerio de Defensa, 3) dirección de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en cabeza del Ministro de Defensa,
4) funciones conjuntas de los Comandos de las Fuerzas Militares y de la
Dirección General de la Policía Nacional.
6.2. De otra parte,
el Estatuto Orgánico de la Policía Nacional (decreto 1667 de 1966), definió a
la Policía Nacional como un cuerpo armado, eminentemente técnico, sometido a la
dirección y mando del Ministerio de Defensa, integrante de la Fuerza Pública y
cuya función consiste en prevenir la perturbación del orden y tutelar los
derechos ciudadanos. Esta norma fue adoptada como legislación permanente por la
Ley 48 de 1967.
7. En el decreto
2335 de 1971 se redefinen las funciones del Ministerio de Defensa en los
siguientes términos:
"Ministerio de
Defensa Nacional. Es el organismo de la rama ejecutiva del Poder público
encargado de la dirección de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, de
acuerdo con la Constitución y la ley y que cumple las siguientes funciones:
1a. Preparar los
proyectos de ley relacionados con el ramo de Defensa Nacional;
2a. Preparar los
proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio
de las atribuciones que le corresponden al Presidente de la República como
suprema autoridad administrativa, en los aspectos de la defensa nacional y
ejecutar las órdenes del Presidente que se relacionen con tales atribuciones;
3a. Cumplir las
funciones y atender los servicios que le están asignados y dictar, en
desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para
tal efecto;
4a. Preparar los
programas de inversiones y otros desembolsos públicos correspondientes al
sector y a los planes de desarrollo del mismo;
5a. Contribuir a la
formulación de la política del Gobierno en el ramo de defensa Nacional y
adelantar su ejecución, y
6a. Orientar,
coordinar y controlar, en la forma contemplada en las respectivas leyes,
estatutos y reglamentos, los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del estado y la sociedad de economía mixta, que le
estén adscritos o vinculados".
8. El Decreto 2347
de 1971, introduce una nueva reforma a la Policía Nacional. Permite la
asistencia militar cuando la Policía no se encuentre en capacidad de contener
graves desórdenes o de afrontar catástrofes o calamidades públicas por sí sola.
En el mismo año fue expedido el decreto 2335, que organiza la estructura del
Ministerio de Defensa. Esta norma definió a la Policía como un "cuerpo
armado de carácter permanente que hace parte de la fuerza pública, creada para
la guarda del orden público interno". Posteriormente, el Decreto 2218 de
1984 señaló que la Policía era "una institución pública de carácter
permanente y naturaleza oficial, constituida con régimen y disciplina especial,
que hace parte de la fuerza pública...".
9. En 1983 se
expidió el Decreto 2137, en el que se establece que la Policía es "un
servicio público a cargo del Estado, encaminado a mantener y garantizar el
orden público interno de la Nación, el libre ejercicio de las libertades
públicas  y la convivencia pacífica de todos los habitantes del territorio
nacional".
10. Con fundamento
en el artículo 218 de la Constitución Política de 1991, la Ley 62 de 1993
reiteró el carácter de servicio público de la Policía e insistió en la
importancia de los principios de igualdad, imparcialidad, control ciudadano y
publicidad. Faculta a la Policía para descentralizar, delegar y desconcentrar
sus funciones. De otra parte, la Policía adquiere así un carácter eminentemente
comunitario, preventivo, educativo, ecológico, solidario y de apoyo judicial.
La ley en mención reitera la dependencia de la Policía Nacional del Ministro de
Defensa, para efectos de su dirección y mando. Esta norma crea el cargo del
Comisionado Nacional para la Policía, así como instituye la Comisión Nacional
de Policía y Participación Ciudadana.
11. De la evolución
histórica aquí reseñada se pueden extraer las siguientes conclusiones: 1) la
organización de la policía ha estado supeditada a la ley; 2) la idea del
carácter civil de la policía ha estado presente en las diferentes leyes que se
han referido a la organización de la policía desde su creación en 1891; 3) el
cuerpo de Policía Nacional fue inicialmente incorporado al Ministerio de
Gobierno y luego al Ministerio de Defensa (o de guerra); 4) las razones del
legislador para introducir este cambio han surgido de las necesidades funcionales
y administrativas derivadas de condiciones sociales de perturbación del orden
público; 5) no obstante estas variaciones, el concepto de cuerpo civil armado
ha sido constante a través de la historia.
4. Visión
constitucional
4.1. La discusión
en la Asamblea Nacional Constituyente
4.1.1. Proyectos
1. Los proyectos de
reforma a la Fuerza Pública fueron discutidos por la Subcomisión IV de la
Comisión III. En términos generales, las diferentes propuestas concuerdan en la
importancia de robustecer las instituciones y en considerar que la Fuerza
Pública estaría conformada por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
2. El Gobierno
Nacional no presentó una propuesta específica respecto de este   tema. Su
proyecto se limitó a enfatizar el carácter no deliberante de los miembros del
Ejército y de la Policía.
3. El delegatario
Fabio Villa R., en representación de la Alianza Democrática M-19 propuso la
consagración del carácter deliberante de la Fuerza Pública y la creación del
Consejo Nacional de Seguridad, entidad que tendría por objeto el acercamiento
de la comunidad política a la Fuerza Pública. También propuso la objeción de
conciencia en relación con la prestación del servicio militar obligatorio y  la
prohibición de adscribir funciones de policía judicial a los miembros de la
Fuerza Pública.
En punto a la
Policía Nacional, el proyecto consideró que debería tratarse como un cuerpo de
carácter enteramente civil, cuyo mando estaría a cargo de los Jefes de la
Administración. La tarea de coordinación y dirección de la Policía estaría
adscrita al Ministerio de Gobierno. Sobre éste punto no hubo exposición de
motivos. (Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991).
4. El proyecto de
José Matías Ortíz Sarmiento (PRT) proponía la desmilitarización de la vida
política y la creación de normas claras dirigidas a impedir que el manejo del
orden público fuese patrimonio exclusivo de un "establecimiento castrense,
aislado de la ciudadanía". En el citado proyecto se ordenaba: 1) que las
fuerzas militares velarán exclusivamente por la integridad de las fronteras; 2)
la no aplicación de la justicia militar a los civiles; 3) la restricción del
fuero militar para asuntos de índole castrense exclusivamente; 4) el carácter
civil de la Policía Nacional, como institución encargada de velar por el orden
público interno, subordinada al mando civil y adscrita al Ministerio de
Gobierno. (Gaceta Constitucional No. 29 de marzo 30 de 1991).
5. La Asociación
Colombiana de Oficiales en Retiro de la Policía Nacional llamó la atención
sobre la necesidad de hacer una clara diferenciación entre el cuerpo de Policía
y las Fuerzas Militares. A la primera le correspondería la salvaguarda del
orden público interno. A la segunda, la del orden público externo. El proyecto
consideraba importante, además,  la creación de una organización unitaria de
los funcionarios de policía (DAS, Policía Nacional, Defensa Civil, etc.).
También contemplaba la ampliación de las funciones de la Policía Nacional y la
creación de una Jurisdicción especial, así como la del Ministerio de la Policía
con el fin de que la institución tuviera total independencia para cumplir con
sus funciones (Gaceta Constitucional Nº 34 del 2 de abril de 1991).
4.1.2. Informes
Ponencia
En el informe final
de la Subcomisión IV se trataron diversos aspectos entre los que se destacan la
responsabilidad de mando, la libertad de conciencia, el servicio militar
obligatorio y el porte de armas. Concretamente, en cuanto a la policía, se
estudiaron los proyectos presentados y se convino en la idea de que se trataba
de una parte integrante de la Fuerza Pública, que no tiene carácter
deliberante. La propuesta de adscribir la Institución al Ministerio de Gobierno
se dejó para un estudio posterior. (Gaceta Constitucional Nº 44 de abril 12 de 1991).
4.1.3. Actas de
Comisión
1. Se discutieron
nuevamente los temas de objeción de conciencia, carácter deliberante de los
funcionarios de la Fuerza Pública y proscripción de la propaganda bélica.
2. En una
intervención sobre el tema de la ubicación administrativa de la policía, el
Ministro de Gobierno consideró que, constitucionalmente, la Policía Nacional no
debería estar adscrita a un ministerio. En esta oportunidad no se explicaron
los motivos ni hubo objeción a la intervención. Posteriormente, en la votación
de la ponencia del articulado sobre la Fuerza Pública y de manera específica,
sobre el artículo referente a la Policía Nacional, la propuesta del delegatario
José Matías Ortíz, en el sentido de adicionar en el segundo inciso la frase "bajo
el control del Ministerio de Gobierno", obtuvo cero votos. (Gaceta
Constitucional Nº 102 del 19 de junio de 1991).
3. En las actas de
la plenaria no se recogió, aparte de lo anotado, debate alguno sobre el
articulado de la Fuerza Pública, ni acerca de la incorporación de la Policía
Nacional a uno u otro ministerio.
4.2. Conclusiones
Del examen de los
debates y discusiones sostenidas en la Asamblea Nacional Constituyente sobre el
tema de la policía se puede concluir: 1) una sentida preocupación por fortalecer
la vinculación entre policía, seguridad y protección de las libertades
ciudadanas, a través de la consagración enfática del carácter civil del cuerpo
de policía; 2) la ausencia de una voluntad constituyente en torno a la
definición del punto relacionado con la incorporación de la Policía Nacional a
un determinado ministerio y, en consecuencia, la intención implícita de que
este asunto quedara librado al legislador.
5.  Análisis de
los cargos
1. El problema jurídico
expuesto inicialmente se plantea en los siguientes términos constitucionales.
¿La separación funcional entre fuerzas militares y policía consagrada en los
artículo 217 y 218 de la Constitución es desconocida  por la decisión del
legislador - derivada de la competencia otorgada por el numeral 7 del artículo
150 de la Constitución - de incorporar el cuerpo de policía al Ministerio de
Defensa Nacional?.
Para responder
cabalmente a este interrogante es necesario dilucidar dos argumentos que
sustentan la acusación planteada por el demandante y expuestos de manera clara
por la Comisión Andina de Juristas en su escrito de intervención en el proceso.
El primero de ellos apunta a la existencia de una voluntad constituyente
implícita, en el sentido de separar lo civil de lo militar, incluso hasta el
punto de prohibir la posibilidad de reunir ambas funciones dentro del mismo
ministerio. El segundo argumento indica la correspondencia obligatoria entre la
función de policía y la creación de órganos no subordinados a la defensa
nacional. La Corte analizará ambas tesis.
5.1. La voluntad
del constituyente
1. La redacción del
artículo 218 de la Constitución estuvo determinada por la voluntad
constituyente de reconducir la policía a sus cauces tradicionales de civilidad
y apoyo a la vida cotidiana del ciudadano. El inciso primero del artículo 218
le asigna a la ley la tarea de organizar el cuerpo de policía. En su inciso
segundo, se indica la naturaleza y la finalidad de la policía. En cuanto a lo
primero, se define como "cuerpo armado permanente de naturaleza
civil". En relación con el fin primordial, el texto constitucional lo
señala, como "el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas", aparte del aseguramiento
de la paz para los habitantes de Colombia. Naturaleza y fin, esencia y objetivo
se encuentran estrechamente vinculados, de tal manera que la consecución de lo
segundo no puede lograrse en ausencia de lo primero y el logro de éste no basta
para la realización de aquél.
2. La historia
colombiana de la segunda mitad del siglo XX ha estado profundamente influida
por los problemas de orden público y por las declaratorias de Estado de Sitio.
Estas circunstancias determinaron una creciente militarización de la policía.
Con el objeto de contrarrestar esta tendencia, el Constituyente de 1991
consagró expresamente el carácter civil de la Policía nacional y determinó
claramente su orientación finalista de protección de las libertades ciudadanas.
Es probable que la permanencia
del cuerpo de policía dentro del ministerio de defensa haya incidido en este
proceso de militarización. Sin embargo, una explicación global del hecho debe
encontrarse en el conjunto de elementos normativos y sociopolíticos que
rodearon esta evolución. El recurso consuetudinario de los gobiernos al Estado
de Sitio durante los cuarenta años que precedieron a la constitución de 1991,
contribuyó a la creación de una disposición de ánimo institucional favorable al
ejercicio de la fuerza bélica. En estas condiciones, la pertenencia del cuerpo
de policía al ministerio de defensa representaba un elemento más de la
maquinaria militar en la cual se habían fundido todos los cuerpos de la fuerza
pública.
La Corte
Constitucional es consciente de que esta historia desafortunada debe ser
superada no sólo con la introducción de reformas normativas y de controles
efectivos que eviten el abuso de las declaratorias de los Estados de excepción,
sino también, y de manera primordial, con la creación de una cultura de la
normalidad constitucional y de la vigencia plena de los derechos fundamentales,
tarea en la cual el Gobierno nacional tiene un enorme compromiso hacia el
futuro.
3. Del análisis
efectuado sobre los debates en la Asamblea Nacional Constituyente se deduce
meridianamente que la propuesta de prohibir la adscripción de la Policía
Nacional al Ministerio de Defensa, si bien fue apoyada por algunos
delegatarios, no logro el asentimiento de la mayoría, de lo cual se infiere la
voluntad de otorgar al legislador un espacio de discrecionalidad para la
definición de este punto, según el contexto de cada momento.
4. En síntesis, el
argumento que se analiza obtiene plena validez en cuanto hace relación al
empeño constitucional de modificar el curso errático de una historia que
terminó desnaturalizando al cuerpo de policía. Sin embargo, el contenido
sociopolítico de este planteamiento, aunque tiende a demostrar la
inconveniencia de la norma demandada, no afecta su validez normativa en cuanto
que no desvirtúa la posibilidad teórica de que en las circunstancias  previstas
por la ley se reconozca, en todo caso, el principio de la separación de
funciones y de órganos. Esta anotación conduce necesariamente al estudio del
segundo argumento.
5.2. La
correspondencia entre división funcional y orgánica
El análisis de la
correspondencia funcional-orgánica de la policía nacional requiere examinar
varios aspectos de esta materia.
El propósito
constitucional de la separación funcional entre lo militar y lo civil se
encontraría vulnerado si se lograra probar que la policía nacional se encuentra
supeditada a un esquema organizativo que afecta su naturaleza civil. Esta
posibilidad podría, no obstante, ser desvirtuada con dos argumentos. El primero
de ellos relativo a la unidad de mando civil para la policía. El segundo,
relacionado con la ausencia de subordinación de las funciones de seguridad a
las funciones de defensa dentro del esquema organizativo del Ministerio. A
continuación se detallan ambos argumentos.
5.2.1. Unidad de
mando
1. El Presidente de
la República, funcionario elegido democráticamente, simboliza la unidad
nacional y está obligado a garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos, tal como lo establece el artículo 188 de la Constitución Política.
En tal virtud, corresponde al Presidente de la República dirigir la fuerza
publica - integrada en forma exclusiva por las fuerzas militares y la Policía
Nacional (C.P. art. 216) - y disponer de ella como comandante supremo de las
fuerzas armadas (C.P. art. 189-3).
2. Los Ministros son
los jefes de la administración en sus respectivas dependencias. Bajo la
dirección del presidente les corresponde formular las políticas atinentes a sus
despachos, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley (C.P. art. 208
inc. 1). De otra parte, según lo dispuesto por el artículo 115 de la CP, el
Presidente y el Ministro correspondiente, en cada negocio particular,
constituyen el Gobierno.
3. El artículo 9 de
la ley 62 de 1993, señala que el Presidente de la República, como suprema
autoridad administrativa, es el jefe superior de la Policía Nacional,
atribución que ejerce  por conducto del Ministro de Defensa Nacional  o del
Director General de la Policía.  Por otro lado, el artículo 10 de la ley 62
contempla una suerte de dependencia del Director General de la Policía respecto
del Ministro de Defensa. Ahora bien, no sobra advertir que, esta segunda
relación de mando, la ejerce el Ministro como agente inmediato del Presidente y
no en cuanto Jefe de las Fuerzas Militares. Se trata, por consiguiente, de una
jerarquía puramente civil y no militar.
5.2.2.
Correspondencia de la función con el órgano
1. Las funciones del
Ministerio de Defensa se refieren tanto  a los asuntos de la defensa militar
como a los de la seguridad ciudadana. La policía y las Fuerzas Militares, como
partes de la Fuerza Pública (C.P. art. 216) cumplen funciones que corresponden
a cada uno de los dos tipos anotados. No existe una subordinación de lo
policivo respecto de lo defensivo. El hecho de que el ministerio adopte el
nombre de sólo una de las funciones que lleva a cabo, representa sólo una falta
de reciprocidad nominal que en nada vulnera la dirección civil de la Policía.
2. Frente a las
funciones de defensa y seguridad existe unidad de mando que se radica en cabeza
del Presidente de la República. Las Fuerzas militares y la Policía Nacional se
encuentren bajo la égida de un mismo ministerio. Sin embargo ello se debe a
razones organizativas definidas por el legislador con fundamento en una
discrecionalidad derivada de la Constitución misma y la cual no significa ni
apareja confusión de funciones.
La Constitución
establece unos elementos básicos - esencia y fin - que sirven de referencia
mínima y necesaria para juzgar la validez de las actuaciones del legislador y
el Ejecutivo. La Carta política obra como marco general dentro del cual una
serie de opciones diferentes e incluso opuestas pueden ser posibles, siempre y
cuando se cumplan los dos elementos anotados. El Constituyente quiso así fijar
los limites del espacio de libertad legal y gubernamental. De esta manera se
permite un amplio margen de maniobra coyuntural, bien necesaria en el caso del
manejo del orden público, sin que por ello tales decisiones queden exentas de
observar el anotado marco mínimo de referencia.
En el caso sub
judice,  la falta de un mandato expreso de la Constitución en
relación con la adscripción del cuerpo de policía a un ministerio específico -
respaldada por los debates de la Asamblea Nacional Constituyente en los cuales
se planteó el problema y se optó por la no regulación - determina un espacio de
libertad  en favor del legislador. El hecho de que no exista norma
constitucional al respecto, por un lado, y la circunstancia de que su regulación
legal no afecta los valores y principios esenciales del ordenamiento jurídico,
por el otro, abonan la existencia constitucional de dicho espacio de libertad.
3. De otra parte, la
circunstancia de que el Ministro de Defensa en los últimos tiempos haya surgido
tradicionalmente de los altos mandos castrenses respondió a una contingencia
histórica que no desconocía la autonomía de la función de seguridad. Empero, en
la actualidad, la designación de un civil como ministro de defensa, constituye
la opción política que mejor interpreta el principio de subordinación del poder
militar al poder civil, que de manera meridiana y definitiva establece la
Constitución Política.
5.3. La
responsabilidad legal y gubernamental en el logro de los fines constitucionales
en materia de fuerza pública
1. La ausencia de
una voluntad constituyente relativa a la incorporación de la policía a un
ministerio específico, determina un espacio de razonable discrecionalidad
legislativa dentro del cual varias opciones resultan posibles. La decisión
legal de ubicar al cuerpo de policía en uno u otro ministerio, es el producto
del ejercicio de la competencia atribuida al legislador por la Constitución
Política. La definición legislativa puede variar de contenido de acuerdo con las
circunstancias espacio-temporales en las cuales se dicte la norma legal y sin
que ello implique una modificación del juicio de constitucionalidad respecto de
lo preceptuado por el legislador en uno u otro momento.
2. La
correspondencia entre una situación social caracterizada por la violencia y la
perturbación permanente del orden público constituye un elemento de juicio
importante para que el legislador opte por la incorporación del cuerpo de
policía al Ministerio de Defensa. Dicha decisión no riñe con el precepto
constitucional.
3. Desde luego, la
realización del propósito constitucional encaminado a la conformación de un
cuerpo de policía cercano a las libertades ciudadanas y alejado de la guerra,
puede encontrar mayores dificultades en la decisión del legislador de
incorporar el cuerpo de policía al Ministerio de Defensa. Sin embargo, esta
dificultad teórica, proveniente de una opción legal legítima, no permite, por
sí sóla declarar la inexequibilidad de la norma legal.
El fin
constitucional consagrado en el artículo 218 es un presupuesto necesario que
siempre debe ser tenido en cuenta y que limita la discrecionalidad legislativa.
En estas circunstancias, la voluntad política y, en especial, el manejo que el
Presidente de la República imprima a los asuntos que conciernen a la policía,
resultan decisivos para lograr el indicado propósito constitucional.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar  EXEQUIBLES
los  artículos 9 y 10 de la ley 62 de 1993.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL        EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ            HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]M. Hauriou, Principes de droit
public, 2 ed., París,  1916, pag. 304.