T-197-96
Sentencia T-197/96
Sentencia T-197/96
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Cancelación de
facturas cambiarias
Las controversias que se susciten derivadas
de los contratos estatales tienen un juez natural, cual es la jurisdicción de
lo contencioso administrativo. La vía judicial idónea para lograr el pago de
títulos valores en contra de una entidad estatal, emitidos con ocasión de la
celebración de un contrato estatal, es la vía administrativa.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia
por no pago sumas de dinero
El no pago de unas sumas de dinero, en
principio, no es algo que vulnere directa y gravemente derechos fundamentales,
ni que afecte el orden jurídico de manera inminente, hasta el punto de requerir
la intervención urgente del juez de tutela. No vulnera gravemente el derecho al
trabajo, ya que evidentemente esta circunstancia no le impide trabajar ni
continuar ejerciendo su actividad de comerciante. El accionante ha dejado pasar
largo tiempo sin ejercer las acciones que tiene a su disposición. Esta misma
conducta omisiva es un claro indicio de que, a su juicio, no hay ningún
perjuicio grave que requiera de actuación urgente e impostergable para
conjurarlo. A todas luces el daño que se ha experimentando no reporta gran
interés para esta persona.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Cobro de
obligaciones de dinero
Por existir medios  de defensa judiciales,
especialmente indicados para el cobro de obligaciones de dar sumas de dinero,
la tutela no se erige como vía idónea para el mismo fin.
Referencia:
Expediente T-87314
Peticionario:
Guillermo Javier
Narváez Paz
Procedencia:
Juzgado 1° penal
municipal de Sandoná
Temas:
Existencia de otros
mecanismos judiciales.
Inexistencia de
perjuicio irremediable.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo
de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa
-Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de tutela radicado bajo el
número T-87314, adelantado por Guillermo Javier Narváez Paz contra la alcaldesa
municipal de Sandoná (Nariño), Nubia Inés Pantoja Díaz.
I.      ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió para efectos de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia
correspondiente.
1.      Solicitud
El peticionario de la presente acción de
tutela, solicita al Juez Penal Municipal de Sandoná (Nariño), la protección de
sus derechos fundamentales al trabajo y  de los derivados del artículo 53 de la
Carta Política, con fundamento en los siguiente hechos.
2.
Hechos
El peticionario relata como hechos
constitutivos de la demanda que:
"El Municipio
de Sandoná y en su representación el Doctor ÁLVARO JULIO ERAZO, mediante las
respectivas órdenes, solicitó y obtuvo el suministro de algunos materiales que
se expenden en el establecimiento comercial EL LUGAR ELÉCTRICO del cual soy
propietario y en razón de esto se giraron tres (3) facturas cambiarias, las que
fueron aceptadas por el representante legal del Municipio. (...) Ante la
alcaldía anterior y la presente y demás oficinas que tienen que ver con esta
gestión, se han presentado los correspondientes cobros para el pago oportuno
del total de dicho contrato, pero que(sic) hasta la fecha no ha sido posible, razón
por la cual considero vulnerados mis derechos según el artículo 25 y en
concordancia con el artículo 53 de la Constitución Nacional" (Mayúsculas
en el original).
3. Pretensiones
Con fundamento en los hechos relacionados,
el peticionario pretende que el juez de tutela "se sirva decretar en auto
favorable la orden de PAGO OPORTUNO del valor de las facturas cambiarias (...)
más los intereses corrientes bancarios, desde que la obligación se hizo
exigible hasta que se satisfaga la obligación a la Alcaldía Municipal".
4. Pruebas aportadas con la demanda
El peticionario adjunta con el escrito de
demanda, copia al carbón de las tres facturas cambiarias suscritas por el
Municipio de Sandoná, y el certificado de registro mercantil del
establecimiento comercial.
III.    ACTUACIÓN JUDICIAL
1.      Primera instancia
Mediante sentencia de nueve (9) de
noviembre de 1995, el Juzgado Primero Municipal de Sandoná decidió conceder la
tutela instaurada por el señor Guillermo Javier Narváez Paz, en consideración a
que, si se tiene en cuenta que el giro de los negocios del peticionario
constituye su fuente de trabajo y sustento, no es excusable la posición del
municipio al negarse a pagar las facturas cambiarias que adeuda, pues, como lo
ha dicho la Corte Constitucional, las entidades territoriales deben ser lo
suficientemente previsivas en el manejo de sus recursos para poder cumplir con
las obligaciones que adquieren.
Agrega el Juzgado que aunque el
peticionario cuenta con otros mecanismos judiciales para obtener el cobro de su
crédito, no cabe duda que las exigencias formales de los mismos retardarían el
pago, ocasionando perjuicios patrimoniales adicionales.
En la misma providencia el juez de tutela
ordenó el pago del crédito al peticionario, siempre y cuando el municipio
contara con disponibilidad presupuestal. En caso contrario, ordenó realizar las
gestiones necesarias para tal fin.
IV.    CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.      Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es
competente para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86  inciso 2o. y 241, numeral 9o. de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos  33, 34,  35 y  36 del
decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en virtud de la
selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.      La materia
2.1    Disponibilidad de otros medios de
defensa judiciales
En el caso presente, el accionante instaura
la acción de tutela con el propósito de lograr el pago de unas sumas de dinero,
obligación actualmente exigible que se incorpora en tres facturas cambiarias,
que la alcaldía municipal de Sandoná, (Nariño) debe al demandante y que no ha
pagado por falta de disponibilidad presupuestal
Dichas obligaciones provienen de la
celebración de un contrato de suministro entre el accionante y la alcaldía
referida. El demandante ha presentado las facturas ante la alcaldía a fin de
solicitar el pago, pero no ha demandado el mismo a través  de ningún otro medio
judicial.
La relación jurídica substancial subyacente
que ha dado origen a la emisión de las facturas cambiarias, esto es, el
contrato de suministro, es, sin lugar a dudas, un contrato estatal, ya que al
tenor del artículo 32 del Estatuto general de contratación de la Administración
Pública (Ley 80 de 1993), son contratos estatales "todos los actos
jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se
refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en
disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la
voluntad...".
Como el Estatuto de contratación se refiere
a las "entidades estatales", dentro de las cuales el artículo 2o. del
mismo enlista a los municipios, forzoso es concluir que el contrato de
suministro convenido entre el accionante y la Alcaldía Municipal de Sandoná, es
un contrato estatal.
Se trata de uno de los casos en que el
contrato estatal no requiere de la observancia de las formalidades plenas
(forma escrita), de conformidad con lo prescrito por el artículo 39 del
estatuto referido, ni de licitación pública por ser de menor cuantía, según lo
autorizado por el art. 24 del mismo estatuto.
Las controversias que se susciten derivadas
de los contratos estatales tienen un juez natural, cual es la jurisdicción de
lo contencioso administrativo. En este sentido el artículo 75 de la Ley 80 de
1993 es clarísimo cuando a su tenor literal expresa: "Sin perjuicio de
lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de
las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de
ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso
administrativa".
De este modo, la vía judicial idónea para
lograr el pago de títulos valores en contra de una entidad estatal, emitidos
con ocasión de la celebración de un contrato estatal, es la vía administrativa.
En relación con lo anteriormente expresado,
la jurisprudencia del Consejo de Estado ha afirmado:
"No cabe la menor duda que con el
advenimiento de la Ley 80 de 1993, por disposición de su artículo 75, todas las
controversias originadas en contratos estatales son del conocimiento exclusivo
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De la misma manera el cobro
ejecutivo de los créditos que tengan origen directo o indirecto en todos los
negocios estatales, consten en títulos judiciales o extrajudiciales, son de
resorte de la  misma jurisdicción". (C.E., Sala Unitaria, Auto feb. 9/95.
Exp. 10266 M.P. Daniel Suárez Hernández).
Y en otra ocasión la misma Corporación
expresó:
"... la Ley 80 le adscribió a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia para conocer de
las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de
los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este
último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por
voluntad de las partes o por decisión judicial".
La acción de tutela consagrada por el
artículo 86 de nuestra Constitución Política, fue concebida como mecanismo de
defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando
el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que,
existiendo, se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, o que el examen particular que realice el juez de tutela verifique
que la otra vía, en cuanto a su eficacia, no es la más adecuada para la
protección inmediata del derecho fundamental violado o amenazado, lo cual, como
se explicará más adelante, no se da en el presente caso. Es, por tanto, como
innumerables veces lo ha dejado sentado la jurisprudencia de esta Corporación,
una acción residual o subsidiaria, que no está llamada a proceder como
mecanismo alterno o sustituto de las vías legales de protección de los
derechos.
En relación con lo anterior, para el caso
bajo examen es suficiente reiterar los conceptos que sobre la improcedencia de
la acción de tutela en presencia de otros mecanismos de defensa judicial, han
sido vertidos en innumerables fallos de esta Corporación, entre los cuales cabe
mencionar los siguientes:
Sentencias T-512/93 (M.P. Hernando Herrera
Vergara), T-362/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-064/95 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), T-077/95 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-403/94
(M.P. José gregorio Hernández Galindo), T-431/94 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo) y T-434/94 (M.P. Fabio Morón Díaz).
"El artículo 86
de la Constitución únicamente autoriza la acción de tutela como mecanismo
subsidiario ante la inexistencia de otro medio idóneo para la defensa judicial
del derecho fundamental que el demandante estima violado o amenazado. Por su
parte, el artículo 6o., numeral 1o. del Decreto ibídem, establece que la acción
de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial. Esta
institución no ha desplazado ni sustituido las competencias ordinarias en los
diversos campos de la administración de justicia y, por ende, los
procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico ordinario se deben
aplicar para los fines que cada uno de ellos persigue, de acuerdo a lo señalado
por la Constitución y la legislación".
En igual sentido la sentencia T-362/94
(M.P. Hernando Herrera Vergara), manifiesta los siguientes conceptos:
"Debe insistir
la Sala de Revisión al respecto, que el juez de tutela tiene una competencia
constitucionalmente restringida en el sentido de asegurar que cuando no se
disponga de procedimiento judicial idóneo, se haga justicia en el caso concreto
mediante una orden perentoria, en cuya virtud cesen los actos violatorios, se
ejecuten aquellos indispensables para la efectividad del derecho conculcado o
se neutralicen los motivos de su amenaza. No puede entonces reemplazar a los
jueces competentes cuando la ley ha previsto expresamente otras vías
judiciales, a menos que se intente de manera excepcional como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo cual en este caso no se
presentó, según lo ha podido concluir ésta Sala, de los documentos y demás
pruebas que obran en el expediente".
Así las cosas, en el caso sub-exámine
la acción de tutela  deberá despacharse como improcedente, ante la existencia
de otros medios de defensa judicial, cuya competencia corresponde a la
jurisdicción contencioso administrativa.
2.2    Ausencia de un perjuicio
irremediable
Dispone el artículo 86 de nuestra Carta
Política que si bien la acción de tutela no es procedente en presencia de otros
medios de defensa judicial, lo será si es utilizada como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.
El fallo judicial que revisa la Sala,
encuentra que el no pago de las facturas cambiarias que adeuda el municipio de
Sandoná al accionante, vulnera el derecho al trabajo de este último; en ese
sentido expresa el referido fallo: "Y si el giro de tales negocios
constituye su fuente de trabajo, forzoso es concluir, que al señor Guillermo
Javier Narváez Paz, se le ha vulnerado su derecho al trabajo".
Y con respecto a la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, el fallo que se revisa manifiesta lo siguiente: "Si bien el
peticionario puede acudir a otro medio judicial para obtener el pago de esos
valores, no cabe duda que, dadas las exigencias formales del proceso
correspondiente y su consabida demora, la decisión favorable se produciría
demasiado tarde frente a los perjuicios causados a cortísimo plazo como
consecuencia del retardo en la cancelación de esos valores".
No comparte esta Sala los conceptos
anteriores que motivan el fallo que se revisa. En efecto, por perjuicio
irremediable ha entendido la jurisprudencia de esta Corte que es aquel en el
cual la amenaza de daño es inminente y la respuesta o acción para evitarlo ha
de ser urgente e impostergable. En ese sentido son muy claros los conceptos
expresados en la sentencia T-435/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), que bien
vale la pena reiterar en el presente caso:
"Al examinar
cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura
del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente:
"1. El
perjuicio ha de ser inminente: 'que amenaza o está por suceder
prontamente'. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible
daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un
corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo
probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto
aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque
no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural
de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente
se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando
es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado
empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del
efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo
la inminencia.
"2. Las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o
precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el
Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la
inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la
prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta
proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la
precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las
circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la
prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.
"3. No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la
gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de
la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden
jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la
amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte
de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad,
por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en
la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
"4. La urgencia
y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya
que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del
sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
"De acuerdo con
lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay
ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra
una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien
jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio.
"El fundamento
de la figura jurídica que ocupa la atención de esta Sala es la inminencia de un
daño o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés para la persona y
para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la lesión de continuar
una determinada circunstancia de hecho. El fin que persigue esta figura es
la protección del bien debido en justicia, el cual exige lógicamente unos
mecanismos transitorios o directos, urgentes e impostergables, que conllevan,
en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas
precautelativas".[1]
En el caso bajo examen, se echa de menos,
en especial, la nota de gravedad del perjuicio, porque como arriba se
transcribió, "no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad", sino
de aquella que recae sobre un derecho que reporta gran interés para la persona
y para el orden jurídico. El no pago de unas sumas de dinero, en principio, no
es algo que vulnere directa y gravemente derechos fundamentales, ni que afecte
el orden jurídico de manera inminente, hasta el punto de requerir la
intervención urgente del juez de tutela.
El no pago de esta sumas no vulnera
gravemente el derecho al trabajo del accionante, ya que evidentemente esta
circunstancia no le impide trabajar, no le impide continuar ejerciendo su
actividad de comerciante ferretero. Tal eventualidad no está en modo alguno
probada en el expediente.
El accionante ha dejado pasar largo tiempo
sin ejercer las acciones que tiene a su disposición y que arriba se comentaron.
Por ningún medio judicial procuró (durante años) obtener el pago que ahora
pretende por la vía de la tutela. Esta misma conducta omisiva es un claro
indicio de que, a su juicio, no hay ningún perjuicio grave que requiera de
actuación urgente e impostergable para conjurarlo. A todas luces el daño que se
ha experimentando no reporta gran interés para esta persona.
Todas estas circunstancias, llevan a la
Sala a considerar que no se está en presencia de un perjuicio irremediable que
haga viable la acción de tutela a pesar de existir otros medios de defensa
judicial, razón por la cual, también habrá de desechar como improcedente la
tutela como mecanismo transitorio.
2.3    La acción de tutela como mecanismo para obtener el pago efectivo
de obligaciones de dinero
En reiterada jurisprudencia ha dejado
sentado esta Corporación que por existir medios  de defensa judiciales,
especialmente indicados para el cobro de obligaciones de dar sumas de dinero,
la tutela no se erige como vía idónea para el mismo fin.
En sentencia T-402 de 1992 (M.P. Hernando
Herrera Vergara), esta Corte expuso:
"De otro lado,
advierte la Sala que los accionantes no sólo reclaman el respeto del derecho de
petición sino que orientan su solicitud en el sentido de obtener el pago
efectivo de las cesantías que reclaman. Basta recordar al respecto que la
acción de tutela no está llamada a convertirse en vía alterna o sustitutiva de
los procedimientos que en las distintas jurisdicciones ha organizado la ley,
por el contrario, su procedencia se hace depender de la inexistencia de otros
medios de defensa judicial, de modo que contando los accionantes con la
posibilidad de acudir ante los jueces mediante un proceso ejecutivo no resulta
viable impetrar la tutela con el solo propósito de lograr un pago que, se
repite, puede ser demandado ante otras instancias y por las vías procesales
instituidas al efecto".
Excepcionalmente, la jurisprudencia
constitucional ha ordenado por la vía de la tutela, el pago de pensiones
legales, cuando éstas han sido ya reconocidas legalmente por acto
administrativo, en consideración a la protección especial que merecen los pensionados,
quienes real y objetivamente dependen del efectivo pago de este derecho para
poder subsistir, y en atención al menor grado de eficacia que tienen los medios
alternativos llamados a substituir a la tutela.[2]
No obstante, en el caso sometido ahora a la
revisión de esta Sala, no están de por medio consideraciones como las
anteriores, toda vez que no se ve comprometida de manera grave la subsistencia
ni otro derecho fundamental del accionante, por lo cual no puede ser de recibo
la tutela como medio directo para obtener el pago de obligaciones de dinero.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión  de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO:        REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Primero
Penal Municipal de Sandoná (Nariño), el día nueve (9) de noviembre de mil
novecientos noventa y cinco (1995), y en su lugar RECHAZAR por
improcedente la acción de tutela interpuesta por Guillermo Javier Narváez Paz,
contra el Municipio de Sandoná.
SEGUNDO:        ORDENAR LA DEVOLUCIÓN, en el término de 48 horas siguientes a la
notificación de este fallo, de las sumas de dinero pagadas en acatamiento al
fallo que se revoca.
TERCERO:        LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte
Constitucional. Sala Novena de  Revisión.  Sentencia  No. T-225/93 del 15 de
junio de 1993. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Cfr. Sentencia T-184 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero