C-723-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-723/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de certeza en razones que respaldan el cargo de inconstitucionalidad
PRINCIPIO DE CENTRALIZACION POLITICA Y DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA-Alcance
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Objeto
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y
ENTIDADES TERRITORIALES
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Constitución
NORMA GENERAL EN MATERIA EDUCATIVA-Competencia
del legislador para expedirlas/NORMA GENERAL EN MATERIA EDUCATIVA-Incompetencia
del Ejecutivo para expedirlas en cuanto al ejercicio de la función pública y
del retiro de la carrera
Dichos apartes asignan al Presidente de la República la función de
dictar normas generales en materia educativa, específicamente normas que tratan
del ejercicio de la función pública y del retiro de la carrera administrativa
por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, las cuales deben
ser dictadas por el legislador, ordinario o extraordinario, de conformidad con
lo dispuesto en los Arts. 114, 125 y 150, Num. 23, de la Constitución, que por
tanto resultan vulnerados.
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA EDUCATIVA-Ejercicio
Una vez dictadas las citadas normas por el legislador, al Presidente
de la República corresponde ejercer la potestad reglamentaria contemplada en el
Art. 189, Num. 11, de la Constitución, mediante la expedición de los decretos,
resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de aquellas. Dicho
ejercicio exige, por una parte, la existencia de una ley que pueda ser objeto
de reglamentación, y, por otra parte, el respeto del marco establecido por la
misma ley, por las demás leyes y, obviamente, por la Constitución Política como
norma de normas.
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN MATERIA DE EVALUACION Y CAPACITACION DEL PERSONAL DOCENTE Y
DIRECTIVO DOCENTE-Subordinación a la ley expedida o
que en el futuro se expida sobre la misma materia
COMPETENCIAS DE LA NACION EN EL SECTOR EDUCATIVO-Incompetencia del Presidente de la República para dictar normas
generales
Referencia: expediente D-5024
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 5º (parcial), el artículo 6º
(parcial),  el artículo 7º (parcial) y el artículo 10º (parcial) de la Ley 715
de 2001.
Demandante: Luis Alberto Jiménez Polanco
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
tres  (3) de agosto de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Luis Alberto Jiménez Polanco presentó demanda contra el numeral 5.8 del artículo 5º , el numeral 6.2.6 del artículo 6º,
el numeral 7.7 del artículo 7º , el numeral 10.10 del artículo 10º y el
parágrafo 1º del artículo 10º de la Ley 715 de 2001.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda
de la referencia.
II- LAS NORMAS
ACUSADAS
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 44.654 de 21 de diciembre de 2001.
LEY 715 DE 2001
(diciembre
21)
por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
(…)
T
I T U L O II
SECTOR
EDUCACION
CAPITULO
I
Competencias de la Nación
Artículo 5°.
Competencias de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las
establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las
siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de
la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y
rural:
(…)
5.8.
Definir, y establecer las reglas y mecanismos generales para la evaluación y
capacitación del personal docente y directivo docente.
(…)
CAPITULO
II
Competencias de las entidades territoriales
Artículo 6°.
Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras
normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las
siguientes competencias:
(…)
6.2.6.
Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de
conformidad con las normas vigentes.
(…)
Artículo 7°. Competencias de los
distritos y los municipios certificados
(…)
7.7. Evaluar el desempeño de rectores
y directores, y de los directivos docentes
(…)
Artículo 10.
Funciones de Rectores o Directores. El rector o director de las instituciones
educativas públicas, que serán designados por concurso, además de las funciones
señaladas en otras normas, tendrá las siguientes:
(…)
10.10. Realizar la evaluación anual del desempeño de los docentes,
directivos docentes y administrativos a su cargo.
(…)
Parágrafo 1°. El desempeño de los
rectores y directores será evaluado anualmente por el departamento, distrito o
municipio, atendiendo el reglamento que para tal fin expida el Gobierno
Nacional. La no aprobación de la evaluación en dos años consecutivos implica el
retiro del cargo y el regreso al ejercicio de la docencia en el grado y con la
asignación salarial que le corresponda en el escalafón.
III-    DEMANDA
El demandante
pide la declaración de inexequibilidad y, en subsidio, la exequibilidad
condicionada, de los apartes señalados. Considera que éstos vulneran el
preámbulo y los artículos 1, 4, 6, 13, 113, 114, 121, 122, 125 inciso 4º, y
150, numeral 23, de la Constitución.
Señala que el numeral 23 del artículo 150
constitucional  confirió al legislador la facultad para expedir las leyes que
rigen el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos. Indica que las normas acusadas delegan en abstracto, sin definición
de tiempo, y contrariando lo dispuesto en el numeral 10º del artículo 150 de la
Carta Política,  en el Presidente de la República, las entidades territoriales
y los rectores y directores de las Instituciones Educativas, facultades que la
Constitución reserva al legislador.
Manifiesta que la situación anotada se agrava si se
tiene en cuenta que las entidades territoriales y los directores y rectores de
las instituciones educativas públicas no pueden ser depositarios de facultades
legislativas y que, por tanto, las disposiciones demandadas, al delegar en
ellos dichas atribuciones no contempladas en la Constitución, vulneran las
normas arriba citadas.
Por último indica que sólo el Congreso de la República
podrá expedir el marco normativo que regule lo relacionado con la materia
demandada en lo que hace referencia al inciso 4º del artículo 125 de la Carta,
respecto del retiro de los cargos de carrera por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo. Precisa que sólo entonces el Presidente de la
República podrá expedir los decretos reglamentarios concernientes, que en todo
caso deberán ajustarse al marco normativo que disponga el legislador para tal
efecto.
IV-  INTERVENCIONES
1. Intervención
del Departamento Nacional de Planeación
La ciudadana
Rosa María Laborde Calderón, en representación del Departamento Nacional de
Planeación, interviene para defender la constitucionalidad de los apartes
demandados.
Indica que, de
acuerdo con lo dispuesto en varias disposiciones de la Constitución, y al ser,
por mandato contenido en el Art. 80 de la Ley 153 de 1887, la Nación persona
jurídica, su representación administrativa corresponde al Presidente de la
República. Señala que admitir la hipótesis del demandante en el sentido de
considerar que la representación legal de la Nación se encuentra en cabeza del
Congreso, equivaldría a contrariar la Constitución y admitir que a través de la
Ley 715 de 2001 el legislativo se atribuyó facultades que no le competen.
Frente a la
presunta vulneración del inciso 4º del artículo 125 constitucional, precisa que
le Ley 715 de 2001 contempló un límite temporal para que se pueda entender el
retiro por calificación no satisfactoria.
Por último
manifiesta que al expedir la Ley 715 de 2001, el Congreso efectuó la regulación
que el demandante echa de menos en la demanda, y que en ella se encontraba
legitimado por la Constitución para otorgar al ejecutivo las facultades
reglamentarias en relación con la materia.
2. Intervención
del Ministerio de Educación Nacional
La ciudadana
Claudia Patricia Otálvaro Trejos interviene en representación del Ministerio de
Educación Nacional para defender la constitucionalidad de los apartes acusados.
Luego de exponer
consideraciones acerca del sistema de evaluación del desempeño de docentes y
directivos docentes y del derecho de los educandos a recibir una educación de
calidad, la representante del ministerio indica que  la Ley 715 de 2001 sí
facultó al Presidente de la República para reglamentar las materias
concernientes a la evaluación de que tratan las normas demandadas. Señala que
ello se desprende del numeral 5.8 del artículo 5 y el parágrafo 1º del artículo
10º de la citada ley.
Frente a la
aparente potestad reglamentaria que las disposiciones acusadas radican en
cabeza de las entidades territoriales y de rectores y directores, para la
interviniente dichas disposiciones se ajustan al principio constitucional de
descentralización administrativa y al legal de descentralización educativa.
En relación con
la necesidad de que el Congreso elabore una reglamentación que el demandante
echa de menos, precisa que la evaluación docente ya ha sido materia de ley en
la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación.
V- CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante Concepto No. 3525 radicado el 29 de Marzo de
2004, solicita a la Corte que declare la exequibilidad del numeral 5.8 del
artículo 5o y del parágrafo 1º  del artículo 10º de la Ley 715 de 2001. Además
insta a la Corte Constitucional para que se inhiba de fallar de fondo en
relación con los cargos formulados contra el numeral 6.2.6 del artículo 6º, el
numeral 7.7 del artículo 7o y el numeral 10.10 del artículo 10º de la misma
ley.
Para tal efecto
el Procurador indica que la Ley 715 de 2001 cumple el mandato contenido en el
Art. 288 superior, en virtud del cual el legislador orgánico debe distribuir
las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y que al
atribuir algunas de ellas a la Nación debe entenderse que lo hace a las
autoridades centrales, es decir, al Congreso de la República y al Presidente de
la República. Lo anterior, precisa, conduce a considerar que el numeral 5.8 del
artículo 5 y el parágrafo 1º del artículo 10º no pueden interpretarse de tal
manera que se considere que el Presidente de la República es su único
destinatario, pues de su texto se infiere que prevén funciones predicables de
ambos órganos.
Adicionalmente
manifiesta que por definición constitucional la reglamentación atinente a
normas de evaluación y capacitación del personal docente le corresponde al
Presidente de la Nación. Señala que por lo demás el actor desconoció la
existencia de la Ley General de la Educación, Ley 115 de 1994, en la que el
Congreso ya  abordó la materia de la evaluación docente.
También expresa
que la Corte Constitucional debe inhibirse de estudiar la constitucionalidad de
las normas que hacen referencia a facultades en cabeza de las entidades
territoriales y de los rectores y directores de Instituciones Educativas, pues
es claro que las normas en comento no atribuyen potestad reglamentaria, sino
tan solo conceden la facultad de evaluar el desempeño de algunos funcionarios.
Apunta el Procurador que el demandante confunde la actividad de evaluar con la de
legislar y que, por consiguiente, demanda la inconstitucionalidad de un
contenido normativo que no corresponde al de la norma demandada. Indica que los
juicios de validez constitucional sólo pueden efectuarse con base en la
confrontación del contenido real de las normas, por lo que en el caso no
procede un pronunciamiento de fondo.
VI- CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. Esta
Corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de los
apartes acusados, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de
la Carta Política, toda vez que ellos forman parte integrante de una ley.
Problema jurídico planteado
2. Corresponde
a la Corte establecer si al asignar los apartes normativos acusados unas
competencias a la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios
certificados y los rectores o directores de las instituciones educativas
públicas, en materia de evaluación del personal docente y directivo docente,
vulneran las disposiciones constitucionales que atribuyen al Congreso de la
República la potestad de expedir las leyes que rigen el ejercicio de la función
pública y el retiro de ésta por calificación no satisfactoria en el desempeño
del empleo.
Análisis del
problema jurídico planteado
Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con la
acusación formulada contra el numeral 6.2.6 del
artículo 6º, el numeral 7.7 del artículo 7º y el numeral 10.10 del artículo 10º
de la Ley 715 de 2001.
3. Sobre la
base del carácter público de la acción de inconstitucionalidad (Arts. 40, Num.
6, y 242, Num. 1, de la Constitución), como expresión del derecho fundamental
de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político, el Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 contempla los requisitos de
las demandas correspondientes, con los cuales se busca permitir que la Corte
Constitucional adelante el estudio del asunto planteado y adopte una decisión
de fondo.
Sobre este tema
esta corporación ha realizado numerosos pronunciamientos, en los cuales ha
manifestado [1]:
(E)l ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad
contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del
aludido artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus
pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de
este Tribunal.
3.4.1. Así, tendrá que identificar, en primer lugar, el objeto sobre
el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a
juicio del actor, son contrarios al ordenamiento constitucional.  Esta
identificación se traduce en (i.) “el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales” (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).  Pero
además, la plena identificación de las normas que se demandan exige (ii.) “su
transcripción literal por cualquier medio o la inclusión de “un ejemplar de la
publicación de las mismas” (Artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Se
trata de una exigencia mínima “que busca la indispensable precisión, ante la
Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá
de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite,
gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el
demandante aprecia como contrario a la Constitución”[2]. Ahora
bien: estos requerimientos fueron cabalmente cumplidos en el presente caso.
3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad
es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las
cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta
vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este orden
de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral
2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger
la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad
de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte),
considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los
cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo
por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales
violadas”[3].
Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo
de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es
decir,  manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan[4].  No
basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido.
Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por las
cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2
numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que ya ha sido objeto
de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena
parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma
de control del poder público.  La efectividad del derecho político depende,
como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor
sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[5].  De lo
contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[6].
La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[7],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita
al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las
que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente[8]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[9] e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[10].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”[11].
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad
la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”[12].
El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[13] que no
se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad[14].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales[15]
y doctrinarias[16],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[17];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[18],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[19] a
partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda
de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
4. En la demanda que se examina el actor afirma que los
apartes acusados  atribuyen al Presidente de la
República, los departamentos, los distritos, los municipios certificados y los
rectores o directores de las instituciones educativas públicas la función de
dictar normas generales y abstractas sobre la evaluación del desempeño del
personal docente y directivo docente, las cuales conforme a disposiciones
constitucionales deben ser expedidas por el Congreso de la República.
Dicha
afirmación no corresponde al contenido del numeral 6.2.6 del artículo 6º, el
numeral 7.7 del artículo 7º y el numeral 10.10 del artículo 10º de la Ley 715
de 2001, ya que éstos respectivamente disponen que: i) es competencia de los
departamentos “evaluar” el desempeño de rectores y directores, y de los
docentes directivos, de conformidad con las normas vigentes; ii) es competencia
de los distritos y los municipios certificados “evaluar” el desempeño de
rectores y directores, y de los directivos docentes, y iii) los rectores o
directores de las instituciones educativas públicas tendrán la función de “realizar
la evaluación” anual del desempeño de los docentes, directivos docentes y
administrativos a su cargo.
Ello significa
que las citadas expresiones no asignan a las entidades y funcionarios
mencionados la función de dictar normas jurídicas sobre la evaluación del
desempeño del personal docente y directivo docente y que, por tanto, la
acusación contra ellas no cumple el requisito de certeza señalado por la
jurisprudencia de la Corte, en cuanto no es real o verdadero el contenido
expuesto por el demandante.
Por otra parte,
de conformidad con lo dispuesto en el Art. 241 superior, esta corporación sólo
tiene competencia para examinar la constitucionalidad de las disposiciones
legales en virtud de demanda, o de manera oficiosa en los casos  señalados en
aquel expresamente, por lo cual se declarará inhibida para emitir decisión de
mérito sobre tal impugnación.
La asignación
de competencia al  Presidente de la República en materia de evaluación del
desempeño del personal docente y directivo docente es contraria a la
Constitución. Num. 5.8 del Art. 5 y  parágrafo 1º del Art. 10 de la Ley 715 de
2001
5. El demandante
afirma que el Num. 5.8 del Art. 5 de la Ley 715 de 2001, en virtud del cual corresponde a la Nación ejercer, en relación con la
prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar,
básico y medio, en el área urbana y rural, la función de “definir, y
establecer las reglas y mecanismos generales para la evaluación y capacitación
del personal docente y directivo docente”, atribuye dicha competencia al
Presidente de la República, y no al Congreso de la República, órgano éste al
que corresponde exclusivamente conforme a la Constitución, en particular  los
Art. 125 y 150, Num. 23, que contemplan la potestad de éste último de
expedir las leyes que rigen  el retiro de los cargos de carrera en la función
pública por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y las
leyes que regulan el ejercicio de dicha función.
Así mismo
plantea que la previsión contenida en el parágrafo 1º del Art. 10 de  la misma
ley, en el sentido de que el desempeño de los rectores y directores de las
instituciones educativas públicas será evaluado anualmente por el departamento,
distrito o municipio, atendiendo el reglamento que para tal fin expida el
Gobierno Nacional, viola por la misma razón las citadas disposiciones
superiores.
Según lo
previsto en el Art. 1º superior, Colombia es un Estado social de Derecho
organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales. Por su parte, el Art. 287 ibídem contempla que las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,
dentro de los límites de la Constitución y la ley.
Conforme a estas
disposiciones, en el Estado colombiano rige el principio de la centralización
política y la descentralización administrativa, lo cual significa que las funciones
constitucional, legislativa y jurisdiccional están centralizadas, mientras que
la función administrativa está descentralizada.
Para
materializar estos principios de la organización territorial del Estado, el
Art. 288 de la Constitución prevé que “la ley orgánica de ordenamiento
territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales”.
Dicha
distribución de competencias debe establecer cuáles son los servicios públicos
a cargo de la Nación y cuáles son los servicios públicos a cargo de las
entidades territoriales y debe hacerse en concordancia con lo estatuido en el
Acto Legislativo 01 de 2001, sobre asignación de recursos a estas últimas, que
modificó los Arts. 356 y 357 de la Constitución Política y eliminó los
conceptos de situado fiscal y de participaciones en los ingresos corrientes de
la Nación, los cuales actualmente se agrupan en uno solo denominado Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
A este respecto
la misma Ley 715 de 2001, en su artículo 1º, que no es objeto de impugnación,
estableció que el Sistema General de Participaciones está constituido “por
los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de
la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de
los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.”
Como ejemplo de
distribución de competencias en materia educativa puede indicarse la hipótesis
en la cual la ley orgánica  estableciera que a la Nación corresponde prestar el
servicio de educación superior, a los departamentos prestar el servicio de
educación secundaria y a los municipios prestar el servicio de educación
primaria y preescolar.
En el presente
caso, el Num. 5.8 del Art. 5º de la Ley 715 de 2001, en virtud del cual es
función de la Nación, en relación con la prestación
del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio,
en el área urbana y rural, definir y establecer las reglas y mecanismos
generales para la evaluación y capacitación del personal docente y directivo
docente, y el parágrafo 1º del Art. 10 de la misma ley, según el cual la
evaluación anual del desempeño de los rectores y directores de las
instituciones educativas públicas deberá hacerse atendiendo el reglamento que
para tal fin expida el Gobierno Nacional, no distribuyen competencias en
materia educativa, conforme a lo previsto en el Art. 288 superior, pues no
asignan a la Nación la prestación del servicio público de educación que la
primera norma menciona.
En cambio,
dichos apartes asignan al Presidente de la República la función de dictar
normas generales en materia educativa, específicamente normas que tratan del
ejercicio de la función pública y del retiro de la carrera administrativa por
calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, las cuales deben ser
dictadas por el legislador, ordinario o extraordinario, de conformidad con lo
dispuesto en los Arts. 114, 125 y 150, Num. 23, de la Constitución, que por
tanto resultan vulnerados.
6. Por otra
parte, debe destacarse que una vez dictadas las citadas normas por el
legislador, al Presidente de la República corresponde ejercer la potestad
reglamentaria contemplada en el Art. 189, Num. 11, de la Constitución, mediante
la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la
cumplida ejecución de aquellas.
Dicho ejercicio
exige, por una parte, la existencia de una ley que pueda ser objeto de
reglamentación, y, por otra parte, el respeto del marco establecido por la
misma ley, por las demás leyes y, obviamente, por la Constitución Política como
norma de normas (Art. 4º).
En relación con
este reparto de competencias normativas entre el legislador y el Presidente de
la República esta corporación ha expresado:
“15- La Constitución colombiana radica en el Congreso la cláusula
general de competencia, tal y como esta Corte lo ha señalado en numerosas
ocasiones (CP arts 150 ords 1 y 2)[20].
Esto significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad
son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad
reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes (CP art. 189 ord
11).
“16- Este reparto general de competencias normativas entre la ley y
el reglamento no es casual ni caprichoso sino que responde a finalidades
profundas, tal y como esta Corte lo ha indicado en varias oportunidades[21]. Así,
la sentencia C-710 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, indicó que esa estructura
de competencias atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a
la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente
legítimo (CP arts 1°, 2°, 3° y 113). La legitimidad del derecho se encuentra
vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que
rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se
garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, en
virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que
hacen parte de una colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad
popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de
la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad.”[22]
En lo
concerniente a la evaluación del desempeño del personal docente  y directivo
docente, el demandante manifiesta que el legislador no ha ejercido su
competencia constitucional, así: “(…)Hasta la fecha no ha sido expedida la
ley que regule el desempeño de las funciones públicas docentes. Ha sido
expedido el Decreto Ley 2277 de 1979, la Ley 115 de 1994 y el Decreto Ley 1278
de 2002, pero ninguna de esas disposiciones ha establecido el marco jurídico de
la evaluación del desempeño de las funciones públicas docentes, razón por la
cual no puede existir una norma reglamentaria expedida por el señor Presidente
de la República”.
Sobre el
particular la interviniente en nombre del Ministerio de Educación Nacional
expresa: “Al contrario de lo que afirma el demandante en su escrito de
demanda, la evaluación docente ya ha sido materia de LEY expedida por el
CONGRESO DE LA REPUBLICA, tanto es así que desde la Ley General de Educación
“Ley 115 del 8 de 1994” (sic) título IV capítulo III artículos 80 a 84, se
consagró la evaluación, no solamente de los docentes y directivos docentes,
sino también la del Sistema Educativo en aras de mejorar su calidad”.
Ante estas
opuestas manifestaciones, cabe señalar que en el supuesto de que las normas
legales no existieran, ciertamente el Presidente de la República no podría
ejercer su potestad reglamentaria, por carencia de objeto, pero es evidente que
podría hacerlo cuando las mismas fueran dictadas por el legislador.
Debe destacarse
que  el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República
en relación con la evaluación y capacitación del personal docente y directivo
docente queda subordinado a las leyes expedidas o que en el futuro se expidan
sobre esta misma materia y que así lo permitan.
Con base en lo
expuesto se concluye que el cargo formulado contra el Num. 5.8 del Art. 5º y la
expresión “atendiendo el reglamento que para tal fin expida el Gobierno
Nacional”  contenida en el Parágrafo 1o del Art. 10 de la Ley 715 de 2001
está llamado a prosperar, por lo cual se declararán inexequibles.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
DECLARARSE INHIBIDA para adoptar decisión de fondo
en relación con la acusación formulada contra el numeral 6.2.6 del artículo 6°,
el numeral 7.7 del artículo 7° y el numeral 10.10 del artículo 10° de la Ley
715 de 2001, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo.-
DECLARAR INEXEQUIBLE el Num. 5.8 del Art. 5º de la
Ley 715 de 2001.
Tercero.-
DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “atendiendo el
reglamento que para tal fin expida el Gobierno Nacional”  contenida en el
Parágrafo 1º del Art. 10 de la Ley 715 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
-Con
salvamento parcial de voto-
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-723/04
EVALUACION Y CAPACITACION DE PERSONAL DOCENTE Y DIRECTIVO DOCENTE-Definición de reglas y mecanismos generales tiene reserva legal/PRINCIPIO
DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación por admisión de interpretación
conforme a la Constitución (Salvamento parcial de voto)
Estoy de acuerdo con la premisa básica
pues considero que efectivamente la definición de las reglas y de los
mecanismos generales para la evaluación y capacitación del personal docente y
directivo docente tiene reserva legal, y por ende esa materia no puede ser
atribuida al Gobierno. Sin embargo, no creo que esa premisa implique la
inexequibilidad del numeral acusado, por cuanto dicho numeral admitía una
interpretación conforme a la Constitución. Por ello creo que, en desarrollo del
principio de conservación del derecho, la Corte debió condicionar el alcance de
ese numeral, en vez de retirarlo del ordenamiento.
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (Salvamento
parcial de voto)
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me veo
obligado a salvar parcialmente el voto en la presente sentencia. Comparto la
orientación de la sentencia, según la cual la reglamentación de la evaluación
docente tiene reserva legal, y por ello es inconstitucional atribuir al
gobierno la facultad de abordar esa materia. Por ello estuve de acuerdo en que
fuera declarada inexequible la expresión “atendiendo el reglamento que para
tal fin expida el  Gobierno Nacional” del parágrafo del artículo 10 de la
Ley 715 de 2001. Por el contrario, no creo que esa doctrina, que comparto
plenamente, implicara la inexequibilidad del numeral 5.8. del artículo 5° de esa
misma ley, según el cual, es competencia de la Nación “definir y establecer
las reglas y mecanismos generales para la evaluación y capacitación del
personal docente y directivo docente.” La sentencia consideró que ese
aparte también vulneraba la reserva legal, y que por ende debía ser retirado
del ordenamiento.  Aunque estoy de acuerdo con la premisa básica, no puedo
compartir ese razonamiento ni esa decisión.
Estoy de acuerdo con la premisa básica
pues considero que efectivamente la definición de las reglas y de los
mecanismos generales para la evaluación y capacitación del personal docente y
directivo docente tiene reserva legal, y por ende esa materia no puede ser
atribuida al Gobierno.  Sin embargo, no creo que esa premisa implique la
inexequibilidad del numeral acusado, por cuanto dicho numeral admitía una
interpretación conforme a la Constitución. Por ello creo que, en desarrollo del
principio de conservación del derecho, la Corte debió condicionar el alcance de
ese numeral, en vez de retirarlo del ordenamiento.
Una primera interpretación de esa disposición era contraria a la
reserva legal, puesto que algunos podían considerar que esa norma estaba
autorizando al Gobierno a establecer las reglas y mecanismos generales para la
evaluación y capacitación del personal docente y directivo docente. Por ello en
principio la decisión de la Corte parece razonable. Sin embargo, ese numeral
admite otro entendimiento, que no sólo es compatible con la Carta, sino que
creo que es el que mejor armoniza con el sentido general de la Ley 715 de 2001.
Según esta hermenéutica, el artículo 5° no está atribuyendo competencias al
Gobierno sino que esa disposición, junto con los artículos 6°, 7° y 8°, lo que
hace es distribuir las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, pero sin señalar cuál es el órgano competente en cada entidad
territorial para cumplir esas funciones. Y esa definición es importante, pues
corresponde a la ley orgánica, establecer la distribución de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales (CP art. 288). En esa medida, como la
Ley 715 de 2001 es una ley orgánica, bien podía dicha ley realizar esa
distribución de competencias, a fin de que quedaran definidas las atribuciones
de las distintas entidades territoriales en materia de educación. La norma
acusada tenía entonces un efecto útil.
Ahora bien, como eventualmente la disposición acusada podía ser
interpretada como una autorización para que el Gobierno procediera a regular el
tema, lo cual  es contrario a la reserva legal en relación con el
establecimiento de las reglas generales del sistema de evaluación docente, era
necesario condicionar la constitucionalidad de dicho numeral. Por ello
considera que la decisión acertada hubiera sido declarar exequible ese numeral,
en el entendido de que corresponde a la ley, y no al gobierno, el
establecimiento de las reglas y mecanismos generales para la evaluación y
capacitación del personal docente y directivo docente. Creo que esa decisión
armoniza mejor no sólo con el sentido mismo de la disposición sino también con
el principio de conservación del derecho, según el cual el juez constitucional
debe preferir la decisión que, dentro de los marcos de la Carta, permite
preservar  la labor del Congreso, a aquella  que supone su inmediata anulación[23].
Fecha ut supra,
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
[1] Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] En la ya citada sentencia C-491 de 1997. En dicho proceso uno de
los intervinientes solicitó la inhibición de la Corte por una razón diferente a
la de carencia de objeto actual de la demanda por agotamiento del propósito de
la ley (argumento que finalmente sustentó el fallo): consideraba que el hecho
de que el actor no hubiera presentado copia de la disposición impugnada era
razón suficiente para inadmitir la demanda. La Corte desestimó dicha solicitud,
pues el actor había corregido dicho error antes del vencimiento del término
para la admisión de su escrito ya añadió el argumento que se transcribe.
[3] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de
muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y
226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó
claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.
[4] Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y
como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales
que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de
realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el
actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones
constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo respecto de 10 de
ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la
disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que
precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[5] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[6] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos
apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por
ineptitud en la demanda.
[7] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143
de 1993 M.P. José Gregorio Hernández.  Estudió la Corte en
aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P.
Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del
estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como
corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se
plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra
ella”.
[9] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la
demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989
“por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir
fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por
presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó
cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas.
En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516
de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[11] En este mismo sentido pueden consultarse,
además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001
(M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568
de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida para
resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley
106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación
de los preceptos constitucionales invocados.
[13] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[15] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[16] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504
de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró
exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se
dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina
penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe
precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad
del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -,
debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de
una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre
extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos
presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que
reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en
opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[17] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[18] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269
de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales
b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos
de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar
argumentos de conveniencia.
[19] Son estos los términos descriptivos
utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos
impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido
abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de
1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción
de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P.
Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000
(M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de
2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[20] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-234 de 2002, C-1191 de
2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de
1992.
[21] Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
[22] Sentencia C-474 de 2003. M. P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[23] Sobre este principio, ver, entre otras, las sentencias C-273 de
1999, C-955 de 2001 y C-1255 de 2001.