T-057-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-057/05
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Fundamental/DEBIDO
PROCESO-Derecho fundamental objeto de protección a través de la acción de
tutela
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Respeto
por las formas propias de cada juicio
El respeto
por las formas propias de cada juicio debe ir encaminado a hacer efectivos los
derechos fundamentes de los ciudadanos y a la materialización del derecho
material.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento
expreso y escrito del titular/REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Casos en que procede sin la autorización previa del
particular/REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Ante falta de
consentimiento del titular entidad deberá demandar
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Reconocimiento y pago de prestación
denominada “quinquenio”
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Revocatoria unilateral de acto positivo
sin consentimiento expreso y escrito del titular/ERROR DE DERECHO-Revocatoria
unilateral por la administración de beneficio prestacional
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Demanda del propio acto por falta de
consentimiento expreso y escrito del titular
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Reconocimiento
y pago de prestación denominada “quinquenio”
Referencia:
expediente T-974109
Acción de tutela instaurada por Iván Ernesto Rojas Guzmán contra la
Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. - Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C..
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil cinco (2005).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de los fallos dictados en primera instancia por la Sección
Tercera - Sub Sección B - del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca y en segunda instancia por la Sala de lo Contencioso
Administrativo - Sección Quinta - del Consejo de Estado, en el proceso de
tutela iniciado por Iván Ernesto Rojas Guzmán contra la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C. y la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C..
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y
pretensiones.
El ciudadano
Iván Ernesto Rojas Guzmán a través de apoderado judicial, formuló acción de
tutela el día 22 de enero de 2004 contra la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría
de Gobierno por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
Fundamentó su
solicitud de tutela en los siguientes hechos:
Enuncia que por
medio de comunicación fechada el 2 de diciembre de 2003, la Secretaría de
Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., lo citó para notificarse
personalmente de la resolución número 1309 del 1 de diciembre de 2003.
Indica que el 18
de diciembre de 2003 se presentó ante la oficina de Dirección Humana de la
Secretaría de Gobierno para notificarse de la citada resolución número 1309,
notificación que se estaba surtiendo por edicto.
Expone que la
resolución 1309 de 2003 revocó la resolución número 0522 del 22 de mayo de
2001, en lo referente al pago de la recompensa por servicios prestados llamada
“quinquenio” reconocida a su favor.
Sostiene que de
acuerdo con los anteriores hechos, la Secretaría de Gobierno de Bogotá le
vulneró su derecho al debido proceso, al no dar aplicación a los artículos 73 y
74 del Código Contencioso Administrativo que establecen el procedimiento de la
revocación de los actos administrativos de carácter particular.
Argumenta que la
resolución 0522 de 2001, le reconoció la recompensa por servicios prestados,
creándose una situación jurídica de carácter particular y concreta, la cual no
podía ser revocada sin su consentimiento expreso y escrito.
Añade que la
administración ante el silencio de obtener el consentimiento expreso y escrito
para la revocatoria de la mencionada recompensa por servicios prestados, debió
demandar su propio acto, empero de manera ilegal decidió revocar el acto
administrativo desconociendo los principios de seguridad jurídica y legalidad
del mismo, vulnerando así el derecho de defensa y el debido proceso.
Enuncia que la
comunicación número 2-2003-28173 del 19 de septiembre de 2003 firmada por la
Directora de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno Distrital, doctora
Nohora Teresa Villabona Mujica, con la que se pretendía comunicar el inicio de
la Administración para revocar la resolución 0522 de 2001, nunca llegó a su
conocimiento.
Sostiene que
dicha comunicación fue remitida por correo certificado y devuelta a la entidad
de origen por la compañía de correos con fecha 1 de diciembre de 2003, con la
constancia de que la misma no fue reclamada, es decir, que nunca llegó a su
conocimiento.
Por las
anteriores consideraciones, el demandante presentó acción de tutela al
considerar que procede como mecanismo transitorio, por tanto, solicita se le
conceda el amparo suspendiendo la aplicación del acto administrativo que le
revocó su prestación de recompensa por servicios prestados “quinquenio”,
protección que señala, se debe extender en el tiempo mientras dure el
correspondiente proceso contencioso administrativo, el cual afirma, pretende
iniciar antes del término de caducidad de la respectiva acción.
2.
Intervención de la entidad demandada.
Dentro del
término legal, la Secretaria de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.,
contestó la acción de tutela solicitando se declare la improcedencia de la misma.
Sostiene que la Secretaria de Gobierno
del Distrito Capital, mediante la resolución número 0522 del 22 de mayo de
2001, reconoció y pagó la recompensa por servicios prestados “quinquenio”,
entre otros funcionarios, al señor Iván Ernesto Rojas Guzmán, quien desempeñó
el empleo de Jefe de Unidad Código 207 Grado 16, por el período de servicio
comprendido entre el 18 de abril de 1996 hasta el 17 de abril de 2001.
Indica que mediante la Circular número 18
de 1997 expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá con el fin de unificar
criterios en la Administración Distrital, se establecieron los lineamientos
respecto del quinquenio y la prima técnica.
Expone que el accionante a pesar de
conocer la sanción disciplinaria que le había sido impuesta, recibió el pago
efectuado por concepto del quinquenio.
Enuncia que la Dirección de Gestión
Humana por medio del oficio de radicación número  03744 del 12 de febrero de
2002, dirigido al demandante, le solicitó consentimiento expreso y escrito
según lo establece el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo para
proceder así a declarar la revocatoria directa de la resolución número 0522 de
2001, en la cual se le constituyó un derecho económico y le creó una situación
jurídica de carácter particular y concreto.
Afirma que nuevamente la Dirección de
Gestión Humana al no recibir ninguna respuesta por parte del exfuncionario,
reiteró la anterior solicitud mediante el oficio de radicación número
2-2002-16495 del 4 de junio de 2002, requerimiento sobre el cual el demandante
guardó silencio.
Asevera que la Dirección de Gestión
Humana presentó el caso del señor Rojas Guzmán al Comité de Conciliación de la
Secretaría de Gobierno, a través del escrito con radicación número
2-2002-018844 del 4 de junio de 2002.
Añade que el citado Comité de
Conciliación se reunió el 10 de octubre de 2002 y según Acta 10 se recomendó
efectuar la revocatoria del acto administrativo que le reconoció el derecho al
accionante, de acuerdo con el pronunciamiento del Consejo de Estado del 16 de julio
de 2002.
Enuncia que la Dirección de Gestión
Humana en cumplimiento de lo consagrado en el artículo 28 del Código
Contencioso Administrativo, le comunicó al señor Rojas Guzmán, con el oficio de
radicación número 2-2003-28137 del 19 de septiembre de 2003 el inicio de la
actuación administrativa de oficio para revocar la resolución número 0522 del
22 de mayo de 2001, con el fin de que se hiciera parte y ejerciera el derecho
de defensa.  Indica que la precitada comunicación le fue enviada a la última
dirección que reposa en la hoja de vida.
Expone que la Administración de correos
devolvió el 1 de diciembre de 2003 el original del citado oficio con dos
observaciones y fechas así: de una parte, “14 de octubre de 2003 segundo
aviso radicado número 543958” y “1 de diciembre de 2003, no reclamado”.
Alega que resulta “curioso” el
hecho que al señor Rojas Guzmán, los demás oficios enviados a esa misma
dirección los haya recibido y excepcionalmente, en el que se le solicita
hacerse parte de la actuación de la revocatoria fue devuelto y no precisamente
por error en la dirección o dirección inexistente o porque no reside el
destinatario, sino porque no fue reclamado.
Reseña que ante el silencio del
interesado, procedió a expedir la resolución número 1309 del 1 de diciembre de
2003 mediante la cual se revocó el reconocimiento y pago del quinquenio al
exfuncionario Rojas Guzmán, notificada mediante edicto publicado del 16 al 30
de diciembre de 2003.
Indica que la Administración concedió un
término de espera de 2 meses y medio para escuchar al exfuncionario,
precisamente para no incurrir en una posible vulneración del debido proceso,
pero “caprichosamente” no compareció ni siquiera para negar el
consentimiento a la revocatoria, evitando así adelantar una actuación amplia
sobre el particular.
Expone que ante el perjuicio que la
entidad sufrió con el pago del quinquenio no debido al señor Rojas Guzmán, lo
único que ha hecho es efectuar las gestiones tendientes a recuperar unos
dineros que pertenecen al erario público, los cuales fueron cancelados de buena
fe y que el obligado a reintegrarlos se ha mostrado renuente a devolver,
después de 3 años de infructuosos requerimientos.
Considera que el accionante tiene otros
mecanismos judiciales de defensa a los cuales puede acudir, como es la acción
de nulidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa y no recurrir a la
acción de tutela puesto que no se le está causando un perjuicio irremediable
que así lo amerite.
Por las anteriores consideraciones,
solicita se rechace por improcedente la acción de tutela por carecer las
peticiones del demandante de fundamentos de hecho y de derecho.
3.
Pruebas relevantes que obran dentro del
expediente.
·
Insistencia presentada el día 8 de octubre de
2004 por la Defensoría del Pueblo, en donde solicita a la Corte Constitucional
que el presente proceso sea revisado.  (folios 3 – 9).
·
Copia de la resolución número 1309 expedida el 1
de diciembre de 2003 por la Secretaría de Gobierno de Bogotá, D.C., por medio
de la cual se revoca la resolución número 0522 del 22 de mayo de 2001 en lo
pertinente al reconocimiento y pago de la recompensa por servicios prestados
denominada “quinquenio”, al señor Iván Ernesto Rojas Guzmán. (folios 9 – 17).
·
Comunicación de fecha 19 de septiembre de 2003
enviada al señor Rojas Guzmán por parte de la Dirección de Gestión Humana de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.,  en donde se le manifiesta que se ha iniciado
la actuación administrativa de oficio para revocar la resolución número 0522
del 22 de mayo de 2001, por medio de la cual se le reconoció el quinquenio
correspondiente al período del 18 de abril de 1996 al 17 de abril de 2001.   La
presente comunicación tiene sello de no reclamada.  (folio 18).
·
Comunicación de fecha 2 de diciembre de 2003, en
donde la Dirección de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno de Bogotá,
D.C., le solicita al accionante comparecer para notificarse personalmente de la
resolución número 1309 del 1 de diciembre de 2003.  (folio 19).
·
Constancia expedida por la Dirección de Gestión
Humana de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., en donde se certifica que
el 18 de diciembre de 2003 se presentó el señor Rojas Guzmán con el fin de
notificarse personalmente de la resolución número 1309 del 1 de diciembre de
2003. (folio 20).
·
Copia de la Resolución número 0522 del 22 de
mayo de 2001, por medio de la cual la Dirección de Gestión Humana de la
Secretaría de Gobierno de Bogotá, D.C., reconoce al accionante, entre otros,
como beneficiario de la recompensa por servicios prestados “quinquenio” por
valor de $13.607.998. (folios 37 – 39).
·
Copia de la Circular número 018 de 1997 expedida
por la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., en donde se establecen los criterios
entre las distintas dependencias de la Administración Central para el
otorgamiento del quinquenio y la prima técnica. (folios 40 – 43).
·
Copia de la comunicación de fecha 12 de febrero
de 2002 dirigida por la Dirección de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno
de Bogotá, D.C. al señor Rojas Guzmán, en donde le solicita el consentimiento
expreso y escrito para proceder a declarar la revocatoria directa de la parte
pertinente de la resolución número 0522 del 22 de mayo de 2001. (folio 44).
·
Copia de la comunicación de fecha 4 de junio de
2002 dirigida por la Dirección de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno
de Bogotá, D.C. al señor Rojas Guzmán, en donde se reitera la solicitud para
obtener  consentimiento expreso y escrito para proceder a declarar la
revocatoria directa de la parte pertinente de la resolución número 0522 del 22
de mayo de 2001. (folios 45 - 46).
·
Copia del escrito dirigido a iniciar los
trámites de la conciliación extrajudicial entre la Secretaría de Gobierno de
Bogotá, D.C. y el señor Rojas Guzmán, entre otros, de fecha 4 de junio de
2002.  (folios 47 – 52).
·
Copia del Acta número 10 del Comité Interno de
Conciliación de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., de fecha 22 de
octubre de 2002, en donde se recomendó efectuar la revocatoria directa del
beneficio laboral del demandante, atendiendo el pronunciamiento del Consejo de
Estado del 16 de julio de 2002. (folios 53 – 57).
·
Copia de la resolución número 1547 del 30 de
noviembre de 2000, en donde se sancionó disciplinariamente al demandante con
multa equivalente a quince (15) días de salario básico. (folios 90 – 93).
II.
DECISIÓNES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
·
Fallo de primera instancia.
Conoció de la
presente acción de tutela la Sección Tercera - Sub Sección B - del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que mediante fallo de fecha trece
(13) de febrero de 2004, concedió el amparo del derecho al debido proceso del
demandante, dejando sin efecto en forma inmediata la resolución número 1309 del
1 de diciembre de 2003 proferida por la Secretaría de Gobierno del Distrito
Capital de Bogotá, que revocó la resolución número 0522 del 22 de mayo de 2001,
por medio de la cual la Dirección de Gestión Humana de la Secretaría de
Gobierno del Distrito Capital de Bogotá, concedió al actor el beneficio laboral
denominado quinquenio.
Así mismo,
estableció que para la revocatoria del acto administrativo que le concedió al
demandante el mencionado beneficio laboral, deberá dar la administración
aplicación al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, y si no tiene
el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, deberá proceder a
demandar judicialmente el acto.
El Juez de
primera instancia argumentó que la Carta Fundamental estableció en el artículo
29, un conjunto de garantías que buscan asegurar que las decisiones del Estado
no sean arbitrarias, sino que por el contrario estén sujetas a unas reglas
mínimas, pero esenciales, fundadas en dos principios básicos:  el de publicidad
y el de contradicción.  El primero, impide que existan decisiones ocultas para
las partes interesadas, este principio, es presupuesto necesario para que se
pueda garantizar el principio de contradicción, pues sólo de esta manera se
evita que alguien pueda ser condenado sin haber sido oído y vencido en juicio.
Enuncia que la
revocatoria directa de los actos administrativos, se tipifica como un medio de
control, porque proviene de la misma Administración, y constituye una solución
a la ilegalidad del acto administrativo o cuando el mismo requiere ajustarse al
interés general para evitar vulneraciones a los derechos de alguna persona.
Sin embargo
sostiene, que la aplicación de la institución de la revocatoria directa debe
ceñirse a unas reglas exactas, en orden a evitar unas circunstancias de
incertidumbre e inseguridad jurídica si el acto ha creado o modificado una
situación jurídica particular y concreta o más aún, ha reconocido un derecho de
igual categoría.
En el presente
caso, el juzgador de primera instancia considera que las razones que expuso la
administración para la revocatoria del acto, tienen que ver con los requisitos
legales para la concesión del beneficio y concretamente a la prohibición de que
el favorecido no tenga sanción disciplinaria.
Reseña que como
la Administración creó en beneficio del accionante una situación jurídica de
carácter particular y concreto, a la que, en principio, tenía derecho para
lograr la revocatoria, debió haber contado con el consentimiento expreso y
escrito del afectado, como no lo hizo, incurrió en clara violación del derecho
al debido proceso.
Sostiene que si
la Administración quiere invalidar su propia actuación, deberá, en primer
lugar, lograr el consentimiento previo, expreso y escrito del demandante y, si
no lo consigue, demandar la nulidad del acto ante la jurisdicción contenciosa
administrativa dentro del término que señala el artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo y si es pertinente solicitar la suspensión
provisional del acto.
Precisa el
presente fallo que la acción de tutela que se concede, cesará en sus efectos si
la jurisdicción contencioso administrativa, accede a decretar la suspensión
provisional o la nulidad del acto mencionado.
·
Impugnación
El 25 de febrero de 2004 la Secretaría de
Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. impugnó el fallo de primera
instancia, exponiendo que respecto a la violación del derecho al debido proceso
del demandante, como tal no existió, teniendo en cuenta el procedimiento
seguido por la Administración Distrital, dando en reiteradas oportunidades al
señor Rojas Guzmán, la facilidad de contradecir legalmente y hacerse parte de
la actuación administrativa iniciada para proceder a revocar el beneficio
laboral del quinquenio, tal y como lo disponen los artículos 28 y 74 del Código
Contencioso Administrativo.
Expone que si bien es cierto que el
demandante no dio su consentimiento expreso para proceder a la revocatoria
directa del reconocimiento y pago efectuado por concepto del quinquenio, no es
menos cierto que el señor Rojas Guzmán, valiéndose del error de derecho de la
Secretaría de Gobierno, quiere sacar provecho  para apropiarse indebidamente de
los $13.607.998 recibidos sin justa causa.
Reseña que en relación al reconocimiento
del quinquenio, el señor Rojas Guzmán fue favorecido injustamente con el
reconocimiento y pago de este beneficio, teniendo en cuenta la sanción
disciplinaria de que fue objeto y que a la luz de la Ley 200 de 1995 era
calificada como grave, lo cual va en contravía de lo preceptuado por el Decreto
991 de 1974 y lo establecido en la Circular número 18 del 14 de octubre de 1997
expedida por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C..
Sostiene que por lo expuesto, y contrario
a la afirmación del fallo de primera instancia, queda demostrado que el
exfuncionario no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la
recompensa por servicios prestados denominada quinquenio, por haber sido
sancionado en su condición de servidor público - Director de la Cárcel
Distrital de Varones y Mujeres - , mediante la resolución número 1567 del 30 de
noviembre de 2000 expedida por el Secretario de Gobierno, con una multa de
quince (15) días de salario devengado en el momento de cometer la falta.
·
Fallo de segunda instancia.
Mediante sentencia
fechada el veintidós (22) de julio de 2004, la Sala de lo Contencioso
Administrativo - Sección Quinta - del Consejo de Estado, revocó la sentencia de
primera instancia, rechazando la acción de tutela por improcedente.
El Juez de
segunda instancia argumentó que la acción de tutela está instituida como un
mecanismo especial y supletorio para la protección de inmediata de los derechos
fundamentales de las personas y procede cuando no dispongan de otro medio de
defensa judicial, o el mismo no sea eficaz para el caso concreto, con excepción
de cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Estima que el
demandante pretende dejar sin efectos la resolución número 1309 del 1 de
diciembre de 2003, por medio de la cual se revocó la resolución número 0522 del
22 de mayo de 2001 en lo pertinente al reconocimiento y pago de la recompensa
por servicios prestados llamada quinquenio, acto administrativo contra el cual
procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el
artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, lo que hace improcedente la
acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 1º
del Decreto 2651 de 1991.
Expone que en el
presente caso, el demandante no acreditó las razones de urgencia, inminencia,
gravedad e impostergabilidad de la protección exigidos por la jurisprudencia,
como características del perjuicio irremediable que autorizan la procedencia de
la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Por lo
anteriormente expuesto, se rechaza la presente acción de tutela por
improcedente.
III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de
los fallos objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991 y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de
Selección.
Planteamiento del problema jurídico.
De acuerdo con los hechos considerados en
la demanda, se plantea la Corte Constitucional si la resolución número 1309
expedida el 1 de diciembre de 2003 por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía
Mayor de Bogotá, D.C., por medio de la cual se le revocó unilateralmente al
demandante el beneficio laboral denominado “quinquenio”, vulneró su derecho al
debido proceso administrativo.
Para resolver el anterior problema
jurídico, la Corte analizará en una primera parte la procedibilidad de la
acción de tutela contra actos de naturaleza administrativa (1); para después
referirse a la revocatoria directa de los actos particulares y concretos por
parte de la Administración (2) y por último analizar el caso concreto (3).
1.
Procedibilidad de la acción de tutela contra
actuaciones administrativas.
El derecho al debido proceso
administrativo puede ser entendido como la garantía que poseen todas las
personas de concurrir a un proceso justo en que se cumplan todas sus etapas por
parte de la autoridad administrativa, respetándose siempre la imparcialidad y
el derecho de contradicción.
Por tanto, el debido proceso
administrativo es la garantía que debe acompañar aquellos actos o actuaciones
del Estado que pretenden imponer de manera legítima al ciudadano  cargas,
castigos o sanciones.[1]
En este orden de ideas, cuando un sujeto
interviene en un proceso administrativo, debe estar siempre enterado de
aquellas decisiones que afectan sus derechos, para poder así ejercer los medios
de defensa que tiene a su alcance.
A partir de la nueva Carta Fundamental,
el derecho al debido proceso es un derecho fundamental consagrado en el
artículo 29, el cual puede ser objeto de protección a través de la acción de
tutela.
Por ende, el ciudadano que considere que
sus derechos han sido conculcados por parte de la Administración, tiene a su
alcance la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que en dicho
escenario, le sean restablecidos sus respectivos derechos.
Con base en lo anterior, la acción de
tutela sólo será procedente “cuando la vulneración de las etapas y garantías
que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal magnitud, que
los derechos fundamentales de los asociados no cuenten con otro medio de
defensa efectivo”[2].
Así pues, el respeto por las formas
propias de cada juicio debe ir encaminado a hacer efectivos los derechos
fundamentes de los ciudadanos y a la materialización del derecho material.
2.
Revocatoria directa por parte de la
Administración de los actos particulares y concretos.
Tratándose de la revocación parcial o
total de aquellos actos que reconocen situaciones de carácter particular y
concreto que afecten el interés de su titular, la Administración deberá contar
con el respectivo consentimiento previo, expreso y escrito del afectado.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
sido clara al establecer que el fundamento para la validez de esta clase de
decisiones está en la participación activa del titular del derecho,
participación que se evidencia con su consentimiento expreso y por escrito.  Si
ésta no se logra, será necesaria, entonces, su intervención en el proceso
judicial o administrativo correspondiente que está obligado a iniciar el
respectivo ente administrativo, para que en ese escenario se decida si procede
la revocación, modificación o suspensión del acto demandado.[3]
Por tanto, el consentimiento del
particular es “un requisito esencial para que, en casos como el que dio
origen a esta acción, el instituto acusado pueda modificar o revocar sus
actos.  La falta de anuencia por parte del titular del derecho no puede tomarse
como un simple requisito de forma.  Por el contrario, es un requisito
sustancial que garantiza principios y derechos en cabeza de éste, tales como el
de la buena fe, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la participación
del particular en las decisiones que lo afectan, así como los derechos al
debido proceso y defensa”[4].
Sin embargo, la sentencia T – 611 de 1997[5], se refirió a 2
excepciones al principio general de irrevocabilidad del acto propio sin que
exista el consentimiento expreso y escrito del afectado.
En efecto, el artículo 69 del Código
Contencioso Administrativo contempla las causales generales de revocatoria
directa, entre las cuales está la expedición ilegal  o inconstitucional  del
acto.  A su vez, el inciso segundo del artículo 73 del citado Código, consagra
que son revocables los actos producto del silencio administrativo positivo,
siempre y cuando se presenten las causales del artículo 69 o si es claro que
fue dictado en forma ilegal.
Así las cosas, la Administración podrá
revocar  unilateralmente sus actos sin el consentimiento del administrado “a)
cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio
administrativo positivo, b) cuando fue producto de maniobras evidente y
probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la Ley”[6].
Así mismo, la sentencia T – 295 de 1999[7] sostuvo que existe
vulneración de derechos fundamentales de las personas, cuando la Administración
de manera unilateral revoca sus propios actos, sin que exista el consentimiento
expreso y escrito del afectado.  Los entes públicos no pueden, so pena de
menoscabar principios estructurales del Estado Social de Derecho, revocar
decisiones que ya están en firme sin que el afectado pueda controvertir tal
decisión.
A su vez, la sentencia C – 835 de 2003,
M.P. Jaime Araújo Rentería[8],
insistió que los actos administrativos que generen derechos de naturaleza
subjetiva, salvo los dictados con clara violación del ordenamiento jurídico, no
pueden ser revocados unilateralmente por parte de la Administración sin el
consentimiento expreso de su titular, en atención a los principios de buena fe
y seguridad jurídica.[9]
En concreto, la Administración no puede,
salvo las dos excepciones expuestas en párrafos presentes, revocar
unilateralmente un acto sin iniciar previamente una actuación administrativa
que en todo momento respete los postulados del derecho al debido proceso
administrativo.  En el evento en que la Administración no obtenga el consentimiento
expreso y escrito del ciudadano, deberá demandar su propia actuación ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro del término que consagra
el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.[10]
A modo de conclusión se tiene que la
revocatoria directa del acto propio de la Administración está, “en
principio, proscrita de nuestro ordenamiento jurídico, en atención a los
mandatos superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica;  (ii) la
revocatoria directa, dada ciertas circunstancias, atenta contra los derechos
fundamentales del administrado y es controvertible, de manera excepcional, por
vía de acción de tutela (…)[11]”.
3.
El caso concreto.
En el presente caso, la Secretaría de
Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. a través de la resolución número
1309 del 1 de diciembre de 2003, revocó unilateralmente el reconocimiento y pago
de la recompensa por servicios prestados denominada “quinquenio” al accionante.
(folios 9 – 17).
De un lado, la Secretaría de Gobierno del
Distrito Capital consideró que la revocatoria unilateral sin el consentimiento
previo del señor Rojas Guzmán era válida, pues se incurrió en un error de
derecho que la tornaba viable.
En efecto, la Administración para
realizar la citada revocatoria alegó que “para el caso en concreto, el
reconocimiento y pago del quinquenio se refuta como ilícito, en la medida que se
interpretó erróneamente los lineamientos dados por la Circular No. 018 de 1997
al considerar que las multas no hacen parte de las sanciones impuestas a las
faltas cometidas como graves, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 32 de
la Ley 200 de 1995, es decir, que la voluntad de la Administración nació
viciada por error de derecho”.  (folio 10).
Así mismo, la Administración Distrital de
Bogotá, D.C. en la precitada resolución 1309 de 2003, sostuvo que:  “la
voluntad administrativa de la Dirección de Gestión Humana al momento de
efectuar el reconocimiento y pago del quinquenio al señor IVAN ERNESTO ROJAS
GUZMAN, se encontraba viciada por un error de derecho, como es la de estar
fundamentada en la interpretación errónea del artículo 32 de la Ley 200 de
1995, en el sentido de excluir la multa como sanción de las faltas graves, como
lo preceptúa taxativamente la mencionada disposición, la cual contempla tanto
la suspensión o multa de 11 hasta 90 días; error que sirvió como fundamento
para otorgarle el derecho a éste beneficio, es decir, que tal reconocimiento no
tiene causa legal, en la medida que la sanción de multa por quince (15) (sic)
afecta dicho pago”. (folio 15).
Esta Sala de Revisión no comparte la
anterior afirmación esgrimida por el ente demandado, puesto que cuando se le
reconoció y canceló al señor Rojas Guzmán el beneficio laboral denominado
“quinquenio”, se le creó un derecho de carácter particular y concreto, el cual
no podía ser revocado unilateralmente sin el consentimiento expreso, previo y
escrito del accionante.
A juicio de la Corte - se recalca -, no
resulta evidente que el reconocimiento laboral tantas veces citado en el
presente fallo a favor del demandante, no ocurrió por medio ilegales, por lo
que la Administración Distrital no podía revocar unilateralmente el acto
positivo sin contar previamente con la anuencia expresa y escrita del titular
del precitado beneficio.
Para esta Corporación, la Administración
Distrital de Bogotá, D.C. tenía la carga oficiosa de verificar los requisitos
necesarios para que el señor Rojas Guzmán pudiese adquirir el derecho al
beneficio laboral del quinquenio.
Así las cosas, la responsabilidad sobre
la precitada verificación recaía sobre el  ente accionado; como tal
constatación no se hizo, la Administración no podía válidamente, so pena de
vulnerar el derecho al debido proceso del demandante, revocar unilateralmente
sin su consentimiento expreso, previo y por escrito, el multicitado beneficio
prestacional.  En últimas, el error de derecho fue cometido por la
Administración, en momento alguno por el ciudadano.
De otro lado, el ente demandado sostiene
en la contestación de la acción de tutela que “el señor IVAN ERNESTO
ROJAS GUZMÁN, tiene otros mecanismos judiciales a los cuales puede acudir
como es la acción de nulidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa y
no recurrir a la vía de tutela en la medida en que no se le está ocasionando un
daño irreparable que así lo amerite”.  (Folio 34).
El argumento esgrimido por la Secretaría
de Gobierno de Bogotá, D.C. en el párrafo precedente, contraría lo expuesto en
la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Es claro para esta Corporación que en el
presente caso, es a la Alcaldía de Bogotá, D.C. - Secretaría de Gobierno -, la
que arguye estar incursa en un error de derecho, a la que se le impone la carga
de demandar su propio acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa y no
al  señor Rojas Guzmán quien no tiene el deber de soportar los errores que haya
podido cometer el demandado.
En efecto, en el presente caso la
resolución 0522 del 22 de mayo de 2001, por medio de la cual la Dirección de
Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, D.C. reconoció al
demandante como beneficiario de la recompensa por servicios prestados,
quinquenio, le creó un derecho de naturaleza subjetiva, el cual no le podía ser
revocado unilateralmente por la administración en atención a los principios de
buena fe y seguridad jurídica.
Así las cosas, salvo las dos excepciones
expuestas en las consideraciones generales de la presente sentencia[12], la Administración no
podía, sin iniciar una previa actuación administrativa que respetara en todos
los momentos los postulados del derecho al debido proceso, revocar
unilateralmente su propio acto.
Así pues, aunque el demandante solicitó
el amparo de su derecho al debido proceso de manera transitoria, esta Corporación
determina que en el presente caso el litigio versa sobre problemas de
interpretación del derecho, los cuales deberán ser definidos por la
jurisdicción contenciosa administrativa, a través de demanda que debe presentar
el ente administrativo demandado.[13]
Esta Sala de revisión debe insistir que
en el evento en que la Administración no obtenga el consentimiento previo,
expreso y por escrito del ciudadano, deberá acudir ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo para demandar su propio acto; para tal efecto,
lo deberá hacer dentro  del término que estipula el artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR la sentencia proferida el día veintidós
(22) de julio de 2004 por la Sala de lo Contencioso Administrativo  - Sección
Quinta – del Consejo de Estado y, en su lugar CONCEDER la tutela del
derecho al debido proceso administrativo dentro de la acción instaurada por
Iván Ernesto Rojas Guzmán contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. - Secretaría
de Gobierno de Bogotá - .  Por tanto, se ordena dejar sin efecto la resolución
número 1309 del primero (1) de diciembre de 2003, proferida por la Secretaría
de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., que revocó la resolución
número 0522 del veintidós (22) de mayo de 2001, por medio de la cual reconoció
y pagó la recompensa por servicios prestados denominada “quinquenio” al
accionante, mientras la jurisdicción contenciosa administrativa resuelve sobre
la demanda que la Administración presente contra su propio acto.
Segundo.
LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia T – 1263 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Sentencia T – 830 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yépes.
[3] En el mismo sentido ver la sentencia T – 450 de 2002. M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[4] Sentencia T – 748 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[6] Sentencia T – 830 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yépes.
[7] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8]
La sentencia C – 835 de 2003, estudió la constitucionalidad de la revocatoria
directa de pensiones reconocidas de manera irregular y la revisión de
reconocimiento de sumas periódicas al cargo del tesoro público o de fondos de
naturaleza pública.
[9]
En la precitada sentencia de constitucionalidad se considero respecto a la
revocación de las pensiones o prestaciones reconocidas irregularmente que:
(i)  existe un deber oficioso respecto de la verificación de los requisitos
necesarios para la adquisición del derecho, junto con los documentos que lo
soportan (ii) la carga de verificación recae sobre los representantes legales
de las instituciones de seguridad social, quienes responden por el pago de los
beneficios o quienes hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas,
(iii) procede cuando sea clara la manera fraudulenta la obtención de la
pensión  por parte del ciudadano.  Respecto de este último punto, la sentencia
es clara en proscribir la posibilidad de extender a los beneficiarios de una
pensión o de otro tipo de prestación económica los efectos de la incurría en
que pudo incurrir la administración.
[10] En el mismo sentido ver la sentencia T – 450 de 2002. M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[11] Sentencia T – 830 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yépes.
[12] Las dos excepciones que permiten que la Administración pueda
revocar su propio acto sin obtener el consentimiento previo, expreso y escrito
del ciudadano son:  a).  Cuando la situación subjetiva consolidada fue producto
del silencio administrativo positivo y b). cuando fue producto de maniobras
evidente y probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la Ley.
[13] En el mismo sentido ver la sentencia C – 835 de 2003. M.P. Jaime
Araújo Rentería.