T-133-16
Sentencia T-133/16
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Mecanismo idóneo para la protección derechos fundamentales de
concursante que ocupó el primer lugar en concurso de méritos pero no fue
nombrado en el cargo público
La tutela resulta procedente para
restablecer los derechos superiores afectados con el acto que deniegue la
designación de quien ocupó el primer lugar en un concurso de méritos o en la
lista de elegibles correspondiente.
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Procesos de selección de personal
La elección de los miembros de la CNSC para periodos
institucionales de 4 años, se adelanta mediante concurso público de méritos que
realiza, de forma alterna, la Universidad Nacional de Colombia y la Escuela
Superior de Administración Pública. Con base en los resultados del concurso se
confecciona la lista de elegibles que tiene una vigencia de 4 años, la cual se
publica en el Diario Oficial y en la página web del Departamento Administrativo
de la Función Pública y de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y se remite
al Presidente de la República que designará y posesionará a quien ocupe el
primer lugar de la lista.
REELECCION DE FUNCIONARIO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional
Los
precedentes jurisprudenciales evidencian el extendido uso de los límites a la
reelección en el ejercicio de la función pública y del poder político en el
ordenamiento jurídico colombiano, de acuerdo con los cuales se concluye que
dicha restricción: (i) puede tener origen constitucional o legal; (ii) comporta
una afectación del derecho de participación y acceso a cargos públicos; (iii)
su aplicación es de carácter restringido, no opera por analogía o extensión;
(iv) constituye una medida de probidad de la función pública; (v) garantiza la
participación y acceso en igualdad de condiciones a los cargos públicos; (vi)
se erige en un mecanismo de control al poder político, y (vii) en algunos
casos, asegura el diseño institucional del Estado.
PROHIBICION DE REELECCION DE LOS MIEMBROS DE LA COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL PARA EL PERIODO SIGUIENTE-Artículo 9º de la Ley 909 de 2004
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por cuanto la decisión que denegó la designación del
accionante como miembro de la CNSC no transgredió sus derechos superiores, pues
se fundamentó en la prohibición de reelección prevista en la Ley
La decisión emitida por el Departamento Administrativo de la Función
Pública y la Presidencia de la República en la que aludieron la inviabilidad de
la designación del accionante como miembro de la CNSC no transgredió sus
derechos superiores, pues se fundamentó en una interpretación razonable de la
prohibición de reelección prevista en el artículo 9º de la Ley 909 de 2004, la
que si bien impone límites al ejercicio de la función pública y al derecho al
trabajo en su faceta de elección, está justificada por cuanto persigue fines
constitucionales legítimos como la moralidad de la función pública y la
igualdad en el acceso a cargos públicos. La decisión contó con un fundamento suficiente, dado que, además
de considerar los elementos de la prohibición que se desprenden de su previsión
legal, se apoyó en un concepto previo emitido por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado.
Referencia: Expediente
T-5235395
Acción de tutela interpuesta
por Jorge Alberto García García contra el Presidente de la República, el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento
Administrativo de la Función Pública
Procedencia: Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., quince (15) de
marzo de dos mil dieciséis  (2016).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y por la magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de las sentencias adoptadas dentro del proceso de
tutela iniciado por Jorge Alberto García García contra el Presidente de la
República, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y
el Departamento Administrativo de la Función Pública, y fallado en primera
instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá, el 5 de mayo de 2015; y, en segunda instancia, por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
mediante sentencia de 20 de agosto de 2015.
El expediente llegó a la Corte Constitucional remitido por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de
conformidad con los artículos 86 inciso 2° de la Constitución Política, y 31 y
32 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección de tutela número 11 de esta Corte escogió para
revisión el expediente de la referencia, por medio de auto de 26 de noviembre
de 2015.
I. ANTECEDENTES
Jorge Alberto García García formuló acción de tutela contra el
Presidente de la República, el Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública por la
violación de los derechos al debido proceso administrativo, al trabajo, a la
igualdad y al acceso al desempeño de funciones y cargos públicos. Lo anterior,
por cuanto las autoridades accionadas se abstuvieron de designarlo comisionado
de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a pesar de que encabezaba la lista
de elegibles para desempeñar el cargo, bajo el argumento de que estaba incurso
en la inhabilidad prevista en el artículo 9º de la Ley 909 de 2004, que
proscribe la reelección de los comisionados para el periodo siguiente. Tal
decisión se le comunicó mediante oficio núm. 20156000056981 de 8 de abril de
2015 emitido por la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública
y la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
A. Hechos y pretensiones
1.     El
accionante relató que se inscribió al concurso público de méritos para la
designación de un miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
adelantado por la Escuela Superior de Administración Pública y que, cumplidas
las exigencias previstas para la inscripción, fue admitido y citado a la prueba
escrita de conocimientos, efectuada el 28 de septiembre de 2014.
2.     El 6
de octubre de 2014, día establecido para la publicación de los resultados de la
prueba escrita, la ESAP no publicó el puntaje obtenido por Jorge Alberto García
García y le informó, mediante oficio SP170178010-75, su exclusión del concurso
con fundamento en la prohibición de reelección de los comisionados prevista en
el artículo 9º de la Ley 909 de 2004.
3.     El
actor presentó acción de tutela en contra de la Escuela Superior de
Administración Pública, en la que invocó la protección de sus derechos al
debido proceso, defensa, participación y acceso a cargos públicos, y trabajo, y
solicitó que se suspendiera el acto de exclusión del concurso de méritos. Tal
pretensión se desestimó, en primera instancia, por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá. Sin embargo, la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en
auto de 20 de noviembre de 2014, suspendió el concurso, como medida provisional
y, finalmente, en fallo de 16 de diciembre del mismo año, amparó los derechos
invocados, pues consideró que respecto al accionante, en su condición de ex
comisionado de la CNSC no se configuraba la prohibición prevista en el artículo
9º de la Ley 909 de 2004.
El juez de segunda
instancia, como medida de restablecimiento de los derechos del accionante,
ordenó a la ESAP: (i) inaplicar la decisión de exclusión proferida el 6 de
octubre de 2014; (ii) habilitarlo en el concurso y publicar los resultados de
las pruebas escritas que presentó, concediéndole la posibilidad de presentar
reclamos frente a los resultados; (iii) aplicar las pruebas faltantes; (iv)
garantizarle el derecho a ser integrante a la lista de elegibles, en caso de
que cuente con el puntaje necesario para el efecto y (v) recomponer, en orden
de méritos, la lista de elegibles publicada el 14 de noviembre de 2014.
4.
En
cumplimiento de las órdenes de amparo el actor presentó las pruebas restantes y
obtuvo el mayor puntaje entre los aspirantes al cargo de comisionado de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, razón por la que el 10 de marzo de 2015,
la ESAP conformó y publicó la lista de elegibles en la que Jorge Alberto García
García ocupó el primer lugar.
5.     El 27 de marzo de 2015, el
promotor de la acción elevó ante la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República derecho de petición en el que solicitó que se expidiera el acto
administrativo de designación en el cargo por ocupar el primer puesto de la
lista de elegibles confeccionada para el efecto, petición que dicha autoridad
remitió, por competencia, al Departamento Administrativo de la Función Pública.
6.     Tras una nueva petición de
designación, la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública
y la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República emitieron el oficio
núm. 20156000056981, comunicado por vía electrónica el 8 de abril de 2015, en
el que le indicaron al accionante que el Presidente de la República no podía
posesionarlo como comisionado por la configuración de la inhabilidad derivada
del artículo 9º de la Ley 909 de 2004. Como fundamento de la decisión, las
autoridades expusieron su interpretación de la disposición invocada, de acuerdo
con la cual la prohibición para que los comisionados sean reelegidos opera
durante el periodo institucional posterior a la terminación de su periodo, es
decir, durante los 4 años siguientes a la dejación del cargo, conclusión que
apoyaron con un concepto emitido el 3 de julio de 2014 por la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado. En consecuencia, como la terminación
del periodo del accionante como comisionado de la C.N.S.C. acaeció el 6 de
diciembre de 2013, la inhabilidad se extiende por 4 años contados desde ese
hito.
7.     Contra ese actuación el actor
formuló recurso de reposición y recusó a Liliana Caballero Durán, Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública, pues consideró que dicha
funcionaria estaba incursa en la causal de impedimento prevista en el numeral
11 del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, según el cual el motivo de impedimento se configura
por:“[h]aber dado el servidor consejo o concepto por fuera de la actuación
administrativa sobre las cuestiones materia de la misma (…)”[1]
8.     Jorge Alberto García García presentó una nueva acción de
tutela, esta vez, en contra del Presidente de la República, el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo
de la Función Pública en la que solicitó, de forma provisional, la suspensión
de medidas administrativas en el concurso de méritos y, como pretensiones
principales, la inaplicación del oficio núm. 20156000056981 y su designación
como comisionado. En efecto, para el accionante la decisión de no designarlo
miembro de la C.N.S.C. vulneró sus derechos al debido proceso, de acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos, al trabajo y a la igualdad, pues: (i)
desconoció el derecho que adquirió para ocupar el cargo por ser el primero en
la lista de elegibles; (ii) confrontó la decisión emitida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 16 de
diciembre de 2014, en la que determinó que no se configuraba la inhabilidad
prevista en el artículo 9 de la Ley 909 de 2004; (iii) se apoyó en un concepto
emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado carente
de fuerza vinculante, y (iv) acogió una interpretación errónea de la prohibición
de reelección, la cual, considera, sólo opera para los comisionados en
ejercicio de sus funciones y, por ende, no se configuró en su caso, pues se
presentó al concurso cuando ya no ostentaba la calidad de comisionado.
Actuaciones en sede de tutela
En auto de 22 de abril de
2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá admitió la acción de tutela, ordenó la notificación de las
autoridades accionadas para que ejercieran su derecho de contradicción y defensa,
y dispuso la vinculación de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, la Escuela Superior de Administración Pública, la Comisión Nacional
del Servicio Civil, la Universidad Nacional de Colombia y de los integrantes de
la lista de elegibles de la convocatoria adelantada en el año 2014 para la
designación de miembro de la C.N.S.C. (periodo 7 de diciembre de 2014-6 de
diciembre de 2018). En esa oportunidad, también se ofició a esta Corporación en
aras de establecer si la acción de tutela núm. 20147-05418 -presentada por el
accionante contra la Escuela Superior de Administración Pública- había sido
seleccionada para revisión y el estado del trámite.
En auto de 23 de abril de
2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá, con disidencia de la magistrada Luz Helena Cristancho
Acosta, denegó la medida provisional solicitada por el accionante, bajo el
argumento de que no obraban elementos que permitieran advertir, desde ese
momento, la prosperidad de la solicitud de amparo.
Respuesta de la Comisión
Nacional del Servicio Civil
Mediante escrito recibido
por el juez de primera instancia el 27 de abril de 2015[2],
la Comisión Nacional del Servicio Civil indicó que carece de legitimación en la
causa por pasiva, por cuanto no ha tenido injerencia o participación en las
actuaciones supuestamente transgresoras de los derechos fundamentales del
actor.
Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP)
Mediante escrito recibido
por el a-quo el 28 de abril de 2015[3], la Escuela Superior de
Administración Pública señaló que no vulneró los derechos fundamentales del
accionante y que cuenta con otros medios para la defensa de sus derechos, lo
que torna improcedente la tutela.
La entidad vinculada adujo
que excluyó al actor del concurso cuando advirtió que se configuró la
prohibición de reelección prevista en el inciso 2º del artículo 9º de la Ley
909 de 2004, ya que el demandante desempeñó el cargo de comisionado hasta el 6
de diciembre de 2013. Sin embargo, en cumplimiento de la orden emitida el 16 de
diciembre de 2014 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura adelantó las fases restantes con la participación del
accionante, en las que éste obtuvo el puntaje más alto.  En consecuencia, el 10
de marzo de 2015 elaboró la lista de elegibles, la comunicó a la Comisión
Nacional del Servicio Civil y al Departamento Administrativo de la Función
Pública, y la remitió a la Presidencia de la República.
La ESAP indicó que ha sido
respetuosa de las órdenes judiciales y ha acatado prontamente las medidas de
protección de los derechos del accionante. Con todo, considera que se configura
la inhabilidad prevista en el artículo 9º de la Ley 909 de 2004, y que ha
motivado los diversos actos denunciados por el actor.
Universidad Nacional de
Colombia
Mediante escrito recibido
por el juez de primera instancia el 29 de abril de 2015[4],
la Universidad Nacional de Colombia indicó que carece de legitimación en la
causa por pasiva y solicitó su desvinculación del trámite de tutela.
El ente universitario
precisó que, según el artículo 9º de la Ley 909 de 2004, los miembros de la
Comisión Nacional del Servicio Civil se eligen mediante concurso público de
méritos realizado de forma alterna por la Universidad Nacional y por la Escuela
Superior de Administración Pública.
De acuerdo con esa
competencia, el concurso del año 2014, en el que participó el accionante y en
el marco del cual se adelantaron las actuaciones que tildó de transgresoras de
sus derechos superiores se realizó por la Escuela Superior de Administración
Pública.
Departamento Administrativo
de la Función Pública
Mediante escrito recibido
por el juez de primera instancia el 28 de abril de 2015[5],
el Departamento Administrativo de la Función Pública contestó la acción, adujo
que no ha vulnerado los derechos del accionante y que la tutela es improcedente
por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
En primer lugar, el DAFP
indicó que, revisado su sistema de gestión documental, no encontró la
recusación formulada en contra de la directora de la entidad, Liliana Caballero
Duran, razón por la que mediante requerimiento administrativo de 27 de abril de
2015 le solicitó al accionante copia de dicho documento, pero no ha obtenido
respuesta alguna.
Luego, la autoridad refirió
el tenor literal del inciso 2º del artículo 9º de la Ley 909 de 2004 y el
concepto del 3 de julio de 2014 emitido por la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, elementos con base en los cuales reiteró que el
actor no puede ser designado miembro de la C.N.S.C., ya que la prohibición de
reelección de los comisionados opera para el “periodo siguiente”, lo que
significa que para Jorge Alberto García García se extiende por 4 años contados
desde el momento en el que terminó su periodo como comisionado, 6 de diciembre
de 2013. En consecuencia, el accionante no debió ser admitido al concurso
público de méritos ni puede ser designado comisionado durante el periodo
referido.
En concordancia con lo
anterior adujo que la decisión del 16 de diciembre de 2014 de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en la que
ordenó la reincorporación del accionante al concurso de méritos, desconoció la
prohibición del artículo 9º de la Ley 909 de 2004 y la despojó de su efecto
útil, pues bajo la interpretación del juez de tutela la prohibición sólo opera
para los comisionados activos.
El DAFP también se quejó de
su falta de vinculación al primer trámite constitucional promovido por el
accionante, la cual vulneró su derecho al debido proceso y habría resultado
útil para esclarecer la extensión de la prohibición de reelección de los
miembros de la CNSC. En efecto, para el Departamento Administrativo de la
Función Pública el trámite constitucional inicial, en el que se discutió la
exclusión del accionante del concurso, está viciado de nulidad por indebida
integración del contradictorio.
Finalmente, la entidad
accionada destacó la improcedencia de la presente acción de tutela formulada en
contra del acto que denegó la designación del accionante, pues al estar
pendiente la resolución del recurso de reposición interpuesto por el demandante
no se trata de una decisión definitiva y, además, porque existen vías
ordinarias ante la jurisdicción contenciosa administrativa para atacar la
decisión, escenario en el que se pueden solicitar medidas provisionales como la
suspensión del acto administrativo.
Presidente de la República y
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
En escrito presentado ante
el juez de primera instancia el 29 de abril de 2015[6]
mediante apoderada, el Presidente de la República y el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República se pronunciaron sobre la
solicitud de amparo, la cual consideraron improcedente por la ausencia de
vulneración de derechos fundamentales del accionante y por la existencia de
mecanismos ordinarios para controvertir el acto que denegó la designación.
Luego de precisar la forma
en la que participa judicialmente el Presidente la República y del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, la apoderada de dichas
autoridades refirió los antecedentes de la acción de tutela y expresó, con
similares argumentos a los expuestos por el Departamento Administrativo de la
Función Pública, su desacuerdo con la orden que la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura emitió en el marco de la
primera acción de tutela (núm. 2014-005418), formulada por el accionante en
contra de la Escuela Superior de Administración Pública, en la que se dispuso
su reintegro al concurso de méritos.
La apoderada destacó, que
Jorge Alberto García García está inhabilitado tanto para participar en el
proceso de selección como para ser designado miembro de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9º de la Ley 909
de 2004. Como fundamento de esa afirmación adujo que la prohibición de
reelección se extiende por el mismo término del periodo institucional previsto
para el cargo, contado a partir del momento en el que finalizó su labor como
comisionado, en el caso del actor la prohibición se extiende entre el 7 de
diciembre de 2013 y el 6 de diciembre de 2017.
Bajo ese entendimiento de la
prohibición de reelección, la representante precisó que el Presidente la
República no puede designar a Jorge Alberto García García como miembro de la
Comisión Nacional del Servicio Civil pues, según el numeral 17 del artículo 48
de la Ley 734 de 2002, el nombramiento de una persona en quien concurra una
causal de inhabilidad, incompatibilidad o frente a quien se genere un conflicto
de intereses, constituye falta disciplinaria gravísima.
En su intervención, las
autoridades administrativas también expresaron su inconformidad con la falta de
vinculación al primer trámite de tutela promovido por el actor, dado que: (i)
tienen competencias legales en el proceso de elección de los miembros de la
C.N.S.C.; (ii) la omisión en su llamamiento vició de nulidad el trámite
inicial; (iii) su concepto resultaba útil para establecer el alcance de la
prohibición de reelección prevista en el artículo 9º de la Ley 909 de 2004 y,
(vi) se les vedó la posibilidad de expresar su aquiescencia con la decisión de
exclusión de Jorge Alberto García García del concurso de méritos.
Finalmente, enumeraron las
razones de improcedencia de la acción: (i) el acto que denegó la designación de
Jorge Alberto García como comisionado no tiene carácter definitivo, ya que está
pendiente la resolución de la recusación y el recurso de reposición formulados
por el actor; (ii) existen mecanismos ordinarios para controvertir el acto que
denegó la designación y (iii) los derechos que pueden resultar transgredidos
con el acto acusado son de rango legal.
Edwin Arturo Ruiz Moreno
El interviniente en escrito
presentado el 24 de abril de 2015 ante el juez de primera instancia[7],
luego de invocar su calidad de elegible para el cargo de comisionado de la
Comisión Nacional del Servicio Civil –puesto 13 de la lista de elegibles de 10
de marzo de 2015- solicitó que se accediera a las pretensiones del actor.
Para el interviniente las
circunstancias que sustentan la solicitud de amparo desconocen las normas que
regentan la elección de los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil
y la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de
la Judicatura que, en sede de tutela, estableció que respecto de Jorge Alberto
García García no se configuró la inhabilidad prevista en el artículo 9 de la
Ley 909 de 2004. También señaló que no designar a quien ocupa el primer lugar
de la lista de elegibles transgrede el principio de mérito que debe regir la
selección de los cargos públicos y genera desconfianza respecto de las
actuaciones de la administración.
C. Decisiones objeto
de revisión
Sentencia de primera instancia
En sentencia de 5 de mayo de 2015, la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura
declaró improcedente la acción de tutela formulada por Jorge Alberto García
García por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. El a-quo,
en concordancia con las manifestaciones de las autoridades accionadas, destacó
que el actor cuenta con otros mecanismos para controvertir el acto que denegó
su designación como miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entre
los que se encuentra el recurso de reposición que formuló oportunamente, cuya
resolución está pendiente, el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho y las medidas cautelares previstas en la Ley 1437 de 2011.
Impugnación
El accionante adujo que la decisión emitida en primera instancia
desconoció la jurisprudencia en vigor de esta Corporación sobre la procedencia
de la tutela como mecanismo preferente cuando se controvierten los actos
emitidos en el marco de concursos públicos de méritos. Para sustentar esa
aseveración, aludió a diversas sentencias en las que se admite la procedencia
de la tutela para el restablecimiento de los derechos superiores vulnerados por
actos emitidos en los referidos concursos, los que, señaló, obligaban al a-quo
a reconocer el precedente vinculante en la materia y a indicar las razones por
las que se apartó del mismo.
El impugnante también destacó como precedente vinculante la
sentencia dictada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura el 16 de diciembre de 2014, en la que dicha autoridad
consideró viable la solicitud de amparo que presentó previamente en contra del
acto de exclusión del concurso de méritos. Aunada a la obligatoriedad del
precedente referido, para el accionante, la procedencia de la tutela se
desprende de la configuración de un perjuicio irremediable, ya que se limita el
goce efectivo de su derecho a ser miembro de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, el cual tiene un límite temporal de 4 años, razón por la que “(…) se
deteriora irreversiblemente hasta tal punto, que ya no puede ser recuperado en
su integridad, aún (sic) se lograra en el que futuro una indemnización como
resultado de un (sic) acción contenciosa, y esto, porque es imposible devolver
o reintegrar el mismo derecho subjetivo (ser designado y posesionado en el
cargo de comisionado de la –CNSC-)” (fl.31 cd.2)
Luego, el actor confrontó el argumento que expuso el juez de
primera instancia respecto al trámite del recurso de reposición, con una
referencia al artículo 9º del Decreto 2591 de 1991, según el cual no es
necesario agotar la vía gubernativa para presentar la solicitud de tutela. En
concordancia con la posibilidad de formular la acción directamente indicó que
no tiene la obligación de esperar que la administración proceda a su
designación cuando superó exitosamente el concurso público de méritos y
encabeza la lista de elegibles elaborada para el efecto.
Finalmente, el recurrente señaló que la recusación que formuló en
contra de Liliana Caballero Durán como Directora del Departamento
Administrativo de la Función Púbica no afecta la procedencia de la acción de
tutela.
Sentencia de segunda instancia
En sentencia proferida el 20 de agosto
de 2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura resolvió la impugnación formulada por el accionante contra la
decisión de primera instancia dictada el 5 de mayo del mismo año.
Tras establecer su competencia para
decidir el asunto, el ad-quem se ocupó de la procedencia general de la
acción, aspecto en el que refirió múltiples decisiones en las que se ha
considerado que la tutela constituye el mecanismo idóneo para obtener la
protección de los derechos superiores vulnerados en el marco de concursos
públicos de méritos. Con base en ellas estableció la procedencia de la
solicitud formulada por Jorge Alberto García García. También justificó la
procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable “(…) como lo sería la modificación de la lista de elegibles
bajo un acto injusto y arbitrario de la administración” (fl.107 cd.3)
En el análisis del caso concreto la Sala
precisó que los hechos que motivan la presente acción difieren de los que
provocaron la solicitud de amparo presentada por el mismo accionante en una
oportunidad anterior, ya que ahora pretende la designación como miembro de la
C.N.S.C.; desarrolló las disposiciones constitucionales que se ocupan
del mérito como criterio para la provisión de cargos públicos y destacó la
relevancia de las reglas de la convocatoria pública en los concursos de méritos
como medios de control y acceso efectivo a la administración.
De acuerdo con el juzgador los requisitos establecidos en la
convocatoria pública adelantada por la E.S.A.P. para la provisión de un miembro
de la C.N.S.C. fueron cumplidos a cabalidad por el actor, quien, además, superó
todas las fases del concurso en el que ocupó el primer lugar, de manera que
sólo resta su designación, la cual ha sido denegada por las autoridades
accionadas con base en una prohibición que no se configura, inciso 2º del
artículo 9º de la Ley 909 de 2004.
En efecto, para el juez constitucional si Jorge Alberto García
García se desempeñó como comisionado en el periodo 7 de diciembre de 2009-6 de
diciembre de 2013 y fue reemplazado por Pedro Elías Rodríguez Tobo desde el 11
de diciembre de 2013 “(…) no es cierto que el actor pretenda ser reelegido
para el periodo siguiente”  (fl.111 cd.4)
Como fundamento de esa conclusión, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura contrastó el inciso 2º del
artículo 9º de la Ley 909 de 2004 con las circunstancias del caso concreto,
ejercicio en el que refirió los elementos de la prohibición a saber: (i) los
sujetos sobre los que recae la restricción, estos son los comisionados “es
decir que actualmente lo sean” (fl.111 cd.4) y (ii) el periodo
durante el que opera, que corresponde al tiempo de desempeño del cargo de
comisionado y el periodo inmediatamente siguiente.
En armonía con esa interpretación de la
norma, para el juez colegiado la decisión de no designar al actor como miembro
de la Comisión Nacional del Servicio Civil vulneró sus derechos al debido
proceso administrativo, al trabajo, y al acceso al desempeño de funciones y
cargos públicos, razón por la que le ordenó al Departamento Administrativo de
la Función Pública “y las autoridades que por ley y funciones les
corresponda, den cumplimiento al artículo 9 de la Ley 9090 de 2004 y el
artículo 4 del Decreto 3016 de 2008” (fl.117 cd.4)
Solicitud de nulidad y aclaración de la
sentencia de segunda instancia
El Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó que
se declarara la nulidad de la sentencia de 20 de agosto de 2015 por la
configuración de la causal prevista en el numeral 2º del artículo 133 de la Ley
1564 de 2012, toda vez que la decisión desconoció la sentencia T-471 de 2015[8],
proferida por la Sala Segunda de Revisión de esta Corporación, que revocó la
sentencia dictada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura en la que se había ordenado el reintegro de Jorge Alberto
García García al concurso de méritos. La entidad solicitante indicó que esa
revocatoria comportó el decaimiento de todos los actos administrativos
derivados de la orden de reintegro de Jorge Alberto García García al concurso
de méritos, entre los que se encuentra la lista de elegibles en la que ocupó el
primer lugar.
Por su parte, Blanca Clemencia Romero Acevedo, tercera con interés[9]
en el trámite constitucional, solicitó al ad-quem que adoptara las
medidas necesarias para adecuar la sentencia de 20 de agosto de 2015 a la
sentencia T-471 de 2015.
A su turno, el Presidente de la República y el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República solicitaron la aclaración de
la parte resolutiva del fallo en aras de que se precisara la autoridad obligada
al cumplimiento de la orden de amparo.
En auto de 15 de octubre de 2015, la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
desestimó la nulidad invocada que consiste en proceder en contra de providencia
ejecutoriada del superior -numeral 2º del artículo 133 del Código General del
Proceso-, dado que la sentencia de esta Corporación, cuyo desconocimiento se
denunció, se emitió en un trámite de tutela diferente y fue comunicada el 25 de
agosto de 2015, cuando ya había proferido el fallo cuya nulidad se persigue.
También desestimó la solicitud de aclaración, pues los términos en los que se
emitieron las órdenes de amparo no generan dudas.
D. Actuaciones
en sede de revisión
El 3 de febrero de 2016, la Sala Quinta
de Revisión ordenó, como medida cautelar, la suspensión de los efectos de la
sentencia del 20 de agosto de 2015 proferida por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pues advirtió actuaciones
administrativas y judiciales en las que convergen y se contraponen derechos e
intereses de diversos participantes en el concurso de méritos para la selección
de un miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil, principalmente una
orden de tutela para la designación de Jorge Alberto García García como
comisionado y la vigencia de la lista de elegibles de 14 de noviembre de 2014
encabezada por otra participante.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.- La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de
la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241
(numeral 9º) de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión y problemas
jurídicos
2.- Jorge Alberto García
García formuló acción de tutela contra el Presidente de la República, el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento
Administrativo de la Función Pública por la vulneración de sus derechos al
debido proceso, de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, al
trabajo y a la igualdad, derivada de la decisión del Presidente de la República
de abstenerse de designarlo miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
a pesar de que ocupó el primer lugar de la lista de elegibles elaborada para el
efecto. La decisión del Presidente de la República se fundamentó en el artículo
9º de la Ley 909 de 2004 que prohíbe la reelección de los comisionados para el
periodo siguiente. Esta se comunicó al accionante mediante el oficio núm.
20156000056981, suscrito por la Directora del Departamento Administrativo de la
Función Pública y la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Por
tal razón el actor solicitó, como medida provisional, la suspensión de medidas
administrativas en el concurso de méritos y, como medida definitiva de
restablecimiento de sus derechos, la inaplicación del referido acto y su
designación como miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
3.- En sentencia proferida
el 5 de mayo de 2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Bogotá declaró improcedente la solicitud de
amparo por la existencia de otro mecanismo al alcance del accionante para la
defensa de sus derechos, particularmente la nulidad y restablecimiento del
derecho en contra del acto que denegó su designación como comisionado.
4.- Por su parte, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en sentencia
emitida el 20 de agosto de 2015 determinó que la decisión de la Presidencia de
la República se fundó en la prohibición de reelección de los miembros de la
C.N.S.C. para el periodo siguiente, inaplicable para el accionante, pues para
el momento en el que se presentó al concurso de méritos no ostentaba la condición
de comisionado desde hacía 7 meses. Como quiera que para el ad-quem no
se configuraba la hipótesis que prevé la norma, revocó el fallo de primera
instancia, concedió el amparo de los derechos invocados, dejó sin efectos el
acto que denegó la designación del promotor de la acción como comisionado y
ordenó a las autoridades accionadas tomar las medidas necesarias para la
designación y posesión de Jorge Alberto García García.
5.- Dado que el a-quo
declaró improcedente la acción de amparo formulada por Jorge Alberto García
García por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, le corresponde a
la Sala determinar, en primer lugar, si procede la tutela para controvertir los
actos administrativos que deniegan la designación de quien ocupó el primer lugar
en el concurso de méritos adelantado para la provisión de un cargo público, a
pesar de que existen mecanismos ordinarios para impugnar esas actuaciones.
6.- En caso
de ser procedente, será preciso analizar el fondo del asunto, el cual plantea
el siguiente problema jurídico: ¿la decisión de no designar al actor como
miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a pesar de que ocupó el
primer lugar en el concurso de méritos adelantado para el efecto -con base en
la prohibición de reelección de los comisionados para el periodo siguiente
prevista en el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 909 de 2004-, vulneró sus
derechos al debido proceso, de acceso al desempeño de funciones y cargos
públicos, al trabajo y a la igualdad?
7.- Para resolver las
cuestiones referidas, la Sala deberá examinar
inicialmente la procedencia general de la tutela, estudio en el que hará
énfasis en el carácter subsidiario de la acción y su aptitud para
controvertir actos que deniegan la designación o el nombramiento de quien ocupa
el primer lugar en el concurso de méritos o lista de elegibles. De superarse el análisis de la procedibilidad, se abordarán
los siguientes temas relacionados con el fondo del asunto: (i) la
Comisión Nacional del Servicio Civil y el proceso de selección de sus miembros;
(ii) la jurisprudencia constitucional sobre los límites a la reelección de
quienes ocupan cargos públicos; (iii) la prohibición de reelección de los
comisionados de la Comisión Nacional del Servicio Civil para el periodo siguiente
-artículo 9º de la Ley 909 de 2004- y (iv) el caso concreto.
La procedencia de la acción
de tutela
8.- En el análisis que le corresponde
adelantar al juez para determinar la procedencia de la acción de tutela debe
establecer la concurrencia de los requisitos generales, que emanan del artículo
86 de la Carta Política, según el cual: “[t]oda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”. Este precepto
determina la legitimación en la causa y la necesidad de que se formule la
acción dentro de un plazo razonable, contado desde el momento en el que se
generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de tal manera que el
amparo constitucional no se convierta en un factor de inseguridad jurídica y de
posible afectación de los derechos de terceros.
9.- En el presente caso se
advierte, fácilmente, la concurrencia de los presupuestos referidos, dado que
la acción se formuló por Jorge Alberto García, quien denunció la afectación de
sus derechos constitucionales fundamentales y solicitó del juez de tutela su
restablecimiento en un plazo razonable, contado desde el momento en el que se
produjo la supuesta transgresión de sus garantías superiores. El carácter
oportuno de la acción se deriva del tiempo transcurrido entre el acto que
denegó la designación del accionante como miembro de la CNSC, el cual se le
comunicó, por vía electrónica, el 8 de abril de 2015[10]
y la presentación de la tutela, 20 de abril de 2015[11].
10.- Establecida la
legitimación en la causa y la concurrencia del requisito de inmediatez, le
corresponde a la Sala establecer la procedencia de la acción para controvertir
el acto que denegó la designación del actor como miembro de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, a pesar de que, como lo indicó el juez de primera
instancia, el afectado cuenta con un mecanismo ordinario para impugnar la
decisión administrativa. La verificación de una vía alterna de contradicción
del acto vulnerador desdice, en principio, del presupuesto de subsidiariedad
establecido en la misma disposición constitucional, según la cual: “[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
No obstante
lo anterior, y tal como lo ha definido la jurisprudencia, la sola constatación
de una vía alternativa de protección no descarta la procedencia de la tutela.
En efecto, el juez está obligado a verificar su idoneidad en el caso  concreto,
análisis en el que debe considerar la necesidad de tomar medidas urgentes de
protección para el restablecimiento de los derechos cuya afectación advierta.
Estos elementos se desprenden de la misma previsión de la característica de
subsidiariedad en el artículo 86 Superior y, principalmente, de la finalidad de
la tutela que no puede sacrificarse ante un rasgo formal.
11.- Habida
cuenta del análisis particular que le corresponde adelantar a la Sala, se tiene
que en el presente caso el accionante le atribuyó la vulneración de sus
derechos superiores al acto que denegó su designación como comisionado de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, a pesar de que ocupó el primer lugar en
la lista de méritos establecida para ese efecto, acto que, sin duda, puede ser
controvertido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
12.- A
pesar de que, como se vio, el actor cuenta con un mecanismo ordinario para
obtener la modificación o revocatoria del acto administrativo denunciado, se
tendrá por cumplido el presupuesto de subsidiariedad en el presente caso, de
acuerdo con la tesis jurisprudencial vigente, según la cual la tutela resulta
procedente para restablecer los derechos superiores afectados con el acto que
deniegue la designación de quien ocupó el primer lugar en un concurso de
méritos o en la lista de elegibles correspondiente.
En efecto,
la sentencia SU-133 de 1998[12] cambió la
tesis sentada en la sentencia SU-458 de 1993[13]
relacionada con la improcedencia de la acción de tutela en los casos en los que
se transgreden los derechos de quien, a pesar de ocupar el primer lugar en la
lista de elegibles, no es designado en el cargo que motivó el concurso de
méritos. En la sentencia que efectuó el cambio jurisprudencial referido, la
Corte aludió a las consideraciones de algunos fallos de revisión en los que se
había advertido la insuficiencia de los mecanismos ordinarios en la hipótesis
descrita e indicó que:
“(…)
esta Corporación ha considerado que la vulneración de los derechos a la
igualdad, al trabajo y debido proceso, de la cual son víctimas las personas
acreedoras a un nombramiento en un cargo de carrera cuando no son designadas
pese al hecho de haber obtenido el primer lugar en el correspondiente concurso,
no encuentran solución efectiva ni oportuna en un proceso ordinario que supone
unos trámites más dispendiosos y demorados que los de la acción de tutela y por
lo mismo dilatan y mantienen en el tiempo la violación de un derecho
fundamental que requiere protección inmediata.
La Corte
estima que la satisfacción plena de los aludidos derechos no puede diferirse
indefinidamente, hasta que culmine el proceso ordinario, probablemente cuando
ya el período en disputa haya terminado. Se descarta entonces en este caso la
alternativa de otro medio de defensa judicial como mecanismo de preservación de
los derechos en juego, que son de rango constitucional, de aplicación inmediata
(art. 85 C.P.) y que no pueden depender de un debate dado exclusivamente en el
plano de la validez legal de una elección, sin relacionarlo con los postulados
y normas de la Carta Política.”
Las
consideraciones sobre la ineficacia de las vías ordinarias para la protección
de los derechos del primero de la lista de elegibles que no es designado en el
cargo se han reiterado en diversas oportunidades por esta Corporación. Así, por
ejemplo, la sentencia T-606 de 2010[14] que estudió
la solicitud de amparo presentada por un accionante que ocupó el primer lugar
en el concurso adelantado para proveer el cargo de gerente de la E.S.E. Red
Salud de Armenia y no fue designado por el nominador, quien, en su lugar,
nombró al segundo de la lista de elegibles, indicó en el estudio de la
procedibilidad de la tutela que:
“(…) en el caso de los concursos de méritos, se ha
establecido que las acciones ordinarias como es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, dilatan la obtención de los fines que persiguen.
Así mismo, estas acciones no poseen, por la forma como están estructurados los
procesos, la capacidad de brindar una solución integral para la violación de
los derechos del accionante[15], razón por la
cual, la tutela es el mecanismo idóneo para dar protección inmediata y
definitiva a los derechos al debido proceso, al trabajo y a la igualdad del
concursante que no obstante, debido a sus méritos, ocupó el primer lugar en la
lista de elegibles, no fue nombrado en el cargo público.”
En el mismo
sentido, en la sentencia T-156 de 2012[16]
que analizó la afectación de los derechos al debido proceso, trabajo, igualdad
y acceso a cargos públicos de una concursante que, tras ocupar el primer lugar
de la lista de elegibles para la selección de un cargo público, vio
afectada su designación como consecuencia del acto de suspensión de la firmeza
de la referida lista. La Corte indicó respecto a la subsidiariedad que: “las
acciones ordinarias ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo no
proveen un mecanismo efectivo, oportuno e idóneo para la protección de los
derechos al trabajo, a la igualdad y  al debido proceso”.
Asimismo,
la sentencia T-402 de 2012[17] estudió el
caso de una accionante que superó todas las etapas del concurso de méritos
adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil para proveer un cargo en
el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Tunja; ocupó el
primer lugar en la lista de elegibles y no fue nombrada por la entidad
nominadora por la supresión del cargo. En esa ocasión se consideró procedente
la acción de tutela, dado que los mecanismos ordinarios al alcance de la
afectada no permitían una pronta y actual protección de los derechos
fundamentales en discusión.
13.- De los
precedentes referidos se advierte que la procedencia de la acción de tutela
frente a actos como el que se ataca en esta oportunidad merece consideraciones
especiales relacionadas con: (i) el escenario en el que se emite el acto que
niega la designación, que corresponde a un concurso de méritos para la
provisión de cargos públicos –artículo 125C.P.-; (ii) el estado del proceso en
el que se emite el acto, pues se han agotado diversas etapas por las que
transitaron los aspirantes y que, en el caso de quien ocupa el primer lugar, se
superaron de forma exitosa; (iii) la expectativa legítima sobre la designación
de quien ocupa el primer lugar en el concurso de méritos; (iv) el impacto que
se causa en el derecho a desempeñar un cargo público cuando la vigencia del
nombramiento corresponde a periodos cortos e institucionales y (v) el impacto
sobre el derecho a ser designado en un cargo público en los casos en los que
las vigencias de las listas de elegibles son cortas.
14.- Las
referidas circunstancias, consideradas en múltiples oportunidades por la
jurisprudencia de esta Corporación, llevan a la Sala a tener por cumplido el
requisito de subsidiariedad en este caso, pues, en verdad, las acciones
ordinarias con las que cuenta quien ocupó el primer puesto en el concurso de
méritos no resultan idóneas para la protección de los derechos que pueden
resultar afectados como consecuencia de la falta de designación en el cargo
correspondiente, máxime cuando en el presente caso la negativa se emitió
respecto al empleo de un aspirante a integrar la Comisión Nacional del Servicio
Civil que, según lo previsto en el artículo 9º de la Ley 909 de 2004, tiene un periodo
institucional de 4 años, el cual está corriendo desde el 7 de diciembre de
2014.
De cara a
la anterior conclusión, es importante precisar que la sentencia T-471 de
2015[18] que declaró
improcedente la solicitud de amparo formulada por el mismo accionante en contra
del acto de exclusión del concurso de méritos, por la existencia de mecanismos ordinarios
para confrontar esa decisión, no constituye un precedente vinculante para este
caso, pues mientras en esa oportunidad el actor sólo contaba con una
expectativa en el proceso de selección, la presente acción se formuló con base
en el derecho particular a ser nombrado miembro de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, que se concretó en el primer lugar que ocupó en la lista de
elegibles.
En efecto,
la línea jurisprudencial reconstruida en los fundamentos jurídicos 12 y 13 de
esta sentencia refiere la procedencia de la acción de tutela formulada en
contra de los actos que deniegan el nombramiento de quien ocupó el primer lugar
de la lista de elegibles, circunstancia que admite consideraciones distintas a
las expuestas en casos en los que la acción se dirige en contra de los demás
actos emitidos en el marco de concursos de méritos.
15.-
Establecido el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la
tutela, se pasa al análisis del problema jurídico de fondo, con el propósito de
determinar si la decisión de las autoridades accionadas de no designar a Jorge
Alberto García García como miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil
vulneró sus derechos al debido proceso, acceso al desempeño de funciones y cargos
públicos, trabajo e igualdad, para lo cual se desarrollarán los siguientes
acápites: (i) La Comisión Nacional del Servicio Civil y el proceso de selección
de sus miembros; (ii) la jurisprudencia constitucional sobre los límites a la
reelección de quienes ocupan cargos públicos; (iii) la prohibición de
reelección, para el periodo siguiente, de los miembros de la Comisión Nacional
del Servicio Civil y (iv) el caso concreto.
La Comisión Nacional del Servicio Civil y el proceso de selección
de sus miembros
16.- La debida comprensión
de la estructura, la composición y forma de elección de los miembros de la CNSC
resulta útil para resolver la polémica constitucional que se plantea, pues la
decisión que se acusó de infractora de los derechos superiores del accionante
se sustentó en una prohibición específica para quienes aspiran a ser miembros
de esa entidad, lo que, sin duda, atiende a consideraciones particulares del
Legislador frente a los comisionados. En consecuencia, la Sala hará un breve
recuento sobre la evolución del ente que regenta la carrera administrativa en
Colombia, ya que éste ha sufrido múltiples variaciones en cuanto a la
nominación, la estructura, las funciones que desempeña y la forma de
designación de sus miembros.
17.- La Ley 165 de 1938[19]
“por la cual se crea la carrera administrativa” estableció un Consejo
de Administración y Disciplina para el nivel central conformado por 5
miembros nombrados por el Gobierno para periodos de 4 años, 3 de los miembros
eran de libre elección del nominador y 2 de ternas presentadas por los
organismos de empleados. Las funciones que se le asignaron a ese órgano fueron:
(i) ser jurado calificador en los exámenes; (ii) conocer las quejas que se
formulen en contra de los empleados; (iii) elaborar el escalafón de empleados y
(iv) estudiar y elaborar reglamentos de trabajo. También se crearon consejos de
administración y disciplina para cada uno de los departamentos, en aras de que
ejercieran las mismas funciones respecto de los empleados departamentales y
municipales.
Posteriormente, el artículo
8º de la Ley 19 de 1958 creó la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y
Disciplina, conformada por 4 miembros nombrados para 4 años y a la que se le
asignaron las siguientes funciones principales: (i) establecer listas de candidatos capacitados para los
diferentes empleos administrativos y (ii) actuar como organismo administrativo de apelación en todos los litigios
que se susciten entre los servidores públicos y sus respectivas
administraciones en materia de ascensos y disciplina. A su turno, el Decreto
1153 de 1959, que se ocupó de la organización de las entidades previstas en la
Ley 19 de 1958, reiteró el término de nombramiento de los comisionados y previó
su reelección.
El Decreto
1679 de 1960 amplió las funciones que se le asignaron inicialmente a la
referida Comisión en la Ley 19 de 1958 relacionadas con el manejo del servicio
civil y las carreras administrativas, y modificó la
nominación de la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina, pues señaló como
denominación equivalente la de Comisión Nacional del Servicio Civil. En
el mismo sentido, el Decreto 1732 de 1960 “sobre servicio civil y carrera
administrativa”, que derogó el Decreto 1679 de 1960 dispuso en su artículo
167 que: “la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina del Servicio
civil, se denominará también Comisión Nacional del Servicio Civil”
El Decreto 728 de 1968,
expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades
extraordinarias concedidas por la Ley 65 de 1967 sustituyó la nominación de la
entidad por la de Consejo Superior del Servicio Civil, modificó su
composición, funciones y naturaleza, e indicó que se trataba de un organismo
asesor del Gobierno, adscrito al Departamento Administrativo del Servicio
Civil, integrado por el Jefe del Departamento Administrativo del Servicio
Civil, el Director de la Escuela Superior de Administración Pública y 2
asesores designados libremente por el Presidente de la República. El Consejo
Superior del Servicio Civil adelantó, principalmente, funciones de asesoría,
dado que el parágrafo del artículo 2º trasladó la administración del sistema de
carrera al Departamento Administrativo del Servicio Civil. Como consecuencia de
lo anterior, se suprimieron los cargos de la extinta Comisión Nacional del
Servicio Civil.
La labor consultiva del
Consejo Superior del Servicio Civil se reiteró en otras disposiciones, tales como
el Decreto 3074 de 1968, en el que, en todo caso, se precisó que era una de las
autoridades responsables de la administración del personal civil que presta sus
servicios en la Rama Ejecutiva del Poder Público.
La Ley 13 de 1984 modificó
la estructura del Consejo Superior del Servicio Civil que pasó de 4 a 7
miembros, que correspondían al Jefe del Departamento Administrativo del
Servicio Civil, el Director de la Escuela Superior de Administración Pública,
un representante de los empleados y cuatro del Congreso Nacional elegidos por
cada Cámara. Las funciones que se le asignaron al consejo restructurado
superaron las labores meramente consultivas e incluyeron el control de la
carrera administrativa, así como la definición de algunos asuntos concretos
tales como los reclamos por el desmejoramiento de las condiciones de trabajo
presentadas por los empleados.
El artículo 1º de la Ley 41
de 1988 modificó, nuevamente, la estructura del Consejo Superior del Servicio
Civil, indicó que sus integrantes serían el Jefe del Departamento
Administrativo del Servicio Civil, el Director de la Escuela Superior de
Administración Pública, cinco consejeros nombrados por el Presidente de la
República de acuerdo con la representación de los partidos en el Congreso, uno
de los cuales era escogido de una lista de candidatos presentada por las
organizaciones sindicales que agrupan a los empleados oficiales. En el artículo
2º ibídem se señaló que, salvo el representante de los empleados, los
consejeros debían acreditar los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado
de la Corte Suprema de Justicia.
Ahora bien, la Carta
Política de 1991 elevó a rango constitucional el órgano de administración de la
carrera administrativa, cuando dispuso en el artículo 130 que: “[h]abrá una Comisión Nacional del Servicio Civil
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial.”
En desarrollo del mandato superior referido, la Ley 27 de
1992 estableció: (i) la estructura de la comisión, conformada por 7
integrantes: el Director del Departamento Administrativo del
Servicio Civil, el Director de la Escuela Superior de Administración Pública,
dos representantes de los empleados del Estado designados por el Presidente de
la República de ternas que presentaran las centrales sindicales, un
representante de la Federación de Municipios, un representante de la
Confederación de Gobernadores, y un miembro designado por el Presidente de la
República; (ii) los requisitos que debían cumplir los comisionados; (iii) el
periodo de los comisionados nombrados por el Presidente de la República, que
correspondía a 2 años “pudiendo ser designados sucesivamente hasta por dos
(2) períodos más”; (iv) las funciones de la Comisión Nacional del Servicio
Civil y (v) las comisiones seccionales con competencias departamentales.
Posteriormente, el artículo 44 de la Ley 443 de
1998 reorganizó la Comisión y modificó su composición, pues estableció que
estaría conformada por: el Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública, el Director Nacional de la Escuela Superior de Administración
Pública, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, un
delegado del Presidente de la República y dos representantes de los empleados
de carrera, elegidos por voto directo de los empleados. La disposición también
se ocupó de los requisitos que debían cumplir los miembros elegidos y el
periodo durante el que desempeñarían sus funciones que, de acuerdo con el artículo
47 ibídem, sería de 3 años y podrían ser reelegidos por un periodo
adicional.
La sentencia C-372 de 1999[20]
advirtió que la concepción del sistema de carrera de los servidores públicos,
la organización y el funcionamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil
que se materializó en la Ley 443 de 1998 y en la que concurrían algunas
previsiones de la Ley 27 de 1992 no correspondía con la fijadas por el constituyente,
que:
“(…) quiso
establecer la carrera administrativa como la regla general para la provisión de
los empleos en los órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de
los mismos y para el retiro del servicio, su criterio consistió en prever un sistema de
carrera, coordinado y armónico, técnicamente organizado, confiado a un
organismo único de nivel nacional y con jurisdicción en todo el territorio, que
garantizara la efectividad del ordenamiento constitucional en la materia, sin
depender en su actividad y funcionamiento de ninguna de las ramas del poder
público aunque bajo los criterios y directrices trazados por el legislador.”
Como quiera que la estructura que el Legislador
fijó para la Comisión Nacional de Servicio Civil no era concordante con las
previsiones del constituyente plasmadas en el artículo 130 Superior, esta
Corporación  declaró inexequibles las disposiciones que ignoraron el carácter
autónomo, permanente, independiente y unitario de la entidad. En armonía con lo
anterior, la sentencia indicó que: (i) las normas que establecieron las
comisiones del servicio civil de carácter territorial fragmentaron la
competencia única y general de administración y vigilancia de las carreras de
los servidores públicos otorgadas a la CNSC; (ii) la inclusión de miembros de
otras ramas del poder público, particularmente del poder ejecutivo, ignoró la
autonomía e independencia de la autoridad, y (iii) la dependencia del
Departamento Administrativo de la Función Pública desconoció la autonomía
otorgada a la CNSC en la Carta Política.
18.- De acuerdo con las consideraciones de la sentencia
C-372 de 1999 se expidió la Ley 909 de 2004, que precisó la naturaleza de
la entidad como un: “(…) órgano de garantía y protección del sistema de
mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de
carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del
poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio”[21], refirió la
composición -3 miembros-, los requisitos para ser miembro[22]
y el proceso de selección, que contó con una reglamentación especial para la
designación de los primeros comisionados, de acuerdo con el parágrafo
transitorio del artículo 9º[23], el cual se
concretó en el Decreto 3232 de 2004.
19. Según las prescripciones de la Ley 909 de
2004, la elección de los miembros de la CNSC para periodos institucionales de 4
años, se adelanta mediante concurso público de méritos que realiza, de forma
alterna, la Universidad Nacional de Colombia y la Escuela Superior de
Administración Pública. Con base en los resultados del concurso se confecciona
la lista de elegibles que tiene una vigencia de 4 años, la cual se publica en
el Diario Oficial y en la página web del Departamento Administrativo de la
Función Pública y de la Comisión Nacional del Servicio Civil[24],
y se remite al Presidente de la República que designará y posesionará a quien
ocupe el primer lugar de la lista.
La jurisprudencia constitucional sobre los
límites a la reelección de quienes ocupan cargos públicos
20.- El
artículo 40 de la Constitución Política estableció el derecho de participación
de los ciudadanos en el ejercicio y control del poder político, así como el
acceso al desempeño de funciones o cargos públicos. Por su parte, el artículo
125 Superior fijó, como regla general de acceso a los empleos públicos, el
sistema de carrera que efectiviza el ingreso a la función pública y que:
“(…)
merece protección, a la luz de la Constitución Colombiana, no únicamente por lo
que significa en sí mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40,
como medio encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cual
es el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político,
a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa”[25]
Sobre la
mencionada prerrogativa, la sentencia SU-938 de 2010[26]
indicó, además, que se trata de uno de los elementos esenciales de un Estado
erigido sobre la soberanía popular, razón por la que el acceso a los cargos
públicos debe estar libre de limitaciones innecesarias o injustificadas y debe
respetar el principio de igualdad.
21.- A pesar de su carácter fundamental, el
derecho a acceder y ejercer cargos públicos puede ser objeto de diversas
restricciones que atienden a la limitación del número de cargos en los órganos
del Estado -justificada por la escasez de los recursos y por el diseño del
aparato estatal- y a los principios de buena fe, moralidad, igualdad y transparencia
que rigen la administración pública. Dichas limitaciones al ejercicio de la
función pública y del poder político tienen diversas manifestaciones entre las
que se encuentran, a manera de ejemplo, los requisitos que se imponen para
acceder a los cargos públicos, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades
y las medidas disciplinarias que pueden provocar el apartamiento, temporal o
definitivo, del ejercicio de la función pública.
También surge, como una clara restricción a la
prerrogativa referida, la prohibición o limitación de la reelección, la cual,
valga decirlo, implica una afectación al derecho al trabajo en su fase de
acceso, pues limita la elección de la función pública, en el cargo concreto
sobre el que se establece la prohibición de reelección, como una actividad a la
que la persona puede dedicar su esfuerzo material o intelectual[27].
22.- Algunos límites a la reelección en cargos
públicos se han establecido directamente por la Constitución Política y otros
se derivan de previsiones legales. Así, por ejemplo, el artículo 197 Superior,
antes de la reforma introducida por el Acto Legislativo 2 de 2004, prohibió la
elección como Presidente de la República del “ciudadano que a cualquier
título hubiere ejercido la Presidencia”. Luego, en la mencionada reforma
constitucional se autorizó la reelección por un solo periodo bajo la siguiente
formula: [n]adie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la
República por más de dos períodos”.
Posteriormente, el Acto Legislativo 2 de 2015, introdujo nuevamente la
prohibición de reelección del Presidente de la República de acuerdo con la
fórmula original.
Además de la anterior prohibición, por mandato superior se ha limitado
la reelección de diversas autoridades públicas, tales como el Vicepresidente de
la República[28], los
Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, y del
Consejo de Estado[29], el Fiscal General
de la Nación[30], los miembros del
Consejo de Gobierno Judicial[31], los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial[32], el Registrador Nacional del Estado Civil[33],
el Contralor General de la República[34], los miembros del
Consejo Nacional Electoral, que podrán ser
reelegidos por una sola vez[35], y los Gobernadores[36]
y Alcaldes[37] que no podrán ser
reelegidos para el periodo siguiente, entre otros.
23.- Por su
parte, el Legislador también ha establecido límites respecto de quienes
desempeñan cargos públicos, entre los que se encuentra, por ejemplo, la
restricción de la reelección, por una sola vez, de los gerentes de las Empresas
Sociales del Estado[38] y la prohibición de
reelección de los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil para el
periodo siguiente[39].
24.-
Respecto a los límites a la reelección, esta Corporación se ha pronunciado en
diversas oportunidades en las que ha estimado fundadas las restricciones con
base en los propósitos que las motivan.
En la sentencia
C-055 de 1998[40] se estudió
el cargo de inconstitucionalidad formulado en contra de la expresión “y no
podrán ser reelegidos para el periodo inmediatamente siguiente” prevista en
el artículo 16 del Decreto 2241 de 1986, respecto a la elección de los miembros
del Consejo Nacional Electoral, por desconocer el carácter absoluto de la
prohibición establecida en la materia. En esa oportunidad, la Corte determinó
que el periodo de 4 años de los miembros del Consejo Nacional Electoral es
institucional, razón por la que en el caso de que se haga un nombramiento para
suplir una vacante la designación se hará para completar el respectivo periodo.
Habida
cuenta de esa posibilidad, se indicó que en los eventos en los que el
nombramiento para desempeñar el cargo se efectúa por poco tiempo, se entiende
realizado por interinidad, motivo por el que la persona podría ser reelecta
para el mismo cargo sin contrariar la prohibición de reelección, en atención a
la naturaleza del nombramiento.
En la sentencia
C-1044 de 2000[41] la Corte
estableció que la posibilidad de reelección “hasta por el mismo periodo”
de los miembros de la Comisión Nacional de Televisión, prevista en el artículo
1º de la Ley 335 de 1996, no vulnera el principio de igualdad ni restringe la
autonomía que la Carta Política le otorgó a la mencionada autoridad. Lo
anterior, por cuanto el artículo 77 Superior que estableció los elementos
principales de la entidad de regulación de la televisión no se ocupó de la
reelección de sus miembros, cuestión que podía, en consecuencia, ser
determinada por el Legislador como, en efecto, lo hizo.
En cuanto a
la prohibición de reelección, la sentencia destacó que: (i) constituye una
afectación del derecho de participación; (ii) su origen puede ser
constitucional o legal; (iii) se erige en un mecanismo de control del ejercicio
del poder, y (iv) cuando se establece por el Legislador debe contar con una
justificación suficiente.
La sentencia
C-141 de 2010[42], que estudió la Ley
1354 de 2009[43] “[p]or medio de
la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración
del pueblo un proyecto de reforma constitucional”, determinó que una
segunda reelección del Presidente de la República genera una ruptura de la
Constitución y sustituye sus ejes estructurales por cuanto: altera la
estructura del Estado; provoca un fuerte desequilibrio institucional; mengua la
efectividad y eficacia del control reciproco entre las autoridades públicas;
confronta el principio de alternación[44], eje del esquema
democrático y límite al poder político; prolonga un modelo político concreto
promovido por el Presidente reelegido; retrasa la alternancia de los programas
y equipos de Gobierno propia de un régimen presidencial con un término
definido; pone en vilo la independencia y autonomía de las restantes ramas del
poder público y afecta la igualdad en la contienda electoral por la Presidencia
de la República.
En la
sentencia C-777 de 2010[45] la
Corte estudió la demanda dirigida en contra del artículo 28 de la Ley 1122 de
2007 que permite la reelección, por una sola vez, de los gerentes de las
empresas sociales del Estado. El cargo denunció la infracción del derecho de
acceso a cargos públicos, pues al mediar un concurso público de méritos la
limitación de la reelección carece de justificación.
En esa
oportunidad, la Corte indicó que a pesar de que la elección se adelante a
través de concurso público de méritos, la prohibición de reelección indefinida
está justificada por cuanto: (i) se corresponde con el amplio margen de
configuración del Legislador para determinar las condiciones de acceso y
permanencia en el cargo de Gerente de una Empresa Social del Estado; (ii) el
funcionario que persigue la relección cuenta con una ventaja frente a los demás
aspirantes en la experiencia relacionada y los conocimientos concretos de
manejo del cargo, y (iii) previene la corrupción administrativa.
Por su
parte, la sentencia C-406 de 2013[46] que estudió
el proyecto de ley estatutaria “[p]or medio de la cual se modifica el
numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996” en el que se establece la posibilidad
de reelección del Auditor General de la República, por una sola vez, consideró
varios elementos: (i) el principio de separación de poderes; (ii) el propósito
y el diseño del control fiscal en la Carta Política; (iii) los principios de
igualdad y alternancia en el poder; (iv) las restricciones de reelección del
Contralor General de la República; (v) el riesgo que la reelección inmediata
representa para el desempeño eficaz y transparente de la auditoria, por la
posibilidad de reconducir el poder que detenta quien ejerce
el cargo en aras de crear las condiciones que propicien su permanencia para el
periodo siguiente y (vi) las ventajas del auditor que pretende su reelección
frente a los demás aspirantes.
Con
fundamento en dichos elementos, concluyó que la reelección inmediata del
Auditor General transgrede los principios constitucionales y varía el modelo de
control fiscal establecido en la Carta Política, razones por las que indicó que
a pesar que no exista una prohibición expresa para la referida reelección ésta
no se puede permitir de manera inmediata. [47]
25.- Los
precedentes jurisprudenciales reseñados evidencian el extendido uso de los
límites a la reelección en el ejercicio de la función pública y del poder político
en el ordenamiento jurídico colombiano, de acuerdo con los cuales se concluye
que dicha restricción: (i) puede tener origen constitucional o legal; (ii)
comporta una afectación del derecho de participación y acceso a cargos
públicos; (iii) su aplicación es de carácter restringido, no opera por analogía
o extensión; (iv) constituye una medida de probidad de la función pública; (v)
garantiza la participación y acceso en igualdad de condiciones a los cargos
públicos; (vi) se erige en un mecanismo de control al poder político, y (vii)
en algunos casos, asegura el diseño institucional del Estado.
La
prohibición de reelección de los miembros de la Comisión Nacional del Servicio
Civil para el periodo siguiente, artículo 9º de la Ley 909 de 2004
26.- Como
señaló el fundamento jurídico 19 de esta sentencia, el Capítulo I del Título II
de la Ley 909 de 2004 reguló el proceso de designación de los miembros de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, precisó el número de miembros de la
comisión, los requisitos para ser designado y el periodo de desempeño del
cargo, institucional de 4 años.
Por su
parte, el inciso 2º del artículo 9º ibídem estableció: “[c]uando deba
ser remplazado un miembro de la Comisión, quien lo haga como titular lo hará
por el resto del período del reemplazado y, en todo caso los Comisionados no
serán reelegibles para el período siguiente.” (Subrayas fuera del texto
original), norma de la que se deriva la prohibición de reelección de los
comisionados para el periodo siguiente. Los alcances de esta disposición
fueron objeto de una consulta elevada por el Departamento Administrativo de la
Función Pública ante la Sala de Consulta y Servicio Civil[48]
del Consejo de Estado; sus fundamentos resultan útiles para evidenciar el
alcance de la prohibición.
27.- En
concepto emitido el 3 de julio de 2014[49], la Sala de
Consulta y Servicio Civil consideró diversos elementos para establecer la
interpretación de la prohibición de reelección. En primer lugar, refirió la
determinación del periodo de los comisionados por parte del Legislador -4 años
e institucional-, con base en el cual indicó que la labor de comisionado
corresponde a un “empleo de periodo fijo”[50].
También tomó en consideración el momento de iniciación del periodo de los
comisionados derivado del Acuerdo 001 de 2004 -7 de diciembre-, el cual fue
producto del proceso especial de elección de los primeros miembros de la
comisión, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo transitorio del
artículo 9º ibídem. Respecto a ese proceso especial que determinó el
momento de iniciación del periodo de los comisionados se reiteraron las
consideraciones de la sentencia C-109 de 2006[51]
que estudió la constitucionalidad de la disposición transitoria, en la que indicó:
“La
Comisión Nacional del Servicio Civil empezó a desempeñar sus funciones el 7 de
diciembre de 2004 y su integración estuvo dada por el procedimiento establecido
en la disposición transitoria impugnada, esto es, sus tres miembros fueron
designados por concurso de méritos realizado entre los quince candidatos
postulados por la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo y la
agremiación de las universidades públicas y privadas. De igual modo, el período
de cada uno de ellos guarda relación con el puntaje obtenido en el concurso de
méritos. Así, quien ocupó el primer lugar tendrá un período de cuatro años,
quien ocupó el segundo, tendrá un período de tres años y quien ocupó el tercer
lugar, tendrá un período de dos años. De lo anterior se colige que la Comisión
designada mediante el mecanismo establecido en el parágrafo 9 de la Ley 909 de
2004 se encuentra en funcionamiento en la actualidad y, si bien este parágrafo
no tiene ánimo de permanencia, se encuentra produciendo efectos
jurídicos.".
La Sala de
Consulta destacó, en esa oportunidad, que la forma de elección y duración de
los periodos de los primeros comisionados -4, 3 y 2 años- buscaron asegurar el
debido funcionamiento de la comisión para que las vacancias no se produjeran
simultáneamente y tornaran, en consecuencia, inoperante la entidad. En efecto,
el diseño inicial permite que las vacancias de los miembros se produzcan el 7
de diciembre de años diferentes. Conclusión que refuerza la disposición
transitoria al indicar que, superados los periodos iniciales referidos, el
periodo de los miembros de la CNSC corresponderá a 4 años.
Tras
precisar la naturaleza del empleo, el periodo durante el que se ejerce el cargo
de Comisionado y el momento en el que inicia, así como la proscripción de
reelección para el periodo siguiente, la Sala de Consulta y Servicio Civil
concluyó que:
“Los elementos de la norma y el sentido natural de las palabras
‘período siguiente’ permiten entender que un miembro de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, terminado su respectivo período institucional de cuatro
años, puede aspirar a ser elegido nuevamente –reelegido-, para el período
institucional que se inicie cuatro años después de la fecha de terminación de
su periodo institucional anterior.”
En armonía con lo anterior, a la pregunta “¿La
inhabilidad prevista en el artículo 9 de la Ley 909 de 2004 para que los
Comisionados no sean reelegidos para el período siguiente opera para el período
individual que inicia inmediatamente después al cual desempeñaron sus cargos o
para los cuatro (4) años subsiguientes a la fecha en la cual venció su
período?”, la Sala de Consulta y Servicio Civil respondió:
“Los
períodos de todos y cada uno de los miembros de la Comisión Nacional del
Servicio Civil son institucionales. La prohibición de reelección opera para el
período institucional de cuatro años que inicia en la fecha de terminación del
período para el cual fueron o sean designados.”
Por tanto,
para la Sala de Consulta y Servicio Civil la prohibición de reelección de los
comisionados opera durante un término igual al periodo de los comisionados,
luego de la dejación del cargo.
28.- Cabe
advertir que ante al corto tiempo que ha transcurrido desde la vigencia del
nuevo diseño institucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la
implementación del proceso de selección de sus miembros, son escasos los
pronunciamientos judiciales relacionados con el alcance de la prohibición de
reelección. Sin embargo, la Sala considera que los elementos referidos en el
concepto emitido  por la Sala de Consulta y Servicio Civil son insumos valiosos
para el estudio del caso concreto.
El caso
concreto
Antecedentes
del caso bajo análisis
29.- El 15
de septiembre de 2014, Jorge Alberto García García fue admitido al concurso
público de méritos para la elección de un miembro de la Comisión Nacional del
Servicio Civil  (periodo 7 de diciembre de 2014-6 de diciembre de 2018). El
actor había ocupado el mismo cargo al que aspiraba hasta el 6 de diciembre de
2013[52].
El 6 de octubre de 2014, la Escuela Superior de
Administración Pública excluyó al accionante del concurso de méritos referido,
al advertir que se configuraba la prohibición de reelección de los
comisionados, para el periodo siguiente, prevista en el inciso 2º del artículo
9º de la Ley 909 de 2004. Habida cuenta de esa exclusión, el actor formuló
acción de tutela en la que solicitó -como medida de protección de sus derechos
a la igualdad, al debido proceso, a la participación y al trabajo- el reingreso
al concurso.
Dichas circunstancias configuraron un problema
jurídico relacionado con la afectación de los derechos del demandante como
consecuencia del acto de exclusión del proceso público para la provisión del
cargo de comisionado de la CNSC. El problema se estudió por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que, en
sentencia proferida el 16 de diciembre de 2014, revocó la decisión de primera
instancia[53] que había declarado
improcedente la tutela, y ordenó a la ESAP inaplicar el acto de exclusión,
reintegrar al actor al concurso y garantizar su participación en condiciones de
igualdad con los demás aspirantes.
El fallo
emitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
fue revisado por esta Corporación en la sentencia T-471 de 28 de julio 2015[54],
en la que se determinó la improcedencia de la acción de tutela formulada por el
actor debido a la existencia de un mecanismo idóneo de contradicción del acto
de exclusión del concurso –acción de nulidad y restablecimiento del derecho-,
razón por la que esta Corte decidió:
“PRIMERO. REVOCAR la providencia del Consejo Superior
de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, del 16 de diciembre de
2014, que revocó la sentencia del 28 de octubre de 2014 del Consejo
Seccional de la Judicatura de Bogotá, Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
y en su lugar, declarar IMPROCEDENTE la tutela interpuesta por el
ciudadano Jorge Alberto García García.
SEGUNDO. PREVENIR al
actor sobre su obligación de instaurar, dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la notificación de esta providencia, la acción ordinaria
correspondiente – si aún no lo ha hecho –.”
Como quiera
que para el momento en que se emitió la sentencia de revisión ya se habían
adelantado todas las fases del concurso de méritos con la participación de
Jorge Alberto García García y éste ocupó el primer lugar en la lista de
elegibles, el 2 de septiembre de 2015 la ESAP profirió aviso informativo en
el que indicó que: “todos los actos administrativos dictados como
consecuencia de la tutela concedida el 16 de diciembre de 2014 por el Consejo
Superior de la Judicatura quedan sin efectos” y señaló que “[e]n
consecuencia queda con plenos efectos la lista de elegibles publicada el 14 de
noviembre de 2014”[55]
30.- Los
hechos relatados están directamente relacionados con la primera solicitud de
amparo elevada por el accionante como consecuencia de su  exclusión del
concurso público de méritos, razón por la que sirven para contextualizar el
escenario en el que se produjo la segunda acción de tutela, que ahora ocupa la
atención de la Sala Quinta de Revisión, y son necesarios para evidenciar las
divergencias entre las dos peticiones de amparo formuladas por Jorge Alberto
García García en el marco del proceso de selección de un miembro de la Comisión
Nacional del Servicio Civil para el periodo comprendido entre el 7 de diciembre
de 2014-6 de diciembre de 2018. De modo que el problema jurídico que se analizó
en la primera acción, como se verá, es diferente al problema que se presenta
ahora.
El análisis del problema jurídico que surge en la
acción de tutela formulada por Jorge Alberto García García al no ser designado
miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil
31.- En cumplimiento de las órdenes emitidas el 16 de diciembre de
2014 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, la Escuela Superior de Administración Pública reelaboró las
actuaciones del concurso de méritos para garantizar la participación de Jorge
Alberto García García, quien, superadas las fases establecidas, ocupó el primer
lugar.
Como
consecuencia de lo anterior, el 10 de marzo de 2015 la ESAP formó una nueva
lista de elegibles, encabezada por el accionante, y la remitió al Presidente de
la República para la designación correspondiente, de acuerdo con lo previsto en
el artículo 9º de la Ley 909 de 2004. Sin embargo, mediante comunicación
proferida el 8 de abril de 2015, el Departamento Administrativo de la Función
Pública y la Presidencia de la República le informaron al actor que no podía
ser elegido miembro de la CNSC, con fundamento en la prohibición de reelección
prevista en el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 909 de 2004, según la cual:
“Cuando deba ser remplazado un miembro de la Comisión,
quien lo haga como titular lo hará por el resto del período del reemplazado y, en
todo caso los Comisionados no serán reelegibles para el período siguiente.”(subrayas ajenas al texto original)
Para
las autoridades, la prohibición se extiende por un término de 4 años, contado
desde el momento en que concluyó la labor de comisionado. Esta interpretación,
la sustentaron en el periodo del cargo de los miembros de la CNSC, la
naturaleza institucional de ese término y el alcance de la norma establecido en
el concepto emitido el 3 de julio de 2014[56] por la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado.
Las
accionadas confrontaron esa lectura de la prohibición con las circunstancias de
Jorge Alberto García García, quién aspiró a ser comisionado, luego de que
transcurrieran sólo 8 meses y 22 días desde que terminó su labor en el mismo
cargo. Análisis en el que concluyeron que se configuraba un claro impedimento
para la designación, razón por la que el nombramiento por parte del Presidente
de la República constituiría, además, una falta gravísima de acuerdo con lo
previsto en el inciso segundo del numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002[57].
El
demandante formuló una nueva acción de tutela en la que adujo que la decisión
de no designarlo miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil vulneró sus
derechos al debido proceso, de acceso al desempeño de funciones y cargos
públicos, al trabajo y a la igualdad, pues desconoció su derecho, particular y
concreto, a ser elegido comisionado para el periodo comprendido entre el 7 de
diciembre de 2014 y 6 de diciembre de 2018, que se consolidó con el primer
lugar que ocupó en la lista de elegibles, según lo previsto en el inciso 4º del
artículo 9º de la Ley 909 de 2004 que establece que: “[e]l candidato que ocupe el primer puesto será designado
por el Presidente de la República como miembro de la Comisión Nacional del
Servicio Civil para el período respectivo”
32.- Las circunstancias referidas previamente
confrontadas con los hechos expuestos en el acápite “antecedentes del caso
bajo análisis” revelan las diferencias entre las dos acciones
constitucionales presentadas por el actor y los distintos problemas jurídicos
que envuelven. Mientras la inicial afectación de los derechos del accionante se
derivó de su exclusión del concurso de méritos, la presente acción surgió como
consecuencia de la decisión de no designarlo miembro de la CNSC, a pesar de que
ocupó el primer lugar en la lista de elegibles. Por consiguiente, la Corte
aborda en esta oportunidad el análisis del problema jurídico que revela la segunda
acción de tutela.
Aunque, en principio, para
la Sala la proscripción de reelección de los comisionados prevista en el
artículo 9º de la Ley 909 de 2004 no genera un problema hermenéutico, los
hechos narrados dan cuenta de dos interpretaciones distintas de la prohibición.
La primera, que extiende el impedimento por 4 años desde la dejación del cargo,
la cual se acogió por las autoridades denunciadas y el accionante tildó de
transgresora de sus derechos fundamentales. La segunda, defendida por el actor
y el juez de tutela de segunda instancia, que circunscribe la restricción a la
participación en el concurso para proveer la vacante dejada por el mismo
comisionado.
En atención a esas dos interpretaciones de la norma, la labor que
se debe adelantar en sede constitucional consiste en determinar la
razonabilidad de la visión plasmada en el acto de 8 de abril de 2015 y si ésta
infringió derechos fundamentales.
La razonabilidad de la interpretación  prohibición de reelección
acogida por las autoridades accionadas
33.- Tal como se indicó en los fundamento jurídicos 20 a 25 de
esta sentencia, aunque el acceso y ejercicio de cargos públicos constituye un
derecho superior y es cimiento de una república democrática, participativa y
pluralista, no es absoluto y puede ser objeto de diversas restricciones, en
aras de la obtención y preservación de fines que son importantes para el
Estado, entre los que se encuentra la probidad y moralidad administrativa, así
como la garantía de igualdad real en el acceso a cargos públicos.
De
manera que, el límite a la reelección de los miembros de la Comisión Nacional
del Servicio Civil debe evaluarse bajo una óptica que supere una concepción
estrictamente formal y considere los fines que persiguen las prohibiciones de
reelección en la función pública.
En
concordancia con lo anterior, la interpretación de la prohibición de reelección
acogida por las autoridades accionadas en el presente caso, esto es, que se
extiende por 4 años contados a partir del momento en el que el actor terminó su
labor como comisionado, armoniza con los propósitos de este tipo de medidas, ya
que: (i) garantiza la probidad de la función pública, pues evita que una
persona ejerza la labor de comisionado durante periodos que, por la precariedad
de los intervalos entre las designaciones, le permitan concentrar de forma
indebida el poder; (ii) concreta la igualdad en el acceso al cargo de
comisionado, ya que impide que se presenten ventajas para quien concluyó
recientemente el ejercicio de la función, tales como conocimientos precisos
sobre las funciones y (iii) garantiza la alternancia en el poder.
Por el contrario, la
interpretación literal propuesta por el actor y construida sobre el sujeto “comisionados”
para excluir de la prohibición a quienes ya no ostentan esa condición, ignora
los propósitos de las restricciones al ejercicio del poder público y desprovee
la medida de efectos útiles. Bajo esa lectura, la proscripción sólo operaría
para la vacante de quien está próximo a terminar su labor en la CNSC y no para
el cargo de comisionado, entendimiento que: (i) no se desprende de la norma;
(ii) le resta sentido útil a la prohibición e (iii) ignora el límite temporal
de 4 años que se colige de la expresión: “el periodo siguiente”, que se
incluyó de forma expresa por el Legislador.
En atención a las circunstancias expuestas, se concluye que la
decisión emitida por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la
Presidencia de la República en la que aludieron la inviabilidad de la
designación de Jorge Alberto García García como miembro de la CNSC no
transgredió sus derechos superiores, pues se fundamentó en una interpretación
razonable de la prohibición de reelección prevista en el artículo 9º de la Ley
909 de 2004, la que si bien impone límites al ejercicio de la función pública y
al derecho al trabajo en su faceta de elección, está justificada por cuanto
persigue fines constitucionales legítimos como la moralidad de la función pública
y la igualdad en el acceso a cargos públicos.
También es importante destacar que la decisión referida contó con
un fundamento suficiente, dado que, además de considerar los elementos de la
prohibición que se desprenden de su previsión legal, se apoyó en un concepto
previo emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Finalmente, hay que señalar
que las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil refuerzan la
interpretación de la prohibición de reelección esgrimida en el acto de 8 de
abril de 2015, pues dicha autoridad, por mandato del artículo 130 Superior, es
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, regidas por los principios de buena fe, moralidad, eficiencia, igualdad
y transparencia. En efecto, los antecedentes de la Comisión Nacional del
Servicio Civil evidencian una constante preocupación e interés del Estado
Colombiano por contar con un ente especializado que regente y administre la
Función Pública, bajo unos principios y condiciones de probidad y mérito, los
cuales deben ser privilegiados y no pueden sucumbir ante lecturas parciales o
descontextualizadas de las normas que se ocupan del diseño y la provisión de
los cargos públicos.
34.
Así las cosas, descartada la afectación de los derechos al debido proceso
administrativo, trabajo, igualdad y acceso al desempeño de funciones y cargos
públicos de Jorge Alberto García García se revocará la decisión emitida por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que
concedió el amparo de las prerrogativas invocadas por el actor y ordenó su
designación  como miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: LEVANTAR la medida cautelar
dictada el 3 de febrero de 2016, en la que se suspendieron los efectos de la
sentencia proferida el 20 de agosto de 2015 por la Sala Jurisdiccional del
Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida el 20
de agosto de 2015, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura que, a su vez, revocó el fallo de primera instancia
para acceder a las pretensiones del accionante. En su lugar, NEGAR la
tutela instaurada por Jorge Alberto García García por la vulneración de los
derechos al debido proceso administrativo, trabajo, igualdad y acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos
TERCERO: Por
Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones
indicadas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Respecto a la recusación presentada por el accionante únicamente
obran en el plenario las referencias del escrito de tutela sobre la causal que
invocó y la primera hoja del escrito que presentó ante el Departamento Administrativo
de la Función Pública, con constancia de recibido del 16 de abril de 2015 (fl.
111 cd.1). De los elementos referidos no se advierten las circunstancias
concretas en las que el actor se fundó la recusación, las cuales también
extrañó el DAFP, quien solicitó una copia integral de la recusación, pues no
encontró el escrito en su sistema de gestión documental.
[2] Folios 151-154 cuaderno 1
[3] Folios 155-161 cuaderno 1
[4] Folios 162-163 cuaderno 1
[5] Folios 164-242 Cuaderno 1
[6] Folios 243-265 cuaderno 1
[7] Folios 147-150 cuaderno 1
[8] M.P. Mauricio González Cuervo
[9] Ocupa el primer lugar en la lista de elegibles elaborada por la
ESAP el 14 de noviembre de 2014.
[10] El acto se profirió el 8 de abril de 2015 y la comunicación, por
vía electrónica en la misma fecha se refirió por el actor en el escrito de
tutela. Folio 1, cuaderno 1.
[11] Folio 1, cuaderno 1
[12] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[13] M.P. Jorge Arango Mejía
[14] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[15] Corte Constitucional,
Sentencia SU-961 del 1 de diciembre de 1999, MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[16] M.P. María Victoria Calle Correa
[17] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[18] M.P. Mauricio González Cuervo
[19] Corresponde a la norma que implementó la carrera administrativa en
el país.
[20] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[21] Artículo 7º de la Ley 909 de 2004.
[22] Los requisitos para
aspirar al cargo son: (i) ser colombiano de nacimiento, (ii) ser mayor de 35
años y (iii) contar con título universitario en áreas afines a las funciones de
la Comisión Nacional, postgrado y experiencia profesional acreditada en el
campo de la función pública o recursos humanos o relaciones laborales en el
sector público, por más de siete (7) años.
[23] “Para asegurar la
aplicación inmediata de la presente ley, los tres (3) primeros miembros de la
Comisión Nacional del Servicio Civil serán designados de conformidad con el
siguiente procedimiento:
Una lista de cinco (5) candidatos designados por el Defensor del
Pueblo, cinco candidatos por la Corte Suprema de Justicia y cinco candidatos
por la agremiación más representativa de las universidades públicas y privadas.
En la conformación de estas listas se tendrá en cuenta que los candidatos
acrediten los requisitos señalados en el artículo 8° y se observe lo dispuesto
en la Ley 581 de 2000.Con los candidatos que integren las anteriores listas, se
realizará un concurso de méritos por la Universidad Nacional o la ESAP, las
cuales remitirán la lista de aprobados al Presidente de la República para su
designación y correspondiente posesión, en estricto orden de mérito. Esta lista
solamente será utilizada para la designación de los primeros miembros de la
Comisión Nacional del Servicio Civil y para suplir las vacancias definitivas
que se ocasionen con relación a los empleos de dichos miembros, en ningún caso
podrán intervenir en la postulación y designación personas que se hallen dentro
del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal
o quien esté ligado por matrimonio o unión permanente respecto de los
candidatos. Con el objeto de asegurar el funcionamiento de la Comisión, los
miembros de la primera designación de la Comisión Nacional del Servicio Civil
tendrán un período que se decidirá atendiendo el puntaje obtenido en el
concurso de méritos así: Cuatro (4) años para el mayor puntaje, tres años para
el del segundo puntaje y dos años para el del tercer puntaje. Vencido cada uno
de estos períodos el nuevo nombramiento se efectuará por un período
institucional de cuatro (4) años, de acuerdo con lo previsto en el presente
artículo. Para la conformación de la Comisión, dentro del mes siguiente a la
vigencia de la presente ley se integrarán las listas de que trata este
artículo, para que dentro de los dos (2) meses siguientes se efectúe el proceso
de evaluación y nombramiento de conformidad con lo establecido en el presente
artículo.”
[24] Artículo 4º del Decreto 3016 de 2008.
[25] Sentencia T-003 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[26] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[27] “La jurisprudencia de
esta Corporación ha precisado que el núcleo esencial del derecho al trabajo,
prescribe que éste reside en ‘la libertad para seleccionarlo,
por lo que, salvo las restricciones legales, consiste en la realización de una
actividad libremente escogida por la persona dedicando a ella su esfuerzo
intelectual o material, sin que puedan impedírselo los particulares ni el
Estado a quien, por el contrario,  le compete adoptar las políticas y
medidas  tendientes a su protección y garantía.’ Sentencia C-107 de 2002, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández” Sentencia
T-1172 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[28] Artículo 197 C.P.
[29] Artículo 233 C.P.
[30] Artículo 249 C.P.
[31] Artículo 254 C.P.
[32] Artículo 257 C.P.
[33] La previsión original del artículo 266 de la Carta Política
prohibió la reelección del registrados Nacional del Servicio Civil,
posteriormente el Acto Legislativo 1 de 2003 estableció la posibilidad de
reelección por una sola vez y el Acto Legislativo 02 de 2015 prohibió
nuevamente la reelección.
[34] Artículo 267 C.P.
[35] Artículo 264 C.P.
[36] Artículo 303 C.P.
[37] Artículo 314 C.P.
[38] Artículo 28 de la Ley
1122 de 2007
[39] Artículo 9oo de la Ley 909 de 2004
[40] Ms.Ps. Alejandro Martínez Caballero y Hernando Herrera Vergara
[41] M.P. Fabio Morón Díaz
[42] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[43] “Por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional”.
[44] “(…) la alternación
en el poder constituye un elemento o componente esencial del modelo democrático
establecido por la Constitución de 1991, el cual tiene fundamento (i) en las
elecciones periódicas para proveer cargos públicos (Art. 260 de la C. P.), (ii)
en los períodos fijos de los cargos de elección popular, (iii) en el
reconocimiento mismo de la pluralidad de partidos, movimientos o fuerzas
políticas, con igualdad de oportunidades electorales (C. P. arts. 40-3, 107 y
108), (iv) en la existencia de un régimen de oposición (C.P. art. 112); (v) en
la garantía de las libertades fundamentales, como lo son, la igualdad (C. P.
art. 13) y las libertades de expresión y opinión (C. P. art. 20); y finalmente,
(vi) en el derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación y
ejercicio del poder político, que se expresa, entre otros, en el derecho a
elegir y ser elegido (C. P. arts. 40-1 y 258) y en la posibilidad real de acceder
al desempeño de funciones y cargos públicos (C. P. arts. 40-7 y 125).
[45] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[46] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[47] En la aclaración del voto emitido para la aprobación de la
sentencia C-406 de 2013, el Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio hizo algunas
precisiones sobre el control al ejercicio del poder público y su sistema de
equilibrios. Luego de referir la historia y el sustrato teórico y filosófico
del sistema de equilibrio y control del ejercicio del poder en una república democrática,
la aclaración se concentró en el modelo constitucional colombiano, respecto del
cual concluyó que: “[l]a constante de nuestro
constitucionalismo ha sido la de prohibir la reelección no solo presidencial
sino la de los altos funcionarios públicos para prevenir la concentración del
poder, que es la más antigua de las conquistas liberales.”
[48] ““1. ¿La
inhabilidad prevista en el artículo 9 de la Ley 909 de 2004 para que los
Comisionados no sean reelegidos para el período siguiente opera para el período
individual que inicia inmediatamente después al cual desempeñaron sus cargos o
para los cuatro (4) años subsiguientes a la fecha en la cual venció su período?
“2.
¿Un comisionado que hubiere terminado su período de cuatro años, puede ser
designado Comisionado al vencimiento del período de otro de los Comisionados,
teniendo en cuenta que los períodos de los tres Comisionados no culminan en un
mismo momento sino que entre ellos hay una diferencia de uno, dos y tres años
por no ser períodos uniformes?”
[49] C.P. Germán Alberto Bula Escobar
[50] Ley 909 de 2004
“Artículo  5º. Clasificación de
los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la
presente ley son de carrera administrativa, con excepción de:
1.  Los de elección popular, los
de período fijo, conforme a la Constitución Política y la ley, los de
trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las
comunidades indígenas conforme con su legislación.
[51] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[52] Decreto 4736 de 2009. “Designase al Dr. Jorge Alberto García
García (…) como miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil para un
periodo de cuatro años, el cual inicia el 7 de diciembre de 2009”
[53] Fallo emitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Bogotá
[54] M.P. Mauricio González Cuervo
[55] Lista de elegibles encabezada por Blanca Cecilia Romero Acevedo,
elaborada con los resultados de las fases del concurso que se adelantaron sin
la participación de Jorge Alberto García García.
[56] Expediente núm. 2013-00518
[57] Ley 734 de 2002, artículo 48. “Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
(…)
17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de
incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las
previsiones constitucionales y legales.
Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de
una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o
conflicto de intereses.”