C-260-15
Sentencia C-260/15
PROHIBICION DE GRAVAR CON IMPUESTOS TERRITORIALES LA
RADICACION DE DOCUMENTOS NOTARIALES POR VIA ELECTRONICA EN LAS OFICINAS DE
REGISTRO-No infringe la prohibición
contenida en el artículo 294 de la Constitución Política/ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS
PUBLICOS-Admite que entidades territoriales graven actos notariales y de
registro con el impuesto de registro contenidas en Ley 223 de 1995
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LEY QUE
EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-No le es aplicable el término de caducidad
ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS
PUBLICOS FRENTE A LA PROHIBICION DE GRAVAR CON TRIBUTOS LOS ACTOS NOTARIALES Y
DE REGISTRO-No afecta la
noción de actividad de servicio notarial ni de registro
La prohibición contenida en la norma demandada no
afecta la noción de actividad de servicio notarial ni de registro, razón por la
cual, no se extiende al impuesto de industria y comercio que grava el servicio
notarial, y el que debe ser transferido por los notarios en atención a la
función que cumplen. Así las cosas, la Corte no encuentra reparo constitucional
alguno, en relación con la incidencia de la norma demandada en impuestos que
actualmente son de propiedad de los municipios.
IMPUESTOS, TASAS O CONTRIBUCIONES
MUNICIPALES O DEPARTAMENTALES-Supuesto de no sujeción por cuanto Legislador no estableció exención tributaria o trato
preferencial al prohibir que actos notariales y registrales no fueran gravados/PROHIBICION
DE GRAVAR CON TRIBUTOS LOS ACTOS NOTARIALES Y DE REGISTRO FRENTE A LA CONCESION
DE EXENCIONES Y TRATAMIENTOS PREFERENCIALES DE TRIBUTOS PROPIEDAD DE ENTIDADES
TERRITORIALES-No desconoce la constitución
El ejercicio de las competencias de los entes
territoriales en materia tributaria bajo el principio de autonomía, se
encuentra limitado por el principio de unidad de Estado. Por esa razón,
conforme a lo dispuesto en los artículos 152, numeral 12, y 338 de la
Constitución, el Congreso de la República tiene la competencia constitucional
para crear tributos, así como la de modificarlos, aumentarlos, disminuirlos,
suprimirlos, o establecer supuestos de no sujeción. La norma que ha sido objeto de reproche
constitucional, estableció una prohibición que naturalistamente no entraña una
exención o una exoneración en materia de tributos endógenos de propiedad de las
entidades territoriales, en los términos en los que ha quedado expuesto en esta
providencia. La norma demandada estableció que los actos notariales y de
registro, entendidos como hechos voluntarios que crean, modifican o extinguen
situaciones jurídicas, no son supuestos de sujeción tributaria territorial, es
decir, no pueden ser hechos generadores de tributos que sean de propiedad de
los departamentos y municipios. En efecto,
encuentra la Sala que el Legislador, en uso autorizado de sus competencias constitucionales,
estableció un supuesto de no sujeción del tributo, puesto que los actos
notariales y de registro no causarán carga impositiva de naturaleza
departamental o municipal. Nótese que aquí dichos actos notariales y
registrales no constituyen un hecho generador de tributos departamentales o
municipales, es decir, no nace a la vida jurídica la relación tributaria. Esta actuación no desconoce el artículo 294 de la
Constitución por las siguientes razones: i) la norma demandada no establece una
exención o beneficio tributario en impuestos de propiedad de los entes
territoriales, razón por la cual el Legislador no excedió sus competencias
constitucionales; ii) la disposición no afecta tributos específicos de los
departamentos y municipios, como sería el de industria y comercio que deben
pagar los notarios; y iii) lo que hace la norma censurada es establecer que
ningún acto notarial ni de registro, sean supuestos de sujeción, es decir, no
pueden ser hechos generadores de carga impositiva de propiedad de las entidades
territoriales, situación que difiere del concepto de exención o beneficio,
expuesto líneas atrás. Por estas razones, la Corte considera que la disposición
acusada es constitucional y declarará su exequibilidad.
LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE
INSTRUMENTOS PUBLICOS-No
estableció exención o tratamiento preferencial que afecte tributos propiedad de
departamentos o municipios
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/PRINCIPIO PRO ACTIONE
EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos de procedibilidad/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Violación constituye vicio material o sustantivo
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vicio de forma en trámite legislativo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Término de caducidad
TRIBUTO-Naturaleza jurídica
TRIBUTO-Concepto
El concepto de tributo en la Constitución y como ha
sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues
en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii)
constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de
las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en
la ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada del “poder de
imperio”, además de ser una manifestación del principio de representación
popular; y iv) su naturaleza es coactiva.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ACTIVIDAD
IMPOSITIVA-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contenido/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
TRIBUTARIA-Características
TRIBUTOS-Clasificación
TRIBUTO-Condiciones básicas para que sea impuesto
IMPUESTOS-Características
Los impuestos configuran una categoría de tributo que
se caracteriza por: i) ser una prestación de naturaleza unilateral, es decir,
expresan un poder de imperio en cabeza del Estado ejercido a través de su
establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo sustenta refleja la
capacidad económica del contribuyente; iii) se cobra indiscriminadamente a todo
ciudadano o grupo social; iv) no incorpora una prestación directa a favor del
contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago es obligatorio, no es opcional
ni discrecional; y vi) el Estado dispone de él con base en prioridades
distintas a las del obligado con la carga impositiva.
TASAS-Características
TASAS E IMPUESTOS-Diferencias
Las tasas se diferencian de los impuestos en los
siguientes aspectos: i) el hecho generador se basa en la efectiva prestación de
un servicio público o la utilización privativa o aprovechamiento especial del
dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto pasivo;
ii) tiene naturaleza retributiva, pues busca compensar un gasto público del
Estado para prestar un servicio público.
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Fundamento y finalidad
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Principal rasgo característico
El principal rasgo característico de las
contribuciones especiales radica en la producción de beneficios particulares en
bienes o actividades económicas del contribuyente, ocasionada por la ejecución
del gasto público. En otras palabras, se trata de una especie de compensación
por los beneficios recibidos causados por inversiones públicas realizadas por
el Estado y busca evitar un indebido aprovechamiento de externalidades
positivas patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que
se traducen en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto
pasivo.
TRIBUTO-Elementos/TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto
pasivo/TRIBUTO-Base gravable y tarifa/TRIBUTO-Hecho generador
TRIBUTOS-Determinación está condicionada a los principios de reserva
de ley y representación popular
La determinación de los tributos está condicionada a
los principios de reserva de ley y de representación popular, razón por la cual
el establecimiento de la obligación tributaria y del hecho generador exige la
mayor claridad por parte del Legislador, lo que implica matizar el alcance de
la definición fáctica del hecho imponible a través de supuestos de no sujeción,
exenciones o beneficios tributarios
HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO-Supuestos facticos de no sujeción
EXENCION EN MATERIA TRIBUTARIA
Considera la Sala que las exenciones en materia
tributaria constituyen: i) un beneficio; ii) puesto que se cumple el hecho
generador pero no se despliegan los efectos del gravamen, o estos se producen
de manera parcial; iii) deben fijarse por vía legislativa; y iv) deben respetar
los principios de equidad, eficiencia, y progresividad.
BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Carga impositiva para los sujetos pasivos
Los beneficios tributarios entrañan una forma de
anular o aminorar la carga impositiva para los sujetos pasivos. Entre sus
formas pueden estar: i) el reconocimiento de un mínimo exento; ii) la reducción
de la base gravable; iii) descuentos en la cuota, entre otros, los cuales como
esta Corporación lo ha reiterado, están sometidos a la estricta observancia del
principio de legalidad que implica que deben estar previstos en la ley, tal y
como lo ordena el artículo 338 de la Constitución.
SISTEMA TRIBUTARIO-Se funda en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad
IMPUESTOS-Clasificación según competencias en materia impositiva
TRIBUTOS EN MATERIA DE IMPUESTOS
NACIONALES-Clasificación
TRIBUTOS EN MATERIA DE IMPUESTOS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Clasificación
según sean distritos especiales, municipios y departamentos
PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Regulación
impositiva/PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Competencia concurrente del Congreso de la Republica,
Asambleas departamentales y Concejos municipales en matera de tributos
PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
revisten carácter absoluto e independiente
No se trata de principios que revistan un carácter
absoluto e independiente, sino que exigen una interpretación armónica de la
Carta, de tal forma que se articulen con base en los criterios de
complementariedad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que a su vez
informan las competencias establecidas entre la nación y las entidades
territoriales, en especial en materia de tributos, lo que implica un sistema de
limitaciones recíprocas
TENSION ENTRE PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO
Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES POR COMPETENCIA IMPOSITIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Reglas
jurisprudenciales
INTERVENCION LEGISLATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA FRENTE A FUENTES ENDOGENAS DE FINANCIACION DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites
Puede concluirse que una de las limitaciones del
Congreso de la República en materia tributaria es la prohibición de establecer
exenciones y tratamientos preferenciales sobre tributos de propiedad de las
entidades territoriales. Sin embargo, tal prohibición solo es aplicable a
recursos propios de las entidades territoriales y que tengan característica de
endógenos, más no para aquellos cedidos o trasladados desde la Nación.
LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE
INSTRUMENTOS PUBLICOS-Actos
jurídicos sometidos a registro
FUNCION NOTARIAL-Carga impositiva/FUNCION NOTARIAL-Régimen
impositivo
FUNCION REGISTRAL-Actos jurídicos sometidos al impuesto de
registro/LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Impuesto
de registro como excepción a la prohibición de gravar con tributos los actos
notariales y de registro
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Elementos esenciales/IMPUESTO DE
INDUSTRIA Y COMERCIO-Finalidad
Referencia:
Expediente D-10443
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la
Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de
instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D.C., seis (6) de mayo dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Luís Ernesto Vargas Silva,  y las magistradas María Victoria Calle
Correa, Gloria Stella Ortiz Delgado y Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro de la
demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la
Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro de
instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y
242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Iván Cano Berrio presentó ante esta Corporación demanda contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley
1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos
públicos y se dictan otras disposiciones”, por presuntamente vulnerar los artículos 157, 158, 160, 161 y 294 de
la Carta.
La demanda fue admitida por el Despacho mediante auto
del 15 de septiembre de 2014, providencia en la que además se ordenó: i)
remitir por parte de los Secretarios Generales del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes de las mencionadas Corporaciones, las
publicaciones oficiales y las sesiones en las que se anunció, debatió y aprobó
el proyecto de ley número 122/2011 Cámara y 242/2011 Senado; ii) comunicar al
Presidente del Congreso la iniciación del proceso, así como a los Ministros de
Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo
Rural, Minas y Energía, Federación Nacional de Municipios y a la
Superintendencia de Notariado y Registro; iii) invitar a las universidades:
Nacional de Colombia, Javeriana, de Nariño, Externado de Colombia, del Rosario,
Sergio Arboleda y de los Andes, de igual manera a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, para que, si
lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los
preceptos demandados; iv) fijar en lista las normas acusadas para garantizar la
intervención ciudadana; y v) correr traslado al señor Procurador General de la
Nación, para lo de su competencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo 15
de la Ley 1579 de 2012 y se subraya el parágrafo 2º de esa norma, objeto de la
demanda de inconstitucionalidad:
“LEY
1579 DE 2012
(octubre 1º)
Diario Oficial No. 48.570
de 1º de octubre de 2012
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el
estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO
15. RADICACIÓN DE DOCUMENTO O TÍTULO VÍA ELECTRÓNICA EN LAS NOTARÍAS, DESPACHOS
JUDICIALES O ENTIDADES ESTATALES. Una
vez otorgado un título o documento de los relacionados en el artículo 4o, el
Notario, la autoridad judicial, administrativa o estatal competente, a petición
de cualquiera de los interesados o de manera oficiosa, podrá radicarlo en el
sistema de información de registro o sistema adoptado para tal fin, remitiendo
vía electrónica a la oficina de registro la copia del documento o título
digitalizado con firma digital, así como los soportes documentales del
cumplimiento del pago de los impuestos y derechos establecidos en la ley y
decretos reglamentarios.
PARÁGRAFO
1o. El
pago de los impuestos y derechos de registro se podrá efectuar a través de
medios virtuales o electrónicos bajo condiciones de seguridad y confiabilidad,
debidamente integrados al proceso de registro. La Superintendencia de Notariado
y Registro, reglamentará el procedimiento y desarrollo tecnológico para la
puesta en marcha de este servicio.
PARÁGRAFO
2o. Ningún
acto notarial ni de registro podrá ser gravado con impuestos, tasas o
contribuciones municipales o departamentales, con excepción del Impuesto de
Registro autorizado por la Ley 223 de
1995 y las que lo modifiquen o adicionen.”
III. LA DEMANDA
El
demandante acusó de inconstitucional el parágrafo 2º que establece “Ningún
acto notarial ni de registro podrá ser gravado con impuestos, tasas o
contribuciones municipales o departamentales, con excepción del Impuesto de
Registro autorizado por la Ley 223 de 1995 y las que lo modifiquen o adicionen.”, contenido
en el artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, que regula la radicación de
documentos o títulos, a través de vías electrónicas en las notarías, despachos
judiciales o entidades estatales y el pago de impuestos y derechos de registro
por medio virtual o electrónico.
Alegó
el ciudadano que la disposición demandada vulneró la Carta Política así: i)
desconoció el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la
Constitución; ii) se apartó del principio de consecutividad, consagrado en los
artículos 157, 160 y 161 del Texto Superior; y iii) vulneró el artículo 294 de
la Carta, al establecer beneficios y exenciones de tributos de las entidades
territoriales.
Sobre
esta base edificó el concepto de violación, estructurado en tres cargos de
inconstitucionalidad: el primero de ellos acusa la falta de unidad de materia,
debido a que la Ley 1579 de 2012 al regular aspectos notariales y de registro,
no puede contener aspectos relacionados con exenciones de  impuestos, tasas o
contribuciones municipales o departamentales. De otra parte también manifestó
la violación al principio de consecutividad, ya que según el demandante, el
parágrafo demandado “… no fue objeto de debate y decisión en las plenarias y
solo vino a incorporarse COMO PARAGRAFO NUEVO, en el INFORME DE
CONCILIACION AL PROYECTO DE LEY 242 DE 2011 SENADO, 122 DE 2011 CÁMARA…”[1]
(negrillas incluidas en el texto original)
El tercer cargo de inconstitucionalidad gravitó en
torno a la presunta “violación de la autonomía territorial en el manejo de
sus tributos”[2],
puesto que, según el demandante, “… la citada ley sobrepasó los límites
establecidos en el citado artículo 294 Constitucional, porque concedió un
beneficio tributario que no podía conceder [conforme a] la prohibición
Constitucional señalada…”, además manifestó que:
“… estamos frente a una imposición legal que pretende
ordenar el no cobro de los tributos que son de propiedad del municipio…
desconociendo la prohibición existente respecto de la concesión “de exenciones
y tratamientos especiales sobre aquellos tributos que se consideran propios de
los municipios con el fin de asegurar su patrimonio.”[3]
Por
las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad
del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012.
IV. INTERVENCIONES
1. Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios presentó intervención ante la Secretaría General de esta
Corporación, en la que solicitó la declaratoria parcial de INCONSTITUCIONALIDAD
de la expresión “notarial ni”, contenida en el parágrafo 2 del artículo
15 de la Ley 1579 de 2012.
Para esa entidad, la disposición parcialmente acusada
desconoció los principios de unidad de materia y consecutividad, bajo el
entendido que:
“Si bien en Colombia ha sido tradición ocuparse del
Notariado y del Registro como materias complementarias, a menudo integradas, lo
cual por demás resulta lógico, lo cierto es que esta ley representa una ruptura
puesto que su contenido se refiere únicamente a la materia registral sin que
por parte alguna exista ninguna alusión al quehacer de los notarios.
No se encuentra relación alguna entre los impuestos
que graven los actos notariales y la totalidad de la Ley 1579, por ninguna otra
parte se regula tema notarial de ninguna clase, y si cupiera (sic) decir que
esa relación existe, en todo caso sería remotísima, luego no consultaría los
criterios que la Corte ha establecido para considerar satisfecho el principio
de unidad.”[4]
Consideró además que la expresión mencionada
anteriormente, desconoce el principio de autonomía de las entidades
territoriales, debido a que:
“… en la medida en que el legislador este excluyendo
del universo de actividades gravables con el impuesto de industria y comercio
las que realizan esta personas [los notarios], luego otorgando un tratamiento
de favor y disponiendo de los tributos locales.”[5]
De esta manera, el Director Ejecutivo de la Federación
concluyó su intervención y reiteró a la Corte su petición de declarar inexequible
la expresión “notarial ni” contenida en la norma demandada.
2. Universidad Externado de Colombia
El
Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de
Colombia presentó intervención en la que solicitó a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD
de la Ley 1579 de 2013.
Después
de hacer una breve descripción de la demanda, los problemas jurídicos
planteados y los argumentos que la sustentan, analizó cada cargo presentado de
la siguiente manera:
i) Frente al cargo por violación al principio de unidad
de materia, solicitó fuera desestimado, con fundamento en la flexibilidad del
principio y la conexidad de los temas abordados por la ley objeto de estudio, la
cual podía regular las materias contenidas en la norma demandada.
ii) Para el
interviniente no se desconoció el principio de consecutividad, puesto que en el
cuarto debate surtido en la Cámara de Representantes, publicado en la Gaceta
No. 241 de 2012, se puede observar que se debatió y aprobó el parágrafo 2º del
artículo 15 acusado, contrario a lo que afirmó el demandante.
iii) Por último,
concluyó el señor Director que el tercer cargo formulado también debe ser
desestimado, porque la norma demandada no contempla una exención, ni un
tratamiento preferencial, lo que hizo el Legislador fue delimitar el hecho
generador de los tributos, en la actividad descrita en la disposición
demandada. En ese orden, manifestó que cuando se está frente a una exención:
“… se realiza el hecho generador del tributo, pero no
se producen sus consecuencias jurídicas –ex ante-, caso distinto al de la norma
demandada, pues según lo regulado en esta ningún acto notarial o de registro
podrá ser parte del hecho generador de algún tributo distinto al impuesto de
registro. Tampoco es un beneficio fiscal, pues no le está dando ningún tipo de
tratamiento especial, como puede ser aminoración de la base gravable, menor
tarifa o exención como ya vimos.”
Para
finalizar, el interviniente reiteró su solicitud de declarar exequible la norma
demandada, puesto que no contraria ninguna disposición de la Constitución.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
A través de apoderado judicial, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público presentó intervención en el presente proceso y
solicitó a esta Corporación, la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de la
norma acusada con base en los siguientes argumentos:
i) Ineptitud sustantiva de la demanda frente a los
cargos por violación de los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución,
puesto que, según esa entidad pública, el actor se limitó a la mera
transcripción de la norma y la jurisprudencia existente relacionada con los
cargos, sin que haya elaborado un hilo conductor que permita dar claridad,
sobre las razones por las que la disposición demandada desconoce la
Constitución.
Consideró por esta razón, que el cargo formulado por
el actor, no es claro, cierto, específico, pertinente y suficiente, situación
que impide que la Corte emita un pronunciamiento de fondo.
ii) Manifestó el interviniente que el proyecto de ley no
desconoció el principio de unidad de materia, puesto que la disposición acusada
se encuentra integrada al cuerpo normativo de la ley, en una clara conexidad
temática.
iii) Para esa entidad pública tampoco se desconoció el
principio de consecutividad, puesto que:
“… [del] análisis de los antecedentes de la misma se
encuentra que si bien no aparece en el texto definitivo de la plenaria del
Senado publicado en la Gaceta 494 de 2011, en la Gaceta 241 donde se transcribe
el texto definitivo aprobado por la Cámara el 17 de mayo, si aparece el texto
demandado.”[6]
iv) Para
finalizar, el Ministerio manifestó que la norma acusada no desconoció el
principio de autonomía de las entidades territoriales.
Concluyó
la interviniente con la solicitud a la Corte de declararse inhibida de emitir
un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto
del cargo por violación de los artículos 157, 158, 160 y 161 de la
Constitución. De la misma manera, solicitó a esta Corporación declarar
exequible la disposición normativa acusada, puesto que no desconoció el
artículo 294 de la Carta Política.
4.
Superintendencia de Notariado y Registro
El
jefe de la oficina jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio
presentó intervención ante la Secretaría General de esta Corporación y solicitó
a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la norma acusada. Consideró
que la disposición normativa censurada no desconoce los principios de unidad de
materia, consecutividad y autonomía territorial. A tal conclusión llegó al
manifestar que el objeto de la ley es:
“… facilitar al ciudadano acceder al sistema registral
con la finalidad de que cualquier persona interesada conozca, en todo momento,
el estado jurídico de los bienes inmuebles matriculados, es decir, posibilitar
el acceso a la seguridad jurídica de los bienes que se encuentran a su
disposición… [en ese sentido] no es cierto cuando afirma el demandante que, no
existe unidad de materia, en el sentido de que si al usuario, no se le facilita
el acceso al servicio público registral (…) su resultado sería que este último
al encontrar obstáculos en el proceso de registro, optaría por no registrar su
propiedad sujeta a registro, (…) produciendo una informalidad turbada en un
país donde el robo de bienes inmuebles como lo es la tierra, se produce a
diario, perjudicando al ciudadano mismo como titular de derechos.
Por ende, bajo estos mismos postulados, el hecho de
haber excluido, en la norma acusada, ciertos pagos de impuestos, no atentaría
contra los fines de nuestra Carta Magna, al contrario, su finalidad y objeto se
encuentra ajustado a nuestro ordenamiento.”[7]
Terminó
su intervención con la reiteración de su solicitud a la Corte, de declarar
exequible la norma demandada.
INTERVENCIONES
EXTEMPORANEAS[8]
Se
recibió de forma extemporánea en la Secretaria General de esta Corporación la
intervención de la Universidad de Nariño[9],
en la que solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la norma objeto de
estudio. Para la interviniente la disposición acusada desconoció el principio
de unidad de materia, porque no existe conexidad temática, causal, ni
teleológica con los objetivos principales de la ley, los que gravitaron en
torno a: i) modernizar, tecnificar e integrar la información de registro
inmobiliario; ii) unificar el criterio jurídico de las oficinas de registro; y
iii) simplificar los trámites para acercar el servicio de registro al
ciudadano, a través de medios electrónicos.
De
otra parte, consideró el representante de la Universidad de Nariño, que la
norma censurada violó el principio de autonomía de las entidades territoriales,
puesto que:
“Debe considerarse una transgresión aun mayor del
núcleo esencial del principio constitucional de autonomía territorial que el de
fijar por parte del Congreso todos los elementos de la obligación impositiva de
un tributo territorial, el prohibir a los entes territoriales toda posibilidad
de establecer a futuro una obligación impositiva de un tributo territorial.”[10]
En
conclusión, el interviniente solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
de la norma demandada, por considerar que se desconocieron los principios de
unidad de materia y autonomía territorial.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, en concepto número 5863 del 9 de
diciembre de 2014, solicitó a la Corte declararse inhibida para proferir un
pronunciamiento de fondo sobre los vicios en que haya podido incurrir el Legislador,
con ocasión de la inclusión del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de
2012, por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción, conforme al
numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.
De
igual forma, solicitó a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse
de fondo sobre la norma acusada, por ineptitud sustancial de la demanda. De no accederse
a esta petición, la Vista Fiscal solicitó a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD
de la norma demandada.
Las
razones de la solicitud de inhibición del agente del Ministerio Público
gravitaron en torno a:
i) la posibilidad de demandar por vicios de forma en el
procedimiento legislativo del proyecto de ley[11],
caducó el 1º de octubre de 2013 y la demanda fue presentada el 28 de agosto de
2014. En ese sentido y de manera genérica consideró el señor Procurador que: “…
la magistrada sustanciadora debió inadmitir los cargos que plantea el
accionante por vicios en el proceso de formación de la presente demanda (sic)
y, en su defecto, ahora debe la Sala Plena declararse inhibida para
pronunciarse sobre ellos por cuanto ya se venció este término. En este sentido,
esta jefatura concluye que ya caducó la posibilidad de demandar cualquier
posible vicio de formación de la ley 1579 de 2012.”[12]
ii) el cargo por vulneración del principio de autonomía
territorial, no supera las condiciones mínimas para un pronunciamiento de
fondo, puesto que el actor no realizó una exposición argumentativa suficiente,
que tuviera en cuenta el auténtico contenido del parágrafo acusado.
La
solicitud subsidiaria a esta Corporación de declarar la exequibilidad del
parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, el señor Procurador la
fundamentó en el hecho que:
“… cuando el legislador reglamentó el servicio público
que prestan los notarios y registradores y específicamente en el parágrafo
acusado lo atinente a la tributación especial de las notarías, creándose en
aquél una exención de impuestos para las distintas actuaciones notariales y de
registro, este actuó de conformidad con el ordenamiento superior, en tanto que
es potestativo del Congreso establecer impuestos nacional y crear exenciones
sin afectar la autonomía de las entidades territoriales…”[13]
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de
esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un
precepto que forma parte de una ley de la República.
Consideraciones
previas
Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con los
cargos de unidad de materia y protección de los recursos de las entidades
territoriales
2. El
demandante solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo
2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, que regula la imposibilidad de
gravar los actos notariales y/o de registro con impuestos, tasas o
contribuciones territoriales, con excepción del impuesto de registro.
El
ciudadano alegó que la disposición demandada vulneró la Carta Política así: i)
desconoció el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la
Constitución; ii) se apartó del principio de consecutividad, consagrado en los
artículos 157, 160 y 161 del Texto Superior; y finalmente; iii) vulneró el
artículo 294 de la Carta, al establecer beneficios y exenciones sobre tributos
de las entidades territoriales.
Sobre
esta base edificó el concepto de violación, estructurado en tres cargos de
inconstitucionalidad: el primero de ellos acusa la falta de unidad de materia,
debido a que la Ley 1579 de 2012, al regular aspectos notariales y de registro,
no podía contener aspectos relacionados con exenciones de  impuestos, tasas o
contribuciones municipales o departamentales. En ese orden, también expuso la
violación al principio de consecutividad, ya que según el demandante, el
parágrafo demandado “… no fue objeto de debate y decisión en las plenarias y
solo vino a incorporarse COMO PARAGRAFO NUEVO, en el INFORME DE
CONCILIACION AL PROYECTO DE LEY 242 DE 2011 SENADO, 122 DE 2011 CÁMARA…”[14].
Y, el tercer cargo de inconstitucionalidad gravitó en torno a la presunta “violación
de la autonomía territorial en el manejo de sus tributos”[15],
puesto que desconoció la prohibición constitucional de establecer exenciones y
tratamientos especiales sobre los tributos de propiedad de los municipios.
3. A su turno, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el señor
Procurador General de la Nación, solicitaron la declaratoria de inhibición, en
relación con los cargos formulados por presunta vulneración de los artículos
157, 158, 160 y 161 de la Constitución, es decir, por desconocimiento de los
principios de unidad de materia y de consecutividad. De todas maneras, el
Ministerio Público, recuerda que los vicios formales por violación de los
principios de unidad de materia y consecutividad están sometidos al término de
caducidad previsto en la Constitución, razón por la cual, en este asunto, la
Sala no puede conocerlos de fondo porque la demanda fue presentada después de
un año de haberse expedido la ley parcialmente acusada. Además, la Vista Fiscal
considera que el cargo por violación del artículo 294 superior no es apto por
cuanto no cumple con el requisito de suficiencia y especificidad.
Por esas razones, en primer lugar, la Sala debe analizar:
i) si los cargos por violación de los artículos 157 y 158 superiores (principio
de unidad de materia) y del artículo 294 superior (protección de los ingresos
territoriales) cumplen los requisitos previstos por la jurisprudencia para
considerarlos aptos para generar el debate constitucional y, en consecuencia,
si la Sala puede efectuar el estudio de fondo; ii) si el cargo por violación del
principio de consecutividad es de aquellos que están sometidos al término de
caducidad, previsto en el artículo 242 de la Constitución y, iii) si en efecto,
ese cargo se encuentra caducado.
4. Al respecto, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido reiteradamente[16],
que la acción pública de inconstitucionalidad
constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación
ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que le permite a
los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse
democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho que ostenta
el Legislador (artículos 150 y 114 CP)[17].
En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un diálogo
efectivo entre el Congreso, - foro central la democracia representativa -; los
ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal
Constitucional, -a quien se encomienda la guarda e interpretación de la
Constitución -[18],
con lo que se desarrollan los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º
de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho,
democrático y participativo[19].
Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad
es pública,
popular[20], no requiere de abogado[21] y tampoco exige un especial
conocimiento para su presentación, lo cierto es que el derecho político a interponer acciones
públicas como la de inconstitucionalidad (art. 40-6 C.P), no releva a los
ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la presunción de
validez de la ley y de observar unas cargas procesales mínimas en sus demandas,
que justifiquen debidamente sus pretensiones de inexequibilidad.
Estos requisitos, como se ha indicado, son mínimos y
buscan promover el delicado balance entre la observancia del principio pro actione, -que impide el establecimiento de exigencias
desproporcionadas a los ciudadanos que hagan nugatorio en la práctica el
derecho a interponer la acción pública enunciada o el acceso a la justicia -, y
del otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos
exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo
descrito[22]
y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[23].
Desde esta
perspectiva, si bien es cierto que en virtud de lo preceptuado por el
principio pro actione, las
dudas de la demanda deben interpretarse en favor del accionante[24]
y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria[25],
también es cierto que esta Corporación no puede corregir ni aclarar los aspectos
confusos o ambiguos que surjan de las demandas ciudadanas[26],"so pretexto de
aplicar el principio pro actione, pues, se corre el riesgo de
transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso"[27], circunstancia que
desborda el sentido del control de constitucionalidad por vía de acción, que le
compete.
Por ende la exigencia de
los requisitos mínimos a los que se hace referencia, mediante el uso adecuado y responsable de
los mecanismos de participación ciudadana, busca[28]: (i) evitar que la
presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se
desvirtué a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante
acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que éste Tribunal no produzca fallos inhibitorios de
manera recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la
constitucionalidad o no de las normas acusadas, comprometiendo así la
eficiencia y efectividad de su
gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional,
de manera tal que no adelante, de manera oficiosa, el control concreto y
efectivo de las normas acusadas. De hecho, conforme
al artículo 241 de la Constitución, por regla general, a la Corte
Constitucional no le corresponde revisar oficiosamente las leyes, sino examinar
las que efectivamente demanden los ciudadanos, lo que implica que esta Corporación
pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto, sólo una vez se presente,
en debida forma, la acusación ciudadana[29].
5. Teniendo en cuenta estos presupuestos, el artículo
2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de
procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los
ciudadanos en la presentación de las mismas, que (i) señalen las disposiciones
legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas
constitucionales que considera violadas y (iii) expliquen las razones o motivos
por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas.
En lo concerniente al requisito relacionado con las “razones
o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido
desconocidas”, ésta Corporación ha precisado de manera consistente en su
jurisprudencia, que dichas razones deben ser conducentes para hacer posible el
diálogo constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los
ciudadanos de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo
de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez
establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional
y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal
de la ley y la Carta Política”.[30]
6. En ese orden de ideas, para  la jurisprudencia de esta Corporación[31]
el concepto de la violación requiere que los argumentos de
inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto
es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos,
la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente;
iii) específicos, en la medida que se precise la manera cómo la
norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, con
argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y
el texto de la Constitución Política. Son inadmisibles los argumentos vagos,
indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el
reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales
y/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio y que despierten duda mínima sobre la constitucionalidad de la
disposición acusada.
7. Encuentra la Sala que le asiste razón a los
intervinientes que solicitan la inhibición de la Corte, en relación con el
cargo por vulneración al principio de unidad de materia, presentado por el
ciudadano en el escrito de demanda, puesto que sus argumentos no son claros, ni
específicos, ni suficientes, no expone un hilo conductor lógico en las
justificaciones presentadas en la demanda, se basa en conjeturas subjetivas del
actor que no alcanzan a generar una duda razonable sobre la constitucionalidad
de la disposición acusada.
En efecto, el actor justificó su acusación por
vulneración al principio de unidad de materia con base en que: “… la materia
de regulación es diferente, por lo que no existe una coherencia, entre la
temática tratada en la ley y la temática tributaria, traída en el parágrafo
segundo del artículo 15 de la citada ley, que además fue improvisado
incorporado en el informe de conciliación como se verá más adelante.”[32], sin
que exponga con claridad las razones que sustentan la supuesta diferencia en
las materias reguladas en la ley. Además, su argumentación sobre la presunta
falta de unidad de materia, gravitó en torno irregularidades en el
procedimiento legislativo, lo que torna confuso el cargo de
inconstitucionalidad formulado.
De otra parte, el actor expuso los
principios y objetivos que rigen la Ley 1579 de 2012, y concluyó que: “… la
norma acusada viola el principio de unidad de materia por cuanto regula
aspectos que no guardan ninguna relación de conexidad con el estatuto de
registro de instrumentos públicos como es la materia tributaria, propia de una
regulación tributaria en una norma tributaria especial.”[33]
Esta Corporación, en sentencia C-995 de
2001[34],
expresó que extender los efectos de una norma que regula la función registral a
la función notarial, no vulnera el principio de unidad de materia, ya que ambas
están vinculadas a la satisfacción de la necesidad colectiva de dar seguridad a
los actos jurídicos, a través de la fe pública y el registro. Así lo expresó en
su momento la Corte:
“… no necesariamente se
vulnera el principio de unidad de materia por la extensión a la función
notarial de los efectos de una norma prevista también para la función registral
pues, por una parte, esas dos funciones se encuentran vinculadas a la
satisfacción de la necesidad colectiva de la seguridad de los actos jurídicos a
través de la fe pública y ello es así como que, desde el punto de vista de la
función pública, las dos han sido objeto de regulación en una sola norma por
parte del constituyente:  El artículo 131 de la Carta.”
No hay argumentos en la demanda que
sustenten el cargo de constitucionalidad formulado por el actor, más allá de
sus conjeturas personales y sus vagas y confusas apreciaciones sobre la presunta
prohibición constitucional de que se regulen aspectos tributarios de la
actividad notarial en el estatuto que regula esa materia. Tampoco ofrece
mayores razones sobre la obligatoriedad de “reserva de ley tributaria”,
en la que se regulen los aspectos contenidos en la norma acusada.
8.
Como puede observarse, los argumentos presentados por el actor son confusos, no
guardan una ilación lógica  y se basan en apreciaciones personales, sin que
generen una mínima duda de constitucionalidad de la norma acusada, puesto que
la Carta Política no establece reservas de ley especial para tratar materias
relacionadas con la imposición o no, de cargas tributarias que claramente
tienen como origen la prestación del servicio público notarial y de registro,
funciones que además son complementarias entre sí, lo que desvirtúa prima
facie la supuesta falta de unidad de materia en la norma demandada.
En
este orden de ideas, la Sala no puede abordar el examen de fondo del cargo
presentado por vulneración del principio de unidad de materia, ante la
existencia de ineptitud sustantiva de la demanda, lo que genera en
consecuencia, la inhibición de la Corporación, respecto de este cargo.
9.
No obstante lo anterior, la Sala considera necesario precisar que, contrario a
lo afirmado por el Ministerio público, la violación al principio de unidad de
materia no es un vicio de forma, sometido a los estrictos términos de caducidad
del numeral 3º del artículo 242 de la Constitución. En efecto, en reiterada
jurisprudencia, esta Corporación ha considerado que la violación del principio
de unidad de materia tiene naturaleza de vicio material o sustantivo, puesto
que el mismo se configura cuando:
“… el contenido material de la disposición objeto de
estudio no guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título
y el conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece. Este
principio tiene como propósito proteger la transparencia en el trámite
legislativo, evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones ajenas al
objeto central de la regulación y preservar al margen el orden jurídico.[35]
Dado su carácter material, las consideraciones
efectuadas sobre la decisión inhibitoria en relación con los cuestionamientos
sobre el trámite, no cobija, en principio, al cargo por violación al principio
de unidad de materia”[36]
En
relación con la aplicación de la caducidad al cargo por violación de unidad de
materia, tal y como lo propuso el Ministerio Público, esta Corporación ha
reiterado que: “… en este caso no es aplicable la
caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta. Esta última norma establece
que las acciones “por vicios de forma” caducan en el término de un año, contado
desde la publicación del respectivo acto. Como el de unidad de materia no es un
vicio de forma, sino de procedimiento con “carácter
sustancial”,[37] el cual además
compromete la competencia del Congreso,[38] las
acciones que planteen este cargo contra las leyes no caducan.[39]”[40]
10.
En conclusión, para la Sala, el cargo de inconstitucionalidad formulado por
violación al principio de unidad de materia, no es un vicio de naturaleza
formal sino sustancial, razón por la cual no le son aplicables los términos de
caducidad contenidos en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, tal y
como lo propuso el señor Procurador General de la Nación.
Caducidad
de la acción de inconstitucionalidad por el cargo de violación al principio de
consecutividad
11. Otro de los cargos formulados por el actor,
gravitó en torno a la violación del principio de consecutividad, puesto que, en
su entender, la norma acusada no fue objeto de debate y decisión en las plenarias
y solo vino a incorporarse, como parágrafo nuevo, en el informe de conciliación
del proyecto que terminó en la Ley 1579 de 2012.
Al respecto, la Vista Fiscal solicitó que la Sala se
declarara inhibida de conocer el cargo por violación del principio de
consecutividad, por cuanto es un vicio de forma sometido al término de
caducidad de un año, conforme al numeral 3º del artículo 242 de la
Constitución. Fundamentó su petición, en el hecho de que la expedición de la
Ley 1579 de 2012 se produjo el 1º de octubre de 2012, su publicación se produjo
en el Diario Oficial número 48.570 de la misma fecha y, la demanda fue
presentada el 28 de agosto de 2014.
12. Sin
duda, esta corporación ha considerado la consecutividad como un vicio de forma.
Por ejemplo a tal conclusión se llega en la sentencia C-042 de 2006[41], en la que manifestó
que:
“el
principio de consecutividad, en virtud del cual las leyes deben cumplir con el
trámite previsto en el artículo 157 de la Carta antes de ser promulgadas, hace
parte del proceso democrático y deliberativo necesario para la actualización
del sistema jurídico. La inobservancia de este principio ha sido considerada
como un vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad de una
determinada norma.
4.2. Sin embargo, el constituyente,
al establecer la órbita de competencia de la Corte Constitucional, expresó que
las demandas fundadas en la eventual violación al principio de
consecutividad sólo pueden ser presentadas en el término de un año,
contado desde la publicación del respectivo acto.”
En
relación con la caducidad de los vicios de forma, la Corte ha dicho:
“… La
norma constitucional es muy clara en indicar que las acciones por vicio de
forma “caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto. (…) El fundamento de la anterior
afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un término
perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de
forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible
demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo –
independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la
gravedad de los vicios que la aquejen.
Es decir, el Constituyente estimó que
era necesario que se definieran dentro de un término dado todos los
interrogantes que pudieran surgir acerca del procedimiento que se surtió para
la aprobación de una norma y por eso él mismo fijó un plazo cierto e
improrrogable para poder impugnar su constitucionalidad por esta razón. De esta
manera, el Constituyente determinó que los debates constitucionales acerca de
la manera en que se aprobaron las normas debían clausurarse en un término muy
preciso.”[42]
13. El cargo formulado por el actor cuestiona el
procedimiento legislativo a través del cual se debatió y aprobó el parágrafo 2º
del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012. Sin embargo, por disposición del
numeral 3º del artículo 242 de la Constitución, la acción de constitucionalidad
por este vicio de forma, ha caducado. En efecto, la Ley 1579 de 2012 fue
promulgada el 1º de octubre de 2012 y su publicación en el Diario Oficial
número 48.570 se realizó en la misma fecha[43].
Por su parte, el ciudadano presentó la demanda de inconstitucionalidad el 28 de
agosto de 2014, momento para el cual ya había operado el fenómeno de la
caducidad, pues la oportunidad para demandar por vicios de forma había vencido
el 1º de octubre de 2013.
14. Así las cosas, la Sala no puede abordar el estudio
del cargo presentado, puesto que ha operado el fenómeno de la caducidad, lo que
obliga a esta Corporación a inhibirse para el estudio del vicio de forma por
violación del principio de consecutividad, propuesto por el ciudadano en su
demanda.
15. De otra parte, frente al cargo de
inconstitucionalidad por violación al principio de autonomía de las entidades
territoriales, contenido el artículo 294 de la Constitución, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público[44]
y el Procurador General de la Nación[45],
solicitaron a la Corte la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda.
Para la Sala, no les asiste razón a los
intervinientes en relación con su solicitud de inhibición por parte de esta
Corporación. Por el contrario, el cargo formulado por el actor reúne los
requisitos necesarios para ser estudiado por la Corte, con fundamento en las
siguientes razones que sustentan la aptitud sustantiva del mismo:
i) es claro: sigue un hilo conductor
que permite comprender el contenido de la demanda y los argumentos que la
justifican, puesto que el actor es enfático en señalar que la disposición
acusada desconoció la prohibición contenida en el artículo 294 de la
Constitución, que protege la autonomía de las entidades territoriales, al
establecer una exención tributaria que afecta los ingresos corrientes de los
municipios y departamentos;
ii) es cierto: el cargo de
inconstitucionalidad recae sobre una proposición jurídica real y existente como
es el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012;
iii) es específico: el cargo formulado por el actor
es preciso en el sentido de indicar la manera en que la norma acusada desconoce
el artículo 294 de la Constitución, al establecer una exención tributaria que
afecta la autonomía impositiva de las entidades territoriales y les impide
percibir ingresos tributarios de los actos notariales y registrales, diferentes
al impuesto de registro;
iv) es pertinente: el reproche a la norma acusada
es de naturaleza constitucional; y
v) los argumentos de inconstitucionalidad son
suficientes; pues han generado una duda mínima y razonable sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
Expuesto lo anterior, la Corte sólo se
ocupará del estudio de fondo relacionado con el cargo formulado en la demanda
por violación al principio de autonomía territorial, con fundamento en el
artículo 294 de la Constitución.
Problema jurídico a resolver
16. La demanda de inconstitucionalidad
formulada por el ciudadano acusó el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579
de 2012, de vulnerar el principio de autonomía de las entidades territoriales
contenido en el artículo 294 de la Constitución, en tanto que impide que las
autoridades territoriales graven con impuestos, tasas o contribuciones
municipales o departamentales (salvo el impuesto de registro) los actos
notariales y/o de registro.
En consecuencia, el problema jurídico que
corresponde a la Sala resolver se circunscribe a determinar si ¿la prohibición
contenida en la norma acusada constituye una exención o tratamiento
preferencial que afecta los tributos municipales o departamentales que pudieran
generar los actos notariales y de registro, de tal manera que se vulnere el
artículo 294 de la Constitución?
Para dar solución a la cuestión planteada, la Sala i) abordará
el estudio de la tributación en el derecho colombiano, respecto de algunos aspectos
relevantes como la naturaleza jurídica, las clases de tributos y sus elementos
estructurales, con especial énfasis en el hecho generador, los supuestos de no
sujeción, las exenciones y beneficios tributarios; ii) tratará el tema de las
competencias del Congreso de la República y de las entidades territoriales en
material tributaria y su ejercicio bajo los principios de Estado unitario y
autonomía de los entes territoriales; iii) analizará el alcance de la
prohibición contenida en el artículo 294 de la Constitución y, iv) para
finalizar analizará en concreto la constitucionalidad de la norma acusada.
La tributación en el derecho colombiano
Naturaleza jurídica del tributo
17. El concepto de tributo constituye el eje
fundamental del análisis de constitucionalidad de la norma acusada, propuesto
en la demanda de la referencia. En ese sentido, para Fernando SAINZ DE BUJANDA
el tributo es: “… una obligación de realizar una prestación pecuniaria a
favor de un ente público para subvenir a las necesidades de éste, que la ley
hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que ella misma
establece.”[46]
La doctrina nacional ha entendido los tributos
como aquellas prestaciones: “… pecuniariamente valuables que el Estado o una
comunidad supranacional exige con fundamento en el deber de colaboración, en
ejercicio de su poder tributario y en virtud o por medio de una ley o de una
decisión o acto jurídico comunitario, para cubrir sus gastos corrientes y de
inversión y, en general, para obtener la realización de sus fines.”[47]
18. No existe en la Constitución una
definición precisa del concepto de tributo, al que en ocasiones se denomina de
manera general contribución, impuesto, entre otras. Es así como en el artículo
338 de la Carta se establece que: “En tiempo de paz, solamente el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.”
El artículo 150 numeral 12 del texto Superior consagró
como función del Congreso de la República la de: “Establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley.”
Ante la amplitud de la Constitución a la
hora de considerar el concepto de tributo, el mismo ha sido decantado por esta
Corporación en el sentido de que: “… tiene aquí un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado
con los ingresos corrientes de la Nación -tributarios y no tributarios-.
Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al
sentido natural y obvio de la norma.”[48]
Así las cosas, para la Corte el concepto de
tributo en la Constitución hace referencia al género, que comprende los
impuestos, tasas y contribuciones, lo que implica una visión amplia de la
definición de las cargas impositivas.
19. En conclusión, el concepto de tributo en la
Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido
amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas
y contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento
de la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto;
iii) tiene origen en la ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada
del “poder de imperio”, además de
ser una manifestación del principio de representación popular; y iv) su
naturaleza es coactiva.
El principio de legalidad de la actividad
impositiva
20. El fundamento de la tributación es el principio de
legalidad, puesto que sólo la ley puede crear tributos[49]. Así, esta Corporación
ha establecido que:
“El artículo 338 de la Constitución
Política desarrolla el postulado de que no existe impuesto sin representación.
Este precepto superior es así una expresión de los principios de representación
popular y democrático representativo en el ámbito tributario, como quiera que
establece una restricción expresa, en el sentido que, salvo los casos
específicos de potestad impositiva del Gobierno en los estados de excepción,
solo los organismos de representación popular podrán imponer tributos. De este
modo, la norma constitucional, además de enunciar el principio de reserva legal
en materia fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de legalidad
tributaria que preside la creación de los gravámenes. En este sentido estipula
que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los
impuestos”.[50]
En ese sentido, para la Corte:
“… no hay tributo sin representación, en virtud del carácter democrático del sistema
constitucional colombiano[51]
e implica que solo los organismos de representación popular podrán imponer
tributos[52].
Históricamente este principio surgió a la vida jurídica como garantía política
con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215  del principio "no
taxation without representation", el cual es universalmente reconocido y
constituye uno de los pilares del Estado democrático[53].”[54]
Y reviste las siguientes
características:
“- Es expresión del principio
de representación popular y del principio democrático, derivado en últimas de
los postulados del Estado Liberal[55].
- Materializa el principio de predeterminación del
tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la
obligación fiscal”[56].
- Brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus
obligaciones fiscales, con lo cual “se otorga una debida protección a la
garantía fundamental del debido proceso”.[57]
- Responde a la necesidad de promover una política
fiscal coherente e inspirada en el principio de “unidad económica”,
especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la
voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos
municipales[58].
- No se predica únicamente de los impuestos, sino que
es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido
amplio).  No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el
que la Ley debe señalar sus componentes. Así, frente a tributos de carácter
nacional, el Congreso está obligado a definir todos los elementos en forma “clara
e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador,
la base impositiva y la tarifa[59].
Por el contrario, tratándose de gravámenes territoriales, especialmente cuando
la ley solamente autoriza su creación, ésta debe señalar los aspectos básicos,
pero existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de
los concejos municipales según el caso[60].
- De conformidad con el mandato constitucional
contenido en el artículo 338, no sólo el legislador, sino también las asambleas
y los concejos están facultados para fijar los elementos constitutivos del
tributo[61].
- La ley, las ordenanzas y los acuerdos, sin resignar
sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a las autoridades de los
distintos niveles territoriales, dentro de los límites debidamente señalados en
ellas, para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados, obligatoriamente,
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, como así se deduce del texto del
artículo 338 de la Constitución[62].”[63]
21. Este principio reviste las
siguientes características relevantes: i) la necesaria representación popular
en el establecimiento de los tributos; ii) la certeza del tributo, que implica
la fijación clara y precisa de todos y cada uno de los elementos del mismo;
iii) la ausencia de soberanía fiscal en cabeza de las entidades territoriales;
y iv) la posibilidad de que las entidades territoriales, con base en su
autonomía, regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley[64].
Clases de tributos
22. Los tributos generalmente se clasifican en:
impuestos, tasas y contribuciones especiales. A continuación la Sala hará una
breve reseña de cada uno de ellos.
Impuestos
23. La Corte Suprema de Justicia, en
sentencia del 20 de mayo de 1966, expresó que: “Al impuesto lo distingue ser
una prestación pecuniaria que debe erogar el contribuyente sin ninguna
contraprestación y que se cubre por el solo hecho de pertenecer a la comunidad”[65].
Para esta Corporación un tributo será “impuesto”
siempre que cumpla con las siguientes condiciones básicas:
“- Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no
a un grupo social, profesional o económico determinado.
- No guardan relación directa e inmediata con un
beneficio derivado  por el contribuyente.
- Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a
criterios y prioridades  distintos de los del contribuyente.
- Su pago no es opcional ni discrecional. Puede
forzarse mediante la jurisdicción coactiva.
- Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del
contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los
servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte
social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.
- No se destinan a un servicio público específico, sino
a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios.”[66]
En esta misma línea, la sentencia C-465
de 1993[67]
definió el impuesto como:
“…
un ingreso
tributario que se exige sin contar con el consentimiento directo del obligado y
sin consideración al beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de
la acción posterior del Estado.  Es,
pues, un acto que implica la imposición de un deber
tributario para un fin que pretende satisfacer
el interés general; este deber es señalado unilateralmente por la autoridad del
Estado y el obligado no señala el destino
del tributo, sino que su acto se limita a una sujeción a la autoridad que lo
representa mediatamente a él, de suerte que el fin, de una u otra forma, no
sólo es preestablecido por la expresión de la voluntad general, sino que
vincula al contribuyente, en cuanto éste se beneficia del bien común que
persigue toda la política tributaria.”
De igual manera, en sentencia C-577 de
1995[68],
la Corte estableció que:
“Los impuestos se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano
y no a un grupo social, profesional o económico determinado. Se trata de una
imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata
con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano.
En otros términos, los impuestos no incorporan una contraprestación directa a
favor del contribuyente. Por ello, en principio, los ingresos recaudados
mediante impuestos no tienen destinación específica, pues el Estado dispone de
ellos para atender las cargas públicas, de acuerdo a criterios y prioridades
políticas que no necesariamente coinciden con los de cada contribuyente.”
24. En conclusión, los impuestos configuran una
categoría de tributo que se caracteriza por: i) ser una prestación de naturaleza
unilateral, es decir, expresan un poder de imperio en cabeza del Estado
ejercido a través de su establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo
sustenta refleja la capacidad económica del contribuyente; iii) se cobra
indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no incorpora una
prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago
es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el Estado dispone de él
con base en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva.
Tasas
25. Las tasas son una especie de tributo en
la que se establece una prestación económica a favor del Estado. En ese orden,
para esta Corporación las “tasas” han sido consideradas como un gravamen
siempre que se verifiquen las siguientes características:
“…- El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;
- El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda
relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.
- El particular tiene la opción de adquirir o no el
bien o servicio.
- El precio cubre los gastos de funcionamiento y las
previsiones para amortización y crecimiento de la inversión.
- Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo:
Tarifas diferenciales).”[69]
En posterior pronunciamiento afirmó la
Corte que las tasas son:
“…
aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado,
pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el
servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total
o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se
autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad
administrativa que lo presta.
Toda tasa implica una erogación al
contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso,
es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio
público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio
público que se presta.
La tasa es una retribución equitativa
por un gasto público que el Estado trata de compensar en un
valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él.”[70]
26. Así las cosas, las tasas se diferencian de los
impuestos en los siguientes aspectos: i) el hecho generador se basa en la
efectiva prestación de un servicio público o la utilización privativa o
aprovechamiento especial del dominio público que se traduce en un beneficio
particular del sujeto pasivo; ii) tiene naturaleza retributiva, pues busca
compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público.
Contribuciones especiales
27. Para esta Corporación, las contribuciones
especiales tienen como fundamento “…la
compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta
como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza
o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de
cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso,
ajustarse y consultar su naturaleza específica.”[71].
En posterior pronunciamiento reiteró la Corte que las
contribuciones especiales tienen como finalidad: “… la compensación por el beneficio directo que se
obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad.”[72]
28. De esta manera, el principal rasgo
característico de las contribuciones especiales radica en la producción de
beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente,
ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras palabras, se trata de
una especie de compensación por los beneficios recibidos causados por
inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un indebido
aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y particulares
generadas por la actividad estatal, que se traducen en el beneficio o
incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo.
Elementos del tributo
29. El análisis de constitucionalidad de la
norma acusada en la demanda de la referencia incluye el estudio de los
elementos del tributo, los cuales han sido identificado por esta Corporación,
así:
“En la obligación tributaria, aparecen por un lado el
sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del
tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación correlativa,
el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva
a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y
la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía
misma de la obligación.” [73]
De lo expuesto, esta Corporación ha
definido los elementos del tributo de la siguiente manera:
i) Sujeto
activo: la jurisprudencia de la Corte
ha construido un concepto tripartito de este elemento, en el que puede tenerse
como sujeto activo a quien tiene la potestad tributaria, es decir la facultad
de crear y regular un determinado impuesto. También es sujeto activo el
acreedor que tiene el poder de exigir la prestación económica materializada con
el tributo; y por último, este elemento incluye al beneficiario del recurso,
que además puede disponer del mismo[74].
ii) Sujeto pasivo: esta Corporación distingue dos sujetos pasivos “de
iure” que son aquellos que pagan formalmente el impuesto; y “de facto”
quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen[75].
Con el siguiente ejemplo se ilustra mejor lo expuesto: “En los tributos
directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero
en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta
económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final.”[76]
iii) Base gravable:
ha sido definida por esta Corporación como: “… la magnitud o la medición del
hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta
manera liquidar el monto de la obligación tributaria”[77],
se trata de la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la
tarifa.
iv) Tarifa: debe entenderse como la magnitud o el monto que se aplica
a la base gravable y determina el valor final del tributo que debe sufragar el
contribuyente[78].
v) Hecho generador: es el principal elemento identificador de un gravamen.
Se trata del componente que:
“… define el perfil específico de un tributo, puesto
que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia
C-583/96), este concepto hace referencia a la situación de hecho, que es
indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera
abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de
suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace
al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal.”[79]
30. Visto lo anterior, al establecer la estructura de
las normas jurídicas que establecen obligaciones impositivas, estas responden a
un similar esquema lógico: i) un supuesto fáctico, que verificado su
complimiento da lugar a; ii) una consecuencia jurídica. Para BECKER “… toda
y cualquier regla jurídica (independientemente de su naturaleza tributaria,
civil, comercial, etc.) tiene la misma estructura lógica: una hipótesis de
incidencia (hecho generador, supuesto fáctico, etc.) y una regla (norma,
precepto, regla de conducta) cuya incidencia está condicionada a la realización
de esa hipótesis de incidencia.”[80]
31. Así las cosas, para el Consejo de Estado el hecho
generador es:
“… la descripción legal, hipotética, de un hecho o
conjunto de circunstancias a las cuales la ley les asigne la capacidad
potencial de dar nacimiento a una obligación frente al Estado, de suerte que es
la norma legal la que enuncia en forma abstracta, los hechos cuyo
acontecimiento producen efectos jurídicos entre quien los realiza
-contribuyente-   y el Estado.
El hecho concreto efectivamente ocurrido, de
conformidad con previsión legal, se denomina hecho imponible y,  es éste el que
acarrea la consecuencia de generar en cabeza del contribuyente, determinados
efectos jurídicos que se derivan del vínculo que surge con el Estado.”[81]
32. Como se advirtió anteriormente, la determinación de
los tributos está condicionada a los principios de reserva de ley y de
representación popular[82],
razón por la cual el establecimiento de la obligación tributaria y del hecho
generador exige la mayor claridad por parte del Legislador, lo que implica
matizar el alcance de la definición fáctica del hecho imponible a través de
supuestos de no sujeción, exenciones o beneficios tributarios[83].
Supuestos de no sujeción
33. En la definición abstracta del hecho generador pueden
determinarse aquellos supuestos fácticos que no están sujetos a dicho tributo,
es decir, aquellos actos y circunstancias de facto que no se adecuan en el
establecimiento legal del gravamen, lo que constituyen supuestos de no
sujeción.
Para
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado:
“La
doctrina y la jurisprudencia en materia  tributaria distinguen  los conceptos
de exención y exclusión, diferencia  que cobra especial importancia, frente al
caso objeto de estudio, pues no es lo mismo conceder un trato preferencial a un
sujeto pasivo del gravamen (exención), al hecho en el cual, no se configuran
los elementos estructurales del mismo (exclusión o no sujeción), máxime si
tenemos en cuenta que en el primer caso, existe una clara restricción de
carácter constitucional para el legislador.[84]”[85] (Negrillas
fuera de texto)
34. En consecuencia, al establecer el hecho imponible,
el Legislador puede regular aquellos actos o situaciones fácticas que no están sujetos,
es decir, aquellos que no encuadran en la definición abstracta del hecho
generador y cuya realización no acaece el nacimiento de la relación jurídica-tributaria
y por esta razón, no están cobijados por el impuesto.
Exenciones
35.
El Consejo de Estado ha entendido las exenciones tributarias, como:
“…
una norma de carácter excepcional y que consiste en que la ley excluye de la
aplicación del impuesto, determinados actos o personas que normalmente
estarían gravados. La exención necesariamente debe estar establecida en la
ley, puesto que significa excluir de un gravamen o impuesto, actos o personas
que la ley ha considerado como afectadas por el mismo. Debe tenerse en cuenta
también el principio de igualdad como limitación, y por eso la exención debe
tener un fundamento general o de interés colectivo, según sean los elementos
del impuesto respecto de lo que está formada la exención. Esta puede ser real o
relativa a la materia imponible, personal o relativo al sujeto del impuesto o
mixta si se refiere a ambos.” [86](Negrilla
fuera de texto).”[87]
Debe entenderse entonces la exención en
materia tributaria como un beneficio, que consiste en la ocurrencia del hecho
generador, pero no se producen sus consecuencias, o estas lo hacen de manera
parcial. Así, para la Corte:
“…
la exención supone la concesión de un beneficio fiscal, […] se refiere a
ciertos supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho imponible, pero
cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación establecida en la norma
tributaria. Gracias a esta técnica desgravatoria, con criterios razonables y de
equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular la carga tributaria
-definida previamente a partir de un hecho o índice genérico de capacidad
económica-, de modo que ella consulte atributos concretos del sujeto gravado o
de la actividad sobre la que recae el tributo. La exención contribuye a
conformar el contenido y alcance del tributo y que no apareja su negación. La
exención da lugar a la realización del hecho imponible, pero impide la
actualización del impuesto…”[88]
En otro pronunciamiento, esta Corporación
estableció que:
“Las exenciones, tal como las ha
definido la jurisprudencia de esta Corte,  deben responder a criterios
objetivos  de equidad y justicia. Por tanto, la decisión del legislador al
establecerlas debe estar motivada en la idea equilibrar las cargas tributarias
entre los distintos sujetos pasivos, permitiendo que los  principios de
equidad y justicia tributaria se conjugen de manera eficaz.”[89]
En relación con la validez de las normas
que establecen exenciones este Tribunal consideró que:
“… una norma que consagre una exención
tributaria puede resultar contraria a la Carta Política. Por ejemplo, si al
ejercer su atribución  (i) el Congreso desconoce alguno de los principios que
informan el sistema tributario en su conjunto (equidad, eficiencia y
progresividad, art. 363 CP),[90]  (ii) adopta una medida que no fue de
iniciativa del Gobierno (art. 154 CP) o  (iii) suprime sin justificación
constitucional, exenciones que se estable­cen como estímulo o in­cen­tivo
tributario a cambio de una contraprestación y que han dado lugar a una
situación jurídica consolidada.”[91]
36. Para concluir, considera la Sala que las
exenciones en materia tributaria constituyen: i) un beneficio; ii) puesto que
se cumple el hecho generador pero no se despliegan los efectos del gravamen, o
estos se producen de manera parcial; iii) deben fijarse por vía legislativa; y
iv) deben respetar los principios de equidad, eficiencia, y progresividad.
Beneficios tributarios
37. Los beneficios tributarios entrañan una forma de
anular o aminorar la carga impositiva para los sujetos pasivos. Entre sus
formas pueden estar: i) el reconocimiento de un mínimo exento; ii) la reducción
de la base gravable; iii) descuentos en la cuota, entre otros[92],  los cuales como esta
Corporación lo ha reiterado, están sometidos a la estricta observancia del
principio de legalidad que implica que deben estar previstos en la ley, tal y
como lo ordena el artículo 338 de la Constitución.
Estructura del sistema tributario en Colombia
38. La actividad impositiva debe responder a una relación
lógica y coordinada entre cada uno de los tributos que sustentan la actividad
estatal en materia de gasto público. En otras palabras: “… se requiere un
enlace lógico entre cada uno de ellos [tributos] que permita la realización de
todos los principios de la imposición, una adecuada distribución de las cargas
tributarias, y, sobre todo, certeza en cuanto a las obligaciones y deberes de
los contribuyentes. Además de ello, también debe procurar la ausencia de
lagunas técnicas así como la doble imposición no coordinada.”[93]
Para esta Corporación, el sistema tributario se funda
en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, puesto que:
“… constituyen el marco general que guía la imposición de las cargas
fiscales a través de las cuales el Estado obtiene los recursos necesarios para
su consecución y funcionamiento.
2.3.6   Es
importante tener en consideración que los principios de equidad, eficiencia y
progresividad son predicables del sistema tributario en su conjunto y no de un
impuesto en particular. En estos términos, para la Corte tales principios
“constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema
tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se
predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular[94]”.”[95]
Debido a esa articulación tributaria y el
diseño constitucional de competencias en materia impositiva, los tributos
pueden clasificarse en: i) los impuestos nacionales; y ii) los impuestos de las
entidades territoriales, Distritos especiales, municipios y  departamentos.
En materia de impuestos nacionales:
los impuestos directos son renta y patrimonio, de otra parte, entre los
tributos indirectos, los más relevantes son: i) impuesto al valor agregado
(IVA); ii) arancel de aduanas; iii) impuesto de timbre; iv) gravamen a los movimientos
financieros (GMF), entre otros[96].
Entre los impuestos de carácter departamental
se pueden encontrar: i) impuestos selectivos al consumo[97]; ii) impuesto de
vehículos automotores; iii) registro; iv) sobretasa a la gasolina, entre otros[98].
Dada la importancia del impuesto de registro de
propiedad de los departamentos para resolver el asunto de la referencia, se
precisa que está regulado por la ley 223 de 1995, “Tratándose del impuesto de registro regulado por la
Ley 223 de 1995 (artículos 226 a 236), éste se causa en el momento de la
solicitud de inscripción en el registro de los actos, contratos o negocios
jurídicos documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los
particulares y que, de conformidad con las disposiciones legales, deban
registrarse en las oficinas de registro de instrumentos públicos o en las
cámaras de comercio.”[99]
En el sistema tributario de los municipios
se encuentran tributos sobre: i) la propiedad inmueble, que contempla el
impuesto predial unificado, la contribución por valorización y el impuesto de
delineación urbana; ii) impuesto de industria, comercio, avisos y tableros
(ICA); iii) espectáculos públicos, entre otros[100].
Los Distritos, por habilitación del
artículo 322 de la Constitución, pueden combinar impuestos municipales
con impuestos departamentales, como es el caso de Bogotá, que tiene: i) ICA;
ii) predial; iii) vehículos y sobretasa a la gasolina; iv) consumo de cerveza;
v) cigarrillos extranjeros; vi) impuesto de registro, entre otros[101]. Por ejemplo en el
impuesto de registro por disposición del artículo 135 del Decreto 352 de 2002[102], el Distrito Capital
tiene una participación del 30% de la recaudación y el restante pertenece al
departamento de Cundinamarca.
La regulación impositiva en Colombia.
Principios de Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales.
Competencia concurrente del Congreso de la República, las Asambleas
departamentales y los Concejos municipales
39. El análisis de la regulación impositiva en
Colombia debe analizarse a partir de los principios de Estado unitario y
autonomía de las entidades territoriales, de esta manera, podrán comprenderse
las competencias concurrentes en materia de tributos del Congreso de la
República, las Asambleas departamentales y los Concejos municipales, tal como
lo establece el artículo 338 de la Carta.
Principios de Estado unitario y autonomía de las
entidades territoriales
40. La Corte ha establecido que:
“El Estado unitario supone el principio de la centralización
política, que se traduce en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno
nacional, unidad en todos los ramos de la legislación, en cabeza de un Congreso
y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen
vigencia para todo el espacio geográfico nacional; la centralización también
implica la unidad en la jurisdicción.  La centralización política no es
otra cosa, pues, que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la
organización jurídica del Estado.”[103]
Sin embargo, el principio de Estado
unitario debe armonizarse con el de autonomía de las entidades territoriales
reconocida en los artículos 1º y 287 de la Constitución. En tal virtud:
“… la centralización política no es
incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de
las entidades regionales.  Por el contrario, la tendencia en los
Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios.
La palabra "descentralización" se emplea en sentido genérico y en
sentido técnico.  De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo
proceso que traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades
secciónales o locales, cualquiera que sea su índole; así se habla de
descentralización fiscal, económica o industrial.  En sentido técnico
jurídico, la descentralización significa traslado de competencias de carácter
administrativo a manos de autoridades regionales o locales.”[104]
Así las cosas, entiende la Sala que:
“…
el artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses.  Sin embargo, el mismo texto señala que ese
grado de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la Constitución
y la ley.  Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en los
derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por autoridades
propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.”[105]
41. En conclusión, no se trata de principios que
revistan un carácter absoluto e independiente, sino que exigen una
interpretación armónica de la Carta, de tal forma que se articulen con base en
los criterios de complementariedad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad[106], que a su vez
informan las competencias establecidas entre la nación y las entidades
territoriales, en especial en materia de tributos, lo que implica un sistema de
limitaciones recíprocas[107].
42. Las competencias del Congreso de la
República y las entidades territoriales en materia impositiva, ha sido
considerada por la Corte así:
“4.6.
Como puede apreciarse, paulatinamente la jurisprudencia vertida en torno del
asunto de las competencias tributarias concurrentes del legislador y de las
asambleas y concejos ha ido avanzando de la siguiente manera: (i) inicialmente
la Corte hizo ver que la autonomía impositiva de los entes territoriales  se
encontraba subordinada tanto a la Constitución como a la ley. (Sentencias C-004
de 1993 y C- 467 de 1993, entre otras); (ii) más adelante señaló que aunque la
facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no era
originaria, sino que estaba subordinada a la Constitución y a la ley,  las
entidades territoriales gozaban de autonomía, tanto para la decisión sobre el
establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en
forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los
tributos que hicieran parte de sus propios recursos (Sentencia C-506 de 1995
entre otras); (iii) posteriormente, la jurisprudencia sostuvo que los elementos
del tributo podían estar determinados no sólo en la ley sino también en las
ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no
señalar el legislador directamente dichos elementos, bien podían en forma
directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o
Municipales (Sentencia C-537 de 1995, entre otras); (iv) Sostuvo luego la
Corporación en la Sentencia C-1097 de 2001 que ‘mientras en los tributos de
linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los
tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y
concejos’; y en la Sentencia C- 227 de 2002 precisó que las leyes que tan
solo autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales, solo debían
ocuparse de los elementos básicos de los tributos. (v) Por último, en Sentencia
C-538 de 2002 la Corte consideró que si bien era cierto que en relación con los
tributos nacionales el legislador debía fijar todos los elementos, esto es,
sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas,  también lo era
que ‘frente a los tributos territoriales el Congreso no puede
fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las
entidades territoriales’; empero, en este caso el legislador puede ‘señalar
ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales’, para el
ejercicio de la facultad impositiva territorial. (Subraya y
negrillas originales).”[108]
43. De esta suerte, la Corte ha establecido que las
tensiones entre el principio de Estado unitario y autonomía de las entidades
territoriales en materia impositiva deben resolverse aplicando las siguientes
reglas jurisprudenciales:
“(i) la autonomía territorial cede frente
a las atribuciones del Legislador en materia económica; (ii) la potestad
tributaria de los Entes Territoriales encuentra un límite en los mandatos del
Legislador; (iii) a nivel de planeación [tributaria] también hay preponderancia
de los organismos nacionales; (iv) los presupuestos territoriales deben tener
los mismos principios del presupuesto nacional; (v) los poderes de actuación e
intervención del Legislador son amplios en los asuntos de las Entidades
Territoriales en materia presupuestal, y los límites están dados por circunstancias
especiales de cada caso que determine si la medida es razonable y proporcional.”[109]
Sin embargo, este amplio margen de intervención
legislativa en materia tributaria, encuentra límites tratándose de fuentes
endógenas de financiación pública de las entidades territoriales. Por tal
razón, la Corte ha manifestado que:
“… el
Legislador también tiene límites constitucionales a su intervención en materia
económica, presupuestal y tributaria frente a la autonomía de las Entidades
Territoriales, cuando de fuentes endógenas de estas Entidades se trata. A este
respecto, en varios pronunciamientos, la Corporación ha evidenciado la
vulneración de la autonomía de los Entes Territoriales. Así las cosas, esta
Corporación ha sostenido que toda proscripción de medidas de carácter legal “…a través de la cual la Nación pueda disponer o
decidir sobre el destino de recursos pertenecientes a las Entidades
Territoriales, mediante el otorgamiento de exenciones o tratamientos
preferenciales … sólo es aplicable frente a la disposición de
recursos propios de las Entidades Territoriales, aquellos que la jurisprudencia
ha considerado como fuentes endógenas, y no lo es para recursos cedidos o
trasladados desde la Nación”, de manera que “La ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las Entidades Territoriales.”[110]”[111]
(Negrillas fuera de texto)
44. De lo expuesto puede concluirse que una de las
limitaciones del Congreso de la República en materia tributaria es la
prohibición de establecer exenciones y tratamientos preferenciales sobre
tributos de propiedad de las entidades territoriales. Sin embargo, tal
prohibición solo es aplicable a recursos propios de las entidades territoriales
y que tengan característica de endógenos, más no para aquellos cedidos o
trasladados desde la Nación.
Análisis constitucional de la norma
demandada
45. La demanda de inconstitucionalidad acusó
el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, de vulnerar el
principio de autonomía de las entidades territoriales, puesto que, a su juicio,
impedir que las entidades territoriales graven los actos notariales y/o de
registro con tributos locales, implica conceder exenciones a los tributos de
propiedad de las entidades territoriales, con lo cual se desconoce el artículo
294 superior. Dicho en otros términos, para el actor, la norma contiene una
especie de exención o tratamiento preferencial sobre los tributos de propiedad
de las entidades territoriales, que puedan causarse por actos notariales y de
registro.
Por lo tanto, la Sala entra a definir cuál
es el alcance normativo de la disposición acusada.
Alcance normativo de la disposición acusada
46. La norma acusada únicamente admite que las entidades
territoriales graven los actos notariales y de registro con el impuesto de
registro establecido en el artículo 226 y siguientes de la Ley 223 de 1995. Esa
norma consagra como hecho generador:
“… la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos
documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los particulares y que,
de conformidad con las disposiciones legales, deban registrarse en las Oficinas
de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio.”
Como ha quedado expuesto, para el Consejo
de Estado, el impuesto de registro está dirigido a gravar documentos que se
encuentran sujetos a registro, bien sea en la oficina de instrumentos públicos
porque se trata de operaciones referidas a la propiedad inmueble, como sería la
compraventa o la hipoteca, o aquellas operaciones que deben registrarse en las
Cámaras de Comercio, relacionadas con el registro mercantil de personas
jurídicas[112].
Por su parte, el artículo 4º de la Ley 1579
de 2012 establece los actos jurídicos sometidos a registro de instrumentos
públicos, así:
“a) Todo acto,
contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial,
administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración,
adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o
extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes
inmuebles;
b) Las escrituras públicas, providencias judiciales,
arbitrales o administrativas que dispongan la cancelación de las anteriores
inscripciones y la caducidad administrativa en los casos de ley;
c) Los testamentos abiertos y cerrados, así como su
revocatoria o reforma de conformidad con la ley.
PARÁGRAFO 1o. Las actas de conciliación en las que se acuerde enajenar,
limitar, gravar o desafectar derechos reales sobre inmuebles se cumplirá y
perfeccionará por escritura pública debidamente registrada conforme a la
solemnidad consagrada en el Código Civil Escritura Pública que será suscrita
por el Conciliador y las partes conciliadoras y en la que se protocolizará la
respectiva acta y los comprobantes fiscales para efecto del cobro de los
derechos notariales y registrales.
PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional reglamentará el Registro Central de
Testamentos cuyo procedimiento e inscripciones corresponde a las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos.”
47. Ahora bien, la Sala debe determinar que
impuestos causan los actos notariales y de registro, así mismo identificar aquellos
que son de propiedad de los departamentos y municipios.
Esta Corporación en sentencia C-995 de 2001[113], identificó la carga
impositiva asociada a la función notarial así:
“…la
función notarial en Colombia se encuentra afectada con impuestos y aportes.  De
un lado, las notarías deben pagar un impuesto de industria y comercio que es
equivalente al 7 por 1.000 de los actos jurídicos facturados.  De otro, deben
recaudar un impuesto sobre las ventas que es equivalente al 16% de los actos
jurídicos facturados.  También debe recaudar un impuesto de retención en la
fuente por enajenación de activos fijos que equivale al 1% de la cuantía de los
actos jurídicos facturados.  Finalmente, deben pagar un aporte a la
Administración de Justicia, que es equivalente al 10% de los actos jurídicos
facturados, y un aporte con destino al fondo especial de la Superintendencia de
Notariado y Registro que se paga teniendo en cuenta el número de escrituras
públicas otorgadas.”
De esta suerte, la función notarial presenta
el siguiente régimen impositivo:
Tributo
Norma creadora del
gravamen.
Hecho generador
Propiedad del tributo
Impuesto de industria y comercio
Ley 14 de 1983 artículo 14
“… sobre todas las
actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en
las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por
personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se
cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con
establecimientos de comercio o sin ellos.”
Municipal
Impuesto sobre las ventas
Estatuto Tributario Nacional. Artículos
420 y ss.
“a. Las ventas de
bienes corporales muebles que no hayan sido excluidas expresamente.
b. La
prestación de servicios en el territorio nacional.
c. La
importación de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos
expresamente.
Impuesto
sobre las Ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador
del Impuesto sobre las Ventas la circulación, venta u operación de juegos de
suerte y azar con excepción de las loterías.
El
impuesto se causa en el momento de realización de la apuesta, expedición del
documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el
juego. Es responsable del impuesto el operador del juego”
Nacional
Retención en la fuente por enajenación de
activos fijos
Estatuto Tributario artículo 398.
“Los ingresos que
obtengan las personas naturales por concepto de la enajenación de activos
fijos, estarán sometidos a una retención en la fuente equivalente al uno por
ciento (1%) del valor de la enajenación.
La retención
aquí prevista deberá cancelarse previamente a la enajenación del
bien, ante el notario en el caso de bienes raíces, ante las oficinas de
Tránsito cuando se trate de vehículos automotores, o ante las entidades
autorizadas para recaudar impuestos en los demás casos.”
Nacional
Aporte a la administración de justicia
Ley 6 de 1992 artículo 135.
“En
desarrollo del artículo 131 de
la Constitución Política, créase un aporte especial para la administración de
justicia, que será equivalente al diez por ciento (10%) de los ingresos
brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los ingresos
notariales.
El
Gobierno Nacional, mediante reglamento fijará los mecanismos de control para
garantizar el pago de dicho aporte, así como la forma y los plazos para su
cancelación.
PARÁGRAFO. En
ningún caso podrán trasladarse estos aportes a los usuarios del servicio
notarial.”
Nacional
Fondo Especial Superintendencia de
Notariado y Registro
Ley 23 de 1973 artículo 9
“El  Fondo Nacional del Notariado  se  formará  y mantendrá con los aportes que deberán hacer de sus ingresos todos los notarios del país en proporción al número de escrituras  que se  otorguen  en sus  respectivos despachos,  en  la  forma  que disponga  el Gobierno Nacional.”
Nacional
48. En materia de función registral, esos
actos están sometidos al impuesto de registro, que como ha explicado la Sala,
está dirigido a gravar documentos que se encuentran sujetos a registro, bien
sea en la oficina de instrumentos públicos porque se trata de operaciones
referidas a la propiedad inmueble, como sería la compraventa o la hipoteca, o
aquellas operaciones que deben registrarse en las Cámaras de Comercio,
relacionadas con las sociedades, su creación, fusión, aumentos de capital,
entre otros[114].
Además la norma demandada, prevé este impuesto como una excepción a la
prohibición de gravar con tributos los actos notariales y de registro.
49. Encuentra la Corte que la función notarial
está gravada con el impuesto de industria y comercio, cuya propiedad es de los
municipios. Por esta razón, la Corte profundizará en los principales elementos
del impuesto, para determinar si resulta afectado con la disposición acusada y
si se configura el cargo por violación al principio de autonomía de las
entidades territoriales, en especial, la prohibición de que por ley se
establezcan excepciones o beneficios en tributos que sean de propiedad de los
departamentos o municipios, conforme al artículo 294 de la Constitución.
Esta Corporación ha identificado los elementos del
mencionado tributo así:
“ a.
Que el impuesto de industria y comercio es un impuesto municipal. Ciertamente,
dicho artículo está ubicado dentro del Capítulo II del Título X del Decreto
compilador,  cuyo título reza: “De los Impuestos Municipales”.
b. Que el hecho gravado con el impuesto de industria y
comercio consiste en “las actividades comerciales, industriales y de servicio.”
c. Que el
factor territorial que determina cuál es el municipio llamado a cobrar el
tributo radica en el hecho de que dichas actividades comerciales, industriales
o de servicio “se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones
municipales.”
Así pues, la lectura de la norma permite entender
claramente que,  por ser un impuesto de carácter municipal, el sujeto activo
del tributo es el municipio donde “se ejerzan o realicen las actividades comerciales
o industriales.””[115]
La finalidad del impuesto quedó consignada
en la exposición de motivos de la mencionada ley, en la que expresó:
“Si se tiene en cuenta que el impuesto de industria y
comercio técnicamente no debe recaer sobre artículos sino sobre actividades, el
proyecto se refiere a las que se benefician de los recursos, la infraestructura
y el mercado de los municipios y son fuente de riqueza. Consiguientemente, se
sujetan al impuesto las actividades industriales y de servicios, según se las
define en los artículos pertinentes del proyecto de ley”[116]
El artículo 36 de la Ley 14 de 1983
estableció lo que debe entenderse por actividades de servicio:
“Son actividades de servicios las dedicadas a
satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias
de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas;
servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles,
amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales
como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compra - venta y
administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría,
construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de
recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios,
talleres de reparaciones eléctricas, mecánica, automoviliarias y afines,
lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo
tipo de reproducciones que contengan audio y vídeo, negocios de montepios y los
servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares
o de hecho.”
Este listado de actividades de servicio es
enunciativo, así lo interpretó la Corte en sentencia C-220 de 1996[117] al afirmar que: “…
el legislador al
referirse a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de
industria y comercio, hace una enunciación no taxativa de éstas. En
consecuencia, la calificación de las actividades "análogas" a las
enumeradas en la disposición materia de demanda, que también pueden catalogarse
de servicios y, por tanto, obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde
hacerla a los Concejos Municipales, como ente facultado constitucionalmente
para crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley. (arts. 1, 287-3,
313-4 y 338 C.N...)”
50. Con base en el amplio margen de
configuración del tributo que tienen los Concejos Municipales, el Consejo de
Estado ha avalado que se cobre el impuesto de industria y comercio a los
notarios, fundamentado en la naturaleza de servicio público y función pública
del servicio notarial identificados por esta Corporación[118].
En efecto, en sentencia del 13 de agosto de
1999, expediente 9306 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
esa Alta Corporación manifestó:
“… la Sala encuentra pertinente reiterar el
criterio según el cual se ha considerado que los servicios notariales están
gravados con el impuesto de industria y comercio, porque como se dijo antes,
independientemente de la naturaleza del servicio y de quien lo presta, están
gravadas con dicho impuesto todas las actividades de servicios, salvo que hayan
sido expresamente excluidas por la ley o exoneradas por el Acuerdo Municipal.” [119]
Recientemente, en sentencia del 21 de
agosto de 2014, exp. 18338 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, ese Tribunal reiteró que:
“… el servicio notarial, tal como se
precisó anteriormente, es función pública y servicio público, gravado con el
impuesto de industria y comercio, pues en calidad de servicio, corresponde a
una actividad análoga a las previstas en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983.
(…)
… la Sala ha considerado de manera
reiterada que los servicios notariales son análogos a las actividades de
servicio como las referidas en el Acuerdo 046 de 1999, no existe mérito para
anular la expresión “Servicios de Notaria”…”
51. En conclusión, el servicio notarial está
gravado con el impuesto de industria y comercio de propiedad de los municipios,
puesto que se trata de una función pública y un servicio público. Además, el
Alto Tribunal de lo contencioso administrativo, ha considerado este servicio
como análogo a los enunciados en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983.
52. Aclarado este punto, corresponde a la Sala
determinar si la norma demandada puede afectar este tributo de orden municipal
y desconocer el principio de autonomía de las entidades territoriales, tal y
como fue propuesto por el demandante.
La disposición demandada en sede de control abstracto
de constitucionalidad, establece que “Ningún acto notarial ni de registro
podrá ser gravado con impuestos, tasas o contribuciones municipales o
departamentales, con excepción del Impuesto de Registro autorizado por la Ley
223 y las que lo modifiquen o adicionen.”
Así las cosas, el objeto de la prohibición
es impedir que se graven con tributos de las entidades territoriales los actos
notariales y de registro. En un sentido gramatical la palabra acto debe
entenderse como acción[120],
en un sentido jurídico, el acto es aquel hecho voluntario que crea, modifica, o
extingue derechos y obligaciones[121].
Bajo esta perspectiva, la prohibición no se
refiere al servicio público notarial o de registro, sino a aquellos actos
jurídicos que se adelantan ante las autoridades que prestan estos servicios, es
decir, aquellas manifestaciones de voluntad con la entidad suficiente de crear,
modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas, en materia de
derechos y obligaciones. Un ejemplo claro de un acto notarial seria aquel
relacionado con la función fedante como la extensión de una escritura pública
de compraventa de bien inmueble, una declaración extrajudicial, entre otros; y
en el caso de acto de registro, el ejemplo estaría determinado por la acción de
registrar cualquiera de los documentos enunciados en el artículo 4 de la Ley
1579 de 2012[122].
53. Hecha esta aclaración, la prohibición
contenida en la norma demandada no afecta la noción de actividad de servicio
notarial ni de registro, razón por la cual, no se extiende al impuesto de
industria y comercio que grava el servicio notarial, y el que debe ser
transferido por los notarios en atención a la función que cumplen.
Así las cosas, la Corte no encuentra reparo
constitucional alguno, en relación con la incidencia de la norma demandada en
impuestos que actualmente son de propiedad de los municipios.
El Legislador no estableció una exención
tributaria o trato preferencial al prohibir que los actos notariales y
registrales no fueran gravados con impuestos, tasas o contribuciones
municipales o departamentales. Se trata de un supuesto de no sujeción
54. Como ha quedado expuesto, el ejercicio de
las competencias de los entes territoriales en materia tributaria bajo el
principio de autonomía, se encuentra limitado por el principio de unidad de
Estado. Por esa razón, conforme a lo dispuesto en los artículos 152, numeral 12,
y 338 de la Constitución, el Congreso de la República tiene la competencia constitucional para crear tributos, así
como la de modificarlos, aumen­tarlos, disminuirlos, suprimirlos, o establecer
supuestos de no sujeción.
En efecto, para la Corte:
“El
artículo 150, numeral 12 de la Constitución Política, en concordancia con el
154 y 338, señala que el Congreso tiene una amplia competencia para establecer
impuestos, para determinar quienes habrán de pagarlos y para decidir, según su
libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables.
Sobre el particular la disposición señala “Art. 150. Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 12)
Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales.”[123]
(Negrillas fuera de texto)
55. La norma que ha sido objeto de reproche
constitucional, estableció una prohibición que naturalistamente no entraña una
exención o una exoneración en materia de tributos endógenos de propiedad de las
entidades territoriales, en los términos en los que ha quedado expuesto en esta
providencia. La norma demandada estableció que los actos notariales y de
registro, entendidos como hechos voluntarios que crean, modifican o extinguen
situaciones jurídicas, no son supuestos de sujeción tributaria territorial, es
decir, no pueden ser hechos generadores de tributos que sean de propiedad de
los departamentos y municipios.
En efecto, encuentra la Sala que el Legislador,
en uso autorizado de sus competencias constitucionales, estableció un supuesto
de no sujeción del tributo, puesto que los actos notariales y de registro no
causarán carga impositiva de naturaleza departamental o municipal. Nótese que
aquí dichos actos notariales y registrales no constituyen un hecho generador de
tributos departamentales o municipales, es decir, no nace a la vida jurídica la
relación tributaria.
56. Esta actuación no desconoce el artículo
294 de la Constitución por las siguientes razones: i) la norma demandada no
establece una exención o beneficio tributario en impuestos de propiedad de los
entes territoriales, razón por la cual el Legislador no excedió sus
competencias constitucionales; ii) la disposición no afecta tributos
específicos de los departamentos y municipios, como sería el de industria y
comercio que deben pagar los notarios; y iii) lo que hace la norma censurada es
establecer que ningún acto notarial ni de registro, sean supuestos de sujeción,
es decir, no pueden ser hechos generadores de carga impositiva de propiedad de
las entidades territoriales, situación que difiere del concepto de exención o
beneficio, expuesto líneas atrás. Por estas razones, la Corte considera que la
disposición acusada es constitucional y declarará su exequibilidad.
Conclusión: el parágrafo 2º del artículo 15
de la Ley 1579 de 2012 es constitucional
57. El Legislador tiene plena competencia constitucional
para establecer las actividades que constituyen hechos generadores de carga
impositiva y aquellas que no lo configuran y que implican supuestos de no
sujeción, es decir, aquellas actividades que no generan carga impositiva. La
norma demandada es el resultado del ejercicio de la competencia del órgano
legislativo en materia impositiva, que como lo ha considerado esta Corporación,
goza de amplias facultades para regular aspectos tributarios que afectan las
entidades territoriales, sin que la regulación adoptada en uso de tales
atribuciones, vacíe de contenido el principio de autonomía y desconozca la
prohibición contenida en el artículo 294 Superior, puesto que la mencionada
prohibición se refiere a la creación legal de exenciones o tratamientos
preferenciales en materia de tributos de propiedad de las entidades
territoriales.
58. En el caso concreto la norma demandada no
estableció ninguna exención o tratamiento preferencial, que afecte los tributos
de propiedad de los departamentos o municipios. La Corte en un análisis
integral y sistemático, logró concluir que ninguno de los actuales tributos de
propiedad de las entidades territoriales de naturaleza endógena se afecta con
la norma demandada.
59. La disposición legal acusada estableció
como supuestos de no sujeción tributaria los actos notariales o de registro, lo
que implica que los mismos no podrán ser gravados impositivamente en favor de
las entidades territoriales, situación que no desconoce la prohibición
contenida en el artículo 294 de la Constitución.
Conforme a lo manifestado, esta Corporación
declarará la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de
2012, por encontrarla acorde al texto de la Constitución.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012 “Por
la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan
otras disposiciones.”, por el cargo de violación del artículo 294 de la
Constitución.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con excusa
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Folio
4v.
[2] Folio
5
[3] Folio
5 y 5v.
[4] Fol.
46.
[5] Fol.
48
[6] Fol
57.
[7] Fol
74.
[8] El
término de fijación en lista venció el 10 de noviembre de 2014 según informe
secretarial del 11 de noviembre de 2014.
[9] Esta
entidad fue puesta en conocimiento del proceso mediante oficio 2955 del 24 de
octubre de 2014. Su pronunciamiento fue radicado en la Secretaria General de la
Corte Constitucional el 19 de enero de 2015.
[10] Fol.
107.
[11] Entiende
la Corte que este argumento está relacionado con los cargos por violación a los
principios de consecutividad y unidad de materia.
[12] Fol 91
cuaderno principal.
[13] Fol.
93.
[14] Folio
4v.
[15] Folio
5
[16] Ver
entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, A.
178 de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de 2009 y C-914 de 2010.
[17] Corte
Constitucional. Sentencia C-330 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[18] Ibidem.
[19] Corte
Constitucional. Sentencia C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[20] Corte
Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.
[21] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[22] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[23] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] Cfr.
Sentencia C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María
Victoria Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[25] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva. Ver también la sentencia C-533 de 2012. M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[26] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.
[27]
Corte Constitucional.
Sentencia C-304 de 2013, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[28] Corte
Constitucional. Sentencia C-856 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas
[29] Corte
Constitucional. Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero  y
C-641 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[30]Sentencia C-561 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[31] Ver,
entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,
todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[32] Pág. 3
cuaderno principal.
[33] Ibídem.
[34] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[35] Sobre el principio de unidad de materia, entre muchas
otras, ver la reciente sentencia C-363 de 2012 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[36] Sentencia
C-156 de 2013 M.P. Luís Ernesto Vargas.
[37] Sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
Unánime).
[38] Sentencia C-896
de 2012 (MP Mauricio González Cuervo. Unánime). Sostuvo en ese caso que el de
unidad de materia no es un vicio sujeto a caducidad por su naturaleza “evidentemente competencial”.  Sentencia
C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis. AV Humberto Sierra Porto). Al declarar
inexequible una norma por violar la unidad de materia, lo caracterizó como un
vicio con implicaciones materiales, que compromete la competencia.
[39] Sentencia C-581 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV
Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos. SV María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso
los magistrados Jorge Ignacio Pretelt, Nilson Pinilla, Gabriel Eduardo Mendoza
y Mauricio González no aclararon ni salvaron el voto en un contexto en el cual
se planteaba un cargo de unidad de materia en una demanda presentada el 12 de
diciembre de 2012, contra la Ley 1448 publicada en junio de 2011. Aunque había
trascurrido más de un año, la Corte se pronunció de fondo sobre el punto sin
aplicar la caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta.  Sentencia C-531
de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV Hernando Herreras Vergara. SV
Jorge Arango Mejía). En ese proceso la acción se interpuso en 1995, contra una
ley de 1992. La Corte declaró inexequible la norma por violar el principio de
unidad de materia. Esa jurisprudencia se reiteró recientemente en la sentencia
C-386 de 2014 (MP Andrés Mutis Vanegas. AV Mauricio González Cuervo). La Corte
indicó que un cargo por “infracción al
principio de unidad [de materia]
en cuanto tal no está sujeto a la regla de caducidad de un año desde la
promulgación de la ley”.
[40] Sentencia
C-670 de 2014 M.P. María Victoria Calle.
[41] M.P.
Rodrigo Escobar Gil
[42] Sentencia
C-801 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[43] Información
disponible en http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/leyes-y-antecedentes/vigencia-expresa-y-sentencias-de-constitucionalidad, consultada el 10 de febrero de 2015.
[44] Fol
57v cuaderno principal.
[45] Fol.
91 cuaderno principal
[46] Citado
en Insignares Gómez Roberto. “Concepto de tributo” en AA.VV. Curso de derecho
tributario, procedimiento y régimen sancionatorio, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2010, pág. 269.
[47] Plazas
Vega, Mauricio A. Derecho de la hacienda pública y derecho tributario. Tomo II.
Derecho tributario. Segunda Edición. Temis. Bogotá, 2006. Pág. 56
[48] Sentencia
C-040 de 1993M.P. Ciro Angarita Barón.
[49] Nullum
tributum sine legem
[50] Sentencia
C-594 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[51] Sentencia C-597 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C- 228 de 2010; y C-594 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[52] Al respecto, Corte Constitucional, Sentencia C- 228 de
2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
y C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[53] Sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993,
M.P. Ciro Angarita Barón; C-583 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-569 de 2000,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-084 de 1995,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de 2002;
C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[54] Sentencia
C-891 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible
la Ley 645 de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una
estampilla Pro-Hospitales Universitarios”. La Corte estudió el principio de
legalidad en el caso de las leyes habilitantes y frente a la autonomía de las
entidades territoriales, para concluir que en ese caso no se veían afectados.
Ver también las Sentencias de la Corte Constitucional C-004-93,
M.P. Ciro Angarita Barón; C-084 de 1995; C-413 de 1996,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-987 de 1999; C-1097 de 2001; C-504 de 2002,
M.P. Jaime Araujo Rentaría; y C-1043 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[56] Sentencias de la Corte Constitucional C-228 de 1993,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-413 de 1996,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-987 de 1999,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-1097 de 2001; C-227 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-504 de 2002,
M.P. Jaime Araujo Rentaría; y C-1043 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[57] Sentencias de la Corte Constitucional C-597 de 2000,
MP. Álvaro Tafur Galvis; y C-1043 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[58]  Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-413 de 1996,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1097 de 2001,
M.P. Jaime Araujo Rentería; C-504 de 2002,
M.P. Jaime Araujo Rentaría; y C-1043 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[59] Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-084
de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-390 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-1097 de 2001, M.P. Jaime
Araujo Rentería; y C-227 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[60] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2002.
[61] Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 1999,
M.P. Álvaro Tafur Galvis. En relación con el principio de legalidad de los
impuestos, pueden consultarse, igualmente, las sentencias C-209 de 1993,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-537
de 1995, Hernando Herrera Vergara; C-220
de 1996, M.P Carlos Gaviria Díaz; y C-583
de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[62] Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 1999,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[63] Sentencia
C-891 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[64] Al
respeto ver sentencias C-594 de 2010, C-615 de 2013 ambas con ponencia del
magistrado Luís Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[65] Citada
en Insignares Gómez Op. Cit. Pág. 279.
[66] Sentencia
C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.
[67] M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa
[68] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[69] Sentencia
C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón
[70] Sentencia
C-465 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[71] Sentencia
C-144 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[72] Sentencia
C-155 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[73] Sentencia
C-583 de 1996 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[74] Sentencia
C-987 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[75] Sentencia
C-155 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[76] Sentencia
C-412 de 1996 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[77] Sentencia
C-412 de 1996 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[78] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1995.  Ver también: Juan Rafael Bravo
Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Bogotá, Legis, 2000.
Concepto reiterado en sentencia C-155 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[79] Sentencia
C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[80] Cita
contenida en Marín Elizalde Mauricio. “La estructura jurídica del tributo: el
hecho generador” en AA.VV. Curso de derecho tributario, procedimiento y régimen
sancionatorio, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010, pág. 303.
[81] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, sentencia del 14 de julio de 2000, radicado
CE-SEC4-EXP2000-N9822. C.P. Germán Ayala Mantilla
[82] Sentencia
C-412 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[83] Marín
Elizalde. Ob Cit. Pág. 309.
[84] C.P. Artículo 294. “La ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales.”.
Jornadas Colombianas de Derecho Tributario (XXII: 1.998, febrero 25 al
27: Cartagena). Memorias:XXII jornadas colombianas de derecho tributario.
Bogotá, ICDT, 1.998, Capítulo III, Incentivos Tributarios: “Pero el artículo
294 de la Constitución “exenciones y tratamientos preferenciales” creemos
necesario que se precise el contenido del término exención consagrado en la
norma. En nuestro criterio, este término debería ser entendido en el sentido de
beneficio o estímulo tributario y con un criterio amplio, es decir no solamente
referido a las exenciones propiamente dichas sino a cualquier norma tributaria
que pretenda establecer estímulos o incentivos con fines predominantemente
extrafiscales. En otras palabras creemos que el término de “exención”
consagrado en el artículo 294 debería ser  sustituido por los términos
“incentivos o beneficios” casi como sinónimos de la expresión “tratamientos
preferenciales” contenida en la misma norma”. La Exención Tributaria. Pedro
Manuel Herrera Molina, Ed. Colex, 1.990: “La doctrina de Berliri acierta con la
clave del problema (...) en la no sujeción se está en presencia de una
situación en la que resta algo para ser el presupuesto de hecho previsto por el
legislador como idóneo para determinar el nacimiento de la obligación tributaria.
En la exención, al contrario, se está en presencia de una situación que
representa algo más que el presupuesto de hecho. (...) La obligación tributaria
no nace porque no ha tenido lugar el hecho imponible, sino una situación que
representa algo más del presupuesto de hecho: el hecho imponible
exento”...”Para terminar este apartado haremos referencia a la postura del
profesor Tesauro que elabora un concepto de exclusión tributaria muy semejante
a lo que la doctrina española denomina supuestos de no sujeción: “las
exenciones constituyen una derogación de la disciplina general del tributo,
mientras que las exclusiones derivan de enunciados con los que el legislador
aclara los límites de aplicación del tributo sin derogar las consecuencias de
sus enunciados generales”.
[85] Consejo
de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de diciembre de
2002. Rad. 1469. C.P. Susana Montes de Echeverri.
[86] Diccionario Temático Tributario. Martha Teresa Briceño
de Valencia – Francisca Suárez de Gooding. Editado Valencia Neira &
Asociados . Asesores Tributarios y Contables 1990.
[87] Consejo
de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de diciembre de
2002. Rad. 1469. C.P. Susana Montes de Echeverri.
[88] Sentencia
C-511 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[89] Sentencia
C-353 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía.
[90] Corte
Constitucional, sentencia C-188 de 1998 (MP José Gregorio Hernández) En este
caso se estudió la constitucionalidad de una norma que consagraba una exención
a las empresas de servicios domiciliarios, únicamente si cuentan con capital
público. En este caso la Corte señaló que “podría ser demostrado, entonces, que
en el caso específico de una exención tributaria se vulnerase el derecho a la
igualdad (art. 13 CP), aquí invocado por el actor, y ello comportaría la
ruptura de la equidad y de la justicia (arts. 95-9 y 363 C.P.), y la
consiguiente inexequibilidad del precepto que la hubiese configurado.”
[91] Sentencia
C-1261 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[92] Marín
Elizalde, Ob. Cit, pág. 328-329.
[93] Piza
Rodríguez Julio Roberto. “Sistema tributario colombiano” AA.VV. Curso de derecho tributario,
procedimiento y régimen sancionatorio, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 2010, pág. 447.
[94] Sobre el sistema tributario en su conjunto y no sobre
impuestos particulares como ámbito de referencia de los principios
constitucionales tributarios, la Corte ha expuesto: “Es cierto que las
limitaciones legales pueden también implicar ciertos sacrificios en términos de
equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder
exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación había
establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean
irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios
o económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede
buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino
que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su
conjunto, y no de un impuesto específico. Una regulación tributaria que no
utilice criterios potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el
goce de un derecho fundamental, no viola el principio de igualdad si la
clasificación establecida por la norma es un medio razonablemente adecuado para
alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible”. Corte Constitucional.
Sentencia C-409-96. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[95] Sentencia
C-397 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[96] Ibídem
págs. 448-468.
[97] Los
principales son: cigarrillos y tabaco elaborado, licores, aperitivos, vinos y
similares, y cerveza. Ibídem pag. 469.
[98] Ibídem.
Págs. 468-472.
[99]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
Sentencia del 7 de junio de 2011, radicado 25000-23-27-000-2003-00718-01(17009)
C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación
número: 25000-23-27-000-2003-00718-01(17009).
[100] Ibídem
pág. 472-474.
[101] Ibídem.
Pág. 474.
[102] “De conformidad con el
artículo 324 de la Constitución Política y con el artículo 1o. del Decreto 2904
de 1966, el Distrito Capital de Bogotá tendrá una participación del treinta por
ciento (30%) del impuesto de registro y anotación que se cause en su
jurisdicción. El setenta por ciento (70%) restante corresponderá al
Departamento de Cundinamarca.”
[103] Sentencia
C-497A de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[104] Ibídem.
[105] Sentencia
C-889 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[106] Constitución
Política, artículo 288.
[107] Sentencia
C-615 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[108] Sentencia
C-121 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[109] Sentencia
C-615 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[110] Sentencia C-333 de 2010. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla
[111] Sentencia
C-615 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[112]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
Sentencia del 7 de junio de 2011, radicado 25000-23-27-000-2003-00718-01(17009)
C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación
número: 25000-23-27-000-2003-00718-01(17009).
[113] M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[114] Piza
Rodríguez. Op Cit. Pág. 471.
[115] Sentencia
C-121 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[116] Tomado de Historia de las leyes. Segunda Época. Tomo
I, 1983.Pág. 663 y siguientes. Bogotá, Editorial Lerner, 1984.
[117] M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[118] Sentencia
C-399 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[119] Sentencias
de agosto 13 de 1999, exp. 9306; de septiembre 1 de 1995 exp. 6026; del 5 de
septiembre de 2003 radicación 66001-23-31-000-2001-00422-02 C.P. Ligia López
Díaz, del 27 de mayo de 2010 exp. 17324, entre otras.
[120] Diccionario
de la lengua española. Vigésima segunda edición. Espasa. 2001.
[121] Ibídem.
[122] “a) Todo acto,
contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial,
administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración,
adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o
extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes
inmuebles;
b)
Las escrituras públicas, providencias judiciales, arbitrales o administrativas
que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y la caducidad
administrativa en los casos de ley;
c)
Los testamentos abiertos y cerrados, así como su revocatoria o reforma de
conformidad con la ley.
PARÁGRAFO
1o. Las actas de conciliación
en las que se acuerde enajenar, limitar, gravar o desafectar derechos reales
sobre inmuebles se cumplirá y perfeccionará por escritura pública debidamente
registrada conforme a la solemnidad consagrada en el Código Civil Escritura
Pública que será suscrita por el Conciliador y las partes conciliadoras y en la
que se protocolizará la respectiva acta y los comprobantes fiscales para efecto
del cobro de los derechos notariales y registrales.
PARÁGRAFO
2o. El Gobierno Nacional
reglamentará el Registro Central de
Testamentos cuyo procedimiento e inscripciones corresponde a las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos.”
[123]
Sentencia C-397 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.