C-217-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-217/11
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Examen formal
La Corte ha señalado que los
decretos legislativos expedidos en virtud de la declaratoria de los estados de
excepción deben cumplir unas exigencias formales que emanan de la Constitución,
los tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos
humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, requisitos que esencialmente se
reducen a: (i) la firma por el Presidente de la República y todos sus
ministros, (ii) la expedición dentro del límite temporal de los treinta (30)
días previsto en el decreto declaratorio del estado de emergencia y (iii) la
indicación de los motivos que condujeron al Gobierno a la expedición del
decreto.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION QUE CREA FIGURA DE EMPLEO DE
EMERGENCIA-Expedición extemporánea configura vicio de competencia
insaneable
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Inconstitucional por cuanto su expedición se hizo vencido el
límite temporal previsto en la declaratoria de emergencia
Si bien mediante Decreto legislativo
4580 de 2010 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica
por grave calamidad pública por un término de treinta (30) días que se
contabilizarían a partir de la fecha de expedición, y el mismo fue dictado y
publicado el día 07 de diciembre de 2010, el período previsto comprendía hasta
el 05 de enero de 2011; en tanto que el Decreto Legislativo 016 de 2011 se
expidió el día 6 de enero de 2011, esto es, por fuera del término de los
treinta (30) días instituido por el decreto declaratorio del estado de
emergencia, por lo que el legislador extraordinario excedió el límite temporal
de las facultades atribuidas, lo que constituye indefectiblemente un vicio de
procedimiento de carácter insaneable ya que fue expedido con ausencia de
competencia.
TEMPORALIDAD
DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Importancia/TEMPORALIDAD DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCION-Aplicación estricta/TEMPORALIDAD DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Deberes
que impone
El principio de temporalidad,
que también ha sido recogido en instrumentos internacionales, apunta a que toda
medida de excepción debe tener una duración limitada de acuerdo con las
exigencias de la situación y sólo será aplicable por el término estrictamente
perentorio para superar el hecho que configura la amenaza a la vida de la
Nación, pues de lo contrario, podría darse el fenómeno de la
institucionalización de los regímenes de excepción. El principio de
temporalidad impone, entre otros aspectos, la expedición de los decretos
legislativos de desarrollo dentro del término por el cual se declaró el
respectivo estado de excepción, lo que significa que el Gobierno Nacional no
puede dictar medidas legislativas extraordinarias por fuera del término
establecido en el decreto declaratorio, ya que de hacerlo conllevaría
indefectiblemente a la existencia de un vicio de procedimiento insaneable por
falta de competencia.
TEMPORALIDAD
DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Días calendario
Referencia: expediente R.E.195
Revisión constitucional del Decreto Legislativo 016 del 06 de enero de 2011, “Por
el cual se crea la figura del ´empleo de emergencia´ para los damnificados por
la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010”.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veintinueve
(29) de marzo de dos mil once (2011).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
una vez cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El Presidente
de la República, de acuerdo con el numeral 7º del artículo 241 de la
Constitución, remitió a esta Corporación copia del Decreto Legislativo número 016
del 06 de enero de 2011, “Por el cual se crea la figura del ´empleo de
emergencia´ para los damnificados por la emergencia económica, social y
ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010”, dictado en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 superior y en
desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de
Excepción -LEEE-, y el Decreto Legislativo 4580 del 07 de diciembre de 2010,
que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de
grave calamidad pública.
Repartido el
asunto al Despacho del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 20 de
enero de 2011, dispuso: i) avocar el conocimiento del decreto; ii) decretar la
práctica de algunas pruebas; iii) comunicar la iniciación del asunto al
Presidente de la República y a los ministros del Interior y de Justicia, de la
Protección Social, de Hacienda y Crédito Público, de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, y de Agricultura y Desarrollo Rural; iv) fijar en lista
el asunto para efectos de la intervención ciudadana; y v) dar  traslado al
Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de rigor.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto, previo concepto del
Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir sobre el mismo.
II. TEXTO DEL DECRETO
LEGISLATIVO QUE SE REVISA.
A continuación, se transcribe el texto del Decreto
Legislativo número 016 del 06 de enero de  2011:
“DECRETO NÚMERO 016 DE 2011
(enero 6)[1]
Por el cual se crea la figura del ´empleo de
emergencia´ para los damnificados por la emergencia económica, social y
ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial, las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en
desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994 y el Decreto 4580 de 2010, y
CONSIDERANDO
Que
mediante el Decreto 4580 de 2010 se declaró el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica con el fin de conjurar la grave situación de calamidad
pública ocurrida en el país por la ola invernal que se viene presentando.
Que
las consecuencias del desastre afectan las condiciones de vida de la población
en temas cruciales para su subsistencia.
Que,
como consecuencia del fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable
destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios
públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado
gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional.
Que
las afectaciones de la época invernal en el país involucran la pérdida de las
viviendas, destrucción de las dotaciones de infraestructura, dificultad de
acceso a los servicios públicos, deficiencias en el transporte, afectación y
pérdida de los activos productivos, disminución de la capacidad productiva,
pérdida del empleo y de las capacidades de generación de ingresos, incremento
de la pobreza, disminución de la escolaridad, ruptura de los procesos
productivos, reducción de la dinámica económica local, desconexión de los
circuitos económicos locales, regionales y nacionales, entre otros problemas.
Que
ante esta serie de perturbaciones en la dinámica económica regional y nacional
es indispensable la actuación del gobierno mediante una serie de medidas de
corto plazo que mitiguen la interrupción de la producción, el debilitamiento
del sector productivo, que recuperen los activos sociales de la población y eviten
la caída de sus ingresos.
Que en
este contexto, se hace urgente contar con un esquema especial de contratación
de mano de obra para el periodo de crisis que impulse la generación de ingresos
en las localidades afectadas, de tal manera que permita amortiguar el impacto
sobre el flujo de ingresos de los hogares afectados, mitigar las pérdidas
económicas producidas como consecuencia de la ola invernal y sus efectos en la
posibilidad de mantenerse empleados o de desarrollar actividades productivas
por parte de los damnificados. Así mismo prevenir a las personas que serán
protegidas de caer en situación de pobreza o pobreza extrema, lo cual empeora
su condición ya precaria.
Que el
esquema de empleos de emergencia además fomenta la focalización en la población
más afectada de todas las posibilidades de empleo que se generen en los
procesos de reconstrucción, generando así un incentivo doble para los
damnificados de la ola invernal, asistiéndolos en la vía de recuperación de los
activos perdidos y así mismo otorgándoles un ingreso que les permita sustentar
algunas de sus necesidades y las de sus familias.
Que en
mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Definición. Sólo para efectos del presente decreto, entiéndase el
´Empleo de Emergencia´ como el esquema de contratación de mano de obra mediante
el cual se realizan y ejecutan actividades de rehabilitación y construcción de
vivienda e infraestructura, mejora de áreas públicas y demás actividades
conexas o complementarias que se requieran para la recuperación social,
económica y ecológica de las zonas afectadas por el invierno.
Artículo 2. Condiciones del empleo de emergencia. Son condiciones de empleo de emergencia, las
siguientes:
a)
Tiene el carácter de temporal, sin que exceda los seis (6) meses, contados a
partir del momento de la vinculación;
b) La
persona vinculada a un empleo de emergencia devengará el salario mínimo legal
vigente, proporcional al tiempo laborado, sin que exceda la jornada máxima
legal o fracción de esta;
c) La
persona vinculada a un empleo de emergencia será afiliado:
1. A la
seguridad social en salud, cuya cotización será en un porcentaje del 4% a cargo
del empleador.
2. A la
seguridad social en pensiones cuya cotización será en un porcentaje del 4% a
cargo del empleador.
3. Al
sistema de riesgos profesionales.
d) No
habrá lugar al pago de aportes parafiscales al ICBF, SENA y cajas de
compensación familiar.
Artículo 3. Requisitos para acceder al empleo de
emergencia. Las personas que deseen
acceder a un empleo de emergencia deberán cumplir los siguientes requisitos:
1. Ser
mayor de 18 años.
2.
Estar inscrito en el Sistema Nacional de Recurso Humano del Servicio Nacional
de Aprendizaje SENA o demás entidades de intermediación laboral autorizadas
para este evento por el Ministerio de la Protección Social.
Artículo 4. Criterios para priorizar el ingreso al
empleo de emergencia. Accederán
preferentemente al empleo de emergencia las personas que cumplan con los
siguientes requisitos:
1. Ser
una persona damnificada o afectada por la situación de desastre Nacional
declarada, que se encuentre en los registros de afectados elaborados por el
Gobierno Nacional.
2.
Estar registrado en la base del Sisben y tener un puntaje que lo clasifique en
el nivel I o II, o pertenecer a la estrategia Red Juntos, de los municipios afectados
por la ola invernal.
Artículo 5. Obligación de reporte de vacantes y de
contrataciones. Las entidades del
Gobierno Nacional, Departamental o Municipal y las empresas contratistas del
Estado, que ejecuten actividades de construcción de vivienda e infraestructura,
mejora de áreas públicas y demás actividades conexas o complementarias que se
requieran para la recuperación social, económica y ecológica de las zonas
afectadas por el invierno, deberán realizar el reporte de personal vacante para
la realización de estas actividades ante el Sistema Nacional de Recurso Humano
del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. Así mismo tendrán la obligación de
reportar la duración de los contratos y los datos de las personas que contrate
bajo el esquema de empleo de emergencia.
Artículo 6. Obligación de focalizar. Las entidades del Gobierno Nacional, Departamental o
Municipal y las empresas contratistas del Estado, que ejecuten actividades de
construcción de vivienda e infraestructura, mejora de áreas públicas y demás
actividades conexas o complementarias que se requieran para la recuperación
social, económica y ecológica de las zonas afectadas por el invierno, deberán
vincular preferencialmente a las personas que sean objeto de un empleo de emergencia.
Artículo 7. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación y tendrá una vigencia de un año, sin exceder el 31 de diciembre de
2011.
Publíquese,
comuníquese y cúmplase.
Dado
en Bogotá D.C., a 6 de enero de 2011.
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
El
Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN
VARGAS LLERAS.
La
Ministra de Relaciones Exteriores,
MARÍA
ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR.
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN
CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
El
Ministro de Defensa Nacional,
RODRIGO
RIVERA SALAZAR.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
JUAN
CAMILO RESTREPO SALAZAR.
La
Viceministra de Salud y Bienestar del Ministerio de la Protección Social,
encargada de las Funciones del Despacho del Ministro de la Protección Social,
BEATRIZ
LONDOÑO SOTO.
El
Ministro de Minas y Energía,
CARLOS
RODADO NORIEGA.
El
Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de Comercio,
Industria y Turismo,
CARLOS
ANDRÉS DE HART PINTO.
La
Ministra de Educación Nacional,
MARÍA
FERNANDA CAMPO SAAVEDRA.
La
Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
BEATRIZ
ELENA URIBE BOTERO.
El
Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DIEGO
ERNESTO MOLANO VEGA.
El
Ministro de Transporte,
GERMÁN
CARDONA GUTIÉRREZ.
La
Ministra de Cultura,
MARIANA
GARCÉS CÓRDOBA”.
III.   PRUEBAS RECAUDADAS.
En cumplimiento del auto de 20 de enero de 2011, que
dispuso solicitar al Secretario General de la Presidencia de la República, previo
trámite con las respectivas dependencias gubernamentales, el envío de informes (seis
interrogantes en total) para determinar, en términos generales, de qué manera
con las medidas adoptadas en el decreto de desarrollo (016 de 2011) se
contribuye a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y cómo
las materias reguladas por tal decreto guardan relación directa y específica
con el estado de emergencia por grave calamidad pública, se recibió la
siguiente documentación:
Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
El Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, acompaña oficio suscrito por el Viceministro Técnico
del Ministerio de la Protección Social[2].
(i)
Solicitud formulada por la Corte de suministrar un informe detallado y concreto
sobre las consecuencias que se indica se generaron (considerandos segundo,
tercero y cuarto del decreto) con ocasión de la época invernal (fenómeno de La
Niña), acompañando los respectivos soportes probatorios.
Al respecto se señala que el fenómeno de la Niña
desatado en todo el país constituye un desastre natural de dimensiones
extraordinarias e imprevisibles que vino a agudizarse en forma inusitada e
irresistible en el mes de noviembre de 2010. Citando un primer informe del
IDEAM[3]
de fecha 6 de diciembre de 2010, se expone que dicho fenómeno 2010-2011 alteró
el clima nacional desde el comienzo de su formación (junio de 2010) ocasionando
las lluvias más intensas nunca antes registradas en el país en las regiones
Caribe, Andina y Pacífica (julio y noviembre de 2010); además informa que llevó
a que no se presentara temporada seca de mitad de año en el norte y centro de
la región Andina. Los meses de agosto y septiembre también se presentaron
lluvias por encima de lo normal en la región Caribe y en el norte de la región
Andina.
En referencia a un segundo informe del IDEAM del 27
de diciembre de 2010, se describe el avance de un frente frío del hemisferio
Norte que ha favorecido el incremento de las lluvias en el Norte del país,
principalmente en la región Caribe y en sectores de Antioquia. Enseguida señala
una serie de consecuencias que se están presentando en las distintas regiones
del país como el mar de leva, deslizamientos de tierra, niveles altos de los
ríos, ruptura de diques de contención, desbordamiento de ciénagas, entre otros.
Así las cosas, asevera lo siguiente:
“Todo el fenómeno antes descrito ha causado graves
inconvenientes a gran parte de la población colombiana. En este sentido, la
Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia,
según documento de fecha 27 de diciembre de 2010, informó al público general
que desde el 6 de abril al 27 de diciembre de 2010 la ola invernal deja
2.171.874 personas afectadas, quienes integran 448.254 familias en 710 municipios
de 28 departamentos y el Distrito Capital. Igualmente, se registran por las
emergencias 300 personas muertas, 289 heridas y 59 desparecidas. Así mismo, 121.345
personas afectadas por la ola invernal en los departamentos de Antioquia,
Atlántico, Bolívar, Caldas, Cauca, Cesar, Chocó, Córdoba, Magdalena, Nariño,
Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Santander, Sucre y Valle del Cauca se encuentran
ubicadas en 521 albergues temporales, escuelas, colegios y otros sitios
públicos.”
Aduce que “las afectaciones de la época invernal en
el país involucran la pérdida de las viviendas, destrucción de las dotaciones
de infraestructura, dificultad de acceso a los servicios públicos, deficiencias
en el transporte, afectación y pérdida de los activos productivos, disminución
de la capacidad productiva, pérdida del empleo, y de las capacidades de
generación de ingresos, incremento de la pobreza, disminución de la
escolaridad, ruptura de los procesos productivos, reducción de la dinámica
económica local, desconexión de los circuitos económicos locales, regionales y
nacionales, entre otros problemas.”
Explica que acorde con la Dirección de Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia, boletín informativo de 27 de diciembre
de 2010, el número de viviendas afectadas es de 320 mil, del cual más de 316
mil corresponden a viviendas averiadas en su mayoría en los departamentos de
Bolívar, Magdalena y Córdoba, y las viviendas destruidas llegan a 3.614 que se
ubican en gran parte en los departamentos de Norte de Santander, Atlántico y
Santander.
De esta manera, concluye lo siguiente:
“[A]nte esta serie de perturbaciones en la dinámica
económica regional y nacional es indispensable la actuación del gobierno
mediante una serie de medidas de corto plazo que mitiguen la interrupción de la
producción, el debilitamiento del sector productivo, que recuperen los activos
sociales de la población y eviten la caída de sus ingresos. En este contexto se
justifica la creación de ´empleos de emergencia´ en el marco de desarrollo de
una estrategia de protección de riesgos covariantes, la cual hace parte de las
acciones establecidas en el Sistema de Protección Social (Ley 1151 de 2007), en
este caso con el fin de mitigar las pérdidas económicas producidas como
consecuencia de la ola invernal y sus efectos en la posibilidad de mantenerse
empleados o de desarrollar actividades productivas por parte de los
damnificados. Así mismo prevenir a las personas que serán protegidas de caer en
situación de pobreza o pobreza extrema, lo cual empeora su condición ya
precaria.”
(ii)
Solicitud formulada por la Corte de suministrar un informe detallado y concreto
que explique cómo la temporalidad de las medidas que se anuncia (se las
identifica de corto plazo), permiten mitigar ´la interrupción de la producción,
el debilitamiento del sector productivo, que recuperen los activos sociales de
la población y eviten la caída de sus ingresos´ (considerando quinto del
decreto).
Informa que el “empleo de emergencia” es un esquema
excepcional de contratación de mano de obra específico para realizar y ejecutar
actividades de rehabilitación y construcción de vivienda e infraestructura,
mejora de áreas públicas y otras actividades complementarias, que se requieren
para la recuperación social, económica y ecológica de las zonas afectadas por
el invierno. Agrega que:
“[C]omo mecanismo excepcional se establece su
temporalidad y se circunscribe dentro de un régimen igualmente excepcional en
materia de afiliación a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones.
Que busca propiciar de forma directa, focalizada y temporal la generación de
ingreso y el empleo de quienes lo han perdido todo a causa del desastre,
pretende evitar el incremento de la pobreza, reestablecer en corto tiempo los
procesos productivos de cada localidad. Se busca fomentar la focalización
temporal, prioritaria en la población más afectada de todas las posibilidades
de empleo que generan los procesos de reconstrucción, con un doble incentivo
para los damnificados y afectados, puesto que pueden recuperar sus activos
perdidos y obtener un ingreso que les permita el sustento en algunas
necesidades propias y de sus familias.
El esquema especial y temporal de contratación de
mano de obra ´Empleo de Emergencia´ busca que en medio de la crisis y mientras
esta dure, se impulse la generación de ingresos en las localidades afectadas,
amortiguando el impacto sobre el flujo de ingresos de los hogares afectados,
mitigando las pérdidas económicas y sus efectos con la posibilidad de
mantenerse empleados o desarrollar actividades productivas por parte de los
damnificados, impidiendo a las personas así protegidas caer en situación de
pobreza extrema.”
Concluye que se está ante una medida de corto plazo
mientras se logra superar las consecuencias de la ola invernal que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia, temporalidad que mitiga la interrupción
de la producción, el debilitamiento del sector productivo, recuperar los
activos productivos sociales de la población y evitar la caída de los
ingresos.
(iii)
Solicitud formulada por la Corte de suministrar un informe detallado y concreto
que explique cómo el esquema de contrato de mano de obra denominado “empleo de
emergencia” constituye una medida que responde a las consecuencias generadas
por la ola invernal.
Señala que mediante el Decreto 4580 de 2010 se
declaró el estado de emergencia por razón de grave calamidad pública cuyo
principal hecho sobreviniente fue el fenómeno de La Niña, que generó un
desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, agudizado en
forma inusitada e irresistible al final del año 2010. Estima que esta calamidad
pública puede extender sus efectos en el futuro a magnitudes cada vez mayores,
por lo cual se hace necesario adoptar medidas y construir obras para impedir
definitivamente la prolongación, y proteger en lo sucesivo a la población de
amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se padecen.
Afirma que el denominado “empleo de emergencia”
establecido para el periodo de crisis persigue impulsar la generación de
ingresos en las localidades afectadas, por un período de 6 meses, de tal forma
que permita amortiguar el impacto sobre el flujo de ingresos de los hogares
afectados. Precisa que tales empleos están circunscritos a actividades
estrictamente relacionadas con la rehabilitación y construcción de vivienda e
infraestructura, mejora de áreas públicas y demás actividades conexas que se
requieran para la recuperación social, económica y ecológica de las zonas
afectadas por el invierno. Añade que fomenta la focalización en la población
más afectada de todas las posibilidades de empleo que se generen en los
procesos de reconstrucción.
(iv)
Solicitud formulada por la Corte de suministrar un informe detallado y concreto
que explique cómo el denominado “empleo de emergencia” permite alcanzar los
objetivos previstos en los considerandos sexto y séptimo del decreto en orden a
responder a la declaratoria del estado de emergencia por grave calamidad
pública.
Manifiesta que el esquema de empleos de emergencia
fomenta la focalización de todas las posibilidades de empleo que se generen en
los procesos de reconstrucción en la población más afectada, “generando así un
incentivo doble para los damnificados de la ola invernal, asistiéndolos en la
vía de recuperación de los activos perdidos a través de la ejecución de los
programas de reconstrucción y rehabilitación prioritaria, así mismo,
permitiendo su participación en calidad de empleados de emergencia para que
perciban unos ingresos que les permita sustentar necesidades básicas propias y
de sus familias, las mismas que de otra forma serían imposible de sustentar y
los lanzarían a un estado de pobreza.”
Dice que en el marco de los empleos de emergencia el
Gobierno ha iniciado la ejecución de un programa que permite la creación masiva
de este tipo de empleos para todas las obras de infraestructura que sean
pagadas con recursos del Presupuesto General de la Nación, esquema de contratación
que permitirá que los recursos de la Nación para la recuperación de las zonas
perturbadas por la ola invernal puedan llegar al máximo posible de la población
afectada.
Reitera que las experiencias de crisis en el mundo
demuestran que el impacto de las calamidades incrementa la magnitud de la
pobreza y reduce la posibilidad de inversión y crecimiento en las zonas
afectadas; además, que involucra la pérdida de viviendas, destrucción de las
dotaciones de infraestructura, dificultad de acceso a los servicios públicos,
deficiencias en el transporte, pérdida de activos productivos, disminución de
la capacidad productiva, pérdida del empleo y de las capacidades de generación
de ingreso, aumento de la pobreza, disminución de la escolaridad, entre otros.
(v)
Solicitud formulada por la Corte de suministrar un informe detallado y concreto
de cómo las particularidades que ofrece cada uno de los contenidos normativos
de los artículos  2º (lits. a), b), c) y d)), 3º (nums. 1 y 2), 4º (nums. 1 y
2), 5º, 6º y 7º, responden a la declaratoria del estado de emergencia por grave
calamidad pública.
Al respecto, se transcribe la respuesta dada:
“. Las
condiciones del empleo de emergencia en primer lugar garantizan el carácter
temporal de la medida y la vinculación de la mayor cantidad de beneficiarios
focalizados, para extender los beneficios de la figura al mayor número de
hogares damnificados o afectados con la ola invernal.
Se hace
necesario definir una temporalidad para el empleo de emergencia, toda vez que
se están generando unas condiciones más flexibles que las establecidas en el
esquema de vinculación ordinario frente al pago de aportes a la seguridad
social.  Condiciones que favorecen tanto al empleador como al empleado. Además,
se espera que luego de este periodo se mejoren las condiciones económicas de
las regiones afectadas lo que permitiría que las personas consigan empleos en
las actividades desarrolladas por el sector privado o que las personas
afectadas retomen las actividades económicas que le generaban su sustento antes
de la ola invernal.
. Garantizan
a los participantes en los programas de reconstrucción ingresos sobre el
salario mínimo legal mensual vigente, proporcional al tiempo laborado, sin que
exceda la jornada máxima legal o fracción de ésta.
Se establece
la posibilidad de cotizar sobre el tiempo laborado, es decir que la vinculación
al empleo de emergencia podrá ser de tiempo parcial o por horas y sobre esta
vinculación se reconocerá el salario y se efectuarán los aportes a la seguridad
social en los porcentajes definidos en el numeral 3. Esta opción estimula la
vinculación formal de personas afectadas por la tragedia o que residen en las
zonas afectadas, impulsando la generación de ingresos y puestos de trabajo en
las zonas afectadas. Igualmente facilitará a los operadores de los proyectos de
inversión ampliar la cobertura de personas contratadas cuando así lo crean
pertinente para el desarrollo de las obras o nuevas actividades que permitan la
reconstrucción de las áreas afectadas. Igualmente, generarán a la inversión
para dinamizar la actividad económica de dichas zonas.
. […].
En la vinculación ordinaria los aportes a salud corresponden al 12.5% del
ingreso base de cotización, de los cuales un 8.5% lo paga el empleador y un 4%
el trabajador. En el contexto del Decreto se plantea un aporte del 4% a cargo
del empleador, que genera una reducción frente al aporte ordinario de 4,5
puntos porcentuales lo cual estimula a los generadores de empleo a vincular más
personas en las zonas afectadas por cuanto esto genera un ahorro significativo
en la carga prestacional. En el caso de pensiones la cotización actual equivale
a un 16% de los cuales el empleador debe aportar un 12% y el trabajador un 4%.
En el contexto del Decreto se plantea un aporte del 4% lo cual genera el mismo
incentivo para el empleador que en el caso de salud.
En cuanto al
trabajador no se plantea ningún descuento por su vinculación al Sistema General
de Seguridad Social en Salud y Pensiones, lo cual se traduce en un mejoramiento
de la capacidad de ingreso del trabajador afectado por las condiciones que
justifican la expedición del Decreto.
. No
habrá lugar al pago de aportes parafiscales al ICBF, SENA y cajas de
compensación familiar.
La exención
del pago de los parafiscales también responde al mismo argumento de disminuir
los costos extra salariales para facilitar la contratación de mano de obra de
manera rápida y a la vez aumentar el número de personas a contratar. En este
caso, no se hace aporte parcial alguno dado que se podría considerar que los
servicios otorgados a través del pago de los parafiscales no son esenciales
como aquellos se proveen a través del aseguramiento en salud y pensiones.
[…]. El
empleador se ahorra 21.5 puntos porcentuales y el empleado 8 puntos
porcentuales.”
(vi)
Solicitud formulada por la Corte de suministrar un informe detallado y concreto
que indique de qué manera con las medidas adoptadas en el decreto de desarrollo
(016 de 2011) se contribuye exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Así mismo, cómo las materias reguladas por el decreto
expedido guardan relación directa y específica con el estado de emergencia por
grave calamidad pública.
Manifiesta que el decreto de desarrollo responde a
la urgencia de contar con un esquema especial de contratación de mano de obra
para el periodo de crisis que impulse la generación de ingresos en los lugares
afectados por un lapso de 6 meses, que permitiera amortiguar el impacto sobre
el flujo de ingresos de los hogares afectados. Recalca que el esquema de
empleos de emergencias también fomenta la focalización en la población más
afectada, agregando:
“Los
parámetros para acceder al “Empleo de Emergencia” resultan claros y pertinentes
puesto que determinan que la figura sea utilizada por los actores involucrados
en las actividades de rehabilitación y reconstrucción, favoreciendo y
priorizando a la población mayor de 18 años, inscrita en el Sistema Nacional de
Recursos Humano del SENA. Y estableció criterios de priorización para el
ingreso al “Empleo de Emergencia”, que sean damnificados o afectados por la
situación de desastre Nacional declarada, que se encuentre en los registros de
afectados y registradas en la base del SISBEN con puntaje que lo clasifique en
nivel I o II, o pertenecer a la estrategia RED JUNTOS de los municipios
afectados por la Ola Invernal.
De otra parte
la obligatoriedad de reporte de vacantes y contrataciones, a cargo de las
entidades del Gobierno Nacional, departamental o municipal y empresas
contratistas del Estado que ejecuten las actividades para las cuales queda
establecido el “Empleo de Emergencia” a través del Sistema Nacional de Recurso
Humano del SENA, y la reiteración sobre la obligación de focalización que ha
quedado establecida para estas misma entidades, como el deber de vincular
preferencialmente a las personas que sean objeto de un “Empleo de Emergencia”,
garantizan en conjunto que se cumpla con el doble incentivo para los
damnificados y afectados, puesto que tendrán herramientas para recuperar sus
activos perdidos y obtener un ingreso que les permita el sustento en algunas
necesidades propias y de sus familias, dando una solución efectiva que
contribuye a impedir la extensión de los efectos de la crisis desatada con la ola
invernal en el país.
El régimen
excepcional permite priorización y focalización sobre la población […], obliga
al Gobierno Nacional, Departamental o Municipal y a los contratistas del
Estado, que intervengan en las actividades de construcción  de vivienda e infraestructura,
mejora de áreas públicas y demás obras conexas o complementarias, a contratar
mediante el “Empleo de Emergencia” a damnificados y afectados que cumplan con
los requisitos establecidos en el artículo 3º del Decreto 016 de 2011 y a
brindar acceso preferente a las personas damnificadas o afectadas que se
señalen dentro de los criterios de priorización para el ingreso, establecidos
en el artículo 4 del mismo decreto.”
En escrito
posterior[4]
la Presidencia de la República informa que los argumentos que se han expuesto
para sustentar la constitucionalidad del Decreto 016 de 2011, sirven igualmente
respecto del Decreto 130 de 2011 que lo modificó en los artículos 3º, 6º y 7º, exponiendo
como fundamento de la nueva normatividad, lo siguiente:
“[Busca]
garantizar la focalización del esquema de ´empleo de emergencia´ en la
población damnificada y ampliar el periodo de aplicación del mismo hasta el 30
de junio de 2012, con el fin de hacerlo más consistente con los cronogramas de
obras de recuperación de las zonas afectadas.
En el Decreto
016 de 2011 se fijó requisitos para acceder al ´empleo de emergencia´ y
estableció criterios de priorización del mismo; no obstante lo anterior, con el
fin de focalizar los empleos de emergencia específicamente en la población
damnificada, registrada en la base del SISBEN con puntaje que lo clasifique en
nivel I o II, o perteneciente a la estrategia RED JUNTOS de los municipios
afectados por la ola invernal, se acogió esta condición, no sólo como un
criterio de priorización, sino que se integró a los requisitos directos para
activar la figura de ´empleo de emergencia´. Por esta razón el decreto
legislativo 130 del 20 de enero de 2011, garantiza que este tipo de
contratación deba realizarse exclusivamente con la población afectada por la
OLA invernal y que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, entre otros
los que han perdido la fuente de sus ingresos o han llegado a ser desempleados
con consecuencia de los efectos del fenómeno mencionado.
En cuanto a
la vigencia definida en el decreto 016 de 2011, la cual se estableció por un
año desde la fecha de publicación sin exceder el 31 de diciembre de 2011,
finalmente se consideró que este periodo era insuficiente para cubrir el gran
número de obras y procesos que se deberán llevar a cabo para alcanzar una
mediana recuperación de las zonas afectadas, teniendo en cuenta que la magnitud
del desastre es amplia y la cantidad de actividades que se requieren para la
recuperación es elevada.”
Concluye el
Gobierno señalando que ha actuado de conformidad con el artículo 215 de la
Constitución y en desarrollo de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados
de Excepción.
IV.    INTERVENCIONES.
1.  Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República.[5]
Solicita declarar la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 016 del 06 de enero de 2011.
1.1.   En cuanto a los aspectos formales
señala que el decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la
República y todos los ministros del Despacho. Así mismo, afirma que el decreto registra
en los considerandos los fundamentos del Gobierno para expedir las medidas
adoptadas en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 215 superior
y la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-. De igual
modo, indica que el decreto fue expedido estando vigente el estado de
emergencia declarado por el Decreto 4580 del 07 de diciembre de 2010.
1.2.   De otro lado, acoge como metodología de
exposición los presupuestos para el examen constitucional de los decretos
legislativos de desarrollo, esto es, la conexidad, la finalidad, la necesidad y
la proporcionalidad, como se expone a continuación.
1.2.1. Finalidad-conexidad. Anota que las
medidas adoptadas en el presente decreto se encuentran directa y
específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación, que
originaron la declaratoria del estado de emergencia, y a impedir la extensión
de sus efectos. Luego
de resaltar los considerandos del decreto declaratorio del estado de emergencia
que guardan relación con el presente decreto, informa que el Gobierno dentro de
las competencias otorgadas en el marco de la declaratoria del estado de
emergencia ha tomado medidas extraordinarias encaminadas a “dinamizar la
economía regional y nacional, la reactivación de la producción, la generación
de ingresos en las localidades afectadas y la creación de empleo para los
damnificados”. En lo que identifica como “medidas adoptadas” señala que el
Decreto 016 de 2011, se adoptó con la finalidad de contribuir al cese de los
efectos negativos de la crisis que motivó la emergencia.
1.2.2. Necesidad. Expone que las medidas
adoptadas en el Decreto 016 de 2011 resultan indispensables para enfrentar los
factores que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, resultando las
atribuciones ordinarias del Ejecutivo insuficientes para alcanzar los fines que
propone la medida excepcional. Indica que la declaratoria del estado de
emergencia conlleva la necesidad de adoptar medidas inmediatas de reparación y
reconstrucción para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,
haciéndose necesario la emisión de disposiciones legislativas en distintas
materias (tributaria, presupuestal, endeudamiento, contratación pública), como
también “crear mecanismos para administrar recursos a fin de proteger y
garantizar los derechos de las personas afectadas, lograr la recuperación de la
actividad productiva y laboral, fortalecimiento institucional y financiero de la
Nación, y adelantar las obras de infraestructura que permitan conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos”.
A continuación divide su exposición bajo tres
argumentos: i) la insuficiencia de la legislación ordinaria, ii) que el Decreto
016 de 2011 contribuye a conjurar la crisis e iii) impide la extensión de los
efectos de la perturbación del orden.
1.2.3. Proporcionalidad. Estima que el
decreto de desarrollo resulta proporcional al no desconocer el ejercicio de los
derechos y libertades, dado que se protege de manera directa el derecho
fundamental al mínimo vital de la población afectada así como el derecho a la
vida digna, evitando con ello un deterioro injustificado del ya lesionado
patrimonio y disponer la continuidad en las labores que venían desempeñando.
1.3.   De otra parte, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República entró a pronunciarse sobre cada una de las
disposiciones del Decreto 016 de 2011, en los siguientes términos:
1.3.1. Artículo 1º. Señala que el esquema
especial de contratación de mano de obra denominado “empleo de emergencia” que
se establece temporalmente para el periodo de crisis, busca “impulsar la
generación de ingresos en las localidades afectadas por un periodo temporal de
seis meses, de tal manera que permita amortiguar el impacto sobre el flujo de
ingresos de los hogares afectados. Tales empleos especiales para la situación
de emergencia estarán circunscritos a actividades estrictamente relacionadas
con la rehabilitación y construcción de vivienda e infraestructura, mejora de
áreas públicas y demás actividades conexas o complementarias que se requieran
para la recuperación social, económica y ecológica de las zonas afectadas por
el invierno”.
1.3.2. Artículo 2º. Expresa que las
condiciones del empleo de emergencia garantizan el carácter temporal de la
medida y la vinculación de la mayor cantidad de beneficiarios focalizados para
así extender los beneficios al mayor número de hogares damnificados o afectados
por la ola invernal. Explica que era necesario definir una temporalidad para el
“empleo de emergencia” dado que se están generando unas condiciones más
flexibles que las establecidas en el esquema de vinculación ordinario frente al
pago de aportes a la seguridad social, que vienen a favorecer al empleado y al
empleador. Espera que luego de este periodo se mejoren las condiciones
económicas de las regiones afectadas lo que permitiría que las personas
afectadas puedan retomar las actividades económicas que generaban el sustento
antes de la ola invernal.
En relación con lo dispuesto en el artículo 2º del
decreto consistente en que no habrá lugar al pago de aportes parafiscales al
ICBF, SENA y Cajas de Compensación Familiar, indica que responde al mismo
argumento de “disminuir los costos extrasalariales para facilitar la
contratación de mano de obra de manera rápida y a la vez aumentar el número de
personas a contratar. En este caso, no se hace aporte parcial alguno dado que
se podría considerar que los servicios otorgados a través del pago de los
parafiscales no son esenciales como aquellos que se proveen a través del
aseguramiento en salud y pensiones”.
1.3.3. Artículos 3º y 4º. Afirma que la
obligatoriedad del reporte de vacantes y contrataciones a cargo del Gobierno
nacional, departamental o municipal y empresas contratistas del Estado que
ejecuten las actividades para las cuales queda establecido el “empleo de
emergencia” a través del Sistema Nacional de Recursos Humanos del SENA, y la
reiteración sobre la obligación de focalización establecida para estas mismas
entidades, como el deber de vincular preferencialmente a quienes sean objeto de
un “empleo de emergencia”, garantizan en conjunto que se cumpla con el doble
incentivo para los damnificados ya que tendrán herramientas para recuperar los
activos perdidos y obtener un ingreso que les permita el sustento en algunas
necesidades propias y de sus familias, otorgando una solución efectiva que
contribuye a impedir la extensión de los efectos de la crisis generada por la
ola invernal en el país.
1.3.4. Artículos 5º y 6º.  Sostiene que la
focalización para el acceso al “empleo de emergencia” permite que sea la
población afectada la que prioritariamente se beneficie de la misma
reconstrucción, al considerar que el esquema de contratación de mano de obra
protege, prioriza e incentiva su vinculación, por lo que encuentra justificado
y proporcional la adopción de medidas y la construcción de obras para impedir
la prolongación de la situación de calamidad y así proteger en lo sucesivo a la
población de las amenazas económicas, sociales y ambientales.
2.  Intervención ciudadana de
Hernando Robles Villa[6].
Bajo lo que denomina “contribución ciudadana a
organizar y adecuar el dominio de las aguas y sus cauces en el territorio”,
expone que somete a consideración de la Corte “algunas perspectivas
interrelacionadas entre el medio ambiente y los hechos acaecidos, los cuales
pueden o están siendo afectados o agravados por una normatividad incompleta,
mal concebida o mal aplicada, [que] amerita ser revisada […] para que como resultado
de ello, surjan los ajustes legales o las recomendaciones pertinentes ante
quienes corresponda”.
De esta manera, refiere esencialmente a maximizar la
gobernabilidad ambiental; imponer la idoneidad técnica sobre la materia;
aplicar el concepto de autoridad de cuenca; precisar los caudales ecológicos
mínimos de las corrientes fluviales; afianzar el dominio público de las aguas; imponer
el concepto de cuenca hidrográfica compartida; mantener invulnerable a la
autoridad ambiental; eliminar la ambigüedad de las normas sobre calidad, uso y
procedimientos; tutelar la calidad del recurso hídrico; establecer metas de
desarrollo sostenible; ampliar la importancia y el manejo correcto de las obras
hidráulicas; ampliar la importancia del uso, conservación y preservación de las
aguas; extremar el rigor de la administración de las aguas y cauces; incluir
dentro de la dirección de las CARs las asociaciones de usuarios de aguas; y
extremar las sanciones con la visión precisada en los artículos 163 y 339 del
Decreto Legislativo 2811 de 1974.
3.  Intervención ciudadana de Miguel
Ángel Enciso Pava[7].
Expone que el Decreto 016 de 2011 resulta
inexequible al haber sido expedido por fuera del término de treinta (30) días
previsto en el decreto declaratorio del estado de emergencia, con lo cual
considera que se desconoció los artículos 121 y 215 de la Constitución.
Recuerda que la declaración del estado de emergencia
se dio a través del Decreto 4580 del siete (7) de diciembre de dos mil diez
(2010), siendo publicado en esa misma fecha en el Diario Oficial 47.916. Anota
que tal decreto expresamente indicó en la parte resolutiva que tal declaración
era por el término de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de
expedición (arts. 1º y 4º), por lo que en esa medida corrían
ininterrumpidamente hasta las doce de la noche del día cinco (5) de enero de
2011. Por lo tanto, continúa su exposición, como el Decreto 016 de 2011 fue
expedido el seis (6) de enero, resulta que el Gobierno excedió el término
establecido por el artículo 215 superior para su expedición.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto número 5126 del 16 de marzo de
2011, solicita a la Corte declarar inexequible el Decreto 016 de 2011. De
manera breve expone lo siguiente:
“[C]omo el
estado excepcional fue declarado por el término de 30 días, contados a partir
del 7 de diciembre de 2010, el Decreto 4580 de 2010 estuvo vigente hasta el 5
de enero de 2011. Esto significa que los decretos con fuerza de ley, que se
hayan expedido al amparo de la norma que decretó la emergencia, con
posterioridad a la vigencia de la misma, son inconstitucionales por falta de
competencia para legislar del Gobierno Nacional. Por tal razón, se solicitará a
la Corte que declare inconstitucional el Decreto 016 de 2011, debido a que fue
expedido el 6 de enero del presente año, un día después de haber perdido
vigencia el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010.
En vista de
que la expedición del Decreto 016 de 2011 fue realizada de manera contraria a
los mandatos superiores, ante la obligación de preservar la vigencia de un
orden justo, el control judicial no puede prohijar sus efectos en el tiempo,
por lo cual se solicitará a la Corte declarar la inconstitucionalidad del
Decreto 016 de 2011 con efectos retroactivos al momento de su promulgación.”
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 016
del 06 de enero de 2011, expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 4580
del 07 de diciembre de 2010, declaratorio del estado de emergencia, en virtud
de lo previsto en el artículo 241 numeral 7º, en concordancia con el artículo
215 de la Constitución.
Debe
indicarse que esta Corporación desde el primer pronunciamiento sobre un decreto
declaratorio de estado de excepción, sentencia C-004 de 1992, ha sentado una sólida y pacífica línea jurisprudencial en orden a afirmar su competencia sobre
los decretos legislativos de desarrollo, que además reviste un carácter
integral al comprender la verificación de los aspectos formales y materiales de
los mismos[8].
2.      Metodología para la
decisión del presente asunto.
Corresponde a la
Corte en esta oportunidad examinar la constitucionalidad del Decreto Legislativo
016 del 06 de enero de 2011, que crea la figura del “empleo de emergencia”,
expedido en virtud del Decreto Legislativo 4580 del 07 de diciembre de 2010,
que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de
grave calamidad pública.
En
lo que concierne a los decretos legislativos de desarrollo, como se ha
expuesto, corresponde a la Corte ejercer un control integral en tanto implica el
examen de los presupuestos formales y materiales. De ahí que deba empezar este
Tribunal por verificar el cumplimiento de los requisitos procedimentales, que
de superarse llevará a estudiar la materialidad del decreto, máxime cuando el
Procurador General de la Nación y uno de los intervinientes ciudadanos coinciden
en solicitar la inexequibilidad del decreto por la presunta existencia de un
vicio de competencia consistente en su expedición por fuera del término previsto
en la declaración del estado de emergencia.
3.      El
examen formal del decreto.
3.1.   La
Corte ha señalado que los decretos legislativos expedidos en virtud de la
declaratoria de los estados de excepción deben cumplir unas exigencias formales
que emanan del artículo 215 de la Constitución, los tratados internacionales
ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su
limitación en los estados de excepción (art. 93 superior) y la Ley 137 de 1994,
Estatutaria de los Estados de Excepción. Dichos requisitos esencialmente se
reducen a: (i) la firma por el Presidente de la República y todos sus
ministros, (ii) la expedición dentro del límite temporal de los treinta (30)
días previsto en el decreto declaratorio del estado de emergencia y (iii) la
indicación de los motivos que condujeron al Gobierno a la expedición del
decreto.[9]
3.2.   Como se
ha manifestado, el Procurador General de la Nación señala que el decreto fue
expedido de manera extemporánea encontrando configurado un vicio de competencia
que haría inexequible el decreto desde su promulgación. El argumento que expone
parte de considerar que el Decreto 4580 de 2010 fue dictado el día 07 de
diciembre, publicado en el Diario Oficial 47.916 en la misma fecha, y como dispuso
que el término de los treinta (30) días se contabilizaran a partir de la fecha
de expedición, el periodo comprendía, entonces, hasta el 05 de enero de 2011.
Luego para el día de la expedición del presente decreto, es decir, 06 de enero
de 2011, ya había expirado la emergencia por lo que el Ejecutivo excedió el
límite temporal de las facultades atribuidas. Bajo similar razonamiento el
ciudadano interviniente Miguel Ángel Enciso Pava solicita la inconstitucionalidad
del decreto.
3.3.   La
Corte, entonces, debe empezar por examinar la existencia del presunto vicio de
procedimiento que concierne a la expedición del decreto de desarrollo por fuera
del límite temporal de los treinta (30) días previsto en el decreto
declaratorio del estado de emergencia.
3.4.   El
principio de temporalidad tiene entre otros significados el que la
declaración de los estados de excepción trae consigo una limitada duración en
el tiempo, por lo que debe atender al periodo estrictamente determinado
conforme al ordenamiento constitucional para responder a las exigencias de la alteración
del orden. Este Tribunal ha sostenido que “el principio de temporalidad
apunta a que toda medida de excepción debe tener una duración limitada de
acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe […] la
adopción de medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse el
fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.”[10]
En el estado
de emergencia por perturbación o amenaza del orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, el artículo 215
de la Constitución señala que el Presidente de la República podrá declararlo
por “periodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder
de noventa días en el año calendario”. A renglón seguido, preceptúa que
mediante tal declaración podrá el Ejecutivo con la firma de todos los ministros
“dictar decretos con fuerza de ley”, destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.[11]
Principio de
temporalidad que se encuentra recogido en el artículo 27 de la Convención
Americana de Derechos Humanos de 1969[12],
que reza:
“En caso de
guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o
seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida
y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que
tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les
impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.” (Subrayas al
margen del texto transcrito).
De igual modo, el artículo 4º del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966[13], en términos similares manifiesta:
“En
situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya
existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente
Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada
a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en
virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con
las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social.” (Subrayas al margen del texto transcrito).
Instrumentos
internacionales que han permitido a la Corte sostener que obligan a los Estados
a aplicar los estados de excepción “sólo por el término estrictamente
perentorio para superar el hecho que configura la amenaza a la vida de la
Nación”.[14]
Así mismo, encuentra
asidero en la preocupación que asistió al Constituyente de 1991 en materia de indeterminación
temporal de los estados de excepción, que atiende, como se reiteró en la
sentencia C-252 de 2010, a que durante la vigencia de la Constitución Nacional
de 1886 se presentaba un empleo abusivo del denominado estado de sitio, que
llevó al país a permanecer durante varias décadas bajo dicho estado de
excepcionalidad, lo cual hizo necesario poner fin a tal práctica que terminaba
por suplantar el principio democrático[15].
Desde la
sentencia C-154 de 1993 esta Corporación describió la importancia de la
restitución de la normalidad en un tiempo limitado:
“La limitación
en el tiempo de los estados de excepción - con la salvedad obvia de la guerra
exterior - fue consagrada por el Constituyente a fin de preservar su carácter
excepcional y prevenir que su prolongación indefinida desvirtuara su verdadero
objetivo: "restablecimiento de la normalidad en un tiempo limitado"
(Gaceta Constitucional Nº 76 del 13 de mayo de 1991, p.13). Se ha querido poner
término a una práxis constitucional de los últimos ocho lustros que convirtió
al antiguo ´estado de sitio´, medida excepcional, en régimen  permanente,
con grave menoscabo de la legitimidad democrática. Sobre este particular, se
puede leer lo siguiente en el Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria
"Normas de excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La
Emergencia Económica y Social":
"La lógica parece indicar que no debe
limitarse el tiempo, pues no puede predecirse la duración de la perturbación.
Pero la realidad demuestra que en Colombia la prolongación en el tiempo del
estado de excepción no ha resuelto el desorden, sino que parece haberlo aún
agravado, y sin duda ha deteriorado gravemente la figura en el estado de sitio.
Además se ha convertido en una muleta para gobernar casi al margen del estado
de derecho. Ha desordenado las estructuras institucionales, por los frecuentes
cambios de orientación en la búsqueda de soluciones que no llegan por la vía
excepcional" (Gaceta Constitucional Nº 76, 18 de mayo de 1991, p. 13).
La conservación del orden público y su
restablecimiento son deberes del Presidente de la República que se traducen en
diversas funciones cuyo desempeño se sujeta al principio de eficacia (CP, art.
209). No de otra manera se le conceden al ejecutivo facultades excepcionales,
enderezadas, según el designio del Constituyente al "restablecimiento de
la normalidad en un tiempo limitado".
Asunto que ha
sido motivo de preocupación por el Relator especial de la Organización de las
Naciones Unidas -ONU-, quien en el texto “Los estados de excepción y los
derechos humanos” ha indicado que “la enunciación de este principio [temporalidad],
implícito en la naturaleza misma del estado de excepción, apunta
fundamentalmente a señalar su necesaria limitación en el tiempo y evitar así la
indebida prolongación del mismo”.[16]
3.5.   De esta
manera, el principio de temporalidad impone, entre otros aspectos, la
expedición de los decretos legislativos de desarrollo dentro del término por el
cual se declaró el respectivo estado de excepción. Ello significa que el Gobierno
Nacional no puede dictar medidas legislativas extraordinarias por fuera del
término establecido en el decreto declaratorio, ya que de hacerlo conllevaría indefectiblemente
a la existencia de un vicio de procedimiento insaneable por falta de
competencia.
3.6.   En el
presente caso la Corte encuentra que el Decreto Legislativo 016 de 2011 se
expidió por fuera del término de los treinta (30) días instituido por el
Decreto 4580 de 2010, declaratorio del estado de emergencia, como pasa a
explicarse.
3.7.   El
Presidente de la República junto con sus ministros declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública,
a través del Decreto Legislativo 4580 del 07 de diciembre de 2010, el
cual fue publicado en el Diario Oficial 47.916 en la misma fecha. Además, dicho
decreto estipuló que la declaratoria del estado de excepción lo era por el “termino
de treinta (30) días” (artículo primero), que se contarían “a partir de
la fecha de expedición del presente decreto” (artículo primero), señalando
adicionalmente que “rige a partir de la fecha de expedición” (artículo
cuarto).
Ahora bien, en
virtud de la declaratoria del estado de emergencia se vino a expedir el Decreto
Legislativo 016 del 06 de enero de 2011 y publicado en el Diario Oficial
No. 47.944 en la misma fecha. El artículo 7º de este decreto refiere a
la “vigencia” estipulando que “rige a partir de la fecha de su publicación”.
De esta
manera, contabilizado el término de 30 días que comprende el periodo por el
cual se declaró el estado de emergencia, a partir del 07 de diciembre de 2010, se
tiene que venció el 05 de enero de 2011. En esa medida, como el decreto
de desarrollo bajo examen (016 de 2011) se expidió el 06 de enero, esto
es, un (1) día después, fecha en la cual entró a regir, resulta claro que se profirió
por fuera del término establecido en el decreto matriz.
Como el
Gobierno habría de ejercer las facultades excepcionales propias de la
declaratoria del estado de emergencia por el término de 30 días, contados a
partir de la fecha de expedición del decreto, por su expresa determinación, y
el decreto de desarrollo en estudio se expidió cuando ya había cesado el
periodo por el cual se estableció el estado de emergencia, es fácil advertir
que el legislador extraordinario excedió el límite temporal de las facultades a
él atribuidas[17].
La expedición
del decreto un día después del periodo instituido por el mismo Gobierno en el
decreto matriz, constituye indefectiblemente un vicio de procedimiento de
carácter insaneable ya que fue expedido con ausencia de competencia.
3.8.   De otra parte, el
artículo 215 superior señala que podrá declararse el estado de emergencia por
períodos “hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder
de noventa días en el año calendario”. Lo anterior, significa que la
contabilización de dicho término involucra todos los días de manera corrida, es
decir, calendario, por lo que comprende los días sábados, domingos y festivos.
Una interpretación contraria como sería la de tomar en consideración solamente
los días hábiles no resultaría posible en tanto conduciría a un argumento apagógico,
esto es, llevaría a consecuencias ilógicas e irrazonables como entender que el
estado de emergencia no tendría vigencia ni aplicación o se suspendería en días
no hábiles (sábados, domingos y festivos), además de sustraer al Gobierno de la
posibilidad de expedir decretos de desarrollo en tales días.[18]
Debe tenerse en cuenta que el principio
de interpretación restrictiva de las facultades presidenciales durante los
estados de excepción, impide incrementar patentemente el periodo por el cual se
declaró la perturbación del orden público, lo cual iría en menoscabo de la
normalidad institucional, como de los principios de eficacia y de limitación
temporal que inspiró al Constituyente de 1991 en esta materia.[19]
3.9.   La Corte, entonces, observa que el Decreto
016 del 06 de enero de 2011 fue expedido por fuera del término establecido en
el Decreto 4580 de 2010, declaratorio del estado de emergencia, esto es, se ha
presentado un vicio de competencia que resulta insaneable, por lo cual
procederá a declarar su inexequibilidad.
Por lo
anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 016 del 06 de enero de 2011,“Por el cual se
crea la figura del ´empleo de emergencia´ para los damnificados por la
emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
No firma
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 47.944 del 06 de enero de
2011.
[2] Recibido el 26 de enero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[3]
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.
[4]
Oficio recibido el 25 de febrero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[5] Oficio recibido el 27 de enero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[6]
Recibida el 18 de febrero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[7]
Oficio recibido el 01 de marzo de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[8] A nivel de sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre decretos declaratorios de emergencia económica, social y
ecológica, o que constituyen grave calamidad pública, pueden consultarse: C-004
de 1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de
1999 y C-135 de 2009, C-252 de 2010 y C-843 de 2010. En cuanto a decretos de
desarrollo pueden apreciarse recientemente las sentencias C-912 de 2010, C-911
de 2010, C-884 de 2010, C-399 de 2010, C-374 de 2010, C-332 de 2010, C-302 de
2010, C-298 de 2010, C-297 de 2010, C-292 de 2010, C-291 de 2010, C-290 de
2010, C-289 de 2010, C-288 de 2010, C-255 de 2010, C-254 de 2010 y C-253 de
2010.
[9]
Sentencias C-912 de 2010, C-911 de 2010, C-884 de 2010, C-284 de 2009 y C-146
de 2009, entre otras.
[10] Sentencias C-911 y 912
de 2010.
[11] El númeral 4 del
artículo 214 de la Constitución señala: “Los estados de excepción a que se
refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones: […]
4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron
lugar al estado de conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el
orden público y levantará el estado de excepción.”
[12] Aprobada por la Ley 16 de 1972. En palabras de la Corte Constitucional hace parte del bloque de
constitucionalidad estricto sensu.
[13] Aprobado por la Ley 74 de 1968. En voces de la Corte Constitucional hace parte del bloque de
constitucionalidad estricto sensu.
[14] Sentencia C-802 de 2002.
En las sentencias C-135 y C-136 de 2009 se manifestó: “El principio de
temporalidad apunta a que los estados de excepción han de tener una vigencia
temporal limitada, el término estrictamente requerido para superar el hecho que
configura la situación excepcional. Expresamente señalado en el artículo 27 de la CADH, fue recogido por el artículo 215 de la Carta cuando señala que el estado de emergencia
económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.”
[15] Así lo recordó esta Corporación en  la sentencia
C-802 de 2002: “Los abusos a que se prestó el estado de sitio hacían
necesario que el Constituyente de 1991 concibiera un régimen constitucional de
los estados de excepción que se ajustara a los condicionamientos propios del
Estado social y democrático de derecho. Por ello, desde los primeros debates de
la Asamblea Nacional Constituyente se advirtieron los serios cuestionamientos
que procedían contra el régimen vigente de los estados de excepción:  El
desconocimiento de su índole de mecanismo excepcional para el restablecimiento
del orden público alterado y su transformación en un mecanismo permanente del
Ejecutivo para ejercer facultades excepcionales; el resquebrajamiento de la
potestad legislativa del Congreso ante la proliferación de una normatividad de
excepción que terminó por regular todos los espacios de la vida social con la
consecuente fractura del principio democrático y las permanentes restricciones
a las libertades públicas y la correlativa disminución del espacio para el
ejercicio de los derechos.  Además, no se hacía una distinción entre las normas
aplicables para la guerra exterior y para la conmoción interior, fenómenos que
tienen naturaleza distinta, y las facultades conferidas con base en el artículo
121 de la Constitución eran tan amplias que, en palabras de los propios
constituyentes, en todos los casos dejaban investido al Presidente de la República con las atribuciones necesarias para asumir una guerra total.”
[16] Universidad Nacional Autónoma de México.
1999. Págs. 32 a 34. Adicionalmente
recomendó: “Para
garantizar una adecuada regulación de este principio, el Relator Especial
propone, entre sus normas tipo, las siguientes: - La legislación nacional
deberá indicar que: Ningún estado de excepción podrá estar vigente más allá del
período estrictamente necesario. Las autoridades competentes pondrán término
inmediatamente al estado de excepción si las circunstancias que fundamentaron
la declaración del mismo dejan de existir o si la amenaza en que se fundaba
asume proporciones tales que las restricciones permitidas por la constitución y
las leyes en circunstancias ordinarias son suficientes para retornar a la
normalidad.”
[17]
Debe indicarse que según lo dispuesto en el
inciso 4º del artículo 215 de la Constitución, “El Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va
a hacer uso de las facultades extraordinarias”. De igual modo, el artículo
46 de la LEEE, señala que “En el decreto declarativo el Gobierno deberá
establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de
treinta días”. Sobre esta disposición estatutaria, la Corte en la sentencia C-179 de 1994 señaló: “En el segundo inciso se reproduce en términos
similares el contenido del inciso cuarto y la parte final del inciso primero
del artículo 215 de la Constitución, en los que se contempla el término de
duración de dicho estado, el que puede constar de varios periodos cada uno de
los cuales no puede exceder de treinta días y todos ellos sumados no pueden ser
superiores a noventa (90) días en el año calendario. Así las cosas, es
obligación del Gobierno en el decreto que declare el régimen exceptivo, indicar
el término dentro del cual va a ejercer las facultades extraordinarias que le
confiere la Constitución”.
[18] “Argumento
"apagógico". Como anota Ezquinaga Ganuzas, la interpretación al
absurdo o apagógica ´es aquel argumento que permite rechazar una interpretación
de un documento normativo de entre las teóricamente (o prima facie) posibles,
por las consecuencias absurdas a las que conduce´ (Ezquinaga Ganuzas, Francisco
Javier. La argumentación en la justicia constitucional española. HAAE/Instituto
Vasco de Administración Pública, pág. 245). La reductio ad absurdum es
una demostración basada en la lógica clásica, que consiste en afirmar la verdad
de una tesis, mostrando cómo la tesis contraria es, a su vez, contradictoria
con otra tesis ya demostrada o tenida como verdadera. En palabras de
Kalinowski, "si p, entonces no p, entonces no p" (Kalinowski, G.
"Logique formelle et droit". EN: Logique Juridique (trvaux du
Colloque de Philosophie de Droit Comparée). Paris, 1967, pág. 204), que se
puede enunciar diciendo que si una proposición implica su propia contraria,
debe ser falsa.” (La anterior transcripción fue tomada del salvamento de voto a
la sentencia C-557 de 1992). De igual modo, pueden consultarse el texto
“Fundamentos de la Argumentación Jurídica”, revisión de las teorías sobre la justificación de las decisiones judiciales, Eveline T. Feteris, Universidad Externado
de Colombia, 2007, pág. 99, que señala: “El argumento apagógico, llamado
también reductio ad absurdum, supone que el legislador es racional y que
no aceptaría una interpretación de la ley que tuviera consecuencias ilógicas o
injustas. Si la aplicación de una interpretación particular tiene un resultado
inaceptable, se debe elegir otra interpretación que tenga un resultado aceptable.”
Ver  “La lógica jurídica y la nueva retórica”, Luis Diez-Picazo, Editorial
Civitas, 1979, pág. 82, del cual puede extraerse: “El argumento apagógico o de
reducción al absurdo supone que el legislador es razonable y que no hubiera
podido admitir una interpretación de la ley que conduzca a consecuencias
ilógicas o inicuas”. Cft. “Las claves de la argumentación, Anthony Weston,
Ariel, Barcelona, 2004, págs. 90-92.
[19] Sentencia C-154 de 1993.