C-491-16
Sentencia
C-491/16
FACULTAD
DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL PARA ADOPTAR MEDIDAS PREVENTIVAS EN
EJERCICIO DE LA FUNCION DE VIGILANCIA ESPECIAL DE LAS INSTITUCIONES DE
EDUCACION SUPERIOR-No vulnera el principio de legalidad ni el debido
proceso
REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No vulnera el
principio de autonomía universitaria
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
de desistimiento
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Inspección
y vigilancia por el Estado
FUNCIONES DE INSPECCION Y VIGILANCIA-Amplio
margen de configuración normativa
EDUCACION-Función intervencionista del
Estado/EDUCACION-Derecho de la persona y servicio público con función
social/EDUCACION-Finalidad
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad de
inspección y vigilancia del servicio público de educación
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Ejercicio
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Regulación normativa
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Carácter preventivo y
sancionatorio/INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Objetivos
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Facultad del
Ministerio de Educación
CARACTER DUAL DE LA INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medidas administrativas de orden preventivo
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Procedimiento
para la adopción de medidas preventivas y de vigilancia especial en materia de
educación superior
MEDIDA PREVENTIVA DE VIGILANCIA ESPECIAL EN MATERIA DE EDUCACION
SUPERIOR-Causales para su adopción
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medidas para superar situaciones irregulares
FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL MINISTERIO DE EDUCACION
NACIONAL-Control judicial por la jurisdicción
contencioso administrativa
CARACTER DUAL DE LA INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Régimen sancionatorio
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Aplicación de
sanciones por el Ministerio de Educación
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Sanciones
administrativas
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Procedimiento para la
imposición de sanciones administrativas
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Protección por
normas de derecho internacional
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Elementos
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principio
de legalidad
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías
DEBIDO PROCESO-Manifestaciones del
ejercicio de la función pública administrativa
PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Relevancia constitucional en el desarrollo de la facultad
sancionadora de la administración pública/POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Fines
DEBIDO PROCESO-Garantías procesales
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Principio de legalidad y principio de tipicidad/PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Disposición
sancionatoria debe establecer la conducta reprochable sin la rigurosidad propia
del derecho penal
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o
conceptos jurídicos indeterminados
TIPICIDAD EN EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-No se le exige una rigurosidad equiparable a
la connatural en materia punitiva
CARACTERISTICAS Y LIMITES DE LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Reiteración de jurisprudencia
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Principio
constitucional/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Manifestaciones
SERVICIO PUBLICO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Autonomía universitaria
CAPACIDAD DE ACCION DE LAS UNIVERSIDADES-Facultades
FACULTAD AUTONOMA DE LAS UNIVERSIDADES PARA DARSE SUS DIRECTIVAS-Régimen especial/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites en la
Constitución y la ley
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta
DERECHO A LA EDUCACION E INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO A ENTES
UNIVERSITARIOS-No desconoce la autonomía
universitaria
NORMA SOBRE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Alcance
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE
EDUCACION SUPERIOR-Sanciones administrativas
MEDIDA DE VIGILANCIA ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION
SUPERIOR-Carácter preventivo
LEY SOBRE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Antecedentes
legislativos de la Ley 1740 de 2014
MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONATORIAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Naturaleza jurídica/MEDIDAS
PREVENTIVAS Y SANCIONATORIAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE
EDUCACION SUPERIOR-Diferencias jurídicas
MEDIDAS PREVENTIVAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE
EDUCACION SUPERIOR-No tienen carácter sancionatorio
MEDIDAS PREVENTIVAS Y PROCESO SANCIONATORIO EN EL SERVICIO PUBLICO
DE EDUCACION SUPERIOR-Son actuaciones
administrativas independientes
MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No vulneran el
principio de legalidad y el derecho al debido proceso
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Órgano competente
para proferir medidas de vigilancia especial en el servicio público de
educación superior según la Ley 1437 de 2011/MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL
EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Control jurisdiccional/INSPECCION
Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION
SUPERIOR-Término para reemplazar al personal directivo o administrativo que
incurra en las causales previstas en la norma/VIGILANCIA ESPECIAL PARA LA
PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Levantamiento de la
medida
NORMA SOBRE MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE
EDUCACION SUPERIOR FRENTE AL REEMPLAZO DEL
PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-No vulnera el principio de autonomía
universitaria
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Coexistencia con
otros pilares fundamentales de la educación que deben ser salvaguardados con
similar intensidad
FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION POR EL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA O EL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Objetivos
FACULTAD DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL PARA LA VIGILANCIA
ESPECIAL FRENTE AL REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-Eficacia de las medidas preventivas
REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medida preventiva/VIGILANCIA
ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR FRENTE AL
REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-Medidas
REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No supone necesariamente
la asunción del control pleno por el Ministerio de Educación Nacional
Referencia: expediente D-11249
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 13 (parcial) de la Ley 1740 de 2014, “Por la cual se desarrolla
parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la
Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación
superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Jefferson Tamayo Díaz0
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS
SILVA
Bogotá D.C., catorce
(14) de septiembre dos mil dieciséis (2016)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4º
de la Constitución Política, el ciudadano Jefferson Tamayo Díaz presentó demanda
contra la expresión “la institución supere en el menor tiempo posible la
grave situación de anormalidad”, contenida en el inciso primero del
artículo 13 de la Ley 1740 de 2014 y contra el numeral 4º de la misma disposición.
Mediante auto
del 02 de noviembre de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda al
constatar que reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991 y, simultáneamente, negó la solicitud de desistimiento presentada por
el actor. A efectos de esto último, reiteró la jurisprudencia de esta Corporación,
en el sentido de que la acción de inconstitucionalidad, dada su naturaleza de
acción pública, destinada a la protección de la Constitución Política, no
admite el desistimiento.
En la misma
providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin
de que emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2
y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que
cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó de la
iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al
Ministro de Justicia y del Derecho, a la Ministra de Educación Nacional y a la
Directora del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación.
Adicionalmente
se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Icesi de
Cali, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de
Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para que intervinieran en el proceso con la
finalidad de que rindieran concepto técnico sobre la constitucionalidad de la
disposición demandada.
Asimismo, se
invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Asociación Colombiana de
Universidades -Ascun, y a la Asociación Colombiana de Estudiantes
Universitarios -ACEU.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda
de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial Nº 49.374 del 23 de diciembre de 2014,
subrayando los segmentos acusados:
“Ley 1740 de 2014
(Diciembre 23)
por la cual se desarrolla parcialmente
el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución
Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se
modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
CAPÍTULO III
Medidas administrativas para la protección del servicio
público de educación superior
(…)
Artículo 13. Medidas de vigilancia especial. Con
el fin de que la institución supere en el menor tiempo posible la grave
situación de anormalidad y se garanticen los derechos de la comunidad
educativa, la continuidad y calidad del servicio, o la inversión o el manejo
adecuado de los recursos en el marco de la autonomía universitaria, el
Ministerio podrá adoptar una o varias de las siguientes medidas:
(…)
4. En caso de que uno o varios de los consejeros, directivos,
representantes legales, administradores o revisores fiscales no cumplan,
impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por
el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia especial, u oculten o
alteren información, podrán ser reemplazados hasta por el término de un (1)
año, prorrogable por una sola vez, por la persona natural o jurídica que
designe el Ministerio de Educación Nacional”.
III. LA DEMANDA
El actor considera
que los segmentos normativos acusados, que forman parte del artículo 13 de la
Ley 1740 de 2014, contravienen los artículos 6°, 29, 69 y 122 inciso 1º de la
Constitución Política, solicitando se declare parcialmente su inexequibilidad. Fundamenta
la demanda en tres cargos de inconstitucionalidad, así:
(i) “Desconocimiento
del principio de legalidad contenido en los artículos 6 y 122 de la
Constitución Política por el otorgamiento de facultades sancionatorias
discrecionales, sin criterios de aplicación”.
El accionante
estima que las expresiones “grave situación de anormalidad”, “no
cumplan, impidan o dificulten” y “oculten o alteren”, contenidas en
el artículo demandado, son vagas e imprecisas, cuya textura abierta y grado de
indeterminación, “otorga al Ministerio de Educación un gran margen de discrecionalidad
sancionatoria, exenta de límites o criterios a los cuales se deba someter su
ejercicio”.
Aduce que de
acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad exige que
las conductas ilícitas y las sanciones que corresponden a quien incurra en
ellas deben ser claras y precisas, y deben ser establecidas por el legislador y
no a cargo de la autoridad administrativa encargada de aplicarlas.
A su juicio, las
autoridades universitarias deben conocer plenamente cuáles conductas tienen
prohibidas para no ser sancionadas, asunto que la norma no determina con
claridad. Considera que la disposición atacada no establece cómo se adopta la
vigilancia especial, los recursos procedentes, su duración y las condiciones
para salir de la misma. Igualmente, señala que la norma “no especifica con
claridad las conductas que implican que consejeros, directivos, representantes,
administradores o revisores, “no cumplan, impidan o dificulten” la
implementación de medidas” u “oculten o alteren información”, estimando
que estas expresiones son completamente indeterminadas. Del mismo modo, aduce
que tampoco se definen las consecuencias de la sanción, es decir, los efectos del
reemplazo de que tales sujetos son susceptibles por parte del Ministerio de
Educación Nacional.
Asegura que la
indeterminación de los mencionados conceptos “en un contexto sancionatorio,
ofrece un inconstitucional margen de discrecionalidad a la autoridad encargada
de imponer sanción, toda vez que las personas no tienen un criterio previo que
les permita saber con certeza si determinada conducta atenta contra tales
preceptos, poniendo a las personas en una penumbra inadmisible, porque,
representa un desconocimiento del principio de legalidad y tipicidad en materia
sancionatoria”.
(ii) “Violación
del derecho al debido proceso, contenido en el artículo 29 de la Constitución
Política por desconocer el principio de tipicidad”.
Este cargo el
accionante lo asocia con el anterior, en cuanto a la idea de los conceptos
jurídicos indeterminados o de textura abierta dentro de un proceso
sancionatorio. Así, considera que la tipificación de las conductas mencionadas
en la norma demandada es en exceso vaga, pues insiste que se utilizan
expresiones como “no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las
medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional”, “oculten
o alteren información”, sin que se precise en qué consiste tales conductas.
Asimismo, agrega que de la norma no puede extraerse cuándo una universidad
queda sometida al estado de “vigilancia especial”.
En el mismo
sentido, señala que la disposición censurada no hace una descripción específica
y precisa de lo que significa la expresión “grave situación de anormalidad”,
sin que de la misma norma se pueda inferir cuándo o bajo qué criterios se puede
afirmar que una universidad está en dicha situación.
Aduce que la misma
Ley 1740 de 2014, no remite a otras normas jurídicas donde se puedan precisar
las expresiones indeterminadas señaladas.
(iii) “Violación
del artículo 69 de la Constitución Política porque el artículo 13 de la Ley
1740 interfiere en el derecho que tienen las universidades de darse y designar
sus autoridades directivas y administrativas”.
En este cargo el
actor hace referencia a la presunta vulneración de la autonomía universitaria
de la que son titulares las instituciones de educación superior (artículo 69
C.P.), desconocida, a su juicio, por la facultad que el numeral 4º del artículo
13 de la Ley 1740 de 2014, otorga al Ministerio de Educación Nacional para que,
en ejercicio de su potestad de inspección y vigilancia, aplique como medida de
vigilancia especial el reemplazo de consejeros, directivos, representantes
legales, administradores o revisores fiscales, por una persona natural o
jurídica designada por el Ministerio, para un período de hasta un año,
prorrogable por una sola vez.
Para sustentar este
cargo, sostiene que el legislador a través de la norma censurada, “está
facultando al Ministerio de Educación Nacional para interferir en la
organización interna de las entidades educativas y está coartando el derecho de
estas a darse y designar sus propias autoridades directivas y administrativas”.
Esto en contravía de la autonomía universitaria, que otorga a las instituciones
educativas de este nivel, el derecho a establecer su organización interna, a
crear los mecanismos de elección, designación y período de sus autoridades
administrativas y directivas, así como a regirse por sus propios estatutos.
Reconoce que si
bien la autonomía universitaria no es absoluta y el Estado puede ejercer
inspección y vigilancia sobre los entes educativos, de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional (sentencias C-299 de 1994 y C-926 de 2005), se
trata de un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre
la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional
y la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida
y consignada en la ley.
Por consiguiente,
en opinión del demandante, las facultades que la norma acusada confiere al
Ministerio de Educación para reemplazar a consejeros, directivos,
representantes legales, administradores o revisores fiscales, implica: (a) un
desbordamiento de las facultades que tiene el Estado para ejercer inspección y
vigilancia sobre las entidades educativas; (b) el incumplimiento de la
prohibición que tiene el Estado de nombrar personal, definir calidades y
clasificar el personal administrativo de las universidades; (c) la intromisión
a la esfera privada del ente universitario; (d) el desconocimiento claro y
expreso del precedente constitucional.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Educación
Nacional
La Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de este Ministerio solicita la exequibilidad del
precepto acusado. Para sustentar su posición expone los siguientes argumentos:
(i) Respecto del
primer cargo, señala que este no puede prosperar, en la medida que el actor
soporta la supuesta inconstitucionalidad de la norma demandada, “en una
errada y equivocada interpretación legal, que evidencia además una confusión
conceptual entre medida preventiva y sanción administrativa, pues se debe tener
en cuenta que de acuerdo al artículo 11 de la Ley 1740 de 2014, lo dispuesto en
el artículo 13 de la misma norma, constituyen medidas preventivas, que son de
carácter transitoria para superar una situación anormal que se presente en una
institución de educación superior, y no tienen la connotación jurídica de una
sanción administrativa”.
A su juicio, de
acuerdo con los antecedentes y el mismo texto de la Ley 1740 de 2014, las
medidas preventivas, dentro de las cuales se encuentra la de vigilancia
especial, “han tenido un tratamiento separado de las medidas sancionatorias,
tanto en su ubicación en la Ley, como en su naturaleza jurídica (…)”. Precisa
entonces que las medidas preventivas quedaron establecidas y reguladas en el capítulo
III de la Ley, donde se ubica el artículo 13 cuestionado, en tanto que las
medidas sancionatorias se encuentran definidas y regladas en el capítulo V, el
cual se complementa con los artículos 51 y 52 de la Ley 30 de 1992.
Indica que algunas
actuaciones de las autoridades públicas significan una carga para los
administrados, pero de ello no puede entenderse que se trate de medidas
sancionatorias. Al respecto precisa que “el ejecutivo con base en la potestad
que le confiere la Constitución en desarrollo de la función administrativa,
debe realizar actividades y operaciones para la realización de los fines del
Estado, el cumplimiento de las normas y la consecución del interés público, lo
cual sustenta el desarrollo de medidas administrativas preventivas, que en
conclusión significa una pronta actuación y reacción del Estado ante una
situación de riesgo, con el ánimo de garantizar la satisfacción de un derecho”.
Respecto de la
censura relativa a la supuesta vaguedad de algunas expresiones contenidas en el
precepto acusado, subraya que debe considerarse que si en el derecho
administrativo sancionador no son tan rígidos los principios de legalidad y
tipicidad, menos lo son cuando se trata de medidas administrativas, de carácter
transitorio, y encaminadas a la protección del servicio de educación superior.
Esta flexibilidad cumple una importante función, pues permite a la
administración un mayor grado de movilidad para la adopción de medidas y
correctivos, ejerciendo un control estricto sobre actividades y conductas  que
amenacen el orden y el interés general, lo cual resulta necesario para el
cumplimiento de las obligaciones y fines del Estado.
De manera
específica, en lo que concierne a la expresión “grave situación de
anormalidad”, explica que esta se encuentra delimitada por el mismo
legislador (artículos 10 y 12), pues no es posible que el Ministerio de
Educación adopte discrecionalmente una de las medidas de vigilancia especial
sin haber justificado previamente, mediante acto administrativo motivado, la
existencia de alguna(s) de las causales del artículo 11. Agrega que el uso de
la expresión “graves”, para hacer referencia a la interrupción del
servicio y la afectación de la calidad, obedece a que la casuística que puede
conllevar a esa situación puede ser tan amplia que resulta imposible reseñarla
en precepto sin el riego de dejar por fuera situaciones relevantes.
Sostiene que el
legislador dejó claramente establecido en el numeral 4º acusado que no todo
hecho u omisión de los “consejeros, directivos, representantes legales,
administradores o revisores fiscales” de la institución, da lugar al
reemplazo de estos dignatarios, sino a aquellos encaminados a impedir,
dificultar, ocultar o alterar la implementación de las medidas adoptadas por el
Ministerio de Educación para garantizar la calidad y continuidad del servicio,
el adecuado manejo de las rentas y la superación de las causales que originaron
la medida, y que tuvieren lugar dentro de la vigencia de la vigilancia
especial.
(ii) En cuanto al
segundo cargo, señala que el actor reitera los mismos argumentos del primero, sobre
la supuesta vaguedad de las expresiones del artículo 13, bajo la errada idea de
que la norma tiene un carácter sancionatorio.
Puntualiza que el
numeral 4º del artículo cuestionado sí establece expresamente un término de
duración de la medida de reemplazo, al indicar que las personas que incurran en
una sola de las causales señaladas expresamente por esa misma disposición,
podrán ser reemplazadas hasta por el término de un año, prorrogable por una
sola vez, por la persona natural o jurídica que designe el Ministerio. Igualmente,
destaca que el artículo 12 de la misma ley, prevé todas las garantías
procesales administrativas y de control jurisdiccional, aplicables a estas
medidas, lo que torna infundados los argumentos del actor.
(iii) En lo que
concierne al tercer cargo, relativo a la presunta violación de la autonomía
administrativa, afirma que la Constitución en su artículo 69, garantiza a las
instituciones de educación superior la autonomía universitaria, sin embargo, la
jurisprudencia y la ley la han delimitado claramente, en el sentido que esa
autonomía no es absoluta, ni le otorga a dichas instituciones libertades para
desconocer derechos fundamentales o actuar por fuera del marco constitucional,
legal y reglamentario.
Recuerda que junto
con la autonomía universitaria coexiste el derecho fundamental de los
colombianos a recibir educación de calidad, catalogado además como un servicio
público que cumple una función social. Por tanto, la inspección y vigilancia
del Estado es un límite legítimo a dicha autonomía, la cual debe ser ejercida
en procura de cumplir con los fines indicados expresamente en los artículos 67
y 189-26 de la Carta, persiguiendo dos objetivos: (i) velar por la calidad del
servicio, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación de moral,
intelectual y física de los educandos, garantizando el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurando las condiciones necesarias para el acceso y permanencia
en el sistema educativo; y, (ii) en el caso de las instituciones de utilidad
común, velar para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas.
Por ende, asevera
que “es deber del Estado, en ejercicio de su función de inspección y
vigilancia adoptar medidas concretas, no solamente para el seguimiento y
verificación de las condiciones del servicio público educativo, sino además,
para garantizar la prestación eficiente y continua del mismo cuando se ha visto
vulnerado algún derecho de los usuarios o cuando la autonomía universitaria ha
sido o está siendo ejercida por fuera de los cauces constitucionales, legales y
reglamentarios en perjuicio de otros derechos”.
Por lo anterior,
recalca que “al cumplir el legislador con la función que le otorga el
artículo 150 de la Constitución Política de ¨Expedir normas a las cuales debe
sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución”, fue cauto en establecer diferentes
niveles para el ejercicio de la inspección y vigilancia, dependiendo de la
situación de la institución de educación superior y de los derechos de los
estudiantes”.
2. Universidad
Nacional de Colombia
A través de su Vicedecano Académico, la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de esta universidad, interviene ante la
Corte solicitando se declare la inexequibilidad de las disposiciones
demandadas.
En cuanto al cargo de inconstitucionalidad por
vaguedad de la expresión “grave situación de anormalidad”, aduce que la
textura de dicho enunciado otorga “un amplio margen de discrecionalidad a la
autoridad competente para determinar a qué corresponde, cuándo se configura y
cuándo termina” tal situación, haciendo inciertas las condiciones que debe
presentar la institución educativa para que opere la vigilancia especial. Así,
estima que tales “expresiones con este grado de indeterminación generan una
incertidumbre jurídica para el administrado que indefectiblemente configura una
violación del principio de legalidad reconocido constitucionalmente”.
Respecto a lo anterior, afirma que haciendo una
lectura sistemática del texto de la Ley demandada, encuentra que la expresión “grave
situación de anormalidad”, se refiere a aquellas situaciones en que se
evidencien una o varias de las causales enumeradas en el artículo 11 de la
misma Ley, superándose así la indeterminación alegada del aparte demandado del artículo
13. Pese a ello, advierte que algunas expresiones de las causales del artículo
11 son igualmente imprecisas, por lo que no servirían para superar la
indeterminación de la expresión acusada.
Refiriéndose al numeral 4º del artículo 13 de la
Ley 1740 de 2014, estima que se trata de una norma sancionatoria, por lo que la
misma debe definir de manera clara, precisa e inequívoca la conducta que se
establece como prohibida. Sin embargo, aduce que “del texto demandado se
evidencia un alto grado de indeterminación en la definición de dicha conducta,
por cuanto no describe exactamente cómo se configuran el “no cumplir”, el
“impedir” o el “dificultar” por parte de los sujetos activos”, aludiendo a
los consejeros, directivos, representantes legales, administradores y revisores
fiscales, de que trata la norma. Asimismo, aduce que la sanción establecida en
el aparte demandado, esto es, reemplazar a quienes incurran en la conducta
reprochable, también carece de determinación, pues no se define en que consiste
ello. De esta manera, dice se desconoce “si se da una pérdida de las
calidades del cargo dentro de la institución educativa, si el sancionado debe o
puede ser reintegrado, si durante su “reemplazo” sigue siendo empleado de la
institución, etc.”.
Finalmente, considera que la sanción de reemplazar,
por parte del Ministerio de Educación Nacional, a miembros de la organización
administrativa de las instituciones de educación superior, a pesar de contar
con la facultad de auto-organización, rebasa los límites permitidos para la
facultad de inspección y vigilancia que tiene el Estado, con lo que se
desconoce la autonomía universitaria reconocida en la Constitución Política.
3. Institución
Universitaria Politécnico Grancolombiano
Los ciudadanos
Leonardo Acevedo Valencia y Estevenson Ernesto Ramírez Sánchez, miembros del
Observatorio de Derecho Constitucional de esta institución educativa, solicitan
la inexequibilidad del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014.
Para los
intervinientes carece de fundamento la censura relativa a la presunta violación
del principio de legalidad atribuida al uso de conceptos vagos e indeterminados,
habida cuenta que de su sentido gramatical y del significado derivado del
contexto de la ley es posible precisar su alcance.
Estiman que tampoco
encuentran acreditado el cargo por presunta vulneración de la autonomía
universitaria, pues que el actor pierde de vista que la remoción y reemplazo de
las autoridades universitarias se produce en un contexto muy particular, como
es la vigilancia especial a la que está sometida la institución, las conductas
altamente reprochables frente a las cuales se actúa y la implicación de
derechos de terceros.
No obstante,
estiman que asiste razón al demandante en lo que concierne al debido proceso,
toda vez que el acto administrativo mediante el cual se toma la decisión de
intervenir una institución universitaria debe ser producto de una investigación
en la cual la propia universidad pueda presentar sus descargos. Aducen que este
procedimiento no está previsto en la ley enjuiciada, lo que impide a la entidad
vigilada desplegar las herramientas que otorga el orden jurídico en otras
instancias administrativas para realizar una efectiva defensa, lo cual, a su
vez, permitiría al Ministerio comprobar la falta, graduar la respectiva
sanción, así como verificar la conveniencia de extenderla por un año más,
conforme al numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014.
Agregan que “por
impropia y reprochable que pueda ser la conducta de un directivo de una
institución universitaria sometida a vigilancia especial, el debido proceso y
las garantías constitucionales se erigen como barrera, límite y dosificador de
una eventual sanción propinada por la autoridad administrativa competente”.
4.
Universidad Externado de Colombia
El
Director del Departamento de Derecho Administrativo de esta universidad,
remitió a esta Corporación el concepto elaborado por el Grupo de Investigación
en Derecho Administrativo, en el que concluye que algunos apartes del artículo
13 de la Ley 1740 de 2014, son inexequibles, por quebrantamiento del principio
de legalidad, debido proceso y autonomía universitaria.
Sobre
la censura relacionada con la violación al principio de tipicidad en materia
sancionatoria, concuerda con el actor “en el sentido de establecer que los
conceptos plasmados en la norma resultan poco precisos. En primer lugar la
disposición no profundiza respecto de lo que significa una “grave situación de
anormalidad”. ¿Cuándo se configura una grave situación de anormalidad? ¿Cuáles
son sus componentes? ¿Cuándo comienza y cuando puede considerarse que termina?
Ninguno de estos interrogantes son absueltos por el precepto”.
De
otra parte, señala que “la norma establece que la conducta debe realizarse “durante
la vigilancia especial”. No obstante, no explica en qué consiste dicha
vigilancia. Si bien el artículo 11 de la Ley 1740 de 2014, se refiere
específicamente a la vigilancia especial, el mismo únicamente la describe como
una “medida especial” y tampoco define el concepto (…)”.
Agrega
que “ni siquiera el contenido de la conducta en sí resulta preciso (…) toda
vez que el legislador se vale de expresiones vagas tales como cumplir, impedir
o dificultar “la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por el
Ministerio de Educación Nacional” para describir el supuesto de hecho. En este
sentido, el precepto no establece qué conductas pueden considerarse como
punibles”.
En cuanto
a la consecuencia jurídica que conlleva el supuesto de hecho, considera que no
se especifica en qué consiste, ni cuáles son las implicaciones del reemplazo
tipificado, el cual puede tener un término de hasta dos años. A partir de ello,
concluye que el precepto acusado no cumple con el principio de tipicidad
exigido por la Carta en el artículo 29, pues ni la conducta ni la sanción se
encuentran descritas de manera clara y precisa.
Refiriéndose
al cargo relativo al desconocimiento del principio de legalidad (artículos 6 y
122 C.P.), aduce que la norma censurada no define el concepto de “grave
anormalidad”, bajo el cual podrán adoptarse las medidas de vigilancia
especial. Asimismo, señala que la disposición adolece de claridad en la
conducta que está prohibiendo a los consejeros, directivos representantes
legales y revisores fiscales de las instituciones de educación superior. Por
tanto, estima que el precepto acusado, por su amplitud, podría resultar muy
gravoso, debiendo ser reglado. Precisa que “bajo ningún supuesto,
corresponde a una facultad discrecional del Ministerio de Educación Nacional el
hecho de aplicar o no una sanción, pues dicha idea violaría la finalidad del principio
de legalidad de las sanciones”.
Finalmente,
en concepto de esta universidad, la falencia más grave que presenta el artículo
13 acusado, radica en que contraviene el principio de autonomía universitaria
ya que atenta contra la facultad de las instituciones de educación superior de
establecer su organización interna, así como la potestad sancionatoria de las mismas
al trasladarla al Ministerio de Educación Nacional.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Viceprocuradora General de
la Nación, mediante concepto 006089 del 27 de abril de 2016, se pronuncia en
favor de la constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada,
formulando un condicionamiento.
1. En primer lugar,
menciona que aun cuando la vigilancia especial de que trata la norma demandada
se surta dentro de un marco de competencias preventivas de vigilancia e
inspección de la educación superior “y no dentro de un procedimiento
sancionatorio como equivocadamente lo señala el actor”, es necesario
verificar el cumplimiento de cada una de las garantías derivadas del debido
proceso, aplicables también a las actuaciones y procedimientos administrativos.
Así, la Procuraduría
advierte que no es cierto que las medidas de vigilancia especial de que trata
la Ley demandada, desconozcan el principio de legalidad y la tipicidad, propias
del debido proceso. Aduce que el actor yerra al considerar que las conductas
reprochadas, las sanciones correspondientes, el procedimiento a seguir y los
recursos procedentes, no se encuentran determinados claramente en la ley.
Al respecto señala
que el Ministerio de Educación Nacional se encuentra habilitado para adelantar
procesos preventivos que permitan evaluar, apoyar, fomentar y dignificar la
educación superior, conforme a la Ley 1740 de 2014, y en cumplimiento de las funciones
de inspección y vigilancia a la enseñanza y en general a la prestación de los
servicios públicos, que la Carta deposita en el Presidente de la República.
Destaca que antes
de que se adopte alguna medida de vigilancia especial, conforme al artículo 12
de la Ley demandada, la autoridad administrativa debe expedir una resolución
motivada que debe ser notificada personalmente y contra la cual procede el
recurso de reposición, trámite a través del cual las partes discutirán la presencia
o no, de las mencionadas causales y, en consecuencia, la procedencia de la
vigilancia especial. De esta manera, considera, se satisfacen las garantías de
motivación, publicidad y contradicción, emanadas del debido proceso, impidiendo
que esta facultad sea empleada de forma arbitraria.
2.
Refiriéndose a las expresiones “dificulten la implementación de las medidas
y órdenes adoptadas por el Ministerio”, y “oculten o alteren
información”, que da lugar a que funcionarios directivos o administrativos puedan
ser reemplazados por quien designe el Ministerio de Educación, considera que no
son términos vagos o de textura abierta, sino que están claramente delimitados
en el mismo cuerpo normativo.
Respecto
de la primera expresión, asegura se trata del desconocimiento de las medidas
preventivas especiales descritas en el mismo artículo 13 de la ley 1740 de 2014,
relacionadas con: (i) la designación de “un inspector in situ para que
vigile permanentemente y mientras subsista la situación que origina la medida,
la gestión administrativa o financiera de la entidad, así como los aspectos que
están afectando las condiciones de continuidad y calidad que motivaron la
medida”; (ii)  la supresión temporal y preventiva del registro
calificado; y (iii) la constitución de una fiducia “cuando se evidencia que
el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o
la prestación del servicio en condiciones de calidad”.
En
cuanto a la segunda expresión, relativa al ocultamiento o alteración de la información,
considera que es claro que la autoridad administrativa requiere acceder a la
información contable y administrativa para lograr auditar y evidenciar posibles
irregularidades, tal como lo prevé la misma ley en su artículo 9º.
Llama
la atención sobre el hecho de que el demandante califique la sustitución de los
funcionarios como una sanción, cuando en estricto sentido no lo es, toda vez
que se trata de un mecanismo orientado a lograr los objetivos de la vigilancia
especial.
3.
En lo que concierne a la censura sobre la vulneración a la autonomía
administrativa, en punto a la posibilidad de que las instituciones se den sus propios
dignatarios, la vista fiscal estima que la decisión de reemplazar temporalmente
algunas autoridades universitarias, “debe estar circunscrita a los fines de
la vigilancia especial, señalados en la ley, los cuales consisten en (…) dar
cumplimiento a las medidas de carácter preventivo previamente adoptadas por el
Ministerio de Educación o acceder a la información necesaria para auditar y
vigilar a la institución de educación superior y de esta forma superar la grave
situación de anormalidad que ponga en entredicho la calidad y continuidad del
servicio, o el manejo de los recursos, con el propósito de garantizar el
derecho a la educación”.
De
esta manera, afirma que la designación de una persona natural o jurídica por el
Ministerio de Educación para reemplazar a los consejeros, directivos,
representantes legales, administradores o revisores fiscales, que hayan
impedido o dificultado la implementación de las medidas adoptadas o el acceso a
la información, es una medida que no solamente debe tener un límite temporal,
como en efecto lo tiene (un año prorrogable por una sola vez), sino también uno
de carácter material, “lo que implicaría que las funciones y actividades del
funcionario designado por la autoridad administrativa debería ceñirse
estrictamente a ejecutar lo que las personas originarias de la institución no
realizaron o torpedearon”.
En
ese orden, para el Ministerio Público, “las autoridades designadas por la
propia institución universitaria, conservarían la competencia que les asiste
para continuar determinando el curso de la institución, de acuerdo con su
filosofía”. Entendida de esta forma la medida especial de que trata el
numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, en concepto de la
Procuraduría, “se estaría salvaguardando de manera simultánea la autonomía
universitaria y el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia al
servicio público de educación”.
En
consecuencia, estima que los apartes demandados del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014
deben ser declarados exequibles, “en el entendido de que las personas
naturales o jurídicas designadas por el Ministerio de Educación Nacional para
el ejercicio de funciones directivas o administrativas dentro de una
institución de educación superior, en reemplazo de los funcionarios designados
por ella misma como resultado de la adopción de una medida de vigilancia
especial, sólo podrá realizar las actuaciones relacionadas con los aspectos
sujetos a evaluación o investigación dentro de la vigilancia especial que se
esté llevando a cabo, esto es, dar cumplimiento a las medidas de vigilancia
especial que se hayan adoptado previamente y ofrecer a la autoridad administrativa
la información veraz que requiera en el marco del ejercicio de sus funciones de
inspección y vigilancia, con el objetivo de superar la situación de grave
anormalidad que afecte la calidad o continuidad del servicio o el manejo de los
recursos”.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia de
la Corte
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues los segmentos normativos
cuestionados hacen parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1740 de
2014.
2. Planteamiento
del problema jurídico y metodología de la decisión
2.1. En el presente
caso el demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de los segmentos
acusados del primer inciso y del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de
2014. En general, el actor y algunos de los intervinientes consideran que en su
actual redacción, la disposición vulnera los artículos 6º, 29, 69 y 122 de la
Constitución Política, relativos al principio de legalidad, el debido proceso,
la autonomía universitaria y el principio de legalidad de los empleos públicos.
A su juicio, los apartes normativos cuestionados, al emplear conceptos
indeterminados para establecer conductas sancionables, ofrece un excesivo margen
de discrecionalidad al Ministerio de Educación Nacional para imponer la sanción
de reemplazo de los funcionarios de las instituciones de educación superior, en
el marco de la vigilancia especial que se adelante sobre estas últimas. En el
mismo sentido, considera que al facultarse a dicho Ministerio para reemplazar a
los consejeros, directivos, representantes legales, administradores y revisores
fiscales, coarta el derecho que tienen las instituciones de educación superior de
establecer su propia organización interna.
2.2.  Por su parte,
el Ministerio de Educación Nacional propone la exequibilidad de los segmentos
demandados del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, por cuanto las medidas allí contenidas
son de carácter preventivo y transitorio, orientadas a superar una situación de
anormalidad y, por ende, no tienen carácter  sancionatorio.  Igualmente, resuelve
la supuesta indeterminación de las expresiones censuradas haciendo una lectura
sistemática del texto de la ley y destacando que el principio de legalidad es
mucho más flexible, a diferencia del derecho sancionador, cuando se trata de
medidas  administrativas preventivas. Advierte que la autonomía universitaria no
es absoluta, ni le otorga a dichas instituciones  libertades para desconocer
derechos fundamentales o actuar por fuera del orden jurídico, comoquiera que la
inspección y vigilancia de la educación superior es una de las limitaciones
legítimas a dicha autonomía.
2.3. Para el
Ministerio Público las expresiones acusadas no son vagas ni de textura abierta,
sino que se encuentran claramente delimitadas por el mismo contexto normativo.
Precisa que la sustitución de los funcionarios, lo que el accionante identifica
como sanción, no lo es en estricto sentido, pues no se trata de una pena,
castigo o medida sancionatoria, sino un simple mecanismo para alcanzar los
objetivos de la vigilancia especial. Señala que la norma establece un procedimiento
administrativo que salvaguarda el principio de legalidad y el debido proceso, impidiendo
que la autoridad administrativa utilice las facultades de forma arbitraria.
Finalmente, en cuanto a la posible afectación del principio de autonomía
universitaria, considera que debe hacerse un condicionamiento al inciso 4º
acusado, toda vez que el reemplazo temporal de las autoridades universitarias
por quien designe el Ministerio de Educación, junto al límite temporal previsto
en la norma, debe estar circunscrito estrictamente a los fines de la vigilancia
especial, esto es, a realizar las labores que los dignatarios originarios
omitieron u obstruyeron.
2.4. A partir de
los cargos de la demanda, del punto de vista del Ministerio Público y de las
intervenciones allegadas, la Corte debe establecer si la facultad del
Ministerio de Educación Nacional, en el marco de su función de inspección y
vigilancia de la prestación del servicio educativo, de reemplazar al personal
directivo o administrativo de las instituciones de educación superior, cuando
éstas “no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u
órdenes adoptadas” por el Ministerio durante la vigilancia especial u “oculten
o alteren información”, contraviene el principio de legalidad, el derecho
al debido proceso y la autonomía universitaria, contenidos en los artículos 6º,
29, 69 y 122 de la Constitución Política.
2.5. Para resolver
el anterior interrogante, la Sala previamente abordará los siguientes temas: (i) la inspección y
vigilancia de la educación superior por parte del Estado y su carácter dual (Ley
1740 de 2014); (ii) el derecho al debido proceso administrativo y el principio
de legalidad; (iii) las características y límites de la autonomía universitaria.
A partir de estas premisas adelantará el examen
de los cargos planteados en la demanda.
3. La inspección y
vigilancia de la educación superior por parte del Estado. El carácter preventivo
y sancionatorio previsto por la Ley 1740 de 2014.
3.1. Entre las
funciones encomendadas al Congreso por el Constituyente, se encuentra la de “[E]xpedir
las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución” (núm.
8º art. 150 C.P.), así como la de “[E]xpedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos” (núm.
23 art. 150 C.P.). Bajo este marco constitucional, corresponde al legislativo
desarrollar las competencias en cabeza de la rama ejecutiva para desplegar
dichas funciones, contando para ello con un amplio margen de configuración
normativa. Del mismo modo, el Congreso está facultado de acuerdo a los artículos 333 y 334 de
la Carta, para asignar al ejecutivo competencias de inspección y vigilancia,
como una manifestación del poder de intervención del Estado en la economía.
En concordancia con lo anterior, la Constitución Política establece
entre las actividades inherentes de la administración, las funciones de
inspección, vigilancia y control, sobre distintas actividades sociales y sobre
aquellas personas u órganos encargados de desarrollarlas. Así, el artículo 189
de la Carta asigna al Presidente de la República ejercer la inspección y
vigilancia respecto de la enseñanza (núm. 21), la prestación de los
servicios públicos (núm. 22), sobre las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo o
inversión de recursos captados del público, así como respecto de las entidades
cooperativas y las sociedades comerciales (núm. 24) y ante las instituciones de
utilidad común con la finalidad de que las rentas de éstas se conserven y sean
debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla la voluntad de los
fundadores (núm. 26)
En lo que concierne al ámbito
de la función intervencionista del Estado en la educación, la doctrina
comparada ha precisado que: “Es indiscutible que el Estado tiene el derecho
de tomar las medidas para que todo establecimiento de instrucción presente
condiciones suficientes de salubridad, lo mismo que para exigir severas
garantías de moralidad a todos aquellos que pretenden dirigir la escuela. Tiene
ciertamente el derecho, también el deber, de ejercitar en cierta medida un
control sobre todos los establecimientos de enseñanza. Es igualmente cierto que
el Estado puede y debe ejercer su vigilancia para asegurar que los maestros no
atenten contra la libertad psíquica, intelectual y moral de sus alumnos, y con
tal fin puede ejercer la inspección de todos los institutos educativos (…). A
la inversa, no es menos cierto que el Estado no puede ni debe prohibir ni
imponer en una escuela la enseñanza de doctrina alguna. El Estado no puede
organizar una inspección para vigilar métodos, doctrinas, tendencias, el
espíritu que inspira la enseñanza de la escuela”[1].
A este respecto, el artículo
67 de la Constitución Política establece que la educación es un derecho de la
persona y un servicio público que tiene una función social. La finalidad
atribuida a ella por la Carta, es la de acceder al conocimiento, a la ciencia,
a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La misma
disposición superior prescribe que le corresponde al Estado “regular y
ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar
por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación
moral y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo”[2].
En este mismo orden, la
adecuada prestación del servicio público de educación compromete la
satisfacción de ese derecho fundamental, del bienestar general y del mejoramiento de la calidad de vida
de la población y, en esa medida, constituye un fin esencial del Estado. Por ello,
corresponde al mismo Estado garantizar que su prestación sea eficiente y de
calidad, ya sea se efectúe directamente o a través de los particulares,
reservándose en todo caso la competencia para regular, controlar, inspeccionar
y vigilar su adecuada prestación (C.P. arts. 365 y 366).
Es claro entonces
que la facultad de inspección y vigilancia del servicio público de educación le
corresponde por mandato superior al Presidente de la República[3], según lo dispuesto por la
Constitución (art. 189 núm. 21 y 22), quien acorde con lo consagrado por el
artículo 211 del ordenamiento constitucional, podrá delegar[4] en el
Ministerio de Educación Nacional todas las funciones asignadas en esta materia
por la ley[5].
3.2. En lo que concierne a la
inspección y vigilancia del Estado en la prestación del servicio público de educación
superior, la Corte ha señalado que esta debe ejercitarse
“dentro del marco constitucional y conforme a las reglas y a los precisos
instrumentos que al efecto haya dispuesto la ley ( Artículo 150, numeral 8, C.P.)
los cuales encuentran límite no solo en el núcleo esencial de la autonomía
constitucionalmente reconocida a las universidades (Artículo 69 C.P.) sino en
la necesidad de que esas instituciones en ejercicio de esa misma autonomía
logren cabalmente los altos fines sociales previstos en la misma Constitución
para los que han sido creadas como producto de la iniciativa de los
particulares encaminada a la satisfacción de necesidades que interesan a la
sociedad en su conjunto (Artículos 38 y 62 de la Constitución Política)”[6].
3.3. La intervención del Estado en esta materia ha sido regulada
mediante la Ley 30 de 1992[7],
modificada parcialmente por la Ley 1740 de 2014[8]. El
artículo 31 de la primera establece que el fomento, la inspección y vigilancia
de la enseñanza corresponde al Presidente de la República, y estarán orientadas,
entre otras, a:
“(…)
b) Vigilar que se cumpla e
impere plena e integralmente la garantía constitucional de la autonomía
universitaria.
c) Garantizar el derecho
de los particulares a fundar establecimientos de Educación
Superior conforme a la
ley.
(…)
j) <Literal adicionado
por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:>
Velar por la calidad y la continuidad del servicio público de educación
superior.
(…)
l) <Literal adicionado
por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el
siguiente:> Velar por el adecuado cubrimiento del servicio público de
educación superior.
m) <Literal adicionado
por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el
siguiente:> Que en las instituciones privadas de Educación Superior,
constituidas como personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven
y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de
sus fundadores, sin que pueda consagrarse o darse de forma alguna el ánimo de
lucro.
n) <Literal adicionado
por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el
siguiente:> Que en las instituciones oficiales de Educación Superior se
atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que
les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las
rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente”.
3.4. Por su parte, la Ley 1740 de 2014, señala que la inspección y
vigilancia de la educación superior por parte del Estado tiene una connotación
dual, al precisar que “es de carácter preventivo y sancionatorio”, aplicándose
a las instituciones estatales u oficiales, privadas,
de economía solidaria, y a quienes ofrezcan y presten el servicio público de
educación superior (art. 4º). Igualmente, se precisa que dicha función vela por los objetivos
establecidos en el artículo 3º. Estos son:
“1. El cumplimiento de las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la
prestación o administración del servicio público de educación por parte de las
instituciones de educación superior.
2. El cumplimiento de los
estatutos y reglamentos de las instituciones de educación superior y del
régimen legal especial, si lo hubiere.
3. La prestación continua
de un servicio educativo con calidad.
4. La atención efectiva de
la naturaleza de servicio público cultural de la educación y de la función
social que le es inherente.
5. La eficiencia y
correcto manejo e inversión de todos los recursos y rentas de las instituciones
de educación superior a las que se aplica esta ley, en los términos de la
Constitución, la ley y sus reglamentos.
6. La protección de las
libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.
7. La garantía de la
autonomía universitaria.
8. La protección del
derecho de los particulares a fundar establecimientos de educación superior
conforme con la Constitución y la ley.
9. La participación de la
comunidad educativa en la dirección de las instituciones.
10. El fortalecimiento de
la investigación en las instituciones de educación superior.
11. La producción del
conocimiento y el acceso a la ciencia, la tecnología, las humanidades, la
filosofía, la cultura y el arte.
12. El fomento y
desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en las instituciones de
educación superior”.
Esta
misma ley confiere directamente al Ministerio de Educación, a fin de
garantizar, entre otros, los aludidos objetivos, la facultad de ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de
las normas constitucionales y legales que regulan la educación superior,
incluyendo las normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así
como del cumplimiento de sus estatutos y reglamentos. Igualmente, se le faculta
para expedir los lineamientos y reglamentos en desarrollo de las funciones de
inspección y vigilancia, sobre la manera en que las instituciones de educación
superior deben cumplir las disposiciones normativas que regulan el servicio
público educativo, como fijar criterios técnicos para su debida aplicación
(art. 5º).
En materia de la
función de inspección, el artículo 6º de la Ley 1740 de 2014, faculta al
Ministerio de Educación para “solicitar, confirmar y analizar
en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera
sobre la situación jurídica, contable, económica, administrativa o de calidad
de cualquier institución de educación superior, o sobre operaciones específicas
de la misma a las que aplica esta ley”. Para estos efectos, el Ministerio cuenta
con importantes facultades, en los términos del artículo 7º, para acceder y
verificar la información, pudiendo solicitar reportes e informes, interrogar a
personas, examinar la infraestructura de las instituciones y adelantar
averiguaciones[9].
Respecto a la
función de vigilancia, la ley otorga al Ministerio de Educación la facultad de
velar porque en las referidas instituciones se cumpla con las normas
para su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio
público en condiciones de calidad; y de supervisar la implementación de
correctivos que permitan superar situaciones críticas de orden jurídico,
económico, contable, administrativo o de calidad (art. 8º). Con estos fines, la
ley permite al Ministerio hacer seguimiento a las actividades de tales instituciones,
practicar visitas, adoptar medidas, tramitar reclamaciones y quejas, adelantar
investigaciones, solicitar la cesación de actuaciones contrarias a la ley o a
los estatutos, solicitar informes, hacer acompañamiento en la implementación de
medidas para el restablecimiento de la continuidad del servicio o el
mejoramiento de su calidad y conminar a sus representantes legales y
directivos, para que se abstengan de realizar actos contrarios al ordenamiento
jurídico  (art. 9º)[10].
3.5. En virtud del carácter dual de la inspección y
vigilancia del Estado respecto de la educación superior, el legislador dotó al
Ministerio de Educación Nacional de una serie de medidas administrativas de
orden preventivo, tendientes a “promover la continuidad del servicio,
el restablecimiento de la calidad, el adecuado uso de las rentas o bienes de
las instituciones de educación superior de conformidad con las normas
constitucionales, legales y reglamentarias, o la superación de situaciones que
amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación o el
cumplimiento de sus objetivos, sin perjuicio de la investigación y la
imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar”.  Por
tanto, el Gobierno, a través del Ministerio, cuenta con mecanismos para lograr
tales propósitos, pudiendo adoptar, mediante acto administrativo motivado, una
o varias de las siguientes medidas (art. 10):
“1.
Ordenar la presentación y adopción de planes y programas de mejoramiento
encaminados a solucionar situaciones de irregularidad o anormalidad y vigilar
la cumplida ejecución de los mismos, así como emitir las instrucciones que sean
necesarias para su superación.
2. Ordenar abstenerse de
ofrecer y desarrollar programas sin contar con el registro calificado; en este
caso el Ministerio informará a la ciudadanía sobre dicha irregularidad.
3. Enviar delegados a los
órganos de dirección de las instituciones de educación superior cuando lo
considere necesario.
4. Señalar condiciones que
la respectiva institución de educación superior deberá atender para corregir o
superar en el menor tiempo posible irregularidades de tipo administrativo,
financiero o de calidad que pongan en peligro el servicio público de educación.
5. Disponer la
vigilancia especial de la institución de educación superior, cuando se
evidencien una o varias de las causales que señala a continuación esta ley para
ello.
6. Salvaguardar los
derechos adquiridos de los estudiantes matriculados en los programas de las
instituciones de educación superior, aprobados por el Ministerio de Educación
Nacional”.
Con el fin de salvaguardar
las garantías del debido proceso administrativo, la ley prevé un procedimiento
para la adopción de las mencionadas medidas preventivas y de vigilancia
especial (art. 12). Así, el Ministerio de Educación debe con tal propósito,
proferir una resolución motivada, la cual se notifica personalmente o, en su
defecto, mediante aviso fijado en un lugar público en las instalaciones de la
institución educativa, al representante legal o a quien va dirigida la medida,
de acuerdo a los artículos 67 y 69 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo. El acto administrativo mencionado es de
cumplimiento inmediato y contra el mismo solo procede el recurso de reposición,
el que se concede en el defecto devolutivo, sin que suspenda la ejecución de lo
allí dispuesto.
En punto a la medida
preventiva de vigilancia especial, la ley establece cinco causales para
que la misma sea adoptada, cuando en una o varias de ellas incurre una institución
de educación superior (art. 11). Ellas son: (a) La interrupción anormal grave
en la prestación del servicio de educación a menos que dicha interrupción
obedezca a fuerza mayor o protestas de agentes de la comunidad educativa; (b) La
afectación grave de las condiciones de calidad del servicio; (c) Que los
recursos o rentas de la institución están siendo conservados, invertidos,
aplicados o arbitrados indebidamente, con fines diferentes al cumplimiento de
su misión y función institucional, o en actividades diferentes a las propias y
exclusivas de la institución, teniendo en cuenta lo que dispone la
Constitución, la ley y sus estatutos; (d) Que habiendo sido sancionada,
persista en la conducta, o (e) Que incumpla la orden de no ofrecer o
desarrollar programas académicos sin registro calificado.
Las anteriores causales representan
situaciones irregulares que al estructurarse al interior de las instituciones
de educación superior, podrían amenazar los derechos de la comunidad educativa,
la continuidad y la calidad del servicio público, la inversión o el manejo
adecuado de los recursos. Por tanto, la ley establece cuatro medidas para que
tales circunstancias anómalas sean superadas en el menor tiempo posible,
asegurándose la normalidad en la prestación del servicio. De esta manera, el
artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, señala que el Ministerio de Educación, en
el marco de la medida preventiva de vigilancia especial, puede:
“1. Designar un Inspector
in situ, para que vigile permanentemente y mientras subsista la situación que
origina la medida, la gestión administrativa o financiera de la entidad, así
como los aspectos que están afectando las condiciones de continuidad y calidad
que motivaron la medida.
2. Suspender temporalmente
y de manera preventiva, mientras se restablezca la continuidad y calidad del
servicio de educación, la vigencia del registro calificado otorgado a los
programas académicos de las instituciones de educación superior, o el trámite
de solicitudes de nuevos registros o renovaciones.
3. Cuando se evidencia que
el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o
la prestación del servicio en condiciones de calidad, ordenar la constitución
por parte de la Institución de una fiducia para el manejo de sus recursos y
rentas, de forma que estos solo sean conservados, invertidos, aplicados o
arbitrados en el cumplimiento de su misión y función institucional, o en
actividades propias y exclusivas de la institución.
4. En caso de que uno o
varios de los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o
revisores fiscales no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las
medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la
vigilancia especial, u oculten o alteren información, podrán ser reemplazados
hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, por la
persona natural o jurídica que designe el Ministerio de Educación Nacional”.
Como se aprecia, para la adopción de medidas
preventivas, en particular la de vigilancia especial, la ley prevé un órgano
competente y unas causales específicas, exigiendo que para su implementación se
profiera un acto administrativo motivado, el que debe ser debidamente
notificado al interesado y contra el cual procede el recurso de reposición.
Estas mismas garantías se reproducen al momento de adoptar las medidas propias
de la vigilancia especial, en el evento de que estas no sean tomadas en el
mismo acto que dispuso la medida preventiva principal.
Como garantía adicional a lo anterior, por tratarse
de decisiones administrativas adoptadas en el marco de la función de inspección
y vigilancia por parte del Ministerio de Educación Nacional, estas son susceptibles
del control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, en
cuyos procesos se cuenta con la posibilidad de decretarse medidas cautelares,
tales como la suspensión provisional de los actos, de acuerdo con los artículos
230 y 231 de la Ley 1437 de 2011.
3.6. Ahora bien, dado del carácter dual de la
inspección y vigilancia del Estado sobre la educación superior, aparte de las
medidas administrativas preventivas a cargo del Ministerio de Educación, las
cuales se adoptan “sin perjuicio de la investigación y la imposición de
las sanciones administrativas a que haya lugar”,  el legislador también
previó separadamente un régimen sancionatorio respecto de los
directivos, representantes legales, consejeros, administradores, revisores
fiscales, o cualquier persona que ejerza la administración y/o el control de la
institución de educación superior, que sean investigados.
La competencia para ordenar la apertura de
investigación preliminar con el objeto de comprobar la existencia o comisión de
los actos constitutivos de falta administrativa, así como para imponer las sanciones
administrativas y adoptar las medidas que las hagan efectivas, también se
encuentra a cargo del Ministerio de Educación (art. 17 §. 2º y art. 20), siendo las faltas objeto de sanción las contempladas
en el artículo 18 de la Ley 1740 de 2014, así:
“Artículo 18. Aplicación
de sanciones. El Ministerio de Educación Nacional podrá imponer las
sanciones administrativas a los consejeros, directivos, representantes legales,
administradores, o revisores fiscales, cuando en ejercicio de sus funciones
incurran en cualquiera de las siguientes faltas:
1. Incumplan los deberes o
las obligaciones Constitucionales, legales o estatutarias que les correspondan
en desarrollo de sus funciones.
2. Ejecuten, autoricen, o
no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la Constitución,
de la ley, de las normas que expida el Gobierno Nacional, de los estatutos o de
cualquier norma o disposición a la que en ejercicio de sus funciones deban
sujetarse.
3. Incumplan las normas,
órdenes, requerimientos o instrucciones que expida el Ministerio de Educación
Nacional en ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia.
4. No presenten informes o
documentos requeridos en el curso de las investigaciones administrativas,
oculten, impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios
competentes, o remitan la información solicitada con errores significativos o
en forma incompleta.
5. Incumplan los estatutos
universitarios, o en el caso de las instituciones de educación privadas y de
economía solidaria, apliquen reformas sin la ratificación del Ministerio de
Educación Nacional, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 30 de 1992.
Las sanciones administrativas
a las instituciones de educación superior, proceden cuando:
l. Incumplan los deberes o
las obligaciones que la constitución, la ley, los reglamentos les
imponen.
2. Ejecuten, autoricen, o
no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la Constitución
Nacional, de la ley, de las normas que expida el Gobierno Nacional, de los
estatutos o de disposiciones o instrucciones que expida el Ministerio de
Educación Nacional en el ejercicio de sus facultades.
3. Incumplan las normas,
órdenes, requerimientos o instrucciones que expida el Ministerio de Educación
Nacional, en ejercicio de sus facultades.
Lo anterior, sin perjuicio
de las demás acciones o sanciones a que haya lugar”.
Las sanciones administrativas aplicables en el
marco de la función de inspección y vigilancia, las cuales se pueden graduar de
acuerdo a los criterios legales[11],
son las previstas en el artículo 17 de la misma ley. Así, los directivos,
representantes legales, consejeros, administradores, revisores fiscales, o cualquier
persona que ejerza la administración y/o el control de la institución de
educación superior, puede ser objeto de (i) amonestación pública o privada,
(ii) multas personales hasta de 500 salarios mínimos legales mensuales
vigentes, (iii) suspensión en el ejercicio del respectivo cargo, hasta por el
término de dos (2) años, (iii) separación del cargo e (iv) inhabilidad de hasta
10 años para ejercer cargos o contratar con Instituciones de Educación. Del
mismo modo, las instituciones de educación superior investigadas pueden ser
objeto de (i) multas institucionales hasta por 1000 smlmv, (ii) suspensión de
programas académicos, registros calificados, o nuevas admisiones, hasta por el
término de 2 años, (iii) cancelación de programas académicos o de registros
calificados, (iv) suspensión o cancelación de la personería jurídica.
El procedimiento para la imposición de las referidas
sanciones, se encuentra contemplado en los artículos 51 y 52 de la Ley 30 de
1992, según los cuales:
“Artículo 51. <Artículo modificado por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el
siguiente:> Cuando en el desarrollo de la investigación se establezca que
una institución o su representante legal pudo incurrir en una de las faltas
administrativas tipificadas en esta Ley, el investigador que designe el
Ministro de Educación Nacional, le formulará mediante oficio que le será
entregado personalmente, pliego de cargos que contendrá una relación de los
hechos y de las pruebas, la cita de las disposiciones legales infringidas y los
términos para que rinda descargos para lo cual dispondrá de un término de
treinta (30) días.
Tanto la Institución de
Educación Superior a través de su representante legal, como el investigado,
tendrán derecho a conocer el expediente y sus pruebas; a que se practiquen
pruebas aún durante la etapa preliminar; a ser representado por un apoderado y
las demás que consagren la Constitución y las leyes.
Rendidos los descargos se
practicarán las pruebas solicitadas por la parte investigada o las que de
oficio decrete el investigador.
Concluida la investigación
el funcionario investigador rendirá informe detallado al Ministro de Educación
Nacional, según el caso, sugiriendo la clase de sanción que deba imponerse, o
el archivo del expediente si es el caso.
Artículo 52. La acción y la sanción administrativa caducarán en el
término de tres (3) años, contados a partir del último acto constitutivo de la
falta”.
De esta manera, al igual que para la adopción de
las medidas preventivas, el legislador también estableció en el régimen
sancionatorio de la inspección y vigilancia de la educación superior, un órgano
competente, los sujetos susceptibles de investigación y sanción, el listado
taxativo de faltas, las sanciones aplicables y el criterio de graduación, así
como un procedimiento que cuenta con etapas definidas, términos para rendir
descargos y solicitar y practicar pruebas.
Del mismo modo, en los casos en que se adopten
sanciones, al tratarse de decisiones del Ministerio de Educación Nacional, plasmadas
en actos administrativos, pueden ser objeto de control jurisdiccional por parte
de la justicia administrativa, en donde al interior del proceso respectivo se
tiene la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos.
3.7. De todo lo señalado en este aparte, se puede
concluir que la facultad de inspección y vigilancia del servicio público de
educación corresponde al Presidente de la República, quien ha delegado en el
titular del Ministerio de Educación dicha función. Esta facultad de
intervención del Estado en la educación superior debe ejercitarse en el marco
constitucional y legal, respetando la autonomía universitaria reconocida por la
Carta a las universidades, para que estas logren los fines sociales para los
cuales fueron creadas.
El legislador, en el marco de sus competencias
constitucionales, a través de la Ley 1740 de 2014, ha regulado lo concerniente
a la inspección y vigilancia de la educación superior, estableciendo un
carácter dual de dicha función, es decir, preventivo y sancionatorio,
diferenciando cada una de estas condiciones mediante objetivos, procedimientos
y medidas distintas. Entre las medidas preventivas, más no sancionatorias, se encuentra
la de vigilancia especial, que busca superar situaciones irregulares que se
presenten en las instituciones de educación superior, que amenacen los derechos
de la comunidad educativa, la continuidad y la calidad del servicio, la
inversión o el manejo adecuado de los recursos.
Las decisiones mediante las cuales se disponga de
una medida preventiva o de vigilancia especial, responden a facultades
otorgadas por la Ley a un órgano competente, en este caso el Ministerio de
Educación Nacional, así como al agotamiento de un procedimiento que garantice
la expedición de uno o varios actos administrativos motivados, los cuales deben
ser debidamente notificados y susceptibles de controvertir su fundamento en
sede administrativa como judicial.
4. El derecho al
debido proceso administrativo y el principio de legalidad. Reiteración de
jurisprudencia[12].
4.1. El artículo
29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido
proceso, de conformidad con el cual “toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas” deben desarrollarse con respeto de las garantías
inherentes al derecho fundamental del debido proceso. De conformidad con
el texto constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se
extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos
administrativos que lleven consigo consecuencias para los administrados.
En primer lugar, esta Corporación ha reiterado en que el derecho
fundamental al debido proceso se encuentra protegido en normas de derecho
internacional y consagrado en instrumentos tales como la Declaración Universal
de Derechos Humanos – art. 10 y 11-, la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre – art. XVIII y XXVI-, El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos –art.8-,  y ha sido desarrollado por la
jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, la cual ha establecido que el principio del debido proceso
se aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo,
jurisprudencia que esta Corte ha reconocido constituye una pauta hermenéutica
relevante en el proceso de interpretación, aplicación y determinación del
alcance de los derechos constitucionales[13].
La jurisprudencia de esta Corporación también se ha pronunciado de
manera pacífica y consolidada acerca del contenido, elementos y características
del derecho al debido proceso, el cual es considerado uno de los pilares
fundamentales del Estado Social y constitucional de Derecho. Entre los
elementos más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: (i) la
garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin
de lograr una pronta resolución judicial; (ii) la garantía de juez natural;
(iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y
aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad;
entre otras garantías[14].
En materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que los principios generales que informan el derecho fundamental al
debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas
que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de sus funciones y
realización de sus objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso
a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas
administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de
contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los
asociados. Todas estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el
correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de
conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes
y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar posibles actuaciones
abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición
de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los
principios del Estado de Derecho[15]. Igualmente,
esta Corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso
administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones
que desarrolle frente a los particulares[16].
En punto al principio de legalidad[17], es claro que este se desprende del
debido proceso y demanda
la aplicación de normas preexistentes y establecidas por el órgano competente,
lo cual se traduce en un límite a las actuaciones de la administración,
evitando arbitrariedades por parte de las autoridades y protegiendo los
derechos de los administrados[18]. Así, toda autoridad debe tener sus competencias determinadas
dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con respeto al
principio de legalidad, para que los derechos e intereses de los ciudadanos
cuenten con la garantía de defensa necesaria ante posibles actuaciones arbitrarias,
hechas al margen de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios. A este respecto, la Corte en
sentencia C-851 de 2013[19], señaló:
“6.4. De este modo, el principio de legalidad tiene
importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado,
protege la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que
la limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado
protege la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la
función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos,
por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además, garantiza
el control y la atribución de responsabilidades al orientar las actividades de
los organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto
del comportamiento de las autoridades públicas.
6.5. Lo anterior se traduce en la prohibición de
expedir “regulaciones deficientes” para el ejercicio de funciones públicas, sin
que ello signifique que en todos los casos sea necesario contar con
disposiciones exhaustivas porque sería imposible que el legislador previera
todas las posibilidades de restricción de derechos, especialmente debido a la
complejidad de las funciones del Estado lo cual lleva a que un amplio número de
funciones se encuentren reguladas en cláusulas generales. En este sentido,
la jurisprudencia ha establecido que una regulación es “deficiente” cuando,
dependiendo del área de que se trate, las autoridades públicas no tengan ningún
parámetro de orientación de modo que no pueda preverse con seguridad suficiente
la conducta del servidor público que la concreta.
6.6. En suma, el principio de legalidad exige la
existencia de una regulación previa y suficiente que oriente las funciones y
permita establecer el alcance [de las actuaciones] de las autoridades públicas,
sin poder pretenderse que en todos los casos dicha regulación sea detallada
y exhaustiva y que la totalidad de las actuaciones públicas deban agotarse en
las disposiciones jurídicas.
6.7. Relacionado con lo anterior, el debido proceso administrativo que se consagra en los artículos 29, 6 y
209 de la C.P., ha sido definido por la jurisprudencia como:“(i) el conjunto
complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado
en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”[20].
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados”[21]”
(negrilla fuera del texto original).
En concordancia con esto último, la jurisprudencia de esta Corte
ha expresado que de la aplicación del debido proceso administrativo se derivan
consecuencias importantes, tanto para los asociados, como para la
administración pública. Desde la perspectiva de los asociados, de este derecho
se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la
administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con
plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v)
gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio.
En lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones
del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por
el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos
administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii)
los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en
ejercicio legítimo de su derecho de defensa[22].
Asimismo, es de acotar que el principio del debido proceso
administrativo cobra una especial relevancia constitucional cuando se trata del
desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública. De esta
manera, cuando la Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce
implícitamente la facultad que corresponde a la Administración para imponer
sanciones. En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado
que la potestad sancionadora de la Administración persigue: (i) la
realización de los principios constitucionales que gobiernan la función
pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) se
diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra
sujeta al control judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del
debido proceso[23].
4.2. Con todo, no puede asegurarse que la totalidad de las
garantías del debido proceso constitucional deban aplicarse con la misma
rigurosidad en las actuaciones judiciales o administrativas, pues cada ámbito cuenta
con particularidades que le son propias. Sobre este particular, en sentencia
C-316 de 2008[24], esta Corporación consideró:
“(…)
las garantías procesales mencionadas en el artículo 29 deben ser aplicadas a
todos los procesos pero con importantes matices, introducidos en atención a
diferencias relevantes. Las diferencias que según la doctrina constitucional
vigente ameritan un tratamiento diferenciado son, en principio, los siguientes[25]:
(i) la entidad de los bienes jurídicos afectados con la sanción; (ii) la
afectación más o menos intensa que supone, para esos bienes jurídicos, la
sanción respectiva; y, (iii) el carácter general de las normas, comparadas con
las penales, esto es, el universo de los sujetos a que está destinado el
mandato cuyo incumplimiento acarrea la imposición de la sanción.[26]
Al
justificar el trato diferenciado en virtud de estos criterios ha dicho la
Corporación:
“[E]ntre
el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias
importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental
como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas,
por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las
garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo
no afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que además
sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen
determinados deberes especiales (…) De conformidad con lo expuesto
anteriormente, la potestad sancionadora administrativa se diferencia
cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal”[27].
19.
En virtud de los razonamientos anteriores, la Corte ha entendido que los
estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos
exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte
ha encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas –
como multas u otras medidas correctivas - impuestas por la autoridad
administrativa tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente
que el proceso penal” (negrilla fuera del texto original).
No obstante, tratándose
del derecho administrativo sancionador, de la misma forma que en el
derecho penal, las normas que prescriben conductas sancionables, deben respetar
el principio de legalidad y, por ende, el principio de tipicidad que le es propio.
Por tanto, la disposición sancionatoria debe establecer la conducta reprochable
junto a todos los elementos que la definen, pero sin la rigurosidad propia del
derecho penal, justamente por no referirse a conductas que supongan una
trascendental incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales,
particularmente en el derecho a la libertad. Sobre este punto, la Corte en
sentencia C-242 de 2010[28],
estimó:
“En el ámbito del derecho administrativo
sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en
materia penal, por las particularidades propias de la normatividad
sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los
fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde
esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener
normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un
quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que
permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto
particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la
Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten
cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de
la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta
perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho
administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de
la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas
precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de
los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción
que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”
Por tanto, para satisfacer el
principio de tipicidad implícito en el de legalidad, deben concurrir los
siguientes elementos: (i) Que
la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien
porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea
determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que exista una sanción cuyo
contenido material este definido en la ley; (iii) Que exista correlación entre la
conducta y la sanción” [29] (Negrilla fuera del texto
original).
Es normal que el legislador no esté obligado a precisar con
detalle cada uno de los elementos que conforman las conductas reprochables.
Para ello los tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, que
comprenden aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de tales
conductas, “se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles
constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el intérprete
autorizado, logrando éste realizar a satisfacción el respectivo proceso de
adecuación típica de la infracción”[30]  Para establecer
de manera razonable el alcance y precisión de las conductas y sus sanciones, el
operador jurídico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las
remisiones de las disposiciones, en criterios técnicos, lógicos, empíricos,
semánticos o de otra índole. No obstante, “si el concepto es a tal punto
abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos
desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento
prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades
administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes
normativos precisos”[31].
De acuerdo con todo
lo anterior, aun cuando la tipicidad integra el concepto del derecho al debido
proceso en las actuaciones administrativas, no se le exige una rigurosidad
equiparable a la connatural en materia punitiva[32]. Así, pese a que algunas conductas reprochables
a los administrados no sean precisas, debe tenerse en cuenta la naturaleza de
las normas, el tipo de conducta que se recrimina, el bien jurídico protegido,
el objeto de la sanción y, no menos importante, la posibilidad de que normas
complementarias o criterios razonables contribuyan a establecer el alcance de
las mismas.
5. La autonomía
universitaria. Características y límites. Reiteración de jurisprudencia.
5.1.
La autonomía universitaria es un principio consagrado en el artículo 69 de la
Constitución Política, que se traduce en la facultad que tienen las
universidades para auto-dirigirse  y auto-regularse, sin la intromisión de
poderes externos o de la interferencia del Estado, siempre bajo los parámetros
generales de la ley.
Esta autonomía tiene diferentes manifestaciones,
tanto en la esfera académica, como afianzamiento de la libertad de pensamiento
y del pluralismo ideológico consagrado en la Constitución, como en los ámbitos
administrativo y financiero, en donde cobra relevancia en la regulación de todo
lo referente con la organización interna de la institución de educación
superior[33].
Al respecto, esta Corporación, en sentencia T-720 de 2012[34], ha
considerado:
“(…)
el mencionado artículo 69 de la Constitución ampara la autonomía universitaria[35] y, con
base en esto, se ha sostenido que las instituciones de educación superior
tienen la facultad de definir su filosofía, su organización interna, así como
las normas que regirán su funcionamiento. En efecto, la autonomía universitaria
ha sido definida por la Corte como: “(...) la capacidad de autoregulación
filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que
presta el servicio público de educación superior”[36].
11.
El alcance de la autonomía universitaria, ha sido definido por esta Corporación
de la siguiente forma: “(...) podemos deducir dos grandes vertientes que
definen el contenido de la autonomía de las instituciones educativas
superiores. De un lado, la dirección ideológica del centro educativo, lo cual
determina su particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad
pluralista y participativa. Para ello la universidad cuenta con la potestad de
señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación. Y, de
otro lado, la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual
se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el
sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus
bienes, la selección y formación de sus docentes.”[37]
12.
En conclusión, a raíz de la garantía constitucional de la autonomía
universitaria, las instituciones educativas pueden tomar sus propias
determinaciones en temas como aspectos financieros, académicos, disciplinarios,
entre otros; pero esto no significa que las universidades tengan una potestad
absoluta en estos temas, pues la Corte ha instituido que, “las disposiciones y
actuaciones de las universidades deben ajustarse a la Constitución Política y a
las leyes[38].
Por consiguiente si bien este Tribunal ha reconocido como expresión de esa
autonomía universitaria la facultad de definir los reglamentos estudiantiles,
lo cierto es que éstos tienen como límite, entre otros, la garantía de los
derechos fundamentales”[39]”.
Así entonces, es propio de la autonomía
universitaria, que los temas académicos, enfoques ideológicos, de manejo
administrativo y financiero no sean objeto de intervención estatal, teniendo
las instituciones libertad de acción, siempre bajo los parámetros establecidos
por la Constitución y la Ley[40].
Es bajo esta
óptica que precisamente la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza
el servicio público de la educación superior”, dispone que la autonomía
universitaria consagrada en la Carta “reconoce a las universidades el
derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas
y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,
definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y
culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores,
admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer y
aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional”[41].
Por tanto, conforme a la Constitución y la Ley, la
capacidad de acción de las universidades se resume en las facultades de: (i) darse y modificar sus estatutos, (ii) establecer
los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos
y administradores, (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas
académicos, formativos, docentes, científicos y culturales, (iii) seleccionar a
sus profesores y admitir a sus alumnos, (iv) asumir la elaboración y aprobación
de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos[42].
En ese orden, la autonomía
universitaria está establecida “para que las universidades gocen de libertad
al momento de adoptar las condiciones jurídicas necesarias para el logro de su
misión educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada
o pública ajena a su ámbito que pudiese someterlas. Por manera que se garantiza
que las universidades sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de
presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir
adecuadamente con sus objetivos y funciones”[43].
Ahora bien, es necesario precisar en punto a la
facultad autónoma de las universidades para darse sus directivas, que la
Constitución en su artículo 69 también señala que estas deben regirse por sus
estatutos de acuerdo con la ley y, además, dispone, respecto de las
universidades públicas, que el legislador establecerá su régimen especial. De
este precepto superior se desprende que las universidades no solo gozan de
autonomía sino que también están sometidas a un régimen especial de autonomía
regulada conforme a la ley. De manera que la autonomía tiene sus límites en la
Constitución y en la ley, pero con la garantía de que el legislador no altere
su esencia[44].
Sobre el particular, en sentencia C-1019 de 2012[45], esta
Corporación estimó:
“
(…) es importante reiterar que la autonomía
universitaria no constituye un principio irrestricto y que la libertad de
acción de los entes autónomos puede legítima y razonablemente limitarse por el
legislador para hacer efectiva la función de control y vigilancia del Estado
del servicio público de educación, en los términos del artículo 3º de la Ley 30
de 1992[46]. Estos límites, siempre que
no afecten los elementos esenciales de la autonomía universitaria, están
relacionados con la facultad legislativa para expedir disposiciones con base en
las cuales las universidades pueden darse sus propias directivas y regirse por
sus propios estatutos, para expedir las leyes que garanticen la adecuada
prestación del servicio de educación y el respeto por el ejercicio legítimo de
los derechos fundamentales” (negrilla
fuera del texto original).
Ciertamente, la
autonomía de las universidades estatales no puede tenerse como absoluta[47], primero
porque no puede estar por encima de los demás derechos protegidos en la Constitución[48] y,
segundo, porque la ley regula su actuación y establece las condiciones para la
creación y gestión de dichos entes educativos (artículo 68 C.P.), como para
establecer las reglas en virtud de las cuales se darán sus directivas y sus
estatutos (artículo 69 C.P.) y para dictar su régimen especial. Con todo, el
legislador no puede exceder las facultades otorgadas por el Constituyente, teniendo
vedado imponer directrices que atenten contra la autonomía garantizada por la
Carta.
En ese orden, la Sala considera que el Estado se
excede en su intervención cuando pretende regular directamente asuntos tales
como organización académica (selección y clasificación de docentes, programas
de enseñanza) u organización administrativa (manejo de presupuesto y destinación
de recursos). De esta manera, “[s]i el legislador se inmiscuyera en los
aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia
de una intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en
una violación de su autonomía”[49].
Ahora bien, es importante destacar que las
universidades, con la finalidad de lograr los propósitos del artículo 67 de la
Constitución, son también objeto de la inspección y vigilancia que ejerce el
Estado, bajo la garantía de que éste respete y no desconozca su autonomía. Debe
recordarse que “[e]l sólo hecho de que dichos entes universitarios estén
vinculados al Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser
asimilados a otro órgano también vinculado, pues es preciso respetar y garantizar
su autonomía. En consecuencia, la vinculación de las universidades al
Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonomía”[50].
Así, “la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana
y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que
se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el
manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes
directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa
injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal,
definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo,
y mucho menos, con el examen o control de las tendencias filosóficas o
culturales que animan las actividades educativas o de investigación, porque la
comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la
dirección de sus destinos” (negrilla fuera del texto original)[51].
En conclusión, la
autonomía universitaria consiste en la facultad inherente a las universidades
para autogobernarse y autodeterminarse, dentro de los límites que la propia
Constitución y la Ley les señale. Esta libertad de acción no debe entenderse como
una autorización que propicie una universidad aislada de la sociedad o emancipada
por completo del Estado. En respeto de esta autonomía, siempre dentro los
parámetros constitucionales y legales, las universidades pueden establecer sus
aspectos académicos, ideológicos, administrativos y financieros sin intromisión
externa o la intervención estatal. Sin embargo, dado que la autonomía
universitaria no es absoluta, pues debe armonizar con otros pilares
constitucionales, como el respeto de los derechos fundamentales de la comunidad
educativa y con las funciones de inspección y vigilancia a cargo del Estado, existen
restricciones admisibles a dicho principio, pero que en todo caso no deben
implicar su desconocimiento.
6. Análisis de los
cargos.
El actor plantea
tres cargos relacionados con el presunto desconocimiento del principio de
legalidad, del derecho al debido proceso y a la autonomía universitaria. Por
razones metodológicas, al contener los dos primeros cargos el mismo eje
temático y estar soportados en argumentos análogos, relativos a la
indeterminación de los conceptos empleados por el legislador y el carácter
sancionador de la norma, la Corte los analizará de manera conjunta,
resolviéndolos en un solo estudio. Finalmente, de forma separada, se abordará
el examen del tercer cargo, relativo al desconocimiento de la autonomía
universitaria.
6.1. Cargos primero
y segundo. Los segmentos normativos acusados no vulneran el principio de
legalidad y el derecho al debido proceso.
6.1.1. En estos dos
cargos el actor considera que los segmentos normativos acusados, que integran
el artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, contravienen los artículos 6°, 29 y 122
inciso 1º de la Constitución Política.
Aduce que las
expresiones “grave situación de anormalidad”, “no cumplan, impidan o
dificulten” y “oculten o alteren”, en razón a su vaguedad,
imprecisión y grado de indeterminación, permiten al Ministerio de Educación
Nacional actuar con “gran margen de discrecionalidad sancionatoria”, sin
otorgar criterios para ejercer su función de inspección y vigilancia a la
educación superior.
Es insistente en
afirmar que en virtud del principio de legalidad, las normas sancionatorias
deben describir con precisión las conductas reprochables y su sanción, lo cual,
a su juicio, no se compagina con la indeterminación de los segmentos normativos
censurados, pues las autoridades universitarias no pueden conocer las conductas
que les son prohibidas. En ese orden, asevera que la disposición atacada no
establece cómo se adopta la vigilancia especial, los recursos procedentes, su
duración y las condiciones para salir de la misma. Del mismo modo, aduce que la
norma “no especifica con claridad las conductas que implican que consejeros,
directivos, representantes, administradores o revisores, “no cumplan, impidan o
dificulten” la implementación de medidas” u “oculten o alteren
información”, estimando que estas expresiones son completamente imprecisas.
En el mismo
sentido, considera que la referida indeterminación de las expresiones
contenidas en la norma demandada, desconoce el derecho al debido proceso,
particularmente en lo que concierne al principio de tipicidad en materia
sancionatoria, pues no se logra establecer el alcance de tales locuciones.
6.1.2. Determinación del
alcance de la norma.
En primer lugar, procede la
Corte a examinar si, en efecto, como lo señala el actor, las medidas previstas
en la norma enjuiciada tienen carácter sancionatorio.
Tal y como se señaló en
páginas precedentes, la Ley 1740 de 2014, al regular la función de inspección y
vigilancia de la educación superior por parte del Estado, hizo una clara
distinción de la doble condición de dicha labor, la cual, en los términos del
artículo 3º “es de carácter preventivo y sancionatorio”, siendo la primera
“uno de los elementos” (art. 2º). Es justamente en el marco de su manifestación preventiva que se
incorpora la medida de vigilancia especial, parcialmente cuestionada por el
actor.
Ciertamente, las medidas
preventivas se encuentran previstas en el capítulo III de la ley, denominado “Medidas
administrativas para la protección del servicio público de educación superior”,
dentro del cual se ubica el artículo 13 demandado. Por su parte, todo lo
concerniente a las medidas sancionatorias se encuentra regulado en el capítulo
V, titulado “Sanciones administrativas”, el cual es complementado con
los artículos 51 y 52 de la Ley 30 de 1992, de acuerdo a la remisión
establecida en el artículo 17 de la ley ahora cuestionada.
Siendo más preciso, el
legislador definió la medida de vigilancia especial, que impugna ahora el
actor, cuando en el artículo 11 establece que “La vigilancia especial es
una medida preventiva que podrá adoptar el Ministro(a) de Educación
Nacional, cuando evidencia en una institución de educación superior una o
varias de las siguientes causales (…)” (destaca la Sala). Incluso, en el
artículo 10º de la Ley, se prevé que las medidas preventivas pueden ser
adoptadas por el Ministerio de Educación “sin perjuicio de la investigación
y la imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar”,
denotando así una clara diferenciación entre el ámbito preventivo y el
sancionatorio.
Para despejar toda duda de lo
que hasta ahora se evidencia, resulta útil acudir a los antecedentes
legislativos de la Ley 1740 de 2014, donde se advierte en la exposición de
motivos del proyecto de ley 179 de 2014 (Cámara) y 124 de 2014 (Senado), la distinción que el
legislador pretendió darle a la función de inspección y vigilancia. Veamos:
“Lo que el Ministerio de
Educación Nacional ha identificado, es que la función de inspección y
vigilancia que debe realizar el Estado a la educación superior, está
enfocada en la Ley 30 de 1992 al aspecto sancionatorio, y que las
sanciones que se contemplan en su artículo 48 no resultan disuasivas, ni
han servido para solucionar problemas crónicos ni coyunturales de algunas
instituciones de educación superior.
(…)
Por ende, resulta necesario hacer
una delimitación de las funciones de inspección y vigilancia de la educación
superior y la creación de mecanismos que permitan ejercerla de manera adecuada,
con un criterio preventivo, además del sancionatorio, enfocado a procurar que
los estudiantes reciban un servicio con calidad y continuidad.
Con ese fin, el proyecto de ley
está estructurado en seis (6) capítulos, distribuidos de la siguiente forma:
En el primer aparte se presenta la
finalidad, objetivos y ámbito de aplicación de la función de inspección y
vigilancia en la educación superior.
El capítulo segundo aborda el
análisis de cada una de las funciones y dispone las facultades que a título de
inspección y vigilancia puede desarrollar la autoridad estatal.
En el capítulo tercero se
incorporan una serie de medidas administrativas para la protección del servicio
público de educación superior, que
contribuyen a cumplir los fines previstos, incluyendo algunas de tipo
preventivo y otras especiales con su respectivo procedimiento.
En el capítulo cuarto se señala la
posibilidad de actuación frente a personas o establecimientos que estén
prestando el servicio público de educación superior sin la autorización y
requisitos correspondientes.
El capítulo quinto dispone
expresamente las sanciones y los motivos por los cuales pueden ser sancionados los prestadores del servicio de educación superior o sus
directivos, representantes legales, consejeros, administradores, revisores fiscales,
o cualquier persona que ejerza la administración y/o el control de la
institución de educación superior, que sean investigados; así mismo, se
indican los criterios de graduación que deben tenerse en cuenta al imponerlas.
Finalmente en el último capítulo
se derogan las disposiciones correspondientes y se establece la vigencia a
partir de la publicación de la ley”.
Así entonces, para la Corte es
claro que desde el origen de la Ley 1740 de 2014, el legislador le imprimió a
las medidas preventivas, incluida la de vigilancia especial, una connotación
diferente de las medidas sancionatorias, al punto de ubicarlas en distintos
capítulos al interior del mismo cuerpo normativo.
Igualmente, en lo que respecta
a la naturaleza jurídica de las medidas preventivas y sancionatorias, la
exposición de motivos también las diferenció, para lo cual es preciso citar in
extenso lo allí consignado:
“a) Medidas preventivas
En el proyecto de ley se indican
las disposiciones específicas que lo regulan, con el siguiente alcance:
- Se ordena mediante acto
administrativo motivado, con base en las evidencias recaudadas que serán
conocidas por la Institución de Educación Superior.
- La institución de educación
Superior podrá controvertir las razones, las evidencias y la decisión mediante
el recurso de reposición en los términos y requisitos de la Ley 1437
de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo), para el cabal ejercicio de los derechos de contradicción y
defensa.
- El acto administrativo que
resuelve el recurso de reposición, en caso de que sea presentado, debe ser
notificado en la forma y con los requisitos que señala la Ley 1437 de
2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo).
- El efecto devolutivo en el que
se concede el recurso de reposición se justifica razonable y proporcionalmente,
en cuanto a la oportunidad e inmediatez que requieren las medidas.
- El acto administrativo que
ordena las medidas preventivas, el que resuelve el recurso y las medidas que se
adopten, están sujetos al respectivo control de la jurisdicción contencioso
administrativa.
- Las medidas deben adecuarse a
los fines previstos en esta ley, esto es, promover la continuidad del servicio,
el restablecimiento de la calidad, velar porque los recursos o rentas de la
institución sean conservados, invertidos, aplicados o arbitrados debidamente,
para el cumplimiento de su misión y función institucional, o en las propias y
exclusivas de la institución.
- Las medidas encuentran límites
en el tiempo en cuanto su duración se sujeta al restablecimiento de la
continuidad y calidad del servicio de educación, o la superación de los hechos
que originaron medida.
b) Vigilancia especial
De cara a las consideraciones
sobre el debido proceso en relación con la vigilancia especial, debemos señalar
que los temas procedimentales y de recursos en la vía administrativa y en el
contencioso administrativo, son iguales a los indicados anteriormente para las
demás medidas preventivas; pero se hace necesario señalar los siguientes
aspectos:
- Su procedencia debe justificarse
a una o varias de las causales taxativamente consagradas en esta ley.
- Esta medida no tiene carácter
sancionatorio, se trata de un instituto de salvamento, es decir que el
objetivo es proteger un bien superior y con protección constitucional, como es
la continuidad y calidad del servicio público de la educación superior, en una
situación anormal.
- En ese contexto, es entendible
que la adopción de la vigilancia especial esté cobijada por un proceso especial
que permita la efectividad de sus fines, que son de carácter cautelar.
De no ser de esa forma, no sería posible garantizar el carácter de la medida y
la misma se desnaturalizaría convirtiéndose en algún tipo especial de sanción o
algo de ese estilo, pero despojando al Estado por completo de la posibilidad de
tomar medidas en el corto plazo para proteger la continuidad y calidad del
servicio de educación superior.
- Si no existiera un procedimiento
especial para adoptar la vigilancia especial de una institución de educación
superior, llegaríamos al contrasentido de que en nuestra legislación es posible
actuar con medidas cautelares para proteger el ahorro o la salud, pero no la
educación superior de los colombianos.
c) Sanciones administrativas
El artículo 13 del proyecto de
ley, que establece las sanciones que pueden imponerse, señala expresamente que
estas sólo son procedentes “previa observancia del debido proceso señalado
por la ley…”.
Lo anterior, porque la
Ley 30 de 1992 ya establece en su articulado (especialmente en los
artículos 50, 51 y 52, que continúan vigentes), las reglas del proceso
administrativo que debe adelantar el Ministerio de Educación Nacional para
poder imponer esas sanciones administrativas, con el siguiente alcance.
- Su imposición sólo procede por
el incumplimiento de las disposiciones consagradas en la ley y previa
observancia del debido proceso previsto en la Ley 30 de 1992.
- Apertura de Investigación para
verificar la existencia de las conductas y el grado de responsabilidad.
- Acopio de pruebas que puede
conocer y controvertir la Institución o el Directivo investigado en
cualquiera de las etapas.
- Pliego de cargos en el que se
debe precisar los hechos, las pruebas, las disposiciones infringidas y los
términos para que rinda descargos.
- Treinta (30) días de término
para la presentación de descargos.
- Derecho de la institución de
educación superior a través de su representante legal, como el investigado, a
conocer el expediente y sus pruebas, así como a solicitar la práctica de estas.
- Derecho a ser representados por
un apoderado y los demás que consagren la Constitución y las leyes.
- Únicamente pueden imponerse las
sanciones expresamente consagradas en esta ley.
- Derecho a interponer recurso de
reposición contra la decisión que se adopte.
- El acto sancionatorio y el que
resuelve el recurso de reposición, en caso de que sea presentado, deben ser
notificados en la forma y con los requisitos que señala la Ley 1437
de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo).
- Posibilidad de ejercer el
control judicial de los actos administrativos que se expidan y del debido
proceso, ante la jurisdicción contencioso administrativa” (destaca la Sala).
De la lectura de los apartes
transcritos de la exposición de motivos, claramente se identifican las
diferencias jurídicas tenidas en cuenta por el legislador, respecto de las
medidas preventivas y las sancionatorias, distinguiendo sus características
propias, tanto en su naturaleza, objetivos y procedimiento.
De esta manera, las medidas preventivas,
precisamente por su índole cautelar, suponen la acción inmediata del Ministerio
de Educación, por lo que la eficacia de esas medidas requiere que su adopción
sea pronta para evitar la obstrucción de los fines de la vigilancia especial y,
en últimas, la interrupción o la puesta en riesgo en la prestación del servicio
de educación superior en condiciones de calidad y eficiencia. Si bien las
medidas a adoptar en el marco de la vigilancia especial pueden generar
evidentes restricciones, no tienen el alcance de la sanción que se impone al
infractor después de haberse surtido el procedimiento previsto para tal
fin y de haberse establecido fehacientemente su responsabilidad, por
incurrir en alguna de las causales previstas para la imposición de sanciones. Por ende, este
tipo de medidas preventivas, no obedecen a la finalidad de investigar
responsables por la situación que pueda atravesar la institución e imponer
sanciones, sino que su propósito es garantizar la adecuada protección de los
derechos de los estudiantes a recibir un servicio educativo de manera continua
y con calidad, como lo dispone la Constitución.
Así las cosas, no es la intensidad de la intervención administrativa o de sus
consecuencias lo que define la índole preventiva o el carácter sancionatorio
reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que en el primer
caso, es responder eficazmente y de forma transitoria al riesgo de que el
servicio público se vea interrumpido o prestado en condiciones contrarias a las
exigidas por la Constitución y Ley y, en el segundo, consiste en reaccionar
ante la infracción comprobada y atribuida al personal o las instituciones de
educación superior. Por tanto, para la Corte, en la Ley 1740 de 2014, las
medidas preventivas no se equiparan a sanciones, habida cuenta que se
adoptan para evitar la interrupción del servicio y el restablecimiento de la
calidad del mismo, sin la intención de reprochar o castigar actuaciones
contrarias al ordenamiento, en tanto que la sanción corresponde a la consecuencia jurídica de
la estructuración de alguna de las faltas previstas en la Ley. En ese orden, no
resulta forzoso inferir que la aplicación de una medida preventiva conduzca siempre a la
imposición de una sanción, ni ésta dependa necesariamente de aquella, aun
cuando la misma conducta pueda implicar medidas de una y otra índole,
obedeciendo siempre a la configuración de supuestos propios y distintos, sin
que la adopción de una de estas medidas se oponga o excluya a la otra[52].
Adicionalmente, es de destacar que no resultaría eficaz
adoptar una medida que amerita inmediatez y oportunidad, como las preventivas,
en aras de corregir, subsanar o prevenir situaciones que afecten la
continuidad, la calidad y la eficiencia en la prestación del servicio, bajo un
procedimiento administrativo sancionatorio que no permitiría cumplir con dicha
finalidad[53].
Las consideraciones precedentes permiten sostener
que las medidas preventivas (entre las que se encuentra la de vigilancia especial)
y el proceso sancionatorio, son actuaciones administrativas independientes que
difieren entre sí, pues, persiguen objetivos totalmente diferentes y responden
a procesos y trámites diversos.
De conformidad con lo anterior, la Corte encuentra
que los argumentos expuestos en los cargos por el actor, que tienen como
premisa que la medida preventiva de vigilancia especial es de carácter
administrativo sancionatorio, no tienen sustento. En ese orden, las reglas jurisprudenciales
que invoca como fundamento de su censura, relativas a la aplicación irrestricta
del principio de legalidad en los regímenes punitivos, la tipicidad de la
prescripción de las conductas sancionables y el desconocimiento consecuente del
derecho al debido proceso, no son estrictamente aplicables a la norma objeto de
demanda parcial.
6.1.3. Alcance de las expresiones censuradas.
Ahora bien, aun cuando no hay duda de su naturaleza cautelar, la
Sala debe señalar que incluso en el entendido de que la regulación de las
medidas preventivas establecidas en la Ley 1740 de 2014, tuvieran una
connotación sancionatoria, no podría exigírsele a la misma la rigurosidad en su
regulación, en punto al detalle y exhaustividad en su contenido, como lo
pretende el ciudadano demandante. Al respecto, como se precisó en el Fundamento
Jurídico, la Corte ha entendido que los estándares aplicables a los
procedimientos administrativos pueden ser menos exigentes que los del proceso
penal, por
no referirse a conductas que impliquen una incursión importante en el núcleo
duro de los derechos fundamentales, en particular, el derecho a la libertad.
Además, dada la complejidad y riqueza de las situaciones que se
pueden presentar en la práctica administrativa, sería irrazonable exigir que el
legislador describiera de forma minuciosa y taxativa, cada una de las conductas
mediante las cuales las personas, tanto naturales como jurídicas, puedan poner
en riesgo las garantías constitucionales y legales, señalando con precisión los
elementos y criterios para la imposición de determinada medida administrativa.
La irrazonabilidad de tal exigencia implicaría incluso que algunas conductas,
por no estar incluidas en la ley, no puedan ser corregidas mediante medidas
administrativas, con las implicaciones propias y adversas al interés general. En
el mismo sentido, no es razonable pretender que el legislador defina cada una
de las expresiones empleadas en las normas, pues esto las haría interminables.
Pues bien, bajo esta perspectiva, si las normas que regulan los
procedimientos administrativos son generales o denotan cierto grado de
imprecisión, ello no implica per se el desconocimiento del principio de
legalidad o tipicidad como manifestaciones del debido proceso, cuando su
alcance puede ser determinado, completado o precisado por el intérprete
autorizado, con base en el contexto normativo, en las mismas remisiones de la norma, en
criterios lógicos, empíricos, semánticos, entre otros.
En el asunto objeto de estudio, a juicio de la Corte, las
expresiones censuradas del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, no desconocen el
principio de legalidad ni el derecho al debido proceso, pues su alcance puede
ser precisado bajo los criterios mencionados, es decir, no se trata de conceptos
cuya indeterminación sea insuperable, pues es posible dilucidarlas con
fundamento en interpretaciones razonables.
6.1.3.1. Ciertamente, en punto a la expresión “la
institución supere en el menor tiempo posible la grave situación de
anormalidad” contenida en el primer inciso del artículo 13 de la ley
cuestionada, esta pude ser esclarecida bajo un criterio de interpretación
contextual o sistemático[54], en la
medida que dicho artículo se interrelaciona con lo previsto en el artículo 11
del mismo texto normativo, sin el cual no sería posible su aplicación. El
artículo 11 de la Ley 1740 de 2014 establece:
“Artículo 11. Vigilancia especial. La Vigilancia Especial
es una medida preventiva que podrá adoptar el Ministro(a) de Educación
Nacional, cuando evidencia en una institución de educación superior una o
varias de las siguientes causales:
a) La interrupción anormal grave en la prestación del servicio de
educación a menos que dicha interrupción obedezca a fuerza mayor o protestas de
agentes de la comunidad educativa.
b) La afectación grave de las condiciones de calidad del servicio.
c) Que los recursos o rentas de la institución están siendo
conservados, invertidos, aplicados o arbitrados indebidamente, con fines
diferentes al cumplimiento de su misión y función institucional, o en
actividades diferentes a las propias y exclusivas de la institución, teniendo
en cuenta lo que dispone la Constitución, la ley y sus estatutos.
d) Que habiendo sido sancionada, persista en la conducta, o
e) Que incumpla la orden de no ofrecer o desarrollar programas
académicos sin registro calificado”.
De la lectura armónica del artículo transcrito con el artículo 13
parcialmente demandado, se puede inferir sin mayor esfuerzo que la expresión “grave
situación de anormalidad”, circunscribe su alcance a las causales
establecidas en el artículo 11. En efecto, de acuerdo a la Ley, no sería
posible que el Ministerio de Educación Nacional adoptara alguna de las medidas
de vigilancia especial sin justificar previamente, a través de acto
administrativo motivado, la estructuración de alguna de las causales allí
referidas[55], que el
legislador les imprimió una connotación de gravedad y anormalidad, y sobre las
que, valga insistir, no se exige la precisión exhaustiva de las prescripciones
necesarias en materia punitiva.
Tal y como se señaló con anterioridad, no sería razonable
pretender que el Congreso elaborara un listado de cada una de las situaciones
que se desprendan de la práctica administrativa, sin omitir escenarios que la
amplia casuística no permite prever al legislador[56]. Es por ello que en ocasiones la Ley
concede cierto grado de discrecionalidad a la administración para adecuar sus
mandatos[57].
6.1.3.2. En cuanto a las expresiones “no cumplan, impidan o
dificulten” y “oculten o alteren”, contenidas en
el numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, la Sala encuentra que
estas no comportan un significado vago o impreciso, que se preste a la
confusión que aduce el actor, pudiendo ser entendidas fácilmente bajo los
criterios de interpretación gramatical[58] y
contextual.
Ciertamente, las palabras empleadas en el numeral demandado son
usuales y de uso corriente en nuestro lenguaje, por lo que deben leerse en su
sentido natural y obvio. Así, aun cuando la norma acusada no precisa por sí
misma lo que debe entenderse por cada una de estas expresiones, no cabe duda
que el alcance de las mismas, de acuerdo a su acepción semántica y de uso
común, es comprensible[59].
De esta manera, la expresión “no cumplan”, hace referencia a
no llevar a cabo algo que es ordenado, encargado o derivado de un deber. Igualmente,
la locución “impidan”, indica la acción de imposibilitar la ejecución de
algo. Por su parte, la expresión “dificulten”, refiere a hacer difícil
la realización de una tarea al introducirse obstáculos. Estas expresiones, para
su aplicación, el legislador las contextualizó en el mismo numeral 4º
demandado, al prever que el fin de estas conductas debe realizarse contra “la
implementación de las medidas u órdenes” que hayan sido “adoptadas por
el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia especial”. Estas
se relacionan con las demás medidas consagradas en el mismo artículo 13, tales
como (i) la designación de “un inspector in situ para que vigile
permanentemente y mientras subsista la situación que origina la medida, la
gestión administrativa o financiera de la entidad, así como los aspectos que
están afectando las condiciones de continuidad y calidad que motivaron la
medida”; (ii) la suspensión temporal y preventiva del registro calificado;
y (iii) la constitución de una fiducia “cuando se evidencia que el manejo de
los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o la
prestación del servicio en condiciones de calidad”.
Ahora, en lo que respecta a la expresión “oculten”, esta
hace referencia al hecho de esconder o encubrir a la vista. En cuanto a la
locución “alteren”, esta apunta a hacer variar la esencia de algo. Estas
expresiones al interior del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, aluden
a la “información” contable y administrativa de la cual requiere acceso precisamente
el Ministerio de Educación Nacional, para auditar y hallar eventuales
irregularidades[60].
De acuerdo a lo anterior, para la Corte no todo hecho u omisión de
“los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o
revisores fiscales” de la institución de educación superior, a quienes
alude la norma, orientada a no cumplir, impedir, dificultar o alterar, ocasiona
inexorablemente el reemplazo de estos. Para que ello ocurra, la conducta
realizada en el marco y vigencia de la medida de vigilancia especial, debe
afectar “la implementación de las medidas u órdenes” adoptadas por el
Ministerio de Educación Nacional que buscan superar las causales que dieron
lugar a la medida y así salvaguardar la prestación del servicio público de
educación superior.
6.1.3.3. Finalmente, de una lectura fraccionada de
la Ley impugnada, el actor aduce para complementar su cuestionamiento, que la disposición
censurada parcialmente no establece cómo se adopta la vigilancia especial, los
recursos procedentes y su duración. No obstante, como se estudió en los
Fundamentos Jurídicos, las previsiones del artículo 12 de la Ley 1740 de 2014,
le son aplicables a cada una de las medidas adoptadas en el marco de la
vigilancia especial, incluida la del numeral 4º del artículo 13 que cuestiona
el ciudadano demandante. Para establecer lo que extraña el actor, es pertinente
citar el artículo 12 de la Ley en comento, según el cual:
Artículo 12. Procedimiento para la adopción de medidas preventivas
y de vigilancia especial. Las medidas preventivas y de vigilancia especial se
adoptarán por el Ministerio de Educación Nacional mediante resolución motivada;
este acto administrativo se notificará personalmente al representante legal o a
quien va dirigida la medida, y si el mismo no se puede notificar de esta forma,
se notificará por un aviso que se fijará en lugar público de las oficinas de la
administración principal de la institución de educación superior, de
conformidad con los artículos 67 a 69 de la Ley 1437 de 2011.
Así mismo, procederá la
notificación electrónica de la resolución, cuando se haya autorizado de manera
expresa, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011. Este
acto administrativo será de cumplimiento inmediato.
Contra este acto
administrativo solo procede el recurso de reposición, el cual se concederá en
efecto devolutivo y no suspenderá la ejecución o ejecutoriedad del mismo, ni de
las medidas adoptadas”.
Como se advierte de la disposición transcrita, en garantía del
derecho al debido proceso, las medidas de vigilancia especial cuentan con un
órgano competente para proferirlas, un procedimiento que remite a la Ley 1437
de 2011 (C.P.A.C.A.), que exige la expedición de un acto administrativo
motivado, su adecuada notificación al interesado y el recurso procedente en
sede administrativa. A esto se agrega el control jurisdiccional que le es
propio a los actos de la administración. En cuanto a la duración de la medida,
el propio numeral 4º del artículo 13, establece expresamente un término de
duración para el reemplazo, al señalar que el personal directivo o administrativo
aludido que incurra en una o varias de las causales previstas en la misma
norma, “podrán ser reemplazados hasta por el término de un (1) año,
prorrogable por una sola vez, por la persona natural o jurídica que designe el
Ministerio de Educación Nacional”. Se comprende igualmente que la medida de
vigilancia especial puede ser levantada incluso antes del vencimiento del
término previsto, al superarse las circunstancias que dieron lugar a la
adopción de esta o al cumplimiento del propósito por ella perseguido.
En este mismo sentido, la exposición de motivos del proyecto de
ley atrás reseñada, también aclara las incógnitas propuestas por el actor,
donde se consignó que “de cara a las
consideraciones sobre el debido proceso en relación con la vigilancia especial,
debemos señalar que los temas procedimentales y de recursos en la vía
administrativa y en el contencioso administrativo, son iguales a los indicados
anteriormente para las demás medidas preventivas”. Así, “En el proyecto de ley se indican las disposiciones
específicas que lo regulan, con el siguiente alcance”:
“- Se ordena mediante
acto administrativo motivado, con base en las evidencias recaudadas que
serán conocidas por la Institución de Educación Superior.
- La institución de educación
Superior podrá controvertir las razones, las evidencias y la decisión mediante
el recurso de reposición en los términos y requisitos de la Ley 1437
de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo), para el cabal ejercicio de los derechos de contradicción y
defensa.
- El acto administrativo que
resuelve el recurso de reposición, en caso de que sea presentado, debe ser
notificado en la forma y con los requisitos que señala la Ley 1437 de
2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo).
- El efecto devolutivo en el que
se concede el recurso de reposición se justifica razonable y proporcionalmente,
en cuanto a la oportunidad e inmediatez que requieren las medidas.
- El acto administrativo que
ordena las medidas preventivas, el que resuelve el recurso y las medidas que se
adopten, están sujetos al respectivo control de la jurisdicción contencioso
administrativa.
- Las medidas deben adecuarse a
los fines previstos en esta ley, esto es, promover la continuidad del servicio,
el restablecimiento de la calidad, velar porque los recursos o rentas de la
institución sean conservados, invertidos, aplicados o arbitrados debidamente,
para el cumplimiento de su misión y función institucional, o en las propias y
exclusivas de la institución.
- Las medidas encuentran
límites en el tiempo en cuanto su duración se sujeta al restablecimiento de la
continuidad y calidad del servicio de educación, o la superación de los hechos
que originaron medida” (destaca la Corte).
En consecuencia, por todas
las razones expuestas, las
expresiones normativas acusadas del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014 resultan
ajustadas a la Constitución, por cuanto no desconocen el principio de legalidad
ni el derecho al debido proceso, consagrados en los artículos 6º, 29 y 122
Superiores, relacionados por el actor para sustentar los cargos analizados
en este acápite.
6.2. Cargo tercero. El
segmento normativo acusado no vulnera el principio de autonomía universitaria.
6.2.1. En este cargo el actor
considera que el numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, contraviene
el artículo 69 de la Constitución Política. A su juicio, la autonomía
universitaria de la que son titulares las instituciones de educación superior
es desconocida por la facultad otorgada al Ministerio de Educación Nacional
para que en el marco de la medida de vigilancia especial, pueda reemplazar a
los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores
fiscales, por una persona natural o jurídica designada por el mismo ente
gubernamental, para un período de hasta un año, prorrogable por una sola vez.
En esa medida, aduce que el
legislador facultó a la autoridad administrativa para interferir en la
organización interna de las universidades, coartando el derecho de estas de
darse y designar sus propias autoridades directivas y administrativas,
admitiendo así una intromisión en la esfera privada de tales instituciones
educativas.
Las posiciones de los
intervinientes se encuentran divididas. Tal como se puede apreciar en el
capítulo IV de esta providencia, las instituciones educativas acompañan las
apreciaciones del actor, estimando que el precepto acusado desborda el artículo
69 Superior, al permitir al Ministerio reemplazar al personal directivo de
tales instituciones. De otra parte, el Ministerio de Educación considera que el
numeral censurado es compatible con la Constitución Política, toda vez que el
principio de autonomía universitaria no es absoluto y admite ciertas
restricciones derivadas de la propia Carta, tal como la posibilidad de que el
Estado ejerza la función de inspección y vigilancia sobre las instituciones de
educación superior. Esta visión es compartida también por el Ministerio
Público, quien considera que la referida facultad de la autoridad
administrativa debe estar circunscrita a los fines de la vigilancia especial,
solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición, bajo el
condicionamiento de que la persona que sea designada por el Ministerio de
Educación en lugar de la que sea reemplazada, limite sus funciones a ejecutar
lo que aquella no realizó o torpedeó, sin ir más allá, salvaguardándose así la
autonomía universitaria.
6.2.2. Pues bien, en esta
oportunidad la Corte considera que el numeral 4º de la Ley 1740 de 2014, no
contraviene el principio de autonomía universitaria del que gozan las
instituciones de educación superior, en cuanto a la facultad atribuida al
Ministerio de Educación Nacional para reemplazar al personal directivo y
administrativo de que trata la norma, en el marco de la vigilancia especial.
A esta conclusión se llega,
acorde con lo señalado en el Fundamento Jurídico de esta decisión, donde la
Sala precisó que si bien la Constitución Política garantiza en su artículo 69 a
las instituciones de educación superior la autonomía universitaria, esta no es
absoluta, ni confiere patente de corso a tales entes para desconocer los
derechos fundamentales o actuar al margen del ordenamiento constitucional,
legal y reglamentario[61].
En efecto, recuerda la Corte
que conjuntamente a la garantía de autonomía universitaria, en la Constitución
coexisten otros pilares fundamentales de la educación que deben ser
salvaguardados con similar intensidad, entre ellos (i) el derecho fundamental a
recibir educación de calidad, como un servicio público con función social (art.
67 C.P.), (ii) la posibilidad de la prestación de este servicio a través de
entidades públicas o privadas, como el derecho de los particulares a fundar
establecimientos educativos y, (iii) la función de inspección y vigilancia de
la educación en cabeza del Presidente de la República o su delegado, que en
este caso se encuentra a cargo del titular del Ministerio de Educación
Nacional.
En punto a este último pilar,
debe precisarse que el mismo persigue, de acuerdo a la Carta, dos objetivos:
(i) “velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos, garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio, y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia en el sistema educativo” (art. 67 C.P.) y,
(ii) respecto de las instituciones de utilidad común, vigilar “para que sus
rentas se conserven y sean debidamente aplicadas (…)” (art. 189-26 C.P.).
La inspección y vigilancia de la educación superior
es permanente y continua, en la medida que la prestación de dicho servicio
también lo es, asegurando que sus condiciones de calidad y eficiencia se
cumplan en todo momento, dado su carácter de derecho fundamental con función
social y de interés colectivo. Así, cuando la autonomía universitaria es
ejercida normalmente por los cauces constitucionales, legales y reglamentarios,
la función de inspección y vigilancia del Ministerio de Educación se
circunscribe a constatar las condiciones de calidad y eficiencia del servicio.
Ahora bien, en los eventos en que la autoridad
administrativa advierte que una institución de educación superior interrumpe
anormalmente la prestación del servicio o que las condiciones de calidad y
continuidad se encuentran afectadas por diferentes razones, puede, en ejercicio
de su función de inspección y vigilancia, adoptar las medidas establecidas en
la ley para lograr restablecer la condiciones normales de prestación del
servicio. Por tanto, si una institución incumple con los fines constitucionales
y legales de la educación y desconoce los derechos de los educandos, no ejerce
adecuadamente la autonomía universitaria, legitimando la intervención del
Estado en su función de inspección y vigilancia.
6.2.3. Descendiendo a la facultad del Ministerio de
Educación Nacional, en el marco de la vigilancia especial, para reemplazar
temporalmente a aquellos consejeros, directivos, representantes legales,
administradores o revisores fiscales, de que trata el numeral 4º del artículo
13 de la Ley 1740 de 2014, debe señalarse que se trata de una medida con la que
el legislador pretendió dotar a la autoridad administrativa de una herramienta
para evitar que tales directivos con su conducta activa u omisiva, afecten el
legítimo ejercicio de la función de inspección y vigilancia prevista por la
misma Constitución, como la eficacia de las medidas preventivas que en casos
concretos se llegaren a adoptar.
Como ya lo señaló la Corte, la decisión de
reemplazar al personal directivo o administrativo a que refiere la norma, es
una medida preventiva que debe responder únicamente al incumplimiento u
obstrucción de las medidas u órdenes adoptadas previamente por el Ministerio de
Educación Nacional en el marco de la vigilancia especial, específicamente las
relacionadas en los tres primeros numerales del artículo 13 de la Ley 1740 de
2014. Estas medidas son las siguientes:
“1. Designar un Inspector
in situ, para que vigile permanentemente y mientras subsista la situación que
origina la medida, la gestión administrativa o financiera de la entidad, así
como los aspectos que están afectando las condiciones de continuidad y calidad
que motivaron la medida.
2. Suspender temporalmente
y de manera preventiva, mientras se restablezca la continuidad y calidad del
servicio de educación, la vigencia del registro calificado otorgado a los
programas académicos de las instituciones de educación superior, o el trámite
de solicitudes de nuevos registros o renovaciones.
3. Cuando se evidencia que
el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o
la prestación del servicio en condiciones de calidad, ordenar la constitución
por parte de la Institución de una fiducia para el manejo de sus recursos y
rentas, de forma que estos solo sean conservados, invertidos, aplicados o
arbitrados en el cumplimiento de su misión y función institucional, o en
actividades propias y exclusivas de la institución”.
De esta manera, solamente es posible proceder al
reemplazo de los consejeros, directivos, representantes legales,
administradores o revisores fiscales de la institución de educación superior
objeto de la medida preventiva, cuando incumplan, impidan o dificulten la labor
de vigilancia del Inspector in situ, u oculten o alteren la información
requerida por este. La misma suerte corre aquel directivo, de acuerdo a las
medidas trascritas, que persista en la implementación y ejecución de programas
académicos cuyo registro calificado haya sido suspendido temporalmente por el
Ministerio de Educación Nacional o que no constituya una fiducia para el manejo
de los recursos y rentas de la institución, si así fue ordenado por la misma
autoridad administrativa.
Con todo, la Sala debe precisar que la decisión de
reemplazar al personal directivo o administrativo, conforme al artículo 12 de
la misma Ley 1740 de 2014, debe adoptarse mediante acto administrativo
motivado, es decir, deben existir razones fundamentadas y acreditadas, que den
cuenta de la conducta activa u omisiva de la persona de que se trate, que afecte
la implementación de las medidas u órdenes del Ministerio de Educación
Nacional. En este punto no sobra insistir en que el referido acto
administrativo es susceptible del recurso de reposición y del medio de control
correspondiente ante la jurisdicción contencioso administrativa, en caso de que
el interesado considere que la decisión de la administración incurre en alguna
irregularidad o se aparta de las exigencias establecidas en el ordenamiento
jurídico.
Así entonces, no podría considerarse que el derecho
de las instituciones de educación superior de elegir y designar sus directivos
y personal administrativo, en virtud de su autonomía universitaria, se vea
vulnerado por la decisión del Ministerio de Educación Nacional de reemplazar,
como medida preventiva, adoptada en el marco de la vigilancia especial, a los
consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores
fiscales. Esto por cuanto dicha medida, como se acaba de señalar, responde a
exigencias concretas y razonables, que no es adoptada en situaciones de plena
normalidad, sino que responde a circunstancias excepcionales y para
contrarrestar aquellas conductas (que incluso pueden ser ilícitas) orientadas a
obstruir la implementación de las decisiones u órdenes de la autoridad administrativa.
Es en ese contexto que la autonomía universitaria debe ceder frente a las
medidas que buscan salvaguardar el derecho fundamental a la educación y evitar
que la prestación del servicio se interrumpa o desborde los cauces
constitucionales, legales y reglamentarios, afectando su calidad, continuidad y
eficiencia.
Al respecto la Sala recuerda que “la autonomía universitaria no constituye un principio
irrestricto y que la libertad de acción de los entes autónomos puede legítima y
razonablemente limitarse por el legislador para hacer efectiva la función de
control y vigilancia del Estado del servicio público de educación, en los
términos del artículo 3º de la Ley 30 de 1992[62]”[63].
6.2.4. Ahora bien, la Procuraduría General de la
Nación estima que la facultad del Ministerio de
Educación debe estar delimitada a los fines de la vigilancia especial,
proponiendo la exequibilidad condicionada del numeral 4º del artículo 13, en el
entendido de que la persona que sea designada por la autoridad administrativa en
lugar del directivo reemplazado, limite sus funciones a realizar lo que este no
efectuó o impidió. Sin embargo, tal condicionamiento no es admisible, pues al
ser reemplazado el directivo, no pueden quedar sin destinatario las demás
funciones o competencias que este asumía, pues tal circunstancia generaría más
traumatismos en el funcionamiento de la institución. Por tanto, la persona
natural o jurídica designada por el Ministerio de Educación Nacional en
reemplazo de aquel que ha sido removido temporalmente, asume las funciones
legales y reglamentarias que este ejercía, lo cual no solo facilita y garantiza
la realización de las medidas u órdenes adoptadas previamente en el marco de la
vigilancia especial, que fueron incumplidas o torpedeadas, como las que en
adelante se puedan implementar, sino que además asegura el continuo y normal
funcionamiento administrativo de la institución.
Lo anterior constituye una clara prevención de la
ley a los consejeros, directivos, representantes legales, administradores y
revisores fiscales de las instituciones de educación superior, que pretendan
incumplir, dificultar u obstruir las medidas de vigilancia especial, pues al
así proceder, corren el riesgo de ser reemplazados temporalmente en todas sus
funciones y competencias.
Finalmente, la Corte debe advertir que no todo
reemplazo del personal directivo o administrativo de una institución de
educación superior en el marco de la medida de vigilancia especial, supone
necesariamente la asunción del control pleno sobre la misma por parte del
Ministerio de Educación Nacional, pues la norma prevé, de acuerdo a las
circunstancias específicas, sólo el reemplazo del directivo que obstruya la
implementación de las medidas u órdenes adoptadas por la misma autoridad
administrativa. Así, por ejemplo, puede ser reemplazado únicamente el revisor
fiscal o un consejero, con lo cual no sería razonable entender que los demás
regentes o administradores pierdan la dirección sobre la universidad o el
establecimiento de que se trate.
Por todo lo anterior, la Corte declarará la
exequibilidad del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, por el
cargo analizado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE las expresiones “la institución
supere en el menor tiempo posible la grave situación de anormalidad”, “no cumplan, impidan o
dificulten” y
“oculten o alteren”, contendidas en el primer inciso y en el numeral 4º del artículo 13
de la Ley 1740 de 2014, por los cargos analizados.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE el numeral 4º del artículo 13 de la
Ley 1740 de 2014, por el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el
expediente.
María Victoria Calle
Correa
Presidenta
Con salvamento parcial de voto
AQUÍLES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS
MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA
SENTENCIA C-491/16
REEMPLAZO
DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION
SUPERIOR-Ha debido declararse la exequibilidad condicionada en el entendido
que las personas naturales o jurídicas que designe el Ministerio de Educación
Nacional para el reemplazo por la adopción de una medida de vigilancia
especial, solo podrán realizar las actuaciones relacionadas con los aspectos
sujetos a evaluación o investigación dentro de la vigilancia especial que se
esté llevando a cabo, para evitar el riesgo de que se anule la garantía
constitucional de la autonomía universitaria (Salvamento
parcial de voto)
Referencia:
expediente D-11249
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 1740
de 2014, “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los
numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula
la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente
la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Jefferson Tamayo Díaz
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Con el debido respeto por las decisiones de la
Sala, salvamos parcialmente el voto por los argumentos que enunciamos a
continuación.
Coincidimos con la decisión de declarar exequible
el artículo 13 de la norma demandada, por cuanto la facultad del Ministerio de
Educación de adoptar medidas preventivas en el ejercicio de sus funciones de
control y vigilancia de las instituciones de educación superior con miras a
garantizar la continuidad, calidad y eficiencia del servicio público de
educación, es constitucional.   Así mismo, coincidimos con que el derecho de
las instituciones de educación superior a elegir y designar sus directivos y
personal administrativo en virtud de su autonomía universitaria no se vulnera
por la decisión del Ministerio de Educación Nacional de reemplazar, como medida
preventiva y en el marco de la vigilancia especial, a los consejeros,
directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales, toda vez
que responde a circunstancias anormales y excepcionales, que incluso pueden ser
ilícitas.
Sin embargo, salvamos parcialmente nuestro voto
porque consideramos que la atribución específica prevista en el numeral 4º del
artículo 13 de la Ley 1740 de 2014 ha debido declararse exequible de manera
condicionada, en el sentido de entender que las personas naturales o jurídicas
que designe el Ministerio de Educación Nacional para el ejercicio de las
funciones directivas o administrativas dentro de una institución de educación
superior, en reemplazo de los funcionarios designados por ella misma, por la
adopción de una medida de vigilancia especial, solo podrán realizar las
actuaciones relacionadas con los aspectos sujetos a evaluación o investigación
dentro de la vigilancia especial que se esté llevando a cabo, para evitar el
riesgo de que se anule la garantía constitucional de la autonomía
universitaria.
Fecha ut supra,
María Victoria Calle Correa
Magistrada
Alberto Rojas Ríos
Magistrado
[1] DUGUIT, Léon, Traité de droit
constitutionnel, Ed. Anciénne Libraire, Paris, 1925, T. V,p.355 (Citado por
Mario Madrid-Malo Garizábal, Derechos Fundamentales. Temas Jurídicos, tercera
Edición, p. 492).
[2] Al
respecto, el artículo 3º de la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el
servicio público de la educación superior”, establece que: “Artículo 3º. El
Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la
presente Ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del
servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia
de la Educación Superior”.
[3] El Presidente de la República en el
ejercicio de la función de inspección y vigilancia, actúa como suprema
autoridad administrativa, lo que permite al Congreso regular la desconcentración
y delegación de estas competencias estableciendo organismos especializados,
como es el caso de las Superintendencias. Estas instituciones actúan bajo la
dirección y orientación del Gobierno en la realización de las labores de
inspección, vigilancia y control, cuando el
Presidente y quienes de acuerdo con el artículo 115 de la Carta conforman el
Gobierno Nacional, no se encuentran en posibilidad física y material para
adelantar por si mismos tales labores.
[4] En sentencia C-851 de 2013, la Corte señaló que “[D]e acuerdo con la Constitución,
el Presidente de la República tiene la facultad de determinar, dentro del
marco de la ley, cuáles funciones delega conservándose la posibilidad de
reasumirlas conforme lo dispone el artículo 211 Superior. Aunque no todas las
funciones son delegables, las competencias que el artículo 189 asigna al
Presidente de la República sí pueden serlo en los ministros, directores de
departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, entre otros”.
[5] El artículo 33 de la Ley 30 de
1992, establece que “el Presidente de la República podrá delegar en el
Ministro de Educación Nacional todas las funciones señaladas en los artículos 31 y 32 de la presente Ley”. Así, en el Decreto 698 de 1993,
se establece la delegación del Presidente de la República en el Ministro de
Educación Nacional de las funciones de inspección y vigilancia que en relación
con la educación superior establecen los referidos artículos de la Ley 30 de
1992.
[6] Sentencia C-008 de 2001, M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[7] “Por la cual se organiza el
servicio público de la Educación Superior”.
[8] “Por la cual se desarrolla
parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del
artículo 189 de la Constitución Política, se
regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica
parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras
disposiciones”.
[9] Ley 1740 de 2014, art.
1º: “1. Acceder a la información, los documentos, actos y contratos de la
institución de educación superior.// 2. Establecer y solicitar reportes de
información financiera que para propósitos de inspección deban remitir al
Ministerio de Educción Nacional las instituciones de educación superior, sin
perjuicio de los marcos técnicos normativos de contabilidad que expida el
Gobierno Nacional y la Contaduría General de la Nación, en desarrollo de sus
competencias y funciones, así como aquellos relativos a la administración y de
calidad.// 3. Verificar la información que se da al público en general con el
fin de garantizar que sea veraz y objetiva y requerir a la institución de
educación superior que se abstenga de realizar actos de publicidad engañosa,
sin perjuicios de las competencias de otras entidades sobre la materia. //4.
Exigir la preparación y reporte al Ministerio de Educación de estados
financieros de períodos intermedios y requerir la rectificación de los estados
financieros o sus notas, cuando no se ajusten a las normas legales generales y
a las específicas que regulen a la institución, según su naturaleza jurídica.//
5. Interrogar dentro de las actividades de inspección, bajo juramento o sin él,
a cualquier persona de la Institución de Educación Superior o terceros
relacionados, cuya declaración se requiera para el examen de hechos
relacionados con esa función.
6. Examinar y verificar la
infraestructura institucional y las condiciones físicas en que se desarrolla la
actividad y realizar los requerimientos necesarios para garantizar la
prestación del servicio en condiciones de calidad y seguridad, verificando que
las condiciones bajo las cuales se concedió el registro calificado se
mantengan.// 7. Solicitar la rendición de informes sobre la aplicación y
arbitrio de los recursos dentro del marco de la ley y los estatutos de la institución
de educación superior y solicitar la cesación de las actuaciones que impliquen
la aplicación indebida de recursos en actividades diferentes a las propias y
exclusivas de cada institución.// 8. Adelantar averiguaciones y obtener la
información probatoria que requiera de personas, instituciones o empresas
ajenas a la institución de educación superior, siempre que resulten necesarias
en el desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, y se cumplan las
formalidades legales”.
[10] Ley 1740, art. 9º: “En
ejercicio de la facultad de vigilancia de las instituciones de educación
superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá:// 1. Hacer seguimiento a
las actividades que desarrollan las instituciones de educación superior, con el
objeto de velar por la prestación del servicio educativo en condiciones de
calidad y continuidad.// 2. Practicar visitas generales o específicas y adoptar
las medidas a que haya lugar para que se subsanen las irregularidades que se
detecten.// 3. Realizar auditorías sobre los procedimientos financieros y
contables cuando sea necesario para el cabal cumplimiento de los objetivos y
funciones.// 4. Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten
contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés
jurídico, llevando a cabo las investigaciones que sean necesarias, con el fin
de establecer las responsabilidades administrativas o académicas del caso o
adoptar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos
contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a
ello hubiere lugar.// 5. Verificar que las actividades se desarrollen dentro de
la ley, los reglamentos y los estatutos de la institución de educación superior
y solicitar la cesación de las actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico
o a los estatutos.// 6. Solicitar la rendición detallada de informes respecto
de las decisiones adoptadas en temas relativos a su situación jurídica,
contable, financiera y administrativa, o en aspectos relacionados con las
condiciones de calidad establecidas en la normatividad vigente.// 7. Hacer
acompañamiento a la institución de educación superior, para la implementación
de medidas encaminadas al restablecimiento de la continuidad del servicio o el
mejoramiento de su calidad.// 8. Conminar bajo el apremio de multas sucesivas
hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes a
representantes legales, rectores o a los miembros de los órganos de dirección
para que se abstengan de realizar actos contrarios a la Constitución, la ley,
los reglamentos y los estatutos, o de invertir y destinar recursos por fuera de
la misión y de los fines de la institución de educación superior”.
[11] Ley 1740
de 2014, “Artículo 19. Criterios para graduar la sanción. Para determinar la sanción
que se deberá imponer se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes
criterios: 1. La gravedad de los hechos o la dimensión del daño.// 2. El grado
de afectación al servicio público educativo.// 3. El beneficio económico que se
hubiere obtenido para el infractor o para terceros, por la comisión de la
infracción.// 4. La reincidencia en la comisión de la infracción.// 5. La
resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de inspección y
vigilancia.// 6. La utilización de medios fraudulentos en la comisión de la
infracción, o la utilización de persona interpuesta para ocultarla o encubrir
sus efectos.// 7. El grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido
los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.// 8. La
renuencia o desacato a cumplir con las órdenes impartidas por la autoridad
competente.// 9. Las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó
la infracción.// 10. El resarcimiento del daño o la compensación del perjuicio
causado”.
[12] Cfr. Sentencia C-089 de
2011, reiterada en sentencia C-331 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13] A este respecto ver las
sentencias C-406 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara, C-251 de 1997, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y
C-1189 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[14] Ver, entre otras, las sentencias
SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-653 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-597 de
2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-731 de 2005, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto, C-929 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-1189 de 2005, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] Sobre estos temas consultar, entre otras, las sentencias T-165 de
2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-772 de 2003; M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, T-746 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-1189 de
2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[16] Ver sentencias T-391 de 1997,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-196 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño, entre otras.
[17] En sentencia C-980 de 2010, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la Cortes precisó que “(…) el derecho al debido proceso se
muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un
límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado
derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino
dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas
propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que
garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”.
[18] Al respecto ver sentencias C-980 de 2010, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[19] M.P. Mauricio González Cuervo.
[20] Sentencia T-796 de 2006, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[21] Sentencias C-980 de 2010, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[22] Ibídem.
[23] Ver sentencia C-506 de 2002, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[24] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[25] Sentencias C-597 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero y C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[26] “El derecho penal proyecta sus efectos normativos
a todo el conglomerado social y no a un grupo específico o determinado”,
Cfr. Sentencia C-796 de 2005. Sin embargo, respecto de la diferente intensidad
en la aplicación de los estándares esta misma sentencia señaló: Así, por
ejemplo, en lo que atañe al derecho disciplinario, los matices han sido
soportados por la Corte acudiendo a tales criterios, como lo recuerda la C-796
de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil: “En efecto, mientras que las sanciones
penales suelen dirigirse a toda la población y se trata de medidas que de
ordinario afectan la libertad física del infractor, las sanciones disciplinarias
se dirigen únicamente a los servidores públicos y tienen que ver con el
incumplimiento de la función que desarrollan, afectando a aquél con llamados de
atención, suspensiones, separación de la actividad pública y la imposición de
multas; lo cual sin duda marca una diferencia clara en la actividad
sancionatoria de uno y otro derecho, que irradia de alguna manera en la
aplicación más o menos rígida de las garantías del debido proceso.”
[27] Ídem.
[28] M.P. Mauricio González Cuervo.
[29] Sentencia C- 343 de
2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30] Sentencia C-393 de 2006, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[31] Sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[32] En la Sentencia
C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte reiteró sobre el
particular: “Además, incluso en el Derecho Penal
ha sido aceptada, dentro de ciertos límites, la existencia de tipos penales en
blanco y el uso de conceptos jurídicos indeterminados, pues la determinación de
conductas sólo es exigible hasta donde lo permite la naturaleza de las cosas.
Ello implica que cuando la variada forma de conductas que presenta la realidad
hace imposible la descripción detallada de comportamientos, no existe violación
a este principio cuando el legislador señala únicamente los elementos básicos
para delimitar la prohibición. De otro lado, el uso de esos conceptos
indeterminados en el derecho administrativo sancionador es más admisible que en
materia penal pues en este campo suelen existir más controles para
evitar la arbitrariedad -como las acciones contencioso administrativas- y
las sanciones son menos invasivas de los derechos del procesado, pues no
afectan su libertad personal. Por tanto los criterios encaminados a
establecer si fue o no respetado el principio de legalidad se
flexibilizan, sin que ello implique que desaparezcan”.
[33]Cfr. Sentencia C-1435 de 2000, M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.
[34]M.P. Luís Ernesto
Vargas Silva.
[35] Artículo 69. Se garantiza la
autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y
regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
[36] Sentencia T-310 de 1999,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[37] Ibídem.
[38] Cfr. Sentencias T-1317 de
2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-933 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[39] Sentencia T- 041 de 2009,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[40] En sentencia C-547 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
al respecto la Corte señaló que “La autonomía universitaria se concreta
entonces en la libertad académica, administrativa y económica de las
instituciones de educación superior. En ejercicio de ésta, las universidades
tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades
académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas
académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes,
científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a
sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y
establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión
social y de su función institucional”.
[41]Artículo 28.
[42] Ver sentencias C-1435
de 2000, M.P. Cristina
Pardo Schlesinger
y C-121 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[43] Sentencia C-926 de 2005, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[44] Cfr. Sentencia C-188 de 1996,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[45] M.P. Mauricio González Cuervo.
[46]Artículo
3o. El
Estado, de conformidad con la
Constitución Política de Colombia y con la presente Ley, garantiza la
autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través
del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la
Educación Superior.
[47] En torno al punto puede
consultarse la Sentencia C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[48] En sentencia C-008 de
2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte señaló que  “es evidente que la inspección y vigilancia debe
ejercitarse dentro del marco constitucional y conforme a las reglas y a los
precisos instrumentos que al efecto haya dispuesto la ley ( Artículo 150,
numeral 8, C.P.) los cuales encuentran límite no solo en el núcleo esencial de
la autonomía constitucionalmente reconocida a las universidades (Artículo 69
C.P.) sino en la necesidad de que esas instituciones en ejercicio de esa
misma autonomía logren cabalmente los altos fines sociales previstos en la
misma Constitución para los que han sido creadas como producto de la iniciativa
de los particulares encaminada a la satisfacción de necesidades que interesan a
la sociedad en su conjunto (Artículos 38 y 62 de la Constitución
Política)”.
[49]Cfr. Sentencia C-299 de
1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[50] Sentencia C-926 de 2005, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[51]Cfr. Sentencia C-299 de 1994, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[52] En la exposición de motivos de la Ley 1740 de 2014,
al respecto se señaló: “Es importante reiterar que la adopción de la medida de vigilancia
especial por una determinada causal, es independiente de las consecuencias
sancionatorias, penales, fiscales o disciplinarias, según el caso, a que
pueda dar lugar esa conducta o hecho en particular”.
[53] En la misma exposición de motivos se indicó que: “En
ese contexto, es entendible que la adopción de la vigilancia especial esté
cobijada por un proceso especial que permita la efectividad de sus fines, que
son de carácter cautelar. De no ser de esa forma, no sería posible garantizar
el carácter de la medida y la misma se desnaturalizaría convirtiéndose en algún
tipo especial de sanción o algo de ese estilo, pero despojando al estado por
completo de la posibilidad de tomar medidas en el corto plazo para proteger la
continuidad y calidad del servicio de educación superior. Si no existiera
un procedimiento especial para adoptar la vigilancia especial de una
institución de educación superior, llegaríamos al contrasentido de que en
nuestra legislación es posible actuar con medidas cautelares para proteger el
ahorro o la salud, pero no la educación superior de los colombianos”.
[54] Código Civil colombiano,
artículo 30: “Interpretación por contexto. El contexto de la ley servirá
para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre
todas ellas la debida correspondencia y armonía”.
[55] El alcance que la Corte extrae de la
expresión demandada coincide incluso con lo apreciado en su momento por el
legislador, pues de acuerdo con la exposición de motivos de la actual Ley 1740
de 2014, se consignó que “estas causales muestran con absoluta claridad que la
vigilancia especial procede únicamente frente a circunstancias que afectan de
forma sustancial el servicio y/o su calidad, y no respecto de situaciones
coyunturales por las que pueda atravesar la entidad, frente a las cuales podría
adoptarse alguna de las demás medidas preventivas”.
[56] “La función del concepto indeterminado
es, precisamente, expresar lo que el legislador desconoce en el momento de
dictar la ley”. Sentencia C-699 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[57] La doctrina ha reconocido que toda actuación administrativa,
independientemente del nivel de regulación que restringa su ejercicio, siempre
tendrá un mínimo grado de discreción. A este respecto, el profesor Miguel
Sánchez Morón, ha dicho que: “(...) Es en principio el legislador quien
posee el poder de decisión sobre los asuntos públicos y así viene a sancionarse
en las Constituciones democráticas, que además imponen límites a ese poder.
Pero la ley no puede regularlo todo ni con el detalle que exige la
resolución de los problemas cotidianos (y, en cualquier caso, no lo regula
así). De ahí que, en muchas ocasiones, las autoridades que han de enfrentarse a
esos problemas hayan de actuar sin que su conducta esté predeterminada, al menos
totalmente, por una norma jurídica, lo que no excluye que su decisión deba ser
adoptada dentro de ciertos límites jurídicos generales. En esto consiste la
discrecionalidad, de cuya existencia no creo que pueda dudarse, y que
originariamente (en virtud de la Constitución o de la ley) corresponde ejercer
a los gobiernos y administraciones públicas, poderes activos y permanentes que
tienen a su cargo la gestión de los intereses públicos en el marco de la
legalidad. (...). Un Estado con tal volumen de tareas como las que en esta
etapa histórica tiene atribuidas, prestador de servicios con un enorme grado de
complejidad funcional y técnica (piénsese en la sanidad, en la ordenación del
territorio, o en la gestión de los recursos hidráulicos), obligados a adaptarse
cotidianamente a las exigencias de un mundo que cambia vertiginosamente
(piénsese en los vaivenes de la política monetaria), descentralizado
territorial y funcionalmente ...., no puede funcionar si carece de la
flexibilidad necesaria para adoptar la decisión más adecuada en cada instante y
en cada lugar. Pero esta necesidad presupone la discrecionalidad
administrativa, pues la ley, por sus propias características formales y sus
exigencias procedimentales, es incapaz de prever la respuesta que en cada caso
requiere la satisfacción del interés general. Por eso, lo normal hoy en
día es que las potestades administrativas reguladas por la ley contemplen algún
o algunos elementos de discrecionalidad, ya sea en el an, en el quid,
en el quammodo o al menos en el quando. La discrecionalidad
administrativa no es sólo un hecho con el que el derecho tiene que contar
necesariamente. No es un mal inevitable que haya que reducir a la mínima
expresión. Es más bien una necesidad institucional, una premisa del buen
funcionamiento de la Administración cada vez en mayores áreas”. SÁNCHEZ MORÓN.
Miguel. Discrecionalidad Administrativa y control judicial. Tecnos. Madrid.
Págs. 13 y 14. Citado en sentencia T-982 de 2004.
[58] A efectos de establecer el
alcance de estas expresiones, serían aplicables los siguientes artículos del
Código Civil colombiano: // “Artículo 27. Interpretación
gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá
su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. // Pero bien se puede,
para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o
espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la histórica fidedigna de
su establecimiento. // Artículo 28. Significado de las palabras. Las
palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso
general de las mismas palabras; pero cuando el legislador haya definido
expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.//
Artículo 29. Palabras técnicas. Las palabras técnicas de toda ciencia o
arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o
arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso”.
[59] Para una mayor ilustración, la Sala
transcribe las definiciones de cada uno de los verbos que representan las
expresiones cuestionadas, tal como son presentadas en el diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, de la siguiente manera: - Cumplir: “1.
Tr. Llevar a efecto algo. Cumplir un deber, una orden, un encargo, un deseo,
una promesa. (…) 4. Intr. Dicho de una persona: Hacer aquello que debe o a lo
que está obligado. Cumplir con Dios, con un amigo. Cumplió como debía. (…) 11.
Prnl. Verificarse, realizarse”. De allí que “no cumplir”, se refiera
a lo opuesto de la definición de este verbo. - Impedir: “1. Estorbar
o imposibilitar la ejecución de algo”. - Dificultar: “2. tr.
Hacer difícil algo, introduciendo obstáculos o inconvenientes que antes no
tenía”. - Ocultar: “1. tr. Esconder, tapar, disfrazar, encubrir a
la vista”. - Alterar: “1. tr. Cambiar la esencia o forma de algo.
2. tr. Estropear, dañar, descomponer”.
[60] “Artículo 9°. Funciones de vigilancia. En
ejercicio de la facultad de vigilancia de las instituciones de educación
superior, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional,
podrá: // 1. Hacer seguimiento a las actividades que desarrollan las
instituciones de educación superior, con el objeto de velar por la prestación
del servicio educativo en condiciones de calidad y continuidad.// 2. Practicar
visitas generales y adoptar las medidas a que haya lugar para que se subsanen
las irregularidades que se detecten. // 3. Realizar auditorías sobre los
procedimientos financieros y contables cuando sea necesario para el cabal
cumplimiento de los objetivos y funciones. (…) 5.
Verificar que las actividades se desarrollen dentro de la ley, los reglamentos
y los estatutos de la institución de educación superior y solicitar la cesación
de las actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico o a los estatutos.// 6.
Solicitar la rendición detallada de informes a los miembros de los órganos de
dirección respecto de las decisiones adoptadas en temas relativos a su
situación jurídica, contable, financiera y administrativa, o en aspectos
relacionados con las condiciones de calidad establecidas en la normatividad
vigente.// 7. Hacer acompañamiento a la institución de educación superior, para
la implementación de medidas encaminadas al restablecimiento de la continuidad
del servicio o el mejoramiento de su calidad”.
[61] De conformidad con el artículo 67 de la
Constitución, la educación superior es un servicio público, y como tal,
-aún en el caso de las universidades-, está condicionada por las limitaciones
que surgen de su propia naturaleza, ello involucra el interés social que debe
primar sobre el interés privado; además, las universidades como entidades
prestadoras de un servicio público, no pueden estar al margen de la acción del
Estado, encaminada a garantizar su adecuada prestación y la efectividad de las
finalidades constitucionalmente establecidas.
[62]Artículo
3o. El Estado, de conformidad con la
Constitución Política de Colombia y con la presente Ley, garantiza la autonomía
universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del
ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior.
[63] Sentencia C-1019 de 2012, M.P.
Mauricio González Cuervo.