SU090-00
Sentencia SU
Sentencia
SU.090/00
SENTENCIA DE
TUTELA-Incumplimiento
sistemático
CONSTITUCION
POLITICA-Vulneración
sistemática por omisión en el pago de pensiones
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL
POR OMISION EN EL PAGO DE PENSIONES
El estado de
cosas inconstitucional se predica de aquellas situaciones en las que (1) se
presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas -
que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de
sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de
esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que
reposa en factores estructurales. Estas características se presentan en lo
relacionado con la omisión en el pago de las pensiones en el Chocó. En efecto,
como se ha observado, la mencionada situación afecta ya a cientos de personas y
ha significado una importante sobrecarga para la administración de justicia en el
último tiempo, debido a los centenares de tutelas e incidentes de desacato a
que ha dado lugar. Además, el no pago de las pensiones no depende de la
voluntad del gobernador, sino que responde a una situación de crisis del
departamento.
PROYECTO DE SENTENCIA
DE TUTELA-Suspensión por
próxima expedición de ley que cubre pasivos pensionales de entidades
territoriales
La Corte
suspendió el estudio del proyecto de sentencia en vista de la actividad que
venían desplegando el Ejecutivo y el Legislativo con miras a la solución del
problema de los pensionados de las entidades territoriales. Como resultado de
esta dinámica, el Congreso expidió la ley 549 de 1999, por medio de la cual “se
dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales,
se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se
dictan otra disposiciones en materia pensional.” La ley contiene una serie de
medidas destinadas a cubrir los pasivos pensionales de las entidades
territoriales, objetivo que deberá cumplirse completamente en un término máximo
de 30 años. Igualmente, dispone que tanto la Nación como las entidades
territoriales habrán de destinar distintos recursos para alcanzar ese
propósito, recursos que serán administrados por un Fondo Nacional de Pensiones
de las Entidades Territoriales, Fonpet, que es creado a través de la misma ley.
En este Fondo cada entidad territorial contará con una cuenta destinada al pago
de sus pasivos pensionales, alimentada con sus propios recursos y con la porción
que le corresponda de los recursos que suministre la Nación.
Referencia:
expedientes acumulados T-169932, T-169934, T-170166, T-170566, T-171920,
T-173914, T-185397, T-187333, T-188114, T-188115, T-191701, T-191707, T-194484
y T- 202478
Actores: María
Zenaida Orejuela, Maximino Palacios, Aníbal Arriaga Garrido Alexis Cuesta
Córdoba, María del Pilar Quejada, Doris Vélez de Olivares, Beatriz García de
Mena, Marciana Perea Becerra, Paulina Becerra Caicedo, Luis Castro Machado,
Guido Perea Mosquera, Magny Norma Guerrero Arango, Daicy María Ramírez Dávila y
Eutiquia Palacios de Murillo.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa fe de Bogotá,
D.C., febrero dos (2) de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Alejandro Martínez Caballero
y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en los procesos
acumulados de tutela números T-169932, T-169934, T-170166, T-170566, T-171920,
T-173914, T-185397, T-187333, T-188114, T-188115, T-191701, T-191707, T-194484
y T- 202478, promovidos por los ciudadanos María Zenaida Orejuela contra la
caja de Previsión Social del Magisterio y el Fondo Territorial de Pensiones del
Chocó; Maximino Palacios, Aníbal Arriaga Garrido, Alexis Cuesta, María del
Pilar Quejada, Doris Vélez de Olivares, Beatriz García de Mena, Marciana Perea
Becerra, Paulina Becerra Caicedo, Luis Castro Machado, Guido Perea Mosquera,
Magny Norma Guerrero Arango, Eutiquia Palacios de Murillo y Daicy María Ramírez
contra el gobernador del Chocó.
ANTECEDENTES
Esta sección se
dividirá en dos partes: en la primera, se narrarán los hechos contenidos en las
diferentes sentencias de tutela, mientras que en la segunda se presentarán las
pruebas recogidas.
I - RESEÑA DE LOS EXPEDIENTES
EXPEDIENTE
T-169932
1. El 23 de mayo de
1994, la señora María Zenaida Orejuela presentó solicitud de sustitución
pensional de jubilación, tras la muerte de su esposo, quien fuere docente del
Departamento. Mediante la resolución 004 de 1995, la Caja de Previsión Social
del Magisterio del Chocó reconoció y ordenó pagar la pensión mensual vitalicia
de jubilación al esposo de la actora. La pensión le fue sustituida a la última
en la misma resolución, por la suma de $204.774 pesos. Igualmente se le
reconoció y ordenó pagar el valor de $7’000.000 pesos de mesadas adeudadas
desde el primero (1) de junio de 1991. Sin embargo, la Caja de Previsión no
incluyó a la actora en la nómina. Tampoco ha sido incluida en la nómina del
Fondo Territorial de Pensiones del Chocó, entidad que reemplazó a la anterior.
2. El 13 de mayo de
1998, la actora, de 59 años de edad,  instaura una demanda de tutela ante el
Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó para que se le ordene a la Caja
del Magisterio del Chocó y al Fondo Territorial de Pensiones, tanto incluirla
en la nómina de pensionados del magisterio, como cancelarle las mesadas
atrasadas.
3. El 15 de mayo, el
Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó admitió la tutela instaurada y
ordenó a los demandados rendir informe escrito sobre los hechos de la tutela.
El Fondo Territorial de Pensionados del Chocó no envió ningún informe. El 19 de
mayo, el gerente de los Servicios Médicos Asistenciales del Chocó (SEMACH), entidad
prestadora de los servicios de salud del magisterio, envía un escrito al
Tribunal en el que le manifiesta que las funciones de la Caja de Previsión
Social del Magisterio relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones de
jubilación habían sido asignadas al Fondo Territorial de Pensiones del Chocó,
razón por la cual la documentación sobre esas materias se encontraba en las
dependencias del Fondo, entidad que señala como la responsable de la violación
a los derechos fundamentales de la actora.
4. El 27 de mayo, el
Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó denegó la tutela instaurada.
Consideró, en primer lugar, que no se presentaba una violación al derecho de la
actora a la igualdad, puesto que no habían “parámetros para establecer esa desigualdad”.
De otra parte, sostuvo que, dado que a la actora se le había reconocido ya su
derecho a la pensión, a ella le correspondía exigir el pago de las mesadas
pensionales a través del proceso ejecutivo laboral. Afirma, además, que la
actora no había demostrado que la omisión en el pago de las pensiones y de las
mesadas adeudadas le estuviera “quebrantando fehacientemente algún otro derecho
constitucional de rango fundamental”.
EXPEDIENTE
T-169934
1. El 13 de marzo de
1998, el señor Maximino Palacios presentó un escrito al Gobernador del Chocó
solicitándole ordenar la cancelación de las 23 mesadas que el Departamento le
adeudaba. Además, solicitó el pago de las mesadas a que se refieren las
resoluciones 641 de octubre de 1995 y 1933 de diciembre de 1997. Igualmente,
pidió que se le reanudara el servicio de salud por parte del I.S.S., porque
desde hacía siete meses no contaba con atención médica.
2. El 13 de abril,
el señor Palacios, de 58 años de edad, decidió entablar una nueva acción de
tutela contra la Gobernación del Chocó para que se le protegiera su derecho de
petición. El Juzgado Segundo Civil Municipal de Quibdó le solicitó al
Gobernador del Departamento del Chocó informar acerca del trámite que la
Gobernación le había dado a la solicitud elevada por el actor. Igualmente,
solicitó al Juez Primero Civil Municipal de Quibdó que certificara si el actor
había incoado una acción de tutela similar en ese despacho. De otra parte, cita
al actor para que resuelva un interrogatorio.
3.1 El Juez Primero Civil
Municipal de Quibdó envía certificación en la que consta que en su despacho se
había tramitado una acción de tutela instaurada por Maximino Palacios, que
buscaba la protección de los derechos a la vida, a la alimentación, a la
igualdad y el derecho de petición. Certifica igualmente que la solicitud fue
negada.
3.2. El 20 de abril,
la secretaria general de la Gobernación envía una carta al juzgado en la que
expresa que a “la petición formulada por el señor Maximino Palacios Jordán, se
le dio trámite a la jefatura de Recursos Humanos”. Anexa la respuesta de dicha
dependencia. Allí se informa que la solicitud del señor Palacios se encontraba
en el despacho de la Secretaría de Hacienda, para efectuar la cancelación de
las mesadas.
3.3. El  27 de
abril, el actor resuelve el interrogatorio formulado por el Juzgado. Responde
que el 17 de febrero de 1997 presentó una demanda de tutela con la que
perseguía la protección de sus derechos a la vida, a la alimentación, a la
educación, a la salud y derecho de petición. Sin embargo, ésta le fue negada
porque, en su concepto, el apoderado del Gobernador había enviado un escrito al
Juzgado en el que manifestaba que el Departamento del Chocó estaba tomando las
medidas necesarias para cancelarle a los jubilados y que estaba trasladando los
dineros para pagarle. Expresa que si el Departamento tuviera intención de
cumplir “no se hubiera parcializado en el pago que hizo la semana pasada con
algunas personas, como también en el pago de la salud que les hiciera a los
empleados del Departamento”.
3.4. El 21 de abril,
el apoderado de la Gobernación del Chocó contesta la acción de tutela
instaurada en su contra. Manifiesta que sí se le dio respuesta a la solicitud
del actor y que si bien es cierto que la ley otorga un término perentorio para
dar respuesta a las peticiones que se le formulen, “también es cierto que en
algunas entidades hay excesivo material de trabajo y muy poco personal que no
permite la celeridad y la eficacia como debería ser”.
4. El 30 de abril,
el Juzgado Segundo Civil Municipal de Quibdó concede la tutela. Manifiesta que
como el Gobernador no ha dado una respuesta material a la solicitud presentada
por el actor, debe hacerlo dentro de las 48 horas siguientes “de manera clara y
concreta”, explicando “las razones que impiden pagar las mesadas atrasadas e
igualmente realizar si es pertinente la liquidación solicitada o en caso
contrario responder las razones legales para no realizarla”.
5. El 4 de mayo, la
Gobernadora encargada del Chocó, en cumplimiento de la sentencia de tutela, le
envía un escrito al actor en el que manifiesta :
“las razones por las
cuales a la Administración Departamental, le ha sido imposible pagar las
mesadas atrasadas tanto a pensionados como al personal activo son las
siguientes:
1. Déficit fiscal.
Porque para nadie es
oculto la actual situación por la que está atravesando el Departamento, dada la
malversación de fondos de las administraciones pasadas.
2. Falta de
capacidad de endeudamiento.
Por la grave crisis
en la que se encuentra el Departamento, no existen en la actualidad soportes
que permitan realizar préstamos por parte de la administración”.
De igual forma,
comunica al actor que la administración está haciendo todo lo posible para
cancelarle las mesadas que se le adeudan, y que prueba de ello “es el proyecto
que está cursando en el Congreso para que sea el Gobierno Nacional quien asuma
el pasivo laboral de los Departamentos que se encuentran en esta situación como
la nuestra”. Finalmente le expresa que, “en la medida que hemos podido, estamos
cubriendo los salarios en forma escalafonada”.
6. El 5 de mayo, el
actor impugna tanto la sentencia de tutela del Juez Primero Civil Municipal de
Quibdó como la del Juez Segundo del mismo municipio, aun cuando su escrito se
dirige fundamentalmente contra la providencia de tutela del primero.  Expone
que la Gobernación del Chocó lleva tres años sin cancelarle su pensión.
Sostiene que en el decreto 015 de 1995, que creó el Fondo Departamental de
Jubilados, se consagran algunos derechos en favor de los jubilados del
departamento y se establece expresamente que “el pago de las mesadas de los
jubilados correrá por cuenta del Departamento y por obligación”. Expresa que
“desde agosto no se nos cancela un peso de lo adeudado”.
Manifiesta que lleva
más de nueve meses sin poder asistir al médico “porque los Seguros Sociales no
nos prestan ese servicio por la negligencia de la pasada y presente
administración”. Relata que la pasada administración, a pesar de manifestar a
los pensionados que carecía de dinero para pagar las mesadas que se les
adeudaban, “le pagó sueldos en diciembre a todos sus secretarios de despacho y
lo demás pudo haber entrado en desfalco”. Finalmente, expresa que existen
constancias que demuestran que la administración sí tiene dinero para
cancelarle las mesadas que le adeuda.
7. El Juzgado
Segundo Civil Municipal decide admitir la impugnación, a pesar de que
manifiesta no entender por qué impugna el actor una decisión que le fue
favorable. El 19 de mayo, el Juzgado Civil del Circuito confirma la decisión de
primera instancia. Resalta que el actor impugna hechos no presentados en la
actual solicitud de tutela, sino referidos a la anteriormente entablada.
Concluye que si el escrito de tutela del actor se dirigía a obtener la tutela
del derecho de petición, entonces el único derecho que se presentaba como
violado era el derecho de petición.
8. El 27 de mayo, el
actor presenta otro escrito de impugnación. Manifiesta que el fallo del Juzgado
Segundo Civil Municipal se equivocó en la apreciación de su solicitud de
tutela, puesto que con ella no buscaba que el gobernador le respondiera por qué
no le pagaba, sino que le tramitara y cancelara las 23 mesadas atrasadas. El
Juzgado Civil del Circuito consideró que el nuevo escrito de impugnación era
“impertinente”, por cuanto ya había fenecido la segunda instancia.
EXPEDIENTE
T-170166
1. Mediante la
resolución 602 de 1988, la Caja Departamental del Chocó le reconoció al señor
Aníbal Arriaga la pensión de jubilación. Sin embargo, la Gobernación no le
cancela las mesadas desde 1996. Por esta razón, el señor Arriaga, de 73 años de
edad, instaura, el 11 de mayo de 1998, una demanda de tutela contra el
departamento del Chocó para que se ordene al gobernador pagar las mesadas
atrasadas y garantizar el servicio médico al que tiene derecho como pensionado.
2. En declaración
rendida ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, el
demandante señala que la Gobernación del Chocó le había reconocido la pensión
de jubilación, la cual le fue inicialmente  pagada por la Caja Departamental de
Previsión y luego por la Gobernación. Expresa que es agricultor y que esa
actividad económica le genera aproximadamente 100.000 pesos mensuales.
Manifiesta que posee una parcela de tierra y una casa en Quibdó.
3. El 18 de mayo, el
Tribunal le solicita al Gobernador del Departamento del Chocó que responda el
siguiente cuestionario:
“1) Si el
Departamento le adeuda a Aníbal Arriaga Garrido mesadas pensionales. En caso
afirmativo desde cuándo y cuál es su valor mensual. 2) Si el gobernador
anterior ha hecho y el actual hace trámites necesarios para que las mesadas
pensionales del accionante sean incluidas en los correspondientes presupuestos
de 1996, 1997, 1998 y 1999. En caso negativo indicar las razones. 3) Si a
Arriaga Garrido se le presta atención médica, quirúrgica y hospitalaria,
indicando a través de qué E.P.S. y si el Departamento se encuentra al día en el
pago de aportes.”
3.1. En el escrito
de respuesta, la secretaria jurídica de la Gobernación informa que el señor
Aníbal Arriaga es jubilado departamental y que en la actualidad se le adeuda
por concepto de mesadas un total de $43.363.226 pesos. Informa también que el
señor Arriaga sí está afiliado a los Seguros Sociales. Manifiesta que el actual
Gobernador del Chocó “está haciendo las gestiones para incluir todo el pasivo
pensional y laboral en el Presupuesto de 1999.” Expresa que actualmente se
tramita en el Congreso un proyecto de ley para tal fin. Señala que el Departamento
decidió, igualmente, “declarar la caducidad administrativa del Contrato de
Concesión de la Fábrica de Licores con Vinícola Los Robles”, con el fin de
obtener las rentas del monopolio de licores. Afirma que no conoce las gestiones
realizadas por otros gobiernos departamentales en el mismo sentido.
3.2. El 19 de mayo,
el jefe de la oficina jurídica del departamento contesta la tutela presentada.
En primer lugar, señala que el actor cuenta con otros mecanismos para la
protección de sus derechos, “puesto que dispone de medios jurídicos específicos
como la reclamación directa ante la administración o la acción ejecutiva para
lograr de la administración el pago de las mesadas causadas y no pagadas en su
oportunidad”. Sostiene que las consideraciones del actor acerca de las diversas
cargas económicas a su cargo - las cuales,  agrega, no están probadas - no
justifican que el proceso ejecutivo laboral sea sustituido por una  acción de
tutela. Expresa que si fuera cierto que el actor no cuenta con otros ingresos económicos,
no habría sido posible que cumpliera con sus obligaciones desde 1996, fecha en
que se le dejaron de cancelar las mesadas.
De otra parte,
señala que no se había vulnerado el derecho del actor a la atención médica,
porque no se había demostrado que la vida del actor se encontrara en una
situación de grave peligro. Además, afirma que no se había demostrado que el
mínimo vital del actor estuviera amenazado. Finalmente, resalta el grave
déficit fiscal por el que atraviesa el Departamento, “en donde en la actualidad
no se dispone de recurso alguno, puesto que estos se encuentran embargados pero
se está haciendo toda clase de esfuerzos para salir de esta grave situación”.
3.3 El 20 de mayo,
el actor manifiesta que los servicios de atención médica se los prestaba el
Instituto de los Seguros Sociales, pero que “como el Departamento no paga,
entonces no los presta”. Expresa que desde principios de 1997 no recibe
atención médica del Seguro. Finalmente, afirma que cree estar enfermo de la
próstata y que requiere intervención quirúrgica, pero que no se ha hecho ver de
ningún médico porque no tiene dinero para pagar una consulta.
3.4. Con base en la
anterior declaración, el Tribunal le solicita al director del ISS de Quibdó
informar si Aníbal Arriaga Garrido se encontraba afiliado al Instituto, si a la
fecha estaba al día en el pago de sus aportes y si se le prestaban servicios
médicos, quirúrgicos y hospitalarios.
El gerente seccional
administrativo del Instituto de los Seguros Sociales de Quibdó responde que el
señor Aníbal Arriaga Garrido no aparece inscrito en sus archivos de afiliación
y registro, ni aparece inscrito en los servicios de atención ambulatoria de los
últimos cuatro meses. Agrega que, de acuerdo con la base de datos consultada -
que estaba actualizada a abril de 1998 -, tampoco estaba adscrito al Seguro
Social ni a un CAA. Por lo anterior, concluye que el actor “no tiene derecho a
la atención médico quirúrgica y hospitalaria en el CAA de Quibdó”. Anota que el
sistema únicamente registra a la empresa o persona que se encuentra al día en
sus aportes y que, según el artículo 209 de la ley 100, la afiliación al
Instituto en el régimen contributivo se suspende por el no pago de la
cotización.
4. El 27 de mayo, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó concede la tutela instaurada.
Considera que aunque el actor tiene la posibilidad de entablar una acción
ejecutiva laboral, se trata de una persona de 72 años que “está en
imposibilidad de desarrollar actividad laboral alguna que le permita generar
ingresos para su congrua subsistencia. El que al parecer se vea forzado a
ejecutar algunas labores para procurarse algunos pocos ingresos, forzado por la
situación que vive, no es el destino de quien ha logrado alcanzar una pensión
de jubilación”. Sostiene que el derecho del actor a la seguridad social debe
ser protegido, en razón de su avanzada edad y de la necesidad de garantizarle
el mínimo vital que le permita atender sus necesidades básicas inmediatas. Por
lo tanto, ordena que el Gobernador del Chocó le pague “dentro de los diez
primeros días de cada mes las mesadas pensionales que se causen a partir de la
fecha de esta providencia”. De igual forma, ordena al gerente seccional
administrativo del Seguro Social en el Chocó que le presten al actor los
servicios médicos a que tiene derecho como afiliado.
5. La Gobernación
del Chocó impugnó la decisión. Sostiene que el tribunal no podía ordenar el
pago de mesadas atrasadas, pues “el juez de tutela no puede obligar al
Gobernador a que desconozca las exigencias legales o los trámites necesarios
para que la entidad pueda realizar ese pago conforme a la ley de presupuesto”.
Agrega que la gobernación no tenía las condiciones económicas necesarias para
poder cumplir el fallo.
6. El 8 de junio, el
Magistrado Sustanciador del Tribunal del Distrito Judicial de Quibdó inadmite
la impugnación. Sostiene que en el fallo emitido por su despacho no se ordenó
el pago de las mesadas atrasadas como alega el actor sino que el pago se ordenó
hacía el futuro.
EXPEDIENTE
T-170566
1. Alexis Cuesta
Córdoba fue pensionado el 12 de junio de 1993, porque se dictaminó que el
glaucoma que padecía lo incapacitaba para trabajar. El señor Cuesta estuvo
afiliado a la Caja Departamental, pero afirma que ésta no le prestó asistencia
médica ni le reembolsó el dinero que gastó en consultas.
2. El 20 de abril,
el señor Cuesta instaura acción de tutela contra el departamento del Chocó, con
el argumento de que, desde noviembre de 1996, el Seguro no le presta atención
médica porque, según señala, “la administración departamental debe al Seguro 8
meses” de cuotas. Solicita que se ordene al departamento cancelar oportunamente
las cuotas mensuales al Instituto de Seguros Sociales.  Sostiene que la
administración departamental le adeuda las mesadas de 26 meses de sueldo, lo
cual le impide vivir dignamente, puesto que, como no puede trabajar, el dinero
de las mesadas es su único sustento y el de su familia.
3. El jefe de la
oficina jurídica de la gobernación responde que el gobierno departamental ha
realizado esfuerzos infinitos para que a los pensionados se les pueda cancelar
sus mesadas. Sostiene que es de público conocimiento que la administración
departamental atraviesa por una crisis “en donde no se dispone en la actualidad
de recurso alguno, puesto que estos se encuentran embargados”. Agrega que el
Gobernador no se ha quedado cruzado de brazos porque en el Congreso cursa un
proyecto de ley en el que se pide al Estado que asuma el pasivo pensional y
salarial del departamento del Chocó.
4. El 5 de mayo de
1998, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó deniega la tutela
impetrada. Afirma que no se había probado que al actor se le hubiera negado la
prestación del servicio médico y el suministro de drogas para el tratamiento de
su enfermedad. Además, afirma que lo que persigue el actor a través de la
tutela es el pago de las prestaciones que se le adeudan, y que como no “se
vislumbra que la falta de pago esté involucrando fehacientemente ese núcleo
fundamental de la persona humana”, sino que lo que se reclama es un derecho de
naturaleza prestacional de contenido patrimonial dinerario, la vía judicial a
la que debe acudir el demandante laboral para el cobro de sus mesadas es la de
la justicia ordinaria.
5. El 7 de mayo, el
actor impugna la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó. Considera que
el fallo es “netamente patronalista y amañado”, en favor de los argumentos de
la contraparte. Sostiene que no se interpretaron con claridad los hechos
presentados en la tutela y que se tergiversaron las expresiones y las pruebas.
Manifiesta que,
según el inciso e) del artículo 2 del decreto 1919 de 1994 y el artículo 209 de
la ley 100 de 1994, el no pago de la cotización correspondiente produce la
suspensión inmediata de la afiliación y la suspensión del servicio.  Resalta
que la Corte Suprema de Justicia había decidido que, si bien las EPS no están
obligadas a atender a un paciente que no esté al día con sus aportes, es al
patrono a quien se debe demandar en estos casos.
Afirma que es
invidente y que, por lo tanto, no puede trabajar. Agrega que no tiene dinero
para aprender el método braylle, que a otros actores se les ha concedido sus
solicitudes de tutela por los mismos hechos. Asevera también que el
Departamento no se encuentra embargado, y que, por consiguiente, incurrió en
falsedad al sostenerlo así en su contestación.
6. El 5 de junio de
1998, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado confirma la decisión de primera instancia porque considera que el
derecho cuya protección se alega es de rango legal y puede garantizarse
mediante una acción ordinaria laboral.
EXPEDIENTE
T-171920
1. El 27 de mayo, la
señora María del Pilar Quejada, de 77 años de edad, instaura una acción de
tutela  contra el Gobernador del Chocó, con el objeto de lograr que se paguen
sus mesadas pensionales y se le garanticen los servicios médicos.
2. El 4 de julio, el
Tribunal cita a la actora a rendir declaración y oficia al Director del I.S.S.
de Quibdó para que remita al despacho copia de la historia clínica de la
actora, “a fin de establecer desde qué fecha viene sufriendo la susodicha
de ‘Hipertensión Arterial’ y constatar desde qué época no recibe atención
médica por parte de ese centro asistencial y las razones de ello”.
2.2. El día 5 de
junio, la actora rinde declaración ante el Tribunal. Señala que deriva su
sustento actual de la ayuda que sus hijas le ofrecen. Manifiesta que sufre de
hipertensión desde hace trece (13) años y que, en el pasado, cuando el
Departamento pagaba al ISS, se le suministraba el servicio médico y la droga,
la cual no recibe desde diciembre de 1997. Expresa que “cuando el Departamento
no le paga al I.S.S., no nos atienden”. Tres días después, en ampliación de su
declaración, al ser preguntada si anteriormente había interpuesto otra tutela
por los mismos hechos, la actora manifiesta que “nunca he presentado otra
acción de tutela por estos mismos hechos, es la primera vez”. Luego, al ser
interrogada acerca de si no era ella la misma persona que había instaurado una
tutela que la Corte Constitucional había fallado en favor suyo y de otros
pensionados del departamento respondió que sí era la misma María del Pilar
Quejada, pero que no se acordaba “de haber metido otra tutela ante otra
autoridad”.
2.3. El Tribunal
oficia al Juez Laboral del Circuito para que certifique si la señora María del
Pilar Quejada había instaurado una tutela ante ese despacho. El Juzgado Unico
Laboral de Quibdó certifica que en dicho juzgado se tramitó una solicitud de
tutela promovida por la señora María del Pilar Quejada, para lograr el pago de
las mesadas atrasadas y la protección de lo derechos de la tercera edad. Dicha
solicitud le fue denegada, pero posteriormente la Corte Constitucional revocó
la decisión tomada.
3. El 9 de junio, el
Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó rechaza la tutela interpuesta por
considerarla temeraria. Fundamenta su decisión en el hecho de que, a pesar de
que la actora, bajo la gravedad de juramento, declaró no haber instaurado por
los mismos hechos otra tutela ante ninguna otra autoridad, la Corte
Constitucional, en su sentencia T-107 de 1998, había resuelto a su favor una
demanda de amparo, en la que se ordenó al Gobernador pagar las mesadas
adeudadas
EXPEDIENTE
T-173914
1. El día 4 de mayo
de 1998, Doris Vélez de Olivares, de 52 años de edad, pensionada sustituta del
Departamento del Chocó, entabló, mediante apoderado, una acción de tutela
contra el Departamento del Chocó, porque este le adeudaba un total de 20
mesadas pensionales (por un valor de $47’549.394) y porque no había cancelado
los aportes al Seguro Social, necesarios para que dicha entidad le prestara
atención médica. Señala que recurre a la acción de tutela porque es el único
medio que resulta efectivo para la defensa de los derechos de los pensionados
que se enfrentan a la mora en el pago de sus pensiones. Solicita que se ordene
al gobernador cancelar inmediatamente las mesadas adeudadas y disponer lo
necesario para que obtenga la prestación de los servicios médico asistenciales.
Sostiene que el dinero de las mesadas es su único sustento y el de su familia.
2. El escrito
enviado por el jefe de la oficina jurídica de la gobernación es similar a los
presentados en otras oportunidades.
3. El 19 de mayo de
1998, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó concede la tutela
instaurada. El Tribunal expresa que no hay evidencia de que los quebrantos de
salud de la actora sean graves, ni de que las mesadas adeudadas sean
indispensables para asegurar su mínimo vital, porque “mal que bien, hasta el
momento ha podido supervivir, a pesar del incumplimiento en su pago”. Además,
sostiene que la demandante cuenta con la acción ejecutiva laboral para obtener
el pago de las mesadas atrasadas. Manifiesta también que el pago oportuno de la
pensión no es un derecho fundamental, y que solamente puede ser exigido a
través de la acción de tutela cuando la omisión del pago amenaza otros derechos
catalogados como fundamentales, como es el caso del derecho a la vida y a una
existencia digna.
De otra parte,
sostiene el Tribunal que en el caso en cuestión se encuentra que el  derecho de
la demandante a la vida se ve amenazado “hacia el futuro por el no pago
oportuno de su mesada, con la premisa de que no cuenta con otra forma de
subsistencia”. Asimismo, considera que el derecho a la educación de los hijos
de la actora se encuentra amenazado porque ellos dependen económicamente de su
madre.
De igual forma, el
Tribunal manifiesta que el Departamento no tiene afiliada a la actora a ninguna
entidad prestadora de salud, lo cual implica además “de un desconocimiento de
sus obligaciones por parte de la entidad pública, una amenaza objetiva contra
el derecho a la salud de la demandante”. Por lo tanto, ordena al Gobernador del
Chocó cancelar “dentro de los cinco (5) primeros días hábiles posteriores al
mes causante de la obligación, la mesada correspondiente a su pensión de
jubilación.” Una orden similar emite en relación con las primas semestrales y
de navidad. De igual forma, ordena al gobernador que en el término de cinco
días afilie a la señora Vélez a una entidad prestadora de salud.
4. La Gobernación
del Chocó impugna la decisión. Los argumentos utilizados son los mismos
expuestos en la impugnación dentro del expediente T-170166.
5. El 25 de junio,
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revoca la
sentencia de primera instancia y, en su lugar, dispone rechazar la demanda.
Considera que el derecho cuya protección se reclama es de rango legal y puede
garantizarse mediante una acción ordinaria laboral. Sostiene que no es válido
el argumento expuesto acerca de que procedía tutelar el derecho a la vida de la
actora porque la mesada constituía el único medio de sustento para ella y sus
hijos, por cuanto éstos “son personas mayores de edad y por ende están en
capacidad de responder por su sustento económico así como por el de su
progenitora”.
Asevera que la
resolución N° 1280, expedida por el Departamento del Chocó, mediante la cual se
reconoció a la actora la pensión mensual vitalicia, constituye “un acto
administrativo que contiene una obligación clara expresa y exigible cuya
ejecución puede solicitar la accionante, a través de la acción ejecutiva
laboral”. De igual forma, manifiesta que no puede tutelarse el derecho a la
seguridad social en conexión con el derecho a la vida, porque “no se encuentra
probado que la señora Vélez de Olivares padezca de enfermedad grave que ponga
en peligro la vida de la actora”. Adicionalmente, señala que la prestación de
servicios médicos puede solicitarse a través de la acción laboral, “en razón a
que en la Resolución en la que se le reconoció pensión de jubilación se ordenó
hacer los respectivos descuentos para éste efecto, los cuales, al hacerse
efectiva la Resolución, indudablemente deben ser aportados a la EPS encargada
de prestarle el servicio médico a la accionante”.
EXPEDIENTE
T-188114
1. El día 22 de
septiembre de 1998, Paulina Becerra Caicedo, de 84 años de edad, pensionada
sustituta del Departamento del Chocó, entabló acción de tutela contra el
Departamento del Chocó, porque éste le adeudaba tres años de mesadas
pensionales ($5’304.339). Solicita que se ordene al gobernador cancelar
inmediatamente las mesadas adeudadas y disponer lo necesario para que pueda
recibir los servicios médico asistenciales. Sostiene que ha tenido que recurrir
a múltiples créditos para poder sobrevivir, pero que, en vista de que no ha
podido honrarlos, ya no les es posible continuar utilizando ese mecanismo. Por
esta razón, afirma que se encuentra en “afugias económicas inaplazables”.
2.1. El día 1 de
octubre, la actora rinde declaración ante el Juzgado. Señala que deriva su
sustento actual de la ayuda que recibe de sus hijos. Manifiesta que sufre de
problemas del corazón, y que en la actualidad no recibe servicios de salud,
porque el Departamento no paga sus aportes al I.S.S.
2.2. El jefe de la
oficina jurídica de la gobernación asevera que la actora cuenta con otros
mecanismos para la protección de sus derechos. Señala que la actora no
demuestra que su mínimo vital se encuentre amenazado o que su vida esté en
peligro en razón de la carencia de servicio médico. Agrega que el no pago de
las mesadas se debe al déficit fiscal y financiero que agobia al departamento.
3. El 7 de octubre
de 1998, el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó concede la tutela
solicitada. Sostiene que a la actora se le ha vulnerado su  derecho a la
seguridad social, el cual le debe ser protegido en razón de su avanzada edad y
de la necesidad de garantizarle el mínimo vital que le permita atender sus
necesidades básicas inmediatas. Considera que la actora tiene la posibilidad de
entablar una acción ejecutiva laboral para exigir el pago de las mesadas ya
causadas. Sin embargo, en relación con las mesadas futuras manifiesta que éstas
son insustituibles y que la omisión de su pago podría ocasionarle un perjuicio
irremediable a la actora, dadas sus condiciones de vida. Por lo tanto, le
ordena al Gobernador del Chocó que proceda a cancelarle oportunamente las
mesadas que se causen a partir del mes de noviembre de 1998.
EXPEDIENTE T-
188115
1. Mediante la
resolución 396 de 1990, la Caja Departamental del Chocó reconoció al señor Luis
Castro Machado la pensión de jubilación. Sin embargo, la Gobernación no le
cancela las mesadas y tampoco aporta al seguro. Por esta razón, el día 17 de
septiembre de 1998, Ariel Castro Beltrán, actuando como agente oficioso de su
padre, de 71 años de edad, instaura acción de tutela contra el departamento del
Chocó, para que se ordene al gobernador pagar las mesadas atrasadas y
garantizar el servicio médico a su padre.
2.1. El día 25 de
septiembre, el actor rinde declaración ante el Juzgado. Señala que su padre
derivaba su sustento de la ayuda que él le prestaba, pero que no puede seguir
brindándosela porque ha perdido su empleo. Manifiesta que su padre sufre de
hipertensión arterial, presenta problemas de diabetes y está pendiente de una
operación de cataratas, pero que en la actualidad no recibe servicios de salud,
porque el Departamento no ha paga los aportes al I.S.S.
2.2. El jefe de la
oficina jurídica de la gobernación afirma que el actor cuenta con otros
mecanismos para la protección de sus derechos. Señala que el pago de las primas
semestrales no puede considerarse fundamental para la protección del mínimo
vital. Además, afirma que en la demanda no se había demostrado que el mínimo
vital del agenciado estuviera amenazado. Reitera que el departamento se halla
en una muy difícil situación económica.
3. El 1 de octubre
de 1998, el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó concedió la tutela
impetrada. Sostiene que la omisión del departamento  vulnera el derecho a la
seguridad social del padre del actor. Manifiesta que aquél debe ser protegido
en razón de su avanzada edad y de que las mesadas pensionales constituían el
único ingreso del que podía derivar lo necesario para atender sus necesidades
básicas inmediatas. Asevera que de la declaración del actor se obtiene que el
señor Castro, aunque ha sabido sobrellevar las cargas personales, “tiene
algunas falencias y condiciones exiguas de las cuales no puede deducirse que
esté satisfaciendo sus necesidades más apremiantes como lo son su asistencia
plena de salud, el sostenimiento de sus hijos menores, y la subsistencia misma
al no aparecer otra fuente de ingresos que le permita sufragar tales cargas por
lo que su pensión de jubilación necesariamente es un soporte indispensable para
su manutención, y siendo así es necesaria la garantía de su pago periódico y en
su oportunidad”. Le ordena al Gobernador del Chocó que proceda a pagar
oportunamente las mesadas del agenciado a partir del mes de noviembre de 1998.
EXPEDIENTE
T-187333
1. El día 13 de
septiembre de 1998, Marciana Perea Becerra, de 63 años de edad, pensionada del
Departamento del Chocó, entabló acción de tutela contra el Departamento, porque
éste le adeuda 28 mesadas pensionales. Solicita que se ordene al gobernador
cancelar inmediatamente las mesadas adeudadas y disponer lo necesario para que
pueda recibir servicios médico asistenciales. Luego, en su ampliación de la
demanda, la actora señala que no dispone de otros medios para subsistir.
2. El 15 de
septiembre, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Quibdó le ordena al Jefe de
Presupuesto del departamento del Chocó que certifique a cuánto asciende la
asignación presupuestal para los jubilados del departamento, bajo qué rubro se
encuentra establecida y si existe saldo y disponibilidad presupuestal para
ello. Igualmente, ordena al Tesorero del departamento que certifique sobre las
mesadas que se le adeudan a la actora.
El jefe de la
oficina jurídica de la gobernación señala que, además de que la actora cuenta
con otros mecanismos judiciales para la protección de sus derechos, ella no
demostró que su mínimo vital estuviera amenazado. Aclara que el departamento se
encuentra en una situación especial de emergencia económica.
Por su parte, la
división de presupuesto envía una certificación en la que consta  que en el
presupuesto de la Gobernación existe el rubro CAP. III PROG: 06 ART 510552603-
FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES Y JUBILADOS DEL DEPARTAMENTO, con un monto
presupuestado, para la vigencia fiscal de 1998, de $2.400.000.00; y que el
saldo de disponibilidad a la fecha es de $1.154’658.268.”
3. El 25 de septiembre
de 1998, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Quibdó concede la tutela
impetrada. Sostiene que se ha violado el derecho a la seguridad social de la
actora, que existe una amenaza eminente de vulneración de sus  derechos a la
vida y a la salud, y que todos ellos le deben ser protegidos en razón de su
avanzada edad y de la necesidad de garantizarle el mínimo vital. Considera que
aunque la actora tiene la posibilidad de entablar una acción ejecutiva laboral,
su avanzada edad y el hecho de que no dispone de otro medio de subsistencia
ameritan que la tutela le sea concedida como mecanismo transitorio. Señala que
no son admisibles los argumentos de la administración respecto a que no existen
recursos, puesto que de la certificación del jefe de la división de presupuesto
se obtiene que  existe la correspondiente apropiación presupuestal. Sostiene
que la emergencia económica del departamento no lo releva del cumplimiento de
sus funciones. Ordena que dentro de las 48 siguientes se expidan los actos
administrativos necesarios para poder pagar las mesadas pensionales adeudadas y
que se le cancelen a la pensionada oportunamente las mesadas futuras.
4. La Gobernación
del Chocó, a través del jefe de la oficina jurídica, impugna la decisión.
Sostiene que no se puede ordenar el pago de mesadas atrasadas, porque son
obligaciones ya causadas que sólo puede ser satisfechas por la Gobernación de
acuerdo con las correspondientes apropiaciones presupuestales.
5. El 9 de octubre,
el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó confirma parcialmente la decisión de
primera instancia. Sostiene que la actora cuenta con otro medio para obtener la
cancelación de las mesadas ya causadas, cuyo pago debe satisfacer la entidad
territorial teniendo en cuenta las correspondientes apropiaciones
presupuestales. Asimismo, ordena a la Gobernación que reanude el pago de las
mesadas pensionales y de las primas respectivas a la actora.
EXPEDIENTE
T-185397
1. El día 4 de mayo
de 1998, Beatriz García de Mena, de 62 años de edad, pensionada del
Departamento del Chocó, entabló acción de tutela contra el Departamento, porque
este le adeuda un total de $52.189.447 de pesos por concepto de sus derechos
pensionales - los cuales no le cancela con regularidad desde el mes de agosto
de 1996 - y porque no ha cancelado los aportes al Seguro Social, requisito que
exige esta entidad para la prestación de los servicios médicos. Afirma que el
Gobernador sí le ha pagado sus sueldos a los empleados del departamento y que,
además, canceló tres meses de aportes a la E.P.S para que aquéllos pudieran
obtener asistencia médica.
2.1. El día 8 de
septiembre, la actora rinde declaración ante el Juzgado. Posteriormente, en su
ampliación de la demanda, la actora precisa que deriva su sustento actual de la
ayuda que recibe de su esposo y de sus hijos.
2.2. El jefe de la
oficina jurídica de la gobernación  afirma que la actora cuenta con otros
mecanismos para la protección de sus derechos. Señala que la actora no había
demostrado que su mínimo vital estuviera en peligro, ni que se le vulnerara
algún derecho por la ausencia de atención médica. Agrega que la actora “tiene
una Boutique ubicada en la cra. 3, de nombre Bachi, su esposo el señor NEREO
MENA, tiene una tienda de Abarrotes donde al mismo tiempo funciona un billar,
ubicado también en la cra. 3”, y le solicita al juez que practique una
inspección a estos negocios. Repite que el Departamento se encuentra en una
situación de emergencia económica.
3. El 16 de
septiembre de 1998, el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó deniega la
tutela instaurada por la señora García de Mena. Expresa que de la declaración
rendida por la actora se deriva que “a pesar de tener algunas limitaciones
económicas, al menos ha podido suplir sus necesidades más apremiantes con la
ayuda de su familia, la que percibe ingresos por un establecimiento de
comercio, y según sus propias palabras, ‘...ahora que no me pagan me ayuda mi
esposo y mi hijo’”. Por lo tanto, concluye que la actora debe acudir a las vías
judiciales ordinarias, por cuanto no acreditó durante el proceso que la falta
de pago de las mesadas le vulnerara algún derecho.
EXPEDIENTE
T-191701
1. El día 4 de mayo
de 1998, Guido Perea Mosquera, pensionado del Departamento del Chocó, entabló
acción de tutela contra el Departamento, porque este le adeudaba un total de
$32.983.550 pesos, por cuanto desde 1995 no le paga con regularidad mesadas
pensionales. Sostiene que el dinero de las mesadas es su único sustento y el de
su familia.
2. El jefe de la
oficina jurídica de la gobernación responde que el actor cuenta con otros
mecanismos para la protección de sus derechos. Señala que el no pago de las
mesadas no amenaza el mínimo vital del actor, por cuanto éste “tiene en
compañía de su esposa una farmacia ... hace más de 10 años, aparte de que
cuenta con el apoyo de su hija.” Por lo tanto, solicita la práctica  de una
inspección judicial a la mencionada farmacia. Añade que departamento afronta un
grave déficit fiscal y financiero.
El 9 de septiembre,
el Tribunal practica una inspección judicial en la droguería “Luciana”. Allí,
el señor Guido Perea manifiesta que dicho establecimiento es de propiedad de su
señora, pero que “es muy poco lo que se vende”. El despacho verificó el libro
de ventas y pudo constatar que el promedio mensual de ventas era de trescientos
cincuenta mil (350.000) pesos, dinero que se destina para el pago de los
servicios, del arrendamiento del local, de los laboratorios, etc. El actor
reitera que no cuenta con otro recurso y que subsiste por el apoyo que le
presta su hija. Se recibe la declaración de la hija del actor, quien manifiesta
que trabaja como terapista ocupacional en un centro de educación especial
dependiente del FER- CHOCÓ, que esta entidad se encuentra intervenida y que le
adeuda cinco meses de sueldo. Por esta razón, manifiesta que ha decidido
trasladarse a Bogotá, circunstancia que la lleva “a no poder seguir aportando o
ayudando a mis padres y lo más preocupante es que ellos viven de lo que yo les
doy”. En el expediente consta una certificación expedida, el 9 de septiembre,
por el representante del Ministerio de Educación ante el FER del Chocó, en el
que se  da fe de que a la señora Luz Mariela Perea se le habían cancelado
durante el año  los sueldos de febrero, marzo, abril, mayo y junio, y de que
los pagos de julio y agosto se encontraban en trámite.
3. El 11 de
septiembre de 1998, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó resuelve
la tutela interpuesta. Sostiene que en el caso en cuestión el actor no cuenta
con el mínimo vital para su subsistencia, por cuanto en la inspección judicial
se demostró que la farmacia Luciana “está prácticamente en la ruina” y que a la
hija del actor no se le había cancelado su sueldo en los últimos meses. Afirma
que es claro que la situación del actor y de su familia es “angustiosa” y que
su derecho a llevar una vida digna se encuentra seriamente amenazado. Cita
sobre el punto el pronunciamiento del 6 de agosto de 1998 de la Sala Plena del
Consejo de Estado, que ordenó cancelar las mesadas atrasadas un pensionado.
Concluye que el derecho a la vida del actor se encuentra amenazado hacia el
futuro por el no pago oportuno de su mesada pensional, puesto que no cuenta con
otra forma de subsistencia. Ordena al Gobernador del Departamento reanudar el
pago de las mesadas que se causen hacia el futuro, y cancelar, en el término de
30 días a partir de la notificación del fallo, las mesadas atrasadas y las
primas semestrales y de Navidad.
4. La Gobernación
del Chocó impugnó la decisión con argumentos similares a los utilizados en los
otros expedientes. Adicionalmente, cita fallos del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Quibdó en los que se sostuvo que la tutela no procedía
para la reclamación de mesadas causadas con anterioridad a la presentación de
la acción de tutela.
5. El 5 de
noviembre, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, rechaza el amparo
solicitado. Sostiene que de la inspección judicial se obtiene que la cónyuge
del actor es propietaria de una droguería y que éste recibe ayuda de su hija.
De lo anterior concluye que no se encuentra amenazado su derecho a la vida.
Además, afirma que el derecho cuya protección se reclama es de rango legal, y
puede garantizarse mediante una acción ordinaria laboral.
EXPEDIENTE
T-191707
1. El día 4 de mayo
de 1998, Magny Norma Guerrero Arango, pensionada sustituta del Departamento del
Chocó, entabló acción de tutela contra el Departamento, porque éste le adeuda
un total de 22 mesadas pensionales y porque no ha cancelado las cuotas al
Seguro Social que la acreditan para poder recibir atención médica en esa
entidad. Señala que recurre a la acción de tutela porque es discapacitada y
porque la tutela es el único medio que resulta efectivo para la defensa sus
derechos. Sostiene que el dinero de las mesadas es su único sustento y que,
además, su condición de salud le impone recibir un tratamiento médico
constante.
2. El jefe de la
oficina jurídica de la gobernación señala que la actora cuenta con otros
mecanismos para la protección de sus derechos. Se remite a la jurisprudencia de
la Corte Constitucional para fundamentar su aserto acerca de que el cobro de
primas semestrales y de Navidad es improcedente a través de la acción de
tutela, puesto que no hacen parte del mínimo vital de la actora. Agrega que el
departamento afronta una grave situación de déficit fiscal y financiero.
3. El 8 de octubre
de 1998, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó resuelve la tutela
interpuesta. Manifiesta que en otras ocasiones ha ordenado la cancelación de
las mesadas atrasadas, cuando se demuestra que el mínimo vital o la vida del
actor se encuentran amenazados. Sostiene que en el caso en cuestión estas dos
hipótesis se encuentran probadas. Considera que, por lo tanto, a pesar de
existir otro mecanismo de defensa para el cobro de las mesadas, el perjuicio
que el no pago de las mismas podría causar a la accionante es de carácter
irremediable, por tratarse de su único sustento. Cita al respecto la sentencia
del 21 de mayo de 1998, proferida por el Consejo de Estado. Ordena al
Gobernador del Chocó cancelar las mesadas que se adeudan a la actora y reanudar
el pago de las mesadas que se causen en el futuro. Por otro lado, deniega la
solicitud de que se garantice la prestación de atención médica a la actora,
porque no se conocía a cuál EPS estaba afiliada, ni si la gobernación estaba
cancelando oportunamente los pagos correspondientes.
4. La Gobernación
del Chocó impugna la decisión. Los argumentos utilizados son los mismos
aducidos en la impugnación presentada dentro del expediente T-170166.
Adicionalmente, se sostiene que la acción de tutela no es procedente para la
reclamación de mesadas causadas con anterioridad a la instauración de la
acción.
5. El 5 de
noviembre, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, rechaza la solicitud
de amparo. Considera que el derecho cuya protección se reclama es de rango
legal y puede salvaguardarse mediante una acción ordinaria laboral.
EXPEDIENTE
T-194484
1. El día 9 de
octubre de 1998, Eutiquia Palacios de Murillo, de 59 años de edad, y Daicy
María Ramírez, de 54 años de edad, pensionada y pensionada sustituta de la
Empresa de Licores del Chocó, respectivamente, entablaron conjuntamente una
acción de tutela contra el Departamento, porque éste les adeuda varias mesadas
pensionales. Sostiene que el dinero de las mesadas es su único sustento.
2. El 15 de octubre,
el jefe de la oficina jurídica de la gobernación señala que el Gobernador no
tiene la capacidad financiera para cubrir los costos fijos del departamento,
entre los que se encuentra la deuda pensional. Expone que esta situación ha
inducido al gobernador a realizar distintas gestiones ante diferentes entidades
nacionales. Ejemplo de ello es la participación del Departamento en la
discusión del proyecto de ley 225 que cursa en la Cámara de Representantes, que
“pretende darle un régimen fiscal y administrativo especial a entes
territoriales.” Manifiesta que, igualmente, “se presentó el documento ‘Hacia
una política Fiscal’, para los Departamentos con situación precaria, su régimen
especial, los nuevos conceptos de ingresos Tributarios y la venta de servicios
ambientales con el mismo fin de buscar salida de tal situación”. Expresa que el
departamento ha hecho esfuerzos para sanear toda la deuda pendiente y que “en
ningún momento la administración departamental ha sido ajena a sus
obligaciones”.
3. El 19 de octubre
de 1998, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó resuelve la tutela
interpuesta. Manifiesta que en el caso presente, a pesar de existir otro
mecanismo de defensa para el cobro de las mesadas, el perjuicio que el no pago
de las mismas podría causar a las actoras es de carácter irremediable, puesto
que ellas constituyen su único medio de subsistencia. Ordena al Gobernador del
Chocó cancelar las mesadas que se adeudan a las demandantes y reanudar el pago
de las mesadas que se causen.
4. La Gobernación
del Chocó impugna la decisión. La apelación se fundamenta con los mismos
argumentos utilizados en la impugnación que presentaron dentro del expediente
T-170166.
5. El 20 de
noviembre, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, rechaza el amparo
impetrado. Afirma que en el proceso en cuestión no se vislumbra la existencia
de un perjuicio irremediable, porque “si bien las actoras y su familia están
pasando por una situación económica difícil, no existe constancia en el
expediente de que los familiares de las mismas no se encuentran plenamente
capacitados para conseguir su sustento diario, ni de que las accionantes se
encuentren en un grave estado de salud”. Agrega también: “una situación
económica difícil no es un presupuesto básico para que de inmediato se pueda
hablar de un perjuicio irremediable; tampoco se presenta la situación fáctica
de otras providencias que han sido confirmadas, en las cuales las condiciones
de edad, salud y particulares de los afectados, pusieron en evidencia la
necesidad de tutelar el derecho fundamental por excelencia: la vida”.
EXPEDIENTE T-
202478
1. El día 30 de
octubre de 1998, Eutiquia Palacios de Murillo - quien es también actora del
proceso de tutela N° T-194484, reseñado en la página anterior, mediante el cual
solicitaba el pago de su pensión de jubilación - entabló una acción de tutela,
en nombre propio y en el de su hija, contra el Departamento del Chocó, porque
este le adeuda las mesadas a las que tiene derecho como pensionada sustituta de
su marido, al cual se le reconoció la pensión mediante la resolución N° 016 del
20 de octubre de 1998. Sostiene que el reiterado incumplimiento en el pago de
las mesadas pensionales produjo el deceso de su marido, el 23 de diciembre de
1997, “ya que las enfermedades y el hambre acabaron con su vida pues el Seguro
Social se negaba a atenderlo porque la empresa no enviaba los aportes a tiempo.
Y además no había dinero para comprar los alimentos y mucho menos las drogas
que él necesitaba”.
2. El 9 de
noviembre, el jefe de la oficina jurídica de la gobernación responde  que  solo
hasta el 20 de octubre se tramitó la documentación de la actora para obtener su
sustitución pensional. Asevera también que, dado que el departamento contó con
algunos fondos, le pagó a todos sus pensionados las mesadas de enero, febrero y
marzo, y las de abril a julio a aquéllos que habían instaurado una acción de
tutela, es decir a los que contaban con una orden judicial. Desde entonces a
nadie se le ha cancelado las mesadas porque el Departamento no dispone de
fondos.
3. El 13 de
noviembre de 1998, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó niega la
tutela interpuesta. Manifiesta que la actora tiene asegurado su mínimo vital
con la sentencia de tutela del 19 de octubre, del mismo Tribunal. Por lo tanto,
sostiene que la actora puede acudir al proceso ejecutivo laboral para el cobro
de su pensión. Sostiene, además, que “acceder a la pretensión en el sub exámine,
sería quitarle la oportunidad a otra persona que esté recibiendo una sola
pensión de la misma empresa”.
4. El 18 de
noviembre, la actora impugna la decisión. Señala que la primera acción de
tutela que presentó tenía por objeto que le cancelaran sus mesadas atrasadas,
derivadas de su condición de jubilada de la Empresa de Licores del Chocó. La
presente acción de tutela, en cambio, está dirigida a obtener la cancelación de
las mesadas atrasadas de su difunto esposo, de quien se le reconoció la sustitución
pensional. Expresa que hasta la fecha de presentación del escrito de
impugnación, el departamento no había cumplido el mencionado fallo de tutela,
razón por la cual promovió un incidente de desacato contra el Departamento. Al
respecto sostiene que “se ha vuelto costumbre que para que el Departamento del
Chocó cumpla con los fallos de tutela que ordenen el pago de mesadas
pensionales, se debe iniciar un incidente de desacato y ya cuando está casi
para fallarse el mismo, corren a cumplir con la tutela, antes no, eso es una
maniobra que se utiliza en el Departamento para dilatar el pago de las mesadas,
de ahí que hasta el momento hayan tantas tutelas sin pagar”.
De lo anterior
concluye que no entiende que el mismo Tribunal que está tramitando el desacato
“diga en este fallo que no está amenazado mi derecho a la subsistencia o mínimo
vital”. Finalmente, se dirige a los magistrados del Tribunal en los siguientes
términos: “Señores magistrados, de qué sirve una orden de tutela si no se
cumple, si yo sigo aguantando hambre, cómo me van a decir  que meta un proceso
ejecutivo laboral para el pago de las mesadas que me corresponden por
sustitución pensional, si ni siquiera me han cancelado las mías. Yo creo que
ésta no es la solución. Además, el Departamento del Chocó apela todas las
tutelas para no cumplirlas a tiempo, con el pretexto de que no está en firme el
fallo, burlando así las órdenes judiciales”.
5. El 28 de enero de
1999, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirma
la sentencia de primera instancia. Añade que la demora en el pago efectivo de
las pensiones no es motivo de tutela.
II - PRUEBAS RECOPILADAS
1. Con el objeto de
obtener mayor información tanto acerca de la situación de los pensionados del
Chocó como de la situación económica del departamento - y de las entidades
territoriales en su conjunto -, la Sala de Revisión envió distintos
cuestionarios al ex gobernador del Chocó, doctor Gilberto Murillo, al
gobernador actual del departamento, doctor Juan B. Hinestrosa, a la Contraloría
General de la República, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio
de Hacienda (en 2 ocasiones), a la Procuraduría Departamental del Chocó y a la
Federación Nacional de Departamentos. Asimismo, se comisionó al Magistrado Auxiliar
Juan Fernando Jaramillo y a la Auxiliar Judicial Paula Gaviria para realizar
una inspección judicial, los días 23, 24 y 25 de agosto de 1999. En la
inspección se sostuvieron entrevistas con el gobernador del Chocó y distintos
directivos de la administración departamental, con representantes de la
asociación de pensionados del Chocó, con la Procuradora Departamental, con dos
magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó - doctores César
Palomino y Fernando González, con el Juez Laboral Unico del Circuito de Quibdó,
doctor Alvaro Pío Portilla, y con la Juez Segunda Civil Municipal de la misma
ciudad, doctora Luz Marina Gaviria. En estas entrevistas se recibieron
distintos documentos, algunos de los cuales serán mencionados y transcritos parcialmente
durante la fundamentación del fallo.
A continuación se
resumirán las respuestas enviadas por los gobernadores, la Procuradora
Departamental y la Federación Nacional de Departamentos. A los escritos de la
Contraloría y de Planeación, dirigidos específicamente a definir la situación
financiera actual del Chocó, se hará referencia directa en el aparte que trata
sobre ese punto. Los dos informes del Ministerio de Hacienda serán traídos a
colación en distintos lugares, dada la multiplicidad de temas que abordan y la
amplitud de la información que brindan sobre el Chocó y sobre los demás
departamentos.
2. El 14 de octubre
de 1998, el entonces Gobernador del Chocó, doctor Gilberto Murillo, respondió
el cuestionario que le fuera remitido por la Sala de Revisión.  En el escrito
señala, en primer lugar, que el Departamento contaba en ese momento con un
total de 342 pensionados y que a ninguno de ellos se le pagaba la totalidad de
sus derechos pensionales. Agrega que 101 habían recibido pagos parciales y que
los restantes 241 no obtenían ningún pago.
Expone que el costo
mensual de las mesadas asciende a $244.351.300 y que la deuda pensional del
Departamento es de $4’944.300.675 (cuatro mil novecientos cuarenta y cuatro
millones trescientos mil seiscientos setenta y cinco pesos). Manifiesta que es
cierto que el Departamento no se encuentra al día en sus pagos, y que ello se
debe a que atraviesa por la peor crisis económica y financiera de su vida
institucional. La crisis del departamento se evidencia en el hecho de que “casi
todas sus rentas se encuentran pignoradas, producto de la altísima deuda con la
banca comercial y con la Nación (Minhacienda), presenta unos altísimos pasivos
laborales, prestacionales, por transferencias de ley que no han sido pagadas
oportunamente, por suministros, contratos, etc., al punto de que hoy se le debe
a los pensionados 21 mesadas y a los empleados activos 9 meses de salario y la
prima semestral del presente año”.
Expresa que no
existe el dinero para pagar las deudas pensionales, “pues con los pocos
recursos que entran por la Tesorería del Departamento, se vienen cancelando las
tutelas que se fallan diariamente, al punto que ni siquiera estos recursos
alcanzan y nos vemos abocados con frecuencia a incidentes de desacato”. Afirma
que en el presupuesto del Departamento “sí aparece contemplada la suma
necesaria para cubrir totalmente las obligaciones pensionales, solo que el
flujo de ingresos de caja no permite atender los pagos.” Añade que “en la
práctica lo que se ha hecho tradicionalmente es inflar el presupuesto de
ingresos, abriendo los respectivos rubros en el presupuesto de gastos; creando
de antemano un déficit presupuestal enorme y, posteriormente, un déficit
fiscal, en virtud a que se ordenan y comprometen gastos muy por encima de las
posibilidades reales del Departamento. De allí la actual situación, un déficit
superior a los TREINTA MIL MILLONES DE PESOS ($30.000.000.000)”.
Sostiene que desde
1994 el Departamento se encuentra en mora en el pago de sus pensiones. Precisa
que en la actualidad se desarrollan distintas gestiones ante los Ministerios de
Hacienda y del Trabajo, la Presidencia de la República y otras entidades, con el
fin de superar la situación existente. Acota también que, con el apoyo del
Departamento  Nacional de Planeación y en el marco del programa de Mejor
Gestión, “se está implementando un proceso de reforma que implica el retiro de
136 empleados y que implica una rebaja sustancial en los costos de personal”.
También se encuentra en desarrollo un proceso de optimización y modernización
del esquema de gestión de ingresos, con el cual espera que se puedan superar
los problemas de iliquidez en un término aproximado de noventa y seis (96)
meses, “llegando al equilibrio financiero en unos 30 meses”.
Afirma que contra el
departamento se habían instaurado ya 110 demandas de tutela, en razón del
incumplimiento en los pagos de las mesadas, y que de ellas 105 habían sido
falladas en contra del departamento. Añade que “[e]l Departamento no ha estado
en capacidad de pagar tales obligaciones, pero se ha cumplido en la medida en
que se van registrando algunos ingresos en Tesorería.”
Afirma que en la
actualidad los únicos pagos pensionales que se están registrando son los
ordenados en las sentencias de tutela o en los mandamientos de pago. Sin
embargo, señala que esto no implica que la instauración de una demanda de
tutela se haya convertido en requisito indispensable para obtener el pago
oportuno de las mesadas, “pues de hecho no hemos podido pagar muchas de ellas y
ya son varias las medidas y acciones de desacato iniciadas contra la humanidad
del señor gobernador del departamento.” Al respecto anota: “Lo cierto sí es que
la pagaduría del Departamento del Chocó, se ha convertido en la actualidad en
una dependencia de los estrados judiciales, pues es a instancia de ellos que se
vienen realizando los pocos pagos que se hacen. Puesto que lo que se alcanza a
recaudar o entra al Fondo de la Tesorería del Departamento no es suficiente
para pagar a todos los pensionados o lo adeudado por salarios y prestaciones
sociales, ya que cuando alcanza para mesadas de todos, así se procede, bien
tratándose de pensionados o servidores activos, y fue así como se canceló las
mesadas de enero a marzo [de 1998] a los pensionados y algunos sueldos a los
trabajadores activos.”
Para terminar,
agrega que el departamento contaba en ese momento con 322 y que no se
encontraba al día en el pago de sus salarios.
3. Ya en su calidad
de ex gobernador del Chocó, el doctor Murillo Urrutia  envió a la Sala de
Revisión un “concepto sobre las alternativas de cumplimiento de los fallos de
tutelas que amparen el mínimo vital de los pensionados del departamento del
Chocó.”
En su escrito
expresa que el departamento está sumido en una profunda crisis fiscal y de
tesorería que le impide cumplir con sus compromisos financieros y acreencias.
Manifiesta que aproximadamente el 95% de los ingresos del departamento se encuentran
embargados en la fuente o pignorados. Sobre los embargos en la fuente explica
que estas medidas impiden que la gobernación programe con certeza sus ingresos
y gastos, pues los recursos se trasladan directamente del contribuyente a los
juzgados, en ocasiones “sin el debido control financiero y contable de la
administración departamental , lo que al parecer puede generar una situación de
dobles pagos de sentencias judiciales.”  Con todo, afirma que, incluso en el
caso de que los dineros del departamento no estuvieren embargados o pignorados,
“no serían suficientes para cubrir los gastos de funcionamiento, fallos
judiciales, servicio de la deuda, y mucho menos para inversión, teniendo en
cuenta la debilidad de la estructura tributaria de esta entidad territorial.”
Considera que la
situación de crisis por la que atraviesan distintos departamentos, entre ellos
el Chocó, se explica por las debilidades del sistema tributario que ha
establecido la ley, la cual no contempla particularidades o diferenciaciones
para el caso de los departamentos más pobres. La estructura de ingresos de
estos departamentos, afirma, “no permite una recaudación que garantice la
normal operación de estas instituciones”. Es por eso que se requiere ofrecer a
estos departamentos un  tratamiento diferencial.
Describe el caso del
Chocó en la siguiente forma:
“El ingreso anual
correspondiente al impuesto por timbre de vehículos es mínimo, debido a la
falta de carreteras y por consiguiente de un número importante de vehículos
(solo tenemos trochas). Igual sucede con el impuesto al consumo de licores y
cervezas, tanto nacionales como departamentales, con el impuesto a tabacos y
cigarrillos, que ha venido decreciendo - y obviamente en una economía
departamental  tan extremadamente pequeña, estos conceptos difícilmente
crecerán. De allí que la administración departamental del Chocó sólo alcance a
recaudar cerca de cuatro mil (4.000) millones de pesos de 1998, de los cuales
sólo puede disponer libremente de cerca de mil (1.000) millones durante todo el
año, debido a la situación de embargos en la fuente y pignoraciones, a pesar de
arrojar gastos y compromisos mínimos durante este año, cercanos a once mil
(11.000) millones de pesos. Es por eso, que desde finales del año  1988 la
gobernación ha venido presentando una situación de déficit fiscal que, dada su
situación acumulativa, cada período de tiempo, llega a constituirse en déficit
inmanejable, y se tiene que solicitar apoyo de la Nación y suscribir créditos
recurrentes con ésta, que casi nunca o nunca se pagan. Es por eso que en el
mediano horizonte no se ven posibilidades claras de pagar los cerca de treinta
y cinco mil (35.000) millones de pesos de deuda departamental  por diferentes
conceptos, incluidos los cerca de ocho mil (8.000) millones de pesos de deuda
pensional.
“Según los
ejercicios presupuestales y financieros realizados durante el año de 1998,
asumiendo que se lograra la condonación de la deuda con la nación (cerca de
14.000 millones) y renegociando los créditos con la banca comercial (cerca de
4.000 millones), en las actuales condiciones fiscales, la gobernación no sería
viable institucionalmente, debido a que sólo le ingresaría el 35% del total de
sus gastos anuales.
“En caso de
aprobarse e implementarse  exitosamente un cúmulo de nuevos impuestos asociados
a la sobretasa a los combustibles, de que éstos reaccionaran positivamente y de
que se mejorara la administración  tributaria departamental, aún se estaría en
situación crítica de generación permanente de déficit fiscal inmanejable.
“Es decir que con el
régimen tributario departamental actual, sin tener en cuenta embargos y
pignoraciones, la gobernación de Chocó no puede cumplir con sus obligaciones
salariales y pensionales, independientemente de existir o no los fallos de
tutela, es decir, se estaría al borde de situaciones de desacato recurrente,
dado que esto se sale de la voluntad y gobernabilidad del mandatario
seccional.”
Por eso, estima que
la única salida viable para la situación existente “es la aplicación de una
política fiscal y administrativa de ajuste, reducción de gastos y eficiencia en
el recaudo, acompañada de una decisión del legislativo nacional de darle un
régimen fiscal especial transitorio al departamento que le permita condonar y
mejorar las condiciones de la deuda departamental  y asumir algunos gastos
fijos de funcionamiento de recursos de la nación, fundamentalmente el valor
anual de las pensiones, en el marco del artículo 302 de la Constitución
Política...”  Menciona que la Nación presentó un proyecto de ley en este
sentido - radicado con el número 225-Cámara -, pero que él no ha contado con
suficiente apoyo.
Agrega que la crisis
financiera ha conducido a la gobernación “a la mora de cerca de un año en el
pago de sus mesadas salariales, y de cerca de tres años en las mesadas
pensionales...” Ello ha impulsado “a casi la totalidad de los funcionarios y
pensionados a interponer recursos de tutela, cerca de trescientos (300), los
cuales han sido concedidos, ordenando al gobernador del departamento del Chocó
cancelar los pagos atrasados (en algunos casos ) y reanudar los presentes y
futuros de las mesadas pensionales de los actores. Estos fallos han sido
revisados en repetidas oportunidades por la Honorable Corte Constitucional,
confirmando lo decidido en las instancias correspondientes, pero sin dar desde
lo judicial, los instrumentos necesarios para poder cumplir sus propios
mandatos.” Aclara que “en su gran mayoría esos fallos no se han podido cumplir
totalmente, debido a la falta de recursos de la gobernación (...) dado que se
trata no solo de una tutela, sino de una cifra que mensualmente puede alcanzar
más de doscientos (200) millones de pesos y un acumulado de ocho mil (8.000)
millones...”
Precisa que el mismo
Tribunal Administrativo del Chocó ya ha reconocido, en sentencia del 21 de
octubre de 1998, M.P. César Palomino, que el incumplimiento de los fallos de
tutela “se debe a causas ajenas a la voluntad del gobernador o de la
administración  departamental  de turno...” Entre los apartes que transcribe de
la sentencia se encuentran los siguientes:
“Dicho lo
anterior en otras palabras, el Tribunal Administrativo para conceder la tutela
a los trabajadores de la GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO, partió del supuesto que
a las arcas departamentales ingresaban recursos suficientes para el pago de los
salarios de sus empleados. Se le dio eficacia a la prueba documental aportada
por los accionantes. En el día de hoy, el Tribunal es consciente de que la
prueba documental aportada por los accionantes, no refleja la real situación de
las arcas departamentales, pues si bien es posible que las rentas del ente
asciendan a la suma certificada, no es menos cierto que el ingreso real por
diversos conceptos, no es suficiente para el pago de la nómina de la
administración central del Departamento del Chocó. Sobre este particular el
Tribunal da crédito al testimonio del señor MANUEL GREGORIO VIDAL ROJAS, quien,
como Secretario de Hacienda Departamental, es conocedor de la grave situación
financiera por la que atraviesa la entidad pública. Según los doctores VIDAL
ROJAS Y MARLEN MARIA DIAZ, esta última pagadora de la Gobernación, la única
renta que viene ingresando por vía directa a la tesorería del departamento es
la correspondiente a licores nacionales, en cuantía aproximada de noventa
millones de pesos mensuales, la cual en su totalidad esta siendo aplicada al
pago de sentencias de tutelas, a la acción de cumplimiento fallada por este
Tribunal a favor de la Contraloría General del Departamento y a mandamientos de
pago. Dicen los declarantes, y así lo constató el Magistrado Ponente con prueba
documental, que la totalidad de las restantes rentas Departamentales se
encuentran pignoradas o embargadas en la fuente por cuenta del Juzgado Laboral
del Circuito, en su mayoría, por lo que los distintos contribuyentes se limitan
a reportar las retenciones que mes a mes vienen haciendo.
“Encuentra, pues,
el Tribunal que en las circunstancias económicas actuales del Departamento del
Chocó, es retórico pretender que por obra y gracia de un fallo de tutela, se
les va a restablecer a los empleados de la administración central, el derecho
que tienen de recibir su salario oportunamente, por lo que el Tribunal no debe
limitar su soberanía judicial a tutelar el derecho de los servidores, sino que
dentro de ese marco Constitucional, encaminado a lograr la efectividad de los
derechos fundamentales, está en la obligación de remover todos los obstáculos
que le impiden al Gobernador cumplir al menos con los compromisos de nómina
(...)
"Como
están las cosas, a la administración le resulta imposible dar cumplimiento a la
prelación, pues las rentas Departamentales se encuentran embargadas en la
fuente por orden de los señores Jueces de la República, quienes llevándose de
calle la destinación preferente de estas rentas (art. 336 C.P.), lo que solo
puede hacer el tesorero Departamental, ordenan retener los fondos
Departamentales en la fuente, dificultando no solo el sostenimiento de la
administración pública, sino, además, entorpeciendo la labor contable de la
administración, hecho que facilita el desgreño administrativo y los dobles
cobros, como lo dejó dicho el señor Secretario de Hacienda
Departamental."(negrillas originales)
El gobernador
finaliza con la manifestación de que, si no existiera la figura de los embargos
en la fuente, con los escasos recursos que ingresan al departamento se le
podría dar cumplimiento a los fallos de tutela. Por lo tanto propone a la
Corte:
“A. Prohibir la
práctica de los embargos en la fuente en contra de la administración
departamental  del Chocó;
“B. Ordenar a la
gobernación la creación de una cuenta especial, en donde los contribuyentes
deberán depositar todos los pagos de impuestos en favor del departamento. Los
recursos de esa cuenta se destinarán primera y prioritariamente al pago de la
mesadas pensionales, cobijadas por fallos de tutela, y a las demás obligaciones
del departamento, una vez deducidas dichas mesadas.
“C. Prevenir a la
Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que,
conjuntamente con la administración  departamental  definan un esquema que le
permita a esta entidad territorial cumplir con sus obligaciones
constitucionales, sobre todo las relacionadas con el pago puntual de las mesadas
y con el acceso a los servicios de salud de los pensionados...”
4. El actual
gobernador del Chocó, doctor Juan B. Hinestrosa, contestó un cuestionario que
le fuera enviado. La respuesta fue acompañada de una serie de documentos y
cuadros, a los cuales se hará relación en la medida en que sea necesario para
la exposición.
En su escrito
informa que, en 1995, el departamento suscribió un convenio de desempeño con la
Nación, que ha sido adicionado en cuatro ocasiones. Manifiesta que en razón de
la crisis económica "que ha venido padeciendo el Departamento  desde más o
menos diez (10) años atrás, ha sido necesario recurrir a nuevos empréstitos con
la Nación refinanciando los ya existentes y solicitando nuevos créditos con el
fin de subsanar la agobiante situación que se viene presentando."
Expone el gobernador
que "[l]as actuales fuentes de ingreso del departamento son: cigarrillos y
tabacos, cervezas, licores nacionales e impoconsumo Aguardiente Platino, las
cuales se encuentran pignoradas y embargadas desde la fuente, lo que hace que
sean insuficientes para cubrir las obligaciones contraidas. La destinación que
el departamento le da a los recursos propios, del saldo de los embargos se
destina al pago de : servicios personales a los activos y pensionados,
transferencia a la Contraloría, transferencia a la Asamblea Departamental,
gastos generales y servicio de la deuda."
Considera el
gobernador que la vía más adecuada para resolver el problema de la mora en el
pago de las pensiones "sería a corto plazo que la Nación nos conceda un
crédito donde recoja todo el pasivo laboral y pensional, y que se liberen los
impuestos de las principales rentas que en la fecha se encuentran embargadas en
la fuente. Y para solucionar el problema en forma definitiva se requiere que la
Nación asuma la deuda de los jubilados, mediante la adopción de una ley o
régimen especial para el departamento  del Chocó."
Afirma también que
la expedición de una orden de pago total de la deuda pensional del departamento
"sería negativa y nefasta para los funcionarios encargados de cumplir
dicha orden, ya que esto conllevaría la aplicación de las sanciones pertinentes
por el no cumplimiento, en virtud de que no se cuenta con los recursos."
Precisa que desde el
año de 1997 no se pagan aportes a las EPS, y que "el 90% de los jubilados
y pensionados ha instaurado acción de tutela para el pago de sus derechos
pensionales, los cuales se han cancelado de acuerdo con los ingresos de la
Tesorería." Sobre el criterio que se utiliza para determinar a cuáles
jubilados se les paga añade que "las tutelas gozan de prioridad en el
orden que se van presentando, y de acuerdo con la disponibilidad de recursos en
el momento. Por esta razón, agravada por la situación de iliquidez en que permanentemente
vive el departamento, no se dispone de recursos para pagar los salarios a los
funcionarios activos."
Finalmente, precisa
que durante los años 90 se ha reducido de manera constante la planta de
personal del departamento, por medio de reformas administrativas llevadas a
cabo durante los años 1992, 1996 y 1998. Asimismo, aclara que "la Asamblea
absorbe los recursos del departamento en un porcentaje equivalente al
22.28%", y que "la dietas de los diputados de la Asamblea han
evolucionado de la siguiente manera en los últimos 5 años: en 1995 fueron
niveladas a $4.500.000, y por recomendación del Ministerio de Hacienda
permanecieron congeladas durante los años 1996, 1997 y 1998. En el presente año
fueron incrementadas mediante la ordenanza 009 del 30 de junio de 1999 a
$6.240.011."
5. También se
recibió la respuesta de la Procuraduría Departamental . En el escrito se
expresa que los "ingresos del departamento del Chocó no son suficientes
para cubrir todas sus acreencias, lo que deviene inicialmente de la aprobación
de un presupuesto 'inflado', que no responde a la realidad. Además, porque no
recibe recursos de la Lotería del Chocó ni de la Empresa de Licores del Chocó,
que desde 1991 viene siendo entregada en concesión y actualmente se encuentra
en dicha situación con el Consorcio Chocó-Pacífico, lo que ha generado diversos
conflictos entre los contratantes..."
Resalta la
representante de la Vista Fiscal que "en la crisis financiera del
Departamento  también influyó el incremento desmedido de los sueldos de los
funcionarios de la Gobernación del Chocó y de los diputados de la Asamblea
Departamental, a partir del año de 1996, lo que aumentó el desequilibrio
presupuestal, conduciendo al reconocimiento de prestaciones sociales en montos
exagerados, máxime al entrar en vigencia la ley 244 de 1995..."
Agrega que "a
partir de 1991 se han adelantado averiguaciones disciplinarias contra los
mandatarios departamentales por manejos irregulares en materia de contratación
en relación con la Empresa de Licores del Chocó, ya que se evidencia como una
conducta reiterativa del gobernador de turno declarar la terminación unilateral
del contrato para la distribución de licores existente e iniciar otro proceso
licitatorio, lo que obviamente genera graves perjuicios para la administración
departamental, que en principio deja de recibir los recursos por impoconsumo.
Además, le corresponde resarcir los perjuicios causados a los contratistas y
mientras tanto el pasivo pensional se incrementa, perjudicando a los jubilados
con esa actitud."
Finalmente, la
Procuradora expone que se ha encontrado que "en forma discriminada se han
pagado mesadas pensionales, por razones de amistad, familiaridad y por motivos
politiqueros, como figura en el expediente radicado con el número 088-07184/99
(...), lo que según declaración rendida por la tesorera departamental se debió
a que la esposa del pensionado pertenecía a la administración  departamental  y
ordenó que lo sacaran de la nómina y le hicieran nómina aparte para
pagarle."
6. Al expediente se
adjuntó también copia del fallo expedido por el Tribunal Administrativo del
Chocó, M.P. Fernando González Carrizosa, el día 13 de noviembre de 1998, por
medio del cual se decidieron distintas demandas por desacato presentadas contra
el gobernador del Chocó, por el incumplimiento de varias órdenes de tutela
acerca del pago de las mesadas pensionales.
El Tribunal ofició a
los bancos y corporaciones financieras de Quibdó con el fin de que informaran
sobre los dineros que la gobernación poseía en ellos. Sobre las respuestas
obtenidas anota: “... se encontró que en la Corporación Ahorramás y en el Banco
Popular existen dineros del Departamento pero con destinaciones específicas,
sin embargo, en el Banco de Bogotá, hay cuentas (...) que no tienen denominaciones
especiales, y lo que es más curioso, algunas relacionadas como ‘DEPTO CHOCO JUB
Y PENS’ cuentan con altos disponibles en fecha 7 de septiembre de 1998. Se
citan dos como ejemplo: la 0578326100 con TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES
OCHOCIENTOS QUINCE MIL TRESCIENTOS VEINTIDOS PESOS CON 40/100 ($377.815.322.40)
y la 0578147670 con CIENTO TREINTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS TRECE MIL
OCHOCIENTOS DOCE PESOS ($133.713.812.00).”
También se señala en
la sentencia que se solicitó al Gobernador “que informara sobre las diligencias
realizadas con el fin de conseguir recursos para el pago de jubilados y
pensionados, sobre los proyectos de ordenanza para efectuar traslados
presupuestales con el mismo objetivo y sobre las cantidades de dinero que posee
el departamento en los bancos y/o corporaciones del país.” La gobernación anexó
copia “de un plan de ordenamiento fiscal, presentado a los congresistas
elegidos por el Chocó, dos certificaciones sobre el rubro de pensionados en el
presupuesto y el déficit del mismo y una constancia sobre la carencia de
recursos del departamento .”
A continuación se
resalta que el jefe de la oficina jurídica de la gobernación había respondido
que “el gobernador no ha[bía] cancelado las mesadas al accionante, no por
desacatar el fallo, sino porque no existen recursos.”
En atención a lo
anterior, el tribunal concluye lo siguiente, en relación con las medidas
adelantadas para el caso de uno de los actores, el señor Elías José Valencia,
quien había obtenido una orden de pago a través de una sentencia de la Corte
Constitucional:
“Visto lo anterior,
es evidente que el señor gobernador no cumplió con lo ordenado por la Corte
Constitucional. Sobre el motivo de su incumplimiento, no es de recibo para el
tribunal el argumento de la falta de dineros, porque se demostró que sí
existían algunas cuentas del Banco de Bogotá, con sumas suficientes, por lo
menos para cancelar oportunamente del mes de septiembre en adelante, las
mesadas del señor Valencia Mendoza.
“De otro lado,
considera también la Corporación que pocas son las actuaciones desarrolladas
por el gobernador para cumplir con lo ordenado por la Corte Constitucional. ‘EL
PLAN DE ORDENAMIENTO Y FORTALECIMIENTO FISCAL 1998-2000’ no se determinó cuando
se presentó, no se sabe qué fin tuvo, no se informó si se le hizo seguimiento,
no se sabe si las propuestas concretas tuvieron acogida en el seno del
Ejecutivo y del Legislativo. Sobre las diligencias adelantadas ante la Asamblea
calla el escrito del señor jefe de la oficina jurídica y en cuanto a la
certificación expedida por la pagadora, ella queda desvirtuada con los
documentos remitidos por el Banco de Bogotá que se analizaron arriba.
“Por último, el
ponente, excediéndose en garantías, dio traslado al gobernador para que se
pronunciara sobre el plenario (folio 112), pero nada se hizo por parte de la
autoridad accionada.
“Es claro, entonces,
que el doctor LUIS GILBERTO MURILLO URRUTIA, como gobernador del departamento
del Chocó, en lo relacionado con la acción de tutela radicada con el número
3069, se encuentra inmerso en la conducta de desacato (...) Por lo tanto, se
hace merecedor a sanciones allí previstas...”
En relación con los
demás demandantes el Tribunal también encontró probada la conducta renuente del
gobernador. Por lo tanto, en la parte resolutiva, el Tribunal conminó al
Gobernador para que, a más tardar el 7 de diciembre de 1998 a las 18:00 horas,
cumpliera lo ordenado en las sentencias mencionadas. A continuación, dispuso
que, en el caso de que el gobernador no atendiera la orden anterior,  sería
sancionado con arresto de 30 días y multa de veinte salarios mínimos legales
mensuales.
La sanción de
desacato fue consultada ante la Sección Segunda de la subsección A de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su providencia, del
18 de diciembre de 1998, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, la Sala expone que
el Gobernador tenía la obligación de disponer lo necesario para cumplir con las
órdenes de tutela y que del expediente resultaba claro que “...el señor
Gobernador, no gestionó lo pertinente para cumplir los mencionados fallos de
tutela y [que] en sentir de la Sala las alegaciones de su asesor jurídico no
explican, ni mucho menos justifican, la persistencia del Gobernador en omitir
el cumplimiento de sus obligaciones”.
Posteriormente,
afirma:
“Las dificultades
económicas o presupuestales que pueda tener determinada autoridad no pueden
constituirse en argumento válido para persistir en el desconocimiento olímpico
de las decisiones judiciales que protegen derechos asistenciales inherentes a
la persona humana.
“De otra parte, la
crónica crisis financiera que se vislumbra en la administración departamental
del Chocó no puede aducirse como causal de justificación para, de manera
sistemática, omitir el pago de las sumas adeudadas que se evidencian en el
presente incidente, con dilatados términos de incumplimiento, pues, como
aparece claro, las autoridades están en la imperiosa obligación de precaver la
incidencia presupuestal de los pagos ordinarios a cargo del ente seccional y,
por lo mismo, con la debida antelación, debieron realizarse todos los trámites
y gestiones encaminados a garantizar el cumplimiento de las obligaciones
contraidas por la administración con sus servidores.
“Es de anotarse
también que las obligaciones del departamento  por concepto pensional, en estos
casos, se tienen desde el año de 1996, sin que, como se dijo anteriormente, la
administración haya demostrado gestión alguna para el cumplimiento de las
contraidas. “
La Sala manifiesta,
además, que tanto la afirmación del Jefe de la Oficina Jurídica de la
Gobernación acerca de que no existían recursos disponibles para efectuar los
pagos ordenados en las sentencias de tutela, como la constancia expedida en el
mismo sentido por la pagadora del ente seccional, habían sido desmentidas con
la evidencia aportada al proceso, la cual arrojaba que en el Banco de Bogotá,
sucursal Quibdó, existían - al 7 de septiembre de 1998 - distintas cuentas con
saldos disponibles, y por tanto no comprometidos, ni embargados o afectados con
destinación específica, por un valor total aproximado de $266.000.000 pesos.
Ello, además de la cuenta en la que se encontraban $377.815.332.40 pesos,
titulada Depto. Chocó Jub y Pens., sobre la cual el asesor jurídico de la
gobernación había señalado que se encontraba embargada y que tenía una
destinación específica.
Por lo tanto, la
Sala resolvió confirmar la decisión del Tribunal de sancionar al Gobernador por
desacatar las órdenes emitidas en las sentencias de tutela. Sin embargo, en el
fallo se determinó reducir el monto de la multa a cinco (5) salarios mínimos.
5. El director
ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos dio también respuesta al
cuestionario que le fuera enviado. En el escrito expone que, en su concepto, la
causa principal, aunque no la única, de la mora en el pago de las obligaciones
pensionales por parte de los departamentos es la crisis fiscal que los agobia.
Esta crisis afecta particularmente a los departamentos más pobres, cuyas
fuentes de ingresos son muy escasas. Agrega que la insolvencia de los
departamentos se debía también a "los malos manejos y el tratamiento
irresponsable que se había venido dando a las relaciones laborales, concediendo
pensiones de jubilación con tiempos mínimos y a muy cortas edades."
Anota que "la
principal fuente de ingresos de los Departamentos la constituyen las
transferencias (situado fiscal), ordenadas por la C.P., sometidas a minuciosa
reglamentación y cuyo destino principal son la educación y la salud."
Asimismo, expresa  que "[l]os recursos propios de los Departamentos
provienen del impuesto al consumo sobre licores extranjeros, cervezas y
cigarrillos, que no es suma de gran importancia. En el caso del Departamento
del Chocó, fue de nueve millones ciento doce mil pesos ($9.112.000.oo) en el
año de 1998; y, en lo que va corrido de este, es de veintitrés millones setenta
y ocho mil pesos ($23'078.000.oo). Del impuesto sobre vehículos automotores, el
de registro y a partir de este año, el 5% de la sobretasa a la gasolina, todos
los cuales, por razones obvias, en el Chocó y los Departamentos creados en la
Constitución de 1991, son insignificantes. Resta por mencionar, las loterías y
los juegos de suerte y azar. Estas, excepción hecha de la sobretasa a la
gasolina y el impuesto de vehículos automotores, son rentas inelásticas, de muy
difícil promoción por su naturaleza. De manera que los compromisos fiscales y
financieros de los Departamentos se incrementan por factores de la economía,
que no inciden en las rentas departamentales. La conclusión, es que los
Departamentos no están en condiciones de atender sus responsabilidades, hasta
tanto no se profundice el proceso de la descentralización en el plano fiscal."
Expresa que el
Gobierno Nacional calcula el pasivo pensional de los entes territoriales, con
estudio actuarial, "en algo así como el 38% del PIB", suma sobre la
que señala que es descomunal y que no sólo es inatendible por los entes
territoriales, sino que tendría la virtualidad de desestabilizar las finanzas
nacionales. Afirma que la Nación, los Departamentos y Municipios se han unido
para encontrar una salida a esta situación "que resulta de la acumulación
de toda suerte de imprevisiones y carencias." Al respecto, anota que
"se ha estructurado un proyecto de ley que crea el Fondo de Pensiones
Regionales, con ingresos frescos, que permitan en el mediano tiempo responder a
este compromiso fundamental de la administración pública." Finalmente, añade
que si se ordenara a través de una sentencia de tutela el pago total de la
deuda pensional "se estaría dando lugar a un caos fiscal, que
profundizaría el conflicto aún más y, por imposibilidad de cumplir el mandato
judicial, daría con la mayoría de los Gobernadores en la cárcel, sin ningún
beneficio para el derecho que se pretende proteger."
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Pretensiones de
los demandantes y sentencias objeto de revisión
1. Los actores de
las catorce acciones de tutela acumuladas son pensionados del departamento del
Chocó y de la Empresa de Licores del departamento, que acuden a la acción de
tutela con el fin de obtener el pago de sus mesadas pensionales y la atención
médica que les corresponde, derechos que les han sido negados en la práctica
desde hace varios años.
2. De manera
general, el Gobernador del Chocó contesta a las solicitudes de amparo con la
manifestación de que los actores cuentan con otros mecanismos judiciales para
la protección de sus derechos. Asimismo, responde que el departamento atraviesa
por un momento de grave déficit fiscal y no dispone de recursos para cumplir
sus obligaciones. Agrega que la gobernación ha realizado distintas gestiones
para obtener el dinero necesario para cancelar su deuda pensional.
3. Los jueces de
primera instancia fueron el Tribunal Contencioso Administrativo, que conoció
sobre la mayoría de las tutelas, el Tribunal Superior del Distrito Judicial y
los Juzgados Primero y Segundo Civil Municipales de Quibdó. En la mayoría de
los casos, los jueces de tutela concedieron la protección solicitada, si bien
en algunos procesos consideraron que no se presentaba realmente una amenaza
para los derechos a la vida y la salud de los actores, razón por la cual no se
observaba la inminencia de un perjuicio irremediable y, por lo tanto, no era
procedente la acción de tutela.
4. En los casos en
los que las providencias de tutela fueron impugnadas, los jueces de segunda
instancia fueron la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
y, en dos ocasiones, el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó. El Consejo de
Estado confirmó las sentencias de primera instancia en las que se había
denegado la petición de tutela y revocó las sentencias que habían concedido el
amparo impetrado. Sus decisiones se fundamentaron en el argumento de que los
derechos cuya protección se reclamaba eran de rango legal y que, por
consiguiente, los actores contaban con otro medio de defensa judicial para
exigir su garantía. Por su parte, el Juzgado Civil del Circuito confirmó las
dos decisiones: en uno de los casos porque encontró que el actor había
solicitado la protección de su derecho de petición y que ella le había sido
otorgada, y, en el segundo, porque consideró que el no pago de la mesada
pensional sí vulneraba los derechos fundamentales del demandante.
Problema jurídico
5. En principio, se
trataría de establecer si a los actores de las 14 tutelas acumuladas en este
proceso se les ha vulnerado su derecho a la vida por causa de la omisión en el
pago de sus pensiones. Este interrogante ya ha sido resuelto en distintas
ocasiones por esta Corporación, razón por la cual el sentido de esta sentencia
se reduciría simplemente a reiterar la jurisprudencia. Sin embargo, dado que la
situación de los demandantes en el proceso se ajusta a una condición general de
los pensionados del Chocó, caracterizada por un sistemático incumplimiento de
las obligaciones pensionales del departamento y de las sentencias de tutela que
ordenan el pago oportuno de las mesadas, la Corte se aplicará a indagar  cuáles
son las causas de la situación que se presenta, para proceder luego a dictar
órdenes que permitan garantizar el respeto de los derechos de los jubilados del
departamento a la vida, el mínimo vital y la salud.
La jurisprudencia
de la Corte Constitucional sobre el pago de las pensiones por cuenta del
departamento del Chocó
6. En distintas
ocasiones, esta Corporación se ha pronunciado sobre el asunto del no pago de
las pensiones de jubilación en el departamento del Chocó. Así lo ha hecho en
sus sentencias T-615 de 1997 y T-413 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara;
T-103 de 1998, T-107 de 1998 y T-221 de 1998, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; y T-559 de 1998, Vladimiro Naranjo Mesa. En algunas de estas
sentencias, la Corte se ha limitado a reiterar su jurisprudencia.
En las distintas
sentencias - algunas de las cuales han contado con un amplio número de actores
- la Corte, siguiendo jurisprudencia ya muy decantada, ha señalado que el
derecho a la seguridad social puede adquirir el carácter de fundamental cuando
el no pago de las mesadas pensionales vulnera o amenaza vulnerar derechos
fundamentales, como los derechos a la vida o a la salud. Ello ocurre en los
casos en los que la ausencia de pago de las pensiones pone en peligro el mínimo
vital de los jubilados, situación muy común en aquéllos que ya pertenecen a la
tercera edad, puesto que ya no se encuentran en condiciones de poder ingresar
al mercado del trabajo y que, generalmente,  derivan su sustento de manera
exclusiva de la mesada. Por lo tanto, esta Corporación ha determinado que en
estos casos procede la acción de tutela, a pesar de que exista una acción
judicial propia para exigir el pago de las obligaciones pensionales, cual es la
acción ejecutiva laboral.
De esta manera, la
Corte ha decidido en forma reiterada conceder las tutelas solicitadas y ha
ordenado el pago de las pensiones, en unos casos en el sentido de que se
reanude el pago de las mismas - es decir, hacia el futuro - y en otros, incluyendo
dentro del mandato a las mesadas atrasadas. Además, la Corte ha señalado que si
el departamento no contaba con los recursos necesarios para cumplir la orden,
debía iniciar de manera inmediata los trámites necesarios para obtener el
dinero requerido, diligencias éstas que debían culminarse en un término dado.
Finalmente, sobre
este punto importa resaltar que, en las sentencias relacionadas con la omisión
en la cancelación de las pensiones en el Chocó, la Corte ha dispuesto que para
exigir el pago de  primas, vacaciones, reajustes pensionales o intereses, los
pensionados deben acudir a la justicia ordinaria, puesto que el no pago de esos
conceptos no amenaza su mínimo vital.
El incumplimiento
sistemático de las sentencias de tutela en el Chocó
7. Lamentablemente,
las sentencias de tutela dictadas por la Corte - y por los tribunales y
juzgados - no han sido obedecidas. Un primer indicio de ello lo obtuvo esta
Corporación cuando observó que una de las demandantes dentro de este proceso,
María del Pilar Quejada, ya había obtenido una sentencia de tutela favorable
por parte de esta Corporación, en la providencia T-107 de 1998. Luego,  la
comisión que realizó la inspección judicial en Quibdó encontró que las órdenes
contenidas en la tutela T-107 de 1998 no habían sido cumplidas, y que en el
momento se surten distintos incidentes de desacato contra el gobernador por
esta causa.
De acuerdo con
cuadros anexados al segundo informe enviado por la gobernación, el Chocó
cuenta con 356 pensionados propios, a los cuales se deben sumar los 111
jubilados de la Empresa de Licores del Chocó, de los cuales se ha hecho cargo
el departamento.[1]
Pues bien, según datos suministrados por la gobernación, de estas personas ya
han entablado acción de tutela contra el ente territorial 252.[2] En la práctica, esto
significa que en un momento determinado la única manera de obtener la
cancelación de las mesadas era acudir a la demanda de tutela.
Empero, con el paso
del tiempo fueron tantas las órdenes de pago impartidas por los jueces de
tutela que ya el departamento no pudo cumplir con los mandatos. Por eso,
proliferan ya los incidentes de desacato: de acuerdo con un listado que fue
recibido durante la inspección, hasta ahora se han instaurado 111 incidentes
contra el gobernador.[3]
Por lo general, los
jueces se han negado a declarar que la administración departamental ha
desobedecido las providencias judiciales, puesto que la gobernación ha
demostrado que carece de fondos, que sus rentas están embargadas y que sí ha
realizado diligencias tendentes a obtener los medios necesarios para cumplir
con sus obligaciones. En otros casos sí se ha declarado que el gobernador ha
incurrido en desacato y se le ha impuesto una medida de privación de la
libertad, pero hasta ahora solamente en un caso se ha hecho efectiva esta
orden. En las demás ocasiones, se ha evitado el arresto del gobernador
utilizando el tiempo que exige el procedimiento de consulta de la sentencia de
desacato para obtener los dineros necesarios para cumplir con la orden que
habría sido incumplida.[4]
Evidentemente,
resulta anómalo que para exigir el pago de una obligación que perentoriamente
debe cancelarse, se exija  la previa instauración de una acción de tutela y que
ésta deba ser seguida por el respectivo incidente de desacato.
8. De otra parte, un
rápido análisis que realizó esta Corporación sobre las copias de las nóminas
adicionales de pensionados para los meses de abril, junio, julio, agosto y
septiembre de 1998 hace surgir interrogantes acerca de cuáles parámetros se
utilizan para el pago de las pensiones. Al examinar las nóminas se observa que
de los 467 pensionados existentes, solamente recibieron pagos 100 jubilados. De
este grupo, 27 pensionados obtuvieron la cancelación de 4 mesadas, a 9
pensionados se les pagaron 3, a 56 se les cancelaron 2 y 8 recibieron el pago
de una mesada. Los pagos se distribuyen entre todas las escalas de pensiones y,
puesto que, como ya se ha visto, la gran mayoría de los pensionados ha
instaurado ya una acción de tutela, no se percibe cuál puede ser el criterio
para determinar a quiénes se les paga y cuántas veces se hace.
Asimismo, llama la
atención el hecho de que las "nóminas adicionales de jubilados y
pensionados por tutela" de los meses de abril, junio y julio estén
firmadas - con pocas excepciones - por una sola persona, que se identifica con
el número de su tarjeta profesional de abogado. Ello induce a la conclusión de
que los pagos de esos meses fueron hechos a los clientes de este apoderado
judicial. Si bien el abogado en cuestión tiene todo el derecho de obtener
poderes de los pensionados y de asumir con el mayor compromiso su causa, no
deja de extrañar que todos los pagos de esos meses se concentren en sus
representados.
9. La situación
descrita permite entender que el problema del pago de las pensiones en el Chocó
no puede continuar resolviéndose en forma individual - al ritmo de tutelas
individualizadas -, sino que requiere una solución global, general. En la
práctica, las decisiones de carácter individual han convertido el legítimo
derecho de los pensionados de reclamar el pago de sus mesadas en una especie de
rapiña colectiva sobre los escasos recursos del departamento, de la cual
resultan muchos perdedores. Solamente una decisión de carácter general puede
eliminar de tajo las desigualdades creadas en el pago de las pensiones y
contribuir a aliviar en alguna medida las condiciones en que se encuentra este
sector de la población del departamento. Esta solución tiene que tener en
cuenta cuál es la situación financiera del Chocó, de manera tal que la orden
que se emita sea posible de cumplir por las autoridades departamentales y no
pase a engrosar el ya de por sí muy amplio cúmulo de sentencias desatendidas.
La situación
financiera del departamento del Chocó
10. Como se ha señalado,
las sentencias de tutela referentes al pago de las pensiones en el Chocó son
recurrentemente ignoradas. Tanto el gobernador actual como el ex gobernador
Murillo han explicado el incumplimiento en el pago de las pensiones con la
manifestación de que el departamento atraviesa por una muy seria crisis
económica y no cuenta con recursos suficientes para cumplir con sus
obligaciones. Así las cosas, este aparte se destinará a establecer cuál es la
situación financiera del departamento.
11. La afirmación de
los gobernadores del Chocó es corroborada por los distintos organismos
especializados que fueron consultados por la Corte. Así, la Contraloría General
de la República afirma que “[e]n las circunstancias actuales, el departamento
no está en condiciones económicas y financieras de cumplir con el pago de las
pensiones atrasadas.” Al respecto señala que la única forma de poder ponerse al
día en las mesadas pensionales sería acudiendo al crédito, posibilidad que le
está negada en la práctica, dado su déficit estructural. La Contraloría recalca
igualmente que el departamento no está en condiciones de generar más recursos
propios, máxime si se tiene en cuenta su situación actual de crisis económica y
fiscal.
Agrega el organismo
de control que la economía del departamento depende de la actividad primaria y
de los servicios, y que en la década de los noventa se ha observado una fuerte
crisis de la actividad minera y el sector agrícola, situación que ha afectado
también la actividad comercial y de servicios. Por eso, señala que el producto
interno bruto del departamento se ha reducido a lo largo de los años noventa en
términos reales, lo cual ha traído como consecuencia la caída de los ingresos
tributarios y no tributarios. Agrega que este declive de los ingresos propios
ha sido compensado con las transferencias de la Nación.
Sobre la relación
entre ingresos corrientes y gastos corrientes anota el estudio: "Los
ingresos del gobierno central del Chocó no han crecido sostenidamente. En 1998
ascendieron a $15.364 millones [incluidos los ingresos por concepto de
transferencias]. Los gastos, por su parte, crecieron, desmesuradamente, en
especial entre 1994 y 1995, cuando los pagos de funcionamiento se triplicaron
ocasionando un fuerte endeudamiento (básicamente interno). De esta manera, el
crecimiento de los gastos corrientes ha superado con creces el de los ingresos
corrientes provocando un déficit corriente que alcanza los $5.057 millones en
1998. Este déficit es recurrente, tiende a agudizarse y consiste en un déficit estructural:
los pagos de funcionamiento prácticamente duplican los ingresos
corrientes."
En el informe se
inserta el siguiente cuadro acerca de la situación financiera del Chocó, entre
los años 1994 y 1998, del cual se deduce la disparidad entre los ingresos y los
gastos corrientes del departamento y la importancia cada vez mayor de las
transferencias:
Situación financiera del departamento del
Chocó
(Millones de pesos corrientes)
Cuenta
1994
1995
1996
1997
1998
1. Ingresos totales
1.1. Ingresos corrientes
1.1.1. Tributarios
1.1.2. No tributarios
2. Gastos Totales
2.1. Gastos corrientes
2.1.1 Funcionamiento
2.1.2 Intereses de la deuda
3.  (Déficit)/ahorro corriente
4. Ingresos de capital
4.1. Transferencias
5. Gastos de capital
5.1. Formación bruta capital fijo
5.2. Inversión social y otros
6. (Déficit)/ ahorro total
7. Financiamiento
7.1. Crédito externo
7.2. Crédito interno
7.3. Variación depósitos/otros
3,890
2,463
2,304
159
3,996
3,369
2,976
393
(906)
1,427
1,427
627
527
100
(106)
105
(102)
794
(587)
6,377
4,546
3,734
812
11,051
9,033
8,666
366
(4,487)
1,831
1,831
2,018
70
1,948
(4,674)
4,673
(101)
3,321
1,453
5,353
5,353
4,587
765
9,373
7,154
7,152
2
(1,801)
2,219
63
2,156
(4,020)
4,020
(42)
1,430
2,632
11,599
4,371
4,261
110
10,385
7,678
7,677
1
(3,307)
7,229
7,229
2,707
2,565
142
1,214
(1,214)
(20)
(1,194)
15,365
6,052
5,907
146
13,752
11,109
11,018
91
(5,057)
9,313
9,313
2,643
2,421
222
1,613
(1,612)
(99)
(1,513)
Fuente: Departamento Nacional de Planeación
Contraloría General de la
República
El informe termina
con la siguiente conclusión: "el departamento  afronta una grave crisis
económica, cuya recuperación no es evidente en el corto plazo. Aún más, las
finanzas departamentales (nivel central) atraviesan por una situación
incontrolable, en la que los gastos corrientes crecen a un ritmo superior al de
los ingresos corrientes, ocasionando un déficit estructural que está siendo
financiado a través de transferencias."
12. Por su parte, el
Departamento Nacional de Planeación afirma que el departamento del Chocó no
estaría en condiciones de cumplir con una eventual orden judicial de cancelar
la totalidad de su pasivo pensional. Añade que el departamento “mantiene un
déficit de carácter estructural explicado fundamentalmente por el déficit en
cuenta corriente, el cual se explica porque los gastos funcionamiento del
departamento no pueden ser cubiertos con los ingresos propios del mismo.” A
manera de ejemplo, anota que en el año de 1998 “la relación gastos de
funcionamiento/ ingresos propios fue de 1.82, lo que significa que por cada
peso generado, el departamento se gastó 82 centavos adicionales en
funcionamiento, casi el doble.”
13. El Ministerio de
Hacienda confirma que el Chocó se halla sumido en una profunda crisis
económica. Asevera que esta situación es compartida por la mayoría de los
departamentos, pero aclara que Chocó se encuentra entre los cuatro
departamentos más afectados por esta condición,[5]
departamentos en los que se presentan todos los  indicadores de la crisis
fiscal - ahorro corriente negativo durante dos años continuos,
sobreendeudamiento de la entidad territorial y baja capacidad fiscal -, y  que
“son sin duda los casos más complejos pues combinan problemas estructurales
como el de la débil capacidad de generación de ingresos propios con problemas
de deficiente manejo administrativo.”
En su intervención
ante el Foro Nacional de Secretarios de Hacienda Departamentales, en febrero de
1999,[6]
el Ministro explicaba que la crisis económica general de las entidades
territoriales se manifestaba en el hecho de que, actualmente, “departamentos
como Nariño, Chocó, Putumayo, Cauca, Caquetá, Tolima, Norte de Santander, Huila
y Atlántico dedican la mayor parte de los ingresos corrientes al pago de las
mesadas pensionales, y algunos de ellos se enfrentan todos los meses al dilema
de pagar los salarios a sus funcionarios activos o pagar las mesadas a los
pensionados, porque sus ingresos corrientes no les alcanzan para las dos cosas,
y mucho menos para aprovisionar estas obligaciones de modo que puedan ser
atendidas en el futuro.” Asimismo, afirmaba que en ese momento, 14
departamentos registraban atrasos en la cancelación de las mesadas pensionales,
en desmedro de más de 18.000 pensionados y por sumas que superaban los 35.000
millones de pesos. En aquella ocasión, el Ministro resaltaba que el caso más
dramático era el del Chocó, que había dejado de cumplir con el pago de 33
mesadas, seguido por el de Magdalena, con 25 mesadas atrasadas, Bolívar y
Cauca, con 5, y Nariño y Guainía, con 3. Si bien, de acuerdo con las cifras de
julio de 1999 que fueron remitidas por el Ministerio en respuesta al segundo
cuestionario, la situación mejoró en algunos departamentos, en el caso del
Chocó la mora en el pago se ha agudizado, pues para ese mes ya adeudaba 39
mesadas.
En la respuesta al
segundo cuestionario enviado al Ministerio de Hacienda, se resumía la situación
del departamento de la siguiente manera: "La situación pensional del
departamento  se caracteriza por el continuo incumplimiento en el pago de las
mesadas pensionales y la inexistencia de reservas para pagos futuros, en un
contexto de continuo incumplimiento en el pago de salarios a los trabajadores
activos y de cesantías a los retirados, así como de una aguda crisis
administrativa y fiscal."
Pero la situación de
crisis fiscal en el Chocó no es para nada nueva. El 28 de julio de 1995, el
departamento suscribió un convenio de desempeño con el Ministerio de Hacienda,
a través del cual obtenía un crédito de la Nación y se obligaba a tomar una
serie de medidas destinadas a mejorar las finanzas públicas del ente
territorial. Para aquella ocasión, la División de Apoyo Fiscal del Ministerio -
la DAF - elaboró un diagnóstico sobre la situación financiera y fiscal del
departamento, como resultado del cual se concluyó que los niveles central y
descentralizado del ente territorial acumulaban "pasivos de las últimas
vigencias por $6.220 millones, representados principalmente en obligaciones
laborales, servicio de la deuda vencida y obligaciones contractuales", y
que "esta situación e[ra] resultado del manejo financiero inadecuado de
administraciones pasadas, en las que los gastos corrientes desbordaron la
capacidad de ingresos propios, llevando a la acumulación progresiva de un
cuantioso pasivo laboral, que ha terminado por convertirse en el principal
impedimento para que la entidad pueda mejorar su situación, en vista de los
innumerables procesos judiciales y los embargos a que ha dado lugar, e
interfiriendo en el manejo financiero normal y entorpeciendo las actividades de
recaudo y pago de la administración."
Asimismo, en aquella
oportunidad la DAF anotaba que existían "deficiencias notables en el
manejo presupuestal y contable reflejadas en las diferencias expresadas por
diferentes instancias de la administración  (Cajas Departamentales y la
Contraloría) en cuanto a los pasivos reales, ya que no se han efectuado las
depuraciones de cuentas pagadas principalmente por sentencias judiciales, lo
cual podría estar generando dobles pagos por estos conceptos". En el
estudio se advertía que era necesario tomar de inmediato acciones de fondo
"tendientes a fortalecer la generación de ingresos propios y, principalmente,
a sanear los pasivos laborales y racionalizar  los gastos de funcionamiento a
niveles consistentes con las necesidades reales de la administración  y con los
recursos disponibles para su financiación."
Hasta el momento, el
convenio de desempeño suscrito en 1994 ha sido objeto de cuatro modificaciones,
el 13 de noviembre de 1995, el 12 de diciembre de 1996, el 3 de noviembre de
1998 y el 19 de abril de 1999. En los otrosíes suscritos para el efecto se han
modificado algunas condiciones impuestas al departamento y se ha adicionado el
crédito concedido inicialmente.[7]
Sin embargo, la situación financiera del departamento continúa siendo
dramática.
El siguiente cuadro,
aportado en el segundo informe del Ministerio de Hacienda, muestra cómo, en los
últimos años, los ingresos propios del departamento  - que son los que pueden
destinarse al pago de los gastos de funcionamiento - han sido constantemente
inferiores a los gastos diferentes a inversión (es decir, a los gastos de
funcionamiento y de pago de la deuda):
Año
1994
1995
1996
1997
1998
Ingresos
2.428.566
3.835.982
5.316.680
4.349.569
5.386.565
Gastos
3.838.600
8.759.783
6.897.515
8.853.905
10.339.412
Déficit
- 1.410.034
- 4.523.801
- 1.580.835
- 4.504.336
- 4.952.847
Del cuadro anterior
se deduce que, en el período anotado, los gastos de funcionamiento del
departamento siempre han superado los ingresos propios del mismo. Ello
significa que los últimos no han sido suficientes para cubrir los primeros y
que el departamento ha tenido que recurrir al crédito para poder cubrir sus
obligaciones. Sin embargo, este recurso ya le está vedado, dada la crisis
fiscal que atraviesa, razón por la cual ha incurrido en una mora permanente en
sus pagos. El siguiente cuadro muestra la relación existente entre los gastos
de funcionamiento y los ingresos propios del departamento:
1994
1995
1996
1997
1998
Funcionamiento /
Ingresos propios
1.21
1.91
1.34
1.76
1.84
14. Una idea más
concreta de la situación financiera del Chocó la ofrece la comparación entre
los ingresos del departamento  y la nómina mensual del mismo. En el curso del
trámite de uno de los múltiples incidentes de desacato instaurados por personas
que poseen "su sentencia de tutela" y que han sufrido el incumplimiento
de las órdenes judiciales, la Juez Segunda Civil Municipal de Quibdó decidió
realizar una inspección judicial a la oficina de tesorería del departamento,
con el fin de establecer si éste carecía de recursos, tal como aducían sus
apoderados. La diligencia, que contó con el auxilio de una perito contable, se
realizó durante los días  22, 23 y 25 de julio de 1999, y en ella se pusieron a
disposición de la perito los boletines diarios de caja del departamento a
partir de octubre de 1997, "con el fin de constatar los ingresos diarios
por concepto de recursos propios del departamento." Del examen realizado
en la inspección se obtuvieron los siguientes resultados acerca de los ingresos
del departamento:
RECURSOS PROPIOS AÑO 1997
INGRESOS
Octubre
198.386.099.30
Noviembre
541.431.176.59
Diciembre
710.770.409.50
TOTAL
1.450.587.685.39
RECURSOS PROPIOS AÑO 1998
INGRESOS
Enero
645.021.678.00
Febrero
915.080.639.72
Marzo
273.056.691.60
Abril
208.413.401.00
Mayo
418.674.832.00
Junio
26.543.357.00
Julio
79.459.050.00
Agosto
198.424.475.52
Septiembre
1.234.910.103.71
Octubre
?
Noviembre
228.676.701.00
Diciembre
186.198.875.00
TOTAL
4.414.459.804.55[8]
RECURSOS PROPIOS AÑO 1999 [9]
INGRESOS
Enero
115.725.835.50
Febrero
267.909.976.00
Marzo
200.502.082.00
Abril
28.195.313.00
Mayo
220.674.185.00
TOTAL
833.007.391.50
Como se observa, los
ingresos propios del departamento son reducidos pues, como se deduce del
resultado de 1998 y de los cuadros aportados por la Contraloría General de la
República y por el Ministerio de Hacienda - atrás transcritos -, no superan
anualmente los 6 mil millones de pesos. Pues bien, la nómina mensual del
departamento es la siguiente[10]:
Pensionados del
departamento          $228.834.376
Gobernación
$151.750.342
Contraloría
departamental                 $  28.228.000
Asamblea
departamental                   $114.000.000
Total
mensual                                  $522.812.718
Lo anterior indica
que el departamento debe responder anualmente por una nómina aproximada de
$6.273.752.616, suma que supera sus ingresos anuales, y sobre la cual debe
anotarse que no incluye todas las prestaciones sociales de los servidores y
jubilados del departamento ni las reclamaciones que hacen los pensionados de la
Empresa de Licores del Chocó.
Pero, además, los
ingresos del departamento aparecen como irrisorios si se los compara con las
deudas del Chocó, según un cuadro que fuera elaborado por la gobernación:
CONCEPTO
VALOR[11]
Deuda por concepto de sueldos, a
empleados activos 1997 - 1998
2.179.578.616,0
Pasivo prestacional a febrero 28/1999 -
docentes
891.665.511,6
Pasivo asamblea departamental 1995 - 1998
1.847.429.925,0
Pasivo laboral contraloría general del
departamento
212.317.830,0
Deuda a las EPS y fondos de pensiones -
personal activo 1996- 1998
567.041.206,0
Deuda a las EPS de los jubilados y
pensionados 1996 - 1998
278.585.171,0
Deuda a jubilados y pensionados del
depto. 1994 - 1998
4.653.780.006,0
Deuda a jubilados y pensionados de la
Fábrica de Licores 1997 - 1998. Pasivo laboral, comercial e institucional
3.247.973.149,0
Indemnizaciones - personal retirado, a
abril 30 de 1999
493.391.451, 6
Pasivo laboral por concepto de cesantías
reconocidas y no canceladas 1996 - abril 30 de 1999
2.786.962.516,8
Pasivo laboral por concepto de cesantías
liquidadas y no canceladas 1996 - 1998
632.737.433,0
Pasivo laboral - UDECO Chocó
35. 021.190,0
Fortalecimiento institucional para la
gestión
1.841.000.000,0
Deuda publica - bancos
3.054.814.365,0
Deuda publica nación
10.157.224.208,1
SEMACH (ley 91/89)
636.970.000.0
Procesos judiciales
3.169.988.716,0
GRAN TOTAL
$
36.686.481.280
Los cuadros
anteriores dan una idea de la desproporción existente entre los ingresos
propios del departamento y las deudas por cubrir. Pero, además, es importante
señalar que el departamento no puede en este momento disponer libremente de sus
ingresos, puesto que sus rentas más importantes están embargadas o pignoradas.[12] Esto significa que la
gobernación no recibe realmente esos recursos, sino que ellos son puestos a
órdenes del Juzgado Unico Laboral del Circuito de Quibdó - a cuya cuenta se han
realizado la inmensa mayoría de los embargos -, que dispone entonces su
utilización para el pago de los distintos procesos que cursan ante él.[13]
15. El Ministerio de
Hacienda afirma que las fuentes de recursos propios del departamento  del Chocó
"están constituidas por el impuesto al consumo del tabaco, el impuesto al
consumo de cervezas, el impuesto al consumo de aguardiente y otros licores
nacionales, y otras rentas de menor cuantía." El boletín mensual de
ingresos elaborado por la División de Tesorería de la Secretaría de Hacienda
del Chocó corrobora este aserto, como se ve a continuación en la transcripción
del boletín que da cuenta de los meses de enero a abril de 1999:
BOLETIN MENSUAL DE INGRESOS
(enero-abril de 1999)
CONCEPTO
SALDO
ACUMULADO
INGRESOS TOTALES
1.
TRIBUTARIOS
Timbre vehículos
automotores
10.421.295
Impuesto consumo
cigarrillos y tabacos
195.846.558
Impuesto consumo
cerveza
250.936.000
Impuesto consumo
licores nacionales
489.879.584
Impuesto consumo
licores extranjeros
610.000
Impuesto consumo
vinos
6.842.174
Impuesto consumo
licores Chocó
467.335.132
Impuesto gasolina
motor
Estampilla
prodesarrollo
10.547.243
Estampilla
proelectrificadora
2.116.475
Degüello ganado
mayor
4.742.651
Patente Rentas
43.640.000
Otros: Timbre N.
1.680.000
2.
NO TRIBUTARIOS
Servicio Imprenta
24.716.300
Ocasionales
4.586.931.50
Registros y
anotaciones
27.196.084.40
El boletín, del cual
solamente se han transcrito los renglones que acreditaban  cifras, deja claro
que los rubros de ingresos propios más importantes del departamento son los
relacionados con el impuesto al consumo de los cigarrillos, la cerveza, los
licores nacionales y los licores del Chocó. Pues bien, todos esos ingresos
mayores se encuentran embargados, lo que significa que, si bien son pagados por
los contribuyentes y aparecen dentro de las cuentas departamentales, tienen una
destinación prefijada judicialmente, que no puede ser alterada por la
administración departamental, ni siquiera para dar cumplimiento a las
sentencias de tutela.
En efecto, la
Compañía Colombiana de Tabaco - Coltabaco - certifica que desde septiembre de
1997 ha recibido oficios judiciales en los que se decretan embargos  sobre el
impuesto al consumo de cigarrillos. La empresa señala que para el 17 de agosto
de 1999 había consignado a órdenes del Juzgado, por concepto de 30 oficios, la
suma de $1.493.250.000 pesos y que todavía estaban pendientes de pago 39 más,
por una suma total de $ 2.718.287.500 pesos.[14]
Igualmente, el 9 de
agosto de 1999, el Consorcio Fondo Cuenta Improex le envió una comunicación al
Juzgado Unico Laboral del Circuito de Quibdó, en la que da constancia de haber
recibido un oficio que decreta el embargo del impuesto al consumo de
cigarrillos de la British American Tobacco hasta por 150 millones de pesos.
De la misma manera,
en una comunicación de la Cervecería Unión S.A., del 20 de agosto de 1999, se
certifica que, desde el 10 de octubre de 1997 hasta el 4 de agosto de 1999,
había recibido 47 oficios de embargo sobre el impuesto al consumo de la
cerveza  que debe pagar en favor del departamento. Todos los oficios, salvo
uno, son emanados del Juzgado Unico Laboral del Circuito de Quibdó. En su
escrito, Cervunión expresa que, a cargo del impuesto al consumo, ya había
pagado 21 oficios de embargo, lo que indica que habría pagado ya
$1.116.310.078.75 pesos, mientras que por los restantes oficios habrá de pagar
todavía una suma de $2.181.487.500 pesos.[15]
Cabe también
mencionar el caso del Consorcio Chocó Pacífico, compañía a la cual se le
concedió, en septiembre de 1998, la distribución, comercialización y venta del
Aguardiente Platino. En el contrato se acordó que el Consorcio le pagaría al
departamento, en septiembre y octubre de 1998, la suma de dos mil millones de
pesos, como anticipo del impuesto al consumo sobre el aguardiente. De la
mencionada suma se iría descontando mensualmente el impuesto realmente causado
y, una vez compensada en su totalidad, el Consorcio habría de comenzar los
pagos normales ante la tesorería del departamento. Pues bien, a julio 30 de
1999  ya se había amortizado en su totalidad el anticipo pagado, pero  el 18 de
agosto siguiente ya informaba el Consorcio al gobernador que había recibido 12
oficios de embargo sobre el impuesto de consumo, por un valor total de
$629.300.000, lo que significa que, por un buen tiempo, el departamento tampoco
percibirá este impuesto.[16]
Finalmente, el
Subsecretario de Hacienda del Departamento  del Chocó informó que en el mes de
septiembre también habían sido embargado los impuestos que se pagaban al departamento
por concepto del consumo de los licores nacionales.
El desgreño
administrativo en el departamento del Chocó
16. Antes de la
expedición de la ley 100 de 1993, los departamentos y los municipios podían
crear sistemas propios de seguridad social para sus servidores. De allí que
muchos departamentos y municipios cuenten actualmente con un importante número
de jubilados a su cargo. También Chocó creó su propio sistema de pensiones. Sin
embargo, el departamento - al igual que muchas otras entidades territoriales -
no hizo las reservas necesarias para poder pagar las mesadas pensionales y la
crisis fiscal que afronta actualmente le dificulta sobremanera poder cumplir
sus obligaciones para con los pensionados.
Sin duda alguna, las
rentas de los departamentos están en crisis y parece que no son suficientes
para cubrir todas sus obligaciones. El mismo Ministerio de Hacienda admite que
es necesario introducir modificaciones en el sistema tributario de las
entidades territoriales y reconoce que la crisis económica del país ha
afectado  de manera particular los ingresos de los departamentos, los cuales
dependen en muy buena medida - claro está, con diferencias entre los
departamentos - de los impuestos sobre el consumo de los licores, la cerveza y
los cigarrillos, tributos cuyas recaudaciones han disminuido a raíz de la
crisis económica y se ven afectadas seriamente por el contrabando.
Sin embargo, las
pruebas recopiladas por la Corte permiten también asegurar que una serie de
decisiones y de omisiones que se han presentado en el Chocó a lo largo del
tiempo ha contribuido a que la crisis actual haya alcanzado las dimensiones que
posee. Este capítulo está destinado a evidenciar distintas  situaciones
irregulares que se han presentado en el departamento en los últimos años. Ello
con el objeto de señalar que el actual estado financiero del departamento  ha
sido también fabricado, de manera paulatina, por la clase dirigente y los
habitantes del Chocó, y que la dramática situación que se analiza debe
percibirse como una  gran oportunidad para que en el mismo departamento se
realice un debate público amplio acerca del mismo, del funcionamiento de su
administración y del papel que ha desempeñado su clase política en los últimos
años. Estima la Corte que ese balance es el que permitirá a los chocoanos
reflexionar conjuntamente acerca del futuro del Chocó y de sus instituciones
públicas.
17. Un buen ejemplo
del desgreño  administrativo lo representa la omisión en la constitución de las
reservas necesarias para poder atender los pagos pensionales. Claro está que la
negligencia en este punto es compartida por muchas entidades territoriales. Más
propios del Chocó son otros hechos que delatan un fuerte desorden
administrativo. Así, la Corte solicitó que se enviara una relación de todos los
pensionados propios del departamento  en la que se indicara su edad actual, la
edad en la que se pensionaron, el número de mesadas que no se han pagado a cada
pensionado, cuáles pensionados han instaurado acción de tutela y cuáles reciben
actualmente el pago de su mesada pensional. Como resultado, la Corte recibió
distintos listados, referidos a diferentes aspectos. Sobre los listados importa
señalar que no coinciden en cuanto al número de pensionados, que omiten la edad
actual de más de 90 pensionados y que en ninguno de ellos se señala a quiénes
se les paga actualmente y cuánto se le debe - o se le ha pagado - a cada
jubilado. De la misma manera, otras preguntas que habían sido formuladas
quedaron sin responder, como ocurrió con las que se referían a la evolución de
la cifra de empleados del departamento y a la identificación del acto a través
del cual se decidió que el departamento  tenía que asumir la deuda pensional
con los jubilados de la Empresa de Licores del Chocó.
Vale la pena también
señalar que altos funcionarios de la actual gobernación manifestaron que a su
llegada no encontraron archivos, libros, colillas de cheques o boletines
diarios de caja, razón por la cual apenas estaban reconstruyendo las cuentas. Y
si bien es claro que las discrepancias existentes entre el gobernador actual y
el anterior podrían dar motivo para estas afirmaciones, lo cierto es que esa
manifestación sí parece reflejar la realidad de la administración del
departamento durante muchos años.
18. De la misma
manera, todo indica que la administración departamental tenía una planta de
personal sobredimensionada en relación con las necesidades del departamento. El
Ministerio de Hacienda manifiesta que, a principios de esta década, el
departamento  contaba con 1.000 servidores, cifra que se reduciría a 600 para
1995 y que para finales de 1998 sería de 100, el número de empleados que
realmente se requeriría, de acuerdo con los datos del mismo Ministerio. Al
margen de las discusiones que se pueden dar acerca de cuál debe ser el papel
del Estado en la sociedad y cuál su función como generador de empleo e impulsor
del desarrollo, lo cierto es que el alto número de funcionarios significaba una
erogación cuantiosa para el departamento. [17]
Al respecto es importante mencionar que buena parte de los créditos obtenidos
con la Nación a través de los convenios de desempeño - por un total de 14.100
millones de pesos - se han destinado al pago de nóminas atrasadas y de
indemnizaciones para los empleados que han sido desvinculados de la
administración.[18]
De otra parte, la
Asamblea Departamental consume una muy buena porción de los ingresos del ente
territorial. De acuerdo con el documento presentado por el Ministro de Hacienda
en el foro nacional de secretarios de hacienda departamentales, el 19 de
febrero de 1999, al cual se ha hecho ya referencia,  en promedio los
departamentos dedican el 9.18% de sus ingresos corrientes a los gastos de la
Asamblea Departamental.[19]
Pues bien, en el caso del Chocó, la Asamblea Departamental consume el 16.9% de
los ingresos corrientes del departamento, una cifra muy por encima de la
promedio.[20]
Además, no deja de causar perplejidad que en medio de la crisis financiera del
departamento y del drama humano que viven los pensionados y los asalariados del
mismo, la Asamblea hubiera decidido aumentar las dietas de los diputados en un
50%.[21]
19. Pero hay
ejemplos más sobresalientes sobre el desarreglo administrativo que experimenta
el departamento: por virtud de la ley 244 de 1995, las entidades públicas
deberán pagar el importe de las cesantías definitivas dentro de los 45 días
siguientes a la fecha en la que quede en firme "el acto administrativo que
ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público."
El parágrafo del artículo 2° de la ley señala que "[e]n  caso de mora en
el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada
reconocerá y cancelará con sus propios recursos, al beneficiario, un día de
salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las
mismas..." Como se observa, la ley contempló una muy drástica sanción para
los casos en que se incumpla en el pago de esta prestación. Ello indicaría que
las entidades públicas tendrían que ser muy cuidadosas con las solicitudes de
pago de cesantías definitivas, con el objeto de evitarle al departamento  los
altos costos que genera la sanción. A pesar de ello, de acuerdo con lo
expresado por el juez laboral, ante su despacho se surten muchos procesos
relacionados con el no pago de las cesantías. Para ilustrar las consecuencias
de ello vale la pena citar un ejemplo que fue repetidamente mencionado en las
conversaciones sostenidas durante la inspección judicial y que fue recogido en
el segundo escrito enviado por el Ministerio de Hacienda. Haciendo referencia a
los innumerables procesos judiciales adelantados contra el departamento, a los
sobrecostos que ellos generan, y a la circunstancia de que frecuentemente los
que se benefician de ello no son los ex funcionarios sino los abogados, dice el
Ministerio: "Una muestra de lo anterior es el caso de una cesantía
adeudada por el departamento, que fue vendida por su beneficiario por cerca de
$1.300.000 y luego cobrada judicialmente. Según información obtenida de la
Secretaria de Hacienda del Departamento, el pago se hace por descuento directo
en una empresa productora de cerveza. En el año de 1998 el comprador de la
cesantía recibió la suma de $25.089.559 y durante 1999 ha recibido $7.129.000.
El departamento aún no conoce finalmente cuánto va a pagar por esa
cesantía."
20. El desorden y el
desinterés en el manejo de la cosa pública en el Chocó se advierte también
cuando se observa que el departamento ha asumido el pago total de las pensiones
de muchos de sus funcionarios, a pesar de que también han cumplido servicios en
otras dependencias o han aportado para su pensión en otras entidades de
previsión social. Para estas situaciones la normatividad exige que la caja de
previsión ante la que el servidor esté afiliado en el momento de cumplir con
los requisitos para jubilarse tramite la solicitud de reconocimiento de la
pensión. Pero, al mismo tiempo, las normas precisan que "[l]a Caja de
Previsión obligada al pago de la pensión de jubilación, tendrá derecho a
repetir, contra los organismos no afiliados a ella, o contra las respectivas
cajas de previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o
aportado a ellos."[22]
Pues bien, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, el departamento  no
cumplió con este procedimiento, lo que ha redundado en que haya tenido que
absorber toda la carga pensional. Dice así el Ministerio:
"En cuanto a
cuotas partes, correspondientes a los actuales pensionados, aparentemente el
departamento no realizó los trámites necesarios para su oportuno reconocimiento
por parte de las entidades contribuyentes. En efecto, cuando se conceden
pensiones en desarrollo de la ley 33 de 1985, los decretos 2921 de 1948 y 1848
de 1969, en concordancia con el artículo 2 de la misma ley, establecen que la
entidad de previsión obligada al reconocimiento y pago de la prestación puede
repetir contra los organismos no afiliados a ella contra las demás entidades de
previsión a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a
ellos.
"Con fundamento
en las anteriores disposiciones, la entidad llamada a reconocer  y pagar la
prestación debe cumplir con el procedimiento establecido  para tal fin, como es,
entre otros, remitir a la o las entidades concurrentes en el pago de la
prestación, el proyecto de resolución mediante el cual se concede la pensión
solicitada, a efectos de que en el término de 15 días se manifieste (n) sobre
su aceptación u objeción de la cuota asignada.
"Los derechos y
obligaciones por concepto de cuotas partes deben estar debidamente
cuantificados, contabilizados y reflejados en los estados financieros de la
entidad, tal como lo señalan los instructivos emanados de la Contaduría General
de la Nación.
"El
incumplimiento por parte del Departamento de las disposiciones antes
mencionadas, lo ha llevado a pagar pensión completa a personas que apenas
trabajaron uno, dos o cinco años a su servicio. Esto, además, ha facilitado el
doble pago de pensión, como fue el caso de un pensionado por el Chocó con un
año de servicio en el departamento  y 20 años de servicio en la Policía, quien
también recibió pensión de la Policía. Este caso, que fue identificado en el
proceso de depuración del pasivo, dio lugar a la revocatoria de la pensión
departamental."
La gravedad de esta
situación se aprecia cuando se observa que de una lista enviada por la
gobernación en la cual aparecen 351 pensionados del departamento, 131
cumplieron distintos años de sus actividades laborales en entidades distintas a
la gobernación del Chocó.[23]
Eso implica que las otras instituciones tendrían que haber asumido su cuota
parte sobre las pensiones, a petición del departamento. No sobra añadir que el
problema de las pensiones compartidas ya está siendo tratado, a través de un
proyecto de historias laborales y pasivos pensionales que se realiza en
cooperación con el Ministerio de Hacienda, en el marco del convenio de
desempeño.
21. También en
relación con las pensiones, el Ministerio de Hacienda señala que los
procedimientos que se cumplen en torno a ellas adolecen de distintas
inconsistencias que contribuyen a agudizar la crisis generada por la falta de
recursos económicos. Dice el Ministerio, en el segundo informe presentado a
esta Corporación:
"En un trabajo
que realiza el actual gobierno departamental con el fin de sanear la nómina de
pensiones se ha encontrado una serie de falencias que sin duda han contribuido
a ensombrecer la situación y a conformar el problema pensional que afronta el
departamento. Ellas son, por ejemplo:
". La
existencia de archivos sobre pensionados que en ocasiones carecen total o
parcialmente de los soportes que dieron origen a la pensión;
". La falta de
claridad en los procesos y criterios que se utilizaron para el reconocimiento
de las pensiones;
". La falta de
claridad sobre los procesos fallados y el monto de los fallos judiciales;
". La falta de
control y de cruces de cuentas entre la nómina y los pagos que se han realizado
por embargos judiciales;
".La falta de
información actualizada sobre la supervivencia de pensionados, sustitutos y
beneficiarios o sobre la vigencia de tales derechos.
"De lo expuesto
anteriormente, se desprende que la situación financiera del departamento
respecto al tema de la pensiones no se debe únicamente a la insuficiencia de
recursos, sino también a la forma como ellos han sido administrados y a la
gestión de los procesos de reconocimiento y pago de las obligaciones,. Por
tanto, el reto no es solamente conseguir los recursos necesarios para atender
las obligaciones, sino también adoptar formas más eficientes de administración.
"
22. El desorden
administrativo que se presenta en el Chocó, y que se ha descrito en esta
sentencia con distintos ejemplos, deja también mucho que desear con respecto a
la Contraloría Departamental. Por eso, la Corte considera importante que la
Contraloría General de la República coadyuve en la vigilancia de la gestión
fiscal del departamento durante el período de tiempo que sea necesario para el
ordenamiento de las cuentas de la entidad territorial. Para poder cumplir con
esta labor, la Contraloría General de la República y la Contraloría
Departamental habrán de diseñar mecanismos de coordinación que permitan que la
función de vigilancia de la gestión fiscal se desarrolle de la manera más
apropiada.
23. Pero las
anomalías administrativas no obedecen todas al desarreglo administrativo. Al
examinar el documento de la Compañía Colombiana de Tabaco S.A. - Coltabaco - en
el que se relacionan todos los oficios de embargo  vigentes ante la empresa, se
observa que el monto de dos no se ajusta a los valores ordinarios de los
embargos, puesto que cada uno de ellos asciende a ochocientos millones de
pesos. La explicación ofrecida con respecto a este hecho es la siguiente: en el
año de 1991 un aspirante al cargo de contralor del departamento - el señor
Proscopio Ríos Rentería - firmó, el día 20 de noviembre, un convenio con los
diputados de los grupos mayoritarios de la Corporación, mediante el cual éstos
se comprometían a designarlo como contralor y él se obligaba a distribuir los
cargos de la Contraloría entre esos movimientos. De esta manera, el señor Ríos
fue nombrado contralor, el 28 de noviembre de 1991, y en los meses siguientes
procedió a declarar insubsistente a un alto número de funcionarios.
De acuerdo con una
certificación expedida, el 1° de septiembre de 1999, por el presidente del
Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, doctor César Palomino, por causa
de esos despidos ya se han tramitado 59 acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho contra el departamento del Chocó y la Contraloría Departamental del
Chocó, cuyo resultado ha sido la condena de esta última y la orden de pago de
las indemnizaciones correspondientes.[24]
Las sentencias se han expedido a  partir de  septiembre de 1997 y en ellas se
declara que en su actuación el contralor del Chocó incurrió en una desviación
de poder, por cuanto utilizó la facultad de declarar la insubsistencia del
nombramiento de funcionarios con objetivos distintos al de mejorar la
prestación del servicio. Para ilustrar más sobre la situación creada conviene
transcribir apartes de la sentencia pronunciada en uno de los casos,
constituyente del expediente 1633 y fallado el 27 de noviembre de 1997:
"En el caso que
se analiza, a folios 7 a 10, aparece la copia de un "CONVENIO O
PACTO POLITICO", celebrado entre varios grupos que
conformaron la asamblea del Chocó para la época de los hechos, mediante el cual
sus miembros se comprometían a elegir al doctor PROSCOPIO RIOS RENTERIA
contralor departamental y se repartían la nómina del ente fiscal, igual que si
se tratara de una torta de cumpleaños. Como señal de acatamiento, el propio
doctor RENTERIA RIOS suscribió el documento, en calidad de "Candidato
para Contralor Departamental del Chocó" (folio 10). Para el
tribunal, este solo hecho es prueba contundente de que todas las
insubsistencias que se declararon en los días posteriores a la elección del
doctor PROSCOPIO RIOS RENTERIA, tuvieron como causa cumplir el pacto y, por lo
tanto, la finalidad del respectivo acto, fue saciar la sed burocrática partidista
de los diputados firmantes.
"No se podrá
alegar que el contralor estaba obligado a cumplir el pacto o convenio político,
porque éste tenía un objeto ilícito, ya que ninguna competencia constitucional
o legal de las asambleas las faculta para intervenir en el nombramiento y
remoción del personal adscrito a las contralorías departamentales. Además, el
doctor RIOS RENTERIA debía saber que la facultad discrecional de libre
nombramiento y remoción es para ser utilizada con miras a la adecuada
prestación del servicio público. Nunca para satisfacer los apetitos
burocráticos de los políticos de turno.
"Como prueba
adicional a la vista, al expediente se arrimó una constancia expedida por la
jefa de personal de la contraloría departamental (folios 100 a 103), en donde
se advierte que el doctor PROSCOPIO RIOS RENTERIA, ya como contralor
departamental, en los días siguientes a su posesión (enero 2 de 1992, folio
65), declaró la insubsistencia de 43 nombramientos, entre ellos el del señor
YIMI LOZANO CORDOBA. Esta actitud del contralor demuestra su voluntad
irrestricta de cumplir el pacto, lo que significaba que tenía que abrir
espacios en la nómina para colocar los amigos y recomendados de los diputados
firmantes del convenio.
También se aportó al
expediente copia auténtica del Nº 5.504 de una publicación denominada
'CENTINELA DE CHOCO', fechada el 4 de mayo de 1.992, cuyo director era el señor
JEREMIAS BLANDON CASTRO, a la sazón diputado de la asamblea del Chocó y
firmante del convenio o pacto político. Dicha publicación, en su sección
'MICROPOLITICA', trae, sobre los movimientos de personal en la contraloría
departamental, el comentario que a continuación se transcribe: 'De pronto
escuchamos voces de inconformidad de que el partido conservador no cumple
pactos, a raíz del proceso de reubicación de empleados de la Contraloría
Departamental. Nosotros hacemos estas anotaciones: Para botar masivamente 120
empleados, es ilegal, inhumano y no es una buena actuación política. En la
contraloría departamental  se han venido cumpliendo los pactos por la cabeza
(...) De pronto algún otro diputado le falta uno o dos empleados, o más, para
completar la cuota pactada. Pero ésto se debe al proceso de desvinculación,
para no parecer barriendo de una vez con todos los empleados. No hay que
olvidar que al actual contralor lo eligió la coalición para un período de tres
años y sólo lleva cuatro meses de gestión. Tenemos la seguridad que al cumplir
los seis meses, ya el contralor habrá cumplido el compromiso con todos los
diputados que lo eligieron en una coalición mayoritaria como contralor. -
CORTINA (...)'
"Con fundamento
en el análisis probatorio precedente, a la sala no le queda duda que la
declaratoria de insubsistencia del nombramiento del señor YIMI LOZANO CORDOBA,
quien ocupaba un cargo puramente administrativo sin ninguna relevancia
política, efectuada el 7 de enero de 1.992, mediante resolución 003, suscrita
por el doctor PROSCOPIO RIOS RENTERIA, como contralor departamental del Chocó
(folio 4), tuvo como meta el cumplimiento de pactos o convenios de política
partidista o grupista, finalidad contraria a la establecida en la ley, por lo
que habrá de anularse el acto respectivo."
A la vista de la -
siempre mencionada - pobreza del departamento  y de la situación actual de los
pensionados y asalariados del Chocó, el reparto efectuado sobre los cargos de
la Contraloría produce conmoción. Por cuenta de él, el departamento habrá de
pagar cuantiosas sumas de dinero a los afectados y por ese concepto ya enfrenta
embargos por una suma de mil seiscientos millones de pesos. Pero aún más
incomprensible es que a pesar de que el Tribunal Contencioso Administrativo
ordenó repetir contra los servidores implicados en el convenio, hasta ahora no
se ha iniciado ningún proceso por esa causa. En efecto, en la sentencia
parcialmente transcrita se señala en el último párrafo de la parte motiva que
"la Contraloría General del Departamento del Chocó deberá incoar acción de
repetición contra el funcionario o funcionarios responsables de la presente condena,
tal como lo dispone el inciso 2° del artículo 90 de la Constitución Política.
La Procuraduría Departamental  del Chocó vigilará el cumplimiento de dicha
obligación." Pues bien, a pesar de este tipo de orden contemplada en las
sentencias del Tribunal, en la misma certificación del presidente del Tribunal
Contencioso Administrativo se hace constar que "en la fecha, no se surte
trámite alguno por acción de repetición en contra de las autoridades
departamentales que dieron origen a las demandas antes relacionadas."
Los hechos
relacionados con el nombramiento del contralor en 1991 tienen visos delictivos
y por eso se notificará a la Fiscalía General de la Nación para que investigue
lo allí sucedido. Igualmente, se notificará a la Procuraduría General de la
Nación para que investigue por qué nunca se inició un proceso contra los
implicados en la repartición de los cargos de la Contraloría Departamental  del
Chocó y para que tome las medidas necesarias para  recuperar el dinero
dilapidado por causa del aludido convenio político.
24. Además, la Corte
encuentra necesario que se investiguen a profundidad los sucesos relacionados
con las concesiones a particulares para la distribución y comercialización de
los productos de la Empresa de Licores del Chocó. Sobre este punto existe una
serie de acusaciones y recriminaciones que fueron puestas de presente a la
comisión judicial y sobre las cuales no puede pronunciarse la Corte, por
carencia de elementos. Sin embargo, y dado que los ingresos generados por los
licores del departamento son quizás la fuente más importante de recursos de la
entidad territorial, considera esta Corporación que es pertinente que la
Fiscalía, la Procuraduría y la Contraloría entren a determinar si en los
distintos contratos suscritos en los últimos 10 años se sucedieron actos
ilícitos o se causó detrimento a los intereses del Chocó. Dos razones más
justifican esta investigación: la primera es el estado de desamparo en que se
dejó a los 111 pensionados de la Empresa de Licores del Chocó, pues a pesar de
que el Departamento manifiesta que asumió la deuda pensional con ellos, todo
parece indicar  que este grupo de pensionados es el más olvidado[25]; y la segunda, que,
según se comenta, por causa del contrato firmado con la sociedad Vinícola Los
Robles habrían sido asesinadas ya más de cuatro personas, entre ellas un ex
gobernador del departamento.[26]
La presencia de
una vulneración sistemática de la Constitución en el Chocó como consecuencia de
la omisión en el pago de las pensiones, y la actividad desplegada por las ramas
políticas del Estado para remediar esta situación
25. De la exposición
realizada acerca del no pago de las pensiones en el Chocó se pueden extraer dos
conclusiones. La primera es que el departamento  afronta una grave crisis
económica, que le impide cumplir cabalmente con sus obligaciones. Y la segunda,
que la acción de tutela, precisamente en razón de la situación fiscal que
atraviesa el Chocó, no ha logrado hacer cesar plenamente la vulneración de los
derechos fundamentales de los pensionados, originada en la omisión en el pago
de sus mesadas. Como se ha visto, las sentencias de tutela son desatendidas y
solamente las condenas por desacato - pues ya no la instauración del incidente
- logran que se cumplan las órdenes de amparo. Sin embargo, dadas las
condiciones financieras del departamento, es de prever que el gobernador del
Chocó tendrá que purgar distintas penas de arresto por desobediencia a las
órdenes judiciales, situación que, por lo demás, no contribuirá en nada a
aliviar la situación económica de los pensionados.
26. La situación de
muchos pensionados es desesperada. Un alto porcentaje de ellos supera los 70
años de edad. De acuerdo con un listado de los pensionados propios del
departamento que fue enviado por la gobernación, en el cual se da cuenta
solamente de 324 pensionados, 3 de ellos tienen más de 90 años de edad; 25 se
encuentran en el rango comprendido entre los 80 y los 89 años; 81 tienen entre
70 y 79 años; 80 cuentan entre 60 y 69 años; 28 se ubican entre los 50 y los 59
años, de los cuales 11 son mujeres con pensión sustituta, 3 reciben pensión de
invalidez, 4 son mujeres que superan los 55 años de edad, 7 son varones que se
ubican entre los 55 y los 59 años, y 2 son mujeres de 54 años de edad; y,
finalmente, 10 tienen menos de 50 años, debiendo aclararse que todos ellos han
accedido a la pensión, bien porque están sustituyendo al titular, o bien por
motivos de invalidez. Importa decir que sobre 97 pensionados no se hace ninguna
anotación acerca de su edad.
Además, la gran
mayoría de los jubilados propios recibe pensiones bajas, lo que permite suponer
que son personas de muy escasos recursos, que requieren de la mesada pensional
para su sobrevivencia. De una de las relaciones aportadas por la gobernación,
en la que constan 356 pensionados del departamento, a mayo de 1999, se extrae
que 161 reciben una pensión inferior a $250.000 pesos; 96 obtienen una mesada
que se encuentra entre los $250.001 y los $500.000 pesos; 37 reciben entre
$500.001 y $750.000 pesos; a 15 se les ha reconocido una pensión entre $750.001
y $1.000.000 pesos; a otros 15 entre $1.000.001 y $2.000.000 pesos; y,
finalmente, 32 reciben mesadas superiores a $2.000.000 de pesos.
27. El alto promedio
de edad de los pensionados del Chocó y el bajo nivel general de sus mesadas
pensionales permite concluir que el no pago de las pensiones en el Chocó sí
constituye una amenaza del derecho a la vida de la mayoría de  los jubilados,
en la medida en que les afecta directamente su derecho a gozar de su mínimo
vital. Este derecho se encuentra también seriamente amenazado por la ausencia
de pago de los aportes a las empresas promotoras de salud, omisión que tiene
lugar desde octubre de 1996, con respecto a CAPRECOM, y desde septiembre de
1997, en relación con el Instituto de los Seguros Sociales. La suspensión de
las contribuciones en salud condujo a que el ISS declarara, el 20.11.1998, que
los trabajadores y pensionados del departamento “habían perdido todos sus
derechos al Plan Obligatorio de Salud (P.O.S.), incluido el suministro de
medicinas.”[27]
La Corte encuentra que, si se atiende a la edad y a la escasez de recursos de
la mayoría de los jubilados del departamento, es apenas lógico concluir que la
suspensión del servicio de salud para estas personas constituye una amenaza de
su derecho a la vida.
28. La vulneración
del derecho al mínimo vital de los pensionados del Chocó es general e
intolerable. Igual ocurre con el incumplimiento de las sentencias de tutela
proferidas en relación con los jubilados del departamento. El desacato
sistemático de las sentencias de tutela no puede ser consentido por la Corte
Constitucional. A los jueces de tutela les corresponde velar por la eficacia y
la vigencia de la acción de tutela y de las órdenes que son resultado de ella.
No puede la Corte contemplar con indiferencia la desnaturalización que está
experimentando la acción de tutela en los sucesos relacionados con las
pensiones en el departamento del Chocó.
En consecuencia,
esta Corporación habría de buscar una fórmula de solución que permitiera tanto
aliviar la situación de los pensionados en el Chocó, como obtener que, en el
futuro, la administración departamental diera cabal cumplimiento a sus
obligaciones, sin que para ello sea necesario que los afectados tengan que
instaurar en su contra acciones de tutela. Para ello, la Corte debería tener en
cuenta las condiciones concretas que afronta el departamento, de manera tal que
sus órdenes fueran realizables en la práctica. Es decir, en el caso del Chocó
es claro que las condiciones del departamento no son normales y que,
frecuentemente, la administración departamental  no ha estado en condiciones de
cumplir los mandatos impartidos en las sentencias de tutela.
Cabe decir que la
amplitud de la decisión que habría de proponer la Corte tiene fundamento en el
hecho de que la situación descrita con respecto a la prolongada omisión en el
pago de las pensiones en el Chocó y a la desobediencia generalizada de las
sentencias de tutela conforman un estado de cosas inconstitucional. Como ya se
ha señalado en otras sentencias,[28]
el estado de cosas inconstitucional se predica de aquellas situaciones en las
que (1) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas
personas - que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la
defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la
causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada,
sino que reposa en factores estructurales. Estas características se presentan
en lo relacionado con la omisión en el pago de las pensiones en el Chocó. En
efecto, como se ha observado, la mencionada situación afecta ya a cientos de
personas y ha significado una importante sobrecarga para la administración de
justicia en el último tiempo, debido a los centenares de tutelas e incidentes
de desacato a que ha dado lugar. Además, el no pago de las pensiones no depende
de la voluntad del gobernador, sino que responde a una situación de crisis del
departamento.
29. En el mes de
octubre de 1999, el Magistrado Ponente presentó su proyecto de sentencia a
consideración de la Sala Plena. Sin embargo, en ese momento ya se avizoraba la
posibilidad de que los órganos políticos del Estado pasaran a resolver de
manera general la situación de los pensionados a cargo de las entidades
territoriales. Ello en vista de que - como bien lo delataba el gran volumen de
procesos de tutela que llegaban a la Corte para su posible revisión, en los
cuales se trataba sobre el no pago de las pensiones por parte de múltiples
entidades territoriales - la omisión en el pago de las mesadas se había
convertido en un fenómeno general en el país.
En efecto, la Corte
observó que el Gobierno Nacional había presentado tres proyectos de ley
destinados a combatir los problemas de insolvencia de los departamentos. Ellos
eran el proyecto N° 62 de 1999 - Senado -, "por el cual se dictan normas
tendientes a financiar el pasivo territorial de las entidades territoriales, se
crea el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales y se dictan
otras disposiciones en materia prestacional"; el proyecto N° 46 de 1999 -
Cámara -, "por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el
decreto extraordinario 1222 de 1986, el decreto 1421 de 1993, se dictan normas
tendientes a fortalecer la descentralización mediante el saneamiento fiscal de
las entidades territoriales y se adoptan otras disposiciones"; y el
proyecto de ley de intervención económica presentado el día 20 de octubre de
1999, "por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la
reactivación empresarial, y la reestructuración de los entes territoriales para
asegurar la función de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las
regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con
las normas de esta ley". Estos proyectos venían a sumarse a otros que se
habían presentado en el pasado, destinados a mejorar la situación financiera de
los departamentos.[29]
Ante las
circunstancias descritas, la Corte decidió suspender la decisión sobre el
proyecto de sentencia, con el objeto de brindarle un espacio de tiempo a los
órganos políticos para que ellos mismos dictaran las medidas necesarias para
resolver la situación de los pensionados del Chocó y de las demás entidades
territoriales. Ello bajo la concepción de que la solución concreta del problema
de la mora en el pago de las pensiones - que en su esencia es un tema
presupuestal - debía emanar fundamentalmente de los organismos políticos del
Estado, es decir de acuerdos entre los actores políticos, y no de órdenes
judiciales.
En realidad, en
circunstancias como las descritas, en las que se presenta una violación
sistemática y prolongada de los derechos fundamentales de múltiples personas,
la Corte - en cumplimiento de su deber de velar por la vigencia de los derechos
fundamentales de los asociados - debe ordenar la cesación de la transgresión
constitucional, disponiendo las medidas necesarias para restablecer los
derechos conculcados. Pero bien debe advertirse que esta actividad cabe
únicamente en el caso de que  los órganos políticos hayan omitido, de manera
evidente y por un período muy prolongado, tomar decisiones con respecto a la
situación planteada. Es decir, esta acción tiene únicamente por fin suplir una
protuberante falta de compromiso o actividad de los órganos políticos del
Estado para superar una situación que evidentemente vulnera los derechos
fundamentales de los colombianos. Esto mismo explica  que esa intervención y
las medidas que de allí resulten tengan un carácter provisional, con vigencia
únicamente para el espacio de tiempo que requieran los organismos políticos para
diseñar y aplicar fórmulas con las que se pueda superar la situación violatoria
de los derechos fundamentales.
30. Pues bien, como
ya se señaló, la Corte suspendió el estudio del proyecto de sentencia en vista
de la actividad que venían desplegando el Ejecutivo y el Legislativo con miras
a la solución del problema de los pensionados de las entidades territoriales.
Como resultado de esta dinámica, el Congreso expidió la ley 549 de 1999, por
medio de la cual “se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional
de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las
entidades territoriales y se dictan otra disposiciones en materia pensional.”
La ley contiene una serie de medidas destinadas a cubrir los pasivos
pensionales de las entidades territoriales, objetivo que deberá cumplirse
completamente en un término máximo de 30 años. Igualmente, dispone que tanto la
Nación como las entidades territoriales habrán de destinar distintos recursos
para alcanzar ese propósito, recursos que serán administrados por un Fondo
Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, que es creado a
través de la misma ley. En este Fondo cada entidad territorial contará con una
cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales, alimentada con sus propios
recursos y con la porción que le corresponda de los recursos que suministre la
Nación.
Con miras a
solucionar el problema actual de la omisión en el pago de las pensiones que se
presenta en muchas entidades territoriales del país, en la ley se incluyó el
siguiente parágrafo - el parágrafo 6° del artículo 2°:
“Para el año 2000 el
Gobierno Nacional deberá anticipar a las entidades territoriales
(departamentos, distritos y municipios) que tengan pendientes el pago de
mesadas atrasadas al 30 de octubre de 1999, el valor correspondiente para
cubrir dicha deuda pensional, descontando el valor del anticipo del mismo año o
en los años subsiguientes, de los recursos que deba girar la Nación al Fonpet
en la parte que corresponda a la respectiva cuenta de las entidades
territoriales, tomando en consideración la destinación de estos recursos. El
monto total a anticipar por parte de la Nación no excederá de ochenta mil
millones de pesos. Dichos anticipos se destinarán exclusivamente a pagar las mesadas
pensionales atrasadas. El Gobierno reglamentará la forma y oportunidad en que
se acreditará el atraso de las mesadas pensionales en la fecha mencionada, la
fórmula de cálculo del valor correspondiente y la distribución de los recursos
cuando los mismos no alcancen a cubrir la totalidad de las mesadas atrasadas.”
Como se observa,
este parágrafo obliga al Gobierno Nacional a anticipar ochenta mil millones de
pesos a las entidades territoriales, con el objeto de que puedan saldar sus
deudas pensionales. Para el efecto, en los artículos 19 y 20 de la ley se
adicionan en la misma suma los presupuestos de rentas y de gastos de la Nación
para la vigencia fiscal del año 2000. Dado que, según cálculos del Ministerio
de Hacienda, la mora en el pago de las pensiones por parte de las entidades
territoriales ascendía a octubre 30 de 1999 a setenta mil millones de pesos,
bien se puede concluir que con el anticipo que ordena la ley 549 de 1999 se
podrá cubrir la mora pensional de las entidades, incluida la que estaba a cargo
del departamento del Chocó.
La disposición
transcrita ha de poner fin a la masiva vulneración de los derechos
fundamentales de los pensionados del Chocó que se ha generado a partir de la
omisión en el pago de sus mesadas. Ella hace innecesario que esta Corporación
se pronuncie acerca de otras medidas para resolver la situación descrita de los
mencionados pensionados. Por lo tanto, la Corte, sin atender a las
particularidades procesales de cada demanda, concederá la tutela solicitada por
los distintos actores de este proceso, y se limitará a ordenar que, con cargo
al anticipo contemplado en el parágrafo 6 del artículo 2 de la ley 549 de 1999,
y dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta sentencia,
se les cancelen las acreencias que resultan de  sus derechos pensionales.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
Primero.-
CONCEDER las solicitudes de amparo impetradas por los ciudadanos María
Zenaida Orejuela, Maximino Palacios, Aníbal Arriaga Garrido, Alexis Cuesta,
María del Pilar Quejada, Doris Vélez de Olivares, Beatriz García de Mena,
Marciana Perea Becerra, Paulina Becerra Caicedo, Luis Castro Machado, Guido
Perea Mosquera, Magny Norma Guerrero Arango, Eutiquia Palacios de Murillo y
Daicy María Ramírez.
En consecuencia, se
revocarán las siguientes sentencias de tutela:
- La dictada por el
Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, el 27 de mayo de 1998, por medio
de la cual se negó la solicitud de tutela presentada por María Zenaida
Orejuela;
- La pronunciada por
la Sección Cuarta de la Sala de los Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 5 de junio de 1998, que confirmó la sentencia dictada por el
Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, por medio de la cual se denegó
la solicitud de tutela presentada por Alexis Cuesta Córdoba.
- La proferida por
el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, el 9 de junio de 1998, por
medio de la cual se rechazó la solicitud de tutela presentada por María del
Pilar Quejada.
- La pronunciada por
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 25 de junio
de 1998, que revocó la sentencia dictada por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, por medio de la cual se había concedido la solicitud
de tutela presentada por Doris Vélez de Olivares.
- La proferida por
el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó, el 16 de septiembre de 1998, por
medio de la cual se denegó la solicitud de tutela presentada por Beatriz García
de Mena.
- La emanada de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 5 de noviembre
de 1998, que revocó la sentencia dictada por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, por medio de la cual se había concedido la solicitud
de tutela presentada por Guido Perea Mosquera.
- La pronunciada por
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 5 de
noviembre de 1998, que revocó la sentencia dictada por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, por medio de la cual se había concedido la solicitud
de tutela presentada por Magny Norma Guerrero.
- La dictada por la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 20 de noviembre
de 1998, que revocó la sentencia dictada por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, por medio de la cual se había concedido la solicitud
de tutela presentada por Eutiquia Palacios de Murillo y Daicy María Ramírez.
- La pronunciada por
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 28 de enero
de 1999, que confirmó la sentencia dictada por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, por medio de la cual se había denegado la solicitud
de tutela presentada por Eutiquia Palacios de Murillo.
Asimismo, se
confirmarán las siguientes providencias:
- La proferida por
el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, el 19 de mayo de 1998, por medio de la
cual se confirmó la sentencia del Juzgado Segundo Civil Municipal, que concedió
la solicitud de tutela presentada por Maximino Palacios;
- La dictada por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, el 27 de mayo de 1998, por
medio de la cual se concedió la solicitud de tutela presentada por Aníbal
Arriaga.
- La pronunciada por
el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó, el 7 de octubre de 1998, por
medio de la cual se concedió la solicitud de tutela presentada por Paulina
Becerra Caicedo.
- La proferida por
el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó, el 1 de octubre de 1998, por
medio de la cual se concedió la solicitud de tutela presentada por Luis Castro
Machado.
- La emanada del
Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, el 9 de octubre de 1998, que confirmó la
sentencia del Juzgado Segundo Civil Municipal, la cual concedió la solicitud de
tutela presentada por Marciana Perea Becerra.
Segundo. ORDENAR que
dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta sentencia se
cancele, con cargo al anticipo contemplado en el parágrafo 6 del artículo 2 de
la ley 549 de 1999, la deuda contraida con los actores por causa de sus
derechos pensionales.
Tercero. PONER EN
CONOCIMIENTO de la Contraloría General de la República los hechos expuestos
en esta sentencia acerca del desorden administrativo existente en el
departamento  del Chocó, con el fin de que  esta entidad, en arreglo a sus
competencias, coadyuve en la  vigilancia de la gestión fiscal del departamento
del Chocó por el tiempo que sea necesario para el ordenamiento de las cuentas
del departamento.
Cuarto. - PONER
EN CONOCIMIENTO del Fiscal General de la Nación y el Procurador General de
la Nación todos los sucesos relacionados con el Convenio Político al que se
hace referencia en esta sentencia, suscrito, en 1991, entre el candidato al
cargo de contralor del departamento del Chocó y distintos diputados de la
Asamblea Departamental, para que, dentro de sus competencias, establezcan las
posibles responsabilidades penales y disciplinarias de los participantes en el
mencionado convenio.
Quinto. PONER EN
CONOCIMIENTO del Procurador General de la Nación las millonarias condenas
proferidas contra la Contraloría Departamental  del Chocó a raíz de las
declaraciones de insubsistencia dictadas en cumplimiento del Convenio Político
al que se hace referencia en el punto anterior, con el fin de que, dentro de
sus competencias, inicie los procesos de repetición pertinentes contra las
personas implicadas en el mencionado Convenio Político.
Sexto. PONER EN
CONOCIMIENTO del Fiscal General de la Nación, del Contralor General de la
República y del Procurador General de la Nación las acusaciones existentes
alrededor de las concesiones otorgadas por el Departamento del Chocó, durante
la década de los años noventa, para la distribución y comercialización de los
productos de la Empresa de Licores del Chocó, para que, dentro de sus
respectivas competencias, inicien las investigaciones necesarias para efectos
de establecer las posibles responsabilidades penales, patrimoniales y
disciplinarias de los participantes en las distintas concesiones.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La comisión judicial solicitó repetidamente información acerca del acto administrativo
mediante el cual el departamento decidió asumir la obligación pensional de la
Empresa de Licores del Chocó. Sin embargo, la gobernación no pudo dar razón
sobre ese acto, si bien confirmó que el departamento había contraído la
responsabilidad sobre el pago de las pensiones  de los ex servidores de la
Empresa de Licores. Verbalmente, algunos expresaron que la asunción de esa
responsabilidad sería el resultado de la terminación del contrato que suscribió
el departamento, en el año de 1993, con la sociedad Vinícola Los Robles Ltda.,
a través del cual se le concedió a esta empresa  la producción, distribución y
comercialización de los licores que destilaba la Empresa de Licores del Chocó.
En el contrato, que empezó a regir en el año de 1994 y habría debido tener una
vigencia inicial de 15 años, se estipuló, en el numeral 5 de la cláusula
segunda, que el concesionario se obligaba a pagar las mesadas de los jubilados
de la Empresa de Licores "con el producido de las regalías." Sin
embargo, el concesionario habría incumplido frecuentemente sus obligaciones
para con los pensionados y, en el año de 1998, se puso fin a la concesión. En
el mismo año se suscribió un nuevo contrato de concesión, con el Consorcio
Chocó Pacífico, pero en este contrato no se estipuló nada acerca de las
obligaciones del nuevo concesionario  con  los pensionados.
[2]
De estas 252 tutelas, 63 han sido entabladas contra el departamento y la
Fábrica de Licores del Chocó, por lo que se puede presumir que sus actores son
ex funcionarios de esa Empresa. De acuerdo con una conversación telefónica
sostenida con el Subsecretario de Hacienda del Departamento, el 6 de octubre de
1999, tanto el número de tutelas como el de incidentes de desacato instaurados
por los pensionados ha seguido aumentando. Al respecto es pertinente anotar que
en el periódico Chocó 7 días, edición 216 del 8 al 14 de octubre de 1999, el gobernador
del Chocó afirmó que hasta ahora se habían instaurado 602 tutelas contra el
departamento, de parte de los pensionados, los trabajadores, los maestros y los
contratistas.
[3]
De ellas, 7 fueron instaurados contra la Fábrica de Licores del Chocó y  la
Gobernación.
[4]
Durante la inspección judicial, la comisión fue informada de que en los días
anteriores se había dictado, dentro del trámite de un incidente de desacato,
una orden de arresto contra el gobernador, la cual logró ser levantada luego de
que los funcionarios de la gobernación obtuvieron que un pequeño distribuidor
de licores le anticipara al departamento  doce millones de pesos por concepto
del impuesto al consumo.
[5]
Los otros departamentos son Cesar, Nariño y Putumayo.
[6]
La intervención del ministro se tituló: “La problemática fiscal de los
departamentos y la posición del gobierno nacional en la búsqueda de
soluciones”.
[7]
El primer crédito, en 1995, fue por 3 mil millones de pesos; el segundo, en
1996, por 1.100 millones; el tercero, en 1998, por 5 mil millones y el cuarto,
en 1999, por otros 5 mil millones. De este último ya han sido desembolsados 3
mil millones de pesos.
[8]
En esta suma no se incluye lo ingresado en octubre. Es pertinente anotar,
además, que en el acta de la diligencia se anota que el monto total del año no
concordaba con el que se había ofrecido acerca de los ingresos acumulados hasta
octubre de 1998.
[9]
En el informe presentado por la Procuraduría Departamental del Chocó se incluyó
un cuadro elaborado por la división de rentas de la secretaria de Hacienda del
departamento, en el que se relacionan los ingresos del departamento, entre
enero y mayo de 1999, por concepto del impuesto de consumo sobre los licores
nacionales, el cigarrillo y la cerveza. Los resultados que se ofrecen difieren
de los que surgieron de la inspección judicial, pero confirman que el
departamento  cuenta con ingresos muy bajos. Las cifras son las siguientes:
enero: $24.812.000; febrero: $238.414.164; marzo: $268.918.598.40; abril:
$385.872.894; y mayo: $330.053.720. Todas esas cifras dan un total de
$1.248.071.376.40 pesos, que es superior en cuatrocientos millones de pesos al
que arrojan los datos de la inspección judicial.
[10]
La cifra sobre la nómina de los pensionados consta en una certificación
expedida, el 25 de agosto de 1999, por la jefe de la oficina de recursos
humanos de la gobernación. Las demás cifras fueron suministradas
telefónicamente, el día 6 de octubre de 1999, por el subsecretario de hacienda
del departamento, doctor Eustaquio Pérez Asprilla. Cabe anotar que el rubro de
la Asamblea Departamental es aproximado y no incluye los pagos a los empleados
supernumerarios.
[11]
De acuerdo con el escrito de respuesta al segundo cuestionario que le fuera
enviado al Ministerio de Hacienda, el valor total de la deuda con los
pensionados ascendía, en julio de 1999, a $6.274.020.631, aun cuando el
Ministerio advierte que "el valor de la deuda depende de alteraciones
derivadas de pagos parciales que aún no se han contabilizado y de los montos
que se han definido mediante los procesos judiciales." Asimismo, en el
mencionado escrito se señala que la deuda  con los pensionados de la Empresa de
Licores del Chocó es,  aproximadamente, de $1.342.255.733 pesos.
[12]
También los bienes inmuebles del departamento  se encuentran embargados. El
Juez Unico Laboral del Circuito informó a la comisión judicial que el hotel de
turismo había sido embargado y rematado, y que también estaban embargados la
casa del gobernador, las instalaciones de la fábrica de licores, las bodegas
situadas al lado del edificio del SENA y 5 lotes ubicados junto a la casa del
gobernador.
[13]
De acuerdo con lo manifestado por el Juez Laboral del Circuito, ante su
despacho cursan aproximadamente 800 procesos, de los cuales 37 fueron
instaurados para obtener el pago de las pensiones de jubilación. Los demás
procesos persiguen el pago de sentencias, de cesantías, de vacaciones o de
primas. El juez anotó que en muchos de los procesos todavía no se habían
solicitado medidas de embargo, razón por la cual se puede presumir que, en el
futuro próximo, muchos demandantes pidan la ejecución de embargos sobre los
dineros del departamento.
[14]
Los datos se derivan de comunicaciones que envió Coltabaco al Juez Unico
Laboral de Quibdó, el día 17 de agosto de 1999, y al Secretario de Hacienda del
Chocó, los días 19 de abril y 1° de julio de 1999.
[15]
Las cifras anteriores se deducen de un escrito enviado por Cervunión al Juzgado
Unico Laboral del Circuito de Quibdó, el 20 de agosto de 1999; de un cuadro que
fue suministrado por la gobernación del Chocó, en el cual se describen los
detalles de cada oficio de embargo que había llegado a la compañía cervecera; y
de una comunicación enviada por la misma firma al Secretario de Hacienda del
departamento, el día 19 de julio de 1999, informando sobre 9 oficios más.  Sin
embargo, importa aclarar que las cifras deben considerarse como meramente
aproximativas, puesto que las distintas listas no coinciden en algunos oficios
y en otros casos los oficios se enmiendan o anulan entre sí.
[16]
Para concluir este aparte, importa señalar que el impuesto al consumo de tabaco
también está pignorado en favor del Banco Popular, sucursal Quibdó, y que para
garantizar los créditos otorgados por la Nación  el departamento le dio en
prenda las rentas por obtener en relación con los impuestos al consumo de los cigarrillos,
los licores nacionales y las cervezas, durante los años 1999 a 2006.
[17]
De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, el sobredimensionamiento de la planta
de personal no es exclusivo del departamento del Chocó. Dice el Ministerio:
"Con contadas excepciones (Atlántico por ejemplo), las plantas de personal
de los departamentos están ampliamente sobredimensionadas. Así, por ejemplo, en
1996, mientras el departamento  del Atlántico tenía poco más de 2 empleados por
cada 10.000 habitantes, San Andrés tenía 163, Sucre 26, Cundinamarca 24,
Santander, Meta y Antioquia 18, y los nuevos departamentos tenían entre 40 y 60.
De acuerdo con los planes de reforma económica que viene coordinando la
Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda (DAF), se ha encontrado
que la mayor parte de los departamentos  podrían operar eficientemente con
menos de una tercera parte de los funcionarios que tienen en la actualidad
(entre ellos Cauca, Caquetá, Nariño, Putumayo, Magdalena, Huila, Norte de
Santander, Santander, Bolívar y Córdova). En el caso de Chocó, por ejemplo, los
estudios y la realidad han demostrado que se puede operar eficientemente con
cerca de 100 empleados..."
[18]
Cabe mencionar que la ley 358 de 1997 - con la cual se reglamentó el artículo
364 de la Constitución, que señala que "[e]l endeudamiento interno y externo
de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de
pago" - prohibió que las entidades territoriales recurran al crédito para
cubrir gastos de funcionamiento. Al respecto señala el inciso 3 del parágrafo
del artículo 2: "Las operaciones de crédito público de que trata la
presente Ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión. Se
exceptúan de lo anterior los créditos de corto plazo, de refinanciación de
deuda  vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de
reducción de planta."
[19]
El Ministerio de Hacienda considera que esta cifra es exagerada. Por eso, en el
proyecto de ley 046 de 1999 (Cámara), que se debate aún en el Congreso se
propone establecer una serie de valores máximos a los gastos de las asambleas y
las contralorías departamentales. Así, en el artículo 8 del proyecto se sugiere
que la suma de los gastos de estas dos entidades no puede superar un porcentaje
entre el 4 y el 6% de los ingresos corrientes anuales de libre destinación del
departamento - el nivel se fija de acuerdo con los ingresos de la entidad territorial.
[20]
Este es el dato aportado por el Ministerio de Hacienda en la primera respuesta
enviada a esta Corporación. Sin embargo, en el escrito de contestación al
segundo cuestionario que fuera enviado por la Corte, la gobernación certifica
que "la Asamblea absorbe de los recursos del departamento  un porcentaje
equivalente al 22.28%", sin hacer más precisiones sobre esta cifra.
Igualmente, en una certificación que fuera expedida, el 25 de septiembre de
1999,  a solicitud de la comisión que realizó la inspección judicial, el jefe
de la oficina de presupuesto de la gobernación dio constancia de que "el
presupuesto de la Honorable Asamblea Departamental  equivale al 15.49% del
Presupuesto General de la Gobernación." Sería interesante conocer también
cuál es la situación en relación con la Contraloría Departamental del Chocó,
por cuanto, de acuerdo con la exposición de motivos del mencionado proyecto de
ley 046 (Cámara) presentado este año por el Ministerio de Hacienda, las
Contralorías Departamentales son también una muy importante fuente de gasto en
estos entes territoriales.
[21]
De acuerdo con una respuesta brindada por la gobernación, las dietas de los
diputados ascendían a $4.500.000 pesos en 1995 y estuvieron congeladas durante
los años de 1996, 1997 y 1998, en cumplimiento de una  disposición contenida en
los convenios de desempeño suscritos con el Ministerio de Hacienda. Mediante la
ordenanza 009 del 30 de junio de 1999 fueron incrementadas a $6.240.011 pesos.
[22]
Así lo dispone el artículo 2 de la ley 33 de 1985, que confirma lo señalado por
el artículo 75 del decreto 1848 de 1969, que en su inciso 3 precisa:" En
los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72
de este decreto, la entidad o empresa a cuyo  cargo esté el reconocimiento y
pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir con las entidades y
empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les
corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquéllas."
[23]
La comisión judicial escuchó en varias ocasiones que en el Chocó existía  la
práctica de buscar ser elegido para la Asamblea Departamental  cuando se está
próximo a cumplir con los requisitos de la jubilación, con el objeto de poder
obtener una pensión más alta. De acuerdo con los datos disponibles, la práctica
sí existe, aun cuando no se puede asegurar que sea tan extendida. Del comentado
grupo de 131 personas que habrían de tener pensiones compartidas, 3 actuaron
como diputados hasta por  6 meses, 5 hasta por 1 año, y 4 hasta por 2 años y 3
meses.
[24]
Según las informaciones recopiladas por la comisión judicial, la Asamblea
Departamental determinó, en el año de 1998, que el departamento habría de
asumir las deudas de la Contraloría Departamental. El gobernador actual logró
que la Asamblea revocara esa decisión, y actualmente se disputa ante los
estrados judiciales la validez de esa revocatoria.
[25]
Esta impresión se deriva del hecho de que tanto en los documentos aportados por
el departamento como en las conversaciones sostenidas con funcionarios del
mismo siempre se hacía referencia a los pensionados propios del departamento,
dejando a un lado lo relacionado con los jubilados de la Empresa de Licores.
[26]
De acuerdo con la versión que fue suministrada durante la inspección judicial,
el contrato con Vinícola Los Robles se suscribió en 1994, por un término de 15
años. Vinícola Los Robles se comprometía a pagar regalías y el impuesto al
consumo. Dentro del contrato se estipulaba que el concesionario asumiría las
obligaciones pensionales de la Empresa de Licores, con dineros de las regalías
que había de pagar. Sin embargo, Vinícola Los Robles habría incumplido con esta
obligación. En el año de 1998, el ex gobernador Murillo dio por terminado el
contrato y firmó uno con la Licorera de Caldas, para la producción  y venta al
mayorista de los licores, y otro con la firma Consorcio Chocó-Pacífico, para
la  distribución de los mismos. En este caso, no se exigió del Consorcio Chocó-
Pacífico el pago de regalías, circunstancia que es criticada por la actual
administración. Esta última intentó revocar la concesión de distribución,
afirmando que era lesiva de los derechos del departamento, pero su decisión
hubo de ser anulada posteriormente.
[27]
Importa aclarar que el Chocó también se encuentra en mora en el pago de los
aportes a las EPS y fondos de pensiones, por concepto del personal activo del
departamento. Los meses de mora en esta área difieren en relación con las
distintas empresas. Así, mientras los pagos a Porvenir se suspendieron desde
septiembre de 1996, los pagos a Horizonte, la Caja Nacional y el SEMACH se interrumpieron
en marzo de 1998.
[28]
Ver al respecto las sentencias SU-559 de 1997,  T-068 de 1998 y T-153 de 1998.
[29]
Así, en el año de 1998 se presentó el proyecto 0225 - Cámara -, que finalmente
naufragó, por medio del cual la Nación debía conceder créditos de largo plazo a
los departamentos que se encontraran en una crítica situación estructural,
fiscal y administrativa, con el objeto de que éstos pudieran pagar sus pasivos
laborales y atender sus gastos de funcionamiento. También se presentaron los
proyectos 043 de 1998, destinado a establecer el estatuto básico de los
tributos territoriales, y el 117/98, cuyo fin era fijar el régimen del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.