T-534-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-534/14
LEGITIMACION POR ACTIVA Y LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Requisitos generales de procedencia
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN
LA ACCION DE TUTELA-Requisitos
de procedibilidad
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Al accionante se le
reconoció y pagó la suma de dinero por concepto del subsidio de
vivienda que le fue asignado
SOLICITUDES DE
INDEMNIZACION POR VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
ANTERIORES A LA LEY 1448 DE 2011-Se debe aplicar el
régimen de transición previsto en el Decreto 4800 de 2011, para las solicitudes
anteriores y que aún no han sido resueltas
SOLICITUDES DE
INDEMNIZACION POR VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
ANTERIORES A LA LEY 1448 DE 2011-Efectos inter
comunis para solicitudes presentadas con anterioridad a la ley 1448 de 2011 y
no han sido resueltas
EFECTOS
INTER COMUNIS PARA LA REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO
MEDIDAS
ASISTENCIALES E INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Diferenciación según las sentencias C-462 de 2013
y SU-254 de 2013
Si bien las medidas asistenciales hacen parte de la
reparación integral a las víctimas –como acciones adicionales a las
desarrolladas en el marco de la política social del Gobierno Nacional para la
población vulnerable– no pueden sustituir la indemnización administrativa en
dinero a la que tienen derecho las víctimas del conflicto armado, tal como lo
determinó esta Corporación en las sentencias C-462 de 2013 y SU-254 del mismo
año, de suerte que el valor de aquellos subsidios y beneficios reconocidos a
las víctimas no podrán descontarse ni acumularse con el monto a pagar por una
indemnización administrativa.
INDEMNIZACION POR
VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedimiento y
normas aplicables para el reconocimiento y pago, establecido en la Ley 1448 de
2011 y en el Decreto 4800 de 2011
La normatividad que regula la indemnización
administrativa está sujeta a criterios de gradualidad y progresividad, con
miras a priorizar la orden de pago. Por lo anterior, es claro que la UARIV al
momento de determinar la procedencia de dicha orden, se encuentra obligada a
evaluar la situación concreta del solicitante, con el objeto de establecer si
se halla o no en una situación que permita su priorización.
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Orden a la
UARIV informar la fecha probable del pago de la indemnización por vía
administrativa, a la que tiene derecho el accionante como víctima del delito de
desplazamiento forzado
Referencia: Expediente T-4.274.338
Acción de tutela instaurada por el señor Jaime Rozo contra la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil catorce (2014)
La
Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de los fallos de tutela adoptados por el Juzgado Octavo
Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima,
dentro de la acción de amparo constitucional presentada por el señor Jaime Rozo
contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas (UARIV).
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos
Los hechos que dieron lugar a la interposición la acción de tutela
fueron los siguientes:
1.1.1. El señor
Jaime Rozo y su núcleo familiar, compuesto además de él por su esposa y su hijo
mayor de edad, son desplazados por la violencia del municipio de San Antonio,
departamento del Tolima. Según afirma, fueron inscritos en el registro único de
población desplazada por la violencia desde el 3 de marzo de 2003.
1.1.2. Pese al
anterior registro, señala que la entidad accionada se niega a reconocerle y
pagarle la indemnización administrativa a la que tiene derecho por su calidad
de víctima, así como a brindarle una solución de vivienda por su condición de
desplazado.
1.1.3. Por
último, sostiene que la UARIV está dilatando la entrega de la indemnización a
la que tiene derecho, al indicarle que el proceso de reparación se debe realizar
de forma gradual y progresiva, conforme a un término duración que no podrá
exceder del plazo de 10 años dispuestos en la ley.
1.2.
Solicitud de amparo constitucional
Con fundamento en los citados hechos y a pesar de la falta
de claridad del escrito de demanda, se advierte que el peticionario solicita la
protección de sus derechos a la vida digna y a la reparación administrativa,
para lo cual pide que se ordene la entrega de una solución de vivienda a través
de un subsidio, al tiempo que se reconoce y paga la indemnización administrativa
a la que tiene derecho, por su condición de víctima del desplazamiento forzado.
En todo caso, en el encabezado de la acción, se señala que el amparo lo
promueve en su nombre y en representación de su hijo y de su esposa[1].
1.3. Contestación de la demanda
La Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas guardó
silencio al requerimiento del juez de primera instancia.
1.4. Pruebas aportadas al proceso
Para acreditar los hechos narrados en el
expediente obran los siguientes documentos relevantes:
a. Copias de las
cédulas de ciudadanía del señor Jaime Rozo, la señora Sofía Martínez y el joven
Esau Rozo Martínez.
b. Copia de un
oficio de la Red de Solidaridad Social, Unidad Territorial del Tolima, en donde
se admite la condición de desplazado del señor Jaime Rozo y de su familia, y en
el que se pide a las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud garantizar
el acceso a un servicio médico integral.
c. Copia de la
respuesta a un derecho de petición promovido por el actor frente a la UARIV, con
fecha del 26 de junio de 2013, en el que se explica el alcance de las medidas
de reparación integral, entre ellas la indemnización administra-tiva, y se señala
que su reconocimiento se realizará de forma gradual y progre-siva, en el término
de 10 años de vigencia de la Ley 1448 de 2011.
d. Copia de la
Resolución No. 0223 del 8 de abril de 2013, “mediante la cual se precisan
elementos para la priorización de víctimas para la aplicación de los principios
de gradualidad y progresividad previstos en los artículos 17 y 18 de la Ley
1448 de 2011 y los artículos 8 y 155 del Decreto 4800 de 2011, según lo
establecido en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011”.
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Primera
Instancia
En sentencia del 24 de octubre de 2013, el Juzgado Octavo
Administrativo del Circuito de Ibagué negó el amparo solicitado por el
accionante, al considerar que la UARIV no vulneró su derecho de petición, en
tanto brindó la informa-ción relacionada con la solicitud de pago de la
indemnización administrativa por desplazamiento forzado. En este orden de
ideas, consideró que el señor Jaime Rozo debía continuar con el proceso que
correspondiera para recibir dicha indemnización, sin ninguna prioridad, pues de
hacerlo se vulneraría el derecho a la igualdad frente a otras personas puestas en
su misma situación.
Sin embargo, exhortó a la referida Unidad para que adelantara el
proceso de caracterización del accionante, con el fin de determinar si se
encuentra en una situación de urgencia manifiesta que permitiera la
priorización de su caso.
2.2. Impugnación
En escrito presentado el 28 de octubre de 2013, el actor señaló que
la acción de tutela no está encaminada a la protección del derecho de petición,
sino a la obtención de la reparación administrativa que por ley le corresponde.
2.3. Segunda
Instancia
En sentencia del 10 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo
del Tolima confirmó la sentencia del a-quo. Al respecto, consideró que
la solicitud de indemnización administrativa constituye la iniciación de un
trámite, a partir del cual se debe proceder al desarrollo de una serie de
actuaciones previstas en la ley. Con fundamento en lo anterior y respecto del
caso en concreto, el juez de instancia señaló que en el expediente no obra
constancia de que el accionante haya allegado los documentos requeridos por la
accionada para dar continua-ción al trámite indemnizatorio.
III. REVISIÓN
POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
3.1.
Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 31 de marzo de 2014 proferido por la
Sala de Selección Número Tres.
3.2. Trámite
surtido en la Corte Constitucional
3.2.1. En Auto
del 12 de mayo de 2014, por Secretaría General de esta Corporación, el Magistrado
Sustanciador dispuso que se oficiara a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, para que suministrara la siguiente información: (i) cuál es la situación
de vulnerabilidad del señor Jaime Rozo y su núcleo familiar, a partir de los
elementos e información que reposa en sus bases de datos. En concreto, se pidió
precisar (ii) si han sido beneficiarios de algún programa en el marco del
derecho a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado; y (iii) si
han solicitado el reconocimiento de la indemnización por vía administrativa. Respecto
de esta última, en caso afirmativo, indicar la fecha de la solicitud y el
sentido de la respuesta. Finalmente, de manera general, (iv) se solicitó un
concepto sobre el proceso que dicha entidad ha realizado para adelantar el
proceso de reconocimiento y pago de la indemnización por vía administrativa
para las víctimas del desplazamiento forzado, indicando si se ha priorizado a
ciertos grupos y qué criterios se ha utilizado para ello.
3.2.2. En
escrito radicado el 10 de junio de 2014 en la Secretaría General de esta
Corporación, la entidad accionada dio respuesta al citado requerimiento, en los
siguientes términos: (i) El señor Jaime Rozo fue valorado el 2 de marzo de 2003
como jefe de hogar de un núcleo familiar compuesto por tres personas y fue
calificado con vulnerabilidad baja “D”. Con posterioridad, (ii) el 21 de marzo
de 2013, le fue entregada una ayuda por valor de $ 3.225.000 pesos[2]
y un subsidio de vivienda por $ 10.200.000 que fue asignado el 4 de agosto de
2006.
Al accionante y
a su grupo familiar (iii) no se le han programado giros por conceptos de
indemnización, “reintegrados o pendientes por ordenar”. Sobre este punto, se
resalta que el actor presentó dos peticiones: (a) la primera recibida el 18 de
septiembre de 2012, en la que se solicitó información sobre si debía una rendir
una nueva declaración para recibir la indemnización administrativa, la cual fue
resuelta por la entidad el 27 de septiembre de 2012, indicando la
reglamentación del trámite, procedimiento, mecanismos y montos para el pago de
la indemnización administrativa por desplazamiento forzado que consagra el
Decreto 4800 de 2011 e informando que no debía presentar una nueva declaración,
puesto que ya se encontraba incluido en el RUV; y (b) la segunda, interpuesta
el 13 de junio de 2013, en la que se solicita el recono-cimiento de la
indemnización por vía administrativa, la cual fue resuelta el 26 de junio de
2013, reiterando lo concerniente a la reglamentación pertinente y, además,
manifestando que la Ley 1448 de 2011 tiene una vigencia de 10 años, en los
cuales se llevarán a cabo las medidas de reparación.
Por último, (iv)
la entidad accionada refirió al marco conceptual y operativo en el que se aborda
la reparación integral a las víctimas. Para ello, inició mencionando el actual modelo
de atención, asistencia y reparación integral, cuyo propósito es “reconocerles
y promover [a favor de las víctimas] su afirmación como ciudadanos y ciudadanas
plenos y plenas, empoderados y empoderadas de su lugar y significancia para el
Estado Social de Derecho”. En seguida, hizo referencia al retorno o
reubicación como derecho de las víctimas del desplazamiento forzado, consistente
en la posibilidad de regresar a su lugar de origen o, en su lugar, de ser
reubicado en otro espacio que les permita retomar su proyecto de vida. Finalmente,
en lo que atañe a los criterios de priorización para el reconocimiento de la
indemnización adminis-trativa, informó que los mismos están previstos en el
artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, en la
Resolución 223 del 8 de abril de 2013 y en la
Resolución 1006 del 20 de diciembre de 2013.
3.2.3. En
escrito enviado el 5 de mayo de 2014, el señor Jaime Rozo reiteró que el
reconocimiento y pago de su indemnización administrativa se ha dilata-do en el
tiempo.
IV. CONSIDERACIONES y
fundamentos
4.1. Problema
jurídico
4.1.1. A partir de las circunstancias fácticas que
dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y de las decisiones adoptadas
en las respectivas instancias judiciales, esta Corporación debe determinar, en
primer lugar, si se configura una vulneración del derecho a la vivienda digna
del señor Jaime Rozo y de su núcleo familiar, como consecuencia de que no ha
tenido acceso al subsidio correspondiente por parte de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas (UARIV). En segundo lugar, también le compete precisar, si dicha
entidad desconoció sus derechos a la reparación integral, como víctimas del
desplazamiento forzado, al no haberles reconocido y pagado la indemnización
administrativa, pese a estar incluidos en el RUV y haber formulado dos
solicitudes al respecto el 18 de septiembre de 2012 y el 13 de junio de 2013.
4.1.2. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos,
esta Sala de Revisión (i) inicialmente examinará el cumplimiento de las reglas de procedencia de la acción de tutela en
el caso concreto. A continuación, se pronunciará (ii)
sobre el subsidio de vivienda para la población desplazada; luego de lo cual
(iii) abordará el estudio de los grupos de víctimas
solicitantes de indemnización administrativa identificados por la Sentencia
SU-254 de 2013[3].
En seguida, realizará (iv) una breve descripción de las diferencias que existen
entre las medidas asistenciales y la indemnización administrativa, poniendo de
presente respecto de esta última el proceso previsto para su reconocimiento y
pago, de acuerdo con lo señalado en la Ley 1448 de 2011 y en las normas que la
reglamentan. Una vez concluido el estudio de los temas de la referencia,
(v) se procederá a la resolución del asunto bajo examen.
4.2. De la
procedencia de la acción de tutela
4.2.1. En cuanto al requisito de legitimación
por activa[4], se observa que la acción de tutela
es interpuesta por el señor Jaime Rozo, una persona natural que solicita directamente
la protección de sus derechos, de manera que frente a él este requisito se
encuentra satisfecho. Sin embargo, no sucede lo mismo respecto de la señora
Sofía Martínez Ospitia, su compañera permanente, y su hijo mayor de edad, Esau
Rozo Martínez, por cuanto más allá de la copia de sus cédulas de ciudadanía, no
se aportan más elementos para suponer que se está ejerciendo la acción en su
representación (ausencia de poderes) o que se está actuando como agente
oficioso (ausencia de elementos que permitan acreditar dicha figura[5]).
Por lo anterior, en la parte resolutiva de esta sentencia, se declarará la
improcedencia de la acción respecto de su compañera permanente y su hijo mayor
de edad, por lo que el análisis restante se limitará al señor Jaime Rozo.
4.2.2. En lo que
respecta a la legitimación por pasiva[6],
se advierte que la acción de tutela se dirige contra la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), la
cual, conforme se establece en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998,
corresponde a una entidad del sector descentralizado por servicios de la Rama
Ejecutiva. De ahí que, en términos del artículo 86 de la Constitución Política,
se está en presencia de una autoridad pública.
4.2.3. En lo que se refiere al principio
de inmediatez[7],
se observa que el
señor Jaime Rozo interpuso la acción de tutela el día 9 de octubre de 2013,
momento en el cual sólo habían transcurrido cuatro meses desde que recibió
respuesta al derecho de petición mediante el cual solicitó la indemnización
administrativa. En criterio de esta Sala de Revisión, se trata de un término sensato
y razonable, que responde a la consideración de accionante como sujeto de
especial protección constitucional.
4.2.4. Finalmente, en lo que atañe al carácter
subsidiario de la acción de tutela, el artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de
amparo constitucional sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable[8]. Esto significa que la acción de tutela tiene un carácter residual
o subsidiario, por virtud del cual “procede de manera
excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por cuanto
se parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos
judiciales ordinarios para asegurar su protección”[9]. El carácter residual obedece a la necesidad de preservar el reparto
de competencias atribuido por la Constitución y la ley a las diferentes
autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios constitucionales
de independencia y autonomía de la actividad judicial.
No obstante, aun existiendo otros mecanismos de defensa judicial, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que la acción de
tutela está llamada a prosperar, cuando se acredita que los mismos no son lo
suficiente-mente idóneos para otorgar un amparo integral, o no son lo
suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
Así lo
sostuvo la Corte, en la Sentencia SU-961 de 1999[10], al considerar que: “en
cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones
disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone.
Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el
juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la
situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones
ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral,
pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de
un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela
como meca-nismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía
ordinaria”. La segunda posibilidad es que las acciones comunes no sean
susceptibles de resolver el problema de forma idonea, circunstancia en
la cual es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo de
protección definiti-va de los derechos fundamentales[11].
Respecto de este
último punto, este Tribunal ha entendido que el
mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento jurídico para resolver un
asunto no es idóneo, cuando, por ejemplo, no permite
resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución
integral frente al derecho comprome-tido. En este sentido, esta Corporación ha
dicho que: “el requisito de la idoneidad ha sido
interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los
derechos sobre las consideraciones de índole formal[12]. La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada
caso concreto, teniendo en cuenta, las características procesales del
mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental
involucrado”[13].
4.2.4.1. Ahora bien, en consideración al particular
estado de vulnerabilidad de la población desplazada, esta Corporación ha
sostenido de manera reiterada que la acción de tutela
es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de sus
derechos fundamentales[14],
por una parte, porque a pesar de que existen otros medios de defensa judicial,
los mismos carecen de la entidad suficiente para dar una respuesta oportuna,
completa e integral frente a las víctimas del desplazamiento forzado, con
ocasión de la situación de gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran[15]; y por la
otra, porque en virtud de los principios de inmediatez,
eficacia y prevalencia del derecho sustancial que caracterizan al amparo
constitucional, no es posible exigir el agotamiento previo de los recursos
ordinarios, pues en tratándose de la población desplazada prevalece
la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos materiales que
se encuentran comprometidos[16],
como consecuencia de lo dispuesto en los principios rectores del desplazamiento
interno[17],
los cuales constituyen una valiosa herramienta para la interpretación y
definición de las normas jurídicas que se vinculan con las medidas de
protección a favor de la población desplazada[18].
4.2.4.2. Con
fundamento en lo anterior, en el caso concreto, la Sala concluye que la acción
de tutela es el mecanismo idóneo y definitivo para la protección de los
derechos fundamentales del señor Jaime Rozo, en su condición de víctima del
desplazamiento forzoso. No obstante, vale la pena recordar que, en reiteradas
oportunidades, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la
carencia actual de objeto sobreviene cuando frente a la petición de amparo, la
orden del juez de tutela no tendría efecto alguno o “caería en el vacío”[19].
Al respecto se ha establecido que esta figura procesal, por regla general, se
presenta en aquellos casos en que tiene lugar un daño consumado o un hecho
superado.
Respecto de
este último, la Corte ha señalado que su ocurrencia tiene lugar cuando lo pretendido
a través de la acción de tutela se satisface y desaparece la vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales invocados por el demandante, de suerte
que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico
resultaría a todas luces inocua y, por lo tanto, contraria al objetivo de
protección previsto para el amparo constitucional[20].
En este supuesto, no es perentorio
incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración de los derechos
fundamentales cuya protección se demanda, salvo “si
considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del
caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre la falta de conformidad
constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su
ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las
sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí resulta
ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la
demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto
es, que se demuestre el hecho superado”[21].
Con este
propósito, en la Sentencia T-045 de 2008[22],
se establecieron los siguientes criterios para determinar si en un caso
concreto se está o no en presencia de un hecho superado, a saber:
“1. Que con
anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de
una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental
del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa.
2. Que durante
el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que
generó la vulneración o amenaza haya cesado.
3. Si lo que
se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación
y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede
considerar que existe un hecho superado.”
En el asunto
bajo examen, la Corte pudo constatar que durante el trámite de la acción de
tutela, cesó una de las conductas que dieron origen al presente amparo
constitucional. En efecto, como se infiere de la comunicación del día el 10 de junio de 2014, suscrita por el
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, al señor Jaime Rozo se le reconoció y pago la suma de $ 10.200.000 pesos por concepto del subsidio de vivienda
que le fue asignado el 4 de agosto de 2006[23].
Lo anterior
implica que sobre la pretensión referente al reconocimiento del citado subsidio
de vivienda ha operado el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho
superado, pues durante el transcurso de la acción de tutela desaparecieron los
motivos que dieron origen a dicha pretensión, siendo innecesario que se
formulen observaciones especiales sobre la materia. En consecuencia, en la
parte resolutiva de esta providencia y en relación con la pretensión en cita,
se declarará la carencia actual de objeto.
4.3. Grupos
de víctimas solicitantes de indemnización administrativa identificados por la Sentencia
SU-254 de 2013
4.3.1. El
Decreto 1290 de 2008 creó el Programa de Reparación Individual por vía
Administrativa para las víctimas de
los grupos armados organizados al margen de la ley, a cargo del Comité
de Reparaciones Administrativas y la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), hoy Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, con el objeto de conceder un
conjunto de reparaciones a favor de las personas que con anterioridad a su
expedición hubiesen sufrido violaciones a sus derechos fundamentales, por la
acción de los grupos señalados en el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 975 de
2005[24].
Entre dichas medidas se reconoció el otorgamiento de una indemnización
solidaria a cargo del Estado y a favor de las víctimas con montos que,
dependiendo del hecho victimizante, iban desde veintisiete (27) hasta cuarenta
(40) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
Posteriormente,
el día 10 de junio de 2011, entró en vigencia la Ley 1448 de 2011, conocida
como la “Ley de Víctimas”, la cual, junto con sus decretos
reglamentarios, reguló el derecho a la reparación integral de las víctimas del
conflicto armado. Con este propósito se expidió el Decreto 4800 de 2011, por
medio del cual se establecieron los mecanismos para implementar las medidas de
asistencia, atención y reparación integral a las víctimas, derogando el ya
mencionado Decreto 1290 de 2008. En virtud del citado tránsito normativo, se
dispuso un régimen de transición para las solicitudes de indemnización por vía
administrativa anteriores a su expedición, consistente en:
“Artículo
155. Régimen de transición para solicitudes de indemnización por vía
administrativa anteriores a la expedición del presente decreto. Las
solicitudes de indemnización por vía administrativa formuladas en virtud del
Decreto 1290 de 2008, que al momento de publicación del presente decreto no
hayan sido resueltas por el Comité de Reparaciones Administrativas, se tendrán
como solicitudes de inscripción en el Registro Único de Víctimas y deberá
seguirse el procedimiento establecido en el presente decreto para la inclusión
del o de los solicitantes en este Registro. Si el o los solicitantes ya se
encontraren inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, se seguirán
los procedimientos establecidos en el presente decreto para la entrega de la
indemnización administrativa.
Si de la
descripción de los hechos realizada en las solicitudes se desprende que los
hechos victimizantes ocurrieron antes de 1985, pero cumplen con los requisitos
para acceder a la indemnización administrativa en virtud del Decreto 1290 de
2008, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas no incluirá al o a los solicitantes en el Registro Único de
Víctimas pero otorgará la indemnización administrativa. De esta situación se le
informará oportunamente al o a los solicitantes. (…)”
Adicionalmente, el artículo en
mención, en su parágrafo 1º, señala que los beneficiarios de dicho régimen de
transición tendrán preferencia y prioridad en el reconocimiento y pago de su
indemnización administrativa, cuyos montos y distribución se regulará de
acuerdo con lo previsto en el Decreto 1290 de 2008 (artículo 5)[25].
4.3.2. Con ocasión de la
aplicación de las normas en cita y con fundamento en la violación de su derecho
a la reparación integral, varias personas víctimas de la violencia demandaron a Acción Social, expedientes que después de su
selección y acumulación terminaron con la expedición de la Sentencia SU-254 de
2013[26].
En el fallo en cita, esta Corporación concluyó que aquellas solicitudes que habían
sido interpuestas antes de la vigencia de la Ley 1448 de 2011, debían someterse
al régimen de transición del Decreto 4800 del año en cita, el cual remite para
efectos de la indemnización a los montos previstos en el artículo 5 del Decreto
1290 de 2008, cuya aplicación respecto del delito desplazamiento forzado, fija
un tope de hasta de veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales. Esta
decisión se adoptó con efectos inter comunis, con el propósito de exigir
su aplicación para casos análogos.
Ahora bien, a raíz del estudio
realizado, la Corte identificó tres grupos de víctimas solicitantes de la
indemnización por vía administrativa, en los siguientes términos:
“(a) [R]especto de las solicitudes presentadas con anterioridad a la
Ley 1448 de 2011, que fueron negadas y respecto de las cuales se interpuso acción
de tutela, se aplicará el régimen de transición previsto en el artículo 155 del
Decreto 4800 de 2011 y, por tanto, el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008,
casos que quedan cobijados por los efectos inter comunis de esta
sentencia, de conformidad con los criterios señalados anteriormente; (b) en
relación con las solicitudes presentadas con anterioridad a la
Ley 1448 de 2011, que todavía no se han resuelto y respecto de las cuales no
se interpuso acción de tutela, se aplicará el régimen de transición y se
seguirán los trámites y procedimientos previstos por el Decreto 4800 de 2011
para determinar el monto de indemnización administrativa a pagar por parte de la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las
Victimas; y (c) respecto a las solicitudes de indemnización administrativa y
reparación integral que se presenten con posterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 1448 de 2011, tal como lo señala esa normativa, deberán seguirse los
procedimientos allí establecidos, en concordancia con lo estipulado en el
Decreto Reglamentario 4800 de 2011.”
En conclusión, más
allá de la referencia a tres grupos de víctimas, es claro que, por regla general,
las solicitudes de indemnización administrativa deberán regirse por lo
establecido en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de ese año, excepto cuando
aquellas fueron presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada
ley, para las cuales se aplicará lo previsto en el régimen de transición, cuya
remisión normativa alude a la forma de distribución y a los montos establecidos
en el Decreto 1290 de 2008.
4.4.
Diferenciación entre las ayudas asistenciales y la indemnización administrativa,
según las sentencias C-462 de 2013[27]
y SU-254 de 2013[28]
Cuando se trata
del reconocimiento de la indemnización administrativa consagrada en la Ley 1448
de 2011, es preciso advertir que, según el parágrafo 3 del artículo 132,
existen otros mecanismos adicionales al dinero, los cuales se enuncian en el
texto de la ley, así:
“Parágrafo 3o.
La indemnización administrativa para la población en situación de
desplazamiento se entregará por núcleo familiar, en dinero y a través
de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el
Gobierno Nacional:
I. Subsidio
integral de tierras;
II. Permuta
de predios;
III.
Adquisición y adjudicación de tierras;
IV.
Adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada;
V. Subsidio
de Vivienda de Interés Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de
vivienda, construcción de vivienda y saneamiento básico, o
VI.
Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las modalidades de
adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva.”
En los apartes subrayados, el
citado precepto legal fue declarado exequible de forma condicionada por esta
Corporación en la Sentencia C-462 de 2013[29], en el
entendido que dichos mecanismos son adicionales al monto de la indemni-zación
administrativa que deberá pagarse en dinero. De ahí que, en criterio de este
Tribunal, esto significa que no puede confundirse esta última obligación con
los deberes de atención y asistencia social que le competen al Estado respecto
de la población desplazada.
Para llegar a
tal conclusión, la Corte se apoyó en la interpretación que del citado parágrafo
se hizo en la ya referida Sentencia SU-254 de 2013[30], en la cual se
consideró que dichos mecanismos deben interpretarse en armonía con la
diferencia que existe entre los mecanismos enlistados y lo que constituye una indemnización
por vía administrativa como reparación. Lo anterior, en concordancia con
(i) el inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 25 de la
Ley 1448 de 2011, que reza que las medidas de asistencia no sustituyen o
reemplazan las medidas de reparación, por lo que el costo de las mismas, en
ningún caso, podrá ser descontado de la indemnización administrativa a la que
tienen derecho las víctimas[31];
(ii) así como con las reglas de la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y de la jurisprudencia
constitucional que “ha[n] insistido en que el proceso de restablecimiento y
de reparación integral a las víctimas de desplazamiento forzado es una cuestión
de justicia restaurativa y distributiva y no puede tener un carácter
asistencialista”[32].
Por consiguiente,
si bien las medidas asistenciales hacen parte de la reparación integral a las
víctimas –como acciones adicionales a las desarrolladas en el marco de la
política social del Gobierno Nacional para la población vulnerable– no pueden
sustituir la indemnización administrativa en dinero a la que tienen derecho las
víctimas del conflicto armado, tal como lo determinó esta Corporación en las
sentencias C-462 de 2013 y SU-254 del mismo año, de suerte que el valor de aquellos
subsidios y beneficios reconocidos a las víctimas no podrán descontarse ni
acumularse con el monto a pagar por una indemnización administrativa.
4.5.
Procedimiento y normas aplicables para el reconocimiento y pago de la
indemnización por vía administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado,
establecido en la Ley 1448 de 2011 y en el Decreto 4800 de 2011
4.5.1. La
Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios constituyen el marco jurídico que
regula el derecho de las víctimas a la reparación integral. Entre las medidas
contempladas por dicha ley se encuentra la indemnización administrativa, cuya
reglamentación le compete al Gobierno Nacional.
Precisamente, el
Decreto 4800 del año en cita, en su artículo 151, definió el procedimiento para
la solicitud de la referida indemnización, donde se  establece que aquellas
personas inscritas en el Registro Único de Víctimas podrán solicitarla,
mediante la suscripción del formulario que la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas disponga, sin requerir más documentación,
salvo datos de contacto o apertura de una cuenta bancaria o depósito
electrónico. Por lo demás, señala que al momento de formular la solicitud, se
activa el Programa de Acompañamiento para la Inversión Adecuada, dirigido al
mejor aprovechamiento de dichos recursos[33].
En seguida, el citado
artículo hace referencia a la forma de pago de estas sumas, las cuales se desembolsaran
de forma parcial o total, de acuerdo con criterios de vulnerabilidad y
priorización. El mismo artículo, en su parágrafo 1º, dispone que en aquellos procedimientos de
indemnización cuyos destinatarios sean niños y adolescentes, habrá acompañamiento
permanente del ICBF, mientras que en los demás casos dicha labor y asesoría le
corresponderá al Ministerio Público.
Por último, el artículo en cita, en el
parágrafo 2, estipula que la UARIV deberá orientar a los destinatarios de esta
medida de reparación, sobre la opción de entrega de la indemnización que se
adecue a sus necesidades, teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad de la
víctima y las alternativas de inversión adecuada de los recursos en los
términos del artículo 134 de la Ley 1448 de 2011. La víctima podrá acogerse al
Programa de Acompañamiento para la Inversión Adecuada de la indemnización por
vía administrativa independiente-mente del esquema de pago por el que se
decida, sin perjuicio de que vincule al programa los demás recursos que perciba
por concepto de otras medidas de reparación.
En adición a lo
anterior, el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, establece los montos de la
indemnización administrativa por desplazamiento forzado, cuyo tope máximo será
de 17 salarios mínimos mensuales legales vigentes, los cuales se deben
reconocer a quienes acrediten ser víctimas del citado hecho, en los términos
previstos en la Ley 1448 de 2011. Ello sin desconocer que el aludido Decreto
establece que la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas será la entidad encargada
de velar por los recursos destinados al pago de las indemnizaciones[34]
y que los criterios a utilizar para la determinación del referido monto, además
de los topes que consagra el artículo 149, son los de naturaleza e impacto del
hecho, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima[35].
4.5.2. Ahora bien, en lo que atañe
al orden al que deberá sujetarse la citada Unidad para el pago de la
indemnización administrativa, es preciso recordar que expresamente el Decreto
4800 de 2011, en el referido artículo 151, dispone que el mismo no
corresponderá a la secuencia de tiempo en que fue formulada la solicitud, “sino
a los criterios contemplados en desarrollo de los principios de progresividad y
gradualidad para una reparación efectiva y eficaz, de conformidad con lo
establecido en el artículo 8 del presente Decreto”, sin desconocer que, en
todo caso, el pago deberá atender a los criterios de vulnerabilidad y
priorización.
El artículo 8
del Decreto en cita, al cual se refiere la norma en mención, establece que el
acceso a las medidas de reparación deberá garantizarse con sujeción a los
criterios de progresividad y gradualidad establecidos en la Ley 1448 de 2011[36]
y que también podrán tenerse en cuenta aspectos tales como la naturaleza del
hecho victimizante, el daño causado, el nivel de vulnerabilidad fundado en un
enfoque etario del núcleo familiar, sus características y la situación de
discapacidad de alguno de los miembros del hogar o la estrategia de
intervención territorial integral.
Por lo demás, el
artículo 13 de la Ley de Víctimas reconoce que para la aplicación de las
medidas contenidas en ella, como lo son la ayuda humanitaria y la reparación
integral, es preciso acudir al principio de enfoque diferencial, que
obliga al Estado a ofrecer garantías especiales y condiciones particulares para
hacer efectivo del goce de sus derechos. Entre los beneficiarios de este
principio se encuentran los grupos que están expuestos sufrir un mayor riesgo
de violaciones, tal y como ocurre con las mujeres, los jóvenes, los niños y
niñas, los adultos mayores, las personas en situación de discapacidad, los campesinos,
los líderes sociales, los miembros de organizaciones sindicales, los defensores
de Derechos Humanos y las víctimas de desplazamiento forzado.
4.5.3. Precisamente,
en desarrollo de los citados mandatos, se expidió la Resolución No. 0223 de abril
de 2013, vigente al momento de expedición de esta sentencia, la cual precisa que
el orden de priorización que contiene dicha norma, constituye una herramienta
para el ejercicio de las acciones afirmativas a favor de las Víctimas de que
trata la Ley 1448 de 2011, en virtud de la especial situación de vulnerabilidad
o marginalidad en la que se encuentran.
En concreto, se
establecen doce situaciones que permitirían a la UARIV dar prioridad para el
acceso a la medida de indemnización, las cuales se centran en los siguientes
sujetos:
“1. Víctimas que hayan sido remitidas por la Sala de Justicia y Paz
del Tribunal Superior del Distrito Judicial para el acceso preferente a
programas de reparación, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 1592 de
2012, que modificó la Ley 975 de 2005; o víctimas que hayan sido remitidas por
los Jueces de Restitución de Tierras con la instrucción de acceso preferente a
programas de reparación y demás fallos judiciales que ordenen la priorización.
2. Víctimas que habían solicitado indemnización en el marco del
Decreto 1290 de 2008, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 155 del
Decreto 1800 de 2011. De igual forma se priorizarán los pagos de indemnización
administrativa en el marco de solicitudes presentadas por la Ley 418 de 1997.
3. Víctimas del conflicto armado que sean diagnosticadas con
enfermedad terminal como por ejemplo cáncer, VIH/Sida, enfermedades pulmonares
o cardiacas avanzadas. Este diagnóstico debe ser médico y será acreditado con
un resumen de la historia clínica, o un certificado expedido por un médico
adscrito a la entidad promotora de salud a la que pertenezca la víctima.
4. Víctimas del conflicto armado interno con discapacidad física,
sensorial, intelectual, mental o múltiple, la cual se acreditará a través de
por lo menos uno de los siguientes medios: (a) que la condición de discapacidad
se encuentre en el Registro Único de Víctimas; (b) que la condición se
encuentre en una declaración jurada ante notario; (c) que la condición conste
en una calificación de la pérdida de la capacidad laboral expedida por la Junta
de Calificación de Invalidez; (d) que la condición conste en una certificación
médica expedida por la entidad promotora de salud respectiva; (e) que la
condición conste en la historia clínica. En todos los casos se observará el
principio de buena fe y se preferirán los documentos que más fácilmente pueda
allegar la persona a efectos de acreditar su condición.
Si la persona fue víctima de lesiones que le causaron incapacidad,
fue víctima de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes o fue víctima
por accidente con mina antipersonal (MAP), Munición sin Explotar (MUSE) o
artefactos explosivos improvisados (AEI), y fue incluida en el Registro Único
por estos hechos, dicho reconocimiento será prueba suficiente de la
discapacidad.
5. Víctimas del conflicto armado interno cuya jefatura del hogar es
asumida de manera exclusiva por una mujer madre de familia que tenga a cargo
dos o más niños, niñas o adolescentes y cuyo puntaje en el Sisben no supere los
63 puntos (la revisión del puntaje se realizará al momento de la entrega de la
indemnización).
6. Víctimas del conflicto armado interno cuya jefatura de hogar es
asumida exclusivamente por una mujer madre de familia que tenga a cargo una o
más personas con discapacidad y/o enfermedad en los términos del numeral 3 y 4
del presente artículo.
7. Víctimas de violencia sexual.
8. Víctimas del conflicto armado interno mayores de 60 años y cuyo
puntaje en el Sisben no supere los 63 puntos.
9. Niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento y
utilización ilícita.
10. Víctimas que hagan parte de un sujeto de reparación colectiva
que se encuentre adelantando la ruta del Programa de Reparación Colectiva.
11. Sujetos de reparación colectiva étnicos que cuenten con un plan
integral de reparación colectiva que contemple la medida de indemnización,
formulado con el acompañamiento de la Unidad para las Víctimas.
12. Víctimas del conflicto armado interno que pertenezcan o tengan
una orientación o identidad sexual diversa, o LGTBI (lesbiana, gay, bisexual,
transexual, transgenerista o intersexual).”
En este mismo
sentido, la Resolución No. 1006 de 2013, en su artículo 4, establece una ruta
preferente de indemnización por vía administrativa para las víctimas de
desplazamiento forzado, en los siguientes términos:
“La indemnización a las víctimas de desplazamiento forzado se entregará
en dinero, de manera independiente y adicional a los subsidios a los que
acceden las personas en situación de pobreza, por núcleo familiar víctima, de
acuerdo con los siguientes criterios de priorización:
1. Los hogares víctimas de desplazamiento forzado a que se refiere
la sentencia de unificación SU-254 de 2013 de la
Corte Constitucional, acompañándolos complementariamente en su proceso de
retorno o reubicación bajo la verificación previa de los principios de
seguridad, voluntariedad y dignidad.
2. Los hogares víctimas de desplazamiento forzado que hacen parte
del programa familias en su tierra - FEST.
3. Los hogares víctimas de desplazamiento forzado que hacen parte
del Programa de Subsidios de Vivienda Familiar en Especial para Población
Vulnerable, de acuerdo con el criterio de priorización previsto en el artículo
12 literal b) de la Ley 1537 de 2012.
4. Los hogares víctimas de desplazamiento forzado que hacen parte de
programas de acompañamiento de las entidades territoriales para su retorno o
reubicación, previa verificación de los principios de seguridad, voluntariedad
y dignidad. (…)”
En conclusión,
se observa que la normatividad que regula la indemnización administrativa está
sujeta a criterios de gradualidad y progresividad, con miras a priorizar la
orden de pago. Por lo anterior, es claro que la UARIV al momento de determinar la
procedencia de dicha orden, se encuentra obligada a evaluar la situación
concreta del solicitante, con el objeto de establecer si se halla o no en una
situación que permita su priorización.
4.6. Caso
concreto
4.6.1. En el
asunto sub-judice, se estudia la acción de tutela interpuesta por el
señor Jaime Rozo, en la que solicita la protección de su derecho fundamental a
la reparación integral, como víctima del desplazamiento forzado[37], cuya presunta
violencia se genera como consecuencia de que la UARIV, no le ha pagado la
indemnización administrativa a la que tiene derecho como víctima.
La solicitud se
fundamenta en el hecho de que presentó dos peticiones ante la entidad
accionada, la primera recibida el 18 de septiembre de 2012, en la que reclamó información
sobre si debía rendir una nueva declaración para recibir la indemnización
administrativa, la cual fue resuelta por la entidad accionada el 27 de
septiembre de 2012, en el sentido de indicarle al actor la reglamenta-ción
existente sobre el trámite, procedimientos, mecanismos y montos para el pago de
la citada indemnización por desplazamiento forzado e informándole que no debía
presentar una nueva declaración, pues ya se encontraba incluido en el RUV. Por
su parte, la segunda, interpuesta el 13 de junio de 2013, solicitando el pago
de dicha indemnización, la cual fue resuelta el 26 de junio del año en cita,
reiterando lo concerniente a la reglamentación pertinente y, además, manifestando
que la Ley 1448 de 2011 tiene una vigencia de 10 años, en los cuales se
llevarán a cabo las medidas de reparación.
4.6.2. De
conformidad con el problema jurídico planteado, le corresponde a esta Sala de
Revisión determinar si la UARIV está desconociendo o no el derecho fundamental
invocado por el accionante. Para ello, y a partir de las consideraciones
expuestas en esta providencia, le compete examinar si el señor Jaime Rozo tiene
derecho a que se priorice el pago de la indemnización administrativa que le
corresponde como víctima del desplazamiento forzado.
Al respecto, como
ya se dijo, es preciso recordar que  las solicitudes de indemnización
administrativa y reparación integral que se presenten con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, deberán regirse por los
procedimientos establecidos en el Decreto 4800 del año en cita y demás normas
que lo modifiquen, aclaren o complementen.
En este sentido,
en el asunto sub-judice, en la medida en que la solicitud de
indemnización administrativa se formuló puntualmente el 13 de junio de 2013, es
claro que se somete a las reglas establecidas en el citado decreto, en especial
en lo que corresponde al procedimiento y a los montos aplicables, los cuales,
al ser víctima del delito de desplazamiento forzado, se fijan en una cuantía de
hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales[38], que deberán
ser pagados total o parcialmente por la UARIV, atendiendo a los criterios de
vulnerabilidad y priorización[39],
previamente expuestos en esta providencia .
Ahora bien, aun
cuando la UARIV le informó al accionante que el pago de la indemnización a la
que tiene derecho podrá darse dentro de los 10 años de vigencia de la Ley 1448
de 2011, pues no está sujeta a un orden de entrega vinculado con la fecha de
realización de la solicitud, en virtud de lo previsto en el inciso 3 del
artículo 151 del Decreto 4800 de 2011, sino a los principios de gradualidad y
progresividad; ello no es óbice para que, sin consideración alguna, la referida
entidad se aparte de los criterios de priorización a los que alude esa
misma disposición para efectos de regularizar la realización del pago, y que –como
se expuso en esta providencia– exigen analizar la situación concreta en que se
encuentra el accionante, para verificar si cumple o no con alguno de los
supuestos que permiten darle preferencia a la realización de su derecho a la
indemnización administrativa, en especial, a partir de lo dispuesto en el
artículo 3 de la Resolución No. 0223 de 2013[40].
Visto el caso
bajo examen, esta Sala de Revisión encuentra que resulta aplicable uno de los criterios
de priorización contenidos en la referida Resolución No. 0223 de 2013, cuyo
análisis fue omitido por la UARIV y que, de haber sido examinado, como era su
deber, debió conducir al otorgamiento de una prioridad en el trámite de la
solicitud presentada por el accionante, con la consecuencia de haberle indicado
una fecha probable de pago, en un término razonable y oportuno, acorde con su
situación de vulnerabilidad. En efecto, al realizar el análisis de la situación
del señor Jaime Rozo, se encuentra que está registrado en el RUV como víctima
del desplazamiento forzado, que tiene 61 años de edad  y que –según consulta
realizada en la página Web del Sisben– tiene un puntaje de 51,45 puntos. Lo
anterior, sin duda alguna,  encuadra en el numeral 8 del artículo 3 de la
Resolución No, 0223 de 2013, que en su tenor literal dispone que: “La Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, priorizará para el
acceso a la medida de indemnización de su competencia a: (…) 8. Víctimas del
conflicto armado interno mayores de 60 años y cuyo puntaje en el Sisben no
supere los 63 puntos.”
La omisión
reseñada por parte de la UARIV, en criterio de la Corte, más allá de dilatar de
forma injustificada la realización efectiva de su derecho a la reparación
integral, supone un desconocimiento de su derecho al debido proceso
administrativo[41],
en tanto se apartó, sin consideración alguna, de una de las exigencias de
trámite que se imponen para la definición de este tipo de solicitudes,
referente al examen puntual de la situación del reclamante, para efectos de
determinar si está o no en presencia de uno de los criterios de priorización, a
los que alude el inciso 3 del artículo 151 del Decreto 4800 de 2011 y que se
encuentran desarrollados en varias disposiciones de naturaleza legal,
reglamentaria y regulatoria.
Por esta razón,
en la parte resolutiva de esta providencia, se ordenará a la UARIV que, en un
término que no podrá exceder de diez (10) días hábiles siguientes a la
notificación de este fallo, informe al señor Jaime Rozo la fecha probable, en
un término razonable y oportuno, para el pago de la indemnización por vía
administrativa a la que tiene derecho como víctima del delito de desplazamiento
forzado, para lo cual tendrá en cuenta el criterio de priorización que le es
aplicable, en los términos expuestos en el numeral 4.6.2 del aparte
considerativo de esta sentencia.
4.6.3. Por
último, atendiendo a los pronunciamientos de esta Corporación en las Sentencias
SU-254 de 2013 y C-462 del año en cita, para efectos del pago de la
indemnización administrativa, la UARIV deberá tener en cuenta que el subsidio
de vivienda del cual fue beneficiario el accionante, es una medida
asistencialista que complementa las medidas de reparación integral, por lo que
no podrá entenderse como parte o sustituto de la citada indemnización que tendrá
que pagarse en dinero, de manera que el valor de tal beneficio no puede
descontarse de esta última.
4.6.4. En
consecuencia, la Sala Tercera de Revisión revocará la sentencia del 10 de
diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima que negó el
amparo de los derechos fundamentales del señor Jaime Rozo y, en su lugar, se amparará
su derecho fundamental al debido proceso administrativo, a través de la orden
de protección previamente reseñada.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia del 10 de diciembre de
2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que confirmó el fallo
del 24 de octubre de 2013 del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de
Ibagué, en el que se negó la tutela de los derechos invocados.
SEGUNDO.- Por las razones expuestas, DECLARAR la improcedencia del
amparo propuesto respecto de la señora Sofía Martínez Ospitia y del señor Esau
Rozo Martínez.
TERCERO.- Respecto de la pretensión del señor Jaime Rozo relacionada con el
otorgamiento de un subsidio de vivienda, DECLARAR la carencia actual de
objeto por hecho superado.
CUARTO.- En cuanto a la pretensión restante, CONCEDER la protección
del derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor Jaime Rozo y,
en consecuencia, ORDENAR a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas que, en un término que no podrá exceder de diez (10) días hábiles
siguientes a la notificación de esta providencia, informe al citado señor la
fecha probable, en un término razonable y oportuno, para el pago de la
indemnización por vía administrativa a la que tiene derecho como víctima del
delito de desplazamiento forzado, para lo cual tendrá en cuenta el criterio de
priorización que le es aplicable, en los términos expuestos en el numeral 4.6.2
del aparte considerativo de esta sentencia.
QUINTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA T-534/14
INDEMNIZACION POR
VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Plazo razonable
para el pago de la reparación administrativa (Aclaración de voto)
La orden dispuesta en el numeral cuarto podría
tornarse ineficaz al limitarse a señalar que la Unidad Administrativa de
Víctimas informará la “fecha
probable, en un término razonable y oportuno”, para llevar a cabo el
correspondiente desembolso. Atendiendo el especial grado de vulnerabilidad del
accionante y su condición de víctima de la violencia armada, considero que
hubiera sido pertinente fijar un término concreto para la entrega de dicho resarcimiento
económico. Dejar el asunto a la discrecionalidad de la entidad podría
eventualmente perpetuar la violación de derechos fundamentales para una persona
que padeció el destierro, que tiene 61 años de edad y además desde junio de
2013, es decir hace ya casi dos años, viene reclamando la indemnización. Por
ello estimo que en casos como el presente la Corte debería establecer
directamente parámetros para el pago de la reparación administrativa adeudada.
Referencia: Expediente T-4.274.338.
Acción de tutela instaurada por el señor Jaime Rozo
contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones que toma
esta Corporación, me permito hacer explícitas las consideraciones que me
llevaron a aclarar el voto sobre la sentencia T-534 de 2014.
El caso gira en torno a la situación de Jaime Rozo y su
núcleo familiar, quienes se encuentran inscritos en el registro único de
población desplazada por la violencia desde el 3 de marzo de 2003. No obstante
lo anterior, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas no ha hecho efectivo el pago de la indemnización
administrativa a la que tienen derecho.
El fallo de tutela de la referencia, cuyo sentido
general comparto, advierte la vulneración, por lo que concede el amparo y
ordena la entrega de la indemnización reclamada por el señor Rozo. No obstante,
la orden dispuesta en el numeral cuarto podría tornarse ineficaz al limitarse a
señalar que la Unidad Administrativa de Víctimas informará la “fecha
probable, en un término razonable y oportuno”, para llevar a cabo el
correspondiente desembolso. Atendiendo el especial grado de vulnerabilidad del
accionante y su condición de víctima de la violencia armada, considero que
hubiera sido pertinente fijar un término concreto para la entrega de
dicho resarcimiento económico.
Dejar el asunto a la discrecionalidad de la entidad
podría eventualmente perpetuar la violación de derechos fundamentales para una
persona que padeció el destierro, que tiene 61 años de edad y además desde
junio de 2013, es decir hace ya casi dos años, viene reclamando la indemnización.
Por ello estimo que en casos como el presente la Corte debería establecer
directamente parámetros para el pago de la reparación administrativa adeudada.
Con base en la jurisprudencia constitucional cabría
hacer analogía, por ejemplo, con lo dispuesto en la sentencia SU-254 de 2013,
la cual para casos similares aunque no idénticos, estableció un plazo máximo de
30 días para efectuar el desembolso.
Así las cosas
presento mi aclaración de voto, teniendo en cuenta que comparto la decisión
adoptada en esta sentencia, pero precisando que en estos eventos resultaría
pertinente que la propia Corte, a falta de reglamentación especial sobre la
materia, fije directamente un plazo razonable para el pago de la reparación
administrativa.
Fecha ut
supra,
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Se trata del joven Esau Rozo Martínez, mayor de edad y con 24 años
de edad para el momento de ejercicio de la acción; y de la señora Sofía
Martínez Ospitia, mayor de edad y con 55 años de edad para el citado momento.
[2] No se indica a que concepto corresponde esta suma.
[3] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[4] En virtud de lo previsto en el artículo 86 de la Constitución y de
lo señalado en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela
puede ser interpuesta por personas naturales o jurídicas, directa o
indirectamente, a través de representantes legales, judiciales, agentes
oficiosos o por medio del Defensor del Pueblo.
[5] En criterio de la Corte, son dos los
requisitos para que una persona pueda constituirse como agente oficioso, el
primero de ellos relacionado con la manifestación que sobre el particular
realice el agente, el cual también se entenderá cumplido cuando de los hechos y
de las pretensiones se haga evidente que actúa como tal y, el segundo,
vinculado con la acreditación de que la persona cuyos derechos se agencien, se
encuentra en circunstancias físicas o mentales que le impiden actuar
directamente. Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias T-452 de 2001, T-197 de 2003, T-652 de 2008, T-275 de 2009, T-796 de
2009 y   T-882 de 2013.
[6] El artículo 86 del Texto Superior
establece que la acción de tutela tiene por objeto la protección de los
derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares, en los casos previstos en la
Constitución y en la ley.
[7] Sobre el alcance de este principio, la Corte ha sostenido que la procedibilidad de la acción de tutela también exige que su interposición
se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del momento en el
que se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de manera que
el amparo constitucional no se convierta en un factor de inseguridad jurídica y
de posible afectación de los derechos de terceros.
[8] Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009,  T-436 de 2009,
T-785 de 2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[9] Sentencia T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[10] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] Véanse, además, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135
de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418
de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999,  T-554 de 1998, T-384 de
1998 y T-287 de 1995.
[12] Véase, entre otras, las Sentencias T-106 de 1993 y T-100 de 1994.
[13] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[14] Véanse, entre otras, las Sentencias T-740 de 2004, T-1094 de 2004,
T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-882 de 2005, T-1076 de 2005, T-1144 de 2005,
T-086 de 2006, T-468 de 2006, T-496 de 2007, T-620 de 2009,           T-840
2009 y T-085 de 2010.
[15] Véanse, entre otras, las Sentencias T-025 de 2004, T-740 de 2004,
T-1094 de 2004, T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-882 de 2005, T-1076 de 2005,
T-1144 de 2005, T-468 de 2006, T-496 de 2007, T-821 de 2007,  T-1135 de 2008,
T-192 de 2010 y T-319 de 2009.
[16] Véanse, entre otras, las Sentencias T-192 de 2010; T-319 y T-923 de
2009; T-506, T-787 y T-869 de 2008,
[17] En el aparte pertinente, el principio No. 7 señala que: “Si
el desplazamiento se produce en situaciones distintas de los estados de
excepción debidos a conflictos armados y catástrofes, se respetarán las
garantías siguientes: (…) las autoridades legales competentes aplicarán medidas
destinadas a asegurar el cumplimiento de la ley cuando sea necesario; y se
respetará el derecho a un recurso eficaz, incluida la revisión de las
decisiones por las autoridades judiciales competentes.”
[18] Sentencias T-602 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería y C-278 de
2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[19] Sentencia T-235 de 2012, en la cual se cita la
Sentencia T-533 de 2009.
[20] Sentencia T-678 de 2011, en donde se cita la sentencia SU-540 de
2007. Al respecto, el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 dispone que: “[s]i, estando en curso la tutela, se dictare resolución,
administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación
impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de
indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
[21] Sentencia T-685 de 2010. Subrayado por fuera del texto original.
[22] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[23] La anterior información fue suministrada por la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas en sede de revisión.
[24] La norma en cita dispone que: “Se
entiende por grupo armado organizado al margen de la ley, el grupo de guerrilla
o de autodefensas, o una parte significativa e integral de los mismos como
bloques, frentes u otras modalidades de esas mismas organizaciones, de las que
trate la Ley 782 de 2002.”
[25] El precepto en cita establece que: “El o los solicitantes a los
que se refiere el presente artículo tendrán derecho al pago de la indemnización
administrativa de forma preferente y prioritaria, mediante la distribución y en
los montos consignados en el Decreto 1290 de 2008, siempre que sean incluidos
en el Registro Único de Víctimas, se encontraren inscritos en el Registro Único
de Población Desplazada o se les reconociere la indemnización administrativa en
los términos del inciso segundo”.
[26] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[27] M.P. Mauricio González Cuervo
[28] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] M.P. Mauricio González Cuervo
[30] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] La norma en cita dispone que: “No obstante este efecto reparador
de las medidas de asistencia, estas no sustituyen o reemplazan a las medidas de
reparación. Por lo tanto, el costo o las erogaciones en las que incurra el
Estado en la prestación de los servicios de asistencia, en ningún caso serán
descontados de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho
las víctimas.”
[32] Sentencia SU-254 de 2013, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva
[33] El artículo 157 del Decreto 4800 de 2011 señala que: “Artículo
157. Programa de acompañamiento para la inversión adecuada de los recursos. La
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas creará el programa a que se refiere el artículo 134 de la Ley 1448 de
2011. // El Programa de acompañamiento para la inversión adecuada de los
recursos para reconstruir su proyecto de vida, tendrá en cuenta el nivel de
escolaridad de la víctima y su familia, el estado actual de su vivienda urbana
o rural, las posibilidades de generar ingresos fijos a través de actividades o
activos productivos. // Este programa deberá contener líneas de acompañamiento
específico para cada grupo poblacional de víctimas y se articulará con los
programas de generación de ingresos y con las otras medidas de reparación. // Parágrafo
1°. La vinculación al programa de acompañamiento será siempre
voluntaria. // Parágrafo 2°. El programa de acompañamiento debe estar
articulado con el Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a las
Víctimas, e implementará líneas de atención especial para los grupos
poblacionales más vulnerables.” Por su parte, el citado artículo 134 de la
Ley de Víctima dispone que: “ El Gobierno Nacional, a través de la Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación a las Víctimas, implementará un programa de
acompañamiento para promover una inversión adecuada de los recursos que la
víctima reciba a título de indemnización administrativa a fin de reconstruir su
proyecto de vida, orientado principalmente a:
1. Formación
técnica o profesional para las víctimas o los hijos de estas. // 2. Creación o
fortalecimiento de empresas productivas o activos productivos. // 3.
Adquisición o mejoramiento de vivienda nueva o usada. // 4. Adquisición de
inmuebles rurales.”
[34] El artículo 146 dispone que: “La Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas administrará los recursos
destinados a la indemnización por vía administrativa velando por el
cumplimiento del principio de sostenibilidad”.
[35] El artículo 148 señala que: “La estimación del monto de la
indemnización por vía administrativa que debe realizar la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas se sujetará a
los siguientes criterios: la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el
daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, desde un
enfoque diferencial”.
[36] Los criterios establecidos en la Ley 1448
de 2011 son descritos de la siguiente manera: “Artículo
17. Progresividad. El principio de progresividad supone el compromiso
de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos,
obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o
esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a
todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente.” “Artículo
18. Gradualidad. El principio de gradualidad implica la
responsabilidad Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido
en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada
implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y
reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en
un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad.”
[37] Dicha categorización se encuentra, entre otras, en la Sentencia
SU-254 de 2013.
[38] Artículo 149.
[39] No sobra recodar que, como previamente se señaló, el artículo 151
del Decreto 4800 de 2011 dispone que: “La unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas entregará la
indemnización administrativa en pagos parciales o un solo pago total atendiendo
a criterios de vulnerabilidad y priorización”.
[40] “Mediante la cual se precisan elementos para la priorización de
víctimas para la aplicación de los principios de gradualidad y progresividad
previstos en los artículos 17 y 18 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 8 y
155 del Decreto 4800 de 2011, según lo establecido en el artículo 132 de la Ley
1448 de 2011”.
[41] De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, en virtud del principio del debido proceso, toda
actuación administrativa deberá adelantarse de conformidad con las normas de
procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley y con
plena garantía de los derechos de defensa, contradicción y de representación
(artículo 3).