T-615-92
Sentencia No
Sentencia
No. T-615/92
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Interpretación
El
carácter fundamental de un derecho no está supeditado a la ubicación del
artículo que lo consagra dentro del texto de la Carta, pues el criterio
predominante para determinar dicha calidad debe ser el que obedezca a una
concepción material que parta de su inherencia a la dignidad de la persona.
DERECHO
AL TRABAJO-Contenido
El
derecho al trabajo, cuya plena garantía se constituye en uno de los
primordiales fines de la Carta Política no comprende solamente el acceso al
mismo y la permanencia en la actividad laboral, pues este derecho se puede ver
lesionado de diversas formas, tantas como múltiples resultan ser las variadas
facetas del mismo.
TRASLADO
LABORAL/POLICIA NACIONAL-Personal/TRASLADO
No
siempre el cambio en las condiciones laborales, en cuanto se refiere a la
variación del lugar donde generalmente se presta el servicio personal, genera
de por sí el desconocimiento de los derechos fundamentales, pues el juez para
llegar a una solución justa del conflicto planteado, deberá siempre evaluar
todas las circunstancias dentro de las cuales se desenvuelve el caso objeto de
estudio. La naturaleza misma de la misión confiada al cuerpo de policía implica
el despliegue de su acción a lo largo y ancho del territorio y, según las
circunstancias de cada zona, el desplazamiento de sus efectivos a los sitios
que acusan una mayor necesidad de su presencia.
SALA
TERCERA DE REVISION
Ref:
Expediente T-4895
Acción
de tutela incoada por JUAN ESAU LOPEZ VALENCIA contra la División de
Procedimientos de Personal de la Policía Nacional
Magistrados:
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
-Ponente-
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
FABIO
MORON DIAZ
Aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del dieciocho (18) de diciembre de
mil novecientos noventa y dos (1992).
Procede
la Corte Constitucional a revisar la sentencia de tutela proferida, en el
asunto de la referencia por el Juzgado Setenta y uno de Instrucción Penal
Militar, mediante la cual decidió denegar el amparo  solicitado.
I.
INFORMACION PRELIMINAR
A.
El
ciudadano JUAN ESAU LOPEZ VALENCIA, un agente  de la Policía Nacional, instauró
la acción de tutela contra la División de Procedimientos de Personal de dicha
institución, por considerar que la decisión de trasladarlo del Departamento de
Policía Risaralda al Departamento de Policía Arauca, constituye una clara
vulneración del derecho al trabajo (artículo 25 C.N.), desintegra la familia
(artículo 42 ibídem), desconoce la especial protección a la cual tienen derecho
la mujer embarazada y las personas de la tercera edad (artículo 43 y 46).
Los
hechos que motivaron la acción son los siguientes:
1.
La Dirección General de la Policía, a través de la División  Procedimientos de
Personal dispuso el traslado del agente anteriormente mencionado.
2.
Como consecuencia de dicha resolución, el actor solicitó el retiro de la
institución a que pertenece, actuación que, al momento de resolver sobre la
tutela, se encontraba aún en trámite.
3.
Instauró la acción en referencia, con el fin de obtener la revocatoria de la
orden de traslado a otro Departamento y además solicitó que, si llegare a
prosperar la solicitud de retiro, éste se hiciera efectivo en el Comando del
Departamento de Risaralda y no en otra guarnición.
4.
Adujo la imposibilidad de llevar a su familia consigo. Dijo tener hijos
pequeños y expresó que su esposa, embarazada para la época en que presentó la
demanda, había sufrido recientemente una amenaza de aborto, a lo cual añadió
que sus padres son de avanzada edad.  Por otra parte manifestó hallarse en
dificultades económicas para atender a los gastos que demandaba el traslado
impuesto.
B.
LA DECISION JUDICIAL
Correspondió
conocer de la acción al Juzgado Setenta y uno de Instrucción Penal Militar, el
cual decidió negar la tutela con base en las siguientes consideraciones:
1.      Los
derechos consagrados en los artículos 42, 43 y 46 de la Constitución se
encuentran en el Capítulo 2 del Título II, que trata sobre los derechos
sociales, económicos y culturales.  De allí concluye el juzgador que no es
viable la tutela solicitada por el actor en lo concerniente a tales derechos,
pues la acción de tutela sólo protege los derechos fundamentales.
2.      El
derecho al trabajo (artículo 25 C.N.) sí constituye un derecho fundamental, ya
que ha sido calificado expresamente por la Carta como tal. Sin embargo, no
encuentra el juez que se hubiese lesionado este derecho, porque el peticionario
goza de un empleo honorable que le permite responder por su propia subsistencia
y la de su familia.
3.      Afirma,
además,  que en relación con el derecho al trabajo, "no aceptamos como
valedera la pretención (sic) del agente LOPEZ VALENCIA ESAU en querer enfatizar
que por un simple acto rutinario dentro de la fuerza pública (Policía Nacional)
como es la orden de un traslado, se vaya a desestabilizar en la forma por él
reseñada, ya que sólo depende de su responsabilidad el bienestar de su familia,
porque en el mismo plano de inconvenientes podrían estar cobijados los demás
agentes de la Policía Nacional que en número de 7 deben cumplir traslado
también al Departamento de Policía de Arauca, ya que el Manual de Procedimiento
y Administración de Personal establece que de acuerdo a las políticas de
personal es conveniente que tanto en forma conjunta como individual debe darse
la rotación de personal como aspecto de moralización para  mantener un nivel de
eficiencia aceptable en la Institución, hecho del cual es conocedor el agente
LOPEZ VALENCIA, más aún, cuando éste llevaba laborando 7 años en esta
Unidad".
4.      El
juez de conocimiento funda también su decisión de declarar improcedente la
tutela en la existencia de otro medio de defensa judicial (Decreto 2591 de
1991, artículo 6º, numeral 1º), ya que, en su criterio, el actor puede pedir la
reconsideración  del traslado, presentando una solicitud escrita y debidamente
motivada al Director General de la Policía Nacional, la cual deberá ser
tramitada con el correspondiente concepto y ante el Comando de destino, tal
como lo preceptúa el Manual de Procedimiento y Administración de Personal.
C.      La
sentencia de tutela proferida por el Juzgado Setenta y uno de Instrucción Penal
Militar no fue objeto de impugnación y la Sala Octava de Selección de esta
Corte la eligió para ser revisada.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta
Corporación es competente para revisar el fallo en referencia, de conformidad
con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución y en el Decreto
2591 de 1991.
Criterio
material en la definición de los derechos fundamentales
La
Constitución Nacional, en su artículo 86, que consagra la acción de tutela,
dispone que los derechos sobre los cuales recae esta protección son los
constitucionales fundamentales. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional en
varias oportunidades, el carácter fundamental de un derecho no está supeditado
a la ubicación del artículo que lo consagra dentro del texto de la Carta, pues
el criterio predominante para determinar dicha calidad debe ser el que obedezca
a una concepción material que parta de su inherencia a la dignidad de la
persona (artículos 1, 5 y 94 de la Constitución).
Al
respecto  ha dicho la Corte:
"Fuerza
concluir que el hecho de limitar los derechos fundamentales a aquellos que se
encuentran en la Constitución Política bajo el título de los derechos
fundamentales y excluír cualquier otro que ocupe un lugar distinto, no debe ser
considerado como criterio determinante sino auxiliar, pues él desvirtúa el
sentido garantizador que a los mecanismos de protección y aplicación de los
derechos humanos otorgó el Constituyente de 1991"1 .
En
este orden de ideas, es errónea la interpretación del juez de tutela en el caso
objeto de estudio, en virtud de la cual excluyó de protección tutelar varios de
los derechos invocados por el demandante por el solo hecho de encontrarse
codificados en el Título II, Capítulo II de la Carta, que trata de los derechos
sociales, económicos y culturales, entre los cuales están la especial
protección a la familia, a la mujer embarazada y  a las personas de la tercera
edad.
Alcance
constitucional del derecho al trabajo. Su
violación puede provenir de múltiples causas.
El
juez de conocimiento consideró que el derecho al trabajo no fue vulnerado por
la Institución Policial, ya que el agente LOPEZ VALENCIA cuenta con un empleo
debidamente remunerado.
Al
respecto es pertinente anotar que el derecho al trabajo, cuya plena garantía se
constituye en uno de los primordiales fines de la Carta Política (Preámbulo y
artículos 1, 2, 25 y 53, entre otros), no comprende solamente el acceso al
mismo y la permanencia en la actividad laboral, pues este derecho se puede ver
lesionado de diversas formas, tantas como múltiples resultan ser las variadas
facetas del mismo.  A manera de ejemplo, se puede decir que se vulnera el
derecho al trabajo cuando las condiciones ambientales y de salubridad en medio
de las cuales se desarrolla la actividad laboral hacen que peligre la vida o la
integridad del trabajador, o cuando el trabajo debe cumplirse sin consideración
a la dignidad humana de quien labora, así como cuando se desmejoran las
prerrogativas laborales ya consolidadas, se desconocen las garantías mínimas o
se incumple el régimen de seguridad social.
El
traslado del lugar de trabajo
Ahora
bien, un traslado del lugar en donde habitualmente se venía laborando, puede
constituir, en algunos casos, una violación del derecho al trabajo, según ya
pudo expresarlo esta Corporación en reciente sentencia2
Sin
embargo, no siempre el cambio en las condiciones laborales, en cuanto se
refiere a la variación del lugar donde generalmente se presta el servicio
personal, genera de por sí el desconocimiento de los derechos fundamentales,
pues el juez para llegar a una solución justa del conflicto planteado, deberá
siempre evaluar todas las circunstancias dentro de las cuales se desenvuelve el
caso objeto de estudio.
Así,
pues, en el presente asunto, debe tenerse en consideración la finalidad que
cumple la figura del traslado en la institución demandada.
La
Policía Nacional, que junto con las Fuerzas Militares integra en forma
exclusiva la Fuerza Pública (artículo 216 de la Constitución) es un cuerpo
armado permanente de naturaleza  civil organizado por la ley y a cargo de la
Nación, cuyo fin primordial, según lo declara el artículo 218 de la Carta, es
el de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz.
Los
enunciados objetivos son todos de interés público y exigen de la institución
que integre su estructura y desarrolle su actividad sobre la base de una
disciplina y un orden interno que aseguren el desempeño eficaz de la función,
por lo cual no pueden supeditarse a la consulta con todos y cada uno de sus
miembros acerca de la determinación concreta de las tareas que les atañen, el
lugar y modalidades de su cumplimiento.
La
naturaleza misma de la misión confiada al cuerpo de policía implica el
despliegue de su acción a lo largo y ancho del territorio y, según las
circunstancias de cada zona, el desplazamiento de sus efectivos a los sitios
que acusan una mayor necesidad de su presencia.  Los cambios son frecuentes y
de por sí la eficiencia del servicio reclama que a ellos se atienda de manera
inmediata, lo que a su vez repercute en la necesidad de un sistema de traslados
que permita a la institución desarrollar estrategias y programas de cubrimiento
local o regional en la seguridad de que a las decisiones de los mandos
competentes seguirá siempre su concreta ejecución.
Como
se observa, el esquema dentro del cual se producen esos movimientos de personal
no obedece a los mismos criterios ni tiene las mismas características del
aplicable en las empresas privadas o en otras instituciones del Estado.
Requiere cierto margen de discrecionalidad de quienes dirigen el cuerpo
policial y una inmediata disponibilidad de su personal, aunque desde luego el
poder correspondiente tampoco puede considerarse omnímodo sino que, como toda
atribución discrecional, exige una orientación razonable y un ejercicio
ajustado a los fines que persigue.
Las
razones expuestas dan fundamento a disposiciones como las contenidas en el
Manual de Procedimiento y Administración de Personal de la Policía Nacional,
entre las cuales cabe destacar, para los efectos de este proceso, las
siguientes:
"Artículo
61. TRASLADOS Y DESTINACIONES.-  Teniendo en cuenta la importancia que en la
administración de personal, tanto en forma conjunta como individual debe darse
a la rotación del personal, como factor de moral para mantener un nivel de
eficiencia aceptable en la Institución, la Dirección General se propone
establecer y mantener una política de personal en este sentido que asegure los
siguientes objetivos:
a)
El relevo oportuno de personal asignado a Departamentos que tengan misiones de
Orden Público.
b)
El establecimiento de un sistema de rotación que dé a todas las personas la
misma oportunidad para prestar sus servicios en las diferentes guarniciones del
país.
c)
La asignación de cada individuo en cargo apropiado de acuerdo con su
especialidad y consecuentemente, la dotación de los Departamentos de las
especialidades requeridas.
d)
El facilitar la reasignación motivada por ascensos u otros casos.
(....)"
Se
concluye entonces que, de acuerdo con el señalado criterio de responsabilidad,
las rotaciones y traslados de los agentes de policía, conforman una figura que
consulta diversos elementos enderezados a
los
fines superiores buscados.  No corresponden, por tanto, al solo deseo o
capricho de quien toma la decisión a nombre de la institución  gendarme.
Además,
es necesario afirmar que en el presente litigio no existe la vulneración o
amenaza de los derechos invocados, ya que la Policía Nacional brinda a sus
agentes garantías orientadas precisamente a evitar la desintegración del núcleo
familiar.
El
Decreto 1213 de 1989, en el artículo 55 preceptúa: "Los Agentes de la
Policía Nacional en servicio activo que sean trasladados o destinados dentro de
las guarniciones del país o destinados en comisión permanente o transitoria al
exterior, tendrán derecho al reconocimiento de los respectivos pasajes para
ellos.  En las comisiones permanentes tendrán derecho si fueren casados o
viudos, a pasajes para sus cónyuges e hijos menores de veintiún (21) años que
les dependan económicamente, los inválidos absolutos y los estudiantes hasta la
edad de veinticuatro (24) años.
Parágrafo.
Cuando el Agente por razón del servicio o circunstancias del traslado, no pueda
llevar la familia a la nueva repartición o guarnición y tenga que situarla en
otro lugar dentro del país, tendrá también derecho a los pasajes
correspondientes para el cónyuge e hijos menores de veintiún (21) años que le
dependan económicamente, los inválidos absolutos y los estudiantes hasta la
edad de veinticuatro (24) años".
El
artículo 38, por su parte, dispone:
"Artículo
38.- Los Agentes de la Policía Nacional en servicio activo que sean trasladados
o destinados en comisión permanente dentro del país
y
tengan por ello que cambiar el lugar de residencia, tendrán derecho, si fueren
casados o viudos con hijos a su cargo, a una prima de instalación equivalente a
uno punto cuatro (1.4) sueldos básicos.
Esta
prima se reconocerá cuando el Agente lleve a su familia al sitio donde haya
sido trasladado.
En
casos especiales, cuando las exigencias del servicio impidan el traslado de la
familia a la nueva sede, se reconocerá dicha prima aun cuando el Agente no
efectúe el traslado de aquella.
(...)"
Debe
concluirse de lo dicho que la orden de traslado proveniente de la División de
Procedimientos de Personal de la Policía no desconoce la unidad familiar, ni la
especial protección que se debe brindar a los ancianos y a la mujer embarazada,
ya que en el caso presente el peticionario puede trasladar a su familia al
Departamento de Arauca,  haciendo uso de las garantías que se le ofrecen por la
Institución para el caso.  Y si bien su esposa se encontraba en estado de
gravidez en el momento de incoarse la demanda y había sido afectada en días
recientes por una amenaza de aborto, un eventual aplazamiento de su viaje
mientras recibía la atención requerida y llegaba el momento del parto habría significado
apenas una temporal separación de su marido, sin que fuera dable atribuír a
ésta la causa de una desintegración de la familia, cuyos lazos afectivos son
por naturaleza lo suficientemente fuertes como para evitar el efecto alegado
por el actor.
Debe
considerarse, además, que si se escudriñara la vida de cada uno de los agentes
de policía y las múltiples dificultades de orden familiar y económico que deben
afrontar, derivando de tan variadas circunstancias la forzosa sujeción de los
mandos superiores de tal modo que todo traslado estuviese condicionado por
aquellas, la inmovilidad  y paquidermia de la institución la haría fracasar en
el cumplimiento de sus objetivos.  Lo expresado resalta la función pública que
cumple la Policía Nacional y muestra a las claras la trascendencia del
principio constitucional que impone la prevalencia del bien común
sobre
los intereses individuales, erigido por la nueva Carta en uno de los
fundamentos esenciales del Estado y del ordenamiento jurídico (artículo 1º C.N.)
III.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones precedentes, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, actuando en Sala de Decisión, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia proferida en el asunto  de
la referencia por el Juzgado Setenta y uno (71) de Instrucción Penal Militar
del Departamento de Policía de Risaralda, el treinta (30) de julio del presente
año, en virtud de la cual resolvió denegar la protección solicitada.
Segundo.-
Líbrese por la Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Cfr. Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. Sentencia
T-02 del 8 de mayo de 1992.
2 Cfr. Corte Constitucional. Sala de Revisión Nº 3. Sentencia Nº
T-593 del 9 de diciembre de 1992.