C-570-17
Sentencia
C-570/17
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para
la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Disposiciones para formulación del Plan Nacional
de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural/DECRETO LEY SOBRE
DISPOSICIONES PARA FORMULACION DEL PLAN NACIONAL DE CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO
DE VIVIENDA SOCIAL RURAL-Resulta ajustado a la Constitución a excepción del
parágrafo
1º inciso segundo y parágrafo 2º inciso segundo del artículo 9
Para
desarrollar el estudio de constitucionalidad del Decreto-Ley 890 de 2017 —La
Corte Constitucional— adoptó el siguiente
orden. Inicialmente, hizo una descripción general de los contenidos del decreto
bajo examen. Seguidamente, examinó si cumple las condiciones formales de
validez para su expedición. A continuación, este Tribunal determinó si la
expedición del decreto se ajusta a las exigencias de conexidad y necesidad,
valorando además si desconoce o no los límites relativos a la clase de normas
que puede adoptar el Presidente de la República. Una vez concluido tal examen,
la Corte procedió al análisis de las catorce disposiciones contenidas en el
decreto a efectos de determinar su compatibilidad con los parámetros de control
que sean relevantes. Finalmente, presentó la síntesis de la decisión. Del
análisis desplegado la Corporación determinó la sujeción del texto a la
Constitución Política a excepción del parágrafo 1º inciso segundo y parágrafo 2º
inciso segundo del artículo 9, por tanto declaró su exequibilidad con esa
excepción.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental
DECRETOS
LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título
debe corresponderse con el contenido
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta
Las
medidas requieren superar un juicio de necesidad estricta, que le impone al
Gobierno la carga de demostrar “que la medida legislativa extraordinaria es
imperativa frente a los procedimientos existentes para implementar una medida
precisa del Acuerdo Final en tiempos razonables para un proceso de transición”
y, en esa medida, según la Corte, “demanda la justificación del ejercicio de
las facultades legislativas para la paz, en lugar del trámite del procedimiento
ordinario o del legislativo especial, en razón de la estabilización de corto
plazo, esto es, la urgencia de la medida impide agotar las etapas propias de
los demás procedimientos legislativos existentes”.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Juicio de conexidad
El
juicio de conexidad […] se compone de tres etapas particulares que tienen por
objeto verificar que la expedición de la regulación con fuerza de ley tenga la
vocación o aptitud de materializar el Acuerdo. La primera fase consiste en
verificar la conexidad objetiva, esto es, “constatar la existencia de un
vínculo general cierto y verificable entre la normativa expedida y el Acuerdo
Final”. En el segundo paso se realiza un juicio de conexidad estricta en sus
variantes interna y externa, cuya superación impone comprobar que exista “un
vínculo directo, no incidental ni accesorio entre el decreto expedido y un
aspecto o compromiso específico del Acuerdo Final”, así como también una
coherencia entre las disposiciones del decreto y su motivación. Finalmente, es
necesario superar la etapa de conexidad suficiente que, según lo ha señalado
recientemente la Corte, demanda que “el vínculo demostrado baste por sí solo,
de manera indiscutible y sin necesidad de argumentos colaterales, para dejar en
evidencia la específica y estrecha proximidad entre lo regulado y el contenido
preciso del Acuerdo Final que se pretende desarrollar”. En otras palabras,
siguiendo lo dicho también por la Corte, para constatar la conexidad suficiente
es necesario “demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias
objeto de regulación por parte del decreto respectivo y el contenido preciso
del Acuerdo que se pretende implementar”.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio
de finalidad
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta
DECRETO
LEY SOBRE DISPOSICIONES PARA FORMULACION DEL PLAN NACIONAL DE CONSTRUCCION Y
MEJORAMIENTO DE VIVIENDA SOCIAL RURAL-Extensión de
régimen que excluye exigencia de licencia de construcción y permiso de vertimientos
a proyectos que desarrolle el Fondo de Adaptación en ejercicio de sus
competencias no posee una relación específica con implementación del acuerdo
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresamente excluidos
PLAN
NACIONAL DE CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE VIVIENDA SOCIAL RURAL-Hace
parte de los planes de acción como uno de los mecanismos de intervención
integral en territorios rurales
PLAN
NACIONAL DE CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE VIVIENDA SOCIAL RURAL-Formulación
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
PLAN
NACIONAL DE CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE VIVIENDA SOCIAL RURAL-Debe
guardar correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo
PLAN
NACIONAL DE CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE VIVIENDA SOCIAL RURAL-Priorización
de subsidios para población en pobreza extrema, víctimas, mujeres cabeza de
familia y beneficiarios del plan de distribución de tierras
PLAN
NACIONAL DE CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE VIVIENDA SOCIAL RURAL-Modificación
Después
de formulado el Plan [Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural], solo podrá ser modificado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural cuando la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés
Social Rural lo haya evaluado y formule una recomendación en esa dirección.
COMISIONES
INTERSECTORIALES-Creación, propósitos e integración
Las
comisiones intersectoriales, cuya creación por parte del Gobierno se encuentra
expresamente autorizada en el artículo 45 de la Ley 489 de 1998, tienen como
propósito coordinar y orientar la ejecución de ciertas funciones y servicios
públicos, cuando por mandato legal o en razón de sus características, estén a
cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos o entidades
descentralizadas. Igualmente, prescribe esa disposición que el Gobierno podrá
establecer la sujeción de las medidas y actos concretos de los organismos y
entidades competentes, a la previa adopción de los programas y proyectos de
acción por parte de la Comisión Intersectorial y delegarle algunas de las funciones
que le corresponden. Finalmente, se encontrarán integradas por los ministros,
directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes
legales de los organismos y entidades que tengan a su cargo las funciones y
actividades correspondientes.
COMISION
INTERSECTORIAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL RURAL-Conformación y
funciones
El Decreto 2243
de 1995 […] crea la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural
conformada por: a) el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado,
quien la preside; b) el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
o su delegado; c) el Director del Departamento Nacional de Planeación o su
delegado; d) el Presidente del Banco Agrario o su delegado y e) el Gerente
General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural o su delegado. A su vez,
entre sus funciones se encuentran la de recomendar al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural -como entidad responsable de dirigir la ejecución de la Política
[Política de Vivienda de Interés Social y Prioritario Rural] - la priorización
y distribución de los recursos de la Bolsa Sectorial para cada convocatoria y
la relativa a orientar la ejecución de la política de vivienda de interés
social rural y recomendar los ajustes pertinentes para el logro de sus metas y
objetivos.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Deberes específicos para el Estado
POLITICA
DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y PRIORITARIO RURAL-Competencia para
su formulación radicada en Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene la competencia para formular
la Política [de Vivienda de Interés Social y Prioritario Rural],
correspondiéndole definir las condiciones de otorgamiento y ejecución del
subsidio, según las recomendaciones de la Comisión Intersectorial de Vivienda
de Interés Social Rural.
VIVIENDA
RURAL NUCLEADA-Admisibilidad constitucional de su estímulo como
parte del margen configurativo del legislador extraordinario
Prever
estímulos para la vivienda rural nucleada, esto es, aquella que supone la
concurrencia de centros habitables por numerosas personas –en oposición a la
vivienda dispersa– está comprendido en el margen de configuración que tiene el
legislador extraordinario para prever las diferentes estrategias con miras a
que el Estado formule políticas públicas concretas que materialicen el mandato
constitucional de garantizar una vivienda digna (art. 51). Ahora bien, como se
desprende del inciso tercero, de lo que se trata es de estimular dicha vivienda
para los propósitos que allí se refieren lo que no implica, en modo alguno, que
pueda desatenderse la protección de la población dispersa.
POLITICA
Y PLAN DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y PRIORITARIO RURAL-Recursos
y financiación
El
artículo 7º [del Decreto Ley
890 de 2017] se ocupa, en general, de la Financiación del Plan y de la
Política, cuya adopción y ejecución se regula en el decreto y a él se adscriben
tres contenidos normativos principales. En primer lugar, dispone en su primer
inciso, de una parte, que los recursos serán aquellos que sean objeto de
apropiación en el Presupuesto General de la Nación y, de otra, que bajo la
coordinación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Gobierno debe
emprender las acciones que se requieran para la consecución de los recursos
adicionales para su implementación. En segundo lugar, el inciso siguiente prevé
que para efectos de la ejecución de la política de vivienda de interés social y
prioritario rural, podrán ser utilizados los mismos mecanismos previstos en la
Ley 1537 de 2012 en relación con la ejecución de la vivienda urbana. Por
último, el tercer inciso ha establecido que el costo fiscal de la política de
vivienda y de la implementación del Plan debe ser concordante con las
disponibilidades presupuestales que están vigentes en materia de subsidio de
vivienda rural, no solo en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector sino
también en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
PRINCIPIO
DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTAL-Alcance
PLAN
NACIONAL DE CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE VIVIENDA SOCIAL RURAL-Integración
con los otros planes nacionales para la reforma rural
El artículo 12 [del Decreto Ley 890 de
2017] prevé que el Plan al que alude el artículo 1 del Decreto deberá
integrarse con los otros planes nacionales para la reforma rural, de
conformidad con la denominada Reforma Rural Integral y el Plan Nacional de
Desarrollo. En consonancia con ello, tal disposición prevé que las entidades
deberán crear mecanismos que hagan posible que en los diferentes territorios la
implementación se articule adecuadamente. Esta disposición, cuya finalidad es
promover la articulación de los diferentes instrumentos a los que se refiere el
Decreto, con las pautas definidas en el Acuerdo Final así como con el Plan
Nacional de Desarrollo, asegura jurídicamente la realización de todos los
componentes de dicho Acuerdo. Esta carga de armonización de los instrumentos se
encuentra, a juicio de la Corte, en estrecha y directa conexión con la
implementación a la que se refiere el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016.
Expediente:
RDL-025
Control
automático del Decreto-Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones
para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
vivienda social rural”
Autor:
Presidente de la República
Magistrado
sustanciador:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá,
D. C., trece (13) de septiembre de 2017.
I.
ANTECEDENTES
Invocando las
facultades presidenciales para la paz, conferidas en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016, el Presidente de la República expidió el 28 de mayo de
2017 el Decreto-Ley
890 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan
Nacional de Construcción y Mejoramiento de vivienda social rural”.
En
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016,
la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte
Constitucional copia auténtica del referido decreto.
Mediante
providencia de fecha 5 de junio de 2017, el Magistrado Sustanciador dispuso (i)
asumir el conocimiento del control automático de constitucionalidad del decreto
remitido y (ii) oficiar a la Presidencia de la República, al Departamento
Nacional de Planeación, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio y al Ministerio de Justicia y del Derecho, a efectos de
resolver algunas preguntas relacionadas con el alcance e impacto del decreto.
Igualmente, dispuso (iii) correr el traslado de rigor al Procurador General de
la Nación, (iv) fijar en lista el proceso, (v) comunicar de su inició a algunas
entidades gubernamentales e (vi) invitar a participar al proceso a varias
autoridades públicas y organizaciones académicas.
Una
vez recibido el informe relativo a las preguntas planteadas al Gobierno
Nacional en relación con el alcance e impacto del proyecto, mediante auto de
fecha 15 de junio del año en curso, se ordenó a la Secretaría General de la
Corte cumplir lo dispuesto en los demás numerales del auto por medio del cual
se había asumido conocimiento.
A.
TEXTO
NORMATIVO OBJETO DE REVISIÓN
A
continuación se transcribe el Decreto Ley bajo revisión conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 50.247 del 28 de mayo de 2017:
DECRETO
LEY NÚMERO 890 DE 2017
(28
mayo de 2017)
Por
el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En
ejercicio de las Facultades Presidenciales para la Paz, conferidas en el
artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, y
CONSIDERANDO:
1.
Consideraciones generales:
Que
con el fin de cumplir el mandato constitucional previsto en el artículo 22 de
la Constitución Política, el cual señala que la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de 2017 el Gobierno nacional
suscribió con el grupo armado FARC-EP el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante el Acuerdo
Final).
Que
la suscripción del Acuerdo Final dio apertura a un proceso amplio e inclusivo
de justicia transicional en Colombia, enfocado principalmente en los derechos
de las víctimas del conflicto armado y que, como parte esencial de ese proceso,
el Gobierno nacional está en la obligación de implementar los puntos del
Acuerdo Final.
Que
con el propósito anterior, el Acto Legislativo 01 de 2016 confirió al
Presidente de la República una habilitación legislativa extraordinaria y
excepcional para expedir decretos con fuerza material de ley.
Que
la Corte Constitucional, mediante las Sentencias C-699 de 2016, y C-160 y C-
174 de 2017 definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir
los decretos leyes, los cuales son obligatorios, dada su trascendencia e
importancia para el Estado Social de Derecho.
Que
el contenido del presente decreto ley tiene una naturaleza instrumental, pues
tiene por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo
de los puntos 1.3.2.3 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final.
2.
Requisitos formales de validez constitucional:
Que
el presente decreto se expidió dentro del término de los 180 días posteriores a
la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo
5° de ese mismo Acto Legislativo es a partir de la refrendación popular, la
cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política
de refrendación el 30 de noviembre de 2017.
Que
esta norma está suscrita, en cumplimiento del artículo 115, inciso 3°, de la
Constitución Política, por el Presidente de la República y los Ministros de
Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Rural y de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, y la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Que
el título de este decreto ley, por mandato del artículo 169 de la Constitución
Política, corresponde precisamente a su contenido.
Que
como parte de los requisitos formales trazados por la jurisprudencia
constitucional, la presente normativa cuenta con una motivación adecuada y
suficiente, en el siguiente sentido:
3.
Requisitos materiales de validez constitucional:
3.1.
Conexidad objetiva:
Que
el Acuerdo Final desarrolla seis ejes temáticos relacionados con los siguientes
temas i) Reforma Rural Integral; ii) Participación Política: Apertura
democrática para construir la paz; iii) Fin del Conflicto; iv) Solución al
Problema de las Drogas Ilícitas; v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto; y
vi) Mecanismos de implementación y verificación del cumplimiento del acuerdo.
Que
en el marco del Acuerdo Final, la Reforma Rural Integral busca sentar las bases
para la transformación estructural del campo, crear condiciones de bienestar
para la población rural y, de esa manera, contribuir a la construcción de una
paz estable y duradera.
Que
entre los principios que sustentan el punto uno del Acuerdo Final está el de la
integralidad, el cual hace referencia a la necesidad de asegurar oportunidades
de bienestar y buen vivir, que se derivan del acceso a bienes públicos como la
vivienda social rural.
Que
el principio de bienestar y buen vivir del mencionado Acuerdo tiene como
objetivo lograr la erradicación de la pobreza, el ejercicio pleno de los
derechos de la población rural, y la convergencia entre la calidad de vida urbana
y la calidad de vida rural en el menor tiempo posible. En este contexto, el
acceso a una vivienda rural digna constituye un pilar fundamental para
garantizar el cumplimiento de este principio, pues impacta directamente sobre
las dimensiones de la pobreza multidimensional, especialmente sobre la
dimensión de condiciones de la vivienda y acceso a servicios públicos.
Que
con el propósito de garantizar condiciones de vida digna a las personas que
habitan en el campo, el punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final prevé el compromiso del
Gobierno nacional de crear e implementar un Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de la Vivienda Social Rural (en adelante el Plan), en cuyo
desarrollo se deberán tener en cuenta, entre otros, los siguientes criterios:
i)
“La aplicación de soluciones de vivienda adecuadas, de acuerdo con las
particularidades del medio rural y de las comunidades, con enfoque diferencial.
El acceso a estas soluciones será equitativo para hombres y mujeres”.
ii)
“La promoción y aplicación de soluciones tecnológicas apropiadas (acueductos
veredales y soluciones individuales) para garantizar el acceso al agua potable
y el manejo de aguas residuales”.
iii)
“El otorgamiento de subsidios para la construcción y para el mejoramiento de
vivienda, que prioricen a la población en pobreza extrema, las víctimas, los
beneficiarios y las beneficiarias del Plan de distribución de tierras y a la
mujer cabeza de familia. Los montos del subsidio no reembolsable, que podrán
cubrir hasta la totalidad de la solución de vivienda, se fijarán atendiendo los
requerimientos y costos de construcción en cada región, con el fin de
garantizar condiciones de vivienda digna”.
iv)
“La participación activa de las comunidades -hombres y mujeres- en la
definición de las soluciones de vivienda y la ejecución de los proyectos”.
Que
el punto 3.2.2.7 del Acuerdo Final señala que los hombres y mujeres
pertenecientes a las FARC-EP tendrán acceso a planes o programas necesarios
para la atención de su derecho fundamental a la vivienda.
Que
los puntos del Acuerdo Final señalados en precedencia –como se demostrará más
ampliamente en los apartados referentes a la conexidad estricta y la conexidad
suficiente–, son la base de las disposiciones y ajustes normativos que dicta el
presente decreto ley, por cuanto este otorga valor normativo a los criterios de
que tratan los puntos 1.3.2.3 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final para la formulación
del Plan (artículos 1°, 3°, 4°, 5°, 6° y 9°); señala las responsabilidades y
obligaciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el efecto
(artículos 1°, 2°, 8° y 9°); se refiere a los recursos que deberán destinarse
para la implementación del mencionado Plan (artículos 7°, 10 y 11); fija la
obligación de que el Plan se integre con los demás planes nacionales para la
Reforma Rural Integral y sus respectivas políticas (artículo 12); aclara cuáles
son las normas aplicables a los subsidios de vivienda de interés social y
prioritario rural transferidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural a la entidad otorgante antes de entrar en vigencia el presente decreto
(artículo 13); y remueve los obstáculos que dificultan el diseño e
implementación del Plan (artículo 14).
Que
existe un vínculo cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo Final y
la materia del presente decreto ley, pues este se circunscribe a expedir las
disposiciones necesarias para la adecuada formulación e implementación del
Plan, y solo regula asuntos que son imprescindibles para facilitar y asegurar
la implementación de los puntos 1.3.2.3 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final.
3.2.
Conexidad estricta:
Que
en cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el
presente decreto ley responde en forma precisa a dos aspectos definidos y
concretos del Acuerdo Final. A continuación se identifica el contenido preciso
del Acuerdo que es objeto de implementación y se demuestra que cada artículo de
este decreto ley está vinculado con los puntos 1.3.2.3 o 3.2.2.7 del Acuerdo
Final.
Los
artículos primero y segundo establecen la obligación del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural de formular el Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural y la política de vivienda de interés
social y prioritario rural, con sujeción a los criterios 1 a 4 del punto
1.3.2.3 del Acuerdo Final, y las condiciones para el otorgamiento y ejecución
del subsidio, en consonancia con el punto uno del Acuerdo Final y el mencionado
Plan.
El
artículo tercero busca dar cumplimiento al punto 1.3.2.3, criterio número 1, del
Acuerdo Final, pues dispone que la implementación del Plan y de la política
pública de vivienda de interés social y prioritaria rural deberán estar acordes
con las necesidades y las condiciones de los hogares rurales en cada zona o
región del país.
Los
artículos cuarto, quinto y sexto priorizan para el otorgamiento de subsidios
familiares de vivienda de interés social y prioritario rural a la población
prevista en los puntos 1.3.2.3, criterio número 3, y 3.2.2.7 del Acuerdo Final.
El
artículo séptimo se refiere a los recursos que deberán destinarse a la política
de vivienda de interés social y prioritario rural y a la implementación del
Plan de que trata el punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final.
Los
artículos octavo y noveno establecen la responsabilidad del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural de otorgar los subsidios familiares de vivienda
de interés social rural y prioritario rural en el marco del Plan y de
seleccionar para tal fin la entidad o entidades operadoras. Por su parte, el
artículo noveno también promueve soluciones para garantizar el acceso al agua
potable y el manejo de aguas residuales, de acuerdo con el criterio número 2
del punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final, y lograr mayor eficiencia en la
administración y ejecución de los recursos, mediante la disminución de los
tiempos entre el proceso de otorgamiento del subsidio y la entrega de la
solución de vivienda subsidiada al beneficiario.
Los
artículos 10 y 11 buscan generar condiciones que faciliten la financiación de
vivienda nueva de interés social y prioritario rural a través de subsidios en
dinero y subsidios a la tasa de interés, de acuerdo con el criterio número 3
del punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final.
El
artículo 12 preceptúa que el Plan se deberá integrar con los demás planes nacionales
para la Reforma Rural Integral y sus respectivas políticas, con el propósito de
lograr intervenciones integrales en las zonas rurales.
El
artículo 13 aclara la aplicación de la ley en el tiempo para los recursos del
subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural
transferidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a la entidad
otorgante antes de entrar en vigencia el presente decreto ley; y el artículo 14
deroga los artículos 27, 28, 29, 30 y 31 de la Ley 1537 de 2012, los cuales son
contrarios a lo dispuesto en los artículos 2°, 4°, 7°, 8° y 9° del presente
decreto ley, por tanto, dificultan el diseño e implementación del Plan.
Que
de conformidad con lo anterior, el presente decreto ley no desconoce la
conexidad estricta, pues no regula materias genéricas del Acuerdo Final, en
tanto busca solo facilitar y asegurar la implementación de dos puntos
específicos del mismo. En este sentido, es claro que existe un vínculo
específico entre los contenidos de este Decreto y los puntos 1.3.2.3 (criterios
del 1 al 4) y 3.2.2.7 del Acuerdo Final.
3.3.
Conexidad suficiente:
Que
el presente decreto ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las
materias objeto de regulación y los puntos 1.3.2.3 (criterios del 1 al 4) y 3.2.2.7
del Acuerdo Final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo
y existe una relación entre cada artículo y el Acuerdo que no es incidental ni
indirecta.
En
efecto, con sujeción a los criterios indicados en el punto 1.3.2.3 del Acuerdo
Final, el artículo primero señala el término máximo de expedición del Plan (30
días calendario a partir de la entrada en vigencia del presente decreto ley) y
acogen textualmente los primeros cuatro criterios establecidos en el punto
1.3.2.3 del Acuerdo Final para su formulación. Para reforzar la participación
de las comunidades, el artículo primero dispone que el Plan promoverá la
generación de capacidades comunitarias para su implementación.
Este
artículo no recoge los criterios 5 y 6 de dicho punto del Acuerdo Final por
cuanto, dada la naturaleza de los mismos, su implementación es competencia del
sector de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
El
artículo segundo establece la obligación del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural de formular el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
Vivienda Social Rural y la política de vivienda de interés social y prioritario
rural, así como las condiciones para el otorgamiento y ejecución del subsidio,
de acuerdo con el punto uno del Acuerdo Final y el mencionado Plan.
El
artículo tercero prevé que la implementación del Plan y de la política pública
de vivienda de interés social y prioritaria rural deberán incluir soluciones de
vivienda nueva o mejorada, acordes a las necesidades y las condiciones de los
hogares rurales en cada zona o región del país, tal y como lo dispone el punto
1.3.2.3, criterio número 1, del Acuerdo Final.
Dado
que actualmente el subsidio de vivienda de interés social y prioritario rural
para zonas dispersas contempla únicamente la solución de saneamiento básico, y
como requisito de acceso se requiere que el predio del hogar cuente con acceso
a agua apta para el consumo humano, este artículo establece la facultad de
incorporar en el subsidio una solución individual para la potabilización del
agua disponible en el predio cuando se requiera o la construcción de soluciones
colectivas para zonas rurales nucleadas.
En
este orden, el artículo tercero prevé que la implementación del Plan tendrá en
cuenta la información suministrada por el Catastro Multipropósito (punto 1.1.9
del Acuerdo Final) y otros planes, con el fin de generar una intervención
integral en el territorio.
Así
mismo, el artículo tercero señala que para lo anterior, en la valoración para
la escogencia del constructor, el operador deberá tener en cuenta que se prevea
el suministro de bienes y servicios por parte de las comunidades o la
contratación de mano de obra local, en cumplimiento del punto 1.3.2.3, criterio
número 4, del Acuerdo Final.
Al
respecto, corresponde precisar que actualmente el subsidio contempla la
participación de la comunidad en la ejecución a través de los comités de
vigilancia de los proyectos y los comités de validación. Sin embargo, es
necesario incluir en el Plan, como en efecto lo hace el presente decreto ley,
la estrategia de participación de la comunidad en la fase de diagnóstico y
estructuración de las soluciones de vivienda y la ejecución de los proyectos,
en concordancia con el criterio No. 4 del citado punto del Acuerdo Final.
El
artículo cuarto prioriza para el otorgamiento de subsidios familiares de
vivienda de interés social y prioritario rural a la población en pobreza
extrema, las víctimas de desplazamiento forzado, los beneficiarios y las
beneficiarias del Plan de Distribución de Tierras, a los grupos étnicos y
culturales de la Nación y a las mujeres cabeza de familia, lo cual acata en su
integridad el criterio número 3 del punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final. En similar
sentido, los artículos quinto y sexto garantizan el acceso a una solución de
vivienda de interés social y prioritario rural a los hogares con predios
restituidos y a miembros reincorporados a la vida civil, según fue acordado en
el punto 3.2.2.7 del Acuerdo Final.
De
este modo, los artículos cuarto, quinto y sexto tienen en cuenta la necesidad
de garantizar la atención de la población más afectada por el conflicto armado,
incluida la población reincorporada a la vida civil, producto de la
desmovilización que trae consigo el Acuerdo Final, y las víctimas del despojo
de tierras en el contexto del conflicto armado interno, respecto de las cuales
los jueces de restitución ordenan de manera urgente el otorgamiento y ejecución
del subsidio.
Además,
es necesario resaltar que el artículo cuarto dispone que la focalización deberá
incluir aspectos como el déficit de vivienda rural, el índice de pobreza
multidimensional, la cantidad de población rural, los resultados del censo
nacional agropecuario en materia de vivienda rural, y las zonas con Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y del Programa Nacional Integral
de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) de que trata el Acuerdo Final,
bajo el entendido que la implementación de la Reforma Rural Integral (punto uno
del Acuerdo Final) prioriza las zonas más pobres y afectadas por el conflicto.
El
artículo séptimo se refiere a los recursos que deberán destinarse a la política
de vivienda de interés social y prioritario rural y a la implementación del
Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural. Sin bien
el Acuerdo Final no se refiere a la financiación del Plan, es claro que para
cumplir con lo pactado, corresponde al Gobierno nacional adoptar medidas de
naturaleza legal en este sentido.
En
este sentido, dicho artículo dispone que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural adelantará las acciones necesarias para la consecución de
recursos tanto del Presupuesto General de la Nación (PGN) como de otras
fuentes; y, así mismo, incluye la posibilidad de usar los mismos mecanismos de
ejecución establecidos en la Ley 1537 de 2012 para vivienda urbana, dado el
éxito de los mismos en la administración y ejecución de los subsidios,
experiencia que se puede replicar en lo rural, previa adaptación a las
particularidades y condiciones del campo.
Los
artículos octavo y noveno establecen la responsabilidad del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural de otorgar los subsidios familiares de vivienda
de interés social rural y prioritario rural en el marco del Plan y de
seleccionar para tal fin la entidad o entidades operadoras.
Adicionalmente,
el artículo noveno, con el fin de promover soluciones apropiadas para
garantizar el acceso al agua potable y el manejo de aguas residuales y de esta
forma dar cumplimiento al criterio número 2 del punto 1.3.2.3 del Acuerdo
Final, así como simplificar el procedimiento que estipula la legislación
general -con el propósito de agilizar la implementación del Plan-, dispone que
(i) para la ejecución de las soluciones de vivienda de interés social rural
desarrolladas con recursos provenientes de subsidios familiares con soluciones
individuales de saneamiento básico para la gestión de sus aguas residuales
domésticas, tales como sistemas sépticos, no se requerirá de la obtención del
permiso de vertimientos, siempre y cuando cumplan desde su diseño con los
parámetros definidos en el reglamento técnico respectivo, y (ii) que para la
ejecución de soluciones individuales de vivienda de interés social y
prioritario rural, nuevas o mejoradas, desarrolladas con recursos provenientes
de subsidios familiares, no se requerirá de la obtención de licencia de
construcción, siempre que la entidad operadora del subsidio o la entidad
territorial garanticen que el diseño de las soluciones de vivienda cumplen con
la norma colombiana de sismorresistencia vigente.
Lo
anterior es importante y necesario porque busca garantizar la operatividad y
eficacia del subsidio a través de las excepciones anotadas, sin desconocer las
normas técnicas respectivas y los planes de ordenamiento territorial.
De
igual manera, en relación con el modelo de administración y ejecución de los
recursos del subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario
rural, que actualmente es administrado y ejecutado, por mandato legal,
exclusivamente por el Banco Agrario de Colombia S. A., el artículo noveno
establece que el otorgamiento esté en cabeza del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, con el propósito de disminuir la tercerización del modelo
actual. Esto y la previsión de que la solución de vivienda se ejecute a través
de una o varias entidades operadoras permitirá lograr mayor eficiencia en la
administración y ejecución de los recursos, así como disminuir los tiempos
entre el proceso de otorgamiento del subsidio y la entrega de la solución de vivienda
subsidiada al beneficiario, de modo tal que se garantice el acceso efectivo al
derecho de una vivienda digna en el menor tiempo posible.
El
artículo décimo señala que, con el propósito de generar condiciones que
faciliten la financiación de vivienda nueva de interés social y prioritario
rural, y reducir la brecha entre el campo y la ciudad, el Gobierno nacional, a
través del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria
(FRECH), podrá ofrecer nuevas coberturas de tasas de interés a los titulares de
créditos de vivienda de interés social y prioritario rural que otorguen los
establecimientos de crédito, en condiciones similares a las establecidas para
vivienda urbana. Lo anterior, en virtud del criterio número 3 del punto 1.3.2.3
del Acuerdo Final.
El
artículo 11 modifica el parágrafo 2° del artículo 32 de la Ley 546 de 1999,
para dar cumplimiento al mismo criterio referido en precedencia (otorgamiento
de subsidios que podrán cubrir hasta la totalidad de la solución de vivienda),
pues, con el mismo propósito del artículo décimo, pretende que no solo se
subsidie el capital sino también se brinde cobertura a la tasa de interés, con
cargo a los recursos del sector agropecuario.
Con
los artículos 10 y 11 se pretende fortalecer las disposiciones e instrumentos
existentes en la normativa vigente e incorporar la alternativa de combinar
crédito hipotecario para vivienda de interés social y prioritario rural con
subsidios en dinero y cobertura a la tasa de interés, tanto para la línea de crédito
de Finagro, existente actualmente, como para nuevas coberturas, a través del
Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria (FRECH).
El
artículo 12 preceptúa que el Plan se deberá integrar con los demás planes
nacionales para la Reforma Rural Integral y sus respectivas políticas, con el
propósito de lograr intervenciones integrales en las zonas rurales, por lo que
las entidades competentes en cada plan y política deben generar instrumentos
que permitan la implementación articulada de los proyectos en los territorios.
Sobre
este artículo es pertinente tener en cuenta que el Acuerdo Final señala que la
superación de la pobreza no se logra simplemente mejorando los ingresos de las
familias, sino asegurando que estas tengan acceso adecuado a servicios y bienes
públicos, como base de una vida digna, y, en ese sentido, la superación de la
pobreza dependerá de la acción conjunta de todos los planes para que se logre
la erradicación de la pobreza extrema y la reducción de todas las dimensiones
de pobreza rural en un 50% (punto 1.3 del Acuerdo Final), la disminución de la
desigualdad y la creación de una tendencia hacia la convergencia de mejores
niveles de vida en el campo.
El
artículo 13 fija un régimen de transición para los recursos del subsidio
familiar de vivienda de interés social y prioritario rural transferidos por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a la entidad otorgante antes de
entrar en vigencia del presente decreto ley. La inclusión de este artículo en
el presente decreto resulta indispensable como un instrumento de técnica
legislativa que permite delimitar la aplicación en el tiempo de las normas en
él contenidas y evitar traumatismos en la ejecución de los subsidios otorgados
hasta antes de entrada en vigencia del presente decreto.
Finalmente,
el artículo 14 deroga los artículos 27, 28, 29, 30 y 31 de la Ley 1537 de 2012,
los cuales son contrarios a lo dispuesto en los artículos 2°, 4°, 6°, 7° y 8°
del presente decreto ley y, por tanto, dificultan el diseño e implementación
del Plan. Dichos artículos resultan contrarios a este decreto ley en cuanto
establecen reglas diferentes en relación con (i) la autoridad encargada de
ejecutar la formulación de la política de Vivienda de Interés Social rural;
(ii) los grupos poblacionales rurales que tienen prioridad para el acceso al
subsidio; (iii) las entidades a través de las cuales se ejecuta el subsidio; y
(iv) los recursos para la Vivienda de Interés Prioritario rural.
4.
Necesidad estricta:
Que
el presente decreto ley regula materias para las cuales ni el trámite
legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial previsto en el
artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016 son idóneos, pues la regulación que
aquí se adopta tiene un carácter urgente e imperioso y, por tanto, no es
objetivamente posible su tramitación a través de los canales deliberativos
ordinario o de Fast Track.
Que
existe un vínculo indisoluble entre disponer de un lugar adecuado para habitar
y la posibilidad de desarrollar un proyecto de vida personal y familiar,
desarrollar la vida privada y, adicionalmente, contar con un espacio común, de
convivencia, reunión y protección familiar. Por ello, la vivienda es un
elemento fundamental para garantizar la dignidad humana.
Que
la satisfacción de este derecho, a través de la materialización de una vivienda
digna, no puede dilatarse en el tiempo, y ni el Procedimiento Legislativo
Ordinario ni el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz permiten la
atención inmediata en materia de vivienda social rural a la población
reincorporada a la vida civil y, en general, al resto de la población con
amplio déficit de vivienda social rural y en condición de pobreza extrema. En
este sentido, las medidas que adopta el presente decreto ley pretenden disminuir
el riesgo de afectación del derecho fundamental a la vivienda digna de la
población rural y de los excombatientes de las FARC-EP.
Que
comoquiera que el Acuerdo Final prevé la adopción de un Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural, se requieren de inmediato
las disposiciones contenidas en el presente decreto ley para proceder a su
formulación e implementación, y para que la materialización de las soluciones
de vivienda que por su naturaleza y características, suponen una serie de
procesos adicionales al otorgamiento, comience en unos tiempos adecuados a las
necesidades apremiantes de implementación del mencionado Plan.
Que
en ese sentido, con posterioridad al proceso de postulación o inscripción de
potenciales beneficiarios del subsidio, se requiere seleccionar la(s)
entidad(es) operadora(s) que deben realizar el diagnóstico integral de los
hogares postulados, y estructurar los proyectos con base en el diseño tipo
existente para cada región, diseño que debe ser ajustado a las particularidades
socioambientales de la región, con el apoyo de la comunidad en un proceso
participativo.
Que
así mismo, el operador, a su turno, debe contratar el constructor de la obra y
realizar la legalización del contrato. Una vez el proyecto sea viabilizado y se
cuente con constructor contratado, se dará inicio a la ejecución de las obras,
que pueden tardar entre tres y ocho meses, dependiendo de las condiciones
topográficas de dispersión de los beneficiarios, vías de acceso, disponibilidad
de mano de obra y condiciones climáticas y de transporte en la zona. Por tanto,
todo el proceso tiene un plazo adicional de ejecución que puede variar entre
ocho y dieciocho meses.
Que
todo lo anterior no puede tener inicio sin la formulación del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural, por lo cual resultan
urgentes e imperiosas las disposiciones contenidas en el presente decreto.
Que
este hecho se evidencia, adicionalmente, en el carácter temporal de las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), en las que se encuentra
asentada la población reincorporada a la vida civil, por lo que al salir de las
mismas se requiere una respuesta rápida del Gobierno nacional para facilitar la
reincorporación a la vida civil a las personas que deseen asentarse en suelo
rural.
Que
considerando la integralidad de la Reforma Rural Integral, así como la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),
se requiere asegurar la inmediatez de la intervención integral en los
territorios más pobres y afectados por el conflicto armado interno, en donde la
vivienda social rural digna juega un papel fundamental, al ser un reductor
importante de la pobreza rural, como se indicó con anterioridad.
Que
la formulación e implementación del Plan es necesaria para la formulación e
implementación de otros Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, tales
como los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, el Plan para Apoyar y
Consolidar la Generación de Ingresos de la Economía Campesina, Familiar y
Comunitaria, el Plan de Distribución de Tierras, el Plan Nacional de Salud
Rural y el Plan Especial de Educación Rural, por lo cual resultan urgentes las
disposiciones contenidas en el presente decreto ley.
Que
para lograr reducir el déficit de vivienda y la pobreza rural, posibilitar la
disminución de la brecha existente entre las condiciones de habitabilidad
urbana y rural y crear condiciones de bienestar y buen vivir para la población
rural en general, se debe atender a los diferentes segmentos poblacionales
rurales mediante el otorgamiento de subsidios, el acceso a crédito, y la
combinación de subsidios en dinero y subsidios a la tasa de interés.
Que
para la implementación del Acuerdo Final es imprescindible facilitar el acceso
a una solución de vivienda digna para la población rural del país, a través de
diferentes instrumentos, de acuerdo con las particularidades de cada segmento
poblacional que habita el campo colombiano, para contribuir así a la reducción
de la pobreza rural, meta principal que persigue la Reforma Rural Integral.
Que
lo anterior se requiere, además, por cuanto la evaluación de resultados del
subsidio de vivienda de interés social rural, realizada por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP) en el año 2013, concluye que la vivienda de
interés social rural es un importante reductor de la pobreza rural, pues, con
el otorgamiento de subsidios, de un 55,9% de hogares en situación de pobreza se
pasaría a un 27,3%.
Que
de acuerdo con esa evaluación, el impacto del subsidio de vivienda de interés
social rural implica que por cada dos viviendas que se entreguen se ayuda a
salir de la pobreza a un hogar, por lo cual este es un instrumento de
redistribución de activos y no de ingresos, muy poderoso, que permite concluir
que la solución de la vivienda digna está ligada de manera importante al
desarrollo rural.
Que
la vivienda de interés social rural digna es un componente clave del desarrollo
rural. Los resultados de la evaluación prevén al menos tres tipos de evidencia
para justificar que la vivienda rural digna forma parte de las prioridades de
desarrollo rural. Primero, genera resultados importantes en la reducción de la
pobreza rural. Segundo, provee incentivos en los beneficiarios para invertir en
mejoras de la vivienda. Tercero, los factores uno y dos tienen el potencial de
favorecer la permanencia de la población rural en sus tierras, es decir genera
arraigo.
Que
el Plan de que trata el punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final se encuentra incluido
en el punto uno de este, el cual, en concordancia con el punto 6.1.10, está
previsto en el calendario de normativa que corresponde implementar en los
primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo.
Que
por todo lo anterior ni el Procedimiento Legislativo Especial Para la Paz ni el
Procedimiento Legislativo Ordinario permiten atender la urgencia de establecer
las normas que se requieren para formular e implementar el Plan y así dar
inicio a todo el proceso que permita materializar el Acuerdo Final, en materia
de vivienda social rural.
Que
las disposiciones contenidas en el presente decreto ley y relacionadas con el
Plan no versan sobre materias sujetas a reserva estricta de ley, razón por la
cual no resulta imperativo que se surtan deliberaciones sobre el particular en
el trámite legislativo ordinario o especial.
Que
la presente regulación no versa sobre asuntos expresamente excluidos por el
Acto Legislativo, es decir, actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que requieren mayoría calificada o absoluta
para su aprobación, decretar impuestos, o temas de reserva legal.
Que
por todo lo anteriormente expuesto,
DECRETA:
Artículo
1°. Formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural. El Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
Vivienda Social Rural será formulado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural en un término de máximo treinta (30) días calendario, contados
a partir de la vigencia del presente decreto.
En
el mismo, entre otros aspectos, deberán tenerse en cuenta los siguientes
criterios establecidos en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera:
1.
La aplicación de soluciones de vivienda adecuadas, de acuerdo con las
particularidades del medio rural y de las comunidades, con enfoque diferencial.
El acceso a estas soluciones será equitativo para hombres y mujeres.
2.
La promoción y aplicación de soluciones tecnológicas apropiadas (soluciones
individuales) para garantizar el acceso al agua potable y el manejo de aguas
residuales.
3.
El otorgamiento de subsidios para la construcción y para el mejoramiento de
vivienda que prioricen a la población en pobreza extrema, las víctimas, los
beneficiarios y las beneficiarias del Plan de distribución de tierras, y a la
mujer cabeza de familia. Los montos del subsidio no reembolsable, que podrán
cubrir hasta la totalidad de la solución de vivienda, se fijarán atendiendo los
requerimientos y costos de construcción en cada región, con el fin de
garantizar condiciones de vivienda digna.
4.
La participación activa de las comunidades -hombres y mujeres- en la definición
de las soluciones de vivienda y la ejecución de los proyectos.
Parágrafo
1°. El Plan promoverá la generación de capacidades comunitarias para su
implementación facilitando entre otros, la participación, en el suministro de
bienes y servicios, en la ejecución y veeduría de los proyectos.
Parágrafo
2. El Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural
podrá ser ajustado o modificado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, previa evaluación y recomendación efectuada por la Comisión
Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural.
Artículo
2°. Política de vivienda de interés social y prioritario rural y reforma rural
integral.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, formulará la política de
vivienda de interés social y prioritario rural, y definirá, de acuerdo con las
recomendaciones de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social
Rural, las condiciones para el otorgamiento y ejecución del subsidio.
En
todo caso, la formulación de la política tendrá en cuenta en lo pertinente a la
Reforma Rural Integral prevista en el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, durante la vigencia
del mismo, en concordancia con el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento
de Vivienda Social Rural.
Esta
política contendrá estímulos para la vivienda rural nucleada, que será
reglamentada por el gobierno nacional con el fin de mejorar la calidad de la
prestación de los servicios y articular las políticas de ordenamiento social de
la propiedad, que contribuyan al fomento de la asociatividad y el bienestar y
buen vivir de las comunidades.
Artículo
3°. Implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural. La implementación del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural y la política de Vivienda
de Interés Social y Prioritaria rural deberán contemplar soluciones de vivienda
nueva o mejorada acordes a las necesidades y las condiciones socioambientales
de los hogares rurales en cada zona o región del país, diferenciadas para
población rural dispersa y nucleada, así como soluciones de agua para consumo
humano y doméstico y saneamiento básico, individuales o colectivas. En el caso
de núcleos de población se deberán contemplar los demás servicios y
equipamientos públicos requeridos.
La
implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural tendrá en cuenta la información suministrada por el Catastro
Multipropósito y los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, con el fin
de generar una intervención integral en el territorio a través de soluciones de
vivienda rural.
Parágrafo. En
la valoración para la escogencia del constructor, el operador deberá tener en
cuenta que se prevea el suministro de bienes y servicios por parte de las
comunidades o la contratación de mano de obra local.
Artículo
4°. Otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social y
prioritario rural. Los subsidios familiares de vivienda de
interés social y prioritario rural se podrán otorgar en especie a los hogares
que se encuentren en situación de vulnerabilidad según el punto de corte del
sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales,
Sisbén definido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y de forma
preferente a los hogares que se encuentren en situación de desplazamiento o
pobreza extrema; que sus predios hayan sido restituidos por autoridad
competente; que sean beneficiarios de programas estratégicos, programas de
formalización, titulación y de acceso a tierras rurales o del plan de
distribución de tierras; que hayan sido afectados por desastres naturales,
calamidad pública o emergencias; o que pertenezcan a grupos étnicos y
culturales de la Nación, reconocidos por autoridad competente; mujeres cabeza
de familia y madres comunitarias que habiten el suelo rural.
El
Gobierno nacional reglamentará los requisitos y procedimientos de acceso,
focalización y ejecución, así como el monto diferencial del subsidio atendiendo
los requerimientos y costos de construcción de cada región, de acuerdo con lo
establecido en el presente artículo, y teniendo en cuenta el déficit de
vivienda rural, el índice de pobreza multidimensional, la cantidad de población
rural, los resultados del censo nacional agropecuario en materia de vivienda
rural, las zonas con programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) y
el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS),
y los demás indicadores e instrumentos de focalización territorial que
considere.
Artículo
5°. Subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural para
hogares con predios restituidos. Para garantizar el acceso a una
solución de vivienda de interés social y prioritario rural a los hogares con
predios restituidos por la autoridad competente, el Gobierno nacional, dentro
de los sesenta (60) días siguientes a la entrada en vigencia del presente
decreto, implementará un mecanismo prioritario de asignación y ejecución del
subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural.
Artículo
6°. Subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural para
población reincorporada a la vida civil. Para garantizar
el acceso a una solución de Vivienda de Interés Social y Prioritario rural a
los miembros reincorporados a la vida civil, el Gobierno nacional implementará
un mecanismo de asignación y ejecución del subsidio familiar de vivienda de
interés social y prioritario rural.
Artículo
7°. Recursos para la política de vivienda de interés social y prioritario rural
y la implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
Vivienda Social Rural. Los recursos destinados a la política
de vivienda de interés social y prioritario rural y la implementación del Plan
Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural serán los que
para el efecto sean apropiados por el Presupuesto General de la Nación.
El
Gobierno nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural adelantará las acciones necesarias para promover la
consecución de recursos adicionales para la implementación de la política de
vivienda de interés social y prioritario rural y el Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural durante su vigencia.
Para
la ejecución de la Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés
Prioritario (VIP) rural, con los recursos a los que hace referencia este
artículo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá utilizar los
mismos mecanismos establecidos en la Ley 1537 de 2012 para la ejecución de la
Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP)
Urbana.
El
costo fiscal que genere la política de vivienda de interés social y prioritario
rural y la implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
Vivienda Social Rural deberá guardar concordancia con las disponibilidades
presupuestales vigentes para el subsidio familiar de vivienda de interés social
y prioritario rural, tanto en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector
como en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Artículo
8°. Entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda de interés social rural
y prioritario rural. El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural otorgará los subsidios familiares de vivienda de interés
social rural y prioritario rural de que trata la Ley 3ª de 1991 y los que se
otorguen con ocasión de la implementación del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural para las soluciones de vivienda ubicadas
en zona rural, de conformidad con lo establecido en los planes de ordenamiento territorial.
Artículo
9°. Administración y ejecución de los subsidios de interés social rural y
prioritario rural. El subsidio familiar de vivienda de
interés social rural y prioritario rural será administrado y ejecutado por la
entidad o entidades operadoras que seleccione para tal fin el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, en observancia de la normativa legal vigente.
La
entidad o entidades operadoras deberán cumplir, como mínimo, con los siguientes
requisitos:
1.
Contar con experiencia mínima de cinco (5) años en la estructuración y
ejecución de proyectos públicos de infraestructura y vivienda.
2.
Que la persona jurídica y su representante legal no se encuentren incursos en
las causales de inhabilidades e incompatibilidades establecidas en la normativa
legal vigente.
En
todo caso, la Agencia de Desarrollo Rural o Fiduagraria S. A., o quien haga sus
veces, podrán actuar como entidad operadora en los términos y condiciones que
para tal efecto defina el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previa
recomendación de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social
Rural. Así mismo, a solicitud del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
podrá actuar como operadora la entidad que postule el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio ante la Comisión intersectorial de Vivienda de Interés
Social Rural, previo cumplimiento de las normas que regulen la materia.
Parágrafo
1°.
En el marco de la legislación ambiental, para la ejecución de las soluciones de
vivienda de interés social rural dispersas, nuevas o mejoradas, desarrolladas
con recursos provenientes de subsidios familiares de vivienda nacionales o
territoriales, con soluciones individuales de saneamiento básico para la
gestión de sus aguas residuales domésticas, tales como sistemas sépticos, no se
requerirá de la obtención del permiso de vertimientos, siempre y cuando cumplan
desde su diseño con los parámetros definidos en el reglamento técnico del
sector de agua potable y saneamiento básico. Sin perjuicio de lo anterior, la
autoridad ambiental competente, como administradora de los recursos naturales
renovables, realizará seguimiento a dicho sistema, evaluará su impacto sobre la
condición ambiental de la cuenca, y ordenará los ajustes a que haya lugar.
Lo
dispuesto en el presente parágrafo también aplicará para los proyectos de
vivienda rural dispersa que desarrolle el Fondo de Adaptación en ejercicio de
sus competencias.
Parágrafo
2°.
Para la ejecución de soluciones individuales de vivienda de interés social y
prioritario rural, nuevas o mejoradas, desarrolladas con recursos provenientes
de subsidios familiares de vivienda nacionales o territoriales, no se requerirá
de la obtención de licencia de construcción, siempre y cuando la entidad
operadora del subsidio o la entidad territorial garanticen que el diseño de las
soluciones de vivienda cumplen con lo dispuesto en la norma colombiana de
sismorresistencia vigente al momento de la asignación del subsidio y los planes
de ordenamiento territorial.
Lo
dispuesto en el presente parágrafo también aplicará para los proyectos que
contemplen soluciones individuales de vivienda rural que desarrolle el Fondo de
Adaptación en ejercicio de sus competencias.
La
entidad operadora del subsidio familiar de vivienda de interés social y
prioritario rural remitirá semestralmente, a la autoridad competente en materia
de expedición de licencias de construcción, el listado de soluciones de
vivienda subsidiadas.
Artículo
10. Cobertura para créditos de vivienda de interés social y prioritario rural. Con
el propósito de generar condiciones que faciliten la financiación de vivienda
nueva de interés social y prioritario rural, el Gobierno nacional, a través del
Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria (FRECH),
administrado por el Banco de la República, podrá ofrecer nuevas coberturas de
tasas de interés a los titulares de créditos de vivienda de interés social y
prioritario rural que otorguen los establecimientos de crédito, en condiciones
similares a las establecidas para vivienda urbana.
El
Gobierno nacional reglamentará las condiciones y procedimiento de las
coberturas a tasas de interés de los titulares de crédito de vivienda de
interés social y prioritario rural nueva.
Artículo
11. Modifícase el artículo 32 de la Ley 546 de 1999, el cual quedará así:
“Artículo
32. Recursos de Finagro para vivienda de interés social y prioritario rural.
Destínese el veinte por ciento (20%) de los recursos provenientes de las
inversiones forzosas con que cuenta Finagro a la financiación de vivienda de
interés social y prioritario rural, para programas de adquisición, mejoramiento
y construcción individual en sitio propio, en las condiciones que para el
efecto establezca la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con sujeción a
lo dispuesto por el Consejo Superior de Vivienda.
Para
los efectos de lo previsto en este artículo, Finagro realizará de manera
permanente actividades tendientes a promocionar esta línea de financiamiento.
Parágrafo
1°.
En aquellos casos en que por razón de la demanda los recursos previstos en el
presente artículo no se utilicen, Finagro podrá destinarlos al fomento agrícola
a través del financiamiento de las actividades agropecuarias, de conformidad
con las disposiciones vigentes y su objeto social.
Parágrafo
2°.
El Gobierno nacional, con cargo a los recursos del sector agropecuario, podrá
establecer programas que incluyan la asignación de subsidios familiares de
vivienda de interés social y prioritario rural y subsidios a la tasa de interés
para los solicitantes de la financiación a la que se refiere el inciso inicial
de este artículo, bajo las condiciones que establezca el Gobierno nacional.”
Artículo
12. Integración del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural con los Planes de la Reforma Rural Integral y sus Políticas. De
conformidad con la Reforma Rural Integral y el Plan Nacional de Desarrollo, el
Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural se deberá
integrar con los demás planes nacionales para la Reforma Rural Integral y sus
respectivas políticas, con el propósito de lograr intervenciones integrales en
las zonas rurales. Las entidades competentes deberán generar instrumentos que
permitan la implementación articulada de proyectos en territorio.
Artículo
13. Régimen de transición de los recursos del subsidio familiar de vivienda de
interés social y prioritario rural. Los recursos
del subsidio familiar de vivienda de interés social rural transferidos por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a la entidad otorgante antes de
entrar en vigencia el presente decreto, se ejecutarán de conformidad con la
normativa vigente al momento de su transferencia.
Artículo
14. Vigencia y derogatorias. Deróganse los artículos 27, 28, 29, 30,
y 31 de la Ley 1537 de 2012 y las demás normas que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE
Y CÚMPLASE.
Dado
en Bogotá, D. C., a los 28 de mayo de 2017.
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
EL
VICEMINISTRO TÉCNICO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ENCARGADO DE
LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,
Andrés
Escobar Arango.
EL
MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
Aurelio
Iragorri Valencia.
EL
MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,
Luis
Gilberto Murillo Urrutia.
LA
MINISTRA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,
Elsa
Margarita Noguera de la Espriella.
B.
AUTO
DE PRUEBAS E INFORME PRESENTADO POR EL GOBIERNO NACIONAL RESPECTO DEL ALCANCE E
IMPACTO DEL 890 DE 2017
Frente
a la solicitud formulada por el Magistrado Sustanciador[1]
a la Presidencia de la República, al Departamento Nacional de Planeación, al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al
Ministerio de Justicia y del Derecho para que se aportaran un informe sobre (i)
las disposiciones del ordenamiento jurídico que resultan incompatibles o
contrarias al Decreto Ley 890 de 2017 y (ii) los impactos de la regulación
contenida en el decreto en la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo,
las entidades referidas presentaron sus respuestas el 9 de junio de 2017.
Frente
al primer punto, resaltaron que no existe una norma diferente a las derogadas de
forma expresa que resulte incompatible o contraria con lo dispuesto en el decreto.
Sin embargo, aclararon que dicha norma deroga tácitamente el artículo 8 de la
Ley 281 de 1996, pues el decreto determina que la función de otorgamiento del
subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural y de los
que se otorguen con ocasión de la implementación del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural (en adelante, el “Plan”),
se encuentra a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[2]
con el fin de agilizar la ejecución del subsidio.
En
relación con el segundo punto, señala el informe que el Decreto 890 de 2017 es
complementario a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo respecto de la
intervención integral en los territorios rurales, pues el artículo 100 de la
Ley 1753 de 2015 establece los lineamientos sobre el particular. Se advierte que
el artículo 12 del Decreto Ley 890 de 2017 recoge los postulados del artículo
100 del Plan Nacional de Desarrollo en lo relativo a la intervención integral
en los territorios a fin de integrar la Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera (en adelante, “el Acuerdo Final”), el Plan Nacional de Desarrollo y el
Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural.
Igualmente,
esa relación de complementación también se evidencia con relación al artículo
104 del Plan Nacional de Desarrollo, que fija la necesidad de reglamentar y
constituir un catastro multipropósito del registro público de la propiedad y
del ordenamiento territorial, lo cual se encuentra complementado en el inciso 2
del artículo 3 del Decreto Ley 890 de 2017, ya que este último prescribe que la
implementación del Plan tendrá en cuenta la información suministrada por
el catastro multipropósito[3].
De manera que estas normas permiten evidenciar la complementación que existe
entre el Plan Nacional de Desarrollo y el decreto bajo examen.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones
de autoridades públicas
Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[4]
solicita a la Corte declarar exequible la totalidad del Decreto Ley 890 de
2017.
Divide
su intervención en tres partes dirigidas a (i) resaltar la transcendencia del decreto
para el proceso de implementación del Acuerdo Final; (ii) acreditar el
cumplimiento de los requisitos formales que deben cumplir los decretos
extraordinarios dictados por el Gobierno Nacional en habilitación de la
actividad legislativa otorgada por el Acto Legislativo 01 de 2016 y, por último,
(iii) demostrar en detalle que el Decreto 890 de 2017 cumple con los requisitos
de conexidad y necesidad estricta.
La
trascendencia del Decreto Ley 890 de 2017 para el Acuerdo Final se constata en
que su objeto consiste en adoptar las disposiciones necesarias para la
formulación e implementación del Plan, previstas en el punto 1.3.2.3 del
Acuerdo Final. Para alcanzar la formulación e implementación del Plan, el decreto
estableció dos mecanismos. Por un lado, el fortalecimiento del subsidio
familiar de vivienda de interés social y prioritario rural y la agilización de
su ejecución, y, por otro, la ampliación de los créditos de vivienda de interés
social y prioritario rural a través del otorgamiento de subsidios a las tasas
de interés.
En
cuanto al cumplimiento de los requisitos formales trazados por la
jurisprudencia constitucional, se afirma que se cumple con la competencia para
su expedición en la medida que el decreto en revisión se encuentra firmado por
los ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural,
Ambiente y Desarrollo Sostenible y por la ministra de Vivienda, Ciudad y
Territorio. Igualmente, se le asignó un título a la norma y fue invocado el
fundamento de las facultades; se acreditó el cumplimiento del requisito de
temporalidad en tanto que el decreto fue expedido dentro de los 180 días
posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
Finalmente, se cumple con el requisito de motivación, pues se desarrolla
la argumentación que da origen a la expedición del decreto.
Respecto
de los requisitos materiales, el Decreto Ley 890 de 2017 cumple con la
conexidad objetiva, estricta, suficiente y teleológica y de necesidad estricta,
así como con otros requisitos sustantivos derivados de la Constitución
Política. El decreto cumple con la conexidad objetiva, dado que (i) tiene un
vínculo cierto y verificable entre su materia y el Acuerdo Final; (ii) sirve
para facilitar y asegurar su implementación y (iii) no regula aspectos
diferentes ni rebasa el ámbito de los asuntos necesarios para la implementación
de aquel. El punto 1 del Acuerdo Final contiene el pacto sobre la Reforma Rural
Integral, que comprende la creación e implementación del Plan, que
deberá tener en cuenta los criterios establecidos en el punto 1.3.2.3. del
Acuerdo, tales como la aplicación de soluciones que garanticen el acceso al
agua potable, el otorgamiento de subsidios parciales y totales para la
construcción y mejoramiento de vivienda que priorice a los hogares y personas más
vulnerables así como la participación de las comunidades en la ejecución de los
proyectos. Asimismo, el punto 3.2.2.7 establece la identificación de planes
necesarios, como lo es el de vivienda para los reincorporados a la vida civil,
quienes tendrán un tratamiento prioritario y gozarán de especial protección por
parte del Gobierno. Por lo anterior, se demuestra que existe un vínculo entre
el contenido del Acuerdo Final y el Decreto Ley 890 de 2017.
El decreto
cumple con la conexidad estricta y suficiente. Cada uno de sus artículos se
requiere dado que en ellos se aclaran materias fundamentales para la Política
de Vivienda de Interés Social y Prioritario Rural (en adelante, la “Política”)
y para el cumplimiento del punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final. De igual manera,
cumple con el requisito de conexidad teleológica, ya que es una norma
instrumental a la realización de los compromisos adquiridos por el Gobierno en
los puntos 1.3.2.3 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final y, además, tiene el potencial de
facilitar y asegurar su implementación.
En
adición a ello, se cumple con la necesidad estricta, ya que ni el trámite
legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial resultan
adecuados por varias razones. En primer lugar, se trata de una regulación sobre
las disposiciones urgentes para la formulación e implementación del punto
1.3.2.3 del Acuerdo Final, cuyo objetivo es garantizar la provisión de
soluciones de vivienda nueva o mejorada de los hogares rurales. Su urgencia se
debe a que son medidas que permiten el cumplimiento del punto 1.3 del Acuerdo
Final de manera que pueda implementarse dentro de los próximos cinco años. Su
necesidad se debe a que existe un déficit de vivienda en el campo que asciende,
según cifras del 2013, al 79%, mientras que en las ciudades es del 42%.
Teniendo en cuenta ese contexto, el Decreto Ley 890 de 2017 “se ocupa de
generar medidas inmediatas para garantizar la provisión de soluciones de
vivienda nueva o mejorada acordes con las necesidades de los hogares rurales en
cada región del país y con el objetivo claro de satisfacer el derecho de
vivienda de la población rural”[5].
En segundo lugar, de conformidad con el punto 1.3. del Acuerdo Final, el Plan
debe ejecutarse dentro de los próximos cinco años, término que es muy corto
para adelantar los procesos que deben iniciarse antes, tales como el proceso de
postulación e inscripción de potenciales beneficiarios, la selección de la
entidad operadora, la estructuración de los proyectos con base en el diseño
tipo para cada región –el cual, a su vez, deberá ajustarse a las
particularidades socio-ambientales de la región– y la contratación del
constructor para darle inicio a las obras que pueden tardar entre tres y ocho
meses. En tercer lugar, las Zonas Veredales de Normalización tienen un carácter
transitorio hasta que culmine la dejación de armas y se inicie el proceso de
reincorporación, por lo cual el Gobierno debe adelantar medidas inmediatas para
la atención al derecho fundamental a la vivienda de los miembros de las FARC-EP
reincorporados a la vida civil. Por las razones antes expuestas, ni el
procedimiento legislativo especial para la paz ni el procedimiento legislativo
ordinario permiten atender la urgencia para formular e implementar el Plan.
El
Decreto Ley 890 de 2017 no es un acto legislativo, ni contiene reglas sobre
materias que deban ser objeto de ley estatutaria u orgánica. Tampoco es un
código o modifica un código vigente, no decreta impuestos, no aborda temas que
estén sujetos a una estricta reserva de ley, ni regula asuntos que exijan una
mayoría calificada o absoluta en el Congreso para su aprobación.
Frente
a la consulta previa, considera que el decreto no afecta a las comunidades
indígenas o afrodescendientes, sino que adopta medidas de carácter general
dirigidas a toda la población. De acuerdo con la sentencia C-379 de 2016, debe
cumplirse el requisito de consulta previa “en los casos en que la producción
normativa para la implementación de los contenidos del Acuerdo Final tenga una
afectación directa sobre las comunidades étnicas”[6].
En virtud del artículo 2 del Decreto Ley 890, el Plan se formulará en
concordancia con la Política de Vivienda de Interés Social y Prioritario Rural,
que es una política del Estado colombiano que responde a la necesidad de
satisfacer el interés general de la Nación, mediante el diseño y ejecución de
medidas orientadas a solucionar el tema de vivienda con las necesidades de
hogares rurales. El Estado no está obligado a consultar previamente a las
comunidades étnicas para la formulación de esta política. Si bien el artículo 4
del Decreto Ley 890 de 2017 establece que los subsidios familiares de vivienda
de interés social y prioritario rural se podrán otorgar en especie a los
hogares que pertenezcan a grupos étnicos y culturales de la Nación, esta norma
ya estaba prevista en el artículo 28 de la Ley 1537 de 2012, de modo que el
artículo 4 no introdujo cambios en ese sentido.
Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio
El
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[7] solicita a la
Corte declarar exequible el Decreto 890 de 2017 en su integridad.
En lo
relacionado con dicha entidad, particularmente los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y
11, advierte que obedecen a las facultades otorgadas por el Congreso de la
República al Gobierno Nacional a través de la Ley 1537 de 2012, para facilitar
y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda. El decreto revisado
no contiene normas que atenten contra disposiciones constitucionales o
presenten vicios de forma o de fondo en su formación.
Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[8] solicita a la
Corte declarar exequible el Decreto Ley 890 de 2017 por no adolecer de vicios
de forma o materiales.
Debido
a la dimensión territorial del conflicto armado en Colombia, los municipios más
afectados tienen una alta pobreza rural y rezagos sociales y económicos por la
poca presencia del Estado. El punto 1 del Acuerdo Final establece la necesidad
de una Reforma Rural Integral para la erradicación de la pobreza y la satisfacción
de las necesidades de la ciudadanía de las zonas rurales. En esta línea, el
punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final exige la adopción de un Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural.
Para
materializar las soluciones de vivienda, es necesario adelantar procesos
previos, tales como la inscripción de potenciales beneficiarios del subsidio,
seleccionar las entidades operadoras que realizarán el diagnóstico integral de
los hogares postulados y la estructuración de los proyectos para cada región
con el apoyo de la comunidad. Por lo anterior, “si la formulación del Plan
se difería en el tiempo, a la espera de la adopción, por vías distintas al
ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01
de 2016 (…) así mismo se difería en el tiempo el comienzo real del cumplimiento
del Acuerdo Final, en un aspecto (el Plan) que, a su vez, era apenas el punto
de partida”[9].
En cumplimiento de los 30 días calendario para que el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural formule el Plan, informó que se procedió de
conformidad para darle cumplimiento a los puntos 1.3.2.3 y 3.2.2.7 del Acuerdo
Final.
La
implementación del nuevo esquema de otorgamiento y ejecución del subsidio
pretende (i) disminuir los actores que intervienen en el proceso de
administración, operación y ejecución del subsidio; (ii) reducir los tiempos
entre la postulación y la entrega material de la solución de vivienda; (iii)
aumentar la participación de la comunidad beneficiada en el diseño y construcción
de las soluciones de vivienda y (iv) generar impulso al financiamiento de
vivienda rural. Con ello se asegura la contribución de la política de vivienda
de interés social y prioritaria rural para lograr la meta de la Reforma Rural
Integral de reducir la pobreza en un cincuenta por ciento (50%).
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, además, coadyuva los argumentos y
conclusiones expresados por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República.
Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La
Agencia Nacional de Defensa Jurídica[10]
del Estado solicita declarar la exequibilidad del Decreto Ley 890 de 2017.
El
criterio de necesidad que ha establecido la Corte para juzgar las normas
adoptadas en desarrollo de las facultades previstas en el Acto Legislativo 01
de 2016 “resulta altamente problemático y aparentemente ambiguo o
incompatible con la naturaleza de estos decretos leyes y del particular control
de constitucionalidad que debe hacerse sobre ellos (…)”[11].
La única posibilidad interpretativa del criterio de necesidad que resulta
respetuosa con el ordenamiento constitucional extraordinario y transitorio “es
aquella que consiste en tratarla como un criterio implícito en el criterio
explícito de conexidad directa con el Acuerdo de paz”[12].
Conforme a ello, es necesario entender “que, por el hecho de que un decreto
ley sirva para facilitar o desarrollar la implementación del Acuerdo Final, se
está necesariamente ante una circunstancia excepcional en el marco de un
sistema de justicia transicional en sentido amplio”[13].
Considerando el origen de la habilitación y el contexto de la justicia
transicional, el juicio de necesidad no puede confundirse con el examen de
necesidad que, al controlar los denominados decretos legislativos, ha
establecido esta Corte, por ser estos últimos, decretos que se caracterizan por
tratarse de una auto-habilitación del Presidente de la República.
De
conformidad con lo anterior, es “absolutamente ajeno a la lógica y
naturaleza normativa de los decretos leyes proferidos por facultades conferidas
por el legislador ordinario o con mayor razón por el constituyente, exigirle
luego de conferidas al Ejecutivo que vuelva a probar la existencia de razones
suficientes para no utilizar las competencias ordinarias para superar circunstancias
excepcionales (…)”[14].
Así las cosas, el control de la Corte “debe limitarse a los parámetros
fijados en primer lugar por el mismo Acto legislativo 01 de 2016 y
ratificados luego en la sentencia C-699 de 2016”. Si ello es así, no puede
la Corte “crear por vía pretoriana nuevos parámetros que sean más
restrictivos que los reconocidos en el acto de habilitación que ya fue
declarado exequible, y mucho menos estaría legitimada para aplicarlos
retroactivamente, pues esto último modificaría a posteriori el marco normativo
con base en el cual el Ejecutivo evaluó la constitucionalidad y viabilidad
jurídica de sus proyectos de decreto ley (…)”[15].
El
Decreto cumple con todas las condiciones de validez. En efecto, fue expedido
dentro del límite temporal y no supone usurpación de las competencias del
Congreso, dado que su contenido no corresponde a un acto legislativo o a la
regulación de una materia estatutaria, orgánica u otra que requiera mayoría
calificada o absoluta para su aprobación. Tampoco se establece un impuesto y
cumple, además, con los demás requisitos establecidos, como se expone a
continuación.
Se
ajusta a los requerimientos de finalidad y conexidad en tanto que “apunta
directamente a facilitar o asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final”[16].
El cumplimiento de las exigencias de conexidad objetiva, estricta y suficiente
se desprende (i) de varias de las consideraciones que anteceden las medidas que
se adoptan y (ii) de que la totalidad de elementos previstos en el decreto “se
encuentran expresamente contemplados en el Acuerdo Final, resultan necesarios
para cumplir lo acordado y buscan garantizar la calidad de vida de la población
rural, en condiciones sociales que garanticen un enfoque diferencial, de género
y ligado a las necesidades locales”[17]. Además de
que establece el otorgamiento de subsidios, consecuencia directa del acuerdo, “constituye
un instrumento idóneo para la ejecución de los compromisos consignados en los
puntos 1.3.2.3 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final”[18].
El
decreto bajo revisión cumple también la exigencia de estricta necesidad. En
efecto, se ocupa de tres asuntos fundamentales que pueden considerarse prerrequisitos
a efectos de asegurar el cumplimiento de las restantes dimensiones del Acuerdo
en lo que se refiere “a la creación de condiciones de acceso a la vivienda
para aquellos que dejaron las armas y, en general, para las víctimas del
conflicto”[19].
Los contenidos técnicos del decreto regulan actividades cuya implementación es
particularmente urgente “dado que se trata del inicio de la implementación
de planes complejos, necesarios para garantizar los compromisos adquiridos en
el Acuerdo Final”[20].
Cabe además tener en cuenta que el punto 1.3.2.3 corresponde a una materia cuya
normativa debe adoptarse dentro de los doce meses siguientes a la firma del Acuerdo
Final.
La
regulación que se examina constituye un instrumento central para permitir el
acceso a la vivienda de la población rural y de las personas que se han visto
más afectadas por la violencia. En particular, respecto de las personas que se
integran a la vida civil, “la urgencia es manifiesta y evidente, puesto que
de lo que se trata es de superar las condiciones de transitoriedad que se han
identificado en la actual situación”[21]. Se requiere
una solución urgente para el acceso de subsidios de las personas más afectadas
por el conflicto armado y para aquellos que dejaron las armas con el fin de
evitar la perpetuación de circunstancias como “la reconquista” de
terrenos recuperados por vía de restitución de tierras[22].
Finalmente, la urgencia también radica en que es necesario articular
necesidades locales y las particularidades del territorio, lo cual tiene
tiempos de maduración y de un intenso trabajo con la comunidad que debe iniciar
inmediatamente para lograr su efectividad.
En
cuanto a la obligación de realizar la consulta previa, es necesario tener en
cuenta que el decreto bajo análisis no regula un asunto que esté vinculado a la
identidad étnica de los sujetos activos de ese derecho, ni tampoco que su
objeto lo constituya una comunidad titular de la consulta previa, y mucho menos
se trata de una medida que tenga efectos sobre una comunidad étnica o que
regule materias propias de la identidad[23]. Al tratarse
el decreto examinado de “una regulación general que busca establecer las
condiciones de acceso a los mecanismos administrativos, técnicos y financieros
para acceder a una vivienda de interés social y prioritario digna para la
población rural”[24],
no genera una afectación de los grupos étnicos titulares de la consulta previa,
por lo que no es necesario realizarla.
Defensoría
del Pueblo
La
Defensoría del Pueblo[25]
solicita a la Corte declarar (i) exequible el Decreto Ley 890 de 2017 por su
aspecto procedimental; (ii) inexequible el parágrafo 2 del artículo 9 de dicho
decreto; (iii) la constitucionalidad condicionada del artículo 12 en el
entendido de que al desarrollar el Plan se tengan en cuenta los planes
de retorno de las comunidades que incorporan soluciones a las necesidades de
vivienda e (iv) instar al Congreso de la República y el Gobierno Nacional a
adoptar las medidas que correspondan para agilizar los trámites de construcción
de vivienda rural, sin que con ello sacrifique el aseguramiento del derecho a
la vivienda adecuada.
El
decreto examinado cumple con los límites formales de validez constitucional,
pues no es un acto legislativo, ley estatutaria o código, ni tampoco regula una
norma que requiera una mayoría absoluta o calificada para su aprobación o que
su objeto sea decretar un impuesto. Asimismo, la norma se expidió dentro de los
límites temporales de 180 días desde la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016.
Igualmente,
considera que el decreto satisface los requisitos materiales de validez
constitucional, pues existe una conexidad objetiva, estricta y suficiente con
el Acuerdo. La norma desarrolla lo pactado en los puntos 1.3.2.3 y 1.3.3.3 del
Acuerdo. Sin embargo, advierte algunos reparos frente al parágrafo 2 del
artículo 9 y el artículo 12 del decreto en examen.
En
relación con el parágrafo 2 del artículo 9, considera que es inconstitucional
porque (i) pone en riesgo el derecho a una vivienda adecuada, pues su contenido
hace parte de la normatividad en materia de construcción que debe cumplirse
para obtener la licencia de construcción, por lo cual no exigir la licencia
implicaría crear un riesgo a la disponibilidad de servicios, habitabilidad y
lugar de la vivienda. Y (ii) es contraria a los principios de igualdad y no
discriminación, pues no exigir la licencia cuando se trate de la construcción
de soluciones de vivienda de sujetos de especial protección, como los
campesinos, trabajadores rurales, pueblos indígenas y comunidades
afrodescendientes, denota un trato diferencial en materia de derecho a la
vivienda respecto de las personas no beneficiarias por los planes y programas
del decreto.
En lo
que corresponde al artículo 12, la Defensoría del Pueblo recomienda incluir,
además del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda, los planes
de retorno a las comunidades, las órdenes de las sentencias de restitución de
tierras y la información de la cuenta del Banco Agrario sobre la implementación
de los esquemas previstos en el Decreto 900 de 2012 y 1934 de 2015.
2.
Intervenciones
de instituciones académicas, organizaciones sociales y entidades gremiales
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La
Academia Colombiana de Jurisprudencia[26]
solicita se declare la exequibilidad de la disposición acusada.
El
decreto bajo examen cumple los requisitos para su expedición. En particular,
fue expedido en el término conferido por el artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2016. Igualmente, cuenta con la firma del Presidente de la República y los
ministros del ramo. Dicho decreto cumple (i) la exigencia de conexidad objetiva
dado que “el conjunto normativo constituye un desarrollo idóneo de uno de
los ejes del Acuerdo de Paz, esto es, el de “Reforma Rural Integral”, con miras
a lograr una transformación positiva y real del campo y generar condiciones
óptimas para la población, así como fomentar oportunidades de bienestar”[27].
Esta conclusión encuentra apoyo además en el hecho de que el numeral 1.3.2.3
del Acuerdo Final establece, a cargo del ejecutivo, la obligación de
implementar un Plan Nacional con el referido fin y señala en el numeral 3.2.2.7
la incorporación de las personas que integraban las FARC-EP a los programas de
vivienda. Igualmente supera (ii) el examen de conexidad estricta dado que las
disposiciones del Decreto “desarrollan de forma delimitada y estricta el
componente relacionado con la Reforma Rural Integral”[28]
refiriéndose, entre otras cosas, a las políticas de vivienda de interés social
y prioritario, al régimen de subsidios y a los beneficios que deben ser
concedidos a las personas en situación de mayor vulnerabilidad. Asimismo, se
encuentra satisfecha (iii) la conexidad suficiente si se tiene en cuenta que
las consideraciones del decreto acusado “detallan de manera completa la
relación que existe entre las normas específicas que lo componen y lo previsto
en los acuerdos de paz”[29].
El decreto deja en evidencia “la sincronización normativa requerida, a más
de que identifica los puntos concretos que se pretenden desarrollar, que para
el caso sub-examine es el tema puntual de vivienda social rural”[30].
También
se encuentra satisfecho el requisito de necesidad estricta si se tiene en
cuenta que al tratarse de una regulación relacionada con un aspecto fundamental
y especialísimo de la vivienda social, es indispensable la realización material
de aquello que fue acordado. Advirtió “que resulta prioritario atender las
variables temporales como la vigencia transitoria de las Zonas Veredales de
Normalización, en donde se halla numerosos integrantes del grupo armado, aunado
a que es indudable que la población rural y las víctimas del conflicto que se
halla en el campo claman soluciones prontas y eficientes en esa materia”[31].
Autoridades
Tradicionales Indígenas de Colombia (Gobierno Mayor)
La
organización interviniente[32]
solicita a la Corte declarar la inaplicabilidad del decreto para los pueblos
indígenas en materia de subsidios de vivienda de interés social y prioritario
rural para la población reincorporada a la vida civil. Asimismo, plantea que se
debe exigir al gobierno que en el término de los tres meses siguientes a la
adopción de su decisión, lleve a cabo la consulta previa y expida la norma
correspondiente concertada con los pueblos indígenas a través de la mesa
permanente de concertación, de modo que sea posible ejecutar el proyecto de
subsidios de vivienda para la población que se reincorpora a la vida civil “acorde
con la ley de origen, Derecho Mayor o Propio y los derechos fundamentales y
colectivos de los pueblos indígenas”[33].
Los
pueblos indígenas, de conformidad con lo establecido en el artículo 7.1 del
Convenio 169 de la OIT, son titulares del derecho a participar, decidir y
controlar las prioridades en los procesos de desarrollo económico, social y
cultural, así como en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y
programas de desarrollo nacional y regional cuando pueda afectarlos
directamente. Tal norma, que hace parte del bloque de constitucionalidad, no
fue considerada, dado que el otorgamiento de los subsidios carece de la
perspectiva étnica que prevé el Acuerdo de Paz y que se desprende del punto
1.3.2.3 del mismo, así como de los numerales 6.2.3 y 3.4.1.
El
procedimiento para aprobar y otorgar el programa de subsidios debe encontrarse
en armonía con los “Planes de Vida de cada Pueblo Indígena, según sus
prioridades e intereses”[34].
Por lo anterior, considera que la Corte Constitucional debe declarar la
inaplicabilidad del decreto examinado para los pueblos indígenas en materia de
subsidios de vivienda de interés social y prioritario rural para la población
reincorporada a la vida civil.
Federación
Colombiana de Municipios
La
Federación Colombiana de Municipios[35]
solicita a la Corte que se declare la inexequibilidad del parágrafo 2º del
artículo 9 del Decreto 890 de 2017, conforme al cual en los supuestos que allí
se prevén no se requerirá de la obtención de la licencia de construcción.
La
Corte no puede extender a este caso la orientación seguida en la sentencia
C-145 de 2015 en la que declaró ajustada a la Carta una disposición que
prescribía que no se requeriría licencia de urbanización, parcelación,
construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para la construcción,
adecuación o ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria.
Es
muy importante que la Corte considere las diferencias existentes entre las dos
disposiciones y los supuestos en los que operan. Así por ejemplo, es necesario
valorar que “[s]i el operador del subsidio infringiera la normatividad
urbanística las autoridades municipales no podrían tener conocimiento sino como
mínimo seis meses después de que se levante la construcción, en la medida en
que la norma prevé que solo semestralmente la entidad operadora deberá reportar
a las autoridades locales el listado de viviendas subsidiadas”[36].
No
obstante que, como lo ha advertido la Corte, la licencia no es la única forma
de control a la urbanización, lo cierto es que sí se trata del único medio de
control previo, que hace posible “impedir de entrada la iniciación de
procesos constructivos contrarios a la ley, encauzar o en su caso reorientar
las acciones de autoridades y particulares para adecuarlos a la normatividad
local”[37].
Permitir que sean los constructores privados los que garanticen el cumplimiento
de las condiciones técnicas de las viviendas, “es hasta una ingenuidad
legislativa”[38]
que implica afectar la imparcialidad del control.
Delegados
ante el Espacio Nacional de Consulta Previa
Los
Delegados ante el Espacio Nacional de Consulta Previa[39]
solicitan a la Corte que “paralice” el trámite del Decreto Ley 890 de 2017
hasta que se garantice el derecho fundamental a la consulta previa de las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras o, en su defecto,
proceda a la declaración de inexequibilidad por violación del derecho
fundamental a la consulta previa”[40].
El
Gobierno Nacional debió surtir la consulta previa en el marco de los
procedimientos apropiados y las instancias representativas de las comunidades,
en los términos de la sentencia T-576 de 2014. Al no haberse agotado este
trámite, se violó el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y el derecho
fundamental a la consulta previa, según ha sido desarrollado por la
jurisprudencia.
Consultoría
para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes)
La
organización interviniente[41]
solicita declarar (i) la constitucionalidad del artículo 9º en el entendido de
que la implementación de todos los Planes de Reforma Rural Integral contenidos
en el Acuerdo deben contribuir al fortalecimiento del Estado Local, de la
autonomía de los Entes Territoriales y de la participación y auto-gestión
comunitaria; (ii) la inconstitucionalidad diferida del Decreto Ley 890 de 2017,
con el fin de otorgar un plazo razonable para que se garantice el derecho
fundamental a la consulta previa a todos los pueblos étnicamente diferenciados
o que, en todo caso, se condicione la aplicación de la norma examinada a que se
garantice que toda acción, programa o plan a implementarse en el marco de la
Reforma Rural Integral en los territorios étnicos será consultada libre,
informada y previamente con los pueblos étnicos susceptibles de ser afectados,
y (iii) la constitucionalidad condicionada del Decreto 890 de 2017, bajo el
entendido que la implementación del Plan debe asumir (a) un enfoque de
derechos humanos y particularmente de garantía del goce efectivo del derecho
humano al agua, (b) un enfoque participativo con miras al fortalecimiento de
las organizaciones comunitarias y (c) un enfoque diferencial que recoja las
particularidades de la población rural.
Señala
que el decreto examinado no establece cuál será la participación de las
entidades territoriales en el proceso de asignación o administración de
subsidios. Tampoco sobre la definición y participación del Plan[42].
Se evidencia que el decreto no tiene disposiciones relativas a la articulación
o coordinación de entidades a nivel central y las territoriales, de manera que
no hay un desarrollo expreso sobre la articulación de lo regulado en el decreto
y la realización del ordenamiento territorial.
A su
juicio, “atribuirles las potestades de administración y ejecución de los
subsidios exclusivamente a entidades privadas y públicas delegadas por el
Estado Nacional, tiene como efecto la limitación del fortalecimiento de los
Entes Territoriales”[43].
Esto conduce a la “territorialización” desde lo nacional de la política pública
local, mientras que el Acuerdo de Paz buscaba, por el contrario, fortalecer a
las entidades territoriales. Así las cosas, los intervinientes solicitan que se
declare la exequibilidad condicionada del artículo 9 del Decreto Ley 890 de
2017 bajo el entendido que la participación comunitaria depende del efectivo
fortalecimiento de las entidades territoriales.
Por
otro lado, argumentan que el decreto tiene una omisión legislativa relativa en
lo que corresponde a la regulación de acueductos, puesto que el sub-punto
1.3.2.3 del Acuerdo Final tiene dos componentes: vivienda rural y agua potable.
Al no verse reflejado en el decreto lo establecido en el Acuerdo sobre agua
potable, existe una omisión legislativa en tanto el acuerdo, que sí planteó lo
correspondiente al suministro de agua potable, es parámetro de interpretación
de las normas que lo implementen[44].
Por
último, se constata que no se realizó consulta previa, pese a que el Acuerdo
establece expresamente, como parte de la perspectiva étnica y cultural de su
implementación e interpretación, principios relativos (i) a la autonomía y el
gobierno propio, (ii) a la participación, la consulta y el consentimiento
previo, libre e informado y (iii) a la identidad e integridad social y el
reconocimiento de prácticas ancestrales[45].
Codhes
considera que el decreto bajo análisis “tiene un efecto directo sobre los
territorios de los pueblos étnicamente diferenciados, en tanto de los
municipios PDET (…) cuentan con territorios indígenas y afrodescendientes
titulados o ancestrales. De allí que fuera obligatorio que el Gobierno nacional
surtiera la consulta y la concertación con todos los pueblos étnicos”[46].
Por lo anterior, le piden a la Corte Constitucional que ordene al Gobierno
subsanar las omisiones o vicios del decreto legislativo dentro de un término
razonable con el fin de armonizar el derecho fundamental de los pueblos étnicos
y la implementación del Acuerdo[47].
Propone
que la Corte dé una solución respecto de la necesidad de realizar consulta
previa en el marco normativo que se expide vía proceso especial legislativo,
distinguiendo las normas futuras y en trámite de aquellas que ya han sido
expedidas. En las normas futuras sugiere incluir una cláusula, según la cual el
Estado se compromete, cuando se adoptan medidas que puedan afectar a
comunidades indígenas o afrocolombianas, a cumplir plenamente con el derecho a
la consulta previa[48].
En las normas en trámite sugieren que el Gobierno Nacional presente una
propuesta de ajuste normativo, previo cumplimiento del deber de consulta previa
o que la Corte inicie un proceso de seguimiento especial a partir de una
sentencia integradora que supere el déficit de la consulta previa, para lo cual
podría, por ejemplo, convocar a una audiencia pública a las organizaciones
representativas de los pueblos para que éstas expongan sus perspectivas[49].
Organización
Nacional Indígena de Colombia (ONIC)
La
Organización Nacional Indígena de Colombia[50] solicita a
la Corte (i) declarar la omisión legislativa relativa al Decreto 890 de 2017;
(ii) declarar la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 890 de 2017 por la
ausencia de consulta a los pueblos indígenas y étnicos; (iii) ordenar al
Gobierno Nacional la consulta sobre la formulación del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural; (iv) exhortar al Gobierno
Nacional para que dentro de un término prudencial consulte sobre el Plan
Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural en lo que
tiene que ver con los pueblos y comunidades indígenas, y (v) defina medidas de
reparación y garantías de no repetición por la omisión legislativa relativa
reiterada del Gobierno Nacional al excluir de las iniciativas normativas en el
marco del procedimiento especial legislativo, la implementación del capítulo
étnico[51].
Consideran
que el Gobierno debió darle trámite a la consulta previa para la expedición de
este decreto. Sobre todo, teniendo en cuenta que el Acuerdo de Paz estableció
que la Reforma Rural Integral debe garantizar la perspectiva étnica, pero ese
enfoque “no fue adecuadamente integrado a la norma”[52],
afectando el derecho a la consulta previa, a la autonomía y al reconocimiento
de la diversidad cultural, entre otros.
D.
PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN
La
Procuraduría General de la Nación[53]
solicita a la Corte declarar exequible el Decreto 890 de 2017, con excepción de
su artículo 9 que debe ser declarado exequible en el entendido de que tanto las
autoridades ambientales, como las oficinas de planeación competentes, deben
otorgar los permisos de vertimiento y las licencias de construcción necesarias.
Considera
que el decreto en examen cumple con los requisitos procedimentales (divididos
en formales y competenciales) y materiales de validez. Dentro de la revisión de
los requisitos formales, señaló que en el decreto se verifica que (i) fue suscrito
por el Presidente de la República, el Viceministro Técnico del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público -en su calidad de encargado de las funciones del
despacho del Ministerio de Hacienda y Crédito Público- y los Ministros de
Agricultura y Desarrollo, Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda,
Ciudad y Territorio. También constató que existe una motivación conexa con la
parte resolutiva del decreto que demuestra la necesidad de garantizar a la
población rural acceso a la vivienda. Y finalmente, el decreto se encuentra
titulado así: “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del
Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural”.
En
cuanto a los requisitos competenciales, se verifica que el decreto cumple con el
aspecto temporal, por cuanto fue expedido dentro de los 180 días siguientes
a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016. De igual forma, se cumple con la
conexidad teleológica, pues se estima que uno de los puntos del Acuerdo
Final (punto 1.3.) se refiere a garantizar a la población rural y a la
población reincorporada a la vida civil oportunidades de bienestar por medio de
acceso a la vivienda social rural. En torno a las limitaciones
competenciales, se advierte que el decreto no sobrepasa las barreras fijadas
en el Acto Legislativo 01 de 2016. En relación con el criterio de estricta
necesidad precisa que debe interpretarse como algo que supera la mera
conveniencia de una regulación oportuna y acelerada, e implica “una
ponderación entre cuatro elementos: (i) la urgencia; (ii) el nivel de
deliberación política que requiere la medida, (iii) la importancia de los
intereses constitucionales salvaguardados con la medida y (iv) la buena fe en
la implementación de los acuerdos”[54]. Sin
embargo, la urgencia requiere entenderse como un criterio rector que debe ser
aplicado de manera flexible, pues cuando las medidas exijan de una especial
deliberación democrática, deberá emplearse con mayor valor y se flexibilizará
cuando no exijan tal condición.
En
este caso, el calendario de implementación prevé que en los primeros 12 meses
tras la firma del Acuerdo Final deben adoptarse las normas para la
implementación de la Reforma Rural Integral, dentro de la cual está comprendido
el Plan. Incluso, la urgencia debe flexibilizarse por cuanto la materia
objeto del Decreto Ley 890 de 2017 no requiere de un mayor debate democrático,
pues en lugar de limitar los derechos de las personas, garantiza su efectividad
en el sector rural.
Respecto
de los requisitos materiales aclaró que existe conexidad objetiva en
tanto que el Acuerdo Final incluye como eje temático la Reforma Rural Integral
y, en este contexto, el punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final fijó el compromiso del
Gobierno Nacional de crear e implementar un Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de la Vivienda Social Rural. Por su parte, el punto 3.2.2.7 del
Acuerdo Final estableció que los miembros de las FARC-EP tendrán acceso a
planes o programas necesarios para la atención de su derecho fundamental a la vivienda.
Por lo tanto, existe un vínculo cierto y verificable entre el contenido del
Acuerdo Final y el Decreto.
La conexidad
estricta o juicio de finalidad queda acreditada, por cuanto las
normas del Decreto están vinculadas a los puntos 1.3.2.3 y 3.2.2.7 del Acuerdo
Final y no regula materias genéricas del mismo. Se cumple además el criterio de
conexidad suficiente en la medida que existe un grado de estrecha
proximidad entre las materias objeto de regulación y los puntos 1.3.2.3 y 3.2.2.7
del Acuerdo Final.
Frente
al requisito de necesidad estricta, el decreto se ocupa de materias para cuya
regulación, dadas las circunstancias actuales, no son idóneos ni el trámite
legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial. La vivienda
digna es un derecho que no puede dilatarse en el tiempo, razón por la cual los
procedimientos citados no son adecuados para permitir la atención inmediata de
la vivienda social rural a la población reincorporada civil y a la población
con amplio déficit de vivienda social rural en condición de pobreza extrema. En
adición a lo anterior, el Plan es urgente, pues su materialización
depende de una serie de procesos adicionales que deben iniciar oportunamente y
que no pueden adelantarse sin el Plan, como por ejemplo, la selección de
la entidad operadora, la inscripción y postulación de los beneficiarios, la
estructuración de los proyectos, la contratación del constructor, la
legalización del contrato y la ejecución de las obras. Adicionalmente, el Plan
es necesario para formular otros Planes Nacionales para la Reforma Rural
Integral, como los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, el Plan
para Apoyar y Consolidar la Generación de Ingresos de la Economía Campesina,
Familiar y Comunitaria, el Plan de Distribución de Tierras, el Plan de Salud
Rural y el Plan Especial de Educación Rural. Finalmente, el punto 1.3.2.3 es
imperioso, ya que, de acuerdo con el calendario fijado en el punto 6.1.10 del
Acuerdo Final, debe implementarse a los 12 meses tras la firma del mismo.
El
parágrafo 1 del artículo 9 del Decreto 890 de 2017 elimina el permiso de
vertimientos para la ejecución de las soluciones de vivienda de interés social
rural, y el parágrafo 2 del mismo artículo, exonera de la obtención de la
licencia de construcción siempre que se garantice el diseño acorde con la
normatividad colombiana sismoresistente. El permiso de vertimientos tiene un
carácter preventivo, pues busca conocer de antemano el daño o perjuicios que
puedan causar los residuos. Por ello, es necesario que la autoridad ambiental
competente aplique las normas legales y regule y otorgue este tipo de permisos.
Adicionalmente, la licencia de construcción debe ser otorgada de manera rápida,
pero no solo con el cumplimiento de la sismoresistencia, sino de otros
requisitos necesarios para otorgar dicha licencia, como el uso adecuado y
racional del suelo. Debido a lo anterior, la Procuraduría General de la Nación
solicita que el artículo 9 se declare exequible en “el entendido de que
tanto las autoridades ambientales como las oficinas de planeación competentes,
deben otorgar los permisos de vertimiento y las licencias de construcción
necesarias”[55].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1. La
Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Ley
890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del
Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de vivienda social rural”, con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016
cuya entrada en vigencia se produjo a partir de la refrendación popular en los
términos de su artículo 5.
B.
ALCANCE
DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DEL DECRETO LEY 890 DE 2017 Y MÉTODO DE LA DECISIÓN
2. El
control judicial que le corresponde adelantar a la Corte Constitucional de los
decretos ley expedidos al amparo de las facultades presidenciales para la paz
exige realizar un análisis de tres niveles, tal y como lo ha venido
reconociendo la práctica de este Tribunal. En primer lugar, debe establecer si
el Decreto Ley 890 de 2017 satisface las exigencias formales para su
validez. A continuación, debe contrastarlo con el régimen que define la
habilitación del Presidente de la República para su expedición y, en
particular, es necesario determinar que supere los exámenes de conexidad
(objetiva, estricta y suficiente) y necesidad, verificando además que no
desconozca las restricciones relativas al tipo de normas que pueden adoptarse
al amparo de esta habilitación extraordinaria. Finalmente, dada la naturaleza
integral y automática del control, debe también la Corte determinar si el
contenido normativo del decreto, esto es, las catorce disposiciones que lo
integran, son compatibles con la Constitución.
3. En
consideración a lo expuesto, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente,
hará una descripción general de los contenidos del decreto bajo examen (Sección
C). Seguidamente, examinará si cumple las condiciones formales de validez para
su expedición (Sección D). A continuación, este Tribunal determinará si la
expedición del decreto se ajusta a las exigencias de conexidad y necesidad
(Sección E), valorando además si desconoce o no los límites relativos a la
clase de normas que puede adoptar el Presidente de la República (Sección E).
Una vez concluido tal examen, la Corte procederá al análisis de las catorce disposiciones
contenidas en el decreto a efectos de determinar su compatibilidad con los
parámetros de control que sean relevantes (Sección F). Finalmente, presentará
la síntesis de la decisión (Sección G).
C.
CONTENIDO
GENERAL DEL DECRETO 890 DE 2017
4. El
decreto que en esta ocasión le corresponde juzgar a la Corte fue expedido por
el Presidente de la República invocando para el efecto las facultades otorgadas
por el Acto Legislativo 01 de 2016, que prevé una habilitación excepcional para
adoptar  decretos
con fuerza de ley que tengan por fin facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final. El referido
decreto, “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan
nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural”, se
encuentra compuesto por catorce (14) artículos.
5. Un
primer grupo de disposiciones regula los procedimientos de aprobación, el
contenido general y las reglas relativas a la implementación y articulación de
dos instrumentos específicos: el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento
de vivienda social rural­ ­(en adelante referido como el “Plan”) y
la Política de vivienda de interés social y prioritario rural (en
adelante, la “Política”) (artículos 1, 2, 3 y 12). Otro grupo contiene
también normas generales en materia de otorgamiento del subsidio familiar de
vivienda de interés social y prioritario rural, previendo a su vez, de manera
especial, la procedencia de otorgar tales subsidios a los hogares con predios
restituidos y a la población reincorporada a la vida civil. Igualmente,
establece reglas relativas al otorgamiento, administración y ejecución de los
referidos subsidios (artículos 4, 5, 6, 8 y 9). A su vez, un tercer conjunto de
disposiciones contempla reglas relativas a la financiación del Plan y la
Política, así como las relacionadas con la entidad otorgante de los
subsidios y la forma en que deben ser administrados y ejecutados (artículos 7,
8, 9 y 13). En cuarto lugar, el decreto prevé medidas especiales para otorgar, a
través del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria,
coberturas a las tasas de interés de créditos de vivienda, así como la
posibilidad de destinar recursos del Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario, a fin de apoyar algunas de las
estrategias de realización del Plan y la Política que se regulan
(artículos 10 y 11). Finalmente, prevé una derogatoria expresa de cuatro
disposiciones de la Ley 1537 de 2012 y una tácita al prescribir que ello
ocurrirá también respecto de “las demás normas que le sean contrarias”
(art. 14).
D.
EL
DECRETO LEY 890 DE 2017 CUMPLE LOS REQUISITOS FORMALES DE VALIDEZ Y DE
COMPETENCIA TEMPORAL  PARA EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA
LA PAZ
6. La
Corte constata que se encuentran satisfechas las condiciones formales que rigen
la expedición del decreto bajo examen. En primer lugar, se encuentra firmado
por el Presidente de la República y los titulares de los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Ambiente y
Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio. Considerando su
contenido, así como los sectores en los que tiene impacto (vivienda y
desarrollo rural), puede decirse que, para todos los efectos y en los términos
establecidos en el artículo 115 Superior, los referidos funcionarios
constituyen el Gobierno. En segundo lugar, su título guarda plena
correspondencia con su contenido, dado que los artículos que lo integran se
refieren a diferentes dimensiones del Plan que en él se menciona y a
varios instrumentos de política pública directamente relacionados con la
promoción y desarrollo de la vivienda rural. Cumple entonces con la exigencia
prevista en el artículo 169 de la Carta que la jurisprudencia ha estimado
aplicable a este tipo de normas. En tercer lugar, el decreto señala la norma en
la que fundamenta su expedición, al referir que fue adoptado con base en las
facultades que se encuentran previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01
de 2016. El decreto también incluye una amplia motivación que contiene consideraciones
generales y específicas, y cuyo análisis se realizará a continuación a
propósito del examen de conexidad y necesidad. Finalmente, encuentra
la Corte que la
regulación fue expedida el día 28 de mayo del año en curso, esto es, durante el
término de 180 días siguientes al momento en que entró en vigencia el Acto
Legislativo 01 de 2016, según lo prescrito en el artículo 5º de dicho acto.
E.
VERIFICACIÓN
DEL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES QUE DELIMITAN EL EJERCICIO DE LAS
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ: JUICIO DE CONEXIDAD Y JUICIO DE ESTRICTA
NECESIDAD
7. La
naturaleza excepcional de las facultades presidenciales previstas en el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 tiene como efecto, según lo ha dicho
la Corte, que en su ejercicio el Gobierno Nacional debe ajustarse, además de
los límites temporales, a tres tipos de restricciones. De una parte, las
medidas adoptadas deben encontrarse en relación de conexidad objetiva, estricta
y suficiente con el Acuerdo Final, de manera que
pueda probarse un verdadero vínculo material. De otra parte, las medidas requieren
superar un juicio de necesidad estricta, que le impone al Gobierno la carga de
demostrar “que la medida legislativa
extraordinaria es imperativa frente a los procedimientos existentes para
implementar una medida precisa del Acuerdo Final en tiempos razonables para un
proceso de transición”[56]
y, en esa medida, según la Corte, “demanda la justificación del ejercicio
de las facultades legislativas para la paz, en lugar del trámite del
procedimiento ordinario o del legislativo especial, en razón de la
estabilización de corto plazo, esto es, la urgencia de la medida impide agotar
las etapas propias de los demás procedimientos legislativos existentes”[57]. Finalmente,
el ejercicio de estas facultades no puede tener por objeto adoptar
reformas constitucionales, expedir normas estatutarias u orgánicas, códigos, o
leyes que necesiten mayorías calificadas o absolutas, ni tampoco ser empleadas
para decretar impuestos. Según lo advirtió este Tribunal, no se puede emplear
este camino para regular materias sometidas a “reserva estricta de ley”[58].
i)
Juicio de conexidad y el Decreto Ley 890 de 2017
8.
El juicio de conexidad, según se anticipó, se compone de tres etapas particulares
que tienen por objeto verificar que la expedición de la regulación con fuerza
de ley tenga la vocación o aptitud de materializar el Acuerdo. La primera fase
consiste en verificar la conexidad objetiva, esto es, “constatar la existencia de un vínculo
general cierto y verificable entre la normativa expedida y el Acuerdo Final”[59].
En el segundo paso se realiza un juicio de conexidad estricta en sus variantes interna y externa, cuya
superación impone comprobar que exista “un vínculo directo, no incidental ni
accesorio entre el decreto expedido y un aspecto o compromiso específico del
Acuerdo Final”[60], así como también una coherencia
entre las disposiciones del decreto y su motivación. Finalmente, es necesario
superar la etapa de conexidad suficiente que, según lo ha señalado
recientemente la Corte, demanda que “el vínculo demostrado baste por sí
solo, de manera indiscutible y sin necesidad de argumentos colaterales, para
dejar en evidencia la específica y estrecha proximidad entre lo regulado y el
contenido preciso del Acuerdo Final que se pretende desarrollar”[61].
En otras palabras, siguiendo lo dicho también por la Corte, para constatar la
conexidad suficiente es necesario “demostrar el grado de estrecha
proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto
respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar”[62].
9.
Desde una perspectiva metodológica, el juzgamiento de las normas a la luz de
este requisito se ha realizado por parte de esta Corporación teniendo en cuenta
no solo las motivaciones técnicas y jurídicas expuestas explícitamente en el
decreto por el Gobierno Nacional, sino también una interpretación de su
contenido normativo y de las diversas pruebas practicadas e intervenciones
presentadas en el curso del proceso ante la Corte. Dicho de otra forma, el
juicio de conexidad no excluye que en su desarrollo se valoren elementos de
juicio que, aunque no hayan sido aducidos por el Gobierno al fundamentar la
expedición del Decreto, pueden apoyar o determinar su conexidad.
-
Examen de conexidad objetiva entre el Decreto
Ley 890 de 2017 y el Acuerdo Final: entre ellos existe un vínculo cierto y
verificable
10.
De acuerdo con la fórmula empleada por la jurisprudencia constitucional, la
primera etapa del examen de conexidad tiene por finalidad establecer, a partir
de una aproximación prima facie al decreto correspondiente, si de sus
consideraciones y normas se desprende un vínculo real, susceptible de ser
cotejado, con el Acuerdo Final. Según lo ha establecido la Corte, requerir que
los decretos sean desarrollo del acuerdo “implica que no puedan regular
aspectos diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles
para el proceso de implementación”[63].
11.
Examinado el título del decreto, sus consideraciones y su estructura general
puede concluirse que se vincula de forma cierta y verificable con el Acuerdo,
dado que con su expedición –como lo advierte el numeral 3.1 de los
considerandos y se sigue de las reglas que adopta– se pretende (i) implementar
los contenidos relacionados con la reforma rural integral a la que se refiere
el numeral 1.3.2.3[64],
al disponer la creación y puesta en marcha del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de la Vivienda Social Rural y (ii) adoptar
un régimen que haga posible o facilite la reincorporación económica y social
sostenible
de los integrantes de las FARC, lo que incluye planes o programas de vivienda,
conforme a lo contemplado en el numeral 3.2.2.7[65] del
Acuerdo.
-
Examen de conexidad estricta y suficiente:
existe un vínculo directo y principal entre las medidas adoptadas en el Decreto
Ley 890 de 2017, sus motivaciones y el Acuerdo
12. A
pesar de que desde una perspectiva analítica es posible diferenciar entre los
juicios de conexidad estricta y conexidad suficiente, los vínculos que existen
entre ellos hace posible y eficiente juzgarlos en esta oportunidad de manera
simultánea. En esa dirección, corresponde establecer si las medidas que se
adoptan en el Decreto Ley 890 de 2017 se vinculan o relacionan de manera
directa, principal y estrecha –no de forma incidental o remota– con los motivos
expuestos para su expedición, así como con los compromisos contenidos en el
Acuerdo Final.
13.
Las relaciones entre el Acuerdo Final y las normas que lo implementen pueden
ser de naturaleza diversa y, para su definición, debe considerarse que el
ejercicio de las facultades presidenciales para la paz tiene como propósito facilitar y asegurar
la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final. Se trata de
determinar, en consecuencia, “que el desarrollo normativo contenido en el
decreto responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo”[66].
14. En atención
al número de disposiciones que integran el decreto que se juzga y la
importancia de que este Tribunal valore la conexidad estricta de cada una de
las disposiciones, es necesario precisar el alcance de las competencias
normativas otorgadas para facilitar y asegurar los contenidos del
Acuerdo Final. Así las cosas, siguiendo el sentido natural de las palabras, la
atribución para “facilitar” corresponde a la posibilidad de adoptar normas que
contribuyan a hacer realizable, practicable o posible la ejecución del Acuerdo
Final o la consecución de los fines específicos que este persigue, al paso que
la atribución para “asegurar” comprende la expedición de normas para garantizar
o hacer que los fines o propósitos del Acuerdo se cumplan o queden estables. Puede
entonces afirmarse, desde la perspectiva del juicio de conexidad estricta, que
existen relaciones de facilitación y relaciones de aseguramiento
entre el ejercicio de las competencias regulatorias que contempla el Acto
Legislativo 01 de 2016 y la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo.
14.1.
De manera enunciativa, puede indicarse que en el primer grupo –relaciones de
facilitación– se encuentran aquellas surgidas de la creación, diseño o
autorización de medios o instrumentos (i) imprescindibles para alcanzar el fin
(relación forzosa);
(ii) relevantes para conseguir el propósito  de manera eficiente en términos de
oportunidad, costo o calidad (relación de eficiencia), o (iii) dirigidos
a remover obstáculos que impiden o dificultan alcanzar dicho fin (relación
de superación o cambio). En el segundo grupo –relaciones de
aseguramiento– se encuentran,
por ejemplo, las medidas encaminadas (iv) a garantizar jurídicamente el
cumplimiento de un compromiso del Acuerdo Final, bien sea a través de su
incorporación en una norma jurídica o bien sujetando el ejercicio de alguna
actuación estatal a criterios o compromisos contenidos en el Acuerdo Final (relación
de aseguramiento jurídico); (v) a establecer mecanismos de seguimiento o
vigilancia de los resultados obtenidos en cumplimiento del Acuerdo Final de
manera que se extiendan en el tiempo o (vi) a crear medios específicos –administrativos
o judiciales– que hagan
posible a los ciudadanos exigir el cumplimiento de algunos de sus contenidos (relación
de aseguramiento operativo o de supervisión).
14.2. La
materialización de estas relaciones entre el Acuerdo Final y las medidas
normativas puede evidenciarse, por ejemplo, (a) en la creación de instituciones
jurídicas; (b) en la atribución de facultades a entidades o en la creación de
las entidades necesarias que concurran al cumplimiento del Acuerdo Final; (c)
en la creación o diseño de los procedimientos administrativos o de otra índole
necesarios para ejecutar algún punto del Acuerdo y, finalmente; (d) en la
creación de los medios para apropiar y conservar los recursos económicos
necesarios para implementarlo.
La
aplicación de los criterios antes referidos permite a la Corte constatar que
los artículos del decreto, con excepción de algunas expresiones del artículo
9º, superan los juicios de conexidad estricta y suficiente, examinada tanto
desde una perspectiva interna como externa.
15. La conexidad
a nivel interno exige que el Gobierno Nacional demuestre la coherencia
entre la motivación del decreto y las normas en él contenidas. El Decreto Ley
890 de 2017 prevé motivaciones generales y específicas. Las
primeras hacen referencia a aspectos y finalidades asociadas al objeto del
decreto, mientras que las segundas establecen una relación entre cada uno de
sus artículos y el Acuerdo Final.
15.1. Según
quedó establecido en la sección C) de esta providencia, las normas del Decreto
Ley 890 de 2017 pueden dividirse en cinco grupos: (i) normas sobre el contenido
general, aprobación, implementación y articulación del Plan y la Política
(arts. 1, 2, 3 y 12); (ii) normas relativas a los subsidios para la vivienda
social rural (arts. 4, 5, 6, 8 y 9); (iii) normas sobre la financiación del Plan
y la Política (arts. 7 y 13); (iv) normas sobre medidas de destinación
de recursos y coberturas de tasas de interés (arts. 10 y 11), y, por último, (iv)
una norma que prescribe la derogatoria expresa y tácita de reglas que se oponen
a la nueva regulación (art. 14).
15.2. El primer
grupo de normas (arts. 1, 2, 3 y 12), guarda coherencia con la motivación del
decreto por varias razones. En primer lugar, la necesidad de formular e
implementar el Plan es uno de los motivos generales del decreto, al
señalar que resulta necesaria para la formulación de otros planes nacionales
para la Reforma Rural Integral. En segundo lugar, el decreto está fundamentado
en la necesidad de implementar el punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final, el cual
establece el compromiso del Gobierno Nacional de crear el Plan, desarrollando
soluciones de vivienda y tecnológicas adecuadas. En tercer lugar, existen
motivaciones específicas del decreto que hacen referencia a los artículos
mencionados y que indican su finalidad de implementar el punto 1.3.2.3 del
Acuerdo Final (ver Anexo I).
15.3. El segundo
grupo de normas (arts. 4, 5, 6, 8 y 9) tienen plena correspondencia con las
motivaciones del decreto. En efecto, en ellas se advierte la necesidad de
reducir la pobreza rural y se indica que “con el otorgamiento de subsidios,
de un 55,9% de hogares en situación de pobreza se pasaría a un 27,3%”.
Adicionalmente, las normas de subsidios tienen coherencia con las motivaciones
del decreto que explican que, para reducir el déficit de vivienda y la pobreza
rural, es necesario otorgar subsidios y facilitar el acceso al crédito. En
cuanto a las motivaciones específicas, el decreto señala que el artículo 4º busca
priorizar el otorgamiento de subsidios familiares de vivienda a la población en
pobreza extrema y las víctimas del desplazamiento forzado, entre otros. Las
normas de este grupo buscan también, tal como quedó expresado en las
motivaciones, atender prioritariamente la población reincorporada a la vida
civil producto de la desmovilización y a la población más afectada por el
conflicto armado. Para ello, desarrollan criterios e identifican índices que
permitirán en la implementación de la Reforma Rural Integral tener un enfoque
que favorezca a las personas económicamente más pobres y afectadas por el
conflicto.
No obstante lo
anterior, la Corte encuentra que la extensión del régimen previsto en los
parágrafos primero y segundo del artículo 9, en materia de licencias de construcción
y permisos de vertimiento, a los proyectos de vivienda rural que desarrolle el
Fondo de Adaptación en ejercicio de sus competencias, se opone al requerimiento
de conexidad con el Acuerdo Final. En efecto, se trata de una medida específica
que no tiene una vinculación estrecha si se considera que el referido Fondo de
Adaptación, según el artículo 1 del Decreto 4819 de 2010, tiene por objeto la
recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el
fenómeno de "La Niña". En consideración a ello, la Corte no puede
constatar, ni el Gobierno demostró, la existencia de una relación específica
entre la aplicación de las medidas previstas al Fondo de Adaptación y la
implementación o desarrollo del Acuerdo Final. Así las cosas, la Corte declarará
la inexequibilidad de lo dispuesto en el segundo inciso del parágrafo primero,
así como en el inciso segundo del parágrafo segundo del referido artículo 9º del
decreto objeto de control.
15.4. El tercer
grupo de normas asociadas a la financiación del Plan y de la Política
(arts. 7 y 13) está estrechamente ligado con las motivaciones del decreto. En
ellas se hace expresa referencia a que el “otorgamiento de subsidios para la
construcción y mejoramiento de vivienda” depende de planes de financiación
y obtención de recursos necesarios para implementar la Política y el Plan.
Por ello, el decreto señala específicamente que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural debe adelantar “acciones necesarias para la consecución de
recursos tanto del Presupuesto General de la Nación (PGN) como de otras fuentes”.
Asimismo, el artículo 13 establece un mecanismo para la transferencia de
recursos y delimita un régimen de transición que pretende “evitar
traumatismos en la ejecución de los subsidios otorgados hasta antes de entrada
en vigencia del presente decreto”.
15.5. El cuarto
grupo normativo (arts. 10 y 11) satisface la exigencia de conexidad interna al
establecer las condiciones que facilitan la financiación de vivienda de interés
social y prioritario rural, lo cual, como lo indican las consideraciones  del
decreto, no solo pretende desarrollar el tercer criterio del punto 1.3.2.3 del
Acuerdo Final, sino que también habilita al Gobierno Nacional para “ofrecer
nuevas coberturas de tasas de interés a los titulares de créditos de vivienda
de interés social y prioritario rural que otorguen los establecimientos de
crédito, en condiciones similares a las establecidas para vivienda urbana”.
15.6. La
disposición derogatoria (art. 14) es objeto de una consideración particular en
el último párrafo del numeral 3 de los considerandos, al señalar que
ella “deroga los artículos 27, 28, 29, 30 y 31 de la Ley 1537 de 2012, los
cuales son contrarios a lo dispuesto en los artículos 2°, 4°, 6°, 7° y 8° del
presente decreto ley y, por tanto, dificultan el diseño e implementación del
Plan”. Conforme a esto, en las motivaciones se advierte que “[d]ichos
artículos resultan contrarios a este decreto ley en cuanto establecen reglas
diferentes en relación con (i) la autoridad encargada de ejecutar la
formulación de la política de Vivienda de Interés Social rural; (ii) los grupos
poblacionales rurales que tienen prioridad para el acceso al subsidio; (iii)
las entidades a través de las cuales se ejecuta el subsidio; y (iv) los
recursos para la Vivienda de Interés Prioritario rural”.
15.7. En suma,
puede evidenciarse que las normas del decreto bajo examen satisfacen las
exigencias propias del juicio de conexidad interna, pues sus motivaciones, tal
y como se evidencia de manera específica en el Anexo No. 1 de esta sentencia,
dan cuenta de los siguientes aspectos:
·
El Acuerdo Final prevé la necesidad de crear e implementar un
Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Vivienda Social Rural.
·
La creación del Plan exige establecer el otorgamiento de
subsidios para la construcción y mejoramiento de vivienda priorizando a la
población en pobreza extrema, las víctimas, los beneficiarios y las
beneficiarias del Plan de distribución de tierras y a la mujer cabeza de
familia.
·
Se requiere crear condiciones que faciliten la financiación de la
vivienda vía subsidio o facilitando el acceso al crédito.
·
Se pretende reducir la brecha entre el campo y la ciudad,
ofreciendo coberturas de tasas de interés en condiciones similares a las
establecidas para vivienda urbana.
Cada uno de
estos aspectos incluidos en las motivaciones se corresponde, en síntesis, con
los grupos normativos contenidos en el decreto, razón adicional que acredita la
conexidad interna.
16.
La Corte constata igualmente que existe un vínculo directo y principal entre
cada una de las medidas adoptadas en el Decreto Ley 890 de 2017 y el Acuerdo
Final. Dicho vínculo se expresa en relaciones que facilitan o aseguran
su implementación, en particular lo dispuesto en los numerales 1.3.2.3 (Reforma
Rural Integral) y 3.2.2.7 (reincorporación económica y sostenible de los
integrantes de las FARC). La conexidad se evidencia al establecer que, a partir
de las dos medidas centrales del decreto, esto es, la autorización para adoptar
el Plan y la Política, se consagran reglas que se encuentran en
una relación instrumental directa.
Por
razones de simplicidad, el análisis particular de conexidad de cada una de las
disposiciones o grupos de disposiciones, se llevará a cabo en la sección F) de
esta providencia, a la cual remite la Corte para fundamentar la anterior
conclusión.
ii)
El juicio de necesidad y el Decreto Ley
890 de 2017
17.
El juicio de estricta necesidad, como se señaló, tiene por objeto determinar si
la adopción de las disposiciones, en ejercicio de las facultades presidenciales
para la paz, se encuentra justificada por la urgencia de la situación que se
pretende regular o la importancia de estabilizar, en el corto plazo, los
compromisos adquiridos, de manera que no resulte posible acudir a los
procedimientos ordinarios de adopción de normas. Para la Corte, las diferentes
disposiciones del decreto satisfacen el requisito de estricta necesidad dado
que existen argumentos que demuestran la importancia de implementar de manera
rápida y efectiva los programas de vivienda rural. Esta conclusión se apoya en
las siguientes consideraciones.
17.1.
En primer lugar, la implementación efectiva del Plan, así como de la Política,
instrumentos a través de los cuales se concretan varias dimensiones del Acuerdo
-según quedó explicado al realizar el análisis de conexidad- implica la
obligación de agotar varias etapas que van desde la formulación general de los
elementos que guiarán la actuación de la administración, pasa por la
consolidación de la administración del Plan y Política y el
otorgamiento de subsidios o créditos, y concluye con la realización efectiva de
las actividades de mejoramiento o construcción de vivienda. Tal circunstancia
adquiere especial relevancia cuando se considera que los destinatarios de los
planes y políticas son, principalmente, las personas que han participado en el
conflicto y que pretenden su reincorporación a la vida social y económica o que
se han visto directa o indirectamente impactados por sus efectos.
En el
caso de los primeros, la adopción e implementación de los programas dirigidos a
la construcción y mejoramiento de la vivienda es, sin duda alguna, inaplazable.
Se trata de asegurar que en su tránsito a la vida civil o reinserción efectiva
se establezcan oportunidades suficientes para contar con un espacio vital para
su residencia y la de su familia, en el evento de ser ese el caso, como forma
de realización de las “Garantías para una reincorporación económica y
social sostenible”
a las que se refiere el numeral 3.2.2.7 del Acuerdo Final. Ello, además, se
encuentra relacionado con la vigencia limitada en el tiempo de las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), lo que sugiere que la adopción
de reglas adecuadas para el acceso a la vivienda de las personas reincorporadas
exige adoptar medidas inmediatas para que, llegado el momento respectivo, la
respuesta estatal sea suficiente y oportuna.
Conforme a lo
anterior, no puede la Corte dejar de lado las motivaciones del Decreto Ley 890
de 2017 al señalar que las disposiciones en él contenidas
deben adoptarse de inmediato, para proceder a la formulación e implementación
del Plan[67],
y para que la materialización de las soluciones de vivienda, que por su
naturaleza y características suponen una serie de procesos adicionales al
otorgamiento, comience en unos tiempos adecuados a las necesidades apremiantes
de implementación del mencionado Plan.
17.2. A su vez,
el impacto del conflicto en el campo ha afectado diferentes grupos
poblacionales que requieren, para ajustarse a la situación que se desprende de
la terminación del conflicto, de medidas que en el corto plazo permitan su
participación efectiva, en condiciones de igualdad, en los beneficios que se
siguen de ello. Esta consideración justifica entonces que, al adoptar una
regulación que establece reglas y políticas públicas dirigidas a garantizar el
derecho a la vivienda digna en el campo -como una medida de contribución a la
paz-, se incluyan entre sus beneficiarios no solo a los miembros del grupo
armado sino también a todas aquellas personas que, por su vínculo con las zonas
rurales en las que se ha desarrollado el conflicto y su situación especial de
vulnerabilidad, han visto afectadas la posibilidad de materializar condiciones
adecuadas de existencia. Incluso, la anterior consideración no fue extraña en
el Acuerdo Final, donde también se fijó como principio orientador de la Reforma
Rural Integral el de “bienestar y buen vivir”, cuyo objetivo es la
erradicación de la pobreza y la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía
de las zonas rurales a fin de contribuir a la convergencia de la calidad de
vida urbana con la rural[68].
Conforme a lo expuesto, la urgencia de adoptar las medidas contenidas en el
decreto bajo examen se explica a efectos de conferir una respuesta efectiva a
los derechos de las personas que, por múltiples razones, han visto afectadas
por la violencia su desarrollo en el campo.
En adición a
ello, la Corte encuentra que negar la necesidad estricta de los contenidos del
Decreto que se refieren a grupos humanos diferentes de quienes se reincorporan
a la vida civil, tendría un efecto inaceptable desde la perspectiva del derecho
a la igualdad. En este caso, las externalidades positivas que se vinculan a la
adopción y ejecución del Plan y de la Política a que se refiere
el decreto bajo examen, justifican plenamente que las medidas adoptadas en el
Decreto Ley 890 de 2017 se extiendan a otros grupos humanos. Para éste
Tribunal, el control de constitucionalidad es un instrumento para asegurar la supremacía
de la Constitución y, al menos en principio, debería la Corte preferir aquellas
decisiones que favorezcan la realización de sus mandatos.
17.3. La
urgencia en la adopción de las medidas se desprende además del hecho que el
numeral 6.1.10 del Acuerdo estableció que durante los 12 meses siguientes a su
firma debían adoptarse las normas para la implementación de lo acordado en el
marco de la Reforma Rural Integral. Este planteamiento adquiere una importancia
especial si se tiene en cuenta que el segundo inciso del Acto Legislativo 02 de
2016 estableció la obligación de las autoridades e instituciones del Estado de
cumplir de buena fe el referido Acuerdo. Si la materialización de los programas
destinados al mejoramiento o adquisición de la vivienda exige el agotamiento de
sucesivas etapas para la preparación y organización de la administración
pública, así como del desarrollo de procesos contractuales, es claro que la
adopción de las normas generales, como las del Decreto Ley 890 de 2017, que
fijan los lineamientos y competencias para la formulación de la  Política
y del Plan, su financiación y los subsidios que se otorgarán en su
desarrollo, resultan imperiosas a fin de asegurar el cumplimiento del Acuerdo
Final.
iii)
Juicio de no infracción a reserva regulatoria
del Congreso
18.
La Corte estima del caso advertir desde ahora que, sin perjuicio de las
consideraciones especiales que se formularán respecto del artículo 10 del
Decreto Ley 890 de 2017, las disposiciones del mismo no desconocen las
competencias del Congreso en tanto su expedición no tuvo por objeto adoptar
reformas constitucionales, expedir normas estatutarias u orgánicas, códigos, o
leyes que necesiten mayorías calificadas o absolutas, ni tampoco decretar
impuestos. Igualmente no regula ninguna materia sometida a “reserva estricta
de ley”[69].
F.    CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DEL DECRETO
19. A
continuación la Corte analizará, individual o conjuntamente por agrupaciones
temáticas, según corresponda, las disposiciones que integran el Decreto Ley 890
de 2017 a efectos de establecer si resultan compatibles con las normas
constitucionales relevantes. Con ese propósito, en cada sección se
transcribirán los artículos, se indicarán los contenidos normativos objeto de
análisis derivados de aquellos, se valorará su conexidad con los contenidos del
Acuerdo Final siguiendo las directrices presentadas en el fundamento No. 14 de
esta providencia y se procederá a definir su constitucionalidad.
Formulación
y contenidos del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Vivienda
Social y Rural (artículo 1º)
Artículo
1°.
Formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural. El Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural será formulado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
en un término de máximo treinta (30) días calendario, contados a partir de la
vigencia del presente decreto.
En
el mismo, entre otros aspectos, deberán tenerse en cuenta los siguientes
criterios establecidos en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera:
1.
La aplicación de soluciones de vivienda adecuadas, de acuerdo con las
particularidades del medio rural y de las comunidades, con enfoque diferencial.
El acceso a estas soluciones será equitativo para hombres y mujeres.
2.
La promoción y aplicación de soluciones tecnológicas apropiadas (soluciones
individuales) para garantizar el acceso al agua potable y el manejo de aguas
residuales.
3.
El otorgamiento de subsidios para la construcción y para el mejoramiento de
vivienda que prioricen a la población en pobreza extrema, las víctimas, los
beneficiarios y las beneficiarias del Plan de distribución de tierras, y a la
mujer cabeza de familia. Los montos del subsidio no reembolsable, que podrán
cubrir hasta la totalidad de la solución de vivienda, se fijarán atendiendo los
requerimientos y costos de construcción en cada región, con el fin de
garantizar condiciones de vivienda digna.
4.
La participación activa de las comunidades -hombres y mujeres- en la definición
de las soluciones de vivienda y la ejecución de los proyectos.
Parágrafo
1°.
El Plan promoverá la generación de capacidades comunitarias para su
implementación facilitando entre otros, la participación, en el suministro de
bienes y servicios, en la ejecución y veeduría de los proyectos.
Parágrafo
2.
El Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural podrá
ser ajustado o modificado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
previa evaluación y recomendación efectuada por la Comisión Intersectorial de
Vivienda de Interés Social Rural.
20.
El artículo 1º se compone de tres contenidos normativos. En primer lugar, fija
la competencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para formular
el Plan en el término de 30 días, En segundo lugar, prevé que para el
efecto deberán tenerse en cuenta algunos criterios establecidos en el Acuerdo
Final –que se reproducen en el artículo–, así como la promoción de capacidades
comunitarias para facilitar la participación en el suministro de bienes y
servicios, en su ejecución y en la veeduría de los diferentes proyectos -parágrafo
1º-. En tercer lugar, prescribe que la modificación o ajuste del Plan
podrá realizarse también por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo, una vez
se adelante la evaluación y se formule la recomendación del Comité
Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural -parágrafo 2º-.
21.
Esta disposición establece el procedimiento para la adopción o cambio de un instrumento
específicamente referido en el Acuerdo Final (en el punto 1.3.2.3) y,
adicionalmente, prevé que en su formulación deben tenerse en cuenta contenidos
específicos del mismo que incluso son plasmados en el decreto. Ello permite
afirmar que entre esta regulación y el Acuerdo Final existe conexidad
estricta y suficiente en tanto la adopción del Plan está allí
prevista. Además, la Corte constata que se pretende asegurar su cumplimiento al
incorporar al decreto algunos de sus contenidos, produciendo así efectos
normativos concretos, lo cual configura una relación de aseguramiento en los
términos antes explicados.
22.
La formulación, ejecución y seguimiento de las diferentes iniciativas para el
desarrollo del Acuerdo Final deben encontrarse plenamente articuladas con el
conjunto de normas constitucionales que regulan la planeación nacional y
territorial. El régimen establecido en la Carta en materia de planeación (arts.
339 al 344) encuentra desarrollo en la regulación orgánica contenida en la Ley
152 de 1994 y, de manera concreta, con una vigencia inicial de cuatro años, en
la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Para
la Corte el Plan  cuya adopción se dispone en el artículo 1º, debe
armonizarse con el régimen constitucional y legal en materia de planeación.
Esto es necesario, no solo porque el decreto bajo examen se encuentra sometido
a la Carta, a la reforma que a la misma le introdujo el artículo 3º del Acto
Legislativo 01 de 2016 y a las normas orgánicas que regulan las actividades de
planeación, sino también porque el mismo Decreto dispuso en el artículo 12 que
debía integrarse y articularse con el Plan Nacional de Desarrollo.
22.1.
Conforme a lo anterior, el Plan al que se refiere la norma encuadra en
los denominados “planes de acción”, regulados en el artículo 26 de la
Ley 152 de 1994 –que hace parte del capítulo relativo a la ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo–, conforme al cual “[c]on base en el Plan
Nacional de Desarrollo aprobado cada uno de los organismos públicos a los que
se aplica esta Ley preparará su correspondiente plan de acción”. Así
las cosas, el Plan que adopte el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural debe guardar correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo y, en esa
medida, armonizarse con la ejecución de los objetivos, metas, estrategias y
políticas que se incluyen en la ley aprobada por el Congreso (en la actualidad
rige la Ley 1753 de 2015[70]).
22.2.
Al mismo tiempo, considerando lo señalado por el Gobierno Nacional en documento
aportado en el curso de este proceso[71],
puede señalarse que el Plan al que se refiere la disposición que se
examina guarda correspondencia con los instrumentos de ejecución previstos en
la Ley 1753 de 2015.
En efecto, en el título III de dicha ley denominado “mecanismos para la
ejecución del plan” se incluye un capítulo específico denominado “transformación
del campo” cuyo artículo 100 prescribe lo siguiente:
Mecanismos de intervención
integral en territorios rurales. El Gobierno Nacional establecerá los
Mecanismos de Intervención Integral en Territorios Rurales y las zonas en las
cuales estos serán implementados. Dichos mecanismos contendrán los
lineamientos, criterios, parámetros, temporalidad y financiación para la
ejecución de los planes operativos y de inversión, los cuales serán construidos
de manera participativa en coordinación con las autoridades departamentales y
municipales, que deberán contener como mínimo intervenciones en los siguientes
aspectos:
a) Ordenamiento
social y productivo de las tierras rurales.
b) Adecuación de
tierras e infraestructura de riego.
c) Habitabilidad
rural.
d) Infraestructura
productiva y de comercialización.
e) Proyectos
productivos, planes de negocio y asistencia técnica integral.
Las entidades que por sus funciones
desarrollen labores en los territorios rurales y con la población rural,
articularán sus intervenciones priorizando sus inversiones en las zonas de
intervención integral”.
El ámbito temático de los mecanismos de
intervención integral en territorios rurales comprende, tal y como se desprende
del texto de la disposición citada, el ordenamiento social y productivo de las
tierras rurales, así como lo relativo a la habitabilidad rural. En particular,
haciendo referencia a esta última, documentos adoptados por el Departamento
Nacional de Planeación han señalado “que la habitabilidad rural es un
elemento estructural para el desarrollo rural en la medida que contribuye
significativamente al mejoramiento de las condiciones de vida, más aún si se
tiene en cuenta que en el campo sistema productivo y vivienda guardan una
estrecha relación en términos de ingresos y bienestar”. En esa dirección se
ha sostenido que “existe evidencia de que los hogares sin déficit de
vivienda tienen ingresos superiores a los hogares con déficit de vivienda sin
importar la zona”[72].
22.3. Conforme a las referencias
anteriores, el Plan encuadra en la categoría de planes de acción
del artículo 26 de la Ley 152 de 1994 y, en particular, en vigencia de la Ley
1753 de 2015, como uno de los mecanismos de intervención integral en
territorios rurales.
23. Precisado lo anterior, la Corte
constata que los contenidos normativos que integran el artículo 1º son
compatibles con la Constitución. En primer lugar, establecer la posibilidad de
que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural formule el Plan,
constituye un desarrollo de las competencias a cargo del Gobierno Nacional en
materia de ejecución del plan de desarrollo y, de manera particular, es expresión
de la competencia de los diferentes organismos públicos, concretamente de los
Ministerios, para adoptar los planes de acción en esta materia (art. 208).
En segundo lugar, los criterios
establecidos para la formulación del referido Plan resultan plenamente
conformes con la Constitución, a la luz de los elementos que deben orientar los
programas dirigidos a realizar el derecho a la vivienda digna. A ese derecho,
reconocido en el artículo 51 de la Carta, se adscribe en virtud de lo que esa
misma disposición prescribe, la competencia del Estado para (i) fijar las condiciones
necesarias para hacerlo efectivo, (ii) promover planes de vivienda de interés
social, (iii) impulsar sistemas adecuados de financiación a largo plazo y (iv)
establecer formas asociativas de ejecución de los programas de vivienda. En esa
dirección, condiciones de efectividad, planes de vivienda y sistemas de
financiación constituyen el núcleo básico de las atribuciones constitucionales
de las diferentes autoridades para promover la vigencia y realización del
derecho a la vivienda. Tal y como lo ha sostenido este Tribunal, “[e]l concepto de vivienda digna
implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona
desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y en el cual pueda
realizar su proyecto de vida (…)”[73].
El numeral 1º prevé, por una parte, que
deberán aplicarse soluciones de vivienda que resulten adecuadas de acuerdo a
las particularidades del medio rural y de las comunidades con enfoque
diferencial. Igualmente, prescribe que el acceso a estas soluciones debe ser equitativo
para hombres y mujeres. Tales contenidos corresponden a elementos mínimos de
racionalidad en la ejecución de una política pública y, adicionalmente, guardan
plena correspondencia con la importancia constitucional de considerar las
diferencias relevantes entre los grupos destinatarios de tales planes, de
manera tal que en su ejecución sean consideradas, por ejemplo, las
circunstancias de debilidad o las disminuciones físicas o sensoriales (art.
13.) para garantizar la vivienda en condiciones de asequibilidad[74]. A su vez,
la referencia al acceso equitativo de hombres y mujeres es una regla que se
corresponde plenamente con el artículo 43 de la Constitución, conforme al cual
las mujeres y los hombres tienen iguales derechos y deberes.
Por su parte, el numeral 2º, que
establece la obligación de promover y aplicar soluciones tecnológicas
apropiadas para garantizar el acceso al agua potable y el manejo de las aguas
residuales, es plenamente compatible con el contenido garantizado del derecho a
la vivienda digna en el artículo 51, en tanto tal previsión contribuye al
cumplimiento de condiciones de habitabilidad y acceso a los servicios
públicos. Conforme a ello, dicho numeral constituye además un desarrollo
concreto de los artículos 365 y 366 de la Carta.
El numeral 3º prevé que el Plan
debe prever el otorgamiento de subsidios en los que tendrán prioridad la
población en pobreza extrema, las víctimas, las mujeres cabeza de familia y
quienes sean beneficiarios del plan de distribución de tierras. Así mismo, señala
que el subsidio no reembolsable puede cubrir la totalidad de la solución de
vivienda y se fijará teniendo en cuenta los requerimientos y costos de
construcción en cada región, de manera que se pueda garantizar condiciones de
vida digna.
24. La priorización de los sujetos
destinatarios de un subsidio se encuentra, en principio, comprendida por las
competencias de las autoridades del Estado en el diseño de los programas de
vivienda. Teniendo en cuenta que los recursos que se emplean en este tipo de iniciativas
pueden enfrentarse a restricciones presupuestales de diferente naturaleza, es
admisible establecer que los sujetos más vulnerables, como lo prescribe el
artículo bajo examen, sean los destinatarios de los subsidios que se pretenden
otorgar. Igualmente, corresponde a una posibilidad compatible con la
Constitución y de hecho promueve la eficiencia de la acción estatal prever que
tales subsidios tomen en cuenta las diferencias que en cuanto a requerimientos
y costos tienen las diferentes zonas del país.
25. El parágrafo primero es también
compatible con la Carta al establecer que el Plan debe promover la generación
de capacidades de la comunidad para su implementación, propiciando su
participación en todas las etapas de los proyectos que se emprendan. Para la
Corte esta regla constituye expresión del derecho de los ciudadanos a
participar en las decisiones que los afectan (art. 2). Adicionalmente, puede
considerarse una disposición válida dirigida a incentivar el control y
vigilancia ciudadana de la actividad pública, tal y como ello se desprende,
entre muchos otros, de los artículos 40 y 270 de la Carta.
26. El parágrafo segundo también es
compatible con la Constitución. En dicha disposición se establece que después
de formulado el Plan, solo podrá ser modificado por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural cuando la Comisión Intersectorial de Vivienda de
Interés Social Rural lo haya evaluado y formule una recomendación en esa
dirección.
Las comisiones intersectoriales, cuya
creación por parte del Gobierno se encuentra expresamente autorizada en el
artículo 45 de la Ley 489 de 1998, tienen como propósito coordinar y
orientar la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos, cuando por
mandato legal o en razón de sus características, estén a cargo de dos o más
ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas.
Igualmente, prescribe esa disposición que el Gobierno podrá establecer la
sujeción de las medidas y actos concretos de los organismos y entidades
competentes, a la previa adopción de los programas y proyectos de acción por
parte de la Comisión Intersectorial y delegarle algunas de las funciones que le
corresponden. Finalmente, se encontrarán integradas por los ministros,
directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes
legales de los organismos y entidades que tengan a su cargo las funciones y
actividades correspondientes.
Con fundamento en esa disposición se
expidió el Decreto 2243 de 1995 que crea la Comisión Intersectorial de Vivienda
de Interés Social Rural conformada por: a) el Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural o su delegado, quien la preside; b) el Ministro de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado; c) el Director del
Departamento Nacional de Planeación o su delegado; d) el Presidente del Banco
Agrario o su delegado y e) el Gerente General del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural o su delegado. A su vez, entre sus funciones se encuentran la
de recomendar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -como entidad
responsable de dirigir la ejecución de la Política- la priorización y
distribución de los recursos de la Bolsa Sectorial para cada convocatoria y la
relativa a orientar la ejecución de la política de vivienda de interés social
rural y recomendar los ajustes pertinentes para el logro de sus metas y
objetivos.
Considerando su composición y el régimen
legal aplicable a la Comisión a la que se refiere el parágrafo segundo del
artículo 1º, la Corte encuentra que someter la modificación y ajuste del Plan
por parte del Ministerio a la previa evaluación y recomendación de esa Comisión,
no desconoce norma alguna y, por el contrario, promueve y optimiza la
planeación y ejecución coordinada de los diferentes programas y proyectos a
cargo del Gobierno (arts. 208 y 209).
27. En consecuencia, la Corte declarará
exequible esta disposición.
Formulación
y contenidos de la Política de vivienda de interés social y prioritario rural y
reforma agraria (artículo 2º)
Artículo
2°.
Política de vivienda de interés social y prioritario rural y reforma rural
integral. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, formulará la
política de vivienda de interés social y prioritario rural, y definirá, de
acuerdo con las recomendaciones de la Comisión Intersectorial de Vivienda de
Interés Social Rural, las condiciones para el otorgamiento y ejecución del
subsidio.
En
todo caso, la formulación de la política tendrá en cuenta en lo pertinente a la
Reforma Rural Integral prevista en el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, durante la vigencia
del mismo, en concordancia con el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento
de Vivienda Social Rural.
Esta
política contendrá estímulos para la vivienda rural nucleada, que será
reglamentada por el gobierno nacional con el fin de mejorar la calidad de la
prestación de los servicios y articular las políticas de ordenamiento social de
la propiedad, que contribuyan al fomento de la asociatividad y el bienestar y
buen vivir de las comunidades.
28.
En el artículo 2º pueden identificarse tres contenidos normativos básicos. Tal
disposición (i) prescribe que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
tiene la competencia para formular la Política, correspondiéndole definir
las condiciones de otorgamiento y ejecución del subsidio, según las
recomendaciones de la Comisión
Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural. Igualmente, (ii) dispone
que la formulación de la Política deberá tener en cuenta, en lo
pertinente,  los contenidos en materia de Reforma Rural Integral establecidos
en el Acuerdo Final y ser concordante con el Plan al que se refiere el
artículo 1º. Finalmente, (iii) establece que la Política estimulará la
vivienda rural nucleada, cuya reglamentación deberá realizar el Gobierno Nacional
con el propósito, entre otras cosas, de mejorar la calidad de la prestación de
los servicios y articular políticas que fomenten la asociatividad, el bienestar
y el buen vivir de las comunidades.
29. Los
contenidos normativos referidos contribuyen de manera eficiente a la
realización de los objetivos del Acuerdo Final, en tanto a través de la
formulación de la política que allí se menciona, se crea un instrumento que
impulsa el cumplimiento del Plan al que se refiere el artículo primero,
configurándose con ello una relación de eficiencia. Por otra parte, los
contenidos de la Política, según esa misma disposición, aseguran también
el cumplimiento de algunos contenidos del Acuerdo Final, al referir la
necesidad de tener en cuenta la Reforma Rural Integral prevista en dicho
acuerdo para la formulación de la Política y, en particular, lo relativo
al bienestar y buen vivir[75],
creando una relación de aseguramiento jurídico entre las disposiciones
analizadas del decreto ley y el Acuerdo Final.
30. Las normas
examinadas se ajustan a la Constitución. Establecer la competencia del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para formular esta Política
es un desarrollo directo del primer inciso del artículo 208 de la Constitución,
conforme al cual a los ministros y directores de
departamentos administrativos -que en la respectiva dependencia son los jefes
de la administración- les corresponde formular las políticas atinentes a su
despacho bajo la dirección del Presidente de la República. A su vez, por las
mismas razones expuestas al examinar el artículo 1, sujetar la adopción de la Política
en lo relativo al subsidio de vivienda a las recomendaciones de la Comisión
Intersectorial, promueve y optimiza la planeación y ejecución coordinada
de los diferentes programas y proyectos a cargo del Gobierno (art. 209).
31. Establecer
que la Política a formular tenga en cuenta lo que prevé el Acuerdo Final
sobre Reforma Rural Integral constituye una aplicación concreta de lo dispuesto
por el Acto Legislativo 02 de 2017, al señalar, de una parte, que el Acuerdo
Final es un referente de desarrollo de las normas de implementación, y, de
otra, que las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de
cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo. Ahora bien, debe la Corte
advertir que, con fundamento en el principio de supremacía constitucional
previsto en el artículo 4 de la Carta y reflejado en la expresión “sin
perjuicio de las disposiciones constitucionales” del primer inciso del
artículo 1º de la señalada reforma constitucional de 2017, la Política a
la que alude la norma demandada así como cualquier instrumento normativo
destinado a su ejecución, deberá preservar y respetar el texto constitucional.
A su vez, considerando que, según lo indicado al examinar el artículo 1, el Plan
que allí se refiere debe entenderse como un instrumento de ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo, sujetar a lo que en él se encuentra previsto la
formulación de la Política no se opone a la Carta y, por el contrario,
desarrolla adecuadamente los principios que rigen la planeación del Estado y la
actuación coordinada de las autoridades administrativas.
32. Prever
estímulos para la vivienda rural nucleada, esto es, aquella que supone la
concurrencia de centros habitables por numerosas personas –en oposición a la
vivienda dispersa– está comprendido en el margen de
configuración que tiene el legislador extraordinario para prever las diferentes
estrategias con miras a que el Estado formule políticas públicas concretas que
materialicen el mandato constitucional de garantizar una vivienda digna (art.
51). Ahora bien, como se desprende del inciso tercero, de lo que se trata es de
estimular dicha vivienda para los propósitos que allí se refieren lo que no implica,
en modo alguno, que pueda desatenderse la protección de la población
dispersa.
33. Por las razones expuestas, la Corte
declarará exequible esta disposición.
Implementación del Plan Nacional de
Constitución y Mejoramiento de Vivienda Social Rural y Mejoramiento de la
Vivienda Social Rural (artículo 3º)
Artículo
3°.
Implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural. La implementación del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural y la política de Vivienda de Interés
Social y Prioritaria rural deberán contemplar soluciones de vivienda nueva o
mejorada acordes a las necesidades y las condiciones socioambientales de los
hogares rurales en cada zona o región del país, diferenciadas para población
rural dispersa y nucleada, así como soluciones de agua para consumo humano y
doméstico y saneamiento básico, individuales o colectivas. En el caso de
núcleos de población se deberán contemplar los demás servicios y equipamientos
públicos requeridos.
La
implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural tendrá en cuenta la información suministrada por el Catastro
Multipropósito y los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, con el fin
de generar una intervención integral en el territorio a través de soluciones de
vivienda rural.
Parágrafo.
En la valoración para la escogencia del constructor, el operador deberá tener
en cuenta que se prevea el suministro de bienes y servicios por parte de las
comunidades o la contratación de mano de obra local.
34. El artículo 3º tiene tres contenidos
normativos principales. En primer lugar, establece algunos elementos que el Plan
y la Política deben contemplar, señalando, entre otras, (a) soluciones
de vivienda –nueva o mejorada– que se ajusten a las necesidades y
condiciones socioambientales de cada zona o región del país y (b) la
diferenciación entre la población rural dispersa y nucleada y también
comprender medidas para garantizar el acceso al agua y el saneamiento básico.
De otra parte, el inciso segundo prescribe que el Plan al que se refiere el
artículo 1º del decreto tendrá en cuenta, por una parte, la información que se
desprenda del catastro multipropósito, y, de otra, los planes de ordenamiento
social de la propiedad, a fin de hacer posible una intervención integral en el
territorio. Finalmente, señala en su parágrafo, que al valorar la escogencia
del constructor, el operador deberá considerar el suministro de bienes y
servicios por parte de las comunidades o la contratación de mano de obra
local.
35. Esta disposición contribuye al
cumplimiento de los compromisos establecidos en el Acuerdo Final, dado que
define los contenidos específicos del Plan que en materia de vivienda se
establecen en el numeral 1.3.2.3 de dicho documento.
Adicionalmente, prevé la necesidad de que dicho Plan tome en
consideración otros elementos referidos en el Acuerdo Final, tal y como ocurre
con el denominado catastro multipropósito[76].
Esta disposición tiene entonces por finalidad configurar el contenido del Plan,
señalar las fuentes pertinentes para su diseño o realización y referir medios
para que, al ponerlo en práctica, se favorezcan las comunidades locales. La
Corte encuentra que la inclusión de este artículo se encuentra en una relación
tanto de eficiencia como de aseguramiento jurídico con el Acuerdo
Final y, en consecuencia, supera el examen de conexidad.
36. El primer inciso, al delimitar los
requerimientos relevantes para implementar el Plan y la Política
establece unos lineamientos generales que toman en consideración, por ejemplo,
variables relevantes como la zona del país en la que se ejecutan los diferentes
proyectos y el carácter disperso o nucleado de la población. En todo caso,
dispone de manera específica la necesidad de ofrecer soluciones adecuadas en
materia de suministro de agua y saneamiento básico. Para la Corte estos
elementos no desconocen ningún límite que se desprenda de la Constitución. Por
el contrario, tienen como finalidad asegurar que las viviendas cumplan las
condiciones mínimas referidas, por ejemplo, a la asequibilidad a los servicios
públicos básicos en línea con lo que se desprende de la Carta Política (arts.
51, 365 y 366).
37.
El segundo inciso, al prever que durante la fase de implementación del Plan
deberá tenerse en cuenta la información que se desprenda del catastro
multipropósito así como los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad,
no se opone a norma constitucional alguna. De hecho, el catastro multipropósito
fue regulado en la Ley 1753 de 2015 indicando que deberá promoverse “la
implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, entendido como
aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica
del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al
ordenamiento territorial y la planeación social y económica”. Conforme a
ello, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) apoyándose en los
diferentes catastros descentralizados “podrá realizar las actividades
necesarias para la formación y actualización catastral de manera gradual e
integral, con fines adicionales a los fiscales señalados en la Ley 14 de 1983,
logrando plena coherencia entre el catastro y el registro, mediante
levantamientos por barrido y predial masivo, en los municipios y/o zonas
priorizadas con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el
Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme con la
metodología definida para el efecto”[77].
A
su vez, los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad son objeto de
referencia o regulación en varias normas vigentes. Así, el artículo 100 de la
Ley 1753 de 2015 establece que en los mecanismos de intervención integral en
territorios rurales deben preverse intervenciones en el ordenamiento social
de las tierras rurales. Igualmente, en el Decreto 2363 de 2015 por medio
del cual se dispuso la creación de la Agencia Nacional de Tierras, (ANT),
existen diferentes referencias a dichos planes al indicar, entre otras cosas,
que le corresponde al Director de dicha Agencia aprobar los Planes de
Ordenamiento Social de la Propiedad conforme a los lineamientos fijados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (art. 11.4). Por su parte, el
Decreto 902 de 2017 –que actualmente se encuentra bajo examen de este Tribunal-
a partir del artículo 40 establece reglas relativas a la implementación de los Planes
de Ordenamiento Social de la Propiedad previendo, entre otras cosas, los
procedimientos para su elaboración y los contenidos mínimos del documento que
para el efecto debe someterse a consideración de la Agencia Nacional de
Tierras.
Aunque
en esas disposiciones no se prevé una definición específica de tales planes,
documentos oficiales precedentes se han referido al ordenamiento social de la
propiedad como “el conjunto de procesos encaminados a reconocer, aclarar,
consolidar y proteger los derechos de propiedad rural; a ejecutar la política
de acceso a la tierra para hacer que el aprovechamiento de este recurso
contribuya a cerrar las brechas sociales en el campo y a transformarlo en un
factor productivo y no en un recurso para acumular riqueza; y a administrar las
tierras rurales del país”[78].
Así las cosas, encuentra la Corte que establecer la necesaria concordancia de
la implementación del Plan con instrumentos que han sido ya objeto de
reconocimiento legal y que tienen por finalidad asegurar una gestión
territorial del campo que resulte adecuada para enfrentar las debilidades en
materia de oportunidades, vivienda y acceso a servicios públicos, resulta
plenamente ajustada con los fines sociales del Estado y, en particular, con lo
dispuesto en los artículos 2, 51, 64, 334, 365 y 366 de la Constitución.
38.
Teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 3 se encuentra estrechamente
relacionado con la regulación contenida en el artículo 9 del Decreto, el
análisis de su validez constitucional será llevado a cabo al juzgar esta última
disposición y, en esa medida, a las consideraciones que allí se exponen remite
esta Corporación.
39.
De conformidad con lo expuesto, esta disposición será declarada exequible.
Competencia para el otorgamiento y la
reglamentación de subsidios familiares de vivienda de interés social y
prioritario rural (arts. 4, 5 y 6)
Artículo
4°.
Otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social y
prioritario rural. Los subsidios familiares de vivienda de interés social y
prioritario rural se podrán otorgar en especie a los hogares que se encuentren
en situación de vulnerabilidad según el punto de corte del sistema de
identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales, Sisbén
definido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y de forma
preferente a los hogares que se encuentren en situación de desplazamiento o
pobreza extrema; que sus predios hayan sido restituidos por autoridad
competente; que sean beneficiarios de programas estratégicos, programas de
formalización, titulación y de acceso a tierras rurales o del plan de
distribución de tierras; que hayan sido afectados por desastres naturales,
calamidad pública o emergencias; o que pertenezcan a grupos étnicos y
culturales de la Nación, reconocidos por autoridad competente; mujeres cabeza
de familia y madres comunitarias que habiten el suelo rural.
El
Gobierno nacional reglamentará los requisitos y procedimientos de acceso,
focalización y ejecución, así como el monto diferencial del subsidio atendiendo
los requerimientos y costos de construcción de cada región, de acuerdo con lo
establecido en el presente artículo, y teniendo en cuenta el déficit de
vivienda rural, el índice de pobreza multidimensional, la cantidad de población
rural, los resultados del censo nacional agropecuario en materia de vivienda
rural, las zonas con programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) y
el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS),
y los demás indicadores e instrumentos de focalización territorial que
considere.
Artículo
5°.
Subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural para
hogares con predios restituidos. Para garantizar el acceso a una solución
de vivienda de interés social y prioritario rural a los hogares con predios
restituidos por la autoridad competente, el Gobierno nacional, dentro de los
sesenta (60) días siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto,
implementará un mecanismo prioritario de asignación y ejecución del subsidio
familiar de vivienda de interés social y prioritario rural.
Artículo
6°.
Subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural para
población reincorporada a la vida civil. Para garantizar el acceso a una
solución de Vivienda de Interés Social y Prioritario rural a los miembros
reincorporados a la vida civil, el Gobierno nacional implementará un mecanismo
de asignación y ejecución del subsidio familiar de vivienda de interés social y
prioritario rural.
40. Los artículos 4, 5 y 6 del Decreto
890 de 2017 regulan aspectos relacionados con el otorgamiento de subsidios. En
su conjunto, establecen los grupos destinatarios de los subsidios, la facultad
del Gobierno para reglamentar las condiciones de acceso a los mismos, así como
su cuantía (art. 4) y prescriben la posibilidad del Gobierno Nacional de establecer,
en función del tipo de beneficiarios del subsidio, de mecanismos especiales de
asignación y ejecución (arts. 5 y 6).
41. Esas disposiciones concretan
instrumentos que resultan imprescindibles para materializar el Acuerdo y, en
particular, uno de los contenidos del Plan (relación forzosa). En
efecto, establecer el régimen general y especial de los subsidios es una
condición necesaria para hacer posible el cumplimiento del numeral 1.3.2.3 del
Acuerdo conforme al cual, para el desarrollo del referido Plan, se
tendrá en cuenta “el
otorgamiento de subsidios para la construcción y para el mejoramiento de
vivienda, que prioricen a la población en pobreza extrema, las víctimas, los
beneficiarios y las beneficiarias del Plan de distribución de tierras y a la
mujer cabeza de familia”. En esa misma dirección, la sujeción del régimen
de los subsidios a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),
así como al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos
(PNIS), ambos referidos en el Acuerdo, contribuye al aseguramiento jurídico de
tales contenidos y a preservar la coordinación entre todos los instrumentos
previstos en este. Cabe además señalar que la regla especial consagrada en el
artículo 6º para la población reincorporada a la vida civil se encuentra en una
relación forzosa con lo establecido en el Acuerdo bajo el epígrafe
“Planes o programas sociales” del numeral 3.2.2.7 denominado “Garantías para
una reincorporación económica y social sostenible”.
Precisada la conexidad de las tres
disposiciones referidas, procede la Corte a juzgar su contenido material.
42. El artículo 4 prevé, primero, la
posibilidad de otorgar en especie ese tipo de subsidios a los hogares que se
encuentren en situación de vulnerabilidad, teniendo en cuenta el punto de corte
que respecto del SISBEN sea definido por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. Igualmente, establece una regla de preferencia en el
otorgamiento de los subsidios respecto de algunos grupos de hogares que allí se
mencionan en función del desplazamiento, de la pobreza extrema, del hecho de
que sus predios hayan sido restituidos por autoridades competentes, de la
condición de beneficiarios de determinados programas (formalización,
titulación, y acceso a tierras rurales o del plan de distribución de tierras),
de la afectación por desastres naturales, calamidad pública o emergencias o
que, finalmente, pertenezcan a grupos étnicos y culturales reconocidos, o a
mujeres cabeza de familia o madres comunitarias del campo. Dicho artículo
establece, segundo, la competencia del Gobierno Nacional para reglamentar los
diferentes aspectos del subsidio y su otorgamiento, para lo cual deberá tener
en cuenta no solo lo previsto en la primera parte de la disposición respecto de
los beneficiarios, sino también otros referentes estadísticos así como los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial[79] y el
Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos[80].
Ninguno de estos
contenidos se opone a la Constitución. Adoptar reglas que definen los
destinatarios del subsidio tiene sustento en el hecho de que resulta
indispensable, cuando se trata de ejecutar políticas que suponen la destinación
de recursos públicos, definir prioridades de inversión a efectos de que tales
recursos sean empleados de manera eficiente. Ciertamente, tales reglas pueden
suponer restricciones de acceso para determinados grupos. Sin embargo, siempre
y cuando la diferenciación encuentre apoyo en criterios que puedan juzgarse
racionales, no existirá un desconocimiento ni de los mandatos que se adscriben
a la cláusula de igualdad, ni de las normas constitucionales –que como ocurre
con los artículos 51 y 64- justifican este tipo de programas. Solo en aquellos
casos en los que pueda constatarse el establecimiento de preferencias carentes
de sustento, podría objetarse su validez constitucional. Esta Corporación ha
indicado que,
al implementar la política social de vivienda, el Estado debe “seguir
parámetros de justicia distributiva, pudiendo eventualmente priorizarse cuando
se requiera con mayor urgencia, por ser más evidente la desigualdad en la que
se encuentran a causa de sus circunstancias particulares, por ejemplo por
razones de edad (niñez, senectud), embarazo y discapacidad”[81].
En el caso de la disposición que se
examina, el legislador extraordinario tomó en consideración criterios fundados
en la vulnerabilidad de determinados grupos que se han enfrentado a
circunstancias que les han impedido el goce efectivo del derecho a la vivienda
o que, según la Constitución o la ley pueden ser destinatarios de tratos
especiales para su protección (comunidades étnicas, madres cabeza de familia o
madres comunitarias). No obstante lo anterior, la Corte llama la atención que
al momento de adoptar la decisión relativa a los destinatarios del subsidio,
las autoridades tienen el deber de motivarlo adecuadamente, de manera tal que
para todas las personas sea posible identificar y controlar las razones de la
preferencia o priorización.
A su vez, la competencia de
reglamentación que allí se establece, así como la obligación del Gobierno de
tomar en consideración los diferentes referentes al momento de ejercerla, se
encuentra comprendida por lo dispuesto en el artículo 189.11 de la Constitución,
en relación con la facultad del Presidente para adoptar reglamentos que
permitan la debida ejecución de la ley. Igualmente, la remisión a otros
instrumentos, así como a datos estadísticos no plantea, en principio, problema
constitucional alguno puesto que con ello se asegura que todas las medidas que
al respecto se adopten se ajusten a los principios de eficiencia y eficacia, al
tiempo que sean el resultado de la acción coordinada y debidamente planeada de
las autoridades responsables.
43. Ahora bien, dadas las intervenciones
presentadas, la Corte encuentra necesario definir si la creación de la regla de
preferencia para el otorgamiento de los subsidios a favor de las comunidades
étnicas, constituye una afectación directa de tales grupos, que hubiera hecho
exigible el agotamiento del proceso de consulta previa. Para la Corte, con
fundamento en el precedente que se desprende de lo dicho en la sentencia C-359
de 2013, la respuesta debe ser negativa.
43.1. En esa oportunidad este Tribunal
examinó dos disposiciones de la Ley 1537 de 2012 (arts. 13 y 28) conforme a las
cuales (i) el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social debía
tener criterios de priorización para que los afrocolombianos e indígenas
pudieran acceder a los proyectos de vivienda y (ii) las viviendas del sector rural
se podrían asignar a título de subsidio en especie a hogares que pertenecieran
a comunidades indígenas o afrodescendientes. El cargo formulado indicaba que la
legislación incurría en una omisión legislativa relativa, dado que no incluía
entre sus destinatarios a la comunidad Rrom o Gitana y, en esa dirección,
solicitaba la adopción de una decisión aditiva.
43.2. La Corte accedió a dicha solicitud
y declaró la exequibilidad de las disposiciones acusadas, en
el entendido de que los criterios de priorización para acceder a los proyectos
de vivienda de interés social y de interés prioritario, debía tener en cuenta
no solo al pueblo Rrom o Gitano, sino también, a las comunidades raizales, como
grupos étnicos y culturales de la Nación. Para fundamentar esta conclusión la
Corte presentó las siguientes razones que, por su importancia, se sintetizan a
continuación:
a. Inició destacando “que la Ley 1537 de 2012 fue concebida
para ser aplicada de manera general a los hogares colombianos, con la finalidad
de facilitar el acceso a una vivienda digna de toda la población de menores
recursos, a través del otorgamiento del subsidio en especie, especialmente para
quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad”. Conforme
a ello advirtió que dicha ley “no pretende reducir su campo de acción a un
sector exclusivo de la población colombiana, ni mucho menos está destinada a un
determinado grupo tribal, al no definir un tratamiento específico, sino que
busca aumentar su cobertura a ciertas poblaciones que por sus condiciones de
vulnerabilidad merecen una especial protección”.
b. Seguidamente y luego de insistir en la importancia de una
política adecuada de vivienda señaló que “las disposiciones acusadas regulan
una materia que concierne a la población en general, como lo es el acceso a los
subsidios familiares de vivienda para la población de escasos recursos, sujetos
a unos criterios de priorización y focalización, por lo que al no definirse un
tratamiento dirigido específicamente sobre las comunidades étnicas y culturales
de la Nación, no se presenta una afectación directa”. Según la Corte, dicha
regulación “no conlleva afectación específica alguna dado el nivel de
generalidad de las regulaciones que se consagran, donde el impacto que se
deriva es el mismo que se experimenta por el resto de la población colombiana”. Conforme a ello sostuvo que “se
trata de un régimen establecido para todos los hogares, que parte de un marco
abstracto que concierne al conjunto de las personas en situación de pobreza y
que comprende de manera uniforme a la generalidad de los colombianos, por lo
que no se requiere la consulta previa”[82].
c. Descartada entonces una afectación directa de las comunidades
étnicas advirtió “que los criterios que se empleen para la adjudicación de
vivienda social y de interés prioritario no pueden resultar discriminatorios al
interior de los mismos grupos étnicos” y, en esa dirección, destacó “que
el legislador tiene el deber constitucional de incluir al pueblo Rrom o Gitano
dentro de los criterios de priorización y focalización de las familias
potencialmente elegibles y merecedoras del subsidio de vivienda en especie, por
lo que al no hacerlo incurrió en una omisión legislativa relativa por violación
del derecho a la igualdad de trato entre todas las culturas del país”. Y
más adelante, al constatar que la disposición no hacía referencia específica a
la comunidad raizal indicó que “al tener dicha comunidad
igualmente el carácter de grupo étnico y cultural de la Nación (reconocimiento
constitucional y legal) (…), en ejercicio
del control integral que en principio compromete a este Tribunal Constitucional
y para garantizar la erradicación de cualquier vestigio de tratamiento
discriminatorio al interior de los pueblos tribales de la Nación, se dispondrá
también la inclusión de los raizales dentro de las disposiciones acusadas
(artículos 7º, 13 y 70 superiores)”.
43.3. Esta decisión elimina
cualquier duda sobre la constitucionalidad del artículo que se examina. El
precedente de la Corte niega expresamente la existencia de una afectación
directa en una regulación general como la examinada en esa oportunidad y que
resulta en buena medida coincidente con la ahora juzgada. La negación de tal
afectación es central en esa decisión si se considera que, a partir de ello,
este Tribunal declaró la posibilidad de integrar grupos étnicos excluidos de la
regulación (Rrom y raizales), fundándose para ello en la doctrina de la omisión
legislativa relativa. Debe además la Corte destacar que el Decreto Ley 890 de
2017 utilizó un lenguaje constitucional, al establecer la regla de preferencia
de otorgamiento de subsidios empleando la expresión “grupos étnicos y
culturales”, que coincide precisamente con aquella empleada en la parte
resolutiva de la sentencia C-359 de 2013.
44. El artículo 5º prevé una
autorización para que el Gobierno Nacional, en el término de sesenta días
siguientes a que entre en vigencia el Decreto, implemente un mecanismo
prioritario de asignación y ejecución del subsidio de vivienda en relación con
los hogares con predios restituidos por la autoridad competente. A su vez, en
el artículo 6º se prevé, sin indicar un plazo para hacerlo ni señalar que
tendrá carácter prioritario, que el Gobierno Nacional implementará también un
mecanismo de asignación y ejecución del subsidio para los miembros
reincorporados a la vida civil.
Desde una perspectiva constitucional
prever que el Gobierno Nacional dispondrá un procedimiento prioritario para el
otorgamiento del subsidio a personas que, por ejemplo, al amparo de lo
dispuesto en la Ley 1448 de 2011 obtuvieron la restitución de sus predios en
virtud de una orden judicial, se justifica plenamente. En efecto, esta medida
contribuye a la reparación efectiva de aquellos que, como efecto del conflicto,
han sido despojados de sus predios –o se han visto forzados a abandonarlos-
y posteriormente obtienen su restitución. Esta medida se encuentra en estrecha
conexión con uno de los principios que rige la restitución de tierras -artículo
73 de la Ley 1448-, conforme al cual “[l]a restitución de
tierras, acompañada de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la medida
preferente de reparación integral para las víctimas”. Así, la norma
juzgada constituye una acción de apoyo que contribuye, en alguna medida, a
dejar a las víctimas en la misma situación en la que se encontraban antes del
despojo[83].
45. El artículo 6º, a juicio de la
Corte, tampoco plantea un problema de constitucionalidad. En efecto, disponer
la posibilidad de una implementación especial para asignar y ejecutar el
subsidio de las personas reincorporadas a la vida civil, comporta el
reconocimiento de que pueden existir diferencias prácticas en la manera como
debe concretarse la política de vivienda, en tanto este grupo particular no se
ha encontrado vinculado, tradicionalmente, a la oferta social del Estado.
Igualmente, el cambio radical que supone el abandono de una forma de vida
mediada por la violencia y la subordinación, puede demandar procedimientos
especiales encaminados, por ejemplo, a proteger su seguridad personal o
agilizar el proceso luego de su abandono de las zonas veredales transitorias.
Las distinciones
que se autorizan en los artículos 4 y 5 no reflejan un permiso para discriminar
entre grupos beneficiarios de los subsidios. Se trata de una diferenciación que
toma en cuenta rasgos relevantes de la situación en la que se encuentran los
diferentes sujetos. Además se inscribe en la competencia del
Estado para configurar una política de protección al trabajador agrario fundada
en la Constitución. En efecto, como lo ha señalado este Tribunal desde sus
primeras decisiones “los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política tienen
el carácter de ordenamientos programáticos, que constituyen el fundamento de la
acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso
de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e
igualmente dar prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las
actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la
construcción de obras de infraestructura física en el campo”[84].
46. La Corte declarará la exequibilidad
de los artículos 4, 5 y 6.
Financiación pública de la política de
vivienda rural y la implementación del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural (art. 7)
Artículo
7°.
Recursos para la política de vivienda de interés social y prioritario rural
y la implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
Vivienda Social Rural. Los recursos destinados a la política de vivienda de
interés social y prioritario rural y la implementación del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural serán los que para el
efecto sean apropiados por el Presupuesto General de la Nación.
El
Gobierno nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural adelantará las acciones necesarias para promover la
consecución de recursos adicionales para la implementación de la política de
vivienda de interés social y prioritario rural y el Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural durante su vigencia.
Para
la ejecución de la Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés
Prioritario (VIP) rural, con los recursos a los que hace referencia este
artículo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá utilizar los
mismos mecanismos establecidos en la Ley 1537 de 2012 para la ejecución de la
Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP)
Urbana.
El
costo fiscal que genere la política de vivienda de interés social y prioritario
rural y la implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
Vivienda Social Rural deberá guardar concordancia con las disponibilidades
presupuestales vigentes para el subsidio familiar de vivienda de interés social
y prioritario rural, tanto en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector
como en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
47. El artículo 7º se ocupa, en general,
de la Financiación del Plan y de la Política, cuya adopción y
ejecución se regula en el decreto y a él se adscriben tres contenidos
normativos principales. En primer lugar, dispone en su primer inciso, de una
parte, que los recursos serán aquellos que sean objeto de apropiación en el
Presupuesto General de la Nación y, de otra, que bajo la coordinación del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Gobierno debe emprender las
acciones que se requieran para la consecución de los recursos adicionales para
su implementación. En segundo lugar, el inciso siguiente prevé que para efectos
de la ejecución de la política de vivienda de interés social y prioritario
rural, podrán ser utilizados los mismos mecanismos previstos en la Ley 1537 de
2012 en relación con la ejecución de la vivienda urbana. Por último, el tercer
inciso ha establecido que el costo fiscal de la política de vivienda y de la
implementación del Plan debe ser concordante con las disponibilidades
presupuestales que están vigentes en materia de subsidio de vivienda rural, no
solo en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector sino también en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
48. Es inequívoca la conexidad de esta
medida con el Acuerdo Final. En efecto, prescribir la necesidad de promover la
consecución de recursos -con sujeción a los límites fiscales previstos en la
Constitución y en la legislación orgánica que la desarrolla-  para la ejecución
del Plan y la Política constituye un instrumento que se encuentra
en una relación forzosa con los contenidos del Acuerdo cuyo desarrollo
ha invocado el Gobierno. En adición a ello, establecer la posibilidad de
apoyarse en mecanismos de ejecución de subsidios previamente establecidos en
otras leyes, en este caso la Ley 1537 de 2012, es una medida que permite conseguir
las finalidades del Acuerdo Final, existiendo por ello una relación de
eficiencia en los términos arriba expuestos.
49. La regla que establece el primer
inciso constituye un desarrollo del principio de universalidad presupuestal
establecido en el artículo 345 de la Constitución al señalar que, en tiempo de
paz, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida
en el presupuesto de gastos, y también reconocido en el artículo 15 del Decreto
111 de 1996 que al definir este principio indica que el
presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere
realizar durante la vigencia fiscal respectiva
de manera tal que ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos,
erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en
el presupuesto.
Fijar además la competencia del Gobierno para gestionar la consecución de
recursos guarda correspondencia con el hecho de que la iniciativa del gasto se
encuentra radicada principalmente en el Gobierno Nacional en tanto le
corresponde, según lo prevé el artículo 346 de la Carta, la formulación anual
del presupuesto.
50. El segundo inciso no suscita tampoco
problema constitucional. Señalar la posibilidad de disponer que la ejecución de
la política pública en materia de vivienda rural podrá llevarse a cabo
utilizando para el efecto los mecanismos previstos en la Ley 1537 para la
vivienda rural, constituye una remisión válida y le permite al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural apoyarse en figuras o procedimientos que se han
considerado pertinentes.
51. La regla de sujeción al Marco de
Gasto de Mediano Plazo del sector así como del Marco Fiscal de Mediano Plazo,
resulta compatible con el principio de sostenibilidad fiscal reconocido en el
artículo 334 de la Carta y, en particular, con la regla orgánica establecida en
el artículo 4º de la Ley 1473 de 2011, conforme al cual la regla fiscal
se materializa a través del Marco Fiscal de Mediano Plazo. En ese sentido y
según esa misma disposición, el Marco de Gasto de Mediano Plazo así como el
presupuesto deben ser consistentes con la regla fiscal contenida en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Esta conclusión se apoya, entonces, en el hecho de que
el inciso tercero del artículo 334 de la Carta ha previsto que la
sostenibilidad fiscal es una pauta que debe orientar la actividad de las ramas
y órganos del poder público.
52. La Corte declarará la exequibilidad del
artículo 7º.
Régimen de otorgamiento, administración
y ejecución de los subsidios de interés social y rural (arts. 3 (par.) 8 y 9)
Artículo
3°.
Implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural. (…)
Parágrafo. En
la valoración para la escogencia del constructor, el operador deberá tener en
cuenta que se prevea el suministro de bienes y servicios por parte de las
comunidades o la contratación de mano de obra local.
Artículo
8°.
Entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda de interés social rural
y prioritario rural. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
otorgará los subsidios familiares de vivienda de interés social rural y
prioritario rural de que trata la Ley 3ª de 1991 y los que se otorguen con
ocasión de la implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento
de Vivienda Social Rural para las soluciones de vivienda ubicadas en zona
rural, de conformidad con lo establecido en los planes de ordenamiento
territorial.
Artículo
9°.
Administración y ejecución de los subsidios de interés social rural y
prioritario rural. El subsidio familiar de vivienda de interés social rural
y prioritario rural será administrado y ejecutado por la entidad o entidades
operadoras que seleccione para tal fin el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, en observancia de la normativa legal vigente.
La
entidad o entidades operadoras deberán cumplir, como mínimo, con los siguientes
requisitos:
1.
Contar con experiencia mínima de cinco (5) años en la estructuración y
ejecución de proyectos públicos de infraestructura y vivienda.
2.
Que la persona jurídica y su representante legal no se encuentren incursos en
las causales de inhabilidades e incompatibilidades establecidas en la normativa
legal vigente.
En
todo caso, la Agencia de Desarrollo Rural o Fiduagraria S. A., o quien haga sus
veces, podrán actuar como entidad operadora en los términos y condiciones que
para tal efecto defina el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previa
recomendación de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social
Rural. Así mismo, a solicitud del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
podrá actuar como operadora la entidad que postule el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio ante la Comisión intersectorial de Vivienda de Interés
Social Rural, previo cumplimiento de las normas que regulen la materia.
Parágrafo
1°.
En el marco de la legislación ambiental, para la ejecución de las soluciones de
vivienda de interés social rural dispersas, nuevas o mejoradas, desarrolladas
con recursos provenientes de subsidios familiares de vivienda nacionales o
territoriales, con soluciones individuales de saneamiento básico para la
gestión de sus aguas residuales domésticas, tales como sistemas sépticos, no se
requerirá de la obtención del permiso de vertimientos, siempre y cuando cumplan
desde su diseño con los parámetros definidos en el reglamento técnico del
sector de agua potable y saneamiento básico. Sin perjuicio de lo anterior, la
autoridad ambiental competente, como administradora de los recursos naturales
renovables, realizará seguimiento a dicho sistema, evaluará su impacto sobre la
condición ambiental de la cuenca, y ordenará los ajustes a que haya lugar.
Lo
dispuesto en el presente parágrafo también aplicará para los proyectos de
vivienda rural dispersa que desarrolle el Fondo de Adaptación en ejercicio de
sus competencias.
Parágrafo
2°.
Para la ejecución de soluciones individuales de vivienda de interés social y
prioritario rural, nuevas o mejoradas, desarrolladas con recursos provenientes
de subsidios familiares de vivienda nacionales o territoriales, no se requerirá
de la obtención de licencia de construcción, siempre y cuando la entidad
operadora del subsidio o la entidad territorial garanticen que el diseño de las
soluciones de vivienda cumplen con lo dispuesto en la norma colombiana de sismorresistencia
vigente al momento de la asignación del subsidio y los planes de ordenamiento
territorial.
Lo
dispuesto en el presente parágrafo también aplicará para los proyectos que
contemplen soluciones individuales de vivienda rural que desarrolle el Fondo de
Adaptación en ejercicio de sus competencias.
La
entidad operadora del subsidio familiar de vivienda de interés social y
prioritario rural remitirá semestralmente, a la autoridad competente en materia
de expedición de licencias de construcción, el listado de soluciones de
vivienda subsidiadas.
53. El parágrafo del artículo 4º así
como los artículos 8º y 9º, contienen reglas que establecen la dimensión
institucional y operativa para el desarrollo de la Política en materia
de subsidio familiar de vivienda de interés social. En ese contexto, dichos
artículos (i) definen la entidad otorgante de los subsidios -Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural- (art. 8º), (ii) regulan la actuación de las
entidades encargadas de la operación del subsidio (art. 9) y (iii) prevén
reglas relacionadas con las actividades de ejecución de las diferentes
soluciones de vivienda (parágrafo del artículo 4 y parágrafos 1º  y 2º  del
artículo 9º).
54. Entre este grupo de disposiciones y
los contenidos del Acuerdo Final que han sido invocados por el Gobierno para su
expedición, existe una relación de eficiencia clara si se tiene en
cuenta que todos ellos tienen por objetivo establecer una institucionalidad
ordenada de ejecución de los subsidios a los que alude el numeral 1.3.2.3 del
Acuerdo, así como imprimir un ritmo acelerado de ejecución a la Política
en esa materia. Si bien algunas de tales reglas no se encuentran
específicamente mencionadas en el Acuerdo Final, es evidente que se tratan de
medidas que, por su carácter instrumental, facilitan la consecución de los
objetivos del Acuerdo Final.
55. El artículo 8 define que el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será la entidad otorgante del
subsidio de vivienda de que trata la Ley 3ª de 1991 y los que se otorguen con
apoyo en el Plan. Esta disposición es compatible con la Constitución
dado que asigna al Ministerio que actúa como jefe del sector de agricultura y
desarrollo rural, la competencia para definir el otorgamiento de un apoyo que
tiene por objeto promover el desarrollo rural facilitando el acceso a una
vivienda (arts. 64 y 208). En adición a ello, la Corte destaca que la regla que
impone el respeto a los planes de ordenamiento territorial no se opone a la
Constitución dado que es a través de tales instrumentos que las entidades
territoriales y, en particular los municipios, concretan la competencia
constitucional de regulación de usos del suelo que les otorga a los Concejos
Municipales el artículo 313.7, en concordancia con el artículo 311 de la Carta.
56. El artículo 9 tiene varios
contenidos normativos de significativa relevancia que se analizan a
continuación.
56.1. Como regla general se indica que
la administración y ejecución del subsidio le corresponde a las entidades
operadoras[85] seleccionadas
por el Ministerio, de conformidad con las normas vigentes, quienes deberán
cumplir, al menos los siguientes requisitos: (i) contar con experiencia mínima
de cinco años en la estructuración y ejecución de proyectos públicos de
infraestructura y vivienda y (ii) que la persona jurídica o su representante no
estén incursos en ninguna causal de incompatibilidad o inhabilidad.
Para la Corte respeta la Constitución y
en particular los artículos 208 y 209, que a la entidad otorgante del subsidio
–Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural- se le atribuya la función de
seleccionar a las personas jurídicas encargadas de administrar y ejecutar los
subsidios. Dicho proceso de selección deberá ajustarse a las normas vigentes -como
lo reconoce la misma disposición- y, en particular, a los principios que rigen
el ejercicio de la función pública según el citado artículo 209. A su vez,
establecer algunos requisitos mínimos que deben cumplir las entidades
operadoras y en particular los allí contenidos, no desafía norma constitucional
alguna y, por el contrario, contribuye a realizar los principios de
transparencia, eficiencia y eficacia que rigen la actividad de la
administración pública.
56.2. Otro de los contenidos del
señalado artículo 9 es el que establece la posibilidad de que en los términos y
condiciones que establezca el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -una
vez exista la recomendación de la Comisión Intersectorial de Vivienda de
Interés Social Rural- actúen como operadores del subsidio la Agencia de
Desarrollo Rural o Fiduagraria S.A. Esta posibilidad no se opone a la
Constitución ni afecta los principios que deben regir la actividad contractual
del Estado puesto que, de una parte, la Agencia de Desarrollo Rural  es una
agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama
Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural[86]
y, de otra, Fiduagraria es una sociedad anónima
de economía mixta sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del
Estado, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y sujeta a la
inspección vigilancia y control de la Superintendencia Financiera. Se trata
entonces de la posibilidad de que entidades que hacen parte de la
administración pública y que pueden tener la capacidad operativa para ejecutar
este tipo de actividades asuman dicha tarea.
56.3. Ahora bien, allí mismo se
establece que podrá actuar como operador la entidad postulada por el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio ante el Comité Intersectorial de Vivienda de
Interés Social Rural, previo cumplimiento de las normas que regulen la materia.
Para la Corte no se opone a la Constitución que un Ministerio que no es
otorgante del subsidio pero que tiene experticia y se relaciona directamente
con la política de vivienda, postule a una persona jurídica para que cumpla las
funciones de operador, siempre y cuando en su proceso de selección se cumplan
las normas de contratación correspondientes en términos o condiciones
equivalentes a la forma en que ello debe hacerse por parte del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural. Resultaría contrario a los principios de
imparcialidad e igualdad (art. 209) que se sigan procesos de selección de
operadores privados con reglas diferenciadas, según la entidad que adelante el
proceso de contratación, pese a que el objeto de la selección sea equivalente:
en este caso actuar como administrador y ejecutor de los subsidios. Así las
cosas, la Corte encuentra necesario declarar la exequibilidad de esta disposición
en el entendido de que cuando actúe como operador la entidad que postule el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta deberá hacerlo en términos o
condiciones equivalentes a los exigidos por parte del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural.
57. El parágrafo
1 del artículo 9º establece la excepción de obtener el permiso de vertimientos
para la ejecución de las soluciones de vivienda de interés social rural
dispersas, siempre que se cumpla con los parámetros del reglamento técnico del
sector de agua potable y saneamiento básico. No obstante lo anterior, la norma
aclara que las autoridades competentes realizarán seguimiento a los sistemas
sépticos y evaluarán su impacto sobre las condiciones ambientales de la cuenca
y, en caso de requerirlo, ordenarán los ajustes correspondientes. Igualmente,
este parágrafo prevé que dicha excepción se aplicará a los proyectos de
vivienda rural social dispersa que adelante el Fondo de Adaptación.
Para la Corte
esta disposición se encuentra ajustada a la Constitución con fundamento en las
razones que se exponen a continuación.
57.1. A la
exigencia del permiso de vertimientos se adscriben finalidades relevantes desde
una perspectiva constitucional. Los artículos 79 y 80 de la Constitución
establecen el deber, en cabeza del Estado, de proteger la diversidad e
integridad del ambiente y planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
su restauración o su sustitución. Como una expresión del deber constitucional
de proteger el medio ambiente y los recursos naturales, la Ley 99 de 1993
asignó la función a las corporaciones autónomas regionales de fijar en el área
de su jurisdicción los límites permitidos para la descarga de sustancias que puedan
afectar el medio ambiente y restringir o regular el vertimiento de sustancias
causantes de degradación ambiental[87].
Los permisos de
vertimientos fueron regulados, mediante el Decreto 3930 de 2010, como un
instrumento de planificación ambiental y control de la contaminación. El
artículo 41 del Decreto 3930 de 2010 dispuso que “toda persona natural o
jurídica cuya actividad o servicio genere vertimientos a las aguas
superficiales, marinas, o al suelo, deberá solicitar y tramitar ante la
autoridad ambiental competente, el respectivo permiso de vertimientos”.
Como requisitos para obtenerlo el interesado tiene a su cargo la obligación de
presentar una solicitud que incluya, según el artículo 42 del mencionado
decreto: (i) fuente de abastecimiento de agua indicando la cuenca hidrográfica
a la cual pertenece; (ii) plano donde se identifique origen, cantidad y
localización georreferenciada de las descargas al cuerpo de agua o al suelo;
(iii) caudal de la descarga expresada en litros por segundo; (iv) caracterización
actual del vertimiento existente o estado final previsto para el vertimiento
proyectado de conformidad con la norma de vertimientos vigente; (v) concepto
sobre el uso del suelo expedido por la autoridad municipal competente, y (vi)
plan de gestión del riesgo para el manejo del vertimiento, entre otros
requisitos[88].
Es en este marco
regulatorio, que el Gobierno Nacional consideró pertinente exceptuar -en el
parágrafo 1º del artículo 9- la obtención del permiso de vertimiento cuando se
trate de la construcción o mejoramiento de la vivienda social rural dispersa.
57.2. De lo
dicho se sigue que el permiso de vertimientos constituye un importante
instrumento para la planificación ambiental y el control de la contaminación de
los recursos hídricos. Sin embargo, dicho permiso no tiene un estatus
constitucional directo y, en esa dirección, el legislador -incluso el
extraordinario- podría prever otros medios, previos o posteriores, que hagan
posible alcanzar propósitos semejantes. En todo caso, por virtud de la
obligación de proteger el medio ambiente, los instrumentos que se acojan deben
contribuir efectivamente a tal propósito.
No obstante que
la norma analizada dispone eliminar el permiso referido para vivienda rural
dispersa, señala expresamente que “la autoridad ambiental competente, como
administradora de los recursos naturales renovables, realizará seguimiento a
dicho sistema, evaluará su impacto sobre la condición ambiental de la cuenca, y
ordenará los ajustes a que haya lugar”. Esta exigencia no supone
simplemente una reiteración de lo que ya establece los artículos 58 y 59 del
Decreto 3930 de 2010 en cuanto a la obligación de realizar inspecciones
periódicas para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en los permisos de
vertimientos, sino que se trata de una nueva obligación de cumplimiento
reforzado que exige un control posterior cuidadoso a las soluciones de
vivienda de interés rural disperso, a fin de evitar y prevenir una
contaminación ambiental, así como al cumplimiento de los reglamentos técnicos
del sector de agua potable y saneamiento básico. En otras palabras, las
autoridades ambientales competentes tendrán un deber especial particularmente
exigente y cuyo cumplimiento deberá ser verificado por los órganos de control.
Ese deber se traduce entonces en la obligación de hacer el seguimiento, evaluar
el impacto y ordenar las medidas que sean necesarias para evitar una afectación
ambiental con las soluciones de vivienda social rural dispersa.
57.3.
Adicionalmente, la Corte constata que, al restringirse la excepción del permiso
de vertimientos a las soluciones de vivienda dispersa - separada por áreas de
prados, cultivos, bosques, potreros, carreteras o caminos entre otros[89]-,
la excepción resulta comprensible, pues debido a su separación, existe un
riesgo menor de contaminación y de afectación a los derechos de terceros. Ello,
insiste la Corte, sin perjuicio del deber especial y posterior que ha quedado
referido.
57.4. Así las
cosas, la Corte encuentra que la no exigencia del permiso de vertimientos se
ajusta a la Constitución en la medida que (i) existen otros instrumentos de
planeación y control de contaminación ambiental, expresamente previstos en la
disposición examinada, como lo es una verificación ex post y la
evaluación del impacto ambiental en la cuenca; (ii) la vivienda dispersa se
encuentra separada por áreas cultivadas, prados, bosques, poteros o carreteras
que minimizan el riesgo de contaminación y el peligro para terceras personas, y
(iii) el Gobierno Nacional incluyó en el parágrafo 1 del artículo 9º un
instrumento de control alternativo para evitar y prevenir la contaminación
ambiental, como lo es la obligación reforzada de las entidades ambientales
competentes para realizar seguimiento y evaluar el impacto ambiental de la
gestión de aguas residuales, así como de ordenar ajustes o medidas adicionales,
si ello fuese necesario.
58. El parágrafo segundo del artículo 9º
establece que no se requerirá obtener la licencia de construcción cuando (i) se
trate de soluciones individuales de vivienda de interés social y prioritario,
(ii) se desarrollen con subsidios familiares de vivienda nacionales o
territoriales y (iii) la entidad operadora del subsidio o la entidad
territorial correspondiente “garanticen que el diseño de las soluciones de vivienda
cumplen con lo dispuesto en la norma colombiana de sismorresistencia vigente al
momento de la asignación del subsidio y los planes de ordenamiento territorial”[90].
Para la Corte esta disposición no viola la
Constitución con fundamento en las razones que se exponen a continuación.
58.1. El numeral 1º del artículo 99 de
la Ley 388 de 1997, que fue modificado por el artículo 35 de la Ley 1796 de
2016 dispone (i) que para adelantar obras de construcción, ampliación,
modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración,
reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización,
parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de
expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la
obtención de la licencia urbanística correspondiente; (ii) que dicha licencia
es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el
curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del
cual se autoriza específicamente adelantar obras de urbanización y parcelación
de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación,
reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y
demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y
realizar el loteo o subdivisión de predios, y (iii) que el otorgamiento de la
licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y
construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo
respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas
urbanísticas y sismorresistentes y demás reglamentaciones en que se fundamenta,
y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo
mientras esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra siempre y cuando se
haya cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma.
58.2. A la exigencia de licencias
urbanísticas se adscriben importantes finalidades que resultan relevantes desde
una perspectiva constitucional.
a. La competencia para su expedición es
un instrumento que contribuye a materializar, de un lado, la competencia
general del municipio para ordenar el desarrollo de su territorio (art. 311) y,
de otro, la atribución específica de los Concejos Municipales para reglamentar
los usos del suelo (art. 313.7). El otorgamiento de la licencia de
construcción, previa verificación del cumplimiento de los requerimientos
establecidos en los planes de ordenamiento territorial, es una actuación
pública de especial relevancia para la autonomía territorial. En ese sentido,
este Tribunal ha sostenido que en el ordenamiento colombiano “se reconoce
la configuración normativa de un Plan de Ordenamiento Territorial a cargo de
los municipios y distritos, como forma de concreción del modelo de
descentralización en armonía con los principios y normas constitucionales y
legales”[91].
Ello implica, para las entidades territoriales, “unas competencias, primero,
en lo relacionado con la facultad regulativa y, segundo, respecto a la adopción
de medidas administrativas para controlar, supervisar y sancionar el
incumplimiento de la normatividad urbanística”[92].
En adición a
ello, en materia de ordenamiento territorial la Ley 1454 de 2011 estableció que
a los municipios les corresponde (i) formular y adoptar los planes de
ordenamiento del territorio; (ii) reglamentar de manera específica los usos del
suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes,
y (iii) optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes
sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos.
b. La exigencia de una autorización
previa para emprender actividades de construcción, contribuye además a la
realización de las políticas públicas que materializan el derecho a la vivienda
digna. En efecto, la autorización previa permite verificar que la construcción
proyectada cumpla los requerimientos básicos relativos, por ejemplo, a su
habitabilidad y al acceso a los servicios públicos. Este Tribunal ha señalado,
entre otras cosas, que “el otorgamiento de
una licencia de construcción implica por parte de las autoridades
administrativas, un estudio previo y responsable respecto de la posibilidad de
garantizar la debida prestación de los servicios necesarios para gozar del
derecho a una vivienda digna”[93]
y que “las licencias de construcción
tienen, entre sus objetivos, precisamente, el de lograr que las obras se
adelanten de acuerdo con parámetros técnicos que eviten daños a terceros y, más
aún, que prevengan riesgos que puedan afectar a las edificaciones vecinas”[94].
58.3. Dos decisiones en ejercicio de control abstracto de
constitucionalidad se han ocupado de examinar normas que, para hipótesis
precisamente delimitadas y no plenamente identificables con la disposición aquí
examinada, han eliminado el requisito de la licencia de construcción. Se trata
de las sentencias C-226 de 2011 y C-145 de 2015.
a. En
la primera decisión, la Corte declaró inexequible una regla establecida en el
parágrafo tercero del artículo 1º del Decreto Legislativo 4829 de 2010[95],
según la cual con el propósito de expedir permisos de instalaciones de comunicaciones
sería suficiente con la autorización de la respectiva Secretaría de
Planeación Municipal o Distrital o de la autoridad del orden nacional según su
respectiva competencia, sin que sea necesario aportar estudios técnicos, de
licencia de construcción, estudios de seguridad, entre otros, que se encuentren
relacionados con la atención de la situación de emergencia económica, social y
ecológica de la que trata el Decreto 4580 de 2010. Con el fin de
fundamentar esa decisión este Tribunal sostuvo:
“La última medida refleja varios
problemas: primero, la no exigencia de estudios técnicos, de seguridad y de
licencias de construcción implicaría el riesgo de afectación grave a la
población, al espacio público, a la sostenibilidad fiscal, al medio ambiente, a
las redes de otros servicios públicos, entre otros efectos negativos, sin que
ello se justifique por la búsqueda de prontitud en la construcción de nueva
infraestructura y redes de telecomunicaciones. La finalidad de que de manera
rápida se realicen esas obras no se compensa con obviar dichos estudios o
requisitos pues entonces la posible solución podría implicar peores efectos que
lo que se pretende contrarrestar.
Lo anterior, vulnera varios principios
constitucionales, especialmente los relacionados con la función administrativa
consagrados en el artículo 209 de la Carta. Además, pone en peligro la garantía
de los derechos colectivos al ambiente sano, al espacio público, la salubridad
pública y la moral administrativa sin que sea posible asegurar que siempre
podrán retrotraerse los efectos de las obras cuando, en efecto, menoscaben
dichos principios. De manera que se declarará inexequible el aparte del
parágrafo tercero bajo estudio que señala “Para ello, bastará la autorización de la respectiva Secretaría de
Planeación Municipal o Distrital o de la autoridad del orden nacional según su
respectiva competencia, sin que sea necesario aportar estudios técnicos, de
licencia de construcción, estudios de seguridad, entre otros”. Así
que dichos requisitos sí deberán exigirse por parte de los municipios incluso
cuando los permisos solicitados se relacionen con la emergencia económica,
social y ecológica.
4.2.         Además,
se le otorga a entidades del orden nacional, que no especifica, la facultad de
otorgar permisos para el despliegue de infraestructura, lo cual –si se
relaciona con los usos del suelo- iría en contra de la autonomía de las
entidades territoriales consagrada en el artículo 287 de la Carta, en este caso
de los municipios, como únicas entidades competentes para darlos en cuanto son
los entes encargados del cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial y
que deben velar por la ordenación de su territorio en virtud de lo establecido
en el artículo 311 Superior. El parágrafo tercero del artículo 1 del decreto
legislativo, tal como quedaría redactado al declararse exequible el aparte
estudiado en el numeral anterior -4.1-, establece:
“Las entidades del orden nacional y
territorial deberán garantizar el despliegue de infraestructura para lo cual
deberán dar prelación a la expedición de los permisos de instalaciones de
telecomunicaciones, que se encuentren relacionados con la atención de la
situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el
Decreto 4580 de 2010.”
De la lectura de la norma se deriva que
se le podría estar otorgando a autoridades del orden nacional la facultad de
dar esos permisos sin determinar cuándo serían competentes ni cuáles serían
esas autoridades ni tampoco motivación alguna que lo justifique.
En efecto, tal como ya se explicaba, son
los municipios los competentes para otorgar esos permisos cuando la obra tenga
incidencia en los usos del suelo, de acuerdo con el artículo 311 Superior y con
la Ley 388 de 1997. Además, la Ley 1341 de 2009 no establece en ninguna de sus
normas qué entidad específica es la competente para expedir esos permisos, por
tanto se aplicaría la regla general que es la ya expuesta sobre la competencia
de los municipios. Ello se explica en cuanto sólo esas entidades territoriales
pueden determinar, de acuerdo con su ordenamiento territorial, qué obras se
pueden realizar sobre su jurisdicción, qué necesidades de desarrollo se
requieren, la prestación de los servicios públicos, etc. Expresamente la Ley
1341 de 2009 sólo le otorga al Ministerio de las TIC la facultad de otorgar
permisos sobre el espectro radioeléctrico pero no los relacionados con el despliegue
o construcción de infraestructura de telecomunicaciones.
En tanto no existe claridad sobre qué
autoridad nacional tendría competencia para otorgar esta clase de permisos cuya
construcción no implique la ordenación del territorio o incida en los usos del
suelo, y partiendo de que esa facultad no puede dejarse abierta e indeterminada
por virtud del principio de autonomía de las entidades territoriales, esa
expresión sólo podría entenderse exequible aclarando que autoridades del orden
nacionales exclusivamente  podrían tener esa facultad si no se inmiscuye
en las competencias de los municipios y si la ley lo ha autorizado previamente”
(Subrayas no son del texto original).
De ese pronunciamiento se desprende que
la exigencia de obtener la licencia de construcción no puede eliminarse
respecto de la infraestructura de telecomunicaciones, ni aún en situaciones
excepcionales como las reguladas en el artículo 215 de la Carta, si con ello se
dejan en situación de riesgo derechos de terceros, otros intereses de
relevancia constitucional o se pueden generar peores efectos de aquellos que se
pretende contrarrestar. A su vez, la Corte consideró que la intervención de
autoridades nacionales en este tipo de autorizaciones planteaba una cuestión
particular, dado que en materia de licencias de construcción son las
autoridades municipales quienes deben tener en primer lugar esa competencia de
decisión. Conforme con tal indicación, la sentencia declaró la
constitucionalidad condicionada de la expresión “nacional” contenida en la
primera parte del parágrafo tercero a fin de que se entendiera “que
las autoridades del orden nacional a las que hace referencia sólo podrán
expedir permisos de despliegue de infraestructura cuando no implique la
usurpación de competencias de los municipios sobre su ordenamiento territorial
y los usos del suelo, y cuando la ley lo ha autorizado previamente”.
b. A partir de consideraciones
diferentes y en el contexto de una situación carcelaria crítica, la sentencia
C-145 de 2015 estableció que resultaba compatible con la Carta una disposición
prevista en la Ley 1709 de 2014 conforme a la cual no se requiere licencia urbanística de urbanización, parcelación,
construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para la construcción,
adecuación o ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria.
Según planteó este Tribunal, las licencias de urbanización no constituyen un
medio indispensable dado que existen otros instrumentos de control de la
planeación territorial -como las normas sancionatorias y las acciones
populares-. Señaló entonces que el artículo acusado “puede ser interpretado en el sentido que si bien no es
necesario adelantar el trámite de las licencias de urbanismo para realizar
intervenciones o la construcción de edificaciones destinadas a la reclusión de
personas afectadas con medidas privativas de la libertad, ello no exime a las
entidades que las realicen del deber de observar la reglamentación de usos del
suelo y de solicitar la licencia ambiental y cumplir las demás normas
urbanísticas, bajo el entendido que toda actuación del Estado debe estar
revestida de legalidad y en este orden no puede desconocer de manera
injustificada las reglas y limitaciones que los concejos municipales
establezcan en los planes de ordenamiento territorial”. En atención a
ello, señaló la Corte que la norma sería “declarada exequible pero bajo el entendido de que las obras de
intervención o construcción de infraestructura carcelaria se debe desarrollar
en las áreas que hayan sido destinadas para el efecto en las normas de
ordenamiento territorial y conforme a la reglamentación de usos del suelo
aplicables en el municipio”.
58.4. Para este Tribunal ninguna de
tales decisiones constituye un precedente controlante para el asunto que ahora
se examina, ya que no se ocupan de la regulación relativa a la construcción de
vivienda subsidiada con recursos públicos.
58.5. Como se dejó señalado al describir
el alcance del parágrafo 2º, este prevé la eliminación de la licencia de
construcción como requisito de ejecución de soluciones de vivienda subsidiadas,
bajo la condición de que la entidad operadora o la entidad territorial garanticen
que el diseño de las soluciones de vivienda cumple los requerimientos de
las normas de sismorresistencia y los planes de ordenamiento territorial. La
regla que se examina sustituye la licencia de construcción por una obligación
de garantizar el cumplimiento de los referidos elementos.
a. La obligación de garantía
que allí se establece implica un deber o compromiso jurídicamente exigible de
asegurar la observancia de las disposiciones en materia de sismoresistencia así
como las reglas previstas en los planes de ordenamiento territorial. No se
trata de una obligación que se agote en la realización de los mejores esfuerzos,
sino un deber de resultado que impone a quien lo asume en virtud de lo
dispuesto en este decreto -la entidad operadora del subsidio o la
entidad territorial-, actuaciones que aseguren las referidas
normas.
b. Establecer la
obligación de garantía en materia de cumplimiento de normas de
sismoresistencia y de los planes de ordenamiento, no implica que las
autoridades competentes puedan abstenerse de cumplir los deberes en materia de
planeación urbana y rural y, en esa medida, habrán de emprender todas las
actuaciones que se requieran para asegurar que en la ejecución de los
respectivos proyectos de vivienda se cumplan las condiciones que ordinariamente
se verifican al conceder la licencia de construcción. Conforme a ello y
atendiendo el contenido del artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015, deberán verificar el
respeto, por ejemplo, de las reglas relativas a los Planes Especiales de Manejo
y Protección de Bienes de Interés Cultural así como las condiciones requeridas
para la edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos
relevantes para la respectiva edificación. Igualmente las autoridades
competentes deben verificar que las reglas relativas a la edificación en suelo
rural que prevé el artículo 2.2.6.2.1 del mismo decreto sean plenamente respetadas.
Le corresponde al Presidente de la República, al amparo de la facultad
reglamentaria de la que es titular, adoptar las medidas que se requieran para
la cumplida ejecución de las disposiciones contenidas en este decreto.
c.
Advierte la Corte que las autoridades nacionales y territoriales tienen deberes
significativos en relación con la protección de la vivienda a la que se refiere
el decreto examinado. No requerir la licencia de construcción tiene por objeto hacer
posible que los planes de vivienda puedan ejecutarse con mayor rapidez y a
menores costos, de manera que logre darse una respuesta efectiva a las
necesidades que se desprenden del actual contexto de transición. Sin embargo, no
es posible interpretar dicho propósito como una renuncia de las autoridades
públicas a su deber de asegurar que las soluciones de vivienda se diseñen y
ejecuten correctamente, ni tampoco como una fuente de exclusión de
responsabilidad de los particulares que puedan intervenir en tales proyectos. En
esta materia, como es natural, deberán activarse todos los instrumentos de
control, seguimiento y sanción, de ser el caso, a fin de materializar al mismo
tiempo las exigencias de eficiencia, eficacia y calidad a partir de las cuales
adquiere sentido la regulación juzgada.
58.6. La Corte, en consecuencia,
declarará la exequibilidad de los contenidos normativos examinados.
59. Una regla especial se encuentra
establecida en el parágrafo del artículo 3 en relación con la valoración o
evaluación para la escogencia del constructor por parte del operador, al
disponer que se tendrá en cuenta si se prevé el suministro de bienes y
servicios por parte de las comunidades o la contratación de mano de obra local.
Cuando el constructor -denominado también ejecutor[96]-
considere en su propuesta ese tipo de medidas, dicha circunstancia puede ser
considerada por la entidad otorgante.
Para la Corte dicha medida resulta
compatible con la Constitución, puesto que sin sacrificar el principio de
transparencia o eficiencia, promueve el desarrollo regional y puede
interpretarse como un instrumento que asegura la participación de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2). En efecto, tratándose de
proyectos de impacto local esa preferencia encuentra justificación porque permite
optimizar para unos eventos específicos los intereses de la población de la respectiva
entidad territorial y por esa vía promover el empleo y el desarrollo locales.
Esa regulación encuentra además fundamento en la regla que establece, en el
artículo 334, que el Estado es el director general de la economía y que en esa
medida debe intervenir “con el fin de
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano”.
60. De conformidad con las
consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad simple del
parágrafo del artículo 3º y del artículo 8º.  También será declarada la
exequibilidad del artículo 9º con excepción del parágrafo 1º, inciso segundo, y
el parágrafo 2º, inciso segundo, que se declaran INEXEQUIBLES por
violación de la exigencia de conexidad, según ello quedó explicado en el
fundamento jurídico 15.3 de esta providencia. Igualmente declarará la
exequibilidad de la parte final del inciso quinto del artículo 9º en el
entendido de que cuando actúe como operador la entidad que postule el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta deberá hacerlo en términos o
condiciones equivalentes a los exigidos por parte del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural.
Medidas de cobertura a las tasas de
interés de créditos de vivienda de interés social y prioritario (art. 10)
Artículo
10.
Cobertura para créditos de vivienda de interés social y prioritario rural.
Con el propósito de generar condiciones que faciliten la financiación de
vivienda nueva de interés social y prioritario rural, el Gobierno nacional, a
través del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria
(FRECH), administrado por el Banco de la República, podrá ofrecer nuevas
coberturas de tasas de interés a los titulares de créditos de vivienda de
interés social y prioritario rural que otorguen los establecimientos de
crédito, en condiciones similares a las establecidas para vivienda urbana.
El
Gobierno nacional reglamentará las condiciones y procedimiento de las
coberturas a tasas de interés de los titulares de crédito de vivienda de
interés social y prioritario rural nueva.
61. El artículo 10 prescribe que con el
objeto de generar condiciones que faciliten la financiación de vivienda nueva
de interés social y prioritario rural, el Gobierno podrá, a través del Fondo de
Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria (FRECH) -cuya
administración le corresponde al Banco de la República-, ofrecer nuevas
coberturas a las tasas de interés a quienes sean deudores de créditos de
vivienda de interés social y prioritario rural otorgados por establecimientos
de crédito. Indica además que ello deberá hacerse en condiciones similares a
las establecidas para vivienda urbana. Igualmente establece que le corresponde
al Gobierno Nacional reglamentar las condiciones y procedimiento para el
otorgamiento de las coberturas correspondientes.
62. El artículo 10 se encuentra en una relación
de eficiencia clara con el Acuerdo Final y, en esa medida, constituye un
instrumento que facilita conseguir sus propósitos. En efecto, prever medidas
que permitan al Estado contemplar algún nivel de cobertura a las tasas de
interés ofertadas en el mercado para adquirir vivienda rural, es un instrumento
que se ha establecido en el pasado para impulsar, por ejemplo, el acceso a los
créditos de vivienda regulados en la Ley 546 de 1999. Se trata de una medida de
fomento que hace practicable, mediante un sistema diferente al otorgamiento
directo del subsidio, promover la adquisición de viviendas por parte de los
beneficiarios del Plan.
63. Los artículos 48 y 49 de la Ley 546
de 2000 previeron la creación del Fondo al que se refiere la disposición bajo
examen, la autoridad encargada de administrarlo, los recursos que lo
conformarían y los propósitos para su creación, vinculados a la cobertura de
créditos de vivienda[97].
Posteriormente, el artículo 123 de la Ley 1450 de 2011 dispuso que, con el
propósito de generar condiciones que faciliten la financiación de vivienda
nueva, el Gobierno Nacional podría ofrecer nuevas coberturas de tasas de
interés a los deudores de crédito de vivienda nueva y leasing habitacional que
otorguen los establecimientos de crédito. Posteriormente, la Ley 1469 de 2011 prescribió
que los recursos de dicho fondo podrían ser empleados por el Gobierno con el
fin de ofrecer nuevas coberturas de tasas de interés a los deudores de crédito
de vivienda nueva que otorguen las entidades financieras y las Cajas de
Compensación Familiar, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional para estas últimas.
Para la Corte esta regulación, desde la
perspectiva de su contenido, no suscita problema constitucional alguno. En
efecto, establecer coberturas a las tasas de interés para la financiación de la
vivienda a la que se refiere el decreto, además de ser expresión del ejercicio
de una competencia legislativa, constituye un desarrollo posible del artículo
51 de la Carta al prever que, para hacer efectivo este derecho, el Estado
promoverá planes de vivienda de interés social, así como sistemas adecuados de
financiación a largo plazo. Las coberturas a las tasas de interés permiten
reducir el costo del crédito y, en esa dirección, optimizar la financiación.
Igualmente, prever que el Gobierno reglamentará las condiciones y
procedimientos de cobertura a las tasas de interés, constituye una expresión
directa de las competencias reglamentarias que en esta materia la Constitución
le reconoce al Gobierno Nacional.
64. No obstante esta conclusión,
encuentra la Corte necesario abordar una cuestión particular. El artículo 10 se
ocupa de disciplinar un asunto de naturaleza financiera lo que sugiere que se
trata de una materia marco a la luz de lo dispuesto en el numeral 19 del
artículo 150. Esa condición también se desprende del precedente fijado por la
Corte en la sentencia C-955 de 2000 que al referirse a la regulación del fondo
de reserva prevista en los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 2000, consideró
que se trataba de una regulación con la naturaleza antes descrita. Con
fundamento en esta premisa, la pregunta que surge es si tal regulación podía
ser adoptada en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz. A
juicio de la Corte, la respuesta debe ser positiva en tanto esa materia no está
excluida  expresamente por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 y
tampoco puede afirmarse que se encuentre comprendida por la reserva estricta de
ley a la que se refirió la sentencia C-699 de 2016.
En efecto, si bien el inciso tercero del
artículo 150.10 de la Carta establece una prohibición de delegación legislativa
para la regulación de las materias marco, de ello no se desprende que el
Gobierno carezca de competencias para adoptar ese tipo de normas en ejercicio
de las facultades presidenciales para la paz. Ello es así dado que, primero, no
se encuentra comprendida por los asuntos expresamente excluidos por el referido
acto legislativo; segundo, no se ocupa específicamente de materias relativas a
limitaciones significativas de derechos o garantías constitucionales que
impongan una particular exigencia de deliberación democrática, y tercero, no es
posible establecer, sin desconocer el principio del efecto útil que preside la
interpretación sistemática de la Carta, que la reserva estricta de ley
corresponde con las materias previstas en el artículo 150.10, a pesar de que el
constituyente derivado no lo hubiera prescrito expresamente en el Acto
Legislativo 01 de 2016.
65. La Corte declarará la exequibilidad
de la disposición demandada.
Destinación de recursos del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
para la financiación de la política de vivienda (art. 11)
Artículo
11. Modifícase el artículo 32 de la Ley 546 de 1999, el cual quedará así:
“Artículo
32. Recursos de Finagro para vivienda de interés social y prioritario
rural. Destínese el veinte por ciento (20%) de los recursos provenientes de
las inversiones forzosas con que cuenta Finagro a la financiación de vivienda
de interés social y prioritario rural, para programas de adquisición,
mejoramiento y construcción individual en sitio propio, en las condiciones que
para el efecto establezca la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con
sujeción a lo dispuesto por el Consejo Superior de Vivienda.
Para
los efectos de lo previsto en este artículo, Finagro realizará de manera
permanente actividades tendientes a promocionar esta línea de financiamiento.
Parágrafo
1°.
En aquellos casos en que por razón de la demanda los recursos previstos en el
presente artículo no se utilicen, Finagro podrá destinarlos al fomento agrícola
a través del financiamiento de las actividades agropecuarias, de conformidad
con las disposiciones vigentes y su objeto social.
Parágrafo
2°.
El Gobierno nacional, con cargo a los recursos del sector agropecuario, podrá
establecer programas que incluyan la asignación de subsidios familiares de
vivienda de interés social y prioritario rural y subsidios a la tasa de interés
para los solicitantes de la financiación a la que se refiere el inciso inicial
de este artículo, bajo las condiciones que establezca el Gobierno nacional.”
66. El artículo 11, que
modifica el artículo 32 de la Ley 546 de 1999, establece cuatro contenidos
normativos. En primer lugar, prescribe que deberá destinarse el veinte por
ciento de los recursos de las inversiones forzosas de las que dispone dicho
Fondo –en adelante Finagro- a la financiación de vivienda de interés social y prioritario
rural para los programas de adquisición, mejoramiento y construcción de
vivienda individual en sitio propio. Esa destinación deberá hacerse teniendo en
cuenta las condiciones que establezca la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario siguiendo para el efecto lo que haya dispuesto el Consejo Superior
de Vivienda. En segundo lugar, señala que a Finagro le corresponderá realizar
de manera permanente actividades de promoción de esta línea de financiamiento.
En tercer lugar, reiterando lo establecido por el artículo 32 original de la
Ley 546 de 1999, prevé que los recursos que no se empleen con la finalidad
señalada podrán ser destinados al fomento agrícola. Finalmente, en cuarto
lugar, el parágrafo segundo establece una autorización para que el Gobierno
Nacional establezca, con cargo a los recursos destinados al sector
agropecuario, programas que incluyan asignación de subsidios familiares de
vivienda de interés social, así como subsidios a la tasa de interés para los
solicitantes de la financiación prevista en el primer inciso del artículo, en
las condiciones que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.
67.
La Corte constata nuevamente la estrecha relación de conexidad entre la medida
que acogió el artículo 11 del decreto y los objetivos del Acuerdo Final. En
este caso, la modificación parcial del artículo 32 de la Ley 546 de 1999 ha
definido sistemas complementarios de financiación de los programas de vivienda
rural previendo que será posible empleando para el efecto los recursos que por
inversiones forzosas ha recibido Finagro. Adicionalmente y como un título legal
para la apropiación de gastos, el artículo señala la posibilidad de que el
Gobierno Nacional destine recursos previstos para el sector agropecuario a
efectos de alcanzar los propósitos que, en línea con los numerales del Acuerdo
Final invocados por el Gobierno, persigue el Decreto. Cabe destacar, como
muestra de la conexidad, que al motivar las reglas plasmadas en los artículos
10 y 11 del decreto, el Gobierno señaló que se pretendía “el fortalecimiento
de  las disposiciones e instrumentos existentes en la normativa vigente e
incorporar la alternativa de combinar crédito hipotecario para vivienda de
interés social y prioritario rural con subsidios en dinero y cobertura a la
tasa de interés, tanto para la línea de crédito de Finagro, existente
actualmente, como para nuevas coberturas, a través del Fondo de Reserva para la
Estabilización de Cartera Hipotecaria (FRECH)”.
68. La modificación que
introduce el artículo al primer inciso del texto original del artículo 32 de la
Ley 546 de 1999, se limita a precisar la posibilidad de emplear el porcentaje
de recursos allí referidos a los propósitos de financiación de vivienda de
interés social y prioritario rural. Según lo establece el artículo 3º del
Decreto Ley 2371 de 2015, que a su vez modificó el artículo 227 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, el objeto de Finagro consiste en
promover el desarrollo agropecuario y rural, mediante instrumentos financieros
y de inversión a través del redescuento o fondeo global o individual de las
operaciones que hagan las entidades bancarias, financieras, fiduciarias y
cooperativas vigiladas por la Superintendencia Financiera y por la
Superintendencia de Economía Solidaria. Se trata
entonces de una entidad de segundo piso a la que puede atribuirse la
función de concurrir a financiar la ejecución del Plan y de la Política
a la que se refiere el Decreto bajo examen.
La doble sujeción a la
Comisión Nacional de Crédito Agropecuario y al Consejo Superior de Vivienda se
encuentra conforme a la Carta, al tratarse de una disposición que promueve la
realización de los principios de coordinación entre las diferentes autoridades
administrativas. En efecto, la citada Comisión integrada por funcionarios públicos
del más alto nivel[98], tiene -según el vigente artículo
218 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- la condición de administrador
del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario y organismo rector del
financiamiento y del manejo de riesgos del sector agropecuario. A su vez, el
Consejo Superior de Vivienda, según lo dispone el artículo 6º de la Ley 546 de
1999, es un organismo asesor del Gobierno en materia de vivienda que se
encuentra integrado por funcionarios públicos y diferentes representantes de organizaciones
sociales[99]. Igualmente, la facultad de Finagro de promover las
líneas de financiamiento previstas, guarda plena consonancia con el propósito
de materializar el contenido del derecho a la vivienda digna y con el principio
de eficiencia que rige la administración pública.
69. El contenido del
tercer inciso del artículo 32 de la Ley 546 de 1999 se mantiene inalterado si
se contrasta con la versión original de dicha disposición, limitándose a
señalar, por razones compatibles con el principio de eficiencia y economía, que
en aquellos casos en que los recursos no sean utilizados pueden destinarse por
Finagro a la financiación de actividades agropecuarias. Se trata de una regla
de destinación residual de los recursos que no plantea problema jurídico alguno
en tanto esaa destinación debe hacerse respetando el objeto social del
mencionado Fondo así como las disposiciones que se encuentren vigentes.
70. El cuarto contenido
normativo de la disposición constituye una autorización, comprendida por las facultades
de la administración pública para ejecutar planes de acción dirigidos a hacer
realidad los objetivos y metas que se establecen en la ley del plan nacional de
desarrollo. Autorizar la creación de programas que prevean la asignación de
subsidios familiares de vivienda o para la cobertura de tasas de interés,
constituye un desarrollo posible de los artículo 51 y 64 de la Carta.
71. Conforme a lo expuesto el artículo
11 será declarado exequible.
Articulación e integración del Plan
Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural, los planes de
la Reforma Rural Integral y el Plan Nacional de Desarrollo (art. 12).
Artículo
12.
Integración del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural con los Planes de la Reforma Rural Integral y sus Políticas.
De conformidad con la Reforma Rural Integral y el Plan Nacional de Desarrollo,
el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural se
deberá integrar con los demás planes nacionales para la Reforma Rural Integral
y sus respectivas políticas, con el propósito de lograr intervenciones
integrales en las zonas rurales. Las entidades competentes deberán generar
instrumentos que permitan la implementación articulada de proyectos en
territorio.
72. El artículo 12 prevé que el Plan
al que alude el artículo 1 del Decreto deberá integrarse con los otros planes
nacionales para la reforma rural, de conformidad con la denominada Reforma
Rural Integral y el Plan Nacional de Desarrollo. En consonancia con ello, tal
disposición prevé que las entidades deberán crear mecanismos que hagan posible
que en los diferentes territorios la implementación se articule adecuadamente.
73. Esta disposición, cuya finalidad es
promover la articulación de los diferentes instrumentos a los que se refiere el
Decreto, con las pautas definidas en el  Acuerdo Final así como con el Plan
Nacional de Desarrollo, asegura jurídicamente la realización de todos los
componentes de dicho Acuerdo. Esta carga de armonización de los instrumentos se
encuentra, a juicio de la Corte, en estrecha y directa conexión con la
implementación a la que se refiere el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016.
74. La norma bajo examen refleja la
necesidad de que los instrumentos que se adoptan en el Decreto, así como
aquellos que se aprueben en sucesivas normas para hacer efectivo el Acuerdo
Final en lo relativo a la Reforma Rural Integral, se encuentren plenamente
articulados con los planes preexistentes que se encuentren en curso así como
con las normas e instancias que rigen la planeación en el ordenamiento
constitucional. Ello, como se ha señalado a propósito del análisis del artículo
1º, es consistente con la obligación constitucional de ejecutar un proceso de
planeación ajustado a los principios previstos en la Carta (art. 341) y en la
ley orgánica correspondiente, en particular los de coordinación, consistencia,
desarrollo armónico de las regiones, viabilidad y coherencia (art. 3 de la Ley
152 de 1994). Esta disposición impone entonces a todas las autoridades e
instancias que participan en el diseño y ejecución de los diferentes mecanismos
de planeación, asegurar la articulación de los instrumentos de manera tal que,
de una parte, (i) se cumplan de buena fe los compromisos establecidos en el
Acuerdo, según lo exige el Acto Legislativo 02 de 2017 y, principalmente, de
otra, (ii) se asegure el respeto estricto de las disposiciones constitucionales
tal y como lo ordena el artículo 4º de la Carta y la frase final del primer
inciso del referido acto legislativo.
75. El artículo 12 será declarado
exequible.
Régimen de transición para la ejecución
de los recursos destinados previamente a políticas de subsidios (art. 13)
Artículo
13.
Régimen de transición de los recursos del subsidio familiar de vivienda de
interés social y prioritario rural. Los recursos del subsidio
familiar de vivienda de interés social rural transferidos por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural a la entidad otorgante antes de entrar en
vigencia el presente decreto, se ejecutarán de conformidad con la normativa
vigente al momento de su transferencia.
76. El artículo 13 establece una regla
de transición, conforme a la cual aquellos recursos del subsidio familiar de
vivienda de interés social rural que hubieren sido transferidos por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a la entidad otorgante antes de
que hubiere entrado en vigencia el decreto bajo examen, continuarán
ejecutándose de conformidad con las normas vigentes al momento de la
transferencia.
77. Se trata de una medida que se
encuentra en estrecha conexión con la ejecución ordenada de los recursos
destinados a financiar los programas de subsidios. Este propósito, que permite
identificar los recursos que serán empleados para los fines previstos en el Decreto
que ahora se juzga, se encuentra en relación de eficiencia con los objetivos
relevantes del Acuerdo Final, en tanto hace posible una ejecución ordenada de
las apropiaciones y un seguimiento adecuado de las etapas de la política
pública.
78. En nada desconoce la Constitución lo
allí prescrito y, por el contrario, asegura que los programas iniciados
previamente para la ejecución de subsidios se utilicen conforme a las
disposiciones preexistentes. Es entonces una medida válida que además
contribuye a la ejecución ordenada de los recursos y salvaguarda el principio
de legalidad en la ejecución de las políticas públicas.
Vigencia y derogatorias (14)
Artículo
14. Vigencia y derogatorias. Deróganse los artículos 27, 28, 29, 30, y 31 de la
Ley 1537 de 2012 y las demás normas que le sean contrarias.
79. El artículo
14 se limita a establecer la derogatoria expresa de varios artículos de la Ley
1537 de 2012 y la tácita de todas aquellas disposiciones que le sean
contrarias. Esa derogación se encuentra en una relación de cambio o
superación de obstáculos en tanto las nuevas circunstancias exigían la
modificación de normas preexistentes que establecían un régimen diferenciado en
algunos aspectos relevantes. En esa dirección el Gobierno sostuvo en las
motivaciones del Decreto, que los artículos suprimidos “resultan
contrarios a este decreto ley en cuanto establecen reglas diferentes en
relación con (i) la autoridad encargada de ejecutar la formulación de la
política de Vivienda de Interés Social rural; (ii) los grupos poblacionales
rurales que tienen prioridad para el acceso al subsidio; (iii) las entidades a
través de las cuales se ejecuta el subsidio; y (iv) los recursos para la
Vivienda de Interés Prioritario rural”.
80. Estima la Corte que encontrándose satisfecho
el principio de conexidad de esta medida con los contenidos del Acuerdo Final y
no tratándose de la derogatoria de normas constitucionales, orgánicas,
estatutarias, de naturaleza tributaria o incluidas en códigos, es perfectamente
posible que el legislador extraordinario hubiera adoptado esa decisión.
81. El artículo 14 será declarado
exequible.
G.  SINTESIS DE LA
DECISIÓN
82. Le correspondió a la Corte
pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 890 de 2017 “Por el
cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de vivienda social rural” expedido por el
Presidente de la República con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 del
Acto Legislativo 01 de 2016.
83.  La Corte constató que se
encontraban satisfechas las condiciones formales y de competencia temporal que
rigen la expedición del decreto bajo examen. En primer lugar, se encuentra
firmado por el Presidente de la República y los titulares de los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Ambiente y
Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio. Considerando su
contenido, así como los sectores en los que tiene impacto (vivienda y
desarrollo rural), puede decirse que, para todos los efectos y en los términos
establecidos en el artículo 115 Superior, los referidos funcionarios
constituyen el Gobierno. En segundo lugar, su título guarda plena
correspondencia con su contenido, dado que los artículos que lo integran se
refieren a diferentes dimensiones del Plan que en él se menciona y a
varios instrumentos de política pública directamente relacionados con la
promoción y desarrollo de la vivienda rural. Por ello, cumple con la exigencia
prevista en el artículo 169 de la Carta, que la jurisprudencia ha estimado
aplicable a este tipo de normas. En tercer lugar, el decreto señala la norma en
la que fundamenta su expedición, al referir que fue adoptado con base en las
facultades que se encuentran previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01
de 2016. El decreto también incluye una amplia motivación que contiene
consideraciones generales y específicas, y cuyo análisis se realizará a
continuación a propósito del examen de conexidad y necesidad. Finalmente, encuentra
la Corte que la
regulación fue expedida el día 28 de mayo del año en curso, esto es, durante el
término de 180 días siguientes al momento en que entró en vigencia el Acto
Legislativo 01 de 2016, según lo prescrito en el artículo 5º de dicho acto.
84. Al aplicar el juicio de conexidad
objetiva la Corte encontró que el decreto, sus consideraciones y su estructura
general se vincula de forma cierta y verificable con el Acuerdo Final, dado que
con su expedición –como lo advierte el numeral 3.1 de los considerandos y se
sigue de las reglas que adopta– se pretende (i) implementar los contenidos
relacionados con la reforma rural integral a la que se refiere el numeral
1.3.2.3, al disponer la creación y puesta en marcha del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de la Vivienda Social Rural y
(ii) adoptar un régimen que haga posible o facilite la reincorporación
económica y social sostenible de los integrantes de las FARC, lo que
incluye planes o programas de vivienda, conforme a lo contemplado en el numeral
3.2.2.7 del Acuerdo Final.
En aplicación del juicio de
conexidad estricta y suficiente, este Tribunal determinó que las normas del
Decreto Ley 890 de 2017 se vinculan directamente con las motivaciones del
mismo. Constató que todas ellas contribuían efectivamente a la realización del
Acuerdo Final en tanto disponen (a) la creación de instrumentos
indicados en el mismo o estrechamente vinculados -Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de vivienda social rural­ ­y Política
de vivienda de interés social y prioritario rural-, (b) la
atribución de facultades a entidades para que, por medio de su acción,
concurran a la realización del Acuerdo Final -Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, Ministerio de Vivienda, Finagro, entre otras), (c) la
creación o diseño de los procedimientos administrativos o de otra índole
necesarios para ejecutar algún punto del Acuerdo Final -régimen de subsidios,
entidad otorgante, entidad operadora y constructor- y (d) la adopción de los
medios necesarios para apropiar y conservar los recursos económicos necesarios
para la implementación.
La Corte
encontró, sin embargo, que la extensión del régimen previsto en los parágrafos
primero y segundo del artículo 9, en materia de licencias de construcción y
permisos de vertimiento, a los proyectos de vivienda rural que desarrolle el
Fondo de Adaptación en ejercicio de sus competencias, se opone al requerimiento
de conexidad con el Acuerdo Final. En efecto, se trata de una medida específica
que no tiene una vinculación estrecha si se considera que el referido Fondo de
Adaptación, según el artículo 1 del Decreto 4819 de 2010, tiene por objeto la
recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el
fenómeno de "La Niña". En consideración a ello, no puede constatarse,
ni el Gobierno demostró, la existencia de una relación específica entre la
aplicación de las medidas previstas al Fondo de Adaptación y la implementación
o desarrollo del Acuerdo Final. Así las cosas, la Corte dispuso declarar la
inexequibilidad de lo dispuesto en el segundo inciso del parágrafo primero, así
como en el inciso segundo del parágrafo segundo del artículo 9.
85. El Decreto Ley 890 de 2017 superó el
examen de necesidad dado que existen argumentos suficientes que
demuestran la importancia de implementar de manera rápida y efectiva los
programas de vivienda rural. En primer lugar,
la implementación del Plan, así como de la Política -instrumentos
a través de los cuales se concretan varias dimensiones del Acuerdo Final- exige
agotar varias etapas que van desde la formulación general de los elementos que
guiarán la actuación de la administración, pasa por la consolidación de la
administración del Plan y de la Política y el otorgamiento de
subsidios o créditos, y concluye con la realización efectiva de las actividades
de mejoramiento o construcción de vivienda. En segundo lugar, el impacto del
conflicto en el campo ha afectado diferentes grupos poblacionales que
requieren, para ajustarse a la nueva situación que se desprende de la
terminación del conflicto, de medidas que en el corto plazo permitan su
participación efectiva, en condiciones de igualdad, en los beneficios que se
siguen de ello. En tercer lugar, la urgencia de adoptar las medidas se
desprende además del hecho de que el numeral 6.1.10 del Acuerdo estableció que
durante los 12 meses siguientes a su firma debían adoptarse las normas para la
implementación de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral.
86. Las disposiciones del decreto son materialmente
compatibles con la Constitución. Ellas (i) se articulan con el régimen
constitucional y orgánico relacionado con las actividades de planeación y
presupuesto; (ii) constituyen un desarrollo posible del derecho de acceder a la
vivienda digna reconocido en el artículo 51, en tanto se orienta a materializar
planes de vivienda de interés social y a crear sistemas adecuados de
financiación, y (iii) son una expresión del deber que tiene el Estado de
promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la vivienda según
lo prescribe el artículo 64. Al amparo de tal regulación el decreto establece
instrumentos, asigna competencias y regula procedimientos que, en general, no
se oponen a la Carta.
87. De conformidad con el precedente
sentado en la sentencia C-359 de 2013, la Corte
negó que la expedición del Decreto Ley 890 de 2017 hubiera requerido agotar el
proceso de consulta previa de las comunidades étnicas. A su juicio, no puede
afirmarse la afectación directa de tales comunidades en una regulación que
define de manera general algunos elementos de la política pública de vivienda
rural.
88. La Corte consideró que debía
declararse la exequibilidad condicionada del inciso cuarto del artículo 9º. A
pesar de
que respeta la Constitución que un Ministerio que no es otorgante del subsidio
pero que tiene experticia y se relaciona directamente con la política de
vivienda, postule a una persona jurídica para que cumpla las funciones de
operador, estimó la Corte que ello era posible siempre y cuando en su proceso
de selección se cumplan las normas de contratación correspondientes en términos
o condiciones equivalentes a la forma en que ello debe hacerse por parte del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Resultaría contrario a los
principios de imparcialidad e igualdad (art. 209) que se sigan procesos de selección
de operadores privados con reglas diferenciadas, según la entidad que adelante
el proceso de contratación, pese a que el objeto de la selección sea
equivalente: en este caso actuar como administrador y ejecutor de los
subsidios. Así las cosas, dispuso declarar la exequibilidad de esta disposición
en el entendido de que cuando actúe como operador la entidad que postule el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta deberá hacerlo en términos o
condiciones equivalentes a los exigidos por parte del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural.
III.    DECISIÓN
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE
el Decreto Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la
formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de vivienda social
rural”, por su compatibilidad formal con la Constitución.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13 y 14 por su compatibilidad
material con la Constitución.
TERCERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 9o con excepción del parágrafo 1o inciso segundo y parágrafo 2o
inciso segundo que se declaran INEXEQUIBLES. Igualmente declarar la
exequibilidad de la parte final del inciso quinto del artículo 9º en el
entendido de que cuando actúe como operador la entidad que postule el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta deberá hacerlo en términos o
condiciones equivalentes a los exigidos por parte del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento parcial de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
Anexo No. 1
Normas
Motivación
Normas sobre el contenido
general, la implementación y articulación del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural y la Política de Vivienda de Interés
social
Artículo 1°.
Formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural.
Artículo 2°.
Política de vivienda de interés social y prioritario rural y reforma rural
integral.
Artículo 3°.
Implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural.
Artículo 12.
Integración del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural con los Planes de la Reforma Rural Integral y sus Políticas.
Motivación general
Que la formulación e implementación
del Plan es necesaria para la formulación e implementación de otros Planes
Nacionales para la Reforma Rural Integral, tales como los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial, el Plan para Apoyar y Consolidar la Generación
de Ingresos de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, el Plan de
Distribución de Tierras, el Plan Nacional de Salud Rural y el Plan Especial
de Educación Rural, por lo cual resultan urgentes las disposiciones
contenidas en el presente decreto ley.
Que con el propósito de garantizar
condiciones de vida digna a las personas que habitan en el campo, el punto
1.3.2.3 del Acuerdo Final prevé el compromiso del Gobierno nacional de crear
e implementar un Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Vivienda
Social Rural (en adelante el Plan), en cuyo desarrollo se deberán tener en
cuenta, entre otros, los siguientes criterios:
i) “La aplicación de soluciones de
vivienda adecuadas, de acuerdo con las particularidades del medio rural y de
las comunidades, con enfoque diferencial. El acceso a estas soluciones será
equitativo para hombres y mujeres”.
ii) “La promoción y aplicación de
soluciones tecnológicas apropiadas (acueductos veredales y soluciones
individuales) para garantizar el acceso al agua potable y el manejo de aguas
residuales”.
Motivaciones específicas
Los artículos primero y segundo
establecen la obligación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de
formular el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social
Rural y la política de vivienda de interés social y prioritario rural, con
sujeción a los criterios 1 a 4 del punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final, y las
condiciones para el otorgamiento y ejecución del subsidio, en consonancia con
el punto uno del Acuerdo Final y el mencionado Plan.
El artículo segundo establece la
obligación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de formular el
Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural y la
política de vivienda de interés social y prioritario rural, así como las
condiciones para el otorgamiento y ejecución del subsidio, de acuerdo con el
punto uno del Acuerdo Final y el mencionado Plan.
El artículo tercero prevé que la
implementación del Plan y de la política pública de vivienda de interés
social y prioritaria rural deberán incluir soluciones de vivienda nueva o
mejorada, acordes a las necesidades y las condiciones de los hogares rurales
en cada zona o región del país, tal y como lo dispone el punto 1.3.2.3,
criterio número 1, del Acuerdo Final.
El artículo tercero busca dar
cumplimiento al punto 1.3.2.3, criterio número 1, del Acuerdo Final, pues
dispone que la implementación del Plan y de la política pública de vivienda
de interés social y prioritaria rural deberán estar acordes con las
necesidades y las condiciones de los hogares rurales en cada zona o región
del país.
El artículo 12 preceptúa que el Plan
se deberá integrar con los demás planes nacionales para la Reforma Rural
Integral y sus respectivas políticas, con el propósito de lograr
intervenciones integrales en las zonas rurales.
Normas
Motivación
Normas sobre los subsidios de
vivienda rural
Artículo 4°.
Otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social y
prioritario rural.
Artículo 5°.
Subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural para
hogares con predios restituidos.
Artículo 6°.
Subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural para
población reincorporada a la vida civil.
Artículo 8°.
Entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda de interés social rural y
prioritario rural.
Artículo 9°.
Administración y ejecución de los subsidios de interés social rural y
prioritario rural.
Motivación general
(…) la evaluación de resultados del
subsidio de vivienda de interés social rural, realizada por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP) en el año 2013, concluye que la vivienda de
interés social rural es un importante reductor de la pobreza rural, pues, con
el otorgamiento de subsidios, de un 55,9% de hogares en situación de pobreza
se pasaría a un 27,3%.
Que para lograr reducir el déficit de
vivienda y la pobreza rural, posibilitar la disminución de la brecha
existente entre las condiciones de habitabilidad urbana y rural y crear
condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural en general, se
debe atender a los diferentes segmentos poblacionales rurales mediante el
otorgamiento de subsidios, el acceso a crédito, y la combinación de subsidios
en dinero y subsidios a la tasa de interés.
Motivación específica
El artículo cuarto prioriza para el
otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social y
prioritario rural a la población en pobreza extrema, las víctimas de
desplazamiento forzado, los beneficiarios y las beneficiarias del Plan de
Distribución de Tierras, a los grupos étnicos y culturales de la Nación y a
las mujeres cabeza de familia, lo cual acata en su integridad el criterio
número 3 del punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final. En similar sentido, los
artículos quinto y sexto garantizan el acceso a una solución de vivienda de
interés social y prioritario rural a los hogares con predios restituidos y a
miembros reincorporados a la vida civil, según fue acordado en el punto
3.2.2.7 del Acuerdo Final.
De este modo, los artículos cuarto,
quinto y sexto tienen en cuenta la necesidad de garantizar la atención de la
población más afectada por el conflicto armado, incluida la población
reincorporada a la vida civil, producto de la desmovilización que trae
consigo el Acuerdo Final, y las víctimas del despojo de tierras en el
contexto del conflicto armado interno, respecto de las cuales los jueces de
restitución ordenan de manera urgente el otorgamiento y ejecución del
subsidio.
Además, es necesario resaltar que el
artículo cuarto dispone que la focalización deberá incluir aspectos como el
déficit de vivienda rural, el índice de pobreza multidimensional, la cantidad
de población rural, los resultados del censo nacional agropecuario en materia
de vivienda rural, y las zonas con Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) y del Programa Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) de que trata el Acuerdo Final, bajo el
entendido que la implementación de la Reforma Rural Integral (punto uno del
Acuerdo Final) prioriza las zonas más pobres y afectadas por el conflicto.
Los artículos octavo y noveno
establecen la responsabilidad del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural de otorgar los subsidios familiares de vivienda de interés social rural
y prioritario rural en el marco del Plan y de seleccionar para tal fin la
entidad o entidades operadoras.
Adicionalmente, el artículo noveno,
con el fin de promover soluciones apropiadas para garantizar el acceso al
agua potable y el manejo de aguas residuales y de esta forma dar cumplimiento
al criterio número 2 del punto 1.3.2.3 del Acuerdo Final, así como
simplificar el procedimiento que estipula la legislación general -con el
propósito de agilizar la implementación del Plan-, dispone que (i) para la
ejecución de las soluciones de vivienda de interés social rural desarrolladas
con recursos provenientes de subsidios familiares con soluciones individuales
de saneamiento básico para la gestión de sus aguas residuales domésticas,
tales como sistemas sépticos, no se requerirá de la obtención del permiso de
vertimientos, siempre y cuando cumplan desde su diseño con los parámetros
definidos en el reglamento técnico respectivo, y (ii) que para la ejecución
de soluciones individuales de vivienda de interés social y prioritario rural,
nuevas o mejoradas, desarrolladas con recursos provenientes de subsidios
familiares, no se requerirá de la obtención de licencia de construcción,
siempre que la entidad operadora del subsidio o la entidad territorial
garanticen que el diseño de las soluciones de vivienda cumplen con la norma
colombiana de sismorresistencia vigente.
Normas
Motivación
Normas sobre la financiación
del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural y
la Política de Vivienda de Interés social
Artículo 7°. Recursos
para la política de vivienda de interés social y prioritario rural y la
implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda
Social Rural.
Artículo 13.
Régimen de transición de los recursos del subsidio familiar de vivienda de
interés social y prioritario rural.
Motivaciones
generales
Que con el propósito de garantizar
condiciones de vida digna a las personas que habitan en el campo, el punto
1.3.2.3 del Acuerdo Final prevé el compromiso del Gobierno nacional de crear e
implementar un Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Vivienda
Social Rural (en adelante el Plan), en cuyo desarrollo se deberán tener en
cuenta, entre otros, los siguientes criterios:
iii) “El otorgamiento de subsidios
para la construcción y para el mejoramiento de vivienda, que prioricen a la
población en pobreza extrema, las víctimas, los beneficiarios y las
beneficiarias del Plan de distribución de tierras y a la mujer cabeza de
familia. Los montos del subsidio no reembolsable, que podrán cubrir hasta la
totalidad de la solución de vivienda, se fijarán atendiendo los
requerimientos y costos de construcción en cada región, con el fin de
garantizar condiciones de vivienda digna”.
Motivaciones
específicas
El artículo séptimo se refiere a los
recursos que deberán destinarse a la política de vivienda de interés social y
prioritario rural y a la implementación del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural. Sin bien el Acuerdo Final no se
refiere a la financiación del Plan, es claro que para cumplir con lo pactado,
corresponde al Gobierno nacional adoptar medidas de naturaleza legal en este
sentido.
En este sentido, dicho artículo
dispone que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adelantará las
acciones necesarias para la consecución de recursos tanto del Presupuesto
General de la Nación (PGN) como de otras fuentes; y, así mismo, incluye la
posibilidad de usar los mismos mecanismos de ejecución establecidos en la Ley
1537 de 2012 para vivienda urbana, dado el éxito de los mismos en la
administración y ejecución de los subsidios, experiencia que se puede
replicar en lo rural, previa adaptación a las particularidades y condiciones
del campo.
El artículo 13 fija un régimen de
transición para los recursos del subsidio familiar de vivienda de interés
social y prioritario rural transferidos por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural a la entidad otorgante antes de entrar en vigencia del
presente decreto ley. La inclusión de este artículo en el presente decreto
resulta indispensable como un instrumento de técnica legislativa que permite
delimitar la aplicación en el tiempo de las normas en él contenidas y evitar
traumatismos en la ejecución de los subsidios otorgados hasta antes de
entrada en vigencia del presente decreto.
Normas sobre medidas de
destinación de recursos y coberturas de tasa de interés
Artículo 10. Cobertura
para créditos de vivienda de interés social y prioritario rural.
Artículo 11. Modificase
el artículo 32 de la Ley 546 de 1999: Artículo 32. Recursos de Finagro para
vivienda de interés social y prioritario rural.
Motivaciones
generales
Que con el propósito de garantizar
condiciones de vida digna a las personas que habitan en el campo, el punto
1.3.2.3 del Acuerdo Final prevé el compromiso del Gobierno nacional de crear
e implementar un Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Vivienda
Social Rural (en adelante el Plan), en cuyo desarrollo se deberán tener en
cuenta, entre otros, los siguientes criterios:
iii) “El otorgamiento de subsidios
para la construcción y para el mejoramiento de vivienda, que prioricen a la
población en pobreza extrema, las víctimas, los beneficiarios y las
beneficiarias del Plan de distribución de tierras y a la mujer cabeza de
familia. Los montos del subsidio no reembolsable, que podrán cubrir hasta la
totalidad de la solución de vivienda, se fijarán atendiendo los
requerimientos y costos de construcción en cada región, con el fin de
garantizar condiciones de vivienda digna”.
Motivaciones
específicas
El artículo décimo señala que, con el
propósito de generar condiciones que faciliten la financiación de vivienda
nueva de interés social y prioritario rural, y reducir la brecha entre el
campo y la ciudad, el Gobierno nacional, a través del Fondo de Reserva para
la Estabilización de Cartera Hipotecaria (FRECH), podrá ofrecer nuevas
coberturas de tasas de interés a los titulares de créditos de vivienda de
interés social y prioritario rural que otorguen los establecimientos de
crédito, en condiciones similares a las establecidas para vivienda urbana. Lo
anterior, en virtud del criterio número 3 del punto 1.3.2.3 del Acuerdo
Final.
El artículo 11 modifica el parágrafo
2° del artículo 32 de la Ley 546 de 1999, para dar cumplimiento al mismo
criterio referido en precedencia (otorgamiento de subsidios que podrán cubrir
hasta la totalidad de la solución de vivienda), pues, con el mismo propósito
del artículo décimo, pretende que no solo se subsidie el capital sino también
se brinde cobertura a la tasa de interés, con cargo a los recursos del sector
agropecuario.
Con los artículos 10 y 11 se pretende
fortalecer las disposiciones e instrumentos existentes en la normativa
vigente e incorporar la alternativa de combinar crédito hipotecario para
vivienda de interés social y prioritario rural con subsidios en dinero y
cobertura a la tasa de interés, tanto para la línea de crédito de Finagro,
existente actualmente, como para nuevas coberturas, a través del Fondo de
Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria (FRECH).
Artículo 14. Vigencia
y derogatorias.
Motivaciones
Finalmente,
el artículo 14 deroga los artículos 27, 28, 29, 30 y 31 de la Ley 1537 de
2012, los cuales son contrarios a lo dispuesto en los artículos 2°, 4°, 6°,
7° y 8° del presente decreto ley y, por tanto, dificultan el diseño e
implementación del Plan. Dichos artículos resultan contrarios a este decreto
ley en cuanto establecen reglas diferentes en relación con (i) la autoridad
encargada de ejecutar la formulación de la política de Vivienda de Interés
Social rural; (ii) los grupos poblacionales rurales que tienen prioridad para
el acceso al subsidio; (iii) las entidades a través de las cuales se ejecuta
el subsidio; y (iv) los recursos para la Vivienda de Interés Prioritario
rural.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-570/17
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta no puede ser
aplicado de forma tal que convierta en nugatorias dichas facultades (Aclaración
de voto)
VIVIENDA DIGNA-Jurisprudencia
constitucional (Aclaración de voto)
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA DE POBLACION REINCORPORADA A LA VIDA CIVIL Y CON AMPLIO DEFICIT DE
VIVIENDA SOCIAL RURAL-Materialización no da espera en el tiempo (Aclaración
de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Exclusión
de asuntos sometidos a reserva estricta de ley (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RDL-025
Control
automático del Decreto-Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones
para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
vivienda social rural”
Magistrado
Ponente:
Alejandro
Linares Cantillo
A
pesar de que estoy de acuerdo con la decisión de la mayoría aclaro la Sentencia
que dio lugar a la exequibilidad del Decreto Ley 890 de 2017, “Por el cual
se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural”, a excepción del parágrafo del
artículo 9º que fue declarado inexequible, por lo siguiente.
Considero
que el requisito de la necesidad estricta que se estableció
jurisprudencialmente en las Sentencias C-699 de 2016, C-160 y C-174 de 2017,
cuando se utiliza por parte del Gobierno las “Facultades presidenciales para
la paz” previstas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, se
justifican, “sólo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte
estrictamente necesario para apelar a ellas en lugar de someter el asunto al
procedimiento legislativo correspondiente”.
En
las sentencias que han estudiado la constitucionalidad de los decretos ley
expedidos con base en las facultades extraordinarias, la Corte ha verificado si
dichas potestades legislativas se utilizan adecuadamente y no vulneran el
principio de democracia deliberativa, en los eventos en donde se comprueba que
se eludió el trámite con los mecanismos de producción legislativa ordinaria o
legislativa especial[100].
En
estos casos se han analizado algunos presupuestos que justifican las facultades
legislativas por parte del Gobierno que tienen que ver con la urgencia de las
medidas, las temáticas de los contenidos de las mismas con ocasión de la
implementación de lo acordado en el Acuerdo Final de Paz, así como una
justificación razonable en donde se analiza la necesidad de utilizar este
mecanismo en prevalencia al procedimiento legislativo ordinario o especial.
En
mi opinión aunque la Corte debe utilizar el  presupuesto de estricta necesidad
para verificar si la utilización de las potestades legislativas del Presidente
se adecua al propósito del acuerdo de paz, considero que requisito no puede ser
utilizado por parte de  la Corte de una manera que presuponga que dicha
facultad excepcional se haga nugatoria.
En
el caso concreto estimo que las medidas establecidas en el Decreto ley
890 de 2017 se justifican ya que se comprueba que se requiere de manera urgente
e imperiosa la materialización de la vivienda digna de carácter rural y que el
procedimiento legislativo ordinario o especial no sería adecuado dado que se
hace perentorio que se disponga de unos lugares apropiados para que los
desmovilizados de la guerrilla puedan desarrollar sus proyectos de vida
personal y familiar, y que se posibilite no solamente su vida digna e íntima,
sino también el desarrollo de proyectos productivos en el ámbito individual y
colectivo que posibilite su subsistencia.
En
este sentido considero que en la decisión se debió tener en cuenta los
principios que la jurisprudencia constitucional ha establecido en materia del
derecho a la vivienda digna, en consonancia con los criterios dispuestos en las
Observaciones Generales del Comité de DESC. Así en la Observación General No 14
sobre el derecho a la vivienda digna se dispuso que estas deben contar con: a)
seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios materiales y
facilidades de infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad y e)
asequibilidad.
Sobre
estos elementos en la Sentencia T-131 de 2016 se indicó que, “(…) el derecho
a la vivienda digna requiere para su perfeccionamiento de unas condiciones
mínimas de habitabilidad, lo que supone disponer de un lugar donde se pueda
resguardar y que cuente con seguridad, iluminación y ventilación adecuada, con
la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios básicos y que
le permita a la persona desarrollar sus actividades personales y familiares en
unas condiciones mínimas de dignidad”.
Teniendo
en cuenta lo anterior estimo que la materialización de la vivienda digna, para
la población reincorporada a la vida civil y, en general, al resto de la
población con amplio déficit de vivienda social rural y en condición de pobreza
extrema, no puede dilatarse en el tiempo, y que por tanto se justifica y
resulta razonable que se utilice el procedimiento legislativo especial en
cabeza del Gobierno, y se omita justificadamente en este caso el procedimiento
legislativo ordinario o especial por parte del Congreso.
Considero
que la utilización de las facultades presidenciales resultan necesarias y
razonables, ya que por una parte el Acuerdo Final de Paz establece la adopción
de un “Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Vivienda Social
Rural”, que se requiere de manera inmediata para facilitar las medidas de
índole administrativo para la puesta en marcha de la construcción de las
viviendas que por sus características requieren de unos procedimientos
especiales que posibiliten la adecuación, en las condiciones establecidas en
los estándares internacionales y en la propia jurisprudencia de la Corte para
este tipo de viviendas.
Por
esta razón, encuentro razonables las explicaciones establecidas en la parte
motiva  del Decreto ley en examen, respecto al cumplimiento del requisito de
necesidad estricta, y que se refiere a que con posterioridad al proceso de
postulación o inscripción de los potenciales beneficiarios del subsidio de
vivienda, se requiere de manera urgente seleccionar la(s) entidad(es)
operadora(s) que deben realizar el diagnóstico integral de los hogares
postulados, y estructurar los proyectos con base en el diseño tipo existente
para que en cada región se realice la construcción de las viviendas sociales
rurales y que estas se adecuen a las particularidades socioambientales de cada
región, con el apoyo participativo de la comunidad.
Por
otra parte hay que resaltar el carácter temporal que tienen las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN), y que una vez que estas sean
reemplazadas, se debe contar con las viviendas adecuadas para la población que
reincorporada o en situación de pobreza extrema. En este sentido se debe tener
en cuenta que para la puesta en marcha de la construcción de estas viviendas se
debe facilitar los procesos de contratación para que el operador pueda efectuar
la obra en el término previsto, entre tres (3) y ocho (8) meses.
En
este sentido encuentro necesario que se hayan utilizado las potestades
legislativas por parte del Gobierno, ya que se requiere una respuesta rápida y
expedita para poder facilitar la reincorporación al vida civil de las personas
que deseen asentarse en la vivienda rural para la implementación de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), ya que como demostrado,
la implementación de este plan da lugar a la reducción de la pobreza rural,
provee incentivos en los beneficiarios para invertir en las mejoras de la
vivienda y favorece la permanencia de la población rural en sus tierras y
posibilita el arraigo.
De
otro lado resalto que la expedición por parte del Gobierno de este Decreto Ley
se justifica plenamente dado que de acuerdo al punto 1.3.2.3. del Acuerdo Final
relacionado con el Plan Nacional de construcción y mejoramiento de la vivienda
social rural, en concordancia con el literal a) del punto 6.1.10[101], se prevé que
en un término de doce (12) meses, se debe implementar dicho plan, circunstancia
que no se posibilitaría si se hubieran utilizado el procedimiento legislativo
especial u ordinario.
Finalmente
hay que hacer énfasis en que las materias reguladas en este Decreto ley, no
están sujetas a la reserva estricta de ley, ni versan sobre asuntos excluidos
por el Acto Legislativo 01 de 2016[102], ya que no se
trata de la aprobación de un acto legislativo, materias sujetas a reserva de
ley estatutaria, leyes orgánicas, códigos o que requieran mayoría calificada o
absoluta, con lo cual no era necesario que se tramitaran con el procedimiento
de legislativo ordinario o especial.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-570/17
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES-Incumplimiento del
requisito de necesidad estricta (Salvamento parcial de voto)
REQUISITO
DE ESTRICTA NECESIDAD-Carácter
urgente e imperioso (Salvamento parcial de voto)
Expediente:
RDL-025
Control
automático del Decreto-Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones
para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
vivienda social rural”
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
1.   Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a
continuación las razones que me llevan a salvar
parcialmente el voto en la decisión que adoptó la Sala Plena en sesión del trece
(13) de septiembre de 2017, en la cual se profirió la Sentencia C-570 de 2017.
2.
En
la decisión, la Sala declaró la exequibilidad[103] del Decreto
Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del
Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de vivienda social rural”, salvo
lo establecido en el parágrafo 1° (inciso segundo) y el parágrafo 2° (inciso
segundo) que se declararon inexequibles, al igual que la parte final del inciso
quinto del artículo 9º que se condicionó en el entendido “de que cuando
actúe como operador la entidad que postule el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, esta deberá hacerlo en términos o condiciones equivalentes a los
exigidos por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”. Este
decreto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 para
implementar el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y construcción
de una paz estable y duradera.
La
mayoría de la Sala consideró que se satisfacían las condiciones
formales y de competencia temporal y material aplicables al decreto examinado.
En particular, encontró debidamente motivada la expedición de la normativa
respecto al juicio de necesidad estricta, “dado que existen argumentos
suficientes que demuestran la importancia de implementar de manera rápida y
efectiva los programas de vivienda rural”. La providencia se motivó en los
siguientes argumentos: (i) la adopción e implementación de los programas
dirigidos a la construcción y mejoramiento de la vivienda, establecidos en el
decreto, son inaplazables porque buscan asegurar que los excombatientes tengan
oportunidades suficientes para contar con un espacio vital para su residencia y
la de su familia al finalizar las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN). Ello igualmente exige el agotamiento de etapas sucesivas
para la preparación y organización de la administración pública, que inician
con la expedición de lo establecido en este decreto[104];
y (ii) la urgencia de acoger estas disposiciones se desprende “del hecho de
que el numeral 6.1.10 del Acuerdo estableció que durante los 12 meses
siguientes a su firma debían adoptarse las normas para la implementación de lo
acordado en el marco de la Reforma Rural Integral”.
3.  En mi
concepto, los artículos 1° a 5°, 7° a 9° y 12 a 14, no cumplen el requisito de
necesidad estricta establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016 dado que sus
contenidos modifican el régimen vigente en materia de vivienda rural y
establecen una política pública general y de largo plazo, por oposición a
medidas urgentes o instrumentales para facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final en el corto plazo. En tal sentido, las
medidas contempladas en esos artículos exceden la competencia del Presidente de
la República y debieron ser tramitadas mediante el mecanismo ordinario o el
procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1° del Acto
Legislativo 01 de 2016[105].
Veamos.
Juicio
de necesidad estricta
4.
La
Sentencia C-160 de 2017, que declaró inexequible el Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación
del Territorio” por incumplir con los criterios de conexidad estricta,
suficiente y de necesidad estricta, desarrolló los criterios[106]
que determinan el juicio de validez de los decretos ley expedidos con base en
el Acto Legislativo 01 de 2016. Uno de estos criterios es el “límite
material de necesidad estricta”, entendido como la exigencia
al Gobierno de demostrar que la materia objeto del decreto ley “t[iene un]
carácter urgente e imperioso, de manera tal que no [es] objetivamente posible
tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso,
bien sea ordinarios y especiales”.
Al
respecto, esta Corporación consideró que este límite se desprende del principio de separación de poderes
y resguarda la vigencia del modelo constitucional democrático, en especial de
las minorías políticas. En efecto, el mencionado límite compensa el déficit de
deliberación y de representatividad democrática que es connatural a los
decretos ley expedidos por el Presidente de la República[107]. En ese sentido indicó:
“93. Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno del
requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer criterios
de conveniencia política o eficiencia en la expedición normativa, sino que
exigen un estándar mayor, consistente en la demostración acerca de la
ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u especial, en virtud
de las condiciones de urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que
le corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los
decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa
especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el
decreto respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría
ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria,
puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de
la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.”[108] (Resaltado fuera de texto)
La misma decisión precisó además que los decretos ley deben
regular materias instrumentales del Acuerdo de Paz, es decir, asuntos
esenciales que deben implementarse en el corto plazo y, por lo tanto, tienen un
carácter urgente e imperioso[109].
5.
En suma, la condición de
excepcionalidad de la habilitación establecida en el artículo 2° del Acto
Legislativo 01 de 2016 exige demostrar que: (i) el trámite legislativo ordinario no es idóneo
para regular la materia objeto del decreto; y (ii) el procedimiento legislativo
especial de que trata el artículo 1º del mencionado Acto Legislativo tampoco
cumple con tal idoneidad. Por ende, el requisito de necesidad estricta
exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa
extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no
sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales
deliberativos que tiene el Congreso, bien sean ordinarios o especiales. Este requerimiento
se vería incumplido si existe evidencia de que cualquiera de los dos
procedimientos legislativos –el ordinario o el especial para implementar el
Acuerdo Final- puede generar resultados parecidos en tiempos similares.
Contenido de los artículos del
Decreto Ley 890 de 2017 que a mi juicio no superan el requisito
de necesidad estricta (1°
a 5°, 7° a 9° y 12° a 14°).
6.  Los artículos 1° a
3° establecen las competencias para la formulación e implementación del Plan Nacional de
Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural, de la Política
de Vivienda de Interés Social y Prioritario Rural y la Reforma Rural Integral
en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
De
acuerdo con el decreto, la formulación del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural deberá tener en cuenta los
siguientes criterios establecidos en el Acuerdo Final: la aplicación de
soluciones de vivienda adecuadas a las particularidades del medio rural, de las
comunidades y con enfoque diferenciado, acceso al agua potable y
alcantarillado, priorización de grupos desfavorecidos en el otorgamiento de
subsidios y garantía de la participación (artículo 1º).
Por
su parte, la Política de Vivienda de Interés Social y Prioritario Rural debe
atender las recomendaciones de la Comisión Intersectorial de Vivienda de
Interés Social Rural en el establecimiento de las condiciones para el
otorgamiento y ejecución de los subsidios (artículo 2º).
Por
último, la implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de
Vivienda Social Rural se articulará con el Catastro Multipropósito y los Planes
de Ordenamiento Social de la Propiedad, “con el fin de generar una
intervención integral en el territorio a través de soluciones de vivienda
rural” (artículo 3).
Por
su parte, los artículos 4° a 9°, desarrollan la competencia y
el alcance para el otorgamiento y la reglamentación de los subsidios familiares
de vivienda de interés social y prioritario rural para los hogares que se
encuentren en situación de vulnerabilidad, en el siguiente sentido:
El
artículo 4º establece que los subsidios se podrán entregar: (i) en especie a
los hogares que se encuentren en situación de vulnerabilidad según el punto de
corte del SISBEN, definido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural;
y (ii) de forma preferente a: (a) hogares en situación de desplazamiento o
pobreza extrema, cuyos predios hayan sido restituidos; (b) beneficiarios de
programas estratégicos, de formalización, titulación o que hayan sido afectados
por desastres naturales; (c) personas que pertenezcan a grupos étnicos y
culturales, mujeres cabeza de familia o madres comunitarias que habiten el
suelo rural, entre otros.
Para
ello, establece que el Gobierno será el responsable de reglamentar los requisitos
y procedimientos de acceso y ejecución de los subsidios, para lo cual deberá
fijar un monto diferencial para cada región, de acuerdo con diferentes
indicadores, como el índice de pobreza multidimensional, el déficit de vivienda
rural, el censo nacional agropecuario, entre otros. Así mismo, dispone que el
Gobierno Nacional deberá implementar un mecanismo prioritario de asignación y
ejecución del subsidio familiar de vivienda de interés social para los hogares
con predios restituidos (Artículo 5º)[110].
El
artículo 7º establece que los recursos destinados a la política de vivienda de
interés social y prioritario rural serán los apropiados por el Presupuesto
General de la Nación, aunque el Gobierno podrá adelantar acciones para promover
la consecución de recursos adicionales, como los establecidos en la Ley 1537 de
2012 para la ejecución de Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de
Interés Prioritario (VIP).
El
artículo 8º dispone que corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural conceder los subsidios de que trata la Ley 3 de 1991 y los que se otorgan
con ocasión del plan de que trata este decreto, de conformidad con lo
establecido en los Planes de Ordenamiento Territorial. En ese sentido, podrá
seleccionar una entidad o entidades operadoras que los administren y ejecuten (Artículo 9°).
Por
último, los
artículos 12 a 14 establecen: (i) que el Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Vivienda Social Rural se deberá integrar con los demás planes
nacionales para la Reforma Rural y sus políticas con el fin de lograr
intervenciones integrales en las zonas rurales; (ii) un régimen de transición
para los recursos del subsidio transferidos a la fecha; y (iii) las
derogatorias de los artículos 27 a 31 de la Ley 1537 de 2012[111] y
demás normas que le sean contrarias.
En
suma, los contenidos del decreto señalan las responsabilidades y obligaciones
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respecto a la formulación e
implementación del Plan Nacional para la Construcción y Mejoramiento de la
Vivienda Social Rural y la Política de Vivienda de Interés Social y
Prioritario Rural.
Así mismo, establecen las reglas para el otorgamiento de subsidios familiares
de vivienda de interés social y prioritario rural, sus recursos, la necesidad
de integración con los demás planes de Reforma Rural Integral y aclaran las
normas aplicables antes y después de la vigencia del mismo.
7.  Si bien el
contenido del decreto tiene un vínculo cierto y verificable con el Acuerdo
Final, considero que los artículos anteriormente señalados no cumplen el
requisito de necesidad estricta establecido por la jurisprudencia por dos
razones: en primer lugar, debido a que exceden las competencias asignadas al
Presidente por medio del Acto Legislativo 01 de 2016 respecto a la urgencia de
su implementación y especificidad de su contenido; y, en segundo lugar, porque
las consideraciones presentadas por el Gobierno para justificar la expedición
del decreto ley no demostraron la falta de idoneidad del trámite legislativo ordinario o del procedimiento
legislativo especial de que trata el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
para el trámite del mismo. Veamos:
8.  El Gobierno
motivó la expedición del decreto por medio del uso de las facultades
excepcionales otorgadas al Presidente de la República en: (i) el vínculo
indisoluble de las políticas de vivienda con el derecho a la dignidad humana,
las metas de reducción de pobreza, generación de arraigo y el impulso del
desarrollo rural establecidos en el acuerdo; (ii) el requisito de que el Plan
Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social fuera adoptado
dentro de los doce meses siguientes a la firma del mismo; y (iii) el hecho de
que la materialización de las soluciones de vivienda establecidas en el Acuerdo
Final requieren de un proceso largo que puede requerir desde 8 a 18 meses.
9.  No obstante, no
presentó las razones por las cuales el trámite legislativo ordinario o el
procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo no eran idóneos para el trámite de las mismas. En particular,
cuando se tiene que en el procedimiento legislativo especial se redujeron los tiempos
legislativos ordinarios para aprobar las leyes (ordinarias y estatutarias en
dos debates y las reformas constitucionales en cuatro)[112].
Al respecto,
como se mencionó anteriormente, la jurisprudencia de este Tribunal ha
determinado que el requisito de necesidad estricta exige examinar si se
justifica acudir a las habilitaciones excepcionales del procedimiento especial
establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, cuando se está ante los eventos
en los cuales es legítimo prescindir del trámite ordinario. Por ello, le
corresponde al Gobierno Nacional sustentar las razones que lo condujeron a
expedir la regulación por medio de un decreto ley. En relación con ello la
Corporación ha señalado:
“El requisito de necesidad estricta exige que el
Gobierno demuestre que los mecanismos legislativos ordinarios o de
procedimiento legislativo especial no resultaban idóneos para adoptar la medida
respectiva, entre otras razones porque no estaban sujetos a una condición
cualificada de deliberación democrática”.
Por
su parte, la Sentencia C-699 de 2016, estableció que el carácter
extraordinario de esta habilitación legislativa al Presidente exige que el Gobierno
fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y, por lo tanto, que no
resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al trámite
legislativo especial para la paz, por cuanto:
“(i) la materia que se regula no exige mayor deliberación
democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico, o por tratarse
de leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República; (ii) se trata
de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto adoptar medidas de
estabilización normativa de corto plazo, y, (iv) se necesita adoptar la
regulación sub
examine de manera urgente e imperiosa para la efectiva
implementación del acuerdo”[113].
10.
Respecto
al carácter urgente e imperioso de las medidas adoptadas por este
mecanismo, si bien el Gobierno presentó la necesidad de establecer soluciones
de vivienda para la población reincorporada, especialmente respecto a la
terminación de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización, en su
contenido, adoptó medidas que modifican el régimen general vigente[114]
y permanente. Así mismo, incluyó a otros grupos poblacionales como
beneficiarios de los subsidios familiares de vivienda de interés social y
prioritario rural, en relación con los cuales no se evidencia la necesidad
imperiosa de la norma. A continuación, desarrollo los anteriores
planteamientos.
Como
se advirtió, los artículos 1º a 3º no establecen nuevas medidas que
sean indispensables para implementar el Acuerdo Final ya que las mismas estaban
reguladas en el Decreto 1934 de 2015[115]. Así pues,
las disposiciones mencionadas, en estricto sentido, no
se requerían para el desarrollo del Pacto de Paz, pues lo establecido
en ellas ya existía. Lo anterior evidencia que el verdadero objetivo de la
norma no era implementar el Acuerdo sino reemplazar la política general
existente para todos los colombianos.
Por
su parte, el artículo 4º establece subsidios para hogares que se encuentren en
situación de vulnerabilidad y prevé un mecanismo preferente para  “hogares
en situación de desplazamiento o pobreza extrema, que  hayan sido afectados por
desastres naturales; pertenezcan a grupos étnicos y culturales o mujeres cabeza
de familia y madres comunitarias que habiten el suelo rural”. A su
vez, el artículo 5°
establece que el Gobierno Nacional deberá implementar un mecanismo prioritario
de asignación y ejecución del subsidio familiar de vivienda de interés social “para
los hogares con predios restituidos”, sin limitarlo a que tenga alguna
relación con el conflicto o el Acuerdo Final. Por lo anterior, en mi concepto,
estas disposiciones, además de modificar el régimen legal vigente mediante un
decreto ley extraordinario, sobrepasan el límite de especificidad
requerido por el Acto Legislativo porque versan sobre materias de política
pública general y no sobre medidas específicas para los ex combatientes y su
financiación, cuya lógica de finalización del conflicto inspiró el Acto
Legislativo 01 de 2016.
En
el mismo sentido, los artículos 7°, 8º y 9° no instauran
nuevas medidas sobre la administración de los recursos para subsidios
relacionadas con asuntos del Acuerdo Final, sino que desarrollan contenidos de
política pública vigente[116]
que escapan la esfera del mismo y, por lo tanto, exceden las facultades
otorgadas al Presidente para expedir normas con fuerza material de ley para
cumplir el Acuerdo Final.
De
otra parte, los
artículos 12,
13 y
14 son disposiciones que igualmente modifican la normativa sobre la política
pública general para la asignación de subsidios y proyectos de construcción de
vivienda rural vigente en el país, sin especificar alguna relación con el
conflicto, por lo tanto, incumplen los límites a las facultades otorgadas al
Presidente.
11.  Adicionalmente,
si bien el Gobierno en sus consideraciones resaltó que el Acuerdo Final
contempló el desarrollo de estas normas para la implementación de lo acordado
en el marco de la Reforma Rural Integral dentro del transcurso de los doce
primeros meses tras la firma del mismo (punto 6.1.10)[117],
es evidente que no todas las materias ahí previstas debían regularse mediante
decreto ley, pues es claro que las facultades extraordinarias se concedieron al
Presidente por seis meses para regular lo urgente e instrumental para cumplir
el Acuerdo Final[118].
Al tratarse de medidas que modifican el régimen vigente, considero que las
nuevas regulaciones no son instrumentales para implementar urgentemente el
Acuerdo y, por lo tanto, omite el procedimiento preferente para dicho trámite,
por lo cual excede las competencias excepcionales otorgadas al Presidente y
desconoce el límite de necesidad estricta[119].
12.
En
conclusión, los contenidos incluidos en los artículos 1° a 5°, 7° a 9° y 12 a
14 desarrollan materias de política pública sobre asuntos que superan el
alcance y los términos de las facultades otorgadas al Presidente por el Acto Legislativo
01 de 2016 y, por lo tanto, no cumplen el requisito de necesidad estricta,
pues debían expedirse por los medios de discusión democráticos idóneos en los
cuales se garantice la participación, es decir, el trámite legislativo
ordinario o el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1°
del Acto Legislativo 01 de 2016.
De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar parcialmente
mi voto en relación con las consideraciones formuladas respecto de los artículos
1° a 5°, 7° a 9° y 12 a 14 que, en
sentencia C-570 de 2017, expuso la Sala Plena.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-570/17
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Carácter superfluo del requisito de estricta
necesidad (Aclaración de voto)
1. Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación,
aclaro mi voto frente al requisito competencial, de creación jurisprudencial,
denominado “estricta necesidad”, que fue empleado en la
sentencia C-570 de 2017, en la cual fue declarado exequible el Decreto Ley 890
de 2017.
2. Tal como lo he
sostenido de manera reiterada ante la Sala Plena[120],
junto con otros Magistrados, no comparto la inclusión
ni alcance que, dentro del análisis de competencia, se ha dado a la estricta necesidad.
Este requisito no fue establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, ni se
infiere del mismo. Se trata, en cambio, de una creación jurisprudencial, que
resulta superflua e innecesaria, como explico a continuación.
3. La denominada estricta necesidad
es superflua dado que, dentro del test de competencia, se analiza si las
medidas adoptadas por el Gobierno Nacional satisfacen el requisito de conexidad
(objetiva, estricta y, por lo tanto, suficiente); elementos que, de
configurarse, dan cuenta de la urgencia e imperiosidad de la expedición
normativa al inscribirse en el marco de implementación del Acuerdo Final y, en
esa medida no hace falta una carga argumentativa adicional en cabeza del
Gobierno Nacional para justificar por qué las vías ordinarias adicionales no
son adecuadas para la expedición de las normas contenidas en los decretos
proferidos al amparo de las facultades especiales para la paz.
4. Aunado a lo
anterior, si bien la Sala Plena, en su mayoría, afirma que el requisito de
estricta necesidad persigue la protección del principio de separación de
poderes, un eje axial de la Constitución, lo cierto es que este último se
encuentra plenamente garantizado, a través de diversas medidas que sí fueron
expresamente previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, y que se concretan en
(i) el límite temporal, de 180 días para el uso de las facultades especiales, y
(ii) la prohibición de expedir por esta vía contenidos propios de la
competencia del Congreso de la República, como actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que requieran mayorías calificada
o absoluta para su aprobación o leyes que decretan impuestos.
5. Por las razones
expuestas, considero que el requisito de estricta necesidad no le es exigible
al Gobierno y, en esta medida, la Corte no debería analizarlo en la revisión de
los decretos ley expedidos en virtud de las citadas facultades excepcionales
constitucionales.
Fecha ut supra
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
[1] Folio 11.
[2] Folio 22.
[3] Folio 24.
[4] Suscribe el
documento Claudia Isabel González Sánchez en su condición de Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República.
[5] Folio 192.
[6] Folio 195.
[7] Suscribe el
documento Andrés Fabián Fuentes Torres, actuando en calidad de apoderado del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[8] Suscribe el
documento el ciudadano Heider Rojas Quesada, en su condición de Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
[9] Folio 288.
[10] Suscribe el documento la ciudadana Juanita María López Patrón, en su
condición de Directora de Defensa Jurídica de la entidad.
[11] Folio 260.
[12] Folio 260.
[13] Folio 260.
[14] Folio 261.
[15] Folio 261
y 262.
[16] Folio 262.
[17] Folio 263.
[18] Folio 263.
[19] Folio 263.
[20] Folio 264.
[21]
Folio 264.
[22] Cf. Folio
264.
[23] Folio 265.
[24] Folio 265.
[25] Suscribe el documento el ciudadano Carlos Alfonso Negret Mosquera,
en su condición de Defensor del Pueblo.
[26] Suscribe el documento el ciudadano Ulises Canosa Suárez, en su
condición de miembro de la institución interviniente.
[27] Folio 78.
[28] Folio 79.
[29] Folio 79.
[30] Folio 79.
[31] Folio 79.
[32] Suscribe el documento la ciudadana Myrian Chamorro Caldera, en su
condición de representante legal de las autoridades tradicionales indígenas de
Colombia, Gobierno Mayor.
[33] Folio 85.
[34] Folio 84.
[35] Suscribe
el documento el ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en su condición de Director
Ejecutivo.
[36] Folio 243.
[37] Folio 244.
[38] Ibíd.
[39] Suscriben
el documento Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García Luango, invocando su
condición de delegados ante el Espacio Nacional de Consulta Previa.
[40] Folio 37.
[41] Suscriben
el documento Ingrid Paola Hurtado (Coordinadora del Equipo de Tierras),
Fernando Vargas Valencia (Coordinador de Incidencia Jurídica), Luis Fernando
Sánchez (Analista Incidencia Jurídica). Carlos Enrique Núñez (Analista
Incidencia Jurídica), Josué David Soto (Asistente Incidencia Jurídica) y Emilio
Lagos Bruce (Analista de Incidencia Jurídica).
[42] Folio 408.
[43] Folio 409.
[44] Cf. Folio
413.
[45] Folio
420-421.
[46] Folio 423.
[47] Folio 425.
[48] Folio 26.
[49] Folio 427.
[50] Documento
suscrito por Luis Fernando Arias Arias (Consejero Mayor de la ONIC).
[51] Folio 430.
[52] Folio 432.
[53] Suscribe el documento el ciudadano Juan Carlos Cortes González, en
su condición de Viceprocurador General de la Nación con funciones de Procurador
General de la Nación.
[54] Folio 381.
[55] Folio 393.
[56] C-331 de 2017.
[57] C-331 de 2017.
[58] Sobre el particular, la sentencia C-160 de 2017 indicó que “tampoco resultará válida desde la perspectiva
constitucional, la utilización de la habilitación legislativa extraordinaria
para la regulación de asuntos que, por su naturaleza, requieren la mayor
discusión democrática posible y que, por la misma razón, están sometidos a
reserva estricta de ley”.
[59] C-331 de 2017.
[60] C-331 de 2017.
[61] C-331 de 2017.
[62] C-253 de 2017.
[63] C-253 de 2017.
[64] El numeral
indica: “Vivienda y agua potable: con el propósito de garantizar
condiciones de vida digna a las personas que habitan en el campo, el Gobierno
Nacional creará e implementará el Plan Nacional de construcción y mejoramiento
de la vivienda social rural. Para el desarrollo del Plan se tendrán en cuenta
los siguientes criterios: • La aplicación de soluciones de vivienda adecuadas,
de acuerdo con las particularidades del medio rural y de las comunidades, con
enfoque diferencial. El acceso a estas soluciones será equitativo para hombres
y mujeres. • La promoción y aplicación de soluciones tecnológicas apropiadas (acueductos
veredales y soluciones individuales) para garantizar el acceso al agua potable
y el manejo de aguas residuales. El otorgamiento de subsidios para la
construcción y para el mejoramiento de vivienda, que prioricen a la población
en pobreza extrema, las víctimas, los beneficiarios y las beneficiarias del
Plan de distribución de tierras y a la mujer cabeza de familia. Los montos del
subsidio no reembolsable, que podrán cubrir hasta la totalidad de la solución
de vivienda, se fijarán atendiendo los requerimientos y costos de construcción
en cada región, con el fin de garantizar condiciones de vivienda digna. • La
participación activa de las comunidades —hombres y mujeres— en la definición de
las soluciones de vivienda y la ejecución de los proyectos. • La asistencia
técnica y la promoción de las capacidades organizativas de las comunidades para
garantizar el mantenimiento, la operación y la sostenibilidad de las soluciones
de acceso al agua y manejo de aguas residuales. • Promover prácticas adecuadas
para el uso del agua potable”.
[65] En lo pertinente el numeral señala: “Planes o programas
sociales De acuerdo con los resultados del censo socioeconómico, se
identificarán los planes o programas necesarios para la atención de los
derechos fundamentales e integrales de la población objeto del presente
acuerdo, tales como de educación formal (básica y media, técnica y tecnológica,
universitaria) y educación para el trabajo y el desarrollo humano, así como de
validación y homologación de saberes y de conocimientos; de vivienda; de
cultura, recreación y deporte; de protección y recuperación del medio ambiente;
de acompañamiento psicosocial; de reunificación de núcleos familiares y de
familias extensas y personas adultas mayores, incluyendo medidas de protección
y atención de hijos e hijas de integrantes de las FARC-EP en proceso de
reincorporación. Serán definidas las acciones y medidas de cada uno de los
programas que puedan iniciar su ejecución con el comienzo del proceso de
dejación de armas en las ZVTN. Tales programas serán garantizados por el
Gobierno Nacional en los términos y duración que defina el CNR. Lo anterior,
sin perjuicio de los programas estatales destinados a la reparación integral de
las víctimas del conflicto. Para asegurar su eficaz implementación y despliegue
en el territorio, la puesta en marcha de dichos programas tomará como base los
recursos institucionales de los que dispone el Gobierno Nacional y las
entidades del Estado colombiano competentes para estos propósitos, sin
perjuicio del acceso a otros recursos legales. La identificación de proyectos y
mecanismos que permitan el acceso a vivienda incluido los proyectos de
autoconstrucción merecerán un tratamiento prioritario y gozarán de especial
atención y apoyo por parte del Gobierno”.
[66] C-253 de 2017.
[67] A partir de esa
consideración el Gobierno también precisó (i) que con
posterioridad al proceso de postulación o inscripción de potenciales
beneficiarios del subsidio, se requiere seleccionar la(s) entidad(es)
operadora(s) que deben realizar el diagnóstico integral de los hogares
postulados, y estructurar los proyectos con base en el diseño tipo existente
para cada región, diseño que debe ser ajustado a las particularidades
socioambientales de la región, con el apoyo de la comunidad en un proceso
participativo; (ii) que el operador, a su turno, debe contratar el constructor
de la obra y realizar la legalización del contrato y una vez el proyecto sea
viabilizado y se cuente con constructor contratado, (iii) se dará inicio a la
ejecución de las obras, que pueden tardar entre tres y ocho meses, dependiendo
de las condiciones topográficas de dispersión de los beneficiarios, vías de
acceso, disponibilidad de mano de obra y condiciones climáticas y de transporte
en la zona. Conforme a ello (iv) todo el proceso tiene un plazo adicional de
ejecución que puede variar entre ocho y dieciocho meses. Finalmente indica (v)
que todo lo anterior no puede tener inicio sin la formulación del Plan Nacional
de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural, por lo cual resultan
urgentes e imperiosas las disposiciones contenidas en el presente decreto.
[68] Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera: “Bienestar y buen vivir: el objetivo final es la erradicación de la
pobreza y la satisfacción plena de las necesidades de la ciudadanía de las
zonas rurales, de manera que se logre en el menor plazo posible que los
campesinos, las campesinas y las comunidades, incluidas las afrodescendientes e
indígenas, ejerzan plenamente sus derechos y se alcance la convergencia entre
la calidad de vida urbana y la calidad de vida rural, respetando el enfoque
territorial, el enfoque de género y la diversidad étnica y cultural de las
comunidades”. Pág. 12.
[69] Sobre el particular la sentencia C-160 de 2017 indicó que “tampoco resultará válida desde la perspectiva
constitucional, la utilización de la habilitación legislativa extraordinaria
para la regulación de asuntos que, por su naturaleza, requieren la mayor
discusión democrática posible y que, por la misma razón, están sometidos a
reserva estricta de ley”.
[70] Por medio de la cual el Congreso de la República adoptó el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
[71] Comunicación de fecha 8 de junio de 2017.
[72] DNP,
(2015). Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo (Informe
para la Misión para la Transformación del Campo). Bogotá D.C. pág. 20.
[73] C-370 de 2014.
[74] Al
respecto ver, entre otras, la sentencia T-270 de 2014.
[75] La página
12 del Acuerdo Final se refiere a estas categorías en los siguientes términos:
“(…) el objetivo final es la erradicación de la pobreza y la satisfacción plena
de las necesidades de la ciudadanía de las zonas rurales, de manera que se
logre en el menor plazo posible que los campesinos, las campesinas y las
comunidades, incluidas las afrodescendientes e indígenas, ejerzan plenamente
sus derechos y se alcance la convergencia entre la calidad de vida urbana y la
calidad de vida rural, respetando el enfoque territorial, el enfoque de género
y la diversidad étnica y cultural de las comunidades”. El bienestar y buen
vivir es empleado en múltiples lugares del referido Acuerdo Final.
[76] En el
numeral 1.1.9 del Acuerdo Final se indica: “Formación y actualización del
catastro e impuesto predial rural: con el propósito de propiciar el uso
adecuado, productivo y sostenible de la tierra, crear un sistema de información
que sirva para la promoción del desarrollo agrario integral, incrementar el
recaudo efectivo de los municipios y la inversión social, estimular la
desconcentración de la propiedad rural improductiva, y en general regularizar
con transparencia la propiedad de la tierra, el Gobierno Nacional pondrá en
marcha: • Un Sistema General de Información Catastral, integral y
multipropósito, que en un plazo máximo de 7 años concrete la formación y
actualización del catastro rural, vincule el registro de inmuebles rurales y se
ejecute en el marco de la autonomía municipal. En desarrollo de los principios
de Priorización y de Bienestar y Buen vivir, este catastro deberá producir
resultados tempranos en las zonas priorizadas, en el marco de lo que acuerden
el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Este sistema tendrá información desagregada
por sexo y etnia, que permita, entre otros, contar con información sobre el
tamaño y las características de los predios y las formas de titulación. El
avalúo catastral se hará por parte de la autoridad competente de conformidad
con la ley (…)” (Las negrillas no hacen parte del texto original).
[77] Art. 104.
El parágrafo de esa disposición establece además que el Gobierno nacional debe
reglamentar un Sistema nacional de Gestión de Tierras que tendrá como base  la
información del catastro multipropósito, del registro público de la propiedad y
del ordenamiento territorial.
[78] Puede
consultarse al respecto el documento “El campo colombiano: un camino hacia el
bienestar y la paz Informe detallado de la misión para la transformación del
campo. Tomo III. Consultado el 27/07/17 y disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agriculturapecuarioforestal%20y%20pesca/TOMO%203.pdf.
En el documento denominado “Estructura del Plan de Ordenamiento Social de la
Propiedad” publicado por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, UPRA
Por ordenamiento social de la propiedad rural se entiende “(...) el conjunto
de procesos encaminados a la distribución equitativa de la propiedad y el
reconocimiento físico, jurídico, administrativo, económico y fiscal del alcance
de los derechos de la propiedad con el objeto de lograr la utilización
eficiente del territorio, el desarrollo socioeconómico equilibrado de las
regiones y la mejora de la calidad de vida de la población rural”.
Seguidamente indica el documento que “[s]e han definido como sus componentes
los siguientes: El acceso a tierras (…) La articulación de instrumentos
de políticas sectoriales (…) La distribución de la propiedad rural
(…) El mercado de tierras rurales”. Señala allí mismo: “Se concibe
como una estrategia a través de la cual se determinan directrices e
instrumentos que buscan planificar el uso del suelo rural bajo principios de
equidad, y de la función social y ecológica de la propiedad, con criterios que
incorporen, entre otros, el enfoque territorial, el acceso equitativo a la
tierra, y la garantía de derechos sociales. Dada su amplia naturaleza, es
fundamental partir de unas orientaciones básicas con el objeto de lograr los
amplios objetivos propuestos. Por ello, antes de avanzar en su diseño, es
fundamental identificar ese marco general dentro del cual debe ubicarse el Plan”.
Consultado el 27/07 de 2017 y disponible en http://www.upra.gov.co/documents/10184/13821/ESTRUCTURA+DEL+PLAN+DE+ORDENAMIENTO+SOCIAL+DE+LA+PROPIEDAD/cb39733b-6be6-4340-837c-bc23f3d13d01.
[79] El Decreto Ley 893 de 2017 define estos planes en el inciso primero
del artículo 1º del modo siguiente: “Créanse los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET) como un instrumento de planificación y gestión
para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el
marco de la Reforma Rural Integral (RRI) y las medidas pertinentes que
establece el Acuerdo Final, en articulación con los planes territoriales, en
los municipios priorizados en el presente Decreto de conformidad con los
criterios establecidos en el Acuerdo Final”.
[80]
El artículo 2º del Decreto Ley 896 de 2017, declarado
exequible por este Tribunal, se refiere a este programa indicando: “El
Programa tiene por objeto promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso
ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la
superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas
que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito”.
[81] C-359 de
2013.
[82] Dijo allí mismo: “En ningún momento se está obligando a los pueblos tribales a hacer
parte necesariamente de estos programas de vivienda de interés social y de
interés prioritario, sino que se presenta por el Estado una alternativa o
posibilidad que, partiendo de las penurias económicas y sociales en que se
encuentren muchas familias en el territorio colombiano, podrán libremente
solicitar hacerse merecedor de una vivienda en las condiciones que se señalan
por la ley demandada (…). Menos podría endilgarse la existencia de una omisión
legislativa absoluta, toda vez que existe una ley que rige para todos los
colombianos”.
[83] Sobre el alcance del derecho a la reparación la sentencia C-715 de
2012 indicó: “Acerca del derecho a la
reparación, la Corte ha
determinado que (i) las reparaciones tienen que ser integrales y plenas, de tal
manera que en lo posible se garantice restitutio in integrum, esto
es, la restitución de las víctimas al estado anterior al hecho vulneratorio, y
que (ii) de no ser posible la restitución integral y plena, se deben adoptar
medidas tales como indemnizaciones compensatorias. Así mismo, (iii) la
CIDH ha determinado que la reparación debe
ser justa y proporcional al daño sufrido, (iv) que debe reparar tanto los daños
materiales como inmateriales, (v) que la reparación del daño material incluye
tanto el daño emergente como el lucro cesante, así como medidas de
rehabilitación, y (vi) que la reparación debe tener un carácter tanto
individual como colectivo, este último referido a medidas reparatorias de
carácter simbólico”. Para un desarrollo amplio sobre este derecho puede
consultarse la sentencia C-344 de 2017.
[84] C-021 de 1994.
[85] Las entidades
operadoras, según lo establecen el artículo 1 del Decreto 1934 de
2015
son
“las personas jurídicas contratadas por la Entidad Otorgante para que
estructure el proyecto de vivienda, elabore los diagnósticos técnicos
correspondientes y administre los recursos destinados al Subsidio Familiar de
Vivienda de Interés Social Rural, que sean efectivamente asignados a los
hogares beneficiarios de un proyecto de Vivienda de Interés Social Rural”.
[86] Decreto
Ley 2364 de 2015, art. 1º.
[87] Numeral 10
del artículo 31 de la Ley 99 de 1993: “Fijar en el área de su jurisdicción, los
límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias,
productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio
ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular
la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias
causantes de degradación ambiental. Estos límites restricciones y regulaciones
en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio
del Medio Ambiente”.
[88] Artículo
42 del Decreto 3930 de 2010.
[89]
Departamento para la Prosperidad Social. Guía para el Mejoramiento de Vivienda.
2016.
[90] Prevé también
este parágrafo (iv) que dicha regla será aplicable a algunos de los proyectos
que adelante el Fondo de Adaptación. Este último contenido, tal y como se
indicó al realizar el juicio de conexidad, no podía ser adoptado al amparo de
las facultades presidenciales previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016
puesto que no se cumplían las exigencias adscritas a dicho juicio.
[91] T-709 de
2014.
[92] T-709
de 2014. En esa misma ocasión, reconociendo la importancia de los planes de
ordenamiento territorial y de su respecto, la Corte indicó: “Así es que, en
cumplimiento del artículo 311 de la Constitución, que encarga al municipio la
función de ordenar el desarrollo de su territorio, la misma Ley 388 de 1997
establece que corresponde a los municipios y distritos expedir el mencionado
Plan de Ordenamiento Territorial, lo que, además, implica una competencia, no solamente de
ordenación, sino también de control y sancionatoria. En este sentido, la
mencionada ley dispone, en el artículo 99, que para adelantar obras de
construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural,
restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones en
predios urbanos, de expansión urbana, y rurales, se requiere “de manera previa a su
ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente”,
expedida, mediante acto administrativo particular y concreto, por la respectiva
autoridad municipal o distrital competente, y de conformidad con lo establecido
en el Plan de Ordenamiento Territorial”.
[93] SU-442 de 1997.
[94] T-1215
de 2008. En esa misma ocasión sostuvo: “Ello exige, entonces, que las autoridades administrativas ejerzan
con rigor sus competencias de inspección y vigilancia, no para lograr la
indemnización de perjuicios, que puede obtenerse por la vía judicial, sino,
precisamente, para asegurar que las obras se adelanten de acuerdo con las
licencias expedidas y prevenir así la afectación de los intereses de terceros y
los riesgos propios de una actividad como la construcción. Con base en las anteriores
consideraciones, esta Sala dispondrá que se compulsen copias de esta
providencia y del expediente a las autoridades correspondientes para que, si lo
consideran del caso, adelanten las investigaciones disciplinarias que sean del
caso”.
[95] Se trataba de una disposición expedida a raíz de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada del fenómeno de La
Niña.
[96] Decreto
1934 de 2015. En el artículo 1º se dispone que entidad ejecutora  es la
persona jurídica contratada por la Entidad Operadora para que ejecute las obras
de acuerdo con las condiciones técnicas, financieras y operativas que determine
la Entidad Otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social
Rural.
[97] Señala el referido artículo: “Con el propósito de
facilitar las condiciones para la financiación de vivienda referida al índice
de precios al consumidor, autorizase la creación de un Fondo de Reserva para la
Estabilización de la Cartera Hipotecaria que será administrado por el Banco de
la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Las
inversiones en el Fondo de que trata este artículo, se considerarán como
inversión social. // Dicho fondo contará con los siguientes recursos: // 1. Los
provenientes de un impuesto nacional que se crea por la presente ley, que se
causará mensualmente, a partir del mes siguiente a la vigencia de la misma y
hasta el 31 de diciembre del año 2002. La base gravable del impuesto es el
valor mensual de la remuneración de los encajes. Son sujetos pasivos de este
impuesto los establecimientos de crédito. La tarifa del tributo será del
cincuenta por ciento (50%) de la remuneración mensual de los encajes. El Banco
de la República retendrá y colocará directamente en el Fondo el monto del
impuesto al momento del pago al respectivo establecimiento de crédito de la
remuneración sobre el encaje. Este impuesto no hará parte de la participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. // 2. Ciento
cincuenta mil millones ($150.000.000.000) provenientes de las utilidades del
Banco de la República correspondientes al ejercicio de 1999. // 3. Los
provenientes de la diferencia entre la UVR adicionada en el interés
remuneratorio y la DTF, cuando la primera fuere superior a la segunda, que
deberán ser aportados por los establecimientos de crédito que tengan cartera
hipotecaria denominada en UVR y pasivos para con el público denominados en DTF,
de conformidad con el reglamento que expida para el efecto el Gobierno
Nacional. // 4. Los rendimientos de los recursos que conformen el Fondo. // 5.
Los provenientes de los créditos que se contraten o se asignen para este fin.
El Banco de la República, como agente fiscal del Gobierno Nacional, podrá
contratar a nombre de éste, créditos destinados al Fondo. El pago de las
operaciones de crédito destinadas al Fondo podrán abonarse con cargo a los
recursos del mismo”. El artículo 49 de esa misma ley dispuso además: “Con cargo
a los recursos de dicho fondo, el Banco de la República podrá ofrecer a los
establecimientos de crédito, y solamente para el saldo de la cartera de
vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre del año 2000,
coberturas de riesgo del diferencial entre la tasa de interés de mercado y la
inflación. Las condiciones en que se ofrezca la anterior cobertura propenderán
por el reflejo de su valor económico en el largo plazo, en los términos que
determine el Gobierno Nacional”.
[98] El
artículo 218, modificado por el Decreto Ley 2371 de 2015 establece: “Artículo 218. Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario//  1. Integración. La administración del Sistema Nacional de
Crédito Agropecuario estará a cargo de la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario, la cual se integrará de la siguiente manera: - El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural, quien la presidirá. // - El Ministro de
Hacienda y Crédito Público // - El Director del Departamento Nacional de
Planeación. // - El Gerente del Banco de la República. // - El Presidente de la
Agencia de Desarrollo Rural. // - Dos representantes del Presidente de la
República, uno de los cuales deberá tener una reconocida formación académica y
experiencia en materias bancarias y financieras, y el otro en economía y
producción agropecuaria”.
[99] El
artículo referido establece lo siguiente: “Créase
el Consejo Superior de Vivienda, como organismo asesor del Gobierno Nacional en
todos aquellos aspectos que se relacionen con la vivienda. // El Consejo estará
conformado así: // 1. El Ministro de Desarrollo Económico o su delegado, quien
lo presidirá. // 2. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado. //
3. El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado. // 4. El
Superintendente Bancario o su delegado. // 5. El Superintendente de Valores o
su delegado. // 6. El Superintendente de Sociedades o su delegado. // 7. El
Superintendente de Subsidio Familiar o su delegado. // 8. Un representante de
las organizaciones populares de vivienda. // 9. Un representante de los
constructores. // 10. Un representante de los establecimientos de crédito. // 11.
Un representante de los usuarios de crédito individual de vivienda, elegido de
conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. // 12. Un
representante de los trabajadores, elegido de conformidad con el reglamento que
expida el Gobierno Nacional. // 13. Un representante de las Cajas de
Compensación Familiar, elegido por el Consejo Superior de Subsidio Familiar. //
14. Un representante del sector inmobiliario nacional, elegido de conformidad
con el reglamento que expida el Gobierno Nacional”.
[100] El
procedimiento legislativo especial para la paz está contenido en el artículo 1º
del Acto Legislativo 01 de 2016 en donde se tramitan con un trámite mucho más
expedito que el procedimiento ordinario. Así el literal d) indica que, “El
primer debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las
Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello
solicitud del Gobierno nacional. El segundo debate en las plenarias de cada una
de las Cámaras”. Del mismo modo en el literal e) del mismo Acto
Legislativo, se indica que, “Los proyectos de ley serán aprobados con las
mayorías previstas en la Constitución y la ley, según su naturaleza”.
[101] El punto
6.1.10 del “Calendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses
tras la firma del Acuerdo Final, conforme a lo establecido en el Acto
Legislativo 01 de 2016” a) Leyes y/o normas para la implementación de lo
acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la situación de los
cultivos de uso ilícito.
[102] En el inciso
segundo del artículo 2º del Acto Legislativo se establece que, “Las
anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesiten
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”.
[103]“PRIMERO.
- Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 890 de 2017 “Por el cual se
dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y
Mejoramiento de vivienda social rural”, por su compatibilidad formal con la
Constitución.
SEGUNDO. - Declarar EXEQUIBLES los
artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13 y 14 por su compatibilidad
material con la Constitución.
TERCERO. - Declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 9o con excepción del parágrafo 1o inciso segundo y parágrafo 2o
inciso segundo que se declaran INEXEQUIBLES. Igualmente declarar la
exequibilidad de la parte final del inciso quinto del artículo 9º en el
entendido de que cuando actúe como operador la entidad que postule el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta deberá hacerlo en términos o condiciones
equivalentes a los exigidos por parte del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural”.
[104]
Sentencia C-570 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo “es claro que la
adopción de las normas generales, como las del Decreto Ley 890 de 2017, que
fijan los lineamientos y competencias para la formulación de la Política y del
Plan, su financiación y los subsidios que se otorgarán en su desarrollo,
resultan imperiosas a fin de asegurar el cumplimiento del Acuerdo Final.”
(…) “85. la implementación del Plan, así como de la Política -instrumentos a
través de los cuales se concretan varias dimensiones del Acuerdo Final- exige
agotar varias etapas que van desde la formulación general de los elementos que
guiarán la actuación de la administración, pasa por la consolidación de la
administración del Plan y de la Política y el otorgamiento de subsidios o
créditos, y concluye con la realización efectiva de las actividades de
mejoramiento o construcción de vivienda”
[105]
“Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”
[106]
De acuerdo con la Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “12.
El contenido del decreto correspondiente debe tener como objeto facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo del Acuerdo Final.  Esto quiere
decir que debe acreditarse el cumplimiento de los requisitos de conexidad
objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo, así como de
necesidad estricta, aspectos que implican una carga argumentativa para el
Presidente cuando adopta o defiende la constitucionalidad de la normativa
extraordinaria.
Los decretos de que trata el Acto Legislativo 1 de
2016 no son una atribución genérica o abierta al Gobierno para la producción
legislativa. Por el contrario, son el resultado de una competencia excepcional,
que se explica en la necesidad de expedir una medida para implementar un
acuerdo de paz adoptado en el marco propio de la justicia transicional. Además,
materializan una competencia gubernamental que no está precedida de debate
democrático alguno para su ejercicio, ni menos de la representatividad de la
oposición o de otras formas de minorías políticas. De allí que resulte
reforzada la pertinencia de un control de constitucionalidad que verifique el
cumplimiento de los límites materiales a tal forma excepcional de habilitación
legislativa”.
[107]
“(…) De otro lado, el artículo 2º, y en general el Acto Legislativo,
contempla garantías suficientes para evitar que el Congreso se vea privado de
su competencia legislativa. En efecto, la norma demandada se limita a habilitar
al Presidente de la República para ejercer facultades extraordinarias para
“facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo” del Acuerdo
final. Por tanto, no puede invocarse la habilitación para expedir decretos con
fuerza de ley si estos no tienen una conexidad objetiva, estricta y suficiente
con el Acuerdo final. Aún más, dentro de ese ámbito, el Presidente de la
República no puede emitir cualquier clase de legislación extraordinaria. El
Acto Legislativo establece que el Presidente de la República no tiene
competencia para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, leyes
tributarias, ni tampoco puede regular otras materias que tienen estricta
reserva de ley, y que no son expresamente mencionadas en la reforma. Sentencia
C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[108]
Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[109]
Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “En ese sentido,
el ámbito de validez de los decretos dictados conforme al artículo 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016 es el de servir de medios para la implementación del
Acuerdo, respecto de aquellos asuntos eminentemente instrumentales y que, por
lo mismo, no están supeditados a la comprobación de un grado de deliberación
democrática suficiente.  Por el contrario, cuando se trate de materias propias
del Acuerdo que han sido consideradas como de reserva estricta de ley y, por
esa razón, requieren de dicho grado de deliberación, entonces deberá hacerse
uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o especial”.
[110]
El artículo 6 establece un mecanismo prioritario de asignación y ejecución del
subsidio familiar de vivienda de interés social para los miembros
reincorporados a la sociedad civil.
[111]
Que establece normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y
el acceso a la vivienda.
[112]
Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado “93. Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno
del requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer
criterios de conveniencia política o eficiencia en la expedición normativa,
sino que exigen un estándar mayor, consistente en la demostración acerca de la
ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u especial, en virtud
de las condiciones de urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que le
corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los
decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial
es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto
respectivo.  De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso
en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se
actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la cláusula
de competencia legislativa a favor del Congreso.”
[113]
Sentencia C-554 de 2017
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[114]
Al respecto, por ejemplo, la Ley 1537 de 2012 "Por la cual se dictan
normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda y se dictan otras disposiciones" establece en el artículo 27
que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejecutará la formulación de
la Política de Vivienda de Interés Social Rural, y definirá de acuerdo con las
recomendaciones de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social
Rural las condiciones para la asignación del subsidio, La Ley 1448 DE 2011
“por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a
las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”;
el Decreto 1160 de 2010 el cual reglamenta el
Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural de acuerdo con lo
establecido en la Ley 388 de 1997, o en las normas que la modifiquen, sustituyan,
adicionen o complementen; o el Decreto 1934 de 2015 "Por medio
del cual se modifica el Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del
Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, en lo
relacionado con la reglamentación y valor del Subsidio Familiar de Vivienda de
Interés Social Rural -VISR-" (Parte 2 Vivienda De Interés Social Rural
Título 1. Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural –VISR), entre
otros.
[115]
Artículo 2.2.1.8.1.y ss.
[116]
Artículo 2.2.1.11.1. decreto 1071 de 2015 y ss.
[117] Contrario a lo incluido en la
descripción de temas urgentes y prioritarios relacionados en el punto 6.1.9.
“Prioridades para la implementación normativa”.
[118] Acto Legislativo 01 de 2016 “Artículo
2°. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio,
el cual quedará así:
Artículo transitorio. Facultades presidenciales para
la paz. Dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facultase al Presidente de la República para expedir los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. (…)”
[119]
Al respecto, en algunas ocasiones esta corporación ha determinado que, aunque
el calendario de implementación incluido en el
acápite 6.1.10 del Acuerdo Final podría ser un elemento para motivar el uso de
las facultades extraordinarias no es un criterio suficiente de justificación
dado que la materia sobre la que versa no se requiere para el desarrollo del pacto de paz, así
por ejemplo la Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado determinó: “114. Cabe resaltar
que aun cuando los considerandos del decreto no lo mencionan, el acápite 6.1.10
del Acuerdo Final establece un calendario de “implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la
firma del Acuerdo Final conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de
2016”, el cual incluye en su primer literal la expedición de leyes y/o
normas para la implementación de lo acordado en el marco de la Reforma Rural
Integral y la sustitución de los cultivos de uso ilícito. Dicho calendario,
aunque podría ser un elemento para motivar el uso de las facultades
extraordinarias en este ámbito tampoco es un criterio suficiente de
justificación. Esto ya que el decreto no versa sobre la creación de la ART o la
modificación de sus funciones. Es decir, no se trata de una medida que cree una
entidad que evidentemente es indispensable para implementar partes del Acuerdo
Final, sino de su cambio de adscripción dentro de la misma rama ejecutiva. Así,
la normativa revisada no se requiere para el desarrollo del pacto de paz, como
uno de los elementos que se incluyen dentro del calendario acordado, pues lo
imprescindible es la existencia de la entidad, la cual ya existe. No obstante,
ese tampoco fue un argumento presentado por el Gobierno para justificar la
necesidad de la norma.”
[120] Ver,
entre otras, Sentencias C-516 de 2017 (MP. Luis Guillermo Guerrero), C-518 de
2017 (MP. Antonio José Lizarazo), C-527 de 2017 (MP. Cristina Pardo) y C-535 de
2017 (MP. Gloria Stella Ortiz).