C-126-16
Sentencia C-126/16
LIMITE DE MINIMA
CUANTIA PARA OBRAS QUE SE EJECUTAN MEDIANTE CONTRATOS SOLIDARIOS QUE SE
AUTORIZA CELEBRAR A ENTIDADES TERRITORIALES CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL-No desconoce el
principio de participación ciudadana/NORMAS PARA
MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Celebración
directa de convenios solidarios entre juntas de acción comunal y entes
territoriales para ejecutar obras hasta mínima cuantía/AUTORIZACION PARA
CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS ENTRE JUNTAS DE ACCION COMUNAL Y ENTES
TERRITORIALES-Finalidad
La expresión demandada no sobrepasa los
límites establecidos en la normatividad constitucional, toda vez que la
autorización para la celebración de los convenios solidarios entre las juntas
de acción comunal y los entes territoriales busca satisfacer el interés
general, respetando los límites de razonabilidad y proporcionalidad previstos
en la norma Superior. Adicionalmente no existe ninguna disposición normativa
que imponga al Legislador la obligación de incorporar en un solo cuerpo
normativo toda la legislación existente en materia contractual, pues si ésta
hubiera sido la voluntad del constituyente, en la Norma Suprema se habría
autorizado al Congreso de la República para expedir un estatuto único de
contratación para el Estado y no un estatuto general como prevé la disposición
constitucional. Por lo anterior la expresión demandada es simplemente una
manifestación de la libertad de configuración del Legislador, toda vez que si
bien establece requisitos para llevar a cabo los convenios solidarios, no hace
nugatoria la participación, como se dejó visto en precedencia, por el contrario
se contribuye en el cumplimiento de los fines del Estado al permitir la
adquisición de bienes y servicios en forma legal, armónica y eficaz dentro de
la reglamentación que frente a la contratación pública existe en nuestro país.
Por los motivos expresados, esta Sala considera que la expresión “hasta por la
mínima cuantía” prevista por el Legislador dentro del marco de los convenios
solidarios autorizados entre entes territoriales departamentales y municipales
y las juntas de acción comunal, son una clara manifestación de la libertad de
configuración del Legislador, pues la misma se profirió en virtud de la
facultad que la norma Superior le otorga para regular los aspectos
significativos de la contratación pública dentro de los límites de
razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los parámetros
constitucionales. El precepto atacado desarrolla plenamente el principio de participación
ciudadana que quiso el constituyente para que la comunidad interviniera en el
marco de un Estado Social de Derecho en todas las decisiones que pudieran
afectarle, no solo a través de la representación gubernamental sino además de
forma directa, como es el caso del cooperativismo y las juntas de acción
comunal, entre otras formas de asociación.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Alcance
DERECHO
A LA PARTICIPACION-Reconocimiento internacional
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Carácter democrático y participativo
El preámbulo de la Constitución Política
de Colombia establece el marco normativo mediante el cual se busca desarrollar
el Estado, calificándolo como “Estado Social de derecho, democrático y
participativo”; “de derecho” porque todas las decisiones adoptadas por las
autoridades deben tener como fundamento la ley, evitando las decisiones
arbitrarias; “democrático” porque las decisiones deben ser adoptadas por las
mayorías y; “participativo” porque los destinatarios finales de las normas, es
decir las personas que deben obedecerlas, son las que pueden y deben participar
en la creación de las mismas, al igual que en la toma de decisiones de la
administración que las afecten. Esta última calificación ha sido vista como el
principal avance en el constitucionalismo actual de Colombia, por cuanto se
pasó de una Estado representativo a un Estado participativo. La Carta Magna
sostiene expresamente que la soberanía reside en el pueblo y por ende es la
fuente del poder público; además se incluye el principio participativo en
aquellos preceptos que permiten no solo la elección directa de gobernantes,
sino también la creación de los jueces de paz, el reconocimiento del derecho de
petición y la creación de juntas administradoras locales y regionales, lo cual
implica que los derechos de participación democrática no se limitan al poder
político, pues se ven también en el ámbito de los derechos económicos, sociales
y culturales y de los colectivos.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Finalidad
La democracia participativa procura
otorgar al ciudadano la certidumbre de que no será excluido del debate, del
análisis ni de la resolución de los factores que inciden en su vida diaria, ni
tampoco de los procesos políticos que comprometen el futuro colectivo. Asume la
Constitución que cada ciudadano es parte activa en las determinaciones de
carácter público y que tiene algo que decir en relación con ellas, lo cual
genera verdaderos derechos amparados por la Carta Política, cuya normatividad
plasma los mecanismos idóneos para su ejercicio.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Significado y alcance
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Toma de decisiones y modelo de
comportamiento político y social
El principio de participación
democrática se refleja no solamente en la toma de decisiones, sino en un modelo
de comportamiento político y social, que se basa en la tolerancia, el
pluralismo y la responsabilidad que adquieren todos los ciudadanos al momento
de adoptar determinaciones que afectan a la colectividad. Sin embargo, no se
puede desconocer que el mentado principio no comprende simplemente la
consagración de mecanismos para la toma de decisiones electorales, como
referendos o consultas populares, sino que implica adicionalmente que los
ciudadanos cuenten con la facultad de participación en los procesos decisorios
no electorales que afectan su vida. Buscando de esta forma fortalecer los lazos
que unen al ciudadano con sus representantes, para promover una participación
más equilibrada en la que no se avizore ningún escenario de desigualdad. Lo que
el constituyente quiso al incluir el principio de participación ciudadana no
electoral en la norma Superior, fue acrecentar el interés de la ciudadanía en
los problemas colectivos, para así de esta manera colaborar en la formación de
aquellos que se interesan constantemente en los procesos gubernamentales;
desarrollando la posibilidad de que todo ciudadano tenga la oportunidad de
lograr su desarrollo personal. Es claro entonces, que la democracia
participativa del pueblo no solo busca que los ciudadanos elijan a sus
representantes, mediante el voto, sino que además puedan intervenir de forma
directa, no solo mediante representación, sino también en la toma de las
decisiones que los puedan afectar, bien sea dejando sin efecto o modificando
las determinaciones adoptadas por sus gobernantes o revocándoles el mandato.
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION CIUDADANA NO ELECTORAL-Alcance
El principio de participación no se
extingue en el campo de las decisiones políticas, por el contrario se ve
reflejado en otros escenarios, uno de ellos el del cooperativismo; tan es así
que en los eventos en que la ley permite a los asociados de organizaciones con
personería jurídica concurrir a las deliberaciones de las asambleas de socios
por medio de representante, con facultades plenas para la toma de decisiones,
no se desconoce su derecho a participar, por el contrario se facilita el mismo
pero por intermedio de otros sujetos. Así mismo, también se encuentra el
principio democrático de participación en los derechos colectivos de los
consumidores, ya que se asegura el goce efectivo de su derecho a constituir
organizaciones sometidas a reglas de representación y participación en los
estudios que les afecten y a adoptar las decisiones democráticamente. Entonces,
no existe manto de duda que tanto en el Preámbulo como en el artículo 1º de la
Constitución Política, se hace énfasis en que los ciudadanos encuentren
espacios suficientes y adecuados para incidir en la formulación de las
políticas públicas; por cuanto esas políticas establecen medidas que los
afectan directamente.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Toma de decisiones
PARTICIPACION-Estrechamente
ligada al principio democrático
La participación va estrechamente ligada
al principio democrático, pues como se señaló en precedencia, la obligatoriedad
de estos principios no está supeditada a expresiones netamente electorales,
sino que resulta aplicable a todas relaciones sociales, pues “la concurrencia
de las personas en las decisiones que los afectan no solo se inscribe en el
ejercicio de las libertades públicas, sino que constituye una responsabilidad
de los asociados en el marco del ejercicio democrático del poder político”.
PARTICIPACION-Implicaciones
La participación implica la ampliación
cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, en las que
además del aspecto político - electoral, su espíritu se proyecte a los planos
de lo individual, familiar, económico y social. No obstante, es preciso señalar
que si bien el principio de participación se puede manifestar en diversos
escenarios, eso no lo hace un derecho absoluto, por cuanto su ejercicio se debe
sujetar a los términos que expresamente haya previsto el Legislador, los cuales
deberán atender los límites propios de la libertad de configuración
legislativa.
JUNTAS
DE ACCION COMUNAL-Evolución histórica y conceptual en
nuestro ordenamiento jurídico
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION A NIVEL MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL-Importancia de
las juntas de acción comunal
JUNTAS
DE ACCION COMUNAL-Regulación legal
DERECHO
DE LIBRE ASOCIACION-Consagración constitucional/SOCIEDAD
CIVIL EN PROCESO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Intervención
La Constitución Política de Colombia en
su artículo 38, estableció la obligación de “garantizar el derecho de libre
asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan
en sociedad”, en aras de contar con una sociedad civil más participativa, claro
está, no como un ente autónomo y autorregulado, sino como parte de un sistema
conformado por la sociedad y el Estado, con un fin común, el cual se ve
directamente reflejado en su calidad de vida. Así mismo, en el artículo 1º
Superior, se previó la idea de una sociedad pluralista fundada en la
solidaridad, facilitando la participación de todos en las decisiones que los
afectan; por lo tanto no existe duda que la sociedad civil es uno de los
actores principales en el proceso de participación democrática, principalmente
a través de las organizaciones y entidades cívicas autónomas; es por ello que
el Estado debe fomentar y promover la participación de la sociedad civil, ya sea
actuando como veedor o en la toma de decisiones basadas en las necesidades de
la colectividad a la que pertenece. Por otra parte, el artículo 103 de la
Constitución Política permite afirmar que las organizaciones civiles previstas
por el constituyente, no solamente son viables para ejercer una labor de
vigilancia y control, sino que también se prevé su intervención en la actividad
estatal.
JUNTA
DE ACCION COMUNAL-Naturaleza
JUNTA
DE ACCION COMUNAL-Objetivos generales
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS Y DE CONTRATACION PUBLICA-Libertad de
configuración legislativa
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Competencia para hacer, reformar o derogar leyes y
expedir códigos/LEGISLADOR-Amplia libertad de configuración normativa
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcances y límites/LEGISLADOR-Libertad
de configuración política
DISCRECIONALIDAD
DEL LEGISLADOR-No es absoluta
PROTECCION
DE BIENES JURIDICOS POR LEGISLADOR-Principios de
proporcionalidad y razonabilidad
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Control
de límites
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Control
flexible
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS-Proporcionalidad frente al derecho de acceso a la
administración de justicia y primacía de lo sustancial sobre lo formal
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Reiteración de jurisprudencia
REGIMEN
DE CONTRATOS PUBLICOS Y PRIVADOS-Amplia facultad del Legislador
CONTRATO
DE ADMINISTRACION EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Medio para la
consecución de los objetivos
CONTRATO
PUBLICO-Interés
general/CONTRATO PUBLICO-Configuración del Legislador
FUNCION
DE LOS MUNICIPIOS-Celebración de convenios Solidarios
CELEBRACION
DE CONVENIOS SOLIDARIOS POR JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Lineamientos
no constituyen restricción o afectación al principio de participación
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION-Límites de la libertad de configuración
legislativa
CONVENIOS
SOLIDARIOS POR JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Limitación de la
mínima cuantía
Se considera que para los convenios
solidarios es razonable la limitación de la mínima cuantía por cuanto en el
régimen general de la Contratación Estatal los contratos que tengan esta
característica pueden celebrarse mediante un trámite preferencial que no
requiere de licitación pública y así lo establece el artículo 94 de la Ley 1474
de 2011, que adicionó el artículo 2 del Decreto 1150 de 2007 Por lo tanto lo
que consagra la norma demandada es un desarrollo de la modalidad de
contratación en asuntos de mínima cuantía, en la cual no es necesario realizar
un proceso licitatorio y sí permite maximizar la participación de las juntas de
acción comunal en el desarrollo de obras que afecten a su comunidad.
Referencia:
expediente D-10894
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el parágrafo 4º del artículo 6º
de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
Actor:
Máximo José Noriega Rodríguez, representante legal del Instituto Distrital de
la Participación y la Acción Comunal –IDPAC,  y Nixon Torres Carcamo.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia
con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
En
escrito presentado el día nueve (09) de julio de dos mil quince (2015), y en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Máximo José
Noriega Rodríguez, actuando en calidad de representante legal del Instituto
Distrital de la Participación y la Acción Comunal -IDPAC-, y Nixon Torres
Carcamo, demandaron la expresión “(…) hasta por la mínima cuantía”
contenida en el parágrafo 4º del artículo 6º de la Ley 1551 de 2012 “Por la
cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios”, al considerar que vulnera el artículo 1º de la
Constitución Política.
Mediante
Auto del seis (06) de agosto de dos mil quince (2015), el Magistrado
Sustanciador decidió inadmitir la demanda de la referencia y conceder a los
demandantes el término de tres (3) días para que procedieran a corregirla, en
consideración a que no cumplía con los requisitos mínimos establecidos en el
Decreto 2067 de 1991[1].
En
este sentido, el día catorce (14) de agosto del dos mil quince (2015), se
recibió por parte de los demandantes el escrito de subsanación de la demanda de
inconstitucionalidad, por lo que en virtud del Auto del veintiocho (28) de
agosto de dos mil quince (2015), esta Corporación procedió a: (i)
admitir la demanda; (ii) disponer su fijación en lista; (iii)
comunicar del proceso al Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Unidad
Administrativa para la Consolidación Territorial, a la Dirección para la
Democracia, Participación Ciudadana y Acción Comunal del Ministerio del
Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República,
a la Alcaldía Mayor de Bogotá, al Municipio de Medellín, al Instituto Distrital
de la Participación y Acción Comunal (IDPAC), a la Federación Colombiana de
Municipios, a la Federación Colombiana de Departamentos, a la Confederación
Nacional de Acción Comunal, a la Federación de Acción Comunal de Bogotá, a la
Federación de Acción Comunal del Valle del Cauca, a la Federación de Acción
Comunal de Medellín, a la Confederación de Veedurías de Colombia, a la Red de
Veedurías Ciudadanas de Colombia, a la Veeduría Distrital de Bogotá, a la
Federación de Acción Comunal de Cartagena, a la Universidad del Rosario, a la
Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, a la Pontificia Universidad
Javeriana –sede Bogotá, a la Universidad del Sinú, a la Universidad Sergio
Arboleda, a la Universidad Externado de Colombia, a la Universidad de la
Sabana, a la Universidad del Norte, a la Universidad Libre de Bogotá, a la
Universidad del Valle, a la Universidad de Caldas y a la Universidad Nacional
de Colombia, para que participen en el debate jurídico que por este juicio se
propicia; (iv) correr traslado de la demanda al señor Procurador General
de la Nación para que rinda el concepto de su cargo en los términos que le
concede la ley.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
2.    LA
DEMANDA
2.1.
EL
TEXTO DEMANDADO
A
continuación se transcribe el texto del parágrafo 4º
del artículo 6º de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, según su
publicación en el Diario Oficial No. 48483 del seis (6) de julio de dos mil
doce (2012) y se subraya el aparte demandado:
“Artículo
6°. El artículo 3° de la Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo
3°. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:
1.
Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que
determine la ley.
2.
Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de
desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos
indígenas, incorporando las visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones
comunales y de los grupos de población vulnerables presentes en su territorio,
teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de
Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios –UPRA–, para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo
rural con enfoque territorial, y en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo,
según la ley orgánica de la materia.
Los
planes de desarrollo municipal deberán incluir estrategias y políticas dirigidas
al respeto y garantía de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario;
3.
Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el
progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los
planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de
desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal.
4.
Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en
coordinación con las autoridades locales de policía y promover la convivencia
entre sus habitantes.
5.
Promover la participación comunitaria, la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El fomento de la cultura será
prioridad de los municipios y los recursos públicos invertidos en actividades
culturales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de gasto
público social de conformidad con el artículo 1°, numeral 8 de la Ley 397 de
1997.
6.
Promover alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan al desarrollo
económico, social y ambiental del municipio y de la región, mediante el empleo
de los mecanismos de integración dispuestos en la ley.
7.
Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes
del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los
niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas
de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás
sujetos de especial protección constitucional.
8.
En asocio con los departamentos y la Nación, contribuir al goce efectivo de los
derechos de la población víctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta
los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiariedad
y las normas jurídicas vigentes.
9.
Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de
manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y
rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos
por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar
los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en
armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y
metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para
revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años.
10.
Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de
conformidad con la Constitución y la ley.
11.
Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo
municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno
en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas
materias.
12.
Fomentar y promover el turismo, en coordinación con la Política Nacional.
13.
Los municipios fronterizos podrán celebrar Convenios con entidades
territoriales limítrofes del mismo nivel y de países vecinos para el fomento de
la convivencia y seguridad ciudadana, el desarrollo económico y comunitario, la
prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente.
14.
Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servicios públicos,
programas de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia
necesarias.
15.
Incorporar el uso de nuevas tecnologías, energías renovables, reciclaje y
producción limpia en los planes municipales de desarrollo.
16.
En concordancia con lo establecido en el artículo 355 de la Constitución
Política, los municipios y distritos podrán celebrar convenios solidarios con:
los cabildos, las autoridades y organizaciones indígenas, los organismos de
acción comunal y demás organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio, para el desarrollo conjunto de programas y actividades establecidas
por la Ley a los municipios y distritos, acorde con sus planes de desarrollo.
17.
Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con la
correspondiente afectación presupuestal, de los cabildos, autoridades y
organizaciones indígenas, organismos de acción comunal, organizaciones civiles
y asociaciones residentes en el territorio. Lo anterior deberá construirse de
manera concertada con esas organizaciones y teniendo en cuenta sus necesidades
y los lineamientos de los respectivos planes de desarrollo.
18.
Celebrar convenios de uso de bienes públicos y/o de usufructo comunitario con
los cabildos, autoridades y organizaciones indígenas y con los organismos de
acción comunal y otros organismos comunitarios.
19.
Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a
los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en
materia de servicios públicos domiciliarios.
20.
Ejecutar el Programas de Alimentación Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nación, quienes podrán realizar el
acompañamiento técnico, acorde con sus competencias.
21.
Publicar los informes de rendición de cuentas en la respectiva página web del
municipio.
22.
Las demás que señalen la Constitución y la ley.
23.
En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y
mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. Continuarán a
cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras
nacionales, y del Departamento las que sean departamentales.
(…)
Parágrafo
4°. Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal
para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción
comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía.
Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la
comunidad.
El
organismo de acción comunal debe estar previamente legalizado y reconocido ante
los organismos competentes”. (Subrayado por fuera del texto).
2.2.
LA
DEMANDA
Los
demandantes consideran que el preceptivo objeto de censura constitucional,
contenido en el parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, contraviene
lo dispuesto en el artículo 1º de la Constitución Política de
conformidad con los argumentos que se exponen a continuación:
2.2.1.
Señalan
que el aparte demandado vulnera el principio democrático de participación que
se desprende del artículo 1º Superior, el cual es consustancial al Estado
Social de Derecho y que implica la implementación de acciones que promuevan la
participación democrática de los ciudadanos en las decisiones que los afectan;
en cuanto circunscribe la participación comunitaria, a través de los convenios
sociales, a ciertos límites presupuestales. Al respecto sostuvo:
“Vulnera
el principio democrático de participación, como mandato de optimización de los
bienes tutelados o protegidos en el orden jurídico constitucional, en materia
democrática, cual es el derecho a la participación democrática de los
ciudadanos y de sus organizaciones en las decisiones que los afectan, que hacen
parte integral y se desprende del artículo 1º Superior, toda vez que al ser
consustancial al Estado Social de Derecho, el principio democrático de participación,
exige acciones que conduzcan a su realización, materialización y protección
como mandato que irriga todo el orden jurídico, y del cual en el sistema
escalonado, como una de las tesis que garantizan la aplicación del positivismo
normativista y que va de la mano con la seguridad jurídica dentro de este
modelo de interpretación como es el positivismo, establece claramente que las
normas inferiores, deben sujeción y respeto a la norma superior constitucional,
indicando ello, que al ser uno de los elementos o contenidos normativos
constitucionales del principio democrático de participación, el compromiso es del
Estado, en garantizar acciones que promuevan la participación democrática de
los ciudadanos en las decisiones que los afectan.”
2.2.2.
Sostienen
que el Estado Social de Derecho no se puede concebir sin la participación en el
desarrollo comunitario de los organismos civiles que aglutinan y representan a
la comunidad, siendo que dichas corporaciones son los representantes primarios
de la sociedad; de allí su importancia organizativa en la legitimación del
Estado democrático que propende por la participación del ciudadano y de sus
organizaciones.
2.2.3.
Indican
que las juntas de acción comunal son un eslabón necesario para el desarrollo
económico de la sociedad que no puede verse limitado por cuantías determinadas,
ya que esto impide la participación de tales organismos comunales en el
desarrollo de grandes obras de envergadura social; ello teniendo en cuenta que
la mínima cuantía, conforme al ordenamiento jurídico actual, está representada
en un máximo del 10% del valor de la menor cuantía en materia de contratación
en la respectiva entidad territorial.
2.2.4.
Manifiestan
que las obras de mínima cuantía oscilan entre 280 a 1000 salarios, dependiendo
del presupuesto de la entidad y por tanto, la participación, a través de los
convenios solidarios, se reduce a las pequeñas obras.
2.2.5.
Aducen
que limitar la participación comunitaria en el desarrollo económico de los
entes territoriales, con presupuestos que no sobrepasen la mínima cuantía, es
injustificado y desconoce precedentes jurisprudenciales sobre el desarrollo
económico y la participación de organizaciones civiles en la gestión pública;
entre ellos, el consagrado en la sentencia C-588 de 2001, en la cual se expuso:
“El desarrollo comunitario es un proceso social con
acción participativa de la comunidad al tiempo que representa un medio de
promoción humana, en tanto que impulsa al individuo a involucrarse en su
contexto detectando necesidades y ayudando a solucionarlas. Por ello, para
alcanzar sus metas en el proceso requiere de la solidaridad entre los miembros
constitutivos de la comunidad, pero ante todo, de la integración de la
comunidad y el Estado permitiendo que los esfuerzos de la población se sumen a
los del gobierno a fin de mejorar las condiciones económicas, sociales y
culturales de la nación, en el entendimiento de que los organismos comunitarios
deben gozar de la debida autonomía para iniciar, controlar, realizar y dirigir
los programas de desarrollo comunitario”.
2.2.6.
Arguyen
que la limitación de la mínima cuantía afecta el artículo 1º de la Constitución
Política, en el sentido que el Estado no puede establecerse restricciones,
donde sus gestiones deben ser progresivas en la materialización de los
principios con contenido normativo, como se desprende del artículo 1º Superior,
exigiendo constitucionalmente que se adelanten acciones que no trasgredan la
norma Suprema.
2.2.7.
Resaltan
que la participación de las organizaciones civiles no se circunscribe solamente
a las funciones de control y vigilancia de la gestión pública, puesto que
también comprende la intervención de la comunidad organizada mediante la
concertación con las autoridades, lo cual le imprime legitimidad a la actuación
estatal.
2.2.8.
Concluyen
que, al impedir la norma demandada que los organismos comunales participen en
el desarrollo de sus comunidades, mediante la ejecución de obras que sean
superiores a la mínima cuantía, vulnera el principio democrático de
participación, en el entendido que el Estado no despliega acciones legislativas
que propendan por la protección del mismo como mandato, sino que lo limita, en
el caso de las acciones comunales, a presupuestos que no permiten la
interacción directa de las comunidades con el Estado; por lo cual solicitan que
se declare la inconstitucionalidad del aparte demandado contenido en el
parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012.
3.     INTERVENCIONES
CIUDADANAS
Vencido
el término de fijación en lista el día veintidós (22) de septiembre de dos mil
quince (2015), y en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del veintiocho (28)
de agosto de dos mil quince (2015), se recibieron por parte de la Secretaría
General de esta Corporación, los escritos de intervención ciudadana de la
Federación Colombiana de Municipios, de la Universidad del Rosario, del
Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio del Interior y de la Unidad
Administrativa para la Consolidación Territorial –UACT-, respectivamente.
3.1.
Ministerio
del Interior
Gabriel
René Cera Cantillo, obrando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
del Ministerio del Interior, solicita que se declare la exequibilidad del
aparte demandado de conformidad con las siguientes consideraciones:
3.1.1.
La
acusación presentada por los demandantes no está llamada a prosperar, por
cuanto el artículo acusado no es el único soporte legal que faculta a los entes
territoriales del orden departamental y municipal para entablar relaciones
contractuales con las juntas de acción comunal.
3.1.2.
Sostiene
que las juntas de acción comunal, al ser organizaciones sin ánimo de lucro,
pueden contratar o convenir con las entidades nacionales, departamentales,
distritales y municipales sin la limitación de la mínima cuantía, según lo
previsto en el artículo 355 Superior, el cual expone que:
“Ninguna de las ramas u órganos del poder público
podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas
de derecho privado.
El Gobierno, en los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos
presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de
reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés
público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El
Gobierno Nacional reglamentará la materia”.
3.1.3. Señala
que igualmente, el artículo 55 de la Ley 743 de 2002 dispone lo siguiente:
“Conforme
al artículo 141 de la Ley 136 de 1994, las organizaciones comunales podrán
vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal, mediante su participación en
el ejercicio de sus funciones, la prestación de servicios, o la ejecución de
obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada.
Los
contratos o convenios que celebren los organismos comunales se regularán por el
régimen vigente de contratación para organizaciones solidarias”.
3.1.4.
De
conformidad con las anteriores disposiciones normativas, sostiene que los
organismos comunales, de los cuales hacen parte las juntas de acción comunal,
pueden contratar o convenir con las entidades municipales en lo relacionado con
el mejoramiento municipal sin limitación a la mínima cuantía, todo esto sin
perjuicio al cumplimiento de lo establecido por las leyes y los decretos que
reglamentan las disposiciones anteriores.
3.1.5.
Aduce
que los organismos comunales son una de las expresiones de un proceso de
participación ciudadana cuyo objeto se vincula al desarrollo comunitario, que
puede ser estructurado y desarrollado por la misma organización comunal, en
ejercicio de facultades distintas, reconocidas en la misma ley comunal, que
nada tienen que ver con el precepto demandado;  por lo que no encuentra soporte
alguno frente a la afectación del desarrollo comunitario que alegan los demandantes.
3.1.6.
Concluye
que la disposición acusada no vulnera la Constitución Política ni los derechos
de los organismos comunales, dado que no les impide contratar con las entidades
territoriales en proyectos que sobrepasen la mínima cuantía.
3.2.
Unidad
Administrativa Especial para la Consolidación Territorial –UACT-.
María
Carolina Carrillo Saltaren, en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica y Apoderada General de la Unidad Administrativa Especial para la
Consolidación Territorial –UACT-, señala que no estima pertinente participar en
el debate jurídico que se llevará a cabo con el fin de determinar la
constitucionalidad de la expresión demandada contenida en el parágrafo 4º del
artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, en atención a las siguientes consideraciones:
3.2.1.
Indica
que los aspectos sustanciales de la demanda, formulados en el marco de las
funciones que corresponden a los municipios, no guardan relación con el
objetivo y las funciones que enmarcan el quehacer de la entidad que representa.
3.2.2.
Manifiesta
que la UACT creada por el Decreto 4161 de 2011, es una entidad del orden
nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, y
patrimonio propio, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, perteneciente al Sector de Inclusión Social y Reconciliación; que tiene
por objeto implementar, ejecutar y hacer seguimiento a la ejecución de la
Política Nacional de Consolidación Territorial, y canalizar, articular y
coordinar la intervención institucional diferenciada en las regiones de
consolidación focalizadas y en las zonas afectadas por los cultivos ilícitos.
3.2.3.
Tras
citar las funciones y objetivos de la entidad que representa, conforme al
Decreto 4161 de 2011, concluye que la intervención de la UACT se orienta a
ejecutar la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial en
territorios focalizados o con presencia de cultivos ilícitos.
3.2.4.
Agrega
que la UACT adelanta un proceso coordinado de movilización de la
institucionalidad del Estado a través de la articulación entre entidades
públicas, privadas y de cooperación internacional, para financiar las
estrategias y programas institucionales que conducen a la reducción de los
cultivos ilícitos en los territorios.
3.2.5.
Teniendo
en cuenta las funciones y misiones de la UACT, sostiene que no es pertinente
participar en el debate jurídico que se llevará a cabo con el fin de determinar
la constitucionalidad de la expresión demandada contenida en el parágrafo 4º
del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012.
3.3.
Departamento
Nacional de Planeación
Luis
Carlos Vergel Hernández, en calidad de apoderado especial del Departamento
Nacional de Planeación, solicita a la Corte Constitucional que se declare
inhibida frente a la acusación de fondo contra la norma demandada, o que en su
defecto la declare exequible, en virtud de los siguientes argumentos:
3.3.1.
Considera
que la apreciación contenida en el escrito de la demanda es imprecisa teniendo
en cuenta que la ley se halla habilitada para regular el ejercicio de la
competencia contractual por parte de las entidades estatales; señala que en
efecto, conforme al último inciso del artículo 150 superior, el Legislador
tiene la facultad de regular el ejercicio de la competencia contractual de las
entidades que forman parte de la administración pública, en sus diversos
niveles de gobierno.
3.3.2.
En
este sentido, indica que la consideración consistente en establecer que la
fijación del tope de menor cuantía limita la suscripción de convenios solidarios
por parte de las entidades territoriales con las juntas de acción comunal, es
un juicio de conveniencia y no de carácter jurídico.
3.3.3.
Al
respecto sostiene que la jurisprudencia constitucional ha señalado que el
control de constitucionalidad es de carácter eminentemente jurídico y que no se
refiere a razones de conveniencia de las disposiciones objeto de control, lo
cual hace forzoso declarar improcedente la solicitud de declaratoria de
inexequibilidad del parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 frente
al caso concreto.
3.3.4.
Por
otro lado, señala que la propia Corte Constitucional ha reiterado la facultad
que tiene el Legislador para regular la competencia contractual de las
entidades territoriales, dentro de la cual se prevén modalidades y cuantías
determinadas en orden a regular la capacidad de concurrencia dentro del proceso
de contratación estatal.
3.3.5.
Aduce
que el criterio de fijación de límites a la contratación se extiende incluso al
ámbito del derecho privado, en donde la libertad de concurrencia contractual
admite excepciones que pueden tener como fundamento la necesidad de asegurar la
capacidad legal, la idoneidad moral o las calidades técnicas, profesionales,
económicas y financieras del contratista; limitaciones que deben ser fijadas
por el Legislador con sujeción a parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad.
3.3.6.
Manifiesta
que según la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001, la competencia
de los Concejos Municipales para reglamentar el proceso contractual a nivel
municipal previsto en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, debe ceñirse al
ámbito reservado constitucionalmente por el Legislador en virtud del artículo
150 Superior.
3.3.7.
Por
otro lado, y tras invocar el principio pro actione, considera que los
planteamientos expuestos por los demandantes no permiten realizar un cotejo
entre los cargos formulados y la Constitución, y que la demanda presenta una
serie de percepciones o consideraciones de carácter subjetivo sin descender a
la forma en que se concreta la violación alegada.
3.3.8.
Plantea
que en ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el rol de la Corte
Constitucional es reactivo, mas “no es función de ésta actuar de oficio,
suplir al demandante y pronunciarse sobre la exequibilidad de las disposiciones
que no han sido acusadas, ni tienen cargos concretos y conceptos de violación
constitucional reconocibles, pues de actuar así la Corte se estaría
convirtiendo en juez y parte, suplantando al ciudadano y contrariando su
función institucional de ser guardiana imparcial de la Carta”[2].
3.3.9.
De
conformidad con los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 para la
procedencia de las demandas de inconstitucionalidad, sostiene que se deben
plantear acusaciones comprensibles o claras que recaigan de manera real y
eficaz sobre el contenido de la disposición acusada; y en este orden de ideas,
tales acusaciones deben ser ciertas, mostrar de manera específica cómo las
disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta y se deben utilizar
argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o
doctrinario, ni referidos a situaciones puramente individuales.
3.3.10.
Concluye
que frente al caso concreto, los demandantes no cumplieron con las exigencias
de precisión, suficiencia y claridad; la argumentación vaga y subjetiva
empleada no permite su real confrontación con la Constitución.
3.4.
Universidad
Nuestra Señora del Rosario
Los
profesores Carlos Mauricio López Cárdenas y María Angélica Nieto Rodríguez,
designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, señor Juan Carlos Forero Ramírez, consideran que la Corte
Constitucional debe declarase inhibida para pronunciarse de fondo sobre el
asunto, o que de manera subsidiaria, debe declarar exequible el contenido del
aparte demandado; con fundamento en las siguientes consideraciones:
3.4.1.
Indican
que en virtud de lo previsto en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional sobre los requisitos mínimos de argumentación que deben contener
las demandas de inconstitucionalidad, existe ineptitud sustancial de la demanda
en el caso concreto, en cuanto no se presentan criterios claros que permitan
que el tribunal en sede de constitucionalidad pueda pronunciarse sobre el fondo
de la misma.
Sostienen
que en efecto, la demanda no muestra una coherencia completa en el hilo
argumental que la soporta y no invoca fundamentos normativos o
jurisprudenciales que de manera adecuada enmarquen la acusación que se propone.
3.4.2.
Adicional
a lo anterior, manifiestan frente al requisito de certeza de las demandas de
inconstitucionalidad, que si bien los actores estructuraron la demanda sobre
una norma jurídica determinada y vigente, señalando de forma concreta el aparte
normativo objeto de acusación, se basaron en una interpretación personal y le
atribuyeron a la norma efectos que no corresponden a su contenido real.
3.4.3.
Consideran
que la demanda adolece de graves inconsistencias, a pesar de haber sido
subsanada en la oportunidad dispuesta por esta Corporación, impidiendo cumplir
de manera satisfactoria con los requisitos de especificidad, pertinencia y
suficiencia.
3.4.4.
Reiteran
que los demandantes presentan sus argumentos partiendo de consideraciones
personales acerca de los alcances de la norma jurídica, de forma que no se
estructuran argumentos de orden jurídico o constitucional que permitan
confrontar debidamente el contenido de la norma demandada con el texto
constitucional.
3.4.5.
Señalan
que lo que se encuentra en la demanda corresponde a argumentos vagos acerca del
desconocimiento del principio y derecho fundamental a la participación, y no se
hace un análisis concreto acerca del contenido constitucional que se vulnera;
tampoco se analiza el alcance específico de las competencias radicadas en las
juntas de acción comunal para poder determinar con precisión hasta qué punto la
limitación introducida en la norma demandada resulta inconstitucional.
3.4.6.
En
estos términos, sostienen que resulta inadmisible que la Corte Constitucional
deba resolver sobre la inexequibilidad de la norma acusada a partir de
argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales.
3.4.7.
Añaden
que los planteamientos de la demanda no tienen un alcance persuasivo ni un
sustento jurídico y por ende, no alcanzan a suscitar una duda mínima sobre la
inconstitucionalidad de la noma acusada, de tal manera que se desvirtué la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal.
3.4.8.
En
relación con el fondo del asunto, plantean el siguiente problema jurídico: ¿es
constitucional la limitación introducida por el Artículo 6 Parágrafo 4º de la
Ley 1551 de 2012 en virtud de la cual se autoriza la celebración de convenios
solidarios entre entidades territoriales y juntas de acción comunal para
ejecutar obras hasta por la mínima cuantía?
3.4.9.
Para
efectos de responder el interrogante planteado, indican que la libertad de
configuración del legislador comprende una potestad amplia y general para
crear, modificar o suprimir normas del ordenamiento jurídico, la cual se
justifica en la relación de sujeción y subordinación de la ley a la
Constitución.
3.4.10.
Sostienen
que la libertad de configuración le permite al Legislador actuar dentro de un
margen de acción determinado para desarrollar las normas y postulados
constitucionales, dentro del ejercicio de su competencia legislativa,
observando parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y dentro de los
límites sustanciales que la Constitución impone.
3.4.11.
Aducen
que dentro de los límites sustanciales que la Constitución le impone al Legislador,
resultan de gran importancia aquellos relacionados con el respeto a los
principios constitucionales y a los derechos fundamentales, entre los cuales se
encuentra el de participación; el cual juega un papel central frente al caso
objeto de análisis, toda vez que los actores manifiestan que la limitación que
introduce la norma demandada resulta violatoria del principio de participación
democrática.
3.4.12.
Por
otro lado, y en los términos del artículo 6 de la Ley 743 de 2002, definen las juntas
de acción comunal como una expresión social organizada, autónoma y solidaria de
la sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral,
sostenible y sustentable construido a partir del ejercicio de la democracia
participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad.
3.4.13.
En
este sentido, sostienen que las juntas de acción comunal materializan el
derecho fundamental de asociación en el marco de la participación democrática,
con miras a generar progresos importantes en materia de trabajo y desarrollo
local, donde para el caso objeto del presente análisis, estas entidades “han
jugado un papel destacado en la promoción del desarrollo económico y en la
realización de pequeñas y medianas obras públicas y actividades de mejora y
ornato (pavimentación, construcción y mantenimiento de parques, escenarios
deportivos y otros espacios públicos), especialmente en las comunidades con
altos niveles de necesidades básicas insatisfechas”[3].
3.4.14.
Arguyen
que al compaginar la naturaleza de las juntas de acción comunal con la facultad
que tiene el Legislador de regular aquellos aspectos que pueden implicar una
restricción al ejercicio de las competencias radicadas en este tipo especial de
asociación, se evidencia que la norma demandada no tiene la virtualidad de
afectar el núcleo básico de los derechos fundamentales a la libre asociación y
a la participación inmersos en la dinámica de la acción comunal.
3.4.15.
Contrario
a lo sostenido por los demandantes, indican que la disposición acusada se
ajusta a la Constitución, toda vez que su contenido no es irrazonable o
desproporcionado, sino que de hecho, se encuentra en el margen de configuración
que se ha reconocido en cabeza del Legislador.
3.4.16.
Frente
a lo anterior, aducen que los derechos fundamentales no tienen un valor
absoluto y que son susceptibles de limitación, siempre que su núcleo básico
permanezca intacto; frente al caso concreto, sostienen que la norma demandada
no afecta en lo más mínimo el núcleo de los derechos a la participación y a la
asociación, y que se enmarca perfectamente en los parámetros del ejercicio
constitucional de la actividad legislativa.
3.4.17.
Consideran
que la introducción de una limitación de orden pecuniario (la mínima cuantía),
no tiene la envergadura de llegar a desconocer de manera flagrante el contenido
de los derechos a la asociación y a la participación, ya que no impide que las
juntas de acción comunal puedan llevar a cabo la ejecución de otro tipo de
obras por medios distintos a los consagrados en la Ley 1551 de 2012.
3.4.18.
En
otras palabras, señalan que la norma demandada no incorpora un impedimento
absoluto al desarrollo y a la participación local, sino que como
materialización de la potestad legislativa, establece unos cauces o reglas para
su ejercicio, sin que ello implique bloquear absolutamente la gestión
democrática para el desarrollo local a través de otros instrumentos con los que
cuentan las juntas de acción comunal.
3.4.19.
Finalmente
reiteran que los demandantes no desarrollaron una argumentación encaminada a
demostrar, cómo la medida prevista en el aparte normativo demandado podía
afectar desproporcionadamente el núcleo esencial del derecho a la participación
y exceder los causes de la libertad de configuración de Legislador en un
ejercicio constitucional.
3.5.
Federación
Colombiana de Municipios
El
señor Gilberto Toro Giraldo, en calidad de Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios, solicita que se declare la inconstitucionalidad del
aparte demandando en consideración a los argumentos que se exponen a
continuación:
3.5.1.
Considera
que si la jurisprudencia constitucional ha señalado la aplicabilidad en
Colombia del principio de no regresión en la generalidad de los derechos
económicos y sociales, no se ve por qué el mismo no pueda igualmente hallar
cumplida aplicación en un principio fundamental como es el de la participación,
habida cuenta del gran valor constitucional que en él se anida y que ha sido
subrayado por la jurisprudencia del Consejo de Estado[4]; amén
de que el artículo 311 de la Constitución obliga a los municipios a promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
3.5.2.
Tras
citar la sentencia C-228 de 2011, en lo relacionado con el principio de
progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos pensionales
y expectativas legítimas ante eventuales reformas laborales, y el artículo 375
del Decreto 1333 de 1986, sobre la participación comunitaria, concluye que se
advierte una regresión en la norma demandada, en la medida en que el artículo
375 ibídem autoriza los convenios, acuerdos y contratos a que hubiere lugar,
sin que la cuantía resulte para nada determinante.
3.5.3.
Indica
además, que resulta a todas luces contrario al principio de razonabilidad que
estos convenios solidarios no puedan rebasar la mínima cuantía, que como muy
bien se anota en la demanda, en la inmensa mayoría de las entidades
territoriales, no supera los 28 salarios mínimos legales mensuales.
Es
decir que para el año en curso, no puede celebrarse convenio alguno cuya
cuantía supere la suma de dieciocho millones treinta y dos mil pesos
($18.032.000); cifra que a su parecer resulta irrisoria, teniendo en cuenta el
valor adquisitivo de la moneda.
4.
CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
Según
lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 242 y en el numeral 5º del artículo
278 Superiores, el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, rindió concepto en relación con la demanda instaurada por los
ciudadanos Máximo José Noriega Rodríguez y Nixon Torres Carcamo contra el
parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, y solicitó a la Corte
Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del aparte normativo demandado,
de conformidad con los siguientes argumentos:
4.1.
Sostiene
que según lo previsto en el artículo 150 Superior, compete al Congreso de la
República expedir el estatuto general de contratación de la administración
pública y en especial de la administración nacional, y que en este sentido, se
confiere al Legislativo la facultad de; (i) crear un régimen legal para
la contratación; y (ii) establecer la necesidad de una colaboración
recíproca entre el Estado y los particulares para el cumplimiento de sus
funciones específicas.
4.2.
De
conformidad con lo anterior, aduce que la contratación pública no es un asunto
de relevancia constitucional menor, y que por el contrario, es una herramienta
relevante de cara a la materialización de un Estado Social de Derecho.
4.3.
Señala
que la potestad legislativa para unificar el régimen de contratación no sólo
persigue la materialización de postulados del Estado Social de Derecho a través
del contrato público, sino que también es una forma de materializar la
preocupación del constituyente en relación con la defensa de los recursos
públicos y permitir su ejecución transparente, es decir, salvaguardando los
derechos de todas las personas.
4.4.
En
este entendido, se pregunta si la disposición acusada implica el ejercicio
legítimo de la libertad de configuración legislativa o si, por el contrario,
materializa un exceso con respecto a los principios que la han de regir, esto
es, la razonabilidad y la proporcionalidad, por cuanto restringe demasiado el
acceso a la participación por parte de las juntas de acción comunal.
4.5.
Indica
que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, uno de los límites
específicos a la libertad de configuración legislativa en la contratación
pública, es la igualdad de oportunidades de los oferentes, lo que se traduce en
el derecho a la libre concurrencia.
4.6.
Señala
que desde esta perspectiva, cuando el Legislador diseña el régimen de
contratación pública, no puede efectuar intromisiones desproporcionadas a la
libertad de concurrencia, a menos que exista una justificación admisible que
debe ser ponderada políticamente por el Legislador; y por tal motivo, si la
disposición efectivamente restringe la igualdad de oportunidades para las juntas
de acción comunal, o limita en forma desproporcionada dicha garantía para el
resto de las personas interesadas en participar en la contratación pública,
habría un verdadero exceso en torno a la libertad de configuración legislativa.
4.7.
En
estos términos, y al revisar la disposición demandada, considera que ésta,
antes de limitar la libre concurrencia de las juntas de acción comunal, les
confiere un tratamiento especial a través de una excepción al régimen general
de la contratación pública; en efecto permite que se habilite una forma de
escogencia excepcional del contratista, como lo es la contratación directa,
mecanismo de excepción frente a la licitación pública como regla general, y
añadiendo tácitamente una causal de contratación directa.
4.8.
Indica
que la disposición acusada no tiene por objeto restringir la posibilidad de
participación de las juntas de acción comunal a través de los mecanismos
ordinarios de contratación pública, como equivocadamente parecen entenderlo los
actores, sino que, por el contrario, les habilita una ventaja contractual
frente a los demás oferentes del mercado, ya que les permite no tener que
concurrir en igualdad de oportunidades con los demás interesados, pudiendo ser
destinatarios de un contrato público elegido en forma directa.
4.9.
Al
respecto considera que dicha excepción, podría hallar justificación
precisamente en el principio de participación invocado por los actores, sin
embargo, toda vez que éste no es el cargo propuesto, sostiene que la vista
fiscal se abstendrá de conceptuar al respecto; ya que la pretensión de los
demandantes es que se extienda el tratamiento diferenciado benéfico a contratos
de cuantías mayores, precisa que el juicio que corresponde hacer no es aquél
que se efectúa sobre una norma restrictiva, sino sobre aquella que
presuntamente fue menos permisiva de lo que debió serlo, es decir, aquella que limitó
un tratamiento ventajoso debido.
4.10.
Bajo
la señalada comprensión, indica que si para los demandantes la norma resulta
lesiva por no haber previsto una ventaja o excepción mayúscula para los
contratos de mayor cuantía, entonces es claro que su demanda carece de
justificación suficiente, pues en forma alguna indican los motivos por los
cuales debería dejarse sin efectos la ponderación efectuada por el Legislador.
4.11.
Lo
anterior, toda vez que si bien es cierto que el derecho a la participación de
las comunidades permite que se les confiera algún tratamiento especial en
relación con la contratación pública, considera que no se puede perder de vista
que éste se encuentra en tensión con el derecho a la libre concurrencia y que,
ante esta situación, es precisamente el Legislador el llamado a ponderar
políticamente ambos principios y adoptar la solución que considere pertinente
conforme al debate democrático.
4.12.
Agrega
que debido a que la contratación pública está sometida al principio de libertad
de concurrencia contractual, siempre que se establezca una ventaja contractual
que exceptúe del deber de acudir al mercado en igualdad de condiciones, se
requiere una justificación fuerte.
4.13.
Así
las cosas, y en relación con el caso concreto, concluye que no existe un
imperativo constitucional que obligue al Legislador a sustraer a las juntas de acción
comunal del deber de concurrir al mercado, en igualdad de condiciones con los
demás oferentes, en el evento que deseen acceder a la contratación pública de
cuantías superiores a las referidas por el artículo acusado, y en este sentido,
no hay razón para declarar la inconstitucionalidad solicitada.
4.14.
En
otras palabras, reseña que una habilitación excepcional para contratar en
cuantías superiores, no es un imperativo constitucional, sino que puede ser una
decisión del Legislador luego de hacer la ponderación correspondiente, y por
ello, la norma acusada debe mantenerse incólume.
4.15.
Finalmente
resalta que en todo caso, la constitucionalidad solicitada en nada afecta un
eventual juicio de constitucionalidad sobre la excepción contenida en la norma,
en sí misma considerada, ya que de todas formas sería posible analizar, en
otros procesos, si resulta adecuado a la Constitución que el Legislador efectúe
excepciones al régimen general de contratación en favor de las juntas de acción
comunal.
5.     CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
5.1.
COMPETENCIA
Conforme
al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de la expresión “hasta por la mínima
cuantía” del parágrafo 4º, artículo 6 de la Ley 1551 de 2012,
ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una
expresión normativa contenida en una ley.
5.2.
CUESTIÓN
PREVIA
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los
procesos de inconstitucionalidad[5].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el
objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Es decir, para
que realmente exista en la demanda, una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que los cargos permitan efectuar a la
Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
En este orden de
ideas, la Corte Constitucional ha señalado, en numerosas ocasiones, que no
cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar
el juez de constitucionalidad; es necesario que los razonamientos del actor
contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corporación hacer un
pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado.
En este
contexto, en sentencia C-1052 de 2001[6], esta
Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la
decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[7]. Al
respecto sostuvo:
“La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
(….)
Las
razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con
una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la
interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces,
de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no
han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las
razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está
acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública
para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de
la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia,
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
La
suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al
alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que,
aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria
a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
(Subrayado fuera del texto).
En otras
palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, es decir, sin
cumplir estos requisitos de calidad argumentativa, impide que esta Corporación
pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que la Corte
carece de facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico, salvo en los
casos expresamente mencionados en la Carta.
Esto implica que
la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además,
el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional y no legal, puramente
doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).
Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino
que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada.
5.2.1.
Examen
de la aptitud del cargo formulado
Pasa
la Sala a valorar si la demanda contiene cargos específicos, claros, ciertos,
pertinentes y suficientes, que permitan una decisión de fondo sobre los
problemas jurídicos formulados, o si por el contrario se encuentra frente a una
simple apariencia de formulación de cargos, caso en el cual no podría
pronunciarse de fondo.
5.2.1.1.
Los
actores consideran que la expresión “(…) hasta por la mínima
cuantía” contenida en el parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012
“Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”, vulnera el principio democrático de
participación que se desprende del artículo 1º Superior, toda vez que a su
juicio, dicha norma exige acciones que conduzcan a su realización,
materialización y protección como mandato que irriga todo el orden jurídico,
además establece claramente que las normas inferiores, deben sujeción y respeto
a la norma constitucional, indicando ello, que al ser el principio democrático
de participación uno de los elementos o contenidos normativos constitucionales,
el compromiso es del Estado, en garantizar acciones que promuevan la
participación democrática de los ciudadanos en las decisiones que los afectan;
por lo tanto una forma de su desarrollo es a través de la implementación
de acciones que promuevan la participación democrática de la población en las
decisiones que los afectan.
Sostienen que el
Estado Social de Derecho no se puede concebir sin la participación en el
desarrollo comunitario de los organismos civiles que aglutinan y representan a
la comunidad, siendo que dichas corporaciones son los representantes primarios
de la sociedad; de allí su importancia organizativa en la legitimación del
Estado democrático que propende por la participación del ciudadano y de sus
organizaciones.
Aunado a lo
anterior, indican que las juntas de acción comunal son un eslabón necesario
para el desarrollo económico de la sociedad que no puede verse limitado por
cuantías determinadas, ya que esto impide la participación de tales organismos
comunales en el desarrollo de grandes obras de envergadura social; ello
teniendo en cuenta que la mínima cuantía, conforme al ordenamiento jurídico
actual, está representada en un máximo del diez por ciento (10%) del valor de
la menor cuantía en materia de contratación en la respectiva entidad
territorial.
Finalmente
arguyen que
limitar la participación comunitaria en el desarrollo económico de los entes
territoriales, con presupuestos que no sobrepasen la mínima cuantía, es
injustificado y desconoce precedentes jurisprudenciales sobre el desarrollo
económico y la participación de organizaciones civiles en la gestión pública,
por lo tanto no puede establecerse restricciones, donde sus gestiones deben ser
progresivas en la materialización de los principios con contenido normativo,
como se desprende del artículo 1º Superior, exigiendo constitucionalmente que
se adelanten acciones que no trasgredan la norma Suprema.
5.2.1.2.
La
Sala encuentra que los ciudadanos no sólo señalaron la norma constitucional que
consideraban infringida (artículo 1º C.P.), sino que también explicaron las
razones por las cuales estimaban que esta disposición estaba siendo desconocida
por la norma cuestionada. En efecto, los actores cuestionan que el contenido
normativo demandado vulnera el principio democrático participativo al limitar
la celebración de convenios solidarios entre las juntas de acción comunal y los
entes territoriales de orden departamental y municipal en obras de mínima
cuantía.
Igualmente, esta Corporación observa que
el requisito de pertinencia se encuentra acreditado, pues el reproche formulado
por los demandantes surge de la confrontación objetiva que realizan entre el
contenido del artículo 1º Superior y la expresión “hasta por la mínima
cuantía” incluida en el parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de
2012,  precepto demandado.
Así mismo el
cargo formulado en la demanda, logra generar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la expresión acusada, pues el contenido normativo que el
demandante le adscribe a dicha expresión constituye una interpretación
razonable prima facie, de modo que se reúne el requisito de
certeza.
En efecto, la
interpretación que los demandantes realizan del artículo 1º de la Carta acerca
de la implementación
de acciones que promuevan la participación democrática de los ciudadanos en las
decisiones que los afectan, es razonable; toda vez que con
fundamento en dicha premisa, el actor cuestiona que la limitación en cuantía
que se le impone a la juntas de acción comuna a la hora de celebrar convenios
solidarios impide
la participación de tales organismos comunales en el desarrollo de grandes
obras de envergadura social. Ello teniendo en cuenta que la mínima cuantía,
conforme al ordenamiento jurídico actual, está representada en un máximo del diez
por ciento (10%) del valor de la menor cuantía en materia de contratación en la
respectiva entidad territorial.
Para la Sala el cargo sí reúne
los requisitos de certeza y pertinencia, ya que (i) se dirige
contra un contenido normativo que es real y (ii) formula un
cargo de orden constitucional basado en una interpretación razonable prima
facie del artículo 1º Superior: la vulneración al principio de
participación ciudadana que, en criterio de los accionantes, existe al
limitarse la cuantía de los convenios solidarios suscritos por las juntas de
acción comunal.
En este orden de ideas, los ciudadanos
han expuesto una secuencia argumentativa atendible y coherente que plantea una
problemática de orden constitucional, relacionada con la limitación al
principio de participación comunitaria en el desarrollo económico de los entes
territoriales, de lo cual es posible concluir que
tales cuestionamientos están orientados a controvertir la potestad de
configuración del Legislador para determinar los procedimientos administrativos
y las normas de contratación pública. En esa medida, existe un cargo cierto,
claro, suficiente y pertinente que permite contrastar las disposiciones
demandadas con las normas constitucionales que regulan la materia. El cumplimiento
de estos requisitos solamente tiene el efecto de activar la competencia de la
Corte para abordar un análisis material del asunto, sin que implique que los
reproches de inconstitucionalidad estén llamados, por ese solo hecho, a tener
éxito.[8]
Culminado este juicio previo de
procedibilidad, queda habilitada la Corte para continuar con el análisis del
cargo de la demanda.
5.3.
PROBLEMA
JURÍDICO
5.3.1.
Los
ciudadanos consideran que el preceptivo objeto de censura constitucional,
contenido en el parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 vulnera el
principio democrático de participación que se desprende del artículo 1º Superior,
el cual implica la implementación de acciones que promuevan la participación
democrática de los ciudadanos en las decisiones que los afectan; en cuanto
circunscribe la participación comunitaria, a través de los convenios sociales,
a ciertos límites presupuestales.
5.3.2.
El
Ministerio del Interior solicita
a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo
acusado, exponiendo, entre otros, los siguientes argumentos (i) el
artículo acusado no es el único soporte legal que faculta a los entes
territoriales del orden departamental y municipal para entablar relaciones
contractuales con las juntas de acción comunal; (ii) las juntas de acción comunal,
al ser organizaciones sin ánimo de lucro, pueden contratar o convenir con las
entidades nacionales, departamentales, distritales y municipales sin la
limitación de la mínima cuantía, según lo previsto en el artículo 355 Superior
y; (iii) los
organismos comunales, de los cuales hacen parte las juntas de acción comunal,
pueden contratar o convenir con las entidades municipales en lo relacionado con
el mejoramiento municipal sin limitación a la mínima cuantía, todo esto sin
perjuicio al cumplimiento de lo establecido por las leyes y los decretos que
reglamentan las disposición anterior.
5.3.3.
El
Departamento Nacional de Planeación y la Universidad del Rosario solicitaron a
esta Corte que se declare inhibida frente a la acusación de fondo contra la
norma demandada, o que en su defecto la declare exequible, pues consideran que
la apreciación contenida en el escrito de la demanda es imprecisa teniendo en
cuenta que la ley se halla habilitada para regular el ejercicio de la
competencia contractual por parte de las entidades estatales; además porque no
se presentan criterios claros que permitan que el Tribunal en sede de
constitucionalidad pueda pronunciarse sobre el fondo de la misma.
5.3.4.
La
Federación Colombiana de Municipios, señala que la expresión demandada debe ser
declarada inexequible por cuanto se constituye en una regresión, en la medida
en que el artículo 375 del Decreto 1333 de 1986 autoriza los convenios,
acuerdos y contratos a que hubiere lugar, sin que la cuantía resulte para nada
determinante.
Indica
además, que resulta a todas luces contrario al principio de razonabilidad que
estos convenios solidarios no puedan rebasar la mínima cuantía, pues en la
mayoría de las entidades territoriales, no supera los 28 salarios mínimos
legales mensuales.
5.3.5.
El
Ministerio Público pidió declarar la exequibilidad del
aparte normativo demandado toda vez que conforme a lo previsto en el artículo
150 Superior, compete al Congreso de la República expedir el estatuto general
de contratación de la administración pública y en especial de la administración
nacional, y que en este sentido, se confiere al Legislativo la facultad de; (i)
crear un régimen legal para la contratación; y (ii) establecer la necesidad de
una colaboración recíproca entre el Estado y los particulares para el
cumplimiento de sus funciones específicas.
Refiere
que la potestad legislativa para unificar el régimen de contratación no sólo
persigue la materialización de postulados del Estado Social de Derecho a través
del contrato público, sino que también es una forma de materializar la
preocupación del constituyente en relación con la defensa de los recursos
públicos y permitir su ejecución transparente, es decir, salvaguardando los
derechos de todas las personas.
5.3.6.
En
virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si la limitación
introducida por el artículo 6, parágrafo 4º de la Ley 1551 de 2012, en virtud
de la cual se autoriza la celebración de convenios solidarios entre juntas de acción
comunal y entidades territoriales de orden departamental y municipal para
ejecutar obras hasta por la mínima cuantía, desconoce el principio de
participación previsto en la norma Superior.
5.3.7.
Para
resolver este cuestionamiento, la Sala analizará (i) el alcance del
principio de participación democrática; (ii) la evolución histórica
y conceptual de las juntas de acción comunal en nuestro ordenamiento jurídico; (iii) la
libertad de configuración legislativa, haciendo especial referencia a su
aplicación en los procedimientos administrativos y de contratación
pública;  y; con base en lo anterior, (iv) se realizará
el juicio de constitucionalidad de la disposición parcialmente censurada.
5.4.
PRINCIPIO
DEMOCRÁTICO DE PARTICIPACIÓN
El
derecho a la participación ha sido reconocido desde la Declaración Universal de
los Derechos Humanos de 1948, en cuyo artículo 21 se expresa que toda persona
tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio
de representantes directamente elegidos:
“Toda
persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o
por medio de representantes libremente escogidos.
Toda
persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
públicas de su país.
La
voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad
se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse
periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro
procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”.
El
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala en su artículo 25 que
todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el
artículo 2, y sin restricciones indebidas, del derecho a participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente
elegidos, a votar y ser elegido en elecciones públicas, y a tener acceso a las
funciones públicas[9]:
“Todos
los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el
artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y
oportunidades:
a)
Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b)
Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores;
c)
Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de
su país”.
La
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de la Organización
de Estados Americanos consagra en sus artículos 13[10], 20[11], 21[12] y
22[13], los
derechos a ser parte de las decisiones de quienes gobiernan, el derecho a
reunirse y asociarse, y a presentar peticiones respetuosas.
La
Carta Democrática de la Organización de Estados Americanos, en su artículo 6,
reconoce la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su
propio desarrollo en los siguientes términos: “La participación de la
ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y
una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y
efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de
participación fortalece la democracia”[14].
El
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra varios
derechos políticos entre los cuales se encuentra el derecho de todo ciudadano a
participar en los asuntos públicos[15].
El
preámbulo de la Constitución Política de Colombia establece el marco normativo
mediante el cual se busca desarrollar el Estado, calificándolo como “Estado
Social de derecho, democrático y participativo”; “de derecho” porque todas
las decisiones adoptadas por las autoridades deben tener como fundamento la
ley, evitando las decisiones arbitrarias; “democrático” porque las decisiones
deben ser adoptadas por las mayorías y; “participativo” porque los
destinatarios finales de las normas, es decir las personas que deben
obedecerlas, son las que pueden y deben participar en la creación de las
mismas, al igual que en la toma de decisiones de la administración que las
afecten. Esta última calificación ha sido vista como el principal avance en el
constitucionalismo actual de Colombia, por cuanto se pasó de una Estado
representativo a un Estado participativo.
Al
respecto señaló esta Corte en la sentencia T-383 de 1993[16]:
“El tránsito de una democracia
representativa a una participativa  (CP art. 1) significa abandonar un
sistema político y social restringido a la elección de los representantes del electorado
y adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales,
instituciones de democracia directa - plebiscito, referéndum, iniciativa
popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc. -, y de participación
en las decisiones que afectan a todos en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la nación (CP art. 2).”
La Carta Magna sostiene expresamente que
la soberanía reside en el pueblo y por ende es la fuente del poder público;
además se incluye el principio participativo en aquellos preceptos que permiten
no solo la elección directa de gobernantes, sino también la creación de los
jueces de paz, el reconocimiento del derecho de petición y la creación de
juntas administradoras locales y regionales, lo cual implica que los derechos de participación
democrática no se limitan al poder político, pues se ven también en el ámbito
de los derechos económicos, sociales y culturales y de los colectivos.[17]
Por
lo tanto, la democracia participativa procura otorgar al ciudadano la
certidumbre de que no será excluido del debate, del análisis ni de la
resolución de los factores que inciden en su vida diaria, ni tampoco de los
procesos políticos que comprometen el futuro colectivo. Asume la Constitución
que cada ciudadano es parte activa en las determinaciones de carácter público y
que tiene algo que decir en relación con ellas, lo cual genera verdaderos
derechos amparados por la Carta Política, cuya normatividad plasma los
mecanismos idóneos para su ejercicio.
En reiteradas oportunidades esta Corporación[18] se ha pronunciado en cuanto al
significado y alcance del postulado democrático que se consagra en la Carta
Política de 1991. Así, en la revisión constitucional del proyecto de ley
estatutaria sobre partidos y movimientos políticos, la Corte Constitucional[19] al analizar a profundidad este
principio, expresó:
"El fortalecimiento y la
profundización de la democracia participativa fue el designio inequívoco de la
Asamblea Nacional Constituyente, luego traducido en las disposiciones de la
Carta Política que ahora rige el destino de Colombia y de las que se infiere el
mandato de afianzar y extender la democracia tanto en el escenario electoral
como en los demás procesos públicos y sociales en los que se adopten decisiones
y concentren poderes que interesen a la comunidad por la influencia que puedan
tener en la vida social y personal.
La democratización del Estado y de la
sociedad que prescribe la Constitución no es independiente de un progresivo y
constante esfuerzo de construcción histórica que compromete a los colombianos -
en mayor grado, desde luego, a las instituciones públicas y a los sujetos
privados que detentan posiciones de poder social o político - y de cuyo
resultado se derivará la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no
menos que la vigencia material de la Carta y la consecución y consolidación de
la paz pública.”
Así
mismo, se ha sostenido[20]
que el principio de participación democrática se refleja no solamente en la
toma de decisiones, sino en un modelo de comportamiento político y social, que
se basa en la tolerancia, el pluralismo y la responsabilidad que adquieren
todos los ciudadanos al momento de adoptar determinaciones que afectan a la
colectividad.
Sin
embargo, no se puede desconocer que el mentado principio no comprende simplemente la consagración
de mecanismos para la toma de decisiones electorales, como referendos o
consultas populares, sino que implica adicionalmente que los ciudadanos cuenten
con la facultad de participación en los procesos decisorios no electorales que
afectan su vida. Buscando de esta forma fortalecer los lazos que unen al
ciudadano con sus representantes, para promover una participación más
equilibrada en la que no se avizore ningún escenario de desigualdad.
Lo
que el constituyente quiso al incluir el principio de participación ciudadana
no electoral en la norma Superior, fue acrecentar el interés de la ciudadanía
en los problemas colectivos, para así de esta manera colaborar en la formación
de aquellos que se interesan constantemente en los procesos gubernamentales;
desarrollando la posibilidad de que todo ciudadano tenga la oportunidad de
lograr su desarrollo personal.
Es claro entonces, que la democracia participativa del pueblo no
solo busca que los ciudadanos elijan a sus representantes, mediante el voto,
sino que además puedan intervenir de forma directa, no solo mediante representación,
sino también en la toma de las decisiones que los puedan afectar, bien sea
dejando sin efecto o modificando las determinaciones adoptadas por sus
gobernantes o revocándoles el mandato.
Por
otra parte, el hecho de consagrarse en la Constitución Política de 1991 la
participación como una característica esencial del Estado colombiano no implica
que haya desaparecido del ordenamiento jurídico todo rastro de representación,
pues es claro que “la complejidad de la vida social contemporánea impide la
participación directa de las personas en todo aquello que les incumbe,
haciéndose necesario acordar y consagrar mecanismos por los cuales sea posible
expresar la voluntad del sujeto interesado o del titular de un derecho a través
o por conducto de otro u otros”[21].
Ahora bien, esta Corte en sentencia
C-021 de 1996[22] fue
enfática en señalar que el principio de participación no se extingue en el
campo de las decisiones políticas, por el contrario se ve reflejado en otros
escenarios, uno de ellos el del cooperativismo; tan es así que en los eventos
en que la ley permite a los asociados de organizaciones con personería jurídica
concurrir a las deliberaciones de las asambleas de socios por medio de
representante, con facultades plenas para la toma de decisiones, no se
desconoce su derecho a participar, por el contrario se facilita el mismo pero
por intermedio de otros sujetos.
Así mismo, también se encuentra el
principio democrático de participación en los derechos colectivos de los
consumidores, ya que se asegura el goce efectivo de su derecho a constituir
organizaciones sometidas a reglas de representación y participación en los
estudios que les afecten y a adoptar las decisiones democráticamente.
Entonces, no existe manto de duda que tanto en el Preámbulo como en el artículo
1º de la Constitución Política, se hace énfasis en que los ciudadanos
encuentren espacios suficientes y adecuados para incidir en la formulación de
las políticas públicas; por cuanto esas políticas establecen medidas que los
afectan directamente.
Lo anterior deja ver que la participación va estrechamente ligada al
principio democrático, pues como se señaló en precedencia, la obligatoriedad de
estos principios no está supeditada a expresiones netamente electorales, sino
que resulta aplicable a todas relaciones sociales, pues “la concurrencia de
las personas en las decisiones que los afectan no solo se inscribe en el
ejercicio de las libertades públicas, sino que constituye una responsabilidad
de los asociados en el marco del ejercicio democrático del poder político”[23].
Con coherencia argumentativa se pronunció recientemente la Corte
en la sentencia C-133 de 2014[24], al expresar:
“El derecho a que la ciudadanía se involucre en la toma de
decisiones que, tanto en el ámbito público como privado, resultan relevantes
para el desarrollo de la vida en comunidad tiene fundamento en el principio democrático
–artículo 1º de la Constitución-, que a su vez nutre de contenido al carácter participativo
del Estado colombiano, tal y como también es definido por el artículo 1º de la
Constitución. A dichos parámetros de construcción e interpretación del
ordenamiento jurídico debe sumarse el artículo 2º de la Constitución, que
define como un fin esencial del Estado colombiano facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afecten.”
En síntesis, la participación implica la ampliación
cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, en las que
además del aspecto político - electoral, su espíritu se proyecte a los planos
de lo individual, familiar, económico y social. No obstante, es preciso señalar que si bien el principio de participación se
puede manifestar en diversos escenarios, eso no lo hace un derecho absoluto,
por cuanto su ejercicio se debe sujetar a los términos que expresamente haya
previsto el Legislador, los cuales deberán atender los límites propios de la
libertad de configuración legislativa.
5.4.1. Importancia de las juntas de acción comunal para la
materialización del principio de participación a nivel municipal y
departamental.
Reitera
la Sala que el
principio de participación procura otorgar al ciudadano la certidumbre de que
no será excluido del debate, del análisis ni de la resolución de los factores
que inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos políticos que
comprometen el futuro colectivo. Sin embargo, no se puede desconocer que dicho
principio no comprende
simplemente la consagración de mecanismos para la toma de decisiones
electorales, como referendos o consultas populares, sino que implica
adicionalmente que los ciudadanos cuenten con la facultad de participación en
los procesos decisorios no electorales que afectan su vida, un ejemplo de ello
es, entre otros, el cooperativismo, los derechos colectivos de los consumidores
y, las juntas de acción comunal.
Respecto
a las juntas de acción comunal, es necesario precisar la regulación legal que
existe en nuestro ordenamiento jurídico; no sin antes hacer mención a la
naturaleza y origen de estas agremiaciones; para lo cual se realizará una
transcripción in extenso de la cronología histórica que al respecto realizó
esta Corporación en la sentencia C-580 de 2001[25]:
“En
Colombia aun cuando desde comienzos del siglo pasado distintas instituciones
públicas y privadas venían trabajando en la solución de los problemas de la
comunidad inspirados en la idea del voluntariado,  fue solo hasta  mediados de
la década del cincuenta cuando la temática de la acción comunitaria surgió como
alternativa para resolver la difícil situación de las poblaciones marginadas.
Así, en 1955 se ejecuta el primer programa  oficial sobre desarrollo
comunitario y en 1958 se expide la Ley 19 en la cual se fomentaba la acción
comunal habilitando a los organismos correspondientes para ejercer funciones de
control y vigilancia de los servicios públicos, y promover acciones en
distintos escenarios de la vida local.
De
este recorrido queda en claro que el desarrollo comunitario - del cual son
expresión los organismos de acción comunal - , es un proceso social con acción
participativa de la comunidad al tiempo que representa un medio de
promoción humana, en tanto que impulsa al individuo a involucrarse en su
contexto detectando necesidades y ayudando a solucionarlas. Por ello, para
alcanzar sus metas el proceso requiere de la solidaridad entre los
miembros  constitutivos de la comunidad,  pero ante todo,  de la integración
de la comunidad y el Estado permitiendo que los esfuerzos de  la
población se sumen a los del gobierno a fin de mejorar las condiciones
económicas, sociales y culturales de la nación, en el entendimiento de que los
organismos comunitarios deben gozar de la debida autonomía para iniciar,
controlar, realizar y dirigir los programas de desarrollo comunitario.”
La Constitución
Política de Colombia en su artículo 38, estableció la obligación de
“garantizar el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas
actividades que las personas realizan en sociedad”, en aras de contar con
una sociedad civil más participativa, claro está, no como un ente autónomo y
autorregulado, sino como parte de un sistema conformado por la sociedad y el Estado,
con un fin común, el cual se ve directamente reflejado en su calidad de vida.
Así mismo,
en el artículo 1º Superior, se previó la idea de una sociedad pluralista
fundada en la solidaridad, facilitando la participación de todos en las
decisiones que los afectan; por lo tanto no existe duda que la sociedad civil
es uno de los actores principales en el proceso de participación democrática,
principalmente a través de las organizaciones y entidades cívicas autónomas; es
por ello que el Estado debe fomentar y promover la participación de la sociedad
civil, ya sea actuando como veedor o en la toma de decisiones basadas en las
necesidades de la colectividad a la que pertenece. Por otra parte,
el artículo 103 de la Constitución Política permite afirmar que las
organizaciones civiles previstas por el constituyente, no solamente son viables
para ejercer una labor de vigilancia y control, sino que también se prevé su
intervención en la actividad estatal. [26]
Ahora bien, con
el fin de desarrollar los preceptos normativos referenciados en precedencia, el
Legislador expidió la Ley 743 de 2002 “Por la cual se desarrolla el artículo
38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de
acción comunal”. Dentro de este marco normativo se definió la junta de acción
comunal como “una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la
sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y
sustentable construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en
la gestión del desarrollo de la comunidad”[27]; así mismo se
estableció que “La junta de acción comunal es una organización cívica,
social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza
solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada
voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos
para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en
el ejercicio de la democracia participativa.”[28]
Adicionalmente,
esta Corte ha entendido que las juntas de acción comunal constituyen una gran
oportunidad, para que sus miembros no solo puedan colaborar en la promoción del
desarrollo económico y en la realización de pequeñas y medianas obras públicas;
sino que además es una oportunidad para desarrollar habilidades administrativas
y de gestión.[29]
El artículo 19
de la Ley 743 de 2002, estableció entre otros, los siguientes objetivos
generales:
“ARTICULO  19. Objetivos. Los organismos de acción comunal
tienen los siguientes  objetivos:
a)
Promover y fortalecer en el individuo, el sentido de pertenencia frente a su
comunidad, localidad, distrito o municipio a través del ejercicio de la
democracia participativa;
b)
Crear y desarrollar procesos de formación para el ejercicio de la democracia;
c)
Planificar el desarrollo integral y sostenible de la comunidad;
d)
Establecer los canales de comunicación necesarios para el desarrollo de sus
actividades;
e)
Generar procesos comunitarios autónomos de identificación, formulación,
ejecución, administración y evaluación de planes, programas y proyectos de
desarrollo comunitario;
f)
Celebrar contratos con empresas públicas y privadas del orden internacional,
nacional, departamental, municipal y local, con el fin de impulsar planes,
programas y proyectos acordes con los planes comunitarios y territoriales de
desarrollo;
(…)” (Negrilla fuera
de texto)
5.5.
LIBERTAD
DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA. ESPECIAL REFERENCIA A SU APLICACIÓN EN LOS
PROCESOS ADMINISTRATIVOS Y DE CONTRATACIÓN PÚBLICA.
De conformidad
con el artículo 150, numerales 1 y 2 de la Constitución Política, corresponde
al Congreso de la República hacer, reformar y derogar las leyes y, por
medio de ellas, expedir códigos en las distintas especialidades o ámbitos del
derecho. Sin embargo, esa libertad de configuración normativa que la Carta
Magna le otorga al Legislador, aunque es amplia, tiene ciertos límites que se
concretan en el respeto por los principios y fines del Estado, la vigencia de
los derechos fundamentales y la observancia de las demás normas
constitucionales; en esta oportunidad esta Corte se centrará expresamente en el
análisis de la libertad de configuración pero en los procesos administrativos y
de contratación pública; no sin antes realizar un breve enfoque de lo que
implica dicha potestad en su concepto más amplio.
En
diversas oportunidades esta Corporación ha analizado la razón de ser de la
libertad de configuración política del Congreso y de los límites de la misma.
Al respecto, ha indicado[30] que
la sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir cierto
margen de acción en la labor de desarrollo de las Normas Superiores, de manera
tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio
democrático y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las
numerosas corrientes de pensamiento y opinión representadas en el Legislativo,
deben participar en el desarrollo e implementación de la Constitución, optando
por las diferentes posibilidades dentro del principio de las mayorías.
Para
establecer los alcances y límites de la libertad de configuración legislativa
es preciso “tener
en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados, la
relación del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la
Constitución”[31];
debido
a que, por una parte, es obligación de la administración adoptar la solución
que más se ajusta a la ley cuando advierta que existen concepciones jurídicas
que generan duda en cuanto a su aplicación; por otra parte, la relación que
existe entre el Legislador y la Constitución Política es de mayor complejidad
pues no solo está subordinado a ella sino que además en virtud del pluralismo y
la participación democrática que ella misma consagra, puede adoptar libremente
diversas opciones, políticas y legislativas, dentro de su marco normativo; esto
es lo que se ha denominado libertad de configuración política del Legislador.
[32]
Así
las cosas, la
discrecionalidad del Legislador para la determinación de una vía, forma o
actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse
dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y
jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y
de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y
acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente,
debe hacer vigente el principio de la  primacía del derecho sustancial
sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad
propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el
derecho sustancial[33]
en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se
tornaría arbitraria[34].
Por lo anterior,
el Legislador debe asegurar la protección ponderada de todos los bienes
jurídicos implicados[35],
cumpliendo con los principios de proporcionalidad y razonabilidad frente
al fin para el cual fueron concebidas[36].
Por otra parte,
el control constitucional a la libertad de configuración legislativa es ante
todo un control de límites[37], toda vez que
no es viable que esta Corporación permita concepciones legales que vayan en
contravía de la norma Superior o quebranten derechos y principios en ella
consagrado; así como tampoco puede interpretarla desconociendo que en
ella coexisten diversas visiones políticas que hacen de Colombia un Estado
pluralista[38].
No
obstante, el control ejercido por esta Corte a la libertad de configuración
legislativa, varía su intensidad dependiendo de la complejidad del concepto que
se analiza; por ejemplo, cuando su  protección constitucional se despliega
únicamente de algunos elementos que no delimitan de manera exacta la figura
jurídica del asunto, el Legislador cuenta con una amplia libertad de
configuración, claro está, sin sobrepasar el marco constitucional, por lo tanto
el control ejercido es flexible; pero si la determinación de los elementos
estructurales de un concepto es compleja, el control que ejerza este Tribunal
deberá ser más estricto.[39]
5.5.1. Procedimientos
administrativos. Reiteración de jurisprudencia.
Se ha entendido,
que el Legislador en materia de procedimientos tiene una libertad de
configuración no solo en los términos del artículo 150 constitucional, numeral
1 y 2, sino además en concordancia con los artículos 29, 86, 87, 228 y 229
constitucionales, entre otros, que lo facultan para establecer requisitos,
tiempos, procedimientos, recursos, etc., que pueden limitar el derecho de
acceso a la administración de justicia pero no hacerlo nugatorio, razón por la
que se exige que las restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se
lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y
al principio constitucional consagrado en el artículo 228, según el cual lo
sustancial debe primar sobre lo formal[40].
El siguiente
aparte de la sentencia C-204 de 2003[41], es
muy ilustrativo sobre el particular.
“…la
legitimidad de las normas procesales está dada en la medida de su
proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y equilibrio del
engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y,
por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto”. Así las
cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de
la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para
alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el
evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que
se pretende obtener con su utilización.
La
Corte ha precisado específicamente que al legislador, dentro de las facultades
de configuración legislativa que se derivan de las normas constitucionales ya
mencionadas (arts 29,150, 228 C.P.) también se le reconoce competencia para
establecer dentro de los distintos trámites judiciales imperativos jurídicos de
conducta dentro del proceso, consistentes en deberes, obligaciones y cargas
procesales a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes, siempre y
cuando al hacerlo respete los principios y valores constitucionales y obre
conforme a los referidos principios de razonabilidad y proporcionalidad”
Igualmente, en
sentencia C-314 de 2002[42] se
señaló que la potestad de configuración del Legislador es una competencia
constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta
Política, justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la
decisión del Legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento
jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos
fundamentales tales como el de acceso a la administración de justicia, debido
proceso y defensa. Por tanto, las decisiones legislativas que impidan el
ejercicio de estos derechos fundamentales deben ser excluidas del ordenamiento
constitucional.
En esa misma
línea, en la sentencia C-662 de 2004[43],
se señaló que “al juez constitucional le corresponde garantizar
al máximo la libertad de configuración que tiene el legislador; libertad, que
sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse
conforme a los límites que impone la misma Carta”.
Esta postura fue
reiterada en la sentencia C-372 de 2011[44],
en la que se sostuvo expresamente que la libertad de configuración del Legislador
además de estar limitada por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, también lo está por los principios de progresividad y no
regresión teniendo en cuenta que los derechos fundamentales también tienen una
faceta prestacional que una vez alcanzada se convierte en un límite para
aquella.
“la
Sala recuerda que el legislador ordinario, en ejercicio de su libertad de
configuración, cuenta con una amplia gama de atribuciones, entre ellas la de
regular los distintos procesos judiciales y establecer cada una de las
actuaciones que en ellos han de surtirse, los términos procesales, los recursos
ordinarios o extraordinarios, la oportunidad para interponerlos, los efectos en
los que se conceden; en fin, el Legislador cuenta con libertad de configuración
para establecer las distintas reglas y procedimientos que rigen el debido
proceso o las denominadas formas propias del juicio, en todos los campos del
derecho.
“No
obstante, esta competencia debe ser ejercida sin desconocer la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos y los principios y valores
constitucionales, como los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el
de progresividad y no regresión, entre otros; estos principios constituyen entonces
límites al ejercicio de su competencia”.
5.5.2.
Contratación
administrativa. Reiteración de jurisprudencia.
Esta Corporación
ha sido enfática en señalar que el Legislador cuenta con una amplia facultad
para establecer el régimen de los contratos públicos[45] y
privados[46];
sin embargo no está obligado a ofrecer un tratamiento semejante a cada
materia contractual[47],
puesto que la Constitución Política le impone el deber de tener presente
ciertas características de cada contrato. Es así como en asuntos relacionados
con la contratación pública se ha considerado:
“Dentro
de la misma finalidad, el Estado cuenta con instrumentos apropiados para
alcanzar esos fines a través del ejercicio de la autonomía para contratar que
detenta. De esta forma, los contratos de la administración pública no
constituyen por sí mismos una finalidad sino que representan un medio para “...la
adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en
forma legal, armónica y eficaz...”.[48]
Esa
facultad de contratación por parte del Estado se desarrolla dentro de un marco
legal asignado al Congreso de la República para la expedición del estatuto
general de contratación de la administración pública y en especial de la
administración nacional (C.P., art. 150, inciso final), normatividad que
subordina la actuación de las entidades estatales y en consecuencia la de sus
servidores públicos en la ejecución de todas las etapas contractuales.
Adicionalmente, tales funciones, como actividad estatal que son, tienden a
lograr la obtención de resultados positivos bajo estricta sujeción, tanto para
su regulación y realización, a los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que gobiernan la función
administrativa en general.
Como
instrumento contractual que facilita la consecución de los fines estatales, en
el entendido de que la contratación es uno de los recursos más importantes para
alcanzarlos, el Legislador ordinario expidió el nuevo Estatuto General de
Contratación Administrativa contenido en la Ley 80 de 1993, objeto de
reglamentación gubernamental.
(…)
Dentro
de la autonomía de la voluntad que tiene la administración para contratar, es
necesario precisar que como función administrativa que ejerce, constituye una
función reglada, lo que significa que debe someterse estrictamente a las
estipulaciones legales sobre el particular, para la búsqueda del logro de las
finalidades estatales mencionadas. Por consiguiente, el grado de autonomía que
tiene la autoridad administrativa se ve ostensiblemente limitado frente a las
reglas del derecho público, en materia de contratación.”[49]
(Negrilla
fuera del texto).
Ahora bien,
dentro del margen de acción que en la materia le corresponde al Congreso, el
mandato establecido en el artículo 150 de la Constitución “implica el
reconocimiento de una amplia libertad de configuración del legislador para
diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la de propender al logro de los
objetivos constitucionales del Estado Social de Derecho” [50],
es así como el contrato de la Administración se constituye en un medio “para
la consecución de los objetivos del Estado”[51] y, en
esa medida, “el Congreso quedó en libertad para regular los aspectos más
significativos de la contratación pública”[52]
Sin embargo, tan importante facultad no es ilimitada[53], por
cuanto debe someterse a las disposiciones normativas consagradas en la
Constitución.
Se advierte
entonces dos conceptos, en primer lugar que la finalidad del contrato público
es el interés general, y así lo había dicho esta Corte desde sus inicios en
sentencia C-400 de 1999[54]al
establecer que “el interés público implícito en la contratación estatal,
afecta de tal manera este instituto jurídico, que determina la especial
posición de las partes contratantes y la relación entre ellas. Esta relación no
se desenvuelve dentro de los mismos parámetros de igualdad en que lo hace la
contratación entre particulares, sino que implica la preminencia de la posición
estatal. La autorización de cláusulas exorbitantes, como la de caducidad o las
de terminación o modificación e interpretación unilaterales por parte de la
Administración, son un claro ejemplo de esta situación. La ley dota a la
Administración de herramientas o mecanismos especiales, ausentes en las formas
contractuales privadas, que están presentes para asegurar el cumplimiento de
los fines estatales y del interés general.”
Dicha argumentación
fue reiterada en la sentencia C-128 de 2003[55]:
“La
Corte ha hecho énfasis en que ese principio de interés general guía y explica
la manera como el legislador está llamado a regular el régimen de contratación
administrativa. En particular la Corporación ha
recalcado que la teleología propia de toda la normatividad que propicia la
escogencia objetiva de la mejor oferta formulada por los proponentes
previamente calificados, cuyos antecedentes personales sean garantía de
seriedad y cumplimiento, no es otra que la de asegurar la primacía de dicho
interés.(…)”
En segundo
lugar, se advierte no solo que la contratación pública tiene como finalidad el
interés general; sino que además existen criterios en cuanto a la configuración
del Legislador, lo cuales esta Corporación ha establecido en diversas
oportunidades y se sintetizan en la sentencia C-713 de 2009[56],
reiterados igualmente en la sentencia C- 499 de 2015[57]así:
“(i)
De la Constitución no es posible inferir la obligación para el legislador de
incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia
contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del constituyente, en el
artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso de la República para
expedir un estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto
general como prevé la disposición constitucional[58].
(ii)
El mandato otorgado al Congreso de la República, en el artículo 150 de la
Carta, para que dicte un estatuto general de contratación de la administración
pública y en especial de la administración nacional, implica el reconocimiento
de una amplia libertad de configuración del legislador para diseñar un régimen
legal cuya finalidad sea la de propender por el logro de los objetivos
constitucionales del Estado Social de Derecho, toda vez que el cumplimiento de
estas metas requiere del aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de
los órganos públicos mediante la contratación. En este orden de ideas, es
innegable el carácter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que
no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución de los altos
objetivos del Estado[59].
(iii)
En virtud de la potestad de configuración que se comenta el Congreso tiene
libertad para regular los aspectos más significativos de la contratación
pública como son los referentes a las cláusulas excepcionales, la clasificación
de los contratos estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes,
la competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades,
control de la gestión contractual, responsabilidad contractual, liquidación de
los contratos y solución de las controversias contractuales, entre otros, todo
dentro de los límites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los
parámetros constitucionales.”[60]
Con
base en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar el caso
concreto.
6.
ANÁLISIS
DE LA NORMA DEMANDADA.
Los
actores manifiestan que la expresión “hasta por la mínima cuantía”
incluida en el parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 vulnera el
artículo 1º de la Constitución Política, por cuanto limitaría el principio
democrático participativo, al restringir la participación de las Juntas de Acción
Comunal en la celebración de convenios solidarios con los entes territoriales
del orden departamental y municipal para la ejecución o construcción de obras, lo
cual se analizará a continuación.
6.1
Alcance
de la expresión demandada.
La
Ley 1551 de 2012, dentro de la cual se encuentra la norma demandada, establece
las funciones de los municipios y los derechos que sirven de pilar para la
gestión ejercida por cada uno de ellos.[61]
El
parágrafo 4º del artículo 6 autoriza a los entes territoriales del orden
departamental y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con
los habitantes de la comunidad que se encuentren previamente organizados y
reconocidos como juntas de acción comunal, con el fin de ejecutar obras hasta
por la mínima cuantía. Dichos convenios complementan esfuerzos para la construcción de obras y la satisfacción
de necesidades y aspiraciones de las comunidades:
“Funciones de los municipios
(…)
Parágrafo 3°. Convenios Solidarios. Entiéndase por convenios
solidarios la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios,
económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de
necesidades y aspiraciones de las comunidades.”[62]
La
expresión demandada fue incluida parcialmente en el primer debate legislativo[63], sin
embargo, su versión definitiva se incorporó en el segundo y último debate[64], con el
objeto de “revisar y replantear el papel del
municipio como estructura administrativa y eje del gobierno local en el marco
de la diversidad geográfica nacional y articular la condición esencial del
municipio de servir como célula base de la estructura político administrativa,
estableciendo sinergias con otros niveles de gobierno, como el departamento, en
la misión de mantener cohesionada la democracia desde su nivel más básico y
próximo al ciudadano, (…)  gracias a los ejercicios de transparencia y
participación ciudadana efectiva.”[65] (Negrilla
fuera de texto)
Cabe
resaltar que el proyecto de ley analizado en Senado es, según se expone en sus
motivaciones, el resultado de un proceso de concertación y diálogo en el cual
intervinieron un número importante de organizaciones que hicieron grandes
aportes con el fin de mejorar las disposiciones contenidas en el mismo, entre
ellas la Federación Colombiana de Municipios, quien en la presente acción
intervino solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la norma.[66]
Ahora
bien, corresponde entonces establecer si una disposición que autoriza a los
entes territoriales del orden municipal y departamental para celebrar
convenios solidarios con las juntas de acción comunal con el fin de ejecutar obras
hasta por la mínima cuantía constituye una expresión de la libertad de
configuración del Legislador en asuntos de contratación pública o si vulnera el
principio de participación.
6.2.
La
expresión no vulnera el artículo 1º de la Constitución Política que consagra el
principio de participación ciudadana.
La
expresión “hasta por la mínima cuantía” consagrada en el parágrafo 4º
del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, no es contraria al artículo 1º de la
Constitución Política, por cuanto, no restringe el derecho de las juntas de acción
comunal a participar directa
y frecuentemente en las actividades políticas y en la toma de decisiones que
afecten a la comunidad que representa, por los siguientes motivos:
6.2.1
En
primer lugar, la limitación pecuniaria incluida en el parágrafo demandado, no
implica un impedimento absoluto a que dichas juntas lleven a cabo la ejecución
de otro tipo de obras por medios distintos a los consagrados en la norma
estudiada, pues el artículo 55 de la Ley 743 de 2002, establece que los
organismos comunales pueden contratar con las entidades municipales para el
mejoramiento del municipio sin limitación en la cuantía, sin perjuicio al
cumplimiento de lo establecido en las normas que reglamentan la actividad
contractual:
“Conforme al
artículo 141 de la Ley 136 de 1994, las organizaciones comunales podrán
vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal, mediante su participación en
el ejercicio de sus funciones, la prestación de servicios, o la ejecución de
obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada.
Los
contratos o convenios que celebren los organismos comunales se regularán por el
régimen vigente de contratación para organizaciones solidarias.”[67]
Esta
norma no fue modificada ni derogada por la disposición demandada, la cual simplemente
establece un tipo de convenios especiales para obras en desarrollo de la Ley 1551
de 2012, lo cual no obsta para que se pueda celebrar otro tipo de contratos administrativos
sin limitaciones a la cuantía en desarrollo de la Ley 743 de 2002.
De
esta manera, dentro de los objetivos que tienen los organismos de acción
comunal señalados en la Ley 743 de 2002, está el de celebrar contratos con
empresas públicas y privadas de orden internacional, nacional, departamental,
municipal y local, con el fin de impulsar planes, programas y proyectos acorde con
los planes comunitarios y territoriales de desarrollo, lo que reitera que la
limitación incluida en la norma demandada en nada desconoce el principio de
participación de la juntas de acción comunal.
6.2.2.
En
segundo lugar, los lineamientos fijados para la celebración de convenios
solidarios, lejos de constituir una restricción o afectación al principio de
participación, crean una nueva modalidad de contratación que les otorga
expresamente a las juntas de acción comunal la certidumbre de que no serán excluidas
del debate, del análisis, ni de la resolución de los factores que inciden en sus
funciones, ni tampoco de los procesos que comprometen su futuro,
además les otorga una ventaja contractual en la medida en que las autoriza para
que no concurran en igualdad de oportunidades con los demás interesados, sino
que en razón a la limitación de “mínima cuantía” pueden ser
destinatarios de ciertos contratos sin necesidad de llevarse a cabo una
licitación pública, haciendo de la disposición atacada un norma permisiva y no
restrictiva de derechos.
En este sentido,
el hecho de autorizarse por parte del Legislador la celebración de convenios
solidarios, muestra cómo se desarrolla la intensión del Constituyente de acrecentar el interés de la ciudadanía
en los problemas colectivos, para así colaborar en la formación de aquellos que
se interesan constantemente en los procesos gubernamentales; desarrollando
igualmente la posibilidad de que todo ciudadano tenga la oportunidad de
intervenir, a través de las juntas de acción comunal.
6.2.3.  En tercer lugar,
se reitera que si bien el principio de participación
se puede manifestar en diversos escenarios, eso no lo hace un derecho absoluto,
por cuanto su ejercicio se debe sujetar a los términos que expresamente haya
previsto el Legislador, los cuales deberán atender los límites propios de la
libertad de configuración legislativa que los faculta:
“El
principio de participación puede manifestarse a través de distintas vías que
involucran a la ciudadanía en el proceso decisorio de los asuntos que les
conciernen. Y es esta, precisamente, una de las características a tener en
cuenta: en tanto la participación no es un principio, deber constitucional o
derecho fundamental absoluto, su ejercicio deberá llevarse a cabo en los
términos que haya determinado la regulación legislativa desarrollada por el
Congreso de la República. Regulación que, en todo caso, deberá atender los
límites propios de la libertad de configuración legislativa cuando se regula un
principio fundamental, un deber constitucional o un derecho fundamental,
verbigracia, el respeto al contenido deducido de la consagración constitucional
y, de especial importancia, la prohibición de regresividad en las garantías
reconocidas.”[68]
En este orden de
ideas se considera que para los convenios solidarios es razonable la limitación
de la mínima cuantía por cuanto en el régimen general de la Contratación
Estatal los contratos que tengan esta característica pueden celebrarse mediante
un trámite preferencial que no requiere de licitación pública y así lo
establece el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, que adicionó el artículo 2 del
Decreto 1150 de 2007[69]
Por lo tanto lo
que consagra la norma demandada es un desarrollo de la modalidad de
contratación en asuntos de mínima cuantía, en la cual no es necesario realizar
un proceso licitatorio y sí permite maximizar la participación de las juntas de
acción comunal en el desarrollo de obras que afecten a su comunidad.
6.2.4.  De esta manera, la expresión demandada no sobrepasa los límites
establecidos en la normatividad constitucional, toda vez que la autorización
para la celebración de los convenios solidarios entre las juntas de acción comunal
y los entes territoriales busca satisfacer el interés general, respetando los
límites de razonabilidad y proporcionalidad previstos en la norma Superior. Adicionalmente
no existe ninguna disposición normativa que imponga al Legislador la obligación
de incorporar
en un solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia
contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del constituyente, en la
Norma Suprema se habría autorizado al Congreso de la República para expedir un
estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto general como prevé
la disposición constitucional.
Por lo anterior
la expresión demandada es simplemente una manifestación de la libertad de
configuración del Legislador, toda vez que si bien establece requisitos para llevar a cabo los convenios
solidarios, no hace nugatoria la participación, como se dejó visto en
precedencia, por el contrario se contribuye en el cumplimiento de los fines del
Estado al permitir la adquisición de bienes y servicios en forma legal,
armónica y eficaz dentro de la reglamentación que frente a la contratación
pública existe en nuestro país.
Por los motivos
expresados, esta Sala considera que la expresión “hasta por la mínima
cuantía” prevista por el Legislador dentro del marco de los convenios
solidarios autorizados entre entes territoriales departamentales y municipales
y las juntas de acción comunal, son una clara manifestación de la libertad de
configuración del Legislador, pues la misma se profirió en virtud de la
facultad que la norma Superior le otorga para regular los aspectos
significativos de la contratación pública dentro de los límites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a
los parámetros constitucionales.
El precepto atacado desarrolla plenamente el principio de
participación ciudadana que quiso el constituyente para que la comunidad
interviniera en el marco de un Estado Social de Derecho en todas las decisiones
que pudieran afectarle, no solo a través de la representación gubernamental
sino además de forma directa, como es el caso del cooperativismo y las juntas
de acción comunal, entre otras formas de asociación.
7.
CONCLUSIONES
7.1.
Los
accionantes consideran que la limitación introducida por el artículo 6,
parágrafo 4º de la Ley 1551 de 2012, en virtud de la cual se autoriza la
celebración de convenios solidarios entre juntas de acción comunal y entidades
territoriales de orden departamental y municipal para ejecutar obras hasta por
la mínima cuantía, desconoce el principio de participación previsto en la norma
Superior.
7.2.
Contrario
a lo expuesto por los demandantes, esta Corporación considera que la expresión “hasta
por la mínima cuantía” demandada, es una manifestación de la libertad de
configuración del Legislador y desarrolla plenamente el principio de
participación ciudadana, por los siguientes motivos:
7.2.1.  El artículo 55
de la Ley 743 de 2002, permite a los organismos comunales contratar con las
entidades municipales para el mejoramiento del municipio sin limitación en la
cuantía; además uno de los objetivos de la juntas de acción comunal es
precisamente la celebración de contratos con el fin de impulsar planes,
programas y proyectos acorde con los propósitos comunitarios y territoriales de
desarrollo. Por lo anterior la limitación pecuniaria consagrada en el parágrafo
demandado no constituye un obstáculo para que las juntas de acción comunal
celebren otros contratos de obra por modalidades diferentes a los convenios
solidarios.
7.2.2.
La
norma atacada es una disposición permisiva y no restrictiva de derechos, por
cuanto la autorización para celebrar convenios solidarios entre las juntas de
acción comunal y los entes departamentales hasta por la mínima cuantía, constituye
una nueva modalidad de contrato que le otorga a dichos organismos comunales la
certeza de que no serán excluidos del debate ni de los procesos que comprometen
a su comunidad; además les otorga una ventaja contractual en la medida en que
no deberán someterse a un proceso de licitación pública.
Aunado
a lo anterior, la norma es un desarrollo de la contratación en asuntos de
mínima cuantía, los cuales al no requerir de un proceso de licitación pública
maximizan la participación de la juntas de acción comunal en el desarrollo de
las obras que afectan a su comunidad.
7.2.3.
Por
otra parte, la expresión “hasta por la mínima cuantía” prevista dentro
del marco de los convenios solidarios entre entidades territoriales y juntas de
acción comunal son una manifestación de la libertad de configuración del
Legislador, proferida en virtud de la facultad que la Constitución le otorga
para regular los aspectos más importantes de la contratación pública, sin que
se sobrepasan los límites propios de dicha libertad, pues lo que se busca es
satisfacer el interés general contribuyendo así en el cumplimiento de los fines
del Estado al permitir la adquisición de bienes y servicios de forma legal,
armónica y eficaz dentro de la reglamentación que frente a la contratación pública
existe en nuestro país.
7.3.
En
conclusión la expresión “hasta por la mínima cuantía” consagrada en el
parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, es exequible por cuanto la
misma no vulnera el principio de participación ciudadana previsto en el artículo
1º de la Constitución Política.
8.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar
EXEQUIBLE la expresión “hasta por la mínima cuantía” del
parágrafo 4º del artículo 6º de la Ley 1551 de 2012.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ     ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado                                                      Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO        GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO          JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                       Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS                   LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-126/16
CELEBRACION
DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL PARA EJECUTAR OBRAS HASTA
POR MINIMA CUANTIA-Corte ha debido inhibirse de emitir
fallo de fondo debido a que la demanda carece de aptitud (Salvamento de voto)
CELEBRACION
DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL PARA EJECUTAR OBRAS HASTA
POR MINIMA CUANTIA-Norma no excluye celebrar contratos por
mayor cuantía por medio de procedimientos de selección objetiva (Salvamento de
voto)
CELEBRACION
DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL PARA EJECUTAR OBRAS HASTA
POR MINIMA CUANTIA-Norma no restringe la participación sino
limita la celebración directa (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-10894
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el parágrafo 4º del
artículo 6º de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Actor: Máximo José Noriega Rodríguez, representante legal del Instituto
Distrital de la Participación y la Acción Comunal –IDPAC,  y Nixon Torres
Carcamo.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con
el debido respeto por las decisiones de la Corporación, salvo el voto.
En
mi criterio la Corte ha debido inhibirse de emitir un fallo de fondo debido a
que la demanda carece de aptitud. Los accionantes suponen que la norma acusada
limita para las juntas de acción comunal la posibilidad de suscribir convenios
solidarios, “hasta por la mínima cuantía”. En su opinión, esto implica
que tales juntas no pueden celebrar estos convenios por cuantías superiores y
eso, desde su punto de vista, es inconstitucional. Sin embargo, esa lectura del
precepto no es cierta, pues no se deduce de la disposición acusada. Lo
que dice la norma es distinto. El segmento normativo demandado establece es que
“hasta por la mínima cuantía” se pueden “celebrar directamente”
estos convenios “con el fin de ejecutar obras”. Eso no excluye –como lo
dice la mayoría- ni que se puedan celebrar otros contratos distintos por mayor
cuantía con la junta de acción comunal, ni tampoco impide –cosa que no
identifica la posición mayoritaria- que se celebren convenios solidarios con
esas juntas por mayores cuantías, aunque en este caso no mediante contratación
directa sino por procedimientos de selección objetiva.
Así,
la demanda parte de una base que no es cierta, toda vez que la norma no es que
restrinja la participación de las juntas de acción comunal, sino que limita la
celebración directa de convenios solidarios para la ejecución de obras
con dichas juntas. Estas pueden celebrar convenios por cuantías superiores,
pero no mediante el procedimiento de contratación directa previsto en la ley.
Dado
que la proposición contra la cual se dirige la acción pública es entonces
incierta, lo adecuado conforme a la jurisprudencia hubiera sido abstenerse de
estudiar de fondo la acción. Sin embargo, pese a la lectura equivocada que de
la norma hace el accionante, la mayoría decidió pronunciarse de fondo, frente a
una demanda que carecía de los requisitos de certeza, especificidad y
suficiencia.
Fecha
ut supra
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-126/16
CELEBRACION
DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL PARA EJECUTAR OBRAS HASTA
POR MINIMA CUANTIA-Fallo debió ser de carácter inhibitorio
por
incumplir
el requisito de certeza (Salvamento de voto)/CELEBRACION DE CONVENIOS
SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL PARA EJECUTAR OBRAS HASTA POR MINIMA
CUANTIA-Junto con la posibilidad de contratar con el Estado existen
diferentes modalidades de contratación estatal (Salvamento de voto)
CELEBRACION
DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL PARA EJECUTAR OBRAS HASTA
POR MINIMA CUANTIA-Corte no se
centró en contrastar la norma acusada con el principio de participación
(Salvamento de voto)
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, salvo mi voto en la
sentencia C-126 del 9 de marzo de 2016 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
fallo en que la Corte declaró a la exequibilidad de la expresión “hasta por
la mínima cuantía”, contenida en el parágrafo 4º del artículo 6º de la Ley 1551
de 2012.  Esto con base en los argumentos siguientes:
1.
La mayoría consideró que la norma era exequible por los cargos analizados.  La
censura propuesta se basó en considerar que la limitación contenida por la
expresión acusada respecto de los convenios solidarios a celebrarse entre los
entes territoriales y las juntas de acción comunal, vulneraba los derechos de
participación de dichas juntas y con ello, el artículo 1º C.P.
La
Corte consideró que dicha limitación era compatible con la Carta, en la medida
en que se insertaba dentro del margen de configuración legislativa respecto del
régimen de contratación estatal. Además, la norma no era incompatible con otras
previsiones legales que permiten a las juntas de acción comunal suscribir
contratos más allá de dicha limitación, pero a través de otras modalidades.
Así, la mayoría concluye que en realidad la disposición demandada contiene una
“regulación novedosa”, que se adiciona a otras formas de contratación estatal posibles
entre las mencionadas juntas y las administraciones territoriales.
2.
Advierto que las razones planteadas en la sentencia no eran propias de un fallo
de fondo, sino de uno de carácter inhibitorio. Esto debido a que demuestran que
la demanda propuesta incumple con el requisito de certeza.  Es evidente que,
junto con la posibilidad de contratar con el Estado que dispone la norma
acusada, existen diferentes modalidades de contratación estatal, en particular
basadas en el mecanismo de selección objetiva luego de licitación y otras
convocatorias similares, en donde las juntas de acción comunal pueden
participar, a fin de lograr contratar con el Estado.  Esta premisa, que debió
haber sido analizada por la Corte en la instancia de admisibilidad, fue en mi
criterio erróneamente traslada al ámbito del estudio de fondo.
A
mi juicio, esta clase de estructuras argumentativas se muestran particularmente
problemáticas, puesto que la labor de la Corte termina distanciándose de la
comparación objetiva entre la norma acusada y la Constitución, para resolver
sobre la exequibilidad a partir de una comprensión en el nivel estrictamente
legal del objeto demandado.  En otras palabras, la mayoría llega a la
conclusión que la norma acusada es constitucional, pero través de la definición
sobre la adecuada interpretación del precepto acusado, en este caso su
compatibilidad con otras formas de contratación que prescinde de limitaciones a
la cuantía.   Un análisis de esta naturaleza confunde la etapa de admisibilidad
del cargo con el estudio de fondo sobre la exequibilidad de la disposición
legal respectiva.
3.
En efecto, el análisis adelantado por la mayoría no se centró en contrastar la
norma acusada con el principio de participación, sino en plantear su verdadero
sentido y alcance, para a partir de este definir sobre su exequibilidad al
considerarse que dicha interpretación correcta solventaba los asuntos
planteados en el cargo.  Esta labor, aunque acertada, no es propia del juicio
de constitucionalidad, sino apenas del debate sobre admisibilidad.
Por
ende, concuerdo con la Magistrada María Victoria Calle Correa, en el sentido
que la decisión que debió de haberse adoptado fue la inhibición ante la
ineptitud sustantiva de la demanda.   Como esta decisión no fue adoptada por la
Sala, salvo mi voto en el presente asunto.
Estos son los motivos de mi disenso.
Fecha
ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] “En primer lugar, en relación
con el requisito de claridad y de especificidad, se observa que el actor no
define con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera
la Carta Política (…) En segundo lugar, en cuanto a la pertinencia, se observa
que el accionante plantea una interpretación subjetiva de la disposición, que
no es propia del juicio abstracto de constitucionalidad (…)”. (Auto del 6
de agosto de 2015)
[2] Sentencia C-914 de 2010. M.P.
Juan Carlos Henao Pérez.
[3] Sentencia C-520 de 2007. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[4] “Para establecer el alcance de la
normativa legal reguladora de la consulta popular y sus alcances, frente a la
competencia constitucional de otros órganos del Estado, es necesario tener
presente que la Constitución Política de 1991 tiene como rasgo esencial el de
haber introducido el concepto de democracia participativa como uno de los
elementos del Estado Social de Derecho. En efecto, desde el Preámbulo de la
Constitución, que ha sido considerado como consagratorio de la concepción
filosófico política que inspira el texto constitucional, se invoca un marco
jurídico, democrático y participativo como garantía de un orden político,
económico y social justo tendiente a asegurar la unidad nacional y los fines
del Estado”. (Sentencia
del 17 de marzo de 2000. Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación No.
5279)
[5] Dice la citada norma: “Artículo
2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se
presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier
medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento
de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[6]  M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[7] Sentencia C-641 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[8] Sentencia C-782 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[9] Entre otros, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 13
sobre el derecho  a la educación, la Conferencia sobre el Medio Ambiente
Humanos de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza, la Cumbre de
la Tierra de Río de Janeiro de 1992, la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo.
[10] Artículo XIII. Toda persona
tiene el derecho de participar en la vida cultural de la comunidad, gozar de
las artes y disfrutar de los beneficios que resulten de los progresos
intelectuales y especialmente de los descubrimientos científicos. Tiene
asimismo derecho a la protección de los intereses morales y materiales que le
correspondan por razón de los inventos, obras literarias, científicas y
artísticas de que sea autor.
Derecho a los beneficios de la cultura.
[11] Artículo XX. Toda persona,
legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su
país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las
elecciones populares, que serán de voto secreto, genuino, periódico y libre. Derecho
de sufragio y de participación en el gobierno.
[12] Artículo XXI. Toda persona tiene
el derecho de reunirse pacíficamente con otras, en manifestación pública o en
asamblea transitoria, en relación con sus intereses comunes de cualquier índole.
[13] Artículo XXII. Toda persona
tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus
intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural,
profesional, sindical o de cualquier otro orden.
[14] Artículo 6.
[15] Artículo 23.  Derechos
Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los
siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales
de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de
los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal.
[16] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17] Ibídem.
[18] Sentencias T-439 de 1992, C-607
de 1992, T-469 de 1992, C-003 de 1993, T-03 de 1992, T-383 de 1993, T-200 de
1993, C-089 de 1994, y C-86A de 1994, entre otras.
[19] Sentencia C-089 de 1994. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] Sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[21] Sentencia C-021 de 1996. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[22] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[23] Sentencia C-749 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] M.P. Alberto
Rojas Ríos
[25] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[26] Sentencia C-580 de 2001. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[27] Ley 743 de 2002. Artículo 6º.
[28] Ley 743 de 2002. Artículo 8º.
[29] Sentencia C-520 de 2007. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[30] Sentencia
C-531 de 1993. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] Ibídem.
[32] Ibídem.
[33] Sentencia  T-323 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[34] Sentencia C-204 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis;
Sentencia C-471 de 2006.
[35] Sentencia C-736 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-296
de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1075 de 2002, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[36] Por ende, se decía en la
sentencia C-520 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa, siguiendo
el precedente (Sentencias C-1512 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. y C-925
de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.): “‘la violación del debido
proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva
regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para
el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca
excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización”.
[37] Sentencia
C-531 de 1993. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[38] Ibídem.
[39] Ibídem.
[40] Cfr. Sentencias C-562 de 1997;
C-680 de 1998; C-1512 de 2000;  C-131 de 2002; C-123 y C- 204 de 2003.
[41] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[42] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[44] M.P. Jorge Pretelt Chaljub. Esta sentencia se declaró
inexequible la norma que impuso una nueva cuantía en materia de casación
laboral.
[45] Ver, entre otras, sentencias
C-772 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz  y C-897 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[46] Ver, entre otras, sentencias
C-232 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía y C-269 de 1999 M.P. Martha Sáchica
Méndez.
[47] Sentencia C-1514 de 2000. M.P.
Martha Victoria
Sáchica Méndez.
[48] Sentencia C-449 de 1992, M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[49] Sentencia C-154 de 1997 M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[50] Sentencia C-1514 de 2000. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[51] Ibídem.
[52] Ibídem.
[53] Sentencia C-555 de 2013. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[54] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[55] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[56] M.P. María Victoria Calle Correa.
[57] M.P. Mauricio González Cuervo.
[58] Sentencia C-949 de 2001. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[59] “El contrato del Estado no es
un fin en sí mismo, no agota su causa en el equilibrio de prestaciones
determinadas, sino que todo el negocio se coloca en bloque al servicio de un
interés público polifacético y móvil. Este fin es el verdadero fundamento del
contrato del Estado, de tal forma que cuando aquel se desconecta de este, debe
procederse a su modificación”, ha dicho José Ignacio Monedero Gil en “Doctrina
del Contrato del Estado”. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre. 1977.
Madrid. Citado en la Sentencia C-949 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[60] Sentencia C-949 de 2001. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[61] Gaceta del Congreso 308 de 2012.
“Las
problemáticas que presentan los municipios en la actualidad abarcan múltiples
formas y son varios los motivos, y es acá en donde encontramos que el espíritu
del presente proyecto de ley puede solventar de una manera acertada las
problemáticas que se vienen presentando, ya que con el actual marco jurídico,
las normativas vigentes se tornan paquidérmicas y obsoletas.
Un elemento muy importante que
incorpora el presente proyecto, es facilitar con las herramientas existentes en
la administración pública como lo son la delegación y asignación de
competencias, pero según la realidad y particularidades de los municipios en la
actualidad, se tendrán en cuenta los diversos factores que realmente
estructuran un municipio como lo son la capacidad económica de la población, los
recursos naturales, medios de subsistencia, índices de crecimiento demográfico,
desarrollo industrial y comercial, extensión de los territorios entre otros
aspectos.
Permitir que las comunidades se
organicen, siempre y cuando se enmarque en los requisitos del presente
proyecto, para que no se tengan que dar procesos largos que agravan la
situación de ciertas problemáticas que requieren de soluciones en el momento,
las cuales se pueden dar, como se expuso anteriormente, por desastres naturales
como el taponamiento de una vía que incomunica el municipio con el resto del
país.
Cabe resaltar que este proyecto
de ley servirá de plataforma para el cumplimiento de la obligaciones que se
adquirieron para cumplir con los objetivos del milenio, ya que permitiría que los
municipios, como núcleo fundamental de la sociedad colombiana, se refuerce y
puedan así cesar la gran mayoría de problemáticas, entre ellas una de las
principales como es la erradicación de la pobreza extrema en todo el territorio
colombiano.”
[62]Ley 1551 de 2012. Artículo 6,
parágrafo 3º.
[63] Gaceta del Congreso 73 del
veinte (20) de marzo de dos mil doce (2012).
[64] Gaceta del Congreso 308 del
cinco (5) de junio de dos mil doce (2012).
[65] Gaceta del Congreso 73 de 2011.
[66] El Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios, solicita que se declare la
inconstitucionalidad del aparte demandando pues a su juicio resulta a todas
luces contrario al principio de razonabilidad que estos convenios solidarios no
puedan rebasar la mínima cuantía, la cual, en la mayoría de las entidades
territoriales, no supera los 28 salarios mínimos legales mensuales. Es decir
que para el año en curso, no puede celebrarse convenio alguno cuya cuantía
supere la suma de dieciocho millones treinta y dos mil pesos ($18.032.000);
cifra que a su parecer resulta irrisoria, teniendo en cuenta el valor adquisitivo
de la moneda.
[67] Artículo 55 de la Ley 743 de 2002.
[68] Sentencia C-133 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[69] “Transparencia en
contratación de mínima cuantía. Adiciónese al artículo 2 de
la Ley 1150 de 2007 el siguiente numeral.
La contratación cuyo valor no excede del 10 por
ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se
efectuará de conformidad con las siguientes reglas:
a) Se publicará una invitación, por un término no
inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el
presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas;
b) El término previsto en la invitación para
presentar la oferta no podrá ser inferior a un día hábil;
c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de
aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando
cumpla con las condiciones exigidas;
d) La comunicación de aceptación junto con la oferta
constituyen para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual
se efectuará el respectivo registro presupuestal.
Parágrafo 1°. Las particularidades del procedimiento aquí
previsto, así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas
adquisiciones en establecimientos que correspondan a la definición de
"gran almacén" señalada por la Superintendencia de Industria y
Comercio, se determinarán en el reglamento que para el efecto expida el
Gobierno Nacional.
Parágrafo 2°. Reglamentado por el Decreto Nacional 2516 de 2011. La contratación a que se
refiere el presente artículo se realizará exclusivamente con las reglas en él
contempladas y en su reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto
en la Ley 816 de 2003, ni en el artículo 12 de la Ley 1150 de 2007.”