T-097-06
SENTENCIA No
Sentencia T-097/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia cuando
controversia laboral tiene carácter constitucional
La acción de tutela es procedente
para resolver controversias surgidas de relaciones laborales solamente ante la
existencia de circunstancias excepcionales,  derivadas lógicamente del análisis
del caso concreto es procedente la mencionada acción para resolver ese tipo de
conflictos. Y para que se configuren esas circunstancias de carácter
excepcional que desplazan el mecanismo judicial ordinario y abren paso a la
intervención de la jurisdicción constitucional, se requiere que: i) el asunto
debatido tenga relevancia constitucional, es decir, que se trate
indiscutiblemente de la protección de un derecho fundamental; ii) que el
problema constitucional que se plantea aparezca probado de tal manera que para
la verificación de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se
solicita, no se requiera ningún análisis de tipo legal, reglamentario o
convencional, que exija del juez constitucional un ejercicio probatorio que
supere sus facultades y competencias; y, iii) que el mecanismo judicial
ordinario resulte insuficiente para proteger los derechos fundamentales
violados o amenazados. No obstante la regla de general de solución de
controversias laborales por parte de la jurisdicción competente [ordinaria o
contenciosa], paralelamente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que
de manera excepcional ante ciertas circunstancias, puede abrirse paso la acción
de tutela para resolver ese tipo de conflictos, como cuando se trata de salvaguardar
de manera efectiva, cierta y oportuna el derecho a la igualdad en las
relaciones de trabajo. Se trata de un asunto que ha sido objeto de unificación
de la doctrina constitucional, por cuanto se ha considerado que existen
situaciones en las cuales la jurisdicción del trabajo no sería tan efectiva
como la acción de tutela para poner término a prácticas o posiciones que
conllevan discriminación en las relaciones laborales de los trabajadores, que
afectan el mandato constitucional del derecho al trabajo en condiciones dignas
y justas.
ACCION DE TUTELA-Carácter residual y
subsidiario en materia de controversias laborales
Podría argumentarse que dada la
constitucionalización que dentro del ordenamiento jurídico ha tenido el derecho
al trabajo, todos los conflictos que surjan de las relaciones laborales darían
lugar a ser resueltos mediante el ejercicio de una acción de rango
constitucional como lo es la acción de tutela. Sin embargo, esa interpretación
no puede ser admitida por cuanto de esa manera no sólo se desvirtuaría por
completo la finalidad buscada por el Constituyente de 1991 con el
establecimiento de la tutela, de ser un mecanismo subsidiario que por su misma
naturaleza sólo procede ante la inexistencia de un medio judicial de defensa o,
cuando de existir el mismo resulte insuficiente o ineficaz para garantizar los
derechos fundamentales vulnerados o amenazados; sino porque se vaciaría de
competencia la jurisdicción ordinaria laboral para suplirla por la jurisdicción
constitucional, resultado que iría en contra del fin de ésta última como es el
de velar por la guarda y supremacía de la Constitución
ACCION DE TUTELA-Recursos que la hacen
improcedente deben ser idóneos y eficaces
JUEZ CONSTITUCIONAL-Debe velar por el
ejercicio pleno de las  competencias de las demás jurisdicciones.
DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL-Derecho
a percibir bonificación por gestión judicial
DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL-Cargo
de  Director de unidad es equivalente con el de Magistrado Auxiliar de alta
Corporación
La Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial se encuentra conformada para el ejercicio de sus
atribuciones por distintas Unidades las cuales cuentan dentro de su planta de
personal con un Director de Unidad. Ese cargo, por disposición del Acuerdo 273
de 1998 es equivalente para todos los efectos al cargo de Magistrado Auxiliar
de las Corporaciones de nivel nacional. Ello significa que para el ejercicio y
desempeño del  mismo se exigen los mismos requisitos y condiciones establecidos
en la ley, y en consecuencia gozan de los mismos derechos y prerrogativas del
cargo.
FUNCIONARIO Y EMPLEADO
DE LA
RAMA JUDICIAL-Controversia
jurídica con el Estado originó expedición del Decreto 4040 de 2004
BONIFICACION DE GESTION JUDICIAL-Para empleados de la Rama
Judicial
DERECHO A LA IGUALDAD-Tienen derecho a bonificación de gestión judicial quienes ocupaban y
en el futuro ocupen cargos en rama judicial del estado
En manera alguna, puede
interpretarse ese decreto como un medio para establecer una distinción que él
no consagra en relación con la remuneración de quienes ocupaban y en el futuro
ocupen unos cargos en la Rama Judicial del Estado, pues ello conllevaría a la
vulneración del principio constitucional que establece que a trabajo igual
salario igual, principio que por lo demás pertenece a la teoría general del
trabajo en el Derecho universal. Esa es la razón por la cual resulta contrario
a la teleología del Decreto 4040 de 2004 una interpretación como la realizada
por la entidad accionada, pues ella llevaría a desvertebrar inclusive la propia
finalidad constitucional incorporada al artículo 150, numeral 19, literal e) de
la Constitución Política, según la cual una ley marco traza los objetivos y
criterios a los cuales se debe sujetar el Gobierno para “[F]ijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
y de la Fuerza Pública”, lo que significa que se fija la remuneración para
empleos de manera general y abstracta mediante la intervención del Congreso de
la República y del Ejecutivo, cada uno en el ámbito de sus competencias, sin
importar quien los ocupe y la fecha de su posesión. Una cosa es el reconocimiento
de unos derechos que se estaban controvirtiendo judicialmente a algunos
servidores judiciales que desempeñaban determinados cargos con anterioridad a
la expedición y vigencia del Decreto 4040 de 2004, controversia que
efectivamente quedó terminada con la expedición de ese acto administrativo para
quienes a él se acogieron; y, otra muy distinta la situación que se presenta
respecto de esos empleos con posterioridad a la vigencia del mismo, en relación
con los cuales se exige por las normas jurídicas determinados requisitos y
calidades, y por lo tanto deben tener los mismos derechos y prerrogativas.
BONIFICACION DE GESTION JUDICIAL-Remuneración se establece atendiendo
naturaleza del cargo y no para la persona que lo ocupa
El reconocimiento de una misma
remuneración para los servidores públicos que ingresen a desempeñar los cargos
de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con
posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4040 de 2004, no significa
que se está haciendo extensivo el pago de la bonificación por gestión judicial
a nuevos cargos. No. Es evidente que se trata de cargos que existían con
anterioridad a la expedición del mencionado decreto. Cosa distinta es que las
situaciones individuales y concretas para eventuales reclamaciones judiciales
que pudieran culminar con la conciliación o la transacción a que se refiere ese
decreto, no se extienden a quienes fueron nombrados con posterioridad a la
vigencia del mismo en esos cargos. Como se dijo, con la expedición del Decreto
4040 se pretendió poner fin a una controversia jurídica surgida precisamente a
raíz de la expedición de un acto administrativo que reconocía la bonificación
por compensación para determinados servidores de la Rama Judicial y, por ello,
se reconoció la existencia de un derecho a quienes se encontraban en las situaciones
de hecho señaladas en el Decreto 4040. Pero eso no significa que mediante el
mismo se haya autorizado el establecimiento de diferencias para efectos de la
remuneración de servidores públicos de la Rama Judicial, ni que para amparar
derechos adquiridos de quienes ocupaban determinados cargos con anterioridad a
la expedición del decreto se pueda establecer una diferencia de trato respecto
de servidores que ocupan los mismos empleos.
DERECHO AL TRABAJO-Valor y principio orientador del Estado Social de
Derecho
Desde el Acto Legislativo No. 1
de 1936, artículo 17, el valor del trabajo ha sido uno de los elementos
esenciales que orienta las instituciones del Estado, al ser considerado como
una obligación social que goza de la especial protección del Estado. El
Constituyente de 1991 siguiendo esa línea de pensamiento, consagró desde el
Preámbulo de la Carta el deber del Estado de asegurar a sus integrantes la
vida, la convivencia, el trabajo, la justicia y la igualdad, así como el
conocimiento, la libertad y la paz, valores que fueron refrendados en el
artículo 1 de la Constitución, al disponer que Colombia como Estado social de
derecho se funda en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general. La especial protección del trabajo se consagra en la Carta de 1991, en
su artículo 25, al disponer que no sólo se trata de un derecho sino de un deber
que debe ser garantizado a todas las personas en condiciones dignas y justas.
Para completar esa especial protección, se señalaron por el Constituyente unos
principios mínimos fundamentales que han de ser observados, entre los cuales se
encuentran la igualdad de oportunidades laborales, y una remuneración mínima,
vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo. La
consagración del trabajo como uno de los elementos esenciales en los cuales se
funda el Estado social de derecho, y el señalamiento de unos principios mínimos
que deben ser observados, no están establecidos en la Constitución Política
como meros postulados sino que exigen de todas las ramas del poder público su
observancia. En tal virtud, ante la existencia de controversias o conflictos
laborales la Constitución debe ser interpretada y aplicada de suerte que los
valores y principios que protegen y garantizan los derechos de los trabajadores
tengan plena realización en procura de la dignidad de las personas.
JURISDICCION LABORAL-Competencia para resolver
conflictos que se originen del contrato de trabajo
Este Tribunal Constitucional en
múltiples providencias ha sostenido que la jurisdicción laboral es la
competente para resolver las controversias que surjan con ocasión del contrato
de trabajo, como sucede con el reconocimiento y pago del salario, elemento esencial
del contrato laboral, el derecho a la no discriminación en las condiciones de
trabajo, la protección de los derechos de asociación sindical de los
trabajadores, la nivelación salarial cuando ha ello haya lugar, y en general
todos los aspectos que de él se deriven. En principio podría decirse que en su
mayoría las controversias derivadas de las relaciones laborales entre
empleadores y trabajadores pueden ser resueltas acudiendo a los jueces
laborales, ya que precisamente para ello ha sido instituida por el Estado la
jurisdicción del trabajo
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Igual trato para
idéntica situación/PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-Alcance/TRATAMIENTO
DIFERENCIADO-Justificación objetiva y razonable
Las garantías laborales
irrenunciables de los trabajadores, como lo es el derecho al salario, no pueden
depender de interpretaciones restrictivas del empleador. Los derechos
fundamentales que consagra la Constitución Política en materia laboral imponen
su interpretación y aplicación de suerte que se vivifiquen y realicen
plenamente los valores y principios en ella contenidos en procura del
reconocimiento total de la dignidad humana. La existencia de una diferencia
salarial entre trabajadores que se encuentran en similares condiciones, debe
estar fundamentada en una justificación objetiva y razonable, so pena de
vulnerar el derecho a la igualdad. Ahora, esa diferencia no puede sustentarse
en argumentos meramente formales como la fecha de vinculación a un cargo. El
intérprete de las normas jurídicas cuando se trata del reconocimiento de
derechos laborales de los trabajadores, debe estar orientado a la realización
de los fines del Estado y no a su quebrantamiento o ruptura pues con ello se
resquebraja toda la filosofía que orienta el Estado Social de Derecho.
DERECHO A LA IGUALDAD SALARIAL-Se traduce en el
principio a trabajo igual salario igual
CONVENIO INTERNACIONAL
DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Hace parte de legislación interna
JUEZ CONSTITUCIONAL-Al examinar si existe
vulneración al principio de igualdad salarial debe remitirse a lo dispuesto en
tratados internacionales
El juez constitucional al
examinar una presunta vulneración del principio en cuestión ha de remitirse
necesariamente a lo dispuesto en Tratados Internacionales como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado el 16 de
diciembre de 1966 y aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 74
de 1968, y al Convenio Internacional del Trabajo No. 111, aprobado por Colombia
mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969, relativo a la discriminación
en materia de empleo y ocupación.
ENTIDAD DEL ESTADO-Debe respetar principios constitucionales
fundamentales del Derecho al trabajo
La solución de una controversia
jurídica de orden laboral por el reconocimiento de derechos de los
trabajadores, no puede dar lugar a otra por la indebida interpretación que de
los principios laborales realicen las entidades del Estado. Precisamente los
principios mínimos fundamentales que consagra el artículo 53 de la Constitución
Política, aun cuando no se haya dictado el Estatuto del Trabajo, son
vinculantes para el intérprete, y mal podría aceptarse una tesis según la cual
derechos y garantías obtenidos por los empleados, puedan ser desconocidos en
forma paulatina con fundamento en una interpretación que no consulta los
principios y valores que en relación con el derecho al trabajo se consagran en
la Constitución Política.
DERECHO A LA IGUALDAD-Directora de unidad
de asistencia legal de  dirección ejecutiva de administración judicial, a quien
no le ha sido reconocida  bonificación de gestión judicial
Referencia: expediente T-1224181
Peticionaria: Diana Isabel Bolívar Voloj
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C.,
dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006).
La Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra,
Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente :
SENTENCIA
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número once ordenó
la selección del mencionado expediente por auto de 15
de noviembre de 2005.
I.  Antecedentes
La ciudadana Diana Bolívar Voloj,
presentó acción de tutela contra la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, a fin de que se le protejan los derechos fundamentales a la igualdad,
favorabilidad laboral, mínimo vital y dignidad, los cuales considera
conculcados por los hechos que a continuación se resumen:
1.  Expresa la demandante que a
partir del 30 de marzo del año 2005 fue nombrada en provisionalidad en el cargo
de Directora de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, mediante Resolución No. 1722 de 29 de marzo del mismo
año, tomando posesión del cargo y con efectos fiscales a partir de esa misma
fecha.
2.  La Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, según dispone el artículo 98 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia, se encuentra conformada por distintas Unidades, a
saber:  Planeación, Recursos Humanos, Presupuesto, Informática, y por las demás
que en atención a las necesidades del servicio cree la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, a través de las cuales la Dirección
Ejecutiva cumple con sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias.
Precisamente en ejercicio de su atribución legal, la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo 74 de 15 de abril de
1996, creó la Unidad de Asistencia Legal cuya estructura y funciones fue
definida a través del Acuerdo 199 de 5 de septiembre el mismo año.
Todas las Unidades que conforman
la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial cuentan con un Director de
Unidad, quien es el servidor público responsable del cumplimiento de las
funciones a cargo de la respectiva Unidad y reporta lo relacionado con su
competencia al Director Ejecutivo de Administración Judicial. Para el cargo de
la Unidad de Asistencia Legal, se exigen como requisitos: el título profesional
de abogado y ocho años de experiencia profesional en el área jurídica.
3.  En ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, especialmente de la establecida en el
artículo 85, numeral 7 de la Ley 270 de 1996[1],
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo
273 de 19 de marzo de 1998 actualmente vigente, que en su artículo 2 dispone lo
siguiente:
“ARTÍCULO 2. Establécese para
todos los efectos, la equivalencia del cargo de Director de Unidad de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con la de Magistrado Auxiliar”
4.  Expresa la demandante que de
la estructura de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se puede
concluir que todas y cada una de las Unidades que la conforman se encuentran en
el mismo nivel jerárquico, y dentro de sus competencias cumplen las mismas
responsabilidades frente a la entidad, de tal suerte que hasta el 3 de
diciembre de 2004 gozaban de la misma remuneración frente a cargos de igual
categoría y frente a los cargos de Magistrados Auxiliares de las altas
corporaciones.
No obstante, añade la actora, el
Gobierno Nacional expidió el 3 de diciembre de 2004 el Decreto No. 4040, “Por
el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de
Tribunal y otros funcionarios”, en el cual se señalaron los empleos a los
cuales se les debía reconocer la bonificación aludida, entre ellos, el cargo de
Magistrado Auxiliar de las altas Cortes.
5.  Manifiesta la accionante que
con fundamento en el Decreto 4040 de 2004, el 15 de junio de 2005 solicitó a la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que diera aplicación al Acuerdo
273 de 1998, a fin de que en virtud del principio constitucional a la igualdad
se le reconociera el derecho a devengar la bonificación por gestión judicial de
que trata el decreto en cuestión, por cuanto lo que se le viene cancelando no
corresponde numéricamente a los mismos valores que devengan los demás
Directores de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
La petición presentada fue
resuelta desfavorablemente mediante Resolución 2562 de 7 de julio de 2005, bajo
el argumento de que sólo tienen derecho a percibir la bonificación por gestión
judicial quienes ocupen los cargos taxativamente señalados en el artículo 1 del
Decreto 4040 de 2004.
6.  Considera entonces la
demandante que partiendo de lo dispuesto por el Acuerdo 273 de 1998,
actualmente vigente y amparado por la presunción de legalidad, constitucional,
legal y reglamentariamente tiene derecho a percibir la bonificación por gestión
judicial en las mismas condiciones que la reciben los demás Directores de
Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y los Magistrados
Auxiliares de las corporaciones de orden nacional, pues es un hecho
jurídicamente demostrado que su cargo es equivalente a los mencionados.
Se trata de una equivalencia,
añade, que no sólo puede predicarse al momento de exigir el cumplimiento de las
funciones del cargo o al momento de acreditar los requisitos para su desempeño,
sino que al encontrarse estatuida para todos los efectos legales, también debe
tener aplicación en su remuneración, no sólo en virtud de lo dispuesto por el
Acuerdo 273 de 1998, sino por mandato del principio que dispone que a “trabajo
igual salario igual”, cuya observancia no puede ser desconocida so pretexto
de la aplicación de un decreto. Las equivalencias establecidas por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, tienen el alcance de
igualar y equiparar los cargos a que hace referencia en todos los ámbitos
pertinentes, esto es, en cuanto a las obligaciones, prerrogativas y derechos.
Así las cosas, al estar prevista
para todos los efectos la equivalencia del cargo de Director de Unidad de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con la de Magistrado Auxiliar de
altas cortes, no puede la entidad mencionada negarse a reconocer su derecho a devengar
mensualmente la bonificación de que trata del Decreto 4040 de 2004, pues con
ello se estaría realizando una interpretación restrictiva de esa normatividad,
que resulta discriminatoria frente a los demás Directores de Unidad de la DEAJ,
no obstante que cada uno en su área cumple las mismas funciones y tienen el
mismo grado de responsabilidad.
7.  La interpretación restrictiva
realizada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en el sentido
de estimar que los servidores públicos que se posesionen con posterioridad a la
entrada en vigencia del Decreto 4040 de 2004 no tienen derecho a la
bonificación de gestión judicial, que por el contrario sí reciben quienes
venían ejerciendo la misma función, viola los principios constitucionales a la
igualdad y la favorabilidad al trabajador consagrados en los artículos 13 y 53
de la Constitución Política, pues con ello se está dando un trato
discriminatorio entre iguales, generando en consecuencia un régimen
privilegiado para unos en perjuicio de otros, rompiendo de paso con el
equilibrio en las relaciones laborales en razón de una interpretación
restrictiva del derecho que no tiene fundamento constitucional ni legal, como
quiera que el Decreto 4040 de 2004 fue expedido por el Gobierno Nacional para
saldar una discusión de orden laboral que se debatía en los estrados
judiciales. Significa lo anterior que mediante el decreto mencionado se
reconoció un derecho no se creó uno nuevo y, por ende, no se pueden modificar
situaciones que afectan a los trabajadores, como en el caso de la demandante.
8.  Por otra parte, aduce la
actora que la posición adoptada por la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial erradamente recae sobre el servidor y no sobre el empleo, según se
deduce de la Resolución 2562 de 2005, la cual hace referencia a que su posesión
se surtió en marzo de 2005, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia
del Decreto 4040 de 2004, olvidando que cumple las mismas funciones que
desempeñaba el anterior Director de la Unidad de Asistencia Legal de la DEAJ y
de los actuales Directores de las demás Unidades, quienes devengan sin
excepción la bonificación de gestión judicial, con lo cual se desconoce además
que la remuneración se establece atendiendo la naturaleza del cargo y no para
la persona que lo ocupa.
El derecho al pago de un salario
se hace con fundamento en la realización de la ecuación empleo-cumplimiento
satisfactorio del deber, que se pierde al señalar que a una misma función se le
paga un salario diferente con el argumento del simple paso del tiempo,
cambiando de esa manera la naturaleza del salario pues, su pago no es
discrecional “máxime en estos tiempos en que el trance modernizador del
Estado y sus instituciones ha provocado sustanciales transformaciones en los
organismos públicos”.
9.  Los hechos que dieron lugar a
la presente acción de tutela vulneran también normas que hacen parte del bloque
de constitucionalidad como el Convenio Internacional del Trabajo No. 111, que
impone a los Estados Partes la obligación de reconocer a toda persona el
derecho a gozar de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, así
como de asegurar a todos los trabajadores la igualdad de oportunidades.
La interpretación de las
situaciones laborales realizada por el empleador implica la obligación de
sujetarse a los parámetros constitucionales y legales que rigen la materia, por
cuanto si se pretermite la ritualidad exigida por la ley, se desconocen
derechos consagrados a favor del trabajador y de contera se derogan tácitamente
los Convenios Internacionales, la Constitución y la ley.
Siendo ello así, expresa la
actora que sin perjuicio de una reglamentación legal, cuando un funcionario se
posesiona de un cargo lo hace con todos los derechos y prerrogativas que le son
propios por las responsabilidades predicables de la función que va a desempeñar
y, es justamente ese reconocimiento el que pretende por parte del juez
constitucional. En efecto, considera que el hecho de que el parágrafo 2 del
artículo 1 Decreto 4040 de 2004, disponga que la bonificación de gestión
judicial no podrá hacerse extensiva, no significa que esa disposición sea
aplicable a su caso concreto, porque el pago de la misma no es extensiva al
cargo que ocupa, sino que ese beneficio lo tiene por consagración y amparo
constitucional que supera cualquier interpretación alrededor del mencionado
decreto.
10.  Por último, la accionante
realiza una serie de consideraciones en relación con el equilibrio que debe
existir en las relaciones laborales en todos los aspectos, y con mayor razón en
el salario devengado cuando se realiza la misma función y se tienen las mismas
responsabilidades, para lo cual cita  jurisprudencia constitucional sobre la
materia.
También se refiere a la
jurisprudencia de esta Corporación en relación con la procedencia de la acción
de tutela cuando lo pretendido sea el reconocimiento de acreencias laborales,
para indicar que en su caso el perjuicio irremediable se presenta por la
discriminación de la que ha sido objeto en relación con sus otros compañeros a
los cuales se les cancela la bonificación por gestión judicial, con lo cual se
ha desconocido el orden justo que se propugna desde el Preámbulo de la Carta,
circunstancia que requiere un pronto remedio, pues además considera que también
se ha presentado un daño moral que no se mide por la cantidad de dinero
recibido.
II.  Respuesta a la acción de
tutela por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
La Directora Ejecutiva de
Administración Judicial (e), dio respuesta a la acción de tutela que se
examina, para lo cual argumentó que en caso de presentarse vulneración de un
derecho como se plantea en el asunto sub examine, le corresponde a la
jurisdicción contenciosa administrativa conocer de dicha violación a través de
la acción de nulidad por inconstitucionalidad de decretos expedidos por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponde a esta Corporación según
dispone el artículo 237, numeral 2, de la Constitución Política, e incluso
puede disponer su suspensión provisional en virtud de lo establecido por el
artículo 238 ibídem.
Expresa que de conformidad con lo
señalado por el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución
Política, al Congreso de la República le corresponde fijar el régimen salarial
y prestacional de los servidores públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública, y regular el régimen de prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales. En ejercicio de esas facultades se
profirió por el legislador la Ley 4 de 1992, mediante la cual se faculta al
Ejecutivo para fijar el régimen salarial y prestacional aludido. Siendo ello
así, en desarrollo de esa ley se expidió por el Gobierno el Decreto 4040 de
2004, por el cual se creó una bonificación de gestión judicial para los
funcionarios allí señalados.
Luego de referirse al contenido
del decreto mencionado, concluye que de allí se deduce que únicamente tienen
derecho al pago permanente de la bonificación de gestión judicial los
servidores públicos que ocupen los cargos señalados taxativamente en el
artículo 1 del decreto y aquellos que a pesar de no estar incluidos en ese
artículo, estuvieran devengando la bonificación por compensación. Resulta
evidente, para la entidad accionada, que quienes se posesionen con posterioridad
a la vigencia del Decreto 4040 de 2004 en alguno de los cargos no señalados en
el artículo 1 aludido, entre los cuales se encuentra el de Director de Unidad
de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no tienen derecho al pago
de la bonificación por gestión judicial.
Ahora bien, a ese cargo por ser
equivalente al de Magistrado Auxiliar de las altas cortes, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 2 del Acuerdo 273 de 1998, se le viene aplicando
el mismo régimen salarial y prestacional y las mismas prerrogativas del cargo
de Magistrado Auxiliar “[s]alvo para aquellos servidores judiciales que se
posesionen en los cargos antes referidos[2]
con posterioridad a la de la vigencia del Decreto 4040 de diciembre 3 de 2004,
en lo que se refiere a la Bonificación por Gestión Judicial y Bonificación por
Compensación, de conformidad con el contenido de dicho Decreto, como ocurre en
el caso de la Doctora BOLIVAR VOLOJ, quien se posesionó a partir del 30 de
marzo de 2005”.
Resulta entonces que esa entidad
viene dando cumplimiento a lo establecido por el Acuerdo 273 de 1998 expedido
por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura respecto de
los Directores de Unidad que venían recibiendo la bonificación por
compensación, y en ese sentido siguen recibiendo la misma remuneración que
reciben los Magistrados Auxiliares. Cosa distinta sucede con el caso de la
demandante, a quien se le aplica la equivalencia establecida en el Acuerdo
citado para efectos de la asignación básica y prima especial, pero no para
efectos de la bonificación por gestión judicial, por cuanto ella no devengaba
al momento de entrar en vigencia el Decreto 4040 de 2004 la bonificación por
compensación, pues se posesionó en el cargo posteriormente.
Expresa la entidad demanda que “[l]a
accionante, desde la fecha de su posesión ha devengado en aplicación del
Acuerdo 273 de 1998 que estableció la equivalencia del cargo de Director de Unidad
con el de Magistrado Auxiliar, la remuneración correspondiente a este último y
no la que corresponde al de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial”. En ese orden de ideas, agrega, el cargo de
Director de Unidad es equivalente al de Magistrado Auxiliar, pero debido al
impedimento que para el pago de la bonificación por gestión judicial dispuso el
Decreto 4040 de 2004, a los servidores públicos que ocupen dichos cargos
después de la vigencia del mismo no les puede ser cancelada. La discusión no
radica entonces en si existen o no las equivalencias al cargo de Magistrado
Auxiliar, la dificultad radica en que el decreto fue taxativo en señalar a qué
cargos se les otorga la bonificación en cuestión. Además, se agregó una limitante
en el artículo 1, parágrafo 2, al expresar que no se puede hacer extensiva ni
se tendrá en cuenta para la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de
las ramas del poder público.
Considera pues, que la filosofía
que orienta la norma está dirigida a otorgar la bonificación por gestión
judicial únicamente a los servidores públicos que ocupen los cargos
taxativamente señalados en el artículo 1 del decreto, pero en aras de respetar
derechos adquiridos, excepcionalmente se le reconoce a quienes venían
devengando la bonificación por compensación, como ocurre con los Directores de
las demás Unidades de la Dirección Ejecutiva, a quienes en la actualidad se les
cancela la bonificación por gestión judicial en razón de que con anterioridad
devengaban la bonificación por compensación.
Así las cosas, la vulneración al
derecho a la igualdad que invoca la demandante no se configura pues ésta se
predica cuando se presenta discriminación entre situaciones iguales,
circunstancia que no se da en el presente caso, pues existe una diferencia
entre los cargos de Directores de Unidad de la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial que estaban devengando la bonificación por compensación
y en consecuencia tienen derecho a la bonificación por gestión judicial, y la demandante
quien no devengaba la primera y por tanto no tiene derecho a la segunda.
III.
Decisiones judiciales que se revisan
Fallo
de primera instancia
La Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá negó el amparo constitucional solicitado, por considerar que
las pretensiones alegadas en la acción de tutela son del resorte de la
jurisdicción contenciosa administrativa mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Sostiene que esa Sala, que esta Corporación, ha
manifestado que los casos de acreencias, prestaciones o controversias laborales
y seguridad social, no constituyen un derecho fundamental, razón por la cual no
pueden ser objeto de amparo constitucional, a menos que su menoscabo ponga en
peligro o vulnere algún derecho de rango fundamental, cuya protección requiera
de acciones inmediatas ante la imposibilidad de ser garantizado a través de los
medios ordinarios.
Expresa el juez constitucional de
primera instancia, que el artículo 86 de la Carta Política regula la acción de
tutela como un mecanismo subsidiario salvo el caso de un perjuicio
irremediable, que en el presente asunto no se vislumbra, pues a pesar de que la
actora lo invoca no demostró los presupuestos exigidos para su procedencia.
Añade que también solicita la protección del derecho a la igualad y aduce
circunstancias de discriminación e interpretación equivocada de la ley, pero no
indica las situaciones fácticas concretas que permitan al juez de tutela
examinar el asunto desde una perspectiva constitucional.
Considera que la entidad
demandada no puso término a la vinculación laboral de la actora, ni la
suspendió, ni desmejoró en modo alguno sus condiciones de trabajo, ni disminuyó
sus ingresos mensuales, pues desde el momento en que tomó posesión del cargo de
Directora de Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de
Administración Nacional, ha percibido y percibe el mismo salario regularmente,
lo que permite aseverar que sus condiciones de vida y de subsistencia digna no
se han visto disminuidas. Siendo ello así, al no presentarse ningún perjuicio
la demandante cuenta con otro medio de defensa judicial ante la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa para reclamar la protección de los derechos que
considera vulnerados.
Impugnación
La demandante inconforme con la
decisión de primera instancia impugnó el fallo que le fue adverso.
Fallo de segunda instancia
La Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, confirmó el fallo proferido por el juez
constitucional de primera instancia, con fundamento en los argumentos que se
sintetizan a continuación:
La solicitud de amparo
constitucional presentada por la demandante se encuentra enfocada esencialmente
a que se deje sin efecto la resolución proferida por la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial que le fue negativa a su petición de reconocimiento de
la bonificación de gestión judicial. En ese contexto, aduce el ad quem, salta a
la vista la improcedencia de la acción de tutela que se examina pues la actora
cuenta con otros mecanismos de defensa judicial como son las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término establecido en la
ley, o de nulidad del acto administrativo aludido en cualquier tiempo, a fin de
que pueda controvertir la decisión que censura, argumento que sustenta en
jurisprudencia de esta Corporación.
Por otra parte, también aludiendo
a la doctrina constitucional, sostiene que si en el evento de existir un
mecanismo de defensa adecuado la acción de tutela fuere indispensable a fin de
evitar un perjuicio irremediable, se tendrían que configurar los elementos o
presupuestos que se exigen para la prosperidad del amparo constitucional,
circunstancia que no se presenta en esta oportunidad, por cuanto el perjuicio
irremediable no pasa de ser una simple mención de la accionante sin
demostración en el expediente constitucional, razón de más para la
improcedencia de la tutela, ni siquiera como mecanismo transitorio. Ello se
deduce además del salario que devenga la demandante ($5.847.106), sin que pueda
alegarse que ella o su núcleo familiar se encuentran atravesando una situación
difícil que no se compadezca con las mínimas condiciones inherentes a una vida
digna.
Luego de citar apartes de
sentencias de tutela proferidas por este Tribunal Constitucional, en las
cuales, según aduce el juez constitucional de segunda instancia, se examinaron
asuntos similares al que ahora es objeto de análisis, considera que resulta
indiscutible en principio, la improcedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento y pago de acreencias laborales, o para obtener nivelación
salarial, menos cuando no existen razones para predicar la existencia de un
perjuicio irremediable.
Finalmente, aduce el ad quem que
en el asunto sub examine no es posible efectuar un juicio de igualdad
entre los funcionarios de las Direcciones de las Unidades de la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial con la demandante, porque sus condiciones
laborales por razón de la fecha de vinculación a la Dirección Ejecutiva
difieren sustancialmente. En efecto, aduce que “[M]ientras que los primeros,
según se deriva del texto de la respuesta suministrada a la demanda de tutela
por parte de la Directora Ejecutiva, para la fecha de vigencia del Decreto 4040
del 3 de diciembre de 2004, devengaban la “Bonificación por Compensación”, la
cual conforme a la establecido en el parágrafo 1 del artículo 1 de la norma
aludida, fue reemplazada por la “Bonificación de Gestión Judicial”, la segunda
se posesionó en el cargo con posterioridad a dicho momento”.
IV.   Consideraciones de la Corte Constitucional
1.  La competencia
Es competente esta
Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991.
2.  El asunto que se debate
2.1.  La ciudadana
Diana Bolívar Voloj, interpuso acción de tutela contra la Dirección Ejecutiva
de Administración Judicial por considerar que esa entidad está realizando una
interpretación restrictiva de un decreto expedido por el Gobierno Nacional, en
virtud del cual se crea una bonificación de gestión judicial para Magistrados
de Tribunal y otros funcionarios, que desconoce abiertamente sus derechos
fundamentales a la igualdad, la favorabilidad laboral, mínimo vital y dignidad
humana.
Sostiene que los
cargos de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de  Administración
Judicial, por disposición de un Acuerdo expedido por la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, son equivalentes a los de Magistrado
Auxiliar de las altas corporaciones, y por ello tiene derecho a recibir la
bonificación de gestión judicial que reciben los demás Directores de Unidad de
la entidad accionada. Agrega que la equivalencia legalmente establecida no
puede ser exigida para el cumplimiento de requisitos así como el desempeño de
sus responsabilidades, y no tenerse en cuenta para el pago del salario, pues
con ello no sólo se desconoce el principio de igualdad sino el que señala que a
trabajo igual salario igual.
2.2.  La Directora
Ejecutiva de Administración Judicial se opuso a las pretensiones de la
demandante. En su escrito asevera que esa entidad no ha vulnerado los derechos
constitucionales aludidos por la actora, pues se ha limitado a cancelar lo que
la ley autoriza. Ello significa que por disposición del artículo 1 del Decreto
4040 de 2004, solamente tienen derecho al pago de la bonificación judicial los
servidores públicos que desempeñan los cargos que taxativamente se encuentran
allí señalados, y los que a pesar de no estar incluidos en ese artículo, a la
entrada en vigencia del decreto mencionado, estuvieren devengando la
bonificación por compensación.
Aduce que como se
trata de la controversia del contenido de un decreto expedido por el Gobierno
Nacional en desarrollo de la Ley 4 de 1992, la accionante cuenta con los
mecanismos que establece el ordenamiento jurídico para la controversia de ese
acto administrativo ante la jurisdicción contenciosa administrativa, bien sea
mediante la acción de nulidad por inconstitucionalidad como lo dispone el
artículo 237, numeral 2, de la Constitución Política, ya a través de una acción
de nulidad y restablecimiento del derecho.
2.3.  El Tribunal Superior
de Bogotá, Sala Penal, negó el amparo constitucional solicitado, aduciendo la
existencia de otro mecanismo de defensa judicial, y la improcedencia de la
acción de tutela para el pago de acreencias laborales ni el reconocimiento de
una nivelación salarial, por cuanto no se trata de derechos fundamentales que
puedan ser objeto de la tutela constitucional.
La Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo de primera instancia.
Adujo para fundar su decisión, que del escrito de tutela surge con toda
claridad que la pretensión de la actora se encuentra orientada a dejar sin
efecto la Resolución 2562 de julio de 2005, por cuyo medio la Directora
Ejecutiva de Administración Judicial se pronunció de manera desfavorable a la
solicitud de pago de la bonificación por gestión judicial. Siendo ello así,
advierte que la demandante cuenta con la posibilidad de ejercitar las acciones
pertinentes ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Afirma que la
acción interpuesta no puede proceder como mecanismo transitorio dado que no se
verifica la hipótesis del perjuicio irremediable.
Respecto a la eventual
violación del derecho a la igualdad, asevera que no es posible efectuar un
juicio en ese sentido entre funcionarios titulares de las Direcciones de las
demás Unidades de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la
demandante, en tanto las condiciones laborales por razón de la fecha de
vinculación al cargo difieren sustancialmente.
3.  El problema
jurídico planteado
Le corresponde definir
a la Corte Constitucional, si la acción de tutela es el mecanismo adecuado para
resolver el conflicto que se plantea en esta oportunidad, el cual se deriva
concretamente de la interpretación y aplicación de una norma jurídica de
reconocimiento de derechos laborales a servidores públicos. De aceptarse la
procedencia de la tutela en el asunto que se examina, se procederá a estudiar
si la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial vulneró el derecho
fundamental a la igualdad, particularmente el principio a trabajo igual
salario igual de la demandante.
4.  El trabajo como
valor y principio orientador del Estado Social de Derecho. Procedencia de la
acción de tutela cuando la controversia laboral tiene relevancia
constitucional.
4.1.  Desde el Acto
Legislativo No. 1 de 1936, artículo 17, el valor del trabajo ha sido uno de los
elementos esenciales que orienta las instituciones del Estado, al ser
considerado como una obligación social que goza de la especial protección del
Estado. El Constituyente de 1991 siguiendo esa línea de pensamiento, consagró
desde el Preámbulo de la Carta el deber del Estado de asegurar a sus
integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia y la
igualdad, así como el conocimiento, la libertad y la paz,
valores que fueron refrendados en el artículo 1 de la Constitución, al disponer
que Colombia como Estado social de derecho se funda en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran
y en la prevalencia del interés general. La especial protección del trabajo
se consagra en la Carta de 1991, en su artículo 25, al disponer que no sólo se
trata de un derecho sino de un deber que debe ser garantizado a todas las
personas en condiciones dignas y justas. Para completar esa especial
protección, se señalaron por el Constituyente unos principios mínimos
fundamentales que han de ser observados, entre los cuales se encuentran la
igualdad de oportunidades laborales, y una remuneración mínima, vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad del trabajo.
La consagración del
trabajo como uno de los elementos esenciales en los cuales se funda el Estado
social de derecho, y el señalamiento de unos principios mínimos que deben ser
observados, no están establecidos en la Constitución Política como meros
postulados sino que exigen de todas las ramas del poder público su observancia.
En tal virtud, ante la existencia de controversias o conflictos laborales la
Constitución debe ser interpretada y aplicada de suerte que los valores y principios
que protegen y garantizan los derechos de los trabajadores tengan plena
realización en procura de la dignidad de las personas.
4.2.  Las razones
aducidas por los jueces de instancia para negar el amparo constitucional que se
pretende, fue la subsidiaridad de la acción de tutela frente a la existencia de
otros mecanismos de defensa judicial, y la inexistencia de los presupuestos que
abren paso a su procedencia de manera transitoria a fin de evitar un perjuicio
irremediable, argumentos que sustentan con jurisprudencia de esta Corporación.
Efectivamente, este
Tribunal Constitucional en múltiples providencias ha sostenido que la
jurisdicción laboral es la competente para resolver las controversias que
surjan con ocasión del contrato de trabajo, como sucede con el reconocimiento y
pago del salario, elemento esencial del contrato laboral[3], el derecho a la no
discriminación en las condiciones de trabajo, la protección de los derechos de
asociación sindical de los trabajadores, la nivelación salarial cuando ha ello
haya lugar, y en general todos los aspectos que de él se deriven. En principio
podría decirse que en su mayoría las controversias derivadas de las relaciones
laborales entre empleadores y trabajadores pueden ser resueltas acudiendo a los
jueces laborales, ya que precisamente para ello ha sido instituida por el
Estado la jurisdicción del trabajo[4].
En efecto, al
respecto se ha sostenido:
“[lla acción de
tutela no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los demás
medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los otros
recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que éstos no
abarcan o lo hacen deficientemente. Aceptar lo contrario sería admitir que el
juez constitucional tomara el lugar de las otras
jurisdicciones, resultado que iría en contra del fin de la jurisdicción
constitucional, cual es el de velar por la guarda e integridad de la
Constitución, tarea que comprende también la de asegurar las competencias de
las otras jurisdicciones. Es por eso que esta Corte
estableció, en su sentencia T-119 de 1997, que dentro de las labores que le
impone la Constitución ‘está la de señalarle a la acción de tutela límites
precisos, de manera que se pueda armonizar el interés por la defensa
de los derechos fundamentales con la obligación de respetar el marco de acción
de las jurisdicciones establecidas’”.
No obstante la regla
de general de solución de controversias laborales por parte de la jurisdicción
competente [ordinaria o contenciosa], paralelamente la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que de manera excepcional ante ciertas
circunstancias, puede abrirse paso la acción de tutela para resolver ese tipo
de conflictos, como cuando se trata de salvaguardar de manera efectiva, cierta
y oportuna el derecho a la igualdad en las relaciones de trabajo. Se trata de
un asunto que ha sido objeto de unificación de la doctrina constitucional, por
cuanto se ha considerado que existen situaciones en las cuales la jurisdicción
del trabajo no sería tan efectiva como la acción de tutela para poner término a
prácticas o posiciones que conllevan discriminación en las relaciones laborales
de los trabajadores, que afectan el mandato constitucional del derecho al
trabajo en condiciones dignas y justas.
Ciertamente, en la
sentencia SU 519 de 1997, se dijo por la Corte lo siguiente:
“El artículo 53 de la
Constitución señala perentoriamente principios mínimos que el legislador debe
tener en cuenta cuando dicte las normas integrantes del Estatuto del Trabajo y
uno de ellos es justamente aquel según el cual todo trabajador tiene derecho a
una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo, aspecto éste último que se expresa, como lo ha venido sosteniendo la
Corte, en términos de igualdad: "a trabajo igual, salario igual".
Nótese que las indicadas reglas,
que implican garantías irrenunciables a favor de los trabajadores, no dependen
de si la ley las consagra o no, ni tampoco del contrato de trabajo, como
resulta de la decisión de instancia y de la doctrina en ella citada, sino que
proceden de modo directo e imperativo de la Constitución, por lo cual su
aplicación es obligatoria y su efectividad puede ser reclamada ante los jueces
constitucionales por la vía de la tutela, ya que las vulneraciones que se
produzcan al respecto afectan indudablemente los derechos fundamentales y no es
idónea la simple utilización de la vía judicial ordinaria para restablecer el
equilibrio buscado por la Carta Política.
Debe observarse que la indicada
norma constitucional, además de estar encaminada a la protección especial del
trabajo en condiciones dignas y justas, es un desarrollo específico del
principio general de la igualdad (artículo 13 C.P.), inherente al
reconocimiento de la dignidad humana, que impone dar el mismo trato a las
personas que se encuentran en idéntica situación aunque admite la diversidad de
reglas cuando se trata de hipótesis distintas.
Como la Corte lo ha manifestado,
no se trata de instituir una equiparación o igualación matemática y ciega, que
disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas
entre las situaciones jurídicas objeto de consideración. Estas, por el
contrario, según su magnitud y características, ameritan distinciones y grados
en el trato, así como disposiciones variables y adaptadas a las circunstancias
específicas, sin que por el sólo hecho de tal diversidad se vulnere el
postulado de la igualdad ni se desconozcan los mandatos constitucionales.
Pero -claro está- toda distinción
entre las personas, para no afectar la igualdad, debe estar clara y ciertamente
fundada en razones que justifiquen el trato distinto. Ellas no procederán de la
voluntad, el capricho o el deseo del sujeto llamado a impartir las reglas o a
aplicarlas, sino de elementos objetivos emanados cabalmente de las
circunstancias distintas, que de suyo reclaman también trato adecuado a cada
una.
Así ocurre en materia salarial,
pues si dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría,
igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser
remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o
animadversión del patrono hacia uno de ellos pueda interferir el ejercicio del
derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en
relación con la cantidad y calidad de trabajo”[5].
La misma doctrina constitucional,
fue reiterada en la sentencia SU 547 de 1997[6],
al encontrar la Corte que en el asunto que se debatió en esa oportunidad[7] existía una violación
directa de la Carta Política, por ruptura del principio de igualdad, razón que
consideró suficiente para conceder la tutela por encontrar ineficaz el medio
judicial ordinario. Dijo la Corte al respecto:
“[e]s evidente para la Sala Plena
que, en el caso objeto de estudio, el peticionario merecía protección, no en
cuanto a su alegato sobre incumplimiento de la Convención Colectiva, sino en lo
relativo a la discriminación de la cual ha venido siendo víctima cuando de
aumentos salariales se trata, pues, frente a otros trabajadores que desempeñan
equivalentes tareas y tienen igual nivel y muy parecidas responsabilidades,
viene a ser tratado en condiciones inferiores desde el punto de vista de su
remuneración, específicamente en cuanto a la proporción en el incremento de
ella, por lo cual resulta imperativa la nivelación salarial pedida. Para que
ella se produzca es procedente la tutela, si se tiene en cuenta que el proceso
ordinario resultaría inepto para el fin específico del restablecimiento de la
igualdad.
El juez laboral, enfrentado a la
decisión sobre si un aumento salarial, asignado a un trabajador, resulta
válido, a partir de la consideración sobre el porcentaje de aumento a quienes
ejecutan la misma tarea y desempeñan igual tipo de oficio o actividad, cotejará
dicho incremento con lo pactado en el contrato, con las reglas legales sobre
salario mínimo y con la Convención Colectiva correspondiente, todo según las
disposiciones legales en materia laboral. Pero no entrará a establecer
comparaciones con base en el principio constitucional que impone remunerar
trabajo igual con salario igual, y por tanto no gozará de las mismas facultades
del juez de tutela, fundadas, más que en lo previsto por la ley laboral o en
pactos o convenciones, en normas prevalentes como los ya citados artículos 13,
25 y 53 de la Carta Política, por lo cual no es de esperar que ordene por tal
vía nivelar el salario de quien ha sido discriminado sin justificación respecto
de sus compañeros de trabajo. Además, aun sobre el supuesto de que una acción
laboral ordinaria pudiera prosperar por los motivos constitucionales expuestos,
o por aplicación de normas legales o convencionales, el fallo resultaría
extemporáneo y prácticamente inútil en cuanto a la finalidad concreta de
salvaguardar efectiva, cierta y oportunamente los derechos fundamentales
violados”.[8]
Ahora bien, podría
argumentarse que dada la constitucionalización que dentro del
ordenamiento jurídico ha tenido el derecho al trabajo, todos los conflictos que
surjan de las relaciones laborales darían lugar a ser resueltos mediante el
ejercicio de una acción de rango constitucional como lo es la acción de tutela.
Sin embargo, esa interpretación no puede ser admitida por cuanto de esa manera
no sólo se desvirtuaría por completo la finalidad buscada por el Constituyente
de 1991 con el establecimiento de la tutela, de ser un mecanismo subsidiario
que por su misma naturaleza sólo procede ante la inexistencia de un medio
judicial de defensa o, cuando de existir el mismo resulte insuficiente o
ineficaz para garantizar los derechos fundamentales vulnerados o amenazados[9]; sino porque se
vaciaría de competencia la jurisdicción ordinaria laboral para suplirla por la
jurisdicción constitucional, resultado que iría en contra del fin de ésta
última como es el de velar por la guarda y supremacía de la Constitución, lo
que conlleva de suyo la garantía del ejercicio pleno de las competencias de las
demás jurisdicciones.
Lo anterior sugiere
una pregunta? cuando sería procedente la acción de tutela para resolver
controversias surgidas de relaciones laborales? La respuesta a este
interrogante ha sido absuelta por la Corte, que al respecto ha sostenido que
solamente ante la existencia de circunstancias excepcionales,  derivadas
lógicamente del análisis del caso concreto es procedente la mencionada acción
para resolver ese tipo de conflictos. Y para que se configuren esas
circunstancias de carácter excepcional que desplazan el mecanismo judicial
ordinario y abren paso a la intervención de la jurisdicción constitucional, se
requiere que: i) el asunto debatido tenga relevancia constitucional, es decir,
que se trate indiscutiblemente de la protección de un derecho fundamental[10]; ii) que el problema
constitucional que se plantea aparezca probado de tal manera que para la
verificación de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se solicita,
no se requiera ningún análisis de tipo legal, reglamentario o convencional, que
exija del juez constitucional un ejercicio probatorio que supere sus facultades
y competencias[11];
y, iii) que el mecanismo judicial ordinario resulte insuficiente para proteger
los derechos fundamentales violados o amenazados.
4.3.  En el asunto que
se somete a consideración de la Sala, se alega por la demandante la vulneración
del derecho a la igualdad salarial que se traduce en el principio a trabajo
igual salario igual, derivado directamente del artículo 13 de la
Constitución Política, según el cual todas las personas deben ser tratadas en
igualdad de condiciones, y del artículo 53 de la Carta que consagra como uno de
los principios mínimos fundamentales la igualdad de oportunidades de los
trabajadores. Ahora, dispone el artículo 53 citado que los Convenios
Internacionales del Trabajo que se encuentren debidamente ratificados hacen
parte de la legislación interna. Siendo ello así, el juez constitucional al
examinar una presunta vulneración del principio en cuestión ha de remitirse
necesariamente a lo dispuesto en Tratados Internacionales como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[12], adoptado el 16 de
diciembre de 1966 y aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 74
de 1968, y al Convenio Internacional del Trabajo No. 111, aprobado por Colombia
mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969, relativo a la discriminación en
materia de empleo y ocupación[13].
Para determinar la
procedencia o no de la acción de tutela en el asunto sub examine, entra
la Sala de Revisión al análisis del caso concreto a fin de establecer si las
pruebas que obran en el proceso permiten verificar la vulneración del derecho
fundamental a la igualdad.
5.  Examen del caso
concreto.  Violación del principio de igualdad. Procedencia de la acción de
tutela.
5.1.  La vulneración
del derecho a la igualdad que alega la demandante se deriva del hecho de que la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no ha querido reconocer el pago
de la bonificación por gestión judicial a la que cree tener derecho por
desempeñar el cargo de Directora de la Unidad de Asistencia Legal de esa
entidad. La actora manifiesta que la entidad demandada se encuentra integrada
por diversas Unidades para el cumplimiento de sus funciones, creadas unas por
la Ley 270 de 1996 [Estatutaria de la Administración de Justicia], y otras por
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en desarrollo de
sus facultades constitucionales y legales[14].
Así, cuenta con las Unidades de Planeación, Recursos Humanos, Presupuesto,
Informática y la de Asistencia Legal de la cual es titular en provisionalidad
la demandante.
Cada una de las
Unidades en cuestión, cuenta con un Director de Unidad para el cumplimiento de
las funciones a cargo de la respectiva Unidad, y reporta directamente lo
relacionado con su competencia al Director Ejecutivo de Administración
Judicial. Por disposición del Acuerdo 273 de 1998 proferido por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el cargo de Director de
Unidad quedó equivalente para todos los efectos al cargo de Magistrado Auxiliar
de las altas corporaciones.
Dispone el artículo 2
del Acuerdo mencionado que: “[E]stablécese para todos los efectos, la
equivalencia del cargo de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, con la de Magistrado Auxiliar”. (Resaltado fuera
de texto).
La negativa de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se funda en la expedición del
Decreto 4040 de 2004 por parte del Gobierno Nacional, mediante el cual se creó
una bonificación de gestión judicial para Magistrados de Tribunales y otros
funcionarios, a la cual solamente tienen derecho los servidores públicos que
ocupen los cargos taxativamente señalados en el artículo 1 del mencionado
decreto, y los que a pesar de no estar incluidos en esa norma estuvieren
devengando la bonificación por compensación a la entrada en vigencia del
decreto en cuestión, esto es, diciembre 3 de 2004. En ese orden de ideas,
quienes se posesionen con posterioridad a la vigencia del Decreto 4040, en
alguno de los cargos no señalados expresamente en el artículo 1 del mismo,
entre otros el de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, no tienen derecho al pago de  bonificación de gestión
judicial, como sucede en el caso de la demandante.
5.2.  Sin entrar la
Corte al análisis del Decreto 4040 de 2004 por cuanto se trata de un asunto que
desbordaría sus atribuciones constitucionales y legales, lo que resulta claro
de las pruebas que obran en el expediente, es que de la interpretación del
mismo realizada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial surge un
trato diferenciado respecto de servidores públicos que se encuentran en
similares condiciones, veamos las razones:
Como se señaló en esta
sentencia, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se encuentra
conformada para el ejercicio de sus atribuciones por distintas Unidades las
cuales cuentan dentro de su planta de personal con un Director de Unidad. Ese
cargo, por disposición del Acuerdo 273 de 1998 es equivalente para todos los
efectos al cargo de Magistrado Auxiliar de las Corporaciones de nivel
nacional[15].
Ello significa que para el ejercicio y desempeño del  mismo se exigen los
mismos requisitos y condiciones establecidos en la ley[16], y en consecuencia
gozan de los mismos derechos y prerrogativas del cargo.
Ahora bien, a partir
de la vigencia del Acuerdo 273 de 1998, quienes desempeñen el cargo de Director
de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tienen la misma
remuneración mensual que por todo concepto devengan los Magistrados Auxiliares
de las Altas Cortes, en virtud de la equivalencia allí establecida. No obstante,
a partir de la expedición del Decreto 4040 de 2004, la entidad accionada
realizó para efectos salariales una distinción entre los Directores de Unidad
de esa institución que se encontraban en ejercicio al cargo al momento de su
vigencia, y quienes se posesionen con posterioridad a la misma. En efecto, al
respecto sostuvo la accionada en el escrito de respuesta a la acción de tutela
que:
“[A] los cargos de
Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por
ser equivalentes al de Magistrado Auxiliar, de conformidad con el Acuerdo 273
de marzo 19 de 1998, a la fecha se les viene aplicando el mismo régimen
salarial y prestacional y las mismas prerrogativas de dicho cargo, salvo para
aquellos servidores judiciales que se posesionen en los cargos antes referidos
con posterioridad a la de la Vigencia del Decreto 4040 de diciembre 3 del 2004,
en lo que se refiere a la Bonificación por Gestión Judicial y Bonificación por
Compensación, de conformidad con el contenido de dicho Decreto, como ocurre en
el caso de la Doctora BOLIVAR VOLOJ, quien se posesionó a partir del 30 de
marzo de 2005”.
5.3.  Las garantías
laborales irrenunciables de los trabajadores, como lo es el derecho al salario,
no pueden depender de interpretaciones restrictivas del empleador como sucede
en el asunto que se examina. Los derechos fundamentales que consagra la
Constitución Política en materia laboral imponen su interpretación y aplicación
de suerte que se vivifiquen y realicen plenamente los valores y principios en
ella contenidos en procura del reconocimiento total de la dignidad humana.
La existencia de una
diferencia salarial entre trabajadores que se encuentran en similares
condiciones, debe estar fundamentada en una justificación objetiva y razonable,
so pena de vulnerar el derecho a la igualdad. Ahora, esa diferencia no puede
sustentarse en argumentos meramente formales como la fecha de vinculación a un
cargo, menos si, como sucede en el asunto que se examina, el cargo ha sido
asimilado a otro para todos los efectos, en virtud de un acto administrativo
general y abstracto proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura (Acuerdo 273 de 1998), que se encuentra vigente, y por tanto
goza de la presunción de legalidad.  El intérprete de las normas jurídicas
cuando se trata del reconocimiento de derechos laborales de los trabajadores,
debe estar orientado a la realización de los fines del Estado y no a su
quebrantamiento o ruptura pues con ello se resquebraja toda la filosofía que orienta
el Estado Social de Derecho.
5.4.  Si bien el
Decreto 4040 de 2004 fue expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de la
Ley 4 de 1992, ello obedeció a la necesidad de poner fin a una controversia
jurídica entre unos funcionarios y empleados de la Rama Judicial con el Estado
respecto de un derecho de esos servidores públicos que se controvertía en los
estrados judiciales. En ese sentido, se reconoció la existencia de un derecho
que derivó en el pago de la denominada bonificación por gestión judicial para
algunos servidores públicos, entre los cuales se incluyeron los Magistrados
Auxiliares de las Altas Corporaciones judiciales.
Con la expedición del
Decreto 4040 de 2004, se ofreció a los servidores judiciales que se acogieron a
sus normas y se encontraban en las condiciones allí reguladas un instrumento de
carácter jurídico que permitió poner fin a unos procesos judiciales en curso
antes de la sentencia con la cual debían culminar, acudiendo, según el caso, a
la celebración de una transacción o de un conciliación.
En manera alguna,
puede interpretarse ese decreto como un medio para establecer una distinción
que él no consagra en relación con la remuneración de quienes ocupaban y en el
futuro ocupen unos cargos en la Rama Judicial del Estado, pues ello conllevaría
a la vulneración del principio constitucional que establece que a trabajo
igual salario igual, principio que por lo demás pertenece a la teoría
general del trabajo en el Derecho universal. Esa es la razón por la cual
resulta contrario a la teleología del Decreto 4040 de 2004 una interpretación
como la realizada por la entidad accionada, pues ella llevaría a desvertebrar
inclusive la propia finalidad constitucional incorporada al artículo 150,
numeral 19, literal e) de la Constitución Política, según la cual una ley marco
traza los objetivos y criterios a los cuales se debe sujetar el Gobierno para “[F]ijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso y de la Fuerza Pública”, lo que significa que se fija la
remuneración para empleos de manera general y abstracta mediante la
intervención del Congreso de la República y del Ejecutivo, cada uno en el
ámbito de sus competencias, sin importar quien los ocupe y la fecha de su
posesión.
El reconocimiento de
una misma remuneración para los servidores públicos que ingresen a desempeñar
los cargos de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4040 de 2004,
no significa que se está haciendo extensivo el pago de la bonificación por
gestión judicial a nuevos cargos. No. Es evidente que se trata de cargos que
existían con anterioridad a la expedición del mencionado decreto. Cosa distinta
es que las situaciones individuales y concretas para eventuales reclamaciones
judiciales que pudieran culminar con la conciliación o la transacción a que se
refiere ese decreto, no se extienden a quienes fueron nombrados con
posterioridad a la vigencia del mismo en esos cargos.
Como se dijo, con la
expedición del Decreto 4040 se pretendió poner fin a una controversia jurídica
surgida precisamente a raíz de la expedición de un acto administrativo que
reconocía la bonificación por compensación[17]
para determinados servidores de la Rama Judicial y, por ello, se reconoció la
existencia de un derecho a quienes se encontraban en las situaciones de hecho
señaladas en el Decreto 4040. Pero eso no significa que mediante el mismo se
haya autorizado el establecimiento de diferencias para efectos de la
remuneración de servidores públicos de la Rama Judicial, ni que para amparar
derechos adquiridos de quienes ocupaban determinados cargos con anterioridad a
la expedición del decreto se pueda establecer una diferencia de trato respecto
de servidores que ocupan los mismos empleos.
Una cosa es el
reconocimiento de unos derechos que se estaban controvirtiendo judicialmente a
algunos servidores judiciales que desempeñaban determinados cargos con
anterioridad a la expedición y vigencia del Decreto 4040 de 2004, controversia
que efectivamente quedó terminada con la expedición de ese acto administrativo
para quienes a él se acogieron; y, otra muy distinta la situación que se
presenta respecto de esos empleos con posterioridad a la vigencia del mismo, en
relación con los cuales se exige por las normas jurídicas determinados
requisitos y calidades, y por lo tanto deben tener los mismos derechos y
prerrogativas.
La solución de una
controversia jurídica de orden laboral por el reconocimiento de derechos de los
trabajadores, no puede dar lugar a otra por la indebida interpretación que de
los principios laborales realicen las entidades del Estado. Precisamente los
principios mínimos fundamentales que consagra el artículo 53 de la Constitución
Política, aun cuando no se haya dictado el Estatuto del Trabajo, son
vinculantes para el intérprete, y mal podría aceptarse una tesis según la cual
derechos y garantías obtenidos por los empleados, puedan ser desconocidos en
forma paulatina con fundamento en una interpretación que no consulta los
principios y valores que en relación con el derecho al trabajo se consagran en
la Constitución Política.
De las consideraciones
que se han expresado, para esta Sala de Revisión resulta indiscutible la
relevancia constitucional que se plantea en el presente asunto, pues se trata
de una vulneración ostensible del derecho a la igualdad que se encuentra
plenamente probada con las afirmaciones de la entidad accionada, así como con
las certificaciones expedidas por esa entidad en las cuales se pone en
evidencia la diferencia salarial existente entre los Directores de Unidad de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial vinculados al cargo con
anterioridad a la expedición del Decreto 4040 de 2004 y, la demandante quien se
posesionó con posterioridad a la vigencia del mismo.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la sentencia proferida
por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la
acción de tutela interpuesta por Diana Isabel Bolívar Voloj contra la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial.
Segundo: CONCEDER el amparo
constitucional solicitado por vulneración del derecho fundamental a la
igualdad. En consecuencia, ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, reconocer y pagar a la ciudadana Diana Isabel Bolívar Voloj, a partir
de la fecha de su posesión en el cargo de Directora de la Unidad de Asistencia Legal
de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la misma remuneración que
por todo concepto devengan los Directores de Unidad de esa entidad, conforme a
la equivalencia que para todos los efectos estableció el Acuerdo 273 de 1998,
expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Líbrense por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] “Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura: (…) 7.  Determinar la estructura y la planta de personal del
Consejo Superior de la Judicatura (…)”.
[2] Se refiere al de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial
[3] Ley 50 de 1990, art. 1. Para que haya
contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales
(…) c) Un salario como retribución del servicio.
[4] Cfr. T-218/02, T-047/02
[5] En esa oportunidad la Corte con ponencia
del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, concedió el amparo
constitucional solicitado por una operaria de la Empresa T.A.S. Comunicaciones
S.A. que venía siendo discriminada salarialmente respecto de sus compañeras de
trabajo, a pesar de tener el mismo cargo y desempeñar la misma labor, en razón
a la negativa de la demandante de acogerse a la Ley 50 de 1990. La Corte Constitucional
en Sala de Unificación revocó en todas sus partes la sentencia proferida por el
juez laboral y concedió la acción de tutela, en la cual se ordenó la nivelación
salarial de la demandante y la cancelación de las diferencias de sueldo que se
le impusieron durante el tiempo en que la discriminación tuvo lugar.
[6] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Se examinó el caso de un trabajador de la empresa  “Fagrave S.A.”
que no fue beneficiado con un incremento salarial en la misma proporción que lo
fueron los demás trabajadores sindicalizados, como una manera de retaliación
por su decisión de afiliarse al Sindicato. La Corte concedió el amparo
constitucional por violación de los derechos a la igualdad y al trabajo en
condiciones dignas y justas, y al principio de proporcionalidad entre la labor
desempeñada y la remuneración.
[8] En el mismo sentido se pronunció la Corte
en las sentencias T-652/98 M.P. Fabio Morón Díaz y T-707/98 M.P. Carlos Gaviria
Díaz, en las cuales se ampararon los derechos al trabajo y a la igualdad, de
trabajadores discriminados salarialmente siguiendo la doctrina constitucional
sentada en las sentencias de unificación SU 519/97 y SU547/97.
[9] Cfr. T-119/97, T-262/98
[10] Al respecto, dijo la Corte en la
sentencia T-335/2000 que “[l]a definición de asuntos meramente legales o
reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos
fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro,
no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”.
[11] Cfr. T-079/95, T-638/96, T-373/98, T-335/00.
[12]
Artículo 7
Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al
goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en
especial:
a) Una remuneración que
proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual
por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular,
debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los
hombres, con salario igual por trabajo igual;
ii) Condiciones de
existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones
del presente Pacto;
b) La seguridad y la higiene
en el trabajo;
c) Igual oportunidad para
todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les
corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y
capacidad;
d) El descanso, el disfrute
del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las
variaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos.
[13] Artículo 1
1. A los efectos
de este Convenio, el término discriminación comprende:
a) cualquier
distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo,
religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por
efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y
la ocupación;
b) cualquier otra
distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la
igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación que podrá ser
especificada por el Miembro interesado previa consulta con las organizaciones
representativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones
existan, y con otros organismos apropiados.
2. Las
distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas
para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación.
3. A los efectos
de este Convenio, los términos empleo y ocupación incluyen
tanto el acceso a los medios de formación profesional y la admisión en el
empleo y en las diversas ocupaciones como también las condiciones de trabajo.
[14] Constitución Política art. 257, numeral
2. Ley 270 de 1996, art. 98
[15] Corte Suprema de Justicia, Consejo de
Estado, Consejo Superior de la Judicatura y Corte Constitucional.
[16] Los cargos de Magistrado Auxiliar son
equivalentes a su vez a los cargos de Magistrado de Tribunal Superior de
Distrito Judicial. Además de los requisitos generales para desempeño de cargos
de funcionarios de la Rama Judicial (art. 127 Ley 270 de 1996), para el cargo
de Magistrado de Tribunal se requiere por disposición del artículo 128 de la
citada ley, tener experiencia profesional por un lapso no inferior a ocho años.
[17] Decreto 610 de 1998