C-018-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-018/07
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración/PRINCIPIO DE LEGALIDAD
DEL TRIBUTO EN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-No se vulnera con expresión
“análogas”
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-Elementos
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO LATO-Elementos
COSA JUZGADA MATERIAL-No configuración
La situación que se analiza no corresponde a ninguno
de los supuestos de la cosa juzgada material, no obstante que el contenido de
la expresión “y afines” equivale al de las palabras “o análogas”, en la
semántica y en el contexto de los artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del
Decreto Ley 1333 de 1986. No ignora la Corte que la palabra “afines” tiene el
mismo alcance idiomático que “análogas”, por las razones ya consignadas y la
que adelante se expresará. Sin embargo, tampoco puede pasar por alto que en la
sentencia C-220 de 1996, esta corporación no extendió el examen constitucional
a la expresión “y afines” ahora acusada.
PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO EN
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-No se vulnera con expresión “y afines” referida a actividades gravadas
con dicho impuesto
El legislador al regular el impuesto de industria y
comercio empleó en los artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto Ley
1333 de 1986, la expresión “y afines” para efectos de señalar las actividades
que constituyen servicios gravados con el impuesto de industria y comercio, lo
cual, en criterio de esta Corte, no viola el principio de legalidad tributaria,
toda vez que haciendo una interpretación razonable se advierte que no se trata
de un concepto ambiguo e indeterminable en relación con uno de los elementos
del referido tributo -el hecho generador-, sino de una expresión cuyo alcance
puede ser perfectamente determinado e identificado, si se toma en consideración
el contexto normativo dentro del cual está inmersa.
Referencia: expediente D-6361
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 36 (parcial) de la Ley 14 de 1983 y el artículo 199 del Decreto Ley
1333 de 1986.
Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.C.,  veinticuatro (24) de enero
de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 36 (parcial) de la Ley 14 de 1983 y el
artículo 199 (parcial) del Decreto Ley 1333 de 1986.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las normas
acusadas:
“Ley 14 de 1983
Por la cual se fortalecen los fiscos de
las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones
…   …   …
Artículo 36.- Son actividades de servicios
las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización
de una o varias de las siguientes o análogas
actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés,
hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos,
formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los
mandatos y la compra - venta y administración de inmuebles; servicios de
publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión,
clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías,
portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas,
automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de
cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que
contengan audio y vídeo, negocios de montepíos y los servicios de consultoría
profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho.”
“DECRETO 1333 DE 1986
Por el cual se expide el Código de Régimen
Municipal
…   …   …
ARTICULO 199. Son actividades de servicios las dedicadas
a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o
varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de
bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes,
moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación
comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa
y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría,
construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de
recreación, salones de belleza, peluquería, portería, servicios funerarios,
talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines,
lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo
tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los
servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares
o de hecho.”
III.
LA DEMANDA.
En criterio del demandante, las expresiones
acusadas “o análogas”, “y afines” de los artículos 36 de la Ley
14 de 1983 y 199 del Decreto 1333 de 1986 son contrarias a la Constitución,
puesto que al definir las actividades de servicios en el impuesto de industria
y comercio, establecen mandatos de carácter indeterminado y ambiguo, violando
de esta manera los principios de legalidad y certeza del tributo, así como los
de competencia y poder impositivo en cabeza del Congreso de la República.
Explica, que el legislador vulneró tales
principios (arts. 1°, 150-11-12 y 338 de la Constitución), porque en su
condición de órgano de representación estableció para el impuesto de industria
y comercio un hecho generador indeterminado y ambiguo, provocando así la
posibilidad de interpretación analógica, la cual está proscrita en el campo
impositivo.
Agrega que como consecuencia de tal
indeterminación, el legislador propicia el desconocimiento del artículo 287-3
de la Carta, que reconoce a los entes territoriales competencia para
administrar sus tributos, en la medida en que so pretexto de ejercer esta
facultad dichos entes quedan autorizados por la disposiciones acusadas para
aclarar la referida deficiencia normativa, desbordando así la autonomía que se
les reconoce, la cual está sujeta a la Carta Política y a la ley.
En cuanto hace a la violación de la
competencia impositiva del Congreso de la República, que consagran el artículo
1° y los numerales 11 y 12 del artículo 150 superior, el actor expresa que la
autorización para crear tributos territoriales no le da al Congreso
atribuciones para delegar dicha competencia, en forma general, en las entidades
territoriales a fin de que subsanen la falta de claridad en la determinación de
los tributos legales, pues sólo el legislador puede enmendar esa falencia.
IV. INTERVENCIÓN DEL
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
Dentro del término de fijación en lista, la
doctora Ana María del Pilar Nieto Nieto, en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, intervino en esta actuación para solicitar a la
Corte que respecto de la palabra “o análogas” del artículo 36 de la Ley
14 de 1983, esté a lo resuelto en la sentencia C-220 de 1996, que declaró
exequible la misma expresión del artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, el
cual subrogó dicho precepto; y que declare exequible la expresión “y afines”
del artículo 36 de la Ley 14 de 1983 y del artículo 199 del Decreto Ley 1333 de
1986.
Señala, como consideración previa, que en
el presente caso se está ante la subrogación del artículo 36 de la Ley 14 de
1983 por parte del artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, y ante el
fenómeno de la cosa juzgada respecto de la constitucionalidad de las expresiones
“o análogas” de ambas disposiciones legales.
Manifiesta que la Corte Constitucional en
sentencia C-220 de 1996, al examinar la constitucionalidad de la expresión
palabra “o análoga” del artículo 36 de la Ley 14 de 1983, conformó la
unidad normativa con la misma expresión del artículo 199 del Decreto Ley 1333
de 1986 y declaró su exequibilidad, razón por la cual existe cosa juzgada
constitucional respecto de dicha palabra.
Por lo que respecta al vocablo “y
afines” contenido tanto en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 como en el
artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, considera la interviniente que debe
ser declarado exequible, atendiendo los  mismos argumentos que expuso la Corte
en la sentencia C-220 de 1996, donde dejó establecido que el empleo de la
analogía en la determinación del hecho generador del impuesto de industria y
comercio no vulnera el principio de legalidad del tributo, ya que según precisó
en la mencionada providencia, “los impuestos pueden no estar determinados en
la respectiva disposición, pero ser perfectamente determinables a partir de una
referencia, pauta o directriz contenida en la norma creadora del tributo”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación
solicita a la Corte estarse a lo resuelto en sentencia C-220 de 1996 que
declaró exequibles las expresiones “o análogas” de los artículos 36 de
la Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto 1333 de 1986, acusadas en esta oportunidad.
Agrega que como la alocución “y
afines”, que consignan las mencionadas disposiciones, tiene un contenido
normativo idéntico al de la expresión “o análogas”, que también se acusa
y es utilizada para efectos de enumerar las actividades de servicios sometidos
al impuesto de industria y comercio, es claro que los argumentos expuestos por
la Corte Constitucional en la sentencia C-220 de 1996, son plenamente
aplicables en lo que toca con la exequibilidad de esa expresión, por lo cual
debe estarse a lo decidido en esa providencia, pues se configura la cosa
juzgada constitucional en sentido material.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numerales 4° y 5°, de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la acción de inconstitucionalidad de la referencia.
2. Cosa juzgada constitucional
En sentencia C-220 de 1996 (16 de mayo), M.
P. Carlos Gaviria Díaz, esta corporación declaró la exequibilidad de la
expresión “o análogas”, ahora demandada, contenida en el artículo 36 de
la Ley 14 de 1983, subrogado por el artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986,
donde aparece la misma expresión que, por iguales razones, también se declaró
exequible.
Tal decisión hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional en forma absoluta, conforme a lo dispuesto en el inciso 1° del
artículo 243 superior, pues en aquella ocasión la Corte no limitó sus efectos,
ni en la parte motiva ni en la resolutiva del citado pronunciamiento, no
obstante que los cargos planteados por el actor sólo se referían al presunto
desconocimiento de los principios de representación popular, legalidad y
predeterminación de los tributos.
En efecto, en el mencionado fallo la
declaratoria de exequibilidad de los segmentos normativos censurados, se adoptó
luego de que la Corte confrontara lo impugnado con todas las normas de la
Constitución, encontrando además que los concejos municipales tienen
competencia para la determinación de las actividades de servicios “análogas”
a las enunciadas en  las aludidas normas. Así razonó esta corporación para
llegar a tal conclusión:
“El actor afirma que la expresión ‘o
análogas’ contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 (subrogado por el
artículo 199 del Decreto 1333 de 1986) viola el artículo 338 del Estatuto
Superior, en cuanto permite que la determinación de las actividades de
servicios sobre las cuales debe recaer el impuesto de industria y comercio la
efectúen las autoridades administrativas, puesto que el legislador no las
determinó en forma clara y precisa.
El cargo carece de fundamento por las
razones que a continuación se señalan:
En el impuesto de industria y comercio, el
hecho imponible lo constituye -de conformidad con el artículo 32 de la Ley 14
de 1983, subrogado por el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986- ‘todas las
actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen
en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por
personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan
en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con
establecimientos de comercio o sin ellos’.
El legislador en los artículos 34, 35 y 36
de la ley parcialmente acusada, subrogados, en su orden, por los artículos 197,
198 y 199 del Decreto 1333 de 1986 definió cada una de las citadas actividades,
en los siguientes términos:
‘...se consideran actividades industriales
las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección,
preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier
clase de materiales o bienes’.
‘Se entiende por actividades comerciales,
las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías,
tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el
Código de Comercio, siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código
o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios’.
‘Son actividades de servicios las
dedicadas a satisfacer las necesidades de la comunidad mediante la realización
de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de
bebidas y comidas, servicio de restaurantes, cafés, hoteles, casas de
huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de
intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y
la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad,
interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes
sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería,
servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas,
automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y
arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio
y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional
prestados a través de sociedades regulares o de hecho’.
Adviértase cómo el legislador al referirse
a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de industria y
comercio, hace una enunciación no taxativa de éstas. En consecuencia, la
calificación de las actividades ‘análogas’ a las enumeradas en la disposición
materia de demanda, que también pueden catalogarse de servicios y, por tanto,
obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde hacerla a los Concejos
Municipales, como ente facultado constitucionalmente para crear impuestos de
acuerdo con lo establecido por la ley. (arts. 1, 287-3, 313-4 y 338 C.N. .).
Ahora bien: si las autoridades
administrativas al aplicar la norma incurren en arbitrariedades, sus actos son
susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa
previa la interposición de los recursos de la vía gubernativa; pero para evitar
sus excesos no puede exigirse al  legislador que prevea taxativamente todas las
actividades que cumplen el supuesto normativo, ni que limite la imposición del
tributo sólo a las enunciadas expresamente, cuando la misma ley está señalando
que se aplica a ‘todas’ las actividades de servicios que se ejerzan o realicen
dentro de las respectivas jurisdicciones municipales; por tanto, los vicios en
que pueda incurrir el ejecutor de la norma no son causal de
inconstitucionalidad.
En este orden de ideas la expresión ‘o
análogas’, contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, no viola el
principio de legalidad tributaria. El recurso a la analogía previsto en la
norma demandada se refiere únicamente a la determinación de otras actividades
de servicios que siendo semejantes o similares a las enunciadas expresamente,
deben ser objeto del impuesto de industria y comercio. Exigir al legislador que
enumere todas las actividades de servicios destinadas a satisfacer las
necesidades de la comunidad, para efectos de la imposición de dicho gravamen,
sería ilógico e irrazonable.
La utilización por parte del legislador de
términos como ‘similares’ o ‘análogas’ en las normas tributarias, no implica
necesariamente la indeterminación de los elementos del impuesto, ni conduce de
manera inevitable a su inconstitucionalidad. Los hechos gravables, los sujetos
activos y pasivos, la base gravable y las tarifas de los impuestos pueden no
estar determinados en la respectiva disposición, pero ser perfectamente
determinables a partir de una referencia, pauta o directriz contenida en la
norma creadora del tributo. Así lo sostuvo la Corte en la sentencia C-209 de
junio 7 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la que se declaró
exequible el inciso final del artículo 26 de la Ley 6a de 1992, cuyo texto es
el siguiente: ‘Igualmente son responsables aquellas entidades que desarrollen
habitualmente operaciones similares a las de las entidades señaladas en
el inciso anterior, estén o no sometidas a la vigilancia del Estado’, con los
siguientes argumentos:
‘... así: en el inciso primero es lógico
que el sujeto pasivo esté claramente determinado porque se trata de entidades
que han obtenido autorización previa del Estado para realizar su actividad
financiera. Pero en el inciso segundo es natural que el sujeto pasivo sea
indeterminado pero determinable, por lo siguiente: es indeterminado porque
se carece de autorización estatal -necesitándola- y en consecuencia la persona
se encuentra en el anonimato. Pero es determinable porque el ejercicio habitual
de la actividad financiera, claramente determinado en la ley, hace surgir la
identidad de la persona. En otras palabras, la naturaleza del hecho conduce
a la identidad de la persona y, por este camino, a la identificación del sujeto
pasivo del impuesto, dándose así aplicación al principio de legalidad del
tributo’.
En el caso que hoy se demanda, las
actividades de servicios análogas a las consagradas por el legislador en el
artículo 36 de la ley 14 de 1983, que serían objeto del pago del impuesto de
industria y comercio, son claramente determinables, pues ha de tratarse de
servicios que guarden similitud o semejanza con los citados en dicha
disposición. Y como bien lo afirma el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, ‘estando señaladas por la ley como materia imponible todas
las actividades comerciales, industriales y de servicios, como lo enseña el
artículo 32 y calificadas como las califica de industriales, comerciales, o de
servicios, la no inclusión en alguno de estos grupos a lo sumo tendría como
efecto que se considerara dentro de la norma como 'comercial', pero no
escaparía al señalamiento como hecho gravable o materia imponible, como dice la
ley.” (Subrayas y negrillas del texto original).
En consecuencia, habiendo operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de la expresión “o
análogas”, contenida en los artículos 36 de la Ley 14 de 1983  y 199 del
Decreto Ley  1333 de 1986, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la
mencionada providencia, en relación con ese segmento normativo.
3. Análisis constitucional de la
expresión “y afines” de los artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del
Decreto Ley 1333 de 1986.
El autor de la presente demanda cuestiona
la constitucionalidad de las palabras “y afines”, contenidas en los
artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, para lo
cual se apoya en los mismos argumentos que expuso para atacar la expresión “o
análogas” de los mismos preceptos jurídicos, sobre la cual existe cosa
juzgada constitucional, según ya se determinó en el acápite anterior.
Los cargos de inconstitucionalidad contra
el indicado aparte normativo “y afines” consisten, en síntesis, en que
establece un mandato de carácter indeterminado y ambiguo para efectos del
señalamiento de las actividades sometidas al régimen del impuesto de industria
y comercio, violando de esta manera los principios superiores de legalidad y
certeza del tributo, autonomía de los entes territoriales, así como los de
competencia y poder impositivo, en cabeza exclusiva del Congreso de la
República.
El Procurador pide a la Corte declarar
que en este caso ha operado la cosa juzgada constitucional en sentido material,
pues en su sentir la expresión “y afines” que se impugna, tiene un
significado equivalente al de las palabras “o análogas”, sobre las
cuales recayó la decisión de exequibilidad en la sentencia C-220 de 1996 y,
además, porque unas y otras fueron empleadas por el legislador en las mismas
normas legales con un propósito semejante, cual es el de identificar las
actividades sujetas al mencionado tributo.
Debe entonces la Corte determinar si, tal
como lo plantea el director del Ministerio Público, respecto del texto acusado “y
afines” se configura efectivamente la cosa juzgada constitucional en
sentido material o si, por el contrario, no se presenta dicho fenómeno, caso en
el cual deberá entonces discurrir específicamente sobre lo impugnado.
A tal efecto, conviene recordar que la
cosa juzgada material se presenta cuando la disposición normativa objeto de
estudio reproduce con un contenido idéntico o similar otra disposición
que con anterioridad ha sido objeto de pronunciamiento de fondo, con
base en los mismos cargos y dentro de un contexto fáctico y normativo
semejante.[1]
Tal fenómeno presenta dos variantes: la
cosa juzgada material en sentido estricto y la cosa juzgada material en sentido
lato.
De conformidad
con la jurisprudencia[2], para determinar que se
está en presencia del fenómeno de la cosa juzgada material en sentido estricto,
es preciso que concurran cuatro elementos:
(i)
Que un precepto haya sido previamente declarado
inexequible.
(ii)
Que la disposición demandada se refiera al mismo
sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo
reproduzca, de manera que el contenido material del texto demandado sea igual a
aquél que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en
cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto dentro del cual se
ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa
pero el contenido normativo es el mismo, se entiende que ha habido una
reproducción. Por el contrario, si la redacción es igual pero del contexto se
deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se realizó una
reproducción.
(iii)
Que el texto de referencia anteriormente juzgado
con el cual se compara la “reproducción” haya sido declarado
inconstitucional por “razones de fondo”,  lo cual significa que la ratio decidendi
de la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma.
(iv)
Que subsistan las disposiciones constitucionales
que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo, en el
cual se declaró la inexequibilidad.
Constatado lo anterior, la Corte debe declarar la
inconstitucionalidad del texto normativo en cuestión, por copiar el contenido
del previamente examinado y retirado del ordenamiento jurídico, en
contravención de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 243 de la
Constitución Política, que prohíbe “reproducir el contenido material del
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”.
Por su parte, la cosa juzgada constitucional en
sentido lato se presenta cuando el legislador reproduce una norma que ha sido
declarada exequible, la cual  nuevamente es demandada por violar la
Constitución.
En este evento, la jurisprudencia[3]
considera que el fallo anterior constituye un precedente, frente al cual
procede respetar lo decidido en esa providencia, pues están en juego valores
tan importantes como la consistencia judicial, la estabilidad del derecho, la
seguridad jurídica y el principio de la confianza legítima. En consecuencia,
corresponde a la Corte observar la ratio decidendi anterior y su
conclusión, para declarar exequible la norma demandada.
Apartarse de tal precedente, o llegar a la misma
conclusión del fallo anterior pero por motivos diversos, demandará razones
sobrevinientes muy poderosas, que protejan la dinámica del derecho, lo salven
de petrificación, o eviten reincidir en eventuales errores ostensibles,
alternativa que sólo surgirá muy excepcionalmente, por imperiosos motivos que
así mismo ostenten raigambre constitucional y respondan a criterios que también
ha fijado la jurisprudencia.
Expuestas las consideraciones anteriores, la Corte
encuentra, en todo caso, que, contrariamente al concepto del Ministerio
Público, en el presente asunto no se configura la cosa juzgada constitucional
material respecto de la expresión “y afines” de los artículos 36 de la
Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, por las siguientes razones:
Desde el punto de vista semántico es indudable que la
expresión acusada “y afines” tiene el mismo significado que “o
análogas”, que declaró exequible la sentencia C-220 de 1996, por cuanto
ambas expresiones denotan una estrecha relación de semejanza de una cosa con
otra.
Además, tal como lo pone de presente el Procurador, a
la luz del contexto normativo se advierte que las dos expresiones son
utilizadas por el legislador con la misma finalidad de identificar las
actividades que están sometidas al impuesto de industria y comercio.
La Corte, en la mencionada sentencia C-220 de 1996, se
pronunció solamente sobre la expresión “o análogas”, demandada por el
actor en aquella oportunidad, sin aplicar la figura de la unidad normativa
(art. 6° del Decreto 2067 de 1991) para cobijar con la misma decisión “y
afines”.
Para esta corporación este suceso es relevante y
afecta la configuración de la cosa juzgada material, ya que en el presente caso
no se ataca un nuevo precepto que copia otro declarado exequible con anterioridad
a tal reproducción, sino que se impugna el segmento normativo “y afines”,
perteneciente a las mismas disposiciones legales, los artículos 36 de la Ley 14
de 1983 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, sobre cuya expresión “o análogas”
la Corte se pronunció declarando su constitucionalidad en la citada sentencia
C-220 de 1996.
La situación que se analiza no corresponde, entonces,
a ninguno de los supuestos de la cosa juzgada material, no obstante que el
contenido de la expresión “y afines” equivale al de las palabras “o
análogas”, en la semántica y en el contexto de los artículos 36 de la Ley
14 de 1983 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986.
No ignora la Corte que la palabra “afines”
tiene el mismo alcance idiomático que “análogas”, por las razones ya
consignadas y la que adelante se expresará. Sin embargo, tampoco puede pasar
por alto que en la sentencia C-220 de 1996, esta corporación no extendió el
examen constitucional a la expresión “y afines” ahora acusada, pudiendo
haber integrado la unidad normativa, dado que, como desde su óptica acota el
actor, ambas expresiones son empleadas por el legislador con la misma finalidad
de identificar las actividades sujetas al impuesto de industria y comercio.
No existiendo, por tanto, cosa juzgada constitucional
sobre el enunciado normativo “y afines” que se examina, procede la Corte
a efectuar brevemente el respectivo análisis de fondo, para lo cual atiende  y
se remite, de todas formas, al precedente de la sentencia C-220 de 1996, ya que
la argumentación de esa providencia resuelve satisfactoriamente los problemas
jurídicos planteados en la presente demanda, referentes a la supuesta
infracción de los principios constitucionales de legalidad y certeza del
tributo, autonomía de los entes territoriales, y los de competencia y poder
impositivo en cabeza exclusiva del Congreso de la República.
En criterio del actor la expresión “y afines”
es inconstitucional ya que su  indeterminación comporta flagrante violación del
principio constitucional de legalidad tributaria, al dar lugar a que no sólo
surjan interpretaciones analógicas sobre el hecho generador del impuesto de
industria y comercio, proscritas en el campo de los impuestos, sino además a
que los consejos municipales, con desconocimiento de su autonomía fiscal,
aclaren la deficiencia normativa, apoyados además en que el Congreso le delega
la facultad impositiva que es indelegable.
Para la Corte la acusación no está llamada a
prosperar, por los siguientes motivos:
La jurisprudencia constitucional al precisar el
alcance del principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 338
superior ha manifestado en forma reiterada que uno de los aspectos que lo
definen y caracterizan es la predeterminación de los tributos[4],
consistente en que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y
las tarifas de los impuestos”, tal como lo ordena expresamente la norma
constitucional en cita.
Según esta corporación, tal exigencia tiene un
objetivo democrático esencial, ya que fortalece la seguridad jurídica y evita
los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que
impone la contribución debe ser obra de un cuerpo representativo y debe fijar,
con base en una discusión democrática,  los elementos esenciales del tributo[5].
La Corte ha manifestado, también, que el principio de
predeterminación de los tributos no puede ser interpretado con excesivo rigor,
al punto de exigir que el acto jurídico que imponga una contribución no pueda
dar lugar a algún entendimiento divergente, como sucede en toda concepción
humana, pues “las leyes tributarias como cualesquiera otras, pueden suscitar
variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación,
lo cual de suyo no puede acarrear su inexequibilidad”[6],
y solo hay lugar a declararla cuando no sea posible “encontrar una
interpretación razonable sobre cuales en definitiva pueden ser los elementos
esenciales del tributo…”[7]
En el asunto bajo revisión acontece que el legislador
al regular el impuesto de industria y comercio empleó en los artículos 36 de la
Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, la expresión “y afines”
para efectos de señalar las actividades que constituyen servicios gravados con
el impuesto de industria y comercio, lo cual, en criterio de esta Corte, no
viola el principio de legalidad tributaria, toda vez que haciendo una
interpretación razonable se advierte que no se trata de un concepto ambiguo e
indeterminable en relación con uno de los elementos del referido tributo -el
hecho generador-, sino de una expresión cuyo alcance puede ser perfectamente
determinado e identificado, si se toma en consideración el contexto normativo
dentro del cual está inmersa.
Así, entiende la Corte que la expresión “y afines”,
que se analiza, está referida a actividades semejantes o similares a las
específicas de “talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas y
automoviliarias”.
No está de más recordar que la analogía apunta a la
relación de equivalencia entre las cosas, mientras que la correspondiente
acepción de afinidad en el Diccionario de la Lengua Española es “proximidad,
analogía o semejanza de una cosa con otra”.
Lo anterior quiere significar, entonces, que las
actividades “afines” a las de  “reparaciones eléctricas, mecánicas y
automoviliarias” realizadas por dichos talleres, también deben pagar el
impuesto de industria y comercio.
Para la Corte resulta desorbitado exigir del
legislador una enumeración total y taxativa de todas y cada una de las
actividades que constituyen servicios gravados, más aún cuando de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, subrogado por el artículo
195 del Decreto 1333 de 1986, todas las actividades comerciales,
industriales y de servicios están sujetas al impuesto de industria y comercio.
En efecto, en el impuesto de industria y comercio el
hecho imponible lo constituyen “todas las actividades comerciales,
industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales,
jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente
u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin
ellos”.
Al respecto, debe tenerse presente que en la referida
sentencia C-220 de 1996, la Corte  advirtió  que  “el legislador al
referirse a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de
industria y comercio, hace una enunciación no taxativa de éstas” y también
acotó la Corte que “La utilización por parte del legislador de términos como
‘similares’ o ‘análogas’ en las normas tributarias, no implica necesariamente
la indeterminación de los elementos del impuesto, ni conduce de manera
inevitable a su inconstitucionalidad. Los hechos gravables, los sujetos activos
y pasivos, la base gravable y las tarifas de los impuestos pueden no estar
determinados en la respectiva disposición, pero ser perfectamente determinables
a partir de una referencia, pauta o directriz contenida en la norma creadora
del tributo”.
Por todo lo anterior, frente a los cargos propuestos
en la demanda que se examina, no se presenta la inconstitucionalidad que aduce
el actor ya que, como quedó sentado en la mencionada sentencia C-220 de 1996,
el legislador al referirse en los artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del
Decreto Ley 1333 de 1986, a las actividades de servicios que deben pagar el
impuesto de industria y comercio, efectúa una enunciación que nunca conseguiría
hacer taxativa, por lo cual es válida y necesaria la inclusión de servicios “afines”
a los sí enumerados expresamente, entre otras razones para no romper la equidad
y la universalidad del régimen tributario, preservando la igualdad y la
obligación de todos, en la medida de sus propias condiciones, sin que
nada ni nadie homologable quede por fuera, a contribuir al sostenimiento del
Estado, para que éste pueda cumplir apropiadamente sus elevados fines.
En lo local, la competencia naturalmente corresponde a
los Concejos Municipales, dentro de la órbita de autonomía que les reconoce la
Carta en sus artículos 1° y 287, sin violar los principios de legalidad y
certeza tributaria (artículos 338 y 363 de la Constitución), pues dichas
actividades son claramente determinables, tratándose en todo caso de servicios
que guarden similitud o semejanza con los mencionados en dichas disposiciones.
Cabe recordar, al respecto, que según la
jurisprudencia constitucional esos cuerpos colegiados locales “disponen de
competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados
expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones
específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito
o municipio”[8], dado que “en
la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede
establecerlo todo”[9].
Por tal razón, en el presente caso queda también
descartada la alegada delegación de la facultad impositiva por parte del
legislador en los Concejos Municipales, pues está claro que tratándose de
tributos territoriales, como el impuesto de industria y comercio, esas
autoridades pueden fijar los elementos de la obligación tributaria, con mayor
razón en aquellos eventos en que las actividades generadoras del gravamen
pueden no estar determinadas en la respectiva disposición, “pero ser
perfectamente determinables a partir de una referencia, pauta o directriz
contenida en la norma creadora del tributo”[10].
Por lo anterior, en el asunto bajo
revisión la Corte reitera su jurisprudencia y declarará exequible la expresión “y
afines” de los artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto Ley 1333
de 1986.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. ESTARSE
A LO RESUELTO en sentencia C-220 de 1996, (16 de mayo), M. P.
Carlos Gaviria Díaz, que declaró exequible la expresión “o análogas”,
contenida en los artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto 1333 de
1986.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresión “y afines”, contenida en
los artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto 1333 de 1986.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
RODRIO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO Y ACLARACION DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE
VOTO A LA SENTENCIA C-018 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración (Aclaración de
voto)
Referencia: expediente D-6361
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 36 (parcial) de la Ley 14 de 1983 y el artículo 199 del Decreto Ley
1333 de 1986
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia,
con fundamento en las siguientes razones:
1. En primer término, considero que en la presente
sentencia se introducen temas polémicos sobre la cosa juzgada material y se
hacen distinciones que generan confusión. En mi concepto, no es del caso adentrarse
en este tema, pues basta hacer referencia a la sentencia C-220/96 que al
declarar exequible la expresión “o análogas” de las mismas normas
acusadas, no hizo ninguna reserva, razón por la cual existe cosa juzgada.
2. De otra parte, me permito manifestar mi desacuerdo
con la propuesta de exequibilidad de la expresión “y afines” contenida
en los artículos 36 de la Ley 14 de 1983 y 199 del Decreto 1333 de 1986, pues a
mi juicio dicha expresión quebranta el principio de legalidad del tributo.
En este orden de ideas, considero que si bien es
cierto que existe un deber de pagar impuestos, este no se puede exigir si no se
desarrolla por una norma de naturaleza legal con todos los elementos del
tributo. A mi juicio, la regla general es la de la libertad, es decir, que no
existe la obligación, por tanto no se puede por la vía de la analogía, ir
creando impuestos.
De igual modo, considero que “análogo” y “afín”,
aunque hacen parte del mismo precepto, tienen significados distintos. Por ello,
a mi juicio, en materia tributaria debe definirse previamente y de manera
precisa las conductas y actividades que generan el impuesto. Por lo cual, en mi
sentir, al demandante le asiste la razón.
Por consiguiente, reitero que no se pueden crear
impuestos por analogía. A mi juicio, el criterio común a las actividades de
“ánimo de lucro” que se utiliza para justificar la analogía no sirve para
deducir dicha afinidad, pues se gravan también rentas de trabajo. En este
sentido, considero indispensable que el legislador sea preciso en el
señalamiento de los elementos del tributo, pues no puede dejar a los ciudadanos
en manos de las autoridades administrativas que son las que terminarán por
definir cuáles son las actividades gravadas con impuestos.
Con fundamento en lo anterior, aclaro mi voto a esta
decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Entre otras, se
pueden consultar sobre este tópico las sentencias C-310 de 2002, C-394 de 2002,
C-037 de 2003, C-210 de 2003 y C-1038 de 2003.
[2] C-1173
de 2005 (17 de noviembre), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] C-311
de 2002 (30 de abril), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Con salvamento de
voto del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto.
[4] Ver
sentencia C-987 de 1999 (9 de diciembre), M. P. Alejandro Martínez Caballero,
reiterada por las sentencias C-875 (23 de agosto) y C-543 (24 de mayo), ambas
de 2005 y con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil.
[5]Ver, entre
otras, la sentencia C-084 de 1995 (1° de marzo), M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[6] C-253
de 1995 (7 de junio), M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] C-253
de 1995 (7 de junio), M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] C-227 de 2002 (2 de abril), M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[9]
C-504 de 2002 (2 de julio), M. P. Jaime Araújo Rentería.
[10]
C-220 de 1996 (16 de mayo), M. P. Carlos Gaviria Díaz.