T-881-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-881/04
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS RESERVADOS-Competencia para verificar validez de
respuestas corresponde a Tribunal Administrativo
Esta
Corporación ha señalado que la acción de tutela resulta improcedente para
controvertir la negativa de la entidad de entregar documentos de carácter
reservado. Como quiera que en el trámite del recurso de insistencia, el
Tribunal debe determinar si los documentos o la información solicitada
realmente tienen el carácter reservado que alega la entidad, se ha considerado
improcedente el amparo constitucional teniendo en consideración que los
peticionarios cuentan con otro medio de defensa judicial capaz de proveer un
remedio integral y eficaz a sus pretensiones. Por último, y atendiendo el
problema jurídico planteado en la presente acción de tutela, es preciso aclarar
que el carácter reservado de un documento no le es oponible a las autoridades
que lo soliciten en ejercicio de sus funciones. Según lo dispone el artículo 20
de la Ley 57 de 1985, las autoridades administrativas y judiciales podrán obtener
la información que requieran en desarrollo de sus competencias, asumiendo la
obligación de mantener la reserva de los documentos que lleguen a conocer en
virtud de esta prerrogativa. La competencia para verificar la validez de los
pronunciamientos del Comandante accionado, para ordenar la entrega de las
copias del libro de minuta de guardia y para revelar la identidad del personal
militar y civil que participó en la operación militar en la que fue retenido el
actor, es del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, y no del
juez de tutela.
Referencia:
expediente T-918440
Accionante: Orlando
Varón Reinoso.
Demandado: Comandante
del Batallón de Artillería No. 13 “General Fernando Landazábal Reyes”.
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos proferidos por el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá, en
primera instancia, y por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela
instaurada por Orlando Varón Reinoso contra el Comandante del Batallón de
Artillería No. 13.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos relevantes
1.1.
El 20 de marzo de 2003, el accionante
presentó una petición[1]
ante el Comandante del Batallón de Artillería No. 13 en la que solicitó se le
suministraran los nombres del personal militar y civil que actuó en el
operativo militar del 15 de marzo de 2003, en el que, alega, fue retenido
durante cuatro días, y le fueron hurtados dinero y armamento.
1.2.
Mediante el comunicado No.
1370-BR13-BALAN-AYU-725 del 9 de abril de 2003, el Comandante del Batallón dio
respuesta a las diferentes solicitudes incluidas en la petición, indicándole al
actor que la dirija a la Dirección de Inteligencia del Comando del Ejercito,
por cuanto el personal que actuó en el operativo militar respectivo “no es
orgánico de la Unidad” que dirige. Así mismo, señaló que no le era posible
indicar la identidad del informante que dio origen a la operación militar, por
cuanto dichos datos son reservados.
1.3.
Catalogando de “evasiva” la respuesta
anterior, el actor presentó una segunda petición ante el Comandante del
Batallón de Artillería No. 13 el 15 de abril de 2003, en la que nuevamente
solicita el nombre del informante, así como los nombres, grados y ubicación del
personal civil y militar que participó en el operativo militar.
1.4.
El 15 de abril de 2003, mediante la
comunicación No. 1448-BR13-BALAN-AYU-725, el Comandante del Batallón de
Artillería No. 13 reiteró lo dicho en la respuesta anterior, agregando que “teniendo
en cuenta que usted conoce los otros integrantes quien participaran el
operación (sic) respetuosamente le sugiero elevar la petición a la Unidad
participante quien puede facilitar la identificación plena de quienes hicieron
presencia en el desarrollo de la misma.”[2]
1.5.
Por tercera vez, el actor se dirigió al
Comandante del Batallón de Artillería No. 13 informándole que denunció a
algunos militares y al fiscal de la diligencia, para cuya investigación
requiere copias “del libro de minuta de guardia correspondientes a los días
15, 16 y 17 de marzo de 2003. De igual forma la relación de vehículos y
conductores relacionados para estos mismos días y participaron de los
operativos.”[3]
1.6.
Mediante comunicación No.
3349-BR13-BALAN-CDO-725, el Comandante del Batallón de Artillería No. 13
respondió la petición del actor, informándole que los libros en mención están a
disposición de las autoridades judiciales penales militares u ordinarias
competentes que requieran inspeccionarlos. Finalizó la respuesta con estas
observaciones: “No de otra manera se puede conseguir la respuesta a este
Derecho de Petición, pues nos veríamos avocados hacia el futuro, que cualquier
cuadro o particular, estuviera solicitándonos copias de nuestros libros
operacionales y demás documentos que son de manejo exclusivo de la Institución,
lo cual, conllevaría a que cayeran estos documentos, en manos del enemigo
institucional y por consiguiente estaríamos exponiendo constantemente la vida
de quienes nos encontramos con honor entregados a la Defensa del País, de su
Integridad Territorial, de su Régimen Constitucional Vigente, de sus
Instituciones y por ende de la Democracia que hoy rige bajo el Estado Social de
Derecho Consagrado (sic) en el artículo 2do de la Carta Magna.”
2       Fundamentos de la acción y
pretensiones
El accionante solicita se proteja su derecho fundamental de
petición, el cual considera fue vulnerado por el Comandante del Batallón de
Artillería No. 13 al no suministrarle la información solicitada.
En opinión del demandante, la Orden de Operaciones Fragmentarias No.
031 indica que el personal que adelantó el operativo el día del 15 de marzo de
2003 actuó bajo las ordenes del Comandante del Batallón de Artillería No. 13.
Por lo tanto, y contrario a lo sostenido en las respuestas, el Comandante sí
tiene conocimiento de las identidades de los militares y civiles que
participaron en el operativo, por lo que considera sus respuestas como
“evasivas” y protectoras de infractores penales. Además, a su juicio, la
información solicitada no está clasificada como reservada, “ya que si bien
no esta a la vista del público, puede y deber ser suministrada a quien tenga
interés particular o general en ella, en especial para cuando se trata de ubicar
a unos infractores de la ley penal.”
Adicionalmente alega que la última respuesta del Comandante es
injuriosa y calumniosa, pues al calificarlo como “enemigo”, lo está
considerando “subversivo”.
Para la protección del derecho que considera vulnerado, solicita se
ordene al Comandante de la Batallón de Artillería No. 13 que responda sus
peticiones del 15 de abril y 14 de agosto de 2003, accediendo a suministrarle
la información que necesita para adelantar las investigaciones sobre los hechos
de los que fue víctima.
3. Oposición a la demanda de tutela
El
Comandante del Batallón de Artillería No. 13 se opuso a las pretensiones de la
acción de tutela, manifestando que todas las peticiones presentadas por el
actor han sido oportunamente resueltas. Señaló que la información solicitada le
será suministrada a las autoridades judiciales o administrativas competentes
que la requieran, en el evento en que se adelanten investigaciones sobre los
hechos narrados por el actor.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
2.1. Primera instancia
El
Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá negó el amparo solicitado,
mediante Sentencia del trece (13) de febrero de 2004,  argumentando que todas
las solicitudes del actor han sido resueltas eficiente y satisfactoriamente por
el Comandante accionado. Para el efecto, reseñó el contenido de las respuestas
dadas a cada una de las peticiones presentadas por el accionante.
2.2. Impugnación
El
actor impugnó la decisión del a-quo reiterando que la información que
solicita al Comandante del Batallón de Artillería No. 13 es de carácter
pública, y, por lo tanto, no tiene la naturaleza de reservada, pues no
compromete la seguridad institucional y, por el contrario, la requiere para el
esclarecimiento de posibles actuaciones punibles.
2.3. Segunda instancia
La Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., mediante sentencia
del doce (12) de abril de 2004, confirmó el fallo de primera instancia,
respaldando los argumentos del a-quo. Agregó que la Justicia Penal
Militar y la Procuraduría General de la Nación son las autoridades competentes
para adelantar las investigaciones de los hechos denunciados por el accionante,
y son a ellas a quienes les corresponde establecer la identidad de los
uniformados que participaron en el operativo militar al que hace referencia el
actor.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia.
Con fundamento
en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas
dentro del proceso de la referencia.
2.
Problema jurídico.
De la
situación fáctica planteada se desprende que el actor controvierte la negativa
del accionado de suministrarle la información y la copia de unos documentos que
considera no están sometidos a reserva. En consecuencia, el problema jurídico
que debe resolver esta Sala de Revisión es el siguiente: ¿procede la acción de
tutela para proteger los derechos fundamentales de petición, información y
acceso a documentos públicos cuando en la respuesta a las peticiones se alega
el carácter reservado de lo que se solicita?
3.
Los derechos de petición, información y
acceso a documentos públicos y los mecanismos de defensa para garantizarlos.
A través de una interpretación
sistemática de la Constitución, esta Corporación ha advertido la existencia de
una relación de conexidad directa entre el derecho de acceso a documentos
públicos (artículo 74 Superior) y los derechos fundamentales de información y
petición (artículos 20 y 23 de la Constitución).[4]
En efecto, ha dicho que mientras el primero es la especie, el de petición es el
género del conjunto de derechos que le permiten a los ciudadanos obtener la información
que reposa en las entidades públicas y, así, posibilitar el ejercicio de la
democracia participativa dentro de un Estado Social de Derecho (artículos 1º y
40 de la Constitución).
De acuerdo al desarrollo legal de estos derechos, contenido en el Código
Contencioso Administrativo y en las leyes 57 de 1985[5] y 594 de 2000[6], toda persona tiene el
derecho a elevar peticiones respetuosas a las autoridades, para que se facilite
la información y copia de los documentos que reposen en una entidad.
No obstante esta cláusula general de acceso, la Constitución
Política le permite al legislador someter a reserva ciertos documentos. Al
respecto ha expresado la Corte:
“(...) la reserva legal de ciertos documentos es una estricta
limitante al ejercicio del derecho de los particulares a la información.
Razones de fondo justifican esta limitación, entre las cuales sobresalen el
respeto a la presunción de inocencia, y la protección del derecho a la
intimidad, garantías constitucionales que hacen parte de la esencia misma del
Estado de Derecho y que revisten especial importancia para la defensa de un
orden justo y respetuoso de los derechos del individuo.” (Sentencia T-331 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz)
Por ello, el artículo 12 de la Ley 57 de 1985 señala que "Toda
persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas
públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos
documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la Ley, o
no hagan relación a la defensa o seguridad nacional." Por su parte, el
artículo 24 de la misma ley amplía el marco de aplicación de esta restricción,
señalando que “las normas consignadas en los artículos anteriores serán
aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se le
expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o
sobre hechos de que estas mismas tengan conocimiento.”
En consecuencia, las entidades públicas deben negar, de manera
motivada según el artículo 21 de la mencionada ley, tanto la consulta de
documentos, como la expedición de certificaciones y solicitudes de información,
que guarden relación con asuntos reservados según la Constitución o la ley.
Obsérvese, entonces, que una cosa sería la vulneración al derecho de
petición por no resolver material y oportunamente una solicitud, y otra, que
ésta se responda negativamente alegando el carácter reservado de la
documentación solicitada. Para proteger la falta de respuesta o la solución
tardía de la entidad, la jurisprudencia constitucional ha reiterado la
procedencia de la acción de amparo constitucional.[7]
Sin embargo, para controvertir
judicialmente las decisiones que impidan el acceso a los documentos públicos
por considerar que se encuentran sometidos a reserva, existe un mecanismo
especial, breve y eficaz previsto en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985. Se
trata de un recurso de insistencia ante el tribunal de lo contencioso
administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos,
para que, a través de un proceso judicial de única instancia, se resuelva de
manera definitiva sobre la validez de la restricción a los derechos
fundamentales de  información y acceso a los documentos públicos, en el término
de diez (10) días.
Por esta
razón, esta Corporación ha señalado que la acción de tutela resulta
improcedente para controvertir la negativa de la entidad de entregar documentos
de carácter reservado[8].
Como quiera que en el trámite del recurso de insistencia, el Tribunal debe
determinar si los documentos o la información solicitada realmente tienen el
carácter reservado que alega la entidad, se ha considerado improcedente el
amparo constitucional teniendo en consideración que los peticionarios cuentan
con otro medio de defensa judicial capaz de proveer un remedio integral y
eficaz a sus pretensiones.
Por último, y atendiendo el
problema jurídico planteado en la presente acción de tutela, es preciso aclarar
que el carácter reservado de un documento no le es oponible a las autoridades
que lo soliciten en ejercicio de sus funciones. Según lo dispone el artículo 20
de la Ley 57 de 1985, las autoridades administrativas y judiciales podrán
obtener la información que requieran en desarrollo de sus competencias,
asumiendo la obligación de mantener la reserva de los documentos que lleguen a
conocer en virtud de esta prerrogativa.
4.
Caso concreto
4.1.
De conformidad con las consideraciones expuestas, esta Sala de Revisión procede
a analizar si la acción de tutela presentada por el accionante es procedente
para proteger sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados por el
Comandante del Batallón de Artillería No. 13, al no suministrarle la
información y la documentación solicitada.
4.2.
Se tiene que el accionante ha presentado ante el accionado tres peticiones
solicitando lo siguiente:
- La
identificación y ubicación del personal militar y civil que actuó en el
operativo militar adelantado en su residencia el 15 de marzo de 2003.
- La
identificación del informante que dio origen al mismo operativo militar.
-
Copia del libro de minuta de guardia de los días 15, 16 y 17 de marzo de
2003.
Las tres peticiones fueron respondidas oportunamente por el
Comandante del Batallón de Artillería No. 13, comunicándole que la información
y los documentos solicitados tiene carácter reservado, pero que, no obstante lo
anterior, estarán a disposición de la justicia penal militar u ordinaria que la
requieran para adelantar la investigación de los hechos. Se le comunica,
además, que los militares que participaron en el operativo al que hace
referencia el actor no pertenecen a esa unidad, por lo que, además de ser
reservada, dicha información no la posee el accionado.
Del contenido de la última petición presentada por el actor, también
se desprende que los hechos delictivos advertidos ya fueron denunciados ante
las autoridades competentes, por lo que es factible presumir que en la
actualidad se estén adelantando las investigaciones correspondientes.
4.3. Para esta Sala de Revisión resulta evidente que las peticiones
del accionante fueron resueltas de manera completa y oportuna por la autoridad
accionada. Aunque en sentido negativo, cada uno de los cuestionamientos fue
objeto de pronunciamiento, indicando los motivos por los cuales no resultaba
posible suministrar la información solicitada. En este sentido, el derecho de
petición del actor no ha sido vulnerado y, por tanto, no hay lugar a amparar
constitucionalmente este derecho fundamental.
4.4. A pesar de lo anterior,
obsérvese que los derechos a la información y al acceso a los documentos
públicos sí fueron restringidos por la autoridad accionada, alegando el
carácter reservado de la información y de los documentos solicitados.
Sin embargo, como se explicó en
el tercer acápite de esta sentencia, el ordenamiento jurídico ha previsto un
recurso de insistencia para controvertir la validez de la decisión de una
entidad de negar el acceso a documentos que considere sometidos a reserva. Este
mecanismo procesal es breve y especial para cuestionar la restricción al acceso
a los documentos que el actor considera públicos, por lo que resulta plenamente
eficaz para buscar la protección a los derechos mencionados. La competencia
para verificar la validez de los pronunciamientos del Comandante accionado,
para ordenar la entrega de las copias del libro de minuta de guardia y para
revelar la identidad del personal militar y civil que participó en la operación
militar del 15 de marzo en la que fue retenido el actor, es del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, y no del juez de tutela.
Por lo anterior, y de conformidad con el numeral 1º del artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991, la presente acción de tutela resulta improcedente
para controvertir la decisión negativa del Comandante del Batallón de
Artillería No. 13.
4.5. Por lo demás, resulta
necesario advertir que la investigación de hechos delictivos es competencia de
las autoridades estatales correspondientes, quienes están investidos de las
potestades necesarias para recaudar el material probatorio pertinente. Por
ello, la aludida reserva de los documentos que reposan en el Batallón de
Artillería No. 13 no les es oponible en el evento en que decreten su inspección
judicial, tal y como lo señaló el Comandante accionado en la última respuesta
que le dio al actor.
En consecuencia, la Corte
Constitucional confirmará los fallos de instancia que negaron la protección
constitucional invocada por el actor, por las razones señaladas en la presente
providencia.
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR los fallos de tutela
proferidos por el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá, en primera
instancia, y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la
misma ciudad, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por
Orlando Varón Reinoso contra el Comandante del Batallón de Artillería No. 13.
SEGUNDO.- DÉSE cumplimiento a lo
previsto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente de la Sala
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] No obra copia
de esta petición en el expediente.
[2] Folio 16 del
primer cuaderno del expediente.
[3] Folio 17 del
primer cuaderno del expediente.
[4]
Sentencias T-493 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), T-331 de 1994 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz), T-605 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-074 de 1997 (M.P.
Fabio Morón Díaz).
[5] "Por la
cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales".
[6] “Por medio
de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras
disposiciones”.
[7] En
la sentencia T-242 de 1993 y otras, se ha reiterado la procedencia de la acción
de tutela para proteger el derecho fundamental de petición ante la omisión o el
retardo de la entidad en resolver las solicitudes que se eleven.
[8]
Sentencias T-618 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-821 de 1999 ( M.P.
Alfredo Beltrán Sierra).