T-437-92
tutelas de junio-92
Sentencia
No. T-437/92
ACCION
POPULAR-Finalidad/ACCION
DE TUTELA/PERJUICIO IRREMEDIABLE
La
defensa del ambiente sano concierne a la comunidad en cuanto tal y para el
amparo de los derechos que a ella corresponden ha sido previsto el mecanismo de
las acciones populares que, en ese sentido, tienen un objeto diferente al de la
acción de tutela.  Eso explica el porqué de la norma contenida en el artículo
6º, numeral 3, del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor no procede la acción de
tutela cuando se pretenda proteger los derechos mencionados en el artículo 88,
a menos que se trate de impedir un perjuicio irremediable.
Pero
si, además, una persona individualmente considerada puede probar que la misma
causa (perturbación del medio ambiente) está afectando o amenazando de modo
directo sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su
vida, su integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la
protección efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que
necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de acciones populares.
ACCION
DE TUTELA/DERECHO AL AMBIENTE SANO
Una
acción de tutela instaurada por persona directa y ciertamente afectada
(artículo 10 del Decreto 2591 de 1991) puede prosperar en casos como el que se
estudia, claro está sobre la base de una prueba fehaciente sobre el daño
soportado por el solicitante o respecto de la amenaza concreta por él afrontada
en el campo de sus derechos fundamentales (artículo 18 Decreto 2591 de 1991).
Igualmente deberá acreditarse el nexo causal existente entre el motivo alegado
por el peticionario para la perturbación ambiental y el daño o amenaza que dice
padecer.  Unicamente de la conjunción de esos tres elementos puede deducirse la
procedencia de la acción de tutela para que encaje dentro del artículo 86 de la
Constitución.
ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA/PERJUICIO IRREMEDIABLE/JUEZ DE TUTELA
La
acción de tutela cabe únicamente cuando no existan otros medios judiciales para
la protección del derecho invocado (subsidiariedad), pero se excluye de esta
hipótesis el caso del perjuicio irremediable, el cual puede ser evitado por
medio de la intervención oportuna del juez a partir de una demanda de tutela.
En esas circunstancias, que deben ser evaluadas por el juzgador de manera
concreta, a fin de realizar la protección cierta del derecho mientras se
profiere la decisión de la autoridad en la vía judicial pertinente, la tutela
asume el carácter de remedio urgente cuya aplicación procede pese a la
existencia de otros procedimientos, si ellos carecen de la inmediatez
indispensable para que luego no resulten inútiles.
Los
hechos que hacen prever ese perjuicio irremediable, en cuanto dan lugar a la
adopción de medidas excepcionales de carácter transitorio tendientes a
evitarlo, deben acreditarse ante el juez competente para conocer de la acción
de tutela y a él corresponde la evaluación concreta de los mismos en orden a
adoptar la decisión que resulte urgente para proteger el derecho mientras opera
el otro medio de defensa judicial, todo lo cual supone la inmediación del juez
como elemento indispensable.
Sala
Tercera de Revisión
Ref.:
Acción de Tutela T-1554
JOSE
VICENTE MOLANO FERNANDEZ
Contra
INDERENA y Otros
Magistrados:
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
-Ponente-
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
FABIO
MORON DIAZ
Aprobada
mediante acta de la Sala de Revisión Nº 3, dada en Santafé de Bogotá, D.C., a
los treinta (30) días del mes de junio de mil novecientos noventa y dos (1992).
Procede
la Corte Constitucional a revisar el fallo de marzo dos (2) del presente año,
proferido en el asunto de la referencia por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá, D.C. -Sala Penal-, mediante el cual confirmó la
providencia del Juzgado Veintiocho de Instrucción Criminal, que en primera
instancia negó la tutela solicitada.
I.
INFORMACION PRELIMINAR
JOSE
VICENTE MOLANO FERNANDEZ, en ejercicio de la acción de tutela,
presentó escrito que fue asignado por sorteo el día seis (6) de febrero del año
en curso al Juzgado Veintiocho de Instrucción Criminal de Santafé de Bogotá,
D.C., agencia judicial que resolvió en primera instancia la solicitud planteada
mediante providencia del once (11) del mismo mes y año.
La
petición formulada ante el mencionado Despacho fue dirigida contra el INDERENA,
la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Salud y la Presidencia
de la República, por cuanto, según el actor, tales autoridades "omitieron
la emisión del concepto necesario para la declaración del efecto ambiental de
la obra contrato Nº 59 para el DISEÑO Y EJECUCION DE OBRAS, EL SUMINISTRO Y
TRANSPORTE DE MATERIAL RODANTE Y EQUIPOS FIJOS, LA CAPACITACION DEL PERSONAL Y
EL MONTAJE Y ENTREGA EN FUNCIONAMIENTO DEL METRO PARA EL VALLE DE ABURRA"
(Subrayado en el original).
Consideró
el accionante que debido a tal omisión se adjudicó el contrato y se iniciaron
las obras correspondientes, presentándose una amenaza ecológica y sanitaria
contra la población, amenaza que tiene origen, según MOLANO FERNANDEZ,
en el trazado ilegal del Metro de Medellín, toda vez que con él se afectan las
riberas y el cauce del Río Medellín y de la quebrada "La Hueso".
Por
tal razón solicitó le fuera concedida la tutela como mecanismo transitorio para
que se ordenara "la cesación de trabajos en el Metro de Medellín, como
acción para evitar una posible catástrofe y la propagación de epidemias de
incalculables proporciones y funestos resultados".
Como
fundamentos de hecho el peticionario mencionó en 34 ítems, lo que él denomina
"cronograma de actividades relacionadas con el Metro de Medellín y su
ilegalidad durante diez años", citando allí diversas actuaciones
vinculadas con la construcción de la mencionada obra.
Consideró
el demandante que la expresada omisión ha constituído y constituye
"flagrante violación de las normas, leyes que protegen la vida, salud,
bienes y soberanía nacional", enunciando a continuación por sus números
varias normas, sin explicación sobre ellas y sin determinación sobre si
pertenecen al orden nacional, departamental o municipal.
Se
observa que el actor no indica las razones por las cuales considera que los
derechos fundamentales mencionados están amenazados o han sido vulnerados.
II.
TRAMITE JUDICIAL
Mediante
fallo del once (11) de febrero del presente año, el Juzgado Veintiocho (28) de
Instrucción Criminal de Santafé de Bogotá, D.C., negó el amparo solicitado con
fundamento en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, según el cual "son
competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o
tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la
amenaza que motivaren la presentación de la solicitud".
En
consecuencia, la razón expuesta por el Despacho para decidir está basada en su
falta de competencia, toda vez que la acción debió ser iniciada ante las
autoridades judiciales de Medellín.  Para avalar su determinación cita una
providencia proferida por la Honorable Corte Suprema de Justicia el pasado seis
(6) de febrero, en la cual se señala:  "...Habrá de concluirse que la
acción de tutela, al tenor del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, debe
promoverse ante los jueces o tribunales del lugar donde ocurre la violación o
amenaza de los derechos constitucionales fundamentales...".
Una
vez notificado el solicitante, procedió, dentro del término legal, a impugnar
el fallo mencionado por considerar que si bien la obra se ejecuta en el Valle
de Aburrá, las autoridades competentes para decidir sobre su suspensión están
radicadas en la Capital de la República.
El
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, D.C., por intermedio de su Sala Penal,
decidió, el pasado dos (2) de marzo, sobre la apelación interpuesta.  Las
razones por las cuales la sentencia de primera instancia fue confirmada, están
vinculadas con la falta de precisión del actor, quien, según la providencia,
"ni siquiera trata de insinuar" el derecho fundamental violado o
amenazado, como lo exige el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991; además, dice
el Tribunal, debido a que con su actuación pretende la preservación de derechos
e intereses colectivos relacionados con la protección del medio ambiente,
cuenta con otro tipo de acción, prevista en el artículo 88 de la Constitución
Política.
En
cuanto a los motivos del inferior para negar la tutela y los argumentos que
contra tal decisión esgrime el recurrente, el Tribunal parece no aceptar éstos,
pero no entra a resolver de manera precisa acerca de si el juez de primera
instancia y él mismo eran o no competentes para fallar sobre la acción
intentada.
El
expediente en referencia fue recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional
el pasado dieciseis (16) de marzo y dos días después enviado a la Sala de
Selección, la que mediante auto del treinta (30) del mismo mes resolvió que
fuera repartido, para su revisión, a la Sala que ahora se ocupa del mismo.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.  Competencia
Según
lo disponen los artículo 86, inciso 2º, y 241, numeral 9 de la Constitución
Política y 31, 32 y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es
competente para revisar la sentencia que el Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá, D.C., ha proferido en el presente caso.
B.  Consideraciones
relativas al caso examinado
En el
asunto ahora sometido al examen de la Corte concurren varias circunstancias que
ameritan especial análisis en consideración a la importancia de la materia,
toda vez que con la obra atacada por el actor en su libelo, tanto como con su
eventual suspensión podrían estar siendo afectados los derechos de un gran
número de personas que habitan en el Valle de Aburrá.
No se
oculta a la Corte que, como puede acontecer con toda obra de similar magnitud,
los trabajos iniciados podrían estar afectando el ambiente, tal como lo asevera
el peticionario y que, desde luego, de ser así, ello implicaría la necesidad de
adoptar las medidas indispensables en orden a proteger derechos esenciales
tales como la vida, la integridad personal y la salubridad de los habitantes.
A
este respecto, en cuanto toca con el ambiente, debe distinguirse entre el perjuicio
colectivo y el perjuicio individual, ya que tanto la comunidad
comprendida en su conjunto como las personas individualmente consideradas
pueden resultar afectadas por la perturbación ambiental.
Las
acciones populares como medio de defensa del interés colectivo.
Por
lo que atañe al perjuicio que sufra la comunidad por causa del deterioro o
corrupción del ambiente, ha de tenerse en cuenta que precisamente para esos
eventos la Constitución Política ha contemplado un especial procedimiento
encaminado a brindarle protección efectiva en caso de verificarse que en
realidad el interés común está siendo dañado o amenazado.
Es
así como, dentro de un contexto mucho más amplio que cubre varias materias de
interés comunitario, el artículo 88 constitucional, al preceptuar que la
"ley regulará las acciones populares para la protección de los
derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente,
la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en
ella" (Subraya la Sala), ha deferido en el legislador la facultad para
indicar las acciones y el procedimiento a seguir cuando se trate de procurar la
actividad estatal enderezada al amparo del conglomerado, lo cual desarrolla con
marcado énfasis el principio superior enunciado en el artículo 1º de la Carta
sobre prevalencia del interés general, mediante la actividad que hoy debe
cumplir el Estado Social de Derecho.
Es
claro que el ambiente sano hace parte de ese gran temario que puede encerrarse
dentro del concepto del interés colectivo que reclama la atención prioritaria
de las autoridades y que ha encontrado en la nueva Constitución varias formas
de garantía, una de las cuales es cabalmente la del artículo 88 en comento.
Desde
luego, las acciones populares no son nuevas dentro del ordenamiento jurídico
colombiano, pues están plasmadas algunas de ellas desde el Código Civil, en
defensa de los bienes y lugares de uso público, la seguridad de los
transeúntes, el interés de la comunidad frente a obras nuevas que amenacen
causar daño, o ante el perjuicio contingente que pueda derivarse de delito,
imprudencia o negligencia de cualquier persona y que pongan en peligro a
personas indeterminadas (artículos 1005, 1006, 1007, 2358, 2359, 2360 del C.C.,
entre otros).
El
precepto constitucional del artículo 88 buscó ampliar el campo propio de esta
clase de acciones como "un paso fundamental en el desarrollo de un nuevo
derecho solidario, que responda a nuevos fenómenos de la sociedad como es el
daño ambiental, los perjuicios de los consumidores, los peligros a que se ven
sometidas las comunidades en su integridad física y patrimonial, los daños que
se le causan a las mismas por el ejercicio abusivo de la libertad económica,
sin consideración a conductas comerciales leales y justas"1 .  Se las consideró como
"remedios colectivos frente a los agravios y perjuicios públicos"2 , en distintas esferas.
El
ambiente reviste, dentro de las enunciadas materias, una especialísima
importancia, tal como lo entendió en su momento la Asamblea Constituyente,
según consta en varios de los proyectos en ella considerados:  "Es claro
que la protección del medio ambiente es uno de los fines del Estado Moderno.
Por tanto toda la estructura de éste debe estar iluminada por ese fin y debe
tender a su realización"3 .
"La
problemática ambiental (...) y la protección del medio ambiente constituyen una
compleja conjunción de factores socioeconómicos, técnicos e institucionales
cuya atención demanda grandes esfuerzos y presupuestos proporcionados a la
importancia de la tarea.  Sin embargo, no hay duda alguna de que las acciones
que el país debe adelantar al respecto corresponden esencialmente a una decisión
del Estado, que asigne a la gestión ambiental la importancia que le
corresponde dentro del conjunto de actividades prioritarias del país"4 .
Sobre
la necesidad de facilitar a la sociedad los mecanismos jurídicos idóneos para
alcanzar el propósito de preservar el ambiente, el Constituyente Alvaro Gómez
Hurtado propuso una acción pública, que finalmente quedó incorporada con
los demás temas colectivos en el artículo 88, expresando:
"...
se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de
instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir
los conflictos de intereses que pudieren presentarse, bien de evitar los
perjuicios que el patrimonio común pueda sufrir"5 .
La
acción de tutela como medio orientado a la protección de los derechos
fundamentales.
Como
se observa, la defensa del ambiente sano concierne a la comunidad en cuanto tal
y para el amparo de los derechos que a ella corresponden ha sido previsto el
mecanismo de las acciones populares que, en ese sentido, tienen un objeto
diferente al de la acción de tutela.  Eso explica el porqué de la norma
contenida en el artículo 6º, numeral 3, del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor
no procede la acción de tutela cuando se pretenda proteger los derechos
mencionados en el artículo 88, a menos que se trate de impedir un perjuicio
irremediable.
Pero
si, además, una persona individualmente considerada puede probar que la misma
causa (perturbación del medio ambiente) está afectando o amenazando de modo
directo sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su
vida, su integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la
protección efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que
necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de acciones populares.
El
artículo 86 de la Constitución contempla expresamente la vulneración o amenaza
de los derechos fundamentales como las razones que hacen jurídicamente idónea
la acción de tutela, siendo claro que la acción popular no necesariamente obra
como medio de defensa judicial adecuado a la eficaz protección de los derechos
del individuo, en especial cuando está de por medio la circunstancia de un
perjuicio irremediable que podría prevenirse por la vía de la tutela, sin
detrimento del uso colectivo de aquella para los fines que le son propios,
según lo dicho.
Desde
este punto de análisis se considera que una acción de tutela instaurada por
persona directa y ciertamente afectada (artículo 10 del Decreto 2591 de
1991) puede prosperar en casos como el que se estudia, claro está sobre la base
de una prueba fehaciente sobre el daño soportado por el solicitante o
respecto de la amenaza concreta por él afrontada en el campo de sus derechos
fundamentales (artículo 18 Decreto 2591 de 1991).  Igualmente deberá
acreditarse el nexo causal existente entre el motivo alegado por
el peticionario para la perturbación ambiental y el daño o amenaza que dice
padecer.  Unicamente de la conjunción de esos tres elementos puede deducirse la
procedencia de la acción de tutela para que encaje dentro del artículo 86 de la
Constitución.
Del
estudio efectuado por la Corte resulta evidente que las señaladas condiciones
no se cumplen en este proceso, pues el solicitante no demuestra estar
legitimado para ejercer la acción, ni acredita el perjuicio y menos aún la
relación causa-efecto entre la construcción del Metro de Medellín y una
situación concreta que ponga en peligro o cercene sus derechos constitucionales
fundamentales.
Por
el contrario, entre los argumentos expuestos por el petente está el relacionado
con el desbordamiento contínuo del Río Medellín y de la quebrada "La
Hueso" sin que para esta Corte quede esclarecido si el mencionado fenómeno
es ocasionado por el trazado y construcción de la obra o, como también lo
afirma el actor, por "el irregular comportamiento del sistema de lluvias
en el Valle de Aburrá, así como (por) la presencia de aguas servidas y de
basuras de los cinco municipios anteriores a Medellín que son arrojadas al
río", pues de establecerse esto último, no sería tan ostensible como lo
pretende el actor el nexo causal entre la obra y la alteración ambiental que
según él se presenta.
Juez
competente.
El
ejercicio de la acción de tutela está sometido al trámite procesal fijado
mediante el referido Decreto 2591 de 1991, que en su artículo 37 establece la
competencia para resolver sobre ella, radicándola en cabeza de "los jueces
y magistrados con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la
amenaza que motivaren la presentación de la solicitud".
Como
bien lo hizo notar en su fallo el Juzgado Veintiocho (28) de Instrucción
Criminal, el trazado y la construcción del Metro afectarían a los habitantes de
Medellín y de las áreas adyacentes o aledañas a la obra, siendo por tanto
competente para conocer del proceso la autoridad que ejerce jurisdicción en ese
lugar del territorio nacional.
El
perjuicio irremediable
El
actor señala, entre sus múltiples argumentos, que por medio del Acuerdo Metropolitano
Nº 08 de 1981, denominado "Plan Vial de Aburrá", se concedió para el
trazado aledaño al Río Medellín y sobre la quebrada "La Hueso", una
faja de 18.00 metros a uno y otro lado del río, desde Bello hasta Sabaneta, lo
cual implica que si el peticionario llegara a acreditar que dicho trazado
desconoce o viola el mencionado Acuerdo, podría obtener el pronunciamiento de
la autoridad jurisdiccional competente en torno a la legalidad de la actuación
administrativa llevada a cabo.
Pero,
claro está, no es la acción de tutela la vía judicial adecuada para alcanzar
ese cometido ni es cualquier juez, sino el competente Tribunal Contencioso
Administrativo el llamado a fallar sobre el tema.
Ahora
bien, en el presente caso la tutela ha sido solicitada como mecanismo
transitorio, lo cual significa que su procedencia debe ser analizada en
relación con esa modalidad procesal.
El
artículo 86 de la Constitución prevé de modo general que la acción de tutela
cabe únicamente cuando no existan otros medios judiciales para la protección
del derecho invocado (subsidiariedad), pero excluye de esta hipótesis el caso
del perjuicio irremediable, el cual puede ser evitado por medio de la
intervención oportuna del juez a partir de una demanda de tutela.  En esas
circunstancias, que deben ser evaluadas por el juzgador de manera concreta,
como ya lo ha dicho esta Corporación, a fin de realizar la protección cierta
del derecho mientras se profiere la decisión de la autoridad en la vía judicial
pertinente, la tutela asume el carácter de remedio urgente cuya aplicación
procede pese a la existencia de otros procedimientos, si ellos carecen de la
inmediatez indispensable para que luego no resulten inútiles.
La
norma constitucional está desarrollada en el Decreto 2591 de 1991, que consagra
en sus artículos 7º y 8º las atribuciones protectoras del juez cuando se
requiera en el caso específico adoptar medidas provisionales desde la
presentación de la solicitud, para amparar el derecho, o cuando sea el
peticionario quien, alegando un perjuicio irremediable, solicite que la tutela
se aplique como mecanismo transitorio.
Pero,
obviamente, los hechos que hacen prever ese perjuicio irremediable, en cuanto
dan lugar a la adopción de medidas excepcionales de carácter transitorio
tendientes a evitarlo, deben acreditarse ante el juez competente para
conocer de la acción de tutela -único autorizado para el efecto, según el
Decreto 2591 de 1991- y a él corresponde la evaluación concreta de las
mismas en orden a adoptar la decisión que resulte urgente para proteger el
derecho mientras opera el otro medio de defensa judicial, todo lo cual supone
la inmediación del juez como elemento indispensable.
Dado
que en el presente caso no se instauró la acción ante la autoridad judicial
competente, mal podía esperar el actor una decisión favorable a sus
pretensiones aunque invocara, como lo hizo, una posible amenaza de daño
irreparable, motivo éste que se añade a los anteriores para confirmar las
providencias que denegaron la tutela impetrada.
IV.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones que anteceden, la Sala Tercera de Revisión de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
Primero.-
CONFIRMASE,
por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, D.C., Sala Penal,
de fecha dos (2) de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992), por medio de
la cual se confirmó el fallo del 11 de febrero del mismo año, emanado del
Juzgado Veintiocho (28) de Instrucción Criminal, que denegó la tutela
interpuesta por JOSE VICENTE MOLANO FERNANDEZ.
Segundo.-
Líbrense
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los fines allí contemplados.
COPIESE,
COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CUMPLASE.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Presidente
de la Sala
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO      FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                     Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr.
Proyecto de Acto Reformatorio Nº 62.  Derechos Colectivos, medio ambiente y
acciones populares.  Delegatarios Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo
Verano.  Gaceta Constitucional Nº 22.  Marzo 18 de 1991.  Pág. 62.
2  Cfr.
Proyecto de Acto Reformatorio Nº 125.  Reforma General.  Constituyente Fernando
Carrillo Flórez.  Gaceta Constitucional Nº 31.  Abril 1 de 1991.  Pág. 17.
3  Cfr.
Proyecto de Acto Reformatorio Nº 127.  Delegatarios Juan Carlos Esguerra Portocarrero
y Luis Guillermo Nieto Roa.  Gaceta Constitucional Nº 26A.  Marzo 26 de 1991.
Pág. 2
4 Cfr.
Proyecto de Acto Reformatorio Nº 45.  Delegatario Carlos Lemos Simmonds.
Gaceta Constitucional Nº 21.  Marzo 15 de 1991.  Pág. 21.
5  Cfr.  Proyecto
de Acto Reformatorio Nº 23.  Constituyente Alvaro Gómez Hurtado.  Gaceta
Judicial Nº 19.  Marzo 11 de 1991.  Pág. 3.