T-555-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-555/08
VIA DE HECHO JUDICIAL-Doctrina constitucional
VIA DE HECHO JUDICIAL-Desconocimiento del ordenamiento jurídico
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Requisitos
de procedencia
PERDIDA DE INVESTIDURA-Naturaleza y objetivos
PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales
PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter disciplinario
CONGRESISTA-Incompatibilidades
INCOMPATIBILIDADES DEL CONGRESISTA-Alcance
CONSEJO DE ESTADO-Interpretación sobre indebida destinación
de dineros públicos
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA Y
RECURSO DE REVISION
DEBIDO PROCESO Y VIA DE HECHO EN PROCESO DE
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISITA-Inexistencia por aplicación de la ley vigente al
momento del trámite judicial correspondiente
VIA DE HECHO POR DEFECTO SUSTANTIVO EN
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE PERDIDA DE INVESTIDURA-No se incurrió por cuanto la decisión se
fundó en una norma evidentemente aplicable
CONSEJO DE ESTADO-No incurrió en vía de hecho por defecto
fáctico
CONSEJO DE ESTADO-Reconocimiento que la causal de pérdida de
investidura por indebida destinación de dineros públicos es independiente de
cualquier tipo penal
Referencia: expediente T-1799586
Acción de tutela interpuesta por Luís
Alfonso Hoyos Aristizabal por intermedio de apoderada contra la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de
dos mil ocho (2008).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados JAIME ARAÚJO RENTERÍA, MANUEL
JOSÉ CEPEDA y JAIME CORDOBA TRIVIÑO, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
que pone fin al trámite de revisión de la
sentencia proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado de 31 de agosto de 2007 y a la sentencia
de la Sección Primera de la misma Corporación de 15 de noviembre de 2007.
I. LOS ANTECEDENTES.
Funda la parte actora, el petitum de su escrito
tutelar en los hechos que a continuación se sintetizan:
1. Los hechos.
Afirma el accionante por conducto de su
apoderada que ante solicitud de Francisco Joel Ángel Gómez, el Consejo de
Estado en sentencia de 8 de agosto de 2001, decretó la pérdida de su
investidura como Senador de la República, con fundamento en la causal de
“indebida destinación de dineros públicos”.
Indica la apoderada del actor que la
decisión que se acusa se tomó con base en un hecho nuevo que no había sido
alegado por el actor en la demanda ni en oportunidad procesal alguna. Dicho
“hecho nuevo” consistió en que no se solicitó autorización a la Junta de
Personal (no especifica de que entidad) para que una funcionaria de la Unidad
de Trabajo Legislativo pudiese laborar por fuera de las dependencias del
Congreso.
Contra dicha sentencia, se presentó
recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con las causales que a
continuación se enuncian: (i) Falta al debido proceso, consagrado en el literal
a del artículo 17 de la ley 144 de 1994, por cuanto se aplicó indebidamente el
artículo 385 de la ley 5º de 1992, haberse desconocido el artículo 388 ibidem y
por falta de congruencia de la sentencia.  (ii) Nulidad originada en la
sentencia al haberse pretermitido toda una instancia, causal consagrada en el
numeral 6º del artículo 188 del C.C.A. en concordancia con el canon 140
instrumental civil. (iii) Vía de hecho por defecto sustantivo de la sentencia,
y (iv) violación del derecho de defensa, en los términos del literal b del
artículo 17 de la ley 144 de 1994.
Por su parte, la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia a través de providencia de 10 de mayo de 2004,
precluyó por atipicidad de la conducta la investigación iniciada contra el aquí
accionante  por los mismos hechos con los que se decretó la pérdida de investidura.
Se resumen en los que siguen, los cargos
que le imputa el escrito tutelar a las decisiones proferidas por el Consejo de
Estado.  En efecto, indica la parte actora que se configura un defecto
sustantivo al aplicarse indebidamente el artículo 385 de la ley 5º de 1992 y desconocer
el artículo 388 ibidem, así como el principio de máxima taxatividad legal.
Igualmente, plantea que se aplicó –sin
poder hacerlo- una analogía in malam partem, incurriendo en un grave
error de interpretación normativa.
De otro lado asegura que se produjo un
defecto procedimental, porque las sentencias de pérdida de investidura y de
revisión se sustentan en hechos que no constituyeron el fundamento de la
acusación y porque se pretermitió el trámite de toda una instancia.
Finalmente, imputa un defecto fáctico al
valorar arbitrariamente las pruebas contenidas en los documentos expedidos por
el Jefe de la División de Personal de la Cámara de Representantes y por el Jefe
de la División de Recursos Humanos del Senado de la República, al igual que la
declaración del señor Diego Molano Aponte. En ese mismo orden, considera que se
inadvirtió en la sentencia de revisión toda la valoración probatoria que
hiciere la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
2. Las pretensiones.
En la solicitud de tutela, el señor Luís
Alfonso Hoyos Aristizabal, por intermedio de apoderada constituida en legal
forma promovió recurso de amparo contra la Sala Plena del Consejo de Estado y
especialmente contra las decisiones proferidas por esa Corporación el 8 de
agosto de 2001 y el 10 de octubre de 2006 reclamando la protección de sus
derechos constitucionales fundamentales al debido proceso (Art. 29 C.N.) y el
derecho a ser elegido (Art. 40 C.N). Al mismo tiempo y como colofón de lo
anterior, solicita que se deje sin ningún efecto la sentencia de la Sala Plena
del Consejo de Estado de 10 de octubre de 2006 que negó la prosperidad del
recurso especial de revisión formulado contra la sentencia de 8 de agosto de
2001, mediante la cual se decretó la pérdida de investidura del Ex - Congresista
señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal.
3. La intervención de la autoridad judicial
accionada.
Por auto de 3 de agosto de 2007 se admitió
el recurso de amparo, (folio 114 c.p) disponiéndose la notificación de los Consejeros
de Estado para que, si a bien lo tuvieren ejercieran su derecho de defensa.
Notificado en debida forma el extremo
pasivo de la litis (folios 114-122), nada dijeron los Magistrados integrantes
de la Corporación accionada para oponerse o allanarse a las pretensiones
contenidas en el escrito tutelar.
4.  Pruebas practicadas por la Corte Constitucional
4.1 Por
encontrar necesario para establecer la vulneración de los derechos invocados,
aplicando los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad y
economía procesal, mediante auto de  28 de abril de 200, se solicitó, por
intermedio de la Secretaría General de ésta Corporación, al Consejo Nacional
Electoral que allegara  e informara a éste Despacho de :
·
Copia del Acto administrativo mediante el cual
se declaró la elección del Señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal como Senador de
la República para el periodo 1994-1998 y se expidió la respectiva credencial.
·
¿ Informar si el Consejo Nacional Electoral como
consecuencia de la perdida de investidura de congresista del señor Luís Alfonso
Hoyos Aristizabal , emitió o expidió algún acto administrativo ? En caso
afirmativo, remitir a éste despacho judicial el respectivo acto administrativo.
4.2  Mediante
informe de 7 de mayo del presente año, la Secretaria General de ésta Corte
comunica que el auto de fecha 28 de abril de 2008 fue notificado a través del
Estado No 094 y que dentro del plazo otorgado por el auto en mención no se “
recibió comunicación alguna “
4.3 Sin
embargo, y de manera extemporánea, el 12 de mayo fue recibida en la Secretaria
de la Corte Constitucional , escrito remitido por el Consejo Nacional Electoral
donde se remite copia auténtica de la resolución 091 de 1994 “ Por la cual
se declara la elección de Senadores de la República y se ordena expedir las
correspondientes credenciales” .  También se informa que respecto de la
pérdida de la investidura del demandante en tutela, el Consejo Nacional
Electoral no ha emitido acto administrativo alguno.
II DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
1. Sentencia de primera instancia.
Mediante providencia de 31 de agosto de 2007,
la Sección Quinta de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado,
declaró improcedente la acción de tutela deprecada. Señaló el mentado
pronunciamiento que en este caso la acción de tutela no resultaba siquiera
procedente. Argumentó para el efecto que las decisiones emanadas de la
jurisdicción, por fuera de los recursos que la ley ha previsto para
controvertirlas no pueden, bajo ningún supuesto ser materia de nuevo examen.
Además, por seguridad jurídica y por
respeto al debido proceso no se puede permitir la interinidad de los dictados
de los jueces ni mucho menos, el uso de la acción de tutela como instancia
última de revisión de los procesos legalmente concluidos.
En tal virtud, se rechazó por improcedente
la solicitud de amparo deprecada.
2. La impugnación.
Contra la sentencia dictada en primer
grado, se recurrió la decisión por la parte actora. Luego de que la apoderada
del accionante reiterara en el memorial  contentivo del recurso, las razones
esgrimidas en el escrito tutelar, motivó su inconformidad con la sentencia de
primera instancia en dos argumentos fundamentales.
El primero, cuando manifiesta que la Corte
Constitucional al estudiar la procedencia de la tutela excepcionalmente contra
providencias que decidan un recurso especial de revisión ha aceptado que ello
resulta viable, siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos
fundamentales: (i) que el actor no cuente con otro medio de defensa judicial;
(ii) que se haya acudido al recurso especial de revisión para controvertir la
decisión de pérdida de investidura y (iii) que los cargos formulados en dicho
recurso coincidan con los utilizados en la acción de tutela.
El segundo argumento sobre el cual se
edifica la impugnación deriva de que el Consejo de Estado al desatar la acción
de tutela no estudió todos y cada uno de los cargos que motivaron la solicitud
de amparo, tornándose la sentencia injusta y caprichosa.
3. Sentencia de segunda instancia.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado decidió sobre la impugnación interpuesta a
través de sentencia de noviembre 15 de 2007. En dicho proveído, confirmó
íntegramente la sentencia de la primera instancia, con fundamento en los mismos
argumentos que se utilizaron en la decisión de la primera instancia.
III. PRUEBAS RELEVANTES ARRIMADAS A LA
ACTUACION.
Se tuvieron como tales, entre otras las
siguientes:
a.)  Poder para actuar en el trámite de la presente acción de tutela.
b.)  Copia auténtica de la sentencia de 10 de octubre de 2006 y de sus
salvamentos de voto en 101 folios.
c.)   Copia del expediente de revisión de pérdida de investidura, en 286
folios.
d.)  Copia de la providencia de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia de 10 de marzo de 2004, que calificó el sumario precluyendo
la investigación adelantada contra el señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal, en 42
folios
e.)   Copia del expediente del proceso de pérdida de investidura del ex –
Senador Luís Alfonso Hoyos Arstizabal, en 792 folios.
IV. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES.
1. La competencia.
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
judiciales mencionadas en precedencia.
2. El asunto bajo revisión.
Se demanda por el señor Luís Alfonso Hoyos
Aristizabal, a través de apoderado constituido en legal forma, la protección de
los derechos al debido proceso y la garantía política a ser elegido, para que,
en consecuencia, se dejen sin efecto la sentencia dictada por la Sala Plena del
Consejo de Estado de 10 de octubre de 2006 mediante la cual se negó la
prosperidad del recurso especial de revisión formulado contra la sentencia de 8
de agosto de 2001, que a su vez decretó la pérdida de investidura del Ex –
Congresista que aquí funge como accionante.
De la lectura del expediente que ahora
ocupa la atención de la Sala se encuentra como problema jurídico a resolver, el
de si las razones que motivaron la sentencia del Consejo de Estado a declarar
impróspero el recurso extraordinario de revisión frente a la sentencia que
decretó la pérdida de investidura del Ex - Senador Hoyos Aristizabal, con
fundamento en la causal de “indebida destinación de dineros públicos”,
constituye o no una vía de hecho judicial.
Habida cuenta de lo anterior, para resolver
el problema jurídico planteado en este caso, la Sala analizará: (i) la doctrina
constitucional establecida por esta Corporación sobre la vía de hecho judicial;
(ii) El instituto de la pérdida de investidura de los Congresistas. Alcance de
las causales previstas en el artículo 183 numerales 1º y 4º de la Constitución.
(iii) Finalmente, abordará la Corte el estudio del caso concreto.
3. Doctrina constitucional sobre la vía de
hecho judicial.
En la
sentencia T-381 de 2004[1],
esta Sala hizo una exposición sobre la doctrina constitucional de la vía de
hecho judicial. Al respecto, expresó:
“La Corte en reiteradas ocasiones ha sostenido que la
acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales, a menos que se
configure una vía de hecho, esto es que el funcionario judicial haya incurrido
en algún defecto relevante en su actuación[2].
Esta circunstancia determina la excepcionalidad de la tutela contra
providencias judiciales, razón por la cual se han señalado una serie de límites
estrictos que deben ser atendidos cuando se pretenda invocar la protección por
el juez constitucional[3].
Este ha sido el criterio jurisprudencial adoptado por la Corte desde
sus primeras decisiones, en particular desde la sentencia C-543 de 1992, en
cuya parte motiva la Corporación estableció que en aquellos casos en los cuales
se evidencie una actuación de hecho por cuenta de una autoridad judicial, la
acción de tutela procederá como mecanismo de protección judicial[4].
Para esta Corporación, cuando se incurre en una vía de hecho se
desfigura la función judicial y violan derechos fundamentales de quienes acuden
ante el juez en procura de una pronta y cumplida justicia, con lo cual se
quebrante la juridicidad que impone el Estado democrático y constitucional.[5]
Al admitir la acción de tutela por vía de hecho se
establece la posibilidad para que el juez constitucional corrija los yerros
judiciales abusivos que hayan comprometido los principios, valores y derechos
fundamentales[6].
Esto es así, en cuanto “en un Estado Social de Derecho como el nuestro,
sustentado en la eficacia de los derechos y de las libertades públicas de las
personas, los jueces en sus decisiones deben someterse al principio de
legalidad. Apartarse de los parámetros que dicho principio les demarca para
ajustar su actuación, podría concluir en decisiones arbitrarias y caprichosas
que permitirían  a los jueces constitucionales erigidos en jueces de tutela
entrar a revisarlas en aspectos sustanciales, a fin de constatar la existencia
de situaciones irregulares configuradoras de una vía de hecho, dentro de los
términos y requisitos establecidos en la jurisprudencia reiterada de esta
Corte”[7].
(…) aunque se establezca como principio la improcedencia de la
acción de tutela frente a providencias judiciales, para privilegiar principios
y derechos superiores tales como la autonomía, imparcialidad e idoneidad de los
jueces, la cosa juzgada, la vigencia de un orden justo, la seguridad jurídica y
la prevalencia y protección real del derecho sustancial (CP, artículo 228), de
todas formas tal principio admite excepciones que, en vez de desdibujar los
postulados antes enunciados, tienden a su consagración, en la medida en que
permiten atacar errores protuberantes de los jueces, (…)Por ende, la admisión
de la tutela en estos casos juega un papel armonizador de las relaciones
político sociales inherentes al Estado Constitucional y salvaguardan derechos
fundamentales como son el debido proceso, el acceso a la administración de
justicia, la igualdad y la tutela judicial efectiva dentro del marco del Estado
Social de Derecho[8].
Con tales propósitos, la Corte tiene identificados cuatro defectos
que pueden conducir al juez a incurrir en una vía de hecho, por los cuales se
admite la interposición de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
Ellos son:
1)           Defecto sustantivo
si la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable
2)           Defecto fáctico si
resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión[9]
3)           Defecto orgánico si
el funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de
competencia para hacerlo
4)           Defecto procedimental si el juez actuó completamente por fuera del procedimiento
establecido[10].
Así entonces, para que el juez de tutela pueda conferir el amparo
constitucional contra una sentencia judicial, debe fundar su decisión en uno,
al menos, de los cuatro defectos señalados.
(…)
Una exigencia adicional para admitir la procedencia de la acción de
tutela contra una decisión judicial, consiste en la ocurrencia de una lesión o amenaza
de lesión de un derecho fundamental por parte del acto enjuiciado. Este
requisito está consagrado en el artículo 86 de la Constitución como principio
general de procedencia de la acción de tutela.  Es del caso resaltar esta
condición, en tanto “puede suceder que en un proceso se produzca una vía de
hecho como consecuencia de una alteración mayúscula del orden jurídico que, no
obstante, no amenaza o lesiona derecho fundamental alguno. En estas
circunstancias, pese a la alteración del orden jurídico, la tutela no puede
proceder. La Corte se ha pronunciado en este sentido al afirmar que la vía de
hecho se configura si y sólo si se produce una operación material o un acto que
superan el simple ámbito de la decisión y que afecta un derecho constitucional fundamental”[11].(Subrayas fuera de texto).
Visto lo anterior se puede decir que una
vía de hecho se produce cuando el Juez que conoce de un caso, en forma
arbitraria y con fundamento en su única voluntad, actúa en franca y absoluta
desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico, vulnerando o amenazando
derechos fundamentales.
Adicionalmente a los cuatro tipos de
defectos judiciales presentados como los errores que pueden hacer que una
actuación judicial se configure como una vía de hecho, y con ocasión de ellos
deba ser revisada en sede de tutela, esta misma Corte, en sentencia SU-014 de
2001, planteó un posible quinto tipo de defecto en una actuación judicial y que
podría definirse como una vía de hecho por consecuencia. En dicha
providencia se señaló lo siguiente: “De presentarse una sentencia en la que
se verifique una vía de hecho por consecuencia, esto es, que la
decisión judicial se base en la apreciación de hechos o situaciones jurídicas,
en cuya determinación los órganos competentes hayan violado derechos
constitucionales, y que tenga como consecuencia un perjuicio iusfundamental, se
impone, en aras de garantizar los fines esenciales del Estado, su revisión. En
caso de que no exista otro medio de defensa judicial, no existe razón
constitucional alguna para que no se pueda acudir a la tutela”. (Negrilla
y subraya fuera del texto original).[12]
De lo señalado
en líneas anteriores se desprende, en conclusión, que existen dos requisitos
que deben ser satisfechos para que la solicitud de tutela de los derechos
fundamentales deban prosperar, aun en contra de providencias judiciales, estos
son: (i) que el fallador de un caso, en forma arbitraria y con fundamento
únicamente en su voluntad, actúe en franca y absoluta desconexión con la
voluntad del ordenamiento jurídico y (ii) que se vean vulnerados o amenazados
derechos fundamentales.
4. El instituto de la pérdida de
investidura de los Congresistas. Alcance de las causales previstas en el
artículo 183 numerales 1º y 4º de la Constitución.
En la Asamblea Nacional Constituyente se
dio un amplio debate alrededor de la necesidad de fortalecer y depurar las
instituciones representativas, como requisito fundamental para la
revitalización del sistema democrático en el país. En este contexto se pensó en
la necesidad de establecer un estricto régimen de control sobre los
congresistas, diputados y concejales, esto es, sobre los miembros de las
corporaciones públicas.
Mas el Constituyente no se conformó con
establecer el mencionado régimen sino que consideró también necesario crear una
sanción especial para los integrantes de las corporaciones públicas,
consistente en la declaración de la pérdida de su investidura. Es decir, estimó
el Supremo Legislador que determinadas faltas de los representantes populares
exigían sanciones y procedimientos más severos y prontos que las acciones
disciplinarias a cargo de la Procuraduría o la sanción política que puede
imponer el votante, a través del retiro de su apoyo electoral a aquellos
mandatarios o partidos que no han estado a la altura de su compromiso con los
electores.
Si bien el debate que se presentó en la
Asamblea Nacional Constituyente acerca de la figura de la pérdida de
investidura giró en torno a la importancia de su aplicación a los Congresistas,
lo cierto es que lo manifestado al respecto se aplica a todos los integrantes
de las corporaciones públicas, pues, en la misma Carta se consideraron
situaciones en las que esta institución debía extenderse a todos los miembros
de los cuerpos colegiados[13].
Importante es decir también, que el trámite para adelantar
una pérdida de investidura, como actuación procesal que es, independientemente
de su naturaleza, debe gobernarse por los principios en que se inspira todo
procedimiento indistintamente de su estirpe judicial, policivo, electoral etc.
Ha manifestado esta Corporación al respecto, en sentencia T-544
de 2004 que:
“Su finalidad es entonces, dignificar y
enaltecer la calidad de los representantes del pueblo en las corporaciones
públicas. Esta característica ha permitido a la Corte afirmar que la pérdida de
investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que
acarrea la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, que castiga la
trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben
observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura
que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la respetabilidad del
Congreso[14].
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la pérdida de investidura se
surte a través de un proceso jurisdiccional, de carácter disciplinario, y que
constituye una sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la
destitución de los altos funcionarios públicos[15],
que corresponde a un régimen de especial disciplina exigido a los miembros del
Congreso[16].
Ha expresado igualmente que es una institución autónoma en relación con otros
regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, sin que el
adelantamiento de dos o más procesos por la misma conducta comporte
indefectiblemente la violación del principio universal del non bis in ídem. Así
por ejemplo, la ha distinguido del proceso penal[17] y del
proceso electoral[18].
También ha señalado que el proceso de pérdida de la investidura tiene un
carácter disciplinario, de muy especiales características, que sólo podrá
adelantarse por el Consejo de Estado[19]”.
El
proceso de pérdida de la investidura debe surtirse con el pleno respeto y
acatamiento de las instituciones que conforman la garantía del debido proceso y
del derecho de defensa de las personas sujetas a investigación, pues según lo
prescribe el artículo 29 superior, nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
Se ha dicho, también, que esta institución cumple
diversas funciones dentro del orden constitucional vigente. Por un lado, es la
herramienta mediante la cual el Constituyente buscó asegurar el cumplimiento
del Estatuto del Congresista. Así fue considerado en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente desde las primeras versiones que se propusieron de esta
figura.
En la exposición de motivos de la ponencia para primer
debate se dijo, “Fue unánime la Comisión en considerar que el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de interés quedaría incompleto y sería
inane si no se estableciera la condigna sanción. (…)”[20]
Segundo, al tratarse de un derecho político de todo
ciudadano, la pérdida de investidura constituye uno de los mecanismos de la
democracia participativa, en virtud del cual los ciudadanos pueden ejercer directamente
un control sobre los legisladores de acuerdo con precisas causales de raigambre
constitucional, encaminadas todas, a preservar la integridad de la función de
representación política encomendada al parlamento[21].
4.1 Violación al régimen de incompatibilidades de
acuerdo con la prohibición prevista en el numeral 2º del artículo 180 superior.
Las incompatibilidades de los congresistas, según la
ley, son “todos los actos que no pueden realizar o ejecutar los Congresistas
durante el período de ejercicio de la función” (Ley 5ª de 1992, artículo
281). En varias ocasiones la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de
precisar cuál es el sentido y alcance que tiene esta institución jurídica,
dentro del orden constitucional establecido por la Carta. Al hacerlo, se ha
procurado evidenciar la importancia política que ésta tiene dentro de una
democracia, en razón a que debe garantizar que el desempeño de la función
legislativa sea libre, autónomo e imparcial. Así por ejemplo, la sentencia C-134
de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) indicó lo siguiente:
“La Constitución
Política de 1991, consagró las bases esenciales de la función legislativa,
precisando las condiciones de elegibilidad, así como el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades e incapacidades, etc., tendientes todas estas
instituciones, a asegurar la dignidad, la capacidad y la independencia de los
Congresistas en el ejercicio de sus funciones.
Fue este uno de los
propósitos fundamentales de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente,
los cuales obedeciendo al clamor del pueblo, fortalecieron la Rama Legislativa
del Poder Público, en aras de devolver al Congreso su prestigio y dignidad, para
lo cual consagraron un exigente estatuto aplicable a los parlamentarios, en el
cual se fijan con precisión y claridad las reglas conforme a las cuales deben
cumplir la delicada función que la Constitución les encomienda.
Es así, como al
referirse a las incompatibilidades en el ejercicio del cargo, los
Constituyentes Álvaro Echeverry Uruburo, Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio
Rudas, Luis Guillermo Nieto Roa y Arturo Mejía Borda, en la ponencia para
primer debate en plenaria, expresaron: ‘[Incompatibilidades en el ejercicio del
cargo.] Para este capítulo se contempló la necesidad de asegurar que el
congresista no utilice su poder e influencia sobre otras ramas del sector
público o sobre la comunidad en general para obtener privilegios (tráfico de
influencia). Además se consideró la búsqueda de mecanismos que aseguren la
dedicación y eficiencia del parlamentario en la labor legislativa. También la
inconveniencia de permitir que acumule un miembro del Congreso más de un cargo
de elección popular o desempeñe otras funciones oficiales, salvo misiones
específicas y transitorias’. (Gaceta Constitucional No. 79, 22 de mayo de
1991.).
Así las cosas, el
Constituyente del 91, consagró expresamente en el artículo 180-1 la prohibición
a los Congresistas de  ‘Desempeñar cargo público o privado’, y en general para
los servidores públicos, preceptuó en el artículo 128 que ‘Nadie podrá
desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente
determinados por la ley.’
(…)
De ahí que las
incompatibilidades tengan como función primordial preservar la dignidad del
servidor público en el ejercicio de sus funciones, impidiéndole ejercer
simultáneamente actividades o cargos que eventualmente pueden llegar a
entorpecer el normal desarrollo de su gestión pública, en detrimento y
perjuicio del interés general y de los principios que orientan la función
pública.
Así pues, en el caso
concreto de los congresistas, las incompatibilidades constituyen una pieza
fundamental dentro del ordenamiento de la Rama Legislativa, pues a través de
ellas, se establece con precisión la diferencia existente, entre el interés
público, al cual sirve el congresista, y su interés privado o personal.
Por ello, el Constituyente de 1991, en su sabiduría, consagró la prohibición
contenida en el artículo 180-“1.
Sobre el tema de las incompatibilidades, ya
había dicho en un sentido parecido la Corte Constitucional en la Sentencia C –
349 de 1994, M.P., José Gregorio Hernández Galindo, que aquellas suponen la
imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la situación
concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista para el
caso que nos ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta
incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición,
de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la
imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del
empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación
del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la
pérdida de la investidura (artículo 183, numeral 1°, de la Constitución) y,
además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones
penales que la ley contempla.
En la misma providencia concretó aún más el
alcance de las incompatibilidades de los congresistas, así:
“El objetivo de estas normas es muy claro:
se trata de impedir que se confunda el interés privado del congresista, directo
o indirecto, con los intereses públicos; evitar que el congresista pueda
valerse de la influencia inherente a su función para derivar cualquier tipo de
provecho en nombre propio o ajeno.
“El señalamiento constitucional de
incompatibilidades implica necesariamente la consagración de límites y
excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada por ellos
si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista comporta un
trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en razón de los
superiores intereses públicos”.
4.2 La causal denominada: indebida
destinación de dineros públicos.
Se halla la regulación de esta causal de pérdida de investidura, por
una parte en el artículo 183 numeral 4º de la Constitución Política que
advierte: “Los Congresistas perderán su investidura:
(…)
4. Por indebida destinación de dineros públicos”
De otro lado, en una idéntica regulación, el numeral 4º del artículo
296 de la ley 5º de 1992, también se refiere a dicha causal.
Ha dicho el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en
relación con el entendimiento del término “dineros públicos” lo siguiente:
“El énfasis interpretativo de la causal
no ha de colocarse sobre la expresión “dineros públicos” sino sobre  la forma
en que se puede llevar a cabo su correcta destinación.  En efecto, para la
Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos
formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta.  Será directa
cuando el congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone
ilícitamente de recursos del erario,  bien sea para obtener finalidades
particulares  o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el
Presupuesto para esos dineros públicos.  Y se presentará la destinación
indirecta cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto
previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista propicia con su conducta
una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados. Entonces,
la Sala de acuerdo con el Ministerio Público,  considera que la indebida
destinación de dineros públicos - aún entendida bajo el criterio
jurisprudencial exclusivamente monetario -, se configura no solamente cuando el
congresista, en ejercicio de su cargo, "traiciona, cambia o distorsiona
los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el
reglamento”, utilizando, aplicando o destinando directa e indebidamente los
valores monetarios, sino también cuando utiliza intangibles o contratos como
instrumentos para desviar los dineros públicos a fines distintos de los
previstos en las disposiciones legales y reglamentarias”[22].
En todo caso, constituye indebida
destinación de dineros públicos conforme a la jurisprudencia consolidada del
Consejo de Estado[23]:
(a) La distorsión  o el cambio de los fines o cometidos estatales consagrados
en la Constitución, ley o reglamento. (b) Cuando los dineros públicos
son utilizados para  objeto, propósito o actividad que no está autorizada.
(c) Se da la causal, si los dineros son utilizados para fines que sí están
autorizados, pero diferentes para los que han sido asignados. (d) Se destinan
indebidamente los recursos cuando son utilizados  en materias prohibidas,
innecesarias o injustificadas. (e) Cuando la finalidad que se persigue es la de
obtener incremento patrimonial personal o de terceros. (f) la actividad por
medio de la cual se pretende derivar un beneficio no necesariamente económico a
favor del congresista o de terceras personas. La conexidad entre los hechos que
se le atribuyan a un parlamentario y la tipificación señalada, determina a
juicio del Consejo de Estado, la ocurrencia o no de la causal de indebida
destinación de dineros públicos.
5. Caso
concreto.
5.1 La
parte actora, por intermedio de procurador judicial demandó la protección de
los derechos al debido proceso y la garantía política a ser elegido, para que,
en consecuencia, se deje sin efecto la sentencia dictada por la Sala Plena del
Consejo de Estado de 10 de octubre de 2006 mediante la cual se negó la
prosperidad del recurso especial de revisión formulado contra la sentencia de 8
de agosto de 2001, que a su vez decretó la pérdida de investidura del Ex – Congresista
señor Luís Alfonso Hoyos.
Nótese entonces que corresponde a esta
Corporación determinar si la decisión objeto de censura merece o no los reparos
propios de una vía de hecho judicial.
Aunque, como se dijo en el acápite
respectivo la acción de tutela es procedente por excepción contra las
decisiones judiciales que constituyen vías de hecho, el juez de tutela no puede
convertirse en un funcionario de instancia en relación con las decisiones
adoptadas por la autoridad jurisdiccional accionada, pues en estos casos su
función se limita a determinar si se incurrió en un grosero y protuberante
error por desconocimiento de las normas sustanciales o procesales. Dicho de
otra forma, muy a pesar de que jurídicamente se pueda controvertir una
providencia jurisdiccional en sede de tutela, el juez constitucional no debe
conceder el amparo simplemente porque considere que su juicio o interpretación
deba predominar sobre el del funcionario judicial accionado, ya que, en virtud
de la autonomía de que goza éste último, la prosperidad de la acción de tutela
queda restringida para aquellos casos en que la decisión carezca de tal grado
de razonabilidad que no pueda predicarse ningún asidero en el derecho en
correlación con la realidad procesal; o sea, cuando se trata de una
manifestación del puro o antojadizo arbitrio del funcionario accionado.
5.2 Pues bien, en la situación de marras la causal que se
halló acreditada y que sirvió de fundamento para decretar la pérdida de
investidura fue la consistente en la indebida destinación de dineros
públicos, causal cuyo fundamento se encuentra en el numeral 4º del artículo
183 superior.
Ciertamente, se agotó el único medio de
defensa judicial con que contaba el señor Hoyos Aristizabal, pues en la
oportunidad legal presentó recurso extraordinario de revisión contra la
providencia que lo despojó de su investidura de parlamentario.
Recordemos que, en cuanto a la procedencia
del recurso extraordinario especial de revisión, el artículo 17  de la ley 144
de 1994 “por la cual se establece el procedimiento de
pérdida de la investidura de los congresistas” se establece:
“Son susceptibles del Recurso
Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años
siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en
el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del
derecho de defensa”
A su turno, el canon 188 numeral 6º del
C.C.A. prevé también, como causal de revisión: “Existir nulidad originada en
la sentencia que puso fin al proceso y contra las que no procede recurso”.
Vistas así las cosas, solamente ante la
acreditación de una cualquiera de las causales anotadas procedería el excepcional
medio de impugnación.
En este caso, la sentencia atacada  obrante
a folios 287-337 dedica a hacer un análisis separado de cada una de las
causales que se invocaran en el fundamento del recurso, con argumentos válidos
en nada desprovistos de motivación, lo que de contera supone, a lo menos, el
juicio y el soporte argumentativo de la sentencia proferida por la Sala Plena
del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Obsérvese que la providencia que decidió
sobre la impugnación y que declaró impróspero el recurso el 10 de octubre de
2006 fue atacada por haber incurrido presuntamente en tres de los vicios
constitutivos de una vía de hecho: el defecto sustantivo, el procedimental y el
fáctico.
5.3 Del
primero, motiva la imputación el extremo activo de la litis, en el hecho de que
se aplicó indebidamente el artículo 385 de la ley 5º de 1992 y al mismo tiempo
se desconoció  el artículo 388 ibidem, así como el principio de máxima
taxatividad legal.
Adviértase que, según el dicho de la parte
actora en el escrito tutelar, al señor Hoyos Aristizabal se le despojó de su dignidad
de Congresista por cuanto, según la demanda de pérdida de investidura formulada
por Francisco Ángel Gómez, “el Senador Hoyos había autorizado el
desplazamiento al exterior de la señora Martha Cecilia Gómez Giraldo, quien era
integrante de su Unidad de Trabajo Legislativo en calidad de Asistente II, lo
que indicaba que su trabajo era fundamentalmente material y que debía cumplirse
dentro del país; que la funcionaria estuvo fuera del país desde el 25 de
febrero de 1995 hasta el mes de julio de ese mismo año, y que durante  ese
período de tiempo recibió, indebidamente los sueldos correspondientes al cargo,
ya que no se hallaba en territorio colombiano”
De la regulación que existe sobre la planta
de personal de los miembros de las Cámaras Legislativas, son varias las
disposiciones que al respecto contiene el Reglamento de esa Corporación y que
se encuentran previstas en la ley 5º de 1992, destacándose el capítulo III, por
contener las materias comunes a ambas cámaras en ese tópico.
Dispone al respecto el artículo 385 de esa normativa:
“La vinculación laboral de
los empleados que conforman las plantas de personal creadas por esta Ley, se
harán por medio de resolución de nombramiento, expedida por la Mesa Directiva
de la Cámara de Representantes y del Director General en el Senado,
respectivamente. En los nombramientos tendrá prelación el personal que
actualmente labora en ambas Cámaras, siempre que cumplan con los requisitos
exigidos para el desempeño del cargo y no hayan sido indemnizados o
pensionados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18  de la Ley 4a de
1992.
Los empleados de la planta de personal
señalados en el articulado de esta Ley prestarán sus servicios en las
dependencias donde fueron nombrados, o donde las necesidades del servicio así
lo exijan previo concepto de la Junta de Personal, pero no podrán hacerlo en las
oficinas de los Congresistas. La violación a lo aquí preceptuado será causal de
mala conducta, tanto del empleado, como del Director General del Senado o del
Director Administrativo de la Cámara, según el caso, quienes serán sancionados
con la pérdida de sus cargos”. (Subrayado fuera de texto).
A su turno, el canon 388 ibidem, relativo a las
Unidades de Trabajo Legislativo (UTL) modificado por
el artículo 1. de la Ley 186 de 1995. y el artículo 1 de la Ley 868 de 2003
señala:
“Cada Congresista contará, para el logro
de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de Trabajo a su servicio,
integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas. Para la provisión de
estos cargos cada Congresista postulará, ante el Director Administrativo, en el
caso de la Cámara y ante el Director General o quien haga sus veces, en el caso
del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o
para su vinculación por contrato.
La Planta de Personal de cada Unidad de
Trabajo Legislativo de los Congresistas se conformará dentro de las
posibilidades que permite la combinación de rangos y nominaciones señalados en
este artículo a escogencia del respectivo Congresista. El valor del sueldo
mensual de dicha planta o Unidad de Trabajo no podrá sobrepasar el valor de 50
salarios mínimos legales mensuales para cada unidad.
Los cargos de la Unidad de Trabajo
Legislativo de los Congresistas tendrán la siguiente nomenclatura y escala de
remuneración:
Denominación
Salarios Mínimos
Asistente
I
Tres (3)
Asistente
II
Cuatro (4)
Asistente
III
Cinco (5)
Asistente
IV
Seis (6)
Asistente
V
Siete (7)
Asesor
I
Ocho (8)
Asesor
II
Nueve (9)
Asesor
III
Diez (10)
Asesor
IV
Once (11)
Asesor
V
Doce (12)
Asesor
VI
Trece (13)
Asesor
VII
Catorce (14)
Asesor
VIII
Quince (15)
(…)”
Según se invoca por la apoderada del señor
Hoyos Aristizabal, en el Congreso de la República existen dos regímenes de
empleados según la estabilidad laboral que los arropa y según el lugar donde
deben desempeñar sus funciones: uno, el de los empleados directos de las
Corporaciones; y otro, el de los miembros de las Unidades Técnicas Legislativas,
de suerte que la apreciación que hizo en su momento el Consejo de Estado sobre
la interpretación de las normas antes reseñadas y el desconocimiento del
postulado de la máxima taxatividad legal riñe con el ordenamiento jurídico y en
consecuencia se incidió por dicho Colegiado en una vía de hecho.
Vale la pena sobre dicha imputación,
retomar lo sentado por el Consejo de Estado cuando revisó en este aspecto la
decisión por la vía del recurso de revisión:
“Sobre la aplicación de las disposiciones normativas contenidas en
los artículos 385 y 388 de la ley 5º de 1992, debe precisar la Sala que
revisada la sentencia recurrida se tiene que la interpretación y aplicación
de los fundamentos normativos que se citan, obedeció a una integración armónica
de las normas que desarrollan las figuras que en ellos se contienen sobre el
régimen de administración de personal del Senado de la República. En el
marco normativo de la sentencia se hace referencia a la ley 5º de 1992 que
estableció una nueva organización del Congreso, citando de manera especial los
artículos 369, 381, 385 y 388. Sobre el artículo 385 se dice que reguló la
vinculación e la nueva organización de los empleados que lo conforman, dándole
prelación al empleado que labora en ambas cámaras. Y, que en el artículo 388 se
creó la plante de personal de las unidades de trabajo legislativo y se señaló
la forma de provisión de cargos. A renglón seguido se invoca el artículo 392 de
la ley 5º de 1992 que autorizó al Senado para establecer las funciones y
requisitos de los cargos y los procedimientos básicos”  (Negrilla fuera de texto).
En este caso, es palmario que la autoridad
jurisdiccional atacada aplicó la disposición prevista en el artículo 385 de la
ley 5º de 1992 a los ASISTENTES de la Unidad Técnica Legislativa en cuanto que,
dicha reglamentación no prevé que dada su condición de ASISTENTES y no de
asesores, puedan ser vinculados a través de contratos de prestación de
servicios, por tanto, -como lo dijese el Consejo de Estado- siendo “empleados
de la planta de personal sujetos al régimen de los servidores de libre
nombramiento y remoción –que es el caso de la señora Muñoz Giraldo-, deben
prestar sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados o donde las
necesidades del servicio lo exijan.” (Negrilla es original del texto)[24].
Todo lo anterior, denota, entonces, que se
hizo una interpretación armónica e integral de las normas que sobre el
particular gobiernan la materia en el mismo reglamento del Congreso previsto en
la ley 5º de 1992, al lado de lo dispuesto en la Resolución 237 de 16 de julio
de 1995, y que fuere expedida conforme a la autorización que se le hizo al
Senado de la República para establecer las funciones y requisitos de los cargos
y los procedimientos básicos consignada en la plurimencionada ley 5º artículo
392.
Dispone la referida norma:
“Se entiende por empleo el conjunto de
deberes, atribuciones y responsabilidades establecidas por la Constitución, la
ley, el reglamento y las resoluciones d ela Mesa Directiva del Senado o
asignada por autoridad competente, para satisfacer necesidades permanentes en
la Corporación y que deban ser atendidas por una persona natural”.
A las claras se observa que lo que hizo el
Consejo de Estado, en punto al primer defecto que le atribuyó el accionante en
el libelo genitor, en nada se compadece con lo que resulta una “aplicación
indebida de un precepto legal” ora por subsumir el caso en una norma
evidentemente inaplicable ora por desconocer la norma cuyos efectos jurídicos
se debían atribuir a la situación que en su momento dispuso el Juez natural
para ello, en este caso el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo,
pues acogió esa Colegiatura un criterio sistemático de interpretación jurídica
que a lo sumo, puede tener  valoraciones o interpretaciones diversas, pero
jamás constituye una decisión caprichosa y violatoria del ordenamiento jurídico
como lo supone la realización de una vía de hecho.
Finalmente y en lo que al presunto defecto
sustantivo respecta, ha de decirse que no ignora la Sala que toda la materia
sancionatoria está gobernada por el principio de tipicidad y, a diferencia de
otras ramas del derecho, no es posible llenar la ausencia de una disposición
legal acudiendo a normas semejantes (analogía legis) o incluso, con
interpretaciones extensivas pues en tal caso, con toda certeza, se lesionarían
postulados como el de la seguridad jurídica y, fundamentalmente, el derecho al
debido proceso (artículo 29 C.N.).
Pero, con todo, aceptar el limitado alcance
que se le pretende dar a las disposiciones previstas en la ley 5º de 1992, equivaldría
á enervar la eficacia jurídica de la causal de pérdida de investidura que en su
momento se halló probada, atendiendo circunstancias meramente formales, que no
se compadece con la transparente y acrisolada gestión que se espera de quienes
integran la rama legislativa del poder público.
Así las cosas, concluye entonces esta Corporación, que si bien el
alcance que el Consejo de Estado le da a la causal de indebida destinación
de dineros públicos puede ser discutida jurídicamente desde distintos
ángulos, tal interpretación no puede ser concebida como un ostensible
quebrantamiento del orden jurídico o como la “invención de una nueva causal”
que constituya un defecto sustantivo, en detrimento del principio de legalidad
en la aplicación de sanciones que comprometen el artículo 40 de la Carta. La
consistente jurisprudencia de esa autoridad judicial en la materia, la
imposibilidad de percibir en tal interpretación una manifiesta arbitrariedad
jurídica, la interpretación semántica de la norma y la separación de las
interpretaciones propias del proceso penal de las específicas del proceso
pérdida de investidura, le impiden a esta Corte concluir que hubo un análisis
abiertamente irrazonable en las decisiones del Consejo de Estado respecto de la
figura, que comprometa fehacientemente los derechos fundamentales a los que
alude el actor. Por consiguiente, se desestima la causal de vía de hecho
invocada[25].
5.4 Del segundo defecto, el procedimental, imputado a la
sentencia materia de estudio por ser aquella la que presuntamente violentó
derechos con categoría de fundamentales, varias cosas tiene esta Sala por
decir.
Plantea el escrito tutelar en relación a
este defecto, que hubo una incongruencia en la sentencia y que se pretermitió
una instancia.
5.4.1. La incongruencia del fallo, no ha de perderse de vista, implica una
evidente ruptura del principio de identidad entre los hechos imputados y los
juzgados para quienes forman parte de un proceso, la afectación al principio de
contradicción y de su derecho de defensa.  Puede configurar efectivamente una
vía de hecho, cuando con ocasión del desconocimiento del marco de referencia en
el que se adelantó un juicio, el resultado de la sentencia implique una
ostensible violación del derecho de defensa y de la buena fe de quien  es
juzgado, por franca imposibilidad de controvertir las bases en las cuáles se
fundó la sentencia que le fue adversa[26].
Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que la incongruencia constituye un defecto
procedimental que puede afectar significativamente derechos fundamentales
cuando:
“[S]ubvierte completamente los términos de
referencia que sirvieron al desarrollo del proceso, generando la quiebra
irremediable del principio de contradicción y del derecho de defensa. En
efecto, el proceso debe conservarse, desde su apertura hasta su culminación,
abierto y participativo, de modo que se asegure la existencia del debate y de
la contradicción - que le son consustanciales y que son el presupuesto de una
sentencia justa - sobre una base de lealtad y de pleno conocimiento de sus
extremos fundamentales. Es evidente que si la sentencia o providencia judicial
recae sobre materias no debatidas en el proceso, ausentes de la relación
jurídico-procesal trabada, la incongruencia, además de sorprender a una de las
partes, la coloca en situación de indefensión que, de subsistir, pese a la
interposición de los recursos, y con mayor razón cuando éstos no caben o se han
propuesto infructuosamente, se traduce inexorablemente en la violación
definitiva de su derecho de defensa”[27].
5.4.2. De la incongruencia, nada más carente de veracidad como que, de la
lectura del escrito que solicita la pérdida de investidura del señor Hoyos
Aristizabal formulado por Francisco Joel Ángel López visible a folios 601 a 609
del plenario, es lo cierto que el solicitante invocó dos causales de pérdida de
investidura: (i) violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades
(folio 604) y (ii) la indebida destinación de dineros públicos (folio
605).
Y, en realidad la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia que declaró
la pérdida de investidura el 8 de agosto de 2001 (folios 951 a 1033), se
refirió a cada una de las causales en que se fundaba la solicitud, declarando
probada solamente la segunda de ellas y con lo que fue suficiente para resolver
disponiendo:
“PRIMERO: Decrétese la pérdida de
investidura del señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal.
SEGUNDO: Compúlsese por la secretaría general, las copias
pertinentes con destino a la Fiscalía General de la Nación, conforme a lo
expresado en la parte motiva de esta providencia y para los fines allí
expuestos”
5.4.3 También,
con relación al defecto de procedimiento, se alegó la pretermisión íntegra de
una instancia, lo que tuvo fundamento en una reproducción idéntica de las
razones alegadas en cuanto a la presunta “incongruencia del fallo”, de suerte
que, se remite la Corte a lo dicho con relación a la inexistente violación del
derecho al debido proceso por la supuesta incongruencia de la sentencia.
5.5 Por
último, pretenden atribuirle a la decisión censurada las consecuencias
jurídicas propias del defecto fáctico, por cuanto, según el dicho del actor, se
realizó una impropia valoración de las pruebas.
5.5.1 Nótese
sobre este particular que lo que se censura es el ámbito más subjetivo de
quienes ejercen el sacerdocio de la justicia, esto es, el correspondiente a la
valoración probatoria, donde es finalmente la sana crítica del funcionario la
que le otorgará mayor o menor convicción a las pruebas que cumplan  con los
requisitos de necesidad, oportunidad y pertinencia.
Será necesario, en aras a demostrar el
juicio que se tuvo en cuenta en ese punto, retomar algunos aspectos en cuanto a
lo que hizo en su momento la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado al darle el crédito correspondiente al material probatorio
arrimado dentro de la actuación de pérdida de investidura del señor Hoyos
Aristizabal.
Pues bien, el Consejo de Estado en dicho
proceso, consideró como pruebas  documentales, las relacionadas en la sentencia
de 8 de agosto de 2001 (folios 971 a 985) y en las testimoniales, se escuchó en
declaración, entre otros, a la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo, Asistente
Grado II del ex – senador Luís Fernando Hoyos y al señor Diego Andrés Molano
Aponte, en su calidad de Jefe de Asesores de la oficina del mentado ex –
parlamentario.
5.5.2 También
censura el escrito tutelar, la no apreciación por parte del Consejo de Estado
de la sentencia penal de la Corte Suprema de Justicia allegada al  trámite del
recurso extraordinario especial de revisión (REER), de 10 de marzo de 2004
obrante a folios 557 y ss y en la que fue absuelto el aquí accionante de la
comisión de conductas punibles.
Debe decirse porque es lo cierto, que una
cosa es la naturaleza inminentemente penal del asunto que juzgó el máximo
Tribunal de Casación al precluir la investigación contra el señor Hoyos
Aristizabal por los presuntos delitos de peculado y falsedad ideológica en
documento privado y otra, muy distinta, la naturaleza sui generis que
supone un proceso de pérdida de investidura cuyo juzgamiento corresponde a una
jurisdicción diferente: la contenciosa administrativa, lo que implica no solo
una apreciación diferente en cuanto a los supuestos de hecho y de derecho que
deben culminar ambos con una decisión judicial, sino porque también de lo
resuelto en un caso y otro se desprenden distintas consecuencias en el mundo
del derecho.
Ya esa diferenciación por ejemplo, la
había analizado la Sala Plena del Consejo de Estado cuando advirtió: “(..)
la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni
mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de
esos específicos dineros públicos por parte del Congresista, se realice en
forma ilícita, esto es, con trasgresión de los linderos del derecho penal. En
otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la
estructuración de dicha causal, que la conducta del Congresista sea
constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible” (Subrayado
fuera de texto).
Finalmente, nada más claro para esta Sala
de Revisión que frente a este último defecto en que presuntamente incidió la
Sala Plena del Consejo de Estado al proferir la decisión atacada, no se ha
incurrido en una valoración arbitraria, ilícita o ilegal, sino su apreciación respondió
a la sana crítica de ese Tribunal, en la que se tuvieron como derroteros los
dictados de la lógica, la ciencia y la experiencia, criterios todos muy
diferentes de apreciación de la prueba como el de la tarifa legal y el de la
íntima convicción del juez.
5.6 Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia
proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado de 15 de noviembre de 2007, considerando que su decisión
no es constitutiva de una vía de hecho.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REANUDAR el término para resolver la revisión, suspendido por
esta Sala mediante Auto del día 28 de abril de 2008.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todas sus partes, la sentencia proferida por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado de 15 de noviembre de 2007, dentro del trámite de la ACCION DE TUTELA
iniciado por Luís Alfonso Hoyos Aristizabal por intermedio de apoderada contra
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
TERCERO: DAR
por secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ausente en comisión
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[2]   En la sentencia T-539-02 MP: Clara Inés Vargas
Hernández, la Corte señaló que “la vía de hecho se consolida en aquellos
casos en los cuales el juez se desapodera de la función que constitucional,
legal y reglamentariamente le corresponde, para asumir mediante una decisión
judicial, una conducta arbitraria en forma superlativa”.
[3]  Así
por ejemplo, en la sentencia T-008-98 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, se dijo: “3. La Corte Constitucional ha entendido que la acción
de tutela no procede contra decisiones judiciales, salvo que se trate de una
vía de hecho que afecte derechos constitucionales fundamentales y siempre que
se cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la citada acción. En
este sentido, la tutela sólo habrá de proceder contra una vía de hecho judicial
si no existe ningún mecanismo ordinario de defensa o, si éste existe, a
condición de que el amparo constitucional resulte necesario para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental”.
[4]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-539-00
MP: Clara Inés Vargas Hernández.  En la evolución jurisprudencial sobre la vía
de hecho sobresalen por su importancia las sentencias T-231-94, T-008-98 y
T-1017-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-1031-01 y SU-132-02 MP: Alvaro Tafur
Gálvis y SU-159-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
T-784-00 MP: Vladimiro Naranjo Mesa y SU-132-02 MP: Alvaro Tafur Gálvis. Al
respecto, la Corte ha afirmado que la vía de hecho “constituye un abuso de
poder, un comportamiento que se encuentra desvinculado de fundamento normativo
alguno, un acto que traduce la negación de la naturaleza reglada de todo
ejercicio del poder constituido. La vía de hecho desconoce que en un Estado
constitucional, a excepción del constituyente originario, todos los poderes son
limitados y que esos límites vienen impuestos por la Carta Política y por la
ley pues éstos desarrollan valores, principios y derechos que circunscriben los
ámbitos del poder y que determinan los espacios correlativos de ejercicio de
los derechos fundamentales”
[6]   Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-094-97 MP: José Gregorio Hernández Galindo. En este sentido, en la Sentencia T-1223-01 MP: Alvaro
Tafur Gálvis, se dijo que “desde la perspectiva de la vía de hecho judicial
el amparo de tutela que se otorga persigue corregir la arbitrariedad y el abuso
del poder en que incurre una autoridad judicial cuando profiere la decisión con
desconocimiento de los principios, valores y demás mandatos constitucionales,
en cuanto  a partir de ello se genera una violación o amenaza de los derechos
fundamentales de las personas cobijadas por esa actuación”.
[7]   Corte Constitucional.  Sentencia
T-1223-01 MP: Alvaro Tafur Gálvis.
[8]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
T-231-94 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-132-02 MP: Alvaro Tafur Gálvis.
[9]   Al respecto, esta Corporación ha estimado que se
incurre en vía de hecho por defecto fáctico cuando “resulta incuestionable que
el juez carece de apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión” (Sent. T-008-98 MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz).  Ha señalado igualmente que el defecto fáctico puede presentarse en una
dimensión omisiva o en una dimensión positiva de la valoración de las pruebas
que realice el funcionario judicial. La primera “comprende las omisiones en la
valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos
analizados por el juez. La segunda, la dimensión positiva, abarca la valoración
de pruebas igualmente esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin
desconocer la Constitución” (Sent. SU-159-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa).
También ha expresado que no todo vicio en la valoración probatoria culmina en
una vía de hecho. Por ello, la Sala reitera que sólo es factible fundar una
acción de tutela cuando se observa que la valoración probatoria hecha por el
juez en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. Es la
razón para exigir que  el error en el juicio valorativo de la prueba deba ser
de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y que tenga una
incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse
en una instancia revisora de la evaluación probatoria del juez de conocimiento.
(Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-442-94 MP: Antonio Barrera
Carbonell y SU-159-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa).  Igualmente, sobre este
particular, en la sentencia SU-132-02 MP: Alvaro Tafur Gálvis, se expresó que “Cabe
recordar que en la valoración probatoria efectuada por una autoridad judicial,
prima la autonomía e independencia del juez que la realiza. Lo que se rechaza
de la misma es el posible exceso en que se pueda llegar a incurrir, por un
ejercicio arbitrario de esa discrecionalidad. Esto es lógico, puesto que como
director del proceso, el juez de la causa es el que está llamado a determinar
la utilidad, pertinencia y procedencia del material probatorio, a través de
criterios objetivos y razonables, de manera que pueda formar su convencimiento
y sustentar la decisión final, utilizando las reglas de la sana crítica
(C.P.C., art. 187 y C.P.L., art. 61). El ejercicio de ese poder discrecional
sería arbitrario si la valoración probatoria fuese resultado de un manifiesto
juicio irrazonable, determinante de la decisión final”.
[10]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
T-231-94, T-008-98 y T-1017-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-132-02 MP:
Alvaro Tafur Gálvis; T-405-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras
decisiones.
[11]   Ibídem.
[12]
Ver también sentencias T-472 de 2005 yT-053 de 2005 entre otras.
[13] Sentencia Corte Constitucional C-473 de 1997
[14]
Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara y
C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta última, la Corte señaló
que el ordenamiento consagra reglas precisas, exigibles a los individuos que
conforman las cámaras legislativas, en garantía de su dedicación, probidad,
imparcialidad, moralidad y cumplimiento, los cuales son elementos que se
preservan por la necesidad de salvaguardar la institución de la pérdida de la
investidura y de realizar los postulados de la Carta Política.
[15]  Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[16]  Corte Constitucional. Sentencias C-247/95 M.P. José Gregorio
Hernández; C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-162/98 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[17]  Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando
Herrera Vergara y C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández.
[18]  Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-507/94 M.P. Jorge Arango
Mejía y T-162/98 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[19]  Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando
Herrera Vergara; C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández; C-280/96 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. En la última sentencia reseñada, la Corte declaró
inexequible el inciso segundo del numeral 2 del artículo 66 del anterior Código
Disciplinario Único –Ley 200/95, por medio del cual el legislador otorgaba
competencia al Procurador General de la Nación para adelantar investigaciones
que culminaran con la sanción de pérdida de la investidura, de competencia del
Consejo de Estado. Para la Corte, ese inciso violaba la Carta, pues, “en
relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso
jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de
Estado, por lo cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y
como la Corte lo ha señalado –Sent. C-037/96. La investigación no puede
entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia
investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo.
En estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes
conceptos (CP art. 278 ord. 2º), pues en relación con la pérdida de
investidura, los congresistas gozan de fuero especial”.
[20]Ponencia
sobre la rama legislativa del poder público, presentada por lo
delegatarios Álvaro Echeverri Uruburu, Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio
Rudas, Luis Guillermo Nieto Roa, Arturo Mejía Borda. Gaceta Constitucional
N°79, página 17
[21]
Corte Constitucional Sentencia SU – 1159 de 2003 M.P. Manuel
José Cepeda.
[22]
C.E. Sentencia AC-0101 de noviembre de 2001. Consejera Ponente: Ligia López. Sentencia PI-032 del 30 de julio de 2002. Actor: Rubiel Orlando
espinosa. Demandado Lorenzo Rivera Hernández. Consejero Ponente: Jesús María
Lemos.
[23]
Ver entre otras la  Sentencia AC- 1250 de 2004. Consejero Ponente: Nicolás
Pájaro.
[24]
Folio 314
[25] Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda.
[26] Sentencia ibidem
[27] Corte Constitucional. Sentencia  T-231 de 1994 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.