C-880-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-880/11
Referencia:
Expedientes D-8504, D-8510, D-8513, D-8517 y D-8519 (acumulados).
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1425 de 2010, “por medio de la
cual se derogan artículos de la
Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”.
Demandantes: Jairo
Enrique Vásquez Mojica, Víctor Hugo Moreno Hurtado, Eduardo Quijano Aponte,
John Máximo Muñoz Telles y Alfonso Jiménez Cuesta.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil
once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Jairo
Enrique Vásquez Mojica, Víctor Hugo Moreno Hurtado, Eduardo Quijano Aponte,
John Máximo Muñoz Telles y Alfonso Jiménez Cuesta demandaron la Ley 1425 de
2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”.
En
sesión del veintisiete (27) de abril de dos mil once (2011), la Sala Plena de la
Corte Constitucional resolvió acumular las demandas radicadas bajo los números
D-8510, D-8513, D-8517 y D-8519 a la demanda D-8504 con el fin de que se
tramitaran conjuntamente y se resolvieran en la misma sentencia.
Mediante Auto de trece (13) de mayo de dos mil once
(2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir las demandas, oficiar por la
Secretaria General de esta Corporación a los Secretarios Generales del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes, para que remitieran, con
destino al proceso de la referencia, copia del expediente legislativo que
contiene el trámite y aprobación del proyecto que se convirtió en la Ley 1425
de 2010, así mismo ofició a los Secretarios de las Comisiones Primeras de las
citadas corporaciones, para que allegaran las certificaciones de los debates y
votaciones correspondientes al trámite y aprobación del mencionado proyecto.
A su vez, dispuso su fijación en lista y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
los efectos de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicar la
iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministro
del Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al
Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio Colombiano
de la Abogacía y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades del Atlántico, Javeriana, Externado y Libre, para que, si lo
estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de las demandas presentadas.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A continuación se
transcribe la ley acusada
LEY 1425 DE 2010
(Diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998.
ARTICULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a
partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le
sean contrarias.
III. LAS
DEMANDAS
3.1. Expediente D-8504
El
ciudadano Jairo Enrique Vásquez Mojica solicita la declaración de
inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan
artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, por considerar
que contraviene lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 8, 13,
72, 79, 82, 83, 88, 152, 153, de la Constitución Política.
Señala
que la disposición acusada presenta vicios de competencia y procedimiento en su
formación, ya que, por regular temas relacionados con los derechos y deberes
fundamentales de las personas, los procedimientos y recursos para su
protección, la administración de justicia y los mecanismos de la participación
ciudadana, debía ser tramitada por el Congreso de la Republica como una ley
estatutaria y no como una ley ordinaria.
En
ese orden de ideas, cuando el órgano legislativo aprobó el proyecto de ley
mencionado, el 14 de diciembre de 2010, durante la segunda legislatura,
incurrió en un vicio de procedimiento en la formación de la Ley 1425 de 2010,
por cuanto el proyecto No.056 de 2009 fue radicado por el Gobierno Nacional el
22 de agosto de 2009 y, según lo establecido en el artículo 53 de la
Constitución Política, debía ser aprobado dentro de una sola legislatura, por
tratarse de una ley estatutaria.
Así
mismo, manifiesta el demandante que la disposición acusada vulnera el principio
constitucional de la participación ciudadana en el Estado Social de Derecho,
pues al derogar, en su totalidad, los incentivos económicos en las acciones
populares, se descompensa económicamente el ejercicio de las mismas y se
desestimula la participación masiva de la comunidad en la defensa solidaria de
los derechos e intereses colectivos.
Así
las cosas, el ciudadano Jairo Enrique Vásquez Mojica concluye afirmando que el
Estado colombiano debe garantizar el ejercicio permanente de las acciones
populares mediante los incentivos económicos, por ser una forma democrática de
representación popular, que permite a los ciudadanos o a las diferentes
organizaciones cívicas y comunitarias, participar masiva y solidariamente en la
defensa preventiva de los derechos e intereses colectivos.
3.2.
Expediente D-8510
El
ciudadano Víctor Hugo Moreno Hurtado considera que la Ley 1425 de 2010 infringe
los artículos 1, 2, 13, 21, 22, 25, 26, 38, 78, 103 y 366 de la Constitución
Política, con base en los siguientes argumentos:
En
primer lugar, señala el demandante que la disposición acusada constituye una
restricción demasiado amplia, esto es, una situación en la cual la ley
prohíbe a una determinada categoría de personas efectuar ciertas labores,
incluyendo en tal grupo no sólo a las personas que efectivamente ocasionan un
riesgo social sino también a las  personas que no causan tal riesgo[1],
al evitar que las acciones populares sean adelantadas por un grupo
especializado de personas que, a su juicio, viajan por todo el país, muchas
veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno justifican el
reconocimiento del incentivo correspondiente.
Así
mismo, aduce que la Ley 1425 de 2010 quebranta el derecho fundamental a la
dignidad humana, debido a que, como lo ha manifestado el Consejo de Estado en
reiterados fallos “el incentivo económico es una manera de compensar la
carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga
desproporcionada para quien inicia la acción”, luego entonces, al
desaparecer del ordenamiento jurídico el mencionado incentivo se traslada al
individuo altruista la carga económica de un proceso que, en la práctica, dura
en promedio dos años, hecho que no solo es indigno, sino que resulta, además,
desproporcionado y excluyente.
En
ese orden de ideas, considera que el Gobierno Nacional, en la exposición de
motivos del proyecto de Ley No. 056 de 2006, propuso un falso dilema de
solidaridad, asociándolo a gratuidad, toda vez que señala como deber de todo
ciudadano el velar por los intereses públicos sin esperar recompensa.
De conformidad con lo expuesto,
el ciudadano Víctor Hugo Moreno Hurtado solicita la declaración de
inexequibilidad de la disposición acusada.
3.3 Expediente D-8513
El
ciudadano Eduardo Quijano Aponte solicita la declaración de inexequibilidad de la
Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472
de 1998 Acciones Populares y Grupo”, con base en los siguientes argumentos:
En
primer lugar, manifiesta el demandante que las acciones populares constituyen
un mecanismo de participación ciudadana y de acceso a la administración de
justicia y, por lo tanto, cualquier modificación o derogación que de ellas se
haga requiere que se le de el trámite de una ley estatutaria.
Indica
que según el artículo 153 constitucional “la aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura…”.
En
ese orden de ideas, advierte el demandante que la Ley 1425 de 2010 presenta un
vicio de forma insubsanable por cuanto la derogación de los incentivos de las
acciones populares debía ser tramitada como una ley estatutaria, es decir, en
una sola legislatura y no en dos legislaturas como efectivamente ocurrió.
Así
mismo la disposición acusada requería de una votación nominal y pública de los
Representantes a la Cámara y los Senadores de la Republica, sin embargo,
durante las votaciones del proyecto de ley 056 de 2009 en la Cámara de
Representantes, especialmente en la Comisión Primera Constitucional Permanente,
en la sesión de 9 de junio de 2010, la mayoría de los representantes que en el
acta aparecen como votantes, no votaron de conformidad con lo establecido en
los artículos 133 y 157 de la Constitución Política y los artículos 129 y 130
de la Ley 5 de 1992, pues ni su presencia ni su voto aparecen registrados en
las grabaciones de la sesión, donde constaría su presencia pública de acuerdo a
los trámites legales y constitucionales. A pesar de lo anterior en el acta
suscrita por el secretario aparecen registrados como votantes un número
importante de representantes que no aparecen en las grabaciones contestando
individualmente y de forma nominal y publica.
De
igual manera, señala el demandante que la Ley 1425 de 2010 viola el preámbulo,
los artículos 1, 2, 93 y 153 de la Constitución Política, los artículos 230,
231, y 232 de la Ley 5ª de 1992 y la Convención sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13
de diciembre de 2006 y aprobada por el Congreso de la Republica mediante ley
1346 de 2009.
Lo
anterior, porque durante el trámite del proyecto de ley 056 de 2009, en la
Cámara de Representantes, y 169 de 2010, en el Senado de la Republica,
diferentes ciudadanos, a título personal, y varias organizaciones sociales,
solicitaron, el 24 de septiembre de 2009, la realización de una audiencia pública
con el fin de que fueran escuchadas sus observaciones, cumpliendo con todos los
requisitos exigidos por la ley 5ª en sus artículos 230 a 232, pese a lo cual la Cámara de Representantes al aprobar la realización de la audiencia
solicitada no invitó a ninguno de los mencionados ciudadanos u organizaciones
sociales, sino que citó al Ministro del Interior y de Justicia, al Fiscal
General de la Nación, al Procurador General de la Nación, así como a la
Asociación Colombiana de Facultades de Derecho, al Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las diferentes
Universidades, al Presidente de Andesco, al Presidente de Fenalco, al
Presidente de la Federación Colombiana de Municipios, al Presidente de la
Federación Nacional de Departamentos para que emitieran su concepto sobre el
referido proyecto.
No
conforme con lo anterior, el 18 de mayo de 2010 fue aprobada por la Cámara de
Representantes la propuesta de no realizar la mencionada audiencia pública. En
consecuencia, no se levantó el libro de registro tal y como lo ordenan los
artículos 230 a 231 de la Ley 5ª de 1992. Por otro lado, indicó que durante el
trámite del proyecto de ley 169 de 2010 en el Senado de la Republica tampoco se
realizó la audiencia solicitada.
Del
mismo modo, señala el ciudadano Eduardo Quijano Aponte que el ponente del
proyecto de ley 056 de 2009 no incluyó en su ponencia los comentarios
presentados por los ciudadanos y organizaciones sociales que solicitaron la
realización de la audiencia, los cuales tampoco fueron publicados en la Gaceta
del Congreso de la Republica, pero en cambio, sí incluyó los comentarios hechos
por la Federación Colombiana de Municipios.
Por otro lado, afirma el
demandante que se incurrió en un vicio durante el trámite de la disposición
acusada al violar los artículos 161 de la Constitución Política y los artículos
175, 176, 177, 179, 186, 189 de la Ley 5ª de 1992.
Lo anterior, puesto que el 6 de
diciembre de 2010 la Plenaria del Senado aprobó la enmienda contenida en la
ponencia presentada para segundo debate por el Senador Roy Barreras, en la cual
se incluían cambios sustanciales al proyecto inicial, por cuanto ya no se contemplaba
la derogación total de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 sino su
modificación, así mismo, proponía una reducción de los incentivos, mantenía las
disposiciones sobre la responsabilidad patrimonial solidaria del representante
legal del respectivo contratista, las garantías sobre el derecho a la información
y las pruebas en las acciones populares, ello sin tener en cuenta lo dispuesto
en el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, pues no se dio traslado de dicho
proyecto a la Comisión Primera del Senado para ser discutido en primer debate,
sino que, en vez de ello, se nombró una comisión de conciliación entre las Cámaras.
Posteriormente, el 13 de diciembre se publicó el informe de conciliación y el
14 de diciembre las dos Cámaras decidieron conservar el texto aprobado por la
Cámara de Representantes.
Así mismo, indica que la
conformación de la comisión de conciliación no cumplió con los requisitos
establecidos en los artículos 186 y 189 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto solo
se nombró a un Representante a la Cámara y a un Senador de la Republica como
miembros de dicha comisión, sin que éstos hubieran participado en la discusión del
proyecto o fueran sus autores y ponentes, tampoco formularon reparos,
observaciones, o propuestas en las plenarias. Así las cosas, no se garantizó la
representación de las bancadas.
Por otra parte, manifiesta el
demandante que durante el trámite de la disposición acusada se transgredió el
principio de publicidad de la siguiente manera:
El
13 de diciembre de 2010, se publicó en las Gacetas 1081 y 1082 el texto acogido
por las dos cámaras en la comisión de conciliación, sin embargo el 14 de
diciembre, en las horas de la tarde, se inició su debate, sin que hubiera
transcurrido como mínimo un día desde la media noche del día 13 de diciembre de
2010, violando con ello lo establecido en el artículo 161 de la Constitución
Política, el cual dice: “Cuando surgieren
discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y
Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los
textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y
aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del
segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”.
Igualmente, entre el segundo debate en Cámara (5 de octubre de
2010) y el primer debate en Comisión 1ª del Senado (22 de Octubre de 2010) no
transcurrieron los 15 días hábiles exigidos para reiniciar el debate, por
cuanto durante este término se presentó un festivo (18 de octubre de 2010).
Adicionalmente, el texto definitivo, discutido y aprobado en la
sesión plenaria del Senado, el 6 de diciembre de 2010, no fue publicado en la
Gaceta del Congreso dentro de los 3 días exigidos por el artículo 156 de la Ley
5ª de 1992, porque a pesar de que fue publicado con fecha de 6 de diciembre de
2010, en realidad se imprimió a las 2:10 am del 7 de diciembre de 2010, como
consta en la certificación expedida por la Imprenta Nacional, sin que el
Presidente de la Republica haya autorizado la reproducción del documento por
cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión.
Por último, el Acta aprobatoria de la sesión de la plenaria del
Senado de 7 de diciembre de 2010, no fue puesta en consideración de la plenaria
antes de la siguiente sesión, ni publicada por la Gaceta del Congreso, ni por
ningún medio mecánico, tampoco aparece en el expediente que el acta no hubiere
estado totalmente elaborada para la sesión siguiente, ni que el secretario
hubiera presentado y dado lectura a un acta resumida que sirviera para el
conocimiento y aprobación de la corporación o comisión, como lo autoriza el
último párrafo del artículo 35 de la Ley 5ª de 1992, por consiguiente no se
advierte que haya sido aprobada un Acta que contenga la relación sucinta de los
temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las
proposiciones presentadas, las comisiones designadas y las decisiones
adoptadas.
Así mismo, aduce el demandante que la Ley 1425 de 2010 transgrede
lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 que establece: “Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos, deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por
disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y
aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, por cuanto los
incentivos establecidos en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998
constituyen una parte importante de los ingresos del Estado para financiar los
mecanismos de defensa de las políticas sociales, por lo que era imperativo que
se contemplara una sustitución de fondos para la financiación del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo
creado por el artículo 70 de la Ley 472 de 1998, y cuyas fuentes de recursos
son entre otros: a) las apropiaciones correspondientes del presupuesto nacional
(que nunca se han realizado desde 1998) tal y como se certifica por la
Defensoría del Pueblo en documento que se anexa y f) los incentivos en casos de
acciones populares interpuestas por entidades públicas.
Del mismo modo, afirma el
demandante que la disposición acusada viola el principio de unidad de materia
al advertir que los argumentos expuestos por el ministro y por los ponentes en
ambas Cámaras durante la exposición de motivos al proyecto, iban dirigidos a
que, con dicha iniciativa, disminuyera el menoscabo de los presupuestos
municipales, sin tener en cuenta que una gran parte de las demandas de acción
popular se dirigen en contra de los particulares, es decir, que si bien los dos
artículos se refieren al incentivo económico no se discutió durante las
sesiones sobre el hecho de que con la expedición de la Ley 1425 de 2010 se
estaría exceptuando de los incentivos a los particulares que efectivamente
fueran condenados por violentar derechos colectivos y cuya condena de ninguna
manera traía como consecuencia el detrimento de los patrimonios estatales.
Adicionalmente, con la
disposición acusada se deroga también el segundo y tercer inciso del artículo
40 de la Ley 472 de 1998, el cual permite a los ciudadanos contar con las
herramientas para hacer control político y a los responsables de la infracción
contra los derechos colectivos responder patrimonialmente por sobrecostos y/o
irregularidades en la contratación, lo anterior sin que se hubiere dado sobre él
discusión alguna.
Por otro lado, indica el ciudadano
Eduardo Quijano Aponte que antes, durante el trámite y después de sancionada la
disposición acusada se incurrió en toda clase de artificios para engañar a los
parlamentarios y al público, así mismo se preparó e implementó una campaña
dirigida a desprestigiar las acciones populares, sus actores y sus incentivos,
con el fin de obtener su derogatoria.
Dicha campaña difamatoria fue el
producto de una coalición de intereses conformada por grupos poderosos
económicamente como son: Fedemunicipios, Fenalco, la Asociación Nacional de
Industriales y la Cámara Colombiana de la Infraestructura, a quienes, más tarde,
se sumaron el Presidente de la Republica y su Ministro del Interior y de
Justicia. Los falsos argumentos esgrimidos por este grupo fueron:
-El pago de incentivos está
causando un grave deterioro de las finanzas estatales en especial de las
finanzas municipales; los presupuestos de las administraciones públicas se ven
menoscabados con los fallos de las acciones populares, pues se han visto
obligados a destinar el 50% del presupuesto al pago de dichos incentivos.
-En torno a estas acciones se
han creado firmas inescrupulosas que se han convertido en un sistema que
desangra la administración pública, el incentivo económico creó mafias de
litigantes dedicados no a hacer uso del derecho sino a abusar del mismo para
enriquecerse a costa del estado.
-Las acciones populares en la
mayoría de los casos bordean la temeridad y la mala fe.
-Las acciones populares generan
una gran congestión judicial.
-La Corte Constitucional en
Sentencia C-459 de 2004 consideró ilegítimas estas recompensas para quienes
protegen judicialmente un interés colectivo.
-Las acciones populares son un
gran negocio.
Así las cosas, con el fin de
corroborar los argumentos anteriormente expuestos el demandante presentó
peticiones a cada uno de los defensores de la disposición acusada solicitando
el soporte de sus afirmaciones. Dichas entidades contestaron indicando que no
tenían la información solicitada.
Por consiguiente, con el fin de
obtener la información real sobre los hechos aducidos, el demandante dirigió
peticiones a la Defensoría del Pueblo, al Consejo Superior de la Judicatura, a la
Contraloría General de la Republica a la Procuraduría General de la Nación y a
los 1.120 municipios del País. Dichas entidades contestaron con base en los
siguientes argumentos:
-En primer lugar, la Contraloría
General de la República no posee datos discriminados sobre el monto de los
incentivos pagados a los accionantes populares, en segundo lugar, consideramos
que, si la acción popular prospera, y por tanto se reconoce el incentivo
previsto en la ley para los accionantes; no habría detrimento patrimonial, pues
precisamente dicha acción tiene por objeto evitar el daño contingente o
resarcirlo.
-De los 1.120 municipios del
país, Bucaramanga, Bogotá, Becerril, Medellín, y Manizales son los que reportan
que han pagado las cifras más altas por incentivos de las acciones populares
desde 1998 a la fecha, el resto de los municipios han pagado incentivos en las
siguientes proporciones: 30 dicen no haber pagado, 7 no reportan haber pagado,
25 no contestaron la información o no es clara, 8 pagaron menos de 4 millones,
29 pagaron entre 4 y 10 millones, 29 entre 11 y 28 millones, 9 más de 28 pero
menos de 100 millones.
-En la jurisdicción colombiana
existe un total de 2’814.384 procesos de los cuales 93.3% corresponde a la
jurisdicción ordinaria, dejando para las otras jurisdicciones el 6,7% restante,
donde se tramitan aproximadamente 190.136 procesos al año, de los cuales se
advierte que ni el 1% corresponde a acciones populares.
-De otra parte según la
Defensoría del Pueblo desde su instauración en el año de 1998 y hasta la fecha
se han presentado 15.011 acciones populares en todo el país, mientras que para
el Consejo Superior de la Judicatura se han presentado 63.124.
Por otra parte, aduce el
demandante que durante el trámite de la disposición acusada se transgredió lo
dispuesto en los artículos 157, 158, 159 y 160 de la Constitución Política,
dado que no existió debate al no contar con la información que sustentara los
argumentos esgrimidos, tal y como lo manifestaron expresamente los
Representantes a la Cámara Nicolás Uribe, Rodrigo Rivera y German Navas en la
Comisión Primera.
Así mismo, señala que la Ley
1425 de 2010 contradice lo establecido en el preámbulo y en los artículos 1, 13,
29, 43, 88, 93, 94, 95, 229, de la Constitución Política, fuera de lo cual
transgrede lo dispuesto en La Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad y el Protocolo Adicional de San Salvador, la Convención Americana
de Derechos Humanos – Pacto de San José – y en el Protocolo Adicional a la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos
Sociales y Culturales – Protocolo de San Salvador-. lo anterior con base en los
siguientes argumentos:
La derogación de los artículos
39 y 40 de la Ley 472 de 2008 constituye un claro retroceso en materia de
protección de DDHH, pues con la exclusión del incentivo para este mecanismo de
participación ciudadana se ha creado un vacío legal, omisión legislativa
relativa, que hace impracticable el ejercicio de la acción popular y
desestimula la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos.
Así las cosas, la disposición acusada desconoce la
confianza legítima de los demandantes en las acciones populares al imponerles
una nueva carga, excesiva, desproporcionada e imposible de cumplir, como es que
instauren las mencionadas acciones solo por los fines altruistas, sin
consideración de los gastos en que se incurren.
3.4 Expediente D-8517
El
ciudadano John Maximino Muñoz Telles considera que la Ley 1425 de 2010 infringe
los artículos 1, 2, 58, 89, 90, 158 de la Constitución Política, pues la eliminación
del incentivo económico desnaturaliza la acción popular, lo que conduce a que
ésta desaparezca.
3.5 Expediente D-8519
El
ciudadano Alfonso Jiménez Cuesta solicita la declaración de inexequibilidad de la
Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de
1998 Acciones Populares y Grupo”, por considerar que contraviene lo
dispuesto en los artículos 29, 136 y 209 de la Constitución Política.
Advierte que los artículos
derogados mediante la disposición acusada ya habían sido objetos de control por
parte de la Corte Constitucional que, mediante Sentencia C-459 de 2004, los
declaró exequibles.
IV. INTERVENCIONES
Vencido
el término de fijación en lista, en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 13
de mayo de 2011, la Secretaria General de esta Corporación informó que, de
acuerdo con las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos
de intervención:
1. Ciudadanos que adhirieron a los cargos formulados
en las demandas de inconstitucionalidad
En
el término de fijación en lista, los ciudadanos Crystian Enrique Hernández
Campos, Rosalba Santos Montaña y Diego Fernando Díaz Méndez intervinieron en la
presente causa con el fin de expresar su apoyo a las pretensiones de las
demandas de inconstitucionalidad de la referencia.
En
su sentir, la defensa de los intereses y derechos colectivos, que está a cargo
de la misma ciudadanía, encuentra su piso jurídico en la ley 472 de 1998, por
lo tanto, al establecer la acción popular como el método mediante el cual la
ciudadanía puede hacer exigibles sus derechos o procurar por su protección y el
resguardo del entorno en donde se desarrolla hace que, por su gran importancia
como múltiple medio de control social, únicamente pueda ser modificada mediante
una ley estatutaria, lo que implica que la Ley 1425 de 2010 tenga un defecto en
su procedimiento.
Así
mismo, advierten que los parlamentarios fueron engañados y asaltados en su
buena fe, por cuanto el contenido de las ponencias en los proyectos de ley 169
de 2010 en el Senado de la Republica y 056 de 2009 en la Cámara de
Representantes era falso, careciendo de pruebas concretas y reales que lo
sustenten, pues en las dos Cámara se hizo hincapié en que los incentivos debían
derogarse porque menoscababan los presupuestos municipales, pero curiosamente
también se incluyó en la ley la derogatoria de los incentivos que obligaban a
las empresas privadas a pagar en caso de ser condenados por la violación de
derechos colectivos.
2.
Ciudadanos que se oponen a los cargos formulados en la presente demanda de
inconstitucionalidad
En el término de fijación en lista, los ciudadanos
Santiago Cruz Mantilla, Oscar David Gómez Pineda y Henry Sanabria Santos intervinieron
en la presente causa con el fin de expresar su oposición a las pretensiones de
las demandas de inconstitucionalidad de la referencia. Los argumentos a partir
de los cuales sustentan su posición, son los siguientes:
-La Ley 1425 de 2010 no regula de manera integral un
derecho fundamental, ni reglamenta, afecta o se refiere al núcleo esencial de
alguna garantía constitucional, para que fuera necesario que la misma cumpliera
el procedimiento descrito en el ordenamiento jurídico para la expedición de
leyes estatutarias, puesto que tan solo se dirigió a eliminar los incentivos
económicos para los actores populares y no versa, de ninguna manera, sobre la
totalidad de los aspectos que les son propios a los derechos colectivos.
- No es cierto que al desaparecer los incentivos
económicos en las acciones populares se pierda también el financiamiento del
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, pues olvidan los
demandantes que de conformidad con lo señalado por el artículo 70 de la Ley 472
de 1998 dicho fondo se nutre de otros recursos y no exclusivamente de los
recursos provenientes de los incentivos.
-Si bien es cierto que la Corte Constitucional declaró
la exequibilidad de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, dicha
declaración no le impedía al legislador derogarlos, mediante la expedición de la
Ley 1425 de 2010.
-En el acta No. 34 de la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, la
cual fue publicada en la Gaceta Oficial del Congreso de la Republica, puede
observarse que a la votación del proyecto de ley 056 de 2009 asistieron los 35
Honorables Representantes.
-No es cierto que con la
abolición del incentivo económico en las acciones populares se desestimule la
participación masiva de la comunidad, ya que al ser derechos de la colectividad
que necesitan protección, se puede solicitar la misma en cualquier momento para
restablecer el quebranto a que haya lugar.
3. Intervención de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia
En representación de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia intervino el abogado Hernán Fabio López Blanco,
quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición censurada.
Lo anterior, al advertir que el incentivo económico no hace parte de la esencia
de la acción popular.
Así mismo, indica que la Ley
1425 de 2010 no derogó el ejercicio de las acciones populares, tampoco
obstaculizó los trámites procesales establecidos para ellas.
Por último, señala que si la
Corte Constitucional encuentra que alguna norma contenida en ley vigente que se
demanda como supuestamente violatoria de la Carta, no la vulnera, eso no
implica que la misma se torne en inmodificable o inderogable, pues el juicio de
constitucionalidad únicamente implica al pronunciamiento sobre su actual apego
a la Constitución, sin que la convierta en perenne.
Así las cosas si el Congreso de la Republica, dentro
de sus privativas funciones, estimó que era del caso establecer los incentivos
por las razones que en su momento los justificaban obviamente y por los motivos
que posteriormente se dieron y que en ambos casos son de estricta conveniencia,
podía, sin vulnerar la Carta, modificarlos o derogarlos, como en efecto lo
hizo.
4. Intervención de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
Luis Carlos Villegas
Echeverry, presidente y representante legal de la Asociación Nacional de
Empresas de Colombia, intervino oportunamente en el trámite de la acción,
mediante la presentación de un escrito en el que solicitó que se declarara la
exequibilidad de las disposiciones acusadas, lo anterior con base en los
siguientes argumentos:
-Carece de todo fundamento la alegada
inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 por vicios de procedimiento en su
formación, por vulnerar supuestamente los requisitos consagrados en los
artículos 152 y 153 de la Constitución Política, que ordenan que mediante las
leyes estatutarias el Congreso de la República regule los derechos y deberes
fundamentales de las personas. Esto, evidentemente, porque las acciones populares
no constituyen, por sí mismas, derechos fundamentales. Son, de acuerdo con el
artículo 88 de la Constitución Política, un mecanismo para la protección de los
derechos e intereses colectivos.
-No es cierto que la ley acusada constituya una
violación del deber de solidaridad. Todo lo contrario, es una aplicación
concreta por parte del legislador de este principio, ya que impide que continúe
abusándose del derecho de acción en la interposición de acciones populares,
buscando que los ciudadanos colaboren con el buen funcionamiento de la
administración de justicia.
5. Intervención del Presidente del Consejo de Estado
Mauricio Fajardo Gómez, Presidente del Consejo de
Estado, intervino oportunamente en el trámite de la acción mediante la
presentación de un escrito en el que sugirió a ésta Corporación proferir un
fallo inhibitorio, al advertir que los cargos formulados en cada una de las
demandas de la referencia, carecen de los requisitos de pertinencia,
suficiencia, especificidad, certeza y claridad, los cuales han sido señalados
por la jurisprudencia constitucional como necesarios para que la acción pública
de inconstitucionalidad sea efectiva como forma de control del poder público.
Así las cosas, indica que en relación con el primero
de los ataques formulados en contra de la normatividad enjuiciada, esto es el
consistente en adolecer de vicios de procedimiento en su formación al no
habérsele dado a la Ley 1425 de 2010 el trámite de ley estatutaria que le
correspondía, habida cuenta de que regulo los derechos y deberes fundamentales
de las personas, los procedimientos, y recursos para su protección, las normas
relativas a la administración de justicia y eliminó un eficaz mecanismo de
participación ciudadana, ha de precisarse que el cargo carece de vocación de
prosperidad, pues resulta claro que el conjunto normativo cuya
constitucionalidad se cuestiona se ocupa de previsiones relativas al cauce
procesal constitucional y legalmente instituido para la salvaguarda de los
derechos colectivos, categoría jurídica ésta completamente distinta de la
integrada por los derechos y libertades fundamentales, la cual es aquella que,
por ministerio de lo normado en el artículo 152 constitucional, debe ser
regulada, en algunos de sus aspectos, a través de norma legal de estirpe
estatutaria.
De igual manera, manifiesta que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional  ha sido enfática, clara y reiterada en señalar que no
toda regulación relativa a un proceso judicial o a un derecho fundamental debe
ser materia de Ley Estatutaria y que ésta sólo debe ocuparse de los aspectos
estructurales o cardinales relacionados con los anotados temas, cosa que no
ocurre en el asunto sub judice, luego evidentemente el trámite que debía
imprimirse al proyecto que se convertiría en la Ley 1425 de 2010 era el de una
ley ordinaria.
En cuanto al segundo de los cargos formulados contra
la legislación demandada, referente a que la misma desconoce el principio de
solidaridad y la obligación del legislador de mantener un sistema de incentivos
encaminado a estimular la utilización ciudadana de las acciones populares,
indica que la ausencia de regulación constitucional sobre esta materia comporta
el correlativo incremento del margen de configuración del legislador en
relación con la misma, de modo que bien podía este optar o por implementar o
por no contemplar los incentivos, sin que con alguna de las aludidas
alternativas se desconociera algún precepto superior.
Del mismo modo, señala que el relativismo ético de la
Carta Política le da la posibilidad al legislador de inclinarse por uno u otra
concepción del bien, de la solidaridad y de los móviles que han de impulsar la
participación de los individuos en los cometidos de interés general.
Por otro lado, la tercera censura elevada en la
demanda se centra en cuestionar los motivos de conveniencia y de oportunidad
tenidos en cuenta tanto por el Gobierno como por el Congreso de la Republica
para presentar y tramitar el referido proyecto de ley. Al respecto aduce que la
descrita argumentación no plantea contradicción alguna entre la Ley 1425 de
2010 y la Carta Política, pues se limita a señalar argumentos que reflejan
apreciaciones puramente subjetivas.
Frente a la supuesta vulneración del artículo 83
superior por parte de la disposición acusada advierte el interviniente que el
principio de confianza legítima no tiene la virtualidad de enervar el margen de
libertad configurativa del parlamento, pues ello comportaría una petrificación
del ordenamiento jurídico contraria al principio democrático.
En relación con el cargo según el cual la Ley 1425 de
2010 transgrede lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13, 83 y 88 de la
Constitución Política advierte que en la demanda no se explica en manera alguna
el concepto concreto de las supuestas transgresiones de los mencionados
dispositivos constitucionales, pues se apoyan los ataques en juicios
eminentemente subjetivos, tácticamente infundados o de pura conveniencia.
Por último, se acusa a la Ley 1425 de 2010 de dar
lugar a la existencia de una inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa al haber sido privado el ordenamiento jurídico nacional de norma legal
alguna que se ocupe de regular la figura del incentivo en el marco de los
procesos instaurados con ocasión del ejercicio de las acciones populares,
frente a lo cual indica que no se cumple con los requisitos señalados en la jurisprudencia
constitucional para que proceda la acción constitucional por dicha omisión.
6. Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Laura María Castañeda Núñez, en calidad de apoderada
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino oportunamente en el
trámite de la acción, mediante la presentación de un escrito en el que sugirió
a ésta Corporación se inhiba de proferir un fallo de fondo respecto a la
constitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la Ley 1425 de 2010, por indebida
formulación del cargo de constitucionalidad ante la ausencia del presupuesto de
certeza.
A su vez y de manera
subsidiaria, en la medida en que la Corte Constitucional realice un pronunciamiento
de fondo respecto a la constitucionalidad de la Ley demanda, solicitó que se
declarara su exequibilidad, con base en los siguientes argumentos:
-Los demandantes parten de un supuesto errado, al
considerar que las disposiciones acusadas impiden a los actores populares
colaborar con el Estado a garantizar la convivencia, la justicia y la igualdad,
dentro de un marco jurídico democrático, solidario y participativo, que
garantiza un orden político, económico y social más justo y, además, que
afectan y vulneran el derecho al trabajo.
Lo anterior, como quiera que la eliminación del
incentivo económico para promover la acción popular no vulnera ninguno de los
principios aducidos como quebrantados por los demandantes, toda vez que queda
incólume la acción en sí misma, a la cual pueden acceder los ciudadanos en
búsqueda de la protección de los derechos de tercera generación.
-La Ley 1425 de 2010 modifica la Ley 472 de 1998, que
no es una ley estatutaria y que no debe serlo, como quiera que el ámbito de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia está contenido y fijado por la
Ley 270 de 1996 que hace referencia a todos los aspectos y principios que
regulan dicha administración y no a cada acción en particular o procedimiento
en concreto. De ser así, todas las normas procedimentales deberían seguir este
trámite y eso sería confundir el proceso o medio con la función en sí misma.
Así las cosas, por el hecho de que una regulación
normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria, en el caso
particular, la de administración de justicia, no por ello queda ipso facto
excluida del ámbito normativo propio de una ley ordinaria.
-Los accionantes no contemplan la acción popular como
un mecanismo judicial tendiente a buscar la protección de los derechos de la
tercera generación, sino como un medio para obtener una contraprestación
económica.
7. Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
En representación del Ministerio
del Interior y de Justicia intervino la abogada Ana Beatriz Castelblanco
Burgos, quien sugirió a la Corte proferir una sentencia inhibitoria por ineptitud
sustancial de la demanda. En caso contrario, solicitó a la Corporación declarar
la exequibilidad de la ley censurada.
Estima que los accionantes confunden el incentivo
económico derogado, con la acción popular en sí misma, pues asumen que al derogarse
dicho incentivo se derogan las acciones populares como mecanismo para la
protección de los derechos e intereses colectivos, lo que no es cierto.
Igualmente, confunden los derechos e intereses
colectivos con las acciones para su defensa, al afirmar que el Congreso produjo
una grave restricción y limitación a las acciones populares que las hace
impracticables y que además, desnaturalizó su ejercicio y desestimuló su
necesaria protección solidaria por parte de la comunidad, es decir, hablan de
grave restricción al derecho, pero se refieren es a una restricción a la
acción.
En cuanto a la posible regresividad en la protección
de derechos humanos, el Ministerio considera que no es cierto que la
eliminación del incentivo implique una regresividad en dicha protección, por
cuanto el incentivo que establecían las normas derogadas no era un derecho económico
surgido de mandato expreso o tácito de la Constitución ni de las normas del
bloque de constitucionalidad.
Por último, indica que, frente a los demás cargos por
vicios de procedimiento en la formación de la Ley 1425 de 2010, se atiene a lo
que se encuentre probado en el expediente, así como a las pruebas allegadas.
8. Intervención de la Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías
Adriana Huertas, obrando en calidad de representante
legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y
de Cesantías solicita declararse la exequibilidad de la disposición acusada con
base en los siguientes argumentos:
-La eliminación del incentivo no hace nugatoria la
protección de los bienes constitucionalmente tutelados, como quiera que persisten
todas las garantías, medidas constitucionales y legales que propenden y buscan
su salvaguarda. Con ello se desvirtúa la violación de los artículos
referenciados por los demandantes.
-La eliminación de los incentivos contemplados en la
Ley 472 de 1998, se encuentra dentro del margen de configuración normativa del
legislador, no afectando con ello los mecanismos, acciones o procedimientos que
hoy permiten la protección del orden jurídico o la protección tanto de los
derechos particulares, como de derechos colectivos de cara a las omisiones o
acciones del propio Estado o de particulares, tampoco elimina la responsabilidad
patrimonial del Estado por los daños que con el actuar de sus funcionarios se
genere.
-Si bien, la Constitución y la ley consagran un
trámite particular para el proceso de formación de las leyes, algunos aspectos
de ese procedimiento deben mirarse desde un punto de vista flexible, puesto que
en un entendimiento demasiado riguroso de su alcance obstaculizaría
indebidamente la aprobación de las leyes, con lo cual esa regla terminaría
afectando el principio democrático que ella misma pretende realizar. Así lo ha
entendido la Honorable Corte Constitucional cuando dice que “ las normas
constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en
el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de
leyes o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las
corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía
de lo sustancia sobre lo procedimental”[2], por consiguiente, se
advierte que la norma acusada cumple con todos y cada uno de los requisitos
constitucionales y legales para ser ley de la República.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación rindió en
término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte
Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia que dicte en los
expedientes D-8392, D-8415 y D-8534 y otros acumulados y respecto de los cargos
restantes estudiados, que declare exequible los artículos 1° y 2° de la Ley
1425 de 2010.
Para
la Vista Fiscal, “dada la circunstancia de que las razones de fondo, contenidas
en las demandas sub examine, asumen como un hecho cierto que la Ley 1425
de 2010 deroga todas las normas que regulan el incentivo económico, a favor del
demandante en una acción popular, es menester traer a cuento in extenso lo
dicho en el Concepto 5136, rendido en el trámite del Expediente D-8392. En este
concepto se solicitó a la Corte que se declarara INHIBIDA para decidir de fondo
en relación con los artículos 1° y 2° de la Ley 1425 de 2010, por ineptitud
sustantiva de las demandas acumuladas, al considerar que los actores yerran al
concluir que los incentivos en las acciones populares ya no existen, pues le
dan a la derogatoria hecha de manera expresa por el artículo 1° de la Ley 1425
de 2010 un alcance que no tiene”.
Así mismo, advierte el Ministerio Público
que respecto del cargo relativo a la irregular conformación de la comisión de
conciliación, él ya se pronunció en el Concepto 5153, rendido en el trámite del
Expediente D-8415 y que fue reiterado en el expediente D-8534. En este concepto
se solicitó a la Corte declarar exequible la Ley 1425 de 2010, por las
siguientes razones:
-“Si bien el
Senador Juan Carlos Restrepo no es autor ni ponente del proyecto, ni hace parte
de la Comisión Primera del Senado, ni hizo reparos, propuestas u observaciones
al mismo, como lo afirma con acierto el actor, de ello no se sigue per se
que la norma demandada tenga un vicio en su proceso de formación. Y esto es así
por dos razones. Una: el Representante Heriberto Sanabria Astudillo, fue el
ponente coordinador del proyecto en la Cámara, y en tal calidad lo conocía de
manera adecuada, con lo que se realiza el valor de eficacia, mientras que la presencia
del Senador Restrepo puede estar justificada en el valor de la participación,
que no es menos relevante que la eficacia al momento de lograr el apropiado
balance en la integración de las comisiones de conciliación. Dos: al tratarse
de un proyecto brevísimo, de dos lacónicos artículos que se limitan a derogar
dos artículos de la Ley 472 de 1998 y a precisar la vigencia de la derogatoria,
no se puede asumir de manera razonable que el Senador Restrepo, quien participó
en la sesión plenaria en la cual el proyecto se debatió y aprobó, pese a no ser
su autor o ponente, ni miembro de la Comisión Primera del Senado, ni haber
hecho reparos, propuestas u observaciones al proyecto, carezca de un conocimiento
adecuado del mismo”.
Del mismo modo, añade el Ministerio Público que respecto del
cargo relativo a no haber dado traslado del proyecto a la comisión, pese a
haberse introducido en su texto una enmienda sustancial, con lo cual se
desconocería lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley 5 de 1992, y respecto
del cargo de no haberse votado el proyecto con el quórum reglamentario, ya se
pronunció en el Concepto rendido en el Expediente D-8534 y otros acumulados. En
este concepto se solicitó a la Corte declarar exequible la Ley 1425 de 2010,
por las siguientes razones:
-“La lectura del texto transcrito revela que si bien
el autor de la enmienda plantea modificar lo antes aprobado, en sus
consideraciones destaca el efecto pernicioso de los incentivos económicos en la
defensa de los derechos colectivos, lo cual a su juicio demuestra la necesidad
de regular la materia para impedir, o al menos frenar, este efecto. Al no
corresponder con los hechos, como se ha puesto de presente, y al no haberse
demostrado la existencia efectiva de un cambio sustancial al proyecto, el cargo
no puede prosperar”.
-“En las certificaciones de los debates y votaciones
correspondientes al trámite y aprobación del proyecto que se convirtió en la
Ley 1425 de 2010, se puede observar que la proposición positiva con que termina
el informe de ponencia fue votada por dieciséis (16) representantes por el SÍ y
dos (2) por el NO; que la proposición sustitutiva
suscrita por los Representantes Germán Navas Talero, Clara Pinillos, Franklin
Legro y David Luna, fue negada con una votación de trece (13) representantes
por el NO y cinco (5) por el SÍ. El articulado fue aprobado con dieciséis (16)
votos por el SÍ y dos (2) votos por el NO. El título del proyecto fue aprobado
por veinte (20) representantes, dieciocho (18) por el SÍ y dos (2) por el No.
De lo anterior no se infiere que se haya desconocido el quórum reglamentario,
como lo afirma el demandante, sino de lo contrario”.
Ahora bien, el Jefe del Ministerio Publico señala que
respecto del cargo relativo a la vulneración del principio de publicidad del
trámite legislativo, y respecto del cargo de elusión del debate parlamentario,
también se pronunció en el Concepto rendido en el trámite del Expediente D-8534
y otros acumulados. En este concepto se solicitó a la Corte declarar exequible la
Ley 1425 de 2010, con base en los siguientes argumentos:
-“En la Gaceta del Congreso 1081 del 13 de diciembre
de 2011 se publicó el informe de conciliación del proyecto que dio lugar a la
ley demandada, el cual fue aprobado en la Plenaria del Senado del 14 de
diciembre de 2010, cuya Acta, la número 41, aparece publicada en la Gaceta del
Congreso 213 de 2011. Dada la brevedad del proyecto, que se limita a dos
artículos, no se puede sostener per se que los congresistas no tuvieran
conocimiento del mismo antes de votarlo, pues así los tiempos sean muy
ajustados parece que se cumplió con el requisito mínimo de racionalidad deliberativa
y decisoria exigido por la Constitución, el Reglamento del Congreso y por la
jurisprudencia de la Corte, en especial en la Sentencia C-760 de 2001”.
-“Respecto de la no publicación del texto del proyecto
aprobado en la sesión plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2010, dentro de
los tres días siguientes, que aduce el actor, se debe advertir que la
respectiva publicación está fechada el 7 de diciembre de 2010. Ante esta
circunstancia el actor alega que la impresión no fue autorizada por el
presidente, que no hubo impresión por medios mecánicos y que el texto no se
puso a disposición de los congresistas y del público en general. No obstante,
en este punto se debe reiterar lo dicho atrás respecto de la no aprobación de
la enmienda presentada por el Senador Roy Barreras Montealegre en la sesión plenaria
del Senado del 6 de diciembre de 2010, como se puede constatar en el Acta 30 de
esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 75 de 2011. Al no aprobarse
dicha enmienda la argumentación del actor carece de relevancia”.
-“Respecto del tiempo transcurrido entre el segundo
debate en la Cámara de Representantes (5 de octubre de 2010) y el primer debate
en la Comisión Primera del Senado de la República (octubre 22 de 2010), el
actor señala que no hubo por lo menos quince días hábiles. Al revisar el
trámite legislativo se encuentra que en la Gaceta del Congreso 755 de 2010
aparece publicada el Acta 20, de la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 5 de octubre de 2010. En esta acta consta la aprobación en
segundo debate del texto definitivo del Proyecto de
ley número 056 de 2009 Cámara, “por medio de la cual se derogan algunos
artículos de la Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de Grupo”. Por
otra parte, en la Gaceta del Congreso 922 de 2010 aparece publicada el Acta de
Comisión 21, de la sesión de la Comisión Primera del Senado del 27 de octubre
de 2010, en la cual se consideró y votó en primer debate el citado proyecto. El
actor parte de una base que no corresponde a la realidad, pues asume que el
proyecto fue considerado y votado por la Comisión Primera del Senado en una
fecha diferente a aquella en que esto ocurrió. Por tanto, su cómputo del tiempo
es erróneo”.
-“Respecto a la afirmación hecha por el demandante de que el Acta
aprobatoria de la sesión plenaria del Senado del 07 de diciembre de 2010, no
fue puesta en consideración de la plenaria antes de la siguiente sesión, ni
publicada por la Gaceta del Congreso ni por ningún medio mecánico, y ni siquiera
aparece en el expediente que el acta no hubiera estado totalmente elaborada
para la sesión siguiente y el respectivo secretario hubiera presentado y dado
lectura a un acta resumida que hubiera servido para el conocimiento y
aprobación de la corporación o comisión, como lo autoriza el último párrafo del
artículo 35 de la Ley 5 de 1992, hay que señalar que en la Gaceta del Congreso
76 de 2011 aparece publicada el Acta de Plenaria 31 de la sesión ordinaria del
Senado del día 07 de diciembre de 2010, en la cual fue debatido el proyecto de
ley que dio lugar a la Ley 1425 de 2010. La contraevidencia fáctica basta para
establecer que el cargo no tiene suficiente sustento”.
-Frente al cargo referente a la elusión del debate
parlamentario el Ministerio Publico considero pertinente, transcribir en lo que
corresponde, el Acta 34 del 9 de junio de 2010 de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso 380 de 2010, “en
la que se lee que la proposición sustitutiva a todo el articulado del proyecto
de ley presentada por los Representantes Germán Navas Talero, David Luna,
Franklin Legro y Clara Pinillos, sí fue considerada y votada por esta Cámara”.
Por otro lado, respecto del
principio de reserva de ley estatutaria, el Jefe del Ministerio Publico pone de
presente que “el artículo 152 Superior establece de manera clara y precisa las
materias que deben ser objeto de regulación por medio de este tipo de leyes
estatutarias. Dentro de estas materias no aparecen las acciones populares ni la
cuestión de los incentivos para su interposición. Además, se debe tener en
cuenta que el artículo 88 Superior, que establece las acciones populares,
faculta a ley, sin ninguna calificación especial, para regularlas. Dentro de
este contexto, parece claro que el legislador tiene competencia constitucional
para regular las acciones populares por medio de una ley ordinaria, pues éstas
no gozan de la reserva de ley estatutaria. Si bien se trata de un mecanismo
judicial por medio del cual se puede ejercer el derecho de participación
ciudadana, como ocurre en general con cualquier acción pública, de esta
circunstancia no puede seguirse, como se pretende en este caso, que toda norma
relacionada con las instituciones y mecanismos de participación ciudadana debe
ser objeto de esas leyes, pues si ello fuera así se vaciaría la competencia del
legislador ordinario”.
Ahora bien, respecto del principio de unidad de
materia, el Procurador General de la Nación señala que: “el artículo 158
Superior establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia,
mientras que el artículo 169 Superior, a su vez, dispone que el título de la
ley debe corresponder de manera precisa a su contenido. En el caso sub
examine se arguye que una aparente disconformidad entre la exposición de
motivos del proyecto de ley, y en las ponencias presentadas en las Cámaras, que
asumen el tema de las acciones populares contra entidades públicas, pero
desconocen que la mayoría de éstas están dirigidas contra particulares.
Agrega que basta una simple lectura de la ley
demandada para establecer que su contenido se reduce a dos artículos. En el
primero de los cuales se derogan los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
En el segundo se establece la vigencia de la ley. La única materia de la ley
es, pues, derogar dos artículos de la Ley 472 de 1998, ambos relativos a los
incentivos en las acciones populares. El título de la ley es meramente
descriptivo: “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998
– acciones populares y de grupo”. Por tanto, no cabe duda de que tanto el
título como el contenido de la ley se refieren a una misma materia y de que
existe entre ellos una conexidad razonable”.
Finalmente,
respecto del derecho de los ciudadanos a participar en las audiencias del
Congreso, en especial cuando se trata de personas con discapacidad, el Jefe del
Ministerio Publico indicó que: “los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de
1992 regulan la intervención de la sociedad civil en el estudio de los
proyectos de ley. Por tanto, no se vislumbra la existencia de vicio de trámite
alguno respecto del derecho ciudadano a participar en las audiencias del
Congreso. Como tampoco se vislumbra vicio alguno respecto de los principios de
reserva de ley estatutaria y de unidad de materia”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer del asunto de la referencia, de
conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución.
2.
Lo que se debate
En
las demandas que han sido acumuladas se plantan diversos cuestionamientos por
motivos de forma y, por ello, importa precisar que fueron presentadas
oportunamente, pues la Ley 1425 de 2010 aparece publicada en el Diario Oficial
No. 47.937 de diciembre 29 de 2010, lo cual significa que al momento de su
presentación no había transcurrido el término de un año que, según el artículo
242 de la Constitución, es el de caducidad de las acciones por vicios formales
y se cuenta desde la publicación del respectivo acto.
Fuera
de los aspectos de procedimiento cuya constitucionalidad se controvierte, las
demandas contienen ataques referentes a la materia tratada en los dos artículos
que conforman la ley demandada que, básicamente, derogan, con efecto inmediato,
los incentivos que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 establecían en
el caso de las acciones populares, incentivos que, a juicio de los distintos
actores, han debido conservarse, en lugar de derogarlos.
Trátese
de los vicios de forma alegados o de los esgrimidos por razones de fondo, la
Corte pone de presente que a la fecha ha resuelto varias demandas relativas a
las mismas disposiciones que ahora ocupan su atención y que algunos de los
argumentos aducidos en contra de la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010
han sido contestados al fallar las demandas precedentes, lo que obliga a
examinar si se ha configurado o no el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
3.
De la cosa juzgada constitucional
En
la Sentencia C-630 de 2011 la Corte se ocupó de resolver dos demandas
presentadas en contra de la Ley 1425 de 2010 y la encontró exequible “por las
razones analizadas” que, en términos generales, se refieren a la pretendida
disminución de la efectividad de las acciones populares y al supuesto
desestímulo de la participación ciudadana en defensa de los intereses de la
comunidad, a la alegación sobre desconocimiento del principio de igualdad y
equidad de las cargas públicas, así como a las censuras atinentes a la
vulneración del principio de progresividad y a la prohibición de regresividad
de los derechos sociales.
3.1.
Para decidir acerca de estas cuestiones, la Corporación recordó que, de
conformidad con el artículo 88 superior, las acciones populares y de grupo para
la protección de los derechos e intereses colectivos tienen rango
constitucional y que, de acuerdo con el artículo 40-6 de la Carta, constituyen
un instrumento de participación ciudadana en “la conformación, ejercicio y
control del poder político”, nada de lo cual permite soslayar que la propia
Constitución delegó en el legislador la regulación del ejercicio de las citadas
acciones.
La
Corte estimó que en materia de acciones populares el Congreso de la República
goza de una amplia potestad de configuración que, en su oportunidad, le
permitió establecer los incentivos para su ejercicio en los artículos 39 y 40
de la Ley 472 de 1998, derogados por la ley demandada en uso de esa misma
facultad configurativa que le permite al legislador modificar y contradecir
regulaciones legales anteriores para atender nuevos requerimientos de las
realidades históricas y expresar los nuevos consensos políticos que obtengan
las mayorías en el seno del órgano representativo.
La
Corporación puntualizó que la voluntad democrática encarnada en leyes previas
cede ante la más reciente voluntad de los representantes del pueblo y que la
potestad de configuración legislativa comprende la facultad para derogar las
leyes, luego, desde esta perspectiva, la derogación del incentivo contemplado
en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 corresponde al legítimo
ejercicio de la comentada potestad configurativa.
En
las demandas ahora examinadas los respectivos actores controvierten la
derogación del incentivo en las acciones populares, como supuesto básico del
resto de cargos aducidos y, conforme se acaba de destacar, este ataque ya fue
despachado desfavorablemente en la Sentencia C-630 de 2011, por lo que, en
relación con él, habrá de estarse a lo entonces resuelto.
3.2.
Otro tanto cabe predicar del cargo que se hace consistir en la supuesta
vulneración de los artículos 152 y 153 de la Constitución que, respecto de unas
determinadas materias exige el trámite de ley estatutaria, por cuanto, como lo
reconoció la Sentencia C-631 de la presente anualidad, en la Sentencia C-630 de
2011, tal cargo fue desestimado, tras considerar que el incentivo económico
reconocido al actor popular, en razón de lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, no
hace parte del núcleo esencial de derechos tales como el acceso a la
administración de justicia, ni es un contenido cercano a dicho núcleo que
ameritara el desarrollo del procedimiento agravado propio de los asuntos
regulables mediante ley estatutaria.
3.3.
También se ha configurado la cosa juzgada tratándose del cargo referente a la
declaración de la exequibilidad de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998
en la Sentencia C-459 de 2004, declaración que, en opinión de algunos
demandantes, comporta la cosa juzgada y la consiguiente imposibilidad del
Congreso de la República para derogar el incentivo que se había reconocido a
los actores en acciones populares, pues la Corte indicó, con claridad, que el
pronunciamiento anterior y favorable a la constitucionalidad de los preceptos
derogados no los convierte en inmutables ni los sustrae de la posibilidad de
ser objeto de modificación, adición o derogación por el legislador, a más de lo
cual, al tenor de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta, es la
disposición declarada inexequible por razones de fondo la que no puede ser
reproducida mientras subsistan los preceptos superiores vulnerados, sin que
pueda entenderse que la disposición declarada exequible deba permanecer
invariable en el ordenamiento, lo que implicaría el desconocimiento de la
cláusula general de competencia y la petrificación de la legislación.
3.4.
En la causa que ahora se analiza también se aduce la violación del principio de
proporcionalidad y de parámetros de razonabilidad, por cuanto la restricción
que podría implicar la derogación del incentivo sería demasiado amplia, a lo
cual la Corte ya ha respondido en la sentencia citada que no es de recibo
alegar la imposición de cargas desmesuradas a los actores populares que se
verían precisados a asumir los gastos con notable detrimento del ejercicio del
derecho a impetrar la acción, ya que el retiro del incentivo no impide que, en
atención a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el juez
reconozca las costas del proceso, habida cuenta de que la ley acusada tuvo por
motivo suprimir el incentivo de las acciones populares, mas no imponer costos a
quienes las ejerzan.
3.5.
En cuanto a la regresividad de la medida y a la posible afectación del
principio de progresividad, en las demandas estudiadas se alude al
desconocimiento de derechos adquiridos y a la desaparición de las acciones
populares para la protección y defensa de los derechos colectivos, argumentos
respecto de los cuales la Corporación ha tenido ocasión de anotar, en primer
término, que el incentivo no es un derecho subjetivo, dado que las acciones
populares están concebidas para la protección de un derecho colectivo radicado
en cabeza de un grupo de individuos, lo que comporta una carencia de contenido
subjetivo que no obstaculiza la presentación de la acción popular por una
persona en defensa de la colectividad, de cuya protección reportaría beneficio
el interés del actor, quien, no tiene un derecho a un reconocimiento de tipo
pecuniario por promover una acción carente de contenido subjetivo, pues tal
reconocimiento no forma parte estructural de las comentadas acciones, sino que
constituye apenas un elemento accesorio del que se valió el legislador para
suscitar el interés de los ciudadanos en promover la defensa de la comunidad.
En
segundo lugar, la Corte consideró improcedente hablar de la regresividad de los
derechos sociales, pues, aun cuando pueden coincidir con los colectivos, tienen
un concepto y alcance diferente, de manera que la supresión del incentivo no se
traduce en vulneración de unos u otros y menos aún si se tiene en cuenta que el
legislador derogó el incentivo para evitar efectos indeseables que su
regulación causaba y no para restringir la posibilidad de incoar las acciones
populares.
3.6.
En lo referente al desconocimiento del principio de solidaridad, que también ha
sido alegado por los actores como motivo de la inconstitucionalidad cuya
declaración piden, la Corporación señaló que, de conformidad con el artículo
95-2 de la Constitución, es deber de toda persona actuar según el principio de
solidaridad que fundamenta el obrar en defensa de los derechos de la comunidad,
de donde se desprende que al regular las acciones populares con base en el
principio de solidaridad, antes que con la expectativa de una remuneración, se
aviene perfectamente a la Carta en cuanto la finalidad coincide con uno de los
más importantes propósitos constitucionales.
3.7.
Tratándose de la vulneración del principio de igualdad que se argumenta mediante
la invocación de la descompensación económica que implicaría el ejercicio de
las acciones colectivas a falta del incentivo derogado, la Corte puntualizó que
los gastos hechos por el actor forman parte de las costas procesales y que no
procede aseverar que la ausencia de una recompensa quebrante la igualdad, por
cuanto otras importantes acciones, como las de inconstitucionalidad y nulidad,
no la prevén, sin que por ello quepa afirmar la existencia de un desequilibrio
entre las partes o el menoscabo de los derechos de participación ciudadana
contemplados en la Carta.
3.8.
En cuanto hace a la acusación fincada en la indebida integración de la comisión
de conciliación, se debe apuntar que también se configura el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, porque en la Sentencia C-730 de 2011 la Corte
abordó el asunto y no halló vicio de inconstitucionalidad alguno. En efecto,
tras considerar que “el eventual vicio de forma se supera por el valor de la
participación e ilustración del congresista, y por el concepto de bancada”, la
Corporación examinó los trámites cumplidos a propósito de la conformación de la
comisión conciliadora con fundamento en las respectivas Gacetas del Congreso y
concluyó que ese análisis, junto con los desarrollos jurisprudenciales
pertinentes, permite sostener que “la alegada irregularidad no tiene entidad
para invalidar lo actuado”.
Después
de transcribir las respectivas actas, la Corte enfatizó que el Senador Juan
Carlos Restrepo Escobar como miembro del Senado y como integrante de la
comisión accidental de conciliación participó en el debate del proyecto que
luego se convirtió en la Ley 1425 de 2010, de modo que contribuyó al debate y
tuvo plena ilustración sobre lo debatido, lo que en armonía con los artículos
29, 157 y 161 de la Carta Política y 187 de la Ley 5ª de 1992, permite señalar
que “su designación obedeció a esa situación y entendimiento”, fuera de lo cual
destacó que su participación en la sesión plenaria del 7 de diciembre de 2010,
“como miembro del Congreso y de un partido político, incorporó paralelamente el
concepto de la representación de bancada”, luego su actuación no puede ser
individualmente considerada o aislada.
La
Corte puntualizó que la comisión de conciliación fue bien integrada y que,
habiendo sido conformada por el representante Heriberto Sanabria Astudillo y
por el senador Juan Carlos Restrepo Escobar, “cumplió a cabalidad las
previsiones de los artículos 29 y 161 constitucionales, y se adecuó, por
primacía del componente sustancial y en virtud del principio democrático,
orientador del proceso legislativo, a las exigencias del artículo 187 de la Ley
5ª de 1992”.
4.
Ineptitud de las demandas en relación con otras acusaciones
Tanto
en la intervención del Consejo de Estado como en el concepto emitido por el
Jefe del Ministerio Público, se llama la atención acerca de la posible
ineptitud de las censuras y de la consiguiente inhibición que de tal situación
derivaría, motivo por el cual la Corte pasa a examinar si las argumentaciones
que no han sido objeto de análisis cumplen los requisitos de claridad,
especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia que, según reiterada
jurisprudencia, deben cumplir las acusaciones para dar lugar al juicio de
constitucionalidad.
4.1.
Tratándose del expediente identificado con el número de radicación D-8504
la Corte observa que en el correspondiente libelo aparecen plasmadas varias consideraciones,
cuya idoneidad debe ser verificada, en virtud del principio pro actione y
dado que, dentro del contexto de la demanda, son susceptibles de ser
identificadas y apreciadas en forma separada.
4.1.1.
Así, se afirma que la derogación del incentivo desmotiva la participación del
ciudadano y de las organizaciones cívicas, comunitarias y populares en el
control de la función pública y de la defensa de los derechos colectivos, con
violación del preámbulo constitucional, lo que constituye una opinión respetable
del ciudadano demandante, pero de ninguna manera un cargo de
inconstitucionalidad idóneo, porque este tipo de apreciaciones subjetivas no
pertenecen al contenido normativo de las disposiciones acusadas, por lo cual
resulta evidente que se persigue la declaración de inconstitucionalidad con
base en lo que los preceptos no significan y, por ende, se incumple el
requisito de certeza.
Además,
las estimaciones generales están lejos de satisfacer el requisito de claridad,
ya que no se aportan elementos que permitan establecer un hilo conductor que
vincule lo expresado con el presunto desconocimiento del preámbulo o de “todos
los derechos, principios, valores y garantías constitucionales”, como, a
propósito de manifestaciones semejantes, lo ha indicado la Corte en la
Sentencia C-631 del presente año.
4.1.2.
En cuanto hace a la invocación del principio de solidaridad y a la supuesta
necesidad de que deba ser promovido mediante el reconocimiento de incentivos,
basta señalar que la cuestión ya fue abordada por la Corte y que la despachó
desfavorablemente, basándose en la facultad de configuración que asiste al
legislador.
4.1.3.
Adicionalmente se afirma que es falso, temerario y de mala fe que tanto el
Gobierno Nacional, como el Congreso de la República hubiesen argumentado que
las condenas por incentivos económicos habían creado un grave problema
financiero para el estado colombiano, lo que, de nuevo, corresponde a una
respetable apreciación del actor que carece de la aptitud indispensable para
estructurar un cargo de inconstitucionalidad.
4.1.4.
Lo mismo acontece con los argumentos relativos a la falta de “juiciosos
estudios técnicos y jurídicos sobre quienes eran realmente las personas
obligadas legal y jurisprudencialmente a pagar los incentivos económicos en las
acciones populares” o al injusto atentado contra el buen nombre o la dignidad
de los actores populares y de las organizaciones cívicas, populares y
comunitarias que, según el actor, fueron acusados de “avivatos” o “caza
recompensas”, todo lo cual igualmente constituye una opinión del demandante
que, aun cuando respetable, no reúne las condiciones de los cargos de
constitucionalidad aptos, en la medida en que no pertenecen al contenido
normativo de los preceptos acusados.
4.1.5.
La carencia de aptitud también se percibe en las afirmaciones concernientes a
la buena fe y la confianza legítima que, según los planteamientos del
demandante, habrían sido quebrantadas (i) al imponer una carga desproporcionada
a los actores populares, sin compensación ninguna, (ii) al incumplir así la
obligación que tiene el Estado con las organizaciones de actores de acciones
populares, (iii) al desconocer pretendidas situaciones jurídicas, subjetivas y
concretas de los actores populares y de sus organizaciones, viniendo así contra
un hecho propio, de manera intempestiva y en contra de la buena fe que, además,
(iv) habría sido contrariada por tratar de “avivatos” y “caza recompensas” a
los mencionados actores, quienes, a causa de la derogación del incentivo,
perderían “el amor, la solidaridad y la confianza legítima para el estado
colombiano”, en nada de lo cual se advierte cosa distinta a la opinión del
libelista que, otra vez, falla en su intento de proponer un cargo de
inconstitucionalidad idóneo, en la medida en que sus personales apreciaciones
no forman parte del contenido normativo de la ley demandada.
4.1.6.
Fuera de lo anterior, se trae a colación el desconocimiento del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, mediante
argumentación que tampoco estructura un cargo apto, pues, conforme lo explica la
Corte en la Sentencia C-630 de 2011, el incentivo no es derecho constitucional
fundamental, no hace parte del núcleo esencial de ningún derecho, no pertenece
a los de categoría económica, social o cultural, ni evidencia cuál es la
obligación vinculante derivada del Pacto citado que tendría como consecuencia
la necesaria previsión del incentivo y la consiguiente imposibilidad de su
derogación.
4.1.7.
Insiste el demandante en la violación del preámbulo y de los artículos 1º, 2º,
4º, 8º, 72, 79, 82, 83 y 88 de la Constitución, con argumentos que, de
conformidad con lo expuesto, no cumplen el requisito de certeza, porque son
ajenos al contenido normativo de la ley cuestionada del cual no hace parte el
alegado incumplimiento del deber estatal de garantizar la protección solidaria
y participativa de todos los diferentes derechos económicos, sociales y
culturales, tampoco el pretendido desestímulo que “para siempre” pesaría sobre
la participación de la comunidad en la defensa judicial de los derechos humanos
de tercera generación, ni el hecho de que las acciones populares se hubiesen
tornado impracticables, todo lo cual responde a conjeturas referentes a
eventuales consecuencias de la derogación del incentivo, que no sirven al
propósito de plantear un cargo de inconstitucionalidad idóneo.
4.1.8.
Finalmente, considera el ciudadano demandante que, mediante la derogación del
incentivo, el Congreso produjo un vacío que equivale a una omisión legislativa
de carácter relativo que el juez constitucional debe subsanar. La ineptitud de
la acusación es palmaria, por cuanto no se aportan los elementos de juicio que
permitan deducir la existencia de la omisión señalada.
En
efecto, tratándose de la omisión relativa, en el ordenamiento jurídico se
encuentra una disposición que regula de manera insuficiente una específica
materia, disposición que se echa de menos en el presente caso, puesto que la
derogación de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 trae, como obvia
consecuencia, su salida del ordenamiento, en el cual, por lo tanto, no queda
regulación legal alguna que permita inferir que, injustificadamente, el
legislador ha dejado de brindarle soporte textual al incentivo y que para
lograr la compatibilidad con la Constitución sea menester completar el
contenido normativo de un precepto todavía existente y perteneciente al
ordenamiento.
No
procede, entonces, predicar la omisión relativa con fundamento en las
disposiciones derogadas y si aún hubiese preceptos de rango legal cuyo
contenido debiera ser complementado mediante la incorporación del incentivo, el
demandante tenía la carga de indicar cuáles son esos específicos preceptos
inferiores, pues a partir del vacío total no cabe sostener la configuración de
una omisión relativa, sino que es indispensable señalar cuál es el texto en que
el legislador vertió una regulación insuficiente que, por directa exigencia
constitucional, deba ser complementada para que incorpore un significado
faltante.
Adicionalmente,
tiene que precisarse cuál es la preceptiva superior que deba ser proyectada
sobre el texto legal insuficiente para integrar, a los significados con soporte
textual, un sentido directamente derivado de la Constitución y a ello no se
hace alusión en la demanda, que tampoco demuestra la inconstitucionalidad,
habida cuenta de que no todas las omisiones relativas que se detecten en el
ordenamiento son contrarias a la Constitución.
En
esta oportunidad, las razones de inconstitucionalidad aducidas tienen que ver
con argumentaciones que la Corte ha desestimado, tales como la descompensación
económica para el ejercicio de las acciones populares, el presunto retroceso en
materia de protección de los derechos e intereses colectivos, la pretendida
eliminación de un mecanismo de participación ciudadana o la exclusión total del
incentivo que, si es total, más bien ubica las cosas en el ámbito de las
omisiones absolutas de las cuales, según reiterada jurisprudencia, la Corte no
conoce.
4.2.
En la demanda D-8510, el actor le propone a la Corte, como cargo general,
la realización de un juicio de proporcionalidad, porque, a su juicio, la ley
demandada no consulta los criterios de interpretación y aplicación de los
derechos colectivos, fuera de lo cual comporta una “restricción demasiado
amplia” que perjudica a los actores populares y perturba el principio de buena
fe, motivos por los que solicita a la Corte la realización de un juicio de
proporcionalidad estricto que, en su opinión, conduciría a la declaración de
inexequibilidad, puesto que la ley acusada no superaría “todos los
requerimientos exigidos por tal metodología”.
Sobre
el particular la Corte considera que no le basta al demandante solicitar la
realización de un juicio de proporcionalidad estricto y suponer que la ley
atacada no superará sus distintas etapas, dado que la formulación de un cargo
que involucre este tipo de metodología le impone al actor demostrar la manera
como, mediante la utilización del mencionado juicio, podría concluirse en la inconstitucionalidad
de la ley demandada. Pedirle a la Corte que adelante un examen de
proporcionalidad, sin aportar los elementos indispensables para proceder a
efectuarlo o para determinar si debe ser estricto o no, equivale a invitarla a
que, desbordando sus competencias, releve al actor de su carga de
argumentación, construya el cargo de inconstitucionalidad y se pronuncie sobre
él, actuando como juez y parte.
4.2.1.
El actor también esgrime acusaciones referentes al desconocimiento del
preámbulo y plantea conceptos generales sobre el atentado que supondría la ley
demandada contra la unidad de la nación, la convivencia pacífica, la justicia,
la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, pues, en su criterio,
implica un retroceso que aleja al Estado de su compromiso de impulsar la unidad
latinoamericana, dado que en otros países se fortalecen los mecanismos de
protección de los derechos de la tercera generación, mas no en Colombia, en
donde se pretende eliminarlos o privar de incentivos a sus defensores, en nada
de lo cual se advierte la formulación de un cargo apto, ya que tales opiniones
responden a su particular percepción, pero no derivan de la preceptiva acusada,
por lo que se incumple el requisito de certeza.
4.2.2.
Adicionalmente, aduce la vulneración del principio de igualdad, por cuanto la
ley tachada de inconstitucionalidad no promueve las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva mediante la adopción de medidas en favor de grupos
marginados y discriminados, porque a los actores populares, situados en
posición de debilidad manifiesta, se les desconoce su identidad y su
recompensa, lo que no sucede con los informantes, a quienes, incluso, se les
ubica en el exterior, pese a que no defienden el interés de la comunidad.
Nuevamente
la argumentación resulta insuficiente para estructurar un cargo y con mayor
razón tratándose del derecho a la igualdad que exige una carga argumentativa
adicional orientada a definir cuál es el criterio de comparación, si las
situaciones aducidas son comparables o no, si existe un tratamiento distinto y
si ese tratamiento diferente tiene o no justificación constitucional, nada de
lo cual se advierte en el planteamiento del actor.
4.2.3.
La ausencia del requisito de certeza también se percibe tratándose de la
acusación relativa a la vulneración del “principio fundamental de la paz”, pues
la relación entre la eliminación del incentivo y la perturbación de la armonía
social, corresponde a una inferencia subjetiva del actor que, de ninguna
manera, se desprende del contenido normativo de los preceptos cuya
inconstitucionalidad se persigue.
4.2.4.
Lo propio cabe advertir respecto de las acusaciones por desconocimiento del
artículo 1º de la Carta, del postulado de la dignidad humana, de los fines
esenciales del Estado, del derecho a la honra y del bienestar general tutelado
por el artículo 366 superior, por cuanto la contradicción que, en cada caso, el
demandante esgrime corresponde a una opinión suya que no alcanza a estructurar
un cargo idóneo, en la medida en que la censura se limita a señalar que la ley
acusada no promueve la paz, la prosperidad general, la convivencia o la
efectividad de los derechos colectivos o a indicar que el gobierno o el Congreso
han debido tener en cuenta motivos diferentes a los que condujeron a la
expedición de la Ley 1425 de 2010 que, según la apreciación subjetiva del
demandante, son desproporcionados, falaces o contrarios al principio de
solidaridad.
4.2.5.
Tampoco constituyen cargos de inconstitucionalidad aptos las expresiones
referentes “al acomodado sentido de solidaridad que se exhibió en la exposición
de motivos”, a la práctica desaparición de las acciones populares, a la falta
de previsión de condiciones de vida digna para todas las personas o del
ofrecimiento de “garantías sociales o intelectuales para que el ciudadano
conozca y se interese por el tema de los derechos colectivos”, todo lo cual
corresponde a conceptos subjetivos del actor relativos a la conveniencia de la
ley demandada o a eventuales problemas en su aplicación, pero no a su contenido
normativo que es el llamado a ser confrontado con los contenidos superiores.
4.2.6.
Igualmente, en los cuestionamientos referentes a “que no se garantiza el
trabajo en condiciones dignas y justas”, a que se le “coarta al individuo la
libertad de escoger profesión u oficio” y a que “no se garantiza el derecho de
libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las
personas realizan en sociedad” y todo esto, “bajo las consideraciones que tuvo
el gobierno nacional en la exposición de motivos” corroboradas “por el Congreso
de la República en los respectivos debates”, la Corte encuentra respetables
opiniones del actor, pero no cargos de inconstitucionalidad ciertos e idóneos
para adelantar el juicio de constitucionalidad que no puede efectuarse con base
en conjeturas o en circunstancias relacionadas con eventuales consecuencias futuras
de la ley censurada.
4.3.
En la demanda D-8513 el actor plantea catorce cargos de
inconstitucionalidad y, dado que algunos de ellos ya fueron considerados en las
Sentencias C-630 y C-730 de 2011, en este apartado la Corte analizará la
aptitud de los restantes.
4.3.1.
Señala el demandante que durante el trámite del proyecto que luego se convirtió
en la Ley 1425 de 2010 se incurrió en violación de los artículos 133 y 157 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 129 y 130 de la Ley 5 de 1992,
por cuanto se requería votación nominal y pública de los representantes y, de
acuerdo con las grabaciones de la sesión de 9 de junio de 2010 en la comisión
primera de la Cámara, solo contestaron individualmente y votaron en forma
nominal y pública 4 o 5 representantes, mientras que en las actas aparece
registrado un número importante de representantes, sin que en las aludidas
grabaciones aparezca el registro de su contestación individual y de su votación
nominal y pública.
La
Corte recuerda que, tratándose de la alegación de vicios procedimentales, el
artículo 2-4 del Decreto 2067 de 1991 le impone al demandante la carga mínima
de señalar el trámite impuesto por la Constitución y, ante todo, la forma como
fue quebrantado, de manera que no haya dudas sobre el modo como el demandante
sostiene que se ha vulnerado el procedimiento. La acusación que ahora se
analiza incumple este requisito y, por ende, adolece de claridad, pues el
planteamiento del actor no es inequívoco ni contundente acerca del modo como él
cree que se violó el procedimiento por la presunta falta de las mayorías
necesarias.
En
efecto, la acusación empieza con una apreciación general de acuerdo con la cual
se requería la votación nominal y pública “de los representantes y senadores”,
lo que arroja un manto de duda sobre todas las sesiones desarrolladas en el
Congreso, sin que se precise de qué manera en cada una de ellas se incumplió lo
referente a las mayorías requeridas o a la votación. Después la censura se
concreta un poco más al aludir a “las votaciones en la Cámara de
Representantes”, pero sin especificar el modo como en tales votaciones se
habría desacatado la exigencia relativa a la mayoría para aprobar el proyecto y
a la forma como ha debido votarse y, por último, se destaca que “especialmente”
en la sesión del 9 de junio de 2010, llevada a cabo en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, se violaron los artículos invocados como, a juicio
del demandante, consta en grabaciones anexas.
Con
base en esas grabaciones el actor sostiene que “la mayoría de los
representantes que en el acta aparecen como votando, no votaron, o por lo
menos, no votaron de acuerdo con las normas citadas”, es decir, “contestando
individualmente y de forma nominal o pública”, lo que no satisface la carga que
recae sobre el actor de indicar de manera específica y clara la forma como
estima que el trámite fue conculcado, pues en la propia enunciación de la
censura ya se advierte falta de claridad, en la medida en que el demandante
pasa de afirmar que algunos representantes que aparecen en el acta,
definitivamente no votaron, a señalar que, en caso de que hubieran votado, no
lo habrían hecho en la forma exigida por las disposiciones que considera
violadas, de lo que no se desprende, con la nitidez indispensable, qué fue lo
que efectivamente piensa que aconteció.
La
incertidumbre no es fundamento recomendable para edificar una acusación de
inconstitucionalidad y, en el caso analizado, no se supera ni siquiera por la
mención de las grabaciones de la sesión citada, como que el propio demandante,
tomándolas como punto de referencia, expresa que quienes efectivamente votaron
contestando individualmente y de forma nominal y pública, habiendo quedado
registrados en las grabaciones, “fueron 4 o 5 alternativamente en cada una de
las votaciones que se dieron ese día”, sin que indique cuáles fueron las
votaciones o cómo se habrían quebrantado los preceptos superiores en cada una
de esas votaciones.
Nótese
que el actor no señala, a ciencia cierta, cuántos votaron en la forma que él
considera correcta, limitándose a sostener que, de acuerdo con las grabaciones,
fueron cuatro o cinco y tampoco determina cuántos representantes estuvieron
presentes en cada una de esas votaciones, sino que se conforma con hacer
referencia a “un número importante de representantes que no aparecen
registrados en las grabaciones” y, sin embargo, aparecen en el acta suscrita
por el secretario, quien “presuntamente” consignó “los votos en las actas sin
que estos correspondieran a los emitidos por los congresistas”.
Es
evidente que las grabaciones aducidas como prueba ni siquiera le permitieron al
propio actor elaborar una argumentación coherente y omitir la formulación de
conjeturas o suposiciones que, de ningún modo, pueden conferirle a la acusación
la aptitud para desencadenar el juicio de constitucionalidad exigido en la
demanda.
Por
lo demás, procede reiterar que es el actor el llamado a cumplir las cargas que
se le exigen y que no basta aducir una eventual vulneración omitiendo la
mención de los datos indispensables para que la censura resulte apta o
limitarse a advertir a la Corte acerca de la posible configuración de una
violación procedimental, esperando que la Corporación sustituya al actor en lo
que a este corresponde, mediante la realización de un examen minucioso del
procedimiento destinado a confirmar si se ha presentado la eventual violación
“denunciada”.
El
demandante ha de ser específico y asertivo en la acusación y a la Corte le
corresponde verificar si le asiste o no la razón, mas no contribuir a
estructurar la censura, ni indagar si la sospecha del demandante se confirma o
no, pues careciendo de facultades oficiosas, debe hacer caso omiso de
conjeturas o suposiciones y atenerse a lo que, con total claridad y en forma
coherente, se esgrima en la demanda.
Por
las razones indicadas, a la Corte no le corresponde examinar las grabaciones
anexadas ni procurar de ellas la verificación, la aclaración o la corrección de
las argumentaciones del demandante, aunque registra que, en contra de sus
aseveraciones, el acta No. 34, publicada en la Gaceta del Congreso No. 380 de
2010[3],
da cuenta de lo ocurrido en la sesión celebrada el 9 de junio de 2010 por la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes y, como lo enfatiza el señor
Procurador General de la Nación, en ella constan las votaciones llevadas a cabo
en esa sesión, el número de votos por los que fueron aprobados los asuntos
sometidos a votación y la forma como esta se realizó.
En
efecto, (i) la proposición positiva con la que terminó el informe de ponencia
fue votada afirmativamente por 16 representantes y negativamente por 2[4],
(ii) una proposición sustitutiva fue negada por 13 votos en contra de 5[5],
(iii) el articulado propuesto fue aprobado con 16 votos afirmativos, habiéndose
emitido 2 en sentido negativo[6] y (iv) el título del
proyecto obtuvo 18 votos afirmativos y dos negativos[7],
mientras que  (v) 18 representantes votaron  a favor de que el proyecto pasara
a segundo debate y dos lo hicieron en contra[8], de todo lo cual se
infiere que, a diferencia de lo que sostiene el actor, no se desconoció el
quórum reglamentario, siendo de anotar que en el acta citada aparece tanto la
relación de los representantes, como el sentido afirmativo o negativo de su
voto y que, en algunos casos, se indica que el respectivo representante no
votó.
4.3.2.
El demandante aduce la violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 93 y
153 de la Constitución, “en bloque” con los artículos 230, 231 y 232 de la Ley
5ª de 1992, orgánica del Congreso, y con la Convención sobre los derechos de
las personas con discapacidad, así como la negación “de la participación
ciudadana general en el estudio de la ley y en especial de las personas con
discapacidad”.
Para
sustentar su acusación señala que, en varias fechas, diferentes ciudadanos y
organizaciones solicitaron la realización de una audiencia pública que,
inicialmente, fue aprobada en la Comisión 1ª del Senado, sin que se hubiese
invitado a ninguno de los ciudadanos y organizaciones que habían solicitado
expresa y oficialmente la audiencia, sino a ciertas entidades oficiales y a
gremios de la producción, algunos de cuyos afiliados han sido condenados por
violentar en forma reiterada derechos colectivos, así como a la Federación
Colombiana de Municipios, involucrada en por lo menos dos acciones populares en
las que se juegan cuantiosas sumas.
Informa
que, finalmente, la audiencia no se llevó a cabo, pese a los ruegos de los
ciudadanos y destaca que se incumplió la obligación de celebrar consultas y
colaborar activamente con las personas discapacitadas, a través de las
organizaciones que las representan y, especialmente, en la elaboración y
aplicación de la legislación y políticas para hacer efectiva la Convención
sobre los derechos de las personas con discapacidad, lo que comporta una
violación de los derechos de estas personas y de la participación, en general,
que vicia el trámite de la ley acusada.
Conforme
lo ha indicado la Corte y lo recuerda el señor Procurador General de la Nación,
la publicación de las intervenciones ciudadanas escritas y la práctica de
audiencias públicas con los particulares interesados en intervenir ante las
células legislativas corresponden a decisiones discrecionales que, además, no
forman parte del trámite obligatorio de los proyectos de ley, luego plantear un
vicio procedimental por haberse dejado de invitar a ciertas personas u
organizaciones a una audiencia o quejarse por su no realización no puede dar
lugar a la invalidación de la ley que, para su aprobación, necesariamente debe
surtir los trámites establecidos en el artículo 157 de la Carta.
Carece
de certeza el cargo que así se plantea, pues de las etapas que conforman el
procedimiento legislativo no hace parte la celebración de audiencias, luego mal
puede derivarse de los alegatos plasmados en la demanda la configuración de un
vicio procedimental o el desconocimiento de los derechos de participación, cuya
observancia no puede tener por supuesto ineludible la celebración de una
audiencia que es prescindible y está sujeta a decisión discrecional[9],
sin que esto varíe por una presunta obligación de oír las personas
discapacitadas o a voceros o representantes suyos o de sus organizaciones,
debiéndose anotar que la demanda no demuestra el especial vínculo entre la
participación de las personas con discapacidad y la materia de la ley
demandada.
4.3.3.
El demandante considera que durante el trámite del proyecto de ley fueron
violados los artículos 144, 160 y 161 de la Constitución, así como los
artículos 35 a 36 y 156 de la Ley 5 de 1992, por haberse desconocido el
principio de publicidad, sumando a la acusación general referente al
desconocimiento del mentado principio “en varias oportunidades y de diversas
maneras”, algunos ejemplos.
4.3.3.1
Así, señala que, “por ejemplo”, en el segundo debate surtido en el Senado de la
República, debido a algunas discrepancias fue designado ponente el senador Roy
Barreras, quien presentó una enmienda al informe de ponencia, a fin de
modificar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en lugar de derogarlos,
quejándose de que en la publicación del texto producto de la conciliación se
aprueba el texto original que había sido aprobado por la Cámara.
Al
respecto la Corte llama la atención acerca de que la alegación de los vicios de
forma debe efectuarse de tal modo que se indique con claridad la forma como el
procedimiento fue quebrantado, lo que implica una verificación por parte del
actor del trámite surtido y de la posible irregularidad que aduce, pues no se
trata simplemente de suponer vulneraciones o de plantear hipótesis en espera de
que, ante el llamado de atención, la Corte asuma la carga correspondiente al
demandante y entre, ella misma, a estructurar el cargo para luego desvirtuarlo
o confirmar que efectivamente se produjo la vulneración. Además, resulta de
importancia recordar que no cualquier irregularidad o sospecha de irregularidad
sirve al propósito de estructurar un cargo.
En
el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, la afirmación según la cual en
el texto producto de la conciliación, publicado en las Gacetas 1081 y 1082, se
tuvo en cuenta el texto original aprobado por la Cámara no constituye acusación
apta para dar lugar al juicio de constitucionalidad, pues al actor le
correspondía demostrar por qué estima que la enmienda al informe de ponencia,
presentada por el senador Barreras, debía ser publicada junto con el texto aprobado
en la Cámara o en reemplazo de éste, suponiendo que este fuera su propósito, ya
que de la exposición vertida en la demanda no se desprende con claridad en qué
consistiría la violación del principio de publicidad.
4.3.3.2.
Así pues, el actor aventuró la hipótesis de una pretendida violación sin
detenerse a verificar lo efectivamente acontecido, lo que también sucede
respecto de la acusación consistente en que las publicaciones en las Gacetas
del Congreso No. 1081 y 1082 del 13 de diciembre de 2010 no fueron hechas por
lo menos con un día de anticipación, pues, en su criterio, de acuerdo con lo
previsto en el Código de Régimen Político y Municipal, el término para la
publicación de las actas terminaba a la media noche del 13 de diciembre, por lo
cual la discusión no podía iniciarse el día 14 de diciembre, sino el 15, de
donde deduce una “violación grave e insubsanable” del principio de publicidad.
De
conformidad con este planteamiento a la Corte le correspondería dar por cierta
la versión del demandante o dedicarse a verificar en qué momento exacto tuvo
ocurrencia la publicación, lo que no está dentro de sus competencias y
constituye carga que debía satisfacer el actor, quien no puede partir de una mera
suposición ni inferir que como, según su interpretación, el término para la
publicación culminaba a la media noche del 13 de diciembre la publicación
necesariamente tenía que hacerse o aparecer a esa hora y no antes o que, aun
cuando se hubiese hecho antes de la media noche, solo surtía efecto y podía ser
conocida a partir de ese momento.
La
rigidez del argumento no se compadece con el principio de instrumentalidad de
las formas, ni avala la consecuencia que el demandante extrae, en el sentido de
que los congresistas definitivamente no se habrían enterado de lo que
decidieron en la sesión celebrada en las horas de la tarde del día 14 de
diciembre de 2010, lo que equivale a una suposición suya desprovista de prueba,
pues más bien hay razones para inferir lo contrario, ya que, si de suposiciones
se tratara, el trámite estaba bastante avanzado y, como lo pone de presente el
Procurador, el contenido de un proyecto tan breve, de solo dos artículos, nada
complejos, hace pensar que, ya en la etapa de conciliación, estaban dadas las
condiciones “de racionalidad deliberativa y decisoria” que permitían adoptar la
decisión.
4.3.3.3.
Añade el demandante que entre el segundo debate en la Cámara, según él, llevado
a cabo el 5 de octubre de 2010 y el primer debate en la Comisión Primera del
Senado, que habría tenido lugar el 22 de octubre, no transcurrieron 15 días, de
modo que la iniciación del debate en el Senado habría sido “pre temporánea”, en
tanto medió un día festivo y, por lo tanto, el debate solo podía reiniciarse el
23 de octubre.
La
Corte reitera que la observancia del procedimiento no constituye un fin en sí
mismo, sino un medio orientado a la consecución de objetivos, de manera que la
alegación de alguna irregularidad mínima, real o inferida a partir de
presupuestos aportados por el demandante, carece de la aptitud para dar lugar
al juicio de inconstitucionalidad, menos aun si, como sucede en el presente
caso, la eventual diferencia de un día en la fecha en que, según el actor, ha
debido iniciarse el debate en el Senado de la República, está lejos de tener
por consecuencia el total desconocimiento del principio de publicidad o la
absoluta ignorancia de los legisladores acerca de la cuestión debatida.
Además,
la ineptitud de la acusación deriva del incumplimiento de la carga de
verificación que recae sobre el actor para estructurar el cargo, lo que le
llevó a sostener algo que no se ajusta a la realidad, porque, conforme lo anota
el Procurador, ciertamente en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes
del 5 de octubre de 2010 se aprobó en segundo debate el proyecto de ley, pero
su consideración y aprobación en la Comisión Primera del Senado de la República
tuvo lugar el día 27 de octubre de 2010, según consta en el Acta No. 21,
publicada en la Gaceta No. 922 de 2010[10], luego el demandante
partió de un dato equivocado o, sencillamente, no demostró que el debate se
reinició el 22 de octubre, fecha en la cual la Comisión Primera del Senado no
sesionó.
4.3.3.4.
Añade que el texto discutido y aprobado en la sesión plenaria del Senado,
realizada el 6 de diciembre de 2010 no fue publicado en la Gaceta del Congreso
dentro de los 3 días exigidos por el artículo 156 de la Ley 5 de 1992, pues
aunque se fechó el 6 de diciembre, en realidad se imprimió a las 2:10 de la
madrugada del 7 de diciembre de 2010, como consta en certificación expedida por
la Imprenta Nacional, sin que haya sido autorizada su impresión por el
Presidente o efectivamente impresa por algún medio mecánico y puesta a
disposición de los parlamentarios y del público.
De
nuevo el incumplimiento de la carga mínima que le corresponde al actor a fin de
demostrar cómo se ha violado el procedimiento conduce a la ineptitud de la
acusación que, consecuencialmente, no está planteada en términos claros. En
efecto, el actor se refiere a un texto “discutido y aprobado en la sesión
plenaria del 06 de diciembre de 2010”, que solo fue publicado en la madrugada
del 7 de diciembre y resulta que, conforme lo expresa la vista fiscal, en el
acta de la sesión plenaria del Senado realizada el 6 de diciembre de 2010 y
publicada en la Gaceta del Congreso No. 75 de 2011, consta que en relación con
el proyecto sobre acciones populares, el senador Roy Barreras informó a la Presidencia
que había “una serie de inquietudes y de iniciativas” provenientes de algunos
senadores y del propio gobierno que tendrían que ser concertadas, por lo cual
anunció que, previa a esa concertación, entregarían “una enmienda a la ponencia
para que sea mañana cuando se vote el proyecto, de manera que queda usted
aliviado de ese proyecto en el Orden del Día de hoy”[11].
Aparece
en el acta citada que, a continuación, el senador Luis Carlos Avellaneda
Tarazona solicitó a la presidencia la integración de una comisión “para hablar
de las diversas proposiciones”, a lo cual accedió la presidencia, conformándola
con 3 senadores, “para que la traigan mañana para votarla porque ya se cerró,
si ustedes la entregan hoy la votamos hoy”[12]. En la sesión del 6 de
diciembre de 2010 no hubo discusión ni votación, luego no corresponde a lo
acontecido la afirmación que sirve de sustento a la acusación del demandante,
quien se refiere a un texto “discutido y aprobado” en la plenaria del Senado
que, en su opinión, no había sido publicado dentro del término de 3 días
contemplado en el artículo 156 de la Ley 5 de 1992.
Ciertamente
en la Gaceta 1040 de 2010, fechada el 6 de diciembre, fue publicada la enmienda
a la ponencia para segundo debate y, de conformidad con el acta número 31,
correspondiente a la sesión ordinaria del 7 de diciembre de 2010 y publicada en
la Gaceta del Congreso 76 de 2011, habiéndose votado fue aprobada la
proposición positiva[13], pero, en cualquier
caso, lo cierto es que la acusación del demandante es inepta, pues carece de
todo sustento en la realidad, tal como lo ha considerado la Corte en otras
oportunidades.
4.3.3.5.
Indica el actor que “para rematar”, el acta de la sesión plenaria del Senado,
realizada el 7 de diciembre de 2010, no fue puesta en consideración de la
plenaria antes de la siguiente sesión, ni publicada en la Gaceta del Congreso,
se queja de que no hubiera sido totalmente elaborada y de que en la Gaceta del
Congreso No. 118 del 22 de diciembre de 2010 únicamente fue publicado el texto
del proyecto aprobado en la sesión plenaria del 7 de diciembre, cuya acta
“nunca fue publicada ni conocida”, pues no aparece “por ninguna parte” con la
relación sucinta de los temas debatidos, de las personas que intervinieron, de
los mensajes leídos de las proposiciones presentadas, de las comisiones
colegiadas y de las decisiones adoptadas”.
Sobre
el particular cabe manifestar que la demanda fue presentada el 12 de abril de
2011 y que el acta número 31, correspondiente a la sesión de la plenaria del
Senado de la República efectuada el 7 de diciembre de 2010, está publicada en la
Gaceta del Congreso No. 76 de 2011, fechada el 10 de marzo del año en curso, lo
que contradice las afirmaciones del demandante y comprueba el incumplimiento de
la carga consistente en exponer la forma como se habría producido la violación
procedimental y la consiguiente ineptitud de la acusación.
Fuera
de lo anterior  cabe señalar que el demandante no expone ninguna razón que
permita inferir la violación del principio de publicidad ni vincula la presunta
ausencia del acta con algún artículo superior que, a su juicio, hubiese sido
violado, debiéndose aclarar que el segundo debate surtido en el Senado el día 7
de diciembre era el último de los debates reglamentarios.
4.3.4.
El actor indica que se produce una violación del artículo 13 superior en la
parte en que dispone la promoción de las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva y la protección de las personas en circunstancias de debilidad
manifiesta, así como del artículo 151 de la Carta, sobre leyes orgánicas y del
artículo 7º de la Ley 819 de 2003, relativo al “análisis del impacto fiscal de
las normas, por cuanto, en su opinión, los incentivos constituían parte
importantísima de los ingresos del Estado para financiar mecanismos de defensa
de las políticas sociales, por lo que resultaba imperativo contemplar una sustitución
de fondos para la financiación del Fondo para la defensa de los derechos e
intereses colectivos de la Defensoría del Pueblo, de modo que los más pobres
van a ser víctimas de este recorte presupuestal y también la ciudadanía en
general, pues las funciones del Fondo, previstas en la Ley 472 de 1998 se
verían menoscabadas a falta de recursos.
Respecto
de un cargo similar la Corte tuvo oportunidad de indicar que esta clase de
sustentación incumple el requisito de certeza, en la medida en que “se parte de
una sospecha personal de quien demanda, esto es, que las normas acusadas
disminuyen los recursos de un fondo legal”, lo que no deviene “objetivamente de
los textos” y, en segundo lugar, “se busca confrontar los artículos acusados de
la Ley 1425 de 2010 con el artículo 70 de la Ley 472 de 1998”, presunta contradicción legal “que escapa a la competencia de esta Corte”[14].
Si
la mentada disminución presupuestal obedece a una sospecha del actor, tampoco
hay lugar para considerar que se ha violado el artículo 151 superior, sobre
leyes orgánicas, ni la Ley 819 de 2003 y, en lo referente a la vulneración de
los derechos de las personas de escasos recursos a causa del menoscabo de los
recursos del Fondo, la Corte ha precisado que, nuevamente, los argumentos
carecen del requisito de certeza, pues “el demandante partiendo de una personal
conjetura supone que las normas acusadas dejarán sin recursos al fondo para la
defensa de los derechos e intereses colectivos lo que en consecuencia afectaría
a unos eventuales ciudadanos de escasos recursos que pretendan iniciar la
acción popular”[15].
Tratándose
de la violación de la igualdad, debido a la exigente carga de argumentación,
acerca de una acusación semejante a la planteada, la Corporación verificó que
no reunía “los requisitos mínimos para estudiar la supuesta vulneración del
derecho a la igualdad”, pues no obstante el señalamiento de un patrón de
comparación constituido por las personas que tienen dinero para sufragar los
gastos de la acción, “lo cierto es que no se verifican argumentos algunos en
relación con la naturaleza de los sujetos a comparar, razones fácticas o
jurídicas por las cuales deben ser asimilados y por ende, menos aún, porque
dicha desigualdad supuesta no cumple con la Constitución”.
4.3.5.
En lo referente a la acusación por violación del principio de unidad de materia
que el demandante alega citando los artículos 158 y 169 de la Carta, así como
los artículos 148 y 193 de la ley orgánica del Congreso, que respectivamente se
refieren al rechazo de disposiciones que no se refieran a una misma materia y
al título de las leyes, es evidente el incumplimiento del requisito de certeza,
porque la Ley 1425 de 2005, en sus dos artículos, se limita a derogar los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, a señalar que rige a partir de su promulgación y que deroga y modifica todas las disposiciones que le sean
contrarias, lo que resulta armónico con su título que justamente se refiere a
la derogación de artículos de la Ley 472 de 1998 sobre acciones populares y de
grupo.
En
tales condiciones, carece de certeza y de claridad -en cuanto no es posible
identificar un hilo argumentativo coherente-, la pretensión de demostrar la
violación de la unidad de materia con fundamento en las discrepancias que el
actor tiene respecto de los motivos que, en su criterio, llevaron al legislador
a expedir la ley y argumentar que tales motivos carecen de sustento probatorio,
o que no se tuvieron en cuenta determinadas razones, que no se discutieron o
que no hubo motivación, ni se expuso justificación valedera para derogar los
incentivos, todo lo cual constituye una apreciación, además de subjetiva,
general que no suscita siquiera una mínima duda sobre la constitucionalidad de
la ley censurada.
4.3.6.
También alega el actor violación de los artículos 13, 133 y 229 de la
Constitución, en lo atinente a la promoción de las condiciones para la igualdad
real y efectiva, a la protección de quienes se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta, a la representación del pueblo que ejercen los miembros
de cuerpos colegiados de elección directa y a su obrar consultando la justicia
y el bien común y al derecho de acceso a la administración de justicia.
Aduce
que durante el trámite ocurrieron vicios de la voluntad que afectaron el
consentimiento de los legisladores, quienes habrían actuado con desviación de
poder, porque, a juicio del demandante, se incurrió “en toda suerte de
artificios para engañar a los parlamentarios y al público”, fuera de lo cual
“se preparó e implementó una campaña dirigida a desprestigiar las acciones
populares como tales, a los actores populares y por supuesto, a los
incentivos”, no para favorecer la justicia y el bien común como lo ordena el
artículo 133 superior, sino en beneficio de grupos de interés conformados por
personas naturales y jurídicas, públicas y privadas que han sido demandadas y
encontradas responsables de la violación de derechos colectivos, que, con su
accionar “lograron inducir en error a la mayoría de los parlamentarios”.
Especialmente alude a la Federación Colombiana de Municipios, a quienes en ese
entonces ocupaban el Ministerio y el viceministerio del interior, a la
Federación Nacional de Comerciantes, a la Asociación Nacional de Industriales,
a los que más tarde se habría sumado el ministro del interior y hasta el
presidente de la República.
Agrega
que, como parte de esa campaña difamatoria, se esgrimieron argumentos falsos y
subjetivos que indujeron en error a la mayoría de los congresistas, pues, en su
criterio, no es cierto que el pago de los incentivos causara un grave deterioro
a las finanzas estatales, ni que hubiese dado lugar a la constitución de firmas
inescrupulosas y tampoco que, en la mayoría de los casos, las acciones
populares bordearan la temeridad y la mala fe o fueran un negocio para los
actores, en demostración de lo cual aporta cifras y estadísticas obtenidas de
diferentes entidades.
Sea
lo primero advertir que, en cuanto al derecho a la igualdad no se aporta ningún
elemento que permita sospechar la existencia de una violación y que lo propio
acaece con el derecho a acceder a la administración de justicia y con el
artículo 133 superior, pues fuera de afirmar, de manera genérica su violación,
nada concreto se expone para determinar su alcance y sustentar su vulneración.
Los
argumentos del actor corresponden a respetables opiniones suyas que
principalmente se dirigen a controvertir las motivaciones que tuvo el
legislador para expedir la ley demandada mediante la presentación de motivos
que, a juicio del demandante, han debido ser tenidos en cuenta en lugar de los
falsos y desvirtuados que habrían orientado el estudio y aprobación del
proyecto que luego se convirtió en la Ley 1425 de 2010.
Desde
el punto de vista sustancial el ataque a los motivos no implica acusación del
contenido normativo de la ley aprobada y, desde la perspectiva del trámite, la
discusión posterior de las motivaciones del legislador mediante la presentación
de cifras, estadísticas o respuestas a derechos de petición no demuestra la
alteración del procedimiento, tampoco el error a que habrían sido inducidos los
congresistas, en su mayoría, ni la consecuente desviación de poder que, aun
cuando puede presentarse, requiere de pruebas exigentes y concretas que no
pueden ser sustituidas por la simple alegación de razones distintas a las que
habría tenido el legislador o por la consideración de que el Congreso ha debido
tener en cuenta razones distintas de las que, según el demandante, pesaron en
su decisión.
En
reiteradas oportunidades la Corte ha sostenido que principios tales como el de
buena fe no pueden constituir límites absolutos a la apreciación que el
legislador tenga de los asuntos sobre los que va a legislar y basta reiterar
que las opciones que se plasman como ley obligatoria son las que, dentro de la
potestad de configuración que le atañe, alcanzan la mayoría de conformidad con
los consensos que en cada ocasión se logren en el seno del órgano legislativo,
sin que valga la sospecha o la alegación general de afectación del
consentimiento basada en la propuesta de razones alternativas y distintas, para
desvirtuar el consenso y su resultado. En resumidas cuentas, el cargo no es
apto.
4.3.7.
También estima el demandante que se debe declarar la inconstitucionalidad de la
Ley 1425 de 2010 por haberse eludido el debate y desconocerse así lo previsto
en los artículos 157, 158, 159 y 160 de la Constitución, dado que, en su
criterio, no se surtió un debate, ni siquiera mediocre, por cuanto no podía
realizarse “sin contar con la información que sustentaba los argumentos”, tal
como, a su juicio, lo pusieron de presente algunos congresistas en varias
oportunidades.
Respecto
de esta acusación, de nuevo advierte la Corte que las consideraciones del actor
corresponden a su apreciación personal que, aun cuando respetable, no
estructura un auténtico cargo de inconstitucionalidad, pues no se trata de que
se hayan pretermitido los debates reglamentarios para la aprobación de la ley,
sino de que, en opinión del demandante, los argumentos esgrimidos carecían de
la suficiente consistencia para sustentar la decisión legislativa de derogar
los incentivos, lo que equivale a una valoración suya que no adquiere la
aptitud requerida para adelantar el juicio de constitucionalidad por el simple
hecho de que haya sido expresada por algunos congresistas en las sesiones,
quienes, según los apartes transcritos en la demanda, se limitaron a señalar
que las razones esgrimidas no les convencían, sin aportar los argumentos
alternativos que, según ellos, aconsejaban conservar el incentivo.
En
cualquier caso, la aprobación de la ley significa que esta posición fue
minoritaria y que las razones que sustentaron el consenso que obtuvo la mayoría
se inscriben dentro de la facultad configurativa del legislador, sin que le sea
posible a la Corte emitir juicios de valor sobre ellas o sustituirlas, por
fuera de los debates de rigor, por otras que considere mejores.
4.3.8.
Adicionalmente aduce el actor que la ley cuestionada desconoce el artículo 88
de la Constitución, porque la protección de los derechos colectivos requiere
para su efectividad del incentivo, que movió a los ciudadanos a instaurar las
respectivas acciones y que ha debido ser conservado para facilitar su ejercicio
y el acceso a la administración de justicia, argumentos que, además de expresar
su posición particular, no derivan de la normatividad acusada y se apoyan en
hipótesis cuya eventual ocurrencia no sirve de soporte a un cargo apto.
4.3.9.
Insiste el demandante en la vulneración del derecho a la igualdad, en conexidad
con el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, porque la
derogación de los incentivos genera una carga exagerada para el ciudadano que
debe atender obligaciones y diligencias procesales sin contar con los recursos
necesarios para asumir los respectivos costos, argumentos estos que están lejos
de cumplir la argumentación más exigente exigida cuando se alega violación del
principio de igualdad y que se fundan en suposiciones ajenas al contenido
normativo de los preceptos demandados que, como se expuso, derogan los
incentivos, pero no las acciones populares.
4.3.10.
Reitera el demandante sus argumentos acerca de la vulneración del derecho a la
igualdad real y efectiva, así como de los derechos que, según el artículo 47
superior, corresponden a los disminuidos físicos y se encuentran contemplados
en instrumentos internacionales como el Protocolo de San Salvador y la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, dado que las
acciones populares han sido un instrumento fundamental para que las personas en
situación de discapacidad puedan hacer efectivos sus derechos colectivos en
relación con los derechos fundamentales que, por ejemplo, imponen la necesidad
de contar con un espacio público adecuado, de todo lo cual resulta que los
incentivos son condición de la defensa de los derechos de las personas con
discapacidad y que su derogación es una medida regresiva.
En
cuanto a la presunta regresividad la Corte se ha pronunciado, tal y como se
puso de manifiesto en esta sentencia y, tratándose de la promoción de las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, no alcanza la Corte a
discernir con la claridad indispensable en qué consiste la violación del
artículo 13 ni cómo la derogación de los incentivos afecta los derechos de las
personas con discapacidad, quienes, a diferencia de lo indicado en la demanda,
tienen a su alcance las acciones populares que, se repite, no han sido
derogadas. En consecuencia, otra vez debe señalarse que la argumentación del
actor corresponde a una apreciación suya carente de vínculo que la ligue al
contenido preceptivo de la ley derogada, por lo cual no se configura una
acusación apta.
4.3.11.
En cuanto a la acusación referente a la vulneración de los artículos 13, 29,
88, 93, 94 y 229 de la Constitución, en conexidad con la Convención Americana
de Derechos Humanos y su protocolo adicional en materia de derechos económicos,
sociales y culturales, por haberse producido una omisión legislativa de
carácter relativo, la Corte reitera que el cargo es inepto por las misma
razones expuestas al estudiar las acusaciones formuladas en la demanda D-8405
y, en particular, la que versa sobre la posible producción de una omisión
legislativa relativa en razón de la derogación de los incentivos, de modo que
se remite a lo considerado en el apartado 4.1.8 de esta providencia, lo que no
sufre variación por la invocación de instrumentos internacionales que se hace
en la demanda ahora analizada, pues también se percibe ineptitud en cuanto no
se logra demostrar que de los instrumentos citados derive la obligación de
conservar el incentivo que, adicionalmente, no es derecho social, económico o
cultural, tal como se indicó en el apartado 4.1.6.
En
lo que hace a los cargos por violación del principio de solidaridad, por
desconocimiento de la reserva de ley estatutaria y por la presunta actuación
irregular de la comisión de conciliación, la Corte recuerda que ya fueron
abordados en anteriores decisiones y que respecto de ellos procede estar a lo
entonces resuelto.
4.4.
En cuanto hace a la demanda D-8517, aunque el actor invoca como
disposiciones violadas los artículos 1º, 2º, 58, 89 y 90 de la Constitución, no
indica de qué manera se presentaría su vulneración por la Ley 1425 de 2010,
sino que se limita a exponer unas consideraciones generales acerca de los
motivos que llevaron a la aprobación de la ley o a las bondades del incentivo,
para concluir que su desaparición “desnaturaliza la acción popular” y en la
práctica la elimina, sin que se encuentre argumento constitutivo de un cargo
susceptible de dar lugar al juicio de constitucionalidad.
4.4.1.
En relación con el artículo 158 de la Carta, el demandante manifiesta que
ignora si el Congreso lo aplicó y, por ello, solicita a la Corte que lo
requiera para que certifique si “dio aplicación a la última parte del artículo
158 de la Carta Política, en cuyo caso contrario debe considerarse que la ley
que acuso de inconstitucionalidad lo es también por razones de forma”. Al
respecto procede considerar que la Corte no tiene facultades oficiosas para
determinar si un vicio procedimental se presentó o no, pues, al tenor de lo
dispuesto por el artículo 2-4 del Decreto 2067 de 1991, tratándose de la
alegación de defectos formales, al actor no le corresponde denunciar la posible
configuración de un vicio, sino demostrarla mediante “el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado”.
4.5.
En la demanda D-8519 el actor sostiene que se violan los artículos 136,
209 y 29 de la Constitución y para sustentar la vulneración indica que los
artículos derogados ya fueron objeto de control por la Corte Constitucional,
argumento que ya fue tenido en cuenta en el acápite correspondiente a la cosa
juzgada constitucional al cual se remite.
4.5.1.
Se queja, además, de la eliminación del párrafo tercero del artículo 40 de la
Ley 472 de 1998, de la afectación de la moralidad administrativa y de la
violación del debido proceso que, en su criterio, tiene su causa en la
derogación de los incentivos, dado que “se cambian las reglas de juego de
manera unilateral, por parte del legislador, no siendo justo para los actores
populares el tener que trabajar en beneficio de la comunidad, sin recibir a
cambio los incentivos”, planteamientos que no son aptos para dar lugar al
juicio de constitucionalidad, pues adolecen de la falta de los requisitos de
certeza y de claridad, por cuanto no pertenecen al contenido normativo de la
ley demandada y no permiten identificar una argumentación coherente que genere
siquiera una duda mínima sobre la constitucionalidad de lo acusado.
En
concordancia con todo lo anterior, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en
las Sentencias C-630 y C-730 de 2011.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE
A LO RESUELTO en las Sentencias C-630
y C-730 de 2011, en las cuales se declaró la exequibilidad de la Ley 1425 de
2010, por los cargos en ellas analizados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese al expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencias C-964 de 1999, C-505 de 2001
[2] Sentencia C-055 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] El acta aparece publicada a partir de la página 36.
[4] Ibídem, pág. 40.
[5] Ibídem, pág. 40 y 41.
[6] Ibídem pág. 41 y 42.
[7] Ibídem, pág. 42.
[8] Ibídem, págs. 42 y 43.
[9] Cfr. Sentencia C-322 de 2006.
[10] Lo relativo a la discusión y aprobación el proyecto puede consultarse
a partir de la página 4.
[11] Cfr. Página 10.
[12] Ibídem.
[13] Lo referente a la votación de la ponencia y al segundo debate puede
consultarse a partir de la página 34.
[14] Cfr. Sentencia C-631 de 2011.
[15] Ibídem.