C-877-05
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia
C-877/05
LEY ESTATUTARIA-Materias que regula
LEY ESTATUTARIA-Características del
trámite legislativo
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Regulación de
derechos fundamentales
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Aplicación de
la interpretación estricta
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Procedente
siempre que se afecte el núcleo esencial de los derechos fundamentales
DERECHO AL HABEAS DATA-Concepto
DERECHO AL HABEAS DATA-Núcleo esencial
DERECHO A LA INTIMIDAD Y DERECHO A LA INFORMACION-Resolución de conflictos
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance en
habeas data/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Aplicación en regulación sobre
circulación de datos privados/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No aplicación
en regulación de datos públicos
Las entidades
públicas pueden exigir, almacenar y difundir informaciones que reposan en sus
archivos, para lo cual pueden crear bases de datos que faciliten dicho
procedimiento, pero a su vez las personas tienen derecho a conocer, actualizar
y rectificar los datos allí consignados. Con todo, es indispensable tener en
cuenta la índole de esa información para determinar si una regulación en tal
sentido demandaría la intervención del legislador estatutario. Habrá de
considerarse si tales datos personales son privados y en esa medida se
compromete la intimidad de las personas o si, por el contrario, son públicos y
por ello no se encuentran sustraídos del conocimiento general. En el primer
caso la puesta en circulación de esa clase de datos podría involucrar la
afectación del derecho a la intimidad de las personas y por contera sería
necesario que tal regulación estuviera contenida en una ley estatutaria,
justamente por tocar el núcleo esencial del derecho fundamental de habeas data.
Pero, en el segundo caso tal exigencia no resultaría aplicable por cuanto son datos
que por ingresar en la órbita de lo público no afectan en nada dicho núcleo
esencial.
BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES-Finalidad
BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES-No
violación del derecho al habeas data/BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES-No
introducción de término de caducidad del dato
No existe
violación del núcleo esencial del derecho al habeas data por cuanto el boletín
de responsables fiscales es simplemente el resultado de una información cierta,
veraz y pública que se acopia y almacena en entidades públicas para preservar
la integridad del patrimonio público y para evitar que personas declaradas
fiscalmente responsables continúen causando detrimento al erario. Así las
cosas, esa información que se publica no involucra la intimidad de las personas,
y la esfera privada del individuo queda a salvo de la intromisión del Estado.
En efecto, la publicación del referido boletín y las posibles consecuencias de
que de ella se deriven no afecta el derecho a la intimidad ni los derechos a
conocer, actualizar y rectificar dicha información por cuanto -se repite- se
trata de datos públicos que son consecuencia de decisiones ejecutoriadas que
competen a la Contraloría General. Ahora bien, no puede argüirse válidamente
que se esté introduciendo un término de caducidad del dato, pues la norma sólo
se refiere a una periodicidad del boletín, más no a la caducidad del dato, y la
periodicidad no implica necesariamente la caducidad del dato. De otra parte,
tampoco contiene la norma disposición alguna sobre actualización o
rectificación del dato, por lo que no puede afirmarse que incida en el núcleo
esencial del derecho.
BOLETIN DE DEUDORES MOROSOS DEL ESTADO-Finalidad
BOLETIN DE DEUDORES MOROSOS DEL ESTADO-No
violación del derecho al habeas data/BOLETIN DE DEUDORES MOROSOS DEL ESTADO-No
exigencia de reserva de ley estatutaria
Los datos que
se relacionan en el boletín de deudores morosos del Estado son obligaciones
respaldadas en un título donde consta una obligación clara, expresa y
actualmente exigible. Para la Corte esa disposición no vulnera el núcleo
esencial del derecho al habeas data en cuanto no regula el derecho a conocer,
actualizar y rectificar la información, y menos se ocupa de la caducidad de los
datos, pues el simple acopio y almacenamiento en un boletín, por parte de
entidades estatales, de información que reposa en entidades también del Estado,
no compromete por sí mismo dicho derecho. En efecto, los datos allí incluidos
corresponden a obligaciones respaldadas en un título donde consta una
obligación clara, expresa y actualmente exigible que reposan en entidades
públicas, y de esa manera se convierte en un mecanismo de autotutela de la
administración que colabora en la forma que ha de llevarse la contabilidad
pública. Pues, ha de recordarse que una de las funciones de la Contaduría es
centralizar y consolidar la contabilidad pública y la información financiera,
económica y social del Estado. Tales datos por estar respaldados en
obligaciones ciertas a favor del Estado que no han sido canceladas, trascienden
el ámbito privado y se convierten en públicos. Si bien el legislador ordinario
consagra un importe equivalente al 3% del salario mínimo legal mensual vigente,
éste no se impone como condición para acceder a la información, al dato, al
boletín, sino para efectos de obtener la expedición de un certificado que ha de
ser presentado al momento de celebrar contratos con el Estado o de tomar
posesión de un cargo. Tampoco consagra término de caducidad alguno y no incide
en manera alguna en el núcleo esencial del derecho al habeas data. Por
consiguiente, no exige reserva de ley estatutaria.
Referencia:
expediente D-5655
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 60 de la Ley 610 de 2000 y contra el parágrafo 3 del
artículo 2 de la Ley 901 de 2004
Actores: Álvaro Restrepo Valencia y Ernesto Espinosa Jiménez
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Álvaro Restrepo
Valencia y Ernesto Espinosa Jiménez demandaron el artículo 60 de la Ley 610 de
2000 y el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 901 de 2004.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe, subrayando
lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso, de acuerdo con
su publicación en los Diarios Oficiales n.° 44.133 del 18 de agosto de 2000 y
45.622 del 27 de julio de 2004, respectivamente:
“LEY 610 DE 2000
(agosto 15)
por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 60. Boletín de responsables fiscales. La Contraloría
General de la República publicará con periodicidad trimestral un boletín que
contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les
haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no
hayan satisfecho la obligación contenida en él.
Para efecto de lo anterior, las contralorías territoriales deberán
informar a la Contraloría General de la República, en la forma y términos que
esta establezca, la relación de las personas a quienes se les haya dictado
fallo con responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren acreditado el
pago correspondiente, de los fallos que hubieren sido anulados por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y de las revocaciones directas
que hayan proferido, para incluir o retirar sus nombres del boletín, según el
caso. El incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta.
Los representantes legales, así como los nominadores y demás
funcionarios competentes, deberán abstenerse de nombrar, de dar posesión o
celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de
responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia
con lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 190 de 1995. para cumplir con esta
obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los servidores
públicos consultarán a la Contraloría General de la República sobre la
inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín”.
“LEY 901 DE 2004
(julio 26)
por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001,
prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus
disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 2°. Modifíquese y adiciónese el artículo 4° de la Ley 716
de 2001, el cual quedará así:
Artículo 4°. Depuración de saldos contables. Las entidades públicas llevarán a cabo las gestiones necesarias que
permitan depurar los valores contables que resulten de la actuación anterior,
cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen
derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad;
b) Derechos u obligaciones que no obstante su existencia no es
posible realizarlos mediante la jurisdicción coactiva;
c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible
ejercer su cobro o pago, por cuanto opera alguna causal relacionada con su
extinción, según sea el caso;
d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos
a través de los cuales se puedan adelantar los procedimientos pertinentes para
obtener su cobro o pago;
e) Cuando no haya sido legalmente posible imputarle a alguna persona
el valor por la pérdida de los bienes o derechos;
f) Cuando evaluada y establecida la relación costo beneficio resulte
más oneroso adelantar el proceso de que se trate;
g) Los inmuebles que carecen de título de propiedad idóneo y
respecto de los cuales sea necesario llevar a cabo el proceso de titulación
para incorporar o eliminar de la información contable, según corresponda.
Parágrafo 1°. Para efectos del cumplimiento de lo dispuesto en esta
ley, las entidades podrán contratar la realización del proceso de depuración
contable con contadores públicos, firmas de contadores o en universidades que
tengan facultad de contaduría pública debidamente reconocida por el Gobierno
Nacional.
Parágrafo 2°. Los derechos y obligaciones de que trata el presente
artículo, y cuya cuantía sea igual o inferior a cinco (5) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, sólo requerirán prueba sumaria para que sean depurados
de los registros contables de las entidades públicas.
Parágrafo 3°. Las entidades estatales para relacionar las acreencias
a su favor pendientes de pago deberán permanentemente en forma semestral,
elaborar un boletín de deudores morosos, cuando el valor de las acreencias
supere un plazo de seis (6) meses y una cuantía mayor a cinco (5) salarios
mínimos legales vigentes. Este boletín deberá contener la identificación plena
del deudor moroso, bien sea persona natural o jurídica, la identificación y monto
del acto generador de la obligación, su fecha de vencimiento y el término de
extinción de la misma.
Las personas que aparezcan relacionadas en este boletín no podrán
celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos, hasta
tanto demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones contraídas
o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago.
El boletín será remitido al Contador General de la Nación durante
los primeros diez (10) días calendario de los meses de Junio y Diciembre de
cada anualidad fiscal. La Contaduría General de la Nación consolidará y
posteriormente publicará en su página Web el boletín de deudores morosos del
Estado, los días 30 de julio y 30 de enero del año correspondiente.
La Contaduría General de la Nación expedirá los certificados de que
trata el presente parágrafo a cualquier persona natural o jurídica que lo
requiera. Para la expedición del certificado el interesado deberá pagar un
derecho igual al tres por ciento (3%) del salario mínimo legal mensual vigente.
Para efectos de celebrar contratos con el Estado o para tomar posesión del
cargo será suficiente el pago de derechos del certificado e indicar bajo la
gravedad del juramento, no encontrarse en situación de deudor moroso con el
erario o haber suscrito acuerdos de pago vigentes.
La Contraloría General de la República y demás órganos de control
fiscal verificarán el cumplimiento por parte de las entidades estatales de la
presente obligación”.
III. ACLARACIÓN PREVIA
En
la sesión del 25 de enero del año en curso la Sala Plena de la Corte
Constitucional resolvió acumular los expedientes D-5654 y D-5655 para que
fueran decididos en una misma sentencia.
Mediante
Auto del 8 de febrero de 2005 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda de
la referencia (D-5655) pero sólo respecto de los cargos formulados por
violación de los artículos 152 y 153 de la Carta Política, e inadmitió la misma
por los demás cargos propuestos, así como la demanda radicada con el número
D-5654 presentada por el ciudadano Luis Carlos Manjarrés Ariza, y otorgó tres
días a los actores para que las corrigieran.
Teniendo
en cuenta que el término de ejecutoria del referido proveído venció en
silencio, el Magistrado procedió a rechazar, mediante Auto del 17 de febrero de
2005, las demandas dentro de los expedientes D-5654 y D-5655, pero esta última
sólo en cuanto se refería a los cargos por violación de los artículos 13, 15 y
25 C.P.
Así las cosas, tanto el relato de la
demanda de la referencia, como las consideraciones de la Corte se
circunscribirán sólo a los cargos planteados dentro de la demanda D-5655 por
violación de los artículos 152 y 153 C.P.
IV. LA DEMANDA
A juicio de los demandantes las
disposiciones acusadas regulan la información relativa al cumplimiento o mora
de las obligaciones con el Estado, razón por la cual infringen los artículos
152 y 153 de la Carta Política.
Afirman que dichas normas al señalar
plazos para la remisión del dato, fijar las condiciones para efectuar el
reporte del dato negativo y autorizar para ello a la Contaduría General de la
Nación (artículo 2 de la Ley 901 de 2004) y a la Contraloría General de la
República (artículo 60 de la Ley 610 de 2000), no hacen cosa distinta que
regular el derecho de habeas data.
En consecuencia, manifiestan que al afectar
directamente el núcleo esencial del derecho fundamental al habeas de data,
tales disposiciones debieron ser tramitadas como leyes estatutarias, y, como
ello no ocurrió, devienen en inconstitucionales.
V. INTERVENCIONES
1. Juan Carlos Moncada Zapata, actuando en su calidad de apoderado
de la Contaduría General de la Nación, presenta escrito tendente a justificar
la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Manifiesta que en desarrollo de la función encomendada a la
Contaduría General de la Nación de centralizar y consolidar la contabilidad
pública y la información financiera, económica y social del Estado, el boletín
de deudores morosos del Estado, BDME, se constituye en una herramienta de
gestión pública que permite el saneamiento contable de la cartera estatal, la
depuración de los sistemas de información y la identificación de las deudas.
Expresa que las bases de datos son una herramienta necesaria para el
desarrollo de las sociedades y para que el Estado cumpla con sus cometidos
públicos. Sobre las bases de datos, recuerda varias sentencias proferidas por
esta Corporación, así como algunos ejemplos de su existencia en el país, para
concluir que aquellas no suponen una ley estatutaria previa. Asegura que el artículo
152 de la Carta no prohíbe la participación del legislador en la regulación de
derechos fundamentales pues tan sólo establece “algunas situaciones de
excepción que le obligan a ejercer una actuación reguladora de los derechos por
fuera de la reglamentación integral, de restricción o limitación del ejercicio
de los derechos”.
Aduce que el BDME es una base de datos similar a otros archivos
informativos que, a diferencia de ellos, se estructura estableciendo una
rigurosa regulación protectora del titular del dato.
Manifiesta que conforme a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional el habeas data tiene una doble dimensión: el poder de
incidencia en la información y el conjunto de principios que regulan la
actividad de tratamiento de la información. Luego de enumerar y recordar el
contenido de los principios que rigen el habeas data, el interviniente
asegura que los artículos acusados desarrollan tales principios, excepto el de
incorporación, toda vez que como el BDME no tiene por finalidad servir de criterio
de evaluación financiera de los deudores, no requiere cumplir tal exigencia.
2. Juan Camilo Bejarano Bejarano, obrando en su calidad de apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, manifiesta que según ha sostenido
la jurisprudencia no basta con que una norma afecte derechos fundamentales para
que deba ser tramitada como ley estatutaria, porque de llegar a tal extremo
todo el ordenamiento jurídico requeriría dicho trámite por regular de alguna
manera tales derechos. Aduce que sólo procede acudir a normas estatutarias
cuando se afecte el núcleo esencial del derecho reglado, que en el caso del habeas
data está compuesto por la autodeterminación informática (desde el punto de
vista activo) y la libertad (desde el punto de vista pasivo).
Expresa que las disposiciones objeto de demanda son constitucionales
puesto que no afectan directamente el núcleo esencial del derecho al habeas
data, solamente lo permean tangencialmente.
3. En representación de la Contraloría General de la República y con
el fin de sustentar la constitucionalidad de las normas objeto de demanda,
presentó escrito Víctor Raúl Mejía Castro.
Respecto al artículo 60 de la Ley 610 de 2000, manifiesta que en el
boletín de responsables fiscales únicamente aparecen relacionadas las personas
que no han satisfecho su obligación de reparar un daño causado al Estado, la
cual consta en un acto administrativo que constituye título ejecutivo. Asegura
que aquellas que luego de concluido el proceso de responsabilidad fiscal han
reparado el daño, no son incluidas en el boletín, y las que con posterioridad
cumplen con su obligación son excluidas del mismo. Además, cuando los actos
administrativos correspondientes han sido anulados por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, han perdido su fuerza ejecutoria o han sido
revocados, no son incluidos en el boletín.
En cuanto al parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 901 de 2004,
afirma que el boletín de deudores morosos del Estado se constituye en una herramienta
de gestión pública que permite el saneamiento contable de la cartera estatal,
la depuración de los sistemas de información y la identificación plena de las
deudas ciertas, en el cual se suministra información clara y útil al ente
público y a los demás usuarios para direccionar la gestión estatal.
Indica que las normas acusadas no regulan un derecho fundamental
sino que establecen pautas para la organización y debido funcionamiento del
Estado, por lo que no era necesario tramitarlas como estatutarias. La
información contenida en los boletines no guarda antecedentes históricos como
sí sucede con las bases de datos de las centrales de riesgos, pues una vez las
personas cancelan sus obligaciones son excluidas del listado. Así mismo, señala
que ellas guardan estrecha relación con el inciso 5 del artículo 122 C.P.
4. Karin Kuhfeldt Salazar, obrando en su condición de ciudadana y
como Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales, pide que se declare
inexequible el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 901 de 2004.
Manifiesta que el boletín de deudores morosos del Estado es un
sistema de información que, sobre la base automatizada de datos que recoge,
procesa, tramita, circula y publica información relacionada con personas que
tienen la calidad de deudores del Estado, lo cual corresponde en un todo a los
elementos que estructuran el habeas data.
Asegura que la posibilidad del Estado de recolectar, tratar y
circular información relativa a las personas implica una regulación que toca en
lo esencial con el habeas data “pues se trata de datos de las
personas que van a ser objeto de recolección, sistematización, tratamiento,
circulación y publicación, es decir, actividades que entran de lleno a afectar
el derecho a la autodeterminación informativa o potestad del individuo de
autorizar la circulación de sus datos y la finalidad a la cual debe sujetarse
el tratamiento”.
Por tal razón afirma que el parágrafo demandado vulnera los
artículos 152 y 153 de la Carta Política toda vez que debió haber sido
tramitado por el procedimiento estatutario.
Expresa que conforme a la jurisprudencia sentada por esta
Corporación[1], si una norma consagra
una excepción al régimen de libertad, que es uno de los principios rectores del
tratamiento de datos personales, debe tener la entidad de ley estatutaria. En
su criterio, el parágrafo demandado consagra una excepción a la regla general
según la cual la persona es la única habilitada para disponer libremente sobre
la información a ella referida, y al otorgarle al Estado la facultad unilateral,
sin el consentimiento previo del titular, para el tratamiento de la
información, está limitando el derecho a la autodeterminación informativa.
Sostiene que la información sobre las obligaciones y las deudas de
una persona con el Estado no es pública ni privada en sentido estricto sino
semi-privada, por lo que no puede considerarse como de acceso irrestricto, y el
parágrafo acusado contempla la posibilidad de publicar en la Web de la
Contaduría  General  el  boletín  de  deudores  morosos  del  Estado. Con ello
-prosigue la interviniente- dicha información se convierte en pública y de
libre acceso por parte de cualquier sujeto u organización, impidiendo a su
titular ejercer el seguimiento y control sobre la información que le concierne.
Considera que la norma demandada también viola el artículo 15 C.P.,
por cuanto la información contenida en el boletín no es imparcial, es sólo la
versión que tiene el Estado de los hechos pero no necesariamente la información
verdadera, pues es posible que esa obligación se encuentre en discusión o esté
siendo controvertida en las instancias fiscales o contencioso administrativas.
Además, la norma no contempla la posibilidad de rectificar o actualizar la
información.
En su parecer, se desconoce igualmente el principio de integridad
puesto que no se califica el tipo de obligaciones que pueden aparecer en el
boletín, no se menciona con claridad el momento en que las obligaciones pueden
ser objeto de circulación, ni la previa comunicación del reporte al afectado,
junto con un término razonable para que éste pueda hacer uso de sus derechos de
contradicción y defensa, es decir, no reporta todas las circunstancias que se
requieren para garantizar la calidad de la información.
Señala que la finalidad de la Ley 901 de 2004 es sanear o depurar la
información contable de las entidades estatales para que refleje de manera
fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial, labor que es de
naturaleza técnica contable de orden interno, y a primera vista no se advierte que
tal propósito contenga una relación directa y necesaria con el boletín de
deudores morosos del Estado, pues éste lo que pretende es presionar a los
morosos para que paguen sus deudas. Al respecto afirma que el medio para
recuperar las cuentas es el cobro por jurisdicción coactiva pero no la
elaboración de listas de deudores morosos ni la inhabilidad para contratar o
ejercer cargos públicos. Considera que tal inhabilidad podría ser consagrada
por el legislador, pero por estar ligada al tratamiento de datos semi-privados
de personas debió ser tramitada por la vía especial de las leyes estatutarias.
No obstante, agrega que aun si hubiese sido tramitada como estatutaria, el
boletín no puede ser utilizado como una “lista negra” para estigmatizar y
excluir del circuito de contratos y cargos públicos a los deudores morosos.
Expresa que el legislador omitió fijar los términos o plazos, los
recursos y, en fin, los mecanismos que la Constitución establece para la
protección de los datos personales.
De otra parte, expone que se desconoce el artículo 20 C.P., por
cuanto el registro en el boletín debe estar precedido de una actuación mínima
del Estado para que el titular de la información pueda presentar objeciones,
comentarios y oposición a la pretensión estatal.
Aduce que se viola el artículo 158 C.P. debido a que el tema del
acopio, tratamiento y circulación de datos personales, así como el de
inhabilidades son extraños al eje temático que desarrolla la Ley 901 de 2004 y
que dentro de las funciones asignadas a la Contaduría no se encuentra la de ser
central de información de deudores morosos.
Finalmente, considera que también se desconoce el artículo 13 C.P.
por consagrar la norma que únicamente los deudores cuyas acreencias superen un
plazo de seis meses y una cuantía mayor a cinco salarios mínimos legales
vigentes integrarán el boletín de deudores morosos del Estado, sin señalar
ninguna consecuencia para aquellos cuyas deudas tengan un término y una cuantía
inferior.
5. Jorge Alonso Charry Delgadillo, actuando en su condición de
ciudadano, presenta escrito mediante el cual solicita la declaratoria de
inexequibilidad del parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 901 de 2004.
Considera que el establecimiento de requisitos para desempeñar una
labor u oficio desconoce el derecho al trabajo, violación que se hace extensiva
igualmente a las personas jurídicas por cuanto se les impide celebrar contratos
con el Estado si se encuentran reportadas como morosos. En su criterio, en la
base de datos pueden figurar inclusive obligaciones ya prescritas, con lo cual
se estaría forzando a las personas a pagar lo que ya no deben sólo con el fin
de poder contratar con el Estado.
Afirma que el Estado, sin necesidad de coartar el ejercicio de los
derechos fundamentales, cuenta con otros mecanismos idóneos para hacer
efectivas las obligaciones radicadas en cabeza de los particulares o de las
personas jurídicas.
Expresa que el parágrafo demandado también viola los derechos al habeas
data, al buen nombre, a la intimidad y a la igualdad por cuanto no se
estableció claramente en qué términos debía accederse a esa base de datos, y en
la actualidad las personas están siendo reportadas sin que medie autorización
expresa de su parte, además de que cualquiera puede tener acceso a la
información allí contenida.
Concluye diciendo que una disposición como la acusada, que desconoce
derechos fundamentales, debió ser tramitada como ley estatutaria.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare exequible el artículo 60
de la Ley 610 de 2000, por los cargos analizados, e inexequible el parágrafo 3
del artículo 2 de la Ley 901 de 2004.
Aduce que la
Constitución en su artículo 119, en concordancia con el 267 y siguientes, le
concede a la Contraloría General de la República la función de ejercer el
control de los resultados de la administración pública y la vigilancia de la
gestión estatal. Ese control fiscal está orientado a preservar y proteger el
patrimonio del Estado a través de mecanismos constitucionales y legales que
permitan a los órganos que lo ejercen proteger los bienes que son considerados
de interés público, así como a evitar la incorrecta ejecución del presupuesto y
la desviación de recursos.
Sostiene que los
juicios fiscales obedecen a una serie de etapas en las cuales se debe
garantizar el debido proceso a quienes estén involucrados, luego de las cuales
es deber resarcir los daños ocasionados al patrimonio estatal mediante la
cancelación del monto respectivo. De tal manera que la falta de acatamiento de
la decisión de carácter fiscal conduce al cobro coactivo, tal como lo señala el
numeral 5 del artículo 269 de la Carta Política, el cual no es el único
mecanismo para el cobro de las deudas fiscales sino que puede recurrirse a la
conformación de una base de datos que relacione las personas que incurrieron en
responsabilidad fiscal.
Afirma que
aunque podría considerarse que con la circulación del dato se afecta el derecho
fundamental al habeas data, lo cierto es que la naturaleza de ese
proceso tiene un arraigo constitucional que consiste en el adecuado manejo de
los recursos estatales. En ese orden, asegura que el boletín de responsables
fiscales se erige como un sistema de información que tiene fundamento en una
norma constitucional por cuanto sería oprobioso, en relación con el
ejercicio de las facultades que le ha concedido la Constitución Política a los
órganos de control fiscal y frente a la sociedad, que un responsable
fiscalmente no acatara sus decisiones y con ello desconociendo la integridad
del patrimonio y más gravoso que el mismo responsable pueda acceder a cargos
públicos y a suscribir contratos estatales, cuando no ha adecuado su conducta,
generadora de detrimento patrimonial en alguna entidad estatal.  Con base
en lo anterior, considera que la base de datos de responsables fiscales y su
consecuente inclusión ni siquiera permean la esfera externa del derecho
fundamental, de manera que se haga necesaria la expedición de una ley
estatutaria.
De otra parte, y
en cuanto al boletín de deudores morosos del Estado, el Ministerio Público
considera que su trámite es diferente, pues la información contenida en él proviene
de todas las entidades estatales, lo que implica recolección, tratamiento y
circulación de datos, que a su vez generan restricción de derechos
fundamentales como el acceso a cargos públicos. Afirma que en este caso, como
existe una base de datos en donde circulan los datos del moroso, se identifica
el monto del acto generador de la obligación, la fecha de vencimiento, el
término de extinción de la misma, las consecuencias por aparecer reportado, se
publica en la página Web, es decir, se está regulando la caducidad del dato, se
están afectando, limitando o restringiendo derechos fundamentales, razón por la
cual es imprescindible su tramitación mediante ley estatutaria por cuanto las
normas inciden directamente en el núcleo esencial del derecho al habeas data.
Sobre el punto
afirma que “la expedición del boletín con las consecuencias que de la
inserción en el mismo se generan, que implica la recolección del dato y la
puesta de circulación del mismo así como su caducidad, va más allá de efectuar
un análisis técnico contable, que es la función de la Contaduría General de la
Nación, por lo que, no cabe duda que la ley ordinaria intervino el derecho de
habeas data en sus partes esenciales, aspecto que le corresponde de manera
exclusiva a la ley estatutaria”.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. El problema jurídico
1.1. El actor considera que las normas
objeto de demanda desconocen los artículos 152 y 153 por cuanto su contenido es
propio de una ley estatutaria, toda vez que afectan el núcleo esencial del
derecho fundamental al habeas data.
La Contaduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público consideran que tales disposiciones no afectan directamente el núcleo
esencial del derecho sino que tan sólo establecen pautas para la organización y
debido funcionamiento del Estado, por lo que no era necesario su trámite por el
procedimiento estatutario.
En criterio de la Defensora Delegada para
Asuntos Constitucionales el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 901 de 2004 es
inconstitucional no sólo porque debió ser tramitado a través de una ley
estatutaria, en razón a que está regulando en lo esencial el derecho al habeas
data, sino por infringir los artículos 13, 15, 20 y 158 C.P.
Para el Procurador General de la Nación
el artículo 60 de la Ley 610 de 2000 es exequible por cuanto los juicios
fiscales tienen arraigo constitucional que consiste en el adecuado manejo de
los recursos estatales y además tanto el boletín de responsables fiscales como
la inclusión de datos en él ni siquiera penetran la esfera externa del derecho
fundamental de habeas data. Sin embargo, considera que el parágrafo 3
del artículo 2 de la Ley 901 de 2004 sí resulta inexequible puesto que allí se
regula la recolección, tratamiento y circulación de datos que generan
restricción de derechos fundamentales como el acceso a cargos públicos y además
incide directamente en el núcleo esencial del derecho al habeas data.
1.2. Con base en lo expuesto corresponde
a la Corte determinar si las normas objeto de reproche, que establecen y
regulan el boletín de responsables fiscales y el boletín de deudores morosos
del Estado a cargo de la Contraloría General de la República y de la Contaduría
General de la Nación, respectivamente, debieron haber sido tramitadas por el
procedimiento contemplado para las leyes estatutarias.
Para resolver lo anterior recordará
cuáles son las materias que el Constituyente reservó para el legislador
estatutario, el tratamiento constitucional y jurisprudencial del derecho al habeas
data y su contenido esencial, para luego determinar si las disposiciones
acusadas regulan o no el sustrato mínimo de ese derecho y si por, por
consiguiente, era necesario su trámite estatutario.
2. El requerimiento constitucional de trámite de ley estatutaria
para regular determinadas materias
2.1. Conforme al artículo 152 de la Carta
Política mediante leyes estatutarias el Congreso de la República habrá de
regular (1) los derechos y deberes fundamentales, así como los procedimientos y
recursos para su protección; (2) la administración de justicia; (3) la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de
la oposición y las funciones electorales; (4) las instituciones y mecanismos de
participación ciudadana; (5) los estados de excepción, y (6) la igualdad
electoral entre candidatos a la Presidencia de la República[2].
Las leyes estatutarias se caracterizan no
sólo por su contenido material sino por el trámite en su formación. Este último
resulta ser más riguroso que el consagrado para la generalidad de las leyes,
debido a que para su aprobación, modificación o derogación se exige una
voluntad diferente a la de leyes ordinarias -mayoría absoluta y no simple-,
requieren aprobarse dentro de una sola legislatura, y deben ser objeto de
revisión previa por parte de la Corte Constitucional[3].
Sobre su importancia la Corte ha sostenido:
“La Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las
leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso
el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos
armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las
leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente
tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad.
La propia Carta ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por
los especiales asuntos de los cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el
trámite agravado que su aprobación, modificación o derogación demandan…”[4].
2.2. En materia de derechos
fundamentales, si bien el objeto de las leyes estatutarias es desarrollar y
complementar los mismos, ello no implica que toda disposición que toque
aspectos relativos a dichos derechos deba tramitarse por el procedimiento
especial, pues en tal hipótesis se vaciaría la competencia del legislador
ordinario[5].
Al respecto la Corporación ha
manifestado:
“Ahora bien, como se menciona en la transcripción del
Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen
por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación
en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse
por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la
competencia del legislador ordinario.
(…)
Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos
constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No
fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma
exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales”[6].
“Ahora bien, conviene establecer que,
particularmente para el caso de los derechos fundamentales de las personas, las
leyes estatutarias no pueden encargarse de desarrollar en forma exhaustiva
todos los aspectos que de una forma u otra se relacionen con un derecho
fundamental, ni tampoco, por otra parte, toda ley o norma que se refiera a
alguno de los derechos fundamentales ha de considerarse como estatutaria”[7].
En efecto, la exigencia constitucional de
que la regulación de un derecho fundamental se lleve a cabo a través de esa
categoría de leyes debe ser entendida de manera limitada a los contenidos más
cercanos al núcleo esencial del derecho que se trate. Por ello la Corte se ha
inclinado por una interpretación estricta de reserva del legislador
estatutario, en cuya virtud “cuando de la regulación de un derecho
fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley
estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo
esencial de ese derecho”[8].
Las leyes estatutarias no pueden
pretender desarrollar de manera exhaustiva y casuística todos los aspectos
ligados con los derechos fundamentales[9], pues de llegarse a tal
extremo se entorpecería la labor del legislador ordinario ya que toda
legislación en mayor o menor medida requiere abordar aspectos relacionados con
derechos fundamentales.
Empero, la regulación atinente a aspectos
inherentes al ejercicio de los derechos fundamentales que implique consagración
de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, siempre que con ello se
afecte el núcleo esencial de los mismos, sólo es procedente a través del
trámite de ley estatutaria[10].
Bajo esa directriz una ley ordinaria que
regule temas reservados a las leyes estatutarias, deberá ser declarada
inexequible por desconocer una competencia asignada de manera expresa y
exclusiva por el Constituyente.
3. El tratamiento constitucional y legal del derecho fundamental de habeas
data y el contenido de su núcleo esencial
3.1. El habeas data se traduce en
la facultad que tienen las personas para conocer, actualizar y rectificar las
informaciones que sobre ellas se hayan recogido en bases de datos y en archivos
de entidades públicas y privadas. Está consagrado en la Carta Política como
derecho fundamental en el artículo 15 y, como lo ha sostenido esta Corporación,
se relaciona estrechamente con los derechos a la autodeterminación, a la
intimidad, a la libertad, al buen nombre y al libre desarrollo de la
personalidad[11].
Así las cosas, al ser un derecho
fundamental podría pensarse que toda regulación atinente a aspectos principales
e importantes debería estar contenida en una ley que haya agotado el
procedimiento estatutario. Sin embargo, conforme a jurisprudencia reiterada de
esta Corporación ello no puede aceptarse por cuanto una tesis tan estricta
vaciaría la competencia del legislador ordinario. En consecuencia, para
determinar las materias específicas que requieren trámite estatutario es
necesario delimitar cuál es el núcleo esencial del derecho al habeas data
a efectos de restringir, entonces, la competencia del legislador estatutario.
3.2. Sobre el contenido del núcleo
esencial del habeas data la Corte ha señalado que está integrado por el derecho
a la autodeterminación informativa, que consiste en la facultad que tienen
las personas para autorizar el uso, conservación y circulación de sus datos, de
conformidad con la regulación legal, y por la libertad, en general y en
especial económica, en cuanto ésta se vulnera por la indebida circulación
de datos que no sean veraces o no autorizados por la persona concernida[12].
En ese orden, es imprescindible analizar
detenidamente la disposición objeto de control para verificar si su contenido
tiene o no implicaciones directas con el núcleo esencial del derecho de habeas
data, y si involucra la facultad de las personas para conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas. No basta con
que la norma regule aspectos del derecho para concluir que requiere trámite
estatutario, es forzoso determinar si esa regulación de alguna manera limita o
incide directamente en el núcleo esencial del derecho.
3.3. Las normas objeto de demanda
consagran la creación de un boletín que sirva de herramienta para facilitar al
Estado el conocimiento de las personas a quienes se les haya dictado fallo de
responsabilidad fiscal (boletín de responsables fiscales) o que tengan
acreencias a su favor pendientes de pago (boletín de deudores morosos).
Al respecto ha de precisarse que la
creación de los llamados bancos de datos no fue ajena a la voluntad del
Constituyente de 1991, pues en el artículo 15 constitucionaliza su existencia
cuando consagra que en la recolección, tratamiento y circulación de datos se
respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. En
esa medida la existencia de los bancos de datos no es, en principio, contraria
a la Constitución y, por contera, al derecho a la intimidad.
Pues bien, dado que el derecho a la información
es también fundamental (artículo 20 C.P.), es necesario establecer un
equilibrio entre éste y el derecho a la intimidad, de forma que sea garantizada
la intimidad de una persona a través de una información veraz e imparcial y
siempre que no se divulguen datos que pertenezcan a su ámbito interno. Sin
embargo, ha dicho la Corte[13] que en caso de conflicto
entre uno y otro prevalece, sin duda, el derecho a la intimidad por estar
estrechamente ligado al derecho a la dignidad humana.
Ahora bien, las entidades públicas pueden
exigir, almacenar y difundir informaciones que reposan en sus archivos, para lo
cual pueden crear bases de datos que faciliten dicho procedimiento, pero a su
vez las personas tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar los datos
allí consignados. Con todo, es indispensable tener en cuenta la índole de esa
información para determinar si una regulación en tal sentido demandaría la intervención
del legislador estatutario. Habrá de considerarse si tales datos personales son
privados y en esa medida se compromete la intimidad de las personas o si, por
el contrario, son públicos y por ello no se encuentran sustraídos del
conocimiento general. En el primer caso la puesta en circulación de esa clase
de datos podría involucrar la afectación del derecho a la intimidad de las
personas y por contera sería necesario que tal regulación estuviera contenida
en una ley estatutaria, justamente por tocar el núcleo esencial del derecho
fundamental de habeas data. Pero, en el segundo caso tal exigencia no
resultaría aplicable por cuanto son datos que por ingresar en la órbita de lo
público no afectan en nada dicho núcleo esencial.
Con fundamento en lo anterior pasa la
Corte a determinar si las normas acusadas se ajustan a la Constitución o si,
por no haber sido tramitadas por el procedimiento estatutario, deben ser
retiradas del ordenamiento jurídico.
4. La constitucionalidad de los artículos objeto de demanda a la luz
de los preceptos 152 y 153 de la Carta Política
4.1. El artículo 60 de la Ley 610 de 2000
4.1.1. Su contenido. Crea un
boletín de responsables fiscales a cargo de la Contraloría General de la
República que contendrá los nombres de las personas -naturales o jurídicas- a
quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y
ejecutoriado y que no hayan satisfecho la obligación contenida en él. El
boletín se publica con periodicidad trimestral y es alimentado con la
información suministrada por las contralorías territoriales que consiste en una
relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal, las que hubieren acreditado el pago correspondiente,
los fallos que hayan sido anulados por la jurisdicción contenciosa y las
revocatorias directas que se hayan proferido, ello con el fin de incluir o
retirar sus nombres del boletín. Contempla, además, que los nominadores y demás
funcionarios competentes deberán abstenerse de nombrar o posesionar a quienes
allí aparezcan.
4.1.2. El objeto del boletín. La
finalidad de dicho boletín es proteger la integridad patrimonial del Estado[14]
y contribuir a la eficacia de las funciones que competen a la Contraloría
General de la República[15] como instrumento de
verificación identificando a los sujetos que han ocasionado detrimento
patrimonial.
4.1.3. Características del dato. El
dato que allí se incluye corresponde al resultado de un proceso fiscal en el
cual, con la plenitud de las formas del debido proceso, se ha discutido la
existencia o no de una responsabilidad de carácter fiscal.
De lo anterior resulta que antes de
finalizar el proceso de responsabilidad fiscal los datos de la persona
corresponden a su ámbito interno. Pero, luego de que el proceso termina con el
correspondiente fallo de responsabilidad, esos datos trascienden del campo de
lo privado al público.
4.1.4. Con base en lo expuesto la Corte
concluye que no existe violación del núcleo esencial del derecho al habeas
data por cuanto el boletín de responsables fiscales es simplemente el
resultado de una información cierta, veraz y pública que se acopia y almacena
en entidades públicas para preservar la integridad del patrimonio público y
para evitar que personas declaradas fiscalmente responsables continúen causando
detrimento al erario. Así las cosas, esa información que se publica no
involucra la intimidad de las personas, y la esfera privada del individuo queda
a salvo de la intromisión del Estado[16].
En efecto, la publicación del referido
boletín y las posibles consecuencias de que de ella se deriven no afecta el
derecho a la intimidad ni los derechos a conocer, actualizar y rectificar dicha
información por cuanto -se repite- se trata de datos públicos que son
consecuencia de decisiones ejecutoriadas que competen a la Contraloría General.
Ahora bien, no puede argüirse válidamente
que se esté introduciendo un término de caducidad del dato, pues la norma sólo
se refiere a una periodicidad del boletín, más no a la caducidad del dato, y la
periodicidad no implica necesariamente la caducidad del dato. De otra parte,
tampoco contiene la norma disposición alguna sobre actualización o
rectificación del dato, por lo que no puede afirmarse que incida en el núcleo
esencial del derecho.
4.2. El parágrafo del artículo 2 de la
Ley 901 de 2004.
4.2.1. Contenido. Crea el boletín
de deudores morosos del Estado a cargo de la Contaduría General de la Nación,
en el cual se relacionarán las personas que tengan acreencias pendientes de
pago con las entidades estatales, las cuales suministrarán esa información de
manera semestral y que superen un plazo de seis meses y una cuantía mayor a
cinco salarios mínimos legales vigentes. Dicho boletín  contendrá  la
identificación plena del deudor moroso -persona natural o jurídica-, la
identificación y monto del acto generador de la obligación, su fecha de
vencimiento y el término de extinción de la misma. También contempla que
aparecer en dicho boletín imposibilita a la persona para celebrar contratos con
el Estado o para tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto no demuestren
la cancelación de sus obligaciones o acrediten la vigencia de un acuerdo de
pago. Se dispone que se publicará en la página Web los días 30 de julio y 30 de
enero del año correspondiente, y la expedición del certificado correspondiente
por parte de la Contaduría General.
4.2.2. Su finalidad. Lo pretendido
por dicha norma es lograr la moralidad administrativa y proteger igualmente el
patrimonio del Estado, a través de un boletín que contenga la identificación de
las personas que tengan acreencias pendientes a favor del Estado.
4.2.3. El dato allí contenido. Los
datos que se relacionan en el boletín de deudores morosos del Estado son
obligaciones respaldadas en un título donde consta una obligación clara,
expresa y actualmente exigible.
4.2.4. Para la Corte esa disposición no
vulnera tampoco el núcleo esencial del derecho al habeas data en cuanto
no regula el derecho a conocer, actualizar y rectificar la información, y menos
se ocupa de la caducidad de los datos, pues el simple acopio y almacenamiento
en un boletín, por parte de entidades estatales, de información que reposa en
entidades también del Estado, no compromete por sí mismo dicho derecho.
En efecto, los datos allí incluidos
corresponden a obligaciones respaldadas en un título donde consta una
obligación clara, expresa y actualmente exigible que reposan en entidades
públicas, y de esa manera se convierte en un mecanismo de autotutela de la
administración que colabora en la forma que ha de llevarse la contabilidad
pública. Pues, ha de recordarse que una de las funciones de la Contaduría[17]
es centralizar y consolidar la contabilidad pública y la información
financiera, económica y social del Estado.
Tales datos por estar respaldados en
obligaciones ciertas a favor del Estado que no han sido canceladas, trascienden
el ámbito privado y se convierten en públicos.
Es más, en dicha norma no se regulan
aspectos íntimamente relacionados con el derecho que tiene el titular del dato
para conocer, actualizar y rectificar la información allí contenida. Si bien el
legislador ordinario consagra un importe equivalente al 3% del salario mínimo
legal mensual vigente, éste no se impone como condición para acceder a la
información, al dato, al boletín, sino para efectos de obtener la expedición de
un certificado que ha de ser presentado al momento de celebrar contratos con el
Estado o de tomar posesión de un cargo. Tampoco consagra término de caducidad
alguno[18] y no incide en manera
alguna en el núcleo esencial del derecho al habeas data. Por
consiguiente, no exige reserva de ley estatutaria.
En conclusión, los artículos demandados
no violan los preceptos 152 y 153 de la Carta Política por cuanto en manera
alguna permiten la recopilación o manejo de datos personales privados, no
regulan aspectos íntimamente relacionados con el núcleo esencial del derecho al
habeas data, y en especial con la actualización y corrección del dato,
sino únicamente contemplan el acopio de una información que reposa en entidades
públicas en virtud de un proceso administrativo que es público y que surge de
obligaciones ciertas que no han sido canceladas al Estado.
Finalmente, es importante dejar claro que
la exequibilidad que en virtud de esta Sentencia se declara es únicamente por
los cargos formulados por el actor y atinentes al posible trámite estatutario
de las normas acusadas, y no impide, por tanto, que éstas puedan ser
posteriormente declaradas inexequibles por otros aspectos.
VIII. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, el artículo 60
de la Ley 610 de 2000 y el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 901 de 2004.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-877 DE 23 DE AGOSTO DE 2005.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN DERECHO A LA AUTODETERMINACION
INFORMATIVA-Procedencia (Salvamento de voto)
Con el respeto debido por las decisiones
de la Corte Constitucional salvo el voto en relación con la declaración de
exequibilidad, por los cargos analizados, que se hizo por esta Corporación con
respecto al artículo 60 a la Ley 610 de 2000 y al parágrafo 3º del artículo 2º
de la Ley 901 de 2004.
En lo esencial,
este salvamento de voto tiene como fundamento que, de acuerdo con la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional existe un derecho
fundamental a la auto-determinación informativa derivado de manera directa del
artículo 15 de la Constitución, de tal manera que el acopio de datos personales
por entidades públicas o privadas no puede realizarse sin que el interesado
exprese su consentimiento al efecto, ni divulgarse para imponer consecuencias
jurídicas desfavorables sino que, todo ello por tener repercusiones directas en
la intimidad exige regulación de orden estatutario conforme a lo prescrito por
el artículo 152 literal a) de la Constitución.  Es decir, la regulación del
recaudo de la información, así como su actualización o corrección y su
posterior divulgación, no pueden realizarse sino dentro del marco que de manera
expresa se establezca por una ley estatutaria, circunstancia que la Corte dejó
de lado en la declaración de exequibilidad de las normas acusadas las cuales no
fueron objeto de ley estatutaria sino de ley ordinaria.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO A LA SENTENCIA C-877/05
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Empleo de la
figura del núcleo esencial de los derechos fundamentales como criterio para
precisar tipo de trámite legislativo a seguir es insuficiente (Aclaración de
voto)
Aduce la
sentencia: “Empero, la regulación atinente a aspectos inherentes al ejercicio
de los derechos fundamentales que implique consagración de límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones, siempre que con ello se afecte el
núcleo esencial de los mismos, sólo es procedente a través del trámite de ley
estatutaria”. En efecto, en la citada aserción se emplea la figura del
contenido o núcleo esencial de los derechos fundamentales como el criterio para
definir la vinculación del legislador estatutario como mecanismo válido, en
términos formales, para la tramitación legal de aspectos atinentes a los
derechos fundamentales. Considero, que dicho criterio es insuficiente para
precisar el tipo de trámite legislativo a seguir en los temas relativos a los
derechos fundamentales por ser su aplicación contraria a lo que se entiende de
la definición doctrinal y jurisprudencial. Si toda ley que afecte el núcleo
esencial de los derechos fundamentales debe ser tramitada por leyes
estatutarias, éstas conllevarían implícitamente la inconstitucionalidad a sus
espaldas. Es decir, si según la teoría constitucional, el núcleo esencial de
los derechos fundamentales no puede ser afectado (limitándolo, restringiéndolo,
etc.), sin importar que un tema atinente a ello esté contenido dentro de una
ley estatutaria, la norma seria inconstitucional por, precisamente, afectar la
esencia de los derechos. Pero entonces, la pregunta que surge es ¿pueden ser
compatibles, en virtud de la definiciones expuestas, los derechos fundamentales
y la ley como regulador de aquellos? La respuesta es afirmativa, la ley puede
(y debe) referirse a los derechos fundamentales sin tener que afectar el núcleo
esencial.
LEY-Funciones que cumple frente a los
derechos fundamentales (Aclaración de voto)
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Regulación de
derechos fundamentales (Aclaración de voto)
El ámbito
propio de la reserva de ley especial establecida en el articulo 152 literal a)
obliga a tramitar como estatutaria las leyes que configuren o actualicen
derechos fundamentales, en la medida en que estas actividades conllevan
necesariamente la afectación de aspectos que pueden ser considerados como
contenido o núcleo esencial de los derechos fundamentales. Si el núcleo
esencial de un derecho fundamental en concreto está expresamente indicado en la
Constitución, la ley deberá limitarse a desarrollarlo y nunca podrá
contrariarlo, en esta medida desarrollar el núcleo esencial siempre deberá ser
objeto de ley ordinaria. Solo la labor creadora del congreso mediante leyes
praeter costitutionem que tiene por objeto decir que es el derecho mediante su
configuración o actualización de contenido deberá ser, necesariamente,
tramitada mediante ley estatutaria.
Referencia: expediente D-5655
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 60 de la Ley 610 de 2000 y contra el parágrafo 3 del artículo 2 de la
Ley 901 de 2004
Actores: Álvaro Restrepo Valencia y Ernesto Espinosa Jiménez
Tema: Alcance y significado de la reserva a ley estatutaria por
regular derechos fundamentales. Art. 152 lit. a) de la Constitución.
Magistrado Ponente
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el debido respeto por la decisión contenida en
la sentencia C-877 de 2005, aclaro mi voto respecto a un asunto puntual de la
argumentación allí expresada. Mi aclaración surge de la forma en que la
sentencia determina en qué momento los derechos fundamentales, o los aspectos
atinentes a ellos, deben ser tramitados por medio de una ley estatutaria.
Aduce la sentencia, y al respecto comparto la
argumentación, que “las leyes estatutarias no pueden pretender desarrollar
de manera exhaustiva y casuística todos los aspectos ligados con los derechos
fundamentales (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-013 de 1993, ya citada y
C-455 del 2 de diciembre de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)., pues de
llegarse a tal extremo se entorpecería la labor del legislador ordinario ya que
toda legislación en mayor o menor medida requiere abordar aspectos relacionados
con derechos fundamentales”. Sin embargo, a párrafo seguido la sentencia
expone el criterio a tener en cuenta para que sea el legislador estatutario el
encargado de regular materias relacionadas con los derechos fundamentales
aduciendo: “Empero, la regulación atinente a aspectos inherentes al
ejercicio de los derechos fundamentales que implique consagración de límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones, siempre que con ello se afecte el
núcleo esencial de los mismos, sólo es procedente a través del trámite de ley
estatutaria”. Es precisamente sobre dicha afirmación sobre la que me voy a
pronunciar, por no compartirla.
En efecto, en la
citada aserción se emplea la figura del contenido o núcleo esencial de los
derechos fundamentales como el criterio para definir la vinculación del
legislador estatutario como mecanismo válido, en términos formales, para la
tramitación legal de aspectos atinentes a los derechos fundamentales.
Considero, que dicho criterio es insuficiente para precisar el tipo de trámite
legislativo a seguir en los temas relativos a los derechos fundamentales por
ser su aplicación contraria a lo que se entiende de la definición doctrinal y
jurisprudencial. Miremos.
La Corte,
intentando definir el concepto de núcleo esencial de los derechos
fundamentales, ha acogido en su jurisprudencia la definición doctrinal[19]
de Peter Häberle que aduce: "Se denomina contenido esencial, al ámbito
necesario e irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia
de las modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste.
Es el núcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o
de opinión sometida a la dinámica de coyunturas o ideas políticas".[20]
Así, según la teoría del núcleo esencial de los derechos, éstos pueden, en
consecuencia, ser canalizados en sus diferentes expresiones, sin ser
desconocidos de plano; ellos pueden ser objeto de regulación pero no de
desnaturalización. Si volvemos a lo expresado en la ponencia en comento que
dice “Empero, la regulación atinente a aspectos inherentes al
ejercicio de los derechos fundamentales que implique consagración de límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones, siempre que con ello se afecte el
núcleo esencial de los mismos sólo es procedente a través del trámite de ley
estatutaria”(negrillas fuera del texto) tendríamos que, sin importar que se
trate del tipo de ley, se estaría frente a una legislación, de por mas,
inconstitucional por infringir el núcleo de los derechos fundamentales.
Al respecto cabe
recordar la ley fundamental de Bonn, acogida entre otras por la Constitución
Española, y que enuncia que “en ningún caso un derecho fundamental podrá ser
afectado en su contenido esencial”. Si se aplicara cabalmente el criterio
expresado por la Corte en la ponencia, al compás de los planteamientos
doctrinales ya descritos, tendríamos la paradoja argumentativa que se
expresaría así: Si toda ley que afecte el núcleo esencial de los derechos
fundamentales debe ser tramitada por leyes estatutarias, éstas conllevarían
implícitamente la inconstitucionalidad a sus espaldas. Es decir, si según la
teoría constitucional, el núcleo esencial de los derechos fundamentales no
puede ser afectado (limitándolo, restringiéndolo, etc.), sin importar que un
tema atinente a ello esté contenido dentro de una ley estatutaria, la norma
seria inconstitucional por, precisamente, afectar la esencia de los derechos.
Pero entonces,
la pregunta que surge es ¿pueden ser compatibles, en virtud de la definiciones
expuestas, los derechos fundamentales y la ley como regulador de aquellos? La
respuesta es afirmativa, la ley puede (y debe) referirse a los derechos
fundamentales sin tener que afectar el núcleo esencial. Para apreciar adecuadamente
este fenómeno basta con recordar cuales son las clásicas funciones que cumple
la ley frente a los derechos fundamentales.
Una primera
función que la ley cumple sin delimitar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales es la de actualizar su contenido. En efecto, el sistema jurídico,
como elemento circunscrito a la sociedad no puede desconocer sus cambios, por
esto, debe permanecer acorde con la realidad, so pena de tornarse ineficaz. En
este orden de ideas, respecto a los derechos fundamentales, la ley debe
mantener vigentes sus efectos[21].
En segundo
lugar, aparece la función de desarrollar los derechos fundamentales. Si
observamos la Constitución Política, encontraremos que los derechos
fundamentales se presentan enunciados en ella. Por esto, la ley debe ampliar la
posición enunciativa de la Carta y, entonces, desarrollar y exponer los
elementos constitutivos de los derechos. Decir qué son. Referirse, que no
limitar o restringir, el contenido esencial de los derechos fundamentales.
Por ultimo, una
función general, la de estructurar y compenetrar los derechos fundamentales con
el sistema jurídico mediante la ponderación y armonización. En efecto, la ley
debe propender por la conjunción armónica entre el sistema jurídico y los
derechos fundamentales que tienen las personas mediante la inmersión de estos
derechos como elementos base de todo ordenamiento jurídico. La ley debe
proporcionar dentro de sus cuerpos normativos, garantías para la efectiva
protección de los derechos fundamentales.
En los dos
primeros supuestos la ley dice que es el derecho fundamental y de esta forma
bien mediante la configuración, o bien mediante la actualización se regulan y
precisan aspectos que son o hacen parte del contenido esencial del derecho
fundamental. Por el contrario cuando la ley tenga como cometido y contenido
armonizar derechos fundamentales para esto no tendrá que decir que es el
derecho o los derechos en juego, establecerá una ponderación y unos criterios
para decir que hacer en supuestos de choque. Cuando la ley armonice o pondere
derechos (que es la función mas común) deberá ser tramitada por procedimientos
ordinarios.
El ámbito propio
de la reserva de ley especial establecida en el articulo 152 literal a) obliga
a tramitar como estatutaria las leyes que configuren o actualicen derechos
fundamentales, en la medida en que estas actividades conllevan necesariamente
la afectación de aspectos que pueden ser considerados como contenido o núcleo
esencial de los derechos fundamentales.
Si el núcleo
esencial de un derecho fundamental en concreto está expresamente indicado en la
Constitución, la ley deberá limitarse a desarrollarlo y nunca podrá
contrariarlo, en esta medida desarrollar el núcleo esencial siempre deberá ser
objeto de ley ordinaria. Solo la labor creadora del congreso mediante leyes praeter
costitutionem que tiene por objeto decir que es el derecho mediante su
configuración o actualización de contenido deberá ser, necesariamente,
tramitada mediante ley estatutaria.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-877 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Regulación de
derechos fundamentales (Salvamento de voto)
REF.:
Expediente D-5655
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 60 de la Ley 610
de 2000 y contra el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 901 de 2004.
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito presentar
salvamento de mi voto a la presente sentencia, con base en las siguientes
consideraciones:
1. En primer
lugar, considero necesario precisar, que contrario a lo que se afirma por algún
sector de la doctrina, y frente a  lo cual parece existir un consenso
generalizado, considero que los derechos no nacen limitados por su naturaleza y
que de considerarse que ello es así, toda limitación tiene que ser expresa y
estrictamente de origen constitucional.[22]
2. En segundo
lugar, considero que en el caso concreto que nos ocupa, se trata de un derecho
ciudadano de origen constitucional. Así, la Constitución consagra el derecho a
conocer la información sobre la propia persona que repose en bancos de datos
públicos o privados, así como a rectificarla y actualizarla.  Este es el
contenido del derecho de habeas data, su núcleo esencial y el parámetro
para determinar cuándo debe regularse mediante ley estatutaria.
3. En tercer
lugar, existen, en mi criterio, principios y presupuestos normativos del estado
constitucional democrático de derecho que ni siquiera el legislador puede tocar
o afectar so pena de suprimir las condiciones normativas de posibilidad de
dicho estado. Así mismo, considero que sólo es posible establecer límites
aceptables y justificables a los derechos consagrados constitucionalmente, pero
que en ningún caso se puede suprimir el derecho mismo, que es lo que
precisamente ocurre cuando se afecta su núcleo esencial.
4. En cuarto
lugar, encuentro que en esta materia hay una línea jurisprudencial clara que
sin embargo se puede afinar, y que debe mirarse caso por caso, para determinar
si se afecta el núcleo esencial de los derechos.  En el caso concreto que nos
ocupa, considero que es distinto el boletín de responsables fiscales que
contiene datos de un proceso fiscal ejecutoriado y que solo podría ser objeto
de corrección.  En cuanto al boletín de deudores morosos, la jurisprudencia ha
exigido la autorización para la circulación de esos datos, los cuales los
ciudadanos tienen derecho a conocer, rectificar y actualizar.
5. En quinto
lugar y de conformidad con las premisas anotadas, insisto en que la recolección
de los datos personales que se acopian por las entidades públicas o privadas,
el tipo de tratamiento que reciben y las formas y límites de su circulación,
así como la caducidad del dato, son aspectos que repercuten directamente sobre
la autodeterminación informativa, y que exige por lo tanto, una regulación de
orden estatutario conforme lo prescribe el artículo 152, literal a) de la
Constitución. A mi juicio, el presente fallo está contradiciendo la
jurisprudencia en este punto.
Por las razones
expuestas manifiesto mi desacuerdo con la presente sentencia.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Cita la Sentencia T-729 de 2002.
[2] Literal que fue incluido por el Acto Legislativo n.° 02 de 2004.
[3] Artículos 153 y 241 -numeral 8-  C.P.
[4] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-425 del 29 de
septiembre de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-013 del 21 de enero
de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[6] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-013 de 1993, ya
citada.
[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-566 del 2 de
diciembre de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[8] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-408 del 15 de
septiembre de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[9] Crf. Corte Constitución. Sentencia C-013 de 1993, ya citada
y C-455 del 2 de diciembre de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[10] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-425 de 1994, ya
citada. La jurisprudencia ha señalado criterios para determinar cuándo un
asunto está o no sujeto a ley estatutaria y en la Sentencia C-646 del 20 de
junio de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se hizo una recopilación de
los mismos. De allí se concluye que tal situación ocurre cuando (1) se
trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo
152 de la Carta; (2) se trate de un derecho fundamental y no de un derecho
constitucional de otra naturaleza; (3) la regulación desarrolle y complemente derechos
fundamentales; (4) se afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales, y
(5) la regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley
estatutaria sea integral. También sobre el punto se pueden consultar las
sentencias C-687 del 27 de agosto de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-1338 del 4 de octubre de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
[11] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-687 de 2002, ya
citada.
[12] Cfr. Idem.
[13] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-414 del 16 de junio
de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón).
[14] En la Sentencia T-1031 del 30 de octubre de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett) la Corte manifestó que la “introducción en el mencionado boletín,
por sí misma, no implica la vulneración de los derechos fundamentales de los
procesados, en tanto busca razonablemente proteger la integridad patrimonial
del Estado, mediante el mecanismo de la publicidad de los nombres de los
sujetos que han resultado responsables por faltas de esta naturaleza”.
[15] Según el artículo 267 de la Carta Política a la Contraloría le
corresponde vigilar la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Esa
vigilancia incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales.
[16] En la Sentencia C-446 del 26 de agosto de 1998 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa), al estudiar la constitucionalidad de los artículos 1, 2 y 3 de
la Ley 190 de 1995, que posibilitan la recolección de datos de las personas en
el formato único de hoja de vida, la Corte concluyó que no era necesario que
hubiesen sido tramitadas por el procedimiento de ley estatutaria por cuanto con
las disposiciones acusadas la espera privada del individuo queda a salvo de
la intromisión estatal.
[17] Artículo 354 C.P.
[18] En la Sentencia C-384 del 5 de abril de 2000 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa) la Corte se pronunció sobre la necesidad de que mediante ley
estatutaria se fije la caducidad del dato financiero.
[19] En efecto, cabe anotar que la Constitución Política de 1991 no
utiliza la figura de núcleo o contenido esencial de los derechos fundamentales
y que esta figura ha sido introducida en nuestro ordenamiento jurídico por la
dogmática constitucional, especialmente por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y por la legislación
[20]Häberle, Peter. El contenido esencial como garantía de los
derechos fundamentales. Grundgesetz 3 Auflage. Heidelberg, 1983.
Citado en la sentencia de la Corte Constitucional C-131 de 1993 M.P Alejandro
Martínez Caballero
[21] En el texto de Von Ihering, El cielo de los concepto jurídicos, el
autor hace un primer esbozo antiformalista en donde acentúa en términos
literarios, la importancia que para el derecho tiene la deformación que sufren
los conceptos jurídicos cuando se desarrollan de manera contingente frente a
una realidad. Es mejor, en estos términos, conceptos jurídicos deformes pero
eficaces, que perfectos pero “museizados” en un cielo inaplicable. Von
Ihering, Rudolph, Bromas y veras en la ciencia jurídica, Civitas,
Madrid, 1987, Pág. 215 y ss.
[22] Sobre este punto ver también mi Salvamento de Voto a la sentencia
C-114 de 2005.