T-201-06
Sentencia T-905/02
Sentencia T-201/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia contra decisión de convocar a
elecciones/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Se configura frente a decisión de
convocar a elecciones
La
Sala observa que en la presente ocasión, a pesar de que los tutelantes pueden
ejercer la acción de nulidad en contra de los oficios de la Registraduría que
fijaron los calendarios electorales para sus respectivos municipios, dicho
mecanismo no resulta idóneo para evitar la consumación del perjuicio
irremediable al que se enfrentan. Lo anterior, por cuanto (i) los derechos
políticos deben ejercerse dentro del termino perentorio que señala el
ordenamiento y, en particular, la Constitución; (ii) para el momento en que su
demanda sea resuelta, lo más probable es que ya hayan sido obligados a dejar el
cargo; y (iii) es necesaria una decisión célere para no perturbar la
gobernabilidad de los municipios  ni la ejecución del plan de gobierno
propuesto por los demandantes.
PERIODO ATIPICO DE ALCALDE/CONVOCATORIA A
NUEVAS ELECCIONES EN CUMPLIMIENTO DE ACTO LEGISLATIVO No. 2/02
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Violación de derechos fundamentales al
revocar acta de escrutinio y credencial de Alcalde/REVOCATORIA DIRECTA DE
ACTO ADMINISTRATIVO POR LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Improcedencia
frente a acto administrativo de carácter particular y concreto
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD APLICADA
POR LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-No puede invocarse para revocar actos administrativos
de carácter particular y concreto
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Violación del debido proceso al modificar
de manera unilateral período de Alcalde
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE
CARACTER ELECTORAL-Procede
la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho
JUEZ CONSTITUCIONAL-No tiene competencia para definir la
controversia de carácter legal sobre si periodo es típico o atípico.
DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA PARTICIPACION
POLITICA-Expedición de un
nuevo calendario electoral y la convocatoria de nuevas elecciones modificando
con esta decisión el periodo de alcalde
ELECCIONES DE ALCALDES CON PERIODOS
ATIPICOS-Procedimiento que
debía seguir la Registraduría/COLISION ENTRE UN DERECHO FUNDAMENTAL Y
APLICACION DE UN ACTO LEGISLATIVO
La
accionada revocó de manera unilateral un acto administrativo de carácter
particular y concreto que reconocía un derecho en cabeza de los doctores Cifuentes
y Bejarano - el derecho a gobernar sus municipios por el periodo comprendido
entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007 - y que gozaba de
presunción de legalidad. Ahora bien, conforme a los artículos 73 y 149 del
C.C.A., para haber revocado dicho acto de manera legal, la Registraduría debía
haber obtenido el consentimiento del titular del derecho reconocido, es decir,
de los accionantes, o demandar el acto administrativo que declaraba la elección
de los mismos ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En el presente
caso, la Registraduría no obró de esta manera, razón por la cual vulneró el
derecho al debido proceso de los demandantes. En este punto cabe anotar que
aunque la interpretación del artículo 7º del Acto Legislativo 02 de 2002 hecha
por la demandada fuera correcta y, en efecto, el periodo de los tutelantes
debiera haber terminado en el 2005, ello no es óbice para que desconociera los
procedimientos legalmente previstos para revocar actos administrativos como el
objeto de la controversia y, por esta vía, vulnerar el derecho al debido
proceso de los demandantes. La Registraduría tampoco podía alegar que estaba
aplicando la excepción de inconstitucionalidad ante el mandato del Acto
Legislativo 02 de 2002, por tres razones: En primera instancia, porque como lo
ha señalado en reiteradas oportunidades esta Corporación, la excepción de
inconstitucionalidad no puede emplearse para revocar actos administrativos de
carácter particular y concreto que reconocen derechos a favor de un particular.
En segunda instancia, por cuanto el debido proceso, además de ser un derecho
fundamental, es un principio a partir del cual debe interpretarse la
Constitución y todo el ordenamiento. En este orden de ideas, una interpretación
de un precepto constitucional que desconozca el debido proceso de los
ciudadanos, no puede estimarse ajustada a la Carta. Por último, dado que no es
claro que en casos como el que ahora aborda la Sala exista una contradicción
evidente entre el mandato constitucional y el contenido de los actos que
declararon la elección de los alcaldes por el periodo 2004 - 2007. Ciertamente,
no puede hablarse de una contradicción manifiesta, ya que casos como el
presente plantean una colisión entre la protección de un derecho fundamental –
el debido proceso – y la aplicación de un mandato constitucional- el que se
deriva del artículo 7° del Acto Legislativo 02 de 2002 -.
DEBIDO PROCESO DE ALCALDES-Vulneración por convocatoria a nuevas
elecciones
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Se concedió a Alcalde que resultó afectado
con la convocatoria a nuevas elecciones en cumplimiento de Acto legislativo No.
2/02/ACCION DE NULIDAD SIMPLE CONTRA RESOLUCION QUE FIJO NUEVO CALENDARIO
ELECTORAL/ACCION DE NULIDAD ELECTORAL CONTRA ACTA QUE DECLARO ELECCION DE ALCALDE
La
Sala ahora se enfrenta a que la acción de nulidad electoral promovida por la
Procuraduría Regional del Valle del Cauca contra el acta que declaró la
elección del doctor Bejarano fue fallada antes que la acción de nulidad simple
interpuesta por éste contra el oficio RDE-001308 de 2004 de la Registraduría.
En este contexto, la Sala se pregunta si con la decisión del 15 de diciembre de
2005 de la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso electoral
referido, el fallo de tutela que concedió el amparo constitucional de manera
transitoria en segunda instancia debe perder sus efectos. La Sala considera que
esto no es así porque dicha providencia no puede convalidar el acto
administrativo que la Registraduría expidió en el 2004 para convocar a nuevos
comicios de alcalde en el municipio de Yumbo, desconociendo el derecho al
debido proceso del accionante. En efecto, la decisión en mención anuló
parcialmente el acta que declaró la elección del peticionario en cuanto al
periodo, pero no analizó la actuación de la Registraduría presuntamente
contraria a artículo 29 de la Constitución y a los artículo 73 y 149 del C.C.A.
Referencia: expedientes T-1238314 y 1238329
Accionantes: Otoniel Alberto Cifuentes y
Carlos Alberto Bejarano Castillo
Accionado: Registraduría Nacional del
Estado Civil
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de
dos mil seis (2006).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos el 22 de agosto de 2005, por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A (expediente T-1.238.314) y el el 6 de octubre de 2005, por la Sección
Primera del Consejo de Estado (expediente T-1.238.329).
I. ANTECEDENTES
A. Expediente T-1238314
El 9 de junio de 2005, Otoniel Alberto
Cifuentes, por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra el
Registrador Delegado en lo Electoral, por la presunta vulneración de su derecho
al debido proceso y a ser elegido, con fundamento en los siguientes:
1.
Hechos
El demandante relata que, el 26 de octubre
de 2003, fue electo alcalde del municipio de Guasca (Cundinamarca) para el
periodo comprendido entre el 1° de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007.
Indica que esta elección quedó plasmada en
el acta suscrita el 28 de octubre siguiente, por los miembros de la comisión
escrutadora respectiva, y que ese mismo día se le hizo entrega de la credencial
donde se precisó el periodo por el que gobernaría.
Manifiesta que su elección para el referido
periodo fue también reconocida por el Gobernador de Cundinamarca, por medio del
Decreto 415 del 10 de noviembre de 2003.
Agrega que, el 1° de enero de 2004, se
posesionó en el cargo ante el notario del circuito de Guatavita – oficina
Guasca -.
Sostiene que, el 7 de diciembre de 2004,
los doctores Dumar Pinzón y Delfín Octavio Ramírez le comunicaron que la
Registraduría requería el polideportivo municipal para realizar nuevas
elecciones de alcalde el día 6 de noviembre de 2005. Para el efecto, expresa
que se le suministró copia del oficio RDE-001311 suscrito por el Registrador
Delegado en lo Electoral, de fecha 20 de septiembre de 2004, en el que se
fijaba el calendario electoral para el municipio.
Manifiesta que, a continuación, formuló un
derecho de petición a la Procuraduría para constatar si, en efecto, existía
alguna demanda en contra de su elección. Asegura que obtuvo respuesta negativa.
En consecuencia, estima que la decisión de
la demandada vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y a ser
elegido, por cuanto busca revocar un acto administrativo que reconoce derechos
a su favor, en contravía de los mandatos el Código Contencioso Administrativo.
2.
Argumentos de
derecho
El demandante
fundamenta la anterior afirmación como sigue:
En primer
lugar, alega que, de conformidad con la Resolución 1653 de 2003 del Consejo
Nacional Electoral, en el acta de que declara la elección y en la
correspondiente credencial, se debe indicar claramente el periodo durante el
cual quien resulte electo ejercerá el cargo. Sobre este punto, asegura que, en
su caso, su periodo fue fijado claramente en el acta y la credencial hasta
diciembre de 2007.
Así mismo,
aduce que en el municipio de Guasca nunca ha existido atipicidad en los
periodos de los alcaldes electos y que, por el contrario, los calendarios
electorales siempre han sido constitucionales.
Agrega que si
para la Registraduría el periodo de su antecesor vencía el 10 de noviembre de
2003, no podía haberlo obligado a posesionarse e iniciar sus funciones antes
del 1° de enero de 2004, pues ello habría implicado una extralimitación de sus
funciones. Además, afirma que para el periodo comprendido entre el 10 de
noviembre y el 31 de diciembre de 2003, el Gobernador designó un alcalde
encargado, toda vez que el alcalde electo no podía posesionarse sino hasta el
1° de enero de 2004.
Señala que se
le ha impedido el ejercicio de su derecho de defensa, pues la demandada
pretende revocar un acto administrativo de carácter particular y concreto que
reconoce derechos a su favor sin su consentimiento, como lo exige el artículo
73 del C.C.A. Al respecto, sostiene que cuando la Administración pretende revocar
un acto de estas características y no cuenta con el consentimiento del
particular a quien reconoce derechos, lo que debe hacer es demandar su propio
acto y no revocarlo de manera unilateral.
3.
Pretensiones
Con fundamento
en lo anterior, el actor solicita que se tutelen sus derechos fundamentales al
debido proceso y a ser elegido y que, en consecuencia, como medida cautelar, se
decrete la suspensión temporal de los efectos del oficio RDE - 001311 del 20 de
septiembre de 2004, proferido por la Registraduría Nacional del Estado Civil,
es decir, se suspendan las elecciones convocadas. Lo anterior, mientras la
jurisdicción contencioso administrativa emite un pronunciamiento de fondo sobre
el particular.
4.
Respuesta de la entidad demandada
El 15 de
junio de 2005, la Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó que al
emitir el calendario electoral para la elección del alcalde del municipio de
Guasca procedió de conformidad con los mandatos constitucionales relativos a
los periodos atípicos de los alcaldes, y a otra serie de antecedentes legales
sobre el mismo tema.
En
efecto, aseguró que el artículo 7° del Acto Legislativo 02 de 2002 dispuso lo
que sigue:
“Los
Alcaldes y Gobernadores que inicien periodo en vigencia del Acto Legislativo (7
de agosto de 2002) y el 31 de diciembre de 2003, ejercerán sus funciones por un
periodo equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de
diciembre de 2007.
Los sucesores de los elegidos entre el 30 de octubre
de 2000 y el 06 de agosto de 2002, se elegirán para un periodo que termina el
31 de diciembre de 2007.
Todos los Gobernadores y Alcaldes elegidos con
posterioridad al 29 de octubre del año 2000 y antes de la vigencia del presente
acto legislativo, ejercerán sus funciones por un periodo de tres años. Sus
sucesores se elegirán para un periodo que termina el 31 de diciembre de (sic) año 2007.
El
último domingo de octubre de 2007 se elegirán todos los Alcaldes y Gobernadores
para un periodo institucional de 4 años, el cual se iniciará el 1° de enero de
2008.”
Indicó
que el Consejo Nacional Electoral avaló esta interpretación al referirse al
caso del periodo atípico del alcalde de Aipe (Huila) y en el concepto No.
0227/2003, en el que manifestó lo siguiente:
“Similares
criterios sostuvo el Consejo Nacional Electoral al absolver una consulta de los
Delegados del Registrador Nacional de Bolívar sobre el periodo del Alcalde de
Cartagena de Indias, oportunidad en la cual dijo que dicha regla de transición
establece el siguiente supuesto:
Que el
Alcalde o gobernador inicie su periodo entre la vigencia del acto legislativo
02 de 2002 (7 de agosto de 2002) y el 31 de diciembre de 2003.
Y a
ese supuesto de hecho se le asigna la siguiente consecuencia jurídica:
Ejercerán
sus funciones para un periodo equivalente a la mitad del tiempo que haga para
llegar al 31 de diciembre de 2007. Los sucesores de éstos serán elegidos para
el periodo que terminará el mismo 31 de diciembre de 2007.
(...)
Tercero:
El periodo
institucional de los gobernadores y alcaldes elegidos el pasado 26 de octubre,
cuya duración es variable según cada caso, debe contarse a partir del día
siguiente en que el alcalde saliente termina su periodo institucional de tres
años y no a partir de la fecha de posesión del nuevo mandatario.”
Agregó
que en el mismo sentido se pronunció el Ministro del Interior, en circular del
5 de noviembre de 2003 relativa a la posesión de los alcaldes elegidos el 26 de
octubre de 2003, el Ministerio Público, en la Directiva Unificada No. 011, y el
Consejo de Estado al analizar la demanda de nulidad del acto que declaró la
elección del alcalde de Becerril (Cesar) – fallo del 19 de agosto de 2005 -.
Por
tanto, sostuvo que en tanto el periodo del alcalde de Guasca es atípico -
porque el antecesor del actual mandatario fue elegido por un periodo de tres
años que terminaba el 11 de noviembre de 2003 - se trata de uno de los casos
previstos en el artículo 7° del Acto Legislativo 02 de 2002.
Aseguró
que tal atipicidad fue confirmada en el Decreto No. 00490 de diciembre de 2003,
expedido por el Gobernador de Cundinamarca, y en el Oficio No. 0951 del 22 de
diciembre de 2005, por medio del cual el Gobernador comunicó al Registrador
Municipal de Guasca la atipicidad del periodo del alcalde.
Precisó
que si bien la elección del Dr. Otoniel Alberto Cifuentes coincidió con la
celebración de las elecciones ordinarias, ello no sanea la atipicidad del
periodo, así como tampoco el hecho de que haya inscrito su candidatura para el
periodo 2004-2007, pues lo consignado en el formulario de inscripción no puede
contrariar los mandatos constitucionales.
En este
orden de ideas, concluyó que de conformidad con los artículos 120 y 266 de la
Carta y el Decreto 1010 de 2000, era su deber fijar el calendario electoral
referido, toda vez que el periodo del demandante, según lo expuesto, terminaba
en diciembre de 2005.
5.
Decisiones que
se revisan
a. Primera instancia
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en
sentencia del 23 de junio de 2005, tuteló de manera transitoria los derechos
fundamentales del Dr. Otoniel Alberto Cifuentes al debido proceso y ser
elegido, por las siguientes razones:
En cuanto
a la procedibilidad de la acción, estimó que si bien el actor dispone de la
acción de nulidad para impugnar la decisión de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, dicho mecanismo de defensa carece de la eficacia necesaria para
amparar los derechos involucrados. Lo anterior, toda vez que mientras se
tramita el proceso contencioso, lo más probable es que se agote el periodo para
el cual el tutelante fue elegido.
En
relación con la presunta vulneración de los derechos invocados por el peticionario,
afirmó que la entidad demandada, en efecto, contrarió la previsión de la
segunda parte del inciso 2° del artículo 7° del Acto Legislativo 02 de 2002,
según la cual “ (...) todos los Gobernadores y Alcaldes elegidos con
posterioridad al 29 de octubre del año 2000 y antes de la vigencia del presente
acto legislativo ejercerán sus funciones por un periodo de 3 años. Sus
sucesores se elegirán para un periodo que termina el 31 de diciembre de 2007
...” (resalta el a-quo).
Al
respecto, explicó que dado que el antecesor del demandante fue elegido el 31 de
octubre de 2000, es decir, con posterioridad al 29 de octubre de dicho año, el
Dr. Cifuentes fue elegido hasta el 31 de diciembre de 2007.
De esta
manera, sostuvo que so pretexto del argumento de la atipicidad del periodo del
alcalde de Guasca, la demandada no podía desconocer el mandato del acto
legislativo en mención, así como tampoco la voluntad popular de los electores,
quienes acudieron a las urnas y votaron con base en una papeleta que contenía
no sólo el nombre de los candidatos, sino también el periodo para el cual
serían elegidos.
Por
último, adujo que si la Registraduría consideraba que el acto que declaró la
elección del tutelante violaba disposiciones superiores, lo que debía haber hecho
era ejercer las acciones contenciosas pertinentes, y no proceder de facto -
como lo hizo - alterando el periodo de los electores y del elegido. Para apoyar
este argumento, citó la sentencia del Consejo de Estado del 7 de abril de 2005.
Con
fundamento en estos argumentos, ordenó suspender temporalmente los efectos del
Oficio RED-001311 del 20 de septiembre de 2004 y del calendario electoral del
municipio de Guasca para el 2005, mientras se tramita la acción contenciosa
respectiva.
b. Impugnación
El 29 de
junio de 2005, la Registraduría Nacional del Estado Civil impugnó el fallo de
primera instancia. Para sustentar el recurso, expuso los mismos argumentos
presentados en la contestación de la demanda.
A esto
agregó que el a-quo había incurrido en una inconsistencia al no señalar
el término dentro del cual el actor debía promover la acción contenciosa
correspondiente, lo que - a su juicio - constituye una nulidad absoluta.
Por estas
razones, solicitó la revocatoria de la providencia en cuestión.
c. Segunda
instancia
El
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 22 de agosto
de 2005, confirmó la providencia de primera instancia con fundamento en las
mismas razones expuestas por el a-quo.
En
adición, sostuvo que, como se expresó en el escrito de impugnación, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca había incurrido en una inconsistencia, por
cuanto no señaló el término dentro del cual el actor debía interponer la acción
contenciosa correspondiente. Sin embargo, consideró que ello no constituía una
nulidad absoluta, pues según el inciso 3° del artículo 8 del Decreto 2591 de
1991, dicho término es de 4 meses contados a partir del fallo de tutela.
El 14 de
octubre siguiente, el apoderado del tutelante solicitó la aclaración de la sentencia
de segunda instancia, ya que, a su juicio, no existía claridad sobre el momento
a partir del cual debía contarse el término previsto en el Decreto 2591 de 1991
para la presentación de las acción contenciosa correspondiente.
Mediante
auto del 27 de octubre de 2005, el ad quem precisó que el término en
mención debía comenzar a contarse tres días después de notificado el fallo de
segunda instancia, de conformidad con el artículo 331 del C.P.C.
6. Pruebas relevantes
a.
Copia del formulario
E-6 AC ACTA DE SOLICITUD DE INSCRIPCIÓN Y CONSTANCIA DE
ACEPTACIÓN CANDIDATOS, de
fecha 26 de octubre de 2003. Mediante este documento el movimiento político
Equipo Colombia inscribió la candidatura de Otoniel Alberto Cifuentes para el
cargo de alcalde municipal de Guasca, para el periodo 2004 – 2007 (fol. 23 C.
2).
b.
Copia del formulario
E-26 AG ACTA PARCIAL DEL ESCRUTINIO DE LOS VOTOS de la elección de alcalde municipal del
municipio de Guasca (Cundinamarca), de fecha 23 de octubre de 2003. En este
documento se declara la elección de Otoniel Alberto Cifuentes para el periodo
2004 – 2007 (fol. 24 C. 2).
c.
Copia del formulario
E-27 de fecha 28 de octubre de 2003, mediante el cual se expide la credencial a
Otoniel Alberto Cifuentes como nuevo alcalde de Guasca para el periodo 2004 –
2007 (fol. 25 C. 2).
d.
Copia del acta de
posesión de Otoniel Alberto Cifuentes como alcalde de Guasca (Cundinamarca), el
1° de enero de 2004 (fols. 26 y 27 C. 2).
e.
Copia del oficio No.
001311 del 20 de septiembre de 2004, por medio del cual el Registrador Delegado
en lo Electoral y el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional
del Estado Civil informan a los doctores Margoth Salinas Bernal y Héctor Osorio
Isaza – Delegados de la Registraduría – el CALENDARIO
ELECTORAL PARA LAS ELECCIONES DE ALCALDE MUNICIPAL EN GUASCA, DEPARTAMENTO
CUNDINAMARCA PARA EL DÍA 6 DE NOVIEMBRE DE 2005. APLICACIÓN DEL ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2002. En
este documento se indica que la elección del alcalde de Guasca se realizaría en
el año 2005 por mandato de los artículos 7° y transitorios del Acto Legislativo
02 de 2002 (fols. 28 a 36 C. 2).
f.
Copia del oficio No.
006/2005 del 17 de enero de 2005, mediante el cual el Procurador Séptimo
Delegado ante el Consejo de Estado informó al apoderado del peticionario: (i)
Que la Procuraduría General de la Nación , luego de efectuar el análisis
jurídico del caso de los alcaldes con periodos atípicos y la expedición por
parte de las comisiones escrutadoras de actos de elección que desconocen el
mandato del Acto Legislativo 02 de 2002, procedió a presentar varias demandas
de nulidad electoral en contra de tales actos. (ii) Que las demandas que la
Procuraduría presentó fueron en contra de los actos que declararon la elección
de los alcaldes de los municipios de Fortul (Arauca), Becerril (Cesar), Aipe,
Elias y Gigante (Huila), Concepción, La Pintada, Concorná, Venecia, Nariño y El
Peñol (Antioquia), Sardinata y Cúcuta (Norte de Santander), Rovira, Ambalema,
Melgar y Ataco (Tolima), Yumbo y Palmira (Valle) (fols. 45 a 48 C. 2).
g.
Copia del Decreto
00115 del 10 de noviembre de 2003, mediante el cual el Gobernador de
Cundinamarca designó como alcaldesa encargada del municipio de Guasca, a la
doctora Dolly Zamanda Zolaque Posada, hasta que se posesionara el alcalde
electo el 26 de octubre de 2003 (fol. 49 C. 2).
h.
Copia del Decreto
00490 del 18 de diciembre de 2003, por medio del cual el Gobernador de
Cundinamarca revocó los decretos 00415 y 00416 de 2003, en los que nombró
alcaldes designados hasta el 31 de diciembre de 2003, para los municipios de
Subachoque y Guasca (fols. 93 y 94 C. 2).
i.
Copia de la Directiva
Unificada No. 011 del 28 de noviembre de 2003, mediante la cual la Procuraduría
General de la Nación señala algunas instrucciones dirigidas a los gobernadores
y alcaldes electos en municipios con periodos atípicos. En particular, mediante
esta directiva se previene a los gobernadores para que se abstengan de designar
en encargo alcaldes en aquellos casos en los que los periodos de los alcaldes
electos hubieran terminado antes del 31 de diciembre de 2003 (fols. 95 a 97 C.
2).
j.
Copia de la circular
expedida el 5 de noviembre de 2003, por el Ministro del Interior y de Justicia.
Mediante este documento - dirigido a gobernadores y alcaldes distritales y
municipales -, el Ministro formula algunas precisiones relacionadas con el régimen de transición previsto en el Acto
Legislativo 02 de 2002. En particular, cabe resaltar lo que sigue (fols. 179 a 182 C. 2):
“(II)
El pasado 26 de octubre de 2003 se hizo la elección de la mayoría de los
mandatarios locales que suceden en sus cargos a los
alcaldes de periodo atípico elegidos el 29 de octubre de 2000.
En
esta situación, es necesario resaltar que resulta plenamente aplicable el
inciso primero del artículo séptimo del Acto Legislativo No. 02 de 2002, puesto
que ‘[t]odos los Alcaldes y Gobernadores que inicien
sus periodos entre la vigencia del presente Acto Legislativo y el 31 de
diciembre del año 2003, ejercerán sus funciones por un periodo equivalente a la
mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007.
Sus sucesores se elegirán para un periodo que terminará
el mismo 31 de diciembre del año 2007’. Asimismo, también resulta aplicable el
Decreto 1001 de 1988.
Debe
resaltar este Ministerio, que no existe norma alguna que habilite a ningún
funcionario para nombrar provisionalmente o en encargo
como alcalde a persona alguna hasta el 31 de diciembre de 2003, con el fin de
permitir que alcaldes electos de periodos atípicos se posesiones el 1 de enero
de 2004. Quien obre así, creyendo que con ello se extenderá el periodo de dicho alcalde hasta el 31 de diciembre de 2007 incurrirá en
fraude a la ley y desatiende el espíritu de la Constitución.”
B.
Expediente T-1238239
El 31 de marzo
de 2005, el ciudadano Carlos Alberto Bejarano Castillo interpuso acción de tutela como mecanismo de protección
transitorio para evitar un perjuicio irremediable contra el Registrador
Delegado en lo Electoral, por la presunta vulneración de su derecho fundamental
al debido proceso, con fundamento en los siguientes:
1.
Hechos
El tutelante asegura que el día 26 de octubre de
2003, fue electo alcalde del municipio de Yumbo (Valle del Cauca) para el
periodo 2004 – 2007, como  consta en el acta de los respectivos escrutinios y
en la credencial que le fue expedida el 6 de noviembre siguiente.
Relata que, el 1° de enero de 2004, tomó posesión del
cargo y desde entonces, ha ejercido sus funciones con la expectativa de
terminar su mandato el 31 de diciembre de 2007.
Manifiesta que, el 25 de noviembre de 2003, la
Procuraduría Regional del
Valle del Cauca formuló acción pública de nulidad electoral contra el acto que
declaró su elección, bajo el argumento de que el periodo para el que debía ser
elegido era el comprendido entre el 17 de noviembre de 2003 y el 8 de diciembre
de 2005, de conformidad con
el artículo 7° del Acto Legislativo 02 de 2002.
Expresa que, el 12 de agosto de 2004, el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, es
decir, - a su juicio - avaló el periodo de elección 2004-2007.
Asegura
que, el 20 de septiembre de 2004, el Registrador Delegado en lo Electoral y el
Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil
profirieron el oficio RDE-001308, mediante el cual fijaron el calendario
electoral para el municipio
de Yumbo. En éste se dispuso que las próximas elecciones de alcalde se
celebrarían el 6 de noviembre de 2005.
Señala que dicho oficio le fue comunicado por
intermedio de los delegados de la Registraduría en el Valle del Cauca.
2.
Argumentos de
derecho
El actor sostiene que con la expedición del oficio
RDE-001308 del 20 de septiembre de 2004, la entidad demandada vulneró su
derecho al debido proceso, dado que con él pretende revocar de manera directa un acto
administrativo que reconoce un derecho a su favor - en contravía de lo
dispuesto para el efecto por el artículo 73 del C.C.A. -, y que, además, fue
avalado por el Tribunal Administrativo del Valle.
Por tanto, asegura que dicho oficio constituye una vía de hecho administrativa por
defecto procedimental – porque no se siguió el procedimiento previsto por la
ley para convocar a nuevas elecciones – y orgánico – por cuanto la
Registraduría no tiene la facultad de expedir el acto objeto de la presente tutela-.
Adicionalmente, aduce que los argumentos expuestos
por la Registraduría no son suficientes para aplicar la excepción de
inconstitucionalidad y que constituyen una falsa motivación, lo cual- alega- es
una razón adicional para que
el oficio en cuestión sea revocado.
3.
Pretensiones
Con apoyo en estos argumentos, del demandante
solicita que se tutele de manera transitoria su derecho al debido proceso y
que, en consecuencia, se ordene al Registrador Delegado en lo Electoral que en un término de 48 horas o
en el que disponga el tribunal, revoque el oficio RDE-001308 del 20 de
septiembre de 2003 junto con el calendario electoral del municipio de Yumbo
para el 2005.
Respecto a la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa, asegura
que la acción contenciosa no es idónea ni eficaz para la protección de su
derecho, toda vez que de acudirse a ella, la decisión final sería tomada mucho
tiempo después de que el daño se consumara, es decir, la celebración de las elecciones del nuevo
alcalde en noviembre de 2005 y la terminación anticipada de su periodo.
4.
Respuesta de la
entidad demandada
La Registraduría Nacional del Estado Civil, en
memorial del 7 de abril de 2005, se opuso a las pretensiones del demandante, de la siguiente manera:
En primer lugar,
indicó que el periodo del alcalde de Yumbo es de los denominados “atípicos”, es
decir, está fuera del calendario ordinario para la realización de elecciones.
Explicó que tal atipicidad se
debe a que el alcalde electo para el periodo 1998 – 2000 – el Dr. Rosemberg
Pabón - renunció a menos de 18 meses de la terminación de su periodo, lo cual
obligó a la Gobernación del Valle del Cauca a designar un alcalde en encargo
por el resto del periodo. Sin
embargo, relató que la alcaldesa electa el 29 de octubre de 2000 para el
periodo 2001 – 2003 – la Dra. Alba Leticia Chávez Jiménez -, se posesionó en el
cargo el 17 de noviembre de 2000, esto es, antes de lo debido, lo cual marcó el
inicio de la atipicidad.
A continuación, señaló que la Gobernación de manera
ilegal prolongó el periodo del alcalde de Yumbo al designar en encargo un
alcalde entre el 17 de noviembre y el 31 de diciembre de 2003, toda vez que el
periodo del cargo terminaba el 16 de noviembre.
En este orden de
ideas, aseguró que por tratarse de un periodo atípico, se debía aplicar el
régimen de transición previsto en el Acto Legislativo 02 de 2002 y, por tanto,
convocar a nuevas elecciones, tal como lo hizo la Registraduría.
Agregó que la fijación del calendario electoral del
municipio no constituye un acto administrativo, sino un derrotero general para
todos los participantes en el proceso.
Luego, reiteró los argumentos legales expuestos en la
contestación de la demanda del caso antes referenciado, sobre las consecuencias jurídicas del
Acto Legislativos 02 de 2002 en casos como el presente, y adujo que el periodo
de los alcaldes no es el que se establezca en la credencial respectiva o en el
acta de posesión, sino el que se desprende de las normas superiores, en particular, de la
Constitución.
Por último, señaló que la decisión del Tribunal
Administrativo del Valle relacionada con la legalidad de la elección del
demandante, fue apelada ante el Consejo de Estado, y dicha corporación aún no se ha pronunciado de fondo.
En suma, sostuvo que dado que el periodo del alcalde
de Yumbo (Valle) es atípico, en cumplimiento de los mandatos del Acto
Legislativo 02 de 2002, el periodo del mandatario electo en octubre de 2003
debía contarse a partir de la
terminación del periodo del anterior alcalde y no desde el 1° de enero de 2004,
razón por la cual era necesario convocar a nuevas elecciones el 6 de noviembre
de 2005.
5.
Decisiones que
se revisan
a. Primera instancia
El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 20
de abril de 2005, rechazó el amparo solicitado, por considerar que el actor
disponía de otros mecanismos judiciales de defensa de sus derechos
fundamentales, en particular, la acción de nulidad junto con la solicitud de suspensión
provisional del acto administrativo que deseaba impugnar.
b. Impugnación
Por medio de escritos del 10 y del 11 de mayo de
2005, el peticionario impugnó el fallo de primera instancia por las siguientes
razones:
En primer lugar, reiteró que la acción de nulidad no
es idónea para la protección de sus derechos fundamentales, pues para cuando la
jurisdicción contencioso administrativa decidiera de fondo su caso, ya se
habría consumado un perjuicio irremediable. Aseguró que en un caso similar, el Consejo de Estado
aceptó esta falta de idoneidad de la acción de nulidad – caso del alcalde del
municipio de La Montañita - .
En segundo lugar, sostuvo que la atipicidad de los
periodos de los alcaldes sólo puede ser determinada por el Consejo de Estado, razón por la cual –
afirmó – la Registraduría desconoció la regla del juez natural y vulneró su
derecho al debido proceso.
En tercer lugar, argumentó que de conformidad con el
inciso segundo del artículo 7° del Acto Legislativo 02 de 2002, los alcaldes elegidos con
posterioridad al 29 de octubre de 2000 y antes de la entrada en vigencia del
mismo – 7 de agosto de 2002 – debían ejercer sus funciones por un periodo de
tres años, y sus sucesores, serían elegidos por un periodo que terminaría el 31 de diciembre de
2007. En este orden de ideas, aseguró que dado que su antecesor fue elegido en
el periodo referido, su periodo culminará el 31 de diciembre de 2007.
Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia referida y,
en su lugar, se tutelaran sus derechos fundamentales.
Posteriormente, en memorial de fecha 9 de agosto de
2005, el accionante informó al juez de segunda instancia, que interpuso acción
de nulidad contra el oficio RDE-001308
de la Registraduría Nacional del Estado Civil y que en la demanda respectiva
solicitó la suspensión provisional del acto administrativo, y que en auto del
28 de julio de 2005, el Consejo de Estado denegó la suspensión provisional
solicitada. Por este motivo,
aseguró que los argumentos del a-quo sobre la existencia de otros mecanismos
judiciales de defensa habían quedado desvirtuados, razón de más para revocar la
sentencia referida.
c. Segunda instancia
La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 6 de octubre de 2005,
revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, concedió la tutela a los
derechos fundamentales al debido proceso y a ejercer cargos públicos del
tutelante. En consecuencia, ordenó la suspensión de los efectos del oficio RDE-001308 de 2004 de la
Registraduría General de la Nación, bajo los siguientes argumentos:
En primer lugar, indicó que – a su juicio- la
Registraduría había pasado por alto que la elección del alcalde de Yumbo por
voluntad popular se efectuó para
un periodo de cuatro años, y que el acto administrativo que declaró la elección
de esta manera es de obligatorio acatamiento mientras no sea anulado o
suspendido provisionalmente por la jurisdicción contencioso administrativa.
En segundo lugar, expresó que no encontraba razones suficientes para que el
acto administrativo expedido por la Registraduría prevaleciera sobre el acto de
elección emanado del pueblo.
En tercer lugar, aseguró que era evidente que el
tutelante se enfrentaba a un perjuicio irremediable, dada la proximidad de las elecciones
convocadas por la Registraduría. En este sentido, sostuvo que de elegirse un
nuevo alcalde, los derechos del peticionario se verían gravemente afectados,
pues su periodo debe terminar el 31 de diciembre de 2007.
Por último, afirmó que el hecho de que el 28 de julio
de 2005, la Sección Quinta de la misma Corporación negara la solicitud de
suspensión provisional del oficio en mención, en el marco de la acción de
nulidad promovida por el accionante contra dicho acto administrativo, confirmaba la necesidad de conceder
la tutela como mecanismo transitorio.
6.
Pruebas
relevantes
a.
Copia del acta de
fecha 26 de octubre de 2003, mediante la cual se declara la elección de Carlos
Alberto Bejarano Castillo como alcalde del municipio de Yumbo, para el periodo comprendido
entre el 1° de enero de 2004 y el 1° de enero de 2007 (fols. 2 y 3 C. 2).
b.
Copia de la credencial
expedida por la Comisión
Escrutadora de Yumbo, el 6 de noviembre de 2003, a favor de Carlos Alberto
Bejarano Castillo como alcalde del mismo municipio (fol. 4 C. 2).
c.
Copia del acta de
posesión de Carlos Alberto Bejarano Castillo como alcalde de Yumbo (Valle), de
fecha 1° de enero de 2004
(fols. 5 y 6 C. 2).
d.
Copia del oficio
RDE-001308 del 20 de septiembre de 2003, mediante el cual el Registrador
Delegado en lo Electoral y el Director de Gestión Electoral de la Registraduría
General de la Nación informaron a los delegados de la Registraduría en el departamento del Valle del
Cauca, el calendario electoral para las elecciones de alcalde municipal de
Yumbo el 6 de noviembre de 2005, en cumplimiento del Acto Legislativo 02 de
2002 (fols. 7 a 15 C. 2).
e.
Copia del acta de
posesión de la Dra. Alaba
Leticia Chávez Jiménez, como alcaldesa del municipio de Yumbo para el periodo
2001 – 2003, de fecha 17 de noviembre de 2000. En este documento se dejó
constancia de que la posesión de hacía de manera anticipada por petición
expresa de la elegida (fols.
67 a 69 C. 2).
f.
Copia del derecho de
petición formulado por Jorge Enrique Fernández Álvarez – candidato a la
alcaldía de Yumbo 2006 – 2007 –, al Consejo Nacional Electoral, el día 20 de
febrero de 2006. Mediante este escrito, el señor Fernández informa que en sentencia del 15 de diciembre
de 2005, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó el fallo del Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca del 12 de agosto de 2004 y, en su lugar,
declaró que el periodo del actual alcalde de Yumbo debía terminar el 31 de diciembre de 2005, de
conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2002. Con fundamento en este fallo,
solicita que se le informe si ya se ha fijado un nuevo calendario electoral
para el municipio o cual será el trámite que se seguirá para la celebración de las elecciones del nuevo
alcalde (fols. 12 y 13 C. 1).
g.
Copia del escrito
enviado por Jorge Enrique Fernández, a la Sección Primera del Consejo de
Estado, el 30 de enero de 2006, con el fin de que se levantara la suspensión de
las elecciones de alcalde de
Yumbo, ordenada en la sentencia de tutela del 6 de octubre de 2005. Para el
efecto, citaba la sentencia dictada el 15 de diciembre de 2005, por la Sección
Quinta de la misma Corporación, en el marco del proceso de nulidad promovido por la Procuraduría contra la elección
de Carlos Alberto Bejarano Castillo como alcalde de Yumbo (fols. 16 y 17 C. 1).
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
A. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de instancia proferido en el
trámite de este proceso, en virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta
Política.
B.
Fundamentos
1.
Presentación del
caso y problema jurídico
Otoniel
Alberto Cifuentes y Carlos Alberto Bejarano Castillo fueron elegidos alcaldes
de los municipios de Guasca (Cundinamarca) y Yumbo (Valle del Cauca),
respectivamente, en octubre de 2003. En las actas que declararon sus elecciones
y en las credenciales correspondientes se señaló que se desempeñarían en el
cargo durante el periodo 2004 – 2007. En consecuencia, tomaron posesión del
mismo en enero de 2004.
En
diciembre y septiembre de 2004, respectivamente, los delegados de la
Registraduría Nacional del Estado Civil para sus departamentos les informaron
que, de conformidad con los oficios RDE-001311 y RDE-001308 de 2004, se
realizarían nuevas elecciones de alcalde en noviembre de 2005.
Los
tutelantes alegan que los oficios aludidos desconocen sus derechos
fundamentales a ser elegidos y al debido proceso, toda vez que mediante ellos
la Registraduría pretende revocar de manera unilateral y sin su consentimiento
– en contravía de lo indicado por el artículo 73 del C.C.A. - el acta que
declaró su elección hasta el 31 de diciembre de 2007, es decir, un acto
administrativo que reconoce derechos a su favor.
Agregan
que en tanto son los sucesores de alcaldes elegidos entre el 30 de octubre de
2000 y el 6 de agosto de 2002, de conformidad con el artículo 7° del Acto
Legislativo 02 de 2002, su periodo terminará el 31 de diciembre de 2007.
Por su
parte, la entidad demandada asegura que la convocatoria a nuevas elecciones se
efectuó en cumplimiento del Acto Legislativo 02 de 2002, pues éste dispone que
los alcaldes que hubieran iniciado su periodo entre el 7 de agosto de 2002 –
fecha de su entrada en vigencia – y el 31 de diciembre de 2003, ejercerían sus
funciones por un periodo equivalente a la mitad del tiempo que hiciera falta
para llegar al 31 de diciembre de 2007.
Al
respecto, precisa que si bien los tutelantes se posesionaron el 1° de enero de
2004, en realidad sus periodos comenzaron el 12 y el 17 de noviembre de 2003,
respectivamente, cuando terminó el periodo de sus antecesores. Explica que los
gobernadores de sus departamentos no estaban facultados para designar en
encargo alcaldes entre dichas fechas y el 31 de diciembre de 2003, de manera
que debían posesionarse de manera inmediata luego de la terminación de los
anteriores alcaldes.
Los
jueces de segunda instancia concedieron el amparo en ambos casos como mecanismo
de protección transitoria y, en consecuencia, ordenaron la suspensión de las
elecciones que la Registraduría pretendía realizar, hasta tanto la jurisdicción
contenciosa administrativa se pronunciara de fondo.
Cabe
precisar que en el caso de Carlos Alberto Bejarano Castillo, previo al anuncio
de la convocatoria a nuevas elecciones, la Procuraduría General de la Nación
formuló demanda de nulidad electoral en contra del acto que declaró su
elección. Las pretensiones fueron denegadas en primera instancia, la decisión
fue recurrida y, el 15 de diciembre de 2005, la Sección Quinta del Consejo de
Estado revocó la providencia y declaró que el periodo del alcalde de Yumbo era
atípico y que, por tanto, debía terminar el 31 de diciembre de 2005.
Por otra
parte, en vista de que en primera instancia el juez de tutela le negó el amparo
a sus derechos fundamentales por estimar que existían otros mecanismos
judiciales de defensa, el Dr. Bejarano Castillo promovió acción de nulidad
simple contra el oficio de la Registraduría que fijó el calendario electoral
2005 del municipio de Yumbo, y solicitó la suspensión provisional de sus
efectos. La solicitud de suspensión provisional fue negada por la Sección
Quinta del Consejo de Estado y, en la actualidad, el peticionario está en
espera de un pronunciamiento de fondo.
En le
caso de Otoniel Alberto Cifuentes, la Procuraduría no promovió acción de
nulidad contra el acta de su elección.
Así las
cosas, corresponde a la Sala determinar si los derechos fundamentales a ser
elegido y al debido proceso de los peticionarios, fueron vulnerados por la
Registraduría Nacional del Estado Civil, al convocar a nuevas elecciones de
alcalde en sus municipios, con fundamento en el artículo 7° del Acto Legislativo
02 de 2002, sin que existiera un previo pronunciamiento judicial que declarara
la nulidad parcial – en cuanto al periodo – de las actas que declararon su
elección.
Ahora
bien, antes de entrar a resolver esta cuestión, la Sala se ocupará de la procedencia
de la acción de tutela en la presente oportunidad, en vista de la presunta
existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. A continuación, analizará
el procedimiento que la Administración debía seguir para convocar a nuevas
elecciones de alcalde en los municipios de Guasca (Cundinamarca) y Yumbo (Valle
del Cauca) en noviembre de 2005, en el caso de que, en efecto, los periodos de
los demandantes fueran atípicos y conforme al artículo 7° del Acto Legislativo
02 de 2002, debieran haber terminado el 31 de diciembre de 2005. Por último,
verificará si ese procedimiento fue seguido por la entidad demandada o si, por
el contrario, ésta vulneró el derecho al debido proceso de los tutelantes.
2.
Procedencia de
la acción de tutela en el presente caso
Los
accionantes solicitan que se conceda el amparo a sus derechos fundamentales
como mecanismo transitorio de defensa, dada la falta de idoneidad de las
acciones contenciosas ordinarias para evitar la consumación del perjuicio
irremediable al que – afirman – se encuentran enfrentados.
Esta
postura fue acogida por los jueces que en primera y segunda instancia
conocieron de la acción de tutela interpuesta por Otoniel Alberto Cifuentes –
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado -, así como por
el juez que en segunda instancia conoció de la tutela promovida por Carlos
Alberto Bejarano Castillo – Sección Primera del Consejo de Estado -. En efecto,
a juicio de estas corporaciones, si bien los actores contaban con la acción de nulidad para impugnar los oficios de
la Registraduría mediante los cuales se convocaba a comicios en sus municipios,
dicho mecanismo carecía de la eficacia e idoneidad necesarias para lograr una
pronta protección de los derechos fundamentales involucrados y, así, evitar  la
consumación de un perjuicio irremediable. Lo anterior, dado que la resolución
de estas acciones puede tardar largo tiempo y, mientras tanto, lo más probable
es que se agotara el periodo para el cual los tutelantes habían sido electos.
La Corte Constitucional también ha avalado esta argumentación.
Así, por ejemplo, en la sentencia T-895 de 2005[1], se ocupó de la acción de tutela
instaurada por el alcalde electo en el municipio de Simbundoy (Putumayo), el 23
de octubre de 2003, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, debido a
que ésta convocó a nuevas elecciones de alcalde a finales de 2005. En primera y
segunda instancia, el amparo había sido denegado porque los jueces de
conocimiento consideraban que existían otros mecanismos judiciales de defensa y
que no era evidente la presencia de un perjuicio irremediable. La Corte
entonces revocó los fallos y concedió la tutela como mecanismo transitorio,
toda vez que estimó, por una parte, que era evidente la existencia de un
perjuicio irremediable, y, por otra, que las acciones ordinarias no eran
idóneas para evitar su consumación. Al respecto, manifestó lo que sigue:
“4. En el presente asunto es
evidente que el señor Mejía Bustos cuenta con otro medio de defensa judicial,
que es  la acción de nulidad contra el calendario electoral fijado por la
Registraduría Nacional del Estado Civil para las elecciones en el Municipio de
Sibundoy. Ello es tan claro que incluso dentro del proceso se puede observar
(folios 254 ss) que, el día 1º de marzo de 2005, el actor instauró una demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de
Nariño, contra las actuaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil
relacionadas con su período de gobierno como  alcalde de Sibundoy.
Sin embargo, dadas las circunstancias concretas de este caso, la
Sala de Revisión considera que es procedente la acción de tutela. Tal como se
señaló en la sentencia T-778 del 2005,[2] el derecho político de desempeñar
cargos de elección popular se ejerce en momentos constitucionalmente
preestablecidos que no pueden ser sustituidos o postergados. El derecho a
desempeñar un cargo de gobierno se encuentra circunscrito a límites temporales,
establecidos por la Constitución. Por lo tanto, el ejercicio del derecho no
puede llevarse a cabo en cualquier tiempo y de cualquier manera, sino que
responde a una delimitación constitucional.
Con base en la información que
había recibido acerca del período que gobernaría, el actual alcalde de Sibundoy
elaboró un programa de gobierno para cuatro años. Luego de su elección, fue
enterado por la Registraduría de que su período se reduciría en dos años. Al
respecto se le comunicó que el 6 de noviembre de 2005 se realizarán las
elecciones para elegir el nuevo burgomaestre y que el 19 de agosto vencía la
inscripción de candidaturas.
El calendario diseñado por la
Registraduría Nacional del Estado Civil apareja que el municipio se encuentre
ya en medio del debate electoral y que el alcalde en ejercicio tenga que dejar
su cargo, a pesar de que, muy probablemente, para ese momento no se conozca el
resultado de la demanda contencioso administrativa. Además, lo cierto es que a
partir de la comunicación acerca de las nuevas elecciones, los programas y
planes de gobierno del actor se han visto perturbados, al igual que la
gobernabilidad del municipio. Por eso, es preciso obtener una definición célere
acerca de la decisión de la Registraduría de convocar a nuevas elecciones. En
este caso concreto se encuentra en entredicho la oportunidad del ejercicio de
los derechos políticos del actor y de los electores, y por eso es preciso que
se profiera una pronta resolución acerca de la determinación de la
Registraduría. Para ello no resultan eficaces los mecanismos ordinarios, razón
por la cual es procedente la acción de tutela, como mecanismo  transitorio.
Los anteriores argumentos conducen
a la Sala de Revisión a la conclusión de que en este caso se presentan los
requisitos de certeza e inminencia necesarios para la configuración de un
perjuicio irremediable. El municipio se encuentra ya en campaña electoral, se
acerca el día de las elecciones y cada día que transcurre hace más patente la
amenaza contra los derechos políticos del actor y de los electores del
municipio. Además, el perjuicio que causa la indefinición jurídica es urgente y
grave, ya que, conforme pasa el tiempo, la posibilidad de ejercer el derecho
político va disminuyendo, dado que el período de gobierno que configura el
ejercicio del derecho pasivo de sufragio va transcurriendo, sin que sea posible
postergarlo, diferirlo o reemplazarlo.”
Posteriormente, en la sentencia T-1080 de 2005[3], la Corte
abordó la demanda promovida por la alcaldesa de San Antonio de Palmito (Sucre)
electa en octubre de 2003, contra la Registraduría del Estado Civil, por
convocar a nuevas elecciones en octubre de 2005, sin contar con previo
pronunciamiento judicial que declarara que su periodo terminaba en diciembre de
2005. En esta ocasión, la Corporación manifestó sobre este punto:
“Ello
es así porque en el primero de los supuestos, es decir, admitiendo que el acto
mediante el cual se fijó el calendario electoral no es susceptible de ser
controvertido mediante la acción contenciosa, sería obvia la inexistencia de
otro mecanismo judicial para controvertirlo y proteger los derechos
fundamentales que se dicen vulnerados. Ahora bien, si se concluye que el acto
puede ser controvertido mediante la acción de nulidad, resultan dados los
presupuestos para que de manera excepcional la tutela proceda, pues en las
circunstancias concretas, dicho mecanismo no es a juicio de la Sala eficaz para
la protección de los derechos.
En
efecto, los comicios convocados por la Registraduría Nacional del Estado Civil
comportan que el municipio de San Antonio de Palmito se encuentre ya en un
debate electoral y que en forma inminente la actual mandataria tenga que dejar
su cargo en momentos en que no se podría conocer una definición sobre la
legalidad de la decisión que le afecta, sin contar con el hecho de que por
cuenta de la espera por la determinación que deba adoptarse con ocasión del
ejercicio de los mecanismos de defensa ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, se haría ilusorio el restablecimiento efectivo de los derechos
fundamentales que se invocan, circunstancias que aunadas permiten concluir
sobre la falta de eficacia e idoneidad de dicho mecanismo.
Se suma
a lo anterior la necesidad de adoptar una decisión célere si se toma en cuenta
que frente a una indefinición jurídica de estas características, se avizoran
consecuencias que no sólo comprometen los derechos fundamentales de la
accionante sino también de los electores y que inclusive involucran asuntos de
orden público como son los traumatismos en el programa de gobierno de la actual
mandataria y la gobernabilidad misma del municipio.
(...)
Para la
Sala no cabe duda que la realización de los comicios en la fecha programada, es
decir, con la concreción y consumación de los efectos de una decisión
administrativa cuya legalidad no puede ser definida en forma oportuna y que
deja en entredicho los derechos fundamentales de la actual mandataria del
municipio de Palmito, queda en evidencia la falta de idoneidad del mecanismo
contencioso para precaver el impacto que dicha decisión tiene en el haber
jurídico de la accionante y permite concluir que la espera de una decisión por
dicha vía -por inoportuna- resulta ineficaz para la protección de los derechos
fundamentales invocados por ella.”
Con fundamento en estas consideraciones, la Sala observa que en la
presente ocasión, a pesar de que los tutelantes pueden ejercer la acción de
nulidad en contra de los oficios de la Registraduría que fijaron los
calendarios electorales para sus respectivos municipios, dicho mecanismo no
resulta idóneo para evitar la consumación del perjuicio irremediable al que se
enfrentan. Lo anterior, por cuanto (i) los derechos políticos deben ejercerse
dentro del termino perentorio que señala el ordenamiento y, en particular, la
Constitución; (ii) para el momento en que su demanda sea resuelta, lo más
probable es que ya hayan sido obligados a dejar el cargo; y (iii) es necesaria
una decisión célere para no perturbar la gobernabilidad de los municipios  ni
la ejecución del plan de gobierno propuesto por los demandantes.
3.
Procedimiento
que debía seguir la Registraduría Nacional del Estado Civil para poder convocar
a nuevas elecciones en los municipios de Guasca y Yumbo. Análisis del caso
concreto
Examinada
la procedencia de la acción, la Sala entrará a determinar el procedimiento que
la accionada debía haber seguido para convocar a nuevas elecciones de alcalde
en los municipios de Guasca y Yumbo, en el año 2005.
Los
demandantes aseguran que el día 26 de octubre de 2003, fueron elegidos alcaldes
de los municipios de Guasca (Cundinamarca) y Yumbo (Valle del Cauca), respectivamente,
para el periodo 2004 – 2007. Afirman que este periodo se indicaba en el
formulario de inscripción de su candidatura, así como en las actas que
declararon su elección y las correspondientes credenciales expedidas a su
nombre.
No
obstante, alegan que mediante los oficios RDE-001311 y RDE-001308 de 2004, la
demandada desconoció la presunción de legalidad de tales actos administrativos,
y procedió de manera unilateral y sin pronunciamiento judicial previo a
revocarlos y a convocar a nuevas elecciones a finales del año 2005.
Una
conducta de la Registraduría igual a la descrita fue estudiada en las
sentencias T-895 y T-1080 de 2005. En estas providencias, la Corte fue enfática
en señalar que independientemente de que el periodo de los tutelantes terminara
o no en el 2005, según lo dispuesto por el Acto Legislativo 02 de 2002, esta
entidad no estaba facultada para desconocer una serie de actos administrativos
que reconocían que sus periodos terminaban en diciembre de 2007, que estaban en
firme y que gozaban de presunción de legalidad.
A esto
agregó que si la demandada consideraba que tales actos eran ilegales y
pretendía revocarlos, dado que su contenido era de carácter particular y
concreto y reconocían un derecho a favor de un particular, debía haber contado
con el consentimiento expreso de los accionantes, según lo señalado por el
artículo 73 del C.C.A. En caso contrario, debía haberlos demandado ante la
jurisdicción contencioso administrativa, como lo indica el numeral 1° artículo 149
ibídem.
Además,
precisó que no había lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad – la
Registraduría alegaba que estaba dando aplicación directa al mandato del Acto
Legislativo 02 de 2002 –, pues ésta no puede ser utilizada para revocar actos administrativos
que crean derechos de carácter particular y concreto.
Por estas
razones, concluyó que el derecho al debido proceso de los peticionarios había
sido vulnerado y, en consecuencia, concedió la tutela como mecanismo de
protección transitorio hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa
se pronunciara de manera definitiva sobre la controversia. Así mismo, ordenó la
suspensión de las elecciones convocadas por la Registraduría.
La
adopción de una protección transitoria en esos procesos se justificaba en que,
en primer lugar, a pesar de la violación del derecho al debido proceso, los
demandantes contaban con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, la acción
de nulidad contra los oficios de la Registraduría que fijaron los calendarios
electorales de sus municipios; y, en segundo lugar, en que la controversia
sobre si el periodo de los mandatarios era típico o atípico sólo podía ser
resuelta por la jurisdicción contencioso administrativa. Por estas razones, en
concordancia con el Decreto 2591 de 1991, la Corporación precisó que los
accionantes debían interponer sendas demandas de nulidad en contra de dichos
oficios y que la protección de la sentencia surtiría efectos hasta que la
jurisdicción contenciosa se pronunciara sobre las mismas de manera definitiva.
Estos
mismos razonamientos serán acogidos en la presente providencia. Ciertamente, en
este caso, la Sala también advierte que la Registraduría vulneró el derecho al
debido proceso de los peticionarios, por las siguientes razones:
La Sala
observa que - como en los casos antes estudiados -, si bien los oficios
RDE-001311 y RDE-001308 de 2004 de manera expresa no disponen la revocatoria
directa de las actas que declararon la elección de los demandantes, en la
práctica tal fenómeno se produjo. Esto es así por cuanto con la fijación de un
calendario electoral para la elección de nuevos alcaldes en Guasca y Yumbo en
el 2005, la Registraduría desconoció tácitamente el periodo reconocido en
dichas actas para el mandato de los peticionarios: 2004 – 2007.
De esta
manera, la accionada revocó de manera unilateral un acto administrativo de
carácter particular y concreto que reconocía un derecho en cabeza de los
doctores Cifuentes y Bejarano - el derecho a gobernar sus municipios por el
periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007 -
y que gozaba de presunción de legalidad.
Ahora
bien, conforme a los artículos 73 y 149 del C.C.A., para haber revocado dicho
acto de manera legal, la Registraduría debía haber obtenido el consentimiento
del titular del derecho reconocido, es decir, de los accionantes, o demandar el
acto administrativo que declaraba la elección de los mismos ante la
jurisdicción contenciosa administrativa. En el presente caso, la Registraduría
no obró de esta manera, razón por la cual vulneró el derecho al debido proceso
de los demandantes.
En este
punto cabe anotar que aunque la interpretación del artículo 7º del Acto
Legislativo 02 de 2002 hecha por la demandada fuera correcta y, en efecto, el
periodo de los tutelantes debiera haber terminado en el 2005, ello no es óbice
para que desconociera los procedimientos legalmente previstos para revocar
actos administrativos como el objeto de la controversia y, por esta vía,
vulnerar el derecho al debido proceso de los demandantes.
La
Registraduría tampoco podía alegar que estaba aplicando la excepción de
inconstitucionalidad ante el mandato del Acto Legislativo 02 de 2002, por tres
razones:
En
primera instancia, porque como lo ha señalado en reiteradas oportunidades esta
Corporación, la excepción de inconstitucionalidad no puede emplearse para
revocar actos administrativos de carácter particular y concreto que reconocen
derechos a favor de un particular.[4]
En
segunda instancia, por cuanto el debido proceso, además de ser un derecho
fundamental, es un principio a partir del cual debe interpretarse la
Constitución y todo el ordenamiento. En este orden de ideas, una interpretación
de un precepto constitucional que desconozca el debido proceso de los
ciudadanos, no puede estimarse ajustada a la Carta.
Por
último, dado que no es claro que en casos como el que ahora aborda la Sala
exista una contradicción evidente entre el mandato constitucional y el
contenido de los actos que declararon la elección de los alcaldes por el
periodo 2004 - 2007. Ciertamente, no puede hablarse de una contradicción
manifiesta, ya que casos como el presente plantean una colisión entre la
protección de un derecho fundamental – el debido proceso – y la aplicación de
un mandato constitucional- el que se deriva del artículo 7° del Acto
Legislativo 02 de 2002 -.
Así las
cosas, la Sala confirmará los fallos de segunda instancia, en tanto concedieron
el amparo a los derechos fundamentales de los demandantes de manera
transitoria. De nuevo, el amparo tendrá efecto hasta que la jurisdicción
contenciosa se pronuncie de fondo sobre las demandas de nulidad que los
accionantes debían interponer contra los oficios RDE-001311 y RDE-001308 de
2004 de la Registraduría, según lo indicado en las providencias de tutela de
segunda instancia.
Sin
embargo, la Sala observa que en el caso de Carlos Alberto Bejarano Castillo –
alcalde de Yumbo - se presenta una dificultad adicional que la Sala pasará a
estudiar:
A
mediados del año 2004, con fundamento en el artículo 7º del Acto Legislativo 02
de 2002, la Procuraduría Regional del Valle del Cauca interpuso acción de
nulidad electoral en contra del acta que declaró la elección del doctor
Bejarano como alcalde de Yumbo. Mediante esta demanda, la Procuraduría buscaba
que la jurisdicción contencioso administrativa declarara que el periodo del
peticionario terminaba en diciembre de 2005. El 12 de agosto de 2004, el
Tribunal Administrativo del Valle negó las pretensiones de la Procuraduría. Por
esta razón, esta entidad impugnó el fallo ante el Consejo de Estado.
Posteriormente,
el 20 de septiembre de 2004, la Registraduría Nacional del Estado Civil, a
través del oficio RDE-001308, fijó el calendario electoral para la elección de
un nuevo alcalde en el municipio de Yumbo, el 6 de noviembre de 2005. Cabe
aclarar que para este momento la jurisdicción contencioso administrativa aún no
se había pronunciado de manera definitiva sobre la acción de nulidad electoral
presentada por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca contra el acta que
declaró la elección del demandante.
El 31 de
marzo de 2005, Carlos Alberto Bejarano Castillo promovió una acción de tutela
contra la Registraduría, por considerar que con la expedición del oficio
RDE-001308 de 2004 estaba vulnerando su derecho al debido proceso. En primera
instancia, el amparo le fue negado porque, a juicio del a quo, el
peticionario podía acudir a la acción de nulidad contra dicho oficio para
lograr la protección de su derecho fundamental.
A pesar
de que el actor impugnó esta decisión, presentó la respectiva demanda de
nulidad simple contra el oficio RDE-001308 de 2004 de la Registraduría. En su
demanda, solicitó la suspensión provisional de este acto; sin embargo, en auto
del 28 de julio de 2005, ésta le fue negada por la Sección Quinta del Consejo
de Estado – Corporación que en la actualidad conoce de esta controversia -.
En
segunda instancia, el amparo constitucional fue concedido al doctor Bejarano
como mecanismo transitorio, pues el ad quem estimó que, a pesar de que
la acción de nulidad simple contra el oficio RDE-001308 de 2004 de la
Registraduría no era idónea para proteger el derecho al debido proceso de
aquél, en todo caso éste debía acudir a ella. Lo anterior, dado que la
controversia de fondo sólo podía ser resuelta por el juez natural del asunto,
es decir, la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden de ideas,
el funcionario judicial precisó que los efectos de la sentencia de tutela se
prolongarían hasta que la dicha jurisdicción emitiera un pronunciamiento de
fondo sobre la referida acción de nulidad que, por demás, - recuerda la Sala -
ya había sido promovida por el actor.
El 15 de
diciembre de 2005, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió el recurso
de apelación presentado por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca,
contra la sentencia del 12 de agosto de 2004 del Tribunal Administrativo del
Valle, en el marco del proceso de nulidad electoral del acta que declaró la
elección de Carlos Alberto Bejarano Castillo como alcalde de Yumbo para el
periodo 2004 – 2007. En esta sentencia, el Consejo de Estado acogió los
argumentos de la Procuraduría – los mismos expuestos en este proceso por la
Registraduría – y, en consecuencia, declaró la nulidad parcial del acta en
cuanto al periodo y señaló que éste debía terminar en el 2005.
A la
fecha, el Consejo de Estado no ha resuelto la acción de nulidad simple
promovida por el accionante en contra del oficio RDE-001308 de 2004 de la
Registraduría.
Como se
observa, la Sala ahora se enfrenta a que la acción de nulidad electoral
promovida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca contra el acta que
declaró la elección del doctor Bejarano fue fallada antes que la acción de
nulidad simple interpuesta por éste contra el oficio RDE-001308 de 2004 de la
Registraduría.
En este
contexto, la Sala se pregunta si con la decisión del 15 de diciembre de 2005 de
la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso electoral referido, el
fallo de tutela que concedió el amparo constitucional de manera transitoria en
segunda instancia debe perder sus efectos.
La Sala
considera que esto no es así porque dicha providencia no puede convalidar el
acto administrativo que la Registraduría expidió en el 2004 para convocar a
nuevos comicios de alcalde en el municipio de Yumbo, desconociendo el derecho
al debido proceso del accionante. En efecto, la decisión en mención anuló parcialmente
el acta que declaró la elección del peticionario en cuanto al periodo, pero no
analizó la actuación de la Registraduría presuntamente contraria a artículo 29
de la Constitución y a los artículo 73 y 149 del C.C.A..
En este
orden de ideas, la Sala confirmará los fallos objeto de revisión bajo el
entendido de que el amparo transitorio continuará surtiendo efectos hasta que
la jurisdicción contenciosa se pronuncie sobre las demandas de nulidad simple
interpuestas por los actores contra los oficio RDE-001311  y RDE-001308 de 1004
de la Registraduría.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR los fallos proferidos el 22 de agosto de
2005, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A (expediente
T-1.238.314) y el 6 de octubre de 2005, por el Consejo de Estado, Sección
Primera (expediente T-1.238.329), que concedieron la tutela transitoria al
derecho fundamental al debido proceso de Otoniel Alberto Cifuentes y Carlos
Alberto Bejarano Castillo.
SEGUNDO: Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, las corporaciones de origen harán las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO  ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[2] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[3] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[4] Al respecto, esta Corporación
manifestó lo que sigue en la sentencia C-069 de 1995, M.P. Hernando Herrera
Vergara:
“Si bien es cierto que por regla general
las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los
servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en
contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01
de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los
ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional,
debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que
ordena -se repite- que "en todo caso de incompatilibidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que
trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y
por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el
ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica
de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de
un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de
inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos
adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no
sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la
misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.” Ver también la sentencia SU-544 de 2001,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.