T-462-93
Sentencia No
Sentencia T-462/93
PERSONERO MUNICIPAL-Facultades/LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA
El Defensor del Pueblo delegó en los
Personeros Municipales de todo el país la facultad, condicionando el ejercicio de la acción
a dos hipótesis: 1) que cualquier persona se lo solicite, o 2) que la persona
se encuentre en situación de indefensión.
ACCION DE TUTELA-Indefensión
El sólo elemento subjetivo, representado en
la prevención ante una
eventual actuación arbitraria de la autoridad pública, no es suficiente para
concluir que la persona afectada se halla en situación de indefensión.
LEGITIMACION POR ACTIVA-Cualquier persona puede interponer acción
de tutela ante la vulneración
o amenaza de los derechos de los niños
La interpretación literal del último inciso
del artículo 44 de la Carta, que permite a cualquier persona exigirle a la
autoridad competente el cumplimiento de su obligación de asistir y proteger al
niño, no puede dar
lugar a restringir la intervención de terceros solamente a un mecanismo
específico de protección de los derechos, vgr. la acción de cumplimiento
consagrada en el artículo 87 de la Constitución. Este entendimiento de la norma
limitaría los medios jurídicos
instituidos para la defensa de los derechos del menor, quien por su frágil
condición debe recibir una protección especial.
REF: Expediente T- 15837
Actor: PEDRO MANUEL VIDAL JOIRO
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) días de octubre de mil
novecientos noventa y tres (1993)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos
Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I
A
En el proceso de tutela T-15837 interpuesto
por PEDRO MANUEL VIDAL JOIRO, Personero Municipal de Riohacha, contra el
Alcalde Municipal de Riohacha.
ANTECEDENTES
1. PEDRO MANUEL VIDAL JOIRO, en calidad de
Personero Municipal de Riohacha y Delegado del Defensor del Pueblo, interpuso
acción de tutela contra el Municipio de Riohacha, representado legalmente por
la Alcaldesa Mayor, CARMEN GARZON FREYLE. Manifiesta el accionante que la administración
municipal adeuda a sus empleados el pago de salarios y prestaciones sociales
correspondientes a los años 1991, 1992 y 1993, lo que ha deteriorado el
ambiente de trabajo en las entidades municipales y erosionado la credibilidad y confianza en el
gobierno local.
2. El accionante solicita la protección del
derecho fundamental al trabajo de los empleados del ente territorial en
cuestión. Agrega que los maestros de Riohacha hacen parte del grupo de
acreedores de salarios
atrasados y que su descontento puede generar un paro indefinido en el sector
educativo con la consiguiente violación de los derechos de los niños. El
funcionario público anexa a su escrito de tutela copia de la petición elevada
ante su despacho por la
Asociación de Padres de Familia del Colegio Livio Reginaldo Fishione, donde se
le solicita intervenir ante la Alcaldía, con el objeto de que sean canceladas a
los maestros las 14 mesadas atrasadas.
3. El Juez Unico Laboral del Circuito de
Riohacha inicialmente
inadmitió la acción debido a que el Personero no acreditó la delegación hecha
por el Defensor del Pueblo. Mediante escrito del 24 de Marzo, el accionante
presentó la resolución 001 de abril 2 de 1992 por la que el Defensor del Pueblo
resolvió "delegar en los
Personeros Municipales en todo el país la facultad de interponer acción de
tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en
situación de indefensión". También precisó que, a pesar de existir otros
medios de defensa judicial,
los funcionarios se ven obligados a abstenerse de usarlos para "no correr
el riesgo de ser declarados insubsistentes, por ser empleados de libre
nombramiento y remoción del Ejecutivo Municipal". Finalmente, mediante
auto de marzo 30 de 1993, el fallador
admite la demanda y requiere a la Alcaldía Municipal informes sobre la
situación salarial y prestacional de los empleados del municipio.
4. El Tesorero General del Municipio
certifica que a los empleados - en general - de la administración se les adeudan los salarios del mes de diciembre
de 1991, de los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo, noviembre y
diciembre de 1992 con sus respectivas primas de junio y navidad, y de los meses
de enero, febrero y marzo de 1993. Adicionalmente y respecto de los docentes afirma que "los
profesores de LIVIO REGINALDO FISSHIONE no pertenecen a la nómina de la
administración, su vinculación se realiza a través de aportes mensuales que la
administración debe girar para sufragar los gastos de funcionamiento de ese establecimiento educativo."
Igualmente se allega al proceso copia de
los estados financieros del municipio de Riohacha que reflejan en su situación
fiscal un déficit de tesorería a 31 de Diciembre de 1992 de $1.338.344.775.
5. El Juzgado Laboral del Circuito de Riohacha, mediante sentencia de
abril 2 de 1993, se declara inhibido para pronunciarse sobre la vulneración de
los derechos de los empleados públicos municipales por ausencia de legitimación
del actor, niega por improcedente la tutela en lo que respecta al Personero Municipal y concede la tutela
de los derechos de los niños, estudiantes del Colegio LIVIO REGINALDO
FISSHIONE. Respecto de la petición en favor de los empleados públicos del
Municipio, el juez estimó que el Personero Municipal no tenía legitimidad para ejercer la acción en su
nombre puesto que la resolución del Defensor del Pueblo lo faculta para
interponer acción de tutela sólamente cuando el afectado se lo solicita o se
encuentra en estado de indefensión. Sin embargo, agrega el fallador, no aparece constancia de que los
empleados hayan solicitado al Personero la formulación de la acción de tutela,
ni puede predicarse de ellos un estado de indefensión, ya que no se vislumbra
una conducta que les impida ejercer la defensa de sus derechos directamente y tampoco es atendible el
criterio especulativo según el cual se abstienen de presentar una acción
dirigida a hacer efectivo el pago de los salarios adeudados por temor a la
declaratoria de insubsistencia.
En cuanto al derecho al trabajo del Personero Municipal, encuentra el juez
de tutela que efectivamente ha sido vulnerado por el no pago oportuno de la
remuneración correspondiente, pero dado que existen otros medios judiciales, la
acción es improcedente.
En lo tocante al derecho a la educación
considera que cualquier persona está legitimada para exigir de la autoridad el
cumplimiento de las obligaciones del Estado en relación con los niños, con
fundamento en el artículo 44 de la Constitución. A su juicio, de las pruebas allegadas al proceso, se
observa que los profesores del colegio mencionado pertenecen a la nómina del
ente territorial, ya que su vinculación se realiza mediante aportes mensuales
de la administración para sufragar los gastos de funcionamiento del centro educativo, por lo que el
incumplimiento de la obligación de efectuar los giros dinerarios amenaza el
derecho a la educación de los alumnos del Colegio LIVIO REGINALDO FISSHIONE. En
consecuencia, ordena a la Alcaldía "adoptar una conducta diligente" y "remitir al colegio los
recursos necesarios para su funcionamiento".
6. El Alcalde Municipal del Municipio de
Riohacha impugnó la anterior sentencia por considerar que el juez falló
extra-petita al amparar el derecho a la educación de los niños. En su concepto, la educación es un
servicio público que se presta según el principio de continuidad y que frente a
posibles interrupciones del mismo la vía procedente es la acción de
cumplimiento y no la acción de tutela, por lo que solicita la revocatoria de la sentencia.
7. El Personero Municipal y delegado del
Defensor del Pueblo también impugnó el fallo. Insiste en los argumentos
expuestos anteriormente en el sentido de que por temor a represalias los
empleados del municipio no son capaces de interponer acción de tutela ni están dispuestos a solicitar
por escrito el ejercicio de acciones judiciales a su nombre. Por otra parte,
considera que si se tutelan los derechos de los niños del colegio LIVIO
REGINALDO FISSHIONE deben también tutelarse los derechos de los hijos de los empleados cuyos padres se
encuentran privados de los medios necesarios para el sostenimiento de sus
familias.
8. La Sala Plena del Tribunal Superior de
Riohacha, mediante sentencia de mayo 13 de 1993, revocó la decisión impugnada
en el sentido de denegar la
tutela de los derechos de los empleados públicos y de los niños, pero la
concedió en favor del Personero Municipal. Considera el Tribunal que el
accionante no estaba legitimado para interponer la acción de tutela en nombre
de los empleados del municipio
ni de los niños del mencionado colegio, puesto que en el proceso no aparece
solicitud de los primeros ni de los padres de familia del colegio, como tampoco
se encontraban, unos y otros, en situación de indefensión que les impidiera ejercer la acción de tutela directamente.
Respecto de la legitimación establecida en el artículo 44 de la Constitución
considera el Tribunal que hace referencia a las acciones de cumplimiento.
9. Como fundamento de la decisión de
conceder la tutela del derecho
al trabajo en favor del Personero Municipal, el Tribunal asevera que la acción
no busca solamente el pago de los sueldos atrasados, sino que pretende también
que el trabajo sea retribuido con el pago oportuno de los salarios, conforme a
lo establecido en el artículo
53 de la Carta Política. En este caso, se trata de un derecho económico y
social que, dada su conexión con el derecho fundamental al trabajo, se torna
tutelable.
"No se trata únicamente del pago de
sueldos atrasados obtenibles mediante otro medio de defensa judicial sino del derecho tutelable a que la
Alcaldía pague oportunamente, con sus implicaciones de condiciones dignas y
justas o de dignidad humana del trabajador y sus circunstancias de debilidad
manifiesta, atendible como lo manda el artículo 13 de la Constitución Nacional. No se trata de un simple
asunto de justicia laboral común sino de tutela de derechos fundamentales,
obtenibles mejor por esta vía subsidiaria, "al menos por lo que respecta a
la certeza y eficacia" de estos derechos."
Manifiesta finalmente el Tribunal que, de
acuerdo a los informes aportados al proceso, la situación económica de la
administración municipal de Riohacha es difícil pero no de tal gravedad que le
impida disponer de los recursos para evitar la violación del derecho al trabajo del petente, amparado por la
previsión de rango constitucional que otorga prioridad al gasto público social
sobre cualquier otra asignación
10.  Remitido el expediente a la Corte
Constitucional para su eventual revisión, mediante auto de julio 7 de 1993 fue seleccionado para
revisión y correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Contenido de la solicitud y decisiones de
instancia
1. El Personero Municipal de Riohacha
interpuso acción de tutela
contra la Alcaldía en favor de los empleados del ente territorial - incluido el
petente -, a quienes se adeudan numerosos salarios y prestaciones de los años
1991, 1992 y 1993, por vulneración del derecho fundamental al trabajo, y en
nombre de los estudiantes del
colegio LIVIO REGINALDO FISSHOINE, menores que ven amenazado su derecho a la
educación por la omisión de la Alcaldía de efectuar los giros dinerarios para
el funcionamiento del centro educativo. Los falladores de instancia coinciden en
afirmar que el petente carece
de legitimación para interponer la acción en favor de los empleados
municipales, pero divergen en sus apreciaciones respecto a la posibilidad de
ejercer - con fundamento en el artículo 44 de la Carta - la acción de tutela en
nombre de los niños cuyo
derecho a la educación puede estar amenazado. En relación con la vulneración
del derecho al trabajo del Personero Municipal, el juez de primera instancia y
el Tribunal están de acuerdo en que se vulnera por el incumplimiento de la administración de pagar oportunamente las
prestaciones correspondientes, pero mientras que el primero considera
improcedente la acción de tutela porque existen otros medios de defensa
judicial, el fallador de segunda instancia la concede con el argumento de que ninguno de tales medios es tan eficaz
como el mecanismo consagrado en el artículo 86 de la Carta para la defensa
inmediata de los derechos fundamentales.
2. En ejercicio de las competencias que la
Constitución y la ley le confieren para revisar las sentencias de tutela de los derechos fundamentales (CP
art. 241-9), la Sala debe entrar a determinar la legitimación del Personero
Municipal de Riohacha para interponer la acción de tutela y la procedencia de
ésta en las circunstancias concretas del caso.
Legitimación de los Personeros Municipales
para interponer acciones de tutela a nombre de terceros
3. El artículo 282 numeral 3º de la
Constitución otorga al Defensor del Pueblo la facultad de interponer acciones
de tutela, sin perjuicio del derecho que le asiste a los interesados. Por su parte,  el
artículo 49 del Decreto 2591 de 1991 autoriza a los Personeros Municipales, en
su calidad de defensores en la respectiva entidad territorial y por delegación
expresa del Defensor del Pueblo, para interponer acciones de tutela o representar a éste último en las
que interponga directamente.
En desarrollo de los preceptos
constitucionales y legales, el Defensor del Pueblo, mediante resolución 001 de
abril 2 de 1992, delegó en los Personeros Municipales de todo el país la mencionada facultad, condicionando
el ejercicio de la acción a dos hipótesis: 1) que cualquier persona se lo
solicite, o 2) que la persona se encuentre en situación de indefensión.
4. El primer supuesto habilitante para
interponer la acción de tutela
a nombre de otros no se configura en el presente caso, ya que en el expediente
no aparece prueba alguna de solicitud elevada por los empleados del municipio
de Riohacha con miras a promover la intervención del Personero ante la
jurisdicción constitucional.
5. En lo que concierne a la posible
situación de indefensión de los afectados consistente en no poder demandar
judicialmente a la administración debido al temor de ser declarados
insubsistentes dada su condición de empleados de libre nombramiento y remoción, la Sala tampoco encuentra que
este supuesto de hecho esté demostrado. El sólo elemento subjetivo,
representado en la prevención ante una eventual actuación arbitraria de la
autoridad pública, no es suficiente para concluir que la persona afectada se halla en situación de indefensión.
Como lo ha sostenido esta Corporación en pasadas ocasiones, esta situación se
configura cuando una persona "se encuentra inerme o desamparada, es decir,
sin medios físicos o jurídicos de defensa o con medios y elementos insuficientes para resistir o repeler
la agresión o la amenaza de vulneración, a su derecho fundamental"
(Sentencia ST-161 de 1993). El ejercicio de las acciones legales en contra de
la administración con miras a obtener el reconocimiento de determinados derechos no es un factor que permita
presumir una respuesta vindicativa por parte de la autoridad demandada. De
todas formas, las decisiones adversas a los trabajadores motivadas en el
ejercicio legítimo de sus derechos, carecerían de válidez.
No habiendo podido establecerse la legitimación para actuar en
nombre de los empleados públicos por parte del Personero Municipal de Riohacha,
se procederá a confirmar la decisión del Tribunal de segunda instancia en el
sentido de denegar la tutela solicitada por falta de legitimación para instaurar la acción.
Legitimación de cualquier persona para
interponer acciones de tutela en favor de los derechos fundamentales del niño
6. A diferencia de lo afirmado por el
Tribunal de tutela, esta Corte considera que cualquier persona puede interponer
acción de tutela ante la eventualidad de una vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales del niño. La interpretación literal del último inciso del artículo 44 de la Carta,
que permite a cualquier persona exigirle a la autoridad competente el
cumplimiento de su obligación de asistir y proteger al niño, no puede dar lugar
a restringir la intervención de terceros solamente a un mecanismo específico de protección de los derechos,
vgr. la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución.
Este entendimiento de la norma limitaría los medios jurídicos instituidos para
la defensa de los derechos del menor, quien por su frágil condición debe recibir una protección especial.
No obstante lo anterior, si bien el petente
está legitimado para interponer la  acción de tutela contra la administración
municipal para defender los derechos fundamentales de los niños, en el presente
caso la Corporación estima
que, siendo la pretensión principal el pago de los salarios y prestaciones
adeudados a los empleados del municipio - entre ellos los educadores del
Colegio LIVIO REGINALDO FISSHOINE -, la amenaza del derecho a la educación de los menores es por el momento indirecta y
eventual. No existe, por tanto, una amenaza directa que se cierna sobre los
derechos fundamentales de los menores de edad, razón suficiente para rechazar
la tutela solicitada en su nombre.
Improcedencia de la acción de tutela para reclamar el pago de
salarios y prestaciones
7. La Sala comparte plenamente las
consideraciones expuestas por los falladores de instancia en el sentido de que
existe una vulneración del derecho fundamental al trabajo de los empleados del
municipio de Riohacha,
originada en el hecho de no recibir oportunamente la justa remuneración que les
corresponde por las labores a su cargo. La gravedad de la omisión de las
autoridades en el cumplimiento de sus derechos constitucionales y legales -
actuación que compromete la
legitimidad de las instituciones y la confianza en la administración pública -
justifica la decisión de poner en conocimiento del órgano de control respectivo
esta situación con el fin de que se adelanten las investigaciones de rigor.
8. Ahora bien, la acción de tutela, por
expresa disposición constitucional (CP art. 86), no está llamada a sustituir o
remplazar los medios de defensa judicial establecidos en la ley para la defensa
de los derechos. La procedencia de este mecanismo constitucional debe evaluarse, según su eficacia,
atendiendo a las circunstancias concretas en que se encuentra el solicitante.
El Tribunal de segunda instancia, basado en providencias de esta Corporación,
no sólo reconoce el valor preponderante del trabajo en el ordenamiento constitucional sino que considera
procedente la acción de tutela por ser éste un mecanismo más eficaz para la
defensa del derecho al trabajo del peticionario que las acciones establecidas
en la ley para demandar el incumplimiento de las obligaciones generadas en una relación laboral de
carácter administrativo.
No obstante, la Sala observa que la
situación del petente en nada se diferencia de aquella en que se encuentra gran
número de los empleados de  la administración municipal, consistente en la vulneración de su derecho al
trabajo como consecuencia del incumplimiento de la Alcaldía de su obligación de
cancelar oportunamente sus salarios y prestaciones. De otra parte, la duración
de los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa u ordinaria, según sea el caso, no es
un factor determinante por sí sólo para decidir positivamente la procedencia de
la acción de tutela, pues su incontrastable celeridad no se encuentra en
ninguno de los procesos legalmente consagrados que, de tomarse en consideración este único criterio,
siempre deberían pretermitirse. Por esta vía se expandiría la acción de tutela
de manera absurda e inconveniente de forma que terminaría atrayendo hacia sí
todas las causas judiciales.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de
mayo 13 de 1993, proferida por la Sala Plena del Tribunal Superior de Riohacha.
SEGUNDO.- DENEGAR la acción de tutela interpuesta por el Personero Municipal de Riohacha por las
razones expuestas en esta providencia.
TERCERO.- ORDENAR que por Secretaría General se remita copia
de la presente providencia con destino al Procurador General de la Nación con
el fin de que se investigue disciplinariamente a los funcionarios de la Alcaldía Municipal de Riohacha en
relación con la situación denunciada por su Personero Municipal.
CUARTO.- LIBRESE comunicación al Juzgado Unico Laboral del
Circuito de Riohacha, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General