C-830-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-830/13
(Bogotá D.C., 13 de noviembre)
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Cosa juzgada constitucional
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA
LEY 1551 DE 2012-Exequibilidad del primer inciso
del parágrafo transitorio del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, bajo el entendido que suspensión y convocatoria no procede
cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA
LEY 1551 DE 2012-Vigencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración
constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre ley y
contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables
El Título VI de la
Constitución, relativo a la
Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de
preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el
artículo 158, se destaca el relacionado con la unidad de materia, del cual
derivan tres mandatos para el legislador, a saber: (i) todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella; (ii) si una
iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva
comisión la rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y
(iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo
texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos
se reitera y complementa en el artículo 169 de la
Constitución, que dispone: el título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido. Del primero de los
mandatos antedichos surge la necesidad de que haya correspondencia lógica entre
el título y el contenido de una ley, y de que las normas que la integran tengan
entre sí una conexidad interna. A partir de estas necesidades, al interpretar
los artículos 158 y 169 de la
Constitución, este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el
ejercicio de la función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera
precisa, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que
se va a ocupar; (ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las
normas que conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia
temática y una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas
condiciones específicas, que se emplean a modo de parámetro del juicio, la
unidad de materia se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o
no encajan dentro el título que delimita la materia objeto de la legislación, o
(ii) no guardan relación interna con el contenido global del articulado. Así,
pues, la unidad de materia no es un límite
competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido
material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un
contexto temático predeterminado.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades
La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la
transparencia del proceso legislativo. Frente a la coherencia, la unidad de
materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le de
sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de
tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas.
Se busca mantener un orden temático en el proceso de deliberación democrática,
que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en
el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada
o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan
relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial
En el contexto del proceso
legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las
modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la
unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de
convertirla en un obstáculo a dicho proceso. Tampoco se puede confundir la
unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de coherencia, con la
simplicidad temática del proyecto. Al interpretar el artículo 158 de la
Constitución,  este tribunal ha puesto de presente que la expresión “materia”
debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que
permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y
la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.
Así, pues, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos, siempre y
cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la
ley. Para establecer si una ley vulnera o no la unidad de materia es necesario
verificar si hay una relación de conexidad entre la parte y el todo, valga
decir, un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia dominante
de la ley. Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas,
como la causal, la temática, la sistemática o la teleológica. Por lo tanto,
este tribunal ha concluido que solo aquellos apartes, segmentos o proposiciones
de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley. Las diversas formas de relación de conexidad se
describen y precisan por este tribunal así: (i) La conexidad causal se refiere
a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones,
vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición, valga decir, hace
relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan
lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del
contexto de la posible complejidad temática de la ley; (ii) La conexidad
temática alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante
o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que
corresponde a un de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que
una misma ley no pueda referirse a varios asuntos; La conexidad sistemática se
entiende como la relación que debe haber entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo
organizado que responde a una racionalidad interna; (iv) La conexidad
teleológica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que
persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus
disposiciones en particular, es decir, la ley como unidad y cada una de sus
disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o
designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de
la ley.
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Metodología
A partir
de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología para
examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos etapas
sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance
material o contenido temático” de la ley que contiene la disposición demandada.
En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la
disposición demandada tiene una relación de conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su
incorporación en el texto de esta última esté justificada. Para determinar el
alcance material o contenido temático de una ley, hay tres herramientas útiles,
que es necesario emplear. Estas herramientas son: (i) los antecedentes de la
ley, valga decir, la exposición de motivos del proyecto de ley, los informes de
ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos
originales, modificados y definitivos; (ii) el título o epígrafe de la ley, que
precisa y defina la materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido básico de
la ley que se examina. Luego de fijar el alcance material o contenido temático
de la ley, a partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas,
según lo requiera cada caso, se puede emprender el juicio de control de
constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la
referida relación de conexidad y, por tanto, definir si una determinada
disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por
tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los
artículos 158 y 169 de la
Carta Política.
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA
LEY 1551 DE 2012-Relación de conexidad con la
autosostenibilidad fiscal y económica del municipio
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica,
temática y sistémica con la materia dominante
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA
LEY 1551 DE 2012-No opera en procesos ejecutivos
promovidos con base en acreencias laborales
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA
LEY 1551 DE 2012-No vulnera derecho a acceder a la
justicia
Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, “Por
la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios”.
Referencia:
Expedientes D-9633 y
D-9659 Acumulados.
Actores:
Jaime Campos Jácome y
Silvio Elías Murillo Moreno.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
1.     Texto
normativo demandado
Los ciudadanos Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo
Moreno demandaron la inconstitucionalidad
del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012. El primero demanda la totalidad del artículo y el segundo
las expresiones que aparecen subrayadas. El texto del artículo es el siguiente:
LEY 1551 DE 2012
(julio 6)
Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de
2012
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
CAPÍTULO XI.
OTRAS DISPOSICIONES.
(...)
ARTÍCULO 47.  LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. La conciliación prejudicial será requisito de
procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los
requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.
El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un
abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su
incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el
proceso ejecutivo correspondiente.
El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación
acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma
de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la
que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de
los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las
acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.
En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de
pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por
ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en
los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya
vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.
Para proteger el patrimonio público, el representante legal del
municipio, la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la
República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate,
podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté
justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que
sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias objetadas serán excluidas del
acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la
audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción
popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se
decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá
decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que
conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga
en duda la causa del crédito.
PARÁGRAFO 1o. Cuando se trate de actos
administrativos expedidos por autoridades municipales en los que conste la
obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la conciliación
prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo.
En cualquier etapa del proceso, aun después de la sentencia, será
obligatorio acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio,
cuando el accionante sea la misma persona, la pretensión sea la obligación de
dar una suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento.
PARÁGRAFO 2o. En los municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para
los efectos de que tratan los artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo
conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne
la función de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del
presupuesto.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los procesos
ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en
cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se
encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a
la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de
pago que dé fin al proceso.
Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación
prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no
sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo.
Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean
acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones
a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en
programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad
acreedora.
Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad
pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los
intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se
comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de dos
vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se
trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el
municipio deberá pignorar recursos del Sistema General de Participaciones,
propósito general, u ofrecer una garantía equivalente.
No procederá el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes
de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe que
estas se originaron por conductas de los funcionarios responsables, en
contradicción a la Ley, que generaron detrimento al patrimonio público. Si el
detrimento ocurrió por una incorrecta gestión municipal, como por deficiencias
en el control debido por parte de las entidades del orden nacional o
departamental, las entidades públicas convendrán una estrategia para lograr, a
través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes,
determinar las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios
que hayan causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado
adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deberá
consignarse en el acta de liquidación correspondiente.
2.
Demandas acumuladas: pretensiones y
razones.
En sesión
del 16 de mayo de 2013, la Sala Plena de la
Corte resolvió acumular el Expediente D-9659 al Expediente D-9633, para que se
tramiten de manera conjunta y se decidan en la misma sentencia. Ambas demandas
fueron admitidas por Auto del 4 de junio de 2013, salvo en lo relativo a los
cargos sobre la vulneración del preámbulo y de los artículos 228 y 277.7 de la
Constitución, contenidos en la demanda de la que se da cuenta en Expediente
D-9659.
2.1.
Expediente D-9633.
2.1.1.
Pretensión: El ciudadano Jaime Campos Jácome
solicita que se declare inexequible el artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, por vulnerar el artículo 158 de la
Constitución Política.
2.1.2.
Cargo: Se argumenta que la conciliación
prejudicial, en tanto requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos
que se adelanten contra municipios, no guarda una relación de conexidad con el
objeto de modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios,
que es la materia dominante de la Ley 1551 de 2012. Tanto los procesos
ejecutivos contra municipios como sus requisitos de procedibilidad son materia
propia de otras normas, como el Código de Procedimiento Civil o el Código
Contencioso Administrativo, o de las que los modifiquen o remplacen, y no de
normas que regulen el régimen municipal, como es la
Ley 1551 de 2012. Agrega que la norma demandada no estaba en el proyecto de
ley original, sino que fue incrustada artificiosamente, “rompiendo así la armonía
y consonancia que debe existir en toda ley que se expida por el Congreso de la
Republica.”.
2.2.
Expediente D-9659.
2.2.1.
Pretensión: El ciudadano Silvio Elías Murillo
Moreno solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas
de los dos primeros incisos, del parágrafo 1 y de parágrafo transitorio del
artículo 47 de la Ley 1551, por vulnerar los artículos 53 y 229 de la
Constitución Política.
2.2.2.
Cargo: En cuanto al artículo 53 de la
Constitución, se advierte que no es posible conciliar sobre derechos ciertos e
indiscutibles en materia laboral, como son aquellos que prestan mérito ejecutivo,
conforme a lo previsto en el artículo 53 de la
Constitución. En cuanto al artículo 229 de la
Constitución, el prever la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad para el proceso ejecutivo contra municipios implica que se “desconoce
la tutela judicial efectiva y el acceso efectivo a la administración de
justicia, habida cuenta que (sic.) el título ejecutivo base de la
ejecución contiene una obligación clara, expresa y exigible (art. 488
C.P.C.), cuya materialización de su importe se ve frustrada con tal
requisito”. Por último, y pese a la circunstancia de haber demandado sólo
unas expresiones del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, el actor solicita a
este tribunal que declare la unidad normativa de estas expresiones con las
demás que conforman el artículo y se pronuncie sobre todo su texto.
3.
Intervenciones.
3.1.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: inexequibilidad. Esta intervención se centra sólo en el cargo relativo a la unidad
de materia, que encuentra adecuado para declarar la inexequibilidad de la norma
demandada. En su análisis, precisa el sentido de la regla de unidad de materia
a partir de las Sentencias C-546 de 1993, C-531 de 1995 y C-887 de 2002; señala
que el objeto de la ley es revisar y actualizar la legislación que constituye
el régimen municipal; y concluye que la norma demandada vulnera el artículo 158
de la Constitución. Advierte que la norma demandada en realidad modifica el
artículo 177 del C.C.A., norma que regula el pago o devolución de sumas
líquidas de dinero y la ejecución de dichas sumas, materia ajena a la dominante
de la Ley 1551 de 2012. Y agrega que la norma demandada introduce una nueva
causal de suspensión del proceso, con indiferencia de la jurisdicción que lo
tramite y del estado en el que se encuentre, lo que va en contra de las normas
procesales aplicables y genera una grave afectación de los derechos de los
demandantes.
3.2.
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios: exequibilidad. Esta intervención se centra también en la unidad de materia, a la
que se juzga de manera errónea como el único asunto a considerar en este caso,
para afirmar, a partir de la Sentencia C-126 de 2013, que la norma demandada sí
guarda una relación de conexidad con la materia dominante de la ley. Este
aserto lo refuerza con una cita de la
Sentencia C-273 de 2011, relativa a la identidad relativa y a la
consecutividad en el trámite de los proyectos de ley, para concluir que “existe
conexidad vigorosa” entre la norma demandada y el propósito de fortalecer
los entes locales y dotarlos de un estatuto adecuado para su cabal
administración.
3.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación: inhibición y, en
subsidio, exequibilidad. Sobre la base de las
Sentencias C-025 de 1993, C-023, C-032 y C-280 de 1996, C-400 de 2010, advierte
que la regla de unidad de materia no puede entenderse de manera que anule el
principio democrático y que, en este caso, la norma demandada es coherente con
el objeto de modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios,
en tanto regula el ejercicio de las acciones dirigidas contra ellas, en tanto
afectan sus presupuestos. Luego de hacer esta precisión, el interviniente
señala, al parecer, que los demás cargos no satisfacen en su concepto de la
violación los requisitos de “precisión, suficiencia y claridad”, pues su
argumentación es “vaga y subjetiva”.
3.4.
Intervención de la ciudadana Lina Camila Pulido Fajardo: inhibición. Afirma que la norma demandada fue derogada por el artículo 613 de la
Ley 1564 de 2012: Código General del Proceso. En efecto, este artículo regula
la audiencia de conciliación extrajudicial en procesos contencioso
administrativos y, de manera expresa, prevé que no será necesario agotar este
requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera sea la
jurisdicción ante la cual se adelanten. En vista de esta circunstancia, y a
partir de la Sentencia C-901 de 2011 que describe el fenómeno de la derogatoria
orgánica, considera que carece de sentido que la
Corte se pronuncie sobre la exequibilidad de una norma derogada, que ya no
produce ningún efecto, dado que la nueva norma regula el procedimiento y,
conforme a lo previsto en la Ley 153 de 1887, entró en vigencia de manera
inmediata.
3.5.
Intervención de los ciudadanos Cristian Camilo Peña Castillo y Manuel Alejandro
Morales Quiroga: inhibición. Esta intervención se
limita al cargo sobre unidad de materia. Afirma que la demanda no tiene aptitud
sustancial, por falta de claridad en su concepto de la violación. Para
sustentar esta afirmación dicen que “no se desarrolló el tema de manera coherente
y conducente, es decir, en el escrito de la demanda se mencionan muchas normas
transgredidas, se mencionan antecedentes jurisprudenciales y hechos del trámite
legislativo en los cuales no logra explicar de manera clara como la disposición
demandada no llega a ser parte de la Ley 1551 de 2012”.
3.6.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad. Fija el alcance de la regla de unidad de materia a partir de las
Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-501 de 2001, C-618 de 2002, C-942 de
2008, C-040 de 2010 y C-015 de 2013. Sobre esta base, considera que la norma
demandada tiene conexidad con la materia dominante de la ley, en la medida en
que complementa y articula la organización administrativa de los municipios,
para “lograr el acceso y goce efectivo del derecho a la defensa de los
recursos públicos”. En cuanto al acceso a la justicia hace un extenso
recuento de referentes normativos (Ley 270 de 1996, Ley 640 de 2001, Ley 1285
de 2009, Código Contencioso Administrativo) y de Sentencias (C-037 de 1996,
C-893 y C-1195 de 2001, C-910 de 2004 y C-713 de 2008), para destacar que los
mecanismos alternativos de solución de conflictos y, en especial, la
conciliación no restringen per se el acceso a la justicia, sobre todo
cuando se trata de discutir intereses de contenido particular y subjetivo de
orden patrimonial, con ciertos y evidentes beneficios para los involucrados y
para la administración de justicia, a cuya descongestión se contribuye de
manera eficaz.
3.7.
Intervención del Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio,
exequibilidad. En sus tres escritos, el
interviniente presenta, a modo de consideración previa, una serie de
reflexiones sobre la aptitud de los cargos planteados contra la norma
demandada, cuyo concepto de la violación carece de certeza, pertinencia y
suficiencia. En cuanto a la unidad de materia, advierte que la conciliación,
conforme se precisa en la Sentencia C-1195 de 2001, genera “una alerta para
la misma administración” y contribuye a acercar a las partes para resolver
sus controversias; en tanto alerta, contribuye a realizar el debido proceso
(art. 29 C.P.) y, en especial, los principios de la función administrativa
(art. 209 C.P.), pues este instrumento busca la defensa de lo público, al “generar
alertas tempranas a nivel infrainstitucional en relación con la defensa pronta
para la defensa de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios”. En este contexto, señala que la conciliación extrajudicial no
es una temática exclusiva de los códigos procesales, sino un mecanismo
alternativo de solución de conflictos. En cuanto a la conciliación de
obligaciones laborales y al acceso a la justicia, destaca que la conciliación
tiene la virtud de reducir los tiempos y los costos de transacción propios de
la resolución de los conflictos; que en sí misma la conciliación no menoscaba
los derechos ciertos e indiscutibles de los trabajadores; y que, por su
condición alternativa, en lugar de vulnerar el acceso a la justicia, contribuye
a solucionar los conflictos de manera más expedita, sin necesidad de congestionar
a la administración de justicia; en todo caso la conciliación no disminuye o
mengua la posibilidad de que fracasa se inicie el proceso ejecutivo.
3.8.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia: inexequibilidad. Afirma que la norma demandada desconoce el derecho a acceder a la
justicia, en tanto impone una restricción excesiva sin que haya una
justificación razonable –y proporcional- para ello. Resulta inadmisible que sea
el propio Estado el que interponga obstáculos “antijurídicos a quienes tiene
(sic.) el derecho de que el Estado honre de manera cabal y oportuna sus
obligaciones”. A partir de las Sentencias C-160 de 1999 y C-334 de 2012
afirma que la conciliación no procede en los procesos ejecutivos, y que al
imponerse como requisito de procedibilidad se afecta la prontitud de la
justicia, que hace parte de su núcleo esencial. Indica que la norma demandada
es regresiva, según los criterios de la
Sentencia C-372 de 2011, en la medida en que desmejora la eficiencia y
efectividad del acceso a la justicia. Por último, advierte que la norma
demandada, al prever que la conciliación no requerirá aprobación judicial,
desconoce la cosa juzgada constitucional, pues la ratio de la
Sentencia C-713 de 2008 indica que se debe ampliar las medidas de protección
del erario y no reducirlas, como lo hace la ley.
3.9.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad. Señala que la norma demandada sí guarda relación con la materia
dominante de la ley, en la medida en que es posible encontrar una relación de
conexidad entre la conciliación prejudicial y el objeto de modernizar estructuras
y funciones municipales. En efecto, advierte que no se puede perder de vista
que la norma demandada busca proteger el patrimonio público, propiciar una
adecuada defensa del municipio por medio de un comité de conciliación, y
autoriza a rebajar capital, intereses y sanciones de los créditos, para
invertir estas sumas en programas sociales del municipio.
3.10.
Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: exequibilidad. Advierte que sobre la vigencia de la norma demandada existen dos
visiones disímiles: una, de la
Procuraduría General de la Nación, que considera que ésta fue derogada por el
Código General del Proceso y, dos, de la
Contraloría General de la República, que considera no hubo dicha derogación.
Manifiesta compartir la segunda y, sobre la base de la
Sentencia C-598 de 2011, señala que la norma demandada, en tanto regula un
mecanismo alternativo para la solución de conflictos, garantiza el acceso a la
justicia, protege el patrimonio público y contribuye a resolver de manera
pronta, económica y eficaz conflictos patrimoniales en torno a los procesos ejecutivos.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición y, en subsidio,
inexequibilidad.
El
Ministerio Público recuerda que ya analizó la constitucionalidad de la norma
demandada, en el proceso de que se da cuenta en el Expediente D-9493, cuya
demanda plantea cargos similares a los que ahora se analizan, por ello solicita
a este tribunal que en lo relevante tenga en cuenta dicho concepto. En cuanto
al cargo de unidad de materia, “considera que carece de objeto un nuevo
pronunciamiento sobre el particular, pues (i) este Despacho considera que la
norma demandada se encuentra derogada y, por lo tanto, la
Corte se debe declarar inhibida para emitir pronunciamiento de fondo y (ii) en
caso contrario, es decir, que la Sala Plena constate que la misma produce
efectos jurídicos, proceda a declararla inexequible por vulneración de los
artículos 29 y 229 de la Constitución”.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012,
atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política.
2. Cuestiones preliminares.
2.1. Vigencia de la norma demandada.
2.1.1. El Ministerio Público y la ciudadana Lina Camila Pulido
Fajardo consideran que el artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012 fue derogado por el artículo 613 de la
Ley 1564 de 2012, cuyo texto es el siguiente:
ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS
ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliación
extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la
Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención
o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la
audiencia de conciliación correspondiente.
No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los
procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten,
como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas
cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad
pública.
Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares,
podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos
declarativos en el Código General del Proceso.
2.1.2. La norma que se acaba de citar entró en vigencia, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 627.1 de la
Ley 1564 de 2012, el 12 de julio de 2012, fecha en la cual esta ley fue
promulgada en el Diario Oficial 48.489. A partir de lo previsto en el artículo
626 ibídem sobre derogaciones, y dado el tenor literal del precitado artículo,
en cuyo inciso segundo se dispone que no será necesario agotar el requisito de
conciliación extrajudicial en los procesos ejecutivos, con independencia de la
jurisdicción ante la cual se adelanten, se argumenta que el artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, al ser contrario a la nueva norma, fue objeto de derogatoria.
2.1.3. El Ministerio Público plantea la hipótesis de la derogatoria
tácita, dentro de la cual ubica como especie a la derogatoria orgánica. La
ciudadana interviniente alude a la derogatoria orgánica. Ante estas
circunstancias, habría dos hipótesis relevantes de derogatoria a considerar en
este caso: la tácita y la orgánica[1].
La derogatoria tácita se presenta cuando existe una incompatibilidad entre la
ley anterior y la nueva ley, “lo que hace indispensable la interpretación de
ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es
parcial o total”[2].
La derogatoria orgánica, prevista en el artículo 3 de la
Ley 153 de 1887, se configura cuando la ley posterior “regula integralmente
la materia”.
2.1.4. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar también se
refiere a la hipótesis de la derogatoria, a la que opone la hipótesis de la
vigencia, a partir de la inteligencia que del asunto hace la
Contraloría General de la República, la cual dice compartir.
2.1.5. La vigencia del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012 fue estudiada y definida, a modo de cuestión preliminar, por
este tribunal en la Sentencia C-533 de 2013, en los siguientes términos:
2.1. Vigencia de la norma
El concepto del Ministerio Público indica que luego de haberse
expedido la norma demandada [artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012], se profirió el Código General del Proceso (Ley 1564 de
2012) incluyendo una disposición legal (el artículo 613) que, a su parecer,
tiene un contenido normativo contrario al de la norma demandada y por tanto,
podría implicar su derogatoria. El Ministerio Público considera que es preciso
que la Corte Constitucional se pronuncie al respecto, pues de ser aceptada la
tesis de que el Código General del Proceso derogó la norma acusada en el
presente asunto, a la Corte le corresponde reconocer esta situación y, en
consecuencia, declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo con
relación a los cargos de la acción presentada.
2.1.1. Para el Ministerio Público la tensión entre los dos
contenidos normativos es evidente. Mientras que la norma acusada establece que
la conciliación prejudicial es un ‘requisito de procedibilidad de los
procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’ (art. 47, Ley
1551 de 2012), el Código General del Proceso indica que ‘no será necesario
agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera
que sea la jurisdicción en la que se adelanten’ (art. 613, Ley 1564 de
2012).[3]
Es decir, mientras que la norma que forma parte del Código establece que ‘no es
necesario’ agotar el requisito de audiencia de conciliación extrajudicial en ningún
proceso ejecutivo, la primera establece que ‘sí es necesario’ agotar dicho
requisito en ‘los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’.
2.1.2. Para el Procurador, existe un conflicto normativo entre dos
normas que regulan el tema de la conciliación como requisito de
procedibilidad en procesos ejecutivos que debe ser resuelto en
favor de la segunda de ellas por dos razones.   (i) Por tratarse de la ley
posterior (art. 2, Ley 153 de 1887),[4]
y  (ii) por haber sido derogada orgánicamente [en tanto la nueva norma
reguló en forma integral el tema de la conciliación como requisito de
procedibilidad en materia de procesos ejecutivos].
2.1.3. La Sala Plena de la
Corte Constitucional no comparte la posición defendida por el Ministerio
Público, puesto que el conflicto normativo que plantea el Ministerio Público,
es tan sólo aparente, no es un conflicto real que requiera solución.
2.1.4. Es cierto que la norma acusada regula la conciliación
prejudicial únicamente en los procesos ejecutivos adelantados en contra de un
municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012). También es cierto que el segundo inciso
de la norma del Código de Procedimiento referida por el Ministerio Público, se
ocupa de regular la conciliación extrajudicial, advirtiendo que es un momento
procesal que ‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad’ (art.
613, Ley 1564 de 2012).  Por tanto, parecería que el orden legal vigente
impusiera la conciliación prejudicial como requisito en los procesos ejecutivos
en contra de municipios, a la vez que señala que tal conciliación no es
requisito para adelantar dichos procesos.
No obstante, es tan sólo una contradicción aparente, puesto que el
artículo 1° del Código General del Proceso advierte, expresamente, que en el
presente caso se debe preferir el artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, al artículo 613 de dicho Código. En efecto, aquella primera
norma del estatuto procesal general fija el objeto del mismo en los siguientes
términos,
Código General del Procedimiento (Ley 1564 de 2012)
Artículo 1°.- Objeto. Este código regula la actividad procesal
en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además,
a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las
actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan
funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras
leyes.
De acuerdo con esta regla legal el Código se regula ‘la actividad
procesal’ en cuatro ámbitos del derecho, principalmente, los asuntos
civiles, los comerciales, los de familia y los asuntos agrarios. Adicionalmente,
se indica, que el código también se aplica (i) ‘a todos los asuntos de
cualquier jurisdicción o especialidad’ y (ii) ‘a las actuaciones de
particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones
jurisdiccionales’, pero de manera subsidiaria. Es decir, si y sólo sí el
asunto no está regulado ‘expresamente en otras leyes’. En consecuencia,
por mandato expreso del Código General del Proceso, la posibilidad de que una
de sus normas (en este caso, el artículo 613) entre en conflicto con otra norma
de carácter legal y procesal, no existe (en esta ocasión, con el artículo 47 de
la Ley 1551 de 2012, sobre modernización de los municipios). El mismo Código
así lo señala, al advertir que en ámbitos como el contencioso administrativo,
se deben aplicar las normas especialmente diseñadas para esos asuntos.
2.1.5. Se sugiere que el artículo 613 debe ser aplicado de manera
preferencial en esta oportunidad, por cuanto la norma tiene por objeto regular
la ‘audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso
administrativos’. Es decir, se señala que en la medida que esta disposición
legal se ocupa de asuntos contencioso administrativos, expresamente, la regla
general de subsidiariedad del Código General del Proceso no se aplicaría, y, en
esta oportunidad el artículo 613 de dicho Estatuto debería aplicarse
preferentemente.
La Sala tampoco comparte esta posición, por cuanto la
norma que, aparentemente, generaría un conflicto normativo, no es el primer
inciso del artículo 613, que sí se dirige a los asuntos contencioso
administrativos, sino la regla legal contenida en el segundo inciso del
artículo. Se trata de una regla de carácter general, que se aplica en todas las
jurisdicciones, no está pensada o diseñada de forma específica para los
procesos ejecutivos contencioso administrativos (‘no será necesario agotar
el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea
la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en
los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando
quien demande sea una entidad pública’ inciso segundo, artículo 613, Código
General del Proceso).
2.1.6. Finalmente, debe la Sala indicar que, en cualquier caso, el
aparente conflicto normativo no debería ser resuelto mediante la regla según la
cual se debe preferir la Ley posterior.
Como se dijo, el artículo 2 de la
Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de
1886 y la 57 de 1887”,  introduce en el
ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en función del
momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política legislativa
más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por encima de
aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley posterior se
prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben preferir las
nuevas soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido construir, para
resolver una determinada situación.
En el presente caso, resolver el aparente conflicto normativo entre
el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 de la
Ley 1564 de 2012 es artificioso, puesto que ambas normas fueron expedidas por
el mismo Congreso de la República, prácticamente al mismo tiempo. La
Ley 1551 de 2012 fue expedida el 6 de julio, y publicada ese mismo día en el
Diario Oficial N° 48.483. La Ley 1564 fue expedida sólo 6 días después, el 12
de julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N° 48.489. De hecho,
el trámite de la Comisión de Conciliación, que se surtió en ambos procesos
legislativos, se llevó a cabo con relación a la
Ley 1551 de 2012, antes que con respecto a la
Ley 1564 del mismo año. El de aquella (1551) se hizo el 12 de junio de 2012
(Gaceta del Congreso, N°357) mientras que el de ésta se hizo el 5 de junio de
2012, 7 días antes. Es decir, en términos jurídicos, se ha de aceptar que si
bien una de las leyes se expidió seis días antes, se trata de normas legales
que fueron proferidas por el mismo legislador, al tiempo, para regular dos
asuntos diversos. Resolver conflictos normativos entre estas dos leyes,
teniendo en cuenta como criterio central la diferencia de tan sólo seis días,
es una argumentación, que pretende seguir al pie de la letra la regla
establecida en la ley de 1887, pero olvida el sentido básico de la misma: dar
prelación a las nuevas soluciones legislativas para resolver un asunto, sobre
las soluciones legislativas anteriores.[5]
2.1.7. Concluye la Sala Plena de la
Corte Constitucional que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la
Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo
aparente. El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está
vigente y es aplicable; no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que
como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los procesos
ejecutivos que se promueven contra los municipios, y siendo una norma que
regula expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa
del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe
aplicarse preferentemente a dicho proceso, sin que pueda entenderse que el
artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó.
2.1.6. Al haberse definido ya que el artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012 está vigente, procede seguir con el análisis de su
exequibilidad.
2.2. Existencia de cosa juzgada constitucional.
2.2.1.
Respecto de la constitucionalidad de los tres primeros incisos y del primer
inciso del parágrafo 1 del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, este tribunal ya se pronunció en la
Sentencia C-533 de 2013, proferida dentro del trámite del Expediente D-9493,
en los siguientes términos:
Declarar
EXEQUIBLE los apartes acusados del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”, bajo el entendido de
que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando
los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser
reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo.
2.2.2.
En la demanda de la que se da cuenta en el Expediente D-9493 se señalaba como
vulnerados los artículos 13, 53 y 229, lo que dio lugar a que este tribunal
planteara tres problemas jurídicos, a saber:
(i) ¿viola el legislador el derecho de acceso a la justicia al
establecer el trámite de la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios, teniendo en cuenta de que se trata de derechos ciertos, expresos y
exigibles que pueden ser garantizados de una vez?
(ii) ¿viola el legislador el principio de igualdad al imponer a
los deudores de los municipios una carga procesal que no tienen los demás
deudores en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial), incluso
contrariando la regla general establecida en el nuevo Código General del
Proceso (art. 613, CGP)?
(iii) ¿viola el legislador los derechos laborales de los
trabajadores que tienen pendiente el pago de deudas por los municipios, susceptibles
de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la
irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’
(art. 53, CP) y el derecho a la igualdad, al exigirles un requisito procesal
(la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el
resto de los trabajadores?
2.2.3.
La respuesta a dichos problemas, en síntesis, es la siguiente:
En conclusión, (i) el legislador no viola el derecho de acceso a
la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines legítimos e
imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es
conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica
desproporcionadamente otros valores, principios o derechos constitucionales].
(ii) El legislador no viola el principio de igualdad al imponer a
los deudores de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial)
que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en
general, puesto que se trata de una decisión legislativa que constituye un
ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca una
finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo.
(iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores que
tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas mediante
un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de
los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su
derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la
conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el
resto de los trabajadores. Es decir, la conciliación previa no es exigible como
requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias laborales
susceptibles de ser reclamadas a los municipios.
2.2.4.
En el caso sub examine, en el Expediente D-9659 se da cuenta de una
demanda contra expresiones contenidas en los dos primeros incisos, en el primer
inciso del parágrafo 1 y en el parágrafo transitorio del artículo 47
de la Ley 1551 de 2012, y se señala que estas expresiones vulneran los
artículos 53 y 229 de la Constitución.
2.2.5.
Basta cotejar la demanda que ahora se analiza con la que ya estudió este
tribunal en la Sentencia C-533 de 2013, para advertir que su objeto y sus
cargos son sustancialmente los mismos. En efecto, en ambas se demanda
expresiones contenidas en los dos primeros incisos y en el primer inciso del
parágrafo 1 del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, y también en ambas se
presentan como cargos la vulneración de los artículos 53 y 229 de la
Constitución. Por lo tanto, respecto de estos contenidos normativos existe
cosa juzgada constitucional y procede declarar estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-533 de 2013.
2.2.6.
La única diferencia relevante entre ambas demandas está en su objeto, pues la
primera incluye también al inciso tercero del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012 y la segunda, que ahora se examina, incluye una expresión
contenida en el inciso primero del parágrafo transitorio del mismo artículo.
2.2.7.
En vista de las anteriores circunstancias, respecto de las expresiones
demandadas del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por vulnerar los artículos
53 y 229 de la Constitución, se declarará estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-533 de 2013, salvo en cuanto atañe a la expresión demandada del
inciso primero parágrafo transitorio de este artículo, cuya análisis debe
hacerse en esta sentencia. En cuanto a la demanda de que se da cuenta en el
Expediente D-9633, dado que se trata de un cargo no analizado en la referida
sentencia, corresponde proseguir con su análisis.
2.3.
Aptitud de la demanda.
2.3.1.
Dado que el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y
los ciudadanos Cristian Camilo Peña Castillo y Manuel Alejandro Morales Quiroga
cuestionan la aptitud de la demanda de la que se da cuenta en el Expediente
D-9633, por considerar que su concepto de la violación no satisface los mínimos
argumentativos claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, es
procedente ocuparse de estudiar la aptitud de la demanda.
2.3.2.
El Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la
Corte Constitucional, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben
presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes
requisitos: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y
transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación
oficial; (ii) señalar las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de
formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la
Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero
de los requisitos antedichos, que se conoce como concepto de la violación,
implica una carga material y no meramente formal que no se satisface con la
presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos
mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de
tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o
globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia
constitucional.
2.3.3.
Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la
Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad
cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza
cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en
una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la
Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de
naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de
mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.3.4. En la
Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de
2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para
definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:
Aun
cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la
Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
2.3.5. Merece la
pena destacar que solo después del auto admisorio los ciudadanos y el
Ministerio Público tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de
manifestar sus opiniones y su concepto a la
Corte. Estas opiniones y concepto deben ser considerados por este tribunal al
momento de tomar una decisión, ya que contienen elementos de juicio relevantes[6].
Dado que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto
es el de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva
sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la
Corte, esta cuestión puede y, cuando hay solicitud sobre el particular, debe
ser analizada por este tribunal incluso con posterioridad al auto admisorio de
la demanda.
2.3.6.
La demanda señala que la conciliación prejudicial, en tanto requisito de
procedibilidad de los procesos ejecutivos contra municipios, prevista en el
artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, no guarda relación de conexidad con el
objeto de esta Ley 1551 de 2012, que es modernizar, organizar y regular el
funcionamiento de los municipios y que, por lo tanto, desconoce el artículo 158
de la Constitución, según el cual todo proyecto de ley debe referirse a la
misma materia y no se puede admitir disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. Si bien esta afirmación va acompañada de otras
calificaciones y asertos, de ello no se sigue que carezca de claridad, en la
medida en que sí hay un hilo conductor que permite comprender la demanda y su
justificación.
2.3.7.
Es innegable que la norma demandada regula la conciliación prejudicial como
requisito de procedibilidad para los procesos ejecutivos que se promuevan
contra municipios, pues así lo dice de manera explícita en su primer inciso y
lo desarrolla en los siguientes. No se trata, pues, de una proposición jurídica
que el actor deduzca de manera subjetiva e injustificada. A partir de la
circunstancia cierta de que la norma demandada hace parte del Capítulo XI, el
actor argumenta que existe un conflicto constitucional, pues esta materia no
guarda relación con la materia dominante de la ley, ya que, tratándose como se
trata de una regla de procedimiento prejudicial, debería hacer parte de un
código de procedimiento. A la luz del principio pro actione, al menos prima
facie este argumento es verosímil.
2.3.8.
Si bien la demanda tiene algunos argumentos de conveniencia, crítica a la “improvisación
legislativa”, de posible afectación de normas que no se señalan como
vulneradas e incluso recomendaciones de tipo político, que podrían
llevar a pensar que carece de pertinencia, su argumento principal, que es el de
que la norma demandada no guarda relación con la materia dominante de la ley,
sí tiene naturaleza estrictamente constitucional.
2.3.9.
En vista de las anteriores circunstancias y, conforme al principio pro
actione, es posible advertir que la demanda sí es capaz de despertar una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada y que, por tanto,
al satisfacer los mínimos argumentativos requeridos, como se acaba de advertir
en este y en los párrafos anteriores, tiene aptitud sustancial.
3.
Problemas jurídicos a resolver: Corresponde a este tribunal
establecer: (i) si el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que prevé la conciliación
prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se
promuevan contra municipios, guarda una relación de conexidad con la materia
dominante de la Ley 1551 de 2012 y, por lo tanto, si vulnera o no el artículo
158 de la Constitución; y (ii) si la expresión demandada del primer inciso del
parágrafo transitorio del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, al prever que los procesos ejecutivos contra municipios, en
curso en cualquier jurisdicción al momento de entrar en vigencia la ley,
deberán suspenderse con el objeto de convocar a una audiencia de conciliación
para promover un acuerdo de pago que de fin al proceso, vulnera los derechos
laborales de los trabajadores y el derecho a acceder a la justicia, reconocidos
por los artículos 53 y 229 de la
Constitución.
4. Cargo 1: Vulneración de la unidad de materia (art. 158 de la
C.P.).
4.1. Concepto de inconstitucionalidad: el
actor parte de la base de considerar que los procesos judiciales y, dada su
relación con ellos, los requisitos de procedibilidad prejudiciales, deben estar
regulados en códigos de procedimiento. A partir de esta base, considera que
regular estas materias en otro tipo de leyes es un ejercicio anti técnico, que
califica de improvisado e inconveniente. En este contexto, afirma que el
artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 regula una materia ajena al propósito de
modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios, y que su
introducción en la ley fue un ejercicio artificioso, contrario al artículo 158
de la Constitución.
4.2. La unidad de
materia, sus mandatos, sus finalidades y las formas de relación de conexidad.
4.2.1. El Título VI de la
Constitución, relativo a la
Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de
preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el
artículo 158[7], se destaca el relacionado con la unidad
de materia[8], del cual derivan tres mandatos para el
legislador, a saber: (i) “todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”; (ii) si una iniciativa no se
aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la
rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando
se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que
incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera
y complementa en el artículo 169 de la
Constitución, que dispone: “el título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido”.
4.2.2. Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de
que haya correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de
que las normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir
de estas necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución[9],
este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la
función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el
mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar;
(ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que
conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y
una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas
condiciones específicas, que se emplean a modo de parámetro del juicio, la
unidad de materia se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o “no
encajan dentro el título que delimita la materia objeto de la legislación”, o
(ii) “no guardan relación interna con el contenido global del articulado”[10]. Así, pues, la unidad de materia “No es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras
respecto de un contenido material determinado: es una restricción a la
iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado”[11].
4.2.3. La unidad de materia persigue dos finalidades: la
coherencia y la transparencia del proceso legislativo[12].
Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso
legislativo siga un hilo conductor que le de sentido, dentro del contexto
específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se
distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un
orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del
Congreso, que permita un debate informado y serio[13].
Frente a la transparencia, la unidad de materia busca
impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita,
sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas
oportunistas que no guardan relación con él y sobre las cuales no se ha dado un
verdadero debate[14].
4.2.4. En el contexto del proceso
legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las
modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la
unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de
convertirla en un obstáculo a dicho proceso[15]. Tampoco se
puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de
coherencia, con la simplicidad temática del proyecto[16].
Al interpretar el artículo 158 de la
Constitución,  este tribunal ha puesto de presente que la expresión “materia”
debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que “permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que
la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de
la ley”[17]. Así, pues, una misma ley puede tener
varios contenidos temáticos, “siempre y cuando los mismos se
relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley”[18].
4.2.5. Para establecer si una ley
vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relación de
conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un vínculo objetivo entre cada
parte y el tema general o materia dominante de la ley[19].
Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la
causal, la temática, la sistemática o la teleológica[20].
Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo “aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[21].
4.2.6. Las diversas formas de
relación de conexidad se describen y precisan por este tribunal[22]
así:
(i) La conexidad causal se
refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus
disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición,
valga decir, “hace relación a que las razones de la expedición de la
ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus
artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática
de la ley”;
(ii) La conexidad temática alude
a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto
general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a un
de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley no
pueda referirse a varios asuntos;
(iii) La conexidad sistemática se
entiende como “la relación que debe haber entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley”, de tal suerte que ellas puedan constituir un
cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna.
(iv) La conexidad teleológica tiene
que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley tanto en
su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular, es
decir, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular
deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del
contexto de la posible complejidad temática de la ley”.
4.3. Metodología para
examinar la posible vulneración de la unidad de materia.
4.3.1. A
partir de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología
para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos
etapas sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance
material o contenido temático” de la ley que contiene la disposición
demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si
la disposición demandada tiene una relación de conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su
incorporación en el texto de esta última esté justificada.
4.3.2. Para
determinar el alcance material o contenido temático de una ley, hay tres
herramientas útiles, que es necesario emplear. Estas herramientas son: (i) los
antecedentes de la ley, valga decir, la exposición de motivos del proyecto de
ley, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en
plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos; (ii) el título o
epígrafe de la ley, que precisa y defina la materia a tratar; y (iii) el
contexto o contenido básico de la ley que se examina.
4.3.3. Luego
de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a partir del uso
conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera cada
caso, se puede emprender el juicio de control de constitucionalidad de la norma
demandada, a fin de verificar si existe la referida relación de conexidad y,
por tanto, “definir si una determinada disposición desarrolla o no la
materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el
principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta
Política”[23].
4.4. Los antecedentes de la Ley 1551 de 2012.
4.4.1. El proyecto de ley 212 de 2011, Cámara, y 171 de 2011,
Senado, que a la postre se convertirá en la
Ley 1551 de 2012, fue presentado por el Ministro del Interior y de Justicia
ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el día 13 de abril de
2011. El texto original del proyecto, “por el cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”,
según aparece publicado en la Gaceta del Congreso 191 de 2011, consta de once
capítulos y cincuenta y cuatro artículos. Los capítulos son: (i) Definición,
funciones y principios, (ii) Requisitos para la creación de municipios, (iii)
Concejos municipales, (iv) Concejales, (v) Alcaldes, (vi) Asociación de
municipios, (vii) Personero municipal, (viii) Participación comunitaria, (ix)
Comunas y corregimientos, (x) Áreas metropolitanas y (xi) Distritos. En lo
relevante para el caso sub examine, la exposición de motivos dice:
En este contexto, el actual proyecto busca dotar a los
Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y acorde a la realidad
nacional, que permita a las administraciones municipales autónomamente, cumplir
con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo
de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes,
asegurando la participación efectiva de la comunidad y propiciando la
integración regional.
La presente iniciativa desarrolla legalmente los principios
definidos por la Constitución Política para asegurar el adecuado engranaje de
la gestión de todos los niveles de gobierno (complementariedad, concurrencia y
subsidiariedad). Permitiéndonos crear bases apropiadas en los territorios que
confluyan en la meta de alcanzar los fines óptimos de crecimiento sostenible,
equidad y desarrollo institucional lo cual redundarán en la prosperidad de la
Nación.
(…)
Por todo lo anterior, honorables congresistas,
confiaremos en que esta iniciativa de actualización y modernización del régimen
municipal responda a las inquietudes de las autoridades locales, pero sobre
todo, a la ciudadanía que reclama gobiernos locales más efectivos, con procesos
participativos de gestión y rendición de cuentas y más visibles ante su
entorno.
El texto presentado a su evaluación y examen constituye el
producto de un trabajo que contó y consultó el querer e inquietudes de
agremiaciones como la Federación Nacional de Municipios y las Confederaciones
de Ediles y Concejales, con quienes se socializó ampliamente el articulado aquí
plasmado.
Igualmente, confiamos en que podremos tener con la
aprobación de este proyecto gobiernos municipales viables en lo fiscal, pero
fuertes en su capacidad de responder políticamente, enfocados en su quehacer
cotidiano a los temas de gestión que más afectan a la ciudadanía, sobre la base
de la diversificación de las competencias locales, la integración y la
autonomía responsable.
La ciudadanía lo reclama. Nuestra democracia necesita:
Gobiernos locales eficientes, no sólo en términos fiscales, sino en condiciones
de gobernabilidad, transparencia, eficiencia y participación efectiva de la
ciudadanía en la toma de las decisiones públicas, y debemos darle esos
instrumentos a municipios que con el transcurrir de los años han evolucionado
de manera distinta, según su capacidad fiscal, política y administrativa, para
dar respuestas a las necesidades que la comunidad les reclama, con instrumentos
de tipo administrativo, diferenciando sus condiciones y capacidades en la
búsqueda de una democracia más efectiva y real desde lo local.
4.4.2. El proyecto original sufre algunas modificaciones en el
primer debate, en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes[24],
pero no se introduce la norma que ahora se demanda.
4.4.3. En el segundo debate, en la plenaria de la
Cámara de Representantes[25],
se producen más cambios al proyecto, que mantiene sus once capítulos, merced a
la supresión de uno de los capítulos originales y a la adición de un nuevo
capítulo. El capítulo que se suprime es el VI, relativo a la
Asociación de Municipios, y la razón es la de que esta materia ya está
prevista en la Ley 1454 de 2011. El capítulo que se adiciona, “por técnica
legislativa” es el XI: “Otras disposiciones”, conformado por los
artículos 57 y 58, que autorizan al Gobierno Nacional a compilar en un solo
texto el Decreto Ley 1333 de 1986, las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y las “demás
normas legales vigentes en materia municipal”, y prevén la vigencia de esta
ley desde su publicación y la derogatoria de las disposiciones contrarias,
respectivamente.
4.4.4. En el primer debate, en la
Comisión Primera del Senado de la República[26], se agrega
un nuevo artículo al referido Capítulo XI, que va entre los dos artículos
antedichos, cuyo texto es el siguiente:
Artículo Nuevo. No procedibilidad de medidas
cautelares. La medida cautelar del embargo no aplicará sobre los recursos
del sistema general de participaciones ni sobre los del sistema general de
regalías de los Municipios en los procesos contenciosos contra las entidades
territoriales.
En desarrollo de los procesos ejecutivos debidamente
ejecutoriados los jueces podrán disponer las medidas cautelares pertinentes,
que no afecten las cuentas de giros de la
nación por concepto de SGP o
SGR.
Esta modificación al proyecto de ley no tiene
una justificación especial, diferente a los argumentos generales que se
presentan en el capítulo de antecedentes, al punto de que no se alude a ella en
los argumentos específicos que se incluyen en el capítulo de modificaciones al
texto aprobado en plenaria.
4.4.5. En el segundo debate, en la plenaria
del Senado de la República[27], se destaca, como uno de los cambios
propuestos, la necesidad de regular la procedencia de las medidas cautelares
respecto de recursos de los municipios, la urgencia de implementar una defensa
adecuada de los municipios y, en este contexto, se propone un artículo nuevo el
47, que a la postre resulta ser el artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012.
4.4.6. Dadas las discrepancias entre el texto aprobado por cada una
de las cámaras, se procedió a conformar una comisión de conciliación, para que
elaborara un informe y lo sometiera a consideración y aprobación de las
respectivas plenarias. Este informe[28],
en lo relevante para el caso sub judice, adopta el texto aprobado por la
plenaria del Senado de la República.
4.5. El título de la Ley 1551 de 2012.
El título de la ley, “Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, dada su
generalidad y amplitud, brinda cobijo bajo su materia a un amplio tipo de
normas, siempre y cuando persigan dos propósitos: modernizar la organización
del municipio o modernizar el funcionamiento del municipio. Ambos propósitos,
que se reiteran en el artículo 1 de la ley, sobre su objeto, dejan en claro que
la ley busca adecuar las normas relacionadas con el régimen municipal, para
brindar a los municipios herramientas adecuadas para cumplir con sus
competencias y funciones.
4.6. El contexto y contenido básico de la
Ley 1551 de 2012.
4.6.1. Según
se pone de presente en la exposición de motivos del proyecto de ley[29],
ante las novedades acaecidas en la
Constitución y en diferentes leyes, el régimen legal de los municipios,
previsto en la Ley 136 de 1994 y demás normas concordantes, amerita un rediseño
que, sobre la base de respetar la diversidad, permita dar normas modernas,
ágiles y acordes con la realidad, para que los municipios puedan ejercer de
manera adecuada su autonomía, cumplir con las funciones y prestar los servicios
a su cargo, promover el desarrollo de su territorio y mejorar las condiciones
socio culturales de sus habitantes.
4.6.2. Una
de las novedades que se menciona de manera expresa al definir el contexto del
proyecto, y que puede ser relevante para el caso sub judice, es la
relacionada con las reformas al Sistema General de Participaciones y con la
garantía de la sostenibilidad y viabilidad fiscal.
4.6.3. Para
modernizar la organización del municipio, que es el primer propósito de la ley,
se precisa las reglas para crear municipios; se desarrolla una serie de normas
sobre competencias del municipio y de algunos de sus órganos, como el concejo,
los concejales, el alcalde y el personero; se regula lo relativo con su
división en comunas y corregimientos o su manejo bajo áreas metropolitanas; y
se prevé la posibilidad de implementar convenios para hacer posible la
participación comunitaria.
4.6.4. Para
modernizar el funcionamiento del municipio, que también se beneficia de los
cambios en la organización, se busca dar reglas claras para su gestión, en
especial en materia del manejo de sus recursos económicos, de tal suerte que el
municipio sea productivo y competitivo, valga decir, un municipio que sea
viable en lo fiscal, pero al mismo tiempo capaz de cumplir con eficacia su
misión y de dar respuestas prontas y adecuadas a los reclamos de la comunidad.
De ahí que en el capítulo final, sobre otras disposiciones, que se incluyera en
el trámite del proyecto[30],
aparezcan normas sobre la no procedibilidad de medidas cautelares, sobre
asesoría en defensa judicial, sobre conciliación prejudicial y sobre cesión de
bienes inmuebles.
4.6.5. Al examinar in concreto el contenido del artículo 47
de la Ley 1551 de 2012, en la
Sentencia C-533 de 2013, este tribunal puso de presente la relación que existe
entre esta norma y el funcionamiento del municipio, en especial con su
autosostenibilidad económica y fiscal, en cuyo marco encuadra la conciliación
prejudicial, así:
5. Contenido de la norma demandada y alcance de la acción de
inconstitucionalidad analizada
5.1. El artículo acusado (art. 47) forma parte de una ley que se
ocupa de establecer normas para modernizar la organización y el funcionamiento
de los municipios (Ley 1551 de 2012). Expresamente, la
Ley indica que su objeto es “modernizar la
normativa relacionada con el régimen municipal”
teniendo como marco de referencia, “la autonomía que reconoce a los
municipios la Constitución y la ley”. El objetivo de la
Ley es que la normatividad se convierte en un real “instrumento de gestión
para cumplir sus competencias y funciones”.
5.2. Uno de los ámbitos de modificación que hizo la
Ley 1551 de 2012 en la normatividad municipal, fue resaltar expresamente
algunos criterios que deben regir la administración que si bien podían
entenderse incorporados tácitamente, se hicieron explícitos y expresos para
reforzar así su obligatoriedad y aplicabilidad. En efecto, el artículo 5° de la
Ley 136 de 1994, por medio de la cual se dictaron en su momento normas con el
mismo propósito, esto es, ‘modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios’, establece que
la organización y el funcionamiento de los municipios se deberán desarrollar
(i) con arreglo a los postulados que rigen la función administrativa y regulan
la conducta de los servidores públicos, y  (ii) con ‘sujeción a los
principios de eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad,
responsabilidad e imparcialidad’, los cuales se han de aplicar ‘de acuerdo
con los siguientes criterios’.
El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto añadir tres
criterios adicionales para la aplicación de los principios de la administración
pública señalados en el artículo 5° de la
Ley 136 de 1994. A los siete contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2) concurrencia, (3) subsidiariedad,
(4) complementariedad, (5) eficiencia,  (6) responsabilidad
y transparencia, y (7) participación”, la
Ley del 2012 añadió tres criterios adicionales de aplicación de los principios
de la administración pública. Tales criterios adicionales son, a saber (8) sostenibilidad,
en términos ecológicos,[31]
(9) asociatividad, y  (10) economía y buen gobierno. Este último
criterio es entendido así: “el municipio buscará garantizar su
autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la
profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas
asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su
conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012).
5.3. En desarrollo del criterio de economía y buen gobierno, que
incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal, el
artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 contempla una serie de medidas orientadas a
establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de los
procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios. El principal
contenido de la norma objeto de la presente controversia constitucional, es la
posibilidad de exigir el requisito de la conciliación prejudicial en los
procesos ejecutivos en contra de los municipios. De acuerdo con las
intervenciones del Gobierno en defensa de la norma, se trata de una disposición
que busca permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de
gestión y planeación financiera, sobre cómo conciliar los planes de pagos de
las obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo. Se ofrecen
herramientas a la administración territorial para asegurar la sostenibilidad de
la entidad territorial, ayudándole concretamente a planear estratégicamente el
pago de sus deudas, y tener así mecanismos que le permitan cumplir con sus
obligaciones, sin afectar las finanzas del municipio.
5.4. La Sala debe hacer la precisión de que la acción de
inconstitucionalidad de la referencia dirige su acción de inconstitucionalidad
contra el inciso primero del artículo 47 que establece la regla general
mencionada y advierte que el trámite de tal conciliación deberá ser el
establecido legalmente para los asuntos contencioso administrativos. Pero
también se demanda el inciso segundo (que establece la libertad del acreedor de
concurrir al proceso sin abogado, la no necesidad de aprobación judicial del
acuerdo al que se llegue y la advertencia de que el incumplimiento de la
conciliación ‘sólo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar
el proceso ejecutivo correspondiente’), el inciso tercero (que establece la
acumulación para trámite conjunto de todas las solicitudes relacionadas con
obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio, respetando el
orden de preferencia de las acreencias previsto en la
Ley 550 de 1999),[32]
y el primer inciso del primer parágrafo (que establece que cuando se trate de
actos administrativos expedidos por autoridades municipales, en los que conste
la obligación de pagar una suma de dinero sólo podrá solicitarse la
conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto
administrativo).  La acción de la referencia no incluye dentro de la demanda el
tercer inciso del artículo 47 (acerca de las reclamaciones que pueden ser
excluidas de la programación de pagos en la audiencia de conciliación), el
inciso cuarto (acerca de pagos que pueden ser objetados por la
Procuraduría o por la Contraloría respectiva y, como consecuencia, excluidos
del acuerdo conciliatorio), el segundo inciso del primer parágrafo (que ordena
la acumulación de los procesos ejecutivos adelantados por un mismo acreedor en
contra de un municipio), así como tampoco el parágrafo segundo (que altera el
comité de conciliación para los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categorías) ni el
parágrafo transitorio del artículo (el parágrafo transitorio tiene cuatro
incisos; primero, advierte que los procesos ejecutivos actualmente en curso
deberán ser suspendidos hasta tanto no se adelanten las conciliaciones;
segundo, autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes a rebajar
interese pendientes o sanciones a que haya lugar, con relación a deudas de los
municipios; tercero, establece descuentos especiales para los interese de las
deudas de carácter tributario o parafiscal; cuarto, indica que no procede el
cobro contra el municipio de deudas o saldos pendientes de convenios
interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe que se originaron
en conductas contrarias a la Ley que hayan generado detrimento al patrimonio
público).
4.7. El caso concreto.
4.7.1. A fin de establecer si el artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, que prevé la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra municipios,
guarda una relación de conexidad con la materia dominante de esta ley[33],
conforme a la metodología diseñada por este tribunal, fue menester emplear tres
herramientas: los antecedentes de la ley[34], su título o
epígrafe[35]
y su contexto o contenido básico[36].
4.7.2. Los antecedentes de la ley revelan que se trata de un
proyecto que tiene dos propósitos amplios, que pueden tenerse como la materia
dominante de la misma, a saber: modernizar la organización del municipio y
modernizar el funcionamiento del municipio. Así lo confirma el título de la
ley. Estos propósitos permiten comprender su contenido y su estructura, como se
expuso atrás.
4.7.3. Al analizar el contenido de la norma demandada en una
sentencia anterior, la C-533 de 2012[37],
este tribunal puso de presente que la conciliación prejudicial tenía una clara
relación de conexidad con la autosostenibilidad fiscal y económica del
municipio, que se inscribe dentro del criterio de economía y buen gobierno, y
que tiene que ver con el propósito de modernizar el funcionamiento del
municipio. Este aserto se confirma al apreciar el contexto de la norma[38];
al advertir que en sus antecedentes, incluso desde el proyecto de ley original,
se pretende asegurar la viabilidad fiscal del municipio y, en su desarrollo, se
incorporó en el Senado de la República normas para defender sus recursos, como
la que ahora se demanda[39];
y al constatar que su amplio y genérico título no excluye en modo alguno este
tipo de medidas.
4.7.4. En vista de las anteriores circunstancias, entre las materias
dominantes de la ley, en especial la de modernizar el funcionamiento de los
municipios, y el artículo demandado existe una relación de conexidad causal,
temática, sistemática y teleológica. La relación causal se vislumbra al
advertir que la conciliación prejudicial es una herramienta adecuada para
preservar la autosostenibilidad fiscal y económica del municipio y, por tanto,
para satisfacer el criterio de economía y buen gobierno y, a la postre, para
modernizar el funcionamiento del municipio. La relación temática se constata al
apreciar que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 tiene clara relación con su
objeto (art. 1), con uno de los principios rectores de la administración
municipal (art. 4, lit. i) y con la necesidad de una defensa adecuada de los
intereses de los municipios y con la necesidad de acceder a una asesoría idónea
en su defensa (art. 46). La relación sistemática, dados los puntos de contacto
interno señalados, se aprecia en el papel que cumple la norma demandada en el
diseño de la ley, para realizar uno de sus principios y para hacer posible
satisfacer las necesidades anotadas. La relación teleológica se observa a
partir de los vínculos anotados entre la norma demandada y los fines y
principios que incorpora la ley. Por lo tanto, este cargo no está llamado a
prosperar.
5. Cargo 2: Vulneración de los derechos laborales de los trabajadores
y del derecho a acceder a la justicia (art. 53 y 229 de la
C.P.).
5.1. Concepto de inconstitucionalidad: el
inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012 vulnera los artículos 53 y 229 de la
Constitución, en la medida en que no es posible conciliar sobre derechos
ciertos e indiscutibles en materia laboral, como lo son los que prestan mérito
ejecutivo, y en que la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad para los procesos ejecutivos contra municipios frustra u
obstaculiza la ejecución de obligaciones claras, expresas y exigibles.
5.2. Contenido y
alcance de la norma demandada.
5.2.1. El inciso primero
del parágrafo transitorio prevé que en los procesos ejecutivos contra
municipios que estén en curso al momento de entrar en vigencia la
Ley 1551 de 2012, esto es, al 6 de julio de 2012, en cualquier jurisdicción y
en cualquier etapa en la que se encuentren, deben suspenderse mientras se
convoca a una audiencia de conciliación a la que se debe citar a todos los
actores, con el fin de promover un acuerdo de pago. Esta norma tiene dos
mandatos separables: de una parte ordena la suspensión de los procesos y, de
otra, dispone que debe convocarse a una audiencia de conciliación, es decir, a
la conciliación judicial, entre los acreedores y el deudor, con miras a llegar
a un acuerdo de pago.
5.2.2. Esta norma tiene
una relación inescindible con las que la preceden, sobre las cuales ya se
pronunció este tribunal en la
Sentencia C-533 de 2012, pues tanto la suspensión de los procesos como la
audiencia de conciliación judicial son consecuencias de que la conciliación sea
una condición de procedibilidad de la acción. Por lo tanto, lo que se diga de
esta condición de procedibilidad tiene un efecto directo sobre dicha suspensión
y dicha conciliación judicial.
5.3. El caso
concreto.
5.3.1. Si bien en la
Sentencia C-533 de 2013 este tribunal no se pronuncia sobre la exequibilidad
del inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, su decisión sí tiene efecto, merced a la mencionada relación
entre esta norma y las ya examinadas, en el caso sub judice, como pasa
a verse.
5.3.2. El
condicionamiento del decisum de la
Sentencia C-533 de 2012, según el cual las expresiones demandadas del artículo
47 de la Ley 1551 de 2012 son exequibles “bajo el entendido de que el
requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los
trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser
reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo”, implica que no
procede la conciliación en materia de procesos ejecutivos laborales. En efecto,
la ratio que soporta esta decisión[40],
es la de que:
[…] la conciliación no opera en los
procesos ejecutivos, porque en razón de su naturaleza la conciliación busca
crear una situación de certeza en cuanto a los derechos laborales que el
trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción de materia no se
requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana una obligación a
cargo de éste que para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible
que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la
Constitución Política[41].
5.3.3. Así, pues, si la
conciliación no opera en los procesos ejecutivos promovidos con base en
acreencias laborales, incluso cuando se adelanten contra municipios, a
fortiori, por sustracción de materia, no puede operar la suspensión de los
procesos ejecutivos de este tipo que estén en curso, ni tampoco puede citarse a
audiencia de conciliación judicial en ellos. Por lo tanto, el condicionamiento
debe extenderse a la norma sub examine y, esto significa, la prosperidad
del cargo relacionado con la vulneración del artículo 53 de la
Constitución.
5.3.4. De otra parte, el
decisum de la referida sentencia también afecta la suerte del cargo
relacionado con la vulneración del debido proceso. Y es que en ella también se
estudia este cargo, que no prospera, como lo indica con claridad la
circunstancia de que las expresiones demandadas hayan sido declaradas
exequibles. La ratio de esta decisión, que constituye un precedente
relevante para este caso, es en síntesis la siguiente:
6.2.5. En resumen, el legislador no viola el derecho de acceso a
la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios, por cuanto es una herramienta razonable, en tanto busca fines
legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido,
que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente
otros valores, principios o derechos constitucionales.
5.3.5. Por lo tanto,
si la conciliación como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos
que se sigan ante municipios no vulnera el derecho a acceder a la justicia, que
es la ratio en la que se funda la declaración de exequibilidad de la
Sentencia C-533 de 2013, la norma que dispone la suspensión de los procesos
ejecutivos en curso, a efecto de convocar a una audiencia de conciliación
judicial, tampoco lo vulnera.
5.3.6. Como ya se hizo en la
Sentencia C-533 de 2013, para preservar “la mayor cantidad de derecho
legislado posible, en aplicación de los principios de democracia y
participación”, este tribunal declarará la exequibilidad de la expresión
demandada del inciso primero del parágrafo transitorio, por los cargos
analizados en esta sentencia, bajo
el entendido de que dicha suspensión y convocatoria no procede cuando en el
proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales a su favor.
5. Razón
de la decisión.
5.1.
Síntesis.
5.1.1.
Dentro de las cuestiones previas, este tribunal reiteró que la norma demandada
está vigente, reconoció la existencia de cosa juzgada constitucional respecto
de algunas expresiones demandadas y definió la aptitud de las demandas sub
examine. Al haberse constatado la existencia de cosa juzgada constitucional
sobre algunas expresiones demandadas, decidió ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-533 de 2013, en la cual se había declarado la exequibilidad
condicionada de tales expresiones. En consecuencia, el examen de
constitucionalidad se hizo sobre la totalidad del contenido del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por el cargo de vulnerar el
artículo 158 de la Constitución, y sobre la expresión demandada del inciso
primero del parágrafo transitorio del mismo artículo, por el cargo de vulnerar
los artículos 53 y 229 de la Constitución.
5.1.2. En
el análisis del cargo relativo a la vulneración del artículo 158 de la
Constitución, se puso de presente, a modo de parámetros de juzgamiento, los
mandatos, las finalidades y las formas de relación de conexidad propias de la
unidad de materia y la metodología para examinar su posible vulneración;
conforme a esta metodología se estudiaron los antecedentes de la
Ley 1551 de 2012, su título y su contexto y contenido básico; con base en
estos elementos de juicio se descendió al caso concreto, para señalar la
materia dominante de la ley, para precisar el sentido de la norma demandada y
para verificar que entre ambas existe una relación de conexidad causal,
temática, sistemática y teleológica. Por lo tanto, se concluyó que este cargo
no estaba llamado a prosperar.
5.1.3. En
el análisis del cargo relativo a la vulneración de los artículos 53 y 229 de la
Constitución, se fijó el contenido y alcance de la norma demandada y, a partir
de la Sentencia C-533 de 2013, que contiene un precedente relevante, se
descendió al caso concreto para advertir que el condicionamiento contenido en
su decisum también debe hacerse respecto de la norma sub judice, pues
su ratio decidendi conduce a esta conclusión respecto del cargo relativo
al referido artículo 53, y para acoger esta misma ratio respecto del
cargo relativo al antedicho artículo 229.
5.2.
Fundamento jurídico de la decisión.
Establecer que la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios, guarda una relación de conexidad causal, temática, sistemática y teleológica con la materia dominante de la
Ley 1551 de 2012, que es modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios. Esta misma regla, incluso cuando se aplica a los procesos en curso
y conlleva su suspensión y la citación a una audiencia judicial de
conciliación, con la excepción de los procesos que
promuevan los trabajadores para reclamar acreencias laborales, no vulnera ni
los derechos de los trabajadores ni el derecho a acceder a la administración de
justicia.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-533 de 2013, en la cual se declaró EXEQUIBLES los tres primeros
incisos y el primer inciso del parágrafo 1 del artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, “bajo el entendido de que el requisito de la conciliación
prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias
laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante
un proceso ejecutivo”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 47 de la
Ley 1551 de 2012, por el cargo de vulnerar el artículo 158 de la
Constitución, relativo a la unidad de materia.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos de vulnerar los
artículos 53 y 229 de la Constitución, la expresión: “Los procesos
ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra municipios, en cualquier
jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán
suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán
todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al
proceso”, contenida en el primer inciso del parágrafo transitorio del
artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendido de que dicha suspensión y
convocatoria no procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores
reclamen acreencias laborales a su favor.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-830/13
INFRACCION DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vicio de naturaleza material
conforme a jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-9633 y D-9659 (acumulados)
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 47 (parcial)
de la Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
Actores:
Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo Moreno
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo
Con el debido respeto por las decisiones de la
Corte, formulo aclaración de voto a la sentencia C-830 de 2013 en lo
atinente al análisis que se plantea en la sentencia en torno al carácter del
vicio por infracción del principio de unidad de materia.
En una nota al margen de la sentencia[42]
se sostiene que existen posiciones encontradas en la jurisprudencia
constitucional en torno al carácter material o formal del vicio consistente
en la infracción al principio de unidad de materia: de acuerdo con una
vertiente jurisprudencial, este constituye un vicio de carácter material, en
tanto exige examinar el contenido de la norma acusada; otra postura sostiene,
en cambio, que se trata de un vicio de carácter formal, en tanto se verifica
en el proceso de formación de la ley.
Aclaro mi voto para precisar que, contrario a lo que
se sugiere en la sentencia, la jurisprudencia constitucional ha calificado la
infracción del principio de unidad de materia como un vicio de naturaleza material
cuya verificación, por tanto, no está sometida a la regla de caducidad
prevista en el artículo 242 numeral 3º de la
Constitución.
En efecto, a partir de la sentencia C-025 de 1993,[43]
donde este Tribunal se ocupó por vez primera de examinar un cargo por
infracción al principio de unidad de materia, la jurisprudencia
constitucional ha sido constante en señalar que este vicio tiene un carácter
material y no formal. En tal sentido, se afirma en esta providencia que:
“La ausencia de control interno por parte de la
respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el
principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del
defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia,
tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable.”
El carácter material y no formal de la infracción a
la regla prevista en el artículo 158 Superior ha sido reiterado de manera
constante en posteriores decisiones. Así, en la sentencia C-531 de 1995,[44]
la Corte examinó este punto en detalle y concluyó que:
“Podría pensarse
que se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento
legislativo, esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las
leyes, pues la violación de la
Constitución no ocurriría porque el contenido particular de un determinado
artículo hubiese desconocido mandatos materiales de la
Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no correspondía
hacerlo, sino únicamente porque habría sido incluido en un proyecto de ley
con una temática totalmente diversa a la suya. Por consiguiente, ese
contenido normativo podría ser exequible si hubiera estado en otro proyecto
de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecería confirmar que el vicio es
formal.
Sin embargo, un análisis más detenido muestra que
no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el
contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un
trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme
al procedimiento establecido por la
Constitución y el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente
inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados
inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido
normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la
ley.  Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues
se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y
promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de
esos artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser
formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que
el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en
esa forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son
inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a
la Constitución.
4- La violación de la regla de unidad de materia
puede además estar asociada a otros vicios que tampoco son de forma sino de
competencia. Así, el Congreso puede incorporar en un determinado proyecto
materias cuya iniciativa es privativa del Ejecutivo. Por ende, si la
Corte admite que en esos casos la acción puede caducar, por considerar
equivocadamente que se trata de un vicio de forma, la
Corte estaría permitiendo que se mantuviera en el ordenamiento una norma que
el Congreso no tenía competencia para expedir, por cuanto sólo podía dictarla
si el proyecto había sido presentado por el Gobierno Nacional. Ahora bien, en
anteriores decisiones, esta Corporación ha señalado que los vicios de
competencia no son vicios de forma, por cuanto la competencia es el
"presupuesto esencial que da, al funcionario o a la
Corporación, legitimidad para acceder a la forma (…)”.
En similares términos, la consideración del carácter
material del vicio por infracción al principio de unidad de materia es
sostenida, entre otras, en las sentencias C-211 de 2007,[45]
C-214 de 2007,[46]
C-230 de 2008,[47]
C-486 de 2009,[48]
C-277 de 2011[49]
y C-133 de 2012.[50]
Así las cosas, respetando las opiniones disidentes
que de manera episódica han sido expresadas por algunos Magistrados de este
Tribunal, no cabe señalar, sin embargo, que existan posiciones encontradas en
la jurisprudencia constitucional en torno al carácter material, y no formal,
del vicio derivado de la infracción del principio de unidad de materia. La
Corte no ha variado su posición mayoritaria al respecto, pues considera, con
razón, que los argumentos expuestos en la sentencia C-531 de 1995, antes
citada, conservan plena vigencia.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
[1] Cfr. Sentencia C-901 de 2011.
[2] Cfr. Sentencias C-025 de 1993 y C-901 de 2011.
[3] La norma advierte que tampoco será necesario agotar el requisito de
procedibilidad ‘en los demás procesos en los que el demandante pida medidas
cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad
pública’ (art. 613, Ley 1564 de 2012).
[4] Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los
códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, artículo 2°.- La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una
ley posterior sea contraria á otra anterior, y ambas prexistentes al hecho que
se juzga, se aplicará la ley posterior.
[5] La importancia de la regla del artículo 2° de la
Ley 153 de 1887 es, entre otras, que permitió dar prelación a las soluciones
legislativas del orden constitucional y legal creado desde 1886, sobre las
soluciones hasta ahora vigentes, bajo los proyectos federalistas liberales del
siglo XIX.
[6] Cfr. Sentencia C-1123 de 2008.
[7] Esta norma se replica, aunque de manera
sintetizada, en el artículo 148 de la Ley 5 de 1992.
[8] Si bien este tribunal ha dicho, entre otras sentencias en la
C-133 de 2012, que la unidad de materia “constituye un vicio de carácter
material y no formal”, pues el juicio que requiere para verificarse exige examinar
el contenido de la norma acusada y no el procedimiento formal de su aprobación,
esta posición no es unánime, ya que existe otra corriente en el tribunal que
sostiene lo contrario, valga decir, que la unidad de materia es un vicio de
carácter formal, verificable en el proceso de formación de la ley. No obstante,
en este caso no es necesario entrar en esta controversia, que es relevante para
definir la posible caducidad de la acción, porque la demanda se presentó el 24
de abril de 2013, es decir, dentro del año siguiente a la publicación de la
Ley 1551 de 2012 (art. 242.3 CP), que fue promulgada el 6 de julio de 2012.
[9] Cfr. Sentencia C-390 de 1996.
[10] Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-570 de
2003, C-188 de 2006, C-812 de 2009 y C-133 de 2012.
[11] Sentencia C-077 de 2012.
[12] Cfr. Sentencias C-501 de 2001 y C-714 de 2008.
[13] Cfr. Sentencias C-886 de 2002, C-230 de 2008, C-077 y C-133 de
2012.
[14] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-657 de
2000, C-501 de 2001, C-570 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de
2012.
[15] Cfr. Sentencias C-796 de 2004, C-188 y C-832 de 2006, C-400 de
2010  y C-277 de 2011.
[16] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-992 de 2001,
C-188 de 2006, C-400 de 2010  y C-077 de 2012.
[17] Sentencia C-523 de 1995.
[18] Sentencia C-188 de 2006 y C-432 de 2010.
[19] Cfr. Sentencia C-812 de 2009.
[20] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714
de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, C-400 de
2010, C-077 y C-133 de 2012.
[21] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-778 de
2001, C-812 de 2009, C-432 de 2010 y C-077 de 2012.
[22] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-992 de 2001, C-400 de 2010 y C-133
de 2012.
[23] Cfr. Sentencias C-188 de 2006 y C-133 de
2012.
[24] Gaceta del Congreso 337 de 2011.
[25] Gaceta del Congreso 723 de 2011.
[26] Gaceta del Congreso 73 de 2012.
[27] Gaceta del Congreso 308 de 2012.
[28] Gaceta del Congreso 359 de 2012.
[29] Supra 4.4.1.
[30] Supra 4.4.4. y 4.4.5.
[31] Ley 1551 de 2012, artículo 4° “[…] Sostenibilidad. El
municipio como entidad territorial, en concurso con la nación y el
departamento, buscará las adecuadas condiciones de vida de su población. Para
ello adoptará acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la
equidad social; propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su
territorio a las oportunidades y benéficos de desarrollo; buscando reducir los
desequilibrios; haciendo énfasis en lo rural y promover la conservación de la
biodiversidad y los servicios ecosistémicos.”
[32] El artículo 34 de la
Ley 550 de 1999 “Por la cual se establece un
régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la
restructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de
las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta
ley”, debe entenderse en concordancia con
los artículos 2494, 2495 y 2497 del Código Civil.
[33] Supra 3.
[34] Supra 4.4.
[35] Supra 4.5.
[36] Supra 4.6.
[37] Supra 4.6.5.
[38] Supra 4.6.1. a 4.6.4.
[39] Supra 4.4.4. y 4.4.5.
[40] Aparece en la
Sección 8, bajo el título: “El
legislador viola los derechos laborales y el derecho a la igualdad de los
trabajadores que tienen deudas con municipios, susceptibles de ser reclamadas
mediante un proceso ejecutivo”.
[41] Cfr. Sentencias C-160 de 1999, C-893 de
2001 y C-533 de 2013.
[42] Nota al pie No. 8, página 17.
[43] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta
sentencia se resolvió la demanda de constitucionalidad formulada contra varios
artículos de las leyes 5ª y 6ª de 1992, algunos de los cuales fueron acusados
por infringir el principio de unidad de materia. En esta ocasión la
Corte desestimó el cargo, por considerar que las normas acusadas regulaban
aspectos concretos de la función electoral asignada al Congreso, razón por la
cual correspondían al ámbito de regulación propio de la ley orgánica que
establecía el reglamento de esta corporación.
[44] MP. Alejandro Martínez Caballero. SV.
Jorge Arango Mejía, AV. Hernando Herrera Vergara. En esta sentencia se declaró inexequible
el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, por infringir la exigencia constitucional
de unidad de materia.  El Magistrado Jorge Arango Mejía salvó su voto, por
considerar que la infracción al artículo 158 CP constituye un vicio formal, que
se sanea por el paso de un año después de la sanción de la ley.
[45] MP. Álvaro Tafur Galvis, SPV. Humberto
Sierra Porto. En esta sentencia se examinan varias normas de la
Ley 1033 de 2006, “por la cual se establece la
Carrera Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al
servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la
Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas
al sector Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la
Ley 909 de 2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política”,
algunas de las cuales fueron acusadas de infringir el principio de unidad de
materia. El salvamento parcial de voto del Magistrado Sierra Porto no versa
sobre el carácter material de la aludida infracción constitucional, sino sobre
la declaratoria de exequibilidad del artículo 4º de esta ley, que condiciona el
acceso a cargos de personal civil no uniformado en el Ministerio de Defensa y sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, así como
en las Fuerzas Militares y en la
Policía Nacional, a que el candidato se someta a un estudio de seguridad de
carácter reservado y obtenga un resultado favorable.
[46] MP. Álvaro Tafur Galvis,
AV. Humberto Sierra Porto. En esta sentencia se declara inexequible la
expresión ““la
Ley 178 de 1959”, contenida en el artículo 13 de la
Ley 1004 de 2005, “por la cual se modifican un régimen especial para
estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”, por considerar que
infringe el principio de unidad de materia. La aclaración de voto del
magistrado Sierra versó sobre el alcance del control constitucional de las
cláusulas derogatorias.
[47] MP. Rodrigo Escobar Gil. En ella se
declara exequible el artículo 64 (parcial) de la
Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización
de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos”, acusado, entre otros cargos, de infracción al principio de
unidad de materia.
[48] MP. María Victoria Calle Correa. En esta
sentencia se declara inexequible la expresión “todas”
contenida en el artículo 8 de la Ley 1124 de 2007 – “por medio de la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de Administrador Ambiental” - y se
declara exequible el resto de la disposición, por los cargos analizados, en el
entendido de que la obligatoriedad de crear un departamento de gestión
ambiental establecida en la norma examinada no se aplica a las micro y pequeñas
empresas a nivel industrial. Uno de los cargos formulados en contra de esta
disposición versaba sobre la infracción del principio de unidad de materia.
[49] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV.
Humberto Sierra Porto, AV. Luis Ernesto Vargas. En esta sentencia se resolvió
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8
(Parcial) de la Ley 1340 de 2009, acusado de infringir los principios de unidad
de materia y de consecutividad e identidad flexible. La
Corte se declara inhibida para pronunciarse respecto del primer cargo, por
ineptitud de la demanda, aunque dentro de los considerandos se aclara que el
examen de este vicio no está sometido al término de caducidad previsto para las
acciones por vicios de forma. Entretanto, declara exequible la norma en
relación con el segundo cargo planteado. La aclaración de voto formulada por el
magistrado Sierra Porto versa sobre los argumentos expuestos para fundamentar
la decisión inhibitoria respecto del primer cargo planteado. A su vez, el
magistrado Vargas Silva aclara su voto, entre otras razones, por considerar que
la sentencia debió precisar el carácter material del vicio por infracción del
principio de unidad de materia.
[50] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV.
Mauricio González Cuervo. En ella se declaran inexequibles los artículos
10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, por infracción del principio de unidad de
materia. El magistrado González Cuervo salva su voto para apartarse del
criterio jurisprudencial dominante y proponer, en cambio, que la infracción del
principio de unidad de materia debe ser considerado como un vicio de
competencia, que a su juicio constituye una de las modalidades de vicios de forma
sometidos a la regla de caducidad establecida en el artículo 242 numeral 3º de la
Constitución.