C-330-19
Sentencia C-330/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
CONCEPTO DE VIOLACION
EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
Referencia: Expediente D- 13013
Demanda de inconstitucionalidad
contra el numeral 3 del artículo 209 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actor: Rodrigo Pombo Cajiao
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C.,
veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la
Constitución Política, Rodrigo Pombo Cajiao solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad del numeral 3 del artículo 209 de la Ley 1801 de 2016, “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
2. Mediante
auto del siete (07) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), el Magistrado sustanciador
dispuso admitir la demanda por la presunta violación del artículo 29 de la Constitución.
En dicha providencia también resolvió inadmitir la demanda por los cargos
relativos a la vulneración de los artículos 15, 83 y 333 constitucionales,
concediendo un término al ciudadano para corregir la demanda so pena de rechazo
de los cargos inadmitidos. Según constancia de Secretaría General de la Corte[1] dicho plazo venció en silencio, motivo
por el cual mediante auto del veintiuno (21) de enero de 2019 estos últimos
fueron rechazados.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
A. NORMA DEMANDADA
3. A
continuación se transcribe la norma demandada, subrayando y resaltando en
negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible:
“LEY
1801 DE 2016
Por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
(…)
LIBRO TERCERO.
MEDIOS DE
POLICÍA, MEDIDAS CORRECTIVAS, AUTORIDADES DE POLICÍA Y COMPETENCIAS,
PROCEDIMIENTOS, MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE DESACUERDOS O CONFLICTOS
(…)
TÍTULO II.
AUTORIDADES
DE POLICÍA Y COMPETENCIAS.
CAPÍTULO I.
AUTORIDADES
DE POLICÍA.
Artículo 209. Atribuciones de los comandantes de estación,
subestación, centros de atención inmediata de la Policía Nacional. Compete
a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata
de la Policía Nacional o, sus delegados, conocer:
1. Los comportamientos
contrarios a la convivencia.
2. Conocer en
primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas:
a) Amonestación;
b) Remoción de
bienes;
c) Inutilización
de bienes;
d) Destrucción de
bien;
e) Disolución de
reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas;
f) Participación
en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.
3. Conocer
en primera instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal de la
actividad”.
B. LA DEMANDA
4. Mediante
escrito radicado en Secretaría de esta corporación el catorce (14) de noviembre
de dos mil dieciocho (2018), Rodrigo Pombo Cajiao solicitó declarar la
inexequibilidad del numeral 3 del artículo 209 de la Ley 1801 de 2016, “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” (en
adelante, “CNPC”), al considerar que esa norma desconoce el debido
proceso (artículo 29 CP).
5. El
demandante argumenta que la disposición acusada afecta la garantía fundamental
del debido proceso, en la medida en que asigna atribuciones propias de los
alcaldes e inspectores de policía, a los comandantes de estación, subestación y
CAI, o sus delegados.
6. Como
sustento de lo anterior, el accionante señala que la norma cuestionada “confunde
o reúne en la misma autoridad de policía (comandantes de estación), las
atribuciones propias, tanto de la FUNCIÓN, como de la ACTIVIDAD de policía, lo
cual resulta abiertamente inconstitucional”[2] (mayúsculas en el texto original), es
decir que, el numeral 3 del artículo 209 CNPC es inexequible porque asignó a
los uniformados competencias propias de la función de policía, a pesar de que
únicamente están habilitados para desarrollar actividad de policía.
7. En
efecto, afirma que “los comandantes de estación, subestación y centros de
atención inmediata – CAI-, como agentes uniformados, son los encargados de
materializar los actos jurídicos, pero no de producirlos, toda vez que carecen
de competencia para proferir órdenes que involucren o comprometan alcances
propios de la función de policía, como lo son, (sic) todos aquellos
actos administrativos unilaterales, individuales y concretos, v.gr. la
suspensión temporal de la actividad económica”[3]
(minúscula sostenida por fuera del texto original).
8. Como
fundamento de la separación entre función y actividad de policía, cita las
sentencias C-790 de 2002, C-825 de 2007, C-511 de 2013, y concluye que son
conceptos diferentes, jerarquizados y cuyo ejercicio corresponde a autoridades
distintas, lo cual, según el demandante, fue acogido en los artículos 11, 16,
20 y 22 de la Ley 1801.
9. Con base
en lo anterior, el accionante considera que, al expedir la norma demandada, el
Legislador transgredió sus competencias y desconoció el precedente
constitucional.
10. Ahora
bien, a partir de las definiciones consignadas en el mismo código sobre
materialización de la orden (art. 23), orden de policía (art. 150), suspensión
temporal de actividad (art. 196) y medidas correctivas (art. 173), concluye
que, “comoquiera que la suspensión temporal de actividad económica se recoge
en una orden de policía, y por lo mismo, ella puede ser aplicada por la
autoridad que la dictó, no es menos evidente que, los únicos que podrían
impartir esa orden son las alcaldes o inspectores, pero bajo ninguna circunstancia,
los comandantes uniformados, en tanto que aquellos (inspectores, alcaldes,
entre otros), son las autoridades de policía –no uniformados-, especializados
en analizar determinados asuntos, y toda vez que la medida correctiva a
administrar así lo exige; mientras que éstos (las autoridades uniformadas) son
las encargadas de ejecutar, conforme a la orden impartida en el marco de la
función de policía, la medida correctiva”.
11. No
obstante, el accionante considera que el problema radica en que los comportamientos
que dan lugar a la aplicación de la medida de suspensión temporal de
actividades son de distinta naturaleza, de tal manera que algunos se ajustan al
concepto de actividad de policía; mientras que otros son expresión de la
función de policía y no podrían estar en cabeza de los uniformados. Al
respecto, asevera:
“Unos son propios de la
actividad de policía, por ejemplo, el hacer cumplir los horarios o prohibir el
consumo de sustancias lícitas. Atiéndase, allí, lo obvio: frente a tales
comportamientos, el juicio policivo y el discernimiento de la administración se
limita, básicamente, a demostrar el comportamiento objetivo de la
administración en contraste con la hipótesis normativa para, ciertamente,
proceder a la imposición de la correspondiente medida correctiva.
(…)
Empero, es la misma regla
normativa la que incluye igualmente hipótesis de conductas infractoras que por
(i) su grado de especialización; (ii) el análisis probatorio y (iii) la
naturaleza jurídica de la misma, resultan imposibles de estudiar bajo un juicio
policivo de subsunción, comprobación o deducción elemental propio de la
actividad de policía, que permita sentenciar la subsunción de la conducta en
las fronteras de la hipótesis normativa.
En efecto, las disposiciones
del CNP que conllevan o pueden conllevar la suspensión temporal de la actividad
son propias de un juicio elevado de análisis técnico y probatorio (como, por
ejemplo, revisar los títulos mineros, el uso del suelo, los especializados
reglamentos urbanísticos, los planos y diseños de las licencias de construcción
y ambientales, entre otros); huelga decir, de un análisis medianamente profundo
que no se compadece con las tareas y facultades propias de la ejecución de la
orden, como hemos dicho, prototípicas de la actividad de policía y que, por lo
mismo, no pueden quedar indistintamente, en cabeza de las autoridades
uniformadas como los comandantes de estación, subestación o CAI, para que
mediante un proceso verbal inmediato (art. 222 CNP) puedan ser aplicadas” (minúscula sostenida por fuera del texto
original).
12. Aunado a
lo anterior, el accionante considera que no existe cosa juzgada material
respecto de la sentencia C-492 de 2002, por medio de la cual la Corte analizó
la constitucionalidad del artículo 208 del anterior Código Nacional de Policía[4]
por cargos similares, y en la que se sostuvo que respecto de la competencia,
que “‘las normas demandadas no desconocen las condiciones de los alcaldes
municipales como primera autoridad de policía, conferida por la Carta Política’
porque fue el legislador el que distribuyó las competencias para la protección
del orden público”.
13. A su
juicio, dicha sentencia no juzga la norma actualmente demandada porque hace
referencia a otra codificación que además fue expedida en vigencia de una
constitución distinta; no evalúa la medida correctiva de suspensión temporal de
las actividades, sino el cierre temporal del establecimiento; “[l]a
norma anterior no les permitía a los subcomandantes de estación y a los
comandantes de CAI o centros de atención inmediata, o sus delegados, imponer
esa medida correctiva”; a diferencia de la disposición anterior, el
artículo cuestionado no delimita las causas que dan lugar a la imposición de la
medida; y “los comportamientos que bajo el nuevo [c]ódigo permiten
o dan lugar a la aplicación de la medida correctiva a suspensión temporal de la
actividad no son propios de la actividad de policía, como sí lo eran los del
artículo 208 anterior”.
14.
Entonces, el demandante aclara que “el punto fundamental de nuestra demanda
reside en que estos nuevos comportamientos que permiten la imposición de esa
medida sancionatoria son esenciales de la función de policía y que,
naturalmente, las autoridades uniformadas no pueden conocer de las labores y
competencias propias de la función de policía”.
15. Para
reforzar sus argumentos, el accionante expone que la forma como está redactado
el artículo 209 del Código de Policía da a entender que el legislador quiso
diferenciar las medidas correctivas descritas en el numeral dos, de aquella a
la que se refiere el numeral tres, de tal manera que, a su juicio, “resulta
cuando menos obvio que unas medidas correctivas son hijas de la actividad de
policía (las del No. 2) mientras que las otras, las del numeral 3 son hijas y
se desprenden de la función de policía. Ergo, las autoridades que deberían
revisar unas y otras deberían ser igualmente distintas, a saber: las primeras
las autoridades uniformadas, las segundas, las autoridades no uniformadas sino
civiles, como los inspectores o alcaldes al decir de la propia voz de la Corte
Constitucional”.
C. INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C.
16.
La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. interviene ante la Corte Constitucional con el
fin de solicitar la inhibición de la Corte, o en su defecto, la exequibilidad
de la norma demandada. Señala que los comandantes de estación, subestación y de
Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional, o sus delegados, conocen
en primera instancia de la aplicación de la medida de suspensión temporal de la
actividad debido a las realidades y comportamientos que afectan la seguridad y
la convivencia; en otras palabras, las medidas correctivas tienen por objeto
disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer
la convivencia que es el fin primordial del CNPC.
b.
Federación
Colombiana de Municipios
17. Solicita
que se declare la exequibilidad de la disposición demandada. En su
opinión, el accionante parte del supuesto erróneo de una separación abismal
entre los conceptos de función y actividad de policía, pues si bien son
diferentes, ello no impone necesariamente que quienes las desarrollan no puedan
tener atribuciones en uno y otro campo. Expone que, aun bajo una distinción
tajante entre actividad y función, un servidor público cuya actividad principal
sea la actividad de policía, eventualmente puede ser habilitado para la
expedición de medidas comprendidas teóricamente en el ámbito de la función y
viceversa.
c.
Ministerio de
Justicia y del Derecho
18. El Ministerio pide que se declare exequible el
numeral 3 del artículo 209 de la Ley 1801 de 2016. Dicha Cartera resalta la
aplicabilidad de la sentencia C-492 de 2002, pues tanto en la norma objeto del
citado fallo como en la actualmente demandada, la competencia para suspender
temporalmente actividades se rige por causales que están expresamente
contempladas en la ley, y la decisión del comandante o subcomandante es
impugnable ante el inspector de policía. Agrega que la norma cuestionada
resulta ajustada a la Constitución porque desarrolla la distribución de
competencias para la protección del orden público, de manera que la medida de
suspensión temporal sólo se pueda aplicar conforme a las situaciones jurídicas
previstas en la ley, de forma preventiva y no definitiva, y además puede
impugnarse ante el superior jerárquico, lo que implica la garantía del debido
proceso y del derecho de defensa.
d.
Ministerio de
Defensa Nacional
19. Solicita que se declare la exequibilidad del
numeral demandado al no evidenciar ninguna transgresión a la Constitución.
Aclara que el actual Código de Policía busca desligar el tinte penal que poseía
el anterior estatuto, por lo que las antes llamadas ‘contravenciones’ ahora se
denominan ‘comportamientos contrarios a la convivencia’. Asimismo, resalta que
la policía, en virtud del artículo 218 superior, tiene la facultad de velar por
que los ciudadanos no incurran en comportamientos contrarios a la convivencia,
y de ser así, están facultados para imponer medidas correctivas dentro de los
límites legales.
20. El Congreso de la República expidió la Ley 1801 de 2016
guiado por el poder de policía -que no es otra cosa que la facultad de expedir
normas en materia de policía- y, el amplio margen de configuración en materia
procesal; asignando competencias a cada autoridad policial. Por su parte, el
ejercicio de las funciones otorgadas a los miembros de la Policía Nacional para
la protección del orden público, se desarrolla con el fin de mantener las
condiciones necesarias para el ejercicio de derechos y libertades públicas
aplicando, en desarrollo de esta función, medidas preventivas y correctivas
sujetas al principio de legalidad.
21. En esencia, cuando se impone una medida correctiva de
suspensión temporal de actividad, dentro de un proceso verbal inmediato de
policía, no se vulnera el debido proceso, pues el afectado tiene a su
disposición recursos para impugnar esa decisión. Además, debe tenerse en cuenta
que dicha suspensión tiene como propósito el amparo a la seguridad y
tranquilidad públicas, se trata de una medida temporal, y al imponerla se
aplican los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad.
Asimismo, resalta que existen ciertos comportamientos contrarios a la
convivencia que requieren una acción inmediata en los términos legalmente
previstos.
e.
Policía Nacional
22. Dicha
institución solicita que se declare la exequibilidad de la disposición
demandada. Indica que el CNPC es un instrumento jurídico para prevenir
oportunamente los comportamientos que afectan la sana convivencia frente a
diferentes y complejos escenarios, cuyas disposiciones respetan el debido
proceso, habida cuenta de la previsión de una doble instancia, y de que se
trata de una medida es temporal.
23. Aduce
que las acciones que toma el personal uniformado de la Policía Nacional deben
soportarse en el principio de legalidad, consagrado en el referido código.
Dicho personal es ejecutor del poder y de la función de policía, sus
actuaciones son discrecionales pero limitadas por la ley y el reglamento.
Precisa que la Policía Nacional es la que ejerce la fuerza pública para hacer
cumplir la Constitución y la ley y, por ello, debe apoyar a otras instituciones
o entidades del Estado que contribuyen a la conservación de la convivencia.
f.
Alcaldía de Pasto
24. La
Alcaldía de Pasto pide que se declare la inexequibilidad de la
disposición impugnada, pues en su concepto, quebranta el artículo 29 de la
Constitución en aspectos inherentes al debido proceso, tales como el ‘juez
natural’ y la ‘competencia’.
25. En
primer lugar, destaca que los lineamientos de la Corte Constitucional y de la
Corte Suprema de Justicia respecto de la ‘actividad’ de policía, atañen
a la competencia. Aduce que la Ley 1801 de 2016 “en forma contradictoria y
contralegem le atribuye al ‘personal uniformado’ la categoría de ‘autoridad de
policía’ confundiendo los conceptos de actividad y función de policía (…)
creando con esto un desbarajuste institucional y una honda huella de
inseguridad jurídica, violatoria per se del artículo 29”, al tiempo que
recuerda que en vigencia del anterior Código Nacional de Policía el personal
uniformado no era autoridad de policía.
g.
Alcaldía
de Medellín
26. La Alcaldía de Medellín presentó
extemporáneamente su escrito de intervención[5].
2.
Intervenciones
académicas
h.
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
27.
Solicita que se declare la exequibilidad del numeral 3 del artículo 209
del CNPC. En su opinión, la supuesta incompetencia que alega el demandante en
punto a la imposibilidad de que los oficiales y suboficiales asuman funciones
de policía, no es un tema que se encuentre desarrollado en la Constitución, por
el contrario, hace parte de la potestad del legislador como titular del poder
de policía. Finalmente, resalta que tal como lo indicó la Corte Constitucional en
la sentencia C-492 de 2002, una facultad sin regulación legal –expresa y
taxativa- violaría el debido proceso. Sin embargo, en este caso, la imposición
de la medida se sujeta a unas causales y un procedimiento establecido en la
ley.
i.
Universidad Sergio
Arboleda
28. Pide a
este tribunal que se declare la constitucionalidad condicionada del
numeral 3 del artículo 209 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que la
competencia otorgada a los comandantes de estación, subestación y centros de
atención inmediata para aplicar en primera instancia la medida correctiva de
suspensión de actividad económica, se limita al cumplimiento del artículo 92
(numerales 2, 3 y 4) de la Ley 1801 de 2016. Lo anterior, porque en estos
supuestos normativos se trata de actos de mera ejecución. Afirma que “de no
limitarlo de dicha manera, los uniformados estarían facultados para una
actividad otorgada por la Constitución a una FUNCIÓN policial, y por tanto nos
encontraríamos frente a una norma inconstitucional”.
j.
Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
29.
El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, solicita que se
declare la exequibilidad de la norma demandada. Expone que ha operado la
cosa juzgada material en cuanto atañe a la competencia para imponer la medida
correctiva frente a algunos comportamientos que establece la ley. Asimismo, arguye
que otorgar competencia a la policía para aplicar la suspensión provisional de
la actividad no viola la Constitución, sino que, por el contrario, su
aplicación es propia de dicha actividad, y permite un eficaz cumplimiento tanto
de los principios de la función administrativa como del artículo 218 de la
Constitución, norma que asigna a la Policía el “mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de derechos y libertades”.
k.
Academia Colombiana
de Jurisprudencia
30. La
Academia Colombiana de Jurisprudencia pide a Corte que declare la exequibilidad
condicionada del texto legal demandado, de tal forma que quien adopte en
primera instancia la decisión pueda ejecutarla, pero, si de esta actividad de
policía surge alguna inconformidad, que se entienda que  no sea el mismo
funcionario que la aplicó, quien la dirima; debiendo remitir el asunto a otro servidor
público del mismo rango.
31. En su
opinión, no se puede ser ‘juez y parte’ en su propia actuación; pues ello es
injusto y vulnera el debido proceso. Por ende, el asunto debe analizarse desde
dos perspectivas: por un lado, cuando el funcionario competente adopta la
decisión y luego la ejecuta y, por otro, cuando producida una ‘actividad’ de
policía, el mismo uniformado se vea abocado a pronunciarse sobre su
procedimiento. En este último escenario se podría presentar un conflicto de
intereses que afecta al particular de cara a la ‘función’ de policía; motivo
por el cual no es sano que quien haya participado en la ‘actividad’, sea quien
con posterioridad adopte una decisión sobre la misma. En este supuesto cobran
importancia los principios de separación de poderes y de legalidad
l.
Universidad
Externado de Colombia
32.
Solicita que se declare la ineptitud sustantiva de la demanda, o en su
defecto, que se declare la cosa juzgada material respecto de la sentencia C-492
de 2002.
33.
Para la Universidad Externado de Colombia, la demanda no cumple con los
requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, necesarios para
adelantar un análisis jurídico de fondo. Sostiene que el demandante pretende
que se emplee como parámetro de control de constitucionalidad la doctrina
jurisprudencial sobre la distinción entre poder función y actividad de policía,
la cual carece de sustento en la Constitución Política. Además de lo anterior,
la Universidad Externado de Colombia advierte que la parte actora realiza una
lectura equivocada de dicha doctrina jurisprudencial.
34.
Sobre el primer aspecto afirma que “(i.) la premisa básica de los argumentos
es una teoría manejada por la jurisprudencia y no contenida en una norma
constitucional específica y (ii.) la supuesta violación de las normas
constitucionales invocadas se deriva de la aplicación de la teoría y no una
afectación concreta a alguno de los bienes constitucionales”.
35.
En relación con lo segundo, indica que resulta erróneo interpretar que el entendimiento
jurisprudencial sobre la función de policía y las actividades que pueden ser
desarrolladas por los miembros de la policía, impide “la asignación legal de
competencias correspondientes a la función de policía en miembros uniformados
de la policía”.
36.
Agrega que la división entre poder, función y actividad de policía fue
introducida en el ordenamiento jurídico por el Consejo de Estado[6]
y la Corte Suprema de Justicia, “bajo la vigencia de la constitución de 1886
y el decreto 1355 de 1970”, y que posteriormente fue adoptada por la Corte
Constitucional.
37.
Del análisis de la jurisprudencia, concluye que “el ejercicio, extensión,
titularidad y limitaciones [al poder y función de policía] se derivan de
la configuración por la cual el legislador haya optado –en aquello no regulado
por el constituyente-. (…) En esa medida, el congreso de la república
cuenta con un amplio margen para determinar los procedimientos administrativos,
con un límite claro en la parte dogmática de la constitución”.
38.
Así mismo, considera que “[e]l poder, la función y la actividad de
policía no atienden al marcos (sic) competenciales totalmente
excluyentes (...); [y] el concepto de función de policía implica del (sic)
ejercicio de función administrativa y finaliza en la creación, modificación
o extinción de situaciones jurídicas de los administrados, en contraposición a
la de actividad de policía que limita sus efectos al plano material como medida
de ejecución de actos administrativos”.
39.
Bajo estas consideraciones, concluye lo siguiente sobre el caso concreto: (i)
las medidas correctivas son actos administrativos supeditados a “los
principios de la función administrativa (art. 209 CP), las normas del
procedimiento administrativo (ley 1437 de 2011) y el derecho al debido proceso”;
(ii) se prevé “[l]a posibilidad de impugnar ante segunda instancia
administrativa”; (iii) así como ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
40.
Finalmente, el interviniente se refiere a la existencia de cosa juzgada en
relación con la sentencia C-492 de 2002. Particularmente, afirma que el
presente caso refleja un ejemplo de cosa juzgada material, pues en dicho fallo la
Corte Constitucional se pronunció sobre una demanda dirigida contra una norma
materialmente igual a la hoy impugnada, y por los mismos motivos que ahora se
arguyen. Por ello la referida universidad concluye que los argumentos sentados
por la Corte en aquella ocasión tienen plena cabida en el presente asunto, pues
de la correcta lectura de las disposiciones demandadas, se desprende que las
mismas se encargan de complementar la labor del constituyente, distribuyendo de
forma armónica el ejercicio de la función administrativa, sin desconocer a los
alcaldes y gobernadores como primeras autoridades de policía de las
correspondientes entidades territoriales.
m.
Universidad de La
Sabana
41.
Solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la norma
demandada, en el sentido de que las órdenes de policía que tengan por objeto la
suspensión temporal de la actividad, son constitucionales siempre que (i) las
autoridades competentes con funciones de policía (alcaldes o inspectores) ya
hayan determinado, en cada caso, las condiciones y requisitos para la
aplicación de la suspensión temporal de la actividad, y (ii) que se entienda
por tanto que los funcionarios con competencia de ‘actividad de policía’, a los
que se refiere la norma demandada, no están habilitados constitucional ni
legalmente para definir discrecionalmente si el destinatario de la medida
cumple o no con las exigencias de las normas que dan lugar a la aplicación de
dicha sanción y que requieren un estudio técnico especializado previo.
42.
Explica que el anterior condicionamiento se justifica para evitar que se
confundan los conceptos de función y actividad de policía que ha desarrollado
la jurisprudencia y, por ende, se desconozcan las atribuciones asignadas a
diferentes autoridades, lo que implicaría por contera una vulneración del
debido proceso.
3.
Intervenciones
ciudadanas
n.
Federación Nacional
de Comerciantes – FENALCO
43.
La Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO-, seccional Bogotá
–Cundinamarca solicita que se declare la inexequibilidad del numeral 3
del artículo 209 de la Ley 1801 de 2016, y que se emitan pronunciamientos
tendientes a garantizar la aplicación efectiva del principio de legalidad y
debido proceso, previamente a la adopción de la medida de suspensión temporal.
44.
El interviniente indica, en primer lugar, que la asignación de competencias
debe ser analizada conforme a la estructura y objetivos que contempla la
Constitución frente a los diferentes órganos del Estado, lo que conforma el
límite del Congreso de la República en estas materias. Así, la facultad
conferida por el numeral demandado, escapa a lo legítimamente atribuible por el
legislador al cuerpo de integrantes de la policía como fuerza pública, pues
otorga a los comandantes de estación, subestación, centros de atención
inmediata de la Policía Nacional la decisión directa y autónoma de aplicar la
suspensión temporal de la actividad como restricción de derechos
constitucionales; adicionalmente anota que la circunstancia de ostentar tales
denominaciones, en ningún caso los sustrae del marco de la actividad de
policía.
45.
En su concepto “al no encontrarse subordinada la actuación que confiere la
norma demandada a la existencia previa de una medida adoptada por quienes
cumplen a la luz de la Constitución la ‘función de policía’ ya dejarían de
encontrarse subordinados a los alcaldes, gobernadores y Presidente de la
República”. Sostiene que la norma demandada incide en los elementos
esenciales del debido proceso, en particular, en lo que atañe al concepto de
juez natural, pues el campo de acción de un integrante de la policía sería el
de actividad de policía, y no el de decisión. Asevera que la suspensión de la
actividad requiere de un análisis jurídico y probatorio que no es propio de las
facultades de dicha actividad.
46. El
interviniente llama la atención sobre la notoria de la vaguedad de algunas
disposiciones del CNPC, que dejan a la discreción y libre albedrío de la
autoridad la apreciación de cuál norma aplicar y qué decisión a adoptar, como
sucede con la medida de suspensión temporal de la actividad. Considera que no
toda violación al ordenamiento constituye una afectación al orden público.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
47. El
representante del Ministerio Público por medio de concepto No. 006541 considera
que la Corte Constitucional, en relación con la demanda de la referencia, debe
estarse a lo resuelto en la sentencia C-492 de 2002, mediante la cual se
declaró exequible el artículo 219 del Decreto 1355 de 1970.
48. A su
juicio, en este caso se configura la cosa juzgada constitucional material. La
disposición actualmente demandada establece (i) la aplicación de la suspensión
temporal de varias actividades y (ii) la competencia de los comandantes de
estación, de subestación de policía y de los centros de atención inmediata - CAI
para imponer la medida; a partir de ello, concluye que el contenido normativo
es igual al analizado en la sentencia C-492 de 2002.
49.
Asimismo, desde el punto de vista del parámetro de control, observa la
Procuraduría que, en este caso, el demandante considera que asignar la
imposición de la medida a funcionarios que sólo pueden desarrollar actividades
de policía vulnera el debido proceso porque dicha medida pertenece únicamente a
la función de policía. Y estima que el punto central de esta demanda y el
resuelto por la Corte coinciden en la competencia o atribución de los
comandantes de estación o subestación para aplicar la medida de suspensión temporal
de la actividad.
50. Recuerda
que la Corte determinó en esa ocasión que la aludida medida obedece a la
distribución de competencias para la protección del orden público, que solo
puede aplicarse de acuerdo con circunstancias jurídicas contempladas en la ley,
y que tiene carácter temporal.
51.
Finalmente, el Ministerio Público aclaró que, si bien en la normativa del
actual CNPC se establecieron un mayor número de comportamientos contrarios a la
convivencia, objeto de conocimiento de los comandantes de estación y
subestación y de los comandantes de los CAI, las causales no ameritan sino una
labor de constatación a través del proceso verbal inmediato. En síntesis, se
configuran los elementos de la cosa juzgada constitucional.
II.
CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
52. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el numeral 3 del artículo 209
de la Ley 1801 de 2016.
B. CUESTIONES
PREVIAS
53.
La Sala Plena estudiará la aptitud sustantiva de la demandada en atención a que
la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Universidad Externado de Colombia, consideran
que no es apta para producir un pronunciamiento de fondo por parte de esta
Corporación. La alcaldía del Distrito Capital no sustenta dicha afirmación, y
la referida institución educativa considera que los cargos de
inconstitucionalidad propuestos por el accionante carecen de especificidad,
pertinencia y suficiencia, porque no confrontan el artículo 209.3 de la Ley
1801 con una norma de rango constitucional, sino que presentan como parámetro
de control una doctrina jurisprudencial de las cortes entendida de manera
errónea.
54.
Las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad establecidas en el artículo
2° del Decreto 2067 de 1991, que deben ser analizados a la luz del principio pro
actione[7], consisten en señalar: (i)
las normas con contenido material de ley acusadas; (ii) las disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) las razones por las
cuales se desconocen dichos preceptos; (iv) en algunos casos, el trámite que
debió surtir la expedición de la norma demandada; y (v) el fundamento de la
competencia de la Corte Constitucional para conocer de la demanda.
55. De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la explicación del concepto de la
violación implica el cumplimiento de “unos criterios mínimos de racionalidad
argumentativa”[8], categorizados bajo los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, como criterios de
evaluación de los cargos de inconstitucionalidad. Como se ha expuesto en
oportunidades anteriores[9]:
a.
La claridad se
refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al
lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que
se basa.
b.
El requisito de certeza
exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y
existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el
texto de la disposición acusada.
c.
La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
d.
La pertinencia se
relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
e.
Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
56. En la
sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las sentencias C-894 de
2009, C-055, C-281 de 2013 y C-220 de 2019, esta Corte consideró sobre la
oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda que:
“(…) Aun cuando en principio, es en el auto admisorio
donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de
procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de
la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón
por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la
Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre
las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.
57.      De
manera que nada impide que la Corte, como consecuencia del respectivo análisis
de los requisitos de procedibilidad de la demanda, pueda proferir un fallo
inhibitorio. Además, es importante resaltar que si alguno de los intervinientes
en el proceso -cuya participación además se presenta en etapa posterior al auto
admisorio-, plantea una sustentada inquietud sobre la aptitud de la demanda, dicha
cuestión puede ser objeto de pronunciamiento por parte de la Sala Plena[10].
58. Así las cosas, aunque
mediante auto del siete (7) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) el
Magistrado Sustanciador admitió prima facie el cargo por violación del
artículo 29 de la Constitución, consistente en afirmar que la atribución de
suspender temporalmente las actividades no puede ser “radi[cada] en
funcionarios a cuyo cargo se encuentra únicamente el desarrollo de actividades
de policía (…) [pues] con apoyo en la jurisprudencia constitucional tal
competencia debe atribuirse a las autoridades que, como los alcaldes o
inspectores sí cumplen funciones de policía”[11],
la Sala Plena considera que esta argumentación es insuficiente para construir
un parámetro de constitucionalidad que sirva como base para estudiar el fondo
del asunto, por las dos razones que pasan a explicarse.
59. En efecto, la Corte
encuentra que el cargo planteado carece de certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia, como pasa a explicarse.
60. El cargo es incierto
porque el alcance otorgado en la demanda al artículo 209.3 CNPC no es
objetivo y el demandante no formula cargos contra una disposición jurídica
concreta. En efecto, al mismo tiempo que reconoce que el artículo cuestionado
no delimita las causas que originan la medida de suspensión temporal de
actividades, el accionante es enfático en señalar que el tema fundamental de su
demanda son algunos de los comportamientos que dan lugar a la aplicación de la
medida, pues considera que no todos estos corresponden a la actividad de
policía que legítimamente está en cabeza de los uniformados, sino que algunos
incumben a la función de policía que corresponde ejercer a autoridades
distintas, como los alcaldes e inspectores.
61. Entonces, es evidente
que la demanda de inconstitucionalidad pretende cuestionar aspectos distintos
de los que efectivamente se encuentran regulados en la norma impugnada. Además,
no es viable que en este caso la Corte aplique el principio pro actione
empleando la figura de la integración normativa[12],
porque sería contrario al principio democrático[13]
que ella escogiera oficiosamente las normas que se van a evaluar dentro de los
numerosos comportamientos[14] que dan lugar a la medida de
suspensión temporal de actividades[15], toda vez que el actor, en lugar de
identificar plenamente las normas cuya inconstitucionalidad pretendía que se
declarara, se limitó a exponer los criterios para identificarlas y a
proporcionar de forma genérica algunos ejemplos.
62. Así, en el escrito de
demanda se indica que el problema surge “de [las] conductas
infractoras que por (i) su grado de especialización; (ii) el análisis
probatorio y (iii) la naturaleza jurídica de la misma, resultan imposibles de
estudiar bajo un juicio policivo de subsunción, comprobación o deducción
elemental propio de la actividad de policía, que permita sentenciar la
subsunción de la conducta en las fronteras de la hipótesis normativa”. Y,
además, cita como ejemplo las siguientes actividades: “revisar los títulos
mineros, el uso del suelo, los especializados reglamentos urbanísticos, los
planos y diseños de las licencias de construcción y ambientales, entre otros”.
63. El hecho de que el
cargo propuesto por la parte actora esté dirigido contra disposiciones
indeterminadas del Código Nacional de Policía y Convivencia que no fueron
sometidas a escrutinio por parte de esta Corporación, también le resta especificidad,
en tanto los argumentos expuestos no están relacionados directamente con el
precepto legal impugnado.
64. Además, el cargo planteado
carece de dicha especificidad, en cuanto atañe a la alegada transgresión
del debido proceso (art. 29 CP), pues no señala cuál de todos los componentes de
dicha garantía se ve afectado con la disposición cuestionada.
65. Si en gracia de
discusión, se entendiera que el respectivo componente del debido proceso
incorporado en el artículo 29 CP es el relativo a la competencia de la
autoridad a la que se ha encomendado la adopción de la medida de suspensión de la
actividad, en todo caso se echa de menos una referencia a las respectivas
normas superiores que confieren esas atribuciones a determinadas autoridades
públicas.
66. En efecto, en cuanto
atañe al requisito de la pertinencia, no se invoca el sustento constitucional
de la supuesta infracción a las competencias de los alcaldes e inspectores de
policía. Así pues, para afirmar que la medida de suspensión temporal de
actividades contemplada en el numeral 2 del artículo 209 CNPC únicamente puede
ser desarrollada por dichas autoridades, se exige al accionante que indique la
disposición constitucional que radica dicha atribución en cabeza de estos
funcionarios e impide el ejercicio de la amplia potestad reguladora del
Legislador en materia de procedimientos administrativos (artículo 150 CP)[16].
67. Y
también carece de pertinencia el reproche planteado por el demandante en
cuanto no es de naturaleza constitucional, pues se sustenta en la doctrina
sobre la diferenciación entre poder, función y actividad de policía, la cual no
constituye en sí misma un parámetro autónomo de control abstracto. Esta teoría
ha sido expuesta y reiterada desde tiempo atrás, tanto por la doctrina como por
la jurisprudencia, y ha sido acogida por la legislación policiva vigente[17]; sin embargo, cabe anotar que, a pesar de su aplicación
por esta Corte[18], aquella únicamente tiene un carácter
instrumental, en tanto sirve de sustrato teórico y permite explicar
metodológicamente el respeto a la organización del poder público, el principio
de legalidad en el derecho policivo, y trazar límites claros de las funciones
de las diferentes ramas y órganos estatales para evitar la arbitrariedad en un
escenario natural de ponderación entre el interés general y las libertades
fundamentales.
68. Por otra parte, el
accionante afirma que al expedir el artículo 209.3 de la Ley 1801 el Legislador
desconoció el precedente constitucional, y cita varias sentencias de control
abstracto proferidas por este tribunal. Al respecto, debe anotarse que aun
cuanto es posible aceptar que se invoque la jurisprudencia, la doctrina o el
precedente constitucional para fundamentar un cargo, para que este se
estructure en debida forma, siempre se requiere la invocación de las normas de
orden superior que se consideran infringidas. La sola referencia a sentencias
de este tribunal, no puede ser parámetro autónomo de constitucionalidad. Ahora
bien, nada obsta para que en una demanda se invoquen referencias
jurisprudenciales en las que se han fijado criterios hermenéuticos, con el fin
de que el juez constitucional las pueda tener en consideración al momento de
desarrollar el juicio de constitucionalidad, pero sin olvidar que en todo caso
se requerirá, para efectos de realizar el respectivo cotejo normativo, la
invocación de los preceptos de la Constitución Política que se estiman
desconocidos.  Ello obedece a la esencia del control abstracto de
constitucionalidad, cual es la confrontación de normas de diversa jerarquía[19].
69. Ahora bien, en el
presente caso, como ya se indicó, existe una deficiencia en el cargo relativa a
la identificación de normas superiores que se estiman infringidas, y dicho
defecto no puede ser suplido por la referencia a una teoría doctrinal y
jurisprudencial (poder, función y actividad de policía) que ha sido desarrollada
por esta corporación en los fallos citados por el actor.
70. Por último, y aunado a
lo anteriormente expuesto, se concluye que el cargo carece de suficiencia
por la ausencia de exposición en la demanda de los reseñados elementos
argumentativos de juicio necesarios para adelantar un estudio de
constitucionalidad. En esa medida, la demanda no logra sembrar una mínima duda respecto
de la constitucionalidad de la disposición atacada.
71. Con fundamento en lo
expuesto, y dado que a la Corte le está vedado construir el cargo de
inconstitucionalidad ante la insuficiencia argumentativa evidenciada en el caso[20], se proferirá una sentencia inhibitoria por ineptitud
sustantiva de la demanda.
C. SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
72.
En definitiva, la Corte Constitucional concluyó que la demanda no satisface los
requisitos mínimos para generar un pronunciamiento de fondo, motivo por el
cual, proferirá una sentencia inhibitoria.
73.
Lo anterior, porque los cargos de inconstitucionalidad propuestos por la parte
actora carecen de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, debido a
que el accionante: (i) dirige su demanda contra algunos de los comportamientos
que dan lugar a la aplicación de la medida de suspensión temporal de
actividades, que es un aspecto que no está consignado en la norma cuestionada;
(ii) sustenta la pretendida inconstitucionalidad en una doctrina
jurisprudencial de manera abstracta, sin precisar las disposiciones
constitucionales infringidas; y (iii) no indica de manera clara las competencias
constitucionales de los alcaldes e inspectores de policía que considera
desconocidas en la estructuración legislativa de un procedimiento
administrativo.
D.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud de la
demanda, respecto del cargo de inconstitucionalidad planteado contra el numeral
3 del artículo 209 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”.
Notifíquese
y archívese el expediente.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con
impedimento aceptado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 43 del cuaderno
principal.
[2] Folio 6 del cuaderno principal del
expediente.
[3] Folios 7 y 8 ibídem.
[4] Decreto 1355 de 1970, “por medio del cual se dictan las normas sobre policía”.
[5] El término de
fijación en lista venció el 15 de febrero de 2019 (folio 275 del cuaderno 2 del
expediente); la Alcaldía presentó su intervención el 23 de abril de 2019 (folio
343 ibídem). El alcalde de Medellín pide que se declare la exequibilidad del numeral demandado, toda vez que este no desborda la
facultad de libre configuración del legislador ni tampoco vulnera el debido
proceso, porque define límites para el ejercicio de la libertad económica con
el objeto de preservar la convivencia.
[6] “Consejo de Estado, sección primera, sentencia de
22 de septiembre de 2016, exp. 11001-03-24-000-2002-00417-01”.
[7] Ver sentencias C-480 de 2003, C-112 de
2018
[8] Corte Constitucional, sentencia C-036 de
2019.
[9] Corte Constitucional, sentencias C-206 de
2016 y C-636 de 2016.
[10] Ver sentencia C-220 de 2019.
[11] Folio 40.
[12] Inciso 3° del artículo 6 del Decreto
2067 de 1991.
[13] En sentencia C-112 de 218, se señaló que
si bien las demandas de inconstitucionalidad deben
ser estudiadas a la luz del principio pro actione, ello no puede
conducir “al absurdo de que la Corte resuelva sobre la exequibilidad de una
norma construyendo el cargo ante la insuficiente argumentación de quien la
interpuso”, y ello porque las competencias de este tribunal deben ejercerse
en los estrictos y precisos términos de la Carta Política (artículo 241), en el
marco de una democracia participativa. Ver sentencias C-480 de 2003, C-372 de 2011, C-835 de
2013, C-909 de 2012, C-743 de 2012, C-641 de 2012, C-533 de 2012, C-978 de
2010, C-055 de 2013, C-033 de 2014, C-283 de 2014 y C-435 de 2017.
[14] Que se encuentran previstos, por
ejemplo, en los artículos 30, 34, 38, 44, 92, 93, 94, 95, 100, 101, 102, 105,
110, 115, 135 y 173.18 de la Ley 1801 de 2016, entre otros.
[15] “ARTÍCULO
196. SUSPENSIÓN TEMPORAL DE ACTIVIDAD. Es el cese por un término de entre tres (3) a
diez (10) días proporcional a la gravedad de la infracción, de una actividad
económica o sin ánimo de lucro, o que siendo privada ofrezca servicios al
público a la que está dedicada una persona natural o jurídica. El desacato de
tal orden o la reiteración en el comportamiento contrario a la convivencia,
dará lugar a un cierre de tres (3) meses, en caso de posterior reincidencia en
un mismo año se impondrá la suspensión definitiva sin perjuicio de las acciones
penales que correspondan.
PARÁGRAFO. La medida se mantendrá, aun en los
casos de cambio de nomenclatura, razón social o de responsable de la actividad
o cuando se traslada la actividad a lugar distinto en la misma edificación o en
inmueble colindante. Si se prueba que el cambio de razón social, de responsable
o de lugar, es para evadir la medida correctiva se impondrá suspensión
definitiva”.
[16] Ver sentencias C-763 de 2009, C-370 de
2012, C-401 de 2013 y C-031 de 2019.
[17] Artículos
11, 16 y 20 del CNPC.
[18] Ver sentencias C-024 de 1994, C-366 de
1996, C-110 de 2000, C-1444 de 2000, C-492 de 2002, C-825 de 2004, C-117 de
2006, C-241 de 2010, C-813 de 2014, C-211 y C-223 de 2017, entre otras.
[19] Artículos 4 y 241 CP, y 2 del Decreto 2067 de 1991.
[20] Ver sentencia C-206 y C-636 de 2016.