C-208-00
Sentencia C-208/00
Sentencia
C-208/00
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Alcance
y límites
El Banco ejecuta
sus atribuciones institucionales dentro de un alto grado de autonomía. Ello le
asegura un amplio margen de libertad e independencia en el ejercicio de sus
competencias, sin injerencias externas de las ramas del poder público o de
otros órganos del Estado, salvo las que son admisibles para asegurar la
coordinación de funciones dentro de la concepción del Estado Unitario. Con
todo, la autonomía del Banco no implica el ejercicio de competencias absolutas,
esto es, por fuera de los límites formales y materiales que la Constitución le
impone, los cuales relativizan en cierta forma sus competencias hasta el punto
de colocarlo como una pieza, desde luego importante, dentro del sistema que
orienta, condiciona y regula el manejo económico del Estado, y del que hace
parte  tanto el Gobierno como el Congreso.
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Límites
formal y material
BANCO DE LA
REPUBLICA-Límites
legislativos compatibles con autonomía funcional y técnica
Es cierto que el
legislador puede determinar la manera como el banco debe cumplir con las
atribuciones que le corresponden según la Constitución, pero ello sólo habilita
a aquél para establecer las limitaciones que resulten necesarias e
indispensables y, además, proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al
banco, de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que
es titular. De este modo, es preciso entender que las aludidas limitaciones
deben resultar compatibles con la autonomía funcional y técnica propia del
banco. Por lo tanto, resultan inadmisibles aquellas regulaciones del legislador
que de alguna forma constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan
de guía o parámetro obligados para el ejercicio de su actividad institucional y
que lo inhiban para apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y
conveniencia las medidas que deba adoptar.
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Fijación
legal por vía general y abstracta de ámbito de funciones
Las facultades
del legislador no pueden extenderse hacia la fijación de linderos donde se
precise en detalle el ejercicio de sus atribuciones, porque ello significaría,
el cercenamiento de su autonomía. En tal virtud, la ley sólo debe fijar
"por vía general y abstracta, el ámbito de funciones del Banco".
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Afectación
por regulaciones del legislador que precisan en detalle ejercicio de
atribuciones
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Atribución
de señalar en situaciones excepcionales y por periodos tasas máximas de interés
remuneratorio por establecimientos de crédito
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad
de regulación legislativa en detalle sobre manejo de tasas máximas de interés/AUTONOMIA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Regulación del legislador no deben ser puntuales
El texto
normativo acusado ofrece una regulación en detalle en relación con el manejo de
las tasas máximas de interés, como parte de la política crediticia, hasta el
punto de llegar a precisar que dichas tasas sólo pueden establecerse “en circunstancias
excepcionales” y durante un plazo determinado. Texto que es inconstitucional,
porque las regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe
ejercer sus funciones deben ser generales y abstractas y no puntuales, a efecto
de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en
lo que concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden
económico y social que en un momento dado ameritan la adopción de una
determinada medida.
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía
para establecer tasas máximas de interés remuneratorio que establecimientos de
crédito pueden cobrar o pagar
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Límites
legales de tiempo y de modo a la autonomía
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Afectación
por mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta las funciones
cambiaras, monetarias y crediticias o que regulen específicamente casos
particulares
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Restricción
ilegítima de capacidad de discernimiento y de valoración técnica de situaciones
concretas económica y social para fijación de tasas máximas de interés
Referencia:
expediente D-2482
Demanda de
inconstitucionalidad contra el art. 16, literal e) (p) de la ley 31 de 1992.
Actor: Andrés
Quintero Rubiano
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé
de Bogotá, D.C., marzo primero (1) de dos mil (2000).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés
Quintero Rubiano demandó la declaración de inexequibilidad de un segmento
normativo del literal e) del artículo 16 de la ley 31 de 1992.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcriben los apartes
pertinentes del artículo 16 de la ley 31 de 1992, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 40707 del 4 de enero de 1993, destacando en negrilla la
expresión acusada.
LEY 31 DE 1992
Por
las cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la
República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco
y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento
que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.
ARTICULO 16.
ATRIBUCIONES. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las
medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación
monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal
funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la
estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá:
(...)
e) Señalar en
situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de
120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los
establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas
las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las
tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera
continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas
podrán  ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de
operación,  el destino de los fondos y el lugar de su aplicación.
III. LA DEMANDA.
Considera el actor que
la norma acusada viola los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución, de
acuerdo con los conceptos de violación que expone y se resumen de la siguiente
manera:
La norma de la letra e) del art. 16 de la
mencionada ley, en cuanto atribuye a la Junta Directiva del Banco de la
República la facultad para señalar en situaciones excepcionales y por periodos
que sumados en el año no excedan de 120 días las tasas máximas de interés
remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su
clientela, limita la autonomía técnica que la Constitución le otorgó al Banco
para el manejo de política crediticia. En efecto:
Es evidente que el art. 371 de la
Constitución conforme al cual “Serán funciones básicas del Banco de la
República regular la moneda los cambios internacionales y el crédito…” resulta
violado, pues esta entidad no podrá cumplir su función de regulación del
crédito, en la medida en que “Ha sido invadida la órbita de sus funciones por
un ente que de suyo no puede  responder por la aplicación de la norma, ni
garantizar al país absolutamente ningún efecto en materia de desarrollo
económico, y si dificultará al Estado prestar la protección que debe
especialmente a aquellas personas que se encuentran en manifiesta debilidad
económica”.
Se viola el art. 372 de la Constitución,
porque la norma acusada desconoce a la Junta Directiva del Banco como autoridad
crediticia, y “al cercenar la autonomía técnica del Banco, elemento a través
del cual ejerce su función constitucional y porque  desequilibra la posición de
a Junta Directiva del Banco en lo que hace a la necesaria coordinación con la
política económica general”.
La norma censurada al reducir la autonomía
técnica y menguar la capacidad de dicha junta como autoridad crediticia atenta
contra la función constitucional que le corresponde al Banco, según el art. 373
de la Constitución de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de
la moneda, porque precisamente su autonomía constituye una garantía para el
logro de este propósito. Y además, desconoce el art. 334 de la Constitución,
porque según esta norma al legislador se lo faculta para “intervenir, regular,
controlar y no ‘aparentar o simular intervención, regulación y control’”, pues
esto último resulta contrario al espíritu de aquélla.
Por todo lo anterior, estima el actor, que
concretamente el Estado no cuenta con instrumentos apropiados para reducir las
tasas de interés que se cobran en las distintas operaciones de crédito y
particularmente a los deudores hipotecarios del antiguo sistema UPAC.
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES
PUBLICAS.
1. Intervención del Ministerio de
Desarrollo Económico.
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa,
quien intervino en el proceso en su condición de apoderado de dicho Ministerio,
solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada, con fundamento en lo
siguiente:
En primer lugar el interviniente alude a
los antecedentes relativos a la estructuración del Banco de la República, como
persona jurídica de derecho público, autonomía administrativa patrimonial y
técnica, al cual se le ha confiado la misión de desarrollar las funciones de
banca central, en los términos del inciso 2 del art. 371 de la Constitución.
Se refiere luego a los antecedentes
legislativos de la ley en cuestión, y concretamente a la ponencia para primer
debate en el Senado de la República, en la cual se destaca la misión que debe
desempeñar el Banco en lo relativo a la función de regulación, monetaria,
crediticia y cambiaria, mediante la adopción de las normas que influyan sobre
la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del crédito, lo cual implica
que se le otorguen facultades suficientes y apropiadas que resulten acordes con
las necesidades de una economía de mercado, que busque  como objetivos el
eficiente uso de los recursos, y que asegure la libertad de la actividad
económica, la iniciativa privada y la libre competencia dentro de los límites
del bien común.
Finalmente, después de transcribir varias
sentencias de la Corte alusivas a la libre competencia, a la facultad del
Congreso de expedir leyes de intervención económica y a las funciones del Banco
de la República, advierte que la norma acusada no vulnera los artículos 334,
371, 372 y 373 de la Constitución, porque "no es viable jurídicamente que
el Estado so pretexto de intervenir directamente en la economía, controle las
tasas de interés de manera permanente, ya que el modelo económico impuesto por
el Constituyente de 1991 le otorga libertad a la actividad económica y a la
iniciativa privada, con lo cual se garantiza a todas las personas y empresas el
ejercicio de la libre competencia..."
2. Intervención del Banco de la República.
El Secretario de la Junta Directiva del
Banco de la República, quien ostenta la calidad de representante legal,
defiende la constitucionalidad de la norma acusada, con los siguientes
argumentos:
Aunque a simple vista pudiera apreciarse
que la norma acusada contradice la Constitución, en razón de que efectivamente
limita el ejercicio de las facultades de la Junta Directiva del Banco, al
imponerle un control a la función que le corresponde para señalar las tasas de
interés, cuando prescribe que en situaciones excepcionales la fijación de tasas
máximas no puede superar un plazo determinado, en la realidad, no se configura
la inconstitucionalidad alegada.
La declaración de inexequibilidad de la
disposición censurada implicaría en la práctica una mayor autonomía de la Junta
Directiva del Banco, la cual tendría la responsabilidad de establecer controles
a las tasas de interés prudentemente para no ocasionar distorsiones al mercado
financiero.
Sin embargo, los siguientes argumentos
avalan la constitucionalidad de la norma demandada:
a) En la ley 31 se recogió el criterio de
que la autoridad monetaria utilizara, dentro del esquema de una economía de
mercado, herramientas que privilegiaran la intervención indirecta a cambio de
los instrumentos de intervención administrativa directa, como es el control de
las tasas de interés.
b) El aparte de la norma acusada tiene como
fundamento el criterio anterior, de manera que se limita el control
administrativo a las tasas máximas de interés remuneratorio.
“De hecho en el proyecto original
presentado al Congreso por el Gobierno Nacional no se preveía esta facultad.
Como puede leerse en la ponencia para primer debate, esta función de la Junta
Directiva fue incluida a propuesta del Senador Luis Fernando Londoño Capurro,
Posteriormente, en el curso del debate, se aumentó de 90 a 120 días el tiempo
durante el cual puede ponerse un límite máximo a las tasas remuneratorias de
las operaciones activas y pasivas. A este respecto en la ponencia para segundo
debate se destacó que la ley mantiene algunos instrumentos de dirección y
control de carácter directo, pero sólo con el fin de que sean utilizados por la
Junta en situaciones  excepcionales y por periodos que sumados en el año no
excedan de ciento veinte días”.
c) Cabe preguntarse si, por el hecho de que
el legislador haya señalado su preferencia por la “intervención indirecta”, la
norma acusada resulta inexequible.
La respuesta es negativa, porque a lo sumo
lo inconstitucional sería el plazo de 120 días impuesto por el legislador para
establecer límites a las tasas de interés, pero en ningún caso su carácter
excepcional, porque, como lo señaló la Corte en la sentencia C-481/99, la ley
no puede consagrar regulaciones que invadan el contenido esencial de la
autonomía de la Junta o que obliguen a la Junta a tomar decisiones que
imposibiliten el mandato de coordinación entre esa entidad y las otras
autoridades económicas, o que desconozcan el contenido social del estado
colombiano y la finalidad de su intervención en la economía.
Se invade la autonomía del Banco, cuando se
expiden regulaciones  legales que definen situaciones concretas, por ejemplo,
la que señala una tasa de interés determinada (sentencias C-489/94 y 256/97).
También se consideró que invadía dicha autonomía, las situaciones analizadas en
la sentencia C-481/99 citada, frente al primer inciso del art. 2 de la ley 31 de
1992, que le impuso al Banco la obligación de velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva, porque impedían el referido mandato de coordinación y
desconocían el contenido social del estado y la finalidad de la intervención en
la economía.
Si se excluye el término de 120 días a que
alude la norma cuestionada,  no se violaría la autonomía del Banco, pues se
trata de una disposición general que se fundamenta en la forma moderna como
operan los bancos centrales en el mundo, que mantiene la facultad de la Junta
de utilizar mecanismos de intervención directa de manera excepcional para
prevenir las distorsiones que éstos pueden ocasionar y que, además, no
dificulta el ejercicio de la coordinación con el Gobierno, ni es un límite a la
acción del Estado dentro de la concepción del Estado Social de Derecho.
Pone de presente el interviniente los
efectos negativos que pueden derivarse del control de las tasas de interés por
períodos largos, no sólo sobre la actividad financiera, sino sobre la asignación
de recursos, el crecimiento económico, y la transparencia de las operaciones
financieras, efectos que pueden considerarse por su relación tanto con el
ahorro como con el crédito y, advierte:
“En el pasado, los controles a las tasas de
interés hicieron parte del esquema de intervención gubernamental entre los
cuales se contaban también la dirección del crédito hacia sectores considerados
de importancia para el desarrollo económico, e importantes requerimientos de
encaje. Las reformas financieras adelantadas a escala internacional durante la
última década han venido eliminando dichas formas de intervención por sus
efectos negativos sobre la transparencia de las operaciones financieras. En su
lugar, la intervención se ha venido orientando a la remoción de las barreras
que todavía obstaculizan el desarrollo financiero".
d) La norma bajo estudio no atenta contra
la función del Banco encaminada a combatir la inflación, porque éste dispone de
otras herramientas que le permiten controlar la liquidez del mercado y, por
contera, afectar las tasas de interés de acuerdo con las necesidades
macroeconómicas. La historia financiera demuestra que han existido “caídas
sostenida de las tasas de interés, sin que hubiese sido necesario acudir a
controles administrativos”.
e) Finalmente, en cuanto al argumento del
actor en el sentido de que la norma no se aviene a la Constitución, porque ella
no proporciona las herramientas necesarias para reducir las tasas de interés
que se cobran en las distintas operaciones de crédito y particularmente a los
deudores hipotecarios, anota que el Estado cuenta con instrumentos para ese
propósito como son las regulaciones sobre los sistemas de amortización que se
pueden pactar entre el intermediario financiero y los particulares, conforme a
la preceptiva del artículo 333 de la Constitución, aparte de las previsiones
contenidas en la ley en caso de que no se convenga el interés, o cuando se
hubieren acordado y éstos resultan excesivos (arts. 884 del Código de Comercio,
modificado por la ley 510/99, 72 de la ley 45/90 y 235 del Código Penal).
3. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
El ciudadano Juan Pablo Buitrago León, en
su condición de apoderado del Ministerio solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad de la norma demandada y señala al efecto las siguientes
consideraciones:
La norma demandada no conlleva una
obligación para que el Banco ejerza la facultad de controlar las tasas de
interés ante el requerimiento de cualquier otra autoridad pública. Por
consiguiente, desde esta perspectiva no se vulnera su autonomía, porque aquél
tiene discrecionalidad para decidir si controla o no las tasas, por supuesto,
dentro de los parámetros de coordinación con la política económica general.
Tampoco dicha norma inhibe al Banco para efectuar el referido control, cuando
medien razones técnicas que lo aconsejen.
La autonomía administrativa del Banco no
resulta afectada, porque la norma censurada no tiene la virtud de modificar su
naturaleza única, estructurada bajo un régimen especial, adecuado al
cumplimiento de las tareas que constitucionalmente le han sido confiadas.
No se vulnera la autonomía técnica del
Banco, toda vez que se mantiene en cabeza de su Junta Directiva la facultad
para ejercer el control de las tasas de interés, cuando a su juicio y bajo
criterios técnicos se justifique una determinada orientación de la política
crediticia,  conforme a las metas propuestas por aquél.
No debe olvidarse, que en la base de
nuestro sistema se encuentra la protección de la economía de mercado en el marco
del Estado Social de Derecho, de manera que la fijación de los precios en el
mercado financiero corresponde a la oferta y demanda de recursos, y sólo en
casos excepcionales a criterios administrativos de fijación de precios. En
tales condiciones, el señalamiento de un plazo en el control de las tasas
máximas de interés, en circunstancias excepcionales, constituye apenas un
lineamiento general orientado a permitir que dicha atribución se ejerza con
criterios técnicos, autónomos en el marco del modelo económico adoptado por el
Constituyente.
Entonces, "por tal motivo, el aparte
demandado expresamente señala que el control de tasas sólo puede darse ‘en
situaciones excepcionales’, es decir, que tal instrumento por su naturaleza
misma es de carácter restringido y no una constante para el manejo de las
operaciones del sistema financiero".
V. INTERVENCION DE LA ASOCIACIÓN BANCARIA Y
DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA -ASOBANCARIA.
Mediante apoderado la ASOBANCARIA se opone
a las pretensiones del demandante y solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
El hecho de que la Constitución haya
reconocido al Banco de la República como suprema autoridad monetaria,
crediticia y cambiaria, no significa que éste tenga poderes ilimitados en tales
materias. En efecto, conforme con el artículo 372 de la Constitución,
corresponde a la ley, "señalar las funciones que desempeñará la Junta
Directiva del Banco de la República en su calidad de autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia...".
Contrariamente a lo que alega el actor, la
norma acusada no implica una invasión de la órbita de las funciones del Banco,
que le impida cumplir a cabalidad con su función constitucional de regular el
crédito, en materia de tasas de interés, porque dichas funciones se deben
ejercer no sólo con arreglo a las normas constitucionales, sino a las
prescripciones del legislador.
Si lo que busca el actor es proteger a los
deudores de cobros excesivos a título de intereses, para ello existen
mecanismos como los previstos en el Código Penal (art. 235), que sanciona con
pena de prisión y multa a quienes incurran en el delito de usura.
Debe tenerse en cuenta que en la década de
los noventa el país inició un  proceso de liberalización financiera cuyo
objetivo esencial fue el de eliminar la represión que había caracterizado al
sector hasta entonces. Se reconoció que el exceso de controles que pesaban
sobre el sector financiero había distorsionado los precios y la asignación de
los recursos, de modo que se buscó el fortalecimiento de los mecanismos de
mercado. En tal virtud, “al ser la tasa de interés un precio macroeconómico
esencial, su nivel debe reflejar las condiciones de un mercado más libre y no
los caprichos de la autoridad económica".
“En un entorno de libre competencia, y en
una economía relativamente abierta, el nivel de la tasa de interés es el
resultado tanto de las políticas aplicadas por parte de las autoridades
económicas como es la evolución de la economía  mundial; no es el resultado de
decisiones individuales de las entidades financieras. De igual manera, la
diferencia entre las tasas de captación y de colocación obedece en gran
proporción a factores ajenos a las entidades; entre otros se pueden mencionar,
los niveles de encaje, las inversiones forzosas, la inflación, el
comportamiento de la economía y su incidencia en la cartera vencida y los
bienes recibidos en pago, y el manejo prudente de los riesgos de mercado en un
ambiente de recesión económica y volatilidad cambiaria”.
Al imponer límites a las tasas de interés,
las autoridades económicas alteran artificialmente las condiciones del mercado.
En tal virtud, "si el control a las tasas es permanente, el sistema
financiero es incapaz de prestar recursos más allá del corto plazo, de tal
forma que la actividad de intermediación entre agentes deficitarios y
superavitarios se vuelve totalmente ineficiente".
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
solicita a la Corte declarar inexequible el aparte normativo demandado, por las
siguientes razones:
El problema jurídico
planteado consiste en determinar si dentro de las facultades que le
corresponden al Congreso para establecer las directrices en materia de política
económica y desarrollar las funciones constitucionales del Banco de la
República, se encuentra la de establecer límites materiales y temporales a la
función de la Junta Directiva del Banco de la República, en lo concerniente al
señalamiento de las tasas máximas de interés remuneratorio que los
establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar en sus operaciones activas o
pasivas, sin afectar la autonomía técnica de aquél organismo como autoridad
reguladora de las actividades monetaria, crediticia y cambiaria.
Del análisis de las
normas constitucionales que delimitan la competencia de los órganos de
dirección y manejo de la política monetaria se puede inferir que el
establecimiento de límites a la función reguladora del crédito, que compete a
la Junta Directiva del Banco de la República, excede la competencia del
legislador, porque vulnera la autonomía de este órgano como autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria. Por consiguiente, la norma acusada es
inconstitucional, porque prescribe que dicha Junta únicamente puede fijar la
tasa máxima de interés en situaciones excepcionales. De este modo, se le inhibe
la función reguladora que la Constitución le asigna de manera permanente, pues
sus decisiones deberán someterse a un juicio sobre el carácter excepcional de
las condiciones económicas, el cual, de no verificarse, convertiría en ilegales
las medidas que en este sentido adopte.
El establecimiento del referido límite
temporal, por fuera del cual la regulación que dicte la Junta se tornaría
ilegal, afecta indudablemente la autonomía que le otorga la Constitución para
regular los aspectos crediticios atendiendo a criterios técnicos, de modo “que
el vencimiento del término de 120 días y la exigencia de excepcionalidad de la
situación, primarían sobre los criterios técnicos que aconsejen la adopción de
instrumentos de regulación relacionados con la cantidad, costo y disponibilidad
del dinero y del crédito y en general con la liquidez del mercado financiero y
el funcionamiento de los cargos internos y externos de la economía; aún en
detrimento de la estabilidad monetaria y de la conservación del poder
adquisitivo de la moneda, obligación que es al mismo tiempo un derecho y una
garantía ciudadana, cuya guarda por disposición constitucional está en cabeza
de dicho organismo".
Sin embargo, la autonomía de la mencionada
Junta no puede degenerar en un uso irracional y desproporcionado de su facultad
de regulación, en detrimento de la libertad económica.
Una interpretación integral de la
Constitución permite concluir que la facultad de regulación no puede usurpar en
principio, el papel de las fuerzas del mercado; pero igualmente es contrario al
Estado Social de Derecho establecer a priori, cuándo y por cuánto tiempo se
debe ejercer  la función reguladora, y además establecer, sin ningún criterio
que atienda a las diversas circunstancias económicas, espacios en los cuales el
ejercicio de esta facultad constitucional pasaría a ser ilegal.
En síntesis, para la Procuraduría la
determinación material y temporal de los instrumentos directos o indirectos
destinados a regular el crédito, es competencia de la Junta Directiva del
Banco. De manera que al establecerse limitaciones por la ley en esos aspectos,
asume el legislador la responsabilidad por el manejo crediticio, puesto que la
autoridad reguladora sólo podría actuar en consonancia con las condiciones y en
los términos previstos en la norma legal, desconociéndose, en consecuencia, la
autonomía técnica que la Constitución deposita en la Junta Directiva del Banco
en materia de manejo de la política crediticia.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Planteamiento del problema.
Del contexto de la demanda formulada por el
actor la Corte infiere que el cargo de inconstitucionalidad contra el segmento
normativo acusado se reduce a la consideración de que el legislador desbordó
sus atribuciones al limitar la autonomía del Banco de la República en el manejo
de la política crediticia, al calificar las circunstancias y señalar el plazo
máximo dentro de los cuales se pueden fijar tasas máximas de interés
remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su
clientela.
Tanto el Ministerio de Desarrollo
Económico, como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estiman legítimo
que el legislador establezca directrices a la función reguladora del crédito
que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República, en cuanto se
trate de situaciones excepcionales y temporales. En el mismo sentido se
pronuncia la ASOBANCARIA.
El Banco de la República considera que
aunque eventualmente lo que podría ser inconstitucional es el plazo de 120
días, opta finalmente por solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad
del precepto demandado.
El Procurador General de la Nación
conceptúa que las atribuciones del legislador en la materia no llegan hasta el
punto de establecer una restricción de tal magnitud, como la contenida en la
norma acusada; por ello, pide que se declare inexequible.
De acuerdo con lo anterior resulta
necesario establecer si, conforme a las atribuciones que le otorgan los
artículos 150-22 y 372 de la Constitución, el Congreso puede señalar límites de
tiempo y de modo a la función de la Junta Directiva del Banco de la República,
para establecer tasas máximas de interés remuneratorio a los establecimientos
de crédito en sus operaciones activas y pasivas, sin que ello implique
desconocimiento de la autonomía técnica y reguladora de la Junta Directiva del
Banco, en su condición de autoridad monetaria y crediticia.
2. La solución del problema.
2.1. La Constitución reconoce al Banco de
la República, el carácter singular de banca central, organizado como persona
jurídica de derecho público, sujeto a un régimen legal propio, y con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica.
El Banco cumple, entre otras funciones
básicas, las de regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito.
Como se deduce de las previsiones
constitucionales contenidas en los arts. 371 y 372 y lo ha destacado en numerosas
oportunidades la Corte, el Banco ejecuta sus atribuciones institucionales
dentro de un alto grado de autonomía. Ello le asegura un amplio margen de
libertad e independencia en el ejercicio de sus competencias, sin injerencias
externas de las ramas del poder público o de otros órganos del Estado, salvo
las que son admisibles para asegurar la coordinación de funciones dentro de la
concepción del Estado Unitario.
Con todo, la autonomía del Banco no implica
el ejercicio de competencias absolutas, esto es, por fuera de los límites
formales y materiales que la Constitución le impone, los cuales relativizan en
cierta forma sus competencias hasta el punto de colocarlo como una pieza, desde
luego importante, dentro del sistema que  orienta, condiciona y regula el
manejo económico del Estado, y del que hace parte  tanto el Gobierno como el
Congreso.
En efecto, la Corte ha precisado esas
restricciones al señalar:[1]
:
“12. De un lado,
desde el punto de vista formal, (...) el Banco debe ejercer sus funciones
dentro de los marcos señalados por el Legislador, pues sus actividades no
escapan al principio de legalidad. En particular, es un límite formal de la
autonomía del Banco de la República en el ejercicio de su obligación de
controlar la inflación, la subordinación al Plan de Desarrollo, pues como está
Corporación ya lo dijo, ‘los alcances de la independencia del Banco de la
República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al
margen de las estrategias y orientaciones generales de la política económica
incorporadas fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo, porque si bien
el Banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del
Estado’”[2]
“13- De otro
lado, desde el punto de vista material, la autonomía del Banco de la República
se encuentra limitada por la obligación constitucional que tiene esta
institución de coordinar sus funciones con las otras autoridades, a fin de que
el Estado colombiano cumpla los fines previstos por la Carta. Así, es evidente
que el artículo 113 de la Constitución, según el cual los diferentes órganos
del Estado ejercen separadamente sus funciones ‘pero colaboran armónicamente
para la realización de sus fines’, se aplica a la Junta Directiva del Banco de
la República por cuanto esta entidad es un órgano del Estado, tal y como esta
Corte ya lo ha indicado[3]”.
2.2. Es cierto que el legislador puede
determinar la manera como el banco debe cumplir con las atribuciones que le
corresponden según la Constitución (arts. 150-22 y 372), pero ello sólo
habilita a aquél para establecer las limitaciones que resulten necesarias e
indispensables y, además, proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al
banco, de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que
es titular. De este modo, es preciso entender que las aludidas limitaciones
deben resultar compatibles con la autonomía funcional y técnica propia del
banco. Por lo tanto, resultan inadmisibles aquellas regulaciones del legislador
que de alguna forma constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan
de guía o parámetro obligados para el ejercicio de su actividad institucional y
que lo inhiban para apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y
conveniencia las medidas que deba adoptar.
En las circunstancias anotadas, es
entendible que las facultades del legislador no pueden extenderse hacia la
fijación de linderos donde se precise en detalle el ejercicio de sus
atribuciones, porque ello significaría,  el cercenamiento de su autonomía. En
tal virtud, la ley sólo debe fijar "por vía general y abstracta, el ámbito
de funciones del Banco", como lo señaló la sentencia C-489/94[4]. Allí también se dijo
por la Corte:
"Para
la Corte es claro que si, de conformidad con lo dicho, a la ley compete la
asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de la República, la
autonomía de éste no lo convierte en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o
directriz, ya que, por el contrario, se halla obligado a cumplir su tarea
dentro de prescripciones básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es
muy distinto de admitir que el legislador esté facultado para desplazar a dicha
entidad, adoptando en lugar suyo y por vía específica las medidas que a su
Junta Directiva corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia,
o para establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones
en cada caso concreto".
En dicha sentencia también se advierte:
"De
ello resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa
general de las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de
la ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía
del Banco de la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de
la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en Sentencia C-021 del
27 de enero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de
las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que
atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la
Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales
facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u
organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de
legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos
generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta
Directiva".
2.3. En el artículo 16 de la ley 31
de 1992 se reglamentan las funciones que corresponden a la Junta Directiva del
Banco para estudiar y adoptar las medidas monetarias crediticias y cambiarias,
para regular la circulación monetaria y, en general, la liquidez del mercado
financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la
economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda.
Entre las aludidas funciones se encuentra
la del literal e) del cual hace parte el segmento normativo acusado, conforme
al cual la referida junta esta facultada para "señalar en situaciones
excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las
tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito
puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o
pasivas, sin inducir tasas reales negativas".
A juicio de la Sala, el texto normativo
acusado ofrece una regulación en detalle en relación con el manejo de las tasas
máximas de interés, como parte de la política crediticia, hasta el punto de
llegar a precisar que dichas tasas sólo pueden establecerse “en circunstancias
excepcionales” y durante un plazo determinado.
El referido texto en la forma como esta
concebido es inconstitucional, porque las regulaciones del legislador en cuanto
a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben ser, como antes se
expresó, generales y abstractas y no puntuales, a efecto de que no se
interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo que
concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico
y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada
medida.
Indicarle al banco cuando, como y bajo que
circuntancias debe señalar las tasas máximas de interés a que alude la norma,
implica determinar de antemano y hacer predecible las decisiones en materia de
la fijación de dichas tasas, cuando realmente, con fundamento en su autonomía
es a la Junta Directiva a quien le compete, como parte del manejo de la
política creditica, dentro de cierta discrecionalidad y según lo demanden los
intereses públicos y sociales, la determinación de dichas tasas.
No se opone a los dictados de una economía
de mercado, como la que prohíja la Constitución, a que administrativamente se
señalen las tasas de interés, según lo sugieren algunos intervinientes, porque
el modelo socio económico que inspira el Estado Social de Derecho presupone la
intervención de éste en la dirección de la economía para lograr el cumplimiento
de los fines que le son propios en beneficio de los intereses comunitarios
(arts. 333 y 334 C.P.).
Dicha intervención en el caso de la
fijación de las tasas de interés, naturalmente no se puede hacer sin tener en
cuenta los indicadores del mercado, pero es al banco a quien autónomamente le
compete apreciar discrecionalmente la conveniencia y oportunidad  y las
circunstancias económicas y sociales, bajo las cuales se justifica la adopción
de una medida de esta naturaleza
En resumen, para la Sala resultan lesivas
de esa autonomía del Banco de la República los mandatos que desarrollan en
forma puntual y concreta las funciones cambiarias, monetarias y crediticias del
Banco, o que regulen específicamente casos particulares referidos a dichas
funciones, porque en esas circunstancias el legislador sustituye la voluntad de
la Junta Directiva del Banco y asume, en su lugar, el manejo de las políticas
que la Constitución le ha atribuido específicamente a ésta.
Es indudable que la norma acusada restringe
ilegitimamente la capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las
situaciones concretas de carácter económico y social que debe tener en cuenta
el banco para la fijación de las tasas máximas de interés. Por ello, será
declarado inexequible el segmento normativo demandado.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el
año no excedan de 120 días", contenida en el literal e) del artículo
16 de la ley 31 de 1992.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDRO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTE MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-208/00
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Término
máximo para señalar tasas máximas de interés remuneratorio que establecimientos
de crédito puedan cobrar o pagar no limita la autonomía (Salvamento de voto)
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Ejercicio
de autonomía dentro del marco de la ley (Salvamento de voto)
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Reserva de ley
en competencia de la Junta Directiva de la Banca central y régimen (Salvamento
de voto)
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Ius monetandi
(Salvamento de voto)
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Regulación
legal de funciones establece marco o pautas generales para actuación
(Salvamento de voto)
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Determinada
concepción política o económica no puede anteponerse a decisión de órgano
democrático (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Orientación del proceso económico
(Salvamento de voto)
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Opción
del legislador por equilibrada combinación de intervención del Estado y
libertad del mercado (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-2482
Demanda de
inconstitucionalidad contra el art. 16, literal e) (p) de la Ley 31 de 1992
Actor:  Andrés
Quintero Rubiano
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Con todo respeto nos apartamos de
la decisión mayoritaria. La norma demandada, en nuestro concepto,  ha debido
ser declarada exequible.
1.
La limitación legal – fijación de un término máximo de 120 días para la
fijación administrativa de las tasas de interés activas y pasivas que pueden
cobrar o pagar los establecimientos de crédito -, no limita la autonomía de la
Junta Directiva del Banco de la República, puesto que ésta se ejerce dentro del
marco de la ley que le atribuye sus funciones y, en todo caso, la disposición
examinada no implica ni sustitución de este organismo ni restricción excesiva o
desproporcionada de su ámbito decisorio.
Cabe
reiterar la crítica que en otra oportunidad se formuló a un pronunciamiento
análogo de la Sala Plena.
"La sentencia
incurre en el error de confundir el desarrollo autónomo y técnico de las
funciones concedidas a la Junta Directiva del Banco de la República, con el
momento originario de su señalamiento por parte de la ley. Según la
Constitución Política, "la Junta Directiva del Banco de la República será
la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le
asigne la ley" (C.P., art. 372). En el mismo sentido, la Carta confía al
Congreso la tarea de "expedir las leyes relacionadas con el Banco de la
República y con las funciones que compete desempeñar a su junta
directiva".
No pudo, en
realidad, ser más concluyente el Constituyente en su designio de establecer en
cabeza del Congreso una inequívoca reserva de ley en todo lo referente a las competencias
de la Junta Directiva de la Banca Central y del régimen de esta última.
Establecido el marco de actuación de la Junta Directiva, desde luego que ella
con plena libertad y autonomía técnica, sin intromisiones de ningún órgano del
Estado, deberá cumplir con sus cometidos específicos.
Pero, oponer al
Congreso que de manera abstracta y general, con fundamento en la Constitución,
determina las funciones de la Junta Directiva, la condición técnica y autónoma
de este ente, con el objeto de impedir que la ley señale pautas y criterios
configuradores de las competencias materia de delimitación, le resta todo
significado a sus facultades constitucionales.
Olvida la Corte que
este género de intervención por parte del Congreso, reivindica el papel de la democracia
en el gobierno de la economía y, en particular, del Congreso en lo que tiene
que ver con el ius monetandi. Así como en su momento, los poderes de la Junta
Monetaria se definieron en los términos y según los principios contenidos en
las normas legales que la estructuraron, los de la Junta Directiva del Banco de
la República que la sucedió, no se apartan del diseño general que estatuya el
Legislador, a quien por lo demás incumbe el encargo soberano de
"determinar la moneda legal" (C.P. art., 150-13)."
2.
La ley que por mandato constitucional se ocupa de regular las funciones de la
Junta Directiva del Banco de la República, no se puede reducir a la escueta
transferencia de poderes estatales que han de radicarse en cabeza de este
órgano y ser manejados por él con absoluta discrecionalidad, sin poder
establecer por lo menos un marco o unas pautas generales para su actuación. En
realidad, si el único cometido de la ley a que se refiere el artículo 372 de la
C.P., fuese el indicado, ella sobraría puesto que ya el mismo artículo de la
constitución determina que la mencionada junta “será la autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia”.
Por
el contrario, sostenemos que una de las más importantes leyes en materia
económica es la que desarrolla y precisa las funciones de la Junta Directiva
del Banco de la República, la cual, como todas las leyes, obedece a una
concepción política y es fruto del debate entre las distintas fuerzas e
intereses que se hacen presentes en el foro democrático. Precisamente, en esta
ley se optó por una fórmula general que concilia un grado de intervención
administrativa con un margen de libertad para el mercado financiero. Una
política que, por lo demás, elevada a pauta o marco de referencia para la Junta
y los operadores económicos, busca generar seguridad y confianza sobre el
alcance máximo de los poderes de intervención.
La
sentencia de la Corte se inspira en una concepción distinta de la política
económica que, sin aducir argumentos de fondo, automáticamente la hace derivar
del Estado Social de Derecho. No existe en verdad ninguna base constitucional
para suponer que la Constitución favorece o rechaza en concreto una
intervención intensa y permanente en el mercado financiero, que sean
incompatible con la regla adoptada por el legislador. La Constitución, a este
respecto, se ha limitado a habilitar al legislador para que adopte los
criterios más generales atinentes a la extensión de la intervención y al margen
razonable de libertad y de competencia que habrá de concederse a las
instituciones de mercado (C.P. arts, 372, 333, 334, 335, 150-19d, 150-22,
150-21).
El
juez constitucional puede tener una determinada concepción política o
económica, pero no la puede anteponer a la que se decide por el órgano democrático.
La democracia, desde luego, con arreglo la Constitución que la consagra, está
llamada a orientar el proceso económico. Según las orientaciones políticas
mayoritarias, pueden alternarse distintas concepciones o modelos económicos,
que se proyectan en las decisiones del Congreso. La Constitución ofrece un
marco abierto a distintas políticas, siempre que se respeten ciertos
procedimientos, principios y valores. Pero, en principio, de la Carta no se
deriva como válida una única política económica, dado que ello le restaría todo
sentido al pluralismo y al debate político, inherentes a una sociedad
democrática. El juez constitucional debería propiciar que estas características
de apertura de la democracia y de la política se mantuvieran de manera constante,
como rasgos irrenunciables del Estado y de la sociedad. Sin embargo, se
advierte en la sentencia que la preferencia de los magistrados por una
intervencionismo a ultranza, los lleva a rechazar visceralmente una política
que busca asegurar un mínimo juego al mercado, la cual entonces por este motivo
se torna inconstitucional per se.
En
conclusión, sin manifestar ninguna preferencia personal por una u otra
política, creemos que la opción del legislador por una equilibrada combinación
de intervención del Estado y libertad del mercado no excede el marco
constitucional - dentro del cual pueden comprenderse políticas distintas y de
diverso signo - y, en modo alguno, dada la amplitud de la pauta legal, ella
reduce o anula el ámbito funcional de la Junta Directiva del Banco de la
República
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ          VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                                                 Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-208/00
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Constitucionalidad
posibilidad de fijar en situaciones excepcionales tasas máximas de interés
remuneratorio (Salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Límites
(Salvamento parcial de voto)
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía
técnica sometida al marco legal (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-2482
Con el habitual respeto expreso a
continuación las razones de mi desacuerdo  parcial con la decisión mayoritaria
de la Corte conforme a la cual se declararon inexequibles  las expresiones  “en
situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de
120 días” del artículo 16, literal e) de la ley 31 de 1.992.
El punto central de debate en el proceso de
la referencia lo constituyó el relativo a si el Congreso  conforme a las
atribuciones  que le otorgan los artículos 150-22 y 372 de la Constitución,
puede señalar límites de tiempo y modo a la función de la Junta Directiva del
Banco de la República para establecer las tasas máximas de interés  remuneratorio
a los establecimientos de crédito en sus operaciones activas y pasivas sin que
ello implique desconocimiento de la autonomía  técnica y reguladora de la Junta
Directiva del Banco en su condición de autoridad monetaria y crediticia.
En la parte final de la sentencia se
lee :
“En resumen, para
la Sala resultan lesivas de esa autonomía del Banco de la República los
mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta las funciones cambiarias,
monetarias y crediticias del Banco, o que regulen específicamente casos
particulares referidos a dichas funciones, porque en esas circunstancias el
legislador sustituye a la voluntad de la Junta Directiva del Banco y asume, en
su lugar, el manejo de las políticas que la Constitución le ha atribuido
específicamente a ésta”.
“Es indudable que
la norma acusada restringe ilegítimamente la capacidad de discernimiento y de
valoración técnica de las situaciones concretas de carácter económico y social
que debe tener en cuenta el banco para la fijación de las tasas máximas de
interés. Por ello, será declarado inexequible el segmento normativo demandado”.
Como tuve ocasión de expresarlo durante la
discusión de la ponencia, a mi juicio, la declaración de inexequibilidad ha
debido circunscribirse a la  frase “y por períodos que sumados en el año no
excedan de 120 días”, mas no abarcar las expresiones “en situaciones
excepcionales”.
-  La norma demandada en cuanto asignaba a
la Junta Directiva del Banco de la República la posibilidad de fijar “en
situaciones excepcionales” las tasas máximas de interés remuneratorio se
ajustaba, por una parte,  en un todo al modelo de relaciones intra estatales
que ha definido la Constitución Política, y  por otra, al modelo
macro-económico que prevé la libre iniciativa del mercado bajo la dirección
ultima del Estado.
Efectivamente, si bien la Junta Directiva
del Banco, como autoridad reguladora “autónoma e independiente”,  tiene un
amplio margen de acción en las materias de su competencia constitucional es
también cierto que, como lo ha señalado de tiempo atrás, la Corte
Constitucional y lo reitera en la Sentencia objeto de la presente salvedad de
voto,  “la autonomía del Banco, no implica el ejercicio de competencias
absolutas, esto es por fuera de los límites formales y materiales que la
Constitución le impone, los cuales relativizan en cierta forma sus competencias
hasta el punto de colocarlo como una pieza, desde luego importante, dentro del
sistema que orienta, condiciona y regula el manejo económico del Estado, y del
que hace parte tanto el Gobierno como el Congreso”.
Ahora bien, para la sentencia, el
señalamiento que hacía la norma declarada inconstitucional,  en cuanto
condicionaba la acción del Banco en materia de fijación del límite máximo de
las tasas de interés remuneratorio, afectaba la capacidad  del Banco de
“apreciar discrecionalmente la conveniencia y oportunidad  y las circunstancias
económicas y sociales, bajo las cuales se justifica la adopción de una medida
de esta naturaleza”.
No obstante, a mi juicio,  es evidente que
esa autonomía técnica  del Banco está constitucionalmente sometida al marco
legal y que el núcleo esencial de la misma no se alteraba - contrariamente a lo
que cree la decisión mayoritaria-  con la disposición original del literal e.
del artículo 16 de la ley 31 de 1.991.
Dicha norma, en el aparte sujeto a
análisis, no significaba la intromisión puntual llamada a suplantar la voluntad
de la Junta del Banco. Significaba una limitación en cuanto a la fijación del interés
máximo posible en el mercado,  acorde plenamente con el modelo
macro-económico fijado por el Constituyente. Repárese en que la ley no
señalaba  ninguna tasa determinada, ni establecía parámetros o puntos de
referencia para ello; solamente indicaba que esa actuación del Banco debía
referirse a  “situaciones excepcionales”, cuya consideración y valoración
quedaba también, por supuesto, librada a la discrecional apreciación de la
propia Junta Directiva del Banco.
Como ya se precisó, al suprimir de la norma
en cuestión las expresiones  “en situaciones excepcionales” se altera la
orientación constitucional claramente consagrada en los artículos  333 y 334  y
se desplaza  la determinación de las tasas de interés del  mercado hacia una
autoridad estatal, como función permanente, con los efectos que ello puede
acarrear  en cuanto a  la necesaria flexibilidad del mecanismo y el consecuente
riesgo de falta de oportunidad que seguramente se reflejaran  en materia de
responsabilidades que puedan imputarse a la Junta Directiva del Banco
- La norma demandada tal como queda vigente
luego de la supresión derivada de la declaratoria de inexequibilidad significa
que bajo toda circunstancia  corresponde a  la Junta Directiva del Banco
“Señalar las tasas máximas de interés  remuneratorio que los establecimientos
de crédito pueden cobrar  o pagar a su clientela sobre todas las operaciones
activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas.....”(Literal e. Artículo
16. Ley 31 de 1992).
Así las cosas, la norma resultado del
juicio de constitucionalidad puede significar mayor atentado contra la
autonomía técnica del Banco de la República que el que trató de remediarse
mediante la declaratoria de inexequibilidad.
En efecto, ahora corresponde a la Junta
Directiva del Banco, en todo momento, la fijación de las tasas de interés con
lo cual pudo haberse operado un desplazamiento de la concepción que se deriva
del marco constitucional y que se reflejaba en la norma declarada
inexequible : las tasas de interés, por principio debían regularse por las
fuerzas del mercado; sólo excepcionalmente podían serlo por el Estado.
- Como conclusión,   a mi juicio,
determinar, como se hacía en la norma declarada inexequible que en
circunstancias excepcionales podía la Junta Directiva del Banco de la República
fijar las tasas máximas de interés remuneratorio se ajustaba no solo al modelo
general de economía adoptado por el Constituyente de 1991 sino que estaba en
plena armonía con la autonomía técnica y administrativa que dentro del conjunto
del Estado quiso otorgar el mismo Constituyente al Banco.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS
[1] Sentencia C-481/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2]Sentencia C-021 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[3] Ver, entre otras, la sentencia C-021 de 1994.
[4] M.P. José Gregorio Hernández.