C-447-95
Sentencia No. C-447/95
Sentencia No. C-447/95
CONCEJO MUNICIPAL-Facultades/COMUNAS/CORREGIMIENTOS
Los concejos municipales tienen una
atribución facultativa para dividir el territorio de su jurisdicción en
"comunas" en el sector urbano y "corregimientos" en el
sector rural, dependiendo de las necesidades y particularidades propias de cada
territorio y dentro de los parámetros normativos que dicte el legislador, que
lo autoriza para categorizar los municipios y crear para ellos sistemas
diferentes de su organización, gobierno y administración.
MUNICIPIO-Facultad del legislador de organizarlo
Si el legislador está constitucionalmente
facultado para darles una organización distinta a los municipios, nada le
impedía hacerlo respecto a los de quinta y sexta categoría, como ocurrió en el
presente caso, al no permitir que en el sector urbano se creen
"comunas", debido al reducido número de habitantes y a su condición
socio-económica.
ALCALDE-Autorización para diseñar mecanismos de
participación/PARTICIPACION CIUDADANA
La autorización que en la norma demandada
se concede a los alcaldes municipales para diseñar mecanismos de participación
con el fin de permitir a la ciudadanía de los municipios de quinta y sexta
categoría participar en la solución de sus problemas y necesidades, no vulnera
la Constitución pues desarrolla uno de los fines del Estado, cual es el de
"facilitar la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que
los afecten y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación" y, como en el artículo 311 ib, se les asigna a los municipios la
tarea de "promover la participación comunitaria", quién mejor para
hacerlo que el alcalde municipal, quien es su representante. Si la Constitución
de 1991 se caracteriza precisamente por ser "democrática y
participativa", nada impide que se establezcan otros instrumentos
distintos a los estatuídos por el Constituyente para lograr que el ciudadano se
interese por los asuntos locales, y mediante una relación más estrecha con la
administración participe activamente en la búsqueda de soluciones para la
satisfacción de sus propias necesidades y el bienestar social de la comunidad.
REF. : Expediente
No. D-829
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del parágrafo del artículo 117 de
la Ley 136 de 1994.
Demandantes: Katherine Alexandra Cruz Faraco y otras.
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No. 44
Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de
octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
1. ANTECEDENTES
Las ciudadanas Katherine Alexandra Cruz
Faraco, Juana Duque Alonso, Paula Jiménez Sanz y Diana Rios García en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, solicitan a la Corte que declare
inexequible el inciso segundo del parágrafo del artículo 117 de la Ley 136 de
1994, por infringir el artículo 318 del Estatuto Superior.
Por auto del 28 de febrero de 1995, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación en lista del
negocio y, simultáneamente, el traslado del expediente al Procurador General de
la Nación, para que rindiera el concepto de rigor. Igualmente, comunicó la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso y al Ministro de Gobierno.
Posteriormente, ante el impedimento
manifestado por el Procurador General de la Nación, la Sala Plena de la Corte
profirió el 23 de marzo siguiente un auto aceptándolo y ordenando el envio del
expediente al Viceprocurador, para que rindiera el concepto.
Cumplidos como están los trámites
constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta índole, procede la
Corte Constitucional a decidir.
2. NORMA ACUSADA
El texto del artículo 117 de la Ley 136 de
1994, subrayada la parte demandada, es el siguiente:
" Artículo
117: Comunas y corregimientos.  Con el fin de mejorar la prestación de
los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los
asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios
en comunas cuando se trate de áreas urbanas y  en corregimientos en el caso de
las zonas rurales.
"En el
acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en comunas y
corregimientos se fijará su denominación, límites y atribuciones, y se dictarán
las demás normas que fueren necesarias para su organización y funcionamiento.
"Parágrafo:
En los municipios y distritos clasificados en categoría especial, primera y
segunda, los concejos municipales podrán organizar comunas con no menos de diez
mil (10.000) habitantes y en los clasificados en las categorías tercera y
cuarta con no menos de cinco mil (5.000) habitantes.
"En los
demás municipios, los alcaldes diseñarán mecanismos de participación ciudadana
a través de los cuales la ciudadanía participe en la solución de sus problemas
y necesidades."
3. LA DEMANDA
Manifiestan las demandantes que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 318 de la Constitución, corresponde
a los concejos municipales crear, sin importar el tamaño del municipio, comunas
en el sector urbano y corregimientos en el sector rural, con sus
correspondientes juntas administradoras locales; sin embargo, la norma acusada
excluye a los municipios más pequeños o menos poblados -los de quinta y sexta
categoría- de la posibilidad de subdividirse en comunas y, por tanto, de tener
juntas administradoras locales, lo cual viola el canon superior citado,
disposición en la que no se hace distinción alguna, además, "quien puede
determinar si conforma o no la comuna y crea por tanto la junta administradora
local es el concejo y no la ley".
Luégo agregan que la ley 136 de 1994, por
la cual se busca modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios, al categorizar los municipios según sus ingresos y el número de
habitantes, y disponer en el precepto que es objeto de demanda, que los de
quinta y sexta categoría pueden tener corregimientos en su área rural, mas no
comunas en el sector urbano, crea una discriminación que atenta contra el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta.
Finalmente, se aduce en la demanda que la
norma acusada al atribuir a los alcaldes municipales la competencia para
diseñar mecanismos de participación ciudadana sustitutivos de las comunas, riñe
con el precitado artículo 318, pues dicha potestad está radicada en los
concejos municipales y, por tanto, "en esta materia específica el tipo de
participación ciudadana lo regula en concreto, el concejo y no el alcalde como
lo establece el inciso segundo del parágrafo demandado".
4. INTERVENCION CIUDADANA
El Ministro de Gobierno presentó un escrito
en el cual expone las razones que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad de la norma demandada, las cuales se resumen a continuación:
- Afirmar, como lo hacen las demandantes,
que cuando el artículo 318 de la Carta defiere a los concejos municipales la
competencia para crear comunas y corregimientos excluye la posibilidad de que
el legislador regule la materia, es un equívoco producto del análisis aislado
de la norma, pues dicha disposición debe interpretarse en concordancia con el
artículo 287 ibidem, que consagra la autonomía de las entidades territoriales
dentro de los límites constitucionales y legales. En consecuencia, resulta
improcedente el cargo formulado por usurpación de facultades, ya que el
legislador al señalar un régimen aplicable a los municipios, está cumpliendo
con el mandato constitucional.
- La diferenciación que la ley establece
entre los municipios de quinta y sexta categoría con respecto a la posibilidad
de crear comunas, encuentra plena justificación dadas las notables diferencias
que existen entre los distintos municipios del país; y si bien el principio de
igualdad obliga al legislador a dar un trato igual a situaciones de hecho
similares, así como un trato desigual a supuestos de hecho diferentes, en el
caso de los municipios de quinta y sexta categoría, que no superan los quince
mil habitantes, resulta excesivo obligarlos "a establecer comunas para
facilitar la prestación de servicios públicos y la participación de la
ciudadanía, condición ya dada por su mismo tamaño, el cual permite una relación
más cercana entre la administración municipal y la ciudadanía".
- En cuanto a la adscripción de competencia
a los alcaldes municipales para diseñar mecanismos alternativos de
participación ciudadana, no es cierto que exista la contradicción denunciada,
pues a tales funcionarios no se les está autorizando para crear las comunas y
corregimientos, labor que la Constitución ha asignado en forma exclusiva a los
concejos. Por otra parte, el legislador en ejercicio de la facultad contenida
en el numeral 10 del artículo 315 de la Carta, bien podía señalar funciones
específicas a los alcaldes sin infringir la Ley Suprema, tal como sucede en el
caso que se demanda.
5. CONCEPTO FISCAL
El Viceprocurador General de la Nación
emitió el concepto de rigor mediante oficio No. 638 del 30 de mayo de 1995, y
en el solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. Son estos los
argumentos en que fundamenta su solicitud:
- El artículo 320 Superior dispone que la
ley puede establecer categorías de municipios de acuerdo con su población,
recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalarles
distinto régimen para su organización, gobierno y administración. La ley 136 de
1994, parcialmente demandada, estableció varias categorías de municipios con el
objeto de racionalizar la administración municipal, lo que constituye un claro
desarrollo de la norma constitucional citada.
- La diferenciación de los municipios
respecto de la posibilidad de crear comunas "adquiere sentido bajo la
consideración de que existen municipios cuyas vastas dimensiones dificultan las
tareas de administración y gobierno, lo cual hace necesaria no solamente la
división del territorio de modo que se faciliten, en primer orden, la
prestación de los servicios y la participación democrática de la ciudadanía;
sino también, y en esa medida, la instauración de instancias de mediación de
las relaciones de poder entre la administración y sus administrados, ejemplos
de lo cual lo constituyen las juntas administradoras locales. Sin embargo, hay
municipios cuyas características no justifican la adopción de este tipo de
medidas, toda vez que las propias dimensiones tanto de la extensión territorial
como de la población implican una relación más directa con las autoridades, lo
cual permite un mayor acercamiento a las necesidades y problemas de la
comunidad, la injerencia de ésta en el manejo de lo público y un estrechamiento
de los vínculos entre gobierno y gobernados".
- En un ámbito pequeño como el de los
municipios de sexta categoría, por ejemplo, el campo de acción de las juntas
administradoras locales prácticamente coincidiría con el del concejo y el
alcalde; comparten con ellos funciones tales como la supervisión y control de
la prestación de servicios públicos, la presentación de planes y programas de
inversión y el diseño de mecanismos de participación democrática.
- La limitación para constituir juntas
administradoras locales no implica la supresión de otros mecanismos de
participación ciudadana. En primer lugar, porque la "limitación para
subdividir el territorio no opera respecto de zonas rurales, en las cuales la
dispersión poblacional ampara la necesidad de establecer instancias de
intermediación que representen los intereses y necesidades de los habitantes de
sectores alejados, sino exclusivamente para zonas urbanas, en donde se halla
concentrada una población relativamente escasa". Y en segundo lugar,
porque continúa vigente el principio de participación democrática, garantizado
a través de mecanismos como la elección popular, el plebiscito, el referendo,
la consulta popular, el cabildo abierto, la revocatoria del mandato, la
constitución de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, cívicas,
sindicales y comunitarias, etc.
- El deber del alcalde de diseñar otros
mecanismos de participación ciudadana, como lo ordena la norma acusada, no es
extraño a sus funciones "si se considera que con la participación se
pretende la intervención de la población en el manejo de los asuntos públicos
de carácter local, como son la mejora en la prestación de los servicios y la
solución de los problemas y necesidades de la comunidad, actividades de clara
índole adminsitrativa, cuya dirección está asignada constitucionalmente al
alcalde como primera autoridad ejecutiva del municipio"; además, dicha
función no se encuentra radicada en cabeza de ningún otro organismo.
- "Cuando la ley 136 de 1994 trata lo pertinente a
la creación de comunas y corregimientos y a la constitución de J.A.L., está
determinando el marco jurídico para que los concejos desarrollen la competencia
que la Constitución les atribuye en virtud del artículo 318, por lo cual no es
dable afirmar que se esté usurpando dicha competencia, ya que la ley no toma
directamente la decisión de dividir el territorio en comunas".
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
Por dirigirse la acusación contra un
precepto que forma parte de una ley, compete a esta Corporación decidir sobre
su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4
del Estatuto Superior.
6.2. Facultades de los concejos municipales
para crear "comunas" y "corregimientos"
Al municipio, como entidad fundamental de
la división político-administrativa del Estado, le corresponde "prestar
los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes
y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes"
(art. 311 C.N.)
Con el fin de mejorar la prestación de los
servicios en tales entes territoriales y asegurar la participación de la
ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, el
Constituyente les confirió facultades a los concejos municipales para
"dividir sus municipios en comunas, cuando se trate de áreas urbanas, y en
corregimientos, en el caso de las zonas rurales" y ordenó que en cada uno
de ellos debe existir una junta administradora local, elegida popularmente e
integrada por el número de miembros que señale la ley, encargada de cumplir las
funciones que allí claramente se señalan, las que se relacionan,
principalmente, con su participación en la elaboración de los planes y
programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas; la
vigilancia y control de la prestación de los servicios municipales en su
respectivo territorio y de las inversiones que se realicen con recursos
públicos; la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades
nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los
planes de inversión; la distribución de las partidas globales que se les
asignen en el presupuesto municipal; y todas las demás funciones que el concejo
municipal y otras autoridades locales les deleguen. (art. 318 C.N.)
La autorización que se concede en este
canon constitucional a los concejos municipales para subdidir el territorio de
sus municipios en "comunas" y "corregimientos", no es nueva
dentro de nuestro ordenamiento jurídico, pues antes de expedirse la Carta de
1991, la ley 11 de 1986, en su artículo 16, ya la contemplaba, en términos
similares a los de hoy; al igual que lo relativo a la creación de juntas
administradoras locales en cada uno de esos entes territoriales (art. 17),
algunas de cuyas funciones fueron objeto de modificación. Cabe agregar también,
que la creación de juntas administradoras locales por parte de los concejos
municipales aparecía consagrada en el inciso final del artículo 196 del
Estatuto Superior antes vigente.
Por otra parte, el artículo 320 de la
Constitución Nacional, autoriza al legislador para establecer categorías de
municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, y "señalar distinto régimen para su
organización, gobierno y administración", disposición que proviene de la
reforma constitucional de 1945 y que aparecía codificada en la Constitución
anterior  en el inciso primero  del articulo 198.
Pues bien: al analizar los dos preceptos
constitucionales cuyo contenido se acaba de describir (arts. 318 y 320),
advierte la Corte que guardan íntima relación y, en consecuencia, han de
interpretarse en forma conjunta. Y es así como se llega a la conclusión de que
los concejos municipales tienen una atribución facultativa para dividir el
territorio de su jurisdicción en "comunas" en el sector urbano y
"corregimientos" en el sector rural, dependiendo de las necesidades y
particularidades propias de cada territorio y dentro de los parámetros
normativos que dicte el legislador con fundamento en el artículo 320 precitado,
que lo autoriza para categorizar los municipios y crear para ellos sistemas
diferentes de su organización, gobierno y administración.
En desarrollo de este precepto superior se
expidió la ley 136 de 1994, que aquí se demanda parcialmente, en cuyo artículo
6o. se categorizaron los municipios, atendiendo a su población y recursos
fiscales como indicadores de sus condiciones socio-económicas, así:
- Categoría especial, compuesta por
los municipios con población superior a 500.000 habitantes y cuyos ingresos
anuales superen los 400.000 salarios mínimos legales mensuales.
- Primera categoría, los municipios
con población comprendida entre 100.001 y 500.000 habitantes, con ingresos
anuales que oscilen entrre 100.000 y 400.000 salarios mínimos legales
mensuales.
- Segunda categoría, los municipios
con población comprendida entre 50.001 y 100.000 habitantes y cuyos ingresos
anuales oscilen entre 50.000 y 100.000 salarios mínimos legales mensuales.
-Tercera categoría, los municipios
con población comprendida entre 30.001 y 50.000 habitantes y cuyos ingresos
anuales oscilen entre 30.000 y 50.000 salarios mínimos legales mensuales.
-Cuarta categoría, los municipios
con población comprendida entre 15.001 y 30.000 habitantes y cuyos ingresos
anuales oscilen entre 15.000 y 30.000 salarios mínimos legales mensuales.
-Quinta categoría, los municipios
con población comprendida entre 7.001 y 15.000 habitantes, y cuyos ingresos
mensuales oscilen entre 5.000 y 15.000 salarios mínimos legales mensuales.
-Sexta categoría, los municipios con población inferior a
7.000 habitantes y con ingresos anuales no superiores a 5.000 salarios mínimos
legales mensuales.
Y el parágrafo del artículo 117, prescribe:
"En los municipios y distritos clasificados en categoría especial, primera
y segunda, los concejos municipales podrán organizar comunas con no menos de
diez mil (10.000) habitantes y en los clasificados en las categorías tercera y
cuarta con no menos de cinco mil (5.000) habitantes", señalando en el
inciso segundo, que: "En los demás municipios, los alcaldes diseñarán
mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía
participe en la solución de sus problemas y necesidades", siendo esta
última parte la acusada, por infringir el artículo 318 de la Constitución pues,
en criterio de las demandantes, la autorización que se concede a los concejos
municipales para crear "comunas" en la zona rural de los municipios,
no contiene restricción o condicionamiento alguno y, por tanto, no puede ser
abolida para los municipios de quinta y sexta categoría como se hace en la
norma demandada. Además, consideran que con tal proceder se establece una
discriminación entre los municipios pequeños frente a los grandes y se despoja
al concejo de una facultad exclusiva que no puede ser desconocida por la
ley.
Yerran las demandantes en su apreciación y
ello se debe a la interpretación aislada que hacen de los preceptos
constitucionales reguladores del asunto materia de debate, ya que se limitan a
analizar el contenido del artículo 318 de la Ley Suprema, ignorando por
completo el artículo 320 ibidem, con el cual guarda íntima conexidad. Por esa
razón, tienen que interpretarse en una forma coordinada y armónica, como se
expresó en párrafos anteriores.
Cierto es, que en el artículo
constitucional citado en primer término, se les confiere a los concejos
municipales una facultad potestativa para dividir el territorio de su
jurisdicción en "comunas" en el sector urbano y "corregimientos"
en el sector rural, pero no es menos cierto que en el artículo 320 del mismo
Ordenamiento, es el mismo Constituyente quien autoriza al legislador para
establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos
fiscales, importancia económica y situación geográfica y "señalar
distinto régimen para su organización, gobierno y administración" (destaca
la Corte), lo cual significa que la ley puede con base en esas particularidades
objetivas crear distintas categorías de municipios y estatuir tratamientos
diferenciales, atendiendo a las necesidades y realidades propias de cada
región.
Si el legislador está constitucionalmente
facultado para darles una organización distinta a los municipios, nada le
impedía hacerlo respecto a los de quinta y sexta categoría, como ocurrió en el
presente caso, al no permitir que en el sector urbano se creen
"comunas", debido al reducido número de habitantes y a su condición
socio-económica.
Ahora bien: la presunta uniformidad o
igualdad en los regímenes municipales, que las demandantes aducen, queda
desvirtuada no solamente por el mandato del artículo 320 Superior que permite
hacer diferenciaciones entre los municipios de acuerdo con su categoría y los
demás items allí enunciados, sino también por la  existencia de otros regímenes
especiales que la misma constitución consagra para el Distrito Capital, los
Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla (arts. 322 y 328); y normas
del mismo ordenamiento en las que se regulan situaciones como la asignación de
regalías para los municipios de acuerdo con su situación geográfica (arts 331 y
360), la determinación de porcentajes de participación en los ingresos
corrientes de la Nación (art. 357), etc. Además, considera la Corte que si se
asignara idéntico régimen para todos los municipios sin tener en cuenta ciertas
diferenciaciones objetivas que existen entre ellos, como por ejemplo sus
necesidades básicas insatisfechas, su situación geográfica, el número de
habitantes, sus condiciones económicas y sociales, se crearía una evidente
desigualdad en detrimento de los mismos municipios, lo cual atentaría contra la
misma Constitución que exige que la "igualdad sea real y
efectiva".
En este orden de ideas, no les asiste razón
a las demandantes, pues la norma demandada en lugar de contrariar la
Constitución la respetó.
6.3 Participación ciudadana en los
municipios
Se afirma en la demanda que la norma
acusada también infringe el artículo 318 Superior, al atribuir a los alcaldes
municipales la función de diseñar mecanismos de participación ciudadana en los
municipios de quinta y sexta categoría, ya que esta tarea les corresponde
ejecutarla a los concejos municipales. No comparte la Corte el argumento de las
demandantes, pues no es cierto que en la disposición constitucional citada se
haya tomado esa determinación; allí simplemente se faculta a los concejos
municipales para dividir el territorio en "comunas" y
"corregimientos", se señala cuál es la finalidad o propósito de esta
medida -mejorar la prestación de los servicios públicos y asegurar la
participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter
local-  y se instituyen las denominadas juntas administradoras locales con sus
respectivas funciones.
La no autorización para crear comunas en
las zonas urbanas y, por ende, juntas administradoras locales, "no implica
la supresión de los mecanismos de participación ciudadana, pues continúan
vigentes los que consagra la Constitución y la ley", como acertadamente lo
manifiesta el Viceprocurador General de la Nación, y que en sentir de la Corte
se constituyen en instrumentos o mecanismos igualmente idóneos y eficaces para
asegurar la presencia de la comunidad en el manejo, control y vigilancia de los
asuntos locales; además, las juntas administradoras locales son un medio para
garantizar la participación de la ciudadanía, pero no son el único medio
instituído para ello.
Esta Corporación se ha referido ampliamente
a los mecanismos de participación ciudadana que consagra nuestro ordenamiento constitucional,
en los diferentes campos. Ver entre otras, C-089/94 y C-180/94, algunos de
cuyos apartes vale la pena transcribir, con el único fin de mostrar a las
accionantes la multiplicidad de medios con que cuentan los ciudadanos para
participar activamente en el manejo de los asuntos nacionales y locales, en la
toma de decisiones, en el control y vigilancia de la gestión pública, en la
prestación de los servicios públicos, etc.
"En el campo de la organización
política electoral se amplían los mecanismos existentes antes de la expedición
de la Carta de 1991. El artículo 40 consagra el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político no sólo mediante la
facultad de elegir y ser elegido sino también a través del ejercicio de
mecanismos de participación directa, votaciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares, cabildos abiertos, iniciativas legislativas y revocatoria
del mandato (art. 103 C.P.). Por otra parte, se asegura la participación de
partidos y movimientos minoritarios en la mesas directivas de los cuerpos
colegiados (art. 112 C.P.) y se permite la participación de los partidos o
movimientos políticos que no hacen parte del gobierno en los organismos
electorales (art. 112 C.P.). La Carta Política también establece el voto
programático (art. 259) y adiciona los mecanismos de participación en el
proceso de reforma constitucional, permitiendo que grupos representativos de
ciudadanos presenten proyectos de actos legislativos (art. 375) o soliciten
someter a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso en
materia de derechos y garantías fundamentales o de procedimientos de
participación popular (art. 377)".
"En cuanto al ejercicio de la función
administrativa, se deberá dar participación efectiva a la mujer en los niveles
decisorios de la administración (art. 40-2 C.P.). Por mandato constitucional el
legislador está llamado a organizar las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública en los diferentes niveles
administrativos y sus resultados (art. 270)".
"Mención especial merece la proyección
de la democracia participativa en el campo de los servicios públicos. Al
Estado, con la participación de los particulares y de la comunidad, le ha sido
confiado el incremento progresivo de la cobertura de la seguridad social (art.
48 C.P.) y la prestación del servicio público de la salud (art. 49 C.P.). La
participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de
educación (art. 68 C.P.) y el fomento de las prácticas democráticas para el
aprendizaje de los principios y valores de la participación (art. 41) son
signos distintivos del servicio público de la educación. En general, la gestión
y fiscalización de las empresas estatales de servicios públicos deberá ser
determinada por la ley (art. 369 C.P.) de manera que se haga realidad la
participación de los miembros de la comunidad en las decisiones que más
directamente los afectan".
"A nivel de la rama legislativa del
poder público se otorga a los grupos significativos de ciudadanos la
posibilidad de presentar proyectos de ley o de reforma constitucional (art. 155
C.P.) y de participar a través de organizaciones de consumidores y usuarios en
el estudio de las disposiciones que les conciernan en materia del control de
calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad (art. 78
C.P.)"
"En lo que respecta al régimen
territorial la Constitución hace extensivo el principio democrático a la órbita
departamental y municipal, mediante la elección directa de alcaldes y
gobernadores (arts 303 y 314 C.P.), la realización de consultas populares a
iniciativa de los respectivos jefes del ente territorial (art. 105 C.P.), la
participación ciudadana en los asuntos públicos de carácter local (art. 314
C.P), la participación de las juntas administradoras locales en los planes y
programas municipales de desarrollo económico y social, y la participación de
los representantes de las respectivas comunidades indígenas en la conformación
y el gobierno de los territorios indígenas, especialmente en lo que concierne a
la explotación de los recursos naturales (arts. 229 y 230)".
"En materia económica, presupuestal y
de planeación, también ha operado un fenómeno de proliferación de espacios y
mecanismos de participación democrática, superando la antinomia entre capital y
trabajo, la Constitución otorga al legislador la posibilidad de establecer
estímulos y medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas
(art. 57). El Estado, por su parte, en los procesos de privatización de las
entidades en las que tiene participación deberá tomar las medidas conducentes
para democratizar la titularidad de las acciones (art. 60). Igualmente, es
deber del Estado promover el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad
de la tierra (art. 64 C.P.) y garantizar la igualdad de oportunidades en el uso
del espectro electromagnético, interviniendo para evitar prácticas
monopolísticas (art. 78 C.P.). De manera deliberada el Constituyente ha buscado
la democratización de la sociedad colombiana y la promoción de las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva (arts. 1 y 13 C.P.) al acoger como
rutero para la distribución del gasto público y la participación en los ingresos
corrientes de la Nación aquél que tiene en cuenta el número de personas con
necesidades básicas insatisfechas (arts. 350 y 357). Por su parte, el
legislador es responsable de la determinación de los procedimientos conforme a
los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los
planes de desarrollo (art. 342 C.P.). A su vez, diversos sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales integrán junto con
representantes de las entidades territoriales el Consejo Nacional de
Planeación, organismo de carácter consultivo y foro para la discusión del plan
nacional de desarrollo (art. 340 C.P.)"
"En cuanto a la democratización de las
organizaicones privadas, la Constitución exige de los colegios profesionales,
de los sindicatos y de los gremios una estructura interna y un funcionamiento
acordes con los principios democráticos (arts. 26 y 39 C.P.) y así mismo obliga
a las organizaicones deportivas a adoptar una estructura y propiedad
democráticas (art. 52 C.P.). Es deber del Estado contribuir a la constitución
de mecanismos democráticos que operen dentro de las asociaciones profesionales,
cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales de manera que se ejerza un control y vigilancia más efectivos
de la gestión pública desarrollada por aquéllas (art. 103 C.P.)"
"Finalmente, el legislador está
llamado a garantizar la participación de la comunidad en la toma de decisiones
que pueden afectar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano
(art. 79 C.P.)" (sent. 089/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
La autorización que en la norma demandada
se concede a los alcaldes municipales para diseñar mecanismos de participación
con el fin de permitir a la ciudadanía de los municipios de quinta y sexta
categoría participar en la solución de sus problemas y necesidades, no vulnera
la Constitución pues desarrolla uno de los fines del Estado, cual es el de
"facilitar la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que
los afecten y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación" (art. 2) y, como en el artículo 311 ib, se les asigna a los
municipios la tarea de "promover la participación comunitaria", quién
mejor para hacerlo que el alcalde municipal, quien es su representante. Si la
Constitución de 1991 se caracteriza precisamente por ser "democrática y
participativa", nada impide que se establezcan otros instrumentos
distintos a los estatuídos por el Constituyente para lograr que el ciudadano se
interese por los asuntos locales, y mediante una relación más estrecha con la
administración participe activamente en la búsqueda de soluciones para la
satisfacción de sus propias necesidades y el bienestar social de la
comunidad.
Finalmente, cabe agregar que los mecanismos
de participación ciudadana en algunos casos son creados directamente por el
Constituyente como se expresó en la sentencia antes transcrita, y en otros se
autoriza a la ley para hacerlo. Así, a la ley le corresponde organizar las formas
y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión
pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados
(art. 270 C.N.); fijar los procedimientos conforme a los cuales se hará
efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo
y las modificaciones correspondientes (art. 342 C.N.); determinar los deberes y
derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de
participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que
presten el servicio; definir la participación de los municipios o de sus
representantes en las entidades y empresas que les presten servicios públicos
domiciliarios (art. 369 C.N.); garantizar la participación de la comunidad en
las decisiones que puedan afectar el derecho a un ambiente sano (art. 79 C.N.),
etc.
Así las cosas, no encuentra la Corte que el
precepto acusado vulnere la Constitución y, en consecuencia, será declarado
exequible.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del
parágrafo del artículo 117 de la ley 136 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General