T-292-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-292/93
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Interpretación
El hecho de
limitar los derechos fundamentales a aquellos que se encuentran en la
Constitución Política bajo el título de los derechos fundamentales y excluír
cualquier  otro que ocupe un lugar distinto, no debe ser considerado como
criterio determinante sino auxiliar, desvirtúa el sentido garantizador que a
los mecanismos de protección y aplicación de los derechos humanos otorgó el
constituyente de 1991. El juez de tutela debe acudir a la interpretación
sistemática, finalística o axiológica para desentrañar, del caso particular, si
se trata o no de un derecho fundamental, lo que podría denominarse una "especial
labor de búsqueda científica y razonada por parte del juez". La Corte
Constitucional  sólo va a reflexionar sobre los derechos constitucionales
fundamentales  y excluirá de plano  las normas orgánicas invocadas, las cuales
no son objeto de tutela.
ACTO
ADMINISTRATIVO/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL/PEAJE-Cobro
El acto
administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisión  unilateral
ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una
postestad administrativa. En consecuencia, la autorización para el cobro del
peaje es producto de un acto administrativo, y como tal, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho consagrada en el Código Contencioso
Administrativo, es la vía judicial adecuada para demandar ante la jurisdicción
competente.
BIENES DE USO
PUBLICO-Naturaleza/PEAJE
Los bienes de uso
público común o universal pueden ser gratuitos u onerosos. Generalmente el
uso público universal es gratuito, por excepción puede no serlo. Así ocurre
cuendo se establece el pago de un peaje sobre ciertos caminos o puentes; cuando
se exige el pago de una suma de dinero para tener acceso a  museos públicos,
como jardines zoológicos o botánicos etc. Dada la naturaleza jurídica e índole
del uso "común", su onerosidad debe necesariamente emanar de un texto
legal o hallarse autorizada por éste. No existe en este caso una doble
tributación discriminatoria y por tanto no hay violación del principio de
igualdad de las personas ante las cargas públicas, consagrado en los artículos
13, 95.9 y 363 de la Constitución Política, como lo invocaban los
peticionarios, de suerte que, tampoco por este motivo, debe proceder la tutela.
REF: EXPEDIENTE
T-10.766
Peticionario:
Propietarios y residentes de la parcelación "Las Palmitas" y otros
vecinos.
Procedencia:
Consejo de Estado -Sala Plena de lo Contencioso Administrativo-.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santafé de Bogotá
D.C., julio veintiocho  (28) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Séptima  de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero -Presidente de la Sala-, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-10.766, adelantado por los
propietarios y residentes de la parcelación "las Palmitas" y otros
vecinos.
I.  ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos
de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591, esta Sala de Revisión de la Corte entra a
dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
Los propietarios del
conjunto urbanístico denominado "Urbanización Las Palmitas",
localizado en el corregimiento del Alto de las Palmas del Municipio de Envigado
(Antioquia),  otorgaron poder al abogado Alvaro Mora R. para que interpusiera
una acción de tutela en nombre y representación de todos ellos. La acción de
tutela está dirigida contra el Departamento de Antioquia como entidad
territorial de derecho público, representada por el Gobernador del
Departamento, doctor Juan Gómez Martínez.
Los hechos que
motivaron la petición de tutela, se resumen de la siguiente forma:
1. En 1989 el
Departamento de Antioquia, a través del Departamento Administrativo de
Valorización, inció la construcción de la obra denominada "Alto de las
Palmas-Aeropuerto José María Córdova", financiada mediante el sistema de
valorización,  la cual fue dada al servicio el día 19 de noviembre de 1992.
2. En el tramo
inicial de la construcción se utilizó una vía que comunicaba a la parcelación
"Las Palmitas"  con el Alto de las Palmas y la Comunidad de El
Tablazo, entre los municipios de Envigado y Rionegro. Al terminarse la
ejecución de la nueva vía, los habitantes quedaron obligados a transitar
exclusivamente por dicha carretera para  ingresar o salir de sus residencias,
sin tener ninguna otra alternativa  vial.
3. Previo a la
inauguración de la obra, se inició por parte del Departamento la construcción
de una  caseta de peaje en el kilómetro 2 de la vía, 200 metros antes de la
portada  que sirve de acceso para ingresar a la urbanización.
4. Según los
peticionarios la construcción del peaje no consultó la técnica de localización,
ocasiónandose además un perjuicio para todas las personas que transiten por él,
así no se dirijan al aeropuerto José María Córdova.
5. Según los
actores, se estableció pues un doble tributo con la valorización y el peaje.
Con los anteriores
hechos consideran los petentes que se vulnera gravemente el régimen fiscal y
tributario (art. 150 numeral 12, art. 300 numeral 4º, artículo 338 y 363, todos
de la Constitución Política). Con posterioridad a la nueva Constitución, no puede
existir gravámen que no haya sido ordenado a través de una ley u ordenanza que
autorice al Departamento para el cobro de un peaje.
Además, a juicio de
los habitantes de la parcelación "Las Palmitas", los derechos
constitucionales fundamentales afectados son los siguientes:
5º (derechos
inalienables de la persona), 13 (igualdad), 15 (intimidad personal y familiar),
16 (libre desarrollo de la personalidad), 19 (libertad de cultos), 24 (derecho
de locomoción), 29 (debido proceso), 37 (derecho de reunión), 338 (imposición
de contribuciones fiscales y parafiscales). También se infringen los siguientes
derechos y garantías constitucionales: 2º (fines del Estado), 4º (supremacía de
la Constitución), 6º (libertad individual), 20 (libertad de opinión), 25 (derecho
al trabajo), 28 (libertad de movimiento), 38 (derecho de asociación), 40
(derechos políticos), 51 (derecho a la vivienda digna), 58 (derecho a la
propiedad privada), 82 (espacio público), 85 (derechos de vigencia inmediata),
93 (prevalencia de los tratados y convenios internacionales), 94 (ampliación de
derechos), 150.12 (facultad el Congreso  para establecer las contribuciones),
330.4 (función de las Asambleas), 313.4 (función de los Concejos), 363
(principio que gobiernan la Ley tributaria) y el Preámbulo de la Constitución.
Con la acción de
tutela se solicita:
1- La protección de
los derechos fundamentales vulnerados con ocasión de la puesta en
funcionamiento  del peaje  por parte del Departamento de Antioquia, en la vía
Alto de las Palmas-Areropuerto José María Córdova,  y que fue construida por el
sistema de valorización a cargo de los vecinos de la misma.
2. Se ordene la
inmediata suspensión de dicho peaje, o en su defecto se ordene la reubicación
de la instalación definitiva  de la caseta de peaje sin que perjudique a los
demandantes  ni a la comunidad del Alto de las Palmas.
3. Como medida
provisional conservatoria urgente, se ordene la suspensión inmediata de la
construcción definitiva del peaje hasta tanto no sea resuelta la petición de
tutela.
2. Fallos.
2.1. Fallo del
Tribunal Administrativo de Antioquia -Sección Segunda-, de fecha diciembre 16
de 1992.
Considera el
Tribunal que la construcción del peaje en el vía Alto de las Palmas-Aeropuerto
José María Córdova, genera dos situaciones: la primera en la ejecución de una
obra pública, con fines del servicio público, hecho del cual pueden resultar
afectados derechos individuales, y la segunda la carga que habrá de soportarse
por efecto o resultado de la creación o imposición de un tributo.
Para ambos eventos
la ley tienen previstos los mecanismos adecuados para lograr los correctivos
necesarios. La acción de reparación directa por el perjuicio que cause la
ejecución de la obra pública;  y la de restablecimiento del derecho, a efectos
de que se reembolse el impuesto indebidamente cobrado. De lo dicho se infiere
que no es procedente recurrir a la acción de tutela para impedir la
construcción del peaje, pues ello es una situación jurídica impersonal y
objetiva que supuestamente puede afectar al derecho del particular cuando éste
hace uso de la carretera sujeta a ese gravámen.
Igualmente considera
el Tribunal que las dos aseveraciones de los peticionarios   -la inexistencia
de un acto administrativo y la falta de estudio técnico para la construcción
del peaje-, no se ajustan a la verdad, porque de una parte la ley 44 de 1990 en
su artículo 23 prevé que la Nación, los departamentos y los municipios, podrán
contratar con entidades privadas, nacionales o extranjeras, la ejecución de
obras públicas, así como su mantenimiento y adecuación mediante la construcción
de peajes, comprometiendo hasta en un 80% los recursos que por constribución de
valorización generen tales obras.  Por lo demás el Ministerio de Obras Públicas
no presentó objeción alguna para la construcción del citado peaje.
Y en relación con el
estudio técnico, la Gobernación de Antioquia remitió los planos
correspondientes a la construcción de la caseta, justificando la obra en el
sitio seleccionado.
Así pues, con los
anteriores argumentos el Tribunal Administrativo de Antioquia  denegó la
petición de tutela  y no procedió tampoco a suspender la construcción del
peaje, como solicitud provisional.
Impugnación.
El apoderado de los
peticionarios presentó escrito de impugnación pues consideró que para el caso
concreto no cabe la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86
del Código Contencioso Administrativo, porque ésta sería para el caso de la
ejecución de una obra pública que  ocupare temporal o permanentemente una
propiedad inmueble de los demandantes, lo cual no ocurre, ni esa situación  fue
fundamento de la acción de tutela.
Por otra parte la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el  artículo 85
del Código Contencioso Administrativo tampoco es aplicable al caso concreto,
pues lo que pretenden los peticionarios no es la devolución de lo pagado por el
peaje  sino la denuncia de la violación del nuevo régimen tributario consagrado
en la Constitución Política.
La decisión de
cobrar un peaje en una vía que fue construida mediante la valorización vulnera
gravemente el régimen fiscal y tributario consagrado en la  Constitución
Política, en los artículos 150 numeral 12, 300 numeral 4º, 313 numeral 4º, 338
y 363 de la Constitución, ya que de acuerdo con el nuevo esquema
constitucional, es el legislador  y en su caso las Asambleas o los Concejos,
los que pueden imponer tales contribuciones. Igualmente fue desconocido el
artículo 23 de la Ley 44 de 1990, pues la obra no fue contratada para ser
ejecutada por una entidad nacional o extranjera, con sus propios recursos, sino
que fue construida por el Departamento de Antioquia por el sistema de
valorización, con la contribución de los propietarios beneficiados. Finalmente
reitera la vulneración de los derechos fundamentales ya descritos en la
petición.
2.2. Fallo del
Consejo de Estado -Sala Plena de lo Contecioso  Administrativo-, de fecha
febrero 18 de 1993.
El Consejo de Estado
confirmó el fallo impugnado, por las siguientes razones:
1. El
establecimiento del peaje tuvo como fundamento los siguientes actos
administrativos:
a. Oficio Nro.
022177 del 20 de mayo de 1988, mediante el cual el Director del Departamento
Administrativo de Valorización  de Antioquia solicitó autorización  al
Ministerio de Obras Públicas y Transporte para el cobro del peaje en varias
vías, entre otras, la del  "Alto de las Palmas- Aeropuerto José María
Córdova".
b. Oficio Nro.
ST-13971 de 24 de mayo de 1988, por el cual el Secretario General Técnico del
Ministerio de Obras Públicas y Transporte autorizó al Departamento de Antioquia
el establecimiento del peaje en la vía antes mencionada.
c. Oficio Nro. 2912
de 24 de noviembre de 1992, del Gobernador de Antioquia, a través del cual
sometió a consideración del Ministerio de Obras Públicas y Transporte las
tarifas previstas para el peaje "Alto de las Palmas-Aeropuerto José María
Córdova".
d.  Oficio Nro.
36892 de 20 de noviembre de 1992, por medio del cual el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte impartió  aprobación a las tarifas antes mencionadas.
Considera el Consejo
de Estado que los cuatro actos administrativos tienen un contenido de carácter
general, impersonal o abstracto, lo cual hace improcedente la acción de tutela,
a la luz de lo dispuesto en el artículo 6º, numeral 5º del Decreto 2591 de
1991. Esta consideración justifica, por sí sola, el rechazo de la solicitud,
por lo cual fue confirmado en su integridad el fallo impugnado.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2.   Del tema
jurídico en estudio.
El  caso a estudio
plantea de manera esencial tres interrogantes, a saber:
2.1.  ¿Las normas jurídicas invocadas como
vulneradas son todas derechos constitucionales fundamentales o son también
disposiciones orgánicas?
2.2.  ¿El acto impugnado por vía de tutela es un
acto administrativo?
2.3. ¿La contribución de valorización y la tasa
del peaje son cargas fiscales compatibles o excluyentes?
2.4. ¿Cuál es el fundamento para que el Estado
considere que el paso por una vía de uso público debe hacerse previo pago de un
peaje?
2.1.  Las normas
objeto de tutela.
En el escrito de
solicitud de tutela los peticionarios hicieron referencia a varias
disposiciones de la Constitución, por lo que se hace necesario en principio hacer
algunas precisiones.
La Constitución de
1991 consagra en su texto derechos y deberes  como aspectos institucionales.
Son objeto de tutela los derechos y los deberes que, como ya lo estableció la
Corte Constitucional en la Sentencia T-02, no son aquellos que se encuentran
ubicados en el Capítulo 1, Título II de la Constitución (artículos 11 a 40),
pues el hecho de limitar los derechos fundamentales a aquellos que se
encuentran en la Constitución Política bajo el título de los derechos
fundamentales y excluír cualquier  otro que ocupe un lugar distinto, no debe
ser considerado como criterio determinante sino auxiliar, pues él desvirtúa el
sentido garantizador que a los mecanismos de protección y aplicación de los
derechos humanos otorgó el constituyente de 1991. El juez de tutela debe acudir
a la interpretación sistemática, finalística o axiológica para desentrañar, del
caso particular, si se trata o no de un derecho fundamental, lo que podría
denominarse una "especial labor de búsqueda científica y razonada por
parte del juez"1
.
Los petentes
invocaron la vulneración y en algunos  casos la amenaza de los siguientes
derechos fundamentales: igualdad (art. 13), intimidad personal (art. 15), libre
desarrollo de la personalidad (art. 16), libertad de cultos (art. 19), libertad
de opinión (art. 20), derecho al trabajo (art. 25),  libertad de locomoción
(art. 24), debido proceso (art. 29), derecho de reunión (art. 37) y derechos
políticos (art. 40), e igualmente invocaron la afectación de normas orgánicas
relacionadas con el régimen fiscal y tributario (artículos 150, numeral 12,
300 numeral 4º, 313 numeral 4º, 330  numeral 4º, 338 y 363 de la Constitución
Política).
Por lo tanto la
Corte Constitucional  sólo va a reflexionar sobre los derechos constitucionales
fundamentales  y excluirá de plano  las normas orgánicas invocadas. las cuales
no son objeto de tutela.
2.2.  De la
improcedencia de la acción de tutela frente a los actos administrativos.
En primer lugar se
debe determinar si los oficios mediante los cuales el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte autorizó a la Gobernación de Antioquia para la
construcción de peajes  son o no actos administrativos.
Mediante el oficio
número 36892 de noviembre 20 de 1992,  el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte aprobó el cobro de peajes en las carreteras departamentales con base
en la facultad legal que tienen los departamentos de realizar tales obras
tendientes a la conservación de las vías.
El acto
administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisión  unilateral
ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una
postestad administrativa. Este concepto refleja fundamentalmente las
concepciones francesas (Hauriou, Vedel) y parte de las alemanas (Meyer).
Así pues, los
oficios emanados del Ministerio de Obras Públicas y Transporte son actos
administrativos  porque se ajustan a dicha definición, como bien lo afirmó
el H. Consejo de Estado, en la sentencia 2687.
...La comunicación
parcialmente transcrita  u oficio de 30 de noviembre de 1988, es un acto
administrativo por cuanto emana de una autoridad pública, como es la
Contraloría General de la República, con competencia para expedirlo, tiene
carácter obligatorio para la Federación Nacional de Cafeteros, y produce los
efectos jurídicos buscados con su expedición; como acto administrativo, es
objeto de control que ejerce esta jurisdicción2
.
En consecuencia, la
autorización para el cobro del peaje es producto de un acto administrativo
-Oficio Nro. 36892 del 20 de noviembre de 1992-, y como tal, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el Código Contencioso
Administrativo, es la vía judicial adecuada para demandar ante la jurisdicción
competente, como bien lo anotó en este caso el Consejo de Estado.
Ahora bien, la
acción de tutela es un mecanismo excepcional concebido en defensa de los
derechos fundamentales, con la característica de ser supletorio, esto es, que
solamente procede en caso de inexistencia de otros medios judiciales de defensa,
salvo cuando se trate de evitar perjuicios irremediables.  En el presente caso
el acto de la autoridad pública que dio lugar al proceso de tutela -la
autorización del Ministerio de Obras- , se concretó en la decisión del
Departamento de Antioquia de construir un peaje en el kilómetro 2 de la
carretara Alto de las Palmas-Aeropuerto José María Córdova, la cual, en su
condición de acto administrativo era susceptible de impugnación a través de los
diversos medios consagrados por la ley, ante la jurisdicción contenciosa. Por
tanto no procede la tutela, como lo afirmaron el Tribunal Administrativo de
Antioquia y el Consejo de Estado, motivo por el cual se confirmará la sentencia
revisada.
2.3.  Peaje y
valorización.
No obstante lo
anterior, que por sí solo basta para confirmar el fallo revisado, esta Sala
desea ahondar en el tema jurídico que dió lugar a  la presentación de la
tutela.
En este sentido, la
teoría distingue entre tres categorías o formas de tributo: la primera es el impuesto,
que además de reunir las características generales que más adelante se verán,
tiene la particularidad de que quien lo paga no recibe una contraprestación
directa del Estado.
La segunda es la contribución,
que el Estado establece igualmente con los mismos rasgos generales pero en la
cual  la cuantificación del tributo y su causación misma, guardan una relación
de causalidad con la acción del Estado que da origen a ella y con el beneficio
que el particular recibe. El ejemplo más significativo es la contribución de
valorización, cuya causa conceptual está en la construcción de una obra
pública, la cual no se financia exclusivamente con las contribuciones pagadas
por ese concepto, pero que beneficia individualmente al predioy en general a
toda la comunidad. La contribución  está definida en el artículo 181 del
Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) como  el gravámen real
sobre la propiedad inmueble. En consecuencia una vez liquidada, la contribución
deberá ser inscrita en el libro que para tal efecto  abrirán los Registradores
de Instrumentos  públicos y privados, el cual se denominará "Libro de
anotaciones de contribuciones de valorización".
La tasa (o
precio), finalmente, responde de manera particular a un servicio prestado con
carácter general por el Estado pero que beneficia individualmente a quien ha de
pagarla, y cuyo monto se considera remunera el servicio recibido. Ha sido
ejemplo de ésta, en Colombia, la tarifa pagada por el servicio de
ferrocarriles, el correo y, por supuesto, los peajes.
Ahora bien, el peaje
es una institución muy antigua que ha sufrido diversas modificaciones en su
carácter y aplicación. Etimológicamente proviene del latín y supone el tránsito
a pie: pes, pedis, pie, y su definición más elemental es derecho de
tránsito o, mejor dicho, derecho a cobrar una contribución con carácter de tasa
por el servicio que se presta al transeúnte cuando pasa por un camino, puente o
canal, ya se trate de personas, animales, vehículos o mercancía lo que ha
permitido calificar ciertas formas de peaje con el nombre de portazgo,
pontazgo, barcaje y peaje propiamente dichos3
.
Las tasas al uso de
determinados bienes, tienen por sí mismas una tradición histórica, pero sus
formas jurídicas han debido variar según los cambios que se han producido en
las bases de nuestro derecho público en general.
En el régimen
primitivo, esas tasas constituyen el objeto de un derecho de supremacía
especial del príncipe. Los peajes de rutas, de ríos, de puentes, se cuentan
entre las regalías y entre las regalías bajas, pudiendo pasar a los municipios
y a los particulares por convención o por posesión inmemorial4.
En Colombia, el
cobro de los peajes está consagrado en los Decretos 3190 de 1964  y 1173 de
1980. En el primero de ellos, estableció en el artículo 4º:
Artículo 4º. Los
Departamentos, previo concepto favorable del Ministerio de Obras Públicas,
organizarán y cobrarán peaje en las carreteras departamentales que estén
pavimentadas o que se pavimenten, así como en las nacionales que pavimenten los
Departamentos, cuando la intensidad del tráfico y otros factores justifiquen
tal cobro, y con el exclusivo  objeto de destinar el producto del tributo a la
conservación de las mismas vías (negrillas no originales).
El artículo 2.8 del
Decreto 1173 de 1980 establece como uno de los objetivos y funciones  del
Ministerio de Obras Públicas y  Transporte:
Artículo 2º- En
desarrollo de sus objetivos el Ministerio de Obras Públicas y Transporte,
cumplirá las siguientes funciones:
...2.8. Organizar,
tasar y recaudar los peajes y pontazgos (negrillas no originales).
Así las cosas, es
preciso distinguir entre la tasa y la contribución en el caso concreto, a
saber:
- Cuando los
peticionarios voluntariamente deciden utilizar la vía objeto del peaje, deben
pagar como contraprestación por el servicio5
.
- Cuando un predio
-no una persona-, es objeto de un gravámen -obligatorio- de valorización, se
está pagando es el mayor valor que recibe un predio a raiz de la construcción
de una obra pública.
La diferencia entre
una tasa y un impuesto reposa sobre dos elementos diferentes: en primer lugar,
en la tasa existe una contraprestación (el envío de la carta, el transporte por
ferrocarril, el suministro de energía), mientras que en el impuesto, por
definición, no se está pagando un servicio específico o retribuyendo una
prestación determinada. Una segunda diferencia consiste en el carácter
voluntario del pago de la tasa y el carácter obligatorio del pago del tributo.
Sin embargo, algunos autores, con razón,  han considerado que la verdadera
distinción entre la tasa y el impuesto reposa en la ausencia o existencia  de
una contrapartida proporcional y no en el carácter profesional obligatorio o no
obligatorio6
.
2.4. Fundamento
de la imposición de una tasa.
El fundamento para
que el Estado considere que  el paso por una vía de uso público se debe hacer
previo pago de un peaje, se logra a través del siguiente razonamiento:
Los bienes de dominio
público  se determinan no sólo por las leyes que califican una cosa o un
bien como de dominio público, es necesario además que concurra el elemento del destino
o de la afectación del bien a una finalidad pública; es decir, a un uso
o a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional, variedades de la
afectación que, a su vez, determinan la clasificación de los bienes de dominio
público7
. El Código Civil en el inciso primero del artículo 674 define los bienes del
Estado,  de la siguiente forma:
Se llaman bienes de
la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República (negrillas no
originales).
La teoría de la
afectación de los bienes de dominio público fue introducida por el legislador
colombiano en el artículo 148 del Decreto 222 de 1983, que establece:
Artículo 148.- De
la destinación de bienes desafectados del servicio.
Previa
desafectación, mediante
acto administrativo, podrán destinarse a otros objetos del servicio público
aquellos bienes inmuebles que no se necesaitan para el servicio a que
originalmente se encontraban afectados.
Cuando el cambio de
destinación implique el traspaso de dominio a otra persona de derecho público,
se deberá celebrar el respectivo contarto entre entidades (negrillas no
originales).
Los bienes de dominio
público  se clasifican en: bienes de uso público  y bienes
fiscales.
Los afectados al uso
público se dividen en dos grandes grupos: comunes y especiales, que
difieren entre sí no sólo por la índole del aprovechamiento, sino también por
el contenido jurídico y naturaleza del derecho de los usuarios.
El uso común es
también llamado uso "general", en tanto que el uso especial se le
denomina asimismo uso "privativo", "exclusivo" o
"diferencial". Los incisos segundo y tercero del artículo 674,
consagra el uso, de la siguiente forma:
Si además su uso pertenece
a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes
y caminos, se lleman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos
del territorio.
Los bienes de la
Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llemen bienes de
la Unión o bienes fiscales (negrillas no originales).
Esta enumeración no
debe entenderse cerrada, sino ejemplificativa y abierta, dado que la Ley 9a de
1984 y el Código Civil se refieren a otros bienes análogos de aprovechamiento y
utilización generales.
Los bienes de uso
público común o universal pueden ser gratuitos u onerosos. Generalmente el
uso público universal es gratuito, por excepción puede no serlo. Así ocurre
cuendo se establece el pago de un peaje sobre ciertos caminos o puentes; cuando
se exige el pago de una suma de dinero para tener acceso a  museos públicos,
como jardines zoológicos o botánicos etc. Dada la naturaleza jurídica e índole
del uso "común", su onerosidad debe necesariamente emanar de un texto
legal o hallarse autorizada por éste.
Así, Mayer
considera: "El derecho al uso de todos no se basa en una atribución hecha
por el Estado a sus súbditos. La condición real para que pueda ejercerse ese
derecho  -a saber, la cosa destinada a eso-, está suministrada por el Estado;
en todo caso, el Estado conserva la cosa en las condiciones adecuadas. Esto
entraña para aquél un gasto que no beneficia igualmente a todos los súbditos.
Las consideraciones de equidad y de justicia distributiva exigen que se imponga
a aquellos que obtienen un beneficio especial de dicho servicio una prestación
remunerativa especial. El interés financiero se valdrá de este razonamiento
para hacer establecer las imposiciones de ese género . Según el carácter de la
ventaja  para la cual se establezca, el equivalente tomará también formas
diferentes[1]".
En consecuencia, no
existe en este caso una doble tributación discriminatoria y por tanto no hay
violación del principio de igualdad de las personas ante las cargas públicas,
consagrado en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política, como lo
invocaban los peticionarios, de suerte que, tampoco por este motivo, debe
proceder la tutela.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la  Sentencia proferida por  la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,  por las
razones  expuestas en esta Sentencia.
SEGUNDO:  COMUNICAR a través del la Secretaría
General de la Corte Constitucional el contenido de la sentencia a la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a la Sección Segunda
del Tribunal Administrativo de Antioquia, al Gobernador de Antioquia, al
Departamento Administrativo de Valorización Departamental de Antioquia, al
Ministro de Obras Públicas y Transporte, al Secretario General Técnico del
Ministerio de Obras Públicas y Transporte, al Alcalde del Municipio de
Envigado, al Defensor del Pueblo y al abogado Alvaro Mora, apoderado de los
propietarios, residentes y otros vecinos del conjunto urbanístico denominado
"Urbanización Las Palmitas", localizado en el corregimiento del Alto
de las Palmas del Municipio de Envigado (Antioquia).
Cópiese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr, Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. Sentencia
T-02. Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administreativo.
Sección Cuarta. Expediente Nro. 2687. Consejero Ponente Carmelo Martínez Conn.
3 Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo XXI. Editorial Driskill S.A.
Buenos Aires. 1.979, pág. 942.
4 MAYER, Otto. Derecho Administrativo Alemán. Tomo III. Parte especial.
Editorial Depalma. Buenos Aires. 1.951, pág. 211.
5 Recuérdese que los peticionarios pueden libremente decidir
utilizar como vía alternativa de desplazamiento la denominada "Vía de
Santa Elena".
6 Cfr. RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública. Ediciones
Universidad Externado de Colombia. 1.992, pág. 123.
7 Cfr, PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo III. Bienes
Públicos. Derecho Urbanístico. Editorial Marcial Pons. cuarta edición. Madrid.
1.991, pág. 43 y ss. "El criterio de la afectación como definidor del
dominio público. Bienes que comprende.
[1]MAYER, Otto. Derecho Administrativo Alemán. Tomo III. Parte
Especial. Editorial Depalma. Buenos Aires. 1.951, pág. 210.