C-632-12
Sentencia C-632/12
Sentencia C-632/12
Bogotá  D.C.,
agosto 15 de 2012
PROHIBICION DE
CONFESION ESPONTANEA DE LOS REPRESENTANTES DE LA NACION Y DE DETERMINADAS
ENTIDADES PUBLICAS-No implica una
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa
La
Corte constata que la disposición demandada no desconoce la prohibición de
incurrir en omisiones legislativas relativas. Por el contrario, atendiendo el
extendido margen de configuración que en esta materia la Constitución le asigna
al Congreso,  existen diferentes formas de regulación de la eficacia o validez
de la confesión de los representantes de las diferentes entidades públicas.
Tales alternativas, bajo la condición de no resultar evidentemente
desproporcionadas pueden ser o no adoptadas por el Congreso.
NORMA DEL CODIGO
DE PROCEDIMIENTO CIVIL SOBRE DECLARACIONES E INFORMES DE REPRESENTANTES DE LA
NACION Y OTRAS ENTIDADES PUBLICAS-Vigencia y posibilidad de adelantar
examen constitucional
DEROGATORIA DE
NORMA ACUSADA-Efectos
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGIMENES PROCEDIMENTALES Y
PROBATORIOS-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGIMENES PROCEDIMENTALES Y
PROBATORIOS-Fundamento
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGIMENES PROCEDIMENTALES Y
PROBATORIOS-Límites
INVALIDEZ DE
CONFESION ESPONTANEA DE LOS REPRESENTANTES DE LA NACION Y DE DETERMINADAS
ENTIDADES PUBLICAS-Alcance
El artículo 199
del Código de Procedimiento Civil prevé la invalidez de la confesión judicial,
espontánea y provocada, de las personas que ostentan la representación de la
nación, los departamentos, los distritos, los municipios y los establecimientos
públicos. Atendiendo
la apertura semántica que las expresiones que designan los sujetos comprendidos
por la disposición, es indispensable que la Corte precise su alcance. Ello
puede hacerse a través de la formulación de los siguientes cuatro enunciados:
a) La disposición demandada se refiere, según se dijo, a la confesión judicial
provocada y espontánea. De acuerdo con lo establecido en el artículo 194 del
Código de Procedimiento Civil la primera es aquella que hace una parte en
virtud de interrogatorio de la otra parte o del juez. La segunda, a su vez, es
la que se hace en la demanda, en su contestación o en cualquier otro acto del
proceso sin previo interrogatorio. Esta prohibición debe articularse, en todo
caso, con eventos que pueden ser equivalentes a la confesión y que se
encuentran autorizados por otras disposiciones tal y como ocurre, por ejemplo,
con el
allanamiento a la demanda previsto en el artículo 176 de la ley 1437 de 2011
-que ha sido considerado por algún sector de la doctrina como una forma de
confesión espontánea- o con la celebración de acuerdos conciliatorios o
contratos de transacción por parte de entidades públicas.   b) El artículo
199 del Código de Procedimiento Civil no prescribe que la prohibición
establecida se extienda a todas las entidades públicas.  Ella se aplica
únicamente a los organismos que para actuar procesalmente se vinculan a la
nación, al departamento, al distrito, o al municipio. El artículo prevé,
adicionalmente, su aplicación a los establecimientos públicos. Conforme a lo
anterior, la prohibición de admitir la confesión abarca a los representantes de
los establecimientos públicos y a los de todos aquellos organismos del orden
nacional o territorial que por carecer de personalidad jurídica participan en
procesos judiciales como organismos de la nación, de los departamentos, de los
distritos o de los municipios. c) No se encuentran -en principio- abarcadas por
las expresiones empleadas en el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil
las entidades mencionadas expresamente en el numeral 2 del artículo 38 de la
ley 489 de 1998, esto es, las superintendencias y las unidades administrativas
especiales con personería jurídica, los institutos científicos y tecnológicos,
las empresas industriales y comerciales del Estado, las empresas sociales del
Estado, las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, las
asociaciones de entidades públicas autorizadas por la ley, las sociedades
públicas y las sociedades de economía mixta.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias/JUICIO
DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA POR INFRACCION DEL MANDATO DE TRATO-Exigencias
Como ha
reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la omisión legislativa
relativa exige cuando se trata de casos de exclusión de grupos, sujetos o
supuestos (juicio de omisión legislativa relativa por infracción del mandato de
trato igual) (i) la identificación de una disposición normativa cuya regulación
es considerada deficitaria, (ii) la demostración de que los grupos, sujetos o
supuestos no contemplados o incluidos en la disposición son fáctica o
jurídicamente asimilables -atendiendo el criterio de comparación que resulte
relevante- a aquellos que si lo están, (iii) la constatación de que la
exclusión carece de un principio de razón suficiente o de una justificación
objetiva y razonable, (iv) la verificación de que el efecto de la disposición
consiste en la creación de una desigualdad negativa y (v) la fundamentación de
un deber constitucional específico a partir del cual se derive la obligación de
adoptar una determinada regulación. El juicio así formulado por la Corte, trata
de enfrentar los problemas de igualdad usualmente vinculados a una regulación
que no incluye la totalidad de grupos, sujetos o supuestos que, prima facie
debería contener y los problemas relativos al alcance de las competencias que
en materia de regulación de los procedimientos y las pruebas tienen las
autoridades legislativas. De esta manera, el juicio de omisión no solo supone
importantes cuestiones vinculadas con la efectividad de principios materiales
del ordenamiento sino, adicionalmente, asuntos relativos al alcance de
principios formales o de normas que asignan, delimitan o distribuyen
competencias. De acuerdo con eso y como lo demuestran los casos en que se
formula un problema de omisión legislativa, el examen aplicable no es
exclusivamente de igualdad u orientado a la identificación de un deber
constitucional específico sino que, adicionalmente, es un juicio que incluye el
establecimiento de la competencia de este Tribunal para determinar la solución
aplicable.
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Examen de la
existencia de una disposición cuya regulación resultar insuficiente
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Examen de la
similitud entre las entidades públicas comprendidas por el artículo 199 del
Código de Procedimiento Civil  y las entidades públicas enunciadas en el
artículo 38 de la ley 489 de 1998
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Examen de
existencia de una justificación objetiva y razonable para la exclusión de un
régimen especial en materia de confesión a algunas entidades enunciadas en el
artículo 38 de la ley 489 de 1998
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROBATORIA-Definición de
formas de proteger el principio de legalidad y el deber constitucional de
asegurar el interés general, de proteger la moralidad pública y de salvaguardar
el patrimonio del Estado
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Examen de
existencia de desigualdad negativa
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Examen sobre el
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador
Demanda de inconstitucionalidad: Artículo 199 (parcial) del Decreto 1400 de 1970.
Referencia: Expediente D-8897
Actor: Anny Lorena Váquiro Benítez
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto
normativo demandado
La ciudadana
Anny Lorena Váquiro Benítez presenta demanda de inconstitucionalidad en contra
del artículo 199 (parcial) del Decreto 1400 de 1970 “Por el cual se expide
el Código de Procedimiento Civil”. Los apartes del artículo 199 cuya
constitucionalidad se cuestiona son los que se destacan a continuación:
“Artículo 199. Declaraciones
e informes de representantes de la Nación y otras entidades públicas.
No vale la confesión espontánea de los representantes judiciales de la
nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos
especiales, los municipios y los establecimientos públicos.
Tampoco podrá provocarse confesión mediante interrogatorio de dichos
representantes, ni de las personas que lleven la representación administrativa
de tales entidades.
Sin
embargo, podrá pedirse que el representante administrativo de la entidad rinda
informe escrito bajo juramento, sobre los hechos debatidos que a ella
conciernan, determinados en la solicitud. El juez ordenará rendir el informe
dentro del término que señale, con la advertencia de que si no se remite en
oportunidad sin motivo justificado o no se rinde en forma explícita, se
impondrá al responsable una multa de cinco a diez salarios mínimos mensuales.”
Es
importante precisar que la ciudadana demandante, si bien no alude al numeral 95
del artículo 1 del Decreto 2282 de 1989 que a su vez modificó el artículo 199
original del Código de Procedimiento Civil, transcribe el texto en su versión
actual.
2. Demanda de la
accionante
La
demandante considera que el artículo 199 (parcial) del Decreto 1400 de 1970
debe ser declarado inexequible, por infracción del principio de igualdad[1].
Basa su pretensión en lo siguiente:
2.1.
Los apartes acusados, al no extender las reglas que se derivan de los apartes
demandados a la totalidad de entidades contempladas en el artículo 38 de la ley
489 de 1998, otorgan un tratamiento diferenciado que carece de una
justificación suficiente.
2.2. La
inexistencia de una referencia a tales entidades en el artículo 199 del Código
de Procedimiento Civil hace que se traten de manera diferente a entidades
que poseen condiciones similares, igualdad de derechos y similitud de deberes,
toda vez que las entidades que conforman la administración pública actual,
no pueden gozar de las dos prohibiciones de que trata el artículo. Ello
permite que se vulnere el derecho a la igualdad que poseen los
representantes judiciales de los Consejos Superiores de la Administración, los
ministerios y departamentos administrativos, las superintendencias y unidades
administrativas especiales sin personería jurídica, las empresas industriales y
comerciales del Estado, las superintendencias y las unidades administrativas
especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado y las
empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, los institutos
científicos y tecnológicos así como las sociedades públicas y las sociedades de
economía mixta.
2.3. La no
inclusión de las entidades referidas, que tiene su causa en la época de
expedición del Código de Procedimiento Civil y cuya consecuencia  consiste en
el establecimiento de un trato diferente injustificado, implica también un
atentado contra el interés y el patrimonio público. Ese trato no se justifica
frente a entidades que se encuentran en un mismo nivel. De esta manera, es
posible advertir que se configura el desconocimiento del mandato que ordena
tratar igual a quienes se encuentran en la misma posición o tienen el mismo
estatus.
2.4. Así las
cosas se estructura una omisión legislativa que debe conducir a la Corte a
declarar la constitucionalidad del enunciado normativo bajo la condición de que
se entienda que entre las entidades públicas a las que resultan aplicables las
prohibiciones del artículo 199 del Código de Procedimiento Civil se encuentran
también las mencionadas en el artículo 38 de la ley 489 de 1998.
3.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
3.1. Los
argumentos de la demandante se encuentran estructurados en una comprensión
descontextualizada de la norma frente a la naturaleza jurídica de cada una de
las entidades y organismos enunciados por ella.
3.2. La ley 489
de 1998, invocada por la accionante, prevé que los consejos superiores, los
ministerios, los departamentos administrativos y las entidades nacionales que
carecen de personería jurídica, son parte de la nación. Ello implica que quedan
comprendidos por dicho ente global y, en consecuencia, lo prescrito en la
disposición demandada también se predica de tales entidades.
3.3. Ahora bien,
en cuanto a las demás entidades enunciadas por la accionante, se trata de
organismos nuevos, creados en virtud del carácter dinámico de la parte orgánica
del Estado. Ello supone que no se trata de una omisión legislativa sino, en
otra dirección, de una desactualización de la norma frente a los nuevos
organismos y entidades creados con posterioridad a la misma.
3.4. Atendiendo
tal circunstancia, procede declarar la exequibilidad de la norma acusada en el
entendido que, adicionalmente a las entidades consagradas en el artículo 199
del Código de Procedimiento Civil, también se aplica dicho artículo a los
organismos y entidades del Estado que, sin ser parte de la nación, los
departamentos, los municipios y los distritos y, sin ser establecimientos
públicos, se hayan creado con posterioridad a la promulgación de dicho Código
–con sus diversas reformas-.
4.
Procuraduría General de la Nación
4.1. La demanda
formulada carece de claridad, recae sobre proposiciones jurídicas subjetivas
deducidas de manera injustificada por la actora -e ininteligibles si no se
considera el artículo 38 de la ley 489 de 1998- , se basa en argumentos vagos e
indeterminados, no formula un verdadero reproche constitucional y,
adicionalmente, no despierta duda alguna respecto de la constitucionalidad del
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil
4.2. El hecho de
que una norma procesal no incluya a todas las entidades a las que se refiere
una norma de organización administrativa, no supone necesariamente la violación
de la Constitución. El legislador dispone de un amplío margen de configuración
en materia probatoria al punto que puede exigir determinados medios de prueba
para acreditar ciertos hechos. Conforme a ello y tal como se sigue de la norma
demandada, puede establecerse que determinadas pruebas, en ciertas
circunstancias, carezcan de validez.
4.3. Al momento
de dictar la norma demandada, cuando ya existían entes administrativos
diferentes a los mencionados en la disposición acusada, el legislador omitió
hacer referencia a ellos. Así lo hizo considerando que no todos los entes
administrativos son asimilables en tanto tienen características que los
diferencian.
4.4. La
equiparación que la demandante pretende hacer de los entes incluidos en la
disposición demandada y los no incluidos en él a efectos de sostener una
discriminación injustificada no se funda en elementos de juicio objetivos. No
es posible simplificar la diversidad de entes administrativos pues ello
equivaldría a sostener, por ejemplo, que todas las sociedades comerciales merecen
ser tratadas de la misma forma. Las diferencias entre los entes administrativos
se advierten en materias relativas al régimen de sus servidores, al régimen de
sus contratos y a las relaciones de sujeción.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte es
competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 199 del Código de
Procedimiento Civil atendiendo lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de
la Constitución.
2.
Cuestión preliminar: La vigencia del artículo 199 del Código de Procedimiento
Civil y la posibilidad de adelantar su examen constitucional
2.1. La
disposición demandada hace parte del Código de Procedimiento Civil y se
encuentra ubicada en el capítulo II –declaración de parte- del titulo XIII
–Pruebas- de la Sección Tercera –Régimen Probatorio-. Siendo ello así y con
independencia de la remisión que a las disposiciones de tal Código lleven a
cabo otros estatutos, su ámbito de aplicación comprende los asuntos que
corresponden a la jurisdicción civil y que, según el artículo 12 del mismo
estatuto, son todos aquellos que no se encuentren atribuidos por la ley a otras
jurisdicciones.
2.2. El artículo
199 acusado dispone que la restricción allí señalada se aplica, de una parte,
al sector central de cada uno de los niveles territoriales (nación,
departamentos, distritos y municipios) y, de otra, a los establecimientos
públicos. Esta interpretación de los vocablos nación, departamentos, distritos
y municipios se apoya en que cada una de tales expresiones constituye, desde una
perspectiva procesal, una persona jurídica que actúa a través de los organismos
que carecen de tal personalidad y que, en consecuencia, es la legitimada
procesalmente para actuar.  Desde esta perspectiva y a título de ejemplo, bajo
el concepto de nación se encuentran comprendidos el Senado de la República, la
Cámara de Representantes, la Presidencia de la República, los Ministerios, las
Superintendencias y Unidades Administrativas especiales sin personería
jurídica.
Si no fuera esta
la interpretación correcta carecería de sentido que el artículo demandado
hubiere hecho una referencia específica a los establecimientos públicos
omitiendo, por ejemplo, la mención de las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta, que al momento de expedición del
Código de Procedimiento Civil, existían como entidades descentralizadas con
personería jurídica. Ese silencio comporta entonces, la exclusión de algunas de
las entidades mencionadas por el artículo 38 de la ley 489 de 1998[2],
invocado por la demandante. Sobre ello la Corte volverá en el fundamento
jurídico 5.1 de esta providencia.
De esta forma,
la prohibición de aceptar la confesión judicial, espontánea o provocada, se refiere
a los representantes de todos aquellos organismos del orden nacional o
territorial que por carecer de personalidad jurídica participan en procesos
judiciales como organismos de la nación, de los departamentos, de los distritos
o de los municipios. De ello se deriva que, salvo lo referido a los
establecimientos públicos, no se encuentra afectado el valor probatorio de las
confesiones llevadas a cabo por parte de entidades que no caen comprendidas,
desde un punto de vista procesal, por las expresiones que utiliza el artículo
199 del Código de Procedimiento. Sería el caso, por ejemplo, de las empresas
industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de economía mixta, de
las superintendencias y
las unidades administrativas especiales con personería jurídica, de las
empresas sociales del estado y de las empresas oficiales de servicio público.
2.3. Ahora bien
la ley 1564 de 2012, a través de la cual se adopta el Código General del
Proceso, cuyo objeto consiste en regular (i) la actividad procesal en los
asuntos civiles, mercantiles, agrarios y de familia, (ii) la actividad procesal
en asuntos de otra naturaleza en cuanto no sean incompatibles con reglas
especiales y (iii) la actividad jurisdiccional ejercida por particulares y
autoridades administrativas, prevé en su artículo 195 lo
siguiente:
No
valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas cualquiera
que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén
sometidas.
Sin
embargo, podrá pedirse que el representante administrativo de la entidad rinda
informe escrito bajo juramento, sobre los hechos debatidos que a ella
conciernan, determinados en la solicitud. El Juez ordenará rendir informe
dentro del término que señale, con la advertencia de que si no se remite en
oportunidad sin motivo justificado o no se rinde en forma explícita, se
impondrá al responsable una multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos
mensuales legales vigentes.
La adopción de
esta norma sugeriría que la Corte debería abstenerse de emitir una decisión de
fondo debido a la derogatoria que del artículo 199 del Código de Procedimiento
Civil. No obstante y a pesar de que el literal c) del artículo 626 de la ley
1564 señala que a partir de su promulgación el Código de Procedimiento Civil
queda derogado, el numeral 6 permite concluir que su entrada en vigencia se
producirá el 1 de enero de 2014. Así las cosas, los efectos de la derogatoria
respecto de la disposición demandada -sin perjuicio de las otras normas cuya
vigencia inicie a partir de la promulgación de la ley o en otra fecha
diferente-, sólo ocurrirá el 1 de enero de 2014 y, en consecuencia, la
disposición tendrá efectos jurídicos hasta tal momento.
2.4. Esta
conclusión no se altera por el hecho consistente en que el artículo 217 de la
ley 1437 de 2011 cuya vigencia inició el 2 de julio de 2012 –según lo dispuso
su artículo 308- hubiese previsto en el artículo 217, al regular el régimen
probatorio aplicable a los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, que no valdrá la confesión de los representantes
de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el
régimen jurídico al que estén sometidas[3].
Ello es así dado
que esta regla no derogó lo previsto en el artículo 199 ahora demandado. Esta
conclusión se funda en varias razones.
En primer lugar,
no todos los procesos en que participen entidades públicas deben tramitarse
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en esa medida,
tendrían que ser examinados -salvo una ley especial- ante la jurisdicción
civil. En efecto, el artículo 105 de la ley 1437 de 2011 prevé que no serán
conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ejemplo, las
controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos
celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones
financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de
valores vigilados por la Superintendencia financiera, cuando correspondan al
giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos
ejecutivos. De esta manera -y con independencia de otros eventos en los
cuales controversias con entidades públicas deban ser tramitadas ante la
jurisdicción civil por no encuadrar en el objeto de la jurisdicción contenciosa
prevista en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011- al existir al menos un
evento en que la norma hoy demandada podría resultar aplicable, es factible
concluir que ella todavía se encuentra vigente.
En segundo lugar
y en una dirección semejante, cabe advertir que al no hacer parte del objeto de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo los conflictos de carácter
laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales
según lo establece el numeral 4 del artículo 105 de la mencionada ley 1437 de
2011, la inexistencia de una regla específica en materia de confesión de
entidades públicas en el Código de Procedimiento Laboral y al ser aplicables en
los trámites de la jurisdicción laboral las disposiciones del Código de
Procedimiento Civil en el evento de no encontrarse regulada la materia, se
concluye que se trata de un evento en que el artículo 199 del Código de
Procedimiento Civil también tiene  vocación para ser aplicado.
2.5. Incluso
admitiendo sólo en gracia de discusión que el artículo 199 demandado se
encontrara ya derogado, es claro que se trataría de una disposición que
actualmente produce efectos respecto de las actividades probatorias surtidas
con anterioridad (a) en procesos adelantados ante la jurisdicción civil y (b)
en procesos tramitados en la jurisdicción contencioso administrativa –antes de
la entrada en vigencia de la ley 1437 de 2011 el 2 de julio de 2011- en tanto
el Código Contencioso en lo no regulado remitía –en su artículo 168- a las
reglas del Código de Procedimiento Civil
De acuerdo con
lo expuesto, concluye la Corte que resulta posible pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la disposición cuestionada.
3.
Problema Constitucional
En esta
oportunidad le corresponde a la Corte Constitucional determinar si desconoce el
mandato de trato igual, configurando una omisión legislativa relativa, el
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil al prever una prohibición de
admitir la confesión judicial, provocada o espontánea, de la nación, los
departamentos, los municipios, los distritos y los establecimientos públicos,
sin extenderla a todas las entidades públicas.
4. Vulneración
del principio de igualdad (cargo único)
4.1.
El margen de configuración del legislador
La
jurisprudencia de esta Corte ha señalado que la Constitución ofrece, respecto
de las diferentes áreas del ordenamiento, algunas posibilidades de decisión discrecional,
con base en un “margen de configuración”, “potestad de configuración”,
“margen de valoración”, “libertad de configuración normativa”, “libertad
de apreciación”, que ostenta el Legislador[4]. Desde
esa perspectiva, la jurisprudencia de esta Corte ha ido delimitando el margen
de configuración que en relación con disposiciones procesales y probatorias
ofrece la Constitución. El fundamento de dicho margen lo ha derivado la Corte
de los artículos 29, 114, 150 (numerales 1 y 2) y 228 de la Constitución. A
partir de lo allí dispuesto ha indicado que el Congreso cuenta con un amplio
espacio para la configuración de los diferentes regímenes procesales y
probatorios.
Este punto de
partida se ha encontrado acompañado, como lo exige la idea misma de margen de
acción, de una enunciación de los asuntos respecto de los cuales el legislador
puede decidir discrecionalmente. En esa dirección la sentencia C-868 de
2010 señaló de manera general y apoyándose en la jurisprudencia previa de esta
Corporación, que la Constitución le confiere al legislador la posibilidad (i)
de establecer los recursos y medios de defensa que pueden intentar
los administrados contra los actos que profieren las autoridades, (ii) de fijar
las etapas de los diferentes procesos y determinar las formalidades y los
términos que deben cumplir, (iii) de radicar competencias en una determinada
autoridad judicial,
(iv) de regular lo concerniente a los medios de prueba y (v) de establecer
dentro de los distintos trámites judiciales, imperativos jurídicos de conducta
consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales a las partes, al juez
y aún a terceros intervinientes.
Esta enunciación
de las facultades se ha encontrado acompañada de la precisión de los límites a
su ejercicio. Los límites constitucionales en esta materia  no son sólo
negativos sino también positivos dado que las normas procesales y probatorias
no pueden restringir determinadas posiciones constitucionalmente garantizadas,
de una parte y, adicionalmente, deben asegurar la realización de determinados
propósitos u objetivos cuyo incumplimiento puede determinar su
inconstitucionalidad. Esos límites han sido enunciados de manera general por
esta Corporación y, atendiendo las circunstancias del asunto examinado en cada
caso, es precisada su relevancia
4.2.
La jurisprudencia constitucional y la libertad de configuración en materia de
regímenes procedimentales y probatorios
Un recuento de
algunas de las decisiones más importantes al abordar el examen de disposiciones
incorporadas en estatutos de procedimiento hace posible identificar la
orientación de la jurisprudencia constitucional en esta materia y, al mismo
tiempo, clarificar los límites concretos a los que se encuentra sometido el
Congreso en esta materia. A continuación la Corte presenta una síntesis de
tales decisiones.
4.2.1. En la
sentencia C-038 de 1996 debía la Corte examinar un aparte del artículo 3 de la
ley 190 de 1995 conforme al cual la información relativa a las causas del
retiro de un empleado público o de un contratista del Estado y que obraban en
la hoja de vida no
podrían utilizarse como prueba en procesos judiciales o administrativos de
carácter laboral y de ella sólo se comunicarán la identificación del
funcionario y las causales de su desvinculación del servicio o de la
terminación anormal de sus contratos.
Esta Corporación
reconoció la libertad de configuración de la que era titular el Congreso en
materia probatoria destacando, al mismo tiempo, los límites a los que se
sometía:
“(…)
No cabe duda de que el régimen probatorio (práctica, valoración y apreciación
de las pruebas, medios probatorios, requisitos sustanciales y procesales
aplicables a la aportación de las pruebas etc.), en general, se libra a la
voluntad del Legislador. No obstante, el sistema que se establezca no puede
desconocer la garantía del debido proceso y el respeto y protección de los
restantes bienes y derechos constitucionales.
4.
Una pretensión pública subjetiva que integra el derecho al debido proceso es la
de presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en contra (C.P. art.,
29). A este respecto, las limitaciones legales relativas a la conducencia o
admisibilidad de un medio específico de prueba, sólo resultan admisibles si
persiguen un fin constitucional y las restricciones que entrañan son razonables
y proporcionadas en relación con el mismo y las consecuencias que de éste se
derivan. (…)”
Consideró el
Tribunal que la regla analizada no se encontraba comprendida por el margen de
configuración que en materia probatoria le había reconocido la Constitución al
Congreso. Ello era así debido a que se trataba de una medida que perseguía una
finalidad constitucionalmente prohibida consistente en el ocultamiento de la
verdad. De esta manera se desconocía el derecho al debido proceso en tanto le
era impuesta una restricción, sin apoyarse en un propósito compatible con la
Constitución.
4.2.2. En la
sentencia C-680 de 1998 la Corte estudió si la omisión del legislador, al
no señalar la procedencia del recurso de apelación contra la sentencia que
negaba la revisión penal, hacía inconstitucionales algunos apartes del artículo
197 del Código de Procedimiento Penal.
Sostuvo que la
definición de la procedencia de un recurso así como la regulación del mismo son
asuntos amparados por el amplio margen de configuración a disposición del
Congreso y en nada desconocía la Constitución la inexistencia del recurso de
apelación en la hipótesis examinada. Se refirió así a la libertad de
configuración en materia de recursos judiciales:
“(…)
La facultad de establecer los recursos e instancias procesales en las distintas
clases de procesos corresponde al legislador (artículo 31 y 150 numeral 2 C.P).
Es propio de su actividad, y de las atribuciones que de ella emanan, fijar
libremente los casos en los que procede o no la impugnación, siempre y cuando
no se vulneren derechos y garantías consagradas en la Constitución.
Son
variados los ejemplos de procesos en los que al juzgarse la conducta de ciertos
funcionarios o ciudadanos, la ley ha consagrado una sola instancia o la
exclusiva procedencia de cierto tipo de recursos, sin que pueda deducirse de
ello violación del derecho al debido proceso o a la defensa. Sobre el
particular esta Corte ha señalado:
(…)
Luego
está autorizado el legislador para indicar en qué casos no proceden recursos
contra las providencias judiciales en cualquier tipo de proceso, “sin perjuicio
de los recursos extraordinarios que, como el de revisión”, también él puede
consagrar estructurándolos con libertad, “y sobre la base de que, para la
defensa de los derechos constitucionales fundamentales afectados por vías de
hecho cabe, extraordinariamente, la acción de tutela, como lo ha sostenido la
jurisprudencia de esta Corte a partir de la sentencia C-543 de 1992.” (…)
En
síntesis: el legislador cuenta con una amplia libertad para instituir los
recursos ordinarios y extraordinarios contra las providencias judiciales,
señalar la oportunidad en que proceden y sus efectos, así como determinar las
autoridades judiciales que asumen el conocimiento de los mismos, en este caso
de la acción de revisión.”
4.2.3. En la
sentencia C-925 de 1999 la Corte se ocupó de establecer la constitucionalidad
de algunas reglas del Código de Procedimiento Civil que regulaban los
procedimientos de notificación. Una de ellas fue cuestionada dado que disponía
que la práctica de medidas cautelares se llevaría a cabo antes de la
notificación, a la parte contraria, del auto que las decretara. La otra
prescribía que en el proceso de restitución de inmueble arrendado la
notificación de la demanda de todos los demandados se llevaría a cabo mediante
la fijación de un aviso en la puerta o lugar de acceso al inmueble objeto de la
demanda.
Luego de
referirse al fundamento de la potestad de configuración del Congreso en materia
procesal indicó lo siguiente sobre las facultades que confería y los límites a
los que debía someterse:
“Dicha
potestad, connatural al ejercicio de sus funciones, le permite al órgano
legislativo definir con amplio margen de discrecionalidad el modelo procesal
al que deben someterse las distintas controversias jurídicas. En esa medida, es
el Congreso el que implementa, a partir de consideraciones socio-políticas de
conveniencia y oportunidad (…), la regulación específica de las pautas
procesales en aspectos tan cruciales para la recta administración de justicia
como el de la definición de la competencia, la clasificación de los
juicios según la naturaleza del conflicto, los recursos procesales, el
régimen de la prueba, la extensión y regulación de los términos y,
en general, todos aquellos aspectos relacionados con la publicidad de los
procesos.
No
obstante el amplio margen de discrecionalidad, esa potestad de configuración
legislativa no es absoluta: encuentra su límite en los principios
constitucionales que la ilustran y en la integridad de los derechos
fundamentales cuyo núcleo esencial tiene el deber de garantizar y
salvaguardar. Por eso, para conservar su legitimidad, las normas
procedimentales que se expidan deben estar cimentadas en criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, pues sólo la coherencia y equilibrio
del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de
justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto.
No
cabe duda que de una normatividad procesal contradictoria y arbitraria, sólo
puede derivarse injusticia e irrespeto por los derechos de los asociados. Por
ello, antes que meros requisitos formales, la aplicación de criterios de
razonabilidad y proporcionalidad conducen a que la administración imparta
justicia en términos reales y respete los derechos fundamentales de quienes
acuden a los estrados para resolver sus controversias.” (Subrayas y negrillas no
hacen parte del texto original)
Con fundamento
en estas consideraciones generales, la Corte indicó que la primera de las
reglas examinadas no se oponía a la Constitución dado que lo allí dispuesto era
compatible con la naturaleza jurídica de las medidas cautelares y,
adicionalmente, que el ordenamiento había establecido medios o bien para
proteger los perjuicios que de la práctica de la medida cautelar podrían
derivarse o bien para cuestionar su alcance ante las autoridades judiciales.
Consideró sin embargo, que se encontraba constitucionalmente exigido que el
auto a través del cual se ordenara el traslado de la demanda fuera, en función
de su importancia, notificado personalmente. Ello condujo a la Corte a expulsar
del ordenamiento la segunda regla analizada.
4.2.4. Encontró
la Corte, en la sentencia C-742 de 1999, que resultaba ajustado a la
Constitución el artículo 70 del Código Contencioso Administrativo que prohibía
solicitar la revocatoria directa de un acto administrativo cuando se hubieren
agotado los recursos de la vía gubernativa. Estimó que tal regulación no
desconocía disposición constitucional alguna y que, en esa medida, se
encontraba amparada por la potestad de regulación del Legislador. Señaló:
“Es la ley, no la Constitución, la que señala si
determinado recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no cabida respecto
de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos
sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser
interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles
son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su
ejercicio.”
4.2.5. En la
sentencia C-728 de 2000 debía determinarse si era contraria a la Constitución
la regla prevista en el artículo 141 de la ley 200 de 1995 conforme a la cual
una vez transcurrido el término de seis meses desde el inicio de una indagación
preliminar debía procederse o bien a abrir la investigación o, por el
contrario, a archivar definitivamente el expediente. La objeción recaía
sobre la palabra resaltada en tanto, según la demanda, podía conducir a la
impunidad.
Esta Corporación
consideró que el
legislador goza de la libertad de configuración normativa para establecer los
distintos procedimientos judiciales y administrativos,
correspondiéndole, entre otras cosas, fijar las etapas de los diferentes
procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir. Así las cosas,
concluyó que la fijación del plazo contenido en la norma y la consecuencia
asignada por su transcurso resultaba constitucional en tanto no desconocía
ninguno de los límites a la libertad de configuración[5].
4.2.6. La Corte
examinó, en la sentencia C-1270 de 2000, la constitucionalidad de una
disposición del Código Procesal del Trabajo (artículo 83) que establecía que en
aquellos eventos en los que durante la primera instancia y sin culpa de la parte
interesada, se hubieren dejado de practicar pruebas decretadas, podía el
tribunal, a petición de parte y en la primera audiencia, ordenar su práctica,
así como las otras que considerara necesarias para resolver la apelación o
consulta. El demandante afirmaba que esta disposición resultaba
inconstitucional debido a que le otorgaba al Tribunal una facultad muy amplia
para decidir si era procedente la práctica de pruebas durante el trámite de
segunda instancia. En su opinión tal regulación  afectaba el derecho a la
igualdad.
La
Corte declaró conforme a la Constitución la disposición demandada. Consideró
que la decisión se encontraba protegida por el margen de configuración
reconocido al Congreso y para ello indicó:
“Aun cuando el artículo 29 de la Constitución confiere al
legislador la facultad de diseñar las reglas del debido proceso y, por
consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es menos cierto que
dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y regular ciertas garantías
mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo consustancial al derecho de
defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan
a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y
solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en
su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se
asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la
prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno
derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se
practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de
realización y efectividad de los derechos (arts. 2 y 228); y vi) el derecho a que
se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.”
4.2.7. En la
sentencia C-1512 de 2000 esta Corporación abordó el estudio de una expresión
del artículo 356 del Código de Procedimiento Civil en la que se establecía  la
consecuencia, respecto del trámite del recurso de apelación, cuando no se
aportara lo necesario para las copias requeridas en su trámite. En esos
eventos, según señalaba la disposición demandada, el recurso quedaría desierto.
La Corte advirtió que la medida se inscribía en el margen de acción reconocido
al legislador en esta materia que implicaba que este contaba con una amplia
facultad discrecional para instituir las formas, con base en las cuales se
ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas.
Al precisar los
límites constitucionales a la actividad del Congreso en esta materia indicó que
este tendría el deber de respetar los valores fundantes de la organización
política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo),
los de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y
acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229), la  primacía
del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y, adicionalmente,
proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar
objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o
definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria.
Conforme a lo
expuesto la Corte consideró que el enunciado cuestionado era compatible con la
Constitución dado que imponía una carga proporcionada y razonable que no
desconocía ningún derecho constitucional ni sacrificaba la primacía del derecho
sustancial.
4.2.8. En la
sentencia C-1714 de 2000 este Tribunal estudió una demanda formulada en contra
del artículo 540 del Estatuto Tributario conforme al cual ningún documento o
actuación sujeto al impuesto de timbre podrá ser admitido por funcionarios
oficiales ni tenido como prueba mientras no se pague el impuesto, las sanciones
y los intereses de acuerdo con el artículo 535. Consideró la Corte que a
pesar de que en materia probatoria el Congreso era titular de una competencia
amplia para adoptar diferentes tipos de regulación, el artículo acusado restringía
excesivamente el derecho a la defensa y no cumplía con las exigencias adscritas
al principio de proporcionalidad y razonabilidad. Dijo en esa oportunidad:
“Se
ha dicho y con razón por la jurisprudencia que en materia probatoria el
legislador tiene una amplia capacidad de configuración normativa, porque se
libra a su voluntad el señalamiento de los medios probatorios, los requisitos y
las ritualidades de su práctica, las exigencias procesales para aportarlos y
los principios a los cuales se somete su valoración, etc; pero de igual modo ha
reconocido que esa atribución no lo habilita para desconocer los principios y
valores consagrados en la Carta Política establecidos en garantía de los bienes
y derechos constitucionales, y particularmente el derecho del debido proceso”
4.2.9. En la sentencia
C-551 de 2001 examinó esta Corporación el artículo 80 de la ley 200 de 1995 que
establecía el deber de comunicar al interesado el inicio de la
indagación preliminar o de la investigación disciplinaria. El cuestionamiento
formulado consistía en advertir que el aseguramiento del principio de
publicidad prohibía que el legislador dispusiera que, respecto de las referidas
decisiones, bastara una comunicación. La Corte advirtió que la libertad de
configuración de la que era titular el Congreso, le permitía definir entre
otras cosas, las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los
funcionarios para conocer de determinados asuntos, los recursos, los términos,
el régimen probatorio, los mecanismos de publicidad de las actuaciones etc.
A pesar la
competencia amplia para regular tales materias se refirió así a los límites de
la misma:
“Así
pues, a pesar de la libertad de configuración que le compete para ello, el
legislador al diseñar los procedimientos judiciales no puede desconocer las
garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho
de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes que
establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos
de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo
substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad
de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso.”
Con fundamento
en este planteamiento e indicando que una comunicación –en sentido amplio-
podía afectar la posibilidad de concurrir al trámite para solicitar pruebas,
controvertir las aducidas, y en general ejercer su derecho de defensa en estos
estadios procesales, concluyó que el enunciado normativo resultaba
constitucional bajo el entendido que se refiere a la notificación personal y en
subsidio a la notificación por edicto, cuando a pesar de las diligencias
pertinentes, de las cuales se dejará constancia secretarial en el expediente,
no se haya podido notificar personalmente”.
4.2.10. En la sentencia
C-1104 de 2001 esta Corporación se ocupó de establecer si desconocía la
Constitución una disposición que señalaba la posibilidad de que el juez
declarase de oficio la perención aun antes de notificado el auto admisorio a
todos los demandados o citados. La Corte concluyó que esa medida legislativa se
encontraba amparada por la Constitución y por la libertad de regulación de la
que era titular el Congreso.
En esta ocasión,
presentó un balance de la jurisprudencia constitucional en esta materia,
señalando el alcance de las facultades de regulación hasta el momento
reconocidas:
“En
desarrollo de esta competencia, el legislador está habilitado para regular los
siguientes aspectos:
(…)
El
legislador goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento
de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados
contra los actos que profieren las autoridades.
(…)
Corresponde
al Congreso fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos
y las formalidades que deben cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador
tiene ciertos límites, representados fundamentalmente en su obligación de
atender los principios y fines del Estado y de velar por la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos.(…)
La
radicación de una competencia en una determinada autoridad judicial, no
configura una decisión de índole exclusivamente constitucional sino que
pertenece al resorte ordinario del legislador, siempre y cuando el
constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita entre los
distintos entes u órganos del Estado. (…)
Compete
al legislador regular lo concerniente a los medios de prueba. Como algo
consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos
judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho
para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas
que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba,
pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la
regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso,
siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a
que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar
el principio de realización y efectividad de los derechos; y vi) el derecho a
que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso. (…)
Especialmente,
al legislador también se le reconoce competencia para establecer dentro de los
distintos trámites judiciales imperativos jurídicos de conducta consistentes en
deberes, obligaciones y cargas procesales a las partes, al juez y aún a
terceros intervinientes, ya sea para asegurar la celeridad y eficacia del
trámite procesal,  proteger a las mismas partes e intervinientes o bien para
prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a todos o
algunos de ellos.”
4.2.11. En la
sentencia C-043 de 2004 afirmó esta Corporación que el artículo 171 del Código
Contencioso Administrativo, al establecer que la condena en costas en
procedimientos diferentes a las acciones públicas podía ser impuesta por el
juez teniendo
en cuenta la conducta asumida por las partes, no se oponía a la Constitución.
En primer lugar no existía contradicción con el artículo 90 en tanto la regla
de responsabilidad allí establecida –daño antijurídico- no era aplicable a los
procesos judiciales en los que podía contemplarse una regla subjetiva de
responsabilidad. En segundo lugar tampoco vulneraba el principio de igualdad al
establecer una regla en materia de costas diferente a la aplicable en procesos
de responsabilidad iniciados contra particulares.
La Corte, luego
de referirse de manera general al fundamento y alcance de la libertad de
configuración en materia procesal y probatoria, sostuvo:
“En efecto, como repetidamente ha
sido dicho por la jurisprudencia, la libertad de configuración del legislador
en materia de procedimientos judiciales es amplia (v. supra), y le permite
regular de manera diferente los  distintos procesos, no teniendo todos ellos
que contemplar las mismas instancias, idénticos términos, iguales deberes,
cargas y obligaciones de los sujetos procesales. Los procedimientos pueden
obedecer a distintos principios, (dispositivo o inquisitivo), y su
configuración puede responder a diversas políticas legislativas dependientes de
factores jurídicos y aun sociales diversos. En materia contencioso
administrativa, por ejemplo, el legislador puede estimar que deben existir
mecanismos especiales que induzcan a las partes a observar una conducta
procesal intachable, fomentando un comportamiento acucioso que favorezca de
manera especial la realización de los principios de celeridad y eficacia en
aquellos pleitos que comprometen intereses públicos. Para ello puede estimar
que el carácter subjetivo de la condena en costas es un elemento coadyuvante.
A juicio de la Corte
esta posibilidad de regular de manera distinta el fundamento de la condena en
costas en las diferentes jurisdicciones cae bajo las facultades del
Congreso en materia regulación de los distintos procedimientos, más aun
si se tiene en cuenta que éstos, en sí mismos, por la diferente naturaleza
sustancial de los asuntos que en ellos se ventilan, requieren de instrumentos
procedimentales particulares y adecuados para la realización plena de la
justicia en cada caso. En tal virtud no prospera el cargo.”(Negrillas no hacen
parte del texto original)
4.2.12.
Posteriormente, en la sentencia C-510 de 2004 la Corte abordó el examen de
constitucionalidad del artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 en el que
se regulaba el trámite para cobros o reclamos con cargo a los recursos del
Fosyga y en el que se establecía, entre otras cosas, un término máximo de seis
meses para la iniciación del trámite contados a partir de la generación o
establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento. Esta
Corporación concluyó que esta disposición no desconocía la Constitución
limitándose a establecer un condicionamiento con el propósito de precisar su
alcance.
En esa
oportunidad la Corte se refirió nuevamente a los límites a los que se
encontraba sometido el legislador y, adicionalmente, aludió a que una infracción
constitucional en esta materia podía producirse también por la omisión o
ineficacia de una regla procesal especifica. Expuso lo siguiente:
“Sin
embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía,
forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe
ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización
política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo
(Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso,
defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229).
Igualmente, debe hacer vigente el principio de la  primacía del derecho
sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad
propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el
derecho sustancial (…) en controversia o definición; de lo contrario, la
configuración legal se tornaría arbitraria.
De
ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está
dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la
coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación
del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los
intereses en conflicto”. (…) Así las cosas, la violación del debido proceso
ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla
procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual
fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización. (…)”
4.2.13. En la
sentencia C-1232 de 2005 se  adelantó el examen del artículo 118A del Código
Procesal del Trabajo, en el que se establecía la posibilidad de suspender el
término de prescripción de las acciones que emanan del fuero sindical mientras los
empleados públicos y los trabajadores oficiales adelantaban el trámite de la
reclamación administrativa. La Corte Constitucional estimó que ese tratamiento
particular  se encontraba amparado por el margen de acción asignado al
legislador.
Señaló lo siguiente:
“La
cláusula general de competencia que se encuentra en el numeral 2º del artículo
150 Constitucional, habilita al legislador con amplio margen de configuración, a
regular los procedimientos, las  etapas, los términos, los efectos y demás
aspectos de las instituciones procesales en general. Se trata de una
cláusula de competencia para que el legislador regule los procedimientos, las
etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones
procesales en general. Disposición que se asienta aún más en la previsión del
artículo 29 de la Constitución Política en cuanto  allí se establece el derecho
fundamental al debido proceso”
Y más adelante
precisó:
“Al
juez constitucional, en consecuencia, le corresponde garantizar al máximo esa
libertad configurativa que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no
puede ser absoluta ni arbitraria (…), sino que debe desarrollarse conforme a
los límites que impone la misma Constitución (…). En este sentido, la doctrina
constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador
resulta acorde con la Constitución, siempre y cuando tenga en cuenta los
siguientes aspectos: 1) que atienda los principios y fines del Estado tales
como la justicia y la igualdad entre otros; 2) que vele por la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos (…) que en el caso procesal civil puede
implicar derechos como
el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos
13, 29 y 229 C.P.)
(…);
3) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la
definición de las formas
(…)
y 4) que
permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía
del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.) (…). De allí que no
se estimen válidas, las disposiciones procesales “que anulan u obstaculizan
irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción” (…), precisamente
porque un objetivo constitucional legítimo es el de “realizar objetiva,
razonable y oportunamente el derecho sustancial” (…). La Corte
atiende entonces el principio de libertad de configuración legal. Así, ésta
Corporación ha considerado que el límite de la libertad de configuración legal
se encuentra en el alcance de los derechos consagrados en la Constitución, en
tanto del contenido de ellos y su protección puede establecerse si la acusación
por violación a la igualdad toca en alguna medida la protección constitucional
que no le es dable desconocer el legislador(…).”
4.2.14. En la
sentencia C-1264 de 2005 la Corte concluyó la constitucionalidad de un segmento
del numeral 1 del artículo 315 del Código de Procedimiento Civil que establecía
que el plazo para comparecer a notificarse  personalmente de una actuación
judicial cuando la comunicación deba ser entregada en municipio distinto al
de la sede del juzgado, será de diez (10) días o si fuere en el exterior de
treinta (30) días.
Para la Corte la
definición de estos términos, que los demandantes acusaban como insuficientes,
se encontraba protegida por el margen de configuración reconocido a favor del
legislador en esta materia. Reiteró la Corte que la libertad adscrita a ese
margen encuentra fundamento en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la
Constitución y que, en desarrollo de ella, podía el Congreso establecer las formas y
los plazos procesales ante las autoridades judiciales competentes. En todo caso
precisó que ella no resultaba ilimitada dado que la regulación que adoptara
debía permitir la realización del derecho sustancial y resultar razonable y
proporcionado
4.2.15. En la
sentencia C-180 de 2006 la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 2
de la ley 954 que dispuso derogar el recurso extraordinario de súplica en
materia contencioso administrativa. Para la Corte esa determinación hacía parte
de la libertad de configuración del Congreso cuyo fundamento se encuentra, tal
y como ya lo habían señalado decisiones anteriores, en los artículos 29, 114,
150 y 228 de la Constitución y cuyo límite se vincula a la obligación de
respeto de
los valores y principios constitucionales y los derechos y garantías
fundamentales y en el deber de actuar de manera compatible con el criterio
de razonabilidad y proporcionalidad.
4.2.16. En
sentencia C-210 de  2007, apoyándose una vez más en el extendido margen de
configuración del Congreso, la Corte consideró que el legislador era competente
para establecer que el Procurador sólo pudiera solicitar la práctica de medidas
cautelares en
aquellos procesos penales en los que fueran víctimas los menores de edad o los
incapaces (artículo 92 de la ley 906 de 2004). Advirtió además, respecto
de otra de las disposiciones demandadas, que al legislador le estaba permitido
establecer la obligación, en un proceso penal, de que el sindicado estuviera
representado por un abogado (artículos 118 y 119 de la ley 906 de 2004).
Luego de
referirse a las facultades adscritas a la dilatada libertad de configuración en
la materia, esta Corporación se refirió a las condiciones bajo las cuales
resultaban conformes a la Constitución las normas que restringían la actuación
de los sujetos procesales. Explicó:
“Así,
entonces, las normas que imponen el establecimiento de cargas procesales, la
limitación de los derechos de acción y de acceso a la justicia, la remoción de
alternativas procesales, entre otras decisiones legislativas, resultan válidas
constitucionalmente si: i) las medidas tienen como objetivo y resultan
adecuadas para la defensa de derechos y garantías sustanciales y la protección
de principios y valores constitucionales, ii) las medidas son proporcionadas
entre los derechos y garantías sustanciales que protegen y, al mismo tiempo,
entre los que restringen.”
4.2.17. La
sentencia C-062 de 2008 se ocupó de examinar una disposición del Código de
Comercio en la que se establecía que si una de las partes lleva libros
ajustados a la ley y la otra no lleva contabilidad o no la presenta se
decidiría conforme a los de la primera sin admitir prueba en contrario. El demandante
consideraba que esa regla desconocía el debido proceso, el derecho de defensa y
el principio de proporcionalidad. Concluyó la Corte, luego de aludir a la
amplia potestad regulatoria del Congreso, que la disposición demandada era
compatible con la Constitución y se explicaba en la importancia de los
especiales deberes que en materia de libros de comercio se asignaba a quienes
ejecutaban profesionalmente actos de comercio.
Refiriéndose de
manera específica al margen de configuración en materia probatoria indicó:
“Ahora bien, la
libertad de configuración legislativa también se evidencia en la libertad de
configuración de la regulación probatoria en el marco de los procesos
judiciales. La Corte ha reiterado como atrás se dijo en que es el legislador el
encargado de establecer el régimen probatorio y las reglas que determinan la
forma en dicho régimen debe aplicarse.
Sobre esta base, la
Corte debe reconocer que, en primer lugar, el legislador es autónomo para
establecer cuál es la fuerza probatoria de los libros de comercio en el marco
de un proceso judicial, así como es el legislador el único llamado a establecer
las consecuencias desfavorables que se derivan de la no presentación de los
libros de comercio.
Hecha
esta concesión, al juez constitucional no le está permitido cuestionar la
regulación de un aspecto de contenido meramente procesal, a menos que
identifique en dicha regulación una desproporción que realmente ponga en riesgo
la vigencia de un derecho fundamental o de un principio constitucional”
4.2.18. En la
sentencia C-378 de 2008 este Tribunal estableció que la regla prevista en el
artículo 194 según la cual las acciones de impugnación allí previstas se
intentarán ante los jueces aunque se hubiere pactado cláusula compromisoria,
no contradecía la Constitución en tanto caía protegida por el margen de acción
reconocido al legislador en materia de arbitraje. Conforme a ello el Congreso
tenía la posibilidad de establecer no sólo límites temporales al arbitraje sino
también límites materiales tal y como ocurría en la disposición demandada.
Advirtió en esa
oportunidad:
“La
cláusula general de competencia prevista en la Constitución a favor de la
Legislación, - numeral 2º del artículo 150 -, le confiere a esta última un
extenso margen de configuración dentro del cual puede regular los
procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las
instituciones procesales, en general. Esta atribución constitucional adquiere
especial relevancia, por cuanto hace factible que la Ley determine las
regulaciones con sustento en las cuales se garantiza la plena efectividad del
derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C. N.) y se asegura el
acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C. N.). De otra
parte, estas reglas fijadas por la Ley contribuyen a consolidar la seguridad
jurídica, la razonabilidad, el equilibrio en los procesos así como posibilita
otorgar plena vigencia al principio de legalidad característico del Estado
Social de Derecho”
Adicionalmente y
al referirse específicamente a la constitucionalidad de la disposición
demandada sostuvo:
“En
suma: los asuntos relacionados con la nulidad de los actos societarios,
constituyen un problema de legalidad. Vista la temática desde esa perspectiva,
se encuentra dentro del margen de configuración legislativa definir qué
autoridades poseen capacidad declarativa en asuntos atinentes a la presencia de
vicios en las decisiones adoptadas durante las reuniones de la junta directiva
de una sociedad”
4.2.19. Ante la Corte se
demandó el artículo 333 del Código de Procedimiento Civil señalando que al no
prever como un evento de inexistencia de cosa juzgada  aquella decisión
judicial que viola derechos fundamentales habría el legislador incurrido en
una omisión legislativa relativa. En la sentencia sostuvo que no se
configuraba una omisión relevante desde una perspectiva constitucional, dado
que de la Constitución no se derivaba un mandato específico de incluir, en el
catálogo de la disposición acusada, las sentencias a las que aludía el
demandante. Señaló la Corte que la existencia de dicha disposición no se oponía
a que frente a providencias que hubieran hecho tránsito a cosa juzgada se
formulara, por ejemplo, el recurso de revisión o una acción de tutela.
4.2.20. En la sentencia C-868
de 2010 se estudio la demanda formulada en contra de la regla establecida en el
artículo 2 de la ley 1194 de 2008 en la que se disponía que resultaba solo
aplicable a los procesos de naturaleza civil y de familia la figura del
desistimiento tácito. Sostenían los demandantes que la exclusión de los
procesos laborales del régimen del desistimiento tácito constituía una omisión
legislativa relativa.
Esta Corte consideró que a
pesar que los demandantes plantearon adecuadamente el cargo, la disposición
acusada no podría ser cuestionada por tal razón dado que, en el marco del
proceso laboral, se encontraban consagradas figuras análogas. Además de ello
advirtió que esta definición se encontraba amparada por el margen de
configuración asignado al Congreso. Señaló entonces:
“Por
lo anterior, concluye la Sala que el legislador al regular la figura del desistimiento
tácito en el artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, no ha incurrido en
una omisión legislativa relativa que genere el desconocimiento del acceso
efectivo a la administración de justicia, porque el procedimiento laboral prevé
mecanismos específicos: las facultades del juez como director del proceso (…)  y la figura denominada “contumacia”,
(…) creados con fundamento en el amplio poder de configuración que le ha
otorgado la Constitución en materia procesal, que le permite crear y regular
los procedimientos de conformidad con las especificidades que cada uno requiera
para garantizar una pronta y cumplida justicia.”
4.2.21. En la sentencia C-250 de 2011 la Corte señaló que
no desconocen la Constitución las disposiciones (i) que condicionan la
participación del tercero civilmente responsable en el proceso penal a una
etapa posterior a aquella en que se declara la responsabilidad penal, (ii) que
establecen la caducidad de la facultad de solicitar en el proceso penal la
reparación integral transcurridos treinta (30) días después de haber quedado en
firme la sentencia de condena y (iii) que indican que el recurso de apelación
se sustenta ante el juez de primera instancia.
Advirtió, sin embargo, que incurría en una omisión
legislativa relativa inconstitucional (iv) la disposición que no reconocía
el derecho de las víctimas a intervenir en la etapa de individualización de la
pena y sentencia. Ello implicaba no solamente el desconocimiento injustificado
del derecho a la igualdad frente al condenado sino también la limitación de su
derecho de acceder a la justicia. Por ello, señaló que la disposición era
constitucional en el entendido de que el juez concederá brevemente y por una
sola vez la palabra a la víctima o su representante para que se refiera a las
condiciones individuales, familiares, sociales, modo de vivir y antecedentes de
todo orden del acusado, y si lo considera conveniente, a la probable
determinación de la pena aplicable y la concesión de algún subrogado, en
igualdad de condiciones que la defensa y la fiscalía.
Estimó la Corte que la amplia habilitación legislativa del
Congreso no puede implicar la adopción de regulaciones excesivas o
irrazonables que se conviertan en obstáculos a la efectividad de los derechos
fundamentales de acceso a la justicia y participación en las decisiones que
afectan a las personas. Además de esta limitación genérica la Corte
advirtió que la regulación procesal debe atender los principios y fines del
Estado tales como la justicia y la igualdad, velar por la vigencia de
los derechos fundamentales de los ciudadanos como el debido proceso, defensa y
acceso a la administración de justicia y permitir la realización
material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial
sobre las formas (artículo 228 C.P.).
Cabe destacar que en esta oportunidad la Corte señaló, tal
y como la había advertido en decisiones precedentes[6],
que otro de los límites al extendido margen de acción reconocido al Congreso en
esta materia, consistía en la prohibición de incurrir en una omisión
legislativa relativa.
4.2.22. Al
examinar el artículo 397 de la ley 906 de 2004 según la cual una
vez terminados los interrogatorios de las partes, el juez y el Ministerio
Público podrán hacer preguntas complementarias para el cabal entendimiento del
caso, la
Corte concluyó -en la sentencia C-260 de 2011- que no existía una omisión
legislativa relativa como consecuencia de no otorgar esa facultad a las
victimas. En su opinión era un tratamiento diferente justificado atendiendo el
tipo de posición ocupada por el Juez y el Ministerio Público en el proceso
penal y que, adicionalmente, no existía “un deber constitucional que imponga al
Legislador la obligación de consagrar la participación directa de la víctima
para formular preguntas complementarias una vez concluidos los interrogatorios.”
4.2.23.
Finalmente, en la sentencia C-651 de 2011, este Tribunal señaló que se
encontraba amparado en el margen de configuración del legislador, la norma que
atribuye al juez penal la facultad, terminada la práctica de pruebas y a
solicitud del fiscal o defensor, de decidir sobre la absolución perentoria, sin
escuchar a las partes o intervinientes, cuando se tratará de eventos en los que
los hechos resulten ostensiblemente atípicos.
Para fundamentar
tal conclusión la Corte señaló que la determinación de los sujetos
procesales y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos
judiciales hace parte del referido margen de configuración en tanto no se
desconocían, a diferencia de lo afirmado por los demandantes, los derechos de las
víctimas. Conforme a ello no se había producido la infracción de los límites a
la actuación del Congreso constituidos por los derechos sustanciales y la
defensa de las garantías esenciales de las personas.
4.3. Síntesis
jurisprudencial
4.3.1. Tal y como
se señaló al iniciar esta recapitulación y se demuestra en las consideraciones
de las sentencias referidas, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado
de manera reiterada y uniforme que la Constitución reconoce a favor del
Congreso un amplio espacio para la adopción de disposiciones en materia
procesal y probatoria. Ello obedece al hecho de que si bien la Constitución
contiene algunos referentes constitucionales relevantes, en esta materia puede
afirmarse que su grado de precisión es reducido y por ello las opciones
regulatorias son variadas.
4.3.2. En esa
dirección se encuentran amparadas por el margen de acción del Congreso
decisiones en las que (1) se establece la oportunidad y las condiciones de
notificación de determinadas providencias -C-925 de 1999-, (2) se definen las
condiciones para el ejercicio de determinados recursos en trámites
administrativos -C-742
de 1999-, (3) se
precisan los
plazos para adelantar los diversos trámites procesales -C-728 de 2000-, (4) se imponen cargas
procesales razonables para el ejercicio de un derecho -C-1512 de 2000-,
(5)
se atribuyen al juez competencias para declarar de oficio la ocurrencia de
determinados fenómenos procesalmente relevantes o para decretar pruebas -C-1104
de 2001 y C-1270 de 2000-, (6) se asignan al juez competencias especificas para
valorar la conducta de los sujetos procesales y, a partir de ello, imponer
determinadas obligaciones -C-043 de 2004-, (7) se crean trámites
administrativos o judiciales -C-510 de 2004-, (8) se definen los
términos de prescripción de las acciones así como las condiciones que pueden
dar lugar a su suspensión o interrupción -C-1232 de 2005-, (9) se fijan
términos para comparecer a notificarse personalmente -C-1264 de 2005-, (10) se eliminan, crean
o regulan recursos judiciales -C-680 de 1998 y C-180 de 2006-, (11) se atribuyen
competencias a una autoridad pública durante el trámite de un proceso -C-210 de
2007-, (12) se establecen condiciones de intervención de los sujetos procesales
en lo relativo, por ejemplo, a su representación -C-210 de 2007-, (13) se
asigna un significado probatorio especial a determinados medios de prueba
cuando ha sido incumplido un deber legal importante -C-062 de 2008-, (14) se
elimina la posibilidad de someter determinados asuntos a la justicia arbitral
-C-378 de 2010-, (15) se precisan las providencias que han hecho tránsito a
cosa juzgada -C-522 de 2009-, (16) se define el ámbito de aplicación de una
figura procesal incluyéndola o no en los diferentes procedimientos -C-868 de
2010-, (17) se delimitan las condiciones de participación del tercero
civilmente responsable durante un trámite procesal -C-250 de 2011- y (18) se
asignan competencias a la autoridad judicial para decidir, en especiales
circunstancias, no aceptar la intervención de un sujeto procesal (C-651 de
2011).
4.3.3.
Adicionalmente, de las sentencias examinadas cabe señalar que no se encuentran
protegidas por el margen de acción aquellas normas (1) que no contemplan
límites para el desarrollo de investigaciones en materias sancionatorias -C-412
de 1993-, (2) que no prevén la notificación personal de providencias que tienen
una relevancia especial para asegurar los derechos de defensa (C-925 de 1999 y
C-551 de 2001), (3) que condicionan la eficacia probatoria de un documento al
pago de los impuestos que se vinculan al mismo o que le niegan todo valor a un
medio probatorio sin una razón suficiente (C-1714 de 2000 y C-038 de 1996) y (4) que
excluyen a determinados sujetos de la intervención en etapas procesales
importantes para la garantía de sus derechos (C-250 de 2011)
4.3.4. La
práctica de la jurisprudencia constitucional, formal y materialmente, evidencia
una reiteración continua de un amplio margen de autonomía del Congreso para
regular asuntos procesales y probatorios acompañado de una indicación de las
facultades de regulación que protege y, al mismo tiempo, de los límites que a
tales facultades se imponen. La combinación de estos factores hace posible
señalar (i) que el examen de constitucionalidad de las disposiciones procesales
o probatorias, salvo que concurran razones en un sentido contrario, debe partir
del reconocimiento de un amplio margen de potestad de configuración
legislativa; (ii) que la violación de la Constitución puede producirse por el
desconocimiento de límites negativos -por ejemplo por la infracción de la
prohibición de restringir un derecho- y de limites negativos -lo que ocurre
cuando una regulación desconoce la obligación de alcanzar determinados
propósitos-; y (iii) que el desconocimiento de la Constitución en esta materia
puede tener su causa en comportamientos activos del legislador o en  su omisión
–excluyendo sujetos o ingredientes constitucionalmente relevantes- al regular
los diferentes procesos.
5.
El examen de constitucionalidad de la disposición demandada
A efectos de
determinar la constitucionalidad de la disposición acusada es indispensable
referirse a su alcance identificando las entidades que caen comprendidas por
sus expresiones (5.1). Una vez hecho esto, la Corte procederá a establecer si
la determinación adoptada por el legislador se encuentra protegida por el
margen de configuración que le ha sido reconocido en esta materia o si, por el
contrario, ha desconocido alguno de los límites constitucionalmente definidos.
En particular y por ser ello lo planteado por la demandante en la presente
ocasión, determinará si con la adopción del artículo 199 del Código de
Procedimiento Civil la regulación adoptada por el legislador de 1970 desconoce,
a la luz de lo dispuesto en la actual Carta Política, la prohibición de
incurrir en omisiones legislativas relativas (5.2).
5.1. El alcance
de los enunciados normativos cuestionados
El artículo 199
del Código de Procedimiento Civil prevé la invalidez de la confesión judicial,
espontánea y provocada, de las personas que ostentan la representación de la
nación, los departamentos, los distritos, los municipios y los establecimientos
públicos. Atendiendo
la apertura semántica que las expresiones que designan los sujetos comprendidos
por la disposición, es indispensable que la Corte precise su alcance. Ello
puede hacerse a través de la formulación de los siguientes cuatro enunciados:
a) La
disposición demandada se refiere, según se dijo, a la confesión judicial
provocada y espontánea. De acuerdo con lo establecido en el artículo 194 del
Código de Procedimiento Civil la primera es aquella que hace una parte en
virtud de interrogatorio de la otra parte o del juez. La segunda, a su vez,
es la que se hace en la demanda, en su contestación o en cualquier otro acto
del proceso sin previo interrogatorio. Esta prohibición debe articularse,
en todo caso, con eventos que pueden ser equivalentes a la confesión y que se
encuentran autorizados por otras disposiciones tal y como ocurre, por ejemplo, con
el
allanamiento a la demanda previsto en el artículo 176 de la ley 1437 de 2011
-que ha sido considerado por algún sector de la doctrina como una forma de
confesión espontánea- o con la celebración de acuerdos conciliatorios o
contratos de transacción por parte de entidades públicas[7].
b) El artículo
199 del Código de Procedimiento Civil no prescribe que la prohibición
establecida se extienda a todas las entidades públicas[8].
Ella se aplica únicamente a los organismos que para actuar procesalmente se
vinculan a la nación, al departamento, al distrito, o al municipio[9].
El artículo prevé, adicionalmente, su aplicación a los establecimientos
públicos.
Conforme a lo
anterior, la prohibición de admitir la confesión abarca a los representantes de
los establecimientos públicos y a los de todos aquellos organismos del orden
nacional o territorial que por carecer de personalidad jurídica participan en
procesos judiciales como organismos de la nación, de los departamentos, de los
distritos o de los municipios.
c) No se
encuentran -en principio- abarcadas por las expresiones empleadas en el
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil las entidades mencionadas
expresamente en el numeral 2 del artículo 38 de la ley 489 de 1998, esto es,
las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica, los institutos científicos y tecnológicos, las empresas industriales
y comerciales del Estado, las empresas sociales del Estado, las empresas
oficiales de servicios públicos domiciliarios, las asociaciones de entidades
públicas autorizadas por la ley, las sociedades públicas y las sociedades de
economía mixta.
5.2. El alcance
limitado del artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, al no contemplar a
todas las entidades públicas mencionadas en el artículo 38 de la ley 489 de
1998, no constituye una omisión legislativa relativa
El planteamiento
de la demandante advierte que la no inclusión de todas las entidades públicas
en los supuestos del artículo 199 desconoce, de una parte, el derecho a la
igualdad de los representantes de aquellas que fueron excluidas y, de otra
-como consecuencia de tal exclusión- el interés general y el patrimonio público
en tanto serían esos los fundamentos de la invalidez de la confesión. En
síntesis, para la demandante se trataría de una regulación deficiente
constitutiva de una omisión legislativa relativa.
Tal y como se ha
destacado en esta providencia, a pesar de la extendida libertad de
configuración que en esta materia tiene el legislador y que se concreta en el
reconocimiento de múltiples facultades, una de las restricciones que a su
actuación se impone consiste en la prohibición de incurrir en una omisión
legislativa relativa. La afirmación de la existencia de una omisión legislativa
se funda en la consideración de que existe un deber de actuación satisfecho de
manera insuficiente por parte de una autoridad con competencias legislativas.
La omisión se evidencia como relevante cuando la regulación adoptada no
comprende, debiendo hacerlo, la totalidad de los grupos, sujetos o supuestos,
de una parte, o la totalidad de elementos o ingredientes de una institución,
derecho o categoría, de otra. En cualquiera de esas modalidades la existencia
de un deber constitucional especifico y particular de actuación resulta
inevitable para admitir su estructuración[10].
Como ha
reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la omisión legislativa
relativa exige cuando se trata de casos de exclusión de grupos, sujetos o
supuestos (juicio de omisión legislativa relativa por infracción del mandato
de trato igual) (i) la identificación de una disposición normativa cuya
regulación es considerada deficitaria, (ii) la demostración de que los grupos,
sujetos o supuestos no contemplados o incluidos en la disposición son fáctica o
jurídicamente asimilables -atendiendo el criterio de comparación que resulte
relevante- a aquellos que si lo están, (iii) la constatación de que la
exclusión carece de un principio de razón suficiente o de una justificación
objetiva y razonable, (iv) la verificación de que el efecto de la disposición
consiste en la creación de una desigualdad negativa y (v) la fundamentación de
un deber constitucional específico a partir del cual se derive la obligación de
adoptar una determinada regulación[11].
El juicio así
formulado por la Corte, trata de enfrentar los problemas de igualdad usualmente
vinculados a una regulación que no incluye la totalidad de grupos, sujetos o
supuestos que, prima facie debería contener y los problemas relativos al
alcance de las competencias que en materia de regulación de los procedimientos
y las pruebas tienen las autoridades legislativas. De esta manera, el juicio de
omisión no solo supone importantes cuestiones vinculadas con la efectividad de
principios materiales del ordenamiento sino, adicionalmente, asuntos relativos
al alcance de principios formales o de normas que asignan, delimitan o
distribuyen competencias. De acuerdo con eso y como lo demuestran los casos en
que se formula un problema de omisión legislativa, el examen aplicable no es
exclusivamente de igualdad u orientado a la identificación de un deber
constitucional específico sino que, adicionalmente, es un juicio que incluye el
establecimiento de la competencia de este Tribunal para determinar la solución
aplicable.
5.2.1
Constitucionalidad del artículo 199 del Código de Procedimiento Civil
5.2.1.1 Examen
de la existencia de una disposición cuya regulación pueda resultar insuficiente
Este primer paso
del juicio de omisión guarda una estrecha conexión con la exigencia de certeza
de los cargos de una demanda de inconstitucionalidad. El demandante debe en
estos casos, demostrar que la disposición acusada contiene una exclusión de
determinados grupos, sujetos o supuestos. No es suficiente con afirmar que la
disposición demandada implica una exclusión si, por ejemplo, (a)  su
interpretación permite concluir que los grupos o sujetos aparentemente no
contemplados en realidad si lo están en virtud del empleo de una expresión
genérica o (b) existe en el ordenamiento otra disposición que interpretada
adecuadamente conduce a negar la exclusión[12].
En la presente
oportunidad, el demandante precisa la disposición respecto de la cual se
formula el cargo. Esa disposición señala que la invalidez de la confesión
espontánea o provocada solo comprende a los representantes de la nación, los
departamentos, los distritos, los municipios y los establecimientos públicos.
Ello implicaría que la norma excluye de su ámbito de aplicación, según se
explicó en el numeral 5.1 de esta providencia, a otras entidades públicas que
se encuentran en el sector descentralizado de cada uno de los niveles
territoriales con la excepción, allí contemplada, de los establecimientos
públicos. La demandante indica que no deberían encontrarse excluidas las
entidades enunciadas en el numeral 2 del artículo 38 de la ley 489 de 1998.
A pesar de que
varias de las entidades mencionadas en el artículo 38 de la ley 489 de 1998 no
se encuentran comprendidas por las expresiones de la disposición acusada, el
artículo 82 de la referida ley prevé que en lo no regulado especialmente por la
ley para las Unidades Administrativas Especiales y las Superintendencias con
personería jurídica, resultará aplicable el régimen jurídico previsto para los
establecimientos públicos. Estima esta Corporación que en virtud de la remisión
allí prevista, el régimen especial que en materia de confesión judicial se
encuentra definido para tales establecimientos se extiende a las Unidades
Administrativas Especiales y a las Superintendencias con personería jurídica.
A pesar de lo
anterior, puede en todo caso concluirse que existe certidumbre respecto del
hecho consistente en que el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil
implica una exclusión de otras entidades públicas que, a juicio del demandante,
es constitucionalmente problemática.
5.2.1.2 Examen
de la similitud existente entre las entidades públicas comprendidas por el
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil y las entidades públicas
enunciadas en el artículo 38 de la ley 489 de 1998
5.2.1.2.1 La
omisión legislativa en los eventos en los que se aduce la exclusión de un
sujeto que debería incluirse en la regulación cuestionada, plantea un verdadero
problema de igualdad. Es por ello imprescindible establecer si los sujetos o
casos que el demandante compara son asimilables. El cargo formulado señala que
todas las entidades públicas mencionadas en el artículo 38 de la ley 489 de
1998 y no sólo aquellas incluidas por las expresiones utilizadas en el artículo
199 del Código de Procedimiento Civil deben ser destinatarias de la regla de
invalidez de la confesión judicial espontánea o provocada.
La cuestión
planteada exige, entonces, definir si las entidades comprendidas por el
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil son asimilables al resto de
entidades no integradas por tal disposición. En esa medida es necesario
establecer el criterio de comparación[13]
relevante.
La demandante
sugiere que la condición que debe tenerse en cuenta para establecer si todos
los organismos previstos en el artículo 38 de la ley 489 de 1998 deben
encontrarse cobijados por las disposiciones acusadas es el referido al hecho de
tratarse de entidades públicas. Ello sería así dado que la finalidad de la
norma consiste en la protección del interés general y del patrimonio público y,
en esa medida, en su consecución deberían encontrarse comprendidas todas las
entidades del Estado.
Para la Corte,
conforme se explica a continuación, no es ese el único criterio jurídicamente
relevante para determinar la identidad o diferencia de las entidades incluidas
en el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil y aquellas que fueron
excluidas.
5.2.1.2.2 El
Código de Procedimiento Civil adoptado por los Decretos 1400 y 2019 de 1970
inició su vigencia el 1 de julio de 1971, tal y como lo dispuso el artículo 699
de dicho estatuto. Su expedición se produjo entonces cuando se encontraba ya en
vigencia la reforma a la administración pública adoptada en los Decretos-leyes
1050 de 1968, 3130 de 1968 y 130 de 1976.
Las
disposiciones adoptadas en aquel entonces contemplaron la existencia de
entidades públicas no comprendidas por las expresiones nación, departamentos,
distritos, municipios o establecimientos públicos. En efecto, en los artículos
6 y 8 del Decreto 1050 de 1968 se reconocía la existencia de empresas
industriales y comerciales del Estado[14] así
como de sociedades de economía mixta[15]. Ello
supone, tal y como lo advierte el Procurador General de la Nación, que no todas
las entidades públicas existentes para la época de entrada en vigencia del Código
de Procedimiento Civil se hallaban contenidas en la enunciación del artículo
199 demandado[16].
La revisión de
la regulación vigente por aquel entonces permite identificar una diferencia
relevante entre los organismos mencionados en el artículo 199 del Código de
Procedimiento Civil y las dos entidades a las que aludían los referidos
artículos 6 y 8 del Decreto 1050 de 1968. En efecto, estas dos entidades
–empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta-
a diferencia por ejemplo de los establecimientos públicos, de las
superintendencias o de los ministerios, se ocupaban de desarrollar actividades de
naturaleza industrial o comercial, concurriendo al mercado con empresas
privadas
y sometiéndose, por regla general, al régimen de derecho privado.
Esta
diferenciación respecto del tipo de actividades desarrolladas, unida a otras
variables como el régimen jurídico aplicable, constituyen  factores relevantes
para concluir que las entidades comprendidas por el artículo 199 del Código de
Procedimiento Civil y aquellas excluidas del mismo no resultaban asimilables y,
en esa medida, el trato diferenciado podría explicarse en función del criterio
de comparación constituido por las características referidas.
Ahora bien,
poner en duda la pertinencia del criterio de comparación propuesto por la
demandante a partir del análisis de las normas vigentes al momento de
expedición del Código de Procedimiento Civil no resulta suficiente. Es
necesario determinar si la totalidad de entidades enunciadas en el artículo 38
de la ley 489 de 1998 y que se encuentran excluidas de lo dispuesto en el
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, son o no asimilables a partir
del criterio de comparación propuesto previamente y que toma nota (1) de la
naturaleza de las actividades desarrolladas por las entidades y su concurrencia
al mercado con empresas privadas y (2) del régimen jurídico aplicable a
dichas entidades.
A partir de la
lectura del artículo 38 de la ley 489 de 1998 puede afirmarse que entre las
entidades excluidas que no serían asimilables –a las enunciadas en el artículo
demandado- se encuentran las empresas industriales y comerciales del Estado,
las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios, los institutos científicos y tecnológicos, las sociedades
públicas y  las sociedades de economía mixta. Se trata entonces de entidades
que atendiendo su objeto, organización administrativa y presupuestal así como
el  régimen jurídico que les es aplicable, ostentan rasgos particulares que las
diferencian de las entidades que se encuentran comprendidas por el artículo
demandado en esta oportunidad.
Conforme a lo
anterior podría considerarse, al menos prima facie, que la exclusión se
explicaría por las diferencias identificadas. No obstante que esta conclusión
conduciría a sostener la improcedencia de continuar con el examen de
constitucionalidad, la Corte considera pertinente exponer argumentos
adicionales para fundamentar la decisión que se adoptará.
5.2.1.3 Examen
de existencia de una justificación objetiva y razonable para la exclusión
5.2.1.3.1 El
fundamento de la regla de invalidez de la confesión hecha por los
representantes de la nación, los departamentos, los distritos, los municipios y
los establecimientos públicos -hoy extendida a todas las entidades públicas
según lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y en el Código
General del Proceso- se vincula al principio
de legalidad y al deber de asegurar el interés general, la moralidad pública y
el patrimonio del Estado. Estos intereses constitucionales exigen que la
actuación del Estado se encuentre sometida al derecho vigente y que la
afectación de su patrimonio solo se produzca cuando se satisfagan las
exigencias previstas en la ley.
Siendo ello así a tales intereses constitucionales se
adscribe una prohibición de que las entidades públicas asuman responsabilidad
por hechos o conductas que no puedan serles atribuidas fáctica o jurídicamente.
En consecuencia, dichos intereses se desconocen cuando una de tales entidades
debe asumir una responsabilidad, o no puede reclamar un derecho, a pesar de no
encontrarse obligada en el primer caso o de encontrarse autorizada en el
segundo, de acuerdo con el derecho vigente.
De esta manera, la relación entre los intereses
constitucionales mencionados y la restricción a la eficacia probatoria de la
confesión en el caso de los representantes de las entidades públicas, se
explica al considerar que la norma demandada tiene la aptitud de evitar que los
funcionarios públicos, en virtud de una declaración no ajustada a la realidad o
irregular en cualquier sentido, puedan comprometer seriamente la responsabilidad
de una entidad pública. Atendiendo que la capacidad de la confesión para
incidir en la orientación de una decisión judicial resulta inobjetable, el
legislador dispuso eliminar su validez -aún bajo la posibilidad de afectar la
construcción de la verdad en el proceso civil- debido al riesgo de
comportamientos dolosos o negligentes por parte de funcionarios públicos al
momento de emitir una declaración.
En sentencia de
fecha 12 de octubre de 2006 la Sección Tercera del Consejo de Estado se refirió
al fundamento, alcance y efectos del artículo 199 del Código de Procedimiento
Civil:
“Dentro de los
eventos en que la ley prohíbe la confesión, se destaca el artículo 199 del
Código de Procedimiento Civil -aplicable a las acciones populares por expresa
remisión del artículo 29 de la ley 472- el cual dispone que no vale la
confesión (…), sea espontánea o provocada, de los representantes judiciales de
la Nación, los departamentos, los distritos especiales, los municipios y los
establecimientos públicos. Restricción que debe entenderse sólo respecto de
estas personas de derecho público, en tanto se trata de una enumeración “taxativa”.
(…)
De
modo que en tratándose de los representantes legales de las entidades estatales
indicadas, así como de sus apoderados judiciales respectivos, la confesión no
hace prueba (…), toda vez que la manifestación sobre un determinado hecho
podría perjudicar a la parte que representan. Dos son las motivaciones que
se encuentran tras esta prohibición: i) el interés público confiado a
los agentes del Estado (arts. 1 y 2 Constitucionales) y ii) el principio de
legalidad que gobierna las actuaciones de todas las autoridades de la
República (artículos 1, 2, 3, 4, 6, 121 y 122 Constitución Nacional) (…).
En efecto, la confesión del representante legal o judicial de la administración
pública -en los eventos indicados por la norma- podría comprometer seriamente
el interés público con su sola declaración y con ello “destruiría la base
institucional de la competencia de los órganos administrativos, y el valor y la
eficacia de las formas esenciales de los actos administrativos” (…).
A
este respecto, la Corte Suprema de Justicia en aplicación del antiguo artículo
170 del Código Judicial (hoy artículo 199 del Código de Procedimiento Civil) en
sentencia 10 de octubre de 1935 señaló en torno a la incapacidad de las
personas referidas para confesar:
“[la
aceptación de ese hecho] envuelve el reconocimiento de una confesión en cuanto
a la obligación que tomó sobre sí el ferrocarril de Caldas de pagar el servicio
del lote y es bien sabido que existe disposición expresa de la ley que impide a
los representantes de la cosa pública hacer confesiones a las entidades que
representan, o lo que es lo mismo, la ley no reconoce efecto jurídico a las
manifestaciones hechas por los representantes oficiales cuando de ellas
se originan perjuicios a sus representados (…) De manera que el convenio de que
se ha hablado debe reputarse como no existente para los fines de este pleito”
(…) (subrayas fuera de texto original)
En
consecuencia, la llamada prueba de informes (…) que puede pedírsele bajo
juramento a los representantes administrativos de las entidades públicas sobre
los hechos debatidos que a ellas conciernan, conforme al inciso tercero del
citado artículo 199 del Código de Procedimiento Civil,  no es constitutiva de
prueba de confesión. (…)” (Negrillas no hacen parte del texto original)
Por su parte, en
providencia de fecha 22 de julio de 2009, la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo reiteró las razones que explicaban lo dispuesto en
el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil:
“Igual
anotación cabe hacer respecto de la falta de contestación de la demanda por parte
del ente territorial -circunstancia que ameritará más adelante algunas
reflexiones de otro orden-, en la medida en que no tiene el alcance a que
aspira el actor, puesto que se reitera que en materia contencioso
administrativo, por el interés público confiado a los agentes del Estado
y el principio de legalidad que gobierna las actuaciones de todas las
autoridades, el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil antes
citado establece que carece de valor la confesión de los representantes judiciales
de ciertas entidades públicas, entre ellas los municipios, lo cual, como puede
apreciarse de los propósitos del precepto, excluye que su silencio en estos
procesos sea valorado como un indicio grave en su contra, máxime cuando en este
caso lo que quiere el actor es suplir y excusar su inactividad probatoria
respecto de la demostración de los hechos en los que fundamenta sus
pretensiones.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original)
Conforme a lo
anterior puede considerarse que la regla establecida en el artículo 199 del
Código de Procedimiento Civil se asocia a los valores constitucionales antes
referidos. Este fundamento será importante a efectos de analizar si es la
invalidez de la confesión la única forma en que es posible protegerlos y si, de
ellos, puede derivarse un deber constitucional inequívoco de extender esa regla
a todas las entidades públicas.
5.2.1.3.2 Admitiendo -en gracia de discusión- que todas las entidades
públicas son asimilables para efectos de la aplicación del artículo 199 del
Código de Procedimiento Civil, es posible concluir que la diferenciación
establecida se encuentra justificada.
La determinación legislativa de excluir de un régimen
especial en materia de confesión a algunas de las entidades  enunciadas en el
artículo 38 de la ley 489 de 1998 obedecería a que ellas tienen estructuras de
organización especial (en varios casos adquieren la forma de sociedades),
algunas desarrollan actividades de naturaleza industrial y comercial o que
pueden también ser ejecutadas por particulares y, adicionalmente, les son
usualmente aplicables estatutos especiales o normas del derecho privado.
Estas características jurídicamente relevantes, según se
explicó en el fundamento jurídico 5.2.1.2, permiten comprender que en desarrollo de la extendida habilitación
constitucional, el Legislador no hubiere incluido a tales entidades en el
régimen probatorio que en materia de confesión se ha establecido para la
nación, los departamentos, los distritos, los municipios y los establecimientos
públicos.
Puede señalarse, adicionalmente, que en el caso de las
entidades excluidas, si bien el principio de legalidad arriba mencionado no
deja de operar y tener relevancia, la forma en que sus exigencias se activan
puede resultar cualitativamente diferente a como ello ocurre respecto de otro
tipo de entidades sometidas íntegramente al derecho público. En esa medida si
uno de los fundamentos más importantes para la fijación de una regla como la
prevista en el artículo 199 se explica en el principio de legalidad, podría la
misma no ser extendida a hipótesis en las que tal principio adquiere
manifestaciones diferenciadas en tanto, por ejemplo, el margen para la
organización, actuación y contratación, se proyecta de manera diversa.
5.2.1.3.3 En
razón al extendido margen de configuración que en materia probatoria le ha sido
reconocido al legislador, este se encuentra habilitado para elegir libremente
entre diferentes formas de proteger el principio de legalidad y el deber constitucional de asegurar el interés general, de
proteger la moralidad pública y de salvaguardar el patrimonio del Estado.
Entre las
estrategias de aseguramiento de los valores constitucionales mencionados
podrían preverse modalidades que limiten el alcance de las declaraciones de
voluntad de los funcionarios públicos –como lo hace la norma demandada- o que
reconociéndole efectos jurídicos contemplen sanciones en el evento de que las
mismas afecten injustificadamente al Estado o a los ciudadanos. Corresponde al
Congreso, entre otras cosas, determinar las formas de proteger los referidos
valores, el momento en que ello se hace y las autoridades competentes para
identificar y sancionar su infracción.
El artículo
acusado eligió una específica forma de protección (No vale la confesión
judicial espontánea o provocada), atribuyó competencias específicas para
garantizar dicha protección (el juez al momento de adelantar la valoración
probatoria) y determinó los sujetos destinatarios de la misma (representantes
de la nación, los departamentos, los distritos, los municipios y los
establecimientos públicos). Era esa una de las posibilidades resultantes de la
ponderación entre el deber de proteger el principio de legalidad, el interés
general, la moralidad administrativa o el patrimonio público, de un lado, y la
búsqueda de la verdad en los procesos judiciales[17],
de otro.
La exclusión de
algunas entidades –y de sus representantes- del ámbito de aplicación del
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil  no implica que respecto de
ellas carezcan de toda eficacia el principio
de legalidad y el deber de asegurar el interés general, la moralidad pública y
el patrimonio del Estado.
Por el contrario el legislador ha previsto que en aquellos eventos en que los
funcionarios públicos incumplan sus deberes o excedan sus competencias se
encontrarán sometidos a sanciones de diferente naturaleza y, en esa medida, si
un representante de las entidades no incluidas en el supuesto de hecho del
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil asume un comportamiento
inadecuado al emitir su  declaración en un proceso judicial, el deber de
proteger tales principios se activarán en una etapa posterior a través de la
imposición de las sanciones que correspondan o de la asignación de especiales
deberes de indemnización.
5.2.1.3.4. Conforme a las razones expuestas, puede sostenerse que la
decisión de excluir a determinados sujetos del ámbito de aplicación del
artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, carecería de justificación si
el ordenamiento jurídico no contemplara otras formas de actuar frente a los
comportamientos malintencionados o negligentes de los funcionarios públicos.
Esa posibilidad de diseñar diversas formas de protección comprende la facultad
del legislador de establecer en qué momento lo hace, bajo qué modalidades y a
través de qué instrumentos. Dicha competencia se acentúa cuando ella impacta
los regímenes probatorios debido a que en esos casos, tal como se explicó en el
fundamento jurídico 4 de esta providencia, la Constitución atribuye extendidas
facultades de regulación al Congreso.
Cabe indicar también que en contextos de complejidad
regulatoria y de amplios espacios para la valoración, la exigencia de una
coincidencia exacta entre el uso de un determinado criterio de comparación y la
definición de los grupos que con fundamento en dicho criterio recibirán un
trato específico, no siempre es exigible ni determina tampoco la
inconstitucionalidad. Sobre ello y al referirse al control constitucional de
las denominadas regulaciones sobre-inclusivas o infra-inclusivas la Corte
indicó:
“Una
clasificación es claramente racional si incluye a todas las personas en similar
situación, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas
tiene relación alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la
clasificación es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a
todas las personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado (infra-inclusiva)
– p.ej. garantiza la educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los
de alta estatura –, incluye personas colocadas en situación diferente a la luz
del fin buscado (sobre-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación
gratuita a niños de padres adinerados – o, al mismo tiempo, excluye a unas
colocadas en situación similar e incluye a otras no colocadas en situación
semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva) – p.ej. garantiza
la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean ricos o pobres y
no a los altos –.
En
los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, el control
ejercido por el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al
legislador una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la
delimitación del ámbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto
porque en una democracia donde se respeta el principio de separación de las
ramas del poder público debe haber una distribución de funciones y un sistema
de controles que permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del
Estado, así como el respeto y la realización de principios, derechos y valores
materiales. En este marco el legislador goza de un margen de configuración
legislativa en materia del diseño de las políticas públicas, sin que le sea
exigible jurídica, ni prácticamente dada la creciente complejidad social, una
racionalidad máxima, es decir, una congruencia perfecta entre el criterio de
diferenciación y la delimitación de las clases resultantes de aplicar dicho
criterio.”
La disposición
demandada habría dejado por fuera de su regulación a algunas entidades que la
ciudadana considera análogas a las incluidas. No por ello, sin embargo, puede
hablarse de una clasificación inconstitucional. Sería sí, contraria a la
Constitución, una disposición que por no incluir un grupo de entidades del
Estado en el ámbito de aplicación de una determinada regulación, tuviera como
efecto la desprotección absoluta del interés general, del patrimonio público,
del principio de legalidad o de la moralidad administrativa.
5.2.1.3.5. Además de lo señalado -que hace evidente la existencia de una
justificación compatible con el margen de acción reconocido al legislador
procesal- no puede desconocerse que el régimen probatorio previsto en el Código
de Procedimiento Civil contempla la posibilidad de infirmar la confesión a
través de la presentación de pruebas en contrario. En ese contexto adquiere una
relevancia particular la facultad atribuida al juez civil –en verdad deber
según lo ha destacado la jurisprudencia constitucional[18]- de decretar
pruebas de oficio con fundamento en el artículo 180 del referido estatuto
cuando pueda detectar algún defecto o anomalía en la confesión de un
representante que pueda afectar la reconstrucción de la verdad.
Debe concluirse entonces que la exclusión de algunas de las
entidades públicas mencionadas en el artículo 38 de la ley 489 de 1998 del
ámbito de aplicación del artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, se
apoya en un principio de razón suficiente. La presente providencia ha
presentado dos tipos de razones que justificarían la diferenciación
establecida. La primera clase de argumentos ha destacado los rasgos diversos de
las entidades públicas y que, en esa medida, podrían explicar el tratamiento
diferenciado fijado por el legislador. El segundo tipo de argumentos destacan
que al amparo del amplio margen de configuración del legislador para regular el
régimen probatorio y para definir las formas de proteger el principio de
legalidad, el interés general, el patrimonio público y la moralidad
administrativa, adoptó una que cae en ese margen y que no implica la
desprotección absoluta de ninguna de tales exigencias constitucionales.
No obstante que las consideraciones precedentes justificarían
declarar la constitucionalidad de la disposición demandada, estima la Corte
pertinente continuar con el examen a fin de ofrecer algunos argumentos
adicionales que fundamentarían esta conclusión.
5.2.1.4 Examen de existencia de una desigualdad negativa
La consecuencia de la regla prevista en el artículo demandado
consiste en no asignarle efectos de confesión judicial a las manifestaciones
efectuadas por los representantes de algunas entidades públicas. Conforme a
ello dichas entidades públicas son destinatarias de una protección especial que
impide que resulten comprometidas a raíz de la aceptación de un hecho por parte
de uno sus representantes. Siendo ello así, para la Corte es claro que al no
incluir el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil a todas las entidades
públicas mencionadas en el artículo 38 de la ley 489 de 1998, se afecta la
posibilidad de que estas últimas se beneficien de la invalidez de la confesión
de sus representantes.
En todo caso es posible indicar que la desigualdad que se
produce no conduce siempre a resultados judiciales desfavorables para la
entidad cuya confesión ha sido admitida. Esta conclusión es correcta al
considerar (i) la posibilidad de infirmar, controvertir o refutar dicho medio
probatorio y (ii) la facultad–deber del juez civil para decretar aquellas
pruebas que contribuyan a la reconstrucción de la verdad en el proceso civil.
Adicionalmente, la obligación de las entidades destinatarias del artículo 199
de rendir informe escrito bajo juramento cuando así lo ordene el juez –según lo
prevé el tercer inciso del artículo 199-, reduce la pretendida desigualdad.
5.2.1.5 Examen sobre el incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador
5.2.1.5.1 La
última de las exigencias establecidas para definir si existe o no una omisión
legislativa relativa impone la necesidad de determinar la existencia de un
deber constitucional específico que vincule al legislador y cuyo contenido
consista en la obligación de incorporar en la regulación examinada los
elementos excluidos. No es simplemente un deber genérico y tampoco puede
reconducirse a los deberes adscritos al derecho a la igualdad y que son
considerados en las etapas previas del juicio de omisión[19]
–en particular en los pasos 3 y 4-. Tampoco se trata de un deber explícito en
cuyo caso, la obligación de interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico de
acuerdo con la Constitución, hace inexistente una verdadera omisión.
Al aludir a la
necesidad de que exista un deber específico a efectos de que pueda operar la
existencia de omisión legislativa relativa, la Corte señaló lo siguiente en
sentencia C-619 de 2011:
“Bajo
esta idea, tal como se ha sostenido en las líneas jurisprudenciales citadas, la
competencia de la Corte Constitucional para integrar elementos o condiciones
que el legislador ha omitido incluir al regular algún tema específico, surge
del hecho consistente en que la aplicación directa de las normas constitucionales
impide expresamente al legislador excluir aquello que constituye la omisión
(…)”
Así entonces, la
afirmación acerca de la existencia de tal deber, según el aparte recién citado,
implica que el intérprete requiere demostrar a partir de disposiciones
constitucionales  particulares que el legislador ha debido actuar en una
dirección contraria a la que lo hizo. En estos casos pueden ser relevantes,
aunque nunca definitivas, las conclusiones a las que se hubiere arribado
previamente al adelantar el examen de igualdad.
Es por ello que
en cada caso la Corte Constitucional requiere considerar aspectos relativos,
por ejemplo, a la claridad del texto constitucional –o de las normas que sirven
como parámetro de control- en la imposición del deber de regulación, al grado
de significación constitucional de la materia regulada –por ejemplo si alude a
derechos fundamentales o a medidas especiales a favor de grupos protegidos- y,
finalmente, a la existencia o no de competencias de regulación atribuidas a otras
autoridades.
Esta exigencia
de identificación del deber, que no se impone cuando se adelanta un examen
ordinario de igualdad, obedece a que la existencia de una regulación normativa
insuficiente da lugar al surgimiento de tensiones significativas entre la
facultad legislativa a cargo del Congreso y la posibilidad de adelantar el
control de constitucionalidad[20]. Como
estos casos pueden dar lugar, usualmente, a una sentencia aditiva, la exigencia
de que el deber constitucional incumplido sea preciso tiene como objetivo
reducir tales tensiones[21] de
manera tal que la decisión de la Corte  pueda fundamentarse en una decisión
constituyente inequívoca.
5.2.1.5.2 Para
la Corte no es posible deducir de la Constitución ningún deber constitucional
que le imponga al legislador la obligación de establecer para todas las
entidades públicas un régimen probatorio idéntico, especial y que limite la
eficacia de la confesión judicial. De hecho, los límites constitucionales a la
regulación de la actividad probatoria se encuentran definidos, en una medida
importante, por la obligación de ampliar u optimizar el derecho a probar y
controvertir las pruebas como medio de realización de los derechos de quienes
intervienen en el proceso.
En efecto, al
enunciar los limites a la libertad de configuración del Congreso en esta
materia la Corte ha señalado, según se aludió en el fundamento jurídico 4.2.6
de esta providencia, que el legislador debe prever que en los procesos judiciales se
protejan (1) el derecho a presentar y solicitar pruebas, (2) el derecho a
controvertir las pruebas, (3) el derecho a conocer las pruebas, (4) el derecho
que las pruebas se incorporen al proceso cumpliendo los requisitos legales y
constitucionales prescritos, (5) el derecho a que se decreten y practiquen de
oficio las pruebas que se requieran y (6) el derecho a que las pruebas
incorporadas regularmente al proceso sean objeto de valoración. Adicionalmente,
de la sentencia C-038 de 1996, mencionada en el fundamento jurídico 4.2.1 de la
presente decisión, se deriva un derecho a que las pruebas sean consideradas
conducentes y admisibles salvo que sea posible demostrar que la restricción a
tal derecho persigue una finalidad constitucional admisible y resulta
proporcionada.
Así entonces,
más allá de la existencia de un deber específico de adoptar una regulación
probatoria uniforme para las entidades públicas que incluya restricciones a la
eficacia de determinados medios probatorios, existe un deber constitucional
general de asegurar la optimización del derecho a probar y a controvertir las
pruebas.
De acuerdo con
ello, justificar la extensión de una restricción a la eficacia de un medio
probatorio resulta constitucionalmente problemático teniendo en cuenta la
existencia de una orientación constitucional más clara –aunque no definitiva-
en la dirección contraria. Esta última afirmación no implica, en todo caso, un
pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo 199 del Código de
Procedimiento Civil, visto desde la perspectiva del derecho constitucional a
probar.
Tampoco resulta
posible derivar del deber de proteger el principio de legalidad (arts. 6 y
121), el interés general (art. 1), la moralidad administrativa (art. 209) y el
patrimonio público (art. 209) una obligación específica de prohibir la
confesión de los representantes de todas las entidades públicas. Tal y como se
señaló en el fundamento jurídico 5.2.1.3., las exigencias constitucionales
referidas pueden ser aseguradas y garantizadas de diversa manera.
Adicionalmente
la circunstancia consistente en que la demandante haga depender su cargo de
omisión del cambio legislativo producido a raíz de la expedición de la ley 489
de 1998 -que derogó los decretos que instrumentaron las reformas
administrativas que a partir de 1968 se produjeron- apoya la idea según la cual
no existe un deber constitucional específico para regular la materia en el sentido
requerido al formular los cargos.
6. Conclusión
Conforme a las
consideraciones expuestas, la Corte constata que la disposición demandada no
desconoce la prohibición de incurrir en omisiones legislativas relativas. Por
el contrario, atendiendo el extendido margen de configuración que en esta
materia la Constitución le asigna al Congreso,  existen diferentes formas de
regulación de la eficacia o validez de la confesión de los representantes de
las diferentes entidades públicas. Tales alternativas, bajo la condición de no
resultar evidentemente desproporcionadas pueden ser o no adoptadas por el
Congreso.
III. DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
por las razones expuestas, las disposiciones demandadas del artículo 199 del
Decreto 1400 de 1970.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA
MARIA GUILLEN ARANGO
Magistrado
(E)
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-632/12
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la
sentencia C-632 del 15 de agosto de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo), fallo
en el que la Corte decidió declarar exequible, por los cargos analizados, el
artículo 199 del Decreto 1400 de 1970.
Compartí
el argumento de la mayoría, en el sentido que la norma acusada no involucraba
una omisión legislativa relativa, puesto que (i) no todas las entidades excluidas
resultaban equiparables, ejerciendo varias de ellas actividades propias del
giro económico y la participación en el mercado, escenario donde resultaba
admisible la confesión del representante legal como prueba válida; y (ii) se
estaba ante la existencia de otros mecanismos, diferentes a la invalidez de ese
medio de prueba, dirigidos al aseguramiento de la moralidad pública, el interés
general y el patrimonio del Estado.
Con
todo, también plantee en el debate previo a la adopción de esta sentencia, que
el primer criterio no resultaba lo suficientemente sólido para justificar la
constitucionalidad de la validez de la confesión de parte en el caso de los
representantes legales de las superintendencias y las unidades administrativas
especiales con personería jurídica.  En ese caso puntual expresé que la
justificación para excluirlas de la ineficacia probatoria de la confesión no
puede ser el amplio margen de configuración legislativa en materia de
procedimientos judiciales, como lo concluyó la sentencia. En cambio, advertí
que en ese caso puntual sería admisible la discusión sobre la existencia de una
omisión legislativa relativa, pues esas entidades comparten identidad de
naturaleza jurídica pública con las contempladas por la norma acusada y, a su
vez, no concurriría una justificación válida y razonable para su exclusión.
Sin
embargo concluí ante este asunto, que la constitucionalidad de ese supuesto
podría ampararse por el segundo tipo de argumentos tenidos en cuenta por la
Sala, relativos a la existencia de otros mecanismos de protección de los
valores y principios superiores mencionados.  Esta circunstancia, sumada al
hecho que el artículo 195 del Código General del Proceso subsana el asunto en
el futuro, a través de una regla general que invalida la confesión “… de los
representantes legales de las entidades públicas cualquiera que sea el orden
al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas.”,
hicieron que concurriera con la posición adoptada por el Pleno.
En
suma, considero que la mayoría presentó un argumento insuficiente en relación
con la categorización, para efectos de la validez de la confesión de parte, de
aquella rendida por los representantes de las superintendencias y las unidades
administrativas especiales con personería jurídica.  Sin embargo, esa sola
discrepancia no era suficiente para declarar la exequibilidad condicionada del
precepto acusado, según las razones anotadas. Por lo tanto, apoyé el sentido de
la decisión, con la salvedad que he explicado en esta aclaración de voto.
Fecha
ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]No obstante que
la ciudadana demandante presenta de manera diferenciada tres posibles cargos en
contra de algunos apartes del artículo 199 del Código de procedimiento Civil,
es claro que su argumentación encuentra su núcleo en la posible violación del
derecho a la igualdad.
[2] En lo
pertinente el citado artículo 38 dispone lo siguiente: “La
Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los
siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central: a) La Presidencia de
la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores
de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos; e)
Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería
jurídica. 2. Del Sector descentralizado por servicios: a) Los establecimientos
públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; c) Las
superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica; d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales
de servicios públicos domiciliarios; e) Los institutos científicos y
tecnológicos; f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía
mixta; g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería
jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama
Ejecutiva del Poder Público.”
[3] Adicionalmente incorporó un inciso segundo idéntico al ahora
contemplado en el artículo 195 del Código General del Proceso.
[4] En la dogmática del derecho constitucional, la doctrina ha destacado
la existencia de márgenes de acción estructurales y márgenes de acción
epistémicos. Esa diferenciación se ha establecido en función de la posibilidad
o imposibilidad de conocer lo constitucionalmente prohibido, ordenado y
permitido.
[5] En esta oportunidad la Corte advirtió, en todo caso, que la
inexistencia de límites temporales para adelantar procesos de investigación
resultaban inconstitucionales por violación del debido proceso. Citó en los
siguientes términos una decisión precedente: “Un
ejemplo de los límites del Congreso a este respecto se observa en la sentencia
C-412 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se declaró la
inconstitucionalidad del artículo 324 del decreto N° 2700 de 1991, que regulaba
la duración de la investigación previa. El artículo señalaba que "[l]a
investigación previa se desarrollará mientras no exista prueba para dictar
resolución inhibitoria o mérito para vincular en calidad de parte al imputado.
En este último caso se dictará resolución de apertura de instrucción." En
el fallo, la Corte consideró que los términos tienen un contenido garantista en
favor de los encartados y que la inexistencia de alguno para la realización de
la investigación previa constituía una violación al debido proceso”.
[6] Entre otras relacionadas con materias procesales las sentencias C-522
de 2009 y C-868 de 2010.
[7] Así por ejemplo, el numeral 8 del artículo 180 de la ley 1437 prevé
que en cualquier fase de la audiencia inicial  el juez podrá invitar a las
partes a conciliar sus diferencias.
[8] Esta conclusión aunque se apoya fundamentalmente en el texto del
artículo demandado, podría fundamentarse también en el hecho de que si no fuera
esa su correcta comprensión, las recientes modificaciones introducidas por la
ley 1437 de 2011 y la ley 1564 de 2012 no habrían empleado la frase “No valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas
cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que
estén sometidas” a fin de ampliar el alcance de la restricción.
[9] Desde la ley 153 de 1887 se previo que la Nación, los Departamentos y
los Municipios eran personas jurídicas.
[10] En la sentencia C-1549 de 2000 la Corte indicó que las omisiones
legislativas relativas se estructuran “en aquellos casos en los cuales el
legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato
constitucional; o cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión de una
condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia
esencial para armonizar con ella)[10] o incompleta reglamentación, conduce a la violación del derecho a la
igualdad.”
[11] En la sentencia
C-185 de 2002 esta Corporación mencionó los factores que habrían de ser tenidos
en cuenta al examinar si se configuraba o no una omisión legislativa: “Ahora bien, para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso
en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el
cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir
un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.”
[12] Sobre ello puede examinarse la sentencia C-259 de 2009.
[13] En la sentencia C-154 de 2002 la
Corte aludió al criterio de comparación señalando: “El principio constitucional de
igualdad, y el derecho subjetivo que de él se deriva, imponen al legislador dar
un trato igual a las situaciones iguales y desigual a las diferentes. Para
determinar si dos sujetos están en la misma situación, de manera que deban
recibir un mismo trato jurídico, es necesario establecer un patrón de igualdad
o criterio de comparación, es decir un referente valorativo en relación con el
cual se lleva a cabo el juicio de igualdad. El patrón de igualdad o criterio de
comparación responde a la pregunta, ¿igualdad frente a qué?”. De manera precisa en
la sentencia C-1191 de 2001 la Corte se refirió al criterio para determinar si
existen o no diferencias entre los sujetos, grupos o supuestos comparados: “Conforme a lo anterior,
para precisar si el trato diferente a dos grupos de situaciones o personas desconoce
o no la igualdad es necesario establecer un criterio o tertium comparationis a
partir del cual se pueda determinar si las situaciones o las personas son o no
iguales. Ahora bien, es obvio que ese criterio no puede ser arbitrario sino que
debe ser relevante, de acuerdo a la finalidad misma que persigue el trato
normativo que se analiza. Así, no podría, por ejemplo, Juan alegar que se violó
la igualdad porque él fue condenado penalmente, mientras que Pedro no, y ambos
son deportistas, pues es obvio que esa identidad entre ellos en ese aspecto, no
es relevante para determinar si se les debe imponer o no sanción criminal.
Igualmente, no podría exigir Pedro que se le dejara votar en Colombia como
Juan, alegando que ambos son deportistas, por lo cual tienen los mismos
derechos, pues lo relevante en este caso es que sólo uno de ellos es nacional
colombiano, y por eso bien puede el ordenamiento restringirle al otro el
derecho al voto.” En la sentencia C-741 de
2003 la Corte destacó la importancia de la identificación del criterio de
comparación en los casos en que se examinan problemas de igualdad. Dijo
entonces: “La
identificación del criterio de comparación (…) sirve para examinar si la
clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de
la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente
configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida
diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas
similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos
grupos son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de
la norma.”
[14] Conforme al artículo 6 del Decreto 1050 de 1968 este
tipo de entidades eran “organismos creados por la ley, o autorizados por esta,
que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que
reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica (…) b) Autonomía
administrativa (…) y c) Capital independiente, constituido totalmente con
bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de
impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.”
[15] El artículo 8 del Decreto 1050 de 1968 disponía que tal clase de
sociedades eran “organismos constituidos bajo la forma de sociedades
comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o
autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que
consagre la ley.”
[16] Es importante señalar que en los niveles departamental y municipal
también se preveía la existencia de empresas industriales y comerciales del
estado así como sociedades de economía mixta. Ello se constata en algunas de
las disposiciones contenidas en el Decreto 1222 de 1986 y en el Decreto 1333
del mismo año.
[17] Es importante señalar que, al menos desde la perspectiva del derecho
a probar, la restricción a la eficacia probatoria de la confesión no es
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte en la presente oportunidad.
[18] En la sentencia
T-264 de 2009 la Corte advirtió sobre el particular: “En síntesis, el decreto
oficioso de pruebas, en materia civil, no es una atribución o facultad potestativa
del Juez: es un verdadero deber legal. En efecto, el funcionario deberá
decretar pruebas oficiosamente siempre que, a partir de los hechos narrados por
las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer valer, surja en
el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia;
cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o cuando existan fundadas
razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del
sendero de la justicia material.  Como lo ha expresado la Corte Suprema de
Justicia, la facultad oficiosa del juez, deviene en un deber derivado de su
papel como director del proceso y de su compromiso por hallar la verdad como
presupuesto de la justicia, especialmente, si se toma en cuenta que la ley no
impuso límites materiales al decreto de pruebas por parte del juez, como sí
ocurre en el caso de las partes.”
[19] En la sentencia C-1266 de 2005 la Corte se refirió a ello indicando:
“No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no
hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia
de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del
legislador resulta constitucionalmente incompatible para que ésta pudiera ser
calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría
de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe
los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo
(…)”.
[20] Incluso la
jurisprudencia constitucional ha intentado establecer diferentes niveles de una
deficiencia regulatoria a fin de establecer cuál es la solución específica que
debe adoptar la Corte Constitucional. En la sentencia C-619 de 2011 advirtió:
“(…) Por ello, en una omisión la deficiencia en la regulación de un asunto
puede conllevar distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte
para llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la
deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene
la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si
la deficiencia no es mínima pero tampoco total (deficiencia media), se deberá
sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de
usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador. Esto
es, que incluso ante una omisión legislativa relativa es posible que la Corte
carezca de competencia para integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es
total la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación
pertinente.”
[21] Una razón similar se emplea en aquellos eventos en los que debe
elegirse entre una sentencia integradora y una sentencia de inexequibilidad
diferida. En esos casos una de las razones determinantes para optar por una u
otra modalidad consiste en la mayor o menor amplitud del margen de regulación.
En la sentencia C-141 de 2001 explicó: “En anterior
oportunidad (…), esta Corte concluyó que aunque no existen reglas simples al
respecto, el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la
disposición inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores
superiores, y el legislador goza de múltiples opciones de regulación de la
materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para
que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia
integradora afecta desproporcionadamente el principio democrático (CP art 3º)
pues el tribunal constitucional estaría limitando la libertad de configuración
del Legislador. Por el contrario, es deseable una sentencia integradora en
aquellas situaciones en donde la Constitución impone una solución clara a un
determinado asunto, o es imposible mantener en el ordenamiento la
disposición acusada sin causar un grave perjuicio a los valores
constitucionales.” (Negrillas no hacen parte del texto
original).