T-461-16
Sentencia T-461/16
AGENCIA
NACIONAL DE TIERRAS-Funciones
Se
creó, a través del Decreto ley 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras,
con el objeto de ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad
rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo
cual debía gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la
seguridad jurídica sobre ésta, y promover su uso en cumplimiento de la función
social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de
propiedad de la Nación.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre
procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO ORGANICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Esta Corporación ha descrito el defecto orgánico como
aquel que se configura cuando la autoridad responsable de emitir la providencia
objeto de tutela no era el competente para conocer del asunto.
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y PREVALENCIA DEL DERECHO
SUSTANCIAL
PRINCIPIO
DE JUSTICIA MATERIAL Y PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Aplicación
REGIMEN
JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS
BALDIOS-Naturaleza
BALDIOS-Imprescriptibilidad
DERECHO AL
TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por cuanto autoridades
judiciales incurrieron en un defecto fáctico, al omitir valoración de pruebas
sobre la situación jurídica del predio en proceso de pertenencia
El Juzgado no solo omitió valorar
pruebas sobre la situación jurídica del predio y desconoció las reglas de la
sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de
las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible
de adquirirse por prescripción. El
Juzgado omitió el deber que le asiste de ejercer sus potestades oficiosas para
esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las pretensiones de la
demanda y sus implicaciones. Lo que se
reprocha es la omisión del juez para procurar la certeza acerca de que el
terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado y no del Estado, característica
determinante de la competencia del funcionario.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración de un defecto orgánico por falta de
competencia del Juez para disponer sobre la adjudicación de un
terreno respecto del cual no existe claridad ni certeza de que se trate de un
bien privado o baldío
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Orden a la Agencia Nacional de Tierras dar inicio al proceso
de clarificación sobre inmueble
Referencia: expedientes T-5562292.
Acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, hoy Agencia Nacional de Tierras, en contra del Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Yopal.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la presente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó el proferido por la Sala
Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal, en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
El Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, hoy Agencia Nacional de Tierras, a través de apoderado
judicial, presentó acción de tutela, el 25 de enero de
2016, con el fin de solicitar la
protección de los derechos fundamentales “de legalidad, debido proceso, la verdad
del proceso, seguridad jurídica en las actuaciones jurisdiccionales, garantía
constitucional de que los jueces cumplan con la obligación de propender por la
justicia material, representada en la vigencia de los derechos inalienables, en
conexidad con el acceso a la administración de justicia, patrimonio público y
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios”.
Con este fin, solicita que se declare la nulidad de lo actuado en el proceso
agrario de pertenencia, adelantado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Yopal y, en consecuencia, se revoque o deje sin efecto el fallo proferido el 27
de septiembre de 2013 por el citado despacho. Para fundamentar la
demanda relató los siguientes
1.       Hechos:
1.1.
Indicó el
accionante que a través
de auto de fecha 2 de febrero de 2011, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Yopal, admitió demanda ordinaria de pertenencia con radicado 2011-00016-00,
promovida por Luis Alberto Camargo Salinas contra personas inderterminadas, en
la que el actor pretendía adquirir la propiedad del predio denominado "LA
RESERVA II".
1.2.
Adujo que el
referido Juzgado adelantó su juicio valorativo sobre los actos posesorios del
demandante, sin embargo, el estudio que realizó de la naturaleza jurídica del
predio fue altamente deficiente, por tanto, inobservó que el bien carecía de
antecedentes registrales, titulares de derechos reales sobre el predio o
titulares inscritos, lo cual podría llevarlo a inferir que se trataba de un baldío
de la Nación, cuya administración, cuidado y custodia corresponde al Incoder.
Sin considerar ese precedente, limitó su fallo señalando lo siguiente:
"En conclusión, demostrado que los supuestos
de hecho que conforman el fenómeno jurídico de la prescripción extraordinaria adquisitiva del dominio de que trata
nuestra legislación civil, están presentes en este caso; de otra parte existe
comprobación de que la legitimación para accionar la declaración de pertenencia
radica en el actual poseedor del inmueble y que la demanda se dirigió contra
quien las personas indeterminadas que pudieron tener derecho a oponerse a las
pretensiones, procede la prosperidad de las pretensiones de la demanda".
1.3.
Sostuvo que, advirtiendo
la condición de bien, tal como lo indica: "La H. Corte Suprema de
Justicia, en sala de Casación Civil, en varios pronunciamientos ha reiterado
que si el actor ejerce posesión económica sobre el predio rural que pretende
usucapir en ningún caso se debe exigir acreditar que ese bien ‘no es baldío’,
por haber salido del dominio del Estado y haber pasado a ser de propiedad
privada", trató de acomodar el sustento legal, con el propósito de
persistir en el conocimiento del proceso sustentando su proceder en la Ley 200
de 1936.
Precisó, sin embargo, que el juez pasó por alto
que el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, estableció que: "(...) A
partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada
sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título
originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los
títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta
Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término
que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. (...)".
Teniendo en cuenta lo anterior, el accionante
consideró que el título originario debió ser validado por el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural y no por un juez, así lo expone la Ley de
Desarrollo Rural al establecer: " La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad”[1].
1.4.
Afirmó que al
inobservar los elementos que muestran la naturaleza jurídica del predio, se
desarrolló el juicio bajo un proceso errado y no aplicable a bienes que ignoran
la condición de tiempo como forma de adquirir dominio, verbigracia, los bienes
baldíos de la Nación, a tal punto que señaló en las consideraciones del fallo: "En
nuestro caso la demanda cumple con las exigencias formales y las partes cuentan
con las capacidad legal paras ser parte, lo que se acredita con la presentación
del poder así como en sus actuaciones en desarrollo del proceso. No observando
causal de nulidad que pudiera invalidar la actuación, en todo o en parte,
corresponde proferir sentencia, de acuerdo con las apreciaciones jurídicas y
probatorias".
1.5.
Estimó que teniendo
en cuenta que la naturaleza jurídica del predio corresponde a baldío, se omitió
la necesidad de vincular al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, para que
en cumplimiento de su función de desarrollar la política agropecuaria del país
y especialmente la de administrar los bienes baldíos de la Nación, hiciera las
declaraciones referidas a señalar la imprescriptibilidad
del predio; además, para que con ocasión a las diversas funciones del Incoder,
señalara si el mismo se encuentra ubicado en áreas de resguardos o propiedad
colectiva, si está sometido o no a procedimientos administrativos agrarios de titulación
de baldíos, extinción de derecho de dominio, clarificación de la propiedad,
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras y registro
único de predios y territorios abandonados.
1.6.
Añadió que producto
de la errada interpretación del juez, en sentencia del 27 de septiembre de 2013,
el juzgado accionado resolvió:
"PRIMERO: Declara que el señor LUIS ALBERTO
CAMARGO SALINAS, identificado con cédula de ciudadanía No. 1-105-157 de
Pajarito, ha adquirido por PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA EXTRAORDINARIA DEL
DOMINIO el bien inmueble denominado "LA RESERVA II", ubicado en
el paraje de Cúnama, vereda Plan Brisas, municipio de Aguazul - Casanare, con
una extensión aproximada de 99 hectáreas, más 7.087,82 metros cuadrados (…) con
registro catastral No. 00-00-0009-0386, con todas sus mejoras, usos, costumbres
y servidumbres legalmente constituidas".
1.7.
Por conducto de
la Superintendencia de Notariado y Registro, el Incoder conoció la sentencia
promovida por el citado Juzgado, lo que instó al estudio de títulos del predio
"La Reserva II", infiriendo con probabilidad de verdad, que se trata
de un bien baldío cuya propiedad corresponde al Estado colombiano y su
administración, en virtud del numeral 13 del artículo 12 de La Ley 160 de 1994,
le atañe al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder.
1.8.
En su parecer,
el fallo de fecha 27 de septiembre de 2013, presenta defectos por la errada
motivación de las premisas que componen el razonamiento judicial, lo que causa
una violación al principio de legalidad, derecho al debido proceso, la verdad del proceso, seguridad jurídica en las
actuaciones jurisdiccionales, garantía constitucional de que los jueces cumplan
con la obligación de propender por la justicia material, representada en la
vigencia de los derechos inalienables, en conexidad con el acceso a la
administración de justicia, patrimonio público y acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios.
1.9.
Agregó que la actuación desplegada por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal configura el defecto fáctico y
orgánico señalado por la jurisprudencia, lo que motiva la procedencia de la
presente acción de tutela.
Lo anterior, por estimar que el juez no consideró el indicio que
revelaba que el bien no contaba con inscripción de ninguna persona como titular
de derechos reales sobre el predio o carecía de titulares inscritos y sus
falsas tradiciones como elemento verosímil de donde podía haber inferido que el
predio corresponde a un bien baldío, lo que configura el defecto fáctico, toda
vez que no se ha establecido con certeza la naturaleza del bien objeto de
litigio.
Así mismo, adujo que el juez desarrolló funciones
“que el ordenamiento jurídico no le ha concedido (defecto orgánico), es
decir, otorgar títulos de propiedad frente a un predio baldío en
extensiones mayores a las establecidas para Unidades Agrícolas Familiares de la
zona de ubicación del predio infringiendo la normativa que establece
que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse
mediante un título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria[2]”.
2.
Trámite
procesal
Mediante
auto del 27 de enero de 2016, la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Yopal admitió la acción de tutela en contra del Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Yopal.
3.
Contestaciones en
primera instancia
3.1. Interesado opositor Luis Alberto Camargo Salinas
3.1.1. Luis Alberto Camargo Salinas, demandante en el
proceso de pertenencia en el que fue dictada la sentencia en contra de la cual
fue interpuesta la acción de tutela que se revisa, a través de apoderado judicial
se opuso a la pretensión del Incoder.
3.1.2.  Consideró que el accionante acude a la tutela sin
agotar previamente el mecanismo judicial existente, cual es la Acción de
Nulidad y Restablecimiento del Derecho del Acto Administrativo por medio del
cual el señor Registrador de Instrumentos Públicos de Yopal inscribió en el
folio de Matrícula Inmobiliaria núm. 470-109786 visto en la anotación 1 del certificado,
que fue inscrita el 19 de noviembre del año 2013, acción administrativa que se
encontraba caducada a la fecha de presentación de la tutela bajo estudio, sin
que siquiera se hubiera agotado la vía gubernativa en tal sentido.
3.1.3.  Otro motivo de oposición fue que no se cumplió a
cabalidad el requisito de la inmediatez, como quiera que transcurrieron 2 años
y 2 meses entre el hecho con el que supuestamente se vulneran los derechos del
accionante (sentencia proferida por el Juez Segundo Civil del Circuito de
Yopal) y el momento en que se interpuso la tutela.
3.1.4.  Advirtió que, en principio, contra las sentencias
judiciales no procede la acción de tutela y que, en el asunto de marras, no se
cumplen a cabalidad los requisitos de procedibilidad exigidos por la Sentencia T-464
del 2011, ni los genéricos a que se refiere la Sentencia T-488 de 2014.
3.1.5.  Así mismo, adujo que el accionante no cuestionó
la sentencia por una vía de hecho, caso en el cual sí procedería la acción de
tutela. Así, al no cuestionarse tal defecto, no se puede conocer su fondo, ni mucho menos
declarar la nulidad como se pretende del proceso agrario de pertenencia adelantado
por el Juzgado Segundo Civil del Circuito radicado con el N° 2011-00016. Por esto, concluyó que lo correcto y lo jurídico no era
atacar la nulidad del proceso por vía de tutela, ya que esta se ataca por otra
cuerda procesal diferente, y ante otro funcionario competente.
3.2. Juez Segundo Civil del Circuito de Yopal
3.2.1. Indicó
que ese despacho profirió la sentencia dentro del proceso de pertenencia
2011-016 haciendo un análisis juicioso y detallado de la normatividad y
jurisprudencia reinante, en su momento, frente a la acción usucapiente.
3.2.2. Así, al desatar el elemento axiológico relativo a que se trate de un
bien prescriptible, el mismo fue abordado a partir de diferentes apartes
jurisprudenciales que la juzgadora de aquella época consideró suficientes para
dar por superado dicho aspecto de la pretensión.
3.2.3. Recordó que en lo que respecta a la prescriptibilidad de bienes
ubicados en el territorio nacional y que han sido detentados y explotados por
los particulares, ha sido un tema álgido que se ha venido tratando de tiempos
inmemorables, al punto que algunos despachos pedían, para efecto de determinar
si el bien salió del dominio estatal, la llamada prueba diabólica.
3.2.4. Expuso que frente a este asunto se han planteado dos vertientes bien
definidas: (i) la primera de ellas, tendiente a definir que basta con que se
pruebe la existencia de la explotación de los bienes rurales para que se
entienda, conforme a las normas que imperan sobre la materia y a la presunción
legal, que el bien salió del dominio estatal; (ii) la segunda, por su parte,
considera que ab initio del proceso debe indagarse sobre la
prescriptibilidad del bien, atendiendo los postulados del numeral 5 del
artículo 407 del Código de Procedimiento Civil y entendiendo que el bien es
baldío hasta tanto se demuestre que salió del dominio estatal con un título
adquisitivo de dominio.
3.2.5. Afirmó que, no obstante lo anterior, hoy en día este asunto no
admite discusión, por cuanto la Corte Constitucional indicó, en la Sentencia
T-488 de 2014, lo siguiente:
“Así las cosas, el yerro advertido por el
registrador era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno
que carecía de registro inmobiliario, por lo cual era razonable pensar que se
trataba de un bien baldío. De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió
que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad
de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal vigente.
Dicha argumentación fue presentada oportunamente por el registrador en el acto
administrativo mediante el cual se opuso inicialmente al registro.
Por todo lo expuesto, la decisión del a-quo será
revocada por esta Corporación. En cuanto al argumento de la igualdad, la Sala
encuentra que no fue desarrollado en la sentencia de instancia, ni explicado
desde qué parámetro se juzgó el supuesto trato discriminatorio. Para finalizar,
solo resta aclarar que el artículo 56 de la Ley 1579 de 2012, mencionado por el
Juez Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, parte del supuesto de ser un
terreno susceptible de prescripción adquisitiva, mientras que el siguiente
artículo sí hace referencia a la matrícula de bienes baldíos, los cuales -se
reitera- solo pueden ser adjudicados por el Incoder[3]”.
3.2.6.
Concluyó afirmando que es claro que el tribunal
de cierre en materia constitucional, fijó los derroteros para casos similares
como los que acá se cuestionan. Sin embargo, puso de presente su preocupación
por la situación social que surge para quienes, como en el presente asunto, ya
tenían un pronunciamiento en firme que los declaraba como dueños de la tierra
que ocupan.
3.3. Procuraduría
23 Judicial II Ambiental y Agraria
3.3.1. Inició su intervención aclarando que el predio pretendido no posee
antecedente de propiedad, o indicio de haberse corrido título traslaticio de
dominio; es decir, que al no figurar dueño, el bien debe considerarse como
terreno baldío y en consecuencia, perteneciente a la Nación.
3.3.2. Indicó que la Corte Constitucional ordenó al Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural (Incoder) la adopción de un plan para la clarificación de
los bienes baldíos de la Nación con el objeto de evitar que se continúe con la
apropiación ilegal de tierras y en el mismo sentido, ordenó a la entidad
adelantar los procedimientos tendientes a recuperar los terrenos baldíos
adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia.
3.3.3. De igual manera, recordó que en repetidos pronunciamientos se ha
expuesto que al no estar calificado el perfil de los sujetos beneficiarios ni
los límites de extensión del predio en unidades agrícolas familiares, se omiten
los objetivos finales de la reforma agraria, cual es el acceso progresivo a la
propiedad a los trabajadores campesinos y desarrollo rural. Es por ello, que en
la Sentencia T-488 de 2014 la Corte puso a cargo del control y seguimiento de
su decisión a entidades como la Procuraduría, la Contraloría, y el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otras, para evitar la extensión de
esta problemática que amenaza miles de hectáreas del Estado que por órdenes de
jueces de la República están saliendo ilegítimamente de su dominio, y no solo
se trata de establecer la propiedad y corregir los yerros fruto de sentencias
judiciales, sino que además, se ordena a la Fiscalía General de la Nación que
investigue, en el marco de sus competencias, las eventuales estructuras
delictivas detrás de la apropiación irregular de tierras de la Nación.
3.3.4. Coligió que los jueces son incompetentes para decidir la propiedad
de los terrenos baldíos, debido a que su competencia solo se enmarca dentro de
la órbita de bienes que pretendan ser adquiridos a través de la prescripción
adquisitiva de dominio, pero entre particulares, no en propiedades de la
Nación, por lo que podría afirmarse que, en asuntos como el sub examine,
estamos ante una posible extralimitación de funciones que conlleva a la
incursión en falta disciplinaria por desbordamiento de la actividad judicial
que invade la competencia de otra entidad legitimada para ello, en este caso
del Incoder, configurándose así la causal de nulidad procesal por falta de
competencia.
3.3.5. Mencionó que si bien todas las nulidades originadas en la falta de
competencia se sanean cuando no han sido alegadas como excepción previa, lo
cierto es que este principio también tiene una excepción y es la falta de
competencia funcional, la que se torna absoluta y, por tanto, insaneable. En
ese orden de ideas, el proceso debe retrotraerse hasta el punto donde se
produce la actuación nulitada, esto es, hasta el auto admisorio de la demanda,
máxime cuando concurre otra causal de nulidad: la vulneración al derecho de
defensa.
3.3.6. Alegó que esta vulneración al derecho de defensa se predica del
Estado como sujeto pasivo de la acción, toda vez que a través del Incoder la
Nación realiza la titulación de terrenos baldíos y al ser atacada la propiedad
a través del proceso de pertenencia, necesario es que dicha entidad sea
convocada y vinculada como sujeto procesal para así garantizar el derecho de
defensa.
3.3.7. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta la restricción de
adquirir estos bienes baldíos a través de la usucapión, podría decirse que las
sentencias proferidas por los jueces respecto de estos predios son ilegales, toda
vez que la reglamentación de ello es previa a los fallos que se discuten a
través de la tutela como accionante el Incoder, y en consecuencia, los
pronunciamientos judiciales pierden su legalidad y su legitimidad.
3.3.8. Argumentó también que el principio de legalidad equivale a la
traducción jurídica del principio democrático y se manifiesta más precisamente
en la exigencia de lex previa y scripta. De esta forma, al garantizar el
principio de legalidad se hacen efectivos los restantes elementos del debido
proceso, entre ellos, la publicidad, la defensa y el derecho de contradicción.
Desde esta perspectiva, la vigencia de la ley conlleva su eficacia jurídica,
entendida como obligatoriedad y oponibilidad, en tanto hace referencia "desde
una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos
obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su
entrada en vigor".
3.3.9.
Recordó que los pronunciamientos de los jueces
se deben sustentar en la aplicación de la ley, y no de manera caprichosa
concediendo pertenencias a pesar de existir esa norma previa y escrita, esto es
la Ley 160 de 1994, y las demás normas que le sean concordantes; es así que al
pronunciarse respecto de la posesión y reconocerla sobre un terreno baldío, el
juez vulnera la norma constitucional que reza: "Articulo 230. Los
jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La
equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina
son criterios auxiliares de la actividad judicial".
3.3.10. Consideró en consecuencia, que debe darse estricto cumplimiento a
lo normado respecto de la imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, y a lo
expuesto en la sentencia T-488 de 2014 que obliga a declarar la nulidad de los
procesos de pertenencia donde no haya sido vinculado el Incoder, además de
hacer algunas exigencias a entidades vinculadas como la Superintendencia de
Notariado y Registro, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General
de la República y el Ministerio Publico.
4.
Decisiones objeto de revisión
4.1. Primera
instancia
Mediante Sentencia del 8 de febrero
de 2016, la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal, tuteló el derecho
fundamental al debido proceso invocado por el Incoder y declaró la nulidad de
todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda en el proceso de pertenencia núm.
2011-00016, promovido por Luis Alberto Camargo Salinas contra personas
indeterminadas sobre el predio denominado "La Reserva II", tramitado
ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal, y dejó sin valor ni efecto
la inscripción realizada ante Oficina de Instrumentos Públicos de Yopal,
respecto de la sentencia proferida en el citado asunto, a través de la cual se
declaró la propiedad por el modo de la prescripción adquisitiva extraordinaria
del inmueble que corresponde al Folios de Matricula Inmobiliaria núm.
470-109786.
De igual manera, ordenó que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, el
Juez Segundo Civil del Circuito de Yopal cite al respectivo proceso de
pertenencia al Incoder, a fin de que presente las pruebas del caso y allí se
esclarezca si el predio objeto de pertenencia es baldío o no, debiendo la
entidad estatal manifestar cuáles pruebas de las ya practicadas admite y cuáles
solicita sean practicadas nuevamente.
4.2.
Impugnación
4.2.1. Mediante escrito del 15
de febrero de 2016, el señor Luis Alberto Camargo Salinas, a través de
apoderado judicial, adujo no compartir el fallo de primera instancia por
considerar que con él se vulneran de manera franca y abierta los derechos
fundamentales de igualdad, propiedad, posesión y debido proceso.
4.2.2. Adujo no entender
cómo, existiendo actuaciones judiciales que debió agotar la parte accionante
para el restablecimiento de su derecho haya utilizado la acción de tutela y que
la misma le sea concedida sin siquiera haberla invocado como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
4.2.3. Refirió además que el
Tribunal pasó por alto los requisitos de procedibilidad en el asunto de marras,
en especial el de inmediatez y la obligación de alegar una vía de hecho para
poder atacar, mediante al acción de tutela, una sentencia judicial.
4.3. Segunda
instancia
La Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 20 de abril de
2016, revocó el fallo de primera instancia al encontrar que el Incoder contaba
con otro mecanismo judicial para procurar la protección de los derechos que
estima vulnerados, cual es el recurso extraordinario de revisión, por lo que
negó las pretensiones de la acción de tutela objeto de estudio.
5.    Pruebas
Entre
las pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
•      Actuaciones adelantadas en el
proceso de pertenencia ante el Juzgado accionado (Cuaderno 2, folios 5 a 46).
•      Fallo de Tutela de fecha 27 de
septiembre de 2013, del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal (Cuaderno
principal, folios 24 a 36 y cuaderno 2, folios 29 a 40).
•      Folio de la matrícula inmobiliaria
núm. 470-109786 (Cuaderno principal, folio 37).
•      Estudio registral de la
Suyperintendencia de Notariado y Registro del predio "La Reserva II"
(Cuaderno principal, folios 38 a 40).
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento
del problema jurídico.
Conforme a lo expuesto,
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si se vulneran
los derechos al debido proceso y a la garantía
constitucional de que los jueces cumplan con la obligación de propender por la
justicia material, representada en la vigencia de los derechos inalienables, así
como al acceso a la administración de justicia, al haberse adjudicado a un
particular la propiedad de un inmueble del que podría presumirse la naturaleza
de baldío, mediante la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio.
Para resolver el problema jurídico planteado lo primero que hará la
Sala es examinar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales y actos administrativos, luego de lo cual analizará los
siguientes tópicos: (i) el derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia, el principio de la justicia material y la
prevalencia del derecho sustancial; (ii) el régimen
jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional; y (iii)
el derecho al territorio de la población campesina. Con base en ello, resolverá el caso
concreto.
3.
Sustitución procesal de la Agencia
Nacional de Tierras respecto al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
3.1.
Las bases del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1753 de 2015) y el
Capítulo II titulado “Transformación del Campo”, dispuso la necesidad de contar
con un arreglo institucional integral y multisectorial que tuviese presencia territorial,
de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del
territorio, y lograra corregir las brechas de bienestar y oportunidades de
desarrollo entre regiones rurales.
Para garantizar el referido
objetivo, el artículo 107 de la Ley 1753 de 2015 revistió al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para: (i) crear una
entidad u organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del
sector descentralizado, responsable de la administración de las tierras como
recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la
gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de
propiedad en el campo, así como para (ii) crear una entidad u
organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del sector
descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica responsable de
gestionar, promover y financiar el desarrollo rural y agropecuario con el fin
de acercar al territorio la presencia institucional del orden nacional para la
transformación del campo y adelantar programas con impacto regional.
En desarrollo de la facultad
prevista en el literal a) del artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, se creó, a
través del Decreto ley 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras, con el
objeto de ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural
formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual
debía gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la
seguridad jurídica sobre ésta, y promover su uso en cumplimiento de la función
social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de
propiedad de la Nación. Sobre el particular los artículos 2º y 3º del Decreto
2365 de 2015, establecen lo siguiente:
“Artículo 2°. Duración del
proceso de liquidación. El proceso de liquidación del INCODER deberá concluir
en un plazo de un año, contado a de la fecha vigencia del presente decreto,
término que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional mediante decreto debidamente
motivado. Vencido el término de liquidación señalado, terminará para todos
los efectos la existencia jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
en Liquidación.
Artículo 3°, Prohibición para
iniciar nuevas actividades. A partir de la publicación de este Decreto el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, en Liquidación, no podrá
iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y conservará su
capacidad jurídica únicamente para expedir actos, realizar operaciones, convenios
y celebrar los contratos necesarios para su liquidación.
Así mismo, conservará su
capacidad para seguir adelantando los procesos agrarios, de titulación de
baldíos, de adecuación de tierras y riego, gestión y desarrollo productivo,
promoción, asuntos étnicos y ordenamiento productivo hasta tanto entren en
operación la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, lo
cual deberá ocurrir en un término no mayor a dos (2) meses, contados a partir
de la fecha de vigencia de este decreto”.
Así las cosas, bajo la nueva
organización estatal, la Agencia Nacional de Tierras debe ser el directo
responsables de la ejecución y continuación de las acciones que venía
desplegado el Incoder (hoy en liquidación) para lograr el cumplimiento de lo consagrado
en la sentencia T-488 de 2014. En este orden de ideas, en caso de que a la
fecha de notificación de la presente providencia la Agencia Nacional de Tierras
ya esté en funcionamiento, deberá entenderse que las órdenes dictadas al
Incoder en este fallo, se circunscriben específicamente a ella.
4.
La
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y
actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[4].
4.1.
Desde los
primeros pronunciamientos de esta Corporación, se ha venido señalando que la
acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales cuando
los derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública[5]. Esta posición se ha soportado en
los artículos 2 y 86 de la Carta, los cuales reconocen su procedencia así como
en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo a
la obligación de los Estados parte de proveer un recurso efectivo para la
protección de los derechos humanos.
Es deber recordar que la Sala Plena de esta
Corporación, mediante providencia C-543 de 1992, si bien declaró inexequibles
los artículos 11 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, previó también la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
al afirmar lo siguiente:
“Ahora bien, de conformidad con el concepto
constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen
esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus
resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.
En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa
que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta
para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los
preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de
hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda
causar un perjuicio irremediable (...) En hipótesis como estas no puede
hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino
que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (Subrayado fuera del original).
Sin
embargo, es evidente un desarrollo jurisprudencial en este aspecto. En un
comienzo, la Corte Constitucional recurrió al concepto de la “vía de hecho”,
definida como la actuación judicial absolutamente caprichosa o carente de
cualquier fundamento jurídico. Posteriormente, el precedente se rediseñó para
dar paso a los “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra
decisiones judiciales” e incluyó aquellas situaciones en las que “si
bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales”[6].
Esta
nueva aproximación fue recogida en la sentencia C-590 de 2005, mediante la cual
la Corte explicó que el juez constitucional debe comenzar por verificar las
condiciones generales de procedencia, entendidas como “aquellas cuya
ocurrencia habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de la
providencia judicial que se impugna”[7].
Tales requisitos genéricos son:
“(i) si la problemática tiene relevancia
constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o medios
–ordinarios o extraordinarios- de defensa de los derechos, a menos que se trate
de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean ineficaces en las
circunstancias particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito
de la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable
desde el hecho que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades
procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la decisión cuestionada,
salvo que de suyo afecten gravemente los derechos fundamentales; (v) si el
actor identifica debidamente los hechos que originaron la violación, así como
los derechos vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente
en las instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la providencia
impugnada no es una sentencia de tutela”[8].
Teniendo en cuenta lo anterior, el juez de tutela
podrá conceder el amparo solicitado si halla probada la ocurrencia de al menos
una de las causales específicas de procedibilidad, que la Corte ha organizado
de la siguiente forma[9]:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los
casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez
o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que
se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance
de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución.”
4.2.
De estas
causales, resulta necesario para el caso sub examine, traer a colación
la reiterada jurisprudencia en torno al defecto orgánico.
Al respecto, esta Corporación ha descrito el
defecto orgánico como aquel que se configura cuando la autoridad responsable de
emitir la providencia objeto de tutela no era el competente para conocer del
asunto[10]. Así, en
sentencia T-446 de 2007, señaló:
“Este criterio de procedibilidad se
configura cuando la autoridad que dictó la providencia carecía, en forma
absoluta, de competencia para conocer de un asunto. Así entonces, es necesario
precisar que cuando los jueces desconocen su competencia o asumen una que no
les corresponde, sus decisiones son susceptibles de ser excepcionalmente
atacadas en sede de tutela, pues no constituyen más que una violación al debido
proceso”.
Igualmente, en la Sentencia T-929 de 2008 estableció
que si se comprueba la incompetencia del funcionario judicial que emitió la
providencia acusada, se configura un defecto orgánico que afecta el derecho al
debido proceso, en tanto “el grado de jurisdicción correspondiente a un
juez, tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial
para asegurar así el principio de seguridad jurídica que ‘representa un límite
para la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que las
atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que
la Constitución y la ley establecen’[11]”.
En definitiva, la Corte ha concluido que “la
actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y
temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada
conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende, el desconocimiento
del derecho al debido proceso”[12].
5.
Derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia, el principio de la
justicia material y la prevalencia del derecho sustancial[13].
5.1.
El artículo 229 de
la Constitución Política consagra el derecho de toda persona para acceder a la
administración de justicia. Este
derecho ha sido definido como “la posibilidad reconocida a todas las
personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante
los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden
jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e
intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente
establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y
procedimentales previstas en las leyes”[14].
De
igual forma, el artículo 228 de la Carta establece que la administración de
justicia es función pública y se concreta en la independencia de sus
decisiones, en la prevalencia del derecho sustancial y en su funcionamiento
desconcentrado y autónomo. Según ha sido sostenido por la Corte, dichas
características “impiden que la garantía de su acceso se vea limitada a una
perspectiva formal y, en contrario, obligan a que las controversias sometidas
al estudio de la jurisdicción obtengan una decisión de fondo que otorgue
certidumbre sobre la titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de
litigio”[15].
Bajo
esa línea, esta Corporación ha entendido que el acceso a la administración de
justicia es un derecho directamente relacionado con la justicia como valor
fundamental de la Constitución, que “otorga a los individuos una garantía real y efectiva que busca asegurar
la realización material de este, previniendo en todo caso que pueda existir
algún grado de indefensión”[16]. Al respecto ha sostenido lo
siguiente:
“En este sentido, el derecho a acceder a la justicia contribuye de
manera decidida a la realización material de los fines esenciales e inmediatos
del Estado, tales como los de garantizar un orden político, económico y social
justo, promover la convivencia pacífica, velar por el respeto a la legalidad y
a la dignidad humana y asegurar la protección de los asociados en su vida,
honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas[17].
En este marco, la administración de justicia se convierte también en el
medio a través del cual se asegura el acceso al servicio público de la
administración de justicia, pues sin su previo reconocimiento, no podrían
hacerse plenamente efectivas el conjunto de garantías sustanciales e
instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y desarrollar la actuación
judicial[18].
El fundamento del derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra
especialmente en los artículos 1, 2, 29 y 229 de la Constitución Política, así
como también en los artículos 25 de la Convención Americana Sobre Derechos
Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”[19].
5.2.
Desde los primeros
pronunciamientos de esta Corporación, se ha hecho referencia al principio de la justicia material sosteniendo que el mismo
“se opone a la
aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada
situación jurídica. Por el contrario, exige una preocupación por las
consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria,
bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva
concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”[20].
No
obstante, este Tribunal también ha manifestado que tal principio no puede ser
considerado como absoluto en cuanto a su aplicación para la determinación de
una situación jurídica. En este sentido, ha mantenido que dicho supuesto es “insostenible
teóricamente e impracticable judicialmente” dado que se estarían
desconociendo las formalidades establecidas para el reconocimiento del derecho
en beneficio de una consideración fáctica[21].
La
aplicación de este principio es de carácter obligatorio dentro de las
actuaciones y decisiones de la Administración cuando define situaciones
jurídicas, las cuales además de ajustarse al ordenamiento vigente y de ser
proporcionales a los hechos que le sirven de causa o motivo, deben responder a
la idea de la justicia material[22].
De igual forma, lo es en la función ejercida por los jueces en el análisis de
los casos concretos, quienes dentro del estudio probatorio deben evitar
incurrir en el exceso ritual manifiesto, en la inobservancia del material
probatorio, y por el contrario han de sujetarse a los contenidos, postulados y principios
constitucionales de forzosa aplicación, como la prevalencia del derecho
sustancial sobre las formas[23].
5.3.
En definitiva,
tanto la actividad estatal como la función de administración de justicia están
sometidas a la aplicación de los requisitos, formas y procedimientos
establecidos para la demostración de los hechos que llevan al reconocimiento de
los derechos reclamados. Sin
embargo, en aras de la efectiva protección de las garantías fundamentales se
deben ponderar tales requisitos con los demás principios que conforman el
ordenamiento jurídico, para que sus decisiones no se basen únicamente en la
observancia de la ritualidad sino en las condiciones específicas del afectado y
las circunstancias particulares del caso concreto.
6.  Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento
nacional. Reiteración Sentencia T-488 de 2014
6.1. Los bienes del Estado
en la Constitución de 1991.
La Carta Política de 1991 reiteró
la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes
públicos que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran
las tierras baldías[24]. En efecto, el
artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación".
Esta Corporación ha explicado que
la Constitución consagró así no sólo el llamado “dominio eminente”, el
cual se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la
propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que
de él forman parte[25]. Desde esta
perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos de la
legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de
la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los bienes
fiscales, así:
“(i) Los bienes de uso público,
además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados directa
o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas
especiales”[26]. El dominio
ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación
para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las
necesidades de la comunidad[27].
(ii) Los bienes fiscales, que
también son públicos aun cuando su uso no pertenece generalmente a los
ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que
son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los
cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares
respecto de sus propios bienes”[28]; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación
conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan
determinados requisitos exigidos por la ley”[29], dentro de
los cuales están comprendidos los baldíos”[30].
6.2. La imprescriptibilidad
de los bienes del Estado.
6.2.1. Mediante
providencia C-595 de 1995, la Corte abordó una demanda ciudadana contra varias
normas nacionales (Ley 48 de 1882[31], Ley 110 de 1912[32] y Ley 160 de 1994[33]) que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio
sobre bienes inmuebles a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del
actor, la Constitución actual no incluyó en su artículo 332 la titularidad
sobre los baldíos, como sí lo hacía la Carta anterior en el artículo 202-2. En
tal medida, el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad de los mismos,
en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a
la propiedad en general.
De forma unánime, la Sala Plena
declaró la exequibilidad de las mencionadas normas. Resaltó que en la
Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador
asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el
artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por
ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el
legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad
de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto
de acusación”[34].
Aunque la prescripción o usucapión
es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o
muebles que están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica
jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen
especial que difiere del consagrado en el Código Civil. No en vano, el
Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto Superior, le confirió amplias
atribuciones al legislador[35] para regular los
asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas
sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
6.2.2. La
disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su
adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley
160 de 1994[36], por la cual se crea
el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo
65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el
dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de
realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede
tenerse como poseedor:
“Artículo
65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede
adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a
través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades
públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras
baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al
Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa.
La adjudicación de las tierras
baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte
interesada o de oficio(…)” (subrayado fuera del
original).
La precitada disposición fue
avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la
adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia
civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción,
sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996
reiteró que “[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la
ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante
simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir
con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son
bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la
Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando
ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[37].
Ese mismo año, al analizar la
constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que
prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles[38], la Corte (C-530 de 1996) avaló ese
contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines
esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta
indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los cuales están destinados
para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta
la igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la
prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su
dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de
propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta
a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el
conflicto de intereses se da entre dos particulares”.
6.2.3. El trato
diferenciado sobre los terrenos baldíos que se refleja, entre otros aspectos,
en un estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibición de llevar a cabo
procesos de pertenencia y en la consagración de requisitos para ser
beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa, responde a los
intereses generales y superlativos que subyacen.
Al respecto, la jurisprudencia
resaltó que el artículo 64 Superior “implica un imperativo constituyente
inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas
a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean
propietarios de la tierra rural”[39]. Así las cosas, el
objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el acceso a la
propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”[40],
situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las
condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y
la marginación social”[41].
Lo anterior, sumado a los
postulados de justicia y supremacía de la dignidad humana como principios
fundantes del Estado Social de Derecho[42], conllevan a impulsar
la función social de la propiedad[43], promoviendo el
acceso a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en
manos de unos pocos[44]. Adicionalmente, la
adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene el Estado de
suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva[45], “adoptando medidas de protección a
favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario”[46].
El carácter especial de estos
inmuebles ha llevado a que la legislación agraria contemple un conjunto de
requisitos y prohibiciones en torno a su asignación, tales como: realizar una
explotación previa no inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección
y utilización racional de los recursos naturales renovables[47];
adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[48];
no ostentar patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales[49] ni ser propietario de otro bien rural[50].
De igual manera, cuando la visión
de la política agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los
campesinos a un segundo plano para priorizar a las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurídica y económica, tal y
como ocurrió con los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal
impulsados por la Ley 1450 de 2011, es deber del juez constitucional defender
los intereses de las comunidades campesinas y las conquistas históricas a favor
de los sectores marginados[51].
Lo dicho hasta el momento no
implica que la dignificación del trabajador agrario deba realizarse a costa del
interés general y el desarrollo del país. Por el contrario, el acceso a la
propiedad a quienes carecen de ella, contribuye por esa vía al mejoramiento de
toda la sociedad[52]. Propósito que la Ley
160 de 1994 retoma al establecer que el primer objetivo de la reforma agraria
es promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la
justicia social y la democracia participativa[53].
6.2.4. En
resumen, la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional y la
legislación agraria posterior han reivindicado la imprescriptibilidad de las
tierras baldías, atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que promueven
el sistema de reforma y desarrollo rural, y que justifican un régimen
diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del campo.
En la Sentencia T-488 de 2014,
esta Sala hizo alusión a la defensa que de esa postura han hecho las otras
Cortes. Al respecto, trajo a colación una decisión del Consejo de Estado, en la
que estudió la legalidad de una resolución calendada el 14 de abril de 1987,
mediante la cual el Incora estipuló que el inmueble rural denominado “La
Familia” era un terreno baldío, pese a que anteriormente el Juez del Circuito
de Riohacha había declarado la prescripción adquisitiva del predio en favor del
actor. La Sección Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 1995[54],
esgrimió que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante
en el sistema jurídico colombiano” y en tal sentido una sentencia de
pertenencia en sentido contrario no es oponible al Estado, ni siquiera en
consideración al principio de cosa juzgada:
“Ahora bien, como el Tribunal
aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que
el Juez Promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva
del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortíz
Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por
varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la
legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo,
porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del
Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el
registro, requisito que, en este caso, se omitió..., y, tercero, porque si bien
es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto
procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso
previsto en el citado artículo 407, numeral 4”.
De igual forma, se citó el fallo
de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[55],
en la que reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía
del interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia.
Al respecto, sostuvo que “Su afectación, así no sea inmediata sino potencial
al servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer
prevalecer el interés público o social sobre el particular”. Añadió lo
siguiente:
“Por esa razón, esta Sala
afirmó que “hoy en día, los bienes que pertenecen al patrimonio de las
entidades de derecho público no pueden ganarse por el modo de la prescripción
adquisitiva de dominio, no porque estén fuera del comercio o sean inalienables,
como si ocurre con los de uso público, sino porque la norma citada (art. 407
del C. de P.C., se agrega) niega esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las
entidades de derecho público’, como en efecto el mismo artículo lo distingue
(ordinal 4°), sin duda alguna guiado por razones de alto contenido moral, colocando
así un dique de protección al patrimonio del Estado, que por negligencia de los
funcionarios encargados de la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través
de fraudulentos procesos de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de
2001, exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
Queda de esta manera absolutamente
claro que los bienes baldíos no podrán, bajo ninguna
circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia.
7.  Derecho al
territorio de la población campesina
7.1.
Con respecto a la naturaleza iusfundamental del derecho al
territorio de la población campesina, existen varios argumentos que fundamentan
tal reconocimiento. Entre estos se encuentran los siguientes:
a.   El reconocimiento en el
artículo 64 de la Constitución de la obligación del Estado de promover el
acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, integra el capítulo
2 sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, derechos constitucionales
que esta Corporación ya ha señalado que tienen naturaleza fundamental[56].
b.  El derecho reconocido en el
artículo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en la medida que su
contenido ha sido delimitado por el texto constitucional, en leyes como la 160
de 1994 y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra dirigido a la
realización de la dignidad humana.
c.   La jurisprudencia
constitucional ha señalado que son fundamentales los derechos subjetivos
dirigidos a la realización de la dignidad humana.
7.2.
Sobre el carácter
subjetivo, la Sala encuentra que existen varias fuentes normativas que
delimitan el contenido del derecho. En particular, el artículo 64 hace alusión
al deber estatal de garantizar ciertos bienes y servicios a la población rural
en razón a su especial condición de vulnerabilidad, con el fin de que puedan
desarrollar su plan de vida. En esta medida, no sólo hace referencia a la
garantía de un lugar físico -acceso a la tierra- sino al deber estatal de
posibilitar que en torno a ese lugar geográfico se desarrollen relaciones
espirituales, sociales, económicas, culturales, etc. En los términos del
artículo 64 Superior: garantizar educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicación, comercialización de productos, asistencia
técnica y empresarial con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de
los campesinos.  En la medida que el contenido del derecho ha venido
siendo delimitado, ha operado su transformación en derecho subjetivo.
7.3.
Por otra parte,
el artículo 64 está dirigido a la realización de la dignidad humana porque su
satisfacción se relaciona con la posibilidad de elegir un plan de vida y con el
acceso a ciertos bienes y servicios básicos. La estrecha
relación entre tal garantía y el derecho a la alimentación previsto en el
artículo 65 Superior, afirma la conexión entre el derecho al territorio de la
población rural y la realización de la dignidad humana.
7.4.
Del
mismo modo, el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
y el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC), han enfatizado que toda persona tiene derecho a un nivel
de vida adecuado que incluye los servicios de salud, alimentación, vivienda,
entre otros. En concreto, el Pacto reconoce el derecho de toda persona a tener
un nivel adecuado de vida, como a mejorar continuamente las condiciones de su
existencia y la de su familia. Así mismo, consagra el derecho fundamental a la
alimentación a todo ser humano estableciendo una serie de compromisos a cargo
del Estado para garantizar la efectividad del mismo.
7.5.
Así
mismo, el artículo 64 está íntimamente relacionado con la protección de los
derechos a la vivienda y al trabajo[57].
La relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de
otros derechos fundamentales de la población agraria[58] como
el trabajo y la vivienda, se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de
2011. Aunque en esta providencia el grupo tutelante estaba en una situación que
agravaba su vulnerabilidad -el desplazamiento forzado-, sus consideraciones son
pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene haciendo referencia,
así:
“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de
la población campesina, comprendido como la consecución de los elementos
materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, depende
de la explotación económica de la tierra rural.
El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima
del mismo garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo,
es claro que la tierra
rural no solo es un medio de producción para los campesinos, sino que también
constituye el espacio para el ejercicio del derecho a la vivienda…” (Subrayado de la Sala).
7.6.
En
este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y protección del
territorio a la población rural, contribuiría a la realización de sus proyectos
de vida, acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada[59], y a la materialización efectiva de
otros derechos fundamentales como el trabajo, la vivienda y el mínimo vital.
A su vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones
sociales, económicas y culturales que enfrenta la población campesina, fue
fundamental para la adopción del artículo 64 de la Constitución, y ha sido
reconocida por esta Corporación, en la sentencia C-644 de 2012, en la que se señaló:
“…ha sido una
preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes
normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como
la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas
recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación,
muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no
sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de
la violencia también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado
colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como
epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia
de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra
en Colombia no ha cesado de crecer[60] y
la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del
país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[61]...” (subraya fuera de texto).
7.7.
De
todo lo anterior puede colegirse que el derecho al acceso a la tierra tiene los
siguientes contenidos protegidos:
(i) acceso a la
tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los
pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de la
concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la compra
de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros[62];
(ii) acceso a los
recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la
población rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación,
crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica
y empresarial; y
(iii) seguridad
jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad,
la posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se
circunscriba solamente a éstas[63].
En definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente
su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto
importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la
conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual
aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la
aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.
8.  Caso concreto
8.1.
Presentación
del caso
En
el caso que se analiza el accionante solicita que se declare la nulidad de todo
lo actuado en el curso del proceso de pertenencia que se adelantó ante el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal, en el que se dictó sentencia el 27
de septiembre de 2013, mediante la cual se declaró la prescripción extraordinaria
adquisitiva de dominio de un bien inmueble que no contaba con antecedentes
registrales, por lo que se presume que se trata de un bien baldío.
8.2.
Estudio de la procedencia de la acción de
tutela
De conformidad con la jurisprudencia expuesta en la
parte considerativa de esta sentencia, la acción de tutela, por regla general,
no procede contra decisiones de autoridades judiciales, salvo cuando sean
acreditadas las causales generales que le permiten al juez constitucional
asumir su conocimiento.
De
los antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la
acción de tutela es la herramienta idónea para perseguir la salvaguarda de los
derechos alegados por el Incoder, como se pasa a exponer:
8.2.1. Relevancia constitucional del asunto. El presente caso cumple con
este requisito. En primer lugar, porque la discusión se circunscribe a la
posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso
a la administración de justicia y a los principios de la justicia material y la
prevalencia del derecho sustancial, con ocasión de la decisión proferida en
instancia judicial respecto al decreto de la prescripción adquisitiva de
dominio de un bien que se presume baldío, a favor de un particular.
En segundo lugar, por la disparidad de posiciones
existentes entre los Jueces de la República al interpretar las normas
referentes a las presunciones que deben imperar respecto de los bienes baldíos.
8.2.2.
Agotamiento
de los recursos judiciales. Referente al requisito de
subsidiariedad, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
argumentó que “el mecanismo idóneo y directo que tenía el Incoder para que
su descontento hubiese sido estudiado por la jurisdicción ordinaria en su
respectiva especialidad” era el recurso extraordinario de revisión.
Sin
embargo, la Sala pasó por alto que para la fecha en que fue adelantado y
fallado el proceso de pertenencia, el ordenamiento procesal no contemplaba,
como el actual, el deber de vincular al Incoder en ese tipo de actuaciones y
que lo que se alega por parte del actor, no es una indebida notificación, sino
el defecto orgánico y fáctico del que adolece la sentencia, debido a la falta
de competencia del juez para disponer sobre la adjudicación de un bien del que
no se tiene certeza de ser privado, desconociendo el indicio de la ausencia de
antecedentes registrales.
Por lo anterior, teniendo en cuenta
que las causales para alegar el recurso extraordinario de revisión son
taxativas[64] y que ninguna de ellas hace
referencia a la causa que motiva la presente acción de tutela, es claro que no
existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar la defensa de los derechos
que el Incoder estima vulnerados, por lo que se desestima el incumplimiento del
requisito de subsidiariedad.
8.2.3.
Principio
de inmediatez. Encuentra
la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la presentación de la
acción de tutela, no puede ser contado desde la fecha en que fue proferida la
sentencia cuya nulidad se procura, como lo pretende el interesado opositor[65], sino desde la fecha en que el accionante
tuvo conocimiento de dicha decisión y de que la misma podría recaer sobre un
bien baldío.
Así, se
observa en el expediente que la impresión del folio de matrícula inmobiliaria[66] y
el estudio registral efectuado por la Superintendencia de Notariado y Registro[67],
remitidos al Incoder, fueron emitidos en el mes de septiembre de 2015 y la
demanda constitucional fue interpuesta en el mes de enero de 2016; es decir,
que transcurrieron alrededor de 4 meses desde la fecha en que el Incoder fue
informado sobre la inscripción de una declaración judicial de pertenencia sobre
un predio que carecía de antecedentes registrales y aquella en la que se
presentó la tutela objeto de estudio, tiempo que se considera prudente por la
Sala para haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta
que mediante Sentencia T-488 de 2014, esta Corporación ordenó al Incoder que,
conforme al informe que debía remitirle la Superintendencia de Notariado y
Registro[68] adelantara los procedimientos de recuperación de baldíos a los que
hubiera lugar.
Con todo, debe advertirse además
que mal podría advertirse algún tipo de prescripción en la acción tendiente a
la recuperación de bienes que se presumen baldíos, como quiera que contraría
todo tipo de lógica considerar que, siendo dichos bienes sustancial y
constitucionalmente imprescriptibles, sí lo sea la acción judicial, en este
caso constitucional, con la que se pretende regresar su titularidad en cabeza
del Estado. En tal medida, mientras se establezca que un presunto bien baldío
ha sido despojado del dominio estatal en favor de un particular, no habrá lugar
a alegar el incumplimiento del requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que
al prescribir un derecho que por naturaleza ostenta el carácter de
imprescriptible, vulnera derechos de carácter público de forma continua.
8.2.4. En caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga
incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos
fundamentales. Este
requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se
alegan son de carácter sustantivo.
8.2.5. Identificación de los hechos que generan la violación y que ellos
hayan sido alegados en el proceso judicial, en caso de haber sido posible. El accionante puso de presente en el
escrito tutelar, la afectación de sus derechos ante la declaración de
prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, en favor de un particular,
de un bien que se presume baldío.
8.2.6. El fallo controvertido no es una sentencia de tutela.
Como se ha indicado, la providencia que se censura fue la culminación de un
proceso de pertenencia.
Una vez definidos los puntos que hacen procedente la
acción de tutela, entra la Sala al análisis de los requisitos especiales de
procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente los defectos fáctico
y orgánico, como causales alegadas por el accionante.
8.2.7.
Defecto
fáctico.
En
el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Yopal omitió el deber que le asiste de ejercer sus
potestades oficiosas para esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las
pretensiones de la demanda y sus implicaciones.
Aunado
a lo anterior, siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con
folio de matrícula y, por ende, el inmueble carecía de dueño reconocido[69] y no habiendo
registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar
razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en
esa medida no susceptible de apropiación por prescripción.
El
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal no solo omitió valorar pruebas
sobre la situación jurídica del predio “La Reserva II” y desconoció las reglas
de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la
práctica de las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien
susceptible de adquirirse por prescripción.
En
efecto, el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de algunos vecinos y las
observaciones de una inspección judicial para concluir que el accionante había
satisfecho los requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era
susceptible de prescripción, le bastó traer a colación algunas sentencias
emitidas en torno a la presunción de que trata el artículo 2 de la Ley 200 de
1936, pero omitió llevar a cabo la interpretación armónica de las diferentes
normas existentes en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la
Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política,
desconociendo así que existe una presunción iuris tantum en relación con
la naturaleza de bien baldío ante la ausencia de propietario privado registrado.
Así,
encuentra la Sala que el juez no solo omitió la exigencia del certificado de
tradición y libertad del inmueble, sino que, ante la ausencia del mismo, debió,
como mínimo, solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio,
presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de pertenencia, toda
vez que de allí se deriva su competencia.
Sea
esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga
probatoria respecto a la naturaleza del bien, deba recaer sobre el particular o
sobre el Incoder. Lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la
certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado
y no del Estado, característica determinante de la competencia del funcionario.
8.2.8.
Defecto
orgánico.
Como
consecuencia del defecto analizado anteriormente, al haber omitido dilucidar la
naturaleza jurídica del bien, incurrió en una falta de competencia para decidir
sobre la adjudicación del mismo, como quiera que de tal claridad depende
establecer cuál es la autoridad competente para disponer sobre la posible
adjudicación del inmueble.
Nótese entonces, que al no estar acreditado que
el bien objeto del proceso de pertenencia es un inmueble privado, el juez no
cuenta con la competencia para conocer del asunto.
De
esta manera, tal como se
indicó anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se observa la
falta de competencia del Juez Segundo Civil del Circuito de Yopal para disponer
sobre la adjudicación de un terreno respecto del cual no existe claridad ni
certeza de que se trate de un bien privado, lo que constituye un defecto
orgánico que, en virtud a lo expuesto en el numeral 3.2. de las consideraciones
de esta providencia, no solo resulta insaneable, sino que además vulnera
abiertamente el derecho al debido proceso, por lo que habrá lugar a declarar
violado este principio.
8.3.
Aclaraciones finales
8.3.1.
Teniendo en cuenta
que, como quedó anotado, la presente acción de tutela es procedente y que ante los
defectos fáctico y orgánico de la sentencia que es atacada por el actor, han
sido vulnerados el derecho al debido proceso, e infringido el principio de
justicia material, será del caso revocar la sentencia de segunda instancia
proferida el 25 de abril de 2016 por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia y, en su lugar confirmar parcialmente el fallo emitido en
primera instancia por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Yopal, en el sentido de tutelar el derecho al debido proceso invocado por el
Incoder.
8.3.2.
En consecuencia, y
atendiendo a que a la fecha no se ha aclarado la naturaleza jurídica del bien
denominado “La Reserva II”, lo que implica que tampoco se cuenta con la certeza
de la competencia del juez civil del circuito para conocer de la demanda
iniciada por el señor Luis Alberto Camargo Salinas, será del caso disponer la nulidad
de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2011-0016 en el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal, incluyendo el auto admisorio de la
demanda.
Por
lo anterior, habrá de ordenarse al juez que vuelva a valorar los requisitos de
admisión de la demanda, atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta
providencia.
Y se
dispondrá oficiar a la Oficina de Instrumentos
Públicos de Yopal, para que elimine la inscripción efectuada en el folio de
matrícula inmobiliaria núm. 470-109786 en virtud de la sentencia anulada.
8.3.3. De igual manera, se ordenará al Incoder que dentro del término de veinte (20) días contados a
partir de la notificación de la presente providencia, dé inicio -en el marco de
lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- el proceso de
clarificación sobre el inmueble objeto de discusión, término durante el cual el
respectivo proceso de pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de lo
dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del Código General del Proceso. De
los resultados del proceso, enviará copia al señor Luis Alberto Camargo Salinas, al Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Yopal y a la Oficina de
Instrumentos Públicos de Yopal. En todo caso, el instituto acompañará al
accionante del proceso de pertenencia y lo incluirá como beneficiario del
proceso de adjudicación de baldíos siempre y cuando cumpla con los requisitos
legales, sin que pueda, entre tanto, perturbar la presunta posesión que del bien
ha venido ejerciendo el señor Camargo Salinas.
8.3.4. Ahora bien, como quiera que esta Sala no estima prudente que se
postergue indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el
actor en el proceso de pertenencia, máxime cuando el Incoder tampoco tiene
certeza de la naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia,
negligencia injustificada que no puede ser aplicada en perjuicio de los
ciudadanos, se instará al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que,
teniendo en cuenta los términos establecidos para esta clase de procesos
agrarios, así como el plan Nacional de Clarificación presentado a esta
Corporación en cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014, sea diligente en el
adelantamiento del mismo, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.
III.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el fallo de segunda instancia
emitido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 25 de
abril de 2016. En su lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo emitido en primera
instancia por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Yopal el 8 de febrero de 2016, en el sentido de tutelar el derecho al debido
proceso invocado por el Incoder.
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad
de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2011-0016 del Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Yopal, incluyendo el auto admisorio de la
demanda, por lo que el citado juez deberá valorar nuevamente los requisitos de
admisión de la demanda, atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta
providencia.
TERCERO. ORDENAR al Registrador de
Instrumentos Públicos de Yopal que elimine la inscripción realizada en el folio
de matrícula del predio “La Reserva II”, la que se llevó a cabo en cumplimiento
del fallo proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal y
anulado en esta providencia.
CUARTO.
ORDENAR al
Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus veces que dentro del
término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente
providencia, dé inicio al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de
discusión[70], término durante el
cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de
lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del Código General del Proceso. De
los resultados del proceso, enviará copia al señor Luis
Alberto Camargo Salinas, al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal y a la
Oficina de Instrumentos Públicos de Yopal. En todo caso, el instituto
acompañará al accionante del proceso de pertenencia y lo incluirá como
beneficiario del proceso de adjudicación del bien objeto del proceso de
pertenencia cuya nulidad fue declarada en el ordinal segundo de este acápite
resolutivo, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.
Advertir al Incoder o quien haga
sus veces que mientras surte el proceso de clarificación, no podrá perturbar la
presunta posesión/ocupación que ha venido ejerciendo el señor Camargo Salinas sobre el bien inmueble denominado “La Reserva II”.
QUINTO. INSTAR al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus
veces, para que sea diligente en el trámite del proceso a que se refiere el
ordinal anterior, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.
SEXTO. Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr. Artículo
65 de la Ley 160 de 1994.
[2] Ley
160 de 1994, articulo 65.
[3] Ley 1579 de 2012, “Artículo
57. Apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos. Ejecutoriado el
acto administrativo proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder),
o quien haga sus veces, procederá la apertura de la matrícula inmobiliaria que
identifique un predio baldío a nombre de la Nación - Incoder, o quien haga sus
veces.
En el caso en que dichos
bienes baldíos, se encuentren ubicados dentro de las áreas que conforman el
Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, se procederá con
fundamento en el acto administrativo proferido por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces a la apertura de la matrícula
inmobiliaria a nombre de la Nación - Parques Nacionales Naturales de Colombia.
En este último caso, y atendiendo a las normas que regulan el derecho de
dominio en dichas áreas protegidas, Parques Nacionales Naturales de Colombia
deberá adelantar este trámite para todos los bienes ubicados al interior de
estas áreas, dejando a salvo aquellos que cuenten con títulos constitutivos de
derecho de dominio conforme a las leyes agrarias y que se encuentren
debidamente inscritos en el registro inmobiliario.
En caso de que se
encuentren debidamente registrados títulos constitutivos de derecho de dominio
conforme a las leyes agrarias, dentro de las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá
solicitar la inscripción de la limitación de dominio en la matrícula
inmobiliaria de cada predio.
Parágrafo. La apertura
del folio de matrícula, así como las inscripciones a que haya lugar se harán de
conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para tal
fin”.
[4] La base
argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta en la Sentencia
T-488 de 2014, proferida por esta misma Sala de Revisión. Así como en las sentencias
T-466 de 2012 y T-726 de 2012, entre otras.
[5] T-006 de 1992, T-223
de 1992, T-413 de 1992, T-474 de 1992, entre otras. Recientemente la Sala Plena reiteró esta línea
jurisprudencial en la sentencia SU-195 de 2012.
[6] C-590 de 2005.
[7] T-060 de 2012.
[8] T-282 de 2009 y T-015
de 2012.
[9] C-590 de 2005.
[10] T-162 de 1998,
T-1057 de 2002, T-359 de 2003, T-1293 de 2005, T-086 de 2007, T-009 de 2007,
T-446 de 2007, T-1150 de 2008, T-743 de 2008, T-310 de 2009 y T-757 de 2009,
entre otras.
[11] “Cfr. Sentencia
T-1057 de 2002”.
[12] T-757 de
2009.
[13] La base
argumentativa y jurisprudencial expuesta en este capítulo hace parte de las sentencias C-666 de 1996, T-134 de 2004 y T-794 de 2011.
[14] C-279
de 2013 y C-1083 de 2005.
[15] T-134
de 2011.
[16] C-279 de 2013.
[17] C-426
de 2002 y C-1177 de 2005.
[18] C-426
de 2002.
[19] C-279 de 2013.
[20] T-618 de 2013. T-429 de 1994.
[21] T-618 de 2013. T-058 de 1995.
[22] Ibídem.
[23] T-618 de 2013. T-1306 de 2001 y T-352 de 2012.
[24] C-060 de 1993. Ver también C-595 de 1995, C-536 de 1997 y C-189 de
2006.
[25] C-595 de 1995
C-595 de
1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de
la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el inciso 2º del artículo 69
de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de la Nación de los bienes
baldíos.
[27]  C-536 de 1997. La Corte declaró
exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por
considerar que no desconocen los artículos 13, 58 y 83 de la Constitución.
[28] C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[29] C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante
con ello, la doctrina también ha sostenido que sobre estos bienes la Nación no
tiene propiedad sino un derecho especial, ya que dispone de ellos únicamente
para adjudicarlos. Cfr.,
José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p.
90.
[30] C-255 de 2012.
[31] "Artículo
3. Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no
se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 2519 del Código Civil."
[32] "Artículo
61. El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción".
[33] "Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
Los
ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado
sólo existe una mera expectativa".
[34] C-595 de 1995.
[35] C-595 de 1995.
[36] Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la cual
derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible la primera por violación del
derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende que la Ley
160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la
inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al respecto las
sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
[37] C-097
de 1996.
[38] Código
de Procedimiento Civil, artículo 407 numeral 4.
[39] C-644
de 2012.
[40] C-595
de 1995.
[41] C-006
de 2002.
[42] Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.
[43] Constitución Política, art. 58.
[44] C-595
de 1995.
[45] Constitución Política, art. 13.
[46] C-255
de 2012.
[47] Ley
160 de 1994, art. 65 y 69.
[48] Ibídem,
art. 66.
[49] Ibídem,
art. 71.
[50] Ibídem,
art. 72.
[51] Ver
Sentencia C-644 de 2012 que declaró inexequibles los macroproyectos dispuestos
en el Plan de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de 2011): “La
posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado
por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la
propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún
límite,  conduce a la literal pérdida del derecho social configurado por
el legislador en el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de
“aporte”  o de un derecho a una mínima retribución que seguramente no
redundara en un mejor nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio
crea un nuevo modelo agrario y de distribución de baldíos en el cual se
extrañan medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la
norma en estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino
calidad de vida, no reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los
antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja al garete privados
de condiciones que les permita mantener su forma de vida rural”.
[52] C-595 de 1995. En igual sentido, el PNUD
sostuvo que la actual política agraria de Colombia que propicia la
concentración inequitativa de la tierra se erige como un obstáculo para el
desarrollo humano:
“Existen varias razones para que la estructura agraria en Colombia se
haya convertido en un obstáculo al desarrollo, entre ellas:
a. Al impedir el acceso libre a la tierra,
la producción, la inversión y el ahorro se restringen y el crecimiento es bajo;
ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los niveles de vida de los
habitantes rurales.
b. El conflicto de uso del suelo y la
ganadería extensiva impiden generar suficiente empleo para ocupar la mano de
obra rural existente, no facilitan el aumento del ingreso rural, y mantienen
altos niveles de pobreza y miseria. Todo lo cual se traduce en la baja
competitividad del sector agropecuario y se restringe la oferta alimentaria.
c. El control de las mejores tierras o de
las ubicadas en corredores estratégicos, por parte de unos pocos propietarios o
de actores armados ilegales, restringe la democracia, la libertad y el libre
movimiento de la población rural.
d. Una estructura muy concentrada de la
tenencia de la tierra genera innumerables conflictos sociales con los sectores
que se la disputan en sociedades con altos desequilibrios sociales y
económicos, como Colombia. Además, alimenta la migración hacia zonas de
frontera donde la población se incorpora a la producción de cultivos de uso
ilícito, como una alternativa atractiva de subsistencia que destruye recursos
naturales valiosos y dando lugar a conflictos con el Estado.
e. El poder político local fundamentado
más en la posesión de tierras impide la modernización y actualización del
catastro rural, así como el pago de mayores tributos para el desarrollo de las
mismas regiones y el logro de convergencia rural-urbana.
f. Cercena las posibilidades de desarrollo
de la cooperación y del capital social rural, y de unas relaciones más horizontales
entre actores del sector.
g. Impulsa flujos migratorios hacia áreas
urbanas incapaces de generar fuentes de empleo e ingresos dignos”. PNUD, Informe sobre
Desarrollo Humano. p. 183.
[53] Ley
160 de 1994, art. 1º.
[54] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de
1995. Radicación: 8429.
[55] Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18
de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[56] Ver
entre otras las sentencias T-760 de 2008 y C-288 de 2012.
[57] “…4. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son
esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentación,
sino también de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los
campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo
que el ex Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a
la conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos debía “garantizar el
reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional
relativo a los derechos humanos”11. El presente informe confirma esa
conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la
alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de tierras.
Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo
relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en particular a la
tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más equitativo a la
tierra…” Naciones Unidas, Asamblea General A/65/281 del 11 de agosto de 2010:
“El derecho a la alimentación”
[58] “…Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa
constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el
acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la
democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de
otros derechos suyos...” C-644 de 2012.
[59] “…La
ausencia de protección específica del territorio ocasiona graves perjuicios en
la vida de la comunidad, como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida
de la cultura…” CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y
al territorio” CINEP, octubre de 2009.
[60] “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son
dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se
distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y
el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de
hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la
superficie continental total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En
2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores
de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro
nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los
predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional
registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los
predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del
territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que
la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se
considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación
forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del
narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la
compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M.
D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios
Ambientales – Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto
Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002.
Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. `Campesinos sin tierra, tierra sin
campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia`. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN:
1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La
Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de
Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123,
135-139`”
[61] “Dice al respecto Albán: `Según estimaciones oficiales y privadas, en
Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones correspondientes a predios
rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el
8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y
vale la pena mencionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es
del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el
índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro
1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003`. Lo precisa
con los siguientes datos: Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes
propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios
0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha)
2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad
de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez
(2010). Vid. Álvaro Albán. `Reforma y Contrarreforma Agraria` En Revista de
Economía Institucional, vol. 13, n. º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356”
[62] “…si
bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos
cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras
baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como
por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago;
la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las
actividades agrícolas, etc., que también buscan esa finalidad…”
Sentencia C-595 de 1995.
[63] Ibídem.
[64] Artículo 380 del
Código de Procedimiento Civil, norma vigente al momento de adelantarse y
fallarse el proceso en el que fue proferida la sentencia atacada.
[65] Demandante en el proceso
de cuya sentencia se pretende la nulidad alegada por el Incoder.
[66] Cuaderno principal,
folio 23.
[67] Cuaderno principal,
folios 38 a 40.
[68] En virtud del
ordinal séptimo de la misma Sentencia T-488 de 2014.
[69] El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es así
como prescribe: "Son bienes de la Unión todas las tierras que estando
situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño."
[70] Predio
rural denominado “La Reserva II”, identificado actualmente con la matrícula
inmobiliaria núm. 470-109786.