C-037-18
Sentencia
C-037/18
INHABILIDAD PARA SER ELEGIDO
ALCALDE, POR HABER SIDO CONDENADO A PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD “EN CUALQUIER
EPOCA”, SALVO POR DELITOS CULPOSOS O POLITICOS-No resulta violatoria de los
principios de legalidad, ni de igualdad y no discriminación/EXPRESION
“CUALQUIER EPOCA” CONTENIDA EN NORMA DE LA LEY 617 DE 2000 SOBRE INHABILIDADES PARA SER ALCALDE-Legislador
no viola los principios de legalidad, de igualdad y no discriminación
Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico:
¿viola el legislador los principios de legalidad y de igualdad y no
discriminación al inhabilitar legalmente a una persona para ser alcalde
municipal o distrital  por “haber sido condenado en cualquier época mediante
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos y culposos”, en tanto restringe los derechos al debido proceso y de
acceso a cargos públicos de personas que no podían prever esa consecuencia, a
diferencia de quienes quedan inhabilitados por perdida de la investidura de
diputado o concejal que sólo operan a partir de la entrada en vigencia de la
ley? Para responder el problema se descarta la
ocurrencia de cosa juzgada constitucional en el presente caso (i).
Posteriormente se explica por qué la causal de inhabilidad prevista por la
norma que contiene el aparte legal acusado no es violatoria del principio de
legalidad (ii). Finalmente se explica por qué no cabe efectuar el juicio de
igualdad sobre el aparte legal acusado (iii). El legislador no viola los
principios de legalidad y de igualdad y no discriminación al contemplar tratos
diferentes frente  a dos causales de inhabilidad distintas establecidas para
ser alcalde municipal o distrital  (inhabilidad por “haber sido condenado en
cualquier época mediante Sentencia Judicial a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos políticos y culposos” respecto de cualquier
ciudadano; e inhabilidad para los concejales y diputados que con posterioridad
a la vigencia de la Ley 617 de 2000 perdieran sus respectivas investiduras)
toda vez que la diferencia de trato se funda en un criterio objetivo y
razonable, que no impone cargas desproporcionadas.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL DE NORMA DE LA LEY 617 DE 2000-Inexistencia
de identidad de objeto y de cargo, declarado exequible en las sentencias C-837,
C-838, C-952 y C-998 de 2001
En suma, en ninguna
de las sentencias anteriores se cumple con la paralela existencia de identidad
en el objeto de examen e identidad en los cargos alegados; situación que
permite despachar negativamente cualquier posibilidad de declarar la existencia
de las cosas juzgadas constitucionales que pudieran advertirse del expediente.
INHABILIDADES-No
constituyen una pena/INHABILIDADES-Naturaleza/INHABILIDADES-Finalidad
INHABILIDADES PARA ACCESO A CARGOS O FUNCIONES PUBLICAS-Jurisprudencia
constitucional
INHABILIDADES PARA ALCALDE-Condena
por sentencia a pena privativa de libertad excepto por delitos políticos o
culposos
CIUDADANOS CONDENADOS A PENAS PRIVATIVAS DE LA LIBERTAD POR
DELITOS NO POLITICOS O CULPOSOS Y DIPUTADOS O CONCEJALES QUE HUBIEREN PERDIDO
SU INVESTIDURA-No es posible establecer patrón de igualdad o tertium
comparationis
Referencia: Expediente D-11860
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “en cualquier época” contemplada en el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Accionante:
Martín Alonso Álvarez Bermúdez
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., nueve (9)
de mayo de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Martín Alonso Álvarez Bermúdez demandó la expresión “en cualquier época”
contemplada en el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 del 2000; numeral
éste que reformó el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. La
demanda fue radicada con el número D-11860. Por auto del dos (02) de diciembre
de 2016, el despacho sustanciador resolvió inadmitir la demanda. El doce (12)
de diciembre de 2016, dentro del término procesal otorgado, el accionante
remitió escrito de corrección de la demanda. En el texto de la corrección de la
demanda, el accionante desistió de “los cargos formulados contra la norma
acusada por violación de la justicia, de los derechos del trabajo, al libre
desarrollo de la personalidad, de la libertad de escoger oficio y frente a la
dignidad”.[1] La corrección desarrolló el cargo sobre
vulneración del derecho a la igualdad, presentándolo con suficiencia. Por esa razón,
mediante auto del 12 de enero de 2017, se resolvió admitir la demanda frente de
los cargos que no fueron desistidos por el accionante en el escrito de
corrección de la demanda.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma acusada
de inconstitucionalidad, resaltando en negrilla el aparte legal concretamente
demandado:
“LEY 617 DE 2000
(Octubre 6)
"Por la cual se reforma
parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan
otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas
para la racionalización del gasto público nacional".
[…]
Artículo  37.- Inhabilidades
para ser alcalde. El
Artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
“Artículo 95.- Inhabilidades para ser alcalde. No
podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o
distrital:
1.     Quien haya sido condenado en cualquier
época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto
por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista
o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o
excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el
ejercicio de funciones públicas
2.     (…)”.
III. DEMANDA
1. El accionante demandó la expresión “en cualquier época”
contemplada en el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 del 2000, por cuanto
afirma que establece una inhabilidad con efectos
retroactivos la cual desconoce el principio de legalidad y además constituye
una violación al principio de igualdad (art. 13 Const. Pol.). El actor
señaló que su demanda se dirige exclusivamente a cuestionar la
prohibición de que una persona que haya sido condenada en cualquier momento por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad pueda ser inscrita como
candidato o ser elegida o designada para el cargo de alcalde municipal o
distrital. En criterio del ciudadano actor, la anterior situación vulnera el
principio de legalidad, pues siendo claro que para que opere la inhabilidad es
necesaria la existencia de una condena penal por delitos no políticos o
culposos, cuando una persona es procesada y/o condenada penalmente con base en
hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 617 del 2000, esto es, antes
del 09 de octubre de 2000[2], el aparte legal acusado
implicaría que a esta persona se le aplicaran normas de posteriores a la
ocurrencia del acto imputado. En este sentido, el actor afirmó que dicho
principio de legalidad se vulneraría cuando a una persona condenada por hechos
ocurridos antes del 09 de octubre del 2000, teniendo certeza sobre el término
de su inhabilidad conforme al principio de legalidad (art. 95 de la Ley 136 de
1994 antes de su reforma por la Ley 617 de 2000[3]), se le
cambian las condiciones y se le aplican inhabilidades fijadas posteriormente a
la fecha de ocurrencia de los hechos penalmente censurados, por medio de la
expresión normativa "en cualquier época" establecida en el
artículo 37 de la Ley 617 del 2000.
2. Para el
accionante la norma acusada vulnera el derecho fundamental a la igualdad y no
discriminación. A su parecer, mientras por una parte la ley prevé que a las
personas condenadas penalmente "en cualquier época" (para el
objeto de la presente demanda, antes del 09 de octubre del 2000) no se les
permita ser candidatos, ni elegidos, ni designados como alcaldes municipales o
distritales, sin que se repare sobre si se afectó o no el patrimonio del
Estado, o si es un delito de los conocidos como “bagatelares” (delitos
de poca importancia o valor), por otra parte la misma ley en el mismo artículo
no establece dicha inhabilidad para los diputados o los concejales que en el
pasado hubieren perdido su investidura debido a que, para estos últimos casos,
la norma sólo estipula el nacimiento de la inhabilidad cuando la referida
sanción ha ocurrido con posterioridad a la vigencia de la ley, esto es, a
partir del 09 de octubre de 2000. Al respecto el actor manifestó: “Entonces,
a los servidores públicos, puntualmente los miembros de las corporaciones
públicas, como los diputados y concejales, que en su momento (antes del 2000)
hubiesen perdido la investidura por violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o de conflicto de intereses, por indebida destinación de
dineros públicos, por tráfico de influencias debidamente comprobado, entre
otras, sí pueden ser inscrito (sic) como candidato, elegido, o designado
alcalde municipal o distrital, de acuerdo a lo estipulado por el artículo 37 de
la Ley 617 del 2000 por medio del cual se modificó el artículo 95 de la Ley 136
de 1994, numeral 1º. En otras palabras, las personas que estuvieron al servicio
del Estado y de la comunidad, ejerciendo funciones establecidas por la Constitución,
la ley y el reglamento, con la misión de proteger el interés general y
garantizar los principios de la función administrativa de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y a su vez asegurar
los fines esenciales del Estado, y que transgredieron las reglas de conducta
(idoneidad y probidad) fijadas dentro del ordenamiento jurídico para el eficaz
en el cumplimiento de tal filosofía constitucional, sí pueden ejercer su
derecho constitucional de ser elegido, al poder ser inscrito como candidato,
elegido, o designado alcalde, mientras que una persona condenada penalmente con
base en hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 617 del 2000, y la cual
no afectó el patrimonio del Estado, o inclusive, con un delito bagatelar, no le
es permitido (sic)”[4]; afirmación sobre la cual en la corrección de la demanda precisó
indicando los grupos o situaciones de comparación para efectos del juicio de
igualdad así como las razones por las cuales considera que existe un
injustificado trato discriminatorio frente de los sujetos pasivos de la norma
por  haber sido éstos condenados “en cualquier época” por sentencia
judicial a pena privativa de la libertad.
3.
Por otro lado, el accionante presentó los argumentos por los que a su juicio no
se presenta cosa juzgada frente a la presunta vulneración de los derechos a
elegir y ser elegido, teniendo en cuenta el precedente de la Sentencia C-952 de
2001. Al respecto el accionante afirmó que las consideraciones contenidas en la
citada providencia judicial se hicieron con fundamento en el análisis de un
cargo por violación del artículo 28 de la Constitución, “porque
según el demandante, se instó con dicha prohibición a una pena imprescriptible
que impide la respectiva rehabilitación de las personas condenadas penalmente”.[5] Por esa razón, considera el actor, no se ha hecho un
análisis previo de un cargo por violación del derecho a elegir y ser elegido
derivado de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en la norma acusada.
4. En virtud de las anteriores consideraciones, el accionante
solicitó que se declare la exequibilidad condicionada de la expresión normativa
"en cualquier época" contenida en el artículo 37 de la Ley 617
del 2000, “siempre y cuando se entienda que aplica para condenas penales
fundadas en hechos ocurridos a partir de la vigencia de la ley 617 del 2000,
esto es, desde el 09 de octubre del año 2000”[6]. Al
respecto señaló que “al considerarse que de las disposiciones demandadas
(sic), se encuentra al menos una interpretación acorde, ajustada a la
Constitución, la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de las
mismas”[7]. Indicó
que dicha petición se presenta teniendo en cuenta que “si la Corte
Constitucional es competente para proferir decisiones de constitucionalidad
condicionada, aun cuando su actuar, como para el presente caso, no es oficioso,
es obvio y válido que el ciudadano pueda requerirlo en los eventos en que se
considere pertinente; de suerte que el fallo de la Corte lo que va hacer es
reconocer la eficacia normativa de la Constitución (artículo 4 CP.), el
principio de efectividad del nuevo orden de valores, principios y derechos
constitucionales (artículo 2 CP.) y también garantizar la integridad y
supremacía de la Carta Política (artículo 241 CP.)”[8].
5. El actor finalizó su escrito solicitando que de no ser tenida
en cuenta por la Corte Constitucional la pretensión principal que consiste en
la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión normativa "en
cualquier época" contenida en el artículo 37 de la Ley 617 del 2000,
se declare su inexequibilidad.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Defensoría del Pueblo[9]
La
ciudadana Paula Robledo Silva, Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales
y Legales de la Defensoría del Pueblo, rindió concepto en el proceso para
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada. Para
sustentar su solicitud la interviniente afirma que “a
juicio de la Defensoría no es posible afirmar que se está ante la vulneración
del principio de legalidad, en tanto esta prerrogativa constitucional,
entendida desde la esfera sancionatoria como la exigencia de una ley previa y
escrita, se utiliza en el marco de la aplicación de una sanción, lo cual, como
quedó establecido, no se encuadra en el significado de inhabilidad”.[10]
2.
Consejo Nacional Electoral[11]
A
través del ciudadano Renato Rafael Contreras Ortega, quien obró en calidad de
Asesor Jurídico y de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral, tal
entidad intervino en el proceso solicitando se declarara la exequibilidad de la
disposición demandada. Después de hacer un recuento doctrinal y jurisprudencial
en torno a la institución de las inhabilidades, el interviniente anotó que, a
su juicio, la inhabilidad no es una pena; argumento que sustentó citando
apartes de las sentencias C-544 de 2005 y C-952 de 2001. En consecuencia, según
el interviniente, “resulta irrelevante el que la
norma acusada extienda sus efectos a circunstancias anteriores a su vigencia,
en tanto que no se está sancionando con una pena adicional no existente la
fecha de los hechos que dieron lugar a la sanción en referencia, sino que lo
que hizo la norma, repitiendo lo que la Constitución ya había previsto para los
más altos cargos del Estado y para ciertos delitos de gran impacto social, fue
identificar situaciones que no corresponde con lo que un alcalde debe
representar: la mayor probidad, moralidad e idoneidad (sic)”.
3.
Ministerio del Interior[12]
La
ciudadana María Piedad Montaña Perdomo, quien obra como Jefe (e) de la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, remitió a la Corte un memorando
elaborado por la Directora de Gobierno y Gestión Territorial de dicho
ministerio. En tal documento, el Ministerio del Interior consideró que la norma
demandada debe ser declarada exequible. Como fundamento de tal opinión se
afirmó que la expresión demandada “que alude a la fecha
de expedición de la sentencia judicial condenatoria, generadora de inhabilidad,
se encuentra contenida en la Constitución Política de 1991”, concretamente bajo el art. 122 Superior.  La interviniente
entiende que la norma demandada “se encuentra en
armonía con los preceptos constitucionales que establecen las inhabilidades
para los servidores públicos de elección popular, entre los cuales se
encuentran los alcaldes municipales”.
Por esa razón, concluye que “el legislador, en
ejercicio de su potestad reglamentaria, establece limitaciones para el
ejercicio de funciones públicas de elección popular, dentro de los parámetros
contenidos en los artículos constitucionales que fijan el Régimen de
Inhabilidades de los servidores públicos”.
4.
Universidad Sergio Arboleda[13]
Los
ciudadanos Rodrigo González Quintero, Camilo Guzmán Gómez, Marcela Palacio
Puerta y Andrés Sarmiento Lamus participaron en el proceso a nombre de la
referida institución académica para solicitar que la norma acusada sea declarada
exequible. Al respecto, después de afirmar que a su juicio no existe cosa
juzgada en este caso, los intervinientes anotaron que el legislador tiene un
amplio margen de configuración para “fijar las condiciones
positivas o negativas (inhabilidades e incompatibilidades) para el acceso a un
cargo o función pública”. En
cuanto a la pretensión del actor los intervinientes señalan que “el
actor pretende que a una persona que aspire a ser alcalde le sean exigidas
menos condiciones habilitantes que a la persona que aspire a ser congresista,
presidente de la república o, para ir al ámbito local, gobernador”, situación que a su juicio es suficiente sustento para
desechar la pretensión por cuanto la retroactividad que según el actor existe “está
prevista de manera explícita e implícita en la propia Constitución[14]”.
5.
Universidad Industrial de Santander[15]
La
ciudadana Clara Inés Tapias Padilla, integrante del Grupo de Litigio
Estratégico del referido centro académico intervino en el proceso para
solicitar que la Corte declare la exequibilidad condicionada de la disposición
demandada, de manera que se aclare que dicha ley solo aplica para hechos
ocurridos a partir del 9 de octubre de 2000. Como sustento de su argumento, la
interviniente afirma que concuerda con el argumento del actor “puesto
que resulta evidente la falta de igualdad en la aplicación del artículo
demandado a su vez que no se tiene en cuenta el principio de irretroactividad
de la norma”.
6.
Universidad de Cartagena[16]
El
ciudadano Milton José Pereira Blanco, miembro de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Cartagena, intervino en el proceso para
solicitar a la Corte que declare exequible la norma demandada. Como fundamento
de su solicitud, el interviniente inicialmente hizo referencia a la amplia
libertad de configuración legislativa en la positivización de regímenes de
inhabilidades. Posteriormente anotó que las inhabilidades, según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, pueden tener un “carácter
intemporal”. Finalmente el
interviniente argumentó que lo único que hizo el legislador fue ampliar el
espectro de aplicación de la inhabilidad a más cargos que los que señala la
Constitución. Por lo anterior, el ciudadano interviniente entiende que “existiendo
en el ordenamiento superior un parámetro normativo de esa naturaleza, no es
posible censurar al legislador por reproducir la misma causal para una
situación análoga”.
7.
Pontificia Universidad Javeriana de Cali[17]
El
ciudadano Luis Freddyur Tovar, en representación de la Carrera de Derecho de la
Pontificia Universidad Javeriana de Cali, intervino en el proceso para
solicitar a la Corte que declare exequible la norma demandada. Al respecto
afirma que a su juicio la norma acusada no es inconstitucional por cuanto “las
eventualidades sometidas al azar de la voluntariedad de quienes optan por hacer
parte, se insiste, de un grupo social temporal, no constituye violación
constitucional”. Más adelante
con respecto al argumento de la aplicación retroactiva de la ley, el interviniente
anota que “si el postulado violó la ley
penal antes de la vigencia de la ley 617 de 2000, reconocer ese hecho en el
presente (momento de su inscripción como “candidato” es, simplemente,
evidenciar el pasado personal y sus consecuencias, aún desde el mundo del ser y
por esto, lo que hizo el legislador fue ser precavido en el sentido de “ante la
duda abstente”.
8.
Nelson Enrique Rueda Rodríguez[18]
Obrando
en nombre propio, el ciudadano Nelson Enrique Rueda Rodríguez intervino en el
proceso para solicitar a la Corte que declare inexequible el aparte acusado.
Para sustentar su argumento, afirma que las inhabilidades son, en efecto una
sanción y cita como fundamento la Sentencia C-280 de 1996. Por eso, afirma el
interviniente, no cualquier delito común puede obstar para que una persona
eventualmente acceda a un cargo de elección popular. Con respecto a la supuesta
violación del principio de igualdad, afirma el interviniente que “la
norma crea una nueva sanción para los condenados antes de su vigencia, y por
ende, aunque nos parezca muy alcahuete, es claro que todo ciudadano, incluido
el penado, debe tener claro a qué sanción se somete si delinque, y no es
constitucional ni garantista, que luego de purgar su pena, y superar todas las
sanciones que era consiente debía sufrir, se le prive de derechos civiles y
políticos nuevamente”.
V.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, Fernando
Carrillo Flórez, en concepto número 006268, de fecha 3 de marzo de 2017
remitido a esta Corporación el 6 de marzo de 2017, pidió a la Corte declarar
exequible la expresión demandada.[19]
1. Al respecto, el Ministerio Público anota que “la
finalidad de las inhabilidades, responde a la inaplazable necesidad de
purificar los procesos de acceso a la función pública, entendidas aquellas,
como hechos o circunstancias antecedentes, predicables de quien aspira a un
empleo, que si se configuran en los términos de la respectiva norma, impiden a
la persona acceder a la función pública”.
2. A
continuación, el señor Procurador se refiere también al amplio margen de
discrecionalidad que el constituyente le dio al legislador para definir el
régimen de inhabilidades y las causales que dan origen a ellas “siempre
que tengan un sustento objetivo y razonable”. Posteriormente, cuando se refiere a la inhabilidad, el
Ministerio Público expone que, en su entender, “la
inhabilidad no tiene por objeto castigar nuevamente al implicado, sino
garantizar el propósito moralizador del Estado y la confianza depositada por la
sociedad en quien ha de representar sus intereses en los cargos de elección
popular”. Por esas
razones, el Procurador considera que en este caso “el
precepto demandado se adecua a una interpretación sistemática de la
Constitución, pues es precisamente ésta la que contempla determinadas
inhabilidades a perpetuidad para alcanzar altas dignidades del Estado”, razón por la que, a su juicio, “nada
se opone a que este mismo esquema lo acoja el legislador para otros cargos
públicos, como es el caso de los alcaldes municipales y distritales”.
3.
En cuanto a la temporalidad de la medida, el Procurador afirma que “es
importante tener presente que, en tratándose de acceso a cargos públicos no
existe un derecho adquirido a que las condiciones de acceso no varíen en el
tiempo, ni se viola el principio de legalidad en cuanto sí se es juzgado
conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (artículo 29 C.P.), en
tanto la inhabilidad en cuestión no ha sido contemplada como una sanción
accesoria a la condena penal”.
En
consecuencia, el Ministerio Público entiende que una disposición como la
acusada no es más que una expresión del principio moralizador del Estado del
que es titular el legislador, de forma que lo que se impone no es una sanción
irracional, sino simplemente un estándar de idoneidad ética de los aspirantes a
cargos de elección popular.
VI.
COMPETENCIA Y PROCEDIBILIDAD
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad contra leyes como la acusada.
2.
La acción de inconstitucionalidad de la
referencia, originalmente inadmitida, fue corregida mediante escrito en el que
el actor manifestó desistir de varios de los cargos originalmente formulados. La
admisión se produjo entonces por los cargos no desistidos por el demandante. No
obstante, a pesar de lo señalado en el Auto admisorio correspondiente[20],
la demanda sólo presenta dos cargos susceptibles de ser analizados en sede de
constitucionalidad. En efecto, aunque con arreglo al
referido desistimiento de los cargos originalmente formulados contra el aparte
legal acusado formalmente subsistirían aquellos fundados en (i) el “preámbulo
de la Constitución Política- fines del Estado (art. 2, C.P)”; (ii) en la “seguridad
jurídica (Sentencia T-502-2002)”; (iii) en la “Buena fe (art. 83 C.P)”;
(iv) en el “deber de participar en la vida política del país”; (v) en
el “derecho a ser elegido y de acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos (art. 40 num. 1 y 7)”; (vi) en los principios de legalidad
(art. 29 C.P. (…))” y (vii) en el “derecho a la igualdad y no
discriminación (art. 13 C.P.)”, tras considerar que los cinco primeros
cargos carecen de sustentación suficiente para que la Corte se pronuncie sobre
ellos, esta Corporación se limitará a estudiar los últimos dos[21].
VI. PROBLEMA JURÍDICO Y PLAN DEL CASO
2.1. Vistas las consideraciones precedentes, corresponde a la Sala
resolver el siguiente problema jurídico: ¿viola el legislador los principios de
legalidad y de igualdad y no discriminación al inhabilitar legalmente a una
persona para ser alcalde municipal o distrital  por “haber sido condenado en
cualquier época mediante sentencia judicial a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos y culposos”, en tanto restringe los derechos
al debido proceso y de acceso a cargos públicos de personas que no podían
prever esa consecuencia, a diferencia de quienes quedan inhabilitados por
perdida de la investidura de diputado o concejal que sólo operan a partir de la
entrada en vigencia de la ley?
2.2. Para responder el problema atrás
planteado se comenzará por descartar la ocurrencia de una cosa juzgada
constitucional en el presente caso (i). Posteriormente se pasará a explicar por
qué la causal de inhabilidad prevista por la norma que contiene el aparte legal
acusado no es violatoria del principio de legalidad (ii). Finalmente se
explicará por qué no cabe efectuar el juicio de igualdad sobre el aparte legal
acusado (iii).
VII.
CONSIDERACIONES
1.
La inexistencia de cosa juzgada constitucional
1.1.
Siendo para la Corte claro que los cargos a analizar en la
presente providencia se refieren a unas presuntas violaciones a los principios
constitucionales de legalidad y de igualdad, es evidente que las sentencias
C-837, C-838, C-952 y C-998 de 2001 no tienen la virtud de constituirse como
cosa juzgada constitucional frente de aquellos cargos.
1.2.
Por una parte, si bien es cierto que las sentencias C-837 y C-838
de 2001 estudiaron la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 617 de 2000
(uno de cuyos numerales en un aparte es el objeto de esta providencia), también
lo es que el cargo de violación propuesto en ellas es distinto de los que ahora
se analizan. En efecto, en tales oportunidades el cargo estudiado, frente de la
generalidad del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, remitió a una supuesta
violación  del principio de unidad de materia. En este orden, no existiría ni
identidad absoluta de objeto ni identidad en el cargo.
1.3.
Por otro lado, aunque el objeto de las demandas que terminaron con
la expedición de las sentencias C-952 y C-998 de 2001 fue el artículo 37,
inciso 1º  de la Ley 617 de 2000, en las mismas no se analizaron los cargos de
violación a los principios constitucionales de legalidad y de igualdad. Por el
contrario, mientras que en la sentencia C-952 de 2001 se estudiaron los cargos
por violación a los artículos 28 (prohibición de penas imprescriptibles) y 40
(derechos políticos a elegir y ser elegido) superiores, en la sentencia C-998
de 2000 únicamente se alegó la violación del mentado artículo 40 de la Carta.
Es decir, aunque existiera identidad en el objeto de tales providencias y el
objeto de la demanda de la referencia, la identidad en los cargos se
ausentaría.
1.4.
En suma, en ninguna de las sentencias anteriores se cumple con la
paralela existencia de identidad en el objeto de examen e identidad en los
cargos alegados[22];
situación que permite despachar negativamente cualquier posibilidad de declarar
la existencia de las cosas juzgadas constitucionales que pudieran advertirse
del expediente.
2.
La inhabilidad acusada no es una sanción penal ni viola el
principio de legalidad
Corresponde
ahora aclarar que la medida legal acusada no es una pena. Se trata, más bien,
de una  inhabilidad que tiene como causa una conducta que dio lugar a que su
autor fuera condenado a pena privativa de la libertad. Por ello, al no ser tal
inhabilidad una sanción ni una pena[23],
la misma no está sujeta a los principios que rigen el derecho sancionador,
dentro de los cuales está la proscripción de su aplicación retroactiva. Las
alegaciones del actor en contra de la anterior tesis no son aceptables, como se
pasa a indicar a continuación:
3.1.
Como lo ha señalado esta Corporación, la inhabilidad en sentido jurídico
estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo
acceder a determinados cargos públicos. En 2002, luego de varias decisiones
judiciales sobre la materia, la Corte recopiló su jurisprudencia en los
siguientes términos:
“En materia de
inhabilidades para acceder a cargos o funciones públicas, la Corte en
reiterados pronunciamientos ha precisado puntos como los siguientes:
-
La posibilidad de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos es una manifestación del
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político
como derecho fundamental de aplicación inmediata  (Artículos 40 y 85 de la
C.P.).
-
Como no existen
derechos absolutos, la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos está sometida a límites que procuran la realización del interés
general y de los principios de la función administrativa[24].
-
En ese marco, un
régimen de inhabilidades no es más que la exigencia de especiales cualidades y
condiciones en el aspirante a un cargo o función públicos con la finalidad de
asegurar la primacía del interés general, para el que aquellos fueron
establecidos, sobre el interés particular del aspirante[25].
-
Al establecer ese
régimen, el legislador se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de
derechos fundamentales como los de igualdad, acceso al desempeño de cargo o
función públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u
oficio[26].
-
El legislador tiene una
amplia discrecionalidad para regular tanto las causales de inhabilidad como su
duración en el tiempo pero debe hacerlo de manera proporcional y razonable para
no desconocer los valores, principios y derechos consagrados en el Texto
Fundamental.  Por lo tanto, sólo aquellas inhabilidades irrazonables y
desproporcionadas a los fines constitucionales pretendidos serán inexequibles[27].
-
La inhabilidad no es
una pena sino una garantía de que el comportamiento anterior no afectará el
desempeño de la función o cargo, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad y
moralidad del aspirante[28].
-
Las inhabilidades
intemporales tienen legitimidad constitucional pues muchas de ellas aparecen en
el Texto Fundamental y el legislador bien puede, en ejercicio de su capacidad
de configuración normativa, establecer otras teniendo en cuenta los propósitos
buscados y manteniendo una relación de equilibrio entre ellos y la medida
dispuesta para conseguirlos[29].”
[30] (Énfasis
fuera de texto)
En
aquella oportunidad la Corte dejó en firme varias inhabilidades para los
notarios que tenían como referente el haber cometido una sanción disciplinaria,[31]
excluyendo las sanciones por multa y declarando inexequibles aquellas causales
de sanción que podrían implicar un castigo a conductas propias del ámbito
propio de la intimidad de la persona y de su autonomía, que están protegidas
por la Constitución.[32]
3.2.
Tener una inhabilidad, por tanto, es tener una situación fáctica que, en
principio, hace que la persona en cuestión no sea ‘hábil’ para poder desempeñar
una determinada función o labor. Ahora bien, los requisitos que se imponen
pueden ser de diverso tipo y pueden buscar garantizar cierto tipo de
competencias o evitar el que se carezca de ellas. En algunos casos pueden ser
circunstancias puramente técnicas o ajenas a las actuaciones de la persona.[33] En otras
oportunidades, sin embargo, la inhabilidad puede tener como sustento una
sanción o una pena, sin que pueda decirse que la misma necesariamente
tenga el carácter de un castigo adicional[34],
sino como un mero parámetro de verificación de una condición o aptitud personal[35]. Por
ejemplo, que una institución requiera verificar la habilidad de una persona
para ejercer un cargo en el cual se ha de proteger a mujeres violentadas tenga
en cuenta el que el candidato a dicho cargo haya sido condenado por violencia
intrafamiliar, no implica imponerle a dicho candidato una sanción adicional en
razón al delito; se trata de utilizar la decisión penal como un criterio
objetivo y cierto para evaluar una determinada capacidad para adelantar una
determinada labor. De hecho, la jurisprudencia ha enfatizado esta diferencia,
por ejemplo, para indicar que la prohibición de imponer castigos perpetuos y
permanentes no es aplicable al régimen de inhabilidades. Al respecto ha
indicado la Corte:
“[…] la preexistencia
de condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad para el
desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el principio
plasmado en el artículo 28 de la Constitución -que prohíbe la
imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad-puesto que el objeto de
normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona,
radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la
excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los
antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se
aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado
disciplinariamente, ni suspendido o excluido del ejercicio profesional.  ||
Los preceptos de esa índole deben apreciarse desde la perspectiva del requisito
que exige el cargo, en guarda de la inobjetabilidad del servidor público
(especialmente en cuanto se trate de funciones de gran responsabilidad) y como
estímulo al mérito, para que la sociedad sepa que quienes conducen los asuntos
colectivos, o cumplen una actividad de manejo de intereses generales, no han
quebrantado el orden jurídico, lo que permite suponer, al menos en principio,
que no lo harán en el futuro.”[36]
Esta
posición ha sido reiterada por la Corte, indicando que, por tanto, la
razonabilidad constitucional de la medida se ha de valorar en tanto
‘inhabilidad’ y no en tanto castigo[37],
para lo cual es necesario evaluar el fin buscado con la misma, así como el
medio para lograrlo, que es, justamente, la inhabilidad impuesta.[38]
3.3. En
la sentencia C-544 de 2005 la Corte aclaró conceptualmente la cuestión al
indicar que este tipo de inhabilidades no son una sanción en tanto castigo,
sino que son inhabilidades ‘fundadas en sanciones’ impuestas previamente. En
efecto en aquella oportunidad la Corte estudió una disposición que establecía
una inhabilidad para ejercer cargos públicos durante un tiempo por razones de
reincidencia.[39]
Para la Corte la disposición acusada consagraba una
prohibición de acceso a la función pública acorde a la Constitución. A su
parecer, en ese caso la inhabilidad tiene una ‘fuente sancionatoria’,
en tanto surge como consecuencia de haberse impuesto al servidor público la
tercera sanción disciplinaria en cinco años. No obstante, se advirtió que pese
a que los demandantes sostenían que por ese hecho “la inhabilidad se erige
en una nueva sanción”, a partir de la jurisprudencia constitucional es
posible descartar tal interpretación. Al respecto la Corte indicó que: “la
inhabilidad que ocurre como consecuencia de haberse interpuesto la tercera
sanción disciplinaria en cinco años surge, no como una nueva sanción, sino como
una medida de protección de la Administración, que pretende evitar el acceso a
sus cargos de personas que han demostrado una manifiesta incompetencia en el
manejo de los negocios que se les encomiendan.”[40]
3.4.
Ahora bien, la constitucionalidad de la intemporalidad que puede tener una
inhabilidad que restringe derechos políticos, fue respaldada por la
jurisprudencia constitucional, justamente al analizar la norma que es objeto
del presente proceso de constitucionalidad. En efecto, en la sentencia C-952 de
2001 la Corte estudió esta misma disposición (numeral 1°, artículo 37, Ley 617
de 2000) y señaló que:
“[…] la violación constitucional
por la falta de restricción temporal en la causal de inhabilidad del artículo
acusado y el desconocimiento de un presunto derecho de rehabilitación que se
deriva de la temporalidad de la causal de inhabilidad, no son ciertos. La
disposición acusada establece una regulación que persigue asegurar la
transparencia en el ejercicio del cargo de alcalde municipal o distrital,
mediante un mecanismo que es razonable y proporcionado con el fin perseguido,
como es asegurar la idoneidad, moralidad y probidad de quienes lo desempeñen.
Lo anterior, no sólo tiene como norte la generación de un ambiente de confianza
y legitimidad con respecto del manejo de los asuntos de interés de la
comunidad, sino que también pretende hacer efectivos los resultados propuestos
en materia de la moralización del Estado colombiano, en términos que se ajustan
a la Constitución y a la jurisprudencia referenciada.”[41]
3.5.
Esta inhabilidad, analizada en 2001 y que ahora vuelve a convocar a la Corte,
le impide a un individuo acceder a un cargo de elección popular (alcalde) por
haber sido condenado en cualquier época a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos. Se trata pues de un requisito para
acceder a uno de los cargos públicos más importantes en el manejo de la
administración pública territorial, que está ligado al comportamiento
judicialmente demostrado de una persona. Por tanto, esta sería una de aquellas
inhabilidades que tiene como fundamento una sanción, pero que en ningún caso
implica un castigo. La institución acusada no busca castigar un daño causado,
sino asegurar la correcta marcha de la administración pública.
3.6. En
el anterior orden la Sala advierte que si bien es cierto que el aparte legal
acusado involucra, como causales de la respectiva inhabilidad, situaciones que
han ocurrido con anterioridad a la vigencia de la ley que la consagra, lo
anterior encuentra su razón de ser en, al menos, las siguientes cuatro (4)
razones: (i) la norma propende por el fin imperioso de que los mejores
ciudadanos sean quienes accedan a cargos públicos que implican el ejercicio de
funciones altamente relevantes para el interés público y hondamente caras al
ordenamiento jurídico[42],
todo ello en concordancia con un criterio moralizante de la función pública;
(ii) las inhabilidades intemporales, como aquella que implica la aceptación del
aparte legal demandado, ya han sido convalidadas por la jurisprudencia[43]; (iii) para
acceder a los cargos de congresista y de presidente de la República la propia
Constitución Política directamente prevé inhabilidades  virtualmente idénticas
a la de que ahora se duele el demandante (CP, arts. 179 num.1 y 197,
respectivamente); y (iv) como ya se ha explicado, la institución de las
inhabilidades no forma parte del derecho sancionatorio.
3.7.
Finalmente ha de indicarse que la inhabilidad que se desprende del aparte legal
demandado de todos modos no podría aplicarse retrospectivamente a personas que
ya hubieren sido inscritas como candidatas o que hubieren sido elegidas o
designadas como alcaldes municipales o distritales. Mucho menos
retroactivamente a personas que hubieren sido designadas como alcaldes y cuyo
periodo ya hubiere concluido. Es claro, entonces, que la inhabilidad sólo podía
ser aplicada a inscripciones, elecciones o designaciones posteriores a la fecha
de expedición de la norma acusada.
Explicado
el carácter no sancionatorio ni penal de la inhabilidad a que alude la norma sub
examine, se descarta el cargo de inconstitucionalidad por la supuesta
infracción del principio de legalidad.
Una vez
definido a la luz de la jurisprudencia que la norma acusada no es un castigo,
sino una inhabilidad fundada en una sanción, pasa la Sala a resolver el
problema jurídico planteado en torno al cargo de igualdad frente del derecho a
ejercer cargos o funciones públicas.
4. La
inexistencia de un patrón de comparación hace innecesario adelantar el juicio
de igualdad
4.1.
Según el accionante, la inhabilidad para alcaldes por haber sido condenados a
penas privativas de la libertad, en cualquier época, supone violar el principio
de igualdad en tanto se otorga un trato diferente a dos grupos de personas que
deberían ser sometidas a igual trato y protección de la ley. Según la acción
presentada, mientras que la ley prevé que a
las personas condenadas penalmente “en cualquier época”, antes o después
del 09 de octubre del 2000, no les es permitido ser candidatos, ni elegidos, ni
designados alcaldes municipales o distritales, sin importarle a la ley si se
afectó o no el patrimonio del Estado, o si es un delito de los conocidos como
‘bagatelares’, la misma ley en el mismo artículo contempla igual inhabilidad
para los diputados y concejales que solamente a partir de la vigencia de la ley
617 (09 de octubre de 2000)- hubieren perdido su investidura. En otras
palabras, para el accionante es contrario a la igualdad que la norma otorgue un
tratamiento diferente al hecho de haber cometido un delito frente del hecho de
haber perdido la investidura de diputado o de concejal. Mientras que la
inhabilidad por haber sido condenado a pena privativa de la libertad (con las
excepciones previstas en la misma ley) tiene lugar sin consideración al momento
en que se hubiere cometido el delito, la norma establece que la inhabilidad por
haber perdido la investidura de diputado o de concejal, sólo tiene lugar si tal
pérdida ocurrió luego de entrar en vigencia la norma.
4.2. Con
miras a resolver el cargo atrás expuesto, sería del caso que la Corte procediera
a efectuar el juicio de igualdad previsto en la jurisprudencia. No obstante,
ante la imposibilidad de contar con un patrón de comparación o tertium
comparationis, el fracaso de esta primera etapa del juicio de igualdad hace
innecesario proseguir con los demás pasos de dicho juicio[44]. Veamos:
4.2.1. Aunque
el legislador efectivamente cuenta con una amplia libertad de configuración al
momento de crear causales de inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas,
tales causales necesariamente deben obedecer a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad so pena de coartar derechos políticos fundamentales (CP, art.
40). No obstante,  en el sub-examine no existe razón que justifique
estudiar la verificación de tales criterios pues no resulta sensato poner en un
mismo plano de igualdad a aquellos que hubieren sido condenados a penas
privativas de la libertad por delitos no políticos o culposos, con aquellos
diputados o concejales que hubieren perdido su investidura.
4.2.2. En
efecto, si bien tanto quienes incurran en conductas jurídicamente sancionadas
con pena privativa de la libertad, como quienes resulten inmersos en
situaciones que deriven en la pérdida de su investidura como diputados o concejales
son, todos ellos, sujetos de conductas jurídicamente reprochables, aquellas
conductas castigadas con privación de la libertad han de mirarse con una mayor
severidad que explica la diferenciación entre ambos grupos.  Es decir, no luce
acertado medir con un mismo racero a quien se ha hecho merecedor de una sanción
que restringe su preciado derecho fundamental a la libertad por, por ejemplo,
haber incurrido en homicidio o en fraude procesal, con aquel diputado o concejal
que ha perdido su investidura por, digamos, “[no
haber tomado] posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la
fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha
en que [fuere llamado] a posesionarse”
(Ley 617 de 2000, art. 48). Para este caso resulta evidente que las conductas
de uno y otro sujeto son suficientemente distintas como para pensar que son
susceptibles de comparación a la luz de los propósitos del juicio de igualdad.
Esto último, por supuesto, sin desconocer que existen algunas causales de
pérdida de investidura tan reprochables que incurrir en aquellas supondría
cometer un delito castigado con pena privativa de la libertad[45], surgiendo
la inhabilidad del caso de la comisión dicho delito y no de la subsecuente pérdida
de la investidura.
4.2.3. Las causales de pérdida de investidura de
diputado o concejal no son instituciones que puedan ser igualmente comparables
a la imposición de una pena privativa de la libertad. Mientras que en el
segundo caso la persona tiene que haber sido vencida en un juicio de carácter
penal, pleno de garantías para la persona que es sindicada de cometer un
delito, el proceso de pérdida de investidura no es de carácter penal y tiene
una preocupación mayor en la protección del riesgo de daño a lo público que en
la de una retribución sancionatoria precisa por la comisión de un gravísimo
acto. Es decir, mientras que las violaciones propias del derecho penal tienen
que ver con el cumplimiento de las reglas más básicas y fundamentales que en sociedad
debe respetar toda persona, las pérdidas de investidura pueden obedecer a
estándares más altos de exigencia que, por tal razón, pueden referir a
conductas de menor agravio social respecto de aquellas que ameritan privación
de la libertad. Ciertamente, para que un diputado o concejal pierda la
investidura basta, por ejemplo con que, como ya se dijo, dicho sujeto “[no tome] posesión del cargo dentro de los tres (3) días
siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el
caso, o a la fecha en que [fuere llamado] a posesionarse” (Ley 617 de 2000, art. 48).
4.2.4. Finalmente, el
inhabilitar a una persona que ha sido condenada en cualquier época a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, no tiene un
escenario de aplicación exclusivo en alcaldías. Por mandato expreso de la
Constitución esta prohibición opera para otros cargos de elección popular, como
ser congresista (art. 179, CP), presidente o vicepresidente de la República
(art. 197, CP). Es un tipo de inhabilidad contemplada por el constituyente para
proteger el ejercicio de la función pública y sus más esenciales valores y
principios.
4.3. En
conclusión, es constitucionalmente admisible inhabilitar a una persona para ser
alcalde municipal o distrital  por “haber sido condenado en cualquier época
mediante Sentencia Judicial a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos y culposos”, a la vez que se inhabilita a las personas
que hubiesen perdido su investidura de diputados o concejales, con
posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, por cuanto no se trata de un
trato diferente irrazonable o injustificado. La medida legal acusada constituye
un medio que el legislador, por mandato constitucional, debe emplear, dentro de
un amplio margen de configuración, para alcanzar el fin imperioso pretende
(amparar principios y valores de la administración pública). En consecuencia,
por las razones expuestas la Sala declarará la exequibilidad del aparte “en
cualquier época” del numeral 1 artículo  37 de la Ley 617 de 2000.
Para la
Corte es claro que la presente sentencia hará paso a cosa juzgada únicamente
frente del aparte legal “en cualquier época” de que trata el numeral 1
del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que contrasta la inhabilidad impuesta
sobre quienes durante dicha intemporalidad hubieren sido condenados a pena
privativa de la libertad por sentencia judicial frente de la inhabilidad que se
impone sobre los concejales y diputados que, a partir de la vigencia de dicha
ley, hubieren perdido su investidura. Por ello, mediante esta sentencia la
Corte no se pronuncia sobre la desigualdad de trato que la ley prevé para los
diputados, concejales, congresistas que hubieren perdido su investidura antes o
después de la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000, así como para quienes
hayan sido excluidos del ejercicio de una profesión o se encuentren en
interdicción para el ejercicio de funciones públicas antes o después de la
referida vigencia legal.
VII. DECISIÓN
El legislador no viola los principios de legalidad y de igualdad y
no discriminación al contemplar tratos diferentes frente  a dos causales de
inhabilidad distintas establecidas para ser alcalde municipal o distrital
(inhabilidad por “haber sido condenado en cualquier época mediante
Sentencia Judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos y culposos” respecto de cualquier ciudadano; e inhabilidad para
los concejales y diputados que con posterioridad a la vigencia de la Ley 617 de
2000 perdieran sus respectivas investiduras) toda vez que la diferencia de
trato se funda en un criterio objetivo y razonable, que no impone cargas
desproporcionadas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Levantar la suspensión de términos
decretada por Auto 305 del 21 de junio de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), respecto de este proceso.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el
aparte “en cualquier época” contenido en el numeral 1° del artículo 37
de la Ley 617 de 2000 por los cargos analizados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO                     LUIS GUILLERMO GUERRERO  PÉREZ
Magistrado
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO     GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado                                                        Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS            CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado                                                              Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS                                  DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrado                                                                Magistrada
Con
salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Numeral 3, página 9 de la Corrección de la Demanda, a folio 44
del expediente.
[2]
Aunque la Ley 617 de 2000 fue promulgada el 06 de octubre de 2000, sólo fue
publicada en el Diario Oficial hasta el día 09 de ese mismo mes y año. (Diario Oficial No. 44188 de octubre 9 de 2000)
[3]
Ley 136 de 1994, ART. 95.— (Modificado por la Ley 617 de 2000).*
Inhabilidades. “No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
1.       Haya
sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre los
diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos
políticos y culposos, siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado.
(…)”
[4]
Folios 21 y 22 del expediente.
[5]
Folios 47 y 48 del expediente.
[6]
Folio 23 del expediente
[7]
Folio 25 del expediente
[8]
Folio 24 del expediente
[9]
Folio 125 y ss. del expediente
[10]
Dorso del folio 130 del expediente.
[11]
Folio 144 y ss. del expediente
[12]
Folio 170 y ss. del expediente
[13]
Folio 115 y ss. del expediente
[14]
Como sustento normativo de esta afirmación los intervinientes invocan los arts.
“122, 179.1, 197 y 18.1 (sic)” de la Constitución.
[15]
Folio 155 y ss. del expediente
[16]
Folio 159  y ss. del expediente
[17]
Folio 174 y ss. del expediente
[18]
Folio 134 y ss. del expediente
[19]
Folio 183 del cuaderno principal del expediente
[20]
Auto del 12 de enero de 2017.
[21]
Mientras que la argumentación de la demanda en torno a los cargos por violación
a la seguridad jurídica y a la buena fe son fundamentalmente los mismos en que
se apoya el cargo por violación al principio de legalidad, los cargos por
violación al preámbulo de la Constitución y fines del Estado (art. 2 Const.
Pol. ) así como por violación a los derechos a ser elegido y a participar en la
vida política del país, no cumplen, siquiera someramente, con el requisito de
claridad. Ciertamente, el mero hecho de enunciar las normas constitucionales en
que se apoyan estos últimos cargos no se traduce en una clara explicación de
cómo el aparte legal demandado es violatorio de las mismas.
[22]
Ver, por ejemplo, el numeral 3.1.3. de la sentencia C-007 de 2016 (MP Alejandro
Linares Cantillo)
[23]
Debe distinguirse entre el género que comprende la rama del derecho sancionador
y sus diferentes especies, según la rama del derecho en que aquel tenga lugar.
Sobre este particular la Corte ha señalado que se “ha sostenido de manera reiterada que el derecho sancionador
del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como
género, al menos cuatro especies, a saber: el derecho penal delictivo, el
derecho contravencional, el derecho disciplinario y el derecho
correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del derecho
punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo
sancionador.” (C-818 de
2005, MP. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar la
sentencias C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell;  C-406 de 2004, MP
Clara Inés Vargas Hernández; y C-948 de 2002, MP Álvaro Tafur Galvis)
[24]
Corte Constitucional.  Sentencias C-509-94 y C-558-94.
[25]
Corte Constitucional.  Sentencia C-631-96.  En el mismo sentido, Sentencia
C-564-97.
[26]
Corte Constitucional.  Sentencia C-925-01.
[27] Corte Constitucional.  Sentencias C-194-95, C-329-95,
C-373-95, C-151-97 y C-618-97.  En este último pronunciamiento se dijo sobre el
particular:  “Sin embargo, en la medida en que la propia Constitución
atribuye a la ley la posibilidad de regular esta materia, se entiende que el
Congreso “tiene la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más
limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política”, puesto que
corresponde a ese órgano político “evaluar y definir el alcance de cada uno de
los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad
así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a
quienes incurran en ellas”.   Así las cosas, a pesar de que una inhabilidad
limita un derecho fundamental, como es el derecho ciudadano a ser elegido a un
determinado cargo, en estos casos no procede efectuar un control estricto de
constitucionalidad, por cuanto la propia Carta ha atribuido al Congreso la
función de establecer  esas causales, con el fin de proteger la moralidad e
imparcialidad de la administración. Por ello, en principio sólo pueden ser
declaradas inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma
desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas
a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de
todos los ciudadanos a una igual participación política (CP arts 13 y 40) y la
libertad de configuración del Legislador, que como se dijo, en esta materia
goza de un amplio margen de discrecionalidad”.
[28]
Corte Constitucional.  Sentencias C-111-98 y C-209-00.  En el primero de estos
pronunciamientos la Corte expuso:  ““...la Corte ha definido que la
preexistencia de condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad
para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el
principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución -que prohíbe la
imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad-, puesto que el objeto
de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona,
radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la
excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los
antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se
aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado
disciplinariamente, ni suspendido o excluido del ejercicio profesional.  Los
preceptos de esa índole deben apreciarse desde la perspectiva del requisito que
exige el cargo, en guarda de la inobjetabilidad del servidor público
(especialmente en cuanto se trate de funciones de gran responsabilidad) y como
estímulo al mérito, para que la sociedad sepa que quienes conducen los asuntos
colectivos, o cumplen una actividad de manejo de intereses generales, no han
quebrantado el orden jurídico, lo que permite suponer, al menos en principio,
que no lo harán en el futuro”.
[29]
Esta Corporación ha declarado la constitucionalidad de inhabilidades
intemporales en las Sentencias C-037-96; C-111-98, C-209-00 y C-952-01.  En
este último fallo la Corte señaló, en relación con la naturaleza jurídica de
las inhabilidades, que están concebidas no como penas sino como  “una
garantía a la sociedad de que el comportamiento anterior al ejercicio del cargo
fue adecuado y no perturbará el  desempeño del mismo, así como que el interés
general se verá protegido y podrá haber tranquilidad ciudadana acerca de la
idoneidad, moralidad y probidad de quien ejercerá en propiedad el referido
cargo”.  De esta posición de la Corte se apartaron los Magistrados Rodrigo
Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynnet, para quienes las inhabilidades
constituyen una sanción, son cobijadas por la proscripción de penas
imprescriptibles dispuesta en el artículo 28 de la Carta y, por lo mismo, no
pueden ser intemporales, salvo que con esa calidad hayan sido prevista por el
constituyente.
[30]
Corte Constitucional, sentencia C-373 de 2002 (MP Jaime
Córdoba Triviño)
[31]
En la sentencia C-373 de 2002 se resolvió, entre otras cosas,
declarar exequible en lo demandado, el parágrafo segundo del artículo 4°
de la Ley 588 de 2000, “en el entendido que la
inhabilidad no se extiende a quienes fueron condenados con sanción de multa
conforme al Decreto Ley 960 de 1970.” El texto acusado
es: “Parágrafo 2°.  Quien haya sido condenado penal, disciplinaria o
administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por
faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del Decreto-ley 960 de 1970 no
podrá concursar para el cargo de notario.”
[32]
En la sentencia C-373 de 2002 se resolvió, entre otras cosas,
declarar inexequibles los numerales 1° y 6° del artículo 198 del Decreto
196 de 1970, cuyo texto era el siguiente: “1. La
embriaguez habitual, la práctica de juegos prohibidos, el uso de
estupefacientes, el amancebamiento, la concurrencia a lugares indecorosos, el
homosexualismo, el abandono del hogar, y, en general, un mal comportamiento
social.  ||  […]  ||  6. Ejercer directa o
indirectamente actividades incompatibles con el decoro del cargo o que en
alguna forma atenten contra su dignidad.”
[33]
Por ejemplo, en la sentencia C-711 de 2002 (MP Alvaro Tafur
Galvis) se consideró ajustada a la Constitución una norma según la cual: “Artículo
136.- No podrán ser designados para un mismo
Círculo Notarial personas que sean entre sí cónyuges o parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.” (Decreto de
1970).
[34]
Como sería el caso de las inhabilidades previstas en los tipos penales
relativos a los delitos contra la administración pública (Código Penal –Ley 599
de 2000-, arts. 397 y ss.).
[35] “Las
inhabilidades, como las ha comprendido la jurisprudencia constitucional,
corresponden a condiciones que identifica el legislador, con el propósito de
excluir condiciones particulares de las personas, en tanto presupuestos que se
muestran como impedimentos para el ejercicio de la función pública. No
configuran un juicio sancionatorio sobre el sujeto concernido, sino que apuntan
a identificar determinadas particularidades del mismo que le restan idoneidad
para el ejercicio  de la función. Por ende, no pueden asimilarse a dicho
tipo de sanciones, ni menos a condenas propias del ámbito penal. Para la
Corte, las inhabilidades, “entendidas como impedimentos para acceder a la
función pública, no tienen siempre como causa una sanción penal, es decir, no
buscan siempre “castigar por un delito”. Pueden tener diversos orígenes y
perseguir otros fines, como por ejemplo, colocar en pie de igualdad a quienes
compiten por la representación política o a quienes buscan acceder a la función
pública. Si bien pueden imponerse como una pena accesoria o principal, v.g.
la establecida en los artículos 43-1 y 44 del Código Penal, también pueden ser
consecuencia de una sanción disciplinaria o ser autónomas, por disposición
expresa del constituyente o del legislador para garantizar principios de
interés general.”(2)
8.
Con base en esta precisión conceptual, que distingue entre las inhabilidades y
las sanciones penales, la Corte ha distinguido las inhabilidades en dos grupos,
conforme al bien jurídico protegido o a la finalidad de la limitación(3): Pertenecen a la primera clase aquellas
en donde el impedimento para el ejercicio de la función pública se deriva
de conductas del inhabilitado, que fueron objeto de sanción y cuya comisión es
considerada por el legislador como incompatible con el ejercicio del cargo. La
segunda clase refiere a aquellas que corresponden a circunstancias objetivas y
que, por ende, no están relacionadas con las conductas anteriores del
inhabilitado. En estos casos, lo que se busca en realidad a través de la
inhabilidad es prever “requisitos que persiguen lograr la efectividad de los
principios y valores constitucionales. Dentro de la primera categoría se
encuentran, por ejemplo, las inhabilidades por la comisión anterior de delitos y
dentro de la segunda las inhabilidades por vínculos familiares.” (C-634 de
2016, MP Luis Ernesto Vargas Silva) (Énfasis fuera de texto)
[36]
Corte Constitucional, sentencia C-111 de 1998 (MP José
Gregorío Hernández Galindo). En esta ocasión se estudiaron varias normas de
este tipo, a saber: los artículos 3 del Decreto 1888 de 1989, 1 del
Decreto 2281 de 1989 y 43 de la Ley 200 de 1995. En sentido
similar, previamente la sentencia C-617 de 1997 analizó la constitucionalidad de una inhabilidad (art.174,
literal d), Ley 136 de 1994)
para ser elegido personero. El literal acusado establecía que
no podía ser elegido personero quien hubiera sido sancionado disciplinariamente
por faltas a la ética profesional en cualquier tiempo. La
Corte enfatizó que una inhabilidad intemporal no iba en contra de los
designios constitucionales. Dijo al respecto: “No se
trata de aplicar a quien ya fue sancionado una sanción, castigo o pena
adicional, sino de subrayar que la confianza pública en quien haya de cumplir
determinado destino o de ejercer cierta dignidad exhiba unos antecedentes
proporcionados a la responsabilidad que asumiría si fuera elegido, en guarda
del interés colectivo”.
[37]
Ver infra nota al pie 38.
[38]
Siguiendo la línea jurisprudencial, en la sentencia C-1212 de
2001 (MP Jaime Araujo Rentería) se consideró que la “norma
acusada parcialmente no pretende castigar nuevamente al funcionario que
incurrió en una falta disciplinaria, sino garantizar la confianza depositada
por el Estado y la comunidad en quien ha de desempeñar el cargo de notario. No
se trata entonces, como afirma el actor, de una restricción ilegítima a los
derechos fundamentales de quienes aspiran a dicho cargo, ni mucho menos de la
consagración de penas imprescriptibles.” Para la Corte
la regla (según la cual quienes hayan sido destituidos de cualquier
cargo público por faltas graves, no podían ser notarios)
era exequible por cuanto: “la finalidad de la
inhabilidad que se genera por la verificación de cualquiera de los supuestos
antes descritos, es la misma: evitar que personas sin suficientes cualidades
(moralidad, probidad y honestidad) accedan al cargo de notario. En efecto, la
norma está dirigida a garantizar que quienes vayan a ejercer la función fedante
tengan una excelente reputación e intachable conducta, lo cual se demuestra con
sus antecedentes disciplinarios, toda vez que se les confía la función pública
de dar fe de los actos sometidos a su consideración. Dicho fin, en cuanto
satisface el interés general plasmado en el correcto ejercicio de la función
pública por parte de personas idóneas y, sobre todo, respetuosas del
ordenamiento jurídico, es a todas luces constitucional.  ||  En este orden de ideas, la
consagración de tal inhabilidad, en tanto impide que personas sin suficientes
cualidades accedan al cargo de notario, representa un medio adecuado para
alcanzar un propósito constitucionalmente legítimo, como es el de asegurar la
moralidad, probidad e idoneidad en el desarrollo de la función fedante.”.
[39]
En la sentencia C-544 de 2005 se estudió el artículo
38 (parcial) de la Ley 734 de 2002: “Artículo 38.
Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para
desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las
siguientes:  ||  1. Además de la descrita en el inciso
final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena
privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los
diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.
||  2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres
o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o
por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir
de la ejecutoria de la última sanción.” (se resalta la parte acusada).
[40]
Corte Constitucional, Sentencia C-544 de 2005 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[41]
Corte Constitucional, sentencia C-952 de 2001 (MP
Alvaro Tafur Galvis, AV Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Araujo Rentería y
Alfredo Beltrán Sierra; SV Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil) En
esta oportunidad la Corte resolvió declarar exequible la parte demandada
del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, por las razones expuestas en la parte
motiva de la providencia y resolvió declararse inhibida para
decidir sobre los demás contenidos normativos demandados de la norma acusada,
por ausencia de concepto de la violación constitucional. La
Corte siguió lo dispuesto por la
sentencia C-509 de 1997 (MP Hernando Herrera Vergara) que estudió la constitucionalidad de una causal de
inhabilidad similar, pero aplicable a los contralores departamentales (literal
e) del artículo 6o. de la Ley 330 de 1996, que fue declarado
exequible.
[42] De hecho, la exposición de motivos de la ley cuyo aparte legal que
ahora se examina justificó ante el Congreso la
norma acusada aduciendo, entre otras que: “El texto concentra en cuatro artículos las
inhabilidades en razón del parentesco, por contratación o gestión de asuntos
públicos, por existir tachas sobre el candidato por condenas, interdicción de
funciones, pérdida de investidura, etc. En el caso de los gobernadores, el
proyecto señala de manera precisa un régimen de inhabilidades que al a fecha no
había sido desarrollado, tomando como referente mínimo el régimen previsto por
el constituyente para el Presidente de la República. Otro aporte importante es
el desarrollo del régimen de inhabilidades para los miembros de las asambleas
departamentales, prácticamente inexistentes hasta el momento.
Las decisiones que se adopten en
esta materia contribuirán, con el concurso generoso e inteligente del honorable
Congreso de la República, a rescatar la vocación de servicio público como
razón primordial y sobresaliente de la vinculación de los mejores ciudadanos a
ennoblecer la política” (Énfasis fuera de
texto) (Exposición de motivos de la Ley 617 de 2000,
que inició su trámite como el Proyecto de ley número 046 de la Cámara de Representantes,
el 11 de agosto de 1999.)
[43]
Ver, entre otras las sentencias C-948 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-1066
de 2002 (MP Jaime Araújo Rentería), C-1062 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra)
y C-634 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[44]
“La
estructura analítica básica del juicio de igualdad puede reseñarse de la
siguiente forma: (i) Lo primero que debe advertir el juez constitucional es si,
en relación con un criterio de comparación, o tertium comparationis, las
situaciones de los sujetos bajo revisión son similares. En caso de que
encuentre que son claramente distintas, no procede el test de igualdad; (…)”(C-748 de
2009, MP Rodrigo Escobar Gil)
[45]
Por ejemplo, la indebida destinación de dineros públicos o el tráfico de
influencias debidamente comprobado, al tiempo que son causales de pérdida de la
investidura (Ley 617 de 2000, art. 48, nums. 4 y 5) así mismo son delitos
contra la administración pública castigados con privación de la libertad.