T-596-07
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
T-596/07
ACCION DE TUTELA PARA EXIGIR EMISION DE BONOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
La Corte ha
señalado que cuando la mora en la emisión del bono pensional se constituye en
obstáculo para el reconocimiento de la pensión de vejez, procede
excepcionalmente la acción de tutela para la protección del derecho a la
seguridad social en conexidad con el derecho al mínimo vital y a la dignidad humana.
BONOS PENSIONALES-Caso en que está
suficientemente acreditada una demora injustificada en el trámite de
reexpedición por parte de la Oficina de Bonos Pensionales
Reiteración de jurisprudencia
Referencia: expediente T-1581726
Acción de tutela instaurada por Publio Orlando Niño Rivera contra el Ministerio de Hacienda y el Instituto de Seguros
Sociales.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
tres (3) de agosto de dos mil siete (2007).
La Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá y la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, que resolvieron la acción de tutela promovida por Publio Orlando Niño Rivera contra el
Ministerio de Hacienda y el Instituto de Seguros Sociales, proceso al que fue
vinculado el Fondo de Pensiones y Cesantías Skandia.
I.
ANTECEDENTES
1. Reseña
Fáctica
1.1
El señor Publio
Orlando Niño Rivera realizó sus aportes para obtener su pensión en el Instituto
de Seguros Sociales (ISS) dentro del régimen de prima media hasta el 31 de
agosto de 1997, fecha en la cual, con base en la posibilidad contemplada para
el efecto en la Ley 100 de 1993, se trasladó al régimen de ahorro individual
del fondo administrado por Skandia Pensiones y Cesantías (en adelante Skandia)[1].
1.2
Con base en los aportes realizados al ISS
desde el 3 de marzo de 1969 hasta el 31 de julio de 1997, el 21 de septiembre
de 1998 la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (OBP) emitió, expidió y posteriormente depositó en DECEVAL el cupón
principal del bono pensional a cargo de la Nación y a favor del señor Publio
Orlando Niño Rivera.[2]
1.3
Paralelamente a la emisión del cupón
principal a cargo de la Nación, la OBP le comunicó al ISS su participación como
contribuyente en el bono pensional del señor Publio Orlando Niño Rivera, para
que esa entidad procediera a reconocer u objetar su cupón o cuota parte del
bono.[3]
1.4
El artículo 1º del Decreto 3798 de 2003
dispuso que los bonos emitidos no negociados y no pagados se someterían a
reliquidación,[4]
calculando la cuota parte del bono a cargo del ISS en los términos del inciso
4° del artículo 16 del Decreto-Ley 1299 de 1994.
1.5
El cupón del bono liquidado y emitido a
favor del señor Niño Rivera, que había sido liquidado y emitido con base en lo
dispuesto por el artículo 21 del Decreto 1748 de 1995 debía, por lo tanto, ser
reliquidado calculando  el cupón de bono a cargo del ISS con la formulación
contenida en el artículo 16 del Decreto 1299 de 1994.
1.6
Durante el proceso de reliquidación la OBP
detectó que no se habían aportado las pruebas del salario base del afiliado, de
acuerdo con lo exigido por el artículo 8 del Decreto 1474 de 1997. (Para
efectos de la reliquidación, la OBP tomaba como salario base el registrado en
la última planilla de reporte de novedades presentada por el empleador a junio
30 de 1992, o inmediatamente anterior a esa fecha.)
1.7
El 9 de febrero de 2004, dentro del proceso
de reliquidación, la OBP anuló el bono pensional, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 1º del Decreto 3798 de 2003.
1.8
Atendiendo a la circunstancia de que a junio
30 de 1992 el señor Niño tenía un salario devengado superior al tope de
cotización, el dieciséis (16) de junio de 2004 Skandia le solicitó al ISS los
soportes de salario correspondientes a aquella fecha.
1.9
El primero de julio de 2004, próximo a
cumplir sus 62 años, el señor Niño Rivera radicó su solicitud de pensión ante
Skandia, pero se le informó que no podía continuarse con el trámite mientras no
fuese emitido y pagado su bono pensional, pues en el régimen de ahorro
individual, para acceder a la pensión se requiere que la cuenta individual
permita obtener una mesada mínima del 110% del salario mínimo legal vigente y,
en esa medida, el ahorro de su cuenta no sería suficiente mientras no fuese
emitido el bono pensional
1.10
A raíz de la sentencia C-734 de julio de
2005, en la que la Corte Constitucional declaró inexequible el literal a) de
artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, la OBP emitió una comunicación
mediante la cual informó que dicha oficina no liquidaría bonos pensionales con
salarios superiores al tope de cotización, lo cual afecta el bono del señor
Niño.[5]
1.11
El seis (6) de julio de 2004 Skandia recibió
las planillas del ISS correspondientes a los aportes efectuados para la pensión
del señor Niño con posterioridad al 31 de diciembre de 1994, fecha hasta la
cual se encuentran actualizados los archivos de la Oficina de Bonos Pensionales
(en adelante OBP).
1.12
El dos (2) de septiembre de 2004 Skandia
reiteró ante el ISS la solicitud de los soportes de salario a junio 30 de 1992
y el 25 de octubre de 2004, recibió la certificación del ISS en donde informa
que no posee los soportes de salario requeridos.[6]
1.13
Con base en la anterior información, el 16
de noviembre de 2004 Skandia solicitó los soportes de salario a junio 30 de
1992 a Unilever Andina, empresa en la cual laboraba y aportaba a dicha fecha el
señor Niño Rivera, solicitud que fue reiterada el 15 de febrero de 2005.
1.14
El 19 de abril de 2005 Skandia recibió la
certificación y el anexo de la novedad del ISS, en los que consta que Unilever
Andina reportó el salario del señor Niño Rivera al ISS.
1.15
El seis de mayo de 2005 Skandia, luego de
recibir la certificación del ISS, envió a la OBP los referidos soportes para
que fueran incluidos en la base de datos de dicha entidad, los cuales ya se
encuentran efectivamente registrados en tales archivos.[7]
1.16
En comunicación fechada el 9 de agosto de
2005, el ISS manifestó que por instrucciones de la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda no es posible liquidar y emitir bonos pensionales
tipo A mientras no se reglamente nuevamente el tema del salario base para
calcular la pensión de vejez.  Ello debido a que el procedimiento aplicable
había sido declarado inexequible por la Corte en la citada sentencia C-734/05.
1.17
En relación con el salario base válido para
liquidar el bono pensional del señor Publio Orlando Niño Rivera, la OBP
sostiene que como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad del
literal “a” del artículo 5º del Decreto 1299 de 1994 declarado mediante la
Sentencia C-734 de2005, debe expedirse una nueva norma que establezca las bases
de liquidación para casos como el presente.
1.18
El 10 de julio de 2006 el ISS entregó una
actualización de su archivo laboral masivo en la que reportó la historia
laboral certificada del señor Publio Orlando Niño Rivera, incluida la posterior
a 31 de diciembre de 1994.
2. Acción de tutela
Invocando la
protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad
social, al mínimo vital y al debido proceso, el señor Publio Orlando Niño
Rivera instauró acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Instituto de Seguros Sociales.
Afirma el
accionante que aunque la información de su historia laboral ya aparece
completa, no ha podido autorizar a Skandia para que solicite la emisión del
bono pensional porque la OBP está liquidando su bono pensional con un salario
que no corresponde al devengado y reportado al ISS en la fecha base y con el
cual se hicieron los cálculos del monto de la pensión que recibiría en el
Régimen de Ahorro Individual.
Considera que,
una vez solicitada la emisión del bono, la entidad debe proceder a hacerlo, de
acuerdo con lo previsto por el artículo 52 del Decreto 1748 de 1995 y que el
incumplimiento de esta obligación legal implica el desconocimiento del proceso
establecido para ello, con lo que se afectan gravemente sus derechos
fundamentales a la vida digna y a la seguridad social.
Adicionalmente
considera que la actuación negligente de la Oficina de Bonos Pensionales y del
ISS, al pretender desconocer las condiciones previamente establecidas para la
emisión de su bono pensional, viola el principio de confianza legítima, pues en
el momento en el que decidió trasladarse al régimen de ahorro individual con
solidaridad existían unas condiciones para la emisión de su bono que no pueden
desconocerse posteriormente. Bajo dichas condiciones el bono fue emitido y anulado,
quedando pendiente su reemisión y expedición bajo las mismas reglas.
Afirma el
accionante que su bono pensional fue inicialmente emitido con base en el
salario devengado, que posteriormente la OBP anuló el bono y que no ha sido
posible que lo emitan nuevamente, primero por razones relacionadas con la forma
de emisión del bono y luego debido a que la OBP se niega a emitirlo con base en
el salario devengado y reportado, conforme a la normatividad vigente para la
fecha en la cual se trasladó al régimen de ahorro individual con solidaridad.
Solicita por lo
tanto que se le ordene, por una parte, al Ministerio de Hacienda (Oficina de
Bonos Pensionales), liquidar, emitir y expedir el bono pensional y, por otra,
al ISS la expedición de la cuota parte correspondiente, con base en las
condiciones existentes antes de la sentencia C-734 de 2005.
3. Respuesta
de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
3.1 El 2 de
noviembre de 2006, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, además de informar las razones en las que se fundó la
anulación del bono pensional del señor Publio Orlando Niño Rivera, dentro del
proceso de reliquidación del mismo, señaló que, en relación con el salario base
válido para liquidar el bono pensional del accionante,  dicha Oficina estaba
pendiente de que se produjese uno de los dos eventos siguientes: Que se
aprobara por parte del Congreso una ley que permita liquidar, emitir redimir y
pagar los bonos pensionales de los afiliados al Sistema General de Pensiones
que a junio 30 de 1992 devengaban un salario superior al cotizado en la máxima
categoría del ISS reglamentada por el Decreto 3063 de 1989, o que la Corte
Constitucional en Sala Plena unificara el criterio jurisprudencial expuesto en
la sentencia T-147 de 2006, con el fin de extender los efectos del fallo de
tutela a todos aquellos beneficiarios de bonos pensionales que se encuentren
afectados por el fallo de inexequibilidad del literal a) del artículo 5 del
Decreto 1299 de 1994 proferido por esa Corporación mediante providencia C-734
de 2005.
Agregó el Jefe
de la OBP que si no se cumple una de las dos condiciones anotadas, la Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda se vería obligada a liquidar el
bono pensional del señor Publio Orlando Niño Rivera con el salario sobre el
cual cotizó el accionante a junio 30 de 1992.
Adicionalmente
señaló que para que la OBP pueda proceder a liquidar, emitir y redimir el bono
pensional del señor  Niño Rivera, es necesario que de manera previa la AFP
Skandia, solicite la emisión del bono pensional del afiliado ajustada a la
historia laboral del beneficiario del bono debidamente verificada y certificada
por el ISS, legitimando de esta manera a la nación para emitir y redimir el
cupón principal del bono pensional reclamado por el accionante.
4. Posición
de la Vicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguros Sociales
4.1 El 31 de
agosto de 2006, Olga Lucía Sarmiento Mayorga, asesora de Bonos Pensionales de
la Vicepresidencia de Pensiones del ISS, manifestó que hasta esa fecha en la
oficina a su cargo no se había recibido derecho de petición alguno suscrito por
el señor Niño ni por el Fondo de Pensiones y Cesantías Skandia S.A. en nombre del
citado señor, en relación con el reconocimiento de cuota parte financiera de
Bono Pensional Tipo A.
4.2 Señala que
el trámite para que el Seguro Social reconozca el correspondiente Bono
Pensional Tipo A debe adelantarse por iniciativa de las entidades Administradoras
de Fondos de Pensiones y Cesantías, quienes deben solicitar una liquidación
provisional a la entidad emisora del bono, según lo establecido en el inciso 5º
del artículo 52  del Decreto 1748 de 1995.
4.3 Explica que,
“De conformidad con lo dispuesto por el inciso 12 del artículo 52 del Decreto
1748 de 1995, una vez la entidad emisora del bono envía la liquidación
provisional a la Administradora, dicha entidad la hará conocer a los
beneficiarios del bono, para que manifiesten por escrito y por intermedio de su
Administradora la aceptación de la liquidación provisional, dentro de los 90
días siguientes a la solicitud que efectuara la administradora de pensiones
Skandia S.A.” Agrega que, agotado el trámite anterior, la entidad emisora del
bono, solicita a las entidades contribuyentes del bono pensional, el
reconocimiento del bono Tipo A.
4.4 En segundo
lugar, sostiene que como consecuencia de la Sentencia C-734 de 2005, que
declaró inexequible el literal “a” del artículo 5º del Decreto-Ley 1299 de
1994, los bonos pensionales de personas que cotizaban a la fecha base al ISS,
caja o fondo, deben ser liquidados, emitidos y pagados con fundamento  en el
artículo 177 de la ley 100 de 1993, norma que establece como salario base para
la liquidación de los bonos pensionales el salario sobre el cual se cotizaba al
ISS en su momento. En ese sentido, sostiene que el ISS acoge los parámetros de
la citada sentencia, la cual le impide liquidar y emitir bonos pensionales tipo
A por encima de la categoría máxima del ISS para junio 30 de 1992 (salario
$665.070), mientras que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como
entidad competente, no reglamente nuevamente el tema.
Con fundamento
en lo anterior concluye que debe desestimarse la acción, por cuanto no existe
solicitud para el reconocimiento del bono pensional del señor Niño, lo que
prueba que la Oficina de Bonos Pensionales del ISS no ha incumplido con sus
obligaciones, ni ha desconocido derecho alguno del beneficiario del bono.
5. Posición de Skandia Pensiones y
Cesantías
Mediante escrito
suscrito por su representante legal[8],
Skandia Pensiones y Cesantías señaló que la Administradora sólo podrá reconocer
la pensión del Señor Niño cuando se emita y expida por parte de la OBP el
correspondiente bono conforme a la ley, lo cual puede lograrse a su vez sólo
cuando el ISS efectúe las correspondientes correcciones a su archivo laboral
masivo respecto de la información del tutelante en forma tal que ésta aparezca
como válida ente la OBP.
Sostiene que
Skandia ha actuado acorde con los términos que establece la ley y que el hecho
de no poder reconocer y pagar la pensión de vejez del afiliado se ha originado
en la omisión por parte de la OBP de emitir de nuevo y expedir el bono
liquidado de acuerdo con lo que legalmente es procedente, para así poder
proceder a su negociación.
6. Sentencias de tutela objeto de revisión
6.1. Mediante sentencia del 18 de enero de 2007, la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá negó el amparo a los derechos invocados en la
acción.
Sostuvo el
Tribunal que en el presente caso, además de la existencia de otros mecanismos
judiciales a disposición del accionante, éste no alegó más allá de la mención
de la vulneración de sus derechos, ni comprobó por lo tanto la afectación de su
mínimo vital, lo que hace improcedente la tutela.
Afirmó que,
tratándose de temas especializados de la jurisdicción laboral en cuanto a la
emisión de bono pensional, valor que debe ser liquidado con la historia laboral
completa y el salario base debidamente establecido, agotándose el procedimiento
legal, la problemática expuesta es de carácter estrictamente litigioso, por lo
que deben ser ventilados ante la autoridad competente y/o ante la justicia
ordinaria.  En esta instancia, las actuaciones que se surtan pueden ser
controvertidas mediante los recursos ordinarios previstos para cada caso.
6.2. Impugnada la decisión por el accionante, la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo de primera instancia
señalando que la jurisprudencia ha indicado que la acción de tutela no puede
utilizarse para el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales,
entre ellos, las pensiones, y menos cuando no se han cumplido los requisitos
establecidos por el legislador para acceder a dicha prestación, caso en el cual
incluso, el amparo que pueda ofrecer el juez constitucional no sería
indefinido, sino transitorio mientras se acude al juez ordinario.
Agregó que “en
cuanto al tema de la liquidación de bonos pensionales, la Corte Constitucional
en la sentencia C-734 de 2005 que declaró inexequible el literal a) del
artículo 5º del Decreto 1299 de 1994, no se refirió en manera alguna a los
efectos retroactivos de tal pronunciamiento, entonces, los bonos liquidados
antes del proferimiento de la decisión en cita, conservan su vigencia, tal cual
lo reiteró la misma corporación en sentencia T-147 y 801 de 2006. Sin embargo,
no todos los casos pueden abordarse a partir de esa directriz,  porque será la
entidad encargada de efectuar la liquidación del bono quien determine conforme
el ordenamiento jurídico las normas aplicables a cada caso en particular.”
II.
Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema jurídico
Le corresponde a
la Sala Tercera de Revisión determinar si se desconocen los derechos
fundamentales invocados por el accionante a la vida digna, a la seguridad
social, al mínimo vital y al debido proceso por parte de la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda al no haber emitido el bono pensional
Tipo A, alegando que debido a la declaratoria de inexequibilidad del literal a)
del artículo 5 del Decreto-Ley 1299 de 1994, efectuada en la Sentencia C-734 de
2005, no existe disposición vigente o, en su defecto, jurisprudencia unificada de
la Corte Constitucional, que sirva de fundamento para la liquidación del mismo.
Con el propósito
de resolver el problema jurídico planteado, la Sala (i) examinará
como cuestión previa la jurisprudencia acerca de la procedencia excepcional de
la acción de tutela para exigir la emisión de bonos pensionales, luego (ii)
reiterará las reglas sobre los efectos de la sentencia C-734 de 2005 en
relación con la emisión de bonos pensionales tipo A y, sobre estas bases, (iii)
verificará si en el caso bajo examen se está vulnerando o amenazando el derecho
del accionante a la seguridad social en conexidad con el derecho fundamental al
mínimo vital como consecuencia de la posición asumida por la OBP del Ministerio
de Hacienda según la cual no puede procederse al cálculo del bono pensional del
accionante mientras no se expida una nueva norma que reglamente dicho
procedimiento.
3.
Procedencia de la acción de tutela para exigir la emisión de bonos pensionales.
Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional ha sostenido de manera
reiterada que por regla general la acción de tutela resulta improcedente como
mecanismo judicial para perseguir el pago de obligaciones relacionadas con la
seguridad social. Sin embargo, en aquellos casos en los cuales se encuentren
comprometidos los derechos a la vida en condiciones dignas y justas, a la salud
y al mínimo vital, excepcionalmente resulta ser el instrumento jurídicamente
adecuado para remediar la situación de la cual se deriva la amenaza o violación
de los referidos derechos.[9]
Es el caso de quienes habiendo cumplido con los requisitos de ley
para obtener la pensión de jubilación, “se ven sometidos a una prolongada e
indefinida espera con ocasión del trámite de su bono pensional. En estos casos,
ha sostenido reiteradamente la Corte Constitucional que cuando la liquidación y
remisión de bonos pensionales constituye fundamento para que se consolide y
reconozca una pensión de jubilación, procede excepcionalmente la acción de
tutela para proteger derechos como la vida y el del mínimo vital.[10]
De esta manera,
la Corte ha señalado que cuando la mora en la emisión del bono pensional se
constituye en obstáculo para el reconocimiento de la pensión de vejez, procede
excepcionalmente la acción de tutela para la protección del derecho a la
seguridad social en conexidad con el derecho al mínimo vital y a la dignidad
humana.[11]
Adicionalmente,
la Corte ha enfatizado el deber de diligencia de las entidades involucradas en
el trámite del bono pensional en el sentido de indicar que“(…) la
tramitación del bono pensional, cuando es paso previo al reconocimiento de la
pensión, debe ser pronta y las Entidades (Administradora, Emisora,
Contribuyente) deben conjuntamente actuar, dentro de los principios de eficacia
y celeridad”.[12]
Reiterando la
jurisprudencia de esta Corporación[13],
la Sala de Revisión  advierte que en el presente caso existe una amenaza al
derecho a la seguridad social del señor Publio Orlando Niño Rivera, en
conexidad con el derecho fundamental al mínimo vital, debido a que la Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda ha venido insistiendo en que no
puede proceder a la emisión del bono pensional mientras no se expida una nueva
normativa que cubra el supuesto vacío surgido con la sentencia C-734/05, en
relación con casos como el del accionante.
Igualmente, como
lo ha sostenido esta Corporación en otras oportunidades, la posición de la OBP
ha generado una dilación que, de continuar, puede provocar que en el futuro el
señor Niño Rivera no cuente con los ingresos necesarios para satisfacer su
mínimo vital, razón por la cual es procedente el análisis de fondo por parte de
la Sala, en relación con la tutela de los derechos invocados.
4. Los efectos
de la sentencia C-734 de 2005 en relación con la emisión de bonos pensionales
tipo A. - Reiteración de jurisprudencia
La
Corte Constitucional, mediante la sentencia T-147 de 2006, fijó unas reglas
sobre la emisión de bonos pensionales Tipo A y sobre la aplicación de la
sentencia C-734 de 2005, reglas que han venido reiterándose por las diferentes
Salas de Revisión de esta Corporación y que resultan especialmente relevantes
para la decisión del asunto de la referencia.[14]
Sobre el particular, la Corte indicó lo siguiente:[15]
“3.3. Bonos pensionales tipo A, modalidad 2: no puede ampararse
el emisor en la ausencia de normatividad para su no expedición. Los efectos pro
futuro de las sentencias de inexequibilidad y la situación de las personas que
libremente optaron por pasar del régimen de prima media al de ahorro individual
con solidaridad.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
sostiene que a raíz de la sentencia C-734 de 2005 no existe normatividad
aplicable para el cálculo de los bonos pensionales y en consecuencia los mismos
no se pueden emitir. Esta tesis merece un cuidadoso análisis. (…)
(…)
(…) , la ratio decidendi de la
sentencia es la existencia de un vicio de competencia consistente en que el
Presidente de la República se excedió en el ejercicio de las facultades
extraordinarias. No expresó la Corte razones atinentes a una incompatibilidad
material entre los contenidos del literal a) del Artículo 5 del Decreto Ley
1299 de 1994, es decir, la ratio decidendi no fue un vicio de fondo.
Igualmente, es pertinente señalar que las
sentencias de constitucionalidad rigen hacia el futuro por regla general,[16] de forma que sólo tienen efectos retroactivos
cuando la Corte expresamente le confiere a su sentencia alcances hacia el
pasado, lo cual ha sucedido de manera excepcional, cuando en casos concretos se demuestra que
están en juego valores constitucionales más importantes que la propia seguridad
jurídica.[17]
En la parte resolutiva de la sentencia C-734 de
2005 no se le otorgó a la misma efecto retroactivo, por lo cual no se han
afectado las situaciones pasadas consolidadas.[18] Ahora bien, cabe preguntarse cuales son tales
situaciones pasadas consolidadas. Sin entrar en detalles, por no ser necesario
en este caso, cabe identificar dos hipótesis. La primera es la de aquellas
personas a las cuales se les emitió el bono antes de la sentencia C-734 de
2005. La segunda es la de aquellas personas a las cuales no se les ha emitido
el bono, pero adquirieron el derecho desde el momento en el cual se trasladaron
del sistema de prima media al de ahorro individual con solidaridad.
(…)
De lo anterior se deduce que no es posible
aplicar de manera retroactiva la sentencia C-734 de 2005 y que las personas que
tenían derecho a la emisión del bono conforme a las reglas vigentes al momento
de su traslado de un sistema a otro, no han perdido ese derecho.
Tampoco puede sostenerse que exista un vacío
normativo para hacer efectivo el derecho a la emisión del bono pensional,
habida cuenta de que la norma declarada inexequible estuvo vigente hasta la
sentencia C-734 de 2005, a la cual no le pueden conferir efectos retroactivos
las autoridades administrativas.
Lo anterior no impide que el Congreso de la
República, dentro del marco de configuración legislativa que le es propio,
expida normas para regular el tema, pero mientras lo hace no puede sostenerse
que no hay normatividad aplicable.
Adicionalmente, cabe precisar que el derecho a
la emisión del bono pensional no nace con la formulación de la petición por
parte del interesado o de la AFP a la cual el mismo se encuentre afiliado.
Dicho derecho fue creado por el legislador y radicado en cabeza de todas las
personas que cumplen determinados requisitos y deciden trasladarse del sistema
de prima media al sistema de ahorro individual.[19]”
De lo anterior
concluyó la Corte las siguientes reglas
1.
“La sentencia C-734 de 2005 no produjo un vacío
normativo para la liquidación de bonos pensionales de personas que se
trasladaron antes de la fecha de esa sentencia del régimen contributivo al de
ahorro individual con solidaridad.”
2.
“Los efectos de la sentencia C-734 de 2005 son a
futuro, como quiera que salvo que la Corte Constitucional module los efectos de
sus fallos y autorice excepcionalmente la aplicación retroactiva de los mismos.
En la sentencia C-734 de 2005, la Corte no autorizó un efecto retroactivo, por
lo cual sus efectos sólo operan hacia el futuro.”
3.
“La Sentencia C-734 de
2005 dejó sin efecto la norma que establecía la forma de liquidar el bono
pensional de aquellas personas que devengaban un salario mayor al límite máximo
de cotización y se trasladasen del régimen de prima media al de ahorro
individual, dado que la misma no tiene carácter retroactivo, la situación de
quienes se hubiesen trasladado al régimen de ahorro individual con anterioridad
a esa providencia debe mantenerse en las condiciones previstas en el literal a)
del artículo 5 del Decreto 1299 de 1994, es decir que para establecer el
ingreso base de liquidación del bono pensional debe acudirse al salario
devengado a 30 de junio de 1992.”
5. Análisis del
caso concreto
En
el presente caso, la acción de tutela se encamina a obtener que el juez
constitucional le ordene a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda que liquide, emita y expida el bono pensional y al ISS la expedición
de la cuota parte correspondiente, liquidados sobre las condiciones anteriores a
la sentencia C-734 de 2005, como requisitos que deben cumplirse para que el
accionante pueda acceder a su pensión.
De
acuerdo con lo afirmado por el accionante, por la OBP y por la sociedad
Skandia, la información de la historia laboral del señor Niño Rivera ya aparece
completa, a pesar de lo cual el trámite de reexpedición del bono se encuentra
detenido.  Ello debido a que la OBP liquidaría el bono pensional con un salario
que no correspondería al realmente devengado y reportado al ISS en la fecha base
y con el cual se hicieron los cálculos del monto de la pensión que recibiría en
el Régimen de Ahorro Individual, que fueron las razones que llevaron al
accionante a tomar la decisión de trasladarse de régimen.
Sin
embargo, de acuerdo con lo manifestado por la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda, para proceder a liquidar el bono sería necesaria una de
dos condiciones: que el Legislador vuelva a expedir una norma que le permita
efectuar la liquidación de los bonos pensionales cuya base de liquidación
habría quedado sin regulación a raíz de la sentencia C-734 de 2005, o que la
Corte Constitucional unifique su jurisprudencia sobre estos casos.[20]
El
segundo obstáculo que encontraba la OBP para reliquidar el bono pensional del
señor Niño[21]
consistía en que “estando en el proceso de RELIQUIDACIÓN la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda, detectó que la AFP SKANDIA no se habían
(sic) aportado las pruebas del salario base del afiliado, exigida por el
artículo 28 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 8 del Decreto
1474 de 1997.”.  En ese sentido, “Atendiendo a las normas de bonos pensionales,
antes de que fuera declarado (sic) inexequible la norma sobre salario devengado
y reportado, la OBP del Ministerio de Hacienda, en los casos de personas que trabajaban
en empresas que reportaban al ISS por el sistema TRADICIONAL, tomaba como
salario base el que aparece en la última planilla de reporte de novedades
presentada por el empleador a junio 30 de 1992, o la inmediatamente anterior a
esta fecha.
“Por esa razón, no se concluyó el
proceso de RELIQUIDACIÓN del bono pensional del señor PUBLIO ORLANDO NIÑO
RIVERA, toda vez que dichos soportes documentales fueron remitidos por la AFP
SKANDIA a esta Oficina, sólo el 06 de mayo de 2005” (Negrilla y
mayúsculas originales del texto transcrito)
La
Sala de Revisión encuentra, por lo tanto, que conforme con la información
proporcionada tanto por el accionante como por la OBP y la sociedad Skandia
este obstáculo se encuentra superado debido a que la información necesaria para
continuar con el trámite de reexpedición del bono pensional del señor Niño
Rivera ha sido aportada integralmente.
Con base en lo
expuesto, la Sala Tercera de revisión considera que para el presente caso está
suficientemente acreditada una demora injustificada en el trámite de
reexpedición del bono pensional del señor Publio Orlando Niño Rivera por parte
de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda.  Esta situación
ha impedido que se continúe con el trámite de reconocimiento de su pensión de
vejez y que, por lo tanto se configura una amenaza al derecho a la seguridad
social del accionante en conexidad con el derecho al mínimo vital.
Reitera
adicionalmente la Sala que no resulta constitucionalmente válido conforme a lo
expuesto reiteradamente por la Corte Constitucional, el argumento del
Ministerio de Hacienda según el cual existe una ausencia de normatividad legal
que permita continuar con el procedimiento.
En consecuencia,
la Sala Tercera de Revisión revocará el fallo proferido por la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia y concederá la tutela al derecho a la
seguridad social del señor Publio Orlando Niño Rivera en conexidad con el
derecho fundamental al mínimo vital. El Ministerio de Hacienda deberá, por lo
tanto, aplicar la normatividad legal, de conformidad con la jurisprudencia de
esta Corte, para efectos de decidir sobre la emisión del bono pensional
requerido por el actor.
III. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
Primero.- REVOCAR el fallo
proferido el 6 de marzo de 2007 por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, y en su lugar conceder el amparo del derecho a la
seguridad social por conexidad con el derecho al mínimo vital del señor Publio
Orlando Niño Rivera.
Segundo.- ORDÉNASE al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que dentro del término de quince (15) días contados
a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a aplicar la
normatividad legal relacionada con bonos pensionales, de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte, para efectos de continuar con el trámite administrativo
aplicable a la expedición del bono pensional del actor. Una vez surtidos los
procedimientos correspondientes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
deberá decidir sobre la emisión del bono pensional a favor del señor Publio
Orlando Niño Rivera.
Tercero.- PREVENIR a la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, en lo
sucesivo, aplique los criterios señalados por la Corte Constitucional en lo
referente a los efectos de la sentencia C-734 de 2005.
Cuarto.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Traslado que se materializó a partir del primero de septiembre de 1997.
[2]
Constancia de Depósito en Deceval S.A. 63997. Prueba 1, folio 13 del cuaderno
2.
[3]
Respuesta de la OBP a la Corte Suprema de Justicia, folio 36 del cuaderno 3.
[4]
Dentro del marco legal dispuesto por el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 que,
en su inciso quinto dispone: “Cuando sea necesario reliquidar bonos ya
expedidos que no se encuentren en firme, por razón del cambio en la forma de
cálculo de los bonos o por error cometido en la expedición, la entidad emisora
procederá a reliquidar el bono, anulando el bono inicial y expidiendo uno
nuevo, para lo cual sólo se requerirá la comunicación al beneficiario.”
[5]
Numeral 5 del escrito dirigido por el representante legal de Skandia a la Sala
penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Folios 35 y 36 del
cuaderno principal del expediente.
[6]
El 25 de enero de 2005 Skandia recibió nuevamente una comunicación  por parte
del ISS en donde le informan que no poseen los soportes de salario del señor
Niño Rivera a junio 30 de 1992.
[7]
Folio 36 del cuaderno 3.
[8]
Oficio Rad. 110012204-0002006-01326-00, radicado en la Sala Penal de Tribunal
Superior de Bogotá el 11 de enero de 2007. Folios 34 a 30 del cuaderno 1.
[9]
Sentencia T-050/04.
[10] Sobre el particular pueden
consultarse las sentencias T-050de 2004, T-1565 de 2000, T-136 de 2001 y T-235
de 2002.
[11] Sentencias T-050 de 2004 y T-445 de 2007.
[12] Sentencia T-1130 de 2004 cit. en Sentencia T-147 de 2006.
[13] Sentencia T-379 de 2007.
[14] Sentencias T-801 de 2006, T-379 de 2007 y T-445 de 2007.
[15]
Se utiliza el resumen de la sentencia T-147 de 2006 realizado
en la sentencia T-445 de 2007.
[16] Así lo dispone el Artículo 45 de la Ley 270 de 1996
(Ley estatutaria de la administración de justicia): “Reglas sobre los
efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de
constitucionalidad. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre
los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la
Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva
lo contrario”. Sobre la facultad de fijar el alcance de sus propios fallos, la Corte ha
dicho:
“Pero, fuera del poder constituyente, ¿a
quién corresponde declarar los efectos de los fallos de la  Corte
Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por
la terminación de éste?   Únicamente a la propia Corte Constitucional,
ciñéndose, como es lógico,  al texto y al espíritu de la Constitución.
Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la
constitución que es parte de él, que son la  justicia y la seguridad jurídica.
“En conclusión, sólo la Corte
Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia
sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en general, es
rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de
constitucionalidad”
(Sentencia C-113 de 1993.
M.P.: Jorge Arango Mejía). Sobre
los efectos de las sentencias de constitucionalidad cuando se analizan los
decretos que declaran estados de excepción véase la sentencia C-619 de 2003 (M.P.: Clara Inés Vargas
Hernández).
[17]
Ver entre otras las sentencias C-037 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),
C-387 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-482 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz); C-870 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero);  C-500 de 2001 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis, S.P.V. Jaime Araujo Rentería), C-415 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynet).
[18]
En efecto en la parte resolutiva de la sentencia C-734 de 2005 se dispuso: “Declarar
INEXEQUIBLE el literal a) de artículo 5° del Decreto Ley 1299 de 1994.”
[19]
Esto sin perjuicio de los requisitos que se deben acreditar a fin de que se
reconozca el bono pensional por traslado al régimen de ahorro individual, que
actualmente se encuentran previstas en el Artículo 2 del Decreto 1299 de 1994,
que establece:
“Artículo 2o. Requisitos
para el reconocimiento del bono pensional por traslado al régimen e ahorro
individual.
“Los afiliados al
Sistema General de Pensiones, que seleccionen el régimen de ahorro individual
con solidaridad para efectos del reconocimiento del bono pensional, deberán
acreditar alguno de los siguientes requisitos:
“a). Que estén cotizando
o hubieren efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las Cajas
o Fondos del sector público;
“b). Que estén prestando
servicios o hubieren prestado servicios al Estado o a sus entidades
descentralizadas como servidores públicos del orden nacional, departamental,
municipal o distrital, con vinculación contractual o legal y reglamentaria;
“c). Que estén prestando
servicios mediante contrato de trabajo con empleadores del sector privado que
tenían a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones, siempre que la
vinculación laboral se encontrare vigente a la fecha de expedición de la Ley
100 de 1993 se hubiere iniciado con posterioridad a la misma fecha;
“d). Que estén afiliados
o hubieren estado afiliados a cajas de previsión del sector privado que
tuvieren a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones legales.
“PARAGRAFO 1o. Los
afiliados de que trata el literal a del presente artículo que al momento del
traslado hubiesen cotizado menos de ciento cincuenta (150) semanas continuas o
discontinuas, no tendrán derecho a bono.
“Para efecto de
contabilizar las semanas previstas en el presente parágrafo se tendrá en
cuenta, la suma del tiempo durante el cual el trabajador estuvo cotizando al
ISS, a alguna caja o fondo de previsión del sector público, prestando servicios
como servidor público, vinculado mediante contrato de trabajo a una empresa o
empleador del sector privado que tenía a su cargo el reconocimiento y pago de
pensiones, o afiliado a una caja o fondo de previsión del sector privado.
“PARAGRAFO 2o. No
tendrán derecho a bono pensional las personas que cumplan alguno de los
requisitos de que trata el presente artículo y hayan recibido o reclamado
indemnización sustitutiva”.
[20]
Folio 39 del cuaderno 3.
[21]
Oficio de respuesta a la Sala de casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, datado el 2 de noviembre de 2006.
Folio 36 del cuaderno 3.