C-046-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-046/96
SISTEMA DE
RIESGOS PROFESIONALES-Fecha
de vigencia
La desigualdad
establecida en la norma acusada no es atribuible al nuevo sistema de riesgos
profesionales que, precisamente, tiene como meta unificar los distintos
regímenes a fin de otorgar un trato razonablemente igualitario a los distintos
sectores, sino que esa desigualdad proviene de la múltiple normatividad
anterior. La disposición acusada no se refiere a ningún tipo de prestaciones y,
además, está enunciada en términos genéricos, impersonales y abstractos.  En
ella no se hacen distinciones particulares; por tanto no se puede decir, que la
norma discrimina, y genera situaciones desfavorables para algunos trabajadores.
En caso de que se pueda comprobar la favorabilidad para el trabajador o sus
causahabientes en la aplicación del Decreto 1295 de 1994, corresponde al juez
que conozca del asunto particular entrar a definir los términos de su
aplicación, pero ésta no es labor del juez constitucional, para quien resulta
imposible confrontar la norma con todos los ordenamientos vigentes, y
considerar a cada uno de los particulares amparados por ella, para determinar
si resulta más favorable a determinado trabajador.
TRABAJADORES DEL
SECTOR PUBLICO Y PRIVADO-Justificación
de trato diferente
El trato
diferente dado a los trabajadores de los sectores público y privado, en
relación con la entrada en vigencia del sistema general de riesgos
profesionales, está justificado pues si bien, desde el punto de vista de la
exposición al riesgo su situación es esencialmente igual, desde el punto de
vista de las posibilidades de cada sector para amoldarse a las nuevas
exigencias su situación no es equiparable. En efecto, en el sector público se
requiere de un tiempo mayor que en el privado para realizar los ajustes
estructurales, administrativos y financieros del caso.
SISTEMA DE
RIESGOS PROFESIONALES-Unificación
La norma acusada
pone fin a la diferenciación de regímenes existentes en materia de prestación
de riesgos profesionales para el sector público de todos los órdenes (nacional,
territorial y distrital) y el sector privado. Se unifica así esta regulación
que se supone más benéfica para los trabajadores No obstante, en caso de
existir mejores y mayores prestaciones en los regímenes antes vigentes han de
respetarse éstos en guarda de los derechos adquiridos que protege nuestra Carta
Política.
Ref.: Expediente
No. D-1018
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 97, parcial, del Decreto-ley 1295 de
1994 -Sistema General de Riesgos Profesionales-.
Demandante:
Margarita Henao
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No. 08
Santafé de Bogotá,
D.C., ocho (8) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Ejerciendo la acción
pública de inconstitucionalidad, la ciudadana MARGARITA HENAO presenta demanda
contra algunos apartes del artículo 97 del Decreto-ley 1295 de 1994, por
considerar que dicha norma viola los artículos 13, 42, 43, 44 y 48 de la
Constitución.
Cumplidos los
trámites señalados en la Constitución y la ley y oído el concepto del
Ministerio Público, procede la Corte a decidir.
II.  NORMA
ACUSADA.
Seguidamente se
transcribe el texto completo de la norma, resaltando las expresiones que son
objeto de demanda.
"DECRETO NUMERO 1295 DE 1994
"Por el cual se determina la
organización y administración del sistema general de riesgos profesionales
"El Ministro
de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones
presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la
Ley 100 de 1993,
"DECRETA:
...
"Artículo
97. Vigencia del Sistema General de Riesgos Profesionales.
"El Sistema
General de Riesgos Profesionales previsto en el presente Decreto, regirá a
partir del 1o. de agosto de 1994 para los empleadores y trabajadores del
sector privado.
"Para el
sector público del nivel nacional regirá a partir del 1o. de enero de 1996.
"No
obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras
de Riesgos Profesionales, con sujeción a las disposiciones contempladas en el
presente Decreto, a partir de la fecha de su publicación.
"Parágrafo.
El Sistema General de Riesgos Profesionales para los servidores públicos del
nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 1o.
de enero de 1996, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad
gubernamental.  Hasta esta fecha, para estos trabajadores, continuarán vigentes
las normas anteriores a este Decreto."
III.  RAZONES DE
LA DEMANDA.
Según la demandante,
el artículo 97 del Decreto 1295 de 1994, en la parte acusada, consagra una
discriminación entre los trabajadores del sector privado y los trabajadores del
sector público, en cuanto establece fechas diferentes para la vigencia del
Sistema General de Riesgos Profesionales en esos sectores.
Para ilustrar su
afirmación se vale de un ejemplo: "En el estatuto anterior -no precisa a
cuál estatuto se refiere-, el causahabiente de una persona fallecida por un
accidente de trabajo o enfermedad profesional sólo tenía derecho a una
indemnización; en el actual ordenamiento (Ley 100/93 Y Decreto-Ley 1295/94), el
causahabiente de un individuo que se encuentra en las condiciones antes
descritas, tiene derecho a una pensión de sobreviviente"; pero, de estos
mayores beneficios sólo gozan en la actualidad los trabajadores del sector
privado, "pues el sector público ha sido relegado a una vigencia
diferente: 1o. de enero de 1996, la cual es obligatoria para el sector público
de nivel nacional y optativa (según lo determine la respectiva autoridad
gubernamental) para los niveles regionales".
En su concepto, la
vigencia postergada del Decreto-ley 1295 de 1994 genera efectos tan absurdos en
el sector público, que en las actuales circunstancias reciben mejores
prestaciones económicas los causahabientes de los trabajadores fallecidos por
riesgo de origen común, que los causahabientes de trabajadores fallecidos por
riesgo de origen profesional.
Y concluye que el
tratamiento diferencial que establece la norma acusada no es razonable ni
proporcionado, y además incide en la vulneración de otros derechos
fundamentales como los consignados en los artículos 42, 43, 44 y 48 de la
Constitución, en la medida en que no se brinda a la familia, a la mujer y a los
niños la protección que ordena la Carta y, en cuanto "el tratamiento
diferente que trae la norma acusada no encuadra dentro de la progresividad de
la ampliación de la cobertura de la seguridad social", porque la
gradualidad que establece la norma constitucional respectiva supone la
protección prioritaria de los servidores del sector público, quienes se
encuentran sometidos a mayores riesgos.
Solicita que
"se declare inexequible el texto legal acusado, con efecto retroactivo,
tomando en consideración que en el lapso comprendido entre el 1o. de agosto de
1994 y el 31 de diciembre de 1995... muy posiblemente se han causado múltiples
perjuicios a los causahabientes de los fallecidos por riesgo profesional
pertenecientes al sector público."
IV.
INTERVENCIONES.
A. El ciudadano Augusto Galán Sarmiento,
Ministro de Salud intervino, a través de apoderado, para solicitar que se
declare la exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
- "Con
anterioridad a la norma demandada existían distintos regímenes de riesgos
profesionales, esto es, un tratamiento diferencial para los trabajadores
privados y públicos, la desigualdad, por tanto, no es causada por la norma
acusada sino por la situación anterior, cuya homologación se pretende a través
de una vigencia progresiva" de las nuevas disposiciones.
- "La norma
acusada determina la entrada en vigencia de un nuevo sistema de seguridad
social en materia de riesgos profesionales, y mientras ello ocurre continúan
vigentes las normas anteriores. Se trata de un tránsito de legislación",
que "tiene como finalidad lograr la unificación de los diversos sistemas
prestacionales, permitíendo un período de transición para que en los diferentes
niveles de la administración del Estado se tomen las decisiones y medidas
necesarias para ingresar al sistema único".
- La facultad
concedida a las entidades territoriales para determinar la fecha de iniciación
de la vigencia del nuevo sistema, se fundamenta en el artículo 1o. de la
Constitución, que confiere autonomía administrativa a dichos entes, los cuales
deben contar con el tiempo suficiente para realizar los ajustes presupuestales
y administrativos pertinentes.
B. La ciudadana María Sol Navia Velasco,
Ministra de Trabajo y Seguridad Social intervino, a través de apoderado, para
solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma demandada, por las
razones que se resumen así:
- "El Sistema
General de Riesgos Profesionales se encuentra establecido para todos los
trabajadores públicos y privados, sin ningún tipo de discriminación". Para
los servidores públicos se defirió en el tiempo la aplicación del sistema, pero
sin dejarlos desprotegidos, "pues durante ese período se les aplican las
normas vigentes anteriores a la expedición del decreto 1295 de 1994, sin que
por ese sólo hecho exista entonces discriminación".
- "El sistema
General de Riesgos Profesionales para los servidores públicos está condicionado
a la incorporación presupuestal de las diferentes entidades públicas",
teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 345 de la Constitución.
- De los criterios
jurisprudenciales elaborados por la Corte Constitucional sobre el principio de
igualdad, se infiere que en este caso dicho principio no se ha vulnerado, en la
medida en que existen fundamentos de orden constitucional que
"razonablemente justifican la implementación posterior del Régimen de
Riesgos Profesionales para los servidores públicos".
C. El Defensor del Pueblo, Jaime Córdoba Triviño,
intervino directamente para sustentar la inconstitucionalidad parcial del
artículo 97 del Decreto-ley 1295 de 1994, por considerar que: "El trato
distinto entre las empresas o trabajadores que contempla el sistema general de
riesgos profesionales se torna en discriminatorio cuando el fundamento no es
racional, finalista, justificado, proporcional, ni consulta el suelo axiológico
de los principios y valores constitucionales, evidenciándose en la normatividad
en análisis que la discriminación nace de la procedencia de los recursos para
pagar la remuneración de los trabajadores.  Ello implicó que en lo que respecta
a los servidores públicos, por la vinculación presupuestal al erario público de
la empleadora, los riesgos en su salud provenientes directa o indirectamente de
la labor o con ocasión de ella son diferidos a una vigencia posterior que los
riesgos profesionales de los trabajadores privados, esto es, la prevención,
protección y atención de enfermedades profesionales y accidentes de trabajo se
aplazan en su vigencia no por la actividad desarrollada por la empresa o el
trabajador sino por ser o estar vinculado a una empresa o entidad del Estado,
configurándose así una manifiesta violación del principio de igualdad estatuido
en el canon trece de la Carta Política".
D. El ciudadano Isaías Tristancho Gómez, en
su calidad de miembro Ejecutivo de la "CUT", presentó escrito para
sustentar la inexequibilidad de la norma acusada, porque, en su criterio, dicha
norma implica "una discriminación injustificada... que no encuadra en el
Estado Social de Derecho, ya que la Constitución de 1991 se caracteriza por la
concepción dignificante del ser humano"; la disposición, en cambio,
desconoce "el interés general de los trabajadores del sector público, lo cual
presupone un trato desigual en relación con los beneficios que el Estado
reconoce con este decreto en favor del sector privado, violando así el derecho
fundamental de igualdad y estableciendo excepciones o privilegios arbitrarios
que los excluyan de lo que se concede a otros en idénticas
circunstancias".
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR.
Para el Procurador
General de la Nación, los apartes demandados del artículo 97 del Decreto-ley
1295 de 1994 son inexequibles, por las siguientes razones:
- "El artículo
97 del Decreto 1295 de 1994 evidentemente consagra una diferencia de
tratamiento para los trabajadores de los sectores público y privado,
consistente en que para el primer  grupo el sistema de riesgos profesionales
empezará a regir el próximo 1o. de enero de 1996, en tanto que para el segundo
grupo viene rigiendo desde el 1o. de agosto de 1994."
- Los argumentos de
tipo presupuestal que se esgrimen para justificar el trato discriminatorio en
desmedro de los intereses de los servidores públicos, no son de recibo si se
tiene en cuenta que "para el año de 1994 el Gobierno estaba en la
obligación de presentar ante el Congreso un estimativo del valor de los pagos
que las entidades públicas, en su calidad de patronos, deben hacer por concepto
de cotizaciones al sistema de riesgos profesionales", porque así se lo
imponen los artículos 264 de la Ley 100 de 1993, y 347, 350 y 366 de la
Constitución, en cuanto se trata de un gasto público social que debió incluirse
en la ley de apropiaciones. Para ello el Gobierno contaba con tiempo
suficiente, pues el Decreto 1295 fue expedido el día 22 junio de 1994 y, según
el artículo 349 de la Carta, el presupuesto general de rentas y apropiaciones
se expide durante los tres primeros meses de cada legislatura.
- "El aplazamiento
de la vigencia del sistema de riesgos profesionales hasta el 1o. de enero de
1996 sí vulnera los derechos de los servidores públicos de orden nacional y
territorial, en particular de quienes se encuentran en las siguientes
hipótesis: a) los que se vincularon al sector público a partir de la vigencia
del Decreto 1295 de 1994", porque van a carecer en forma absoluta de la
protección en materia de riesgos profesionales, toda vez que no existe en la
presente vigencia fiscal presupuesto para que sus empleadores puedan contratar
con las Administradoras de dichos riesgos los correspondientes seguros; b) los
que estaban vinculados con antelación a la vigencia del decreto en mención,
porque al no establecerse expresamente que las disposiciones anteriores  seguirán
rigiendo mientras entra a operar el nuevo sistema, carecen de protección en
materia de riesgos profesionales.
- La norma acusada
desconoce los siguientes derechos fundamentales de los servidores públicos: a)
el derecho a la igualdad, "por cuanto se le está dando un tratamiento
diferente a dos supuestos de hecho que no son diferentes.  Sin importar la
naturaleza del vínculo, trabajadores públicos y privados se encuentran
expuestos a los mismos factores de riesgo profesional", o peor aún, los
trabajadores del sector público se encuentran expuestos en mayor medida a los
riesgos profesionales, si se tiene presente que estos trabajadores
"históricamente han carecido de una cultura de la prevención", y
además, "muchos de los servidores públicos realizan labores de alto
riesgo- piénsese en las labores de investigación y juzgamiento, por ejemplo-,
sin olvidar el hecho de que en un país como el nuestro hasta el mismo hecho de
ser empleado público constituye un factor de riesgo considerable"; b) los
derechos a la vida y a la salud, pues "en materia de riesgos profesionales
la norma acusada consagra un período de carencia para los trabajadores
vinculados al sector público; c) "el derecho a la seguridad social, en la
medida en que no se cumple con uno de sus principios cual es el de la
universalidad".
El representante del
Ministerio Público apoya la solicitud de la libelista para que, de ser acogidas
las pretensiones de la demanda, la Corte declare la inexequibilidad de las
preceptivas acusadas con efecto retroactivo, a partir de la vigencia señalada
en el Decreto para los empleados y trabajadores del sector privado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
A. COMPETENCIA.
Por dirigirse la
acusación contra un decreto con fuerza de ley, dictado por el Gobierno con
fundamento en las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso,
compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta.
B. LIMITE
MATERIAL Y TEMPORAL FIJADO EN LA LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
Mediante el artículo
139 numeral 11 de la Ley 100 de 1993, el Congreso concedió facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses,
contados desde la fecha de publicación de dicha ley -la que se llevó a cabo el
día 23 de diciembre de 1993, en el Diario Oficial No.41148-, para:
"Dictar las
normas necesarias para organizar la administración del sistema general de
riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas
y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores
de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan.  En todo caso, la
cotización continuará a cargo de los empleadores".
En uso de esas
atribuciones, el Jefe del Estado expidió el Decreto 1295 de junio 22 de 1994,
"Por el cual se determina la organización y administración del sistema
general de riesgos profesionales", que fue publicado en el Diario Oficial
No. 41.405 de junio 24 de 1994.
Al confrontar el
término concedido con la fecha de expedición del decreto en mención, se
concluye que no se excedió el límite temporal fijado en la ley de facultades.
En cuanto al aspecto
material, analizado en relación concreta con la disposición acusada, esto es,
el artículo 97, parcial, del Decreto 1295 de 1994, que fijó la vigencia
temporal del mismo, la Corte considera que el legislador extraordinario no
desbordó sus funciones, porque ni en la norma en que se le concedían
facultades, ni en ninguna otra disposición de la Ley 100 de 1993 referida al
sistema general de riesgos profesionales, se precisaron los términos dentro de
los cuales podía el Presidente de la República determinar la entrada en vigor
de los decretos que expidiera con fundamento en dichas facultades.
En consecuencia, al
determinar plazos distintos para la vigencia del Decreto 1295 de 1994, el
Presidente ejerció una facultad inherente a la competencia excepcional
atribuida, eligiendo a su arbitrio el momento de entrada en vigor del sistema
general de riesgos profesionales en los sectores público y privado, de acuerdo
con criterios de conveniencia, en los que se valora la necesidad de considerar
un período prudencial para que se produzcan los ajustes y se predispongan las
condiciones y medios indispensables para llevar a efecto los cambios producidos
con la nueva regulación.
C. EL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL.
La Ley 100 de 1993
“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”, tiene por objeto “garantizar los derechos irrenunciables de la
persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana,
mediante la protección de las contingencias que la afecten” (art.1), Dentro de
este Ordenamiento se contemplan tres aspectos primordiales de la seguridad
social, a saber: 1) El régimen general de pensiones; 2) El régimen general de
salud”, y 3) El régimen general de riesgos profesionales.
En esta ocasión la
Corte se referirá únicamente a los riesgos profesionales, por ser éste el tema
a que alude la norma acusada. El sistema general de riesgos profesionales
comprende “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y
procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de
los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan” (art. 1o. Decreto 1295
de 1994).
En el Libro Tercero
de la Ley 100 de 1993, el legislador consignó algunas disposiciones
relacionadas con el Sistema general de riesgos profesionales (Invalidez por
accidentes de trabajo y enfermedad profesional, prestaciones médico-asistenciales,
pensión de sobrevivientes originadas por accidentes de trabajo y enfermedad
profesional, etc), y en el artículo 139-11 de la misma, como ya se expresó,
facultó al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la publicación de la Ley, para dictar las normas
necesarias para organizar la administración de dicho sistema.
En ejercicio de esas
facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto 1295 de 1994,
cuyos objetivos se describen así: "a) Establecer las actividades de
promoción y de prevención tendientes a mejorar las condiciones de trabajo y
salud de la población trabajadora, protegiéndola contra los riesgos derivados
de la organización del trabajo que puedan afectar la salud individual o
colectiva en los lugares de trabajo tales como los físicos, químicos,
biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad; b) Fijar
las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones
económicas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias
de accidente de trabajo y enfermedad profesional; c) Reconocer y pagar a los
afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o
invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o
enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y d) Fortalecer las
actividades tendientes (sic) a establecer el origen de los accidentes de
trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgo
profesional" (art. 2o.).
En el artículo 97
del Decreto 1295 de 1994 que es objeto de demanda, se consagra la vigencia del
régimen de riesgos profesionales en los siguientes términos: para el sector
privado debía entrar a regir a partir del 1o. de agosto de 1994, y para el sector
público a partir del 1o. de enero de 1996, en el nivel nacional, al igual que
para los entes territoriales y distritales, pudiendo hacerse antes de esta
fecha si así lo autorizaba la autoridad gubernamental respectiva.
Según la demandante,
el establecimiento de vigencias diferentes para el sector privado y el público,
y para el sector público nacional y territorial constituye una vulneración al
derecho a la igualdad de los empleados y trabajadores del sector público, en
cuanto la entrada en vigor de la disposición los coloca en situación de
desventaja; sin que existan razones atendibles que justifiquen ese trato
desigual.
La acusación se
analizará dentro del marco de las precisiones que la Corte ha elaborado en
relación con la igualdad, en su doble acepción de principio constitucional y
derecho fundamental:
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática" (C-221 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
"La igualdad
es un principio relacional en el que intervienen por lo menos dos elementos:
las situaciones de hecho que se comparan y el criterio de comparación o 'patrón
de igualdad' (también llamado 'tertium comparationis').
...
"Se
discrimina cuando se hace una distinción infundada en casos semejantes...
...
"La
justificación del trato jurídico distinto de una situación jurídica
equiparable, solo es posible si se demuestra que ella resulta claramente de la
finalidad perseguida por la norma que establece la distinción" (T-230 de
1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
1. Necesidad de
unificar el régimen de riesgos en función de la igualdad.
En esta perspectiva,
lo primero que deberá precisarse es si la situación jurídica de los
trabajadores del sector público y la de los trabajadores del sector privado es
la misma, en relación con los riesgos profesionales.
Desde el punto de
vista de su calidad de trabajadores y su susceptibilidad a sufrir riesgos con
ocasión del ejercicio de su profesión u oficio, indudablemente, la situación de
los trabajadores de los sectores público y privado es igual. No obstante,
frente al tratamiento jurídico que históricamente se ha otorgado a unos y a
otros, en relación con el amparo a dichos riesgos, su situación ha revestido
diferencias significativas que explican el porqué la iniciación de la vigencia
del nuevo régimen en uno y otro sector no es sincrónica, y difícilmente podría
serlo. Justamente, el nuevo régimen unificado debe evaluarse como un esfuerzo
necesario encaminado a superar desigualdades que no se justifican por la mera
circunstancia de pertenecer a órbitas distintas de una misma actividad.
Veamos: a los
trabajadores del sector privado, les prestaba el amparo en materia de seguridad
social, antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1295 de
1994, el Instituto de Seguros Sociales, o el patrono, en los términos
establecidos en el Código Sustantivo del Trabajo, cuando el riesgo no había
sido asumido por el ISS.
En el sector
público, en cambio, existe una multiplicidad de regímenes e instituciones
prestadoras del servicio, cada uno de los cuales contempla prestaciones
diversas, sólo aplicable a un determinado grupo de trabajadores del sector, de
acuerdo con la entidad a la cual prestan sus servicios, e incluso, en algunos casos,
existen diferencias de trato según la forma de su vinculación: contrato de
trabajo o situación legal y reglamentaria. A título de ejemplo puede enunciarse
que en materia de seguridad social, la Ley 6 de 1945 se aplica a los
trabajadores de los entes territoriales, e incluye diferentes regímenes
prestacionales, dependiendo de la categoría del departamento o municipio, de
conformidad con la clasificación hecha por la misma Ley y por el Decreto 2767
de 1945. Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 3135 de 1968
y 1848 de 1969 que consagraron las prestaciones básicas para los empleados
públicos de la rama ejecutiva. También existen regímenes especiales para cada
uno de los siguientes sectores: las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, el Ministerio
Público, la Rama Jurisdiccional, el Congreso, la Contraloría General de la
República, el ISS, el SENA, ADPOSTAL, el Departamento Administrativo de la
Aeronáutica Civil, Planeación Nacional, la Registraduría Nacional del Estado
Civil, el INPEC, etc.
Esa multiplicidad de
regímenes de seguridad social, a juicio del legislador, era factor determinante
de deficiencias y desigualdades en la prestación del servicio. Para remediarlas
se propuso la creación de un sistema único, según quedó consignado en la
ponencia para primer debate en el Senado, del proyecto de ley:
"Otro aspecto
no menos grave que los anteriores y que ha incidido en el estado de crisis que
aqueja a la seguridad social se refiere a la eficacia de la misma.  Esta puede
analizarse a partir de dos puntos de vista que, aunque independientes, han
contribuído al descrédito de las instituciones que prestan los servicios de la
seguridad social.
"El primero se
refiere a la multiplicidad de regímenes, la mayoría de ellos incompatibles
entre sí.  En efecto, existen más de 1.000 instituciones con funciones de
seguridad social, la mayoría, si no todas, con regímenes propios que implican
para los beneficiarios graves problemas en la consolidación de sus derechos
frente a una expectativa de movilidad laboral.  Sólo hasta 1988 con la ley 71
se logró crear un sistema que integrase los diversos regímenes, pero sin
embargo este beneficio sólo sería aplicable a partir de 1998.  Con la reforma
propuesta, se unifican todos esos regímenes a partir de su vigencia y se crean
los mecanismos para que esto sea una realidad" (Gaceta del Congreso
No.130/93, pág. 3).
En consecuencia, la
desigualdad establecida en la norma acusada no es atribuible al nuevo sistema
de riesgos profesionales que, precisamente, tiene como meta unificar los
distintos regímenes a fin de otorgar un trato razonablemente igualitario a los
distintos sectores, sino que esa desigualdad proviene de la múltiple
normatividad anterior.
La demandante en la
fundamentación de los cargos parte de un supuesto fáctico concreto, referido a
unas prestaciones específicas y a un tipo de trabajadores; no obstante, la
disposición acusada no se refiere a ningún tipo de prestaciones y, además, está
enunciada en términos genéricos, impersonales y abstractos.  En ella no se
hacen distinciones particulares; por tanto no se puede decir, que la norma
discrimina, y genera situaciones desfavorables para algunos trabajadores. En
caso de que se pueda comprobar la favorabilidad para el trabajador o sus
causahabientes en la aplicación del Decreto 1295 de 1994, corresponde al juez
que conozca del asunto particular entrar a definir los términos de su
aplicación, pero ésta no es labor del juez constitucional, para quien resulta
imposible confrontar la norma con todos los ordenamientos vigentes, y
considerar a cada uno de los particulares amparados por ella, para determinar
si resulta más favorable a determinado trabajador.
2. Justificación
y razonabilidad del trato diferente.
El trato diferente
dado a los trabajadores de los sectores público y privado, en relación con la
entrada en vigencia del sistema general de riesgos profesionales, está
justificado pues si bien, desde el punto de vista de la exposición al riesgo su
situación es esencialmente igual, desde el punto de vista de las posibilidades
de cada sector para amoldarse a las nuevas exigencias su situación no es
equiparable. En efecto, en el sector público se requiere de un tiempo mayor que
en el privado para realizar los ajustes estructurales, administrativos y
financieros del caso.
El manejo
presupuestal en el sector público es más complejo. De acuerdo con lo previsto
en el artículo 345 de la Carta, no se podrá realizar "ningún gasto público
que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales,
o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a
objeto no previsto en el respectivo presupuesto"; por tanto era necesario
conceder un término prudencial mayor para que en el sector público de los
niveles nacional, departamental, municipal y distrital, se hicieran las
apropiaciones presupuestales que el nuevo sistema demanda.
Además, la seguridad
social en el sector público era prestada por entidades públicas -cajas de
previsión social y fondos-, los cuales debieron reorganizar su estructura, con
el fin de ajustarse a las nuevas previsiones en materia de seguridad social.
También es necesario
considerar que para la prestación del servicio de seguridad en materia de
riesgos profesionales, las entidades públicas deben realizar contratos con las
administradoras de riesgos profesionales, y en consecuencia, se hace necesario
agotar los trámites y procedimientos previstos en las disposiciones
pertinentes, lo que demanda igualmente, un término mayor en este sector.
Por otra parte, la
facultad dada a las autoridades gubernamentales de los entes territoriales para
elegir la fecha de entrada en vigor de las nuevas disposiciones, es acorde con
la autonomía administrativa que la misma Constitución en su artículo 1o.
confiere a dichas entidades.
3. Vigencia de
las normas anteriores sobre riesgos profesionales.
Según el concepto
Fiscal, el hecho de aplazar la vigencia del sistema de riesgos profesionales
para el sector público implica que los trabajadores que se vincularon a dicho
sector a partir del 1o. de agosto de 1994, carecen de la protección a esos
riesgos, porque no existen recursos para que sus empleadores puedan contratar
con las administradoras los correspondientes seguros y, además, que los
trabajadores del nivel nacional vinculados con anterioridad a dicha fecha,
carecen de protección hasta tanto entre en vigencia el Decreto 1295 de 1994
porque la norma demandada no dispuso, como sí lo hizo en relación con los
trabajadores de las entidades territoriales, que las disposiciones anteriores
continuaban vigentes mientras no entraran a regir las nuevas.
El Procurador
incurre en un error: para los servidores del sector público de los niveles
nacional, departamental, municipal y distrital, las disposiciones que los
vienen rigiendo en materia de riesgos profesionales continuarán vigentes hasta
tanto sean derogadas por la entrada en vigor de las nuevas disposiciones, o por
cualquiera otro acto expreso o tácito del legislador.  Ello se afirma con base
en criterios de simple interpretación jurídica: una disposición no desaparece
del ordenamiento jurídico sino en virtud de derogación expresa o tácita hecha
por la autoridad competente. No era necesario entonces que el legislador
extraordinario expresamente consignara esta situación, y el que haya reiterado
la vigencia de las normas anteriores para los trabajadores de las entidades
territoriales, no significa que los trabajadores del sector público nacional
quedan huérfanos de protección contra los riesgos profesionales, en el
intervalo comprendido entre la expedición del Decreto y la fecha en que entra
en vigor el nuevo régimen.
Finalmente, debe
aclarar la Corte al Procurador que la falta de dinero para contratar con las
aseguradoras de riesgos profesionales es un argumento de conveniencia, mas no
de constitucionalidad y, como es sabido, la Corte sobre ellos no puede
fundamentar su decisión.
4. Otros cargos.
En este orden de
ideas, tampoco se violan los derechos fundamentales a la salud, vida y seguridad
social, en los términos que lo señala el Procurador, pues como quedó expresado,
para los trabajadores del sector público del nivel nacional continúan vigentes
las normas que los vienen amparando en materia de riesgos profesionales, y
además, el principio de universalidad que debe orientar la legislación en
materia de seguridad social "no se puede entender racionalmente como
una regulación igual o común para todas las personas, sino en el sentido de que
estas en su totalidad se encuentren protegidas, sin ninguna discriminación, en
todas las etapas de la vida, aceptando sus especiales condiciones materiales de
existencia." (C-408 de 1994, M-P. Dr. Fabio Morón Díaz)
Por las mismas
razones, no se violan con la disposición acusada  los derechos de la familia,
la mujer y los niños, invocados por la demandante, porque estos, a la muerte de
los trabajadores y empleados del sector público, recibirán los beneficios
señalados en las disposiciones que los vienen amparando.
Para concluir,
conviene señalar que la norma acusada pone fin a la diferenciación de regímenes
existentes en materia de prestación de riesgos profesionales para el sector
público de todos los órdenes (nacional, territorial y distrital) y el sector
privado. Se unifica así esta regulación que se supone más benéfica para los
trabajadores No obstante, en caso de existir mejores y mayores prestaciones en
los regímenes antes vigentes han de respetarse éstos en guarda de los derechos
adquiridos que protege nuestra Carta Política.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las razones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequibles
los apartes demandados del artículo 97 del Decreto- Ley 1295 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General