C-543-96
Sentencia C-543/96
Sentencia
C-543/96
OMISION
LEGISLATIVA-Naturaleza
Se afirma que
existe una omisión legislativa, cuando el legislador no cumple un deber de
acción expresamente señalado por el Constituyente.
OMISION
LEGISLATIVA-Clases
El legislador
puede violar los deberes que le impone la Constitución de las siguientes
maneras: cuando no produce ningún precepto encaminado a ejecutar el deber
concreto que le ha impuesto la Constitución; cuando en cumplimiento del deber
impuesto por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros;
cuando en desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o
tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto;
cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición
o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial
para armonizar con ella. En el primer caso, se presenta una omisión legislativa
absoluta por cuanto falta la disposición de desarrollo legislativo de un
determinado precepto constitucional; mientras que en los restantes, existe una
omisión legislativa relativa por que si bien el legislador ha expedido la ley
en ella solamente ha regulado algunas relaciones dejando por fuera otros
supuestos análogos, con clara violación del principio de igualdad.
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte Constitucional
La acción pública
de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso
de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador
genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. Las
actuaciones penalmente encuadrables o constitutivas de faltas disciplinarias
están sujetas a un control que escapa a la competencia de la Corte.  Lo que se
pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el
legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la
Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que
se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación,
no hay acto  qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no
hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para
conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta.
Referencia:
Expediente D-1286
Demanda de
inconstituciona-lidad por la omisión del legislador en reglamentar los
artículos 87 y 88 de la Constitución.
Demandante: Hugo
Alberto Marin H.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., dieciseis (16) de
octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).
i. ANTECEDENTES
El ciudadano HUGO ALBERTO MARIN H., en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a la Corte que
"declare la inconstitucionalidad por omisión en que incurre el Congreso de
la República al no haber cumplido con la obligación de reglamentar los
artículos 87 y 88 constitucionales, que consagran las acciones de cumplimiento
y las acciones populares, respectivamente."
El Magistrado sustanciador procedió a
admitir la demanda, pues consideró que era de vital importancia que esta
Corporación se pronunciara por medio de la Sala Plena sobre la conducencia o
inconducencia de acciones de esta índole.
II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante comienza su escrito
manifestando que no puede dar cumplimiento a las exigencias formales
establecidas en el artículo 2o. del decreto 2067 de 1991, que regula los
juicios constitucionales, concretamente el numeral 1o. que ordena señalar las
normas acusadas como inconstitucionales y transcribirlas en forma literal o
adjuntar un ejemplar de la publicación oficial en la que ellos aparezcan,
"habida consideración que su cumplimiento, por elemental sustracción de
materia, resulta imposible en los eventos que planteamos, pues es justamente
por razón de una norma inexistente, de una disposición que no ha sido expedida,
que se incoa la acción, porque el comportamiento contrario a la Constitución de
parte del legislador no emana de la contrariedad entre una norma positiva,
efectivamente expedida, es decir, por un hecho suyo, sino por no cumplir con su
labor de desarrollar el ordenamiento constitucional, vale decir, por una
omisión de su parte."
Considera el actor que el legislador ha
incurrido en una inconstitucionalidad por omisión al no expedir las leyes que
regulan las acciones de cumplimiento y las populares, consagradas en los
artículos 87 y 88 de la Carta, en consecuencia, solicita a la Corte
"señalar un plazo razonable al legislador para reglamentar las normas
constitucionales cuya efectividad solicitamos por vía de la presente acción
pública de inconstitucionalidad, o en su defecto, si al cabo de dicho término
el legislador formal no cumple con lo mandado, disponer que el ejecutivo
solicite facultades legislativas extraordinarias al Congreso, para que dentro
del plazo establecido por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución,
regule la materia respectiva".
Para fundamentar su petición el demandante
alude al tratamiento que en el derecho comparado se le prohija a esta clase de
acciones, al igual que a la jurisprudencia de esta Corporación, agregando que
es "inobjetable que omisiones como las que referimos en esta demanda
efectivamente contrarían las disposiciones constitucionales, como que el no
reglamentar las garantías, derechos y libertades previstos en la Constitución,
o los mecanismos dispuestos por la misma para hacer efectivo su ejercicio, es
hacer nugatorios los efectos de las disposiciones de la Carta que consagran el
derecho cuya aplicación requiere de la intermediación del legislador para ser
efectivo".
Luego señala que como "el mecanismo
idóneo creado por la nueva Carta para combatir la inactividad material de la
administración, entendida ésta como el incumplimiento de las obligaciones que
son de su competencia, siempre que esa pasividad se evidencie por fuera de un
procedimiento administrativo" es la acción de cumplimiento, se pregunta
¿hasta cuándo debe soportar el común de la gente que reiteradamente la
jurisprudencia de nuestros mas altos Tribunales reconozca que el camino para
solicitar de las autoridades el cumplimiento de sus obligaciones legales o
reglamentarias es dicha acción, pero a la vez, que los artículos 87 y 88 de la
Constitución han devenido en meras normas performativas, por obra de la omisión
del legislador en reglamentar materias de tan trascendental importancia para la
salvaguarda de los derechos y garantías tan arraigada y vehementemente
consagrados y defendidos por la Constitución?.
Finaliza el demandante diciendo que al
tenor del artículo 241 del Estatuto Superior, corresponde a la Corte
Constitucional "la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución", entonces no puede esta entidad desconocer "que la
pasividad del legislador, a la que se ha hecho alusión, atenta contra los
mandatos de la Constitución, contra el afán de hacer de los derechos y garantías
por ella consagrados, elementos con aplicabilidad y exigibilidad real, no
simplemente disposiciones integrantes de una Constitución meramente semántica,
alejada del plano de la realidad."
III. INTERVENCION CIUDADANA
1.- La Asociación Colombiana de Derecho Constitucional y
Ciencia Política, cuyo representante es el doctor Juan Manuel Charry Urueña,
atendiendo la invitación que le hiciera el magistrado ponente, presentó un
escrito en el que expone las razones que deben conducir a la Corte a inhibirse
para conocer de esta demanda, por carecer de competencia para ello. Son estos
algunos de sus argumentos:
- La acción pública de inconstitucionalidad
presupone necesariamente la existencia del acto general, impersonal y abstracto
que viola la Constitución. En el caso sometido al estudio de la Corte, tal acto
no existe, pues lo que se alega es la inexistencia de normatividad. Entonces,
la acción es improcedente al tenor de lo dispuesto en el artículo 241 del
Estatuto Superior, pues la competencia que allí se le asigna a esta Corporación
opera "sólo respecto de los asuntos que la norma enumera de manera
taxativa".
- Además, si el artículo 2o. del decreto
2067 de 1991, que regula los procesos de constitucionalidad, establece como
requisito indispensable para ejercer acciones de esta índole, la de determinar
en forma clara y concreta, las normas que se estiman violatorias de la Carta y,
"siendo este un mandato expreso, debe suponerse la existencia de tales
normas, de lo que se desprende el hecho de que en los casos en que éstas no
existan, no puede ejercitarse la acción por sustracción de materia."
- Ante esta circunstancia, es la acción de
tutela mas no la de constitucionalidad, la pertinente para proteger los
derechos fundamentales por acciones u omisiones de las autoridades públicas.
- De otra parte, considera que no es
acertado el argumento del demandante en el sentido de que la demanda es viable
por que es la misma Constitución la que le atribuye a la Corte la función de
ejercer la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, pues si
bien es cierto que esta tarea le fue confiada ella debe realizarse "en los
precisos términos" del artículo 241 de la Carta, y a la luz de esta
disposición no existe "la posibilidad del control por via activa para la
inconstitucionalidad por omisión, lo que implica una falta de competencia en
cabeza del máximo tribunal de control, en esta materia.......si dicha acción no
puede interponerse en los casos de inconstitucionalidad por omisión, mal puede
la Corte conocer de la misma."
- Según el interviniente es al Procurador
General de la Nación a quien le corresponde "Exhortar al Congreso para que
expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los
derechos humanos, y exigir su cumplimiento a las autoridades competentes",
como lo ordena el numeral 4 del artículo 278 de la Carta.
2.- El Ministro de Justicia y del Derecho, obrando por
medio de apoderado, considera que la Corte es incompetente para conocer de
acciones de inconstitucionalidad por omisión, ente que sólo puede ejercer sus
funciones en los "precisos términos" establecidos en el artículo 241
de la Carta, sin que pueda "adscribirse facultades que no están
expresamente consagradas en la Constitución", como esta misma Corporación
lo ha venido sosteniendo, entre otras, en la sentencia C-180/94.
- La acción pública de inconstitucionalidad
tiene como presupuesto básico "el texto legal, que el ciudadano hace que
se compare con la Constitución para determinar si transgrede o no los preceptos
superiores. De ahí que pueda concluirse, que sólo procede la acción pública de
inconstitucionalidad cuando se pone en tela de juicio una norma, y no cuando
-por el contrario- lo que es motivo de juicio es la inexistencia de una norma".
- En criterio del interviniente la Corte al
admitir la presente demanda violó lo dispuesto en el artículo 2o. del decreto
2067 de 1991, que ordena al actor transcribir las normas acusadas y, en este
caso, ello no se cumplió. No obstante, expresa que en caso de prosperar la
demanda, "estaríamos ante un hecho que daría por terminada la división de
poderes en nuestro Estado, y que, a partir de ese momento, nuestro ordenamiento
jurídico podría olvidarse de la seguridad que ha brindado a los asociados".
3.- El ciudadano Jorge Leyva Valenzuela coadyuva la
demanda presentada, pues considera que la acción de inconstitucionalidad por
omisión es procedente, si se interpretan sistemáticamente los preceptos
esenciales de la Carta, como "el derecho fundamental de todo ciudadano a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, en los
casos en que la omisión legislativa vulnera la Carta. La acción pública de
inconstitucionalidad garantiza el derecho fundamental a solicitar la protección
de la supremacía de la Constitución Política, que se concretiza en la facultad
de todas las personas de acceder al órgano de control para solicitar se imponga
la fuerza normativa de la Constitución en los términos de su artículo cuarto.
Conclusión de lo anterior, es que los requisitos establecidos por el artículo
segundo del decreto 2067 de 1991 deben ser cumplidos en la medida en que ello
sea posible, ´pues la imposibilidad de su cumplimiento no puede llevar a la
denegación del acceso a la jurisdicción de control, vulnerando derechos
fundamentales a los ciudadanos.........Puede en consecuencia, presentarse la
demanda sin que sean señaladas las normas acusadas como inconstitucionales,
dado que en este caso ellas no existen."
IV. CONCEPTO FISCAL
El Procurador General de la Nación (E),
después de reconocer que la omisión del legislador en desarrollar ciertos
mandatos constitucionales es una problemática jurídica de vieja data,
manifiesta que no desconoce la importancia que reviste el problema planteado en
la demanda, puesto que "dichas omisiones consisten, fundamentalmente, en
la negativa del legislador de ejercer las competencias que la misma Carta le ha
deferido para el desarrollo legislativo de algunos de sus preceptos, y que han
impedido a lo largo de la historia institucional de nuestro país su cabal
cumplimiento, al punto de convertirla, la más de las veces, en un catálogo de
'derechos incompletos' que subsisten como enunciados retóricos en centenaria
espera de su realización". Sin embargo, considera necesario analizar si en
el derecho constitucional positivo se admite la posibilidad de que tales
infracciones sean declaradas por la Corte Constitucional como guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta, sin embargo, su respuesta es negativa, por
las siguientes razones:
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 de la Ley Suprema, a esta Corporación le corresponde ejercer el
control constitucional en los "estrictos y precisos términos" que la
misma norma señala, en consecuencia, carece de competencia para decidir sobre
violaciones de la Carta derivadas de omisiones, no obstante que en algunas
ocasiones las haya aceptado, pues "lo cierto es que en ninguna de ellas ha
reconocido su competencia expresa para declararla (Sent.C-070/96)."
De otro lado, señala que "en el mundo
argumental se puede plantear la colisión entre la Carta y la realidad material
de la inacción, como otra forma de llamar la 'omisión', pero ocurre que la
bruma conceptual en que se diluye la inactividad y la negligencia legislativa
se traduce en la carencia de norma confrontable por rebelde y vulnerante de la
Carta, lo cual es caer en la 'nada legislativa' aunque no haya una 'nada
óntica': la conducta omisiva; pero que no es norma sino observancia de una
función en gracia de discusión. Ya en este terreno reinan la especulación y las
lucubraciones pero la inexequibilidad encierra el contenido de la inejecución
de lo existente aunque contrario a la Constitución".
Ante la imposibilidad de la Corte de
pronunciarse sobre la inexequibilidad pedida como resultado de la actitud
omisiva del legislador, es necesario precisar si en la Constitución existen
mecanismos alternos para subsanar la inacción del legislador en lo atinente a
la reglamentación de los artículos 87 y 88 de la Carta. "Y para develar
este cuestionamiento final, es preciso reparar sobre el contenido normativo de
los preceptos mencionados a fin de establecer, de una parte, si en ellos se
prevé un término dentro del cual el legislador pueda válidamente expedir el
reglamento legal y, de otra, qué órganos pueden proferirlo en su defecto o
coadyuvar a su expedición. Sobre lo primero se advierte claramente que las
disposiciones aludidas no le señalan ningún plazo o término al legislador
dentro del cual deba emitir el correspondiente desarrollo legal; y sobre lo
segundo, tampoco indican cuál autoridad es la encargada de suplir dicha
falencia, y mucho menos quíén deba promover su regulación."
En razón de lo expuesto, considera el
Procurador que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse respecto de
la demanda de inconstitucionalidad por omisión, "por carecer de
competencia para ello y por falta de materia cuestionable". Sin embargo,
agrega que frente a esta situación "quizás uno de los mecanismos idóneos
que permitirían excitar la actividad legislativa, sin que ello signifique una
intromisión en las esferas del órgano legislativo, es el denominado por la H.
Corte 'exhorto constitucional', que fue empleado por esa Corporación al
resolver una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos del Código
Sustantivo del Trabajo referentes a la prohibición de la huelga en los
servicios públicos -sentencia C-473/94".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Dado que el actor plantea una
inconstitucionalidad por omisión que se origina por la falta de desarrollo
legislativo de los artículos 87 y 88 de la Constitución, que consagran la
accion de cumplimiento y las acciones populares, respectivamente, la Corte hará
un breve recuento de las omisiones legislativas en general, para luego entrar a
definir si esta Corporación es competente para conocer de ellas.
1. Las omisiones legislativas
En la doctrina contemporánea, dentro de la
concepción democrática de que ningún acto de las autoridades puede estar
desprovisto de control, se ha entrado a plantear la posibilidad de ejercer éste
no sólo sobre las acciones del legislador, sino también sobre sus omisiones.
De acuerdo con la jurisprudencia y la
doctrina se entiende por omisión legislativa "todo tipo de
abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución".
Dichas omisiones, entonces, se identifican con la "no acción" o falta
de actividad del legislador en el cumplimiento de la obligación de legislar que
le impone expresamente el Constituyente. Para que se pueda hablar de omisión
legislativa, es requisito indispensable que en la Carta exista una norma
expresa que contemple el deber de expedir la ley que desarrolle las normas
constitucionales y el legislador lo incumpla, pues sin deber no puede haber
omisión. En consecuencia, la omisión legislativa no se puede derivar de la
ausencia de leyes por incumplimiento del Congreso del deber general de
legislar.
En resumen, se afirma que existe una
omisión legislativa, cuando el legislador no cumple un deber de acción
expresamente señalado por el Constituyente.
2. Clases de omisión legislativa
El legislador puede violar los deberes que
le impone la Constitución de las siguientes maneras:
- Cuando no produce ningún precepto
encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución;
- Cuando en cumplimiento del deber impuesto
por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros;
- Cuando en desarrollo de ese mismo deber,
el legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de
los beneficios que otorga al resto.
A esta clasificación propuesta cabe agregar
otra instancia: cuando el legislador al regular o construir una institución
omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería
exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un
procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.
En el primer caso, de acuerdo con la
clasificación creada por Wessel, quien fue el primero en aceptar que el "no
hacer" del legislador puede vulnerar derechos individuales, se presenta
una omisión legislativa absoluta por cuanto falta la disposición de
desarrollo legislativo de un determinado precepto constitucional; mientras que
en los restantes, existe una omisión legislativa relativa por que si
bien el legislador ha expedido la ley en ella solamente ha regulado algunas
relaciones dejando por fuera otros supuestos análogos, con clara violación del
principio de igualdad.
Así, mientras en el primer evento, hablaríamos
de la omisión absoluta de un deber que la Constitución ha establecido de manera
concreta, que implica necesariamente la ausencia de normatividad legal, en los
demás, nos estaríamos refiriendo a la violación del deber derivado del
principio de igualdad o del derecho de defensa, como elemento esencial del
debido proceso, por cuanto la ley existe pero no cubre todos los supuestos que
debería abarcar. Hay aquí una actuación imperfecta o incompleta del legislador.
En cambio en la primera, no hay actuación en absoluto.
3. Mecanismos procesales de control de la
actividad legislativa en otros países
Como la inactividad del legislador al
incumplir su deber de legislar o hacerlo en forma defectuosa, puede producir
lesiones a los derechos y garantías individuales establecidos en la
Constitución o impedir su ejercicio, se ha abierto la discusión en los países
que cuentan con jurisdicción constitucional sobre la eventualidad de que los
Tribunales Constitucionales puedan controlar tales omisiones legislativas.
Entre los argumentos que han expuesto los
doctrinantes para oponerse al control de las omisiones legislativas absolutas
por parte de los Tribunales Constitucionales, se destacan éstos:
- La inconstitucionalidad por omisión no
está prevista en la Constitución y, por tanto, no existe acción encaminada a
impugnar la inactividad del legislador.
- La Constitución no impone plazos para que
el legislador pueda cumplir con su obligación de legislar. En consecuencia, mal
podría sostenerse el incumplimiento de una obligación de hacer si no se señala
el tiempo dentro del cuál debe realizarse ésta; requisito que también es
indispensable para determinar si la omisión es justificable o no.
- En las acciones de inconstitucionalidad
lo que se controla es el texto mismo de la norma y si se está ante una omisión,
existe es un vacío de regulación, es decir, hay ausencia de texto.
- Si con ocasión de la omisión se violan
derechos o libertades reconocidas por la Constitución, es ella misma la que
contempla otras acciones para protegerlos.
- Si el órgano controlador de la
Constitución ordena al legislativo expedir una ley, está atentado contra la
autonomía e independencia de éste pues sólo a él compete determinar el momento
y la oportunidad de legislar.
La posición mayoritaria es, entonces, la de
que no se puede plantear la inconstitucionalidad fundada en la omisión absoluta
de una actividad del legislador por oponerse a la literalidad de la
Constitución, pues la omisión en sí misma no es impugnable ante la justicia constitucional.
Aclarando que en el supuesto caso de que a consecuencia de la omisión se
vulneren derechos o libertades individuales reconocidas en la Carta, es ella
misma la que consagra otros recursos o acciones que se pueda promover, por
ejemplo el amparo.
De otra parte, resulta pertinente anotar
que cuando existe vacío legislativo algunos Tribunales Constitucionales, como
por ejemplo el Español, han recurrido a las llamadas
"recomendaciones" al legislador, que consisten básicamente en un
mensaje o exhorto al órgano legislativo para que expida la ley que desarrolle
el precepto constitucional respectivo. Esta recomendación debe incluirse en la
misma sentencia que resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de la norma legal acusada. También existen las sentencias "aditivas"
en las que se señalan las hipótesis que debía contemplar la norma demandada.
4. El control constitucional de las
omisiones legislativas en Colombia.
En nuestro país este tema específico no ha
sido objeto de especial atención por parte de los doctrinantes. Por su parte,
la Corte Constitucional ha sido uniforme al admitir su competencia para conocer
de las demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa,
concretamente para proteger el derecho a la igualdad o el derecho de defensa.
(Ver sentencias Nos. 555/94, 545/94, 473/94, 108/94, 247/95, 70/96, entre
otras.)
Igualmente, cuando ha encontrado vacíos
legislativos ha hecho exhortaciones al Congreso de la República para que expida
la ley que desarrolle un determinado canon constitucional. Recomendación que
obviamente no constituye una imposición sino una admonición para que se cumpla
la directiva constitucional. (sents. 90/92, 24/94, 473/94, 285/96, etc)
En lo que respecta a demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta, como es el caso de la
presente, no existen antecedentes. En consecuencia, el primer punto que deberá
examinarse es si la Corte tiene competencia para conocer de demandas de tal índole.
a. Competencia
Cuando el Constituyente decidió asignar a
esta Corporación la guarda de la integridad y supremacía de la Carta, lo hizo
en los siguientes términos: "A la Corte Constitucional se le confía la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo", indicando a continuación y en
forma taxativa cada una de las funciones que debía desarrollar (241 C.N.).
Quiere ello significar, como tantas veces lo ha reiterado esta misma Corte, que
su labor se encuentra restringida y limitada por lo dispuesto en el precepto
citado, de manera que no le es permitido extender su competencia a asuntos no
señalados allí expresamente
Al analizar cada una de las funciones
consagradas en el artículo 241 de la Cosntitución, advierte la Corte que
ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar la actividad
legislativa por fuera de los términos señalados en la norma precitada. En
efecto, la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un
control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la
fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las
directrices constitucionales. Las actuaciones penalmente encuadrables o
constitutivas de faltas disciplinarias están sujetas a un control que escapa a
la competencia de la Corte.
Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto  qué comparar con las
normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control.
Las que sí pueden ser objeto de estudio por
esta vía y, de hecho ya lo han sido, son las llamadas omisiones relativas o
parciales, en las que el legislador actúa, pero lo hace imperfectamente, como
en los casos arriba señalados, de violación al principio de igualdad o al
debido proceso.
Así las cosas, no es posible acceder a la
petición del demandante, pues la Corte carece de competencia para conocer de
demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta, tal como
quedó explicado.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E :
Declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo sobre el
presente asunto, por falta de competencia
para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa
absoluta.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
arhívese el expediente y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-543/96
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Vulneración
de la Constitución(Aclaración de voto)
Si el control
constitucional versa sobre normas, y las omisiones legislativas absolutas
tienen efectos normativos, se concluye que puede haber en el constitucionalismo
colombiano un cierto control sobre las omisiones legislativas absolutas, el
cual recae sobre la norma derivada de la omisión legislativa, la cual  puede
ser contraria a la Carta. Esta Corporación se pronuncia sobre los contenidos
materiales de las leyes, esto es, sobre las normas legales, más que sobre los
textos mismos, y una omisión legislativa absoluta no genera un vacío de
regulación sino una norma específica. Por ello creemos que no es válida la
afirmación esencial, según la cual la Constitución sólo prevé control sobre las
actuaciones del Legislador y no sobre sus omisiones absolutas pues, en
determinados casos, éstas pueden implicar una violación de la Carta, que no
podría esta Corporación dejar de controlar, pues le corresponde la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
Referencia:
Sentencia C-543/96. Demanda por la omisión del Legislador en reglamentar los
artículos 87 y 88 de la Constitución.
Con el respeto que
nos acostumbra, los suscritos magistrados EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO, nos vemos obligados a aclarar nuestro voto en relación con
la decisión de la Corporación en el presente caso. Consideramos que
efectivamente la Corte debía efectuar un pronunciamiento inhibitorio.
Igualmente coincidimos con la sentencia cuando distingue entre omisiones
legislativas relativas y absolutas, y señala que la Corte "ha sido
uniforme al admitir su competencia para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa". Creemos que esa
precisión es de gran importancia. Sin embargo, no compartimos la tesis según la
cual la Corte no tiene competencia sobre las omisiones legislativas absolutas,
por las razones que a continuación exponemos.
1- Según nuestro
criterio, el argumento central de la sentencia puede ser resumido así: al juez
constitucional le corresponde controlar los productos de la actuación del
Legislador, por lo cual, cuando hay omisión legislativa absoluta no puede haber
control, pues "si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de
control". Esta tesis tiene unos presupuestos que la propia sentencia
señala de manera expresa, a saber, que "en las acciones de
inconstitucionalidad lo que se controla es el texto mismo de la norma y si se
está ante una omisión, existe es un vacío de regulación, es decir hay ausencia
de texto". Esto significa que, según la sentencia, el objeto sobre el que
recae el control constitucional es el texto legal, y que allí en donde no hay
texto, entonces existe un vacío de regulación que imposibilita la actividad del
juez constitucional. Precisamente esas tesis, que son la base de la conclusión
de la Corte, no sólo nos parecen equivocadas sino que contradicen la propia
jurisprudencia de esta Corporación, como lo mostraremos a continuación.
El objeto del
control constitucional: ¿los textos legislativos o las normas que se desprende
de ellos?
2- En general las
expresiones normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas,
artículos, disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin
embargo, lo cierto es que la teoría jurídica, y en particular la teoría
constitucional, distingue con claridad entre, de una parte, los enunciados
normativos, esto es, los textos legales y, de otra parte, las normas o
proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la
interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto es el
objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas o
proposiciones normativas son el resultado de las misma[1].
Conforme a lo
anterior, para la doctrina es perfectamente claro que un texto o enunciado
legal puede contener diversas normas, mientras que una misma norma puede estar
contenida en diversos textos o enunciados legislativos, porque la relación
entre norma y enunciado normativo no es siempre unívoca.  Dos ejemplos de la
jurisprudencia de la Corte ilustran con claridad ese fenómeno. Así, en la
sentencia C-473/94 esta Corporación consideró que el enunciado normativo según
el cual la huelga está prohibida en los servicios públicos esenciales contiene
en realidad dos normas o proposiciones jurídicas diferentes, a saber, que la
huelga está prohibida en los servicios públicos esenciales y que la huelga
también está prohibida en los servicios públicos no esenciales. Igualmente,
esta misma Corporación también consideró, en reciente sentencia[2], que la norma que
excluye la audiencia pública en la justicia regional se encontraba en dos
enunciados normativos o textos legales diferentes.
3- Es más, incluso
en un ordenamiento existen normas que no tienen una consagración en un
enunciado linguístico particular, pues surgen de la articulación e
interpretación sistemática de diversas disposiciones o textos jurídicos. Así,
en ninguna parte la Constitución establece expresamente la siguiente norma:
"la ley de presupuesto no está sometida a la regla según la cual entre la
aprobación de un proyecto en una de las cámaras y su inicio en la otra deben
transcurrir por lo menos quince días". Sin embargo, una interpretación
armónica de los artículos 160 y 346 permite concluir que esa norma hace parte
de la Constitución, por la obvia razón de que el artículo 346 señala que,
presentado el proyecto de presupuesto, las comisiones de asuntos económicos de
las dos cámaras deliberan en forma conjunta para dar primer debate a ese
proyecto. No es pues necesario en este caso esperar el término exigido por el
artículo 160, pues el primer debate se ha efectuado de manera conjunta en ambas
cámaras.
Igualmente, la
mayoría de los principios o reglas generales del ordenamiento no se encuentran
en ninguna disposición específica, pero no por ello dejan de ser normas
vinculantes. Así lo ha reconocido esta Corporación cuando se interrogó si hacía
parte del derecho colombiano una regla general como "nemo auditur
propriam turpitudinem allegans". La Corte señaló que era evidente que
se trataba de una norma vinculante a pesar de que "su formulación
explícita no se halla en ningún artículo del ordenamiento colombiano"[3].
4- Una vez
establecida la diferencia entre norma y texto, un interrogante obvio surge: el
control ejercido por la Corte en las acciones públicas de inconstitucionalidad,
¿recae sobre la norma o sobre el texto?.
Una primera lectura
del artículo 241 de la Carta sugiere que la Corte debe pronunciarse
exclusivamente sobre los textos pues, según el ordinal 4, la Corte decide sobre
las demandas "que presenten los ciudadanos contra las leyes", y en
general por ley se entiende el texto expedido por el Congreso. Sin embargo, un
análisis más profundo muestra que ello no es así, pues el propio literal agrega
que el pronunciamiento puede versar tanto sobre el contenido material de la
ley, como sobre los vicios de formación de la misma. La propia Carta señala
entonces que, salvo en los vicios de formación, el control constitucional no
recae sobre el texto legal como tal sino sobre su contenido material, esto es,
sobre las normas contenidas en la ley. Y no podía ser de otra manera, pues al
control constitucional lo que le interesa es que no se mantengan en el
ordenamiento contenidos normativos legales contrarios a la Carta. Esto muestra
entonces que el control constitucional recae sobre las normas, esto es, sobre las
reglas o los contenidos normativos derivados de los textos legales, más que
sobre los textos en sí mismos considerados.
5- La propia
práctica de la Corte confirma lo anterior. Así, si un ciudadano impugna un
texto legal pero éste carece de toda fuerza normativa, la Corte debe inadmitir
la demanda, a pesar de que se ha acusado un texto legal vigente, pues no existe
ningún contenido normativo o proposición jurídica sobre el cual pueda recaer el
pronunciamiento de la Corte, por lo cual éste sería inocuo.
Igualmente, la
propia figura de la unidad normativa, regulada por el artículo 6º del decreto
2067 de 1991, que regula los procedimientos constitucionales, implica también
admitir que el control recae primariamente sobre los contenidos normativos,
pues permite a la Corporación decidir sobre el conjunto de disposiciones que
forman una unidad normativa, incluso si las disposiciones no fueron acusadas
por el actor.
Finalmente, y más
importante aún, toda la práctica de la Corporación de establecer sentencias interpretativas
o interpretaciones conformes a la Constitución de los textos legales acusados
supone el reconocimiento de que el control constitucional recae en esencia
sobre las normas derivadas de las leyes por vía de interpretación, más que
sobre los textos en sí mismos considerados. En efecto, la doctrina
internacional reconoce que si el control recae sobre los textos, no podrían
existir sentencias interpretativas, pues el tribunal tendría que limitarse a
mantener o retirar del ordenamiento el texto acusado, pero no podría expulsar
una interpretación y conservar otra[4],
como lo ha hecho reiteradamente esta Corporación. Así, en el caso de la huelga,
la Corte mantuvo el texto legal pero excluyó del ordenamiento una de las normas
que se podían inferir del mismo, lo cual significa que la Corte distinguió
claramente entre norma y enunciado, de suerte que su decisión recayó finalmente
sobre las normas contenidas en los textos. Dijo entonces esta Corporación:
"Comienza la
Corte por analizar la prohibición de la huelga en los servicios públicos, la
cual puede ser descompuesta en dos contenidos normativos complementarios, si
tenemos en cuenta que los servicios públicos esenciales son una especie del
género de los servicios públicos: de un lado, el artículo 430 prohibe la huelga
en los servicios públicos esenciales; y de otro lado, este artículo prohibe
también la huelga en los servicios públicos que no son esenciales.
La primera
prohibición es constitucional, ya que la huelga no está garantizada en los
servicios públicos esenciales; esta prohibición legal se adecúa entonces al
ordenamiento constitucional, ya que el Legislador puede prohibir la huelga en
los servicios públicos esenciales, con el fin de proteger los derechos constitucionales
fundamentales de los usuarios de tales servicios.
(...)
La segunda
prohibición contenida en el inciso primero del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo, y que se refiere a los servicios no esenciales, se
sitúa, por definición, por fuera del ámbito en donde es restringible el derecho
de huelga; ella no es entonces admisible desde el punto de vista
constitucional.[5] "
Por consiguiente,
para nosotros es claro que, en sentido estricto, no es válida la afirmación
según la cual la Corte controla únicamente los textos legales, pues en realidad
sus pronunciamientos recaen primariamente sobre las normas. Esta precisión
semántica, que es esencial en este caso, no es indispensable en otros eventos,
lo cual explica que la Corte, en muchas de sus sentencias, utilice como
sinónimas muchas de esas expresiones, con el fin de aligerar el lenguaje de las
sentencias, sin que ello afecte el rigor del argumento. Pero en este caso, la
distinción entre enunciado y norma es decisiva pues precisamente la sentencia
argumenta que en las omisiones legislativas absolutas no puede haber control,
pues no hay texto sobre el cual éste pueda recaer.
¿Es la omisión
legislativa un vacío de regulación?
6- Ligado a lo
anterior, creemos también que una omisión legislativa -incluso absoluta- no
implica un vacío de regulación, sino una regulación diversa, pues en los
ordenamiento jurídicos no existen lagunas normativas. Así, esta misma Corporación
ha señalado que  una de las características más importantes de los
ordenamientos es su plenitud hermética, según la cual, si bien pueden existir
vacíos legislativos, por cuanto la ley puede no haber regulado un tema, en
realidad no hay vacíos normativos, pues los principios del ordenamiento y la
propia actividad judicial se encargan de llenar el vacío legal. Dijo entonces
la Corte que si bien puede haber vacíos legales "lógicamente, en el
derecho no hay lagunas: porque habiendo jueces (y tiene que haberlos) ninguna
conducta puede escapar a la valoración jurídica concreta.[6]"
Por ende, si el
Legislador no expide una normatividad sobre un tema, ello no significa que la
materia deje de estar regulada sino que su regulación es diferente a la que
existiría de haber sido expedida la correspondiente legislación. La conclusión
es entonces obvia: las omisiones legislativas absolutas tienen efectos
normativos, pues la ausencia de texto legal produce normas. Así, según la
Carta, el Legislador debe sancionar penalmente la evasión fiscal de rentas
provenientes de monopolios rentísticos (CP art. 336). Ahora bien, supongamos
que no se haya expedido la correspondiente legislación. Eso no quiere decir que
exista un vacío de regulación en este campo sino que, en virtud de la cláusula
general de libertad y el principio de legalidad en materia penal (CP arts 6 y
28), esa omisión legislativa absoluta tiene la siguiente consecuencia
normativa: la evasión fiscal no está penalizada. Igualmente, la omisión
absoluta en el desarrollo legislativo de los jueces de paz no implica un vacio
de regulación sino que tiene una consecuencia precisa: en Colombia no hay
jueces de paz.
Los fundamentos
del control de la omisión legislativa absoluta: la Constitución como norma y el
Estado social de derecho.
7- En ese orden de
ideas, si el control constitucional versa sobre normas, y las omisiones
legislativas absolutas tienen efectos normativos, se concluye que puede haber
en el constitucionalismo colombiano un cierto control sobre las omisiones
legislativas absolutas, el cual recae sobre la norma derivada de la omisión legislativa,
la cual  puede ser contraria a la Carta. En efecto, si la Constitución ordena
la penalización de ciertas formas de evasión, pero el Legislador no desarrolla
ese mandato, habrá una contradicción entre el orden legal -en donde esas
evasiones no son punibles- y la norma constitucional, que ordena su
criminalización.
8- Para comprender
lo anterior, es necesario tener en cuenta que la Constitución, que es norma de
normas (CP art. 4º), no sólo contiene prohibiciones o reglas de competencia y
organización pues el Constituyente también exige deberes positivos a los
diversos órganos del Estado, entre los cuales está obviamente incluido el
Legislador. Por consiguiente, si el Legislador no cumple esos mandatos
específicos, podría configurarse una violación a la Carta que, en caso de ser
demandada, caería bajo la competencia de esta Corte (CP art. 241 ord 4º). En
efecto, conforme ya lo mostramos, esta Corporación se pronuncia sobre los
contenidos materiales de las leyes, esto es, sobre las normas legales, más que
sobre los textos mismos, y una omisión legislativa absoluta no genera un vacío
de regulación sino una norma específica. Por ello creemos que no es válida la
afirmación esencial de la sentencia, según la cual la Constitución sólo prevé
control sobre las actuaciones del Legislador y no sobre sus omisiones absolutas
pues, en determinados casos, éstas pueden implicar una violación de la Carta,
que no podría esta Corporación dejar de controlar, pues le corresponde la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241).
Esto deriva de la
propia naturaleza normativa de la Constitución y de la definición de Colombia
como Estado social de derecho (CP arts. 1º y 4º), pues en un ordenamiento de
esta naturaleza, las autoridades no sólo tienen deberes negativos o de
abstención, como en el Estado liberal, sino que tienen obligaciones positivas o
de hacer, las cuales son, en muchas ocasiones, la contrapartida de los derechos
prestacionales de las personas. Por consiguiente, las autoridades, incluído
obviamente el Legislador, pueden violar la Carta si no cumplen esas
obligaciones, lo cual implica un cierto cambio de la función del control
constitucional. Así, el tribunal constitucional, como guardián de la integridad
y supremacía de la Carta (CP art. 241), sigue siendo esencialmente un
"Legislador negativo" -como en el modelo liberal kelseniano-, puesto
que su tarea esencial sigue siendo la de expulsar del ordenamiento las normas
inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o extraordinario. Sin
embargo, si se asume en todas su consecuencias la fuerza normativa de la Carta
y las consecuencias de la adopción del Estado social de derecho, es necesario
concluir que el juez constitucional puede ser, excepcionalmente, un garante del
propio desarrollo de la Carta, por lo cual su función es también estimular la
actividad de las otras autoridades, tal y como la ha reconocido esta
Corporación desde sus primeras sentencias. Dijo entonces la Corte:
"..el dilema
que se impone es el siguiente: ante la falta de intervención legislativa que
desarrolle los derechos-prestación del capítulo segundo título segundo de la
Constitución, debe el juez permanecer a la espera de que se produzca dicho
desarrollo, y en tal caso, considerar los textos que consagran tales derechos
como desprovisto de fuerza normativa, o por el contrario, debe el juez definir
el contenido de tales derechos, anticipándose al legislador y aplicándolos de
manera directa a partir del propio texto constitucional ?.
Ante este dilema
el juez debe actuar con prudencia y firmeza a la vez. En primer lugar, la
intervención judicial en el caso de un derecho económico social o cultural es
necesaria cuando ella sea indispensable para hacer respetar un principio
constitucional o un derecho fundamental. En estas circunstancias, el juez actúa
bajo condiciones similares a aquellas que se presentan cuando debe resolver un
problema relacionado con un vacío o una incoherencia de la ley. Es claro que en
todos estos casos el juez decide algo que en principio le corresponde al
legislador. Sin embargo, en estas precisas condiciones, la falta de solución
proveniente del órgano que tiene la facultad de decidir, implica la posibilidad
de que otro órgano, en este caso el judicial, decida, para un caso específico,
con la única pretensión de garantizar la validez y efectividad de la norma
constitucional.
La solución
opuesta - es decir la que supone la no intervención judicial-  desconoce los
valores y principios constitucionales que consagran la efectividad de los
derechos (art.2: "Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados..."; Art. 5 "El Estado
reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos
inalienables..."; Art 13 inc. 2:" El Estado promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva..." ) y desconoce la prevalencia
del derecho sustancial sobre los procedimientos, consagrada en el artículo 228.
Pero quizás lo
más grave de la solución que se comenta consiste en el desconocimiento del
artículo cuarto de la Constitución, en el cual se afirma que "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales". Este artículo no solo plantea un asunto relacionado con
la validez de las normas constitucionales, también prescribe una clara
definición en cuanto a su efectividad.
Con independencia
de la función programática-finalista y de la función simbólica que sin duda
ocupan un lugar importante en los preceptos sobre fines y valores, la
Constitución es una norma jurídica del presente y debe ser aplicada y respetada
de inmediato. Por esta razón , sostener que los derechos sociales, económicos y
culturales se reducen a un vínculo de responsabilidad política entre el
constituyente y el legislador, es no sólo una ingenuidad en cuanto a la
existencia de dicho vínculo, sino también una distorsión evidente en cuanto al
sentido y coherencia que debe mantener la Constitución. Si la responsabilidad
de la eficacia de los derechos mencionados estuviese sólo en manos del
legislador, la norma constitucional no tendría ningún valor y la validez de la
voluntad constituyente quedaría supeditada a la voluntad legislativa[7].
Lineamientos para
un control constitucional de las omisiones legislativas absolutas.
10- Una vez
precisada la competencia de la Corte en este campo, es necesario señalar unos
breves lineamientos de los alcances de este control, sin pretender agotar el
tema, pues se trata de un asunto de gran dificultad, sobre el cual
eventualmente deberá volver la Corporación en un futuro.
Así, en primer
término, coincidimos con la sentencia cuando señala que sólo se puede hablar de
omisión legislativa allí en donde la Carta impone al Legislador el deber de
expedir una determinada regulación. En efecto, conviene recordar que el
Legislador no es simplemente un ejecutor de la Constitución sino que es un
órgano que toma decisiones libres dentro del marco permitido por la Carta. Por
ello es necesario distinguir aquellos ámbitos en donde el Congreso tiene la facultad
de desarrollar o no un determinado tema, de aquellas otras hipótesis en donde
la Constitución impone al Legislador la obligatoria reglamentación de una
institución o un derecho. Así, la Carta faculta la reglamentación de los jueces
de paz, pero no obliga su establecimiento, pues el artículo 247 superior señala
que la ley  "podrá" crear estos jueces. Por consiguiente, en estricto
sentido, no se puede jurídicamente hablar de omisión legislativa en este campo,
pues el Congreso no tiene la obligación constitucional de consagrar esta
figura. Por el contrario, el artículo 53 superior no sólo faculta al Congreso
para que expida el estatuto del trabajo sino que le ordena hacerlo, por lo cual
en este caso podría existir una verdadera omisión inconstitucional del
Legislador.
11- De otro lado,
consideramos que la omisión debe ser manifiesta, lo cual supone tomar en cuenta
diversos criterios. Por ejemplo, si la Carta ha fijado un determinado plazo
para que el Legislador cumpla el mandato, la verificación de la omisión
legislativa plantea menos dificultades. Por ello, si no existe tal término, el
juez constitucional debe analizar otros elementos, como la razonabilidad del
tiempo transcurrido, las dificultades para expedir la regulación por la
complejidad del tema, la existencia o no de tentativas para aprobar la ley, las
implicaciones de la omisión legislativa para el goce de los derechos
constitucionales, etc. Así, con base en tales criterios, el tribunal
constitucional alemán estableció que el Legislador había incurrido en una
omisión inconstitucional al no reglamentar, como lo ordenaba la Ley
Fundamental, la igualdad entre los distintos hijos.
En ese orden de
ideas, si la Corte no encuentra que haya una omisión legislativa absoluta, ya
sea porque no es evidente el deber impuesto al Congreso, o porque no es claro
que haya transcurrido un término de inactividad que haga flagrante el
incumplimiento legislativo de los deberes constitucionales, creemos que la
decisión debe ser inhibitoria. En este caso no procede una declaratoria de
constitucionalidad de la omisión, pues ésta tendría fuerza de  cosa juzgada
constitucional, con lo cual no podría la Corporación estudiar en el futuro el
tema, cuando ello puede ser necesario pues, como se desprende de lo analizado,
el paso del tiempo tiene un peso decisivo en el análisis de las conductas
omisivas de las autoridades en general, y del Legislador en particular.
12- En cambio, si la
Corte concluye que existe la omisión legislativa, creemos que el sentido de la
decisión de la Corte varía según los casos, pues es necesario tener en cuenta
que incluso cuando la Constitución impone al Congreso el deber de regular una
materia, el Legislador mantiene en general una muy amplia libertad de
configuración, pues puede cumplir ese mandato constitucional de muy diversas
maneras.
Así, en aquellos
casos en que son posibles diversas regulaciones, en principio no corresponde a
la Corte desarrollar la correspondiente normatividad. Por ello, en estos
eventos, que pueden ser los más usuales, una primera modalidad, que aparece
expresamente consagrada en el artículo 283 de la constitución portuguesa, es
que el tribunal constitucional se limita a verificar o declarar la omisión
legislativa, pero sin establecer una regulación sustitutiva o pronunciarse
sobre sobre la manera de llenar la inactividad del Congreso.
En otros eventos, en
cambio, la Constitución no sólo ordena al Legislador desarrollar un tema sino
que fija, a veces con mucha precisión, los contenidos mismos de la normatividad
a ser expedida. Así, el artículo 53 no sólo señala que el "Congreso
expediría el estatuto del trabajo" sino que, además, establece los
principios mínimos fundamentales que éste debe contener. En tales
circunstancias, siendo la Constitución norma de normas, la omisión legislativa
obliga a una aplicación directa de esos principios constitucionales, tal y como
esta Corte lo ha hecho en numerosas sentencias de tutela.
Finalmente, y sin
que esta enumeración pretenda ser exhaustiva, puede haber casos supremamente
difíciles. Así, la Corte puede constatar una evidente omisión legislativa
inconstitucional, que puede ser llenada con diversas regulaciones legales de la
materia, lo cual sugiere una sentencia de simple verificación de la situación
inconstitucional. Sin embargo, la ausencia de regulación legal puede tener
implicaciones normativas supremamente graves para importantes principios y
valores constitucionales, por lo cual, ciertos tribunales constitucionales han
establecido, en estos casos excepcionales, regulaciones transitorias, mientras
que el Legislador subsana su omisión.
13- Lo anterior
muestra que la Corte es competente para conocer de las omisiones legislativas
absolutas, por lo cual no compartimos la motivación de la presente sentencia.
Precisamos  que nuestra argumentación no es de "lege ferenda", pues
no estamos afirmado simplemente que sería conveniente que se atribuyera a la
Corte esa competencia. Lo que estamos diciendo es que la Corte tiene
actualmente la facultad de pronunciarse sobre las omisiones legislativas
absolutas, la cual se desprende de la fuerza normativa de la Constitución como
norma de normas (CP art. 4), la definición de Colombia como Estado social de
derecho (CP art. 1) y la competencia de la Corporación para conocer de la
constitucionalidad de la normas legales, con el fin de garantizar la integridad
y supremacía de la Carta (CP art. 241 ord 4).
El caso concreto
14- Sin embargo, y
conforme a lo señalado en esta aclaración, consideramos que en este caso es adecuada
la decisión inhibitoria pues no existía una manifiesta omisión legislativa.
Así, es cierto que el artículo 88 de la Carta ordena a la ley regular las
acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, y
que en el momento de ser presentada la demanda, y después de cinco años de
vigencia de la Carta, la regulación no ha sido expedida por el Congreso. Sin
embargo, es necesario tener en cuenta cuatro elementos esenciales: de un lado,
la Carta no fijó ningún plazo para la regulación del tema. De otro lado,
Colombia sigue viviendo un proceso complejo de transición constitucional. En
tercer término, ha habido tentativas legislativas por regular la figura, pero
que no han fructificado, pues es un tema de una cierta complejidad. Finalmente,
estos derechos colectivos no se encuentran totalmente desprotegidos, pues no
sólo existen en el ordenamiento legal algunas  acciones populares sino que,
además, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la tutela es
procedente cuando la violación de un derecho colectivo afecta, por conexidad,
el goce de un derecho fundamental. Eso obviamente no disminuye la importancia
de que se expida una reglamentación posterior a la Constitución de 1991 de las
acciones populares y de clase disminuye con el fin de potenciar la eficacia
práctica de los derechos colectivos y la posibilidad de goce de los mismos.
15- En relación con
la reglamentación legal de la acción de cumplimiento se pueden hacer las mismas
consideraciones que con las acciones populares, pero con una importante
salvedad. Los magistrados que aquí aclaramos el voto señalamos en su
oportunidad que si bien era conveniente reglamentar legalmente la acción de
cumplimiento, lo cierto es que este mecanismo podía ser ejercida de manera directa,
pues el Constituyente ya había definidos los elementos esenciales de la misma.
Dijimos entonces, y lo reiteramos en esta oportunidad por considerarlo
plenamente relevante, lo siguiente:
Los elementos
sustanciales para la operancia de la acción de cumplimiento, así sea en casos
excepcionales, están definidos en la norma constitucional. La autoridad
judicial es la rama del poder público competente para conocer de aquellas, y el
objeto de la acción es hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos.
Las acciones de
cumplimiento, a diferencia de las acciones populares (CP. art. 88) cuya
regulación es diferida al legislador por voluntad del propio constituyente, no
requieren necesariamente de reglamentación legal previa, aunque se admite su
conveniencia. El valor normativo de la Constitución hace de esta norma, no
condicionada a desarrollo legal, un precepto de aplicación inmediata. La Corte
Constitucional no podía ser ajena a su misión y, en su carácter de autoridad
judicial y de máximo guardián de la Constitución, había podido asumir
excepcionalmente el conocimiento de este tipo de acción, pues se trataba de la
defensa de los derechos fundamentales y de la reivindicación de un instrumento
diseñado por el constituyente para la defensa del Estado material de derecho y
que no podía quedar inactuado.
La unidad del
ordenamiento hace indispensable que el legislador entre a regular lo relativo a
las competencias de los jueces en materia de acciones de cumplimiento, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 6o. de la Carta. No obstante, si en un
plazo razonable el legislador no hubiera ejercido su potestad, ello no
impediría que las acciones de cumplimiento dejaran de tener efectividad,
pasando a operar plenamente y de manera irrestricta por decisión tácita del
legislador.
Del sentido del
artículo 4o. de la Constitución se desprende que la ley tiene validez en el
marco de la Constitución y no que la Constitución tiene validez en el marco de
la ley. Supeditar la eficacia de los derechos constitucionales a la existencia
de un pronunciamiento legislativo, es introducir un mecanismo entorpecedor de
la voluntad constituyente, bajo el formalismo simplista que consiste en
disociar el ámbito de la validez del ámbito de la eficacia, para luego
considerar que basta con tener normas válidas para tener los derechos que ellas
consagran.
El
fortalecimiento de las posibilidades de acción para el juez constitucional en
el caso específico de la falta de pronunciamiento legal, tiene justificación,
no solo desde el punto de vista de la axiología constitucional del Estado
social de derecho, según la cual el juez aparece fortalecido como defensor de
los derechos y guardián de la organización constitucional, sino también desde
un punto de vista lógico-normativo. El hecho de que la Constitución determine
cierta competencia para el desarrollo normativo, por ejemplo en cabeza del
legislador, no choca de manera alguna con la idea del valor normativo y
obligatorio de los preceptos constitucionales. Lo que sí resulta contradictorio
con el artículo 4o. de la Carta es pensar que en el asunto de la referencia no
existe norma alguna mientras el legislador no se pronuncie. Al pensar de esta
manera se supone algo diferente de lo que realmente sucede: que el
constituyente dejó en blanco el contenido de una cierta materia para que el
legislador la desarrollara. El texto constitucional no puede ser visto como una
especie de contrato civil o comercial en el cual lo que no se estipula no
existe. Esta óptica contradice los más elementales supuestos del
constitucionalismo.
La voluntad
constituyente de que una materia sea desarrollada por el legislador tiene
origen por un lado en la importancia que posee la manifestación del órgano
legislativo y, en segundo término, en el principio de distribución de
funciones. Ninguno de estos criterios pone en tela de juicio la superioridad
constitucional y tampoco la idea de que el texto constitucional es el
depositario de los contenidos fundamentales de la organización política.
En estas
circunstancias, el juez actúa bajo condiciones similares a aquellas que se
presentan cuando debe resolver un problema relacionado con un vacío o una
incoherencia de la ley. Es claro que en todos estos casos el juez decide algo
que en principio le corresponde al legislador. Sin embargo, en estas precisas
condiciones, la falta de solución proveniente del órgano que tiene la facultad
de decidir, implica la posibilidad de que otro órgano, en este caso el
judicial, decida, para un caso específico, con la única pretensión de hacer valer
la validez y efectividad de la norma constitucional.
Es por eso que el
juez constitucional puede entrar a resolver el vacío de la falta de
reglamentación -tal como resuelve muchos otros vacíos en el ordenamiento
jurídico- con el objeto de hacer efectivo el derecho constitucional[8].
16- Creemos pues que
fue desacertada la decisión de la Corte de 1992 de inhibirse de conocer estas
acciones de cumplimiento, pues no sólo el Constituyente había definido con
suficiente precisión sus elementos sino que, además, el objetivo de esta
institución es precisamente garantizar la realización efectiva de las normas
jurídicas. Es pues una norma que tiene como objeto asegurar el cumplimiento de
las otras normas. No deja pues de ser paradójico que esa acción no puede ser
ejercida, a fin de obligar al cumplimiento de otras disposiciones, por cuanto
el Legislador no ha cumplido con el desarrollo de la norma que establece
figura. Así, los colombianos no podemos invocar la acción de cumplimiento para
que se cumplan las otras normas, por cuanto las autoridades no han cumplido con
el deber de reglamentar la propia acción de cumplimiento.
Tales son pues las
razones de nuestro disentimiento con la parte motiva de la presente sentencia.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-543/96
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Alcance
de la competencia (Aclaración de voto)
La respuesta al
interrogante acerca de si la Corte Constitucional tiene competencia para
proferir fallo de fondo, en el cual se declare que el legislador ha incurrido
en omisión, no debe ser negativa absolutamente. Ello podría tener lugar en
casos que no es posible delimitar en abstracto, con un alcance taxativo.
Referencia:
Expediente D-1286
Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de
octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).
1. Aclaro mi voto en el asunto de la
referencia, por cuanto estimo que la respuesta al interrogante acerca de si la
Corte Constitucional tiene competencia para proferir fallo de fondo, en el cual
se declare que el legislador ha incurrido en omisión, no debe ser negativa
absolutamente. Ello podría tener lugar en casos que no es posible delimitar en
abstracto, con un alcance taxativo.
Así, por ejemplo, considero que tal
facultad la tiene la Corte para aquellos eventos en los cuales surja, de la
Constitución Política, de las leyes orgánicas o de los tratados internacionales
ya vinculantes para Colombia -especialmente en el campo de los derechos
humanos-, la obligación perentoria, incumplida por el legislador, de disponer
una regla jurídica inaplazable.
2. Por otro lado, a mi juicio, la tarea
encomendada a la Corte, que consiste en la preservación de la efectividad y en
la aplicación real de los postulados y preceptos constitucionales, en su
plenitud y con todo su vigor, comprende la facultad de establecer, a partir del
análisis de un cierto texto legal, si la existencia de un ostensible vacío
normativo implica que el conjunto de la proposición examinada resulta ser
contrario a la Carta Política, precisamente por faltar aquéllo que el
legislador tenía que disponer (Ejemplo: en materia de derecho de defensa y
debido proceso).
Desde luego, las posibilidades de control
constitucional que esbozo no implican que cualquier norma de la ley pueda ser
acusada ante la Corte por lo que no dice, según el caprichoso y arbitrario
sentir del demandante.
Al respecto, vale lo expresado en esta
sentencia y lo señalado en la número C-504 del 9 de noviembre de 1995, de la
cual tuve el honor de ser ponente, en la que se afirmó:
"Para que la
Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
Es verdad que la
Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir
en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo
del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.
Es decir, puede la
Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se
demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos
posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y
desechando los que la contradicen.
La misma función del
control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad encargada
de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de
exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos
jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de
constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la
Constitución, y dónde y porqué principia a quebrantarla.
Pero esa técnica de
control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.
Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden
que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una
hipótesis arbitrariamente inferida de ella.
No resulta posible
resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente cobijados por
un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente
particulares no previstos en él.
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución".(
3. Las omisiones a las que me refiero en el
punto 2 de este documento tan sólo podrían ocasionar una declaración de
inexequibilidad bajo el supuesto de que el texto resultante del ejercicio
legislativo sea incompleto, en una palmaria oposición a norma constitucional
imperativa -permanente o transitoria-, de tal modo que el motivo de la
inconstitucionalidad de la norma provenga justamente de la omisión.
4. Finalmente, me identifico con las
alusiones que en la ponencia original se hacían a la acción de tutela, las
cuales no fueron aceptadas por la Corte.
A mi juicio, al revisar sentencias
relativas a derechos fundamentales, la Corte ejerce un control de
constitucionalidad en concreto que le debe permitir establecer si, por ejemplo,
una norma legal, por vacíos como los descritos, sea incompatible con la
Constitución y, por ende, haya de inaplicarse a un caso específico, en guarda
de derechos fundamentales (art. 4 C.P.).
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1] Sobre esta distinción, ver entre otros J.J Gomes Canotilho Vital
Moreira. Fundamentos da Constituicao.  Coimbra: Coimbra Editora,
1995, p 47. Igualmente ver Alessandro Pizzorusso. Lecciones de derecho
constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, Tomo
II, p 22 y ss.
[2]Ver sentencia C-427/96. MP Alejandor Martínez Caballero
[3]Sentencia C-083/95 MP Carlos Gaviria Díaz.
[4]Cf Alessandro Pizorusso. Op-cit, p 23.
[5]Sentencia C-473/94. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
jurídico No 11.
[6]Sentencia C-083/95 MP Carlos Gaviria Díaz.
[7]Sentencia T-406/92 MP Ciro Angartia Barón. Fundamentos Jurídico 19
y 20.
[8]Salvamento de voto de los magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo
Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero a la sentencia ACU-01/95 del 10
de diciembre de 1992, por medio de la cual la Corte se declaró inhibida para
conocer de ciertas acciones de cumplimiento.