T-471-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-471/93
ACCION POPULAR-Naturaleza
La acción popular
es un mecanismo consagrado en la Constitución y en la ley para la protección de
los derechos e intereses colectivos, dentro de los cuales cabe destacar el
patrimonio, el espacio público, el ambiente, la moralidad administrativa, la
seguridad y la salubridad pública, según los términos del artículo 88 de la
Carta Política. Sin embargo, resulta pertinente indicar que la lista a que hace
referencia la disposición constitucional mencionada, no reviste el carácter de
taxativa sino, por el contrario, es meramente enunciativa, correspondiéndole al
legislador asumir la tarea de definir otros derechos e intereses colectivos que
podrán ser protegidos mediante la utilización de este mecanismo jurídico.
RIOS-Protección
El ordenamiento
jurídico contempla diversas y eficaces formas de lograr la protección de los
ríos, siempre mediante el uso de la acción popular, encaminada en cualquiera de
las formas: la defensa entendiendo a los ríos como bienes de uso público;  como
elementos integrantes del medio ambiente, o como recurso natural renovable.
Aunque las disposiciones legales citadas son anteriores a la expedición de la
Carta Política de 1991 -que elevó las acciones populares al rango
constitucional-, no existe contradicción entre las disposiciones superiores y
las normas legales referidas; por el contrario, se armonizan entre sí.
DERECHO AL AMBIENTE
SANO
El derecho que le
asiste a todas las personas de gozar de un ambiente sano, no puede entenderse
como una prerrogativa absoluta que implique la asistencia única y exclusiva de
las autoridades estatales. Si bien las personas gozan de instrumentos jurídicos
precisos para lograr el amparo de este derecho, como es el caso de las
"acciones populares para la protección de los derechos colectivos y del
ambiente", la Constitución también se ha encargado de señalar algunos
deberes y obligaciones de los asociados frente a los asuntos de orden
ambiental.
DERECHO A LA
SALUD
El derecho a la
salud conforma, en su naturaleza jurídica, un conjunto de elementos que pueden
agruparse en dos grandes bloques: el primero, que lo identifica como un
predicado inmediato del derecho a la vida, de manera que  atentar contra la
salud de las personas equivale a atentar contra su propia vida.  Por estos
aspectos, el derecho a la salud resulta un derecho fundamental.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia
La acción de
tutela no resulta procedente, por cuanto no es posible determinar una agresión
directa y concreta a un derecho fundamental, que ocasione una unidad en su
defensa, habida cuenta de la prevalencia de la tutela sobre las acciones
populares.
CONTAMINACION
AMBIENTAL/BASURAS
Se ordenará a la
administración municipal adoptar las medidas provisionales pertinentes, con el
fin de disminuir la emisión de gases que se desprenden del basurero municipal.
Se procederá a otorgar un lapso de tres meses con el fin de que se finalice el
proyecto de relleno sanitario y se clausure el basurero municipal. Plazo que,
por lo demás, debe permitir a esa entidad realizar los estudios técnicos
pertinentes y obtener los recursos económicos suficientes para la ejecución del
proyecto referido. Si vencido ese término, la administración no ha adoptado las
medidas correspondientes, se ordenará suspender el depósito de basuras.
REF.:   Expediente No.  T-15920
Peticionario: Hernando Bonilla Vega
Procedencia: Juzgado Quinto Penal
del Circuito de Garzón
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintidós (22) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela radicado bajo el número T-15920, adelantado por Hernando
Bonilla Vega en contra de las Empresas Públicas Municipales de Garzón,
departamento del Huila.
I.       ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió
para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1.  Solicitud
El
ciudadano Hernando Bonilla Vega interpuso, ante el Juzgado Primero Penal
Municipal de Garzón, acción de tutela en contra de las Empresas Públicas
Municipales de Garzón, con el fin de que se amparara su derecho a la vida, a la
salud y al saneamiento ambiental, consagrados en los artículos 11, 49 y 79 de
la Constitución Política.
2. Hechos
Sostiene
el señor Bonilla Vega, que las Empresas Públicas Municipales de Garzón arrojan
las basuras recogidas en un lote de su propiedad, ubicado en la vereda de
Monserrate. Afirma que dichas basuras están contaminando el medio ambiente, en
especial las aguas de la quebrada "Las Damas", que habitualmente son
usadas para el consumo humano y  animal. Sostiene igualmente que el lugar de
depósito de las basuras se ha convertido en un foco de epidemias debido a las
diversas plagas que allí habitan. Asimismo, argumenta que tanto él como sus
vecinos se ven afectados por el humo producido en las quemas de la basura.
En
el acta de aclaración del escrito de la acción de tutela, el actor manifestó
que el problema de la contaminación afectaba también a sus cultivos, poniendo
en peligro la salud de los consumidores de sus productos. También manifiesta
que las Empresas Públicas Municipales han incumplido con su obligación de no
botar basuras en los terrenos de su propiedad, tal como se acordó entre las
partes mediante un acta firmada hace  siete años, la cual no fue aportada al
presente proceso.
II.      ACTUACION PROCESAL
Admitida
la acción, el Juzgado Primero Penal Municipal de Garzón decretó la práctica de
algunas pruebas, entre las cuales se destacan las siguientes:
-  Inspección Judicial a la Vereda de Monserrate.
En
dicha diligencia, se constató en forma directa la existencia del basurero ubicado
en la vereda de Monserrate; además se comprobó que las basuras son arrojadas
desde la carretera que conduce de Garzón a la vereda El Paraíso, y que en
virtud de la pronunciada inclinación del terreno,  las basuras llegan hasta las
aguas de la quebrada "Las Damas".
- Comunicación de fecha 19 de abril de 1993 dirigida al Jefe de la
Sección de Ingeniería de la División Ambiental del Servicio Seccional de Salud
del Huila, suscrita por el Jefe de Saneamiento Ambiental de Garzón.
En
dicho documento se da cuenta de la visita practicada a los predios de propiedad
del actor.  Se afirma que se pudo "constatar la forma inadecuada, como se
están depositando las basuras por parte de las Empresas Públicas de Garzón en
forma superficial afectando directamente los suelos". Asimismo se demostró
la contaminación de las aguas de la quebrada "Las Damas".
- Memorial presentado por la Gerente de las Empresas Públicas
Municipales de Garzón.
Afirma
la gerente de las Empresas Públicas Municipales de Garzón, que dicha entidad ha
utilizado terrenos de propiedad del señor Arnulfo Ramírez Esquivel para
depositar las basuras, y que éstas nunca han sido depositadas en terrenos del
accionante. Sostiene que "la gestión de esta Gerencia, apoyada en la
Administración Municipal, se ha centrado en la solución definitiva del
problema, mediante la puesta en marcha de un proyecto integral de reciclaje,
tratamiento de la basura de tipo orgánico para transformarla en abono y el
relleno sanitario como tal, acogiendo (sic) a todas las normas técnicas que se
exigen para que éste no cause daño ambiental".
Por
último, manifiesta que en los archivos de la entidad a su cargo no reposa queja
alguna presentada por el señor Hernando Bonilla Vega, y que sólo existe una
documentación en la que se hace alusión a algunas conversaciones sostenidas con
el accionante, tendientes a la modificación de una servidumbre de tránsito que
grava su inmueble en favor de los terrenos de las Empresas Públicas Municipales
de Garzón.
- Informe de visita al Botadero de Basuras del Municipio de Garzón,
realizada por el Inderena el día 22 de febrero de 1993.
En
dicho informe se señaló que "En el lugar de disposición de las basuras, no
existen viviendas cercanas, las más (sic) próxima se halla a 500 metros,
quebrada Las Damas de por medio". En el escrito se recomendó la suspensión
del vertimiento de las basuras en el sitio en el cual se viene adelantando
dicha actividad, y se dijo que "El Municipio debe agilizar la disposición
sanitaria de las basuras a través de un relleno sanitario".
-  Oficio 00727 de 3 de mayo de 1993 del Inderena.
Mediante
este oficio el Inderena aportó toda la documentación adelantada por la
Inspección Municipal de Policía de Garzón, referente a la querella adelantada
por los vecinos de la Vereda de Monserrate contra las Empresas Públicas
Municipales de Garzón. Cabe destacar que la Inspección de Policía, en audiencia
celebrada el día 12 de mayo de 1987, resolvió ordenar la suspensión del
botadero de basura ubicado en la vereda de Monserrate.
- Oficio de 29 de abril de 1993, remitido por el Alcalde Municipal de
Garzón.
Manifiesta
el Alcalde de Garzón que no se ha amenazado o vulnerado derecho alguno del
accionante, debido a que las Empresas Públicas Municipales nunca han arrojado
basuras en el predio de su propiedad. Afirma que "desde hace ocho años
aproximadamente se ha venido depositando las basuras en la propiedad del señor
Arnulfo Ramírez Esquivel, quien últimamente ha solicitado a dicha entidad, que
se erradique el sitio de disposición final de basuras, para lo cual la
Administración está realizando gestiones en tal sentido, conscientes del
problema que esto acarrea".
1. Fallo de primera instancia
Mediante
providencia de fecha 7 de mayo de 1993 el Juzgado Primero Municipal de Garzón
resolvió "TUTELAR el derecho fundamental consagrado por la Constitución
Política en su artículo 79, en concordancia con el art. 49 y art. 11, de los
cuales es titular el señor HERNANDO BONILLA VEGA".  Igualmente se ordenó
al Gerente de las Empresas Públicas Municipales suspender el depósito de
basuras en el terreno ubicado en el Barrio Monserrate.  Finalmente se
compulsaron copias de lo actuado a la Unidad de Fiscalías, para efectos de la
correspondiente investigación penal, por la posible comisión de delitos contra
los recursos naturales.
2. Impugnación
La
representante legal de las Empresas Públicas Municipales de Garzón impugnó el
fallo proferido por el Juzgado Primero Penal Municipal, por considerar que
"La Administración Municipal de Garzón, por intermedio de las EMPRESAS
PUBLICAS MUNICIPALES, mediante actos directos desde hace más de diez años viene
arrojando las basuras en un predio de propiedad del señor ARNULFO RAMIREZ
ESQUIVEL, lo que constituye un acto administrativo creador de derechos o
generador de responsabilidades por parte de la Administración, que debe ser
impugnado o controvertido directamente ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, de conformidad a lo (sic) dispuesto en el artículo 86 y
concordantes del Código Contencioso Administrativo".  Así, la acción de
tutela no es la vía judicial procedente.
Señala
la impugnante, que las Empresas Públicas Municipales de Garzón han adelantado
las gestiones necesarias para la adecuación del relleno sanitario, y que en
desarrollo de las mismas, se adquirió un lote adyacente, de propiedad de Jairo
Bonilla Vega, hermano del accionante.  Además se solicitó la colaboración y
asesoría del Instituto de Desarrollo Municipal IDEHUILA en aras de desarrollar
un plan integral de manejo de basuras.
Sostiene
que "El fallo impugnado no puede ordenar a las EMPRESAS PUBLICAS
MUNICIPALES, que suspenda el depósito de basura en terreno que actualmente
viene utilizando, sin plantear soluciones alternativas frente a un problema
consuetudinario, pues debe considerarse la magnitud del problema social y a su
vez, la generación de responsabilidades al no tener donde almacenar o arrojar
las basuras. El fallo impone a las EMPRESAS PUBLICAS MUNICIPALES la necesidad
de contaminar otro sector, como si la solución del problema radicara en
quitarle de encima el basurero al señor BONILLA VEGA y colocarlo en el predio
de N.N."
Manifiesta
la impugnante que el medio ambiente es un derecho colectivo y que para su
defensa se cuenta con las acciones populares, resultando improcedente la acción
de tutela.
Concluye
la Gerente de las Empresas Públicas Municipales de Garzón señalando que el
accionante no reside en el lugar donde se arrojan las basuras y por tanto no
hay inminencia de peligro o amenaza inminente a su derecho a la vida.
"Para proteger supuestamente el derecho a la vida de quien se dice víctima
de un medio ambiente malsano, no se puede poner en peligro a toda la
ciudadanía, no recojiendo (sic) las basuras o propiciando otro foco de
contaminación, desconociendo con ello los derechos colectivos de toda la
comunidad".
3. Fallo de segunda instancia
Luego
de practicar una inspección ocular y recibir algunos testimonios, mediante
providencia de fecha 3 de junio de 1993, el Juzgado Quinto Penal del Circuito
de Garzón decidió revocar el fallo de fecha 7 de mayo de los corrientes,
proferido por el Juzgado Primero Penal Municipal de esa misma ciudad, mediante
el cual se tutelaron los derechos invocados por el accionante.
Consideró
el Juzgado Quinto Penal del Circuito, que se demostró que la casa de propiedad
del accionante normalmente permanece desocupada.  "También se logró
demostrar la ausencia de afecciones graves en la salud de los testigos a causa
de las epidemias que se pudieran generar del referido basurero".
Tras
un análisis del acervo probatorio, afirma el fallador que efectivamente las
Empresas Públicas Municipales de Garzón han convertido en un basurero una
porción del inmueble de propiedad del accionante. Así mismo señala que dicho
basurero ha originado problemas higiénicos y ambientales que han afectado
especialmente la quebrada Las Damas, y a una serie de personas indeterminadas,
que se ven afectadas por los humos emanados de  las quemas de la basura. Sin
embargo advierte: "En el caso que nos ocupa, no existe plena prueba que
fehacientemente demuestre que el peticionario ha sufrido deterioro o merma en
su salud o en su vida, o que esta al menos se ha visto expuesta o amenazada
seriamente".
Finalmente
considera el fallador que en el presente caso sólo se presenta un daño
ambiental que afecta a la comunidad, razón por la cual el mecanismo jurídico
idóneo es la acción popular "pues en nuestro evento inexiste la prueba
fehaciente que indique de manera incuestionable que a raíz de la alteración del
medio ambiente, se le ocasionó perjuicio a un derecho fundamental (vida) cuyo
titular sería Hernando Bonilla Vega". Concluye señalando que, en virtud de
que el problema ambiental, sanitario y ecológico que se está causando con el
basurero mencionado, es ampliamente reconocido, e incluso aceptado por la
propia accionada, que se configura el delito previsto en el artículo 247 del
Código Penal, razón por la cual se ordena compulsar copias de lo actuado a la
Fiscalía Seccional  de Garzón.
4. Pruebas ordenadas por la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional
Mediante
auto del día ocho (8) de octubre del año en curso, la Sala Novena de Revisión,
comisionó a uno de los Magistrados Auxiliares del Despacho del Magistrado
Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa, con el fin de realizar una inspección
ocular en el municipio de Garzón, para así resolver algunos interrogantes
surgidos dentro del proceso de la referencia.
La
diligencia se realizó el día doce (12) de octubre, con la presencia del
Secretario de Gobierno, el Secretario de Obras Públicas, la gerente de las
Empresas Públicas Municipales y el peticionario. El Magistrado Auxiliar, doctor
Santiago Jaramillo Caro, visitó el basurero municipal y se trasladó a la finca
de propiedad del señor Hernando Bonilla, con el fin de determinar el efecto de
la contaminación generada por las basuras en el lugar. Posteriormente, se
entrevistó con el Secretario de Gobierno, con la gerente de las Empresas
Públicas Municipales, con el Jefe de Saneamiento Ambiental (Regional Garzón), y
con el peticionario y los trabajadores de la finca, con el fin de conocer sus
opiniones acerca de la contaminación generada por las basuras en la quebrada
"Las Damas", y las repercusiones que trae la descomposición de los
materiales orgánicos en cercanías del lugar donde trabaja el peticionario y
otras personas.
Dentro
del informe rendido a la Sala Novena de Revisión el día trece (13) de junio de
1993, el Magistrado Auxiliar presentó las siguientes conclusiones:
"1) La
contaminación de la quebrada 'Las Damas', como consecuencia del deficiente
manejo de las basuras, es un hecho reconocido tanto por los habitantes de la
zona como por los funcionarios de la administración municipal.
"2) El
peticionario no utiliza el agua de la quebrada 'Las Damas' para consumo humano.
Su uso, por lo demás esporádico, se limita a las actividades de riego y algunas
veces a la alimentación de sus animales.
"3) Según el
peticionario, existe una contaminación en un nacedero de agua localizado en sus
predios, el cual, eventualmente, puede ser utilizado para consumo humano,
cuando se presenta una falla en el acueducto municipal. Las causas de esa
contaminación, si existe, no pueden ser atribuidas exclusivamente a la
actividad que desarrolla las Empresas Públicas Municipales, pues se observó que
existe basura a lo largo de la carretera que puede ser depositada por los
particulares.
"4) El mayor
inconveniente, y lo que quizás afecta en mayor medida a la salud del
peticionario y de los trabajadores del lugar, es el humo y los malos olores que
se desprenden del basurero por la combustión y la misma descomposición de los
desechos orgánicos.
"5) El
municipio ha adelantado las gestiones pertinentes para lograr el desarrollo del
proyecto del relleno sanitario. Para ello, ha contactado los servicios de la
'Asociación Colombiana de Entidades Administradoras del Servicio de Aseo
Urbano-ASEAS', y ha solicitado a IDEHUILA la colaboración económica
correspondiente.
"6) Las
Empresas Públicas Municipales se han comprometido, mediante un plan de
cumplimiento avalado por el INDERENA, a solucionar el problema de las basuras
para el día treinta y uno (31) de enero de 1994, particularmente en lo que se
relaciona con la contaminación de la quebrada 'Las Damas'.
"7) El
municipio cuenta con un presupuesto limitado que no permite adoptar fácilmente
medidas provisionales, como el traslado del basurero a otro lugar.
"8) La
experiencia de la administración demostró que el traslado del basurero a otro
lugar, en un término que no permitía una adecuada planeación ambiental, generó
nuevos problemas de contaminación en otras fuentes de agua.
"9) Se hace
indispensable que las Empresas Públicas Municipales adopten algunas medidas
transitorias con el fin de evitar la contaminación del aire generada por el
humo y los malos olores".
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 24, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela de la referencia.
2. La materia
2.1. Las
acciones populares y su relación con la acción de tutela
Habida cuenta que
esta Corporación ya se ha ocupado en múltiples ocasiones acerca de las
características y alcances de las acciones populares1 , esta
Sala reitera que ellas son un mecanismo consagrado en la Constitución y en la
ley para la protección de los derechos e intereses colectivos, dentro de los
cuales cabe destacar el patrimonio, el espacio público, el ambiente, la
moralidad administrativa, la seguridad y la salubridad pública, según los
términos del artículo 88 de la Carta Política. Sin embargo, resulta pertinente
indicar que la lista a que hace referencia la disposición constitucional
mencionada, no reviste el carácter de taxativa sino, por el contrario, es
meramente enunciativa, correspondiéndole al legislador asumir la tarea de
definir otros derechos e intereses colectivos que podrán ser protegidos
mediante la utilización de este mecanismo jurídico.
Ahora bien, la Sala
reconoce el hecho de que en diversas ocasiones, la protección que se pretende
por medio de una acción popular, abarca, además, el amparo de uno o varios
derechos fundamentales de una determinada persona. Lo anterior resulta
especialmente aplicable en el caso de la protección al medio ambiente, por
cuanto su vulneración implica la amenaza a la vida y a la salud de quienes se
ven afectados por las diversas formas de contaminación. Conviene, entonces,
remitirse a algunos de los pronunciamientos de esta Corporación, con el fin de
reafirmar que, a pesar de existir un medio de defensa judicial -como es el caso
de las acciones populares-  es posible intentar una acción de tutela para la
protección de los derechos constitucionales fundamentales que en cada caso se
encuentren amenazados o vulnerados. Al respecto, ha dicho la Corte:
"Fundamental
advertencia sobre este punto es aquella que señala de modo indubitable que este
derecho constitucional colectivo (gozar de un ambiente sano) puede vincularse
con la violación de otro derecho fundamental como la salud, la vida o la
integridad física entre otros, para obtener, por vía de la tutela que establece
el artículo 86 de la Constitución Nacional, el amparo de uno y otros derechos
de origen constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del
derecho constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los
obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste. En estos casos, como se
ha dicho, el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las señaladas
características de violación de un derecho constitucional fundamental deberá
ordenar la tutela efectiva que se reclama".2 (negrillas fuera de
texto original)
Con relación a este
mismo tema, se señaló:
"Con todo, cuando
la violación del derecho a un ambiente sano, implica o conlleva simultáneamente
un ataque directo y concreto a un derecho fundamental, se convierte la acción
de tutela en el instrumento de protección de todos los derechos amenazados, por
virtud de la mayor jerarquía que ostentan los derechos fundamentales dentro de
la órbita constitucional.
"Esa conexidad
por razón de la identidad del ataque a los derechos colectivo y fundamental
genera, pues, una unidad en su defensa, que obedece tanto a un principio de
economía procesal como de prevalencia de la tutela sobre las acciones
populares, que de otra manera deberían aplicarse independientemente como
figuras autónomas que son".3  (negrillas fuera de texto original)
Finalmente, y para
efectos del asunto sub-examine, debe la Sala adentrarse en la posibilidad de
intentar las acciones populares en procura de la defensa de los ríos,
especialmente cuando éstos se han visto afectados como consecuencia de las
actividades desplegadas por las autoridades o por los particulares, y que  son
generadoras de contaminación.
Los ríos son bienes
de uso público, tal como lo establece el Código Civil en su artículo 677, que
prevé:
"Los ríos y
todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión, de uso
público en los respectivos territorios.
"Exceptúanse
las vertientes que nacen y mueren dentro de una misma heredad; su propiedad,
uso y goce pertenecen a los dueños de las riberas, y pasan con estos a los
herederos y demás sucesores de los dueños."
En virtud de su
naturaleza pública, los ríos cuentan para su defensa con la acción popular
consagrada en el artículo 1005 del Código Civil. Esta acción, puede ser
ejercida por la municipalidad o por cualquier persona del pueblo, con el fin de
hacer valer la protección de un derecho colectivo como es, para este caso, el
amparo de un bien de uso público. Debe advertirse que el actor popular asume la
defensa de ese bien, en representación de todas aquellas personas que gozan de
ese mismo derecho.
Adicionalmente, los
ríos también constituyen un elemento integrante  del medio ambiente. En virtud
de lo anterior, para su protección también se puede esgrimir la acción popular
prevista en el artículo 8o. de la Ley 9a. de 1989 que señala:
"Los elementos
constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán para su defensa
la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil. Esta acción
también podrá dirigirse contra cualquier persona pública o privada, para la
defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos
bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que
comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios.
"El
incumplimiento de las órdenes que expida el juez en desarrollo de la acción de
que trata el inciso anterior configura la conducta prevista en el artículo 184
del Código Penal de 'fraude a resolución judicial'.
"La acción
popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil podrá interponerse en
cualquier tiempo, y se tramitará por el procedimiento previsto en el num. 8 del
artículo 414 del Código de Procedimiento Civil".
Una tercera forma de
protección de los ríos, se encuentra en el Decreto 2303 de 1989, que creó la
Jurisdicción Agraria, y el cual  permite el ejercicio de la acción popular
prevista en los artículos 1005 y 2359 del Código Civil en favor del ambiente
rural y los recursos naturales renovables del dominio público. Sobre el
particular, dispone el artículo 118 del decreto en mención:
"El ambiente
rural y los recursos naturales renovables del dominio público que hacen parte
de aquél, podrán ser defendidos judicialmente por cualquier ciudadano contra
actos o hechos humanos que les causen o puedan causar deterioro, si el asunto
no es de competencia de la administración, mediante la acción popular consagrada
en los artículos 1005, 2359 del Código Civil, especialmente en los casos
previstos en el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 23 de 1973.
"Esta acción se
podrá ejercer en cualquier tiempo y estará encaminada a conseguir la prevención
del daño, su reparación física o su resarcimiento, o más de uno de estos
objetivos"
Las anteriores
consideraciones demuestran que el ordenamiento jurídico contempla diversas y
eficaces formas de lograr la protección de los ríos, siempre mediante el uso de
la acción popular, encaminada en cualquiera de las formas atrás señaladas: la
defensa entendiendo a los ríos como bienes de uso público;  como elementos
integrantes del medio ambiente, o como recurso natural renovable.
Por último, debe
advertirse que, aunque las disposiciones legales citadas son anteriores a la
expedición de la Carta Política de 1991 -que elevó las acciones populares al
rango constitucional-, no existe contradicción entre las disposiciones
superiores (art. 88 C.P.) y las normas legales referidas; por el contrario, se
armonizan entre sí.
2.2 El derecho a
gozar de un ambiente sano
El artículo 79 de la
Carta Política consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente
sano, y la posibilidad de que la comunidad, de acuerdo con las normas legales
correspondientes, pueda participar en las decisiones que puedan afectarlo. En
cuanto a la naturaleza y alcances de este derecho, ha dicho la Corporación:
"El derecho al
medio ambiente no se puede desligar del derecho a  la vida y a la salud de las
personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente  causan daños
irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse  que el
medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.  A
esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del
medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de
tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho
fundamental".4
El Constituyente de
1991, procuró establecer un marco jurídico adecuado para la debida atención del
medio ambiente; por ello determinó como una obligación del Estado, la de
atender el servicio público de saneamiento ambiental, conforme a los
principios  de eficiencia, universalidad y solidaridad (art. 49 C.P.). De
acuerdo con lo anterior, es posible afirmar que las obligaciones del Estado en
relación con la preservación, conservación y protección del medio ambiente,
apuntan, todas ellas, a un mismo fin: el mejoramiento de la calidad de vida de
la población y el aseguramiento del bienestar general (art. 366). Sobre el
particular, ha señalado la Corte:
"Al derecho a
un ambiente sano, se le asigna a su vez la condición de servicio público, y
constituye, por lo mismo, junto con la salud, la educación y el agua potable,
un objetivo social, cuya realización se asume como una prioridad entre los
objetivos del Estado y significa la respuesta a la exigencia constitucional de
mejorar la calidad de vida de la población del país (C.P.art.366).
"Todo lo
anterior, se repite, consagra el ambiente sano como un derecho colectivo, y le
otorga unos mecanismos y estrategias de defensa particulares y plenamente
identificables".5
Sin embargo, la Sala
debe advertir que el derecho que le asiste a todas las personas de gozar de un
ambiente sano, no puede entenderse como una prerrogativa absoluta que implique
la asistencia única y exclusiva de las autoridades estatales. Si bien las
personas gozan de instrumentos jurídicos precisos para lograr el amparo de este
derecho, como es el caso de las "acciones populares para la protección de
los derechos colectivos y del ambiente" (art. 88 C.P.), la Constitución
también se ha encargado de señalar algunos deberes y obligaciones de los
asociados frente a los asuntos de orden ambiental; tal es el caso del deber de
toda persona de "proteger las riquezas culturales y naturales de la
Nación" (art. 8° C.P.), de "Obrar conforme al principio de la
solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que
pongan en peligro la vida o la salud de la personas" (art. 95-2 C.P.); y,
principalmente, de "velar por la conservación de un ambiente sano"
(art. 95-8 C.P.)
2.3 El derecho fundamental a la salud
Esta Sala ya se ha
referido al derecho a la salud, como integrante natural de la vida humana en su
calidad indiscutida de derecho fundamental. Igualmente se señaló, que si el
derecho a la vida es fundamental, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 11
del Estatuto Superior, lógicamente los derechos que esencialmente se derivan de
aquél -como la salud- también lo serán necesariamente.6
Adicionalmente, resulta oportuno remitirse nuevamente a los apartes más
importantes de los pronunciamientos realizados por esta Corporación, referentes
a los alcances jurídicos del derecho fundamental a la salud.
"El derecho a
la salud conforma, en su naturaleza jurídica, un conjunto de elementos que
pueden agruparse en dos grandes bloques: el primero, que lo identifica como
un  predicado inmediato del derecho a la vida, de manera que  atentar contra la
salud de las personas equivale a atentar contra su propia vida.  Por estos
aspectos, el derecho a la salud resulta un derecho fundamental.  El segundo
bloque de elementos, sitúa el derecho a la salud con un carácter asistencial,
ubicado en las referencias funcionales del denominado Estado Social de Derecho,
en razón de que su reconocimiento impone acciones concretas. La frontera entre
el derecho a la salud como fundamental y como asistencial es imprecisa y sobre
todo cambiante, según las circunstancias de cada caso, pero en principio, puede
afirmarse que el derecho a la salud es fundamental cuando está relacionado con
la protección a la vida. Los derechos fundamentales, solo conservan esta
naturaleza, en su manifestación primaria, y pueden ser objeto allí del control
de tutela".[1]
(negrillas fuera de texto original)
Por otra parte, debe
recordarse la prevalencia sobre el orden interno de los tratados y convenios
internacionales que reconocen derechos humanos, y que hayan sido ratificados
por el Congreso del República (arts. 93 y 94 C.P.) Adicionalmente, el artículo 4o.
del decreto 2591 de 1991, prevé que los derechos protegidos por la acción de
tutela se "interpretarán de conformidad con los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia". Para el asunto que ocupa
la atención de esta Sala, conviene señalar que los artículos 25 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, y 12 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 (ratificado
mediante la ley 74 de 1968), establecen que la salud y las debidas condiciones
humanas, son un derecho fundamental que hace parte integrante del derecho a la
vida y que merecen la protección inmediata por parte de las autoridades
estatales.
2.4 El caso en
concreto
De acuerdo con las
pruebas que se encuentran en el expediente y las ordenadas por esta Sala de
Revisión, se considera que el asunto sub-examine debe resolverse con base en
dos aspectos esenciales: la vulneración de los derechos fundamentales del
peticionario, y las medidas adoptadas por la administración municipal con el
fin de superar la contaminación causada por el manejo de las basuras.
En cuanto al primer
punto, debe considerarse que el basurero municipal genera un triple menoscabo a
los derechos del peticionario y, en algunos casos,  a los de los demás habitantes
de Garzón: la contaminación de la quebrada "Las Damas", la
contaminación del nacedero de agua de propiedad del señor Bonilla; y la
contaminación atmosférica derivada del humo y de los malos olores generados por
la combustión de las basuras.
Como quedó
demostrado, la contaminación de la quebrada "Las Damas" puede
calificarse como un hecho notorio que no admite discusión y que, por lo demás,
ha sido reconocido por las mismas autoridades municipales. Tan es así, que las
Empresas Públicas Municipales se comprometieron con el INDERENA -mediante la
presentación de un Plan de Cumplimiento- a realizar todas las gestiones
necesarias para finalizar el proyecto del relleno sanitario y a clausurar el
basurero municipal, a más tardar el día treinta y uno (31) de enero de 1994.
Con todo, debe
advertirse que las pruebas practicadas por esta Sala comprobaron que la crítica
situación de la quebrada "Las Damas", realmente no vulneraba o
amenazaba los derechos fundamentales a la vida y a la salud del peticionario, pues
él mismo admitió que el agua de esa quebrada no se utilizaba para el consumo
humano, y que tan sólo servía, esporádicamente, para el desarrollo de su
actividad agrícola. Retomando los conceptos anteriormente expuestos, debe la
Sala advertir que, en este caso, la acción de tutela no resulta procedente, por
cuanto no es posible determinar una agresión directa y concreta a un derecho
fundamental, que ocasione una unidad en su defensa, habida cuenta de la
prevalencia de la tutela sobre las acciones populares. Por ello, existen en
este caso otros medios de defensa judicial, en particular las acciones
populares descritas anteriormente, que permiten la defensa de la quebrada y la
protección de unos derechos que se encuentran en cabeza de los habitantes de Garzón.
Ahora bien, las
pruebas que obran en el expediente, así como las diversas manifestaciones del
peticionario, señalan que existe una posible contaminación de un nacedero de
agua que se encuentra en cercanías del basurero municipal. Dicho nacedero es
aprovechado por el señor Bonilla principalmente para el desarrollo de sus
actividades agrícolas, pero también es utilizado para el consumo humano cuando
el acueducto de Garzón no se encuentra en funcionamiento, o cuando los
trabajadores se encuentran ejerciendo sus labores en proximidades del lugar y
aprovechan para beber un poco de agua. En este caso, encuentra la Sala que, si
bien no es posible definir la vulneración de un derecho fundamental, si resulta
claro la posible amenaza a la salud del señor Bonilla, de los trabajadores y
demás personas que se encuentren en esa finca. Con todo, debe advertirse que la
responsabilidad por la contaminación de esa fuente de agua no puede ser
asignada exclusivamente a las Empresas Públicas Municipales, pues se da por descontado
que otros particulares depositan las basuras en lugares no indicados, causando
el correspondiente perjuicio. En virtud de ello, la Sala ordenará a la
administración de Garzón adoptar las medidas pertinentes para evitar que se
sigan colocando los desperdicios en sitios cercanos al nacedero de agua
localizado en propiedades del señor Bonilla. Para el efecto, la Sala estima
conveniente que la administración desarrolle una campaña de educación respecto
del manejo de las basuras, con el fin de evitar el incremento de los focos de
contaminación.
Una consideración
especial merece la contaminación atmosférica causada por la descomposición de
los desechos orgánicos. Las pruebas recibidas y practicadas, así como los
testimonios de las personas afectadas, demuestran que son el humo y los nocivos
olores que se perciben, los posibles causantes de los malestares que padecen el
señor Bonilla y los trabajadores del lugar. Lo anterior se debe a la combustión
de las basuras y a las corrientes de aire que llevan esa contaminación a las
propiedades del interesado, vulnerando los derechos constitucionales
fundamentales de las personas a la salud y, en últimas, a la vida. Por ello, la
Sala ordenará a la administración municipal adoptar las medidas provisionales
pertinentes, con el fin de disminuir la emisión de gases que se desprenden del
basurero municipal, mientras se finaliza el proyecto del relleno sanitario de
Garzón.
En cuanto a las
medidas adoptadas por la administración municipal, respecto del problema de
contaminación ya referido, debe reconocerse que las Empresas Públicas han
desarrollado los programas pertinentes para adoptar una solución definitiva. La
Sala es consciente de las dificultades técnicas, económicas y humanas por las
que atraviesan los municipios del país, las cuales no les permiten asumir sus
responsabilidades constitucionales y legales en una forma por lo menos
satisfactoria. Si bien resulta censurable la actitud desplegada por las
autoridades de Garzón, por cuanto han sido responsables a lo largo del tiempo
de la contaminación de la quebrada "Las Damas" -lo que lleva a la
Sala a confirmar el numeral cuarto de la sentencia de segunda instancia, por
medio del cual se ordenó compulsar copias para que se inicie la investigación
por el atentado contra los recursos naturales-, resulta pertinente otorgar un
plazo suficiente para que las Empresas Públicas Municipales puedan desarrollar
el Plan de Cumplimiento -bajo la supervisión del INDERENA- y dar así una
solución concluyente a los problemas de contaminación generados por el
deficiente manejo de las basuras en el sector. Por ello, se procederá a otorgar
un lapso de tres meses con el fin de que se finalice el proyecto de relleno
sanitario y se clausure el basurero municipal. Plazo que, por lo demás, debe
permitir a esa entidad realizar los estudios técnicos pertinentes y obtener los
recursos económicos suficientes para la ejecución del proyecto referido. Si
vencido ese término, la administración no ha adoptado las medidas
correspondientes, se ordenará suspender el depósito de basuras en la vereda
Monserrate del municipio de Garzón.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- REVOCAR los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de
la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Garzón del
día tres (3) de junio de 1993 y, en su lugar, TUTELAR los derechos
constitucionales fundamentales del señor Hernando Bonilla Vega.
SEGUNDO.- ORDENAR a las Empresas Públicas Municipales de Garzón adoptar las
medidas pertinentes para
evitar que se sigan colocando las basuras en sitios cercanos al nacedero de
agua localizado en propiedades del señor Bonilla.
TERCERO.- ORDENAR a las Empresas Públicas Municipales de Garzón adoptar las medidas provisionales pertinentes, con
el fin de disminuir la emisión de humo y de malos olores que se desprenden del
basurero municipal, mientras se finaliza el proyecto del relleno sanitario.
CUARTO.- OTORGAR a las Empresas Públicas Municipales de Garzón un plazo de
tres (3) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia,
con el fin de  que se finalice
el proyecto de relleno sanitario y se clausure el basurero municipal. Si
vencido ese término, la administración no ha adoptado las medidas
correspondientes, se ordenará suspender el depósito de basuras en la vereda
Monserrate del municipio de Garzón.
QUINTO.- MODIFICAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia
proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Garzón del día tres (3)
de junio de 1993, en el sentido de indicar al señor Hernando Bonilla Vega que
existe otro mecanismo de defensa judicial para la protección de la quebrada
"Las Damas", como son las acciones populares, según lo expuesto en
esta providencia
SEXTO.- CONFIRMAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia
proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Garzón del día tres (3)
de junio de 1993, por medio del cual se compulsaron "copias de lo
pertinente con destino a la Fiscalía Seccional de Garzón, a fin de que se
inicie oficiosamente la investigación por el atentado presentado en este caso
contra los recursos naturales".
SEPTIMO.- ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación, se
comunique el contenido de esta providencia al Instituto Nacional de los
Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA (Regional Huila) y al
Instituto de Desarrollo Municipal del Huila - IDEHUILA.
OCTAVO.- COMISIONAR al Juzgado Primero Municipal de Garzón - Huila, para que
vele por el cumplimiento de lo establecido en la parte resolutiva de esta
providencia.
NOVENO.- ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación se
comunique el contenido de esta providencia al Juzgado Primero Municipal de
Garzón - Huila, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)
1 Ver. Corte
Constitucional Sentencias T-508/92, T-067/93, T-254/93, entre otras.
2 Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. T-067/93 del 24 de febrero de 1993.
Magistrados Ponentes: Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón.
3 Corte
Constitucional. Sala de Revisión No. 2. Sentencia No. T-254/93 del 30 de julio
de 1993. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell
4 Corte
Constitucional. Sala de Revisión No. 6. Sentencia No. T-092/93 del 19 de
febrero de 1993. Magistrado Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez
5 Corte
Constitucional. Sala de Revisión No. 2. Sentencia No. T-254/93 del 30 de junio
de 1993. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell
6 Corte
Constitucional. Sala de Revisión No. 9. Sentencia No. T-366/93 del 3 de
septiembre de 1993. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
[1] Corte
Constitucional. Sala de Revisión No. 5. Sentencia No. T-484/92 del 13 de agosto
de 1992. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz