C-559-01
Sentencia C-559/01
Sentencia
C-559/01
DISCAPACITADO-Protección constitucional especial e
internacional
DERECHO A LA
IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Diferencias que de hecho existen entre personas
DERECHO A LA
IGUALDAD DE PERSONAS CON DISMINUCION FISICA-Protección constitucional especial
DISCAPACITADO-Deber de trato especial
DISCAPACITADO-Concepto de normalidad
DERECHO A LA
IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Concreción
Un concepto de
normalidad objetivamente considerado debe trascender los dominios de la
apariencia físico-síquica en cuanto cualidad, para acceder a los contenidos
esenciales de la complejidad físico-síquica en cuanto cualidad y carencia;
discurrir éste que a tiempo que propicia una definición más realista, pone al
descubierto la falacia que encierra el cotidiano "concepto" de
normalidad, esto es:  que por regla general se privilegia demasiado el rostro
de las aparentes cualidades y destrezas, dejando al garete, escindida y
alterada, la condición esencialmente contradictoria de la persona
"normalizada".
DERECHO A LA
IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Concreción
El concepto de discapacitado surge a partir
de las carencias físicas o mentales que dada su relevancia ponen en el terreno
de la desigualdad real a quienes las padecen;  imponiéndose por tanto a favor
de tales personas un trato especial, justamente encaminado hacia la verdadera
igualdad. Derecho que para su concreción en todo caso se halla sujeto a
múltiples variables que a partir de la Constitución, la ley y el reglamento,
pasan por la voluntad política y administrativa de los gobiernos, por los
programas y recursos públicos arbitrados al efecto, por las condiciones reales
de existencia de la comunidad, y desde luego, por la conciencia social misma,
todavía acantonada en la crucial lucha por la supervivencia.
DERECHO A LA
IGUALDAD REAL Y EFECTIVA-Cambios
jurídicos o fácticos
Los
presupuestos jurídicos y fácticos que dan lugar al ejercicio efectivo de la
igualdad no son absolutos, eternos o inmóviles. Por el contrario, suelen ser
relativos, temporales y dinámicos, de suerte que una vez alcanzada la igualdad
real para un grupo de personas bien pueden sobrevenir cambios jurídicos o
fácticos modificadores de ese statu quo, privilegiando a  unos y marginando a
otros, sin perjuicio de las situaciones ya consolidadas y de los derechos
adquiridos.  Mutación que per se no implica una violación del derecho a la
igualdad, toda vez que en lo atinente a las nuevas disposiciones legales o
administrativas sólo a partir de un examen sobre su racionalidad, objetividad,
utilidad y proporcionalidad podrá deducirse su conformidad o disconformidad
para con el derecho fundamental a la igualdad real. Asimismo, en cuanto a los
cambios fácticos se refiere, su conformidad o disconformidad para con el
derecho a la igualdad se examinará al tenor de sus relaciones con los preceptos
rectores de las mutaciones materiales.
SUBSIDIO
FAMILIAR-Naturaleza jurídica
SUBSIDIO
FAMILIAR-Causación sin límite temporal
SUBSIDIO
FAMILIAR-Doble cuota
DISCAPACITADO-Programas de apoyo educativo especializado
DISCAPACITADO-Carácter del programa educativo
Los programas educativos para los
discapacitados gozan jurídicamente de una connotación inmanente, la cual se
expresa bajo el mandato de que los mismos deben revestir siempre un carácter
especializado, de suyo ligado al propósito rehabilitador que anuncia la
razón de ser de tales programas. Lo que de contragolpe enerva cualquier conato
de confusión entre aquéllos y los programas que ordinariamente desarrolle la
respectiva institución educativa. Los programas en comento tienen una especial
cualificación, y por tanto deben aplicarse a sus destinatarios con puntual
preferencia sobre los programas ordinarios del currículo institucional.
DERECHO A LA
EDUCACION DEL DISCAPACITADO-Programa especializado
EDUCACION
ESPECIALIZADA-Personas con limitaciones
INSTITUCION
EDUCATIVA-Adopción de medidas para atención de
personas con limitaciones/EDUCACION ESPECIALIZADA DEL
DISCAPACITADO/DISCAPACITADO EN INSTITUCION EDUCATIVA -Ajuste de metodología
para programa especializado
SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION-Programa especializado
EDUCACION
SUPERIOR DEL DISCAPACITADO-Atención especializada
SUBSIDIO
FAMILIAR DEL DISCAPACITADO-Doble cuota por
formación educativa especializada
DERECHO A LA
IGUALDAD-Alcance
PRINCIPIO DE
NO DISCRIMINACION-Alcance
SUBSIDIO
FAMILIAR DEL DISCAPACITADO-Doble cuota sin importar
nivel o tipo de educación
Todos los
discapacitados que estudien tienen derecho a percibir doble cuota de subsidio
familiar, sin que para nada importe el nivel de educación o formación al cual
se hallen vinculados, ni el carácter formal o no formal de la respectiva
educación o formación.  Siempre y cuando adelanten sus estudios en
establecimiento idóneo.
DISCAPACITADO EN
INSTITUCION EDUCATIVA-Atención
especializada
Los discapacitados deben ser acogidos por
las instituciones educativas sin discriminación alguna, aplicando integralmente
estrategias y métodos pedagógicos adecuados a las especiales características de
dichos destinatarios, dentro de una prosecución epistemológica participativa
que sin perder de vista las diferencias sustanciales que se dan cita en todos
los grupos humanos, adelante los respectivos programas académicos buscando la
satisfacción individual y colectiva de todos los alumnos, descartándose por
tanto cualquier conato institucional o personal de otear a los discapacitados
como  "plantas exóticas" que se deben mantener a raya.
Referencia:
expediente D-3274
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 30 -parcial- de la Ley 21 de 1982.
Demandante: Andrés
Alejandro Díaz Huertas.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de
dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano ANDRES ALEJANDRO DIAZ HUERTAS demandó el
artículo 30 (parcial) de la Ley 21 de 1982.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número
35939 del viernes 5 de febrero de 1982, resaltándose la parte acusada:
" Ley 21 de
1982
"(enero 22)
"por la cual
se modifica el régimen del Subsidio Familiar y se dictan otras
disposiciones"
"El Congreso
de Colombia
"Decreta:
"...
"Artículo
30. Los hermanos huérfanos de padre y los hijos que sean inválidos o de
capacidad física disminuida, y que hayan perdido más del sesenta por ciento
(60%) de su capacidad normal de trabajo, causarán derecho al subsidio familiar
sin ninguna limitación en razón de su edad y percibirán doble cuota de subsidio
si reciben educación o formación profesional especializada en
establecimiento idóneo."
III. LA DEMANDA
El ciudadano Andrés Alejandro Díaz Huertas
solicitó que se declare inexequible la expresión "...reciben educación
o formación profesional especializada en establecimiento idóneo",
contenida en el artículo 30 de la Ley 21 de 1982 pues, en su opinión, dicha
expresión es contraria a la establecido en los artículos 13 y 47 de la Carta
Política.
Sobre la presunta vulneración del artículo
13 de la Constitución, afirma el demandante: "...exigir que las
mencionadas personas estén recibiendo educación profesional en un
establecimiento especializado, es violatorio del derecho a la igualdad puesto
que si bien están en circunstancias de debilidad manifiesta, el Estado está en
la obligación de proteger especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental sean más desfavorecidas. Empero dicho
deber del Estado no se estaría cumpliendo con el condicionamiento impuesto por
la norma demandada, y tampoco se cumple el presupuesto de la igualdad real y
efectiva" (folio 2).
Añadió el actor que la expresión censurada
resulta contradictoria con disposiciones posteriores, tales como las
establecidas en la Ley 115 de 1994, que en lo pertinente regulan la "Educación
para personas con limitaciones o capacidades excepcionales".  A
continuación transcribió los artículos 46, 47 y 48 de esta ley, aludió al
decreto 2082 de 1996 y concluyó diciendo que los establecimientos educativos
deben adelantar acciones pedagógicas y terapéuticas para la integración
académica y social de los correspondientes educandos.  Que por ello mismo salta
a la vista el absurdo de exigirle a la persona con limitación, que ostente una
vinculación docente a un centro especializado con miras a la doble cuota de
subsidio.
Sobre la violación del artículo 47 de la
Carta Política señaló el demandante que la Corte Constitucional, en sentencia
C-952/00 determinó el carácter de la igualdad, al estimar que "la igualdad
sustancial revela un carácter remedial, compensador, emancipatorio, corrector y
defensivo de personas y de grupos ubicados en condiciones de inferioridad,
mediante el impulso de acciones positivas de los poderes públicos y de la
comunidad en general".  Seguidamente expresó que el derecho
constitucional reglamentado en esta norma "(...) es de carácter
programático ya que el Estado está (sic) en la obligación de adelantar
políticas de previsión, rehabilitación e integración, y se ve perjudicado con
la norma en cuestión debido a que la población con limitaciones se aisla en vez
de incorporarla al continente de la sociedad".
IV. INTERVENCION
La Superintendencia del Subsidio Familiar a
través de apoderada intervino durante el período de fijación en lista para
defender la constitucionalidad de la expresión demandada.  Al respecto
reivindicó la condición de las personas que padecen disminuciones físicas, se
refirió a los lineamientos fundamentales del  artículo 13, para luego
puntualizar:  "Según la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación;
(sic) la igualdad sólo se viola si la desigualdad está desprovista de una
justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe
apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo
darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y
la finalidad perseguida.  Entonces, como se puede apreciar, en ningún momento
se ha violado el artículo 13 de la Constitución Nacional".
En lo atinente al artículo 47 de la
Constitución transcribió un concepto que anteriormente había emitido esa
Superintendencia con referencia a la interpretación y aplicación que debía
dársele al artículo 30 de la ley 21 de 1982.  Igualmente transcribió la parte
pertinente de la sentencia T-288 de 995 de la Corte, relativa al deber
protector que tiene el Estado frente a los grupos segregados o discriminados,
en la perspectiva del artículo 13 superior.  Advirtiendo luego que, por tanto,
le corresponde al Estado contratar apoyos pedagógicos, terapéuticos y
tecnológicos con entidades idóneas para el servicio educativo de los
discapacitados y su integración académica.  Finalmente, después de referirse a
la obligación que tiene el Estado de incorporar en los planes de desarrollo
programas de apoyo a los discapacitados, culminó diciendo que:  "Por
consiguiente no existe violación por parte de la Superintendencia Familiar del
artículo 30 de la ley 21 de 1982".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Mediante el concepto No. 2412 del 15 de
enero de 2001 el Procurador General de la Nación manifestó que en este caso se
debe declarar exequible la expresión demandada, excepto la palabra "...especializada...",
que se debe declarar inexequible.
Considera el Procurador General que:
"(...) el artículo demandado pretende
proteger concretamente a las personas que se hallan en un estado de limitación
o disminución física, norma que concuerda con lo dispuesto en el artículo 47 de
la Carta Fundamental que establece respecto de ellas, una obligación a cargo
del Estado, de cuidado y atención especial;  por ello, cuando el aparte
demandado establece el doble subsidio familiar para las personas que tengan
estas características, está dando desarrollo no sólo a esta norma
constitucional, sino también al derecho a la igualdad previsto en el artículo
13 de la Constitución Política, cuando señala que "El Estado protegerá a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta".
Prosiguió desestimando la necesidad de que
los limitados, disminuidos o inválidos adelanten sus estudios en instituciones
"especiales", por cuanto la mayoría de los establecimientos educativos
han implementado lo pertinente para facilitar su instrucción, no habiendo
entonces razón para que la norma demandada limite el mayor pago a favor de
quienes acudan a los entes de formación "especializada", toda vez que
ello sí constituye discriminación contra quienes adelantan sus estudios en
instituciones donde la formación académica no tiene esa especial connotación.
La vista fiscal concluyó diciendo que "(...)
si bien los discapacitados se encuentran en igualdad de condiciones frente a la
ley, de la misma forma se encuentran en una situación distinta que los coloca
dentro de un status especial que les otorga cierta protección y amparo
favorable por parte del Estado, lo cual excluye a su vez, otros criterios
distintos de diferenciación;  de allí que estando dentro de esa categoría, no
se les pueda discriminar de otra manera, como en este caso, en razón a que
algunos se encuentran adelantando sus estudios superiores en un determinado
sitio y los otros no".
Que por lo mismo, los destinatarios del
artículo 30 tienen derecho al pago de la doble cuota del subsidio familiar,
siempre y cuando estén recibiendo educación o formación profesional en
universidades o instituciones de educación superior en cualquiera de sus
modalidades, esto es, profesional, tecnológica o técnica, sin que para nada
importe si es o no especializada.  De lo cual se derivan circunstancias que
respaldan la constitucionalidad del aparte demandado, con excepción de la
palabra "especializada".
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
A. Competencia
La Corte es competente para decidir sobre
la demanda presentada,  en virtud de lo dispuesto en el artículo 241- 4 de la
Constitución Política.
B. Planteamiento del problema.
El actor demanda la inconstitucionalidad
parcial del artículo 30 de la ley 21 de 1982, pues en su sentir el segmento
acusado quebranta los artículos 13 y 47 de la Constitución Política, habida
consideración del injustificado condicionamiento que se le impone a las
personas disminuidas físicamente, a efectos de acceder a la doble cuota de
subsidio.  Por donde, teniendo el Estado el deber de proteger especialmente a
quienes se encuentren en condiciones económicas, físicas o mentales
desfavorables, con la condición demandada se estaría contradiciendo tal
postulado.  Siendo también evidente que el segmento acusado atenta contra el
carácter programático del derecho constitucional estipulado en el artículo 47
superior, es decir, frente a la obligación que tiene el Estado de adelantar
políticas de previsión, rehabilitación e integración social de los
discapacitados.
La Sala examinará entonces lo concerniente
a:  la protección que merecen los discapacitados de acuerdo con la Carta
Política y con el derecho internacional;  la naturaleza jurídica del subsidio
familiar;  y la hipótesis jurídica de la doble cuota de este subsidio.
C.
Protección a los discapacitados en la Constitución y en el derecho
internacional.
En relación
con este tema la Corte Constitucional se pronunció diciendo:
"6.
En el curso de la historia, las personas discapacitadas han sido tradicional y
silenciosamente marginadas. A través del  tiempo, las ciudades se han
construido bajo el paradigma del sujeto completamente habilitado. La educación,
la recreación, el transporte, los lugares y los medios de trabajo, incluso el
imaginario colectivo de la felicidad, se fundan en la idea de una persona que
se encuentra en pleno ejercicio de todas sus capacidades físicas y mentales.
Quien empieza a decaer o simplemente sufre una dolencia que le impide
vincularse, en igualdad de condiciones, a los procesos sociales – económicos,
artísticos, urbanos -, se ve abocado a un proceso difuso de exclusión y
marginación, que aumenta exponencialmente la carga que debe soportar.
"La
marginación que sufren las personas discapacitadas no parece obedecer a los
mismos sentimientos de odio y animadversión que originan otro tipo de
exclusiones sociales  (raciales, religiosas o ideológicas). Sin embargo, no por
ello es menos reprochable. En efecto, puede afirmarse que se trata de una segregación
generada por la ignorancia, el miedo a afrontar una situación que nos confronta
con nuestras propias debilidades, la vergüenza originada en prejuicios
irracionales, la negligencia al momento de reconocer que todos tenemos
limitaciones que deben ser tomadas en cuenta si queremos construir un orden
verdaderamente justo, o, simplemente, el cálculo según el cual no es rentable
tomar en cuenta las necesidades de las personas discapacitadas. Estas
circunstancias llevaron, en muchas ocasiones, a que las personas con
impedimentos físicos o psíquicos fueran recluidas en establecimientos
especiales o expulsadas de la vida pública. Sin embargo se trataba de sujetos
que se encontraban en las mismas condiciones que el resto de las personas para
vivir en comunidad y enriquecer – con perspectivas nuevas o mejores -, a las
sociedades temerosas o negligentes paras las cuales eran menos que invisibles.
"No
obstante, en las últimas décadas la comunidad internacional ha comenzado a
reconocer y ha intentado corregir – sin mucho éxito aún - los enormes errores
hasta ahora cometidos. En efecto, en estos años la situación de marginación y
discriminación de los discapacitados ha sido una constante preocupación a nivel
mundial y las distintas naciones han señalado la necesidad de reconocer los
derechos de estos grupos, la especial atención que requieren, así como la
exigencia de tomar medidas tendentes a evitar su discriminación[1].
"En
este sentido, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó en 1975 la
Declaración de los Derechos de los impedidos, en la que se indicó la necesidad
de adoptar medidas  nacionales e internacionales para la protección de los
derechos de estas minorías. En este documento, la  Asamblea de las Naciones
Unidas definió el término "impedido" como: "toda persona
incapacitada de subvenir por sí misma, en su totalidad o en parte, a las
necesidades de una vida individual o social normal a consecuencia de una
deficiencia, congénita o no de sus facultades físicas o mentales".
"Así
mismo, determinó que: "3. El impedido tiene esencialmente derecho a que se
respete su dignidad humana. El impedido, cualquiera que sea su origen, la
naturaleza o la gravedad de sus trastornos y deficiencias, tiene los mismos
derechos fundamentales que sus conciudadanos. (…). 5. El impedido tiene derecho
a las medidas destinadas a permitirle lograr la mayor autonomía posible".
"Más
tarde, las Naciones Unidas declararon el año de 1981 como el Año Internacional
de los Impedidos, cuyo resultado fue el Plan de Acción Mundial para Impedidos
aprobado en 1982 y la proclamación de un "Decenio de las Naciones Unidas
para los impedidos". Por otra parte, en el mes de junio de 1986,
Rehabilitación Internacional organizó conjuntamente con el Centro Internacional
de Viena de las Naciones Unidas, la Conferencia Internacional de Expertos en
Legislación sobre Igualdad de Oportunidades para personas Discapacitadas[2].
Finalmente, en 1993 la Asamblea General de la ONU aprobó las "Normas
Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con
Discapacidad".[3]
"Estos
programas, reconocen que los discapacitados tienen los mismos derechos civiles
y políticos que las demás personas, el derecho a disfrutar de oportunidades en
iguales condiciones, así como el derecho a que se tengan en cuenta sus
necesidades particulares en la planificación económica y social para favorecer
su integración y participación social. En este sentido, reiteran la obligación
que tienen los Estados  de crear bases jurídicas para la adopción de medidas
encaminadas a lograr los objetivos de igualdad y participación de las personas
con discapacidad, brindándoles el acceso a la rehabilitación, la educación, la
salud, el empleo, la recreación y el deporte, el uso de bienes públicos,
servicio de transporte y otros servicios públicos.
"7.
El constituyente colombiano no fue ajeno a los nuevos imperativos planteados
por la comunidad internacional. En este sentido, no sólo consagró el modelo de
un Estado social de Derecho, comprometido en la promoción de la igualdad real y
efectiva de los grupos tradicionalmente marginados o discriminados (C.P. art.
1, 2 y 13), sino que estableció una serie de derechos especialmente dirigidos a
patrocinar la verdadera igualdad de las personas discapacitadas (C.P. art. 13,
47, 54,68).
|
"En efecto,
la Carta consagró la fórmula política del Estado Social y Democrático de
Derecho (C.P. art. 1), de la cual derivó la obligación del Estado de garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución así como de facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la Nación (C.P. art. 2). En desarrollo de lo anterior, consagró la obligación,
en cabeza del Estado, de promover las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados
(C.P. art. 13). En este último sentido, la Constitución es explícita al señalar
que el Estado “protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta.”.
"En suma,
para el Constituyente, la igualdad real sólo se alcanza si el Estado se quita
el velo que le impide identificar las verdaderas circunstancias en las que se
encuentran las personas a cuyo favor se consagra este derecho. Una vez revelado
el panorama real, el Estado tiene la tarea de diseñar políticas públicas que
permitan la superación de las barreras existentes para que las personas puedan
incorporarse, en igualdad de condiciones, a la vida social, política, económica
o cultural. A este respecto ha dicho la Corte:
“Así entendida
la igualdad, no es un criterio vacío que mide mecánicamente a los individuos de
la especie humana equiparándolos desde el punto de vista formal pero dejando
vigentes y aun profundizando las causas de desigualdad e inequidad
sustanciales, sino un criterio jurídico vivo y actuante que racionaliza la
actividad del Estado para brindar a las personas posibilidades efectivas y
concretas de ver realizada, en sus respectivos casos, dentro de sus propias
circunstancias y en el marco de sus necesidades actuales, la justicia material
que debe presidir toda gestión pública.”[4]
"En
los términos anteriores, debe afirmarse que el derecho a la igualdad en el
Estado Social de Derecho, trasciende los imperativos clásicos de la igualdad
ante la ley, y obliga al Estado a detenerse en las diferencias que de hecho
existen entre las personas y los grupos de personas. Justamente, en
consideración a las diferencias relevantes, deben diseñarse y ejecutarse
políticas destinadas a alcanzar la verdadera igualdad.
"Como
lo ha señalado la Corporación, “en relación con los discapacitados, la igualdad
de oportunidades es un objetivo, y a la vez un medio, para lograr el máximo
disfrute de los demás derechos y la plena participación en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación (CP art. 2). La igualdad de
oportunidades es, por consiguiente, un derecho fundamental mediante el que se
"equipara" a las personas en inferioridad de condiciones, para garantizarles
el pleno goce de sus derechos.”[5]
"Pero
la Carta no se limitó a establecer, en su artículo 13, el derecho a la igualdad
real de las personas con limitaciones físicas. En los artículos 47, 54 y 68, la
Constitución consagró, de manera específica, la obligación de protección
especial a los discapacitados y diseñó el marco constitucional para su
desarrollo legal[6].
"De
una parte, el artículo 47, - de acuerdo con lo consagrado en la Constitución
portuguesa de 1976 (art. 71) y en la constitución española (art. 49)[7] -,
establece que el Estado tiene el deber de adelantar una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos, a quienes prestará la atención especializada que requieran. Sobre
este punto la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que la obligación del
Estado "no es solamente ofrecer una atención eficiente de los servicios
prestados para la prevención y rehabilitación, sino que debe perseguir la
integración social de los discapacitados,  para así  permitirles el ejercicio
de otros derechos constitucionales".[8]
"Lo
estatuido en el artículo 47, reitera el deber positivo del Estado, consistente
en tomar las medidas necesarias para que las personas con limitaciones físicas puedan
ejercer sus derechos en condiciones de igualdad con los demás. En el mismo
sentido pero aplicado exclusivamente al campo laboral, el artículo 54 de la
Carta, señala que el Estado debe garantizar a los minusválidos el derecho a un
trabajo acorde con sus condiciones de salud. Por último, el artículo 68
dirigido a establecer los deberes públicos y privados en el proceso educativo,
establece que la educación de personas con limitaciones físicas o mentales
constituye una especial obligación del Estado.
"Deber de trato especial
"8. De todo lo
anterior, parece claro que la Constitución Política ha consagrado a cargo del
Estado – legislador, juez y administrados, en todos los ordenes territoriales
-, un deber positivo de trato especial[9],
a favor de las personas con limitaciones físicas. Al respecto, la Corte ha
señalado:
“En distintas
sentencias, la Corte Constitucional ha indicado la necesidad de brindar un trato
especial a las personas discapacitadas y ha señalado que la omisión de ese
trato especial puede constituir una medida discriminatoria. Ello, por cuanto la
no aplicación de la diferenciación positiva en el caso de las personas
discapacitadas permite que la condición natural de desigualdad y desprotección
en que se encuentran se perpetúe, situación que les impide, entonces,
participar e integrarse en las actividades sociales, para poder así ejercer sus
derechos y responder por sus obligaciones.”[10]
"En suma, las personas
discapacitadas tienen derecho a que el Estado les procure un trato acorde a sus
circunstancias, siempre que ello resulte necesario para el ejercicio pleno de
sus derechos en condiciones de igualdad. La omisión de este deber, por parte
del Estado, puede convertirse en una lesión de los derechos fundamentales de
los sujetos concernidos y, en consecuencia sería inconstitucional.
"La Corte
se ha referido anteriormente a la violación del derecho a la igualdad por
omisión en el cumplimiento del deber de trato especial, en los siguientes
términos:
“La existencia de una discriminación
por omisión de trato más favorable supone que el juez verifique en la práctica
diversos extremos: (1) un acto - jurídico o  de hecho - de una autoridad
pública o de un particular, en los casos previstos en la ley; (2) la afectación
de los derechos de personas con limitaciones físicas o mentales; (3) la
conexidad directa entre el acto, positivo u omisivo, y la restricción
injustificada de los derechos, libertades u oportunidades de los
discapacitados”[11].
"Sin
embargo, la Corte ha reiterado que el derecho a un trato especial, no llega
hasta liberar a las personas con limitaciones de sus deberes ni exonerarlos de
manera anticipada por sus faltas. En criterio de la Corte “en la misma medida
en que el Estado y la sociedad les brindan a los discapacitados posibilidades
de integrarse a la vida social, los discapacitados adquieren distintos deberes
para con las organizaciones política y social, que les podrán ser exigidos como
a cualquier otro ciudadano”[12].
"9. Ahora
bien, como lo ha señalado la Corte, la discriminación por omisión del deber de
trato especial puede ser controvertida judicialmente a través de la acción de
tutela mientras no exista un procedimiento judicial alternativo o cuando la
cuestión sea meramente constitucional, siempre que el juez se limite a
verificar la omisión y a ordenar la inaplicación de la medida discriminatoria
al caso concreto. En efecto, en estos casos la tutela del derecho a la igualdad
no implica una intromisión del juez constitucional en el ámbito de acción de
otras jurisdicciones o en el radio de acción de los órganos de representación
democrática. La orden que, en este caso, el juez debe adoptar, se contrae a
impedir la aplicación de una medida atentatoria del principio de igualdad y, en
consecuencia, a aplicar al caso lo dispuesto en la propia constitución.
Ciertamente si la administración expide una normativa que limita de forma
desproporcionada los derechos fundamentales de las personas que, en virtud del
artículo 13 Constitucional, son acreedoras de un deber de especial protección,
resulta claro que tal medida no puede aplicarse a dicho grupo de personas, al
menos hasta tanto la administración adopte los correctivos pertinentes. El juez
debe limitarse entonces a inaplicar la medida para el caso concreto de las
personas desproporcionadamente afectadas, sin que pueda suplantar a la
administración en la adopción de los mecanismos de corrección que serían
necesarios para imponer la correspondiente medida".[13]
El tema de la
discapacidad pone en juego también la discusión sobre el concepto de
"normalidad" que las sociedades acogen bajo el entendido de que la
gran mayoría de los individuos se encuentran habilitados para participar y
realizar una casi infinita variedad de actos públicos y privados, sin estimar o
ponderar al respecto las carencias que en el promedio estadístico afectan a
todos en mayor o menor grado.  Por ello mismo, un concepto de normalidad
objetivamente considerado debe trascender los dominios de la apariencia
físico-síquica en cuanto cualidad, para acceder a los contenidos esenciales de
la complejidad físico-síquica en cuanto cualidad y carencia;  discurrir éste
que a tiempo que propicia una definición más realista, pone al descubierto la
falacia que encierra el cotidiano "concepto" de normalidad, esto es:
que por regla general se privilegia demasiado el rostro de las aparentes
cualidades y destrezas, dejando al garete, escindida y alterada, la condición
esencialmente contradictoria de la persona "normalizada".
En
concordancia con estos presupuestos el concepto de discapacitado surge a
partir de las carencias físicas o mentales que dada su relevancia ponen en el
terreno de la desigualdad real a quienes las padecen;  imponiéndose por tanto a
favor de tales personas un trato especial, justamente encaminado hacia la
verdadera igualdad.  Derecho que para su concreción en todo caso se halla
sujeto a múltiples variables que a partir de la Constitución, la ley y el
reglamento, pasan por la voluntad política y administrativa de los gobiernos,
por los programas y recursos públicos arbitrados al efecto, por las condiciones
reales de existencia de la comunidad, y desde luego, por la conciencia social
misma, todavía acantonada en la crucial lucha por la supervivencia.
Ahora bien,
los presupuestos jurídicos y fácticos que dan lugar al ejercicio efectivo de la
igualdad no son absolutos, eternos o inmóviles.  Por el contrario, suelen ser
relativos, temporales y dinámicos, de suerte que una vez alcanzada la igualdad
real para un grupo de personas bien pueden sobrevenir cambios jurídicos o
fácticos modificadores de ese statu quo, privilegiando a  unos y marginando
a otros, sin perjuicio de las situaciones ya consolidadas y de los derechos
adquiridos.  Mutación que per se no implica una violación del derecho a la
igualdad, toda vez que en lo atinente a las nuevas disposiciones legales o
administrativas sólo a partir de un examen sobre su racionalidad, objetividad,
utilidad y proporcionalidad podrá deducirse su conformidad o disconformidad
para con el derecho fundamental a la igualdad real.  Asimismo, en cuanto a los
cambios fácticos se refiere, su conformidad o disconformidad para con el
derecho a la igualdad se examinará al tenor de sus relaciones con los preceptos
rectores de las mutaciones materiales.
Por
consiguiente, el cumplimiento de las condiciones y requisitos que en un momento
dado pusieron en pie de igualdad a un grupo de personas no puede invocarse
válidamente para entrar a disfrutar sin más un nuevo estatus revestido de
diferentes condiciones y requisitos de ley.  En otras palabras, siendo patente
que el cambio de los supuestos jurídicos apareja un acondicionamiento o
actualización de los hechos y conductas a subsumir, quienes deseen acceder al
nuevo estatus deberán obrar en consecuencia.
d. Naturaleza jurídica del subsidio
familiar
A propósito de
este tema la Corte Constitucional ha sostenido:
"En líneas
generales, del anterior panorama de desarrollo histórico puede concluirse que
el subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más
pobres de la población, estableciendo un sistema de compensación entre los
salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de
las necesidades básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de
este objetivo son básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los
trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se
paga en atención al número de hijos; y también en el reconocimiento de un
subsidio en servicios, a través de programas de salud, educación, mercadeo y
recreación. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de
redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en
dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos
niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las
necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y
alojamiento.
"Los
principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley
y a la doctrina a definir el subsidio familiar como una prestación social
legal, de carácter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es
una obligación que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. Así
mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestación propia del
régimen de seguridad social.
"Y desde el punto de vista de
la prestación misma del servicio, este es una función pública, servida por el
Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores.
Desde esta perspectiva, en su debida prestación se considera comprometido el
interés general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue”.[14]
e. La doble cuota del subsidio familiar.
Mediante la ley 21 de 1982 se modificó el
régimen del Subsidio Familiar, destacando de entrada que el mismo es una
prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de
medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, con
el fin de aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la
familia.  A tales efectos el artículo 18 de la ley circunscribió los beneficios
del régimen del subsidio familiar a los trabajadores al servicio de los
empleadores señalados en el artículo 7 ibidem, previo el cumplimiento de
ciertos requisitos adicionales.  En cuanto a las personas a cargo estipuló el
artículo 27 de la misma ley:
"Darán derecho al subsidio familiar
las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se
enumeran:
1.     Los hijos legítimos, los naturales, los
adoptivos y los hijastros.
2.     Los hermanos huérfanos de padre.
3.     Los padres del trabajador".
Seguidamente la norma condicionó la calidad
de persona a cargo a la circunstancia de convivir y depender económicamente del
trabajador, sin perjuicio del cumplimiento de los parámetros establecidos en
los artículos siguientes.  En este sentido la ley previó como tope máximo de
edad los 18 años para los hijos (incluidos los hijastros) y los hermanos
huérfanos de padre.  Tope que a su vez encuentra una prolongación que llega
hasta los 23 años en el evento en que la persona a cargo, al sobrepasar la edad
de los 18 años, empiece o esté haciendo estudios post-secundarios, intermedios
o técnicos.  Pero la ley 21 fue más allá, ya que al tenor del artículo (30)
demandado:
"Los hermanos huérfanos de padre y los
hijos que sean inválidos o de capacidad física disminuida, y que hayan perdido
más del sesenta  por ciento (60%) de su capacidad normal de trabajo, causarán
derecho al subsidio familiar sin ninguna limitación en razón de su edad y
percibirán doble cuota de subsidio si reciben educación o formación profesional
especializada en establecimiento idóneo".
Como bien puede apreciarse, a través del
prenotado artículo la ley declinó sus topes a favor de una causación del
subsidio familiar sin límites en el tiempo, la cual está referida taxativamente
a los hermanos huérfanos de padre y a los hijos, siempre que sean inválidos o
de capacidad física disminuida, y que concurrentemente hayan perdido más del
60% de su capacidad normal de trabajo, entendida ésta como la aptitud o
suficiencia de la persona para atender sus ocupaciones cotidianas, sin
consideración alguna al elemento remuneratorio.  Es decir, para efectos de la
causación del subsidio familiar sin límites temporales la ley especifica unos
sujetos de derecho en razón de su especial condición de discapacitados, lo cual
permite concluir que todos los hermanos huérfanos de padre o los hijos que se
puedan subsumir dentro de la hipótesis comentada causarán el subsidio sin lugar
a discriminación o distinción alguna, esto es, dentro de los precisos contornos
del derecho a la igualdad que asiste a tales discapacitados.
Ahora bien, trascendiendo la regla general
estipulada a favor de los discapacitados en mención, el artículo 30 contempló
un incremento del 100% sobre el subsidio familiar ordinario (doble cuota) para
los casos en que tales beneficiarios reciban educación o formación profesional
especializada en establecimiento idóneo.  Vale decir, sin perjuicio del
subsidio familiar causado en virtud de la especial condición del discapacitado,
la ley incorporó adicionalmente una fórmula duplicadora del subsidio
bajo los requisitos vistos, los cuales no engendran per se discriminación o
marginamiento alguno.
Pero como estas consideraciones no son
suficientes para resolver de fondo el asunto en cuestión, en procura de una
mejor comprensión del segmento demandado la Sala realizará una verificación de
las implicaciones de su expresión literal:  educación o formación
profesional especializada en establecimiento idóneo.
En efecto, de conformidad con el artículo 1
de la ley 30 de 1992 la Educación Superior "tiene por objeto el pleno
desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional".  Lo
cual significa que desde un punto de vista general, mas no excluyente, la
expresión acusada se enmarca en el ámbito de la Educación Superior, que por
definición legal tiene como campos de acción los de la técnica, la ciencia, la
tecnología, las humanidades, el arte y la filosofía.  Siendo claro que el
respectivo establecimiento de educación debe gozar de la idoneidad que avala la
ley 30 y demás disposiciones pertinentes, en cuyos requerimientos está el de
contar para la enseñanza con personas de reconocida idoneidad ética, académica,
científica y pedagógica (arts. 7 y 97 ibidem).
Con fundamento en el artículo 67 de la
Carta Política la educación es un servicio público que incorpora todos los
niveles, esto es, desde el preescolar hasta el superior, que al tenor del
artículo 46 de la ley 115 de 1994 integra la educación para personas con limitaciones
físicas, sensoriales, psíquicas, cognoscitivas, emocionales o con capacidades
intelectuales excepcionales.  Parámetros bajo los cuales el parágrafo segundo
del mismo artículo establece una regla de imperativo cumplimiento, a saber:
"Las instituciones educativas que en
la actualidad ofrecen educación para personas con limitaciones, la seguirán
prestando, adecuándose y atendiendo los requerimientos de la integración social
y académica, y desarrollando los programas de apoyo especializado
necesarios para la adecuada atención integral de las personas con limitaciones
físicas, sensoriales, psíquicas o mentales". (Destaca la Sala).
Al respecto el parágrafo les señaló a tales
instituciones un plazo de 6 años,  a tiempo que incluyó el cumplimiento de los
anteriores lineamientos como requisito para que las instituciones particulares
o sin ánimo de lucro puedan contratar con el Estado.
Y fue tan claro el Legislador en su
intención de darle la mayor relevancia a la educación para personas con
limitaciones, que con especial énfasis destacó la importancia de los
programas de apoyo especializado como regla general a seguir por parte de
las instituciones que ofrezcan los mencionados programas.  Dicho de otro modo,
el desarrollo de los programas de apoyo especializado no quedó al
arbitrio de las citadas instituciones educativas, antes bien, su ejecución se
elevó a la categoría de condición inherente de la prosecución de los susodichos
programas.  Concurrentemente la ley conectó los planes de desarrollo nacionales
y territoriales al fomento y apoyo, tanto de las instituciones como de los
programas y experiencias orientados a la adecuada atención educativa de los
discapacitados.  Con los mismos fines se ordenó incorporar programas de apoyo
pedagógico dentro de tales planes de desarrollo, debiendo además el Gobierno
Nacional dar ayuda especial a las entidades territoriales para establecer aulas
de apoyo especializadas en los establecimientos educativos de sus jurisdicción
(arts. 46 a 48, ley 115 de 1994).
Así las cosas, no cabe duda de que los programas
educativos para los discapacitados gozan jurídicamente de una connotación
inmanente, la cual se expresa bajo el mandato de que los mismos deben revestir
siempre un carácter especializado, de suyo ligado al propósito rehabilitador
que anuncia la razón de ser de tales programas.  Lo que de contragolpe enerva
cualquier conato de confusión entre aquéllos y los programas que ordinariamente
desarrolle la respectiva institución educativa.  En fin, los programas en
comento tienen una especial cualificación, y por tanto deben aplicarse a sus
destinatarios con puntual preferencia sobre los programas ordinarios del
currículo institucional.
En este sentido la ley 361 de 1997
estableció mecanismos de integración social de las personas con limitación en
sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, rescatando ante
todo la dignidad que les es propia a tales personas.  Cometidos
reivindicatorios éstos que la ley respaldó registrando el deber que tiene el
Estado de garantizarle a los discapacitados el acceso a la educación y a la
capacitación dentro de una perspectiva de formación integral, por fuerza ligada
a un ambiente apropiado a sus necesidades especiales.  Por esto mismo, en
consonancia con la Carta la ley proscribió toda forma de discriminación por
razón de la limitación para acceder al servicio educativo, advirtiendo
tácitamente sobre la inoperancia que pueden entrañar los programas académicos
concebidos bajo la lente cuantitativa y mecanicista, por definición divorciada
de los contenidos pedagógicos inherentes al especial proceso epistemológico que
protagonizan los discapacitados, quienes a su modo, según ha quedado inscrito
en la memoria de la historia, en mayor o menor grado también contribuyen a la
construcción colectiva de la verdad y del conocimiento mismo, que por lo demás "no
tiene calzadas reales" ni está dado inercialmente a favor de unas
personas  "normales" que pese a sus naturales facultades intelectivas
desdeñan la posibilidad de asombrarse ante la grandeza humanística que
encierra el conocimiento, desestimando de paso la insigne propuesta de leer la
realidad a la luz de un problema[15].
Esta visión de las cosas guarda armonía con
la posición asumida por la Corte Constitucional sobre el tema en anteriores
pronunciamientos, de uno de los cuales conviene extractar un aparte de lo
afirmado por la Universidad Pedagógica Nacional, que al referirse al tema de
las personas con talentos y capacidades excepcionales destacó unos lineamientos
generales claramente aplicables al caso que nos ocupa, y que en lo pertinente
enseñan:
"Las
personas con talentos y capacidades excepcionales requieren como todo ser
humano, de un proceso de enseñanza- aprendizaje fundamentado en una
pedagogía activa y flexible que reconozca las potencialidades y posibilidades
de desarrollo para todo ser humano. Una pedagogía que otorgue importancia al
acto de aprender y que prepare el ambiente educativo para que el estudiante
pueda encontrar en él espacios para la lectura y comprensión del mundo social,
físico y valorativo a partir de las opciones de exploración, descubrimiento y
cuestionamiento. (Destaca
la Sala)
"La
educación de estas personas, al igual que las de los demás seres humanos,
debe estar centrada en sus necesidades e intereses y acorde con sus
capacidades, para lo cual los educadores deberán  fortalecer los procesos de
interacción social con el educando para que a través del diálogo permanente
puedan identificar las metas (...).  (Destaca la Sala).
"(...)
"Dentro de
esa perspectiva, corresponde al maestro la tarea de facilitar y dinamizar el
proceso de aprender a través de la promoción de actividades de orden
cognoscitivo, físico, emocional, social y moral; del mismo modo, el proceso de
enseñanza aprendizaje de cada sujeto y su condición en virtud del grupo social
al que pertenece, al tiempo que le hace conocer al alumno la necesidad de
creación de una conciencia de responsabilidad y compromiso dentro de estos
procesos para construir exitosamente sus metas"[16].
Pues bien, la especialización, como
principio rector de la educación predicable de las personas con limitaciones
físicas, sensoriales, psíquicas, cognoscitivas  o emocionales, ha sido
reiterada por varias disposiciones, tal como puede apreciarse a título de
ejemplo en los siguientes registros de la ley 361 de 1997:
"Art. 12. Para efectos de lo previsto
en este capítulo, el Gobierno Nacional deberá establecer la metodología para el
diseño y ejecución de programas educativos especiales de carácter
individual según el tipo de limitación, que garanticen el ambiente menos
restrictivo para la formación integral de las personas con limitación".  (Destaca la Sala).
"Art. 13. El Ministerio de Educación
Nacional establecerá el diseño, producción y difusión de materiales, educativos
especializados, así como de estrategias de capacitación y actualización
para docentes en servicio.  Así mismo deberá impulsar la realización de
convenios entre las administraciones territoriales, las universidades y
organizaciones no gubernamentales que ofrezcan programas de educación especial,
psicología, trabajo social, (...)". (Destaca la Sala).
Seguidamente, el parágrafo del mismo
artículo enuncia un mandato general:
"Todo centro educativo de cualquier nivel deberá contar
con los medios y recursos que garanticen la atención educativa apropiada a las
personas con limitaciones.  Ningún centro educativo podrá negar los servicios
educativos a personas limitadas físicamente, so pena de hacerse acreedor de
sanciones que impondrá el Ministerio de Educación Nacional o la Secretaría de
Educación en las que delegue esta facultad, (...)" (Destaca la Sala).
Con arreglo a las anteriores previsiones todas
las instituciones de educación, incluidas las de nivel Superior (como las
universidades), deben adoptar las medidas tendientes a la consecución de los
medios y recursos indispensables a una educación idónea de las personas con
limitaciones, lo cual comporta positivamente una apertura de la educación
especializada en pro de sus necesidades, intereses y capacidades.   De suerte
tal que, en relación con dichas personas los entes educativos de todo orden
deben ajustar sus metodologías para la realización de programas educativos
especiales, al igual que los materiales educativos especializados, las
estrategias de capacitación, el énfasis pedagógico mismo y demás aspectos
inherentes a tales programas, de conformidad con las directrices fijadas por el
Gobierno Nacional.
Propio es reconocer entonces que en esta
hora nos hallamos ante una preceptiva constitucional y legal que de manera
sobreviniente y sistemática reacomoda conceptualmente al artículo 30 de la ley
21 de 1982, a tiempo que lo redimensiona en su contenido y alcances,
propiciando la compatibilidad jurídica del dispositivo impugnado en la medida
en que hoy los programas de educación o formación profesional especializada
constituyen parte integral del servicio público educativo, tanto en la órbita
oficial como privada.  Lo cual significa también que la implementación y
desarrollo de tales programas no es del resorte discrecional de las
instituciones de educación.  Por el contrario, de acuerdo con los propósitos
del Constituyente y del Legislador, esos programas deben coexistir
permanentemente con los demás programas que atienden y desarrollan esas
instituciones.  Por lo mismo, quien dice educación o formación profesional para
los discapacitados en las instituciones de educación, dice igualmente educación
o formación profesional especializada en establecimiento idóneo, sin que al
respecto sea necesaria glosa o aclaración positiva alguna (arts. 13 y 47
C.P.).
Bajo los términos vistos la Sala estima que
la constitucionalidad del segmento demandado no abriga duda alguna, siendo del
caso enfatizar que los destinatarios del artículo 30 de la ley 21 de 1982
tienen derecho a percibir doble cuota de subsidio familiar cuando quiera que
adelanten estudios de educación o formación profesional en una institución de
Educación Superior (art. 16, ley 30 de 1992) de reconocida idoneidad, en su
condición de alumnos regulares en alguno de los siguientes campos:  técnica,
ciencia, tecnología, humanidades, arte o filosofía.  Dándose por entendido que
para el desarrollo de los programas curriculares correspondientes a tales
campos, las instituciones de Educación Superior deben estar cumpliendo
satisfactoriamente con los parámetros y orientaciones dados por el Gobierno
Nacional para la integración académica de los discapacitados en mención,
constituyéndose al efecto como un todo armónico el conjunto de los prenotados
programas y el tratamiento pedagógico especial que merecen las personas
discapacitadas dentro de los mismos.  Todo lo cual es igualmente válido para la
educación o formación en sus diferentes niveles y gradaciones, sin que además
importe su carácter formal o no formal.  Advirtiendo sí, que tal educación o
formación deberá ser impartida siempre por establecimiento idóneo.
Por consiguiente, para la Sala es claro que
el aparte normativo demandado consulta y hace actuante el imperativo consignado
en el artículo 47 superior, conforme al cual, para efectos de su rehabilitación
e integración social los discapacitados merecen una atención especializada.
Órbita dentro de la cual milita con suficiente arraigo jurídico el servicio
público de educación, sea que se halle a cargo del Estado o de los
particulares.
En cuanto a los cargos se refiere el actor
alega violación de los artículos 13 y 47 de la Constitución, en la forma que
pasa a verse:
a. Derecho a la igualdad.
Según el parecer del demandante el derecho
a la igualdad se ve quebrantado por cuanto la norma acusada impone un
condicionamiento injustificado a las personas disminuidas físicamente, a
efectos de poder percibir doble cuota de subsidio.  Que ello es así por cuanto
si bien estas personas se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta,
el Estado tiene el deber de proteger especialmente a los más desfavorecidos, lo
cual no se consigue con el condicionamiento censurado.
En torno al derecho a la igualdad esta
Corporación ha expresado:
"1. La
superación plena de la igualdad formal fue posible con la adopción de los
postulados del estado social de derecho, plasmados en constituciones dotadas de
los procedimientos judiciales para el control y adecuación del contenido de las
leyes a los valores y principios constitucionales. Así, dentro del marco
constitucional se ha pretendido extender el principio de igualdad hasta cubrir
aquellos casos en los cuales no existe fundamento razonable derivado de la
naturaleza de las cosas u otra razón capaz de justificar la diferencia
introducida por el legislador.
"1.1. El
Estado social de derecho presupone el control constitucional de las leyes y la
efectividad de los valores, principios y derechos fundamentales del
ordenamiento jurídico. En esta perspectiva, la ley pierde la posición de
criterio último y definitivo de interpretación, para dar lugar a la
preponderancia del texto constitucional.
"1.2. La
textura abierta de los textos constitucionales que consagran principios y
valores, determina un margen amplio de apreciación judicial. Esta libertad en
la interpretación es considerada una de las condiciones  para el logro de la
efectividad de los derechos fundamentales. Se parte aquí del postulado - ya
previsto por Aristóteles en su Etica a Nicómaco - según el cual, los meros
conceptos legales, en ocasiones, resultan insuficientes para el logro de la
justicia real y efectiva.
"2. La transformación
del sistema jurídico permite hablar - en relación con el principio de igualdad
- de un cambio en el parámetro valorativo o "patrón de igualdad". La
voluntad legislativa queda subsumida dentro de un referente superior: la
constitución. La ley se convierte así en un medio normativo a través del cual
los postulados esenciales del Estado se realizan.
"B. El
principio de la no discriminación
"1. Se
discrimina cuando se hace una distinción infundada de casos semejantes. Por lo
general, cada ordenamiento jurídico enumera una serie de razones para
establecer diferencias consideradas discriminatorias. La norma pionera en esta
materia se encuentra en el artículo primero de la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, según la cual, "las
distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común".
"2. Los
instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos han ampliado
y desarrollado la idea de la Revolución Francesa. La Declaración Universal dice
en su artículo 2-1 que "toda persona tiene todos los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color sexo,
idioma, religión opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición".
"2.1. La
igualdad relativa a la raza, al sexo, a la nacionalidad a la religión, entre
otras, constituye un precepto aceptado universalmente que no requiere de
razones o explicaciones. Se habla al respecto de presunciones, que dispensan de
toda justificación a quienes las asumen, pero que exigen una justificación de
quienes las transgreden.
"3. Los
motivos de discriminación anotados no excluyen otros posibles que puedan dar
lugar a un trato infundado. Los textos internacionales, así  como la
Constitución Colombiana en su artículo 13, tienen un propósito enunciativo y no
taxativo. Esta interpretación es, además, la única compatible con el postulado
de la efectividad de los derechos consagrado en la constitución política y con
los  instrumentos internacionales de protección de los Derechos Humanos, en los
cuales se prohibe la discriminación por razones de color, raza, sexo, idioma,
religión opinión, (...) y por cualquier otra condición.
"4. La
justificación del trato jurídico distinto de una situación jurídica
equiparable, sólo es posible si se demuestra que ella resulta claramente de la
finalidad perseguida por la norma que establece la distinción. En términos de
la Corte Europea de Derechos Humanos, "No habrá, pues, discriminación si
una distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no
conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de
las cosas". En este orden de ideas, es necesario tener en consideración
los objetivos de la norma que establece la distinción, "los cuales -
continúa la Corte - no pueden apartarse de la justicia y de la razón, vale
decir no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de
alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza
humana"2
"5. Los
elementos probatorios involucrados en la aplicación del principio de igualdad
han sido definidos de la siguiente manera. Cuando se trata de un problema de
igualdad "en" la ley o discriminación "de jure", el término
de comparación o "patrón de igualdad" debe ser aportado por el
accionante. El análisis de la desigualdad se concentra en la norma jurídica que
introduce la desigualdad de trato y no en cuestiones de hecho.  En los casos de
igualdad por razón de la aplicación de la ley, en cambio, corresponde al
aplicador de la norma la justificación del trato diferenciado.
"5.1. Cuando
la diferencia de trato se enmarca dentro de una de las razones explícitamente
señaladas por el artículo 13 de la Carta como discriminatorias, quien la lleve
a cabo asume la carga de la prueba que justifique su actuación, pues si ello no
es así, se mantiene la presunción de trato inequitativo. En todo caso el trato
diferenciado es de recibo si el mismo se orienta a promover la igualdad de una
categoría de personas ubicadas en situación de desigualdad.
"(...)
"4.1. Para que quien aplique el
derecho justifique un trato diferenciado debe probar tres elementos: 1)
empírico: que se trate de casos diferentes;  2) normativo: que exista un fin
normativo que justifique racional y proporcionalmente la diferencia de trato y
3) valorativo:  que la medida adoptada sea adecuada  -razonable- a la luz de los
principios y valores constitucionales".[17]
Tal como se
vio en líneas anteriores, la disposición combatida corresponde a una hipótesis
distinta de la regla general establecida en el artículo 30 de la ley 21 de
1982.  Esto es, partiendo del mandato inicial del artículo 30, según el cual
los destinatarios del subsidio familiar lo son sin solución de continuidad en
el tiempo y sin discriminación alguna entre los mismos, con el ánimo de apoyar
a quienes pretendan acceder a la Educación Superior el Legislador estipuló a su
favor un incremento del 100% de la correspondiente mesada, es decir, una doble
cuota de subsidio.  Suma que se concreta a favor de todos aquellos
discapacitados, que bajo los términos del artículo 30 se vinculen
académicamente a programas de educación o formación profesional ofrecidos por
establecimientos idóneos.  Siendo claro que tales programas, por principio
deben gozar de los perfiles de especialidad necesarios a una adecuada
preparación de los susodichos discapacitados.  De manera que a tales efectos la
voz: "especializada", no pasa de ser un elemento consonante
para con el imperativo de: especial atención, que a partir de la Carta
(art. 47), la legislación actual le dispensa a los discapacitados con cargo al
cúmulo de programas ordinarios de acción que le compete a las instituciones de
Educación Superior en su discurrir académico.  Acorde con ello, los contenidos
y propósitos del orden constitucional y legal vigentes justifican racional y
proporcionalmente la diferencia de trato que contiene la expresión acusada,
entre los que estudian y los que no estudian, toda vez que sin desproteger los
derechos e intereses básicos de los discapacitados,  esa expresión consagra una
diferenciación que estimula su ánimo académico y de progresión profesional.
En
contraposición a lo anterior el demandante formula su cargo censurando la
diferenciación que la norma engloba entre discapacitados que estudian y
discapacitados que no estudian, glosa que por supuesto no encuentra regazo
constitucional en la medida en que unos y otros se encuentran en situaciones
fácticas diferentes.  Es decir, se trata de supuestos distintos que por
consiguiente ameritan consecuencias jurídicas diferentes entre sí.  Siendo por
tanto exequible la expresión normativa acusada, en lo que a tal distinción se
refiere.
Cosa distinta
ocurre en torno a la discriminación que la norma acuña entre los discapacitados
que reciben educación o formación profesional especializada y los
discapacitados que adelanten estudios de otro tipo o nivel, toda vez que en
este sentido el segmento demandado sí rompe con el principio de igualdad que
debe imperar frente a todos los discapacitados que estudien.  Por lo mismo,
todos los discapacitados que estudien tienen derecho a percibir doble cuota de
subsidio familiar, sin que para nada importe el nivel de educación o formación
al cual se hallen vinculados, ni el carácter formal o no formal de la
respectiva educación o formación.  Siempre y cuando adelanten sus estudios en
establecimiento idóneo.
En otras
palabras, bajo la anterior perspectiva el trato diferente resulta adecuado en
la medida en que, sin perjuicio del subsidio familiar asignado a todos los
destinatarios del artículo 30 de la ley 21 de 1982, se estipula una doble cuota
a favor de los discapacitados interesados en alguno de los campos del saber, en
razón de los costos que implican los mismos.  De no ser así, una equiparación
en abstracto de todos los destinatarios del artículo 30 se traduciría en un
incremento a su favor del 100% del subsidio familiar, con la subsiguiente e
injustificada ruptura del monto general de subsidio que corresponde al universo
total de destinatarios de la ley 21 de 1982, antes de cualquier diferenciación objetiva,
razonable y proporcional.  De ahí que, una equiparación in genere frente al
subsidio adicional sí atentaría contra el derecho a la igualdad que pretende
reivindicar el actor.
Por último,
recordando lo dicho en párrafos anteriores en cuanto a que el derecho a la
igualdad no es absoluto, eterno, ni inmutable, pertinente es enfatizar que el
cumplimiento de las condiciones y requisitos que en un momento dado ha puesto
en pie de igualdad a un grupo de discapacitados, no puede invocarse válidamente
para entrar a disfrutar sin más la doble cuota de subsidio familiar;  es decir,
no se puede acceder a este derecho adicional sin el previo cumplimiento de los
requisitos establecidos en la expresión demandada.  En síntesis, siendo patente
que el cambio de los supuestos jurídicos apareja un acondicionamiento o
actualización de los hechos y conductas a subsumir, los discapacitados que
deseen acceder al nuevo estatus de subsidio deberán obrar en consecuencia.
b. Protección a los limitados.
Con referencia al artículo 47 superior
dice el demandante que el derecho constitucional reglamentado por la norma
acusada es de carácter programático, en tanto le correponde al Estado adelantar
políticas de previsión, rehabilitación e integración social de las personas
discapacitadas.  Pero que tal rehabilitación e integración se ve perjudicada
con la regla en cuestión por cuanto la población con limitaciones se aisla en
vez de ser incorporada al concierto social.
El artículo 47 constitucional establece:
"El Estado adelantará una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran".
A propósito de esta norma sirva lo ya
expresado en párrafos anteriores en torno al principio de especialidad
que informa la legislación imperante sobre previsión, rehabilitación e
integración social para las personas discapacitadas, particularmente en lo que
hace a las políticas educativas del Estado frente a tales personas. Donde al
efecto resulta pertinente reiterar la preceptiva reseñada, con arreglo a la
cual los discapacitados deben ser acogidos por las instituciones educativas sin
discriminación alguna, aplicando integralmente estrategias y métodos pedagógicos
adecuados a las especiales características de dichos destinatarios, dentro de
una prosecución epistemológica participativa que sin perder de vista las
diferencias sustanciales que se dan cita en todos los grupos humanos, adelante
los respectivos programas académicos buscando la satisfacción individual y
colectiva de todos los alumnos, descartándose por tanto cualquier conato
institucional o personal de otear a los discapacitados como  "plantas
exóticas" que se deben mantener a raya.
Finalmente se reitera que todo lo aquí
dicho en pro de los discapacitados con respecto a la Educación Superior, es
igualmente predicable a su favor en relación con todos los demás niveles de
educación o formación, esto es, los que no sean de Educación Superior, trátese
de educación formal o no formal, siempre y cuando la educación o formación sea
impartida por establecimiento idóneo.
Consecuentemente la Sala estima que los
cargos formulados sólo están llamados a prosperar parcialmente, siendo del caso
proveer a la declaratoria de  exequibilidad parcial del segmento normativo
demandado.
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.  Declarar EXEQUIBLE el segmento
normativo demandado, salvo la expresión "profesional
especializada", que por las razones ya expuestas se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
En distintas naciones se han tomado medidas para favorecer la rehabilitación e
integración social de las personas con discapacidades. Como lo ha señalado la
Corte en decisiones anteriores, “en los Estados Unidos de América se han
dictado en las últimas tres décadas distintas leyes destinadas a favorecer y
proteger a los discapacitados. Entre ellas cabe mencionar la Ley sobre las
Barreras Arquitectónicas, de 1968; la Ley para la Rehabilitación, de 1973; la
Ley para la Educación de los Individuos con Discapacidades -IDEA, expedida en
1975 y modificada en 1986, 1991 y 1997; y la Ley sobre los Americanos con Discapacidades
- ADA, expedida en 1990. Igualmente, en ese país se presenta una discusión
constitucional acerca de si la discapacidad debe ser considerada como un
criterio semisospechoso, decisión que implicaría que las leyes o actuaciones
administrativas en las que se practiquen diferenciaciones con base en el factor
de la discapacidad habrían de ser objeto de un examen intermedio de
constitucionalidad - es decir, de un escrutinio más exigente que el de la
simple racionalidad de la norma bajo examen -  por parte de los tribunales.
(Esa es la posición defendida por Tribe, Laurence, en su libro American
Constitutional Law (The Foundation Press, Mineola, Nueva York, 1988, pp.
1594ss.). Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia  rechazó expresamente esta
clasificación, en la sentencia City of Cleburne v. Cleburne Living Center (473
U.S. 432, año de 1985). La sentencia contó con un salvamento parcial de voto de
parte de tres magistrados, que defendían la categorización del criterio de la
discapacidad como semisospechoso.). Asimismo, la Constitución española de 1978
consagró en su artículo 49 que “los poderes públicos realizarán una política de
prevención, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos
físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada
que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos
que este Título [el título I, referido a los derechos y deberes fundamentales]
otorga a todos los ciudadanos”. De la misma manera, el artículo 71 de la
Constitución portuguesa de 1976, titulado Deficientes, prescribe que:  “1. Los
ciudadanos física o mentalmente deficientes gozarán plenamente de los derechos
y estarán sujetos a los deberes fijados en la Constitución, con la excepción
del ejercicio o del cumplimiento de aquéllos para los cuales se encuentren
incapacitados. “2. El Estado se obliga a realizar una política nacional de
prevención y de tratamiento, rehabilitación e integración de los deficientes; a
desarrollar una pedagogía que sensibilice a la sociedad en cuanto a los deberes
de respeto y solidaridad para con ellos y a asumir el encargo de realización
efectiva de sus derechos, sin perjuicio de los derechos y deberes de los padres
o tutores. “3. El Estado apoya las asociaciones de deficientes. Igualmente, en
el año de 1994, se aprobó en Alemania una adición al artículo 3° de la
Constitución, para incluir una garantía específica para los discapacitados. La
adición tuvo lugar en el párrafo tercero del artículo aludido, que es el que
consagra el derecho fundamental de los ciudadanos a la igualdad, y precisa que
“[n]adie podrá ser perjudicado a causa de un impedimento físico.”. (Sentencia
T- 207/99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[2] En esta conferencia se plantean diversas medidas para lograr la
igualdad de oportunidades de las personas minusválidas y se concluye que la
legislación debe tener como objetivo principal la integración social y
económica de estos grupos en la comunidad. Adicionalmente, divide la
legislación en: legislación general, legislación especial aplicable a todas las
categorías de discapacitados y legislación especial para sectores específicos
de discapacitados.
[3] Se determina que la finalidad de estas normas es garantizar que
los disminuidos puedan tener los mismos derechos y obligaciones que las demás
personas. De esta forma, se consagra que:
"Art. 1. Los Estados deben adoptar las medidas para hacer que
la sociedad tomo mayor conciencia de las personas con discapacidad, sus
derechos, sus necesidades, sus posibilidades y su contribución. (…)"
(…)
Art. 5. Los Estados deben reconocer la importancia global de las
posibilidades de acceso dentro del proceso de lograr la igualdad de
oportunidades en todas las esferas de la sociedad. Para las personas con
discapacidades de cualquier índole, los Estados deben: (a) establecer programas
de acción para que el entorno físico sea accesible, y (b) adoptar medias para
garantizar el acceso a la información y a la comunicación.(…)"
(…)
Art. 14. Los Estados deben velar porque las cuestiones relativas a
la discapacidad se incluyan en todas las actividades normativas y de
planificación correspondientes del país.(…)"
(…)
Art. 15. Los Estados tienen la
obligación de crear bases jurídicas para la adopción de medidas encaminadas a
lograr los objetivos de la plena participación y la igualdad de las personas
con discapacidad.(…)"
[4] Sentencia T-441/93 (José Gregorio Hernández Galindo)
[5] Sentencia T-288/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[6] De acuerdo con los preceptos constitucionales que consagran la
especial protección a las personas con discapacidades, leyes como la Ley de
Competencias (L.60/93), la Ley de seguridad social (L.100/93) y la Ley General
de Educación (L.115/94) incluyen disposiciones que posibilitan la eficacia de
programas de atención a personas discapacitadas. Por otra parte, la Ley 361 de
1997 establece mecanismos de integración social de las personas con
limitaciones. Con fundamento en los preceptos constitucionales y las normas
internacionales que reconocen derechos a los limitados para su desarrollo
personal y social, se establecen diferentes medidas para facilitar el acceso de
los discapacitados a la educación, el empleo, el bienestar social, la
infraestructura física y los bienes de uso público. Así mismo, la Ley busca
fomentar la prevención y rehabilitación de las discapacidades.
[7] Ver nota de pie Nº (2)
[8] Sentencia T-288 de 1995
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[9] Ver, por ejemplo las
Sentencias T-427 de 1992, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-441 de 1993, (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo); T-290 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
T-067 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-288 de 1995, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; T-224 de v1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T- 378 de 1997,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y T- 207 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Sentencia T-378/97 (M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz)
[11] Sentencia T-288/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[12] Sentencia T-207/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[13] Sentencia T-823/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[14] Sentencia C-508/97 (M.P.
Vladimiro Naranjo M.).  Véanse
también las sentencias T-753/99; T-1523/00; T-742/00; T-1034/00; T-202/00.
[15] Véase el texto
"Sobre la lectura" de Estanislao Zuleta.
[16] Sentencia SU-1149/00
(M.P. Antonio Barrera Carbonell)
[17] Sentencia T-230 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)