T-093-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-093/95
SUSTITUCION
PENSIONAL/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Una petición como
la formulada en este caso, tendiente a que se ordene una sustitución pensional,
debe ventilarse ante la entidad correspondiente -vía gubernativa- y agotada ésta,
ejercer las acciones que contra sus decisiones proceden en los términos del
Código Contencioso Administrativo, y sólo en el caso de que la autoridad
vulnere un derecho constitucional fundamental, es posible acudir a la
acción de tutela en demanda de protección, siempre que no existan otros medios
de defensa judicial.
SUSTITUCION
PENSIONAL-Reconocimiento/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL
La protección del
derecho a la seguridad social de las personas no entraña la posibilidad de
reconocimiento de los derechos pensionales de las personas por parte del juez
de tutela. La acción de tutela es un instrumento idóneo para solicitar el pago
de una pensión ya reconocida por la institución de seguridad social respectiva.
En este evento el peticionario es titular de un derecho reconocido como
fundamental por esta Corporación. Sin embargo, cuando se trata de una pensión
que aún no ha sido reconocida, el particular tiene derecho a obtener una
decisión por parte de la administración con base en su derecho fundamental de
petición, sin que ello lo libere de la obligación de cumplir con el trámite
legal previsto para el reconocimiento.
REF: Expediente
No. T - 56.353
PETICIONARIA: Leonilde Oliveros de Recio contra la Caja
Nacional de Previsión Social.
PROCEDENCIA: Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil.
TEMA: Improcedencia de la acción de tutela para
ordenar una sustitución pensional - existencia de otros  medios de defensa
judiciales.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Marzo dos (2) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Procede la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados HERNANDO
HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Y FABIO MORON DIAZ, a revisar
el fallo proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, el 28 de noviembre de
1994 en el proceso de la referencia.
El negocio llegó al
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional, por la vía
ordinaria de la remisión que hizo el Tribunal Superior, en virtud a lo
dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
Primera de Selección de la Corte escogió para efectos de revisión la presente
acción de tutela.
I.  INFORMACION
PRELIMINAR.
La señora Leonilde
Oliveros de Recio interpuso en su propio nombre acción de tutela contra la Caja
Nacional de Previsión Social, con el objeto de que se le reconozca la
sustitución pensional que le corresponde como cónyuge supérstite de su esposo
Oscar Recio Buriticá.
Señala que a pesar
de haber permanecido casada con el señor Recio Buriticá hasta su muerte, la
Caja Nacional de Previsión le negó el derecho a la sustitución pensional, por
lo que considera se le está privando de los alimentos, techo y salud que en
vida fueron atendidos por su esposo, y que ahora pretende negarle la entidad
accionada, causándole grave daño y perjudicándola en grado sumo al no poder
atender su propia subsistencia.
En tal virtud,
solicita se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento del
derecho a la sustitución pensional que le corresponde en su condición de
cónyuge de Oscar Recio Buriticá.
II.
LA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE SE REVISA.
Mediante fallo de 28
de noviembre de 1994, el Tribunal Superior de Bogotá resolvió conceder la
tutela del derecho fundamental a la seguridad social de la señora Leonilde
Oliveros de Recio, ordenando a la Caja Nacional de Previsión Social, que en el
término improrrogable de 48 horas, reconocerle el derecho a la sustitución
pensional que le corresponde como cónyuge supérstite de Oscar Recio Buriticá.
Para fundamentar su
decisión, el Tribunal tuvo en cuenta las siguientes consideraciones:
“Se expresa en las
resoluciones expedidas por Cajanal, que la señora Leonilde Oliveros de Recio,
carece del derecho a la sustitución pensional por no dar cumplimiento a lo
consagrado en el parágrafo del artículo 1o. del Decreto 690 de 1974, carencia
que hace radicar en el documento privado con el que se demuestra que la
separación de cuerpos se hizo bajo la anuencia de los contrayentes y en forma
espontánea sin vicios de consentimiento.
De acuerdo con la
documentación aportada por la accionante, se demuestra el cumplimiento del
requisito exigido en el Decreto 690 de 1974, con las declaraciones extraproceso
que rindieron....
No puede decirse
desvirtuado el requisito mencionado, por el documento privado cuya copia
también se acompañó a la Tutela por la accionante, y al que se refieren los
actos administrativos que negaron el derecho fundamentándose en él, mediante el
cual los esposos Recio Oliveros, en el año de 1972 otorgaron un documento
privado mediante el cual acordaron separarse de hecho, liberándose mutuamente
de las obligaciones conyugales inherentes al matrimonio que las leyes imponen.
Como consecuencia, manifestaron quedar en libertad de vivir donde quisieran,
sin el consentimiento del otro. Pero en el mismo documento el señor Recio se
obligó a autorizar un descuento de su sueldo para que se pagase a su cónyuge
directamente, una suma mensual por concepto de alimentos cóngruos.
Arbitraria como se
dijo antes, resulta la consecuencia jurídica que le otorgara la Caja Nacional
de Previsión a un documento que ningún efecto producía....
Pero aunque así
fuera, el otorgamiento de un documento con 20 años de anterioridad al
fallecimiento del causante no puede servir para acreditar que la culpa de la
separación radicó en la viuda, como tampoco puede servir para acreditar que en
esos 20 años no hubo vida marital entre los cónyuges.
En los actos
administrativos a que nos referimos, se manifiesta claramente que la señora
Leonilde Oliveros de Recio aportó declaraciones extrajuicio donde los
deponentes manifestan que ella fue casada con el causante, convivió con él 28
años y fue abandonada por él.
Consta también que
se presentó a reclamar la sustitución pensional la señora Maria Ofelia Cruz
López, afirmando ser la compañera permanente del causante, lo que a las claras
pone de presente que había incurrido el causante en incumplimiento de los
deberes de esposo para con su cónyuge, indicio indiscutible de la ausencia de
culpa en la viuda. Igualmente hay constancia del desistimiento de la mencionada
señora Cruz Lopez, por haberse enterado de la unión conyugal de los esposos
Recio Oliveros, haciendo manifestación expresa de que el fallecido Oscar Recio
Buriticá mantenía relaciones de amistad y visitas con su esposa y sus hijos
legítimos.
La Caja Nacional de
Previsión Social, en manifiesta evasión de sus deberes, utiliza la vigencia del
matrimonio Recio Oliveros para negar a la concubina la sustitución pensional, y
para negarla a la esposa legítima, no reconoce la vigencia del matrimonio.....
“Tenía la Caja
Nacional suficientes elementos de juicio para saber a quien correspondía el
derecho de la sustitución pensional; pero fueron ellos dejados de lado con tal
de burlar las claras normas de seguridad social que amparan a las viudas. Todo
lo anterior impone tutelar el derecho constitucional fundamental a la seguridad
social de la accionante, ordenando a la Caja Nacional de Previsión que conceda
a la peticionaria la sustitución pensional que le corresponde, toda vez que la
falta de asistencia en la ancianidad atenta contra la vida de quien ya no puede
procurarse su subsistencia por la edad y.... más aún cuando dependían
económicamente del causante, por lo que el único medio que para ello queda es
el constitucional de la acción de tutela.
En el caso de autos
debe relievarse que procede el mecanismo subsidiario y residual porque
actualmente no cuenta la accionante con otro medio de defensa judicial. Es
cierto que hubiese eventualmente podido prosperar una acción de
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa,
pero todas esas acciones hoy se encuentran caducadas por haber transcurrido ya
mas de los cuatro meses desde la ejecutoria de la resolución que decidió el
recurso de apelación”.
III.    REMISION A LA CORTE CONSTITUCIONAL PARA SU EVENTUAL REVISION.
No habiendo sido
impugnada la anterior providencia, el expediente fue remitido a la Corte
Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto
2591 de 1991 para su eventual revisión, por lo que habiendo sido seleccionado
por la Sala Primera de esta Corporación y repartido a la Sala Sexta de Revisión
de Tutelas, se entra a resolver.
IV.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La competencia.
De conformidad con
lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar el fallo proferido por el
Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil.
Segunda.
Breve justificación para revocar el fallo que se revisa.
En el asunto que se
examina, teniendo en cuenta el hecho de que la tutela se dirige a obtener de
parte de la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de una
sustitución pensional, debe entrar la Corte a examinar si para ello la acción
es procedente, a la luz de las normas constitucionales y de conformidad con las
pruebas que obran dentro del expediente.
a)
De las pruebas y resoluciones que obran en el expediente.
Se debe observar que
la Caja Nacional de Previsión en relación con la solicitud de la actora,
profirió los siguientes actos administrativos:
1.
Resolución No. 9273 del 27 de noviembre
de 1990, por medio de la cual se reliquidó post-morten una pensión de invalidez
al señor Oscar Recio Buriticá y se sustituyó la misma a favor de Maria Ofelia
Cruz en calidad de compañera permanente.
2.
Mediante Resolución No. 4550 del 8 de
diciembre de 1991, la Caja dejó sin efectos la anterior resolución, negando la
solicitud de sustitución impetrada por la señora Maria Ofelia Cruz Lopez en su
calidad de compañera y a Leonilde Oliveros de Recio en su calidad de cónyuge
supérstite. Contra ese acto administrativo, las afectadas interpusieron los
recursos de reposición y apelación. Decisión ésta que se fundamentó en las
siguientes consideraciones:
“Que
estudiado el informativo en su integridad, se observa a folio 120 documento
privado en donde los cónyuges OSCAR RECIO BURITICA y LEONILDE OLIVEROS DE RECIO
de manera espontánea, voluntaria y sin vicios de consentimiento acuerdan
separarse de cuerpos, razón por la cual no es admisible el hecho de que el
causante haya abandonado el hogar sin justa causa....
La
señora MARIA OFELIA CRUZ LOPEZ pretende hacer valer su calidad de compañera
permanente para lograr la sustitución pensional; al respecto este Despacho
considera que si bien es cierto que el causante no convivía con su cónyuge al
momento del fallecimiento, tambien es cierto que este vínculo matrimonial nunca
fue disuelto.
Que
el artículo 6o. del Dcto. 1160/89 reglamentario de la Ley 71 de 1988 con
absoluta claridad señala: “Beneficiarios de la sustitución pensional...”.
Que
por los hechos y razones anteriores se deduce que el derecho a la sustitución
no le asiste a ninguna de las dos solicitantes, que por lo tanto no es
procedente acceder a sus peticiones”.
3.   Por Resolución No. 007578 del 26 de
octubre de 1992, la Caja Nacional de Previsión Social, Subdirección de
Prestaciones Económicas, resolvió no reponer la Resolución 4550 de 1991, y
remitió el expediente a la Dirección General para que se resolviera allí la
apelación.
4.
Mediante Resolución No.
1992 del 5 de mayo de 1993, la Directora General de la Caja Nacional de
Previsión Social resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la
Resolución No. 4550 en todas sus partes y señalando que con aquella providencia
queda agotada la vía gubernativa.
Para
sustentar dicha decisión, la Caja señaló:
“A
la luz de las normas transcritas -Ley 33 de 1973, art. 1o., Decreto 690 de
1974, parágrafo 1o. del artículo 1o., Decreto 1160 de 1989, artículo 6o. y
artículo 54 del Decreto 1045 de 1978- se deduce que la señora MARIA OFELIA CRUZ
LOPEZ, no acredita la calidad de compañera tal como conciben las normas
legales, toda vez que, si bien es cierto, que el causante no convivió con su
esposa legítima, también lo es que no se aportó prueba de la disolución del
vínculo matrimonial. De igual manera la señora LEONILDE OLIVEROS DE RECIO no
acreditó la convivencia con el causante hasta el día del fallecimiento...”.
b)
Improcedencia de la acción de tutela para ordenar una sustitución pensional
ante la existencia de otros medios de defensa judiciales.
Con fundamento en
las pruebas que obran en el expediente, la Sala debe hacer las siguientes
precisiones, que le permiten concluir la improcedencia de la acción de tutela
en el presente caso:
1o. Con las providencias emanadas de la Caja
Nacional de Previsión Social que negaron el derecho a la sustitución pensional
a la peticionaria, quedó agotada la vía gubernativa, y por consiguiente, le
correspondía ejercer la acción contenciosa administrativa que es el medio
judicial procedente contra dichas resoluciones, dentro del término de caducidad
de que trata el Código Contencioso Administrativo. Así no se hizo, sino que por
el contrario, por estimar que la acción de restablecimiento del derecho está
caducada, se ejerce la demanda de tutela.
En este sentido,
ante la existencia de otros medios de defensa judiciales, representados en las
acciones de  nulidad y restablecimiento del derecho que se podían interponer
contra las citadas resoluciones, la tutela es improcedente en los términos de
los artículos 86 de la Carta Política y 6o. del Decreto 2591 de 1991, por no
ser el medio adecuado y menos, cuando se trata de sustituir la acción
contenciosa procedente.
2o. Como lo ha sostenido reiteradamente la
jurisprudencia constitucional, una petición como la formulada en este caso,
tendiente a que se ordene una sustitución pensional, debe ventilarse ante la
entidad correspondiente -vía gubernativa- y agotada ésta, ejercer las acciones
que contra sus decisiones proceden en los términos del Código Contencioso
Administrativo, y sólo en el caso de que la autoridad vulnere un derecho
constitucional fundamental, es posible acudir a la acción de tutela en
demanda de protección, siempre que no existan otros medios de defensa judicial1
.
No resulta acertada
la afirmación que hace el fallo de instancia que se revisa en el sentido de que
por haber caducado la acción no existan otros medios de defensa judiciales al
no haber presentado la peticionaria oportunamente la demanda ante la
jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de la acción de
restablecimiento del derecho, pues es bien sabido que conforme a la
jurisprudencia de esa jurisdicción tantas veces reiterada, en materia
pensional, el derecho no prescribe, sino las mesadas pensionales con tres años
de antelación al nuevo pronunciamiento negativo por parte de la entidad
accionada.
3o. Finalmente, debe hacerse referencia a dos
decisiones de Salas de Revisión de la Corte Constitucional, en que ante
situaciones similares a la que se examina, manifestó en relación con la
sustitución pensional, lo siguiente:
3.1 En la sentencia No. T-553 de 1994, MP. Dr.
Jose Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
“La sustitución
pensional, según la misma jurisprudencia -que ahora se ratifica-, es también un
derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de
una prestación económica antes percibida por otra, "lo cual no significa
el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar
a la persona que venía gozando de este derecho". Ella tiene por objeto
evitar que los allegados al trabajador queden desamparados por el sólo hecho de
la desaparición de éste.
Como se expresó en
la aludida sentencia "los beneficiarios de la sustitución de las pensiones
de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el trabajador
pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o
compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos
inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley 12 de 1975, artículo
1º y Ley 113 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º)".
A juicio de la
Corte, cabría la tutela para impedir la violación del derecho a la igualdad si
el organismo de seguridad social, llegado el momento de resolver acerca de
quiénes serán los beneficiarios de la sustitución pensional, introduce
discriminaciones injustificadas entre quienes aspiran a ese reconocimiento,
dejando desprotegidas a personas que tendrían el mismo título e igual derecho a
los que pudieran mostrar los favorecidos.
No obstante, para
que la protección judicial tenga cabida es indispensable que en concreto hayan
sido violados o amenazados los derechos constitucionales fundamentales, como lo
ha resaltado esta misma Sala en Sentencia T-550 de la fecha”.
3.2
Por su parte, en la
sentencia No. T-190 de 1993, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, se expresó:
“El derecho a la
pensión de jubilación tiene como objeto no dejar a la familia en el desamparo
cuando falta el apoyo material de quienes con su trabajo contribuían a proveer
lo necesario para el sustento del hogar. El derecho a sustituir a la persona
pensionada o con derecho a la pensión obedece a la misma finalidad de impedir
que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja el otro no se vea
obligado a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales. El
vínculo constitutivo de la familia - matrimonio o unión de hecho - es
indiferente para efectos del reconocimiento de este derecho. El factor
determinante para establecer qué persona tiene derecho a la sustitución
pensional en casos de conflicto entre el cónyuge supérstite y la compañera o
compañero permanente es el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua
existente entre la pareja al momento de la muerte de uno de sus integrantes. Es
por ello que la ley ha establecido la pérdida de este derecho para el cónyuge
supérstite que en el momento del deceso del causante no hiciere vida en común
con él, salvo la existencia de justa causa imputable a la conducta del
fallecido (L. 12 de 1975, art. 2º y D. R. 1160 de 1989).....
Esta Sala encuentra
acertada la exigencia impuesta a la interesada de acudir, en primer término, a
la autoridad o al particular competente para resolver sobre su petición con el
fin de suscitar una actuación u omisión cuyo examen pudiera luego ser objeto de
la jurisdicción constitucional. Adicionalmente, le asiste también razón al juzgador
al afirmar que no es la acción de tutela, sino la justicia laboral, el medio de
defensa judicial para el reconocimiento de la sustitución pensional”.
Finalmente, no sobra
reiterar lo expuesto por esta misma Corporación, la cual ha considerado que la
protección del derecho a la seguridad social de las personas no entraña la
posibilidad de reconocimiento de los derechos pensionales de las personas por
parte del juez de tutela. La acción de tutela es un instrumento idóneo para
solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la institución de seguridad
social respectiva. En este evento el peticionario es titular de un derecho
reconocido como fundamental por esta Corporación. Sin embargo, cuando se trata
de una pensión que aún no ha sido reconocida, el particular tiene derecho a
obtener una decisión por parte de la administración con base en su derecho
fundamental de petición, sin que ello lo libere de la obligación de cumplir con
el trámite legal previsto para el reconocimiento[1].
De manera, pues, que el Juez de tutela no puede reemplazar al Juez competente
para fallar en lo que le autoriza la ley, sino que su accionar es un medio de
protección de derechos propios de la persona humana en su primacía[2].
En razón a lo
anterior, esta Sala concluye que la tutela instaurada por la señora LEONILDE
OLIVEROS DE RECIO es improcedente ante la existencia de otros medios de defensa
judiciales, por lo que se revocará la sentencia que se revisa, como así se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
V.      DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, obrando en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.
REVOCAR el fallo
proferido por Tribunal Superior de Bogotá, el 28 de noviembre de 1994, y en su
lugar denegar la tutela instaurada por la señora LEONILDE OLIVEROS DE RECIO
contra la Caja Nacional de Previsión Social.
SEGUNDO.  Por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
1 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia No. T-477 de 1993. MP. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[1] Cfr. Corte Constitucional. Expediente No. T-48.437. MP. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-279 de 1993. MP. Dr.
Hernando Herrera Vergara.