C-556-01
Sentencia C-556/01
Sentencia C-556/01
PRESCRIPCION-Definición
La prescripción de la acción es un
instituto de orden público, por virtud del cual el Estado cesa su potestad
punitiva -ius puniendi- por el cumplimiento del termino señalado en la ley.
PRESCRIPCION EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance
PRESCRIPCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA-Finalidad
PRESCRIPCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA-Fin
esencial
Al tiempo que la prescripción
constituye una sanción frente a la inactividad de la administración, el fin
esencial de la misma, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el
procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor
público quedar sujeto indefinidamente a una imputación, lo que violaría su
derecho al debido proceso y el interés de la propia administración a que los
procesos disciplinarios concluyan.
PRESCRIPCION
DE LA ACCION DISCIPLINARIA EN DEBIDO PROCESO-Núcleo
esencial
DEBIDO
PROCESO-Culminación de acción con decisión de fondo
PRESCRIPCION
EN DEBIDO PROCESO-Núcleo esencial
La prescripción no desconoce ese núcleo
esencial, toda vez que su declaración tiene la virtualidad de culminar de
manera definitiva un proceso, con efectos de cosa juzgada, contrariamente a lo
que ocurre con  los fallos inhibitorios, que no resuelven el asunto planteado y
que dejan abierta la posibilidad para que se dé un nuevo pronunciamiento. La
declaratoria de prescripción contiene una respuesta definitiva fundada en
derecho que pone fin a la acción iniciada.
COSA JUZGADA-Alcance
PRESCRIPCION EN
PROCESO DISCIPLINARIO-Certeza/PRESCRIPCION
EN PROCESO DISCIPLINARIO-Alcance
Dentro del proceso disciplinario, la
prescripción permite tener certeza  de que a partir de su declaratoria la
acción disciplinaria iniciada deja de existir. En este sentido, la necesidad de
un equilibrio entre el poder sancionador del Estado, y el derecho del servidor
público a no permanecer indefinidamente sub judice y el interés de la
administración en ponerle límites a las investigaciones, de manera que no se
prolonguen indefinidamente, justifica el necesario acaecimiento de la
prescripción de la acción.
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE LA PENA EN ACCION PENAL-Alcance
de la prohibición
PRESCRIPCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA-Renuncia
y oficiosidad
No resultaría razonable que, aún con
la anuencia de los interesados,  la acción disciplinaria y la consecuente  posibilidad
de imponer sanciones, permaneciera suspendida en espera de una decisión
determinada, toda vez que esta circunstancia  generaría incertidumbre,
congestión y parálisis de la función pública contrariando los principios de
economía y celeridad que rigen la potestad disciplinaria, como función
administrativa.
PRESCRIPCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA EN PRESUNCION DE INOCENCIA-Alcance
La declaratoria de prescripción de la
acción disciplinaria no contradice ni desconoce la presunción de inocencia,
prevista  en el artículo 29 de la Carta Política. Sólo una decisión
condenatoria puede desvirtuar esa presunción, y por ello en materia
disciplinaria no se podrá endilgar al investigado una responsabilidad que no
haya sido declarada legalmente.
INVESTIGACION-Iniciación no vulnera derechos fundamentales/PROCESO-Iniciación
no vulnera derechos fundamentales
Como lo ha señalado esta Corporación,
la sola iniciación de una investigación, de conformidad con las reglas
establecidas para cada juicio, no puede ser calificada como amenaza o violación
de los derechos fundamentales, pues de lo contrario se impediría sin
justificación alguna que las autoridades ejercieran sus funciones de control,
lo que consecuentemente traería la impunidad y la irresponsabilidad de quienes
con sus conductas han infringido el ordenamiento jurídico.
DERECHO AL
BUEN NOMBRE EN EL PROCESO-No vulneración por
iniciación/DERECHO A LA HONRA EN EL PROCESO-No vulneración por
iniciación
DERECHO AL
BUEN NOMBRE EN ACCION DISCIPLINARIA-No vulneración
por iniciación
PRESCRIPCION
DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Nuevo plazo
Referencia:
expediente D-3259
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 36 (parcial) de la Ley 200 de 1995
Actor: Carlos Enrique Roa Montoya
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  treinta y uno   (31) de
mayo  del año dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Enrique Roa Montoya demandó el
artículo 36 (parcial) de la Ley  200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.41946
del 31 de julio de 1995, y se subraya lo demandado:
“LEY 200 de 1995
(julio28)
“por la cual se adopta el Código disciplinario Único
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Artículo 36.- Renuncia y Oficiosidad. El disciplinado podrá renunciar a la
prescripción de la acción disciplinaria. En este caso la acción solo podrá
proseguirse por un término máximo de  un (1) año contado a partir de la
presentación personal de la solicitud, vencido el cual sin que se hubiese
proferido y ejecutoriado el respectivo fallo, no procede decisión distinta a la
declaratoria de la prescripción.”
III.    LA DEMANDA
El actor considera que la norma enjuiciada
vulnera los artículos 15 y 21 de la Constitución Política.
Partiendo de  las regulaciones contenidas
en el Código de Procedimiento Penal en materia de presunción de inocencia (art.
2 y 445 C.P.P.) y renuncia a la prescripción  de la acción penal  (art. 42
C.P.P.), así como de la cita de diversos autores  en relación con derecho a la
honra,  el actor  analiza  el contenido del  artículo cuyo aparte se ataca en
esta demanda  para concluir que “ Indudablemente todo
asomo de duda con respecto a si  sí o no el disciplinado es responsable de la
conducta que se le endilga, deja  una impresión desagradable, por cuanto no es
lo mismo ser absuelto, que haber sido beneficiado (sic), favorecido por una
prescripción que deja abierta la posibilidad de la responsabilidad del
disciplinado, y que simplemente queda impune su conducta por negligencia del
operador disciplinario”.
El demandante considera  que el  derecho
que se le concede al disciplinado de renunciar al término prescriptivo no es
otra cosa que permitirle escoger entre la prescripción y el ser absuelto.
Para el actor no es lógico que a pesar de
la renuncia a la prescripción  no se logre un “fallo
real”  que ponga fin al
proceso de manera ordinaria dejando totalmente definida la responsabilidad o no
del procesado..
IV.    INTERVENCIONES
1.      Intervención del Ministerio del
Interior
El representante  del Ministerio del
Interior interviene en el proceso de la referencia y solicita  a la Corte se
declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre esta demanda, considerando que
“el impugnante es muy confuso e impreciso  al invocar
los motivos de la violación”.
Considera que no puede asistir razón al
demandante, cuando aparentemente solicita,  que en el caso de que un
disciplinado  renuncie a la prescripción el fallo  que se produzca sea
absolutorio, por cuanto  por ese solo hecho no se puede declarar la absolución
como quiera que si  “del caudal probatorio no se
infiere la inocencia y tampoco hay mérito para sancionar, se impone decretar la
prescripción”
Para el interviniente  además no puede
existir violación del artículo 15 de la Carta política por cuanto “el banco de datos lo guarda la Procuraduría General de la Nación y
la Hoja de vida del funcionario se encuentra limpia mientras no exista  una
sanción con providencia debidamente ejecutoriada”.
Tampoco se viola en su concepto el artículo
21 de la Constitución  pues al adelantar una investigación disciplinaria  no se
está violando ni dejando de garantizar el derecho a la honra del servidor
público, quien al tener  la primera noticia de la apertura del procedimiento
en su contra  está en plena libertad de acudir  a las autoridades competentes
para  “probar  durante el término que le concede la
ley, las causales de terminación del procedimiento, previstas en el artículo 54
de la Ley 200 de 1995”
2.      Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho
El representante del Ministerio de Justicia
y del Derecho, interviene para defender la preceptiva legal censurada y
solicitar la declaratoria de exequibilidad de la misma, con los argumentos que
a continuación se sintetizan:
En primer término manifiesta que el
objetivo del artículo atacado es precisamente garantizar  el derecho al buen
nombre y a la honra consagrados  en los artículos 15 y 21 de la Constitución
Política, y que  la ley “obviamente” limita el ejercicio  de ese derecho dentro
de un lapso dentro del cual se puede probar de forma clara la ausencia de
responsabilidad  de un investigado.
Para el interviniente  partir de la base de la imposibilidad de probar la inocencia en un año “lleva de plano a desconocer incluso el
efecto que la prescripción de la acción trae consigo”.  Al respecto señala que no se puede perder de vista
que dicha renuncia “parte  de una sanción a la
Administración y un beneficio al investigado que se constituye en la misma
prescripción de la acción”.
De otro lado señala que la presunción de
inocencia,  no se vulnera con lo dispuesto en la parte final del artículo 36 de
la ley 200 de 1995, sino que por el contrario esta se mantiene durante todo el
proceso, incluido el momento en que se hace efectiva la prescripción de la
acción. Añade que esta es una sanción impuesta a la Administración por no poder
desvirtuar en un término previsto dicha presunción y no fallar sobre la misma.
Para apoyar su argumento cita la sentencia
C-244/96 de esta Corte y  concluye señalando que “no
establecer un lapso como el previsto en el texto demandado, constituiría una
real y efectiva violación al derecho de un procesado a obtener  resolución de
su situación, la cual no puede ser indefinida ni aún con  el permiso del
interesado que renuncia a la prescripción de la Acción, so pena de violar el
Derecho al Debido Proceso”
3.      Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El doctor Jorge Enrique Valencia Martínez,
en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia interviene en el proceso
para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada basado en
los  argumentos  que a continuación se señalan:
El interviniente al  analizar los
antecedentes históricos  del instituto jurídico de la prescripción  y en
particular  el referente al estatuto penal de 1936, cita  al inspirador  del
texto que lo introdujo en materia penal con los siguientes argumentos:  “La prescripción es un beneficio  que se otorga a favor  del
sindicado o condenado; por lo tanto, no se ve por qué no se puede renunciar a
él. Puede suceder que un sindicado se considere (y sea realmente) inocente del
hecho que se le imputa. En este caso es claro que tendrá interés, no en que una
prescripción venga  a poner fin a la investigación, quedando en el misterio y
en la duda su responsabilidad, sino que esa investigación termine y quede
definitivamente aclarada la imputación que se le ha hecho”[1].
En su concepto “Para
un hombre honrado tiene más valor demostrar  una conducta ajustada a las exigencias
jurídicas, el reconocimiento de su inocencia, que arroparse con el simple
transcurso de un tiempo determinado por la ley, que pone fin a su
responsabilidad punitiva”. Así
pues, por ser la propia estimación del inculpado y su “crédito moral”  ante la
sociedad, las que están en juego, la norma acusada debe ser declarada
inconstitucional.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 2407, recibido en la Secretaría de
la Corte Constitucional el 11 de enero de 2001, solicita la declaratoria de
exequibilidad de la norma con base en los  argumentos que a continuación se
sintetizan.
Para el señor
Procurador, la Corte ya se refirió  a la naturaleza jurídica  y al objeto de la
prescripción en el proceso disciplinario en la Sentencia C-224/96, de la cual
trae apartes, para concluir que la administración de justicia tiene la
obligación de resolver los procesos en los términos legales, ya que el
investigado no puede verse afectado por el descuido o la negligencia del
operador jurídico.
En relación con los
cargos de la demanda la vista fiscal considera que ellos son infundados “por cuanto el demandante ha realizado una interpretación errónea
del precepto dado que parte de una presunción  de culpabilidad del disciplinado
y no de la presunción de inocencia”.
Para la vista
fiscal  resulta erróneo por tanto afirmar  que la prescripción sea una forma
de dejar en tela de juicio la honra y el buen nombre,  dado que “cuando opera la prescripción de la acción disciplinaria  después de
que el disciplinado ha renunciado a ella, el investigado mantiene su condición
de inocente ya que precisamente al operar la prescripción no existen pruebas
que hagan suponer  la responsabilidad del individuo”.
Recuerda que es la
misma Carta Política la  que garantiza un debido proceso sin dilaciones
injustificadas (art. 228 C.P.) y prohíbe la imprescriptibilidad de las penas
(art. 28 C.P.), por lo que someter indefinidamente a un procesado  a la acción
disciplinaria  atenta contra sus derechos fundamentales, amén de trastocar
algunos de los principios rectores  del ordenamiento procesal como la economía,
la celeridad y la seguridad jurídica.
Concluye que el
legislador “consultando un sano criterio de
razonabilidad otorga al procesado la posibilidad de renunciar a la prescripción
en defensa de sus derechos a la honra  y al buen nombre, pero sin desconocer
que la acción no puede tornarse imprescriptible, razón por la cual establece un
término de un año vencido el cual opera la prescripción”.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º  del
artículo 241 de la Constitución Nacional
2
La materia sujeta a examen
El demandante  solicita  que se declare
la inconstitucionalidad del artículo 36 (parcial) de la Ley 200 de 1995 -Código
Disciplinario Único-, por considerar violados los artículos 15 y 21 de la
Constitución Política relativos a la protección del buen nombre y a la honra
respectivamente.
Para el demandante, no es lo mismo
ser absuelto, que haber sido favorecido por una prescripción que deja abierta
la posibilidad de responsabilidad del disciplinado, y que se deriva simplemente
de la negligencia del operador disciplinario.
La duda  que queda en su concepto con
respecto a sí o  no el disciplinado es responsable de la conducta que se le endilga, deja una
impresión “desagradable” que vulnera los derechos invocados.
En este sentido, en su concepto,  el
derecho que se le concede al disciplinado de renunciar al término prescriptivo
no debe ser otra cosa que permitirle escoger entre la prescripción y el ser
absuelto. Por lo que no encuentra lógico que en esas circunstancias  se
declare la prescripción.
Para el interviniente del Ministerio del
Interior no asiste razón al demandante, puesto que los  argumentos en que las
sustenta sus pretensiones son confusos y no permiten entrar en el juicio de
constitucionalidad por ineptitud de la demanda.
Por su parte el representante del
Ministerio de Justicia y del Derecho  solicita se declare la constitucionalidad
de la norma demandada, basado en la necesidad de garantizar el debido proceso y
en la imposibilidad de mantener  en suspenso, aún con la anuencia del
interesado, la acción disciplinaria, hasta tanto no se obtenga una decisión de
mérito.
Para el representante de la Academia de
Jurisprudencia por el contrario, la norma es inconstitucional pues no es lo
mismo que se reconozca claramente la  inocencia  del disciplinado, a que por el
simple transcurso del tiempo prescriba la acción punitiva del Estado, lo que
para un hombre honrado resulta violatorio de su crédito moral ante la sociedad.
Finalmente el Señor Procurador General de
la Nación considera que el actor hace una lectura incorrecta de la norma,
desconociendo el alcance de la presunción de inocencia, así como el sentido de
la prescripción  de la acción disciplinaria, que en este caso implica una
sanción a la administración, al tiempo que concreta principios rectores del
ordenamiento procesal .
La Corte entra en consecuencia en el
análisis de los argumentos invocados, luego de algunas consideraciones previas,
relativas a la solicitud de inhibición presentada.
Así mismo, dada su incidencia para resolver
el presente asunto, ésta Corporación considera necesario detenerse previamente
en el análisis de la figura de la  prescripción como mecanismo de terminación
del proceso disciplinario.
3.  Consideraciones
preliminares.
3.1    La solicitud de inhibición
Para el representante del Ministerio del
Interior “el impugnante es muy confuso e impreciso  al
invocar los motivos de la violación” por lo que en su concepto no se darían los elementos exigidos en la
ley para proceder al juicio de constitucionalidad y  la demanda debería
considerarse inepta.
La Corte no comparte esta afirmación. No
solo el actor  señala claramente las normas que estima violadas (artículos 15 y 21 C.P.), sino que fundamenta su solicitud de declaratoria de
inexequibilidad en la ineficacia de la prescripción  para proteger los derechos
a la honra y el buen nombre  del disciplinado y en el derecho que éste tendría
a ser absuelto en esas circunstancias.
En este sentido y atendiendo a una
interpretación acorde con el principio democrático de la acción de
inconstitucionalidad, esta Corporación no atenderá la solicitud del señor
representante del Ministerio del Interior de declarase inhibida para decidir de
fondo sobre este asunto y  entrará  a examinar los cargos enunciados en  la
demanda.
3.2.    La
prescripción como mecanismo de terminación del proceso disciplinario
Elemento fundamental para la definición de
la presente demanda lo constituye dilucidar el sentido de la prescripción como
mecanismo de terminación del proceso disciplinario.
En este sentido la Corte considera
necesario recordar a continuación las principales características de esta
figura a la luz de la función que cumple frente a la potestad disciplinaria,
así como en relación con el debido proceso aplicable en este caso y la
presunción de inocencia.
3.2.1
Prescripción y  potestad  punitiva del Estado
La prescripción de la acción es un
instituto de orden público, por virtud del cual el Estado cesa su potestad
punitiva -ius puniendi- por el cumplimiento del termino señalado en la
ley.
La Corte con ocasión de la declaratoria
de inexequibilidad de una norma que pretendía ampliar el término de la
prescripción, en ciertas circunstancias, tuvo oportunidad de precisar el
significado de esta figura frente a la  potestad disciplinaria de la
administración. Al respecto expresó:
“La prescripción de la acción es un instituto
jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue
la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción.
Este fenómeno tiene operancia en materia
disciplinaria, cuando la Administración o la Procuraduría General de la Nación,
dejan vencer el plazo señalado por el legislador, -5 años-, sin haber
adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El
vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la
potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho periodo sin
que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga fin a la
actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en
contra del beneficiado con la prescripción.
El fin esencial de la prescripción de la
acción disciplinaria, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el
procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor
público quedar sujeto indefinidamente a una imputación. Si la acción
disciplinaria tiene como objetivo resguardar el buen nombre de la
administración pública, su eficiencia y moralidad, es obvio que ésta debe
apresurarse a cumplir con su misión de sancionar al infractor del régimen
disciplinario, pues de no hacerlo incumpliría una de sus tareas y, obviamente,
desvirtuaría el poder corrector que tiene sobre los servidores estatales.
"La defensa social no se ejerce dejando los procesos en suspenso, sino
resolviéndolos.... Si el proceso no se resuelve, no será por obra del
infractor, sino, ordinariamente, por obra de la despreocupación o de la
insolvencia técnica de los encargados de juzgar".
El término de cinco años fijado por el
legislador, en el inciso primero del artículo 34 de la ley 200 de 1995, para la
prescripción de la acción disciplinaria, fue considerado por éste como
suficiente para que se iniciara por parte de la entidad a la cual presta sus
servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación la investigación,
y se adoptara la decisión pertinente, mediante providencia que ponga fin al
proceso.
Así las cosas, no encuentra la Corte
justificación razonable para que se extienda dicho término de prescripción, más
allá de los cinco años señalados, para los casos en que se haya notificado
fallo de primera instancia, como se hace en el parágrafo 1o. objeto de
demanda, disposición que configura una clara violación de los artículos 29 y 13
de la Constitución, como se verá enseguida. (...)
Es que si el Estado no ejercita su
potestad disciplinaria dentro del término quinquenal señalado por el
legislador, no puede después, invocando su propia ineficacia, desinterés o
negligencia, ampliar dicho lapso prescriptivo sin violar el derecho del infractor,
de exigir una pronta definición de su conducta. Es que la potestad
sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta, hasta cuando la autoriad
respectiva la quiera ejercer, de ahí que el legislador haya establecido un
límite en el tiempo -5 años-.(..:)”
Es decir que al tiempo que la
prescripción constituye una sanción frente a la inactividad de la
administración, el fin esencial de la misma, está íntimamente ligado con el
derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues
no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación, lo
que violaría su derecho al debido proceso y el interés de la propia
administración a que los procesos disciplinarios concluyan.
3.2.2  Prescripción y  núcleo esencial del debido proceso
El debido proceso  (art.29 C.P.)  se aplica
en materia disciplinaria y enmarca  consecuentemente toda la actuación de la
administración. Así lo ha recordado la Corte reiteradamente al examinar la
constitucionalidad de diferentes normas de la ley 200 de 1995. En este sentido,
en la Sentencia C-892/99 se dijo:
“Todas las actuaciones que se adelanten
dentro del proceso disciplinario, deben enmarcarse plenamente, dentro de los
principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, de manera,
que las normas que integran el proceso disciplinario, no pueden
desconocer los principios de publicidad, contradicción, defensa, legalidad e
imparcialidad”[2].
En relación con el aspecto específico que
ocupa la atención de la Corte, debe resaltarse que la prescripción de la acción
disciplinaria hace parte del núcleo esencial del debido proceso.
En efecto, la jurisprudencia ha sostenido
que el derecho al debido proceso  comporta, desde el punto de vista material,
la culminación de la acción con una decisión de fondo.  Así ha señalado esta
Corporación  que:
“La vigencia de un Estado Social de
Derecho impone la facultad jurisdiccional de tomar decisiones obligatorias, las
cuales, para que sean aceptadas, deben adoptarse con fundamento en reglas que
determinan cuales autoridades están autorizadas para tomar las decisiones
obligatorias y cuales son los procedimientos para obtener una decisión
judicial. Esas reglas son las que recogen un conjunto de actos procesales
sucesivos y coordinados que integran unos principios fundantes y unos derechos
fundamentales que hacen del debido proceso una verdadera garantía en el
derecho. En efecto, el debido proceso es una institucionalización del principio
de legalidad, del derecho de defensa, que se ha considerado por la
Constitución (art. 29) como un derecho fundamental que se complementa con otros
principios dispersos en la Carta fundamental, tales como artículos 12, 13, 28,
31,  228, 230. Y, uno de estos principios es el del Juez competente. En
definitiva la protección al debido proceso tiene como núcleo esencial la de
hacer valer ante los jueces los derechos e intereses de las personas, mediante
la defensa contradictoria,  y de obtener en fin, una respuesta fundada en
derecho”[3]
En este orden de ideas, se tiene que la
prescripción no desconoce ese núcleo esencial, toda vez que su declaración
tiene la virtualidad de culminar de manera definitiva un proceso, con efectos
de cosa juzgada, contrariamente a lo que ocurre con  los fallos inhibitorios,
que no resuelven el asunto planteado y que dejan abierta la posibilidad para
que se dé un nuevo pronunciamiento[4].
La declaratoria de prescripción contiene
una respuesta definitiva fundada en derecho que pone fin a la acción iniciada.
3.2.3  Prescripción y cosa juzgada
Como parte de ese núcleo esencial del
debido proceso, la cosa juzgada imprime certeza jurídica a las actuaciones
judiciales y administrativas. Al respecto ha sido clara esta Corporación  al
señalar que
"El principio de la cosa juzgada hace
parte indiscutible de las reglas del debido proceso aunque no se halle
mencionado de manera expresa en el artículo 29  de la Constitución.  Todo
juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no
puede cernirse indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la
solución judicial a su conflicto.  En consecuencia, hay un verdadero derecho
constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de
la cosa juzgada"[5]
Así, dentro del proceso disciplinario,
la prescripción señalada en los artículos 34  y 36 de la ley 2000 de 1995
permite tener certeza  de que a partir de su declaratoria la acción
disciplinaria iniciada deja de existir.
En este sentido, la necesidad de un
equilibrio entre el poder sancionador del Estado, y el derecho del servidor
público a no permanecer indefinidamente sub judice y el interés de la
administración en ponerle límites a las investigaciones, de manera que no se
prolonguen indefinidamente, justifica el necesario acaecimiento de la
prescripción de la acción.
3.2.4  Prescripción e imprescriptibilidad
de la sanción disciplinaria
Adicionalmente debe recordarse que en este
campo la Constitución Política en el artículo 28 consagra el principio de la
imprescriptibilidad de las penas, respecto del cual, en relación con la acción
penal, esta Corporación recordó que:
“Respecto de la pena, el artículo 28 de la
Constitución Política, en el último inciso se refirió a que en ningún caso
podrá haber penas imprescriptibles. El transcurso del tiempo obra como causa de
extinción de la punibilidad no solamente en abstracto -prescripción del
delito-, sino en concreto -prescripción de la pena-, y, por consiguiente, pone
fin al proceso penal.
El Estado se encuentra en la obligación de
investigar dentro de un determinado tiempo la presunta comisión de un hecho
punible. Este principio es parte integrante de los principios que conforman un
Estado social de derecho que vela por la dignidad de la persona y el respeto
efectivo de los derechos humanos, de conformidad con los artículos 1º y 2º de
la Constitución Política.
Así, el principio de celeridad debe
caracterizar los procesos penales. Ni el sindicado tiene el deber
constitucional de esperar indefinidamente que el Estado califique el sumario o
profiera una sentencia condenatoria, ni la sociedad puede esperar por siempre
el señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean
zozobra en la comunidad.
Esta ideas es reiterada por Eissen cuando
afirma que ello "implica un justo equilibrio entre la salvaguardia del
interés general de la comunidad y el respeto de los derechos fundamentales del
hombre, aunque atribuyendo un valor particular  a estos últimos".[6]
Consagrar la imprescriptibilidad de la
acción penal, viola el artículo 2º numeral 1º del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas y el artículo 24 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, instrumentos internacionales que, al
tenor del artículo 93 superior, prevalecen en el orden interno.
Por tal razón, con base en los
instrumentos internacionales que Colombia ha ratificado y en la Constitución
Política de 1991 es imposible pensar en interpretar en forma diferente la
prescriptibilidad de la acción penal y de la pena(...)”[7].
En materia disciplinaria este principio
resulta igualmente aplicable pues la potestad sancionadora de la administración
debe ejercerse  no solo dentro de los límites  que le permitan cumplir a la
sanción  con su poder corrector, sino que no vulneren los principios que
conforman el Estado social de derecho, a que alude la jurisprudencia reseñada y
en particular la dignidad de la persona y el respeto efectivo de los derechos
humanos, de conformidad con los artículos 1º y 2º de la Constitución Política.
De otro lado  la Corte considera
necesario señalar que no resultaría razonable que, aún con la anuencia de los
interesados,  la acción disciplinaria y la consecuente  posibilidad de imponer
sanciones, permaneciera suspendida en espera de una decisión determinada, toda
vez que esta circunstancia  generaría incertidumbre, congestión y parálisis de
la función pública contrariando los principios de economía y celeridad
(artículo 209 C.P.), que rigen la potestad disciplinaria, como función
administrativa.
Así mismo, cabe recordar que como ha
señalado esta Corporación “La firmeza de las decisiones es condición necesaria
para la seguridad jurídica. Si los litigios concluyen definitivamente un día, y
tanto las partes implicadas en él como el resto de la comunidad, tienen certeza
de que a partir de ese momento la decisión judicial es inalterable, el proceso
cumple un papel eficaz en la solución de los conflictos.”[8]
3.2.5  Prescripción de la acción
disciplinaria  y presunción de inocencia del investigado
Más allá de los elementos de certeza
jurídica y cosa juzgada que están claramente  involucrados, como ya se anotó,
resulta esencial aclarar finalmente el alcance de la presunción de inocencia en
estas circunstancias.
Al respecto la Corte indica que la
declaratoria de prescripción de la acción disciplinaria no contradice ni
desconoce la presunción de inocencia, prevista  en el artículo 29 de la Carta
Política.
En efecto, sólo una decisión
condenatoria puede desvirtuar esa presunción, y por ello en materia
disciplinaria no se podrá endilgar al investigado una responsabilidad que no
haya sido declarada legalmente.
El artículo 8 de la ley 200 de 1995[9]  indica al respecto
claramente que solo un fallo ejecutoriado  puede contradecir la presunción de
inocencia,  que  se impone durante todo el proceso disciplinario en sus
diferentes fases,  como sustento  además  del reconocimiento de la dignidad
humana (art. 7 de la ley
200/95),  el principio de legalidad (art. 4  de la ley 200/95) y el debido proceso garantizado en la ley (art. 5 de la ley 200/95).
En relación con
este punto esta Corporación  ya ha señalado que:
“El derecho fundamental que tiene toda
persona a que se presuma su inocencia, mientras no haya sido declarada
responsable, se encuentra consagrado en nuestro Ordenamiento constitucional en
el artículo 29, en estos términos: "Toda persona se presume inocente
mientras no se la haya declarado judicialmente culpable", lo que significa
que nadie puede ser culpado de un hecho hasta tanto su culpabilidad no haya
sido plenamente demostrada.
Este principio tiene aplicación no sólo en
el enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también en todo el ordenamiento
sancionador -disciplinario, administrativo, contravencional, etc.-, y debe ser
respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad
punitiva del Estado. (...)
Como es de todos sabido, el juez al
realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las
reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la
existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la Administración
decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de
demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y que la
autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria
es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga
probatoria corresponde a la Administración o a la Procuraduría General de la
Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante la investigación, y son
ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y
conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado. (...)”[10]..
Se concluye entonces
que el servidor público en relación con el cual el acaecimiento de la
prescripción  ha provocado el fenecimiento de la acción disciplinaria mal puede
considerar vulnerada su presunción de inocencia,  la cual permanece incólume
durante todo el procedimiento.
Con base en estos
elementos y precisiones necesarias, entra la Corte en el examen de los cargos
planteados por el demandante contra la norma atacada en relación con la
violación de los derechos a la honra y al buen nombre (art. 15 y 21 C.P.).
4.  La ausencia de violación de la Constitución por la norma
demandada.
Como lo ha señalado esta Corporación, la
sola iniciación de una investigación, de conformidad con las reglas
establecidas para cada juicio (art.
29 C.P.), no puede ser calificada como amenaza o
violación de los derechos fundamentales, pues de lo contrario se impediría sin
justificación alguna que las autoridades ejercieran sus funciones de control,
lo que consecuentemente traería la impunidad y la irresponsabilidad de quienes
con sus conductas han infringido el ordenamiento jurídico (artículo 6 C.P.).
En relación  específicamente con los derechos a la honra y al buen nombre la
Corte señalo al respecto que:
“De acuerdo con lo establecido en el
artículo 15 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de respetar y
hacer respetar el derecho al buen nombre de las personas. Sin embargo, esta
garantía, como todas las consagradas en la Carta, no es absoluta, pues
encuentra límites en el interés social representado por las autoridades
públicas, quienes, observando el ordenamiento jurídico, están facultadas para
dar a conocer informaciones objetivas y veraces acerca del comportamiento de
las personas que integran el conglomerado.
Cuando, en ejercicio de sus funciones, las
autoridades públicas vinculan a una persona, en legal forma, a un proceso
judicial o administrativo, quien resulta incurso en él carece de fundamento
para reclamar violación del derecho al buen nombre, pues la organización
estatal se encuentra legitimada para iniciar y llevar hasta su culminación los
trámites que permitan establecer si el sindicado es responsable del
comportamiento objeto de investigación.
Los derechos a la honra y al buen nombre
no significan la posibilidad de evadir los procesos e investigaciones que, de
conformidad con el sistema jurídico, pueden y deben iniciar las autoridades
públicas cuando tienen noticia acerca de una posible infracción.
Bien se sabe que la sola circunstancia de
la indagación no compromete ni define la licitud de la conducta del individuo y
que tan sólo sobre la base de que aquélla culmine, de conformidad con la ley y
habiendo sido garantizado el debido proceso, pueden desvirtuarse las
presunciones de inocencia y buena fe.
Así las cosas, antes de llegar a la
definición judicial o administrativa, cuando el proceso o actuación apenas se
halla en curso, nadie afirma ni puede afirmar que haya responsabilidad del
investigado, por lo cual éste no puede deducir de la sola iniciación del
proceso el desconocimiento de sus derechos a la honra y al buen nombre.
Por lo anterior, considera la Sala que en
este caso tales derechos no han sido quebrantados. Apenas acontece que contra
el accionante se ha iniciado un proceso administrativo que puede concluir tanto
en su condena como en su absolución”[11].
La Corte retoma estos argumentos para
señalar que si la iniciación de la acción disciplinaria  no vulnera el derecho
a la honra y el buen nombre del disciplinado, la culminación del proceso
disciplinario por prescripción  tampoco lo hace pues en todo momento la
presunción de inocencia opera  en su favor. Mientras no se declare su
responsabilidad en fallo ejecutoriado el servidor público o el particular que
ejerza  función pública  se presume inocente.
La prescripción de la acción una vez ha
operado contiene una decisión definitiva con efectos de cosa juzgada que impide
a la administración continuar  o iniciar en relación con los mismos hechos una
investigación disciplinaria. (art.
11 ley 200/95)
Es en beneficio del investigado, dado su
convencimiento en la legitimidad de su conducta, que la acción disciplinaria se
reanuda por un año con el fin de permitirle obtener una decisión favorable
respecto de su proceder, en relación con el cual la administración ya había
perdido toda posibilidad  de  actuación. Cabe recordar que en este tiempo, como
desde la iniciación del procedimiento respectivo, la presunción de inocencia se
mantiene incólume
Ahora bien si las circunstancias que
impidieron antes del término fijado por la ley para que opere la prescripción
se mantienen  y resulta imposible dentro del nuevo plazo proferir una decisión
que absuelva o condene al servidor público, no cabe otra decisión procesal que
la señalada en la norma. Resultaría contrario al principio de seguridad
jurídica dejar abierta y sin límite nuevamente  la función punitiva del Estado
y sin que de manera cierta  se establezca un término, vencido el cual los
efectos de cosa juzgada  se  concreten definitivamente.
Podría alegarse que dicho término puede
resultar insuficiente  en relación con  el inicialmente fijado[12], o comparado con el
establecido para la interrupción de la prescripción en materia penal[13]. Sin embargo la
fijación de dicho término integra  la libertad de configuración del legislador
en tanto éste no resulte irrazonable ni desproporcionado y en todo caso debe
mirarse dentro de los objetivos de la norma  que nos son otros que la búsqueda
de seguridad jurídica. Además, es importante tener en cuenta al respecto que la
prescripción de la acción disciplinaria debe ser entendida como una sanción a
la inercia administrativa, y correlativamente como medida de protección al
procesado contra la señalada inactividad e ineficiencia de la autoridad
investigadora, por lo que un plazo mayor tampoco resultaría razonable.
No debe olvidarse de otro lado que
dentro del proceso disciplinario existen múltiples oportunidades en las que  el
investigado puede  presentar o controvertir pruebas  que confirmen su inocencia
y que le permitan obtener el archivo del expediente en la fase de indagación
preliminar (art. 140 ), o una decisión favorable en caso de que se decida la apertura de la
investigación. (art. 152 y ss
de la ley 200 de 1995)
No debe olvidarse tampoco que dentro de
los principios rectores del proceso disciplinario consagrados en el capítulo 1º
de la ley 2000 de 1995 figura el artículo 6º, según el cual, en el proceso
disciplinario toda duda  razonable se resolverá  a favor del disciplinado,
cuando no haya  modo de eliminarla.
Dentro del término de cinco años fijado
por la ley como límite para que se desarrolle la acción disciplinaria, o dentro
del año adicional a que alude la norma  atacada, este principio debe aplicarse,
si es del caso, en beneficio del servidor público.
No cabe sin embargo  entender que la
aplicación de esta figura pueda invocarse como elemento constitutivo de la
prescripción, como lo pretende implícitamente el demandante, pues en el caso de
la prescripción de la acción disciplinaria  no se está frente a  la existencia
o no de una duda razonable, sino del transcurso del tiempo que hace que la
acción punitiva del Estado fenezca.
La figura de la prescripción, como atrás
se explicó obedece a principios y características específicas que son
diferentes  de las referidas al principio de in dubio pro disciplinado
contenido en dicho artículo 6º. La prescripción ataca la acción disciplinaria,
o más exactamente la potestad punitiva de la administración,  y no los derechos
del servidor público.
No asiste por tanto razón al actor
cuando  pretende establecer una identidad necesaria entre prescripción y
decisión absolutoria, como tampoco le asiste cuando pretende asimilar
prescripción y decisión condenatoria, pues como ya se ha dicho la presunción de
inocencia no resulta vulnerada, ni con la acción disciplinaria, ni con su
fenecimiento a causa de la prescripción.
La norma acusada debe entenderse como
una posibilidad adicional que se ofrece al servidor público para controvertir
la acusación contenida en  la decisión que inicia una investigación
disciplinaria. Precisamente  en consideración al derecho que asiste al servidor
público para defender, si tal es su convencimiento, su derecho  a la honra y al
buen nombre, resulta legítimo que  la ley  establezca este nuevo plazo, que sin
embargo no puede prorrogarse indefinidamente, aún con el consentimiento del
servidor público interesado.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  Declarar EXEQUIBLE el aparte “vencido el
cual sin que se hubiese proferido y ejecutoriado el respectivo fallo, no
procede decisión distinta a la declaratoria de la prescripción” contenido
en el  artículo 36 de la Ley 200  de 1995, “Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único”
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cita del doctor Parmenio Cárdenas, hecha
por Antonio Vicente Arenas, Comentarios al Código penal, Parte general,
Editorial Temis , Bogotá , 1983, tomo I, pag.361
[2] Sentencia C-892/99 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[3] Sentencia T-416/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4] Ver al respecto la Sentencia C-666/96
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5] C-543 de 1992, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[6]EISSEN, Marc André. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Editorial
Cuadernos Cívitas. Madrid. 1985. pág. 95.
[7] Sentencia C-176/94 M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[8] Sentencia C-548/97 M.P. Carlos Gaviria
Díaz
[9] “artículo 8º Presunción de inocencia.  El
servidor público o el particular que ejerza función pública  a quienes se
atribuya una falta disciplinaria  se presumen inocentes  mientras no se declare
legalmente su responsabilidad  en fallo ejecutoriado”
[10] Sentencia C-244/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[11] Sentencia T414/95 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[12] El artículo  34 de la ley 200 de 1995
fija el términos de 5 años para la
prescripción de la acción disciplinaria.
[13] El artículo 84 inciso segundo del Código
Penal  vigente señala que “interrumpida la prescripción , principiará a correr
de nuevo  por tiempo igual a la mitad del señalado en el artículo 80 . En este
caso el término no podrá ser inferior a  cinco (5) años