T-198-18
Sentencia T-198/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Contenido y alcance
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
PRECEDENTE JUDICIAL-Definición
El precedente es conocido como la sentencia o el
conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y
semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente
considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo. Lo
anterior atiende a razones de diversa índole, que en todo caso se complementan.
PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
Este
Tribunal ha diferenciado dos clases de precedentes, el horizontal y el
vertical, para lo cual tomó como parámetro diferenciador la autoridad que
profiere el fallo que se tiene como referente. En esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto que un
juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de
igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los fallos
dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción, encargadas de
unificar la jurisprudencia.
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden
apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión
VALOR VINCULANTE DEL PRECEDENTE JUDICIAL DE ORGANOS DE CIERRE
JURISDICCIONAL Y POSIBILIDAD DE APARTAMIENTO-Jurisprudencia
constitucional
PAGO DE SANCION MORATORIA DE LAS CESANTIAS A
DOCENTES OFICIALES-Jurisprudencia del Consejo de Estado
De acuerdo con la
jurisprudencia unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado, la vía
procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción
moratoria por su falta de pago oportuno, es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Cuando existe certeza del derecho y la sanción,
la vía es el proceso ejecutivo porque hay título ejecutivo, esto es, cuando
existe un acto administrativo de reconocimiento del derecho, que contiene una
obligación clara, expresa y exigible. Para que exista certeza de la obligación
no es suficiente que la ley disponga el pago de la sanción moratoria, ya que
ella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el
incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas pero no el
título ejecutivo, el cual se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por
parte de la administración. Por tanto, el interesado debe provocar el
pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le
sirva de título ejecutivo.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado en relación con la vía
procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción
moratoria por su falta de pago oportuno
Referencia:
Expediente T-6.520.084
Acción de
tutela presentada por Reinaldo de
Jesús Giraldo Calderón contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Asunto: Declaración de falta de jurisdicción en proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho. Acceso a la administración de justicia y defecto por
desconocimiento del precedente judicial.
Procedencia: Consejo de Estado, Sección Quinta.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veintidós (22) de mayo
de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y
las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales
profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
sentencia proferida el 8 de noviembre de 2017 por la Sección Quinta del Consejo
de Estado, que revocó la dictada el 13 de septiembre de 2017 por la Sección
Cuarta de esa misma Corporación, dentro de la acción de tutela promovida por Reinaldo de Jesús Giraldo Calderón contra el Tribunal
Administrativo de Antioquia.
El asunto llegó a esta
Corporación por remisión que hizo el Consejo de Estado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 15 de diciembre de
2017, la Sala número 12 de Selección de Tutelas de esta Corporación lo escogió
para revisión.
I. ANTECEDENTES
El 15 de junio
de 2017, Reinaldo de Jesús Giraldo Calderón promovió acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Antioquia, al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Lo
anterior, a raíz del auto del 23 de febrero de 2016, proferido por ese despacho
judicial, mediante el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho que inició contra el
Ministerio de Educación Nacional –Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio (FOMAG), para obtener el reconocimiento y pago de la sanción
moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
En opinión del
accionante, la providencia judicial acusada incurrió en desconocimiento del
precedente judicial del Consejo de Estado, según el cual, debe acudirse a la
jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declare que la
administración ha incurrido en mora por el pago tardío de cesantías y se ordene
el pago de intereses.
Por ende, solicitó al juez de tutela dejar sin efecto el auto
proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, ordenarle
a la referida autoridad judicial continuar  con el trámite de la segunda
instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por
él contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional –Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG). Todo lo anterior, con
fundamento en los siguientes:
A. Hechos
1.
Relató el accionante que mediante petición del 27 de abril de 2012, solicitó al
FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno
de sus cesantías, pues transcurrieron 249 días entre la fecha en que debía
pagarse su importe y el momento en el que efectivamente se le cancelaron[1].
2. Señaló
que la petición presentada ante el FOMAG no fue resuelta y, por lo
tanto, se configuró el silencio administrativo negativo que autoriza a demandar
el acto ficto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.
3.
En consecuencia, el 25 de noviembre de 2013, a través de apoderado judicial,
el señor Reinaldo de Jesús Giraldo Calderón, presentó demanda contra la Nación
- Ministerio de Educación - FOMAG, con el fin de obtener el reconocimiento de
la sanción moratoria prevista en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006[2], derivada
del pago tardío de sus cesantías.
4.
Transcurrido el proceso, el 11 de mayo de 2015 el Juzgado Veintitrés
Administrativo Oral del Circuito de Medellín profirió sentencia de
primera instancia[3]
en la cual i) declaró la nulidad del acto ficto derivado de la petición
elevada por el demandante el 27 de abril de 2012 y ii) condenó a la Nación -
Ministerio de Educación - FOMAG, a pagar al accionante el monto correspondiente
a 249 días de salario, esto es $7.139.601.
En relación con la competencia, para conocer de la
demanda presentada por el accionante, el Juzgado referido señaló que en
concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la vía judicial
adecuada para reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando no existe título
ejecutivo. Para tal efecto, citó un
aparte de la sentencia del 26 de marzo de 2009 de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, radicado 2326-07, proferida por la Consejera Ponente Bertha
Lucia Ramírez de Páez.
En
cuanto al fondo del asunto, concluyó que existió mora en el pago de las
cesantías, pues el FOMAG “reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial
mediante acto administrativo proferido el 2 de agosto de 2010, el cual fue
notificado al actor el 23 de agosto de 2010, y en él se le indicó que procedía
el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a la notificación
personal, fecha a partir de la cual debe contarse el término de 454 días
hábiles que tiene la Administración para pagar dicho concepto, resultando que
el pago debía darse hasta el 18 de junio de 2010, para que el FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES no incurriera en la mora establecida por el artículo 5° de la Ley
1071 de 2006 y como el pago se efectuó tan sólo el día 28 de febrero de 2011,
resulta evidente que a la entidad accionada debe imponérsele la sanción
moratoria reclamada, por el plazo comprendido entre el 18 de junio de 2010 y el
28 de febrero de 2011”[4].
5.
El FOMAG presentó recurso de apelación y mediante Auto del 23 de febrero de
2016[5], el
Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala de Decisión Oral- declaró la
falta de jurisdicción para conocer la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho presentada por el accionante. Para fundamentar su decisión,
manifestó que  la sanción moratoria prevista en el artículo 5º de la Ley 1071
de 2006 opera de pleno derecho y, por lo tanto, su pago no depende de
reconocimiento por parte del obligado, ni tampoco por la autoridad judicial. En
esa medida, el Tribunal indicó que al no requerirse un proceso judicial
declarativo, procedía la acción ejecutiva en la jurisdicción ordinaria laboral.
En consecuencia, ordenó remitir la demanda presentada por el accionante a los
juzgados laborales.
6.
El 26 de septiembre de 2016, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Medellín inadmitió la demanda y requirió al actor para adecuarla a las
formalidades del trámite ejecutivo. En esa medida, le solicitó aportar los
documentos que constituían el título ejecutivo, esto es, el acto administrativo
que reconoce la sanción moratoria y la constancia del pago tardío.
En respuesta a dicho requerimiento, el demandante
señaló que no contaba con un título ejecutivo, dado que en su caso sólo existía
un acto ficto presunto surgido del silencio de la administración. Por
ende y en  consideración a que la demanda
no fue subsanada, el 20 de octubre de 2016, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín la
rechazó[6].
7.
De conformidad con lo expuesto, el 15 de junio de 2017,  el señor Reinaldo de
Jesús Giraldo Calderón formuló acción de tutela para solicitar la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia. En particular, el actor sostuvo que la decisión recurrida contraría el
precedente del Consejo de Estado, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso
administrativo debe conocer los conflictos suscitados frente a actos que niegan
la sanción por mora en el pago de cesantías.
Por lo tanto, solicitó específicamente al juez de
tutela: (i) dejar sin efectos el Auto proferido el 23 de febrero de 2016
por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Decisión Oral -, por
medio del cual declaró la falta de jurisdicción y (ii) ordenar a dicha
autoridad que emita un pronunciamiento de fondo.
B. Fundamentos
de la acción de tutela
7. En contra de la decisión
judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia, el accionante
presentó esta acción constitucional por considerar que vulneró su derecho de
acceso a la administración de justicia e incurrió en un defecto por
desconocimiento del precedente, con base en los siguientes fundamentos:
En criterio del peticionario, se
vulneró su derecho de acceso a la administración de justicia, dado que “no
tiene ninguna vía para demandar, ya que no puede demandar por la vía contencioso
administrativa en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho porque le
dicen que no es la jurisdicción competente y no puede demandar por la vía
ordinaria laboral en proceso ejecutivo porque los jueces no libran mandamiento
de pago, haciendo inocua la Ley 1071 de 2006”[7].
Con respecto al desconocimiento del
precedente jurisprudencial, señaló que, contrario a lo decidido por el Tribunal
accionado, el Consejo de Estado ha definido que la jurisdicción de lo
contencioso administrativo sí es competente para conocer las demandas de
nulidad y restablecimiento del derecho contra actos que niegan la indemnización
por mora en el pago de las cesantías.
Para sustentar
tal afirmación, aludió a una sentencia de unificación de la Sala Plena del
Consejo de Estado proferida el 27 de marzo de 2007[8],
en la que se precisó que la vía procesal adecuada para discutir el
reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
II. ACTUACIÓN
PROCESAL
El 6 de julio de 2017, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela, ordenó
notificar al Tribunal demandado y vinculó al Ministerio de Educación, al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Juzgado Tercero Laboral
de Medellín.
A. Respuesta
de las entidades
El Tribunal Administrativo
de Antioquia[9]
indicó que la acción de tutela no es procedente, en tanto no cumple con el
requisito de inmediatez. Al respecto, señaló que  la acción de tutela fue
presentada después de un año de notificarse la providencia del 23 de febrero de
2016.
El Ministerio de Educación[10]
solicitó su desvinculación de la acción de tutela, puesto que no
incurrió en vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante.
B. Sentencia
de primera instancia[11]
Mediante fallo
emitido el 13 de septiembre de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió
el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia por las siguientes razones:
Si bien advirtió
la inobservancia del requisito de inmediatez, toda vez que la notificación del
auto proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín se llevó
a cabo el 21 de octubre de 2016 y el amparo fue interpuesto el 15 de junio de
2017, precisó que en el presente asunto no podía exigirse de manera estricta el
cumplimiento de dicho requisito, pues “la vulneración del derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia es evidente y el
perjuicio ha sido permanente”[12].
En cuanto al
fondo del asunto, sostuvo que al accionante se le vulneró el derecho de acceso
a la administración de justicia, en la medida en que no se le garantizó la
posibilidad de utilizar los instrumentos legales para controvertir un acto
ficto que surgió como consecuencia del silencio administrativo negativo, en
relación con la petición que formuló ante el FOMAG para que le reconociera la
sanción moratoria por cada día de retardo en el pago de sus cesantías.
Consideró, además,
que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente
judicial del Consejo de Estado que ha señalado que la jurisdicción contencioso
administrativa sí es competente para conocer de demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho, en casos como el analizado, salvo que el
empleado tenga en su poder el acto administrativo de reconocimiento de la
indemnización moratoria, pues, de ser así, el conocimiento del proceso
ejecutivo será de la justicia ordinaria laboral.
Asimismo,
resaltó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
mediante providencia del 16 de febrero de 2017, y con la finalidad de evitar la
presentación de conflictos de competencia que ocurran entre las
distintas jurisdicciones sobre el asunto objeto de debate, precisó que la autoridad competente en las demandas en las que se pretenda la
declaratoria de mora en el pago de cesantías es la jurisdicción contencioso administrativa.
Con fundamento
en todo lo anterior, el a quo (i) dejó sin efectos la providencia
dictada el 23 de febrero de 2016 por la Sala de Decisión Oral del Tribunal
Administrativo de Antioquia en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho iniciado por el accionante, y (ii) ordenó al referido Tribunal que
solicitara al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín la devolución
del expediente contentivo del proceso iniciado por el actor, con el fin de
continuar con el trámite de segunda instancia.
C.
Impugnación[13]
Inconforme con
la decisión adoptada, un Magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia
impugnó la respectiva sentencia. Planteó que en el caso no se cumplió con el
requisito de inmediatez en el ejercicio de la acción de tutela, “como quiera
que la solicitud fue presentada después de un año de haberse notificado la
providencia del 23 de febrero de 2016. En efecto, dicho proveído se notificó el
1 de marzo de 2016, y la acción constitucional de la referencia se instauró el
15 de junio de 2017”[14].
En
consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia para que, en
su lugar, se declare la improcedencia de la acción de la acción de tutela.
D. Sentencia
de segunda instancia[15]
La Sección
Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia del 8 de noviembre de 2017, revocó
el fallo recurrido y declaró improcedente la acción de tutela. El ad
quem sustentó su determinación en que, a su juicio, la acción de
tutela de la referencia no cumplió con los requisitos generales de tutela
contra providencia judicial, en especial el relativo a la inmediatez, pues el
accionante contaba con un término de seis meses para la presentación del amparo
y “la tutela se presentó 15 meses después de proferida la decisión de ese
Tribunal, lo cual no resulta ser un plazo razonable”[16].
Además, no se estableció en la acción constitucional una
justificación en relación con la tardanza en la interposición del amparo.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Sala
de Revisión es competente para examinar las sentencias de tutela proferidas en
este asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Presentación del caso y
planteamiento de los problemas jurídicos
2. El señor Reinaldo
de Jesús Giraldo Calderón presentó acción de tutela contra la providencia dictada
por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró la falta
de jurisdicción para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho interpuesta por él contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional -
FOMAG, a través del cual pretendía la nulidad del acto ficto que se originó con
la petición que presentó ante la administración el 27 de abril de 2012,
dirigida a obtener el reconocimiento y pago de la sanción por el pago tardío de
sus cesantías.
A juicio del
accionante, la decisión judicial recurrida resulta violatoria de sus
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, por desconocer el precedente judicial dictado por el Consejo de
Estado, según el cual, la jurisdicción contencioso administrativa sí es
competente para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho
contra actos que niegan la indemnización por mora en el pago de las cesantías.
Al resolver la acción de tutela,
la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, concedió las
pretensiones del amparo, en razón a que la decisión censurada vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia del accionante. Por su parte, en segunda instancia, la Sección Quinta
de dicha Corporación revocó el amparo, al considerar que la acción de tutela no
cumplió con el requisito de inmediatez.
3. De acuerdo a los antecedentes
reseñados, la Sala de Revisión debe dar solución a los siguientes problemas
jurídicos:
En primer lugar,
debe determinar si la presente acción de tutela contra providencias judiciales
resulta procedente. En particular, la Sala debe analizar si la acción de tutela
presentada cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia de
segunda instancia declaró improcedente el amparo por haber transcurrido 15
meses desde que el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la falta de
jurisdicción.
De resultar
habilitada para el estudio de fondo en este caso concreto, en segundo
lugar, se debe establecer si ¿los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso de la administración de justicia del accionante fueron vulnerados
por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al declarar la falta de
jurisdicción para conocer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
que él presentó contra un acto ficto que le negó el reconocimiento de
la sanción por mora en el pago de las cesantías?
Concretamente,
lo que debe determinar la Sala, es si ¿la providencia objeto de censura presenta un defecto por
desconocimiento del precedente judicial, en razón a que desconoció la jurisprudencia
del Consejo de Estado, según la cual,  la jurisdicción contencioso
administrativa sí es competente para conocer las demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho contra actos que niegan la indemnización por mora
en el pago de las cesantías?
De
acuerdo con lo planteado, en un primer momento, la Sala debe analizar si la
presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Para lo anterior,
primero se reiterarán dichos requisitos y luego se analizará si se reúnen en el
caso concreto.
Reglas jurisprudenciales sobre la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
4. El artículo 86 de la
Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de protección
de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados
por acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las autoridades
judiciales.
En desarrollo de este precepto, los
artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 previeron la posibilidad de que
cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías fundamentales,
las mismas fueran susceptibles de control por vía de tutela. Sin embargo, la
Corte Constitucional mediante la sentencia C-543 de 1992[17] declaró la
inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo la Corte precisó que
permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales,
transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
5. No obstante en tal declaración
de inexequibilidad, esta Corporación también estableció la doctrina de las vías
de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí puede ser
invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una
manifiesta situación de hecho, creada por actos u omisiones de los jueces, que
implica la trasgresión o amenaza de un derecho fundamental. En esa medida, a
partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,
por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,
proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno
al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron
identificándose caso a caso[18].
6. Más adelante, esta Corte
emitió la sentencia C-590 de 2005[19],
en la que la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los
términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En
dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, así: i) requisitos generales
de procedencia, con naturaleza procesal y ii) causales específicas de
procedibilidad, de naturaleza sustantiva.
Requisitos generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
7. La Corte en la sentencia
C-590 de 2005 buscó hacer compatible el control por vía de tutela de las
decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia y
autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello estableció diversas
condiciones procesales para la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar
el estudio posterior de las denominadas causales especiales.
Tales condiciones son: i) que la
cuestión sea de relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los
medios de defensa judicial al alcance; iii) que se cumpla el principio de
inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea
decisiva en el proceso; v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos
que generaron la vulneración de derechos fundamentales y vi) que no se trate de
una tutela contra otra tutela.
7.1. Frente a la exigencia de que
lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha
dicho que ello obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces
constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de
tutela, por lo tanto, establecer clara y expresamente si el asunto puesto a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que
afecte los derechos fundamentales de las partes.
7.2. El deber de agotar todos
los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance del
afectado, guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la
acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa
adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la
excepción consagrada en el artículo 86 Superior, que permite que esa exigencia
pueda flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un
perjuicio irremediable.
7.3. Adicionalmente, el juez debe
verificar que la acción de tutela se invoque en un término razonable y
proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin de cumplir el
requisito de la inmediatez. De no ser así, se pondrían en riesgo la
seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las decisiones
judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación
constitucional.
7.4. Así mismo, cuando se trate
de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o determinante
en la sentencia que se impugna y debe afectar los derechos fundamentales
del peticionario. Este requisito busca que sólo las irregularidades
verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan corrección por vía
de acción de tutela, de manera que, se excluyan todas aquellas que pudieron
subsanarse durante el trámite, o que no se alegaron en el proceso.
7.5. También se exige que la
parte accionante identifique razonablemente los hechos que generaron la
vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende que el actor
ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que
se imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de
tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del
proceso judicial, de haber sido esto posible.
7.6. La última exigencia de
naturaleza procesal que consagró la tipología propuesta en la C-590 de 2005,
fue que la sentencia atacada no sea de tutela. Así se buscó evitar la
prolongación indefinida del debate constitucional, más aún cuando todas las
sentencias de tutela son sometidas a un proceso de selección ante esta
Corporación, trámite después del cual se tornan definitivas, salvo las
escogidas para revisión.
Examen
de requisitos generales de procedencia en este asunto
8. Enunciados los anteriores requisitos es necesario que esta Sala
identifique si en el caso concreto se cumplen o no.
8.1. El
presente asunto es de evidente relevancia constitucional,  por cuanto se
pretende la protección inmediata del derecho fundamental al debido proceso
supuestamente transgredido al accionante, mediante una providencia judicial que
aparentemente inobservó el precedente judicial fijado por el órgano de cierre
de la jurisdicción contencioso administrativa. Además, se discute la
vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pilar
fundamental que sostiene el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho, pues
el accionante no ha obtenido por parte de los jueces un pronunciamiento
definitivo, bien sea para conceder o negar lo solicitado.
8.2. En
relación con el agotamiento de todos los medios de defensa ordinarios y
extraordinarios que el accionante tuvo a su alcance, es preciso señalar que
contra la providencia judicial acusada no procede el recurso de apelación.
El recurso de
apelación en sede contencioso administrativa es procedente contra los autos
expresamente previstos por el Legislador en el artículo 243 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En
efecto, el artículo 243 enumera como apelables los siguientes autos proferidos
en primera instancia por los jueces administrativos:
“1.
El que rechace la demanda.
2. El que
decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad
y desacato en ese mismo trámite.
3. El que ponga
fin al proceso.
4. El que
apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser
interpuesto por el Ministerio Público.
5. El que
resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.
6. El que
decreta las nulidades procesales.
7. El que niega
la intervención de terceros.
8. El que
prescinda de la audiencia de pruebas.
9. El que
deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.”
Como se
observa, el CPACA no contempla entre los autos susceptibles de apelación aquél
que declara la falta de jurisdicción. Lo anterior, se explica porque, permitir
la presentación del referido recurso implicaría que
el superior jerárquico de la autoridad judicial declarada incompetente defina
la jurisdicción que deba resolver el caso, cuando el ordenamiento superior, le
atribuye dicha competencia al Consejo Superior de la Judicatura[20].
Ahora bien, el artículo 242 del CPACA señala que, “salvo
norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que
no sean susceptibles de apelación o de súplica”. En esa medida, podría
afirmarse que la providencia del 23 de febrero de 2016 que declaró la falta de
jurisdicción era susceptible del recurso de reposición y, en esa medida, el
accionante debía agotarlo.
No obstante lo anterior, la Sala considera que ese
recurso tampoco resultaba procedente, por cuanto la jurisdicción contencioso
administrativa ha señalado enfáticamente que “el control de la decisión que
declara la falta de jurisdicción no se hace por vía de recursos”[21]. Incluso, esta Corte mediante
sentencia T-685 de 2013[22]
consideró que “contra el auto que decide la falta de jurisdicción no es
procedente recurso judicial alguno. En primer lugar, porque así lo mandan las
normas que regulan el conflicto de competencia por falta de competencia,
aplicables analógicamente a este supuesto, y en segundo lugar, porque se
estaría atribuyendo a un juez de segunda instancia una competencia que no
tiene, cual es, la de definir la jurisdicción competente para el conocimiento
de un determinado asunto.”
8.3. En relación con el requisito general de inmediatez, la Sala
encuentra que, contrario a lo expuesto por la Sección Quinta del Consejo de
Estado en el fallo de tutela de segunda instancia, esta exigencia se encuentra
debidamente acreditada.
En la sentencia de la Sección Quinta que conoció en segunda
instancia de la acción de tutela se adujo que el actor no observó el término de
seis meses con el cual contaba para la interposición del amparo, pues “la
tutela se presentó 15 meses después de proferida la decisión de ese Tribunal.”
En criterio de la Sala de Revisión, la anterior posición no observó
los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional en relación con
el principio de inmediatez, en los cuales, contrario a lo afirmado por el
Consejo de Estado, no se ha señalado un término específico para la presentación
de la acción de tutela, sino que se trata de un requisito que debe ser evaluado
en cada caso concreto, a partir de las condiciones particulares del accionante
y la posibilidad efectiva que ha concurrido para acceder a las vías judiciales
ordinarias.
Como ha señalado esta Corporación[23], la inmediatez, como criterio general de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales, exige que ésta se
presente dentro de un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración, sin que para ello exista un plazo perentorio. Desde sus
primeros pronunciamientos, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que
no existe un término de caducidad para la acción de tutela, debido a que el
artículo 86 de la Constitución establece que esta puede intentarse "en
todo momento”, sin que ello implique que la inmediatez no sea esencial
en el examen de procedibilidad de la acción de tutela.
Al respecto, la Corte ha explicado que aun cuando no sea válido
establecer “de antemano un término para interponer la acción, debe mediar
entre la violación y la interposición del amparo un plazo razonable, pues de lo
contrario la tutela podría convertirse en un factor de inseguridad, con la
virtualidad de afectar derechos de terceros”.[24]
A su vez, si bien la Corte ha tomado como referencia, en algunos
casos, el término de seis meses para determinar si el transcurso del tiempo
entre la ejecutoria de una decisión judicial y la presentación de una tutela es
proporcional, lo cierto es que ha aclarado que tal término no es taxativo, pues
puede suceder que “en algunos casos, seis (6) meses podrían
resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros
eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para
ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del
caso”.[25]
Sobre este asunto, la Corte ha entendido que seis meses es un plazo razonable
para satisfacer el requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho
término es perentorio. De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha
concluido que el análisis de la razonabilidad de la inmediatez, en materia de
tutela, debe realizarse en cada caso concreto.
En el asunto objeto de análisis, la Sección Quinta del Consejo de
Estado tiene en cuenta como hecho vulnerador el momento en el cual el Tribunal
Administrativo de Antioquia profirió el Auto del 23 de febrero de 2016 que
declaró la falta de jurisdicción. Sin embargo, esa Corporación no observó que
posteriormente, esto es, el 21 de octubre de 2016, el Juzgado Tercero Laboral
del Circuito de Medellín rechazó la demanda remitida por el Tribunal
accionando, porque el accionante no contaba con título ejecutivo.  Entonces,
fue hasta ese momento que el actor obtuvo una decisión que lo habilitó para
presentar la solicitud de amparo, por cuanto él esperaba que la jurisdicción
ordinaria resolviera su litigio, tal y como lo determinó el Tribunal
Administrativo de Antioquia en la providencia recurrida.
Bajo estos parámetros, en el caso que se analiza, se observa que la providencia
del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín fue notificada por estado
el 21 de octubre de 2016[26],
y la acción de amparo fue presentada el 15 de junio de 2017[27], es decir luego de 7 meses
y 25 días. En ese orden, al revisar el asunto sub examine, la
Sala considera que el término en el que se presentó la acción
de amparo no es desproporcionado e irrazonable, pues no existe un transcurso
del tiempo excesivo por parte del accionante que conlleve al sacrificio de los
principios constitucionales de la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
En
efecto, la complejidad de la materia controvertida (en la cual se discuten
cuestiones como la no aplicación del precedente judicial de las Altas Cortes),
sumada al hecho de que la presunta vulneración del derecho de acceso a la administración
de justicia del accionante es permanente y actual en el tiempo, ameritan que el
juez constitucional no se excuse en criterios formales y analice de fondo la
trascendencia de la acción, con el fin de hacer prevalecer la justicia
material. Además, debe tenerse en cuenta que en el caso
analizado el actor ha acudido diligentemente a los diferentes escenarios
judiciales que se le han exigido y, precisamente ante la imposibilidad de
tramitar su pretensión en dichos escenarios, es que presentó la acción de
tutela.
Finalmente,
es preciso evidenciar que mediante las sentencias T-100 de 2010[28],
T-246 y T-253 de 2015[29],
esta Corporación realizó análisis similares del cumplimiento del requisito de
inmediatez, en casos en los cuales  se presentaron acciones de tutela en los
que habían transcurrido siete y ocho meses entre la notificación de la
providencia judicial atacada  y la presentación de la acción de tutela.
Así las cosas, y debido a que el término de presentación de la
acción de tutela no es irrazonable y desproporcionado, la Corte concluye que el
requisito de inmediatez se encuentra satisfecho.
8.4. El
accionante, identificó de manera razonable los hechos que considera
violatorios de su derecho fundamental al debido proceso y los consignó
ampliamente en la acción de tutela. Además, explicó los argumentos por los
cuales encontró que el ente judicial accionado incurrió en defecto por desconocimiento
del precedente judicial.
8.5. Por
último, evidentemente no se trata de una irregularidad procesal, ni de una
acción de tutela contra una sentencia de esa misma naturaleza.
Por todo lo
anterior, esta Sala de Revisión encuentra que esta acción de tutela es
procedente y, en esa medida, pasará a realizar el estudio de fondo, para determinar si la providencia objeto de censura presenta un
defecto por desconocimiento del precedente judicial, en razón a que desconoció
la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual,  la jurisdicción
contencioso administrativa sí es competente para conocer las demandas de
nulidad y restablecimiento del derecho contra actos que niegan la indemnización
por mora en el pago de las cesantías.
Para dar
solución a este segundo problema jurídico planteado, es necesario: (i) referirse
al contenido y alcance del derecho de acceso a la administración de justicia; (ii) reiterar
la jurisprudencia respecto a las causales especiales de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) realizar
un breve énfasis en las reglas atinentes al defecto por desconocimiento del
precedente judicial; y (iv) citar el tratamiento
jurisprudencial que ha dado el Consejo de Estado a las demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho dirigidas contra actos fictos que niegan el reconocimiento de
la sanción por mora en el pago de las cesantías;
para finalmente (v) resolver el caso concreto.
Contenido y alcance
del derecho de acceso a la administración de justicia. Reiteración de
jurisprudencia.
9. El
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia se encuentra
consagrado en el artículo 229 de la norma superior en los siguientes términos: Se
garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de
justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de
abogado.
Este derecho ha sido entendido como la posibilidad
reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad,
ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que
tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los
derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la
integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de
sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos
previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales
y procedimentales previstas en la Constitución y la ley.[30]
Por
medio de su ejercicio se pretende garantizar la prestación jurisdiccional a todas
las personas, a través del uso de los mecanismos de defensa previstos en el
ordenamiento jurídico. De esta forma, el derecho de acceso a la administración
de justicia constituye un presupuesto indispensable para la materialización de
los demás derechos fundamentales, puesto que, como ha señalado esta Corporación
“no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas
procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice adecuadamente
dicho acceso”[31].
En consecuencia, el derecho de acceso a la administración de justicia se
erige como uno de los pilares que sostiene el modelo de Estado Social y
Democrático de Derecho, toda vez que abre las puertas para que los individuos resuelvan
sus controversias ante las autoridades judiciales y de esta forma se protejan y
hagan efectivos sus derechos.
Del
contenido del derecho de acceso a la administración de justicia se hace
evidente una estrecha relación con el debido proceso, ya que, solo con
la efectiva oportunidad y capacidad de impulsar pretensiones jurisdiccionales,
será posible garantizar un proceso justo, recto y garantista, que decida sobre
los derechos en controversia. Lo anterior ha llevado a la Corte a sostener que
el “acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso,
por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de
aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las
garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el
legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso”. [32]
De lo expuesto se puede concluir que, la garantía de
este derecho implica que exista una puerta de entrada al sistema de
administración de justicia para los ciudadanos que concurren al aparato estatal
en busca de la solución a sus conflictos. Entonces, es posible afirmar que el
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia se vulnera cuando
una persona que ha acudido de manera oportuna y diligente a la administración
de justicia, se ve enfrentada a la pérdida de su oportunidad para accionar y la
de su derecho sustancial,  debido a factores que no le son imputables, como
pueden ser las discusiones sobre las normas de competencia.
Planteado el sentido y alcance del derecho a la
administración de justicia, pasa la Sala a referirse a los posibles defectos en
que pueden incurrir las decisiones judiciales con un breve énfasis en las reglas atinentes al defecto por
desconocimiento del precedente judicial.
Causales especiales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
10. Frente a las causales
especiales de procedibilidad,  esta
Corporación ha emitido innumerables fallos[33]
en los cuales ha desarrollado jurisprudencialmente los parámetros a
partir de los cuales el juez pueda identificar aquellos escenarios en los que
la acción de tutela resulta procedente para controvertir los posibles defectos
de las decisiones judiciales, para con ello determinar si hay o no lugar a la
protección, excepcional y restrictiva, de los derechos fundamentales por vía de
la acción de tutela[34].
Así las cosas, la jurisprudencia
entendía que existían básicamente tres defectos, el sustantivo, el
procedimental y el fáctico; sin embargo, producto de una labor de
sistematización sobre la materia, en la sentencia C-590 de 2005 se indicó que puede configurarse una vía de hecho cuando se
presenta alguna de las siguientes causales:
·       Defecto
orgánico que ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la
sentencia impugnada carece, en forma absoluta, de competencia.
·       Defecto
procedimental absoluto que surge cuando el juez actuó totalmente al margen
del procedimiento previsto por la ley.
·       Defecto
fáctico que se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo
probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión.
·       Defecto
material o sustantivo que tiene lugar cuando la decisión se toma con
fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o cuando existe una
contradicción evidente y grosera entre los fundamentos de la providencia y la
decisión adoptada.
·       El
error inducido que acontece cuando la autoridad judicial fue objeto de
engaños por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que
afecta derechos fundamentales.
·       Decisión
sin motivación que presenta cuando la sentencia atacada carece de
legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan.
·       Desconocimiento
del precedente que se configura cuando por vía judicial se ha fijado un
alcance sobre determinado tema, y el funcionario judicial, desconoce la regla
jurisprudencial establecida. En estos casos, la acción de tutela busca
garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad de trato
ante autoridades judiciales.
·       Violación
directa de la Constitución que se deriva del principio de supremacía de la
Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como documento plenamente
vinculante y con fuerza normativa.
En el caso sub examine se
alega la causal referente al desconocimiento del precedente, por tanto, esta
Sala efectuará una breve caracterización de tal asunto, a fin de viabilizar el
estudio del caso concreto.
Desconocimiento del
precedente[35]
11. El
precedente es conocido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a
un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas
jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades
judiciales al momento de emitir un fallo[36]. Lo anterior atiende a razones de diversa índole, que
en todo caso se complementan.
La primera razón se basa en la necesidad
de proteger el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la
administración de justicia y de salvaguardar los principios de confianza
legítima y seguridad jurídica. Esto debido al evidente desconocimiento de esos
derechos y principios, que implicaría no tener en cuenta las sentencias
anteriores a un caso que resulta equiparable al analizado.
El segundo argumento responde al
reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado
por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta
Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el
Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en
preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo
XIX…, sino una práctica argumentativa racional”[37]. Con lo cual, en últimas, se le
otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable al caso
concreto.
12. Esta Corporación fijó los parámetros que permiten
determinar si en un caso es aplicable o no un precedente. Así la sentencia
T-292 de 2006[38], estableció que deben verificarse los siguientes
criterios: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se
encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) que esta
ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo
caso y (iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos
anteriormente.
De no comprobarse la presencia de estos
tres elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de
sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo
cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
13. De otro modo, cuando los funcionarios judiciales
encuentran cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la posibilidad de
apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando (i) hagan referencia
al precedente que no van a aplicar y (ii) ofrezcan una justificación razonable,
seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del por qué se apartan de la
regla jurisprudencial previa[39]. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la
autonomía e independencia de que gozan los jueces.
En esa medida, sólo cuando un juez se aísla de un precedente establecido
y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga
argumentativa antes descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales, referente al desconocimiento
del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar, vulnera los derechos
fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que acudieron a
la administración de justicia.
14. Este Tribunal ha diferenciado dos clases de precedentes,
el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como parámetro diferenciador la
autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente. En esa medida, el
precedente horizontal hace referencia al respeto que un juez debe
tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual
jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los
fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción, encargadas
de unificar la jurisprudencia.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás,
cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país
(Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere
un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía
de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso.
Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener
la coherencia del sistema[40].
En la práctica jurídica actual, las
instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el
Derecho es dado a jueces y abogados a través del lenguaje, herramienta que no
tiene contenidos semánticos unívocos. Por tanto, el Derecho es altamente
susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas
interpretaciones o significados. Eso genera la necesidad de que, en primer
lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en
segundo lugar, haya órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en
pro de la igualdad.
15.
El carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la jurisprudencia
emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y de la Corte
Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, está ampliamente reconocido
hoy en día. Así, en sentencia C-816 de 2011[41],
esta Corte explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las
denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos
jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación
jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,
únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una
orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
16. De lo anterior, se concluye que los funcionarios judiciales que en
sus providencias se distancian del precedente sentado por los órganos
encargados de unificar jurisprudencia, sin cumplir con la carga de
argumentación estricta, entendida como el deber de demostrar de manera adecuada
y suficiente, las razones por las cuales se apartan, configura lo que la
jurisprudencia constitucional ha denominado defecto por desconocimiento del
precedente, que hace procedente la acción de tutela contra providencia
judicial.
Jurisprudencia
unificada del Consejo de Estado respecto a la posibilidad de demandar mediante
acción de nulidad y restablecimiento del derecho el acto que niega el
reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías
17. Mediante sentencia del 27 de marzo de 2007, la Sala Plena del
Consejo de Estado[42], unificó la jurisprudencia de dicha
Corporación en relación con la acción judicial procedente para reclamar el pago
de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías. Lo
anterior, por cuanto existían en las Secciones Segunda y Tercera diversas
posiciones sobre el tema.
En el referido asunto, el demandante en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho había solicitado la nulidad del acto
administrativo, por medio del cual le reconocieron la mora por el pago tardío
de las cesantías. Lo anterior, por cuanto no se encontraba de acuerdo con el
monto reconocido. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las
pretensiones. El Consejo de Estado, en segunda instancia, antes de abordar el
fondo del asunto, expuso la necesidad de unificar, a través de dicha
providencia, los diversos criterios jurisprudenciales que existían en esa
Corporación, en relación con la acción judicial procedente para reclamar el
pago de la sanción moratoria.
18. De hecho, las posturas que se presentaban eran las siguientes:
Primera. Si el daño a reparar se originó en el acto administrativo por el cual
se reconoció el auxilio de cesantía, la acción indicada es la de nulidad y restablecimiento del
derecho. Segunda.  Al tratarse de la ejecución material del acto que contiene la
orden de pagar el auxilio de cesantía, cuando el pago se produce en forma tardía
ocasionando un perjuicio al beneficiario, la fuente del daño es la operación
administrativa y, por tanto, no es necesario provocar que la administración se
pronuncie al respecto, pues cuando la causa de la petición es una operación
administrativa la persona interesada podrá demandar directamente la reparación
del daño. Tercera. La acción procedente para reclamar la sanción
moratoria es la acción ejecutiva porque la sanción se causa automáticamente sin
necesidad de reconocimiento expreso por parte del deudor y se podría ejercer
con el acto de liquidación de las cesantías, a efectos de reclamar la sanción
moratoria causada desde la fecha de su expedición hasta la del pago efectivo de
la obligación.
19. Ahora bien, por resultar pertinente para el asunto que analiza la Sala, se
citarán in extenso los argumentos esgrimidos en la providencia
referida, en razón a que es precisamente esta postura de la Sala Plena del
Consejo Estado la que el señor Reinaldo de Jesús Giraldo Calderón invoca como desconocida por la
autoridad judicial demandada. En dicha oportunidad se expresó:
“La vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el
reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la
sanción, porque, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.
En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho,
reconocimiento de sanción moratoria, por existir la resolución de reconocimiento
y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir
un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir
directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción
ejecutiva.
En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en
los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad
Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que
provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo
es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza
sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la
sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la
administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías
definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el
reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración.
En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la
administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título
ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos,
porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42,
sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos
originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el
artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado
por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la
jurisdicción laboral ordinaria para la ejecución de obligaciones emanadas de la
relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no
correspondan a otra autoridad.
También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse
ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce
en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria.
Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral
respecto de la cual no versa discusión alguna.
Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de
reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción
moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías
o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria,
por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento
del derecho.” (Negrillas no originales).
20. Entonces, la regla de la decisión contenida en
la sentencia de unificación citada, proferida por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, es la siguiente: La vía procesal adecuada para discutir
las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. Cuando existe certeza del derecho y la
sanción, la vía es el proceso ejecutivo porque hay título ejecutivo, esto es,
cuando existe un acto administrativo de reconocimiento del derecho, que
contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para que exista certeza de
la obligación no es suficiente que la ley disponga el pago de la sanción
moratoria, pues ella es la fuente de la obligación a cargo de la administración
por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas pero no
el título ejecutivo, el cual se materializa con el reconocimiento de lo
adeudado por parte de la administración. Por tanto, el interesado debe provocar
el pronunciamiento de esta para obtener el acto administrativo que le sirva de
título ejecutivo.
21. Además, resulta pertinente resaltar que esta regla establecida
en la sentencia de unificación del 27 de marzo de 2007 se ha mantenido
invariable en el Consejo de Estado. En efecto, mediante providencias del 7 de
febrero de 2013[43], 20 de octubre de 2014[44], 3 de
agosto del 2015[45], 1° de diciembre de 2016[46], 19 de
enero de 2017[47]  y 22 de marzo de 2018[48], la
Sección Segunda de dicha Corporación mediante el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, profirió sentencias de fondo en asuntos donde se
pretendía el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de
cesantías.
22. Finalmente, es preciso destacar que mediante providencia del
16 de febrero de 2017[49], la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver un conflicto
de competencia entre las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria
laboral, con ocasión del conocimiento de una demanda en la que se pretendía el
reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías,
concluyó que la vía procesal adecuada para discutir el reconocimiento de la
sanción moratoria, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Para
tal efecto, señaló que “En jurisprudencia actual del Consejo de Estado, se confirma la competencia de los jueces administrativos frente a la sanción moratoria por el pago tardío de las
cesantías,
así las cosas, el actor debe acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo,  ya  que
el  Consejo  de  Estado
es  claro
en  señalar que la vía procesal adecuada es
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que es
en
últimas lo que se pretende en la demanda.”
Vistas las consideraciones generales que constituyen el marco
jurídico decisional del asunto que se revisa, se procede al análisis del caso
concreto.
Caso concreto
23. Dado que se verificó que la
tutela de la referencia cumple los requisitos generales exigidos a este tipo de
acciones, a continuación la Sala abordará el fondo de la decisión judicial
acusada, para indagar si en ella se configuró la causal específica por
desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado.
24. El proceso contencioso administrativo
de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el accionante  tuvo como
fin obtener el reconocimiento y pago de
la sanción moratoria prevista en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006,
derivada del pago tardío de sus cesantías.
En primera instancia, el 11 de mayo de
2015, el Juzgado Veintitrés
Administrativo Oral del Circuito de Medellín, profirió sentencia de fondo y accedió a las
pretensiones de la demanda. Apelada la decisión anterior, el Tribunal
Administrativo de Antioquia, mediante Auto del 23 de febrero de 2016, declaró la
falta de jurisdicción para conocer la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho presentada por el accionante. Para fundamentar su decisión,
manifestó que  la sanción moratoria prevista en el artículo 5º de la Ley 1071
de 2006 opera de pleno derecho y, por lo tanto, su pago no depende de
reconocimiento por parte del obligado, ni tampoco de la autoridad judicial. En
esa medida, el Tribunal indicó que al no requerirse un proceso judicial
declarativo, procedía la acción ejecutiva en la jurisdicción ordinaria laboral.
En consecuencia, ordenó remitir la demanda presentada por el accionante a los
juzgados laborales.
El 20 de octubre de 2016, el Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Medellín rechazó la demanda, debido a que el
demandante no aportó los documentos que constituían el título ejecutivo, esto
es, el acto administrativo que reconoce la sanción moratoria y la constancia
del pago tardío.  El accionante señaló
que no contaba con tales documentos, dado que en su caso sólo existía un acto ficto presunto surgido del
silencio de la administración.
25. Considera
el actor, que la
providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia contraviene la unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado, según la cual, debe acudirse a la
jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declare que la
administración ha incurrido en mora por el pago tardío de cesantías. Además, el
accionante sostiene que la decisión acusada le impide acceder a la
administración de justicia, porque no cuenta con otro mecanismo para solicitar
el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus
cesantías.
26. A partir de
los elementos del caso concreto y el precedente decantado en el acápite
anterior, esta Sala de Revisión considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció el
precedente sentado por el Consejo de Estado en relación con la acción judicial procedente para
reclamar el pago de la sanción moratoria por no haberse pagado oportunamente
las cesantías, en aquellos casos en donde no concurre título ejecutivo. En
efecto, el desconocimiento del precedente se configura al desatender la
regla específica que sentó la jurisprudencia de unificación de esa alta
Corporación en este tipo de casos. Nótese, además, que lo decidido por el
Tribunal mencionado estuvo basado en una postura que ya había sido excluida por
la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, según la
cual, la acción procedente para reclamar la sanción moratoria es la acción
ejecutiva porque la sanción se causa automáticamente sin necesidad de reconocimiento
expreso por parte del deudor.
A juicio de la Sala, el
Tribunal Administrativo de Antioquia, no podía ignorar o desatender, sin una
justificación válida, lo dispuesto en la Sentencia del 27 de marzo de 2007,
proferida por el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa,
en razón a que, dicha providencia (i) es anterior a la decisión judicial
atacada en la que se reclama su aplicación, (ii) fue proferida por el Tribunal
de cierre de su jurisdicción (precedente vertical), y (iii) define la acción
judicial procedente para reclamar el pago de la sanción moratoria por no
haberse pagado oportunamente las cesantías, en aquellos casos en donde no
concurre título ejecutivo.
En esa medida, si un órgano de
cierre, en este caso el Consejo de Estado, fija en un momento determinado una
tesis jurisprudencial sobre la acción idónea para reclamar un derecho, no es
razonable asaltar en su buena fe al demandante con un cambio imprevisto de
criterio, más aún, si en el presente caso la litis ya se encontraba
admitida y la primera instancia decidió el fondo del asunto.
27. Además, la decisión
judicial atacada comporta la vulneración del derecho a la igualdad del
accionante, pues le otorgó un tratamiento diferenciado e injustificado en
relación con las personas que han logrado acceder a la administración de
justicia a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para resolver
estos casos. En efecto, mediante providencias del 7 de febrero de 2013[50], 20 de
octubre de 2014[51],
3 de agosto del 2015[52],
la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, profirió sentencias de fondo en asuntos
donde se pretendía el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío
de cesantías.
Conclusiones
y decisión a adoptar
1.       Del
análisis del caso planteado, se derivan las siguientes conclusiones:
(i) El señor Reinaldo
de Jesús Giraldo Calderón presentó acción de tutela contra la providencia
dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró
la falta de jurisdicción para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho interpuesta por él contra la Nación- Ministerio de Educación
Nacional - FOMAG, a través de la cual pretendía la nulidad del acto ficto que
se originó con la petición que presentó ante la administración el 27 de abril
de 2012, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por
el pago tardío de sus cesantías.
A juicio del
accionante, la decisión judicial recurrida resulta violatoria de sus
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, por desconocer el precedente judicial dictado por el Consejo de Estado,
según el cual, la jurisdicción contencioso administrativa sí es competente para
conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos que
niegan la indemnización por mora en el pago de las cesantías.
(ii) En este caso concurren los requisitos de procedibilidad formal de la
acción de tutela contra providencias judiciales, así: a) la cuestión
objeto de debate es de evidente relevancia constitucional, pues están
involucrados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, b) el accionante no contaba con mecanismos
judiciales de defensa a su disposición, c) la tutela fue interpuesta en
un término razonable, pues transcurrieron casi ocho meses después
de la última actuación, y d) el demandante identificó de manera
razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos.
(iii) De acuerdo con la
jurisprudencia unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado, la vía
procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción
moratoria por su falta de pago oportuno, es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Cuando existe certeza del derecho y la sanción,
la vía es el proceso ejecutivo porque hay título ejecutivo, esto es, cuando
existe un acto administrativo de reconocimiento del derecho, que contiene una
obligación clara, expresa y exigible. Para que exista certeza de la obligación no
es suficiente que la ley disponga el pago de la sanción moratoria, ya que ella
es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el
incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas pero no el
título ejecutivo, el cual se materializa con el reconocimiento de lo adeudado
por parte de la administración. Por tanto, el interesado debe provocar el
pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le
sirva de título ejecutivo.
(iv) La
providencia judicial controvertida incurrió en un
desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, pues señaló que no era procedente la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho sino la acción ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria laboral, en
tanto la sanción moratoria prevista en el artículo 5º
de la Ley 1071 de 2006 opera de pleno derecho y, por lo tanto, su pago no
depende del reconocimiento por parte del obligado, ni tampoco de la autoridad
judicial.
(v) El Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró el
derecho a la igualdad del accionante, pues le otorgó un tratamiento
diferenciado e injustificado en relación con las personas que han logrado
acceder a la administración de justicia a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para resolver estos casos, y de otra parte, vulneró
el derecho de acceso mencionado, toda vez que la declaratoria de falta de
jurisdicción, constituye un obstáculo que afecta la justicia material en el
caso del demandante.
Lo expuesto conduce
entonces a que se revoque el fallo proferido el 19 de octubre de 2017 por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, que a su vez revocó la sentencia dictada
el 13 de septiembre de 2017 por la Sección Cuarta de esa misma Corporación, que
concedió la acción de tutela promovida por Reinaldo de Jesús
Giraldo Calderón contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En su lugar,
esta Corte confirmará por las razones expuestas en esta providencia, la
sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que concedió la tutela de
los derechos fundamentales invocados por el demandante, pero adicionará dos
aspectos: el primero para amparar también el derecho a la igualdad y, el
segundo, para ordenar que, en un término de treinta (30) días siguientes a la
notificación de esta providencia, el Tribunal Administrativo de Antioquia
profiera fallo de mérito de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por el demandante. Con tal fin, el Tribunal solicitará al Juzgado Tercero
Laboral del Circuito de Medellín remitirle el expediente contentivo del proceso
contencioso administrativo, iniciado por Reinaldo de Jesús Giraldo Calderón contra la Nación – Ministerio de Educación
Nacional – FOMAG.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato  de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR el fallo proferido el 8 de noviembre de 2017 por la Sección Quinta
del Consejo de Estado, que a su vez revocó la sentencia dictada el 13 de
septiembre de 2017 por la Sección Cuarta de esa misma Corporación, que concedió
la acción de tutela promovida por Reinaldo de Jesús Giraldo
Calderón contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO.-
En su lugar, CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de septiembre de
2017 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia del señor Reinaldo de Jesús
Giraldo Calderón, pero SE ADICIONA en cuanto también
se tutela el derecho a la igualdad y SE ORDENA al Tribunal
Administrativo de Antioquia que, dentro de los treinta (30) días siguientes
a la notificación de esta providencia, profiera fallo de mérito en segunda
instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
promovido por el señor Reinaldo de Jesús Giraldo Calderón . Con tal fin, el
Tribunal solicitará al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín remitirle
el expediente contentivo del proceso contencioso administrativo, iniciado por Reinaldo de Jesús Giraldo Calderón contra la
Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG.
TERCERO.- ORDENAR al
Tribunal Administrativo de Antioquia que remita copia de la sentencia que
profiera a esta Sala de Revisión de Tutelas, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a su expedición.
CUARTO.- Por Secretaría
General, LIBRAR la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 23 y 24 cd. Inicial.
[2]
Ley 1071 de 2006 “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de
1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los
servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su
cancelación.” Artículo 5°. Mora en el pago. La
entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días
hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena
la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público,
para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el
Fondo Nacional de Ahorro. Parágrafo. En caso de mora en el pago de
las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad
obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un
día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de
las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del
término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra
el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa
imputable a este.
[3]
Folios 33 a 41 cd. Inicial.
[4]
Folio 40 ib.
[5]
Folios 44 a 51 ib.
[6]
Folio 5 ib.
[7]
Folio 15 ib.
[8]
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27
de marzo de 2017. Nº Radicado: 2777-04. C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
[9]
Folios 123 a 124 ib. Respuesta presentada el 24 de julio de 2017.
[10]
Folios 129 a 130 ib. Respuesta presentada el 27 de julio de 2017.
[11]
Folios 134 a 143. C.P. Milton Chaves García.
[12]
Folio 138 ib.
[13]
Folios 152 a 154 ib.
[14]
Folio 153 ib.
[15]
Folios 208 a 213 ib. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
[16]
Folio 183 ib.
[17]
Corte Constitucional, M. P. José Gregorio Hernández Galindo
[18]
Al respecto ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-159
de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de
2003 y T-1031 de 2001, en ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de
2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[19]
M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión
del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier
acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[20]
Constitución Política “ARTÍCULO 256. Corresponden al Consejo Superior de la
Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley,
las siguientes atribuciones: (...) Dirimir los conflictos de competencia
que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 7. Las demás que señale la
ley.” // Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. “ARTÍCULO
112. FUNCIONES DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE
LA JUDICATURA. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura: (…) 2. Dirimir los conflictos de competencia que
ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades
administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones
jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero,
de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo
Consejo Seccional.”
[21]
Auto del 27 de febrero de 2003 proferido por la Sección Tercera del Consejo de
Estado, C.P. María Elena Giraldo Gómez. También se puede consultar el Auto del
21 de noviembre de 2014, proferido pro el Tribunal Administrativo de Boyacá,
M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana. Disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2216525/3605783/L.+2013-0487-00.PDF/08579725-0995-411a-9072-4bfa77652d66
[22]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[23]
Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-033 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,T-288 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, T-187 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-797 de 2013, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,  T-936 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, T-047 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-643 de 2014, M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez, T-332 de 2015,M.P. Alberto Rojas Ríos, T-060 de
2016 , M.P. Alejandro Linares Cantillo, SU-210 de 2017, M.P. José Antonio
Cepeda Amarís.
[24]
Cfr. Sentencia T-504 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.
[25]
Cfr. Sentencia T-328 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[26]
Folio 52 cd. Inicial.
[27]
Folio 20 ib.
[28]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[29]
Ms.Ps. Martha Victoria Sáchica Méndez y Gloria Stella Ortiz Delgado.
[30]
Ver sentencia C-330 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[31]
Cfr. Sentencia T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[32]
Ibíd.
[33]
Corte Constitucional, ver entre muchas otras las sentencias T-620 de 2013, M.
P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-612 de 2012, M. P. Humberto Antonio Sierra
Porto; T-584 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-661 de 2011, M. P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-671 de 2010; , M. P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; T-217 de 2010, M. P. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza; T-949 de 2009,
M. P. Mauricio González Cuervo; T-555 de 2009,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-584 de 2008, M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto; T-796 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-233 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; T-1027 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-812 de 2005, M. P.
Rodrigo Escobar Gil;
[34]
Corte Constitucional, T-419 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;
T-1257 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[35]
En este punto, se reiterarán las consideraciones contenidas en la sentencia SU-
498 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, en relación con el defecto por
desconocimiento del precedente.
[36] Cfr. Sobre la definición de precedente,
las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[37]
C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[38] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M.
P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y
T-285 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[39] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La
Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales
del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta
válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta
Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en
cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,
entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la
jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)
demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece
desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores
constitucionales.  Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal,
está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una
tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter
vinculante del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del
derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el
principio del stare decisis.”
[40] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal
constituye una exigencia inevitable.”
[41] MP Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la jurisprudencia de los órganos judiciales
de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia constitucional-.
[42]
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B.  Radicación número: 76001-23-31-000-2000-02513-01(2777-04), C.P.
Jesús María Lemos Bustamante.
[43]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.  Radicación
número: 15001-23-31-000-2005-03154-01(0801-12), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[44]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.  Radicación
número: 25000-23-25-000-2011-00622-01(1674-13), C.P. Alfonso
Vargas Rincón.
[45]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.  Radicación
número: 27001-23-33-000-2013-00158-01(1261-14), C.P. Sandra
Lisset Ibarra Vélez (e).
[46]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.  Radicación
número: 8001-23-31-000-2011-01398-01(3221-15), C.P. William
Hernández Gómez.
[47]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.  Radicación
número: 08001233300020130016801, C.P. Sandra
Lisset Ibarra Vélez.
[48]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.  Radicación
número: 08001-23-33-000-2014-00565-01 (0842-2016), C.P. William Hernández
Gómez.
[49]
Radicación No. 11001010200020160179800, Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Discplinaria.
[50]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.  Radicación
número: 15001-23-31-000-2005-03154-01(0801-12), C.P. Víctor
Hernando Alvarado Ardila.
[51]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.  Radicación
número: 25000-23-25-000-2011-00622-01(1674-13), C.P. Alfonso
Vargas Rincón.
[52]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.  Radicación
número: 27001-23-33-000-2013-00158-01(1261-14), C.P. Sandra
Lisset Ibarra Vélez (e).