C-652-15
Sentencia C-652/15
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Ejecución
por doceavas de los recursos apropiados en el presupuesto nacional para
descongestión en la rama judicial
FUNCION DE PLANEACION EN EL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Jurisprudencia
constitucional
ORDENAMIENTO JURIDICO-Función de planeación
FUNCION DE PLANEACION-Finalidad
FUNCION DE PLANEACION EN EL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Relevancia
constitucional
FUNCION DE PLANEACION-Ejercicio
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRESUPUESTO
ANUAL DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Instrumentos de planificación
FUNCION DE PLANEACION-Principios
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACIÓN-Instrumentos
relevantes que sirven a la función de planeación y cumplen objetivos que con
ella se persiguen
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mecanismo para la realización de los fines
propios del Estado Social de Derecho
LEY ORGANICA DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Importancia
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Mecanismo de racionalización de la
actividad estatal
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Principios
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso presupuestal
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Fuerza restrictiva
LEYES ORGANICAS-Facultad del Congreso de la República
LEYES ORGANICAS-Control de constitucionalidad/LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Control de constitucionalidad
RESERVA DE LEY ORGANICA-Violación conlleva un vicio de competencia
del Congreso
LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO Y LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO O LEY DE APROPIACIONES-Distinción
LEYES ORGANICAS DE PRESUPUESTO-Carácter permanente/LEYES ORDINARAS DE
PRESUPUESTO-Duración limitada y alcance restrictivo
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Límite, directriz y referencia obligada de
las leyes ordinarias de presupuesto
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO Y LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Partes
LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO-Disposiciones según contenido/LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Inclusión o modificación de las partidas de ingresos y
gastos del Estado para el respectivo periodo fiscal
DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Finalidad/DISPOSICIONES
GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No obstante su carácter normativo
tienen contenido meramente instrumental
DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Vigencia
temporal
DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-No se puede
incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas
LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO Y
APROPIACIONES-Naturaleza,
características y finalidades
DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Jurisprudencia
constitucional
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Mandatos específicos
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma de ejecución de recursos para descongestión
por “doceavas” no tiene vocación de permanencia
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma de ejecución por “doceavas” no guarda
relación con materias reservadas a ley orgánica/PRESUPUESTO DE RENTAS Y
RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma
de ejecución por “doceavas” no modifica ni deroga estatuto Orgánico del
Presupuesto
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015 Y RECURSOS APROPIADOS A LA RAMA JUDICIAL
PARA DESCONGESTION EJECUTADOS POR DOCEAVAS-No desconoce autonomía
presupuestal de la Rama Judicial
EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Reforma
constitucional mediante Acto Legislativo 2 de 2015 que elimina Consejo Superior
de la Judicatura y asigna sus funciones a otros órganos/RAMA JUDICIAL-Gobierno
y administración a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la
Rama Judicial
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL-Competencia del Consejo de Gobierno
Judicial según Acto Legislativo 2 de 2015/ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL
Y PROYECTO DE PRESUPUESTO-Competencia de la Gerencia de la Rama Judicial
EQUILIBRIO DE PODERES, REAJUSTE
INSTITUCIONAL Y LEY
ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Atribución a la Rama Judicial
para elaborar y ejecutar proyecto de presupuesto
PRESUPUESTO DE GASTOS-Composición y clasificación en diferentes
secciones correspondientes a la rama judicial
ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE
LA RAMA JUDICIAL-Autonomía
presupuestal
ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE
LA RAMA JUDICIAL-Observancia
de la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto
ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE
LA RAMA JUDICIAL-Principios
de unidad presupuestal y universalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD
PRESUPUESTAL-Alcance/PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Alcance
PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-No es absoluto
PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Limitaciones frente a los principios de
unidad y universalidad
PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Respeto por el derecho del órgano autónomo
para preparar anteproyecto de presupuesto y las facultades de ordenadores del
gasto en la ejecución de presupuestos
RAMA JUDICIAL-Gastos son una sección en el presupuesto general de la
Nación
GOBIERNO Y ADMINISTRACION DE LA RAMA
JUDICIAL-No tienen competencia
en materia de ejecución presupuestal sin contar con la injerencia previa del
legislador orgánico y ordinario
Referencia: Expediente
D-10698
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 102 (parcial) de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.
Demandante:
Jesús Marino Ospina Mena
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil quince
(2015).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Jesús Marino
Ospina Mena presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “Los
recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho
gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas
incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737
de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2015”.
Mediante Auto del veintidós de abril de 2015, el
Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en
lista a efectos de permitir la intervención ciudadana y, simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. En la misma providencia se ordenó, además,
comunicar la demanda al Presidente del Congreso de la República, a los
Ministerios de Interior, Justicia y Hacienda y Crédito Público, a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, al Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades Javeriana, Rosario, Libre, Nacional y Atlántico,
para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran en el proceso a fin de
impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
esta Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 102
de la Ley 1737 de 2014, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.353
de 2 de diciembre de 2014, destacando en negrilla y con subraya los apartes del
mismo que se acusan en la demanda:
“LEY 1737 DE 2014
(diciembre 2)
Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de
enero al 31 de diciembre de 2015.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 102. Los recursos apropiados a la Rama Judicial para
Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de
diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales. Así mismo, los recursos apropiados a la Unidad
Nacional de Protección son para cubrir la totalidad del gasto de protección del
1o de enero hasta el 31 de diciembre de 2015, en consecuencia, el Consejo de
Estudio de Riesgos y Recomendaciones de Medidas (Cerrem) no podrá ordenar la
implementación de medidas de protección a cargo de la Unidad Nacional de
Protección sino hasta el monto de las apropiaciones contenidas en la Ley anual
de presupuesto para dicha entidad.”
III.    LA DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se consideran
infringidas
En criterio del demandante, los apartes acusados
comportan la vulneración de los artículos 151, 256-5 y 352 de la Constitución
Política y 64 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 2º del Decreto
111 de 1996 “Por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
El actor aclara que invoca “como normas violadas
algunos artículos contenidos en el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto
111 de 1996), porque de acuerdo con el artículo 1 de esta norma ‘(…) todas las
disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones
contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal (…)’, de manera
que tanto las leyes anuales de presupuesto como todas las demás normas
expedidas al amparo del Estatuto Orgánico Presupuestal deben obediencia a este”.
Acorde con ello, resalta, entonces, que “resulta
pertinente invocar como violado el artículo 2 del Decreto 111 de 1996, que
corresponde al artículo 64 de la Ley 179 de 1994, una de las tres leyes
compiladas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
2.      Fundamentos de la demanda
Hecha la anterior precisión, el actor procede a
fundamentar la demanda a partir de los siguientes cargos:
2.1. Primer cargo. Presunta transgresión de los
artículo 151 y 352 de la Carta Política y 64 de la Ley 179 de 1994 compilado en
el artículo  2º del Decreto 111 de 1996
2.1.1.
Sostiene el actor que la norma impugnada, al fijar las condiciones de ejecución
de los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la
vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea por “doceavas”, desconoce
la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 151 de la Carta, el cual
impone que se regule por ese tipo de leyes, entre otros temas, los relacionados
con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los órganos
descentralizados.
2.1.2.
Explica al respecto, que, a partir de lo dispuesto en la citada disposición
constitucional, la ejecución del presupuesto de los organismos o entidades
nacionales, como es el caso de la Rama Judicial, corresponde al legislador
mediante ley orgánica, en razón a que son ese tipo de leyes las que deben “fijar
los límites o restricciones a la ejecución de su presupuesto”. Bajo ese
entendido, considera que la norma acusada viola la reserva de ley orgánica,
pues los aspectos relacionados con las condiciones de ejecución de los recursos
apropiados a la Rama Judicial, “no puede ser a través de una ley ordinaria,
como la ley anual de presupuesto, razón por la cual resulta manifiesta la
inconstitucionalidad del fragmento demandado del artículo 102 de la Ley 1737 de
2014”.
2.1.3.
Acorde con lo antes dicho, el actor sostiene que la norma impugnada también
contradice el artículo 352 de la Carta, y los artículos 1º y 2º del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Ello, en razón a que, con apago
a lo dispuesto en las citadas disposiciones, la forma de ejecución del presupuesto
de la Rama Judicial es un aspecto reservado a la ley orgánica del presupuesto,
la cual, además, no tiene prevista la exigencia de que la ejecución del
presupuesto de la Rama Judicial se realice por doceavas partes.
2.2. Segundo cargo. Presunta violación del artículo 256
de la Constitución Política
2.2.1.
También considera el actor que la norma acusada, al restringir las condiciones
de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión
durante la vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea sólo por “doceavas”,
“vulnera la autonomía que en materia presupuestal la Constitución Política
previó para el Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales de
la Judicatura…”.
2.2.2.
Con respecto a dicha acusación, explica que del “contenido normativo del
artículo 256 de la Carta se concluye con absoluta claridad que compete al
Consejo Superior de la Judicatura, y en forma desconcentrada a los Consejos
Seccionales, que no al legislador, la facultad de ejecutar el presupuesto de la
Rama Judicial, de acuerdo con el monto aprobado por el Congreso de la
República, vía ley anual de presupuesto”. Aclara el actor que, “si la
Constitución Política establece la facultad de la presentación del proyecto del
presupuesto al Consejo Superior de la Judicatura, esto significa que la Rama
Judicial es autónoma para el manejo y la ejecución de su presupuesto y
que la aprobación del Congreso está relacionada con el hecho de que las
apropiaciones requeridas por la Rama queden previstas en la respectiva ley
anual de presupuesto”. Aduce que ese debe ser el entendimiento que
corresponde al artículo 256 de la Carta, pues, “[d]e nada serviría la
atribución para la Rama Judicial de poder presentar el proyecto de presupuesto
si otro poder, por ejemplo el legislativo, le impone el cómo debe ejecutarlo”.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Interior
El
Ministerio del Interior, a través de apoderado, intervino en el presente
juicio, solicitando a la Corte que declare la exequibilidad de los partes
normativos acusados del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014.
Inicia
su intervención refiriéndose al marco constitucional que gobierna el régimen
económico y de la hacienda pública, precisando que, a partir de dicho marco,
surge una asignación de competencias compartidas entre la Ramas Legislativa y
Ejecutiva del Poder Público para el manejo económico, que se ve materializada,
entre otras, en la consecución conjunta, en el marco de sus atribuciones, del
Plan Nacional de Desarrollo y el presupuesto anual de rentas y apropiaciones.
Sobre
esa base, considera que el legislador “en la ley del presupuesto puede
orientar y determinar la forma de su ejecución durante la respectiva vigencia
sin que vaya en contravía de la Constitución como lo quiere hacer ver el
demandante, quien se limitó a emitir conceptos u opiniones personales y no hizo
un señalamiento claro del enfrentamiento de la ley de presupuesto con la norma
constitucional y la expresión contenida en el artículo 102 de la Ley 1737 de
2014…”.
Sostiene
que, de conformidad con lo previsto en los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política, el presupuesto expedido con arreglo a tales disposiciones
“puede contener las formas de cómo se debe ejecutar durante el periodo de su
vigencia, máxime cuando es ésta ley de presupuesto la que fija los parámetros
que orientan la inversión y el gasto público”. Al respecto, destaca que, si
bien el artículo 352 Superior establece que la ley orgánica del Presupuesto
regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos, ello “en ningún momento disminuye las
facultades del legislativo para emitir y aprobar la ley de presupuesto”,
pues, este artículo “hace mención a hechos concretos en que debe modificarse
la ley de presupuesto de las entidades territoriales o de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, que no es el caso del Art.
102 de la Ley 1737 de 2014”.
En
la dirección anterior, explica que el propio artículo 4º de la Ley de
Presupuesto establece que las preceptivas de dicha ley son complementarias de
las normas de carácter orgánico y que deben aplicarse en armonía con ellas, con
lo cual está indicando que las disposiciones generales de la ley de presupuesto
quedan incluidas o incorporadas en las demás normas presupuestales, “y que
para establecer la forma de ejecución del presupuesto especial de la Rama
Judicial para Descongestión que no afecta el presupuesto general de esa Rama
del Poder Público, no requiere de una nueva ley orgánica como lo manifiesta el
demandante, toda vez que la ley orgánica tiene una jerarquía especial dentro
del esquema jurídico colombiano, que implica que la actividad legislativa debe
sujetarse a ella”.
Concluye
el interviniente señalando que, en virtud del principio de especialidad
cualitativa, cuantitativa y temporal, los recursos del presupuesto deben
asignarse exactamente para los objetivos fijados en el documento
presupuestario; principio que “queda atenuado a través de las transferencias
presupuestarias que autorizan el trasvase entre distintos conceptos del
presupuesto siguiendo los procedimientos establecidos”. Siendo ello así, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 2º del Decreto 111 de 1996, “la ley
de presupuesto fue expedida dentro del marco constitucional habida cuenta que
cumplió el trámite que corresponde a este tipo de leyes y por ende la
especificación contenida en el Art. 102 de la Ley 1737 de 2014 está ajustada al
concepto general del Presupuesto de Rentas de la Nación”.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando a través de mandatario
judicial, solicita a esta Corporación que declare exequible la disposición
demandada.
Para
responder al primer cargo, relacionado con la presunta violación de la reserva
de ley orgánica, el interviniente explica que la ley Anual del Presupuesto
General de la Nación se expide con fundamento en la Constitución y en el
Decreto 111 de 1996, que constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación. Acorde con ello, precisa que, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 11 del mencionado Estatuto Orgánico, el Presupuesto General de
la Nación se compone del presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley
apropiaciones y las disposiciones generales “que corresponden a normas
tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”, es decir, “durante
la vigencia fiscal comprendida entre el primero de enero y el treinta y uno de
diciembre de cada año”.
Con
base en tales premisas, afirma que, frente a la norma objeto de
cuestionamiento, “nos encontramos con una ‘disposición general’ que tiene el
loable propósito de lograr la correcta ejecución del presupuesto de la Rama
Judicial, mes a mes, es decir por doceavas, para evitar que todos los recursos
de esta sección presupuestal dirigidos a la prestación del servicio de
descongestión, se ejecuten durante el primero semestre de la vigencia fiscal en
curso, desfinanciando el segundo semestre, y así evitar lo acontecido en años
anteriores”. Desde ese punto de vista, “el artículo 102 de la Ley 1737
de 2014, desarrolla el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por
corresponder a una norma tendiente a asegurar la correcta ejecución del
presupuesto a fin de que los recursos apropiados a la Rama Judicial para
descongestión alcancen a financiar ese gasto durante la respectiva vigencia
fiscal (principio de anualidad)”.
Respecto
al segundo cargo, sobre la presunta violación de la autonomía presupuestal de
la Rama Judicial, sostiene que, de conformidad con los artículos 36 y 110 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, los organismos públicos, entre ellos la Rama
Judicial, son una “Sección” en el Presupuesto General de la Nación, y “tienen
la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la
cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones
autorizadas por el órgano de elección popular, lo que constituye la
manifestación de autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución
Política y la ley”.
En
ese sentido, destaca que la normatividad presupuestal establece cuáles son las
secciones del Presupuesto Público Nacional e igualmente les reconoce a las
mismas, capacidad para contratar y efectuar gastos de manera autónoma limitado
por los recursos aprobados en la ley de presupuesto que es precisamente lo que
pretende la disposición demandada. Con base en ello, concluye que de ninguna
manera la norma acusada “atenta contra el principio de autonomía
presupuestal de la Rama Judicial, por el contrario, con el artículo 102 de la
ley 1737 de 2014, se logra la cabal ejecución de los recursos públicos que
garantizará, en últimas, una verdadera autonomía presupuestal”.
3.
Ministerio de Justicia
El
Ministerio de Justicia, actuando a través del Director de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, solicitó a la Corte
Constitucional que declare la exequibilidad de los partes normativos acusados
del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014.
A
juicio del interviniente, no son de recibo los cargos de inconstitucionalidad
que se esgrimen contra la disposición acusada, “pues no desconoce, en los
términos invocados por el actor, la reserva de ley orgánica en materia de
ejecución presupuestal y por otra parte, bien podía el legislador fijar los
parámetros instrumentales para la debida ejecución de la partida presupuestal de
descongestión judicial en relación con las obligaciones que deben pagarse mes a
mes durante todo el año, sin afectar la autonomía de la Rama Judicial”.
Frente
a lo primero, apoyándose en las reglas de jurisprudencia fijadas por la Corte
para establecer cuándo una disposición de la ley anual de presupuesto es constitucional,
sostiene que la norma acusada cumple con tales criterios, en la medida que: (i)
guarda la debida conexidad con la materia presupuestaria, “pues se trata de
una norma instrumental del presupuesto anual que determina, para el periodo
anual de vigencia de la Ley, una medida temporal, relacionada con una partida
presupuestal específica apropiada para ese año en concreto”; (ii) no
“constituye un mandato legal en sentido material, ni modifica o deroga
normas de carácter sustantivo, ni desconoce o modifica normas de superior
jerarquía como lo es el Estatuto Orgánico del Presupuesto”;  y (iii) su finalidad
es “lograr una cabal o debida ejecución del presupuesto, de tal manera que
facilite y agilice la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia
fiscal (…) con el fin de permitir la satisfacción de todas las necesidades que
se deben pagar mensualmente, sin riesgo de generar situaciones que puedan
desestabilizar la buena prestación del servicio de administración de justicia”.
Conforme
con ello, destaca que la norma impugnada, “en lo que se refiere a la
ejecución del presupuesto para el pago mensual de salarios del personal de
descongestión de la Rama Judicial, y de los otros gastos cuyo pago se deba
realizar mes a mes durante todo el año fiscal, cumple con los criterios
jurisprudenciales expuestos para que pueda estar contenida en el acápite de las
disposiciones generales de una ley anual del presupuesto, sin que requiera
estar contenida en una ley orgánica del presupuesto y, como se expresó, no
desconoce ni modifica norma orgánica presupuestal alguna”.
Con
respecto a lo segundo, precisa el interviniente que, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 256 de la Carta “el ordenamiento jurídico superior
no le da competencia autónoma al Consejo Superior de la Judicatura, sin
injerencias del legislador, para ejecutar el presupuesto de la Rama Judicial,
sino que por el contrario, sujeta dicha ejecución a los parámetros que defina
el legislador, así como a los criterios de disponibilidad de recursos y de
principios presupuestales en relación con los gastos que podrán incluirse en el
proyecto de presupuesto que presente el Gobierno nacional, con base en el
anteproyecto que presente cada órgano”. En ese contexto, sostiene, “no
se ha vulnerado la autonomía de órgano de la Rama Judicial, pues en materia
presupuestal la ejecución del gasto debe realizarse de acuerdo con la
aprobación realizada por el Congreso. En consecuencia, no podría argumentarse
con base en esa autonomía, la posibilidad de ejecutar todos los recursos de
descongestión en los primeros meses del año, poniendo en riesgo el marco
presupuestal de la Nación puesto que en la elaboración del presupuesto se tuvo
en cuenta la disponibilidad de recursos”.
4. Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a través de uno de sus miembros, se
pronunció en relación con la demanda que dio origen a este proceso,
solicitándole a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada.
El
interviniente sustenta su solicitud con base en los siguientes argumentos:
Con
respecto al primer cargo, amparado en la supuesta violación de la reserva de
ley orgánica, sostiene que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “lo
que no se puede hacer a través de las normas generales de la ley anual de
presupuesto, es, o bien modificar o derogar el contenido de la ley orgánica de
presupuesto decreto ley 111 de 1996, desconocer o expedir mandatos legales en
sentido material, o modificar o derogar normas de carácter sustantivo”.
Sobre esa base, frente a los dos mandatos que contiene la norma acusada, señala
que éstos “no constituyen modificación alguna de ley material preexistente,
sino que son de la esencia, de la buena y normal ejecución de un presupuesto, a
saber, que las apropiaciones allí incluidas se ejecuten durante la vigencia del
presupuesto anual del 1 de enero a 31 de diciembre de cada año y que -lo que
también es normal en la ejecución presupuestal- dichas partidas se ejecuten por
doceavas partes”.
Tratándose
del segundo cargo, basado en la violación de la autonomía presupuestal de la
Rama Judicial reconocida por el artículo 256 de la Carta, aduce que la norma
acusada se limita a definir que los recursos apropiados a la rama para efectos
de descongestión en la ley de presupuesto de 2015 deberán ejecutarse entre el 1
de enero y el 31 de diciembre de dicho año, y que ellos serán ejecutados por
doceavas incluyendo los gastos generales. En ese sentido, considera que la
norma no se ajusta a ninguna de las circunstancias a partir de las cuales la
jurisprudencia constitucional ha considerado que se viola el principio de
autonomía presupuestal, lo cual tiene lugar cuando: (i) se sustituye al
ordenador del gasto, (ii) el anteproyecto del presupuesto es preparado
por una entidad distinta a la autorizada constitucionalmente; (iii) se
modifica el sistema previsto para que las entidades comprometan y ejecuten las
apropiaciones señaladas en la ley de presupuesto; y (iv) se someten a
las medidas excepcionales de recorte o congelamiento de la ejecución
presupuestal que solo opera para entidades públicas que no gozan de autonomía.
Adicionalmente,
afirma que “la jurisprudencia ha coincidido tradicionalmente en que lo
propio de la autonomía presupuestal de la que están revestidas algunas
entidades [como la Rama Judicial] (…), no consiste en modo alguno en que su
ejecución presupuestal este desvinculada del presupuesto anual de gastos y
apropiaciones, o que queden dispensadas en modo alguno del principio general de
la legalidad presupuestal, sino que en la ejecución de sus presupuestos habrán
de respetarse las facultades de los ordenadores de gasto dentro de cada una de
ellas, y de ciertas medidas de carácter general que a veces toma el gobierno
central como son los aplazamientos o recortes presupuestales, no se les aplica
con igual rigor a las entidades revestidas de ‘Autonomía Presupuestal’ como a
las otras entidades que hacen parte del sistema general presupuestal del país”.
De
ese modo, concluye, “el artículo 102 de la ley 1737 de 2014, de ninguna
manera afecta la posibilidad para la Rama Judicial a través del consejo
superior de la magistratura de disponer de los recursos apropiados en la ley de
presupuesto correspondiente a la vigencia de 2015, de manera independiente, ni
se observa que la norma demandada entrañe vulneración alguna al concepto de
autonomía presupuestal, tal como se ha entendido tradicionalmente este
principio en la jurisprudencia de la Corte…”.
5. Intervenciones
ciudadanas
5.1. En el término de fijación en lista,
la ciudadana Nerly Rocío Pinzón Flórez, intervino en el trámite del presente proceso, con el propósito de apoyar
la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el
artículo 102 (parcial) de la Ley 1737 de 2014, y, en consecuencia, solicitarle
a esta Corporación que declare la inexequibilidad de la referida norma.
La interviniente coincide con el demandante,
en el sentido de sostener que, cuando la norma acusada “restringe la
ejecución de los recursos de descongestión de la Rama Judicial para la vigencia
2015 en doceavas partes, vulnera la autonomía que tiene el consejo superior de
la judicatura como lo prevé en forma expresa el numeral 5 del artículo 256 de
la Carta Magna, esto quiere decir que la Rama Judicial es autónoma para el
manejo y la ejecución de su presupuesto. La ejecución del presupuesto solo
puede limitarse por el monto aprobado como ‘presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones’ que para cada vigencia el congreso aprueba que en este caso fue
por $3.328.808.606.633, en la ley 1737 de 2014”.
5.2. De igual manera, el ciudadano Juan
Carlos Velasco y la ciudadana Laura María Torres Restrepo, en
escrito conjunto, intervinieron en
el trámite del presente proceso, con el propósito de oponerse a los cargos de
la demanda y solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma impugnada.
Frente al primer cargo, sostienen que, de manera
general, todo lo relacionado con la preparación, aprobación, ejecución,
modificación y liquidación del Presupuesto anual, debe realizarse con sujeción
a la Ley Orgánica del Presupuesto, siendo esta el Decreto 111 de 1996.  Conforme
con dicha regla, consideran que la norma acusada “desarrolla facultades que
se reglamentan en el literal c) del Capítulo XI del Decreto 111 de 1996, en
tanto que en dicho literal se listan en los artículos 76 al 80 los eventos en
los cuales el Ejecutivo y el legislador, siguiendo los lineamientos y bajo los
requisitos allí previstos, podrán modificar el Presupuesto aprobado para la
anualidad”. De esa forma, aducen que “el demandante se equivoca al
aseverar que corresponde únicamente al legislador en uso de las facultades otorgadas
por el artículo 151 de la Carta Política, para regular el tema presupuestal mediante
ley orgánica, adoptar las decisiones referidas a la modificación o ejecución de
nuevos rubros presupuestales, en tanto que, es claro que el Decreto 111 de
1996, previó los mecanismos bajo los cuales será posible modificar el
presupuesto, de manera que siempre que el legislador ordinario o el Ejecutivo
den cabal cumplimiento a lo previsto en los artículos 76 a 80 del citado
Decreto, se deberá entender como legal y constitucional las alternativas que se
realicen al presupuesto aprobado”.
Con
respecto al segundo cargo, señalan que en el caso del artículo 102 de la Ley
1737 de 2014, “el Legislador no hizo cosa diferente a regular un tema del
que constitucionalmente no ha sido relevado, como es la gestión del presupuesto
otorgado a la Rama Judicial, y que muy por el contrario está facultado para
hacerlo con base en la cláusula general de competencia (artículo 150 de la
Constitución Política); al tratarse de un tema de carácter instrumental
dirigido a solucionar situaciones, que en este caso se relacionan con la
congestión judicial, el Congreso está totalmente facultado para señalar la manera
en que deberán ser ejecutados parte de los recursos que se asignaron a la Rama
Judicial, pues de no hacerlo, se le restaría eficacia a los recursos asignados
a dicha rama”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
señor Procurador General de la Nación rindió el concepto a su cargo en la
presente causa, solicitándole a la Corte que declare la exequibilidad de la
norma acusada. El Ministerio Público explica su posición, en los siguientes
términos:
Sostiene
que, “si bien la Constitución establece la regulación de ciertas materias
presupuestales por conducto de una ley orgánica (arts. 151 y 352 C.P.), también
lo es que la propia Constitución prevé la existencia de una ley anual de
presupuesto (art. 346 C.P.)”. Precisa al respecto, que la regulación
orgánica de la materia presupuestal se encuentra compilada en el Decreto 111 de
1996, que sobre ejecución presupuestal regula: “(i) el registro
presupuestal; (ii) la existencia del certificado de disponibilidad
presupuestal; (iii) los requisitos para comprometer vigencias futuras; (iv) la
regulación del programa anual mensualizado de caja (PAC); (v) todo lo
relacionado con las reservas presupuestales y las cuentas por pagar; y (vi) la
autonomía y capacidad de contratación de los órganos y entidades estatales”.
Acorde con ello, apoyándose en la jurisprudencia constitucional, destaca que la
ley anual de presupuesto presenta las siguientes características: (i) tiene un
contenido normativo específico; (ii) tiene funciones en términos de política
macroeconómica; (iii) sus contenidos normativos deben respetar los principios y
normas de la ley orgánica del presupuesto; y (iv) su función específica es
asegurar la correcta ejecución del presupuesto.
Con
base en las anteriores premisas, la vista fiscal afirma que “el segmento
acusado no es inconstitucional toda vez que simplemente se limita a prever una
forma específica de ejecución presupuestal de los recursos destinados para la
descongestión de la Rama Judicial que no tiene otro propósito que lograr una
ejecución ordenada de dichos recursos, lo que coincide con los fines y
funciones constitucionales asignados a la ley anual de presupuesto”.
Aclara, que la “disposición de un modo de ejecución concreta del presupuesto
no tiene que ver con las materias reservadas a la ley orgánica, como se reseñó
previamente, pues en este caso se trata, se insiste, de una  disposición que
busca la debida ejecución del presupuesto. En este sentido, la ejecución por
doceavas es perfectamente compatible con las normas orgánicas de presupuesto,
en particular, con el literal “c” del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el
cual establece que las disposiciones generales son ‘[…] normas tendientes a
asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales
regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L.38/89, art.
7º; L.179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º)…”.
En
punto al posible desconocimiento de la autonomía presupuestal de la Rama
Judicial, el Ministerio Público argumenta que la interpretación propuesta por
el actor es equivocada. Afirma al respecto que, “de una lectura textual de
la Constitución se desprende, con toda claridad, que la ejecución del
presupuesto de la Rama Judicial debe seguir los parámetros fijados por el
legislador, lo que significa que dicha ejecución debe respetar tanto los
mandatos contenidos en la ley orgánica sobre la materia, como los mandatos
específicos sobre gastos y apropiaciones regulados en la ley anual de
presupuesto”. En ese sentido, señala que “la autonomía presupuestal de
la Rama Judicial no supone, como lo afirma el actor, la habilitación para que
el Consejo Superior de la Judicatura presente en forma separada el presupuesto
de dicha rama, dado que la propia Constitución establece que la formulación del
presupuesto corresponde al Gobierno Nacional, el cual lo presentará al Congreso
de la República (art. 246 C.P.) quien es, como se dijo, el titular de la
soberanía presupuestal”.
En
relación con esto último, precisa el Ministerio Público que “los gastos de
la Rama Judicial hacen parte de una de las secciones del presupuesto de gastos,
de conformidad con el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, razón por la cual no
se puede afirmar que una de las notas de autonomía presupuestal de la Rama
Judicial es aquella que posibilita la presentación del presupuesto, y de ello
derivar, como se hace en la demanda, que el legislador no puede -al menos por
vía ordinaria- determinar la forma de ejecución del presupuesto de dicha rama,
pues es claro que el Congreso, por vía de dos tipos de leyes, puede fijar
formas de ejecución del presupuesto”. Conforme con ello, concluye que el
argumento de la demanda es problemático “porque parte de la base de
considerar que solo el legislador orgánico puede regular formas de ejecución,
vaciando de competencia al legislador ordinario por vía de la expedición de la
ley anual, cuyo sustento es constitucional”.
En los términos expuestos, el Ministerio Público le
solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra algunos
apartes del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014.
2.
Alcance de la presente
demanda
2.1.
En el asunto sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que se
declare inexequible la expresión “Los recursos apropiados a la Rama Judicial
para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de
diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”,
contenida en artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.
Sostiene que el aparte acusado, al disponer que los
recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia
fiscal del año 2015, sean ejecutados por “doceavas”, desconoce la
reserva de ley orgánica, consagrada en los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política y 1º y 2º del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto
111 de 1996), así como también la autonomía presupuestal de la Rama Judicial,
prevista en el artículo 256-5 del mismo Estatuto Superior.
Aduce el actor que la forma de ejecución del
presupuesto por “doceavas”, prevista en la preceptiva impugnada, afecta:
(i)
La reserva de
ley orgánica, en la medida en que, según su entender, los aspectos relacionados con las condiciones de
ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial no pueden ser regulados
a través de una ley ordinaria, como lo es la ley anual de presupuesto, sino
mediante ley orgánica, en razón a que son este tipo de leyes las que deben
fijar los límites o restricciones a la ejecución del presupuesto.
(ii)
Y, la autonomía
que en materia presupuestal le reconoce la Constitución a la Rama Judicial, pues se restringe la ejecución de los recursos de
descongestión para la vigencia fiscal 2015, limitándose la forma como dicha
rama debe ejecutar tales recursos.
2.2. Frente a las acusaciones formuladas contra el
aparte impugnado del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, la mayoría de
intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público, coinciden en
solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad, pues, a su juicio, disponer
que la ejecución del presupuesto de descongestión de la Rama Judicial se lleve
a cabo por “doceavas”, no tiene que ver con las materias reservadas a la
ley orgánica, ni con la autonomía presupuestal reconocida a dicha rama. Al
respecto, precisan que, en realidad, se trata de una medida instrumental, que
se integra a las disposiciones generales del presupuesto y cuyo propósito es,
exclusivamente, lograr la correcta ejecución de los recursos de descongestión,
sin afectar su disponibilidad por parte de la Rama Judicial, lo que a su vez
coincide con los fines y funciones constitucionales asignados a la ley anual de
presupuesto.
En contra de la posición mayoritaria, solo la
ciudadana Nerly Rocío Pinzón Flórez apoya la demanda de inconstitucionalidad,
en el aspecto relacionado con la presunta violación de la autonomía
presupuestal, tras considerar que la Rama Judicial es autónoma para el manejo y
la ejecución del presupuesto, el cual sólo puede limitarse por el monto
aprobado como presupuesto de rentas y apropiaciones.
2.3. Conforme con el anterior recuento, el problema
constitucional que plantea la demanda, y que debe abordar la Corte, es el de
establecer si la previsión contenida en la disposición acusada, que dispone
ejecutar por “doceavas” los recursos apropiados a la Rama Judicial para
Descongestión en el periodo fiscal 2015, viola la reserva de ley orgánica en
materia presupuestal y la autonomía reconocida a la Rama Judicial en ese campo.
Ello, sobre la base de considerar, como lo sugiere la acusación, que la medida cuestionada
regula materias propias de ese tipo de leyes y, al mismo tiempo, que reduce el
campo de acción de los órganos de administración de la Rama Judicial en el
ámbito de ejecución de los recursos apropiados para descongestión durante la
vigencia fiscal 2015.
2.5. Para efectos de resolver el problema
jurídico planteado, la Corte considera necesario referirse a ciertos temas que guardan
relación directa con la materia a definir y que ya han sido tratados y
desarrollados por la jurisprudencia constitucional. Sobre esa base, iniciará
por hacer un breve recuento de (i) la función de planeación en el
ordenamiento jurídico colombiano, procediendo a continuación, al estudio de los
aspectos más importantes de los instrumentos jurídicos que sirven a dicha
función, como son, (ii) el Plan Nacional de Desarrollo y (iii)
el Presupuesto General de la Nación; (iv) para finalmente, dentro
del contexto descrito, llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de los
diferentes cargos.
3.
La función de planeación en
el ordenamiento jurídico colombiano
3.1.
Esta Corporación, a través de distintos pronunciamientos[1], se ha referido a la
función de planeación, entendida como el proceso de racionalización política,
técnica y participativa para el manejo económico público y el logro de los
objetivos colectivos básicos del sistema constitucional.
3.2.
En reciente pronunciamiento, recogiendo lo dicho en decisiones anteriores, la
Corte destacó la relevancia constitucional de la planeación en el ordenamiento
jurídico colombiano, como instrumento determinante de la política económica y
social del Estado. Puso de presente que la planeación “implica un proceso de
estudio y programación de las directrices macroeconómicas necesarias que
permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas
básicas de todo Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el
desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la deuda y cambios
internacionales, la conducción del sector financiero, y, en general, todos los
aspectos que permiten el desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos”[2].
3.3. Sobre esa base, se destacó en el mismo fallo[3] que el
propósito de la planeación es, entre otros, permitir que los ciudadanos
conozcan de antemano los objetivos sociales del Estado y el rumbo que lleva la
economía, así como también, que los servidores públicos, encargados de ejecutar
las políticas gubernamentales, puedan contar con directrices claras que
faciliten y orienten el cumplimiento de sus funciones en la dirección de
satisfacer los fines del Estado Social de Derecho.
3.4. En punto al concepto de planeación acogido por la
Constitución de 1991, esta Corporación, en la Sentencia C-015 de 1996, señaló que
el mismo “constituye un ineludible esfuerzo del Estado por estructurar una
política económica razonada y armónica durante un cierto período”, siendo a su
vez “un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos básicos del
sistema constitucional”. En esa dirección, se explicó en la mencionada
sentencia que:
“Ya desde su Preámbulo, la Carta Política
señala que los fines del Estado habrán de alcanzarse dentro de un marco
jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político,
económico y social justo, lo que supone la organización y racionalización de la
actividad pública con miras a alcanzar los objetivos próximos y remotos de la
sociedad que el ordenamiento jurídico estructura.
El crecimiento de la economía y el aumento
de los ingresos públicos , así como las variables que pueden incidir en su
decaimiento progresivo o en crisis coyunturales , no son fenómenos que puedan
tener lugar en un contexto carente de la debida orientación por parte del
Estado, que como director general de la economía debe conocer con antelación
las metas básicas de su gestión en los distintos renglones que la integran y
hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico,
acerca de los sectores que requieren de modo más apremiante la atención de
necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su
incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las mejores
posibilidades de financiación y sostenimiento de los proyectos que se
emprendan”.[4]
3.5. En relación con esto
último, este Tribunal ha destacado que el concepto de planeación que acoge la
Constitución Política de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato en la
reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo económico de
libertad de empresa que armoniza con la facultad estatal de intervención
económica, a través de la cual se busca hacer posible el cumplimiento de las
mayores responsabilidades asignadas al Estado, como son las de garantizar el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Dicho concepto de planeación, a su vez, pretende ser global, en el sentido de
buscar comprender todos los ámbitos del actuar institucional del Estado, tanto
a nivel nacional como a nivel territorial. En ese contexto, ha explicado la
Corte que el modelo “hace énfasis en la autonomía de las regiones en la gestión
de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social concebido como un
mecanismo óptimo de redistribución del ingreso, en el principio de
participación ciudadana y de concertación en la formulación de las políticas de
planeación, que refuerza la vigencia del principio democrático, y en la
necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambiental y ecológica”[5].
3.6. Atendiendo a la filosofía que lo
inspira, el fundamento constitucional general para el ejercicio de la función
de planeación aparece contenido en los artículos 151, 300-2 y 313-2 de la Carta Política. La primera de
dichas disposiciones le asigna al Congreso de la República la facultad para
expedir las leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo. Las normas
restantes, en su orden, disponen que, a nivel departamental, la corresponde a
las Asambleas, por medio de ordenanzas, expedir las disposiciones relacionadas
con la planeación y el desarrollo económico y social, y que, a nivel municipal,
le compete a los Concejos, a través de acuerdos, la función de adoptar los
planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
3.7. En lo que respecta a los aspectos específicos relacionados
con los instrumentos de planificación, éstos se encuentran consagrados en los
artículos 339 a 344 y 345 a 355 del mismo Estatuto Superior. Dichas normas se
ocupan de regular todo lo relacionado con el Plan Nacional de Desarrollo y el
Presupuesto anual de rentas y Ley de Apropiaciones, instrumentos que deben
estar contenidos en leyes ordinarias expedidas por el Congreso de acuerdo con
las reglas previstas en las respectivas leyes orgánicas que los reglamentan (C.P.
arts. 342 y 352). Dentro de dicho contexto, las citadas disposiciones
constitucionales regulan: (i) el procedimiento a seguir para la
expedición de la Ley del Plan de Desarrollo y la ley Anual de Presupuesto (C.P.
arts. 341, 346, 347 y 348); (ii) el Sistema Nacional de Planeación
conformado por un órgano consultivo a nivel nacional -el Consejo Nacional de
Planeación- y por los consejos de planeación a nivel territorial determinados
por el legislador; (iii) la existencia de un Contador General a quien le
corresponde llevar la contabilidad general de la Nación; (iv) y,
además,  prevén el mecanismo de la concertación entre el Gobierno y las
entidades territoriales para la elaboración de los planes de desarrollo
regionales (C.P. art. 339-2º).
3.8. A partir del marco constitucional que desarrolla la función
de planeación, la Corte ha considerado que el mismo “involucra distintos niveles de decisión de la
Administración Pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios
que emanan de la propia Carta, entre los cuales  cabe destacar los de
prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el
proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la
Constitución[6]),
el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que
conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las
autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la
planeación en todos los niveles de la Administración”[7]. Ha comentado
igualmente, que es, además, “un proceso reglado, que debe llevarse a cabo
fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y busca definir, de una parte, las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado,  conduce a la
formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y
formulación de un plan de gastos en un período plurianual”[8].
3.9.
Ahora bien, de acuerdo con la regulación constitucional, los instrumentos
relevantes que sirven a la función de planeación y al cumplimiento de los
objetivos que con ella se persiguen, son, en su orden, el Plan Nacional de
Desarrollo, que constituye su expresión suprema, y el Presupuesto General de la
Nación, el cual debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo al que también
se encuentra sujeto (C.P. arts. 341 y 346). Por expreso mandato Superior, en la
concreción de los citados instrumentos hay participación concurrente de las
ramas ejecutiva y legislativa del poder público. Ello, teniendo en cuenta que,
mientras al Congreso de la República se le atribuye la competencia para aprobar
mediante ley ordinaria el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General
de la Nación (C.P. arts. 341 y 346), su iniciativa está reservada
exclusivamente al Gobierno Nacional, que, con la colaboración de las
autoridades de planeación del nivel nacional y territorial, es a quien le
corresponde llevar a cabo el proceso de elaboración y presentación ante el
Congreso de tales instrumentos (C.P. arts. 341 y 346).
4.     El Plan Nacional de Desarrollo
4.1.
En lo que hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia ha
destacado que el mismo constituye el mecanismo “más importantes para la realización de los fines
propios del Estado Social de Derecho, en tanto en ella se contemplan los
objetivos de mediano y largo plazo que se ha trazado el Estado y se propone
adelantar con el concurso y para el beneficio de la sociedad, siempre teniendo
presente que ‘[e]l bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado’”[9].
4.2. Sobre esa base, ha resaltado igualmente que el
plan desarrollo, que se incorpora al ordenamiento jurídico mediante ley,
contiene normas a
cuya ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, al igual
que disposiciones que trazan pautas e indicativos a los particulares,
propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo a la ley y
dirigidos a la vigencia y aplicación de la Constitución Política.[10]
4.3. La
jurisprudencia[11]
ha destacado que la Ley del Plan de Desarrollo debe expedirse en cada período
presidencial, y que, como expresión suprema de la función de planeación,
determina el contenido de las leyes anuales de presupuesto, de otras leyes que
tocan el tema económico, social o ambiental, y, en general, de todas las demás
normas, ya que éstas, en su conjunto, deben corresponder a una planificación
global. Tal prelación legislativa, lo ha dicho la Corte[12], “no se deriva, como han
pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la
Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley
ordinaria[13]”,
sino que emana de la naturaleza misma de la ley del plan, en el sentido que no
se presenta como mandatos sino como descripciones y recomendaciones, y,
particularmente, de la voluntad del Constituyente del 91, expresada
directamente en el inciso tercero del artículo 341 Superior, al señalar dicha
norma que: “El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que
tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos
constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin
necesidad de la expedición de leyes posteriores…”. Sobre el particular,
esta Corporación, en una de sus primeras decisiones manifestó:
“La Constitución de 1991 quiso hacer
explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación
que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P. art. 341). Estas
leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: ‘constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad
de expedición de leyes posteriores’. Lo anterior se explica en razón de la
naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino
más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a
la ley del Plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su
articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra”[14].
4.4. Como ya fue señalado, en la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo participan, de manera concurrente, la Rama Ejecutiva y
la Rama Legislativa del poder público. Así, de acuerdo con la Constitución
Política (arts. 339 a 344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan
nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o
continuarse “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se
autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos” (C.P. art. 150-3 C.P.), su iniciativa está reservada al Gobierno Nacional (C.P. art. 200-3), “por
cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para
elaborar los planes y programas respectivos”[15].
4.5.
En relación con este último aspecto, es de interés destacar que el Plan
Nacional de Desarrollo es elaborado por el Gobierno con la participación activa
de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo
Superior de la Judicatura, y debe ser sometido al concepto previo del Consejo
Nacional de Planeación y presentado al Congreso, dentro de los seis meses
siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial, para su
aprobación (C.P. art. 341).
4.6. Cabe también precisar que, para su aprobación, la
ley del plan deberá igualmente cumplir con los requisitos consagrados en la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 152 de 1994, a la que le corresponde: “(i)
reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y establecer los mecanismos
apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos
oficiales; (ii) determinar la organización y funciones del Consejo
Nacional de Planeación y de los consejos territoriales; (iii) determinar
los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y (iv) determinar
los procedimientos para introducir las modificaciones correspondientes a los
planes de desarrollo” [16].
4.7.
Con respecto a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, este Tribunal ha
sostenido que la misma, al margen de constituir un referente obligado para la
expedición de la ley del plan, también “adquiere importancia en la medida en
que sus postulados deben ser acatados en la elaboración, aprobación, ejecución
y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo”[17].
4.8. Finalmente, debe señalarse que, conforme
con su configuración constitucional (C.P: art. 339), el Plan Nacional de Desarrollo
comprende dos partes: una general y un plan de inversiones. En la primera, en
la parte general, “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de
largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno”[18],
mientras que en el plan de inversiones se incluirán “los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”[19].
4.9.
A la luz del contenido del Plan Nacional de Desarrollo, la Corporación ha
indicado que el Plan debe ser interpretado de conformidad con los principios
constitucionales relativos a la planeación económica y social y, también, de
acuerdo con los principios legales contenidos en la Ley Orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo.
5.
El Presupuesto General de
la Nación
5.1. En lo que atañe al Presupuesto, la Corte ha
reconocido su importancia como parte del proceso de planeación, destacándolo no
solo como instrumento contable, sino por las importantes finalidades económicas
y políticas que persigue[20].
Al respecto, ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal, mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas económicas, de
planificación y desarrollo, y se lleva a cabo una estimación anticipada de los
ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro
del respectivo período fiscal.[21]
5.2. El presupuesto es también “un instrumento de
gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión
de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del
gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe
autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público”, lo que a su
vez “explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de
gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio
de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad del
gasto gubernamental.”[22]
5.3.
Visto, entonces, como una herramienta de política estatal, mediante la cual se
asigna recursos y se autorizan los gastos de acuerdo con los objetivos trazados
en los planes de desarrollo a los que se encuentra sometido, el presupuesto
contribuye a la realización de la política macroeconómica pública, en orden a
alcanzar las finalidades sociales del Estado. Precisamente, por su
transcendencia jurídico-económica y política, el presupuesto cumple, según se
ha mencionado, funciones redistributivas en la sociedad y hace efectiva la
planificación y el desarrollo sostenible.
5.4.
En razón al papel que está llamado a cumplir, la elaboración y ejecución del
presupuesto se supedita al cumplimiento de una serie de principios, cuya
aplicación garantiza una adecuada y legítima política presupuestal[23]. Entre los más
importantes se destaca el principio de legalidad del gasto, considerado
por la jurisprudencia constitucional como “uno de los fundamentos más
importantes de las democracias constitucionales[24]”. Según dicho principio,
es al Congreso y no al Gobierno, como órgano de representación popular, a quien
corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los gastos del Estado,
“mecanismo este con el cual, a su vez, se realiza un control al ejercicio de la
función administrativa por parte del ejecutivo”[25].
5.5.
Ciertamente, tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, la legalidad
del gasto “impone que las erogaciones han de decretarse previamente por el
legislador, de un lado; y, de otro, que ellas se deben apropiar por la ley de
presupuesto, para que efectivamente puedan llevarse a cabo. Es decir, en
relación con las erogaciones que de los dineros públicos haga el Estado, el
presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a
efecto aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador…”[26].
5.6. Esta Corporación ha admitido la fuerza
restrictiva del presupuesto, derivada del principio de legalidad, esto
es, la característica en virtud de la cual sólo pueden ejecutarse los gastos
previamente definidos en aquél, y el alcance de autorizaciones de gastos hasta
por un tope máximo que se le reconoce a las normas que decretan apropiaciones,
y que implica prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas definidos[27].
5.7. Sobre el particular, lo ha dicho la Corte[28], la Constitución
Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto diferencian los distintos
momentos que identifican el proceso presupuestal, y definen las funciones que
le corresponde cumplir al Gobierno y al Congreso en dicho proceso. Inicialmente,
es al Gobierno a quien compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones, y presentar el proyecto al Congreso dentro de los
primeros diez días de cada legislatura, incluyendo en éste las
partidas que considera deben ser ejecutadas dentro del período fiscal
respectivo, partidas que deben corresponder a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto
por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al
Plan Nacional de Desarrollo (C.P. arts. 346 y 347). Posteriormente, le
corresponde al Congreso, dentro de los tres primeros meses de cada legislatura,
aprobar o no las partidas de acuerdo con su destinación, esto es, autorizar o
no los gastos propuestos por el Gobierno (C.P. arts. 345, 348 y 349), momento
en el cual la propia Constitución le reconoce la posibilidad de eliminar o
reducir las partidas que no considere convenientes,  salvo aquellas que se
necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la
administración y las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo (C.P.
art. 351). Finalmente, en la etapa de ejecución del presupuesto, es función del
Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto, ejecutar los
recursos, es decir, comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos máximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad (C.P.
arts. 189-20 y 345).
5.8.
De acuerdo con el proceso presupuestal, la fuerza restrictiva del presupuesto
implica, entonces, no solo que el Congreso debe definir el monto máximo de
gasto estatal, sino también, que le corresponde apropiar las partidas para un
fin específico, de manera que éstas sean a su vez ejecutadas conforme a lo
prescrito por la ley de presupuesto, la cual, por este aspecto, no se limita a
autorizar las sumas que pueden ser gastadas sino que, además, le otorga y
reconoce una destinación particular a las distintas partidas aprobadas.[29]
5.9.
Desde ese punto de vista, la ley anual de presupuesto tiene, en sentido
material, y así lo ha reconocido también la Corte, un contenido normativo
específico y propio, pues la misma no se agota en un ejercicio contable que se
limite a la descripción de rubros de ingresos y gastos públicos. Por el
contrario, dichas leyes se erigen en auténticas autorizaciones para efectos de
decretar gastos, además de constituirse, en virtud de su fuerza restrictiva, en
verdaderas prohibiciones al Gobierno, en el sentido de que éste no puede
superar los límites de gastos aprobados por el legislador, todo ello como
consecuencia del principio de legalidad del gasto. En palabras de esta
Corporación, “si es propio de las leyes en sentido material el ordenar,
prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos
son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza
restrictiva, prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas señaladas,
es obvio que de un lado autorizan y de otro prohíben, por lo cual su contenido
normativo es indiscutible”[30].
5.10. En razón a su vinculación directa con el
principio de legalidad, conviene mencionar, entre los principios que
gobiernan el proceso presupuestal, los de unidad presupuestal, universalidad
y especialización. El primero, el de unidad presupuestal, hace referencia a la obligación que le
asiste a todas las instituciones del sector público, de que sus presupuestos
sean elaborados y ejecutados, en cuanto a su contenido, métodos y expresión,
con estricto acatamiento de la política presupuestaria única, definida y
adoptada por la autoridad competente de conformidad con la ley (C.P. arts. 346
y 347). En punto a este principio de unidad presupuestal, ha sostenido
la jurisprudencia constitucional que el mismo “nace de la
realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte
oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a
todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente”[31]. El segundo, el de universalidad,
impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones que presente el
Gobierno al Congreso, estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a
realizar durante la respectiva vigencia fiscal, resultando inadmisible la
presentación por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los
gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado[32] (C.P. art. 347). El tercero,
el de especialización[33],
por su parte, le prohíbe al Gobierno, y a los demás ordenadores del gasto,
“utilizar partidas del gasto aprobadas por el Congreso para una finalidad
diferente a aquélla para la cual ésta fue apropiada”[34], lo cual significa que la
partida aprobada por la ley para un gasto, no puede invertirse en un propósito
distinto a aquél que fue determinado directamente por el legislador (C.P. art.
345).
5.11. Dado que el presupuesto debe
formularse anualmente (C.P. art. 346), el mismo se encuentra también sometido
al principio de anualidad. Ello significa que el presupuesto tiene un
alcance temporal y, en consecuencia, su vida jurídica se encuentra limitada a
la vigencia fiscal respectiva que comienza a contarse el 1º de enero y termina
el 31 de diciembre de cada año[35],
fecha esta última a partir de la cual, no podrán asumirse compromisos con cargo
a las apropiaciones del año fiscal que se cierra. En este caso, los saldos de
apropiación no comprometidos caducarán sin excepción, pasando a conformar los
recursos del balance, siendo susceptibles de comprometerse para la vigencia
fiscal siguiente.
5.12. En consonancia con lo anterior, y considerando
que a través de la ley anual de presupuesto el Congreso define el monto máximo
del gasto público para un determinado periodo y apropia las partidas para una
específica finalidad, la jurisprudencia ha destacado que dicha ley es entonces
una ley de autorización de gastos, que limita jurídicamente su ejecución en
tres aspectos específicos: “de un lado, en el campo temporal, pues las
erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro lado, a
nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden
erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no sólo
señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos
públicos”.[36]
5.13. De otra parte, cabe destacar que, aun cuando al
Congreso le compete expedir la ley anual de presupuesto, conforme lo dispone el
artículo 349 Superior, dicha ley debe ser discutida y aprobada por dicho órgano
con estricta sujeción a las reglas de la Ley Orgánica de Presupuesto.
5.14. En efecto, como ya ha sido señalado, el artículo
151 de la Carta le atribuye al Congreso de la República la facultad de expedir
leyes orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad
legislativa, autorización que incluye la expedición de normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
La citada disposición, se encuentra en plena correspondencia con el artículo
352 del mismo ordenamiento Superior, que le ordena al Congreso la regulación en
la ley orgánica del presupuesto, de lo relacionado a la programación,
aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, no sólo de la Nación,
sino también de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo.
5.15. En cumplimiento de los mencionados mandatos
constitucionales, el Congreso expidió las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225
de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Dichas leyes, a su
vez, fueron compiladas por el Presidente de la República, con base en las
facultades conferidas por el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, en un solo
cuerpo normativo, el Decreto 111 de 1996. Dicho decreto es hoy en día el
Estatuto Orgánico del Presupuesto,  según lo prevé el artículo 24 de la
Ley 225 de 1995, con arreglo al cual se
desarrolla lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos de la Nación y de las Entidades Territoriales y
los entes descentralizados.
5.16. De esta manera, si bien corresponde al Congreso
mediante ley ordinaria la discusión y aprobación anual del Presupuesto, no es
menos cierto que para el efecto debe ceñirse, con rigor, a las normas orgánicas
respectivas, cuya transgresión lleva consigo, de manera ineluctable, a la
violación de los artículos 151 y 352 de la Constitución Nacional.
5.17. Como reiteradamente lo ha sostenido
esta Corporación, “las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de
presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la
actividad legislativa, al punto de que el control de constitucionalidad que
lleva a cabo esta Corporación deba implicar que se confronte la disposición
acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la
respectiva norma orgánica [la cual] viene a constituirse en límite, directriz y
referencia obligada de la ley ordinaria”.[37]
5.18. En la misma dirección, este Tribunal ha sostenido
que, dado su especial rango y jerarquía, “las leyes orgánicas son
parámetros del análisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en
cuanto se trata de normas de naturaleza supralegal que implican un límite a la
actuación de las autoridades y al margen de configuración del Congreso.”[38]
5.19. A este respecto, en la Sentencia C-600A
de 1995, recientemente reiterada en la Sentencia C-052 de 2015, la Corte se
refirió a las circunstancias que dan lugar a la violación de la reserva de ley
orgánica, señalando que la misma se estructura cuando “el Congreso regula por
medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha
reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas
y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias
diversas”. En el mismo fallo, se precisó que dicha violación conlleva un
vicio de competencia del Congreso, en el sentido que este órgano no se
encuentra facultado para tramitar y aprobar “por medio del procedimiento y la
forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al
trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica”.
5.20. Cabe señalar que, en efecto, la Corte
Constitucional ha distinguido entre la ley orgánica de presupuesto y la ley
anual de presupuesto o ley de apropiaciones, al señalar que “...mientras que la
ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la
manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P.
art.352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso,
pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del
período fiscal respectivo (C.P. art 346 y ss).”[39]
5.21. En plena correspondencia con lo
anterior, ha precisado la Corporación que, en tanto las normas orgánicas de
Presupuesto son de carácter permanente, al haber sido previstas por la
Constitución para controlar de manera general todo el trámite de preparación,
discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales, las leyes
ordinaras que contienen dichos presupuestos y que se expiden cada año en
desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 de la
Constitución, tienen una duración limitada -el año fiscal correspondiente- y un
alcance restrictivo, “lo cual significa que sus normas no están llamadas a
regir de modo indefinido, menos todavía a trazar normas generales de conducta
de las ramas y órganos del poder público”[40].
5.22. En consecuencia, el Decreto 111 de
1996, el cual integra el Estatuto Orgánico del Presupuesto, viene a
constituirse, entonces, en límite, directriz y referencia obligada de las leyes
ordinarias de presupuesto, que anualmente debe expedir el Congreso, en el
sentido de que estas últimas tienen el deber jurídico de ajustarse a la regulación orgánica, en lo relacionado con la
programación, aprobación, modificación y ejecución del mismo, so pena de
quebrantar la Constitución Política. En ese sentido, cabe entender que la ley
anual de presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el
fin de cada una de las partes que la integran.
5.23. Ahora bien, siguiendo lo establecido en el
artículo 11 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto (EOP), Decreto 111 de 1996, la ley anual de presupuesto se compone
de tres partes:
(i)
La primera parte
corresponde al presupuesto de rentas, que contiene
la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, conformados por los ingresos
tributarios y no tributarios, y por las contribuciones parafiscales cuando su
administración corresponda a órganos que hacen parte del presupuesto, de los
fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional.
(ii)
La segunda parte contiene el
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que incluye los
gastos o apropiaciones de los órganos del Estado durante el correspondiente
periodo fiscal, y distingue entre los gastos de funcionamiento, de inversión y
el servicio de la deuda pública. Dicha parte incluye, entonces, las
apropiaciones para las entidades públicas, clasificadas en diferentes secciones
que corresponden a: la Rama judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General
de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo,
la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado
Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los
departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía
Nacional (EOP-art. 36). Tal y como lo prevé el artículo 110 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, [l]os órganos que son una sección en el
presupuesto general de la nación, tendrán la capacidad de contratar y
comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte y ordenar el
gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección”,
aclarando la misma norma que tal proceder “constituye la autonomía
presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley”.
En cumplimiento de los
previsto en el artículo 350 de la Constitución Política, la ley de
apropiaciones debe contener un componente denominado “gasto público
social”, el cual tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, salvo en
los casos de guerra exterior o razones de seguridad nacional. De igual manera,
siguiendo lo preceptuado en el artículo 346 del mismo ordenamiento Superior, en
la ley de apropiaciones no puede incluirse partida que no corresponda a
un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinarlo a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
-
Finalmente, a la tercera y última
parte de la ley de presupuesto se integran las disposiciones generales,
que contiene las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, las cuales solamente están llamadas a regir
durante el período fiscal para el cual hayan sido expedidas. Se trata,
entonces, de medidas que contienen indicaciones que deben seguir, tanto el
Gobierno Nacional como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos
fiscales, como las otras autoridades ordenadoras de gasto, dentro de la
vigencia fiscal en la que rige el respectivo presupuesto.
5.24. De acuerdo al contenido de las
leyes anuales de presupuesto, la Corporación ha precisado que en ellas “es
posible distinguir dos tipos de disposiciones; por un lado, las que adicionan o
disminuyen rentas y gastos, esto es, aquellas disposiciones por medio de las
cuales se hace una estimación de los ingresos y  se autorizan los gastos
para la respectiva vigencia fiscal, y, por otro, las que se conocen como
disposiciones generales y que tienen un carácter meramente instrumental con
miras a la debida ejecución del presupuesto aprobado”[41].  En ese sentido, lo ha dicho la Corte, la materia propia de una ley
anual de presupuesto es la inclusión o modificación de las partidas de ingresos
y de gastos del Estado para el respectivo periodo fiscal (primera y segunda
parte del presupuesto), quedando comprendida en dicha materia las normas que
son necesarias para que los presupuestos aprobados puedan ejecutarse y hacerse
efectivos (tercera parte del presupuesto)[42].
5.25. Con respecto a esta última categoría de normas,
es decir, las disposiciones generales, este Tribunal ha sostenido que,
en cuanto su finalidad se limita a permitir la debida ejecución del presupuesto
aprobado durante la respectiva vigencia fiscal, no obstante su carácter
normativo, las mismas tienen un contenido meramente instrumental[43], lo que
significa que deben circunscribirse al
cumplimiento de  su objetivo y “no rebasar el fin que con ellas se
persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o
finalísticamente su materia propia”.[44]
5.26.
Sobre esa base, la Corte ha puesto de presente que las disposiciones generales
no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello
desbordaría el ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el
presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Su vigencia temporal es,
entonces, consecuencia necesaria de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecución pretende
asegurar, razón por la cual no pueden extender sus efectos más allá del
respectivo periodo fiscal[45].
Tampoco tales disposiciones generales pueden derogar o
modificar normas sustantivas, en especial
las de superior jerarquía como las del Estatuto Orgánico de Presupuesto, toda
vez que, en tal caso, perderían su condición de constituirse en herramientas
destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado, convirtiéndose, en
contraposición  a su objetivo y finalidad, en medidas portadoras de decisiones
autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico[46].
5.27.
Según lo ha señalado este Tribunal[47], si la
pretensión del legislador es reconocerle a las disposiciones generales
un contenido extrapresupuestario, esto es, otorgarles un carácter permanente o
derogar o modificar a través de ellas normas sustantivas o de superior
jerarquía, “sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se
hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la
regulación, con carácter permanente, de determinadas materias”[48].
5.28. De ese modo, en el acápite de las disposiciones
generales no se puede incorporar
normas que no guarden relación con el fin de las mismas, cual es el de permitir
la debida ejecución del presupuesto aprobado durante la respectiva vigencia
fiscal, pues toda medida que desborde dicho marco resulta contraria a la
Constitución y a la ley orgánica de presupuesto.
5.29. De acuerdo con lo expuesto, la naturaleza,
características y finalidades de las leyes contentivas del presupuesto anual y
apropiaciones, se resumen de la siguiente manera:
(i)
el presupuesto
es un mecanismo de racionalización de la
actividad estatal, a través del cual se efectúa una estimación anticipada de
los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse
dentro del período fiscal respectivo;
(ii)
el presupuesto es también un instrumento de gobierno y de
control, en cuanto expresión de los principios de separación de poderes y
legalidad.
(iii)
En virtud del principio de
legalidad del gasto, es al Congreso y no al Gobierno, a través de la
ley anual de presupuesto, a quien corresponde decretar y autorizar los gastos
del Estado, de acuerdo con los objetivos trazados en el respectivo plan de
desarrollo al cual se encuentra sometido el presupuesto.
(iv)
El presupuesto goza de
fuerza restrictiva, lo que significa no solo que el Congreso debe definir el
monto máximo del gasto estatal, sino también, apropiar las partidas para un fin
específico, de manera que éstas sean ejecutadas por el Gobierno de acuerdo con
lo prescrito en la ley de presupuesto.
(v)
La ley anual de
presupuesto tiene, en sentido material, un contenido normativo específico y
propio, en cuanto sus disposiciones se erigen en auténticas autorizaciones para
efectos de decretar gastos y en verdaderas prohibiciones al Gobierno, pues éste
no puede superar los límites de gastos aprobados por el legislador ni
otorgarles una destinación distinta a las partidas aprobadas;
(vi)
La ley de presupuesto
tiene un alcance temporal y, en consecuencia, su vida jurídica se encuentra
limitada a la vigencia fiscal respectiva que comienza a contarse el 1º de enero
y termina el 31 de diciembre de cada año;
(vii)
La ley anual de
presupuesto debe ceñirse a los principios y normas orgánicas del Presupuesto,
cuya transgresión lleva consigo la violación de los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política.
(viii)       la ley anual de presupuesto se compone de tres partes:
el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos,
el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos,
y las disposiciones generales.
(ix)
la función específica de las
disposiciones generales es la de facilitar y agilizar la correcta ejecución
del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, razón por la cual a
dichas normas se les ha reconocido un contenido instrumental, lo que significa
que deben circunscribirse al cumplimiento
de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue,
estableciendo regulaciones que sobrepasen temporal, temática o
finalísticamente su materia propia.
(x)
Dado su carácter instrumental, las disposiciones generales no pueden
contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el
ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el presupuesto de la
respectiva vigencia fiscal. Tampoco
pueden derogar o modificar normas orgánicas o sustantivas, pues perderían su
condición de herramientas destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto
aprobado, convirtiéndose en medidas portadoras de decisiones autónomas
modificatorias del ordenamiento jurídico.
5.30. Con base en las consideraciones que han sido
expuestas, entra la  Corte a pronunciarse sobre los cargos propuestos en la
presente demanda.
6.
Análisis del primer cargo.
La disposición acusada no viola la reserva de ley orgánica
6.1.
De acuerdo con lo sostenido en la demanda, el artículo 102 de la Ley 1737 de
2014, al prever que los recursos apropiados a la Rama Judicial para
descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, sean ejecutados por “doceavas”,
desconoce la reserva de ley orgánica, pues se trata de una medida relacionada
con las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial,
siendo esta una materia exclusiva de la ley orgánica de presupuesto y, por
tanto, no pueden ser regulados a través de una ley ordinaria, como lo es la ley
anual de presupuesto.
6.2.
Conforme quedo explicado, la ley anual de presupuesto debe ser expedida de
acuerdo con el denominado Estatuto Orgánico del Presupuesto, actualmente recogido
en el Decreto 111 de 1996.
6.3.
El artículo 11 de dicho estatuto, dispone expresamente que la ley anual de
presupuesto se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, que
contiene la estimación de los ingresos; el presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, que autoriza los gastos; y las disposiciones
generales, cuyo propósito es “asegurar la correcta ejecución del
presupuesto general de la Nación”.
6.4. Atendiendo al objetivo que persiguen las
disposiciones generales, cual es, como se ha dicho, facilitar y agilizar la
adecuada ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, la
jurisprudencia constitucional, de conformidad con la Constitución y el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, ha fijado unos criterios a partir de los cuales es
posible determinar cuándo las disposiciones generales violan la Constitución y
la Ley Orgánica de Presupuesto. Ello, sobre la base de reconocerle a dichas
disposiciones un contenido instrumental, en el sentido de tener que
circunscribir sus contenidos al
cumplimiento de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue,
estableciendo regulaciones que sobrepasen temporal, temática o
finalísticamente su materia propia.
Se trata, entonces, de medidas que contienen indicaciones que debe seguir el
Gobierno Nacional y los demás ejecutores del gasto público, para una correcta
ejecución del presupuesto.
6.5. En concordancia con ello, ha puesto de presente
la jurisprudencia que las disposiciones generales: (i) no pueden contener regulaciones
con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley
anual como es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal; (ii)
tampoco pueden derogar o modificar normas sustantivas, en especial las de superior jerarquía como lo es el
Estatuto Orgánico de Presupuesto, al cual deben ajustarse; y, finalmente, (iii)
no pueden adoptar medidas que vayan más allá de su objetivo, cual es el de
asegurar la correcta ejecución del presupuesto.
6.6.
Según quedó señalado en los antecedentes de esta providencia, la Ley 1737 de 2014
contiene el presupuesto para la vigencia fiscal de 2015 y, en concordancia con
lo establecido en la correspondiente ley orgánica, su articulado se ocupa: en la
primera parte, (i) del presupuesto de rentas y recursos de
capital (Capítulos I y II, arts. 1º y 2º); en la segunda parte, (ii)
del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (art. 3º); y, en la tercera
parte, (iii) de las disposiciones generales (arts. 4º a 125).
Las disposiciones generales, a su vez, se agrupan en cinco capítulos que regulan
las siguientes materias: el Capítulo I, las Rentas y Recursos (arts.5º a 13);
el Capítulo II, los Gastos (arts.14 a 32); el Capítulo III, las Reservas
Presupuestales y Cuentas por Pagar (arts. 33 y 34); el Capítulo IV, las
Vigencias Futuras (arts. 35 a 38); y, finalmente, el Capítulo V, trata sobre
Disposiciones Varias (arts. 39 a 125).
6.7.
En ese contexto, el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, acusado en este causa,
se integra, según la organización adoptada por el legislador, a la parte
correspondiente a las disposiciones generales de la citada ley, en el
acápite de las disposiciones varias, que, al tenor de lo dispuesto en el
literal c) del artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111
de 1996), tienen la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del
presupuesto general de la Nación”. Conforme con dicha finalidad, la citada
norma contiene dos mandatos específicos:
(i)
Que “[l]os recursos
apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto
del 1º de enero hasta el 31 de diciembre”, y
(ii)
Que tales recursos “serán
ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”.
6.8.
Pues bien, acorde con los mandatos contenidos en la norma acusada, y con los criterios
fijados por la jurisprudencia constitucional, coincide la Corte con la mayoría
de intervinientes, en el sentido de considerar que la misma no desconoce las
disposiciones constitucionales y orgánicas citadas como violadas en la demanda.
Ello, sobre la base de sostener que la preceptiva citada se limita a prever una
forma específica de ejecución presupuestal de los recursos destinados a la Rama
Judicial para descongestión, cuyo propósito exclusivo y específico es el de
lograr una correcta y ordenada ejecución de los mismos.
6.9.
Es en ese contexto, en el de contribuir a la buena y normal ejecución de los
recursos apropiados para descongestión, que la norma acusada dispone que ellos
deben gastarse mes a mes, es decir, por “doceavas”, de manera que se
asegure que los mismos alcancen para financiar el gasto apropiado durante la
respectiva vigencia fiscal -del 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2015-
, sin que exista riesgo de que tales recursos puedan ser invertidos en su
totalidad antes del vencimiento de la vigencia fiscal respectiva.
6.10. De ese modo, la ejecución por “doceavas” se
constituye en una medida instrumental, a través de la cual se busca un mayor
nivel de racionalidad, de eficacia y de eficiencia sobre la destinación de las
partidas globales para descongestión, impidiendo que se puedan generar
situaciones de inestabilidad presupuestal en ese rublo, que terminen por
afectar la buena marcha del servicio público de administración de justicia, en
perjuicio de quienes demandan el acceso al mismo en procura de resolver sus
controversias por la vía institucional.
6.11. En relación con este último aspecto, en los
distintos debates al proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal 2015,
que concluyó con la expedición de la Ley 1737 de 2014, demandada en esta causa,
se hizo mención a los recursos adicionales para descongestión de la Rama
Judicial, destacándose la necesidad de apropiarlos, dentro del interés nacional
de contribuir con ellos a la creciente demanda del servicio de administración
de justicia. Al respecto, se cita el siguiente comentario, incluido en el
informe de ponencia para primer debate en Comisiones Económicas Conjuntas de
Senado y Cámara:
“Rama Judicial. Garantizar a toda la población colombiana el derecho de
acceder a la justicia contribuye a aumentar la credibilidad y confianza de los
ciudadanos en las instituciones jurídicas y en el estado en general, además le
permite al país avanzar en mayor equidad y en la construcción de una
convivencia pacífica. Por ello se están incluyendo $100 mm adicionales para
apoyar el programa de descongestión de la
Rama Judicial que permita atender
la creciente demanda de estos servicios”[49].
6.12. Acorde con lo anterior, en el mismo informe de
ponencia se menciona el compromiso que le asiste al Congreso de la República,
de adoptar las medidas que correspondan para lograr que el monto, contenido y
ejecución de las apropiaciones incorporadas al presupuesto se inviertan con
eficiencia y eficacia. En esa dirección, se dijo lo siguiente:
“Consciente de sus
responsabilidades, el Congreso de la
República, en ejercicio del control político, velará para que el monto,
contenido y ejecución de las apropiaciones incorporadas en el presupuesto de
2015 y los recursos que las financian respondan a los propósitos para los
cuales fueron programados, de forma que los dineros públicos se inviertan con
eficiencia y eficacia.
(…)
Muchos
ejemplos, a lo largo de los años, demuestran que el legislativo colombiano, a
diferencia de otros países, incluso desarrollados, ha dejado de lado sus
diferencias ideológicas y partidistas siempre que se ha requerido actuar en
procura del bienestar colectivo y el fortalecimiento de las finanzas públicas.
En la legislatura que corre mantendremos esta misma orientación y estaremos
atentos a analizar y mejorar con juicio crítico y ánimo constructivos las
propuestas que se pongan a nuestra consideración, más, si se trata de temas tan
importantes ligados al diario vivir de nuestros compatriotas[50]”.
6.13.
Sobre esa base, la norma acusada contiene, entonces, claras indicaciones que
deben seguir los órganos de administración de la Rama Judicial, como ordenador
de los gastos para descongestión, dirigida a que la inversión de tales recursos
se haga mensualmente, en procura de imprimirle un mayor nivel de orden a su
ejecución, con lo cual se da estricto cumplimiento al mandato contenido en el
artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), que le
atribuye a las previsiones adoptadas en la parte tercera de la ley anual de
presupuesto, correspondiente a las disposiciones generales, precisamente,
la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de
la Nación”. La citada disposición orgánica, a su vez, encuentra pleno
respaldo en los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, el primero de
los cuales faculta al legislador para expedir las normas orgánicas “sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones”, mientras el segundo dispone que, “la Ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados…”. De esa manera, la norma
acusada se ajusta también a tales lineamientos superiores, en cuanto desarrolla
aspectos relacionados con la forma de ejecución presupuestal de los recursos
apropiados para descongestión, en plena correspondencia con las directrices que
para esos efectos fija el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
6.14.
Esa forma de ejecución de los recursos para descongestión por “doceavas”,
además, no tiene una vocación de permanencia, dado que la norma impugnada es
clara en determinar que aplica solo respecto de la vigencia fiscal comprendido entre
el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2015, lo que resulta compatible con la
exigencia de anualidad que gobierna la ley de presupuesto.
6.15.
Como quiera que el propósito de la medida es la correcta ejecución de los
recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión, ese modo de
ejecución concreto del presupuesto, por “doceavas”, no tiene que ver con
las materias reservadas a la ley orgánica, pues, como se reseñó previamente, es
una medida de la esencia de la buena y normal disposición de un presupuesto, y,
por tanto, responde al objetivo de las disposiciones generales a la que pertenece
la medida.
6.16. A este respecto, cabe destacar que el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, se ocupa de lo relacionado con
la ejecución presupuestal en el Capítulo XI, artículos 76 a 89. A través de
tales normas, el Estatuto Orgánico fija directrices, criterios y mandatos en
materia de ejecución, que deben ser atendidas y observadas en el proceso
presupuestal y, particularmente, por las leyes anuales de presupuesto, en los
temas relacionados con: (i) el registro
presupuestal y la cofinanciación de proyectos (arts. 68, 69 y 70); (ii) el
certificado de disponibilidad presupuestal (arts. 71 y 72); (iii) el programa
anual mensualizado de caja -PAC- (arts. 73 y 74); (ii) el recaudo de las rentas y del giro de los gastos (art.
75); (iii) las modificaciones al
presupuesto (arts. 76 a 88); y (iv) el
régimen de las apropiaciones y reservas (art. 89).
6.17. Revisado el contenido de tales
disposiciones, ninguna de ellas regula aspectos vinculados a una forma específica de ejecución de los recursos del
presupuesto, así como tampoco establecen prohibiciones en la materia, ni
limitan las facultades del legislador ordinario para incluir medidas de ese
tipo en las leyes anuales de presupuesto. En ese sentido, la forma de ejecución
por “doceavas”, prevista en la norma impugnada, no guarda relación con
las materias reservadas a la ley orgánica, ni se encuentra contenida de manera
diferente en dicha ley, y, por tanto, no invade su órbita de regulación. Tampoco
modifica ni deroga normas del estatuto Orgánico del Presupuesto, ni ninguna
otra norma sustantiva relacionada con la materia, pues, se trata, en realidad,
insiste la Corte, de una medida de tipo instrumental, dirigida a buscar la
correcta ejecución del presupuesto apropiado para descongestión, de manera que,
en contraposición a lo sostenido en la demanda, la misma resulta compatible con
lo previsto en los artículos 151 y 352 de la Carta Política y con las normas
orgánicas del presupuesto, en particular, con lo previsto en el literal c) del
artículo 11 del Decreto 111 de 1996.
6.18.
De conformidad con lo expuesto, por el cargo de violación de la reserva de ley
orgánica, la disposición acusada se entiende ajustada a la Constitución.
7.     Análisis
del segundo cargo. La norma acusada no desconoce la autonomía presupuestal de
la Rama Judicial
7.1. Como complemento del cargo anterior, el
demandante sostiene igualmente que el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, al
prever que los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión
durante la vigencia fiscal del año 2015, sean ejecutados por “doceavas”,
desconoce también la autonomía presupuestal de la Rama Judicial prevista en el
artículo 256-5 de la Constitución Política, que, precisamente, habilita al
Consejo Superior de la Judicatura para elaborar el proyecto de presupuesto y
para ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso. Cabe
destacar que el actor sustenta este segundo cargo, a partir de considerar que,
de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 256-5 de la Carta, el
Consejo Superior de la Judicatura cuenta con un privilegio de postulación del
presupuesto de la rama judicial, que es la nota característica de su autonomía
para el manejo y ejecución de su presupuesto, y sin el cual “en la práctica,
el poder judicial dependería de las ‘buenas voluntades’ de los otros poderes”.
7.2. Con respecto a dicha acusación, advierte  la
Corte que la misma tampoco está llamado a prosperar, tal y como se pasa a
explicar.
7.3. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5
del artículo 256 de la Constitución Política, corresponde al Consejo Superior
de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y “de acuerdo
con la ley”, “[e]laborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial
que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la
aprobación que haga el Congreso”.
7.4. El citado mandato constitucional, fue a su vez
recogido y desarrollado por el numeral 1º del artículo 85 de la Ley 270 de
1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, en el que se prevé que, corresponde a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura “[e]laborar el proyecto
de presupuesto de la Rama Judicial que deberá remitirse al Gobierno Nacional,
el cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General de la
Nación”.
7.5. Es importante destacar que
mediante el Acto Legislativo 02 del 1º de julio de 2015, “Por
medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones”, se modificaron las normas contenidas en el Capítulo
7 del Título VIII de la Constitución Política y se introdujo una reforma
sustancial al sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial. Así,
a través de los artículos 15, 16 y 17 del citado acto legislativo, se suprimió el
Consejo Superior de la Judicatura y se dispuso que el gobierno y la
administración de la Rama Judicial “estarán a cargo del Consejo de Gobierno
Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial”, órganos
que “ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover
el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial
efectiva y la independencia judicial”.
En ese contexto, el artículo 15 del Acto Legislativo 02
de 2015, que modificó el artículo 254 de la Constitución Política, le asigna al
Consejo de Gobierno Judicial, entre otras competencias, la de “aprobar el
proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al
Gobierno”. En plena correspondencia con
dicho mandato, el artículo 16 del citado Acto Legislativo, mediante el cual se
modificó el artículo 255 de la Carta, le atribuye a la Gerencia de la Rama
Judicial, como órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial, la administración
de dicha rama y la función de “elaborar para aprobación del Consejo de
Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso.”
Dentro del propósito de
garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a
cargo del Consejo Superior de la Judicatura, y de permitir que las mismas
puedan ser asumidas de forma adecuada por los nuevos órganos, el propio Acto
Legislativo 02 de 2015, en los artículos 18 y 19, adoptó las correspondientes
medidas de transición. Al respecto, el artículo 18 transitorio le impone
al Gobierno Nacional el deber de presentar al Congreso, antes del 1º de octubre
de 2015, un proyecto de ley estatutaria que regule el funcionamiento de los
órganos de gobierno y de administración judicial creados por la aludida reforma.
Acorde con ello, la citada disposición dispuso las medidas de gobierno y
administración de la Rama Judicial que regirán hasta que entre en vigencia
dicha ley estatutaria, precisando en el literal e) del numeral 1º, que: “[lla
Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta
que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de
la Rama Judicial (…)”.
En consecuencia, la
Constitución Política, antes y después de la reforma introducida por el Acto
Legislativo 02 de 2015, en concurrencia con la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, le atribuye a la Rama Judicial, a través de sus órganos
de gobierno y administración, facultad, no solo para elaborar el proyecto de
presupuesto que deberá remitir al Gobierno, sino también para ejecutarlo de
conformidad con la aprobación que haga el Congreso.
7.6. Por su parte, el artículo 36 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, dispone que el Presupuesto de Gastos se compondrá de los
gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de
inversión, y que cada uno de esos gastos se presentará clasificado “en
diferentes secciones” que corresponderán, entre otros órganos y ramas del
poder público, “a la rama judicial”. En plena correspondencia con
dicho mandato, el artículo 110 del mismo estatuto establece que: “[l]os
órganos que son una sección en el presupuesto general de la nación, tendrán la
capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual
hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas
en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a
que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades
estarán en cabeza del jefe de cada órgano, quien podrá delegarlas en
funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces...” (Negrillas y
subrayas fuera de texto).
7.7. Atendiendo al contenido de las disposiciones
citadas, es posible advertir que la Rama Judicial, a través de sus órganos de gobierno
y administración, goza, en principio, de autonomía presupuestal para elaborar
su propio proyecto de presupuesto y para ejecutarlo de conformidad con la
aprobación que del mismo haga el Congreso.  No obstante, de acuerdo con la
Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la autonomía
presupuestal de la Rama Judicial se concreta, en la instancia de elaboración,
en la preparación del anteproyecto de presupuesto y en la remisión del mismo al
Gobierno Nacional para su incorporación al proyecto de presupuesto general que éste
debe presentar anualmente al Congreso para su aprobación; conservando el
Gobierno, como titular de la iniciativa presupuestal y responsable de la
política económica del Estado, la potestad para disponer racionalmente en el
respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del
presupuesto[51].
En materia de ejecución, por su parte, la autonomía presupuestal de la Rama
Judicial comprende la potestad para el manejo, administración y disposición de
las partidas que hayan sido incluidas por el Congreso en la ley anual de
presupuesto, lo que significa que tiene capacidad para contratar y comprometer
a nombre de la Rama Judicial, así como también, de ordenar el gasto en plena
correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del
presupuesto.
7.8. A la luz de tal razonamiento, una lectura
sistemática de las disposiciones constitucionales y orgánicas que regulan la
materia presupuestal, permite concluir que la elaboración y ejecución del
presupuesto por parte de los órganos de administración de la Rama Judicial,
debe llevarse a cabo con plena observancia, no solo de los parámetros fijados
en la propia Carta Política, sino también, conforme con las regulaciones
legales en la materia, es decir, de acuerdo con lo dispuesto en la ley orgánica
de presupuesto y la ley anual de presupuesto.
7.9. Acorde con lo anterior, esta Corporación ha
puesto de presente que[52],
aun cuando la Constitución le reconoce a los órganos de gobierno y
administración de la Rama Judicial, en ejercicio de su autonomía presupuestal, la
facultad para elaborar el proyecto de presupuesto y para ejecutarlo, de ello no
se deriva la atribución de dicho organismo para llevar a cabo tales acciones
sin observancia de los principios que informan el proceso presupuestal, en
particular, los principios de unidad presupuestal y universalidad.
7.10. Como ya fue explicado, el principio
de unidad le impone a todas las instituciones del sector público, la
obligación de llevar a cabo el proceso de elaboración y ejecución de sus
presupuestos, en cuanto a su contenido, métodos y expresión, con estricta
sujeción a la política presupuestaria única, definida y adoptada por la
autoridad competente de conformidad con la ley. Sobre el principio de unidad,
ha sostenido la jurisprudencia constitucional que el mismo “nace
de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte
oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a
todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente”[53]. Por su parte, el principio
de universalidad exige que en el respectivo proyecto de ley de
apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar
durante la respectiva vigencia fiscal, por lo que no es admisible la
presentación, por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los
gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado, en particular, de
aquellos que gozan de autonomía presupuestaria.
7.11. Bajo los anteriores supuestos, advierte la Corte
que lo que se plantea en la presente causa es una tensión entre los principios
de autonomía presupuestal y de unidad y universalidad presupuestal,
la cual, a juicio de la demanda, debe resolverse a favor del primero, sobre la
base de considerar que la autonomía presupuestal reconocida a la Rama Judicial
comporta la elaboración y ejecución de su presupuesto sin ningún tipo de
limitación.
7.12. En punto a la autonomía presupuestal reconocida
a ciertas entidades públicas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que,
de manera general, su contenido esencial “reside en la posibilidad que éstas
tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades
que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y
legales de la respectiva entidad”[54].
Sobre esa base, también la Corporación ha puesto de presente que “la ejecución
del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce
autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”[55].
7.13. En ese sentido, la autonomía presupuestal
se traduce en la facultad reconocida a ciertos órganos, entre ellos la Rama
Judicial, para auto determinarse en lo relacionado con la gestión, el manejo y la
distribución de los recursos que requieren para cumplir eficientemente con sus
funciones constitucionales y legales, conforme a la valoración que hagan de sus
propias necesidades y prioridades, y sin que medie intervención por parte de
poderes externos. Desde ese punto de vista, la autonomía presupuestal se
constituye en una garantía para los órganos investidos de la misma, con la que
se busca que el Gobierno Nacional y el propio Congreso de la República, como
responsables del manejo de la política Fiscal del Estado, no hagan uso
desmesurado y arbitrario de sus atribuciones, sino que, por el contrario,
actúen en forma responsable y racional, respetando el ámbito de libertad
presupuestal reconocido a ciertos órganos, en particular a la Rama Judicial.
7.14. No obstante lo anterior, también la Corte ha
destacado que la autonomía presupuestal “no implica una independencia del gasto
de los órganos autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento estatal”[56].
Ello, sobre la base de considerar que la autonomía presupuestal debe ser
ejercida de conformidad con la Constitución y la ley, y, concretamente, en
plena correspondencia con los principios que gobiernan el sistema presupuestal.[57]
7.15. Ya la Corte, en anteriores pronunciamientos[58], había tenido
oportunidad de precisar que, dentro del propósito de hacer realidad las
importantes finalidades económicas y políticas que persigue el presupuesto, las
cuales se concretan en la realización de los objetivos sociales del Estado, el
principio de autonomía presupuestal debe armonizarse con los demás
principios que informan el presupuesto, en particular, con los principios de
unidad presupuestal y universalidad. Sin embargo, en caso de que tal
armonización no sea posible, la jurisprudencia ha reconocido que, dada la
característica de “República unitaria” adoptada por el Estado colombiano
y las responsabilidades fiscales y macroeconómicas impuestas al Gobierno, el
principio de autonomía presupuestal debe ceder ante los principios de unidad
presupuestal y universalidad, de manera que se entienda que la autonomía
reconocida a ciertos órganos en la materia es objeto de algunas limitaciones en
su ejercicio que no comportan, por sí mismas, un desconocimiento de dicha
autonomía ni de su independencia[59].
Ello, “no sólo en relación con las entidades territoriales, las cuales aportan
ingresos propios al presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez
con mayor razón, respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni
los aportan al presupuesto general[60]”[61], como es el
caso de la Rama Judicial.
7.16. Sobre el particular, este Tribunal ha sostenido
que la autonomía presupuestal de que gozan algunos organismos del Estado
no puede entenderse en términos absolutos ni omnímodos, pues, en realidad, la
misma se supedita “al manejo de la política fiscal que corresponde al Gobierno
en lo concerniente a la fijación de las directrices formuladas por este, como
responsable de la política económica y de desarrollo del país, de la cual desde
luego no se puede hacer uso desmesurado y arbitrario, sino que por el
contrario, debe actuar razonablemente y ceñirse a los principios que
caracterizan el sistema presupuestal consagrado en la ley orgánica del
presupuesto”[62].
Al respecto, el artículo 346 de la Carta señala que el presupuesto debe
elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal
y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, en cuya parte general, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 del mismo ordenamiento Superior,
“se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno”.
7.17. En ese sentido, las limitaciones impuestas al
principio de autonomía presupuestal frente a los principios de unidad y universalidad,
se fundan en la necesidad de garantizar el logro de las metas macroeconómicas
del Estado y el equilibrio del sistema presupuestal, buscando impedir que los
órganos que son una sección en el presupuesto, puedan adquirir compromisos y
obligaciones sin contar con los respectivos recursos, o en el caso de
que lo hagan, se lleve a cabo teniendo en cuenta las condiciones especiales que
señale el Gobierno para el efecto, en relación con los gastos que no tengan el
carácter de obligatorios[63].
Desde ese punto de vista, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone
independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento de la operación estatal, con lo cual, dicha autonomía debe
cumplirse dentro de los límites que imponen intereses superiores como el
equilibrio macroeconómico y financiero (C.P. art. 341 C.P.) y el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P. art. 373).[64]
7.18. De acuerdo con tales explicaciones, es
importante destacar que el tema relacionado con las limitaciones al principio
de autonomía presupuestal frente a los principios de unidad
presupuestal y universalidad, fue abordado por la Corte de manera
concreta en la Sentencia C-592 de 1995, al llevar a cabo el juicio de
constitucionalidad del aparte del artículo 52 de la Ley 43 de 1993, en el que
se preveía que la Contraloría, en ejercicio de su autonomía e independencia,
estaba facultada para elaborar anualmente su proyecto de presupuesto, el cual
debía ser presentado a la Dirección General de Presupuesto para que el mismo
fuera incorporado al respectivo proyecto de ley anual de presupuesto que el
Gobierno debe llevar al Congreso para su aprobación. En esa oportunidad, la
citada norma fue demandada, tras considerar el actor que la misma violaba el
principio de autonomía presupuestal de la Contraloría, al permitir la
intervención del Gobierno en el proceso de presentación del proyecto de
presupuesto de dicho organismo de control al Congreso. Adelantado el respectivo
estudio de constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 43 de 1993, la Corte desestimó
el cargo y declaró la exequibilidad de la citada norma, tras considerar que la
autonomía presupuestal reconocida a ciertos órganos constitucionales se
encuentra sujeta a los principios de unidad presupuestal y universalidad,
sin que sea posible equiparar dicha autonomía al concepto de soberanía
presupuestal. La posición de la Corte fue explicada en dicho fallo, de la
siguiente manera:
“3.1 Corresponde al Gobierno el manejo de la política
fiscal de la Nación, cuya expresión cuantitativa es el proyecto de presupuesto
general de la Nación. En el Gobierno reposa la facultad de formulación del
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones (CP art. 346).
3.2. El principio de universalidad del presupuesto
impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos
la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia
fiscal (CP art. 347), por lo que no es admisible la presentación, por separado,
en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los
diversos órganos del Estado.
3.3. La programación, aprobación modificación y
ejecución de los presupuestos nacionales y seccionales, entre ellos el
presupuesto de la Contraloría, se regula por la Constitución y por la Ley
Orgánica del Presupuesto. Esta última incluye a la Contraloría General de la
República como una de las secciones del presupuesto de la Nación (L. 38 de
1989, art. 23, modificado por la Ley 179 de 1994, art. 16).  Además, consagra
los principios de unidad presupuestal, de universalidad, de unidad de caja, de
coordinación con los planes de desarrollo, destinados a darle coherencia y
eficiencia al manejo y distribución de los recursos públicos, a los cuales debe
sujetarse la presentación del presupuesto de la Contraloría.
3.4. La Corte Constitucional ya se ha referido con
anterioridad a la prevalencia del principio de unidad presupuestal sobre el
principio de autonomía, en relación con  las entidades territoriales. Si la
autonomía presupuestal de las entidades territoriales - las cuales aportan
ingresos propios al presupuesto general de la Nación - se subordina al
principio de unidad presupuestal, con mayor razón este principio precede al
principio de autonomía de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni
los aportan al presupuesto general.
(...)
3.5 Por último, del deber genérico de colaboración
armónica entre los diferentes órganos del Estado, en concordancia con las
normas constitucionales en materia de presupuesto (Título XII, Capítulo 3 de la
Carta Política), se deduce el deber específico de la Contraloría de contribuir
a la presentación unificada del proyecto de presupuesto nacional dentro del
término constitucional respectivo, para su estudio y aprobación global por el
Congreso de la República. De la obligación legal de presentar el proyecto - más
precisamente anteproyecto - de gastos o apropiaciones de la Contraloría a la
Dirección General de Presupuesto para su incorporación al proyecto de
presupuesto general, por sí sola no conduce al recorte o afectación de la
autonomía e independencia de este órgano de control.
(...)
"La formulación del presupuesto de rentas y ley
de apropiaciones supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto
respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto
radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del
Ejecutivo, como responsable de la política económica y de desarrollo. No se
entendería la exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (CP art.
154), de admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado
la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuesto parciales,
bien en forma separada o conjunta con el presupuesto general de la Nación. Es
consustancial a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad del
Gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las
apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto...”
7.19. La posición adoptada por la Corte en la
providencia citada, fue posteriormente reiterada en la Sentencia C-101 de 1996,
al llevar a cabo el estudio de constitucionalidad del actual artículo 110 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, en el que,
precisamente, se le reconoce a los órganos que son una sección en el
presupuesto general de la Nación, entre ellos la Rama Judicial, la capacidad de
contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte
y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la
respectiva sección, y en el que se define tal capacidad como constitutiva de la
autonomía presupuestal que la Constitución Política y la ley otorgan a ciertos
órganos. Dicha norma fue cuestionada en esa oportunidad, sobre la base de
considerar el actor que la misma definía
de manera impropia e incompleta el concepto de autonomía presupuestal,
particularmente frente a la Contraloría General, al ignorar el legislador que
la autonomía reconocida a ciertos órganos del Estado, para que sea efectiva, ha
de contemplar el manejo o gestión presupuestal. En dicho fallo, la Corte
declaró exequible la mencionada disposición, señalando que los límites
impuestos al principio de autonomía presupuestal con respecto al
principio de unidad presupuestal opera en todos los ámbitos del proceso
presupuestal, con lo cual cobija no solo los aspectos relacionados con la
formulación, presentación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende
también al ámbito de la ejecución. Sobre ese particular, explicó la Corte:
“6. Las anteriores razones también son aplicables en
el ámbito de la ejecución presupuestal. Principios medulares del ordenamiento
constitucional en materia de régimen presupuestal - unidad del presupuesto,
universalidad, unidad de caja, coordinación y eficiencia - gobiernan igualmente
la distribución de los propios recursos de conformidad con los planes y
programas de financiación y de inversión previamente acordados entre el
Gobierno, como responsable de la política fiscal, y los respectivos órganos que
son sección del Presupuesto.
La ejecución del presupuesto por parte de los órganos
constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la
posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en
la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposición de los recursos no
significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley
orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la
racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la
autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las
metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal.
La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores
como el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la
regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos de la Nación (CP arts. 352)”.
7.20. Dentro del contexto anterior, en la misma
Sentencia C-101 de 1996, la Corte abordó el estudio sobre el alcance de la
autonomía presupuestal reconocido por la Constitución a ciertos órganos, entre
ellos a la Rama Judicial, de acuerdo con la delimitación que en materia de
ejecución del presupuesto está prevista en el ya mencionado artículo 110 del
Estatuto Orgánico. Al respecto, precisó que el “Legislador puede determinar el
contenido y los alcances de la autonomía presupuestal de rango constitucional,
siempre y cuando no vulnere el núcleo esencial de la misma en materia de
programación, ejecución y control del presupuesto”. De esa manera, solo en “el
evento de que la norma legal afectara el núcleo esencial de la autonomía
presupuestal reconocida constitucionalmente a determinados órganos del Estado -v.gr.
la Contraloría General de la República-, el pronunciamiento de la Corte tendría
que condicionar el concepto de la autonomía presupuestal a su conformidad con
los valores constitucionales y a las reglas orgánicas que rigen la materia (CP
art. 352)”.
7.21. Sobre esa base, se afirmó en dicho fallo que el
concepto de ordenador del gasto que tienen ciertos órganos en virtud de la
autonomía presupuestal, se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto.
Al respecto, señaló que “Ejecutar el gasto, significa que, a partir del
programa de gastos aprobado - limitado por los recursos aprobados en la ley de
presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos
y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto”[65]. Conforme con
ello, concluyó la Corte que “la definición legal que restringe la autonomía
presupuestal a las capacidades de contratación, disposición de los recursos propios
previamente apropiados y ordenación del gasto, no desconoce el núcleo esencial
de la autonomía presupuestal reconocida por la Constitución a ciertos órganos
del Estado…”.[66]
En consecuencia, a la luz de la citada jurisprudencia, en materia de ejecución,
el ámbito de autonomía reconocido a los órganos que son una sección en el
presupuesto se circunscribe, de conformidad con lo previsto en el artículo 110
del Estatuto Orgánico del Presupuesto, a la capacidad para contratar y comprometer
a nombre del respectivo órgano, así como también, de ordenar el gasto en plena
correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del
presupuesto y con la finalidad dispuesta para ellas.
7.22. Ahora bien, en la Sentencia C-192 de 1997, esta
Corporación tuvo oportunidad de referirse nuevamente a las limitaciones
impuestas al principio de autonomía presupuestal frente al principio de unidad
presupuestal, en esta oportunidad, de manera concreta, frente a la
autonomía reconocida por el artículo 256-5 de la Constitución Política a la
Rama Judicial. Ello, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad
formulada contra el artículo
76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, por medio
del cual se permite al Gobierno en ciertos
eventos reducir o aplazar, total o parcialmente, la ejecución de las
apropiaciones presupuestales aprobadas en la ley de presupuesto. La acusación
contra dicha disposición, partía de considerar que tal autorización vulneraba la
autonomía presupuestal de la Rama Judicial, por considerar que ésta goza de una
garantía institucional según la cual el Consejo Superior de la Judicatura
ejecuta el presupuesto “de conformidad con la aprobación que haga el
Congreso”, de manera que el Gobierno no puede afectar las apropiaciones
para el sector justicia, una vez éstas fueron fijadas en la ley anual de
presupuesto. En el referido pronunciamiento, la Corte declaro la exequibilidad
del artículo 76 del Decreto 111 de 1996, “en el entendido de que la
reducción o aplazamiento, total o parcial, de las apropiaciones presupuestales
no implica una modificación del presupuesto, y que el Gobierno debe ejercer esa
facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía
presupuestal de las otras ramas del poder  y entidades autónomas…”.
Para llegar a dicha conclusión, la Corte recogió la tesis expuesta en la
Sentencia C-101 de 1996, sobre las limitaciones
impuestas al principio de autonomía presupuestal sobre el principio de unidad
en todos los ámbitos del proceso presupuestal, incluyendo
también la etapa de ejecución, a partir de lo cual reiteró que la autonomía en
la ejecución presupuestal no conlleva una independencia del gasto de los
órganos autónomos frente a las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento estatal. Al respecto, sostuvo este Tribunal:
“12- En ese orden de ideas, la Corte reitera lo
señalado  en la sentencia C-101/96, esto es, que la autonomía en la ejecución
presupuestal no implica una independencia del gasto de los órganos autónomos
respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento estatal.
Dijo entonces esta Corporación:
...la autonomía en la ejecución presupuestal no supone
independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los
límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y
financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (CP arts.
352)[67].
Por ello la Corte considera que la norma acusada
encuentra perfecto sustento constitucional, pues la ordenación autónoma del
gasto por parte de las entidades debe realizarse dentro de los límites que
imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico financiero, el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica
en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto.
13- Por todo lo anterior, y como bien lo destaca la
Vista Fiscal, la Corte  concluye que el artículo 256 ordinal 5º de la Carta,
según el cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecutará el presupuesto
"de conformidad con la aprobación  que haga el Congreso" no puede ser
asumido literalmente, pues tal hermenéutica contradice principios constitucionales
esenciales, ya que conduce a una fragmentación de la ejecución del presupuesto,
cuando el conjunto de disposiciones constitucionales reafirman la unidad
presupuestal también en este campo.”
7.23. Resulta de interés destacar que, en la citada
Sentencia C-192 de 1997, dentro del contexto del problema jurídico que le
correspondía resolver, la Corte se refirió al alcance de la autonomía
presupuestal reconocida por el artículo 256-5 de la Carta a la Rama Judicial,
al tenor del mandato que le reconoce al Consejo Superior de la Judicatura
competencia para ejecutar el presupuesto “de conformidad con la aprobación
que haga el Congreso”. Sobre el particular, señaló este Tribunal que “tal
expresión tiene un significado profundo, ya que esta disposición establece la
autonomía fiscal de la rama judicial, esto es, que la ejecución y ordenación
del gasto corresponde a una autoridad del propio poder judicial, y no a una
entidad externa del mismo, como sucedía en el pasado, que el presupuesto de la
rama judicial era ejecutado por el Ministerio de Justicia”. Sobre esa base,
destacó que “esta autonomía debe interpretarse tomando en cuenta el principio
de legalidad del gasto y entonces la disposición adquiere un sentido
perfectamente razonable, pues significa simplemente la sujeción que a la ley de
presupuesto deben los ejecutores del gasto en la rama judicial, por lo cual el
Consejo Superior de la Judicatura no puede desbordar los parámetros
establecidos por el Congreso al apropiar las distintas partidas para la rama
judicial”.
7.24. El alcance fijado en la citada  Sentencia C- 192
de 1997 al artículo 256-5 de la Constitución Política, fue recientemente
reiterado por la Corte en la Sentencia C-334 de 2012, al adelantar el juicio de
constitucionalidad del artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,
norma que radica en cabeza del Consejo de
Estado la facultad de intervenir en la confección y aprobación de un Plan Especial
de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con
implicaciones en las apropiaciones y los gastos judiciales. La
mencionada disposición fue acusada de violar, precisamente, el numeral 5º del
artículo 256 de la Carta, que,
como ya se ha mencionado, le asigna al Consejo Superior de la Judicatura la
elaboración del
proyecto de presupuesto de la rama judicial y su ejecución. La acusación contra
dicho mandato Superior se basó en
una supuesta “usurpación de competencias
constitucionales” y en el desconocimiento de la ley del plan
nacional de desarrollo y el plan general de descongestión judicial. En la
menciona providencia, la Corporación declaró la exequibilidad del artículo
304 de la Ley 1437 de 2011, tras sostener que la autonomía presupuestal de los órganos autónomos, en particular de
la Rama Judicial, debe enmarcarse en los límites que imponen los fines
constitucionales superiores y los parámetros establecidos por el Congreso,
entendiendo que el artículo 256 constitucional
no contiene, en realidad, un listado taxativo de atribuciones propias del
Consejo Superior de la Judicatura ni está excluyendo al legislador de la
regulación de tales competencias. El punto fue tratado por la sentencia de la
siguiente manera:
“4.1.1.
El artículo 256 de la Carta regula las atribuciones que corresponden al Consejo
Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, “según el caso y de acuerdo a
la ley”. El numeral 5º dispone como competencia específica de dicho
órgano, la de “elaborar el
proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que
haga el Congreso”.
4.1.2.
En la sentencia C-265 de 1993, la Corte analizó la constitucionalidad del
artículo 4º del Decreto Ley 2652 de 1991 frente a lo dispuesto en los artículos
265 y 257 superiores. Allí concluyó que la Constitución asignó una serie de
competencias al Consejo Superior de la Judicatura, cuyo desarrollo corresponde
al Legislador, cuestión que se desprende del propio artículo 256, en la
expresión “de
acuerdo a la ley”. En ese sentido, se consideró lo siguiente:
“Ahora
bien, de manera más específica, los artículos 256 y 257 de la Carta Política
que relacionan las funciones que le son propias  al Consejo Superior,
tienen a éste como titular de las mismas "de acuerdo a la ley" o "con sujeción a la
ley". De manera que el constituyente delegó en la ley la ordenación de las
competencias, que le son propias”. (Subraya fuera del
original)
A su vez, los artículos 85 y 88[2] de la Ley
estatutaria de Justicia, en materia presupuestaria, merecieron declaración de
exequibles en la sentencia C-037 de 1996. Y en  sentencia C-192 de 1997,
la Corte decretó la constitucionalidad de los artículos 34 de la Ley 179 de
1994 y 76 del decreto 111 de 1996[3],
considerando que la norma acusada era exequible y no atentaba contra el
artículo 256 constitucional, ya que la autonomía presupuestal de los órganos
autónomos ha de enmarcarse en los límites que imponen los fines
constitucionales superiores y los parámetros establecidos por el
Congreso. Esta interpretación concuerda con
la fijada en la sentencia C-265 de 1993, que concibe las  funciones
constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura como
competencias que se ejercen en los términos fijados por el Legislador. De este
modo, el Congreso de la República tiene un
ámbito propio de configuración normativa en esta materia, pudiendo precisar las
atribuciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura, para lo
cual fue autorizado expresamente por el Constituyente. En este caso, y para
usar los términos de la demanda, la Constitución no ha reducido el campo de
regulación del Legislador hasta el punto de anularlo, sino por el contrario, ha
admitido la participación del mismo en el desarrollo de las competencias de
este órgano de la rama judicial.
4.1.3. Así, el
artículo 256 constitucional, que según la demandante ha sido vulnerado, en
realidad no contiene un listado taxativo de atribuciones propias del Consejo
Superior de la Judicatura -como lo manifiesta la demanda- ni excluye al
Legislador de la regulación de tales competencias. En cuanto a lo primero, cabe
destacar que el numeral 7 del mismo artículo, tras enunciar funciones precisas
del Consejo Superior, agrega “las demás que señale
la ley”. En relación con lo segundo, la Corte concuerda
con la Procuraduría y la intervención del Ministerio de Justicia en que las
funciones de dicha Corporación se ejercen y desarrollan de conformidad con
parámetros normativos establecidos en la Ley, siendo ese el sentido del
artículo 256 al establecer, respecto de las competencias en cuestión, que ‘corresponden
al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el
caso y de acuerdo a la ley’. (Subrayas fuera de original)”
7.25. De este modo, la jurisprudencia constitucional
ha coincidido en sostener que la autonomía presupuestal que el ordenamiento
jurídico reconoce a ciertas entidades y órganos de naturaleza pública, tal y
como ocurre con la Rama Judicial, no consiste en que el proceso de ejecución
presupuestal quede desvinculado del presupuesto anual de gastos y
apropiaciones, o que el mismo se lleve a cabo sin observancia de los principios
que rigen el presupuesto, en particular, los de legalidad, unidad
y universalidad presupuestal. Lo que persigue dicha autonomía, es que se
respete el derecho del órgano autónomo para preparar el anteproyecto de
presupuesto, y que, en la ejecución de los presupuestos, se respeten las
facultades de los ordenadores del gasto, las cuales se manifiestan en la posibilidad
de manejo, administración y disposición directa de las partidas incluías en la
ley anual de presupuesto, esto es, en la capacidad para contratar y comprometer
a nombre del respectivo órgano, así como también, de ordenar el gasto en plena
correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del
presupuesto y la finalidad dispuesta para ellas.
7.26. Así las cosas, las limitaciones impuestas al
principio de autonomía presupuestal en favor de los principios de unidad
y universalidad presupuestal, deja entonces sin soporte la afirmación
del demandante, con la que intenta fundamentar el segundo cargo de
inconstitucionalidad que promueve contra la norma acusada, consistente en
sostener que el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con un privilegio de
postulación del presupuesto de la rama judicial, que es la nota característica
de su autonomía para el manejo y ejecución de su presupuesto, y sin el cual “en
la práctica, el poder judicial dependería de las ‘buenas voluntades’ de los
otros poderes”. Tal hipótesis, sin duda, entra en abierta contradicción con
la filosofía y el diseño del sistema presupuestal previsto por la propia
Constitución Política, y cuya estructura y fundamento están soportados en la
participación concurrente de las ramas ejecutiva y legislativa del poder
público, en el sentido de reconocerle al Gobierno la iniciativa presupuestal,
es decir, la facultad de formular autónomamente el presupuesto, el cual debe
ser unitario y universal (C.P. art. 346), y al Congreso de la República la
competencia para discutirlo y aprobarlo; todo ello, con estricta sujeción a las
reglas de la ley orgánica del presupuesto (C.P. art. 349) y atendiendo al
contenido de la ley anual de presupuesto.
7.27. Como ya se ha señalado, por expresa
disposición del artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los gastos
de la Rama Judicial son una sección en el
presupuesto general de la Nación, con lo cual resulta equivocado sostener, como
lo hace el demandante, que una clara manifestación de la autonomía presupuestal
de dicha rama es la posibilidad que le reconoce la Constitución para presentar
el presupuesto (C.P. art- 256-5), y por esa vía, concluir que el legislador
ordinario no se encuentra habilitado para regular aspectos relacionados con las
formas de ejecución del presupuesto.
7.28. La autonomía presupuestal reconocida a la Rama Judicial
no conlleva, como parece haberlo entendido el actor, la habilitación para que
sus órganos de representación y administración presenten en forma separada el
presupuesto correspondiente a dicha rama y, una vez aprobado éste, lo puedan
ejecutar sin ningún tipo de condición o limitación legal más allá de las
previstas en la ley orgánica del presupuesto. Cabe insistir al respecto, que es
la propia Constitución Política, a través de los artículos 345, 346, 348 y 349,
la que le asigna al Gobierno la iniciativa presupuestal privativa y al Congreso,
como titular de la soberanía presupuestal, la facultad de aprobar el
presupuesto propuesto por el Gobierno dentro del marco de sus competencias
constitucionales y legales.
7.29. Desde ese punto de vista, el segundo cargo
propuesto, relacionado con el presunto desconocimiento de la autonomía
presupuestal de la Rama Judicial, carece de fundamento, pues el mismo parte de
considerar que solo el legislador orgánico puede regular formas de ejecución, desconociendo
las competencias reconocidas al legislador, orgánico y ordinario, en la
materia, adoptadas a través del Estatuto Orgánico del Presupuesto y de la
expedición de la ley anual de presupuesto.
7.30. En relación con esto último, cabe insistir en el
hecho de que la Constitución Política no le reconoce a los órganos de gobierno
y administración de la Rama Judicial, competencia en materia de ejecución
presupuestal sin contar con la injerencia previa del legislador orgánico y
ordinario. Por el contrario, según lo señaló la Corte en la Sentencia C-192 de
1997, dicha autonomía debe interpretarse tomando en cuenta los principios que gobiernan
el proceso presupuestal, en particular el principio de legalidad del gasto, lo
que significa la sujeción de los ejecutores del gasto en la Rama Judicial a la
ley de presupuesto, es decir, la limitación impuesta a sus órganos de gobierno
y administración para no desbordar los parámetros establecidos por el Congreso
al apropiar las distintas partidas para la Rama Judicial.
7.31. De ese modo, la norma impugnada, al fijar las
condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para
descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea
por “doceavas”, no desconoce la autonomía presupuestal de dicha rama,
pues, en materia presupuestal, la ejecución del gasto debe realizarse respetando
el principio de unidad presupuestal y de acuerdo con las reglas que
expida el legislador, es decir, conforme con lo dispuesto en el Estatuto
Orgánico de Presupuesto y lo aprobado por el Congreso en la ley anual de
presupuesto.
7.32. Sobre el particular, no sobra reiterar lo dicho
en el acápite anterior, en el sentido de señalar que el modo de ejecución por “doceavas”,
contenido en la norma acusada, constituye una medida instrumental con la que se
prevé una forma específica de ejecución de los recursos destinados a la Rama Judicial
para descongestión, y cuyo objetivo es lograr una correcta y ordenada destinación
de los mismos. Atendiendo a dicho propósito, la norma desarrolla el mandato
contenido en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111
de 1996, que le atribuye a las previsiones contenidas en el acápite de las disposiciones
generales, del que hace parte la norma acusada, la finalidad de “asegurar
la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”.
7.33. En ese contexto, el artículo 102 de la Ley 1737
de 2014 no regula materias que la Constitución haya reservado a la ley orgánica
en el ámbito propio de la ejecución presupuestal, sino aspectos relacionados
con la ejecución en un determinado periodo fiscal que pueden estar contenidos
en la ley anual de presupuesto, y que no afectan la autonomía de la Rama
Judicial, en cuanto respeta las facultades reconocidas a los ordenadores del
gasto, relacionadas con el manejo, administración y disposición directa de las
partidas incluías en la ley anual de presupuesto, su capacidad para contratar y
comprometer a nombre del respectivo órgano y ordenar el gasto en plena
correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del
presupuesto y la finalidad dispuesta para ellas.
7.34. Así las cosas, frente al cargo por la presunta
violación de la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, la disposición
acusada también se entiende ajustada a la Constitución.
8. Conclusiones
8.1. En los acápites anteriores, la Corte expuso los argumentos
por los cuales será declarada exequible la
expresión “Los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son
para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán
ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo
102 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas
y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de
enero al 31 de diciembre de 2015”.
8.2. De acuerdo con la
acusación formulada en la demanda, el
estudio de constitucionalidad de la expresión acusada se circunscribió a los
cargos relacionados con (i) la presunta violación de la reserva
de ley orgánica y (ii) el aparente desconocimiento del principio
de autonomía presupuestal de la Rama Judicial.
8.2.1. Para resolver el primer cargo, la Corte tuvo en
cuenta, entre otras, las siguientes reglas: (i) la ley anual de
presupuesto debe ceñirse a los principios y normas orgánicas del presupuesto,
cuya transgresión lleva consigo la violación de los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política; (ii) la ley de presupuesto tiene un
alcance temporal y, en consecuencia, su vida jurídica se encuentra limitada a
la vigencia fiscal respectiva; (iii) la
ley anual de presupuesto se compone de tres partes: el presupuesto de rentas,
que contiene la estimación de los ingresos, el presupuesto de gastos o ley
de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las disposiciones
generales, cuya finalidad es facilitar y agilizar la correcta ejecución del
presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal; (iv) las
disposiciones generales, tiene un contenido instrumental, lo que significa
que deben circunscribirse al cumplimiento
de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue,
estableciendo regulaciones que sobrepasen temporal, temática o
finalísticamente su materia propia.
8.2.1.1.
A partir de lo anterior, la Corte concluyó que la acusación por violación de la
reserva de ley orgánica no estaba llamada a prosperar, en razón a que la forma de ejecución por “doceavas” no invade
la órbita de regulación del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de
1996), así como tampoco lo modifica ni lo deroga. Ello, teniendo en cuenta que
se trata de una medida de tipo instrumental, de alcance temporal, dirigida a
buscar la correcta ejecución del presupuesto apropiado para descongestión, garantizando
que los recursos alcancen para financiar dicho gasto durante la respectiva
vigencia fiscal -del 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2015- , sin
que exista riesgo de que puedan ser invertidos en su totalidad antes del
vencimiento del aludido periodo, con lo que se evitan situaciones de
inestabilidad presupuestal en ese rublo que puedan afectar la buena marcha de
la administración de justicia.
8.2.1.2.
Desde ese punto de vista, como quiera que la medida de ejecución por “doceavas”
se ubica en el acápite de las disposiciones
generales de la ley de presupuesto para la vigencia fiscal 2015, la Ley
1737 de 2014, la misma, antes que desconocer la reserva de ley orgánica, se
ajusta a los designios del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de
1996), en particular, a lo previsto en el literal c) del artículo 11 de dicho
Estatuto, que le atribuye a ese tipo de disposiciones la finalidad de “asegurar
la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”, propósito que,
como se dijo, persigue la norma impugnada. Sobre esa base, la Corte encontró
que, a su vez, la aludida medida encuentra pleno respaldo en los artículos 151
y 352 de la Constitución Política, en cuanto desarrolla aspectos relacionados
con la forma de ejecución presupuestal de los recursos apropiados para
descongestión, en plena correspondencia con las directrices que para esos
efectos fija el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
8.2.2. En cuanto al cargo por violación del principio
de autonomía presupuestal, el mismo fue abordado de acuerdo con los siguientes
presupuestos: (i) la autonomía
presupuestal de que gozan algunos organismos del Estado, entre ellos la
Rama Judicial, no puede entenderse en términos absolutos ni omnímodos, pues
dicha autonomía se supedita al manejo de la política fiscal del Estado; (ii)
el principio de autonomía presupuestal debe armonizarse con los
demás principios que informan el presupuesto, en particular, con los principios
de unida y universalidad; (iii) de no ser posible
dicha armonización, el principio de autonomía presupuestal debe ceder
ante los principios de unidad y universalidad, de manera que se
entienda que tal autonomía es objeto de algunas limitaciones en su
ejercicio que no comportan desconocimiento de la misma; (iv) la autonomía
que la Constitución le reconoce a la Rama Judicial en materia de ejecución
presupuestal, debe ejercerse de conformidad con lo dispuesto por el legislador
orgánico y ordinario, esto es, de conformidad con el Estatuto Orgánico de
Presupuesto y lo aprobado en la ley anual de presupuesto; (v) bajo
ese entendido, en materia de ejecución presupuestal, el ámbito de autonomía se
circunscribe, según lo previsto en el artículo 110 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, a la capacidad para contratar y comprometer a nombre del
respectivo órgano, así como también, de ordenar el gasto en plena
correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del
presupuesto y con la finalidad dispuesta para ellas.
8.2.2.1.
A partir de tales premisas, esta Corporación concluyó que la forma de ejecución
por “doceavas” tampoco desconoce
la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, pues se trata de una medida
instrumental cuyo objetivo es contribuir a la correcta ejecución del presupuesto
apropiado para descongestión; aspecto que desarrolla el propio Estatuto Orgánico
de Presupuesto (art. 11), y que no interfiere en las facultades de ejecución de
la Rama Judicial, propias del ejercicio de su autonomía, relacionadas con el
manejo, administración y disposición directa de las partidas incluías en la ley
anual de presupuesto, en plena correspondencia con la finalidad dispuesta para
ellas.
8.3. No obstante que, como ha quedado explicado, el
modo de ejecución por “doceavas” de los recursos apropiados a la Rama
Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, no viola
la reserva de ley orgánica ni contradice el principio de autonomía
presupuestal, en razón a que la medida se inscribe en el ámbito de manejo de la
política fiscal en cabeza del Gobierno y el Congreso, considera la Corte
importante hacer la siguiente advertencia:
8.3.1. Si bien el manejo de la política fiscal
corresponde al Gobierno en concurrencia con el Congreso, el ejercicio de dicha
atribución no puede traducirse en una anulación de la autonomía presupuestal
que la propia Constitución Política le reconoce a la Rama Judicial para el
adecuado ejercicio de sus funciones.
8.3.2. En ese sentido, es importante destacar que la
autonomía presupuestal que la Constitución reconoce a ciertos órganos del Estado,
en particular a la Rama Judicial, solo puede materializarse si de manera
permanente se incorporan en el presupuesto todos
los recursos que son necesarios para llevar a cabo en forma eficiente y eficaz
el cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en procura de contribuir
a garantizar una pronta y cumplida administración de justicia.
8.3.3. Por eso, aun cuando es posible que mediante
disposiciones generales, en la ley de presupuesto se impongan algunas
limitaciones operativas a las competencias de ejecución de los órganos que
cuentan con autonomía presupuestal,  ello debe hacerse sin desconocimiento del
deber constitucional de desarrollar dicha atribución en forma responsable y
racional, y sin desatender las necesidades presupuestales de la Rama Judicial
-en principio recogidas en el pre-proyecto de presupuesto que esta debe
entregar al Ejecutivo-, de manera que se termine por afectar su autonomía y,
por esa vía, el cumplimiento de sus funciones constitucionales en perjuicio de
la colectividad que demanda el servicio de justicia.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “Los
recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho
gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas
incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737
de 2014, por los cargos analizados en la presente providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el tema se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-478 de 1992 y C-557 de 2000.
[2] Sentencia C-292 de 2015,
recogiendo lo expresado en las Sentencias C-015 de 1996, C-577 de 2000, C-1065
de 2001 y C-077 de 2012.
[3] Sentencia C-292 de 2015.
[4] Sentencia C-015 de 1.996, reiterada en la sentencia C-1065 de
2001.
[5] Sentencia C-557 de 2000.
[6] De conformidad con
esta norma en los planes y presupuestos de la
Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación.
[7] Sentencia C-557 de 2000.
[8] Sentencia C-557 de
2000.
[9] Sentencia C-2912 de
2015, reiterando las Sentencias, C-015 de 1996, C-191 de 1996, C-557 de 2000, C-524 de 2003 y C-077 de 2012.
[10]Sobre el tema de
pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-015 de 1996 y C-191 de 1996. En
esta última sentencia la Corte precisó: “Una primera lectura de esta norma
constitucional podría hacer pensar que el Plan de desarrollo es un instrumento
puramente técnico, por medio del cual el Estado establece los objetivos
económicos de largo y mediano plazo, así como los instrumentos financieros y
presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, una tal interpretación
reduce el alcance del Plan de desarrollo, pues se basa en una lectura
unilateral del artículo 339 de la Carta. Por ello, la
Corte considera que el contenido del Plan de desarrollo no puede ser
establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente
económica esa disposición [...] sino que su alcance debe ser determinado a la
luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las
otras normas constitucionales relativas a la planeación”.
[11] Cft. Sentencias C-478 de
1992, C-557 de 2000 y C- 292 de 2015.
[12] Cft. Sentencias C-478 de
1992 y C-557 de 2000.
[13] Sentencia C-557 de 2000.
[14] Sentencia C-478 de 1992.
[15] Sentencia C-557 de
2000.
[16] Sentencia C-524 de
2003. En el mismo sentido se pueden confrontar, entre otras, las Sentencias
C-015 de 1996, C-191 de 1996 y C-077 de 2012.
[17] Sentencia C-524 de 2003.
[18] El artículo 5º de la
Ley 152 de 1994, desarrolla el artículo 339 de la Constitución Política, en lo
relacionado con el contenido de la parte general del Plan, disponiendo que:
“ La parte general del plan contendrá lo siguiente: (a) Los
objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo
según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales
sectores y grupos sociales; (b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción
estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para
lograrlos; (c) Las estrategias y políticas en materia económica, social y
ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y
metas que se hayan definido; (d) El señalamiento de las formas, medios e
instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la
planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las
entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades
territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales
vigentes”.
[19]El artículo 6º de la
Ley 152 de 1994 , desarrolla el artículo 339 de la Constitución Política, en lo
relacionado con el contenido del plan de inversiones, disponiendo que: “El
plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá
principalmente: (a) La proyección de los recursos financieros disponibles para
su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; (b) La
descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus
objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión; (c) Los presupuestos plurianuales mediante los
cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de
inversión pública contemplados en la parte general; (d) La especificación de
los mecanismos idóneos para su ejecución.
Parágrafo (adicionado por la
Ley 1473 de 2011). El Plan de Inversiones del Proyecto de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla
fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
[20] Sentencia C-685 de 1996.
[21] Sentencias C-685 de
1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de 2015.
[22] Corte Constitucional,
Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[23] De acuerdo con la Constitución Política y el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, en Colombia el sistema presupuestal se encuentra
gobernado por los siguientes principios: legalidad, planificación, anualidad,
universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización,
inembargabilidad, coherencia macro económica, homeóstasis y autonomía.
[24] Sentencia C-685 de 1996,
reiterada, entre otras, en la Sentencia C-192 de 1997.
[25] Sentencia C-562 de 1998.
[26] Sentencia C-562 de 1998.
[27] Sentencia C-177 de 2002.
Recogiendo lo señalado en las Sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001.
[28] Sobre el tema se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-592 de 1995, C-192 de 1997, C-315 de
1997 y C-292 de 2015.
[29] Consultar la Sentencia
C-685 de 1996, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-201 de 1998 y C-177
de 2002.
[30] Sentencia C-177 de 2002.
[31] Sentencia C-592 de 1995.
[32] Consultar la Sentencia
C-315 de 1997.
[33] El principio de especialización se encuentra contenido
en el artículo 345 de la Carta Política y desarrollado en el artículo 18 del
Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual establece que “las
apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y
funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas.
[34] Sentencia C-201 de 1998.
[35] Sobre el tema de pueden consultar, entre
otras, las Sentencias T-185 de 1993, C-039 de 1994, C-201 de 1998 y C-292 de
2015.
[36] Sentencia C-685 de 1996.
[37] Sentencia C-1379 de
2000.
[38] Sentencia C-142 de 2015.
[39] Corte Constitucional,
Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[40] Sentencia C-1379 de
2000.
[41] Sentencia C-803 de 2003.
[42] Sentencia Ibídem.
[43] Sobre el punto se pueden
consultar, entre otras, las sentencias C-685 de 1996, C-201 de 1998, C-562 de
1998, C-177 de 2002, C-803 de 2002, C-142 de 2015 y C-292 de 2015.
[44] Corte Constitucional,
sentencia C-177 de 2002.
[45] Sentencias C-177 de 2002
y C-803 de 2003.
[46] Consultar las Sentencias
C-803 de 2003, C-1124 de 2008 y C-142 de 2015.
[47] Sentencia C-177 de 2002.
[48] Sentencia C-803 de 2003.
[49] Gacetas
del Congreso 526 y 527 de 2014. Ponencia para primer debate en Comisiones Económicas
conjuntas al Proyecto de Ley 37 de 2014 Senado, 052 de 2014 Cámara, “por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015”. Numeral 4, correspondiente al
acápite de las consideraciones finales.
[50] Gacetas del Congreso
526 y 527 de 2014. Ponencia
para primer debate en Comisiones Económicas conjuntas al Proyecto de Ley 37 de
2014 Senado, 052 de 2014 Cámara, “por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1° de enero al 31 de diciembre de 2015”. Numeral 4,
correspondiente al acápite de las consideraciones finales. Gacetas del Congreso 526
y 527 de 2014. Ponencia
para primer debate en Comisiones Económicas conjuntas al Proyecto de Ley 37 de
2014 Senado, 052 de 2014 Cámara, “por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1° de enero al 31 de diciembre de 2015”. Numeral 4,
correspondiente al acápite de las consideraciones finales.
[51] Cfr. Sentencias C-592 de
1995, C-101 de 1996, C-192 de 1997 y C-334 de 2012.
[52] Cfr. Sentencia C-192 de
1997.
[53] Sentencia C-592 de 1995.
[54][54] Sentencia C-192 de
1997.
[55] Sentencia C-101/96.
MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 6.
[56] Sentencia C-101 de
1996, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-192 de 1997 y C-768 de 2010.
[57] Sentencias C-101 de
1996, C-192 de 1997, C-592 de 1999 y C-768 de 2010.
[58] Sobre el tema se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-478 de 1992, C-592 de 1995, C-192 de
1997 y C-315 de 1997.
[59] Sentencias
C-478 de 1992, C-592 de 1995, C-192 de 1997, C-315 de 1997 y C-334 de 2012.
[60]Ver Sentencia C-592/95
MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 3. Ver igualmente la
sentencia C-478/92.
[61] Sentencia C- 192 de
1997.
[62] Sentencia C-315 de 1997.
[63] Cfr.Sentencia C-315 de 1997.
[64] Cfr. Sentencia C-101 de
1996.
[65] Sentencia C-101 de 1996.
[66] Sentencia C-101 de 1996.
[67] Sentencia C-101/96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
jurídico No 6.