T-114-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-114/07
AMPARO DE POBREZA-Finalidad
El amparo de pobreza es un
instituto procesal que busca garantizar la igualdad real de las partes durante
el desarrollo del proceso, permitiendo a aquella que por excepción se encuentre
en una situación económica considerablemente difícil, ser válidamente exonerada
de la carga procesal de asumir ciertos costos, que inevitablemente se presentan
durante el transcurso del proceso. Se trata de que, aun en presencia de
situaciones extremas, el interviniente no se vea forzado a escoger entre
atender su congrua subsistencia y la de a quienes por ley debe alimentos, o
sufragar los gastos y erogaciones que se deriven del proceso en el que tiene
legítimo interés. Esta figura se encuentra regulada por los artículos 160 a 168
del Código de Procedimiento Civil, y resulta aplicable a los procesos
contencioso administrativos en virtud de lo previsto en el artículo 267 del
código procesal de la materia (Decreto 01 de 1984).
AMPARO DE POBREZA Y DERECHO DE ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Relación
La íntima relación existente
entre la figura del amparo de pobreza y el derecho de acceder a la
administración de justicia ha sido reconocida de manera uniforme por la Corte
Constitucional, en varios pronunciamientos, por ejemplo al destacar que la
disponibilidad del amparo de pobreza hace que no pueda hablarse de falta de
acceso a la administración de justicia, en el caso de personas que carecen de
medios económicos suficientes para atender los gastos que demanda el proceso en
que tienen interés. El amparo de pobreza es entonces una medida correctiva y
equilibrante, que dentro del marco de la Constitución y la ley busca garantizar
la igualdad en situaciones que originalmente eran de desigualdad. Supone
entonces un beneficio, que bien puede concederse a una sola de las partes,
naturalmente aquella que lo necesita. Por igual motivo, este amparo no debe
otorgarse al sujeto procesal que no se encuentre en la situación de hecho que
esta institución busca corregir. Así pues, la figura del amparo de pobreza
persigue una finalidad constitucionalmente válida, cual es facilitar el acceso
de todas las personas a la administración de justicia.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Fundamental
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO-Naturaleza
Es necesario tener en cuenta que el proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho es de los que la doctrina administrativa
denomina de pura legalidad, expresión que alude al hecho de que el aspecto que
más determinantemente influye en el sentido de la decisión es el análisis de
legalidad de la norma demandada, siendo infrecuente (aunque no imposible) que
se requiera la práctica de pruebas distintas a las puramente documentales que
las partes alleguen al proceso. Por ello, es relativamente común que estos
procesos carezcan de etapa probatoria y que una vez vencido el término de
fijación en lista para que el demandado conteste la demanda, se proceda
directamente a la fase de alegaciones y posteriormente a la decisión.
AMPARO DE POBREZA Y ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN MATERIA LABORAL-Alcance e implicaciones
Examinados detenidamente los
beneficios que en un caso como el aquí planteado podría traer consigo la
concesión del amparo de pobreza a la parte actora, observa la Corte que la
situación no sería sustancialmente diferente a la que tendría lugar en caso de
no contarse con este beneficio. Ello por cuanto, en una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral: i) no es necesario prestar caución
como requisito de admisibilidad de la demanda; ii) no es usual que durante el
desarrollo del proceso se requiera practicar pruebas que ameriten la
intervención de auxiliares de la justicia, con el consiguiente pago de
honorarios; iii) ni aún bajo el escenario de que la entidad demandada resultara
enteramente absuelta sería obligatoria la condena en costas a la parte actora,
requiriéndose en cambio que la conducta procesal de quien pierda pueda
catalogarse como inapropiada; iv) sí se exige el depósito de una suma para
atender los gastos ordinarios del proceso, la cual no suele resultar
significativamente onerosa.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por cuanto la leve carga
dineraria no afecta el acceso a la administración de justicia
Habiéndose verificado que la
demanda fue admitida y que las accionantes tuvieron la posibilidad de designar
un apoderado de su confianza a quien el Tribunal accionado reconoció personería
para actuar, bien puede este proceso avanzar sin contratiempos ni mayores
costos adicionales para la parte actora, no obstante la negación del beneficio
del amparo de pobreza aquí discutido. Se advierte que a la fecha se requiere
únicamente que la parte actora efectúe el depósito ordenado por la Magistrada
Ponente, leve carga que la Sala no estima suficiente para causar una
significativa afectación al derecho a acceder a la administración de justicia,
como para justificar la protección constitucional solicitada.
Referencia: expediente T-1411456
Peticionarios: Ángela Inés Cruz Flórez y
Mariela Penagos Ramírez
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veintidós (22)
de febrero de dos mil siete (2007).
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los  magistrados Nilson Pinilla
Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo
dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 29 de junio de 2006,
dentro de la acción de tutela instaurada por Ángela Inés Cruz Flórez y Mariela
Penagos Ramírez contra el Tribunal Administrativo de Tolima.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por los
artículos 241 numeral 9° de la Constitución Política y 31 del Decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección número ocho ordenó revisarlo, mediante auto de 31 de
agosto de 2006.
I.  ANTECEDENTES
Las mencionadas demandantes interpusieron
el 19 de abril de 2006 acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Tolima, por considerar vulnerado su derecho fundamental a acceder a la
administración de justicia. Las razones en que basan la solicitud de tutela
pueden ser resumidas como sigue:
1.1. Las actoras, por un desacuerdo
presentado con el municipio de Prado (Tolima), sin que obre información
completa en el expediente acerca de qué vinculación tuvieron con ese ente
territorial, lo demandaron en acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
frente a unos actos administrativos expedidos por la respectiva Alcaldía,
proceso que se adelanta ante el Tribunal accionado. La demanda introductoria
fue formulada el 28 de marzo de 2005 y admitida por auto de 11 de octubre del
mismo año.
1.2. Mediante escrito separado, posterior a
la presentación de la demanda pero antes de su admisión, las señoras Cruz y
Penagos solicitaron al Tribunal concederles el amparo de pobreza, aduciendo no
tener capacidad económica para atender adecuadamente los gastos derivados del
proceso.
1.3. Esta solicitud fue resuelta en forma
negativa dentro del mismo auto admisorio, por considerar que no se cumplían las
exigencias de los artículos 160 y 161 del Código de Procedimiento Civil. En el
mismo auto, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 207, numeral 4° del
Código Contencioso Administrativo, se ordenó a las demandantes consignar la
suma de $ 60.000 para atender gastos del proceso.
1.4. Inconformes con esta decisión, las
demandantes interpusieron recurso ordinario de súplica, el cual fue resuelto
por la Sala correspondiente mediante auto del 8 de noviembre de 2005, el cual
confirmó íntegramente la negativa.
1.5. Las accionantes sostienen que por la
precaria situación económica y el desempleo en que se encuentran, las
decisiones del Tribunal accionado de negarles el amparo de pobreza lesionan su
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
II. TRÁMITE JUDICIAL
Mediante auto de 15 de junio de 2006, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela interpuesta,
ordenó notificar al Tribunal accionado y le solicitó información sobre las
providencias dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento incoado
por las ahora tutelantes.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Tolima
El Tribunal accionado se pronunció sobre
los hechos que dieron lugar a la presente acción, a través de comunicación
remitida al Consejo el 23 de junio de 2006, suscrita por la Magistrada ponente
del respectivo asunto, donde informa sobre las actuaciones surtidas en aquel
proceso. Sobre el fondo de la decisión controvertida, reitera que el amparo de
pobreza se negó por no cumplirse con los requisitos previstos en los artículos
160 y 161 del Código de Procedimiento Civil, sin especificar cuáles requisitos
se echó de menos. Pide que esta acción de tutela sea declarada improcedente,
por cuanto habiéndose usado infructuosamente los medios de defensa disponibles
(en este caso el recurso ordinario de súplica), la acción de tutela estaría
siendo usada como una vía adicional encaminada a sustituir a la jurisdicción
ordinaria, lo cual  no resulta acorde con el objetivo y características del
amparo constitucional.
III. DECISIÓN QUE SE REVISA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado en
sentencia del 29 de junio de 2006 rechazó por improcedente la tutela
interpuesta, a la luz de la doctrina de la vía de hecho en decisiones
judiciales, para lo cual acude inicialmente al fallo C-543 de octubre 1° de
1992, que declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de
1991, que regulaban el trámite de tutelas contra decisiones judiciales, como la
que ahora ocupa la atención de la Corte, lo que hace imposible tramitarlas.
Advierte que si bien la Corte
Constitucional ha hecho desde entonces un amplio desarrollo de ese concepto de vía
de hecho, en gran parte inaceptable para el Consejo de Estado, resulta
claro que en el presente caso no se ha presentado tal situación, por lo cual la
acción de tutela es improcedente frente a los hechos planteados por las
accionantes.
Las señoras Cruz y Penagos se abstuvieron
de impugnar esta decisión, por lo cual el expediente fue remitido directamente
a esta corporación.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La competencia
Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 33 a 35 del Decreto 2591 de 1991.
2. El asunto que se
debate
En el presente caso las actoras Cruz Flórez
y Penagos Ramírez plantean a través de la acción de tutela, la posible
violación a sus derechos fundamentales al debido proceso judicial y a acceder a
la administración de justicia en condiciones de igualdad. Esa trasgresión sería
el resultado de la negativa del Tribunal accionado a acceder a la solicitud de
las demandantes de otorgarles el amparo de pobreza, dentro del proceso referido
en los antecedentes de esta sentencia. Dicho amparo fue pedido por ambas con
posterioridad a la presentación de la correspondiente demanda, aduciendo que en
razón de la difícil condición económica y el desempleo en que  se encuentran,
no están en condiciones de sufragar los gastos derivados del proceso por ellas
incoado.
Así pues, la alegada vulneración
constitucional sería el resultado de que, al dejar de otorgarse el beneficio
del amparo de pobreza, sin justificación según se aduce, se estaría afectando
el derecho de ellas para acceder ante la administración de justicia, quedando
en situación de optar entre atender los gastos que demanda el proceso para
surtir el trámite de ley, o destinar sus magros recursos disponibles a sufragar
los gastos personales, no pudiendo entonces garantizar la continuidad de la acción
por ellas iniciada.
3. Pruebas recaudadas por la Sala de
Revisión
Mediante auto de diciembre 1° de 2006 la
Sala Segunda de Revisión, a la cual para esa fecha pertenecía el Magistrado
ponente de esta decisión, ordenó oficiar al Tribunal accionado para que
remitiera con destino a este trámite copia de las providencias mediante las
cuales fue negado el amparo de pobreza solicitado. Así mismo, solicitó informar
sobre el estado procesal actual del proceso iniciado por las aquí accionantes,
dentro de cuyo trámite se pidió ese beneficio. En el mismo auto la Sala de
Revisión decidió suspender los términos para resolver el presente asunto, hasta
tanto se adelantaran y verificaran las actuaciones ordenadas.
En respuesta, el Tribunal Administrativo de
Tolima informó que el proceso que dio origen a esta controversia fue remitido
por competencia desde el mes de julio de 2006 al Juzgado Séptimo Administrativo
del Circuito de Ibagué, al cual dio traslado; en comunicación de fecha 7 de
diciembre de 2006, dicho Juzgado hizo llegar las copias y certificación
solicitadas.
En cuanto al estado del proceso, el Juez
Administrativo informó que avocó conocimiento del mismo el 22 de agosto de 2006
y que a la fecha la parte actora no ha depositado la suma de dinero señalada en
el auto de 11 de octubre de 2005, razón por la cual no se ha producido ninguna
nueva actuación.
4. Los temas relevantes para
la presente decisión
Como fundamento del pronunciamiento a
proferir, la Sala de Revisión efectuará algunas breves reflexiones sobre los
principales temas relevantes, para el caso los siguientes: i) como cuestión
previa, lo relacionado con la procedencia de la tutela en un caso como el
presente; ii) la relación existente entre la institución del amparo de pobreza
y el derecho de acceso a la justicia; iii) si el derecho de acceder a la
administración de justicia tiene, en efecto, el carácter de derecho
fundamental; iv) el alcance y la implicación del amparo de pobreza en un caso
como el que da origen a la presente acción.
Una vez expuestos estos elementos de
juicio, serán analizadas las particularidades del caso concreto y se adoptará
la decisión que corresponda.
4.1. Cuestión previa: La
procedencia de la acción
A propósito de lo planteado por
la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia de instancia emitida
dentro del trámite de esta acción de tutela, de acuerdo con lo cual ésta es
improcedente, resulta necesario dilucidar este punto, previamente al análisis
del tema de fondo.
En la referida sentencia se
arribó a la conclusión de que la acción que aquí se revisa es improcedente, por
cuanto se trata del eventual debate sobre una providencia judicial, cuya
discusión en sede de tutela resulta imposible a la luz de lo decidido en la
sentencia C-543 de 1° de octubre 1992 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo),
en la que esta Corte declaró inexequibles las normas del Decreto 2591 de 1991
que regulaban el trámite de acciones de tutela contra providencias judiciales.
Según se agregó, conforme a lo planteado en la referida sentencia de esta
Corte, sólo se exceptúan de lo dispuesto en esta regla los casos en que no haya
una verdadera providencia judicial, sino apenas una burda apariencia de
aquella, esto es, lo que se ha denominado doctrinal y jurisprudencialmente vía
de hecho que, según explica, no se da en este caso.
Sobre este tema es importante
resaltar que, dado que la mencionada doctrina se generó a partir de la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, se
entiende aplicable a las situaciones que dicha norma contemplaba, esto es,
sentencias y otras providencias judiciales que pongan término a un proceso.
Esto, sin perjuicio de recordar que si el proceso no ha concluido, o aún
después de su conclusión (e. gr. revisión, si se presenta alguna de sus
causales), dentro de cada procedimiento se encuentran instituidos efectivos
medios de defensa para hacer respetar las garantías fundamentales (derechos de
postulación, impugnación, corrección de errores, nulidades), lo cual cohíbe
acudir a la tutela, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
En el presente caso, según se
desprende de lo reseñado en el capítulo “Antecedentes” de esta misma
providencia, se trata de una eventual vulneración de los derechos de acceso a
la justicia y al debido proceso, como resultado de una decisión tomada durante
el trámite de un proceso judicial, en el sentido de no conceder el beneficio
del amparo de pobreza, situación que para ser merecedora de protección
constitucional no requeriría ser catalogada como vía de hecho, por lo
cual esta Sala no considera adecuado ni necesario condicionar la procedencia de
la acción a los supuestos de esta doctrina.
Estas breves consideraciones
bastan para descartar la improcedencia de la acción de tutela, que fue la vía
optada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
4.2. La razón de ser del
amparo de pobreza y su relación con el derecho de acceso a la justicia
El amparo de pobreza es un
instituto procesal que busca garantizar la igualdad real de las partes durante
el desarrollo del proceso, permitiendo a aquella que por excepción se encuentre
en una situación económica considerablemente difícil, ser válidamente exonerada
de la carga procesal de asumir ciertos costos, que inevitablemente se presentan
durante el transcurso del proceso. Se trata de que, aun en presencia de
situaciones extremas, el interviniente no se vea forzado a escoger entre
atender su congrua subsistencia y la de a quienes por ley debe alimentos, o
sufragar los gastos y erogaciones que se deriven del proceso en el que tiene
legítimo interés. Esta figura se encuentra regulada por los artículos 160 a 168
del Código de Procedimiento Civil, y resulta aplicable a los procesos
contencioso administrativos en virtud de lo previsto en el artículo 267 del
código procesal de la materia (Decreto 01 de 1984).
La importancia del amparo de
pobreza radica en hacer posible que quien atraviese serias dificultades
económicas y se vea involucrado en un litigio, no encuentre por ello frustrado
su derecho de acceder a la administración de justicia, bien sea como
demandante, como demandado o como tercero interviniente, para ventilar allí, en
pie de igualdad con los otros, las situaciones cuya solución requiera un
pronunciamiento judicial. Gracias a este instrumento procesal, los inopes no
tendrán que verse privados de defensa técnica, representación adecuada e
igualdad de oportunidades. En otras palabras, el amparo de pobreza busca
garantizar que el derecho esté del lado de quien tenga la razón y no de quien
esté en capacidad económica de sobrellevar el proceso.
La íntima relación existente
entre la figura del amparo de pobreza y el derecho de acceder a la
administración de justicia ha sido reconocida de manera uniforme por la Corte
Constitucional, en varios pronunciamientos, por ejemplo al destacar que la
disponibilidad del amparo de pobreza hace que no pueda hablarse de falta de
acceso a la administración de justicia, en el caso de personas que carecen de
medios económicos suficientes para atender los gastos que demanda el proceso en
que tienen interés[1].
El amparo de pobreza es
entonces una medida correctiva y equilibrante, que dentro del marco de la
Constitución y la ley busca garantizar la igualdad en situaciones que
originalmente eran de desigualdad. Supone entonces un beneficio, que bien puede
concederse a una sola de las partes, naturalmente aquella que lo necesita. Por
igual motivo, este amparo no debe otorgarse al sujeto procesal que no se
encuentre en la situación de hecho que esta institución busca corregir. De allí
que resulte abstracta y conceptualmente válido que el juez decida no conceder
el amparo de pobreza invocado por una de las partes, si conforme a la situación
fáctica que se le presenta, dicho otorgamiento carece de justificación frente
al caso concreto.
Así pues, resalta la Sala, la
figura del amparo de pobreza persigue una finalidad constitucionalmente válida,
cual es facilitar el acceso de todas las personas a la administración de
justicia, derecho que es garantizado por el artículo 229 de la Constitución
Política.
4.3. El acceso a la justicia
es un derecho fundamental
Para la Corte es claro que, no
obstante que el derecho a acceder a la administración de justicia no hace parte
de los listados bajo ese título y capítulo entre los artículos 11 a 41 de la
Constitución Política, es sin lugar a dudas fundamental y, por ende,
susceptible de protección a través de la acción de tutela. Ello en razón a que,
dentro del sistema jurídico que nos rige, el acceso efectivo a la
administración de justicia es presupuesto indispensable del debido proceso y
puerta de entrada a la efectividad real de los demás derechos. En este sentido
es también claro que, contrario sensu, la obstrucción al acceso a la
justicia significa la consiguiente vulneración de los demás derechos fundamentales
que ante ella se hacen efectivos.
Sobre este tema dijo la Corte
en uno de sus primeros pronunciamientos[2]:
“Los artículos 228 y 229 de
la Constitución Política atribuyen a las personas el derecho fundamental de
acceso efectivo a la administración justicia. Por esta vía los particulares
solicitan a los jueces la protección de sus derechos tanto de los consagrados
en la Constitución como en otras normas. Este derecho se asienta sobre  la
concepción de un Estado material de derecho que por definición no agota su
pretensión ordenadora en la proclamación formal de los derechos de las personas
sino que se configura a partir de su efectiva realización.
…   …   …
El derecho fundamental de
acceso efectivo a la administración de justicia impone a los jueces el deber de
actuar como celosos guardianes de la igualdad sustancial de las partes
vinculadas al proceso.”
En años más cercanos expuso
también la Corte, sobre este mismo tema[3]:
“La Corte ha afirmado que el
derecho de acceder a la administración de justicia es un derecho fundamental,
cuyo alcance no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una
posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una
estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados, puesto que
su esencia reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, serán
surtidos los procesos a la luz del orden jurídico aplicable, con la objetividad
y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del
fallador acerca de los hechos materia de su decisión.”
Así pues, reitera esta
corporación que el derecho a acceder a la administración de justicia es
fundamental y, en consecuencia, las situaciones que impliquen la
relativización, o peor aún, la negación de este derecho, son susceptibles de
protección en sede de tutela.
4.4. El alcance y las
implicaciones del amparo de pobreza frente a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho
Con el fin de valorar la
afectación que las decisiones del Tribunal demandado pudieran tener para los
derechos fundamentales de las aquí accionantes, es necesario contextualizar
brevemente la situación, así como plantear los alcances que la figura del
amparo de pobreza podría tener en un caso como el presente.
Como atrás quedó expresado, las
aquí demandantes hacen parte de un grupo de 21 personas que promovieron una
acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un ente territorial
(municipio de Prado), buscando la anulación de unos actos administrativos de
carácter laboral expedidos por la administración municipal. En caso de prosperar
esta pretensión, la respectiva jurisdicción podría además disponer en sentido
contrario al de los actos anulados, presumiblemente ordenando el reintegro a
sus respectivos cargos de las personas demandantes. Se trata entonces de un
proceso contencioso administrativo al que se aplican las normas procesales
contenidas en el código de la materia (Decreto 01 de 1984 con algunas
modificaciones) y, en los aspectos no contemplados por aquél, las del Código de
Procedimiento Civil[4], compilación que contempla el amparo de
pobreza en sus artículos 160 a 167.
El supuesto de hecho que
justifica la concesión del amparo de pobreza (art. 160 C. P. C.) es la
circunstancia de no hallarse “en capacidad de atender los gastos del proceso
sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y la de las personas
a quienes por ley debe alimentos”. Su efecto consiste (art. 163 ib.) en que
“el amparado por pobre no estará obligado a prestar cauciones procesales ni
a pagar expensas, honorarios de auxiliares de la justicia u otros gastos de la
actuación y no será condenado en costas”. La norma prevé también la
posibilidad de que se le designe un apoderado judicial (gratuito), salvo que “lo
haya designado por su cuenta”.
Ahora bien, es necesario tener
en cuenta que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho es de los
que la doctrina administrativa denomina de pura legalidad, expresión que
alude al hecho de que el aspecto que más determinantemente influye en el sentido
de la decisión es el análisis de legalidad de la norma demandada, siendo
infrecuente (aunque no imposible) que se requiera la práctica de pruebas
distintas a las puramente documentales que las partes alleguen al proceso. Por
ello, es relativamente común que estos procesos carezcan de etapa probatoria y
que una vez vencido el término de fijación en lista para que el demandado
conteste la demanda, se proceda directamente a la fase de alegaciones y
posteriormente a la decisión.
De otra parte, observa la Corte que en
razón de que la acción de que se trata es de naturaleza laboral, no hay lugar a
la prestación de cauciones como requisito de procedibilidad para la admisión de
la demanda o la posibilidad de que las pretensiones sean estudiadas, ya que esta
exigencia sólo está prevista para las demandas de “impuestos, tasas,
contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados
a favor del tesoro público” (artículo 140 del Código Contencioso
Administrativo).
Así mismo, en lo que hace
relación a las costas, establece el artículo 171 del Código Contencioso
Administrativo que “el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las
partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o
recurso…” (se resalta en negrilla), lo que indica que en estos procesos no
siempre habrá condena en costas para la parte vencida, siendo frecuente que
esta medida sólo se aplique en cuanto se advierta temeridad o mala fe de parte
del litigante perdedor[5]. Así pues, la condena en costas es una
situación que no necesariamente se da en este tipo de procesos, ni aún bajo el
supuesto de que el actor resultare vencido al resolverse de manera definitiva
sobre la acción iniciada.
En cambio, sí hay lugar en
estos casos al depósito por la parte demandante, de la suma prevista en el
numeral 4° del artículo 207 del Código últimamente citado “para pagar los
gastos ordinarios del proceso”, disposición que en la práctica se aplica en
todos los procesos contencioso administrativos. No obstante, la experiencia
muestra que suele tratarse de una suma modesta, siendo este además el único
pago que el demandante debe atender durante este tipo de procesos.
En síntesis, examinados
detenidamente los beneficios que en un caso como el aquí planteado podría traer
consigo la concesión del amparo de pobreza a la parte actora, observa la Corte
que la situación no sería sustancialmente diferente a la que tendría lugar en
caso de no contarse con este beneficio. Ello por cuanto, en una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral: i) no es necesario
prestar caución como requisito de admisibilidad de la demanda; ii) no es usual
que durante el desarrollo del proceso se requiera practicar pruebas que
ameriten la intervención de auxiliares de la justicia, con el consiguiente pago
de honorarios; iii) ni aún bajo el escenario de que la entidad demandada
resultara enteramente absuelta sería obligatoria la condena en costas a la
parte actora, requiriéndose en cambio que la conducta procesal de quien pierda
pueda catalogarse como inapropiada; iv) sí se exige el depósito de una suma
para atender los gastos ordinarios del proceso, la cual no suele resultar
significativamente onerosa.
4.5. Análisis del caso
concreto
Como se explicó, en el presente
caso se discute si la negación del amparo de pobreza a unas actoras dentro de
un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral,
resulta violatorio del debido proceso y del derecho fundamental de acceder a la
administración de justicia.
En este asunto, el beneficio
del amparo de pobreza fue planteado después de presentada la demanda, pero
antes de su admisión, solicitud resuelta en forma negativa en el mismo auto
admisorio, de fecha octubre 11 de 2005. Tal decisión fue objeto del recurso
ordinario de súplica, surtido el cual fue confirmada mediante auto dictado por
los restantes miembros de la Sala de Decisión, el 8 de noviembre de 2005. En
ambos casos se planteó como razón de la negativa no haberse reunido los
requisitos exigidos por los artículos 160 y 161 del Código de Procedimiento
Civil, sin concretar cuáles se echaron de menos.
En la providencia que desató la
súplica se anotó que si la simple falta de recursos económicos y el desempleo
fueran razones suficientes para el otorgamiento de este amparo, el mismo
debería concederse a un gran número de personas que se encuentran en esa misma
situación.
No es de compartir la
displicencia del Tribunal demandado para despachar la solicitud de las
accionantes, pues ha debido exponer de manera concreta cuáles fueron los
requisitos que no concurrían, cuya ausencia diese lugar a la tajante negativa,
pero la determinación original prácticamente carece de motivación y, al
resolver la súplica, en nada es procedente el comentario reseñado en el párrafo
anterior, como si fuere extremo conceder el amparo de pobreza a todas las
personas que se encuentren en circunstancias como las alegadas por las
accionantes, ya que en efecto, este beneficio debe otorgarse, no a todos
indiscriminadamente, pero sí a cuantos reúnan objetivamente los requisitos para
merecerlo, esto es, que pidan motivadamente el amparo y demuestren la situación
que lo hace procedente.
Ahora bien, con base en las
consideraciones efectuadas en los puntos precedentes y no obstante la ya
advertida relación entre la figura del amparo de pobreza y el derecho
fundamental de acceso a la justicia, así como el censurado descomedimiento del
Tribunal accionado, encuentra la Corte que en este caso las decisiones de aquél
en el sentido de no conceder el amparo de pobreza, no llegan a configurar una
vulneración de derechos fundamentales.
Ello por cuanto, tal como se ha
hecho notar, vistas las características particulares de la acción contencioso
administrativa promovida por las aquí tutelantes, así como el momento procesal
en que se encuentra, no resulta de esta decisión una relevante reducción de las
oportunidades de defensa ni contra la participación procesal de la parte
actora.
Por el contrario, habiéndose
verificado que la demanda fue admitida y que las accionantes tuvieron la
posibilidad de designar un apoderado de su confianza a quien el Tribunal
accionado reconoció personería para actuar, bien puede este proceso avanzar sin
contratiempos ni mayores costos adicionales para la parte actora, no obstante
la negación del beneficio del amparo de pobreza aquí discutido. Se advierte que
a la fecha se requiere únicamente que la parte actora efectúe el depósito
ordenado por la Magistrada Ponente, leve carga que la Sala no estima suficiente
para causar una significativa afectación al derecho a acceder a la
administración de justicia, como para justificar la protección constitucional
solicitada[6].
En todo caso, resalta la Sala
que la conclusión de no ameritarse protección mediante acción de tutela en este
caso, por no existir vulneración a derechos fundamentales, se deriva de las
circunstancias de la acción incoada por las demandantes Cruz Flórez y Penagos
Ramírez, lo cual no conlleva que en otro tipo de procesos, en los que las
ventajas propias del amparo de pobreza tengan efectiva trascendencia,
necesariamente se descarte la vulneración del derecho de acceso a la
administración de justicia como resultado de una grave y arbitraria negación de
ese beneficio, que entonces sí se compruebe.
Por todo lo anterior, habiendo verificado
que no existió en el presente caso la vulneración de derechos fundamentales
denunciada por las accionantes y teniendo en cuenta que esta Sala estudió de
fondo si la acción de tutela en cuestión podía prosperar, se modificará la
decisión del juez constitucional a quo de declarar su improcedencia, únicamente
para cambiarla por la denegación del amparo solicitado por las actoras contra
el Tribunal Administrativo de Tolima.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en este
proceso mediante auto de fecha 1° de diciembre de 2006.
Segundo: MODIFICAR la sentencia proferida por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado de fecha 29 de junio de 2006, únicamente en el
sentido de DENEGAR, por las razones expuestas en esta providencia, la
protección solicitada mediante la acción de tutela promovida por Ángela Inés
Cruz Flórez y Mariela Penagos Ramírez, contra el Tribunal Administrativo de
Tolima.
Tercero: LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cuarto: Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA
SENTENCIA T-114 DE 2007
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-No se tuvo en
cuenta la evolución jurisprudencial respecto  al reemplazo de la expresión “vía
de hecho” por la de “causales genéricas de procedibilidad” (Aclaración de voto)
Referencia: expediente T-1411456
Acción de tutela instaurada por Ángela Inés
Cruz Flórez y Mariela Penagos Ramírez contra el Tribunal Administrativo del
Tolima.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Aunque no disiento de
la decisión adoptada en sede de revisión, me veo obligado a aclarar mi voto en
lo relacionado con el numeral cuarto de las consideraciones expuestas en la
sentencia.
En efecto, en dicho
aparte, el cual hace referencia a la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, se hace énfasis en el carácter excepcional del
mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales frente a
las decisiones adoptadas por funcionarios judiciales, apreciación que en
principio comparto. No obstante, no se hace mención a la evolución de la
jurisprudencia constitucional en la materia, la cual hace tiempo ya superó el
restringido concepto de vía de hecho para adoptar la terminología más
apropiada de causales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
A pesar de lo que
podría pensarse, no se trata de una mera discusión sobre la precisión
terminológica, pues adoptar una u otra denominación tiene profundas
implicaciones respecto de la manera de concebir el alcance del mecanismo de
protección de los derechos fundamentales respecto de las decisiones judiciales.
Para ilustrar mejor la cuestión a continuación trascribo apartes de la sentencia
T-102 de 2006  en los cuales se trata detenidamente este extremo. Sostuvo la
Sala séptima de revisión en aquella oportunidad:
“Inicialmente el concepto de vía de hecho –el cual como antes
se anotó tuvo origen en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en
definitiva, debe su denominación a la figura propia del derecho administrativo-
fue empleado por la Corte Constitucional para referirse a errores groseros y
burdos presentes en las providencias judiciales, los cuales en alguna medida suponían
un actuar arbitrario y caprichoso del funcionario judicial,
proceder que a su vez daba lugar a la protección constitucional de los
ciudadanos afectados por la decisión judicial. Dicha protección se consideró un
deber del juez constitucional en los términos explicados en el acápite
anterior.
Ahora bien, la expresión vía de hecho, si bien es cierto resulta
ilustrativa de algunos de los eventos que pretende describir, tales como
errores burdos o arbitrariedades en las decisiones judiciales, no abarca todos
los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, por una parte, y adicionalmente supone un juicio de valor sobre la
actuación del funcionario judicial que no en todos los casos está justificado
pues no siempre que se produce un perjuicio iusfundamental, éste es atribuible
a una equivocación producto de la ignorancia o la mala fe del juez.
Efectivamente, los jueces pueden elaborar sentencias correctas desde el punto
de vista formal, pero basadas en una lógica ajena al ideario de protección de
los derechos fundamentales. En definitiva, como quiera que el sentido del
término vía de hecho para catalogar la procedencia de la acción de
tutela contra sentencias, parece confundirse con la pretensión de
deslegitimación o sindicación peyorativa del juez que profiere la sentencia
objeto de una tutela, la Corte ha querido aclarar que por el contrario, acoger
la procedencia de tutela contra sentencias se trata de un proceso normal de
unificación de criterios mediante la aplicación de postulados constitucionales
sobre vigencia plena y sin excepciones de los derechos fundamentales, razón por
la cual la reciente jurisprudencia constitucional ha sugerido el abandono de la
anterior terminología y su sustitución por la expresión causales genéricas de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Así, en fecha reciente, sostuvo esta Corporación: “[e]n
los últimos años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia
constitucional acerca de las situaciones que hacen viable  la acción de tutela
contra providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las
sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por
causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no
implican que la sentencia sea necesariamente una ´violación flagrante y grosera
de la Constitución´, es  más adecuado utilizar el concepto de “causales
genéricas de procedibilidad de la acción” que el de ´vía de hecho´.[7]”[8].
Esta evolución jurisprudencial no significa que haya sido abandonada
la tesis jurisprudencial en torno a la tipología de defectos o vicios en los
que podrían incurrir los jueces ordinarios al fallar y que configuran vías de
hechos, tales como el defecto sustantivo, el defecto orgánico, el defecto
procedimental o el defecto fáctico, sino que a tales supuestos se agregan
nuevas modalidades de defectos tales como el error inducido; la decisión sin
motivación, el desconocimiento del precedente y violación directa de la
Constitución[9], los cuales también configuran causales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales.
Sobre esta modalidad de defectos afirmo esta Corporación:“[e]stos
eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales
involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de
específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se
está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales[10]”. (Subrayas fuera de texto)
Por otro lado, como consecuencia de lo anterior, el ajuste descrito
trasciende de lo terminológico a lo conceptual. En primer lugar, se establece
como fundamento esencial de las causales de procedibilidad de la acción de
tutela contra sentencias, la violación de la Constitución por parte de la
providencial judicial examinada. Y segundo, se abandona la verificación
mecánica de la existencia de tipos de defectos o de vías de hecho, por el
examen material de las mencionadas causales de procedibilidad referente a la
idoneidad para vulnerar la Carta de 1991.
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional también ha
precisado como requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, los siguientes:
1.
Que el asunto objeto de
debate sea de evidente relevancia constitucional.
2.
Que se haya hecho uso
de todos los mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- a
disposición del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental
irremediable.
3.
Que se cumpla el
requisito de la inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un
término razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la
vulneración del derecho fundamental.
4.
Cuando se trate de una
irregularidad procesal, que ésta tenga un efecto decisivo en la sentencia
objeto de controversia y afecte los derechos fundamentales de la parte actora.
5.
En la solicitud del
amparo tutelar se deben identificar los hechos que generaron la vulneración y
los derechos afectados y que se hubiere alegado tal vulneración dentro del
proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible.
6.
Que no se trate de
sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no
pueden prolongarse indefinidamente.
No basta, entonces, que la providencia judicial atacada en sede de
tutela presente uno de los defectos materiales anteriormente señalados, también
se requiere la concurrencia de los requisitos de procedibilidad definidos por
la jurisprudencia de esta Corporación para que prospere la solicitud de amparo
constitucional”.
Como puede colegirse de la anterior trascripción, la
jurisprudencia constitucional ha realizado toda una construcción en torno al
problema de la acción de tutela contra providencias judiciales, a la cual no
pueden dejar de hacer alusión los fallos posteriores.
Dado que las
distinciones mencionadas no inciden en la decisión adoptada, respetuosamente
aclaro mi voto.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Ver a este respecto
las sentencias C-807 de 2002 (M. P. Jaime Araújo Rentería); T-917 de 2003 (M.
P. Alfredo Beltrán Sierra); T-088 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra); y
T-701 de 2006 (M. P. Álvaro Tafur Galvis).
[2] Sentencia
T-006 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Sentencia
C-1027 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Artículo 267 del
Código Contencioso Administrativo.
[5] El carácter
discrecional que, según la norma citada, tiene la condena en costas dentro de
los procesos contencioso administrativos, fue declarado exequible por la Corte
Constitucional (sentencia C-043 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[6]  Se trata de un pago
por valor de $ 60.000 a cargo de un grupo de 21 personas en total.
[7] T-774 de 2004, citada
en la C-590 de 2005
[8] T-774 de 2004, citada
en la C-590 de 2005
[9] T-1031 de 2001
citada recientemente en la T-453 de 2005.
[10] C-590 de 2005.