T-466-10
Sentencia T-466/10
Sentencia
T-466/10
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Alcance y contenido/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS
PUBLICOS-Limites establecidos por la constitución y la ley
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Formalidades, requisitos y condiciones para su
solicitud
Las
formalidades, requisitos y condiciones para su solicitud se rigen por las
disposiciones del derecho de petición contenidas en el Código Contencioso
Administrativo. De esa forma, cualquiera que pretenda obtener copias o acceso a
los documentos oficiales, deberá cumplir con los requisitos establecidos en el
artículo 5° de dicha codificación, es decir: (i) la designación de la autoridad
a la que se dirige; (ii) los nombres y apellidos completos del solicitante y de
su representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de
identidad y de la dirección; (iii) el objeto de la petición; (iv) las razones
en que se apoya; (v) la relación de documentos que se acompañan y (vi) la firma
del peticionario, cuando fuere el caso.
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Mecanismos de defensa judicial
La
jurisprudencia constitucional ha distinguido dos hipótesis de desconocimiento
del derecho fundamental de acceso a los documentos públicos que cuentan con dos
mecanismos de defensa judicial diferentes. En efecto, la primera consiste en
que la administración emita una respuesta negativa a la solicitud, aduciendo su
carácter reservado e invocando las disposiciones constitucionales o legales
pertinentes. En este evento, la Corte no ha dudado en afirmar que el recurso de
insistencia es el mecanismo judicial de defensa procedente, en tanto aquel constituye
un instrumento específico, breve y eficaz para determinar la validez de la
restricción a los derechos fundamentales en cuestión. La segunda hipótesis
consiste en la vulneración por falta de respuesta material o respuesta diversa
al carácter reservado de la información. En este supuesto, la jurisprudencia
constitucional ha enfatizado que es la acción de tutela el mecanismo idóneo
para obtener la protección de tal derecho fundamental.
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Improcedencia de la tutela en el presente caso por
cuanto existe un mecanismo judicial específico para hacerlo efectivo
Referencia:
expediente T-2547814
Acción de tutela
instaurada por Helder Enrique Méndez Álvarez contra el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi
Magistrado
Ponente:
Dr.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos en el asunto de la referencia
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, en primera instancia,
y la Sala Civil del Tribunal Superior de la misma ciudad, en segunda.
I.
ANTECEDENTES
El
señor Helder Enrique Méndez Álvarez ejerció acción de tutela contra el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Dirección Territorial de Santander (en
adelante IGAC), buscando la protección de sus derechos fundamentales de
petición, debido proceso y acceso a documentos públicos de conformidad con los
siguientes:
1.
Hechos
- Afirma que elevó dos peticiones escritas ante la
dirección territorial de Santander del IGAC, pretendiendo que se le expidieran
certificaciones del avalúo catastral de algunos inmuebles. Así, afirma que en
escrito presentado el 7 de octubre de 2009, solicitó el certificado catastral
del inmueble identificado con la matrícula Núm. 300-174325, para efectos de
realizar la diligencia de remate establecida en el artículo 516 del Código de
Procedimiento Civil; mientras que mediante solicitud del 19 de octubre de dicho
año, pidió la certificación del avalúo catastral de los inmuebles de matrícula
inmobiliaria Núm. 300-57338, 300-86128 y 300-26689, con el fin de iniciar un
proceso sucesorio, en nombre y representación  de la señora Doris Durán Gelves.
- Asegura que la entidad accionada, mediante oficio
6019 (sin fecha) del 2009, negó lo solicitado, por considerar que, en virtud
del derecho fundamental al hábeas data y en cumplimiento de la ley de protección
de datos personales (Ley 1266 de 2008), solo podía suministrar información
catastral “a quien acredite ser propietario o poseedor del inmueble o a
terceros debidamente autorizados.”
- En desacuerdo con la determinación adoptada por el
IGAC, el 22 de octubre de 2009 presentó recurso de reposición y en subsidio de
este,  recurso de apelación.
- Comenta que el 26 de octubre del 2009, la entidad
demandada se pronunció reiterando la negativa a la solicitud de expedición de
los avalúos, precisando que el reclamante no había presentado poder conferido
por el propietario de los inmuebles o sus causahabientes, ni señaló los datos
identificadores del proceso judicial para el cual estaban destinados.
Adicionalmente, expresó que contra la decisión que había resuelto los derechos
de petición no procedía ningún recurso.
De
conformidad con las condiciones expuestas, el peticionario pretende que se le
ordene al IGAC - Dirección Territorial de Santander, expedir las
certificaciones de los avalúos catastrales de los predios solicitados, en tanto
dicha información no goza de confidencialidad “por virtud del Decreto 1250
de 1970”.
1.2
Contestación de la entidad demandada
Dentro
del término legalmente establecido para ello, el IGAC dio contestación a la
demanda de tutela, manifestando que “en cumplimiento de los derechos
fundamentales y las leyes de la República, el Instituto en su manual de
procedimientos (P50100-01/2009 pág 6), señaló las pautas para entrega de los
certificados indicando que es el propietario o poseedor o tercero debidamente
autorizado quien tenga acceso a esa información.”
1.3
Decisiones judiciales objeto de revisión
1.3.1.
Sentencia de primera instancia
En
sentencia del once (11) de noviembre de dos mil nueve (2009), el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Bucaramanga negó el amparo solicitado. Respecto
al desconocimiento del derecho al debido proceso, el juez de primer grado
encontró que el peticionario contaba con mecanismos judiciales de defensa de
los cuales olvidó hacer uso, toda vez que omitió emplear el recurso de queja.
En
lo relativo a la negativa del IGAC de proporcionarle los avalúos catastrales
que adujo necesitar para adelantar una diligencia de remate, el fallador de
primera instancia advirtió que dicha conducta respetaba los principios de
administración de datos consagrados en el artículo 4° de la ley de protección
de datos personales (Ley 1266 de 2008), ya que omitió “allegar ante el
Instituto plena prueba de la existencia del proceso, en donde se relacionara la
existencia del mismo, el Juzgado cognoscente, las partes intervinientes en el
proceso y los abogados que las representan.”
A
idéntica conclusión llegó respecto de las solicitudes de certificación
catastral de los  inmuebles identificados con las matriculas inmobiliarias No.
300-57338, 300-86128 y 300-26689, al observar que el accionante carecía de
poder expreso para reclamarlas.
1.3.2
Impugnación del accionante
El
peticionario, inconforme con la decisión del a quo, solicitó la
revocatoria del fallo acusado porque, en su criterio, el juez desconoció que “la
información publica que guarda esta institución no goza de confidencialidad,
por virtud del Decreto 1250 de 1970.”
1.3.3
Sentencia de segunda instancia
La
Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga, mediante sentencia del
catorce (14) de enero de 2010, revocó la decisión de primera instancia,
concediendo el amparo a los derechos de petición y debido proceso. El ad
quem tomó tal determinación luego de encontrar que la información catastral
no era confidencial, ya que ninguna norma le había conferido tal carácter.
Asimismo, expresó que el ámbito de aplicación de la Ley 1266 de 2008 no
cobijaba a la información solicitada por el accionante, debido que aquella
protegía solamente a  la “financiera, crediticia, comercial, de servicios y
la proveniente de terceros países.” Así, concluyó que ninguno de los
principios de la administración de bases de datos le resultaba aplicable al
IGAC y, en consecuencia, dicha entidad estaba legalmente obligada a suministrar
la información solicitada a cualquier persona, sin posibilidad de exigir
requisito alguno.
En
cumplimiento de la anterior determinación, el IGAC expidió, a costa del
peticionario, los certificados catastrales de los inmuebles de matrícula Núm.
300-86128 y 300-26689. Respecto del inmueble identificado con la matrícula
300-57338, la entidad accionada no emitió certificado catastral alguno.
1.4
Pruebas
De
los elementos probatorios obrantes en el expediente, la Sala destaca los
siguientes:
-
Folios 1 y 2, derechos de petición presentados por el señor Helder Enrique
Méndez Álvarez, de fechas 7 y 19 de octubre de 2009, respectivamente.
-
Folios 3 y 4, recurso de reposición, y en subsidio apelación, contra el oficio
6019 emitido por el IGAC.
-
Folios 7 y 8, oficio 6019 del IGAC, mediante el cual da respuesta a las
solicitudes del señor Helder Enrique Méndez Álvarez.
-
Folio 5, apoderamiento judicial conferido por la señora Doris Duran Gelves,
acreedora hereditaria dentro del proceso de sucesión intestada de la señora
Rosa Amelia Castellanos Santander, al señor Helder Enrique Méndez Álvarez.
-
Folio 6, registro civil de defunción de la señora Rosa Amelia Castellanos
Santander.
-
Folios 10 a 12, copia de los certificados catastrales de los inmuebles
identificados con los números de matrícula inmobiliaria 300-86128 y 300-26689.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia.
Esta
Sala de Revisión es competente para revisar las presentes decisiones de tutela,
de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, el Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
2.
Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
El
señor Helder Enrique Méndez Álvarez presentó acción de tutela en contra de la
Dirección Territorial del IGAC de Santander por considerar que la negativa de
dicha entidad de suministrarle tres (3) certificados de avalúos catastrales
solicitados mediante diversos derechos de petición y requeridos para adelantar
asuntos ordinarios – bajo el argumento de que dicha información era de carácter
confidencial y por lo tanto solo podía suministrarse a su titular –, desconoció
sus derechos fundamentales al debido proceso, petición y acceso a documentos
públicos.
Atendiendo
lo anterior, la Sala previamente deberá determinar si la acción de
tutela resulta procedente, esto es, si el accionante dispone o disponía de
medios de defensa administrativos y judiciales para acceder a las
certificaciones catastrales[1], aún cuando
para la fecha, mediante la orden proferida por el juez de segunda instancia se
hubiera entregado dicha información.
3.
La existencia de medios legales idóneos para hacer efectivo el derecho de
acceso a los documentos públicos.
El
artículo 74 de la Constitución Política consagra la posibilidad de que los
particulares soliciten y tengan acceso a la información sobre la acción de las
autoridades y, en particular, a que se expida copia de los documentos donde
ellas constan. La jurisprudencia constitucional ha señalado que en virtud de
este derecho “las autoridades deben garantizar a toda persona interesada el
acceso a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley.”[2]
De
esa forma, la misma Carta Política, al igual que la jurisprudencia de esta
Corporación, han enfatizado que aquél sólo puede ser limitado por el legislador
cuando considere que razones de orden público, seguridad nacional o protección
de otros derechos fundamentales lo hagan indispensable.[3]
En efecto, “el derecho de acceso tiene, como todo derecho, algunos límites
que de acuerdo con los principios de la Carta del 91 deben inspirarse
claramente en una objetiva prevalencia de un verdadero interés general.”[4]
En
tal sentido, este Tribunal ha expresado la limitación al derecho al acceso a
los documentos públicos debe cumplir con las siguientes exigencias: (i) la
existencia de reserva legal, (ii) la necesidad que tales restricciones se
sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y estén
relacionados con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la
intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, entre ellos, la
seguridad y la defensa nacional; y (iii) el carácter temporal de la
restricción, en la medida en que la ley debe fijar un plazo después del cual
los documentos pasan al dominio público.[5]
Por
otro lado, es necesario resaltar que el derecho al acceso a documentos públicos
cuenta con una extensiva regulación legal. En efecto, las formalidades,
requisitos y condiciones para su solicitud se rigen por las disposiciones del
derecho de petición contenidas en el Código Contencioso Administrativo.[6]
De esa forma, cualquiera que pretenda obtener copias o acceso a los documentos
oficiales, deberá cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 5° de
dicha codificación, es decir: (i) la designación de la autoridad a la que se
dirige; (ii) los nombres y apellidos completos del solicitante y de su
representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de
identidad y de la dirección; (iii) el objeto de la petición; (iv) las razones
en que se apoya; (v) la relación de documentos que se acompañan y (vi) la firma
del peticionario, cuando fuere el caso.
Una
vez proferida la respuesta de la administración frente a la solicitud de acceso
a los documentos públicos, el Código Contencioso Administrativo establece que
los particulares podrán hacer uso de los recursos de la vía gubernativa, es
decir, de los recursos de reposición, apelación y queja (Arts. 23 y 50 CCA),
con el fin de que se aclare, modifique o revoque tal determinación.
En
igual forma, la Ley 57 de 1985 reglamenta de manera específica las condiciones
de publicación, divulgación y acceso a los documentos públicos.  Entre los
aspectos más relevantes de dicha normativa se encuentra el artículo 21, que
consagra el recurso de insistencia como el mecanismo judicial de defensa del
que disponen los peticionarios cuando la administración se niegue a permitir el
acceso a la información pública solicitada.  La Corte explicó en la sentencia
T-881 de 2004, que el denominado recurso de insistencia, de conocimiento del
Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos, es un proceso judicial de única instancia en donde
se resuelve de manera definitiva “sobre la validez de la restricción a los
derechos fundamentales de  información y acceso a los documentos públicos, en
el término de diez (10) días.”
Ahora
bien, la jurisprudencia constitucional ha distinguido dos hipótesis de
desconocimiento del derecho fundamental de acceso a los documentos públicos que
cuentan con dos mecanismos de defensa judicial diferentes. En efecto, la
primera consiste en que la administración emita una respuesta negativa a la
solicitud, aduciendo su carácter reservado e invocando las disposiciones
constitucionales o legales pertinentes. En este evento, la Corte no ha dudado
en afirmar que el recurso de insistencia es el mecanismo judicial de defensa
procedente, en tanto aquel constituye un instrumento específico, breve y eficaz
para determinar la validez de la restricción a los derechos fundamentales en
cuestión.[7] La segunda
hipótesis consiste en la vulneración por falta de respuesta material o
respuesta diversa al carácter reservado de la información. En este supuesto, la
jurisprudencia constitucional ha enfatizado que es la acción de tutela el
mecanismo idóneo para obtener la protección de tal derecho fundamental.
De
esa manera, “la acción de tutela será procedente para determinar si se
vulneró el derecho al acceso a documentos públicos siempre que la entidad
accionada no haya invocado como razón para denegar el acceso a la información
las normas que le confieren el carácter de reservado a la misma. En efecto, si
el no suministro de la información solicitada obedece a la reserva que la
ampara, el mecanismo idóneo para controvertir la decisión de la entidad es el
previsto en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y no la acción de tutela.”[8]
Así
las cosas, de lo anteriormente reseñado, se pueden extraer las siguientes
conclusiones: (i) el acceso a los documentos públicos es un derecho de carácter
fundamental, que encuentra su límite en el carácter reservado de cierta
información; (ii) la obtención de información oficial se rige por las normas
del derecho de petición contenidas en el Código Contencioso Administrativo;
(iii) los recursos de la vía gubernativa (reposición, apelación y queja)
proceden contra los actos administrativos que decidan sobre una solicitud de
acceso a documentos públicos y (iv) la acción de tutela resulta improcedente
ante la negativa de la administración de proveer información pública bajo el
argumento de estar bajo reserva, ya que es el recurso de insistencia el
mecanismo judicial específicamente diseñado para ventilar tales controversias.
4. Análisis del Caso Concreto
El
peticionario reclamó la protección de sus derechos fundamentales de petición,
debido proceso y acceso a documentos públicos, los cuales consideró que fueron
desconocidos por el IGAC al haberse negado a entregarle los certificados de
avalúo catastral de algunos inmuebles, bajo el argumento de que dicha
información era confidencial (era accesible solamente a sus titulares) y en
consecuencia, estaba sometida a reserva. Debe entonces la Sala examinará la
procedencia  - en el caso concreto – de la acción de tutela.
Teniendo
en cuenta que la solicitud de información catastral presentada por el
reclamante no es otra cosa que el ejercicio del derecho de acceso a los
documentos públicos, la Corte observa que existe un mecanismo judicial
específico para hacerlo efectivo. En efecto, como atrás se explicó, la Ley 57
de 1985 y en especial, su artículo 21, consagran el recurso de insistencia –
ante los tribunales contencioso administrativos – como la garantía de defensa
de los particulares cuando las entidades públicas nieguen el acceso a tales
datos.
En el caso bajo análisis, el señor Helder
Enrique Méndez Álvarez elevó diversos derechos de petición para obtener el
acceso a los avalúos catastrales de algunos inmuebles. En respuesta a lo
anterior, el IGAC negó su solicitud de acceso a tales documentos, en tanto la
información pedida, al contener datos personales, eran de naturaleza
confidencial y de esa manera, estaba sometida a una reserva de estirpe
constitucional que solo podía ser levantada por el propietario o poseedor del
inmueble.
Para esta Sala no existe duda que tal pronunciamiento resolvió de fondo, aunque
negativamente, la solicitud de acceso a documentos públicos elevada por el
peticionario. En este sentido, el derecho de petición del actor no ha sido
vulnerado y, por tanto, no hay lugar a amparar constitucionalmente este derecho
fundamental.
Adicionalmente, la Sala encuentra que si bien
la entidad accionada no ha debido rechazar el recurso de apelación – en tanto
el artículo 23 del CCA establece su procedencia contra los actos
administrativos que deciden las solicitudes de acceso a documentos públicos y
la entidad accionada cuenta con superior jerárquico – el peticionario no agotó
todos los mecanismos administrativos de defensa disponibles, ya que no hizo uso
del recurso de queja, para que fuera su inmediato superior administrativo, es
decir, la Dirección General del IGAC quien determinara si aquel procedía.
La Corte entiende que la respuesta negativa del
IGAC pudo suponer una restricción al derecho de acceso a los documentos
públicos. No obstante lo anterior, no debe ser el juez constitucional; sino el
contencioso administrativo quien, al desatar el recurso judicial de insistencia,
determine si dicha restricción resultaba constitucional o legalmente legítima.
Debe recordarse que el ordenamiento jurídico colombiano ha contemplado tal
mecanismo como el recurso específicamente diseñado para cuestionar el carácter
reservado de la información que se solicita. Así las cosas, el señor Helder
Enrique Méndez Álvarez debió interponer el citado recurso de insistencia para
que fuera la jurisdicción contencioso administrativa quien, luego de un
exhaustivo debate, determinara si el avalúo catastral – en virtud del alegado
carácter confidencial de los datos personales allí contenidos – gozaba de
reserva.
Por lo anterior, y de conformidad con el numeral 1º
del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la presente acción de tutela resulta
improcedente para controvertir la decisión negativa del IGAC de suministrar los
avalúos catastrales solicitados.
En
ese sentido, la Sala Quinta de Revisión de esta Corporación revocará la
sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga del
14 de enero de 2010 y en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela
de la referencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia proferida
por Sala Civil del Tribunal Superior de
Bucaramanga el catorce (14) de enero de dos mil diez (2010), que a su vez
revocó la sentencia del once (11) de noviembre de dos mil nueve (2009) del
Juzgado Primero Civil del Circuito, por medio de la cual se negó la solicitud
de amparo invocada por el señor Helder Enrique Méndez Álvarez.
SEGUNDO.-
DECLARAR IMPROCEDENTE, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, la acción de tutela
presentada por el señor Helder Enrique Méndez Álvarez.
TERCERO.
LÍBRENSE las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El juez de primera
instancia, al respecto, señaló: “se observa también que el peticionario
quien alberga la calidad de abogado, solo se atuvo a lo resuelto por la
entidad, sin activar los otros recursos legales que tenía a la mano y que
conocía para atacar la decisión proferida, como era el recurso de queja, ya que
de éste se podía hacer uso bajo el entendido que el recurso de reposición y el
de apelación había sido negado de tajo por la entidad, y bajo tal circunstancia
entraba en plena operabilidad el susodicho recurso, cuyo objetivo no era ni más
ni menos que el superior estudiara si procedía o no el recurso de apelación
incoado.”
[2] Sentencia T-443 de 1994
[3] Cfr. Sentencias C-1062
de 2000, C-872 de 2003, T-881 de 2004, T-1029 de 2005, T-303 de 2008, T-574  y
T-772 de 2009, entre otras.
[4] Ibíd.
[5] Sentencia T-1029 de 2005
[6] Sentencia T-881 de 2004
[7] Sentencia
T-1025 de 2007
[8] Sentencia
T-157 de 2010