T-307-99
Sentencia T-307/99
Sentencia
T-307/99
SISBEN-Objeto
SISBEN-Importancia constitucional
SISBEN-Acceso igualitario a los bienes y recursos
públicos
SISBEN-Tipos de controversias con relevancia
constitucional
SISBEN-Potencial beneficiario en desigualdad por
actuación ilegítima de autoridad
FUNCION PUBLICA-Sectores marginados de la población
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-Afirmaciones de
los ciudadanos
DERECHO DE
PETICION ANTE EL SISBEN-Modalidad
reforzada por condiciones de pobreza y vulnerabilidad social
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE EL SISBEN-Actuaciones
omisivas y dilatorias que no han permitido el acceso
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE EL SISBEN-Distribución
de bienes escasos
SISBEN-Falta de regulación y deficiencias
HABEAS DATA
ADMINISTRATIVO EN PROGRAMA DEL SISBEN-Protección
HABEAS DATA-Función primordial
El habeas data es
un derecho fundamental autónomo que tiene la función primordial de equilibrar
el poder entre el sujeto concernido por el dato y aquel que tiene la capacidad
de recolectarlo, almacenarlo, usarlo y transmitirlo.
HABEAS DATA-Dimensiones
El derecho -
garantía a la libertad o autodeterminación informática, tiene dos dimensiones
distintas pero complementarias. De una parte, le confiere a las personas el
poder jurídico para conocer e incidir sobre el contenido y la difusión de la
información personal que les concierne y que se encuentra archivada en un banco
de datos. Adicionalmente, establece un conjunto de principios en torno a los
cuales debe girar todo el proceso de acopio, uso y transmisión de datos
personales.
DERECHO DE ACCESO
A LOS BANCOS DE DATOS-Vertientes
positiva y negativa
HABEAS DATA-Respeto de la libertad y demás garantías
constitucionales
DERECHO A LA
AUTODETERMINACION INFORMATIVA-Protección
por tutela
HABEAS DATA
ADMITIVO EN PROGRAMA DEL SISBEN-Inclusión de datos e información sobre derecho a ser afiliado
SISBEN-Reforma de dependencia encargada de administración
y operación/DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-Diseño de instructivo
para garantizar derechos de personas sobre informaciones que reposen en el
Sisben
Referencia:
Expediente T-187958
Actor: Maria Edonay
Hurtado Mosquera
Temas:
SISBEN y derechos
fundamentales
Fundamentos de una
función pública al servicio de los sectores sociales pobres y vulnerables
Falta de regulación
normativa del SISBEN y amenaza de los derechos de igualdad, participación
El derecho al habeas
data incorpora el derecho a que se incluyan los datos personales del sujeto
interesado en el banco de datos del SISBEN -habeas data aditivo-
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999)).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-187958 adelantado por MARIA EDONAY HURTADO MOSQUERA contra el SISBEN.
ANTECEDENTES
1. El 5 de octubre
de 1998, la señora María Edonay Hurtado Mosquera, interpuso verbalmente una
acción de tutela contra las autoridades encargadas de implementar el SISBEN,
ante el Juzgado 4° Civil Municipal de Ibagué. Según informó al juez de primera
instancia, dichas autoridades vulneraron su derecho fundamental de petición
(C.P., artículo 23) y el derecho a la salud de sus hijos (C.P. artículo 49).
La actora señaló que
es madre de cinco hijos, por cuya subsistencia y bienestar debe responder, y
que decidió recurrir a la acción de tutela porque "de verdad uno va allá
[el SISBEN] y no lo atienden. Yo trabajo y no me queda tiempo para estar
yendo". Indicó que, en razón de no haber sido atendida en el SISBEN y no
haberle sido expedido el carné que la acredita como afiliada a ese programa, se
ha visto obligada, en tres oportunidades, a correr con los gastos de
hospitalización de una de sus hijas.
En relación con las
distintas gestiones que, de manera infructuosa, ha llevado a cabo ante el
SISBEN, la demandante relató:
"[Y]o estoy
yendo [al SISBEN] desde 1995 fecha en que me censaron allá, en ese tiempo vivía
en el Barrio Vereda la Cristalina, de ahí me dijeron que tenía que venir a los
quince días; fui a los quince días y me dijeron que no había salido el SISBEN,
que volviera a los dos meses; yo fui a los dos meses a hacer cola, por la tarde
me dijeron que volviera a los quince días a ver si había resultado eso;
entonces a los quince días fui y que todavía nada. Viendo esta situación en que
estaba porque yo trabajo, no volví porque me tocó una temporada muy pesada;
volví a los siete meses, resulta que a los siete meses me dijeron que la
doctora no estaba, y me dijeron que volviera a ver si está o no está, así
sucesivamente, y esta es la época en que no me han entregado nada. La última
vez que fui fue hace quince días y la respuesta es que la señora que pone los
sellos y la que firma no estaban, que estaban en una finca. Hablé con el de la
comuna doce (…), me ayudó a hacer vueltas y fuimos a la Contraloría, que no se
podía hacer nada porque había cambio de personal, él fue personalmente a SISBEN
a ver si aparecía en pantalla o qué pasaba, la respuesta fue que había
aparecido en pantalla y que podía ir los viernes para entregar los
carnés".
Por último, la
actora informó que ninguna de sus peticiones al SISBEN las había formulado por
escrito. Así mismo, manifestó que se dedica a la zapatería y que carece de toda
clase de bienes.
A través de la
acción judicial, pretende que las autoridades administrativas le informen sobre
el trámite que debe seguir para lograr, definitivamente, su afiliación al
SISBEN.
2. La funcionaria de
la Alcaldía de Ibagué responsable de la administración del SISBEN manifestó que
"la señora María Edonay Hurtado Mosquera no aparece inscrita en nuestra
base de datos de solicitudes de censos ni en la de personas o familias del
sector urbano o rural ya censadas". Así mismo, indicó que "efectuada
la revisión de la correspondencia recibida no se encontró oficio alguno de la
señora Hurtado donde solicite algún tipo de vinculación".
3. Por providencia
de octubre 9 de 1998, el Juzgado 4° Civil Municipal de Ibagué rechazó por
improcedente la acción de tutela impetrada por la señora María Edonay Hurtado
Mosquera.
Según el juez de
tutela, "a la peticionaria no se le han violado los derechos fundamentales
por cuanto no ha realizado peticiones al ente demandado ni ha sido censada como
lo ha manifestado, por lo que se tiene que primero tiene que agotar todos los
medios pertinentes para obtener la clasificación en el sistema de salud del que
está solicitando se le proteja".
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
4. Mediante auto
fechado el 3 de febrero de 1999, la Sala Tercera de Revisión solicitó al
Alcalde Municipal de Ibagué que respondiera una serie de interrogantes
relativos a la organización y administración del SISBEN en ese municipio. Las
pruebas recolectadas serán analizadas en la parte correspondiente de la
presente decisión.
FUNDAMENTOS
1. La señora María
Edonay Hurtado Mosquera interpuso verbalmente una acción de tutela contra “el
SISBEN” del Municipio de Ibagué, por considerar que esta dependencia ha
vulnerado su derecho fundamental de petición (C.P., artículo 23) y el derecho
de sus hijos a la salud (C.P., artículo 49). Señaló que, tras ser encuestada en
1995 por los funcionarios encargados de la operación del SISBEN, ha acudido, en
numerosas oportunidades, a las oficinas municipales en que funciona este
programa, con la finalidad de reclamar el respectivo carné. Manifestó que, en
ninguna de esas ocasiones, ha sido adecuadamente atendida por los empleados
responsables, quienes, en forma reiterada, le han presentado excusas dilatorias
que la obligan a retornar posteriormente o, simplemente, no se encuentran
presentes para atender al público. En consecuencia, solicitó ser debidamente
atendida por las autoridades municipales responsables del SISBEN.
La funcionaria
demandada informó que la actora no aparece inscrita en la base de datos del
SISBEN. Así mismo, indicó que, en los archivos de esa dependencia, no aparece
petición alguna de la actora en la que solicite ser encuestada por el SISBEN.
El juez de tutela
denegó la protección constitucional solicitada. A su juicio, los derechos
fundamentales invocados por la demandante no fueron vulnerados por la autoridad
pública demandada, como quiera que aquélla nunca ha elevado peticiones escritas
de encuesta o de vinculación al SISBEN.
La Sala se pregunta
si los derechos fundamentales de una persona que asegura haber sido encuestada
por el SISBEN resultan vulnerados cuando se ve obligada a insistir, de manera
reiterada e infructuosa, durante más de cuatro años, ante las dependencias
correspondientes, a fin de que los servidores públicos encargados de la gestión
de este sistema, le informen sobre el estado en el que se encuentra el proceso
de su vinculación, pero sin que nunca hubiere formulado petición escrita
alguna.
Para resolver la
cuestión planteada, se hace necesario determinar, como cuestiones previas, la relevancia
e importancia constitucional del SISBEN y la relación entre éste y los derechos
fundamentales de las personas que solicitan ser encuestadas o realizan trámites
tendentes a figurar en las bases de datos de este programa.
SISBEN y derechos
fundamentales
2. El Sistema de
Selección de Beneficiarios para Programas Sociales - SISBEN - constituye el
principal instrumento a disposición de las autoridades de las entidades
territoriales para focalizar el gasto social descentralizado. Este instrumento,
sirve para seleccionar a los beneficiarios de los programas sociales dirigidos
a los sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana,
financiados, básicamente, con los recursos provenientes de las transferencias
intergubernamentales (C.P., artículos 356 y 357; Ley 60 de 1993, artículo 30).
Ciertamente, algunos
programas de política social y, en especial, aquellos que operan con base en la
entrega de subsidios a la demanda, requieren, en una primera fase, que sus
potenciales beneficiarios sean individualmente seleccionados, de manera justa y
equitativa, con el fin de garantizar que los dineros públicos que constituyen
tales subsidios lleguen a los sectores sociales que más requieren de ellos. El
SISBEN es un programa de focalización del gasto social descentralizado,
diseñado por el Departamento Nacional de Planeación e implementado y operado
por los distritos y los municipios. Consiste, básicamente, en la recolección, a
través del mecanismo de la encuesta, de la información que se requiere para completar
la denominada ficha de clasificación socioeconómica. Dicha ficha, tras ser
procesada y sistematizada por medio de una aplicación especial creada para
estos efectos, arroja un puntaje que permite ubicar a la familia o individuo
encuestado en alguno de los seis niveles de pobreza preestablecidos.
Las normas que crean
la mayoría de los programas sociales que funcionan con base en la asignación de
subsidios a la demanda (programas de la Red de Solidaridad Social, régimen
subsidiado de seguridad social en salud, programas para ancianos indigentes,
etc.) han establecido que los beneficiarios de los mismos están constituidos
por las personas o familias localizadas en los niveles 1 y 2 y,
excepcionalmente, en el nivel 3 del SISBEN, los que, se supone, están
compuestos por la población más pobre y vulnerable de Colombia.
3. De lo anterior,
se desprende la importancia constitucional del SISBEN como instrumento que
contribuye, de manera fundamental, a la efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales consagrados en la Constitución Política. El señalado
mecanismo de focalización del gasto social constituye el primer paso del
proceso de asignación de unos recursos públicos que tienden a subvenir las
necesidades materiales más acuciantes de los sectores más pobres y vulnerables
de la población colombiana y, por tanto, se erige en una herramienta esencial a
disposición de las autoridades públicas obligadas a hacer efectivo el mandato
de especial protección a los grupos discriminados o marginados (C.P., artículo
13). Esta constatación, ha permitido que la Corte establezca el derecho de los
ciudadanos en condiciones de pobreza y vulnerabilidad de acceder al SISBEN de
manera igualitaria y, a la vez, el deber correlativo de las autoridades
estatales encargadas de la administración e implementación de este programa de
adoptar todas aquellas medidas dirigidas a que éste cumpla con su objetivo
constitucional a cabalidad.
Con anterioridad, la
Corte ha podido ocuparse de algunos de los problemas constitucionales que
pueden suscitarse con ocasión de la entrega de subsidios a personas marginadas
o que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.[1] Al respecto, esta
Corporación ha entendido que la distribución de recursos sociales, analizada
desde la perspectiva constitucional, guarda relación directa con el principio
de igualdad (C.P., artículo 13).
Como ya se mencionó
en la presente decisión, la entrega de subsidios a las personas y familias más
pobres de la población, contribuye a la realización de la igualdad material.
Sin embargo, dada la escasez relativa de recursos, los eventuales beneficiarios
sobrepasan, en número y necesidades, la cuantía de los subsidios disponibles,
razón por la cual es necesario diseñar políticas claras y transparentes de
distribución, a través de las cuales se asegure que todas las personas tengan
la posibilidad de competir, en igualdad de condiciones. Así las cosas, tanto el
diseño como la ejecución de la política social deben garantizar plenamente el
derecho fundamental de acceso igualitario a los bienes y recursos públicos. En
este mismo sentido, la Corporación ha establecido:
"La realización
del principio de igualdad en la asignación de recursos escasos consiste en
garantizar, a los posibles beneficiarios, el acceso, en condiciones de
igualdad, a los procedimientos por medio de los cuales las instituciones
distribuyen esos recursos. Si bien la elección de los principios y procedimientos
particulares de distribución que cada entidad establece - con base en la ley -
forman parte de su autonomía operativa, éstos no pueden contrariar los
parámetros que se derivan de los principios y valores constitucionales: todos
los posibles beneficiarios deben tener iguales oportunidades de acceso; el
procedimiento no puede favorecer ningún grupo de beneficiarios en particular;
los mecanismos de selección no pueden conducir a discriminaciones contrarias a
la Carta, etc. En este orden de ideas, por lo menos en las dos situaciones
siguientes, es innegable la dimensión constitucional de la controversia: (1)
cuando el procedimiento es constitucionalmente adecuado, pero alguna de sus
etapas o requisitos se violan o pretermiten y esto determina que un beneficiario
sea excluido del subsidio, al cual habría accedido si el procedimiento se
hubiera cumplido a cabalidad; (2) el procedimiento se observa, no obstante su
diseño contraría las normas constitucionales, por ejemplo, se descubre que los
mecanismos aplicados implican una exclusión sistemática de personas
caracterizadas por algún factor relacionado con la raza, el sexo o la
edad".[2]
En síntesis, según
la jurisprudencia de esta Corporación, entre las autoridades públicas que
administran y operan programas de gasto social como el SISBEN y los potenciales
beneficiarios, pueden surgir dos tipos de controversias con relevancia
constitucional. La primera clase de casos surgen cuando, en razón de acciones u
omisiones de funcionarios encargados de la administración del SISBEN, los
eventuales beneficiarios de subsidios no pueden acceder o se les dificulta el
acceso a ese instrumento de focalización. El segundo tipo de casos se presenta
cuando las personas que no resultaron beneficiadas con la asignación de un determinado
subsidio, estiman que su exclusión se produjo como consecuencia de una
inequidad en el diseño del SISBEN, cuyas variables no contemplan sus
específicas condiciones de vulnerabilidad social.
En el primer tipo de
situaciones, la controversia constitucional surge en el momento en el que un
potencial beneficiario queda en situación de desigualdad frente a alguno de sus
competidores, por omisiones o actuaciones ilegitimas imputables a las
autoridades encargadas de implementar los programas de política social. Esta
clase de eventualidades puede ocurrir cuando, por ejemplo, el municipio o
distrito no practica las encuestas a los sectores pobres y vulnerables de la
población; no atiende solicitudes particulares de encuesta; la  encuesta es
practicada en forma incompleta; la información pertinente no es debidamente
procesada, etc. En todos estos casos, si la familia o persona afectada por la
acción o la omisión de la autoridad pública recurre, por vía de la acción de
tutela, al juez constitucional, éste podrá intervenir - siempre que no existan
expeditos mecanismos ordinarios de defensa - con la finalidad de hacer cesar la
amenaza que las conductas antes anotadas implican para la integridad del
derecho fundamental a la igualdad (C.P., artículo 13). Así, el funcionario
judicial competente para dar trámite al amparo constitucional, podrá emitir las
órdenes necesarias para que las autoridades demandadas asuman sus deberes y los
cumplan adecuadamente.[3]
4. Ahora bien, se
pregunta la Sala cuál es el grado de intensidad con el cual debe ser juzgado un
eventual vicio en la operación o implementación de programas de política social
como el SISBEN, en procesos en los cuales puedan encontrarse comprometidos los
derechos fundamentales de personas pertenecientes a grupos marginados o
discriminados de la sociedad.
Podría afirmarse que
el Estado Social de derecho y los derechos fundamentales en que éste se funda
constituyen la respuesta del constitucionalismo contemporáneo a las burocracias
deshumanizadoras de los regímenes totalitarios. En efecto, a diferencia de los
mencionados regímenes, el Estado social de derecho es un Estado al servicio de
la persona y de la dignidad humana, cuya existencia se justifica en la medida
del cumplimiento y efectividad de los derechos fundamentales.
A la luz de estas
premisas axiológicas, la actividad estatal no puede fundarse en una visión
pétrea y burocratizada de los asuntos públicos. Por el contrario, el servicio
público anejo al Estado social y democrático de derecho debe contar con la
suficiente plasticidad para adaptarse a las necesidades y demandas de las
sociedades diversas y pluralistas contemporáneas.
En nuestro país, la
Constitución Política es explícita al señalar que, entre otros, los fines
esenciales del Estado social de derecho que ella consagra (C.P., artículo 1°)
son los de "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución" (C.P., artículo 2°). Sobre este particular, la Corte ha
indicado:
"La razón de
ser del Estado social de Derecho es la dignidad humana y el objeto de la
actividad estatal no es otro que la vigencia efectiva de los derechos
inalienables de la persona. Por lo tanto, no es compatible con esa base axiológica
de la Constitución una visión omnipotente y lejana del Estado (…).
(…). El Estado está
al servicio de la persona humana y no al contrario. Por tanto, los servidores
públicos no deben olvidar que entre los fines esenciales del Estado están los
de servir la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución".[4]
Si, con base en lo
anterior, es posible afirmar que la función pública debe estar enteramente
sustentada en el cumplimiento de los derechos fundamentales de las personas,
ello cobra una significación e importancia mucho mayores cuando los
destinatarios de la actuación estatal forman parte de sectores históricamente
marginados de la población. En estas circunstancias, los deberes del Estado
señalados en el artículo 2° de la Carta Política se tornan aún más imperiosos
en razón del mandato de especial protección contenido en la denominada
"cláusula general de erradicación de las injusticias presentes"
(C.P., artículo 13), la cual impone a las autoridades públicas el deber
principal de adoptar todas aquellas medidas tendentes a la erradicación de la discriminación
y la marginación sociales.[5]
La comprensión
conjunta de las disposiciones contenidas en los artículos 2 y 13 del Estatuto
Superior determinan la necesidad de hacer efectiva una función pública al
servicio de los sectores marginados y discriminados de la población, dentro de
los cuales se encuentran incluidas aquellas personas y familias en situación de
pobreza y vulnerabilidad. Desde esta perspectiva, la atención estatal de los
colombianos pobres y vulnerables debe adaptarse a sus especificidades y, en
particular, a la circunstancia de que las propias condiciones de pobreza y
vulnerabilidad, pueden llegar a producir una cierta "invisibilidad"
de estos grupos sociales. Esta Corte ha señalado cómo la miseria extrema coloca
a las personas fuera del circuito económico y las hace "perder todo nexo
significativo y valioso con la sociedad",[6]
motivo por el cual se hace necesario "configurar una competencia
enderezada a combatir [la discriminación y la marginación]".[7]
Una competencia como
la anotada determina que un Estado al servicio de los pobres se caracterice por
su claridad, franqueza y apertura. En este sentido, la población en situación
de pobreza y vulnerabilidad debe poder acceder al Estado de manera directa, sin
necesidad de acudir a intermediarios, actuando ante las autoridades públicas en
condiciones de igualdad dialógica. Para que ello sea posible, los beneficiarios
de los programas estatales tendentes a la erradicación de la marginación y la
pobreza deben tener acceso a toda la información disponible acerca de esos
programas y, muy en especial, deben poder solicitar la asistencia estatal,
recibiendo un trato amable y comprensivo que se adecue a su situación
particular de vulnerabilidad social.
Así mismo, la
viabilidad de una función pública como la que hasta aquí se ha descrito
depende, también, de las personas de las que se vale el Estado para atender a
la población en situación de pobreza y vulnerabilidad. Ciertamente, el
funcionario público debe ser formado en una cultura de servicio a los pobres
que haga énfasis en el hecho de que la atención que se presta no constituye un
acto de caridad o una graciosa concesión del Estado, sino la respuesta a
derechos específicos de las personas que implican deberes correlativos que el
Estado está obligado a cumplir. En este sentido, el funcionario del Estado al
servicio de los pobres es un servidor público capaz de reconocer las
necesidades de las personas, profesional, paciente, amable, informado y atento,
que ofrece soluciones y remueve obstáculos (Ley 200 de 1995, artículos 40-2, 6,
8, 10, 13, 21 y 22). Conforme a lo anterior, es posible afirmar que el
funcionario que incumpla los deberes derivados de los postulados antes anotados
incurre en una falta disciplinaria que podría resultar agravada en razón de las
situaciones de pobreza y vulnerabilidad de los interesados (Ley 200 de 1995,
artículos 27-3 y 7-a) y ser llamado a responder con su patrimonio en
caso de que la falta cometida comprometa la responsabilidad extracontractual
del Estado (C.P., artículo 90).
Finalmente, cabe
resaltar que la construcción de una cultura estatal como la indicada constituye
un paso esencial en la erradicación de prácticas "clientelistas", en
las cuales individuos con poder de acceso al Estado ofician como intermediarios
de personas que carecen de ese poder, con el fin de obtener la atención o los
beneficios a los cuales de otro modo no accederían. Así mismo, un Estado
conscientemente anclado en el servicio a los pobres permite minimizar
relaciones de carácter paternalista, toda vez que auspicia un diálogo fluido e
igualitario entre las autoridades públicas y los ciudadanos y adapta sus
actuaciones a las necesidades reales y efectivas de la población.
Vulneración de
los derechos a la igualdad y al debido proceso de la actora
5. A la luz de la
anterior perspectiva, debe la Corte preguntarse si la administración municipal
de Ibagué, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso
de la actora.
6. Según el juez de
primera instancia el derecho fundamental de petición no ha sido vulnerado en la
medida en que no existe, en los archivos de la entidad, una solicitud por
escrito de la actora.
La afirmación
anterior es cierta. En el mismo sentido, tampoco la acción de tutela que se
estudia fue radicada mediante un documento escrito. Tanto para incoar la
presente acción, como para solicitar información sobre el proceso de afiliación
al SISBEN, la actora se dirigió personalmente a las oficinas competentes
y formuló, verbalmente, las respectivas solicitudes. Dicho trámite, que
no ha sido refutado por la parte demandada ni controvertido por el juez de
instancia, no puede ser ignorado so pretexto de que no existe una solicitud por
escrito.
A juicio de la Sala, el derecho
de petición de información no se vulnera exclusivamente cuando el ciudadano ha
formulado, por escrito, la respectiva solicitud. La mencionada exigencia sirve
sí como una prueba irrefutable de la existencia de la petición, pero no
constituye requisito sine qua non para el ejercicio del derecho.
En el presente caso, la actora
manifiesta haberse acercado, en múltiples ocasiones, de manera infructuosa, a
la dependencia administrativa encargada de dar información sobre los procesos
de implementación del SISBEN. Certifica que tales hechos los conoce, quien,
posteriormente debió ejercer “sus buenos oficios” para lograr acceder a la información
que la actora buscaba por más de cuatro años. No obstante, la “razón” que le
dieron, fue la de que debía regresar, nuevamente, para finalizar el proceso de
carnetización. Durante ese lapso, la actora, persona de escasos recursos
económicos, debió sufragar, por entero, y en varias oportunidades, la atención
a la salud de uno de sus cinco hijos, lo que explica, entre otras cosas, su
urgencia por conocer el estado en el que se encontraba su proceso de afiliación
al régimen subsidiado de salud. Adicionalmente, no sobra advertir que en
ninguna de las distintas intervenciones realizadas en este proceso por parte de
las autoridades demandadas, se controvierten, siquiera someramente, las
afirmaciones de la actora.
El principio de buena fe impulsa
a las autoridades públicas y, dentro de ellas, a la Corte Constitucional a
confiar en las afirmaciones de los ciudadanos. Pero tales afirmaciones reclaman
mayor crédito si no se colige del expediente razón alguna para dudar de su
veracidad y, por el contrario, se aportan razones prácticas así como eventuales
testigos u otros datos que sirven para avalarlas. Y si, a todo lo anterior, se
suma que en ningún momento tales aseveraciones son controvertidas por la parte
demandada, pues parece que no cabe alternativa distinta a tenerlas como prueba
dentro del respectivo proceso.
7. En los términos anteriores, se
pregunta la Sala si el derecho de petición de la actora resultó vulnerado en
razón de que ella debió presentarse ante la autoridad demandada en más de cinco
oportunidades y acudir a los buenos oficios de un líder comunitario, antes de
recibir una respuesta medianamente satisfactoria a sus inquietudes.
Como fue estudiado, las
relaciones entre los individuos pertenecientes a grupos marginados o
discriminados de la sociedad, acreedores de medidas estatales de especial
protección, y las autoridades públicas responsables de hacer efectivas esas
medidas, hacen surgir una modalidad reforzada del derecho de petición. En
efecto, en estos casos existe un “deber de especial protección” que impone a
los servidores públicos responsables la obligación de atender, de manera
particularmente cuidadosa, las solicitudes de aquellas personas que, por sus
condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado en
busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo vital sean
atendidas. En este sentido, la ausencia de una respuesta oportuna y completa a
las inquietudes de la actora, apareja una flagrante violación del derecho
fundamental de petición de la demandante. La actora, madre de cinco hijos y
carente de toda clase de bienes, pertenece a un grupo de la población para el
cual las actuaciones dilatorias y las omisiones de la autoridad demandada
revisten mayores visos de gravedad.
8. Pero en el
presente caso no existe, solamente, una vulneración del derecho de petición. En
efecto, la Sala verifica que se ha producido una seria amenaza del derecho
fundamental a la igualdad de la actora. En efecto, como consecuencia de las
actuaciones omisivas y dilatorias de las autoridades demandadas, la demandante
no ha podido acceder al SISBEN y, en consecuencia, ha quedado el margen de
aquellos programas sociales (v. supra) en los que, eventualmente,
hubiera podido ser considerada como potencial beneficiaria, de haber sido
adecuadamente atendida por los funcionarios responsables de la administración
del mencionado sistema.
Como fue explicado
en esta providencia, la vigencia del principio de igualdad en los procesos de
distribución de bienes escasos, consiste en garantizar a los eventuales
beneficiarios de tales recursos un acceso igualitario a todas las etapas del
procedimiento por medio del cual aquéllos son asignados[8]. En consecuencia, la
exclusión arbitraria de algún eventual beneficiario, amenaza seriamente su
derecho a la igualdad y pone en peligro la realización efectiva de los fines
del Estado social de Derecho.
En estas
circunstancias, la Sala revocará la sentencia de instancia bajo revisión y, en
consecuencia, concederá la tutela de los derechos fundamentales de petición y a
la igualdad de la actora. Por ello, se ordenará a las autoridades encargadas de
la administración y operación del SISBEN del municipio de Ibagué que encuesten
a la actora, procesen sus datos y verifiquen si, según la información
recolectada, debe ser afiliada al régimen subsidiado de seguridad social en
salud.
Falta de
regulación y deficiencias en la aplicación del SISBEN y vulneración del derecho
al habeas data
9. Si bien podría
considerarse que, con lo anterior, queda finiquitada la controversia
constitucional planteada por la acción de tutela de la referencia, la Sala
estima que, el caso sub-lite, pone en evidencia una serie de graves
falencias en la atención que las autoridades de Ibagué dispensan a la población
pobre y vulnerable de ese municipio. A juicio de esta Corporación, las
mencionadas deficiencias provienen tanto de la falta de regulación en la
aplicación del SISBEN como de la manera irregular y arbitraria como se ejecuta
dicho sistema. Como se expone adelante, la Sala considera que estos hechos no
sólo comprometen los derechos a la igualdad y a la participación de los
eventuales beneficiarios del gasto público social, sino que, fundamentalmente,
lesionan el derecho al habeas data de las personas interesadas en
ingresar al banco de datos del SISBEN.
10. De los hechos
del caso pero, especialmente, de las pruebas practicadas por esta Sala, puede
afirmarse que la atención dispensada por la dependencia municipal encargada de
la administración y operación del SISBEN de Ibagué a la población pobre y
vulnerable de ese municipio es contraria a los postulados en que se funda un
Estado al servicio de los pobres. Efectivamente, según se desprende del relato
efectuado por la actora, los funcionarios de la oficina antes señalada demoran
excesivamente las respuestas a las solicitudes, confunden y extravían la
información y, al parecer, sólo actúan cuando personas con poder material de
acceso a las autoridades municipales, superior a los del ciudadano común, son
quienes efectúan o coadyuvan las demandas ciudadanas.
Ahora bien, a la
pregunta de esta Sala sobre los criterios que son utilizados para definir y
orientar el proceso de afiliación, la dependencia competente para implementar
el SISBEN en el municipio de Ibagué, contestó: “cuando se encuentran ciertos
barrios donde hay gran número de personas sin censar, se realiza una reunión
con toda la comunidad, se les explica todo lo relacionado con el SISBEN se
toman los datos y direcciones de las familias que no han sido censadas y se
programa una fecha para realizar la labor de campo”.
No obstante, de la
información enviada a la Sala por la misma dependencia, se desprende con
claridad que: (1) no existen datos sobre la población que “falta por censar”;
(2) no se ha diseñado un cronograma o plan de acción para la realización de las
encuestas del SISBEN; (3) no se han establecido criterios generales de
implementación y ejecución del SISBEN. Adicionalmente, la respuesta de la
Alcaldía, dejó de responder preguntas fundamentales, como, por ejemplo la
relativa al procedimiento mediante el cual se informa a las personas o familias
encuestadas sobre el resultado de las mencionadas encuestas. Sobre este punto,
la alcaldía manifiesta que a cada beneficiario se entrega un certificado, pero
no señala, su lugar ni su oportunidad. No resulta claro, entonces, si en Ibagué
la notificación de una decisión fundamental para la satisfacción de necesidades
básicas de la población más pobre y vulnerable se realiza en un tiempo
relativamente razonable, mediante comunicación personal o mediante fijación de
listas, etc.
De otra parte, si,
como lo afirman las autoridades demandadas en otra de sus respuestas al
cuestionario elevado por esta Sala de Revisión, la práctica de encuestas se
lleva a cabo a petición del interesado y ello no implica una actuación por
fuera de sus competencias ni una erogación no prevista de recursos, no se
entiende por qué la acción de tutela no fue interpretada como el último recurso
del que dispuso una persona para hacerse escuchar por una administración
distante e inasequible. En efecto, después de ejercitada está acción, no podía
caber duda alguna a las autoridades demandadas sobre el interés de la actora y,
de haber asumido sus obligaciones con responsabilidad, habrían debido realizar
el proceso de carnetización que la actora solicita.
Ciertamente, en
muchos casos, la tutela, independientemente del resultado del proceso, parece
convertirse en un mecanismo particularmente poderoso para señalar a las
autoridades públicas competentes, la situación de abandono de aquellos que, por
sus propias condiciones de vulnerabilidad y pobreza, se tornan invisibles para
los servidores públicos y que, por esta misma situación, no pueden acceder con
facilidad a los canales ordinarios de interlocución con el Estado. La Sala
opina que, en este tipo de casos, la fuerza mostrativa de la acción de
tutela debe conducir a que las autoridades respectivas asuman, de manera
plena y eficiente, sus competencias frente a aquellos que carecen de una
vocería efectiva frente al Estado. En este sentido, la Corte señala con énfasis
que las autoridades públicas no deben esperar a que los jueces les ordenen
asumir y cumplir con sus competencias cuando, de oficio, están obligadas a
hacerlo.
11. Las respuestas
proporcionadas a esta Sala por las autoridades municipales de Ibagué en torno
al funcionamiento del SISBEN en ese municipio, dejan traslucir que la
implementación, organización y funcionamiento de ese mecanismo de focalización
del gasto social constituyen cuestiones libradas más a la buena voluntad de los
funcionarios de turno que a un esquema ordenado y programado de selección de
los eventuales beneficiarios de los programas sociales. Lo anterior, lo deduce
la Sala del hecho de que las autoridades municipales no cuentan con un programa
de acción a largo plazo conforme al cual se realicen las encuestas que
constituyen el basamento esencial del SISBEN ni, por lo menos, con criterios
generales que, en el futuro, pudiesen conducir a la elaboración e
implementación de un programa como el señalado. Además del hecho de que el
funcionario encargado de la administración del SISBEN en el municipio de Ibagué
hubiese manifestado que no existe un estimativo de la población pobre que aún
resta por "censar".
Así mismo, aunque
este mismo funcionario aseguró que la práctica de las encuestas se lleva a cabo
de oficio o a petición de las personas o familias y que, en este último caso,
basta conque los interesados se acerquen a las oficinas del SISBEN con su
documento de identidad y la dirección de su vivienda, luego de lo cual la
encuesta se practica en el curso de aproximadamente tres semanas, el caso sub-lite
pone de presente que estos mecanismos - bastante informales por cierto - no
operan adecuadamente en la práctica. En efecto, luego de presentarse ante las
oficinas del SISBEN en cinco oportunidades, haber recurrido a los buenos
oficios de un líder comunitario y haber interpuesto una acción de tutela - que,
aunque no prosperó, debió, por lo menos, haber servido de mecanismo de
"alerta" (v. supra) -, esta es la hora en que, todavía, María
Edonay Hurtado Mosquera no ha sido adecuadamente atendida por las autoridades
encargadas de la operación del SISBEN en el municipio de Ibagué.
Por último, las
autoridades demandadas indican que no existe un mecanismo formal por medio del
cual se notifique a las personas o familias encuestadas en qué nivel del SISBEN
quedaron clasificadas. En efecto, la información pertinente es consignada en un
certificado que "describe la ficha del censo, el puntaje obtenido, el
nivel y los miembros de la familia". De igual modo, tampoco existe ningún
recurso o mecanismo formal de defensa a disposición de los encuestados en caso
de que deseen controvertir los resultados de la encuesta o las condiciones en
que ésta fue practicada. Sobre este particular, las autoridades demandadas
señalan que "[c]uando la persona considera que su nivel no corresponde al
asignado, ésta solicita por escrito le sea practicada una revisión, mediante la
cual se le programa una nueva visita con el fin de volverla a censar".
12. El proceso de
encuesta y clasificación de las personas en el SISBEN se produce en condiciones
de franca informalidad que obedecen, en gran medida, al hecho de que no exista
una normatividad que regule, de manera sistemática y general, la forma en que
los municipios colombianos deben implementar y operar este sistema.
Ciertamente, existen normas legales y reglamentarias (Ley 60 de 1993;
Resolución N° 65 de 1994 del CONPES) que hacen obligatoria la focalización del
gasto social por parte de las entidades territoriales y señalan que la encuesta
de clasificación socioeconómica es el instrumento apropiado para tal fin (v. supra).
Empero, ninguna de estas normas se refiere al SISBEN propiamente dicho, esto
es, a los procedimientos específicos por medio de los cuales la población en
situación de pobreza debe ser encuestada y la información recogida procesada,
para luego ser divulgada entre los interesados y los programas de asistencia
social cuyos beneficiarios son seleccionados con base en estos datos. A este
respecto, vale la pena anotar que la Unidad de Desarrollo Social y la Misión
Social del Departamento Nacional de Planeación entregan a las alcaldías
municipales el "software" que permite procesar la información junto
con cinco cartillas en las cuales se hace una presentación general del SISBEN,
se sugieren guías y directrices para los encuestadores y se imparten
instrucciones en torno al manejo del programa y el procesamiento de la
información. Sin embargo, la información, guías y directrices allí contenidas
no constituyen normas de obligatorio cumplimiento por parte de las alcaldías.
En suma, la
inexistencia de normas generales que ordenen y sujeten la implementación y
organización del SISBEN en los municipios de Colombia a los principios
constitucionales de igualdad, moralidad, publicidad y eficiencia, determina que
la ciudadanía carezca de canales claros de información y de mecanismos de
participación y defensa frente a un instrumento de focalización del gasto
social que, como se vió, se encuentra directamente relacionado con la
satisfacción de las necesidades básicas de ciertos sectores de la población (v.
supra). Así, por ejemplo, no existe la posibilidad de que las personas
dispongan de medios de control social sobre la organización y funcionamiento
del SISBEN. De igual modo, el acceso a la información no se caracteriza por su
simplicidad y fluidez, toda vez que las personas deben acercarse a las oficinas
del SISBEN para conseguir la información acerca de su clasificación sin que -
como ocurrió en el caso sub-lite - exista certeza de que tal información
se encuentre efectivamente disponible. Finalmente, en caso de no compartir la
calificación final o las condiciones en que se realizó la encuesta, los
ciudadanos carecen de recursos o mecanismos de defensa que deban ser resueltos
en forma obligatoria por la Administración dentro de términos previamente
fijados.
13. A juicio de la
Sala, los defectos discutidos constituyen una amenaza para la eficacia del
principio de igualdad (C.P., artículo 13) en el acceso de los sectores pobres y
vulnerables a los beneficios de aquellos programas de política social que basan
la selección de sus beneficiarios en el SISBEN. Como ya antes se anotó, el
principio de igualdad en los procesos estatales de distribución de recursos
escasos no garantiza a las personas en condiciones de recibir tales recursos un
derecho subjetivo a la prestación económica como tal, sino un acceso y
participación igualitarios en los procedimientos por medio de los cuales las
instituciones públicas efectúan el reparto (v. supra). En tanto
mecanismo de focalización del gasto social, el SISBEN no constituye un derecho
prestacional per se. Sin embargo, el acceso a determinadas prestaciones
ha sido supeditado a que los eventuales beneficiarios hayan sido encuestados
por el SISBEN y clasificados en alguno de sus niveles, motivo por el cual este
mecanismo de focalización forma parte inescindible de los procedimientos por
medio de los cuales el Estado distribuye bienes escasos (v. supra). En
esta medida, aquellas falencias que impidan o menoscaben el acceso de la
ciudadanía al SISBEN constituyen una vulneración del principio de igualdad
(C.P., artículo 13) en el proceso de asignación de bienes escasos.
Adicionalmente, la
falta de regulación normativa del SISBEN determina que la implementación,
operación y administración de este instrumento de focalización queden libradas
a la más absoluta discrecionalidad de las autoridades administrativas
encargadas de implementarlo, cuando no de los funcionarios de turno que
atiendan las solicitudes de los interesados. Este hecho puede erigirse, sin
dificultad, en causa de cooptación del mecanismo por parte de intereses
económicos o electorales, ajenos a la función pública, que terminan obrando en
detrimento de aquellos sectores de la población que no los comparten y minando seriamente
la legitimidad del Estado.
Los hechos
analizados ponen de presente, no sólo una clara violación de los derechos a la
igualdad y los principios de moralidad, eficiencia, eficacia, celeridad,
imparcialidad y publicidad  conforme a los cuales debe desarrollarse toda
función administrativa, sino que, adicionalmente, como entra a explicarse,
ellos traslucen el quebrantamiento del derecho al habeas data de las
personas interesadas en ingresar al SISBEN.
El derecho al habeas
data incorpora el derecho a la inclusión de los datos personales del sujeto
interesado en el banco de datos de programas como el SISBEN (habeas data
inclusivo o aditivo)
14. María Edonay
Hurtado, al igual que los restantes beneficiarios – potenciales o actuales - de
los programas sociales cuya focalización se realiza a través del SISBEN, no
tienen ninguna posibilidad de injerencia sobe el banco de datos que conforma
este sistema. En efecto, como ha sido demostrado, la falta de reglamentación
general y vinculante del SISBEN, ha hecho que la buena voluntad de los
funcionarios encargados de administrar el sistema constituya condición
necesaria para que los beneficiarios – potenciales o actuales – puedan acceder
al mismo. Lo anterior significa que, en la práctica, las personas no cuentan
con una garantía para asegurar el derecho que les asiste de ingresar, conocer,
rectificar y controlar los datos que alimentan el SISBEN.
La Sala ha
encontrado que los hechos anteriores dan lugar a una vulneración de los
derechos fundamentales de petición y de igualdad de la actora. Sin embargo,
cabe preguntarse si, en el presente caso, no se produce una vulneración
adicional del derecho al habeas data consagrado en el artículo 15
de la Carta.
15. El artículo 15
de la Constitución garantiza el derecho de todas las personas a  "conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”.
Adicionalmente, establece que “en la recolección, tratamiento y circulación de
datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la
Constitución”.
La disposición
citada consagra un derecho – garantía, que ha sido denominado, por la doctrina
y la jurisprudencia nacional e internacional, derecho a la autodeterminación
informativa o habeas data.
16. El habeas
data es un derecho fundamental autónomo que tiene la función primordial de
equilibrar el poder entre el sujeto concernido por el dato y aquel que tiene la
capacidad de recolectarlo, almacenarlo, usarlo y transmitirlo.
En las sociedades
tecnológicas contemporáneas el manejo sistemático de datos personales sirve a
propósitos tan variados como apoyar los procesos de distribución de las cargas
y los bienes públicos; facilitar la gestión de las autoridades militares y de
policía; o, fomentar el funcionamiento del mercado. En tales condiciones, quien
tiene la posibilidad de acopiar, ordenar, utilizar y difundir datos personales
adquiere un poder de facto, denominado “poder informático”, en ejercicio del
cual puede influir decisivamente, por ejemplo, en la definición de perfiles
poblacionales que servirán de base para decisiones de política económica, o en
la clasificación de una persona, según criterios predeterminados, a fin de
definir si debe ser sujeto de una determinada acción pública o privada. Como
puede advertirse, el abuso o la negligencia en el ejercicio de este enorme
poder, apareja un serio riesgo, entre otros, para los derechos fundamentales a
la personalidad, a la identidad, a la igualdad, a la intimidad, a la honra, al
buen nombre o al debido proceso del sujeto concernido. Por eso, a fin de evitar
el abuso del poder informático y garantizar que su ejercicio se encuentre
controlado y limitado, se ha consagrado, en el artículo 15 de la Carta, el
derecho-garantía a la autodeterminación informática o habeas data.
17. El derecho -
garantía a la libertad o autodeterminación informática, tiene dos dimensiones
distintas pero complementarias. De una parte, le confiere a las personas el
poder jurídico para conocer e incidir sobre el contenido y la difusión de la
información personal que les concierne y que se encuentra archivada en un banco
de datos. Adicionalmente, establece un conjunto de principios en torno a los
cuales debe girar todo el proceso de acopio, uso y transmisión de datos
personales.
18. En principio,
según lo dispone el artículo 15 de la Carta,  la persona cuyos datos personales
se encuentren contenidos en un banco de datos susceptible de ser conocido por
terceros, tiene el derecho fundamental de acceder, sin limitaciones y dentro de
un plazo breve y sumario, a la parte del banco de datos en la que se registra
la mencionada información.
Ahora bien, el
derecho de acceso a los bancos de datos no cuenta exclusivamente con una
vertiente negativa. Es probable que una persona no quiera que un dato que le
concierne forme parte de un banco de datos, pero puede ser que, por el
contrario, la inclusión del mencionado dato resulte de su interés. En este
caso, corresponde a la ley definir, conforme entre otros, a los principios de
igualdad y no discriminación, los eventos en los cuales una persona tendrá
derecho a que se incluya en un determinado banco de datos cierta información
que le es propia. La vertiente positiva del derecho de acceso a los bancos de
datos se encuentra, en principio, supeditada a la reglamentación legal que al
respecto se expida para cada sector.
Adicionalmente, el
derecho al habeas data, incluye la facultad de toda persona de solicitar
y obtener, en un tiempo razonable, la corrección, complementación, inserción,
limitación, actualización o cancelación de un dato que le concierne.
19. En cuanto se
refiere a los sujetos obligados, no sobra mencionar que se trata, en principio,
de todas las entidades públicas de cualquier nivel de gobierno,  así como de
las personas jurídicas o naturales de naturaleza privada que operen bancos de
datos cuya información esté destinada a divulgarse.
20. El segundo
inciso del artículo 15 de la Carta, establece que “(e)n la recolección,
tratamiento y circulación de los datos se respetarán la libertad y demás
garantías consagradas en la Constitución”. Esta norma, define el contexto
normativo y axiológico dentro del cual debe moverse, integralmente, el proceso
informático. Según este marco general, existen unas reglas generales que deben
ser respetadas para poder afirmar que el proceso de acopio, uso y difusión de
datos personales sea constitucionalmente legítimo. Las mencionadas reglas se
derivan de la aplicación directa de las normas constitucionales al proceso
informático.
El Estado debe
diseñar mecanismos de protección que aseguren la participación de las personas
en el proceso de acopio así como el ejercicio pleno de los derechos a la
corrección o actualización de las informaciones que les conciernan.
Adicionalmente, al
amparo de la Carta de 1991, no puede menos que sostenerse que todo dato debe
recolectarse para una finalidad constitucionalmente legítima. Lo anterior
significa, entre otras cosas, que no puede recolectarse información sobre datos
“sensibles” como, por ejemplo, la orientación sexual de las personas, su
filiación política o su credo religioso, cuando ello, directa o indirectamente,
pueda conducir a una política de discriminación o marginación.
Igualmente, la
información solicitada por el banco de datos, debe ser la estrictamente
necesaria y útil, para alcanzar la finalidad constitucional perseguida. Por
ello, los datos sólo pueden permanecer consignados en el archivo mientras se
alcanzan los objetivos perseguidos. Una vez esto ocurra, deben desaparecer.
Por otra parte, los
bancos de datos tienen la obligación de registrar información veraz e
imparcial, completa y suficiente. En este sentido, como lo ha manifestado esta
Corte, debe existir un celo extremo al incluir, en una base de datos destinada
a ser conocida por terceros, apreciaciones subjetivas o juicios de valor sobre
el sujeto concernido.
Instrumentos de
protección del habeas data
21. La Corte Constitucional ha
insistido en la necesidad de una reglamentación general y coercitiva que
garantice el ejercicio pleno de los derechos que se derivan del habeas data.
Sin embargo, ello no ha ocurrido. En consecuencia, las personas han debido
recurrir a mecanismos como el derecho fundamental de petición o la acción de
tutela para impedir eventuales vulneraciones a su derecho a la
autodeterminación informativa. No obstante, estos mecanismos resultan algunas
veces insuficientes para la garantía plena, pronta y efectiva de los derechos
comprometidos en el proceso informático. En efecto, no sólo se trata de
garantías ex post, que no establecen ab initio reglas claras para
todas las partes comprometidas en este proceso, sino que muchas veces no tienen
el alcance técnico que se requiere para lograr la verdadera protección de todos
los bienes e intereses que se encuentran en juego.
No obstante, mientras no se
establezcan mecanismos procesales más adecuados el derecho fundamental de
petición y la acción de tutela seguirán siendo los recursos que, de mejor
manera, aseguren la libertad informática.
Vulneración del
derecho al habeas data de la actora
22. La señora María
Edonay Hurtado, dice haber sido entrevistada en 1995, por los funcionarios del
SISBEN. Manifiesta, adicionalmente, interés en que sus datos personales
ingresen al correspondiente banco de datos. No obstante, a pesar de que se ha
dirigido insistentemente a las oficinas públicas en las que funciona dicho
programa, nadie le ha informado si sus datos han quedado registrados, ni le han
impartido instrucciones sobre el camino que debe seguir para poder ingresarlos.
No sabe si la información que en 1995 suministró a quienes le hicieron la
encuesta de hogares reposa en algún archivo, si es correcta o incorrecta, si a
partir de la misma se obtuvo alguna consecuencia, si es necesario corregirla o
adicionarla. Durante cuatro años la señora Hurtado ha permanecido en la más
absoluta incertidumbre frente a un banco de datos al que parece imposible
acceder si no se está en contacto con alguna persona que ostente calidades –
publicas o privadas – especiales.
Aparte del muy
cuestionable comportamiento de los servidores públicos comprometidos en los
hechos de que da cuenta el presente proceso, no queda duda, que la situación a
la que fue sometida la actora se explica por la falta de regulación del banco
de datos del SISBEN.
En efecto, las
personas que habitan en la ciudad de Ibagué y que son beneficiarias –
potenciales o actuales – de los programas sociales cuya focalización se realiza
mediante el mencionado Sistema, no tienen mecanismos específicos, claros y
eficaces para enterarse de los datos personales que les conciernen y que
reposan en el respectivo banco de datos. Tampoco existen instrumentos formales
y eficaces a través de los cuales puedan solicitar el ingreso de sus datos al
sistema o exigir que una información errónea, inexacta, incompleta o
desactualizada, sea corregida o excluida del banco de datos. Por último, es
evidente que no tienen la capacidad de controlar que la información por ellos
suministrada se use exclusivamente para los fines para los cuales fue creado
este mecanismo de focalización del gasto.
En suma, los hechos
registrados demuestran que la entidad local, encargada de ejecutar y aplicar el
SISBEN, no sólo ha vulnerado el derecho al habeas data de la señora
María Edonay Hurtado, sino que ha generado una circunstancia que amenaza los
derechos de los beneficiarios – potenciales y actuales – de los programas
sociales que se apoyan en la base de datos del mencionado sistema.
23. La función de
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política que le ha sido
confiada a la Corte Constitucional (C.P., artículo 241), determina que esta
Corporación no sólo tenga competencia para restablecer las vulneraciones a los
derechos fundamentales que, por vía de la acción pública de
inconstitucionalidad y de la acción de tutela, lleguen a su conocimiento, sino,
también, para denunciar aquellas situaciones que amenacen la integridad de
derechos constitucionales, que pueden ser corregidas por el legislador o la
administración. En el caso sub-lite, la Sala ha constatado una omisión
de regulación normativa en relación con el SISBEN, que amenaza la eficacia e
integridad de los derechos a la igualdad, a la participación y al habeas
data, de la población más pobre y vulnerable de Colombia, en el proceso de
asignación de ciertas prestaciones económicas que tienden a la efectividad de
su mínimo vital. Ya en otras ocasiones la Corte ha detectado omisiones
regulativas que amenazan la eficacia e integridad de ciertos derechos
prestacionales. En estos casos, ha exhortado a las autoridades competentes y a
los sectores sociales perjudicados por la falta de regulación a adoptar, de
manera consensuada, los correctivos necesarios para hacer frente a la
respectiva omisión.[9]
24. El SISBEN, como
instrumento fundamental de la efectividad de los derechos prestacionales,
constituye una institución que, con el concurso de las autoridades
administrativas competentes, debe ser objeto de un amplio debate democrático y,
por ende, su regulación es un asunto que compete, en primera instancia, al
legislador.[10]
De la misma manera, la protección general del derecho al habeas data en
los procesos de recolección de datos personales, debe ser objeto de regulación
legal.
Sin embargo,
mientras el legislador define el sistema de protección de los derechos que se
derivan de la autodeterminación informática, se ordenará al Departamento
Nacional de Planeación que diseñe un instructivo nacional para que la
conformación de la base de datos del SISBEN en cada municipio, así como su
operación, consulta y actualización, se someta a los principios básicos de
protección al habeas data contenidos en el artículo 15 de la
Constitución Política.
Adicionalmente, se
ordenará al Alcalde de Ibagué, la adopción de todas las medidas necesarias para
corregir los vicios administrativos y de gestión que han quedado evidenciados
en el presente proceso, y, además, para que desarrolle un plan coherente que
permita que la implementación del SISBEN responda a los principios básicos de
moralidad, imparcialidad, igualdad, publicidad, eficacia, economía y celeridad.
No sobra recordar que de la ejecución adecuada de este tipo de programas de
focalización del gasto depende, entre otros, la vigencia del derecho
fundamental a la igualdad de los eventuales usuarios, así como la realización
de los fines sociales del Estado. Resta advertir que si bien la gestión de este
tipo de programas puede ser delegada a entidades especializadas, es
responsabilidad del alcalde diseñar e impulsar políticas claras de gestión que
eviten los hechos que han quedado establecidos en el presente proceso.
Por último, se
enviará copia del presente proceso, a la Procuraduría General de la Nación,
para que dicho organismo de control, a través de la dependencia competente,
establezca si los funcionarios encargados de la administración del SISBEN en la
ciudad de Ibagué se han apartado de sus deberes administrativos y han
permitido, por negligencia, desidia o indolencia, que una madre cabeza de
familia carente de cualquier bien de fortuna, quede excluida de los beneficios
propios del régimen subsidiado de salud. Si así fuera, la Procuraduría deberá
iniciar la correspondiente demanda de responsabilidad extracontractual y llamar
en garantía a los funcionarios responsables, para que respondan con su propio
patrimonio, por el daño ocasionado.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E
Primero.- REVOCAR
la sentencia de octubre 9 de 1998, proferida por el Juzgado 4° Civil
Municipal de Ibagué y, en consecuencia, conceder
la tutela de los derechos fundamentales de petición, participación, igualdad y habeas
data, de la actora.
Segundo.- ORDENAR
al Alcalde Municipal de Ibagué que ponga término a la vulneración del
derecho fundamental al habeas data aditivo de la actora. En
consecuencia, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación
de esta sentencia y previa realización de la respectiva encuesta, debe proceder
a incluir los datos de la actora dentro del banco de datos del SISBEN y a
informarle si, de acuerdo con el resultado obtenido, tiene derecho a ser
afiliada al régimen subsidiado de salud.
Tercero.- ORDENAR
al Alcalde Municipal de Ibagué que, a la mayor brevedad posible, inicie un
proceso de reforma de la dependencia encargada de la administración y operación
del SISBEN, de conformidad con los parámetros consagrados en la Constitución y
recogidos en la presente sentencia.
Cuarto.- ORDENAR al
Departamento Nacional de Planeación que, a la mayor brevedad posible, diseñe un
instructivo nacional para garantizar el derecho de todas las personas a insertar,
conocer, actualizar y rectificar las informaciones que les conciernan y que se
encuentren o puedan encontrarse en el banco de datos del SISBEN, así como para
asegurar que en la recolección, tratamiento y circulación de tales datos se
respeten la libertad, la igualdad, la publicidad y, en general, las demás
garantías consagradas en la Constitución.
Quinto.- Conforme a
lo establecido en párrafo final del fundamento 24 de la presente providencia,
se ORDENA remitir copia del expediente a la Procuraduría General
de la Nación, para lo de su competencia.
Sexto.- LIBRESE
comunicación al Juzgado 4° Civil Municipal de Ibagué, con miras a que se surta
la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Cfr., sentencia T-499/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[2] Id.
[3] Id.
[4] Sentencia T-098/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5] Sobre este particular, véase la sentencia SU-225/98 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[6] Id.
[7] Id.
[8] Al respecto, véase la sentencia T-499/95 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[9] Al respecto, véase la sentencia T-348/97 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[10] Al respecto, véanse las sentencias SU-111/97 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y SU-225/98 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).