T-449-98
Sentencia T-449/98
Sentencia T-449/98
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Existencia no
hace improcedente la tutela/DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneración no hace
procedente de manera mecánica la tutela
ACCION DE TUTELA-Carácter excepcional y subsidiario
La Constitución
estableció la tutela como una acción excepcional y subsidiaria, y no
alternativa. En otras palabras, esta figura no está prevista para que el
interesado, a su arbitrio, opte, bien por acudir al juez de tutela o al juez
ordinario, o utilizarla, cuando los mecanismos ordinarios que consagra la ley,
para la defensa de sus derechos, no le prosperan, pues no es un recurso más.
Esta clase de decisiones no corresponde adoptarlas al interesado, sino a la
Constitución, que fue la que le fijó a la acción de tutela sus propios límites.
La importancia de la acción de tutela radica en que sea preservada en su
objetivo original, como el procedimiento preferente para reclamar la protección
de los derechos fundamentales, si el interesado no dispone de otro medio de
defensa judicial. Con la salvedad prevista en la Constitución, de ser
procedente como mecanismo transitorio, en caso de la existencia de un perjuicio
irremediable.
ACCION DE TUTELA
Y ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ejercicio conjunto
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Características
Según
jurisprudencia reiterada de la Corte, las características del perjuicio
irremediable son: que el perjuicio sea inminente, las medidas a adoptar
sean urgentes, y el peligro grave, lo que determina que la acción de tutela sea
impostergable. A más de esto, debe existir evidencia fáctica de la amenaza.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia
por medida cautelar consistente en suma considerable de dinero
Las sumas, a
pesar de lo alto que puedan ser, por sí mismas, no permiten al juez de tutela
deducir el perjuicio irremediable, no sólo por carecer de parámetros de
comparación, sino porque se llegaría al extremo de que toda medida cautelar,
sobre sumas que puedan ser considerables, conducirían, necesariamente, al
concepto de irremediable. Con argumentos como éste, las medidas cautelares,
concebidas en los ordenamientos Civil, Laboral, Administrativo, Tributario,
para hacer efectivos los créditos, estarían llamadas a desaparecer. No basta,
pues, afirmar la irreparabilidad de un daño, sino, ofrecer las explicaciones y
pruebas correspondientes, para que el juez de tutela adquiera certeza sobre su
decisión. Y examine si los medios judiciales son eficaces.
SUSPENSION
PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Mecanismo eficaz para controversias de carácter pecuniario/ACCION
DE TUTELA-Improcedencia sobre controversias de carácter pecuniario
ACTO
ADMINISTRATIVO-Falta de
notificación personal hace posible ejercer mecanismo de defensa
PROCESO DE
JURISDICCION COACTIVA-Territorios
municipales y distritales
PROCESO DE
JURISDICCION COACTIVA-Notificación
mandamiento de pago que impone medida pecuniaria
REGIMEN
TRIBUTARIO DE LOS CONTRIBUYENTES-Unificación régimen procedimental
PROCESO DE
JURISDICCION COACTIVA-Falta
de celeridad en su tramitación
Referencia:
Expediente T-163.282
Acción de tutela
presentada por Transportes de Carbón S.A. - Transcarbón S.A. contra la Alcaldía
de Barrancas, departamento de La Guajira.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, en
la sesión de la Sala Primera de Revisión, a los veintisiete (27) días del mes
de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Antonio Barrera Carbonell
y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre la sentencia proferida por el Consejo
de Estado, Sección Cuarta, en la acción instaurada por el representante de la
sociedad Transportes de Carbón S.A. contra la Alcaldía municipal de Barrancas
(Guajira).
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo el Consejo, en virtud de lo ordenado por
el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de la Corte
eligió, para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El representante de la sociedad Transportes
de Carbón S.A., presentó, el quince (15) de diciembre de mil novecientos
noventa y siete (1997), acción de tutela en el Tribunal Contencioso
Administrativo de La Guajira contra la Alcaldía de Barrancas, por las
siguientes razones.
Primero.- Hechos.
Se resumen, así, las razones expuestas por
el actor :
El Alcalde de Barrancas, profirió la
resolución Nro. 913, de fecha 14 de agosto de 1997, "Por la cual se
liquida el Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros a un
contribuyente moroso", resolución que no fue notificada en forma
personal a Transcarbón, sino, por edicto, de fechas 14 y 15 de agosto de 1997.
Con base en la resolución Nro. 913, a pesar de no haber sido notificada
personalmente, la Alcaldía profirió auto de mandato ejecutivo de pago Nro. 6,
de fecha 1o. de octubre de 1997. Como consecuencia de este mandamiento de pago,
la Alcaldía decretó el embargo de las cuentas bancarias de la empresa y los
derechos de crédito a favor de Transcarbón en la sociedad Carbones del Cerrejón
S.A.
El punto central para incoar esta acción de
tutela por parte del actor, radica en el hecho que la Alcaldía no realizó
ninguna actividad para lograr la notificación personal a Transcarbón, de la
resolución 913 de 1997, a pesar de tener pleno conocimiento de la dirección de
la empresa. Por esta razón, contra la resolución Nro. 913, la entidad no
interpuso ningún recurso, por no haberla conocido oportunamente.
El daño causado a la
empresa es lo suficientemente grande, pues, no sólo se afecta su reputación y
buen nombre en el país y en el exterior, sino que el monto de las medidas
cautelares sobre los derechos de crédito de la entidad en Carbones El Cerrejón
hasta por $589´895.820,00 y los depósitos en el Banco Ganadero hasta por
$955´551.764,00, medidas amparadas en la presunta legalidad de la resolución
913 de 1997, ponen en peligro la existencia misma de la empresa y superan, en
forma desproporcionada su capital autorizado, que es de $200´000.000,00, según
se observa en el certificado de la Cámara de Comercio de Santa Marta (folio
26).
El demandante relata, en forma detallada,
los pasos que dio desde cuando se enteró del proceso de cobro coactivo que
existía en contra de la empresa, y los intentos infructuosos que realizó ante
la propia administración municipal para oponerse a este cobro.
También manifiesta que, el 14 de noviembre
de 1997, presentó, ante el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira,
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución 913 de
1997, proferida por el Alcalde.
En opinión del actor, esta situación
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y
el acceso a la administración de justicia. En razón de la extensión de la
demanda y los numerosos documentos que contiene, el motivo concreto de la
tutela se puede sintetizar así :
- La Alcaldía de Barrancas no realizó
ninguna diligencia para notificar personalmente a Transcarbón sobre la
expedición de la resolución 913 de 1997, proferida por dicha administración
municipal.
- Se notificó por edicto esta resolución
913 de 1997, sin que existieran pruebas de que se había intentado la notificación
personal. Es decir, se ignoró la disposición legal que establece como
subsidiario notificar por edicto. De esta manera se le impidió al interesado
ejercer el derecho de defensa, interponiendo los recursos pertinentes.
- Se decretó el embargo de las cuentas
bancarias, aduciendo como título ejecutivo una resolución y un mandamiento de
pago que la empresa no conoció, y que no podía considerarse legal.
- La administración municipal rechazó los
recursos, oportunamente  interpuestos por la empresa, contra el mandamiento de
pago, con el argumento de falta de poder, olvidando que quien los presentó es
abogado y es el representante legal de Transcarbón.
El día 20 de noviembre de 1997, la empresa
Transcarbón presentó el escrito de excepciones al mandamiento de pago Nro. 06
del 1o. de octubre de 1997, proferido por el Alcalde.
El demandante considera que se vulneró el
debido proceso administrativo por parte de la administración y se pretermitió
la vía gubernativa.
En consecuencia, solicita que a través de
la tutela, las actuaciones realizadas en el proceso gubernativo "sean
retrotraídas en su totalidad, para que a TRANSPORTES DE CARBON S.A. se le
reestablezca el derecho al debido proceso, pudiendo ser objeto de notificación
personal de la liquidación de aforo Nro. 913 del 14 de agosto de 1997 y a su
vez tenga oportunidad de ser oído en defensa de sus intereses, surtiéndose así
las posibilidades del derecho de contradicción en la etapa obligatoria
administrativa de la vía gubernativa que fue pretermitida por causa de la
Administración de Barrancas. En consecuencia se pide, sea declarada la nulidad
de todo lo actuado con posterioridad a la liquidación de aforo mencionada y
cese todo procedimiento en el relacionado cobro coactivo de la obligación
tributaria así determinada." (folio 18)
Cabe advertir que aunque en la petición
concreta al juez de tutela antes transcrita, el demandante no menciona que
solicita esta protección como mecanismo transitorio, en el mismo escrito, en un
aparte anterior, señala que para evitar un perjuicio irremediable, sea
concedida "al menos como mecanismo transitorio, [para que] se decrete
la nulidad de todo lo actuado en el proceso de liquidación y cobro del impuesto
de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros por el año
gravable de 1997."  (folio 14)
Segundo.- Sentencia de primera instancia
del Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira.
En sentencia del seis (6) de febrero de mil
novecientos noventa y ocho (1998), en Sala integrada por tres (3) conjueces, el
Tribunal concedió la tutela solicitada.
El Tribunal consideró que a folios 32, 33 y
34, donde reposa la resolución 913 de 1997, evidentemente no se observa ningún
intento, por parte de la Alcaldía, de notificar a la empresa Transcarbón, la
resolución Nro. 913 de 1997, salvo el edicto que obra a folios 35, 36 y 37.
El Tribunal señaló :
"Es
ostensible para esta superioridad la falta cometida por la Alcaldía Municipal
de Barrancas al omitir sin ninguna excusa la obligatoria notificación en DEBIDA
FORMA del acto que enerva el TÍTULO DE RECAUDO respectivo en el juicio
Ejecutivo que se sigue contra la entidad accionante (Resolución No. 913 de 1997
agosto 14).Y es forzoso concluir que se violó el "DERECHO DE DEFENSA"
de la entidad TUTELANTE por parte de al Alcaldía de Barrancas Guajira." (las mayúsculas corresponden al texto)
(folio 162)
En consecuencia, el Tribunal ordenó al
Alcalde de Barrancas "notificar personalmente la liquidación de aforo
Nro. 913 del 14 de agosto de 1997. Y consecuencialmente  con ello se
retrotraiga todo lo adelantado por la Alcaldía contrario al Art. 29 de la
Constitución Nacional". (folio 163)
Tercero.-  Impugnación.
El apoderado del municipio de Barrancas
impugnó esta decisión por las siguientes razones :
En primer lugar, pone de presente que la
tutela se falló extemporáneamente, pues la sentencia debió proferirse máximo el
día 22 de enero y se produjo el el 6 de febrero. Además, no se notificó a la
parte demandada (la Alcaldía de Barrancas), la designación de conjueces. En
consecuencia, considera que en el trámite de esta acción de tutela, se vulneró
el debido proceso.
Por otra parte, señala el impugnante, que
la decisión del Tribunal de ordenar notificar nuevamente al actor la resolución
913 de 1997, implicaría anular las actuaciones que dieron lugar a la ejecutoria
de la resolución, en la que se agotó la vía gubernativa y cuya demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho cursa, curiosamente, ante el mismo
Tribunal que concedió la tutela.
Considera que es improcedente incoar acción
de tutela, cuando, simultáneamente, cursa una demanda paralela.
También resalta el hecho de que si el actor
demandó ante la jurisdicción contenciosa administrativa la resolución 913 de
1997, es por que se agotó la vía gubernativa, pues, sin haberse cumplido este
requisito, no puede acudirse ante tal jurisdicción.
Cuarto.- Sentencia de segunda instancia del
Consejo de Estado, Sección Cuarta.
En sentencia del trece (13) de marzo de mil
novecientos noventa y ocho (1998), el Consejo de Estado revocó la sentencia del
Tribunal y, en su lugar, la rechazó por improcedente. Las razones se resumen
así :
Contra los actos oficiales de liquidación
de impuestos, el actor cuenta con los recursos gubernativos, que si no pudieren
ser interpuestos por causa de la administración, no se impide que se acuda ante
la jurisdicción contenciosa, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
También, contra los actos expedidos en
desarrollo del procedimiento de cobro coactivo, es posible proponer las
excepciones legales.
En consecuencia, estima el Consejo, que al
existir otros mecanismos de defensa judicial, la tutela es improcedente.
Quinto.- Solicitud de revisión por parte
del Defensor del Pueblo.
En escrito del 4 de junio de 1998, el señor
Defensor del Pueblo solicitó a la Corte Constitucional seleccionar este
expediente. Esgrimió argumentos semejantes a los que hizo llegar el apoderado
de Transcarbón a esta Corporación, con el mismo fin de selección.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y del decreto 2591
de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
El actor solicita la
acción de tutela con dos propósitos : que se retrotraigan las actuaciones
administrativas a la fecha en que se expidió la resolución Nro. 913 del 14 de
agosto de 1997, proferida por el Alcalde de Barrancas (Guajira), para que sea
notificada personalmente a la sociedad Transcarbón S.A., con el objeto de que
esta entidad pueda interponer los recursos pertinentes y ejercer el derecho de
defensa, derechos conculcados por la autoridad administrativa, pues no se
siguió el trámite legal establecido para estos efectos.
Además, como
consecuencia de esta decisión, solicita que se declare la nulidad de todo lo
actuado por la administración, incluido el procedimiento relacionado con el
cobro coactivo de la obligación tributaria, especialmente, lo relacionado con
las medidas cautelares emitidas.
El demandante
considera que aparte de la tutela, no existe otro medio de defensa judicial
que, en forma eficaz, proteja los derechos fundamentales vulnerados por la
Alcaldía.
En consecuencia, con
el objeto de determinar la procedencia de la tutela, se examinarán los otros
medios de defensa judicial : la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho y los mecanismos para oponerse al cobro coactivo en los municipios y
distritos con la presentación simultánea de la acción de tutela.
Tercera :
Simultaneidad de las acciones de tutela y de nulidad y restablecimiento del
derecho. Suspensión provisional.
El actor, en el
escrito de tutela, además del recuento de los hechos en los que se basa su
pedido de protección, señaló que ante el Tribunal Administrativo de La Guajira,
presentó el 14 de noviembre de 1997, es decir, 30 días antes de incoar la
tutela, acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución
913 del 14 agosto de 1997, proferida por el Alcalde. Adjuntó copia de la demanda
respectiva.
En consecuencia, se
examinará la procedencia de la acción de tutela, cuando se está adelantando el
proceso ordinario correspondiente (acción de nulidad y restablecimiento del
derecho), y, especialmente cuando existe pedido de suspensión provisional del
acto administrativo.
En la demanda de
nulidad, se observa :
- La demanda está
encaminada a que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la
resolución 913 del 14 de agosto de 1997 "Por la cual se liquida el
impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros a un contribuyente
moroso". (folio 72)
- En la demanda de
nulidad, el actor señala la violación de los artículos 29, 209, 229 y 315 de la
Constitución. La base principal de su alegato radica en la violación del debido
proceso en que incurrió la administración contra los intereses de Transcarbón,
pues, no se le notificó personalmente la existencia de la resolución 913 de
1997, y, en consecuencia, no pudo ejercer el derecho de defensa. Señala, además
de las normas constitucionales, las demás disposiciones de índole legal que
considera violadas.
- El demandante
solicitó la suspensión provisional de la resolución 913 de 1997. Fundamentó su
pedido en que existe manifiesta infracción entre el acto administrativo y
normas constitucionales y legales, y suministró las razones y pruebas
pertinentes.
- Puso de presente
la magnitud del daño causado a la empresa con la expedición de la resolución y
de las medidas cautelares, pues, no sólo se afecta su reputación y buen nombre
en el país y en el exterior, sino que las medidas cautelares sobre los derechos
de crédito de la entidad en Carbones El Cerrejón hasta por $589´895.820,00 y
los depósitos en el Banco Ganadero hasta por $955´551.764,00, ponen en peligro
la existencia misma de la empresa. Sin olvidar que las medidas cautelares están
amparadas en la presunta legalidad de la resolución 913 de 1997.
Surgen, para este
caso concreto, puesto que los hechos, las razones jurídicas y el pedido en las
dos acciones, que se desarrollan paralelamente, son semejantes, las siguientes
preguntas : ¿la sola existencia de otros medios de defensa judicial, hacen
improcedente la acción de tutela, como se desprende de las consideraciones
realizadas por el ad quem? ¿La suspensión provisional se podría considerar
un  mecanismo eficaz que hace improcedente la tutela ? Y ¿la falta de
notificación personal de la resolución 913 de 1997, a pesar de lo violatorio de
derechos fundamentales que puede ser esta omisión, hacía imposible ejercer
cualquier clase de defensa contra tal acto administrativo ?
I.- ¿ La sola
existencia de otros medios de defensa judicial, hacen improcedente la acción de
tutela ? Mecanismo transitorio y su relación con el perjuicio
irremediable.
En primer lugar, se
deben hacer las siguientes precisiones :
La sola existencia
de otros mecanismos de defensa judicial no hace improcedente la tutela. A su
vez, la simple comprobación de la violación de un derecho fundamental tampoco
la hace procedente, en forma mecánica. Es decir, corresponde al juez de tutela
examinar si, como en el caso presente, en donde al parecer no existió la
notificación de un acto administrativo, en la forma como lo establece la ley,
y, en consecuencia, se violó el derecho al debido proceso, esta mera
consideración hace procedente la tutela, o, si el afectado puede hacer uso de
las herramientas que a su alcance pone la ley, para restablecer el derecho
vulnerado. Y, si el uso de tales herramientas tiene la virtud de enderezar la
actuación judicial o administrativa, y restablecer el derecho, en forma eficaz,
evitando un perjuicio irremediable.
Al respecto, cabe
recordar que la Constitución estableció la tutela como una acción excepcional y
subsidiaria, y no alternativa. En otras palabras, esta figura no está prevista
para que el interesado, a su arbitrio, opte, bien por acudir al juez de tutela
o al juez ordinario, o utilizarla, cuando los mecanismos ordinarios que
consagra la ley, para la defensa de sus derechos, no le prosperan, pues no es
un recurso más. Esta clase de decisiones no corresponde adoptarlas al
interesado, sino a la Constitución, que fue la que le fijó a la acción de
tutela sus propios límites.
La importancia de la
acción de tutela radica en que sea preservada en su objetivo original, como el
procedimiento preferente para reclamar la protección de los derechos
fundamentales, si el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial.
Con la salvedad prevista en la Constitución, de ser procedente como mecanismo
transitorio, en caso de la existencia de un perjuicio irremediable. (art. 86
C.P.)
Cuando se solicita
como mecanismo transitorio, conjuntamente con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, la ley señaló reglas precisas para su
utilización. En efecto, el decreto 2591, artículo 8o. señala :
"Artículo
8o. La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de
defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
"En el caso
del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instauradas por el
afectado.
"En todo
caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4)
meses a partir del fallo de tutela.
"Si no la
instaura, cesarán los efectos de éste.
"Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar
que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita mientras dure el proceso." (se subraya)
Según jurisprudencia
reiterada de la Corte, las características del perjuicio irremediable son:
que el perjuicio sea inminente, las medidas a adoptar sean urgentes,
y el peligro grave, lo que determina que la acción de tutela sea impostergable.
A más de esto, debe existir evidencia fáctica de la amenaza. Estas
características fueron expuestos en la sentencia T-225 de 1993. Señaló esta
providencia, en lo pertinente, lo siguiente :
"Para
determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la
presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la
inminencia,  que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.  La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.  Con respecto al término "amenaza" es conveniente
manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la
probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada.  La
amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable
pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral.
Al examinar cada
uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del
perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente:
A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por
suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa
ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su
presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.
Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso
iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento
oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por
ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es
cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.
Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el
sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una
adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación:  si la primera hace
relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a
su respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la urgencia se refiere
a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a
las circunstancias particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la precisión
y la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo
que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el
haber jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia
que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de
manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y
diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de
cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien
de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la
objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea
impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social
justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre
el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento
de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se
trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de
la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo
que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay
ocasiones en que de continuar las circunstancias de  hecho en que se encuentra
una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien
jurídicamente protegido, de  manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio.
El fundamento de
la figura jurídica que ocupa la atención de esta Sala es la inminencia de un
daño o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés para la persona y
para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la lesión de continuar
una determinada circunstancia de hecho. El fin que persigue esta figura es la
protección del bien debido en justicia, el cual exige lógicamente unos
mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que conllevan, en algunos
casos, no una situación definitiva, sino unas medidas precautelativas"
(sentencia T-225 de 1993, M.P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa)
En el presente caso,
a pesar de que el actor señaló que pedía la acción de tutela como mecanismo
transitorio, asunto que omitió al concretar específicamente su solicitud al
juez de tutela (esta circunstancia se hizo notar en los antecedentes de esta
providencia), realmente su solicitud es confusa al respecto y no existe certeza
sobre lo irremediable del perjuicio, lo que hace improcedente esta tutela aún
como mecanismo transitorio.
En efecto, existen
en el expediente, fotocopias de las medidas cautelares que profirió la
administración municipal, en las que se señalan los montos de las mismas
(derechos de créditos hasta $589´895.820,00 y los depósitos en el Banco
Ganadero hasta por $955´551.764,00) estas sumas, a pesar de lo alto que puedan
ser, por sí mismas, no permiten al juez de tutela deducir el perjuicio
irremediable, no sólo por carecer de parámetros de comparación, sino porque se
llegaría al extremo de que toda medida cautelar, sobre sumas que puedan ser
considerables, conducirían, necesariamente, al concepto de irremediable. Con
argumentos como éste, las medidas cautelares, concebidas en los ordenamientos
Civil, Laboral, Administrativo, Tributario, para hacer efectivos los créditos,
estarían llamadas a desaparecer.
No basta, pues,
afirmar la irreparabilidad de un daño, sino, ofrecer las explicaciones y
pruebas correspondientes, para que el juez de tutela adquiera certeza sobre su
decisión. Y examine si los medios judiciales son eficaces.
En consecuencia, se
examinará si, en este caso, la suspensión provisional es un medio eficaz de
defensa.
II.- ¿La
suspensión provisional se podría considerar un mecanismo eficaz que hace
improcedente la tutela ?
Para resolver este
interrogante, brevemente se expondrá en qué consiste la suspensión provisional,
cuándo se debe resolver y cuáles recursos caben contra la decisión que la
resuelve.
Según el artículo
154 del C.C.A., el juez contencioso está obligado a resolver sobre la solicitud
de suspensión provisional, en el auto admisorio de la demanda respectiva.
Su procedencia se
basa en que se cumplan los requisitos que establece la ley. El artículo 152 del
C.C.A. señala cuáles son.
La Corte
Constitucional, en la sentencia C-127 de 1998, resaltó la importancia que esta
figura tiene para oponerse a los actos arbitrarios de la administración, y que
resulta beneficiosa tanto para el administrado como para el propio
administrador, en razón de que la decisión respectiva, se toma en la primera
oportunidad que tiene el juez en el proceso : en el auto admisorio de la
demanda. Resulta, pues, un recurso expedito. Dijo la Corte :
"La
suspensión provisional de un acto administrativo, es una garantía esencial para
el ciudadano frente a una decisión ostensiblemente violatoria de normas superiores.
Es la manera más expedita para impedir que los efectos de una decisión
administrativa, violatoria de normas superiores, continúe produciendo
consecuencias, que sólo cesarían cuando se produjera la sentencia respectiva.
Asunto que puede tardar muchos meses, e incluso años.
"Esta figura
de la suspensión provisional, también resulta beneficiosa para la propia
administración, pues, al impedir que se continúen los efectos del acto
administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado frente al afectado, en
términos económicos y de daño social, en caso de una sentencia desfavorable
para la administración, puede ser sustancialmente menor." (sentencia C-127 de 1998, M.P., doctor
Jorge Arango Mejía)
Contra el auto que
resuelve la suspensión provisional, en el procedimiento seguido en única
instancia ante los Tribunales, cabe el recurso de reposición, y de apelación
ante el Consejo de Estado, en los que el Tribunal es primera instancia. (art.
155 del C.C.A.)
En conclusión, para
el caso concreto, en donde el fondo del asunto de debate, consiste en una
controversia de carácter pecuniario, la suspensión provisional resulta un medio
de defensa eficaz, que hace improcedente la tutela.
Finalmente, a pesar
de carecer de importancia para la resolución de esta acción, pues, el que la
suspensión provisional haya prosperado o no, es asunto ajeno para la
procedencia de la tutela, conviene señalar que, según información del Tribunal
Contencioso Administrativo de La Guajira, por auto interlocutorio del 19 de
febrero de 1997, se admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho, y se denegó el pedimento de suspensión provisional del acto demandado.
Esta decisión, dice el Tribunal, está ejecutoriada, y, al parecer, no se
interpuso ningún recurso (folio 247).
Sólo resta, pues,
examinar, si a pesar de que el actor cuenta y ha contado con otros medios
eficaces de defensa judicial, no pudo hacer uso de ellos por la falta de
notificación de la resolución 913 de 1997, pues, de ser así, se estaría
impidiendo el acceso a la justicia.
III.-  ¿La falta
de notificación personal de la resolución 913 de 1997, a pesar de lo vulnerador
de derechos fundamentales que puede ser esta omisión, hacía imposible ejercer
cualquier clase de defensa contra tal acto administrativo ?
La respuesta es no.
La explicación correspondiente no la constituye únicamente el hecho obvio de
que el actor presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
contra dicha resolución ante la jurisdicción contenciosa, pues, no se conoce la
suerte que corra dicha demanda.
El asunto se puede
estudiar desde otro punto de vista : las distintas posibilidades que ha
tenido el demandante para proteger su derecho fundamental desde cuando se
enteró de la existencia de la resolución 913 de 1997. El interesado tenía, al
menos, dos caminos para oponerse a ella : presentar los recursos y agotar la
vía gubernativa, o, acudir directamente ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, tal como lo establecen los artículos 48 y 135 del C.C.A. En
efecto, los artículos pertinentes señalan lo siguiente:
"Art. 48. Sin el lleno de los anteriores requisitos
no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la
decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente
enterada, convenga en ella o utilice los recursos legales.
“Tampoco
producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las
publicaciones respectivas en el caso del artículo 46.”
“Art. 135.-
Subrogado. D.E. 2304/89, art. 22. Posibilidad de demanda ante la jurisdicción
de lo contencioso-administrativo contra actos particulares. La demanda para que
se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso
administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente
la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
“El silencio
negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.
“Sin embargo,
si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer
los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los
correspondientes actos.”
(se subraya)
Al armonizar estos
artículos, la ley establece que quien no fue notificado, y, por consiguiente,
no tuvo oportunidad de presentar los recursos, puede interponerlos al momento
de enterarse del acto, pues antes "no se tendrá por hecha la
notificación ni producirá efectos legales ..." (art. 48) o, puede
acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. En este sentido, la Sala
Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de septiembre de 1988, dijo, en
lo pertinente :
“Cuando la
administración de cualquier manera impide el normal ejercicio de los controles
gubernamentales (y una forma sería la de no hacer nada para notificar
personalmente la decisión administrativa) la ley abre la posibilidad de ocurrir
ante la jurisdicción, sin más requisitos.
“No basta indicar
en el acto los recursos procedentes. Es menester que personalmente se le haga
saber al administrado cuáles son y en qué oportunidad puede interponerlos. Este
aspecto no cabe dentro del principio de que la ley se presume - de derecho -
conocida por todos.
“Si se le
entorpece el ejercicio de los citados controles por la no notificación del acto
o su defectuosa notificación, la notificación por conducta concluyente, que
constituye una preciosa garantía procesal para el administrado y en cierta
forma una sanción para la administración incumplida, le permite a aquél,
a su opción, interponer los recursos gubernativos de ley a partir de su
conocimiento o acudir directamente a la jurisdicción administrativa.” (sentencia del 7 de septiembre de 1988,
Consejero Ponente, doctor Carlos Betancur Jaramillo) (se subraya)
En el presente caso,
el actor cuando se notificó del mandamiento de pago Nro. 6, del 1o. de octubre
de 1997, optó por interponer recursos contra tal  decisión ; inició
demanda de nulidad y presentó excepciones al mandamiento de pago el 20 de
noviembre de 1997. Además, ha podido recurrir la decisión que negó el pedimento
de suspensión provisional.
Entonces, no es
posible concluir, como lo afirma el demandante, que por no haber sido
notificado personalmente de la resolución 913 de 1997, no ha podido acudir a
los medios de defensa judiciales que la ley ha puesto a su alcance. Por el
contrario, sí lo ha hecho. Asunto distinto es si han prosperado sus solicitudes
o no.
Adicionalmente, debe
señalarse que en sentencia T- 297 de 1997, esta Corporación dijo :
"En
consecuencia, por existir un medio alternativo de defensa judicial, adecuado y
eficaz, como es la acción contenciosa administrativa de nulidad y
restablecimiento del derecho, a la cual ya acudió el demandante, y no
apreciándose la existencia de un perjuicio con el carácter de irremediable, según
los lineamientos de la jurisprudencia de esta Corporación[1], y dado
que en el respectivo proceso se puede obtener el restablecimiento del derecho
presuntamente lesionado, no es procedente en el presente caso acceder a la
tutela impetrada." (sentencia
T-297 de 1997, M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell)
Cuarta.- Proceso
de jurisdicción coactiva en los territorios municipales y distritales.
No obstante el
análisis de improcedencia que se acaba de realizar, en relación con el acto
administrativo contenido en la resolución 913 de 1997, también debe mirarse, en
el presente caso, el cambio legislativo, en el proceso de jurisdicción
coactiva, que se produjo con ocasión de la ley 383 de 1997, en los municipios y
distritos.
Cabe recordar que
como consecuencia de la resolución 913 de 1993,  expedida, según el actor, en forma
que violó el debido proceso, se produjo el auto de mandamiento de pago Nro. 6,
del 1o. de octubre de 1997, proferido por el Alcalde de Barrancas. Con base en
éste, se dictaron las medidas cautelares, que el demandante  considera
confiscatorias, y que, posiblemente, pueden comprometer la continuidad de la
empresa Transcarbón.
El actor presentó
escrito de excepciones al mandamiento de pago, el día 20 de noviembre de 1997,
lo que, en principio, constituye, también, un mecanismo idóneo para oponerse a
la medida coactiva.
Sin embargo, según
información a la Corte, del representante legal del demandante, en escrito del
27 de julio de 1998, el Alcalde de Barrancas no ha resuelto las excepciones
(folios 238 a 246).
Al respecto, deben
tenerse en cuenta varias circunstancias :
a) Cuando se produjo
la resolución 913 del 14 de agosto de 1997, ya se encontraba en vigencia la ley
383 del 10 de julio de 1997, "Por la cual se expiden normas tendientes
a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras
disposiciones."
b) El artículo 66 de
esta ley establece que en los procesos fiscales de los distritos y municipios
se aplicará el procedimiento establecido en el estatuto tributario para los
impuestos del orden nacional. El mencionado artículo señala :
"Artículo
66. Administración y control. Los municipios y distritos para efectos de las
declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial,
imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados
por ellos aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario
para los impuestos del orden nacional."
Cabe advertir que en
reciente sentencia de esta Corporación, se declaró exequible este artículo. Una
de las razones consistió, precisamente, en que se unificara el régimen
tributario de los contribuyentes. Es decir, que en los municipios se siguiera
un mismo marco general, no obstante los aspectos particulares que se pudieran
introducir, dada la naturaleza del ente territorial. Dijo la sentencia :
"En efecto,
la aplicación de las normas procedimentales establecidas en el Estatuto
Tributario para los impuestos del orden nacional a las entidades territoriales,
tiene como finalidad la unificación a nivel nacional del régimen procedimental,
lo cual no excluye las reglamentaciones expedidas por las Asambleas
Departamentales y por los Concejos Distritales y Municipales en relación con
los tributos y contribuciones que ellos administran, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 300 y 313 de la Carta. Ello  al contrario  de   lo
afirmado  por los demandantes, constituye cabal desarrollo y concreción de uno
de los principios constitucionales (preámbulo y artículo 1o.), según el cual
Colombia se organiza en forma de República unitaria, por lo que la autonomía no
puede realizarse por fuera de la organización unitaria del Estado, razón por la
cual, en aras de darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo,
administración y manejo de los impuestos y contribuciones, compete al
legislador fijar un régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel
nacional, como a tributos del orden local." (sentencia C- 232 del 20 de mayo de 1998, M.P., doctor
Hernando Herrera Vergara)
c) Para el caso
concreto, el artículo 832 del Estatuto Tributario establece que "Dentro
del mes siguiente a la presentación del escrito mediante el cual se proponen
las excepciones, el funcionario competente decidirá sobre ellas, ordenando
previamente la práctica de las pruebas, cuando sea del caso."
Se recuerda que el
actor presentó el 20 de noviembre de 1997, ante el Alcalde de Barrancas, el
escrito de excepciones al mandamiento de pago. En el escrito respectivo, puso
de presente la existencia del artículo 66 de la ley 383 de 1997, con el objeto
de que la administración municipal tuviera en cuenta los cambios en el
procedimiento introducidos por dicha ley.
Sin embargo, la
Alcaldía remitió el proceso al Consejo de Estado, y el Consejo, en providencia
del 31 de marzo de 1998, resolvió devolverlo al Alcalde para su decisión,
precisamente, por falta de competencia del Alto Tribunal, de acuerdo con el
nuevo procedimiento. Han transcurrido nueve (9) meses, en los que por hechos
ajenos al propio interesado, no ha sido resuelto su escrito.
En consecuencia, en
esta sentencia, y porque el apoderado ha puesto de presente esta circunstancia
que no era el objeto inicial de la tutela, por razones obvias, pues no había
transcurrido el tiempo para ello, se advertirá a la autoridad administrativa
del municipio de Barrancas que dé aplicación al procedimiento establecido en el
Estatuto Tributario, en relación con la resolución de las excepciones que
presentó la empresa Transcarbón. No sobra señalar que el actor contará, para
tal efecto, con todas las garantías propias del debido proceso, establecidas en
el Estatuto Tributario.
La Corte
Constitucional, en la sentencia T-445 de 1994, manifestó que en esta clase de
procesos, a la administración no le es posible sustraerse al cumplimiento del
debido proceso. En lo pertinente dijo :
"En
conclusión, la jurisdicción coactiva sí constituye una prerrogativa de que
gozan algunas entidades de derecho público para cobrar créditos a su favor,
pero no es un sistema que permita a las entidades la violación del derecho debido
para el ejecutado. Si la Administración llegare a violar el debido proceso
dentro de procedimientos de jurisdicción coactiva, caben los correctivos
jurisdiccionales."
(sentencia T-445, del 12 de octubre de 1994, M.P., doctor Alejandro Martínez
Caballero)
En conclusión, por
las razones expuestas, se confirmará la sentencia del Consejo de Estado, objeto
de esta revisión, pues, en efecto, esta tutela resulta improcedente al contar
el demandante con otros mecanismos de defensa judicial.
Sin embargo, al obrar
en el expediente información sobre la manera como se está desarrollando el
proceso coactivo, en el que se observa falta de celeridad en su tramitación,
respecto a la resolución de las excepciones presentadas por el actor, contra
las medidas cautelares, se advertirá a la administración municipal de
Barrancas, que adopte las medidas pertinentes para el estricto cumplimiento del
procedimiento establecido en el Estatuto Tributario.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero: CONFIRMAR
la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de fecha trece (13) de
marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998), en la acción de tutela
interpuesta por el representante de la sociedad Transportes de Carbón S.A.,
Transcarbón S.A. en contra de la Alcaldía del municipio de Barrancas (Guajira).
Segundo: Por
las razones expuestas en la parte motiva, para prevenir una eventual violación
del debido proceso, adóptense por el Alcalde de Barrancas (Guajira) las medidas
pertinentes para el estricto cumplimiento del procedimiento establecido en el Estatuto
Tributario, en relación con el proceso de cobro coactivo que se sigue contra la
empresa Transcarbón S.A., garantizando el debido proceso, y, en especial,  en
relación con la estricta observancia de los términos procesales.
Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia
No. T-225/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa