C-380-19
SENTENCIA C- /04
Sentencia
C-380/19
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la
formulación/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras como presupuesto de procedibilidad
PRINCIPIO DE CENTRALIZACION POLITICA-Concepto
En efecto, en los términos de la Corte, la autonomía se encuentra
limitada por el principio de centralización política, el cual se traduce, entre
otros elementos, en (i) la subordinación del ejercicio de las competencias
territoriales a la ley, (ii) la asignación de competencias a la Nación para la
definición de políticas que tengan aplicación en todo el territorio nacional,
(iii) la posibilidad de intervenciones excepcionales en asuntos que
ordinariamente son del resorte de las entidades territoriales –cuando las
circunstancias así lo ameritan o exista un interés nacional de relevancia
superior–, y (iv) en una administración de justicia común.
ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos constitucionales
En similar
sentido, el principio unitario, a su vez, está limitado por el «núcleo
esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el
cual es irreductible e indisponible por el Legislador. Dicho núcleo está
constituido «por aquellos elementos indispensables a la propia configuración
del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las
entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses». En
consecuencia, las entidades territoriales tienen derecho a ejercer las
competencias, atribuciones y facultades reconocidas por la Constitución, «para
el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a
su cargo». De este primer elemento forman parte, por ejemplo, los derechos
preceptuados en la Constitución en el ya citado artículo 287 –(i) gobernarse
por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan,
(iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales– y las
atribuciones asignadas a las asambleas departamentales (artículo 300), a los
gobernadores (artículo 305), a los concejos municipales (artículo 313) y a los
alcaldes (artículo 315).
AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible
por el legislador
En relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial, esta
Corporación ha concluido que aquel representa un rango variable, que se expresa
en límites mínimos y máximos fijados por la Constitución. Mientras el límite
mínimo está dado por núcleo esencial reconocido en el texto superior, el
quebrantamiento del límite máximo «rompe los principios de organización del
Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a
la cual pertenecen las entidades territoriales». En este sentido, corresponde
al Legislador fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites
mínimos y máximos que señala la Constitución, los cuales no podrá sobrepasar.
UNIVERSIDADES
ESTATALES Y OFICIALES-Características/UNIVERSIDAD PUBLICA-Naturaleza
jurídica
UNIVERSIDAD DEL
ESTADO-No forma parte de la administración como órgano dependiente y
bajo el control de tutela del Ejecutivo
COMPETENCIA DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA PARA AUTORIZAR GASTO PUBLICO Y LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia
para autorizar gasto público
Expediente: OG–163
Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 058 de 2016
Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira
en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto dos mil diecinueve
(2019).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de
conformidad con el procedimiento establecido en los Decretos 2067 de 1991 y 121
de 2017, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
Respecto
de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas contra el
Proyecto de Ley 058
de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La
Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».
I. ANTECEDENTES
1.
Registro de las objeciones presidenciales
Mediante
oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 18 de octubre
de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto
de ley de la referencia, objetado por el Presidente de la República por razones
de inconstitucionalidad para que, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 167 superior, la Corte decida lo que corresponda.
2. Texto del Proyecto de Ley
Objetado
El
texto del Proyecto de Ley 058 de 2016
Cámara – 128 de 2017 Senado, objetado por
el Gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:
« LEY Nº.___________________________________
“POR LA CUAL SE TRANSFORMA LA UNIVERSIDAD DE LA
GUAJIRA EN ENTE AUTÓNOMO DEL ORDEN NACIONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto transformar la Universidad de La
Guajira, creada mediante Decreto número 523 de 1976 como ente autónomo de orden
Departamental, en ente autónomo de orden nacional.
ARTÍCULO 2. A
partir de la vigencia de la presente ley, la Universidad de La Guajira se
transformará en un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica,
autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente,
adscrita al Ministerio de Educación Nacional y con domicilio en la ciudad de
Riohacha, y podrá constituir sedes en todo el territorio nacional, a través de
las cuales podrá ofrecer sus programas.
ARTÍCULO 3. El Gobierno nacional por conducto del Ministerio de
Educación y de los organismos de Planeación, incluirá dentro del Presupuesto
Nacional las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento y
dotación de la Universidad de La Guajira, las cuales no podrán ser inferiores a
las que en la actualidad le asigna la Nación a la Universidad, más un monto
adicional de veinticuatro mil millones de pesos ($24.000.000.000) o su
equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes.
ARTÍCULO 4. Una
vez aprobada la presente Ley, la Nación asumirá el pasivo pensional de la
Universidad de La Guajira.
ARTÍCULO 5. Vigencia. Esta Ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del Honorable Senado de la República
EFRAÍN CEPEDA SANABRIA
El Secretario General del Honorable Senado de la
República
GREGORIO ELJACH PACHECO
El Presidente de la Honorable Cámara de Representantes
RODRIGO LARA RESTREPO
El Secretario General de la Honorable Cámara de
Representantes
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO»
3. Objeciones formuladas por el
Gobierno nacional
Mediante
comunicación del 29 de enero de 2018, radicada el 14 de febrero del mismo año[1], el Secretario General de la Cámara de Representantes
remitió para sanción presidencial el proyecto de ley objeto de examen. A su
turno, el Presidente de la República, junto con los ministros de Hacienda y
Crédito Público y de Educación, al igual que la Directora del Departamento
Administrativo de la Función Pública, formularon objeciones gubernamentales
contra la iniciativa, tanto por razones de conveniencia como de
constitucionalidad. Esto a través de documento del 21 de febrero de 2018,
radicado en el Congreso el día siguiente.
Para
sustentar dichas objeciones, se plantearon los argumentos siguientes:
3.1. Violación de la autonomía
del ente territorial. El Gobierno nacional sostiene que el proyecto
de ley modifica la estructura administrativa del Departamento de La Guajira, al
disponer que la Universidad de La Guajira, siendo del orden departamental, se
transforme en un ente autónomo del orden nacional. Así, de conformidad con lo
expuesto en el escrito de objeciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo
150 de la Constitución, la competencia del Legislador para determinar la
estructura orgánica de las entidades públicas se restringe materialmente a la
administración nacional, atribución que no se puede predicar frente a la
administración territorial. Por lo tanto, considera que la determinación sobre
la estructura de las entidades territoriales es competencia de la Asamblea
Departamental, en el caso de la administración departamental, y del Concejo, en
el caso de la administración municipal.
Por lo anterior, afirma que los
artículos 1 y 2 del proyecto de ley, que establecen la transformación de la
Universidad de La Guajira en un ente autónomo del orden nacional, presentan un
vicio de inconstitucionalidad al contrariar los artículos 1, 150.7, 287, 298 y
300.7 de la Carta Política. Destaca que una de las características especiales
de la Constitución colombiana es la descentralización que implica la autonomía
de las entidades territoriales. Entonces, a juicio del Gobierno, no resulta
aceptable constitucionalmente que el Legislador pretenda modificar la
estructura administrativa de una entidad territorial, al transformar un ente
autónomo del departamento en un ente del orden nacional.
3.2. Violación de la iniciativa
privada del Gobierno nacional para modificar la
estructura administrativa nacional. El Gobierno nacional subraya que el artículo 2 del proyecto
de ley modifica la estructura de la administración nacional. Lo anterior,
asegura el Ejecutivo, es de iniciativa reservada del mismo, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución. De acuerdo con la citada
norma, las leyes que guardan relación con la modificación de la estructura de
la administración nacional son de iniciativa del Gobierno, sin que el Congreso
pueda omitir dicha ritualidad y efectuar modificaciones a esta estructura sin
el cumplimiento de dicho requisito, pues de lo contrario se traduce en una
transgresión del ordenamiento superior. En este sentido, precisaron que de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 154 de la Carta Política, los proyectos
de ley que versen sobre la estructura de la administración nacional, incluidos
aquellos que suponen la adscripción o la vinculación de una entidad a un
determinado ministerio o departamento administrativo, deben ser tramitados por
el Congreso cuando sean presentados por el Gobierno nacional.
Ahora bien, en el escrito de
objeciones el Gobierno nacional advierte que tanto el Ministerio de Educación
Nacional como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se abstuvieron de
emitir un concepto favorable sobre la iniciativa de la referencia, solicitándose
en cambio que se procediera a su archivo. Por lo tanto, al no contar con el
aval del Gobierno durante el proceso de discusión y aprobación del proyecto, se
incurrió en un vicio insubsanable de trámite que conlleva a la inexequibilidad
por vulneración del artículo 154 superior.
3.3. Vulneración de la iniciativa
privada del gobierno de presentar la ley anual de presupuesto. El Gobierno señaló que, si bien el Congreso de la
República tiene la facultad de autorizar el gasto público, lo cierto es que es
el Ejecutivo quien debe definir, según las prioridades que se hayan establecido
en el Plan Nacional de Desarrollo, qué partidas se deben incluir en el
Presupuesto General de la Nación. Indica que esta ha sido la interpretación de
la Corte Constitucional en varias providencias, entre las cuales destacó las Sentencias
C-490 de 1994, C-1250 de 2001 y C-755 de 2014.
Así,
de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, el artículo 154 del
ordenamiento superior reserva al Ejecutivo la iniciativa en materia
presupuestaria, por lo que se entiende que las leyes que decretan gasto son una
simple autorización para que tales rubros puedan ser incorporados en una ley de
presupuesto, si así lo propone el Gobierno. A su vez, citaron la Sentencia C-755
de 2014, según la cual la Corte determinó que, si a partir de la ley surge de
manera clara que el Congreso ordena al Gobierno apropiar recursos en la ley de
presupuesto respectiva, dicha disposición será inconstitucional. Finalmente, se
refirieron a la Sentencia C-490 de 1994, la cual estableció que «las leyes que decreten gasto público
no pueden por sí mismas ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos
recursos».
Por lo tanto, a criterio del Gobierno nacional, surge
de manera clara e inequívoca que el artículo 3 del proyecto de ley le ordena apropiar
recursos en la ley de presupuesto respectiva, con el fin de financiar el
funcionamiento de la Universidad de La Guajira, lo que implica su
inconstitucionalidad.
3.4. Vulneración del artículo 13 de
la Constitución Política. El Gobierno
nacional considera que el proyecto de ley es contrario a las reglas uniformes
que se aplican a la distribución de los diferentes recursos públicos que se
giran a las instituciones de educación superior de carácter oficial, por cuanto
(i) se pretenden focalizar los recursos públicos en una sola institución, lo
que conduce a la reducción del presupuesto del Estado para las otras
instituciones de educación superior oficiales y (ii) sin ninguna consideración
presupuestal, pretende fijar el valor de la partida que anualmente debe ser
asignada a la Universidad de La Guajira, lo cual es inviable en la medida en la
que la financiación de toda entidad pública depende de la disponibilidad de
recursos que se tenga en cada vigencia.
Por lo anterior, el Gobierno estima
que la iniciativa propuesta establece un mandato de trato diferenciado a
destinatarios cuyas circunstancias son idénticas, toda vez que existen otras
instituciones de educación superior oficiales que, al igual que la Universidad
de La Guajira, requieren de recursos públicos para su funcionamiento y, por
tanto, deberían ser sometidas a una misma legislación que determine la manera
en la que dichos recursos deben ser distribuidos.
3.5.
Violación al principio de igualdad respecto a la asunción del pasivo pensional
por parte de la Nación. Así mismo, el Gobierno Nacional indicó que es
violatorio de la Constitución pretender la inaplicación del artículo 131 de la
Ley 100 de 1993 para la Universidad de La Guajira, teniendo en cuenta que esta
se encuentra cobijada por dicha norma para el pago de sus pasivos pensionales.
De conformidad con la redacción
propuesta, el artículo 4 del proyecto de ley dispone que la Nación asuma la
totalidad del pasivo pensional de la Universidad de La Guajira, sin tener en
cuenta siquiera una concurrencia de esta para el pago de dicho pasivo, más aún
teniendo en cuenta que la institución de educación superior es responsable de
su pasivo pensional. En su criterio, el proyecto de ley exime, sin
justificación constitucional alguna, a la Universidad de La Guajira respecto de
su obligación de concurrir en el pago de su pasivo pensional, mientras que las
demás universidades oficiales lo están asumiendo, otorgándole a la primera un
tratamiento diferencial que no encuentra sustento en la Constitución.
El
Gobierno indicó que las universidades públicas del orden nacional deben
concurrir al pago de sus pasivos pensionales, de conformidad con las reglas
establecidas en la Ley 1371 de 2009, reglamentada por el Decreto 530 de 2012.
Por lo tanto, considera que no resulta equitativo frente a las otras
universidades del mismo orden que el proyecto de ley pretenda eximir a la
Universidad de La Guajira de la obligación que recae sobre las demás
universidades del orden nacional, que deben concurrir al pago de su pasivo
pensional.
Además,
afirma que el proyecto de ley quebranta flagrantemente el
principio de solidaridad reconocido constitucionalmente, al establecer que el
pasivo pensional de la Universidad de La Guajira fuese asumido en su totalidad
por la Nación y no tuviese en cuenta la concurrencia tripartita de la Nación,
el departamento y la universidad en el pago de dicho pasivo, como lo exige la
ley. Por lo anterior, solicitan a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad del proyecto de ley.
4. Insistencia del Congreso de la República
Recibido el escrito de objeciones, la
presidencia del Senado de la República designó al Senador Juan Samy Merheg
Marún; y la presidencia de la Cámara nombró a los Representantes, Alfredo
Deluque Zuleta, Antenor Durán Carrillo y Álvaro Gustavo Rosado, pertenecientes
a esta corporación legislativa, para la preparación del informe sobre las
objeciones gubernamentales al Proyecto de
Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado,
«por la cual se transforma la
Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras
disposiciones».
En el informe, los congresistas
acogieron la objeción frente al artículo 4 del proyecto de ley, relativo a la
asunción por parte de la Nación del pasivo pensional de la Universidad de La
Guajira, y rechazaron las demás, por lo que solicitaron a las plenarias de
ambas cámaras no acogerlas y aprobar el informe de objeciones. Así, los
congresistas replicaron las objeciones gubernamentales e impugnaciones
presidenciales en los siguientes términos:
4.1.
Frente a la supuesta violación por parte del proyecto de ley de los artículos 1°,150.1,
287, 289 y 300.7 de la Constitución Política, la Comisión Accidental afirma que
en la primera objeción presentada, el Gobierno confunde la naturaleza del ente
universitario en cuestión, pues ignora que el artículo 57 de la Ley 30 de 1992
otorga a las universidades oficiales en el país la calidad de entes autónomos
con régimen especial. En este sentido, la Ley «no las
incluye administrativamente a los entes territoriales en los que se encuentran,
sino que les da una condición de autónomas y especiales»[2].
Los congresistas explican que la
Universidad de La Guajira no pertenece ni forma parte de la estructura
administrativa del Departamento de La Guajira. Así, afirman que con la
transformación que se pretende a través del proyecto de ley no se desconoce
dicha estructura administrativa.
Además, sostienen que los artículos
300.7 y 313.6 de la Constitución establecen las facultades que tienen las asambleas
departamentales y los concejos municipales para determinar la estructura de los
entes territoriales de sus jurisdicciones. Sin embargo, consideran que dicha
norma no regula el presente caso, pues la nacionalización de la Universidad de
La Guajira solo tendría un impacto en el origen de los recursos destinados para
su financiación.
4.2.
Con respecto a la objeción relacionada con la violación del artículo 154 de la
Constitución, los miembros de la Comisión Accidental aseguran que la normativa
propuesta no desconoce la iniciativa legislativa privativa del Gobierno
nacional, pues el proyecto de ley no modifica la estructura de la
administración nacional, en la medida en la que la Universidad de La Guajira no
pertenece a un ente territorial. Por lo tanto, puntualizan que el Gobierno
nacional desconoció que los órganos autónomos del Estado no forman parte de la Rama
Ejecutiva. Lo anterior en virtud del artículo 113 constitucional, el cual
determina que en el Estado existen órganos distintos a los que integran las
ramas del poder público, que son autónomos e independientes, y que fueron creados
para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, tales como las
universidades públicas, previstas en el artículo 69 de la Constitución.
4.3.
En relación con la objeción por vulneración a la iniciativa privativa del
Gobierno de presentar la ley anual de presupuesto estatuida en los artículos
154 y 346 de la Constitución, los congresistas consideran que la misma es
infundada, pues en su criterio, la Corte Constitucional ha sostenido de manera
reiterada y sistemática que el Congreso puede decretar gasto público, de
conformidad con el principio de libertad de configuración legislativa. Así mismo,
aseguran que la Constitución establece, como principio general, la iniciativa
del Congreso para legislar sobre cualquier tema.
Por su parte, sostienen que el
artículo 3 del proyecto de ley no contiene un mandato imperativo dirigido al
Ejecutivo para que incorpore en el presupuesto los gastos allí establecidos,
sino que representa la autorización de parte del Congreso para que, a través
del Ministerio de Educación y de los organismos de planeación, el Gobierno nacional
pueda incorporar las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento
de la Universidad de La Guajira en el Presupuesto General de la Nación.
Entonces, consideran que la Carta Política no establece que se requiera de la
iniciativa gubernamental para todas las leyes que decretan gasto. A su vez, expresan
que el requisito establecido en el artículo 154 superior requiere que haya
iniciativa gubernamental única y exclusivamente en el proceso de creación de la
ley de apropiaciones.
4.4.
Respecto de la presunta vulneración del principio de igualdad, los congresistas
sostienen que este también implica que las autoridades puedan utilizar medidas
de acción afirmativa que beneficien a las personas que se encuentren en
especiales condiciones de vulnerabilidad. Así, el proyecto de ley de la
referencia representa un mayor compromiso con la Universidad de La Guajira, con
el propósito de generar acciones afirmativas que contrarresten el enorme rezago
social y económico de dicho Departamento. Lo anterior, para el desarrollo de la
población perteneciente a la etnia Wayúu, a través del fortalecimiento de las
estrategias para la creación de programas académicos que sean atractivos y
necesarios para esta población.
4.5.
En lo que respecta a la vulneración del artículo 13 de la
Constitución, por cuanto el proyecto de ley exime a la Universidad de La
Guajira del pago de los pasivos pensionales, los miembros de la Comisión
Accidental acogen tales objeciones bajo los argumentos esbozados por el
Gobierno, por lo cual proponen a las cámaras eliminar el artículo 4 de dicho
proyecto.
En conclusión, los miembros de la
Comisión Accidental proponen ante las plenarias del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes la aprobación del informe, teniendo en cuenta que solo
se encontraron fundadas las objeciones frente al artículo 4 del proyecto de ley,
razón por la cual se eliminó dicha disposición del proyecto. A su vez,
consideraron infundadas las demás objeciones presentadas por el Gobierno nacional,
insistiéndose entonces en la aprobación del proyecto de ley, salvo el artículo
mencionado.
5. Trámite ante la Corte Constitucional
Para efectos
de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 29 de octubre de
2018, se ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres días,
conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. En
cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el 31 de octubre
del mismo año.
En la citada
providencia se ordenó oficiar a los secretarios generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, a efectos de que remitieran las
certificaciones y gacetas del Congreso relativas al trámite de discusión y
aprobación de las objeciones gubernamentales.
Dentro del
término de fijación no se recibieron intervenciones, conforme la comunicación
remitida por la Secretaría General de la Corte el 6 de noviembre de 2018. Así mismo,
se recibió respuesta por parte de la Cámara de Representantes, la cual remitió
la información solicitada. En el caso del Senado de la República, el envío fue
parcial, pues si bien se adjuntó la certificación sobre el trámite, no fueron
identificadas y acompañadas las gacetas correspondientes.
Ante esta
situación, la Sala Plena adoptó el Auto 742 del 14 de noviembre de 2018, en el
cual se abstuvo de decidir sobre el asunto de la referencia, hasta tanto no
fuese recibida la totalidad del material probatorio. Como resultado de este
proveído, a través de oficios del 19 y el 23 de noviembre de 2018, el
Secretario General del Senado remitió, en medio magnético, las gacetas
requeridas por la Corte.
Una vez
recopilada la información mencionada, la Corte evidenció en el Auto 797 del 5
de diciembre de 2018 la existencia de un vicio de procedimiento subsanable
dentro del trámite legislativo de las objeciones gubernamentales, consistente
en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe
respectivo por parte de la plenaria del Senado de la República. En consecuencia,
la Sala ordenó devolver a esa corporación el expediente legislativo, con el fin
de que subsanara el vicio mencionado dentro de los 30 días hábiles siguientes,
contados a partir de la notificación de la decisión y con la advertencia de que
el plazo se contabilizaría durante las sesiones ordinarias del Congreso. De la
misma manera, se señaló que una vez el vicio fuese subsanado, el presidente del
Congreso debía remitir el expediente a la Corte, con el propósito de decidir
sobre las objeciones de inconstitucionalidad propuestas.
En
cumplimiento de lo dispuesto por la Corte y mediante comunicación del 1 de
abril de 2019, el Secretario General del Senado expresó que el vicio había sido
subsanado, para lo cual remitió el expediente legislativo. Con todo, revisada
la documentación respectiva, se encontró que no fueron aportadas las gacetas
del Congreso que dieran cuenta del trámite de subsanación. Por esa razón, a
través del Auto 192 del 10 de abril de 2019, la Sala Plena se abstuvo de
decidir hasta tanto fuesen enviadas dichas gacetas. Adicionalmente, solicitó al
Secretario General del Senado que profiriera certificación sobre el quórum
deliberatorio y decisorio, así como las mayorías con las que contó la
aprobación del informe de objeciones gubernamentales, verificado en la sesión
plenaria del 27 de marzo de 2019, en la cual tuvo lugar la votación nominal
ordenada por la Corte. Ante la falta de respuesta por parte del Senado de la
República, dicha solicitud fue nuevamente requerida mediante Auto del 17 de
julio de 2019.
A través de
escrito radicado en la Corte el 1 de agosto de 2019, el Secretario General del
Senado remitió las gacetas correspondientes, las cuales serán analizadas en
apartado posterior de esta sentencia. Por ende, mediante Auto del 13 de agosto
de 2019, y habiéndose comprobado que obraban en el expediente las pruebas
necesarias para decidir, se ordenó continuar con el trámite del asunto de la
referencia.
II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
los artículos 242 y 278.5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto
2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la
Corte que declare INFUNDADAS las objeciones formuladas. Para ello
planteó los siguientes argumentos:
1. Respecto
de la objeción por desconocimiento de las competencias de las entidades
territoriales y del Gobierno nacional, derivada de la supuesta modificación de
la estructura de la administración nacional, el Ministerio Público considera
que tal modificación no tiene lugar, porque las universidades estatales son
órganos autónomos e independientes, conforme lo estipula el artículo 69 de la
Constitución. De esta forma, es erróneo adscribirlos a la administración, bien
sea esta de carácter central o descentralizado. Para sustentar este aserto,
pone de presente las consideraciones efectuadas por la Corte en la Sentencia C-1019
de 2012. Refuerza esta argumentación con lo previsto en el artículo 40 de la
Ley 489 de 1998 y el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, normas que coinciden en
identificar a las universidades públicas como entes autónomos y sujetos a un
régimen especial.
Con base en
esta comprobación, el Procurador General sostiene que no es posible considerar
que se esté ante una afectación de la autonomía de las entidades territoriales,
ni tampoco ante una modificación de la estructura de la administración
nacional, puesto que la Universidad de La Guajira es un órgano independiente,
que no forma parte de la Rama Ejecutiva, como tampoco del Departamento de La
Guajira. En ese sentido, la adscripción que hace el artículo 1 del proyecto de ley
es una expresión de la competencia del Legislador ordinario, sin que se requiera
aval gubernamental, así como tampoco desconoce las competencias que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales.
Esta
conclusión opera incluso respecto de la vinculación que se hace al Ministerio
de Educación Nacional, pues esa previsión no hace nada distinto que reiterar lo
señalado en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, norma que también vincula a
las entidades territoriales con el Ministerio de Educación, sin que la misma
implique su adscripción a la Rama Ejecutiva. Esto conforme lo explicado por la
Corte en la sentencia antes mencionada.
2. En cuanto
a la objeción fundada en la presunta infracción de la reserva de iniciativa
gubernamental para la inclusión de partidas en el Presupuesto General de la
Nación, la Vista Fiscal afirma que no tiene lugar, puesto que la norma analizada
es apenas una autorización de gasto público, más no un componente de la ley de
apropiaciones. Por ende, el precepto es una autorización de gasto público, que
operará como título jurídico para la inclusión de la partida correspondiente en
el proyecto de ley de presupuesto que formule el Gobierno ante el Congreso.
Para
sustentar esta premisa, el Procurador General se apoya en la jurisprudencia de
la Corte, que en su criterio lleva a concluir que si bien existe reserva de
iniciativa gubernamental a la inclusión de gastos en el presupuesto general, «ello no se traduce en una limitación a la iniciativa del
Congreso respecto de todas las leyes que puedan llegar a representar un gasto,
pues el requisito constitucional de la iniciativa legislativa gubernamental es
aplicable únicamente al proceso de creación de la ley de apropiaciones»[3].
3. Por
último, en lo relativo a la objeción por la presunta vulneración del principio
de igualdad, el Ministerio Público compartió el argumento planteado tanto en el
informe de objeciones como en la misma exposición de motivos, en el sentido de que
el proyecto de ley, lejos que constituir un tratamiento discriminatorio contra
otras universidades públicas, en realidad se dirige a conformar una acción
afirmativa a favor de una comunidad con profundas necesidades, como los
integrantes de la etnia Wayúu.
Al respecto,
destaca que el Departamento de La Guajira se encuentra en evidentes
dificultades económicas, lo cual exige del apoyo del presupuesto nacional. Así mismo,
el desarrollo de la región exige la formación de profesionales en diversas
áreas, para lo cual tiene todo sentido un apoyo particular y específico a la
educación universitaria pública.
III. CONSIDERACIONES DE
LA SALA
1. Competencia
Conforme
a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno nacional e
insistidas por las cámaras legislativas, como sucede en el presente caso y de
acuerdo con el trámite legislativo que se explica a continuación:
2. El
trámite de las objeciones gubernamentales y su constitucionalidad
2.1 Mediante
oficio del 29 de enero de 2018[4], recibido el 14 de febrero del mismo año, el
Secretario General de la Cámara de Representantes envió al Presidente de la
República para su sanción el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017
Senado, «por el cual se transforma la Universidad de La
Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».
2.2 Sin
sanción presidencial y a través de documento radicado el 22 de febrero de 2018[5], esto es, dentro del
término previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Presidente de la
República, junto con los ministros de Hacienda y Crédito Público, y Educación,
al igual que la directora del Departamento Administrativo de la Función
Pública, devolvió el proyecto de ley al Congreso con objeciones
gubernamentales, tanto de inconstitucionalidad como de inconveniencia.
2.3 El
Presidente de la Cámara de Representantes designó a los congresistas Alfredo
Deluque Zuleta, Antenor Durán Carrillo y Álvaro Gustavo Rosado para que integraran
la comisión accidental y elaboraran el informe de respuesta a las objeciones
gubernamentales. Idéntica función fue encomendada por el Presidente del Senado
al congresista Juan Samy Merheg Marún. En consecuencia, los mencionados
representantes y senador pusieron a consideración de las cámaras legislativas el
informe en el que rechazan la mayoría de las objeciones propuestas y, en su
lugar, insisten en la sanción presidencial del proyecto de ley. Esto con
excepción del artículo 4 de la iniciativa, respecto del cual el informe propuso
aceptar las objeciones y, en consecuencia, retirar del proyecto dicha
disposición.
2.4 En lo
que respecta a la Cámara de Representantes, el informe de objeciones fue
publicado en la Gaceta del Congreso n.º 64 del 23 de febrero de 2018[6]. Así mismo, el informe de
la comisión accidental fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 395
del 8 de junio de 2018[7]. La discusión y votación del informe de
objeciones fue anunciada en la sesión plenaria del 12 de junio de 2018,
cuya Acta n.º 292 está contenida en la Gaceta del Congreso n.º  700 del 14 de
septiembre de 2018[8].
El
informe de objeciones fue discutido y aprobado en la sesión plenaria de
la Cámara de Representantes del 13 de junio de 2018, cuya Acta n.º 293 fue
publicada en la Gaceta del Congreso n.º 737 del 20 de septiembre de 2018. Verificada
esa acta, la Sala encuentra que el informe fue votado de manera nominal y
pública. En ese sentido, en la plenaria intervinieron los Representantes que
integraron la comisión accidental y, a continuación, se llevó a cabo la
votación[9].
2.5
Respecto del trámite en el Senado de la República, el informe preparado por la
comisión accidental fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 434 del 18 de
junio de 2018[10]. A su turno, la discusión y aprobación del
informe mencionado fueron anunciadas en la sesión plenaria del 18 de junio de
2018, cuya Acta n.º 69 fue publicada en la Gaceta del Congreso n.º 962 del 9 de
noviembre de 2018[11]. De la misma manera, terminada la plenaria
se expresó que «la Presidencia levanta la sesión y convoca para el próximo
miércoles 19 de junio de 2018, a las 9:00 a.m.»[12].
La
aprobación del informe de objeciones tuvo lugar en la sesión plenaria del 19 de
junio de 2018, documentada en el Acta n.º 70 y publicada en la Gaceta del
Congreso n.º 963 del 9 de noviembre de 2018. En la Gaceta se observa que, luego
de la única intervención del senador integrante de la comisión accidental, se
procedió a la votación del informe, la cual fue de naturaleza ordinaria[13].
2.6 Como
se explicó en los antecedentes de este fallo, mediante Auto 797 del 5 de
diciembre de 2018, la Sala advirtió la existencia de un vicio subsanable en el
trámite de aprobación del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara de
Representantes. Con base en la información suministrada a la Corte, se
encuentra que, en virtud del trámite dirigido a subsanar el vicio detectado, el
anuncio de la aprobación del informe de ponencia fue nuevamente realizado en la
sesión plenaria del 26 de marzo de 2019, según da cuenta el Acta n.º 43 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 583 del 21 de junio de
2019[14].
Al finalizar la
sesión, la misma fue levantada por la presidencia, convocándose «para el miércoles 27 de marzo de 2019, a las 3:00 p.m.»[15].
De igual
manera, la votación en la plenaria del Senado fue nuevamente realizada, esta
vez de forma nominal y pública y durante la sesión del 27 de marzo de 2019,
documentada en el Acta n.º 44 de la misma fecha, la cual fue publicada en la
Gaceta 584 del 21 de junio de 2019[16].
2.7 A
partir del análisis del procedimiento Legislativo, la Corte advierte que se
cumplieron con los presupuestos constitucionales que exigen la Constitución y
la ley.
En
efecto, el escrito de objeciones formulado por el Gobierno nacional fue
presentado dentro de los seis días de que trata el artículo 166 de la
Constitución para la devolución de los proyectos que no consten de más de
veinte artículos, plazo que la jurisprudencia constitucional estipula que debe
contabilizarse en días hábiles[17].
2.8 Del
mismo modo, el informe de objeciones fue publicado oportunamente, esto es,
antes de su discusión y votación en las plenarias de Cámara y Senado, conforme
se evidencia en el siguiente cuadro:
Fecha
de publicación del informe
Plenaria
Cámara:
8 de junio de 2018
Senado:
18 de junio de 2018
Cámara:
13 de junio de 2018
Senado:
27 de marzo de 2019 (subsanación del trámite).
En lo que
respecta a los anuncios, la Corte advierte que los mismos fueron realizados en la
sesión inmediatamente anterior a las plenarias correspondientes y para una fecha
determinada, en la que efectivamente se aprobó el informe de objeciones. Esto
en lo que tiene que ver con el procedimiento original y con el trámite para
subsanar en el Senado de la República. De esta manera se dio cabal cumplimiento
a lo previsto en el inciso final del artículo 160 de la Constitución.
2.9 Ahora
bien, frente a las exigencias constitucionales sobre quórum, mayorías y
votación, la Sala evidencia que estos requisitos fueron debidamente cumplidos
en el caso de la plenaria de la Cámara de Representantes. Así, al momento de la
votación existía quórum decisorio, merced de la comprobación del voto de 86
representantes, de los cuales 84 estuvieron de acuerdo con el informe de
objeciones. Por ende, el informe fue aprobado integrándose el mencionado quórum
y bajo la regla general y prevalente de votación nominal y pública, prevista en
el artículo 133 de la Constitución, norma que dispone que el voto de los
miembros de las corporaciones públicas «será nominal y
público, excepto en los casos que determine la ley».
Para el
caso de la plenaria del Senado de la República, de la lectura del acta de
plenaria se evidencia que al momento de la votación existía quórum decisorio,
integrado por 67 senadores. De la misma manera, el informe de objeciones fue
votado de manera nominal por los mismos 67 congresistas, que constituyen
mayoría absoluta, cumpliéndose con ello el requerimiento constitucional de que
trata el artículo 167 superior.
De la
misma manera, se encuentra que las votaciones mencionadas estuvieron precedidas
del anuncio previo de la discusión y aprobación del informe de objeciones
gubernamentales, el cual fue realizado en la sesión anterior a aquella en la
que se verificó dicha votación. Así mismo, el anuncio previo se realizó para
una fecha determinable y con identificación suficiente acerca del informe
objeto del mismo. Por ende, se cumplió con la condición prevista en el artículo
160 superior y conforme con el estándar que para el efecto prevé la
jurisprudencia constitucional[18].
2.10 Con
base en las consideraciones expuestas, la Corte concluye que el Gobierno
formuló objeciones por inconstitucionalidad bajo el cumplimiento de los
requisitos previstos en la Carta Política, en particular el de oportunidad de
que trata el artículo 166 de la Constitución. De la misma manera, las cámaras
aprobaron el informe de objeciones que insistió en la sanción presidencial del
proyecto de ley, con excepción del artículo 4° de la iniciativa. Dicho trámite,
a su turno, cumplió con los requisitos de publicidad, anuncio previo, discusión
y aprobación que plantean las normas constitucionales y orgánicas para ese tipo
de trámite.
En
consecuencia, la Sala evidencia que el Congreso insistió en la sanción del
proyecto de ley, con excepción del artículo 4. Por ende, al tratarse de
objeciones por inconstitucionalidad, corresponde a la Sala decidir sobre el
asunto y respecto de los demás artículos objetados.
3.
Problemas jurídicos
3.1 De
acuerdo con el texto de las objeciones gubernamentales formuladas y el informe
de insistencia aprobado por el Congreso de la República, le corresponde a la Corte
resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Los
artículos 1 y 2 del proyecto de ley de la referencia, en cuanto expresan la decisión
del Legislador de transformar la Universidad de La Guajira –ente autónomo del
orden departamental, creado por un decreto expedido por el Gobernador, previa
autorización de la Asamblea Departamental– en un ente autónomo del orden
nacional, vulneran el principio de autonomía territorial?
(ii) ¿El
artículo 3 del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, en la
medida en que dispone que el Gobierno incluya en el Presupuesto Nacional
partidas concretas y específicas para el funcionamiento y dotación de la
Universidad de La Guajira, desconoce la reserva de iniciativa gubernamental en
materia presupuestal, así como los límites del Congreso de la República para
decretar gasto público?
(iii) ¿El
proyecto de ley vulnera el derecho a la igualdad de las demás instituciones
públicas de educación superior, al asignar recursos públicos de manera
particular y concreta a la Universidad de La Guajira?
3.2 Para
resolver estas preguntas, la Sala Plena analizará cada asunto en el orden
propuesto. Con esta finalidad, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia
constitucional que desarrolla el contenido y el alcance del principio de la
autonomía de las entidades territoriales, al tiempo que se referirá al
ejercicio de la competencia para modificar la naturaleza jurídica de
instituciones de educación superior del orden territorial. En segundo lugar,
analizará el precedente sobre la facultad del Congreso para decretar gasto
público y la reserva de iniciativa gubernamental en materia presupuestal. Por
último, y solo en caso de que las objeciones dirigidas contra los artículos 1,
2 y 3 del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado no prosperen,
la Corte atenderá el tercer problema jurídico con fundamento en la
jurisprudencia pertinente.
4. Contenido
y alcance de la autonomía de las entidades territoriales. Ejercicio de la
competencia para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación
superior del orden territorial
4.1 En virtud
de lo dispuesto en los artículos 1 y 287 de la Constitución, Colombia es un
Estado unitario que garantiza la descentralización y la autonomía de las
entidades territoriales para la gestión de sus intereses. Este diseño
constitucional implica la necesidad de armonizar de manera permanente los
principios de unidad y de autonomía territorial. De acuerdo con la estructura
de la organización territorial establecida por la Carta, la conciliación de los
principios anotados corresponde al Legislador[19], mediante la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales y la determinación de un sistema
de «limitaciones recíprocas».
4.1.1 En
efecto, en los términos de la Corte[20], la autonomía se encuentra limitada por el
principio de centralización política, el cual se traduce, entre otros
elementos, en (i) la subordinación del ejercicio de las competencias
territoriales a la ley[21], (ii) la asignación de competencias a la
Nación para la definición de políticas que tengan aplicación en todo el
territorio nacional, (iii) la posibilidad de intervenciones excepcionales en
asuntos que ordinariamente son del resorte de las entidades territoriales
–cuando las circunstancias así lo ameritan o exista un interés nacional de
relevancia superior–[22], y (iv) en una administración de justicia
común.
4.1.2 En
similar sentido, el principio unitario, a su vez, está limitado por el «núcleo
esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el
cual es irreductible e indisponible por el Legislador[23]. Dicho núcleo está
constituido «por aquellos elementos indispensables a la propia configuración
del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las
entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses»[24]. En consecuencia, las
entidades territoriales tienen derecho a ejercer las competencias, atribuciones y facultades reconocidas por la
Constitución, «para el eficiente cumplimiento de
las funciones y la prestación de los servicios a su cargo»[25]. De este primer elemento
forman parte, por ejemplo, los derechos preceptuados en la Constitución en el
ya citado artículo 287 –(i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer
las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv)
participar en las rentas nacionales– y las
atribuciones asignadas a las asambleas departamentales (artículo 300), a los
gobernadores (artículo 305), a los concejos municipales (artículo 313) y a los
alcaldes (artículo 315).
Por tanto, «si
bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley,
que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de
salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución
garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado»[26].
4.1.3 En
relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial, esta Corporación
ha concluido que aquel representa un rango variable, que se expresa en límites
mínimos y máximos fijados por la Constitución. Mientras el límite mínimo está
dado por núcleo esencial reconocido en el texto superior, el quebrantamiento
del límite máximo «rompe los principios de
organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de
aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales»[27]. En este sentido, corresponde al Legislador fijar los alcances de la
autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la
Constitución, los cuales no podrá sobrepasar[28].
Así mismo, la Sala Plena ha advertido que la
preservación del núcleo esencial de la autonomía territorial es indispensable
para el mantenimiento de la identidad de la Constitución, en la medida en que ese
principio es, al mismo tiempo, una expresión de otros dos principios constitucionales[29]: primero,
la definición del municipio como la entidad fundamental de la organización
territorial (artículo 311), la cual, a su vez, desarrolla el principio
democrático, «ya que lo que se busca es
la mayor cercanía de las autoridades a los ciudadanos»[30]; y segundo, el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (artículo 288)[31]. Desde esta última
perspectiva, ha sostenido la jurisprudencia[32], la precisión de los márgenes de acción de los distintos niveles de
organización territorial no implica, per se, la separación o exclusión
en el ejercicio de todas y cada una de las competencias asignadas, pues tal
ejercicio está sujeto a la coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la
Nación y las entidades territoriales.
De este
modo, la autonomía territorial es un derecho y una garantía constitucional que
se expresa en la titularidad de poderes jurídicos, competencias y atribuciones
que les pertenecen a las entidades territoriales, «y que no devienen
propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para
gestionar sus propios asuntos e intereses»[33]. En consecuencia, aunque la Constitución
reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente releva la
competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio de autonomía que
la propia Carta les confiere.
4.1.4 Ahora
bien, la jurisprudencia ha insistido en que la autonomía territorial se expresa
de manera medular en los derechos de las entidades territoriales a gestionar
sus asuntos propios y a actuar a través de sus órganos de gobierno para la
administración de las materias de interés regional o local[34]. En consecuencia, para la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el Legislador
no puede establecer normas que socaven la capacidad de las unidades
territoriales para determinar su administración, organización y funcionamiento
o menguar el poder de decisión o las competencias asignadas a las autoridades locales.
Al respecto, en la Sentencia C-149 de 2010, la Corte explicó que tales
derechos, contenidos de manera expresa en el artículo 287 de la Constitución,
forman parte del núcleo esencial de la autonomía, el cual, como ya se dijo, es indisponible
por el Legislador.
Bajo esta perspectiva, en palabras de la Corte, la
autonomía «actúa como un principio
jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe
realizar en la mayor medida posible, es decir como mandato de optimización, teniendo
en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación
en cada caso concreto»[35]. De tal
modo, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades
que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el
centro.
4.1.5 En
suma, el diseño constitucional de la organización territorial del Estado
demanda la armonización permanente de los principios de unidad y de autonomía
territorial. Esta armonización se consigue mediante la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales y la determinación
legal de los límites de cada principio. En relación con el principio unitario,
la jurisprudencia ha sostenido que el mismo se encuentra limitado por el
«núcleo esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades
territoriales, el cual es irreductible e indisponible por el Legislador. De
acuerdo con lo sostenido por la Corte, algunos elementos centrales de dicho
núcleo son los derechos de aquellas a gestionar sus asuntos propios y de actuar
a través de sus órganos de gobierno para el ejercicio de las competencias
asignadas por la Constitución y la ley.
4.2 En
línea con lo anterior, y como reconocimiento a la garantía constitucional de la
autonomía territorial, el artículo 58 de la Ley 30 de 1993, «Por la cual se
organiza el servicio público de la educación superior», dispone que la creación
de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación
superior del orden nacional corresponde al Congreso, del orden departamental a
las asambleas departamentales, y del orden distrital y municipal a los concejos
distritales o municipales, según el caso.
Por esta
razón, el artículo 86 ejusdem[36], que regula el financiamiento a la
oferta de educación superior, advierte que los presupuestos de las
universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos
por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los
aportes de las entidades territoriales –si se trata de universidades del orden
departamental, distrital o municipal– y por los recursos y rentas propias de
cada institución. Al tenor del inciso 2 de esta norma, las universidades
estatales «recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las
entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos
constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a
partir de 1993».
En
similar sentido, el artículo 87 de la Ley precisa que a partir del 29 de
diciembre de 1998, el Gobierno «incrementará sus aportes para las universidades
estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real
del Producto Interno Bruto».
En
concordancia con esta disposición, el artículo 59 de la Ley 30 de 1992
prescribe que a partir de su entrada en vigencia, «la creación de universidades
estatales u oficiales o de seccionales y demás instituciones de educación
superior estatales u oficiales debe hacerse previo convenio entre la Nación y
la entidad territorial respectiva, en donde se establezca el monto de los
aportes permanentes de una y otra».
Así
mismo, para el financiamiento a la demanda, la Ley 30 de 1992 impone a la
Nación, a las entidades territoriales y a las propias instituciones de
educación superior el deber de establecer ayudas y créditos a favor de los
estudiantes[37].
4.2.1 Ahora
bien, en la Sentencia C-051 de 2018, la Corte se pronunció sobre el alcance de
las normas indicadas, en especial del mencionado artículo 58 de la Ley 30 de
1992, que asigna a las asambleas departamentales la competencia de crear
instituciones de educación superior. Si bien los supuestos fácticos y jurídicos
de ese fallo difieren de los que conciernen a la Corte en esta oportunidad, lo
dicho por la Corte en esa providencia ofrece elementos de juicio que resultan
relevantes para la decisión que le corresponde tomar en el asunto de la
referencia
En
efecto, en la sentencia citada, la Sala Plena decidió las objeciones de
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional contra el Proyecto de
Ley 122 de 2016 Senado – 211 de 2016 Cámara, «por medio del cual se establece
la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional
del Trópico Americano»[38]. De acuerdo con los antecedentes de la
iniciativa, el objeto del proyecto de ley consistía en transformar la
naturaleza jurídica de la institución de educación superior denominada
Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, la cual,
contrariando lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 –que no autoriza la creación de
universidades con patrimonio mixto–, constituyó su patrimonio con recursos del
Departamento de Casanare (96%) y privados (4%). En este sentido, el proyecto de
ley dispuso la mutación de naturaleza jurídica de esa universidad, de privada a
pública, para lo cual, a iniciativa del Gobernador, autorizó a la Asamblea del Departamento
de Casanare a aprobar su oficialización.
En el
análisis de las acusaciones formuladas por el Gobierno nacional, y para
desestimar la primera de ellas –falta de consonancia entre el título del
proyecto de ley y su contenido–, la Corte resaltó que la autorización indicada
en precedencia se sustenta en lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 30 de
1992, pues «por razón de la distribución de competencias, las normas legales
propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficialización, pues ello
corresponde a la Asamblea Departamental. Sin embargo, las disposiciones legales
en las que el Congreso insiste permiten esa oficialización y, en consecuencia,
de forma indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y régimen
jurídico».
En este
sentido, cabe concluir que si bien el artículo citado se refiere a la
competencia de las asambleas departamentales para crear instituciones de
educación superior de ese orden, con fundamento en el mismo precepto, y a
juicio de este Tribunal, dichos órganos colegiados también tienen la
competencia para modificar la naturaleza jurídica de las mencionadas
instituciones.
De hecho,
la afirmación anterior se refuerza al constatar la advertencia de la Corte relativa
a que, en aras de proteger los derechos de la comunidad educativa, por esa
única vez consentía la transformación de la naturaleza jurídica de una
institución de educación superior departamental mediante una ley.
Esta
Corporación sostuvo:
«La Sala
Plena advierte, con todo, que solo avala por esta única ocasión la superación
de anormalidades como aquella a la que se ha hecho referencia, a través de una
Ley aprobada con ese propósito.
(…)
En
efecto, según el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de
educación superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales; (ii) privadas, o
(iii) de economía solidaria. Por consiguiente, desde el punto de vista de su
origen, no es posible constituir una institución de educación superior de
carácter mixto, ya sea técnica profesional, institución universitaria, escuela
tecnológica o universidad[39]. Así mismo, según
el artículo 58 ídem, la creación de universidades estatales u oficiales
y demás instituciones de educación superior del Estado corresponde al Congreso
Nacional, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los
Concejos Municipales. Sin embargo, de conformidad con el artículo 23 citado, ni
en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institución
de educación superior de origen y patrimonio mixto.
En
consecuencia, resulta claro que Unitrópico fue jurídicamente constituida y
oficialmente reconocida al margen de las reglas específicas contenidas en la
Ley 30 de 1992, como es admitido por la Comisión Accidental que preparó el
informe sobre las objeciones. Con todo, la Sala es consciente de las
implicaciones que en este momento tendría resolver dicha anomalía mediante
alternativas como la disolución de la persona jurídica, en especial para la
comunidad de estudiantes y trabajadores, quienes han cursado sus estudios y
laborado en la Entidad, respectivamente, al amparo de la confianza legítima en
su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un
número importante de sus programas.
Por lo
anterior, estima que de forma excepcional y en atención a las citadas
circunstancias, la superación de la situación a través de la autorización legal
para llevar a cabo la oficialización de la Entidad es compatible con los
estándares constitucionales del derecho a la educación y la obligación estatal
de garantizar la continuidad en la prestación del servicio (art. 67 de la
C.P.), así como la salvaguarda de las expectativas legítimas creadas (art. 83
de la C.P.). Se subraya, sin embargo, que las inconsistencias en la creación
de instituciones no deben ser solucionadas, por regla general, mediante la
expedición de leyes, con mayor razón tratándose de entes encargados de asegurar
un derecho y un servicio público que tiene función social (art. 67, inc. 1, de
la C.P.). Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha
de instituciones de educación superior se encuentran debidamente regladas en la
Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben
proceder a su creación con estricta observancia de los procedimientos y
requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen»
(negrilla fuera del texto).
4.2.2 En
síntesis, como reconocimiento a la garantía constitucional de la autonomía
territorial, el artículo 58 de la Ley 30 de 1993 dispone que la creación de
universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior
del orden departamental corresponde a las asambleas departamentales. En una
decisión reciente, la Corte interpretó que la norma citada también es aplicable
para modificar la naturaleza jurídica de las mencionas instituciones, de suerte
que también es competencia de las asambleas departamentales aprobar esa
mutación. De acuerdo con este mismo precedente, para la creación y transformación
de la naturaleza jurídica de las instituciones de educación superior, el
Congreso de la República y las entidades territoriales deben sujetarse a las
reglas establecidas para el efecto en la Ley 30 de 1992.
5. Los
artículos 1 y 2 del proyecto de ley vulneran la autonomía territorial
5.1 Los artículos
1 y 2 del proyecto de ley disponen la transformación de la Universidad de La
Guajira, como ente autónomo de orden departamental, en ente autónomo de orden
nacional. Por su parte, el artículo 1 de la iniciativa aclara que la
Universidad fue creada mediante Decreto 523 de 1976, suscrito por el Gobernador
de la época. A su turno, el artículo 2 precisa que como consecuencia de su
transformación en un ente autónomo del orden nacional, la Universidad se entenderá
adscrita al Ministerio de Educación Nacional.
En
concordancia con lo prescrito en el artículo 2 del Acuerdo n.º 014 de 2011, expedido
por el Consejo Superior, el cual contiene el Estatuto General de la Universidad
de La Guajira, esa institución de educación superior es un ente autónomo de
carácter estatal de orden departamental. Según se lee en la norma mencionada,
la Universidad fue creada el 12 de noviembre de 1976 por el Decreto 523 del
despacho del Gobernador, en cumplimiento de las ordenanzas 011 y 022 de 1975,
aprobadas por la Asamblea Departamental.
Como se
indicó en las consideraciones del acápite anterior, el principio de autonomía
territorial goza de un «núcleo esencial» que es irreductible e indisponible por
el Legislador. De acuerdo con lo sostenido por la Corte, de ese contenido
mínimo forman parte los derechos de las entidades territoriales a gestionar sus
intereses y a actuar a través de sus órganos para el ejercicio de las
competencias asignadas por la Constitución y la ley (artículo 287 superior). En
lo que concierne al asunto objeto de estudio, la Ley 30 de 1992 asignó a esas
entidades, a través de las asambleas departamentales, la competencia de crear y
modificar la naturaleza jurídica de las instituciones de educación superior del
mismo orden territorial.
En virtud
de lo expuesto, la Sala Plena concluye que los artículos 1 y 2 del Proyecto de
Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado sí vulneran el principio de
autonomía territorial, pues de manera unilateral, esto es, sin contar con la
aquiescencia y el aval de los órganos de gobierno del Departamento de La
Guajira, los cuales desde sus ámbitos de competencia crearon la Universidad y
la definieron jurídicamente como un ente autónomo de orden departamental,
transforman a ese centro educativo en un ente autónomo de orden nacional.
Según se afirmó
en el fundamento jurídico 3.2 de esta providencia, la precisión legal de los márgenes de acción de los distintos niveles de
organización territorial no implica, per se, la separación o exclusión
de todas y cada una de las competencias asignadas, pues el ejercicio de las
mismas está sujeto a los principios constitucionales de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad (artículo 288). En el presente caso, los
principios anotados, específicamente los dos primeros, demandaban que tanto la
Nación, por intermedio del Congreso de la República –por tratarse de la
nacionalización de una universidad del orden departamental–, como el
Departamento de La Guajira, a través la Asamblea Departamental y del Gobernador
–autoridades que autorizaron y crearon la Universidad, respectivamente–,
actuaran de manera articulada, coherente, armónica y conjunta para la nacionalización
de la Universidad de La Guajira[40].
Al
respecto, en el expediente obra la comunicación dirigida el 16 de julio de 2019
por el doctor Gilbert José Hernández Sierra, Gobernador encargado de La Guajira[41], a la Corte
Constitucional, en la que, como consecuencia de la falta de recursos que debe
girar el Departamento a la Universidad, manifiesta que «el departamento coadyuva
la iniciativa parlamentaria para la nacionalización de la Universidad de La
Guajira y su sostenimiento por parte del Gobierno nacional». Para la Sala es
claro que esta expresión de la voluntad de la Gobernación no es oportuna, si se
tiene en cuenta que el trámite legislativo ante el Congreso ya culminó, ni
suple la falta de pronunciamiento de la Asamblea Departamental sobre el
particular.
Ahora,
dado que en ejercicio de las competencias concurrentes que existe en la
materia, la nacionalización de una universidad del orden departamental exige la
aprobación de una ley que así lo determine, a juicio de la Corte, esto no
significa que el Congreso de la República pueda obviar la voluntad de las autoridades
locales en este ámbito. Para el caso sub examine, la conciliación de
esta distribución de competencias se hubiese conseguido con la manifestación
expresa y oportuna de la Asamblea Departamental y del Gobernador, a través de
medios formales, sobre su apoyo a la iniciativa parlamentaria.
De este
modo, una ley que transforme la naturaleza jurídica de las universidades
estatales del orden territorial no puede ser aprobada en desmedro de la
autonomía de los departamentos y municipios o, lo que es lo mismo, sin su aval
expreso y en franco desconocimiento de los principios constitucionales de
coordinación y concurrencia y de lo dispuesto para el efecto en la Ley 30 de
1992. Para la Corte, una nacionalización así tramitada supone sujetar a las entidades territoriales a la voluntad
del Congreso de la República, en un asunto que les atañe directamente, como lo
es el cambio de la naturaleza jurídica de una institución creada por sus
órganos de gobierno.
5.2 De
otro lado, la Sala considera necesario precisar que lo sostenido hasta aquí no
puede ser interpretado en el sentido de que la Universidad de La Guajira, o
cualquier otra universidad estatal, forma parte de la estructura administrativa
de la entidad territorial o de la estructura administrativa de la Rama
Ejecutiva. En esta oportunidad, la Sala Plena reitera su jurisprudencia en
relación con la definición de las universidades públicas como entes autónomos,
regulados por un régimen constitucional y legal especial, y su no pertenencia a
la estructura de la Rama Ejecutiva del nivel central o descentralizado[42].
No
obstante, también considera que la condición singular en la que se encuentran
las universidades estatales en el ordenamiento jurídico, descrita en el párrafo
precedente, no es una razón suficiente para soslayar las competencias asignadas
por el propio Legislador a las entidades territoriales para modificar la
naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del orden
territorial y, por tanto, vulnerar la autonomía de la que son titulares.
5.3 Visto
lo anterior, la Corte Constitucional estima que las objeciones gubernamentales
presentadas contra los artículos 1 y 2 del proyecto de ley de la referencia son
fundadas, por cuanto estos vulneran el principio de autonomía territorial.
Esto, en la medida en que transforman de manera unilateral la naturaleza
jurídica de la Universidad de La Guajira, sin el aval o aquiescencia de los
órganos de gobierno departamental que participaron en su creación y definición
como un ente autónomo del orden territorial.
6. Facultad
del Congreso de la República para decretar gasto público y reserva de
iniciativa gubernamental en materia presupuestal[43]
6.1 Desde
su jurisprudencia más temprana, la Corte Constitucional ha sostenido que, en
virtud del principio de libertad de configuración legislativa, el Congreso de
la República se encuentra facultado para decretar gasto público. Así, por
ejemplo, en la Sentencia C-490 de 1994[44], la Sala precisó que es posible diferenciar
entre las leyes que decretan gasto público y las que aprueban el Presupuesto
General de la Nación. En relación con las primeras, determinó que en el
ordenamiento jurídico no existe una norma que prohíba de manera general al Legislador
presentar y tramitar proyectos de ley que decreten gasto público, al tiempo que
aclaró que el límite en el ejercicio de esta facultad se encuentra en la
imposibilidad de imponer u ordenar al Gobierno nacional la incorporación o
traslado de determinada partida en la ley del presupuesto, pues el Ejecutivo
tiene competencia exclusiva para elaborar el proyecto de ley respectivo
(artículo 346 de la C.P.)[45]. En efecto, la Corte sostuvo:
«[A]nalizadas
en detalle las excepciones, ninguna de estas se traduce en prohibición general
para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar leyes que tengan la
virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra parte, solo será
efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la
ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que las leyes que decreten
gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados presupuestales para
arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto de esta Corte, sin que
se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de Presupuesto, se podría
pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P., exigir el cumplimiento
material de la ley aprobada por el Congreso que comporte gasto público.
(…)
Por
fuera de las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a
la iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de
gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de
ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar
gasto público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida
necesaria en la ley de apropiaciones».
En este
sentido, concluyó que la Constitución reserva la iniciativa del Gobierno
nacional a «las leyes a que se refieren los numerales 3, 7,9, 11 y 22 y los
literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales».
6.2 Igualmente,
en la Sentencia C-360 de 1996[46], este Tribunal afirmó que las leyes que
establecen la obligación en cabeza del Gobierno de apropiar en el
presupuesto nacional determinados recursos para la consecución de un objetivo
no constituyen, en realidad, un mandato para que los mismos sean incorporados a
la ley del presupuesto. Bajo esta perspectiva, «la expresión “aprópiese” debe
ser entendida en el único sentido constitucionalmente legítimo, como la habilitación
para que el Ejecutivo incluya el gasto en el respectivo proyecto de la ley de
presupuesto». En todo caso, la Sala Plena reiteró:
«Si
este error de técnica legislativa fuera valorado como la voluntad unívoca del Congreso
de ordenar, a través de una ley, la inclusión perentoria de un gasto en la ley
de apropiaciones, tendría que ser declarado inexequible, pues como lo ha
reiterado esta Corporación, las competencias en materia de gasto público están
distribuidas de manera tal que solo el Gobierno puede definir el contenido del
proyecto de presupuesto que deberá ser presentado al Congreso, sin perjuicio de
que a su turno, el órgano Ejecutivo deba sujetarse a las disposiciones
constitucionales pertinentes».
6.3 En
esta misma línea, en la Sentencia C-197 de 2001[47], la Corte hizo referencia
a los artículos 150, 345 y 346, que desarrollan el principio de legalidad del
gasto público, en virtud del cual «corresponde al Congreso, como órgano de
representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado». Con
fundamento en lo sostenido en la Sentencia C-685 de 1996[48], la Sala puso de presente
que de acuerdo con lo prescrito para el efecto en la Constitución de 1991, «la
legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las
erogaciones no solo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346)
sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art 345)
para poder ser efectivamente realizadas». En cuanto al primer momento, añadió
que las leyes de contenido presupuestal, que no fueron tramitadas a iniciativa
del Gobierno, no pueden tener mayor eficacia que la de constituir títulos
jurídicos, en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta, para la
posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, tarea que es exclusiva
del Ejecutivo.
En
aplicación de esta jurisprudencia, encontró que la expresión «asignará»,
empleada por la norma estudiada para referirse a unos recursos que debía
reconocer el Gobierno, sí imponía la obligación de incluir la partida
respectiva en el Presupuesto General de la Nación, mandato que resultaba
contrario a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Presupuesto. Así
lo señaló la Corte:
«El
proyecto en ninguna otra parte de todo su articulado morigera el carácter
imperativo de la expresión asignará, que permita deducir que la
intención del Legislador fue simplemente la de autorizar un gasto, por lo cual
a pesar de que el Congreso, al responder a las objeciones presidenciales,
insiste en que “en manera alguna ha pretendido invadir la distribución de
competencias constitucionales y que sobre tales materias efectuó la Ley
orgánica”, ni impartir un mandato imperativo al Gobierno, la Corte encuentra
que el resultado final del trabajo Legislativo constituye una orden impartida
al Gobierno nacional, que como tal contradice las normas superiores sobre
competencias concurrentes en materia de gasto público, así como el artículo 18
de la Ley Orgánica del Presupuesto que dispone que los gastos autorizados
por leyes preexistentes, solo pueden ser incluidos en el Presupuesto General de
la Nación si existe disponibilidad de recursos y si corresponden a las
prioridades del Gobierno Nacional expresadas en el Plan Nacional de Inversiones
(negrilla del texto original)».
6.4 Posteriormente,
en la Sentencia C-399 de 2003[49], la Sala Plena afirmó que los proyectos de
ley propuestos por el Congreso de la República que decreten gastos «solamente
constituyen el título para que luego el Gobierno decida si incluye o no las
apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de presupuesto que se
somete a consideración del Congreso». De este modo, advirtió que lo que dichos
proyectos no pueden es «consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es
decir, establecer una orden de imperativo cumplimiento». Además, resaltó que
«por su parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido
decretados por el Congreso e incluidos previamente en una ley. En otras
palabras, el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su
incorporación en el presupuesto queda sujeta a una suerte de voluntad del
Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión
en la Ley».
6.5 De
similar manera, en la Sentencia C-985 de 2006[50], este Tribunal reiteró la jurisprudencia
hasta aquí reseñada y concluyó que el principio de legalidad del gasto público
implica «la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre
los órganos Legislativo y Ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación
del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su
incorporación en el Presupuesto General de la Nación». Así, insistió en que las
determinaciones que adopte el Congreso de la República en la materia no pueden
entenderse como una orden dirigida al Ejecutivo para que incluya una partida en
la ley anual del presupuesto.
De este
modo, la Sala precisó que la concurrencia de competencias anotada implica:
«[U]n
mecanismo de balance y control recíproco entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo,
pues mientras este no puede incorporar en el proyecto de ley de presupuesto
partidas que no correspondan a un crédito judicialmente reconocido, o a un
gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno
para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
desarrollo; el Congreso no puede dar órdenes al Ejecutivo para la inclusión en
el presupuesto y posterior ejecución de gastos pues a este le asiste una
competencia privativa para la elaboración del proyecto de ley anual de
presupuesto, es decir la Constitución le reconoce una iniciativa legislativa
exclusiva respecto del proyecto correspondiente a esta ley».
En esta oportunidad,
la Corte también explicó que «la filosofía que subyace bajo el principio
constitucional de la legalidad del gasto no es otra que la de permitir un medio
de control político del órgano Legislativo sobre el Ejecutivo en materia
presupuestal». Lo anterior, en la medida en que con el ejercicio de la facultad
de decretar gastos y de la competencia de aprobar la ley anual de presupuesto,
«el Congreso ejerce un poder de delimitación de la actividad del Ejecutivo, que
es de gran trascendencia dentro del contexto de los regímenes democráticos».
6.6 Del mismo modo que en las decisiones anteriores, en la Sentencia
C-290 de 2009[51],
la Corte reiteró la regla jurisprudencial desarrollada por su Sala Plena, según
la cual el Legislador sí tiene competencia para decretar o, en otras palabras, autorizar
gasto público, pero no para ordenar al Gobierno la incorporación de las partidas
respectivas en la ley anual del presupuesto. De este modo, «siempre que el
Congreso de la República haya incluido la autorización del gasto en una ley, el
Gobierno tiene competencia para incorporar las partidas autorizadas en el
proyecto de presupuesto, pero también puede abstenerse de hacerlo, pues le
asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido». Por tanto,
dijo esta Corporación, la asignación presupuestal para la realización de los
gastos autorizados por la ley es eventual y, en consecuencia, una orden
dirigida al Ejecutivo en esta materia está «afectada por un vicio
de inconstitucionalidad derivado del desconocimiento del reparto de las
competencias relativas al gasto público entre el Legislador y el Gobierno».
6.7
Siguiendo esta línea jurisprudencial, en la Sentencia C-373 de 2010[52], la Sala insistió en la constitucionalidad
de las leyes que autorizan gasto público. Para el efecto, precisó que en estos
casos, el trabajo de esta Corporación «consiste en analizar si la respectiva
norma consagra “un mandato imperativo dirigido al Ejecutivo”[53], caso en el cual es
inexequible, “o si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a
decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un título jurídico
suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley
de presupuesto”[54], evento en el cual es perfectamente
legítima».
6.8. Más
recientemente, en la Sentencia C-755 de 2014[55], la Corte nuevamente afirmó que conforme al
principio de libertad de configuración legislativa, el Congreso puede decretar
gasto público. Agregó que, de acuerdo con lo sostenido en las Sentencias C-409
de 1994, C-197 de 2001 y C-373 de 2010, el criterio
determinante para establecer si el Congreso violó la regla de iniciativa
gubernamental en materia de gasto público no es el carácter imperativo del
verbo rector de la norma. Más allá de esto, indicó la Sala, «se debe establecer
si a partir del análisis integral de la ley surge de manera clara e inequívoca
que el Congreso está dándole una orden al Gobierno para apropiar recursos en la
ley de presupuesto respectiva. Si ello es así, la disposición analizada será
inconstitucional. De lo contrario, ha de entenderse que es ajustada a la Carta
Política». Luego de llevar a cabo dicho análisis, esta Corporación estimó:
«[E]s
preciso concluir que la disposición objetada en el presente caso no tiene el
alcance de constituir una orden para que el Gobierno Nacional incluya, año tras
año, una partida en las leyes de apropiaciones para “contribuir al fomento,
promoción, difusión, protección, conservación y financiación del Carnaval de
Riosucio” mientras se lleve a cabo dicho carnaval. La utilización del verbo
imperativo “deberá” no tiene en sí misma dicho alcance. Nada en la disposición
objetada indica que ese fuera el alcance que le quiso dar el Congreso. Por el
contrario, como lo sostienen los informes de Senado y Cámara, y lo reitera en
su concepto el Procurador, el artículo 3 del proyecto autoriza al Gobierno para
efectuar las respectivas apropiaciones[56]. Esta posibilidad de que el Congreso
autorice al Gobierno nacional para establecer las partidas respectivas en la
ley de apropiaciones también ha sido avalada por esta Corporación[57]. Por lo tanto, en el
presente caso también habrán de declararse infundadas las objeciones
gubernamentales».
6.9 En
virtud de lo expuesto, en jurisprudencia pacífica y reiterada esta Corporación ha
sostenido que la Constitución no exige que todas las leyes que decreten gasto
sean de iniciativa gubernamental. Para el efecto, ha precisado que el texto
superior prevé la existencia de competencias concurrentes en la materia, entre
los órganos Legislativo y Ejecutivo, las cuales tienen lugar en dos momentos legislativos
diferentes. Así, mientras el Legislativo puede aprobar leyes que autoricen
gasto público, con fundamento en el principio de legalidad del mismo, al
Gobierno le corresponde, posteriormente, decidir si en consonancia con esa
autorización, incorpora la partida respectiva en la ley anual del presupuesto.
En este contexto, la labor de la Corte consiste en determinar si la norma
simplemente autoriza un gasto o si lo que hace realmente es ordenar una
asignación específica en el Presupuesto General de la Nación. En el primer
evento, deberá declarar la constitucionalidad de la medida, conforme al principio
de libertad de configuración legislativa; en el segundo, declarar su
inexequibilidad, por violación de la reserva de iniciativa gubernamental para
elaborar el proyecto de ley del presupuesto (artículos 154 y 346 de la C.P.).
7. El
artículo 3 del proyecto de ley desborda los límites de la competencia del
Congreso de la República para la definición del gasto público
7.1 De la
lectura del artículo 3 del proyecto ley es posible diferenciar dos contenidos
normativos. El primero dispone que el Gobierno incluirá en el Presupuesto
Nacional las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento y
dotación de la Universidad de La Guajira. El segundo prevé que dichas partidas
o apropiaciones «no podrán ser inferiores a las que en la actualidad le asigna
la Nación a la Universidad, más un monto adicional de veinticuatro mil millones
de pesos ($24.000.000.000) o su equivalente en salarios mínimos legales
mensuales vigentes».
7.2 La
Corte constata que una interpretación armónica del proyecto de ley permite concluir
que el primer contenido solo tiene sentido en el contexto de los artículos 1 y
2, es decir, en el marco de la nacionalización de la Universidad de La Guajira.
Esto es así, porque, de hecho, de acuerdo con lo sostenido en páginas
anteriores, la Ley 30 de 1992 ya contiene preceptos que establecen que las
universidades estatales del orden departamental, como es el caso de la
Universidad de La Guajira, recibirán anualmente aportes del Presupuesto
Nacional (artículos 86 y 87).
De este
modo, en aplicación del principio hermenéutico del efecto útil, el cual
implica elegir aquella interpretación que dote de consecuencias jurídicas al
ordenamiento, y desechar aquellas que tengan el resultado contrario[58], es claro que el primer
contenido normativo del artículo 3 del proyecto de ley se refiere a las nuevas
partidas y apropiaciones que debe garantizar el Gobierno nacional a favor
de la Universidad de La Guajira como resultado de la nacionalización prevista
en los artículos 1 y 2.
Ahora
bien, dado que, como ya se explicó, tales artículos vulneran el principio de
autonomía territorial, la inconstitucionalidad de los mismos, en tanto son la
causa o el fundamento del primer contenido normativo del artículo 3, conduce a
que la disposición jurídica en comento carezca de sentido, aplicabilidad y
estructura lógica. Por tanto, la Corte considera innecesario adelantar un
estudio de fondo sobre el particular.
7.3 En
relación con el segundo contenido, la Sala Plena estima que el mismo sí resulta
contrario a las normas constitucionales que, en razón del reparto de
competencias en materia presupuestal, establecen que al Legislador le está
vedado ordenar al Gobierno realizar una asignación específica en el Presupuesto
General de la Nación. Lo anterior, en la medida en que, de manera imperativa,
exigen al Ejecutivo que (i) las partidas presupuestales apropiadas no sean
inferiores a las actualmente reconocidas a la Universidad de La Guajira y,
además, (ii) adicione a su presupuesto la suma de $24.000 millones de pesos o
su equivalente en salarios mínimos.
En
criterio de la Sala, estos mandatos desbordan la competencia constitucional del
Congreso para decretar gasto público, por cuanto limitan de forma absoluta la
capacidad del Gobierno para decidir las partidas presupuestales que deberá
incluir en proyecto de la ley anual del presupuesto. Es evidente que el segundo
apartado normativo del artículo 3 no es una autorización de gasto, sino una
orden particular y concreta, que anula la facultad del Gobierno antes anotada,
toda vez que impone, por un lado, que la partida presupuestal «no podrá ser inferior» a los
montos actualmente girados y, por otro, el monto de los recursos adicionales
que deben ser apropiados.
Estos dos
mandatos no pueden ser válidamente interpretados como una previsión que permita
al Gobierno definir y apropiar la partida presupuestal correspondiente, ya que
tienen un carácter específico y absoluto, lo cual demuestra que eliminan el
margen de maniobra que la Carta Política confiere al Ejecutivo sobre esta
materia.
7.4 En
consecuencia, la Corte concluye que la objeción planteada resulta fundada, por
lo que también corresponde declarar la inconstitucionalidad del artículo 3 del
proyecto de ley de la referencia.
7.5 Dado
que como resultado del análisis de esta objeción, la Sala encuentra que los
artículos 1, 2 y 3 son inconstitucionales, se abstendrá estudiar el tercer
problema jurídico planteado, relativo a la presunta vulneración del principio
de igualdad.
8. Conclusión y decisión a adoptar
8.1 La Corte se ocupó de
estudiar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
nacional contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la
cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden
nacional y se dictan otras disposiciones».
8.2 Luego de
constatar que el trámite legislativo cumplió las reglas de procedimiento
previstas para el efecto, la Sala Plena de esta Corporación resolvió dos
problemas jurídicos: (i) el presunto desconocimiento del principio de
autonomía territorial por parte de los artículos 1 y 2 del proyecto de ley, que
transforman la Universidad de La Guajira –ente autónomo del orden
departamental, creado por un decreto expedido por el Gobernador, previa
autorización de la Asamblea Departamental– en un ente autónomo del orden
nacional; y (ii) la posible infracción de la reserva de iniciativa
gubernamental en materia presupuestal y los límites del Congreso de la
República para decretar gasto público, en la medida en que el artículo 3 dispone
que el Gobierno incluya en el Presupuesto Nacional partidas específicas y
concretas para el funcionamiento y dotación de esa institución de educación
superior.
8.3 En
relación con los artículos 1 y 2 del proyecto, encontró que las objeciones gubernamentales presentadas son
fundadas, por cuanto vulneran el principio de autonomía territorial. Lo
anterior, en la medida en que transforman de manera unilateral la naturaleza
jurídica de la Universidad de La Guajira, sin el aval o aquiescencia de los
órganos de gobierno departamental que participaron en su creación y definición
como un ente autónomo del orden territorial.
Respecto del artículo 3, este
Tribunal estimó que esta disposición tiene dos contenidos normativos. Frente al
primero, observó que, al tratarse de una consecuencia de lo preceptuado en los
artículos 1 y 2 del proyecto, la inexequibilidad de estos implica que
aquel pierda sentido y aplicabilidad. En cuanto al segundo contenido normativo,
verificó que prevé una orden específica y directa de gasto, la cual quebranta
la competencia del Ejecutivo para determinar las partidas que se deben incluir
en la ley anual del presupuesto.
8.4
Comoquiera que los artículos 1, 2 y 3 son inconstitucionales, la Sala optó por
abstenerse de estudiar el tercer problema jurídico planteado, relativo a la
presunta vulneración del principio de igualdad.
8.5 Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la
Corte declarará la inexequibilidad del Proyecto de Ley 058 de
2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de
La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras
disposiciones».
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR
FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
nacional contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por
la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden
nacional y se dictan otras disposiciones».
Segundo.- En consecuencia, declarar INEXEQUIBLE
el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual
se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional
y se dictan otras disposiciones».
Tercero.-
En virtud de lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución,
ordenar el ARCHIVO del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017
Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente
autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-380/19
DERECHO A LA EDUCACION-Tratamiento constitucional
con doble connotación como derecho y como servicio (Aclaración de voto)/EDUCACION-Obligación
del Estado (Aclaración de voto)
EDUCACION PUBLICA O ESTATAL-Características
(Aclaración de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Por ser Colombia un Estado
Social de Derecho el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación (Aclaración de voto)
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES
DEL ESTADO-Alcance (Aclaración de voto)
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL
ESTADO-Ajenas
a interferencias del poder político (Aclaración de voto)/AUTONOMIA DE
UNIVERSIDADES DEL ESTADO-No sujeción al control de tutela de
establecimiento público (Aclaración de voto)
DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad (Aclaración de voto)
DERECHO DE ACCESO A LA EDUCACION
SUPERIOR-Mérito
académico como criterio de selección (Aclaración de voto)
DERECHO A LA EDUCACION-Garantía estatal de acceso
(Aclaración de voto)
DERECHO A LA EDUCACION-Consagración
constitucional (Aclaración de voto)
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito
expresar las razones que me llevan a aclarar el voto en la sentencia C-380 de
2019.
1. En la mencionada sentencia la Corte se ocupó de
estudiar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
Nacional contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara - 128 de 2017 Senado, “por
la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden
nacional y se dictan otras Disposiciones”.
2. La Sala Plena, luego de constatar que el trámite
legislativo cumplió las reglas de procedimiento previstas para el efecto,
decidió declarar fundadas las objeciones formuladas. En relación con los
artículos 1º y 2º del proyecto de ley[59],
encontró que vulneran el principio de autonomía territorial, en la medida en
que transforman de manera unilateral la naturaleza jurídica de la Universidad
de La Guajira, sin el aval o aquiescencia de los órganos de gobierno
departamental que participaron en su creación y definición como un ente autónomo del orden territorial[60].
3. Respecto del artículo 3º, la Corte estimó que esta
disposición tiene dos contenidos normativos[61].
Con relación al primero, resolvió su inexequibilidad en tanto se trataba de una
consecuencia de lo preceptuado en los artículos 1º y 2º del proyecto de ley,
declarados inexequibles. En cuanto al segundo contenido normativo, dispuso su
inexequibilidad al quebrantar la competencia del Ejecutivo para determinar las
partidas que se deberían incluir en la ley anual del presupuesto.
4. Comparto la decisión adoptada en la sentencia C-380
de 2019. Sin embargo, considero pertinente destacar la relevancia constitucional
de que la Nación y las entidades territoriales, en desarrollo de las
competencias que les han sido atribuidas, ejecuten todas las acciones para
optimizar el desarrollo de la educación superior regional y enfrentar
efectivamente las situaciones de crisis que afecten las universidades públicas
Esta conclusión encuentra fundamento en la Constitución por las razones que se
explican a continuación:
5. El artículo 67 Superior consagra que la educación
tiene una doble connotación ya que “es un derecho de la persona y un
servicio público que tiene una función social” que pretende “el acceso
al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de
la cultura”, y cuya responsabilidad está en cabeza de la familia, la
sociedad y el Estado. De esta forma, el artículo 69 de la Carta impone al
Estado, de una parte, la obligación de fortalecer la investigación científica
en las universidades oficiales, ofreciendo condiciones especiales para su
desarrollo, y, de otra, la tarea de adoptar mecanismos de financiación que
permitan el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.
En este sentido, en la sentencia C-1064 de 2008 la
Corte identificó varias características de la educación pública o estatal: “i) la vocación exclusiva de servicio a
la comunidad, de promoción de la prosperidad y el bienestar general y de
mejoramiento de la calidad de vida de la población (Arts. 1°, 2° y 366 C.
Pol.); ii) la universalidad; iii) la gratuidad; iv) la independencia política e
ideológica; v) la aconfesionalidad  o no vinculación a confesiones
religiosas; y vi) el régimen laboral de los docentes está conformado por normas
especiales”.
6. Por su parte, el artículo 334 de la Constitución
dispone que “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno
empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al
conjunto de los bienes y servicios básicos”. Además, el artículo 366
establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de
la población hacen parte de los fines del Estado, es por ello que, es su deber
propender por solucionar “las necesidades insatisfechas de salud, de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable”. En este sentido, en
los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales “el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.
Por ello, el
artículo 86 de la Ley 30 de 1992 dispone que los presupuestos de las universidades
públicas –nacionales, departamentales o municipales- están constituidos por
aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por aportes
de los entes territoriales y por los recursos y rentas propios de cada
institución; además previó una fórmula buscando que dichos aportes mantengan su
valor constante. Por su parte, el artículo 87 de la referida Ley establece
un incremento de los aportes que debe hacer el Gobierno Nacional para las
universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del
incremento real del producto interno bruto.
Al
respecto, en la sentencia C-220 de 1997 la Corte
Constitucional consideró que “[l]as universidades del Estado, son
instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las
interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como
parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder
ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un
control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos,
concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no
deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una
trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la
sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de
articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario
ellos son indispensables para el cumplimiento de sus objetivos y misión”.
7. La Observación General No.13 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales interpretando el alcance del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales resaltó que “la enseñanza superior ‘debe hacerse
igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno’. Según
el apartado c) del párrafo 2 del artículo 13 [del Protocolo de San
Salvador], la enseñanza superior no ‘debe ser generalizada’, sino sólo
disponible ‘sobre la base de la capacidad’, capacidad que habrá de valorarse
con respecto a los conocimientos especializados y la experiencia de cada cual”.
Así, esta Corporación[62] ha entendido
que la educación, independientemente de
su forma y nivel, debe contar con cuatro características interrelacionadas. La (i)
disponibilidad exige la existencia de instituciones y programas de enseñanza en
cantidad suficiente, los cuales deben (ii) ser accesibles a todos, en
términos de no discriminación y atendiendo a criterios materiales (localización
geográfica) y económicos (avance hacia la gratuidad), así como (iii)
aceptables, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad y (iv)
adaptables, en el entendido de que deben tener la flexibilidad necesaria para
ajustarse a los  requerimientos de sociedades y comunidades en transformación y
responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales
variados.
8. Según lo expuesto, el Estado está en la obligación
de fortalecer la educación superior regional buscando con ello que, a partir
del mérito, los ciudadanos accedan a las universidades públicas disponiendo de
condiciones pertinentes, adecuadas y de calidad.
9. La garantía del derecho a la educación constituye,
sin lugar a dudas, una condición necesaria para eliminar las condiciones de
marginación y exclusión que la Constitución rechaza explícitamente. El diseño y
ejecución de las políticas vinculadas a la educación universitaria pública
deben, en una sociedad desigual, asegurar (i) no solo una amplia cobertura sino
también (ii) una organización administrativa y académica fundada en el mérito,
la calidad y el pluralismo. La apropiación y ejecución de recursos públicos es
una de las tareas nucleares para hacer ello posible y, en esa labor, la Nación
tiene, respecto de las universidades territoriales, responsabilidades
especiales que se desprenden de la calificación de la educación como un
servicio público. En consecuencia, estimo necesario destacar que en la garantía
del acceso a la educación pública deben concurrir de manera coordinada la
Nación y las entidades territoriales.
El ejercicio de los derechos constitucionales en cuya
protección la Constitución se encuentra comprometida, depende de que todas las
personas, tengan la posibilidad real de acceder a la formación científica y profesional.
La transformación social que se adscribe a la cláusula de Estado Social (art.
1) y al mandato de erradicación de las injusticias presentes[63] (art. 13), exige
materializar efectivamente el derecho a la educación. Solo así, las personas
estarán en condiciones de ejercer, en condiciones de igualdad, las libertades
constitucionalmente protegidas.
10. El proyecto de ley analizado en la sentencia C-380
de 2019 contenía un fin loable, en la medida que pretendía, entre otras cosas,
superar las barreras de acceso de la población de La Guajira a la educación
superior. Sin embargo, ello no fue suficiente para declarar su exequibilidad,
pues el trámite legislativo debe atender a las reglas constitucionales
dispuestas para tal fin, como lo son el aval o aquiescencia de los órganos de
gobierno departamental que participaron en la creación de la universidad y la
competencia del Ejecutivo para determinar las partidas que se deben incluir en
la ley anual del presupuesto.
Fecha ut
supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-380/19
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL
ESTADO-No
sujeción al control de tutela de establecimiento público (Salvamento de voto)
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Naturaleza del régimen
especial (Salvamento de voto)
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Facetas cualitativa y orgánica (Salvamento de voto)
OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada (Salvamento
de voto)
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Alcance (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL-Tratamiento preferencial
de personas en situación de vulnerabilidad (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance frente al
tratamiento diferenciado (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Trato diferente para
alcanzar un fin legítimo (Salvamento de voto)
NORMA ACUSADA-Razonable y proporcional
en cuanto persigue un fin legítimo (Salvamento de voto)
ACCESO A LA UNIVERSIDAD PUBLICA-Criterio básico es el
mérito académico (Salvamento de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD EN SENTIDO MATERIAL-Acciones afirmativas a cargo del Estado
Referencia: Expediente OG-163
Objeciones presidenciales al Proyecto de
Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La
Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».
Magistrada Ponente
Cristina Pardo Schlesinger
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas
por la Corte, salvo mi voto respecto de lo decidido por la Sala Plena en el fallo
C-30 del 21 de agosto de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), la cual
declaró fundadas las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional contra el
proyecto de ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se
transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y
se dictan otras disposiciones». Esto con base en los siguientes argumentos:
1. La mayoría consideró fundada la objeción por
vulneración de la autonomía de las entidades territoriales. Para ello
estableció que el Congreso no podía autónomamente decidir acerca de la
naturaleza jurídica de una universidad “departamental”, pues la misma había
sido creada bajo ordenanza expedida por ese ente territorial. Para la mayoría,
esa modificación debía contar necesariamente con la autorización de las
entidades territoriales, pues de lo contrario se desconocería el derecho constitucional
que el artículo 287 superior prescribe para que gestionen sus propios
intereses. En ese mismo sentido, a partir de los principios de coordinación y
concurrencia, el Congreso y el departamento de La Guajira debían actuar de
manera armónica, con el fin de decidir sobre la nacionalización del ente
universitario. Como ello no se llevó a cabo, sino que, antes bien, el
Legislador decidió autónomamente dicha nacionalización, se desconocían los
mandatos constitucionales mencionados.
Sin embargo, la mayoría también consideró que esta
conclusión no significaba desconocer el carácter autónomo que tienen las
universidades públicas. Para ello la sentencia se limita a señalar que (i) era
necesario reiterar el precedente acerca de que las universidades del Estado no
pertenecen a la estructura de la Rama Ejecutiva del nivel central o
descentralizado; y (ii) que en todo caso estas universidades, a pesar de tener
esa “condición singular”, esta no es razón suficiente para “soslayar las
competencias asignadas por el propio Legislador a las entidades territoriales
para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación superior
del orden territorial y, por tanto, vulnerar la autonomía de la que son
titulares.”
2. Contrario a lo que concluyó la mayoría y como lo
expliqué en la ponencia que no fue acogida por la Corte, advierto que ambas
premisas son contradictorias entre sí. Esto debido a que no resulta lógica ni
jurídicamente aceptable reconocer simultáneamente que el Legislador debe actuar
de consuno con los órganos de representación popular de las entidades
territoriales para la modificación de la naturaleza jurídica de las
universidades del Estado, pero que estas conservan su carácter autónomo frente
a la administración nacional y local. En contrario, como lo ha explicado en
varias oportunidades la jurisprudencia constitucional, la autonomía de las
universidades del Estado implica su independencia de la estructura de la
administración y, por esta misma razón, la inexistencia de un poder de tutela
del Gobierno Nacional o territorial sobre estas y, en particular, sobre su
naturaleza jurídica.  Este asunto corresponde, con carácter exclusivo y
excluyente, a la decisión del Congreso.
3. Advierto que la manera como asume la sentencia el
tema de la autonomía de las universidades del Estado es insuficiente, en tanto
deja de tener en cuenta las diferentes facetas de esta, en particular respecto
de la inexistencia de relaciones de pertenencia entre tales instituciones y la
Administración.
Sobre el particular debe partirse de considerar que el
artículo 69 de la Constitución establece dos reglas que resultan centrales para
resolver las objeciones planteadas, parámetros que fueron ignorados por la
mayoría. En primer lugar, dicho precepto garantiza la autonomía universitaria y
en particular el derecho de las universidades a darse sus propias directivas y
regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. En segundo término,
difiere a la ley la definición del régimen especial de las universidades del
Estado.
El mandato constitucional de regulación especial de
las universidades públicas fue desarrollado por el Congreso mediante la Ley 30
de 1992, que organiza el servicio público de educación, en particular su título
tercero.  Conforme al artículo 57 de esa normativa, las universidades del
Estado están conformados como entes universitarios autónomos, con
régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional, en lo
relativo a las políticas de planeación del sector educativo.  Las universidades
públicas, de acuerdo con el mismo precepto, tienen las características de
personería jurídica; autonomía académica, administrativa y financiera,
patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo
con las funciones que le corresponden. El carácter especial de las
universidades públicas incluye la organización y elección de directivas, del
personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u
oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y
su propia seguridad social en salud, conforme a la Ley de Educación Superior.
Esta misma previsión aclara, en su parágrafo, que las
instituciones estatales de educación superior que no tengan el carácter de
universidad[64],
deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional,
departamental, distrital o municipal.
4. Con base en estas previsiones, la jurisprudencia de
esta Corte ha concluido que la autonomía universitaria es una garantía de
naturaleza constitucional, vinculada a la independencia académica necesaria
para la enseñanza y la investigación.  Dicha garantía, para el caso particular
de las universidades del Estado, se traduce en que no estén formalmente
vinculadas a las ramas del poder público, por lo que toman la forma de un
organismo independiente.
La autonomía universitaria, de acuerdo con las reglas
que plantea el precedente analizado, puede comprenderse desde sus facetas
cualitativa y orgánica. En relación con la primera, la autonomía permite a las
universidades contar con las condiciones imprescindibles para garantizar tanto
la libertad de cátedra como la investigación objetiva e independiente, dirigida
exclusivamente a la producción y divulgación del conocimiento, bajo una
perspectiva eminentemente científica y académica. La garantía constitucional de
autonomía, entonces, es un presupuesto para la labor docente y de la producción
investigativa, puesto que permite que estas actividades no resulten
influenciadas por aspectos externos y diferentes a los enunciados. Sobre este
particular, la Sentencia C-1019 de 2012[65], recapitulando
el precedente acerca de este tópico, expresó:
“La autonomía universitaria, se hace
efectiva cuando se garantizan espacios en los que no haya cabida para las
interferencias del poder público en temas académicos y de orientación
ideológica, así como en el manejo administrativo o financiero de los entes
educativos, los cuales despliegan su libertad de acción con las mínimas
restricciones previstas en la ley[66].
Así, en virtud del principio de autonomía universitaria, a través del cual
también se garantiza la
libertad de cátedra y de investigación[67], resulta necesario
que los centros de educación superior tomen sus decisiones académicas,
financieras y administrativas, sin intervenciones externas. (…) La Corte ha señalado que la capacidad de acción de las
universidades se concreta en las facultades de: (i) darse y modificar sus
estatutos, (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección,
designación y períodos de sus directivos y administradores, (iii) desarrollar
sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes,
científicos y culturales, (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus
alumnos, (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (v)
administrar sus propios bienes y recursos[68]”.
5. Mientras la faceta cualitativa vincula la independencia
con las libertades de cátedra e investigación, la faceta orgánica está
relacionada con la imposibilidad de que las universidades dependan
institucionalmente de otras entidades. Esto tiene particular importancia
tratándose de las universidades públicas, en su condición de entes autónomos
por mandato legal y protección constitucional.
La jurisprudencia ha destacado que uno de los cambios
más importantes del tránsito constitucional, en lo que tiene que ver con la
materia analizada, es el reconocimiento de autonomía institucional. Con
anterioridad a la Constitución de 1991, las universidades públicas tenían la
naturaleza jurídica propia de los establecimientos públicos, bien fuera de
carácter nacional o territorial, lo que los vinculaba a la estructura administrativa
del Estado[69].
En cambio, bajo el actual modelo constitucional y legal, las universidades
públicas están dotadas de autonomía, son consideradas como entes autónomos y
sus vínculos con las demás instituciones del Estado se restringen a la coordinación
de la política educativa con el Ministerio de Educación[70], así como el
control fiscal y disciplinario que se deriva del carácter público tanto de sus
recursos de financiación como de la vinculación de sus servidores. Con todo,
también se consideró que, aparejada a la autonomía universitaria, también eran
necesarios dispositivos propios de índole presupuestal, a efectos de garantizar
el funcionamiento independiente de las universidades del Estado. Esta
modificación en la comprensión jurídica de las universidades públicas fue
explicada por la Sentencia C-507 de 2008[71] de la siguiente
manera:
“Antes de la expedición de la Constitución
de 1991, y de las leyes 30 de 1992 y 100 de 1993, las universidades públicas
nacionales, bajo la dirección y control del gobierno nacional y aplicando el
régimen legal vigente, administraron su propio régimen de pensiones. Si bien
cada universidad tenía su propia caja de previsión y recibía los aportes de sus
afiliados, la deuda en esta materia era asumida por la nación a través de
recursos del presupuesto general.
La expedición de la Constitución de 1991 y
la entrada en vigor de la Ley 30 de 1992, transformaron la naturaleza de las
universidades. En particular, tales normas dotaron a los centros de educación
superior de una serie de garantías destinadas a que pudieran satisfacer
adecuadamente sus objetivos misionales. Probablemente la garantía más
importante en este sentido fue el reconocimiento de la autonomía universitaria.
En desarrollo de esta importante garantía institucional, la Ley 30 de 1992
consagró una serie de disposiciones financieras, destinadas, de una parte, a
asegurar la satisfacción progresiva del derecho a la educación pública superior
y, de otra, a evitar que por vía de la asignación de recursos, los órganos
políticos pudieran afectar la autonomía de las universidades. Estas
disposiciones pueden ser recogidas en lo que podría llamarse el régimen
financiero de las universidades públicas.”
6. La autonomía de las universidades públicas, en lo
que tiene que ver con su faceta orgánica, implica necesariamente la
imposibilidad de adscribirlas a las ramas del poder público. En ese sentido, la
jurisprudencia de esta Corte ha concluido que las universidades mencionadas
tienen la condición de entes autónomos.  De este modo, se vulnera la
Constitución cuando una norma de carácter legal pretende incorporarlas bajo el
poder de tutela de dichas ramas, en particular del poder Ejecutivo.
Un ejemplo paradigmático de este precedente se
encuentra en la Sentencia C-220 de 1997[72]. En esa
oportunidad se demandó la constitucionalidad del artículo 4° del Decreto 111 de
1996 – Estatuto Orgánica del Presupuesto, al considerarse que incurría en una
omisión legislativa relativa, derivada del hecho de no contemplar dentro de las
instituciones exceptuadas de la condición de establecimiento público a las
universidades del Estado.  Esto debido a que dichas instituciones no podían
quedar adscritas a la Rama Ejecutiva, como sucede con la categoría
administrativa de los mencionados establecimientos.
La Corte evidenció que la autonomía de las
universidades públicas implica que no hagan parte de la estructura de la Rama
Ejecutiva, lo cual es la consecuencia necesaria de otorgarles la condición de
entes autónomos. Por lo tanto, la norma acusada era constitucional en el
entendido de que no resultaba aplicable a las universidades del Estado, cuyo
régimen presupuestal es el ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992 y “aquellas
que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les reconoció el
artículo 69 de la C.P.”
Para arribar a esta conclusión, y luego de recapitular
las reglas sobre las facetas de la autonomía universitaria antes analizadas, la
decisión estudiada concluyó que la inclusión de las universidades del Estado,
para efectos presupuestales, dentro de la categoría de establecimientos
públicos del orden nacional, era incompatible con dicha garantía
constitucional.  Ello debido a que una caracterización de esa índole
incorporaría a las universidades públicas dentro de la Rama Ejecutiva, lo que
desconoce su naturaleza de entes autónomos. Al respecto, la sentencia en
comento explicó:
“Las universidades del Estado, son
instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las
interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como
parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder
ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a
un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos,
concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban,
como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una
trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad
y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación
con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables
para el cumplimento de sus objetivos y misión.
Lo anterior para señalar que el control de
tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a las
universidades en tanto instituciones autónomas, como no es aplicable tampoco al
Banco de la República o a la Comisión nacional de Televisión; dicho control
doctrinalmente es definido como aquel "...que ejerce el poder central
sobre las entidades y autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como
por servicios", y no lo es porque ese control le corresponde ejercerlo al
ministerio o departamento administrativo al cual se halle vinculada o adscrita
la respectiva entidad, el cual debe encargarse de encausar su actividad dentro
del derrotero que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo; porque se
ejerce sobre las personas de los funcionarios, lo que implica atribuirles a éstos
una condición de subordinación respecto del poder central, la que tiene origen,
para el caso de entidades descentralizadas por servicios, en lo dispuesto en el
numeral 13 del artículo 189 de la C.P., que establece que los gerentes y
directores de los establecimientos públicos son de libre nombramiento y
remoción del Presidente de la República, con lo que se les otorga la calidad de
agentes del mismo, condición inaplicable cuando se habla de los rectores de las
universidades, cuya designación está a cargo de los consejos superiores, los
cuales deben garantizar la participación en la decisión de la comunidad
académica.”
7. La exclusión de las universidades del Estado de la
estructura de la administración es un asunto que ha sido replicado en otras
decisiones de la Corte. Así, la Sentencia C-1019 de 2012 analizó el
estatus jurídico de la Universidad Militar Nueva Granada, para concluir que la
autonomía de las universidades públicas impedía que dicha institución quedase
adscrita al Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, aunque la Ley 30 de 1992
vincula a las universidades del Estado al Ministerio de Educación y otras
disposiciones incluso disponen la participación de funcionarios públicos en sus
consejos directivos, ello responde exclusivamente a “la necesidad de
garantizar la colaboración armónica entre las diferentes entidades y los
órganos autónomos e independientes del Estado, para la realización de sus
fines, particularmente en lo que atañe al imperativo de profundizar en la
efectividad del derecho a la educación”.
Bajo esta perspectiva insistió la Corte en dicha
oportunidad en la incompatibilidad entre la autonomía reconocida por la
Constitución a las universidades del Estado y su inclusión en la estructura de
la administración, bien sea en el sector central o en el descentralizado.
Sobre el particular, expresó lo siguiente:
“Aunque se establezca la participación de
representantes del Estado en sus órganos de gobierno, la normatividad y la
jurisprudencia[73]
han reconocido que lo anterior no significa que dichas instituciones hagan
parte de la administración central o descentralizada, o se conviertan por ello
en órganos dependientes y bajo el control de tutela del Estado, “pues las
universidades estatales por su carácter de entes autónomos no conforman ninguna
de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional”[74].
De esta manera se pretende preservar a las universidades públicas y oficiales,
de las injerencias e interferencias arbitrarias e indebidas del poder político[75].
|| Las Universidades
Públicas en Colombia, son creadas por ley y cuentan con representantes del
Estado en sus órganos de dirección sin que ello atente contra su autonomía
universitaria. Este es el caso, como justamente lo anotan algunos
intervinientes, entre otras, de la Universidad Nacional de Colombia, la
Universidad de Antioquia, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, o
la Universidad del Cauca.”
8. Similar consideración fue expresada por la Corte en
la Sentencia C-121 de 2003[76],
que decidió sobre las objeciones gubernamentales formuladas contra el proyecto
de ley que modificó la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva
Granada, transformándola de unidad administrativa especial adscrita al Ministerio
de Defensa Nacional, en ente universitario autónomo. El Gobierno consideró que
se había desconocido el artículo 154 de la Constitución, norma que exige que
aquellos proyectos de ley dirigidos a modificar la estructura de la
administración nacional están sometidos a reserva de iniciativa gubernamental,
condición que no fue cumplida en ese caso.
La Corte concluyó que sí existió una modificación de
la estructura de la administración nacional pero que, a su vez, no se había
vulnerado la citada norma constitucional, puesto que el Ministerio de Defensa
había otorgado el aval requerido durante el trámite legislativo. Con todo, la
razón por la cual se consideró que estaba ante dicha modificación se derivó del
hecho de que (i) la norma objetada creaba una nueva universidad del Estado, se
fijaba su personería jurídica y se le dotaba de un régimen legal autónomo; y
(ii) la consecuencia del proyecto era excluir un organismo que hacía parte de
la Rama Ejecutiva, en su condición de unidad administrativa especial adscrita
al Ministerio de Defensa, para dotarlo de autonomía[77].  Estas
conclusiones, en los términos de la misma sentencia, no entran en contradicción
con el reconocimiento de la autonomía especial de las universidades del Estado.
Sobre este aspecto, la sentencia analizada explicó lo siguiente:
“la condición de ente universitario
autónomo del nuevo organismo público creado con el proyecto de ley bajo
análisis no puede significar que pueda ser ubicado dentro de la administración
central o descentralizada, pues como lo ha precisado la jurisprudencia de esta
Corporación las universidades estatales por su carácter de entes autónomos no
conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la
administración nacional.”
9. A partir de estas consideraciones surge una regla
jurisprudencial clara y reiterada, útil para resolver sobre la primera objeción
gubernamental propuesta: las universidades del Estado gozan, por virtud de la
Constitución y la ley, de un régimen especial de autonomía, tanto en un sentido
cualitativo como orgánico. El primero refiere a las condiciones de
independencia filosófica y en la integración de sus órganos de gobierno y
presupuestal, necesarias para ejercer la labor académica y de investigación sin
criterio distinto que la búsqueda del conocimiento y la adecuada formación
académica. El segundo se traduce en el reconocimiento de las universidades
públicas como entes autónomos, que no pertenecen a las ramas del poder, en
particular del Ejecutivo. Con todo, esa autonomía institucional no se opone a
que dichos entes estén sometidos a los controles disciplinarios y fiscales
respectivos, derivados de la condición de servidores públicos de sus
funcionarios y de la administración de recursos fiscales para su
funcionamiento.[78]
10. La primera objeción gubernamental se sustentaba en
considerar que los artículos 1° y 2° del proyecto de ley, en cuanto adscriben a
la Universidad de La Guajira al orden nacional, afectaban tanto la estructura
de la administración nacional, como local.  Por ende, se desconocería el
artículo 154 de la Constitución, en tanto exige que las previsiones legales que
versen sobre la determinación de dicha estructura requieren de iniciativa o
aval del Ejecutivo, el cual no concurrió en el presente caso. A su turno, a
juicio del Gobierno también resultaban vulnerados los artículos 287 y 300-7 de
la Carta, normas que establecen respectivamente los derechos de las entidades
territoriales como la facultad constitucional de las asambleas departamentales
para determinar la estructura de la administración departamental.  Ello debido
a que con las disposiciones mencionadas el Congreso priva al departamento de La
Guajira de la competencia para regular la estructura de sus entes locales. En
esa medida, como la Universidad de La Guajira fue creada por ordenanza
departamental, su nacionalización recae dentro de esa competencia.
11. El presupuesto común para el grupo de asuntos que
conformaban la primera objeción es que la Universidad de La Guajira integra la
estructura de la administración departamental y, en virtud de los artículos
objetados, haría parte de la administración nacional. Esta postura termina, a
su turno, siendo compartida por la mayoría, en tanto atan las decisiones sobre
la naturaleza jurídica de la Universidad de La Guajira a lo que dispongan las
autoridades territoriales. Con todo, un argumento de esta naturaleza se
fundamenta en una premisa que no es cierta a la luz del precedente analizado.
Al contrario, a pesar de que la Universidad de La Guajira fue creada por
ordenanza de ese departamento, tiene la condición de ente autónomo, con las
condiciones antes referidas. Esta naturaleza jurídica se mantiene ante su
nacionalización, pues la misma en modo alguno puede significar que se incorpore
a la administración nacional o territorial, ni menos que haga parte de la Rama
Ejecutiva. En otras palabras, la nacionalización de la Universidad de La
Guajira opera de manera independiente de su autonomía, constitucionalmente
reconocida, la cual se mantiene bien sea ante el orden departamental como en el
orden nacional.
En consecuencia, como la Universidad en comento no
pertenece a la administración en ninguno de los órdenes mencionados, la
objeción planteada resultaba infundada. En cambio, es claro que el Legislador
está habilitado para modificar la naturaleza jurídica de las universidades del
Estado, sin que con ello se afecte la estructura de la administración nacional
o territorial, según sea el caso.  La mayoría llegó a una conclusión distinta,
y a mi juicio inconsistente, según la cual, a pesar del reconocimiento de dicha
autonomía, las universidades del Estado de carácter territorial siguen
sometidas al poder de tutela de la entidad local o regional correspondiente, al
punto que solo sus órganos representativos están habilitados, de consuno con la
Administración nacional, para modificar la naturaleza jurídica del ente
universitario.  Es decir, la mayoría superpone, sin tener ningún soporte para
ello, una visión distorsionada de la autonomía territorial a la autonomía, esta
sí reconocida y suficientemente definida por la jurisprudencia constitucional,
de las universidades públicas.
12. Esta contradicción se mantiene, incluso ante
decisiones de la Corte que parecerían sugerir conclusiones diferentes.  En
efecto, como lo expliqué anteriormente, en la Sentencia C-121 de 2003 y
ante una objeción similar, se concluyó que el proyecto de ley sí estaba
sometido a reserva de iniciativa gubernamental por afectar la estructura de la
administración nacional.
Considero que, aunque este precedente es pertinente
para el análisis, en el presente caso no se cumplen los dos supuestos centrales
que llevaron a la Corte a adoptar la decisión mencionada. En primer lugar, el
proyecto de ley estudiado no crea un nuevo ente universitario autónomo, sino
solamente redenomina su naturaleza para adscribirlo al orden nacional.  Esa
condición de autonomía, como se señaló, persiste tanto en el orden
departamental como a nivel nacional. Es decir, la naturaleza autónoma de la
Universidad de La Guajira no es otorgada por el proyecto de ley objetado, sino
que ya estaba presente en virtud de las normas constitucionales y legales
aplicables y analizadas a profundidad en esta sentencia.
En segundo término, contrario a como sucedía en el
caso de la Universidad Militar Nueva Granada, la Universidad de La Guajira no
tiene la condición de unidad integrante de la administración departamental, por
lo que su nacionalización en nada afecta la estructura de ésta. Por ende, no
estamos ante una situación análoga a la estudiada en la Sentencia C-121 de
2003, puesto que ese escenario sí se excluía de la administración nacional,
particularmente del Ministerio de Defensa Nacional, una institución a fin de
darle carácter autónomo y en los términos de la Ley 30 de 1992.  En el presente
caso, se insiste, la autonomía de la Universidad de La Guajira no se veía
afectada en razón del proyecto de ley objetado, ni menos éste tiene carácter
constitutivo a ese respecto, como sí sucedió en el caso precedente.
13. En suma, las objeciones contra los artículos 1° y
2° del proyecto de ley eran a mi juicio infundadas, en la medida en que la
Universidad de La Guajira es un ente autónomo, que no pertenece a la
administración nacional o departamental y, por lo mismo, no se afectan las
competencias constitucionales vinculadas a la definición de dichas
administraciones. Por ende, la mayoría incurre en una contradicción
argumentativa, consistente en sostener que las decisiones sobre la modificación
de la naturaleza jurídica de la Universidad de La Guajira dependen de las
manifestaciones políticas de las corporaciones públicas de esa entidad
territorial pero que, a su vez, las universidades del Estado son autónomas y no
pertenecen a las ramas del poder público.   En mi criterio, estas dos
afirmaciones son mutualmente excluyentes, lo que implica la falta de sustento
de las objeciones planteadas.
14. Ahora bien, además de la contradicción expuesta,
considero que también la ponencia incurre en una comprensión inadecuada del
principio de autonomía territorial. La
decisión adoptada por la Corte, en apariencia garantista de la autonomía
territorial, en realidad es profundamente centralista. El argumento planteado
por la mayoría consiste en señalar que la nacionalización de la Universidad de
La Guajira constituía una medida inconstitucional para incidir en la estructura
de la administración departamental y, por ende, en el grado de autonomía de la
entidad territorial. Sin embargo, este razonamiento deja de tener en cuenta que
el objetivo del proyecto de ley era, precisamente, asegurar la financiación de
la Universidad, en grave riesgo ante la crisis fiscal del departamento. A su
vez, esa opción legislativa tenía por finalidad solventar las necesidades
respecto del acceso a la educación superior en el ente territorial y, de esta
manera, lograr su desarrollo económico, lo cual redunda necesariamente en una
mayor autonomía.
Para
la Corte en esta oportunidad, la autonomía territorial toma la forma de un
principio que, a pesar de su enorme relevancia constitucional, no puede
aplicarse en contraposición al bienestar y a la vigencia de los derechos
fundamentales de los habitantes de la región.  En últimas, la decisión
convierte a la autonomía territorial de garantía constitucional para la protección
de los derechos de las personas a un vehículo para su vulneración.
15.
En efecto, la argumentación planteada por la mayoría lleva a considerar,
necesariamente, que, en la búsqueda de una protección formal de la autonomía,
se lleva a mantener la denunciada, en la exposición de motivos del proyecto de
ley, inviabilidad financiera a la Universidad de La Guajira. Así, en el
presente caso, la autonomía territorial termina operando en contraposición a
los intereses de los habitantes del departamento de La Guajira, a partir de la
desfinanciación de la universidad regional.
En
cambio, considero que existía soporte jurídico constitucional suficiente para
ponderar en el presente caso la autonomía territorial con el principio de
igualdad material, que se traduce en la necesidad de adoptar medidas
afirmativas a favor de determinados grupos o poblaciones en situación de
abierta desventaja en el acceso a los bienes y servicios materiales mínimos
para el desarrollo.
Sobre este particular, debe partirse de la base que el
principio de igualdad no puede restringirse a su concepción formal, esto es, la
paridad en el trato hacia todas las personas desde el Estado, sino que
necesariamente debe incluir la perspectiva material antes indicada, esto es,
que se dirija hacia la instauración de medidas de diversa índole para la
promoción de los grupos y personas en situación de debilidad manifiesta,
titulares de especial protección y/o que han sido víctimas de formas
tradicionales de discriminación.  Es a partir de esta comprobación que la
jurisprudencia constitucional ha concluido que el principio de igualdad implica
una cláusula de erradicación de las injusticias presentes, concebida como la
obligación del Estado de mejorar las condiciones de vida de los mencionados
grupos y sujetos, a partir de un criterio de garantía de la igualdad de
oportunidades. Esto implica, además, un mandato específico de progresividad
respecto del ámbito protegido de los derechos fundamentales, a fin de que su
alcance cubra a quienes están en condiciones socioeconómicas menos favorables[79].
16. A partir de esta premisa, resulta necesario
advertir que el trato igual se tiene que dar entre iguales y que, en ese
sentido, existen personas que se encuentran en situación de mayor debilidad,
respecto de las cuales se deberán tomar medidas que tengan en cuenta esas
circunstancias.  Así, el Estado debe aplicar un enfoque diferencial en las
acciones que promueva, con el propósito de contribuir a la reducción de la
brecha de desigualdad que afecta a diversas poblaciones del país. Sobre este
punto, en Sentencia T-890 de 2014[80],
reiterada en Sentencia T-105 de 2017[81],
la Corte dispuso que la igualdad material “presupone la posibilidad de identificar a los grupos o sectores
sociales que presentan un déficit de realización de sus derechos fundamentales,
especialmente aquellos que caen dentro de la órbita de los derechos económicos
y sociales. La dimensión material del principio constitucional de igualdad se
conoce también con el nombre de equidad y aboga por tomar en consideración las
circunstancias particulares de los distintos sujetos a la hora de tomar
decisiones estatales en el nivel de política pública, política legislativa,
adjudicación judicial, entre otros espacios”.
Esta dimensión “sustancial” o
“material” del principio de igualdad justifica la adopción de medidas
diferenciales, atinentes a conseguir una sociedad menos inequitativa y a
perseguir un orden justo, acorde con los principios emanados de la Constitución[82].
Específicamente, la Corte ha determinado que, a partir de esta concepción, el
grado y tipo de protección que se requiere varía entre situaciones diferentes[83],
pues se trata de “distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el
que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe
prioritariamente atender”[84].
Por lo demás, la jurisprudencia
constitucional también ha reconocido que una de las maneras de lograr la
igualdad material es mediante el establecimiento de acciones afirmativas en
beneficio de personas o poblaciones que afrontan dificultades particulares para
el acceso a ciertos bienes, por lo que requieren de políticas estatales que
contribuyan a superar estas barreras[85].
17. De otra parte, existen fundamentos constitucionales
adicionales que repercuten en la obligación estatal de mejorar las condiciones
de acceso de las personas de la población a los bienes y servicios básicos, que
permitirían avalar la constitucionalidad de las propuestas legales objetadas.
Así, el artículo 334 constitucional determina que “[e]l Estado, de manera
especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar,
de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios
básicos.”[86]
Aunado a lo anterior, el artículo 366
de la Carta Política reconoce que una de las finalidades del Estado es la de
propender por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de
la población, cuyo objetivo fundamental es “la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable” [87]. Con el objetivo de cumplir con
esta finalidad, la Constitución determinó que el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación en los planes y presupuestos de la
Nación y de las entidades territoriales.
18. A partir de estos fundamentos
constitucionales y jurisprudenciales, se puede concluir que el Estado está
legitimado para crear políticas públicas y establecer medidas diferenciales,
que busquen favorecer a las poblaciones que se encuentran en circunstancias de
extrema debilidad, de ahí que la medida analizada se ajustaba a la
Constitución. Lo anterior, siempre y cuando dichas medidas sean razonables y
proporcionales para el fin constitucional que se busca proteger, como es el
caso del fortalecimiento de la educación superior en el departamento de La
Guajira, con el objeto de mejorar las condiciones de acceso a este servicio
para los habitantes de este territorio. Por ello, las medidas adoptadas por el
Legislador en el proyecto de ley propenden por un fin legítimo, que permitiría
superar, en la medida de las posibilidades, las barreras de acceso de la
población de La Guajira a la educación superior.
A su vez, dentro de ese marco debe interpretarse el
artículo 69 de la Constitución. Así, en un escenario de recursos públicos
escasos, el parámetro de distribución de estos, en lo que respecta a los rubros
destinados al acceso a la educación superior, debe estar guiado por la
promoción de la igualdad material. En otras palabras, cualquier distribución de
recursos públicos para el acceso a la educación superior que privilegia la
inclusión de aquellas personas que, debido a sus condiciones de debilidad manifiesta,
están más alejadas de las posibilidades materiales de acceso, se muestra prima
facie compatible con la Constitución. Sin embargo, esta visión también debe
compatibilizarse con la obligación del Estado de garantizar el acceso universal
a la educación superior en las universidades públicas, bajo criterios de
progresividad y mérito, según se desprende del artículo 69 de la Carta.
De la misma manera, una distribución como la planteada
redunda en tanto en la disponibilidad como en la accesibilidad económica del
derecho a la educación, de la manera como ha sido comprendido tanto por el
derecho internacional de los derechos humanos[88]
como por la jurisprudencia constitucional[89].
Lo primero, puesto que mayor financiación para el acceso equitativo a la
educación superior facilita la permanencia de instituciones y programas de
enseñanza en cantidad suficiente. Lo segundo, en la medida en que ampliaciones
de cobertura llevan a mayor accesibilidad a las universidades del Estado, en
particular de quienes tienen menores recursos.
Debe resaltarse, además, que las condiciones de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad[90] se predican
de los distintos niveles educativos, entre ellos el superior.  Con todo, como
lo aclara la Observación General No. 13 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y refiriéndose al contenido del PIDESC:
“[s]i bien la enseñanza secundaria "debe ser
generalizada y hacerse accesible a todos", la enseñanza superior
"debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad
de cada uno". Según el apartado c) del párrafo 2 del artículo 13, la
enseñanza superior no "debe ser generalizada", sino sólo disponible
"sobre la base de la capacidad", capacidad que habrá de valorarse con
respecto a los conocimientos especializados y la experiencia de cada cual.”[91]
Esto significa, entonces, que si bien en el caso de la
educación superior el criterio que guía el acceso es el mérito, en toda
circunstancia la exigencia de condiciones de disponibilidad de la educación
universitaria gratuita implica (i) el deber del Estado de financiación de la
misma; (ii) la disponibilidad para todas las personas y el ingreso fundado en
el mérito y (iii) una distribución de recursos que propenda por el acceso de
aquellas personas que tienen los méritos académicos y que estén en condiciones
socioeconómicas menos favorables.  En ese sentido, la cláusula prevista en el
literal c) del artículo 13 del Protocolo de San Salvador resulta plenamente
aplicable, en cuanto determina que “la enseñanza superior debe hacer
igualmente accesible para todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por
cuantos medios sean apropiados y en particular, por la implantación progresiva
de la enseñanza gratuita.”
19. Llevados estos argumentos al caso particular,
debía partirse de considerar que existe evidencia acerca de las condiciones de
especial vulnerabilidad de las personas que residen en el departamento de La
Guajira, en particular debido a su precaria condición socioeconómica, lo cual
fue absolutamente desconocido por la mayoría de la Corte.
Como fue manifestado en la exposición de motivos del
proyecto de ley, la Universidad de La Guajira juega un papel de gran
importancia para el Departamento pues, como lo indican expresamente los
congresistas que promovieron la medida, “la educación es vital para alcanzar
mejores niveles de bienestar social y de crecimiento económico, nivelar las
desigualdades económicas y sociales, para acceder a mejores niveles de empleo,
para elevar las condiciones culturales de la población, para ampliar las
oportunidades de los jóvenes, para el avance democrático y el fortalecimiento
del Estado de derecho, y para el impulso de la ciencia, la tecnología y la
innovación”[92].
Es por ello por lo que, para pronunciarse sobre el
asunto, era indispensable tener en cuenta las circunstancias específicas que
enfrenta el departamento de La Guajira en términos de educación, desarrollo y
mercado laboral, con el objetivo de contextualizar los objetivos del proyecto
de ley, pese a lo cual la Corte no se pronunció.
20. Según cifras publicadas por el DANE en el Boletín
Técnico sobre pobreza monetaria en La Guajira, para 2017 la incidencia de la
pobreza en ese departamento fue de 52,6%, mientras que a nivel nacional el
porcentaje de incidencia ascendía a 26,9%[93].
A su vez, en ese mismo año, el índice de pobreza monetaria extrema en La
Guajira alcanzó el 26,5%, comparado al 7,4% del total a nivel nacional[94].
De otra parte, en cuanto al mercado laboral, los
principales resultados presentados por el DANE respecto al periodo de marzo a
mayo de 2019 indican que en la ciudad de Riohacha hay una tasa de desempleo del
14,1%, respecto al 11,7% del promedio de las 23 principales ciudades y áreas
metropolitanas[95].
En este mismo informe, esta institución estableció que Riohacha es la tercera
ciudad del país con mayor proporción de informalidad laboral, la cual asciende
al 64%[96].
En lo que respecta a la cobertura en educación formal,
las cifras publicadas por el DANE en mayo del 2018 indican que el número de
matriculados del departamento de La Guajira para 2017 asciende a 233.728,
frente a 10.020.294 matriculados a nivel nacional[97]. En esa
medida, el porcentaje de matriculados en el Departamento respecto del nivel
nacional representa el 2,33%[98].
De otra parte, en lo que respecta a la matrícula en educación superior, el
número de matriculados del departamento de La Guajira asciende a 21.070
personas, mientras que, a nivel nacional, este número asciende a los 2.446.314
matriculados[99].
Ahora bien, la Fundación para la Educación Superior y
el Desarrollo – FEDESARROLLO publicó en enero de 2019 un informe titulado “La
Guajira: caracterización departamental y municipal”[100], en
el que analiza los indicadores económicos y sociales de dicha región con
respecto al resto del país. En dicho estudio, este instituto calculó la tasa de
cobertura neta de educación en el departamento de La Guajira, a partir de los
datos publicados por el Ministerio de Educación en el Sistema Nacional de
Información de Educación Superior – SNIES. Así, el informe llegó a la
conclusión de que, en este rubro, la cobertura neta en educación ascendía a
77,4% en el 2016, por debajo de la media nacional que correspondió a 83,54%
para ese mismo periodo[101].
En el rubro de educación superior, a partir de los
datos publicados en el SNIES, FEDESARROLLO calculó que la tasa de cobertura
bruta en educación superior del Departamento de La Guajira ascendía al 22,59%
en 2015, frente al 49,42% del promedio de cobertura nacional para ese mismo
periodo. Aunado a lo anterior, el informe resaltó que “[a] pesar del
incremento significativo de la tasa de cobertura bruta en educación superior en
el departamento de La Guajira (sic) no tiene instituciones acreditadas de alta
calidad del Ministerio de Educación Nacional”[102].
21. Las normas objetadas tenían por objetivo esencial
declarar a la Universidad de La Guajira como del orden nacional y, de esta
manera, asignar la responsabilidad para su financiación al Gobierno central.
Esta decisión legislativa, según los antecedentes expuestos, buscaba responder
a la necesidad de que esa institución cuente con los recursos suficientes para
su funcionamiento y, de esta manera, redundar en el mejoramiento de las
condiciones de esta universidad pública, entre ellas el acceso requerido por
los estudiantes de la región, entre los cuales destacaba el proyecto de ley a
los integrantes de la etnia Wayúu.
Una decisión de este carácter, según los argumentos
expuestos, se inserta dentro del margen de configuración legislativa y, antes
de oponerse al principio de igualdad, lo desarrolla de forma adecuada.  Por
ende, las razones planteadas por la objeción gubernamental en este punto se
circunscriben exclusivamente a la faceta formal del principio de igualdad y
desconocen las implicaciones materiales del mismo, antes explicadas.  De este
principio no puede derivarse, a modo de una obligación constitucional, el deber
imperativo de otorgar idénticas condiciones de financiación a todas las
universidades estatales. Antes bien, el Congreso puede establecer medidas que
establezcan tratamientos diferenciados, a condición de que los mismos resulten
razonables y respondan a un criterio de razón suficiente.
De otro lado, la decisión del Legislativo no carece de
sustento y, antes bien, se fundamenta en la necesidad de responder a los
requerimientos financieros de una institución educativa que está en una región
con particulares dificultades socioeconómicas, explicadas en el proyecto de ley
objetado y refrendadas por los datos socioeconómicos expuestos anteriormente. A
partir de estas evidencias, resulta razonable concluir la necesidad de asegurar
el financiamiento de la Universidad de La Guajira, no solo con el fin de
garantizar de mejor forma la disponibilidad y accesibilidad económica del
servicio educativo en el departamento, sino también para impactar en el
desarrollo regional y de sus habitantes, objetivos que desarrollan diversos
postulados constitucionales, descritos en esta sentencia.
22. En consecuencia, a mi juicio la Corte debió asumir
la medida legislativa objetada en su verdadera dimensión, esto es, que la razón de la decisión debió centrarse en la
constitucionalidad de la adopción de acciones afirmativas por parte del
Congreso, a favor de poblaciones vulnerables.  En el caso analizado, la opción
de la nacionalización no tenía por finalidad, como erróneamente lo concluyó la
mayoría, afectar la autonomía territorial, sino prever un mecanismo tendiente a
lograr la igualdad de oportunidades respecto del acceso a la educación superior
a un grupo poblacional mayoritariamente compuesto por personas en situación de
grave vulnerabilidad socioeconómica, como lo demostraron los análisis
sintetizados en la ponencia original presentada ante la Sala Plena. El objetivo
de irrogar recursos públicos a una universidad en riesgo de inviabilidad
financiera y respecto de una región que requiere ingentes esfuerzos para
potenciar su desarrollo, no puede ser considerada inconstitucional, sin con
ello desconocer cuáles son los fines esenciales del Estado.
Además, considero que la labor de ponderación en este
caso resulta inclusive sencilla, en tanto no puede concluirse que la
nacionalización de un ente autónomo, como es la Universidad de La Guajira,
incida siquiera de manera leve en la autonomía territorial, y a la vez existe
suficiente evidencia para concluir que el archivo del proyecto de ley involucra
una afectación importante de las finanzas del ente universitario y, con ello,
de la accesibilidad económica a la educación superior de sujetos en situación
de vulnerabilidad.
23. Por último, concuerdo con la mayoría en el sentido
de que la expresión “las cuales no
podrán ser inferiores a las que en la actualidad le asigna la Nación a la
Universidad, más un monto adicional de veinticuatro mil millones de pesos
($24.000.000.000) o su equivalente en salarios mínimos legales mensuales
vigentes.”, contenida en el artículo 3º del proyecto de ley objetado, es
inconstitucional debido a que equivale a una orden específica de gasto público,
opción que escapa a la competencia del Legislador en tanto impide el ejercicio
de la competencia del Gobierno, reconocida por la Carta Política, para formular
el proyecto de ley del presupuesto general de la Nación.
Sin
embargo, en la medida en que el Pleno optó por declarar la inconstitucionalidad
de todo el proyecto de ley objetado y no solo de este apartado, este salvamento
de voto versa sobre la decisión en su integridad, puesto que los argumentos
estructurales que la sustentan, en mi criterio, (i) implican a una visión
distorsionada del principio de autonomía territorial, contraria tanto a la
naturaleza autónoma de las entidades territoriales como a la necesidad de
hacerlo compatible con la protección de la totalidad de los derechos
constitucionales, en condiciones de igualdad, de todos los habitantes de las
regiones; y (ii) contradicen el contenido y alcance del principio de igualdad,
en su faceta material, el cual obligaba en el caso a validar la
constitucionalidad de instrumentos que operan como acciones afirmativas a favor
de grupos de evidente condición de debilidad socioeconómica.
Estos son los motivos de mi disenso.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-380/19
DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR-Presupuesto básico
para la efectividad de otros derechos (Aclaración de Voto)
DERECHO A LA EDUCACION-Servicio público con función social (Aclaración de Voto)
DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR-Carácter progresivo
de las obligaciones del Estado (Aclaración de Voto)
1.       Acompaño la Sentencia C-380 de 2019 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger), mediante la cual se resolvieron las objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley 058 de 2016 (Cámara) y 128 de 2017 (Senado),
“por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del
orden nacional”. Comparto
la decisión de declarar fundadas las objeciones, pues considero que el proyecto
vulneró el principio de autonomía territorial al transformar de manera
unilateral la Universidad de La Guajira. Sin embargo, la inexequibilidad del
referido proyecto está lejos de solucionar el complejo problema social y
económico que atraviesa la Universidad de La Guajira desde hace unos años. Por
ello me permito aclarar el voto, para presentar algunas consideraciones
adicionales sobre la educación superior y su importancia para el Estado Social
de Derecho, teniendo en cuenta que el problema de fondo permanece.
2.       En su intervención ante la Corte, el Gobernador encargado de La Guajira
coadyuvó la iniciativa parlamentaria para la nacionalización de la Universidad
y pidió que su sostenimiento quedara a cargo del nivel central. Tal solicitud
evidencia una alternativa desesperada para superar la grave crisis financiera
que pesa sobre esta entidad educativa desde hace unos años[103] y que en
2019 condujo al cese de actividades y múltiples protestas estudiantiles[104].
Si bien encuentro -como lo advirtió la Sala Plena en esta providencia- que esta
manifestación del Gobernador no fue oportuna ni puede suplir la competencia de
la Asamblea Departamental, considero que la misma sí refleja una problemática
grave que parece haber superado las posibilidades del nivel regional. Esta
situación terminaría por trasgredir múltiples derechos y principios
constitucionales ligados a la educación de los más de 15.000 jóvenes
matriculados en Uniguajira.
3.       Como bien ha señalado la jurisprudencia,
el derecho a la educación “guarda
una íntima relación con la dignidad humana”[105],
especialmente en la dimensión relativa a la adopción de un plan de vida y la
realización de las capacidades propias (vivir como se quiera). La
educación es una de las primordiales herramientas –aunque no la única- para que
una persona pueda acceder a la información, a la reflexión, al conocimiento, a
la ciencia, a la técnica y a los distintos valores que debe ofrecer un Estado
para la realización del individuo[106].
De este modo, la educación se erige como un “proceso permanente que
posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera
integral”[107],
orientado al “logro de la autonomía personal, en un marco de libertad de
pensamiento y de pluralismo ideológico”[108].
4.       La educación también es un medio trascendental para la efectividad de
otros derechos fundamentales como la libertad de escoger profesión u
oficio, el trabajo, y la igualdad -entre otros[109]-, que le
permiten al individuo gozar de ciertas condiciones materiales de existencia (vivir
bien). Según el modelo de Estado trazado por el Constituyente de 1991 no
basta con que la persona exista, “es necesario que exista en un marco de
condiciones materiales, culturales y espirituales que permitan vivir con
dignidad”[110].
Un sistema de educación universal, accesible, plural y sensible a las
necesidades y capacidades permite el florecimiento individual, al tiempo que lo
prepara para un mejor desempeño dentro del mercado laboral.
5.       Pero la educación superior no solo favorece
el progreso individual, sino que también redunda en el bienestar colectivo de
la sociedad, como un factor de desarrollo científico, cultural, económico,
político y ético[111].
En tiempos de creciente inequidad y malestar ciudadano, la educación alberga un
enorme potencial como el “gran nivelador” dentro de las sociedades,
abriendo sendas que conducen a una mayor movilidad social[112]. Un sistema
de educación equitativo y de calidad permite combatir más eficazmente la
pobreza extrema, la segregación, la violencia, el estancamiento económico,
entre otros desafíos que enfrentan las sociedades modernas[113]. En este
sentido, las políticas públicas en educación son una responsabilidad del Estado
Social de Derecho, en tanto contribuyen a la garantía de “unas condiciones mínimas -o puntos de partida
esenciales- que permitan el desarrollo de una vida digna, plena en el ejercicio
de derechos y en condiciones de bienestar para todos”[114].
6.       Dicho lo anterior, cobra especial
relevancia el artículo 366 Superior al señalar que “el bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado”. Allí mismo el Constituyente incluyó expresamente a la
educación como un imperativo del Estado colombiano y una prioridad dentro del
gasto público[115];
generando así una obligación estatal de “perseguir, en todo momento, el
aumento en la cobertura, calidad y el aseguramiento de la sostenibilidad
financiera del sistema [educativo]”[116].
7.       Es innegable que en las últimas décadas
nuestro país ha mejorado en la cobertura de la educación superior[117].
Sin embargo, los desafíos siguen siendo mayúsculos, sobre todo en lo referente
a la asignación suficiente, equitativa y eficiente de recursos para las
universidades estatales. Desde 2014, el Consejo Nacional de Educación Superior
(CESU), creado por la Ley 30 de 1992, advertía ya sobre la necesidad de
fortalecer el sistema de financiación pública en los siguientes términos:
“El CESU reconoce y acepta que el actual
sistema de educación superior (en gran medida, pero no totalmente, estructurado
a partir de la Ley 30 de 1992) tiene enormes retos de calidad, demanda un modelo
de financiamiento más equitativo y universal, requiere un diseño del sistema
menos confuso para el país, clama por una mayor rendición de cuentas y
transparencia y eficiencia en la gestión de las instituciones de educación
superior, por una educación contextualizada a lo regional y pertinente
conectada con el mundo”[118].
P.24.
8.       En la misma dirección, un reciente
informe comparativo de la OCDE de 2016 señala que Colombia invierte un menor
porcentaje de su Producto Interno Bruto en la educación (4.5%) comparado con el
promedio de los demás países adscritos a esta organización (5.6%)[119];
lo que también se refleja en uno de los más bajos porcentajes de población
entre los 25 y 34 años con acceso a alguna forma de educación superior (29%)[120].
9.       Pese a la importancia de la educación
tanto en términos de derechos fundamentales como para el progreso conjunto de
la sociedad, y de los llamados que se han hecho para fortalecer el sistema de
financiación pública, lo cierto es que la Universidad de La Guajira acumuló este
año un déficit de $92.000 millones de pesos, que amenaza con paralizar su
funcionamiento. Situación que desafortunadamente no es exclusiva de este centro
educativo. La Corte Constitucional no es la entidad llamada a conjurar esta
difícil situación, pero sí es su deber advertir los derechos y principios
constitucionales que resultan amenazados cuando falla el sistema de
administración y financiación de los entes universitarios.
10.  En esta ocasión, la Corte reconoce con preocupación la
situación que atraviesa Uniguajira, pero como guardiana de la Constitución debe
velar por que las soluciones propuestas sean respetuosas del marco jurídico. Es
por ello que la decisión unilateral del Congreso de la República de
nacionalizar la Universidad, sin haber establecido canales de comunicación y
coordinación idóneos con las autoridades departamentales, no resultaba una
opción válida. Ello no obsta para reiterar que corresponde a todas las
autoridades involucradas, tanto del orden nacional como regional, obrar con
prontitud para encontrar una solución trasparente, democrática y sólida que
garantice el derecho a la educación en condiciones de calidad y equidad. Para
ello, las autoridades cuentan con las herramientas de inspección y vigilancia
que permiten velar por la correcta administración de los recursos[121];
e igualmente podrán diseñar de manera concertada y democrática, estrategias de
financiación, eficiencia y trasparencia que permitan restablecer el derecho
fundamental a la educación superior en esta vulnerable zona del país.
Fecha ut supra
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
[1] Folio
3. Cuaderno 1.
[2] Folio
285 del cuaderno 3
[3] Folio 27 (reverso) del cuaderno 1.
[4] Folio 3 del cuaderno 1.
[5] Folios 3 (reverso) a 15 (reverso) del cuaderno 1.
[6] Gaceta del Congreso n.º 64 de 2018, pp. 19–32.
[7] Gaceta del Congreso n.º 395 de 2018, pp. 8–18.
[8] Al respecto, en el Acta se encuentra lo siguiente:
«Dirección de Presidencia, Rodrigo Lara Restrepo: (…) Muy bien señor
Secretario, anuncie los proyectos por favor. || (…) Auxiliar
de Secretaría General, Camilo Ernesto Romero Galván: Con gusto señor
Presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del
miércoles 13 de junio de 2018 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se
debatan proyectos de ley o actos legislativos. || Informe de
objeciones presidenciales: Proyecto de ley número 058 de 2016 Cámara, 128 de 2017
Senado. || (…) Señor Presidente han sido anunciados los proyectos
para la sesión plenaria del día miércoles 13 de junio de 2018 a las 12:00 del
día. || Dirección de Presidencia, Rodrigo Lara Restrepo: Muy bien, ha
sido anunciado el orden del día de mañana y se cita para las 12:00 del día, se
levanta la sesión señor Secretario» (Gaceta del Congreso n.º 700 de 2018, pp.
59–60).
[9] La
votación se realizó de la siguiente manera: «Dirección de la Presidencia, Lina
María Barrera Rueda: Señor Secretario, sírvase abrir el registro para votar
este informe de objeciones. || Secretario General, Jorge Humberto Mantilla
Serrano: Se abre el registro para votar el informe leído. Si votan SÍ se
aprueba el informe. || Intervención del honorable Representante Alfredo Rafael
Deluque Zuleta: Alfredo Deluque vota SÍ, señor Secretario. || Secretario
General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Negando las objeciones del
Presidente, a excepción del artículo cuarto como fue leído, se abre el
registro. || Alfredo Deluque vota SÍ. Harry González vota SÍ. Ciro Ramírez vota
SÍ. Flora Perdomo vota SÍ. || (…) Jefe de Relatoría, Raúl Enrique Ávila
Hernández Norbey Marulanda vota SÍ. || Dirección de la Presidencia, Lina María
Barrera Rueda: Señor Secretario, cierre el registro y anuncie el resultado de
la votación. || Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se cierra
el registro, la votación es como sigue: Por el SÍ 79 votos electrónicos y 5
manuales, para un total por el SÍ de 84 votos. Por el NO 2 votos electrónicos,
ninguno manual, para un total por el NO de 2 votos. || Ha sido aprobado el
informe de objeciones presidenciales. || [Se incluye el listado de los
congresistas que contiene la votación nominal]» (Gaceta del Congreso n.º 737 de
2018, pp. 27 a 29).
[10] Gaceta del Congreso n.º 434 de 2018, pp. 24–44.
[11] Sobre el particular, en el acta se encuentra lo
siguiente: «Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión. || Sí, señor
Presidente, con informe de conciliación, constancia del retiro del Senador
Antonio Guerra de la Espriella. ||
(…) Con informe de objeciones: Proyecto
de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara: por la cual se transforma
la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan
otras disposiciones. Están complementados los anuncios, señor Presidente»
(Gaceta del Congreso n.º 962 de 2018, p. 45).
[12] Gaceta del Congreso n.º 962 de 2018, p. 76.
[13] «La
Presidencia manifiesta: Muy bien. Con la recomendación del señor miembro de la
comisión accidental, Senador Juan Samy Merheg y los miembros de la mesa
directiva, de impartirle su aprobación unánime a este proyecto tan importante
para la Universidad de La Guajira, pero ¿el Senador Honorio quiere intervenir
antes o después de la aprobación? Un minuto para el Senador Honorio. || Con
la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Honorio
Miguel Henríquez Pinedo: Muy cortico señor Presidente. Acompañamos, obviamente,
la iniciativa, y lo que quiero es felicitar a los autores de este proyecto de
ley, al honorable Representante Deluque y a los demás Representantes. Este
proyecto es vital y fundamental para la educación del pueblo guajiro. Muchas
gracias señor Presidente. || Por Secretaría se da lectura al Informe para segundo
debate, presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia,
para estudiar las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley
número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, “por la cual se transforma la
Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras
disposiciones”. || La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el Informe en el cual se declaran infundadas e (sic) fundadas las Objeciones al
Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, y cerrada su
discusión, esta le imparte su aprobación» (Gaceta del Congreso n.º 963 de 2018,
p. 74).
[14] El documento en mención señala lo siguiente: «Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo
número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y
aprobarán en la próxima sesión. ||
Sí señor Presidente. Anuncios de
proyectos de ley y de actos legislativos que serán considerados y eventualmente
votados en la sesión plenaria del honorable Senado de la República siguiente a
la del día martes 26 de marzo de 2019. || Para
corrección de vicios subsanables artículo 202 de la Ley 5ª de 1992. Según auto
número 797 de 2018 de la Sala plena de la honorable Corte Constitucional al Proyecto de ley
número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, por el cual se transforma la
Universidad de La Guajira en ente autónomo del Orden Nacional y se dictan otras
disposiciones» (Gaceta del Congreso n.º 583 de 2019, p. 17).
[15] Gaceta del Congreso n.º 583 de 2019, p. 71.
[16] La
Gaceta 584 del 21 de junio de 2019 señala lo siguiente: «La Presidencia somete
a consideración de la plenaria el informe de Corrección de vicios al Proyecto
de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, remitido por la honorable
Corte Constitucional y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación. || Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 64. TOTAL: 64 Votos. || Votación
nominal a la corrección de vicios Auto 797 de 2018, Informe de Objeciones Al
Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, “Por la cual se
transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y
se dictan otras disposiciones”. ||
Honorables Senadores Por el Sí [Se
incluye la lista de los senadores que votaron de forma nominal] 27. III. 2018.
En consecuencia, ha sido aprobado el informe de Corrección de vicios al
Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, remitido por la
honorable Corte Constitucional» (Gaceta del Congreso n.º 584 de 2019, pp.
23–2).
[17] Una reiteración reciente de esta regla se encuentra
en la Sentencia C-432 de 2017.
[18] En cuanto a las condiciones en comento, la Sentencia
C-408 de 2017 reiteró las reglas contenidas en el precedente respectivo, del
modo siguiente: «No exige el uso de
fórmulas sacramentales: No se impone el uso de expresiones lingüísticas
determinadas, lo importante es que tengan la entidad suficiente para transmitir
inequívocamente la intención de someter a votación un determinado proyecto. La
Corte ha aceptado el uso de expresiones como “anunciar”, “discutirán” y
“aprobarán”. || Determinación de la sesión futura en que tendrá lugar
la votación del proyecto, pues, lo contrario, hace de aquel un anuncio no
determinado ni determinable, que no cumple con la exigencia constitucional: Si
bien esta exigencia parte de que en una deliberación anterior se anuncien los
proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, no es
necesario indicar la fecha exacta en que habrá de realizarse la votación,
siempre que sea determinable. En ese orden de ideas, la Corte ha avalado
expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”,
“siguiente sesión” y “día de mañana”, cuando en el contexto de la sesión
correspondiente sea posible inferir, con suficiente claridad, a qué sesión
futura se hace referencia. || Continuación de la cadena de anuncios por aplazamiento
de la votación. Sin embargo ante su ruptura, no existe vicio de procedimiento
cuando el proyecto hubiere sido anunciado para debate en sesión anterior a la
aprobación: frente al aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse
la sucesión de anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal
del aviso. Sin embargo, no se desconoce la exigencia constitucional cuando a
pesar de presentarse dicha ruptura, existió claridad de que se realizaría el
debate en la sesión en que efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de
ley. || Se cumple con el requisito de anuncio previo del
debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista,
finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse, lo
cual puede corroborarse atendiendo el orden sucesivo de las actas de comisión o
plenaria de cada cámara legislativa».
[19] La
definición de los límites recíprocos entre la Nación y las entidades
territoriales exige un amplio margen de la libertad de configuración
legislativa por parte del Congreso. En la Sentencia C-072 de 2014, la Corte
señaló: «Comoquiera que el contenido mínimo de la autonomía territorial del
artículo 287 Constitucional determina el alcance con el que las entidades
territoriales gestionan autónomamente sus intereses, entonces la labor del
Legislador resulta de gran importancia para la implementación de medidas que
desarrollen el escueto pero contundente marco constitucional». En
esta sentencia, la Sala Plena analizó la constitucionalidad del literal g) del
artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un área
metropolitana, antes de la radicación del proyecto ante la Registraduría
Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir el proyecto a la
Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento
Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. A
juicio del demandante, esta norma contrariaba las garantías de
descentralización y autonomía territorial. La Corte encontró que la
interpretación de la norma que más se ajusta a la Constitución y que
salvaguarda la autonomía territorial es que el concepto al que alude la norma
no es vinculante.
[20] Sentencia
C-579 de 2001, en la cual la Corte conoció de una demanda de
inconstitucionalidad dirigida contra a Ley 617 de 2000. Los cargos apuntaban, esencialmente, a demostrar que
varios artículos de la Ley, al haber sido adoptados por el Congreso para
intervenir sobre el manejo financiero y presupuestal de las entidades
territoriales, lesionaban la autonomía que el artículo 287 superior le
garantiza a estos entes descentralizados. La Sala encontró que la estabilidad financiera del país «no es un asunto
que concierna exclusivamente a ninguna de las subdivisiones territoriales de la
República, sino a todas en común, por lo cual es el Legislador nacional quien
está llamado a tomar las medidas pertinentes». Por ello, declaró la
exequibilidad de las normas demandadas.
[21] El
artículo 287 de la Constitución prevé que los límites del ejercicio de la
autonomía territorial los determina la Constitución y la ley. En similar
sentido, el artículo 288 superior dispone: «La ley
orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales. || Las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley».
[22] Así,
por ejemplo, el artículo 296 de la Constitución preceptúa: «Para la conservación del orden público o para su
restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la
República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los
gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual
manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes».
[23] Sentencias C-937 de 2010, C-579 de 2001 y C-535 de
1996. También se puede
consultar la Sentencia C-284 de 1997, en la cual la Corte indicó: «no
le es posible en consecuencia al Legislador dictar normas que restrinjan o
lesionen el núcleo esencial de la referida autonomía [territorial] y, por lo
tanto, las limitaciones que eventualmente establezca deben ser las necesarias,
proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se pretenda
alcanzar en un momento dado». Sentencias C-078 de 2018, C-035 de 2016,
C-306 de 2009 y C-756 de 2006.
[24] Sentencia C-535 de 1996, reiterada en la Sentencia
C-035 de 2016.
[25] Sentencia
C-1258 de 2001, oportunidad en la que la Corte analizó la constitucionalidad del
artículo 49 (parcial) de la Ley 617 de 2000, conforme al siguiente problema
jurídico «¿Es constitucional la prohibición legal a gobernadores
y alcaldes para nombrar, ser miembros de juntas o consejos directivos de
entidades del sector central o descentralizado de la correspondiente entidad
territorial y de juntas directivas de las entidades prestadoras de servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o
municipio?». La Sala encontró que este es un asunto que pertenece
a la órbita de configuración legislativa, por lo que declaró la exequibilidad
de la disposición.
[26] Sentencia C-535 de 1996, la cual decidió la demanda de
inconstitucionalidad dirigida contra varios artículos de la Ley 140 de 1994,
que establecen una regulación general para todo el país sobre la manera en que
puede realizarse la publicidad exterior visual. En sentir de la demandante,
estas normas vulneraban la autonomía de las entidades territoriales para
regular esta materia, por cuanto corresponde a los concejos municipales y a las
autoridades de los territorios indígenas dictar normas contra la contaminación
visual. La Sala encontró que esta es una materia del resorte de Legislador. Sin
embargo, declaró la exequibilidad de los preceptos acusados con varios
condicionamientos.
[27] Sentencia
C-1258 de 2001.
[28] En la Sentencia C-1187 de 2000, reiterada en la
Sentencia C-306 de 2009, la Corte aseguró que «la Carta Política no definió
el grado de autonomía que le atribuyó a las entidades territoriales, delegando
en el Legislador tal competencia. Así las cosas, el grado de autonomía que
tienen los entes territoriales en el Estado Colombiano, lo califica
directamente la ley. Dicho en otros términos, la autonomía territorial es
relativa, puesto que se concibe dentro de un estado unitario».
[29] Sentencia C-535 de 1996.
[30] Ibidem.
[31] Sentencia C-931 de 2006. En esta oportunidad, la Sala
Plena analizó la demanda instaurada contra el artículo 18 (parcial) de la Ley
1005 de 2006. En opinión del
demandante, la disposición acusada resultaba contraria a la autonomía de las
entidades territoriales, al permitir una interferencia indebida del Ministerio
de Transporte en la determinación de la estructura orgánica de las mismas. La
Corte concluyó que los organismos territoriales de tránsito son entidades del
orden municipal, distrital o departamental, por lo que su creación y supresión
corresponde a los concejos municipales y distritales y a las asambleas
departamentales. En consecuencia, declaró la inexequibilidad parcial del
precepto.
[32] Sentencias
y C-1258 y C-738 de 2001, C-643 de 1999 y C-004 de 1993.
[33] Sentencia
C-284 de 1997. En esta sentencia, la Corte se ocupó de resolver la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 6 y 182 de la Ley 142 de
1994. Para el demandante, el Legislador, al expedir las normas acusadas, violó
la autonomía que la Constitución le otorga a los municipios en lo relativo a
las atribuciones para prestar servicios públicos y crear, según lo demanden las
necesidades locales, empresas que se encarguen de su gestión. No obstante, la
Corte estimó que «el Legislador sí está autorizado para regular la materia a la
que aluden las normas acusadas, pues ello hace parte del régimen jurídico
general del servicio público que le corresponde diseñar y, además, percibe que
con las disposiciones demandadas no se afecta la autonomía que
constitucionalmente se reconoce a los municipios».
[34] Sentencias
C-149 de 2010 y C-497A de 1994.
[35] Sentencia
C-894 de 2003, reiterada en la Sentencia C-978 de 2010.
[36] Artículo modificado por el artículo 223 de la Ley
1753 de 2015, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“Todos por un nuevo país”».
[37] Ley 30 de 1992, artículo 111, modificado por el artículo 1 de la Ley 1012 de
2005: «Con el fin de
facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a
las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades
territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación,
establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados
estudiantes. Su ejecución le corresponderá al Instituto Colombiano de Crédito
Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, y a los Fondos Educativos
Departamentales y Municipales que para tales fines se creen. Estas entidades
determinarán las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de
derechos pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior».
[38] El Gobierno nacional formuló cuatro objeciones de
inconstitucionalidad. En primer lugar, advirtió la falta de consonancia entre
el título del proyecto de ley y su contenido, por cuanto en el primero se
anuncia que se establecerá la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano, mientras que con el articulado se busca otorgar
herramientas jurídicas para transformar la naturaleza, el carácter académico y
el régimen jurídico de la Institución. En segundo lugar, subrayó que según el
artículo 2 del proyecto de ley, la oficialización e incorporación de la
Fundación Internacional del Trópico Americano a la estructura administrativa
del Departamento de Casanare se llevará a cabo previa renuncia o donación a la
entidad territorial de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes
de entidades públicas y particulares en el patrimonio de la Institución, si así
lo establecen sus estatutos internos. Esta previsión, aseguraron el Presidente
y el Ministerio de Educación, era jurídicamente imposible de cumplir. En tercer
lugar, afirmaron que se desconocieron los artículos 334 de la Constitución y 7
de la Ley 819 de 2003, debido a que no se analizaron los costos fiscales de la
medida, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas.
Finalmente, el Gobierno señaló que el proyecto de ley quebranta el derecho a la
igualdad, en razón de que establece un trato diferente, un procedimiento
especial y único para crear una nueva institución de educación superior, sin
existir razones suficientes que lo justifiquen.
[39] Según el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, «[s]on
instituciones de Educación Superior: a) Instituciones Técnicas Profesionales.
b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas. c) Universidades».
[40] Artículo 27 de la Ley 1454 de 2011, «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones»: «Principios del ejercicio de competencias. Además de
los que el artículo 209 de la Constitución Política contempla como comunes de
la función administrativa, son principios rectores del ejercicio de
competencias, los siguientes: ||
1. Coordinación. La Nación y las
entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada,
coherente y armónica. En desarrollo de este principio, las entidades territoriales
y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y
regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales
de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente
establecidos en la Constitución Política. || 2.
Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales desarrollarán
oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté
establecido, con respeto de su autonomía. || (…)».
[41] Folio
110. Cuaderno 1.
[42] Al respecto, se pueden consultar las sentencias
C-1019 de 2012, C-121 de 2003, C-053 de 1998 y C-220 de 1997.
[43] Este
apartado es un resumen de la línea jurisprudencial contenida en la ponencia
original del proyecto de sentencia, que discutió la Sala Plena el 21 de agosto
de 2019.
[44] En
esta oportunidad, la Sala Plena estudió las objeciones gubernamentales al
Proyecto de Ley 48 de 1993 Cámara – 154 de 1993 Senado, «Por la cual se
introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto». Una de las objeciones consistía en que las leyes
que decretan gasto público son de iniciativa exclusiva del Gobierno. La Corte
declaró infundada esta objeción, al considerar que el Congreso tiene la
facultad de presentar proyectos de ley que impliquen gasto público, más no
imponer la inclusión de este en una partida presupuestal.
[45] Artículo 346 de la Constitución: «El
Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones
que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al
Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. || En
la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a
un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. || Las
comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones».
[46] En esta sentencia, la Corte resolvió las objeciones
gubernamentales presentadas contra el artículo 2 del Proyecto de Ley 162 de
1994 del Senado – 186 de 1995 Cámara, «Por medio de la cual la Nación se asocia a los
cincuenta años de la fundación de la Universidad del Valle y se dictan otras
disposiciones». La norma establecía la
obligación de apropiar en el presupuesto nacional la suma de $11.000 millones,
para la financiación de proyectos vinculados a la infraestructura de esa
institución. En opinión del Gobierno, la norma objetada vulneraba el artículo
18 de la Ley 179 de 1994, según el cual los gastos autorizados por leyes
preexistentes solo podían ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación
si existe disponibilidad de recursos y si corresponden a las prioridades del
Gobierno nacional expresadas en el Plan Nacional de Inversiones. La Sala
encontró que esta objeción era infundada porque las «leyes que decretan gasto
público -de funcionamiento o de inversión- no se encuentran constitucionalmente
atadas a la iniciativa gubernamental y, por lo tanto, no resulta legítimo
restringir la facultad del Congreso y de sus miembros, de proponer proyectos
sobre las referidas materias, con la obvia salvedad de que la iniciativa de su
inclusión en el proyecto de presupuesto corresponde exclusiva y
discrecionalmente al Gobierno».
[47] En esta providencia, la Corte analizó las objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley 22 de 1998 Senado – 242 de 1999 Cámara,
«Mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 250 años de
fundación del municipio de Chimichagua, Departamento del Cesar y se ordena la
realización de obras de infraestructura e interés social». El Gobierno nacional
se opuso a este proyecto bajo el argumento de que el Congreso no
podía imponerle la obligación de apoyar financieramente proyectos de inversión
que son de competencia de los municipios. La Sala encontró fundada la objeción
referente al desconocimiento de la iniciativa gubernamental en materia
presupuestal, en la medida en que el proyecto de ley conllevaba una obligación
destinada al Gobierno para incluir dichos gastos en el presupuesto nacional.
[48] En
la Sentencia C-685 de 1996, la Sala Plena
de la Corte Constitucional anotó: «El principio de legalidad del gasto
constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias
constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de
representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se
considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión
inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (CP
art. 1)».
[49] Ocasión
en la que la Corte estudió las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 211
de 2001 Senado – 142 de 2001 Cámara, «Por el cual se autorizan obras de
infraestructura de interés social en el municipio de Sevilla, departamento del
Valle del Cauca, con motivo del centenario de su fundación». Al adelantar el
estudio del proyecto, la Sala no encontró fundada la objeción presidencial
relativa a la extralimitación del Congreso en sus facultades en materia de
gasto público. Lo anterior, al constatar que las normas objetadas se limitaban
a autorizar al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera
establecían la obligación de realizarlo, lo cual respetaba la reserva de la
iniciativa del Ejecutivo en materia presupuestal.
[50] En la sentencia citada esta Corporación estudió las
objeciones presidenciales al Proyecto de ley 144 de 2005 Senado – 194 de 2004
Cámara, «Por medio del cual la Nación rinde homenaje al
Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como
entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca». En opinión del Gobierno nacional, el
artículo 4 del proyecto de ley era inconstitucional, dado que autorizaba la
incorporación en el Presupuesto General de la Nación de apropiaciones para el
diseño y realización de obras que eran de competencia de la entidad
territorial, sin prever un sistema de cofinanciación entre aquella y la Nación.
La Corte estimó que la norma objetada se limitaba a facultar al Gobierno para
incorporar en el presupuesto nacional un gasto, por lo que concluyó que el
Congreso obró dentro de la órbita de sus facultades constitucionales.
[51] Mediante
esta sentencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió las objeciones
gubernamentales contra el artículo 2 del Proyecto de Ley 120 de 2006 - 163 de
2007 Cámara de «Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de
los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de
Boyacá». En opinión del Gobierno, la iniciativa no realizaba proyección alguna
de los recursos requeridos para financiar la implementación de las obras allí
previstas, ni señalaba la fuente alternativa de recursos para los efectos de
dicha financiación. La Corte estimó que el proyecto de ley solo autorizaba la
realización de un gasto, más no lo ordenaba: «La Corte observa que en el artículo
objetado nada hay que permita asimilar sus enunciados a una orden dotada de
carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretenda privar al Gobierno
Nacional de la facultad de decidir si incorpora o no el gasto autorizado dentro
del presupuesto, pues, al contrario de lo que sostiene el ejecutivo, en los
términos utilizados por el legislador no se avizora presión alguna sobre el
gasto público, sino el respeto del ámbito competencial que corresponde al
Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad de considerar la incorporación
de las partidas presupuestales y de hacerlo de acuerdo con los recursos
disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de mediado plazo. No se
configura, pues, por el aspecto que se acaba de examinar, motivo de inconstitucionalidad
que conduzca a la invalidación del artículo objetado».
[52] La
Corte conoció las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 253 de 2009
Senado - 374 de 2009 Cámara, «Por la cual se modifica la Ley 75 de 1989 “por la
cual la Nación rinde honores a la memoria del doctor Luís Carlos Galán
Sarmiento”, con ocasión del vigésimo aniversario de su fallecimiento». Este
proyecto cambiaba el nombre del aeropuerto de Bogotá a «Aeropuerto
Internacional Luis Carlos Galán Sarmiento». Al respecto, el Gobierno
argumentaba que el proyecto vulneraba los artículos 345 y 346 constitucionales,
al establecer una orden imperativa para el Ejecutivo de incluir un gasto en el
presupuesto de la Nación, pues el cambio de nombre del aeropuerto generaría
costosas actualizaciones de las cartas de navegación, la información
aeronáutica y de otros instrumentos. Este Tribunal consideró que el proyecto de
ley era respetuoso de la competencia del Gobierno nacional para decidir si
incorporaba o no en la ley anual del presupuesto el gasto allí autorizado.
[53] Sentencia
C-490 de 1994.
[54] Sentencia C-360 de 1994.
[55] En
esta providencia la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 2 del
Proyecto de Ley 143 de 2012 Senado – 331 de 2013 Cámara, «Por medio de la cual
se declara Patrimonio Cultural y Artístico de la Nación al Carnaval de
Riosucio, Caldas y se dictan otras disposiciones», en virtud de las objeciones
formuladas por el Gobierno nacional. A juicio del Ejecutivo, la expresión
«deberá», contenida en el artículo en comento no le otorgaba una facultad al
Gobierno. Por el contrario, lo obligaba a asumir los gastos necesarios para «el
fomento, promoción, difusión, protección y financiación del Carnaval de
Riosucio». La Corte observó que nada en la disposición objetada indicaba que el
Congreso hubiese pretendido darle una orden al Gobierno nacional para la
apropiación de recursos en la ley anual del presupuesto.
[56] El artículo 3 del Proyecto dispone: «Autorícese al
Gobierno Nacional para efectuar asignaciones presupuestales del orden de
cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), a fin de contribuir a la
financiación del Carnaval de Riosucio».
[57] Sentencias
C-057 de 1993, C-360 de 2004, C-490 de
2004, C-343 de 1995, C-360 de 1996, C-324 de 1997, C-197 de 2001, C-782 de
2001, C-486 de 2002, C-399 de 2003, C-1047 de 2004, C-1113 de 2004, C-500 de
2005, C-729 de 2005, C-874 de 2005, C-072 de 2006, C-856 de 2006, C-929 de
2006, C-502 de 2007, C-315 de 2008, C-616 de 2008, C-731 de 2008, C-1197 de
2008, C-1200 de 2008, C-015A de 2009, C-286 de 2009, C-290 de 2009, C-373 de
2009, C-441 de 2009, C-506 de 2009, C-662 de 2009, C-850 de 2009, C-238 de
2010, C-373 de 2010, C-325 de 2010, C-700 de 2010, C-767 de 2010, y C-866 de
2010.
[58] Sentencias C-583 de 2016, C-154 de 2016 y C-784 de
2014, entre otras.
[59]
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto transformar la
Universidad de La Guajira, creada mediante Decreto número 523 de 1976 como ente
autónomo de orden departamental en ente autónomo del orden nacional.
Artículo 2°. A partir de
la vigencia de la presente ley, la Universidad de La Guajira se transformará en
un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica, autonomía
académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente, adscrita al
Ministerio de Educación Nacional y con domicilio en la ciudad de Riohacha, y
podrá constituir sedes en todo el territorio nacional, a través de las cuales
podrá ofrecer sus programas.
[60]
Al respecto, la Corte consideró que “una ley que transforme la naturaleza
jurídica de las universidades estatales del orden territorial no puede ser
aprobada en desmedro de la autonomía de los departamentos y municipios o, lo
que es lo mismo, sin su aval expreso y en franco desconocimiento de los
principios constitucionales de coordinación y concurrencia y de lo dispuesto
para el efecto en la Ley 30 de 1992. Para la Corte, una nacionalización así
tramitada supone sujetar a las entidades territoriales a la voluntad del
Congreso de la República, en un asunto que les atañe directamente, como lo es
el cambio de la naturaleza jurídica de una institución creada por sus órganos de
gobierno”.
[61]
Artículo 3°. El Gobierno nacional, por conducto del Ministerio de
Educación y de los organismos de Planeación, incluirá dentro del Presupuesto
Nacional las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento y
dotación de la Universidad de La Guajira, las cuales no podrán ser inferiores a
las que en la actualidad le asigna la Nación a la Universidad, más un monto
adicional de Veinticuatro mil millones de pesos ($24.000.000.000) o su
equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[62]
Ver sentencias T-743 de 2013, T-348 de 2016, T-055 de 2017 y T-209 de
2017, en las cuales esta Corporación se refirió a las cuatro características
interrelacionadas del derecho a la educación de las que trata la Observación
General No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a
saber: (i) disponibilidad, (ii) accesibilidad, (iii) aceptabilidad y (iv)
adaptabilidad.
[63]
Ver sentencia SU-225 de 1998.
[64]
De acuerdo con el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, son
instituciones de educación superior las universidades, las instituciones
técnicas profesionales y las instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas. Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas
legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter
operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción,
sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel. Del mismo
modo, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas son aquellas facultadas
para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación
académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización.
[65]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[66] T-492 de 1992, T-02 de 1994, C-547 de 1994, C-220 de 1997. Ver también
la sentencia C-560 de 2000 que revisa la línea
jurisprudencial en materia de autonomía universitaria
[67]
C- 368 de 1999
[68] C-121
de 2003, C-1435 de 2000, T-007 de 2008
[69]
“Las universidades públicas de orden nacional son entidades educativas
creadas por la ley. En sus orígenes, estas universidades eran dependencias del
Ministerio de Educación Nacional, sometidas a la dirección política y
administrativa del gobierno.. En un segundo momento, la ley otorgó a las
universidades el carácter de establecimientos públicos. Ello significaba que la
dirección de estas entidades seguía a cargo del gobierno, que su régimen
interno seguía siendo el definido por la ley y por los decretos gubernamentales
y que su presupuesto seguía siendo fundamentalmente financiado por recursos del
presupuesto nacional. Sin embargo, en tanto establecimientos públicos, las
universidades fueron dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y
capacidad para contratar. En suma, se trataba de entidades relativamente
autónomas desde una perspectiva administrativa, pero sometidas al control y
vigilancia del gobierno y a las directrices políticas trazadas por este y
financiadas con recursos del presupuesto nacional.” Sentencia C-507 de
2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[70]
“En suma, la vinculación con el Ministerio de Educación y la participación
de representantes del Gobierno en los órganos de gobierno de estas
universidades, no debe confundirse con una indebida injerencia en los asuntos
de las instituciones educativas, ni como un desconocimiento de su autonomía
universitaria y de su derecho de autorregularse. Como se anotó arriba, la
presencia del Estado en los órganos de gobierno de dichos entes universitarios
responde a la necesidad de coordinación de las políticas de educación y se
inspira en la necesidad de garantizar la colaboración armónica entre las
diferentes entidades y los órganos autónomos e independientes del Estado, para
la realización de sus fines, particularmente en lo que atañe al imperativo de
profundizar en la efectividad del derecho a la educación.” Sentencia C-1019
de 2012, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[71]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[72]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[73]
C-220 de 1997, C-053 de 1998 y C-121 de 2003
[74] C-121 de 2003
[75] C-220 de 1997: “"Es claro entonces, que respecto de las
universidades, tanto de las públicas como de las privadas, la norma
constitucional no establece ninguna diferencia, la regla general aplicable con
fundamento en el artículo 69 de la C.P. es la de reconocer y respetar la
libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede
extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad
de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del
Estado que las provee de recursos y patrimonio."
[76]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[77]
“Para la Corte, con el proyecto de ley objetado se afecta
la estructura de la administración nacional, como quiera que, más allá de una
transformación o cambio de naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva
Granada se está creando un organismo, consistente en un ente universitario
nuevo,  autónomo, del orden nacional, con régimen orgánico especial, personería
jurídica, patrimonio independiente, autonomía académica, administrativa y
financiera, y también con capacidad para gobernarse, designar sus propias
autoridades, elaborar y manejar su presupuesto, características que implican
que ya no formará parte de la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y
por ende se sustrae de la órbita de dicha administración.
Es
decir, que mediante el proyecto de ley bajo revisión se crea una universidad
pública del orden nacional, en virtud del cual, tiene derecho a darse y
modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas,
crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar
sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar
los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus
alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y
aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional.” Sentencia C-121 de 2003, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[78]
“Ese tipo de autonomía, entendida como capacidad de autodeterminación ajena
a la injerencia del poder ejecutivo, se hace viable en la estructura del Estado
en los términos del artículo 113 de la C.P. , el cual establece, que además de
los órganos que integran las ramas del poder público, existen otros, autónomos
e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, entre
ellos el Banco de la República (art. 371 C.P.); la denominada Comisión Nacional
de Televisión (art. 77 C.P.), y las universidades del Estado (art. 69 C.P.),
organismos todos a los que el Constituyente dotó de autonomía, no obstante su
carácter de organismos de derecho público, sujetos a un régimen legal propio,
lo que quiere decir que exigen por parte del legislador un tratamiento
especial, que les permita efectivamente ejercer esa prerrogativa, sin que ello
implique “...exonerarlas de todo punto de contacto con el Estado” ,o no admitir
el control fiscal que sobre ellas debe ejercer la Contraloría General de la
República, en cuanto se nutren de recursos públicos.” Sentencia C-220 de
1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
[79]
“la jurisprudencia constitucional, por un lado, ha caracterizado el
principio de progresividad a partir de dos facetas o “dos contenidos
complementarios”: la gradualidad y el progreso en sentido estricto.
Gradualidad, en el sentido en que “la plena realización de los derechos
sociales no podrá lograrse en un corto período de tiempo” y progreso, en el
sentido “de la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y
ejercicio de [tales derechos]”. Y por el otro, ha concretado el principio de
progresividad en una serie de prescripciones más precisas: obligación de
actuar, prohibición de disminuir recursos, prohibición de aumentar costos de
acceso, y prohibición de aumentar requisitos, todas vinculantes para el Estado
en relación con el goce efectivo de los derechos sociales. || En términos más
generales, el principio de progresividad ha sido interpretado por esta Corte
como un mandato al legislador en el sentido de “erradicar las injusticias
presentes”, de “corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular un
mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los
sectores más deprimidos”. En el mismo sentido, dicho principio también ha sido
interpretado como un límite al ejercicio de las competencias del Legislador
cuya amplia libertad de configuración en materia de derechos sociales se ve
restringida, al menos en un aspecto: “todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado es constitucionalmente problemático y debe presumirse en
principio inconstitucional”. Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana Guillén
Arango.
[80]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[81]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[82]
Sentencia C-731 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[83]
Sentencia C-1064 de 2001, M.sP.s Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño.
[84]
Ibidem.
[85]
Sentencia C-115 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[86]
Negrillas fuera del texto original.
[87]
Artículo 366 de la Constitución Política de Colombia. (Negrillas fuera del
texto original)
[88]
En el sistema universal, Vid. Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, artículo 13; en el sistema interamericano, Vid.
Protocolo de San Salvador, artículo 13.
[89]
Sentencias C-535 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-003 de 2017, M.P.
Aquiles Arrieta Gómez y C-520 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, entre
otras.
[90]
“i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en
la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones
educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema
educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones
educativas e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre
otras; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de
garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la
eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para
acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico; (iii) la
adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a
las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en
la prestación del servicio, y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la
calidad de la educación que debe impartirse.” Sentencia C-376 de 2010, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[91]
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.  Observaciones
generales 13. Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.  Documento
E/C.12/199910, 8 de diciembre de 1999, párrafo 14.
[92]
Gaceta del Congreso 600 de 2016. Proyecto de Ley 058 de 2016 de la Cámara de
Representantes.
[93]
Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Boletín Técnico.
Pobreza Monetaria de La Guajira. (2017). Disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2017/Guajira_Pobreza_2017.pdf
[94]
Ibidem.
[95]
Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Mercado Laboral.
Principales Resultados. (marzo-mayo, 2019). Disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/pres_web_empleo_rueda_prensa_may_19.pdf
[96]
Ibidem.
[97]
Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Educación Formal 2017.
(mayo 28, 2018). Disponible en: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/educacion/poblacion-escolarizada/educacion-formal#informacion-2017-por-departamento
[98]
El porcentaje fue calculado con base en una regla de tres entre la cifra de
matriculados del Departamento de La Guajira frente a la cifra de matriculados a
nivel nacional.
[99]
Sistema Nacional de Información de Educación Superior - SNIES (mayo, 2017).
[100]
Martínez, A. (2019). La Guajira: caracterización departamental y municipal.
Bogotá: Fedesarrollo. Páginas 1-191.
[101]
Ibidem. Página 64.
[102]
Ibidem. Página 66.
[103]
El Espectador (2019). Los $92.000 millones que tienen en crisis a la
Uniguajira. 18 Octubre 2019. Disponible en https://www.elespectador.com/noticias/nacional/los-92000-millones-que-tienen-en-crisis-la-uniguajira-articulo-886544
Según las fuentes consultadas por este diario, desde 2016 la Universidad dejó
de recibir los recursos necesarios que provenían de las regalías.
[104]
El Heraldo (2019), Estudiantes de Uniguajira que
protestaban en la Gobernación fueron desalojados por el Esmad. 07 de
Octubre de 2019. Disponible en https://www.elheraldo.co/la-guajira/en-video-estudiantes-de-uniguajira-que-protestaban-en-la-gobernacion-fueron-desalojados
[105]
Sentencia T-845 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[106]
Sentencia T-188 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[107]
Ley 30 de 1992, Art. 1º.
[108]
Ley 30 de 1992, Art. 4º.
[109]
Sentencia T-321 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[110] Sentencia C-575 de 1992.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[111]
Ley 30 de 1992, Art. 6º, numeral d.
[112]
Walker, Jo et al (2019). The power of education to fight inequality:
How increasing educational equality and quality is crucial to fighting economic
and gender inequality. Oxfam International: 2019. Disponible en https://oxfamilibrary.openrepository.com/bitstream/handle/10546/620863/bp-education-inequality-170919-en.pdf.
[113]
Ibíd.
[114] Sentencia T-622 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[115]
Constitución Política, Arts. 350 y 366. Ver también Ley 30 de
1992, Art. 84.
[116]
Sentencia T-845 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[117]
Ver World Bank (2003). Tertiary education in Colombia :
paving the way for reform (English). World Bank country study. Washington
DC.. Disponible en http://documents.worldbank.org/curated/en/240811468026997817/Tertiary-education-in-Colombia-paving-the-way-for-reform
[118]
Consejo Nacional de Educación Superior -CESU- (2014). Acuerdo por lo
Superior 2034: Propuesta de Política Pública para la excelencia Disponible
en http://www.dialogoeducacionsuperior.edu.co/1750/articles-319917_recurso_1.pdf
[119]
OECD (2016). Education in Colombia, Hightlights. Disponible en https://www.oecd.org/education/school/Education-in-Colombia-Highlights.pdf
[120]
OECD (2019). Education at glance 2019. Disponible en https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2019_CN_COL.pdf
[121]
Ley 30 de 1992, Art. 33.