C-051-01
Sentencia C-051/01
Sentencia
C-051/01
PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Importancia
La existencia del
Plan de Ordenamiento Territorial es fundamental para una adecuada organización
del municipio y para la ejecución de obras indispensables con miras al
desarrollo social y comunitario, de donde se desprende que la falta de plan
viene a impedir el progreso y el crecimiento organizado y planificado del
municipio o distrito, llegando a paralizar la realización de muchos proyectos
que se requieren en distintos campos.
PROYECTO DE PLAN
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Aprobación
PROYECTO DE PLAN
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Adopción
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Principios
Referencia:
expedientes acumulados D-3085, D-3086 y D-3103
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la Ley 388 de 1997
Actores: Orlando
Rengifo Callejas y Enrique Arboleda Perdomo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de enero de dos mil uno (2001).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
que, en uso de su derecho político, presentaron los ciudadanos Orlando Rengifo
Callejas y Enrique Arboleda Perdomo contra los artículos 25 y 26 de la Ley 388
de 1997.
I. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de
proceso:
"LEY 388 DE 1997
(julio 18)
Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y
la Ley 3 de 1991
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 25.- Aprobación de los planes de ordenamiento. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento
consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la
concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será
presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital,
dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo
Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso,
el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación
propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración.
Artículo 26.- Adopción de planes. Trancurridos
sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento
territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el
alcalde podrá adoptarlo mediante decreto".
II. LAS DEMANDAS
Los actores coinciden en afirmar que las normas acusadas vulneran
los artículos 4, 13, 154, 288 y 313 -numerales 7 y 9- de la Constitución
Política.
Manifiesta el demandante Rengifo Callejas (expedientes D-3085 y
D-3086) que, para poder ser modificados por parte del Congreso, no todos los
proyectos de ley de exclusiva iniciativa gubernamental, deben contar con el
beneplácito del Gobierno, a excepción del plan nacional de desarrollo y del
presupuesto, ya que en tales circunstancias sí se debe contar con el aval del
Ejecutivo.
Para el demandante, aceptar que todas las modificaciones a los
proyectos de ley y acuerdos que son de exclusiva iniciativa gubernativa
necesitan de la aceptación o aval de la administración, sería dejar a las Corporaciones
(Congreso de la República y concejos municipales) a merced del gobernante,
menoscabando la separación de poderes y de funciones administrativas que
consagra la Constitución.
Sostiene que el artículo 26 acusado viola los artículos 4 y 313,
numeral 7, de la Carta Política, mediante los cuales se expresa que la
Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad entre ésta y
la ley, tiene prevalencia la Constitución, así como el precepto que establece
explícitamente que le corresponde al Concejo reglamentar el uso del suelo.
Por su parte, el demandante Arboleda Perdomo (expediente D-3103)
comparte el argumento expuesto, en cuanto considera que los planes de
ordenamiento territorial establecidos por la Ley 388 de 1997 constituyen la reglamentación
del uso del suelo, tarea que corresponde adelantar exclusivamente a los
concejos distritales y municipales.
Considera que las disposiciones demandadas exceden las facultades
que tiene el legislador, pues de un lado le otorgan al alcalde la iniciativa
para presentar los proyectos de acuerdo que reglamenten el uso del suelo
-facultad que es exclusiva de los concejos, según el artículo 313, numeral 7,
de la Constitución- y, de otra, sanciona a los concejos, revistiendo a los
alcaldes de facultades para expedir por decreto las normas de reglamentación de
uso del suelo, si transcurrido el plazo de 60 días el concejo no adopta el
proyecto que el alcalde le presenta.
Expresa el impugnante que el legislador, al expedir la norma que
denominó "Adopción de planes", creó un silencio administrativo
positivo a favor de la administración municipal, para que de manera autónoma
adoptara su proyecto por decreto, lo que desde todo punto de vista resulta
absurdo.
A juicio del actor, el artículo 26 demandado vulnera el 313, numeral
3, de la Constitución Política, ya que usurpó una facultad propia del concejo
municipal, cual es la de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer
pro tempore precisas funciones de las que corresponden a dicha
corporación.
De acuerdo con el impugnante, no podía el legislador, so pretexto de
establecer las funciones que le corresponde a la Nación y a las entidades
territoriales, quitar las que constitucionalmente le fueron asignadas a los
concejos y trasladarlas a los alcaldes, ya que ello implica, en su concepto,
flagrante violación de los preceptos constitucionales 288 y 313, numeral 7, así
como una indebida injerencia en las competencias propias de tales entidades.
III. INTERVENCIONES
El ciudadano Life Armando Delgado Mendoza, actuando en
representación del Ministerio del Interior, expone las razones que, a su
juicio, muestran la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Manifiesta que la
titularidad y responsabilidad del alcalde en el proceso de planificación de su
municipio o distrito, estriba en la obligación constitucional, consagrada en el
artículo 314, de dirigir la administración pública. Por tal motivo -asevera el
interviniente- no se puede olvidar la obligación que tiene la primera autoridad
administrativa del municipio de liderar y proponer al concejo municipal el Plan
de Ordenamiento Territorial. Y recuerda que el alcalde tiene el deber de dar
cumplimiento, según el voto programático, a su plan de gobierno y, por tanto,
de desarrollo económico.
Afirma que tachar de
violatorio de la Carta Política el artículo 25 demandado es también desconocer
principios y deberes constitucionales como la planificación política y
administrativa del territorio, en aras de la eficiencia de las entidades
territoriales en los aspectos fiscales, sociales, ambientales y de gobierno.
En cuanto al
argumento expuesto por el demandante Arboleda Perdomo (expediente D-3103),
según el cual los planes de ordenamiento territorial que se expidan con base en
la Ley 388 de 1997 constituyen la reglamentación del uso del suelo, manifiesta
el interviniente que tal afirmación reduce a su más mínima expresión el alcance
del plan de ordenamiento territorial, ya que éste constituye la carta de
navegación durante 9 años de un municipio y es el instrumento político y
técnico para asegurar el desarrollo armónico y sostenible del mismo. Por lo
cual, limitar el POT a la reglamentación del uso del suelo sería limitar un
ejercicio "prospectivo" que autoridades y ciudadanos deben efectuar
para sus territorios.
El represenante del
Ministerio del Interior sostiene que quitar al alcalde la facultad de aceptar o
no las modificaciones propuestas por el concejo sería tanto como permitir que
los grandes planes, proyectos y programas que ahora deben tener el referente
territorial estuvieran sujetos a la voluntad exclusiva del concejo municipal.
Afirma que, en
consecuencia, el reordenamiento territorial es un medio para lograr el
desarrollo socioeconómico, y que los planes de desarrollo, en sus diferentes
niveles territoriales, constituyen el instrumento por excelencia para promover
dicho objetivo. Por ello es claro para el legislador que la función ordenadora
del territorio va íntimamente ligada a la planificación del gobernante local y
a los planes de desarrollo de las respectivas administraciones.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de los
artículos objeto de examen constitucional.
Manifiesta que,
mediante la Ley 388 de 1997, el legislador pretende armonizar y actualizar las
disposiciones de la Ley 9 de 1989 con los principios constitucionales, la Ley
Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, la Ley Orgánica de Areas
Metropolitanas y la Ley que crea el Sistema Nacional Ambiental, para lo cual
establece regulaciones sobre ordenamiento del territorio municipal, en
particular en lo atinente a los planes de ordenamiento territorial.
Sostiene el Jefe del
Ministerio Público que el artículo 24 de la Ley 388 crea instancias de
concertación y consulta, radicando en el alcalde municipal la coordinación de
la formulación oportuna del Plan de Ordenamiento Territorial y la Obligación de
someterlo a consideración del consejo de gobierno.
Considera que dicha
regulación permite entender el sentido y alcance de las prescripciones
demandadas del artículo 25, porque si el proyecto de plan de ordenamiento
territorial es fruto de la concertación interinstitucional y de la
participación ciudadana, es razonable que toda modificación que pretenda
introducirle el concejo municipal cuente con el aval del alcalde, según el
cometido que le señala el artículo 311 de la Constitución Política.
De otro lado afirma
que las prescripciones de la Ley 388 de 1997, referentes a la formulación y
adopción del plan de ordenamiento territorial, guardan similitud con las que
consagra la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo plasmado en la Ley 153
de 1994.
Por último, el
Procurador no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad respecto del
artículo 26 acusado, por cuanto el mecanismo allí previsto, consistente en la
adopción del plan de ordenamiento territorial mediante decreto del alcalde,
cuando han transcurrido 60 días desde su presentación sin que el concejo municipal
lo adopte, se orienta razonablemente a evitar que en esta materia se presente
un vacío normativo que impida la ejecución de importantes decisiones en temas
relacionados con el uso equitativo y racional del suelo, la defensa y la
preservación del patrimonio ecológico y cultural de los municipios, así como la
prevención de desastres.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Importancia del Plan de Ordenamiento
Territorial. Prevalencia de los principios de eficiencia y celeridad en el
ejercicio de la función pública
Las normas acusadas
hacen referencia a la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial POT, que
es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del
territorio municipal, entendido como el conjunto de directrices, políticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que debe adoptar cada
municipio para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo. El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y
mediano plazo un modelo de organización y racionalización del territorio
municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que debe
cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar de
manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito.
El POT, en síntesis,
es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del
territorio municipal.
El artículo 288 de
la Constitución Política deja en manos de la ley orgánica de ordenamiento
territorial, que a la fecha del presente Fallo aún no ha sido expedida, la
función de distribuir las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, e indica que ellas serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la
ley.
A tales conceptos ha
dedicado esta Corte numerosos fallos que pueden ser consultados para obtener
una visión general del sentido y alcance del aludido precepto constitucional.
Si bien el artículo
313 de la Constitución, al consagrar las funciones que corresponden a los
concejos, les asignó (numeral 7) la de reglamentar los usos del suelo y, dentro
de los límites que fije la ley, la de vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a
vivienda, también lo es que, a la luz de la norma legal en vigor, mientras no
exista el plan, las oficinas de planeación municipales no pueden otorgar
ninguna clase de licencias ni desarrollar ninguna de las acciones urbanísticas
previstas en el artículo 8 de la Ley 388 de 1997. Según este último artículo,
la función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce precisamente
mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales. Entre
las acciones urbanísticas se encuentran las de calificar y localizar terrenos
para la construcción de viviendas de interés social; clasificar el territorio
en suelo urbano, rural y de expansión urbana; expropiar los terrenos y las
mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social;
localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de
desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación del
paisaje; determinar y reservar terrenos para la expansión de las
infraestructuras urbanas; determinar espacios libres para parques y áreas
verdes públicas; identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia
ambiental del municipio .
Como puede
observarse, la existencia del Plan de Ordenamiento Territorial, como su nombre
lo indica, es fundamental para una adecuada organización del municipio y para
la ejecución de obras indispensables con miras al desarrollo social y
comunitario, de donde se desprende que la falta de plan viene a impedir el progreso
y el crecimiento organizado y planificado del municipio o distrito, llegando a
paralizar la realización de muchos proyectos que se requieren en distintos
campos.
Dos son los aspectos
objeto del ataque formulado por el demandante contra las disposiciones
impugnadas: estima inconstitucional que toda modificación propuesta por el
concejo en cuanto al proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial deba contar
con la aceptación de la administración (entiéndase por tal, aunque el propio
concejo también es órgano administrativo, el gobierno del municipio o
distrito); y entiende contrario a la Carta que, transcurridos sesenta (60) días
desde la presentación del proyecto sin que el concejo municipal o distrital
adopte decisión alguna, el alcalde pueda adoptarlo mediante decreto.
En lo que se refiere
al primer punto, no halla la Corte desconocimiento alguno de la Carta Política,
pues de una parte las competencias de concejos y alcaldes y, en general, de los
órganos que integran las entidades territoriales se ejercen de conformidad con
la ley, tal como lo estatuye el artículo 287 de la Constitución; y, por otra,
en nada se invade ni obstruye la autonomía del concejo por el hecho de exigir
la anuencia del Ejecutivo municipal o distrital respecto del contenido del
proyecto presentado.
Debe subrayarse
precisamente que, siendo el asunto de iniciativa del alcalde, es lógico pensar
que si el objeto de la misma -el proyecto- se modifica, de manera que los
elementos inicialmente tenidos en cuenta por la administración no serían ya los
mismos, esa regla legal, referente al origen del proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial, devendría en inoficiosa.
Por tanto, a juicio
de la Corte la obtención de la aquiescencia del gobierno distrital o municipal
en cuanto al proyecto, si es modificado por el concejo, es consecuencia natural
de su iniciativa en la materia, y no viola precepto constitucional alguno.
En cuanto a la glosa
formulada por el actor contra la posibilidad de que, si el concejo no aprueba
el POT dentro del término legalmente señalado, lo haga el alcalde mediante
decreto, carece también de fundamento, pues el trámite de aprobación de las
normas de ordenamiento territorial es el municipio, en lo no regulado directamente
por la Constitución, corresponde a la ley, y ésta bien puede señalar plazos a
los órganos correspondientes, así como prever que unos cumplan
extraordinariamente la función de otros si en dichos plazos no han desarrollado
la actividad que les corresponde.
Por otro lado, la
figura en cuestión no es extraña a la propia Carta, como puede verse en el
artículo 341, a propósito de la no aprobación del Plan de Inversiones Públicas
por el Congreso de la República dentro de tres meses, evento en el cual
"el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de
ley".
La Corte encuentra
que la aprobación del plan mediante decreto del alcalde cuando el respectivo
concejo no ha hecho lo propio dentro del lapso que fija la ley, no quebranta el
Estatuto Fundamental y, más bien, en los términos del artículo 2 de la
Constitución, asegura el cumplimiento de los deberes sociales del Estado,
promueve la prosperidad general y garantiza la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución. Además, responde a los
principios que identifican la función administrativa, según lo dispuesto en el
artículo 209 de la Carta, entre los cuales se encuentran precisamente los de
eficacia, economía y celeridad, máxime cuando no se está pretermitiendo trámite
alguno, pues, en la hipótesis de la norma, el concejo tuvo el tiempo necesario
para pronunciarse y expedir el POT y, si no lo hizo, con su omisión mal pueden
perjudicarse el municipio y la comunidad.
Habiéndose cumplido
entonces todos los trámites previstos en la Ley 388 de 1997 para la expedición
del Plan de Ordenamiento Territorial es claro que su aprobación corresponde en
primera instancia al concejo, organismo que está constitucionalmente facultado
para reglamentar los usos del suelo y legalmente es quien debe hacerlo. Pero,
vencido el plazo que la ley le ha concedido para este propósito sin que el
concejo haya cumplido con la función asignada, en aras de no detener el
desarrollo municipal el legislador ha habilitado al alcalde para que, mediante
decreto expida el POT.
Las normas acusadas,
en cuanto a los cargos que formula la demanda, serán declaradas exequibles.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES,
en cuanto a los cargos formulados en la demanda, los artículos 25 y 26 de la
Ley 388 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN
SIERRA                                                       CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado                                                                                       Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO   ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT                      CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ                              ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrada
Magistrado
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General