C-807-01
Sentencia C-833/01
Sentencia
C-807/01
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Adición de
proyecto inicial
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Modificación
de estructura de Registraduría y organización electoral
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inclusión de
Registraduría y organización electoral
PROYECTO DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Adición
PROYECTO DE LEY-Modificaciones del
presentado a iniciativa privativa del Gobierno
PROYECTO DE LEY-No adición por reserva
de iniciativa
PROYECTO DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Sujeción a debates parlamentarios
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud de
adición por Gobierno en trámite del debate parlamentario
Es
posible que la solicitud de facultades extraordinarias se cumpla o se adicione
por el Gobierno en el curso del debate parlamentario, sin que ese hecho, per se
y supuesto el cumplimiento de los demás requisitos constitucionales, resulte en
la inconstitucionalidad de la ley de facultades.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exigencias
para trámite de solicitud
PROYECTO DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ambito de competencia legislativa para modificación o adición del
presentado por el Gobierno
Resulta
claro para la Corte que la exigencia del numeral 10º  del artículo 150 de la
Constitución en el sentido de que las facultades extraordinarias deben ser
solicitadas por el Gobierno, no limita de manera absoluta la facultad del
Congreso para hacer modificaciones, adiciones o supresiones sobre el proyecto,
pero si le impone algunas restricciones sobre la materia. Encuentra, no
obstante, la Corte que cuando en el curso del debate surjan modificaciones a un
proyecto de ley de facultades que impliquen la adición de nuevos contenidos a
los inicialmente previstos en la iniciativa gubernamental, dichas materias
deben haber sido adicionadas por solicitud del propio Gobierno, con la
correspondiente expresión de los motivos. La posibilidad de adicionar con
contenidos nuevos un proyecto de ley de facultades, se encuentra limitada, por
otro lado, en razón de la oportunidad en la cual la misma es procedente. En
consonancia con el principio de consecutividad, la adición de contenidos nuevos
a un proyecto de ley de facultades, en principio, debe cumplirse durante el
primer debate, de tal manera que tales contenidos puedan ser discutidos y
aprobados en los cuatro debates previstos en la Carta. Sería posible también
que en una etapa posterior del proceso legislativo surgiesen nuevos contenidos,
pero en ese caso, la aplicación del mencionado principio de consecutividad
impondría que el proyecto retorne a la comisión permanente en la que inició su
trámite. Se trata en este caso, de asuntos nuevos, tema que difiere de las
meras adiciones.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Estructuración
a partir de un criterio finalístico
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Complementación
de configuración de contenidos temáticos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Terminación
de configuración de contenido material de proyecto de ley
El
contenido material de un proyecto de ley, en función del principio de unidad de
materia, puede terminar de configurarse en el curso del debate parlamentario,
en la medida en que como fruto de tal debate es posible  decidir, en ciertos
casos, su restricción, o su ampliación cuando, en este último caso, ello se
haga sobre contenidos que guarden relación de conexidad objetiva y razonable
con la materia inicial del proyecto. Tal ampliación sólo puede cumplirse con
cabal aplicación del principio de consecutividad.
Referencia: expediente D-3266
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 1º del numeral 8º del artículo 1º de la
Ley 573 de 2.000.
Actor: Jairo Villegas Arbelaez.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL.
Bogotá, D.C, primero (1) de agosto de dos
mil uno (2001).
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano Jairo
Villegas Arbelaez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad del inciso 1º del numeral 8º del artículo 1º de la Ley 573 de
2.000.
Mediante auto del
24 de noviembre de 2.000, la entonces magistrada sustanciadora Cristina Pardo
Schlesinger admitió la demanda y dio traslado al señor Procurador General de la
Nación para lo de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el Artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la disposición cuya inconstitucionalidad se demanda, según aparece publicada en
el Diario Oficial N° 43.885 del 8 de febrero de 2000, es el siguiente:
"LEY 573 DE 2000
(febrero 7)
Mediante la cual se
reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en
aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º.    Facultades
extraordinarias. De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados
a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para:
(…)
8º.         Modificar la estructura de la
Registraduría Nacional del Estado Civil y su régimen de funciones y
competencias internas y establecer su planta de personal pudiendo crear,
suprimir, o fusionar empleos; modificar y determinar el sistema de nomenclatura
y clasificación de los empleos de la organización electoral y establecer todas
las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de
personal; establecer y crear la estructura de la planta de personal del Consejo
Nacional Electoral y su régimen interno de funciones y competencias; dictar
normas y definir la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la
Registraduría Nacional del Estado Civil definir su estructura, funcionamiento,
competencia y el sistema de manejo de los recursos destinados a la vivienda de
los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil; Establecer y
crear la estructura interna, las funciones de sus dependencias y la planta de
personal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
especificando el sistema de nomenclatura y clasificación de sus cargos; y,
modificar y dictar las normas sobre el régimen de carrera administrativa
específico, el de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de los
servidores de la organización electoral, previsto en el Decreto 3492 de
noviembre 21 de 1986.
(…).”
III.    LA
DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
la disposición acusada es violatoria del Artículo 150 Numeral 10º en
concordancia con el Artículo 157 Numerales 1º y 2º de la Constitución Política
de Colombia.
2.      Fundamentos de la demanda
Precisa el actor que la citada disposición
es inconstitucional por vicios de trámite en su formación, de acuerdo con las
siguientes consideraciones, que sustenta con transcripción de apartes del fallo
C - 702/99 de esta Corporación:
2.1.   Las facultades extraordinarias en
torno a la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Organización Electoral
no fueron solicitadas por el Gobierno en el proyecto de ley de facultades, tal
como fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 345 de octubre de 1.999.
2.2.   Las facultades extraordinarias en
torno a la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Organización Electoral
no fueron constitucionalmente concedidas, por las siguientes razones:
2.2.1.          En
el proyecto de ley publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso
en la comisión respectiva, no se consagra la solicitud de revestimiento de
facultades extraordinarias sobre la Registraduría Nacional del Estado Civil.
2.2.2.          En
la ponencia para primer debate, que contiene el pliego de modificaciones de los
ponentes al proyecto inicialmente presentado por el Gobierno, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 438 de noviembre 12 de 1.999,  se consigna que el
Gobierno Nacional solicitó al Congreso de la República tramitar el proyecto con
carácter de urgencia y pidió darle primer debate en sesiones conjuntas de las
Comisiones Primarias Constitucionales Permanentes de ambas cámaras. Ni en la
ponencia, ni en el pliego de modificaciones, figura el otorgamiento de facultad
alguna al Presidente de la República en torno a la Registraduría Nacional del
Estado Civil, o sobre entidad o dependencia de la Organización Electoral.
2.2.3.          Las
facultades extraordinarias reseñadas no fueron aprobadas en primer debate en
las comisiones permanentes de cada cámara, dado que el escrito mediante el cual
el Gobierno solicitó facultades extraordinarias en relación con la
Registraduría, solo fue presentado hasta el 1º de diciembre de 1.999 y
únicamente se recogió en el texto de la ponencia para segundo debate.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Intervención ciudadana
1.1.   En escrito de coadyuvancia a la demanda,
el ciudadano Jaime Jurado Alvaran, señala que al estudiar el trámite
legislativo que culminó con la expedición de la disposición acusada, se
encuentra que la adición que se hizo al proyecto de ley inicial, para incorporar
a la Registraduría, no fue aprobada en el primer debate como ordena el artículo
157 de la Constitución y por lo tanto es palmaria la inconstitucionalidad.
Añade el
interviniente que, por otra parte, conforme a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la ley de facultades acusada es irregular por violación de lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, en la medida en que la
naturaleza restrictiva del régimen de las leyes de facultades extraordinarias,
exige que el Gobierno presente de manera expresa, clara y precisa la solicitud
de las mismas, evento que no tuvo ocurrencia en el caso señalado.
Señala el
interviniente que con la emisión de la ley de facultades se vulneró el
principio de supremacía constitucional como el mandato del artículo 158 de la
Constitución: “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.”
, evento que sustenta en la aparición tardía y sorpresiva de las facultades en
torno a la Registraduría, por lo cual afirma que se considera  “…como una
materia no relacionada con el objeto de la norma.”
Concluye que siendo
la ley de facultades extraordinarias inconstitucional, consecuencialmente los
decretos que se dictaron con base en la Ley admiten igual consideración
1.2.   El ciudadano Hernando Beltrán Orjuela, en
nombre y representación del Ministerio del Interior, presenta escrito mediante
el cual sustenta las razones por las que -a su juicio- el aparte normativo
acusado debe ser declarado constitucional.
Sostiene el
interviniente que de acuerdo con la Constitución las facultades extraordinarias
no solamente pueden ser solicitadas en la presentación del proyecto, sino aún
antes de darle primer debate, con la finalidad de  adicionar, corregir o
modificar el proyecto; evento que ocurrió en el citado caso con la solicitud
del 1º de diciembre de 1.999, referente a la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
Señala el apoderado
del Ministerio que tanto el proyecto de ley de facultades extraordinarias como
la adición al mismo, se presentaron de acuerdo con la Constitución; siendo los
mismos estudiados y aprobados en primer debate por las Comisiones Primarias de
Senado y Cámara en sesión conjunta, hecho que afirma se sustenta con la Gaceta
del Congreso No. 558 de 1.999.
1.3.   El ciudadano Iván Duque Escobar, en nombre
y representación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, presenta
escrito mediante el cual sustenta las razones por las que el aparte normativo
acusado debe ser declarado constitucional.
Sostiene el
interviniente que de acuerdo con el artículo 157 de la Constitución, no le está
prohibido a los Congresistas ni al Gobierno, presentar propuestas para
modificar, enmendar o adicionar un proyecto de ley, circunstancia que
desarrolla la Ley 5 de 1992 al  permitir realizar las citas conductas.
Conforme a lo
expuesto, el Gobierno efectivamente solicitó facultades extraordinarias
respecto de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las cuales fueron
presentadas a las Comisiones de cada una de las Cámaras, y se tramitaron antes
de haber sido aprobado en primer debate.
Sostiene que las
facultades extraordinarias respecto de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, fueron aprobadas en el proyecto de Ley número 163 de 1.999 Senado y 113
de 1.999 Cámara en forma conjunta en primer debate, hecho que se sustenta para
el interviniente con la Gaceta del Congreso número 558 de 1.999.
1.4.   La ciudadana María Carolina Rodríguez Ruiz
en nombre y representación del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, presenta escrito mediante el cual sustenta las razones por las
que el aparte normativo acusado debe ser declarado constitucional
Señala la mencionada
interviniente que el proyecto de ley así como su adición fueron sometidos a
primer debate en las Comisiones Conjuntas Primeras de Senado y Cámara,
aprobadas en su integridad; hecho que sustenta con la Gaceta del Congreso No.
559 de 1.999 que contiene el segundo debate de la ley de facultades
extraordinarias.
Afirma que aun
cuando no se le hubiera dado primer debate a las facultades referentes a la
Registraduría,  constitucionalmente es posible que, durante el segundo debate,
se introduzcan modificaciones al mismo, según el inciso 2º del artículo 160 de
la Constitución Política.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación considera que, la norma debe ser declarada constitucional.
Inicialmente establece que el demandante tiene razón cuando señala que las
facultades solicitadas sobre la Registraduría Nacional del Estado Civil fueron
aprobadas sin obtener aprobación en primer debate de la comisión conjunta; no
obstante, considera que el argumento no conlleva la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma, porque es precisamente la Constitución en su
artículo 160 inciso 2º la que permite durante el segundo debate de un proyecto
de ley realizar adiciones, supresiones y modificaciones al mismo, circunstancia
que se concreta igualmente en el artículo 178 de la Ley 5 de 1.992.
Considera que,
siendo aprobada por las plenarias de una y otra Cámara la adición al proyecto
de ley de facultades extraordinarias, como órganos de representación popular en
pleno,  y de acuerdo con el mandato del artículo 160 inciso 2º de la
Constitución, es procedente la declaratoria de constitucionalidad.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.      Competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2.      Problema jurídico
Debe precisar la Corte que no obstante
dirigirse la demanda contra el “inciso 1º del numeral 8º del Artículo 1º de la
Ley 573 de 2000”, en la medida en que el numeral demandado consta de un solo
inciso, el pronunciamiento de la Corte habrá de recaer sobre el texto completo
del mismo.
2.1.             Debe examinarse, en primer lugar, si
existe un vicio de procedimiento en relación con el aparte acusado de la ley
por haberse tramitado en segundo debate en Senado y Cámara de Representantes
sin haber sido aprobado en las sesiones conjuntas de sus comisiones primeras.
2.2.            Se impone establecer, si en el trámite de
una ley de facultades es posible, conforme a la Constitución, que en el curso
del debate y a iniciativa del Gobierno se adicionen materias que no formaban
parte del proyecto de ley presentado por éste a consideración del Congreso y que,
por consiguiente, no fueron publicadas antes de darles curso en la respectiva
Comisión, ni hicieron parte del informe de ponencia para el primer debate, ni
del correspondiente pliego de modificaciones.
2.3.             Si se considera que dicha adición es
posible, debe determinarse en qué condiciones resulta constitucionalmente
admisible la misma y si con ella se vulnera el principio de unidad de materia.
3.      Alcance de la cosa juzgada constitucional
Como quiera
que la Ley 573 de 2000 ha sido objeto de varias demandas, algunas de las cuales
se refieren específicamente al numeral 8º del artículo primero, objeto de la
presente demanda de inconstitucionalidad, se impone determinar si sobre la
materia existe cosa juzgada constitucional.
En Sentencia C-401 de 2001 (M.P. Alvaro
Tafur Galvis), la Corte resolvió lo siguiente, en relación con el numeral en
cuestión: “Declarar EXEQUIBLES las expresiones
“y establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar
empleos”; “establecer todas las características que sean competencia de la ley
referentes a su régimen de personal; establecer y crear la estructura de la
planta de personal del Consejo Nacional Electoral”; así como “y la planta de
personal”, contenidas todas ellas en el numeral 8 del Artículo 1º de la Ley 573
de 2000.” En dicha sentencia la Corte realizó el análisis de la
constitucionalidad de las expresiones demandadas frente a las disposiciones
constitucionales que consagran la autonomía e independencia de la organización
electoral; el alcance de la reserva de ley estatutaria en materia electoral; la
prohibición constitucional para conferir facultades extraordinarias para
expedir o modificar códigos y la necesidad de que las facultades
extraordinarias sean precisas.
Cabe anotar que como en
aquella oportunidad la Corte se pronunció únicamente sobre las expresiones
demandadas, no sobre la totalidad del numeral 8º del artículo primero de la Ley
573 de 2000, y, en todo caso, no consideró los cargos que sustentan la demanda
que ahora examina la Corte, no puede predicarse la existencia de cosa juzgada.
A su vez, la Corte, en Sentencia C-402 de
2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) decidió estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-401 de 2001 en cuanto a las expresiones del numeral 8º del artículo
primero de la Ley 573 de 2001 examinadas en dicho fallo, y declarar la
exequibilidad de todo el numeral 8º, pero restringida a los cargos formulados
por el actor, que tenían que ver con el hecho de que, en razón de la autonomía
constitucional de la organización electoral la regulación de estas materias es de  competencia
exclusiva del Congreso de la República.  Debido a esa expresa limitación del
alcance de la cosa juzgada, frente a esta sentencia no se presenta tampoco, en
el presente caso, cosa juzgada constitucional.
4.      Análisis de los cargos
4.1.   La naturaleza de los cargos planteados impone
un análisis del trámite legislativo del proyecto que se convirtió en la Ley de
2000.
4.1.1.          El Gobierno, a través de
los Ministros del Interior y de Relaciones Exteriores, el día 29 de septiembre
de 1999 presentó en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el
proyecto de ley de facultades, con su correspondiente exposición de motivos,
por medio de la cual “Se reviste al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Nacional”. El Proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
345 de octubre 5 de 1999, como proyecto de ley número 113 de 1999 - Cámara. En
dicho proyecto, se solicitan facultades para, entre otros efectos, modificar la
estructura y el régimen de organización y funcionamiento de distintas entidades
del Estado. Entre las entidades para cuya reestructuración se solicitan
facultades no se encuentra la Registraduría Nacional del Estado Civil ni, en
general, la organización electoral.
4.1.2.          El proyecto se remitió
para su trámite a la Comisión Primera y fueron designados como ponentes los
Representantes Jesús Ignacio García, Javier Ramiro Devia, Nancy Patricia
Gutiérrez y Emilio Martínez.
4.1.3.          El Gobierno presentó
mensaje de urgencia para el trámite del proyecto y solicitó darle primer debate
en sesiones conjuntas de las comisiones primeras constitucionales permanentes
de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.
4.1.4.          El Proyecto fue radicado
como No. 163/99 - Senado, y la  Presidencia de la Comisión Primera de esa
Corporación legislativa designó como ponentes a los Senadores Luis Humberto
Gómez G. y Héctor Helí Rojas.
4.1.5.          Los ponentes presentaron
informes de ponencia, de mayoría y de minoría, para las sesiones conjuntas de
las comisiones primeras de Senado y Cámara, los cuales fueron publicados en las
Gacetas del Congreso No. 438/99 (Informe de mayoría) y No. 445/99 (Informe de
minoría). Ni en dichos informes, ni en su correspondiente pliego de
modificaciones aparece referencia alguna a la Registraduría Nacional del Estado
Civil o a la organización electoral.
4.1.6.          El Gobierno Nacional en
comunicación suscrita por los Ministros del Interior y de Relaciones Exteriores
(E), presentada ante las Mesas Directivas de Senado y Cámara en la sesión del
día 1 de diciembre de 1999 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 33/2000,
como parte del acta No. 5 de las sesiones conjuntas de las comisiones primeras
de Senado y Cámara, solicita que se adicione el proyecto de ley de facultades,
mediante la incorporación de una serie de temas, entre los cuales se encuentra
el relativo a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la organización
electoral.
4.1.6.          El día 8 de diciembre de
1999, durante el primer debate en las sesiones conjuntas de las comisiones
primeras de Senado y Cámara, mediante proposición No. 32 suscrita por los
congresistas Luis H. Gómez G., Javier Ramiro Devia y Jesús Ignacio García, se
solicita incorporar al proyecto de ley de facultades las adiciones solicitadas
por el Gobierno, cuyo texto se transcribe en la proposición, según consta en el
acta No. 8 de las sesiones conjuntas de las comisiones primeras de la Cámara de
Representantes y el Senado de la República.
4.1.7.          Ese mismo día, tal como
consta en la mencionada Acta No. 8, se somete a consideración la  proposición
No. 32 mencionada, y se aprueba por mayoría en votación separada de ambas
comisiones. Así mismo, en la sesión de esa fecha se aprobó el Proyecto de Ley
de facultades en su totalidad.
4.1.8.                   El proyecto de
Ley de Facultades aprobado en las sesiones conjuntas de Senado y Cámara
contiene las facultades para la reestructuración de la Registraduría y la
organización electoral, tal como consta en la publicación que del mismo se hizo
en la Gaceta del Congreso No. 558/99.
4.1.9.          Los informes de ponencia
para segundo debate en Senado -Gaceta del Congreso No. 558/99 y en Cámara de
Representantes -Gaceta del Congreso No. 559-, de  manera expresa se refieren a
la inclusión de la Registraduría y la organización electoral dentro del
proyecto de ley de facultades.
4.1.10.        Según puede apreciarse en
las Gacetas del Congreso No. 602 - Cámara de Representantes y No. 606 - Senado
de la República, que contienen, respectivamente la transcripción de las actas
números 87 y 33 correspondientes, en cada caso, a la sesión extraordinaria del
día 17 de diciembre de 1999, el proyecto de ley, con las modificaciones que se
le hicieron durante el primer debate, fue aprobado en segundo debate por las
plenarias de  la Cámara de Representantes y del Senado de la República.
Conforme al anterior recuento del trámite
legislativo del proyecto que luego se convirtió en Ley 573 de 2000, encuentra
la Corte que están probados los siguientes hechos:
-        Las facultades para la
reestructuración de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la
organización electoral no hacían parte del proyecto de ley de facultades
presentado por el Gobierno al Congreso.
-        Mediante comunicación de
diciembre 1 de 1999, radicada en las mesas directivas de las Comisiones
Primeras de Senado y Cámara, el Gobierno, después de la publicación del informe
para primer debate y antes de que éste se cerrara y se procediera a la
votación, solicitó adicionar el proyecto inicial de facultades, con la
inclusión, entre otros aspectos, del relativo a la Registraduría Nacional del
Estado Civil y la organización electoral. La solicitud del Gobierno contiene,
de manera explícita, la exposición de los motivos que la sustentan.
-        La anterior solicitud del
Gobierno fue recogida, durante el curso del debate, en la proposición No. 32,
suscrita por tres Representantes a la Cámara. Dicha proposición se votó de
manera reglamentaria y fue aprobada.
-        El proyecto de ley aprobado en
primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y
Cámara incluía las facultades para la reestructuración de la Registraduría
Nacional del Estado Civil y la organización electoral.
4.2.             Aprobación en primer
debate de las facultades para la reestructuración de la Registraduría Nacional
del Estado Civil y, en general, de la organización electoral.
Se tiene entonces que conforme al trámite
legislativo que se acaba de reseñar, la inclusión de la Registraduría y la
organización electoral en el proyecto de ley de facultades si fue aprobada en
primer debate, en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, y por consiguiente
el cargo por este concepto no está llamado a prosperar.
4.3.   Constitucionalidad de la adición de las facultades solicitada
por el Gobierno
4.3.1.          Durante el curso del
debate parlamentario es posible adicionar un proyecto de ley de facultades
extraordinarias al Presidente de la República.
El trámite de un proyecto de ley se inicia
cuando cualquiera de los sujetos que conforme a la Constitución tienen
iniciativa legislativa, presenta el proyecto ante el Senado o la Cámara de
Representantes.
A partir de ese momento, el proyecto entra
en la esfera propia de las competencias de las cámara legislativas y, en los
términos de la Constitución y la ley, debe ser objeto de debate en las mismas.
Es claro que en este momento,
independientemente de la consideración sobre el origen del proyecto, las
cámaras adquieren plena competencia para pronunciarse sobre el mismo, y que,
como fruto del debate, pueden hacerle modificaciones, adiciones o supresiones
que consideren necesarias o adecuadas, tal como se desprende de lo dispuesto en
el inciso 2º del artículo 160 de la Constitución.
La posibilidad de que durante el debate
parlamentario se realicen modificaciones a los proyectos de ley se predica
incluso, tal como se dispone en el artículo 154 de la Carta, respecto de los
proyectos que sean de iniciativa privativa del Gobierno. Y no podría ser de
otra manera, en la medida en que el concepto mismo de debate parlamentario
impide que la labor del Congreso se limite a aprobar o negar, sin poder hacer
modificaciones, las iniciativas externas que se le presenten.
Sin embargo, por expresa disposición
constitucional, la competencia de las cámaras legislativas durante el debate de
ciertos proyectos de ley es restringida. Tal ocurre, por ejemplo, con los
proyectos de ley que versen sobre materias sobre las cuales tiene iniciativa
privativa el Gobierno. En esos casos, a tenor de lo dispuesto en el inciso 3º
del artículo 154 de la Constitución, “[l]as Cámaras podrán introducir
modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno”, expresión que es
menos amplia que la del inciso 2º del artículo 160 de la Constitución, que se
refiere a “modificaciones, adiciones y supresiones”
Una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que si bien las Cámaras pueden, en el transcurso
del debate, modificar un proyecto de iniciativa privativa del Gobierno, e
incluso suprimir algunos de sus aspectos, como consecuencia de la facultad que
tienen de aprobar o no aprobar el proyecto, total o parcialmente, no tienen
libertad para adicionar nuevas materias o contenidos, en cuanto que sobre ello,
precisamente, existe reserva de iniciativa.
Sin embargo, la
Corte, a partir de la consideración integral de los conceptos de iniciativa
legislativa y debate parlamentario, y en armonía con lo dispuesto en el
artículo 142 del Reglamento del Congreso, ha afirmado la posibilidad de
convalidar el trámite de un proyecto de ley, que siendo de iniciativa privativa
del Gobierno, haya tenido un origen distinto.[1]
Tratándose de proyectos de ley de
facultades extraordinarias, por disposición constitucional los mismo sólo
pueden tramitarse por solicitud expresa del Gobierno.
En la medida en que revestir de facultades
extraordinarias al Gobierno es una función que el Congreso cumple por medio de
ley, el trámite de la misma, además de a las disposiciones especiales
contenidas en el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución, debe
sujetarse a las previsiones de los artículos que regulan el trámite
legislativo, y para el efecto que en este momento es objeto de análisis, a lo
dispuesto en los artículos 157 y 160 de la Carta sobre los debates
parlamentarios.
Por tal virtud, en consonancia con lo que
se ha expresado en esta providencia, es posible que la solicitud de facultades
extraordinarias se cumpla o se adicione por el Gobierno en el curso del debate
parlamentario, sin que ese hecho, per se y supuesto el cumplimiento de los
demás requisitos constitucionales, resulte en la inconstitucionalidad de la ley
de facultades.
Las anteriores consideraciones permiten a
la Corte afirmar que no existe violación de la Constitución por el solo hecho
de que las facultades extraordinarias cuyo contenido es objeto de la presente
demanda hayan sido adicionadas durante el curso del debate parlamentario.
No obstante lo anterior, la especificidad
del régimen constitucional en materia de leyes de facultades extraordinarias,
impone un análisis en concreto acerca de las condiciones en las cuales resultan
constitucionalmente válidas las adiciones que en esta materia, sobre el
proyecto inicialmente presentado por el Gobierno, se surtan durante el debate
parlamentario.
4.3.2.
Sobre las facultades extraordinarias
previstas en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, ha dicho
la Corte que su trámite exige, -en la materia que es ahora objeto de examen-,
solicitud expresa del Gobierno, y que dicha solicitud debe contener la
expresión de las razones de necesidad o conveniencia que la Constitución exige
para que puedan ser concedidas. Sobre el particular, la Corte ha dicho que “... estas razones deben ser explícitas, no solo porque son un
requisito del tramite legislativo dispuesto por el reglamento del Congreso, que
exige que todo proyecto de ley debe ir acompañado de su correspondiente
exposición de motivos, sino porque hace parte de la exigencia constitucional
según la cual sólo se pueden conferir facultades extraordinarias al gobierno
para que expida normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje.
Dichas razones deben estar presentes
desde la motivación del proyecto por medio del cual el Gobierno solicita las
facultades, por cuanto la restricción constitucional en cuanto a la iniciativa
legislativa comprende no sólo la identificación de la materia sobre la cual
habrán de recaer las facultades, sino también las consideraciones de necesidad
y de conveniencia pública que determinan el ámbito para las mismas. Sin
embargo, en la medida en que lo que la Constitución, de manera expresa, exige
es que para conceder las facultades el Congreso haya evaluado esas razones de
necesidad o de conveniencia pública, el imperativo que, actuando como
intérprete autorizado de la Carta, acaba de señalar la Corte, no obsta para
que, en el curso del debate, se precisen y se complementen las razones que
hayan sido presentadas por el Gobierno para justificar su solicitud.” [2]
La anterior consideración exige precisar el
ámbito de la competencia del Congreso para modificar o adicionar el proyecto de
ley presentado por el Gobierno.
Resulta claro para la Corte que la
exigencia del numeral 10º  del artículo 150 de la Constitución en el sentido de
que las facultades extraordinarias deben ser solicitadas por el Gobierno, no
limita de manera absoluta la facultad del Congreso para hacer modificaciones,
adiciones o supresiones sobre el proyecto, pero si le impone algunas
restricciones sobre la materia.
Es natural que al evaluar las razones de
necesidad o conveniencia que se esgriman para solicitar las facultades, en el
curso del debate, el legislador pueda encontrar que es necesario precisar
algunos elementos, suprimir determinados aspectos, e incluso agregar otros que
no puedan considerarse, en lo sustancial, como una materia nueva en el
contenido de las facultades, no prevista en la solicitud del Gobierno. Este
tipo de modificaciones hace parte de la prerrogativa de enmienda del Congreso y
resulta de su capacidad para debatir los proyectos de ley que sean sometidos a
su consideración.
Encuentra, no obstante, la Corte que
cuando en el curso del debate surjan modificaciones a un proyecto de ley de
facultades que impliquen la adición de nuevos contenidos a los inicialmente
previstos en la iniciativa gubernamental, dichas materias, por virtud de lo
dispuesto en el artículo 150 numeral 10º de la Constitución Política, deben
haber sido adicionadas por solicitud del propio Gobierno, con la
correspondiente expresión de los motivos.
La posibilidad de
adicionar con contenidos nuevos un proyecto de ley de facultades, se encuentra
limitada, por otro lado, en razón de la oportunidad en la cual la misma es
procedente. La Corte ha sostenido que el proyecto de ley de facultades, y ello
se predica de todos sus contenidos, debe surtir de manera completa el trámite
legislativo previsto en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992, lo cual impone
su aprobación en los cuatro debates de rigor. En efecto, dijo la Corte en
Sentecia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Morón Diaz) que la verificación sobre la
exigencia constitucional de que las facultades extraordinarias sean
“solicitadas expresamente por el Gobierno” implica establecer que “... la
aprobación  del texto relativo a las facultades extraordinarias solicitadas en
forma expresa por el Gobierno, se surtió en forma constitucionalmente válida,
por haberse  aprobado con los debates de rigor, conforme al artículo 157 de la
Carta, por haberse dado estricto cumplimiento, durante su tramitación, a todos
los requisitos que la Constitución Política y el Reglamento del Congreso (Ley
5ª. de 1992) exigen para que un proyecto pueda convertirse en Ley de la
República.
Agregó la Corte en
esa oportunidad que “... en la Constitución de 1991, si bien se relativizó el
principio de la identidad, se conservó  el principio de la
consecutividad del proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba en
los cuatro debates: 1º)  En la Comisión Permanente de una  Cámara;  2º)  en la
Sesión Plenaria. Luego, 3º) en la  Comisión Constitucional Permanente de la
otra Cámara y, 4º) en su Plenaria, salvo las excepciones que deben ser de
carácter estricto, que contemplan la Constitución y la Ley.
Dictan, pues, los
principios mencionados, que en el segundo debate de cada Cámara puede
modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha  aprobado un texto en el
primer debate en la Comisión Constitucional Permanente.  Es decir, en el
segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o
modificación, pero es necesario que el asunto  o materia  a que se refiere,
haya sido objeto de aprobación en primer  debate.”
Se tiene, entonces, que en consonancia con el principio de
consecutividad, la adición de contenidos nuevos a un proyecto de ley de
facultades, en principio, debe cumplirse durante el primer debate, de tal
manera que tales contenidos puedan ser discutidos y aprobados en los cuatro
debates previstos en la Carta. Sería posible también que en una etapa posterior
del proceso legislativo surgiesen nuevos contenidos, pero en ese caso, la
aplicación del mencionado principio de consecutividad impondría que, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 177 del Reglamento del Congreso, el proyecto
retorne a la comisión permanente en la que inició su trámite. Se precisa que se
trata en este caso, de asuntos nuevos, tema que difiere de las meras adiciones
que se rigen por lo dispuesto en el artículo 178 del reglamento.
Como quiera que en el presente caso, la
adición fue expresamente solicitada por el Gobierno en el curso del primer
debate, mediante escrito radicado ante las mesas directivas de las Comisiones
Primeras de Senado y Cámara, en el cual se expresan los motivos de necesidad y
conveniencia para el otorgamiento de las facultades, encuentra la Corte que no
está llamado a prosperar el cargo formulado por este concepto.
4.4.   Unidad de materia
El cargo por violación del principio de
unidad d e materia se plantea por un ciudadano en escrito de coadyuvancia a la
demanda, a partir de la consideración de que  el tema de la Registraduría
Nacional del Estado Civil y la organización electoral se introdujo, “... de
manera sorpresiva y tardía ...”, sólo en el segundo debate.
Como quiera que en esta providencia se ha
dejado establecido que dicho tema fue presentado a consideración de las
comisiones primeras de Senado y Cámara en el curso del primer debate y que
sometido a discusión fue objeto de aprobación, por sustracción de materia el
cargo formulado perdería su sustento.
Sin embargo, sobre este particular cree
necesario anotar la Corte que el principio de unidad de materia respecto de un
proyecto de ley debe estructurarse a partir de un criterio finalístico
entendiendo, como lo ha hecho esta corporación que “... el principio de unidad
de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el
proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente
sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite que
la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas
materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los
aportes previos a la promulgación de la ley.  Esa conexión unitaria entre los
temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su  producto sea
resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de
regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento.  Con ello se
evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se
relacionan con aquella que fue debatida y se impide el acceso de grupos
interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo.  De este
modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el
principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la
instancia parlamentaria.”[3]   Dicha finalidad, ha señalado la Corte,
sin embargo, no es incompatible con la posibilidad de que el curso del debate
parlamentario se complete la configuración de los contenidos temáticos  que
constituyen la base del principio de la unidad de materia. Así, en sentencia C-540
de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) expresó que si bien, conforme a la
Constitución y para la garantía de los fines que le son propios, la Corte
Constitucional debe ejercer el control sobre el principio de unidad de materia
la intensidad de tal control debe ser atenuada para no “... desconocer la
importancia de la instancia legislativa como ámbito de configuración del
derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen los aportes de una
opinión pública dinámica y comprometida con los procedimientos democráticos y
con la fijación de sus contenidos.” Agregó la Corte que
“[e]sa importancia de las
cámaras legislativas y su papel en el orden político se verían limitados por un
control rígido que imponga la sujeción de la ley a núcleos temáticos y
proscriba su extensión a temas relacionados con ellos por nexos objetivos y
razonables.”
A la luz de esos criterios, el contenido
material de un proyecto de ley, en función del principio de unidad de materia,
puede terminar de configurarse en el curso del debate parlamentario, en la
medida en que como fruto de tal debate es posible  decidir, en ciertos casos,
su restricción, o su ampliación cuando, en este último caso, ello se haga sobre
contenidos que guarden relación de conexidad objetiva y razonable con la
materia inicial del proyecto. Tal ampliación, como ha quedado expresado, sólo
puede cumplirse con cabal aplicación del principio de consecutividad.
En el caso que ahora estudia la Corte, y
como lo señala el interviniente, las facultades solicitadas inicialmente por el
Gobierno se restringían a reestructurar la Contraloría, la Fiscalía, la
Procuraduría, suprimir o reformar los trámites sobre los que versó el Decreto
1122 de 1999, dictar normas sobre servicio exterior y carrera diplomática y
dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas
del orden nacional.
Es claro que en ese proyecto original no
estaba prevista la reestructuración de la Registraduría y la organización
electoral, pero es claro también, que ese tema, guarda una relación de
conexidad con la materia del proyecto original, en cuanto que se desenvuelve
dentro de su mismo ámbito, esto es, el de conceder unas facultades
extraordinarias al Gobierno para reestructurar, desde una perspectiva puramente
operativa, un conjunto de entidades del Estado. En razón de esa relación de
conexidad, durante el primer debate y por solicitud del Gobierno, las cámaras
legislativas deciden ampliar el núcleo temático del proyecto.
Ese proyecto, así configurado desde la
perspectiva de la unidad de materia, recibió, tal como ha quedado establecido,
los cuatro debates constitucionales, al cabo de los cuales fue aprobado. De
esta manera, el debate y la aprobación del proyecto versaron sobre temas que
fueron conocidos desde la primera fase del trámite legislativo, sin que de las
materias propias de la disposición acusada pueda predicarse que se introdujeron
de manera sorpresiva o tardía en un proyecto  de ley con el cual no tenían
relación de conexidad objetiva y razonable.  Por consiguiente no está llamado a
prosperar el cargo que se ha formulado por este concepto.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la
Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
R E S U E L V E :
Declarase la
EXEQUIBILIDAD, del numeral octavo del Artículo 1 de la Ley 573 de 2000.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]              Ver Sentencia C-1707 de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger)
[2]              Sentencia C-503 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[3]              Sentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño