C-078-97
Sentencia C-078/97
Sentencia
C-078/97
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONFLICTO
DE NORMAS LEGALES-Prelación de disposición especial/NORMA ESPECIAL-Prelación
La Carta Política
prescribe que la Constitución es norma de normas y que en todos los casos en
los que exista incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica debe aplicarse la Constitución. De allí la existencia del control de
constitucionalidad de las leyes y de las demás normas jurídicas. Sin embargo,
en este caso el conflicto existente no se presenta entre una norma
constitucional y una ley, sino entre dos disposiciones de rango legal, razón
por la cual no se puede acudir a la normativa constitucional para la resolución
del conflicto y no es viable la solicitud de declaración de
inconstitucionalidad de uno de los preceptos. Con el objeto de contribuir a la
solución de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las
diferentes normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos
principios de interpretación de la ley. Entre los principios contemplados se
encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se hallen disposiciones
incompatibles entre sí "la disposición relativa a un asunto especial prefiere
a la que tenga carácter general". El mismo Código Contencioso
Administrativo establece que en materia procesal administrativa tendrán
prelación las normas de carácter especial.
REVOCATORIA
DIRECTA EN MATERIA TRIBUTARIA-Fijación
de términos/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA Y DEBIDO PROCESO-Establecimiento
de términos
Aún si se parte
de la base de que la revocación directa constituye un recurso gubernativo
extraordinario, omitiendo la discusión existente acerca de la naturaleza
jurídica de esta figura, es evidente que las personas no quedan desprotegidas
jurídicamente por el hecho de que se limite su período de aplicabilidad. De un
lado, porque la ley tributaria consagra dentro de la vía administrativa, junto
al mecanismo de la revocatoria directa, el recurso de reconsideración. Y,
además, se contemplan las acciones ante la jurisdicción contencioso
administrativa. La fijación de un término para ejercitar un recurso o aplicar
un mecanismo como el de la revocatoria constituye, una forma de armonizar los
principios de la seguridad jurídica y el debido proceso. El establecimiento de
términos contribuye a superar la tensión existente entre estos dos principios,
ambos muy caros a cualquier sistema jurídico, en la medida en que permite que
ambos tengan vigencia. Así, mientras que, por una parte, se consagra la
existencia de recursos o medios para impugnar o solicitar la revocación de las
decisiones de la administración, por otra parte, la limitación temporal de la
posibilidad de ejercicio de los recursos da efectividad a la aspiración de que
exista una cierta seguridad jurídica.
REVOCATORIA
DIRECTA EN MATERIA TRIBUTARIA-Ejercicio
en plazo determinado
En el marco de la
necesidad de armonizar el derecho de los ciudadanos a impugnar las actuaciones
de las entidades estatales con el derecho a que exista una cierta seguridad
jurídica es absolutamente legítimo que al consagrarse recursos o procedimientos
como el de la revocación se disponga que éstos deben ejercerse dentro de un
plazo determinado. Este término lo fija el legislador, haciendo uso de  su
libertad de configuración normativa, dentro del ámbito de un poder discrecional
que solamente puede ser objeto de censura si se advierte que supera los límites
de la razonabilidad. El legislador extraordinario decidió que en materia
tributaria debía imponerse un límite para la revocación de los actos
administrativos y lo fijó en dos años a partir de su ejecutoria. Este término
es mucho más amplio que los consagrados para el ejercicio de muchos recursos
procesales y administrativos y es claro que permite a la persona interesada
presentar sus argumentos ante la administración tributaria para que ésta
decida. Resta decir que dentro del marco de la libertad de configuración
normativa del legislador cabe que éste establezca  normas especiales para la
revocación directa de los actos administrativos en materia tributaria, bien sea
porque considere que en este campo es fundamental crear certeza jurídica con
gran rapidez, bien porque estime que en esta área debe darse un tratamiento favorable
al Estado, etc.
RECURSOS-Límites temporales/IMPUGNACION ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Límites temporales
La libertad del
ciudadano para ejercer los recursos a su alcance para la defensa de sus
derechos de manera indefinida en el tiempo pugna con la necesidad de garantizar
la existencia de un orden jurídico estable. Resulta absolutamente razonable que
en busca de la conciliación de estos dos principios se establezcan límites
temporales a la posibilidad de impugnar los actos de la administración.
Referencia:
Expediente D-1391
Actor: Humberto
Rodríguez Escobar
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 737 del decreto 624 de 1989, "Por
el cual se expide el  Estatuto Tributario para los Impuestos Administrados por
la Dirección de Impuestos Nacionales"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Febrero veinte (20) de mil novecientos noventa y siete (1997).
Aprobada por acta Nº
7
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo,  Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 737 del Decreto 624 de 1989, "Por el
cual se expide el Estatuto Tributario para los Impuestos Administrados por la
Dirección de Impuestos Nacionales".
I. TEXTO DE LA
NORMA REVISADA
DECRETO 624 de
1989
(marzo 30)
"Por el cual se dicta el Estatuto
Tributario para los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos
Nacionales"
(...)
Artículo 737.-
El término para ejercitar la revocatoria directa será de dos (2) años, a partir
de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo".
II.  ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades conferidas por las leyes 75 de
1986 y 43 de 1987, expidió el Decreto 624 de 1989, el cual fue publicado en el
Diario Oficial Nº 38756 de 1989.
2. El ciudadano
Humberto Rodríguez Escobar demandó el artículo 737 del Decreto 624 de 1989, por
considerarlo violatorio de los artículos 2, 13, 29 y  363 de la Constitución
Política y de los artículos 69 y 71 del Decreto 01 de 1984.
3. El 31 de julio de
1996, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario intervino en el proceso,
con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada.
4. El 27 de agosto
de 1996 se recibió en Secretaría el concepto del apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, quien intervino con el fin de defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
5. El 27 de agosto
de 1996 se remitieron a Secretaría las consideraciones de oposición a la
demanda, presentadas por el representante de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
6. El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 24 de septiembre de 1996,
solicitó a esta Corporación declarar exequible el artículo demandado.
III. CARGOS E INTERVENCIONES
Cargos de la
demanda
El demandante
considera que la norma acusada introduce una limitación a las normas generales
sobre el procedimiento de revocatoria directa, consagrado en el artículo 69 y
siguientes del Código Contencioso Administrativo y, por tanto, atenta contra
los artículos 2, 13, 29 y 363 de la Carta Política.
Encuentra el
demandante que el artículo 737 del Estatuto Tributario, al expresar que la
revocatoria directa en materia tributaria sólo podrá practicarse dentro de los
dos años siguientes a la ejecutoria del correspondiente acto administrativo,
"fue más allá de la norma de carácter general y establece una limitación
en el tiempo en perjuicio del contribuyente que por múltiples circunstancias
puede verse abocado a tener que afrontar un daño irreparable en su
patrimonio".
Según el actor, el
establecimiento de un límite temporal para la procedencia de la revocatoria
desconoce el derecho de defensa del contribuyente.
Asevera que mientras
las normas del Código Contencioso Administrativo son de carácter general, el
Estatuto Tributario contiene normas especiales, referidas únicamente a los
tributos. De esta diferenciación concluye que "una norma de carácter
puramente especial que se refiere al ámbito de los impuestos no puede ser
limitativa en cuanto al tiempo, no puede reducir las facultades que el
legislador le otorgue al contribuyente para ejercer su legítimo medio de
defensa".
Al terminar su
escrito, el demandante enumera las razones que lo motivan a solicitar la
declaración de inconstitucionalidad de la norma acusada:
a) "Por
su manifiesta oposición a los principios constitucionales y a la norma general
del Derecho Administrativo que crea la revocatoria directa.
b) Porque
atenta contra el interés público y social al restringir el debido proceso,
limitando el tiempo para su ejercicio.
c) Por
causar agravio a los contribuyentes que ven limitadas sus posibilidades o
totalmente negadas sus aspiraciones de que se haga justicia y se ven agraviados
soportando el peso de injusticias que menoscaban su patrimonio económico".
Intervención del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- se pronunció sobre la norma acusada, en
respuesta a la solicitud que le fue dirigida. Su concepto se encamina a
establecer la justificación constitucional del término contemplado en el
artículo 737 del Estatuto Tributario.
El interviniente
hace un recuento de los antecedentes de la norma acusada. Explica que el
Estatuto Tributario fue dictado con base en las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República mediante las leyes 75 de 1986 y 43 de
1987, que autorizaron al gobierno para "expedir en un solo cuerpo
normativo las diferentes normas que regulan los impuestos administrados por la
entonces Dirección de Impuestos Nacionales".
Manifiesta que el
antecedente próximo del artículo acusado es el artículo 79 de la Ley 9ª de
1983, el cual también disponía, en su inciso 2°, que la  revocatoria directa
sólo operaría dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del
correspondiente acto administrativo. Agrega que el referido inciso se apartó de
la orientación general emanada del Decreto 2733 de 1959, que señalaba, en su
artículo 22, que la revocatoria podía cumplirse en cualquier tiempo.
Expone el ICDT que,
dentro del trámite del proyecto que se convertiría en la Ley 9ª de 1983, el
Congreso concluyó que era necesario establecer un límite máximo de dos años
para el ejercicio de la revocatoria tributaria, todo con el fin de armonizar
los principios de la equidad tributaria y del libre ejercicio del derecho a
controvertir con los principios de seguridad jurídica y claridad procesal.
Recuerda, además, que "la revocatoria directa es un instrumento de doble
alcance pues puede ser utilizado tanto por el contribuyente como por la misma
Administración, y cualquier recorte en su ejercicio se orienta a dar
estabilidad a los intereses de una parte como de la otra".
Continúa el
interviniente con un análisis sobre la vigencia de la Ley 9ª de 1983 con
respecto a la codificación contencioso administrativa y a normas procesales
posteriores. Precisa que el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de
1984) es posterior a la Ley 9ª de 1983 y que, dada la especialidad de esta
última, no puede considerarse que ella fue derogada por el mencionado Código,
el cual tiene carácter general. De otro lado, sostiene que la revocatoria
directa contemplada en el artículo 79 de la Ley 9ª de 1983 no fue derogada por
el decreto 2503 de 1987, que dictó normas para "el efectivo control,
recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos Nacionales", puesto que este decreto no trató el tema
de la revocatoria.
A renglón seguido,
se ocupa de precisar el alcance de la limitación temporal establecida en el
artículo demandado. En oposición al demandante, considera que esta restricción
temporal, en vez de vulnerar el debido proceso y el acceso a la justicia los
desarrolla en la práctica, "pues nada puede ser más lejano a una verdadera
administración de justicia y a la aplicación incondicionada del debido proceso
que pretender la protección de intereses particulares sin ninguna limitación en
su ejercicio, y menos aún, ilimitada en el tiempo".
Anota el ICDT que,
"a diferencia de las acciones de inconstitucionalidad y de nulidad, que
pretenden el adecuado ejercicio de los poderes públicos en la promulgación del
ordenamiento jurídico que regirá a los contribuyentes, la revocatoria directa
apunta a la aplicación correcta de ese mismo ordenamiento como protección de un
interés particular que se siente infringido por la indebida o incorrecta
aplicación de tal ordenamiento jurídico".
Sostiene que la
limitación temporal de orden legal de un derecho particular tampoco atenta
contra el debido proceso, por cuanto "éste debe compaginarse con el
principio de la seguridad jurídica con el fin de evitar que quede al arbitrio
perpetuo de quien posee el derecho, de ejercerlo para que le sea reconocido;
tampoco contraría el principio de la equidad, eficacia y progresividad del
sistema tributario pues como la misma H. Corte lo ha indicado, tal principio se
pregona de todo el sistema y no de una norma en particular".
Concluye con la
afirmación de que la limitación legal nace de la voluntad del propio legislador
que, dentro de su autonomía, ha decidido que el debate acerca de  cuál debe ser
la carga impositiva justa debe tener una restricción temporal, con el objeto de
permitirle al  Estado tener seguridad y certeza acerca de los recursos con que
cuenta para el ejercicio de sus funciones.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que el problema jurídico por
resolver es el de si la ley tributaria puede fijar un término para la
aplicación de la revocatoria directa, a pesar de que el Código Contencioso
Administrativo no contempla para esta institución procesal ninguna restricción
temporal.
Para comenzar,
analiza la naturaleza de las normas del Código Contencioso Administrativo.
Manifiesta que éste no está revestido de ninguna superioridad normativa sobre
las demás leyes que reglamenten materias afines y que, por lo tanto, no es válido
afirmar que "de él dependen otras leyes que rijan determinados
procedimientos o que los gobierne en algún sentido cuando la especificidad de
una ley ha admitido otras reglas". Con todo, admite que el referido Código
sí puede servir como criterio de interpretación.
Estima que no es
posible sostener que entre la norma especial y la general exista una eventual
confrontación y que cuando el legislador confirió facultades para la expedición
del Código Contencioso Administrativo "se reservó la posibilidad de volver
sobre el tema y, adicionalmente, no afectó los regímenes especiales que había
desarrollado con antelación ni los que, en un futuro, considere apropiado
establecer por vía de legislación ordinaria en atención a la especialidad de los
temas que pueda tratar".
Concluye, entonces,
que "la revisión de constitucionalidad de la norma en juicio no puede
estar supeditada a su confrontación con normas de igual jerarquía. Ello no sólo
afecta el principio democrático de formación de la ley sino que desvirtúa el
ordenamiento jurídico. En efecto si, como queda claro, no ocurrió una
derogatoria, mal podría afirmarse que la norma especial se opone a la general
y, en consecuencia, plantear su inexequibilidad".
A continuación, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público expone algunas consideraciones sobre
la figura de la revocatoria directa. Sostiene que con ella se persigue
"permitir a la administración el retiro de sus propias decisiones bien
cuando éstas resultan contrarias a derecho bien por razones de oportunidad. La
doctrina considera, entonces, que dicho mecanismo entraña una posibilidad de
autotutela por parte de la misma (...). [En la revocatoria] converge la
concepción de falibilidad de la administración: sus actos, además de ser susceptibles
de recurso ante la propia administración y ante la jurisdicción contencioso
administrativa, pueden ser retirados del ordenamiento por la propia revisión
que haga la administración, de oficio o a iniciativa del afectado siempre que
se den las causales previstas en la ley. De su revisión se extrae que lo que se
persigue es la defensa de  intereses de mayor valía que se ven vulnerados, de
una manera abierta, por un acto administrativo".
Explica que con el
Decreto 2733 de 1959 se dio inicio a la figura de la revocatoria directa, tal y
como se la concibe hoy en día, y que el artículo 79 de la Ley 9ª de 1983 le
adicionó las características de temporalidad y condicionalidad. Estos rasgos
distintivos fueron retomados por el Decreto 624 de 1989, en su artículo 737, el
cual no ha sufrido modificaciones trascendentales.
Asevera que la
revocatoria directa constituye una oportunidad procesal más, de las diferentes
contempladas en la legislación, para controvertir los actos de la
administración.
Finalmente, el interviniente
diserta sobre la pregunta acerca de si es admisible que para los asuntos
tributarios se establezca un término de dos años para el ejercicio de la
revocatoria, mientras que para la generalidad de los casos no existe ningún
límite temporal. Al respecto manifiesta que "la atribución de los derechos
y las obligaciones tributarias plantea, en sí, un ámbito de certeza
insoslayable. La administración no puede estar supeditada ad infinitum para
definir la estabilidad del acto administrativo (...) Así lo exige la dinámica
de ingresos y egresos del Estado. La caducidad o el término para interponer una
acción o decidir acerca de la viabilidad de un recurso están gobernados por ese
carácter (...). La seguridad jurídica se convierte, entonces, en un derecho y
un deber para la administración".
Considera que es
particularmente importante que las obligaciones tributarias se  definan
prontamente y que, una vez determinadas, se confiera la posibilidad de
recurrirlas. Todo ello para que tanto la administración como el administrado
tengan certeza acerca de sus obligaciones.
Por otra parte,
señala que el legislador tiene amplias facultades para establecer el régimen
tributario, de lo cual se deduce que el mecanismo de la revocatoria directa
puede estar sometido en este campo a un límite de tiempo - aunque la
revocatoria del Código Contencioso Administrativo sea atemporal -, sin que ello
represente vulneración alguna de la Constitución ni de los derechos de los
contribuyentes.
Finaliza con la
aseveración de que la norma acusada no atenta contra el debido proceso ni
contra el interés público, y con la solicitud de que se declare su
exequibilidad.
Intervención de
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
El apoderado de la
DIAN realiza también un análisis de los antecedentes normativos del artículo
737 del estatuto tributario.
Manifiesta que la
parte primera del Código Contencioso Administrativo tiene un carácter
supletorio, "en el sentido que sólo se aplica a falta de procedimientos
especiales, conservándose en esta forma los principios generales de
interpretación legal". De allí concluye que el límite temporal para la
aplicación de la revocatoria directa, establecido inicialmente por el artículo
79 de la Ley 9ª de 1983 y retomado por la norma demandada, constituye el
procedimiento especial en el campo de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos Nacionales. Al mismo tiempo, precisa que dado que el
mencionado artículo 79 de la Ley 9ª de 1983 no regula aspectos como el de la
iniciativa para la revocatoria, el procedimiento para la revocación y los
efectos de la revocatoria de los actos administrativos de carácter tributario,
son los establecidos en los artículos 69, 72 y 79 del Código Contencioso
Administrativo.
A partir del
análisis de los antecedentes históricos de la norma demandada concluye que no
le asiste razón al demandante cuando expresa que ella limita derechos
protegidos constitucional y legalmente: en primer lugar, por cuanto esta norma
reproduce otra de carácter especial - el artículo 79 de la Ley 9ª de 1983 -,
expedida con anterioridad al Código Contencioso Administrativo; en segundo
lugar, porque el mencionado Código tiene carácter supletorio; y, en tercer
lugar, porque las facultades otorgadas al ejecutivo por la Ley 58 de 1983 lo
autorizaron para modificar la revocatoria pero no para derogarla.
A continuación, el
interviniente discurre sobre la naturaleza de la revocatoria directa, para
llegar a la conclusión de que "la jurisprudencia y la doctrina nacional se
orientan en general a reconocer la revocatoria directa (...), bien sea como un
recurso del administrado, o bien como facultad propia de la
administración". En los dos eventos, estima que debe interpretarse la
revocatoria de una manera restrictiva. Si se considera que es un recurso, por
cuanto las relaciones entre la administración y los particulares deben
normalmente definirse por la vía gubernativa; y si se la toma como una facultad
del Estado, por cuanto de esa manera se atempera ese poder frente a los
derechos e intereses privados, con lo cual se evitan las arbitrariedades.
El interviniente
aboga por la constitucionalidad de la norma acusada. Para ello hace tres
aseveraciones, a saber: que la firmeza y estabilidad de los actos
administrativos contribuye al interés general; que la norma impugnada en ningún
momento atenta contra el principio de igualdad; y que la misma norma no
conculca el derecho al debido proceso.
Con respecto a la
primera afirmación, manifiesta que para cimentar la confianza de los ciudadanos
en el orden jurídico es necesario que, en un momento determinado,  las
situaciones creadas  se consoliden y no puedan ser eliminadas del mundo del
derecho. Ahora bien, el interés de la seguridad jurídica puede chocar
evidentemente con el objetivo de que todos los actos se ajusten a la ley. Para
resolver este conflicto, afirma, la mejor solución es permitir que durante un
tiempo determinado se pueda solicitar la nulidad del acto, y que una vez
transcurrido el período fijado se disponga su intangibilidad. Esto sería lo que
ocurre con la revocatoria directa, la cual "debe verse como una garantía
que se traduce en seguridad jurídica tanto para los administrados como para el
Estado, con el fin de controlar dentro de unos parámetros previamente
establecidos los actos que entren en contradicción con categorías normativas de
carácter superior".
Para terminar,
manifiesta, en relación con el debido proceso, que en  materia administrativa
existen distintos recursos para impugnar las liquidaciones oficiales y los
actos administrativos que causen perjuicios patrimoniales y que "la
revocatoria directa es una acción más cuando se dejan de presentar los recursos
y aunque el plazo para presentarse es más amplio, guarda armonía con la
oportunidad procesal que tiene la Administración para resolver recursos".
Concepto del
Procurador General de la Nación (E)
La Vista Fiscal
aboga por la constitucionalidad de la norma impugnada. Sostiene que es impropio
deducir o verificar el valor constitucional del texto acusado a partir de su
cotejo con la preceptiva del Código Contencioso Administrativo.
Estima que el
término establecido por la norma acusada para aplicar la revocatoria directa en
materia tributaria está orientado a evitar que el proceso de discusión de los
actos administrativos tributarios sea interminable. El término fijado en el
artículo demandado "tiene como finalidad, además de imprimir certeza
jurídica a la relación tributaria, constituirse en garante del interés general
que subyace a las cargas impositivas." Desde esa perspectiva es razonable
jurídicamente que la acción de revocatoria directa sólo proceda dentro de los
dos años siguientes a la ejecutoria del acto administrativo.
Considera el
Ministerio Público que la aseveración anterior permite desechar los cargos acerca
de que la norma bajo análisis  vulneraría los artículos 2, 29 y 363 de la
Constitución Política, pues tanto la administración como el administrado gozan
de un término razonable para aplicar o solicitar la aplicación de la figura de
la revocatoria directa.  De otra parte, rechaza el cargo de que la norma
acusada viola los principios fundantes del sistema tributario, puesto que la
transgresión de ellos no se puede presentar con base en una única disposición
sino a partir de todo el conjunto normativo tributario.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los
términos del artículo 241-5 de la Constitución Política.
El problema
planteado
2. Se trata de
determinar si el hecho de que el artículo  737 del Estatuto Tributario (Decreto
624 de 1989) disponga que la acción de revocación tributaria sólo puede ser
ejercida dentro  de los dos años siguientes a la ejecutoria del correspondiente
acto administrativo constituye una violación a la Constitución, manifestada en
la oposición con una norma de carácter general contenida en el Código
Contencioso Administrativo y en la vulneración de los derechos a la libertad y
al debido proceso.
3. La revocación
directa es un instituto jurídico por medio del cual las entidades de la
administración pública pueden - de oficio o a solicitud de  parte - dejar sin
efecto actos expedidos por ellas mismas. El Código Contencioso Administrativo
establece, en su artículo 69, que la revocatoria procede cuando el acto
administrativo en cuestión se opone manifiestamente a la Constitución o a la
ley, cuando colisiona con el interés público o social o atenta contra él, y
cuando causa un agravio injustificado a una persona.
La doctrina se
divide alrededor de la naturaleza jurídica de la figura de la revocatoria
directa. Mientras algunos consideran que es un recurso administrativo
extraordinario, otros estiman que es una facultad de la administración. También
se ha sostenido que despliega ambas funciones según que el impulso para su
aplicación provenga de un particular o de la administración.
4. El título V del
Código Contencioso Administrativo regula, de manera general, el mecanismo de la
revocación directa de los actos administrativos. En su artículo 71 establece
que "la revocatoria podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive
en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales
contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado
auto admisorio de la demanda" (subraya fuera del texto).
La intemporalidad
que consagra el Código Contencioso Administrativo contrasta, evidentemente, con
la prescripción del  artículo 737 del Estatuto Tributario que determina que
"el término para ejercitar la revocatoria directa será de dos (2) años a
partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo". El
demandante se basa precisamente en esta contradicción para solicitar la
inconstitucionalidad del artículo 737 del Estatuto Tributario, bajo la
consideración de que esta normatividad especial atentaría contra la norma
general contenida en el Código Contencioso Administrativo.
La Carta Política
prescribe que la Constitución es norma de normas y que en todos los casos en
los que exista incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica debe aplicarse la Constitución (CP, art. 4). De allí la existencia del
control de constitucionalidad de las leyes y de las demás normas jurídicas. Sin
embargo, en este caso el conflicto existente no se presenta entre una norma
constitucional y una ley, sino entre dos disposiciones de rango legal, razón
por la cual no se puede acudir a la normativa constitucional para la resolución
del conflicto y no es viable la solicitud de declaración de
inconstitucionalidad de uno de los preceptos.
Ahora bien, con el
objeto de contribuir a la solución de las contradicciones o antinomias que
puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las leyes 57 y 153 de
1887 fijaron diversos principios de interpretación de la ley, que en este caso
pueden ser de recibo.
Entre los principios
contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de que cuando en los
códigos adoptados se hallen disposiciones incompatibles entre sí "la
disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter
general" (numeral 1° del artículo 5° de la Ley 57 de 1887). Esta máxima es
la que debe aplicarse a la situación bajo análisis: el Código Contencioso
Administrativo regula de manera general el instituto de la revocación directa
de los actos administrativos y el Estatuto Tributario se refiere a ella para el
caso específico de los actos de carácter impositivo.
Además, como bien lo
precisan los intervinientes, el mismo Código Contencioso Administrativo
establece que en materia procesal administrativa tendrán prelación las normas
de carácter especial, como las del Estatuto Tributario. Así lo determina el
numeral 2° del artículo 1° del Código al señalar que "los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no
previsto por ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean
compatibles".
5. El demandante
afirma también que el hecho de que el artículo demandado disponga que la
revocatoria directa sólo podrá aplicarse en materia tributaria dentro de los
dos años siguientes a la ejecutoria del acto administrativo constituye una
violación al debido proceso.
No comparte la Corte
esta opinión. Aún si se parte de la base de que la revocación directa constituye
un recurso gubernativo extraordinario, omitiendo la discusión existente acerca
de la naturaleza jurídica de esta figura, es evidente que las personas no
quedan desprotegidas jurídicamente por el hecho de que se limite su período de
aplicabilidad. De un lado, porque la ley tributaria consagra dentro de la vía
administrativa, junto al mecanismo de la revocatoria directa, el recurso de
reconsideración. Y, además, se contemplan las acciones ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
De otro lado, la
fijación de un término para ejercitar un recurso o aplicar un mecanismo como el
de la revocatoria constituye, como bien se señala en las intervenciones, una
forma de armonizar los principios de la seguridad jurídica y el debido proceso.
En efecto, el establecimiento de términos contribuye a superar la tensión
existente entre estos dos principios, ambos muy caros a cualquier sistema
jurídico, en la medida en que permite que ambos tengan vigencia. Así, mientras
que, por una parte, se consagra la existencia de recursos o medios para
impugnar o solicitar la revocación de las decisiones de la administración - de
manera que el ciudadano obtiene instrumentos para defenderse de una posible
arbitrariedad estatal -, por otra parte, la limitación temporal de la posibilidad
de ejercicio de los recursos da efectividad a la aspiración de que exista una
cierta seguridad jurídica.
Esta Corporación se
ha manifestado en varias ocasiones con respecto a la  validez de la fijación
legal de términos para la interposición de recursos. En la sentencia C-351 de
1994 (M.P Hernando Herrera Vergara), en la que se decidió sobre la
constitucionalidad del establecimiento de un término de caducidad de cuatro
meses para la acción de restablecimiento del derecho, se sostuvo:
"El derecho de
acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su
verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera
concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin
condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la
parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia.
Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de
compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y
eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés
particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su
funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado
brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos.
Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta".
Asimismo, en la
sentencia C-418 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía) se concluyó que era
constitucional la norma del Código Contencioso Administrativo que señala que el
recurso de revisión solamente puede interponerse dentro de los dos años
siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia:
"Por otra
parte, considera la Corte que la posibilidad de interponer el recurso
extraordinario de revisión en cualquier tiempo, tal como lo pretende la
demandante, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y pronta
administración de  justicia de las personas en favor de quien se dictó la
respectiva sentencia, sino la seguridad y la certeza jurídicas en que se basa
el Estado de derecho.
"Recuérdese que
el legislador está facultado para  establecer no sólo un límite  para la
interposición de acciones y recursos, tal como lo ha reconocido esta
Corporación en varios de sus fallos, sino las causales para su procedencia,
pues la posibilidad de que en cualquier tiempo, o por cualquier causa, se
ataquen sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza jurídicas.
"Así las cosas,
la posibilidad de establecer términos para la interposición de acciones o
recursos, tal como sucede en el presente caso, siempre y cuando ellos sean
razonables, es constitucional.
(...)
Finalmente, debe
decirse que la caducidad establecida por el legislador para la interposición
del recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas por la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en concepto de esta Corporación,
tiene una finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si
la caducidad en general,  es una especie de sanción para quien teniendo la
posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del
recurso extraordinario de revisión ante lo Contencioso Administrativo, el
término de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la
inmutabilidad que haga realidad los  principios de seguridad y certeza jurídica
en que se basa la administración de justicia, con el único fin de lograr  el
mantenimiento de la  paz y el orden social.
No se vislumbra
entonces ningún motivo válido para aseverar que el establecimiento de un
término para ejercer la revocación directa atente contra el debido proceso. En
el marco de la necesidad de armonizar el derecho de los ciudadanos a impugnar
las actuaciones de las entidades estatales con el derecho a que exista una
cierta seguridad jurídica es absolutamente legítimo que al consagrarse recursos
o procedimientos como el de la revocación se disponga que éstos deben ejercerse
dentro de un plazo determinado. Este término lo fija el legislador, haciendo
uso de  su libertad de configuración normativa, dentro del ámbito de un poder
discrecional que solamente puede ser objeto de censura si se advierte que
supera los límites de la razonabilidad. Ese no es, sin embargo, el caso que
aquí se presenta. El legislador extraordinario decidió que en materia
tributaria debía imponerse un límite para la revocación de los actos
administrativos y lo fijó en dos años a partir de su ejecutoria. Este término
es mucho más amplio que los consagrados para el ejercicio de muchos recursos
procesales y administrativos y es claro que permite a la persona interesada
presentar sus argumentos ante la administración tributaria para que ésta
decida.
Resta decir que
dentro del marco de la libertad de configuración normativa del legislador cabe
que éste establezca  normas especiales para la revocación directa de los actos
administrativos en materia tributaria, bien sea porque considere que en este
campo es fundamental crear certeza jurídica con gran rapidez, bien porque
estime que en esta área debe darse un tratamiento favorable al Estado, etc. La
norma legal no introduce una diferencia que sea arbitraria o irrazonable. En
consecuencia, tampoco vulnera el artículo 13 de la C.P.
3- El demandante
manifiesta también que la norma acusada vulnera la libertad de los ciudadanos
para ejercer sus derechos en el momento en que lo consideren conveniente. A
esta acusación se puede responder con los mismos argumentos esgrimidos en el
aparte anterior. La libertad del ciudadano para ejercer los recursos a su
alcance para la defensa de sus derechos de manera indefinida en el tiempo pugna
con la necesidad de garantizar la existencia de un orden jurídico estable.
Resulta absolutamente razonable que en busca de la conciliación de estos dos
principios se establezcan límites temporales a la posibilidad de impugnar los
actos de la administración.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 737 del Decreto 624 de 1989.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General