C-126-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-126/95
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES-Finalidad
El Sistema tiene
por objeto amparar a la población contra las contingencias que se derivan de la
vejez, la invalidez por riesgo común y la muerte, mediante el reconocimiento de
las pensiones y prestaciones que se establecen en favor de los afiliados. Por
ello, y con el propósito de reafirmar la unidad del sistema, se establece como
regla general que el mismo se aplica a todos los habitantes del territorio,
dejando a salvo los derechos adquiridos. El Sistema General de Pensiones está
basado en la coexistencia de dos regímenes excluyentes que se denominan: Régimen
de Prima Media con Prestación Definida y Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad.
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES-Afiliación
obligatoria
La circunstancia
de que la afiliación al Sistema General de Pensiones sea obligatoria para los
pensionados vinculados en la forma señalada, no significa que al trabajador se
le desconozca su legítimo derecho a escoger en forma libre y voluntaria el
régimen solidario que estime más conveniente para él, a saber, el de prima
media con prestación definida o el de ahorro individual con solidaridad. A
juicio de la Corte, esta disposición legal lejos de vulnerar el ordenamiento
constitucional se constituye en un instrumento que lo desarrolla, en particular
en lo que hace al derecho a la seguridad social, consagrado en el artículo 48
superior, como "un servicio público de carácter obligatorio que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley".
PENSION DE VEJEZ-Fijación de la edad
Nada se opone
dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República regule o
modifique hacia futuro los requisitos que deben acreditarse para acceder a la
pensión, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Constitución le
ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad que le
permiten introducir las reformas que de acuerdo a las necesidades y
conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue
indispensables para la efectividad y garantía del derecho. Lo anterior no
afecta los derechos adquiridos plenamente consagrados en la Carta Política de
1991 -artículo 58-, pues los incrementos en la edad de que tratan los preceptos
acusados solamente tienen vigencia hacia el futuro, es decir, a partir del 1o.
de enero del año 2014, y no antes, de manera que no cobijan situaciones
consolidadas bajo la legislación preexistente, sino que versan sobre la
vocación o mera expectativa para tener derecho a la pensión de vejez, con el
cumplimiento de las condiciones legales correspondientes, fijadas hacia el
futuro.
LEY DE SEGURIDAD
SOCIAL-Prohibición de
creación de nuevas Cajas de Previsión
La norma no
consagra discriminación alguna que vulnere el derecho a la igualdad, pues simplemente
se limita a establecer una prohibición legal de crear “nuevas cajas, fondos o
entidades de previsión o de seguridad social en el sector público”, lo cual
como la misma norma lo indica, no extingue la posibilidad de que en el futuro
-entiéndase a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993-, se constituyan
nuevas entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud de conformidad
con lo previsto en la ley, ni tampoco afecta los derechos adquiridos, pues
contrario sensu, los garantiza y deja a salvo, cuando expresamente señala que
la prohibición tiene aplicación a partir de la expedición de la ley.
PRESTACION
ESPECIAL POR VEJEZ-Pérdida
En cuanto al
literal d) del artículo 259 acusado, según el cual se faculta al Consejo
Nacional de Política Social para establecer causales adicionales por las cuales
se pierde la prestación especial por vejez, estima la Corte que ella desconoce
el ordenamiento constitucional, ya que quien está habilitado para señalar
dichas causales es el legislador, y no como lo señala el literal impugnado, el
Consejo Nacional de Política Social. Así, las atribuciones del Consejo resultan
amplias, desproporcionadas, permanentes e indefinidas en cuanto a la
determinación de nuevas causales para efectos de la pérdida de la prestación
especial por vejez, lo cual es competencia exclusiva del Congreso e
indelegable, siendo por tanto contraria a la Carta Política su fijación o la
autorización para su señalamiento por reglamento distinto a la ley.
REF.: PROCESOS
Nos.  D-616, D-617 y D-625 (Acumulados).
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 15 numeral 1o., 33 parágrafo 4o., 36
inciso 1o., 129, 133 parágrafo 3o., la frase "cuyas pensiones se
hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988" y el
inciso final del artículo 142 y contra los literales b) y d) del artículo 259
de la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de seguridad social
y se dictan otras disposiciones."
MATERIA:
*          De la
afiliación al Sistema General de Pensiones.
*          Incremento
en las edades para tener acceso a la pensión de vejez a partir del año 2014.
*  De la Prestación
especial por vejez.
ACTORES:
MILAN DIAZ GARCIA,
JUVENAL RAMOS MOLINA Y JAIME ENRIQUE LOZANO.
MAGISTRADO PONENTE:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobado por Acta
No. nueve (9) de 1995.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Marzo veintidos (22) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.       ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda instaurada por los
ciudadanos MILAN DIAZ GARCIA, JUVENAL RAMOS MOLINA y JAIME ENRIQUE
LOZANO contra los artículos 15 numeral 1o., 33 parágrafo 4o., 36 inciso
1o., 129, 133 parágrafo 3o., la frase "cuyas pensiones se hubiesen
causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988" y el inciso final
del artículo 142 y contra los literales b) y d) del artículo 259 de la Ley 100
de 1993, "por la cual se crea el sistema de seguridad social y se
dictan otras disposiciones".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó al Director del Diario Oficial
remitir con destino al proceso, el texto definitivo de la Ley 100 de 1993, y a
los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
enviar los antecedentes legislativos de la misma ley, incluyendo para el efecto
los Anales del Congreso correspondientes, así como las actas de las sesiones de
comisiones y de plenarias donde conste la votación de la misma.
En el mismo proveído
se ordenó: la fijación en lista del negocio en la Secretaría General de la
Corte por el término de diez (10) días para efectos de asegurar la intervención
ciudadana; enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de rigor; comunicar la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y
del Derecho y del Trabajo y Seguridad Social, así como a la Confederación de
Pensionados de Colombia -C.P.C., a fin de que si lo estimaren oportuno
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las disposiciones atacadas.
II.      TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Los apartes
impugnados son los que se subrayan en la transcripción del artículo a que
pertenecen, la que se toma de la publicación oficial de la Ley 100 de 1993, que
tuvo lugar en el Diario Oficial No. 41.148 del jueves veintitrés (23) de
diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
"LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
"por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral
y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
LIBRO PRIMERO
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
.....
CAPITULO II
AFILIACION AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
...
"ARTICULO
15. Afiliados.
Serán afiliados al Sistema General de Pensiones:
1. En forma
obligatoria:
Todas
aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores
públicos, salvo las excepciones previstas en esta Ley. Así mismo, los grupos de
población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean
elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad
Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
..."
TITULO II
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA
....
CAPITULO II
PENSION DE VEJEZ
....
"ARTICULO
33. Requisitos para Obtener la Pensión de Vejez. Para tener derecho
a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
...
PARAGRAFO
4. A partir
del primero (1o) de enero del año dos mil catorce (2014) las edades para
acceder a la pensión de vejez se reajustarán a cincuenta y siete (57) años si
es mujer y sesenta y dos (62) años si es hombre.
..."
"ARTICULO
36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de
vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta
(60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual se incrementará en
dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
..."
TITULO IV
DISPOSICIONES COMUNES A LOS REGIMENES DEL
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
......
CAPITULO III
ENTIDADES DEL SECTOR PUBLICO
"ARTICULO
129. Prohibición general. A partir de la vigencia de la presente
Ley, se prohibe la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o
de seguridad social del sector público, de cualquier orden nacional o
territorial, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en la
presente Ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de
servicios de salud".
...
CAPITULO IV
DISPOSICIONES FINALES DEL SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES
"ARTICULO
133. Pensión-sanción. El artículo 267 del Código Sustantivo del
Trabajo, subrogado por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990, quedará así:
....
PARAGRAFO 3. A partir del 1° de enero del año 2014
las edades a que se refiere el presente artículo, se reajustarán a sesenta y
dos (62) años si es hombre y cincuenta y siete (57) años si es mujer, cuando el
despido se produce después de haber laborado para el mismo empleador durante
diez (10) años o más y menos de quince (15) años, y a sesenta (60) años si es
hombre y cincuenta y cinco (55) años si es mujer, cuando el despido se produce
después de quince (15) años de dichos servicios".
...
"ARTICULO
142. Mesada adicional para actuales pensionados. Los
pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores
públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y
del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen
causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán
derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le
corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con
la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.
Los
pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes
ordenados por el Decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de
los treinta días de la mesada adicional sólo a partir de junio de 1996.
..."
LIBRO CUARTO
SERVICIOS SOCIALES COMPLEMENTARIOS
....
"ARTICULO
259. Pérdida de la Prestación Especial por Vejez. La prestación
especial por vejez se pierde:
...
"b). Por
mendicidad comprobada como actividad productiva.
...
"d). Las
demás que establezca el Consejo Nacional de Política Social".
III.    LOS
CARGOS FORMULADOS.
Los ciudadanos MILAN
DIAZ GARCIA, JUVENAL RAMOS MOLINA y JAIME ENRIQUE LOZANO,
consideran que las normas anteriormente transcritas violan los artículos 4
inciso 1°, 13, 48 incisos 1°, 2° y 5°, 46 y 85 numeral 13 de la Constitución
Política, con base en los siguientes argumentos:
a)
Artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Según el actor DIAZ
GARCIA, la expresión "Los pensionados por vejez del orden nacional,
beneficiarios de los reajustes ordenados en el Decreto 2108 de 1992, recibirán
el reconocimiento y pago de los treinta días de la mesada adicional solo a
partir de junio de 1996", contenida en el artículo 142 de la Ley 100
de 1993, viola la Constitución al desconocer el derecho a la igualdad, pues
establece una discriminación que excluye del beneficio de la mesada adicional
de junio a los pensionados "por vejez del orden nacional, beneficiarios
de los reajustes ordenados en el Decreto 2108 de 1992".
Señala que cuando el
artículo 142 titula "Mesada adicional para Actuales Pensionados",
hace referencia a pensiones causadas y reconocidas antes del 1° de enero de
1988, que son "por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de los
sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector
privado y del I.S.S., así como los retirados y pensionados de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional", como los enuncia taxativamente el
precitado artículo 142 en el inciso primero, sin que en tal enunciación se
incluya la pensión "por vejez del orden nacional".
Respecto de la misma
norma, los ciudadanos RAMOS MOLINA Y JAIME ENRIQUE LOZANO consideran que
la expresión "antes del 1° de enero de 1988" viola el derecho
a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, pues
divide a los pensionados en dos clases: los anteriores al 1° de enero de 1988 y
los posteriores a esa fecha, y señala que en el primer caso los pensionados son
favorecidos, mientras que en el segundo quedan desprotegidos, por lo que en su
concepto no tiene justificación constitucional esta limitación en el tiempo.
b)
De los cargos formulados contra las demás normas acusadas.
El actor JUVENAL
RAMOS MOLINA considera que el artículo 15 en el numeral 1o., viola
los derechos constitucionales a la igualdad y al libre desarrollo de la
personalidad, los cuales implican el derecho a escoger libremente el sistema
laboral y de seguridad social que mejor se acomode a sus necesidades.
En cuanto a los
artículos 33, parágrafo 4o., 36 inciso 1o. y 133 parágrafo 3o. de la Ley 100 de
1993, estima que vulneran la Constitución Política al alterar hacia el
futuro la edad de acceso a la pensión de jubilación, aumentándola en lugar de
disminuirla, hasta el punto de hacer "prácticamente" nugatorio el
derecho fundamental al acceso a una seguridad social integral, pues las posibilidades
de disfrutar por un período razonable, justo y equitativo en nuestro país son
bastante limitadas por la violencia que vivimos.
Al respecto, afirma
que un trabajador que llega a su madurez debe tener por lo menos el derecho a
tener una expectativa razonable de disfrute de su pensión al cabo de toda una
vida dedicada al trabajo. Aún sin tener en cuenta la diferencia de edades para
el acceso a esta clase de beneficios prestacionales entre el hombre y la mujer,
ello es inconstitucional pues atenta contra el derecho a la igualdad
establecido en el artículo 13 de la Carta Fundamental en armonía con el
artículo 42. La elevación de la edad para el disfrute pleno de los beneficios
de la pensión atenta inclusive contra el derecho fundamental a tener la opción
a llevar una vida digna según lo dispuesto por los artículos 11 y 12 de la
Constitución.
Sostiene que el artículo
129 de la Ley 100 de 1993 viola la Carta Fundamental, al establecer una
discriminación entre algunos empleados privilegiados y otros que no lo son en
relación con aquellos, pues existen algunas entidades -como Telecom, el
Congreso y otras- que tienen sus propias Cajas de Compensación Familiar o
Fondos Prestacionales que no sólo suministran los servicios médicos y
recreacionales a los empleados de las instituciones afiliadas, sino que además
son quienes pagan las prestaciones sociales a que tienen derecho los
trabajadores. Así las cosas, señala, esta norma pugna abiertamente contra lo
dispuesto en los artículos 1, 4 y 13 de la Constitución.
Por otra parte,
aduce la inconstitucionalidad de los literales b) y d) del artículo 259,
por desconocer el mandato contenido en el artículo 46 superior, según el cual
el Estado, la familia y la sociedad tienen la obligación de velar por las
personas de la tercera edad, por lo que mal puede el legislador entrar a
considerar que por la mendicidad, se excluya a estas personas de la seguridad
social integral.
Finalmente, indica
que el literal d) acusado otorga amplios poderes al Consejo Nacional de Política
Social, como lo es establecer unas causales adicionales para perder el derecho
a la prestación especial por vejez, decisión que no es susceptible de ningún
recurso. Sobre el particular, señala:
"Este
literal entraña una facultad casi onímoda (sic) en cabeza de los
miembros del Consejo Nacional de Política Social, que de no ser declarada
inexequible se convertirá en la espada de damocles para las personas de la
tercera edad, pues aún razones personales y subjetivas como las "buenas
costumbres", el estrato social, los "valores morales" de un
determinado tipo de personas, pueden ser factores decisivos para excluir a un
determinado anciano de los beneficios de la Seguridad Social Integral".
IV.    INTERVENCION
CIUDADANA.
El ciudadano JESUS
VALLEJO MEJIA presentó escrito en el que impugna la presente demanda con
fundamento en los argumentos que se exponen a continuación.
Frente al artículo
15, estima que el establecimiento de distintos regímenes de seguridad social no
conlleva discriminaciones indebidas ni lesiona el libre desarrollo de la
personalidad.
En cuanto a los
artículos 33, 36, y 136 de la Ley 100 de 1993, considera que no vulneran el
derecho a la igualdad, ni los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, ya que los hechos sociales no indican cuál deba ser la edad de la
pensión, ante lo cual la ley puede definirla siempre que no la haga nugatoria.
Respecto al artículo
129, indica que no existe vulneración a la igualdad pues este principio se
refiere a la prohibición de discriminaciones injustificadas por razones de
sexo, raza, etc., pero de ninguna manera a la existencia de distintos regímenes
de seguridad social.
Por otra parte, al
defender la constitucionalidad del artículo 142, señala que no se contraría el
interés general pues la norma pretende darle un tratamiento que acerque más la
equidad a aquellos jubilados que no habían sido favorecidos por regímenes de
pensiones anteriores.
Finalmente, en
relación con el artículo 259, considera que el literal a) acusado es exequible
por cuanto la ley puede establecer las condiciones de adquisición, ejercicio y
pérdida de los derechos, aún de las personas de la tercera edad. A su juicio el
hecho de privarlas de las pensión especial por vejez no implica que si se
colocan en situación de indigencia se les niegue la seguridad social integral y
el subsidio alimentario. Frente al literal d), señala que la Corte debe
abstenerse de fallar por cuanto el actor no identificó las normas superiores
que considera vulneradas.
V.      INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
El Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social por conducto de apoderado, presentó escrito
defendiendo la constitucionalidad de las normas acusadas.
Comienza por
solicitar a la Corte que declare la nulidad de lo actuado en cuanto hace a las
expresiones contenidas en el artículo 142 de la Ley 100, pues a su juicio estas
no constituyen una norma, ni por sí mismas vulneran la Constitución, ya que la
acción de inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas completas.
Señala que esta
disposición lejos de vulnerar la Carta cumple con sus principios, como son los
de la prevalencia del interés general, la igualdad, la prosperidad general, la
seguridad social y el reajuste periódico de las pensiones, ya que persigue
compensar a quienes no tuvieron derecho al reajuste de sus pensiones y otorga
un mejor trato a las personas que se encontraban en condiciones de
inferioridad.
Frente a la
acusación formulada contra el artículo 15 que establece la obligatoriedad de la
afiliación al sistema de seguridad social, estima que esta norma no es más que
un desarrollo del artículo 48 de la Carta Política, por lo que debe ser
declarada exequible.
En cuanto a los
artículos 33 parágrafo 4o, 36
y 133 parágrafo 3o demandados,
que se refieren a las edades para gozar de la pensión de jubilación, estima
inaceptable que el legislador no pueda modificar las condiciones para adquirir
un derecho en el futuro.
Respecto al artículo
129 que consagra lo atinente a las promotoras o prestadoras de servicios de
salud, afirma que esta norma no cierra la posibilidad de que en el futuro se
creen nuevas entidades, por lo que debe ser declarado exequible.
Finalmente frente a
la pérdida de la prestación especial por vejez a causa de la mendicidad
-artículo 259 literal b)-, estima que con esta prestación lo único que hace el
Estado es cumplir con su deber de proteger a las personas de la tercera edad.
VI.    CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio No.
539 de ventiuno (21) de noviembre de 1994, el señor Viceprocurador General de
la Nación, doctor ORLANDO SOLANO BARCENAS envió a esta Corporación el concepto
de rigor, solicitando: 1o.) Estarse a lo resuelto en la Sentencia No. C-410 de
1994, en la cual se declararon exequibles el parágrafo 4o. del artículo 33, el
artículo 36 (parcialmente) y el artículo 133 parágrafo 3o.; 2o.) Estarse a lo
resuelto en la sentencia No. C-409 de 1994, que declaró inexequibles las
expresiones "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del
primero (1o.) de enero de 1988" y el inciso 2o. del artículo 142 de la Ley
100 de 1993;  3o.) Declarar exequibles los artículos 15 y 129 de la misma ley
y, 4o.) Declarar inexequibles los literales b) y d) del artículo 259 de la
misma ley.
Fundamenta su
apreciación en las siguientes consideraciones:
En primer lugar,
manifiesta que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada en relación con los
artículos 33, 36, 133 y 142 por cuanto existe identidad entre lo impugnado en
aquella oportunidad con lo que ahora se acusa, razón por la cual el estudio
debe centrarse únicamente en los artículos 15, 129 y 259 literales b) y d) de
la ley acusada.
Frente al artículo
15 que trata de la afiliación obligatoria al sistema de seguridad social,
estima que lejos de vulnerar los artículos 13, 15 y 53 superiores, se adecúa a
estos y en especial al artículo 48 del mismo ordenamiento que atribuye a la
seguridad social la naturaleza de servicio público.
Sobre el particular
afirma:
"Es desde
esta perspectiva y dinámica superior donde se mezclan los principios anotados,
con el derecho reconocido y el servicio público, que la Ley en punto al Sistema
General de Pensiones, determinando quiénes tienen la calidad de afiliados
obligatorios, reconoce en éstos a los acreedores del derecho pensional
administrado como servicio público por el Sistema."
Respecto al artículo
129 que a manera de prohibición consagra la imposibilidad de que se creen
nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o seguridad social al interior
del sector público, afirma que esto corresponde a la autorización que por
ministerio de la Carta se concede al Congreso de la República para determinar
la estructura de la administración nacional, lo cual no constituye un odioso
privilegio ni una vulneración a la igualdad frente a las entidades estatales
que cuentan con sus propias cajas prestacionales.
Finalmente al
analizar los literales b) y d) del artículo 259, encuentra el señor
Viceprocurador fundados los cargos esgrimidos por uno de los actores, por
cuanto según afirma, el campo de acción que prevé el literal d) para el Consejo
de Política Social resulta amplio y desproporcionado en la determinación de los
demás eventos en que se pierde la prestación especial por vejez en perjuicio
del beneficiario de la misma, ya que esto es únicamente competencia del
legislador.
En cuanto al literal
b), estima que no puede el legislador proscribir la práctica de la mendicidad
cuando la prestación que concede no es suficiente para satisfacer en su
totalidad las necesidades que sufren quienes se encuentran en estas
circunstancias. Frente a esto afirmó:
"Si la
expresión mendicidad 'como actividad productiva' no aludiera sino a la
hipótesis más bien excepcional en la cual, quien ejerce la mendicidad se
enriquece a través de ella, la fórmula no representaría problema. Si por el
contrario la fórmula de marras.... expresa de manera general cómo la mendicidad
es por definición una actividad productiva, así que la prescripción se orienta
a excluir la posibilidad del beneficio en todo evento de mendicidad, cree este
Despacho que la disposición resulta inconstitucional".
Indica finalmente,
que no está en discusión el escenario positivo que reconoce la prestación
especial por vejez, sino que se trata de un paso, constitucionalmente hablando,
dirigido a morigerar las penuarias de las personas que por razones de edad se
han visto alejadas de los beneficios y prestaciones que ofrece el tráfico
jurídico. Pero la exigencia, ínsita en la causal para la pérdida de esta
prestación, bajo el entendido de que la práctica de la mendicidad es antisocial,
no puede vertirse en el mundo real, máxime cuando no se brinda una protección
integral que garantice el goce de las condiciones que hagan digna la
supervivencia.
VII.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La competencia.
Con base en que las
disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República -Ley 100 de
1993-, ésta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto
de la Constitución Política.
Segunda.    Cosa
juzgada constitucional en relación con el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Respecto a la frase
"cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de
enero de 1988", y el inciso final del artículo 142 de la Ley 100 de
1993, se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En efecto, mediante
la sentencia No. C-409 de septiembre 15 de 1994, ésta Corporación tuvo ocasión
de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de los apartes acusados del artículo
142 de la ley en mención, señalando que:
"Distinta es
la situación de los reajustes pensionales de lo que tiene que ver con el
beneficio de la mesada adicional, con respecto a la cual, a juicio de la
Corporación, no debe existir discriminación alguna, en aplicación del principio
de igualdad de que trata el artículo 13 de la Constitución Política, que
consagra la misma protección de las personas ante la ley, dentro de un marco
jurídico que garantiza un orden político, económico y social justo a que se refiere
el Preámbulo de la Carta, razón por la cual se declarará la inexequibilidad de
los fragmentos acusados de los incisos primero y segundo del artículo 142 de la
Ley 100 de 1993".
Por lo anterior y en
virtud de la cosa juzgada constitucional que ampara las decisiones de la Corte
Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 243 de la Carta Política y
46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento sobre el
punto, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará
estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-409 de 15 de septiembre de 1994.
Tercera.
Cosa juzgada relativa en relación con los artículos 33, 36 y 133 de la Ley
100 de 1993.
Respecto de los
artículos 33 parágrafo 4o., 36 inciso primero y 133 parágrafo 3o. de la Ley 100
de 1993, se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada relativa, en razón a
que mediante la sentencia No. C-410 de 15 de septiembre de 1994, esta
Corporación declaró exequibles las partes acusadas de los artículos mencionados
"únicamente con relación al cargo formulado por el demandante".
Señaló el actor en
esa oportunidad -expediente No. D-517- en relación con las normas impugnadas
que:
"Los
artículos 33, 36 ... y 133 de la ley 100 de 1993, establecen una diferenciación
de la edad entre hombres y mujeres que, en manera alguna corresponde al
ordenamiento del artículo 13 de la Constitución Política que rige en la
actualidad.
Si como queda
dicho, todas las personas son iguales ante la ley, sin discriminación alguna
por razón de sexo, los artículos antes determinados resultan claramente
violatorios del mencionado artículo constitucional.
De acuerdo con
esta suprema norma, es evidente que no puede existir discriminación de edad por
razón de sexo. En consecuencia, los citados artículos materia de esta acción,
en sus textos y apartes pertinentes, son inconstitucionales".
Al pronunciarse esta
Corporación respecto al cargo que esgrimió el demandante en su oportunidad,
señaló en la citada providencia No. C-410 de 1994, que:
"El asunto
que ahora ocupa la atención de la Corte, si bien comporta un tratamiento
distinto a situaciones efectivamente distintas, implica, en un plano adicional,
el otorgamiento de relevancia jurídica a las diferencias sociales de las
mujeres para elevar su condición mediante la adopción de una medida
compensatoria de las dificultades que enfrentan en virtud de su vinculación al
mercado laboral; aspecto este último que se ubica dentro de la perspectiva de
la igualdad sustancial (...).
En atención a lo
hasta aquí analizado, la Corte declarará ajustadas a la Carta las partes
acusadas de los artículos 33, 36... y 133 de la ley 100 de 1993, únicamente con
relación al cargo formulado por el demandante" (negrillas fuera de
texto).
Por su parte, en la
demanda que en el presente asunto ocupa la atención de la Corte, el cargo versa
sobre las mismas normas acusadas en aquella oportunidad y que dieron lugar al
citado pronunciamiento, las cuales en su criterio "vulneran la
Constitución al alterar hacia el futuro el acceso a la pensión de jubilación,
aumentándola en lugar de disminuirla, por lo que se hace prácticamente
nugatorio el derecho fundamental a la seguridad social integral, y por ende, a
una vida digna".
Los cargos no
obstante se dirigen contra las mismas normas, difieren sustancialmente, pues en
el primer caso el demandante alegó la inconstitucionalidad de las normas por
violar el principio de la igualdad al establecer un tratamiento discriminatorio
de edad por razón de sexo, mientras que en este evento se demanda la afectación
del derecho a la seguridad social integral al alterar hacia el futuro el acceso
a la pensión de jubilación, aumentando la edad en lugar de disminuirla.
En virtud a lo
anterior, es claro que en casos como el que se examina la cosa juzgada que se
alcanzó no es absoluta lo que permite un nuevo pronunciamiento judicial
relativo únicamente a los aspectos de constitucionalidad que no fueron
considerados inicialmente.
Así pues, auncuando
las normas sub-examine fueron declaradas exequibles con base en los cargos
formulados por el actor en la oportunidad señalada, compete a la Corte
Constitucional pronunciarse sobre el cargo que en este caso se formula y que
difiere sustancialmente del esgrimido con anterioridad, como se ha dejado
expuesto y se advirtió en la parte resolutiva de la sentencia transcrita.
De tal manera que
como lo ha sostenido esta Corporación en diversos fallos, la cosa juzgada que
se alcanzó en el proceso respectivo -expediente número D-517, sentencia No.
C-410 de 1994- no es absoluta, por cuanto no cobijó la totalidad de las
posibilidades de contradicción entre las normas acusadas y el ordenamiento
constitucional, con lo cual el fallo en este evento es de alcance limitado,
razón por la cual deberán analizarse los preceptos acusados con base en los
cargos formulados en la demanda de que trata el presente asunto.
Cuarta.
La materia de la disposiciones acusadas.
Corresponde a la
Corte entrar a decidir con fundamento en las demandas instauradas, las acusaciones
formuladas contra los artículos 15, 33, 36, 129, 133 y 259 de la Ley 100 de
1993, "por medio de la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones", por la supuesta violación
de los artículos 1, 4, 11, 12, 13, 46 y 48 de la Constitución Política.
4.1
Artículo 15 de la Ley 100 de 1993.
El demandante JAIME
ENRIQUE LOZANO considera que el numeral primero del artículo 15 de la Ley 100
de 1993, viola los artículos 13 y 16 de la Constitución Política los cuales
consagran los derechos fundamentales a la igualdad y al libre desarrollo de la
personalidad, que implican el derecho de la persona a escoger libremente y sin
presiones de ninguna naturaleza, el sistema laboral y de seguridad social que
mejor se acomode a sus circunstancias personales.
La norma acusada
describe las personas que deberán ser afiliadas al Sistema General de
Pensiones, distinguiendo dos grupos: el primero, y que corresponde a la parte
atacada de la disposición, señala que lo serán en forma obligatoria todas
aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores
públicos, salvo las excepciones previstas en la ley, así como los grupos de
población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean
elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad
Pensional; y el segundo, aquél conformado por trabajadores independientes y en
general todas aquellas personas naturales residentes en el país y los
colombianos domiciliados en el exterior, quienes tendrán la calidad de
afiliados al Sistema en forma voluntaria.
El Capítulo I,
Titulo I del Libro Primero de la Ley 100 de 1993, dentro del cual se ubica la
norma acusada, desarrolla el denominado "Sistema General de
Pensiones", cuyo objetivo no es otro que el de garantizar a la población
el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se
determinan en la ley, así como propender por la ampliación progresiva de
cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de
pensiones. Dicho propósito a juicio de la Corporación, constituye cabal
desarrollo de los derechos y principios constitucionales de la seguridad social
y del trabajo, consagrados en los artículos 48 y 53 de la Carta Política.
Así pues, el Sistema
tiene por objeto amparar a la población contra las contingencias que se derivan
de la vejez, la invalidez por riesgo común y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se establecen en favor de
los afiliados. Por ello, y con el propósito de reafirmar la unidad del sistema,
se establece como regla general que el mismo se aplica a todos los habitantes
del territorio, dejando a salvo los derechos adquiridos.
El Sistema General
de Pensiones está basado en la coexistencia de dos regímenes excluyentes que se
denominan: Régimen de Prima Media con Prestación Definida y Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad. Al respecto el artículo 13 de la Ley 100 de 1993,
prescribe lo siguiente:
“Artículo 13
de la Ley 100 de 1993.
"El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características:
a. La
afiliación es obligatoria salvo lo previsto para los trabajadores
independientes.
b. La
selección de uno cualquiera de los regímenes previstos por el artículo anterior
es libre y voluntaria por parte del afiliado, quien para el efecto manifestará
por escrito su elección al momento de la vinculación o del traslado. El empleador o cualquier persona natural o
jurídica que desconozca éste derecho en cualquier forma, se hará acreedor a las
sanciones de que trata el inciso 1o. del artículo 271 de la presente ley.
c. Los afiliados
tendrán derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones
de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo dispuesto en la
presente ley.
d. La afiliación
implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley.
e. Los
afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen de
pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, estos solo podrán trasladarse
de régimen por una sola vez cada tres (3) años, contados a partir de la
selección inicial, en la forma que señale el Gobierno Nacional.
(...)
h. En desarrollo
del principio de solidaridad, los dos regímenes previstos por el artículo 12o.
de la presente ley garantizan a sus afiliados el reconocimiento y pago de una
pensión mínima en los términos de la presente ley..." (negrillas fuera de
texto).
Ahora bien, los
principales elementos que configuran el Sistema General de Pensiones, son:
a)
La obligatoriedad de la
afiliación para todos los trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo
o como servidores públicos. Por su parte, el sistema es optativo para todos los
independientes o personas naturales que lo acojan.
b)
Discrecionalidad del afiliado para la
selección de cualquiera de los dos regímenes que conforman el Sistema, con la
debida manifestación por escrito al momento de la vinculación o del traslado.
c)
Derecho de los afiliados
al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones que garantiza
el Sistema (invalidez, vejez y sobrevivientes).
d)
Obligatoriedad del pago
de los aportes como consecuencia de la afiliación, y,
e)
Derecho de los afiliados al Sistema de
escoger el régimen de pensiones que prefieran.
La circunstancia de
que la afiliación al Sistema General de Pensiones sea obligatoria para los
pensionados vinculados en la forma señalada, no significa que al trabajador se
le desconozca su legítimo derecho a escoger en forma libre y voluntaria el
régimen solidario que estime más conveniente para él, a saber, el de prima
media con prestación definida o el de ahorro individual con solidaridad.
A juicio de la
Corte, esta disposición legal lejos de vulnerar el ordenamiento constitucional
se constituye en un instrumento que lo desarrolla, en particular en lo que hace
al derecho a la seguridad social, consagrado en el artículo 48 superior, como
"un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la
ley".
No resulta contrario
al espíritu de la Carta Política el numeral 1o. del artículo 15 acusado, pues
el legislador se encuentra habilitado constitucionalmente para establecer
distintos grupos de trabajadores a quienes se les garantiza su derecho
pensional, diferenciando para ello su vinculación laboral: así, el primero está
conformado por personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como
servidores públicos, para quienes la afiliación al Sistema General de Pensiones
será obligatoria, mas no así la selección del régimen solidario ni el régimen
de pensiones, que será de libre y voluntaria escogencia del trabajador; el
segundo por su parte, está constituído por los trabajadores independientes,
quienes podrán optar por afiliarse al régimen, si así lo estiman.
Lo anterior no
conlleva discriminaciones indebidas que atenten contra el principio fundamental
de la igualdad ni que lesionen el derecho al libre desarrollo de la
personalidad, pues no se da la existencia de diferencias que se encuentren
fincadas en condiciones relevantes que impongan la necesidad de distinguir
situaciones para otorgarles tratamientos distintos y preferenciales.
La prohibición
constitucional en relación con la discriminación, está ligada estrechamente a
la noción sustancial de igualdad, formulada en el segundo inciso del artículo
13 de la Carta, que encomienda al Estado la función de promover "las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva" y adoptar
"medidas en favor de grupos discriminados o marginados", situación
que no se presenta en este caso, pues el trato que se da a los trabajadores a
quienes se les otorga la condición de afiliados en forma obligatoria al Sistema
General de Pensiones, no es discriminatorio ni desigual frente a los
trabajadores independientes, para quienes la afiliación será voluntaria.
Entiéndase que las
personas o trabajadores que serán afiliados en forma obligatoria al Sistema,
serán exclusivamente aquellos que se encuentren vinculados mediante un contrato
de trabajo o como servidores públicos, dada la obligación que tiene el Estado
de prestar a estos trabajadores el derecho a la seguridad social, concebido
éste como un servicio público “que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, en los términos que establezca la ley”, lo cual obedece al
régimen de seguridad social consagrado y desarrollado por la Ley 100 de 1993, y
consolida uno de los principales objetivos de la ley, que es garantizar las
prestaciones económicas y de salud a quienes tienen una relación laboral o
capacidad económica suficiente para afiliarse al Sistema.
Por lo anterior, no
es de recibo para la Corte el argumento del actor según el cual, al establecer
la obligación a ciertos trabajadores de afiliarse al Sistema General de
Pensiones, se les desconozca su derecho a escoger libremente el sistema laboral
y de seguridad social que mejor se acomode a sus necesidades, pues, como se
desprende de las normas legales que desarrollan el Sistema General de Pensiones,
se le permite plenamente al trabajador la libertad de escoger tanto el sistema
pensional al que desea pertenecer -Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida y Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad-, como la
entidad o institución a la cual desea vincularse para recibir los servicios,
consagrados en la denominada “Ley de Seguridad Social”.
Por lo expuesto, el
numeral 1o. del artículo 15 de la Ley 100 de 1993 será declarado exequible,
teniendo en cuenta que a juicio de la Corporación, éste no quebranta precepto
constitucional alguno.
4.2
Artículos 33 parágrafo 4o., 36 inciso 1o. y 133 parágrafo 3o. de la Ley 100 de
1993.
Sostiene el
ciudadano JAIME ENRIQUE LOZANO que los artículos 33 parágrafo 4o., 36 inciso
1o. y 133 parágrafo 3o. vulneran la Constitución Política al alterar hacia el
futuro la edad de acceso a la pensión de jubilación y a la pensión-sanción,
aumentándola en lugar de disminuirla, hasta el punto de hacer
"prácticamente" nugatorio el derecho fundamental al acceso a una
seguridad social integral, pues las posibilidades de disfrutar por un período
razonable, justo y equitativo en nuestro país son bastante limitadas ante el
fenómeno creciente de violencia. Al respecto, afirma que "un trabajador
que llega a su madurez debe tener por lo menos el derecho a tener una
expectativa razonable de disfrute de su pensión al cabo de toda una vida
dedicada al trabajo".
Señala igualmente,
que "aún sin tener en cuenta la diferencia de edades para el acceso a esta
clase de beneficios prestacionales entre el hombre y la mujer, lo cual también
es inconstitucional pues atenta contra el derecho a la igualdad establecido en
el artículo 13 de la Carta Fundamental en armonía con el artículo 42, la
elevación de la edad para el disfrute pleno de los beneficios de la pensión
atenta inclusive contra el derecho fundamental a tener la opción a llevar una
vida digna según lo dispuesto en los artículos 11 y 12 de la
Constitución".
Disponen las normas
parcialmente acusadas que las edades para acceder a la pensión de vejez a
partir del 1o. de enero del año 2014 aumentarán o se reajustarán a 57 años si
es mujer y 62 años si es hombre. Lo mismo se dispone en cuanto al aumento de
edades para efectos de la pensión-sanción.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 48 de la Carta Política, corresponde al legislador
definir y desarrollar el derecho irrenunciable a la seguridad social como
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. Así, según la norma materia de análisis,
corresponde a la ley: a) establecer los términos en que el Estado prestará el
servicio público de la seguridad social; b) determinar la forma de prestación
de los servicios de la seguridad social por parte del Estado con la
participación de los particulares; c) definir la forma de prestación de la
seguridad social por entidades públicas o privadas, y d) definir los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante.
En tal virtud, el
constituyente atribuyó al legislador amplias facultades encaminadas al
desarrollo del derecho a la seguridad social, dentro de las cuales están las de
señalar la forma y condiciones en que las personas tendrán acceso al goce y
disfrute de la pensión legal, v.gr, la edad que se exige para acceder a ella,
así como la posibilidad de su variación o modificación hacia el futuro.
Es necesario
precisar como lo hace el artículo 33 en el parágrafo 5o. de la Ley 100 de 1993,
que para los efectos del incremento en las edades, para tener derecho a la
pensión de vejez de que tratan los artículos acusados, estos se harán efectivos
a partir del año 2014, para lo cual la Asociación Nacional de Actuarios o la
entidad que haga sus veces, verificará con base en los registros demográficos
de la época, la evolución de la expectativa de vida de los colombianos, y en
consecuencia con el resultado que se obtenga, se podrá recomendar la inaplicabilidad
del aumento de la edad previsto en estas normas, "caso en el cual dicho
incremento se aplazará hasta que el Congreso dicte una nueva ley sobre la
materia".
En relación con el
cargo referente al aumento en las edades para acceder a la pensión de vejez a
partir del año 2014, encuentra la Corte que el señalamiento de una edad
determinada como requisito indispensable para tener derecho a la pensión de
vejez y a la pensión-sanción, según el caso, así como la variación o incremento
previsto de ésta a partir del año 2014, constituyen factores que se adecuan
claramente a las facultades constitucionales que corresponden al legislador en
su función de hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas.
Nada se opone
entonces, dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República
regule o modifique hacia futuro los requisitos que deben acreditarse para
acceder a la pensión, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la
Constitución le ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad
que le permiten introducir las reformas que de acuerdo a las necesidades y
conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue
indispensables para la efectividad y garantía del derecho.
Lo anterior no
afecta los derechos adquiridos plenamente consagrados en la Carta Política de
1991 -artículo 58-, pues los incrementos en la edad de que tratan los preceptos
acusados solamente tienen vigencia hacia el futuro, es decir, a partir del 1o de enero del año 2014, y no
antes, de manera que no cobijan situaciones consolidadas bajo la legislación
preexistente, sino que versan sobre la vocación o mera expectativa para tener
derecho a la pensión de vejez, con el cumplimiento de las condiciones legales
correspondientes, fijadas hacia el futuro.
Por ello, la
revisión de la normatividad acusada permite a la Corte sostener que el aumento
en dos años de la edad del hombre y la mujer para acceder a la pensión de vejez
o a la pensión sanción, según el caso, a partir del año 2014, no se revela caprichosa
o irrazonable como lo pretende hacer ver el demandante, toda vez que encuentra
fundamento en el crecimiento con respecto a la expectativa de vida de los
colombianos, lo que hace permisible el aumento con relación a la capacidad
laboral de la persona.
Al respecto, resulta
pertinente resaltar las estadísticas que acerca de la evolución en el tiempo de
la mortalidad y la esperanza de vida en años, fueron elaboradas por la J.L.B.
de Actuarios durante el debate de la Ley 100 de 1993 en el seno del H. Congreso
de la República (Gaceta del Congreso No. 130 del viernes 14 de mayo de 1993).
EVOLUCION EN EL TIEMPO DE LA MORTALIDAD Y
LA ESPERANZA DE VIDA AL NACER
AÑO
TASA BRUTA DE MORTALIDAD
ESPERANZA DE VIDA - AÑOS
1950
16.68
50.6
1960
11.48
57.9
1970
8.71
61.6
1980
6.31
67.2
1990
5.91
69.2
2000
5.67
71.2
2010
5.74
73.2
2015
6.00
73.9
2020
6.44
74.9
Es importante
destacar también, que el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 en su parágrafo 5o.,
señala que:
“En el año 2013
de la Asociación Nacional de Actuarios o de la entidad que haga sus veces, o
una comisión de actuarios nombrados por las varias asociaciones nacionales de
actuarios si las hubiere, verificará, con base en los registros demográficos de
la época, la evolución de la expectativa de vida de los colombianos, y en
consecuencia con el resultado podrá recomendar la inaplicabilidad del aumento
de la edad previsto en este artículo, caso en el cual dicho incremento se
aplazará hasta que el Congreso dicte una nueva ley sobre la materia”.
Así las cosas, no se
advierte contradicción entre los preceptos acusados y la Carta Fundamental en
cuanto al cargo relacionado con el aumento de las edades a partir del año 2014,
porque tal como queda expuesto y en contra de la apreciación del actor, el
derecho a la seguridad social no resulta "inviable o nugatorio"
(sic), y además, porque es imposible exigir al legislador que mantenga
petrificada la ley en el punto que ahora es objeto de revisión, con abstracción
absoluta de las circunstancias y necesidades de la población que conforman
fenómenos por esencia variables. Las garantías que la Constitución contempla en
favor de los trabajadores no puede interpretarse en el sentido de recortarle al
legislador el ejercicio de la función que el propio constituyente le ha
confiado. El Congreso entonces, está habilitado para reformar las leyes
existentes, adecuándolas a las necesidades sobrevinientes, a los cambios
estructurales a nivel político, social y económico, y en el caso particular, al
crecimiento en las expectativas de vida de la población, sin que puedan
abolirse aquellas regulaciones legales que tiendan a fijar los requisitos
necesarios para el otorgamiento y disfrute hacia el futuro de la respectiva
prestación social.
Finalmente,
considera la Corte conveniente precisar que la cuestión debatida no involucra
un desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se
consoliden bajo el amparo de la legislación preexistente, no tienen porqué ser
alteradas en el evento de que entre a operar la hipótesis prevista para el año
2014. Las meras expectativas mientras tanto permanecen sujetas a la regulación
futura que la ley ha introducido, situación perfectamente válida si se tiene en
cuenta que los derechos pertinentes no se han perfeccionado conforme a lo
dispuesto en la ley. Tampoco por este aspecto se presentan motivos de
inconstitucionalidad y además, según el anterior planteamiento es claro que el
derecho a la igualdad que la Carta consagra no resulta conculcado, pues no se
introduce discriminación alguna ya que una es la posición de quienes han
adquirido el derecho y otra distinta la de quienes tienen apenas una mera
vocación.
En tal virtud, por
estar en perfecta armonía y constituir desarrollo del artículo 48 de la Carta
las normas que se examinan, se declarará su exequibilidad en los términos
señalados, pues no existe vulneración alguna de aquellas.
Respecto al cargo
que formula el actor contra las mismas normas, según el cual estas desconocen
el derecho a la igualdad, al consagrar una discriminación por razón de sexo al
establecer una diferencia de edad entre hombres y mujeres para acceder a la
pensión de vejez, esta Corporación ya se pronunció declarando su exequibilidad,
por lo que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional -sentencia
No. C-410 de 1994, MP. Doctor Carlos Gaviria Diaz-, que impide una nueva
decisión sobre el particular, y habrá de estarse a lo allí resuelto.
4.3
Artículo 129 de la Ley 100 de 1993.
Sostiene el actor
JAIME ENRIQUE LOZANO que el artículo 129 de la Ley 100 de 1993 viola la
Carta Fundamental, al establecer una discriminación en materia de seguridad
social, pues según afirma, existen ciertas entidades -como Telecom y el
Congreso- que tienen sus propias Cajas de Compensación Familiar o Fondos
Prestacionales que no sólo suministran los servicios médicos y recreacionales a
los empleados afiliados a dichas instituciones afiliadas, sino que además son
quienes pagan las prestaciones sociales a que tienen derecho los trabajadores.
Así las cosas, señala, esta norma pugna abiertamente contra lo dispuesto en los
artículos 1o., 4o. y 13 de la Constitución.
Dispone el artículo
acusado la prohibición general a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993,
de crear nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social
del sector público, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en
la misma ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de
servicios de salud.
No obstante el cargo
no ser claro, puede inferirse que la acusación se dirige a que se declare la
inconstitucionalidad de la norma impugnada por establecer una
"presunta" discriminación entre empleados afiliados a cajas, fondos o
entidades de previsión o de seguridad social del sector público, y por afectarse
los derechos adquiridos de los trabajadores que pertenecen con antelación a la
expedición de la ley 100, a uno de tales fondos o cajas de previsión.
Encuentra la Corte
que este precepto no consagra discriminación alguna que vulnere el derecho a la
igualdad, pues simplemente se limita a establecer una prohibición legal de
crear “nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social en
el sector público”, lo cual como la misma norma lo indica, no extingue la
posibilidad de que en el futuro -entiéndase a partir de la vigencia de la Ley
100 de 1993-, se constituyan nuevas entidades promotoras o prestadoras de
servicios de salud de conformidad con lo previsto en la ley, ni tampoco afecta
los derechos adquiridos, pues contrario sensu, los garantiza y deja a salvo,
cuando expresamente señala que la prohibición tiene aplicación a partir de la
expedición de la ley.
Igualmente se
observa que la norma acusada no contiene vulneración al principio fundamental a
la igualdad, pues no consagra discriminación alguna "por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica", como lo exige el artículo 13 constitucional para efectos de
que a las personas afectadas por un tratamiento desigual se les brinde un trato
especial y favorable por parte de las autoridades.
La prohibición
contenida en el artículo 129, hace parte de la facultad atribuída al legislador
para reglamentar y desarrollar la seguridad social -artículo 48 CP.-. En este
sentido, avala la Corte el criterio del señor Viceprocurador, quien afirma que
el hecho de prohibir la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de
previsión o seguridad social, corresponde a la autorización que por mandato de
la Constitución se concede al Congreso para determinar la estructura de la
administración nacional, lo cual no constituye un “odioso privilegio” ni
vulnera el derecho a la igualdad frente a las entidades estatales que cuentan
con sus propias cajas prestacionales.
Por lo expuesto,
resulta a juicio de la Corte infundado el argumento del demandante, por lo que
habrá de declararse la exequibilidad de la norma acusada.
4.4
Artículo 259, literales b) y d) de la Ley 100 de 1993.
Estima el ciudadano
JUVENAL RAMOS MOLINA que los literales b) y d) del artículo 259 de la Ley 100
violan el artículo 46 de la Constitución Política, por cuanto en su concepto el
Estado, la familia y la sociedad tienen la obligación de velar por las personas
de la tercera edad, por lo que mal puede el legislador en el literal b)
impugnado entrar a considerar que por la mendicidad, se excluya a estas
personas de la seguridad social. En relación con el literal d), señala que ella
otorga amplios poderes al Consejo Nacional de Política Social, al autorizarlo a
establecer unas causales adicionales por las cuales se pierde el derecho a la
prestación especial por vejez, decisión que no es susceptible de recursos.
El artículo 259 de
la Ley 100 de 1993, parcialmente impugnado, establece cuatro (4) causales a
través de las cuales se pierde la prestación especial por vejez, a saber: por
muerte del beneficiario, por mendicidad comprobada como actividad productiva,
por percibir una pensión o cualquier otro subsidio y las demás que establezca
el Consejo Nacional de Política Social.
Esta disposición
hace parte del Libro Cuarto de la citada ley, relacionado con los Servicios
Sociales Complementarios, dentro de los cuales los artículos 257 a 260 se
ocupan del denominado programa de auxilios para los ancianos indigentes que se
encuentran dentro de las condiciones estipuladas en el artículo 257 de la ley,
cuyo objetivo es apoyar económicamente a las personas de la tercera edad, a
través de la denominada "Prestación Especial por Vejez" a la cual
tienen acceso los ancianos que cumplan las condiciones establecidas por el
artículo 258 y de conformidad con las metas que el CONPES determine para el
efecto.
Con respecto al literal
b) de la norma acusada, según el cual la prestación especial por vejez se
pierde "por mendicidad comprobada como actividad productiva", estima
la Corte que no vulnera el ordenamiento constitucional, pues constituye un
desarrollo de uno de los requisitos que la ley exige para que los ancianos
indigentes tegan derecho a la prestación especial por vejez.
Consagra el artículo
257 de la Ley 100 de 1993 el programa de auxilios para los ancianos indigentes,
al cual pueden acceder siempre y cuando cumplan los requisitos que allí se
señalan, uno de los cuales dispone:
“Carecer de
rentas o de ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en
condiciones de extrema pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación
que para tal fin expida el Consejo Nacional de Política Social”.
Es decir, que los
ancianos indigentes que cumplan los requisitos consagrados en el artículo
citado, tienen derecho a participar del programa de auxilios, siempre y cuando,
claro está, fundamentalmente carezcan de rentas o ingresos suficientes para su
subsistencia. En caso contrario, como en el previsto en el numeral que se
examina, si el anciano indigente obtiene ingresos que provengan de la actividad
productiva por mendicidad comprobada, se perderá el derecho a la prestación
especial en mención.
Así pues, en nada se
opone a los preceptos constitucionales que la ley establezca la pérdida de la
prestación especial cuando se genera la actividad productiva a causa de la
mendicidad comprobada.
Debe agregarse que
el legislador está constitucionalmente habilitado para establecer las
condiciones de adquisición, ejercicio y pérdida de los derechos, aún de los
ancianos.
Es del caso resaltar
que si el Estado cumple con la obligación constitucional de asistir y proteger
a las personas de la tercera edad en estado de indigencia, ello no puede
extenderse a aquellos eventos en los cuales desaparezca uno de los elementos
que lo justifiquen, como es el de “carecer de rentas o de ingresos suficientes
para su subsistencia o se encuentren en situación de extrema pobreza”,
convirtiéndose en fuente de ingresos adicional a la prestación de la seguridad
social, razón por la cual aquellas personas a quienes se les compruebe que
ejercen la mendicidad como actividad productiva, deben ser privadas del
beneficio de la prestación especial por vejez, cuyos destinatarios como ya se
dijo, son exclusivamente los ancianos indigentes.
Por lo anterior, será
declarada la exequibilidad del literal b) del artículo 259 de la Ley 100 de
1993.
En cuanto al
literal d) del artículo 259 acusado, según el cual se faculta al Consejo
Nacional de Política Social para establecer causales adicionales por las cuales
se pierde la prestación especial por vejez, estima la Corte que ella desconoce
el ordenamiento constitucional, ya que quien está habilitado para señalar
dichas causales es el legislador, y no como lo señala el literal impugnado, el
Consejo Nacional de Política Social. Así, las atribuciones del Consejo resultan
amplias, desproporcionadas, permanentes e indefinidas en cuanto a la
determinación de nuevas causales para efectos de la pérdida de la prestación
especial por vejez, lo cual es competencia exclusiva del Congreso e
indelegable, siendo por tanto contraria a la Carta Política su fijación o la
autorización para su señalamiento por reglamento distinto a la ley.
En este sentido el
literal d) del artículo 259 de la Ley 100 de 1993 será declarada inexequible
por desbordamiento en las facultades otorgadas al legislador por la Carta
Política, como así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta
providencia.
VII.   DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
ViceProcurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Estése a lo resuelto en la
sentencia No. C-409 de 15 de septiembre de 1994, respecto a la frase
"cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero
de 1988", y el inciso final del artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
SEGUNDO.- Decláranse exequibles los apartes
demandados de los artículos 15 numeral 1o., 33 parágrafo 4, 36 inciso 1o., 129,
133 parágrafo 3o., así como el literal b) del artículo 259 de la Ley 100 de
1993 en lo relativo a los cargos formulados.
TERCERO.- Declárase inexequible el literal d) del
artículo 259 de la Ley 100 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General