T-601-16
Sentencia T-601/16
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE
AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Requisitos generales y especiales de
procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE
AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Procedencia por vulneración de derechos
fundamentales en orden de desalojo
PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD-Acción de
nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio de defensa eficaz ni
idóneo cuando se trata de proteger derechos fundamentales, vulnerados por la
omisión en la culminación de procesos administrativos
PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA
PROPIEDAD-Procedencia de
la acción de tutela cuando se vulneran derechos
fundamentales debido a la omisión de autoridades administrativas de dar inicio
e impulso a un proceso de clarificación de la propiedad
El medio de defensa judicial de nulidad y
restablecimiento del derecho no es eficaz ni idóneo cuando se trata proteger
derechos fundamentales, vulnerados por la omisión en la culminación de procesos
administrativos.
DERECHOS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS,
AFRODESCENDIENTES, RAIZALES, PALENQUERAS, PUEBLOS ROM Y DEMAS GRUPOS ETNICOS-Protección constitucional
DERECHO A LA DIVERSIDAD ETNICA Y
CULTURAL-Vulneración a
comunidad afrodescendiente debido a la discriminación estructural e histórica
que han padecido afectando directamente a sus individuos
DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE LAS
COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES-Fundamental
DERECHO A LA DIVERSIDAD ETNICA Y
CULTURAL-Orden a
autoridades realizar proceso de clarificación respetando los derechos de las
comunidades étnicas afrodescendientes
Referencia: Expediente
T-4588870
Acción de tutela
instaurada por Edelmira Ortega de Marrugo, contra la Procuraduría General de la
Nación y otros.
Procedencia: Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral
Asunto: Debido proceso. Conservación
de la identidad y protección de la vida de comunidades afrocolombianas.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Bogotá,
D. C., dos (2) de noviembre dos
mil dieciséis (2016).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio
y Aquiles Arrieta Gómez, y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
sentencia de tutela proferida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia el 17 de septiembre de 2014, mediante la cual se confirmó la
providencia dictada el 1º de julio de 2014 por la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena.
El asunto fue recibido el 20 de
octubre de 2014 por la Corte Constitucional debido a la remisión que realizó la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según lo ordenado por el artículo
32 del Decreto 2591 de 1991. El 10 de noviembre de 2014, la Sala de Selección Número
Once de Tutelas de esta Corporación lo seleccionó para revisión.
Estando en curso la revisión de este
asunto, el 12 de noviembre de 2015, la Sala de Selección Número Once de Tutelas
acumuló el expediente T-5152026, a este proceso por considerar que presentaban
unidad de materia, para que fueran fallados en una sola sentencia.
Sin embargo, después de realizar el
estudio pormenorizado de ambos expedientes, la Sala Quinta de Revisión de
Tutelas, en ejercicio de las facultades legales y constitucionales, decidió desacumularlos
mediante Auto del 10 de octubre de 2016. Lo anterior, al comprobar que si bien
comparten un contexto común (controversias sobre tierras en la Hacienda Arroyo
Grande), los problemas jurídicos a tratar son diferentes. En efecto, el
expediente acumulado T-5152026 propone una acción de tutela contra providencia
judicial por vulneración de los derechos al debido proceso, acceso a la
administración de justicia y de defensa de los accionantes, mientras que el
expediente T-4588875 conlleva al estudio de una eventual vulneración de
derechos sistemática por parte de diversas entidades estatales y particulares
de una Comunidad de afrocolombianos propietarios y/o poseedores de terrenos de
los cuales, al parecer, están siendo despojados.
I. ANTECEDENTES
El
20 de enero de 2014[1], la señora Edelmira Ortega de Marrugo,
en calidad de integrante de la Comunidad de Copropietarios de la Hacienda
Arroyo Grande[2],
presentó acción de tutela en contra de la Procuraduría General de la Nación, el
Ministerio del Interior, el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
INCODER, la Inspección de Policía de Arroyo Grande, la Personería Distrital de
Cartagena y “demás autoridades que se determinen en el desarrollo de la
presente”.
Lo
anterior debido a que estas entidades incurrieron en
diversas y reiteradas acciones y omisiones que han conllevado a que se
adelanten procesos policivos en contra de la Comunidad de Arroyo Grande,
mediante los cuales se ha desplazado forzosamente a las familias que
históricamente han sido propietarias de los predios desalojados. En esa medida,
la accionante considera que
sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición, de defensa, y
especialmente, aquellos consagrados en el Convenio 169 de la OIT en favor de
los grupos indígenas y tribales, fueron vulnerados con ocasión de los siguientes hechos:
A.  Hechos y pretensiones
1.
Edelmira Ortega de Marrugo afirmó que en el siglo
XIX, la propiedad de la Hacienda Arroyo Grande fue transferida por un español,
el señor José del Carmen Ramírez, a una comunidad de 113 familias
afrocolombianas. El título traslaticio de dominio se elevó a la Escritura
Pública Nº 161 de 1897 ante la Notaría Primera de Cartagena, y fue registrado
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena con el folio de
matrícula inmobiliaria Nº 060-34226[3],
abierto el 15 de diciembre de 1980. Según la actora esta propiedad es comunitaria,
colectiva y proindiviso, “por tal nadie es dueño de lugar alguno y todos son
dueños de todo”[4].
2. Sostuvo que se trata del predio ubicado
en el corregimiento de Arroyo Grande, en el Distrito de Cartagena de Indias y
está conformado por los poblados de Arroyo de las Canoas, La Europa, Arroyo
Grande y Lomita Arena. Adicionalmente describió los siguientes linderos:
“POR EL NORTE: Con el
mar Caribe y los terrenos de Boca de Amanzaguapos, por el sur, con la Hacienda
del Púa, de propiedad, para la época de Escrituración, del señor ANDRÉS J.
JARAVA, Por el Oriente con la misma Hacienda de Púa, y con terrenos de la, para
entonces, ALDEA DE CLEMENCIA y Caserío del COCO, por el occidente con el mar
Caribe”[5].
3. Agregó que históricamente la
Comunidad ha vivido de la ganadería, la agricultura y la pesca. Explicó que los
descendientes de esas 113 familias han tenido una estrecha relación con el
territorio y el mar caribe, que dista de la concepción sobre la tierra que
puedan tener “los descendientes de criollos”. Es por ello que durante su
permanencia y dominio colectivo por más de 115 años en la Hacienda Arroyo
Grande, no hubo “un afán por identificar y limitar la propiedad que pudiera
resultar de cada miembro de la comunidad, sino que fue un sentimiento de
hermandad, una costumbre de aprovechamiento de los terrenos en la ganadería, la
agricultura para su supervivencia, incluyendo la pesca”, los elementos que
los han identificado como grupo afrodescendiente propietario de los terrenos
que les fueron despojados[6].
4. Señaló que en los últimos años ha habido
diversas acciones y omisiones a partir de las cuales se han vulnerado los
derechos de la comunidad de copropietarios. En especial, narró la actuación de
las siguientes entidades estatales, así:
4.1
Inspección de Policía de Arroyo Grande: La accionante afirmó que distintas personas presentaron títulos
falsos sobre fracciones del predio “Hacienda Arroyo Grande”, del cual la
Comunidad es propietaria. Señaló que mediante querellas policivas de
perturbación a la posesión contra indeterminados, esas personas han conseguido
que la Inspección de Policía de Arroyo Grande desplace a la Comunidad hacia el
casco urbano, tildándolos de poseedores irregulares.
Agregó que pese a que la Comunidad informó
al Inspector de Policía sobre la irregularidad de los títulos de propiedad presentados
y las acciones penales iniciadas por estos hechos, el funcionario siguió adelante
con las querellas, ignorando su calidad de propietarios[7].
Además,
refirió que quienes presentaron los títulos espurios sobre la Hacienda Arroyo
Grande han recurrido a grupos armados al margen de la ley para desplazar a la Comunidad
de su territorio y restringirle el acceso al mar Caribe, lo cual también es
pasado por alto por el referido funcionario.
De
otra parte, indicó que el Inspector no cumple los horarios de atención al
público y maneja irregularmente los términos procesales, todo lo cual trunca
sus intentos de defensa administrativa.
4.2
Ministerio del Interior: La demandante afirmó que el 10 de mayo de 2013 la Comunidad
presentó una petición que fue radicada con el Nº EXTMI13-0016039 ante el
Ministerio del Interior[8],
con el fin de poner a tal autoridad al corriente de la situación y de solicitar
su intervención para que, bajo la apariencia de legalidad, no se siguieran
perpetrando actuaciones de despojo y desplazamiento de la Comunidad de Arroyo
Grande.
Relató
que al momento de la presentación de esta acción de tutela, el Ministerio no
había ofrecido ninguna respuesta.
4.3
INCODER: La
actora y varios miembros de la Comunidad presentaron ante el INCODER solicitudes
de aclaración de la propiedad de los terrenos que comprenden la Hacienda Arroyo
Grande, de acuerdo a la Escritura Pública Nº 161 de 1897. Tales peticiones
tienen los radicados Nº 20133128802 del 4 de julio de 2013 y Nº 20131118969 del
20 de junio de 2013[9].
En
torno a esas solicitudes señaló que la entidad “realmente no ha dado ningún
trámite, a pesar que como lo disponen los convenios internacionales y nuestra
Carta Política, es una obligación Estatal, en procura de los derechos de los
grupos étnicos y tribales”[10].
4.4 Procuraduría General de
la Nación: La
accionante precisó que el 21 de junio de 2013 la Procuraduría fue advertida sobre
las titulaciones paralelas del predio de propiedad de la Comunidad y sobre las
actuaciones irregulares de varios funcionarios, para que se hicieran las
investigaciones pertinentes contra las autoridades involucradas[11]. No obstante, a la fecha de
presentación de esta acción de tutela no se reportó ninguna acción por parte de
ese ente.
Resaltó que el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Cartagena, en fallo de tutela anterior solicitó el
acompañamiento y seguimiento de la Procuraduría General, a través de la
designación de un agente especial, en el marco de las actuaciones iniciadas por
la Inspección de Policía de Arroyo Grande. La notificación de dicha providencia
se dio el 29 de agosto de 2013, sin que la misma haya sido objeto de
pronunciamiento “por parte del Procurador”[12].
En ese mismo fallo se compulsaron copias a la Fiscalía
General de la Nacional para que investigara la eventual comisión de una
conducta punible “en el aporte y uso de documentos falsos… además de un
fraude procesal”[13].
4.5 Personería Distrital de
Cartagena: La
peticionaria presentó ante esta entidad recurso de nulidad en contra de uno de
los procesos policivos llevados a cabo por el Inspector de Policía de Arroyo
Grande[14].
Sin embargo ese recurso fue negado en tanto ella no había otorgado poder al
abogado que la representaba en esa ocasión[15]. A pesar de lo anterior, puso en
conocimiento del Personero, que el Inspector de Policía de Arroyo Grande no
cumple los horarios de atención al público ni los términos procesales, por lo
cual se vulnera su derecho al debido proceso.
4.6 Fiscalía
General de la Nación: La
demandante afirmó que la Fiscalía inició varios procesos penales contra algunas
de las personas que han exhibido títulos de propiedad presuntamente falsos en
el corregimiento de Arroyo Grande[16].
Sin embargo, adujo que en ninguna de las investigaciones adelantadas por los
servidores de la Fiscalía se ha declarado la responsabilidad penal de los implicados,
y que, por el contrario, los fiscales han omitido las solicitudes de
vinculación como parte civil, remitidas por la Comunidad de copropietarios[17].
5. Después de esas denuncias
particulares, la accionante manifestó que el despojo sobre los miembros de la Comunidad, a
través de titulaciones paralelas, son acciones de “aniquilamiento étnico y
cultural”, ya que se han recibido diversas amenazas de muerte por parte de
quienes pretenden apoderarse de sus territorios. Relató que desde 2008,
personas ajenas a la Comunidad “amparadas por autoridades locales y regional
(sic)” iniciaron la construcción de barreras y crearon “grupos de
justicia privada”. Todo lo cual fue puesto en conocimiento de la Fiscalía[18], de la
Procuraduría y de la Presidencia de la República. Sin embargo, la Comunidad no
ha tenido respuesta estatal alguna.
6. Por todo lo antedicho, la accionante
consideró que con las acciones y omisiones antes indicadas, las autoridades
accionadas vulneran los derechos fundamentales de petición, a la identidad
cultural, a la igualdad, al debido proceso y a la vida de la Comunidad de
Copropietarios de la Hacienda Arroyo Grande. Y en esa medida solicitó su protección
por vía de tutela.
En consecuencia, pidió al juez ordenar i) a la
Secretaría del Interior de Cartagena y a la Inspección de Policía de Arroyo
Grande, que se abstengan de adelantar procesos policivos en el corregimiento de
Arroyo Grande, hasta tanto las autoridades competentes deciden sobre la
propiedad de los terrenos del predio denominado “Hacienda Arroyo Grande”; ii)
que se ordene a las autoridades correspondientes, adoptar de manera inmediata
las medidas pertinentes para aclarar la propiedad y “efectuar la
recuperación de baldíos”; y iii) que se declare la nulidad de todas
las decisiones policivas, adoptadas en los procesos que se han adelantado
contra indeterminados y “que en realidad se adelantaron contra los miembros
de la Comunidad de Arroyo Grande”.
Aclaración de la acción
de tutela
7. El 31 de enero de 2014, la
accionante presentó una aclaración de la acción de tutela, en la cual relató
que varios comuneros, que abandonaron el territorio de la Comunidad gracias a
sus estudios y oportunidades, obtuvieron títulos de prescripción de algunos
terrenos, debido a que demandaron a personas indeterminadas, a pesar de tener
conocimiento de que los territorios pertenecen a todos sus miembros de manera
común y pro indiviso. Señaló que esos comuneros enajenaron a terceros
esas tierras lo que agrava el problema de desplazamiento y despojo. Adicionalmente,
puso en conocimiento al Juez de tutela de una acción popular tramitada ante el
Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena, con Radicado 2009-00180, en la que
se discuten algunas circunstancias sobre parte del predio.
De igual forma, denunció el
otorgamiento irregular de licencias para la explotación minera en Arroyo
Grande, que han afectado los derechos fundamentales de la Comunidad. En
consecuencia, solicitó la vinculación de la Agencia Nacional de Minería y de la
Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, para que remitan las
licencias otorgadas en el corregimiento de Arroyo Grande.
Por último solicitó el otorgamiento
de medidas cautelares para evitar que continúen los procedimientos policivos en
contra de la Comunidad de Copropietarios de Arroyo Grande.
B.   Coadyuvancias a esta acción
de tutela
Ismael Henríquez Pineda[19]
8. Ismael Henríquez Pineda,
en su calidad de hijo de la señora Ana Matilde Ortega de Pineda “titular de
7 acciones de la Comunidad de Copropietarios de Arroyo Grande, como consta en
la anotación No. 14 del folio de matrícula inmobiliaria No. 060-34226”, firma
como coadyuvante la acción de tutela y el escrito de aclaración de la misma[20].
Fundación para el
Desarrollo de las Comunidades Negras e Indígenas Afrodescendientes
–FUNDACONEAFRO–[21]
9. Orlando Enrique Echenique en calidad de
Director Administrativo de FUNDACONEAFRO coadyuvó a la presente acción de
tutela. Indicó que la Comunidad de Arroyo Grande fue constituida para que, de
manera comunitaria, recibiera propiedades de parte de los españoles en la época
de la Colonia y durante la primera etapa de la República, para efectos de ser indemnizada
por el sometimiento del que fueron objeto durante la época de esclavitud. Por
ello a la Comunidad Arroyo Grande le fue entregada, por parte de los herederos
del español “señor Ramírez”, la Hacienda Arroyo Grande, tal y como
consta en la ya citada Escritura Pública No. 161 de 1897.
10. Afirmó que la Comunidad de propietarios
formada por 113 comuneros, ha desarrollado una vida acorde con la cultura
comunitaria. Sin embargo el Estado colombiano ha permitido el desplazamiento
forzado de esta Comunidad, a través de diferentes acciones y omisiones
cometidas por entidades públicas, como autoridades de registro, oficinas de
catastro y algunos despachos judiciales.
Así por ejemplo, resaltó que se adelantaron procesos policivos con el aval de la Secretaría
del Interior de Cartagena y de la Inspección de Policía de Arroyo
Grande, cuyo objetivo fue despojar a la Comunidad de sus territorios. Adicionalmente
relató que en los años 2005 y 2008, la Comunidad inició protestas como una
forma de contrarrestar las acciones de los grupos que pretendían despojarlos de
sus tierras, en las que sus miembros arriesgaron sus vidas, pues fueron
amenazados de muerte por parte de sujetos armados. Esa situación fue puesta en
conocimiento de la Policía Nacional para que brindara protección.
Sin embargo no hubo ninguna reacción por parte de esa autoridad.
Igualmente señaló que la Alcaldía de
Cartagena “vendió” 500 hectáreas pertenecientes a las playas que
conforman los terrenos de la Hacienda Arroyo Grande, sin observar los trámites
exigidos por la ley. Estas ventas se realizaron con base en títulos que no se
desprendían del ya referido folio de matrícula inmobiliaria número 060-34226.
Por el contrario, se utilizaron títulos falsos para la enajenación de los
referidos bienes.
Indicó que la
Fiscalía General de la Nación tiene conocimiento de procesos penales
referentes al desplazamiento relatado, sin que se hayan obtenido resultados de
esas investigaciones. Especialmente, puso de presente que la Fiscalía 14
Seccional de Cartagena ha incurrido en graves omisiones en los procesos
a su cargo.
Señaló que el Procurador
General de la Nación no ha adelantado las acciones de verificación y
acompañamiento pertinentes para evitar que los derechos fundamentales de la Comunidad
afrocolombiana sigan siendo vulnerados.
También reiteró que el Ministerio del Interior
omitió dar respuesta a las peticiones elevadas por la Comunidad de Arroyo Grande. Y por su
parte, el Ministerio de Minas otorgó autorizaciones para la
explotación de canteras dentro de los territorios de la Comunidad, como es el caso
del predio denominado “El Campín”.
Aunado a lo anterior, el Gobierno
Nacional construyó la Vía al Mar que atravesó gran parte de la Hacienda
Arroyo Grande. No obstante, no tuvo en cuenta a la Comunidad afrocolombiana
como dueña de esos terrenos, y pagó por indemnizaciones a terceras personas que
no eran propietarias, perpetrando el despojo de tierras.
También el coadyuvante precisó que
mediante comunicación con radicado EXT13-00040524, la Comunidad solicitó la
intervención de la Presidencia de la República para evitar la
violación a sus derechos fundamentales. Sin embargo, mediante una escueta comunicación
del 21 de mayo de 2013, esa entidad contestó que había remitido las solicitudes
a otra dependencia.
11. Reseñadas las acciones y omisiones
de las entidades estatales, el coadyuvante reiteró algunos hechos de la demanda,
tales como: a) Que “falsos propietarios” iniciaron procesos
judiciales para reclamar el derecho de dominio sobre predios de la Hacienda
Arroyo Grande, sin notificar a los asociados o herederos, tal y como lo exige
la ley. b) Que la Comunidad ejerce la agricultura, la ganadería y la
pesca de subsistencia. c) Que con la aparición del negocio del
narcotráfico, las playas fueron usurpadas por actores armados, quienes
construyeron cercas que bloquearon el acceso de la Comunidad a las playas y la desplazaron
hacia los cascos urbanos de Arroyo de las Canoas, Arroyo Grande, La Europa y
Lomita Arena.
Adicionalmente, mencionó la
existencia de una acción popular con Radicado 2008-00180-00, que tiene relación
con el presente proceso de tutela. Explicó que desde el 2009 se han entregado
predios de las playas de Arroyo Grande de manera ilegal, lo cual vulnera los
derechos fundamentales de la Comunidad afrocolombiana.
También afirmó que la Comunidad no
cuenta con recursos para contratar abogados que los representen para defender
sus derechos, debido a su situación crítica de pobreza. Sostuvo que el
desplazamiento ha generado niveles de miseria graves y ha desmejorado la vida
de la Comunidad que antes contaba con la tierra y el mar para satisfacer sus
necesidades básicas.
12. Por todo lo anterior, solicitó la
protección de los derechos fundamentales de la Comunidad de Arroyo Grande, y
especialmente: i) Que se disponga la cesación de toda acción policiva
tendiente a privar a la Comunidad del uso de su territorio. ii) Que se
libere a la Comunidad de las restricciones de acceso al mar para que pueda
seguir ejerciendo la pesca, hasta que el INCODER finalice los procedimientos de
aclaración de la propiedad. iii) Que se ordene al Defensor del Pueblo la
adopción de los mecanismos necesarios para que el INCODER efectúe el
procedimiento de clarificación de la propiedad y adopte las decisiones
pertinentes para definir la propiedad comunal de la Comunidad. Y iv) Que
se ordene a la Fiscalía General de la Nación la comisión de Fiscales
especializados en restitución de tierras y derechos humanos, apoyados de un
grupo de policía judicial para que investiguen, de manera preferencial y
urgente, las graves conductas penales que se han desarrollado en contra de la Comunidad.
Comuneros Leorte
Santiago Padilla, Nelson Ramos Jiménez, Nadín Alberto Romero Santiago[22]
13. Los comuneros coadyuvantes reiteraron
que la Comunidad de Copropietarios de la Hacienda Arroyo Grande subsiste de la
explotación de sus parcelas, pero que por presiones de grupos armados, del
narcotráfico y de las entidades públicas corruptas, han sido desplazados de sus
tierras y se les ha impedido el acceso al mar. Esta situación, a su juicio,
configura una vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital.
Subrayaron que la Comunidad envió numerosas
solicitudes a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al
Procurador y al Fiscal General de la Nación, en las que les informó sobre su
crítica situación, sin recibir una respuesta clara al respecto.
En particular, señalaron que la
Fiscalía 14 Seccional de Cartagena ha tenido bajo su cargo las investigaciones con
Radicados 202892 y 242080, por periodos aproximados de 8 y 4 años respectivamente,
sin que se haya realizado el trámite correcta y eficazmente. Ponen de presente
que en esos casos se presentaron graves violaciones a los derechos humanos.
14. Finalmente, solicitaron que se ordene:
i) al INCODER adelantar un proceso agrario de clarificación de la
propiedad en el que tome las decisiones correspondientes sobre los títulos
sobrepuestos de prescripción y adjudicación; ii) al Ministerio de
Agricultura la disposición de los medios necesarios para la recuperación de sus
tierras; iii) a la Alcaldía de Cartagena la cesación de todos los
procedimientos policivos hasta que el INCODER concluya el proceso de
clarificación de la propiedad sobre los terrenos de Arroyo Grande, y hasta que
las autoridades determinen la protección de sus derechos fundamentales.
Consejo Comunitario de
la vereda La Europa - Arroyo Grande[23]
15. Magaly Coronado Solano, en calidad
de representante del Consejo Comunitario de la Europa en Arroyo Grande,
presentó coadyuvancia a la acción de tutela[24].
Solicitó vincular al trámite de tutela al Presidente de la República y al
Ministerio del Interior, toda vez que dichas autoridades recibieron diversas
peticiones presentadas por la Comunidad, en las que se expuso la situación de
vulneración de derechos humanos y la necesidad de clarificar la propiedad de la
Hacienda Arroyo Grande, sin recibir respuesta alguna. Reiteró la necesidad de
que el Estado adopte medidas para proteger los derechos fundamentales de la Comunidad,
que actualmente vulneran personas inescrupulosas que pretenden apropiarse de
los territorios comunitarios de Arroyo Grande.
C.  Actuaciones procesales
en sede de tutela
1.
Mediante auto del 22 de enero de 2014[25],
el Magistrado Carlos Francisco García de la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Cartagena, a quien le correspondió el análisis del expediente, se declaró
impedido para conocer del proceso de tutela, por cuanto adquirió junto con su
cónyuge la posesión de una hectárea de tierra ubicada en el corregimiento de
Arroyo Grande. En este sentido, manifestó que podía tener interés directo o
indirecto en las resultas del proceso. El impedimento fue aceptado por el
Tribunal, mediante auto del 23 de enero de 2014.
2. A través de auto del 23 de enero
de 2014[26],
la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Cartagena inadmitió la acción de tutela. El
Tribunal señaló que Edelmira Ortega de Marrugo no aportó poder que demostrara
la representación legal de la Comunidad de Copropietarios y Descendientes de
Propietarios de la Hacienda Arroyo Grande, ni señaló que actuaba en calidad de
agente oficiosa.
En consecuencia, concedió el término
de 3 días para que se aportara poder especial o prueba que permitiera
establecer la representación de quienes conforman la Comunidad de
Copropietarios y Descendientes de Propietarios de la Hacienda Arroyo Grande.
3. Mediante auto del 30 de
enero de 2014[27],
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena admitió la acción de tutela.
A pesar de que la accionante no aportó prueba que permitiera establecer que
actuaba en representación de las personas que conforman la Comunidad de
Copropietarios, el Tribunal señaló que “atendiendo al carácter de sujetos de
especial protección que se da por parte del Estado a las Comunidades
Afrodescendientes” el amparo debía conocerse.
Asimismo, el Tribunal requirió a
varias entidades públicas y privadas el suministro de elementos de juicio, con
el fin de adoptar una decisión, así:
·
Solicitó
a la Procuraduría General de la Nación[28],
al Inspector de Policía de Arroyo Grande y a la Personería de Cartagena[29] que
informaran lo que estimaran pertinente sobre los hechos que originaron la
acción de tutela.
·
Ofició
a la Alcaldía Distrital de Cartagena[30]
para que enviara la información histórica sobre la Comunidad de Arroyo Grande y
sobre los hechos concernientes a la acción de tutela.
·
Requirió
a Noticias Uno para que enviara copia del material sobre el cual se soportó la
noticia titulada “De propietarios a esclavos” sobre la Comunidad de
Copropietarios y Descendientes Propietarios Afrocolombianos de la Hacienda
Arroyo Grande.
·
Ofició
a la Fiscalía General de la Nación –Seccional Bogotá– para que enviara copia de
las pruebas sobre las investigaciones de títulos de las que hubiera tenido
conocimiento, copias de los procesos y de las decisiones adoptadas en cada una
de las actuaciones y de aquellas que se adelantaran de oficio. Particularmente,
solicitó copia del expediente con Radicado 110016000050201320106 y anteriores “enviados
por los señores Luis Alcázar Aurela y Otros”.
·
Realizó
la misma solicitud a la Fiscalía General de la Nación –Seccional Cartagena–[31]. En
particular el envío de las investigaciones con Radicado 2013-03764 y 202892 que
cursaban en las Fiscalías Seccionales 12 y 14 de Cartagena, respectivamente.
·
Ofició
al INCODER[32]
para que enviara con destino al expediente, el trámite surtido en el
procedimiento de clarificación de la propiedad y recuperación de baldíos relacionados
con la Hacienda Arroyo Grande.
4. Mediante auto del 7 de febrero de
2014[33],
el Tribunal aclaró que la acción de tutela fue presentada en contra de la
Procuraduría General de la Nación, el Inspector de Policía de Arroyo Grande, la
Personería de Cartagena, el Ministerio del Interior y el INCODER. En esa
medida, vinculó como partes accionadas al Ministerio del Interior y el INCODER,
y corrió traslado de la acción de tutela a las mencionadas autoridades para que
se pronunciaran sobre los hechos alegados.
5. El trámite surtió el proceso regular
hasta que el 12 de febrero de 2014[34],
fecha en que el Tribunal profirió sentencia de primera instancia, que fue
impugnada por la accionante el 17 de febrero siguiente[35]. El
Tribunal concedió el recurso y envió el expediente a la Corte Suprema de
Justicia el 10 de marzo de 2014[36].
Sin embargo, mediante auto de 7 de mayo de 2014[37], la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia declaró la nulidad de
todo lo actuado a partir del auto admisorio del 30 de enero de 2014,
inclusive.
En el referido auto, la Corte Suprema
indicó que debido a las situaciones fácticas relatadas en la acción de tutela y
en las coadyuvancias presentadas, se hacía necesaria la vinculación de algunas
entidades que no lo estaban hasta ese momento, tales como las Fiscalías
Seccionales 12, 14, 17 y 40 de Cartagena, la Presidencia de la República, el
Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Defensa y la Defensoría del
Pueblo. Por tanto se incurrió en una causal de nulidad probada. En consecuencia
ordenó rehacer el trámite de la tutela con la inclusión de las entidades
referidas como partes en la presente acción.
6. Debido a lo anterior, y después de
surtirse los trámites de envío del expediente, mediante auto del 13 de junio
de 2014[38]
el Tribunal Superior de Cartagena admitió nuevamente la acción de
tutela presentada por la señora Edelmira Ortega de Marrugo, contra la
Procuraduría General de la Nación y otros, por la presunta vulneración de los
derechos fundamentales al debido proceso y defensa de los pueblos
afrodescendientes y tribales.
Asimismo, además de las entidades
previamente vinculadas en el trámite de tutela, se ordenó la vinculación de la
Fiscalía General de la Nación -Seccional Cartagena-, las Fiscalías Delegadas
Seccionales de Cartagena 12, 14, 17 y 40 de Cartagena, la Presidencia de la
República, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Defensa y la
Defensoría del Pueblo.
D.  Respuestas a la presente
acción de tutela[39]
Procuraduría Regional de
Bolívar[40]
La Procuradora Regional de Bolívar solicitó
que se declare la improcedencia de la acción de tutela debido a que esa entidad
no vulneró ningún derecho fundamental de la Comunidad de Arroyo Grande.
Manifestó que esa Regional conoció la
queja disciplinaria presentada contra la
Registradora de Instrumentos Públicos de Cartagena, la Directora del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi de Bolívar, el Inspector de Policía de Arroyo Grande
del municipio de Cartagena y otros funcionarios[41], por el abogado
apoderado de la accionante[42]
en la que se denuncian presuntas irregularidades. En este trámite efectuó las
siguientes actuaciones:
i)
Mediante
oficio número PRB-2560 del 28 de junio de 2013 se informó al peticionario que se
daría trámite a la queja interpuesta[43];
y
ii)      Mediante auto del 10 de
septiembre de 2013 ordenó la apertura de una indagación preliminar en contra
del Registrador de Instrumentos Públicos de Bolívar y el Director del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi de Bolívar[44].
La Procuradora señaló que, contrario
a lo afirmado en la demanda, esa entidad sí acató la orden de brindar
acompañamiento a las actuaciones del Inspector de Policía de Arroyo Grande,
proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento mediante fallo de tutela. En efecto, precisa que mediante auto de
6 de septiembre de 2013, asignó un profesional universitario para que participara
en la diligencia de desalojo, y aún se mantiene dicho acompañamiento[45].
Finalmente, manifestó que mediante
oficio de 29 de noviembre de 2013, el profesional universitario rindió un
informe sobre el acompañamiento de la diligencia. Allí, el representante de la
Procuraduría señaló que la diligencia de inspección ocular del 22 de noviembre
de 2013 se suspendió por cuanto el apoderado de los querellados renunció debido
a que fue amenazado de muerte. En consecuencia, se solicitó la designación de
un abogado por parte de la Defensoría del Pueblo de Cartagena[46].
Alcaldía Mayor de
Cartagena de Indias[47]
La Alcaldía de Cartagena indicó que
la presente acción de tutela es improcedente ya que existen otros medios de
defensa judicial idóneos para la impugnación de decisiones de carácter
policivo. Señaló que la Alcaldía no vulneró ningún derecho fundamental de la
actora, por tanto, carece de legitimación en la causa por pasiva.
Con respecto al requerimiento del
Tribunal sobre remisión de la información histórica de la Comunidad afrocolombiana
de Arroyo Grande, la Alcaldía manifestó que dicha información se encuentra en la
Oficina de Archivo Central de la Alcaldía Mayor de Cartagena. Por ello envió copia
del requerimiento a la mencionada dependencia, el 4 de febrero de 2014.
Afirmó que la pretensión de la
accionante de suspender los procedimientos policivos no es procedente, debido a
que si la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de Cartagena se
abstiene de seguir con esos procesos, faltaría a sus deberes constitucionales y
legales. Asimismo, se opuso a la pretensión de la actora de declarar la nulidad
de todo lo actuado en el marco de los procedimientos policivos, en tanto, ella debió
interponer la respectiva solicitud de nulidad ante el funcionario competente y
en el marco de los referidos procesos, y no utilizar la tutela como un
mecanismo adicional a los contemplados en la ley.
Personería Distrital de
Cartagena de Indias[48]
La Personería Distrital solicitó no
tutelar los derechos fundamentales de la accionante, “supuestamente
vulnerados por la Personería Distrital de Cartagena”. En su intervención no
se explicaron las razones concretas de esta petición, en su lugar, sólo se
efectuaron varios recuentos jurisprudenciales sobre i) los derechos
fundamentales de las comunidades negras e indígenas a la identidad étnica y
cultural, y la noción de propiedad colectiva de la tierra para estos grupos
étnicos; ii) el debido proceso administrativo; y iii) los
requisitos jurisprudenciales sobre la procedencia excepcional de la acción de
tutela.
Corporación Museo
Histórico de Cartagena de Indias[49]
El Museo, en atención a la remisión
hecha por la Alcaldía Distrital, informó que el documento más antiguo que
poseen respecto de los protocolos notariales del corregimiento Arroyo Grande es
la Escritura Pública N° 161 de 1897 de la Notaría Primera. Así mismo precisó
que, según sus bases de datos, cuentan con 36 registros listos para analizar y autorizar
copias de los mismos.
Fiscalía Seccional 40 de
Cartagena de Indias[50]
La Fiscalía Seccional 40, sin hacer
mayores consideraciones sobre la acción de tutela, aportó copias sobre la
investigación con Radicado 241-287, por estar relacionada con la Hacienda
Arroyo Grande. Indicó que los hechos denunciados en tal investigación, pueden
resumirse así:
a.     Wilmer Ahumada Mendoza denunció
al Juez 4° Penal del Circuito por falsedad en documento público, ya que declaró
nula una Escritura Pública de división material del predio “Bendición de San
Luis”, de 500 hectáreas (ubicado en el corregimiento de Arroyo Grande),
pero dejó abiertos algunos folios de matrícula desprendidos de esta escritura.
Situación que el denunciante tilda de irregular.
b.     El denunciante también
señaló que el Alcalde de Cartagena para el año 2007, señor Nicolás Francisco Curi
Vergara, realizó una adjudicación en venta de predios presuntamente baldíos en
el corregimiento de Arroyo Grande a las empresas UNICONIC e INCIVIAL S.A. Sin
embargo, parte de dichos predios pertenecen al bien “Bendición de San Luis”,
y a juicio del denunciante, no son baldíos.
c.      También advirtió presuntas
conductas irregulares de las Directoras de la Oficina de Registro e
Instrumentos Públicos, Emilia Fadul Rosa y Matilde Aguirre Espriella (q.e.p.d.)
por permitir a las sociedades UNICONIC e INCIVIAL, la adquisición de la
propiedad.
Fiscalía Seccional 14 de
Cartagena de Indias[51]
La Fiscalía Seccional 14 de Cartagena
señala existe una investigación, presuntamente relacionada con los hechos
constitutivos de la presente acción de tutela. Se trata del expediente con Radicado
Nº 2002892, en el cual se investiga la presunta comisión del delito de fraude
procesal, cuyos denunciados son Rodrigo de Jesús Rendón Cano, Rodrigo Alejandro
Rendón Ruiz y Antonio José Cardona Sierra; y denunciante Jorge Enrique Berrío
Trujillo[52].
Los hechos pueden resumirse así:
a.     Se denunció la
falsificación de la Resolución 0059 del 18 de junio de 2003 expedida por la
Curaduría Nº 1 de Cartagena[53],
que concedió una licencia de urbanismo, necesaria para el registro de la venta
de una porción de tierra al parecer denominada “el Socorro” (presuntamente
ubicada en la Hacienda Arroyo Grande). A partir de ese acto se expide la
Escritura Pública Nº 1585 del 16 de octubre de 2004 de la Notaría Quinta de
Cartagena.
b.     Según se narró, ese acto
impidió que el denunciante inscribiera en la Oficina de Registro otra Escritura
Pública, la Nº 3843 del 22 de octubre de 2003 de la Notaría 64 de Bogotá, que
contenía la compraventa del predio “el Socorro” previa a la expedición
de la licencia de urbanismo. El denunciante explicó que para poder registrar su
compraventa debía tramitar como requisito la licencia de urbanismo, pero que
sorpresivamente se la otorgaron a otras personas (los denunciados).
c.      La Fiscal Seccional 14
inició la apertura de la investigación el 31 de agosto de 2006. Mediante Resolución
de 8 de abril de 2011 se definió la situación jurídica. Dentro del desarrollo
de la actividad judicial se recibieron testimonios que permitieron la clausura
parcial del ciclo investigativo. En esa medida el 12 de julio de 2013 quedó
ejecutoriado el cierre de la investigación.
Finalmente, la Fiscalía indicó que
una vez revisada la foliatura del proceso referido no se encontró ninguna
referencia a la señora Edelmira Ortega de Marrugo como parte de la
investigación, esto es, como denunciante, sindicada o tercero con interés.
Fiscalía Seccional 17 de Cartagena de
Indias[54]
La Fiscalía Seccional 17 de Cartagena
dijo que a cargo de esa dependencia está la investigación con Radicado N°
242327, iniciada por Rosario Bueno Buelvas, que presuntamente tiene relación
con los hechos señalados en la presente acción de tutela. Anexó copia de dos
cuadernos en los que consta la referida actuación, sin ofrecer mayores detalles
sobre el asunto[55].
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
- INCODER[56]
El INCODER solicitó que se deniegue el amparo, ya que
la acción de tutela “no resulta procedente” ante la ausencia de un
perjuicio irremediable demostrado. Añadió que actualmente cursa un proceso
de revisión ante el Consejo de Estado sobre el mismo caso.
Para soportar su defensa, relató que en Arroyo Grande
existe un conflicto territorial generado por la intervención de distintos
actores y situaciones particulares que son de conocimiento de la Procuraduría
General de la Nación y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Cartagena, por la apropiación y discusión de derechos particulares sobre
distintas áreas que se discuten en los estrados judiciales.
Con el fin de precisar la información, el INCODER
presentó un resumen de sus actuaciones frente a los predios de la Hacienda
Arroyo Grande que, sin embargo, son situaciones diferentes a las planteadas por
la accionante, así:
a.     Por razón de las denuncias presentadas
por la Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR– sobre ocupación de
terrenos de uso público en el sector de Arroyo Grande, por parte de la Sociedad
Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas S.A. CONIC S.A., el INCODER inició
un proceso agrario de deslinde, concluido por la Resolución número 03690 de
3 de noviembre de 1995.
Como resultado de ese proceso, se deslindaron
y delimitaron: i) los terrenos de uso público correspondientes a parte
de las Playas Marítimas de Arroyo Grande y la antigua Isla Cascajo; y ii)
los territorios baldíos adyacentes que forman parte de la zona de acreción
sedimentaria de Arroyo Grande.
b.     El objetivo de ese proceso agrario de
clarificación fue delimitar las tierras de propiedad de la Nación y facilitar
el saneamiento de la propiedad privada en ese sector de Arroyo Grande. El
estudio concluyó, a través de pruebas técnicas, que hubo un área de acreción
sedimentaria en los bienes públicos y las playas colindantes, “y no de
bienes particulares que discutían sus derechos bajo títulos… antes de la
Colonia y la República o por virtud de sentencias judiciales de pertenencia u
otros títulos”. En esa medida, expidieron varios actos administrativos:
·       Resolución Nº 00278 de 17 de marzo de
1993 del INCORA[57].
·       Resolución Nº 03690 del 3 de noviembre de
1995 del INCORA[58].
·       Resolución Nº  008 del 7 de febrero de
1997 del INCORA[59].
·       Resolución No. 00261 de 25 de julio de
2000 del INCORA[60].
·       Resolución No. 0281 de 20 de junio de
2002 del INCORA[61].
·       Resolución No. 001459 de mayo de 2 de
2003 del INCORA[62].
·       Resolución No. 017 del 7 de marzo de 2005
del INCODER[63].
·       Resolución No. 002 del 24 de mayo de 2000
de la Junta Directiva del INCORA y aprobada por el Gobierno Nacional por
Resolución Ejecutiva No. 032 del 2 de agosto de 2000.
c.      El INCODER denunció ante la Procuraduría
General de la Nación, la apropiación indebida de terrenos del sector Arroyo
Grande por parte de las sociedades UNICONIC e INCIVIAL. Así como las adjudicaciones
irregulares realizadas por la Alcaldía de Cartagena a través del Acuerdo 030 de
2006 del Concejo Distrital de Cartagena y la Resolución No. 0361 de 27 de abril
de 2007 de la Alcaldía.
d.     El INCODER, como resultado de demandas
judiciales ante el Consejo de Estado, solicitó a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Cartagena la revisión de los folios de matrícula
inmobiliaria correspondiente a la Escritura Pública No. 3653 de 30 de diciembre
de 1997 de la Notaría Cuarta de Cartagena, y los demás actos registrales
derivados del folio No. 060-11485.
Mediante dicha escritura pública,
UNICONIC se declaró propietaria de un lote de 651 hectáreas, pese a que en el
documento de compraventa se indicaba que sólo tenía derecho a 70 hectáreas.
e.      El INCODER ha defendido activamente sus
actuaciones en el corregimiento de Arroyo Grande ante el Consejo de Estado, en
el marco de diversos procesos de nulidad que actualmente cursan contra sus
actos administrativos.
Por lo descrito, la entidad señaló que su actuación no
ha sido inactiva, como lo pretende mostrar la parte accionante y los
coadyuvantes. Señaló que actualmente hay un sinnúmero de títulos exhibidos por
particulares como fuente de sus derechos en Arroyo Grande, y discusiones sobre
eventuales apropiaciones de terrenos. Así, no puede limitarse la situación a la
existencia de un trámite de clarificación de la propiedad o de recuperación de
baldíos por medio de la Escritura No. 161 de 1897.
Manifestó que no es competente para ordenar la
restitución de tierras o predios, presuntamente ocupados de forma arbitraria,
ni siquiera si se trata de terrenos de una comunidad afrocolombiana cuando
exista un título de propiedad particular, como en este caso.
Finalmente advirtió que existe una solicitud de titulación
colectiva por parte de un Consejo Comunitario denominado “Arroyo Grande”,
sobre 50.000 hectáreas para 300 familias. Dicha petición es realizada por el
señor Édgar Alfonso Ramírez Mendoza, en calidad de representante legal de dicho
Consejo Comunitario. Sin embargo, el nombre de la señora “Edelmira Ortega
Pineda” no se encuentra en la solicitud ni en el censo aportado por el
Consejo[64].
Respuesta adicional del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER[65]
En respuesta adicional, el INCODER alegó
que en el presente caso se configuró un hecho superado, en tanto el 5 de julio
de 2013 se respondió la petición presentada por el apoderado de la accionante,
informándosele que el proceso de clarificación sería adelantado por la entidad.
Indicó que la Ley 160 de 1994 y su
Decreto Reglamentario 2664 de 1994 establecen un procedimiento específico y
especial para tramitar esta clase de solicitudes, y allí no se indica un
periodo determinado para resolverlas. Precisó que el trámite correspondiente
requiere de un presupuesto para los desplazamientos que deben realizar los
técnicos del INCODER, con el fin de verificar el estado de los predios. Razón por
la cual primero se deben tramitar esos recursos. Señaló que para el presupuesto
del año 2014 se dará prelación a las solicitudes de procesos de clarificación
de predios de años anteriores, como es el caso de la tutela.
Adicionalmente, reiteró los
argumentos de la primera contestación en lo que respecta al conflicto
territorial que se presenta en Arroyo Grande, motivado por la exhibición de
múltiples títulos de propiedad por parte de particulares.
Ministerio del Interior
– Dirección de asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras –DACNARP–[66]
El Ministerio del Interior solicitó
su desvinculación de la presente acción de tutela, puesto que atendió las
solicitudes de la Comunidad de Arroyo Grande en lo que se refiere a su
competencia. Señala que sí respondió la petición interpuesta por la Comunidad,
la cual fue contestada mediante oficio con número de radicado
OFI14-000005133-DNC, enviado por correo certificado y al correo electrónico del
peticionario (apoderado de la accionante).
Asimismo, enunció que mediante oficio
con número de radicado OFI14-000005145-DNC, se pidió información y compulsó
copia de la solicitud de la Comunidad Arroyo Grande, al Ministerio de Defensa,
la Superintendencia de Notariado y Registro Nacional y la Dirección para la
Atención y Reparación Integral de las Víctimas.
El 9 de julio de 2014, remitió una nueva
contestación en la que indicó que de acuerdo con lo narrado, “se debe
adelantar el proceso de clarificación de la propiedad de la Hacienda Arroyo
Grande, la recuperación de baldíos como playones y la implementación de
procedimientos para que la comunidad, sin perder su identidad y sin desmembrar
sus territorios, no se les vea afectado sus derechos”. Sin embargo, el
INCODER es la entidad competente para titular colectivamente las tierras de las
comunidades negras, adquirir los predios necesarios, aclarar las delimitaciones
y garantizar su adecuado asentamiento y desarrollo.
Presidencia de la
República de Colombia[67]
La Presidencia de la República alegó
la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad, ya que no tiene
responsabilidad alguna en el tema objeto de demanda, ni está directa o
indirectamente relacionada con la situación planteada, por ello, solicitó su desvinculación
del trámite de tutela. Indicó que la señora Edelmira Ortega de Marrugo no ha
presentado ninguna solicitud ante dicha entidad para la protección de sus
derechos.
Ministerio de Defensa
Nacional – Policía Nacional – Policía Metropolitana de Cartagena[68]
La Policía Metropolitana de Cartagena
señaló que no tuvo participación en el presente proceso y, por ende, no vulneró
ningún derecho fundamental ni por acción, ni por omisión. Precisó que los procedimientos
policivos no son de competencia de la Policía sino de las Alcaldías, quienes tienen
la oportunidad de llevar a cabo los referidos juicios. Adicionó que su función
está íntimamente ligada a la conservación del orden interno y al cumplimiento
de las tareas que le encargue la Rama Ejecutiva del Poder Público.
Ministerio de Minas y
Energía[69]
El Ministerio señaló que debe ser
desvinculado de la presente acción debido a su falta de legitimación en la
causa por pasiva, toda vez que los hechos alegados no se encuentran
relacionados con las funciones constitucionales y legales del Ministerio. Señaló
que no se evidencia un perjuicio irremediable, puesto que el presunto
desplazamiento de la Comunidad de Arroyo Grande persiste en el tiempo, siendo
esto de público conocimiento.
Indicó que no se cumple con el
requisito de subsidiariedad, en tanto el conflicto territorial que se
desarrolla en Arroyo Grande debe ser estudiado por la jurisdicción ordinaria.
Asimismo, manifestó que ante el INCODER pueden adelantarse las solicitudes de
reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva, por lo que la acción de
tutela no es el mecanismo idóneo para este fin.
Respuestas extemporáneas
La Defensoría del Pueblo
presentó respuesta extemporánea mediante escrito del 2 de julio de 2014, en el
cual señaló que esa entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental[70]. Del mismo
modo, Noticias UNO presentó respuesta el 9 de julio de 2014, en
la cual anexó un DVD con copia de la nota emitida en el noticiero del 10 de
agosto de 2013, titulada “De propietarios a esclavos”[71].
E.   Decisiones proferidas en
el trámite de la acción de tutela
Sentencia de primera
instancia[72]
Mediante sentencia proferida el 1º
de julio de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena amparó el derecho de petición de los accionantes
en relación con la solicitud elevada ante el Ministerio del Interior y
denegó las demás pretensiones contenidas en el escrito de tutela. Como
fundamento indicó que el INCODER y la Procuraduría habían respondido las
peticiones elevadas por los accionantes, razón por la cual no violaron el
derecho de petición. Sin embargo, señaló que el derecho de petición con número
de radicado EXTMI13-0016039 enviado ante el Ministerio del Interior, no fue
respondido.
Ahora bien, con respecto a la
solicitud de nulidad de todos los procesos policivos en el municipio de Arroyo
Grande, el Tribunal señaló que no se hace alusión a una actuación determinada o
específica desarrollada por la Inspección de Policía de Arroyo Grande sobre la
cual se predique una vía de hecho. De otro modo, frente a las coadyuvancias
presentadas precisó que refirieron nuevas pretensiones y solicitudes de
pruebas, lo que implicaría adicionales supuestos fácticos que deben ser
estudiados en otras acciones de tutela.
Impugnación
El 8 de julio de 2014, la
accionante se notificó del fallo e impugnó la decisión mediante manifestación
manuscrita, sin mayor sustentación[73].
Debido a lo anterior, el Tribunal Superior de Cartagena, mediante auto del
10 de julio de 2014[74],
concedió la impugnación y el expediente fue remitido a la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia el 28 de julio siguiente[75]. Con esta
remisión se enviaron también la sustentación y la ampliación de la impugnación
que, previo a la declaratoria de nulidad, había presentado el apoderado de la
accionante y cuya reseña se realiza a continuación.
Sustentación de la
impugnación[76]
El abogado de la apoderada presentó
la sustentación de la impugnación ante la Corte Suprema de Justicia, escrito en
el que reitera en gran parte los argumentos presentados con la acción de
tutela. Amplió los hechos relacionados con el Ministerio de Minas y Energías
referentes al otorgamiento de licencias de explotación minera en la Hacienda Arroyo
Grande, para indicar que los derechos de la Comunidad siguen siendo vulnerados.
En esa medida solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en
su lugar, se tutelen los derechos de la Comunidad al debido proceso, “a la
protección y aplicación de la normatividad teniendo en cuenta que se trata de
una comunidad de más de ciento quince años, de la cual sobreviven los
descendientes de los asentamientos que otrora fueran los esclavos de la zona”[77]. Así mismo
reiteró las pretensiones de la demanda de tutela que no fueron acogidas.
Ampliación de la
impugnación[78]
Posteriormente, el apoderado de la
accionante amplió la impugnación presentando los siguientes argumentos:
En primer lugar, desestimó lo aducido
por la Fiscal 14 Seccional en la contestación de la tutela. En el memorial de
contestación, la Fiscal señaló que no tenía conocimiento de quién era la señora
Edelmira Ortega, que la accionante no era parte civil en el marco de la
investigación penal[79],
y que desconocía su interés en el resultado del proceso penal. Para refutar lo
manifestado por la Fiscal Seccional 14, el apoderado argumentó que en nombre de
la señora Edelmira Ortega, en calidad de parte civil, se habían presentado más
de 7 memoriales y un derecho de petición de fecha 18 de marzo de 2014,
solicitando dar trámite a las peticiones y a la demanda de parte civil, sin
obtener respuesta alguna por parte de esa funcionaria.
En segundo lugar, señaló que la
Fiscalía delegada ante el Tribunal ordenó a la primera instancia, que se
adelantara de oficio la investigación de los demás títulos para determinar si
los mismos eran espurios. Sin embargo, dicha orden fue omitida por la Fiscalía
Seccional 14 de Cartagena, quien se abstuvo de realizar la mencionada
investigación. Indicó que debió llamarse a indagatoria al Notario Encargado de
la Notaría Quinta de Cartagena y a los calificadores de títulos de la Oficina
de Registro y del IGAC[80],
ya que es evidente que no se realizaron los controles documentales “que con
la mínima lectura mostraban su falsedad ideológica en documento público”[81].
En tercer lugar, el apoderado solicitó
el cambio de radicado de ese proceso al Fiscal General de la Nación, por
considerar que en Cartagena no iba a tramitarse correctamente, debido a la
falta de diligencia demostrada por los funcionarios públicos en ese municipio.
Sin embargo, señaló que esta solicitud fue respondida negativamente por parte
de la Fiscalía delegada ante el Tribunal Superior, entidad que adujo que la
resolución de cierre de investigación adoptada por la Fiscalía Seccional 14 era
objeto de los recursos de ley[82].
Por último, presentó como prueba un
estudio de títulos en el que se analizaron los folios de matrícula inmobiliaria
número 060-178063, 060-213952, 060-213953 y 060-179251, y los derivados de
éstos (involucrados en el proceso penal llevado a cabo por la Fiscalía
Seccional 14). Posteriormente, los folios fueron cotejados con el folio de
matrícula inmobiliaria número 060-34226, el que demuestra la propiedad legítima
de los predios de Arroyo Grande a favor de la Comunidad de Copropietarios[83]. En el
estudio de títulos se concluye la existencia de múltiples irregularidades en
los negocios jurídicos celebrados sobre los predios de Arroyo Grande, entre
éstas:
i)
Escrituras
públicas que contienen ventas de inmuebles urbanos en distintas ciudades, pero
que describen inmuebles rurales ubicados en el corregimiento de Arroyo Grande;
ii)
Firmas
de vendedores que parecen espurias, y que no corresponden con el nombre
registrado en la escritura pública;
iii)
Escrituras
en las que se evidencia el incumplimiento de requisitos para la subdivisión de
predios;
iv)
Certificaciones
de la Curaduría Urbana No. 1 de Cartagena en las que se indica que no se
expidieron licencias de urbanismo sobre ciertos predios en Arroyo Grande, las
cuales han sido utilizadas para efectuar negocios jurídicos, y, finalmente;
v)
La
permanencia de folios de matrículas inmobiliarias pese a la orden de
cancelación de la Fiscalía Seccional 31 de Cartagena.
En conclusión, reiteró la necesidad
de revocar el fallo de tutela de primera instancia y de proteger los derechos
fundamentales de la Comunidad, especialmente el “derecho a la preservación
de la conexión entre la Comunidad y sus tierras”.
Sentencia de Segunda
instancia[84]
Mediante sentencia del 17 de
septiembre de 2014, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó
el fallo de tutela de primera instancia. La Corte indicó que los
accionantes no habían agotado los mecanismos de defensa judicial a su alcance
para reclamar los derechos presuntamente vulnerados. Asimismo, puso de presente
que no se probó un perjuicio irremediable en el caso analizado.
F.    Actuaciones de la Corte
Constitucional en sede de revisión
AUTO DE PRUEBAS DEL 17
DE MARZO DE 2015[85]
Mediante
auto del 17 de marzo de 2015, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas
solicitó varias pruebas que estimó necesarias para aportar mayores elementos de
juicio que permitieran resolver el presente caso. Así, ofició al INCODER, al
Tribunal Administrativo de Bolívar, a la Alcaldía Distrital de Cartagena de
Indias, a la Policía Nacional, a la Procuraduría General de la Nación, a la
entonces Unidad de Restitución de Tierras, al Concejo Distrital de Cartagena de
Indias, a la Corporación Autónoma del Canal del Dique, a la Dirección de
Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior, en adelante DACNARP, y a la Sección Tercera del
Consejo de Estado. De igual forma suspendió los términos para fallar en el
presente proceso.
Los
días 10, 14 y 16 de abril, 11 y 19 de mayo de 2015, la Secretaría
General de esta Corporación remitió al despacho de la magistrada sustanciadora
diversos oficios de respuesta al mencionado auto del 17 de marzo de 2015. Los
cuales son resumidos a continuación:
Policía
Nacional[86]: La Corte solicitó informar sobre los
procesos policivos que cursaran en la Inspección de Policía de Arroyo Grande y
que se hubieren generado por hechos relacionados con los de la presente acción de
tutela. En consecuencia, la Policía sólo dio informe sobre una remisión de la
petición de la Corte al Inspector de Policía de Arroyo Grande[87].
Procuraduría
General de la Nación[88]: La Corte solicitó información sobre i)
la denuncia iniciada por el INCODER contra la Alcaldía de Cartagena por la
adjudicación de tierras a las empresas UNICOVIC SA UNICOVIC SA e INICIVAL SA; y
ii) procesos de restitución de tierras iniciados en Arroyo Grande. Esa entidad
indicó que no se encontró ningún registro de investigación disciplinaria por la
mencionada denuncia. Por tanto remitió la actuación a las Procuradurías
Regionales de Bolívar y de Cartagena[89].
Las Procuradurías Regionales manifestaron que no existe ninguna solicitud o
referencia a los hechos descritos[90].
Unidad
de Restitución de Tierras[91]: La Sala solicitó información acerca de
procesos de restitución de tierras y/o nulidad de escrituras públicas, llevados
a cabo en Arroyo Grande a partir de los cuales se haya afectado la propiedad
privada. Esa entidad explicó el fundamento legal y el procedimiento a seguir en
un proceso de restitución de tierras, definiendo particularmente las etapas de
macro y micro focalización[92].
Frente
a Arroyo Grande indicó que para ese momento NO existía un proceso de macro
focalización para esa área del territorio nacional, razón por la cual tampoco
se había iniciado allí ningún proceso de restitución de tierras. Señaló además
que encontró en sus bases de datos:
a)
Dos solicitudes de
inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente relacionadas
con el predio cuyo folio de matrícula inmobiliaria es Nº 060-34226.
b)
Que el corregimiento
Arroyo Grande cuenta con la inscripción de un Consejo Comunitario reconocido
por el Ministerio del Interior, desde el 5 de agosto de 2013[93].
También
manifestó que no existen solicitudes de restitución colectiva de la tierra, sólo
peticiones individuales, lo cual impide la definición jurídica del territorio
de las comunidades negras.
Concejo
Distrital de Cartagena de Indias[94]: Se le solicitó el envío del Acuerdo 030
de 2006 y de los demás documentos mediante los cuales se declararon baldíos y
se adjudicaron predios ubicados en Arroyo Grande. Esa entidad sin mayor
explicación o desglose, envió los referidos documentos[95].
Corporación Autónoma Regional del Canal
del Dique[96]: La Sala pidió a esta entidad información
sobre el otorgamiento o no de licencias de explotación minera en el área. Esa entidad
envío un listado de 11 proyectos con licencia ambiental a desarrollar en el
corregimiento de Arroyo Grande y precisó que al momento del licenciamiento de
tales planes no se evidenció, en los expedientes administrativos, la presencia
de comunidades étnicas en el área de influencia directa de los mismos[97].
DACNARP – Ministerio del Interior[98]: La Corte solicitó certificación sobre
la inscripción o no de Consejos Comunitarios en la zona. La Dirección
escuetamente indicó que en el Registro Único Nacional de Organizaciones y
Consejos Comunitarios no se encontró ninguna coincidencia[99].
La accionante y su apoderado: Si bien ni a la accionante, ni al
apoderado se les solicitó pruebas adicionales, los mismos anexaron al
expediente un escrito con varios elementos de prueba que piden incluir al mismo[100].
Así:
·
Certificado de
libertad y tradición Nº 060-34226, impreso el 6 de abril de 2015.
·
Cuadernillo de
estudio de títulos denominado “Usurpación de Tierras”.
·
Copias de la
investigación criminal llevada a cabo por la Fiscalía 14 Seccional Cartagena y
un estudio de títulos realizado en ese proceso.
·
Constancia de
peticiones elevadas a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General
de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio del Interior
(28 de agosto de 2008 y 14 de abril de 2013).
·
Fragmentos del
periódico El Universal de Cartagena, en donde se anuncia la construcción de un
Resort en Arroyo Grande (sin fecha visible).
·
Intervenciones de las
empresas CONIC, INCIVIAL Y UNICONIC en un proceso de cancelación de registros
de Arroyo Grande y la Antigua Isla de Cascajo.
·
Copias auténticas de
las Resoluciones 004 del 3 de mayo de 2004, 003 del 2 de abril de 2003 y 0059
del 18 de junio de 2003, emitidas por la Curaduría Urbana Nº 1 de Cartagena.
·
Escritura pública Nº
2397 del 13 de diciembre de 2010 de la Notaría 4ª de Cartagena.
·
Panfleto amenazante
contra la población: “A la comunidad de Arroyo Grande que reclama las
Tierras de la Playita le damos un plazo de 72 horas para que abandonen la
Región si no son declarados objetivo militar. Grupo Playa”.
·
Documentos de la
Inspección de Policía de Arroyo Grande referente a varias querellas
propuestas.
·
Fragmentos del
periódico El Tiempo, en donde se anuncia que el Superintendente de Notariado y
Registro denuncia un carrusel de despojo de tierras en Cartagena (15 de abril
de 2013).
·
Plano topográfico
realizado por el Banco Popular sobre predios de Arroyo Grande.
·
Varios folios de
matrículas inmobiliarias que comprenden los mismos terrenos.
·
Videos sobre “el
caos” que viven los propietarios de Arroyo Grande.
Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas[101]: La Corte solicitó a esa entidad allegar
cualquier información sobre la eventual vulneración de los derechos al
territorio y a la propiedad colectiva de la Comunidad de Arroyo Grande. Esa
Unidad envió un cuadro en el que relaciona las personas incluidas en el
Registro Único de Víctimas, provenientes de Arroyo Grande. Explicó que ninguno
de los registrados se inscribió como perteneciente a un grupo étnico[102].
Sección
Tercera del Consejo de Estado[103]: Esta Sala le pidió información a esa
entidad sobre dos procesos de revisión agraria que se tramitan allí y que
tienen relación con los hechos que originaron esta acción de tutela. La Sección
Tercera informó que en esos procesos no se ha proferido ninguna medida cautelar
que suspendiera los efectos de los actos administrativos atacados, emitidos al
interior del procesos agrarios que fueron demandados[104].
Alcaldía
Distrital de Cartagena de Indias[105]: A esta entidad se le solicitó
información sobre los procesos policivos iniciados en Arroyo Grande, la
adjudicación de tierras baldías en esa zona y el reconocimiento de Consejos
Comunitarios por parte de la Alcaldía. La Alcaldía aportó los Acuerdos,
Decretos y Resoluciones Distritales que adjudicaron tierras baldías y
reconocieron juntas directivas de varios Consejos Comunitarios en Arroyo Grande[106]. En
relación a lo demás guardó silencio.
INCODER[107]: La Corte solicitó a esta entidad enviar
copia de unas Resoluciones referidas en el auto de prueba que tienen relación
con el presente proceso. En respuesta el Instituto remitió copia de las
Resoluciones Nº 3690 del 3 de noviembre de 1995, por la cual se deslindan los
terrenos de uso público correspondientes a las Playas Marítimas de Arroyo
Grande, entre otras. Frente al resto de la información solicitada, la entidad
precisó que no se encontró información adicional[108].
Tribunal Administrativo de Bolívar[109]: La Sala requirió al Tribunal enviar
copias del proceso de acción popular
promovido por la señora Gloria Yaneth Acosta Valero contra el Distrito
Turístico de Cartagena, por relacionarse con la presente acción de tutela. Esa
orden fue debidamente cumplida por esa Corporación[110]. Dicha acción popular se presentó
en contra de las Resoluciones que habían adjudicado la concesión del uso de las
playas de Arroyo Grande a dos empresas, y sin que se tuviera en cuenta para
nada la Comunidad afrodescendiente que usufructuaba dichos bienes desde tiempo
atrás.
AUTO
Nº 294 DEL 22 DE JULIO DE 2015[111]
Una
vez revisados los elementos de prueba aportados, la Sala Quinta de Revisión de
Tutelas profirió el Auto Nº 294 del 22 de julio de 2015, mediante el
cual, entre otras acciones, adoptó medidas provisionales en el caso de la
referencia. La Corte consideró que de acuerdo con la evidencia aportada, existían
serios indicios que permitían dilucidar una posible amenaza o afectación a los
derechos de los accionantes, por varias razones:
En primer
lugar, de los hechos narrados por la accionante y los coadyuvantes y de las
pruebas presentes en el expediente en ese momento, esta Sala pudo establecer
que existía una amenaza real y cierta de que el despojo de tierras en Arroyo
Grande continuara en el tiempo. Lo cual hizo necesario una intervención urgente
del juez constitucional, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable
mientras definía la situación jurídica del territorio en disputa.
En segundo
lugar, el riesgo de despojo de la tierra se debía, principalmente, a la
existencia de una incertidumbre jurídica frente a la titularidad de los predios
ubicados en Arroyo Grande, que amenazaba los derechos fundamentales de la
accionante y la Comunidad. Esa incertidumbre estaba asentada en el tiempo
debido a que, a pesar de las solicitudes de clarificación de la propiedad elevadas
ante el INCODER, tal procedimiento no se había iniciado. Lo anterior también
incrementaba las dudas sobre la titularidad de los predios ubicados en dicho
corregimiento y la falta de claridad sobre la autenticidad de dichos
documentos. Todo lo cual generaba graves e irremediables perjuicios a los
accionantes debido al inicio de diversos procesos policivos cuyo fin era
desalojar a la Comunidad de copropietarios, en ocasiones violentamente.
Como tercer punto, la
Corte vio la necesidad de dar aplicación al artículo 5º del Decreto 747 de
1992, que establece que las autoridades de policía no podrán ordenar el
desalojo de campesinos ocupantes de predios rurales, sobre los cuales se hayan
iniciado procedimientos administrativos de extinción de dominio, clarificación
de la propiedad, recuperación de baldíos, deslinde de tierras
pertenecientes al Estado, o delimitación de playones y sabanas[112].
En cuarto lugar, a
pesar de la inactividad del INCODER respecto de la iniciación de los procesos
de clarificación de la propiedad, las solicitudes ya estaban formuladas, por
ello y en virtud del referido artículo 5º, el Inspector de Policía no podía
ordenar ni llevar a cabo desalojos en los predios que ocupaba la Comunidad.
Adicionalmente, tal inacción terminaría siendo una condición que permitiría el
despojo de tierras.
Por último, en
diversas notarías[113]
se inscribieron supuestos títulos espurios en folios de matrícula inmobiliaria,
y se presentaron licencias de urbanismo sobre éstos, de las cuales tampoco se
tenía, ni se tiene, certeza sobre su autenticidad.
Por todo lo anterior, esta
Sala consideró necesario decretar medidas tendientes a evitar mayores
afectaciones a los posibles derechos derivados del título que, a juicio de la
Comunidad de Copropietarios, les pertenece de forma común y pro indiviso.
Así decretó órdenes dirigidas a la protección jurídica sobre los predios
ubicados en el corregimiento de Arroyo Grande:
·
Medidas
provisionales adoptadas
a.
Se ordenó a
la Superintendencia de Notariado y Registro que se abstuviera de inscribir
cualquier título, acto o negocio jurídico sobre bienes ubicados en el
corregimiento de Arroyo Grande.
b.
Se ordenó la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, a la Secretaría
del Interior de Cartagena de Indias y al Inspector de Policía del corregimiento
de Arroyo Grande, que se abstuvieran de ordenar, iniciar, adelantar o llevar a
cabo nuevos procedimientos administrativos o policivos, y en general, cualquier
actuación administrativa cuyo fin sea obtener el desalojo de presuntos ocupantes
de hecho en predios ubicados en el corregimiento de Arroyo Grande; y que
suspenda la realización de las actuaciones y procesos que actualmente se
encuentren en curso.
Particularmente, las mencionadas autoridades públicas se abstendrán
de realizar cualquier tipo de trámite administrativo cuyo fin sea el desalojo
de los descendientes de las 113 familias que figuran como propietarias del
predio denominado “Hacienda Arroyo Grande”, de acuerdo con lo consagrado en la
Escritura Pública No. 161 de 1897 de la Notaría Primera de Cartagena, inscrita
bajo el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-34226 de la Oficina de Registro
e Instrumentos Públicos de Cartagena.
·
Orden
para la realización de un levantamiento topográfico
En
esa misma providencia se ordenó al Gerente del INCODER y al Director del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi IGAC, que a través de funcionarios y/o contratistas
especializados del nivel nacional, llevaran a cabo un proceso de levantamiento
topográfico con relleno para la obtención de las coordenadas planas del
inmueble descrito en la Escritura Pública No. 161 de 1897 de la Notaría Primera
de Cartagena, inscrita bajo el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-34226,
de conformidad con las reglas aplicables a los procedimientos de clarificación
de la propiedad y de titulación colectiva de las tierras de las comunidades afrodescendientes.
Así mismo, debido a las denuncias
arriba reseñadas se advirtió que por ningún motivo tal prueba podría ser practicada
por funcionarios del nivel departamental o regional. Y se previó que la
Defensoría del Pueblo, los accionantes en la presente acción de tutela y los
representantes legales de los Consejos Comunitarios de Arroyo Grande, acompañarán
la diligencia.
El 6
de agosto de 2015, la Secretaría General de esta Corporación remitió al
despacho de la magistrada sustanciadora oficio de respuesta al mencionado auto
del 22 de julio de 2015.
IGAC[114]: Informó que una
vez conocida la orden referida, realizó el 30 de julio de 2015 una reunión de
carácter urgente con el INCODER, para definir las competencias y la forma de
articulación institucional que debían utilizar para realizar el levantamiento
topográfico. Indicó que mientras el INCODER es el encargado de llevar a buen
fin los procesos de clarificación de la propiedad y aquellos para lograr la titulación
colectiva de la tierra; el IGAC es la entidad encargada de realizar el mapa
oficial de Colombia y llevar el censo inmobiliario de los predios de propiedad
privada y del Estado.
Según el IGAC, sólo cuando terminen
los procesos de clarificación de la propiedad y de titulación colectiva, esa
entidad puede realizar la corrección de la información y actualización
catastral en la zona de Arroyo Grande. A pesar de lo anterior, el IGAC indicó
que puso a disposición del INCODER varios técnicos y profesionales para que se
cumpla más ágilmente la primera etapa de la prueba solicitada por la Corte.
Solicitudes de Incidentes
de desacato del Auto Nº 294 de 2015
1. Mediante escritos del 14 y 24
de agosto de 2015[115] la accionante solicitó la
apertura de un primer incidente de desacato en contra de Johana Pájaro Suárez
como Inspectora de Policía de Arroyo Grande, debido al incumplimiento de la
medida provisional adoptada en el Auto Nº 294 de 2015.
En respuesta a lo anterior, esta Sala profirió un auto
el 28 de agosto de 2015[116], a partir del cual, entre
otras actuaciones, se conminó a la referida Inspectora de Policía a cumplir a
cabalidad con las medidas adoptadas.
2. Mediante escrito del 7 de
octubre de 2015[117] la accionante propuso la apertura
de un nuevo incidente de desacato, esta vez contra los Directores Nacionales del
IGAC y INCODER, por cuanto, a su juicio, incumplieron las órdenes contenidas en
el Auto No. 294 de 2015 proferido por la Sala Quinta de Revisión en el presente
proceso de tutela. Según la accionante, las entidades públicas no habían
ejecutado las órdenes proferidas por la Corte Constitucional, pese a haber
transcurrido 2 meses después de la expedición del Auto No. 294 de 2015.
Así mismo, señaló que dichas entidades no habían
destinado el personal suficiente para llevar a cabo el procedimiento de
levantamiento topográfico. En este sentido, indicó que sólo trabajaban en ello
seis personas, lo que implicaría que la realización de la labor podría
prolongarse por varios meses[118].
Finalmente,
denunció que el INCODER había decidido realizar el levantamiento topográfico
sólo al 32% del área total de la Hacienda Arroyo Grande[119] y con
apoyo de funcionarios del nivel local y regional.
3. Mediante auto del 9 de octubre de
2015[120]
la Sala Quinta de Revisión de Tutelas, i) solicitó a la Fiscalía información de
todos los procesos e investigaciones adelantados por la presunta falsedad de
títulos de dominio en el municipio de Arroyo Grande y afines; ii)
dispuso vincular a la presente acción de tutela a la Dirección General Marítima
y Portuaria DIMAR y a la Contraloría General de la República; y iii) requirió al INCODER
para que se pronunciara sobre la orden de levantamiento topográfico emitida por
esta Corte.
Las órdenes de esta providencia
fueron parcialmente atendidas, y en esa medida se recibieron escritos de la
Secretaría del Interior de la Alcaldía de Cartagena, de la DIMAR, de la
Contraloría General de la República, del IGAC y de la Fiscalía General de la
Nación.
Alcaldía de Cartagena [121]: En
su escrito el Secretario del Interior de la Alcaldía  advirtió a la Corte que
la zona objeto de las medidas provisionales decretadas en el Auto 294 de 2015,
es de gran extensión y de considerable ocupación demográfica, lo cual genera
algunas preocupaciones para la Alcaldía. Particularmente expresó que la
aplicación del Auto puede convertirse en una “amenaza a la estabilidad
jurídica y al orden público de la zona”, pues en la práctica se ordenó la
paralización de las actividades administrativas encaminadas a preservar la
institucionalidad.
Adicionalmente precisó al no establecerse un plazo para la realización
del levantamiento topográfico, “la incertidumbre, las vías de hecho y el
caos generado por ese Auto se incrementarían”. Por ello solicitó i)
establecer un plazo determinado para práctica de la prueba, ii) revocar
la medida provisional en lo que respecta a la Alcaldía de Cartagena y iii)
convocar a un espacio de socialización para analizar algunas situaciones que el
presente caso ha generado.
DIMAR[122]: En su intervención
esta entidad solicitó su desvinculación del presente proceso, debido a que no
ha vulnerado ningún derecho fundamental de la accionante ni de las comunidades
afrodescendientes. Después de reseñar y explicar el fundamento normativo que
regula su funcionamiento y competencia, se refirió a los hechos que generaron
la presente acción de tutela. Indicó que en Arroyo Grande se encuentran bienes
baldíos y de uso público, sobre éstos últimos, la DIMAR explicó que puede
entregar permisos y/o concesiones para el uso; sin embargo, al momento de
presentar este escrito, ninguna comunidad había radicado alguna solicitud en ese
sentido. Razón por la cual estimó que la acción de tutela no puede dirigirse en
su contra.
Contraloría General de
la República[123]: La entidad destacó que
la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario adelantó una actuación
especial en el INCODER durante el segundo semestre de 2014. Explicó que revisó
aleatoriamente 32 expedientes de dotación de tierras de comunidades étnicas,
grupo dentro del cual estaba el expediente del Consejo Comunitario de Arroyo de
las Canoas. Allí se identificó que la apertura del expediente obedeció a una
denuncia realizada por ese Consejo Comunitario en diciembre de 2010, debido a
la presunta usurpación de predios de uso ancestral.
Sin embargo, la Contraloría constató
que casi 3 años después de haberse denunciado el hecho, la investigación no
había avanzado en el INCODER. Razón por la cual se levantó un Hallazgo en
el que llamó la atención al INCODER por la “extrema demora… para responder
al cumplimiento de sus funciones en materia de dotación de tierras para las
comunidades étnicas”, con la cual, además vulnera los derechos
fundamentales de las comunidades.
Frente a su responsabilidad por la
vulneración de derechos fundamentales respecto de la presente acción de tutela,
alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva.
IGAC[124]: Debido a la petición
de desacato, la entidad estimó conveniente efectuar algunas precisiones.
Explicó que la responsabilidad de llevar a cabo los procesos de clarificación
de la propiedad es del INCODER y que de acuerdo a diversos convenios de apoyo
interinstitucional, la realización del levantamiento también es responsabilidad
de esa entidad, mientras que el IGAC está obligado a realizar la revisión y
aprobación del trabajo presentado por el INCODER. Señaló que el INCODER
procedió a dar cumplimiento de la orden de la Corte desde el 9 de septiembre de
2015, fecha a partir de la cual se iniciaron los trabajos de campo y de
estudios inmobiliarios.
Explicó que debido al esfuerzo
institucional que implica el levantamiento topográfico ordenado por la Corte, “es
importante no generar reprocesos ni duplicidad de esfuerzos e inversiones de
recursos públicos de dos entidades diferentes”.
Finalmente manifestó que, al indagar
sobre el folio de matrícula inmobiliaria Nº 060-34226 en la base de datos del
IGAC, no reposa información predial de su inscripción, que pueda ser útil para
la Corte.
Fiscalía General de la
Nación[125]: Diversas dependencias
de la Fiscalía atendieron la orden de esta Corte y enunciaron los procesos e investigaciones adelantados
por la presunta falsedad de títulos de dominio en el municipio de Arroyo Grande
y afines[126].
4. Una vez reseñadas las respuestas,
para la Sala Quinta de Revisión de Tutelas, resultó evidente que el INCODER
no atendió al requerimiento efectuado en el auto del 9 de octubre de
2015, razón por la cual
profirió el Auto Nº 530 del 17 de noviembre de 2015, en el cual da apertura y
trámite al incidente de desacato propuesto por la accionante.
AUTO Nº 530 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2015[127]
Mediante Auto Nº 530 del 17 de noviembre de 2015 la
Corte Constitucional, entre otras actuaciones, inició el incidente de
desacato en contra de los Directores Generales del IGAC
y del INCODER, al advertir indicios que revelaban un
posible incumplimiento de la orden relacionada con el levantamiento
topográfico.
En consecuencia, se les solicitó información sobre
las actuaciones realizadas en el corregimiento de Arroyo Grande, para que
indicaran específicamente: i) Cuáles han sido
las actuaciones ejercidas para cumplir las órdenes proferidas en el Auto 294 de
2015. ii) Si han recibido algún tipo de colaboración, total o parcial,
de funcionarios o contratistas del INCODER y del IGAC del nivel local o
regional. iii) Sobre qué área se está realizando el levantamiento
topográfico con relleno. Y iv) cuál es el grado de cumplimiento de la
mencionada labor.
Así mismo se decretó la práctica de una diligencia
de inspección judicial en el en el corregimiento de Arroyo Grande,
particularmente, en el predio denominado “Hacienda Arroyo Grande”,
descrito en la Escritura Pública No. 161 de 1897, protocolizada en la Notaría
Primera de Cartagena y registrada en el folio de matrícula inmobiliaria No.
060-034226.
- Trámite de la diligencia de inspección judicial
realizada por funcionarios de la Corte Constitucional
El 15 de enero de 2016, la Magistrada
sustanciadora y dos integrantes de su despacho efectuaron la inspección
judicial en el predio con folio de matrícula inmobiliaria No. 060-034226. En la referida diligencia se levantó un
acta[128] en la que constan las declaraciones dadas por los funcionarios del IGAC
y del INCODER[129],
por la señora Edelmira Ortega de Marrugo, quien estuvo acompañada por su
apoderado[130],
por el señor Édgar Alfonso Ramírez Mendoza como representante del Consejo
Comunitario de Arroyo Grande, por la señora Magalis Coronado Solano como
representante del Consejo Comunitario de la vereda La Europa, y el señor
Carmelo Flórez como representante del Consejo Comunitario de Comunidades Negras
de Amanzaguapos.
De las declaraciones se pudieron determinar algunos
hechos y conclusiones relevantes que serán identificados a continuación:
Hechos y conclusiones relevantes extraídos por esta
Sala a partir de las declaraciones de los funcionarios del IGAC y del INCODER:
a. La información geográfica de lo que era
antiguamente el predio Hacienda Arroyo Grande no existe de manera precisa, pues
los linderos naturales descritos en la escritura pública Nº 161 de 1897,
sufrieron cambios en los últimos 100 años. Por ello, si bien los mismos eran
claros al momento de la escrituración, hoy en día presentan dificultades para
su identificación y sólo es posible acercarse a la dimensión del predio a
través de “identificaciones sociales” de los linderos, principalmente,
entrevistando a la gente del sector.
b. El sector identificado inicialmente con la
información aportada por la comunidad y consignada en la escritura pública,
comprende 4 municipios: Clemencia, Luruaco, Cartagena y Santa Catalina. Tiene
forma triangular y está atravesado por la carretera Cartagena – Barranquilla.
Los linderos fácilmente identificables son el Mar Caribe y la Quebrada de
Amanzaguapos, mientras que aquellos que ofrecen más dificultad son los
relacionados con la Hacienda la Púa, propiedad del señor Andrés Jarava, y los
límites con Clemencia y el Caserío el Coco, en la parte continental del predio.
En toda esta zona hay asentamientos de varios grupos poblacionales como afrodescendientes,
mestizos y blancos, así como actividades de explotación económica como ganadería,
minería, invernaderos y un hotel.
c. Después de la delimitación inicial
realizada a partir de la identificación social de los linderos del predio, se
concluyó que el área aproximada es de 16.000 – 18.000 hectáreas (en comparación
es el 60% de la ciudad de Bogotá), sobre las cuales el INCODER y el IGAC
empezaron a realizar trabajos de identificación por sectores, con apoyo de
equipos GPS de precisión, fotografía con Drones y algunos trabajos de
cartografía y topografía tradicional. También solicitaron la información
catastral de la zona, lo que arrojó un aproximado de 1.800 a 2.000 predios
identificados en la zona.
d. Para el momento de la diligencia de
inspección judicial, el levantamiento topográfico solicitado por la Corte
Constitucional se había adelantado en un 30%, aproximadamente sobre 5.000 a 6.000
hectáreas. Lo anterior, debido a la complejidad de la prueba solicitada y a
sobresaltos relacionados con la contratación de personal. Por tanto, ambas
entidades solicitaron la prórroga del término otorgado por la Corte.
e. Los contratistas de las entidades tuvieron
algunos problemas en campo, relacionados con las comunidades del sector, pues
algunas personas se rehusaron a la medición de los predios, y porque algunas
carreteras se encontraban cercadas y cerradas, con leyendas de “propiedad
privada”.
Hechos y conclusiones relevantes extraídas por esta
Sala a partir de las declaraciones de los representantes de los Consejos
Comunitarios presentes en Arroyo Grande:
a. Después de la abolición de la esclavitud,
los herederos propietarios de la Hacienda Arroyo Grande, señores Justiniano y
Mariano Ramírez, decidieron pagar los años de trabajo a sus antiguos esclavos a
través de un sistema de acciones (ej. 40 años de trabajo equivalían a 40
acciones de derecho sobre la propiedad de la Hacienda Arroyo Grande). Así
entregaron la tierra a 113 libertos.
Según consta en los documentos que se aportaron en
esta diligencia, la repartición de las acciones se dio de la siguiente forma: los
señores Justiniano y Mariano Ramírez conservaron un número de acciones para
ellos, 38 y 25 ½ respectivamente. Así mismo, le adjudicaron 18 acciones como
forma de pago a su apoderado el señor Carlos Vives. El resto de las acciones
fueron entregadas así:
Nombre
# de acciones
Nombre
# de acciones
José Cortina
42
Seferino Aurela
14
Custodio Romero
42
Carlos Ramos
10 1/2
Lázaro Romero
42
Hermogenes Ramos
10 1/2
Laureano Licona
42
Darío Medina
10 1/2
Matías Medina
42
Claudio Matoso
10 1/2
Lisandro Ramírez
42
Diógenes Medina
10 1/2
Juan Guzmán
42
Silvestre de Ávila
10 1/2
Carlos Cortina
42
Eleuterio Jiménez
10 1/2
Eugenio Camilo Romero
40
Urbano Romero
10 1/2
Francisco Romero
40
Julián Jiménez
10 1/2
Casiano Cisneros
40
Eugenio de Arco
10 1/2
Luis Medina
40
Francisco Ramírez
10 1/2
Pedro Medina
40
Luis Romero
10 1/2
Victoreano Mendoza
40
Manuel Payares
10 1/2
Narciso Jiménez
40
Florentino Cerpa
10 1/2
Prisco Guzmán
40
Nicolás Romero Cortina
10 1/2
Julián Guzmán Hijo
40
José Inés Alcázar
10 1/2
Francisco Aurela
40
Gregorio Alcázar
10 1/2
Ricardo Mendoza
40
Martín Banquices
10 1/2
Gervasio Padilla
40
Juan Vélez
10 1/2
José Eulogio Mendoza
40
Tiburcio Henríquez
10 1/2
José García Guzmán
40
Fernando Medina
10 1/2
Evaristo García
40
Antonio Ramírez
7
Aurelio Mendoza
40
Pantaleón Ramos
7
Nicolás Romero
40
Bartolomé Ortega[131]
7
José Ángel Cisneros
40
Espiritusantos Berrio
7
Andrés Vega
40
Regino Guzmán
7
Vicente Banquices
40
Manuel Romero
7
Victoreano Guzmán
40
Pedro Romero
7
Fernando Mendoza
36
Vicente Cerpa
7
Andrés Guzmán
36
Pascual Cisneros
7
Pedro Guzmán
36
José Jiménez
7
Juan Mendoza
36
José Isabel Ramírez
7
Salomón Cortina
36
Antonio Aurela
7
Alejandro Banquices
36
Eugenio Aurela
7
Hermenegildo Medina
36
Escolástico Jiménez
7
Buenaventura Mendoza
36
Catalino Banquices
7
José María Romero
25
Isaías Ramírez
7
Ramón Mendoza
25
Nepomuceno Caraballo
7
Cecilio Romero
25
Catalino Ortega[132]
7
Lorenzo Guzmán
25
Angelino Banquices
7
Miguel Valiente
22
José Ariza
3 1/2
Luis Guzmán
22
Generoso Mendoza
3 1/2
Ildefonso Jiménez
22
José Isabel Jiménez
3 1/2
Valentín Ávila
22
Evaristo Jiménez
3 1/2
Pedro Banquices
22
Manuel Banquices
3 1/2
Simón Cortina
22
Pío Alcázar
3 1/2
José Medina
18
José Martínez
3 1/2
Alejandro Jiménez
18
Isodoro Medina
3 1/2
Demetrio Ramos
18
José Padilla
3 1/2
Santos de Ávila
18
Cayetano Jiménez
3 1/2
José de la C. de Ávila
18
Norberto Medina
3 1/2
Gregorio Ramírez
18
Pedro Medina Gaviria
3 1/2
Félix Cortina
18
Venesio Medina
3 1/2
Pedro Cisneros
14
Octavio Medina
3 1/2
Ismael Romero
14
Matías Banquices
3 1/2
Román Romero
14
-----------------------------------
-----------------
b. Dentro del territorio de la Hacienda Arroyo
Grande se encuentran varias veredas: La Europa, Arroyo de las Canoas, el
Palmario, Arroyo Grande, Arroyo de Piedra, Loma Arena, Púa 2, Amanzaguapos, cada
una de ellas organizada a través de Consejos Veredales. Para los representantes
de los Consejos Comunitarios, si bien hoy en día sus miembros están dispersos en
distintos municipios toda la comunidad afrodescendiente de Arroyo Grande se
identifica a través de las mismas costumbres, tradiciones y usos. Así mismo a
través de la autorreferenciación derivada de los apellidos de los 113 esclavos
libertos.
c. Las 113 familias se ubicaron en el
territorio ejerciendo la ganadería, la agricultura y la pesca. Esos territorios
en los cuales se asentaron las comunidades abarcaban extensos terrenos de
playa, playones y parcelas, en los cuales ellos soltaban sus animales, se
bañaban, cultivaban y pescaban. Sin embargo, hoy en día no tienen acceso a los
terrenos sobre las playas ni sobre algunas parcelas de cultivos, debido a que
los “invasores” han cercado los caminos usados tradicionalmente por la
comunidad y la han sacado de sus parcelas a través de personal armado[133].
d. Los Consejos Comunitarios de La Europa,
Arroyo Grande y Amanzaguapos, ya han solicitado titulación colectiva de las
tierras ante el INCODER, pues con esa figura buscan proteger la tierra y evitar
que algunos de sus miembros sean engañados para vender o abandonar sus tierras.
Así mismo, para fortalecer los procesos organizativos de las comunidades
afrodescendientes de esa región. No obstante ninguna de esas solicitudes ha
sido resuelta de fondo por el INCODER.
- Trámite del incidente de desacato
contra los Directores del IGAC y del INCODER
Después de notificado el referido Auto 530 del 17 de
noviembre de 2015, la Secretaría General de esta Corte remitió al despacho las
siguientes contestaciones:
IGAC[134]: El Instituto respondió a las preguntas
efectuadas por la Corte Constitucional mediante el Auto 530 de 2015. En efecto
describió todas las actuaciones realizadas por funcionarios de esa entidad
encaminadas al cumplimiento de la orden. Explicó que ha ofrecido todo el apoyo
institucional pertinente al INCODER para que pueda culminar la primera etapa
del levantamiento topográfico. Igualmente precisó que todo lo relacionado con
la presente acción de tutela, está siendo ejecutado y conocido por funcionarios
del nivel nacional.
Finalmente, indicó que el último informe del trabajo,
presentado por el INCODER el 14 de diciembre de 2015, precisó que “para la
aclaración del predio Arroyo Grande se entrega un avance del 30% al 20 de
diciembre de 2015. Se realizó reunión con el representante de la comunidad
nativa de Arroyo Grande y se estableció que se procedía a solicitar la
ampliación del tiempo de ejecución y que dicha laboral debe continuar por parte
de la entidad que asuma las funciones que actualmente tiene la Subgerencia de
Tierras. Dicha solicitud es producto de las dificultades de orden público en la
zona y la magnitud del trabajo (18000 hectáreas)”.
El IGAC presenta como pruebas los oficios que el
INCODER ha presentado en relación con los avances en el levantamiento
topográfico ordenado.
INCODER[135]: Al
responder a los cuestionamientos realizados por la Corte, el Institutito señaló
que ha dado cumplimiento a la orden; sin embargo, se han presentado varias
situaciones que es necesario que la Corte tenga en cuenta[136].
En primer lugar, manifestó respetuosamente que
los Consejos Comunitarios de Arroyo Grande y La Europa no han realizado el
acompañamiento a los contratistas asignados; por el contrario, la comunidad que
representa la señora Edelmira Ortega de Marrugo ha presentado resistencia en
contra las diligencias adelantadas por el INCODER, por lo que no se han podido
terminar los trabajos de topografía. En esa medida, el Instituto gestiona el
acompañamiento de la Policía de Bogotá para avanzar en las labores
encomendadas.
En segundo lugar, aclaró que los Consejos
Comunitarios de Arroyo Grande y La Europa no tienen en cuenta que la normativa
vigente sólo le permite al INCODER “realizar levantamientos topográficos
sobre predios que no sean de propiedad privada, en caso contrario puede generar
un detrimento patrimonial y un peculado a favor de terceros por invertir
recursos públicos en levantamientos topográficos sobre predios privados que no
estén dentro del marco de una compra directa de tierras, baldíos, deslinde,
clarificación, extinción, recuperación o Parques Nacionales”. Debido a lo
anterior, afirmó que el IGAC es quien tiene la competencia para aclarar la
propiedad privada.
En tercer lugar, expuso que se han realizado
varios avances frente al levantamiento topográfico, tales como el Informe
Predial de Arroyo Grande y las consultas respectivas a los mapas y las bases de
datos oficiales. Sin embargo señaló que es necesario un plazo de 45 días
hábiles adicionales para la terminación del levantamiento topográfico, ya que
factores como la falta de cooperación de la comunidad, los problemas de
seguridad física del personal de campo debido a grupos armados de desconocidos,
y la magnitud del predio (18.457 hectáreas, equivalente al 60% del área urbana
de Bogotá), han impedido otorgar una respuesta oportuna.
En el informe “predio: Hacienda Arroyo Grande”
del INCODER, se catalogaron factores como la localización geográfica del área,
la topografía de la zona, la condición jurídica del folio de matrícula
evaluado, el área y los linderos presuntos y las anotaciones consagradas en el
certificado de tradición y libertad correspondiente al bien estudiado.
A partir de lo anterior, se presentó un diagnóstico
predial en el cual se reportaron: a) 789 predios sin información jurídica;
es decir, sin matrícula inmobiliaria, que conforman un total de 5054,50
hectáreas. b) 65 predios de propiedad del municipio de Santa Catalina y 11 a
nombre de la Nación, para un total de 306,52 hectáreas. c) 1081 predios
con matrículas inmobiliarias, que ocupan un área de 13.093,112 hectáreas[137].
Al final del referido informe se presentan algunas
observaciones referentes a la necesidad de buscar fuentes de información
adicional (sentencias inscritas en el certificado de libertad y tradición,
folios de matrícula anexos a este bien, el Plan de Ordenamiento Territorial de
Cartagena, Resoluciones del INCODER, entre otros), para avanzar en el
levantamiento topográfico solicitado por la Corte.
El 18 de diciembre de 2015 la accionante
solicitó a la Magistrada sustanciadora una prórroga de 85 días para los funcionarios
del IGAC y del INCODER, a fin de logar la culminación de las tareas que le
fueron asignadas. La solicitante subrayó que el INCODER había reasignado las
labores a un nuevo contratista, el cual propuso el plazo anteriormente citado
para finalizar las labores relacionadas con el levantamiento topográfico[138].
Mediante auto Nº 022 del 22 de enero
de 2016[139],
la Sala concedió la prórroga de 85 días solicitada por la accionante, al
INCODER y al IGAC. Lo anterior, debido a la importancia de los resultados del
levantamiento topográfico con relleno para la adopción de una decisión sobre
las pretensiones de la acción de tutela, y tomando en consideración la
complejidad y extensión del área estudiada (entre 16.000 y 18.000 hectáreas).
No obstante, la Corte Constitucional reiteró que en caso de incumplimiento del
nuevo plazo concedido, los funcionarios públicos podrían quedar sometidos a las
sanciones por desacato al cumplimiento de decisiones judiciales previstas en el
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Con
posterioridad a este Auto Nº 530 de 2015, se recibió en este despacho el
informe de cumplimiento del IGAC.
Informe de cumplimiento IGAC[140]
El informe de cumplimiento presentado por el IGAC, con
el siguiente mapa, muestra la ubicación del predio de Arroyo Grande,
identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 060-34226. Allí se indicó
que el predio está ubicado en la costa Caribe colombiana y comprende 17.994
hectáreas aproximadas, dentro de las cuales existen un estimado de 1.945
predios catastrales.
Mapa 1: La parte sombreada en café hace referencia a
la ubicación espacial del predio
Según el informe, a través del recorrido realizado por
los funcionarios de IGAC, el 15 de enero de 2016, se pudo constatar que “dentro
del territorio denominado Arroyo Grande, hay a su vez otros predios catastrales
que comprenden zonas rurales y centro poblados, cuya destinación es muy
diversa, hay residencias, fincas, hoteles etc.”.
El IGAC advierte, en cuanto a la extensión del predio,
que es evidente que el mismo es de gran dimensión. En efecto, al identificarlo
con un polígono de color naranja en el siguiente mapa, y realizar la
comparación con el área de Barranquilla, en color rojo, éste resulta incluso de
mayor tamaño que el centro urbano de esa ciudad.
Mapa 2: comparación del área del predio de arroyo
Grande con la ciudad de Barranquilla
Debido a lo anterior, el IGAC advierte a la Corte
Constitucional que después de levantar las coordenadas planas aproximadas del
terreno descrito en la escritura pública Nº 161 de 1897, el trabajo necesario
para cumplir con la orden de levantamiento topográfico con relleno es extenso y
complejo, debido a que implica la identificación de gran cantidad de aspectos
como los predios catastrales individuales (aprox. 1.945) con sus
construcciones, cultivos, mejoras, coberturas, entre otros.
Siguiendo adelante con el informe, el IGAC realiza una
relación
pormenorizada de las actuaciones administrativas que ha
realizado a efectos de lograr el cumplimiento de la orden dada por la Corte
Constitucional, de la manera más técnica y adecuada posible.
Así mismo precisa que dentro del proceso integral de
clarificación de la propiedad y de titulación colectiva de tierras a
comunidades negras, el INCODER remitió información que ha sido revisada por el
IGAC, la cual, a la fecha del informe corresponde a un 53% del total del área
del predio Hacienda Arroyo Grande. Según expresa, lo anterior equivale i) a 116
predios estudiados a través de topografía convencional, de los cuales sólo 16
cumplen con las normas técnicas. Y ii) 27 predios estudiados a través de
foto-identificación sobre la imagen digital, de los cuales 16 tienen algunos
inconvenientes técnicos.
En esa medida presenta el siguiente mapa, con las
siguientes convenciones:
Verde
Las áreas cuyo levantamiento fue efectuado por el
INCODER y aprobado por el IGAC
Amarillo
Las áreas cuyo levantamiento fue efectuado por el
INCODER y aprobado con algunas observaciones por el IGAC
Rojo
Las áreas cuyo levantamiento fue efectuado por el
INCODER, pero no aprobadas por el IGAC.
Azul claro
Las áreas producto de la foto-identificación sobre
la imagen digital de los predios pendiente de validación
Naranja
Las áreas pendientes por levantamiento topográfico
Mapa 3: acciones realizadas sobre el predio Arroyo
Grande
Frente a las zonas del mapa que se muestran en rojo,
el IGAC advierte a la Corte, que el trabajo realizado no está perdido ni hay
necesidad de repetir las acciones. Expresa que lo que muestra esa información
es la necesidad de rectificación de algunos procesos de información, de
organización de datos, de corrección de deficiencias, entre otros aspectos, que
simplemente requieren algún tiempo para su constatación, que se realizará en
adelante con la nueva institución Agencia Nacional de Tierras.
Por último, el IGAC presenta un análisis de los
impactos presupuestales, de recurso humano y de temporalidad de la intervención
técnica en Arroyo Grande. En efecto, se indica que según sus tablas técnicas “el
costo del levantar quinientas (500) hectáreas de terreno es de veinticinco
millones quinientos dieciséis mil ciento cuarenta y un pesos ($25.516.151). Así
entonces, tomando como base el costo por hectárea para calcular el costo de
levantar las casi dieciocho mil (18.000) que corresponde el predio Arroyo
Grande, se tiene que estos levantamientos tienen un costo mínimo de novecientos
dieciocho millones quinientos ochenta y un mil cuatrocientos treinta y seis
pesos ($918.518.436)”.
De igual forma, indica que “el tiempo aproximado
para levantar entre quinientas (500) y quinientas cinco (505) hectáreas de
terreno es de treinta y ocho (38) días, razón por la cual si realizamos un
operación matemática, tendríamos que como mínimo se necesitarían mil trecientos
sesenta y ocho (1.368) días hábiles para levantar las caso dieciocho mil
hectáreas de Arroyo Grande”; es decir, un aproximado de 3 años y 7 meses.
Por último, el IGAC señala que debido a la complejidad
del asunto materia de la presenta acción de tutela solicitan una vez más la
celebración de una audiencia en la cual concurran la Agencia Nacional de
Tierras, la Superintendencia de Notariado y Registro y ese Instituto con el fin
de realizar un plan de trabajo coordinado, real y eficiente que se ajuste al proceso
y a las competencias de las entidades involucradas.
Una vez reseñado el anterior informe de cumplimiento
presentado por el IGAC,  es importante referir que dentro del trámite de la
presente tutela, esta Sala ha emitido algunos autos adicionales de trámite que
han resuelto especialmente aclaraciones al Auto Nº 294 de 2015, solicitudes de
audiencias públicas y otros aspectos, que no son reseñados en estos
antecedentes debido a su bajo nivel de pertinencia[141].
De igual forma a través de autos del 15 de julio y del 10 de octubre de 2016,
esta Sala vinculó como partes a la Agencia Nacional de Tierras y a la
Superintendencia de Notariado y Registro, respectivamente.
Finalmente también se advierte que durante todo el
trámite se recibieron solicitudes de terceros que pretenden hacerse parte en
esta acción de tutela; sin embargo, como se les informó tales peticiones serán
resueltas cuando se evalúe el caso concreto en esta providencia. Por tal motivo
dichas peticiones y las actuaciones realizadas por la Corte, se omitieron en el
relato de estos antecedentes y serán tratadas en un acápite posterior.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
COMPETENCIA
1. Esta corporación es competente para
examinar, en Sala de Revisión, los asuntos que han llegado a su conocimiento,
al tenor de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
PRESENTACIÓN GENERAL DEL CASO
2. Según lo relatado, la accionante y algunos
de los coadyuvantes hacen parte de una Comunidad de copropietarios de un predio
denominado “Hacienda Arroyo Grande”. Tal predio fue entregado como una forma de
compensación por parte de sus antiguos propietarios, los señores Justiniano y
Mariano Ramírez, a 113 afrodescendientes que entregaron su fuerza de trabajo a la
familia de éstos como esclavos. El anterior negocio jurídico consta en la
escritura pública Nº 161 de 1897, registrada ante el Notario Primero de
Cartagena y cuyo folio de matrícula es el Nº 060-34226 con fecha de apertura de
15 de diciembre de 1980. En 1897, la extensión del predio se identificaba como “8
caballerías de tierra” y sus linderos dan cuenta de sitios y límites
vigentes para ese momento.
La Comunidad de copropietarios, es decir,
las 113 familias afrodescendientes, tomaron posesión de esos terrenos
ejerciendo en ellos la agricultura, la pesca y la ganadería. Sin embargo,
narran que a través tiempo se han presentado diversas maniobras jurídicas y
judiciales a través de las cuales se les ha despojado de tierras de las cuales
son legítimos propietarios. Así narran, por ejemplo, la adjudicación indebida
de supuestos baldíos que hacen parte del predio de mayor extensión Arroyo Grande;
el adelanto de procesos de pertenencia adquisitiva de la propiedad, bien sea
por parte de terceros o de miembros de su propia comunidad; y/o la compra
forzada y fraudulenta de terrenos a los copropietarios, ignorando la figura de
propiedad común y pro indiviso.
Denuncian especialmente las acciones
violentas de las cuales han venido siendo objeto, especialmente, a partir del
año 2005 en adelante, cuando se incrementó la presencia de personal armado en
la zona reclamada y cuando se limitó definitivamente a la Comunidad el acceso
al mar Caribe. Así mismo, explican detalladamente las acciones que han ejercido
ante las diversas entidades estatales, que lejos de culminar con la protección de
sus derechos como Comunidad de propietarios, han perpetrado y legitimado el
despojo.
La demandante y los coadyuvantes en la
presente acción de tutela señalan que las entidades estatales han ignorado por
completo su calidad de sujetos de especial protección constitucional, debido a la
diversidad étnica y cultural que los define como comunidades afrodescendientes
asentadas en la Costa Caribe. Aunado a lo anterior, resaltan la situación de vulnerabilidad
y pobreza que ha generado para ellos el despojo de sus tierras.
3. Por lo narrado, la accionante y los
coadyuvantes consideran que se vulneran sus derechos fundamentales al debido
proceso, de petición, de defensa y aquellos reconocidos a las comunidades
tribales. Por lo anterior, solicitan entre otras acciones, que i) se
ordene a la Inspección de Policía de Arroyo Grande se abstenga de adelantar
procesos policivos y diligencias de desalojo en el corregimiento de Arroyo
Grande, y se declare la nulidad de todos aquellos procedimientos llevados a
cabo con anterioridad a la presentación de esta acción.
Así mismo que solicitaron ii) se
ordene a las entidades administrativas competentes adoptar de manera inmediata
las medidas tendientes a aclarar la propiedad en el predio Hacienda Arroyo
Grande, con el fin de recuperar los baldíos indebidamente adjudicados y
proseguir con las solicitudes de titulación individual y colectiva de tierras,
realizadas bien por miembros de la Comunidad de copropietarios o bien por los
Consejos Comunitarios que se han venido constituyendo en la zona.
Y iii) se adopten medidas
provisionales para permitir a la Comunidad afrodescendiente de Arroyo Grande
acceder al Mar caribe, mientras se concluye el proceso de clarificación de la
propiedad en el corregimiento.
4. La Procuraduría Regional de Bolívar y
la Alcaldía de Cartagena de Indias, entre otras entidades, solicitaron al juez
de instancia declarar improcedente la presente acción de tutela. Como
argumentos para tal petición, se indicó que no se ha vulnerado ningún derecho
fundamental de la accionante ni de la Comunidad de Arroyo Grande. Por el
contrario, se explica que en la medida de sus competencias las entidades han
cumplido con sus labores constitucionales en el presente caso. De igual forma se
alega que la acción de tutela no es un mecanismo idóneo para pedir la
suspensión de las acciones policivas, pues para ello existen otros mecanismos
de defensa judicial.
El INCODER manifestó que las solicitudes
de aclaración de la propiedad y de titulación colectiva realizadas en este
caso, se están tramitando administrativamente, por ello la acción de tutela es
improcedente, más aún cuando no se acredita por parte de la accionante un
perjuicio irremediable. Resalta que ante el Consejo de Estado cursa un proceso
de revisión de las actuaciones del INCODER sobre algunos de los hechos
referenciados en este caso, con lo cual la presente acción de tutela incumple
el principio de subsidiariedad. Por último afirma que ha respondido todas las
peticiones que se han presentado por los hechos relacionados con este caso
concreto.
En general las otras entidades que fueron
vinculadas alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva.
5. Teniendo en cuenta las pretensiones de
la accionante, los argumentos de las entidades demandadas y de los terceros
intervinientes, es necesario inicialmente determinar si la presente acción de
tutela resulta procedente para solicitar la protección de los derechos
fundamentales invocados. Para ello la Corte debe establecer si se cumplen los
presupuestos de legitimación por activa y pasiva, así como los requisitos de
inmediatez y subsidiariedad.
Una vez se determine la procedencia de la
acción de tutela, la Corte entrará a identificar los problemas jurídicos a
tratar en el presente proceso.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Legitimación por activa e interés para
adelantar la acción de tutela
6. Se desprende del artículo 86 de la
Constitución y de la jurisprudencia al respecto, que uno de los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela es que quien la solicite se encuentre “legitimado
en la causa” para buscar la protección de sus derechos fundamentales. Es
decir, este requisito exige que el o los derechos a resguardar estén en cabeza
del accionante y no, en principio, de otra persona[142]http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/t-697-06.htm
- _ftn20.
La legitimación en la causa es, entonces, una calidad
subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en
el proceso. “Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o
atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces
simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”[143].
Así, el artículo 86 Superior señala que la tutela
puede ser ejercida por el titular de los derechos fundamentales amenazados o
vulnerados: i) en forma directa, ii) por medio de representante
legal (cuando se trata de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y/o
personas jurídicas), iii) a través de apoderado judicial, iv) por
intermedio de agente oficioso, siempre que el interesado esté imposibilitado
para promover su defensa; o v) por el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales.
7. En el presente caso,
la accionante Edelmira
Ortega Pineda indica que hace parte de la Comunidad de copropietarios de la
Hacienda Arroyo Grande. Así, con el fin de verificar su legitimación en la
causa por activa, esta Sala examinó la escritura pública Nº 161 de 1897 y el
folio de matrícula 060-34226.
Una vez revisados tales documentos la Sala
encontró que en 1897 el señor Bartolomé Ortega fue adjudicatario de 7 acciones
de derecho sobre el predio Hacienda Arroyo Grande. A la par de lo anterior, en
el folio de matrícula estudiado consta, en la anotación número 13 realizada el
9 de julio de 2010, que las 7 acciones del señor Bartolomé Ortega fueron
trasferidas a la señora Edelmira Ortega Pineda, debido a una “adjudicación
en sucesión del causante”, ordenada, a su vez, por sentencia proferida por
el Juzgado 3º de Familia de Cartagena el 1º de septiembre de 2008[144]. Debido a
lo anterior, es claro que ella tiene un interés legítimo en la interposición de
la acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos al debido
proceso, de petición, de defensa, a la administración de justicia y a la
identidad étnica y cultural, presuntamente vulnerados por las autoridades
públicas demandadas.
8. Ahora bien, es importante recordar que
la señora Edelmira Ortega Pineda instauró la acción de tutela “de la
Comunidad de copropietarios y descendientes (AFROCOLOMBIANOS) de la Hacienda
Arroyo Grande”[145].
De igual manera, presentó como hechos las actuaciones realizadas por toda la
Comunidad en búsqueda de la protección de sus derechos fundamentales, como las
peticiones elevadas ante los distintos Ministerios, la Defensoría del Pueblo y
el INCODER, entre otras. También es evidente que las pretensiones perseguidas están
encaminadas a la protección comunitaria y no sólo individual. Todo lo anterior,
permite deducir que, en este caso, la accionante busca defender los derechos
fundamentales de la Comunidad de Arroyo Grande, dentro de los cuales incluye
los propios.
Debido a esta particularidad, es imperioso
definir también la legitimidad en la causa por activa de algunos comuneros que
presentaron escritos de “coadyuvancia” y de los Consejos Comunitarios
que intervinieron en la diligencia de inspección judicial realizada por el
despacho de la Magistrada sustanciadora, en tanto estas personas y asociaciones
son también titulares primarios de los derechos al debido proceso, de petición,
de defensa, a la administración de justicia y a la identidad étnica y cultural,
que se pretenden proteger a través de la presente solicitud.
Lo anterior, pues la jurisprudencia
constitucional impone al juez de tutela el deber de utilizar sus facultades
oficiosas, y de efectuar un análisis material y no meramente formal de las
peticiones, con el fin de despejar cualquier incertidumbre al respecto de la
legitimación por activa[146].
9. Sobre este punto, se advierte entonces
que el señor Ismael Henríquez Pineda, acreditó ser heredero y/o
descendiente de los 113 propietarios de la Hacienda Arroyo Grande. En efecto,
una vez revisados los documentos aportados por él, la Sala encontró que en 1897
el señor Catalino Ortega fue adjudicatario de 7 acciones de derecho sobre el
predio Hacienda Arroyo Grande. A la par, en el folio de matrícula estudiado, consta
la anotación número 14 realizada el 9 de julio de 2010, en la cual se indica que
las 7 acciones del señor Catalino Ortega fueron trasferidas a la señora Ana
Matilde Pineda Ortega, debido a una “adjudicación en sucesión del causante”,
ordenada, a su vez, por sentencia proferida por el Juzgado 3º de Familia de
Cartagena el 2º de septiembre de 2008. El señor Ismael Henríquez Pineda es hijo
de Ana Matilde Pineda Ortega; es decir, presenta la cadena de sucesión que lo
habilita para defender sus derechos como descendiente de uno de los
Copropietarios de la Hacienda Arroyo Grande identificados en la escritura
pública 161 de 1897.
De igual forma, la señora Magaly Coronado
Solano, es la representante del Consejo Comunitario de la vereda La
Europa, ubicada en el predio Arroyo Grande. Dicha calidad la acreditó a
partir de la copia de la Resolución Nº 1694 del 3 de agosto de 2012, expedida
por la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor del
Distrito de Cartagena[147].
Estos dos intervinientes, presentaron en
sus escritos sus respectivas argumentaciones y apoyaron las pretensiones de la
demanda, en especial las dirigidas a suspender las arremetidas de la inspección
de policía de Arroyo Grande contra miembros de la Comunidad, y aquella
referente a dar impulso y efectividad a las solicitudes de clarificación de la
propiedad y de titulación colectiva, elevadas en el predio en cuestión.
10. Ahora, si bien formalmente estos
escritos fueron presentados como “coadyuvancia”, la Sala no puede omitir
que materialmente no lo son. En efecto, la figura de la coadyuvancia “como representación adhesiva ofrece una
disociación entre tener un interés alterno y ser el titular del mismo, es decir
entraña una legitimación secundaria, en vez de una legitimación principal”[148]. Un coadyuvante es aquel que refuerza y
apoya las pretensiones de una de las partes y actúa a favor de un interés ajeno,
que le resulta provechoso pero del cual no es titular.
En esa medida, si bien este comunero y el
Consejo Comunitario de la Europa presentan, en apariencia, intervenciones adhesivas
cuya finalidad es proteger un derecho ajeno, lo cierto es que materialmente se
trata de intervenciones principales, ya que esas actuaciones tienen por objeto
la protección de los derechos fundamentales propios, como miembros de la
Comunidad de copropietarios y afrodescendientes que son. Esta calidad los ubica
como verdaderos actores, pues litigan por una causa propia, en la que tienen un
interés legítimo y que los afecta directamente; y no como coadyuvantes, ya que
su defensa no está encaminada a proteger derechos ajenos.
En esos términos, esta Sala encuentra que
el señor Ismael Henríquez
Pineda como miembro/heredero de la Comunidad de copropietarios del predio
denominado Hacienda Arroyo Grande y el Consejo Comunitario de la Europa  son
también actores principales en la presente causa, al solicitar debidamente en
sus intervenciones la protección de los derechos de la Comunidad de la que son
parte. Por lo tanto su legitimación en la causa está acreditada.
11. Ahora bien, respecto de las
intervenciones realizadas durante todo el trámite del proceso y, en especial,
en la diligencia de inspección judicial por parte de los representantes de los Consejos
Comunitarios de Arroyo Grande y Amanzaguapos, los señores Édgar Alfonso
Ramírez Mendoza y Carmelo Flórez, respectivamente, esta Sala puede extraer que
esas asociaciones de afrodescendientes también tienen un interés legítimo y
directo de protección de sus derechos fundamentales, pues como se indicó, muchos
de los hechos relacionados en el escrito de tutela fueron protagonizados por
los referidos Consejos Comunitarios (peticiones, denuncias, estudios de
títulos, entre otros).
Lo anterior, aleja a estas asociaciones
de la figura de la coadyuvancia y, reafirma que las mismas son actores
principales en esta causa. En efecto, como lo indicaron en las referidas
intervenciones, muchos de los miembros de los Consejos Comunitarios son los
herederos y/o descendientes de los 113 propietarios del predio Arroyo Grande,
quienes han elegido unirse a los procesos de recuperación y fortalecimiento de
las tradiciones y costumbres que los identifican como grupo étnico
afrodescendiente. En este punto la Sala advierte que no todos los miembros de
la Comunidad de Copropietarios descrita en la escritura pública Nº 161 de 1897,
son parte de los Consejos Comunitarios y viceversa. Sin embargo, este asunto se
tratará más adelante.
En todo caso, es claro que los referidos
Consejos Comunitarios reivindican las pretensiones de la demanda como propias,
pues son sus derechos al debido proceso, de petición, de defensa, a la
administración de justicia y a la identidad étnica y cultural, los que
presuntamente están siendo vulnerados[149],
situación que ratifica su legitimación en la causa por activa.
12. De otro modo, se advierte que si bien
los señores Leorte Santiago Padilla, Nelson Ramos Jiménez y Nadín Alberto
Romero Santiago afirman que también son descendientes herederos de alguno de
los copropietarios de la Hacienda Arroyo Grande, no aportaron ningún documento
que acreditara, siquiera sumariamente, esa condición. Así las cosas, en esta
acción de tutela se tomará su escrito como una coadyuvancia, sin perjuicio de
que ante la entidad competente que lleve a cabo el proceso de clarificación de
la propiedad, puedan presentar solicitudes como herederos y afectados directos,
siempre y cuando acrediten esa calidad.
13. Finalmente, la Fundación para el
Desarrollo de las Comunidades Negras e Indígenas Afrodescendientes
–FUNDACONEAFRO–, presentó un escrito de coadyuvancia que encaja perfectamente
en esa figura, en tanto es un tercero que pretende ayudar en la defensa y la protección
de derechos ajenos, en los cuales tienen un interés. Por tanto esta Sala
reconoce su intervención como tercero coadyuvante en el presente trámite.
Legitimación por pasiva
14. Superado el examen sobre legitimación
en la causa por activa, es necesario que esta Sala haga el estudio de la
contraparte en este proceso, esto es, la verificación de la legitimación en la
causa por pasiva. Según el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela procede contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas, que hayan violado, violen o amenacen violar
cualquiera de los derechos fundamentales.
15. En el presente caso, se alega la
vulneración de los derechos al debido proceso, de petición, de defensa, a la
administración de justicia y a la identidad étnica y cultural de la Comunidad
de Arroyo Grande, por parte de la Procuraduría General de la Nación, el
Ministerio del Interior –Dirección de asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras DACNARP–, el INCODER, la Inspección de
Policía de Arroyo Grande, la Personería Distrital de Cartagena “y las demás
autoridades que se determinen en el desarrollo de la presente”. Después del
ejercicio probatorio realizado por los jueces de instancia y por esta Sala de
Revisión, se pudo determinar que las “demás autoridades” involucradas
con los hechos descritos por los accionantes son las siguientes:
a.     Procuraduría Regional de Bolívar
b.    Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias
c.     Las Fiscalías seccionales 40, 17, 14, 12
de Cartagena de Indias
d.    La Presidencia de la República
e.     El Ministerio de Defensa – Policía
Nacional
f.      El Ministerio de Minas y Energías
g.     La Defensoría del Pueblo
h.    La Unidad de Restitución de Tierras
i.       Concejo Distrital de Cartagena de Indias
j.       Corporación Autónoma Regional del Canal
del Dique -CARDIQUE-
k.    Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación de Víctimas
l.       El Instituto Geográfico Agustín Codazzi
–IGAC–
m.  La Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR–
n.    La Contraloría General de la República
o.    La Agencia Nacional de Tierras –ANT–
p.    La Superintendencia de Notariado y
Registro –SNR–
En esa medida, esta Sala advierte que
todas estas entidades son de carácter público, cuyas funciones y competencias
se relacionan con las acciones y omisiones denunciadas, por ende son susceptibles
de ejercer como extremo pasivo en una acción de tutela, según lo dispuesto el
ya referido artículo 5º del Decreto 2591 de 1991.
Subsidiariedad
16. El artículo 86 de la Constitución y
los artículos 5° y 6° del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de
tutela procede para proteger los derechos fundamentales de las personas cuando
estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública. A ello agrega que la acción sólo procede cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, se sostiene que este mecanismo de defensa judicial debe ser eficaz e idóneo
para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Así mismo se ha
dicho que la eficacia e idoneidad de los mecanismos de defensa judicial que se
presentan como principales deben ser analizadas en el caso concreto, como en
efecto hará esta Sala.
Procedencia de la acción de tutela cuando
se cuestionan actuaciones dentro de procesos policivos y diligencias de
desalojo, por parte de sujetos de especial protección constitucional
17. En reiteradas ocasiones[150], esta Corte ha analizado la
procedencia de la acción de tutela cuando sujetos de especial protección
constitucional, solicitan la salvaguarda de sus derechos frente a actuaciones
policivas. En este caso, una de las pretensiones principales de los accionantes
es que se suspendan las actuaciones policivas y las diligencias de desalojo en
el predio Hacienda Arroyo Grande, hasta tanto no se clarifique la propiedad. En
esa medida, es pertinente recordar que esta Corporación ha permitido la
procedencia de la acción de tutela en estos casos por varias razones.
En primer lugar, es necesario destacar
que las decisiones que se adoptan en dichas actuaciones y procesos (lanzamiento
por ocupación de hecho, querellas, desalojos y otros), “a pesar de ser
proferidas por una autoridad administrativa, tienen el alcance de actuaciones
judiciales” [151], por ello, no son susceptibles de
control “ante la jurisdicción contenciosa administrativa[152]”[153]. Lo anterior, según lo dispuesto
por el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, cuando establece que la
jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de las actuaciones
proferidas por autoridades administrativas, en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales[154].
En segundo lugar, cabe
resaltar que como lo ha advertido esta Corporación, “tampoco resultan
procedentes las acciones civiles para controvertir los actos jurisdiccionales proferidos
por autoridades de policía, puesto que aquellas están previstas para resolver
disputas originadas en litigios referentes a los derechos de propiedad y/o de
posesión, mas no para debatir la posible violación de un derecho fundamental,
cuando supuestamente se adelanta un proceso policivo de manera irregular”[155].
18. Así las cosas, en vista de que no
son procedentes las acciones civiles ni los medios de control ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, la acción de tutela se presenta
como la vía idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales
vulnerados al interior de los procesos policivos[156]. Al respecto, esta Corporación ha
sostenido que “alrededor de los procesos policivos
no existe un medio de defensa judicial idóneo para lograr la efectiva e
inmediata protección de los derechos fundamentales cuando éstos sean amenazados
o vulnerados por la actuación de las autoridades públicas, quedando tan sólo la
acción de tutela como mecanismo eficaz para garantizar el amparo de tales
derechos.”[157]
19. Ahora bien, aunado a lo anterior,
es claro que cuando en estos asuntos estén involucrados derechos de sujetos de
especial protección constitucional, la procedencia de la acción de tutela
resulta aún más viable. En efecto, las comunidades y los individuos afrodescendientes
son un grupo poblacional que a la luz de la Constitución de 1991, es merecedor
de un trato preferente por parte de las autoridades.
Así se desprende de los artículos 7, 13 y 55 transitorio, entre otros, y de la
jurisprudencia de esta Corte. En efecto la sentencia T-485 de 2015[158], reiteró que:
“Las comunidades étnicas son
titulares de derechos fundamentales específicos, que deben ser especialmente
protegidos en razón de considerarse como sujetos de especial protección
constitucional. Esta comprobación ha llevado a la Corte a definir un grupo de
derechos de las comunidades diferenciadas, todos ellos relacionados con la
preservación de su diversidad étnica y cultural, así como los demás derechos
fundamentales que se adscriben a sus miembros.”
20. Descendiendo al caso en estudio y en concordancia con las
razones expuestas, para esta Sala la presente acción de tutela resulta
plenamente procedente para buscar la protección de sus derechos fundamentales
presuntamente amenazados por la Inspección de Policía de
Arroyo Grande y otras entidades involucradas, como la Alcaldía de Cartagena y
la Personería Distrital de esa ciudad, entre otras.
Procedencia
de la acción de tutela cuando se vulneran derechos fundamentales debido a la
omisión de autoridades administrativas de dar inicio e impulso a un proceso de
clarificación de la propiedad
21. Otra de las pretensiones principales
en el presente caso es que se dé impulso a los procedimientos administrativos
de clarificación de la propiedad y/o de titulación colectiva de tierras en el
predio denominado Hacienda Arroyo Grande, cuyos linderos están descritos en la
escritura pública Nº 161 de 1897 y que abarca 18.000 hectáreas aproximadamente.
Como se advierte en los antecedentes, desde 2010 se presentaron las primeras
solicitudes de titulación colectiva de tierras y desde 2013 aquellas referentes
a la clarificación de la propiedad al INCODER; sin embargo, las mismas
presentan serios atrasos, advertidos incluso por la Contraloría General de la
Nación[159].
Ahora bien, las funciones de adelantar
los procesos agrarios de clarificación de tierras y de titulación de la misma, son
competencia del INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, y las actuaciones de
esta agencia están sujetas al control judicial por parte de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo. Por tanto, en principio, se podría pensar que
existe otro medio de defensa judicial, materializado en la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Ese control judicial, sin embargo, sólo
es activable cuando se ha emitido algún pronunciamiento por parte de la entidad
competente. En el presente caso, el INCODER alegó que las solicitudes están
siendo tramitadas, pero no justificó ni su demora ni su ausencia de gestión,
evidenciada en que pasados alrededor de 3 a 6 años de la recepción de las
primeras solicitudes, no haya emitido ningún pronunciamiento de fondo. Según
las respuestas entregadas por esa entidad, la Ley 160 de 1994 y su
reglamentación, no le fija un periodo determinado para resolver esas
peticiones.
22. Así las cosas, el medio de defensa
judicial de nulidad y restablecimiento del derecho no es eficaz ni idóneo cuando
se trata proteger derechos fundamentales, vulnerados por la omisión en la
culminación de procesos administrativos. En este punto es pertinente recordar
lo expresado por esta Corte en la sentencia T-909 de 2009[160], cuando
estudió la procedencia de una acción de tutela instaurada por la Comunidad
Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya, por la cual buscaba la protección a
su derecho
al debido proceso administrativo, que fue quebrantado por la dilación
injustificada en decidir sobre la titulación colectiva de una propiedad
ancestral, cuya solicitud llevaba más de 10 años tramitándose:
“La jurisprudencia constitucional ha hecho
hincapié en la necesidad de que la Administración actúe de manera diligente y
sin dilaciones injustificadas así como en lo imperioso que resulta que responda
de fondo las peticiones elevadas por los ciudadanos y por las ciudadanas. Ha
acentuado, de la misma manera, que cuando las entidades estatales se han
abstenido de dictar las medidas indispensables para obtener una protección
inmediata y eficaz de los derechos constitucionales fundamentales y han
mantenido en el tiempo la vulneración negándose a aplicar las normas legales y
reglamentarias pertinentes, procede el amparo en sede de tutela así todavía no
se hayan agotado los mecanismos ordinarios de protección.”
Por lo anterior, y al alegarse una
dilación injustificada en el trámite de las solicitudes de clarificación de la
propiedad y de titulación colectiva realizadas por distintos actores de la
Comunidad de Arroyo Grande, para la Sala esta acción de tutela resulta
plenamente procedente.
23. Ahora bien, el INCODER en sus
intervenciones describió hechos que si bien están relacionados tangencialmente
con el predio objeto de disputa en la presente acción de tutela, no se subsumen
directamente en la denuncia ni en las pretensiones de los accionantes.
En efecto, el INCODER reseñó las actuaciones
administrativas y las Resoluciones emitidas por esa entidad y por el antiguo
INCORA, referentes a los procesos agrarios de deslinde que adelantó para
delimitar las Playas Marítimas de Arroyo Grande y la antigua Isla de Cascajo (como
bienes de uso público), y los presuntos territorios baldíos adyacentes que
forman parte de la zona de acreción sedimentaria de Arroyo Grande[161]. En
contra de algunas de esas Resoluciones y actuaciones existen procesos en curso.
En efecto una acción popular[162]
y una acción de nulidad y restablecimiento del derecho[163], que sin
embargo persiguen otro tipo de pretensiones como la revocatoria de las
referidas Resoluciones. A pesar de lo anterior, el INCODER alega que se
incumple el requisito de subsidiariedad en el presente asunto debido a esos
procesos.
24. Así las cosas, la Sala se pregunta si
¿la existencia de tales procesos, hace que esta acción de tutela sea
improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad? La respuesta es
negativa, en tanto, son procesos que si bien se circunscriben a parte del
predio de mayor extensión de Arroyo Grande, no han tenido incidencia directa en
las solicitudes de clarificación de la propiedad ni de titulación colectiva
propuestas por los aquí accionantes.
Para esta Sala, el INCODER exhibe tales
actuaciones, con el fin de demostrar que no ha permanecido inmóvil frente a la
existencia de un conflicto territorial en la zona, lo cual es parcialmente
cierto. Sin embargo, esos argumentos no son de recibo cuando se usan para
pretermitir su responsabilidad en el caso específico de las solicitudes de la
Comunidad, lo antedicho por varios motivos: i) el proceso agrario de deslinde
fue solicitado por dos empresas que no representan a la Comunidad; ii) al
interior de ese proceso se presentaron folios de matrícula diferentes al Nº
060-34226, y iii) ese proceso de deslinde agrario no abarcó la totalidad del
predio reclamado por los accionantes, sino sólo una parte de él.
En esa medida, es claro que los procesos
en curso no tienen la virtualidad de proteger los derechos fundamentales de
petición, a la identidad étnica y cultural, a la igualdad, al debido proceso,
de defensa, de acceso a la administración de justicia y a la vida, presuntamente
vulnerados por los hechos relatados en esta acción de tutela. Por consiguiente,
se cumple el requisito de subsidiariedad en este caso.
Inmediatez
25. El artículo 86 de la Constitución
Política define la acción de tutela como una acción preferente y sumaria, que
busca proteger los derechos fundamentales de las personas de manera inmediata.
Por su parte, el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reitera esta definición
y agrega en el artículo 3º que la acción se rige por los principios de
celeridad y eficacia. Así mismo, la Corte Constitucional ha establecido en su
jurisprudencia que lo allí dispuesto conlleva un deber correlativo de las
personas de solicitar la protección de sus derechos fundamentales dentro de un
plazo razonable.
De conformidad con este principio, no
resultaría aceptable constitucionalmente permitir que las personas acudan a
esta acción para solicitar la protección inmediata de sus derechos, cuando no
han gestionado dicha salvaguarda en un término razonable. En virtud de este
deber, cuando la acción de tutela sea iniciada por fuera de un plazo razonable,
el juez debe denegarla por improcedente. Esto es lo que la Corte Constitucional
ha denominado el requisito de inmediatez.
La inmediatez ha sido establecida en la
jurisprudencia constitucional como un principio, y no una subregla
constitucional. Esto significa que no existe un término prestablecido para
interponer la acción de tutela que sea aplicable a todos los casos, al margen
de la situación particular en que se encuentren los demandantes. La
razonabilidad del plazo debe, entonces, ser evaluada por el juez a partir de
las características de cada caso, y en particular, a partir de las
circunstancias específicas en las que se encuentren los demandantes.
26. En el presente caso la acción de
tutela va dirigida en contra de diversas entidades públicas debido a una serie
de acciones y omisiones que han generado vulneración actual y continúa de los
derechos fundamentales de los accionantes. Tal y como se desprende de los
antecedentes, la Comunidad y sus diferentes actores han sido activos y han
tocado todas las puertas posibles en busca de la protección de sus derechos.
Por tanto, si bien algunos de los hechos vulneradores datan de varios años
atrás, ello no impide la procedencia de esta acción de tutela.
En efecto, se demuestra que los
accionantes han acudido, de forma prioritaria a los entes gubernamentales para
requerir soluciones a sus problemas, sin embargo, muchos de estos no han
respondido materialmente a sus solicitudes. De igual manera, se evidencia una
mora injustificada, en el trámite de las solicitudes de clarificación de la
propiedad y de titulación colectiva. Con lo cual se concluye que la Comunidad
de Arroyo Grande no ha mostrado desidia ni inacción; por el contrario, existe
amplia evidencia de pro-actividad en el objetivo de defensa de sus derechos.
27. Así, la acción de tutela se presentó
el 20 de enero de 2014, poco tiempo después de las acciones policivas que
denuncian como vulneradoras de sus derechos fundamentales. También se determina
la inmediatez a partir de las diversas solicitudes que realizó la Comunidad
ante el INCODER (4 de julio de 2013 y 20 de junio de 2013), ante la
Procuraduría General de la Nación (21 de junio de 2013), y ante el Ministerio
del Interior (10 de mayo de 2013). Para la Sala todos estos términos son
perfectamente razonables, particularmente teniendo en cuenta las acciones y
movilizaciones que ha tenido que llevar a cabo la Comunidad de Arroyo Grande
para acceder de manera efectiva a la administración de justicia en el presente
caso. Por lo tanto, la acción de tutela resulta procedente desde el punto de
vista del principio de inmediatez.
PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS Y
LA METODOLOGÍA DE SOLUCIÓN
28. Determinada la
procedencia de la presente acción de tutela, se hace necesario ahora que esta
Sala precise los problemas jurídicos que debe analizar, de conformidad con el
planteamiento del caso propuesto en páginas anteriores.
Así, frente a las
denuncias presentadas en la acción de tutela se hace necesario determinar si
¿se vulnera el derecho fundamental a la
identidad étnica y cultural de las comunidades afrocolombianas, cuando a partir
de actuaciones y omisiones de diversas entidades estatales se produce el
despojo del territorio que habitan, y en el cual desarrollan y fortalecen sus
prácticas, costumbres y tradiciones?
De igual manera, en relación a la ausencia de
respuesta estatal frente a las denuncias elevadas por diversos miembros de la
comunidad, es necesario determinar si ¿se vulneran los derechos fundamentales
al debido proceso administrativo y de petición de los accionantes, debido a las
actuaciones y omisiones de las entidades demandadas involucradas en los
procesos policivos, administrativos y judiciales llevados a cabo en contra de
la Comunidad de Arroyo Grande, mediante los cuales se la ha despojado de las
tierras donde cultivaba para su subsistencia y se le ha restringido el acceso
al mar, del cual también se proveían su sustento?
En concordancia con lo anterior, debe esta Sala
verificar concretamente si ¿se vulneran los derechos fundamentales al debido
proceso y a la identidad étnica y cultural de las Comunidades Afrocolombianas
de Arroyo Grande, por parte del INCODER y de otras estatales, debido a la
irresolución de las diferentes solicitudes de clarificación de la propiedad y
de titulación colectiva, presentadas por éstas?
29. Para dar solución a los problemas jurídicos, esta
Sala estima pertinente desarrollar un acápite en el cual se identifiquen los derechos de los grupos étnicos
afrodescendientes consagrados en la Constitución de 1991. Una vez identificados
tales derechos, se hace necesario que esta Sala entre a estudiar el caso
concreto, dentro del cual deberá hacer algunas referencias a i) las
dificultades en el sistema de registro colombiano, y su incidencia en el predio
denominado Hacienda Arroyo Grande; y ii) los procesos de clarificación de la
propiedad en Colombia, en especial, cuando de éstos depende el reconocimiento
de otros derechos, en este caso, en cabeza de sujetos de especial protección
constitucional.
DERECHOS DE LOS GRUPOS
ÉTNICOS AFRODESCENDIENTES CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991
30. En múltiples
ocasiones esta Corporación ha abordado asuntos en los cuales están involucrados
derechos de los grupos étnicos que habitan nuestro territorio. En este caso
particular se hace necesario el estudio del tratamiento constitucional dado a
los grupos afrodescendientes en Colombia. Para ello, inicialmente, es
importante poner de presente que el reconocimiento de los derechos colectivos y
culturales de los grupos étnicos afrodescendientes se dio, de forma directa, a
partir de 1991. Así con la expedición de la Constitución Política de ese año,
se estableció un cambio de paradigma en la nación colombiana, dirigido
abiertamente a proteger y promover la multiculturalidad y el pluralismo.
En efecto, a partir de
la Constitución de 1991, el Estado colombiano “reconoce y protege la
diversidad étnica y cultural de la nación”[164].
Manifestación que parte del entendimiento de que la pérdida de la historia y la
identidad multicultural, si bien afecta mayoritariamente a los grupos étnicos,
implica a su vez la pérdida de identidad para todos los colombianos como tal.
Este cambio de paradigma
en lo jurídico, puede ser rastreado fácilmente cuando se revisa el tratamiento
constitucional y legal que se dio con anterioridad a los grupos de
afrodescendientes en Colombia, y debido a que, el presente caso enclava sus
antecedentes en hechos ocurridos durante ese periodo anterior, esta Sala
considera pertinente revisar brevemente ese ítem.
Breve reseña sobre los
antecedentes del reconocimiento de derechos étnicos y culturales a las
comunidades negras en Colombia
31. En lo legal, la
variación en el tratamiento jurídico dado a los grupos étnicos, no sólo obedeció
a la voluntad del constituyente de reconocer derechos a tales minorías -a fin
de incrementar la legitimidad del Estado y fortalecer los principios
democráticos-, sino también, en gran medida, a las luchas y movimientos
sociales que desde años atrás denunciaban la discriminación racial y cultural
que se ejercía, de forma tolerada, en nuestro país.
Según se reseñó en una
aclaración de voto a la sentencia C-931 de 2009[165], “en 1989, antes de que se
expidiera la Constitución de 1991, el escritor Manuel Zapata Olivella,
denunciaba que las situaciones discriminatorias y los prejuicios de la sociedad
colombiana se enraízan en una injusticia histórica, ‘[…] pues hasta el presente
nada se ha hecho para retribuir a los descendientes de esclavos, ningún derecho
de propiedad sobre el patrimonio nacional que contribuyeron a forjar en forma
decisiva, en más de cuatro siglos y medio…’[166]”.
32. En efecto, es un hecho notorio que
después de la llegada de Cristóbal Colón a América, de la época de la “conquista”
y de la eventual instauración de las colonias, en nuestro caso españolas, se
produjo un proceso de encuentro y choque cultural diverso, que cambió
radicalmente la conformación étnica y cultural de estos territorios. Así quien efectúe, incluso, un breve
acercamiento a esa historia encontrará que uno de los sustratos culturales más
importantes y amplios del mestizaje americano, fue el aportado por los miles de
africanos que fueron raptados y traídos en galeones esclavistas a América, para
ser vendidos. En efecto:
“Desde finales del siglo XVI y
principios del siglo XVII la escasez de mano indígena para el trabajo a causa
de guerras, explotaciones o rebeldía, llevó a la Corona española a incentivar
el comercio de personas negras esclavizadas en sus colonias. Aunque la
esclavitud era una vieja institución,[167] legitimada incluso en la iglesia
católica desde sus comienzos,[168] trajo a América aparejada consigo,
la lucha por la libertad, puesto que las reglas que la regían y trataban de
humanizar, construidas a lo largo de los años, se desconocían plenamente en el
comercio de personas esclavizadas desde el África. La esclavitud en estos casos
no era producto de las tradicionales razones aceptadas, sino de la captura y
secuestro brutal de millones de personas.”[169]
33. Así, desde
diversas disciplinas se ha demostrado que la esclavitud en América significó
para los afrodescendientes su invizibilización, su segregación y un tratamiento
desigual, inhumano y oprobioso, entre otras nefastas consecuencias. Así mismo
implicó para los individuos la anulación de su libertad, en razón a su color de
piel. Una persona esclavizada en esa época, no era “dueña de sí”, pues carecía
de derechos y, en especial, de la libertad de decisión sobre sí misma e incluso
sobre su descendencia.
No es un
secreto que en aquella época y en los territorios que hoy son Colombia, se
instauró un sistema de identificación de personas por motivo de su raza y del
grado de mezcla de su sangre, verbi gratia, blancos, criollos, mestizos,
mulatos, zambos, indígenas, negros, entre otros. Esa odiosa clasificación, que
tomaba como elemento diferenciador la “raza”, era la que disponía la posición
social y económica de las personas, dependiendo de su color de su piel[170].
Debido a lo anterior,
una de las primeras y más sufridas reivindicaciones que buscaron los grupos
afrodescendientes estaba relacionada con la búsqueda y conquista de su propia
libertad, para muchos tanto física como espiritual. Entre esas luchas y movimientos
se pueden encontrar diversas formas, algunas perseguían objetivos grupales,
otras se buscaban a través de colectividades y otras tantas a partir de
esfuerzos individuales[171].
De todas ellas, sólo se resaltarán algunas en esta sentencia.
34. Así, uno de los
ejemplos más visibilizados en la actualidad, referentes a la búsqueda de la
libertad por parte de algunas colectividades negras en la época colonial, son
las organizaciones de esclavos libertos o cimarrones que se asentaban en
determinados territorios llamados palenques, rochelas o quilombos[172]. Estas
primeras organizaciones cimarronas, reivindicaban una profunda unión entre
territorio, individuo y colectividad. Lo anterior debido a que si el
individuo no estaba en ese territorio protegido por los suyos, podía ser “recapturado”
y llevado nuevamente al comercio de esclavos.
Esa situación hace que
desde esa época las colectividades afrodescendientes vieran como parte vital de
su subsistencia la estancia en un territorio determinado, pues ello generaba
seguridad y libertad para ellos[173].
A pesar de que en esa
época hubo una resistencia fuerte del movimiento cimarrón y/o palenquero, nunca
se logró un reconocimiento legal de esas organizaciones por parte de la Corona
Española.
35. Otra de las formas a
partir de las cuales las comunidades afrodescendientes buscaron su libertad, al
final de la Colonia y comienzos de la República, fue su incorporación a la
lucha independentista. Lo anterior, debido a las promesas de libertad que se ofrecían
bajo las repúblicas que se instaurarían, si el ejército español era expulsado
de América.
Ahora, a pesar de la
constitución de las nuevas repúblicas, en nuestro caso la Nueva Granada, las promesas
de libertad no fueron de inmediato cumplimiento en la nación colombiana[174]. En
efecto, la abolición de la esclavitud fue tardía, en comparación con los años
en que la población descendiente de africanos fue víctima de lo que en la
actualidad se conoce como tratos crueles e inhumanos. Así sólo fue hasta el 21
de mayo de 1851, casi 40 años después del primer grito independentista (1810),
que “El Senado y la Cámara de representantes de la Nueva Granada, reunidos
en Congreso” decretaron la Ley “sobre libertad de esclavos”[175].
36. Esa ley, si bien
puede decirse que marcó un punto histórico en el largo e inacabado proceso de
reconocimiento de las comunidades afrodescendientes, negras, palenqueras y
raizales, como parte integrante de la diversidad cultural de la nación
colombiana, estaba encaminada sólo a: i) entregar libertad física a las
personas esclavizadas hasta ese momento y ii) regular las formas de
indemnización para los antiguos “propietarios”.
Es decir, este antecedente
legislativo estaba lejos de solucionar el problema general de discriminación
racial y cultural, generado por el estigma de la esclavitud perpetrada durante
la Colonia y las primeras Repúblicas. En ese momento, no se proporcionaron ni
brindaron elementos de reparación a este grupo poblacional, ni se pensó en el
reconocimiento de derechos a éstos como grupo social históricamente
discriminado.
Así, para esa época, sólo
hubo un reconocimiento individual a la libertad de los sujetos particularmente
considerados, debido i) al auge de los principios e ideas liberales que
inspiraron la lucha independentista, ii) la preocupación de los legisladores de
ese período por subsanar la incoherencia que el régimen esclavista presuponía,
frente a las ideas de la modernidad (“todos los hombres son libres e iguales
ante la Ley”), y iii) el declive del negocio esclavista. En efecto:
“La tensión de los procesos
revolucionarios americanos, tanto en el norte como en el centro y el sur del
continente, siempre enfrentó la contradicción de estar defendiendo la libertad
de las personas con pretender mantener la institución de la esclavitud, la cual
ya había sido ampliamente cuestionada por inmoral, inhumana e indigna. A
finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX, era claro que existía un
consenso sobre la necesidad de abolir, tarde o temprano, la institución. Pero,
como se dijo, la persistencia y la resistencia de la institución a desaparecer
se debía, ante todo, a la dependencia económica que tenían las colonias al
modelo de producción esclavista, en especial en el Caribe.”[176]
37. Es evidente que para
ese tiempo, no estaba en el panorama político nacional el otorgamiento de
derechos colectivos basados en la promoción de una identidad étnica y cultural
afrodescendiente. Sin embargo, esa situación (abolición de la esclavitud)
hizo evidente el hecho de que la mayoría de comunidades o de colectividades
afrodescendientes, concebían el derecho individual a la libertad como algo estrechamente
ligado a la posibilidad de tener un territorio en donde ejercerlo según sus
usos y costumbres.
Citando a Manuel Zapata
Olivella, era evidente que la emancipación, en los términos de la referida Ley,
“fue una nueva carga que se echaba sobre las espaldas de los negros. Desnudos,
carentes de herramientas de trabajo, sin tierra y expulsados de las ciudades,
muchos debieron resignarse a seguir en las haciendas de los amos recibiendo una
paga que ni siquiera les permitía asegurar su alimentación”[177].
38. A partir de lo
anterior, se puede establecer que durante la época posterior a la abolición y
antes de la Constitución de 1991, las consecuencias negativas de la
discriminación racial y cultural ahondaron raíces en el imaginario nacional. Así,
según la Corte Constitucional, “la historia
colombiana se ha fraguado tristemente a partir de la violenta sustracción de
tierras a los indígenas y de la expatriación obligada de los negros del África
que fueron arrancados de su suelo para laborar en tierras ajenas”[178].
Es claro que las
condiciones de marginación y exclusión y la ausencia de reconocimiento de sus
derechos étnicos y culturales, de las que han sido víctimas las comunidades
negras, no sólo surgen de la institución esclavista sino que también de las
políticas desarrolladas con posterioridad[179].
“Ejemplo de esta situación fue la Constitución de 1886, que no reconocía un estatuto
especial para las minorías étnicas de la nación colombiana, tampoco se constituyó
como un marco óptimo para una legislación de tierras tendientes a satisfacer
las necesidades de territorio de estas comunidades, ni siquiera en el campo de
la protección especial de las formas colectivas de la propiedad de la tierra”[180].
39. Para concluir este
acápite, puede decirse que antes de la Constitución de 1991 no hubo un
reconocimiento directo de los derechos de los afrodescendientes tanto como
individuos como colectividades portadoras de una herencia cultural y étnica
susceptible de ser reconocida, valorada y protegida por el Estado, y que tal
logro sólo se materializó en el nuevo pacto político, como se estudiará en el
siguiente acápite. Sin embargo, antes de finalizar con esta consideración, es
importante resaltar que a pesar de este reconocimiento jurídico y político, las
comunidades afrocolombianas continúan en un proceso de fortalecimiento
cultural, que muchas veces afronta barreras y discriminaciones institucionales
y estructurales[181],
cuyas manifestaciones están especialmente presentes en el Caribe colombiano.
Reconocimiento de los
derechos de los grupos étnicos afrodescendientes en Colombia a partir de la
Constitución de 1991.
40. Sea lo primero resaltar
que para esta Corte es claro que la instauración de un régimen jurídico y legal
de protección de la cultura e identidad de las comunidades negras,
afrodescendientes, palenqueras y/o raizales, es tan sólo un reconocimiento
desde el derecho, al proceso social desarrollado desde tiempo atrás. Así, mediante
la sentencia C-169 de 2001[182]
en la cual se estudió la definición legal de comunidades afrodescendientes
consignada en el artículo 2° de la Ley 70 de 1993, esta Corte indicó:
“Esta definición, así como el
establecimiento de un régimen especial de protección de la cultura e identidad
de tales comunidades, constituyen tan sólo el reconocimiento jurídico de un
proceso social que ha cobrado fuerza en años recientes, y que es ampliamente
observable en varias regiones del país, a saber, la  consolidación de un grupo
poblacional que se autodenomina "negro", a partir de distintos tipos
de organizaciones locales que, partiendo de la base de unas condiciones
compartidas de existencia y de una creciente identidad colectiva, han resuelto
darse a la tarea de promover mancomunadamente la defensa de sus intereses,
históricamente desconocidos, cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad
mayoritaria.
Se trata, así, de un actor social
emergente, no en el sentido de ser un fenómeno exclusivo de esta época -puesto
que las comunidades negras se comenzaron a configurar desde los primeros
tiempos de la esclavitud en nuestro país, cuando se establecieron los
"palenques", pueblos de esclavos fugitivos o "cimarrones",
y se sentaron las bases para lo que hoy aparece como una cultura propia-, sino
en cuanto se trata de un grupo que sólo en las últimas décadas ha podido asumir
la tarea de organizarse más allá del ámbito local o regional.”
41. Efectuada la
anterior explicación, es claro entonces que la especial protección constitucional
a la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana es una obligación
establecida por la actual Constitución Política. Como se indicó este
reconocimiento fue una forma de compensación y reivindicación, frente a la
situación de discriminación estructural previa a 1991, debido a la cual muchos
ciudadanos, si bien disfrutaban nominalmente de los derechos atribuidos por el
marco legal, no se encontraban en condiciones para que dicha igualdad fuera
real y efectiva.
En efecto, dicha
obligación se deriva de las expresiones consagradas en el preámbulo
constitucional[183]
y en los artículos 7[184],
10[185],
13[186],
68[187],
72[188]
y 176[189],
todos los cuales son aplicables a la comunidad afrodescendiente. De manera
expresa la Constitución consagró el artículo 55 transitorio, en el cual previó
la obligación de reconocer a las negritudes, a través de una ley, el derecho a
la propiedad colectiva de las tierras ancestralmente ocupadas por ellas.
Mandato que fue cumplido a través de la Ley 70 de 1993.
De igual forma, el
compromiso de proteger, promover y garantizar la diversidad étnica y cultural, se
deriva del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, sobre
pueblos indígenas y tribales, adoptado en Ginebra en 1989, y cuya ratificación
e incorporación al derecho interno ocurrió mediante la Ley 21 de 1991, siendo
éste parte integrante del bloque de constitucionalidad.
42. Así mismo, el
derecho a la identidad étnica y cultural de los pueblos en Colombia ha sido
objeto de diversos pronunciamientos emitidos por esta Corte, tanto de
constitucionalidad como de tutela[190].
Lo anterior, puede evidenciarse desde variedad de perspectivas.
Así, se han presentado
situaciones en las cuales diversos proyectos relacionados por la sociedad
mayoritaria con el desarrollo y progreso de las regiones[191], chocan
con la comprensión antropológica y sociológica que de ese mismo concepto tienen
las comunidades étnicas, más relacionado con las nociones de bienestar, buen
vivir y/o interés general[192].
Lo anterior pues éstas son susceptibles de protección, en especial, cuando
tales proyectos tienen la potencialidad de cambiar usos, costumbres,
tradiciones, formas de vida o de relación de las comunidades con sus
territorios. En estos casos, el derecho a la identidad étnica y cultural tiene
una expresión más concreta de protección en los derechos a la subsistencia de
las comunidades, derechos territoriales y de consulta previa.
Los pronunciamientos en
favor de la protección del derecho a la identidad étnica y cultural de los
pueblos también se han emitido en casos en los cuales se protege el derecho a
la participación política[193]
y a la necesidad de implementar acciones afirmativas en favor de las
comunidades como tal o de sus miembros[194],
entre otros aspectos.
43. Así, a partir de la
materialización de ese deber genérico de salvaguarda de la diversidad étnica y
cultural de la nación colombiana, se han reconocido ámbitos de protección
concretos, tanto para los individuos pertenecientes a los grupos
étnicos, como para las colectividades como tal. Sin embargo, existe un
tratamiento diferenciado entre esos dos niveles de protección  (individuos y
colectividades), así los derechos étnicos y culturales son, en principio,
fundamentales para los grupos como tal[195],
sin perjuicio de la protección de los derechos individuales.
Respecto de lo anterior,
esta Sala estima pertinente recordar que según la jurisprudencia
constitucional, son titulares de los
derechos consagrados tanto en la Constitución y las leyes, como en el Convenio
169 de la OIT, todas aquellas comunidades en las cuales se puedan identificar,
al menos dos elementos. El “objetivo”, que hace referencia la presencia
de rasgos culturares y sociales compartidos por los miembros de un grupo, que
los diferencia de los demás sectores sociales; y el “subjetivo”,
referente a la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a
asumirse como miembros de la colectividad como tal.
Así, para este Tribunal ha sido claro que “las
comunidades negras de Colombia cumplen a cabalidad tales condiciones, según
resulta tanto de la observación histórica y sociológica que de ellas puede
hacerse, como de los desarrollos legislativos de los años recientes,
especialmente de la ya referida Ley 70 de 1993…”[196].
44. Ahora bien, volviendo
sobre esos ámbitos de protección concretos de las colectividades
como tal, derivados de ese deber genérico de salvaguarda de la identidad
cultural, puede decirse que algunos de estos son:
·
El
derecho a la protección de las lenguas y los dialectos de los grupos étnicos[197].
·
El
derecho de consulta previa frente a diversas situaciones (explotación de
recursos naturales en territorios colectivos, medidas legislativas o
administrativas que los afecten directamente, entre muchas otras)[198].
·
El
derecho a la autonomía de las formas de gobierno, planeación y organización social,
también conocido como libre autodeterminación[199].
·
El derecho
al establecimiento de los medios de control para el desarrollo de las
instituciones e iniciativas de estos pueblos[200]
·
El
derecho a la participación política nacional y regional[201].
·
El
derecho a la garantía de un proceso educativo autónomo, de acuerdo a las
aspiraciones etnoculturales de la comunidad[202].
·
El
derecho a la subsistencia, tanto física como cultural y con respeto a sus usos
y costumbres[203].
·
El
derecho a la protección y respeto de la cultura y valores espirituales de estos
pueblos en relación con su territorio. Que abarca la
imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad de los territorios
colectivos de las comunidades étnicas; y el reconocimiento y protección
efectiva del derecho de propiedad y de posesión de las tierras que
tradicionalmente han ocupado[204].
Al ser pertinente para
la solución del presente asunto, es necesaria una mención más amplia a este
último reconocimiento.
Los derechos
territoriales reconocidos a la población afrodescendiente en la Constitución de
1991
45. Puede afirmarse que
los derechos territoriales de los pueblos afrodescendientes, negros, palenqueros
o raizales, se derivan concretamente del artículo 55 transitorio de la
Constitución y de sus posteriores desarrollos legislativos y reglamentarios, a
través de los cuales, como ya se indicó, se previó la obligación de reconocer a
las negritudes, el derecho fundamental a la propiedad colectiva de las
tierras ancestralmente ocupadas por ellas. Mandato que fue cumplido a
través de la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, principalmente.
Dicha obligación está en
directa conexión con la necesidad de proteger la subsistencia, tanto física
como cultural y espiritual de estos pueblos. Como se indicó en las
consideraciones precedentes, es claro que para las comunidades negras el
territorio significó libertad, subsistencia, colectividad y arraigo, entre
otros. Es por ello que esta Corte ha reconocido que hay una circunstancia
propia de los pueblos afrodescendientes que los une a sus territorios. En
efecto:
“Se trata de la gran
importancia que todos ellos atribuyen a los territorios en los que se
encuentran asentados y a su permanencia en los mismos, la cual supera
ampliamente el normal apego que la generalidad de los seres humanos siente en
relación con los lugares en los que ha crecido y pasado los más importantes
momentos y experiencias de sus vidas, o en aquellos en los cuales habitaron sus
ancestros”[205].
46. Esa circunstancia
propia, no sólo fue advertida por el constituyente colombiano, sino que tuvo
expresa mención en el Convenio 169 de la OIT, cuando indicó que “… los
gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y
valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las
tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupen o utilicen de
alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación”[206].
Siguiendo con lo estipulado en el
Convenio, su artículo 14 establece directamente que “deberá reconocerse a
los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las
tierras que tradicionalmente ocupan”, luego de lo cual agrega que “además,
en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el
derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia”.
Otra disposición de este Convenio
asegura a los pueblos indígenas y tribales, entre otros, el derecho a no ser
desalojados o trasladados de las tierras que ocupan (artículo 16[207]).
47. A la par de lo
anterior, se encuentran los artículos 329 y 330 sobre resguardos y territorios
indígenas y el antes referido artículo 55 transitorio, que explícitamente trata
sobre el derecho a la propiedad colectiva de la tierra por parte de las comunidades
negras.
De manera
complementaria, pueden resaltarse los artículos constitucionales 58, referente
al deber del Estado de promover las formas asociativas y solidarias de
propiedad; 63 que establece las garantías de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad para “las tierras comunales de los
grupos étnicos y las tierras de resguardo”; y el 64, que aunque desde una
perspectiva más genérica, habla del deber del Estado de “promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa”.
48. Paralelamente, el
derecho fundamental a la propiedad colectiva de la tierra en cabeza de los
grupos étnicos ha tenido reconocimiento y desarrollo en la jurisprudencia de
este Tribunal[208]:
48.1. En la sentencia T-955
de 2003[209],
la Corte precisó que el derecho a la propiedad colectiva de los territorios de
las comunidades negras implica para éstas el derecho a gozar y disponer de los
recursos naturales renovables presentes en aquellos territorios, respetando la
sostenibilidad de los mismos y en concordancia con la legislación ambiental.
Tal precisión fue
efectuada en el marco de una acción de tutela interpuesta por el Consejo
Comunitario Mayor Cuenca Río Cacarica contra el Ministerio del Medio Ambiente y
otros, debido a un conflicto surgido en relación con explotaciones madereras
que se estaban dando en la zona, sin ningún tipo de intervención por parte de
la autoridad ambiental, y sin la realización de la debida consulta previa a la
comunidad, en tanto las explotaciones se hacían en el territorio colectivo del
cual tenían la propiedad[210].
Así mismo precisó: “Del
reconocimiento a la diversidad étnica y cultural depende la subsistencia de los
pueblos indígenas y tribales, y que son éstos quienes pueden conservar y
proyectar en los diferentes ámbitos el carácter pluriétnico y multicultural de
la nación colombiana, sustrato del Estado social de derecho acogido en la
Carta. Este carácter, reconocido alude a los pueblos indígenas y tribales,
entre éstos a las comunidades negras”.
48.2. A través del fallo
C-180 de 2005[211],
se estudiaron algunas disposiciones de la Ley 160 de 1994[212],
referentes a la adjudicación de baldíos a agricultores campesinos y/o a
miembros de comunidades étnicas. Allí se reiteró que el derecho a la propiedad
colectiva tiene carácter fundamental para las comunidades étnicas en razón de
su estrecha relación con el territorio. Lo que no ocurre con los trabajadores
agrarios y campesinos. En efecto:
“Esta Corporación en
reiteradas ocasiones ha reconocido el derecho fundamental de los grupos étnicos
a la propiedad colectiva, como elemento indispensable para garantizar su
supervivencia, dada la estrecha relación existente entre la comunidad y su
territorio, lo que no ha sucedido en el caso de los trabajadores agrícolas
ni siquiera en los casos en que se trata de sujetos que gozan de especial
protección constitucional. La diferencia antes esbozada puede apreciarse desde
una perspectiva diferente: mientras en el caso de las comunidades indígenas se
trata de la adquisición de tierras de propiedad colectiva para la constitución,
reestructuración, ampliación o saneamiento de los resguardos, y por lo tanto
está en juego un derecho fundamental, en el caso de los trabajadores agrícolas,
cualquiera que sea su condición, se trata de mecanismos para acceder al derecho
de propiedad privada, el cual sólo excepcionalmente tiene el carácter de
fundamental de acuerdo a la jurisprudencia constitucional.”
48.3. Más adelante, la
sentencia T-909 de 2009[213]
resolvió una petición presentada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya, contra el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el INCODER y otros. Este Consejo
Comunitario llevaba más de 10 años tramitando una solicitud de titulación
colectiva de los territorios que ancestralmente habían ocupado, sin que las
autoridades hubieren resuelto de fondo el asunto.
En este caso este
Tribunal encontró quebrantados los derechos al debido proceso administrativo y
a la identidad étnica y cultural de la comunidad negra, debido a la dilación
injustificada. Así indicó:
“La dilación
injustificada que ha impedido adoptar una decisión de fondo en el trámite
administrativo de titulación colectiva del territorio ancestral de la Comunidad
Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya aparejó el desconocimiento de su
derecho constitucional fundamental al reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural e implicó la vulneración de los derechos
constitucionales fundamentales a la vida, a la dignidad y a la igualdad de sus
integrantes.”
48.4. Una situación
similar a la anterior, fue la padecida por el Consejo Comunitario de las
Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario
– Casería Orika, esta vez en la Costa Caribe Colombiana. Lo anterior pues en
1968 el antiguo INCORA había iniciado un proceso de clarificaron de la propiedad,
que culminó en 1984, con una resolución que declaraba que el archipiélago “Islas
del Rosario” nunca había salido del patrimonio nacional.
Una vez entró en
vigencia la Constitución de 1991 e invocando el derecho al debido proceso
administrativo, la Comunidad solicitó la titulación colectiva del globo de
terreno ocupado ancestralmente por la comunidad negra de Islas del Rosario.
Pasados casi dos años de la referida solicitud, el INCODER no había iniciado
ningún trámite al respecto; sin embargo, sí llevó a cabo desalojos en contra de
la comunidad, para entregar los terrenos a “poseedores” que habían
celebrado contratos de usufructo con el Estado.
Esta situación fue
analizada en la sentencia T-480 de 2012[214], que
tuteló los derechos de petición, debido proceso administrativo, y a la
propiedad colectiva de la Comunidad que ocupaba ancestralmente las Islas del
Rosario. En consecuencia ordenó al INCODER resolver de fondo la solicitud de
titulación colectiva realizada, entre otras acciones.
De ese fallo se puede
resaltar que el entendimiento de la protección a la diversidad étnica y
cultural: “‘supone la aceptación de
la alteridad ligada a la aceptación de multiplicidad de formas de vida y
sistemas de comprensión del mundo diferentes de los de la cultura occidental’, lo que implica que la
Constitución protege plenamente esos usos, costumbres y formas de vida
distintas a las predominantes (las que allí se engloban bajo la alusión a la
denominada cultura occidental), y garantiza las condiciones necesarias para que
ello sea posible. Agregó que la supervivencia de una comunidad de estas
características está normalmente ligada a la preservación del territorio en el
cual se asienta, y consecuentemente a la prevención de los daños ambientales
que pudieran derivarse de hechos como los antes relatados.”.
49. Para finalizar este
acápite, es importante destacar en esta sentencia que a pesar de que en el artículo
55 transitorio de la Carta Política y en la Ley 70 de 1993, se haga referencia
expresa a las comunidades negras de la Cuenca del Pacífico, todo el desarrollo
legislativo y jurisprudencial se extiende a los movimientos y organizaciones
afrodescendientes de todo el territorio nacional.
Esa mención expresa de las comunidades de la Cuenca del Pacífico obedeció
a la existencia de un movimiento social de la afrocolombianidad que se gestó y
tomó mayor fuerza allí, desde varios años atrás de la expedición de la Carta
Política[215]. Lo anterior no implica
que en otras latitudes no existan negritudes susceptibles de ser protegidas,
como las presentes en la Costa Caribe de Colombia.
Al respecto, es
necesario aclarar que los procesos de auto reconocimiento e identificación de
las comunidades de la Costa Caribe han sido tardíos si se compara con lo ocurrido
en el Pacífico. En efecto, en la Costa Caribe el impacto de la discriminación
racial y cultural y/o los llamados fenómenos de “blanqueamiento”, han
generado discontinuidad en dichos procesos organizativos y una invisibilidad por
las causas negras como tal. Esta es una situación que no ha sido ajena para
esta Corte, y que mucho menos puede desconocerse en este caso como causa de la
problemática propuesta.
Sobre el asunto, es
pertinente recordar lo que expresamente señaló la sentencia T-969 de 2014[216]:
“17. En el caso de la costa Caribe colombiana, el
proceso de concientización de los derechos por parte de las comunidades negras
ha sido, en términos generales, mucho más lento que en las comunidades del Pacífico.
Muestra de ello es que tanto el artículo 55 transitorio de la Constitución
Política, como la Ley 70 de 1993 que lo desarrolla, se refieren explícitamente
a su aplicabilidad en las distintas regiones y cuencas del Pacífico, pero sólo
genéricamente a las comunidades en el resto del país. Así, el artículo 55 se
refiere a comunidades negras de “otras zonas del país que presenten similares condiciones”. Entre
tanto, el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 70 de 1993, dispone que “De acuerdo con lo
previsto en el Parágrafo 1º del artículo transitorio 55 de la Constitución
Política, esta ley se aplicará también en las zonas baldías, rurales y
ribereñas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras que tengan
prácticas tradicionales de producción en
otras zonas del país y
cumplan con los requisitos establecidos en esta ley.” Esta invisibilización de las comunidades negras del caribe
retrasó también el reconocimiento de los derechos colectivos de dichas
comunidades.
Así lo reconoció
esta Corporación en la Sentencia
T-680 de 2012 (M.P. Nilson
Pinilla Pinilla), al proteger el derecho al debido proceso del Consejo
Comunitario de Orika en las Islas del Rosario frente a las demoras en el
proceso de titulación colectiva por parte de INCODER. Por tal razón, mientras
los procesos de organización en consejos comunitarios y de titulación colectiva
en el Pacífico colombiano se vienen llevando a cabo desde hace prácticamente
veinte años, en el caribe las primeras tierras fueron tituladas colectivamente
a las comunidades negras en 2012. Más aun, en el Caribe existen sólo tres
títulos colectivos: el del Palenque San Basilio, el de La Boquilla, y más
recientemente, el de Orika en Islas del Rosario.”
Tomando en consideración
todo lo hasta aquí expuesto, pasa esta Sala a definir el caso concreto.
CASO CONCRETO
La situación de
discriminación estructural e histórica vivida por las comunidades presentes en
Arroyo Grande condujo a la vulneración del derecho fundamental a la identidad
étnica y cultural de toda la comunidad afrodescendiente de Arroyo Grande
50. Descendiendo al caso
concreto, esta Sala encuentra necesario primero establecer que en este asunto
se presentaron varias actuaciones y/u omisiones de las entidades estatales que se
rigieron bajo parámetros de una discriminación estructural que afecta directamente
a los individuos y colectividades afrodescendientes presentes en Arroyo Grande.
Según lo ha explicado
esta Corte, cuando se trata de efectuar el análisis de una situación
estructural de discriminación los test de igualdad propuestos para verificar si
una medida concreta es o no sospechosa de discriminación, resultan
insuficientes, debido a las dificultades probatorias que conllevan este tipo de
casos[217].
En efecto:
“Esta forma de análisis
de igualdad resulta propicia cuando el objeto del mismo es una medida concreta, cuya finalidad y
cuyos medios, son explícitos o
fácilmente deducibles, bien provenga del legislador, de
un ente administrativo o de un juez. Sin embargo, este tipo de análisis resulta
menos efectivo cuando se trata de analizar patrones estructurales de
discriminación que no se concretan en una medida específica, sino en un
conjunto de medidas y omisiones que resultan en una distribución inequitativa
de bienes y servicios al interior de la sociedad. Estos patrones de
discriminación estructural carecen de una intencionalidad susceptible de un
“test estricto” de igualdad. Obedecen, más bien, a inercias institucionales que
hacen parte de una economía política que tiende a imponer cargas
desproporcionadas sobre grupos sociales o sectores que han sido históricamente
marginados, al mismo tiempo que los margina en mayor o menor medida de los
bienes y servicios que provee el Estado”[218].
A pesar de esa
dificultad probatoria, o más bien debido a ésta, la Corte Constitucional ha
establecido también que es innegable que en nuestro país existe un fenómeno más
grave y profundo de discriminación, que trasciende los actos o comportamientos
puntuales, y que se materializa en patrones arraigados en el funcionamiento de
las instituciones[219].
51. En mayo de 2009, tal
situación fue develada por el Relator sobre los Derechos de los
Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial, Sir Clare K. Roberts,
después de visita al país. Del informe presentado se puede extraer que existen
3 amenazas principales que deben
enfrentar las Comunidades Afrodescendientes en Colombia:
·
El problema de la pobreza, de la
marginalidad y de la exclusión.
·
Los efectos que produce el conflicto
armado interno sobre la población afrodescendiente, no sólo por el impacto que
tiene la violencia ejercida contra los integrantes de esta Comunidad, sino por
virtud de las repercusiones que sobre ella trae el desplazamiento forzado.
·
La ausencia de esclarecimiento de los
crímenes cometidos contra los afrodescendientes y los obstáculos que existen
en relación con el goce efectivo de la propiedad colectiva de la tierra.
El informe indicó expresamente que “las disparidades entre las
condiciones sociales y económicas de los afrodescendientes y el resto de la
población en Colombia están estrechamente vinculadas a la exclusión social
padecida históricamente por este segmento de la población… A pesar de la vigencia
de legislación y políticas públicas destinadas a promover el desarrollo de la
población afrocolombianas, el goce igualitario de derechos y la superación de
la discriminación estructural continúan presentándose como un gran
desafío para esta población, que permanece invisibilizada”.
Destacó el Relator que la ausencia de una política extensiva de
promoción de la igualdad racial y de la inclusión social de las Comunidades
Afrodescendientes y la falta de reconocimiento oficial respecto de “la
situación de discriminación estructural que aqueja a los
afrocolombianos”. En muchos casos –resaltó–, no se percibe o no existe
la suficiente conciencia en las entidades oficiales respecto “del
impacto de la discriminación en el goce equitativo de los derechos de los
afrocolombianos y su acceso a servicios básicos”.
En el informe se insistió en la necesidad de “reconocer y
analizar el vínculo existente entre el racismo en la sociedad colombiana, la
discriminación racial en las esferas pública y privada por parte de entidades
estatales y no estatales y las condiciones imperantes de pobreza y exclusión
social de los afrocolombianos. Específicamente, es necesario diseñar e
implementar políticas y programas públicos multidisciplinarios para mejorar la
situación de los afrocolombianos, dados los múltiples factores sociales que
inciden en su deficiente situación de derechos humanos”.
52. Estas reflexiones
realizadas por el Relator, aplican plenamente en el caso concreto, en el cual
se pueden identificar esos patrones discriminatorios a través de diversas
ópticas, así:
·
Es
claro que desde la Colonia y durante la época republicana anterior a 1991, las
comunidades y los individuos afrodescendientes o negros no gozaban de los
mismos derechos que el resto de la población. En efecto, el estudio breve sobre
la legislación anterior a 1991 al respecto, da un panorama de lo que implica el
estigma de la discriminación racial en el imaginario nacional, cuyos efectos
aún subsisten.
·
El
régimen de protección de la propiedad de la tierra, que si bien generaba cargas
para toda la sociedad, fue totalmente ineficaz en el presente caso,
posiblemente porque los propietarios eran afrodescendientes, situación que
hacía que esas cargas para ellos resultaran, cuando no desconocidas,
desproporcionadas[220].
Recuérdese que, tal y
como la accionante afirma en este caso, la visión sobre la propiedad y el
territorio que tienen dichas comunidades “dista de la concepción sobre la
tierra que puedan tener los descendientes de criollos”. Esta expresión
ratifica que existieron parámetros de discriminación arraigados a las
instituciones legislativas que excluyeron a las negritudes y sus cosmovisiones.
·
Como
se indicó, después de 1991, hubo un cambio de paradigma legal que optó por el
reconocimiento a la identidad étnica y cultural de las negritudes en Colombia,
por lo cual se amplió el panorama legal. Ahora bien, gran parte de esa
legislación posterior está dirigida a legalizar la posesión de tierras baldías
habitadas por las colectividades afrodescendientes. Este hecho evidencia dos
parámetros discriminatorios estructurales arraigados en el imaginario
colectivo.
El primero, que ratifica
lo antedicho, es aquel que demuestra que antes de la Constitución de 1991, la
propiedad era un derecho generalmente vetado para los afrodescendientes. Sólo
los colonos con un estatus económico y social relativamente alto, eran
quienes podían acceder y gozar de la propiedad de amplias extensiones de
tierra. ¿Era posible la constitución de un latifundio, cuyo propietario o
propietarios fueran negros?, evidentemente en esa época no.
El segundo, que es uno
de los puntos álgidos en este caso, se refiere a que el derecho de propiedad
que los afrodescendientes pudieran tener antes de 1991, podía ser desconocido,
tanto por el Estado como por particulares, sin que esto genere mayores
consecuencias.
Se presentó una vulneración de los
derechos de petición y al debido proceso administrativo debido a la dilación
injustificada en el trámite de las solicitudes de clarificación de la propiedad
y de titulación colectiva efectuadas por miembros de la comunidad de
copropietarios y/o por los Consejos Comunitarios de La Europa, Arroyo Grande y
Amanzaguapos.
53. Situándonos en los
hechos más recientes padecidos por la comunidad de Arroyo Grande también se
pueden develar los referidos parámetros estructurales de discriminación, así:
·
La
Inspección de Policía de Arroyo Grande, la Alcaldía de Cartagena, la Policía
Metropolitana de Cartagena, las Fiscalías seccionales involucradas en procesos
referentes a los hechos denunciados, ignoraron por completo la existencia del
folio de matrícula N° 060-34226 y la escritura pública N° 161 de 1897, y dieron
mayor valor probatorio a otros folios de matrícula y escrituras públicas
presentadas por terceros, los cuales, según se denuncia, son personas pertenecientes
a la sociedad mayoritaria, con poder económico y político fuerte (colonos
cartageneros, paisas y de otras latitudes del territorio nacional).
En estas actuaciones
también se muestran los parámetros de discriminación estructural, debido a que
ante la existencia de un conflicto territorial, en el cual las partes exhibían
títulos con el mismo valor probatorio, las autoridades eligieron dar menor peso
a las afirmaciones de los individuos y las colectividades negras, sin mayor
sustento.
·
De
la misma manera, la inoperancia de los órganos de control y de protección de
los derechos de la población salta a la vista. Omisiones como las de la
Procuraduría, la Policía, la Fiscalía General y sus dependencias respectivas, y
la Presidencia de la República, reseñadas en los antecedentes, también permiten
establecer la discriminación estructural en el presente caso, pues con todas
ellas se evidencia la negación de los servicios institucionales para estas
comunidades.
Así mismo, tales
omisiones desestimulan los procesos de organización comunitaria, a través de
los cuales se pretende el fortalecimiento cultural, social, económico y
político de las asociaciones de afrodescendientes.
·
Tampoco
puede obviar esta Sala, la existencia de un patrón discriminatorio estructural
en las diversas entidades que se han encargado de llevar a cabo los procesos de
titulación colectiva de la tierra para las comunidades negras, palenqueras y/o
raizales. En este caso específico es notoria la inacción del INCODER cuando se
trata de solicitudes presentadas por miembros de la comunidad, que contrasta
con la proactividad en la resolución de aquellos procesos en los cuales estaban
en juego intereses de grandes grupos empresariales.
En efecto, como ya se
indicó, el juez constitucional generalmente tiene que intervenir en procesos de
titulación colectiva de la tierra para los grupos étnicos, ya que las
autoridades dilatan injustificadamente estos procesos. Según lo explicó el
INCODER en las respuestas ofrecidas, esos trámites están regulados por procedimientos
que no tienen términos de resolución. Las solicitudes presentadas en el
presente proceso llevan entre 3 y 6 años tramitándose, sin que hasta el momento
se haya proferido pronunciamiento de fondo.
Sin embargo, como se
presentó en este caso, frente a procesos agrarios de clarificación de la
propiedad, deslinde de bienes de uso público y adjudicación de baldíos a
grandes grupos empresariales se emitieron al menos 8 resoluciones y actos, en
un periodo de 7 años, desde 1993 a 2000[221].
54. Todo lo cual pone de
presente el trato desigual en el acceso a los servicios y bienes estatales que
padecen los individuos y las comunidades afrodescendientes, en este caso
específico, de Arroyo Grande.
En efecto, el despojo y
desalojo de tierras tradicionalmente habitadas y poseídas por la comunidad,
pero además sobre las cuales se exhibe un título de propiedad, trae como
consecuencia la puesta en riesgo del derecho a la subsistencia, tanto de las
colectividades afrodescendientes, como de los individuos particularmente
identificados.
Lo anterior, pues de las
parcelas cultivadas la comunidad percibe sus alimentos y sus cosechas para
vender. Así mismo, el bloqueo de la salida al mar Caribe por los caminos
tradicionalmente recorridos por miembros de la comunidad, repercute en un
desincentivo a la práctica de la pesca tradicional de subsistencia, y en el
cambio de los usos y costumbres en el ámbito económico, nutricional, social y
cultural. Todo lo anterior con la complicidad estatal, generada por desórdenes
administrativos o prácticas indebidas, que en todo caso, no pueden repercutir
negativamente en la comunidad, como en efecto lo están haciendo.
55. Por tales razones, esta
Sala encuentra que en el presente caso en la actualidad se vulneran los
derechos a la identidad étnica y cultural, a la subsistencia, al territorio, al
debido proceso y de petición de los grupos étnicos negros, palenques y/o
raizales presentes en Arroyo Grande, debido, entre otras causas, a la
discriminación estructural e histórica que han padecido.
En consecuencia, se hace
necesario revocar parcialmente la sentencia proferida por la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 17 de septiembre de 2014, que en su
momento, confirmó la dictada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena el 1º de julio de 2014, que amparó el derecho de
petición y denegó las demás pretensiones de la demanda.
En su lugar, se dispone
además del derecho de petición, tutelar los derechos a la identidad
étnica y cultural, a la subsistencia, al territorio, al debido proceso y de
petición de los individuos y las colectividades afrodescendientes, negras,
palenqueras o raizales de Arroyo Grande.
56. Ahora bien, una vez
establecida la vulneración de los derechos de los individuos y las comunidades
afrocolombianas presentes en Arroyo Grande, se hace necesario que esta Sala
realice algunas precisiones con el objetivo de establecer las líneas de acción
que esta sentencia pretende marcar a partir de las órdenes que se emitirán.
a.    Sobre las diferencias
existentes entre los miembros de la Copropiedad derivada de la escritura
pública N° 161 de 1897 y los demás individuos y colectividades negras,
afrodescendientes, palenqueras y raizales, como los Consejos Comunitarios,
entre otras.
57. Debido a la
existencia de varios ámbitos de protección de derechos de los individuos y
colectividades negras, referida ut supra, se hace necesario que esta
Sala aclare algunos aspectos particulares y relevantes de este caso.
Se desprende de los
antecedentes y del análisis hasta aquí efectuado que no todas las personas
afrodescendientes que habitan el territorio de Arroyo Grande son miembros
descendientes de los esclavos libertos a quienes se entregó la copropiedad de
la Hacienda Arroyo Grande.
En efecto, en casi 120
años después de la conformación de esa copropiedad, los cambios demográficos en
la zona son más que evidentes. Como la misma accionante lo revela, muchos de
esos descendientes directos migraron a otras partes del país debido a oportunidades
laborales, económicas y/o de educación. De la misma manera, se puede evidenciar
que esas 113 familias no eran las únicas que habitaban las casi 18.000
hectáreas que componen el predio, ni en el momento de la escrituración ni
posteriormente.
Así, de algunas de las
declaraciones ofrecidas por los accionantes en la inspección judicial[222] se extrae
por ejemplo, el relato de la conformación de la Hacienda la Europa, que data
según lo afirmado, de hace 90 años aproximadamente y en la cual habitan 428
familias afrodescendientes aproximadamente. Otro factor que se extrajo de las
referidas declaraciones y que modificó la conformación demográfica de la zona
está relacionado con los traslados que generan nuevas familias y uniones desde
y hacia Arroyo Grande.
Todo lo anterior,
referente sólo a los grupos afrodescendientes. Sin embargo, también es evidente
que en la zona se presentaron migraciones desde otros lugares del país, en
especial, Cartagena y Medellín, entre otras. Sin embargo, es claro que esos
grupos sociales están identificados con la sociedad mayoritaria, por lo cual no
es procedente la protección del derecho a la identidad étnica y cultural, de
estas personas en esta acción de tutela.
58. Por todo lo precedente,
es necesario identificar a aquellas personas que son descendientes de los
miembros de la copropiedad descrita en la escritura púbica N° 161 de 1897 y en
el folio de matrícula 060-34226, que en la actualidad habitan de forma
permanente en Arroyo Grande y que en el proceso de clarificación de la
propiedad, quieran reclamar sus derechos como copropietarios. Lo anterior con
el fin de que ellos puedan decir si se unen o no a los procesos de organización
de recuperación cultural y social llevados a cabo a través de los Consejos
Comunitarios y/u otras asociaciones.
Según lo expresado,
muchos de los miembros de la copropiedad son parte de los Consejos Comunitarios
y/o asociaciones presentes en Arroyo Grande. Empero, como no todos se unieron,
debe respetarse el derecho de asociación en su dimensión negativa de aquellos
que no están inmersos en dichas asociaciones, a decir sobre su unión o no sin
ningún tipo de presión o injerencia. Recuérdese que uno de los elementos
esenciales para la conformación de un grupo étnico es el subjetivo, que
radica en la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a
asumirse como miembros de la colectividad.
59. Aclarada esa cuestión,
esta Sala se refiere ahora a aquellas personas que no son herederos de los
copropietarios, pero que han habitado tradicionalmente la zona y son parte de
alguno de los Consejos Comunitarios allí presentes. Así, para esta Sala todas
estas personas están incluidas en las órdenes de protección que esta Corte da
en favor de sus respectivas organizaciones.
Lo anterior, pues como
ya se indicó, los Consejos Comunitarios son titulares de derechos como
colectividades y son merecedores de especial de protección constitucional,
debido a su importante papel en la recuperación y fortalecimiento cultural de
la identidad afrocolombiana, y en este caso específico, con un valor notable como
quiera que este tipo de procesos organizativos en el Caribe colombiano han
sufrido demoras y retrasos generados por la ya referida discriminación estructural.
60. De lo antedicho se
desprende entonces la necesidad de que esta Corte ordene a la Agencia Nacional
de Tierras que dentro del marco del proceso de clarificación de la propiedad y
en coordinación con la Dirección de asuntos para las Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio de Interior –DACNARP–,
realice un censo poblacional en la zona objeto de  clarificación, en el cual
identifique:
-
Los
miembros descendientes de los copropietarios descritos en la escritura pública
N° 161 de 1897 y el folio de matrícula 060-34226, que acrediten esa calidad, en
virtud de las líneas sucesorales.
-
Los
miembros de los Consejos Comunitarios presentes en la zona.
-
El
porcentaje de la población afrodescendiente en la zona.
61. Así mismo se
ordenará a la Dirección de asuntos
para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio de Interior –DACNARP–, a la Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría General de la Nación, para que en el marco de sus competencia y en ejercicio de
sus funciones asesore y acompañe a la Comunidad Afrodescendiente de Arroyo
Grande y a sus organizaciones sociales en los procesos que se llevan a cabo y
que buscan fortalecer y consolidar los rasgos culturales y tradicionales que
los han identificado como grupo étnico.
b.    Sobre las dificultades
en el sistema de registro colombiano que inciden en la identificación del
predio “Hacienda Arroyo Grande”
62. Establecida la vulneración al derecho
a la identidad étnica y cultural de las comunidades afrodescendientes de Arroyo
Grande, es necesario ahora que esta Sala analice las dificultades en la
identificación y conservación de la propiedad del predio Hacienda Arroyo Grande,
con el fin de verificar la situación jurídica del mismo y los derechos de los
involucrados.
Este análisis se hace necesario debido al
complejo panorama catastral y registral que se vive en la actualidad en el
corregimiento de Arroyo Grande y sus alrededores. En efecto, de la lectura de
los antecedentes de este proceso se puede extraer que al interior del predio
han existido diversas formas de tenencia de la tierra. Dentro de los documentos
aportados se exhiben folios de matrícula paralelos, licencias de construcción
cuya veracidad se cuestiona, escrituras públicas cuya autenticidad debe
comprobarse debido a que aparecen otorgadas por personas que habían fallecido
al momento de suscribirse o que no son titulares de los derechos transferidos,
entre muchas otras irregularidades susceptibles de clarificación.
Para lo anterior, lo primero que analiza esta
Sala de Revisión es que la escritura pública N°161 del año 1897, fue
protocolizada ante la Notaría 1ª de Cartagena de Indias. Para ese momento el
sistema de Registro vigente en Colombia era el consagrado en el Código Civil de
1887, que acogía el sistema “de la transcripción”, en el cual el
Registrador se limitaba a copiar integra y textualmente las disposiciones
consignadas en el documento llevado a registro.
63. Así en el Libro IV, título XLIII, del
Código Civil se consagró el sistema “del registro de instrumentos públicos”
(artículos 2637 a 2682). En ese título se indicó que el objeto del registro era
servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros
derechos reales. Así mismo, dar publicidad a los actos y contratos, y ofrecer mayores
garantías de autenticidad y seguridad a los títulos (art. 2637).
En el artículo 2641 del estatuto civil[223], se
estableció que el Registrador llevaría al menos 3 libros, uno para la
inscripción de los títulos que trasladen, modifiquen, graven o limiten el
dominio de los bienes; otro para la inscripción de títulos actos y contratos
que deban registrarse y que no estén contemplados en el libro anterior, y un
libro de anotación de hipotecas. A partir de diversas modificaciones
legislativas, el número de libros que debía llevar el registrador aumentó a tal
punto que “la cantidad de libros que debían consultarse hacía dispendioso
conocer la situación real de un inmueble y la expedición de certificados. El
sistema de libros múltiples o sistema personal imperó hasta 1970” [224].
64. En el Código Civil se indicaba
también la forma de realizar el registro, así el interesado debía presentar
copia auténtica del título o documento, del cual se extractaba la información
principal. Posteriormente el registrador dejaba constancia de la anotación en
el mismo título, con indicación de la fecha del registro, el folio y el libro
en que el mismo se había efectuado.
Ha de aclararse que para ese momento, no
existía aún coordinación entre los sistemas de registro y de catastro. Así, si bien
desde esa época la función principal del registro era dar publicidad y
oponibilidad a los negocios jurídicos sobre bienes inmuebles, en la práctica
era muy difícil cumplir con esa misión por la multiplicidad de libros y la ausencia
de coordinación con catastro.
63. En 1932 se expidió la Ley 40, “sobre
reformas civiles”, que pretendió modificar el sistema de registro y
consolidar la figura de la matrícula inmobiliaria para la propiedad en Colombia,
con el fin de sistematizar la información inmobiliaria tanto rural como urbana.
Sin embargo, esa ley no derogó la regulación vigente hasta ese momento, por lo
cual el sistema de libros múltiples se siguió utilizando. Ese fue un hecho que retrasó
la consolidación de un sistema regido por una única matrícula inmobiliaria. En
efecto:
“la coexistencia de
dos sistemas de registro, el del Código Civil basado en libros múltiples de
carácter personal y el de la ley 40 de 1932 –estructurado sobre la matrícula
inmobiliaria…-, fue perjudicial en la consolidación de la matrícula
inmobiliaria, que se convirtió en un departamento informativo de consulta que
no siempre estaba actualizado…. Además, el catastro no estaba desarrollado,
requisito indispensable para que la matrícula inmobiliaria se impusiera”[225].
64. De lo anterior, se extrae que las
dificultades en la consolidación de un registro unificado podrían generar casos
de titulaciones y negocios paralelos sobre un bien de mayor extensión, como el
objeto de estudio en esta tutela, o sobre alguna parte de éste.
Esto permite entender la dificultad
actual que se puede presentar con el proceso de clarificación de la propiedad,
por lo cual, ese proceso deberá tener algunas especificidades que permitan
solventar las falencias informativas, tal y como se establecerá más adelante.
65. Ahora bien, esas dificultades
disminuyeron con la expedición del Decreto Ley 1250 de 1970, ya que se
estableció el sistema de registro del folio real, compuesto por la matrícula
inmobiliaria. Así mismo, se dispuso la obligación de contrastar la información
presente en las oficinas de registro y catastro.
En efecto, el artículo 79 de ese estatuto
indicó que “la descripción del elemento jurídico en el catastro consistirá
en la indicación de los derechos reales constituidos sobre los inmuebles, su
situación y atestación, según los datos de la matrícula en el registro”. Así
mismo se instituyó la obligatoriedad de compartir información entre estas dos
dependencias, “dentro de los primeros 10 días de cada mes”.
66. Justamente, la apertura del folio de
matrícula N° 060-34226, referente al predio “Hacienda Arroyo Grande”, se
hace después de la entrada en vigencia el referido estatuto, el 15 de diciembre
de 1980, según se extrae de ese mismo documento que fue aportado como prueba. Así
que sólo 100 años después del otorgamiento de la escritura y de su registro en
el antiguo sistema de libros, es que el predio en disputa adquiere un folio de
matrícula inmobiliaria.
Ahora bien, de ese mismo documento se
extrae que en ese periodo sólo se abrieron 2 folios de matrícula derivados del
original. Así se desprende del certificado de libertad y tradición, aportado
con la demanda[226].
En efecto, las anotaciones 8 y 11 del certificado, muestran que del predio de
mayor extensión se extrajeron: i) un lote en el corregimiento Arroyo Grande de
440 hectáreas aproximadamente con folio Nº 060-223729 y ii) otro lote cuya
magnitud no fue especificada con folio Nº 060-249547.
67. Sin embargo, lo que ha podido
constatar esta Sala, a partir de los informes entregados por el INCODER y el
IGAC, es que dentro de los linderos descritos en el folio de matrícula
060-34226 existe un aproximado de 1945 predios, de los cuales 1081 tienen
matrículas inmobiliarias, que no se derivan de ese folio inicial. Es decir son
predios traslapados, cuya identificación y creación de matrícula fue paralela
al folio 060-34226. De igual manera se describen otros predios de propiedad de
la Nación y de los municipios involucrados (76) y otros sin información
jurídica (789).
El recuento anterior hace evidente que en
esos 100 años el sistema de registro tenía graves dificultades que aportaron
indudablemente a la generación del conflicto territorial que se presenta en la
actualidad en Arroyo Grande. A lo que se suman varios tipos de situaciones, que
ha sido difícil identificar, pero cuya verificación es responsabilidad de la
Agencia Nacional de Tierras, tales como:
a. La adquisición de
terrenos a partir de procesos de compraventa, en los cuales se tiene que
verificar estrictamente la cadena traslaticia de dominio, así como comprobar el
traslape con el predio de mayor extensión.
b. La adquisición de
terrenos derivada de procesos de pertenencia adelantados por diferentes
personas:
·
Comuneros que
demandaron a personas indeterminadas (ilegal)
·
Comuneros que
demandaron a personas determinadas e indeterminadas (legal)
·
Terceros que
demandaron a personas indeterminadas.
c. La adquisición de
terrenos derivados de formas ilegales, fraudulentas, a partir del despojo de
asentamientos y cultivos de miembros afrodescendientes.
68. Por lo anterior, esta Sala no puede
desconocer como un hecho actual que el predio haya sufrido un sin número de
modificaciones que hacen necesaria la realización de un proceso de
clarificación de la propiedad que actualice y sanee todas las formas de tenencia
de la tierra que se dieron en Arroyo Grande durante estos últimos 120 años. Lo
anterior, siempre teniendo en cuenta que la discontinuidad de los procesos de
las comunidades afrocolombianas involucradas es producto de una discriminación
estructural que no puede ser desconocida por las autoridades estatales, en este
caso, en especial por la Agencia Nacional de Tierras.
c.     Sobre el proceso de clarificación de la
propiedad que debe llevarse a cabo en Arroyo Grande
69. Así queda establecido que es
necesaria y urgente la intervención estatal en Arroyo Grande, a fin de realizar
el proceso de clarificación de la propiedad, sanear las diversas formas de
tenencia de la tierra que se han dado en estos años, y verificar la validez y
legalidad de los distintos títulos de propiedad que se exhiben al interior del
predio de mayor extensión.
Ahora bien, para esta Sala es imperioso
establecer que el tipo de conflicto territorial presentado en Arroyo Grande trasciende los ámbitos meramente agrarios y
civiles, y requiere no sólo las trascendentales visiones de esas dos ramas del
derecho, sino además una visión constitucional que sea transversal. Lo anterior, debido a la ya referida
situación de discriminación estructural y de despojo que han soportado las
comunidades afrodescendientes. De este modo, es importante conocer ¿Cuáles son
las pautas provistas en el ordenamiento constitucional colombiano e
internacional de los derechos humanos, para resolver conflictos por la
propiedad de la tierra entre una comunidad afrodescendiente y terceros? Y ¿Cuáles
son las pautas para ponderar los eventuales derechos confrontados en este caso?
Las mismas ya fueron reseñadas en los
fundamentos 40 a 49 de esta sentencia y son de obligatorio seguimiento y
respeto para la Agencia Nacional de Tierras en el proceso de clarificación de
la propiedad que llevará a cabo en Arroyo Grande, y para todas las demás
entidades involucradas. Se reitera que la concepción de tierra y territorio de
las comunidades afrodescendientes, es diferente de la visión de la sociedad
mayoritaria y que tal particularidad merece especial salvaguarda, en virtud de
los principios de pluralismo y multiculturalidad que rigen nuestra República.
Ahora, para esta Sala es claro que la
clarificación de la propiedad en un terreno como Arroyo Grande, escapa a la
competencia y a la capacidad técnica y material de esta Corte Constitucional, por
ello es imperioso que el ente encargado de tan crucial labor siga las pautas
constitucionales de respeto por los derechos de las comunidades afrodescendientes,
en especial aquellas relacionadas con el territorio. Adicionalmente ha de
tenerse en cuenta las particularidades de este caso concreto, en donde algunos
miembros de la comunidad afrodescendiente tienen un título de propiedad de los
terrenos, que pudo ser desconocido por terceros e incluso por el Estado.
70. Por tal motivo, esta Corte ordenará
al Director de la Agencia Nacional de Tierras, en coordinación con el
Superintendente de Notariado y Registro y el Gerente del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, realizar el proceso de clarificación de la propiedad del
predio Arroyo Grande descrito en la escritura pública N°161 de 1897. Proceso
dentro del cual deben primar los derechos de las comunidades étnicas
afrodescendientes, en virtud de la especial protección constitucional de la que
gozan que, como se indicó, redunda en el enriquecimiento cultural de toda la
nación colombiana, obviamente también respetando los derechos reales y en
general los derechos adquiridos de buena fe.
Este proceso, si bien se debe regir por
el procedimiento general establecido en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 1465
de 2013[227]
(compilado en el Decreto único reglamentario N° 1071 de 2015), deberá respetar
y proteger los derechos de las personas afectadas y, en especial, de la
comunidad afrodescendiente presente en Arroyo Grande, teniendo en cuenta que la
misma ha ocupado ancestralmente esos territorios. Así mismo, la culminación del
procedimiento deberá darse en los próximos dos (2) años contados a partir de la
notificación de la presente providencia.
d.    Sobre las solicitudes de titulación
colectiva
71. Según lo indicado en la parte motiva
de esta providencia, el derecho a la propiedad colectiva de las comunidades
afrodescendientes es de carácter fundamental. Ahora bien, debido a las ya
referidas complejidades sobre el territorio objeto de estudio en el presente
proceso, es claro que para hacer efectiva la titulación de la propiedad, el
paso previo es la clarificación de los terrenos y el saneamiento de la
propiedad.
Por ello, esta Sala estima necesario
ordenar a la Agencia Nacional de Tierras que, una vez se haya culminado el
proceso agrario, tramite las solicitudes de titulación colectiva elevadas por
los Consejos Comunitarios de la Europa, Arroyo Grande y Amanzaguapos, de manera
pronta, efectiva y sin dilaciones injustificadas. Este trámite no podrá exceder
del término de un (1) año a partir de la expedición de los actos
administrativos que culminen el proceso de clarificación de la propiedad.
e.     Traslado de documentos y pruebas del expediente de
tutela T-4588870 a la Agencia Nacional de Tierras
-
Del levantamiento topográfico
72. Según se desprende de la normatividad, en la etapa
previa, la entidad competente debe ordenar “mediante auto, contra el que no
procede recurso alguno, la conformación de un expediente con la información
necesaria para identificar la situación física, jurídica, cartográfica,
catastral, de ocupación y explotación del inmueble objeto de la actuación”
(artículo 5°)
En este punto es imperioso advertir, que a partir de
la prueba decretada por esta Sala de Revisión referente al levantamiento
topográfico con relleno, dentro del expediente de tutela hay una información de
sumo valor para la identificación del predio en cuestión. Tal información ha
sido aportada por las entidades competentes, esto es el INCODER y el IGAC, y
debe ser trasladada a la Agencia Nacional de Tierras, en desarrollo de los
principios de economía procesal y eficacia en la administración de justicia,
entre otros.
De la misma manera, en el expediente se aportan
diversos folios de matrícula inmobiliaria, escrituras públicas, estudios de
títulos, que deben ser tenidos en cuenta en el proceso de clarificación.
73. Debido a que muchos de estos documentos son originales
y están en formatos especializados (por ejemplo los mapas aportados por el IGAC
y el INCODER), no serán remitidos en copia, sino que el expediente de tutela
original deberá ser trasladado en su integridad a la Agencia Nacional de
Tierras, entidad que quedará con la custodia y responsabilidad del mismo, por
el tiempo que estime necesario. Una vez estudiado el expediente por esa
entidad, el mismo deberá ser remitido al Juez de primera instancia para su
archivo, según lo dispone el Decreto 2591 de 1991.
-
De las solicitudes de terceros que alegan
ser parte en este proceso debido a que tienen propiedades en el Corregimiento
de Arroyo Grande
74. De otra parte, el mismo artículo 5° dispone que,
la Agencia Nacional de Tierras “podrá requerir a los propietarios,
poseedores, presuntos propietarios, ocupantes o tenedores del fundo o a los
ocupantes o titulares de derechos de los predios colindantes en caso de ser
requerido por el Instituto, para que suministren, aclaren o complementen la
información que se tenga sobre el inmueble”.
Debido al enorme conflicto territorial que se generó
en Arroyo Grande durante los últimos 120 años, que ha sido descrito a lo largo
de estas páginas, esta Sala estima necesario que la Agencia Nacional de Tierras
ejerza esta facultad y requiera, en esta etapa previa, a todos los posibles
interesados que aleguen derecho de propiedad, posesión y/o ocupación parcial
del predio en cuestión. Lo anterior, teniendo especial atención de los linderos
pues, como se desprende de los informes aportados por el IGAC y el INCODER, los
mismos han sufrido modificaciones que deben ser aclaradas.
Este llamamiento en esta etapa previa, debe servir a
la Agencia Nacional de Tierras para conformar un censo de los interesados a fin
de proteger sus derechos de defensa y debido proceso, y además para tener
certeza de los reclamantes en este único momento. En este punto es importante
recordar lo establecido páginas atrás sobre el censo que debe realizarse a
aquellos que acrediten ser parte de la línea sucesoral de los 113 titulares de
la Copropiedad descrita en la escritura pública N° 161 de 1897 y todos aquellos
afrodescendientes que reclamen otro tipo de derecho real sobre parte del
predio.
Todo lo anterior, con el fin de consolidar una base de
datos que sistematice la información de todas las partes interesadas y prevenga
eventuales nulidades en ese proceso agrario de clarificación.
75. Ahora bien, en el presente caso, en
especial, a raíz de la expedición del Auto 294 del 22 de julio de 2015, se
presentó una avalancha de solicitudes de terceros en las cuales pedían su
vinculación como parte en el presente proceso. Sin embargo, durante el trámite
constitucional llevado a cabo, no se podía establecer la idoneidad de las
peticiones de vinculación, pues precisamente es la Agencia Nacional de Tierras,
al interior del proceso de clarificación de la propiedad, la que tiene la
virtualidad de establecer tal pertinencia[228].
Por consiguiente, tales solicitudes serán
remitidas a la Agencia Nacional de Tierras, para que en virtud del referido
artículo 5°, requiera a los solicitantes y los incluya también en el censo a
realizar, si es del caso.
f.
Sobre
las medidas provisionales adoptadas en este caso a través del Auto 294 del 22
de julio de 2015.
76. Ahora, corresponde a esta Sala
definir la situación de las órdenes y las medidas provisionales adoptadas a
través del Auto 294 del 22 de julio de 2015.
Así, en primer lugar, en lo que
respecta a la orden para la realización del levantamiento topográfico con
relleno esta Sala reitera la necesidad de culminar esta prueba. También
recuerda que hubo varios plazos adicionales concedidos, bajo el supuesto de que
la prueba técnica iba ser entregada en su totalidad. Dichos plazos perecieron y
esta Sala recibió un último informe que daba cuenta sólo del 53% del predio
analizado, con múltiples observaciones. Razón por la cual se requerirá al
Gerente del IGAC y al Director de la Agencia Nacional de Tierras, para que en
un plazo no mayor a 6 meses terminen en su totalidad el levantamiento
topográfico con relleno, a fin de que sea parte del acervo probatorio dentro
del expediente de clarificación de la propiedad que se llevará a cabo.
En segundo
punto, sobre la orden que se dio a la Alcaldía Mayor de
Cartagena de Indias, a la Secretaría del Interior de Cartagena de Indias y al
Inspector de Policía del corregimiento de Arroyo Grande, que se abstuvieran de
ordenar, iniciar, adelantar o llevar a cabo nuevos procedimientos
administrativos o policivos, y en general, cualquier actuación administrativa
cuyo fin sea obtener el desalojo de presuntos ocupantes de hecho en predios
ubicados en el corregimiento de Arroyo Grande; y que suspenda la realización de
las actuaciones y procesos que actualmente se encuentren en curso, la misma se
mantiene en iguales condiciones, en tanto que de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 22 del Decreto 1465
de 2013, una vez iniciado el proceso de clarificación de la propiedad, “en ningún caso procederá el lanzamiento por ocupación
de hecho, ni ninguna otra acción policiva o judicial que interrumpa o
desconozca la posesión u ocupación de colonos sobre un predio respecto del cual
se encuentre en curso cualquiera de los procedimientos administrativos agrarios
regulados en el presente decreto”.
Esta orden de protección normativa opera especialmente para evitar cualquier
perturbación a los terrenos ocupados por miembros afrodescendientes en Arroyo
Grande.
En tercer lugar, sobre la orden
dada a la Superintendencia de Notariado y Registro para que se abstuviera de
inscribir cualquier título, acto, negocio jurídico sobre bienes ubicados en el
corregimiento de Arroyo Grande, esta Sala estima necesario levantar la medida y
en su lugar, decretar otra relacionada con la inscripción del proceso de
clarificación en los folios de matrícula identificados por el IGAC, por las
siguientes razones:
i)      Si bien la incertidumbre jurídica frente
a la titularidad de los predios ubicados dentro de la Hacienda Arroyo Grande
continúa, es evidente que la información aportada por el INCODER y el IGAC
permitió establecer que los linderos descritos en la escritura pública Nº161 de
1897, corresponde a un perímetro incluso más amplio que el corregimiento como
tal. Ver mapa 2 ut supra.
ii)    Lo anterior, ha permitido a esta Sala al
menos llegar a conocer un perímetro estimado del predio. Al ser este terreno
mayor al afectado por la medida, hoy la misma, resulta inconducente.
iii) La información aportada por el IGAC y el INCODER
acerca del censo inmobiliario al interior del predio susceptible de
clarificación, hace también posible que la medida se modifique en los términos
del artículo 8 del Decreto 1465 de 2013[229], sobre la inscripción de la
apertura del proceso de clarificación en todos aquellos folios de matrícula
identificados (1081 aproximadamente), que se encuentran en conflicto con el
folio inicial 060-34226 y todos aquellos por identificar.
iv) Lo anterior, con el fin de advertir que si bien los
predios no se sacan del comercio mientras se lleva a cabo el proceso de
clarificación, los mismos sí son susceptibles ser afectados al interior de este
proceso.
v)    De otra parte, frente a todos aquellos
predios que hasta el momento no tienen información jurídica, esto es folio de
matrícula inmobiliaria, y que están dentro del perímetro del predio denominado
Hacienda Arroyo Grande, es necesario que la Superintendencia de Notariado y
Registro y las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos se abstenga de
crear nuevos folios de matrícula. Ello sólo será posible como resultado del
proceso de clarificación de la propiedad que llevará a cabo la Agencia Nacional
de Tierras.
En conclusión y debido a lo establecido
en el ya referido artículo 22 Decreto
1465 de 2013, (i) se mantendrá la medida provisional adoptada en el numeral segundo
del Auto 294 del 22 de julio de 2015, hasta tanto no culmine el proceso de
clarificación de la propiedad.
(ii) Se requerirá al Gerente del IGAC y al Director de la Agencia
Nacional de Tierras, para que en un plazo no mayor a 6 meses terminen en su
totalidad el levantamiento topográfico con relleno, a fin de que sea parte del
acervo probatorio dentro del expediente de clarificación de la propiedad que se
llevará a cabo.
(iii) Se levantará la medida provisional adoptada en el
numeral primero del Auto 294 del 22 de julio de 2015. Y se ordenará la adopción
de la medida descrita en el artículo 8 del Decreto 1465 de 2013, referente a la
inscripción de la apertura del proceso de clarificación en todos aquellos
folios de matrícula identificados hasta el momento por el IGAC (1081
aproximadamente), que se encuentran en conflicto con el folio inicial Nº 060-34226,
y en todos aquellos que identifique con posterioridad.
Para efectos del cumplimiento de dicha
orden se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
a.     El levantamiento de la medida inicial (núm.
1º A-294/15), deberá haberse sólo una vez se haya emitido la resolución de
apertura del proceso de clarificación de la propiedad en Arroyo Grande.
b.    La inscripción y anotación en los folios
de matrícula aplicará para todos los predios identificados dentro del perímetro
de Arroyo Grande; es decir, los 1081 ya identificados y los pendientes de
identificación.
c.     Para fines de cumplimiento de esta
medida, la Superintendencia de Notariado y Registro y las oficinas de registro
deberán actuar en coordinación con la Agencia Nacional de Tierras y el IGAC.
Entidades que estarán obligadas a actualizar la información cada mes, hasta que
se culmine el 100% del levantamiento topográfico con relleno en la zona.
d.    La Superintendencia de Notariado y
Registro y las oficinas de registro se abstendrán de crear cualquier folio de
matrícula nuevo, hasta tanto no culmine el proceso de clarificación de la
propiedad.
III. DECISIÓN
Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR los
términos de suspensión decretados en este proceso.
Segundo.- REVOCAR PARCIALMENTE la
sentencia proferida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 17
de septiembre de 2014, que en su momento, confirmó la dictada por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena el 1º de julio
de 2014, que amparó el derecho de petición y denegó las demás pretensiones de
la demanda.
En su lugar, se dispone TUTELAR los derechos
fundamentales a la identidad étnica y cultural, al debido proceso
administrativo y de petición de los accionantes, bien pertenecientes a la
Comunidad de copropietarios del predio Hacienda Arroyo Grande, bien
pertenecientes a los Consejos Comunitarios de La Europa, Arroyo Grande y
Amanzaguapos.
Tercero.- ORDENAR al Director de la Agencia Nacional de
Tierras, en coordinación con el Superintendente de Notariado y Registro y el
Gerente del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, realizar el proceso de
clarificación de la propiedad del predio Arroyo Grande descrito en la escritura
pública N°161 de 1897. Proceso dentro del cual deben primar los derechos de las
comunidades étnicas afrodescendientes, en virtud de la especial protección
constitucional de la que gozan que, como se indicó, redunda en el
enriquecimiento cultural de toda la nación colombiana, obviamente también
respetando los derechos reales y en general los derechos adquiridos de buena
fe.
Este proceso, si bien se debe regir por
el procedimiento general establecido en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 1465
de 2013[230]
(compilado en el Decreto único reglamentario N° 1071 de 2015), deberá respetar
y proteger los derechos de las personas afectadas y, en especial, de la
comunidad afrodescendiente presente en Arroyo Grande, teniendo en cuenta que la
misma ha ocupado ancestralmente esos territorios. Así mismo, la culminación del
procedimiento deberá darse en los próximos dos (2) años contados a partir de la
notificación de la presente providencia.
Cuarto.- ORDENAR a Director de la Agencia Nacional de
Tierras que, una vez se haya culminado el proceso agrario, tramite las
solicitudes de titulación colectiva elevadas por los Consejos Comunitarios de
la Europa, Arroyo Grande y Amanzaguapos, de manera pronta, efectiva y sin
dilaciones injustificadas. Este trámite no podrá exceder del término de un (1)
año a partir de la expedición de los actos administrativos que culminen el
proceso de clarificación de la propiedad.
Quinto.- ORDENAR al Director de la
Agencia Nacional de Tierras que dentro del marco del proceso de clarificación
de la propiedad y en coordinación con la Dirección de asuntos para las
Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio de
Interior –DACNARP–, realice un censo poblacional en la zona objeto de
clarificación, en el cual identifique:
-
Los
miembros descendientes de los copropietarios descritos en la escritura pública
N° 161 de 1897 y el folio de matrícula 060-34226, que acrediten esa calidad, en
virtud de las líneas sucesorales.
-
Los
miembros de los Consejos Comunitarios presentes en la zona.
-
El
porcentaje de la población afrodescendiente en la zona.
Sexto.- REQUERIR al Gerente del IGAC y al DirectoR de la
Agencia Nacional de Tierras, para que en un plazo no mayor a 6 meses terminen
en su totalidad el levantamiento topográfico con relleno, a fin de que sea
parte del acervo probatorio dentro del expediente de clarificación de la
propiedad que se llevará a cabo.
Séptimo.- MANTENER la medida provisional adoptada en el
numeral segundo del Auto 294 del 22 de julio de 2015, hasta tanto dentro del
proceso de clarificación de la propiedad se dé plena aplicación al artículo 22
del Decreto 1463 de 2013.
Octavo.- LEVANTAR la medida provisional adoptada en el
numeral primero del Auto 294 del 22 de julio de 2015.
Noveno.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y
Registro la adopción de la medida descrita en el artículo 8 del Decreto 1465 de
2013, referente a la inscripción de la apertura del proceso de clarificación en
todos aquellos folios de matrícula identificados hasta el momento por el IGAC
(1081 aproximadamente), que se encuentran en conflicto con el folio inicial Nº
060-34226, y en todos aquellos que identifique con posterioridad.
Para efectos del cumplimiento de dicha
orden se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
a.     El levantamiento de la medida inicial (núm.
1º A-294/15), deberá haberse sólo una vez se haya emitido la resolución de
apertura del proceso de clarificación de la propiedad en Arroyo Grande.
b.    La inscripción y anotación en los folios
de matrícula aplicará para todos los predios identificados dentro del perímetro
de Arroyo Grande; es decir, los 1081 ya identificados y los pendientes de
identificación.
c.     Para fines de cumplimiento de esta
medida, la Superintendencia de Notariado y Registro y las oficinas de registro
deberán actuar en coordinación con la Agencia Nacional de Tierras y el IGAC.
Entidades que estarán obligadas a actualizar la información cada mes, hasta que
se culmine el 100% del levantamiento topográfico con relleno en la zona.
d.    La Superintendencia de Notariado y
Registro y las oficinas de registro se abstendrán de crear cualquier folio de
matrícula nuevo, hasta tanto no culmine el proceso de clarificación de la
propiedad.
Décimo.- ORDENAR a la Dirección de asuntos
para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio de Interior –DACNARP– a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría
General de la Nación,
para que en el marco de sus competencias y en ejercicio de sus funciones
asesore y acompañe a la Comunidad Afrodescendiente de Arroyo Grande y a sus
organizaciones sociales en los procesos que se llevan a cabo y que buscan
fortalecer y consolidar los rasgos culturales y tradicionales que los han
identificado como grupo étnico.
Décimo
primero.- ORDENAR a la Procuraduría
General de la Nación, que en cumplimiento de sus funciones constitucionales y
en el marco de sus competencias, ejerza el control y seguimiento al
cumplimiento de las órdenes emitidas en esta sentencia, velando en especial por
la protección de los derechos de las comunidades afrodescendientes presentes en
Arroyo Grande. Entre tanto se enviará una copia del expediente al juez de
primera instancia.
Décimo segundo.- Por
Secretaría General, REMITIR en su integridad a la
Agencia Nacional de Tierras, el expediente de tutela T-4588870. El Director de
esa entidad quedará con la custodia y responsabilidad del expediente, por el
tiempo que estime necesario. Una vez estudiado el expediente por esa entidad,
el mismo deberá ser remitido al Juez de primera instancia para su archivo,
según lo dispone el Decreto 2591 de 1991.
Décimo tercero.- Por
Secretaría General, REMITIR a la Agencia Nacional de Tierras, todas las
solicitantes de terceros realizadas en este proceso, para que proceda según lo
expuesto en este fallo.
Décimo cuarto.- Por
Secretaría General, LIBRAR la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto Ley 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
Con
salvación de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cuaderno 1, folios 3 a 24.
[2] Con
la coadyuvancia de Ismael Henríquez Pineda, quien firma la acción de tutela en
esa calidad.
[3] Cuaderno 1, folios 264 a 272.
Certificado de Tradición y Libertad expedido por la Oficina de Registro e
Instrumentos Públicos de Cartagena, en el que consta que Justiniano Ramírez y
Martiniano Ramírez adquirieron por adjudicación que se hizo en la sucesión de
José del C. Ramírez según sentencia del 11 de julio de 1896 liquidada ante el
Juzgado 1° Civil del Circuito de Cartagena.
[4] Cuaderno
1, folio 5.
[5] Cuaderno
1, folio 4.
[6] Cuaderno
1, folio 6.
[7] Cuaderno 1, folios 23-50; 91, 93-96. Al respecto, allegan copia de la sentencia de tutela del Juzgado 14 Penal
Municipal de Cartagena de Indias, presentada por la accionante y otros
comuneros en contra de la Inspección de Policía de Arroyo Grande. Los
accionantes presentan una acción de tutela para evitar la diligencia de desalojo
programada para el 5 de abril de 2013 por parte del accionado. El juez
desestima las pretensiones, al advertir un hecho superado, pues los procesos
policivos iniciados por terceros para amparar su presunto derecho a la
posesión, fueron desistidos (Cuaderno 1, Folio 48). Sin embargo, advierte que
el asunto puesto a consideración del juez refiere a un litigio de títulos
prediales que debe ser dirimido ante el juez natural y no a través de la acción
de tutela.
[8] Cuaderno 1, folios 191 a 200. Copia del
poder otorgado al abogado Danilo Alfonso
Rodríguez Velásquez, por parte de la accionante y otros; y copia de la solicitud presentada por este ante el
Ministerio del Interior.
[9] Cuaderno 1, folio 210. Solicitud de
clarificación de propiedad ante el INCODER, presentada por el apoderado de la
Comunidad Arroyo Grande, sobre el bien con matrícula inmobiliaria 060-34266 de
tres mil cuatrocientas (3400) hectáreas, de fecha 10 de diciembre de 2009.
[10] Cuaderno
1, folio 5 y 211. En este último folio se emite una respuesta escueta en donde
se informa que se abrió un expediente con la solicitud de la Comunidad de
Arroyo Grande.
[11] Escrito
con radicación Nº 203828 del 21 de junio de 2013.
[12] Cuaderno
1, Folios 204 y 212. Notificación de la sentencia proferida por el Juzgado
Cuarto Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Cartagena, a la
Procuraduría General de la Nación. En la providencia se solicita el
acompañamiento de la Procuraduría en las actuaciones relacionadas con los
procedimientos iniciados por la Inspección de Policía de Arroyo Grande en
contra de la Comunidad Afrocolombiana de Arroyo Grande.
[13] Cuaderno
1, folio 205. Notificación de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto
Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Cartagena, a la Fiscalía
General de la Nación.
[14] Cuaderno
1, folios 274 a 301. Solicitud presentada el 4 de septiembre de 2013 y anexos.
[15] Abogado
Danilo Rodríguez Velásquez.
[16] Como ejemplo de ello, ponen de presente
las investigaciones adelantadas ante las Fiscalías 31, 14, 12 y 17 Seccional de
Cartagena, en las que se investigó la comisión de los delitos de estafa, fraude
procesal, falsedad en documento público, al advertirse la falsificación de
escrituras públicas, de licencias de urbanismo, de folios de matrícula
inmobiliaria, de resoluciones proferidas por el INCODER, entre otros.
[17] Sobre el particular, indican que, por
ejemplo, la Fiscalía 31 Seccional de Cartagena ordenó la cancelación de la
anotación No. 13 del folio de matrícula inmobiliaria No. 060-176073, y la
cancelación de todos los actos registrables derivados de dicha anotación, por
cuanto se originó en una escritura pública que remitía a una licencia falsa de
la curaduría urbana No. 1 de Cartagena. Sin embargo, pese a la decisión
adoptada por la mencionada fiscalía, aún esta medida no se ha hecho efectiva, y
se siguen negociando los predios de la comunidad con base en títulos falsos.
[18] Cuaderno
1, folio 201. Ampliación de noticia criminal presentada ante la Fiscalía 37
seccional Cartagena el 3 de septiembre de 2013, por el apoderado de la
accionante, señor Danilo Alfonso Rodríguez Velásquez.
[19] Cuaderno
1, folio 24 y cuaderno 2, folio 100.
[20] En
algunos documentos se menciona al coadyuvante como Ismael Henríquez Pineda
y en otros como Ismael Henríquez Ortega, por lo cual la Sala estima
pertinente hacer la presente aclaración.
[21] Cuaderno
2, folios 17 a 33, presentada el 27 de enero de 2014.
[22] Cuaderno 2, folios 90 a 96, presentada
el 30 de enero de 2014. Advierte esta Sala que en el escrito se hace mención a
Candelaria Alcázar, a Thomas Padilla, a Eugenia Padilla Alcázar, sin embargo,
ninguno de estos firmó el escrito. Por tanto, sólo aquellos que signaron el
documento, serán tenidos como coadyuvantes en este proceso.
[23] Cuaderno
2, folios 143 a 147, presentada el 6 de febrero de 2014.
[24] La
señora Magaly Coronado Sepúlveda aportó copia de la Resolución No. 1694 de 3 de
agosto de 2012, mediante la cual la Secretaría del Interior y Convivencia
Ciudadana de la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena de Indias reconoció e
inscribió la Junta Directiva del Consejo Comunitario de la Comunidad negra de
la Vereda La Europa – Arroyo Grande,  reconociéndose a ésta como representante
legal del Consejo Comunitario. Cuaderno 2, Folios 143 a 147.
[25] Cuaderno
2, Folios 7 a 8. Auto en el que consta el impedimento del Magistrado Carlos
Francisco García y la aceptación del mismo por parte de la Sala Primera Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena.
[26] Cuaderno
2, Folios 9 a 14.
[27] Cuaderno
2, folios 35 a 37.
[28] Cuaderno 2, folio 38 y 39. Se aporta
confirmación de envío del fax.
[29] Cuaderno 2, folio 45. Auto notificado el
3 de febrero de 2014.
[30] Cuaderno 2, folio 47. Auto notificado el
3 de febrero de 2014.
[31] Cuaderno 2, folio 46. Auto notificado el
3 de febrero de 2014.
[32] Cuaderno 2, folios 49 y 50. Auto enviado
por correo certificado el 4 de febrero de 2014.
[33] Cuaderno 2, folios 148 y 149. Auto de 7
de febrero de 2014, mediante el cual se corrige el auto de 30 de enero de 2014.
[34] Cuaderno
2, folios 243 a 263. Sentencia
de primera instancia. Mediante
sentencia proferida el 12 de febrero de 2014, la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena amparó el derecho de
petición de los accionantes en relación con la solicitud elevada ante el Ministerio
del Interior y denegó las demás pretensiones contenidas en el
escrito de tutela. Como fundamento indicó que el INCODER y la Procuraduría
habían respondido las peticiones elevadas por los accionantes, razón por la
cual no violaron el derecho de petición. Sin embargo, señaló que el derecho de
petición con número de radicado EXTMI13-0016039 enviado ante el Ministerio del
Interior, no fue respondido. Ahora bien, con respecto a la solicitud de nulidad
de todos los procesos policivos en el municipio de Arroyo Grande, el Tribunal
señaló que no se hace alusión a una actuación determinada o específica
desarrollada por la Inspección de Policía de Arroyo Grande sobre la cual se
predique una vía de hecho. De otro modo, frente a las coadyuvancias presentadas
precisó que refirieron nuevas pretensiones y solicitudes de pruebas, lo que
implicaría adicionales supuestos fácticos que deben ser estudiados en otras
acciones de tutela.
[35] Cuaderno 2, reverso del folio 263.
[36] Cuaderno 2, folios 276 y 285.
[37] Cuaderno 7, folios 6 a 10. Auto de
nulidad de 7 de mayo de 2014.
[38] Cuaderno
2, folios 290 a 291.
[39] Algunas
de las respuestas reseñadas tienen varias referencias debido a que se repiten
los argumentos de las defensas presentadas antes de la declaratoria de nulidad
del presente proceso, sin embargo, esta Sala reseñará las respuestas
conjuntamente para evitar repeticiones innecesarias.
[40] Cuaderno 2, folios 324 a 328. Presentada el 24 de junio de 2014 por Alfonso
Nazaret Puello Alvear, Asesor de la Procuraduría Regional de Bolívar.Ver también: Cuaderno 2, folios 51 a 82. Presentada el 4 de febrero
de 2014, por Aura Esperanza Torres Palacio, Procuradora Regional de Bolívar.
[41] Cuaderno
2, folios 53 a 56. La
Procuraduría aporta copia de la queja
disciplinaria presentada por el abogado Danilo Alfonso Rodríguez Velásquez en
contra de la Registradora de Instrumentos Públicos de Cartagena, la Directora
del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Inspector de Arroyo Grande del municipio
de Cartagena, y demás funcionarios involucrados en las presuntas falsas
titulaciones de los predios de Arroyo Grande y en los procedimientos policivos
iniciados en contra de la Comunidad de Copropietarios de la Hacienda Arroyo
Grande. En esta petición se solicita a la Procuraduría vigilar las actuaciones
penales relacionadas con falsedades ideológicas en documentos públicos como
resultado de las falsas titulaciones, en particular, de la investigación con
número de radicado 202892 de la Fiscalía 31 Seccional de Cartagena, que luego
fue remitida por competencia a la Fiscalía 14 Seccional de Cartagena.
[42] Abogado
Danilo Alfonso Rodríguez Velásquez.
[43] Cuaderno
2, folios 57 y 58. Oficio mediante el cual se da respuesta al derecho de
petición, y se señala que se realizará el correspondiente trámite de la queja
disciplinaria interpuesta.
[44] Cuaderno
2, Folios 59 a 60. La Procuraduría aportó copia del auto de apertura de
investigación preliminar de fecha 10 de septiembre de 2013 contra el
Registrador de Instrumentos Públicos de Bolívar y el Director del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, con número de radicado UIC-D-2013-33-621070. En el
auto, la Procuraduría ordenó: i) Practicar visita especial al Instituto
Geográfico Agustín Codazzi Seccional Cartagena, para verificar la intervención
de la entidad sobre la inscripción y/o estudios sobre la Hacienda Arroyo
Grande, cuyos linderos constan en la Escritura Pública No. 161 de 1897 de la
Notaría Primera de Cartagena, registrada en el folio de matrícula inmobiliaria
número 060-0034226; ii) solicitar a la Fiscalía Tercera Seccional de Cartagena,
para que informe sobre el estado del proceso penal número 247081, iii) oficiar
a las oficinas de recursos humanos de las entidades señaladas, a fin de que
remitan actos de nombramiento, posesión, hoja de vida, constancia de tiempo de
servicios y sueldo devengado de la Registradora de Instrumentos Públicos de
Cartagena y de la Directora del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Seccional
Cartagena.
[45] Cuaderno 2, folio 70. La Procuraduría aportó auto de 6 de septiembre de
2013, mediante el cual se designa a un profesional universitario para el
acompañamiento en los procedimientos relacionados con Arroyo Grande.
[46] Cuaderno 2, folios 72 a 81.  Acta de 22
de noviembre de 2013 y presunto dictamen pericial de 19 de noviembre de 2013
dirigido al Inspector de Policía.
[47] Cuaderno 2, folios 343 a 347. Presentada el 24 de junio de 2014, por Susana del
Carmen de la Vega Chamorro, en calidad de Asesora de la Oficina Jurídica de la
Alcaldía Mayor de Cartagena. Ver también: Cuaderno 2, folios 115 a 123.
Presentada el 5 de febrero de 2014.
[48] Cuaderno
2, folios 126 a 142. Presentada el 6 de febrero de 2014, por Álvaro Palomino
Geles, en calidad de jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica de la Personería
de Cartagena.
[49] Cuaderno
2, folios 158 a 176. Presentada el 7 de febrero de 2014, por Moisés Álvarez
Marín en calidad de Director de la Corporación Museo de Cartagena de Indias.
[50] Cuaderno
2, folios 178 a 221. Presentada el 4 de febrero de 2014, por Dora Patricia
Cáceres Puentes, Fiscal Seccional 40 de Cartagena, y remitida al Tribunal el 7
de febrero de 2014 por Iveth Cecilia Hernández Sampayo, Directora Seccional de
Fiscalías de Cartagena.
[51] Cuaderno 2, folios 315 a 317. Presentada
mediante Oficio Nº 135 del 19 de junio de 2014, por
Olga Lucía Araujo Oñate, Fiscal Seccional 14 de Cartagena. También ver:
Cuaderno 3, folios 1 a 336. Presentada mediante Oficio Nº 026 de 5 de febrero
de 2014. Se anexan copias del expediente de la Fiscalía, ver en Anexo Nº 2 de
la Corte que consta de 2 cuadernos de 402 y 153 folios respectivamente.
[52] Presentada
el 14 de agosto de 2006.
[53] Cuaderno
3, folio 269.
[54] Cuaderno
2, folio 235. Presentada el 7 de febrero de 2014, por Ludy Balaguera Carrillo,
Fiscal Seccional 17 de Cartagena.
[55] Anexo
N° 3 de la Corte que consta de 2 cuadernos de 18 y 189 folios respectivamente.
[56] Cuaderno 2, folios 223 a 230. Presentado
el 10 de febrero de 2014 por Jesús Horacio Parraga Aponte en calidad de
Coordinado de Representación Judicial del INCODER.
[57] Mediante la cual las diligencias
administrativas para deslindar los bienes de uso público correspondientes a
puntos de las playas marítimas de Arroyo Grande, ubicadas en el corregimiento
de Arroyo Grande.
[58] Mediante la cual procede a deslindar y
delimitar los terrenos de uso público de las playas marítimas de Arroyo Grande,
la Isla de Cascajo y los terrenos baldíos adyacentes que conforman la zona de
acreción sedimentaria.
[59] Mediante la cual se resuelve un recurso
de apelación interpuesto por las sociedades LANGOSTINOS SAN LUIS LTDA e
INVERSIONES LA LUJOSA LTDA.
[60] Mediante la cual se ordena iniciar las
diligencias para recuperar los bienes baldíos indebidamente ocupados.
[61] Mediante la cual se resuelve un recurso
de reposición en contra de la Resolución No. 0261 de 25 de julio de 2000.
[62] Mediante se ordena recuperar y restituir
los terrenos baldíos indebidamente ocupados por las sociedades Ingeniería Civil
Vías y Alcantarillados – INCIVIAL S.A., GOLDEN BEACHE INCIVIAL JOINT VENTURE y
UNICONIC, correspondientes a la parte de la zona de acreción sedimentaria y a
la antigua Isla Cascajo de Arroyo Grande.
[63] Mediante la cual se resuelve el recurso
de reposición contra la Resolución No. 001459 del 2 de mayo de 2003.
[64] Cuaderno 2, folios 229 y 230. Escrito
del 5 de febrero de 2014 del INCODER, remitido por la Subgerencia de Promoción,
seguimiento de asuntos étnicos, a la Oficina Asesora Jurídica del INCODER.
[65] Cuaderno 2, 382 a 387. Presentado el 1º
de julio de 2014 por Rose Mary Luque Garzón en calidad de Coordinadora de
Representación Judicial del INCODER.
[66] Cuaderno 4, folios 447 a 455 y Cuaderno 2, folios 238 a 242. Presentada vía e-mail el
12 de febrero de 2016, por Liliana Mera Abadía.
[67] Cuaderno
2, folios 329 a 341 y 371 a 381. Presentada el 24 de junio de 2014, por Martha
Alicia Corssy Martínez, en calidad de apoderada del señor Presidente de la
República y de la Nación.
[68] Cuaderno 2, folios 350 a 352. Presentada
el 26 de junio de 2014, por la Subteniente Mónica Espinosa Peralta, en calidad
de Asesora Jurídica de la Policía Metropolitana de Cartagena.
[69] Cuaderno 2, folios 354 a 365. Presentada
el 1º de julio de 2014, por Esther Rocío Cortes Gordillo, actuando en
representación del referido Ministerio.
[70] Cuaderno
4, folios 25 a 37. Presentada el 2 de julio de 2014 por Irina Alejandra
Junieles Acosta, en calidad de Defensora del Pueblo Regional del Bolívar. Informó que la accionante no ha presentado
ninguna solicitud ante la Defensoría y que no le constan los hechos planteados
en la acción de tutela. Indica que en la Escritura Pública No. 161 de 1897 de
la Notaría Primera de Cartagena no se encuentran descritos los linderos de los
bienes allí incluidos, y que resulta difícil su lectura por ser un manuscrito.
Así, manifiesta que es necesaria la clarificación de linderos antes de que se
profiera algún fallo. Transcribe algunos apartes de la contestación de la
Personería frente a los derechos de las comunidades negras, y la procedencia de
la acción de tutela para proteger el debido proceso en el marco de los
procedimientos policivos. Solicita que se adopte una decisión de acuerdo con lo
probado en el proceso, teniéndose en cuenta que la Defensoría no ha participado
en éste ni por acción ni por omisión.
[71] Cuaderno
4, folios 85 a 86. Noticias Uno remitió copia en medio magnético del documental
denominado “De propietarios a esclavos”, el cual fue elaborado por los
periodistas del noticiero. En éste se denuncia que los territorios de la
comunidad de copropietarios de la Hacienda Arroyo Grande han sido presuntamente
usurpados por parte de personas ajenas a la comunidad, quienes, con títulos de
propiedad presuntamente espurios, han iniciado procedimientos policivos para
despojarla de sus predios. Igualmente, envían registro en video de la presencia
de civiles armados junto con personas de la Policía en los terrenos de Arroyo
Grande, y de la oposición presentada por la comunidad de copropietarios de la
Hacienda Arroyo Grande en el marco de un procedimiento de desalojo adelantado
contra los miembros de ésta.
[72] Cuaderno
2, folios 388 a 409.
[73] Cuaderno 2, reverso del folio 409.
[74] Cuaderno 4, folio 92.
[75] Cuaderno
4, folios 116.
[76] Cuaderno
5, folios 1 a 1019. Presentada el 7 de abril de 2014 ante la Corte Suprema de
Justicia por el abogado Danilo Alfonso Rodríguez Velásquez. Anexa varias
pruebas documentales como peticiones realizadas a la Presidencia de la
República, a la Alta Consejería para las Regiones y la Participación Ciudadana,
la Secretaría General de la Policía Nacional, los Ministerios de Defensa, de
Agricultura, de Minas y Energía, de Interior, la Superintendencia de Notariado
y Registro, la Dirección Nacional de Fiscalías, la Agencia Nacional Minera. Así
mismo como copias auténticas de varios procesos policivos llevados a cabo ante
la Inspección de Policía de Arroyo Grande y otros penales bajo la
responsabilidad de la Fiscalía 12 Seccional de Cartagena.
[77] Cuaderno
5, folio 16.
[78] Cuaderno
6, folios 1 a 400. Presentada el 30 de abril de 2014 por el abogado Daniel
Alfonso Rodríguez Velásquez. Se anexa la solicitud de estudio de títulos y una
investigación al respecto realizada por el mismo apoderado.
[79] En la investigación penal con radicado
2002892 que se adelantaba ante la Fiscalía 14 Seccional  se investigaba la
presunta comisión del delito de fraude procesal, siendo denunciados Rodrigo de
Jesús Rendón Cano, Rodrigo Alejandro Rendón Ruiz y Antonio José Cardona Sierra.
[80] Presuntos títulos espurios: Folio de
matrícula 060-213322, escritura pública No. 2132 y 1365 de la Notaría Quinta de
Cartagena.
[81] Cuaderno
6, folio 2.
[82] Cuaderno 6, folios 7 y 8. Respuesta
negativa por parte de la Fiscalía delegada ante el Tribunal Superior, que aduce
que la solicitud se soporta en el cierre de la investigación, y sobre esa
decisión pueden interponerse los recursos de ley.
[83] Cuaderno 6, folios 79-400.
[84] Cuaderno 4, Folios 28 a 41.
[85] Cuaderno
de la Corte 1, folios 14 a 17.
[86] Auto
del 17 de marzo de 2015: CUARTO. Por intermedio de la Secretaría General
de la Corte Constitucional, OFICIAR a la Policía Nacional, para que
dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, contados a partir de la
notificación de la presente providencia, INFORME qué procesos policivos
ha adelantado la Inspección de Policía de Arroyo Grande desde el mes de enero
de 2014, hasta la fecha de notificación de este auto, y especifique: (i) los
actos que les dieron origen, (ii) las partes, y (iii) si como consecuencia de
tales procesos se desalojaron familias pertenecientes a la comunidad
afrodescendiente de Arroyo Grande.
[87] Cuaderno
de la Corte 1, folios 48 a 50. Presentada el 23 de marzo de 2015 por el Coronel
Carlos Ernesto Rodríguez Cortes.
[88] Auto
del 17 de marzo de 2015: QUINTO. Por intermedio de la Secretaría General
de la Corte Constitucional, OFICIAR a la Procuraduría General de la
Nación, para que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, contados a
partir de la notificación de la presente providencia, INFORME:
(i)            En qué estado se encuentra
la investigación originada en la denuncia presentada por el INCODER,
contra la Alcaldía de Cartagena de Indias, por la adjudicación de los predios
ubicados en el corregimiento de Arroyo Grande a las sociedades UNICONIC
S.A. e INCIVAL S.A.
(ii)           Si tiene conocimiento de
la existencia de algún proceso de restitución de tierras que verse sobre
predios ubicados en el corregimiento de Arroyo Grande, Cartagena.
[89] Cuaderno
de la Corte 1, folio 51. Presentada el 27 de marzo de 2015 por Gloria Molina,
funcionaria de la División de Registro y Control de la Procuraduría General.
[90] Cuaderno 4, folios 27 y 29. Una,
presentada el 16 de abril de 2015 por Aura Esperanza Torres Pardo en calidad de
Procuradora Regional de Bolívar; y la otra el 4 de mayo de 2015 por Claudia
Patricia Mantilla Mejía en calidad de Procuradora Provincial de Cartagena.
[91] Auto del 17 de marzo de 2015: SEXTO. Por
intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR
a la Unidad de Restitución de Tierras, para que dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes, contados a partir de la notificación de la presente
providencia, INFORME a esta Corporación (i) si se ha llevado a cabo
algún proceso de restitución de tierras en el corregimiento de Arroyo Grande,
Cartagena y, en caso de ser afirmativa la respuesta, establezca si éste
coincide con el predio identificado con el Folio de Matrícula Inmobiliaria No.
060-34226 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena; y
(ii) si conoce de algún proceso penal en el que se haya declarado la nulidad de
alguna Escritura Pública, mediante la cual se hubiera afectado la propiedad
sobre el predio mencionado, o una fracción del mismo.
[92] Cuaderno
de la Corte 1, folios 52 a 54. Presentada el 6 de abril de 2015 por Rubén Daría
Revelo Jiménez, Director Jurídico de Restitución.
[93] Cuaderno de la Corte 1, reverso del
folio 53. Consejo Comunitario de
Comunidades Negras de la Unidad Comunera del Gobierno Rural de la Boquilla,
Consejos Comunitarios de Arroyo de Piedra, Arroyo de las Canoas, Arroyo Grande
y Las Europas.
[94] Auto del 17 de marzo de 2015: OCTAVO. Por
intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR
al Concejo Distrital de Cartagena de Indias, para que dentro de los tres (3)
días hábiles siguientes, contados a partir de la notificación de la presente
providencia, REMITA a esta Corporación, copia del el Acuerdo 030 de 2006
y de todos los documentos mediante los cuales se haya declarado baldío y/o
adjudicado algún predio ubicado en el corregimiento de Arroyo Grande, que
corresponda, bien sea a la totalidad del terreno al que aluden los accionantes,
o a una fracción del mismo.
[95] Cuaderno
de la Corte 1, folios 55 a 116. Presentada el 8 de abril de 2015 por Felipe
Santos Díaz, jefe de la Oficina Jurídica de la entidad.
[96] Auto del 17 de marzo de 2015: NOVENO. Por
intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR
a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, para que dentro de los
tres (3) días hábiles siguientes, contados a partir de la notificación de la
presente providencia, INFORME a esta Corporación, si ha expedido
licencias de explotación minera en el corregimiento de Arroyo Grande y, en caso
de ser afirmativa la respuesta, especifique (i) a quién se le dio la licencia,
(ii) con qué fundamento, (iii) si se consideró en el proceso la posible
presencia de comunidades étnicas en el área.
[97] Cuaderno
de la Corte 1, folios 117 a 119. Presentada el 9 de abril de 2015 por Olaff
Puello Castillo, Director General de la entidad.
[98] DÉCIMO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, OFICIAR a la Dirección de Asuntos para Comunidades
Negras Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior,
para que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, contados a partir de
la notificación de la presente providencia, INFORME a esta Corporación:
(i) si se ha llevado a cabo la inscripción de consejos comunitarios de las
comunidades negras del corregimiento de Arroyo Grande en el Registro Único de
la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior y,
en caso de ser afirmativa la respuesta, REMITA a esta Corporación, la
copia de su registro; y (ii) si en la actualidad se tramitan solicitudes para
inscribir consejos comunitarios de las comunidades negras del corregimiento de
Arroyo Grande.
[99] Cuaderno
de la Corte 1, folios 120 a 121. Presentada el 26 de marzo de 2015, por Maritza
del Carmen Mosquera Palacios, Directora de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.
[100] Cuaderno
de la Corte 1, folios 125 a 229, Cuadernillo anexo denominado: “Usurpación
de Tierras” de 50 folios y Cuaderno de la Corte 2, folios 230 a 441.
Presentada el 10 de abril de 2015.
Posteriormente, el 19 de mayo de 2015, el apoderado de
la accionante presentó una nueva adición de pruebas que consta en el Cuaderno
de la Corte 3, folios 1 a 170
[101] SÉPTIMO.
Por intermedio de la Secretaría
General de la Corte Constitucional, OFICIAR a la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas, para que dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes, contados a partir de la notificación de la presente
providencia, INFORME a esta Corporación si tiene conocimiento de la
presunta vulneración de los derechos al territorio y a la propiedad colectiva,
de la comunidad afrodescendiente de Arroyo Grande, la cual alega ser víctima de
un proceso de desplazamiento forzado al interior del corregimiento, en el que,
según los accionantes, hay presencia de grupos armados al margen de la ley.
[102] Cuaderno
de la Corte 4, folios 2 y 3. Presentada el 13 de abril de 2015, por Luis
Alberto Donoso Rincón, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.
[103] DECIMOPRIMERO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, OFICIAR a la Sección Tercera del Consejo de Estado, para
que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, contados a partir de la
notificación de la presente providencia, INFORME a esta Corporación: (i)
si los actos administrativos demandados en los procesos identificados con los
números de radicado 11001032600020050005301 y 11001032600020050007400,
actualmente producen efectos o han sido objeto de alguna medida de suspensión,
u otra que afecte su ejecutoriedad; y (ii) si en los procesos de la referencia,
las comunidades afrodescendientes del corregimiento de Arroyo Grande han tenido
algún tipo de participación. En caso de que la respuesta a la pregunta anterior
sea afirmativa, REMITIR a esta Corporación copia de tales actuaciones.
[104] Cuaderno
de la Corte 4, folio 5. Presentada el 15 de abril de 2015 por Carlos Felipe
Infante Villamil, oficial mayor de esta Corporación.
[105] TERCERO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, OFICIAR a la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias,
para que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, contados a partir de
la notificación de la presente providencia: (i) INFORME específicamente
qué procesos policivos ha iniciado en el corregimiento de Arroyo Grande, desde
el 1º de enero de 2013 hasta la fecha de notificación de la presente
providencia, y ENVÍE los títulos que los soportan; (ii) REMITA a
esta Corporación el Acuerdo 030 de 2006 del Concejo Distrital de Cartagena de
Indias y la Resolución No. 0361 del 27 de abril de 2007, emitida por la
Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias, y (iii) REMITA los actos
administrativos mediante los cuales haya reconocido a los Consejos Comunitarios
de las comunidades negras asentadas en el corregimiento de Arroyo Grande.
[106] Cuaderno
de la Corte 4, folios 6 a 25. Presentada el 15 de abril de 2015, por Roberto
Horacio Barrios Martínez, Secretario del interior y Convivencia Ciudadana de la
Alcaldía de Cartagena.
[107] PRIMERO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, OFICIAR al INCODER[107],
para que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, contados a partir de
la notificación de la presente providencia, realice las siguientes actuaciones:
REMITA a esta Corporación, copia de las resoluciones enlistadas a
continuación: a) Resolución No.
00278 del 17 de marzo de 1993 (con el fin iniciar las áreas marítimas de Arroyo
Grande). b) Resolución No. 03690 del 3 de noviembre de 1995, por la cual se
deslindan y delimitan los terrenos de uso público correspondientes a parte de
las playas marítimas de Arroyo Grande, la antigua isla de Cascajo, y los
baldíos adyacentes que conforman parte de la Zona de Agregación Sedimentaria,
ubicados en el corregimiento de arroyo grande.
c) Resolución No. 008 del 7 de
febrero de 1997 del INCORA, mediante el cual se resuelve el recurso de
reposición interpuesto por Langostinos San Luis Ltda. e Inversiones La Lujosa
Ltda. d) Resolución No. 002 del 24 de mayo de 2000, INCORA. e) Resolución No.
00261 del 25 de julio de 2000, mediante la cual el INCORA ordena iniciar
diligencias administrativas, tendientes a recuperar terrenos baldíos
indebidamente ocupados en la parte de acreción sedimentaria y la Isla del
Cascajo, ubicados en el corregimiento de Arroyo Grande. f) Resolución No. 0281
del 20 de junio de 2002 por la cual el INCORA resuelve el recurso de reposición
presentado contra la anterior resolución. g) Resolución No. 001459 del 2 de
mayo de 2003, mediante la cual el INCORA ordena recuperar y restituir los
terrenos baldíos indebidamente ocupados por las sociedades Ingeniería Civil
Vías y Alcantarillados – INCIVAL S.A., GOLDEN BEACH INCIVAL JOINT VENTURE y
UNICONIC, correspondientes a la zona de acreción sedimentaria y a la antigua isla
Cascajo del corregimiento de Arroyo Grande. h) Resolución No. 017 del 7 de
marzo de 2005 por la cual el INCODER resuelve el recurso de reposición
presentado contra la anterior decisión. i) Cualquier otra decisión que decida
sobre la titularidad del predio al que hacen alusión los accionantes (es decir, del que trata el Folio de
Matrícula Inmobiliaria No. 060-34226 de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Cartagena).
INFORME qué
procesos se adelantan en contra de los actos administrativos antes enunciados,
y especifique: a) cuáles son las entidades demandadas, b) quiénes son los
demandantes, c) cuáles son los números de radicación de los procesos, d)
quiénes son las autoridades judiciales que conocen de los casos, y d) cuál es
el estado de cada proceso.
[108] Cuaderno
de la Corte 4, folios 31 a 58. Presentada el 8 de mayo de 2015 por Jesús
Horacio Párraga Aponte, coordinador de Representación Jurídica del Instituto.
Ver también: Cuaderno de la Corte 4, folios 175 a 290. Presentada el 22 de mayo
de 2015 por Luis Eduardo Mercado Rodríguez, Director Territorial de Bolívar.
[109] SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, OFICIAR al Tribunal Administrativo de Bolívar[109],
para que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, contados a partir de
la notificación de la presente providencia, REMITA copia de las
siguientes actuaciones, en el proceso de acción popular que se identifica con
el Número de Radicado 13001333100320080018001, promovido por la señora Gloria
Yaneth Acosta Valero, contra el Distrito Turístico de Cartagena: (i) la demanda
de acción popular; (ii) las contestaciones de las autoridades demandadas; y
(iii) la decisión de primera instancia, proferida por el Juzgado 3º
Administrativo de Cartagena; e INFORME sobre el estado del proceso antes
mencionado, en ese Tribunal.
[110] Cuaderno
de la Corte 4, folios 60 a 173. Presentada el 19 de mayo de 2015, por Leandro
Bustillo Sierra como Oficial Mayor del Tribunal.
[111] Cuaderno
de la Corte 4, folios 304 a 307.
[112] Así,
señala la norma: “Artículo 5. En ningún caso las autoridades de policía
ordenarán desalojo  de campesinos ocupantes de predios agrarios en los cuales
se hayan iniciado por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, antes de
la querella, procedimiento administrativo sobre extinción del derecho de
dominio, clarificación de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente
ocupados,  deslinde  de  tierras pertenecientes al Estado o delimitación de
playones y sabanas comunales”.
[113] Entre
éstas la Notaría Quinta de Cartagena.
[114] Cuaderno
de la Corte 4, folios 324 a 329. Presentada el 4 de agosto de 2016 por Fernando
León Revira, Subdirector de Geografía y Cartografía.
[115] Cuaderno
de la Corte 4, folios 332 a 357.
[116] Cuaderno
de la Corte 4, folios 389 a 391.
[117] Cuaderno
de la Corte 5. folios 1 a 7.
[118] Al respecto, mencionó la accionante: “Por la cantidad de terreno que
engloba la Hacienda Arroyo Grande, el procedimiento exige que para darle
cumplimiento dentro de los términos legales deben habilitarse una cantidad de
personal suficiente, en estos momentos solo hay seis (6) personas con uno que
se integró hoy, quiere decir lo anterior que con ese personal y poca tecnología
este proceso se llevará muchos meses porque ni siquiera los topógrafos dan la
respuesta, solo dicen que hacen seiscientas hectáreas en ocho días y que se
haga la regla de tres”.
[119] Para
demostrar esta afirmación, aportó un mapa en el que consta, presuntamente, el
área sobre la cual se estaban adelantando las labores.
[120] Cuaderno de la Corte 5, folios 8 a 10.
[121] Cuaderno
de la Corte 5, folios 51 a 65. Presentado el 30 de octubre de 2015 por Roberto
Horacio Barrios Martínez, en calidad de Secretario del interior y convivencia
Ciudadana. Anexó un mapa en donde se delimitan los predios del corregimiento de
Arroyo Grande según la Alcaldía. Cuaderno de la Corte 5, folio 56.
[122] Cuaderno
de la Corte 5, folios 69 a 79. Presentado el 26 de octubre de 2015 por José
Alejandro García Quintero, como Coordinador del Grupo Legal Marítimo de esa
entidad.
[123] Cuaderno
de la Corte 5, folios 80 a 81. Presentado el 23 de octubre de 2015 por Andrés
Bernal Morales, Contralor Delegado para el Sector Agropecuario.
[124] Cuaderno de la Corte 5, folios 82 a 100.
Presentada el 9 de noviembre de 2015, por Fernando León Rivera, Subdirector de
Geografía y Cartografía.
[125] Cuaderno
de la Corte 5, folios 101 a 167. En esta foliatura se presentan diversas
respuestas de varias dependencias de la Fiscalía General de la Nación en las
cuales cursan procesos que tienen relación con el caso bajo estudio.
[126]
Dependencia
Número de procesos e investigaciones
Fiscalía Seccional 42 de Cartagena
3 (acumulados)
Fiscalía Seccional 37 de Cartagena
1
Fiscalía Seccional 20 de Cartagena
2
Fiscalía Seccional 2 de Cartagena
1
Fiscalía Seccional 17 de Cartagena
2
Total
9
[127] Cuaderno
de la Corte 5, folios 168 a 173.
[128] Cuaderno
de la Corte 6, folios 290 a 294. Y Cuaderno de la Corte 8, más CD con la
grabación de la diligencia.
[129] en
la cual se reiteró la solicitud de una prórroga para la realización del
levantamiento topográfico debido a la extensión y la complejidad del área
analizada
[130] Cuaderno
de la Corte 6, folios 285 a 289. El apoderado acompañante fue el señor Milton
José Luna Dueñas.
[131] Abuelo
de la accionante.
[132] Abuelo
de quien firma como coadyuvante.
[133] Especialmente
refieren a un señor llamado Darío Castro que, según afirman, llegó hace 3 años
a la zona con personal armado.
[134] Cuaderno
de la Corte 5, folios 191 a 272. Presentada el 15 de diciembre de 2015 por
Marcela Abella Palacios como Jefe de la Asesora Jurídica de la entidad.
[135] Cuaderno
de la Corte 6, folios 295 a 440. Presentado el 15 de enero de 2016 por Carlos
Ignacio Carmona Moreno, Subgerente de Tierras Rurales.
[136] Con el informe, el INCODER aportó:
- El referido Informe pericial de Arroyo
Grande.
- Un mapa catastral del Predio Arroyo
Grande (con área y linderos presuntos).
- Un mapa de los predios que se
encuentran en el área presunta de Arroyo Grande en el cual se identifican
aquellos con matrícula inmobiliaria y aquellos que no la tienen.
- Un Mapa de Afectaciones por zonas de
inadjudicabilidad de baldíos.
- Reporte de la consulta de Registro # 1
y 2 de los predios que se encuentran dentro del área presunta de Arroyo Grande.
[137] Cuaderno
de la Corte 6, folio 342 y reverso.
[138] Cuaderno
de la Corte 6, folios 276 a 282.
[139] Cuaderno
de la Corte 6, folios 477 a 480.
[140] Cuaderno
de la Corte 7, folios 625 a 733. Presentado el 7 de junio de 2016 por Juan
Antonio Nieto Escalante, Director General del IGAC.
[141] Cuaderno de la Corte 6, folio 448 a 451.
Auto Nº 003 del 13 de enero de 2016, que
aclaró una de las órdenes dadas en el Auto Nº 294 de 2015.
Cuaderno de la Corte 7, folios 529 a 532. Auto Nº 023
del 22 de enero de 2016, que rechazó una solicitud de aclaración del Auto Nº
294 de 2015
[142] T-697 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[143] T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva; T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández.
[144] Aunado
a lo anterior, la accionante aporta su Registro Civil de Nacimiento y la
Partida de Bautismo de su padre, con lo cual acredita su parentesco con el
señor Bartolomé Ortega. Cuaderno 2 folios 112 y 113.
[145] Cuaderno
1, folio 3.
[146] T-301 de 2003, M. P. Jaime Córdoba
Triviño; T-312 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y SU-173 de 2015, M.
P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[147] Cuaderno 2, folios 143 a 147.
[148] SU-173 de 2015, M. P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[149] Ver sentencia T-559 de 2006, M. P. Jaime
Araújo Rentería: “Tal como lo ha aceptado esta corporación en diversas sentencias de
tutela, las asociaciones constituidas con el objeto de luchar contra la
discriminación racial en el país pueden canalizar jurídicamente las acciones de
derecho constitucional que resulten procedentes para la defensa efectiva de los
derechos fundamentales de sus miembros. Es así, por cuanto los actos de
discriminación racial negativa lesionan, no sólo los derechos singulares de las
personas sobre las que recaen, sino también los de la comunidad o etnia a la
cual éstas pertenecen. Por consiguiente, no cabe duda en relación con que las
comunidades negras reconocidas y protegidas especialmente por el propio
Constituyente en el artículo 176 de la Constitución Nacional, lo mismo que en
la ley 70 de 1993, expedida en cumplimiento del mandato contenido en el
artículo 55 transitorio de la Carta Política, son titulares calificadas de una
serie de derechos fundamentales, derivados directamente de la obligación
estatal de respetar y garantizar la diversidad étnica y cultural de la Nación.”
[150] Ver entre otras las sentencias: T-267 de 2011 M. P. Mauricio González
Cuervo; T-053 de 2012 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-454 de 2012 M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva; T-763 de 2012 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-138 de 2013 M. P. Alexei Julio Estrada; T-689 de
2013 M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; T-721 de 2013 M.
P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
En particular: T-689 de 2013: Según lo establecido en el artículo 105 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las decisiones
proferidas en juicios de policía no son objeto de estudio por parte de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Tampoco proceden las acciones
civiles para atacar los actos emitidos por una autoridad administrativa en
ejercicio de una función jurisdiccional, puesto que a través de éstas lo que se
pretende es resolver debates en torno al derecho de propiedad y/o posesión, no
constatar si dentro de un proceso policivo, presuntamente adelantando con
irregularidades, se desconocieron los derechos fundamentales de la parte
querellada. En consecuencia, la acción de tutela se constituye como el
mecanismo jurídico idóneo y eficaz para solicitar la protección de los derechos
fundamentales transgredidos durante el desarrollo de la actuación policiva,
ante la inexistencia de otras acciones judiciales para obtener el amparo
pretendido. Bajo esta perspectiva, la intervención del juez constitucional sólo
será procedente en aquéllos eventos en los cuales se evidencie la vulneración
de un derecho fundamental durante el desarrollo del trámite del proceso policivo
que deslegitime la actuación surtida al interior de éste.
[151]  La posibilidad de atribuir
funciones judiciales a autoridades administrativas, a través de la ley, está
prevista en el artículo 116 de la Constitución Política, en el cual señala
que “(…) excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no
les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.
[152] La Corte Constitucional ha establecido
que la finalidad de que no exista recurso, ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, contra las decisiones de policía, es que las mismas
tengan un efecto inmediato para evitar la perturbación del orden público y
mantener así el statu quo. En este sentido, en diversos pronunciamientos ha
establecido que las decisiones adoptadas en un proceso de policía son de
carácter jurisdiccional y están sustraídas de control ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo. Al respecto, ver las sentencias C- 241 de 2010
(M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y T-267 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[153] T-721
de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[154] ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes
asuntos:
1. Las controversias relativas a la
responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades
públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras,
intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la
Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los
negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
2. Las decisiones proferidas por
autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin
perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones
atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa
adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la
expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de
sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no
podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función
administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán
constar en acto administrativo separado.
3. Las decisiones proferidas en juicios
de policía regulados especialmente por la ley.
4. Los conflictos de carácter laboral
surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales
[155] T-850
de 2012, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[156] T-267 de 2011 M. P. Mauricio González
Cuervo: “Ha concluido la jurisprudencia que “alrededor de los procesos
policivos no existe un medio de defensa judicial idóneo para lograr la efectiva
e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando éstos sean
amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades públicas, quedando
tan sólo la acción de tutela como mecanismo eficaz para garantizar el amparo de
tales derechos”.
[157] T-061
de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[158] M.
P. Myriam Ávila Roldán.
[159] Como
se indicó en la respuesta que ofreció esta institución y que fue reseñada en
los antecedentes de esta sentencia.
[160] M.
P. Mauricio González Cuervo.
[161] Ver
página 18 y siguientes de esta providencia. Ha de advertirse en este punto que
esas solicitudes de clarificación de la propiedad y de deslinde y amojonamiento
de bienes de uso público, fueron realizadas por las empresas UNICONIC SA e
INCIVIAL SA, y los actos administrativos expedidos por el INCODER en dichos
procesos, son los que fueron demandados en varias instancias judiciales.
[162] Instaurada por Gloria Yaneth Acosta
Valero y otros contra el Distrito de Cartagena y otros. Mediante la cual se
pretende revocar i) los actos administrativos que concedieron a las sociedades
comerciales UNICONIC SA y INCIVAL SA, el uso y explotación de la zona costera
de Arroyo Grande, ii) los actos administrativos mediante los cuales se efectuó
la acción de aclaración y complementación de los linderos de los predios
entregados y iii) los actos administrativos que declararon baldíos los terrenos
entregados a esas sociedades, entre otras pretensiones.
[163] Instaurada
por UNICOVIC SA y otros contra el INCODER, en el cual no se ha emitido ninguna
medida cautelar.
[164] Artículo
7 Superior.
[165] Aclaración
de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa.
[166] Zapata
Olivella, Manuel (1989). Las claves mágicas de América. Editorial
Plaza & Janes. Bogotá, 2005. p. 175.
[167] La esclavitud es una institución que
permitía tener propiedad sobre una persona, pudiendo venderla y comprarla.
Durante muchos siglos se justificó en múltiples razones; entre otras, las
siguientes: a cambio de la vida en los prisioneros de guerra, como castigo de
ciertos delitos, como pago de deudas o por pertenencia a otra nación con la que
se estaba en conflicto. Durante la edad media varias normas la justificaron, en
España, entre otras, la Partida IV de las Siete Partidas de Alfonso X, El
Sabio.
[168] Por ejemplo, durante la España visigoda,
el Concilio IV de Toledo, celebrado el año 633, estableció en el canon LXVIII
que un clérigo que no había aportado bienes a la Iglesia, tenía vedado
manumitir (liberar) esclavos. Decía el canon: “LXIX. De la diferencia entre los
manumitidos de la Iglesia.  El obispo que desea manumitir a un esclavo de la
iglesia sin reservar el patrimonio eclesiástico, deberá ofrecer a los
sacerdotes que suscriban por vía de permuta dos esclavos del mismo mérito.”
[169] Aclaración
de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa a la sentencia C-931 de
2009.
[170] En este punto es importante aclarar
que ni las acciones afirmativas, ni los reconocimientos jurídicos que se
otorgaron a las comunidades afrodescendientes a partir de la Constitución de
1991, tienen como fundamento el criterio “raza”. Así esta Corte precisó que
“el reconocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no se
hace en función de su "raza", puesto que ello implicaría  presuponer
que, en un país con un grado tan alto de mestizaje como lo es Colombia, existen
aún "razas puras", lo cual es a todas luces inaceptable, y llevaría a
efectuar futuras distinciones (odiosas) entre quiénes se deben considerar de
"raza negra" y quiénes no, para efectos de acceder a los beneficios
que otorga esta ley; con ello, se retrotraería al Estado colombiano a la época
de las grandes clasificaciones coloniales basadas en los distintos grados de
mezcla de sangres, que sustentaban un verdadero sistema de castas excluyentes,
algo frontalmente incompatible con una democracia constitucional. Por ese motivo, debe quedar claro que los derechos
colectivos de las comunidades negras en Colombia son una función de su status en
tanto grupo étnico, portador de una identidad propia que es digna de ser
protegida y realzada, y no del color de la piel de sus integrante.” Sentencia C-169 de 2001, M. P. Carlos
Gaviria Díaz.
[171] Frente
a las reivindicaciones individuales por la libertad, ha de recordarse la
institución de la manumisión, las libertades otorgadas pero sujetas a
condiciones, o incluso la fuga.
[172] “Uno de los primeros levantamientos
significativos en contra de la esclavitud y en defensa de la libertad en
Colombia, se dio en los alrededores de Cartagena, bajo el mando de Benkos
Biohó, uno de los principales líderes del cimarronismo y fundador de lo que
luego de muchos años llegó a ser el Palenque de San Basilio…  Su ejemplo fue
seguido por muchos, y dio lugar a la coexistencia de comunidades negras
autónomas con gobiernos independientes, al lado del gobierno que representaba a
la corona española.  Aunque no fue el primer palenque que existió, si fue el
que surgió de lo que podría ser el primer gran desafío.” Aclaración de voto de la Magistrada María Victoria
Calle Correa a la sentencia C-931 de 2009.
[173] “… el Palenque de Matuna creció a tal punto que debió
darse una organización social y política formal: Biohó fue proclamado rey del
arcabuco y la gente eligió en cabildo a sus propias autoridades según mérito y
servicio. Estas formas de organización se copiaron en los palenques que fueron
surgiendo después […].” Fals Borda, Orlando. “La historia doble de la
Costa” Tomo 1, p 54ª, Bogotá, 1979.
[174] Para
ver un recuento detallado sobre el desmonte de la esclavitud en Colombia, ver
la aclaración de voto de la Magistrada
María Victoria Calle Correa a la sentencia C-931 de 2009. Allí se destacan
antecedentes importantes como los debates que se dieron en Colombia sobre el
tema y las distintas propuestas de abolición gradual, entre las cuales se
destaca la Ley de libertad de vientres de 1821.
[175] “ARTÍCULO 1. Desde el día 1 de enero de 1852 serán libres todos los esclavos que existan
en el territorio de la república. En consecuencia, desde aquella fecha gozarán
de los mismos derechos y tendrán las mismas obligaciones que la Constitución y
las leyes garantizan e imponen a los demás granadinos.”
[176] Aclaración
de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa a la sentencia C-931 de
2009.
[177] Zapata
Olivella, Manuel. “Las claves mágicas de América.” Bogotá, 1989, p. 155.
[178] Sentencia T-422 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[179] Por
ejemplo, la Ley 114 de 1922, ‘sobre inmigración y colonias agrícolas’,
popularmente conocida como la ‘ley de blanqueamiento’, estableció
políticas racistas que excluían de la construcción de nación a parte de los
grupos étnicos colombianos.
[180] Coronado
Delgado, Sergio Andrés. “el territorio: derecho fundamental de las
comunidades afrodescendientes en Colombia”. Biblioteca virtual del Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales. CLACSO. Diciembre, 2006.
[181] Sobre
discriminación estructural de comunidades negras, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, ver, entre otras la Sentencia T-969 de 2014, M. P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[182] M. P. Carlos
Gaviria Díaz.
[183] El pueblo de Colombia, “en
ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea
Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer
la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la
convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la
libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y
participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y
comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana,
decreta, sanciona y promulga la siguiente… Constitución Política de Colombia”.
[184] Artículo 7. El
Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana.
[185] Artículo 10. El castellano es el
idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son
también oficiales en sus territorios. La enseñanza que se imparta en las
comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe.
[186] Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan
[187] Artículo 68. … Los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho
a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.
[188] Artículo 72. El patrimonio
cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio
arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional,
pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La
ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos
de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los
grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica.
[189] Artículo
176. … La ley podrá establecer una circunscripción especial
para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos
étnicos y de las minorías políticas.
[190] Dentro de esta línea de pronunciamientos
pueden destacarse, entre otras, las sentencias T-380 de 1993 y T-955 de 2003,
precitadas, sobre las explotaciones madereras en las selvas entre Antioquia y
Chocó; SU-039 de 1997 y T-880 de 2006 M. P. Álvaro Tafur Galvis, sobre explotaciones
petrolíferas en territorio de los pueblos U’wa y Motilón-Barí respectivamente;
T-652 de 1998 M. P. Carlos Gaviria Díaz sobre la construcción del embalse de
Urrá dentro del área de influencia del pueblo Emberá-Katío; SU-383 de 2003
sobre la fumigación de cultivos ilícitos en los departamentos del sur-oriente
del país; T-769 de 2009 M. P. Nilson Pinilla Pinilla sobre explotación de oro y
otros metales dentro del territorio de algunos resguardos indígenas ubicados
entre los departamentos de Antioquia y Chocó; T-547 de 2010 M. P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo sobre el desarrollo de un puerto multipropósito en
territorios parcialmente habitados por los pueblos Kogi, Arhuaco, Kankuamo y
Wiwa de la Sierra Nevada de Santa Marta, T-745 de 2010 M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto sobre la construcción de una carretera en un área rural cercana a
Cartagena, mayoritariamente habitada por comunidades afrodescendientes; T-1045A
de 2010 M. P. Nilson Pinilla Pinilla, sobre el otorgamiento de una concesión
minera dentro de territorios habitados por una comunidad negra, a un ciudadano
no integrante de dicha comunidad, sin previa consulta de ésta.
[191] T-680 de 2012: “Adicionalmente, en el
caso de la realización de proyectos de exploración y explotación de recursos
naturales y/o de la construcción de obras públicas en áreas total o
parcialmente coincidentes con el territorio de comunidades indígenas (y/o
afrodescendientes, según lo ha precisado la jurisprudencia), el parágrafo del
artículo 330 superior prevé de manera específica la necesidad de proteger la
integridad cultural de aquéllas, razón por la cual este principio ha sido
fundamento esencial de varias de las más importantes decisiones en las que esta
corporación ha tutelado los derechos de estas colectividades frente a la
amenaza resultante de ese tipo de proyectos, ordenando en la mayoría de los
casos la previa realización de consultas con las comunidades afectadas.”
[192] En la sentencia T-129 de 2011 M. P.
Jorge Iván Palacio Palacio, a propósito de reclamos planteados por los miembros
de dos resguardos de la etnia Emberá-Katío, frente a la incidencia de varios
importantes proyectos (una carretera, una interconexión eléctrica binacional y
una explotación minera) que se pretendía realizar en el área de su influencia
(localizada en el departamento de Chocó) y que la comunidad estimaba
potencialmente lesivos de su identidad étnica y cultural. En esta decisión,
frente a las explicaciones dadas por las autoridades y entidades interesadas en
tales proyectos, en el sentido de que ellos traerían progreso y desarrollo a la
región y resultaban de trascendencia para el interés público, la Corte planteó
una extensa y comprehensiva reflexión de carácter antropológico y sociológico,
a partir de la cual destacó las amplias diferencias que pueden existir entre el
concepto de desarrollo asumido por las sociedades occidentales de tipo
capitalista, con el cual podría identificarse la postura de esas entidades, y
las nociones de desarrollo, bienestar o interés general propias de las
comunidades étnicas, que por definición son minoritarias y distintas a las de
los grupos sociales actualmente predominantes.
[193] Sentencias
C-169 de 2001 y T-778 de 2005, entre otras.
[194] Sentencias
T-1105 de 2008 y T-113 de 2009, entre otras.
[195] Este principio se desarrolla por primera
vez en la sentencia T-380 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Posteriormente reiterado, entre otros, en los fallos T-001 de 1994, M. P. José
Gregorio Hernández Galindo, T-254 de 1994 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-039
de 1997 M. P. Antonio Barrera Carbonell, C-169 de 2001 M. P. Carlos Gaviria
Díaz, T-955 de 2003 M. P. Álvaro Tafur Galvis, C-180 de 2005 M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto, T-778 de 2005 M. P. Manuel José Cepeda, T-979 de 2006 M.
P. Nilson Pinilla Pinilla, C-461 de 2008 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y
T-680 de 2012 M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[196] Sentencia
T-680 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[197] Artículo
10 de la Constitución.
[198] Artículos
6, 15 y 16 del Convenio 169 de la OIT, artículo 329 de la Constitución.
[199] Artículos
176 y 330 de la Constitución.
[200] Artículo
6 del Convenio 169 de la OIT.
[201] Artículo
7 del Convenio de la OIT y artículo 176 de la Constitución.
[202] Artículos
32 de la Ley 70 de 1993.
[203] Artículo
7° de la Constitución. Ver también sentencias T-680 de 2012 y T-969 de 2014.
[204] Artículos
13 y 14 del Convenio 169 de la OIT; 329 de la Constitución; y 4 y 6 de la Ley
70 de 1993.
[205] T-680
de 2012, precitada.
[206] Numeral
1° del artículo 13 del Convenio 169 de la OIT, parte II, referente a tierras.
[207] Artículo 16:
1. A reserva de lo dispuesto en los
párrafos siguientes de este artículo, los pueblos interesados no deberán ser
trasladados de las tierras que ocupan.
2. Cuando excepcionalmente el traslado y
la reubicación de esos pueblos se consideren necesarios, sólo deberán
efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de
causa. Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la
reubicación sólo deberá tener lugar al término de procedimientos adecuados
establecidos por la legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando
haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar
efectivamente representados.
3. Siempre que sea posible, estos pueblos
deberán tener el derecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto
dejen de existir las causas que motivaron su traslado y reubicación.
4. Cuando el retorno no sea posible, tal
como se determine por acuerdo o, en ausencia de tales acuerdos, por medio de
procedimientos adecuados, dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos
posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos
iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan
subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando los
pueblos interesados prefieran recibir una indemnización en dinero o en especie,
deberá concedérseles dicha indemnización, con las garantías apropiadas.
5. Deberá indemnizarse plenamente a las
personas trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan
sufrido como consecuencia de su desplazamiento.
[208] De la referida línea jurisprudencial
sólo se resaltarán las sentencias que hayan decidido casos referentes a
negritudes, siendo la cadena de pronunciamientos mucho más amplia, que la aquí
presentada
[209] M.
P. Álvaro Tafur Galvis.
[210] Allí
la Corte señaló: Se
tutelará el derecho de los accionantes a la propiedad colectiva de sus suelos y
bosques, de manera que la entidades accionadas ordenarán que se suspenda la
extracción a que se hace mención, y dispondrán lo necesario para que tan pronto
como el Ministerio del Interior y la Justicia defina el asunto de la
representación legal de su Consejo Mayor, se consulte a las comunidades negras
de la Cuenca del Río Cacarica, de buena fe y con el objeto de llegar a un
acuerdo, la reglamentación sobre el aprovechamiento forestal de sus bosques
colectivos, teniendo presente que dichas comunidades son las propietarias del
recurso, y tendrán que ser las beneficiarias directas de la explotación, y ésta
deberá permitirles avanzar y consolidar su proceso cultural.
[211] M.
P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[212] “Por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un
subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
[213] M.
P. Mauricio González Cuervo
[214] M.
P. Nilson Pinilla Pinilla
[215] Ese
movimiento tuvo, no sólo el componente de la autoreferenciación como grupo
étnico por parte de las comunidades negras en esta costa, sino que además fue
apoyado desde varios trabajos académicos, especialmente antropológicos, que
reforzaban la necesidad de generar una protección directa a los componentes
étnicos y culturales presentes en esas comunidades. Ver: Arocha, Jaime y
Friedemann, Nina S. De Sol a Sol: génesis, transformación y presencia de los
negros en Colombia. Editorial Planeta, Bogotá, 1986. Escobar, Arturo,
Grueso Libia y Rosero, Carlos. El proceso de organización de las Comunidades
negras en la región sureña de la costa pacífica de Colombia, en Política
cultural y cultura política: una mirada sobre los movimientos sociales
latinoamericanos. ICANH y Taurus, Bogotá, 2001. Álvarez Manuela y Pardo,
Mauricio. Estado y Movimiento negro en el Pacífico colombiano. Bogotá,
2001, entre otros
[216] M.
P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[217] Ver
sentencias C-481 de 1998 M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-098 de 1994 M.
P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-629 de 2010 M. P. Juan Carlos Henao Pérez; T-691
de 212 M. P. María Victoria Calle Correa; C-671 de 2014 M. P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, entre otras.
[218] Sentencia
T-969 de 2014, fundamentos jurídicos 77 y siguientes. Insuficiencia del
test estricto de igualdad frente a patrones de discriminación estructural.
[219]Sentencia C-671 de 2014 M. P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez. “Ahora bien. Esta connotación estructural de la
discriminación tiene varias repercusiones…En primer lugar, ésta tiene no solo
una dimensión individual, sino también un origen institucional. En ocasiones,
incluso, la discriminación más nociva, o la que tiene un efecto más devastador
en el goce efectivo de los derechos, proviene fundamentalmente de la
organización y el funcionamiento de las instituciones privadas y públicas, más
que de actuaciones particulares de sujetos específicos: ‘El fenómeno de la
discriminación no puede circunscribirse al ámbito de lo meramente subjetivo
pues implica procesos institucionalizados tanto en la vida cotidiana (si por
institución entendemos ‘pautas recurrentes’, ‘regularidades’), como en la
inscripción de la discriminación en discursos mediáticos, políticos y
jurídicos’”.
[220]“… pero los descendientes de africanos que ocupaban
las tierras… no asociaban la propiedad de la tierra a los títulos legales, o
eran demasiado pobres, o no estaban informados sobre la ley y sus alcances,
para legalizar ña tenencia de sus tierras ancestrales aprovechando la
legislación vigente”. VALENCIA VARGAS, Carolina. Comunidades
Afrocolombianas: Exclusión, propiedad y legislación de tierras (1819-1994)
en Por el Derecho a la tierra. Ediciones Antropos, Bogotá 2002. Pág.
297.
[221] Ver
páginas 17 y siguientes de esta sentencia.
[222] En
específico de Magaly Coronado representante legal del consejo comunitario de la
Europa.
[223] ARTÍCULO
2641. El registrador llevará
separadamente los libros que siguen:
1º) Uno titulado Libro de registro número 1º, para la
inscripción de los títulos que trasladen, modifiquen, graven o limiten el
dominio de los bienes inmuebles, o que varíen el derecho de administrarlos;
2º) Otro intitulado Libro de registro número 2º, para
la inscripción de los títulos, actos o documentos que deban registrarse y que
no estén comprendidos en las clasificaciones del inciso que antecede y del que
sigue, y
3º) Otro intitulado Libro de anotación de hipotecas,
para la inscripción de los títulos legalmente constitutivos de hipoteca.
[224] CAICEDO
ESCOBAR, Eduardo. Derecho Inmobiliario Registral. Editorial Temis,
Bogotá, 2001. Pág. 182.
[225] CAICEDO
ESCOBAR, Eduardo. El registro de la propiedad inmobiliaria en Colombia,
en Cien años del Código Civil de la nación. Bogotá, Ministerio de
Justicia, Superintendencia de Notariado y Registro, 1987, págs. 164 y ss.
[226] Cuaderno
2, folio 111 reverso.
[227] Por el cual se reglamentan los Capítulos
X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos
administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad,
delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de
dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión
de baldíos adjudicados y se dictan otras disposiciones. El procedimiento a
seguir será el establecido en el referido Decreto 1645 de 2013, Capítulo III
sobre los “aspectos procedimentales comunes a los procedimientos agrarios”,
artículo 5° al 22.
[228] Tales peticiones fueron contestadas a
los ciudadanos informándoseles que al momento de tomar la decisión de fondo,
ellos obtendrían un respuesta en el mismo sentido. Empero de los informes
presentados por el IGAC y el INCODER, se deduce que la prueba técnica de
levantamiento topográfico  devela una complejidad muy superior a la prevista
cuando se ordenó la misma. Lo anterior, precisamente porque no se había
identificado el predio Hacienda Arroyo Grande, y no se tenía conciencia de su
magnitud. Recuérdese que la única información aportada, estaba en términos de
medición colonial: “8 caballerías de tierra”.
[229] ARTÍCULO 8o. PUBLICIDAD DE LA RESOLUCIÓN
INICIAL. <Artículo compilado en el artículo 2.14.19.2.4del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015. Debe
tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1del mismo Decreto 1071 de 2015> El acto administrativo que dé inicio a un
procedimiento agrario se notificará y comunicará, así:
1. Mediante inscripción. Para fines
de publicidad, inmediatamente se profiera la resolución que disponga adelantar
los procedimientos de extinción del derecho de dominio, clarificación de la
propiedad, deslinde de tierras de la Nación o recuperación de baldíos
indebidamente ocupados esta se inscribirá en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos correspondiente.
[230] Por el cual se reglamentan los Capítulos
X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos
administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad,
delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de
dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión
de baldíos adjudicados y se dictan otras disposiciones. El procedimiento a
seguir será el establecido en el referido Decreto 1645 de 2013, Capítulo III
sobre los “aspectos procedimentales comunes a los procedimientos agrarios”,
artículo 5° al 22.