C-734-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-734/02
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de razones en que se funda
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos
no específicos ni pertinentes
GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Naturaleza
GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Características
del impuesto
GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS Y CONTRIBUCION SOBRE TRANSACCIONES FINANCIERAS-Similitudes
PRINCIPIO DE
GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Consagración
PRINCIPIO DE
GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Componentes
PRINCIPIO DE
GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Inclusión
de potenciales contribuyentes/PRINCIPIO DE GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Sujeto
pasivo no es el mismo para los distintos impuestos/GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Todos son potencialmente sujetos contribuyentes
El principio de generalidad del tributo
se refiere a que todos los potenciales contribuyentes, a la luz de los criterios
utilizados por el legislador al crear un impuesto, sean incluidos dentro de la
definición abstracta de los sujetos pasivos de dichos impuestos, la cual debe
ser razonable y debe obedecer a una finalidad compatible con la Constitución.
De esta manera, el principio de generalidad de los impuestos no exige que el
sujeto pasivo definido en las leyes sea el mismo para los distintos impuestos
sino que todas las personas puedan potencialmente llegar a ser sujetos pasivos
de cada impuesto. Ello es precisamente lo que sucede con el GMF: cualquier
persona, sin importar el sector económico al cual pertenezca ni su actividad
específica, que realice la conducta gravada debe pagar el impuesto de tal
manera que todos son potencialmente sujetos contribuyentes cuando se dé el
hecho generador del mismo.
IMPUESTO-Generalidad
GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Cumple
las características de generalidad del impuesto
NORMA ACUSADA-Producción de consecuencias jurídicas
aunque no se encuentra vigente
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Destinación
sectorial es característica inherente/IMPUESTO-Destinación específica
IMPUESTO-Excepciones a destinación específica
IMPUESTO-Destinación de parte del mismo a un fin
específico
RENTAS NACIONALES
DE DESTINACION ESPECIFICA-Justificación
de consagración
GRAVAMEN
A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS PARA RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO
INVERSION SOCIAL
Y GASTO PUBLICO SOCIAL-Recuperación
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS
FINANCIEROS PARA RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO-Erogaciones corresponden a inversión social
GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS PARA RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO-Dotación en salud y educación corresponde
a objetos que constituyen inversión social
TASA
PUBLICA DE RETORNO Y TASA PRIVADA DE RETORNO
INVERSION PUBLICA
E INVERSION PRIVADA-Relación
y distinción
EQUIDAD
TRIBUTARIA-Factores de los
cuales se predica
CARGA TRIBUTARIA-Justificación de sacrificios
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO-Recaudo
EQUIDAD
TRIBUTARIA-Criterio para
evitar carga excesiva o beneficio exagerado
La equidad tributaria es un criterio con
base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o
la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas
excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es
exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en
razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión.
EQUIDAD
TRIBUTARIA-Vertical y
horizontal
EQUIDAD SOLIDARIA
EN MATERIA TRIBUTARIA-Zonas
donde habitan personas marginadas
GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Referencia
a un sector económico no implica que pueda recaer en sujetos pasivos ajenos/IMPUESTO-Referencia
a un sector económico no implica que pueda recaer en sujetos pasivos ajenos/PRINCIPIO
DE EQUIDAD DEL TRIBUTO-Referencia a un sector económico no implica que
pueda recaer en sujetos pasivos ajenos
IMPUESTO-No relación directa e inmediata con
beneficio derivado del contribuyente
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO EN GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-No reducción de renta bruta
Referencia:
expediente D-3943
Norma Acusada:
Artículos 1°, 2°, 3° y 55 inciso primero de la Ley 633 de 2000
Demandante: Humberto
de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., diez (10) de septiembre de
dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Humberto de
Jesús Longas Londoño demandó los artículos 1°, 2°, 3° y 55 inciso primero de la
Ley 633 del 29 de diciembre de 2000, "por la cual se expiden normas en
materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial".
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la
norma acusada, así:
Artículo 1º.
Gravamen a los Movimientos Financieros. Adiciónase el Estatuto Tributario con
el siguiente Libro:
"LIBRO SEXTO
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS
Artículo 870.
Gravamen a los Movimientos Financieros, GMF. Créase como un nuevo impuesto, a
partir del primero (1º) de enero del año 2001, el Gravamen a los Movimientos
Financieros, a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades
que lo conforman.
Artículo 871. Hecho
Generador del GMF. El hecho generador del Gravamen a los Movimientos
Financieros lo constituye la realización de las transacciones financieras,
mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o
de ahorros, así como en cuentas de depósito en el Banco de la República, y los
giros de cheques de gerencia.
En el caso de
cheques girados con cargo a los recursos de una cuenta de ahorro perteneciente
a un cliente, por un establecimiento de crédito no bancario o por un
establecimiento bancario especializado en cartera hipotecaria que no utilice el
mecanismo de captación de recursos mediante la cuenta corriente, se considerará
que constituyen una sola operación el retiro en virtud del cual se expide el
cheque y el pago del mismo.
Parágrafo. Para los
efectos del presente artículo, se entiende por transacción financiera toda
operación de retiro en efectivo, mediante cheque, con talonario, con tarjeta
débito, a través de cajero electrónico, mediante puntos de pago, notas débito o
mediante cualquier otra modalidad que implique la disposición de recursos de
cuentas de depósito, corrientes o de ahorros, en cualquier tipo de
denominación, incluidos los débitos efectuados sobre los depósitos acreditados
como "saldos positivos de tarjetas de crédito" y las operaciones
mediante las cuales los establecimientos de crédito cancelan el importe de los
depósitos a término mediante abono en cuenta.
Artículo 872. Tarifa
del GMF. La tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros será del tres por
mil (3 x 1.000). En ningún caso este valor será deducible de la renta bruta de
los contribuyentes.
Artículo 873.
Causación del GMF. El Gravamen a los Movimientos Financieros es un impuesto
instantáneo y se causa en el momento en que se produzca la disposición de los
recursos objeto de la transacción financiera.
Artículo 874. Base
gravable del GMF. La base gravable del Gravamen a los Movimientos Financieros
estará integrada por el valor total de la transacción financiera mediante la
cual se dispone de los recursos.
Artículo 875.
Sujetos pasivos del GMF. Serán sujetos pasivos del Gravamen a los Movimientos
Financieros, los usuarios del sistema financiero, las entidades que lo
conforman y el Banco de la República.
Cuando se trate de
retiros de fondos que manejen ahorro colectivo, el sujeto pasivo será el
ahorrador individual beneficiario del retiro.
Artículo 876.
Agentes de Retención del GMF. Actuarán como agentes retenedores y serán
responsables por el recaudo y el pago del GMF, el Banco de la República y los
establecimientos de crédito en los cuales se encuentre la respectiva cuenta,
así como los establecimientos de crédito que expiden los cheques de gerencia.
Artículo 877.
Declaración y pago del GMF. Los agentes de retención del GMF deberán depositar
las sumas recaudadas a la orden de la Dirección General del Tesoro Nacional, en
la cuenta que ésta señale para el efecto, presentando la declaración
correspondiente, en el formulario que para este fin disponga la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
La declaración y
pago del GMF deberá realizarse en los plazos y condiciones que señale el
Gobierno Nacional.
Parágrafo. Se
entenderán como no presentadas las declaraciones, cuando no se realice el pago
en forma simultánea a su presentación.
Artículo 878.
Administración del GMF. Corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales la administración del Gravamen a los Movimientos Financieros a que
se refiere este Libro, para lo cual tendrá las facultades consagradas en el
Estatuto Tributario para la investigación, determinación, control, discusión,
devolución y cobro de los impuestos de su competencia. Así mismo, la DIAN
quedará facultada para aplicar las sanciones contempladas en dicho Estatuto,
que sean compatibles con la naturaleza del impuesto, así como aquellas referidas
a la calidad de agente de retención, incluida la de trasladar a las autoridades
competentes el conocimiento de posibles conductas de carácter penal.
Para el caso de
aquellas sanciones en las cuales su determinación se encuentra referida en el
Estatuto Tributario a mes o fracción de mes calendario, se entenderán referidas
a semana o fracción de semana calendario, aplicando el 1.25% del valor total de
las retenciones practicadas en el respectivo período, para aquellos agentes
retenedores que presenten extemporáneamente la declaración correspondiente.
Artículo 879.
Exenciones del GMF. Se encuentran exentos del Gravamen a los Movimientos
Financieros:
1. Los retiros
efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación
de vivienda. La exención no podrá exceder en el año fiscal del cincuenta por
ciento (50%) del salario mínimo mensual vigente y se aplicará proporcionalmente
en forma no acumulativa sobre los retiros mensuales efectuados por el titular
de la cuenta.
El Gobierno expedirá
la reglamentación correspondiente.
La exención se
aplicará exclusivamente a una cuenta de ahorros por titular y siempre y cuando
pertenezca a un único titular. Cuando quiera que una persona sea titular de más
de una cuenta de ahorros en uno o varios establecimientos de crédito, deberá
elegir aquella en relación con la cual operará el beneficio tributario aquí
previsto e indicárselo al respectivo establecimiento.
2. Los traslados
entre cuentas corrientes de un mismo establecimiento de crédito, cuando dichas
cuentas pertenezcan a un mismo y único titular que sea una sola persona.
3. Las operaciones
que realice la Dirección del Tesoro Nacional, directamente o a través de los
órganos ejecutores, incluyendo las operaciones de reporto que se celebren con
esta entidad y el traslado de impuestos a dicha Dirección por parte de las
entidades recaudadoras; así mismo, las operaciones realizadas durante el año
2001 por las Tesorerías Públicas de cualquier orden con entidades públicas o
con entidades vigiladas por las Superintendencias Bancaria o de Valores,
efectuadas con títulos emitidos por Fogafín para la capitalización de la Banca
Pública.
4. Las operaciones
de liquidez que realice el Banco de la República, conforme a lo previsto en la
Ley 31 de 1992.
5. Los créditos
interbancarios y las operaciones de reporto con títulos realizadas por las
entidades vigiladas por las Superintendencias Bancaria o de Valores para
equilibrar defectos o excesos transitorios de liquidez, en desarrollo de las
operaciones que constituyen su objeto social.
6. Las transacciones
ocasionadas por la compensación interbancaria respecto de las cuentas que
poseen los establecimientos de crédito en el Banco de la República.
7. Las operaciones
de compensación y liquidación de los depósitos centralizados de valores y de
las bolsas de valores sobre títulos desmaterializados, y los pagos
correspondientes a la administración de valores en dichos depósitos.
8. Las operaciones
de reporto realizadas entre el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
(Fogafín) o el Fondo de Garantías de Instituciones Cooperativas (Fogacoop) con
entidades inscritas ante tales instituciones.
9. El manejo de
recursos públicos que hagan las tesorerías de las entidades territoriales.
10. Las operaciones
financieras realizadas con recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, del Sistema General de Pensiones a que se refiere la Ley 100 de 1993, de
los Fondos de Pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987 y del Sistema
General de Riesgos Profesionales, hasta el pago a la entidad promotora de
salud, a la administradora del régimen subsidiado o al pensionado, afiliado o
beneficiario, según el caso.
11. Los desembolsos
de crédito mediante abono en la cuenta o mediante expedición de cheques, que
realicen los establecimientos de crédito.
12. Las operaciones
de compra y venta de divisas efectuadas a través de cuentas de depósito del
Banco de la República o de cuentas corrientes, realizadas entre intermediarios
del mercado cambiario vigilados por las Superintendencias Bancaria o de
Valores, el Banco de la República y la Dirección del Tesoro Nacional.
Las cuentas
corrientes a que se refiere el anterior inciso deberán ser de utilización
exclusiva para la compra y venta de divisas entre los intermediarios del
mercado cambiario.
13. Los cheques de
gerencia cuando se expidan con cargo a los recursos de la cuenta corriente o de
ahorros del ordenante, siempre y cuando que la cuenta corriente o de ahorros
sea de la misma entidad de crédito que expida el cheque de gerencia.
14. Los traslados
que se realicen entre cuentas corrientes y/o de ahorros abiertas en un mismo
establecimiento de crédito a nombre de un mismo y único titular.
La indicada exención
se aplicará también cuando el traslado se realice entre cuentas de ahorro
colectivo y cuentas corrientes o de ahorros que pertenezcan a un mismo y único
titular, siempre y cuando estén abiertas en el mismo establecimiento de
crédito.
De acuerdo con el
reglamento del Gobierno Nacional, los retiros efectuados de cuentas de ahorro
especial que los pensionados abran para depositar el valor de sus mesadas
pensionales y hasta el monto de las mismas, cuando estas sean equivalentes a
dos salarios mínimos o menos.
Parágrafo. El
Gravamen a los Movimientos Financieros que se genere por el giro de recursos
exentos de impuestos de conformidad con los tratados, acuerdos y convenios
internacionales suscritos por el país, será objeto de devolución en los
términos que indique el reglamento.
Artículo 880.
Agentes de retención del GMF en operaciones de cuenta de depósito. En armonía
con lo dispuesto en el artículo 876 del presente Estatuto, cuando se utilicen
las cuentas de depósito en el Banco de la República para operaciones distintas
de las previstas en el artículo 879 del Estatuto Tributario, el Banco de la
República actuará como agente retenedor del Gravamen a los Movimientos
Financieros que corresponda pagar por dicha transacción a la entidad usuaria de
la respectiva cuenta.
Artículo 881.
Devolución del GMF. Las sociedades titularizadoras, los establecimientos de
crédito que administren cartera hipotecaria movilizada, y las sociedades
fiduciarias, tendrán derecho a obtener la devolución del Gravamen a los
Movimientos Financieros que se cause por la transferencia de los flujos en los
procesos de movilización de cartera hipotecaria para vivienda por parte de
dichas entidades, a que se refiere la Ley 546 de 1999, en los términos y
condiciones que reglamente el Gobierno Nacional.
Igualmente, tendrán
derecho a la devolución establecida en el presente artículo las operaciones del
Fondo de Estabilización de la Cartera Hipotecaria, cuya creación se autorizó
por el artículo 48 de la Ley 546 de 1999, en especial las relativas al pago o
aporte que deban realizar las partes en virtud de los contratos de cobertura,
así como las inversiones del fondo.
Artículo 2º. Del
recaudo proveniente del Gravamen a los Movimientos Financieros por los meses de
enero y febrero del año 2001, un valor equivalente a dos (2) de los tres (3)
puntos de la tarifa del impuesto será destinado a la reconstrucción del Eje
Cafetero en lo referido a financiar vivienda de interés social y otorgar
subsidios para vivienda, a la dotación de instituciones oficiales de salud, a
la dotación educativa y tecnológica de los centros docentes oficiales de la
zona afectada, a la concesión de créditos blandos para las pequeñas y medianas
empresas asociativas de trabajo en tanto fueron afectadas por el terremoto y el
vandalismo y a los fondos previstos en el Decreto 1627 de 1996 para
organizaciones existentes antes del 25 de enero de 1999 en Armenia y Pereira.
Para efectos de lo
dispuesto en este artículo se consideran pequeñas y medianas aquellas empresas
que hubieran obtenido ingresos brutos inferiores a seiscientos millones de
pesos ($600.000.000), tengan un patrimonio bruto inferior a ochocientos
millones de pesos ($800.000.000) y un número máximo de veinte (20)
trabajadores.
Artículo 3º.
Utilización de los recursos generados por el Gravamen a los Movimientos
Financieros. Los recaudos del Gravamen a los Movimientos Financieros y sus
rendimientos serán depositados en una cuenta especial de la Dirección del
Tesoro Nacional hasta tanto sean apropiados en el Presupuesto General de la
Nación en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las
subsiguientes. El Gobierno propondrá al Congreso de la República la
incorporación de estos ingresos en la medida en que las necesidades locales así
lo aconsejen, hasta que se agote su producido.
Artículo 55. De
conformidad con el inciso 2º del parágrafo del artículo 357 de la Constitución
Política, el nuevo gravamen a los Movimientos Financieros que se crea por la
presente ley, está excluido de la participación que les corresponde a los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación hasta el año 2009.
En aplicación de
esta misma disposición, durante el año 2001 los municipios no tendrán
participación en los ingresos originados por las modificaciones introducidas
por esta ley al impuesto sobre las ventas, al igual que en los ingresos por los
ajustes en materia del impuesto sobre la renta para el año gravable 2001 que se
recauden durante el año 2002.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que los artículos
1°, 2°, 3° y 55 inciso primero de la Ley 633 vulneran el Preámbulo y los
artículos 2°, 13, 95 numeral 9°, 338, 350, 359 y 363 de la Constitución
Política.
En la demanda se formulan dos argumentos
diferentes, comunes a las normas acusadas en tanto que se encargan de definir y
reglamentar el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). De acuerdo con el
primer argumento, las normas acusadas son contrarias a la Constitución porque
contemplan un impuesto que no es general en la medida en que sólo cubre a un
sector de la sociedad, lo cual implica es contrario a la igualdad y a la
equidad en materia tributaria, y porque establece una renta nacional de
destinación específica que no se ajusta a los criterios que para el efecto fija
el artículo 359 de la Constitución. Según el segundo argumento, las normas
acusadas contemplan la creación de una carga fiscal que mezcla características
propias de los impuestos y de las contribuciones parafiscales. El demandante
desarrolla los cargos en los siguientes términos:
1. El demandante asevera que en la
sentencia C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) se señaló que "[...] el
Gravamen a los Movimientos Financieros –GMF– no es el mismo Impuesto a las
Transacciones Financieras decretado durante la emergencia económica de 1998;
por lo cual, no le son aplicables al Gravamen a los Movimientos Financieros
–GMF– los mismos criterios expuestos para el Impuesto a las Transacciones
Financieras en la Sentencia C-136 de marzo 4 de 1999, Magistrado Ponente doctor
José Gregorio Hernández Galindo, que interpretó que la Contribución a las
Transacciones Financieras creada en el Decreto Legislativo 2331 de 1998 de la
emergencia económica de 1998, era un impuesto y no una contribución"[1].
Hecha esta aclaración, el actor asegura que
de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional [...] el impuesto
se fundamenta en el principio de la generalidad por cuanto es una prestación
pecuniaria de carácter unilateral por no constituir una remuneración por
prestaciones determinadas, es de carácter obligatorio, carece de destinación específica,
su tarifa es definida por la autoridad de representación popular que la impone,
hace parte del presupuesto, se somete a control fiscal, su cuantía es necesaria
para cubrir los gastos públicos y es administrado por el Estado"[2].
No obstante, en su opinión el GMF no cumple
con estas características dado que:
1.1. Carece de generalidad porque
"[...] se creó a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las
entidades que lo conforman que son los sujetos pasivos del Gravamen, junto con
el Banco de la República, de acuerdo con el artículo 875 del Estatuto
Tributario adicionado por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000"[3]. En consecuencia,
señala que la imposición de un gravamen aplicable únicamente a un sector
económico, desafía este principio, al igual que el derecho a que las cargas
tributarias sean igualitarias y equitativas.
1.2. Tiene destinación específica, según lo
prescrito por el artículo 2° de la Ley 633 de 2000 demandado. En efecto, [...]
la Ley no definió expresamente si tal destinación específica en su totalidad
era para inversión social, de acuerdo con el artículo 359 numeral 2 de la
Constitución Política de Colombia, o en realidad era gasto público social, de
acuerdo con el artículo 350 de la Constitución Política de Colombia, y debió
estar en la Ley de apropiaciones como inversión social y no como gasto público social"[4].
Aclara que el gasto público social no es
recuperable. Por su parte, "La inversión social es recuperable, y no es el
caso de la destinación específica del artículo 2° de la Ley 633 de 2000, porque
es gasto público social apropiado indebidamente, por lo cual, tal destinación
específica del impuesto violó los artículos 350 y 359 de la Constitución
Política de Colombia"[5].
2. El demandante señala que "[l]a
Corte Constitucional en Sentencia C-1179 de noviembre 8 de 2001, Magistrado
Ponente, doctor Jaime Córdoba Triviño (sic) definió las contribuciones
parafiscales como gravámenes obligatorios que no implican remuneración de un
servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos, sino
únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica
en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el
gravamen, no se someten a normas de ejecución presupuesta y son administrados
por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico"[6].
Sin embargo, en su opinión, el GMF mezcla
indiscriminadamente características de los impuestos y de las contribuciones
parafiscales, lo cual lo hace contrario a la Carta Política. En efecto, en su
opinión:
2.1. El sujeto pasivo del GMF son los
usuarios del sistema financiero, lo cual es una característica de las
contribuciones parafiscales.
2.2. "El sujeto activo es el Estado, a
través de la Dirección General del Tesoro Nacional [y la administración de los
recursos obtenidos corresponde a] la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales"[7],
lo cual es una característica de los impuestos.
2.3. "El hecho generador es la
realización de las transacciones financieras, mediante las cuales se disponga
de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros, así como en cuentas
de depósito en el Banco de la República, y los giros de cheques de gerencia,
según el artículo 871 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 1° de
la Ley 633 de 2000"[8],
lo cual es una característica de las contribuciones parafiscales o de las
tasas.
2.4. La tarifa es del tres por mil y no es
deducible de la renta bruta de los contribuyentes del impuesto sobre la renta,
característica común a impuestos, tasas y contribuciones.
2.5. "La base gravable está integrada
por el valor total de la transferencia financiera mediante la cual se dispone
de los recursos, según el artículo 874 del Estatuto Tributario, adicionado por
el artículo 1° de la Ley 633 de 2000"[9],
característica de las contribuciones parafiscales y de las tasas.
2.6. "La destinación específica en
beneficio del sector económico que soporta el gravamen, los usuarios del
sistema financiero y las entidades que lo conforman, no fue determinada en la
Ley. Esta característica, que es inherente a la contribución parafiscal, no
determinada en la Ley, conlleva a la violación de la Constitución Política de
Colombia"[10].
2.7. El artículo 2° de la Ley 633 de 2000
prevé la destinación específica de los recursos obtenidos por medio del GMF a
terceros que no han contribuido en su aporte. Hay por lo tanto una destinación
específica de un impuesto, lo cual, en opinión del demandante, es contrario a
la Constitución según lo indicado antes.
2.8. El GMF se encuentra contenido en las
normas presupuestales, según lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 633 de
2000 acusado, lo cual es una característica de los impuestos.
El demandante concluye que el GMF "[…]
es una contribución parafiscal por el sujeto pasivo, por el hecho generador,
por la tarifa, por la base gravable. Pero es una contribución parafiscal
imperfecta por cuanto el sujeto es el Estado a través de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales; y no administrado por un órgano que haga parte
del mismo renglón económico, los usuarios del sistema financiero y las
entidades que lo conforman"[11].
Así, en tanto que contribución parafiscal, el GMF vulnera el artículo 338 de la
Constitución pues los artículos que la desarrollan, acusados en esta
oportunidad, no determinan su destinación específica.
Por último, "[…] para aumentar la
inequidad, los usuarios del sistema financiero y las entidades que lo
conforman, fuera de no percibir como sector económico afectado el beneficio que
le corresponde, tienen la carga de la no deductibilidad del Gravamen a los
Movimientos Financieros –GMF, establecida en el artículo 872 del Estatuto
Tributario, adicionado por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000; carga que se
convierte en un 135%, sin recibir como sector económico ningún beneficio"[12].
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) de este Ministerio, intervino por medio de apoderada para
solicitar que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
Respecto de la "Supuesta violación de
los principios de igualdad y equidad" la interviniente sostiene que
"[…] el actor no enfoca un argumento coherente que exprese objetivamente
la razón por la cual el gravamen a los movimientos financieros viola los principios
de igualdad y equidad, simplemente se limita a expresar que se dirige
exclusivamente a los usuarios del sistema financiero. Por tanto, el hecho de
que el gravamen a los movimientos financieros, tenga como sujeto pasivo del
mismo, a los usuarios del sistema financiero, para nada viola los principios de
equidad e igualdad, pues dentro de la potestad legislativa en orden a la
configuración de un tributo, es plenamente viable que indique los sujetos
activos, pasivos, hecho generador, base gravable y tarifas"[13].
Afirma que para que exista una vulneración
de los principios de igualdad y equidad tributaria es necesario que se compare
el grupo que soporta la carga tributaria con el que no la soporta y que se
demuestre que ambos se hallan en las mismas condiciones, cosa que no ocurre
respecto del GMF.
Hace mención de la Sentencia C-1295 de 2001
(M.P. Alvaro Tafur Galvis) en la que se analiza el principio de legalidad
respecto de los impuestos y concluye que "no existe parámetro que dé lugar
a que por determinación del sujeto pasivo por parte del legislador, en el
Gravamen a los Movimientos Financieros, en las normas demandadas, se vulneren
los principios de equidad e igualdad, cuando por el contrario en aras de los
mismos, solamente quienes disponen de recursos depositados en cuentas
corrientes o de ahorro, así como en cuentas de depósito en el Banco de la
República, y giros de cheques de gerencia, constituyen sujetos pasivos del
mismo"[14].
Acerca de la "Presunta configuración
del gravamen a los movimientos financieros como una contribución
imperfecta"[15]
la interviniente sostiene que, de acuerdo con lo ya indicado, es evidente que
dicho gravamen es un impuesto y que por lo tanto carece de sentido demostrar
que no se trata, por lo tanto, de una contribución parafiscal imperfecta.
Sobre la "Supuesta destinación
específica del gravamen a los movimientos financieros" la interviniente
señala que "[...] el Gravamen a los Movimientos Financieros es un impuesto
nacional, y que frente al mismo, si bien es cierto, constituye una renta
nacional que no puede tener destinación específica, se exceptúa de dicha regla,
las destinadas para inversión social"[16].
Adiciona que en estos términos, las normas acusadas se ajustan a lo prescrito
en los artículos 350 y 359 de la Carta Política.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Intervención del ciudadano Juan de Dios
Bravo González en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
(ICDT)
El interviniente inicia señalando que si
bien en las Sentencias C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-1107 de 2001
(M.P. Jaime Araujo Rentería), C- 828 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
C-1295 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), la Corte conoció de demandas contra
la dispuesto en la Ley 633 de 2000 sobre el GMF, no se está en esta oportunidad
frente a una cosa juzgada.
Señala que el cargo según el cual al GMF se
le dio el nombre equivocado de impuesto en vez de llamarlo contribución
parafiscal sería atendible si no existieran las sentencias citadas en las que
la Corte Constitucional ha considerado que el GMF obedece a la categoría de los
impuestos y no de las contribuciones parafiscales.
Sostiene que el cargo según el cual el
artículo 2° de la Ley 633 de 2000 acusado ha debido diferenciar entre gasto
social e inversión social no tiene asidero en la medida en que el artículo 41
de la Ley Orgánica del Presupuesto contiene y define el primero de dichos
términos.
Respecto de la naturaleza del GMF afirma
que en efecto se trata de un impuesto y que por lo tanto tiene la condición de
ser general pues "[...] potencialmente cualquier persona puede ser sujeto
del [mismo], pero sólo lo será efectivamente en cuanto sea usuario del sistema
y realice las transacciones financieras indicadas por la ley como generadoras
del gravamen, o se trate de una entidad que forma parte de dicho sistema"[17].
El interviniente sostiene que se presenta
una vulneración al principio de igualdad pero no en razón de quienes son
obligados a su pago sino debido a las exenciones consignadas en el artículo 879
del Estatuto Tributario, según la adición realizada por el artículo 1° de la
Ley 633 de 2000, acusado en esta oportunidad. Indica que si bien la Corte ya se
ha pronunciado sobre la exequibilidad de algunas de estas exenciones, ello no
impide que se haga un estudio de constitucionalidad de las restantes.
Frente al principio de equidad, el ICDT
sostiene que si bien la Corte ha indicado que se trata de un impuesto
indirecto, el GMF tiene la condición de impuesto directo debido a que afecta de
manera directa el patrimonio de quienes se definen como sujetos activos de su
pago. En efecto, "[l]a definición del hecho generador como toda
operación de retiro de recursos mediante cualquier modalidad que implique
disposición de ellos, demuestra que no está construido sobre negocios
jurídicos, razón por la cual no se le puede ubicar como un impuesto a las
transacciones, ni sobre los gastos o los consumos"[18].
Asegura que se encuentra ya demostrado que
el GMF trae repercusiones negativas profundas para el desempeño de la economía.
Concluye así que "[...] este incremento al Impuesto sobre la Renta [el
causado por el GMF] no guarda proporción con la rentabilidad real, puesto que
su cuantía depende del volumen de operaciones bancarias que deba realizar la
empresa, las que a su turno, dependen de las características particulares del
negocio, relativo al flujo de caja y a la rotación de inventarios"[19].
Por lo tanto, el ICDT solicita que se
declare la inexequibilidad del GMF por considerarlo injusto y carente de
técnica jurídica.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
La Procuradora General de la Nación (E)
solicitó en su concepto que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
Señala que en las Sentencias C-992 y C-1295
de 2001 la Corte se pronunció sobre la naturaleza del GMF y que en la C-1297 de
2001 declaró la exequibilidad de los numerales 9 y 10 del artículo 879 del
Estatuto Tributario, de acuerdo con la adición del artículo 1° de la Ley 633 de
2000. De esta manera, indica que los cargos serán analizados teniendo en cuenta
que esta Corporación recoció ya el carácter de impuesto del GMF.
Indica que "[t]anto de la
manifestación expresa del legislador, como de los elementos del gravamen, puede
deducirse que se trata de un impuesto de carácter nacional y no de una renta
parafiscal, que como lo ha manifestado en reiteradas ocasiones la Corte
Constitucional, son recursos administrados por fuera del presupuesto nacional y
en beneficio de los mismos sujetos obligados el tributo. En el presente caso, es
un típico impuesto cuyo sujeto activo es la Nación (Sentencia C-1295 de
2001)"[20].
La Vista Fiscal hace mención de los
principios de igualdad y equidad en materia tributaria y luego sostiene que
"[c]on respecto al carácter del impuesto, inescindible de los dos
principios anteriores, no encuentra este Despacho disconformidad con las normas
superiores, por cuanto se grava indistintamente a los usuarios del sistema
financiero, en cuento a las transacciones que éstos realicen, con las
excepciones establecidas en la norma, es decir, se cumple a cabalidad el
principio de generalidad que el actor aduce como vulnerado"[21].
Agrega que "[…] el carácter de general
[de un impuesto] hace referencia a la obligación de todo ciudadano que se
encuentra en la situación de hecho determinada por el legislador, a pagar
tributo, en las condiciones fijadas por él"[22].
Respecto de la afirmación sostenida por el
actor en el sentido de que las normas acusadas vulneran la Constitución por
prever la destinación específica de parte de los recursos obtenidos por medio
del GMF la Vista Fiscal afirma que la diferencia que se postula en la demanda
entre inversión social y gasto social utiliza inadecuadamente categorías
propias del sector privado.
Adiciona que la inversión social es, de
acuerdo con el artículo 359 de la Constitución, una de las excepciones al
principio general según el cual no habrá rentas nacionales de destinación
específica.
VII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2. El problema jurídico que se plantea
El demandante sostiene que el Gravamen a
los Movimientos Financieros (GMF), consagrado en los artículos 1°, 2°, 3° y 55
de la Ley 633 de 2000, vulnera el Preámbulo y los artículos 2°, 13, 95 numeral
9°, 338, 350, 359 y 363 de la Constitución Política porque (i) se trata
de un impuesto contrario a la igualdad y a la equidad; (ii) contempla
que parte de los recursos que se obtengan con su recaudo, tienen una
destinación específica que no cumple con las condiciones establecidas en la
Carta; y (iii) en su consagración normativa, el legislador mezcló rasgos
propios de los impuestos y de las contribuciones parafiscales.
Con el propósito de facilitar el juicio de
constitucionalidad de las normas acusadas, la Corte habrá de determinar, en
primer lugar, si el GMF presenta las características propias de los impuestos o
si mezcla rasgos de este tipo de cargas tributarias con características
inherentes a las contribuciones parafiscales, como lo sostiene el demandante.
Luego analiza si la destinación a ciertos fines de parte de los recursos obtenidos
con base en el recaudo del GMF, viola la prohibición de que no haya rentas
nacionales con destinación específica. Por último, estudia el alcance de la
igualdad y de la equidad en el ámbito tributario y se determina si el GMF las
vulnera en la medida en que se trata de una carga tributaria de la cual es
responsable un sector de la sociedad que no es el directo beneficiario de la
misma.
En concreto, corresponde a la Corte
Constitucional absolver los siguientes tres interrogantes jurídicos: ¿reúne el
GMF las características de los impuestos establecidas en la Carta Política o
por el contrario, contraviene el artículo 359 de la Constitución por ser una
contribución parafiscal que no cumple las condiciones constitucionales de estas
exacciones? ¿responden las erogaciones que se contemplan en el artículo 2° de
la Ley 633 de 2000 a la condición de inversión social en los términos
prescritos en el numeral 2° del artículo 359 de la Constitución? ¿es el GMF
contrario a la igualdad y a la equidad en materia tributaria, es decir,
contraviene la Constitución en sus artículos 2°, 13, 95 numeral 9° y 363?
3. Consideraciones
3.0. El alcance de la demanda. Inhibición
parcial por ausencia de cargos
La Corte Constitucional ha puesto de
presente que la efectividad del derecho político a presentar una acción pública
de inexequibilidad depende de que las razones sobre las que se funda la demanda
respectiva sean "claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes"[23].
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la especificidad depende de
que exista "una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política"[24]. Por su parte, la
pertinencia supone que "el reproche formulado por el peticionario debe ser
de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido
de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado".
Así pues, antes de proceder al estudio de
los cargos descritos, esta Corte estima necesario analizar si la demanda de la
referencia cumple con dichos requisitos respecto de todas las normas acusadas
debido a que el actor solicita que se declare la inexequibilidad del artículo
1° de la Ley 633 de 2000, que a su vez se compone de doce artículos (del 870 al
881), los cuales se adicionan al Estatuto Tributario (E.T.).
Esta Corporación encuentra que los cargos
formulados por el actor no son específicos respecto del contenido de los
artículos 879, 880 y 881 del E.T. que versan, respectivamente, sobre las exenciones
al GMF, las situaciones en las que el Banco de la República actúa como agente
retenedor de este impuesto y las ocasiones en que habrá derecho a la devolución
del mismo. En efecto, las razones que presenta el actor para solicitar la
declaratoria de inexequibilidad de los doce artículos de los que se compone el
artículo 1° de la Ley 633 de 2000, no recae sobre estos contenidos normativos
sino sobre la configuración legislativa del GMF, es decir, sobre los artículos
870 a 878 adicionados al E.T. Por lo tanto, los argumentos respecto de los
restantes artículos formalmente demandados (879, 880 y 881 del E.T.), no son
específicos ni pertinentes.
Igual acontece con los artículos 3° y 55 de
la Ley 633 de 2000 (que versan, respectivamente, sobre la posibilidad de que
los recaudos del GMF y sus rendimientos sean depositados en una cuenta especial
de la Dirección del Tesoro Nacional hasta tanto sean apropiados en el
Presupuesto General de la Nación en las vigencias fiscales correspondientes a
su recaudo y en las subsiguientes, y sobre la exclusión de dicho gravamen de la
participación que les corresponde a los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación hasta el año 2009), cuyo contenido no guarda relación alguna con
los argumentos presentados por el actor.
En este orden de ideas, la Corte
Constitucional habrá de inhibirse para conocer de la exequibilidad de los
artículos 879, 880 y 881 del ET, adicionados por el artículo 1° de la Ley 633
de 2000, y de los artículos 3° y 55 de la misma ley.
Adoptada esta decisión, procede la Corte al
análisis de los cargos formulados contra los artículos respecto de los cuales
es procedente la demanda de la referencia, es decir, los artículos 870 a 878
del ET, adicionados por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000, y del artículo 2°
de la misma ley.
3.1. La naturaleza del Gravamen a los
Movimientos Financieros (GMF)
3.1.1. El demandante sostiene que en la
configuración que se hace del GMF en los artículos acusados, se mezclan
características propias de los impuestos y de las contribuciones parafiscales,
lo cual conduce a que se vulnere la Constitución en la medida en que se extraen
recursos de un sector específico de la economía y se les da una destinación
diferente a la de revertir en beneficio de dicho sector.
La Corte considera pertinente hacer una
referencia a las ocasiones en que se ha pronunciado sobre la exequibilidad de
normas que reglamentan el GMF antes de abordar el análisis de los cargos
enunciados. En efecto, esta Corporación ha conocido en cuatro oportunidades
demandas contra este gravamen consagrado en la Ley 633 de 2000, a saber:
3.1.1.1. En la Sentencia C-828 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte Constitucional declaró la exequibilidad
del artículo 879 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 1° de la
Ley 633 de 2000, parcialmente demandado. El actor sostenía que la disposición
contemplada en el literal 10 del artículo 879 del Estatuto Tributario
adicionado por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000, según la cual se encuentran
exentos del GMF "[l]as operaciones financieras realizadas con recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, del Sistema General de Pensiones
a que se refiere la Ley 100 de 1993, de los Fondos de Pensiones de que trata el
Decreto 2513 de 1987 y del Sistema General de Riesgos Profesionales, hasta
el pago a la entidad promotora de salud, a la administración del régimen
subsidiado o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso"
(las subrayas corresponden al aparte demandado), era contrario a la igualdad
porque no incluía dentro de la exención los pagos realizados por las Empresas
Prestadoras de Salud, las Administradoras de Régimen Subsidiado y las
Instituciones Prestadoras de Salud a pesar de que, por sus características,
debían quedar cobijadas por la norma. La Corte declaró la exequibilidad del
aparte acusado "en el entendido de que la exención comprende las
transacciones financieras que se realicen entre las EPS y las IPS y entre las
ARS y las IPS con motivo de la prestación del Plan Obligatorio de Salud",
de manera que los recursos que no quedaran cobijados por la exención fueran los
que correspondían a las utilidades de tales instituciones.
3.1.1.2. En la Sentencia C-992 de 2001
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte conoció de una demanda interpuesta por
quien es demandante en esta ocasión contra los mismos artículos de la Ley 633
de 2000 acusados en el proceso de la referencia. En esa oportunidad, el
demandante sostuvo que las normas acusadas vulneraban los artículos 215 y 357
de la Carta porque si bien el GMF era el mismo impuesto a las transacciones
financieras decretado en la emergencia económica de 1998, no había obtenido la
condición de impuesto ordinario dentro del año siguiente a la declaratoria de
la emergencia económica. La Corte señaló que "[c]uando, vencido el término
previsto en la Constitución, el Congreso no otorga el carácter de permanente al
tributo, el mismo pierde su vigencia, esto es, deja de existir en el
ordenamiento jurídico. Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que habiéndose
establecido un tributo mediante decreto de emergencia económica, y si el
Congreso no le otorga el carácter de permanente dentro del año siguiente, tal
impuesto, en sus modalidades de hecho y base gravables, sujetos pasivos, etc.,
quede, hacia el futuro, excluido de manera definitiva del ordenamiento
jurídico, de manera que no pudiese el Congreso, en ejercicio de sus
competencias ordinarias establecer un gravamen que tuviese las mismas
características", argumento con base en el cual declaró la exequibilidad
de las normas acusadas por el cargo señalado.
3.1.1.3. En la Sentencia C-1107 de 2001
(M.P. Jaime Araujo Rentería) la Corte declaró la exequibilidad del numeral 1º
del artículo 879 del Estatuto Tributario, tal como fue adicionado por el artículo
1° de la ley 633 de 2000[25].
El demandante sostenía que la norma acusada vulneraba los artículos 13, 95-1,
95-9, 333, 335 y 363 de la Constitución Política porque consagraba una exención
tributaria que beneficiaba tan solo a un sector de la economía, de manera
contraria a los principios que rigen el sistema tributario. La Corte adelantó
en esa oportunidad un análisis de las condiciones de constitucionalidad de las
exenciones tributarias y de su función en tanto que mecanismos para la
promoción de determinados propósitos de política económica, y concluyó que la
exención no era discriminatoria porque "[…] está
dada a favor de todas las personas –naturales o jurídicas- que sean titulares
de cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda de
cualquier índole".
3.1.1.4. En la Sentencia C-1295 de 2001
(M.P. Alvaro Tafur Galvis), la Corte conoció de una demanda contra los
artículos 870 a 881 del Estatuto Tributario, adicionados por el artículo 1º de
la Ley 633 de 2000, con el argumento según el cual las normas acusadas no
determinan de manera directa el sujeto activo del GMF. La Corte señaló que
"[…] el artículo 1º de la Ley en estudio señala a la Nación como acreedor
del Gravamen que crea, como quiera que i) el artículo 877 del Estatuto
Tributario, obliga a los agentes retenedores del Gravamen a los Movimientos
Financieros a “depositar las sumas recaudadas a la orden de la Dirección
General del Tesoro Nacional, en la cuenta que ésta señale para el efecto”, ii)
el artículo 878 ídem, confiere a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, (..) las facultades consagradas en el Estatuto Tributario para
la investigación, determinación, control, discusión, devolución y cobro (..)” del
gravamen, y iii) el artículo 3º de la ley en estudio dispone que “[l]os
recaudos del Gravamen a los Movimientos financieros y sus rendimientos serán
depositados en una cuenta especial de la Dirección del Tesoro Nacional hasta
tanto sean apropiados en el Presupuesto General de la Nación en las vigencias
fiscales correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes (...)".
Con base en ese argumento, la Corte declaró la exequibilidad de las normas
acusadas por el cargo analizado.
3.1.2. En esta oportunidad, el demandante
cuestiona la premisa de la que parten las sentencias referidas, es decir, que
el GMF tenga la condición de impuesto, tal como lo indicó el legislador en el
texto de las normas acusadas.
En la jurisprudencia constitucional existe
claridad sobre este tema. En efecto, en la Sentencia C-136 de 1999 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del
Decreto 2331 de 1998, expedido en el marco del estado de emergencia,
contemplado en el artículo 215 de la Constitución. El artículo 29 de dicho
decreto, contemplaba la creación de la "contribución sobre transacciones
financieras"[26].
La Corte señaló en esa oportunidad que si bien el artículo 29 del Decreto 2331
de 1998 daba a entender que la carga tributaria allí descrita era una
contribución parafiscal, en realidad se trataba de un impuesto debido a que
dicho artículo establecía "como sujetos pasivos de la contribución a los
usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, y como
beneficiario al sistema mismo", es decir, porque los contribuyentes eran
diferentes de los beneficiarios.
También se puso de presente que el impuesto
descrito tenía las siguientes características:
"- El sujeto
activo del impuesto es la Nación y ello se pone de presente por la
canalización que de sus recursos ha de hacerse a través de la Tesorería
General, como en esta Sentencia habrá de disponerse, para cristalizar y hacer
efectivos los límites materiales que se deducen de la número C-122 del 1 de
marzo de 1999. En tal aspecto no se vulnera la Constitución.
- Los sujetos
pasivos del impuesto son, como lo expresan los artículos 29 y 31 del
Decreto bajo estudio, los usuarios del sistema financiero y de las entidades
que lo conforman, pero también lo son, miradas las operaciones sobre las cuales
aquél se causa, los establecimientos de crédito y las instituciones
financieras. Que así se haya dispuesto no es contrario a la Constitución, pues
lo que exige su artículo 338 es que el legislador, al crear el tributo,
determine éste y los otros elementos integrantes del mismo.
- El hecho gravable
está conformado por las operaciones expresamente contempladas en el artículo 29
del Decreto Legislativo. Tales transacciones pueden ser gravadas sin que por
eso se viole la Carta Política.
- La base
gravable del tributo ha sido expresamente estipulada en el texto del
Decreto: está constituida por el monto de las transacciones que se realicen. Y
ello, en tanto se define de manera clara y terminante, no es contrario a la
Carta Política.
- En lo relacionado
con la tarifa del impuesto, su análisis constitucional se adelantará a
propósito del examen del artículo 30 del Decreto en revisión."[27]
3.1.4. El GMF se asemeja a la
"contribución sobre transacciones financieras" contenida en el
artículo 29 del Decreto 2331 de 1998 en los siguientes aspectos: i) el sujeto
activo es la Nación[28];
ii) los sujetos pasivos son los usuarios del sistema financiero y las entidades
que lo conforman[29];
iii) el hecho gravable o generador consiste en la realización de las
transacciones financieras que describe la norma[30]; iv) la base gravable
es el monto de las transacciones realizadas[31]
y v) la tarifa es un porcentaje de tales transacciones[32].
De esta manera los artículos acusados, dan pleno cumplimiento al artículo 338 de
la Constitución, según el cual la ley debe fijar, directamente, "los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos".
3.1.5. El demandante cuestiona, en
particular, que los sujetos pasivos del GMF constituyan un sector de la
economía, los usuarios del sistema financiero y las entidades que lo conforman,
porque ello atenta contra la "generalidad de los impuestos". Afirma
que el hecho de que se grave a un sector en particular es una característica
inherente de las contribuciones parafiscales.
La Corte constata que el principio de la
generalidad en materia tributaria no se encuentra consagrado de manera expresa
y específica en el texto de la Constitución pero está implícito en los
principios constitucionales de orden tributario, en especial, el principio de
igualdad y el deber general de contribuir. La Constitución prevé que uno de los
deberes de la persona y del ciudadano consiste en "[c]ontribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad" (art. 95-9) y que el sistema tributario "se funda en los
principios de equidad, eficiencia y progresividad" (art. 363  C.P.).
Por vía jurisprudencial, se ha puesto de
presente que "[l]a generalidad del tributo, aparte del componente
subjetivo que comporta –el universo de los obligados por el tributo ha de
comprender sin excepciones a todas las personas que tengan capacidad
contributiva–, tiene uno de naturaleza objetiva. Si el legislador grava con un
impuesto un hecho, acto o negocio, por ser precisamente indicativos de riqueza
actual o potencial, no puede dejar de hacerlo ante situaciones semejantes o
equiparables, salvo que militen razones poderosas de política fiscal o fines
extra-fiscales relevantes, siempre que, en este último caso, los mismos estén
al servicio de bienes protegidos por la Constitución o de metas ordenadas por
ella". Por ello, "cuando la exención o beneficio fiscal, no tiene
razón de ser distinta de la mera acepción de personas, ella se presenta
contraria a la generalidad del tributo y, frente a los obligados que se
encuentran en la misma relación con el hecho imponible, como clara afrenta al
principio de igualdad en la carga tributaria"[33].
De lo anterior se deduce que el principio
de generalidad del tributo se refiere a que todos los potenciales
contribuyentes, a la luz de los criterios utilizados por el legislador al crear
un impuesto, sean incluidos dentro de la definición abstracta de los sujetos
pasivos de dichos impuestos, la cual debe ser razonable y debe obedecer a una
finalidad compatible con la Constitución. De esta manera, el principio de
generalidad de los impuestos no exige que el sujeto pasivo definido en las
leyes sea el mismo para los distintos impuestos sino que todas las personas
puedan potencialmente llegar a ser sujetos pasivos de cada impuesto. Ello es
precisamente lo que sucede con el GMF: cualquier persona, sin importar el
sector económico al cual pertenezca ni su actividad específica, que realice la
conducta gravada debe pagar el impuesto de tal manera que todos son
potencialmente sujetos contribuyentes cuando se dé el hecho generador del
mismo.
La generalidad del impuesto no exige que
todos los impuestos deban tener como sujetos pasivos a todas y cada una de las
personas sin consideración a la naturaleza, las características y la finalidad
de cada carga tributaria, tal como lo supone el demandante. Por el contrario,
esta Corporación ha reconocido que el legislador goza de amplia potestad de
configuración en esta materia. Así, "[e]n desarrollo de las facultades
previstas en los artículos 150-12 y 338 del Ordenamiento Superior al poder
legislativo le ha sido conferida la potestad para imponer contribuciones
fiscales o parafiscales y fijar los elementos configurativos de dicha
obligación, atribución que debe ser ejercida  con arreglo a los principios del
sistema tributario"[34],
es decir "los hechos y bases gravables, los sujetos activos, los sujetos
pasivos y las tarifas correspondientes"[35].
Por lo tanto, el GMF reúne la
característica de generalidad de los impuestos.
3.1.6. Además, para el demandante, el
artículo 2° de la Ley 633 de 2000 determina que parte de lo recaudado con base
en el GMF tendrá una destinación específica, lo cual, sostiene, "es
inherente a la contribución parafiscal" lo que "conlleva a la
violación de la Constitución Política de Colombia". En efecto, el artículo
mencionado señala que del recaudo proveniente del Gravamen a los Movimientos
Financieros por los meses de enero y febrero del año 2001, un valor equivalente
a dos de los tres puntos de la tarifa del impuesto será destinado a la
reconstrucción del Eje Cafetero en lo referido los sectores contemplados en
dicho texto normativo[36].
3.1.6.1. Antes de estudiar el cargo
formulado, la Corte estima necesario poner de presente que si bien el artículo
en cuestión no se encuentra vigente, es procedente adelantar el respectivo
juicio de constitucionalidad dado que éste aún puede estar produciendo
consecuencias jurídicas. En efecto, el artículo 3° de la Ley 633 de 2000 señala
que "[l]os recaudos del Gravamen a los Movimientos Financieros y sus
rendimientos serán depositados en una cuenta especial de la Dirección del
Tesoro Nacional hasta tanto sean apropiados en el Presupuesto General de la
Nación en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las
subsiguientes. El Gobierno propondrá al Congreso de la República la
incorporación de estos ingresos en la medida en que las necesidades locales así
lo aconsejen, hasta que se agote su producido". En este orden de ideas, la
Corte constata (i) que este artículo deja abierta la posibilidad de que
los recursos provenientes del recaudo del GMF destinados a la reconstrucción
del Eje Cafetero, sean utilizados en vigencias posteriores a la del 2001; (ii)
que no existe, por lo tanto, razón alguna para presumir que los mismos fueron utilizados
ya en su totalidad; y (iii) que si bien el Fondo de Reconstrucción del
Eje Cafetero (FOREC) se encuentra en proceso de liquidación, la Ley 633 de 2000
no determina el órgano del Estado que tendrá a cargo la ejecución de los
recursos provenientes del GMF de manera que existe la posibilidad de que en la
actualidad haya otras entidades o personas jurídicas cumpliendo dicha función.
3.1.6.2. Respecto del cargo expresado por
el demandante, la Corte encuentra que si bien es cierto que la destinación sectorial
es una característica "inherente a la contribución parafiscal", puede
haber algunos impuestos con destinación específica. El artículo 359 de la
Constitución prohibe que las rentas de la Nación tengan destinación específica.
No obstante, el mismo artículo constitucional prevé tres excepciones a esta
regla, sin que ello desnaturalice los impuestos de los cuales provienen tales
rentas: (i) las participaciones previstas en la Constitución en favor de
las entidades territoriales; (ii) las destinadas para inversión social;
y (iii) las que, con base en leyes anteriores a la expedición de la
Carta, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas
intendencias y comisarías.
En conclusión, es claro que la mera
constatación de que un impuesto tiene destinación específica, no lo hace
contrario a la Carta. Para que un cargo de constitucionalidad de esta
naturaleza pueda prosperar, es necesario, además, que se demuestre que se trata
de un impuesto nacional que no se ajusta a ninguna de las excepciones que
describe el artículo 359 de la Constitución[37].
3.1.7. Las anteriores consideraciones
permiten concluir que la configuración que se hace del GMF en las normas
acusadas en tanto que impuesto nacional, es ajustada a la Carta Política, de
manera que el cargo estudiado no está llamado a prosperar. Si bien este
argumento muestra que el que una renta tenga destinación específica no le resta
su naturaleza de impuesto, es insuficiente para responder a otro de los cargos
que plantea el actor según el cual el artículo 2° de la Ley 633 de 2000 acusado
no cumple las condiciones establecidas en la Carta para la consagración de un
impuesto con destinación específica. Esa es la cuestión que pasa a analizar la
Corte.
3.2. La
destinación de parte del impuesto a un fin específico. Gasto público social e
inversión social.
3.2.1. El demandante
sostiene que el artículo 2° de la Ley 633 de 2000 vulnera la Constitución
porque contempla la destinación específica de parte de los recursos obtenidos
con base en el GMF durante los meses de enero y febrero de 2001, lo cual no se
ajusta a los criterios establecidos en el artículo 359 de la Carta, y porque
las erogaciones previstas en dicha norma constituyen gasto público social
–según los términos del artículo 350 de la Constitución[38]– y no inversión social
–de acuerdo con lo prescrito en el numeral 2° del artículo 359 de la
Constitución–.
3.2.2. La Corte
Constitucional ha señalado que para que pueda justificarse la consagración de
una renta nacional de destinación específica, de acuerdo con la excepción que
consagra el numeral 2° del artículo 359 de la Constitución, es necesario
"probar que las necesidades sociales o el objetivo social que se
pretenderían atender con cargo a una renta de destinación específica, no
obstante tener carácter prioritario, no pueden razonable y adecuadamente
satisfacerse a través del proceso normal de presentación, aprobación y
ejecución del presupuesto y de planificación de la acción pública. En verdad,
la excepción a la prohibición general sólo está llamada a tener curso favorable
cuando la imperatividad y la necesidad de una determinada inversión social,
arriesga objetivamente con malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso hacendístico
general"[39].
Esta Corporación
también ha puesto de presente que la determinación de lo que es inversión
social, "no resulta de un ejercicio semántico" pues "no siempre
es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que tiene que ver con la
inversión y lo que concierne al funcionamiento"[40], es decir, la
inversión social es una especie que pertenece al género del gasto social[41].
3.2.3. Así pues,
procede la Corte a determinar si la destinación específica que se contempla en
dicha norma corresponde a un gasto social principalmente de funcionamiento,
como lo sostiene el accionante, o si se trata de una inversión social como lo
exige el inciso 2° del artículo 359 de la Constitución.
3.2.4. El artículo
2° de la Ley 633 de 2000 acusado estipula que "[d]el recaudo proveniente
del Gravamen a los Movimientos Financieros por los meses de enero y febrero del
año 2001, un valor equivalente a dos (2) de los tres (3) puntos de la tarifa
del impuesto será destinado a la reconstrucción del Eje Cafetero en lo referido
a financiar vivienda de interés social y otorgar subsidios para vivienda, a la
dotación de instituciones oficiales de salud, a la dotación educativa y
tecnológica de los centros docentes oficiales de la zona afectada, a la
concesión de créditos blandos para las pequeñas y medianas empresas asociativas
de trabajo en tanto fueron afectadas por el terremoto y el vandalismo y a los
fondos previstos en el Decreto 1627 de 1996 para organizaciones existentes
antes del 25 de enero de 1999 en Armenia y Pereira".
3.2.4.1. La Corte
constata que si bien no hay argumento alguno del Gobierno Nacional orientado a
demostrar que las inversiones que se contemplan en el artículo 2° de la Ley 633
de 2000 no podían ser razonable y adecuadamente satisfechas a través del
proceso hacendístico general, la jurisprudencia constitucional proporciona
información suficiente de las razones que justifican la consagración de manera
temporal de la renta nacional de destinación específica que contempla el
artículo 2° de la Ley 633 de 2000.
En efecto, en la
Sentencia C-216 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo N° 195 del 29
de enero de 1999, "por el cual se decreta el estado de emergencia
económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública",
debido al terremoto que se produjo el día 25 de enero de 1999 que afectó
gravemente varios municipios de los departamentos de Caldas, Quindío,
Risaralda, Tolima y Valle del Cauca.
3.2.4.2. Si bien el
artículo 2° de la Ley 633 de 2000 no se enmarca dentro del contexto del estado
de emergencia económica, social y ecológica, sí obedece a la aplicación de una
herramienta presupuestal exceptiva, la consagración de rentas nacionales de
destinación específica, con el propósito de poder continuar dándole respuesta a
las necesidades de una región afectada por una catástrofe natural.
Inicialmente, estas necesidades fueron atendidas por medio de la declaratoria
del estado de excepción cuya exequibilidad fue declarada en la Sentencia C-216
de 1999. No obstante, es claro que los requerimientos generados por una
catástrofe natural de tal dimensión, no pueden ser satisfechos en el corto
plazo.
3.2.4.3. En este
orden de ideas, la Corte constata que el propósito del artículo 2° de la Ley
633 de 2000 acusado, era el de garantizar los recursos necesarios para concluir
las labores de reconstrucción del eje cafetero, lo cual justificaba que se
hiciera uso del mecanismo hacendístico exceptivo contemplado en el numeral 2°
del artículo 359 de la Constitución.
3.2.5. El actor
aduce que el artículo citado destina parte del GMF a gasto social pero no a
inversión social, por lo cual esta Corporación encuentra pertinente analizar la
diferencia entre la inversión social y el gasto público social, en especial si
ésta consiste en que mientras que la inversión es recuperable el gasto no lo
es, como lo argumenta el actor.
3.2.5.1. Esta
Corporación encuentra que las erogaciones que contempla el artículo 2° de la
Ley 633 de 2000 corresponden al concepto de inversión porque no constituyen
gasto de funcionamiento, versan sobre programas que benefician de manera
directa a sectores de la población expuestos o vulnerables en razón de la
catástrofe acaecida, los cuales son sus destinatarios, y presentan una alta
tasa pública de retorno. Cabe adicionar que dichas erogaciones buscan
garantizar la realización de fines constitucionales que presentan una sensible
orientación social, tales como el derecho a la educación (arts. 27 y 67 de la
C.P.), el derecho a la salud (art. 49 de la C.P.), el derecho a la vivienda
digna (art. 51 de la C.P.), la promoción del acceso a la propiedad  (art. 60 de
la C.P.), entre otros.
3.2.5.2. No obstante
lo anterior, se debe analizar si el artículo 2° de la Ley 633 de 2000 es
parcialmente inconstitucional cuando hace referencia a "la dotación de
instituciones oficiales de salud [y] a la dotación educativa y tecnológica de
los centros docentes oficiales de la zona afectada, dado que la
"dotación" pertenece al concepto de los gastos de funcionamiento y no
de inversión.
Esta Corporación
considera que la norma acusada se ajusta a la Constitución siempre y cuando se
entienda que la dotación a la que hace referencia tiene por objeto que las
instituciones oficiales de salud y los centros docentes oficiales incrementen
sus activos fijos inherentes a sus funciones con proyección social, tales como
quirófanos, herramientas de laboratorio y otros equipos, en el campo de la
salud, o como computadoras, técnicas audiovisuales y otros instrumentos
pedagógicos, en el de la educación. En efecto, en el ámbito de la salud y de la
educación hay aspectos de la dotación que por sus características y su
repercusión en la prestación de estos servicios de contenido social, pueden ser
considerados como inversión social. Claramente, la dotación de que trata esta
norma no es la meramente administrativa.
3.2.5.3. Respecto
del argumento expresado por el actor según el cual las erogaciones previstas en
el artículo 2° de la Ley 633 de 2000 constituyen gasto y no inversión porque no
son recuperables, la Corte coincide con el Procurador en el sentido de que el
demandante llega a esta conclusión porque utiliza categorías propias de la
actividad económica privada para juzgar la acción que el Estado se proponía
adelantar por medio de la consagración, en el artículo 2° de la Ley 633 de
2000, de una renta de destinación específica de carácter temporal.
En efecto, la tasa
privada de retorno mide la rentabilidad de una inversión que realiza un agente
económico cualquiera (independientemente de que pertenezca al sector público,
privado o solidario) con el fin de obtener una utilidad, lo cual se expresa en
términos porcentuales respecto de la inversión. Lo que podría denominarse tasa
pública de retorno, por su parte, es el bienestar social que genera una
inversión que realiza un agente económico cualquiera (independientemente de que
pertenezca al sector público, privado o solidario) con ese propósito[42]. El bienestar social
se compone de innumerables elementos, parte de ellos relacionados con el nivel
de satisfacción de las personas respecto de su propia existencia, lo cual es
difícil de reducir a un sistema de medición numérico, a diferencia de lo que
acontece con la tasa privada de retorno en sentido estricto.
De esta manera, se
observa que si bien existe una relación entre la inversión privada y la pública
en la medida en que ambas buscan acrecentar los recursos existentes, se
presenta también una clara diferencia entre ellas: mientras que la inversión
privada busca el incremento de los recursos de la persona que la realiza, es
decir, recuperar lo invertido y adicionalmente obtener una ganancia, la
inversión social busca mejorar las condiciones y la calidad de vida de la
población en general o de un sector de la misma, sin pretender recuperar
específica y directamente lo invertido ni lograr una ganancia para el que
realizó la inversión.
La obtención de
tasas públicas de retorno por parte del Estado forma parte de los fines que la
propia Constitución estable. En efecto, el artículo 2° de la Carta señala que
uno de los fines esenciales del Estado consiste en "promover la
prosperidad general" y el artículo 334 indica el Estado intervendrá en la
economía, entre otros, para "conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes" y para que haya una "distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo". Por el contrario,
no hay en la Constitución norma alguna que prescriba la obligación del Estado
de perseguir tasas privadas de retorno respecto de sus inversiones, sin
perjuicio de que pueda realizar actividades cuya finalidad sea la consecución
de utilidades, tal como sucede con las empresas industriales y comerciales del
Estado.
En este orden de
ideas, se concluye que la distinción absoluta e irreconciliable que el
demandante pretende introducir entre inversión social y gasto público social,
según la cual la primera es recuperable mientras que el segundo no lo es,
resulta inadmisible a la luz de los principios y valores consagrados en la
Constitución Política.
3.3. La equidad tributaria en la
Constitución y su aplicación al análisis de constitucionalidad
3.3.1. Además de los cargos anteriores, el
demandante sostiene que el GMF es contrario a la Constitución porque "la
imposición de un gravamen aplicable únicamente a un sector económico, desafía
este principio [el de la generalidad], al igual que el derecho a que las cargas
tributarias sean igualitarias y equitativas" y porque "[…] para
aumentar la inequidad, los usuarios del sistema financiero y las entidades que
lo conforman, fuera de no percibir como sector económico afectado el beneficio
que le corresponde, tienen la carga de la no deductibilidad del Gravamen a los
Movimientos Financieros –GMF–, establecida en el artículo 872 del Estatuto
Tributario, adicionado por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000; carga que se
convierte en un 135%, sin recibir como sector económico ningún beneficio"[43].
Es decir, en su opinión, el GMF (i)
es un impuesto específico debido a que sólo es aplicable a un sector de la
sociedad el cual corresponde a los usuarios del sistema financiero y a las
entidades que lo componen; (ii) es una carga tributaria que no genera
beneficio directo alguno al sector que la soporta; y (iii) su tarifa es
excesiva porque no es deducible del impuesto de renta.
Antes de proceder al análisis de los
argumentos señalados, esta Corporación constata que si bien el actor invoca la
vulneración de la igualdad y de la equidad por parte de las normas acusadas, el
cargo descrito cuestiona la exequibilidad del GMF únicamente respecto del
principio de equidad. En efecto, el actor argumenta que la distribución de las
cargas tributarias por parte de las normas acusadas es inequitativa por colocar
un peso tributario excesivo sobre un solo sector de la economía[44], sin que se haga una comparación
entre los grupos afectados y los no afectados ni se indique las razones que
muestran que el trato diferente es discriminatorio, lo cual es indispensable
para identificar el concepto de la violación y determinar si existe una
violación del artículo 13 de la Carta. En este orden de ideas, la Corte habrá
de inhibirse de conocer de la exequibilidad de las normas acusadas respecto del
cargo según el cual éstas son contrarias al derecho a la igualdad por ineptitud
de la demanda en este aspecto[45].
Así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.
Igualmente, dado que el actor cuestiona el
diseño legislativo del GMF en su conjunto, corresponde a la Corte adelantar un
análisis global de las normas acusadas respecto del cargo según el cual ellas
contravienen el principio de la equidad tributaria consagrada en los artículos
95-9 y 363 de la Constitución. Así pues, la decisión que profiera la Corte
recae sobre la definición que, de manera integral se hace del GMF, y no sobre
el contenido de cada una de las normas acusadas en particular[46]. Si en el futuro
llegaren a presentarse cargos específicos sobre cada norma o sobre parte de
alguna de ellas, la Corte se pronunciará sobre su compatibilidad con la
Constitución.
3.3.2. En este orden de ideas, corresponde
a la Corte dar respuesta a los siguientes interrogantes: i) ¿viola la
Constitución definir un impuesto que, como el GMF, es definido tomando como eje
las actividades dentro de un sector económico específico, como lo es el
financiero, porque establece una carga tributaria inequitativa?; ii) ¿es
contrario al principio de equidad que los usuarios del sistema financiero no
perciban, en tanto que integrantes de dicho sector económico, los beneficios
provenientes del recaudo del GMF?; y iii) ¿contraviene el principio de equidad
tributaria el que el GMF no sea deducible de la renta bruta?
Con el propósito de dar respuesta a los
anteriores interrogantes, procede la Corte (i) a precisar de qué se
predica la equidad con el fin de establecer si ella es un referente para juzgar
un impuesto individualmente considerado; (ii) a recoger a los criterios
que ha fijado la jurisprudencia para establecer si una norma tributaria es
razonable a la luz del principio de la equidad tributaria con el propósito de
determinar si el GMF se ajusta a los mismos; y (iii) a determinar el
alcance del principio de la equidad tributaria respecto de la distribución de
las cargas y de los beneficios entre los contribuyentes con miras a analizar si
en el presente caso la carga tributaria es excesiva.
De esta manera, no se detiene la Corte a
analizar todos los aspectos y las implicaciones de la equidad tributaria en lo
que respecta a la imposición de tributos, de un lado, y a la orientación del
gasto público, de otro lado[47].
Los cargos en este caso se refieren a la equidad en la imposición, no en el
gasto. Para abordar las cuestiones planteadas en el presente proceso basta
reiterar que el principio de la equidad establece unos límites dentro de los
cuales el legislador goza de un amplio margen de configuración tanto para
adoptar las políticas públicas que propendan la equidad como para conciliar la
equidad con otros principios constitucionales como el de la eficiencia. No
obstante, dicho margen no le permite al legislador, por ejemplo, establecer
cargos o beneficios manifiestamente inequitativos.
3.3.3. La lectura del texto constitucional
permite evidenciar que la equidad tributaria se predica del deber de tributar
(art. 95-9), así como del sistema tributario (art. 363 de la C.P.).
3.3.3.1. La equidad tributaria se predica
del deber de "[c]ontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones
del Estado". Para la Corte, "el cumplimiento del deber que el
Constituyente radicó en cabeza de los ciudadanos, de contribuir a la
financiación de los gastos e inversiones del Estado, en una marco de equidad
(artículo 95 C.P.), es asunto y problema que atañe a la sociedad en su conjunto
y particularmente a las autoridades públicas, que tienen la obligación de
diseñar el sistema fiscal y propender por su óptimo funcionamiento"[48].
3.3.3.2. Esta Corporación también ha
sostenido que, en términos generales, los principios consagrados en el artículo
363 de la Constitución "se predican del sistema tributario en su conjunto,
y no de un impuesto especifico"[49],
lo cual puede implicar "ciertos sacrificios en términos de equidad
tributaria concreta"[50].
Los eventuales sacrificios a que pueda dar lugar una carga tributaria se
ajustan a la Constitución "siempre que no sean irrazonables y se
justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o económicos
constitucionalmente relevantes, como los mencionados en el párrafo
precedente"[51]
pues el legislador "puede buscar conciliar principios en conflicto, como
la eficiencia y la equidad"[52].
Por ello, "ha dicho al respecto la Corte que 'la ideal coexistencia de
equidad y eficiencia, no siempre se puede traducir con exactitud en la realidad
normativa y en la praxis, en las cuales una ganancia en equidad puede tener un
costo en eficiencia y un incremento de ésta derivar en pérdida en aquélla', por
lo cual es posible favorecer un principio incluso afectando el otro, sin que
ello sea inconstitucional 'hasta el punto en que, atendidas las circunstancias
históricas, un sacrificio mayor carezca de razonabilidad'[53]"[54].
Este criterio, en virtud del cual tanto el
sistema tributario en su conjunto como cada una de las cargas tributarias deben
ser razonables y deben estar justificados en la persecución de objetivos
constitucionalmente relevantes, muestra que la equidad se predica también de
cada uno de los impuestos. En efecto, "[l]a Corte, como guardiana de la
estricta sujeción del poder tributario a los mandatos constitucionales debe
asegurarse que el sistema tributario, en su conjunto y en las leyes que lo
integran, se informe en los principios de justicia y equidad, los cuales se
concretan en las reglas y fórmulas de reparto de la carga tributaria y en la
adecuada distribución del gasto público. Por consiguiente, la intensidad del
control de constitucionalidad en esta materia no puede captarse siempre bajo
una expresión única, ya que su mayor o menor severidad dependerá en últimas del
grado de equidad de las disposiciones fiscales. En este orden de ideas, si del
análisis preliminar de una ley tributaria surge un indicio de inequidad o
arbitrariedad, derivado de un reparto desigual de la carga tributaria, el
examen de constitucionalidad no podrá ser débil"[55].
3.3.3.3. Por vía jurisprudencial se ha
reconocido que el principio de equidad también se predica del recaudo
tributario. Por ello, "en consideración a que el principio de equidad es
una pauta de conducta para la actuación tributaria, 'el legislador tributario
está obligado precisamente a considerar las distintas hipótesis susceptibles de
regulación para dar a cada una de ellas adecuada respuesta'[56] y, las autoridades
administrativas y judiciales que aplican las normas tributarias, dentro del
debido proceso administrativo, deben examinar las circunstancias
particularizadas del contribuyente, tales como las situaciones de quien
incumple la obligación de firmar y presentar la declaración tributaria en el
lugar establecido para el efecto, por razones ajenas a la culpa; pues de lo
contrario se establecería una diferenciación irrazonablemente gravosa para
quienes objetivamente no pueden cumplir con ese deber tributario"[57].
3.3.4. La Corte Constitucional se ha
pronunciado en varias ocasiones sobre la exequibilidad de normas tributarias y
ha analizado si éstas son razonables a la luz del principio de la equidad, de
acuerdo con las normas constitucionales pertinentes a las que se ha hecho
mención.
3.3.4.1. Así, por ejemplo, esta Corporación
ha sostenido que "el legislador, al momento de diseñar cualquier instrumento
para que las personas contribuyan con el financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado […], debe dar aplicación a principios tales como el de
la equidad y justicia que exige la Constitución (artículo 95, numeral 9), para
que estos mecanismos, que no necesariamente han de ser impuestos, no se
conviertan en medios que hagan la situación los sujetos obligados desventajosa
o gravosa"[58].
La Corte señaló en esa oportunidad que "para efectos de la norma que ahora
es objeto de análisis, el legislador, al efectuar la exclusión que ahora se
demanda, sólo buscó dar aplicación a los principios de equidad y justicia, pues
evitó que el valor de las acciones y aportes se contabilizará por duplicado,
tanto en el patrimonio del socio como en el de la sociedad
correspondiente"[59].
3.3.4.2. Esta Corporación también ha
estudiado normas en las que se contemplan tratos irrazonables, a causa de los
cuales se vulnera el principio de la equidad tributaria. Así, por ejemplo, en
otra oportunidad, ella sostuvo que "[l]a equidad tributaria se desconoce
cuando se deja de lado el principio de igualdad en las cargas públicas. La
condición de moroso no puede ser título para ver reducida la carga tributaria.
La ley posterior retroactivamente está produciendo una inequitativa
distribución del esfuerzo tributario que se supone fue establecido de manera
igualitaria. La reasignación de la carga tributaria paradójicamente favorece a
quienes incurrieron en mora y se acentúa en términos reales respecto de quienes
observaron la ley"[60].
3.3.5. La anterior referencia
jurisprudencial permite concluir que la equidad tributaria es un criterio con
base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o
la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya
cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio
es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos
en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión.
Así, por ejemplo, un impuesto de herencia
cuya tarifa sea de la mitad de lo heredado, no parece prima facie
inequitativo dado que su finalidad es esencialmente redistributiva, se genera
por un hecho ajeno al esfuerzo del contribuyente y no grava hechos cotidianos.
En sentido contrario, a la luz de la equidad, una tarifa generalizada del 50%
sería una carga excesiva respecto del impuesto a las ventas o IVA, pues su
finalidad es diferente, no específicamente redistributiva, y grava una acción
cotidiana del contribuyente. De igual manera, ciertos beneficios tributarios a
favor de personas que integran comunidades que hayan sido víctimas de una
catástrofe natural, v.g. una exención en el pago del impuesto de renta, no
parece exagerada porque facilita la integración social de estas personas y la
recuperación de la zona afectada por el desastre. Por su parte, un beneficio
consistente en condonar las deudas tributarias de los contribuyentes morosos es
inequitativo porque premia a quienes no han cumplido con sus obligaciones en
perjuicio de quienes sí lo han hecho.
Adicionalmente, la Corte ha resaltado la
importancia de la equidad vertical y de la equidad horizontal en tanto que
criterios "para establecer la carga tributaria teniendo en cuenta la
capacidad de pago de los individuos"[61].
Así pues, se tiene que, en virtud de la equidad horizontal, las personas con
capacidad económica igual deben contribuir de igual manera mientras que, de
acuerdo con la equidad vertical, las personas con mayor capacidad económica
deben contribuir en mayor medida. Esta distinción, que ha sido aceptada de
tiempo atrás, guarda relación con el principio de progresividad[62].
3.3.6. El análisis jurisprudencial al que
se ha hecho referencia, proporciona los criterios para analizar los argumentos
expresados por al actor para sostener que las normas acusadas vulneran el
principio de la equidad tributaria.
3.3.6.1. El demandante sostiene que el GMF
no es equitativo porque obliga a su pago a un sector específico de la economía
constituido por los usuarios del sistema financiero y las entidades que lo
componen. De esta manera, el principio de equidad se vería vulnerado porque se
impondría una carga exclusiva y específica a unos sujetos tan solo en virtud
del sector al que pertenecen. El cargo, así planteado, toca con lo que la
doctrina denomina equidad-solidaridad[63],
la cual refiere a la dimensión distributiva de cargas y beneficios entre
grupos, zonas y sectores de la sociedad. En esta dimensión, la equidad
justifica, por ejemplo, que se establezcan beneficios tributarios especiales
para recuperar zonas donde habitan personas marginadas. Desde esta perspectiva,
para el actor es inequitativo que la carga del  GMF recaiga especialmente sobre
un grupo de personas, los usuarios del sector financiero y las instituciones
que integran este sector pero que se sirven de él.
La Corte encuentra sobre este particular
que si bien las normas acusadas hacen referencia a un sector económico, no por
ello puede concluirse que el GMF recaiga específica y exclusivamente sobre el
mismo. En efecto, la lectura del artículo 871 del Estatuto Tributario señala
que "[e]l hecho generador del Gravamen a los Movimientos Financieros lo
constituye la realización de transacciones financieras", lo cual permite
deducir que cualquiera que las realice, independientemente del sector al que
pertenezca, resulta gravado con este impuesto. De esta manera, la Corte
concluye que no es contrario a la equidad que una ley tome como eje a un sector
económico para el diseño de un impuesto cuya carga puede recaer sobre sujetos
pasivos ajenos a dicho sector.
3.3.6.2. Lo anterior no significa que el
recaudo del GMF deba beneficiar de manera directa a los usuarios del sistema
financiero y de las entidades que lo componen, tal como lo aduce el demandante.
En efecto, es del caso recordar que, como lo ha señalado la Corte Constitucional
de tiempo atrás, una de las características esenciales de los impuestos
consiste en que "[n]o guardan relación directa e inmediata con un
beneficio derivado  por el contribuyente"[64].
3.3.6.3. Por último, el actor considera que
el GMF es inequitativo porque no es deducible de la renta bruta, lo cual eleva
su tarifa a un 135%, de manera que la carga tributaria se hace excesiva.
La afirmación según la cual, como el GMF no
es deducible de la renta bruta, su tarifa se eleva a un 135%, no resulta
comprensible. En efecto, una tarifa del 135% sobre la transacción implicaría
que, de realizarse, el Estado absorbería el total de la misma y quedaría
faltando un 35% adicional a cargo de quien la hubiese realizado, lo cual se
aparta del texto acusado en virtud del cual la tarifa es del tres por mil y no
del ciento treinta y cinco por ciento.
La Corte encuentra que, dada la naturaleza
del GMF, una tarifa del tres por mil no es inequitativa. En efecto, dicha tarifa
es baja en comparación con la base sobre la que se cobra (la totalidad de la
transacción) en consideración a que se causa cada vez el contribuyente disponga
"de los recursos objeto de la transacción financiera" (art. 873 del
E.T., adicionado por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000), es decir, cada vez
que toma la decisión de recurrir al sistema financiero para retirar los
recursos financieros con los que cuenta.
Esta Corporación estima que no hay motivo
alguno que lleve a considerar que el GMF vulnera el principio de equidad por no
ser deducible de la renta bruta. Por el contrario, la Corte encuentra que si el
GMF fuera deducible de la renta bruta, perdería gran parte de su razón de ser.
En efecto, de aceptarse la posición del actor, se tendría que los recursos
pagados de acuerdo con el GMF reducirían la base de la renta bruta, lo cual
implicaría el pago de un menor impuesto de renta, que es un tributo cuyas
tarifas son progresivas para responder a la equidad vertical.
Adicionalmente, de ser deducible, el GMF
gravaría, en la práctica, únicamente a las personas naturales de más bajos
ingresos, pues los responsables del impuesto de renta sólo son las personas
jurídicas[65]
y las personas naturales cuyos ingresos sean iguales o superiores al mínimo
gravable establecido en la ley[66].
De esta manera, los beneficiarios de la deducción que el demandante reclama,
serían quienes pagan impuesto de renta, lo cual vulneraría de manera evidente
la equidad vertical de los tributos.
3.3.7. En este orden de ideas, la Corte
Constitucional encuentra que las normas acusadas, que consagran el Gravamen a
los Movimientos Financieros, no vulneran el principio de equidad tributaria
consagrado en la Constitución, de manera que el cargo analizado no está llamado
a prosperar.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD
de los artículos 870 a 878 del Estatuto Tributario, adicionados a éste por el
artículo 1° de la Ley 633 de 2000, por los cargos analizados en esta sentencia.
Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 2° de la Ley 633 de 2000 en el entendido de que la dotación en
salud y educación a la que se hace referencia en dicho artículo corresponde a
objetos que constituyen inversión social.
Tercero.- Declarase INHIBIDA
para conocer de la exequibilidad de los artículos acusados respecto del cargo
según el cual éstos vulneran el derecho a la igualdad.
Cuarto.- Declarase INHIBIDA
para conocer de la exequibilidad de los artículos 879, 880 y 881 del Estatuto
Tributario, adicionados a éste por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000.
Quinto.- Declarase INHIBIDA para
conocer de la exequibilidad de los artículos 3° y 55 de la Ley 633 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA                         JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA               JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                             Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL              EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                 Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                     CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado                                                 Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Salvamento de voto a la Sentencia
C-734/02
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No cumplimiento de
requisitos propios de la demanda (Salvamento de voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL EN DEMANDA ORDINARIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia (Salvamento de voto)
DEMANDA
ORDINARIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No control
oficioso (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el examen de la
aptitud (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA
RELATIVA-Problema de seguridad jurídica y economía
procesal (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de verdaderos
cargos (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Contenidos normativos que solo
existen en la imaginación (Salvamento de voto)
GRAVAMEN A
LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Impuesto general
(Salvamento de voto)
RENTAS
NACIONALES DE DESTINACION ESPECIFICA-Inversión social
(Salvamento de voto)
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Vigencia de norma
limitada en el tiempo y no producción de efectos (Salvamento de voto)
Expediente:
D-3943 Demanda de inconstitu­cionalidad contra los artículos 1º, 2º, 3º y 55
inciso primero de la Ley 633 de 2000.
Magistrado
Ponente:
Manuel José
Cepeda Espinosa
Con el acostumbrado respeto me aparto de la posición
mayoritaria de la Sala en la presente Sentencia, por cuanto considero que la
Corte debió inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud
sustancial de la demanda.
La Corte se inhibió parcialmente respecto del
artículo 1º y de  los artículos 3º y 55 de la Ley 633 de 2000 y se pronunció de
fondo sobre algunos partes del artículo 1º y sobre el artículo 2º. Sin embargo,
estimo que la decisión inhibitoria debió comprender la totalidad de las
disposiciones demandadas.
Esa posición no obedece a un mero formalismo o  a un
rigor excesivo en la apreciación de la demanda, sino que responde a mi criterio
sobre la necesidad de preservar aspectos esenciales de nuestro sistema de
control de constitucionalidad.
En este contexto, es necesario referirse,
en primer lugar, a la competencia de la Corte Constitucional cuando se trata de
demandas ordinarias de inconstitucionalidad. La Constitución confirió a la
Corte Constitucional muy amplios poderes en orden a preservar la supremacía y
la integridad del ordenamiento superior. Sin embargo, como elemento de garantía
del sistema, la Corte no puede ejercer un control oficioso sobre la
constitucionalidad de las leyes, sino que como presupuesto de su competencia
está la demanda ciudadana. Y de modo reiterado se ha señalado por la
jurisprudencia que esa demanda debe satisfacer unos requisitos mínimos para que
pueda activar la competencia de la Corte.
En segundo lugar, el rigor en el examen de
la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad tiene que ver con la defensa
misma de la acción ciudadana, que puede verse desvirtuada cuando se inician
procesos que no respondan a verdaderos cargos de inconstitucionalidad. En
efecto, el sistema colombiano tiene en su base una muy amplia legitimación para
la interposición de demandas de inconstitucionalidad. Al demandante solamente
se le exige acreditar la calidad de ciudadano en ejercicio, sin que tenga que
establecer que tiene un interés actual en el resultado del proceso que
promueve. Pero si al amparo de esa amplia legitimación se instauran demandas
sin fundamento, con cargos apenas aparentes, se puede dar lugar a que, por
efecto de la cosa juzgada constitucional, se frustre la posibilidad de que en
el futuro puedan plantearse demandas por quienes si tenían un verdadero interés
y podrían haber articulado un cargo respecto de aspectos que la Corte puede no
haber advertido al impulso de una demanda que no obstante sus deficiencias fue
objeto de una decisión de fondo.
Aún cuando, para obviar la anterior
objeción, el fallo de la Corte tuviese efectos de cosa juzgada relativa, existe
un problema de seguridad jurídica y de economía procesal. No se justifica que
el aparato jurisdiccional del Estado se movilice, que la norma se someta a una
especie de interinidad, que las entidades que conforme la Constitución y a la
ley están llamadas intervenir deban hacerlo, si no hay un verdadero cargo de
inconstitucionalidad. Todo ese esfuerzo institucional se justifica por la
necesidad de preservar la integridad del orden constitucional frente a
eventuales transgresiones del mismo que se hayan formulado de una manera seria.
Pero no resulta explicable ese desgaste cuando la eventual violación del orden
constitucional está solo en la imaginación del demandante o es fruto de su
incuria en el examen de las normas que demanda, o, finalmente, obedece a la
pretensión de obtener una ventaja para sus intereses, a partir de una eventual
inconstitucionalidad que él mismo no logra articular de manera coherente, pero
que aspira que la Corte, en ejercicio del control integral de
constitucionalidad y después de un minucioso examen, pueda encontrar.
Las anteriores consideraciones hacen, en mi
concepto, imperativo, que la Corte sea rigurosa en el rechazo de las demandas
que no contengan verdaderos cargos de inconstitucionalidad y que cuando se esté
en presencia de cargos apenas aparentes, con base en los cuales se haya
admitido una demanda, profiera una decisión inhibitoria.
Considero que en el presente caso la
demanda era inepta por las siguientes razones:
1.       Para que pueda estructurarse un
cargo de inconstitucionalidad, el contenido normativo acusado debe estar
efectivamente presente en la disposición que se demanda. Ello ocurre cuando ese
contenido normativo se desprende claramente del texto acusado; o cuando, no
obstante que para establecerlo se requiera un esfuerzo interpretativo, la
conclusión a la que llega el actor sea medianamente razonable; o cuando el
mismo corresponde al sentido en el cual la disposición ha sido aplicada de
manera ordinaria por sus destinatarios.  Pero ha dicho la Corte que no pueden
aceptarse como base para una demanda de inconstitucionalidad las
interpretaciones irrazonables que realice el actor o los contenidos normativos
que solo existan en su imaginación.
El actor cuestiona la norma que establece
el Gravamen sobre los Movimientos Financieros, porque, en su concepto, el mismo
grava de manera especial a un sector determinado de la economía.
Frente a tal pretensión, en la sentencia de
la que me aparto en este salvamento, se propone hacer una análisis de
equidad-solidaridad para evaluar la dimensión distributiva de cargas y
beneficios entre grupos, zonas y sectores de la sociedad. Pero tal evaluación
cabría cuando efectivamente estuviésemos en presencia de un gravamen que afecta
a un determinado sector de la sociedad. En tal evento, cabría evaluar, a la luz
de los principios y valores constitucionales, si existe justificación para el
gravamen especial y si el mismo resulta razonable y no es desproporcionado.
Pero en este caso, es claro que el gravamen se ha establecido con carácter
general, esto es, a cargo de cualquier persona que realice una transacción a
través del sistema financiero. Es equivocado pensar que se está gravando al
sector financiero, puesto que las entidades financieras que lo componen no son
destinatarios especiales del impuesto, sino que lo son, de manera general, en
la medida en que realicen transacciones financieras, del mismo modo como lo es
cualquier persona que se encuentre en idéntica situación. Aceptar lo contrario
sería tanto como decir que el IVA no es un impuesto general porque grava solo
al sector del comercio, o que el impuesto de timbre tampoco es general porque
grava solo a quienes realicen las operaciones gravadas.
Si el Gravamen a los Movimientos
Financieros es un impuesto general, no existe cargo por violación del principio
de equidad tributaria puesto que la premisa a partir de la cual el mismo se
construía resulta falsa. No es posible, entonces, hacer un análisis de equidad,
y la sentencia debe limitarse a declarar, como en efecto lo hace, que el
gravamen no es especial sino general, esto es, mostrarle al demandante que su
interpretación de la norma es equivocada y que por consiguiente no cabe el
cargo de inconstitucionalidad que fundamentó en ella.
2.       No todo impuesto que tenga una
destinación especial, es contrario a la Constitución o pierde la condición de
un impuesto. La Carta permite que en ciertos casos existan rentas nacionales de
destinación específica, entre las cuales están, las destinadas a inversión
social. Sin embargo, el demandante, a partir de la consideración de que i) el
impuesto no es general y ii) tiene una destinación especial, asume que se trata
de una contribución parafiscal, para luego acusarla por inconstitucional porque
no se acomoda a las características de este tipo de gravámenes. Tal
interpretación no es razonable, no solo porque reiteradamente la Corte ha dicho
que el Gravamen sobre los Movimientos Financieros es un impuesto, sino también
porque, como se acaba de establecer, el mismo no grava a un sector específico,
y porque, finalmente, es posible que los impuestos tengan destinación especial,
sin que por ello devengan en contribuciones parafiscales.
Que en la muy particular interpretación que
hace el actor crea descubrir en la norma que acusa, de manera simultánea,
características propias de los impuestos y de las contribuciones parafiscales,
es un problema conceptual que él debe resolver, pero que no es apto para
articular un cargo de inconstitucionalidad.
3.       Frente al cargo conforme al cual
la destinación específica prevista en el artículo 2º de la Ley 633 de 2000 no
se ajusta a lo dispuesto en el artículo 359 de la Constitución, la decisión de
la Corte también debió ser inhibitoria por cuanto la norma demandada tenía una
vigencia limitada en el tiempo y ya no está produciendo efectos. Esto por
cuanto la norma disponía que del recaudo proveniente del GMF por los meses de
enero y febrero del año 2001, un valor equivalente a dos de los tres puntos de
la tarifa del impuesto se destinaría a los programas de reconstrucción del Eje
Cafetero, lo cual quiere decir que los recursos debieron incorporarse en el
presupuesto de ese año y ejecutarse en su totalidad antes del 31 de diciembre
del 2001. Las reservas presupuestales previstas en el artículo 89 Decreto 111
de 1996 se refieren a los compromisos que no se hayan cumplido durante la
vigencia fiscal, pero que estén legalmente contraídos. O sea que tales
compromisos corresponden a partidas ya ejecutadas y sólo pendientes de pago.
Por sustracción de materia el fallo, entonces, debió ser inhibitorio.
Fecha ut supra.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]
Cfr. Folio 10 del expediente.
[2]
Cfr. Folio 10 del expediente.
[3]
Cfr. Folio 10 del expediente.
[4]
Cfr. Folio 11 del expediente.
[5]
Cfr. Folio 11 del expediente.
[6]
Cfr. Folio 12 del expediente.
[7]
Cfr. Folio 13 del expediente.
[8]
Cfr. Folio 13 del expediente.
[9]
Cfr. Folio 14 del expediente.
[10]
Cfr. Folio 14 del expediente.
[11]
Cfr. Folio 15 del expediente.
[12]
Cfr. Folio 16 del expediente.
[13]
Cfr. Folio 47 del expediente.
[14]
Cfr. Folio 48 del expediente.
[15]
Cfr. Folio 49 del expediente.
[16]
Cfr. Folio 50 del expediente.
[17]
Cfr. Folio 71 del expediente.
[18]
Cfr. Folio 74 del expediente.
[19]
Cfr. Folio 76 del expediente.
[20]
Cfr. Folio 82 del expediente.
[21]
Cfr. Folio 82 del expediente.
[22]
Cfr. Folio 83 del expediente.
[23]Sentencia
C-1052 de 2001; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (En esta sentencia, la Corte
Constitucional realizó una síntesis de los criterios que han sido formulados en
la jurisprudencia de esta Corporación respecto de los requisitos de una demanda
de inconstitucionalidad).
[24]
Ibídem
[25]
La parte que a continuación se subraya del artículo 879 del E.T. fue el
fragmento demandado en aquella oportunidad: "Exenciones del GMF. Se
encuentran exentos del Gravamen a los Movimientos Financieros: 1. Los
retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la
financiación de vivienda. La exención no podrá exceder en el año fiscal del
cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo mensual vigente y se aplicará
proporcionalmente en forma no acumulativa sobre los retiros mensuales
efectuados por el titular de la cuenta. El Gobierno expedirá la reglamentación
correspondiente. La exención se aplicará exclusivamente a una cuenta de ahorros
por titular y siempre y cuando pertenezca a un único titular. Cuando quiera que
una persona sea titular de más de una cuenta de ahorros en uno o varios
establecimientos de crédito, deberá elegir aquella en relación con la cual
operará el beneficio tributario aquí previsto e indicárselo al respectivo
establecimiento".
[26]
El artículo 29 del Decreto 2331 de 1999 indicaba: "Establécese
temporalmente, hasta el 31 de diciembre de 1999, una contribución sobre
transacciones financieras como un tributo a cargo de  los usuarios del sistema
financiero y de las entidades que lo conforman, destinado exclusivamente a
preservar la estabilidad y la solvencia del sistema, y de esta manera, proteger
a los usuarios del mismo en los términos del Decreto 663 de 1993 y de este
decreto. Dicha contribución se causará sobre las siguientes operaciones: a) Las
transacciones que realicen los usuarios de los establecimientos de crédito,
mediante las cuales se disponga de recursos depositados en  cuentas corrientes
o cuentas de ahorros, con excepción de los traslados que  se realicen entre
cuentas en un establecimiento de crédito cuando ellas pertenezcan a la misma
persona; b) Los pagos que realicen los establecimientos de crédito mediante
abono en cuenta corriente o de ahorros; c) La emisión de cheques de gerencia,
salvo cuando se expidan con cargo a recursos de la cuenta corriente o de
ahorros del ordenante; d) La readquisición de cartera o de títulos que hayan
sido enajenados con pacto de recompra y el pago de los créditos interbancarios,
con  independencia del medio utilizado para su celebración o formalización,
con  excepción de las operaciones de reporto celebradas con el Banco de la
República y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras; e) Las
transacciones que realicen los usuarios de las cuentas de depósitos en moneda
nacional o extranjera abiertas en el Banco de la República mediante las cuales
se disponga de recursos depositados en dichas cuentas. Parágrafo 1º. Para los
efectos del literal a) del presente artículo se entiende por transacción toda
operación de retiro en efectivo, en cheque, con talonario, con  tarjetas
débito, por cajero electrónico, mediante puntos de pago, notas débito o
mediante cualquiera otra modalidad que implique la disposición de los recursos
depositados en las cuentas corrientes o de ahorro, denominadas en moneda legal
o extranjera, o en UPAC-, sea que haya o no suficiente provisión de  fondos,
excluyendo los cargos en cuenta correspondientes a la prestación de servicios
bancarios, tales como comisiones, tarifas, tasas y precios, incluyendo el valor
de las chequeras. Parágrafo 2º. No estarán sujetos a esta contribución los
débitos que se efectúen en las cuentas de depósito que mantienen los
establecimientos de crédito en el Banco de la República para cubrir sus
operaciones de canje en la Cámara de Compensación".
[27]
Sentencia C-136 de 1999; M.P. José Gregorio Hernández Galindo (En esta
sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la
que se creaba una carga fiscal por parte del Gobierno Nacional con base en las
facultades excepcionales contenidas en el artículo 215 de la Constitución,
conocida popularmente como "el 2 x 1000", bajo el entendido que se
trataba de un impuesto y no de una contribución parafiscal, según lo daba a
entender la norma estudiada).
[28]
En la Sentencia C-1295 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis se analiza este punto.
[29]
El artículo 870 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 1° de la Ley
633 de 2000, señala: "Créase como un nuevo impuesto, a partir del primero (1º) de
enero del año 2001, el Gravamen a los Movimientos Financieros, a cargo de
los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman"
(subrayas fuera de texto).
[30]
El inciso primero del artículo 871 del Estatuto Tributario, adicionado por el
artículo 1° de la Ley 633 de 2000, señala: "El
hecho generador del Gravamen a los Movimientos Financieros lo constituye la
realización de las transacciones financieras, mediante las cuales se disponga
de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros, así como en cuentas
de depósito en el Banco de la República, y los giros de cheques de
gerencia".
[31]
El artículo 874 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 1° de la
Ley 633 de 2000, señala: "La base gravable del
Gravamen a los Movimientos Financieros estará integrada por el valor total de
la transacción financiera mediante la cual se dispone de los recursos".
[32]
El inciso primero del artículo 872 del Estatuto Tributario, adicionado por el
artículo 1° de la Ley 633 de 2000, señala: "La
tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros será del tres por mil (3 x
1000). En ningún caso este valor será deducible la renta bruta de los
contribuyentes".
[33]
Sentencia C-183 de 1998; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (En esta sentencia, la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de dos normas del Estatuto
Tributario. relativas a los servicios exentos del pago de impuesto sobre las
ventas (IVA), aunque condicionó la exequibilidad de una de ellas a que se
entendiera que otros servicios de iguales características a los incluidos en la
norma, también quedaban cubiertos por la exención. La Corte diferenció en esa
oportunidad entre generalidad del impuesto y razonabilidad y objetividad del
mismo y de las condiciones para su imposición).
[34]
Sentencia C-261 de 2002; M.P. Clara Inés Vargas Hernández (En esta sentencia la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una expresión contenida en el
Estatuto Tributario respecto del término del que gozan las sociedades para la
compensación de las pérdidas sufridas durante un período gravable).
[35]
Sentencia C-188 de 1998; M.P. José Gregorio Hernández Galindo (En esta
sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma del
Estatuto Tributario que consagraba beneficios fiscales para las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios. La Corte sostuvo que este tipo
de decisiones del legislador tenían la finalidad de obtener resultados
constitucionalmente adecuados).
[36]
El artículo 2º de la Ley 633 de 2000 indica: "Del recaudo proveniente del
Gravamen a los Movimientos Financieros por los meses de enero y febrero del año
2001, un valor equivalente a dos (2) de los tres (3) puntos de la tarifa del
impuesto será destinado a la reconstrucción del Eje Cafetero en lo referido a
financiar vivienda de interés social y otorgar subsidios para vivienda, a la
dotación de instituciones oficiales de salud, a la dotación educativa y
tecnológica de los centros docentes oficiales de la zona afectada, a la
concesión de créditos blandos para las pequeñas y medianas empresas asociativas
de trabajo en tanto fueron afectadas por el terremoto y el vandalismo y a los
fondos previstos en el Decreto 1627 de 1996 para organizaciones existentes
antes del 25 de enero de 1999 en Armenia y Pereira. Para efectos de lo
dispuesto en este artículo se consideran pequeñas y medianas aquellas empresas
que hubieran obtenido ingresos brutos inferiores a seiscientos millones de
pesos ($600.000.000), tengan un patrimonio bruto inferior a ochocientos
millones de pesos ($800.000.000) y un número máximo de veinte (20)
trabajadores".
[37]
No se pronuncia en esta oportunidad la Corte sobre la armonización del artículo
359 y del artículo 215 de la Carta. Al respecto, ver: Sentencia C-136 de 1999;
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[38]
El artículo 350 de la Constitución señala: "La ley de apropiaciones deberá
tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas
de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva.
Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación".
[39]
Sentencia C-317 de 1998; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[40]
Sentencia C-317 de 1998; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (En esta sentencia, la
Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de dos normas en las que se
daba la condición de gasto público social a erogaciones que constituían gastos
ordinarios de funcionamiento.
[41]
El artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala: "Se entiende
por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad
de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en
inversión".
[42]
Al respecto, puede consultarse: Stiglitz, Joseph. La Economía del Sector
Público. Antoni Bosch Editor. Barcelona, 1997. En este texto, se menciona
la "tasa de descuento" en tanto que fórmula para medir a futuro la
rentabilidad de una inversión cualquiera. Parte del análisis versa sobre las
dificultades a que conduce la medición de la rentabilidad de una inversión
pública, es decir, sobre los criterios que se deben seguir para determinar la
"tasa social de descuento". Stiglitz sostiene que "los
rendimientos [de las inversiones públicas] se obtienen en fechas diferentes y las
personas que las obtienen en el caso de los proyectos públicos son diferentes
de las que los obtienen en el caso del proyecto privado" (pag. 297).
[43]
Cfr. Folio 16 del expediente.
[44]
Sobre la importancia de no confundir equidad e igualdad, ver: Lewin Figueroa,
Alfredo. Principios Constitucionales del derecho tributario. Instituto
Colombiano de Derecho Tributario y Universidad de Los Andes. Bogotá, 2002. Pág.
66.
[45]
Ya en otras ocasiones la Corte Constitucional se ha inhibido de conocer de
fondo de cargos en materia de igualdad cuando el actor no cumple con la carga
argumentativa mínima para demostrar la existencia de un trato discriminatorio.
Al respecto, ver las sentencias C-008 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández) y C-042 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[46]
La Corte Constitucional ha realizado en otras oportunidades, análisis
constitucionales de carácter global de acuerdo con la naturaleza de los cargos
presentados por el demandante. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-646 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional limitó el alcance
de dicho fallo al cargo presentado por el actor –relativo a que todo el Código
de Procedimiento Penal debía ser tramitado como una ley estatutaria– en los
siguientes términos: "Como quiera que el actor ha cuestionado de manera
global el trámite legislativo de la Ley 600 de 2000 sin señalar ninguna vulneración
específica que exija un examen de artículos determinados del Código, procede la
Corte a examinar la constitucionalidad de la ley exclusivamente desde el punto
de vista del trámite legislativo que debió seguir este código, considerado en
su conjunto". De igual manera, en la Sentencia C-374 de 2002 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las
presunciones de dolo o culpa grave, para determinar en una acción de repetición
la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, de manera global por
el cargo según el cual ellas vulneraban el derecho al debido proceso y la
presunción de buena fe, consagrados en los artículos 29 y 83 de la
Constitución.
[47]
Al Respecto, ver: Musgrave, Richard y Musgrave, Peggy. Hacienda Pública Teórica
y Aplicada. Instituto de Estudios Fiscales; Madrid, 1986. Ver: Capítulo XI.
Enfoques de la Equidad Tributaria.
[48]
Sentencia C-741 de 1999; M.P. Fabio Morón Díaz (En esta sentencia, la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la que se indicaba lo
siguiente: "Todos los vehículos deberán portar en lugar visible la
calcomanía que demuestre el pago oportuno del impuesto sobre vehículos
automotores y del seguro obligatorio de accidentes de tránsito". Uno de
los temas estudiados en esa oportunidad fue el relativo a los mecanismos de los
que disponen los órganos competentes del Estado para lograr el pago de los
impuestos contemplados en el ordenamiento jurídico en tanto que mecanismo para
garantizar la equidad tributaria).
[49]
Sentencia C-412 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero (En esta sentencia,
la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la que se
contemplaba un tratamiento tributario diferente respecto del pago del impuesto
al consumo sobre productos nacionales y extranjeros).
[50]
Ibídem.
[51]
Ibídem.
[52]
Ibídem.
[53]
Sentencia C-015 de 1993 Fundamento Jurídico No 4.
[54]
Sentencia C-412 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[55]
Sentencia C-183 de 1998; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (La referencia a la
intensidad que debe observar la Corte Constitucional respecto del test de
igualdad en materia tributaria, obedece en la demanda se analizó un cargo según
el cual las exenciones al IVA contempladas en las normas acusadas eran
discriminatorias).
[56]Corte
Constitucional. Sentencia C-335 del 21 de julio de 1994. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[57]
Sentencia C-690 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero (En esta sentencia,
la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de una norma en
la que se preveían las situaciones en las que se consideraba que el
contribuyente no había cumplido con su obligación de presentar una declaración
tributaria. La Corte estimó que era contrario a la equidad que se sancionara a
quien, por razones de fuerza mayor comprobada, no hubiera podido cumplir con
sus obligaciones tributarias).
[58]
Sentencia C-476 de 1999; M.P. Alfredo Beltrán Sierra (En esta sentencia, la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión: “Para el cálculo
de la inversión de que trata el presente artículo, se descontarán del
patrimonio líquido, aquella proporción que dentro del valor total de los bienes
y derechos apreciables en dinero poseídos a 31 de diciembre del respectivo año,
corresponda a los bienes representados en acciones y aportes en
sociedades", contenida en una norma relativa a una inversión forzosa a
cargo de los contribuyentes que tuvieran como mínimo un cierto patrimonio).
[59]
Ibídem.
[60]
Sentencia C-511 de 1996; Eduardo Cifuentes Muñoz (En esta sentencia, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de un conjunto de normas que
prescribían saneamientos fiscales y redenciones de las obligaciones tributarias
a cargo de personas morosas en el pago de ciertos impuestos).
[61]
Sentencia C-804 de 2001; M.P. Rodrigo Escobar Gil (En esta sentencia, la Corte
Constitucional declaró infundadas las objeciones presidenciales sobre un
proyecto de ley que contemplaba un incentivo fiscal a favor de personas de los
estratos 1 y 2 que no hubiesen definido su situación militar, para que la
definieran).
[62]
Musgrave Richard y Musgrave, Peggy. Hacienda Pública Teórica y Aplicada.
Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1993.
[63]  Thierry Lambert. L’équité, supplétif de
l’égalité en matière fiscale, en: Égalité et Équité, Thierry Lambert. Editorial
Económica, París, 1999, pág. 122.
[64]
Sentencia C-040 de 1993; M.P. Ciro Angarita Barón (En esta sentencia, en el que
la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una contribución
parafiscal, se analizaron las características de los impuestos, las tasas y las
contribuciones parafiscales).
[65]
El artículo 240 del Estatuto Tributario señala que el impuesto de renta a cargo
de las personas jurídicas es del 35%.
[66]
Los artículos 241 y 242 del Estatuto Tributario contienen los porcentajes sobre
la renta que deben pagar las personas naturales por concepto de dicho impuesto.