SU264-15
Sentencia
SU264/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales
y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
JUDICIAL
El respeto por las
decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía, y en especial, de
los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones no es una prerrogativa
de los funcionarios judiciales sino que es un deber de obligatorio
cumplimiento.
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen
razones que justifiquen su decisión
La Corte ha advertido que el funcionario
judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente resuelto por
el superior jerárquico, siempre y cuando exponga de manera expresa, amplia y
suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez
corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con
anterioridad.
ACCION
DE NULIDAD ELECTORAL Y ACCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Diferencias
Las acciones
electoral y de pérdida de investidura de congresistas tienen objetos y
finalidades diferentes, aunque pueden recaer sobre el mismo ciudadano. En
efecto, mientras la acción electoral se orienta a preservar la pureza del
sufragio y el principio de legalidad de los actos de elección de los
congresistas, la acción de pérdida de investidura, tiene como finalidad
sancionar al elegido por la incursión en conductas que contrarían su investidura,
como lo son la trasgresión del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
conflicto de intereses. De hecho, a pesar de que las causales de nulidad
electoral pueden ser las mismas que las causales de pérdida de investidura, en
tanto que algunas de ellas regulan requisitos de inelegibilidad, lo cierto es
que el objeto de los dos procesos es distinto. Mientras que el primero se
dirige a dejar sin efectos la elección (contenido objetivo), el segundo afecta
directamente la calidad de congresista (contenido subjetivo).
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por
cuanto no es posible alegar que un precedente judicial se desconoció a partir
de la existencia de múltiples salvamentos de voto
No es posible alegar que un
precedente judicial se desconoció a partir de la existencia de múltiples
salvamentos de votos. Aunque estas actuaciones judiciales disidentes juegan un
papel valioso en la evolución de la decisión judicial, no pueden considerarse
como vinculantes pues solo la decisión adoptada por la mayoría lo es
Referencia: Expediente
T-3.211.089
Acción de tutela presentada por el señor
Saúl Villar Jiménez contra el Consejo de Estado
Asuntos: Debido proceso;
aplicación del precedente judicial.
Procedencia: Consejo de Estado
(Sección Quinta)
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D.C., siete (7) de mayo de dos mil quince (2015)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María
Victoria Calle Correa, quien la preside, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz
Delgado, Jorge Iván Palacio, Jorge Ignacio Pretelet Chaljub, Martha Victoria
Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2591
de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En la
revisión de las sentencias del 19 de agosto de 2010, proferida por la Sección
Cuarta (sala de conjueces) del Consejo de Estado, y del 8 de agosto de 2011,
expedida por la Sección Quinta (sala de conjueces) del Consejo de Estado,
dentro del proceso de acción tutela promovida por el señor Saúl Villar Jiménez
en contra de la Sala Plena de la misma Corporación.
El
presente asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión de la Secretaría
General del Consejo de Estado en cumplimiento de los artículos 86 de la
Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. En auto del 29 de
septiembre de 2011, la Sala Novena de Selección de esta Corporación la
seleccionó para su revisión.
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Saúl Villar Jiménez presentó acción de tutela el 17 de febrero de
2010 en contra del Consejo de Estado, por considerar que la decisión de este
Tribunal del 19 de enero de 2010 de no decretar la pérdida de investidura de la
exsenadora Martha Lucía Ramírez Cardona, vulneró sus derechos fundamentales a
la igualdad y al debido proceso.
1.
Hechos relevantes
1. El
12 de marzo de 2006 se realizaron las elecciones para Congreso para el periodo
constitucional 2006-2010. En dicha elección Martha Lucía Ramírez Cardona fue
elegida como senadora de la República mientras que el señor Juan Gabriel Díaz
Bernal fue elegido Representante a la Cámara por el Departamento del Guaviare.
2. El
2 de noviembre de 2006, el accionante presentó ante el Consejo de Estado una
demanda de pérdida de investidura contra el señor Díaz Bernal por la violación
del régimen de inhabilidades consagrado en el artículo 179.3 de la Constitución[1].
Aunque el actor no aportó la sentencia[2] contra el exrepresentante Díaz Bernal,
la Sala considera importante presentar en la siguiente tabla los hechos que el
Consejo de Estado consideró como probados[3] en dicho proceso:
-Tabla 1-
Hechos
tomados como ciertos en la sentencia de pérdida de investidura contra el exrepresentante
Juan Gabriel Díaz Bernal
1.
El 12 de marzo de 2006 el señor Juan Gabriel Díaz Bernal fue elegido como
Representante a la Cámara por el Guaviare.
2.
El 22 de noviembre de 2005 el señor Díaz Bernal presentó a la ESE Red de
Servicios de Salud del Guaviare una cotización para “transportar
personal médico y auxiliar de enfermería por un valor de un millón
setecientos treinta mil pesos mcte ($1.730.000)”.
3.
El 1 de diciembre del mismo año la ESE Red de Servicios de Salud expidió
un certificado de disponibilidad presupuestal para respaldar la cotización
presentada por el exrepresentante.
4.
El 23 de diciembre de 2005 el señor Dagoberto Suárez Melo, supervisor de la ESE
Red de Servicios de Salud, informó por escrito que el servicio contratado
con el señor Juan Gabriel Díaz Bernal se cumplió satisfactoriamente.
5.
El 27 de diciembre de 2005, mediante cheque No. 28330264 del Banco Popular,
la ESE Red de Servicios de Salud canceló el valor pactado en favor del
señor Díaz Bernal.
3.
Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2007 el Consejo de Estado decretó la
pérdida de investidura del exrepresentante Díaz Bernal por las siguientes
razones: i) los contratos realizados con las Empresas Sociales del Estado -como
los contratos de transporte- se rigen por el derecho privado por lo que los
mismos, a menos que exista una disposición especial en contrario, no requieren
de solemnidad alguna para su perfeccionamiento; ii) en el caso concreto las
pruebas presentadas por el demandante acreditaron plenamente que el vínculo
contractual entre el exrepresentante Díaz Bernal y la ESE Red de Servicios de
Salud se celebró el 22 de septiembre del 2005 y se ejecutó el 1 de diciembre
del mismo año, además el demandado aceptó haber presentado una orden de
servicios y recibido un pago por los mismos en las fechas señaladas; y iii) por
lo tanto la causal de pérdida de investidura se configuró, pues el contrato se
celebró en interés propio del exrepresentante dentro de los seis meses
anteriores a las elecciones legislativas del 2006.
4.
Mediante sentencia del 6 de julio de 2009, la Sección Quinta del Consejo de
Estado, resolvió la demanda interpuesta por el señor Manuel Raúl Castillo
Gutiérrez y anuló la elección de la señora Ramírez Cardona como senadora por
considerar que estaba incursa en la causal de inhabilidad consagrada en el
artículo 179.3[4] de la Constitución.
5.
Por los mismos hechos, el 13 de julio de 2009 el accionante presentó una acción
de pérdida de investidura contra la exsenadora Ramírez Cardona. Para mayor
claridad, a manera de cuadro, se transcriben los hechos relevantes del caso
como fueron presentados por cada una de las partes en el proceso.
-Tabla 2-
Hechos
presentados por el demandante en la demanda de pérdida de investidura contra
la exsenadora Martha Lucía Ramírez Cardona
1.
La señora Ramírez Cardona ocupó el cargo de Ministra de Defensa entre los
años 2002 y 2003. Una vez se retiró del ministerio ejerció sus actividades
profesionales y particulares desde la sociedad Ramírez Cardona &
Orozco International Strategy Consultants Ltds, empresa que constituyó en
compañía de la señora Ángela María Orozco Gómez.
2.
Como socia y representante legal de dicha sociedad, la señora Ramírez Cardona
gestionó y celebró ante Bancoldex “la orden de servicios No. 4492 del 30
de septiembre de 2005 con Bancoldex por valor de $10,103,400”.
3.
Para el demandante esta orden de servicios probó que la exsenadora Ramírez
Cardona intervino en la celebración de un contrato a favor de un tercero
dentro de los seis meses anteriores a la elección al Congreso (que se realizó
el 12 de marzo de 2006). Por ello le solicitó entonces al Consejo de Estado
aplicar la sanción de perdida de investidura por violación al artículo 179.3
de la Constitución.
-Tabla 3-
Hechos
presentados por la demandada en la pérdida de investidura contra la
exsenadora Martha Lucía Ramírez Cardona
1.
Aunque la Sección Quinta del Consejo de Estado decretó la nulidad de la
elección de la señora Ramírez Cardona “no es cierto en absoluto que se
comprobó que efectivamente se encontraba incursa en la causal de inhabilidad
consagrada en el artículo 179.3 de la Constitución Política”.
2.
A finales del 2004, Martha Lucía Ramírez Cardona, en su condición de
representante legal de la sociedad Ramírez Cardona & Orozco
International Strategy Consultants Ltds le propuso al presidente de
Bancoldex “unir esfuerzos para realizar conjuntamente una labor de
pedagogía sobre las oportunidades del mercado de Estados Unidos para las
exportaciones colombianas, y la consiguiente generación de empleos en
Colombia, que surgirían en cuanto se concluyera la negociación del TLC”
3.
Esa propuesta se presentó durante un desayuno organizado por la señora Martha
Lucía Ramírez Cardona a principios de agosto del 2006. Posteriormente, las
partes acordaron que el acuerdo mencionado se iba a concretar con la
realización de cuatro eventos organizados en las ciudades de Cartagena, Cali,
Medellín y Bogotá los días 22, 28, 29 y 30 de septiembre de 2005
respectivamente
4.
Al concluir el último de los desayunos “el presidente de Bancoldex le
informó verbalmente a la señora Ramírez Cardona que para formalizar el pago
correspondiente (…) era necesario que ella les remitiera una comunicación que
sirviera de soporte del mismo y de base para la emisión de la correspondiente
orden de servicios”.  Algunas horas más tarde, “Bancoldex expidió la
orden de servicios No. 4492 ordenando el pago (…) por un valor total de diez
millones de pesos mcte ($10.000.000), más IVA”.
6 El
19 de enero de 2010, el Consejo de Estado[5] denegó la solicitud de perdida de
investidura presentada por el accionante contra la exsenadora Ramírez Cardona.
Para llegar a dicha decisión el Tribunal consideró que: i) aunque resultó
plenamente acreditado que la señora Ramírez Cardona celebró un contrato con
Bancoldex este no estaba regido por el Estatuto de Contratación sino por las
normas del derecho comercial; ii) la doctrina y las normas del derecho privado
señalan que estos actos son contratos de carácter consensual que se
perfeccionan con el mero acuerdo de voluntades; y iii) dicho acuerdo ocurrió a
finales del mes de agosto de 2005, esto es por fuera de los seis meses de
prohibición que contempla el artículo 179 de la Constitución[6].
7. EL
17 de febrero de 2010, el actor presentó una acción de tutela contra la
sentencia del Consejo de Estado que se abstuvo de decretar la perdida de
investidura de la exsenadora Ramírez Cardona. Consideró que dicha decisión
vulneró su derecho a la igualdad y al debido proceso por dos razones. Por una
parte, sostiene que en otros procesos donde ha sido parte como demandante
-especialmente el proceso contra el entonces Representante a la Cámara Juan
Gabriel Díez Bernal- el Consejo de Estado ha decretado la pérdida de
investidura por los mismos hechos; sostiene que dicha situación está probada
por los salvamentos de votos que presentaron diez consejeros en la sentencia
impugnada. Por otra, señala que la sentencia desconoció claramente la
providencia de la Sección Quinta del mismo Tribunal que anuló la elección como
senadora de la señora Ramírez Cardona por lo que incurrió “en una vía de
hecho por defecto sustantivo y por la inobservancia del principio de
congruencia”[7].
2.
Actuación procesal y contestaciones de las entidades demandadas
Inicialmente,
el accionante presentó la acción de tutela ante la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, mediante auto del 19 de febrero de 2010[8]
el Tribunal remitió el expediente al Consejo de Estado atendiendo a lo
dispuesto por el artículo 1.2 del Decreto 1382 de 2000[9].
El
expediente le correspondió por reparto al despacho del consejero Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sin embargo, el
23 de marzo de 2010 el mencionado magistrado, junto con los demás miembros de
dicha sección, se declararon impedidos para conocer de la tutela, pues
participaron en la Sala Plena que tomó la decisión atacada por el accionante.
Mediante auto del 25 de marzo de 2010[10], el impedimento fue aceptado por el
consejero Mauricio Torres Cuervo de la Sección Quinta de la misma Corporación y
en el mismo se ordenó realizar un sorteo de conjueces.
El 19
de abril de 2010[11] la presidenta de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, Martha Teresa Briceño de Valencia, realizó el sorteo de
conjueces. En el mismo fueron nombrados los abogados Camilo Arciniegas Andrade,
Hernán Alberto González Parada, Néstor Humberto Martínez Neira y María Inés Ortiz
Barbosa.  El 27 de abril de 2010, el conjuez Arciniegas Andrade manifestó su
impedimento[12] indicando que ejercía su práctica
profesional con Mario Alario Méndez, apoderado de la exsenadora Ramírez Cardona
en el proceso de pérdida de investidura. El 10 de mayo de 2010, el señor
Martínez Neira no aceptó el nombramiento como conjuez pues se encontraba
impedido[13] para conocer del proceso toda vez que
emitió un concepto en el proceso de nulidad electoral que se llevó a cabo
contra la señora Ramírez Cardona. Como quiera que el quorum decisorio quedó
desintegrado por los impedimentos anteriormente descritos el Consejo de Estado
realizó un nuevo sorteo donde se designó a Lucy Cruz de Quiñones como conjuez[14].
En
auto del 26 de julio de 2010[15] la tutela fue admitida. En el mismo,
le otorgó un plazo de tres días a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativa para que presentara una respuesta a la tutela.
2.1
Contestación del Consejo de Estado
El
magistrado Gerardo Arenas Monsalve, actuando como representante del Consejo de
Estado y como ponente de la decisión controvertida, se opuso a la tutela
argumentando lo siguiente: i) la sentencia proferida en el proceso de pérdida
de investidura de la señora Ramírez Cardona se “fundamentó en los hechos
debidamente probados en el proceso y en la aplicación e interpretación debida
de las normas que regían la situación fáctica”[16]; y ii)
el Consejo de Estado no desconoció el precedente fijado en el caso del
exrepresentante Juan Gabriel Díaz Bernal pues en esa oportunidad “la Sala
encontró acreditada la existencia y perfeccionamiento del vínculo contractual
en una fecha cierta, aceptada inclusive por el demandado. Mientras que en el
asunto sobre el que recae la acción de tutela, la conducta negocial (sic) de
las partes, según se demostró, no se agotó con la mera suscripción de la orden
de prestación de servicios, controvirtiéndose a lo largo del proceso la prueba
sobre la existencia de los actos que procedieron la elaboración de la misma y
los efectos jurídicos que produjeron las partes”[17].
3. Decisiones objeto de
revisión
3.1 Primera Instancia
La Sala de Conjueces
de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en sentencia del 19 de Agosto de 2010, negó el amparo de tutela por
considerar que: i) la acción de nulidad electoral y la acción de pérdida de
investidura tienen una naturaleza legal diferente, por lo que no existe una cosa
juzgada condicionante[18] que implique que el proceso de
pérdida de investidura deba seguir la misma suerte que aquel que anuló la
elección de la exsenadora Ramírez Cardona; ii) el Tribunal no vulneró el
derecho a la igualdad del accionante, pues no existió un cambio de
interpretación del precedente ya que los dos procesos de pérdida de investidura
que señala como idénticos realmente tienen diferencias probatorias sustanciales
por lo que la teoría de los contratos consensuales no podía ser aplicada de
manera idéntica, especialmente porque en el caso del exrepresentante Díaz
Bernal, el Consejo de Estado declaró probada la existencia y perfeccionamiento
del vínculo contractual en una fecha cierta que se encontraba en el periodo de
inhabilidad señalado por el artículo 179 de la Constitución.
3.2 Impugnación
El 3 de septiembre de 2010 el
accionante impugnó el fallo de primera instancia. En su escrito[19],
el señor Villar Jiménez argumentó que no se le dio el mismo trato como
accionante en los dos procesos de pérdida de investidura referenciados pues
mientras que en el primero le dieron la razón con respecto al representante
Díaz Bernal en el segundo se negaron sus pretensiones frente a la exsenadora Ramírez
Cardona. El accionante argumentó que la prueba de este trato, que considera
discriminatorio, se encuentra en los diez salvamentos de votos que se
.presentaron en la decisión objetada en esta tutela.
3.3 Segunda instancia
En dos escritos
presentados el 26 de octubre de 2010[20] y el 5 de noviembre de 2010[21]
los consejeros de la Sección Quinta manifestaron sus impedimentos para conocer
de la tutela por haber participado en la Sala Plena que decidió el proceso de
pérdida de investidura de Martha Lucía Ramírez Cardona. En auto del 12 de
noviembre[22], el consejero de la Sección Primera
Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta aceptó los impedimentos y ordenó a la
Secretaría General del Tribunal realizar el sorteo de conjueces respectivo. El
18 de noviembre de 2010[23], Mauricio Torres Cuervo, presidente de
la Sección Quinta, realizó el sorteo de conjueces. En el mismo fueron nombrados
como conjueces los abogados Antonio José Lizarazo Ocampo, Lucy Jeannette
Bermúdez, Hernando Yepes Arcila y Álvaro Menenes Mena. El 28 de febrero de
2011, el señor Lizarazo Ocampo presentó un impedimento[24]
para conocer del caso argumentando que en el ejercicio de su profesión atendió
varias consultas de Martha Lucía Ramírez Cardona sobre temas del régimen político
y electoral colombiano. En auto de la misma fecha[25],
la sala de conjueces aceptó la solicitud y realizó un nuevo sorteo[26]
donde resultó elegido como conjuez el señor Carlos Enrique Marín Vélez.
En sentencia del 8 de
agosto de 2011, la sala de conjueces confirmó la decisión de primera instancia
argumentando que: i) existe otro medio de defensa judicial, pues el actor podía
acudir a la acción extraordinaria de revisión; y ii) “por el hecho de que la
exsenadora haya abandonado el ejercicio del cargo desde mucho tiempo antes de
que se produjera la sentencia denegatoria del levantamiento de su investidura
–en razón de una decisión de nulidad electoral sobre el acto de declaratoria de
su elección- muestra que al menos de manera evidente no se vislumbra o al menos
se sugiera que se ha generado o está por consumarse un perjuicio irremediable
que obligáis (sic) a otorgar el amparo transitorio”[27].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. Corresponde a la
Corte Constitucional analizar, a través de su Sala Plena[28],
los fallos proferidos dentro de la presente acción de tutela, con fundamento en
los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991
y 54A del Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 54A de 1992).
Asunto bajo
revisión y problema jurídico
2. El peticionario
sostiene que la decisión del Consejo de Estado de no decretar la pérdida de
investidura de la exsenadora Martha Lucía Ramírez Cardona vulneró sus derechos
fundamentales a la igualdad y al debido proceso pues el mismo Tribunal en un
caso anterior, en el que fue parte como accionante y que considera idéntico,
falló de manera diferente.
3. El Consejo de
Estado, como parte accionada, se opuso a la tutela argumentando que la decisión
se tomó con fundamento en los hechos probados y aplicando razonablemente las
reglas generales de la sana crítica de la interpretación judicial. Igualmente,
manifestó que no desconoció el precedente fijado en el caso del exrepresentante
Juan Gabriel Díaz Bernal porque el mismo no era aplicable al caso de la
exsenadora Ramírez Cardona por tener diferencias sustanciales, especialmente en
relación con la fecha de perfeccionamiento del contrato celebrado con la
administración pública.
4. Los jueces
constitucionales negaron, en dos instancias, la protección solicitada por
considerar que: i) la acción de nulidad electoral y de pérdida de investidura
tienen una naturaleza diferente por lo que la resolución de una no afecta a la
otra de manera alguna; ii) el Tribunal no vulneró el derecho a la igualdad del
peticionario pues el caso del representante Díaz Bernal tiene diferencias
sustanciales con el de la exsenadora Ramírez Cardona; iii) la tutela no es el
mecanismo procedente para cuestionar la decisión del Consejo de Estado por
cuanto el actor no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable y
tampoco desvirtuó la idoneidad de la acción extraordinaria de revisión.
5. De acuerdo con los
antecedentes resumidos anteriormente, la Sala Plena de la Corte Constitucional
debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿al decidir el proceso de pérdida
de investidura de la exsenadora Martha Lucía Ramírez Cardona el Consejo de
Estado violó el derecho a la igualdad y debido proceso del accionante al
incurrir en un defecto por desconocimiento del precedente judicial al no
aplicar la regla jurisprudencial fijada en el proceso contra el exrepresentante
Juan Gabriel Díaz Bernal o, por el contrario, fue un ejercicio judicial
razonable y ajustado a la sana crítica?
6. Para resolver el
problema jurídico, la Sala examinará brevemente los siguientes temas: i) las
reglas de procedibilidad de la tutela contra las sentencias; ii) el valor del
precedente judicial en el sistema de fuentes; iii) la diferencia entre las
acciones de nulidad electoral y la acción de pérdida de investidura; y iv)
luego analizará el caso concreto y presentará una conclusión para dirimir la
controversia planteada.
Reglas de
procedibilidad de la acción de tutela contra las sentencias judiciales
-Reiteración de jurisprudencia[29]-
7. La procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional  y encuentra
su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Constitución[30].
Por su parte, se explica también por algunas normas que hacen parte del bloque
de constitucionalidad[31] como el artículo 25.1 de la Convención
Americana de Derechos Humanos[32] y el artículo 2.3.a del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos[33] .
8. Inicialmente, el
Tribunal desarrolló la teoría de las vías de hecho[34]
para explicar en qué casos el amparo se podía invocar contra una sentencia
judicial. Sin embargo, con la sentencia C-590 de 2005[35],
la Corte Constitucional superó dicho concepto para dar paso a la doctrina de supuestos
de procedibilidad. Así, en la sentencia SU-195 de 2012[36],
esta Corporación reiteró la doctrina establecida en la mencionada sentencia, en
el sentido de condicionar la procedencia de la acción de tutela al cumplimiento
de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, agrupados en: i) requisitos
generales de procedibilidad; y ii) causales específicas de procedibilidad.
9. Los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales se pueden agrupar de la siguiente manera: i) que la cuestión sea de
relevancia constitucional; ii) agotamiento de todos los medios de defensa
judicial -ordinarios y extraordinarios -, salvo que se trate de evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable; iii) observancia del requisito de
inmediatez, es decir, que la acción de tutela se interponga en un tiempo
razonable y proporcionado a la ocurrencia del hecho generador de la
vulneración; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea
decisiva en la providencia que se impugna en sede de amparo; v) identificación
razonable de los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales
y de haber sido posible, que los mismos hayan sido alegados en el proceso
judicial; y vi) que no se trate de una tutela contra tutela.
10. A su vez, las
causales especiales de procedibilidad persiguen el análisis sustancial del
amparo solicitado, así lo advirtió esta Corporación en la sentencia C-590 de
2005, que además estableció que basta con la configuración de alguna de las
causales específicas, para que proceda el amparo respectivo. Tales causales han
sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional en forma de defectos, así:
10.1 Defecto
orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia
impugnada carece, en forma absoluta, de competencia.
10.2 Defecto
procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al margen del
procedimiento previsto por la ley.
10. 3 Defecto
fáctico: se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo
probatorio, que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión o
cuando se desconocen pruebas que tienen influencia directa en el sentido del
fallo.
10. 4 Defecto
material o sustantivo: tiene lugar cuando la decisión se toma con
fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, cuando existe una
contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión, cuando se
deja de aplicar una norma exigible al caso o cuando se otorga a la norma
jurídica un sentido que no tiene.
10.5 El
error inducido: acontece cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños
por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta
derechos fundamentales.
10.6 Decisión
sin motivación: se presenta cuando la sentencia atacada carece de
legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar
cuenta, de los fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan.
10.7 Desconocimiento
del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el
alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla
jurisprudencial establecida. En estos eventos, la acción de tutela busca
garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad.
10.8 Violación
directa de la Constitución: que se deriva del principio de supremacía de la
Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como un supuesto plenamente
vinculante y con fuerza normativa.
11. Como quiera que el
accionante aduce que la providencia atacada desconoció el precedente judicial,
en el siguiente capítulo la Sala realizará algunas consideraciones puntuales
sobre el valor del precedente en el sistema de fuentes del Derecho en
Colombia.
El valor del
precedente judicial en el sistema de fuentes (defecto por su desconocimiento)
-Reiteración jurisprudencial-
12. El tema del
carácter vinculante de la jurisprudencia ha sido desarrollada por esta Corte
desde sus inicios. Así, por ejemplo, en la sentencia T-330 de 1995 la
Corporación sostuvo lo siguiente:
“la
actividad judicial supone la interpretación permanente de las disposiciones
jurídicas, y ello implica que al funcionario corresponde determinar en cada
proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos
jueces pueden tener y tienen comprensiones diferentes del contenido de una
misma prescripción jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos
distintos. Frente a esta situación, que además es entendida como correlato
necesario de la autonomía judicial, el sistema jurídico ha previsto la figura
del precedente, bajo el supuesto de que la independencia interpretativa es un
principio relevante pero que se encuentra vinculado por el respeto del derecho
a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones
constitucionales que fijan criterios para la interpretación del derecho”[37].
13. La fuerza
vinculante de las sentencias, no sólo como providencias que resuelven un caso
en concreto, sino como manifestación de interpretaciones del ordenamiento
jurídico también ha sido un elemento analizado por la jurisprudencia del
Tribunal. Por ejemplo, la sentencia SU-047 de 1999 fue clara en
señalar que el respeto a los procedentes cumple funciones esenciales en los
ordenamientos jurídicos y que todo Tribunal debe ser consistente con sus
decisiones previas por, al menos, cuatros razones: i) por elementales
consideraciones de seguridad jurídica y de coherencia del sistema jurídico,
pues las normas, si se quiere que gobiernen la conducta de los seres humanos,
deben tener un significado estable, por lo cual las decisiones de los jueces
deben ser razonablemente previsibles; ii) esta seguridad jurídica es básica
para proteger la libertad ciudadana y permitir el desarrollo económico, ya que
una caprichosa variación de los criterios de interpretación pone en riesgo la
libertad individual, así como la estabilidad de los contratos y de las
transacciones económicas, pues las personas quedan sometidas a los cambiantes
criterios de los jueces, con lo cual difícilmente pueden programar
autónomamente sus actividades; iii) en virtud del principio de igualdad, puesto
que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un
mismo juez; y iv) finalmente, como un mecanismo de control de la propia
actividad judicial, pues el respeto al precedente impone a los jueces una
mínima racionalidad y universalidad, ya que los obliga a decidir el problema
que les es planteado de una manera que estarían dispuestos a aceptar en otro
caso diferente pero que presente situaciones análogas[38].
14. Bajo la misma
línea argumentativa, el Tribunal ha sostenido que el respeto por las decisiones
proferidas por los jueces de superior jerarquía, y en especial, de los órganos
de cierre en cada una de las jurisdicciones no es una prerrogativa de los
funcionarios judiciales sino que es un deber de obligatorio cumplimiento. Así,
la sentencia T-266 de 2008 resumió cinco razones para explicar
dicha obligación: i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las
autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos
iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma
consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios
de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la
interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí
debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) la autonomía judicial no
puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la
interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado
de Derecho; iv) los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la
administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues
existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de
racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia
a su interior[39].
15. Igualmente, la
Corporación ha dicho en reiteradas oportunidades que el precedente judicial
vinculante está constituido por aquellas consideraciones que son parte de la
razón central de la decisión (ratio decidendi) definida de la siguiente
manera por la Corte:
“La
ratio dedicendi es la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes
del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la
decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo
de la parte resolutiva. En cambio constituye un mero dictum, toda aquella
reflexión  adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria
a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la
argumentación del funcionario”[40].
16. Ahora bien, este
apego a las decisiones anteriormente proferidas no debe entenderse como un
principio de carácter absoluto en la administración de justicia, pues no se
trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de
autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto, simplemente se
busca armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a
la defensa del precedente. En este sentido, la práctica de los operadores
jurídicos permite, dentro de ciertos límites argumentativos, apartarse de los
precedentes fijados por decisiones previas propias o de un funcionario de la
misma categoría (precedente horizontal) o determinados por su superior
jerárquico (precedente vertical), pues “todo sistema jurídico se estructura
en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica
-que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la
justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan
capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-”[41].
17. De esta manera, la
Corte ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio
precedente o del precedente resuelto por el superior jerárquico, siempre y
cuando exponga de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que
modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de
la separación del caso resuelto con anterioridad[42].
18. Por esta razón, en
caso de que el funcionario judicial se aparte de su propio precedente o del
resuelto por su superior jerárquico, ya sea porque omite hacer referencia a
ellos o porque no presenta motivos razonables y suficientes para justificar su
nueva posición, la consecuencia “no es otra que la violación de los derechos
a la igualdad y al debido proceso, lo que da lugar a la protección mediante
acción de tutela. Dicho de otro modo, cuando un juez no aplica la misma razón
de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica cuando analiza los mismos
supuestos de hecho, incurre en una vía de hecho que puede ser superada por
medio de la acción de tutela”[43].
19. Con todo, la
vinculación del precedente exige tener en cuenta la providencia anterior y al
separarse de ella, no sólo motivar la decisión, sino ofrecer argumentos
suficientes y contundentes para demostrar que lo dicho con anterioridad no es
válido, es insuficiente o es incorrecto. Ello implica, entonces, justificar la
nueva postura y descalificar las otras consideraciones que han sido base de
decisiones anteriores. Sólo de esta manera se logra superar la vinculación del
precedente y el deber general de resolver en forma igual casos iguales[44].
20. Esclarecido el
punto sobre el valor del precedente judicial en el sistema de fuentes como
instrumento para proteger el derecho a la igualdad y al debido proceso y la
forma como el mismo representa una tensión entre la seguridad jurídica y la
necesidad de resolver materialmente un caso, la Sala considera necesario
reiterar algunas reglas jurisprudenciales puntuales acerca de la diferente naturaleza
de la acción de nulidad electoral y la acción de pérdida de investidura. Esto
se debe a que la acción de pérdida de investidura invocada por el actor se basa
en los mismos hechos que dieron lugar a la nulidad de la elección de la
exsenadora Martha Lucía Ramírez Cardona. Por lo tanto, es pertinente entender
las diferencias sustanciales entre una y otra acción bajo el principio de
autonomía e independencia que a continuación se describirá.
Diferencias entre
la acción de nulidad electoral y la acción de pérdida de investidura[45]
-Reiteración de jurisprudencia-
21. El actor argumenta
que el Consejo de Estado debió declarar la pérdida de investidura de la señora Ramírez
Cardona porque con anterioridad había declarado la nulidad de la elección por
los mismos hechos. En principio este argumento parece ajustado a una lógica
judicial del precedente, sin embargo omite un hecho importante y es que los
procesos de nulidad electoral y de pérdida de investidura tiene una naturaleza
totalmente diferente, tal y  como este Tribunal y el Consejo de Estado lo han
reiterado en diversas ocasiones.
22. La nulidad
electoral ha sido definida por esta Corporación como una “acción pública,
especial de legalidad y de impugnación de un acto administrativo de carácter
electoral, a la que puede acudir cualquier persona en el plazo indicado por la
ley y que procede contra actos de elección o nombramiento”[46].
Así, constituye un medio para discutir ante la jurisdicción contenciosa
administrativa la legalidad del acto de elección, la protección del sufragio y
el respeto a la voluntad del elector[47].
23. Adicional a esto,
la Corte recientemente ha depurado una definición precisa de los principales
elementos de esta acción, así:
“La
acción de nulidad electoral se tramita y decide a través de un proceso especial
cuyo objeto es determinar a la mayor brevedad la legalidad y conformidad con la
Constitución de los actos de elección por voto popular o por cuerpos
electorales; de los actos de nombramiento que expidan las entidades y
autoridades públicas de todo orden; y de los actos de llamamiento para proveer
vacantes en las corporaciones públicas. De la naturaleza de esta acción se
destaca su carácter público, ya que cualquier persona (bajo la normativa
anterior estaba reservada a los ciudadanos) puede solicitar la nulidad de los
actos electorales referidos teniendo en cuenta que quien actúa lo hace en
interés general para esclarecer la forma en que se realizó una elección y si la
misma observó los lineamientos fijados en la Constitución y la ley. También se
resalta el corto término de caducidad para ejercer la acción, el cual en el
Código de Procedimiento actual se amplió de 20 a 30 días. Este lapso, que
inicialmente puede calificarse como breve, responde al mandato contenido en el
parágrafo del artículo 264 Superior según el cual la jurisdicción contencioso
administrativa debe decidir la acción de nulidad electoral en el término máximo
de 1 año, pero advierte que si los casos se tramitan en un proceso de única
instancia, el término para decidir no puede exceder el de 6 meses”[48].
24. A su vez, esta
definición coincide con la desarrollada por el Consejo de Estado que se puede
resumir de la siguiente manera:
“La
acción de nulidad electoral es entendida como una especie de la acción de
simple nulidad, contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo[49], a la cual es imperativo acudir cuando
se debata la legalidad de nombramientos o de actos administrativos de
naturaleza electoral y para cuyo trámite tiene disposiciones específicas, no
excluyentes, a partir del artículo 223 del mismo Código[50].
La naturaleza de la acción, a su turno, está directamente asociada con la
protección al ordenamiento jurídico vigente y al interés general, por lo que en
estos escenarios el Juez que conozca del asunto, con mayor razón, está obligado
a analizar de manera integral la materia sometida a su consideración y así dar
una respuesta de fondo que consolide aspiraciones tales como la coherencia del ordenamiento
y la seguridad jurídica”[51].
25. A partir de las
numerosas coincidencias de estas definiciones se pueden destacar varios
elementos propios de la acción de nulidad electoral que han sido recogidos ya
por la jurisprudencia constitucional y administrativa:
25.1
En primer lugar, se trata de una acción pública que puede ser ejercida por el
Ministerio Público y por cualquier ciudadano que quiera discutir la legalidad
del acto de elección.
25.2
La acción de nulidad electoral tiene la finalidad de “preservar las
condiciones de elección y de elegibilidad constitucional y legalmente
establecidas”[52]. Por eso, su objetivo
principal es el de “garantizar la constitucionalidad y legalidad de la
función administrativa, de tal manera que se preserve la pureza y eficacia del
voto, el uso adecuado del poder administrativo para designar servidores
públicos en virtud del mérito y condiciones profesionales, así como la validez
de los actos administrativos que regulan de manera general aspectos de
contenido electoral, tendiente a materializar el principio de democracia
participativa como base esencial del Estado Social de Derecho”[53].
25.3
El principio pro actione es propio de este recurso, lo que quiere decir
que “las normas procesales son instrumentos o medios para la materialización
del derecho sustancial”[54].
25.4
Los procesos electorales se originan en la violación de las disposiciones que
regulan los procesos y decisiones electorales y el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades que existe para los ciudadanos elegidos por votación popular
para ocupar cargos públicos[55].
25.5 Las
pretensiones en la acción de nulidad electoral solo están dirigidas a: i)
restaurar el orden jurídico abstracto vulnerado por un acto ilegal o
inconstitucional, es decir, aquellas que busquen dejar sin ningún efecto
jurídico la regulación electoral, la elección o nombramiento irregulares; ii)
retrotraer la situación abstracta anterior a la elección o nombramiento
irregular; y iii) sanear la irregularidad que constató el acto ilegal. Por el
contrario, en la acción electoral no son viables las pretensiones dirigidas a
obtener el reconocimiento de derechos concretos o la declaración de situaciones
subjetivas a favor de la parte demandante[56].
25.6
La acción deja sin efectos un acto administrativo de contenido electoral,
previa invocación, sustentación y prueba del hecho alegado que debe encontrar
tipificación en una de las causales de nulidad del acto acusado, dispuestas por
la ley[57].
25.7
Por ser una acción de nulidad, la sentencia tendrá efectos erga omnes, es
decir generales, por lo que “cobijará incluso, desde el punto de vista
electoral, a todos aquéllos que pudiendo haber participado en el proceso, se
marginaron voluntariamente del mismo o no concurrieron a él”[58].
25.8
La acción electoral constituye uno de los instrumentos legales dispuestos para
sancionar una situación irregular en la que puede incurrir cierta clase de
funcionarios públicos que están inhabilitados para ocupar un cargo de elección
popular; proceso que goza además de todas las garantías del debido proceso
sancionador, bajo las especificidades propias, según su naturaleza y finalidad[59].
26. A su turno, la
jurisprudencia constitucional ha definido la acción de pérdida de investidura
de la siguiente manera:
“La
pérdida de investidura regulada en el artículo 183 de la Constitución, actúa
como una sanción para los congresistas que incurran en vulneración del régimen
de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, que les son
aplicables (numeral 1º); que incumplan ciertos deberes inherentes al cargo
(numerales 2º y 3º) o sean responsables por indebida destinación de dineros
públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado (numerales 4º y
5º). Se concibe como una garantía constitucional que busca preservar la
intangibilidad del Congreso de la República en caso de que uno de sus miembros
deba ser investigado con base en circunstancias que puedan conducir a la
pérdida del cargo de elección popular”[60].
27. De la misma
manera, el Consejo de Estado ha definido dicha acción de manera reiterada bajo
el siguiente concepto:
“La
institución de la pérdida de investidura tiene como propósito la moralización y
legitimación de la institución política de representación popular. La acción de
pérdida de investidura es una acción constitucional que se enmarca dentro de
los principios de taxatividad constitucional, de legalidad, y sometimiento a
las garantías del debido proceso. Así, conforme al principio de taxatividad, la
Constitución incluye las conductas de los parlamentarios constitutivas de
causales de pérdida de investidura. La acción de pérdida de investidura está
gobernada por el principio de legalidad, del cual deviene la postulación básica
de la preexistencia normativa de la falta, la pena y las fórmulas sustanciales
del juicio. En otras palabras, la preexistencia de las conductas que la
originan, cuya interpretación es restrictiva en la medida en que dichas
conductas afectan derechos, así como de la sanción que se impone y el
procedimiento que se sigue. El debido proceso, aplicable por mandato
constitucional a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales
(artículo 29 de la Constitución Política), soporta el aludido principio de
legalidad, preserva el juez natural y garantiza las ritualidades propias del
juicio”[61].
28. Al igual que con la acción de nulidad
electoral, contrastar la definición de las jurisdicciones constitucionales y
administrativa de la pérdida de la administrativa permite resumir ciertos
elementos esenciales de la misma, así:
28.1
La pérdida de investidura constituye “un verdadero juicio de responsabilidad
política que se define con la imposición de una sanción de carácter
jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la violación al código de
conducta que deben observar los congresistas en razón al valor social y
político de la investidura detentada. Una vez aplicada la sanción, el
congresista pierde su calidad de tal y además, queda inhabilitado de manera
permanente para ser congresista. Esta sanción particularmente drástica se
estableció en la Constitución, con fundamento en la altísima dignidad que
supone ser Representante a la Cámara o Senador, a los intereses sociales que
representa en virtud de la confianza depositada por los electores y a la
significación del Congreso dentro del Estado Democrático”[62].
28.2
El proceso de pérdida de investidura, de acuerdo con lo indicado en la
Constitución, se tramita en un término especialmente breve, en las condiciones
que establezca la ley y es de competencia exclusiva de la Sala Plena del
Consejo de Estado. Tal proceso solamente puede iniciarse en los casos, bajo las
condiciones y con las consecuencias que la Constitución establece. De esta
forma, la pérdida de investidura tiene carácter sancionatorio, por lo que de
forma general está sujeta “a los principios que gobiernan el debido proceso
en materia penal, con las especiales modulaciones necesarias para el
cumplimiento de los fines constitucionales. Esas modulaciones encuentran
fundamento en las características propias de la institución, particularmente,
en la gravedad de la sanción que se origina en la incursión en un conjunto muy
variado de infracciones y la brevedad del término con el que cuenta el Consejo
de Estado para emitir la decisión. Entonces, no se trata de un castigo
cualquiera sino de uno excepcional, por esa razón, requiere de la plena
observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso
dispuesto en el artículo 29 de la Constitución”[63].
28.3
El proceso de pérdida de investidura, inicialmente se adelantó siguiendo el
procedimiento regulado en el artículo 206 del Código Contencioso
Administrativo, que resultaba aplicable a aquellos litigios para los cuales no
exista un proceso especial. Sin embargo, con la expedición de la Ley 144 de
1994 se reguló el procedimiento a seguir, consultando las particularidades de
la nueva institución, ajustado al breve término de 20 días previsto en la
Constitución. En el artículo 17 de la mencionada ley, se estableció el recurso
extraordinario especial de revisión para las sentencias que levanten la
investidura de un congresista, sin que se dispusiera el órgano competente para
conocer del mismo. Solamente hasta 1998 con la puesta en vigencia de la Ley 446
de ese año, se asignó a la Sala Plena del Consejo de Estado la competencia para
conocer de ese recurso extraordinario, sin que pudieran ser recusados los
Consejeros que participaron en la decisión impugnada, ni podrían declararse
impedidos por ese solo hecho[64].
29. Las
consideraciones anteriores permiten afirmar con claridad, como ya lo ha hecho
este Tribunal en reiteradas ocasiones[65], que las acciones electoral y de
pérdida de investidura de congresistas tienen objetos y finalidades diferentes,
aunque pueden recaer sobre el mismo ciudadano. En efecto, mientras la acción
electoral se orienta a preservar la pureza del sufragio y el principio de legalidad
de los actos de elección de los congresistas, la acción de pérdida de
investidura, tiene como finalidad sancionar al elegido por la incursión en
conductas que contrarían su investidura, como lo son la trasgresión del régimen
de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses[66]. De
hecho, a pesar de que las causales de nulidad electoral pueden ser las mismas
que las causales de pérdida de investidura, en tanto que algunas de ellas
regulan requisitos de inelegibilidad, lo cierto es que el objeto de los dos
procesos es distinto. Mientras que el primero se dirige a dejar sin efectos la
elección (contenido objetivo), el segundo afecta directamente la calidad de
congresista (contenido subjetivo).
30. Adicional a esto,
existen diferencias procesales importantes que la Corte Constitucional ha
resumido de la siguiente manera:
“La
acción electoral tiene una caducidad de 20 días y la acción de pérdida de
investidura no tiene término de caducidad. La acción electoral se tramita por
el proceso previsto en los artículos 223 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo y la pérdida de investidura sigue el trámite regulado en la Ley
144 de 1994 (…) del mismo modo, de configurarse la causal que originó la acción
electoral, la Sección Quinta del Consejo de Estado en un proceso que se surte
en única instancia decreta la nulidad del acto de elección del miembro del
Congreso de la República. De configurarse igualmente la causal que fundamentó
la acción de pérdida de investidura, la Sala Plena del Consejo de Estado en un
proceso de única instancia, declara la pérdida de investidura del Senador o del
Representante a la Cámara. La nulidad del acto de elección del congresista
tiene efectos retroactivos, es decir, desde el propio acto de elección, lo que
no es óbice para que la persona a quien se le anuló la elección, pueda volver a
presentarse como candidato a la Cámara de Representantes o al Senado de la
República, lo que no ocurre cuando se ha declarado la pérdida de investidura,
en razón a que queda imposibilitado definitivamente para presentarse como
candidato y en consecuencia para ser elegido miembro del Congreso de la
República en calidad de Representante a la Cámara o Senador de la República”[67].
31. Sin embargo, a
pesar de que la acción de nulidad electoral y la acción de pérdida de
investidura son sustancialmente diferentes y persignen diversas finalidades, es
cierto que, tras verificar el contenido de los artículos 179.3 y 183.1 de la
Constitución[68], algunas de las causales que pueden
fundamentar una nulidad de la elección de un congresista coinciden con las que
pueden justificar que se decrete también su pérdida de investidura. Esto ha
generado, en varias oportunidades, la duda sobre si el presente esquema de
control electoral no vulnera abiertamente el principio que prohíbe que una
misma persona pueda ser juzgada dos veces por los mismos hechos (garantía de non
bis in ídem). Igualmente, esta circunstancia de identidad ha generado dudas
alrededor de la eventual prejudicialidad entre los dos procesos cuando, como en
este caso, se adelantan contra la misma persona, por los mismos hechos y bajo
la misma causal de inhabilidad.
32. No obstante lo
anterior, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado de manera categórica
sobre estos dilemas. En la sentencia C-507 de 1994[69]
el Tribunal conoció de una demanda contra los artículos 227[70] y
228[71]
del antiguo Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984) que
regulan el proceso de nulidad electoral. Como cargo principal, el demandante en
esa ocasión alegaba que la coincidencia de causales descrita en la
consideración anterior vulneraba el derecho fundamental al debido proceso
precisamente por desconocer la garantía del non bis in ídem. Frente a
esto, la Corporación advirtió que las normas eran exequibles pues no se trata
de dos juicios idénticos. El Tribunal llegó a esta conclusión adoptando
plenamente la jurisprudencia del Consejo de Estado que estableció lo siguiente:
“No
son, el juicio que se adelanta para decretar la pérdida de investidura de un
congresista -con fundamento en el artículo 184 de la Carta- y el juicio
electoral que pretende la nulidad de su elección- aunque se refieran a una
misma persona- juicios idénticos, fundados en los mismos hechos y con igualdad
de causa. En efecto la pérdida de investidura implica en el fondo una sanción
por conductas asumidas por la persona del Congresista que lo priva de esa
condición que una vez fue poseída por él; al paso que el juicio electoral lo
que pretende es definir si la elección y la condición de Congresista son legítimas,
o si por el contrario, en el caso de que existan motivos para su anulación, son
ilegítimas.  Quiere decir lo anterior que en el primer caso, lo que se juzga es
la ruptura del pacto político existente entre el elector y el elegido, elemento
fundamental de la democracia representativa; cuando el candidato se presenta
ante el electorado hace una declaración, a veces implícita, de no estar incurso
en causal de inhabilidad, que impida su elección; si tal declaración no resulta
cierta, el elegido, en este caso el Congresista, viola dicho pacto político,
caso en el cual procede, por mandato de la Constitución, la pérdida de la
investidura cuya finalidad es preservar la legitimidad de las instituciones de
la sociedad política, sin perjuicio de las consecuencias personales que el
decreto de la medida acarrea de conformidad con el artículo 179, numeral 4 de
la Constitución Política. En el segundo caso, en cambio, se cuestiona la
legalidad de los actos que permitieron el acceso del congresista a esa
condición y si estos se declaran nulos, ello equivale a que nunca se tuvo
acceso legítimamente a la referida investidura"[72].
33. En este orden de
ideas, es legítimo y válido que la acción electoral y la de pérdida de
investidura puedan iniciarse contra el mismo ciudadano con base en la misma causal
de inhabilidad, pero bajo el principio de autonomía e independencia judicial se
debe entender que son procesos judiciales diferentes. Por eso, la sentencia
anteriormente citada concluyo que “La garantía constitucional (del
debido proceso) no se vulnera, y por el contrario, resulta resguardada en
aplicación de la institución de la cosa juzgada en la que puede fundarse la
excepción que podría proponerse en esos casos”[73].
34. Asimismo, la sentencia
C-507 de 1994, argumentó que no se podía tratar de dos juicios idénticos,
pues cuando la nulidad electoral y la pérdida de investidura coincidían solo
había tres resultados posibles, ninguno de los cuales vulneraba las garantías
del debido proceso, así: i) si “se ha anulado la elección, y en este caso el
proceso de pérdida de la investidura solamente podría tener la finalidad de
constituir la causal de inhabilidad prevista por el numeral 4 del artículo 179
de la Constitución, para que tenga efecto en el futuro; ii) en caso de que
“[l]a demanda no ha prosperado porque la causal de inhabilidad no existió.
En este caso la sentencia podría oponerse para fundar la excepción de cosa
juzgada”; y iii) si “[l]a demanda no ha prosperado, porque se interpuso
vencido el término señalado en la ley. En este evento no habría lugar a oponer
la excepción de cosa juzgada, porque la sentencia no habría declarado la
inexistencia de la causal alegada”.
35. En definitiva, el
precedente descrito es claro en señalar que aunque los juicios puedan basarse
en hechos similares o con causas iguales que impulsaron uno de nulidad
electoral y otro de perdida de investidura la autonomía e independencia de
criterios de las dos acciones hacen que los procesos se puedan fundar en la
misma causal de inhabilidad sin que se vulnere la prohibición de juzgamiento de
una persona por los mismos hechos. Esto se debe a que la garantía
constitucional del debido proceso se salvaguarda aplicando la institución de la
cosa juzgada, siguiendo las reglas expuestas en la consideración anterior.
36. Aun así, la sentencia
C-507 de 1994 no contempló expresamente la posibilidad que se ajusta al
presente caso. Por las restricciones del problema jurídico que se le presentó
en esa oportunidad, la Corte no consideró la posibilidad de que se decretara la
nulidad de la elección por una causal de inhabilidad específica -en este caso
la contemplada en el artículo 179.3 de la Constitución sobre la prohibición de
contratar con el Estado o interceder para que un tercero lo haga durante los
seis meses anteriores a la jornada electoral- y posteriormente no prosperara la
solicitud de pérdida de investidura por la misma causal.
37. Ahora bien, esta
hipótesis ya fue abordada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-399
de 2012 donde la Sala Plena resolvió una acción de tutela presentada por Martha
Lucía Ramírez Cardona contra la sentencia del Consejo de Estado que decretó la
nulidad de su elección. En esa oportunidad, la exsenadora Ramírez Cardona
-entre otros argumentos- cuestionó la providencia por considerar que incurrió
en varios defectos. Entre otros, señaló que la sentencia se profirió de manera
extemporánea (defecto orgánico) y que se basó en una interpretación errónea
sobre las normas que rigen los contratos estatales (defecto sustantivo). La
Corte en esa oportunidad terminó por no conceder la tutela y mantuvo la nulidad
de la elección de la señora Ramírez Cardona. Entre las consideraciones que
realizó, se manifestó de la siguiente manera sobre la identidad de causales en
los procesos electorales y de pérdida de investidura:
“En
todo caso, en la sentencia C-507 de 1994 no se contempló expresamente la
posibilidad de que se decretara la nulidad de la elección por una causal de
inhabilidad y posteriormente no prosperara la solicitud de pérdida de
investidura por la misma causal, cual es el caso objeto de análisis en la
presente decisión. Empero, como en el citado precedente se hizo expresa alusión
a la independencia y autonomía de los dos procesos, es menester concluir que
por tal razón es posible que se arriben a distintas decisiones sin que ello per
se implique una vulneración de las garantías propias del debido proceso (…)
Cabe tener en cuenta que se trata además de órganos distintos, pues la
sentencia de nulidad electoral es proferida por la Sección Quinta del Consejo
de Estado y la de pérdida de investidura por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo de la misma Corporación, los cuales realizan juicios diferentes
sobre los mismos hechos, uno sobre la legalidad de la elección y otro de
carácter sancionatorio sobre la conducta desplegada por el congresista. Por lo
tanto la falta de identidad en torno a la interpretación de la causal de
inhabilidad y sobre la calificación de los hechos sometidos a análisis judicial
no conduce ineludiblemente a que la decisión que sea menos favorable a los
intereses del congresista o ex congresista haya incurrido en defectos que
puedan ser atacados en sede de tutela (…) Por lo tanto en este caso la falta de
correspondencia entre la decisión adoptada por la Sección Quinta en el Proceso
de nulidad electoral y por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el
proceso de pérdida de investidura de la Sra. Ramírez Cardona de Rincón no tiene
como consecuencia que la primera providencia incurra en los defectos alegados
por la accionante, pues este extremo debe ser verificado por el juez de tutela
(…) Esta Corporación en su jurisprudencia ha sostenido de manera reiterada que
las causales de inhabilidad deben ser objeto de una interpretación restrictiva,
por tratarse de una limitación en el ejercicio de derechos políticos, no
obstante la interpretación que hizo la Sección Quinta no es extensiva, pues a
pesar de haber otras interpretaciones más favorables a los intereses de la
accionante en tutela, como por ejemplo la que se defendió en la sentencia de
pérdida de investidura, de cualquier modo la comprensión de la citada causal
hecha por la Sección Quinta se acoge al tenor literal del precepto
constitucional. Por lo tanto, no incurrió en un manifiesto error interpretativo
la Sección Quinta del Consejo de Estado al entender que Bancoldex es una
entidad pública y que por lo tanto cualquier modalidad de contrato celebrado
con esta entidad acarrea la nulidad electoral”[74].
38. En conclusión, y
antes de analizar el caso concreto, la Sala quiere reiterar que los procesos
electorales y de pérdida de investidura persiguen finalidades diferentes y no
tienen una naturaleza constitucional y legal común. Adicionalmente, con base en
los principios de autonomía y de independencia judicial, los resultados
procesales que cada uno de estos pueda tener por los mismos hechos o las mismas
causales, no determina la suerte del otro salvo que, bajo el principio de
favorabilidad y de protección del debido proceso, pueda oponerse como excepción
de cosa juzgada la sentencia de nulidad, caso en el que el juez contencioso
administrativo tendrá la autoridad plena para decidir sobre la validez de dicho
incidente. Dicho esto, a continuación se presentaran una serie de reflexiones
dirigidas a resolver el caso puntual que ocupa la atención de la Sala en esta
oportunidad.
Análisis del caso
concreto
39. Como ya se explicó
en el resumen de los hechos del caso, el dilema constitucional de la presente
tutela se circunscribe a elucidar si de la decisión del Consejo de Estado de no
decretar la pérdida de investidura de la señora Martha Lucía Ramírez Cardona
vulneró los derechos fundamentales del accionante. En efecto, a su juicio, dicha
decisión vulnera su derecho al debido proceso y a la igualdad, pues el Tribunal
omitió abiertamente, y sin justificación alguna, no aplicar un precedente
fijado en un caso idéntico al de la exsenadora.
40.  Por lo tanto,
para resolver el presente caso la Sala debe examinar primero si la acción de
tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales que fueron mencionados y explicados en la
parte considerativa de la sentencia. Hecho esto, luego deberá evaluar con
particular atención si la casual específica de defecto por desconocimiento del
precedente judicial se configura o no en el presente caso.
41. Para comenzar,
para la Sala es claro que se trata de un asunto de relevancia constitucional,
pues están en juego los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad en la administración de justicia del accionante. Esta es razón
suficiente para concluir que el primer requisito general de procedencia se
cumple sin problema alguno.
42. En segundo lugar,
la Sala considera necesario detenerse en el examen del agotamiento de todos los
medios de defensa judicial -ordinario y extraordinario- pues encuentra una
grave inconsistencia en el escrito de tutela. El actor, en ningún momento del
proceso, explica con claridad la razón por la que omitió acudir al recurso
extraordinario de revisión contemplado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994[75]
como medida especial para controvertir las decisiones de pérdida de investidura
tomadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Tampoco existe una
prueba clara que señale cómo la decisión de no decretar la pérdida de
investidura de la exsenadora Ramírez Cardona constituye un perjuicio
irremediable para los derechos fundamentales del actor.
43. Ya esta
Corporación ha establecido en acciones de tutela contra sentencias en procesos
de pérdida de investidura[76] que la configuración de un perjuicio
irremediable debe tener ciertas características como: i) la inmediatez, la
gravedad, la urgencia, y la impostergabilidad, es decir, que la amenaza a uno o
varios derechos fundamentales va a suceder inminentemente; ii) que el daño del
bien jurídico del peticionario sea de una gran dimensión moral o material; iii)
que las medidas requeridas sean urgentes; y iv) la necesidad expresa y evidente
de buscar el amparo como mecanismo necesario para proteger los derechos
fundamentales que según el demandante han sido vulnerados[77].
44. En particular, la
Sala quiere reparar en el hecho de que el actor en ningún momento, más allá de
la simple afirmación, explicó de manera si quiera sumaria cómo la decisión
referida del Consejo de Estado afectaba sus derechos fundamentales.
Consideración diferente hubiera merecido el caso contrario, es decir aquel
donde quien interpone la tutela es el afectado directo por la pérdida de
investidura. En otras palabras, y la Corte Constitucional por ejemplo lo ha
señalado con claridad en casos como el de la exsenadora Piedad Córdoba Ruiz[78],
el perjuicio irremediable se presume cuando está en entredicho el ejercicio de
los derechos políticos de los ciudadanos. Sin embargo, en el caso particular no
es posible encontrar una razón válida que permita concluir que la decisión de
no decretar la perdida de investidura de un ciudadano elegido por votación
popular afecte de manera irremediable o manifiesta los derechos
fundamentales de quien impulso el proceso como accionante. Al no encontrarse
acreditado el requisito de agotamiento o de perjuicio irremediable la Sala
considera que es innecesario analizar el cumplimiento de los otros requisitos
generales de procedibilidad.
45. De cualquier modo,
y para un análisis más comprensivo del caso, la Sala también quiere realizar
algunas consideraciones puntuales sobre el supuesto desconocimiento del
precedente judicial en el presente caso. De un simple contraste de los hechos
de los casos de la exsenadora Ramírez Cardona y del exrepresentante Díaz Bernal
esta Corporación encuentra diferencias sustanciales que permiten concluir
razonablemente que se está ante dos procesos judiciales que no guardan relación
alguna por lo que las reglas del respeto al precedente judicial no aplican.
46. En el caso del
exrepresentante Díaz Bernal se logró comprobar plenamente una fecha exacta,
dentro de los seis meses anteriores a las elecciones legislativas, en la que se
perfeccionó el contrato de transporte en favor del excongresista. En contraste,
en el caso de la exsenadora Ramírez Cardona el accionante no pudo desvirtuar el
acervo probatorio que indicaba que el contrato de asesoría con Bancoldex se
perfeccionó de manera consensual por fuera del periodo de inhabilidad señalado
por la Constitución. Por lo tanto, afirmar como lo hace el actor que se trata de
dos casos idénticos no resiste mayor análisis. La Sala entonces no encuentra el
más mínimo indicio que permita concluir que el Consejo de Estado actuó
desconociendo las reglas de la sana crítica judicial y la autonomía judicial.
La decisión en el proceso de la exsenadora Ramírez Cardona cumplió con todas
las reglas de interpretación jurídica y de valoración adecuada de la prueba.
47. De igual manera,
no es de recibo para la Sala el argumento presentado por el actor cuya premisa
planteaba que su posición estaba respaldada por los diez salvamentos de votos
que igual número de consejeros de Estado presentaron en la decisión de la Sala
Plena de dicha Corporación que no declaró la pérdida de investidura de la
señora Martha Lucía Ramírez Cardona. Aunque no se debe desconocer el valor en
el debate judicial que tienen las aclaraciones y los salvamentos de voto,
tampoco se puede asumir que los mismos hacen parte de las razones vinculantes
de una sentencia judicial. Eventualmente, esas actuaciones judiciales pueden
dar pie a cambios posteriores en los precedentes judiciales pero solo cuando
las tesis que defienden sean adoptadas por la mayoría de los miembros de una
Corporación judicial. En el entretiempo, y para salvaguardar el principio de la
seguridad jurídica, no se puede construir un argumento que señala que una
actuación judicial ha sido defectuosa por desconocer el precedente judicial
bajo la idea baladí de que éste no fue tomado unánimemente por un órgano de
cierre.
Regla judicial que
resolvió el asunto sub judice
48. Dicho esto, la
Sala quiere reiterar brevemente la regla judicial que utilizó para resolver el
presente caso. Por un lado, la jurisprudencia del Tribunal ha establecido con
claridad que la acción de nulidad electoral y la acción de pérdida de
investidura persiguen finalidades diferentes. Esto no solo implica que son
juicios independientes, sino que la decisión que se tome en uno no determina
bajo ninguna circunstancia la conclusión a la que se pueda llegar en el otro,
así se trate de procesos que estén dirigidos contra la misma persona y basados
en los mismos hechos.
Igualmente, los
requisitos de procedibilidad en los casos de tutela contra sentencias le imponen
al juez una obligación de verificar si el peticionario agotó todos los medios
de defensa judicial ordinario o si el perjuicio que alega es irremediable. En
caso de que el accionante no logré argumentar debidamente el cumplimiento de
estos requisitos, se debe llegar irrefutablemente a la conclusión de que la
acción es improcedente.
Por último, frente al
cumplimiento del precedente judicial, el accionante tiene la obligación de
explicar con suficiencia el alcance del mismo y el juez debe verificar si
resulta adecuado y ajustado a Derecho aplicarlo al caso concreto, en especial realizando
un análisis analógico de los hechos. Igualmente, no es posible alegar que un
precedente judicial se desconoció a partir de la existencia de múltiples
salvamentos de votos. Aunque estas actuaciones judiciales disidentes juegan un
papel valioso en la evolución de la decisión judicial, no pueden considerarse
como vinculantes pues solo la decisión adoptada por la mayoría lo es.
Conclusión
49. En definitiva, la Sala confirmará los
fallos de instancia al considerar que la solicitud de amparo no cumplió con los
requisitos de procedibilidad de la tutela contra sentencias. Igualmente,
tampoco encontró probada la violación de los derechos a la igualdad y al debido
proceso del accionante, puesto que se consideró infundado el argumento
presentado por el actor frente al supuesto desconocimiento del precedente
judicial en el presente caso. Por un lado, los hechos que dieron lugar al
precedente invocado son sustancialmente diferentes a los relacionados con la
sentencia de pérdida de investidura analizada en esta oportunidad,
especialmente los relacionados con la fecha de perfeccionamiento del contrato
suscrito con la entidad pública. Por otro, aunque los salvamentos de votos en
las providencias judiciales juegan un papel determinante en la evolución de la
decisión judicial, estos no son vinculantes toda vez que solo la decisión
adoptada por la mayoría de un Tribunal se convierte en una regla judicial
definitiva y oponible a los demás funcionarios judiciales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos que se había
dispuesto en la presente acción.
Segundo.- CONFIRMAR
el fallo adoptado el 8
de agosto de 2011 por la Sala de Conjueces de la Sección Quinta del Consejo de
Estado que confirmó el proferido el 19 de agosto de 2010 por la Sala de
Conjueces de la Sección Cuarta de la misma Corporación que había negado la
tutela presentada por Saúl Villar Jiménez contra el Consejo de Estado, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencial judicial.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
Impedimento aceptado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO              LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO        GLORIA
STELLA ORTIZ  DELGADO
Magistrado
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO               JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrada
Magistrado
Ausente con excusa
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
SU264/15
ACCION
DE NULIDAD ELECTORAL Y ACCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Diferencias (Aclaración de voto)
Deseo dejar constancia de la inconsistencia que existe en la
posición asumida por la Sala en relación con las diferencias entre el proceso
de nulidad electoral y el de pérdida de investidura. Considero que esta
decisión da continuidad a esta posición ilógica de la Corte. Tanto la pérdida
de investidura como la nulidad electoral son acciones que desarrollan las
funciones asignadas al Consejo de Estado (art. 237, numerales 5 y 6 CP). De tal
forma que no pueden existir en esa corporación, como órgano límite de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, dos interpretaciones que sean
opuestas, contradictorias o disímiles, de las cuales pueda afirmarse lógica y
razonablemente que ambas son conforme a la Constitución. Cuando se trata de la
evaluar una regla donde el mismo supuesto de hecho puede desencadenar la
nulidad de la elección y la pérdida de la investidura, razones de seguridad
jurídica, igualdad, confianza jurídica y justicia material exigen que se acoja
una interpretación uniforme, en uno u otro sentido
Referencia:
expediente T-3.211.089
Acción de tutela
interpuesta por Saúl Villar Jiménez contra el Consejo de Estado
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación
con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Aunque en esta ocasión me acojo al
criterio mayoritario, deseo dejar constancia de la inconsistencia que existe en
la posición asumida por la Sala en relación con las diferencias entre el
proceso de nulidad electoral y el de pérdida de investidura.
Como lo señalé en
el salvamento de voto presentado con ocasión de la decisión tomada en la
sentencia SU- 399 de 2012, considero que es lógica y jurídicamente inadmisible
que dos asuntos en los cuales se examinan los mismos hechos, con los mismos
fundamentos normativos y con el mismo material probatorio, conduzcan a una
Sección y a la Sala Plena de una misma corporación —el Consejo de Estado- a
conclusiones no solo diferentes sino diametralmente opuestas. En aquella
oportunidad aduje:
"3.2.- Desde
el punto de vista de la lógica, aunque mucho se ha discutido acerca de si tiene
cabida en el Derecho, puede decirse que las reglas del pensamiento formal son
necesarias aunque no siempre suficientes en el razonamiento jurídico. En este
sentido la doctrina ha explicado que "la validez y la invalidez, las
reglas básicas de la deducción, los principios para la evaluación de
inferencias deductivas y así sucesivamente, siguen siendo fundamentalmente los
mismos y no cambian cuando se aplican en un contexto legal". También ha
explicado que su importancia radica en el hecho de que el acatamiento de sus
reglas "es una condición necesaria para toda ciencia", incluida la
ciencia jurídica. Tal vez por ello la Corte Suprema de Justicia de Alemania en
algún momento llegó a calificar las leyes de la lógica como verdaderas
"normas de derecho no escrito ".
Lo anterior
también guarda relación con el principio de coherencia y su relevancia en el
Derecho, el cual exige que las decisiones judiciales, además de no incurrir en
contradicciones de orden lógico, armonicen con los principios y valores del
sistema jurídico al que se integran .
En este sentido
la Corte Constitucional ha destacado la necesidad de tomar en consideración los
postulados de la lógica en el razonamiento judicial . al punto que no ha vacilado
en declarar la nulidad de sus propios fallos cuando advierte contradicciones
entre la parte motiva y la resolutiva . Igualmente, ha reconocido la
importancia de que las decisiones judiciales sean coherentes con el sistema
jurídico en su conjunto.
3.3.- Hecha esta
aclaración preliminar, uno de los principios básicos de la lógica es el de
"no contradicción", según el cual una proposición y su negación no
pueden ser ambas verdaderas a la vez; ontológicamente significa que algo no
puede "ser" y "no ser" al mismo tiempo. Así, trasladado al
campo jurídico, el principio supone, por mencionar algunos ejemplos, que una
conducta no puede ser permitida y simultáneamente prohibida; que un hecho no
puede ser lícito e ilícito a la vez; ni que dos normas abiertamente
contradictorias sean ambas válidas. "
Considero que esta decisión da
continuidad a esta posición ilógica de la Corte. Tanto la pérdida de
investidura como la nulidad electoral son acciones que desarrollan las
funciones asignadas al Consejo de Estado (art. 237, numerales 5 y 6 CP). De tal
forma que no pueden existir en esa corporación, como órgano límite de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, dos interpretaciones que sean
opuestas, contradictorias o disímiles, de las cuales pueda afirmarse lógica y
razonablemente que ambas son conforme a la Constitución. Cuando se trata de la
evaluar una regla donde el mismo supuesto de hecho puede desencadenar la
nulidad de la elección y la pérdida de la investidura, razones de seguridad
jurídica, igualdad, confianza jurídica y justicia material exigen que se acoja
una interpretación uniforme, en uno u otro sentido.
En estos términos dejo constancia de la
aclaración de voto.
Fecha ut supra,
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Constitución Política.
Artículo 179.3. No podrán ser congresistas (…) 3. Quienes hayan intervenido en
gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos
con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes
legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales,
dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.
[2] La sentencia se
obtuvo después de realizar una consulta virtual en la relatoría del Consejo de
Estado el día 10 de diciembre de 2014.
[3] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de diciembre de 2007
(expediente: 2006-1308). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Capítulo
2.4.6. (Hechos probados)
[4] Constitución
Política. Artículo 179.3. No podrán ser congresistas (…) 3. Quienes hayan
intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración
de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones
parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.
[5] Consejo de Estado. Sala de los
Contencioso Administrativo. Sentencia del 19 de enero de 2010 (expediente:
2009-708). Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
[6] La sentencia señala
que “en este orden de idas, aún cuando resulta probado en el proceso que la
demandada celebró un negocio jurídico con Bancoldex, en interés propio, dicha
actuación no se enmarca dentro de la prohibición contenida en el numeral 3 del
artículo 179 de la Constitución Política, toda vez que, el acuerdo de
voluntades se produjo antes del 30 de septiembre de 2005. Según lo probado el
negocio se perfeccionó a finales del mes de agosto de 2005, esto es, por fuera
del periodo inhabilitante, que para el caso, está comprendido entre el 12 de
septiembre de 2005 y el 12 de marzo de 2006” (folio 96; cuaderno único).
[7] Escrito de tutela (folio 8;
cuaderno único).
[8] Folio 174; cuaderno único.
[9] Decreto 1382 de 2000.
Artículo 1.2. Lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado (…) será repartido a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de
Decisión, sección o subsección que corresponda de conformidad con el reglamento
al que se refiere el artículo 4º del presente decreto”.
[10] Folio 189; cuaderno único.
[11] Acta de sorteo de conjueces (folio
195; cuaderno único).
[12] Folio 209; cuaderno único.
[13] Folio 214; cuaderno único.
[14] Acta de sorteo de conjueces (folio
217; cuaderno único).
[15] Folio 228; cuaderno único.
[16] Memorial de contestación del
Consejo de Estado (folio 233; cuaderno único).
[17] Folio 234; cuaderno único.
[18] Folio 244; cuaderno único.
[19] Folios 252-254; cuaderno único.
[20] Folio 266; cuaderno único.
[21] Folio 268; cuaderno único.
[22] Folio 270; cuaderno único.
[23] Acta de sorteo de conjueces (folio
274; cuaderno único).
[24] Folio 283; cuaderno único.
[25] Folio 284; cuaderno único.
[26] Acta de sorteo de conjuez (folio
286; cuaderno único).
[27] Folio 298; cuaderno único.
[28] La Sala Plena del
Tribunal, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 54A del Reglamento
Interno de esta Corporación, dispuso asumir el conocimiento del presente
asunto. Dicha decisión fue ratificada por auto del 24 de noviembre de 2011
(folio 10; cuaderno auxiliar).
[29] Con el objetivo de respetar el
precedente constitucional, promover una mayor eficiencia en la administración
de justicia y teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ya ha decantado un
estándar para resumir de manera detallada las reglas jurisprudenciales sobre la
procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales se tomará
como modelo de reiteración el fijado por la magistrada sustanciadora en la
sentencia T-956 de 2014.
[30] Constitución de 1991. Artículo
86.  Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
[31] Para una definición del alcance
del concepto de bloque de constitucionalidad ver, entre otras, las sentencias
C-228 de 2009; C-307 de 09; y C-488 de 2009.
[32] Convención Americana de Derechos
Humanos. Artículo 25.1.  Protección Judicial. Toda persona tiene derecho a un
recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención,
aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de
sus funciones oficiales.
[33] Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. Artículo 2.3.a. Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o
libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer
un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por
personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales.
[34] Para la jurisprudencia anterior al
2005, la vía de hecho “únicamente se configura sobre la base de una
ostensible transgresión del ordenamiento jurídico, lo cual repercute en que,
distorsionado el sentido del proceso, las garantías constitucionales de quienes
son afectados por la determinación judicial -que entonces pierde la
intangibilidad que le es propia- encuentren en el amparo la única fórmula
orientada a realizar, en su caso, el concepto material de la justicia. Por
supuesto, tal posibilidad de tutela no es regla general sino excepción, y los
jueces ante quienes se solicita están obligados a examinar de manera rigurosa
el caso para no desvirtuar los principios de autonomía funcional de la
jurisdicción y de la cosa juzgada”. (Corte Constitucional. Sentencia T-555
de 1999. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo).
[35] Corte Constitucional. Sentencia
C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
[36] Corte Constitucional. Sentencia
SU-195 de 2012. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
[37] Corte Constitucional. Sentencia
T-330 de 2005. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38] Corte Constitucional. Sentencia
SU-047 de 1999. Magistrados Ponentes: Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero.
[39] Corte Constitucional. Sentencia
T-266 de 1998. Magistrado Ponente: Fabio Moron Díaz.
[40] Op Cit. Sentencia SU-047 de 1999.
[41] Corte Constitucional. Sentencia
C-447 de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[42] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-433 de 2010. Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto.
[43] Corte Constitucional. Sentencia
T-589 de 2007. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[44] Op. Cit. Sentencia T-433 de 2010.
[45] Aunque el nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de
2011- denomina a estos recursos como medios de control (artículos 139 y 143),
la Sala mantendrá la denominación de acción toda vez que esa era el lenguaje
jurídico vigente del proceso contencioso que se estudia en este caso concreto.
[46] Corte Constitucional. Sentencia
C-391 de 2002. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
[47] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-510 de 2006. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis.
[48] Corte Constitucional. Sentencia
C-437 de 2013. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
[49] Código Contencioso Administrativo.
Artículo 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por
medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que
deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u
organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del
derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación
de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También
puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los
actos de certificación y registro.
[50] Código Contencioso Administrativo.
Artículo 223.  Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda
corporación electoral son nulas en los siguientes casos: 1. Cuando se haya
ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las
papeletas de votación, o éstas se hayan destruido por causa de violencia; 2.
Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los
elementos que hayan servido para su formación; 3. Cuando aparezca que las actas
han sufrido alteraciones sustanciales en lo escrito, después de firmadas por
los miembros de la corporación que las expiden;  4. Cuando los votos emitidos
en la respectiva elección se computen con violación del sistema del cuociente
electoral adoptado en la Constitución Política y leyes de la República;  5. Cuando
se computen votos a favor de candidatos que no reúnen las calidades
constitucionales o legales para ser electos.
[51] Consejo de Estado Sección Quinta.
Sentencia del 6 de marzo de 2012 (expediente: 2011-0003). Consejero Ponente:
Victor Hernando Alvarado Ardila.
[52] Corte Constitucional. Sentencia
T-1160 de 2003. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[53] Corte Constitucional. Sentencia
T-945 de 2008. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[54] Corte Constitucional. Sentencia
SU-400 de 2012. Magistrada Ponente: Adriana Guillén Arango.
[55] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-630 de 2012. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[56] Cfr. Consejo de Estado. Sección
Quinta. Sentencias del 30 de noviembre de 2001 (expediente 2001-2527); del 15
de julio de 2004 (expediente 2004-3255); y del 9 de septiembre de 2004
(expediente 2004-3234
[57] Sobre los cambios introducidos por
la Ley 1437 de 2011 a los procesos de nulidad electoral se puede consultar la
siguiente sentencia: Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 13 de
septiembre de 2012 (expediente 2012-4200). Consejera Ponente: Susana Buitrago
Valencia.
[58] Op. Cit. Sentencia T-510 de 2006.
[59] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-284 de 2006. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.
[60] Corte Constitucional. Sentencia
C-207 de 2003. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.
[61] Consejo de Estado. Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de octubre de 2013 (expediente
2011-1408). Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
[62] Corte Constitucional. Sentencia
C-319 de 1994. Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.
[63] Corte Constitucional. Sentencia
C-247 de 1995. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[64] Cfr. Op. Cit. Sentencia C-207 de
2003.
[65] Ver, entras otras, sentencias C-507
de 1994; C-391 de 2002; y T-864 de 2007.
[66] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia SU-399 de 2012. Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto.
[67] Ibídem.
[68] El artículo 179.3 de la
Constitución establece que una de las causales de inhabilidad o de
inelegibilidad de los congresistas se configura en los casos donde el elegido
haya “intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la
celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o
hayan sido representantes legales de entidades que administres tributos o
contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anterior a la fecha de la
elección”. Por su parte, el artículo 183.1 de la Carta señala que una de las
causales de la pérdida de investidura será la violación del “régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, o el régimen de conflicto de intereses”.
[69] Corte Constitucional. Sentencia
C-507 de 1994. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía.
[70] Código Contencioso Administrativo.
Artículo 227. Posibilidad de ocurrir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Podrá cualquier persona ocurrir en demanda directa por la vía
jurisdiccional contra los actos de las corporaciones electorales para que se
anulen, o se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen las resoluciones de
esas corporaciones electorales por medio de las cuales se declare indebidamente
alguna nulidad, o se computen votos a favor de ciudadanos que constitucional o
legalmente no sean elegibles, o se hubiere dejado de computar un registro, o se
haya alterado o cambiado el nombre de uno o varios candidatos.
[71] Código Contencioso Administrativo.
Artículo 228. Nulidad de la elección y cancelación de credenciales Cuando un candidato
no reúna las condiciones constitucionales o legales para el desempeño de un
cargo, fuere inelegible o tuviere algún impedimento para ser elegido, podrá
pedirse ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo la nulidad de la
elección hecha en favor de ese candidato y la cancelación de la respectiva
credencial.
[72] Consejo de Estado. Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de septiembre de 1992 (sin
expediente). Citado en: Corte Constitucional. Sentencia C-507 de 1994.
Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía.
[73] Ibídem.
[74] Op. Cit. Sentencia SU-399 de 2012.
[75] Ley 144 de 1994. Artículo 17.
Recurso Extraordinario Especial de Revisión. Son susceptibles del Recurso
Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años
siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en
el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes: a)
Falta del debido proceso; y b) Violación del derecho de defensa.
[76] Ver, entras otras sentencias,
[77] Corte Constitucional. Sentencia
T-127 de 1994. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
[78] Corte Constitucional. Sentencia
SU-712 de 2013. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.