T-572-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-572/94
ACCION DE TUTELA
INTERPUESTA POR PERSONA JURIDICA PUBLICA/ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR
ALCALDE
No sólo las
personas jurídicas de derecho privado sino también las personas jurídicas de
derecho público pueden interponer acciones de tutela en defensa de sus derechos
constitucionales fundamentales. En efecto, estas personas -como la Nación o las
entidades territoriales- son titulares de derechos constitucionales fundamentales
que se pueden ver afectados por la acción u omisión de otras autoridades, o
incluso, en ciertas circunstancias de particulares, por lo cual  es procedente
que interpongan acciones de tutela.
NOTIFICACION DE
TERCERO CON INTERES LEGITIMO EN TUTELA
Si un particular
tiene un interés legítimo en el resultado del proceso y quiere  ser
interviniente, esto es potestativo de él, porque el artículo 13 del decreto
2591 de 1991 así lo permite. En tales circunstancias, el juez debe notificar
sus providencias a las partes y a aquellos que ya son intervinientes en el
proceso (art. 16 del decreto 2591 de 1991), pero sería absurdo que el Juez de
Tutela estuviese obligado a citar a todos los hipotéticos interesados o
presuntos terceros afectados por el fallo.
VIA DE HECHO-Alcance/ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
La vía de hecho
judicial y ha señalado que ésta existe "cuando la conducta del agente
carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene
como consecuencia la vulneración de los derechos constitucionales de la
persona". En efecto, en tales circunstancias, el funcionario judicial
antepone de manera arbitraria su propia voluntad a aquella que deriva de manera
razonable del ordenamiento jurídico, por lo cual sus actuaciones,
manifiestamente contrarias a la Constitución y a la Ley, no son providencias
judiciales sino en apariencia. En realidad son vías de hecho, frente a las
cuales procede la tutela, siempre y cuando se cumplan los otros requisitos
procesales señalados por la Constitución, a saber que se esté vulnerando o
amenazando un derecho fundamental, y la persona no cuente con otro medio de
defensa judicial adecuado.
BIENES DE USO
PUBLICO-Inembargabilidad
Bajo ningún
aspecto puede un Juez impedir que se dilucide en juicio la desafectación de un
bien que se afirma con fundamentos razonables que es de uso público, y si lo
hace está violando derechos fundamentales al acceso a la justicia y al debido
proceso, susceptibles de amparo mediante tutela. Además, constituye una
discriminación injustificada que una Entidad Territorial no pueda acceder a un
proceso cuando alega defender unos bienes de uso público, y éstos han sido
objeto de medidas cautelares en contra de la disposición constitucional que los
califica como inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por ello, el
artículo 523 del Código de Procedimiento Civil ordena no fijar la fecha para
el remate "cuando  estuvieren sin resolver peticiones sobre levantamiento
de embargos o secuestros, o de recursos contra autos  que hayan decidido sobre
desembargos o declarado que un bien es inembargable". ¿Y que puede ser más
procedente que la solicitud de desembargo de un bien que por su propia
naturaleza y por claros mandatos constitucionales es inembargable?
ACCION DE TUTELA
CONTRA JUEZ POR VIA DE HECHO/DEBIDO PROCESO-Vulneración/BIENES DE USO PUBLICO/HUMEDALES-Protección/CONSTITUCIONALIZACION
DEL PROCEDIMIENTO
Incurre en vía de
hecho el funcionario judicial que impide a una entidad territorial participar
de un proceso ejecutivo con el fin de proteger un bien de uso público. En
efecto, impedir el trámite, supeditando los derechos y deberes establecidos en
la Constitución, a la interpretación equívoca de una figura procesal, es tratar
de procesalizar la Constitución cuando lo que hay que hacer es
constitucionalizar el procedimiento. Esta Corporación ya ha establecido que
"las normas de la ley deben ser interpretadas y aplicadas del modo que
mejor convenga a los mandatos constitucionales. Incurre en una vía de hecho judicial
aquel funcionario judicial que impide que una entidad territorial como el
Distrito Capital participe en un proceso para evitar el remate de bienes como
los humedales, que no son sólo de uso público cuando no nacen ni mueren en el
mismo predio, y por ende inembargables, sino que además tienen un particular
valor ecológico. En efecto, no es admisible la existencia de derechos
adquiridos sobre aquellos humedales que no mueran dentro de la misma heredad,
por ser estos bienes de uso público y, por ende, estar excluidos de la regla de
la comerciabilidad.
VIA DE HECHO-Momento de ocurrencia/DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración/PROCESO EJECUTIVO-Desembargo
de bien público
La Sala concluye
que las vías de hecho ocurrieron desde cuando se negó al Distrito toda
posibilidad de defensa de los bienes de uso público. Eso aconteció a partir del
auto del 28 de agosto de 1992 inclusive, pues no había causal para impedir el
acceso a la justicia, ni menos para esquivar el análisis de si se había o no
embargado un inmueble que incluía un bien de uso público. Tampoco podía el
Juzgado anticiparse a definir una cuestión sin practicar pruebas, ni tramitar
el correspondiente incidente. Todo ello ha violado la Constitución y ha
vulnerado los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia del
Distrito. Y es obvio que el Distrito no cuenta con otro medio judicial de
defensa diferente a la tutela, por cuanto, al no haber sido admitido en el
proceso hipotecario, no tiene como controvertir las actuaciones del Juzgado.
Por todo ello la tutela prosperará para proteger el derecho fundamental al
acceso a la justicia y al debido proceso del petente, puesto que le asiste
derecho al Alcalde para instaurar la tutela en defensa de su derecho a participar
en el proceso ejecutivo para proteger bienes que han sido judicialmente
embargados y que aspira a que sean desembargados, por considerar, con
fundamentos razonables, que son de uso público.
REF:
EXPEDIENTE T-43421
Peticionario:
Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, Jaime Castro
Temas: -
Procedencia de la tutela contra providencias judiciales que configuren vías de
hecho.
- Es vía de hecho
y viola el debido proceso y el acceso a la justicia la negativa de un juez a
permitir que una entidad territorial evite el remate de un bien de uso público.
-
Defensa de los bienes de uso público (Caso de Santa María del lago).
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa
Fe de Bogotá D.C.,  () de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Santafé de Bogotá
D.C., nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el Magistrado Alejandro Martínez
Caballero e integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-43421
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
1. Información
preliminar.
El 15 de octubre de
1983, la sociedad "Henao Castrillón y Cía. Ltda", integrada por dos
señoras y con un capital suscrito de ciento ochenta mil pesos ($180.000.oo),
según la certificación de la Cámara de Comercio, compra un lote de 14 fanegadas
en la urbanización Santa María del Lago, por la suma de catorce millones de
pesos ($14’000.000).
El 4 de noviembre de
ese mismo año se registra la anterior escritura y, pocas semanas después, el 16
de diciembre, la Sociedad "Henao Castrillón y Cía. Ltda", autoriza al
Banco de los Trabajadores a comprar "cartera castigada" por
doscientos setenta millones de pesos ($270’000.000) y a constituir una hipoteca
abierta sobre el terreno ubicado en Santa María del Lago. Así, el 23 de diciembre
de 1983, el inmueble comprado en catorce millones de pesos ($14’000.000), el 15
de octubre de ese año, es objeto de una hipoteca abierta por trescientos
veinticinco millones de pesos ($325’000.000), en favor del Banco de los
Trabajadores.
Posteriormente, el
28 de junio de 1984, la citada sociedad firma un pagaré en favor del Banco de
los Trabajadores por $275’630.003,92, con unos intereses moratorios del 24%
anual.
Este pagaré y esta
hipoteca dan origen a un juicio hipotecario instaurado por el Banco de los
Trabajadores en contra de la sociedad Henao Castrillón y Cía. Ltda. En este
proceso, que cursa en el Juzgado 27 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, se
ordena el 23 de febrero de 1994 el remate del inmueble embargado y secuestrado.
Contra esta decisión se dirige la presente acción de tutela.
2. Solicitud.
Jaime Castro,
Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, instaura en el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, la acción de tutela, mediante
apoderado, contra la citada providencia.
Según el actor,
dentro de lo hipotecado se encuentra un bien de uso público, a saber, el
humedal que existe en el sector de Santa María del Lago, entre las carreras 73
y 76 y las calles 75 a 80, jurisdicción de Santafé de Bogotá, localidad de
Engativá.
Considera entonces
el petente que ese lago, por ser un bien de uso público, no puede ser gravado
ni, menos aún, rematado. Sin embargo, según el actor,  el Juzgado mencionado no
ha permitido  al Distrito Capital contradecir lo que hay en el expediente,
porque se ha negado sistemáticamente a "reconocer al Distrito como parte
en el proceso y obstaculizando  así la posibilidad de defender el patrimonio
público allí representado".
Señala que dentro
del juicio  hipotecario el Distrito Capital ha formulado diversas peticiones,
ninguna de las cuales ha prosperado, porque el Juzgado no lo ha aceptado como
parte en el proceso. Hace esta relación de las siguientes solicitudes:
"- Julio 17
de 1992: Solicitud de intervención como tercero
- Febrero 8 de
1993:  Solicitud de perención y desembargo
- Noviembre 26 de
1993:  Solicitud de perención y desembargo
- Diciembre 7 de
1993:  Interposición de recurso
- Enero 21 de
1994: Solicitud de llamamiento a comparecer en virtud  a derecho real de
posesión.
- Marzo 3 de
1994. Solicitud reiterada de desembargo y proposición de prejudicialidad penal.
- Mayo 13 de
1994: Informativo adicional".
El petente adjuntó
las copias de tales escritos, los cuales obran en el juicio hipotecario, según
se constató en la diligencia  de inspección judicial practicada por la Corte.
Por todo lo
anterior, el actor manifiesta su inconformidad con la sentencia que ordenó el
remate de un bien inmueble dentro del cual se encuentra un lago y su zona verde
aledaña. En efecto,  el Juzgado 27 Civil del Circuito de esta ciudad, el 23 de
febrero del año en curso, ordenó avaluar el inmueble (que incluye el Lago en
mención), liquidar el crédito y proceder al remate del bien. Sólo la sentencia
de tutela, proferida en primera instancia, impidió que se concretara el remate.
Según el actor, el
Distrito tiene un derecho real sobre  tal bien inmueble y presenta prueba para
demostrar el interés jurídico para acceder  a la justicia en el proceso a que
se ha hecho referencia. Por otro aspecto, el interés para pedir el amparo se
sintetiza en esta frase del fallo de tutela: "El Alcalde Mayor interviene
como sujeto procesal y representante de la comunidad, pues se dice que con la
decisión del Juzgado 27 Civil del Circuito se lesiona el patrimonio público
Distrital, luego tendrá interés legítimo en el proceso".
3. fallo de 21 de
junio de 1994
La Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, luego de tramitar
la acción y decretar y recepcionar pruebas, concede la tutela como mecanismo
transitorio. El fallo ordena:
"En
consecuencia, se dispone que, el JUZGADO 27 CIVIL DEL CIRCUITO de esta ciudad,
en el término previsto en el Art. 23 del Decreto 2591/91 y como mecanismo
transitorio, tramite el Incidente de Desembargo que oportunamente presentó el
aquí Accionante -Fl 119 a 122 del Cdno Ppal- y de aplicación al inciso segundo
del Art. 523 del C. de P.C., conforme a lo dispuesto en esta providencia".
Para tomar esa
decisión, el Tribunal consideró que era función de los jueces "hacer
realidad los fines que persigue la justicia". Por ello estimó que, en el
caso de estudio, debe tramitarse como incidente, el desembargo explícitamente
solicitado por el Distrito, porque éste invocó el carácter de uso público del
bien y la posesión ejercida sobre él. En palabras del Tribunal, la petición
"... debe
ser atendida en vista de lo idóneo de su pedimento, acompasado con la ley, con
la lógica y con la equidad misma, por consiguiente, el Accionante tiene derecho
a que la autoridad competente lo decida, con fundamento en las pruebas pedidas,
pues es el Juez del conocimiento  a quien le corresponde calificar la posesión
y darle amparo legal si a ello hubiere lugar".
Este razonamiento
está íntimamente ligado con la parte resolutiva  que ordenó tramitar el
incidente de desembargo, luego este segmento de la parte motiva constituye cosa
juzgada implícita.
Aunque no alcanza a
tener el mismo carácter de cosa juzgada implícita, de todas maneras es de
singular importancia otro razonamiento del Tribunal, evidente y preventivo, que
apunta hacia la coherencia en el procedimiento y sobre la forma de tradición en
los remates:
"Ha de
recordarse que el remate es un negocio jurídico de compraventa y diligencia
judicial y al realizarse con la intervención del Juez, éste obra como lo
dispone el Art.741 del C.C., en representación legal de la persona cuyo dominio
se transfiere, de manera que, el remate como acto civil sustantivo, debe
cumplir los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo y al
aprobarlo, está en  juego la validez del mismo y es a los jueces, cuando de
venta forzada se trata a quienes corresponde declarar la verdad de tales
traspasos".
No habiendo sido impugnada
la decisión, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional, junto con un
escrito extemporáneo del apoderado del Banco Mercantil de Colombia S.A.. (antes
Banco de los Trabajadores). El contenido de este memorial fue repetido en otro
escrito dirigido a la Corte y se resume así: es una petición de nulidad del
proceso de tutela por no haberse citado al Banco; en subsidio, el Banco pide
que se revoque el fallo de tutela.
4. Actividad
probatoria de la Corte Constitucional.
Con el fin de
aclarar los hechos del caso, la Corte decretó y practicó una inspección
judicial, tanto al Juzgado 27 Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá como al
bien embargado, esto es al sector denominado Santa María del Lago, entre las
carreras 73 y 76, y las calles 75 y 80 de Bogotá. Los resultados esenciales de
esta inspección serán presentados y analizados en los fundamentos jurídicos de
esta sentencia.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia.
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 35 y 42 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Aspectos
procesales previos: procedencia de la tutela por entidades públicas e
improcedencia de la nulidad por falta de notificación de un particular, cuando
la acción de tutela está dirigida contra una autoridad pública.
Comienza la Corte
por estudiar dos aspectos procesales relacionados con la acción de tutela de la
referencia.
En primer término,
esta Corporación reitera que no sólo las personas jurídicas de derecho privado
sino también las personas jurídicas de derecho público pueden interponer
acciones de tutela en defensa de sus derechos constitucionales fundamentales.
En efecto, estas personas -como la Nación o las entidades territoriales- son
titulares de derechos constitucionales fundamentales que se pueden ver
afectados por la acción u omisión de otras autoridades, o incluso, en ciertas
circunstancias de particulares, por lo cual  es procedente que interpongan
acciones de tutela. Así, en reciente decisión, la Corte tuteló el derecho al
debido proceso de un municipio que se vio afectado por la vía de hecho de un
juez que se rehusó a desembargar dineros incorporados al presupuesto1
.
En segundo término,
y por razones de economía procesal, la Corte entra a estudiar y a definir
dentro del presente fallo la  petición de nulidad solicitada por el  apoderado
del Banco de los Trabajadores (hoy Banco Mercantil de Colombia S.A.). En
efecto, según esta solicitud,  el Banco ha debido ser citado al aceptarse la
demanda de tutela contra el Juzgado 27 del Circuito. Según su criterio, como
ello no ocurrió, la Corte debe decretar la nulidad de la tutela decidida por el
Tribunal.
La Corte ha dicho,
en numerosas oportunidades, que procede la nulidad por falta de notificación a
un particular cuando la tutela es contra los particulares. Pero cuando el
causante del agravio o de la amenaza es un funcionario público, se le comunica
a éste.
Ahora bien, el
Alcalde Jaime Castro instauró la acción contra una sentencia de la Juez 27
Civil del circuito de Santafé de Bogotá, dictada en un juicio hipotecario. La
tutela no estaba dirigida, ni podía estarlo, contra el ejecutante, porque éste
no  fue quien profirió la providencia impugnada. La obligación del Tribunal
donde se presentó la tutela era la de informar al  Juez, y así lo hizo, mediante
el correspondiente oficio, al cual el Juzgado 27 puso el sello de recibido. Por
consiguiente, concluye la Corte, no se incurrió en nulidad por este aspecto.
Un aspecto
totalmente diferente es si el Banco, como particular interesado, podía hacerse
presente en el trámite de la tutela. En efecto, si un particular tiene un
interés legítimo en el resultado del proceso y quiere  ser interviniente, esto
es potestativo de él, porque el artículo 13 del decreto 2591 de 1991 así lo
permite. En tales circunstancias, el juez debe notificar sus providencias a las
partes y a aquellos que ya son intervinientes en el proceso (art. 16 del
decreto 2591 de 1991), pero sería absurdo que el Juez de Tutela estuviese
obligado a citar a todos los hipotéticos interesados o presuntos terceros
afectados por el fallo. En efecto, si alguien dice tener un interés legítimo en
el resultado del proceso de tutela, el Juez le puede permitir la intervención,
pero para eso no se requiere una previa citación. Ahora bien, en esta acción,
el afectado es el Alcalde Mayor de Bogotá, porque es quien alega la vulneración
de un derecho fundamental. La otra parte es el juez 27, que es la autoridad
pública contra la cual está dirigida la acción, la cual fue debidamente
notificada. No tenía entonces ninguna obligación el Tribunal de notificar al
Banco de los Trabajadores, hoy Banco Mercantil S.A., sobre la admisión de la
acción de tutela.
Se podría afirmar,
en principio, que el ejecutante en un juicio cuya sentencia está en entredicho,
tiene por esta sola razón, interés jurídico para intervenir en la tutela
contra  dicha providencia. Y, efectivamente, en el presente caso, el Banco ha
invocado su interés económico respaldado en una obligación y en la liquidación
del crédito y las costas ya tasadas así:
- Deuda principal:                                       $
273’041.377,47
- Agencia en derecho
fijadas por el Juez:                 $  540’000.000,oo
- Pago al Curador:                                       $
15.000,oo
- Honorarios del
Secuestre:                         $ 4.000,oo
- Pago de
notificación:                                $2.000.oo
- Intereses
estimados en liquidación:           $2.667’987.734,24
Es muy  elocuente la
lectura de estos guarismos, pero por ahora la pregunta es diversa: ¿ese interés
económico obliga al juez de tutela que conoce de una acción dirigida, por vía
de hecho, contra el juzgado que tramita el ejecutivo a citar al ejecutante? La
respuesta, por las razones anteriormente señaladas, es negativa, por cuanto la
acción de tutela no está dirigida contra el ejecutante (el Banco) sino contra
el funcionario judicial, en este caso contra el juzgado 27 Civil de Circuito.
De otro lado, ¿tiene la misma importancia esta reclamación patrimonial que la
defensa de un bien de uso público? La Corte considera que la intervención del
Banco en esta tutela, será legítima en cuanto respete las características de
los bienes de uso público y la función social y ecológica de la propiedad. Por
ello, y con el fin de permitirle exponer sus argumentos, la Corte decidió citar
a la diligencia de inspección judicial al Banco, pero éste no se hizo presente.
3. El asunto bajo
revisión y los temas jurídicos a tratar.
Esta acción de
tutela se dirige contra una providencia judicial, dentro del desarrollo de un
proceso ejecutivo. En efecto, dentro de lo hipotecado se encuentra el lago de
Santa María y su ronda. El distrito y la comunidad alegan que este bien es de
uso público, por lo cual es legítima la intervención del Distrito en el proceso
ejecutivo con el fin de evitar el remate de un bien, que por su naturaleza es
inalienable e inembargable (CP art. 61). Por consiguiente, al haber negado tal
intervención, el funcionario judicial que adelanta el proceso ejecutivo
incurrió en una vía de hecho, que vulnera los derechos de acceso a la justicia
y debido proceso del Alcalde Mayor. En cambio, la Juez 27 del circuito y el apoderado
del Banco ejecutante consideran que la actuación judicial ha sido regular, por
cuanto se trata de un bien de propiedad particular. Así, en la diligencia de
inspección judicial adelantada por la Corte Constitucional, la Juez solicitó el
uso de la palabra y dijo:
"El Juzgado
a mi cargo, mediante demanda repartida en legal forma, asumió el conocimiento y
trámite del proceso objeto de esta tutela, con base en la demanda, en los
títulos-valores aportados (pagarés) y en la escritura  de constitución de
hipoteca sobre el predio que al parecer es de uso público; y digo que al
parecer por cuanto  dentro de los documentos allegados con la demanda se me
aportó un certificado de libertad o matrícula inmobiliaria  en el que aparece
que el bien es de propiedad de la sociedad demandada".
Como se puede ver,
para tomar la decisión en esta sentencia, la Corte debe determinar si la
actuación judicial impugnada configura o no una vía de hecho que vulnera o
amenaza derechos constitucionales fundamentales del actor. Para ello, esta
Corporación comienza por reiterar sus criterios generales sobre la procedencia
de la tutela contra las providencias judiciales que configuren vías de hecho.
Luego la Corte avoca el problema específico de la defensa de los bienes de uso
público por parte de la Nación y de las entidades territoriales, dentro de los
procesos judiciales. Con base en tales criterios, entrará entonces la Corte a
analizar la actuación concreta del Juzgado 27 Civil del Circuito dentro del
proceso hipotecario instaurado por el Banco de los Trabajadores en contra de la
sociedad Henao Castrillón y Cía. Ltda.
4.  La
procedencia de la tutela con respecto a providencias judiciales que configuren
vías de hecho.
Es abundante la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia excepcional de
la tutela contra providencias judiciales2 . En efecto, si bien es
cierto que en la Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992, esta Corporación
declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2191 de 1991,
también lo es que en tal fallo se permitió reaccionar ante determinadas
providencias, ya sea para evitar perjuicios irremediables y defender los
derechos fundamentales de las personas, o ya sea porque determinadas
actuaciones judiciales pueden configurar vías de hecho que vulneran derechos
fundamentales. Así, en el citado fallo, la Corte precisó que no "riñe con
los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales" 3
¿Cuando se configura
entonces una actuación o vía de hecho imputable a un funcionario judicial? Esta
Corporación ha delimitado el alcance de la vía de hecho judicial y ha señalado
que ésta existe "cuando la conducta del agente carece de fundamento
objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la
vulneración de los derechos constitucionales de la persona"4 . En
efecto, en tales circunstancias, el funcionario judicial antepone de manera
arbitraria su propia voluntad a aquella que deriva de manera razonable del
ordenamiento jurídico, por lo cual sus actuaciones, manifiestamente contrarias
a la Constitución y a la Ley, no son providencias judiciales sino en
apariencia. En realidad son vías de hecho, frente a las cuales procede la
tutela, siempre y cuando se cumplan los otros requisitos procesales señalados
por la Constitución, a saber que se esté vulnerando o amenazando un derecho
fundamental, y la persona no cuente con otro medio de defensa judicial
adecuado. Así, al respecto ha dicho esta Corporación:
"No es la
apariencia de una decisión, sino su contenido, lo que amerita la intangibilidad
constitucionalmente conferida a la autonomía funcional del juez. Hay que
distinguir entre providencias judiciales y las vías de hecho. Las primeras son
invulnerables a la acción de tutela en cuanto corresponden al ejercicio
autónomo de la decisión judicial y respecto de las cuales existen, dentro del
respectivo proceso, los medios de defensa judiciales establecidos por el
ordenamiento jurídico. Las segundas son apariencias de providencias judiciales
que vulneran los derechos básicos de las personas. De suerte que la violación
de la Constitución Política por parte de la autoridad judicial puede ser
atacada mediante la acción de tutela, siempre y cuando se cumplan los
presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Carta y no exista otro medio
de defensa judicial para la adecuada protección del derecho fundamental
lesionado.5 "
Estas vías de hecho
judiciales son impugnables por la vía de la tutela por cuanto, en general,
vulneran el debido proceso (CP art 29) y el acceso a la justicia CP art. 229).
En efecto, el derecho al debido proceso se aplica a todas las actuaciones
judiciales (art. 29 C.P.) y es desarrollo del derecho de toda persona natural
o  jurídica para acceder a la administración de justicia (art. 229 C. P.); esta
forma de acceso incluye la oportunidad de recibir tratamiento justo por parte de
los jueces y magistrados, lo cual implica la prevalencia del derecho sustancial
(art. 228 C.P.) y la oportunidad de defenderse, es decir, que la justicia
valore las pruebas y los razonamientos pertinentes. Así, la Corte ha dicho que
"la vía de hecho judicial, en la forma y en el fondo, equivale a la más
patente violación del derecho a la jurisdicción"[1].
Pero también la vía
de hecho puede acarrear la violación de otros derechos fundamentales.
5. La vía de
hecho, y la defensa procesal de los bienes de uso público y de relevancia
ecológica
La Nación es titular
de los bienes de uso público por ministerio de la ley y mandato de la
Constitución. Ese derecho real institucional no se ubica dentro de la propiedad
privada respaldada en el artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma
de propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo 63 de la Carta, el
cual establece que "los bienes de uso público... son inalienables,
imprescriptibles e inembargables".
Esto muestra
entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe cuando se
trata de bienes de uso público. No es válido entonces exigir matrícula
inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso público, puesto que
tales bienes, por sus especiales características, están sometidos a un régimen
jurídico especial, el cual tiene rango directamente constitucional. Por ello,
durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de Justicia
había dicho que "el dominio del Estado sobre los bienes de  uso público,
es un dominio sui generis"[2]
Y la Corte Constitucional también ha diferenciado con nitidez, en anteriores
decisiones, el dominio público y la propiedad privada.  Así, según la Corte,
los bienes de dominio público se  distinguen "por su afectación al dominio
público, por motivos de interés general (CP art. 1º), relacionadas con la
riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público.[3]" En particular,
sobre los bienes de uso público, la Corte señaló en esa misma sentencia que
éstos son  inalienables, imprescriptibles e inembargables, y precisó tales
características en los siguientes términos:
"a)
Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar,
permutar, etc.
b) Inembargables:
esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes de las
entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios,
embargos o apremios.
c)
Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a
usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común,
terminarían por imponerse   por el transcurso del tiempo, se ha intentado
encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la
imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que
están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de
derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la
propiedad particular de alguno o algunos de los asociados.[4]"
En ese orden de
ideas, al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la integridad
de esos bienes de uso público. Si, además, esos bienes se ligan con la
recreación (art. 52 C.P.) con la función ecológica de la propiedad (art. 58
C.P.), con la conservación de las áreas de especial importancia ecológica (art.
79 C.P), con la prevención del deterioro ambiental, protección de ecosistemas y
garantía del desarrollo  sostenible (art. 80 C.P.), ello implica adicionalmente
el deber  del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio
público y por su destinación al uso público, el cual prevalece  sobre el
interés particular (art. 82 ibídem).
El ejercicio de
estos derechos y deberes por parte del Estado, invocados por Entidades
Territoriales y aun por la comunidad, no puede entonces ser obstaculizado por
un Juez de la República con el argumento de que sólo son parte interesada en un
determinado proceso de ejecución el ejecutante o el ejecutado. Por el
contrario, debe el juez permitir que judicialmente se determine si es cierta la
solicitud de quien alega ser titular de un derecho real institucional: el
DOMINIO PUBLICO, e invoca este carácter para exigir el cumplimiento del
artículo 63 de la Constitución. En efecto, no se puede confundir la tramitación
para el desembargo de un bien de propiedad privada con el desembargo de un bien
de uso público. Este último debe ser desafectado de la medida cautelar sin
sujeción a formalismos que impidan la búsqueda de la verdad en cuanto a la real
característica del bien, entre otras cosas porque si de veras se trata de un
bien de uso público, éste nunca ha debido ser embargado, ni menos secuestrado.
Es por ello que el Código de Procedimiento Civil es terminante: NO PODRÁN
EMBARGARSE los bienes de uso público NI los destinados a un servicio público
cuando en este último evento el servicio lo preste directamente una entidad
territorial.
Bajo ningún aspecto
puede un Juez impedir que se dilucide en juicio la desafectación de un bien que
se afirma con fundamentos razonables que es de uso público, y si lo hace está
violando derechos fundamentales al acceso a la justicia y al debido proceso,
susceptibles de amparo mediante tutela. Además, constituye una discriminación
injustificada que una Entidad Territorial no pueda acceder a un proceso cuando
alega defender unos bienes de uso público, y éstos han sido objeto de medidas
cautelares en contra de la disposición constitucional que los califica como
inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por ello, el artículo 523 del
Código de Procedimiento Civil ordena no fijar la fecha para  el remate
"cuando  estuvieren sin resolver peticiones sobre levantamiento de
embargos o secuestros, o de recursos contra autos  que hayan decidido sobre
desembargos o declarado que un bien es inembargable". ¿Y que puede ser más
procedente que la solicitud de desembargo de un bien que por su propia
naturaleza y por claros mandatos constitucionales es inembargable?
Es más, si dentro de
cualquier proceso aparece un elemento de juicio que señale, así fuere dentro
del esquema FIDES BONI JURIS, que el bien es inembargable por razones de
interés público, se debe tramitar un incidente de desembargo, y, si la prueba
es notoria, la providencia que decreta el desembargo tiene que ser oficiosa e
inmediata. De lo contrario se estaría propiciando no sólo un futuro remate de
objeto ilícito sino una flagrante violación a la Constitución.
Por todo lo
anterior, considera la Corte que incurre en vía de hecho el funcionario
judicial que impide a una entidad territorial participar de un proceso
ejecutivo con el fin de proteger un bien de uso público. En efecto, impedir el
trámite, supeditando los derechos y deberes establecidos en la Constitución, a
la interpretación equívoca de una figura procesal, es tratar de procesalizar la
Constitución cuando lo que hay que hacer es  constitucionalizar el
procedimiento. Esta Corporación ya ha establecido que "las normas de la
ley deben ser interpretadas y aplicadas del modo que mejor convenga a los
mandatos constitucionales.[5]"
Esto es aún más
evidente si se trata de bienes de especial relevancia ecológica, ya que según
la Constitución, las personas en Colombia tienen el deber de proteger los
recursos naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano
(art. 95 C.P.). Y esta obligación incluye a la Juez como persona, quien además,
como expresión del Estado tiene el deber de colaborar en la protección de la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines
(art. 79 C.P.).
Esta preocupación
por el medio ambiente está recogida en la Constitución del 91, tal y como esta
Corporación lo ha reiterado en múltiples ocasiones. No podía ser diferente
porque la defensa del medio ambiente es una necesidad tanto para la vida de
quienes hoy existen como para las nuevas generaciones. Además es uno de los
objetivos del Estado Social de derecho.
La protección
constitucional al medio ambiente se da, salvo contadas excepciones, a partir de
la  Conferencia  de Estocolmo de 1972 donde se proclamó que:
"Para llegar
a la plenitud de su libertad dentro de la naturaleza, el hombre debe aplicar
sus conocimientos a forjar, en armonía con ella, un medio mejor. La defensa y
mejoramiento del medio humano para las generaciones presentes  y futuras se ha
convertido en meta imperiosa de la humanidad".
Institucionalizada
la defensa y mejoramiento del medio ambiente, cuando surja controversia en estrados
judiciales sobre algo que lo afecte (como sería el caso de la preservación
jurídica y fáctica de un  humedal), el juez debe hacer la interpretación de las
normas DESDE LA CONSTITUCIÓN.
Lo anterior plantea
un problema que compete a la legitimidad procesal para la defensa del medio
ambiente y de los bienes de uso público. Ahora bien, la Corte Constitucional,
en reciente fallo, ordenó conceder a FUNDEPUBLICO (entidad que defiende el
interés público) el acceso a la justicia en un proceso penal, previas estas
consideraciones:
"...a) Si
bien el artículo 88 de la C.P., enuncia específicamente el objeto de algunas
acciones populares, defiere a la ley su regulación en detalle,  así como la
creación de otros tipos de acciones de similar naturaleza.
En el Código
Civil y en diferentes estatutos jurídicos se encuentran reglamentadas, así sea
de manera rudimentaria algunas acciones populares, entre ellas algunas de las
mencionadas en el art. 88 ibídem, e igualmente  se han previsto las reglas de
procedimientos que deben observarse en el trámite de los procesos
correspondientes, ante la justicia ordinaria civil y agraria.
b) FUNDEPUBLICO,
representado por el abogado Germán Sarmiento Palacio, como actor popular
detenta la legitimación activa para demandar y constituirse como parte civil
dentro del referido proceso penal, en nombre propio y de los demás usuarios del
servicio de energía eléctrica." [6].
Si eso se predica de
una entidad que no forma parte del Estado, con mayor razón debe darse acceso a
la justicia en los procesos civiles o aquellas Entidades Estatales que, por
Constitución, por ley e inclusive por Acuerdo, están en la obligación de
defender los bienes de uso público.
6. Los humedales
como bienes de uso público de especial importancia ecológica.
En tales
circunstancias, la pregunta por hacer en el caso de la presente tutela es si un
humedal es un bien de uso público.
Se entiende por
humedal, según la Convención de Ramsar (Convención relativa a los humedales de
importancia especialmente como hábitat de aves  acuáticas)". "las
extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de agua,
sean éstas de régimen natural y artificial, permanentes o temporales,
estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las  extensiones
de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros".
La Unión Mundial
para la naturaleza, en 1992 clasificó los humedales en las siguientes
categorías:
- Esturios,
- Costas abiertas,
- Llanuras de
inundación,
- Pantanos de agua
dulce,
- Lagos,
- Turberas,
- Bosques de
inundación.
Estas precisiones no
eran conocidas cuando se expidió el Código Civil, pero es de fácil comprensión
entender que los pantanos de aguas dulces y los lagos se incluyen  dentro de la
norma que los cataloga como bienes de uso público
Así, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 28 de octubre del presente
año, refiriéndose  a los humedales que existen en la Capital de la República,
conceptuó que son bienes de uso público, excepto aquellos que, según el Código
Civil, nacen y mueren dentro  de la misma heredad (art. 677 del C.C.). Dijo el
Consejo de Estado:
"Dadas sus
características y funciones naturales, los humedales son bienes de uso público,
salvo los que formen parte  de los predios de propiedad privada, aunque en este
último caso la función social y ecológica de la propiedad permite a la
autoridad competente el imponer limitaciones con el objeto de conservarlos.
"Los
humedales, cuando son reservas naturales de agua, están constituidos
jurídicamente como bienes de uso público y por tanto, son inalienables e
imprescriptibles, por mandato del artículo 63 de la Constitución Política.
Cuando se encuentran en predios de propiedad privada, pueden ser preservados
como tales en razón del principio constitucional según el cual el interés
público o social prevalece sobre el interés particular".
El término de MORIR
DENTRO DE LA MISMA HEREDAD fue interpretado por algunos expositores (lo dice
una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 20 de octubre de 1941) como
consumirse íntegramente, "sea por filtración del suelo, por evaporación o
agotamiento o por continuar por algún cauce subterráneo de dirección y alcance
desconocidos requiriéndose además que sus aguas no se junten con las  de otra
corriente  que atraviesa predios de diferentes dueños y tengan el carácter  de
nacional y de uso público". Hoy no existe la menor duda de que esta
interpretación es la aceptada porque el Código de Recursos Naturales, el cual
expresamente dice:
"De acuerdo con el artículo 677 del Código Civil,
se entiende que un agua nace y muere en una heredad cuando brota naturalmente a
su superficie y se evapora o desaparece bajo la superficie de la misma
heredad".
En consecuencia, si
un lago o pantano de agua dulce no desaparece por efectos de la evaporación o
la filtración sino que permanentemente vierte sus aguas, bien sea por tambres o
por tuberías, en cantidad apreciable, a ríos de importancia o riachuelos que
desembocan en aquellos, hay que aceptar, que NO es razonable catalogar tal
humedal como de propiedad privada, menos aún cuando el lecho de los depósitos
naturales de agua son bienes inalienables e imprescriptible  del Estado.
Por otro aspecto,
los humedales son factores importantes para el ecosistema. Así, en el concepto
del Consejo de Estado de 28 de octubre de 1994 que se refirió al caso concreto
del distrito Capital, se dijo que los humedales no sólo son reservas de agua
sino que amortiguan las inundaciones en épocas de lluvia y sirven de vasos
comunicantes con el río mas cercano. Dice  la providencia (que ha sido agregada
a este expediente):
"Se destacan  sus funciones ecológicas: la
regulación de niveles friáticos, la protección de hábitat de la fauna  y de la
flora silvestres y el control de inundaciones mediante el manejo natural de las
aguas lluvias. También constituyen elementos importantes a nivel paisajístico".
Por consiguiente,
incurre en una vía de hecho judicial aquel funcionario judicial que impide que
una entidad territorial como el Distrito Capital participe en un proceso para
evitar el remate de bienes como los humedales, que no son sólo de uso público cuando
no nacen ni mueren en el mismo predio, y por ende inembargables, sino que
además tienen un particular valor ecológico. En efecto, no es admisible la
existencia de derechos adquiridos sobre aquellos humedales que no mueran dentro
de la misma heredad, por ser estos bienes de uso público y, por ende, estar
excluidos de la regla de la comerciabilidad.
6. Estudio de Los
puntos de apoyo del Juzgado 27 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá para
impedir al Distrito su participación en el juicio hipotecario.
Entra entonces la
Corte a analizar la actuación del juzgado y, en particular, sus argumentos para
impedir la participación del Distrito en el juicio hipotecario.
Del contexto de las
providencias  y de la explícita manifestación hecha por la  Juez en la
inspección judicial que practicó la Sala de Revisión de la  Corte
Constitucional, se deduce que la funcionaria basa sus actuaciones en el
certificado de libertad que obra en el juicio, y del cual la Juez concluye que
el lago es de propiedad privada.
Pero, esta opinión
merece una reflexión, por cuanto es obligación acercarse a la verdad, no solo
dentro del juicio hipotecario sino dentro de esta tutela. En efecto, el
calificativo que se le dé al lago es determinante para la decisión a tomar,
tanto por el Juez Natural como por esta Sala de Revisión.
Ocurre que en el
mencionado  certificado, que tiene el Nº 0500753453, sólo se menciona que uno
de los linderos del inmueble materia de hipoteca bordea el lago "hacia su
parte exterior". Pues bien, de esto no se deduce que es un lago de
propiedad privada sino todo lo contrario. Este señalamiento ha debido alertar a
la Juez, quien estaba en la obligación de averiguar si se trataba o no de un
bien de uso público. Se dirá que este punto lo comprobaría en el momento de
practicar la diligencia de secuestro, pero resulta que comisionó y, lo más
grave, es que las hojas que posiblemente contenían la diligencia desaparecieron
del expediente. Hay plena prueba de ello. La Secretaría del Juzgado 27
Civil del Circuito dejó esta constancia el 9 de noviembre  de 1993.
"el suscrito secretario observa que faltan los
folios del Nº66 al 80 del Cuaderno Nº1 y que comprende varias actuaciones entre
ellas  la surtida en el comisorio Nº307 y que fue diligenciado
debidamente...".
Ese oficio comisorio
se refería, al parecer, a la práctica de la diligencia de secuestro en
diciembre de 1988. Así lo informa el apoderado del Banco en memorial de 13 de
enero de 1994 que dio origen a la reconstrucción del expediente, tramitación
que finalizó en audiencia de 28 de enero de 1994 a la cual asistió la Juez y el
apoderado del Banco, pero no el apoderado del ejecutado, pese haber sido
citado. No se citó al apoderado del Distrito.
Aumenta la confusión
cuando en la parte resolutiva de la sentencia de remate se ordenó: "Una
vez secuestrado y previamente al remate, avalúese el bien". Esta
determinación, proferida del 23 de febrero de 1994 le resta credibilidad a la
reconstrucción hecha en el mes de  enero de este año, puesto que en ella se sugiere
que el bien ya había sido secuestrado, mientras que en la sentencia parece
indicarse que el bien debe ser secuestrado.
Ahora bien, para la
Corte lo que sí es claro y ostensible es que dentro de lo embargado por el
Juzgado 27 Civil del Circuito en el hipotecario del Banco de los Trabajadores
vs. la Sociedad Henao Castrillón y Cía. Ltda., hay un lago natural, con
nacimientos de agua propios. Este lago es perfectamente visible, con extensión
aproximada de  seis hectáreas, en parte  está libre el espejo del agua y en
parte hay juncales. El agua está en permanente movimiento, hay un desaguadero.
Dos de las numerosas fotografías tomadas en la diligencia de inspección
judicial se insertan en este fallo, la una recoge parte del espejo de agua, la
otra el chorro de agua que permanentemente sale del lago; igualmente se
incorpora una de las aerofotografías que se presentaron el día de la
diligencia.
Este humedal existe
desde épocas inmemoriales y antes era mucho más extenso, pero rellenos para
construcciones y acciones depredadoras lo han venido reduciendo. En efecto, si
se superponen algunos planos que obran en este expediente de tutela y que
corresponden a años diferentes, se ve la disminución del terreno ocupado por el
agua. De todas maneras, el humedal permanece con todas sus características y se
afirma que en algunas partes la profundidad es superior a los 10 metros.
Siempre ha sido una reserva natural de agua.
7. Pruebas que
permiten suponer que se trata de un lago de uso público
Aunque el punto debe
ser resuelto por el Juzgado, es necesario apreciar si hay elementos de juicio
para pensar que el lago es de uso público. En el expediente de tutela existen,
entre muchas, estas informaciones y pruebas:
1. El mencionado
concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 28
de octubre del presente año, que señala que son de uso público los humedales,
salvo los que nacen y mueren en la misma heredad. Pero incluso en tal caso,
señala el citado concepto que la Corte Constitucional comparte, puede la autoridad
competente imponer restricciones con el objeto de conservarlos, debido a la
función social y ecológica que es inherente a la propiedad (CP art. 58).
2. El humedal de
Santa María del Lago tiene tres nacimientos de agua propia, pero se puede decir
que sus aguas no mueren dentro de la misma heredad. Así se constató en la
inspección  judicial. No hay un proceso  de evaporación ni de filtración del
agua que allí nace. El líquido sale naturalmente, hoy por tubería antes por
TAMBRE. En la escritura pública que Alfonso López Pumarejo le otorgó a la
Asociación Provivienda de Trabajadores, y que constituye la primera  anotación
en la matrícula original: 50C-6311, se menciona el  "tambre grande del
lago".
Esta escritura fue
agregada al expediente, tiene el Nº3660 de 1952 y fue registrada con la
matrícula inmobiliaria ya citada. En esta matrícula, en la anotación Nº345,
aparece la venta de la Asociación Provivienda de Trabajadores a Henao Castrillón
y Cía. Ltda., sin embargo se abrió otra  matrícula especial, la Nº500753453, el
29 de noviembre de 1983, que fue la adjuntada al expediente de venta del bien
hipotecado.
Actualmente el
tambre ha sido reemplazado por una tubería, tal y como se constató en la
inspección judicial adelantada por esta Corporación.
En conclusión, el
agua tiene vía de salida. Esas aguas vierten en el río Juan amarillo y luego al
río Bogotá
3. Hoy el lago y su
ronda están rodeados por predios que pertenecen a diferentes propietarios, EN
PARTES DA A VÍA PUBLICA. Diferentes planos que obran en el expediente así lo
demuestran. En la misma escritura de hipoteca que motiva el juicio que cursa en
el Juzgado 27 se relaciona el lago como una colindancia.
4. En la escritura
original que López Pumarejo le otorgó a la Asociación provivienda de
trabajadores se habla de lindero sobre la avenida Roberto Archila, se habla de
otro lindero que pasa por una isla y luego por otra isla y de ahí "al
camino que conduce a Suba hasta encontrar la calle 68 de Bogotá".
5. De la lectura de
las escrituras se puede pensar que COPETRACO (empresa del transporte urbano de
Bogotá), uno de los riberanos originarios, dentro de sus linderos tenía parte
del lago, como se deduce de la escritura de López Pumarejo y lo dijo la testigo
Olga Lucía Trujillo en la inspección judicial.
Y, actualmente, la
parte de la hacienda que López Pumarejo le vendió a la Asociación Provivienda
se fraccionó. Aparecen más de trescientas ventas en el certificado del
registrador que se agregó a este expediente de tutela.
6. En el año de 1983
la CAR expidió las Resoluciones 736 y 2707 en las cuales se dieron órdenes
diversas, tendientes a la conservación ecológica del lago con la premisa de
que: "las aguas del lago existente en la urbanización o lago Santa María
del Lago son públicas pues se comunican hoy en forma de canales o tubería
subterránea con el río Juan Amarillo, anteriormente en forma superficial, como
puede observarse en la plancha 227-IV B del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi" (las resoluciones y la plancha obran en este expediente de
tutela). Hay que agregar que el río Juan Amarillo es afluente del río Bogotá.
7. El 8 de marzo de
1991 la Procuraduría de Bienes del Distrito profirió el ACTA DE APREHENSIÓN Nº
007 respecto al inmueble en el cual está el lago de Santa María. Acta que ya se
remitió al Registrador de IIPP y que también obra en esta tutela.
8. El Alcalde local
de Engativá ha iniciado procesos de restitución de espacio público, (la copia
íntegra de uno de ellos obra en esta tutela) por invasiones de indigentes y de
personas inescrupulosas. Inclusive se aportó la prueba  de que un ciudadano
logró una matrícula inmobiliaria mentirosa que la oficina de Instrumentos
Públicos debió anular, iniciándose además la correspondiente investigación
penal.
9. Existe un plano
del Distrito que señala la zona del lago y su ronda como de uso público. Según
el artículo 2º del Acuerdo 22 de 1972, este señalamiento afecta al bien como de
uso público. Es decir, dentro de los inventarios del distrito el lago figura
como de uso público, porque, además, en los planos de la urbanización aprobados
por el Distrito la zona que incluye el lago figura como parque, y esta
afectación no está en entredicho.
10. El DAMA y otras
entidades del Distrito tienen un plan piloto de recuperación de los humedales,
ante la gravedad de su desaparición. Es necesario conservarlos como
amortiguadores en épocas de inundaciones, como rondas hidráulicas y por motivos
ecológicos. En la diligencia de inspección judicial se aportaron varios
convenios, folletos, constancia de dragado, exámenes de agua, llamamientos de
atención de carácter policivo, demostración de que los carabineros ejercen
vigilancia.
11. La empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, facultada como está por el Acuerdo 6º de
1990, arts. 141 y 142, para acotar las rondas hidráulicas, expidió la
Resolución 0250 de 30 de junio de 1994, que en su artículo 2º establece:
"Acotar como límite externo
de las zonas de ronda y de manejo y de preservación ambiental del lago de Santa
María del Lago la línea formada por la unión de los puntos cuyas coordenadas
aparecen en el plano Nº 3 elaborado por la empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá y que hace parte de la presente Resolución,
acotamiento dentro del cual la zona de manejo y protección ambiental está
constituida por una franja de quince (15) metros de ancho".
Parágrafo.- Para efectos del acotamiento
anterior, se considera como cuerpo de agua del lago de Santa María del Lago, la
cartografía oficial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi emitida
inmediatamente después de la expedición del Código de Recursos Naturales
Renovables (Decreto Ley 2811 de 1974). Las planchas correspondientes son las
números E-89 de 1980 y E-99 de 1979. Los planos obran en el expediente de
tutela.
Para mayor claridad,
la Corte Constitucional ha decidido incorporar en esta sentencia el plano que
señala las zonas de ronda, manejo y preservación ambiental.
12. Particular
importancia tiene la abundante  prueba obrante en el expediente sobre la
participación de la comunidad en defensa del lago y sus zonas verdes.
Sociedades ecológicas, la Alcaldía Menor de Engativá, la Junta Administradora
Local de dicho lugar, la Junta de Acción Comunal directamente o en conjunto con
la CAR se han preocupado por la conservación del bien con el criterio de que es
de uso público. Ya se dijo que la Convención de Ramsar caracteriza a los
humedales como un hábitat de aves. En el caso de Santa María del Lago tales
entidades han logrado que algunas familias de aves no desaparezcan.
8. Vías de hecho
en la actuación del Juzgado 27 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá y
procedencia de la tutela.
Todos los anteriores
elementos de juicio permiten pensar que el Distrito, con muy buena fe y con
sólidos argumentos jurídicos y empíricos, tiene razones para considerar que el
bien embargado es de uso público.  A pesar de ello, y a pesar de que un lago
-razonablemente un bien de uso público- había sido afectado por una medida
cautelar, el juzgado negó el trámite solicitado por el Distrito, el cual
hubiera permitido dilucidar si efectivamente se trataba o no de un bien de uso
público. En efecto, los principales pasos de tal negativa fueron:
1. El 17 de julio de
1992, el apoderado judicial del Distrito Capital solicitó, dentro del juicio
hipotecario al cual se ha hecho referencia, el levantamiento del embargo del
bien que incluye el lago, por ser éste de uso público y estar en posesión del Distrito.
2. El 28 de agosto
de 1992, el Juzgado reconoce al apoderado, pero niega la petición de que el
Distrito sea parte en el proceso, y rechaza la solicitud de desembargo en
atención a que "no se aduce ninguna de las causales previstas en el
artículo 687 del Código de Procedimiento Civil". Además, según el Juzgado,
el "interviniente no ha presentado título de propiedad alguno sobre el
predio que fue objeto de medidas cautelares".
3. El 30 de
septiembre de 1992, el Juzgado no concedió la reposición a la decisión relatada
en el punto anterior, volviendo nuevamente con su actuación a soslayar el
acceso a la justicia, habiendo tenido la posibilidad de darle un debido proceso
a las peticiones del Distrito.
4. El 8 de febrero
de 1993 y el 3 de marzo de 1994 nuevamente se pide el levantamiento del embargo
del bien de uso público. El Juzgado niega la solicitud del Distrito y, por el
contrario, profiere sentencia ordenando el remate del bien que incluye el lago que
razonablemente se puede calificar como de uso público. Como se aprecia, la
orden de remate es muy posterior a las peticiones del Distrito.
La Corte
Constitucional considera que estas actuaciones del Juzgado 27 Civil del
Circuito de Santafé de Bogotá constituyen claras vías de hecho.
En efecto, el
juzgado basó su negativa a las peticiones del Distrito Capital en los
siguientes tres argumentos: de un lado, en que el certificado de libertad
indicaba que el bien embargado era de propiedad privada; de otro lado, en que
no se presentaba ninguna de las causales previstas por el artículo 687 del
Código de Procedimiento Civil relativas al levantamiento del embargo y
secuestro; finalmente, según el Juzgado, el Distrito nunca presentó título de
propiedad sobre el predio que fue objeto de las medidas cautelares.
Salta a la vista que
esta actuación no se ajusta al ordenamiento jurídico, porque el título de
propiedad de los bienes de uso público está en la Constitución y las leyes, y
no se requiere escritura pública para demostrarlo. La actuación del Juzgado 21
Civil del Circuito hace prevalecer la forma sobre el derecho sustancial, en
clara contradicción con el artículo 228 de la Carta.
No es tampoco ningún
argumento plausible que la petición del Distrito no se enmarca dentro de las
causales del artículo 687 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el
fundamento jurídico del Distrito se encuentra en la propia Constitución, que es
norma de normas  que prevalece en el ordenamiento jurídico colombiano (CP art.
4). En efecto, como se ha indicado reiteradamente en esta sentencia, los bienes
de uso público son inembargables, según lo dice el artículo 63 de la Carta. ¿No
es esa una causal suficiente para que una autoridad pública solicite el
desembargo de un bien público afectado por una medida cautelar? Y, como si
fuera poco, el propio ordenamiento procesal señala que no podrán embargarse los
bienes de uso público (C de P.C art. 684 ord 1).
Por consiguiente, el
acceso del Distrito Capital ha debido permitirse, en cuanto invocaba la defensa
del patrimonio público, y porque la misma Juez, al recibir abundante prueba que
se adjuntó con la solicitud, quedó enterada de la existencia del lago y ha
debido oficiosamente  estudiar el caso y si tuviere alguna duda, tramitar el
incidente para recopilar las pruebas y fallar con base en suficientes elementos
de juicio. No lo hizo así, de suerte que en el auto de 28 de agosto de 1992
prácticamente rechazó de plano el desembargo solicitado.
Por todo lo
anterior, la Sala concluye que las vías de hecho ocurrieron desde cuando se
negó al Distrito toda posibilidad de defensa de los bienes de uso público. Eso
aconteció a partir del auto del 28 de agosto de 1992 inclusive, pues no había
causal para impedir el acceso a la justicia, ni menos para esquivar el análisis
de si se había o no embargado un inmueble que incluía un bien de uso público.
Tampoco podía el Juzgado anticiparse a definir una cuestión sin practicar
pruebas, ni tramitar el correspondiente incidente.
Todo ello ha violado
la Constitución (CP art. 63) y ha vulnerado los derechos al debido proceso y al
acceso a la justicia del Distrito. Y es obvio que el Distrito no cuenta con
otro medio judicial de defensa diferente a la tutela, por cuanto, al no haber
sido admitido en el proceso hipotecario, no tiene como controvertir las
actuaciones del Juzgado 27 Civil del Circuito. Por todo ello la tutela
prosperará para proteger el derecho fundamental al acceso a la justicia y al
debido proceso del petente, puesto que le asiste derecho al Alcalde para
instaurar la tutela en defensa de su derecho a participar en el proceso
ejecutivo para proteger bienes que han sido judicialmente embargados y que
aspira a que sean desembargados, por considerar, con fundamentos razonables,
que son de uso público.
Por todo lo
anterior, la Corte Constitucional confirmará, en la parte resolutiva de esta
sentencia, el fallo del Tribunal en el sentido de tutelar los derechos
fundamentales vulnerados del actor. Sin embargo, lo modificará parcialmente en
los siguientes dos aspectos.
De un lado, para la
Corte la tutela no debió ser concedida como mecanismo transitorio sino como vía
principal, puesto que no tiene el petente otros medios judiciales para proteger
sus derechos constitucionales fundamentales vulnerados.
De otro lado, para
la Corte carecen de efecto -y así será señalado en la parte resolutiva, todas
las actuaciones posteriores al 28 de agosto de 1992, puesto que en ese momento
se configuró la vía de hecho.  Adicionalmente, considera esta Sala que el Juzgado
deberá practicar todas las pruebas que se le soliciten y las que estime
convenientes para dilucidar si el lago de Santa María del Lago y su ronda es
bien de uso público o no.
No se trata
solamente de examinar la posesión (causal 8 del art. 687 del Código de
Procedimiento Civil), para cuyo caso se aplica el antiguo artículo del Código,
como bien lo explicó el Tribunal en análisis compartido por esta Sala de
Revisión, sino fundamentalmente de darle aplicación al numeral 1º del artículo
684 de tal Código, o al numeral 2º ibídem. Y sobre todo, debe el juez aplicar
directamente el artículo 63 de la Carta que consagra la inembargabilidad, y con
mayor razón la imposibilidad de rematar, los bienes de uso público.
Finalmente, no puede
esta Sala de Revisión pasar desapercibida la pérdida de folios en el expediente
que cursa en el Juzgado 27 Civil del Circuito de esta ciudad, porque este hecho
puede constituir un delito que debe investigarse.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- No decretar la nulidad del presente
proceso de tutela solicitada por el apoderado del Banco Mercantil de Colombia
S. A. (antes Banco de los Trabajadores).
SEGUNDO.- CONFIRMASE el numeral 1º de la sentencia
de 21 de junio de 1994 proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá en cuanto concedió la tutela interpuesta
por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, Jaime Castro. Pero se REVOCA en
cuanto la concedió como mecanismo transitorio.
TERCERO.- REVOCASE el numeral 2º de la mencionada
sentencia, por los considerandos hechos en este fallo de Revisión, y en
consecuencia, para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la justicia, el Juzgado 27 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá de
esta ciudad deberá reconocer el interés legítimo del Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, para intervenir dentro del juicio de venta de bien
hipotecado instaurado por el Banco de los Trabajadores contra la Sociedad Henao
Castrillón y Cía. Ltda., tramitando las peticiones formuladas por el apoderado
del Distrito Capital, a partir de la solicitud presentada el 17 de julio de 1992
que dio origen a la providencia de 28 de agosto de ese año, quedando sin efecto
esta actuación judicial y las posteriores a tal fecha; a fin de definir
previamente si dentro del inmueble embargado se halla o no un bien de uso
público. Para dilucidar esta controversia, el Juzgado deberá practicar las
pruebas que se le soliciten y las que de oficio estime pertinentes.
CUARTA.- La vigilancia del cumplimiento de este
fallo la hará la Sala del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta
Ciudad que conoció en primera instancia.
QUINTA.-  Envíese copia de esta sentencia a la
Unidad de Investigaciones Previas de la Fiscalía General de la Nación para que,
si lo estima pertinente, se abra investigación por la pérdida de folios dentro
del expediente que cursa en el Juzgado 27 Civil del Circuito de esta ciudad y
que dio origen a esta tutela.
SEXTA.-  Se solicita a la Procuraduría General de
la Nación ejercer vigilancia  superior en el proceso de venta de bien
hipotecado que motivó esta tutela, de acuerdo con los numerales 4º, 6º y 7º del
artículo 277 de la Constitución Política.
SÉPTIMA.- Comuníquese al Tribunal Superior de Santafé
de Bogotá, Sala Civil, que conoció en primera instancia para que notifique la
sentencia a las partes y adopte las decisiones necesarias señaladas en el art.
36, Decreto 2591 de 1991.
OCTAVO.- Envíese
copia de este fallo al Defensor del Pueblo, al Alcalde Mayor de Santafé de
Bogotá y a la Juez 27 Civil del Circuito de esta ciudad, al Procurador General
de la Nación, a la Personería del Distrito y al DAMA..
Notifíquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORÓN
DÍAZ                    VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Ver
Sentencia T-327/94 del 15 de julio de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa
2 Ver,
entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional T-43/93,
T-79/93, T-198/93, T-173/93, T-331/93, T-368/93, T-245/94.
3 Corte
Constitucional. Sentencia T-543/92,  Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo
4 Cf
Corte Constitucional. Sentencia T-079 de febrero 26 de 1993. Magistrado Ponente
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver igualmente Sentencia T-336/93. Magistrado
Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
5 Sentencia
T-368 de 1993. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[1] Corte Constitucional. Sentencia T-231/94 del 13 de mayo de 1994.
MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]Sentencia de 26 de septiembre de 1940, Sala de Negocios Generales
[3]Sentencia T-566/92 del 23 de cotubre de 1992.
[4]Ibidem.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-371/94 del 25 de agosto de
1994. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[6]Corte Constitucional. Sentencia T-536 de 29 de
noviembre de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell