T-604-15
Sentencia T-604/15
(Bogotá,
D.C., Septiembre 18)
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos
de procedibilidad
ACCION
DE TUTELA-Improcedencia contra actos de
carácter general, impersonal y abstracto
MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia de
tutela
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
ACCION
DE TUTELA PARA DEJAR SIN EFECTOS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO EN AUSENCIA DE
REPRESENTANTES DE LAS MINORIAS-Improcedencia por
cuanto acción pública de inconstitucionalidad es el mecanismo idóneo y
eficaz
CUMPLIMIENTO
FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
Acorde con el Decreto 2591 de 1991, ante el
incumplimiento de las órdenes contendidas en un fallo de tutela, prevé dos
mecanismos diferentes para propiciar la efectividad del amparo: (i)
el cumplimiento y (ii) el incidente de desacato.
Al respecto, la doctrina pacífica y reiterada de este tribunal ha señalado,
acerca del cumplimiento, que es obligatorio; que la responsabilidad exigida es
objetiva; que la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la
sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto referido y; que el
cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por
el Ministerio Público. En cuanto al desacato ha precisado que es incidental, se
trata de un instrumento disciplinario de creación legal; que la responsabilidad
exigida es subjetiva; que la base legal está en los artículos 52 y 27 del
mencionado decreto y; que el desacato es a petición de parte interesada. En ese orden de ideas, la Corte ha concluido que
“si se trata de
hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento principal es el del
cumplimiento, que se funda en una situación objetiva y brinda medios adecuados
al juez para hacer efectiva su decisión. El desacato es un instrumento
accesorio para este propósito, que si bien puede propiciar que el fallo de
tutela se cumpla, no garantiza de manera necesaria que ello ocurra y que,
además, se funda en una responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción
se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la
sentencia.”
SUSPENSION
ACTIVIDADES DEL CONGRESO HASTA CUANDO EXISTA UNA AUTENTICA Y VERDADERA
REPRESENTACION Y PARTICIPACION DE COMUNIDADES NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES
Y PALENQUERAS-Accionantes cuentan con solicitud de cumplimiento
de la sentencia T-161/15 para obtener así, de manera definitiva, la
representación de su comunidad en el Congreso de la República
Referencia: Expediente T-5.002.320
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena – Sala Laboral de Decisión – proferida el 18 de febrero de 2015. Sin
impugnación.
Accionante: Corporación Socio Cultural de Afrodescendientes Ataole y activista
de la Comunidad de San Basilio de Palenque.
Accionados: Consejo Nacional Electoral, Congreso de la República de Colombia y
la Dirección administrativa de la Presidencia de la Republica.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión:
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1.  Derechos fundamentales
invocados. Participación en la conformación, ejercicio y control del
poder político –art. 40 C.P–.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración. La falta de representación de las comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en la creación de las leyes.
1.1.3. Pretensiones. (i) Dejar sin efecto las leyes creadas por el Congreso y aprobadas
por el gobierno a partir del 20 de julio de 2014, en las que no hubo
representación ni participación de las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras. (ii) Decretar la suspensión de todas las actividades
del Congreso hasta cuando no exista una auténtica y verdadera representación y
participación de las comunidades.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. La
señora María del Socorro Bustamante (+) y el señor Moisés Orozco Vicuña, fueron
avalados por la Fundación FUNECO para participar en las elecciones para la
Cámara de Representantes en representación de las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras.
1.2.2. Considerando
que ellos no representaban a la comunidad, la Corporación y otras personas
afectadas con esas decisiones, iniciaron acciones tendientes a revocar dicho
aval:
1.2.2.1. Presentaron
impugnación contra la inscripción ante el Consejo Nacional Electoral quien
resolvió mediante Resolución No. 0396 del 30 de enero de 2014[2] mantenerles la
condición de candidatos.
1.2.2.2.
Impugnada esta decisión, mediante Resolución No. 0955 del 4 de maro de 2014[3]
el Consejo Electoral dejó en firme la Resolución No. 0396 del 30 de enero de
2014. Como consecuencia, mediante Resolución No. 2528 del 9 de julio de 2014[4],
les adjudicaron las credenciales que los reconocía como representantes de las
comunidades.  Y, una vez elegidos como representantes a la Cámara, les fueron
adjudicadas las curules reservadas para las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras.
1.2.2.3.
Ante lo anterior, presentaron acción de tutela buscando la nulidad de dicha
elección[5]:
1.2.2.3.1.
La Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante sentencia
del 26 de septiembre de 2014, amparó transitoriamente los derechos de las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y en consecuencia,
dejó sin efecto las resoluciones 0396, 0955 y 2528, todas de 2014.
Adicionalmente, instó al Consejo Nacional Electoral para que no hiciera pronunciamiento
alguno respecto de la representación de las negritudes en la Cámara de
Representantes, hasta tanto, el Consejo de Estado – juez natural del caso en
discusión – no definiera de fondo la situación.
1.2.2.4. Adicionalmente,
solicitaron medidas cautelares ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[6].
El 26 de noviembre de 2014 la Comisión les informó que había solicitándole al
gobierno colombiano información sobre todos los procesos que cursan respecto a
la vulneración de los derechos de comunidades negras.
1.2.3. El 2
de octubre de 2014, los señores Heriberto Arechea Banguera[7] y Diego Angulo[8]
solicitaron ante el Consejo Nacional Electoral la entrega de sus credenciales
teniendo en cuenta que ocuparon la segunda y tercera votación en las elecciones
realizadas el 9 de marzo de 2014, y argumentando que ellos sí cumplían todos
los requisitos para ser representantes de las comunidades negras. Solicitud que
a la fecha no ha sido resuelta vulnerando el derecho fundamental de petición.
1.2.4. Por
todo lo anterior, consideran los accionantes que se desconoce la Ley 649 de
2001 que creó la circunscripción especial de comunidades negras y el artículo
176 Constitucional, pues actualmente no tienen representantes en el Congreso.
2.
Respuesta de las entidades accionadas.
2.1. Congreso
de la República de Colombia: solicitó declarar improcedente
la acción de tutela.
2.1.1. La
acción de tutela no es la vía para acceder a las pretensiones de la Corporación
accionante. El artículo 242, numeral 1 de la Constitución Política, establece
la acción pública de inconstitucionalidad como mecanismo para solicitar el
retiro de una ley del ordenamiento. Adicionalmente, el numeral 6 del artículo
40 Constitucional les otorga el derecho a todos los ciudadanos para interponer
estas acciones púbicas.
2.1.2. De acceder
a la pretensión de suspender la actividad del Congreso, se vulneraría el
principio fundamental de la democracia.
2.1.3. Es al
Consejo Nacional Electoral a quien le corresponde resolver sobre el
reconocimiento de la calidad de congresista electo. Una vez sea otorgada la
credencial a una persona, las respectivas cámaras legislativas le dará
posesión.
2.2. Consejo
Nacional Electoral: solicitó declarar improcedente
la acción de tutela.
2.2.1. La
petición presentada por los señores Heriberto Arrechea Banguera y Diego Angulo
fue resuelta mediante Resolución No. 0035 del 20 de enero de 2015.
2.2.2. Los
accionantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, la nulidad
electoral en la que podrán solicitar la nulidad de la Resolución No. 2528 del 9
de julio de 2014, a través de la cual les adjudicaron las credenciales a los
representantes de las comunidades. Y no se vislumbra la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, toda vez que el accionante interpuso la acción de tutela
6 meses después de proferido el acto que controvierte.
2.2.3. La
acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues fue presentada
6 meses después de proferido el acto declarativo de la elección.
2.3. Presidencia
de la República: solicitó declarar improcedente la
acción de tutela.
2.3.1. El
accionante no acreditó ser el representante de toda la comunidad que dice
representar, lo que genera falta de legitimidad por activa. Por otra parte,
tampoco acreditó como él está siendo discriminado por parte de la presidencia.
3. Sentencias objeto de revisión.
3.2. Sentencia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena – Sala Laboral de Decisión –, del 18 de febrero
de 2015[9].
Sin impugnación.
Negó por improcedente el amparo.
Consideró que: (i) el accionante cuenta con la acción pública de
inconstitucionalidad para solicitar a la Corte Constitucional el retiro del
ordenamiento jurídico las normas que consideran han sido proferidas en
detrimento de la Constitución; (ii) no es posible acceder a la suspensión de
las actividades del Congreso porque el artículo 138 de la Constitución no exige
un quorum del 100% del Congreso en pleno para realizar las sesiones, ni un
quorum calificado en donde se requiera la presencia de las comunidades
afrocolombianas, raizales y palenqueras para poder operar; (iii) el señor Uriel
Cassiani Pérez no está legitimado para representar a los señores Heriberto
Arrechea Banquera y Diego Angulo en relación con la no contestación de los
derechos de petición por ellos presentados, y que a la fecha de contestación de
la tutela no habían sido resueltas; su representación se limita a la
Corporación Socio Cultural de Afrodescendientes Ataole y a la Comunidad San
Basilio de Palenque.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política
-artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos
31 a 36-[10].
2. Procedencia de la demanda de
tutela.
2.1. Alegación de afectación de
un derecho fundamental. La Sala considera que el
derecho fundamental y relevante en el estudio del presente proceso es el de poder
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, artículo
40 de la Constitución política.
2.2.
Legitimación activa.
Para la Corte, la procedibilidad de las tutelas promovidas por
minorías étnicas – como sujetos en situación de vulnerabilidad – debe
examinarse con criterios flexibles, con el fin de hacer efectivo su acceso a
los mecanismos judiciales. En esta vía, la Corte ha admitido, por ejemplo, que
las tutelas que pretenden el amparo de los derechos fundamentales de una
comunidad étnica, sean instauradas por cualquiera de sus integrantes, o
incluso, por las organizaciones que agrupan a los miembros de la comunidad de
que se trate.
La presente acción de tutela fue
ejercida por el señor Uriel Carlos Cassiani Pérez, como representante legal de
la Corporación Sociocultural de Afrodescendientes Ataole, según consta en el
certificado de cámara de comercio adjunto con la demanda de tutela[11]. El certificado
da fe de que desde el año 2004 se constituyó la organización sin ánimo de lucro
denominada Corporación Sociocultural de Afrodescendientes Ataole cuyo objeto
social gira en torno a la protección de los grupos étnicos, afrodescendientes,
raizales y palenqueros.
Adicionalmente, el representante
legal del Consejo Comunitario de Palenque, reconoció al señor Uriel Carlos como
“uno de los líderes más importantes y representativo de nuestra comunidad
palenquera en el desarrollo de proyectos y programas sociales, culturales,
económicos y políticos…”[12]
Todo lo anterior, legitima al
accionante para presentar la acción de tutela en defensa de la presunta
vulneración de los derechos fundamentales de los miembros de la comunidad que
representa.
2.3. Legitimación pasiva. Está legitimado el Consejo
Nacional Electoral, en tanto es el autor de los actos administrativos que son
objeto de la demanda de tutela. Y también está legitimada la Presidencia de la
República y el Congreso de la República por tratarse de autoridades públicas.
2.4. Inmediatez. A juicio de la Sala, la presunta vulneración de los derechos de
la comunidad accionante es actual, pues, pese a todos los mecanismos utilizados,
a la fecha no ha sido posible que sus representantes ocupen la curul que le
corresponde en el Congreso. Así, encuentra la Sala cumplido el requisito de
inmediatez.
2.5. Subsidiariedad. En torno de la subsidiariedad se debaten dos cuestiones: (i) si
es la acción de tutela el mecanismo idóneo y eficaz para solicitar la
inconstitucionalidad de las leyes proferidas en el Congreso por presuntos
vicios de trámite; y (ii) si respecto del nombramiento inmediato de los
representantes en las curules para negritudes, los accionantes cuentan con otro
mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz.
2.5.1. La acción pública de
inconstitucionalidad.
El artículo 6, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991, establece
que la acción de tutela no procederá “Cuando
se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” Desde muy temprano, en la Sentencia T-321 de 1993, la
Corte dijo que:
“Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos
fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por
instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo
son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos
especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad
contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho)
contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la
actuación de un organismo público competente para que, también por vía de
disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad.”
Lo anterior tiene
fundamento en que el ordenamiento jurídico ha delineado un sistema de control
judicial mediante acciones y recursos idóneos y apropiados que admiten el
cuestionamiento de actos de esa naturaleza, en el caso de las leyes, los
ciudadanos contamos con la acción de inconstitucionalidad contemplada en el
artículo 241 de la Carta. A través de ella, se pueden tramitar los debates
sobre la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma, con intervención de los
actores y de terceros, respetando los derechos constitucionales de unos y otros
y permitiendo una confrontación amplia y contradictoria capaz de proporcionar
certeza respecto de los asuntos sometidos a litigio[13].
Los efectos que
producen estas normas de carácter general, impersonal y abstracto, no se
dirigen a alguien en particular, razón por la cual no son susceptibles de
producir situaciones jurídicas subjetivas y concretas que admitan su control
judicial por medio del recurso de amparo constitucional previsto en el artículo
86 Superior.
Entonces, esta regla es
aplicable en los casos donde lo que se persigue
es anular, – por  vicios de inconstitucionalidad o de ilegalidad – un acto de
carácter general, impersonal y abstracto. Pero, cuando se busca es dejar sin
efecto su aplicación, en un caso particular y concreto, por vulneración de un
derecho fundamental, la acción de tutela puede ser procedente excepcionalmente.
El artículo 241 de la
Constitución Política de 1991, le confía a la Corte Constitucional la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, el numeral 5º le otorga la
competencia de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación, mecanismo éste especial y específico
con que cuenta el accionante para ante esta Corporación acudir, en procura de
sustraer del ordenamiento jurídico todas las leyes que considera han sido
sancionadas en ausencia de sus representantes.
La acción de
inconstitucionalidad, es pues el mecanismo constitucional por excelencia para
solicitar dejar sin efecto las leyes creadas por el Congreso
y aprobadas por el gobierno, en las que no hubo representación ni participación
de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; es al
interior del procedimiento establecido para estas demandas, el escenario
natural para determinar si el legislador erró al promulgar dichas normas,
decisión que, por su misma complejidad, exige
acucioso y ponderado análisis bajo la óptica de ordenamientos especializados,
expresamente sometidos por el sistema jurídico a ciertas formas y
procedimientos[14].
Respecto del trámite,
se tiene que las demandas de
inconstitucionalidad pueden ser presentadas por cualquier ciudadano en
ejercicio que considere que determinada ley o decreto con fuerza de ley viola
la Constitución Política. Para presentar una demanda no se requiere ser
profesional, ni tener una preparación especial, por lo tanto, cualquier
ciudadano por el sólo hecho de serlo, puede ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad. Entre los requisitos que se exigen para formular una
demanda de inconstitucionalidad, se encuentra el de hacer una presentación
personal ante cualquier notaría, despacho judicial o ante la misma Corte
Constitucional donde se exhiba el documento de identificación para acreditar la
condición de ciudadano colombiano.
A manera de ejemplo, en
la sentencia T-1252 de 2000, la Corte consideró que no era procedente la acción
de tutela que pretendía se suspendiera el Decreto 169 de 2000 expedido por el
Presidente de la República, por tratarse de un acto de carácter general
impersonal y abstracto (numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991),
que surte efectos también generales. En esa oportunidad la Sala dijo que “Si
el actor lo consideró contrario a los preceptos de la Carta Política, pudo
haber ejercido, como se manifestó anteriormente, la acción pública de inconstitucionalidad,
tal como lo contempla nuestra Constitución Política en su artículo 241-5.”
2.5.1.1.1. Caso concreto.
Una de las pretensiones del accionante es
dejar sin efecto las leyes creadas por el Congreso y aprobadas por el gobierno
a partir del 20 de julio de 2014, en las que no hubo representación ni
participación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras.
De lo expuesto, es forzoso llegar a la
conclusión de que la acción de tutela no es el mecanismo para acceder a la
pretensión del accionante. Si su intención es que cada una de las leyes
aprobadas por el Congreso sea anulada, lo procedente es acudir a la acción de
inconstitucionalidad y exponer allí, en el escenario natural para “anular” una
ley, los motivos de inconformidad con la misma y cómo con su promulgación se
desconocieron los preceptos constitucionales.
Con esto, no se quiere desconocer la
situación anómala por la que atraviesan los integrantes de la Corporación
accionante, y por todos aquellos que se consideran afrodescendientes, raizales
y/o palenqueros, al no tener representación en el Congreso de la República, pues
como se verá a continuación, la misma Corte Constitucional ya se pronunció con
relación al irregular aval concedido a la señora María del Socorro Bustamante
(+) y al señor Moisés Orozco Vicuña, profiriendo ordenes tendientes a
solucionar el problema suscitado por las autoridades competentes.
2.5.2. Sentencia T-161 del 14 de abril
de 2015.
En la sentencia T-161 de 2015, la Sala
Segunda de Revisión resolvió el siguiente problema jurídico:
Si el Consejo
Nacional Electoral, (i) al haber aceptado la inscripción de los ciudadanos
María del Socorro Bustamante Ibarra, Moisés Orozco Vicuña y Álvaro Gustavo
Rosado Aragón (Res. 0396/14), (ii) al haber negado el recurso de reposición
interpuesto con esta decisión (Res. 0955/14) y (iii) al haber adjudicado las
dos curules a la Cámara de Representantes por la circunscripción de la
comunidad afrodescendiente a los ciudadanos María del Socorro Bustamante Ibarra
y Moisés Orozco Vicuña, a quienes declaró elegidos, ¿vulnera los derechos
fundamentales de los actores, en tanto miembros de la comunidad negra, a la
igualdad (art. 13 C.P.) y a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político (art. 40 C.P.)?
En esa oportunidad, el ciudadano William Angulo y otros, en su condición de miembros de
la comunidad afrodescendiente, solicitaron el amparo de sus derechos
fundamentales a la igualdad y a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político, que habrían sido vulnerados por el Consejo Nacional
Electoral al aceptar la inscripción de los ciudadanos María del Socorro
Bustamante Ibarra, Moisés Orozco Vicuña y Álvaro Gustavo Rosado Aragón, como
candidatos a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial de
dicha comunidad (Resolución No. 0396/14), y al resolver de manera negativa el recurso de
reposición que se presentó contra ella (Resolución No. 0955/14). En el transcurso del proceso de
tutela, en razón de haberse decretado una nulidad, y luego de producirse el
fallo de primera instancia, el Consejo Nacional Electoral declaró elegidos a
los dos primeros ciudadanos como Representantes a la Cámara por la precitada circunscripción
especial (Resolución No. 2528/14).
La Sala
consideró que, con anterioridad a la fecha de la inscripción de los candidatos,
se había producido una reforma a la Constitución (Acto Legislativo 1/13), que
fija, como deber constitucional específico, asegurar la participación en la
Cámara de Representantes de los grupos étnicos. Este cambio del parámetro
constitucional, implica la necesidad de realizar una interpretación conforme a
él de referentes normativos y jurisprudenciales preexistentes.
En este
ejercicio, la Sala pudo constatar que habían suficientes elementos de juicio
normativos y jurisprudenciales para afirmar que las organizaciones de base,
como es el caso de FUNECO, no representan a la comunidad afrodescendiente y,
por tanto, con su aval no se satisface el segundo de los requisitos previstos
en la Ley Estatutaria 649 de 2001 para aspirar a ser candidatos por la
circunscripción especial de las comunidades afrodescendientes. Además, al
aplicar los criterios existentes para determinar la pertenencia a una comunidad
afrodescendiente, se encontró que los candidatos no satisfacen ni los criterios
determinantes, ni los criterios útiles no determinantes.
Concluyó que
el Consejo Nacional Electoral, al expedir las referidas resoluciones, incurrió
en un defecto sustantivo, por interpretación errónea, y, como consecuencia de
ello, en un doble defecto fáctico, al dar por demostrado, sin estarlo, que la organización
de base FUNECO estaba inscrita en el registro único vigente al momento de la
inscripción de los candidatos y que sus miembros, por esta circunstancia, lo
son también de la comunidad afrodescendiente.
Entonces, concedió
como mecanismo transitorio de protección porque, existiendo mecanismos
judiciales ordinarios, se estaba frente a un inminente perjuicio irremediable y
confirmó la Sentencia del 26 de
septiembre de 2014, proferida por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. “En consecuencia el
amparo provisional otorgado se mantiene hasta que la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decida de fondo los
procesos contencioso administrativos iniciados en relación con la elección de
los ciudadanos María del Socorro Bustamante Ibarra y Moisés Orozco Vicuña, en
los términos previstos en esta sentencia.”
A su vez, instó a la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado para que brindara prioridad en el trámite a los procesos a su cargo
relacionados con la nulidad de la elección de las personas mencionadas, “pues
en la actualidad la comunidad afrodescendiente carece de representación en la
Cámara de Representantes, circunstancia que vulnera de manera grave los
derechos fundamentales de sus miembros.”
2.5.2.1. Solicitud de cumplimiento de
una sentencia de tutela.
La jurisprudencia constitucional ha hecho
especial énfasis sobre la importancia que tiene el cumplimiento de las órdenes
dictadas por un juez de tutela, debido a que, la conducta que sea contraria a este
deber (i) prolonga la vulneración o amenaza de
un derecho fundamental tutelado y (ii) constituye un nuevo agravio frente a los
derechos fundamentales a un debido proceso y de acceso a la justicia[15].
Acorde con el
Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de las órdenes contendidas en un
fallo de tutela, prevé dos mecanismos diferentes para propiciar la efectividad
del amparo: (i) el cumplimiento y (ii) el incidente de desacato. Al
respecto, la doctrina pacífica y reiterada de este tribunal ha señalado, acerca
del cumplimiento, que es obligatorio; que la responsabilidad exigida es
objetiva; que la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la
sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto referido y; que el
cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por
el Ministerio Público. En cuanto al desacato ha precisado que es incidental, se
trata de un instrumento disciplinario de creación legal; que la responsabilidad
exigida es subjetiva; que la base legal está en los artículos 52 y 27 del
mencionado decreto y; que el desacato es a petición de parte interesada[16].
En ese orden de
ideas, la Corte ha concluido que “si se trata de hacer cumplir un fallo de
tutela el instrumento principal es el del cumplimiento, que se funda en una
situación objetiva y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su
decisión. El desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que si
bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera
necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad subjetiva,
pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de
la persona que debe cumplir la sentencia.”[17]
2.5.2.2. Caso concreto.
La pretensión de “decretar la suspensión
de todas las actividades del Congreso hasta cuando no exista una autentica y
verdadera representación y participación de las comunidades”, es
interpretada por esta Sala como un llamado urgente de la comunidad accionante,
a que se tomen las decisiones pertinentes y se nombre inmediatamente a sus
representantes en la Cámara de Representantes.
Como ya se mencionó, en la sentencia T-161
de 2015, la Corte encontró procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, al constatar que, existiendo otro mecanismo de defensa judicial, –
la acción de nulidad electoral ante el Consejo de Estado, demanda ya presentada
por varios afectados e integrantes de las comunidades – el hecho de que la comunidad afrodescendiente no tuviera representación en
la Cámara de Representantes, vulneraba de manera grave los derechos
fundamentales de sus miembros.
En dicha sentencia, la Corte resolvió el
problema de fondo respecto del irregular aval y, como consecuencia, elección de
la señora María del Socorro Bustamante (+) y del señor Moisés Orozco Vicuña.
Para proteger los derechos fundamentales de las comunidades accionante, ordenó
al Consejo de Estado, declarar que el Consejo Nacional Electoral, al expedir
las resoluciones que confirmaron la candidatura de los mencionados, incurrió en
un defecto sustantivo, por interpretación errónea, y, como consecuencia de
ello, en un doble defecto fáctico, al dar por demostrado, sin estarlo, que la
organización de base FUNECO estaba inscrita en el registro único vigente al
momento de la inscripción de los candidatos y que sus miembros, por esta
circunstancia, lo son también de la comunidad afrodescendiente. Es decir,
concluyó que la señora María del Socorro Bustamante (+) y del señor Moisés
Orozco Vicuña no eran representantes legítimos de las comunidades afrodescendientes.
Entonces, en primer lugar, le corresponde a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado resolver de manera inmediata las
acciones de nulidad electoral que han sido presentadas en procura de
salvaguardar los derechos de las comunidades negras, afrodescendientes,
raizales y/o palenqueros, en los términos establecidos en la T-161 de 2015.
En segundo lugar, de no cumplirse la orden
proferida en la T-161 de 2015, la Sala considera que los accionantes cuentan con
la solicitud de cumplimiento de dicha sentencia – la cual debe ser presentada
ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá por ser el juez de primera instancia dentro de aquel
proceso de tutela –, para obtener así, de manera definitiva, la representación
de su comunidad en el Congreso de la República.
Todo lo anterior, hace improcedente la presente
demanda de amparo.
III.
CONCLUSIÓN.
1.
Síntesis del caso. El ciudadano Uriel Carlos
Cassini Pérez, en su condición de representante legal de la Corporación Socio
Cultural de Afrodescendientes Ataole y como activista de la comunidad de San
Basilio de Palenque, solicitó el amparo de su derecho fundamental a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político, que habrían sido
vulnerados por el Consejo Nacional Electoral al aceptar la inscripción de los
ciudadanos María del Socorro Bustamante Ibarra (+) y Moisés Orozco Vicuña, como
candidatos a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial de
dicha comunidad (Resolución No. 0396/14), y al resolver de manera negativa el recurso de
reposición que se presentó contra ella (Resolución No. 0955/14); por el Congreso de la República
al promulgar leyes sin la presencia de las curules de estas minorías; y por el
Presidente de la República al sancionar las mismas.
Solicitó (i) dejar sin efecto las leyes creadas por el Congreso y
aprobadas por el gobierno a partir del 20 de julio de 2014, en las que no hubo
representación ni participación de las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras; y (ii) decretar la suspensión de todas las actividades
del Congreso hasta cuando no exista una autentica y verdadera representación y
participación de las comunidades.
A juicio de la Sala Segunda de Revisión, la acción de tutela es
improcedente por dos razones:
(i) Respecto de la solicitud de anulación de las leyes proferidas
por el Congreso y sancionadas por la Presidencia, el actor cuenta con la acción
pública de inconstitucionalidad, escenario natural para que el actor exponga
sus inconformidades con las leyes, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
(ii) Respecto de la urgencia que tienen de que las curules de estas
minorías sean suplidas de forma inmediata, la Sala consideró que la Sentencia
T-161 de 2015 resolvió el asunto de fondo al decidir que los avales entregados
a la señora María del Socorro Bustamante (+) y al señor Moisés Orozco Vicuña estaban
viciados por no ajustarse a las leyes vigentes al momentos de su otorgamiento. Así,
para la Sala, si el Consejo de Estado aún no ha cumplido la orden emitida en la
T-161 de 2015, los accionantes pueden solicitar el cumplimiento de dicho fallo,
y así hacer efectiva la protección de sus derechos fundamentales.
2. Decisión. Confirmar el fallo
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena – Sala
Laboral de Decisión –,  que negó por improcedente la acción de tutela.
3. Razón
de la decisión. (i) La
acción de tutela es improcedente cuando lo que se pretende es que se dejen sin
efectos las leyes – actos generales, impersonales y abstractos – proferidas por
el Congreso en ausencia de representantes de las  minorías, pues el mecanismo
idóneo y eficaz para tal fin es la acción pública de inconstitucionalidad. (ii)
el mecanismo idóneo y eficaz para lograr el cumplimiento de un fallo de tutela
proferido por la Corte Constitucional, es la solicitud de cumplimiento ante el
juez competente.
IV. DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR la Sentencia del 18 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena – Sala Laboral de Decisión –, por las razones
expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
A LA SENTENCIA T-604/15
SUSPENSION
ACTIVIDADES DEL CONGRESO HASTA CUANDO EXISTA UNA AUTENTICA Y VERDADERA
REPRESENTACION Y PARTICIPACION DE COMUNIDADES NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES
Y PALENQUERAS-La constitución Política no exige un quorum del
100% para que el Congreso sesione, ni unas mayorías calificadas que exijan la
presencia de comunidades afrocolombianas, raizales y palenqueras para poder
adoptar decisiones (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente
T-5.002.320
Acción de tutela
interpuesta por la Corporación Sociocultural de Afro-descendientes Ataloe y
otros contra el Consejo Nacional Electoral y otros
Magistrado Ponente:
Mauricio González
Cuervo
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, en esta ocasión me
permito salvar parcialmente el voto por la razón que expongo a continuación.
En la sentencia
objeto de análisis se decidió declarar la improcedencia de la acción de tutela
en relación con las pretensiones de los accionantes de (i) dejar sin efecto las
leyes creadas por el Congreso y aprobadas por el gobierno a partir del 20 de
julio de 2014, en las que no hubo representación ni participación de las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y (ii) decretar la
suspensión de todas las actividades Congreso, hasta cuando exista una autentica
y verdadera representación y participación de dichas comunidades.
Frente a esta
última pretensión, en la sentencia se advirtió a los accionantes que contaban
con el incidente de cumplimiento de la Sentencia T-161 de 2015, en cuya parte
resolutiva se instó a la Sección Quinta del Consejo de Estado para que diera
prioridad a los procesos electorales contra la elección de los Representantes a
la Cámara por la circunscripción de las comunidades afrodescendientes.
Considero que en
este caso no había lugar a realizar una advertencia en tal sentido, por dos
razones: la primera porque en la parte resolutiva de la Sentencia T-161 de 2015
únicamente se insta a. la Sección Quinta del Consejo de Estado
para que brinde prioridad a los procesos contra la elección de los
Representantes a la Cámara por la circunscripción de las comunidades
afrodescendientes, sin que se trate de una orden que pueda hacerse exigible por
medio de dicho trámite incidental y la segunda porque encuentro que el
argumento esgrimido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena -juez de única instancia- era suficiente para desestimar
la procedencia de la pretensión de suspender las actividades del Congreso, en
tanto recordó que la Constitución Política no exige un quorum del 100% para que
el Congreso de la República sesione, ni unas mayorías calificadas que exijan la
presencia de las comunidades afrocolombianas, raizales y palenqueras para poder
adoptar decisiones.
Fecha ut
supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
[1] Acción
de tutela presentada el 5 de febrero
de 2015.
[2] Ver folios 54 al 79 del cuaderno 2.
[3] Ver folios 80 al 93 del cuaderno 2.
[4] Ver folios 94 al 117 del cuaderno 2.
[5] Ver folios 26 al 68 donde reposa la acción de tutela referida.
[6] Ver folio 25
[7] En el folio 10 del cuaderno 1 reposa el derecho de petición
presentado por  el señor Heriberto Arrechea Balaguera.
[8] En el folio 361 del cuaderno 2 reposa el derecho de petición presentado
por  el señor Diego Alexandre Angulo Marínez.
[9] Sentencia de instancia. (Folios 480 al 489 del cuaderno 2).
[10] En Auto del 16 de julio de 2015,
notificado por estado el 30 de julio de 2015, la Sala de Selección No.7 de la
Corte Constitucional decidió seleccionar el Expediente T-5.002.320 para su
revisión.
[11] Ver folios 43 al 46 del cuaderno 2.
[12][12] Ver folio 241 del cuaderno 2.
[13] Ver sentencias T-097 de 2014, SU-037 de 2009 y T-1452
de 2000.
3  Ver Sentencia T-038 de 1993 y T097
de 2014.
[15] Sentencias T-329 de 1994 y C-1003 de 2008.
[16] Sentencias T-458 de 2003, T-053, T-939 y T-1113 de 2005, T-632 de
2006, T-897 de 2008, T-171 de 2009, T-652 de 2010 y C-367 de 2014.
[17] Sentencia C-367 de 2014.