T-613-17
Sentencia T-613/17
ACCION
DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional
PENSION
DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza, finalidad y requisitos para su reconocimiento
PENSION
DE SOBREVIVIENTES PARA HERMANOS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Requisitos
En el caso de los hermanos inválidos, para que se reconozca la
pensión de sobrevivientes es necesario: (i) que se acredite el parentesco; (ii)
que se pruebe que el solicitante de la pensión se encuentra en situación de invalidez;
y (iii) que existía dependencia económica frente al causante.
POBLACION
EN SITUACION DE DISCAPACIDAD COMO GRUPO SOCIAL DE ESPECIAL PROTECCION
CONSTITUCIONAL
SUSTITUCION
PENSIONAL O PENSION DE SOBREVIVIENTES-Protección
constitucional cuando se trata de personas en situación de discapacidad
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PENSION
DE SOBREVIVIENTES PARA HERMANOS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden
a Colpensiones reconocer
de manera definitiva pensión de sobrevivientes
Expediente T-6.116.584
Acción de
tutela presentada por Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos representado por su
curadora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos en contra de la Administradora
Colombiana de Pensiones COLPENSIONES
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Bogotá DC, cuatro (4) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados
Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas y Antonio José
Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en especial de las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos de tutela proferidos el 18 de enero de 2017 por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Pereira –Sala Laboral-, y el 3 de noviembre de 2016 por el
Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Quinchía (Risaralda), dentro del
trámite de la acción de tutela iniciada por Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos
representado por su hermana y curadora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, contra
la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES.
El proceso de la referencia fue
seleccionado para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Seis,
mediante auto proferido el 16 de junio de 2017.
I.
ANTECEDENTES
1.
La Solicitud
Hidalgo
Antonio Cañaveral Trejos, representado por su hermana y curadora Nora de la
Cruz Cañaveral Trejos, promovió acción de tutela en procura de obtener la
protección de sus derechos fundamentales consagrados en los artículos 1, 11,
13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política, relacionados con la dignidad
humana, la vida, la igualdad, el debido proceso, la seguridad social y el
mínimo vital, los cuales considera vulnerados por la Administradora Colombiana
de Pensiones COLPENSIONES.
2.
Reseña fáctica
En los términos de la demanda,
los hechos más relevantes se pueden sintetizar así:
El solicitante convivía con su
madre, la señora Magdalena Trejos de Cañaveral, y con su hermano Godeardo de
Jesús Cañaveral, del cual  dependían económicamente hasta el momento de su
fallecimiento.
Godeardo de Jesús Cañaveral
Trejos, al momento de su fallecimiento, se encontraba afiliado al Instituto de
Seguros Sociales -ISS-, como cotizante del Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Mediante
Resolución No. 00048 del 8 de enero de 2010, COLPENSIONES le otorgó la pensión
de sobrevivientes a Magdalena Trejos de Cañaveral en su condición de madre de
Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos.
La señora
Magdalena Trejos de Cañaveral falleció el 8 de mayo de 2011.
Posteriormente, mediante dictamen
para calificación de pérdida de capacidad laboral No. 1250-2013, expedida por
la Junta de Calificación de Invalidez de Risaralda, se estableció que el señor
Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos presenta un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral del 60,5%, por “retardo mental”, con fecha de estructuración a
partir del 5 de mayo de 1956, esto es, desde su nacimiento.
En razón de dicha discapacidad
congénita, las dificultades de razonamiento y el analfabetismo, su hermana Nora
de la Cruz Cañaveral Trejos radicó ante COLPENSIONES el 25 de abril de 2014 una
solicitud de pensión de sobrevivientes en nombre del accionante, la cual fue
negada por la entidad mediante resolución GNR 293364 del 22 de agosto de 2014.
El peticionario fue declarado
interdicto -por discapacidad mental absoluta-, mediante sentencia del 9 de
noviembre de 2015 proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía
(Risaralda), habiendo sido nombrada su hermana Nora de la Cruz Cañaveral Trejos
como su guardadora y curadora.
Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos
no tiene esposa, compañera ni hijos. Vive con su hermana Nora de la Cruz
Cañaveral Trejos, y ambos se encuentran en una precaria situación económica
pues sobreviven del producto esporádico de las labores del campo que el esposo de
esta ejerce. Así, afirma la representante, que no se encuentra en capacidad de
brindarle al demandante una adecuada manutención ni los cuidados necesarios,
especiales y permanentes que requiere por razón de su condición física y mental.
El 2 de mayo de 2016, el
accionante solicitó ante COLPENSIONES un nuevo estudio del expediente para el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y nuevamente la entidad
accionada negó la petición mediante la Resolución GNR 183418 del 21 de junio de
2016.
Contra la
anterior decisión el accionante interpuso recurso de apelación y COLPENSIONES
la confirmó mediante Resolución VPB 33137 del 22 de agosto de 2016.
Entre las razones de negación de
la solicitud COLPENSIONES adujo que el derecho fue otorgado a Magdalena Trejos
de Cañaveral en condición de madre del causante el 8 de enero de 2010 y que,
para ese momento, no se presentó ninguna persona distinta a la madre a reclamar
dicho beneficio, toda vez que “la morosidad o desidia en reclamar un
derecho, es castigada en nuestra legislación con la extinción del mismo por
prescripción o la caducidad de la acción para reclamarlo, debido a que solo
hasta día 25 de abril de 2015 el señor CAÑAVERAL TREJOS HIDALGO ANTONIO, en
calidad de hermano inválido, acudió a reclamar el mismo derecho, cuando
ya había precluido el término para hacerlo y con el fallecimiento de la
beneficiaria no se da inicio a un nuevo derecho el cual sea susceptible de
sustituirse”.
Por falta
de recursos económicos el accionante no ha podido acudir a los servicios de un
abogado y, por ello, no ha demandado administrativa ni laboralmente a
COLPENSIONES.
3.
Pretensión
El solicitante pretende que se le
amparen sus derechos a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, al debido
proceso, a la seguridad social y al mínimo vital y, en consecuencia, que se le
ordene a COLPENSIONES dejar sin efecto las resoluciones que negaron el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para que, en su lugar, se le
reconozca dicha pensión a partir del día 8 de mayo de 2011, con la respectiva
inclusión en nómina y el pago del retroactivo correspondiente.
4.
Documentos relevantes cuyas copias obran en el expediente
Obran en el Cuaderno 2 del
expediente los siguientes documentos:
-
Copia de resolución COLPENSIONES GNR 183418 de 21 de junio de 2016
(folios 1 a 3).
-
Copia de resolución COLPENSIONES VPB 33137 de 22 de agosto de 2016
(folios 4 a 7).
-
Copia de la solicitud de nuevo estudio de expediente pensional, del 2 de
mayo de 2016 (folios 8 a 32).
-
Copia de recurso de apelación ante resolución GNR 183418, del 8 de julio
de 2016 (folios 33 a 35).
-
Copia de la declaración extra juicio para establecer discapacidad y
dependencia económica, del 27 de marzo de 2014 (folios 36 y 37).
-
Copia de la declaración extrajuicio para establecer discapacidad y
dependencia económica, del 29 de abril de 2016 (folio 38).
-
Copia de registro civil de defunción del señor Godeardo de Jesús
Cañaveral Trejos (folio 39).
-
Registro civil de defunción de la señora Magdalena Trejos de Cañaveral
(folio 40).
-
Registro civil de nacimiento del señor Godeardo de Jesús Cañaveral
Trejos (folio 41).
-
Registro civil de nacimiento del señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos
(folio 42).
-
Copia de la calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación
de invalidez (folios 43 a 46).
-
Sentencia de interdicción judicial por discapacidad mental del 9
noviembre de 2015 (folios 47 a 55).
-
Copia de la constancia de posesión del cargo de guardadora, en la especie
de curadora legítima del interdicto Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos. (folio
56).
-
Copia de la resolución GNR 293364, emitida por COLPENSIONES el 22 de
agosto de 2014 (folios 99 a 101).
-
Respuesta en defensa de la entidad demandada (folios 104 y 105).
-
Sentencia de primera instancia del 3 de noviembre de 2016 y
notificaciones de la sentencia (folios 106 a 113).
-
Recurso de impugnación de la sentencia de primera instancia por parte de
la señora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos (folios 114 a 124).
-
Recurso de impugnación de la sentencia de primera instancia por parte de
COLPENSIONES (folios 138 a 142).
Adicionalmente, obran en el
Cuaderno 3 del expediente, los siguientes documentos:
-
Sentencia de segunda instancia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Perera (Risaralda) Sala Laboral del 18 de enero de 2017 (folios 9 a
17).
Adicionalmente, obra en el
Cuaderno 1 del expediente los siguientes documentos:
-
Solicitud de insistencia, expediente T-6.116.584. por parte de la
Defensoría del Pueblo (folios 1 a 18).
5.
Respuestas de las entidades accionadas
El Juzgado Único Promiscuo del
Circuito de Quinchía (Risaralda) mediante providencia del veintiuno (21) de
octubre de 2016, admitió la acción de tutela y corrió traslado a la entidad
demandada para que ejerciera su derecho a la defensa.
5.1.
Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-
El 28 de octubre de 2016, el
vicepresidente de financiamiento e inversiones, asignado temporalmente al cargo
de vicepresidente jurídico y secretario general de la Administradora de
Pensiones COLPENSIONES, manifestó que:
Para cada petición elevada por la
demandante, la entidad demandada ha realizado estudios y ha dado respuesta a
través de distintos actos administrativos, concluyendo que la inconformidad de
la demandante se da frente al contenido de dichas respuestas, es decir frente a
la negativa de su solicitud; lo cual, a su juicio, es competencia del juez
ordinario y no del juez de tutela.
Por lo anterior, solicita que se
declare improcedente la acción de tutela en contra de esa entidad.
6.  Decisiones judiciales que se revisan
6.1.
Decisión de primera instancia
El 3 de noviembre de 2016, el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía (Risaralda) tuteló los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas del señor
Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos, y ordenó a COLPENSIONES dejar sin efecto las
resoluciones que le negaban la pensión de sobrevivientes y, en su lugar, dispuso que se le reconociera, liquidara y pagara
dicha pensión. Adicionalmente negó el reconocimiento de las mesadas
pensionales anteriores a la fecha de expedición de la sentencia.
6.2.
Impugnación
Oportunamente, tanto demandante
como demandada impugnaron la decisión. La demandante impugnó solo respecto de
la negación de reconocimiento del retroactivo de las mesadas anteriores a la
fecha de la sentencia.
Por su parte, la entidad
demandada solicitó revocar el fallo de tutela y, en su lugar, declarar la
improcedencia de la acción porque, a su juicio: (i) la parte demandante debe
acudir a otros mecanismos de defensa judicial;  (ii) no se cumplen los
requisitos legales para el reconocimiento de la prestación solicitada que ya
había sido otorgada a la señora Magdalena Trejos de Cañaveral, madre del
causante; (iii) “la morosidad o desidia en reclamar un derecho, es castigada
en nuestra legislación con la extinción del mismo por prescripción o la
caducidad de la acción para reclamarlo […]” pues “HIDALGO ANTONIO, en
calidad de hermano inválido, acudió a reclamar el mismo derecho, cuando
ya había precluido el término para hacerlo y con el fallecimiento de la
beneficiaria no se da inicio a un nuevo derecho el cual sea susceptible de
sustituirse”; y (iv) en el caso en cuestión se presenta el fenómeno de cosa
juzgada por cuanto ya se reconoció y otorgó dicha pensión a Magdalena Trejos de
Cañaveral, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Quinchía del 3 de noviembre de 2016, el cual fue
acatado en los términos allí establecidos.
6.3.
Decisión de segunda instancia
La Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pereira, el 18 de enero de 2017, revocó el
fallo proferido en primera instancia y, en su lugar, negó la protección
constitucional de los derechos invocados por el demandante, bajo el argumento
de que la entidad otorgó previamente este beneficio a Magdalena Trejos de
Cañaveral, madre del causante.
II.
ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
1.
Auto de pruebas
Con el propósito de clarificar los supuestos de hecho que
motivaron la presente acción de tutela y para mejor proveer en el presente
asunto, mediante auto del 9 de agosto de 2017 el magistrado sustanciador solicitó:
(i) a Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, comunicar sobre su
situación económica actual y la de su hermano Hidalgo Cañaveral Trejos.
(ii) a la Defensoría del Pueblo -Seccional Risaralda-,
informar sobre la situación personal, familiar y económica de Hidalgo Antonio
Cañaveral Trejos.
(iii) a la
Fundación PAIIS, a DescLAB y al Grupo de Acciones Públicas (Universidad del
Rosario), emitir concepto sobre si: ¿una entidad administradora de pensiones
vulnera los derechos a la vida, la dignidad, la igualdad, la seguridad social y
el mínimo vital, al negar la sustitución pensional al hermano inválido del
causante (persona en situación de discapacidad desde su nacimiento, quien
dependía económicamente del causante al momento del fallecimiento), bajo el
argumento de que dicha pensión ya había sido entregada a una persona con mejor
derecho (madre del causante, quien también dependía del causante).
Adicionalmente se les solicitó conceptuar sobre: ¿cuáles son los problemas
estructurales y los retos respecto de los programas estatales (especialmente,
de orden municipal y rural) que promueven la protección de los derechos
fundamentales de personas en situación de discapacidad y personas mayores, en
materia de seguridad social y mínimo vital?
(iv)
a la Alcaldía Municipal de Quinchía
(Risaralda), informar a la Sala ¿cuáles son los programas municipales que
proveen medidas asistenciales para garantizar los derechos de personas en
situación de discapacidad y personas mayores y requisitos para acceder a los
mismos?
2.
Pruebas allegadas en sede de revisión
El
día dieciocho (18) de septiembre de 2017, la Secretaría General de esta
Corporación remitió al Despacho del magistrado sustanciador:
-
Declaración de la señora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, allegada por esta a
la Secretaría de la Corte Constitucional el 24 de agosto de 2017, en donde
anexa evaluación de la situación personal, familiar y económica del señor
Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos.
-
Informe de la Defensoría del Pueblo -Regional Risaralda-, allegado a la
Secretaría de la Corte Constitucional el 1º de septiembre de 2017, sobre la
situación personal, familiar y económica del señor Hidalgo Antonio Cañaveral
Trejos.
- Conceptos enviados por parte de la Fundación PAIIS (25 de
agosto), DescLAB (23 de agosto) y del Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario (23 de agosto).
- Comunicado de la Alcaldía
Municipal de Quinchía, allegado a la secretaría de
la Corte Constitucional el 28 de agosto de 2017, con información sobre
los programas municipales que proveen medidas asistenciales para garantizar los
derechos de personas en situación de discapacidad y personas mayores.
2.1. Síntesis de las pruebas
allegadas
2.1.1. Defensoría del Pueblo
Regional Risaralda
El informe presentado por esta
entidad respecto a la visita domiciliaria realizada el 22 de agosto de 2017
resalta los siguientes aspectos:
- Sobre la situación personal de
Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos indicó que se observa retraído, no responde al
saludo ni interviene en la conversación sostenida con la hermana.
Adicionalmente confirma la existencia de enfermedad psiquiátrica mediante
verificación de la historia clínica. Presenta limitación visual, aparente
pérdida de equilibrio. Se observa en condiciones óptimas de higiene. Además,
adjunta fotografías de los hermanos Hidalgo Antonio y Nora y del lugar de
habitación del accionante.
- Sobre la situación familiar del
demandante señaló que en la indagación realizada, Nora de la Cruz informa ser
la cuidadora permanente del accionante y refiere no contar con apoyo de más
familiares. En la vivienda reside el peticionario junto con su hermana y
cuidadora, y con el esposo de esta.
- Sobre la situación económica de
Hidalgo Antonio señaló que, en virtud de su enfermedad, no cuenta con las
condiciones físicas ni mentales para desempeñarse laboralmente. Depende de la
atención, cuidados y apoyo económico que le brinda su hermana, la cual, a su
vez, indica encontrarse en dificultades económicas pues solo cuenta con los
ingresos monetarios esporádicos que su esposo recibe y no tiene respaldo de
otros familiares. La vivienda en la que residen es arrendada, distribuida en
dos habitaciones, una para el demandante y otra para la pareja de esposos.
Adicionalmente, reitera lo manifestado por la señora Nora en relación con que
esta última solo cuenta con un “ranchito” que debieron abandonar por riesgo de
desplome.
2.1.2.
Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, hermana y representante legal de Hidalgo
Antonio Cañaveral Trejos
- Respecto de la situación actual
de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos, su hermana informó que la situación
económica actual de Hidalgo Antonio “es precaria, nula, o en otras
palabras, carente de todo; eso sí, hablando de sus propios medios. Pues no
ejecuta actividad alguna que le derive ingresos monetarios, dada la
discapacidad mental de nacimiento que él padece, que le impide conducirse
como una persona normal, nadie en absoluto lo ocupa para trabajo a actividad
alguna” (subrayas en original). También sostiene que “La fuente de sus
ingresos depende de la ayuda y protección que yo, junto con mi esposo, le
suministramos diariamente dado que HIDALGO ANTONIO convive con nosotros
en nuestra humilde vivienda, bajo el mismo techo, donde en la medida de
nuestras mínimas capacidades económicas, porque somos personas pobres y de
escasos recursos monetarios, lo proveemos de alimentación, vestido y las demás
necesidades básicas que requiere para subsistir”.
- Agregó también que el
demandante no posee bien mueble o inmueble alguno, ni tiene personas a su
cargo, y que sus gastos mensuales (alimentación, vestuario, salud y recreación)
pueden ascender a $200.000 que son cubiertos por ella.
- En cuanto al estado de salud
del accionante, informó que “es variable porque hay veces que se descompensa
y entonces está desde hace varios años en tratamiento psiquiátrico por lo
cual, para esa deficiencia mental severa que padece, se le suministran
diariamente los siguientes medicamentos: Clozapina x 100 miligramos,
Levomepromazina x 25 miligramos y Fluoxetina x 20 miligramos” (subrayado en
original). Finalmente señala que su hermano se encuentra afiliado para atención
en salud a través del régimen subsidiado Nivel 1 y es atendido en ASMETSALUD EPS.
- Respecto a su propia situación
actual, Nora de la Cruz Cañaveral Trejos señaló que en la actualidad deriva sus
ingresos económicos de labores domésticas de aseo que ejecuta ocasionalmente en
casas ajenas y en temporada de cosecha de café, se ocupa de la recolección del
grano en fincas cercanas. Advierte que esas actividades las realiza de manera
discontinua debido además a las “labores domésticas de mi hogar que
tampoco puedo descuidar, dado que debo estar pendiente de mi hermano HIDALGO
ANTONIO y de mi esposo JOSÉ RAMÍREZ, quien se encuentra enfermo de EPOC y de
otras dolencias que le impiden trabajar en forma continua” (subrayado
en original).
- Afirmó que a su cargo se
encuentran su hermano Hidalgo Antonio y su esposo José Ramírez, quien tiene 61
años de edad. En cuanto a la relación de gastos e ingresos no existe claridad
sobre lo que manifiesta Nora de la Cruz, en tanto informó por una parte que sus
ingresos pueden ascender a $250.000 mensuales, los ingresos de su esposo se
aproximan a los $50.000 y su hermano Hidalgo Antonio no genera ingresos. Sin
embargo, por otra parte refiere que los gastos del grupo familiar que componen las
tres personas pueden ascender a los $550.000 pesos, sin especificar cómo
compensa la diferencia entre lo percibido y lo gastado.
- Mencionó que posee un pequeño
predio con una humilde vivienda en el área urbana de Guática “que está en
muy mal estado y por tanto no pued[e] vivir en él”, y que la Alcaldía de
Guática le negó un auxilio para los arreglos de dicha vivienda por hallarse esta
en zona de alto riesgo.
- Finalmente, afirmó que su
estado de salud “es realmente bueno” y que se encuentra afiliada en
salud a la EPS MEDIMAS en el régimen subsidiado Nivel 1.
2.1.3. Alcaldía Municipal de
Quinchía - Risaralda
En su respuesta la Alcaldía
Municipal de Quinchía indicó que esa entidad, en alianza con la Secretaría de
Desarrollo Social de Risaralda, adelanta el programa RBC Rehabilitación Basada
en Comunidad, que tiene lugar cada ocho días y el único requisito para su
acceso es presentar una situación de discapacidad. En cuanto a los programas
para adultos mayores con que cuenta la Alcaldía mencionó los siguientes:
Programa Centro Día, Programa Colombia Mayor y los Centros de bienestar del
Hogar del Anciano.
2.1.4. Grupo de Acciones
Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario
En respuesta al requerimiento de
la Corte, en resumen, el GAP expresó que al analizar un caso de reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes o sustitución, el GAP encuentra que debe
tenerse en cuenta su naturaleza jurídica y los principios de la prestación en
cuestión, según lo ha señalado la Corte, a saber: el principio de estabilidad
económica y social, el principio de reciprocidad y solidaridad y el principio
material para la definición del beneficiario. Ante este último principio el GAP
cita la Sentencia C-389 de 1996 señalando que: “[...] la legislación
colombiana acoge un criterio material -esto es la convivencia efectiva al
momento de la muerte- como elemento central para determinar quién es el
beneficiario de la sustitución pensional [...]”.
Sumado a lo anterior, hace
referencia a la posibilidad de concurrencia de beneficiarios de la prestación
indicando que “[...] al demostrar que tanto la madre como el hermano
dependían económicamente del causante y cumplían con los requisitos exigidos
legalmente al momento del fallecimiento del causante, ambos son beneficiarios
concurrentes y tienen igual derecho para acceder a la sustitución pensional”.
Retoma el concepto de igualdad material para recordar la importancia de adoptar
medidas a favor de grupos excluidos o discriminados que ostentan una protección
especial por parte del Estado debido a su estado de vulnerabilidad, como es el
caso de las personas en situación de discapacidad. De lo anterior concluye que
negar la prestación en una situación como la del caso sub examine
vulnera los derechos a la vida, la igualdad, la seguridad social y el mínimo
vital del sujeto de especial protección y desconoce la posibilidad de
concurrencia de beneficiarios al no aplicar los principios de solidaridad que
permitiría garantizar el bienestar del grupo familiar del causante, y de
estabilidad económica social para los allegados de este último.
Finalmente, partiendo de la experiencia
de trabajo del GAP, este grupo considera que la falta de difusión e información
de los programas estatales dirigidos a personas en situación de discapacidad y
a adultos mayores, constituye el problema más preocupante en relación con estas
iniciativas.
2.1.5. Laboratorio de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales DescLAB
DescLAB desarrolló su respuesta
en tres apartados. El primero aborda la especial protección constitucional en
Colombia de la que son titulares, entre otras, las personas en situación de
discapacidad y los adultos mayores. Para el primer grupo poblacional indica que
las “[n]ormas y medidas administrativas que buscaban restringir el goce
efectivo de los derechos de personas con discapacidad, para el caso concreto el
derecho a la seguridad social, deben leerse hoy día a la luz de la Convención
de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD),
que desarrolla un amplio catálogo de derechos de las personas con discapacidad
desde un enfoque de inclusión social, y particularmente desarrolla el derecho a
la seguridad social”. Respecto al segundo grupo poblacional, señala que: “La
protección constitucional para las personas mayores implica, además, que por
vía de pertenecer a este grupo poblacional, ciertos derechos se reputan
fundamentales de manera autónoma y sin necesidad de acudir a criterios como el
de la conexidad, al entenderse que su amenaza pone en riesgo de manera directa
la vida en condiciones dignas. Tal es el caso del derecho a percibir la pensión
de sobrevivientes es fundamental de manera autónoma, al estar en juego bienes
supremos de las personas beneficiarias, más aún cuando la persona, además de
ser una persona mayor es también una persona con discapacidad”.
El segundo apartado de la
respuesta describe la desprotección social estructural de las personas en
situación de discapacidad dentro del marco del Sistema General de la Seguridad
Social en Pensiones. Al respecto afirmó que “[l]as personas con discapacidad
en Colombia se encuentran sistemática y estructuralmente excluidas del  Sistema
General de la Seguridad Social en Pensiones, lo que significa que solo un
porcentaje insignificante accede a las prestaciones sociales ofrecidas y por
tanto la gran mayoría se encuentra socialmente desprotegida, lo que acarrea no
solo la violación de derechos humanos individuales, sino que en muchos casos
dicha desprotección afecta también a las familias quienes en muchos casos son
los únicos que asumen alguna obligación de protección”. Aunado a ello,
señaló que las personas en situación de discapacidad son parte del segmento
poblacional más pobre y vulnerable de Colombia.
Finalmente, en el tercer apartado
describió la situación del derecho a la seguridad social y las omisiones que
atribuye al legislador colombiano frente a la protección social de las personas
en situación de discapacidad. Partiendo del análisis de la Convención de
Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) y de
la Observación General 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales sobre el derecho a la seguridad social, concluye que “[l]a
obligación de proteger de manera completa la discapacidad como una contingencia
social asegurable de manera independiente a otras contingencias en el marco del
sistema de la seguridad social, y por tanto como una protección al derecho a la
seguridad social de las personas con discapacidad, ha sido omitida
inconstitucionalmente por el legislador a lo largo de los años, violando así el
(sic) no solo el derecho a la seguridad social, sino también el derecho a la
igualdad y el principio de implementación progresiva de los derechos
económicos, sociales y culturales”. por lo que esta población “se ha
visto obligada, como lo demuestra el presente caso, a buscar de manera
desesperada y residual la protección de su derecho a la seguridad social, sea a
través de la protección brindada a las personas que han perdido su capacidad de
trabajo producto de una enfermedad o de un accidente de trabajo, o a través de
la protección brindada a los sobrevivientes y huérfanos”. Por lo anterior,
advierte que: “[...] producto de la inexistencia de una protección
específica e independiente para la discapacidad como una contingencia social
dentro del Sistema de Seguridad Social, muchas personas se ven obligadas a
buscar la protección de su derecho a través de terceros, muchas veces sus
madres, sus hermanos, cónyuges o hijos. Ante la ausencia de una protección
propia, buscar ser beneficiario por depender económicamente de él es en muchos
casos la única forma de las personas con discapacidad de acceder a una
prestación económica que garantice su derecho a la seguridad social”.
Con base en lo expuesto,
manifiesta que: “El presente caso es una oportunidad para la Honorable Corte
no solo para proteger el derecho a la seguridad social del accionante, por
ello, además de brindar concepto técnico, nos permitimos coadyuvar las
pretensiones de la demanda y solicitamos proteger de manera urgente e integral
el derecho a la seguridad social de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos, ordenando
a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, reconocer la pensión
de vejez de la que fuera titular su hermano, y de la cual él es beneficiario
por su condición de hermano con discapacidad que dependía y continúa
dependiendo económicamente”.
2.1.6. Programa de Acción por
la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Los Andes
La clínica jurídica PAIIS indicó,
en primer lugar, con una sección introductoria en la que describe los distintos
modelos teóricos mediante los cuales se ha abordado el tema de la discapacidad.
Al respecto, refiere el modelo de la prescindencia el cual parte de la
visión de la discapacidad “como un castigo de los dioses” y de la
creencia de que la población en situación de discapacidad no aporta nada a la
sociedad. El siguiente modelo que describe es el médico-rehabilitador
que asume a la discapacidad como enfermedad. El último es el modelo
social, sobre el cual se basa la Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), y el cual “entiende la
discapacidad como el resultado de la interacción entre la persona y las
barreras del entorno en que se mueve”. PAIIS describe el rol de la
CDPD en la protección a los derechos de las personas en situación de
discapacidad haciendo un llamado de atención sobre la protección de la
capacidad jurídica de esta población, resaltó que “[l]as personas con
discapacidad tienen el derecho a controlar sus asuntos económicos en
condiciones de igualdad y autonomía con el apoyo debido y los ajustes
razonables correspondientes. Le corresponde al Estado y a sus agentes
garantizar el pleno ejercicio de este derecho”.
Cita el artículo 12 de la
Convención para decir que el Estado colombiano está obligado a “garantizar
el reconocimiento de la capacidad jurídica, tanto en su ámbito de goce como de
ejercicio, de las personas con discapacidad en todos los aspectos de la vida […]”.
En este sentido, sostiene que “negar la capacidad jurídica de una persona,
elemento esencial de la personalidad jurídica, en función de su capacidad mental
a través de figuras como la interdicción u otras que limiten o restrinjan el
ejercicio y goce de la misma, contraviene la Constitución, la CDPD y termina
relegando a las personas con discapacidad a un ámbito de alienación y
precariedad como ciudadanos de inferior categoría. En este orden de ideas, los
efectos de estas figuras son impedir que ejerzan su voluntad y derechos
directamente. Igualmente, dichas figuras limitantes y restrictivas desconocen
los principios de la CDPD de dignidad, no discriminación, participación e
inclusión plenas y efectivas en la sociedad, respeto por la diferencia,
aceptación de las personas con discapacidad como parte de la diversidad y la
condición humana, y la igualdad de oportunidades”.
En segundo lugar, describe el panorama
sobre las políticas públicas y programas gubernamentales de atención y
protección de los derechos de las personas en situación de discapacidad y
especialmente de los adultos mayores en situación de discapacidad en Colombia,
prestando especial atención a las deficiencias en materia de educación
inclusiva e inclusión laboral, concluyendo que “[e]l principal reto del
Estado colombiano es afrontar la situación de discriminación estructural de la
población con discapacidad (en lugar de seguir promoviendo programas
asistencialistas), para así afianzar su derecho a la autonomía y a la vida
independiente en igualdad de condiciones a los demás”.
En tercer lugar, retoma el
aspecto de la especial protección constitucional de sujetos como el accionante
en el caso bajo estudio, describiendo cómo las condiciones de adultos mayores,
de personas en situación de pobreza y de personas en situación de discapacidad,
se intersectan en casos como el sub judice advirtiendo que “[l]a
concurrencia de las tres características […] (adulto mayor, pobreza y
discapacidad) hace necesario considerar a la persona sujeto de especial
protección constitucional […] Por tratarse de una persona
de especial protección constitucional, desde nuestra perspectiva, el caso
concreto debería analizarse en contexto de manera que la aplicación de la ley
100 de 1993 en lo que respecta a la sustitución pensional sea interpretada de
forma garantista de los derechos fundamentales del accionante”.
En cuarto lugar, hace un recuento
de la normatividad y la jurisprudencia aplicable a los temas de seguridad
social en pensiones para personas con discapacidad, concluyendo que:
“- La
Constitución, el bloque de constitucionalidad y la ley protegen el derecho de
las personas con discapacidad a la seguridad social en pensiones y establecen
una protección reforzada a aquellas personas con discapacidad en situación de
pobreza.
- Existe una
exclusión estructural que impide que las personas mayores con discapacidad
gocen de los beneficios del sistema de seguridad social en pensiones en nombre
propio y de participación en el ámbito laboral.
- La pensión
de sobrevivencia es la única alternativa de acceder a recursos económicos
mínimos para muchas personas mayores con discapacidad.
- Negar el
reconocimiento de la sustitución pensional a personas mayores con discapacidad
que no cuentan con ningún otro medio de subsistencia repercute en una
vulneración a sus derechos fundamentales”.
Finalmente, cita jurisprudencia
constitucional relevante (Sentencias T-401 de 2004 y T-324 de 2017) que, aun
cuando comparten identidad fáctica con el caso analizado, asumieron decisiones
opuestas. Para el caso de 2004, este Tribunal amparó los derechos incoados,
mientras que en 2017 se apartó del precedente y negó el amparo. En relación con
el fallo de 2017 PAIIS indicó:
“[…] se puede
observar una interpretación totalmente distante del fallo proferido en el 2004
aun cuando la identidad fáctica era evidente, en la medida en que se privilegió
la sostenibilidad fiscal frente a la situación individua[l] de un sujeto de
especial protección constitucional. También es necesario resaltar que si bien
es loable por parte de la Corte abogar por la inclusión de la persona con
discapacidad en los programas de atención, esto no necesariamente significa que
al ser beneficiaria de estos haya garantía de continuidad del nivel de vida
similar al que venía gozando al ser dependiente de la pensión. Esto adquiere
aún mayor relevancia en la medida en que tal y como quedó expuesto […] los
programas actuales presentan ciertas deficiencias que hacen que sus beneficios
no sean comparables con los de una pensión de sobrevivencia. Consideramos que
la protección a las personas con discapacidad, como sujetos de especial
protección constitucional no se materializa con una simple remisión a otras
autoridades territoriales. Para procurar esta protección es necesario tener un
nivel de certeza que le indique a la Corte que efectivamente los programas se
adecúan a las necesidades de la persona mayor con discapacidad, en términos de
satisfacción del mínimo vital”.
Al respecto, propone no apartarse
del precedente sentado por esta Corporación en 2004. Para reforzar su postura
acude al principio pro homine o de favorabilidad aplicable al caso,
indicando que:
“[…] el
principio pro homine o de favorabilidad, [es] reconocido por la honorable Corte
Constitucional como presupuesto interpretativo dentro de la lógica del Estado
Social de Derecho. En este sentido, existiendo dos posturas de la Corporación
sobre casos con identidad fáctica y ante la ausencia de una sentencia de
unificación jurisprudencial, debe la Corte rescatar la interpretación que
favorezca en mayor medida la efectividad y realización de los derechos
fundamentales del accionante, sin dejar de reconocer la existencia del
precedente alterno”.
Así mismo, cita lo dicho por este
Tribunal en la Sentencia T-085 de 2012 respecto del principio de favorabilidad,
en sus palabras:
“Se refiere
la Sala al principio de favorabilidad o principio pro homine, tantas veces
mencionado en la jurisprudencia constitucional y cuyo contenido obliga a que
siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se
prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de
forma más amplia del derecho fundamental. Lo cual se predica, no sólo de la
aplicación del derecho interno de los Estados, sino, así mismo, de la
aplicación de derechos humanos a situaciones concretas en que la solución tiene
como fundamento normas consignadas en tratados internacionales; o situaciones
en que las mismas son utilizadas como criterio de interpretación de normas
internas del Estado colombiano. Desde este punto de vista, la opción que
rechaza el resultado más garantista se encuentra en contra del orden
constitucional que en un Estado social de derecho ha sido instituido para la
salvaguarda de los derechos fundamentales”.
En este orden de ideas, para
PAIIS en el caso bajo estudio existe un deber constitucional de hacer una interpretación
normativa más favorable, en aras de garantizar la protección de los derechos
fundamentales del accionante, lo que conlleva asumir como marco de
interpretación el referente jurisprudencial de 2004 y no el de 2017 al momento
de abordar casos similares. A su juicio:
“[…] la
interpretación más favorable a los intereses de la persona mayor con
discapacidad no es aquella que se limita a realizar una lectura formalista y
literal de la normatividad aplicable, sino aquella que al tener en cuenta los
principios constitucionales de justicia, en sentido material, y equidad, logre
hacer un análisis contextual de la situación real de la persona. Esto incluye
analizar a fondo las alternativas disponibles de protección, en este caso los
programas de atención ofrecidos por otras entidades, para determinar si sus
beneficios satisfacen los derechos fundamentales de la persona mayor con
discapacidad, o si por su lado la única salida es reconocer excepcionalmente el
derecho a la sustitución pensional”.
A manera de conclusión,
manifiesta que: “Desde nuestra experticia, consideramos que la Corte debe
proceder a reconocer el derecho a la sustitución pensional tomando las medidas
necesarias para desmontar la interdicción vigente, y, en su lugar, debe ordenar
el reemplazo de esta institución por un sistema integral de apoyos que
garantice la primacía de la voluntad de la persona con discapacidad. Si bien en
principio nos oponemos a medidas asistencialistas y caritativas hacia las
personas con discapacidad que no promuevan su autonomía plena, consideramos que
en los casos en los que los derechos fundamentales de la persona estén en
riesgo se justifica, excepcionalmente, el otorgamiento de medidas de esta
naturaleza. A largo plazo el Estado debe tomar las acciones necesarias para que
la satisfacción de las necesidades de las personas con discapacidad provenga de
su inclusión en los ámbitos educativos y laborales”.
3.
Traslado de pruebas
De
las pruebas relacionadas se corrió traslado a las partes, con el fin de que se
pronunciaran sobre las mismas. Ninguna de las partes se pronunció al respecto.
III.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia
La Corte Constitucional es
competente, a través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencia
proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedibilidad de la acción de tutela
2.1.
Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. En el mismo sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991 contempló la posibilidad de agenciar derechos ajenos cuando “el
titular de los mismos no está en condiciones de promover su propia defensa”.
La acción de tutela se puede adelantar: (i) en ejercicio directo de la
acción; (ii) por medio de los representantes legales (caso de los menores de
edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas); (iii)
a través de apoderado judicial; y (iv) utilizando la figura jurídica de la
agencia oficiosa[1].
Al respecto, el artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009 establece que la acción de tutela tiene cabida cuando se trate
de defender los derechos fundamentales de la persona con discapacidad. En ese
sentido, la norma faculta a cualquier persona para agenciar, directamente o por
intermedio de la Defensoría de Familia o del Ministerio Público, cualquier
medida judicial que pretenda favorecer la condición personal en situación de
discapacidad mental.
En esta oportunidad, la acción de
tutela fue presentada por Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos representado por su
hermana y curadora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, debido a su estado actual
de salud y a que fue declarado interdicto mediante Sentencia del 9 de noviembre
de 2015 proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía (Risaralda).
2.2.
Legitimación pasiva
De
acuerdo con lo establecido en el Decreto 2011 del 2012, “por el cual
se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones y se dictan otras disposiciones”, la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, es
una empresa industrial y comercial del Estado, administrada como entidad
financiera de carácter especial y vinculada al Ministerio de Trabajo.
En
consecuencia, de conformidad con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991[2],
está legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela bajo estudio, en la
medida en que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales en
cuestión.
2.3.
Inmediatez
Este requisito de procedibilidad
impone la carga al demandante de presentar la acción de tutela en un término
prudente y razonable respecto del hecho o la conducta que causa la vulneración
de sus derechos fundamentales[3].
En el caso concreto, se observa
que: (i) COLPENSIONES confirmó mediante Resolución VPB 33137 del 22 de
agosto de 2016[4]
su respuesta e insistió en la negación de la pensión solicitada; y (ii) el día
19 de octubre del mismo año, la parte demandante interpuso la acción de tutela[5].
Entre ambos eventos transcurrieron aproximadamente dos meses, por lo tanto, la
Sala considera que el tiempo transcurrido para reclamar la protección de los
derechos vulnerados resulta prudente y razonable.
2.4.
Subsidiariedad
De
los fundamentos fácticos del caso concreto se evidencia que el asunto que ocupa
a la Sala adquiere una relevancia iusfundamental que activa la
competencia del juez de tutela, en tanto lo que se estudia es la posible
vulneración, por parte de COLPENSIONES, de los derechos fundamentales a la
dignidad humana, a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad
social y al mínimo vital, de una persona de especial protección constitucional,
como consecuencia de la negativa de dicha entidad a reconocerle la pensión de
sobrevivientes solicitada.
En reiterada jurisprudencia esta
Corporación ha señalado que, con fundamento en el principio de subsidiariedad,
por regla general la acción de tutela resulta improcedente para resolver
controversias de tipo laboral o pensional, toda vez que dichos asuntos deben
ser conocidos por la jurisdicción ordinaria laboral, mediante el ejercicio del
medio judicial respectivo pues, prima facie, se trata de hechos
originados en un contrato de trabajo[6].
Sin
embargo, esta Corporación también ha concluido que la acción de tutela resulta
procedente, de manera excepcional, cuando se refiera a la protección de
derechos de contenido prestacional tales como las acreencias pensionales “bien
sea como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o como
medio principal cuando las vías de defensa judicial ordinarias no resultan
idóneas ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales
transgredidos”[7].
De
ahí que resulte procedente la acción de tutela para el reconocimiento de
prestaciones pensionales, siempre y cuando, como lo señala la Sentencia T-477
de 2017, se cumplan las siguientes reglas:
“(i) procede como mecanismo transitorio, cuando a
pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa para el reconocimiento
de la prestación, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
conforme a la especial situación del peticionario[8]; (ii)
procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario
dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a
las especiales circunstancias del caso que se estudia[9]. Además,
(iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren
especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de
familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad,
entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos
estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos
rigurosos[10]”.
Por
lo expuesto, y teniendo en cuenta que para este caso la acción de tutela fue
interpuesta por una persona de especial protección constitucional, la Sala de
Revisión considera que se acredita el requisito de subsidiariedad y, en
consecuencia, pasará a examinar a fondo el asunto.
3.
Problema jurídico y esquema de solución
En consideración a las
circunstancias fácticas que dieron origen a la acción de tutela de la
referencia, los argumentos expuestos por las entidades demandadas y la decisión
adoptada por los jueces de primera y segunda instancia, corresponde a la Sala
Cuarta de Revisión determinar si:
¿Vulneró
la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES los derechos de Hidalgo
Antonio Cañaveral Trejos a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, al
debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, al negarle el
reconocimiento de la pensión de sobreviviente, argumentando que: (i) dicha
prestación le fue otorgada a su señora madre (al momento de la muerte de su
hermano), siguiendo los parámetros de prelación de beneficiarios; (ii) que
había precluido el término para reclamar el derecho; (iii) que en el presente
caso se daría aplicación a la cosa juzgada y, (iv) que la tutela no es el
mecanismo procedente para reclamar su derecho pensional, sin tener en cuenta
las particularidades del caso, especialmente que el peticionario es una persona
de especial protección constitucional?
Con el
objetivo de resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Revisión se
ocupará de: (i) verificar la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia
de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales; (ii)
analizar la naturaleza jurídica y finalidad de la pensión de sobrevivientes; (iii)
examinar la protección especial a personas en situación de discapacidad con
relación al acceso de los derechos pensionales; y (iv) analizar las razones por
las cuales la aplicación estricta de los parámetros de prelación de
beneficiarios establecidos en las normas especiales que regulan la pensión de
sobrevivientes, en el caso concreto, resulta inconstitucional.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para
obtener el reconocimiento de la sustitución pensional. La sustitución pensional
como derecho fundamental en ciertas circunstancias. Reiteración de
jurisprudencia
Como se advirtió, el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela, en principio, no se cumple cuando quien
alega la vulneración de sus derechos tiene otro medio o recurso de defensa
judicial para reclamar su derecho. Según el inciso 4º del artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela “[…] sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
En el mismo sentido, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que no
es procedente el amparo cuando se presentan las siguientes causales: (i) cuando
existan otros medios o recursos de defensa judicial, salvo que se pretenda,
como mecanismo transitorio, evitar un perjuicio irremediable; (ii) cuando para
la protección del derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus; (iii)
cuando se trate de la protección de derechos colectivos y demás derechos
consagrados en el artículo 88 Superior; (iv) cuando sea evidente que la
violación al derecho originó un daño consumado, siempre y cuando no continúe la
acción u omisión violatoria del derecho; y (v) cuando se trate de asuntos
impersonales, generales y abstractos.
Esta
Corporación ha advertido que la acción de tutela es de carácter subsidiario y
que, por ello, no puede ser vista como un medio potestativo, a través del cual
se complementen los demás mecanismos judiciales ordinarios establecidos en la
ley. Así mismo, ha señalado que no es posible “abusar del amparo
constitucional ni evitar el agotamiento de la jurisdicción ordinaria o
contenciosa, con el propósito de obtener un pronunciamiento más ágil y
expedito, toda vez que éste no ha sido consagrado para reemplazar los medios
ordinarios existentes”[11].
En este sentido, ha dicho la Corte, si existen otros mecanismos de defensa
judicial que en el caso concreto resulten idóneos y eficaces para la protección
de los derechos que se presumen vulnerados, se deberá acudir a ellos y no a la
acción de tutela[12].
Así, en el caso de que una persona pretenda solicitar la protección de sus
derechos y tenga otro mecanismo o acción judicial mediante la cual pueda
reclamarlos, deberá abstenerse de solicitar dicha protección a través del
amparo constitucional de que trata el artículo 86 Superior.
No
obstante, esta Corporación, siguiendo el texto superior y la ley, también ha
señalado que existen por lo menos dos excepciones al principio de la
subsidiaridad, es decir, dos eventos en los cuales, aun cuando exista un
mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran
vulnerados, resulta procedente la acción de tutela. El primer supuesto se
configura cuando el mecanismo judicial existente no resulta idóneo ni eficaz
para la protección de los derechos transgredidos o amenazados. El segundo se
configura cuando, no obstante la existencia de un mecanismo judicial ordinario,
se trata de evitar un perjuicio inminente e irremediable, caso en el cual el
mecanismo ordinario carece de idoneidad para la efectiva garantía de los
derechos constitucionales. En ambos casos, procederá el amparo constitucional,
como medida excepcional[13].
En
concordancia con lo anterior, ha señalado la Corte que el juez de tutela debe
evaluar y determinar, en cada caso, si los mecanismos ordinarios otorgan
protección completa y eficaz a quien acude a ellos. Si las medidas pendientes
no cumplen con dicho fin, el operador judicial está facultado para conceder el
amparo constitucional de forma definitiva o transitoria dependiendo del caso
concreto[14].
De aquí que el juez de tutela debe examinar  si el medio de defensa ordinario
resulta idóneo para la protección de los derechos fundamentales involucrados,
teniendo en cuenta las particularidades de cada caso y las características
procesales del mecanismo[15].
En Sentencia
T-230 de 2013 la Sala Tercera de Revisión señaló que, en principio, un
mecanismo judicial no resulta idóneo si no ofrece una solución integral y no
resuelve el conflicto en toda su dimensión. Por tanto, el juez de tutela no
solo debe tener en cuenta las particularidades de cada caso, las
características procesales del mecanismo y el derecho fundamental involucrado
sino, además, la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial con el que se
pretende resolver la transgresión o amenaza del derecho.
Respecto
de la ocurrencia de un perjuicio inminente e irremediable, esta Corporación ha
sostenido que se presenta cuando existe un menoscabo moral o material
injustificado que resulta irreparable, y en el cual, el bien jurídicamente
tutelable se afecta hasta tal punto de que ya no pueda ser recuperado en su
integridad[16].
Al respecto la Corte estableció que el daño es inminente cuando está por
suceder en un lapso corto o por lo menos cercano de tiempo y no es el resultado
de una simple expectativa ante una posible vulneración. Por lo tanto, para que
se justifique la intervención del juez constitucional, es necesario la
existencia de evidencias fácticas que demuestren que efectivamente se está ante
un daño de pronta consumación[17].
De lo
anterior se desprende que, una vez se demuestre la inminencia del daño, el juez
de tutela deba tomar medidas urgentes y precisas con el fin de evitarlo. El
daño será evaluado por la intensidad del menoscabo material o moral y su
gravedad dependerá de la importancia que el orden jurídico le concede a
determinados bienes bajo su protección. Por tal razón el amparo constitucional
debe ser impostergable y la actuación de las autoridades correspondientes
deberá ser eficaz y asegurar la correcta protección de los derechos
comprometidos[18].
Ahora bien, como se indicó, en
materia de protección de derechos de carácter prestacional, esta Corporación ha
advertido que la acción de tutela resulta ser un mecanismo excepcional. De
manera específica esta Corte se ha pronunciado acerca de la improcedencia de la
acción de tutela en materia de sustituciones pensionales, señalando que, por regla
general, “la resolución de los conflictos jurídicos que surgen en materia de
sustituciones pensionales es asunto que compete a la jurisdicción ordinaria
laboral o a la de lo contencioso administrativo, según sea el caso […] la
acción de tutela al tener naturaleza subsidiaria y encontrarse subordinada a la
inexistencia o falta de idoneidad del medio judicial para la protección del
derecho vulnerado, conforme lo indica el artículo 86 Superior, se torna
improcedente para resolver pretensiones de dicha clase” [19].
No obstante, cuando los medios
ordinarios de defensa no son aptos, idóneos ni eficaces para proteger los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados, procede de manera excepcional
la acción de tutela como mecanismo definitivo para salvaguardar dichos
derechos. En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha concluido que existe
un vínculo inexorable entre los derechos constitucionales al mínimo vital, a la
vida digna, a la seguridad social y a la recepción de algunas acreencias
pensionales, dentro de las cuales se encuentra la sustitución pensional[20].
Al respecto la Sala Séptima de Revisión, en Sentencia T-440 de 2010, indicó que
“la fundamentalidad del
derecho a la pensión [de vejez] como una prestación derivada de la seguridad
social, está dirigida a la protección de la vida del actor y la de su familia,
en cuanto a lograr una subsistencia digna […]”.
La
Corte ha indicado igualmente que “el análisis de procedibilidad de la acción
de tutela y la caracterización del perjuicio irremediable, deben responder a un
“criterio amplio” cuando quien la presente tenga el carácter de sujeto de
especial protección constitucional. En esos eventos, el estudio debe efectuarse
con una óptica, “si bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así
materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y
protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones
de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad”[21].
De lo
anteriormente expuesto, la Sala reitera que, por regla general, atendiendo al
principio de subsidiariedad, la acción de tutela es improcedente para obtener
el reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo, dada la necesidad de
garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales, es deber del juez de
tutela considerar las excepciones a dicha regla de improcedencia cuando los
medios ordinarios de defensa no resulten aptos, idóneos ni eficaces para la
protección de los derechos fundamentales amenazados, en particular en casos en
que “por ejemplo, el beneficiario de la sustitución pensional es un
sujeto de especial protección constitucional o se encuentra en circunstancia de
debilidad manifiesta, evento en el cual la acción de tutela puede proceder como
instrumento definitivo o transitorio para salvaguardarlos, en atención a las
particularidades de cada caso”[22].
5.
Naturaleza jurídica y finalidad de la pensión de sobrevivientes
Mediante
el artículo 13 de Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”, el legislador reguló el derecho a la pensión de sobrevivientes.
De acuerdo con lo previsto en el citado régimen normativo, este derecho nace
cuando fallece la persona pensionada por vejez o invalidez o afiliada al
sistema, generando una prestación económica a favor de los miembros de su grupo
familiar, con el propósito de solventar las contingencias económicas derivadas
de su muerte. En desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad
que rigen la seguridad social, conforme se establece en el artículo 48 de la
Constitución Política, esta pensión constituye una garantía para quienes tenían
una relación de dependencia con el causante.
El
artículo 13 de la norma en mención establece:
“ARTÍCULO 13. Los artículos 47 y 74
quedarán así: <Expresiones "compañera o compañero permanente" y
"compañero o compañera permanente" CONDICIONALMENTE exequibles>
Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de
Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a)
En forma vitalicia, el cónyuge
o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho
beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de
edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del
pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá
acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y
haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte;
b)
En forma temporal, el cónyuge
o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya
procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el
beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el
beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con
cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).
Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o
compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a
percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente
artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de
convivencia con el fallecido.
<Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En
caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del
fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero
permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente
será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se
mantiene vigente la unión conyugal, pero hay una separación de hecho, la
compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo
correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido
con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años
antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la
cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;
c)
<Apartes tachados
INEXEQUIBLES> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y
hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si
dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando
acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de
condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos
si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos
adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para
determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el
artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
d)
<Aparte tachado
INEXEQUIBLE> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos
con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían
económicamente de forma total y absoluta de este;
e)
A falta de cónyuge, compañero
o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los
hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
PARÁGRAFO. Para efectos de este artículo se requerirá que
el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en
el Código Civil”.
En reiterada jurisprudencia esta
Corporación ha establecido que el objeto de la pensión de sobrevivientes es
suplir la ayuda económica que el causante prestaba a los beneficiarios. En Sentencia
C-111 de 2006, la Corte concluyó que: en primer lugar, la finalidad de la
pensión de sobrevivientes responde a “la necesidad de mantener para sus
beneficiarios, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que
contaban en vida del pensionado fallecido”.  En segundo lugar, el
desconocimiento de dicha finalidad “puede significar, en no pocos casos,
reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria[23].
La ley prevé entonces que, en un determinado orden de prelación, las
personas más cercanas y que más dependían del occiso y compartían con él su
vida, reciban una sustitución pensional para satisfacer sus necesidades mínimas”[24]
(subrayado fuera de texto).
En tercer lugar, cualquier
decisión de una autoridad pública que desconozca la finalidad de la pensión y
que, como consecuencia de dicho desconocimiento, lleve a la “reducción de
las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, debe
ser retirada [sic] del ordenamiento jurídico por desconocer la
protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la
dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los principios
constitucionales de solidaridad y protección integral de la familia, como
soportes esenciales del Estado Social de Derecho” (subrayado fuera de
texto).
Así
las cosas, la pensión de sobrevivientes es una prestación que goza de autonomía
respecto del régimen de pensiones, pues tiene como objetivo suplir las
necesidades de unas determinadas personas que se ven directamente afectadas con
la muerte de su padre, su cónyuge, su compañero o compañera permanente, sus
hijos o sus hermanos. Aunque no en todos los casos el derecho a la pensión
de sobrevivientes constituye un derecho fundamental por sí mismo, éste puede
llegar a serlo, siempre y cuando de esa prestación dependa la garantía del
mínimo vital de la persona que presenta la acción[25].
En relación con el carácter
fundamental de la pensión de sobrevivientes, en la Sentencia T-326 de 2007 la Sala
Cuarta de Revisión señaló que “adquiere el carácter de fundamental cuando de
éste depende la materialización de los mandatos constitucionales que propenden
por el establecimiento de medidas de especial protección a favor de las
personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, tales
como los niños, las personas de la tercera edad [...]”, y las personas en
situación de discapacidad.
En concordancia con lo anterior,
en la Sentencia T-164 de 2016 la Sala Tercera de Revisión concluyó que, aun
cuando el derecho a la pensión de sobreviviente sea catalogado como un derecho
económico, social y cultural de carácter irrenunciable, este tiene rango de
derecho fundamental debido a su estrecha relación con otros derechos
fundamentales, como el derecho al mínimo vital, porque del “pago de las
respectivas mesadas pensionales depende la satisfacción de las necesidades
básicas de los beneficiarios […] [y] porque, en la mayoría de casos, sus
beneficiarios pueden ser sujetos de especial protección constitucional, como
adultos mayores, niños y personas con discapacidad, que además se encuentran en
una situación de desamparo”[26].
En
cuanto a los hermanos en situación de discapacidad, el literal e) del artículo
47 de la citada Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de
2003, indica lo siguiente:
“Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de
Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: […] e) A
falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho,
serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían
económicamente de éste.
[…]”.
De lo
anterior se colige que, en el caso de los hermanos inválidos, para que se
reconozca la pensión de sobrevivientes es necesario: (i) que se acredite el
parentesco; (ii) que se pruebe que el solicitante de la pensión se encuentra en
situación de invalidez; y (iii) que existía dependencia económica frente al
causante.
Respecto
del primer requisito, la norma mencionada establece que el parentesco del
beneficiario de la pensión de sobrevivientes se probará con el certificado de
registro civil. No obstante, existen otros mecanismos que el juez de tutela
debe tener en cuenta a la hora de analizar el cumplimiento de esta exigencia
legal.
Respecto
del segundo requisito, el citado artículo señala que para efectos de establecer
si una persona es inválida y, por tanto, beneficiaria de la pensión de
sobrevivientes, debe haber sido calificada con una pérdida del 50% o más de su
capacidad laboral. En este mismo sentido, el artículo 41 de la citada Ley 100
de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, señala que le
corresponde a las entidades prestadoras de esta garantía, a las ARL, a las EPS
y a las compañías de seguros que asumen el riesgo de invalidez y muerte,
determinar, en principio, la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado
de invalidez y el origen de las contingencias. En caso de que el interesado no
esté de acuerdo con la calificación “deberá manifestar su inconformidad
dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las
Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los
cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días”.
Todo el proceso de calificación deberá surtirse de acuerdo con la normatividad
vigente y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente
a la fecha de su realización.
Pese
a lo anterior, en la Sentencia T-730 de 2012, la Sala Octava de Revisión
reiteró que, para efectos de determinar la invalidez de una persona, el juez de
tutela puede recurrir en conjunto al acervo probatorio que reposa en el
expediente. De manera que si por ejemplo, se allegan documentos diferentes al
Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral que prueben la invalidez, un concepto
de medicina legal o una sentencia de interdicción, deberán ser tenidos como
pruebas válidas de la situación de invalidez. De no hacerlo, sostiene la Corte,
se desconocería la obligación de prestar una protección especial a las personas
que se encuentran en situación de debilidad manifiesta[27].
En
cuanto a la última exigencia contenida en la normativa de la Ley 100 de 1993,
para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, los hermanos inválidos[28]
del causante deberán acreditar que “dependían económicamente de éste”.
En principio, con esta regla, el legislador estaría condicionando el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la prueba de la dependencia
económica, la cual se tendrá por acreditada si el hermano inválido no cuenta
con otro tipo de ingresos y mientras subsistan las condiciones de invalidez[29].
Al
respecto, esta Corporación se ha pronunciado en varias oportunidades en casos
de dependencia económica de los padres respecto de los hijos, de los hijos
inválidos respecto de sus padres y de los hermanos inválidos respecto del
causante. En este sentido, en la Sentencia C-066 de 2016, al adelantar el
control de constitucionalidad de las expresiones “si dependían económicamente
del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales” y “si
dependían económicamente de éste” contenidas en los literales c) y e) del
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 797
de 2003, esta Corporación precisó que dicha figura ha sido comprendida como “la
falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del
causante de la pensión de sobrevivientes, para auto-proporcionarse o mantener
su subsistencia”, sin que “la presencia de ciertos ingresos
[constituya una ausencia] de la misma, ya que tan solo se es independiente
cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo
existencial en condiciones dignas”.
En
dicha oportunidad la Corte declaró inexequible la expresión “esto es, que no
tienen ingresos adicionales,”[30]
contenida en la normatividad citada. Así mismo, declaró la exequibilidad de las
expresiones “si dependían económicamente de éste” y “si dependían
económicamente del causante”[31], al considerar que establecer esta exigencia forma parte
de las facultades del legislador para configurar el régimen pensional y definir
los requisitos para su reconocimiento.
Al
respecto, en la ya citada Sentencia C-111 de 2006 este Tribunal identificó
algunas reglas jurisprudenciales que permiten determinar si una persona es o no
dependiente económicamente de otra, las cuales fueron expuestas por la Corte
así:
“1.   Para tener independencia económica los recursos
deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la
subsistencia y la vida digna[32].
2.   El salario mínimo no es determinante de la
independencia económica[33].
3.  No constituye independencia económica recibir otra
prestación[34].
Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en
tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el
artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993[35].
4.   La independencia económica no se configura por el
simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o
un ingreso adicional[36].
5.   Los ingresos ocasionales no generan independencia
económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes[37].
6. Poseer un predio no es prueba suficiente para
acreditar independencia económica”[38].
Para
reconocer una pensión de sobrevivientes a un hermano inválido, en principio,
sólo son exigibles los documentos que resulten idóneos y pertinentes para: (i)
acreditar el parentesco, (ii) probar que el solicitante de la pensión se
encuentra en situación de invalidez, y (iii) demostrar la dependencia económica
frente al causante. Según esta Corporación “[l]a exigencia de documentos
adicionales, cuando los mismos no tienen un soporte previsto en el ordenamiento
jurídico, se convierten en un obstáculo de carácter meramente formal que
conduce a una vulneración del derecho fundamental al debido proceso
administrativo, al tiempo que acarrea una afectación grave al mínimo vital y a
la vida digna, pues –como ya se dijo– la pensión de sobrevivientes responde a
la finalidad de garantizar las condiciones mínimas de subsistencia de quienes
dependían económicamente del causante para atender sus necesidades básicas”[39].
Por todo lo anterior, se concluye
que: (i) la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad la de mantener
para su beneficiario al menos el mismo grado de seguridad social y económica que
tenía en vida del pensionado fallecido[40]; (ii) el desconocimiento de la
finalidad de esta prestación puede reducir al beneficiario a una evidente
desprotección, e incluso a la miseria[41];
(iii) la ley prevé un orden de prelación en materia de sustitución pensional de
acuerdo a las personas más cercanas al fallecido, que compartían con él su vida
y que dependían económicamente de él, con la finalidad de atender la
satisfacción de sus necesidades[42];
(iv) una decisión administrativa, legislativa o judicial, que desconozca la
finalidad de la norma, y que implique la reducción de las personas a un estado
de miseria, abandono, indigencia o desprotección, resultaría inconstitucional
por desconocimiento de la protección especial que la Constitución otorgó al
mínimo vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona,
así como de los principios constitucionales de solidaridad y protección
integral de la familia, fundamentos del Estado Social de Derecho[43];
y (v) la dependencia económica del solicitante respecto del causante se prueba
de conformidad, entre otras, con las reglas establecidas por esta Corporación,
sin que su aplicación pueda desconocer los derechos del accionante, es decir,
convertirse en obstáculo de carácter formal que impida la protección, entre
otros, de los derechos al mínimo vital y a la vida digna.
6. Protección especial a personas con discapacidad y
acceso a la pensión de sobrevivientes
La
Constitución Política de 1991 garantiza la protección y el amparo reforzado de
las personas en situación de discapacidad e incorpora al ordenamiento jurídico
interno, como componentes del bloque de constitucionalidad[44] (artículo
93), instrumentos de derecho internacional cuyo objeto es la efectiva
materialización de los derechos de las personas que se encuentran en situación
de discapacidad.
En
efecto, la Constitución consagra: el principio de igualdad (artículo 13)[45],
el cual supone la obligación del Estado de implementar políticas públicas de
previsión, rehabilitación e integración social para personas en situación de
discapacidad física, sensorial o psíquica; la garantía constitucional del
trabajo en condiciones dignas para las personas en esta situación, la cual
incluye el deber de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a
quienes lo requieran, así como de garantizarles el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud (artículo 54); y la obligación de erradicar el
analfabetismo y promover la educación de personas con limitaciones físicas,
mentales, o con capacidades excepcionales (artículo 68.6), entre otras.
Respecto
de los instrumentos internacionales, la Corte ha sido enfática en afirmar que “la
fuerza vinculante de la normativa constitucional no es exclusiva de los
artículos que formalmente conforman el texto Superior, pues, según la doctrina
y la jurisprudencia, la Carta está compuesta por un grupo más amplio de
principios, reglas y normas, que integran el denominado “bloque de
constitucionalidad””[46].
La
Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad, aprobada en la ciudad de
Guatemala el 6 de julio de 1999[47]
por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos,
constituye una de las regulaciones internacionales más relevantes que hace
parte del bloque de constitucionalidad en esta materia. Dicha Convención tiene
como objetivo general contribuir a la eliminación de la discriminación[48]contra
las personas con discapacidad y propiciar su plena integración a la sociedad.
Otros instrumentos internacionales promueven igualmente la protección de los
derechos de esta población, tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad[49],
la Convención sobre los Derechos del Niño[50] (art. 23), la Declaración de las
Naciones Unidas concerniente a las personas con limitación de 1983, la
recomendación 168 de la OIT de 1983, el Convenio 159 de la OIT también de 1983
“sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas”, aprobado
mediante la Ley 82 de 1988, entre otros[51].
Recientemente,
tras la adopción de instrumentos internacionales de DIDH, como la Convención
sobre los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad (CDPD), ratificado
por Colombia mediante Ley 1346 del 31 de julio de 2009, se han incorporado al
ordenamiento jurídico diversos mecanismos en la materia. Este Tribunal ha
señalado sobre el particular que la importancia de dicho instrumento radica,
principalmente, en que hace evidente la necesidad de superar los modelos de prescindencia
y de marginación[52]
de las personas en situación de discapacidad, las
cuales se caracterizan por la concepción de que
quienes están en situación de discapacidad son personas incapaces de
desenvolverse por sí mismas. En la Sentencia C-804 de 2009, la Corte concluyó
que:
“El modelo de la prescindencia, descansa principalmente
sobre la idea de que la persona con discapacidad no tiene nada que aportar a la
sociedad, que es un ser improductivo y además una carga tanto para sus
familiares cercanos como para la comunidad. Bajo este modelo, la diversidad
funcional de una persona es vista como una desgracia -e incluso como castigo
divino- que la inhabilita para cualquier actividad en la sociedad. Bajo este
modelo se da por supuesto que una persona con discapacidad no tiene nada que
aportar a la sociedad, ni puede vivir una vida lo suficientemente digna.
En el modelo de la marginación, las personas con
discapacidad son equiparadas a seres anormales, que dependen de otros y por tanto
son tratadas como objeto de caridad y sujetos de asistencia. No sobra señalar
que esta idea sobre la persona con discapacidad ha llevado a justificar
prácticas de marginación social, fundadas en que a las personas con
discapacidad se deben mantener aisladas de la vida social”.
Como
reacción a los modelos descritos emerge el llamado modelo “médico” o de
“rehabilitación”. Este considera la discapacidad como un problema exclusivo del
fuero interno del sujeto, a quien la sociedad intenta normalizar, en cambio de
excluir o proteger. Al respecto, la sentencia previamente analizada describió
lo siguiente:
“[…]el modelo médico o rehabilitador […] examina el
fenómeno de la discapacidad desde disciplinas científicas. Bajo este enfoque,
la diversidad funcional, será tratada no ya como un castigo divino, sino
abordada en términos de enfermedad. Es decir, se asume que la persona con
discapacidad es una enferma, y que su aporte a la sociedad estará signado por
las posibilidades de “cura”, rehabilitación o normalización. Esta perspectiva
médica, que ha sido prevalente durante buena parte del pasado y presente siglo
hasta la década de los años 90, concentra su atención en el déficit de la
persona o, en otras palabras, en las actividades que no puede realizar […]”.
Este
modelo de rehabilitación “concibe la discapacidad como un problema del
individuo, y asume que le corresponde a éste rehabilitarse para poder adaptarse
a la vida en sociedad, enfoque que niega la existencia de un deber de
establecer medidas de adecuación razonable en cabeza del Estado. Es decir, el
modelo de rehabilitación invierte las cargas que le corresponde asumir al
Estado en materia de discapacidad conforme a la Constitución, y se las atribuye
exclusivamente al individuo, quien debe adaptarse a la realidad existente, lo
que resultaría, en principio, contrario a la Constitución”[53].
Bajo
un tercer enfoque se presenta un modelo de análisis que considera que la
discapacidad es un problema social, fruto de una sociedad que desconoce las
diferencias de las personas en dicha situación. Así, es la sociedad, y no el
individuo en situación de discapacidad, la llamada a desarrollar todas las adecuaciones
razonables para que las personas en situación de discapacidad puedan
desenvolverse adecuadamente en los distintos planos de la vida social,
económica y cultural[54].
Para
esta Corporación este modelo resulta más acorde con la Carta Política y con las
obligaciones internacionales del Estado, entre ellas las derivadas de la CDPD,
la cual enlista una serie de garantías normativas basadas en este último modelo
en función de la protección de las personas en situación de discapacidad en
cuanto a la vida, la igualdad, la dignidad humana, la autonomía, la
participación, la seguridad social, entre otros. El artículo 28 de dicha
Convención establece:
“Artículo 28. Nivel de vida adecuado y protección
social.
[…]
c). “Asegurar el acceso de las personas con discapacidad
y de sus familias que vivan en situaciones de pobreza a asistencia del Estado
para sufragar gastos relacionados con su discapacidad, incluidos capacitación,
asesoramiento, asistencia financiera y servicios de cuidados temporales
adecuados
[…]
e) Asegurar el
acceso en igualdad de condiciones de las personas con discapacidad a programas
y ​beneficios de jubilación”.
Si se tiene en cuenta la
prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios internacionales en
materia de discapacidad ratificados por el Congreso, es posible concluir que en
virtud del derecho consagrado en el artículo 28 de la CDPD, todas las personas
en situación de discapacidad tienen derecho a gozar de la protección social del
Estado[55].
Así mismo, cabe concluir que constituye obligación internacional del Estado
colombiano adoptar las medidas necesarias para proteger y promover el ejercicio
del derecho a la seguridad social por parte de las personas en situación de
discapacidad y, en ese sentido, asegurar el acceso de estas personas, en
igualdad de condiciones, a programas y ​beneficios de jubilación.
En relación con el acceso a la
protección social por parte de personas en situación de discapacidad, advierte
DescLAB:
“[…] nuestro
Sistema de Seguridad Social solo ha protegido a las personas con discapacidad
cuando su condición coincide con otras contingencias sociales protegidas, a
saber: la pérdida de la capacidad laboral producto de un accidente de trabajo o
de una enfermedad común; o por su condición de sobreviviente o huérfano de un
familiar que si se encontraba protegido por la seguridad social; de esta manera
se configura una menor protección de la ley a quienes la Constitución ha
protegido de manera especial y los pone en situaciones de riesgo [...]”[56].
Señala igualmente que, ante la
ausencia de medidas específicas e independientes para la discapacidad como una contingencia
social dentro del Sistema de Seguridad Social, “muchas personas se ven
obligadas a buscar la protección de su derecho a través de terceros, muchas
veces sus madres, sus hermanos, cónyuges o hijos. Ante la ausencia de una
protección propia, buscar ser beneficiario por depender económicamente de él es
en muchos casos la única forma de las personas con discapacidad de acceder a
una prestación económica que garantice su derecho a la seguridad social”[57].
Lo anterior tiene estrecha
relación con la ausencia de oportunidades laborales y educativas para quienes
se encuentran en dicha situación. Según la Fundación PAIIS “[e]n el Estado
colombiano hay un problema estructural de discriminación a la población con
discapacidad que parte de la no garantía de sus derechos a la educación y ​al
trabajo ​ ​de ​ ​las ​ ​personas ​ ​con
discapacidad”, ante lo cual añade que “[e]xiste una
exclusión estructural que impide que las personas mayores con discapacidad
gocen de los beneficios del sistema de seguridad social en pensiones en nombre
propio y de participación en el ámbito laboral”[58].
El grupo DescLAB aporta, para
sustentar sus afirmaciones, los siguientes datos:
“El Registro
Único de Localización y Caracterización de las Personas con Discapacidad
(RLCPD) del Ministerio de Salud y de Protección Social es quizás la única
fuente de información detallada en relación con la población con discapacidad.
El panorama de acceso de dicha población a la seguridad social es alarmante. El
72.8% de las mujeres con discapacidad registradas RLCPD no tiene ingresos, el
24% tiene ingresos menores a $500.000 pesos (inferiores al salario mínimo
mensual) y menos del 3.8% de las mujeres registradas tienen ingresos superiores
al salario mínimo. De otro lado, el 63.6% de los hombres con discapacidad
registrados no tiene ingresos, el 31% tiene ingresos menores a $500.000 pesos
(inferiores al salario mínimo mensual) y menos del 5.4% de los hombres
registrados tienen ingresos superiores al salario mínimo.
De acuerdo con
el RLCPD, el 22% de las mujeres reportó como actividad principal estar
incapacitada de manera permanente para trabajar sin recibir ningún tipo de
pensión, lo cual contrasta con el insignificante 1.2% de mujeres con
discapacidad que reportó estar incapacitada de manera permanente y que sí
recibe una pensión. La situación de las mujeres mayores de 60 años con
discapacidad es ligeramente mejor que el de las jóvenes. De las mujeres mayores
con discapacidad registradas el 36.1% está incapacitada para trabajar y no
recibe ninguna pensión, lo que contrasta con el 4.7% que está igualmente
incapacitada pero sí recibe alguna pensión.
Las cifras del
RLCPD revelan la gravedad del caso de la referencia. De acuerdo con el RLCPD,
el 26.6% de los hombres con discapacidad registrados está incapacitado para
trabajar y no recibe ningún tipo de pensión, lo que contrasta con el 2.1% que
está igualmente incapacitado para trabajar, pero sí recibe alguna pensión. La
situación de los hombres mayores con discapacidad es ligeramente mejor. El
43.1% de los hombres mayores con discapacidad está incapacitado para trabajar y
no recibe ninguna pensión, lo que contrasta con el 6.6% que está igualmente
incapacitado pero que sí recibe alguna pensión”[59].
Ha dicho la
Corte que existe una relación entre el derecho a la seguridad social y el goce
del derecho al mínimo vital y a la dignidad humana, ya que su desconocimiento constituye
una limitación para la satisfacción de las necesidades básicas, particularmente
cuando las personas no cuentan con otra fuente de ingresos[60]. De aquí
surge el nexo inescindible de dicho derecho con otros derechos fundamentales
tales como la vida y la salud (“tesis de la conexidad” o de transmutación de
los derechos sociales).
Por
otra parte, esta Corporación ha concluido que no debe confundirse la situación
de discapacidad con la de invalidez. En el marco de las normas relacionadas con
el sistema de seguridad social, la invalidez está atada al reconocimiento de
una prestación que se otorga a las personas que cumplen con los requisitos
exigidos en la ley, como por ejemplo contar con una pérdida de capacidad
laboral del 50% o superior a este[61].
No obstante, el reconocimiento de la pensión de invalidez no significa que la
persona con discapacidad, incluso con un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral del 50% o más, no tenga otras competencias y aptitudes para desarrollar
actividades productivas que le permitan afirmar su dignidad, acceder a una
fuente de ingresos complementaria y contribuir a la economía nacional.
Finalmente, la Corte precisó que,
en el caso de las personas en situación de discapacidad, el acceso al trabajo
no se traduce solamente en un aspecto económico, sino que el desarrollo de una
actividad productiva se relaciona íntimamente con la dignidad de la persona,
razón y fin de la Constitución de 1991, “que permite romper esquemas
injustamente arraigados en nuestro medio, como aquel de que una persona con
discapacidad es “una carga” para la sociedad. De esa manera, la Corte encontró
absolutamente razonable que el legislador establezca disposiciones que
faciliten y estimulen el reintegro a la actividad laboral de las personas con
discapacidad que se encuentran pensionadas por invalidez”[62]. No
obstante, como se advirtió, el ingreso de esta población al campo educativo y
laboral, en condiciones justas, igualitarias y equitativas no se encuentra
asegurado ni, por lo mismo, la posibilidad de obtener una pensión de vejez,
sumado a que no son pocos los casos en los que la situación de discapacidad
está presente desde el nacimiento, lo que puede implicar la imposibilidad de
generar su propio sustento durante toda la vida.
Con
fundamento en todo lo anterior, se concluye que:
(i)
el concepto de discapacidad se origina en un conjunto de barreras o factores
contextuales que dificultan la inclusión y participación en la sociedad de
personas en situación de discapacidad;
(ii)
la Constitución y las normas de derecho internacional que forman parte del
bloque de constitucionalidad, entre ellas la CDPD, brindan una serie garantías
normativas para la protección de las personas en situación de discapacidad en
cuanto a la vida, la igualdad, la dignidad humana, la autonomía, la
participación y la seguridad social;
(iii)
todas las personas en situación de discapacidad tienen derecho a la seguridad
social, en condiciones de igualdad;
iv)
es obligación internacional del Estado colombiano adoptar las medidas
necesarias orientadas a proteger y promover el ejercicio del derecho de las
personas con discapacidad, a la seguridad social, incluidos beneficios de
jubilación;
v) la
Corte ha dicho que, en los casos de personas en situación de discapacidad, la
seguridad social tiene una estrecha relación con el goce del derecho al mínimo
vital y con la dignidad humana, pues su desconocimiento conlleva a la
imposibilidad de conseguir lo esencial para atender las necesidades básicas,
cuando además no cuentan con ninguna fuente de ingresos. De aquí surge el nexo
inescindible entre dicho derecho y otros derechos fundamentales tales como la
vida y la salud.
7. En el caso concreto, la aplicación excluyente de las
reglas de adjudicación de la pensión de sobrevivientes, resulta
inconstitucional
7.1.
Síntesis del caso
En el presente caso, la Agencia
Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, entidad demandada, argumentó que su
decisión de negarle el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al
demandante, obedeció al hecho de que: (i) la pensión de sobrevivientes ya había
sido otorgada a la madre del causante, siguiendo los parámetros de prelación de
beneficiarios; (ii) el plazo para reclamar el derecho pensional por parte de
Hidalgo Antonio Cañaveral Tejos había precluido/prescrito y, que (iii) se
configuró la institución de “la cosa juzgada”, toda vez que el otorgamiento de
la prestación a Magdalena Trejos de Cañaveral fue producto del acatamiento de
un fallo de tutela de noviembre de 2009. Adicionalmente, solicitó a los jueces
de primera y segunda instancia que declararan improcedente la tutela porque, a
su juicio, el caso debía ser conocido por la justicia ordinaria y no por el
juez de tutela.
El juez de primera instancia
concedió el amparo solicitado y ordenó a COLPENSIONES que tramitara el
reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobrevivientes de Godeardo
de Jesús Cañaveral Trejos a favor de su hermano Hidalgo Antonio Cañaveral
Trejos. Así mismo, negó la solicitud de reconocimiento y pago de mesadas
pensionales anteriores a la fecha de expedición de aquel proveído.
Tanto demandante como demandada
impugnaron la decisión del a quo. El demandante la impugnó parcialmente
en lo respectivo a la negación de pago y reconocimiento de mesadas anteriores a
la fecha de la sentencia (pago de retroactivo pensional); mientras que la
entidad demandada solicitó revocar el fallo de tutela y declarar la
improcedencia de la demanda por considerar que la parte accionante cuenta con
otros mecanismos de defensa y que, además, no cumple los requisitos legales
para el reconocimiento de la prestación.
En segunda instancia, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pereira revocó el fallo proferido en primera
instancia y, en su lugar, negó la protección constitucional reclamada
argumentando que, según lo establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993,
para el momento del fallecimiento del causante presuntamente existía una
persona con mejor derecho (madre del accionante), a quien le fue reconocida
dicha prestación.
7.2. Cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario
de la pensión de sobrevivientes establecidos por la ley
El artículo 13 de la ley 797 de
2013, que modificó el artículo 47 de la ley 100 de 1993, establece que: “A
falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho,
serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían
económicamente de éste.”
De lo anterior se concluye que
para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de
hermano en situación de discapacidad, en principio, es necesario acreditar tres
requisitos: (i) el parentesco; (ii) que el solicitante de la pensión se
encuentra en situación de invalidez; y (iii) que dependía económica del
causante.[63]
En el presente caso tenemos lo
siguiente: (i) Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos es hermano del causante
Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos, de acuerdo con certificado de nacimiento
allegado al expediente; (ii) el accionante fue valorado con una pérdida de
capacidad laboral del 60,50 % a causa de discapacidad mental con trastorno
afectivo bipolar, con fecha de estructuración de 5 de mayo de 1956, es decir,
desde su nacimiento, según dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez de
Risaralda; y (iii) el demandante dependía económicamente del causante para el
momento de su fallecimiento como consta en las declaraciones extrajuicio que
reposan en el expediente[64].
Ahora bien, de conformidad con la
precitada disposición, los hermanos en situación de discapacidad serán
beneficiarios “[a] falta de cónyuge, compañero o compañera permanente,
padres e hijos con derecho”, es decir, sólo podrán acceder a este beneficio
pensional, en principio, siempre que no existan, en el momento en que se genera
la prestación, otros posibles beneficiarios con mejor derecho en el orden de
prelación. En ese sentido, del análisis del material probatorio esta Sala
encuentra que, efectivamente, la prestación alegada fue otorgada por
COLPENSIONES mediante la Resolución 00048 del 8 de enero de 2010, a la madre
del causante Magdalena Trejos de Cañaveral.
No obstante, la Sala de revisión
se apartará de la postura asumida hasta el momento, por cuanto en el caso
analizado resulta inconstitucional la aplicación excluyente del orden de
prelación de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes establecido
en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley
100 de 1993. En consecuencia, la Sala aplicará la excepción de
inconstitucionalidad, a partir de: (i) reiteración de jurisprudencia, (ii) la
evaluación de la debilidad manifiesta del accionante que exige una especial
protección constitucional, y (iii) el análisis de la finalidad de la norma que
regula la pensión de sobrevivientes.
7.3.
Excepción de inconstitucionalidad en el caso bajo estudio. Reiteración de
jurisprudencia.
Mediante la Sentencia T-590 de
2016 este Tribunal concluyó que la excepción de inconstitucionalidad opera
cuando la aplicación de una norma, en un caso concreto, resulta violatoria de
los derechos fundamentales de la persona y de los principios constitucionales
consagrados en el texto superior. En el caso analizado por la precitada
Sentencia T-590 la Sala Segunda de Revisión decidió amparar el derecho a la
salud de un menor, ordenando a la Seccional Valle del Cauca de la Dirección de
Sanidad de la Policía Nacional que afiliara al menor como beneficiario de su
abuelo, pues la aplicación literal del artículo 24 del Decreto 1795 de 2000 lo
excluía de la posibilidad de ser incluido como parte del núcleo familiar como
beneficiario y con ello ponía en riesgo inminente su derecho fundamental a la
salud. Al respecto expresó lo siguiente:
“Ante esta
circunstancia que implica la infracción de varios mandatos constitucionales, la
fórmula de solución se brinda por la propia Carta Política, en el artículo 4[65],
y por el numeral 6 del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991[66] los cuales
permiten acudir a la excepción de inconstitucionalidad, con el propósito de
inaplicar una norma incompatible con los derechos fundamentales, como ocurre, en
este caso […]”.
En el mismo sentido, mediante
Sentencias T-401 de 2004 y T-806 de 2011, la Corte había protegido los derechos
fundamentales de los accionantes absteniéndose de aplicar una disposición legal
referida a la asignación de pensión de sobrevivientes, pues de hacerlo pondría
en riesgo los derechos fundamentales de sujetos de especial protección.
En la primera de ellas, la
Sentencia T-401 de 2004, la Sala Quinta de Revisión analizó un asunto que
presenta identidad fáctica con el caso presente. Se trató de una demanda de
tutela para reclamar el derecho a la sustitución pensional de un hermano en situación
de discapacidad. La acción de tutela fue instaurada por la hermana del
accionante en representación de este último, quien había sido declarado
interdicto. El peticionario: (i) era hermano del causante, (ii) se encontraba
en situación de discapacidad mental desde su nacimiento, (iii) dependía económicamente
del causante y convivió con él hasta su fallecimiento, (iv) se
encontraba en incapacidad económica, (v) después de fallecido, la
sustitución pensional se hizo a favor de la mamá del causante, (vi) la hermana
del accionante, en representación suya, reclamó la sustitución pensional, y (vii)
la entidad negó la prestación basándose en la aplicación literal del orden
de prelación establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 respecto a
la adjudicación pensional.
En esa ocasión la Sala Quinta de
Revisión decidió amparar los derechos reclamados por el accionante, por
considerar que la aplicación literal del artículo 47 de la Ley 100 de 1993
impedía la protección de derechos constitucionales, no obstante que razones de
justicia y equidad obligaban al Estado a propiciar un especial tratamiento al
asunto pues, de lo contrario, se agravaría la situación ya difícil del
solicitante. En palabras de la Sala:
“Con todo,
advierte la Corte que una interpretación inicial del artículo 47 de la Ley
100 de 1993 llevaría a la conclusión contraria, es decir, que el señor FERNANDO
YEPES, no ostenta la calidad de beneficiario de su hermano por haberle sido
reconocida inicialmente la sustitución pensional a un beneficiario con mejor de
derecho -su madre- quedando en consecuencia él excluido. Sin embargo, razones
de equidad y de justicia le permiten a la Sala arribar a la conclusión
contraria, y por ende, a sostener que es preciso la protección de sus derechos
por vía de tutela en tanto obliga para este caso que la controversia trascienda
los dictados meramente legales y el fallo que revisa las decisiones proferidas
en este caso, se analice desde una perspectiva constitucional por encontrarse
comprometida la efectiva garantía de ciertos derechos fundamentales”.
Las razones de
justicia y de equidad que dan lugar a tal determinación se sustentan en los
siguientes hechos: 1. Aun cuando el señor Fernando Yepes no fue beneficiario
directo del causante, de conformidad con el literal d) del propio artículo 47
de la Ley 100 de 1993, éste mantiene la condición de beneficiario en el último
orden. 2. En vida del causante, dependió económicamente de él y luego de su
muerte también, a través de la sustitución pensional reconocida a su madre
quien proveía lo necesario para su sostenimiento. 3. A lo anterior se agrega su
demostrado estado de incapacidad total (se trata de un interdicto así declarado
por sentencia de febrero 28 de 1998 del Juzgado 17 de Familia de Bogotá), su
condición de persona de la tercera edad (65 años) y la incapacidad económica de
éste y de su curadora, quien no está en capacidad de brindarle la manutención y
los cuidados especiales y permanentes que requiere por razón de su condición
física y mental.
Son suficientes
las anteriores razones para justificar que en el presente caso se ordene a la
entidad accionada reconocerlo como beneficiario de la sustitución pensional de
su hermano, sin necesidad de previa solicitud, ni perjudicando en el tiempo las
probadas circunstancias del interesado en esta tutela […]” (subrayado fuera de
texto).
De lo
anterior podría concluirse que, para la protección de los derechos
fundamentales de un sujeto de especial protección, la Corte optó por hacer una
aplicación garantista de la norma que regula la prelación de beneficiarios en
el marco de la prestación de la pensión de sobrevivientes. En esa ocasión, la
Corte le dio prioridad a las circunstancias especiales que rodeaban a la
persona que reclamaba la protección estatal, reconociendo la gravedad de los
efectos que tendría una aplicación literal de la norma en los derechos
fundamentales del accionante. Si bien, en esa oportunidad este Tribunal no se
refirió de manera explícita a la necesidad de aplicación de la figura de la
excepción por inconstitucionalidad, para la Sala es posible deducir que en la
decisión se encontraba implícita dicha excepción.
Recientemente,
mediante la Sentencia T-324 de 2017, la Sala Sexta de Revisión resolvió un caso
que igualmente comparte identidad fáctica con el que ahora ocupa la atención de
esta Sala y con el resuelto en la precitada sentencia T-401 de 2004. En la sentencia
de 2017 la Sala Sexta de Revisión decidió no amparar los derechos del
solicitante por considerar que de conformidad con los parámetros de prelación
de beneficiarios establecidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, este
se encontraba excluido de la adjudicación de la pensión de sobrevivientes. Esta
Sala advierte que esta última providencia  no se refiere a la Sentencia T-401
de 2004 ni expone argumentos que fundamenten la decisión de separarse de dicho
precedente jurisprudencial.
Para esta Sala no existen razones
que justifiquen el cambio jurisprudencial que introdujo la Sentencia T-324 de
2017 y, por lo mismo, para efectos de la presente decisión, estima
indispensable acudir a la aplicación que del artículo 47 de la Ley 100 de 1993
hizo la Corte en la Sentencia T-401 de 2004, por las siguientes razones: (i) la
jurisprudencia establecida por la Sentencia T-401 de 2004 es anterior al fallo
de 2017, y este último no hizo explícitas las razones de su distanciamiento; (ii)
es factible aplicar en este caso la autonomía interpretativa que le
asiste a la Salas de Revisión, en cuanto no se trata de separarse de
precedentes sentados por la Sala Plena, pues como ha dicho la Corte “[…]
cada Sala de Revisión puede ejercer “su autonomía interpretativa y desarrollar
su pensamiento jurídico racional”, en cada una de las materias sometidas a su
decisión, siempre y cuando, como antes se consignó, no se aparte de los
precedentes sentados por la Sala Plena”[67]; y (iii) el fallo de 2004 resulta ser
más garantista, en el sentido de que permite la protección y la correcta
aplicación de los derechos fundamentales alegados, en concordancia con el
principio constitucional pro homine, el derecho interno y las
disposiciones normativas internacionales tales como la Convención de Naciones
Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) ratificada
por Colombia[68].
En relación con el principio pro
homine, objeto de pronunciamiento en reiterada jurisprudencia
constitucional, dijo la Corte en la Sentencia T-085 de 2012:
“Se refiere la
Sala al principio de favorabilidad o principio pro homine, tantas veces
mencionado en la jurisprudencia constitucional y cuyo contenido obliga a que
siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación,
se prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de
forma más amplia del derecho fundamental[69]. Lo cual se predica, no
sólo de la aplicación del derecho interno de los Estados, sino, así mismo, de
la aplicación de derechos humanos a situaciones concretas en que la solución
tiene como fundamento normas consignadas en tratados internacionales[70];
o situaciones en que las mismas son utilizadas como criterio de interpretación
de normas internas del Estado colombiano[71]” (negrilla fuera del texto).
Por otra parte, en la Sentencia
T-806 de 2011 la Sala Primera de Revisión decidió sobre el derecho a la sustitución
pensional de la hermana de un pensionado en el régimen especial del Ministerio
de Defensa Nacional (Decreto Ley 1214 de 1990). La peticionaria: (i) era
hermana del causante; (ii) se encontraba en una delicada y deteriorada
situación de salud; (iii) contaba con una edad “muy” avanzada de 81 años; (iv)
sus condiciones económicas eran precarias; (v) no contaba con recursos o
fuentes alternativas de subsistencia para procurarse una vida en condiciones
mínimas de dignidad y, (vi) la entidad negó la prestación basándose en
una lectura literal de la norma al establecer que la demandante no cumplía con
la edad establecida en el Decreto Ley 1214 de 1990[72] para ser
beneficiaria de dicha prestación.
No obstante las diferencias
fácticas y jurídicas en los dos casos, existen importantes similitudes en
cuanto al tipo de sujetos que reclaman la protección, pues en ambos casos se
trata de hermanos del causante y personas de especial protección constitucional
(avanzada edad y delicada situación de salud), que no cuentan con recursos para
su sostenimiento y dependían económicamente del causante hasta el día de su
fallecimiento. Respecto de las similitudes en las normas aplicables, ambas
regulan una prestación de naturaleza jurídica similar cuya aplicación literal,
en ambos casos, compromete derechos fundamentales de personas con vocación de
beneficiarios y, por lo mismo, transgrede principios de orden constitucional.
En la mencionada providencia la
Sala Primera de Revisión decidió tutelar los derechos fundamentales a la
igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de la peticionaria, para lo cual
ordenó al Ministerio de Defensa Nacional proferir un nuevo acto administrativo
que reconociera la sustitución pensional a favor de la accionante, basándose en
los siguientes argumentos:
“[…] la
jurisprudencia constitucional ha señalado que las decisiones administrativas
sobre el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes que
desconozcan la finalidad de la prestación e impliquen la reducción de sujetos
de especial protección constitucional al abandono, deben ser retiradas del
ordenamiento jurídico por ser contrarias a los fines esenciales del Estado
social de derecho y a los principios constitucionales de solidaridad e igualdad
material.
[…] La
finalidad de la decisión del Ministerio de Defensa (cumplir el orden
constitucional y legal vigente) es sin duda imperiosa y debe guiar las
actuaciones de toda entidad. No obstante, al partir de una interpretación restrictiva
y estricta, insensible a la necesidad de garantizar el goce efectivo de los
derechos fundamentales, el medio elegido para alcanzar el fin propuesto
(negar la solicitud de pensión) lejos de garantizar el orden jurídico lo
cercena. El propósito de la regla general aplicable es impedir que los hermanos
y hermanas cercanas al difunto pensionado queden sin protección cuando (i) dependían
económicamente de éste y (ii) no tienen la capacidad de sostenerse por sí solos
o por sí solas.
Para la Sala,
la medida adoptada por el Ministerio de Defensa es irrazonable
constitucionalmente porque busca un fin imperioso mediante un medio que no
permite alcanzarlo, sino por el contrario, lo desconoce. No es posible
interpretar y aplicar una norma que busca proteger a las hermanas y hermanos
dependientes económicamente e incapaces de proveerse su mínimo vital en
dignidad, de tal manera que su efecto sea dejar sin protección el derecho de
unas personas que cumplen con dichas condiciones y que son sujetos de especial
protección constitucional” (negrilla fuera del texto).
De la jurisprudencia analizada
puede concluirse que en los casos de solicitud de pensión de sobrevivientes por
parte de sujetos de especial protección constitucional -por hallarse en
situación de debilidad manifiesta-, es deber del juez de tutela constatar
rigurosamente los efectos que la aplicación literal de la norma que regula dicha
prestación tiene en el caso concreto. Especialmente debe analizar si tal
aplicación: (i) conduce al sujeto a un estado de desprotección tal que
comprometa sus derechos fundamentales y que, al mismo tiempo, desconozca
principios constitucionales, y (ii) obstaculiza o contraría la finalidad de la
norma que se aplica.
En el caso sub examine,
esta Sala procederá a analizar rigurosamente los efectos que genera para el
accionante la aplicación literal de los parámetros de prelación de
beneficiarios establecidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, con el
fin de determinar si a Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos le asiste el derecho a
la pensión de sobrevivientes, como consecuencia del fallecimiento de su hermano
Godeardo de Jesús.
Especial protección
constitucional por debilidad manifiesta del accionante en el caso bajo estudio
Esta Sala advierte que el
demandante es una persona: (i) en situación de discapacidad con pérdida de
capacidad laboral del 60,50 %, a causa de retardo mental sumado a trastorno
afectivo bipolar, desde su nacimiento, y quien, según dictamen médico, requiere
ayuda de terceros;  (ii) cuenta con edad avanzada (61 años); (iii) no tiene
posibilidades de obtener sustento propio, es analfabeta y nunca ha trabajado; (iv)
se encuentra en condición de extrema pobreza; (v) vivió con su hermano, el
causante de la prestación, y dependía económicamente de éste hasta su
fallecimiento, momento a partir del cual pasó a depender de su madre a quien le
otorgaron la prestación en cuestión, hasta su deceso el 8 de mayo de 2011; y (vi)
desde el fallecimiento de su madre pasó a depender del cuidado de su hermana,
quien escasamente cuenta con recursos para su sostenimiento y el de su esposo.
De lo anterior se concluye que el
solicitante se encuentra en una situación de debilidad manifiesta y que, por
tanto, corresponde al juez constitucional reconocer dicha situación a la hora
de decidir sobre la prestación de pensión de sobrevivientes. Y si a esto se
suma la relación de desigualdad estructural en la que se encuentran las
personas en situación de discapacidad para obtener por sus propios medios
recursos económicos para su sustento y para acceder a una pensión de vejez, es
aún más evidente el riesgo de vulneración de los derechos fundamentales del
actor que implica negarle dicha prestación. Al respecto, la Fundación PAIIS
conceptúa lo siguiente:
“Consideramos
que negarle la posibilidad a una persona mayor con discapacidad de ser
beneficiaria de una sustitución pensional por sobrevivencia vulnera su derecho
fundamental a la seguridad social, en la medida en que las condiciones fácticas
estructurales no le permiten acceder a dicha protección a través de la pensión
de vejez. Por lo tanto, el único vehículo legal que tiene para acceder a una
cobertura de seguridad social en pensiones es la pensión por sobrevivencia.
El negársele esta oportunidad adquiere un grado aún mayor de vulneración en
la medida en que normalmente la persona dependiente económicamente no cuenta
con otra posibilidad para acceder a recursos para su sostenimiento”[73]
(negrilla fuera del texto).
Finalmente, es claro para la Sala
que la aplicación literal de la norma que regula los parámetros de prelación
de beneficiarios para la asignación de la pensión de sobrevivientes, en
este caso, conduciría al peticionario a vivir en un posible estado de
desprotección y abandono. Esta situación resulta más gravosa si se tiene en
cuenta que su núcleo familiar -que lo acogió tras el fallecimiento de su
madre-, se encuentra también en precarias condiciones económicas para proveerse
su propio sustento.
Finalidad de la prestación
y su relación con la situación del peticionario en el caso sub examine
Ahora bien, en el presente caso,
la finalidad de la prestación que regula el artículo 47 de la Ley 100 de 1993,
como ya se mencionó previamente, es la de asegurar que las personas más
cercanas al causante Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos y que más dependían de
él y compartían con él su vida, reciban un beneficio pensional para satisfacer
sus necesidades.
Al analizar el material
probatorio que reposa en el expediente, esta Sala de revisión concluye que
Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos (causante) convivió bajo el mismo techo con
su hermano Hidalgo Cañaveral Trejos y su madre Magdalena Trejos de Cañaveral, a
quienes cuidaba y quienes dependían económicamente de él hasta su
fallecimiento. Al momento de morir, el causante contaba con 55 años, su hermano
Hidalgo Antonio con 51 y la madre de ambos con casi 90 años. De manera que, si
se tiene en cuenta que el causante cuidó de sus familiares, veló por su
manutención con el fruto de su trabajo, y compartió con ellos tantos años de
vida, resulta plausible concluir que tales familiares eran: (i) las personas
más cercanas a Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos, (ii) las que más dependían
de él, y (iii) las que compartían con él su vida. En consecuencia, reunían los
requisitos para ser los beneficiarios de la prestación para evitar que, tras el
deceso de quien proveía su sustento, cayeran en situación de abandono y
desprotección.
La Sala advierte que la
conclusión acerca de la posible concurrencia de beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes en el caso bajo estudio, tiene sustento, además, en lo establecido
por este Tribunal, en el sentido de que “[…] no debe pasarse por alto que en
algunas circunstancias pueden concurrir varios beneficiarios dentro del mismo
grupo familiar, lo que, en atención a lo comentado respecto al principio de
subsidiariedad no constituye una situación conflictiva en la que sea necesario
establecer preferencias o exclusiones. Esto, por cuanto […] la sustitución
pensional está destinada a que las necesidades del grupo familiar – todo el
– no se vean afectadas a causa de la muerte del sujeto pensionado”[74].
Finalmente,
advierte la Sala que dentro de los argumentos expuestos por la entidad demandada
(COLPENSIONES) para defender su negativa ante la solicitud pensional del
accionante, se encuentran la supuesta prescripción del derecho y la figura de
“cosa juzgada”. En relación con el primer punto, señaló la entidad, que “la
morosidad o desidia en reclamar un derecho, es castigada en nuestra legislación
con la extinción del mismo por prescripción o la caducidad de la acción para
reclamarlo […]” pues “HIDALGO ANTONIO, en calidad de hermano inválido,
acudió a reclamar el mismo derecho, cuando ya había precluido el término para
hacerlo y con el fallecimiento de la beneficiaria no se da inicio a un nuevo
derecho el cual sea susceptible de sustituirse”[75].
Al respecto, esta Sala reitera lo
que la Corte ha dicho en varios pronunciamientos en el sentido de que el
derecho a la pensión es un derecho imprescriptible. Así, por ejemplo, en
la Sentencia T-566 de 2016 precisó:
“[…] la
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado reiteradamente que el derecho a
la pensión es imprescriptible. Con sustento en el carácter irrenunciable del
derecho a la seguridad social consignado en el artículo 48 de la Constitución,
y conforme al principio de solidaridad, a la especial protección que debe el
Estado a las personas de tercera edad y al principio de vida digna, ha
construido una sólida línea jurisprudencial que sostiene que el derecho a la
pensión no se extingue con el paso del tiempo […]”[76].
Por lo anterior, en el caso sub
examine, esta Sala advierte que el derecho a la pensión de sobrevivientes
que le asiste al accionante no ha prescrito ni podrá prescribir, por lo que el
argumento de la entidad accionada carece de validez jurídica y deberá ser
desestimado.
La parte demandada indica, por
otra parte, que dado que la pensión de sobrevivientes fue otorgada a la madre
del causante en virtud de un fallo de tutela promovida por ella en relación con
la misma pretensión, debería considerarse que sobre el particular se ha
configurado el fenómeno de la cosa juzgada. Sobre el tema ha dicho la Corte en
reiterada jurisprudencia:
“Cuando hay un
ejercicio reiterado de acciones de tutela, se ha indicado que, para que se
presente cosa juzgada constitucional entre las acciones, deben concurrir los
siguientes supuestos: (i) identidad de objeto, es decir, la nueva acción de
tutela debe versar sobre la misma pretensión, (ii) identidad de causa
pretendida, lo cual implica que la nueva demanda y la decisión que hizo
tránsito a cosa juzgada se fundamenten en los mismos hechos e (iii) identidad
de partes en ambos procesos”[77].
La Sala advierte que en el caso
bajo estudio, COLPENSIONES no demostró la configuración de la cosa juzgada en
que fundó su decisión. En efecto, si bien refiere que la pensión de
sobrevivientes del causante Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos fue otorgada a
Magdalena Trejos de Cañaveral, en su condición de madre del causante, en
cumplimiento de un fallo de tutela del 18 de noviembre de 2009, no presentó
evidencia alguna de que la acción de tutela promovida por ella: (i) se hubiera
fundamentado en los mismos hechos, ni que (ii) se refiera a las mismas partes;
al contrario, el accionante presenta declaración juramentada mediante la cual
afirma no haber presentado ante ninguna autoridad competente acción de tutela
por los mismos hechos relacionados ni derechos invocados[78].
Lo anterior se corrobora al tener
en cuenta que:
-
el fallo de tutela a que se refiere la demandada como fundamento de su
afirmación en el sentido de que en el presente caso existe cosa juzgada,  fue
proferido en el año 2009 reconociendo la pensión de sobrevivientes a favor de
la madre del hoy accionante.
-
Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos elevó la solicitud de la pensión de
sobrevivientes ante COLPENSIONES, el 25 de abril de 2014;
-
la parte hoy demandante alega no haber reclamado antes el derecho por no
contar con la calificación de pérdida de capacidad laboral correspondiente, la
cual fue expedida por la Junta de Calificación de Invalidez de Risaralda y
notificada el 21 de enero de 2014.
Así las cosas, podría concluirse
que las dos demandas de tutela referidas por la parte demandada (la del fallo
que ordenó el reconocimiento de la prestación a la madre del causante y la del
caso sub examine), aunque pudiera admitirse que versan sobre la misma
pretensión, resulta evidente que no se fundamentan en los mismos hechos ni se
refieren a las mismas partes. Por tanto, para esta Sala no resulta válido el
argumento de la entidad accionada y, por lo mismo, deberá desestimarse.
7.4.Procedencia
de la tutela como mecanismo definitivo
Ahora
bien, para definir si el amparo procede de manera definitiva o transitoria, la
Sala seguirá lo dicho por este Tribunal en reiterada jurisprudencia sobre el
amparo definitivo, en los términos consignados en la Sentencia T-015 de 2017[79]:
“[...] si los medios ordinarios de defensa no resultan
aptos, idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales
amenazados (como sería el caso de personas merecedoras de especial protección),
de manera excepcional, procede la acción de tutela como instrumento
definitivo para salvaguardarlos, teniendo en cuenta que la jurisprudencia
constante de esta Corporación ha destacado el vínculo estrecho que une al
mínimo vital y la vida digna con la recepción de ciertas acreencias pensionales[80],
dentro de las cuales se encuentra la sustitución pensional. Así se señaló, por
ejemplo, en las sentencias T-396 y T-820 de 2009:
[…] la acción de tutela procederá como mecanismo
principal y definitivo en el evento en que el medio de defensa judicial
previsto para este tipo de controversias no resulte idóneo y/o eficaz en el
caso concreto. La Corte ha considerado que los mecanismos laborales ordinarios,
aunque idóneos, no son eficaces cuando se trata de personas que reclaman el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y se encuentran en circunstancia
de debilidad manifiesta por su avanzada edad, por su mal estado de salud, por
la carencia de ingreso económico, por su condición de madre cabeza de familia
con hijos menores y/o por su situación de desplazamiento forzado, entre
otras. Frente a estas circunstancias, las acciones ordinarias no son lo
suficientemente expeditas frente a la exigencia de la protección inmediata de
derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la
educación, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada y a la seguridad
social” (negrilla fuera del texto).
En el
presente caso se tiene que: (i) se trata de una persona en condición de
discapacidad desde su nacimiento, producto de “retardo mental” sumado a
trastorno bipolar afectivo; (ii) es analfabeta; (iii) de edad avanzada; (iv)
depende de terceros según dictamen médico; (v) no ha trabajado ni posee rentas
propias y, por lo mismo, durante toda su vida ha dependido económicamente
primero del causante y luego de su madre, con cargo a la pensión de
sobrevivientes que se le reconoció a ella a la muerte de su hijo Godeardo de
Jesús Cañaveral Trejos. Una vez estos últimos fallecieron, pasó a depender de
la ayuda de su hermana quien también se encuentra en una difícil situación
económica, razón por la que de no recibir la pensión de sobrevivientes que
solicita, correría el riesgo de quedar en un estado de desprotección y
abandono. De esta manera, el accionante se encuentra en condiciones de
vulnerabilidad, es sujeto de especial protección constitucional y, de no darse
el amparo, vería gravemente afectados sus derechos fundamentales a la dignidad
humana, al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida, entre otros.
Si
bien el demandante podía haber acudido a otros mecanismos judiciales como la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Sala considera que,
dadas las circunstancias especiales que lo rodean y la urgencia de la medida de
protección, dichos mecanismos, aunque llegaren a ser idóneos, no resultan
eficaces en el presente caso. Por tanto, la Sala encuentra procedente la acción
de tutela como mecanismo definitivo en aras de proteger de manera inmediata los
derechos fundamentales del peticionario.
IV. SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
Por todo lo anterior la Sala
concluye que, en el presente caso, la Administradora Colombiana de Pensiones
COLPENSIONES, vulneró los derechos de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos a la
dignidad humana, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, al
negarle el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, argumentando que: (i)
dicha prestación fue otorgada a la madre del causante siguiendo los parámetros
de prelación de beneficiarios previstos en la ley; (ii) había prescrito el
término para reclamar el derecho; (iii) se había configurado la cosa juzgada; y
(iv) el mecanismo utilizado por el accionante (acción de tutela) para alegar su
derecho pensional resulta improcedente, sin tener en cuenta las
particularidades del caso, especialmente que el peticionario reúne los
requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes y que es una persona de
especial protección constitucional.
Como se demostró en la parte
considerativa de esta sentencia:
-
El tutelante cumple los requisitos para obtener el reconocimiento y pago
de la pensión de sobrevivientes. Así mismo, la tutela procede como mecanismo
definitivo para la protección de sus derechos fundamentales, toda vez que este
se encuentra en estado de debilidad manifiesta y se trata de una persona de
especial protección constitucional que requiere del urgente amparo de sus
derechos pues, de lo contrario, quedaría en total situación de desprotección y
abandono por no contar con los medios para proveerse su propio sostenimiento.
-
Los argumentos de prescripción del derecho pensional y de la aplicación
de la figura de cosa juzgada presentados por la parte demandante, no son
válidos para el caso bajo estudio por cuanto el derecho pensional no prescribe
dado “el carácter irrenunciable del derecho a la seguridad social consignado
en el artículo 48 de la Constitución, y conforme al principio de solidaridad, a
la especial protección que debe el Estado a las personas de tercera edad y al
principio de vida digna”. En relación con la cosa juzgada, como se
demostró, los procesos judiciales a los que se refiere: (i) no se fundamentan
en los mismos hechos, (ii) ni se demostró que exista identidad de partes en
ambos procesos.
-
La aplicación literal y excluyente de los parámetros de prelación de
beneficiarios para la adjudicación de la pensión de sobrevivientes,
contenidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, resulta
inconstitucional por cuanto: (i) es contraria a la finalidad última de tal
prestación; y (ii) el peticionario es un sujeto de especial protección
constitucional, en situación de debilidad manifiesta, que exige del Estado una
especial protección constitucional, a quien, de negarle la prestación se le
estaría conduciendo a una situación de desprotección, abandono y miseria. La
Sala considera, por tanto, que en el presente caso debe hacerse una
interpretación garantista de la norma, basada en los principios
constitucionales de justicia material, pro homine, de equidad y de solidaridad,
permitiendo concluir que Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos tiene derecho a ser
beneficiario de la pensión de sobrevivientes como consecuencia del
fallecimiento de su hermano Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos y,
posteriormente, de su madre, beneficiaria inicial de dicha pensión.
Por lo anterior, la Sala se
apartará de la decisión de segunda instancia y en su lugar, confirmará la
sentencia de primera instancia en el sentido de amparar los derechos del
accionante a la dignidad humana, al debido proceso, a la seguridad social y al
mínimo vital.
De acuerdo con lo expuesto
ordenará a Colpensiones que, en el término de cuarenta y cuarenta y ocho horas
(48) contadas a partir de la notificación de la presente providencia, revoque
las resoluciones VPB 33137 del 22 de agosto de
2016, GNR 183418 del 21 de junio de 2016 y GNR 293364 del 22 de agosto de 2014,
por medio de las cuales le negó el derecho prestacional al actor.
Una vez surtido lo anterior, la
entidad deberá iniciar los trámites pertinentes para que en el término máximo
de un (1) mes, contado a partir de la notificación de la presente providencia,
dicte un nuevo acto administrativo en el que reconozca de manera definitiva al
señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos la pensión de sobrevivientes a que tiene
derecho por razón del fallecimiento de su hermano Godeardo de Jesús Cañaveral
Trejos, la cual deberá ser pagada a partir de la fecha de esta providencia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia de tutela proferida el 18 de enero de 2017, en segunda instancia, por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira Sala Laboral y en su
lugar, confirmar la sentencia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía
(Risaralda) del 3 de noviembre de 2016, en el sentido de TUTELAR los
derechos fundamentales a la dignidad humana, la vida, la igualdad, el debido
proceso, la seguridad social y el mínimo vital de Hidalgo Antonio Cañaveral
Trejos.
SEGUNDO.- ORDENAR a
COLPENSIONES que, en el término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir
de la notificación de la presente providencia, revoque las resoluciones VPB 33137 del 22 de agosto de 2016, GNR 183418 del 21
de junio de 2016 y GNR 293364 del 22 de agosto de 2014, por medio de las
cuales le negó el derecho prestacional al actor.
TERCERO.- ORDENAR a
COLPENSIONES que, dentro del término máximo de un (1) mes contado a partir de
la notificación de la presente providencia, mediante acto administrativo
reconozca de manera definitiva al señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos la
pensión de sobrevivientes, la cual deberá pagarse a partir del cuatro (4) de
octubre del año en curso, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.
CUARTO.- Por Secretaría, LÍBRENSE las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese
y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General
(e.)
[1] Decreto
2591 de 1991, artículo 10. Legitimidad e interés. “La acción de tutela podrá
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales. […]”. En lo referente a la figura de la
Agencia oficiosa en materia de la acción de tutela ver las sentencias: T-531 de
2002 y T-452 de 2001.
[2]  Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en
el artículo 86 de la Constitución Política.
[3]  Corte
Constitucional. Sentencia SU-961 de 1999.
[4] Cuaderno
2. Folios 4 al 7.
[5] Cuaderno
2. Folios 60 al 94.
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-890 de 2011, T-205
de 2012 y T- 477 de 2017.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T- 477 de 2017.
Además, ver las sentencias T-052 de 2008 y T-205 de 2012.
[8] Al respecto, la Sentencia T-477 de 2017 cita la
Sentencia T-800 de 2012.
[9] Al respecto, la Sentencia T-477 de 2017 cita las
Sentencias T-436 de 2005 y T-108 de 2007.
[10]Al respecto, la Sentencia T-477 de 2017 cita las
Sentencias T-789 de 2003, T-456 de 2004 y T-328
de 2011.
[11]
Corte Constitucional. Sentencia T-362 de 2017.
[12]  Corte Constitucional.
Sentencia T-373 de 2015, T-630 de 2015 y T- 362 de 2017.
[13]  Corte
Constitucional. Sentencia T- 705 de 2012.
[14]
Corte Constitucional Sentencia SU-961 de 1999
[15]
Op.cit. T- 362 de 2017.
[16]  Corte Constitucional. Sentencia T-225 de 1993.
[17] Corte Constitucional. Sentencia T-808 de 2010 y T-956
de 2014.
[18]  Corte
Constitucional. Sentencia T-808 de 2010.
[19] Corte Constitucional. Sentencia T-316 de 2017.
[20]  Corte Constitucional. Sentencias: T-593 de 2007, T-701 de 2008, T-396 de 2009, T- 316
de 2017 y T- 429 de 2017
[21]
Corte Constitucional. Sentencia T-316 de 2017.
[22] Ibídem.
[23] Corte
Constitucional. Sentencia C-002 de 1999.
[24]  En el mismo sentido ver: Sentencias T- 190 de 1993,
C-1176 de 2001, C-617 de 2001, T-294 de 2017, entre otras.
[25]
Corte Constitucional. Sentencia T-294 de 2017.
[26]
Corte Constitucional. Sentencia T-073 de 2015.
[27]
Reitera lo dicho por la Sala Novena de Revisión en la Sentencia T-859 de 2004.
[28]  Expresión declarada exequible por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-896 de 2006.
[29]  Artículo 47 de la Ley 100 de 1990, modificado por el
artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
[30] Contenida en el literal c) del artículo 47 de la Ley
100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
[31] Contenidas en el literal e) del artículo 47 de la Ley
100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
[32] Corte
Constitucional. Sentencia T-574 de 2002.
[33] Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999.
[34] Corte Constitucional. Sentencia T-281 de 2002.
[35] “Dispone la norma en cita: “Ningún afiliado podrá
recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez”
[36] Corte Constitucional. Sentencias T-574 de 2002 y T-
996 de 2005.
[37] Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2003 y Auto
127A de 2003.
[38] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral,
fallo del 9 de abril de 2003. Radiación No. 21.360.
[39]
Corte Constitucional. Sentencia T-471 de 2014.
[40] Corte Constitucional. Sentencia C-111 de 2016.
[41] Corte Constitucional. Sentencia C-002 de 1999.
[42] Corte Constitucional. Sentencia T- 190 de 1993.
[43] Reitera lo establecido en la Sentencia T-073 de 2015.
En el mismo sentido, en la Sentencia T-456 de 2016, la Sala Tercera de Revisió
expresó que: “La pensión de sobreviviente es una prestación social, cuya
finalidad esencial es la protección de los familiares más cercanos del afiliado
o pensionado fallecido, de tal suerte que las personas que dependían
económicamente de éste, eviten un cambio sustancial en las condiciones mínimas
de subsistencia. Por ello, la ley prevé la aplicación de un orden de prelación
entre las personas más cercanas del causante, con el propósito de definir el
beneficiario de la pensión de sobreviviente.”
[44] Al respecto ha dicho la Corte, en la
Sentencia C-147 de 2017, que “La principal función que cumple el mencionado
instrumento es la de servir de parámetro para determinar la validez
constitucional de las disposiciones sometidas a su control. Adicionalmente,
cumple una labor interpretativa, pues sirve de referente hermenéutico sobre el
contenido de las disposiciones constitucionales y en la identificación de las
limitaciones admisibles a los derechos fundamentales. A su vez, tiene una
función integradora, que brinda una provisión de los marcos específicos de
constitucionalidad en ausencia de disposiciones superiores expresas, por
remisión directa de los artículos 93, 94, 44 y 53 de la Carta”.
[45] Constitución
Política de Colombia de 1991. Artículo 13. “Todas las personas nacen libre e
iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y
gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan”.
[46] Corte Constitucional. Sentencias C-018 de 2015 y
T-147 de 2017.
[47] Ratificada por Colombia mediante la Ley 762 de 2002.
[48] Convención Interamericana para la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad. “ARTÍCULO
IV. Para lograr los objetivos de esta Convención, los Estados parte se
comprometen a:
1.
Cooperar entre sí para contribuir a prevenir y eliminar la discriminación
contra las personas con discapacidad.
[…]”
[49] Documento del sistema universal de protección de
derechos humanos considerado como referente importante dado su enfoque de
vanguardia.
[50] Ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
[51] Además de los instrumentos descritos, también se
encuentran: La Declaración de los Derechos Humanos proclamada por las Naciones
Unidas de 1948, la Declaración de los Derechos del Retrasado Mental, la
Declaración de los Derechos de las Personas con Limitación, aprobada por la
Resolución 3447 de la ONU del 9 de diciembre de 1975, la Declaración de Sund
Berg de Torremolinos, Unesco 1981, la Resolución 48/96 del 20 de diciembre de
1993, de la Asamblea General de Naciones Unidas, sobre “Normas Uniformes sobre
la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad”, las
Declaraciones sobre el Progreso y Desarrollo en lo Social, el Programa de
Acción Mundial para las Personas con Discapacidad, la Declaración de
Copenhague, la Observación General No. 5 sobre las personas en situación de
discapacidad proferida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, entre otros.
[52] Corte Constitucional.
Sentencia C-147 de 2017.
[53]
Ibídem.
[54] Ibídem.
[55]
Corte Constitucional. Sentencia C-458 de 2015.
[56]
Cuaderno 1. Folio 129.
[57] Cuaderno 1. Folio 147.
[58]
Cuaderno 1. Folio 108.
[59] Cuaderno 1. Folio 136.
[60]
Corte Constitucional. Sentencia 324 de 2017.
[61] Ley 100 de 1993. ARTÍCULO 38. “ESTADO DE INVALIDEZ.
Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que,
por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.”
[62]Corte
Constitucional. Sentencias T- 573 de 2016 y T 340 de 2017.
[63] Reiterados por la Corte Constitucional en la Sentencia
T-370 de 2017.
[64] Cuaderno 2. Folios 36 y 37.
[65] La Corte cita: “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]”
[66]La Corte cita: La norma en cita establece que: “Artículo
29.- Contenido del fallo. Dentro de los diez días siguientes a la
presentación de la solicitud el juez dictará fallo, el cual deberá contener:
(…) 6. Cuando la violación o amenaza de violación derive de la aplicación de
una norma incompatible con los derechos fundamentales, la providencia judicial
que resuelva la acción interpuesta deberá además ordenar la inaplicación de las
normas impugnadas en el caso concreto”.
[67]
Corte Constitucional. Autos 105, 138, 149 de 2008, 174 de 2009, 009 de 2010,
097 de 2011, 142 de 2012, entre otros.
[68] Ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 del 31
de julio de 2009 “Por medio de la cual se aprueba la "Convención sobre los
Derechos de las personas con Discapacidad", adoptada por la Asamblea
General de la Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”.
[69] Corte
Constitucional. Sentencias C-251 de 1997; C-187 de 2006 y T-116 de 2004. Así
mismo, Auto A-066 de 2009.
[70] Corte Constitucional.
Sentencia C-187 de 2006.
[71] En
Sentencia C-551 de 2003 la Corte indicó que: “[…] en virtud del principio Pacta
Sunt Servanda, las normas de derecho interno deben ser interpretadas de manera
que armonicen con las obligaciones internacionales del Estado Colombiano
(CP art. 9), tal y como esta Corte lo ha señalado, entonces entre dos interpretaciones
posibles de una norma debe preferirse aquella que armonice con los tratados
ratificados por Colombia”.
[72] Decreto
Ley 1214 de 1990. “ARTÍCULO 120. ORDEN Y PROPORCIÓN DE BENEFICIARIOS. En
caso de fallecimiento de un empleado público del Ministerio de Defensa o de la
Policía Nacional, las prestaciones a que haya lugar se pagarán a sus
beneficiarios en el siguiente orden y proporción: “[…] 4. […] literal e.
Si no concurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamadas
en el orden preferencial en el establecido, la prestación se paga, previa
comprobación de que el extinto era su único sostén, a los hermanos menores de
edad. Los hermanos carnales recibirán doble porción de los que sean simplemente
maternos o paternos”.
[73] Cuaderno 1. Folio. 120.
[74] Corte Constitucional. Sentencia T-858 de 2014.
Reiterado por el Grupo de Acciones Públicas (Universidad del Rosario). Cuaderno
1. Folio 151.
[75]
Cuaderno 2. Folio 140.
[76] Corte
Constitucional. Sentencia T-230 de 1998.
[77]
Corte Constitucional. Sentencia T-182 de 2017 y Auto 127 de 2004.
[78]
Cuaderno 2. Folio 93.
[79]
Reitera lo proveído en las Sentencias T-396 y T-820 de 2009.
[80]
La Corte cita las Sentencias T-593 de 2007, T-701 de 2008 y T-396 de 2009.