T-958-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-958/12
(Bogotá,
D.C., noviembre 20)
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional ha señalado que si el
afectado tuviera a su disposición otros mecanismos judiciales que resultaren
eficaces para la protección que reclama, es su deber acudir a ellos antes de
pretender el amparo por vía de tutela. Así las cosas, la subsidiaridad implica
que el accionante agote previamente los medios de defensa legalmente
disponibles para proteger los derechos, pues la tutela no puede desplazar los
mecanismos ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, ni
tampoco servir de herramienta procesal extraordinaria y adicional de los
diferentes procesos judiciales, cuando al interior de éstos, las oportunidades
para interponer los recursos ya prescribieron
PENSION
DE INVALIDEZ PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Régimen jurídico aplicable/PENSION DE INVALIDEZ PARA LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Estructuración
TRIBUNAL
Y JUNTA MEDICO LABORAL DE REVISION MILITAR Y DE POLICIA-Autoridades encargadas de determinar la pérdida de
capacidad laboral
Es deber de la
Junta Médico Laboral y el Tribunal en última instancia determinar las lesiones
sufridas del personal bajo el mando del respectivo Comandante o Jefe, circunscribiendo
las circunstancias de modo, tiempo y lugar como se produjeron las lesiones.
Así, éstas pueden ser “a. En el
servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o
accidente común. b. En el
servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o
accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en
accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas
de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto
internacional. d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden
superior”
ACTAS JUNTA MEDICO LABORAL-Naturaleza
Actas
expedidas por la Junta-Médico Laboral Militar o el Tribunal de Revisión son
actos administrativos de carácter particular, los cuales pueden ser objeto de
los recursos de la vía gubernativa, solicitar la revocatoria directa de los
mismos y cuya legalidad puede ser desatada al interior de la jurisdicción
contencioso administrativa, por medio de la nulidad y restablecimiento del
derecho
ACCION DE TUTELA CONTRA DIRECCION GENERAL DE SANIDAD DEL
EJERCITO NACIONAL-Improcedente
por no cumplir con requisito de subsidiariedad, debido a que no se acudió a
jurisdicción contencioso administrativa para controvertir legalidad acta de
junta médico laboral
Referencia: expediente
T-3.567.034.
Fallos de tutela objeto de
revisión: Sentencia proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia del cuatro (4) de julio de 2012 que revocó el fallo
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín del
siete (7) de mayo de 2012 que concedió el amparo del derecho a la salud.
Accionante: Carlos
Alberto Zapata Londoño.
Accionado: Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión:
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
Magistrado sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
1.     Demanda
del accionante:
El señor Carlos Alberto Zapata basa su pretensión de amparo
constitucional en los siguientes hechos y consideraciones[1]:
1.1. Elementos:
1.1.1 Derechos fundamentales invocados: debido
proceso administrativo, igualdad, vida digna y salud.
1.1.2 Conducta que causa la vulneración: la omisión
de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional de notificar el contenido del
Acta de la Junta Médico Laboral Militar por retiro, con la finalidad de
convocar al Tribunal Médico de Revisión Militar y de la Policía.
1.1.3 Pretensión: (i) que se ordene a la Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional notificarle el Acta de la Junta Médico Laboral
Militar por retiro No. 4598 del 16 de noviembre de 2010 a fin de poder impugnarla ante el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía por estar
inconforme con la calificación de disminución de capacidad laboral y, (ii) que
se le preste la atención médica integral de salud de acuerdo con los
diagnósticos que padece.
1.2. Fundamentos de la pretensión:
1.2.1. El
señor Carlos Alberto Zapata, de 39 años de edad[2],
laboró durante catorce años al servicio del Ejército Nacional, siendo el último
grado el de Sargento Segundo.
1.2.2. El 4
de diciembre de 2006, mediante Resolución No. 1853 fue retirado del cargo y fue
citado para la realización de exámenes médicos de retiro por parte de la
Dirección General de Sanidad del Ejército. En aquella oportunidad, la Junta
Médica determinó una disminución en la capacidad laboral del 25.71%.
1.2.3. Posteriormente,
el 16 de noviembre de 2010 la Junta Médica le practicó nuevamente una
evaluación de retiro[3],
en la cual fijó en 64.45% la pérdida de capacidad laboral, calificando la
imputabilidad de las lesiones ocurridas como en el servicio pero no por causa y
en razón del mismo y de enfermedad común.
1.2.4. Además,
se advirtió que el Acta No. 40598[4]
de la Junta Médico-Laboral Militar sería notificada personalmente el 19 de enero
de 2011, sin embargo, el accionante no acudió a notificarse de la misma por
razones de salud, razón por la cual, ésta fue notificada por edicto el 16 de
diciembre de 2010 y desfijado el 15 de enero de 2011[5].
1.2.5. El 18
de octubre de 2011, por medio de derecho de petición[6], el señor Zapata solicitó
al Director de Sanidad del Ejército que le fuera notificada personalmente el
acta de la Junta Médico Laboral con la finalidad de ejercer el derecho de
contradicción sobre la misma. Posteriormente, el Director le comunicó que dicha
acta había sido notificada por edicto y le anexó una copia auténtica de la
misma[7].
1.2.6.
Afirma el accionante que sus padecimientos se han agravado con el transcurso
del tiempo, pues se han agudizado sus diagnósticos, por lo cual solicita que la
Dirección de Sanidad le preste los servicios médicos que requiere para
recuperar su estado de salud.
2.
Respuesta de la entidad accionada.
2.1. Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional[8].
2.1.1. El
Jefe de Asesoría Jurídica de la Dirección de Sanidad solicitó que se negara por
improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Alberto Zapata,
en virtud de que ésta no cumple con el requisito de inmediatez pues ha pasado
más de un año desde que al accionante le fue comunicada la decisión de la Junta
Médica.
2.1.2. Por
otro lado, informó que el actor fue retirado del servicio el 4 de diciembre de
2006 y que de acuerdo con la base de datos de la Sección de Medicina Laboral se
encontró que en agosto de 2007 el señor Zapata radicó antecedentes de retiro y
fue calificado por el médico competente, quien requirió tres conceptos médicos
por las especialidades de cirugía máxilofacial, ortopedia y oftalmología.
El 16 de
noviembre de 2010, el Sargento retirado se presentó a las instalaciones de la
Dirección de Sanidad para realizar la Junta Médico Laboral de retiro, fijándose
como fecha de notificación personal del acto administrativo el 19 de enero de
2011, pues se disponía de quince días a partir de la realización de la Junta, para
la notificación personal del acto.
2.1.3. Por
último, sostuvo que el actor no es en la actualidad ni afiliado ni beneficiario
del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, requisito indispensable para recibir
cualquier tipo de atención médica en los establecimientos de Sanidad Militar, en
virtud de lo cual no es jurídicamente viable acceder a la pretensión de acceder
a los servicios médicos que requiere.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión:
3.1. Decisión de Primera
Instancia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala Laboral[9].
Concedió el amparo del derecho a
la salud, por esta razón ordenó a la Dirección de Sanidad del Ejército que
reanudara o mantuviera por el término necesario el suministro de la atención
médica y hospitalaria que requiera el actor, de acuerdo con las prescripciones
realizadas por el médico tratante. Estimó que la entidad accionada
vulneró el derecho a la salud, pues no había continuado con la prestación de
servicios médicos de aquellos miembros de la Fuerza Pública que han sufrido
lesiones durante el tiempo de prestación del servicio ya que como consecuencia
de las patologías que padece fue que se le declaró no apto para seguir siendo
miembro activo de las Fuerzas Militares.
Por otro lado, indicó que el
señor Zapata había interpuesto con anterioridad una acción de tutela, con el
fin que se le notificara de manera inmediata el contenido del acta de la Junta
Médico Laboral que por el retiro le fue practicada, demanda de tutela que fue
objeto de decisión el 25 de noviembre de 2011. Como consecuencia de lo
anterior, compulsó copias “para que de acuerdo al artículo 37 del Decreto
2591 de 1991, se investigue al accionante” por considerar que el actor
había incurrido en una posible conducta punible de falso testimonio porque en
ningún momento hizo referencia a que había presentado otra acción de tutela con
argumentos similares.
3.2. Impugnación[10].
La Dirección de Sanidad del Ejército impugnó la decisión del
a quo, al estimar que el actor pretendía a través de la acción de
tutela, “revivir términos que por descuido o negligencia de éste se
encuentran prescritos”. Además, sostuvo que las autoridades médicas
determinaron la disminución de la capacidad laboral del actor en un porcentaje
del 64.45%, por lo cual no está en condiciones de ser pensionado por invalidez,
como lo establecen las normas especiales para ser beneficiario de dicha prestación
en las Fuerzas Militares, pues se requiere el 75 % de disminución para obtener
la pensión y acceder a los servicios médicos del Ejército. Afirmó que en el
caso concreto, al actor se le practicó una Junta Médica con el personal idóneo
y calificado para realizar la valoración de las afecciones que padece. En lo
demás, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación a la
acción de tutela.
3.3. Decisión de Segunda Instancia: Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral[11].
Revocó el fallo de primera instancia y en su lugar decidió
denegar el amparo de los derechos fundamentales deprecados. Consideró que no
procedía el amparo de los derechos fundamentales puesto que la entidad
accionada no ha realizado conducta u omisión alguna que vulnere o amenace los
derechos constitucionales del actor, por lo tanto ninguna de sus pretensiones:
(i) que se le notifique el acta de calificación de disminución en la capacidad
laboral expedida por la Junta Médico-Laboral, y, (ii) la prestación de los
servicios médicos por parte del Ejército, estaban llamadas a prosperar.
Estimó que de acuerdo con el material probatorio que obra en
el expediente, el accionante fue retirado del servicio en el año 2006 y, al no
cumplir con los requisitos establecidos en la ley para ser beneficiario del
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, pues no es miembro activo ni
pensionado de la entidad accionada, no puede pretender que ésta preste los
servicios médicos que requiere. En virtud de lo anterior, y tras considerar que
la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional ha obrado conforme con sus
competencias y sin que su conducta haya vulnerado los derechos fundamentales
del señor Carlos Zapata decidió revocar el fallo de primera instancia.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la
Constitución Política –artículos 86 y 241 numeral 9- y lo establecido en el
Decreto 2591 de 1991 –artículos 31 a 36[12].
2. Procedencia de la demanda
de tutela.
2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental.
Se alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso
administrativo, igualdad, vida digna y salud; los derechos invocados encuentran
raigambre constitucional.
2.2. Legitimación activa.
El señor Carlos Alberto Zapata, es el propio titular de los derechos
fundamentales que se alegan vulnerados y quien presenta la acción de tutela en
causa propia[13].
2.3. Legitimación pasiva. La Dirección General de
Sanidad del Ejército Nacional es una dependencia del Comando General de las
Fuerzas Militares que tiene como función administrar los recursos del
Subsistema de Salud de dichas Fuerzas[14].
Además, tiene la función, por medio de los médicos de la Dirección, de calificar
la capacidad psicofísica de los miembros de las Fuerzas Militares[15], es decir, es
una autoridad pública quien presuntamente vulneró los derechos fundamentales
del accionante y, como tal, es demandable en proceso de tutela (C.P, art. 86;
D. 2591/91, art. 13).
2.4. Inmediatez. La
demanda de tutela fue presentada cinco meses después[16] de que el actor
recibiera la respuesta de la Dirección General de Sanidad del Ejército, en la
cual se le informó cómo se realizó la notificación del Acta de la Junta Médico-Laboral
del Ejército y se le anexó la copia de la misma, lo cual es el fundamento por
el cual se presentó la demanda de tutela. Por lo tanto, se trata de un término
razonable para el ejercicio de la acción[17].
2.5. Actuación Temeraria. El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991,
consagra los eventos en los cuales se configura una actuación temeraria en el
trámite de la acción de tutela, cuando: “la misma acción de tutela sea presentada por la misma
persona o su representante ante varios jueces o tribunales (…)”, lo cual trae
como consecuencia que se rechace o decida desfavorablemente la solicitud de
amparo.
2.5.1. La jurisprudencia
constitucional, ha considerado que se configura una actuación temeraria cuando se
presentan dos o más tutelas que coincidan en: (i) identidad en el accionante;
(ii) identidad en el accionado; (iii) identidad de causa petendi[18],
es decir, que la acción de tutela tenga como fundamento los mismos hechos; (iv)
identidad de objeto, esto es, que la demanda de tutela busque la
satisfacción de la misma pretensión tutelar; y, (v) la ausencia de
justificación para interponer la nueva acción, es decir, mala fe o abuso del
derecho de acceso a la administración de justicia[19].
Por lo tanto, cuando existe una justificación para interponer una o más
demandas de tutela, ni se actué de mala fe no se configura una actuación
temeraria.
En virtud de lo anterior, el juez constitucional debe
valorar, de acuerdo con las pruebas que obren en el expediente, si el actor
obró libre de intenciones maliciosas al interponer con duplicidad el mecanismo
de la acción de tutela. Lo anterior, por cuanto la actuación temeraria se puede
descartar cuando se invoque la protección de los derechos fundamentales basados
en hechos nuevos o no conocidos, como también cuando permanezca la afectación
de los mismos.
2.5.3. Así las cosas, en el caso
concreto, no se verifica una actuación temeraria por parte del actor, en la
medida en que no hay identidad en el objeto de la demanda de tutela, pues el
accionante interpuso en el año 2011 una acción de tutela dirigida exclusivamente
a la protección del derecho fundamental de petición y al debido proceso
administrativo, pues la Dirección de Sanidad había omitido dar respuesta de
fondo y oportuna a su solicitud del 18 de octubre de 2011, mediante la cual
requirió información sobre el contenido del Acta expedida por la Junta Médico
Laboral y la notificación personal de la misma; en aquella oportunidad, el
Tribunal Superior de Medellín el 28 de noviembre concedió el amparo del derecho
de petición. Mientras que en la actual demanda de tutela el actor pretende
además de la notificación del Acta de la Junta Médica, que se le preste el
servicio de salud.
Sin embargo, esta Sala pudo
constatar que la acción de tutela mencionada anteriormente, no es la única que
el actor ha interpuesto contra la Dirección General de Sanidad del Ejército
Nacional, sino que además ha acudido a la acción de tutela en tres diferentes
oportunidades, así: (i) mediante fallo del catorce (14) de septiembre de 2010,
el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral falló una acción de tutela
contra el Ministerio de Defensa Nacional en la cual se concedió el amparo del
derecho fundamental de petición, (ii) por su parte el Tribunal Superior de
Medellín, Sala Civil, concedió el amparo de los derechos fundamentales del
señor Carlos Zapata contra el Ejército Nacional, el siete (7) de marzo de 2012,
y (iii) el veinticuatro (24) de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo
rechazo la acción de tutela interpuesta por el actor contra la Dirección de
Sanidad del Ejército Nacional, “por encontrar la Sala que con antelación a
la presentación de la misma, se profirió fallo de tutela entre las mismas
partes y sobre los mismos hechos y derechos” [20].
Empero, esta Sala no conoció los
contenidos de cada uno de los fallos desatados por el Tribunal Superior de
Medellín y el Tribunal Administrativo, para poder constatar si efectivamente se
configura una actuación temeraria.
2.6. Subsidiaridad. Esta
Sala concluirá que se incumple el requisito de subsidiaridad de la tutela en el
caso concreto, debido a que el actor dispone de varios mecanismos idóneos de
defensa para la protección de los derechos invocados, además que no se constató
la configuración de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción
de tutela como mecanismo transitorio.
3. La procedencia de la acción de tutela para la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, la
salud y seguridad social ante la ausencia de configuración de un perjuicio
irremediable.
3.1. La subsidiaridad del proceso de tutela.
3.1.1. El artículo 86 de la Constitución Política consagra
la acción de tutela como un mecanismo judicial preferente y sumario para la
protección de los derechos fundamentales cuando éstos sean vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Además establece que ésta procede en los casos en que el afectado no cuente con
otro medio judicial ordinario para la defensa de sus intereses, o cuando se
interponga como mecanismo transitorio para efectos de evitar la consumación de
un perjuicio irremediable.
3.1.2. A su vez, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991,
establece como causal de improcedencia de la demanda de tutela, la existencia
de otros recursos o mecanismos judiciales para solicitar la protección de los
derechos constitucionales fundamentales.
3.1.3. La
jurisprudencia constitucional ha señalado que si el afectado tuviera a su
disposición otros mecanismos judiciales que resultaren eficaces para la
protección que reclama, es su deber acudir a ellos antes de pretender el amparo
por vía de tutela. Así las cosas, la subsidiaridad implica que el accionante
agote previamente los medios de defensa legalmente disponibles para proteger
los derechos[21],
pues la tutela no puede desplazar los mecanismos ordinarios de defensa
previstos en el ordenamiento jurídico, ni tampoco servir de herramienta
procesal extraordinaria y adicional de los diferentes procesos judiciales,
cuando al interior de éstos, las oportunidades para interponer los recursos ya prescribieron.
De esta forma, la Corte recalcó en la sentencia C-543 de
1992, que el carácter subsidiario de la acción de tutela declara el respeto por
los mecanismos ordinarios de defensa judicial, dado que éstos son idóneos y
eficaces, por regla general, para garantizar la satisfacción de las
pretensiones y la protección de los derechos que invoque el afectado.
3.1.4. En
conclusión, existe por mandato de la Constitución y la ley, el deber, por parte
de los ciudadanos, de usar los mecanismos judiciales en forma oportuna, por
ejemplo, evitando que la acción judicial ordinaria prescriba por el paso del
tiempo. También deben ser agotados de manera adecuada[22], es decir, procurando
ejercer la acción judicial pertinente cumpliendo los deberes mínimos de
diligencia dentro del proceso, toda vez que la acción de tutela no puede ser
considerada como una tercera instancia o un medio adicional al proceso judicial
ordinario, que permita subsanar o corregir los errores de las partes
procesales.
3.2. Marco jurídico aplicable
a la estructuración de la invalidez del personal de oficiales y suboficiales de
las Fuerzas Militares.
3.2.1. La
Constitución Política consagra en el Capítulo 7 Título VII el marco
constitucional para los miembros de la Fuerza Pública, entre ellos, el artículo
217 señala que los miembros de las Fuerzas Militares tendrán un régimen
especial prestacional que será determinado por la ley. La jurisprudencia de
esta Corporación ha establecido que el régimen excepcional se debe a la
especial naturaleza de los servicios prestados.
3.2.2. El
Decreto 094 de 1989 consagra el estatuto de la capacidad psicofísica,
incapacidad, invalidez e indemnizaciones del personal de las Fuerzas Militares
y la Policía Nacional. En el artículo 2º señala que los miembros de las Fuerzas
deben reunir una capacidad sicofísica para ingresar y permanecer en el cargo, a
la vez que el artículo 3º establece la calificación de dicha capacidad así:
“La capacidad sicofísica de las
personas para  su ingreso y permanencia en el servicio, se califica con los
conceptos de aptos, aplazado y no apto.
Es apto el que presente
condiciones sicofísicas que permitan desarrollar normal y eficientemente la
actividad Militar, policial y civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones.
Será aplazado el que presente
alguna lesión o enfermedad y que, mediante, pueda recuperar su capacidad
sicofísica para el desempeño del cargo, empleo o funciones.
Será calificado no apto que
presente alguna alteración sicofísica, que no le permita desarrollar normal y
eficientemente la actividad Militar, policial o civil  correspondiente a su
cargo, empleo o funciones.”
3.2.2.1.
Por otro lado, el decreto enuncia que le corresponde a las autoridades médico
laborales Militares y de Policía[23],
la función de determinar la disminución de la capacidad laboral de los miembros
de la Fuerza Pública que sean objeto de valoración en cada uno de los eventos
previstos. Entre ellos, la Junta Médico-Científica tiene la finalidad de
determinar la disminución de la capacidad laboral en primera instancia y fijar
los índices correspondientes a dicha pérdida para tasar la indemnización[24]. Por su
parte, el Tribunal Médico-Laboral de Revisión es quien en última instancia
conoce y decide sobre las reclamaciones que surjan contra las decisiones
expedidas por la Junta y puede ser convocado por el interesado,
dentro de los cuatro meses siguientes a partir de la fecha de notificación de
la decisión de la Junta-Médica[25].
3.2.2.2. Por
último, expone el artículo 30 que las actas expedidas por las autoridades médicas
indicadas, deben notificarse de manera personal dentro de los quince (15) días
siguientes a la expedición de la decisión y se enviará una copia al interesado
y, si esto no fuere posible, se notificará por medio de edicto que debe fijarse
en un lugar público de la Dirección de Sanidad por un término de treinta (30)
días.
3.2.3. Por otro lado, se expidió el Decreto Ley 1796 del
2000, aplicable a los miembros de la Fuerza Pública vinculados con
posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993[26], fijó el porcentaje
de disminución de la capacidad laboral para acceder a la pensión en 75%.
3.2.3.1. Así las cosas, en
referencia a la revisión de la calificación del estado de invalidez, el
artículo 21 del decreto en mención dispone que es competencia del Tribunal
Médico Laboral de Revisión Militar “conocer  (…) en última instancia de las reclamaciones que surjan
contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá
ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única
instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado”.
3.2.4. En este orden de ideas, es deber de la
Junta Médico Laboral y el Tribunal en última instancia determinar las lesiones
sufridas del personal bajo el mando del respectivo Comandante o Jefe,
circunscribiendo las circunstancias de modo, tiempo y lugar como se produjeron
las lesiones. Así, éstas pueden ser “a. En
el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o
accidente común. b. En el
servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o
accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en
accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas
de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto
internacional. d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden
superior.”[27]
Ahora bien, tal
como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, el amparo a la
continuidad en la prestación del servicio médico del personal desvinculado de
las Fuerzas Militares debe ser suministrado “cuando el padecimiento que lo
aqueja acaeció durante la prestación del servicio militar”[28].
3.2.5. En consecuencia, las actas expedidas por la Junta-Médico Laboral
Militar o el Tribunal de Revisión son actos administrativos de carácter particular,
los cuales pueden ser objeto de los recursos de la vía gubernativa, solicitar
la revocatoria directa de los mismos y cuya legalidad puede ser desatada al
interior de la jurisdicción contencioso administrativa, por medio de la nulidad
y restablecimiento del derecho.
4. Conclusión de la procedencia de la acción de tutela en
el caso concreto.
4.1. En el presente caso, el señor Carlos Alberto Zapata
interpuso acción de tutela contra la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional
por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso
administrativo y la salud, ante la omisión de la Dirección de Sanidad del
Ejército Nacional de notificar el contenido del Acta de la Junta Médico Laboral
Militar por retiro, con la finalidad de convocar al Tribunal Médico de Revisión
Militar y, a su vez, ser beneficiario del Subsistema de Seguridad Social del
Ejército. Empero, en el caso concreto no se logró verificar el cumplimiento del
requisito de subsidiaridad para la procedencia de la acción de tutela en la
medida en que existe otro mecanismo judicial para la defensa de los intereses
del accionante y no se configuró un perjuicio irremediable, tal como se
explicará a continuación.
4.2. Por regla general la acción de tutela es improcedente
para la protección de los derechos fundamentales que resulten vulnerados o
amenazados con ocasión a la expedición de actos administrativos a menos que se
compruebe la configuración de un perjuicio irremediable, el cual ha sido
reconocido por la jurisprudencia constitucional como aquel perjuicio que sea:
inminente, grave, requiera de medidas urgentes y, por lo tanto, sea
impostergable[29].
4.3. Así las cosas, en el caso
concreto, la acción de tutela de referencia es improcedente, porque el señor
Zapata contaba con un mecanismo judicial ordinario, como es la nulidad y el
restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad de las actas
expedidas por la Junta Médica-Laboral; pues son idóneos y eficaces los
procedimientos previstos en la jurisdicción contencioso administrativa para
resolver los conflictos que se originen con ocasión de la expedición de un acto
administrativo como el que se ataca.
4.3.1. Por último, no se pudo constatar la configuración de
un perjuicio irremediable que requiera medidas urgentes ante la inminencia de
un daño, dado que, aun cuando una de sus pretensiones es que la entidad
accionada le preste el servicio de salud de acuerdo con los diagnósticos que
padece, el señor Zapata se encuentra afiliado al régimen contributivo y en
medicina prepagada en Suramericana S.A, como cotizante[30].
Dicha base de datos corresponde
al reporte que deben suministrar las entidades promotoras de servicios en
cumplimiento de las Resolución 2321 de 2011[31],
así las cosas, “las inconsistencias que refleje esta información son
imputables a las EPS (…) la información se debe utilizar por parte de las EPS y
de los prestadores de servicios de salud, como complemento al marco legal y
técnico definido (…)”[32].
Y tal como se mencionó anteriormente, la
prestación del servicio médico del personal desvinculado de las Fuerzas
Militares debe ser suministrado “cuando el padecimiento que lo aqueja
acaeció durante la prestación del servicio militar”[33],
y en este caso en particular, se estableció que las lesiones sufridas por
el señor Zapata se ocasionaron en servicio pero no por causa y en razón
del mismo siendo de enfermedad común.
4.4. Así, pese a que el actor se
encuentra inconforme con la calificación realizada por la Junta Médico Laboral
Militar, la entidad accionada le dio trámite a la misma, le informó
adecuadamente sobre el contenido de la misma y, el actor contaba con la
posibilidad de acceder al Tribunal Médico Laboral e interponer los recursos de
la vía gubernativa contra el acta que determinó la invalidez.
Además, tal como se expuso
anteriormente, dentro del ordenamiento jurídico del Estado Social de Derecho,
este tipo de reproche tiene un cauce ordinario que le impone su estudio a la
jurisdicción contencioso administrativo, en principio mediante la nulidad y
restablecimiento del derecho, pues las actas expedidas por las Juntas-Médico
laborales son actos administrativos dotados de presunción de legalidad, que además
en el curso del proceso pueden estar provistos del mecanismo excepcional de la
suspensión provisional, cuya eficacia es comparable a la de la acción de
tutela.
Y aun
cuando los términos para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho se encuentran prescritos, pues se debe presentar dentro de los cuatro
(4) meses siguientes a la publicación del acto administrativo[34], también es cierto que
si efectivamente el actor se enteró del contenido del acta sólo hasta el 22 de
noviembre de 2011 cuando la entidad accionada le respondió el derecho de
petición, el señor Zapata pudo interponer los recursos contra los actos
administrativos y posteriormente, acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa y demandar la legalidad del Acta de la Junta Médica-Laboral. En
este orden de ideas, la acción de tutela no es un medio que pueda sustituir a
los mecanismos ordinarios propios de cada jurisdicción, ni tampoco es un medio
adicional o complementario al proceso ordinario, que permita modificar la
decisiones que se adopten en los procesos, ni invocarse para revivir términos
ya acaecidos, máxime, cuando el afectado no ha hecho uso de las herramientas
que otorga la ley para su defensa.
Pues tal como lo ha afirmado la
jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no procede como instancia
adicional a los mecanismos de defensa ordinarios, cuando lo que se pretende es
subsanar los errores o descuidos atribuibles a las partes procesales[35].
En virtud de lo anterior, la Sala revocará la decisión
proferida por la Corte Suprema de Justicia, que revocó el fallo de primera
instancia y en su lugar decidió denegar el amparo de los derechos fundamentales
deprecados, para declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el
señor Carlos Alberto Zapata Londoño contra la Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
5. Razón de la decisión.
5.1. Conclusión del caso.
No procede el análisis de la demanda de tutela presentada
por el señor Carlos Alberto Zapata contra la Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional, pues no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de
tutela, toda vez que el tutelante no acudió ante la jurisdicción contencioso
administrativa para controvertir la legalidad del acta expedida por la Junta
Médico Laboral Militar, mediante la cual podría acceder a las pretensiones del
actor. Además, no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que
hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues no
existe vulneración o amenaza del derecho fundamental a la salud que requiera
una intervención urgente e impostergable del juez de tutela.
5.2. Regla de decisión.
La acción de tutela es improcedente cuando, existiendo un
medio judicial de defensa idóneo y eficaz, el accionante no lo utiliza de la
forma debida, pues no se cumple con el requisito de subsidiaridad para la
admisión de la demanda. Y en virtud del carácter excepcional y residual de esta
acción constitucional se imposibilita su ejercicio como un mecanismo paralelo,
alterno o complementario a los medios ordinarios consagrados en el ordenamiento
jurídico.
III.
DECISIÓN
En
merito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de
tutela interpuesta por el señor Carlos Alberto Zapata contra la Dirección de
Sanidad del Ejército Nacional. En consecuencia, REVOCAR la sentencia
proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del
cuatro (4) de julio de 2012 que revocó el fallo proferido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín del siete (7) de mayo de 2012 que
concedió el amparo del derecho a la salud.
Segundo.- LÍBRESE
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el veinte (20) de abril de 2012.
(Folios 1 al 4 del Cuaderno No. 2).
[2] Según consta en la copia de la cédula de ciudadanía el señor
Carlos Alberto Zapata Londoño nació el 5 de noviembre de 1973. (Folio del
Cuaderno No. 2).
[3] Folios 9 a 12 del Cuaderno No. 2.
[4] Dicha acta equivale al dictamen de la Junta Médico Laboral realizada al señor Carlos Alberto Zapata el 16 de noviembre de 2010.
[5] Folio 13 del Cuaderno No. 2.
[6] Folio 6 del Cuaderno No. 2.
[7] Folio 8 del Cuaderno No. 2.
[8] Folios 22 al 30 del Cuaderno No. 2.
[9] Sentencia proferida el siete (07) de mayo de 2012. (Folios 31 al
37 del Cuaderno No. 2).
[10] Folios 51 al 61 del Cuaderno No. 2.
[11] Sentencia proferida cuatro (4) de julio de 2012.  (Folios 3 a 11 del Cuaderno No. 3).
[12] En Auto del nueve (9) de agosto de 2012 de la Sala de Selección de tutela Número Ocho de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.
[13] Aun cuando en el escrito de tutela se enuncia que el señor
Libardo Murillo Longa interpone la acción de tutela actuando en nombre del
señor Carlos Alberto Zapata, dicho escrito fue firmado por quien es el titular
de los derechos fundamentales invocados, esto es, el señor Zapata. A pesar de
que ésta fue entregada en la Oficina Judicial de Medellín por el primero de los sujetos mencionados y notificada por el juez de primera instancia al señor
Libardo. Así las cosas, como la acción de tutela es un mecanismo informal y
preferente, se entiende que el titular de los derechos fundamentales manifestó
su consentimiento a través de su firma, para que posiblemente, otra persona le
ayudara con la entrega del escrito de tutela. En este orden de ideas, esta Sala
entenderá que existe legitimación en la causa por activa. (Folios 1 al 5 del
Cuaderno No. 2).
[14] Artículo 9 de la Ley 352 de 1997.
[15] Parágrafo 1º del artículo 3 del Decreto 1796 de 2000.
[16] La acción de tutela fue interpuesta el veinte (20) de abril de
2012.
[17] De conformidad con la Sentencia SU-961 de 1999: “la razonabilidad de este plazo está
determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada
caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está
encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si
bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de
establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de
verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que
se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia
reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por
su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción”.
[18] Ver entre otras sentencias: T-951 de 2005,  T-410 de
2005, T-1303 2005, T-662 de 2002 y T-883 de 2001.
[19] Por ejemplo, en la sentencia T-184 de 2005 se dijo que si
bien existía temeridad, era procedente revocar la multa impuesta al actor por
considerar que no obró de mala fe.
[20] La información enunciada fue se consultó a través de la página
web de la Rama Judicial, en la consulta de procesos judiciales. (Folios 14 al
24 del Cuaderno principal).
[21] Corte Constitucional Sentencia T-441 de
2003.
[22]  Ibídem.
[23] De conformidad con el artículo 19 del Decreto 094 de 1989, las
autoridades Médico-Laborales Militares y de Policía son: “a) Los Médicos
Generales, Médicos Especialistas y Odontólogos al servicio del Ministerio de
Defensa y la Policía Nacional. b) Junta Médica Científica. c) Junta Médica –
Laboral. d) Tribunal Médico Laboral de Revisión.
[24] Artículo 21 del Decreto 094 de 1989.
[25] El artículo 29 del Decreto 094 de 1989 establece la oportunidad
de convocatoria del Tribunal Médico-Laboral Militar.
[26] El artículo 1º del Decreto 1796 de 2000 define el campo de
aplicación, así: “El presente decreto regula la evaluación
de la capacidad sicofísica y la disminución de la capacidad laboral, y aspectos
sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes
administrativos por lesiones, de los miembros de la fuerza pública, alumnos de
las escuelas de formación y sus equivalentes en la policía nacional.
El personal civil al servicio del
Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no
uniformado de la Policía Nacional, vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, continuará rigiéndose, en lo referente a las indemnizaciones y pensiones de
invalidez, por las normas pertinentes del decreto 094 de 1989.(…)”
[27] Artículo 24 del Decreto
1796 de 2000.
[28] Sentencias T-568 de 2008.
[29] Entre otras, sentencias: T-225 de 1993, SU- 544 de 2001,
T-561 de 2006.
[30] A través de la página web del Fosyga (www.fosyga.gov.co), se pueden consultar la Base de Datos Única del Sistema de Seguridad
Social, en la cual consta que el señor Carlos
Alberto Zapata identificado con cédula de ciudadanía No. 70.729.912, esta
afilado como cotizante en Suramericana, en el régimen contributivo y Folio 13 del cuaderno No. 1.
[31] “Por la cual se dictan disposiciones sobre
el reporte de la información de afiliación al Sistema General de Seguridad Social
en Salud y al Sector Salud”.
[32] www.fosyga.gov.co. Folio 13 del cuaderno
No. 1.
[33] Sentencias T-568 de 2008.
[34] Artículo 138 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[35] Sentencia T-580 de 2006.