T-188-20
Sentencia T-188/20
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia
excepcional por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial
protección
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION
CONSTITUCIONAL QUE SE ENCUENTRAN EN UN ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Flexibilidad del juez constitucional al
estudiar procedencia de la acción de tutela para reconocimiento de pensión de
invalidez
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSION DE INVALIDEZ, EN APLICACION DEL
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA-Test de procedencia
Primera condición. Debe acreditarse que el accionante, además
de ser una persona en situación de invalidez, pertenece a un grupo de especial
protección constitucional o se encuentra en una situación de riesgo derivada
de, entre otras, alguna de las siguientes condiciones: (i) analfabetismo, (ii)
vejez, (iii) pobreza extrema, (iv) cabeza de familia, (v) desplazamiento o (vi)
padecimiento de una enfermedad crónica, catastrófica, congénita o degenerativa;
Segunda
condición. Debe poder inferirse razonablemente que la carencia del
reconocimiento de la pensión de invalidez afecta directamente la satisfacción de
las necesidades básicas del accionante, esto es, su mínimo vital y, en
consecuencia, una vida en condiciones dignas; Tercera condición. Deben
valorarse como razonables los argumentos que proponga el accionante para
justificar su imposibilidad de haber cotizado las semanas previstas por las
disposiciones vigente al momento de la estructuración de la invalidez; Cuarta
condición. Debe comprobarse una actuación diligente del accionante para
solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, ya sea por vía
administrativa o judicial.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
Esta Corporación ha
caracterizado el defecto sustantivo como la existencia de una falencia o yerro
en una providencia judicial, originado en el proceso de interpretación o
aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del
juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela,
debe tratarse de una irregularidad de tal entidad, que lleve a la emisión de un
fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos
constitucionales.
REGIMEN
DE TRANSICION EN PENSION DE INVALIDEZ-Inexistencia
La jurisprudencia ha
buscado garantizar el derecho a la seguridad social de las personas que
cumplieron con los aportes exigidos para pensionarse bajo una normativa, pero
que por un cambio legislativo válido, las condiciones legales imposibilitan que
se le reconozca la pensión de invalidez en caso de sufrir pérdida de capacidad
laboral superior al 50%.
PRINCIPIO DE LA CONDICION
MAS BENEFICIOSA EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia
constitucional
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Diferencias entre la
jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia
AJUSTE JURISPRUDENCIAL A
LA INTERPRETACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA EN MATERIA DE
PENSION DE INVALIDEZ
La condición más
beneficiosa da lugar a que se apliquen de manera ultractiva las disposiciones
del Acuerdo 049 de 1990, (…) a los afiliados en situación de vulnerabilidad,
pues solo respecto de ellos es evidente la afectación intensa a derechos
fundamentales que amerite la intervención del juez constitucional.
PRINCIPIO DE LA CONDICION
MAS BENEFICIOSA EN MATERIA DE PENSION DE INVALIDEZ-Subreglas de unificación conforme sentencia SU.556/19
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo, al no aplicar de forma ultractiva el Acuerdo 049 de
1990 y reconocer la pensión al accionante
DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL
La Sala advierte que el
precedente constitucional era completamente aplicable al caso concreto y que no
existían elementos que no hubiesen sido considerados por la Sentencia SU-442 de
2016, por lo que no era viable apartarse del precedente. Además, de realizarse
una ponderación de los bienes jurídicos involucrados en el caso, la Sala
observa que el permitir la inaplicación del precedente constitucional por las
autoridades judiciales llevaría a que se configure un trato diferenciado por
parte de los jueces a ciudadanos cuyos casos se fundamentan en iguales
cuestiones fácticas, lo cual vulneraría los principios de igualdad y legalidad,
pilares fundamentales del Estado Social de Derecho.
APLICACION DEL PRINCIPIO
DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones
capacitar sobre el contenido
de las Sentencias SU-442 de 2016 y SU-556 de 2019 de la Corte Constitucional
PRINCIPIO DE LA CONDICION
MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones reconocer y
pagar pensión de invalidez por cumplir requisitos
Referencia: Expedientes (i)
T-7.699.304; (ii) T-7.713.611; y (iii) T-7.724.848 acumulados.
Acciones de tutela instauradas
por afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en contra de
COLPENSIONES y de diferentes autoridades judiciales de la jurisdicción laboral
ordinaria.
Procedencia: Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia y Juzgado 15 Civil del Circuito de
Barranquilla.
Asunto: Condición más
beneficiosa en pensión de invalidez.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de
dos mil veinte (2020).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y por
las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos
proferidos el 1° de octubre de 2019, por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia –en adelante CSJ– que confirmó la sentencia de primera
instancia (T-7.699.304); el 17 de octubre de 2019, por la Sala de Casación
Penal de la CSJ que confirmó la sentencia de primera instancia (T-7.713.611); y
el 28 de agosto de 2019, por el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla
(T-7.724.848), mediante los cuales las autoridades judiciales “negaron por
improcedente” el amparo.
Los asuntos llegaron a la Corte
Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto
2591 de 1991, por remisión que efectuaron los jueces de segunda (T-7.699.304 y
T-7.713.611) y única instancia (T-7.724.848). En auto del 9 de diciembre de
2019, la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de esta Corporación escogió
los casos de los expedientes T-7.699.304 y T-7.713.611 para su revisión y los
repartió a la Magistrada Sustanciadora. Posteriormente, la misma Sala de
Selección mediante auto del 16 de diciembre de 2019, decidió acumular el
expediente T-7.724.848 a los anteriores casos, para que fueran fallados en una
sola sentencia.
I. ANTECEDENTES
En el año 2019, los señores Eduardo Ramos,
Maximino Chocontá y Justino Martínez formularon acciones de tutela en contra de
COLPENSIONES y de las diferentes autoridades judiciales de la jurisdicción
laboral ordinaria que resolvieron sus demandas para el reconocimiento
pensional, con el propósito de que se revocaran las sentencias proferidas en el
trámite de los procesos ordinarios, de ser el caso, y se les reconociera la
pensión de invalidez en aplicación del principio de favorabilidad y, en
especial, de la condición más beneficiosa.
(i)
Expediente T-7.699.304
A. Hechos y
pretensiones
1. El señor Eduardo Ramos de 70 años de edad, quien se
desempeñó como oficial de construcción, cotizó al Sistema de Seguridad Social
en Pensiones un total de 607,71 semanas, comprendidas entre el 1º de abril de
1970 y el 31 de marzo de 2015[1].
2. Del total de aportes realizado, el solicitante
cotizó 478,44 semanas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y
no cotizó durante el año anterior a la entrada en vigencia de la Ley 860 de
2003.
3. El señor Ramos padece de artrosis, hipertensión
arterial, incontinencia urinaria derivada de un cáncer de próstata anterior y
dificultad respiratoria con taquicardia. En atención a su situación médica, fue
evaluado por COLPENSIONES y valorado con una pérdida de la capacidad laboral
del 37.29% de origen común, con fecha de estructuración del 16 de mayo de 2016.
Posteriormente, dado que se presentó controversia
entre el paciente y COLPENSIONES respecto del porcentaje de pérdida de
capacidad laboral, fue evaluado por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá, por medio de dictamen pericial No. 11331552-5909 del 22 de
diciembre de 2016 y valorado con una invalidez del 65.27% de origen común, con
fecha de estructuración del 16 de mayo de 2016.
4. El 21 de septiembre de 2017, solicitó a
COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Concomitantemente, el señor Ramos presentó demanda ordinaria laboral en
contra de dicha administradora de pensiones para que, en aplicación de la
condición más beneficiosa, se le reconociera y pagara la referida prestación
bajo el régimen pensional previsto en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante
el Decreto 758 del mismo año.
5. Mediante Resolución SUB 286720 del 11 de diciembre
de 2017 COLPENSIONES negó el reconocimiento de la pensión de invalidez porque
consideró que perdía competencia para resolver las solicitudes prestacionales
respecto de las cuales los afiliados hubiesen instaurado procesos ante la
jurisdicción ordinaria o la contenciosa administrativa, desde la notificación
del auto admisorio de la respectiva demanda.
6. Mediante sentencia del 13 de junio de 2018, el
Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda
porque, conforme a la fecha de estructuración de invalidez del afiliado, la
norma que le era aplicable era la Ley 860 de 2003. Sin embargo, el demandante
no acreditó 50 semanas cotizadas dentro de los últimos tres años anteriores a
la fecha de estructuración como lo exige esta norma, “pues del 16 de mayo de
2013 al 16 de mayo de 2016 tan solo cuenta con 14.43 semanas cotizadas”[2].
En relación con la aplicación del principio de
favorabilidad y, en especial, de la condición más beneficiosa, señaló que la
Sala de Casación Laboral de la CSJ, en sentencia del 12 de noviembre de 2015[3],
sostuvo que este principio permite “resolver el caso con la norma
inmediatamente anterior a la de la vigencia de la contingencia”[4].
Agregó que, la norma inmediatamente anterior es el artículo 39 de la Ley 100 de
1993 y que el demandante tampoco cumple dichos requisitos pues “no cuenta
con 26 semanas al momento de producirse el estado de invalidez, pues (…) se
evidencia que para la fecha de estructuración de su estado (…) no estaba
cotizando al régimen en pensiones y tampoco tiene 26 semanas en el año
inmediatamente anterior al momento en que se produjo el estado de invalidez”[5].
Respecto de la solicitud del actor para que se
reconociera su pensión en aplicación del Acuerdo 049 de 1990 y conforme a la
condición más beneficiosa, la jueza de primera instancia indicó que no era
posible pues “no le es dable a esta juzgadora llegar hasta dicha
normatividad en aplicación de la condición más beneficiosa”[6] de acuerdo
con lo dispuesto en la sentencia del 1° de marzo de 2017 de la CSJ[7].
7. Mediante sentencia del 3 de octubre de 2018, la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la
decisión por las mismas razones del juez de primera instancia, es decir, porque
el demandante no cumplió los requisitos para el reconocimiento de la pensión
dispuestos en la Ley 860 de 2003, ni los del artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
único aplicable conforme a la condición más beneficiosa[8].
8. En el escrito de tutela, el accionante indicó que,
debido a su diagnóstico de salud y a su avanzada edad, se encuentra en
circunstancias de debilidad manifiesta que hace urgente la intervención del
juez constitucional.
9. El 8 de julio de 2019, el señor Ramos, por medio de
apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra de
COLPENSIONES, del Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá y del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Consideró que las actuaciones de los
jueces “constituye[ron] una vía de hecho por defecto sustantivo o
material”[9].
Por esa razón, concluye que las autoridades judiciales vulneraron sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana, a
la salud, a la seguridad social y desconocieron los principios de igualdad,
favorabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad en materia pensional.
Por ello, solicitó que se le reconozca la pensión de
invalidez de conformidad con el Acuerdo 049 de 1990 en aplicación de la
condición más beneficiosa y en concordancia con la Sentencia SU-442 de 2016[10].
B.
Actuaciones en sede de instancia
Mediante auto del 9 de julio de 2019, la
Sala de Casación Laboral de la CSJ admitió la acción de tutela y dispuso: (i)
reconocer personería jurídica al abogado para que actúe como apoderado
judicial, (ii) otorgarle valor legal a las pruebas documentales aportadas,
(iii) comunicar a las autoridades accionadas para que se pronuncien sobre los
hechos, (iv) requerir a las autoridades judiciales accionadas para solicitarles
que envíen copia del expediente del proceso laboral que motivó la acción de
tutela y, finalmente, (v) comunicar la providencia a COLPENSIONES, así como a
todas las demás partes e intervinientes en el proceso judicial, para que
ejerzan sus derechos de defensa y contradicción.
El 15 de julio de 2019, el Juzgado 26
Laboral del Circuito de Bogotá dio respuesta a la acción de tutela y sostuvo
que era improcedente pues no se configuraba ninguna de las causales genéricas y
específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
El 23 de julio de 2019, COLPENSIONES dio
respuesta a la acción de tutela y señaló que, en el escrito de tutela, “no
se probaron razones que hagan viable la inmutabilidad de la sentencia
demandada”[11].
Por esta razón, solicitó que se declarara improcedente el amparo, pues no
se materializó ningún defecto o vulneración de derechos fundamentales por parte
de COLPENSIONES o de la autoridad judicial demandada.
C.
Decisiones objeto de revisión
Fallo de tutela de primera
instancia
El 18 de julio de 2019, la Sala de Casación Laboral de
la CSJ negó el amparo por falta de inmediatez y de subsidiariedad. De un lado,
señaló que “entre la fecha en que se profirió el último de los proveídos
dentro del trámite procesal del cual se reclama amparo constitucional, por
parte del tribunal accionado, a saber, el 18 de octubre de 2018, y la data en
la que se instauró la acción de tutela «8/jul./2019» (…) [han] transcurrido más
de seis (6) meses, lapso que supera el término razonable”[12]. De
otro lado, sostuvo que se desatendió el carácter residual de la tutela, dado
que la parte interesada no instauró el recurso extraordinario de casación
contra la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario.
Impugnación
El 1º de agosto de 2019, el apoderado del
señor Ramos impugnó la sentencia y señaló que la acción de tutela cumplía con
los requisitos de procedencia. Agregó que las autoridades judiciales demandadas
vulneraron los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de su
poderdante al no reconocerle la pensión de invalidez en aplicación de la
condición más beneficiosa, pese a cumplir los requisitos legales y
jurisprudenciales, encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta y ser
un sujeto de especial protección constitucional.
Solicitó que se revoquen las decisiones
judiciales demandadas y se ordene a COLPENSIONES reconocer y pagar a su
poderdante la pensión de invalidez con retroactivo, desde el 16 de mayo de
2016.
Fallo de tutela de segunda
instancia
El 1° de octubre de 2019, la Sala de Casación Penal de
la CSJ confirmó la decisión del a quo porque consideró igualmente que la
demanda presentada no cumplió con los requisitos de inmediatez y
subsidiariedad. Indicó que “el accionante no presentó motivo válido para
haber acudido a este mecanismo habiendo transcurrido más de nueve meses,
especialmente si se tiene en cuenta que la jurisprudencia que invoca fue
proferida desde el año 2016 y refiere encontrarse en circunstancias de
debilidad manifiesta desde esa misma anualidad”[13]. De
igual modo, sostuvo que el accionante debió acudir al recurso extraordinario de
casación para subsanar los posibles errores en que habrían incurrido las
providencias atacadas.
(ii)
Expediente T-7.713.611
A. Hechos y
pretensiones
1. El señor Maximino Chocontá Reyes, de 65 años de
edad, se desempeñó como contador público y cotizó al Sistema de Seguridad
Social en Pensiones un total de 942 semanas ininterrumpidas, comprendidas entre
el 10 de septiembre de 1973 y el 23 de octubre de 1993. Es decir, todos los
aportes del solicitante al sistema se realizaron antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
2. Fue diagnosticado con cardiopatía dilatada, por la
que fue evaluado por Medicina Laboral del Instituto de Seguros Sociales –en
adelante ISS– por medio de dictamen pericial y valorado con una pérdida de la
capacidad laboral del 50.45% de origen común[14],
con fecha de estructuración del 2 de agosto de 2006.
3. El 27 de septiembre de 2006 solicitó al ISS, hoy
COLPENSIONES, el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, la cual le
fue negada por medio de Resolución 9565 del 7 de marzo de 2007 al indicar que:
“el afiliado ha cotizado un total de 941
semanas durante toda su vida laboral, de las cuales cero (0) semanas fueron
cotizadas dentro de los últimos tres años a la estructuración de la invalidez y
887 semanas cotizadas entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez, cumpliendo así el
requisito de fidelidad, ya que para ello requiere 331 semanas cotizadas. (…) el
asegurado no acredita semanas cotizadas dentro de los tres años inmediatamente
anteriores a la fecha de la estructuración, por lo que no es procedente
reconocer la prestación económica por invalidez”[15].
En esta misma resolución, le reconoció indemnización
sustitutiva por $12.380.237, recibidos por el solicitante el 24 de mayo de
2007.
4.  El asegurado interpuso recurso de reposición y, en
subsidio, apelación en contra de la resolución con el fin de que se revoque y
en su lugar se ordene el reconocimiento y pago de la pensión. Mediante
Resolución 20454 del 15 de mayo de 2008, la Asesora I de la Vicepresidencia del
ISS resolvió confirmar el acto administrativo y conceder la apelación.
Posteriormente, mediante Resolución 2132 del 26 de agosto de 2008, la Gerente
Seccional del Cundinamarca y D.C. del ISS resolvió la alzada y confirmó la
resolución que negó al afiliado la pensión “toda vez que cotizó 0 semanas
dentro de los tres últimos años a la fecha de estructuración de la invalidez”[16].
5. El 24 de junio de 2016, el afiliado solicitó nuevamente
a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Mediante
Resolución GNR 236352 del 11 de agosto de 2016, COLPENSIONES estudió nuevamente
la pensión y la negó por considerar que el asegurado no cotizó 50 semanas en
los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. Por medio
de las Resoluciones GNR 300405 del 12 de octubre de 2016 y VPB 42789 del 28 de
noviembre de 2016, COLPENSIONES resolvió los recursos de reposición y apelación
interpuestos y decidió confirmarla por encontrarla ajustada a derecho.
6. El 5 de mayo de 2017, el afiliado presentó escrito
ante COLPENSIONES en el que solicitó nuevamente el reconocimiento de su pensión
de invalidez “con aplicabilidad de la normatividad legal del artículo 6
inciso b del Acuerdo 049 de 1990 avalado por el Decreto 758 de 1990, por las
300 semanas cotizadas, con aplicación de la sentencia jurisprudencial (sic)
SU-442 del 2016”[17].
En este pidió que el pago recibido por concepto de indemnización sustitutiva se
descontara de las mesadas pensionales a pagar.
7. Mediante Resolución SUB 83208 del 30 de mayo de
2017, COLPENSIONES estudió su solicitud de conformidad con la normativa vigente
al momento de la estructuración y concluyó que el asegurado no cumplía con los
requisitos exigidos en la Ley 860 de 2003 dado que durante los tres años
anteriores a la fecha de estructuración no cotizó semana alguna.
Posteriormente, en virtud de la condición más beneficiosa,
verificó si cumplía con las exigencias del régimen pensional inmediatamente
anterior y le informó al asegurado que “del 29 de diciembre de 2002 al 29 de
diciembre de 2003, y en el año inmediatamente anterior (a) la fecha en que se
produjo el estado de invalidez cotizó un total de cero (0) semanas, por lo que
se entiende que no cumple con las condiciones mínimas para reconocer la pensión
de invalidez en aplicación de la condición más beneficiosa”[18].
Finalmente, con relación a la aplicación del Decreto
758 de 1990, consideró que no era procedente porque la norma legal
inmediatamente anterior era la Ley 100 de 1993 y, por esta razón, decidió negar
su reconocimiento.
8. El 9 de junio de 2017, el asegurado interpuso
recurso de reposición y, en subsidio, apelación en contra de la resolución con
el fin de que se revocara y, en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago
de la pensión. Mediante Resolución SUB 106820 del 27 de junio de 2017, la
Subdirección de Determinación de la Dirección de Prestaciones Económicas de
COLPENSIONES resolvió confirmar el acto administrativo y conceder la apelación.
En el mismo sentido, mediante Resolución DIR 10863 del
14 de julio de 2017, el Director de Prestaciones Económicas de la entidad
resolvió la alzada y confirmó la Resolución SUB 83208 del 30 de mayo de 2017
que negó al afiliado la pensión porque “la condición más beneficiosa solo se
estudia en el tránsito legislativo entre la Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de
2003, pues para que se aplique el Decreto 758 de 1990 el hecho generador
(estructuración de la invalidez) debió haberse configurado en vigencia de la
Ley 100 de 1993, lo que en el caso concreto no ocurrió”[19].
9. El señor Chocontá presentó demanda ordinaria
laboral en contra de COLPENSIONES para que, en aplicación de la condición
más beneficiosa, le reconociera y pagara la pensión de invalidez bajo el
régimen pensional previsto en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el
Decreto 758 del mismo año.
10. Mediante sentencia del 14 de agosto de 2018, el
Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda,
pues el asegurado no cuenta con 50 semanas cotizadas dentro de los últimos tres
años como lo exige la Ley 860 de 2003, norma legal vigente al momento de la
estructuración de la pérdida de capacidad laboral del accionante. Además, ya le
había sido reconocida indemnización sustitutiva por concepto de la pensión de
invalidez.
En relación con la aplicación del criterio de
condición más beneficiosa, señaló que, “acogiendo el criterio de la
honorable Corte Suprema de Justicia (…) y en aplicación de los principios de la
ley en el tiempo, se accederá de manera desfavorable a las pretensiones (…)
advirtiendo que con esta situación me aparto de la sentencia de (sic)
SU-442 de 2016, cumpliendo con la obligación que tengo de la fundamentación”[20].
11. Mediante sentencia del 29 de enero de 2019, la
Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá confirmó la providencia impugnada por las mismas razones del juez de
primera instancia.
12. El demandante indicó que actualmente no tiene
ningún ingreso económico, depende de la caridad de vecinos y familiares, y no
ha podido vincularse de nuevo laboralmente debido a su pérdida de capacidad
laboral y a su avanzada edad.
13. El 8 de julio de 2019, el señor Chocontá interpuso
acción de tutela en contra del Juzgado 37 Laboral
del Circuito de Bogotá y de la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá porque considera que vulneraron
sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, al
desconocer la aplicación del criterio de condición más beneficiosa. Sostuvo que
las decisiones judiciales no aplicaron a su caso la norma que correspondía y
desconocieron el precedente de la Corte Constitucional.
Por ello, solicitó que COLPENSIONES, en aplicación de
la condición más beneficiosa, le reconozca y pague la pensión bajo el régimen
pensional previsto en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758
del mismo año. Además, pidió que se ordene a COLPENSIONES descontar el pago
efectuado por concepto de indemnización sustitutiva, de aquellos que recibirá
por concepto de las mesadas pensionales que sean concedidas.
B. Actuaciones en sede de instancia
Mediante auto del 9 de julio de 2019, la
Sala de Casación Laboral de la CSJ dispuso: (i) dar valor legal a las pruebas
allegadas; (ii) enterar a los accionados de la acción de tutela para que se
pronuncien sobre los hechos; (iii) requerir a las autoridades judiciales
accionadas para solicitarles que envíen copia del expediente del proceso
laboral que motivó la acción de tutela; y (iv) comunicar el auto admisorio a
las partes e intervinientes del proceso judicial mencionado para que ejerzan
sus derechos de defensa y contradicción, entre ellas, a COLPENSIONES.
El 8 de julio de 2019, el Juzgado 37
Laboral del Circuito de Bogotá remitió a la Sala Laboral de la CSJ el
expediente original del proceso ordinario que se adelantó en contra de
COLPENSIONES.
El 26 de julio de 2019, la Directora de
Acciones Constitucionales de COLPENSIONES dio respuesta a la acción de tutela e
indicó que al señor Maximino Chocontá no le asiste el derecho reclamado por la
vía ordinaria, toda vez que “para la entrada en vigencia de la Ley 860 de
2003, el accionante no se encontraba cotizando al Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones, luego no se acreditó las semanas requeridas dentro del
último año”[21].
Por esta razón, solicita que se declare improcedente el amparo por cuanto no se
vulneraron derechos fundamentales por las autoridades judiciales demandadas.
C.
Decisiones objeto de revisión
Fallo de tutela de primera
instancia
El 17 de julio de 2019, la Sala de Casación Laboral de
la CSJ negó el amparo por falta de subsidiariedad, dado que el actor desatendió
el carácter residual y sumario de la tutela al no interponer el recurso
extraordinario de casación en contra de la sentencia de segunda instancia.
Agregó que, “aunque manifiesta que se encuentra en un estado de debilidad
manifiesta por su edad y condición de salud, tal circunstancia no justifica el
no agotamiento del recurso”[22].
Impugnación
El 23 de agosto de 2019, el señor Maximino
Chocontá presentó impugnación en contra de la decisión del a quo y
sostuvo que la decisión de primera instancia desconoció el criterio de la
condición más beneficiosa y, en consecuencia, vulneró sus derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital. El actor recordó la
condición de extrema vulnerabilidad en la que se encuentra, debido a su
enfermedad y avanzada edad.
Fallo de tutela segunda instancia
El 17 de octubre de 2019, la Sala de Casación Penal de
la CSJ confirmó la decisión del a quo porque el accionante no acudió al
recurso extraordinario de casación para controvertir la sentencia de segundo
grado dentro del proceso ordinario. Consideró que “la negligencia en que
incurrió el demandante (…) no puede ser suplida por vía de la acción de tutela”[23].
(iii) Expediente T-7.724.848
A. Hechos y
pretensiones
1. El señor Justino Martínez
Barranco de 64 años de edad, quien se desempeñó como operario de
mantenimiento de redes de agua, cotizó al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones un total de 934,29 semanas, comprendidas entre el 1º de abril de 1975
y el 30 de septiembre de 2005.
2. Del total de aportes realizado, el solicitante
cotizó 411 semanas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
3. Advirtió que desde el año 2010 fue diagnosticado
con la enfermedad de Parkinson, condición degenerativa del sistema nervioso a
partir de la cual desarrolló rigidez, temblor, compromiso del lenguaje y
hernias discales que le impiden desplazarse de forma autónoma. En atención a su
situación médica, fue evaluado por COLPENSIONES por medio de dictamen pericial
No. 3895 del 9 de julio de 2018 y valorado con una pérdida de la capacidad
laboral del 70.14% de origen común[24],
con fecha de estructuración del 22 de marzo de 2012.
4. Manifestó que el día 24 de agosto de 2018 solicitó
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a COLPENSIONES, la cual le
fue negada por medio de Resolución SUB 290807 del 7 de noviembre de 2018 por no
contar con las 50 semanas exigidas durante los últimos tres años anteriores a
la estructuración de su invalidez, presupuesto exigido en la Ley 860 de 2003.
Expresamente señaló lo siguiente:
“no es procedente reconocer la condición
más beneficiosa, toda vez que la invalidez se estructuró en vigencia de la Ley
860 de 2003 y porque según el reporte de la historia laboral (…) no acredita la
cotización [de] cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez (22 de
marzo de 2012)”[25].
5. Posteriormente, mediante Resolución SUB 10095 del
16 de enero de 2019, COLPENSIONES le reconoció indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez por un valor de $17.444.463[26],
monto que fue efectivamente recibido por el actor.
6. Indicó que se encuentra en una situación económica
precaria pues por su estado de salud no puede trabajar y sobrevive de la
caridad pública. Además, manifestó que se encuentra “sin acceso a la
vivienda o al techo (…), sin alimentación constante, a veces a la intemperie,
sin ningún tipo de ayuda de la familia”[27].
7. El 2 de agosto de 2019, el señor Martínez Barranco,
por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra de
COLPENSIONES porque consideró que la negativa a reconocerle y pagarle su
pensión de invalidez desconoció el precedente constitucional de la Sentencia
SU-442 de 2016[28]
y vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital,
salud, vida digna y la especial protección constitucional que merecen los
adultos mayores. Por ello solicitó que, en aplicación de la condición más
beneficiosa, se le reconozca y pague la pensión bajo el régimen pensional
previsto en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758 del mismo
año.
B. Actuaciones en sede de instancia
Mediante auto del 16 de agosto de 2019, el
Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla admitió la acción de tutela y
dispuso (i) notificar de la admisión a COLPENSIONES para que se pronuncie sobre
los hechos expuestos por el actor; (ii) vincular como terceros con interés a
varias empresas para que ejerzan su derecho de contradicción y defensa si lo
estiman conveniente, y (iii) reconocer la abogada del accionante como su
apoderada.
El 30 de agosto de 2019, COLPENSIONES dio
respuesta a la acción de tutela y, en relación con la orden emitida por el
despacho el 28 de agosto de 2019, tendiente a que COLPENSIONES reconociera la
pensión de invalidez desde el 22 de marzo de 2012, manifestó lo siguiente:
“[es] necesario
indicar que esta administradora se pronunció sobre dicha prestación a través de
resolución SUB 290807 del 7 de noviembre de 2018. Que mediante resolución SUB
10095 del 16 de enero de 2019 se resuelve una solicitud de indemnización
sustitutiva de pensión de vejez. Que a la fecha no hay solicitudes pendientes
por resolver. (…) El ciudadano (…) debe agotar los procedimientos
administrativos y judiciales dispuestos para tal fin”[29].
Señala que el solicitante pretende
desnaturalizar la acción de tutela al desplazar al juez ordinario. Por estas
razones, solicita que se declare la improcedencia del amparo.
C. Decisión
objeto de revisión
Fallo de tutela de única instancia
El 28 de agosto de 2019, el Juzgado 15 Civil del
Circuito de Barranquilla “negó por improcedente” el amparo por considerar que, “al
ser un conflicto de seguridad social es ante la jurisdicción ordinaria en su
especialidad laboral que debe proponerse”[30],
especialmente en este caso que no se observa la configuración de un perjuicio
irremediable que amerite la intervención urgente del juez constitucional.
II.
ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
Auto del 20
de febrero de 2020
Mediante auto del 20 de febrero de 2020, la
Magistrada sustanciadora (i) ofició a los tres accionantes y a sus apoderados
para que respondieran un cuestionario de 14 preguntas, que tenía la finalidad
de determinar si se encontraban en una situación de vulnerabilidad derivada de
su entorno económico y social. Así mismo, les solicitó que aportaran los
documentos y certificaciones que sustentaran sus afirmaciones.
De otra parte, (ii) ordenó a COLPENSIONES
que enviara al despacho una copia de la historia laboral completa de los tres
afiliados; copia del dictamen de pérdida de la capacidad laboral del accionante
Eduardo Ramos (expediente T-7.699.304)
y copia de los conceptos y circulares en las cuales ha interpretado el alcance
de la aplicación del criterio de la condición más beneficiosa para el
reconocimiento de la pensión de invalidez.
Mediante oficio del 20 de marzo de 2020, la
Secretaría General de esta Corporación informó a este despacho que se dio
cumplimiento al auto y que, durante el término concedido en el mismo, se
recibieron cuatro comunicaciones mediante las cuales los accionantes y
COLPENSIONES dieron respuesta a los requerimientos realizados.
Expediente T-7.699.304
Respuesta de Eduardo Ramos
El 2 de marzo de 2020, el accionante dio
respuesta al requerimiento realizado en el auto por medio de su apoderado, para
manifestar que su situación socio-económica es precaria debido a que, si bien
el núcleo familiar recibe un salario mínimo por concepto de la pensión de su
cónyuge, este ingreso es insuficiente para asumir todos los gastos en que deben
incurrir mes a mes.
Señaló que los costos de las terapias,
medicamentos y pañales desbordan por completo su capacidad económica y que, debido
a sus múltiples problemas de salud y a la avanzada edad suya (70 años) y de su
compañera (72 años), se encuentran en total imposibilidad de trabajar. En
relación con sus hijos, no reportó que recibiera algún tipo de ayuda económica
de los mismos, solo señaló que viven de manera independiente: “la hija
Liliana Ramos Benítez es dedicada al hogar, no labora, y Wilfredo Ramos Benítez
trabaja con tecnología”[31].
Agregó que, además de ser adulto mayor, ha sido reconocido por el Estado como
persona en situación de discapacidad[32]
y, en relación con su nivel de escolaridad, manifestó que solamente pudo
estudiar hasta tercero de primaria.
Respuesta de COLPENSIONES
Mediante escrito del 28 de marzo de 2020, el
Gerente de Defensa Judicial de COLPENSIONES solicitó que se declare
improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Eduardo Ramos, dado
que no cumplió con los requisitos del test de procedencia contemplados en la
Sentencia SU-556 de 2019.
Para ello, analizó las cuatro condiciones del test en
el caso del accionante y concluyó que el afiliado no pertenece a ningún grupo
de especial protección constitucional ni se encuentra en una situación de
riesgo. Además, indicó que tampoco se observan medios de prueba que permitan
inferir una amenaza al mínimo vital del actor, pues se encuentra afiliado al
Sistema General de Seguridad Social en salud en calidad de beneficiario. Por
último, adujo que no existió diligencia para solicitar el reconocimiento de la
pensión de invalidez dado que: (i) contra la Resolución SUB 286720 de 11 de
diciembre de 2017[33]
no se presentaron los recursos de reposición y/o apelación, (ii) se omitió la
presentación del recurso extraordinario de casación sin justificación alguna y,
además, (iii) se presentó la acción de tutela 9 meses después de ejecutoriada
la sentencia del 3 de octubre de 2018 proferida por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá, sin justificar su inactividad procesal.
Expediente T-7.713.611
Respuesta de Maximino Chocontá
Por medio de su apoderado, el 3 de marzo de
2020, el accionante dio respuesta al requerimiento realizado en el auto, para
manifestar que su situación económica es precaria pues vive completamente solo,
en arriendo, dado que se separó hace 20 años, y que no devenga un salario
mensual debido a su imposibilidad de trabajar por su condición de salud. Señaló
que, actualmente, se encuentra hospitalizado en el Hospital San José, en la
unidad de cuidado coronario, debido a que se le practicó finalmente una cirugía
que no se le había podido realizar, dado que durante cinco meses estuvo en mora
de pagar su cotización como independiente ante la EPS Medimás.
Agrega que, si bien es contador
profesional, debido a que no pudo volver a laborar por su delicada situación de
salud, actualmente solo tiene como ingreso el subsidio de adulto mayor que le
otorga la Alcaldía de la localidad de Suba por un valor de $120.000 y algún
dinero adicional que recibe como caridad de algunos amigos y familiares. Señala
que no posee bienes inmuebles y que no tiene deudas con establecimientos
financieros.
Respuestas de COLPENSIONES
La entidad demandada dio respuesta a los
interrogantes de la magistrada ponente mediante dos escritos. El primero, fue
radicado el 3 de marzo de 2020, por la Gerencia de la Administración de la
información de la entidad, con la remisión de un resumen de la historia laboral
del señor Maximino Chocontá Reyes[34].
El segundo escrito es del 11 de marzo de
2020, suscrito por el Gerente de Defensa Judicial de COLPENSIONES. Solicitó que
se declare improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Maximino
Chocontá, toda vez que la misma (i) desconoció el requisito de inmediatez, “ya
que entre la sentencia ordinaria que resolvió la segunda instancia (29-01-2019)
y la admisión de la tutela (07-07-2019) transcurrieron aproximadamente 5 meses”[35]
y (ii) no satisfizo la subsidiariedad como presupuesto de
procedencia conforme al test de procedencia establecido por la Corte en
la Sentencia SU-556 de 2019. Para ello, analizó las cuatro condiciones del test
en el caso del accionante y concluyó que el afiliado “no logró demostrar
siquiera sumaria[mente] (sic) que se encuentra en un grado de
vulnerabilidad que le permita a[l] (sic) juez de tutela flexibilizar el
requisito de procedencia de sus pretensiones”[36].
Intervención del Juzgado 37 Laboral del
Circuito de Bogotá
El 6 de marzo de 2020, esta autoridad
judicial remitió a esta Corporación, en calidad de préstamo, el expediente
original del proceso ordinario laboral No. 11001310503720170069600 de Maximino
Chocontá contra COLPENSIONES, pese a que el mismo no había sido solicitado por
la Magistrada sustanciadora.
Expediente
T-7.724.848
Respuesta de Justino Martínez Barranco
El 2 de marzo de 2020, la apoderada del
accionante dio respuesta al requerimiento realizado en el auto. Manifestó que
las respuestas y la documentación que las respalda, fueron aportadas por la
esposa del accionante “dado que su estado de salud no le permite movilizarse
solo, razonar y hablar con fluidez”[37].
En este escrito, explicó la forma en que
está integrado el núcleo familiar del actor y la grave situación socioeconómica
en la que se encuentra debido a su avanzada edad y la de su esposa, la
imposibilidad de trabajar de ambos, y las necesidades económicas de sus hijos
que tienen hijos menores. Además, mencionó que vive en un terreno de mejora de
invasión, estrato 1, que se encuentra en mora en el pago de servicios públicos
y que su situación de salud se ha agravado notablemente al punto que solo puede
movilizarse en silla de ruedas[38].
Para ello, aportó copia de la historia clínica; foto del accionante; copias de
ordenes médicas; consulta del puntaje de SISBEN; y un recibo de luz de
ELECTRICARIBE con un valor a pagar del mes de $49.894 y una deuda que asciende
a $1.850.874, con suspensión a partir del 20 de enero de 2020, entre otros.
Respuesta de COLPENSIONES
Mediante escrito del 30 de marzo de 2020,
el Gerente de Defensa Judicial de COLPENSIONES solicitó que se declare
improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Justino Martínez,
dado que no cumplió con los requisitos del test de procedencia contemplados en
la Sentencia SU-556 de 2019.
Para ello, analizó las cuatro condiciones
del test en el caso del accionante y concluyó que el afiliado no logró
demostrar que se encuentra en un grado de vulnerabilidad que le permita al juez
de tutela flexibilizar el requisito de la subsidiariedad, pues únicamente apeló
a su estado de salud para justificar la procedencia de sus pretensiones.
Además, indicó que el actor no demostró la suficiente diligencia para reclamar
la pensión por esta vía, pues dejó transcurrir un tiempo considerable entre la
notificación de la resolución SUB 290807 del 7 de noviembre de 2018 y la
presentación de la acción de tutela.
III. CONSIDERACIONES
Competencia
1. Corresponde a la Corte Constitucional
analizar, en Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de las acciones de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto
objeto de análisis y problema jurídico
2. Lo primero que debe hacer la Sala es evaluar los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en los tres casos
que se estudian y, posteriormente, verificar los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en los dos
casos que lo requieren.
Por esta razón, si bien en el acápite de antecedentes
los asuntos acumulados fueron presentados conforme al momento en que fueron
recibidos por esta Corporación para su estudio, en adelante se analizarán en el
siguiente orden: en primer lugar, el caso T-7.724.848 del señor Justino
Martínez porque es la única que se instaura contra COLPENSIONES. En segundo y
tercer lugar, la Sala se referirá a los casos en los cuales se demandaron las
sentencias de los jueces de instancia dentro de los procesos ordinarios
laborales (T-7.699.304 del señor Eduardo Ramos y T-7.713.611 del señor Maximino
Chocontá), pues como estos se interponen contra la entidad administradora de
pensiones y además contra providencias judiciales, es necesario también
estudiar los requisitos generales de procedencia de la tutela contra
sentencias.
3. En el expediente T-7.724.848, el
señor Justino Martínez, por medio de apoderado, interpuso acción de tutela en
contra de COLPENSIONES, por considerar que la negativa a reconocerle y pagarle su pensión
desconoció el precedente constitucional de la Sentencia SU-442 de 2016, vulneró
sus derechos a la seguridad social, al mínimo vital, y la especial protección
constitucional que merecen los adultos mayores y, a su vez, desconoció el
criterio constitucional de la condición más beneficiosa.
El juez de única instancia, Juzgado 15
Civil del Circuito de Barranquilla, “negó el amparo por improcedente” al
considerar que no se agotaron los recursos ante la jurisdicción laboral
ordinaria y no se configuró un perjuicio irremediable que ameritara la
intervención del juez constitucional.
4. En el expediente T-7.699.304, el
señor Eduardo Ramos, por medio de apoderado, interpuso acción de tutela en
contra de COLPENSIONES, del Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá y de la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Consideró
que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto sustantivo al
negar su solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez y, en
consecuencia, vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social, y desconocieron el criterio de la condición más beneficiosa.
El juez de primera instancia, la Sala de
Casación Laboral de la CSJ, negó el amparo “por improcedente”, porque no se
cumplieron los requisitos de procedencia de inmediatez y subsidiariedad. El
juez de segunda instancia, Sala de Casación Penal de la CSJ, confirmó la
sentencia del a quo por las mismas razones y porque no encontró que se
configurara en su caso un perjuicio irremediable.
5. En el expediente T-7.713.611, el
señor Maximino Chocontá interpuso acción de tutela en contra del Juzgado 37
Laboral del Circuito de Bogotá y de la Sala Cuarta de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá por considerar que las
autoridades judiciales incurrieron en un defecto sustantivo al negar su
solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez y, en consecuencia,
vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social,
y desconocieron la condición más beneficiosa.
El juez de primera instancia, la Sala de
Casación Laboral de la CSJ, negó el amparo por falta de subsidiariedad y porque
consideró que el actor no se encontraba en circunstancias de debilidad
manifiesta. El juez de segunda instancia, Sala de Casación Penal de la CSJ,
confirmó la sentencia del a quo porque el actor no acudió al recurso
extraordinario de casación para controvertir la sentencia de segundo grado
dentro del proceso ordinario.
6. Así las cosas, en caso de que se
verifique la procedencia de las presentes acciones, la Sala deberá determinar
si COLPENSIONES y las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de los accionantes, al no
haber dado aplicación ultractiva a las disposiciones previstas por el Acuerdo
049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, con fundamento en el criterio de la condición más beneficiosa,
para efectos de reconocerles y pagarles la pensión de invalidez.
Es preciso aclarar que, dado que en los
asuntos T-7.699.304 y T-7.713.611 la tutela fue interpuesta en contra de
autoridades judiciales que decidieron sobre el reconocimiento pensional en el
proceso ordinario, en estos casos el problema jurídico estará encaminado a
determinar, concretamente, si ¿los jueces laborales ordinarios incurrieron en un defecto
sustantivo al no haber aplicado ultractivamente las disposiciones
previstas en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año,
con fundamento en el criterio de la condición más beneficiosa?
7. Para efectuar el análisis de procedencia
y resolver el problema jurídico planteado, resulta necesario abordar brevemente
los siguientes temas: (i) los requisitos generales de procedencia; (ii) las
reglas jurisprudenciales sobre la procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales; (iii) el análisis de procedencia en los
casos estudiados; (iv) los requisitos específicos de procedibilidad en la
hipótesis del defecto sustantivo, (v) la reiteración de jurisprudencia sobre el
alcance del criterio de la
condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de invalidez; y,
finalmente, (iv) el análisis de los casos concretos.
Procedencia de la acción de tutela
8. La Sala estructurará el análisis de
procedencia de la siguiente manera: presentará una síntesis de (i) los
requisitos de procedencia generales de la acción de tutela y de (ii) los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Posteriormente, (iii) resolverá de forma separada los problemas de
procedencia para cada caso.
Requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela[39]
Legitimación en la causa
9. La legitimación en la causa configura un
presupuesto del proceso que permite la constitución de una relación
jurídico-procesal válida. Es decir, se trata de una condición que debe existir
para que pueda proferirse una decisión de fondo sobre las pretensiones de la
demanda.
El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación
en la causa por activa. La norma establece que la solicitud de amparo puede
ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de representante legal;
(iii) por medio de apoderado judicial; o (iv) mediante agente oficioso. Por su
parte, la legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de
amparo hace referencia a la capacidad legal de los destinatarios de la acción
de tutela para ser demandados y ser llamados a responder por la vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales, una vez se acredite la misma en el
proceso. Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 1º, 5º y 13 del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad
pública y respecto de particulares.
Inmediatez
10. Este principio indica que, a pesar de que la
acción de la acción de tutela puede formularse en cualquier tiempo[40],
su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[41]
debido a que su finalidad es la protección inmediata y urgente de los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados.
No obstante, existen eventos en los que prima facie
puede considerarse que la acción de tutela carece de inmediatez y, en
consecuencia, es improcedente, pues ha transcurrido demasiado tiempo entre la
vulneración de los derechos fundamentales y la presentación de la solicitud de
amparo. En estos casos, el análisis de procedencia excepcional de la petición
de protección constitucional se torna más estricto y está condicionado a la
verificación de los siguientes presupuestos[42]:
(i) que existan razones válidas y justificadas de la inactividad procesal, como
podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la
incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en
un término razonable y la ocurrencia de un hecho nuevo[43], entre
otros; (ii) que la vulneración de los derechos fundamentales sea continua y
actual; y, (iii) que la carga de la interposición de la solicitud de amparo en
un determinado plazo resulte, de una parte, desproporcionada debido a la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante y, de
otra, contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13 de
la Carta.
Subsidiariedad
11. El inciso 4º del artículo 86 superior consagra el
principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de
tutela y establece que “[e]sta acción sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”. Del mismo modo, el numeral 1º del artículo
6º del Decreto 2591 de 1991, prevé que el amparo constitucional será
improcedente, cuando existan otros medios de defensa judicial eficaces para
resolver la situación particular en la que se encuentre el solicitante.
La procedencia de la acción de tutela se sujeta a las
siguientes reglas: (i) procede como mecanismo transitorio, cuando a
pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa, este no impide la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del
peticionario[44];
(ii) procede como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario
dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a
las circunstancias del caso que se estudia[45].
Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que
requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, las
mujeres cabeza de familia, las víctimas del conflicto armado, las personas en
condición de discapacidad, las personas de la tercera edad, entre otros, el
examen de procedencia de la acción de tutela es menos estricto, a través de
criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[46].
La subsidiariedad cuando se
pretende el reconocimiento de la pensión de invalidez, en aplicación del
criterio de la condición más beneficiosa. Reiteración de jurisprudencia
12. La Corte Constitucional ha reconocido
reiteradamente que el proceso ordinario laboral es el mecanismo principal e
idóneo para la protección de los derechos fundamentales relacionados con el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. No obstante, a pesar de la
eficacia prima facie del proceso ordinario laboral para proteger tales
derechos, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que, respecto de
sujetos de especial protección constitucional o de personas en una situación de
debilidad manifiesta, el juez debe hacer efectivo el mandato de justicia
material y, en consecuencia, debe flexibilizar el estudio de la procedencia[47].
13. En la jurisprudencia constitucional, el alcance
que se le otorgaba a esta última subregla sobre la flexibilización de la
subsidiariedad era muy diverso en las distintas Salas de Revisión, lo cual
propiciaba una “resolución incoherente de casos semejantes, en contradicción
con la garantía de igualdad y seguridad jurídica”[48]. Por esta
razón, la Sala Plena de esta Corporación, mediante la Sentencia SU-556 de
2019[49],
decidió unificar su jurisprudencia en torno a la subsidiariedad de la acción de
tutela y estableció que este requisito se entenderá satisfecho cuando se
acrediten las siguientes condiciones del siguiente test de procedencia,
cada una necesaria y en conjunto suficiente:
Test de procedencia
Primera condición
Debe acreditarse que el accionante, además de ser
una persona en situación de invalidez[50],
pertenece a un grupo de especial protección constitucional o se encuentra en
una situación de riesgo derivada de, entre otras, alguna de las siguientes
condiciones: (i) analfabetismo, (ii) vejez, (iii) pobreza extrema, (iv)
cabeza de familia, (v) desplazamiento o (vi) padecimiento de una enfermedad
crónica, catastrófica, congénita o degenerativa.
Segunda condición
Debe poder inferirse razonablemente que la carencia del reconocimiento
de la pensión de invalidez afecta directamente la satisfacción de las
necesidades básicas del accionante, esto es, su mínimo vital y, en
consecuencia, una vida en condiciones dignas.
Tercera condición
Deben valorarse como razonables los argumentos que proponga el
accionante para justificar su imposibilidad de haber cotizado las semanas
previstas por las disposiciones vigente al momento de la estructuración de la
invalidez.
Cuarta condición
Debe comprobarse una actuación diligente del
accionante para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, ya
sea por vía administrativa o judicial.
De este modo, esta Corporación concluyó que
el anterior test garantiza que las condiciones de vulnerabilidad socioeconómicas
de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (SGSSP),
que acuden a reclamar la protección de sus derechos por esta vía, sean
plenamente consideradas al momento de determinar la procedencia del amparo.
Además, al valorar otras múltiples circunstancias adicionales a la situación de
invalidez del solicitante, asegura que el juez constitucional no vacíe de
competencias al juez ordinario.
Requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales[51]
14. El artículo 86 de la Constitución Política prevé
que cualquier persona puede acudir a la acción de tutela cuando sus derechos
fundamentales resulten vulnerados o amenazados y no exista otro mecanismo de
defensa judicial que permita su protección efectiva. Así mismo, señala que la
acción de tutela procede contra toda acción u omisión de cualquier autoridad
pública. Por ello, los jueces, como autoridades públicas, deben ajustar sus
actuaciones a la Constitución y a la ley, y garantizar los principios, deberes
y derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política.
De acuerdo con esas obligaciones, esta
Corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales que vulneren los derechos fundamentales de las partes y
que se aparten de los preceptos superiores. Sin embargo, se trata de una
procedencia excepcional, en atención a la naturaleza subsidiaria del amparo y a
la necesidad de salvaguardar la cosa juzgada, la autonomía e independencia de
la función judicial y la seguridad jurídica. En este sentido, la Corte
Constitucional señaló:
“(…) [C]omo regla general la acción de tutela
no procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos.  Entre
ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen
ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para
aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de
las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas
ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer
lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la
estructura del poder público inherente a un régimen democrático”[52].
Es precisamente por estas razones que la
tutela contra sentencias sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos
requisitos, lo que indica que el examen es más estricto en estos casos. Bajo este
entendido, la Sentencia C-590 de 2005[53]
identificó los siguientes requisitos generales de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales:
(i)
La relevancia
constitucional de la cuestión discutida, esto es, que el caso involucre la
posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes;
(ii)
El cumplimiento del
presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, es decir, que se
hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable;
(iii)
La observancia del
requisito de inmediatez, esto es, que la acción se interponga en un término
razonable y proporcionado[54]
a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv)
Cuando se trate de una
irregularidad procesal, que tenga un efecto decisivo en la sentencia
cuestionada;
(v)
La identificación
razonable tanto de los hechos que generaron la vulneración, como de los
derechos vulnerados; y
(vi)
Que no se trate de
sentencias de tutela[55].
A continuación, la Sala resolverá de forma separada
los problemas de procedencia de cada caso.
Análisis de procedencia en los
casos que se analizan
Requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela
Expediente T-7.724.848
15. En este asunto, el señor Justino
Martínez interpuso acción de tutela en contra de COLPENSIONES por haberle
negado el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez mediante Resolución SUB 290807 del 7 de noviembre de 2018.
Legitimación
en la causa por activa y por pasiva
16. En el presente caso, la Sala encuentra
cumplido el requisito de la legitimación por activa por cuanto la demanda se
presentó por el señor Justino Martínez, a través de su apoderado, quien alega
directamente la violación de sus derechos fundamentales y por esa razón
pretende su protección. Para ello, obra en el expediente poder especial
otorgado para la presentación de la acción de tutela[56]. Así mismo,
se cumple la legitimación por pasiva por cuanto la demanda se dirige en contra
de COLPENSIONES, autoridad administrativa que realizó el estudio del caso del
accionante y decidió negarle el reconocimiento pensional.
Subsidiariedad
17. En relación con este requisito, la Sala
aplicará la primera subregla jurisprudencial de unificación de la Sentencia
SU-556 de 2019[57]
conforme a la cual, el amparo para el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez en aplicación de la condición más beneficiosa será procedente cuando
se verifique la acreditación de las cuatro condiciones del test de procedencia
(ver fundamento jurídico No. 13), las cuales permitirán determinar
objetivamente si el tutelante es una persona vulnerable. Esta regla exige que
se demuestren todos los supuestos, pues cada uno es necesario y, en conjunto,
suficientes:
Condiciones
Valoración en el caso concreto
Primera condición[58]
Se acreditó que el accionante cumple el requisito
dado que fue calificado con una pérdida de la capacidad laboral del 70.14%[59];
es un adulto mayor (64 años[60])
que se encuentra en una condición de indefensión agravada, dado que padece de
una enfermedad degenerativa del sistema nervioso (Parkinson)[61] a partir
de la cual desarrolló rigidez, temblor, compromiso del lenguaje y hernias
discales que le impiden desplazarse de forma autónoma. Además, se encuentra
en situación de pobreza, pues cuenta con un puntaje del SISBEN de 17,48 zona
urbana, que lo clasifica en Nivel 1; muestra de ello es que “el techo
donde se encuentran viviendo es una mejora de invasión en un estrato
socioeconómico uno”[62].
Segunda condición[63]
El tutelante cumple el requisito pues no acredita
una fuente de renta autónoma que le permita procurarse una digna
subsistencia. Si bien vive con su esposa, ninguno de los dos está en
condiciones de trabajar; él debido a su situación de salud y ella “se
dedica a cuidar a su esposo por su enfermedad”[64], pues él
sólo puede movilizarse en silla de ruedas[65].
Pese a que “la comida se las proporciona el hijo Henri Miguel Martínez
Varela, quien busca como ganar dinero para ayudarlos, [y] los
medicamentos y los pañales se los administra el [SISBEN] (sic)”[66]
no cuenta con recursos suficientes para cubrir sus gastos y los de su
esposa que se encarga de su cuidado. El actor no logra procurar, cada día, su
“alimentación constante, [y] a veces [vive] a la intemperie”[67].
Así mismo, debido a la precariedad económica del hogar, el actor se encuentra
en mora de pagar el servicio de público de energía, según consta en el recibo
de ELECTRICARIBE, el cual registra una mora de $1.850.874[68].
Por tanto, es posible inferir razonablemente que la
ausencia de reconocimiento de la pensión de invalidez, de acreditarse las
condiciones para acceder al derecho, afecta su mínimo vital y vida en
condiciones dignas.
Tercera condición[69]
Se satisface el requisito porque es razonable
inferir que el accionante no pudo efectuar las cotizaciones exigidas por el
Sistema General de Pensiones para acceder a la pensión de invalidez como
consecuencia de la enfermedad de Parkinson que padece, dado que, en la
actualidad no puede desempeñarse laboralmente debido a esta patología. Así lo
manifestó el accionante en el trámite de revisión[70] al señalar
que “su falta de movilidad para desplazarse dado que necesita
acompañamiento de otra persona para hacerlo, de fluidez para hablar, no le
permitieron desarrollar ninguna labor para poder tener una fuente de ingreso
que le permita pagar las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social”[71].
Cuarta condición[72]
Se cumple con la condición dado que el tutelante
acreditó su diligencia, al haber adelantado actuaciones administrativas
orientadas al reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez[73].
En particular, el día 24 de agosto de 2018, luego de la expedición de la
Sentencia SU-442 de 2016, el accionante solicitó a COLPENSIONES el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, la cual le fue negada
mediante Resolución SUB 290807 del 7 de noviembre de 2018[74].
En conclusión, la
Sala considera cumplido el requisito de subsidiaridad, de tal forma que se
autoriza al juez constitucional a estudiar el asunto sometido a su consideración.
Inmediatez
18. La acción de tutela fue interpuesta en
un término razonable. En efecto, la Sala advierte que entre la Resolución SUB 290807 del 7 de noviembre de
2018, mediante la cual
COLPENSIONES le negó al actor el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, y la acción de tutela presentada el 2 de agosto de 2019,
trascurrieron 9 meses.
A partir de las particularidades del caso,
la Corte observa que (i) no se trata de una acción de tutela en contra de una
providencia judicial donde el análisis de la inmediatez debe ser más estricto;
(ii) la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital y a la vida digna del actor permanece y es actual; y (iii) el
actor se encuentra en una situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta
(adulto mayor en estado de pobreza, con graves afecciones de salud).
Lo anterior permite inferir que, en virtud
del artículo 13 constitucional, correspondía otorgarle al accionante un trato
preferente. Por esta razón, si bien hubo inactividad del actor durante un
tiempo después que se expidió la resolución que le negó el derecho, la Sala
concluye que dicho término era razonable para interponer el amparo en este
caso.
Expediente T-7.699.304
19. En este caso, el apoderado del señor
Eduardo Ramos interpuso acción de tutela en contra de COLPENSIONES y, además,
cuestionó las providencias judiciales de los jueces laborales que le negaron el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Legitimación
en la causa por activa y por pasiva
20. En el presente caso, la Sala encuentra
cumplido el requisito de la legitimación por activa por cuanto el señor Eduardo
Ramos formuló la demanda, a través de su apoderado, quien pretende la
superación de la afectación de los derechos fundamentales que alega vulnerados.
Para ello, obra en el expediente poder especial otorgado para la presentación
de la acción de tutela[75].
21. Así mismo, se cumple la legitimación
por pasiva ya que se presentó en contra de COLPENSIONES, del Juzgado 26 Laboral
del Circuito de Bogotá, y de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, que son las autoridades públicas administrativas y
judiciales que realizaron el estudio del caso del accionante y decidieron
negarle el reconocimiento pensional.
22. La Sala establecerá, a continuación, si
concurren los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, en relación con las sentencias proferidas el 13 de
junio y el 3 de octubre de 2018, respectivamente, a las cuales se les atribuye
la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social del accionante, y el desconocimiento del principio constitucional de la
condición más beneficiosa.
Subsidiariedad
23. En relación con este requisito, la Sala
aplicará la primera subregla jurisprudencial de unificación de la Sentencia
SU-556 de 2019[76]
conforme a la cual, el amparo para el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez en aplicación de la condición más beneficiosa será procedente cuando
se verifique la acreditación de las cuatro condiciones del test de procedencia
(ver fundamento jurídico No. 13), las cuales permitirán determinar si el
tutelante es una persona vulnerable. Esta regla exige que se demuestren todos
los supuestos, pues cada uno es necesario y, en conjunto, suficientes:
Condiciones
Valoración en el caso concreto
Primera condición[77]
Se acreditó que el accionante cumple el requisito
dado que fue calificado con una pérdida de la capacidad laboral del 65.27%[78];
es un adulto mayor (70 años)[79];
padece de enfermedades crónicas (hipertensión arterial, arritmia cardiaca),
degenerativas (artrosis de rodillas) y catastróficas (cáncer de próstata)[80],
y se encuentra en situación de pobreza, ya que cuenta con un puntaje del
SISBEN de 38,42 zona urbana, que lo clasifica en Nivel 1.
Segunda condición[81]
El tutelante cumple el requisito porque no acredita
una fuente autónoma de renta. Si bien vive con su esposa, quien también es
adulta mayor de 72 años de edad y ella devenga una pensión de un salario
mínimo, “no tiene los ingresos suficientes para sufragar los gastos
necesarios de medicamentos, pañales, transporte para terapias, alimentación”[82].
Muestra de ello es la historia clínica donde consta
que padece de incontinencia urinaria derivada del cáncer, las facturas[83]
de múltiples medicamentos y pañales, y de las sesiones de fisioterapia. La
única fuente de ingreso de su núcleo familiar es la mesada pensional
correspondiente a 1 salario mínimo mensual, con la cual sufragan los gastos
de transporte, alimentación, arriendo, servicios de agua, electricidad y gas
de ambos. Además, su avanzada edad y su situación de salud no le permiten
trabajar ni al él ni a su esposa.
Por tanto, es posible inferir razonablemente que la
ausencia de reconocimiento de la pensión de invalidez, de acreditarse las
condiciones para acceder al derecho, afecta su mínimo vital y vida en
condiciones dignas.
Tercera condición[84]
Se satisface el requisito pues se valoran como
razonables los argumentos que presentó el accionante para justificar su
imposibilidad de cotizar. Encuentra la Sala que se puede inferir que el
accionante no pudo efectuar las cotizaciones exigidas por el Sistema General
de Pensiones para acceder a la pensión de invalidez como consecuencia de la
artrosis, el cáncer de próstata e hipertensión arterial que padece, dado que,
en la actualidad éste no puede desempeñarse laboralmente debido a estas
patologías, de acuerdo con lo expuesto por el actor en el trámite de revisión[85].
Cuarta condición[86]
Se cumple con la condición dado que el tutelante
acreditó ampliamente su diligencia, al haber adelantado actuaciones
administrativas y judiciales orientadas al reconocimiento del derecho a la
pensión de invalidez. En particular, luego de la expedición de la Sentencia
SU-442 de 2016, el accionante solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez[87].
Concomitantemente, adelantó una actuación diligente con el propósito de
obtener el reconocimiento pensional, al haber iniciado un proceso ordinario
laboral en contra de COLPENSIONES, para que se le reconociera la pensión bajo
el régimen del Acuerdo 049 de 1990. Dentro de dicho proceso participó
activamente y, por medio de su apoderado, impugnó la sentencia de primera
instancia[88].
24. Si bien la cuarta condición del test de
procedencia no exige el agotamiento del recurso extraordinario de casación para
concluir que el actor actúo diligentemente, es preciso reiterar que el deber de
agotar los medios extraordinarios de defensa judicial “debe ser analizado en
cada caso concreto, con el fin de determinar si los mismos resultan idóneos y
eficaces”[89].
El a quo señaló que actor desatendió
el carácter residual y sumario de la tutela al no interponer el recurso
extraordinario de casación en contra de la sentencia de segunda instancia del
proceso ordinario laboral. No obstante, la Sala encuentra que ese medio
alternativo de defensa, aunque es idóneo por la especificidad del tema, no
resulta ser eficaz para garantizar la prevalencia de los derechos del actor
dado que, como se manifestó anteriormente: (i) se trata de una persona de
avanzada edad (70 años); (ii) con problemas de salud y una pérdida de la
capacidad laboral del 65.27%, y (iii) que no cuenta con una fuente de ingresos
que le permita sufragar sus necesidades básicas y las de su familia. Por ello,
someterlo al trámite ordinario del recurso de casación, con la demora y
complejidad propia de este, constituiría una carga desproporcionada.
25. Por estas razones, se encuentra
acreditado el requisito de subsidiariedad pues, pese a que el actor empleó el
mecanismo ordinario de defensa, este no fue eficaz para la protección de sus
garantías fundamentales. Además, resultaba desproporcionado en su caso exigirle
el agotamiento del recurso extraordinario de casación, no solo por el tiempo
que se requiere para tramitarlo, sino por los altos costos que implica sufragar
este recurso. De otra parte, dado que la Sala acreditó el cumplimiento de las
cuatro condiciones del test de procedencia, se concluye que la acción de tutela
se podía ejercer de forma subsidiaria en atención a la condición de
vulnerabilidad del señor Eduardo Ramos.
Inmediatez
26. La acción de tutela fue interpuesta en
un término razonable. En efecto, la Sala advierte que la sentencia de la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó en
segunda instancia la decisión de negarle al actor el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez, fue proferida el 3 de octubre de 2018, pero no se
tiene información sobre la fecha en que efectivamente fue notificada. Por su
parte, la tutela fue presentada el 8 de julio de 2019, es decir, 8 meses
después de la decisión con la que presuntamente se desconocieron los derechos
fundamentales del demandante.
El requisito de inmediatez, aplicado al
análisis de procedencia de una tutela contra providencia judicial, corresponde
a un examen más estricto, en el sentido en que su desconocimiento sacrificaría
los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica respecto de la firmeza
de las decisiones judiciales. Por esta razón, en principio, dicho plazo no
resultaría razonable.
27. No obstante, esta Corte ha establecido
que “el análisis de la inmediatez debe hacerse a partir del concepto de
razonabilidad, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto”[90].
Por ello, si bien no ha fijado un plazo determinado que se considere razonable
para interponer la acción de tutela, sí ha establecido en su jurisprudencia
ciertos elementos para que el juez de tutela estudie la razonabilidad del
término en el que fue propuesta la acción. Por ejemplo, la Corte ha sostenido
que este requisito se flexibiliza cuando, a pesar de que ha pasado el tiempo es
evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del
accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de
la afectación de sus derechos continúa y es actual[91]. Lo anterior
tiene sustento en que la finalidad del requisito de inmediatez es asegurarse de
que la tutela tenga por objeto atender de forma inmediata una amenaza o
violación de derechos fundamentales, y si la misma continúa vigente, se torna
razonable una demora en la interposición de la acción.
De igual forma, la jurisprudencia
constitucional ha determinado que, cuando la carga de la interposición de la
acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, el
artículo 13 de la Constitución Política autoriza otorgarle un trato preferente
conforme[92].
28. A partir de los elementos expuestos
anteriormente, la Sala advierte que, si bien hubo inactividad del señor Ramos
durante un tiempo después de que se profirió la sentencia de segunda instancia
dentro del proceso laboral ordinario, la exigencia de la interposición de la
acción en un término menor resultaba desproporcionada, dadas las circunstancias
de debilidad manifiesta en las que se encuentra el accionante por su triple
condición de sujeto de especial protección constitucional como adulto mayor, en
situación de pobreza e invalidez. Además, se verificó que actualmente la
amenaza de sus derechos fundamentales a la seguridad y al mínimo vital continúa
vigente. Por estas razones, pese a que transcurrieron 8 meses entre el fallo de
segunda instancia del proceso ordinario y la interposición de la tutela, la
Sala concluye que dicho término era razonable para interponer el amparo en este
caso.
Expediente T-7.713.611
29. En este asunto, el señor Maximino
Chocontá interpuso acción de tutela en contra del Juzgado 37 Laboral del
Circuito de Bogotá y de la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, autoridades judiciales que le negaron
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez dentro del proceso laboral
ordinario. En consecuencia, la Sala deberá determinar si la presente acción de
tutela es procedente para cuestionar dichas decisiones, por lo que examinará
los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias
judiciales.
Legitimación
en la causa por activa y por pasiva
30. En el presente caso, la Sala encuentra
cumplido el requisito de legitimación por activa por cuanto la demanda se
presentó por el señor Maximino Chocontá, quien pretende la protección de los
derechos fundamentales que considera vulnerados[93].
31. Así mismo, se cumple la legitimación
por pasiva por cuanto la demanda se dirige en contra del Juzgado 37 Laboral del
Circuito de Bogotá y de la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, autoridades que decidieron negarle el
reconocimiento pensional.
32. La Sala establecerá, a continuación, si
concurren los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, en relación con las sentencias proferidas por estas
autoridades judiciales el 14 de agosto de 2018 y el 29 de enero de 2019,
respectivamente, a las cuales se les atribuye la vulneración de los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del accionante, y el
desconocimiento del criterio constitucional de la condición más
beneficiosa.
Subsidiariedad
33. En relación con este requisito, la Sala
aplicará la primera subregla jurisprudencial de unificación de la Sentencia
SU-556 de 2019[94]
conforme a la cual, el amparo para el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez en aplicación de la condición más beneficiosa será procedente cuando
se verifique la acreditación de las cuatro condiciones del test de procedencia
(ver fundamento jurídico No. 13), las cuales permitirán determinar si el
tutelante es una persona vulnerable. Esta regla exige que se demuestren todos
los supuestos, pues cada uno es necesario y, en conjunto, suficientes:
Condiciones
Valoración en el caso concreto
Primera condición[95]
Se acreditó que el accionante cumple el requisito
dado que fue calificado con una pérdida de la capacidad laboral del 50.45%[96]
y es un adulto mayor de 65 años[97]
que se encuentra en una condición de especial vulnerabilidad. Padece de una
enfermedad crónica (cardiopatía dilatada)[98]
por la cual porta marcapasos y al momento de pedir información sobre su
situación personal estaba hospitalizado en la Unidad de Cuidado Coronario del
Hospital San José[99]
tras haber presentado tormenta arrítmica y falla cardíaca. Además, se
encuentra en una situación de precariedad económica pues vive solo y no tiene
grupo familiar de apoyo.
Segunda condición[100]
El tutelante cumple el requisito porque vive solo
hace mucho tiempo, en arriendo y no tiene familia que lo apoye
económicamente, pues sus hijos tienen sus obligaciones y “la ayuda es muy
escasa y precaria”[101].
Depende de “la ayuda de algunos amigos y familiares en lo que puedan
ayudarme y también me apoyo con el subsidio de adulto mayor por la alcaldía
de la localidad de Suba por un valor de $120.000 mil pesos (sic) mensuales”[102].
Muestra de ello es la Resolución No. 111 del 24 de diciembre de 2015[103]
mediante la cual la Alcaldesa Local de Suba incluyó al accionante en el
proyecto “Suba Diversa e Incluyente”, que pretende disminuir la
discriminación y segregación socioeconómica de las personas mayores de la
localidad. Además, su avanzada edad y su invalidez no le permiten trabajar.
Por tanto, es posible inferir razonablemente que la
ausencia de reconocimiento de la pensión de invalidez, de acreditarse las
condiciones para acceder al derecho, afecta su mínimo vital y vida en
condiciones dignas.
Tercera condición[104]
Se satisface el requisito porque es razonable
inferir que el accionante no pudo efectuar las cotizaciones exigidas por el
Sistema General de Pensiones para acceder a la pensión de invalidez como
consecuencia de la cardiopatía que padece, la cual le genera arritmias y
síncopes, como la que causó actualmente su hospitalización[105], de
conformidad con lo manifestado por el actor en el trámite de revisión[106].
En la actualidad no puede desempeñarse laboralmente debido a estos
padecimientos.
Cuarta condición[107]
Se cumple con la condición dado que el tutelante
acreditó ampliamente su diligencia, al haber adelantado todas las actuaciones
administrativas y judiciales orientadas al reconocimiento del derecho a la
pensión de invalidez: El 27 de septiembre de 2006 solicitó al ISS, hoy
COLPENSIONES, el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, la cual le
fue negada por medio de Resolución 9565 del 7 de marzo de 2007.
Posteriormente, el 24 de mayo de 2007, interpuso recurso de reposición y en
subsidio apelación en contra de ese acto administrativo, los cuales fueron
negados mediante resoluciones 20454 del 15 de mayo de 2008 y 2132 del 26 de
agosto de 2008, respectivamente. Una vez más, el 24 de junio de 2016, el
accionante solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, la cual le fue negada mediante Resolución GNR 236352 del 11 de
agosto de 2016. Contra esta Resolución también interpuso recurso de
reposición y, en subsidio, apelación los cuales fueron resueltos mediante las
Resoluciones GNR 300405 del 12 de octubre de 2016 y VPB 42789 del 28 de
noviembre de 2016. El 5 de mayo de 2017, el actor presentó escrito ante COLPENSIONES
en el que solicitó nuevamente el reconocimiento de su pensión de invalidez
con aplicación de la Sentencia SU-442 de 2016, la cual le fue negada mediante
Resolución SUB 83208 del 30 de mayo de 2017. Contra esta decisión también
interpuso diligentemente los recursos de reposición y, en subsidio,
apelación, los cuales le fueron negados mediante las Resoluciones SUB 106820
del 27 de junio de 2017 y DIR 10863 del 14 de julio de 2017, respectivamente.
Finalmente, la Sala observa que también empleó los
mecanismos judiciales que tenía a su disposición y presentó demanda ordinaria
laboral en contra de COLPENSIONES, la cual fue resuelta desfavorablemente.
Dentro de dicho proceso participó activamente y, por medio de su apoderado,
impugnó la sentencia de primera instancia[108].
34. Si bien la cuarta condición del test de
procedencia no exige el agotamiento del recurso extraordinario de casación para
concluir que el actor actúo diligentemente, es preciso reiterar que el deber de
agotar los medios extraordinarios de defensa judicial “debe ser analizado en
cada caso concreto, con el fin de determinar si los mismos resultan idóneos y
eficaces”[109].
El a quo señaló que actor desatendió
el carácter residual y sumario de la tutela al no interponer el recurso
extraordinario de casación en contra de la sentencia de segunda instancia del
proceso ordinario laboral. No obstante, la Sala encuentra que ese medio
alternativo de defensa, aunque es idóneo por la especificidad del tema, no
resulta ser eficaz para garantizar la prevalencia de los derechos del actor
dado que, como se manifestó anteriormente: (i) se trata de una persona de
avanzada edad (65 años); (ii) con problemas de salud y una pérdida de la
capacidad laboral del 50.45%; y (iii) que no cuenta con una fuente de ingresos
que le permita sufragar sus necesidades básicas. Por ello, someterlo al trámite
ordinario del recurso de casación, con la demora, los costos que exige pagar un
abogado especializado y por la complejidad propia de éste, constituiría una
carga desproporcionada.
35. Por estas razones, sí se cumplió con
el requisito de subsidiariedad pues, pese a que el actor empleó el mecanismo
ordinario de defensa, este no era eficaz para la protección de sus garantías
fundamentales. Además, resultaba desproporcionado en su caso exigirle el
agotamiento del recurso extraordinario de casación. De otra parte, dado que la
Sala acreditó el cumplimiento de las cuatro condiciones del test de
procedencia, se concluye que la acción de tutela se podía ejercer de forma
subsidiaria en atención a la condición de vulnerabilidad del señor Maximino
Chocontá.
Inmediatez
36. La acción de tutela fue interpuesta en
un término razonable. En efecto, la Sala advierte que la sentencia de la Sala
Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, que confirmó en segunda instancia la decisión de negarle al actor el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, fue proferida el 29 de enero
de 2019. Por su parte, la tutela fue presentada el 8 de julio de 2019, es
decir, es decir, 5 meses y una semana después de la decisión con la que
presuntamente se desconocieron los derechos fundamentales del demandante. Por
esta razón, la Sala concluye que dicho término era razonable para interponer el
amparo en este caso.
37. En conclusión, una vez verificado el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
en relación con todos los casos, corresponde ahora examinar los requisitos de
procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales en los
dos casos en que los demandantes cuestionaron decisiones de las autoridades
judiciales de los procesos ordinarios laborales. Para el efecto, la Sala
también reiterará las subreglas constitucionales aplicables a estos asuntos en
relación con el criterio de la condición más beneficiosa.
Requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
Expedientes T-7.699.304 y
T-7.713.611
Relevancia
constitucional
38. En primer lugar, las cuestiones objeto
de debate son de evidente relevancia constitucional ya que, desde una dimensión
subjetiva, se discute si la decisión de los jueces laborales de negar el
reconocimiento pensional afectó los derechos fundamentales a la seguridad
social (artículo 48 de la CP) y al mínimo vital (artículo 53 de la CP) de los
señores Eduardo Ramos y Maximino Chocontá. Particularmente, si las decisiones
desconocieron sus derechos a recibir la protección más amplia posible en
relación con el riesgo de haber sufrido una pérdida significativa de la fuerza
de trabajo y, en consecuencia, de su derecho a procurarse una digna
subsistencia.
39. De otra parte, la dimensión objetiva de
los casos está relacionada con el alcance que se otorga a la condición más
beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de invalidez (artículo 53 de
la CP). La Corte ha señalado en reiterada jurisprudencia que, para precisar el
alcance de este criterio y su aplicabilidad por vía de tutela,
resulta determinante realizar una ponderación entre la necesidad de preservar
la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social (Acto Legislativo
1 de 2005) y otros derechos y principios constitucionales, tales como el
derecho a la seguridad social, el derecho a la salud (artículo 49 de la CP), el
derecho de igualdad material respecto de personas que se encuentran en
situación de vulnerabilidad (artículo 13 y 93 de la CP), el principio de
progresividad en materia de seguridad social (artículo 48 de la CP), el deber
del Estado de adelantar una política de integración social a favor de aquellos
que puedan considerarse “disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos”
(artículo 47 de la CP), y el deber de todos los ciudadanos de obrar conforme al
principio de solidaridad (artículos 1º, 48 y 95 de la CP).
Identificación
razonable de los hechos y su alegación en el proceso
40. Los señores Eduardo Ramos y Maximino
Chocontá, por medio de sus apoderados, en forma independiente, identificaron
los hechos y actuaciones que generaron la afectación de sus derechos
fundamentales. Respaldaron tal vulneración en la decisión de los jueces
laborales de negar sus solicitudes para que se reconociera su pensión de invalidez, conforme al
criterio de la condición más beneficiosa. Para ello, en los escritos de tutela identificaron
las sentencias que consideraron transgresoras de sus derechos y, respecto de
estas providencias, precisaron que las mismas incurrieron en defecto
sustantivo al no aplicar el Acuerdo 049 de 1990 para el reconocimiento de
sus pensiones.
Las
providencias cuestionadas no son sentencias de tutela
41. Las solicitudes de tutela no se
dirigieron contra un fallo de tutela. El señor Ramos formuló la acción
constitucional en contra de (i) la sentencia de primera instancia del proceso
laboral ordinario proferida el 13 de junio de 2018, mediante la cual el Juzgado
26 Laboral del Circuito de Bogotá decidió negar el reconocimiento pensional
porque el actor no acreditó los requisitos de la Ley 860 de 2003, ni los de la
Ley 100 de 1993, y de (ii) la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de
octubre de 2018, mediante la cual la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá confirmó la decisión por la misma razón; sentencias
respecto de las cuales el actor alega la vulneración de sus derechos a la
seguridad social y al mínimo vital.
A su turno, el señor Maximino Chocontá formuló la acción
constitucional en contra de (i) la sentencia de primera instancia del proceso
laboral ordinario proferida el 14 de agosto de 2018, mediante la cual el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá decidió negar el reconocimiento pensional,
y de (ii) la sentencia de segunda instancia proferida el 29 de enero de 2019,
mediante la cual la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá confirmó la decisión.
Los
requisitos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales[110]: el defecto sustantivo
45. Los requisitos específicos aluden a la
concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad,
hacen que éste sea incompatible con los preceptos constitucionales y vulnere
los derechos fundamentales de las partes. En este acápite se hará una breve
referencia a las condiciones de procedibilidad que ha desarrollado la
jurisprudencia constitucional, y se enfatizará en los defectos que fueron
alegados por los accionantes en los procesos de tutela que son objeto de
estudio. No obstante, la configuración de dichos requisitos será estudiada en
un momento posterior de esta providencia, cuando se realice el análisis
sustancial de los casos concretos. La Corte ha identificado que una providencia
judicial puede incurrir en los siguientes defectos:
(i)      Defecto orgánico: ocurre cuando el
funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma
absoluta de competencia.
(ii)     Defecto procedimental absoluto: se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
(iii)    Defecto fáctico: se presenta en los eventos
en los que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión o la valoración de la prueba
fue absolutamente equivocada.
(iv)    Defecto material o sustantivo: se configura en
los casos en los que la autoridad judicial juzga el asunto con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y
la decisión.
(v)     Error inducido: sucede cuando el Juez o
Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esa circunstancia lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
(vi)    Decisión sin motivación: implica el
incumplimiento por parte de los servidores judiciales del deber de exponer los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.
(vii)   Desconocimiento del precedente: se configura
cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el
funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida.
(viii)  Violación directa de la Constitución: se
estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que transgrede, de
forma específica, postulados de la Carta Política.
El defecto
sustantivo[111]
46. Esta Corporación ha caracterizado el
defecto sustantivo como la existencia de una falencia o yerro en una
providencia judicial, originado en el proceso de interpretación o aplicación de
las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que
el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de
una irregularidad de tal entidad, que lleve a la emisión de un fallo que
obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.
La Sentencia T-476 de 2013[112]
recordó la reiterada jurisprudencia[113]
de la Corte que ha clasificado las condiciones de procedibilidad de la acción
de tutela por defecto sustantivo de dos formas: en primer lugar cuando la
actuación se funda en una norma que claramente no es aplicable (por derogación
y no producción de efectos; por evidente inconstitucionalidad y no aplicación
de la excepción de inconstitucionalidad; porque su aplicación al caso concreto
es inconstitucional; porque ha sido declarada inexequible por la Corte
Constitucional o, porque no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se
aplicó) y, en segundo lugar, por grave error en la interpretación[114].
El alcance
del criterio de la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la
pensión de invalidez. Reiteración jurisprudencial[115]
47. El artículo 53 de la Constitución
Política determina que la interpretación de las leyes laborales debe guiarse
por los principios de favorabilidad, in dubio pro operario,
progresividad[116]
y condición más beneficiosa, debido a que estos consolidan el objetivo estatal
de que los trabajadores estén dentro de un plano laboral materialmente
igualitario frente a sus empleadores.
En particular, la condición más beneficiosa
se torna relevante ante los tránsitos legislativos en los que la adopción de
una nueva norma en materia de seguridad social puede afectar los derechos respecto
de los cuales existe una expectativa legítima[117]. Este
criterio, se ha interpretado en armonía con el principio de progresividad y no
regresividad, que se refiere a la obligación internacional que tiene el Estado
colombiano de aumentar progresivamente la satisfacción de los derechos sociales
y la prohibición de retroceder en los avances obtenidos[118].
Por esta razón, a partir de la
interpretación de este criterio
constitucional, esta Corte ha fijado reglas jurisprudenciales que buscan
proteger las expectativas legítimas de los trabajadores que cotizaron en
diferentes regímenes pensionales, pero no cumplen con las condiciones de las
normas vigentes al momento de la estructuración de su enfermedad. En otras
palabras, la jurisprudencia ha buscado garantizar el derecho a la seguridad
social de las personas que cumplieron con los aportes exigidos para pensionarse
bajo una normativa, pero que por un cambio legislativo válido, las condiciones
legales imposibilitan que se le reconozca la pensión de invalidez en caso de
sufrir pérdida de capacidad laboral superior al 50%.
El anterior desarrollo jurisprudencial ha
sido necesario porque, a diferencia de lo que ha ocurrido con la pensión de
vejez, el Legislador no previó regímenes de transición con relación al
reconocimiento de la pensión de invalidez que protegieran las expectativas de
pensionarse de los afiliados. Sobre este punto, resulta importante resaltar que,
en materia de pensiones, los regímenes de transición han sido entendidos como “mecanismos
de protección previstos por el [L]egislador, mediante los cuales se pretende
que los cambios introducidos por una reforma normativa no afecten excesivamente
a quienes tienen una expectativa próxima de adquirir un derecho, por estar
cerca del cumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a él, en el
momento del cambio legislativo”[119].
En Colombia, estas medidas resultaban
necesarias dado que, desde que se profirió la Constitución Política de 1991, la
pensión de invalidez se ha regido por tres esquemas normativos diferentes y
sucesivos:
“ (…) [i] el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758
del mismo año[95], que exigía acreditar la condición de invalidez y tener 150
semanas en los 6 años anteriores a la fecha de acaecimiento del riesgo o 300
semanas en cualquier tiempo; [ii] el artículo 39 de la Ley 100 de 1993
en su redacción original, que exigía estructuración de la invalidez y 26
semanas de cotización para quien se encontrara cotizando, o 26 semanas en el
año inmediatamente anterior a la fecha de estructuración para quien hubiese
dejado de hacerlo; y finalmente [iii] la Ley 860 de 2003, actualmente en
vigor, que exige constitución de la invalidez y 50 semanas en los 3 años
anteriores a la misma”[120] (Negrita fuera del original).
48. Ahora bien, esta Corte también ha
manifestado en reiteradas oportunidades que el alcance de este criterio ha sido un motivo de desacuerdo
jurisprudencial entre la Corte Constitucional y la Sala de Casación Laboral de
la CSJ. De un lado, la Corte Constitucional ha utilizado mayoritariamente la
tesis amplia de la condición más beneficiosa, según la cual es posible aplicar
cualquiera de los tres regímenes que han regulado el derecho a la pensión de
invalidez. De otro lado, la Sala de Casación Laboral de la CSJ ha sostenido una
tesis restrictiva, de la que se desprende que, en virtud de este criterio, la
norma aplicable es solamente la inmediatamente anterior a la estructuración de
la invalidez.
Esta divergencia tiene origen en el alcance
que cada Tribunal ha otorgado a este criterio como resultado de un ejercicio de ponderación entre la
necesidad de preservar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad
Social (Acto Legislativo 1 de 2005), y otros derechos y principios
constitucionales, tales como el derecho a la seguridad social, el derecho a la
salud (artículo 49 de la CP), el derecho de igualdad material respecto de
personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad (artículo 13 y 93 de
la CP), el principio de progresividad en materia de seguridad social (artículo
48 de la CP), el deber del Estado de adelantar una política de integración
social a favor de aquellos que puedan considerarse “disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos” (artículo 47 de la CP), y el deber de todos los
ciudadanos de obrar conforme al principio de solidaridad (artículos 1º, 48 y 95
de la CP), entre otros.
49. Así, los dos Tribunales se ubican en la
tensión de dos extremos que razonablemente tienen fundamento constitucional. De
un lado, admitir la aplicación ultractiva ilimitada de los regímenes
pensionales derogados, sin ninguna valoración adicional, podría llegar a
suponer una carga desproporcionada para las entidades y fondos de pensiones que
afecten la sostenibilidad del sistema de seguridad social para todos los
colombianos[121]. De otro, restringir totalmente la
aplicación de regímenes derogados a afiliados que han cumplido con una densidad
de cotizaciones significativa; que tuvieron una alta expectativa de pensionarse
bajo un régimen anterior en caso de resultar disminuidos en su fuerza de
trabajo y que, además; se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta,
podría afectar gravemente el principio de igualdad material, el mínimo vital,
la seguridad social, la salud, y la vida digna de los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones. Veamos el detalle de los argumentos
expuestos por las Cortes.
Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia
50. Aunque la Sala de Casación Laboral de
la CSJ también reconoce la condición más beneficiosa como un criterio constitucional, en su
jurisprudencia ha sostenido que su aplicación es excepcional y temporal. Por
ello, al determinar el alcance del criterio, señala que la norma aplicable es
solamente la inmediatamente anterior a la estructuración de la invalidez[122].
De este modo, aclara que este principio no
permite la aplicación ultractiva de las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990
respecto de solicitudes de pensión de invalidez en las cuales la estructuración
del siniestro hubiere acaecido en vigencia de la Ley 860 de 2003. Es decir, el
mandato constitucional “no supone una búsqueda histórica de normas, con el
fin de conseguir aquella que se acomode de mejor manera a las circunstancias
personales del asegurado”[123],
sino que por el contrario solo faculta a la aplicación al afiliado del
régimen pensional inmediatamente anterior a la estructuración de la invalidez[124].
En este sentido, la CSJ estableció lo siguiente:
“Lo que no puede el juez es desplegar un ejercicio histórico, a fin de
encontrar alguna otra legislación, más allá de la Ley 100 de 1993 que haya
precedido –a su vez- a la norma anteriormente derogada por la que viene al
caso,  para darle un[a] especie de efectos “plusultractivos”, que resquebraja
el valor de la seguridad jurídica”[125].
La CSJ ha mantenido esta postura incluso
después de que se profirieron las Sentencias SU-442 de 2016[126] y SU-005 de 2018[127], por medio de las cuales la Corte
Constitucional admitió la posibilidad de dar aplicación ultractiva a regímenes
anteriores a los regulados en la Ley 860 de 2003, como se pasa a explicar.
Jurisprudencia
de la Corte Constitucional
51. Inicialmente, en la Sentencia SU-442
de 2016[128],
la Corte Constitucional determinó que la condición más beneficiosa en pensiones
de invalidez no se restringía exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación
de la norma inmediatamente anterior a la vigente, sino que se extendía a todo
esquema normativo anterior bajo el cual el afiliado o beneficiario hubiera
contraído una expectativa legítima conforme a la jurisprudencia. De este modo,
señaló que las solicitudes de reconocimiento pensional podían examinarse de
conformidad con las normas anteriores a la que se encontraba vigente cuando se
estructuró la pérdida de capacidad laboral igual o mayor del 50%.
Mediante esta sentencia de unificación, la
Corte aclaró el alcance de este criterio
respecto de la pensión de invalidez, pues si bien la inaplicación parcial de la
Ley 860 de 2003 había dado lugar a una jurisprudencia consistente en las Salas
de Revisión[129],
aún existía discusión sobre su alcance que giraba en torno a “cuál norma
derogada p[odía] ser aplicada”. Es decir, acerca de si solo podía aplicarse
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 o si este permitía también, en un caso
concreto, ir a regímenes anteriores y aplicar el Acuerdo 049 de 1990.
Pues bien, esta providencia concluyó que
las exigencias para acceder a la pensión de invalidez prescritas por el Acuerdo
049 de 1990 son aplicables a todas aquellas personas con una pérdida de la
capacidad laboral superior al 50% que se hubiere estructurado en vigencia de la
Ley 860 de 2003, siempre que el afiliado hubiese cotizado las semanas exigidas
por dicha norma (300 semanas) antes de su derogatoria, es decir, antes de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994)[130].
La anterior subregla sobre el alcance del
criterio de la condición más beneficiosa en la pensión de invalidez tuvo
sustento en los mandatos constitucionales que garantizan la seguridad social de
todas las personas frente al riesgo de la pérdida de capacidad laboral y que
protegen la confianza legítima de quienes han reunido la densidad de semanas de
cotización para pensionarse por invalidez en un régimen, pero su condición se
hubiere estructurado en otro. También se sustentó en la necesidad de proteger a
las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y
garantizar la igualdad material de los afiliados que no han sido beneficiados
por un régimen de transición y han recibido tratamientos diferenciados en la
garantía de su derecho a la seguridad social[131].
52. Con posterioridad a esta sentencia, la
Corte se pronunció sobre el alcance que tenía este criterio en el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes. Mediante la Sentencia SU-005 de 2018[132], la Sala
Plena de esta Corporación modificó el alcance del criterio respecto de estos
casos debido a que este tipo de pensiones tienen una finalidad distinta de
aquella que fundamenta la pensión de invalidez, en la medida en que esta última
busca proteger al beneficiario del riesgo de la desaparición de sus ingresos
sustituyéndolos por el monto de una pensión. En ese sentido, la Corte no cambió
la jurisprudencia establecida en la sentencia SU-442 de 2016 acerca de la
aplicación ultractiva del Acuerdo 049 de 1990 en cuanto tiene que ver con la
pensión de invalidez, sino que la distinguió de aquella que debe aplicarse en
cuanto a la pensión de sobrevivientes.
Al analizar la interpretación de la CSJ en
cuanto al contenido de la condición más beneficiosa en materia de pensión de
sobrevivientes, la Sala Plena consideró que dicha postura no era
constitucionalmente irrazonable, puesto que el Acto Legislativo 01 de 2005
disponía que los requisitos para adquirir dicha pensión eran los dispuestos en
las leyes del Sistema General de Pensiones (Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003
que la modifica). De este modo, la Corte estableció que, por regla general, no
era admisible la aplicación ultractiva de regímenes pensionales anteriores a la
Ley 100 de 1993. No obstante, concluyó que la regla dispuesta por el máximo
órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria laboral resultaba
desproporcionada y contraria a los derechos fundamentales a la seguridad
social, mínimo vital y vida en condiciones dignas, cuando quien pretendiera acceder
al citado reconocimiento pensional fuese una persona vulnerable.
Con fundamento en lo anterior, la Corte
concluyó que solo respecto de personas vulnerables “resulta
proporcionado interpretar el principio de la condición más beneficiosa en el
sentido de aplicar, de manera ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de
1990 –o regímenes anteriores- […] aunque la condición de la muerte del afiliado
hubiese acaecido en vigencia de la Ley 797 de 2003”. Lo anterior, por
cuanto, a pesar de que estas personas no adquirieron el derecho a la pensión de
sobrevivientes en vigencia del Acuerdo 049 de 1990, “los aportes del
afiliado, bajo dicho régimen, dieron lugar a una expectativa que, por las
circunstancias particulares del tutelante (…), amerita protección constitucional”.
En consecuencia, estableció que en este supuesto (i) las sentencias de tutela
tendrían efecto declarativo del derecho y (ii) solo se podría ordenar el pago
de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción de tutela.
53. En esta sentencia, la Corte estableció
un test de procedencia para determinar cuándo un
afiliado-tutelante se consideraba persona vulnerable, situación que desplazaba
por ineficaces los mecanismos judiciales ordinarios y hacía procedente el
amparo. De este modo, tal y como se explicó en el fundamento jurídico No. 13,
para satisfacer el requisito
de subsidiariedad, esta sentencia le impuso al juez constitucional el deber de
verificar la acreditación de cinco condiciones, cada una necesaria y en
conjunto suficientes:
Test de Procedencia
Primera condición
Debe establecerse que el accionante pertenece a un
grupo de especial protección constitucional o se encuentra en uno o varios
supuestos de riesgo tales como analfabetismo, vejez, enfermedad, pobreza
extrema, cabeza de familia o desplazamiento.
Segunda condición
Debe establecerse que la carencia del reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes que solicita el accionante afecta
directamente la satisfacción de sus necesidades básicas, esto es, su mínimo
vital y, en consecuencia, una vida en condiciones dignas.
Tercera condición
Debe establecerse que el accionante dependía
económicamente del causante antes del fallecimiento de este, de tal manera
que la pensión de sobreviviente sustituye el ingreso que aportaba el causante
al tutelante-beneficiario.
Cuarta
condición
Debe establecerse que el causante se encontraba en
circunstancias en las cuales no le fue posible cotizar las semanas previstas
en el Sistema General de Pensiones para adquirir la pensión de
sobrevivientes.
Quinta condición
Debe establecerse que el accionante tuvo una
actuación diligente en adelantar las solicitudes administrativas o judiciales
para solicitar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
54. Luego de la expedición de esta
sentencia de unificación, esta Corte observó que tanto la jurisprudencia de la
Sala de Casación Laboral de la CSJ, como la Sentencia SU-442 de 2016 sobre pensión de invalidez no consideraron algunos
elementos relevantes como: (i) los fines del Acto Legislativo 01 de 2005 sobre
la viabilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones
–en adelante SGSSP– en condiciones de universalidad e igualdad respecto de
todos los afiliados; (ii) la competencia prima facie prevalente del juez
ordinario para resolver controversias que suponen la aplicación de este criterio y (iii) la prioridad que el juez
constitucional debe dar a las pretensiones de las personas en situación de
vulnerabilidad. Así mismo, advirtió que, si bien la Sentencia SU-005 de 2018 sí
había tenido en cuenta estos aspectos, lo había hecho solo respecto de la
pensión de sobrevivientes, lo cual daba lugar a tratamientos jurisprudenciales
diversos en relación con la pensión de invalidez.
55. Por esta razón, recientemente, mediante
la Sentencia SU-556 de 2019[133], la Sala Plena
de este Tribunal decidió unificar su jurisprudencia en relación con el alcance
de la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de
invalidez.
En esta sentencia, la Corte precisó en qué
circunstancias de este criterio
se sigue la aplicación ultractiva de las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990
(aprobado por el Decreto 758 del mismo año), o de un régimen anterior, respecto
de la exigencia de densidad de semanas de cotización necesarias para el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, de un afiliado cuya
disminución ocupacional se estructura bajo la vigencia de la Ley 860 de 2003.
Para ello, reiteró que sí es posible
interpretar la condición más beneficiosa en el sentido de aplicar a un
afiliado, de manera ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 en lo
que respecta a la densidad de semanas de cotización, a pesar de que su
condición de invalidez se hubiere estructurado en vigencia de la Ley 860 de
2003. No obstante, formuló una primera subregla de unificación
mediante la cual precisó que resulta razonable y proporcionado interpretar el
principio de favorabilidad en su dimensión de condición más beneficiosa en ese
sentido “solo respecto de personas en situación de vulnerabilidad, esto es,
aquellas que satisfacen las exigencias del ‘test de procedencia’”, el cual
fue explicado precedentemente en el fundamento jurídico No. 13. En otras
palabras, la Corte extendió a la pensión de invalidez el requisito de
procedencia que había previsto, en la Sentencia SU-005 de 2018, para la pensión
de sobrevivientes.
En suma, la Sentencia SU-556 de 2019
estableció que la subregla fijada en la Sentencia SU-442 de 2016, conforme a la
cual la condición más beneficiosa da lugar a que se apliquen de manera
ultractiva las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990, solo es aplicable a los
afiliados en situación de vulnerabilidad, pues solo respecto de ellos es
evidente la afectación intensa a derechos fundamentales que amerite la
intervención del juez constitucional.
Adicionalmente, estableció que los
tutelantes-afiliados que superaran el test de procedencia y acreditaran las
siguientes exigencias, tendrían derecho al reconocimiento de la pensión por
invalidez por vía de tutela. Esta es la segunda subregla de unificación
de esta sentencia:
Exigencias
Circunstancias fácticas del accionante
Fecha de estructuración de la invalidez
El tutelante-afiliado al sistema general en
pensiones es dictaminado con una pérdida de capacidad laboral igual o
superior al 50% con fecha de estructuración en vigencia de la Ley 860 de
2003.
No se acredita la densidad de semanas que exige la
Ley 860 de 2003
El tutelante-afiliado no acredita haber
cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha
de estructuración de la invalidez, según se certifique en el dictamen emitido
por la autoridad competente, en los términos del artículo 1 de la Ley 860 de
2003.
Sí se acredita la densidad de semanas que exigía el
Acuerdo 049 de 1990
El tutelante-afiliado acredita el número mínimo de
semanas cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez
exigidas por el artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990: 150 semanas en los 6 años
anteriores a la fecha de estructuración o 300 semanas en cualquier tiempo[134].
La Sala reiteró lo dispuesto en relación
con la pensión de sobrevivientes, y aclaró que, como la condición relevante
para el reconocimiento de la prestación por parte del juez constitucional es la
situación actual de vulnerabilidad, “la sentencia de tutela solo puede
tener un efecto declarativo del derecho, de allí que solo sea posible ordenar
el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción de
tutela; en consecuencia, las demás reclamaciones derivadas de la prestación
–tales como retroactivos, intereses e indexaciones– deben ser tramitadas ante
el juez ordinario laboral”[135]
(Negrita fuera del original).
Por último, pese a la divergencia de
criterios jurisprudenciales, es preciso reiterar en esta sentencia que, tanto
la CSJ como la Corte Constitucional coinciden en que la condición más
beneficiosa es un criterio
constitucional que se impone en la interpretación judicial. Por ello, esta
Corporación, en su calidad de órgano de cierre en materia constitucional, es
quien tiene la competencia para unificar la interpretación correspondiente
(artículo 241 de la CP)[136].
Solución a
los casos concretos
Solución al
caso T-7.724.848: COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital del señor Justino Martínez y desconoció la condición
más beneficiosa al no reconocerle y pagarle la pensión de invalidez conforme al
régimen pensional del Acuerdo 049 de 1990
56. El ciudadano Justino Martínez, quien
actualmente tiene 64 años de edad, solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento de
su pensión de invalidez el 24 de agosto de 2018 (luego de que se profiriera la
Sentencia SU-442 de 2016), la cual le fue negada por medio de Resolución SUB
290807 del 7 de noviembre de 2018 por no contar con las 50 semanas exigidas
durante los tres años anteriores a la estructuración de su discapacidad,
presupuesto exigido en la Ley 860 de 2003.
En este caso, es preciso señalar que mediante la
Resolución SUB 10095 del 16 de enero de 2019, COLPENSIONES le reconoció una
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por el valor de $17.444.463[137],
monto que fue efectivamente recibido por el actor. Por eso, respecto de este
asunto, la Sala aclara que lo anterior no le impide al accionante solicitar y
obtener el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez. Tal como lo
reiteró la Sentencia SU-556 de 2019 “no existe incompatibilidad entre la
indemnización sustitutiva de pensión de vejez y la pensión de invalidez, dado
que la causa y fundamento de cada derecho es independiente”[138].
Por esta razón, como el beneficiario de la indemnización sustitutiva de pensión
de vejez, así como de la pensión de invalidez es el mismo actor, en caso de que
se determine que éste tiene el derecho que reclama, es procedente ordenar que
se efectúe el descuento correspondiente.
Una vez acreditados los requisitos de
procedencia de la acción de tutela, la Sala debe determinar si COLPENSIONES
vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del
actor, al no haber dado aplicación ultractiva a las disposiciones previstas por
el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, con
fundamento en la condición más beneficiosa, para efectos de analizar la
procedencia del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
57. Para resolver el problema jurídico
sustancial del caso, la Sala analizará si el caso del tutelante se adecúa a la
segunda subregla de unificación de la Sentencia SU-556 de 2019, desarrollada
inicialmente en la Sentencia SU-442 de 2016 y descrita en el fundamento
jurídico No. 55 de esta providencia.
Exigencias
Asunto sub examine
Fecha de estructuración de la invalidez
Se acreditó que cumple el requisito pues el
tutelante fue dictaminado con una pérdida de la capacidad laboral del 70.14%[139],
con fecha de estructuración del 22 de marzo de 2012, esto es, en vigencia de
la Ley 860 de 2003.
No se acredita la densidad de semanas que exige la
Ley 860 de 2003
El tutelante no acreditó el número mínimo de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez, exigidas por
la Ley 860 de 2003. Demostró haber cotizado entre el 1º de abril de 1975 y el
30 de septiembre de 2005 un total de 934 semanas, lo cual permite advertir
que ha observado su deber de solidaridad (CP arts. 1, 48 y 95), pues aportó
un monto relevante de semanas al sistema, para financiar su propia pensión.
En el último año anterior a la estructuración de la invalidez, esto es, entre
el 22 de marzo de 2011 y el 22 de marzo de 2012, no reportó cotización
alguna.
Sí se acredita la densidad de semanas que exigía el
Acuerdo 049 de 1990
El accionante acreditó el número mínimo de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez, exigidas por
el artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990. Lo anterior, por cuanto cotizó
aproximadamente 377 semanas[140]
entre el 1º de abril de 1975 y el 1º de abril de 1994, esto es, en vigencia
del Acuerdo 049 de 1990[141]
y antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Dado que el caso del señor Justino Martínez
cumple las condiciones establecidas por la segunda subregla de unificación de
la Sentencia SU-556 de 2019, es procedente el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la pensión solicitada
conforme a los requisitos dispuestos por el Acuerdo 049 de 1990, en aplicación
de la condición más beneficiosa.
La presente sentencia tiene un efecto
declarativo del derecho, de allí que solo sea posible ordenar el pago
de mesadas a partir de la presentación de la tutela (2 de agosto de 2019); las
demás reclamaciones derivadas de la prestación deben resolverse por el juez
ordinario laboral.
58. Por estas razones, la Sala observa que
COLPENSIONES desconoció el artículo 53 de la Constitución que hace referencia
al principio de favorabilidad laboral. De este modo, revocará la decisión del 28 de agosto de 2019, proferida por el
Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla mediante la cual el juez de única
instancia declaró improcedente la
acción de tutela. En su lugar, concederá el amparo de los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor Justino
Martínez.
En consecuencia, ordenará a COLPENSIONES que, dentro
de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, reconozca
la pensión de invalidez al señor Justino Martínez y, en consecuencia, realice
el pago de las mesadas pensionales a partir del 2 de agosto de 2019, fecha que
corresponde a la presentación de la acción de tutela. Lo anterior, sin perjuicio
que de la mesada pensional del señor Martínez descuente, mes a mes, durante el
tiempo que sea necesario y sin que se afecte su mínimo vital, el valor
actualizado del monto cancelado por concepto de indemnización sustitutiva de
pensión de vejez.
Solución al
caso T-7.699.304: COLPENSIONES y las autoridades judiciales demandadas
vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
del señor Eduardo Ramos y desconocieron la condición más beneficiosa al no
reconocerle y pagarle la pensión de invalidez conforme al régimen pensional del
Acuerdo 049 de 1990. Por esta razón, las autoridades judiciales incurrieron en
un defecto sustantivo.
59. El ciudadano Eduardo Ramos, quien
actualmente tiene 70 años de edad, dirigió a COLPENSIONES la solicitud para el
reconocimiento de su pensión de invalidez el 21 de septiembre de 2017. Dado
que, concomitantemente, presentó una demanda ordinaria laboral en contra de la
entidad, mediante Resolución SUB 286720 del 11 de diciembre de 2017,
COLPENSIONES le informó que perdía competencia para resolver su solicitud
prestacional.
Por su parte, los jueces laborales negaron
el reconocimiento pensional del actor por considerar que (i) no acreditó las 50
semanas cotizadas dentro de los tres años anteriores a la fecha de
estructuración, como lo exige la Ley 860 de 2003 aplicable a su caso; y porque
(ii) el criterio de la condición más beneficiosa solo permite resolver el caso
con la norma inmediatamente anterior a la vigencia de la contingencia, y se
verificó que el actor no se encontraba cotizando al sistema y que no acreditó
las 26 semanas de cotizaciones dentro del año inmediatamente anterior al
momento en que se produjo el estado de invalidez, como lo exige el artículo 39
original de la Ley 100 de 1993.
60. Una vez acreditados los requisitos de
procedencia de la acción de tutela, la Sala debe determinar si las autoridades
judiciales demandadas incurrieron en un defecto sustantivo y, en
consecuencia, vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital del actor, al no haber dado aplicación ultractiva a las
disposiciones previstas por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758
del mismo año, con fundamento en la condición más beneficiosa, para efectos de
analizar la procedencia del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
61. Para resolver el problema jurídico
sustancial del caso, la Sala analizará si el caso del tutelante se adecúa a la segunda
subregla de unificación de la Sentencia SU-556 de 2019, desarrollada
inicialmente en la Sentencia SU-442 de 2016 y reiterada en el fundamento
jurídico No. 55 de esta providencia.
Exigencias
Asunto sub examine
Fecha de estructuración de la invalidez
Se acreditó que cumple el requisito pues el
tutelante fue dictaminado con una pérdida de la capacidad laboral del 65.27%,
con fecha de estructuración del 16 de mayo de 2016, esto es, en vigencia de
la Ley 860 de 2003.
No se acredita la densidad de semanas que exige la
Ley 860 de 2003
El tutelante no acreditó el número mínimo de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez, exigidas por
la Ley 860 de 2003. Demostró haber cotizado, desde el 1º de abril de 1970 y
el 31 de marzo de 2015, un total de 607 semanas.
En el último año anterior a la estructuración de la
invalidez, esto es, entre el 16 de mayo de 2015 y el 16 de mayo de 2016, no
reportó cotización alguna.
Sí se acredita la densidad de semanas que exigía el
Acuerdo 049 de 1990
El accionante acreditó el número mínimo de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez exigidas por el
artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990. Lo anterior, por cuanto cotizó 478
semanas[142]
entre el 1º de abril de 1970 y el 13 de agosto de 1990, esto es, en vigencia
del Acuerdo 049 de 1990[143]
y antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de
1994).
Dado que el caso del señor Eduardo Ramos
cumple las condiciones establecidas por la segunda subregla de unificación de
la Sentencia SU-556 de 2019, es procedente el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la pensión solicitada
conforme a los requisitos dispuestos por el Acuerdo 049 de 1990, en aplicación
del criterio de la condición más
beneficiosa.
Sobre el particular, la Sala aclara que,
como la condición relevante para efectos del reconocimiento de la prestación es
la situación actual de vulnerabilidad del accionante, la presente sentencia
tiene un efecto declarativo del derecho, de allí que solo sea posible
ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción
de tutela, esto es, el 8 de julio de 2019. En consecuencia, las demás
reclamaciones derivadas de la prestación –tales como retroactivos, intereses e
indexaciones– deben ser resueltas por el juez ordinario laboral.
62. El defecto sustantivo ha sido
caracterizado por esta Corte como la existencia de un yerro en una providencia
judicial que ha sido originado por la interpretación o aplicación que realizó
el juez de las normas jurídicas aplicables al asunto sometido a su conocimiento.
En este caso, la Sala advierte que los jueces de instancia negaron el
reconocimiento de la pensión de invalidez al señor Eduardo Ramos pese a que, si
bien no reunía los requisitos de la Ley 860 de 2003 ni de la Ley 100 de 1993,
sí acreditó las condiciones del Acuerdo 049 de 1990. Lo anterior a pesar de
que, para la fecha en que profirieron los fallos, la Corte ya había
determinado, en la Sentencia SU-442 de 2016, que la aplicación de dicho régimen
pensional era exigible en su caso, en virtud del criterio
de la condición más beneficiosa. Por esta razón, las providencias mencionadas
incurrieron en un defecto sustantivo al no aplicar de forma ultractiva el
Acuerdo 049 de 1990 y reconocer la pensión al accionante.
Por las anteriores razones, la Sala considera
que los jueces constitucionales desconocieron el artículo 53 de la Constitución
que hace referencia al principio de favorabilidad laboral, de manera que,
revocará la decisión del 1° de octubre de 2019, proferida por la Sala de
Casación Penal de la CSJ, que confirmó la sentencia del 18 de julio de 2019,
proferida por la Sala de Casación Laboral de la CSJ, mediante la cual se negó
el amparo. En su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital del señor Eduardo Ramos.
63. Así mismo, en relación con las sentencias
proferidas dentro del proceso ordinario, la Sala observa que existe la opción
de remitir el proceso a la jurisdicción ordinaria para que se profiera una
nueva sentencia bajo el marco constitucional desarrollado en esta providencia.
Sin embargo, debido a la necesidad de brindar una protección inmediata y eficaz
de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del
actor, la Corte Constitucional debe optar por tomar una decisión que ponga fin
a esta controversia de manera célere para lograr la pronta eficacia de los
derechos violados.
Por ello, declarará sin ningún valor ni efecto, (i) la
sentencia de primera instancia del proceso laboral ordinario, proferida el 13
de junio de 2018, mediante la cual el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá
decidió negar la pensión de invalidez, y (ii) la sentencia de segunda instancia
proferida el 3 de octubre de 2018, mediante la cual la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la decisión;
sentencias que esta Sala encuentra contrarias a los derechos fundamentales del
actor.
64. Por último, ordenará a COLPENSIONES que, dentro de
los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, reconozca la
pensión de invalidez al señor Eduardo Ramos y, en consecuencia, realice el pago
de las mesadas pensionales a partir del día 8 de julio de 2019, fecha que
corresponde a la presentación de la acción de tutela.
Solución al
caso T-7.713.611: COLPENSIONES y las autoridades judiciales demandadas
vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
del señor Maximino Chocontá y desconocieron la condición más beneficiosa al no
reconocerle y pagarle la pensión de invalidez conforme al régimen pensional del
Acuerdo 049 de 1990. Por esta razón, las autoridades judiciales incurrieron en
un defecto sustantivo.
65. El ciudadano Maximino Chocontá, quien
actualmente tiene 65 años de edad, realizó tres solicitudes ante COLPENSIONES
para el reconocimiento de su pensión de invalidez; la última fue realizada el 5
de mayo de 2017 con posterioridad a que esta Corte profiriera la Sentencia
SU-442 de 2016. Sin embargo, la misma fue negada mediante Resolución SUB 83208
del 30 de mayo de 2017.
En este caso, es preciso señalar que
mediante la misma resolución en la cual el ISS le negó por primera vez el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez al accionante (Resolución 9565
del 7 de marzo de 2007), también le reconoció indemnización sustitutiva por un
valor de $12.380.237, la cual fue recibida por señor Chocontá el 24 de mayo de
2007. Por eso, respecto de este asunto, la Sala aclara que lo anterior no le
impide al accionante solicitar y obtener el reconocimiento y pago de su pensión
de invalidez. Tal como lo reiteró la Sentencia SU-556 de 2019 “no existe
incompatibilidad entre la indemnización sustitutiva de pensión de vejez y la
pensión de invalidez, dado que la causa y fundamento de cada derecho es
independiente”[144].
Por esta razón, como el beneficiario de la indemnización sustitutiva de pensión
de vejez, así como de la pensión de invalidez, es el mismo actor, en caso de
que se determine que éste tiene el derecho que reclama, es procedente ordenar
que se efectúe el descuento correspondiente. De hecho, así lo solicitó el señor
Chocontá en la acción de tutela[145].
66. Por su parte, los jueces laborales negaron el
reconocimiento pensional del actor por considerar que no acreditó las 50
semanas cotizadas dentro de los últimos tres años anteriores a la fecha de
estructuración, como lo exige la Ley 860 de 2003 aplicable a su caso. El juez
de primera instancia señaló expresamente que, en relación con la aplicación de
la condición más beneficiosa, acogería el criterio de la CSJ “advirtiendo
que con esta situación me aparto de la sentencia de (sic) SU-442 de
2016, cumpliendo con la obligación que tengo de la fundamentación”[146].
Pues bien, una vez acreditados los
requisitos de procedencia de la acción de tutela, la Sala debe determinar si
las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto sustantivo
y, en consecuencia, vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social
y al mínimo vital del actor, al no haber dado aplicación ultractiva a las
disposiciones previstas por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758
del mismo año, con fundamento en la condición más beneficiosa, para efectos de
analizar la procedencia del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
67. Para resolver el problema jurídico
sustancial del caso, la Sala analizará si el caso del tutelante se adecúa a la
segunda subregla de unificación de la Sentencia SU-556 de 2019, desarrollada
inicialmente en la Sentencia SU-442 de 2016 y descrita en el fundamento
jurídico No. 55 de esta providencia.
Exigencias
Asunto sub examine
Fecha de estructuración de la invalidez
Se acreditó que cumple el requisito pues el
tutelante fue dictaminado con una pérdida de la capacidad laboral del 50.45%[147],
con fecha de estructuración del 2 de agosto de 2006, esto es, en vigencia de
la Ley 860 de 2003.
No se acredita la densidad de semanas que exige la
Ley 860 de 2003
El actor no acreditó el número mínimo de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez, exigidas por
la Ley 860 de 2003. Demostró haber cotizado, desde el 10 de septiembre de
1973 y el 23 de octubre de 1993 un total de 942 semanas, lo cual permite
advertir que ha observado su deber de solidaridad (CP arts. 1, 48 y 95) y ha aportado
un monto relevante de semanas al sistema, para financiar su propia pensión.
En el último año anterior a la estructuración de la invalidez, esto es, entre
el 2 de agosto de 2005 y el 2 de agosto de 2006, no reportó cotización
alguna.
Sí se acredita la densidad de semanas que exigía el
Acuerdo 049 de 1990
El accionante acreditó el número mínimo de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez exigidas por el
artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990. Lo anterior, por cuanto cotizó todas las
942 semanas[148]
entre el 10 de septiembre de 1973 y el 23 de octubre de 1993, esto es, en
vigencia del Acuerdo 049 de 1990[149]
y antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de
1994).
Dado que el caso del señor Maximino
Chocontá cumple las condiciones establecidas por la segunda subregla de
unificación de la Sentencia SU-556 de 2019, es procedente el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la
pensión solicitada conforme a los requisitos dispuestos por el Acuerdo 049 de
1990, en aplicación de la condición más beneficiosa.
Sobre el particular, aclara la Sala que,
dado que la condición relevante para efectos del reconocimiento de la
prestación es la situación actual de vulnerabilidad del accionante, la presente
sentencia tiene un efecto declarativo del derecho, de allí que solo sea
posible ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de
la acción de tutela, esto es, el 8 de julio de 2019. En consecuencia, las demás
reclamaciones derivadas de la prestación deben ser resueltas por el juez
ordinario laboral.
68. El defecto sustantivo ha sido
caracterizado por esta Corte como la existencia de un yerro en una providencia
judicial que ha sido originado por la interpretación o aplicación que realizó
el juez de las normas jurídicas aplicables al caso sometido a su conocimiento.
En este asunto, la Sala advierte que los jueces de instancia negaron el
reconocimiento de la pensión de invalidez al señor Maximino Chocontá pese a
que, si bien no reunía los requisitos de la Ley 860 de 2003 ni de la Ley 100 de
1993, sí acreditó las condiciones del Acuerdo 049 de 1990. Lo anterior a pesar
de que, para la fecha en que profirieron los fallos, la Corte ya había
determinado, en la Sentencia SU-442 de 2016, que la aplicación de dicho régimen
pensional era exigible en su caso, en virtud del criterio
de la condición más beneficiosa. Por esta razón, las providencias mencionadas
incurrieron en un defecto sustantivo al no aplicar de forma ultractiva el
Acuerdo 049 de 1990 y reconocer la pensión al accionante.
Además, la Sala advierte la necesidad de
recordar que, tal y como lo estableció la Sentencia SU-442 de 2016, en la
resolución de controversias concretas se debe observar el historial específico
de cotizaciones del accionante pues las reglas jurisprudenciales que ha
desarrollado esta Corte se fundan en el principio constitucional de
solidaridad. Por eso, es evidente que en este caso el actor cumplió de manera
suficiente el requisito de densidad de cotizaciones por lo que ha observado su
deber de solidaridad y aportó un monto relevante de semanas al sistema, que se
consideraba suficiente para financiar su propia pensión.
69. Por las anteriores razones, la Sala
considera que los jueces constitucionales desconocieron el artículo 53 de la
Constitución que hace referencia al principio de favorabilidad laboral, de
manera que, revocará la decisión del 17 de octubre de 2019, proferida por la
Sala de Casación Penal de la CSJ, que confirmó la sentencia del 17 de julio de
2019, proferida por la Sala de Casación Laboral de la CSJ, mediante la cual se
“negó por improcedente” el amparo. En su lugar, concederá el amparo de los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor
Maximino Chocontá.
70. Así mismo, en relación con las sentencias
proferidas dentro del proceso ordinario, la Sala observa que existe la opción
de remitir el proceso a la jurisdicción ordinaria para que se profiera una
nueva sentencia bajo el marco constitucional desarrollado en esta providencia.
Sin embargo, debido a la necesidad de brindar una protección inmediata y eficaz
de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del
actor, la Corte Constitucional debe optar por tomar una decisión que ponga fin
a esta controversia de manera célere para lograr la pronta eficacia de los
derechos violados.
Por ello, declarará sin ningún valor ni efecto (i) la sentencia del 14 de agosto de 2018 del
Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá mediante la cual se absolvió a la
demandada y se negó la pensión al solicitante, y (ii) la sentencia del 29 de
enero de 2019 de la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá mediante la cual se confirmó la anterior decisión; sentencias que esta Sala encuentra
contrarias a los derechos fundamentales del actor.
71. Además, la anterior decisión encuentra
justificación en que los argumentos esgrimidos por el Juzgado 37 Laboral del
Circuito de Bogotá para justificar su decisión de apartarse de la
jurisprudencia constitucional vigente al momento del fallo (Sentencia SU-442 de
2016), no eran constitucionalmente admisibles a criterio de esta Sala.
El a quo del proceso ordinario laboral señaló,
en estos términos, que se apartaba expresamente de la jurisprudencia
constitucional al decidir acogerse a la de la Corte Suprema de Justicia sobre
la materia:
“Es por ello pues que acogiendo el criterio
de la honorable Corte Suprema de Justicia, anteriormente expuesto y en
aplicación de los principios de la ley en el tiempo, se accederá de manera
desfavorable a las pretensiones invocadas ello, pues también advirtiendo que
con esta situación me aparto de la sentencia SU-442 de 2016, pero cumpliendo
con la obligación de fundamentación de hacerlo, pues si bien las sentencias SU
tiene un rango jerárquico superior y jurídico, también lo es cierto que el juez
para apartarse tiene la obligación de fundamentar dicha situación (…)
A juicio de este juzgador con apoyo de la
jurisprudencia del (sic) honorable sala laboral de la Corte Suprema de
Justicia, no se puede establecer de manera indefinida la aplicación en el
tiempo de las normas ya derogadas, pues se viola el principio de la
retrospectividad y de irretroactividad de la ley”[150].
La Corte Constitucional ha establecido en reiterada
jurisprudencia que las autoridades públicas solo pueden apartarse de la postura
de la Corte cuando se verifique que existen hechos en el proceso que hacen
inaplicable el precedente al caso concreto, o que existen elementos de juicio
no considerados en su oportunidad por el superior, que permitan desarrollar de
manera más coherente o armónica la institución jurídica, en cuyo caso se exige
una “debida y suficiente justificación”[151]. Además, ha
aclarado que apartarse de la doctrina probable es válido a condición de que “el
cambio en la jurisprudencia esté razonablemente justificado conforme a una
ponderación de los bienes jurídicos involucrados en el caso particular”[152].
En el presente caso, la Sala advierte que el
precedente constitucional era completamente aplicable al caso concreto y que no
existían elementos que no hubiesen sido considerados por la Sentencia SU-442 de
2016, por lo que no era viable apartarse del precedente. Además, de realizarse
una ponderación de los bienes jurídicos involucrados en el caso, la Sala
observa que el permitir la inaplicación del precedente constitucional por las
autoridades judiciales llevaría a que se configure un trato diferenciado por
parte de los jueces a ciudadanos cuyos casos se fundamentan en iguales
cuestiones fácticas, lo cual vulneraría los principios de igualdad y legalidad,
pilares fundamentales del Estado Social de Derecho[153].
72. Por último, la Sala ordenará a COLPENSIONES que,
dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, reconozca
la pensión de invalidez al señor Maximino Chocontá y, en consecuencia, realice
el pago de las mesadas pensionales a partir del 8 de julio de 2019, fecha que
corresponde a la presentación de la acción de tutela. Lo
anterior, sin perjuicio que de la mesada pensional del señor Chocontá
descuente, mes a mes, durante el tiempo que sea necesario y sin que se afecte
su mínimo vital, el valor actualizado del monto cancelado por concepto de
indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
Cuestión
final: La divergencia de criterios al interior de COLPENSIONES en relación con
el alcance de la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión
de invalidez genera inseguridad jurídica a los afiliados al SGSSP y congestiona
la administración de justicia
73. En el trámite de revisión de la tutela, mediante
auto del 20 de febrero de 2020, la Magistrada sustanciadora solicitó a
COLPENSIONES que enviara a
este despacho copia de
los conceptos y circulares en los cuales ha interpretado el alcance de la
aplicación de la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión
de invalidez. Lo anterior, porque advirtió que, a pesar de que ya se había
proferido la Sentencia SU-442 de 2016, algunas resoluciones mediante las cuales
se negaron las pensiones de invalidez a los accionantes seguían fundamentándose
en las antiguas circulares internas de la entidad que desconocían el precedente
constitucional.
A partir del material probatorio recaudado, la Sala
observa con preocupación que los Conceptos Jurídicos BZ_2015_2404943 del 14
de diciembre de 2014 y BZ_2015_3938339 del 20 de marzo de 2015 de la
Vicepresidencia Jurídica y Secretaría General de COLPENSIONES, enviados por la
entidad a este despacho, aún continúen aplicándose por algunos funcionarios de
la entidad para estudiar las solicitudes de reconocimiento y pago de las
pensiones de invalidez.
En el concepto del 2014, COLPENSIONES sostiene que la
condición más beneficiosa tendrá aplicación “cuando el estado de invalidez
se estructura en vigor del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y para el momento
en que entró a regir este se tenían satisfechos los requisitos de la norma
anterior – Ley 100 de 1993”[154]
caso en el cual es aplicable la Ley 100 de 1993. Así mismo, indica que en
virtud de este criterio se
podrá estudiar la prestación bajo los parámetros del Acuerdo 049 de 1990
(Decreto 758 de 1990) “en aquellos casos donde el hecho generador de la
pensión se cause entre la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (01 de
abril de 1994) y la fecha de entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003 (29 de
enero de 2003), y que no reúnan el requisito de semanas requeridas señaladas en
estos últimos”[155].
Por su parte, en el concepto del 2015, COLPENSIONES
aclara expresamente cuáles son los requisitos que un afiliado, cuya invalidez
se estructuró bajo la vigencia de la Ley 860 de 2003, debe cumplir para que le
sea reconocida la pensión de invalidez con base en el artículo 39 de la Ley 100
de 1993, en aplicación de la condición más beneficiosa[156].
Lo anterior denota que dichos conceptos no se
encuentran actualizados conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, pues
desconocen que el alcance de la condición más beneficiosa no se restringe exclusivamente a admitir u
ordenar la aplicación de la norma inmediatamente anterior a la vigente, sino
que se extiende a todo esquema normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado
o beneficiario haya contraído una expectativa de ser pensionado (Sentencias SU-442
de 2016 y SU-556 de 2019). Por esta razón, la Sala advierte que el hecho de que
COLPENSIONES aún se remita a los mismos para efectos de estudiar las
solicitudes de reconocimiento pensional que le hacen sus afiliados, implica un
directo desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación.
Pues bien, la Sala observa que, por ejemplo, la
Resolución SUB 290807 del 7 de noviembre de 2018, mediante la cual el
Subdirector de Determinación de la Dirección de Prestaciones Económicas de
COLPENSIONES negó el reconocimiento de la pensión de invalidez al señor Justino
Martínez (caso T-7.724.848), aplicó el Concepto 2017_12672083 del 29 de
noviembre de 2017 de COLPENSIONES el cual reitera el contenido de los dos
conceptos explicados anteriormente[157].
En otras palabras, empleó conceptos internos que restringían la aplicación de
la condición más beneficiosa en el tiempo, limitándola solo a la norma
inmediatamente anterior, previo cumplimiento de ciertas condiciones.
Al mismo tiempo, la Sala examinó que si bien algunos
funcionarios de COLPENSIONES aun invocan estos conceptos, otros, por el
contrario sí reconocen expresamente y aplican los precedentes de esta
Corporación. En la intervención de COLPENSIONES, presentada en el trámite de
revisión respecto del caso T-7.713.611 del señor Maximino Chocontá, el Gerente
de Defensa Judicial de COLPENSIONES solicitó que se declarara improcedente la
acción de tutela toda vez que, a juicio de la entidad, ésta no satisfizo
la subsidiariedad conforme al test de procedencia establecido por la
Corte en la Sentencia SU-556 de 2019. Para ello, presentó su análisis de las
cuatro condiciones del test en el caso del accionante[158].
En efecto, lo anterior permite advertir una evidente divergencia de criterios al interior de la
entidad en relación con el alcance de la condición más beneficiosa para el
reconocimiento de la pensión de invalidez, la cual se evidencia en los
argumentos tan distintos que
esgrimió COLPENSIONES en cada uno de los casos objeto de estudio. Esta
situación es preocupante, de un lado, (i) porque demuestra la inseguridad
jurídica que genera actualmente COLPENSIONES a sus afiliados sobre el
reconocimiento de la pensión de invalidez en aplicación de la condición más
beneficiosa; y, de otro, (ii) porque irremediablemente llama a los ciudadanos a
la litigiosidad ordinaria y constitucional debido a la falta de conocimiento e
interés de la entidad por desarrollar conceptos jurídicos uniformes que acaten
el precedente constitucional vigente sobre la materia.
74. En relación con el primer asunto, la Corte insiste
en que esta divergencia de criterios
entre los diferentes funcionarios de COLPENSIONES conlleva a la inseguridad
jurídica de los afiliados. Se reitera que la Corte Constitucional, como
guardiana de la Constitución Política y encargada de definir el alcance de los
principios constitucionales, ha desarrollado una línea jurisprudencial
coherente y consistente que determina la aplicabilidad de la condición más
beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de invalidez, la cual es
vinculante para todas las autoridades públicas, incluida COLPENSIONES.
75. En relación con el segundo asunto, la Corte reitera que la interposición de la
tutela para garantizar los derechos pensionales de los afiliados al SGSSP es
subsidiaria y residual, razón por la cual no puede convertirse en la única vía
con la que cuentan los ciudadanos para solucionar las fallas y la ausencia de
un criterio uniforme sobre el alcance de la condición más beneficiosa, al
interior de COLPENSIONES. Lo anterior, amenazaría con judicializar un trámite
que es administrativo por naturaleza y congestionaría la administración de
justicia, lo cual a su vez amenazaría el derecho a la igualdad de los afiliados
al SGSSP.
76. De este modo, la Sala evidencia la urgencia de que
todos aquellos funcionarios y dependencias de COLPENSIONES, que tengan
funciones de estudiar las solicitudes de reconocimiento pensional por invalidez
que presenten los afiliados o que se encarguen de intervenir en los procesos
ordinarios y constitucionales que se adelanten en contra de la entidad con este
fin, sean capacitados en la jurisprudencia vigente de la Corte Constitucional,
que ha definido el alcance de la aplicación de la condición más beneficiosa
para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Por esta razón, se ordenará
a COLPENSIONES que, a través de los departamentos jurídicos y de defensa
judicial de la entidad, capacite a todos los funcionarios que cumplan funciones
relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones de invalidez, en el
contenido de las Sentencias SU-442 de 2016 y SU-556 de 2019 de la
Corte Constitucional.
Conclusiones
y órdenes a proferir
77. La Sala resolvió tres acciones de
tutela en contra de COLPENSIONES y de autoridades judiciales que negaron el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en aplicación del principio de
favorabilidad y, en particular, de la condición más beneficiosa, al considerar
que dicho criterio solo permitía resolver la solicitud pensional de personas
cuya invalidez se hubiese estructurado en vigencia de determinada ley, por
ejemplo la Ley 860 de 2003, bajo los parámetros del régimen inmediatamente
anterior –Ley 100 de 1993–, pero no con fundamento en uno anterior a este, como
el regulado por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo
año.
Para resolver los casos en los tres
expedientes acumulados, la Corte reiteró la jurisprudencia constitucional sobre
el alcance de la condición más beneficiosa (artículo 53 de la CP), conforme a
la cual esta no se restringe exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación
de la norma inmediatamente anterior a la vigente como lo adujeron las
demandadas, sino que se extiende a todo esquema normativo anterior, bajo cuyo
amparo el afiliado o beneficiario haya contraído una expectativa legítima,
concebida conforme a la jurisprudencia (Sentencia SU-442 de 2016[159]).
78. Así mismo, estableció que la anterior
regla jurisprudencial debía compatibilizarse con la subregla unificada en la Sentencia
SU-556 de 2019[160],
conforme a la cual se establecieron unas condiciones que deben acreditarse para
entender satisfecha la exigencia de subsidiariedad de la acción de tutela en
aquellos casos en los que se solicitara el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez en aplicación de la condición más beneficiosa (test de
procedencia). Se reiteró que solo en los casos de afiliados en situación de
vulnerabilidad conforme al test de procedencia, cuya invalidez hubiese acaecido
en vigencia de la Ley 860 de 2003, la condición más beneficiosa daba lugar a
que se aplicaran, de manera ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de
1990 para efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez.
79. La Sala verificó el cumplimiento de los
requisitos de procedencia generales de la acción de tutela y los requisitos
propios de la tutela contra providencias judiciales en los dos casos que se
dirigían contra autoridades judiciales también, incluida la satisfacción del
requisito de subsidiariedad conforme al test de procedencia de la Sentencia
SU-556 de 2019. Posteriormente, analizó los casos concretos y verificó que se
acreditaron las condiciones jurisprudenciales para aplicar, de manera
ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990, a partir de la condición
más beneficiosa, en cuanto al reconocimiento de la pensión de invalidez.
Por esta razón, en los casos de los señores
Eduardo Ramos (T-7.699.304) y Maximino Chocontá (T-7.713.611), la Sala concedió
el amparo y decidió dejar sin efectos las providencias proferidas dentro de los
procesos laborales ordinarios que adelantaron los accionantes por encontrar que
incurrieron en defecto sustantivo. Además, ordenó a COLPENSIONES reconocer y
pagar las mesadas pensionales de los accionantes. En el caso del señor Justino
Martínez (T-7.724.848), la Sala concedió el amparo y ordenó a COLPENSIONES
reconocer y pagar las mesadas pensionales.
Además, en los casos del señor Chocontá y
del señor Martínez, dispuso que la entidad deberá descontar de sus mesadas
pensionales, el monto que les fue pagado por concepto de indemnización
sustitutiva de pensión de vejez, con el cuidado de que esto no afecte su mínimo
vital. Para todos los casos se aclaró que esta providencia solo tendrá efectos
declarativos del derecho y, por tanto, ordenó el pago de las mesadas
pensionales a partir de la presentación de la acción de tutela, para efectos de
la garantía del mínimo vital de los tutelantes.
80. Por último, se ordenó a COLPENSIONES que, a través
de sus departamentos jurídicos y de defensa judicial, capacite a todos los
funcionarios que cumplan funciones relacionadas con el reconocimiento y pago de
pensiones de invalidez en el contenido de las Sentencias SU-442 de 2016 y
SU-556 de 2019 de la Corte Constitucional.
81. En cumplimiento de las medidas tomadas por el
Gobierno Nacional y por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdos
PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526,
PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549 y PCSJA20-11556, PCSJA20-11567
adoptados como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por la
pandemia del COVID-19 que afecta a Colombia, los términos fueron suspendidos,
desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, con algunas excepciones. De
igual manera, por tratarse de vacancia judicial en semana santa, durante los
días 4 a 12 de abril de 2020, los términos judiciales tampoco corrieron.
En todo caso, por medio del Auto 121 de 2020[161], la Sala Plena de la Corte Constitucional
autorizó a las Salas de Revisión para levantar dicha suspensión en asuntos
concretos sometidos a su revisión, siempre y cuando se cumpla con alguno de los
siguientes criterios: “(i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o
una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales;
(ii) la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la posibilidad
material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible
con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que
ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las
autoridades concernidas”.
Con base en las consideraciones expuestas en la
presente sentencia, esta Sala de Revisión considera que, en el asunto sub
judice, es procedente levantar la suspensión de términos al existir
urgencia en la protección del derecho a la pensión de invalidez de los tres
demandantes en los casos estudiados. En efecto, en sede de revisión se constató
que los accionantes son adultos mayores que padecen enfermedades crónicas,
catastróficas, o degenerativas, y se encuentran en una situación de indefensión
y vulnerabilidad económica, por lo que la ausencia de reconocimiento de la
pensión de invalidez podría afectar su mínimo vital y su derecho a la vida en
condiciones de dignidad.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos
dentro de los expedientes de la referencia.
SEGUNDO.-
Dentro del proceso T-7.699.304, REVOCAR la sentencia del 1° de octubre de 2019,
proferida por la Sala de Casación Penal de la CSJ, que confirmó la sentencia
del 18 de julio de 2019, proferida por la Sala de Casación Laboral de la CSJ, mediante
la cual se negó la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo de
los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor
Eduardo Ramos.
Así mismo, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 13 de junio de 2018,
proferida en primer instancia por el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá,
y la sentencia del 3 de octubre de 2018, proferida en segunda instancia por la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del
proceso laboral ordinario promovido por el señor Eduardo Ramos en contra de
COLPENSIONES.
TERCERO.- Dentro del proceso T-7-713.611, REVOCAR la sentencia del 17 de octubre de 2019,
proferida por la Sala de Casación Penal de la CSJ, que confirmó la sentencia
del 17 de julio de 2019, proferida por la Sala de Casación Laboral de la CSJ,
mediante la cual se “negó por improcedente” la acción de tutela. En su lugar,
CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital del señor Maximino Chocontá.
Así mismo, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 14 de agosto de 2018 proferida en
primera instancia por el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá, y la
sentencia del 29 de enero de 2019 proferida por la Sala Cuarta de Decisión
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso laboral ordinario
promovido por el señor Maximino Chocontá en contra de COLPENSIONES.
CUARTO.- Dentro del proceso T-7.724.848, REVOCAR la sentencia del 28 de agosto de 2019, proferida por
el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla que declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
del señor Justino Martínez.
QUINTO.- ORDENAR a COLPENSIONES que, dentro de los diez (10) días siguientes a la
notificación de esta decisión, reconozca la pensión de invalidez a los señores
Eduardo Ramos (identificado con cédula de ciudadanía 11.331.552), Maximino
Chocontá (identificado con cédula de ciudadanía 19.237.875), y Justino Martínez
(identificado con cédula de ciudadanía 3.732.807) y, en consecuencia, realice
el pago de las mesadas pensionales de conformidad con lo expuesto en la parte
considerativa de esta providencia.
En relación con los señores Maximino
Chocontá y Justino Martínez, COLPENSIONES deberá descontar de sus mesadas
pensionales, mes a mes, durante el tiempo que sea necesario y sin que se afecte
su mínimo vital, el monto que le fue cancelado por concepto de indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez.
SEXTO.- ORDENAR a COLPENSIONES que, dentro de los tres (3) meses siguientes a la
notificación de esta decisión y a través los departamentos jurídicos y de
defensa judicial de la entidad, CAPACITE a todos los funcionarios que
desempeñen labores relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones de
invalidez en el contenido de las Sentencias SU-442 de 2016 y SU-556 de 2019 de
la Corte Constitucional.
SÉPTIMO.-
ORDENAR la devolución del
expediente del proceso ordinario laboral con radicación No. 110013105037 2017
00696 00, remitido en calidad de préstamo por el Juzgado Treinta y Siete
Laboral del Circuito de Bogotá.
OCTAVO.- Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con
aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA T-188/20
PENSION DE INVALIDEZ Y REQUISITO DE
SUBSIDIARIEDAD-Test de
procedencia de la acción de tutela estableció un incremento de la carga
argumentativa que se torna excesivamente riguroso y, por lo tanto,
desproporcionado (Aclaración de voto)
PENSION DE INVALIDEZ Y REQUISITO DE
SUBSIDIARIEDAD-Se debieron
sentar lineamientos para que los jueces de tutela determinen la procedencia y
establecer las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz (Aclaración
de voto)
ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS
BENEFICIOSA EN MATERIA DE PENSION DE INVALIDEZ-Sostenibilidad fiscal no constituye una justificación
para limitar el alcance de la condición más beneficiosa (Aclaración de voto)
Con el acostumbrado respeto
por las decisiones adoptadas por esta Corporación, comedidamente me permito
expresar las razones que me llevaron a aclarar el voto en el asunto de la
referencia.
1. La Corte conoció las acciones de tutela
formuladas por los señores Eduardo Ramos[162]
(exp. T-7.699.304), Maximino Chocontá[163]
(exp. T-7.713.611) y Justino Martínez Barranco[164] (expediente
T-7.724.848), contra Colpensiones y diferentes autoridades de la jurisdicción
ordinaria laboral, con el
propósito de que se protegieran sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital,
la salud y la vida digna, se
revocaran las sentencias proferidas en el trámite de los procesos ordinarios y,
de ser el caso, se les reconociera la pensión de invalidez en aplicación del
principio de favorabilidad, en particular, de la condición más beneficiosa[165].
2. La sentencia T-188 de 2020 concedió el amparo ius
fundamental solicitado y adoptó las órdenes de protección
correspondientes[166].
Para arribar a tal decisión,
la Sala encontró que en los 3 casos se había demostrado el cumplimiento de
(i) los presupuestos
contemplados en el test de procedencia de la sentencia SU-556 de 2019[167] para que fuera posible la
aplicación ultractiva de las disposiciones
del Decreto 758 de 1990 (Ac. 049 de 1990) sobre la pensión de invalidez y (ii)
los requisitos para acceder a dicha prestación contemplados en el artículo 6º
del Decreto 758 de 1990 (Ac. 049 de 1990). En consonancia, frente a los expedientes
T-7.699.304 y
T-7-713.611 se coligió que los jueces dentro de los procesos ordinarios
laborales incurrieron en defecto sustantivo, al desconocer la aplicación
ultractiva de las mencionadas disposiciones y no reconocer la pensión de
invalidez a los accionantes[168].
3. Acompaño la decisión de la Sala por cuanto considero
que, en los términos de la sentencia SU-442 de 2016, los peticionarios son
personas en condiciones de vulnerabilidad manifiesta por lo que el examen de
procedibilidad debía realizarse con mayor flexibilidad. En efecto, los señores
Eduardo Ramos, Maximino Chocontá y Justino Martínez Barranco tienen una
avanzada edad[169],
presentan graves afectaciones de salud[170]
y se encuentran en una situación socioeconómica precaria; en ese orden, los
medios de defensa ordinarios no resultaban idóneos ni eficaces, siendo
procedente estudiar el reconocimiento de la pensión de invalidez vía acción de
tutela. Así mismo, en lo concerniente al fondo del asunto, efectivamente los
accionantes tenían derecho a acceder a la prestación bajo la aplicación del principio
de la condición más beneficiosa[171],
pues, como quedó acreditado, reunían las exigencias para obtener la pensión de
invalidez en vigencia de un esquema normativo más antiguo que el inmediatamente
anterior, esto es, del Decreto 758 de 1990, al contar con un porcentaje de
pérdida de capacidad laboral superior al 50% y más de 300 semanas cotizadas en
cualquier época, con anterioridad “al estado de invalidez”[172].
4. No obstante, con el debido respeto al fallo que nos ocupa es necesario
aclarar mi voto dado que en su momento manifesté mi salvamento a la decisión
adoptada por esta Corporación en la sentencia SU-556 de 2019, en particular frente al test de
procedencia aplicado y al alcance del principio de condición más
beneficiosa que se determinó.
5. En esa oportunidad, que ahora reitero de manera
sintética, manifesté que con la aplicación del test de procedencia la
Sala mayoritaria había establecido un incremento de la carga argumentativa que
se tornaba excesivamente riguroso y desproporcionado, con mayor razón
tratándose de la acción de amparo. En tal sentido, sostuve que la Corte debió
mantener el precedente constitucional de la sentencia SU-442 de 2016, ya que
establecer este tipo de test, trasladando o adaptando los criterios de la
SU-005 de 2018 (condición más beneficiosa en pensión de sobrevivientes), no
solo resultaba impertinente, sino también regresivo frente a las prerrogativas
constitucionales y los derechos ciudadanos.
6. Ciertamente, la pensión de invalidez y la de
sobrevivientes parten de contingencias diferentes, mientras que la primera
busca la protección del afiliado en quien se ha configurado una pérdida de
capacidad laboral superior al 50%, la segunda acarrea la protección de sus
beneficiarios, quienes adquieren el derecho a la pensión al estar amparados por
el cotizante, por lo que al no ser situaciones asimilables, su análisis debe
partir de contextos disímiles al momento de evaluar la procedencia del amparo
y, por lo tanto, no resultaba adecuado adaptar el test de procedencia
establecido en la sentencia SU-005 de 2018 frente a la pensión de
sobrevivientes.
7. Debo recordar que el artículo 86 de la Constitución y
el artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991, advierten que la acción de
tutela procede de manera excepcional cuando a pesar de existir otro medio de
defensa judicial los recursos disponibles no son idóneos o eficaces,
toda vez que su sola existencia formal no es garantía de la utilidad para el
caso concreto. Esto significa -como lo sostuve en el referido salvamento de
voto- que la determinación de la eficacia e idoneidad no debe obedecer a
un análisis abstracto y general, sino que corresponde al juez constitucional,
dependiendo de las particularidades del asunto, determinar cuál es la aptitud
que en concreto tiene el otro instrumento para garantizar la protección de los derechos
fundamentales. Además, cabe advertir que cuando el recurso de amparo es
promovido por sujetos de especial protección constitucional, como aquellos que
se encuentran en condición de discapacidad, el examen de procedencia de la acción resulta menos estricto empleando criterios de análisis
más flexibles, pero no menos rigurosos[173].
8. Precisamente, atendiendo dichas razones, la sentencia
SU-442 de 2016, en relación con la procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez, estableció los
siguientes parámetros: (i) el juez constitucional debe ser más
flexible al estudiar la procedibilidad cuando el actor es un sujeto de
especial protección o se encuentra en estado de debilidad manifiesta; (ii)
en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad se debe ofrecer un
tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez desde una óptica menos estricta; y (iii) la
pensión de invalidez pasa a ser un derecho fundamental inalienable cuando
se trata de un sujeto de especial protección constitucional o en condiciones de
vulnerabilidad.
9. Siguiendo esa postura unificada, las Salas de Revisión[174]
habían admitido de forma pacífica que, aunque la pensión de invalidez puede ser
reclamada a través del proceso ordinario laboral, en todo caso, tratándose de
sujetos de especial protección constitucional o personas en condiciones de
vulnerabilidad manifiesta, el juez de amparo debía analizar con detenimiento
las especiales características en que se desarrolla cada caso, a efectos de
determinar con un criterio más flexible la procedencia de la acción de tutela.
Sin embargo, si bien la sentencia SU-556 de 2019 admite dentro del test de
procedencia criterios relacionados con las condiciones de vulnerabilidad
del accionante, lo cierto es que establece una serie de reglas adicionales como
el deber de apreciar razonables los argumentos que este proponga para justificar su imposibilidad de haber cotizado
las semanas exigidas por el régimen vigente y comprobar una actuación diligente
para solicitar el reconocimiento de la prestación; elementos que claramente
abandonan la tesis de flexibilización y tornan mucho más exigente y riguroso el
examen de procedencia, dificultando el acceso al mecanismo constitucional.
10. Por otra parte, como lo expuse en su debido momento,
la Sala dejó de lado que la innovación constitucional implica
demostrar que las circunstancias que dieron origen a una postura han cambiado; verbigracia,
se ha debido verificar y establecer cómo los medios ordinarios de defensa se
constituyen hoy en mecanismos eficaces, céleres y oportunos, que
lleven a disminuir la procedencia de la acción de tutela; por el contrario, en
este punto se desconoció que el proceso ordinario laboral continúa presentando
una duración prolongada, de manera que en la práctica no constituye un medio de
defensa que pueda brindar una protección oportuna a sujetos que, por
encontrarse en situación de debilidad manifiesta, requieren una solución
expedita a su problemática.
11. Visto lo
anterior, insisto que la Corte “debió sentar unos lineamientos generales en
orden a sintetizar los presupuestos que permitieran a los jueces de tutela
determinar la procedencia del amparo (…) y a partir de estos establecer las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales comprometidos”[175]. Adicionalmente, el test de procedibilidad
aplicado en esta ocasión
obedece a una posición que considero regresiva dado lo dispuesto en la Carta
Política y los tratados internacionales derechos humanos frente al principio de
progresividad en materia de seguridad social, al restringir desproporcionadamente
la aplicación del principio de la condición más beneficiosa en materia
pensional.
12. En cuanto al alcance de dicho principio debo reiterar
que la sentencia SU-442 de 2016 estableció un criterio unificado frente al
régimen que podía aplicarse de manera retrospectiva a efectos del
reconocimiento pensional por invalidez, a saber, todo esquema normativo
anterior bajo cuyo amparo el afiliado hubiese contraído una expectativa
legítima. No obstante, la sentencia SU-556 de 2019 solo hizo alusión a la norma
inmediatamente anterior a la vigente, es decir, al Acuerdo 049 de 1990, pero no
fijó una postura en relación a qué régimen puede aplicarse ultractivamente.
13. De otro lado, como lo indiqué en su momento, el
argumento de la sostenibilidad fiscal empleado en la sentencia que en esta
oportunidad se reitera, no constituye un argumento suficiente para reducir el
alcance de la condición más beneficiosa, pues, primero, este criterio
-no un principio- no tiene un carácter absoluto en tanto se debe articular con
los principios que guían la seguridad social, como la universalidad y la
solidaridad; segundo, el requisito legal de densidad de cotizaciones
(actualmente en vigor) no implica que la sostenibilidad del sistema no se pueda
garantizar a partir del pago de los aportes exigidos en su momento por la
legislación pensional vigente;
y tercero, el reconocimiento de la condición más
beneficiosa en pensiones de invalidez no puede tener su enfoque exclusivo en su
costo fiscal, máxime si se tiene en cuenta que en estos casos los peticionarios
aportaron al sistema un número considerable de semanas.
14. Finalmente, el mandato de progresividad implica que
una vez alcanzado un determinado nivel de garantía a un derecho social, todo
retroceso frente al grado de protección alcanzado se presume inconstitucional,
lo que llevaría a un juicio de constitucionalidad más severo. Entonces, insisto
que a pesar de que la Sala Plena puede ajustar su jurisprudencia, en esta oportunidad “no existe una justificación para establecer un
retroceso en materia de derechos sociales fundamentales, que prime sobre los
principios de seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad de trato que
están a la base del respeto al precedente constitucional”.
En los anteriores términos, manteniendo la
coherencia con la posición sentada ante la sentencia SU-556 de 2019, presento
aclaración de voto al fallo adoptado en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Folios 28 al 31 del
cuaderno principal, expediente T-7.699.304.
[2] Folio 56 del
cuaderno principal, expediente T-7.699.304 (CD No. 1, grabación de audio,
sentencia de primera instancia).
[3] Radicado No.
54093, M.P. Luis Gabriel Miranda Buelvas.
[4] Folio 56 del
cuaderno principal, expediente T-7.699.304 (CD No. 1, grabación de audio,
audiencia de primera instancia).
[5] Ibid.
[6] Folio 56 del
cuaderno principal, expediente T-7.699.304 (CD No. 1, grabación de audio,
audiencia de primera instancia).
[7] Radicado No. 71.413, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo.
[8] Folio 57 del
cuaderno principal, expediente T-7.699.304 (CD No. 2, grabación de audio,
audiencia de segunda instancia).
[9] Folio 6 del
cuaderno principal, expediente T-7.699.304.
[10] M.P. María Victoria Calle Correa.
[11] Folio 37 del cuaderno principal, expediente T-7.699.304.
[12] Folio 30 del
cuaderno principal, expediente T-7.699.304.
[13] Folio 13 del cuaderno de segunda instancia, expediente
T-7.699.304.
[14] Folios 15 al 16 del
cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[15] Folio 17 del cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[16] Folio 23 del cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[17] Folio 25 del cuaderno
principal, expediente T-7.713.611.
[18] Ibidem.
[19] Folio 33 del cuaderno
principal, expediente T-7.713.611.
[20] Folio 51 del cuaderno
principal, expediente T-7.713.611.
[21] Folio 34 del cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[22] Folio 9 del cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[23] Folio 11 del cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[24] Folios 25 al 27 del
cuaderno principal, expediente T-7.724.848.
[25] Folio 34 del cuaderno
principal, expediente T-7.724.848.
[26] Folio 83 del cuaderno principal, expediente T-7.724.848.
[27] Folio 2 del cuaderno
principal, expediente T-7.724.848.
[28] M.P. María Victoria Calle Correa.
[29] Folio 72 del cuaderno principal, expediente T-7.724.848.
[30] Folio 65 del cuaderno principal, expediente T-7.724.848.
[31] Folio 69 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[32] Ha sido reconocido como persona en situación de
discapacidad por la Alcaldía Mayor de Bogotá por lo cual recibe subsidio
económico para el transporte público (Folio 75 del cuaderno de la Corte
Constitucional, expediente T-7.713.611).
[33] Mediante la Resolución SUB 286720 del 11 de diciembre de
2017, COLPENSIONES le informó que al avtor perdía competencia para resolver su
solicitud prestacional dado que había presentado demanda ordinaria laboral en
su contra.
[34] Folios 151 a 153 del
cuaderno de la Corte Constitucional, expediente
T-7.699.304.
[35] Folio 232 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[36] Folio 234 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[37] Folio 32 del cuaderno de
la Corte Constitucional, expediente
T-7.699.304.
[38] Folios 32 al 35 del
cuaderno de la Corte Constitucional, expediente
T-7.699.304.
[39] Este capítulo ha sido desarrollado por la
Sentencia T-083 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[40] Corte Constitucional, Sentencia T-805 de 2012
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[41] Corte Constitucional, Sentencia T-834 de 2005
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[42] Corte Constitucional, Sentencia T-485 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[43] Corte Constitucional, Sentencias T-1009 de 2006
M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[44] Corte Constitucional, Sentencia T–800 de 2012
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[45] Corte Constitucional, Sentencia T–800 de 2012
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108
de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[46] Corte Constitucional, Sentencias T–328 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de
2004 M.P. Jaime Araujo Rentería, y T-789 del 11 de septiembre de 2003 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[47] Sentencia SU-442 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
[48] Sentencia SU-556 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[49] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[50] Esta se acredita con una calificación de pérdida de
capacidad laboral igual o superior al 50%.
[51] Este capítulo ha sido desarrollado por la
Sentencia T-147 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[53] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[54] La Corte Constitucional ha
señalado que “la exigencia de razonabilidad (…) es más estricta en caso de
que la actuación que se cuestione en sede de tutela sea una providencia
judicial” (Sentencia T-269 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido). De
este modo, la verificación del cumplimiento de este requisito debe ser aún más
estricta que en otros casos “por cuanto la firmeza de las decisiones
judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Sentencia
T-594 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[55] Mediante la Sentencia SU-627 de 2015, M.P. José
Fernando Reyes Cuartas, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia sobre
la procedencia excepcional de la acción de tutela contra tutela. En esta
providencia señaló que el amparo contra sentencias de la Sala Plena o de las
Salas de Revisión de la Corte Constitucional no procede en ningún caso;
respecto de estas solo procede el incidente de nulidad que debe promoverse ante
la Corte Constitucional. No obstante, indicó que “si la sentencia de tutela
ha sido proferida por otro juez o tribunal, la acción puede proceder de manera
excepcional, cuando exista fraude y, por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa
juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos
genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (a) la
acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de
amparo cuestionada; (b) se demuestre de manera clara y suficiente, que la
decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de
fraude (Fraus omnia corrumpit); y (c) no exista otro medio, ordinario o
extraordinario, eficaz para resolver la situación”.
[56] Folio 21 del cuaderno principal, expediente T-7.724.848.
[57] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[58] “Debe acreditarse que el accionante, además de ser una
persona en situación de invalidez, pertenece a un grupo de especial protección
constitucional o se encuentra en una situación de riesgo derivada de, entre
otras, alguna de las siguientes condiciones: (i) analfabetismo, (ii) vejez,
(iii) pobreza extrema, (iv) cabeza de familia, (v) desplazamiento o (vi)
padecimiento de una enfermedad crónica, catastrófica, congénita o degenerativa”
(Sentencia SU-556 de 2019).
[59] Folios 25 al 27 del
cuaderno principal, expediente T-7.724.848.
[60] Folio 2 del cuaderno
principal, expediente T-7.724.848.
[61] Folios 2 y 77 a 94 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[62] Folio 33 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[63] “Debe poder inferirse razonablemente que la carencia
del reconocimiento de la pensión de invalidez afecta directamente la
satisfacción de las necesidades básicas del accionante, esto es, su mínimo
vital y, en consecuencia, una vida en condiciones dignas” (Sentencia SU-556
de 2019).
[64] Ibid.
[65] Folio 42 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[66] Ibid.
[67] Folio 2 del cuaderno
principal, expediente T-7.724.848.
[68] Folio 57A del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[69] “Deben valorarse como razonables los argumentos que
proponga el accionante para justificar su imposibilidad de haber cotizado las
semanas previstas por las disposiciones vigente al momento de la estructuración
de la invalidez” (Sentencia SU-556 de 2019).
[70] Folio 70 del cuaderno de la Corte Constitucional,
T-7-7.699.304.
[71] Folio 34 del cuaderno de la Corte Constitucional,
T-7-7.699.304.
[72] “Debe comprobarse una actuación diligente del
accionante para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez”
(Sentencia SU-556 de 2019).
[73] La Sentencia SU-556 de 2019 no contempla como condición
para satisfacer este requisito el haber acudido al proceso laboral ordinario
pues expresamente señala que la cuarta exigencia “supone acreditar un grado
mínimo de diligencia para la protección de los derechos propios, por vía
administrativa o judicial”.
[74] Folio 34 del cuaderno
principal, expediente T-7.724.848.
[75] Folio 1 y 2 del cuaderno principal, expediente
T-7.699.304.
[76] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[77] “Debe acreditarse que el accionante, además de ser una
persona en situación de invalidez, pertenece a un grupo de especial protección
constitucional o se encuentra en una situación de riesgo derivada de, entre
otras, alguna de las siguientes condiciones: (i) analfabetismo, (ii) vejez,
(iii) pobreza extrema, (iv) cabeza de familia, (v) desplazamiento o (vi)
padecimiento de una enfermedad crónica, catastrófica, congénita o degenerativa”
(Sentencia SU-556 de 2019).
[78] Folio 32 del cuaderno principal, expediente T-7.699.304.
[79] Folio 54 del cuaderno principal, expediente T-7.699.304.
[80] Folios 2 y 77 a 94 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[81] “Debe poder inferirse razonablemente que la carencia
del reconocimiento de la pensión de invalidez afecta directamente la
satisfacción de las necesidades básicas del accionante, esto es, su mínimo
vital y, en consecuencia, una vida en condiciones dignas” (Sentencia SU-556
de 2019).
[82] Folio 2 del cuaderno de la Corte Constitucional,
T-7.699.304.
[83] Folio 99 y 100 del cuaderno de la Corte Constitucional,
T-7.699.304.
[84] “Deben valorarse como razonables los argumentos que proponga
el accionante para justificar su imposibilidad de haber cotizado las semanas
previstas por las disposiciones vigente al momento de la estructuración de la
invalidez” (Sentencia SU-556 de 2019).
[85] Folio 70 del cuaderno de la Corte Constitucional,
T-7-7.699.304.
[86] “Debe comprobarse una actuación diligente del
accionante para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez”
(Sentencia SU-556 de 2019).
[87] Folio 4 del cuaderno
principal, expediente T-7.699.304.
[88] Folio 56 del cuaderno principal, expediente T-7.699.304
(CD No. 1, grabación de audio, sentencia de primera instancia).
[89] Sentencia T-446 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[90] Sentencia SU-108 de 2018,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[91] Ibidem.
[92] Sentencia T-1028 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto. Reiterada en Sentencias SU-168 de 2017 y T-038 de 2017.
[93] Folio 1 y 2 del cuaderno principal, expediente
T-7.699.304.
[94] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[95] “Debe acreditarse que el accionante, además de ser una
persona en situación de invalidez, pertenece a un grupo de especial protección
constitucional o se encuentra en una situación de riesgo derivada de, entre
otras, alguna de las siguientes condiciones: (i) analfabetismo, (ii) vejez,
(iii) pobreza extrema, (iv) cabeza de familia, (v) desplazamiento o (vi)
padecimiento de una enfermedad crónica, catastrófica, congénita o degenerativa”
(Sentencia SU-556 de 2019).
[96] Folio 16 del cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[97] Folio 9 del cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[98] Folios 13 y 16 del cuaderno principal, expediente
T-7.713.611.
[99] Folio 135 del cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[100]“Debe poder inferirse razonablemente que la carencia del
reconocimiento de la pensión de invalidez afecta directamente la satisfacción
de las necesidades básicas del accionante, esto es, su mínimo vital y, en
consecuencia, una vida en condiciones dignas” (Sentencia SU-556 de 2019).
[101] Folio 105 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[102] Folio 105 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[103] Folio 132 y 133 del
cuaderno de la Corte Constitucional, expediente
T-7.699.304.
[104] “Deben valorarse como razonables los argumentos que
proponga el accionante para justificar su imposibilidad de haber cotizado las
semanas previstas por las disposiciones vigente al momento de la estructuración
de la invalidez” (Sentencia SU-556 de 2019).
[105] Folio 136 del cuaderno de
la Corte Constitucional, expediente
T-7.699.304.
[106] Folio 107 del cuaderno de
la Corte Constitucional, expediente
T-7.699.304.
[107]“Debe comprobarse una actuación diligente del accionante
para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez” (Sentencia SU-556 de 2019).
[108] Folios 11 a 33 del cuaderno de la Corte Constitucional,
expediente T-7.699.304.
[109] Sentencia T-446 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[110] Este
capítulo ha sido desarrollado por la Sentencia SU-479 de 2019.
[111] Tomado de la Sentencia SU-241 de 2015, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[112] M.P. María Victoria Calle.
[113] Sentencia T-018 de 2008, M.P Jaime Córdoba Triviño. En
esta ocasión, la Corte estudió una acción de tutela presentada contra la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia al considerar que esa Corporación había
incurrido en una vía de hecho, al casar la sentencia proferida por la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Pereira que confirmaba la providencia de
primer grado, mediante la cual se le había reconocido la pensión de invalidez
al accionante. La Corte, luego de reiterar los requisitos de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales, consideró que la autoridad
accionada, ante el conflicto normativo que los intervinientes en el trámite de
casación habían planteado, incurrió en un error sustantivo producto de la
omisión en la aplicación de los efectos materiales de la cosa juzgada
constitucional (243 C.P.), el principio de progresividad  de los derechos
sociales y el principio de favorabilidad en materia laboral (Art. 53 C.P.) al
omitir optar por la situación más beneficiosa al trabajador para solventar las
dudas que surgieran en la aplicación e interpretación de las fuentes formales
de derecho. En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia objeto de discusión.
[114] Sentencia T-343 de 2010, M.P Juan Carlos Henao Pérez. En
esta oportunidad el problema jurídico iba encaminado a determinar si la
decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se
había resuelto anular la elección del ciudadano Ferney Humberto Lozano Camelo
como alcalde del municipio de Yumbo en el Valle del Cauca y en consecuencia se
había ordenado la realización de nuevas elecciones en dicho municipio, había
incurrido en una vía de hecho por defecto sustantivo al interpretar de manera
errónea las normas aplicables conforme los presupuestos fácticos del caso. La
Corte consideró que la interpretación realizada por la autoridad judicial
accionada “no se puede considerar como una interpretación errónea de la norma
que implique una ruptura del nexo causal entre el supuesto de hecho de la norma
y los elementos fácticos del caso,” sumado a que esta no fue arbitraria y se
ciñó no solo a la normatividad prevista para resolver el caso sino también al
desarrollo jurisprudencial y el precedente. Por esta razón, la Corte confirmó
la sentencia que negó el amparo invocado.
[115] Consideraciones tomadas parcialmente de la Sentencia T-047
de 2018 de este despacho.
[116] El artículo constitucional en mención, también contempla
los principios de favorabilidad para el trabajador, indubio pro
operario, y progresividad (Sentencia T-737 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado). El de favorabilidad, se refiere a que cuando existan dos o más
interpretaciones de una norma o cuando haya dos normas vigentes aplicables al
caso, el operador jurídico deberá aplicar aquella que resulta más favorable
para el trabajador (Sentencia T-559 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla). El
principio in dubio pro operario, consiste en optar por la
interpretación más protectora de los intereses del trabajador de la norma
jurídica que rige la situación. Este principio condiciona la existencia de una
duda en la interpretación judicial, que genera incertidumbre para el juez, o,
en general, al aplicador jurídico (Sentencia T-730 de 2014 M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez). En materia de aplicación del principio de progresividad y
prohibición de regresividad del derecho a la seguridad social, la Corte ha
optado por utilizar el “test de la regresividad” en donde se sigue presumiendo
prima facie la inconstitucionalidad de la norma y en donde se realiza un
control estricto de constitucionalidad de la medida regresiva.
[117] La Sentencia T-065 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, en relación al criterio de la condición más beneficiosa, indica que “(…)
si una legislación configura una medida regresiva para la garantía de los
derechos a la seguridad social, puede ser inaplicada en el caso concreto; y ha
puntualizado que, en tal supuesto, debe preferirse la normatividad derogada que
permitía conceder la pensión”.
[118] La Sentencia T-469 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, manifiesta que el legislador, goza de un amplio margen de libertad para
definir el alcance y las condiciones de acceso a los derechos sociales, pero
que esta libertad de configuración dista de ser plena, “ya que encuentran
límites precisos en tanto (i) no puede desconocer derechos adquiridos y (ii)
las medidas que adopte deben estar plenamente justificadas conforme al
principio de progresividad”.
[119] Sentencia C-663 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[120] Sentencia SU-442 de 2016, M.P. María Victoria Calle
Correa.
[121] Sentencia SU-556 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[122] Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
sentencia del 5 de julio de 2005, radicado 24280, y sentencia del 5 de febrero
de 2008, radicado 30528, M.P. Camilo Tarquino Gallego.
[123] Sentencia SU-556 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[124] Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
SL2786-2019, reiterada en las sentencias SL1338-2019, SL396-2019, SL4174-2019,
SL217-2019, SL4693-2019 y SL2929-2019, citadas en la Sentencia SU-556 de 2019.
[125] Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
sentencia del 11 de noviembre de 2015, radicado 54093, M.P. Luis Gabriel
Miranda Buelvas. Citada en la Sentencia SU-442 de 2016.
[126] M.P. María Victoria Calle Correa.
[127] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[128] M.P. María Victoria Calle Correa.
[129] Sentencias T-1058 de 2010, T-062A de 2011, T-886 de 2013, T-553 de
2013, T-872 de 2013, T-110 de 2014, T-717 de 2014, T-953 de 2014, T-444 de
2015, T-586 de 2015, T-112 de 2016, entre otras.
[130] La Sentencia T-872 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo señala que: “(…) cuando una persona declarada en situación de
invalidez haya cotizado por lo menos 300 semanas antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 (abril 1° de 1994), puede acceder a la pensión
bajo el régimen del Acuerdo 049 de 1990.”
[131] Sentencia SU-442 de 2016, M.P. María Victoria Calle
Correa.
[132] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[133] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[134] En todo caso, esta densidad de semanas debe acreditarse
antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
[135] Sentencia SU-556 de 2019,
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[136] Sentencia SU-442 de 2016,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[137] Folio 83 del cuaderno principal, expediente T-7.724.848.
[138] Esta sentencia explicó que, de una parte, la indemnización
sustitutiva es consecuencia de no haber acreditado el número de semanas mínimas
de cotización para ser acreedor de la pensión de vejez, a pesar de que el
afiliado cuente con la edad legalmente requerida. De otra parte, la pensión de
invalidez se causa con la declaratoria de invalidez del afiliado y la acreditación
de densidad de semanas de cotización exigida por la norma vigente para adquirir
el derecho.
[139] Folios 25 al 27 del
cuaderno principal, expediente T-7.724.848.
[140] Folio 313 del cuaderno de
la Corte Constitucional, expediente T-7.699.304.
[141] Conforme a lo dispuesto por la Sentencia SU-556 de 2019,
en todo caso, la densidad de semanas exigidas por el Acuerdo 049 de 1990 “debe
acreditarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993”.
[142] Folio 309 del cuaderno de
la Corte Constitucional, expediente T-7.699.304.
[143] Conforme a lo dispuesto por la Sentencia SU-556 de 2019,
en todo caso, la densidad de semanas exigidas por el Acuerdo 049 de 1990 “debe
acreditarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993”.
[144] Esta sentencia explicó que, de una parte, la indemnización
sustitutiva es consecuencia de no haber acreditado el número de semanas mínimas
de cotización para ser acreedor de la pensión de vejez, a pesar de que el
afiliado cuente con la edad legalmente requerida. De otra parte, la pensión de
invalidez se causa con la declaratoria de invalidez del afiliado y la
acreditación de densidad de semanas de cotización exigida por la norma vigente
para adquirir el derecho.
[145] Folio 3 del cuaderno
principal, expediente T-7.713.611.
[146] Folio 51 del cuaderno
principal, expediente T-7.713.611.
[147] Folios 15 al 16 del
cuaderno principal, expediente T-7.713.611.
[148] Folio 318 del cuaderno de
la Corte Constitucional, expediente T-7.699.304.
[149] Conforme a lo dispuesto por la Sentencia SU-556 de 2019,
en todo caso, la densidad de semanas exigidas por el Acuerdo 049 de 1990 “debe
acreditarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993”.
[150] Folio 52 del cuaderno
principal, expediente T-7.713.611.
[151] Sentencia T-569 de 2001, citada en la Sentencia C-539 de
2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[152] Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[153] Sentencia C-621 de 2015,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[154] Folios 291 y 292 del
cuaderno de la Corte Constitucional, expediente T-7.699.304.
[155] Folios 291 y 292 del
cuaderno de la Corte Constitucional, expediente T-7.699.304.
[156] Folio 293 del cuaderno de
la Corte Constitucional, expediente T-7.699.304.
[157] Folio 32 del cuaderno
principal, expediente T-7.724.848.
[158] Folio 234 del cuaderno de
la Corte Constitucional, expediente T-7.699.304
[159] M.P. María Victoria Calle Correa.
[160] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[161] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[162] Contra Colpensiones, el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá y
la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
[163] Contra el Juzgado 37 Laboral del Circuito
de Bogotá y la Sala Cuarta Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
[164] Contra Colpensiones.
[165] Se destaca que los accionantes (i) son
personas mayores de 64 años, en condiciones de vulnerabilidad por razones de
salud y socioeconómicas, (ii) tienen una PCL superior al 50% y (iii) cotizaron
más de 300 semanas antes de la estructuración de la PCL, pero no acreditaron el número mínimo de semanas exigidas por la Ley 860/03 (50 semanas
en los 3 años anteriores a la estructuración).
[166] En los expedientes T-7.699.304 y T-7-713.611,
deja sin efectos las sentencias proferidas en el trámite ordinario laboral y
ordena el reconocimiento y pago de la prestación. En el expediente T-7.724.848
ordena el reconocimiento y pago pensional.
[167]
(i) Acreditar que el accionante es una persona en situación de invalidez,
pertenece a un grupo de especial protección constitucional o se encuentra en
una situación de riesgo; (ii) poder inferir razonablemente que la carencia del
reconocimiento de la pensión de invalidez afecta directamente la satisfacción
de las necesidades básicas del accionante; (iii) apreciar razonables los
argumentos que proponga el accionante para justificar su imposibilidad de haber
cotizado las semanas exigidas por el régimen vigente; y (iv) comprobar una
actuación diligente del accionante para solicitar el reconocimiento de la
pensión de invalidez, ya sea por vía administrativa o judicial. El fallo de unificación adaptó los criterios del test de procedencia
de la sentencia SU-005 de 2018 (condición más beneficiosa en pensión de
sobrevivientes) a la pensión de invalidez.
[168] Se explicó que para la fecha de los fallos censurados la Corte había determinado en la sentencia SU-442 de
2016, que la aplicación de dicho régimen pensional derogado -Ac. 049/90- era
exigible en virtud del principio de la condición más beneficiosa derivado del
art. 53 superior.
[169] Cfr. nota al pie 4.
[170] Eduardo Ramos padece cáncer de próstata
(exp. T-7.699.304); Maximino Chocontá padece una cardiopatía dilatada (exp.
T-7.713.611), y Justino Martínez tiene enfermedad de Parkinson (expediente
T-7.724.848).
[171] La providencia concluyó que un fondo administrador de pensiones vulnera el derecho fundamental
de una persona a la aplicación de la condición más beneficiosa, cuando le niega
el reconocimiento de la pensión de invalidez que reclama por no cumplir los
requisitos previstos en la norma vigente al momento de la estructuración del
riesgo, pese a haber reunido las condiciones consagradas para obtener tal
pensión en vigencia de un esquema normativo más antiguo que el inmediatamente
anterior (Decreto 758 de 1990 - Ac. 049/90).
[172] Ac. 049/90, art. 6: “REQUISITOS DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. Tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen común, las
personas que reúnan las siguientes condiciones: // a) Ser inválido permanente
total o inválido permanente absoluto o gran inválido y, // b) Haber cotizado
para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas
dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o
trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de
invalidez”.
[173] Ver, sentencia T-087 de 2018.
[174] Cfr. sentencias T-721 de 2016, T-681 y
T-699 de 2017, y T-411 de 2019.
[175] S.V. a la sentencia SU-556 de 2019. M.P.
José Fernando Reyes Cuartas.