T-361-17
Sentencia T-361/17
DERECHO DE PARTICIPACION EN
MATERIA AMBIENTAL EN EL MARCO DE LA EXPEDICION DE RESOLUCION QUE DELIMITO
PARAMO DE SANTURBAN
DELIMITACION DEL PARAMO DE
SANTURBAN-Contexto normativo
DELIMITACION DEL PARAMO DE
SANTURBAN-Contexto social
DELIMITACION DEL PARAMO DE
SANTURBAN-Alcance
ZONAS DE PARAMO-Definición/ZONAS DE PARAMO-Protección especial
CARACTERISTICAS DEL ECOSISTEMA
DE PARAMO Y LOS SERVICIOS AMBIENTALES QUE PRESTA
PARAMO COMO REGULADOR DEL CICLO
HIDRICO-Calidad, disponibilidad y accesibilidad del recurso agua
PARAMO COMO SISTEMA DE CAPTURA DE
CARBONO
BIODIVERSIDAD EN EL ECOSISTEMA DE
PARAMO-Importancia
EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES EN PARAMOS-Reiteración
de la sentencia C-035/16
ACTIVIDAD DE MINERIA E HIDROCARBUROS EN PARAMOS-Prohibición
EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES EN PARAMOS-Prohibición
ZONAS DE PARAMO-Protección especial por parte del Estado ante vulnerabilidad,
fragilidad y capacidad de recuperación del ecosistema de páramo
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Formas previstas por ordenamiento jurídico
LEGITIMACION EN LA
CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Reiteración de jurisprudencia
Sobre las personas jurídicas, la Corte ha indicado que
éstas son titulares  de ciertos derechos fundamentales, y en consecuencia
tienen la legitimidad por activa para promover acciones de tutela, de acuerdo
con el artículo 86 superior y el Decreto 2591 de 1991.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Procedencia de la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable
pese a existir otro medio de defensa judicial
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE
CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
La Corte advierte que, en principio, la acción de
tutela dirigida a cuestionar actos administrativos abstractos es improcedente.
No obstante, esa regla tiene excepciones, hipótesis que se articulan con la
ausencia de idoneidad del medio ordinario de defensa judicial y la
configuración de un perjuicio irremediable. De un lado, las demandas de amparo
de derechos fundamentales son procedentes cuando: i) la persona afectada carece
de medio ordinario para defender esos principios, dado que no tiene legitimación
para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el asunto objeto
de debate es de naturaleza constitucional; y ii) la aplicación del acto
administrativo general amenaza o vulnera los derechos fundamentales de un
individuo. De otro lado, se adoptará la misma decisión, en el evento en que las
determinaciones abstractas de las autoridades causen efectos dañinos sobre los
derechos fundamentales de las personas, perjuicios que son irremediables. En
esos dos eventos, esta Corporación tiene la potestad de disponer la
inaplicación o la pérdida de ejecutoria del acto objetivo proferido por parte
de la administración.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE
DELIMITO EL PARAMO DE SANTURBAN-Procedencia
La Sala considera que la demanda dirigida contra la Resolución 2090 de
2014 es procedente, dado que observa varias de las excepciones de la regla de
improcedibilidad de acciones de tutela contra actos administrativos abstractos,
a saber: i) el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional, en la
medida en que se discute sobre el alcance y aplicación del derecho fundamental
de la participación ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos,
hecho que supone la ausencia de idoneidad del medio de control de nulidad
simple para proteger ese principio en su dimensión subjetiva; ii) la aplicación
del acto cuestionado posiblemente se encuentra vulnerando los derechos
fundamentales de la participación, del debido proceso, de petición y de acceso
a la información de los petentes; iii) la resolución atacada tiene la
probabilidad de causar un perjuicio irremediable a los derechos de los actores;
y iv) el asunto involucra un conflicto social que amerita la intervención y
ponderación del juez constitucional.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION
DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional
La acción de tutela, en principio, es improcedente para conocer de las
demandas que pretenden la protección de derechos colectivos. Sin embargo, esa
regla tiene dos excepciones. En primer lugar, las personas podrán acudir
a la tutela para solicitar la salvaguarda de sus derechos fundamentales que
resultan amenazados o/y vulnerados como consecuencia de un peligro y/o
afectación de derechos colectivos. En ese evento, el juez deberá estudiar si:
i) la conculcación del interés colectivo conduce al quebranto de un derecho
subjetivo fundamental; ii) el perjudicado formula la acción de tutela; iii) el
riesgo o vulneración de los mandatos de optimización se encuentra acreditado; y
iv) la acción popular debe carecer de idoneidad en el caso concreto. En caso de
sobrepasar esos criterios, el remedio judicial que se profiera debe
concentrarse en restablecer el derecho fundamental desconocido, y su amparo
será definitivo así como directo. En segundo lugar, los ciudadanos
tienen la opción de interponer la acción de tutela para evitar la configuración
de un perjuicio irremediable en los derechos colectivos que alegan como
conculcados. En esta situación, la protección se otorgará como mecanismo
transitorio mientras la acción popular surte su trámite. Además, la mencionada
hipótesis operará cuando no concurra la vulneración de derechos fundamentales y
las reglas señaladas en el párrafo precedente.
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR
PROTECCION DEL DERECHO AL AGUA-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DEL DERECHO AL
AGUA-Improcedencia por cuanto actores tienen a su
disposición la acción popular para lograr sus pretensiones
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ-Excepciones para aceptar que se presente en un
extenso espacio de tiempo entre vulneración y presentación
PRINCIPIO
DEMOCRATICO Y PARTICIPACION CIUDADANA-Constituyen una fuente del modelo actual del Estado
Los principios democrático y de participación son pilares de
la Constitución de 1991 y del Estado Social de Derecho, de modo que irradian el
ordenamiento jurídico, al igual que las actuaciones de las autoridades
públicas. La relevancia de esos mandatos de optimización ha sido reconocida por
parte del Constituyente y de la Corte Constitucional como uno de las formas de
actuación y de comunicación de las sociedades diversas y plurales, por ejemplo
Colombia. La Carta Política evidencia la coexistencia de
diferentes posturas políticas para que convivan en diálogo y rechaza el
ejercicio de la violencia como una manifestación política. Igualmente, es
consciente de que la legitimidad del Estado aumenta con la participación de los
ciudadanos en los asuntos públicos.
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Características
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter esencial,
transversal, universal y expansivo
Esta Corte ha indicado que el
principio democrático de la Constitución Política de 1991 tiene carácter
universal y expansivo. El primero, por cuanto incluye escenarios, procesos y
lugares públicos así como privados, que exceden la concepción clásica de la política.
En realidad, ese mandato se extiende a todo ámbito que sea susceptible de
afectar la distribución, control y asignación del poder social en la esfera de
la persona, la comunidad y el Estado. Expansivo, porque el principio
democrático debe ir ampliándose efectivamente hasta alcanzar a todas las
personas, y profundizarse progresivamente en todas las dimensiones de la vida
social.  A esas
características, se suman al principio democrático los rasgos de esencial y
transversal. El primero implica que es una “condición
necesaria para la vigencia del Estado Constitucional”, dado que ese elemento permite la legitimidad de dicha organización,
condición que otorga el pueblo al investir a los poderes públicos de las
competencias requeridas para ejercer sus funciones. El segundo advierte que es
una característica que se encuentra “incorporada como un
imperativo de la Constitución en su conjunto, cobijando distintas instancias
regulativas de la misma”. Por ejemplo, se encuentra
en asuntos electorales, el ejercicio de la función administrativa, la
participación en decisiones ambientales, en la prestación de los servicios
públicos, la administración de justicia, el régimen territorial, al igual que
las materias económicas, presupuestales y de planeación. La inserción de dicho
mandato incluye las organizaciones privadas como colegios, universidades,
sindicatos y partidos políticos.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance
PRINCIPIO PARTICIPATIVO-Características y alcance
PRINCIPIO PARTICIPATIVO-Nexo
inescindible con el principio democrático
PARTICIPACION
DEMOCRATICA-Derecho-deber
PRINCIPIO
PARTICIPATIVO-Bloque de constitucionalidad
PRINCIPIO
PARTICIPATIVO-Instrumentos internacionales que reconocen su
importancia
PRINCIPIO
PARTICIPATIVO-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO DE
PARTICIPACION-Contenido y alcance
La participación es un derecho de raigambre
fundamental, puesto que es una expresión del principio democrático del Estado
Social de Derecho y tiene fundamento en varias normas que atraviesan la
Constitución. Por ejemplo, entre ellas se hallan el artículo 2º que establece
como fin estatal “facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan” o el artículo 40 que advierte una potestad
subjetiva en cabeza de los ciudadanos. La participación expresa un modelo de
comportamiento de los ciudadanos y de las autoridades, directriz que modificó
el concepto de ciudadanía y el papel de las personas en las decisiones de los
asuntos públicos, elementos que la administración debe promover. A través de
esta garantía, se fortalecen y democratizan las instancias de representación,
se promueven valores constitucionales como el pluralismo y la tolerancia, al
igual que se amplía la injerencia de la ciudadanía a temas diversos a los
electorales. Bajo el marco jurídico actual, la Corte resalta
que no pueden existir espacios vedados para la participación ciudadana en las
decisiones que afectan a la comunidad. Así, se protege ese derecho en
determinaciones de la administración que van más allá de la representación, de
la toma de decisiones colectivas mediante mecanismos de participación del
artículo 102 superior y de la formulación de acciones constitucionales. Ello
sucede en la construcción e implementación de acciones afirmativas, en el
ejercicio del control político, en el procedimiento de decisiones que
restringen derechos fundamentales, o normatividades regulatorias de desarrollo,
construcción de políticas sociales o de distribución de recursos etc, es decir,
en una participación administrativa. La maximización de la intervención de la
población se justifica en que la eficacia de la administración también depende
de la materialidad de la participación del pueblo, por eso, ésta debe ser
activa, real y efectiva, al punto que no se limita a obtener información sobre
los asuntos públicos. La Constitución de 1991 quiso que el ciudadano se
apropiara de la satisfacción de sus necesidades, de ahí que entregó amplias
facultades a la colectividad con el fin de que su voz fuese escuchada por las
autoridades.
DERECHO DE
PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance
El ordenamiento jurídico ha
reconocido el derecho a la participación en asuntos relacionados con el medio
biótico, garantía que se erige como la manera más adecuada de resolver los
conflictos ambientales y generar consensos en las políticas públicas sobre la
conservación de los ecosistemas. La Constitución y diversos documentos
internacionales han otorgado a los miembros de la sociedad la facultad de hacer
parte de las decisiones ambientales que los perturba, escenario que incluye
varias formas de participación, como son política, judicial y administrativa.
En ésta última, las diferentes Salas de Revisión han protegido el derecho que
tienen las comunidades de intervenir en decisiones de la administración que
impactan el ambiente en que habitan o se desarrollan.
DERECHO DE
PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Importancia
DERECHO DE
PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Marco jurídico
DERECHO DE
PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Elementos esenciales
La Constitución y los diversos instrumentos
internacionales concretaron los aspectos esenciales de ese derecho, como son:
i) el acceso a la información; ii) la participación pública y deliberada de la
comunidad. Inclusive, se reconoció el respeto de las opiniones de los
ciudadanos, de modo que el Estado debe tener en cuenta esos aportes al momento
de decidir; y iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales
para la defensa de los anteriores contenidos normativos.
DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA
AMBIENTAL-Manifestaciones en el ordenamiento jurídico colombiano
IMPORTANCIA DE LOS ECOSISTEMAS
PARAMUNOS EN COLOMBIA
Los páramos revisten gran importancia para el sistema jurídico,
porque: i) son un ecosistema que tiene una amplia diversidad que debe ser conservada;
y ii) ofrecen servicios ambientales trascendentales para vida en sociedad, como
son la regulación del ciclo hídrico y la captación de carbono de la atmosfera.
A
su vez, ese bioma se encuentra expuesto a múltiples disturbios que pueden
destruirlo, por ejemplo la agricultura, la ganadería, la minería o el
calentamiento global, procesos que conducirían a la disminución del bienestar
de la sociedad. Por ello, es necesario asumir herramientas que conserven esos
entornos naturales: la delimitación es un ejemplo de esa gestión ambiental. No
obstante, la protección de los ecosistemas paramunos se dificulta, en razón de
la discusión que existe sobre el concepto de éste y de la fijación de sus
fronteras en relación con el bosque altoandino. Ante esa situación, la
administración de los páramos debe responder a la sustentabilidad de dichos
nichos ecológicos y tener en cuenta la interacción con otros entornos
naturales.
PROCEDIMIENTO
DE DELIMITACION DE PARAMOS-Participación
El legislador otorgó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible la potestad discrecional planificadora-reglamentaria normativa para
delimitar los páramos. Esa facultad implica una vinculación flexible al
ordenamiento jurídico, puesto que la autoridad tiene la libertad para materializar
esa función, al punto que la administración sólo debe esperar la cartografía
proferida por el IAvH y podrá apartarse de ésta, al formular una justificación
a favor de la protección de ese nicho. Sin embargo, el ejercicio de las
potestades discrecionales se halla controlado por el ordenamiento jurídico y no
se identifica con un escenario de ausencia de derecho. En realidad, en el
proceso de delimitación de páramos, las autoridades se encuentran sujetas a los
derechos fundamentales, y a otros principios constitucionales, por ejemplo los
mandatos de optimización de proporcionalidad así como de razonabilidad. En la
materialización de esa competencia, la cartera ministerial debe garantizar los
elementos esenciales del derecho de la partición ambiental, como son: i) el
acceso a la información pública; ii) la participación pública y deliberativa de
la comunidad; y iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales
para la defensa de los anteriores contenidos normativos. Ese derecho tiene su
fuente en los artículos 2 y 79 de la Constitución, y no depende de su
consagración legal ni se identifica con las audiencias que se regulan en la
Leyes 99 de 1993 y 1437 de 2011. Dicho principio tampoco se restringe por el
hecho de que la resolución de delimitación sea un acto reglamentario o
abstracto. La participación ambiental es imprescindible para una adecuada y
eficaz gestión de los ecosistemas de páramo, biomas que tienen una importancia
estratégica para la regulación de los recursos hídricos y la captación de
carbono.
PARAMO DE LAS JURISDICCIONES DE SANTURBAN-BERLIN-Caracterización
PARAMO DE LAS JURISDICCIONES DE SANTURBAN-BERLIN-Derecho de
participación ambiental tenía plena vigencia en el procedimiento de
delimitación
DELIMITACION
DEL PARAMO DE SANTURBAN-Vulneración
del derecho a la participación ambiental por parte del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible por cuanto se desconocieron sus elementos esenciales
En la causa sub-judice, la Sala sintetizó que el MADS vulneró el derecho a la participación
ambiental de los peticionarios y de toda la comunidad de la zona de influencia
del Páramo de Santurbán, al expedir la Resolución 2090 de 2014, porque
desconoció facetas esenciales de ese principio, a saber: i) el acceso a la
información, pues no facilitó ni divulgó el proyecto de acto administrativo
cuestionado; ii) la participación pública y deliberativa de la población, en la
medida en que la intervención ciudadana no incluyó a todos los afectados con la
decisión de delimitación del Páramo de Santurbán. Es más, el MADS no efectuó una convocatoria pública y abierta para
entablar un diálogo con la comunidad; y iii) el procedimiento de expedición de
la resolución en comentario careció de
espacios de participación previos, deliberativos, eficaces y efectivos. La
ciudadanía no tuvo un escenario donde pudiera debatir entorno a la regulación
de ese bioma y lograr un consenso razonado, puesto que la administración había
tomado una determinación al respecto. Esa vulneración se originó por el desconocimiento
de los mandatos superiores consagrados en los artículos 2 y 79 de la Carta
Política y no por la negativa de decretar las audiencias consagradas en el
artículo 35 de la Ley 1437 de 2011. La conculcación de esos contenidos
fundamentales acarreó la afectación de los derechos fundamentales de petición y
debido proceso de los peticionarios.
Referencia:
expediente T-5.315.942
Acción de tutela presentada por Julia Adriana Figueroa
en calidad de representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luis
Carlos Pérez, y los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús
Gamboa y Erwin Rodríguez-Sala en nombre propio y en representación de los
miembros del Comité por la Defensa del Páramo de Santurbán contra el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos
mil diecisiete (2017).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por, los Magistrados José Antonio Cepeda Amarís, Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos emitidos por el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el
trámite de la acción de tutela incoada por la Julia Adriana Figueroa en calidad
de representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos
Pérez –CCALCP en adelante- y del Comité por la Defensa del Páramo de Santurbán
–en adelante CODEPAS- contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
–en adelante MADS-.
Mediante Auto del veinticinco (25) de
enero de dos mil dieciséis (2016), la Sala de Selección Número Dos de la Corte
Constitucional seleccionó el expediente de la referencia para revisión, cuya
ponencia por reparto le correspondió al Magistrado ALBERTO ROJAS.
I.       ANTECEDENTES
La solicitud de amparo se fundamentó en los
siguientes:
1.     Hechos
1.1.
En
desarrollo del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 y los numerales 15 y 16 del artículo
2º del Decreto 3570 de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
–en adelante MADS- inició el procedimiento de delimitación del Páramo de
Santurbán.
1.2.
En
ese trámite, el 1º de noviembre de 2013, los accionantes presentaron derecho de
petición ante la entidad administrativa demandada con el fin de solicitar que
se decretaran y practicaran audiencias públicas reconocidas en el artículo 34
de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo –CPACA-. Ello con el objetivo de que en dicho
procedimiento participaran los sujetos afectados con la regulación de la
estrella hídrica. Además, pidieron que el MADS suministrara los estudios y
documentos que sustentaron la delimitación del Páramo de Santurbán. Empero, la
autoridad no respondió la petición.
1.3.
Como resultado de lo anterior, las demandantes promovieron acción de
tutela contra el MADS, debido a que desconoció el derecho de petición, al
omitir absolver la solicitud interpuesta. El 11 de diciembre de 2013, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca protegió las garantías vulneradas y
ordenó a la entidad accionada que respondiera la postulación referenciada.
1.4.
En
cumplimiento de ese fallo, mediante Oficio 8140-E2-37641, el MADS negó la
realización de audiencias públicas en el procedimiento de delimitación del Páramo
de Santurbán, al estimar que esas actuaciones no era procedentes, toda vez que
ese trámite tenía una normatividad especial que excluía dichas diligencias. A
su vez, manifestó que el CPACA era inaplicable en el procedimiento, en la
medida en que ese marco jurídico sólo se utiliza de manera subsidiaría cuando
es inexistente una regulación específica.
1.5.
El
30 de noviembre de 2013, la autoridad administrativa accionada anunció a la
prensa y a la comunidad que la resolución de clasificación del ecosistema
paramuno de Santurbán se encontraba concluida. Sin embargo, antes de la
expedición del acto administrativo, la entidad debía efectuar mesas de
concertación con los sectores involucrados para que conocieran la decisión y su
alcance.
1.6.
El
12 de diciembre de esa anualidad, el MADS llevó acabo las reuniones de concertación
con los afectados de la delimitación del Páramo de Santurbán en la ciudad de
Bucaramanga. El 20 de diciembre de dicho año, las sesiones de socialización se
realizaron en el municipio de Tona –Santander-. En dicha reunión se trató el
tema de actividades económicas. El 17 y 27 de enero de 2014, la autoridad
repitió las mesas de concertación en la capital del departamento mencionado con
el objeto de discutir sobre la oferta y calidad del agua, así como el
financiamiento y la sostenibilidad financiera respectivamente.
1.7.
El
10 de diciembre de 2013, la representante legal de la Corporación Colectivo de
Abogados Luis Carlos Pérez –CCALCP y varios miembros del Comité por la Defensa
del Páramo de Santurbán –CODEPAS- formularon derecho de petición frente al MADS
para conocer las etapas y el desarrollo de las mesas de concertación, al igual
que la totalidad del procedimiento de delimitación. A su vez, solicitaron los
datos precisos sobre áreas reconocidas y la clarificación de la situación de
los títulos mineros de la zona.
1.8.
El
día 26 de ese mismo mes y año, los tutelantes presentaron escrito al MADS, documento
en que expresaron su desacuerdo respecto del procedimiento de concertación en
la delimitación del Páramo de Santurbán, dado que consideraban que ese trámite
había sido impuesto por la autoridad para legitimar una participación
inexistente de la comunidad. Además, resaltaron que se encontraban preocupados
por las declaraciones de la Ministra y Desarrollo Sostenible, puesto que en
esas afirmaciones se advertía que la decisión de clasificación del ecosistema “ya
había sido tomada” antes de efectuar el diálogo con la comunidad. Informaron
que habían trabajado en un proyecto para las comunidades que habitan en el
páramo, empero esa propuesta no había sido escuchada por la administración
nacional o territorial. Por último, señalaron que el procedimiento no incluyó a
las personas que viven en la ciudad de Bucaramanga con el fin de que éstas
discutieran entorno al cuidado del agua.
Por
consiguiente, solicitaron que se expidiera una regulación sobre la protección
de los recursos hídricos y que se adelantara un proceso de delimitación amplio
que permitiera la participación de toda la comunidad.
1.9.
El
30 de diciembre de 2013, la entidad accionada respondió que tardaría 60 días en
absolver las preguntas, debido a la complejidad de los temas indagados. Aunque,
ese plazo se incumplió, puesto que no se profirió la respuesta al trascurrir
ese período.
1.10.
Ante
esa situación, los accionantes promovieron otra demanda de tutela, la cual
falló la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga.
1.11.
En
abril de 2014, mediante oficio 8140-E2-13132, el MADS facilitó la información
solicitada. Además, advirtió que el procedimiento de delimitación del Páramo de
Santurbán había concluido. Subrayó que las mesas de concertación no eran instancias
de decisión vinculantes para la autoridad. En realidad, esos espacios tenían la
finalidad de conocer las diferentes expectativas de la comunidad para construir
una estrategia integral que procure la conservación del páramo. Sin embargo,
explicó que la participación en ese proceso se presentaba con derechos de
petición, o la información de la resolución en la página web de la entidad o
cartelera. Así mismo, manifestó que la Gobernación de Santander era la entidad
encargada de convocar a los actores regionales y locales, por ejemplo a los
representantes de los gremios, de las universidades, de las ONG ambientalistas,
asociaciones de propietarios y de población rural. También referenció la
normatividad nacional e internacional que regula el procedimiento de
delimitación. No obstante, la autoridad administrativa se negó a suministrar
copia del proyecto de resolución.
1.12.
Mediante
la Resolución 2090 del 19 de diciembre de 2014, el MADS delimitó el Páramo de
Santurbán. Esa autoridad pública presentó a las instituciones del nivel local
el referido acto administrativo, actuación a la que no tuvo acceso la comunidad
en general.
2.
Solicitud
de Tutela
El 2
de julio de 2015, la señora Julia Adriana Figueroa a nombre propio, y en
calidad de representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luís
Carlos Pérez, y los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús
Gamboa y Erwin Rodríguez-Sala a nombre propio y en representación de los
miembros del Comité por la Defensa del Páramo de Santurbán, instauraron acción
de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, porque
vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, de la participación, de
la igualdad, de petición, de información, de salud, de consumo al agua potable
y de vida digna por la conexidad que existe con el ambiente sano y el derecho
de participación, al incurrir en omisiones en el proceso de delimitación del
Páramo de Santurbán, procedimiento que concluyó con la expedición de la Resolución
2090 de 2014. La demanda se sustentó en los siguientes argumentos:
2.1.
La
acción de tutela es procedente, en la medida en que los recursos ordinarios que
tienen a su disposición para proteger sus derechos fundamentales no son
suficientemente idóneos y eficaces para tal fin. Además, el mecanismo
constitucional se formula con el objeto de evitar la configuración de un
perjuicio irremediable.
En
relación con la idoneidad y la eficacia de los medios ordinarios de defensa,
los actores advirtieron que su objeto es insuficiente para proteger los
derechos fundamentales amenazados.
De un
lado, el medio de control de nulidad simple carece de aptitud para restaurar la
situación inconstitucional que revista la presente causa, porque en esa
herramienta procesal no se estudiaría de manera omnicomprensiva la afectación
de derechos fundamentales. Tampoco podría restablecer las garantías de la participación
y del debido proceso administrativo de los demandantes. De otro lado, el medio
de control de protección de derechos colectivos, acción popular, es inidóneo
para resolver el asunto constitucional debatido, dado que no lograría la
protección de todos los derechos afectados. Lo anterior, en razón de que la
mayoría de las garantías quebrantadas son de rango fundamental, salvo el
derecho al ambiente. A su vez, se solicitó la salvaguarda de éste último en
conexidad con la vida digna y al mínimo vital.
Frente
a la existencia del perjuicio irremediable, los accionantes reseñaron que la
demanda de tutela es procedente para evitar la configuración de un daño sobre los
derechos al agua potable, a la salud y ecosistema del Páramo de Santurbán que
puede causar la ejecución de actividades mineras en zonas prohibidas, tal como
autorizó la Resolución 2090 de 2014. Por eso, es necesario que se aplique el
principio de precaución ambiental con el objetivo de evitar que la ejecución del
citado acto administrativo mencionado genere una lesión irresistible al
ambiente. Es más, las medidas cautelares de los procesos ordinarios o
constitucionales demorarían un año en tener efecto, plazo que significaría permitir
que las actuaciones mineras atenten contra el ambiente y la salud de los
habitantes de Santander.
Para
sustentar sus argumentos, los peticionarios citaron los siguientes documentos de
diferentes entidades: i) la resolución 1015 de 2011 proferida por el Ministerio
de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial, acto administrativo que
resaltó la fragilidad del ecosistema del Páramo de Santurbán y el gran impacto
que traería las actividades mineras para éste; ii) el documento emitido por
Instituto Humbolt, el cual mostró que aceptar la ejecución de los proyectos
mineros afectaría de manera significativa la estrella hídrica y causaría
perdida irreversible de la biodiversidad; iii) la advertencia de la Contraloría
General de la República que explicó que el trabajo minero ha logrado emitir
cantidades altas de arsénico en el aire y en las fuentes de agua; y iv) el
informe de gestión del acueducto de Bucaramanga, escrito que advirtió que las
actividades mineras generan un alto riesgo para la preservación del recurso
hídrico de una de las subcuencas que abastecen a la capital del departamento de
Santander. Al respecto, referenciaron la jurisprudencia sobre el principio de
precaución[1].
2.2.
El
MADS vulneró su derecho fundamental al debido proceso, porque omitió decretar
audiencias públicas en el procedimiento de delimitación de la estrella hídrica.
Para los demandantes, esas actuaciones se encontraban sustentadas en los
artículos 34 y 35 de la Ley 1437 de 2011, así como en el principio democrático
y participativo consignado en el preámbulo, artículos 1º y 79 Superiores.
La negativa de
celebrar audiencias soslayó las premisas que se enuncian a continuación: i) el
artículo 34 del CPACA establece que las disposiciones de ese acápite se aplican
a los procedimientos administrativos generales, tal como sucede con las
audiencias, actuaciones que se consagraron en el artículo 35 Ibídem; ii) el
trámite de delimitación del Páramo de Santurbán carece de regulación especial,
de modo que remite al marco jurídico general para concretar sus etapas; y iii)
el licenciamiento ambiental reconocido en el artículo 72 de la Ley 99 de 1993
es el único procedimiento en que se fijaron audiencias, empero ese trámite no
se identifica con la clasificación del páramo referido.
Además, los
petentes señalaron que ese derecho se vulneró, por cuanto no existe regulación
sobre la delimitación de los páramos.
2.3.
La
autoridad pública cuestionada desconoció el derecho de la participación de las
comunidades que podrían verse afectadas con la expedición de la Resolución 2090
de 2014, incluidas los solicitantes, dado que no fueron tenidas en cuenta en
ese proceso de clasificación del territorio del recurso natural. En esos
procedimientos, la inserción de la ciudadanía se encuentra reconocida en los
artículos 2º, 40 y 79 de la Carta Política de 1991. En el nivel legal, el
legislador consagró la participación de la comunidad en asuntos ambientales en
el artículo 1º de la Ley 99 de 1993. Así mismo, esbozaron que la Corte
Constitucional ha considerado que la participación es un derecho fundamental[2], cuya orbita de
protección se extiende a materias ambientales[3].
Contrario a lo que estableció el MADS, aseveraron que ese principio no se
satisfizo con la presentación del derecho de petición o el acceso al proyecto
del acto administrativo.
Frente
a los interesados que acudieron al procedimiento, los actores estimaron que el
MADS desatendió el principio de participación, en la medida en que no informó
de manera clara los parámetros que tenían para intervenir en las mesas de
concertación. La invitación a la discusión de la sociedad civil se concentró en
las empresas mineras, verbigracia la multinacional ECO ORO. En contraste, no se
llamaron al debate a las ONGs ambientalistas.
Las
mesas de concertación carecieron de fundamento legal. Además, esas reuniones no
tuvieron incidencia alguna en la delimitación del Páramo de Santurbán, puesto
que la decisión “ya estaba tomada”, al momento en que tales sesiones se
realizaron. Por ende, no pueden considerarse como una fase que agotara el
principio de participación.
2.4.
La
Resolución 2090 de 2014 afectó los derechos a la vida digna en conexidad con el
consumo de agua potable, a la salud y al ambiente sano de los petentes y de
todos los santandereanos, toda vez que, en su artículo  5º, ese acto
administrativo autorizó que las actividades mineras que estuviesen
desarrollándose en el Páramo de Santurbán continuaran su ejecución, siempre y
cuando tuvieran sustento en contratos de concesión, títulos mineros, licencias
ambientales o equivalentes reconocidas con anterioridad a los años 2010. Lo
anterior con independencia de que tales actos se realicen en zonas de
protección del recurso natural. La medida se fundamentó en la salvaguarda de
los derechos adquiridos que tienen las personas que venían desempeñando esas labores.
Los
demandantes aseveraron que los títulos mineros y las licencias ambientales
otorgan a los explotadores derechos precarios que se sujetan al cumplimiento de
unas condiciones y a la posibilidad de que sean modificados. Resaltaron que esa
clase de vínculos jurídicos no entrañan derechos adquiridos. En realidad, esas
garantías serían comprendidas por la propiedad, derecho que tiene función
social y ecológica.
Así
mismo, censuraron que el artículo 9º del acto administrativo en comentario
permitiera que las autoridades competentes autorizaran actividades mineras en
áreas de restauración del ecosistema de páramo.
Explicaron
que esas regulaciones pueden afectar la producción de agua. En Colombia, el 70%
de ese líquido esencial para la vida proviene de los ecosistemas de páramo,
zonas que no superan el 3% del país. En el caso de Santurbán, ese recurso
hídrico suministra agua a más de 2.200.000 habitantes de los departamentos de
Santander y Norte de Santander. Ante esa situación, el artículo 8º de la
Constitución estableció que el Estado debe proteger la riqueza natural de la
Nación. Por su parte, el artículo 79 Superior consagró el derecho de las
personas a gozar de un ambiente sano, a participar en las decisiones que
afecten a ese ecosistema y a proteger la diversidad bilógica. A nivel legal,
las Leyes 99 de 1993 y 373 de 1997 consignaron la protección especial de las
zonas de páramos.
Los
actores precisaron que las actividades de minería autorizadas han impactado el
ecosistema de Santurbán, según indica el concepto técnico 503 de abril de 2012,
proferido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, y la advertencia
de riesgo de daño ambiental emitida por la Contraloría General de la República.
Esa conclusión también se soportó en el informe de gestión 2014 expedido por el
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga. Finalmente, referenciaron la jurisprudencia
de la Corte sobre el derecho fundamental al agua potable[4]. En especial, reseñaron
las decisiones de las obligaciones que tiene el Estado de abstenerse de
contaminar el recurso hídrico[5]
2.5.
En
tal virtud, los demandantes formularon las siguientes pretensiones: i) la
tutela directa de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
información y al agua potable; ii) el amparo de los derechos al ambiente sano y
a la participación en materia ambiental en conexidad con la vida en condiciones
dignas; iii) la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 2090 de
2014 hasta que el MADS garantice la participación de la comunidad afectada con
dicha decisión; iv) ordenar a las autoridades mineras y ambientales que
dispongan del cese de las actividades de explotación y exploración minera que
se adelantan en el Páramo de Santurbán hasta tanto se efectué un proceso de
delimitación de ese recurso natural conforme a la normatividad nacional, por
ejemplo el respeto del derecho de la participación de la comunidades afectadas;
v) ordenar al MADS que reglamente el procedimiento administrativo para la
delimitación de páramos, el cual tenga en cuenta las realidades sociales y
ambientales de nuestro país e incluya la participación efectiva de la
comunidad; vi) ordenar a las entidades accionadas que adopten medidas que
garanticen la participación de la comunidad en la delimitación del Páramo de
Santurbán. Esas directrices deben constituir espacios abiertos, amplios e
informados de diálogo entre la comunidad y la administración; vi) disponer que
el MADS decrete audiencias públicas en el marco del proceso de clasificación
del Páramo de Santurbán; vii) ordenar al Ministerio crear una comisión veedora
que vigile la ejecución de los títulos mineros otorgados en el Páramo de
Santurbán con fin de sancionar y evitar las conductas que afecten ese
ecosistema; y viii) compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, la
Cámara de Representantes y Senado de la Republica para que investiguen las
irregularidades que exponen en la tutela.
3.
Intervención
de la parte demandada
En
auto del 3 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo admitió la demanda de
tutela y notificó el escrito a la autoridad accionada, el MADS. Así mismo,
ordenó vincular a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta
de Bucaramanga –CDMB- y la Corporación Regional de la Frontera Nororiental
–CORPONOR-.
3.1.
Corporación Autónoma
Regional de la Frontera Nororiental –CORPONOR-
La señora Yuri Teresa Rodríguez Serrano, Jefe de la
Oficina Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera
Nororiental, solicitó que la entidad fuese desvinculada del trámite de tutela, dado
que carece de competencia para revocar o modificar la Resolución 2090 de 2014.
Resaltó que esa facultad se encuentra en cabeza del MADS. Adicionalmente,
manifestó que había cumplido con las funciones asignadas en la delimitación del
Páramo de Santurbán, al remitir a la autoridad ambiental los estudios técnicos,
económicos, sociales y ambientales respectivos. Por medio del oficio
4120-E157719 de 2012, envió los análisis referidos, hecho que se puede
constatar en párrafo 14 de la resolución atacada.
3.2.
Corporación
Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB-
El Señor Nisson Alfredo Vahos Pérez, Secretario
General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga –CDMB-, pidió que la acción de tutela fuese declarada improcedente,
por cuanto no es medio judicial idóneo y eficaz para cuestionar los actos
administrativos proferidos por las autoridades. Al respecto, citó la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la subsidiariedad del mecanismo
de amparo de derechos fundamentales[6].
Ahora
bien, resaltó que la entidad evidenció la gran importancia que tiene la
estrella fluvial de Santurbán para el ecosistema de los departamentos de los
Santanderes. Por ejemplo, en la zona se encuentran registrados 457 de plantas
vasculares, helechos y afines, así como 293 de especies vertebradas. Además, el
páramo cuenta con una alta relevancia en la regulación de la oferta hídrica,
dado que permite el desarrollo de proyectos productivos y el abastecimiento de
agua en los municipios de Bucaramanga, Cúcuta, Tona, Berlín, Vetas, Charta, El
Zulia, Ábrego, Ocaña, Villa Caro, Arboledas, La Esperanza, Labateca, Cáchira,
Cácota, Cucutilla, Suratá, Pamplona, Pamplonita Silos y Mutiscua.
El
funcionario del CDMB informó que durante el proyecto de declaratoria del Páramo
de Santurbán había realizado las siguientes reuniones de socialización: i) 30
con las instituciones y comunidades locales; ii) 10 en el municipio de Suratá;
iii) 4 en  la ciudad de California; iv) 4 en la entidad territorial de vetas;
v) 3 institucionales; vi) 1 con el señor Gobernador del Departamento de
Santander; vii) 1 con el Concejo Municipal de Vetas; viii) 1 con el Alcalde
Municipal de California. Además, efectuó 5 recorridos de campo. Y una sesión de
diálogo con las mineras CVS y Greystar Resources.
En el mes de octubre de 2008, la entidad realizó
salidas de reconocimiento con el propósito de acercarse a los actores locales
de los municipios de California, Suratá y Veta. Esas reuniones se adelantaron
hasta el mes de diciembre de 2010.
Por iniciativa del Consejo Directivo de la CDMB, la
entidad realizó diferentes eventos para socializar la propuesta de declarar el
Páramo de Santurbán en los municipios de California, Vetas y Sutará, los cuales
se llevaron a cabo en la ciudad de Bucaramanga. El propósito de las reuniones
correspondió con presentar los atributos del área de caracterización y la
necesidad de su conservación. Así mismo, se discutieron los temas de: i) el
diagnóstico físico-biótico y socioeconómico de la zona de estudio; ii) la identificación
de potencialidades así como limitantes de la zona y iii) zonificación del área
de estudio. En cada evento, se recibieron las observaciones de los diferentes
actores.
Finalmente, agregó que la información o datos sobre
trazabilidad de la participación en el procedimiento de delimitación del Páramo
de Santurbán se hallan en poder del MADS.
3.3.
Ministerios de
Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS-
Heider Danilo Téllez Rincón, apoderado judicial de
la Nación –Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contestó la demanda
y solicitó que ésta fuese negada. Al respecto, formuló la siguiente
argumentación:
3.3.1. La
acción de tutela no es el medio judicial idóneo para proteger los derechos fundamentales
de los demandantes que fueron vulnerados por la Resolución 2090 de 2014, dado
que tienen a su disposición otras herramientas procesales para lograr ese fin.
El
MADS estimó que los petentes cuentan con la posibilidad de acudir al medio de
control de nulidad simple con el objetivo de cuestionar la constitucionalidad y
legalidad del acto administrativo atacado. Es más, pueden solicitar la
suspensión provisional de la resolución. Sobre el particular, referenció la
Sentencia C-284 de 2014 de esta Corporación. Así mismo, adujó que los
demandantes tienen a su alcance el medio de control de protección de derechos
colectivos para salvaguardar las garantías quebrantadas. Recordó que la Sentencia
C-215 de 1999 había señalado que la acción popular busca prevenir, restaurar o
restablecer la conculcación de un derecho colectivo.
De la
misma forma, la autoridad señaló que la tutela es improcedente de manera
transitoria, por cuanto no existe riesgo que se configure el perjuicio
irremediable para los derechos fundamentales de las actoras.
3.3.2. La
Constitución beneficia a los ecosistemas de alta montaña con una protección
especial, salvaguarda que se reconoció en los artículos 58, 79 y 80 de la Carta
Política. A nivel legal, el legislador materializó esa defensa en las leyes 99
de 1993 y 377 de 1997. Más adelante, la Ley 1450 de 2011 excluyó de manera
expresa que en los páramos se desarrollen actividades de minería, de
hidrocarburos o agropecuarias. Por su parte, la Ley 1753 de 2015 reprodujo ese
contenido normativo. Sin embargo, el MADS precisó que la aplicación de esa
prohibición debe tener en cuenta las situaciones jurídicas consolidadas de las
personas que poseen contratos, títulos y licencias ambientales o un instrumento
de manejo y de control ambiental otorgadas con anterioridad del 9 de febrero
para la minería y el 16 de junio de 2011  en los hidrocarburos. Dicha regla
advertirá que el contrato o convenio no será revocado ni se suscribirá otro negocio
jurídico, aunque, esa actividad tendrá control por parte de las autoridades
ambientales. En relación con las áreas aledañas al páramo delimitado, las
autoridades podrán emitir licencias de exploración y explotación, siempre que
no afecte la función ecológica del recurso natural.
El
MADS precisó que las licencias o concesiones mineras o de hidrocarburos
reconocen a sus titulares autorizaciones provisionales que pueden ser
modificadas por el orden público, y en consecuencia no otorgan derechos
adquiridos. Así, la prohibición que existe para esa clase de actividades debe
ser respetada, en la medida en que el ejercicio de la minería se sujeta a la
norma de rango legal que la permitía. Empero, el 5º de la Resolución 2090 de
2014 reconoce una situación consolidada al momento de la entrada en vigencia de
la proscripción de las actividades mineras en los páramos, de modo que éstas
podrán continuar desarrollándose, siempre y cuando no afecten el ecosistema de
alta montaña, al punto que sea irrecuperable con las técnicas ambientales
actuales.
3.3.3. El
MADS adelantó el procedimiento de delimitación del Páramo de Santurbán con base
en los estudios elaboración por la Corporación Autónoma Regional de la Frontera
Nororiental –CORPONOR-, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la
Meseta de Bucaramanga –CDMB-, y del Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander Von Humboldt. Con esos documentos, el Ministerio en
compañía del Instituto elaboraron el documento “Memoria técnica para la
gestión integral del Territorio para la conservación del Páramo Jurisdicciones
Santurbán – Berlín. Incorporación de aspectos sociales y económicos”.
La
autoridad accionada aseveró que la Resolución 2090 de 2014 realizó la
delimitación del “área de Páramo Jurisdicciones – Santurban – Berlín”.  En
ese acto administrativo, se reconoció la protección a otras zonas que no hacen
parte del ecosistema de alta montaña, a saber: i) los territorios
indispensables para el manejo y gestión integral del mismo como lo son las “áreas
destinadas para la agricultura sostenible”, “áreas para la restauración
del ecosistema de páramo”, las zonas aledañas a las áreas protegidas
regionales declaradas, y las cuencas de los ríos Suratá, Tona, Frio, Cachirí,
Chitaga, Pamplonita, Arboledas, Sardiata, Zulia, Tarra, Algodonal y Lebrija;
ii) las áreas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y
del medio ambiente; y iii) las áreas protegidas regionales.
Los
artículos 4º y 5º del referido acto administrativo establecieron los
lineamientos que deben adoptar las actividades ambientales respecto de las
actividades agropecuarias y mineras. Así, indicaron que serán respetadas las
situaciones jurídicas consolidadas. Ello ocurre cuando las actividades mineras
cuentan con contratos de concesión, título minero, licencias ambientales o
instrumento de control equivalente proferidos antes de la entrada en vigencia
de la prohibición de adelantar cualquier acto de minería en zona de páramo, es
decir, el 9 de febrero de 2010. El desarrollo de esa labor estará sujeto al
control y manejo ambiental. Además, se ejecutará hasta la terminación, sin que
exista posibilidad de prórroga. Esa misma salvaguarda opera en la zona de
restauración del ecosistema de páramo y en las áreas destinadas para la
agricultura sostenible. Tales disposiciones no desconocen el derecho al agua,
dado que la actividad minera se permite de manera excepcional derivado de la
protección de las situaciones consolidadas antes de la existencia de la
prohibición de desarrollar esas labores en zonas de páramo y se encuentran bajo
inspección, así como vigilancia de las autoridades ambientales.
3.3.4. Frente
al trámite de delimitación del páramo, el MADS consideró que no pueden
confundirse las reglas de los procedimientos administrativos generales que
consignó la Ley 1437 de 2011 con el mandato legal contenido en el artículo 202
de la Ley 1450 de 2011. Es más, advirtió que la notificación en los actos
administrativos generales se agota en su publicación, tal como sucedió en la
Resolución 2090 de 2014. Lo anterior, en razón de la clasificación de un
ecosistema de alta montaña es el ejercicio de una potestad reglamentaria y no
un procedimiento administrativo. Con la expedición del citado acto jurídico, el
Ministerio cumplió la obligación fijada en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo. Entonces, es inadecuado pensar que en esa actividad aplican los
mismos mecanismos de participación que existen en los procedimientos
administrativos, de modo que la presunta vulneración al derecho al debido
proceso no se presentó.
Aunado
a lo anterior, afirmó que la entidad no tiene la obligación de acudir a una
convocatoria de consulta de participación ciudadana o de grupos sociales en la
delimitación de los ecosistemas de alta montaña, según establece el Decreto Ley
3570 de 2011 y las normatividad que regula la materia.
No
obstante, la autoridad utilizó mecanismos de concertación y diálogo con la
comunidad con el objetivo de ejecutar acciones conjuntas. Por ello, incorporó a
la delimitación del páramo de Santurbán a las cabezas de sector en materia
ambiental y a la comunidad. Resaltó que tuvo en cuenta las palabras de la
sociedad civil para expedir la Resolución 2090 de 2014. Al respecto, anexó las
invitaciones que había enviado para las reuniones desarrolladas el 12 y 20 de
diciembre de 2013, así como el 27 de enero y 31 de marzo de 2014. El MADS
precisó que esas sesiones se constituyeron como un espacio de participación
ciudadana, cuya finalidad radicó en conocer las inquietudes y expectativas de
los habitantes de la región para elaborar políticas de protección para el
páramo. De hecho, las “las mesas no tuvieron como finalidad la concertación
límite del páramo”[7].
También recordó que el Comité para la Defensa del Agua y del Páramo de
Santurbán se negó a participar en las mesas de concertación, tal como se
demuestra en el CD anexo al informe. En tal virtud, no vulneró el derecho
fundamental a la igualdad y de participación de las actoras.
En
relación con el decreto de las audiencias, el MADS manifestó que éstas sólo
procedían en el trámite del licenciamiento ambiental y no en procedimiento de
delimitación del Páramo de Santurbán. Agregó que las actoras tenían la opción
de pedir las audiencias al interior de las licencias que autorizaron las
actividades de minería y otros en la zona objeto de estudio.
3.3.5.
Adujo
que la Resolución 2090 de 2014 no desconoció el derecho fundamental al agua,
dado que es un acto administrativo que pretendió adoptar medidas de protección
sobre el páramo y el recurso hídrico. Inclusive, señaló que “en caso de
proceder la suspensión de la Resolución 2090 de 2014, el páramo de Santurbán
quedaría abierto a todo tipo de actividad extractiva sin restricción, ya que la
delimitación es precisamente la forma en la cual operan las prohibiciones. En
consecuencia, sin dicho acto administrativo, el área, al menos en el caso
minero sería considerada como un área libre (artículo 32 de la Ley 685 de 2001)
y no como un área excluible de la minería).”
4.
Sentencia
de tutela de primera instancia
En
sentencia del 16 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander declaró
improcedente la demanda de tutela, toda vez que desconoció el principio de
subsidiariedad. Resaltó que los actores tienen a disposición los medios de
control de nulidad simple y de protección de derechos colectivos para obtener
las pretensiones formuladas, peticiones que correspondieron con cuestionar la
legalidad de un acto administrativo general, porque el MADS vulneró sus
derechos de audiencia y de defensa en la delimitación del Páramo de Santurbán.
5.
Impugnación
La
señora Julia Adriana Figueroa, en calidad de representante legal de la
Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez, y los señores Alix
Mancilla Moreno, Dadán Amaya, Luis Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez-Salah, miembros
del Comité por la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán, impugnaron la
decisión de primera instancia con fundamento en los argumentos que se enuncian
a continuación:
5.1.
El
A-quo no valoró la argumentación que sustentaba la procedencia de la acción de tutela
como mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales
accionados. Para las demandantes las razones esbozadas en la demanda
evidenciaban que la herramienta constitucional desplazaba los medios ordinarios
de defensa judicial.
De un
lado, el medio de control de nulidad simple no permite que la vulneración de
derechos fundamentales de los actores sea estudiado en su integridad. La
herramienta procesal ordinaria se concentraría en analizar la legalidad del acto
administrativo de acuerdo con las causales de nulidad, empero desecharía un
estudio de constitucionalidad sobre el mismo. Así, las hipótesis legales de la
nulidad son insuficientes para estructurar un cargo que se fundamente en la
amenaza del derecho al agua, debido a la ejecución de actividades mineras en el
Páramo de Santurbán.
De
otro lado, el medio de control de protección de derechos colectivo no tiene la
aptitud para proteger los derechos fundamentales conculcados por parte del
MADS. El acto administrativo cuestionado amenaza las garantías constitucionales
de todos los habitantes de Bucaramanga y los usuarios del servicio de acueducto
de esa ciudad, en la medida en que las actividades mineras han afectado la
calidad del agua. Subrayaron que están siendo lesionados por el deterioro del
líquido, puesto que viven en la capital del Departamento de Santander. “[S]i
bien la amenaza de daño a los determinados derechos como el Agua, el ambiente
conexidad con la vida digna o la participación pueden involucrar y beneficiar a
un colectivo, ello no excluye la existencia de afectaciones subjetivas,
susceptibles de ser reclamadas de manera individual”[8]. Así
mismo, adujeron que la vulneración del derecho a la participación es evidente.
Recordaron que la Corte ha aceptado que las personas jurídicas son titulares de
esa garantía y que ésta puede ser protegida por medio de la acción de tutela[9].
Los peticionarios
reprocharon que el juez de primera instancia soslayara que la trasgresión de su
derecho de la participación persiste en la actualidad, porque el MADS no ha
garantizado mecanismos de diálogo y de comunicación. La entidad atacada se
equivocó al manifestar que la Resolución 2090 de 2014 no se rige por el CPACA,
por cuanto esa norma dispone que regula todo procedimiento administrativo,
mandato que incluye el acto censurado. Además, recordaron que los decretos
reglamentarios deben respetar el artículo 29 de la C.P. Contrario a lo
manifestado por la entidad accionada, concluyeron que el procedimiento de
delimitación de páramos comprende participación de la comunidad de acuerdo con
la Carta Política, la Ley 1437 de 2011 y el artículo 32 de la Ley 489 de 1998. En
efecto, el MADS incurrió en un defecto procedimental absoluto, como quiera que
desconoció las leyes de trámites, normas que establecían la participación de la
sociedad civil y la práctica de audiencias en la clasificación de los
ecosistemas de alta montaña.
La
censura no persigue que el juez de tutela realice una valoración de legalidad
de la Resolución 2090 de 2014. En realidad, entraña un debate sobre la
protección de derechos fundamentales que sólo puede otorgar el funcionario
jurisdiccional constitucional.
5.2.
El
juez de instancia no valoró las pruebas que demostraban la existencia de un
perjuicio irremediable sobre el derecho al agua de las demandantes y de los
habitantes de Bucaramanga, lesión que acreditaba la procedencia de la acción de
tutela como mecanismo transitorio.
El
daño consiste en que los artículos 5º y 9º de la Resolución 2090 de 2014 son
una amenaza para el derecho al agua, porque permiten que se adelanten
actividades mineras en la jurisdicción del Páramo de Santurban, las cuales
pueden afectar la producción hídrica de la zona. El perjuicio observa las
características de irremediable, a saber:
i)
es
cierto, por cuanto la autorización consagrada en el acto administrativo
demandando es un riesgo para los afluentes que abastecen el sistema de
producción de agua potable del Área Metropolitana de Bucaramanga. Al respecto,
citó el informe de sustentabilidad proferido por el Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga en el año de 2014,  la advertencia emitida por la Contraloría
General de la República en la anualidad de 2013 y los estudios adelantados por
las Universidades Nacional de Colombia e Industrial de Santander en el periodo de
2012. A su vez, adujeron que el salvoconducto de las actividades mineras carece
de sustento, toda vez que las empresas de ese sector que cuentan con títulos o
contratos de concesión no tiene derechos adquiridos.
ii)
es
grave, como quiera que las labores mineras constituyen una gran amenaza para la
protección y garantía del recurso hídrico, al igual que del derecho al agua.
Sobre el particular, reseñó la resolución 1015 de 2011, acto administrativo
proferido por el MADS. Y el concepto emitido por el Instituto Alexander von
Humboldt que advierte que la minería puede causar daños irreversibles al
ecosistema paramuno.
iii)
es
urgente, porque se requiere de manera inmediata la intervención del juez con el
fin de impedir la conculcación del derecho al agua producto del desarrollo de
las actividades mineras en un ambiente frágil. Para sustentar esa premisa, los
petentes referenciaron la advertencia de la Contraloría General de la Nación.
5.3.
Con
los artículo 5º y 9º de la Resolución 2090 de 2014, el MADS pasó por alto que
el ordenamiento jurídico excluía cualquier actividad minera del Páramo de
Santurbán, por ejemplo omitió aplicar el principio de precaución y expidió
disposiciones regresivas para protección del derecho fundamental al agua.
Además, desechó sin razón alguna el abundante material probatorio que
demostraba los impactos negativos de la labor referida en un ecosistema tan
frágil.
6.
Sentencia
de tutela de segunda instancia
El 29
de septiembre de 2015, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado confirmó la providencia de primera
instancia, con sustento en que la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos
Pérez –CCALCP y los miembros del Comité para la Defensa del Agua del Páramo de
Santurbán tienen a su disposición mecanismos ordinarios de defensa judicial
para cuestionar la Resolución 2090 de 2014, por ejemplo los medios de control
de nulidad simple y de protección de derechos e intereses colectivos.
Adicionalmente,
el Ad-quem estimó que no existe prueba de la configuración de un
perjuicio irremediable de los derechos fundamentales de la participación o del
agua de los peticionarios. Censuró que los accionantes omitieran demostrar que
la delimitación del Páramo de Santurbán hubiese afectado el acceso al líquido.
En el derecho de participación, el juez colegiado de alzada concluyó que el
procedimiento de delimitación de ecosistema de alta montaña se adelantó en
ejercicio de una potestad reglamentaria y se realizaron mesas de concertación
en las que se discutieron temas diversos. Además, confirmó que no se efectuaron
las audiencias, dado que el trámite carecía de correspondencia con una licencia
ambiental. Sin embargo, en el trámite se permitió la participación de la
ciudadanía.
7.
Coadyuvancia
de la acción de tutela en las instancias revisadas
Diferentes
organizaciones privadas y públicas, así como personas naturales intervinieron
en el proceso para coadyuvar la demanda de tutela, posiciones que se entrarán a
reseñar:
7.1.
Intervenciones
ciudadanas
7.1.1. Los
ciudadanos Gonzalo Peña Ortiz, Jairo Puentes Bruges y Florentino Rodríguez
Pinzón coadyuvaron las peticiones presentadas por los accionantes en la acción
de tutela. Manifestaron que tienen interés para intervenir en el asunto, dado
que la actividad minera en el Páramo de Santurbán puede afectar el agua que
nace en la estrella hídrica y que llega a la ciudad de Bucaramanga, lugar en
que habitan. Además, existe la posibilidad que sean beneficiarios de las
medidas de participación que se adopten en la sentencia.
Los
coadyuvantes explicaron que la Corte Constitucional ha protegido la
participación de la comunidad en las actividades que afectan el agua. Sobre el
particular, citó in extenso la jurisprudencia de esta Corporación[10]. El MADS desconoció
sus derechos al debido proceso, en la medida en que se negó a decretar las
audiencias públicas reconocidas en la Ley. A su vez, desatendió el interés
legítimo que tienen las comunidades para participar en una decisión que tiene
la posibilidad de comprometer el derecho al agua. Recordaron que la
Procuraduría General de la Nación ordenó la realización de audiencias públicas
en el proceso de licenciamiento que había adelantado GREYSTAR
7.1.2. Los ciudadanos
Alberto Castilla, Alirio Uribe e Iván Cepeda Castro formularon argumentos para
apoyar la demanda de tutela, dado que la Resolución 2090 de 2014 pone en
peligro el derecho al agua, al autorizar la explotación y exploración minera en
área de restauración del páramo de Santurbán en los municipios de Vetas,
California y Surata. Tales labores han causado una reducción de la oferta de
agua, disminución que va acompañada de un aumento en la demanda del líquido.
Ante ese escenario, en el futuro no existirá recurso suficiente para la suplir
las necesidades de la población. Con el fin de sustentar la premisa, los
intervinientes reseñaron el estudio realizado por el IDEAM sobre la oferta
hídrica. Además, esbozaron el derecho al agua a partir de un marco jurídico del
derecho internacional, regional y nacional.
7.2.
Instituciones
universitarias
El
señor Javier Alejandro Acevedo, profesor de la Escuela de Derecho y Ciencia
Política dela Universidad Industrial de Santander, actuando en calidad de
Coordinador del Semilleros de Estudios Ambientales, solicitó el amparo
fundamental del derecho al agua para el consumo humano.
Consideró
que la acción de tutela es procedente, por cuanto pretende proteger el derecho
fundamental del derecho al agua. Por ende, la existencia de la vulneración de
derechos colectivos es irrelevante para entrar a estudiar el asunto de fondo.
Al respecto, citó la jurisprudencia de la Corte sobre la procedibilidad de las
tutelas que demandan la protección de derechos al agua y colectivos al mismo
tiempo[11].
El
interviniente manifestó que existe material probatorio que sustenta la certeza
de la afectación del derecho al agua potable con la explotación y exploración
minera, a saber: i) concepto elaborado por el Instituto Científico de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humbolt denominado “Escenarios
Delimitación del Páramo de Santurbán Escala 1:25.000. En ese estudió se
advirtió en el acápite de hidrología que la calidad agua de las fuentes
hídricas había bajado, debido a la actividad minera, al punto que aumentó su
concentración de cianuro y mercurio; ii) informe anual de monitoreo de calidad
de agua de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga efectuado en el año 2010, análisis que indicó que se ha presentado
una reducción del nivel de calidad del agua en la cuenca del río Vetas; iii)
advertencia de la Contraloría General de la República en la que se constató la
presencia de químicos tóxicos en el aire como arsénico; y iv) la resolución
1015 proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, acto
administrativo en que se manifestó que las actividades mineras podrían traer un
daño irreparable a las actividades mineras.
Frente
al fondo, mencionó que la Corte Constitucional ha establecido una sólida línea
jurisprudencial de protección del derecho al agua cuando existe una amenaza
sobre las fuentes hídricas[12].
Es más, advirtió la obligación que tiene el Estado de abstener de contaminar
los afluentes y de evitar que los particulares afecten la calidad del agua.
7.3.
Organizaciones
civiles y personas jurídicas
7.3.1. Luis
Guillermo Pérez Casas, presidente de la Corporación Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo, respaldó la acción de tutela, dado que es el medio idóneo para
proteger el derecho fundamental al agua y salvaguardar la prestación del
servicio público de acueducto de sufrir un perjuicio irremediable.
Para
el interviniente, los contenidos de la Resolución 2090 de 2014 desprotegen el
derecho fundamental al agua, al autorizar la actividad minera en el Páramo de
Santurbán, como quiera que afectan la producción del recurso hídrico
proveniente del ecosistema de alta montaña. Tales labores ponen en riesgo la
calidad y cantidad del agua, así como la prestación del servicio público. La
actividad minera en Santurbán implica una regresión a la salvaguarda de esa
garantía fundamental.
En la
Sentencia T-652 de 2013, la Corte Constitucional indicó que todas las personas
somos titulares del derecho al ambiente, cuya protección puede ocurrir por
medio de la acción de tutela. A su vez, las labores mineras en la zona afecta
el ecosistema paramuno y se convierte en una barrera para que los campesinos
accedan a las tierras. Ello entraña el desconocimiento que tiene el Estado de
proteger el medio ambiente y de lograr un desarrollo sostenible. La
autorización de la ejecución de esa labor carece de sustento, porque los
explotadores de las minas no tienen derechos adquiridos sobre el subsuelo.
En
consecuencia, concluyó que “la resolución incoada, desconoce, entre otros,
la obligación estatal de proteger las riquezas naturales de la nación (art. 8
C.P.); el derecho al saneamiento ambiental como servicio público a cargo del
Estado (art. 49 C.P.); el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber
ciudadano de proteger los recursos naturales del país (art. 79 y 95 C.P); el
deber del Estado de planificar el uso y aprovechamiento de os recursos
naturales (art. 80 C.P.); el deber de intervención de Esato en la economía para
preservar un ambiente sano (art. 344 C.P.); y el objetivo del Estado Social de
Derecho de brindar senamiento am,biental y agua potable (art. 334 C.P)”
7.3.2. El
señor Mauricio Amorocho Bautista, vicepresidente del Sindicato del Acueducto
Metropolitano de Bucaramanga –SINTRAEMSDES- consideró que los demandantes plantearon
un debate que sobrepasa el estudio de legalidad de un acto administrativo, al
cuestionar los contenidos normativos fijados en los artículos 5 y 9 de la
Resolución 2090 de 2015. En realidad, la censura sobre esas disposiciones
entrañan una discusión en relación con la amenaza del derecho al agua en sus
dimensiones de disponibilidad, accesibilidad u calidad.
7.3.3. Natalia
Gómez Peña, investigadora de la Asociación Ambiente y Sociedad, consideró que
el MADS vulneró los derechos al medio ambiente sano, al agua, al acceso a la
información y a la participación ambiental de la comunidad. Dicha posición se
fundamentó en los siguientes argumentos.
Resaltó
que el derecho internacional y la jurisprudencia colombiana han reconocido una
dependencia de los seres humanos con el ambiente, relación que permite el goce
derechos fundamentales. Ese vínculo se ha realzado con una protección especial
de los derechos humanos de acceso a la información, la participación y la
justicia en su componente ambiental. Por ejemplo, en la declaración de Rio se
indicó que la forma de gestionar el entorno y ambiente corresponde con la
participación activa de los implicados.
También,
aseveró que la participación en materia ambiental se concreta en la posibilidad
que tienen los ciudadanos para incidir en las decisiones de las autoridades que
afectan el ambiente. Esa consideración se deriva de documentos internacionales
o normas superiores, por ejemplo Declaración de Rio, y los artículos 74 así
como 19 Constitucionales respectivamente.
En el
caso concreto, la ciudadana determinó que el MADS vulneró el derecho de acceso
a la información de los ciudadanos, debido a que no se dio respuesta oportuna
de sus peticiones ni permitió acceder a la información correspondiente en los
estudios sociales y ambientales. A su vez, desconoció la participación de las
personas, toda vez que la autoridad había negado la realización de audiencias
públicas y había convocado unas mesas de concertación sin llamar a toda la
comunidad. Inclusive, esas reuniones son insuficientes, en la medida en que esa
decisión ya estaba tomada.
8.
Actuaciones
en sede de revisión
8.1.
A
través de Auto del quince (15) de abril de 2016, el Magistrado Sustanciador
vinculó al proceso a los Municipios de Bucaramanga, Vetas, California y Suratá,
así como al Departamento de Santander, debido a que podrían tener interés en el
proceso objeto de revisión. Lo propio ocurrió con el Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga S.A. E.S.P.
Adicionalmente, decretó una serie de
pruebas necesarias para comprender la compleja problemática planteada en la
acción de tutela y decidir sobre la misma. Los medios de convicción eran
indispensables a efectos de establecer si la ejecución del acto jurídico
atacado contiene e implica alguna amenaza para: i) el ecosistema de alta
montaña de Santurbán; y ii) las fuentes hídricas que abastecen el acueducto del
Área Metropolitano de Bucaramanga. Además, eran importantes para determinar si
en el Páramo de Santurbán o en sus áreas de restauración se encuentran en
desarrollo actividades mineras. También eran fundamentales para identificar la
gestión y trazabilidad que adelantó el MADS para emitir la Resolución 2090 de
2014.
Por último ante la necesidad de ofrecer una
solución comprensiva al presente caso, este Despacho estimó adecuado invitar a
una serie de instituciones para que, desde su experticia académica, profesional
y funcional, conceptuaran sobre la causa y se pronunciaran sobre unos aspectos
específicos. Tales personas jurídicas fueron: i) la Defensoría del Pueblo; ii)
la Procuraduría General de la Nación; iii) la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente –AIDA-; iv) el
Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales de la Universidad
Nacional de Colombia -GIDCA-; v) el Instituto Latinoamericano de Servicios
Legales –ILSA-; y vi) el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad-DeJusticia-
8.2.
En
Auto del 22 de Abril de 2016, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional suspendió el plazo que tenía para proferir sentencia, toda vez
que no había recibido los medios probatorios mediante las cuales se pretende
esclarecer los aspectos referidos en el numeral anterior, ni los sujetos vinculados
habían intervenido en el proceso. Esa decisión se sustentó en el inciso 2º del
artículo 64 del reglamento interno de esta Corporación –Acuerdo 02 de 2015-.
8.3.
En
auto del 1º de Julio de la pasada anualidad, este Despacho ordenó vincular a
las personas que poseían títulos mineros en la jurisdicción del páramo de
Santurbán, según había indicado la Agencia Nacional de Minería en memorial del
25 de abril de 2016. Dicha actuación se presentó frente a los beneficiaros de
los contratos de explotación y exploración minera que tenían dirección de
notificación aportada por la autoridad del nivel central[13].
8.4.
En
Auto del 13 de Septiembre de 2016, el Suscrito Magistrado señaló que no pudo
vincular a personas naturales o jurídicas que desconocía su paradero o lugar de
notificación, quienes podrían verse afectados por la decisión del proceso, pues
eran beneficiarios de títulos mineros en el páramo de Santurbán[14]. Ante esa situación,
el Magistrado Ponente debió utilizar un medio de notificación eficaz y expedito
para notificar a los terceros interesados del alcance de la presente causa. De
ahí que dispuso VINCULAR a varias personas naturales y jurídicas[15] al proceso de tutela
No. 5.315.942, quienes serían notificados mediante publicación o emisión de un
aviso en la página web de la Corte Constitucional, de la Agencia Nacional de
Minería, así como en los diarios La opinión de Cucuta-Norte de Santander y El
Vanguardia Liberal de Bucaramanga-Santander, a través de los mismos medios de
comunicación, informó a la comunidad en general de la jurisdicción del páramo
de Santurbán-Berlín del proceso de tutela No. 5.315.942.
De
acuerdo con informe enviado por la Secretaría de la Corte Constitucional y los
seccionales de la judicatura de Santander y Norte de Santander, la publicación
de los avisos en las páginas web de las entidades públicas se realizó de la
siguiente forma: i) en la secretaria de esta Corporación se notificó el auto
por medio de estado No 437 de 2016 el 15 de septiembre de 2016, fijado a las
8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m del mismo día; ii) La Agencia Nacional de
Minería divulgó el auto en su página web institucional a partir del 15 de
septiembre de 2016; iii)  el dos (2) de octubre de 2016, se efectuó la publicación
correspondiente en los periódicos referidos.
9.
Intervenciones
recopiladas en sede de revisión
Con
el fin de reseñar de manera clara las diversas intervenciones, la Sala Octava
de Revisión iniciará por resumir los escritos de las autoridades que fueron
vinculadas al proceso. Acto seguido, expondrá los argumentos de las personas
jurídicas o naturales que allegaron intervenciones. Después, reseñará los
escritos de las instituciones de educación superior que quisieron participar en
el proceso. Finalmente, se esbozarán las posiciones del Ministerio Público y de
los expertos a quienes este Tribunal solicitó concepto.
9.1.
Autoridades
públicas
9.1.1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
9.1.1.1.
El apoderado judicial de la
cartera ministerial intervino con el fin de explicar el procedimiento que había
seguido dicha entidad para proferir la Resolución 2090 de 2014. Conforme a las
Leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015, informó que los procesos de delimitación de
áreas de paramo poseen el siguiente procedimiento:
a) Las autoridades
ambientales regionales deben, de acuerdo con los términos de referencia
emitidos por este Ministerio, elaborar los estudios técnicos que permitan
caracterizar el contexto ambiental, social y económico del páramo y, remitirlos
a esta cartera.
b) Igualmente el
Instituto Alexander Von Humboldt debe remitir la cartografía del área de
referencia del páramo, que atiende a criterios ecosistemicos.
c) Una vez recibidos
estos insumos, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, emite un
concepto técnico en el cual se evalúan y valoran las variables ambientales,
sociales y ambientales del ecosistema.
d) Una vez se cuente
con dichos insumos, este ministerio emite un acto administrativo mediante el
cual se delimita el páramo, en el cual, se especifican además los criterio y
directrices generales para ser tenidos en cue3nta para la gestión del
ecosistema.
e) Al ser expedida la
delimitación, las autoridades regionales en los tres años subsiguientes a la
misma, deberán establecer el régimen de usos que deberán atender el área de
paramo delimitada”
Sostuvo que la delimitación del Área de Santurbán es
el resultado de un detallado análisis de orden técnico-jurídico, estudio que se
alimentó de las evaluaciones de los diferentes intereses de los actores
nacionales, regionales y locales involucrados. Además, esa fijación de
fronteras se sustentó en los estudios técnicos, económicos, sociales y
ambientales elaborados por las corporaciones autónomas regionales con
jurisdicción en el área, requisito de ley para la delimitación, y los aportes
del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.
Los informes elaborados por parte de la
Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nor-oriental (Corponor) y la
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB) fueron el fundamento de la decisión adoptada mediante la resolución 2090
de 2014, “atendiendo al mandato del Artículo 202 de la Ley 1450 de 2011”.
De la misma manera, indicó que el Ministerio había
analizado tres documentos para desarrollar el proceso de delimitación, al
considerar que era necesario incorporar criterios sociales y económicos de
conformidad con el mandato de la Ley 1450 de 2011. Explicó de la siguiente
manera:
“Luego del análisis de
los documentos entregados por las Corporaciones y el Instituto, y buscando
ponderar los elementos técnicos, ambientales, sociales y económicos, este
ministerio y el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von
Humboldt elaboraron el documento ´Memoria técnica para la gestión integral del
Territorio para la conservación del Páramo Jurisdicción – Santurbán- Berlín-
Incorporación de aspectos sociales y económicos´, que contiene la propuesta de
delimitación finalmente adoptada mediante acto administrativo. En consecuencia,
dicho análisis permitió una aproximación más precisa al límite del páramo,
fundamentada en la mejor información disponible y la consideración de criterios
sociales y económicos, lo cual pudo generar variaciones frente a las propuestas
incluidas en los documentos en referencia”
Adujo que el acto administrativo de delimitación había
explicado claramente que existen territorios que si bien no hacen parte del
páramo, requieren protección para la conservación de ese bioma, a saber: (i)
los territorios indispensables para el manejo y gestión integral del mismo,
como son las “áreas destinadas para la agricultura sostenible”, las “áreas
para la restauración del ecosistema de paramo”, las “áreas aledañas a
las áreas protegidas así como las cuencas de los ríos Surata”, Tona Rio
Frio, Cachari, Chitaga, Pamplonita, Arboledas, Sardinata, Zulia, Tarra,
Algodonal y Lebrija. Por ello, los Artículos 4 y 5 de la Resolución comprenden
directrices y lineamientos específicos que el Ministerio replicó hacia las
autoridades ambientales regionales.
No obstante, a partir de la Sentencia C-035 de 2016,
la Corte prohibió realizar minería en zonas delimitadas como páramos,
proscripción que no tiene excepción alguna. De modo que: “En este sentido
las directrices que en su momento y bajo el ordenamiento jurídico existente
emitió este Ministerio a través del artículo 4 de la Resolución 2090 de 2014,
no tendrán objeto de aplicación”[16].
Frente a la información solicitada por la Corte
Constitucional mediante auto del quince (15) de abril del año dos mil dieciséis
(2016), el Ministerio allegó los siguientes documentos: (i) el Estudio Paramo
de Santurbán Jurisdicción CDMB elaborado por la Corporación Autónoma Regional
para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga; (ii) los “aportes a la
delimitación del páramo mediante la identificación de los limites inferiores
del ecosistema escala 1:25.000 y análisis del sistema social asociado al
territorios – Complejo de Páramos Jurisdicciones Santurbán-Berlín; (iii) la
“Memoria técnica para la gestión integral del Territorio para la conservación
del Páramo jurisdicciones- Santurbán- Berlín. Incorporación de aspectos
sociales y económicos”.
Lo referido con las mesas de concertación realizada
antes de la expedición de la resolución 2090 de 2014, el Ministerio explicó que
“los pasos para lograr la delimitación del páramo no se constituía como un
procedimiento administrativo como tal, sino el ejercicio de la potestad
reglamentaria. Así las cosas, “no deben confundirse los mecanismos de
participación de los cuales gozan los procedimientos administrativos, con otras
formas de acercarse a la población con el fin de obtener insumos que permitan
la adopción de la mejor decisión”[17].
En desarrollo de la anterior premisa, el Ministerio
informó que con el fin de garantizar la participación de la sociedad en la
delimitación del páramo había coordinado varias reuniones, las cuales se
sostuvieron los días 12 y 20 de diciembre de 2013, y  27 de enero y 31 de marzo
de 2014. En esas sesiones se organizaron mesas de trabajo en las que además de
la comunidad, participaron múltiples entidades públicas.  Sobre el carácter y
finalidad de las mesas, se precisó que no tuvieron como objetivo la
concertación del límite del páramo, sino conocer las diferentes inquietudes,
opiniones, aportes y expectativas de los habitantes de la región, las cuales
sirvieron de insumo para la generación de una estrategia integral que procurara
la conservación del eco-sistema.  A pesar de enunciar dichas reuniones, el
representante de la entidad indicó que no se realizaron actas de dichos
encuentros[18].
Concluyó que no se debe tutelar los derechos
fundamentales presuntamente conculcados, como quiera que la acción de tutela es
improcedente. Lo anterior, en razón de que es inexistente la vulneración del
derecho al debido proceso y a que no se encuentra afectado el derecho a la
igualdad de los accionantes.
9.1.1.2.
Posteriormente, el dos (2) de
agosto del dos mil dieciséis (2016), la oficina jurídica de la misma cartera
ministerial allegó a la Secretaría de la Corte Constitucional diversos
documentos en los que explica el procedimiento de expedición de la Resolución
2090 de 2014. Señaló que a partir del análisis de los documentos entregados por
las Corporaciones Autónomas Regionales CORPONOR y CDMB, y el Instituto
Alexander von Humboldt, y buscando ponderar los elementos técnicos, ambientales
sociales y económicos, el Ministerio y el Instituto elaboraron el documento “Memoria
técnica para la gestión integral de territorio para la conservación del Páramo
Jurisdicciones-Santurbán-Berlín. Incorporación de aspectos sociales y
económicos”, texto que contiene la propuesta de delimitación que finalmente
fue adoptada mediante el acto administrativo.
Con base en este documento, el 19 de diciembre de 2014,
el Ministerio expidió la resolución 2090 de 2014 como resultado del mandato del
artículo 202 de la Ley 1450 de 2011, y los numerales 15 y 16 del artículo 2 del
Decreto Ley 3570 de 2011, según los cuales, esa autoridad debía delimitar los
ecosistemas de paramo por medio de acto administrativo y a escala 1: 25.000.
Más adelante, indicó que la Corte Constitucional había
emitido la Sentencia C-035 de 2016, decisión que prohibió todas las actividades
mineras en los ecosistemas de paramo independientemente de que estos tuvieran o
no las autorizaciones minero-ambientales. “[A]nte lo cual este Ministerio
mediante oficio 8110-2-4392 del 10 de febrero de 2016, le solicitó a la
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
realizar las gestiones necesarias con el fin de impedir la continuación de las
actividades mineras en el área delimitada en el artículo 3 de la Resolución
2090 de 2014”[19].
Se manifiesta que la oficina jurídica del Ministerio
ha señalado que:
“teniendo en cuenta
que la Corte Constitucional con su decisión prohibió el desarrollo de las
actividades de minería al interior de los páramos delimitados; las directrices
que en su momento y bajo el ordenamiento jurídico existente emitió este
Ministerio a través del artículo 5 de la Resolución 2090 de 2014 no tendrán
objeto de aplicación (sic)” (…)
Es claro entonces, que
tal y como lo expresan tanto la doctrina como la jurisprudencia, el artículo 5
de la Resolución 2090 sufrió de pleno derecho el fenómeno de decaimiento del
acto administrativo y como tal, desapareció de la vida jurídica desde el instante
en el cual entró en vigencia la sentencia C-035 de 2016.”
Con base en esta tesis jurídica, el Ministerio explicó
que no se cumplen los requisitos para aplicar la revocatoria directa de los
actos administrativos.
Frente a la vigencia del Artículo 9 de la Resolución
2090, el escrito indica que es importante comprender que el mencionado acto
administrativo realizó la delimitación del páramo en sí mismo considerado y lo
denomina “área de páramo” y reconoce la existencia de otros territorios
que si bien no hacen parte del territorio delimitado, son necesarios para su
protección; a saber: (i) los territorios indispensables para el manejo y
gestión integral del mismo como lo son las áreas destinadas para la agricultura
sostenible, las áreas para la restauración del ecosistema de paramo, las áreas
aledañas a las áreas protegidas regionales así como las cuencas de los ríos
Suratá, Tona, Río Frío, Cacharí, Pamplonita, Arboletes, Sardinata, Zulia,
Tarra, Algodonal y Lebrija.
Por lo anterior, en el artículo 9º se encuentran las
áreas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del
medio ambiente, las cuales no están incluidas al interior del páramo en el
artículo 1º de la Resolución, y por ende, no son objeto de la prohibición
contenida en la Sentencia C-035 de 2016. Se sostiene: “la disposición
acusada (referente al artículo 9) se encuentra enmarcada en la ley, razón por
la cual, la misma, a diferencia de lo sucedido con el artículo 5, no sufrió de
decaimiento del acto administrativo y continua contando con plena vigencia”[20].
Como consecuencia de ello, la Corporación Autónoma
Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga procedió a modificar las
licencias ambientales o los planes de manejo ambiental que permitan el
desarrollo de las actividades mineras en el ecosistema delimitado en el
artículo 1 de la Resolución. Así mismo, la autoridad ambiental regional
suscribió diferentes convenios administrativos tendientes a mejorar las
condiciones ambientales de las áreas señaladas en la Resolución 2090 de 2014.
De otra parte, el Ministerio informó que se han
realizado inversiones económicas con el fin de desarrollar actividades de
rehabilitación pasiva y activa para la restauración y conservación de las áreas
protegidas y para la implementación de alternativas productivas para la
prevención de la minera ilegal e informal.
En relación con el proceso de expedición de la Resolución
2090 y la participación de la ciudadanía de la región, el Ministerio reiteró
que:
“…para el caso del
páramo de Santurbán este ministerio realizó ex ante y ex post de la expedición
de la norma un proceso de socialización de los efectos de que trae consigo la
delimitación de un ecosistema, ello con el único fin de sensibilizar a las
entidades del Estado, a los ciudadanos de la región y a la comunidad interesada
sobre las consecuencias de dicha decisión. Si bien dicha socialización no está
establecida de manera específica en las reglas de delimitación de un ecosistema
de paramo este ministerio consideró necesario su realización sin que ello se
convirtiese en un criterio para la delimitación del mismo, sino un ejercicio
pedagógico de los beneficios que trae consigo la delimitación de un páramo en
materia de servicios eco sistémicos”[21].
9.1.2. Departamento de Santander
El apoderado judicial del Departamento de Santander argumentó que la
acción de tutela formulada por la Corporación Colectiva de Abogados Luis Carlos
Pérez y por el Comité por la Defensa del Páramo de Santurbán resulta
improcedente, debido a que no se cumple con el requisito de subsidiariedad.
Ello, en razón a que los accionantes disponen de otros medios de defensa
judicial para la protección de los derechos constitucionales invocados.
“Este mecanismo
constitucional no es una oportunidad para omitir agotar los recursos ordinarios
o extraordinarios que disponen la ley para acudir en protección de estos
derechos fundamentales; ya que la Tutela, puede ser procedente para estos
derechos, que como lo he expresado, igualmente son considerados fundamentales;
pero que cuentan con una legislación especializada para su protección (…). Y en
el presente caso, no se adecua a la situación fáctica enunciada en el escrito
de tutela. Además deben cumplirse unos requisitos especiales de procedibilidad
y máxime cuando existieron otros medios de defensa judicial específicos, los
cuales en lo que se conoce por esta representación judicial, no se agotaron
ante las instancias judiciales y administrativas competentes.”
En relación con la vulneración del derecho al debido proceso administrativo,
el apoderado judicial indicó que los accionantes cuentan con otros medios
judiciales ordinarios de control, así como de recursos ante una jurisdicción
especializada, espacio llamado a resolver “la controversia jurídica que se
planea por los accionantes que está dirigida frente a la situación que
generaría la delimitación del páramo, y por tanto, se debe desglosar dos
problemas a resolver; uno el acto administrativo y otro lo relacionado con las
posibles amenazas o vulneraciones al (sic) derechos colectivos y
ambientales. Lo que permite dilucidar que existen medios de control específicos
para proteger por ende derechos que estén allí involucrados; tal como seria
frente al acto administrativo donde se busca la suspensión de los efectos de la
resolución 2090, porque al entender de los actos no se cumplieron con algunos
requisitos en lo referente a la participación, lo que se verifica que buscan
controvertir su legalidad; y para este fin, la ley dispone del medio de control
de nulidad; y frente a los derechos colectivos y ambientales el medio de
protección de los derecho e interés colectivos y no por vía de tutela ”[22].
Con el fin de sustentar sus argumentos, el representante judicial del
Departamento de Santander acudió a la Sentencia T-177 de 2011, providencia que
precisó que el mecanismo para cuestionar un acto administrativo es la acción de
nulidad simple, mientras la protección de los derechos colectivos es la acción
popular. Por último, la entidad territorial estimó que no se configuran los
requisitos para la procedencia excepcional y transitoria del recurso de amparo,
dado que no se está ante un perjuicio irremediable.
Frente a la petición hecha por la Sala Octava de
Revisión de Tutelas mediante el auto de impulso de quince (15) de abril de 2016,
en el que se interrogó al Departamento sobre su participación en la expedición
de la Resolución No. 2090 de 2014, la entidad territorial indicó que tiene
conocimiento que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible llevó a
acabo mesas de concertación junto con las Corporaciones Autónomas Regionales
encargadas de planificar, participar y deliberar sobre la delimitación del
páramo de Santurbán. Manifestó que posee el interés de “estar interviniendo
dentro de su marco de competencias legales y participando para promover
políticas sociales y económicas que impulse el desarrollo de esta provincia y
del Departamento de Santander.”[23]
En la participación de la gobernación departamental, el profesional en
derecho adujo que mediante oficio de veintidós (22) de enero de dos mil catorce
(2014), después de haber celebrado la primera mesa de concertación convocada
por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Ministra de la época,
Luz Helena Sarmiento, dirigió al gobernador una invitación convocándolo a
participar de las mesas temáticas que tuvieron como objetivo “construir de
manera participativa una estrategia que acompañe las adopción del límite del
páramo de Santurbán y aporte positivamente a minimizar las tensiones económicas
y sociales que se deriven de la delimitación”.
Fruto de esta invitación, el Departamento asistió al menos a dos mesas
de discusión, donde su papel “se limitó a participar (…), no sólo por la
convocatoria del Ministerio sino en su interés en la competencia que tiene en
lo relacionado a los asuntos económicos sociales; por cuanto la delimitación,
protección, control y vigilancia ambiental y de los actos administrativos que
de ese función se desprendan.” Insistieron en que si bien participaron en
las mesas a las que fue convocada la entidad, “la dirección, organización y
responsabilidad de las mismas, correspondió al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible”.
En su intervención, el Departamento explicó que la gobernación ha sido
consciente que la delimitación del Páramo tiene efectos económicos y sociales
en los municipios que tiene vocación minera. “Es así que para el municipio
de Vetas se financiaron trescientos millones de pesos para apoyar en la
elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial y con el municipio de Toná se
les brindó asistencia técnica para la elaboración del POT…”
Finaliza su escrito, solicitando que la Corte Constitucional declare
improcedente la acción de tutela formulada por Corporación Colectivo de
Abogados Luis Carlos Pérez contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y desvincule al Departamento de Santander en atención a que no
tiene responsabilidad, ni por omisión, ni por acción en los hechos del recurso
constitucional de amparo.
9.1.3. Municipio de Bucaramanga
La apoderada judicial del Municipio de Bucaramanga consideró
que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente con fundamento en
los argumentos que se enuncian a continuación.
En primer lugar, la interviniente sostuvo que la acción de tutela no es
el medio judicial idóneo para controvertir la legalidad del Acto
Administrativo, por cuanto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
indicado que el mecanismo constitucional de amparo no es el medio adecuado para
controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello se
encuentran previstas los mecanismos de control de la jurisdicción contenciosa
administrativa. En criterio de la apoderada judicial, admitir la procedencia de
la acción constitucional de tutela reemplazaría al juez natural, esto es, el
juez administrativo. La profesional del derecho enfatizó que:
“El carácter
subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte
Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las
peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más
aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas
acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran
la organización jurisdiccional, encaminadas a todas a la defensa de sus
derechos.”
En segundo lugar, frente al proceso administrativo que adelantó el
Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible para la delimitación del páramo
de Santurbán, indicó que la Resolución 2090 de 2014 tuvo en cuenta varios
estudios de caracterización de dicho ecosistema, conceptos elaborados por la
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB) y la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental
(CORPONOR). Según los mismos, en la zona existe una diversidad biológica hasta
ahora representada y registrada en 457 especies de plantas vasculares, helechos
y afines, y 293 especies de fauna vertebrada así como es importante el papel
que juegan en el mantenimiento y regulación de la oferta hídrica de la que
depende el desarrollo de los procesos productivos que se realizan en la región
y el abastecimiento de los habitantes de las áreas metropolitanas de
Bucaramanga y Cúcuta y de varios municipios de los dos Santanderes.
Aunado a ello, en el año 2006, el IDEAM definió a Santurbán como una
estrella fluvial perteneciente a las cuencas hidrográficas de Caribe, Magdalena
y el Orinoco, y debido a su riqueza hidrológica, allí se origina el agua
empleada para el abastecimiento de más de dos millones doscientas mil personas
(2.200.000), radicadas en los municipios de Cúcuta, El Zulia, Abrego, Ocaña,
Arboletes, Cachira, Cacota, Chitagá, Cucutilla, La Esperanza, Labateca,
Mutiscua, Pamplona, Pamplonita, Salazar, Silos, Villa Caro, California, Charta,
Suratá, Tona, Vetas, y los cuatro centros poblados que conforman el área
metropolitana de Bucaramanga.
En tercer lugar, en relación con la protección judicial del derecho al
agua, la apoderada aseveró que la Corte Constitucional ha señalado que el acceso
al líquido vital tiene una doble dimensión: como derecho fundamental individual
y como derecho colectivo. Precisó que el derecho al agua es protegible mediante
la acción de tutela cuando se trata de proteger el acceso para el consumo
humano, por lo cual “cuando se verifica que el amparo solicitado está
encaminado a proteger el derecho al agua en su faceta de fundamental, la acción
de tutela puede ser el mecanismo procedente para tal efecto, de lo contrario,
se debe acudir a la acción popular que fue consagrada en la Ley 472 de 1998
para la protección de los derechos colectivos.”[24]
En el caso concreto, adujo que a primera vista parece sencillo sostener
que la acción de tutela de la referencia está dirigida a proteger un páramo que
alberga varias fuentes hídricas, líquido que beneficia a gran parte de la
población del área metropolitana de Bucaramanga. No obstante, el caso no es así
de elemental, dado que las “riquezas del suelo y el subsuelo del páramo
involucran importantes intereses económicos, pues su suelo agrícola ha sido
sustento de campesinos de la región por décadas, y su subsuelo, por contener
importantes yacimientos de oro, ha hecho de la minería, tanto tradicional (por
más de 500 años) como industrializada, una actividad propia de la zona”.
En efecto, la intervención judicial del municipio de Bucaramanga llama
la atención sobre el hecho que la declaratoria del páramo tuvo lugar, cuando ya
existían actividades extractivas auríferas en la zona, todas ellas legales y
conforme a contratos de concesión otorgados por el Estado, adelantadas por
diferentes compañías mineras. Por lo anterior, tras la expedición de la
Resolución 2090 de 2014, emergió la incertidumbre en aquellas compañías que
luego de haber adelantado y cumplido los trámites legales para la obtención de
su título minero de exploración, se encontraron frente a la negativa de las
autoridades ambientales de otorgarles licencia ambiental para adelantar labores
de explotación.   Frente a esta situación de incertidumbre sobre la minería que
se desarrolla en el páramo concluye la intervención:
“Aún peor, en marzo de
este año, la ministra de la cartera ambiental dio a conocer un nuevo mapa del
Parque Regional Páramo de Santurbán, que amplía su área de 11.700 a 42.000
hectáreas. Sin embargo, a la fecha no se ha dado a conocer sus coordenadas
exactas (lo cual se ha pospuesto ya cinco veces), aumentado la incertidumbre de
las compañías mineras de si podrán continuar sus actividades, al menos en par
de las áreas otorgadas”
Finaliza su intervención reiterando la solicitud de declarar la
improcedencia de la presente acción de tutela.
9.1.4. Municipio de Vetas
Orlando Rodríguez Ramírez, alcalde municipal de Vetas (Santander),
intervino dentro del procedimiento de tutela en atención a la providencia de
quince (15) de abril de dos mil dieciséis (2016) proferida por esta Sala.
El funcionario manifestó que las pretensiones de la acción de tutela,
tales como aquella que se refiere al cese de actividades de exploración y
explotación minera que se adelantan en el Páramo de Santurbán “resultan a
todas luces contrarias a la Constitución Política”, en atención a que tendrían
como consecuencia la vulneraciones de los derechos económicos sociales y
culturales de las familias mineras que obtienen su sustento diario de dicha
actividad.
En criterio del Alcalde, la discusión ha sido mal enfocada, dado que se
ha buscado difundir la idea de que la delimitación del páramo de Santurbán
implica tomar una decisión entre el agua y el oro. Se trata de reconocer que “el
derecho al agua y a un ambiente sano, que constituyen derechos fundamentales de
todos los seres humanos, entre ellos, los habitantes de nuestro municipio-
resultan perfectamente compatibles con el derecho a una vida digna, a un mínimo
vital, al trabajo, a la solidaridad a la vigencia de un orden justo, siempre y
cuando el impacto ambiental derivado de la actividad minera se pueda evitar o
se pueda reducir a unos mínimos cada vez más tolerables”.
Estimó que en un Estado Social de Derecho no pueden existir derechos
absolutos, por ello todos los principios constitucionales están llamados a ser
limitados y armonizados mediante el uso de la herramienta de la ponderación.
En efecto, en atención a que la acción de tutela de la referencia se
refiere a un conflicto de derechos entre la protección al ambiente y al agua,
enfrentados a los derechos económicos sociales y culturales de la enorme
población minera del municipio de Vetas, la Corte no puede simplemente darle
peso absoluto a la protección del agua y el ambiente, y de esa manera dejar sin
empleo a cientos de humildes familias.
Aunado a ello, indicó que debe tenerse en cuenta que la minería en el
municipio de Vetas, siempre se ha desarrollado conforme a los estándares
jurídicos, y que en la actual coyuntura nacional, deben cuidarse las formas
legales de minería. En caso de prohibirse esta actividad económica caería sobre
el municipio “el flagelo de la minería ilegal”.
Frente a la eventual vulneración de los derechos fundamentales alegada
por los accionantes, el Municipio aseveró que: (i) no existe vulneración o
amenaza sobre los derechos fundamentales alegados, y (ii) mucho menos se ha
probado que la delimitación del páramo de Santurbán haya afectado en manera
alguna las libertades alegadas.
De la misma manera, señaló que es improcedente la prohibición general
de realizar minería en el páramo de Santurbán, debido a que, es posible
garantizar la protección al ambiente y al agua, mediante el otorgamiento de
licencias concretas y particulares para la exploración minera. Dicha alternativa
alcanza los mismos fines constitucionales de protección del ecosistema y
permite la realización de los derechos sociales de las familias mineras. Al
respecto, afirmó:
“Visto lo anterior,
si bien la protección medioambiental resulta ser un fin legítimo de protección,
la prohibición absoluta de actividades mineras en territorios en los cuales
según delimitación del propio Ministerio de Ambiente no se implican
afectaciones a los ecosistemas de paramo no constituyen el medio idóneo a ser
utilizados para lograr tal fin. Esto, pues, al existir licencia ambiental como
mecanismo de control y seguimiento de actividades económicas, una prohibición
absoluta sacrifica en mayor medida, sin razón o proporcionalidad, principios y
valores constitucionales, dentro de los cuales vale la pena destacar los
siguientes: libertad económica, libertad de empresa, mínimo vital, derecho al
trabajo, libre inversión y seguridad jurídica.”
En relación con la participación ciudadana en el proceso que llevó a la
expedición de la Resolución 2090 de 2014, el burgomaestre adujo que la Ley 99
de 1993 había establecido el derecho de todos los ciudadanos a participar en
las decisiones ambientales que los afecten, intervención que debe ser ponderada
entre los intereses efectivamente envueltos en la adopción de la decisión. A
juicio del interviniente, el derecho a la participación no puede ser ejercido
de manera abusiva, “con el fin de limitar o cuestionar el desarrollo de
procedimiento administrativos, en los cuales se rechazaron los mecanismos y
foros de participación propuestos por las autoridades competentes”.
Sobre este aspecto, el interviniente informó que el Ministerio de Ambiente
se acercó a comunidades específicas del área de delimitación, colectivos que se
negaron a participar en los mecanismos dispuestos, “[e]s por esto que no
resulta plausible un ejercicio tardío y abusivo de ese derecho únicamente con
el fin de torpedear la aplicación de decisiones válidamente expedidas”.
En consecuencia, “nuestra respetuosa petición como Municipio,
consiste en que se CONFIRMEN los fallos de instancias proferidos por el
honorable Tribunal Administrativo de Santander y el honorable Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta”.  En igual
sentido, solicitó que cuando el Estado Colombiano tome decisiones contundentes
en relación con el medio ambiente deberá tener en cuenta y garantizar en debida
forma los derechos fundamentales de los habitantes de las poblaciones
directamente afectadas con tales decisiones.
9.1.5. Municipio de California
Hugo
Arnoldo Lizcano Pulido, Alcalde Municipal de California (Santander), allegó a
la Corte Constitucional memorial en que se opone a las pretensiones de la
acción de tutela. Desde el primer momento, el burgomaestre solicitó que se
confirmara la decisión tomada por el Tribunal de Santander, en el sentido de
declarar improcedente la acción constitucional de la siguiente manera.
“Frente a todas las
pretensiones presentadas por la parte accionante, me OPONGO ya que es clara de
la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la Accionante Julia
Adriana Figueroa, en calidad de representante legal de la Corporación Colectivo”
Con el fin de sostener su posición, el Municipio argumentó que no había
existido alguna vulneración a un derecho fundamental ni irregularidad en el
procedimiento de la expedición de la Resolución 2090 de 2014, en atención a que
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realizó todos los
procedimientos de manera adecuada.
El interviniente reiteró los argumentos del Tribunal Administrativo de
Santander y del Consejo de Estado, de modo que la acción de tutela no es el
mecanismo idóneo para logar las pretensiones de los actores, pues antes debió
agotar los mecanismos judiciales ante el juez competente.
En relación con los hechos que motivaron la acción constitucional de
amparo, el mandatario municipal esbozó que las pretensiones parten de premisas
falsa y equivocas, ya que “como bien lo dijo el Honorable Consejo de Estado
en la providencia de segunda instancia, a la fecha no se ha probado por parte
de los accionantes que la delimitación del Páramo Jurisdicciones – Santurbán-Berlín-
efectuada por la Resolución 2090 de 2014, esté generando vulneración o
afectación inminente del derecho al agua o al medio ambiente de los
accionantes”[25].
Informó que la eventual prohibición de realizar minería en el Páramo de
Santurbán tendría efectos negativos en las comunidades que dependen
económicamente de dicho renglón productivo. “De lo anterior se deduce que
las medidas de protección de derechos fundamentales invocadas resultan
absolutamente desproporcionadas e innecesarias en la medida que, la suspensión
del cese de actividades de exploración y explotación minera, además de generar
una incuestionable vulneración y afectación injustificada de los derechos
fundamentales de las familias, hombres, mujeres y niños que hacen parte de la
comunidad.”
En el mismo sentido, advirtió que la Corte Constitucional no puede
desconocer su propio precedente judicial sobre la procedencia de la acción de
tutela. A juicio del funcionario, existen otros mecanismos judiciales para
atacar la Resolución 2090 de 2014, tales como los previstos en las Ley 1437 de
2011 y la Ley 1564 de 2012.
Precisó que la Resolución 2090 de 2014 afecta varias actividades
económicas, labores que para el municipio representan una tradición, se
encuentran regladas y controladas por diferentes entes de control y autoridades
ambientales.
El burgomaestre afirmó que se está en presencia de un conflicto social,
como quiera que el nivel nacional dicta medidas en protección de la industria
minera, y por otro las organizaciones ambientales acuden a los estrados
judiciales, “interponiendo acciones de las cuales no corresponde a los
procedimientos que se deberían dar”. Esa situación pone en riesgo el
sustento de cientos de humildes familias mineras.
Finaliza su intervención, al pedir que la Corte Constitucional rechace
por improcedente la acción de tutela objeto de análisis. En su defecto, se
solicitó denegar la protección por inexistencia de vulneración de los derechos
fundamentales invocados.
9.1.6. Municipio de Suratá
Mediante apoderada judicial, el alcalde municipal de Suratá solicitó a
la Corporación que rechace por improcedente el mecanismo de tutela formulado
por la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez. En primer lugar
indicó que los accionantes no reúnen las condiciones exigidas para demostrar
una situación en la que sus derechos fundamentales se encuentren verdaderamente
amenazados y/o vulnerados, de modo que carecen de legitimidad en la causa por
activa. Los accionantes no cuentan con mandatos judiciales para representar los
derechos fundamentales de personas que eventualmente si se vean afectadas por
los hechos que fundamentan el mecanismo de amparo.
Más aún, en relación con la procedibilidad de la acción de tutela, la
apoderada sostuvo que no se supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que
no se han agotado “los medios ordinarios previsto en el ordenamiento
jurídico colombiano en aras de lograr la suspensión o la declaratoria de
nulidad simple sobre la Resolución 2090 de 2014”
En el estudio de fondo de la petición de amparo, la apoderada de la
alcaldía señaló la necesidad de que la Corte Constitucional aplicara un test de
ponderación con el fin de determinar si la prohibición de la minería en zonas
cercanas al paramo de Santurbán produce una afectación desproporcionada en los
derechos fundamentales de los trabajadores que obtienen su sustento de dicha
actividad.
Tras hacer una larga exposición sobre los fundamentos del juicio de
ponderación en el derecho internacional y comparado, así como, de la
importancia de la minería responsable y ambientalmente sostenible, la
representante judicial solicitó: (i) “Confirmar los fallos proferidos en
primera y segunda instancia dentro de la presente acción de tutela por no
reunirse el lleno de los requisitos para la prosperidad de la misma”; (ii)
“Declarar la plena legalidad que reviste la decisión contenida en la
Resolución 2090 de 2014 proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible por haberse surtido la misma con las plenas garantías y el lleno de
los requisitos legales”; (iii) Declarar que la acción de tutela no es el
mecanismo procedente para retirar del ordenamiento jurídico colombiano la
Resolución 2090 de 2014 ya que existen otros medios de control que persiguen
dichas finalidades; (iv) Declarar el respeto y la garantía de los derechos de
propiedad otorgados por las autoridades mineras y ambientales a los habitantes
del municipio de Suratá que ejercen sus actividades de pequeña minería
ancestral, tradicional y legal en el marco de la Resolución 2090 de 2014; (v)
Declarar el pleno ejercicio del derecho al trabajo de las comunidades ubicadas
en territorios delimitados por la Resolución 2090 de 2014 por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible. Anexó con el escrito una reseña histórica
sobre la vocación minera del Municipio de Suratá de autoría del historiador
Armando Martínez.
9.1.7. Asociación de Municipios del Páramo de Santurbán
En diferentes memoriales, la Asociación de Municipios
del Páramo de Santurbán precisa que, a través de la CDMB y CORPONOR, el MADS
realizó un proceso de información en el trascurso de la declaratoria de la
delimitación. Desde el año de 1999, CORPONOR comenzó ese proceso de interacción
con la comunidad de Norte de Santander; mientras a partir de 2010, CDMB hizo lo
propio en Santander. La declaratoria del parque Natural de Santurbán fue un
trabajo previo a la delimitación del páramo. Así, indica que los espacios de
participación fueron amplios y visibles, al igual que contaron con la
intervención de habitantes, administraciones locales e instituciones públicas.
También se efectuaron talleres técnicos de capacitación. Inclusive, señala que
la posición del MADS en torno a la delimitación fue expuesta en mesas de
trabajo a la comunidad y autoridades territoriales. En dichas sesiones tuvieron
una gran importancia los temas de regulación de la oferta hídrica y la
financiación de la gestión ambiental.
Además, advierte que en el expediente de la referencia
existen estudios de la Universidad Industrial de Santander y del Acueducto
Metropolitano de Bucaramanga que concluyeron que los afluentes de los ríos que
surgen de los Municipios de Vetas, Suratá y California no se encuentran
degenerados en términos ambientales. Es más, esos cuerpos de aguas jamás
sobrepasan los niveles de contaminación, por lo que son aptos al consumo
humano. Lo mismo sucede con el líquido que llega a las bocatomas del acueducto o
lugares de captación de agua.
Reiteran que la delimitación del Páramo de Santurbán se
efectuó bajo la vigencia de la Ley 1450 de 2011 y no en el marco de la Ley 1753
de 2015, por lo que la decisión adoptada en Sentencia C-035 de 2016 sobre el
artículo 173 del estatuto ibídem carece de vinculación al caso concreto.
Precisan que respaldan la delimitación del bioma paramuno realizada en la
Resolución 2090 de 2014, pese a que no comparten las prohibiciones que allí se
encuentran.
Finalmente, solicita: i) la vinculación al proceso de
todos los municipios que tienen jurisdicción en áreas delimitadas del páramo de
Santurbán (Ábrego, Arboledas, Bochalema, Bucarasica, Cáchira, Cácota,
Chinacota, Chitagá, Cucutilla, Gramalote, La Esperanza, Labateca, Lourdes,
Mutiscua, Pamplona, Pamplonita, Sala zar, Silos, Toledo, Villacaro, Charta, El
Playón, Guaca, Matanza, Piedecuesta, Santa Bárbara y Tona; ii) el decreto de
varias pruebas dirigidas al Acueducto Metropolitano de Bucaramanga para
identificar el lugar de las bocatomas y la calidad del agua de los afluentes
que pasan por esos municipios. Lo propio se hizo con las CDMB para que remitiera
copia del Plan de Ordenación y Manejo de la cuenca del río Suratá, así como un
balance hídrico de la zona; y iii) recorrido sobre la zona del Páramo de
Santurbán para que la Corte evidencie el alto grado de conservación del bioma.
9.1.8. Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P.
El Gerente General y Representante Legal de la Empresa Acueducto
Metropolitano de Bucaramanga, Ludwin Stunkel García, acudió a la Corte
Constitucional con el fin de esbozar las siguientes premisas[26].
El Representante legal dio respuesta a cada una de las preguntas que
formuló esta Corporación. En relación con el primer interrogante, es decir,
aquel referido con la incidencia que tiene el ecosistema paramuno ubicado en la
jurisprudencia de Santurbán- Berlín para el abastecimiento del acueducto o el
sistema de agua potable del área metropolitana de Bucaramanga en la actualidad
y en el futuro, la intervención informó que los páramos del sistema de
Santurbán tienen una importancia vital “en la medida en que los páramos actúan
como reguladores que permiten y facilitan el comportamiento del ciclo hídrico”[27].
Frente al cuestionamiento relacionado con las actividades mineras
desarrolladas en los Municipios de Vetas y California y su impacto en la
calidad y cantidad de agua que surten al acueducto del Área Metropolitana de
Bucaramanga, el representante legal de la empresa señaló que las actividades
mineras son agresivas a los ecosistemas y su nivel de afectación se vería
modificado por la magnitud de la intervención. Adujo que:
“los
impactos ambientales son ampliamente conocidos en la medida en que para el
beneficio se requiere la utilización de cianuro y/o mercurio, con las
consecuentes descargas de arenas a las corrientes, como también es evidente que
los procesos de explotación producen aguas acidas y la sinergia con otros
compuestos presentes en los suelos producen otros contaminantes como el arsénico”[28].
Aunado a lo anterior, la empresa informó que ha
implementado varias medidas para atender ese impacto sobre el agua, ellas son:
(i) control permanente del agua que ingresa a las plantas de tratamiento, para
que cumpla con los parámetros de calidad exigidos para el agua cruda y los
exigidos para el agua potable en la Resolución 2115 de 2007; y (ii) con el fin
de prevenir los efectos que produce la contaminación minera en las aguas del
rio Suratá, ha implementado varios sistemas de pre-tratamiento al ingreso del
agua en la planta de Bosconia. Concluyó la compañía: “Corolario de lo
anterior, es de vital importancia para el Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga S.A. EPS la protección de los ecosistemas paramunos de nuestra
región, pues es allí donde se localizan los nacimientos de nuestras fuentes
hídricas, y de ellas dependemos para el suministro y eficiente prestación del
servicio de agua potable para los habitantes del Área Metropolitana de
Bucaramanga”.
La apoderada indicó que las competencias de la
compañía se enmarcan en garantizar la disponibilidad, accesibilidad y calidad
del agua, por lo cual, en ese orden de ideas, se debe explicar que cuando se
producen intervenciones ajenas o extrañas en el medio físico del páramo y sus
ríos, es “innegable que se cambia el régimen normal de su comportamiento,
respecto a cómo se hace de manera natural. Así las cosas, las actividades
mineras por la razón de ser de las mismas, son agresivas a los ecosistemas y su
nivel de agresividad se vería modificado por la magnitud de la intervención.
(…)”[29].
9.1.9. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora de Defensa Jurídica de la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Juanita María López Patrón, intervino
en el proceso de la referencia de conformidad con el artículo 610 del Código
General del Proceso con el fin de que se confirmen los fallos de instancia y se
desestime la acción de tutela impetrada. Ese petitorio se justificó en los
siguientes argumentos.
En primer lugar, la funcionaria indicó que el
procedimiento de delimitación del Páramo de Santurbán tuvo en cuenta la
participación ciudadana, en la medida en que ese trámite garantizó ese
principio mediante la convocatoria y celebración de mesas de concertación con
la comunidad y con diversos actores. El MADS solicitó ayuda a la Gobernación de
Santander para convocar a esas mesas, espacios donde se analizaron aspectos
relevantes a la delimitación del ecosistema del páramo, por ejemplo temas
económicos, financieros e hídricos. Resaltó que se materializó el principio de
participación por canales diversos a los artículos 34 y 35 de la Ley 1437 de
23011.
Precisó que los demandantes pasaron por alto que el
trámite de la Resolución 2090 de 2014 jamás contempló la celebración de
audiencias pública. No obstante, el MADS implementó mecanismos para garantizar
la participación de los ciudadanos. Además, indicó que la administración había
garantizado los contenidos del derecho a la participación del ambiente sano,
pues suministró los documentos requeridos por los actores. También recalcó que
en las mesas de concertación participaron los actores involucrados y afectados
por la delimitación, como son la gobernación de Santander, Alcaldes
Municipales, Presidentes de Consejos Municipales, Personeros, Cámaras de
Comercio de Bucaramanga, representantes de gremios de la región, representantes
de ONG’s ambientalistas, universidades, iglesias, representantes de
asociaciones de mineras y agropecuarias. En entre ellas, referenció las
siguientes actuaciones, con base en comunicados de prensa de la CDMB: i) 34
encuentros de socialización realizados por parte de la CDMB sobre el Parque
Natural Regional Santurbán; ii) diciembre 20 de 2013 comenzaron mesas de
trabajo del Páramo de Santurbán; iii) marzo 20 de 2013 se cumplió encuentro
entre CDMB y miembros de la Comunidad en el PNR Páramo de Santurbán; iv) enero
24 de 2014, mesa de trabajo por la delimitación del nicho paramuno; v) julio 25
de 2012, conversatorio sobre Santurbán en reuniones constructivas con las
comunidades de los municipios de Vetas y Suratá, sector norte de la provincia
de Soto; y v) diciembre 20 de 2013, reporte de la primera mesa de
concertación.  Además, adujo que no pueden traerse los mecanismos de
participación reconocidos en la Ley 99 de 1993 al procedimiento de delimitación
de páramos, por cuanto éstos aplican a expedición, modificación o cancelación
de permisos o licencias ambientales.
En segundo lugar, la Directora de Defensa Jurídica
manifestó que las actividades económicas que se desarrollan en el Páramo de
Santurbán deben ser protegidas y reconocidas, como quiera que esas labores
ocupan un renglón importante en esa región. En especial, el desarrollo de
actividades agropecuarias y mineras en los municipios de California, Vetas y
Suratá. Además, indicó que la reconversión y sustitución de actividades debe
ser implementada de manera gradual a efectos de encontrar una compatibilidad
entre la existencia del páramo y las actividades económicas de la región. En
ese contexto, pide que no se deje sin efectos la Resolución 2090 de 2014, en la
medida en que ésta armoniza la conservación del ecosistema con la realidad
económica y productiva de la zona.
En tercer lugar, la profesional en derecho aseveró que
la decisión no constituye una afectación al recurso hídrico del ecosistema del
Páramo de Santurbán, puesto que el expediente carece de prueba para demostrar
la afectación de ese líquido. Tampoco se demostró que existe el riesgo de que
se configure un perjuicio irremediable en relación con el derecho al agua. Para
demostrar sus conclusiones, referenció el informe del Acueducto Metropolitano
de Bucaramanga, escrito en que esa compañía concluyó que el agua cumple con las
calidades requeridas para su potabilidad.
Por último, la Agencia pidió que el caso de la
referencia fuese sometido a análisis por parte de la Sala Plena, como quiera
que: i) la delimitación del Páramo de Santurbán es un tema de alta complejidad;
ii) los derechos en tensión de la causa; iii) la multiplicidad de
intervinientes; y iv) los conflictos internacionales de inversión.
9.2.
Personas Jurídicas y
Naturales.
9.2.1. Eco oro Mineral Corp.- Sucursal Colombia
Mark Moseley
Williams, representante legal de la compañía minera, acudió a la Corte
Constitucional con el fin de informar que una vez notificada del auto de
primero de julio de 2016, la empresa tomó la determinación de notificar por
escrito al gobierno de Colombia “su intención de someter una reclamación de
arbitraje en relación con las medidas adoptadas por el Estado Colombiano que
han violado las disposiciones del Capítulo VIII Del Acuerdo de Libre Comercio
entre la Republica de Colombia y Canadá del 21 de noviembre de 2008. Estas
medidas incluyen la Resolución 2090 del Ministerio de Ambiente de diciembre de
2014.”
A juicio de
la compañía, el Tratado impide que los inversores canadienses lleven adelante
procedimiento de solución de controversias ente los tribunales colombianos al
mismo tiempo que se siguen reclamos por violaciones al acuerdo. Sobre el
particular, concluyó:
“Habiéndose ya
notificado al Estado colombiano acerca de una controversia en virtud del
Tratado y de nuestra intención de someter dicha controversia a arbitraje de
conformidad con el Tratado, sería inapropiado que Eco Oro presente argumentos
de fondo ante esta Corte con respecto a la Resolución 2090”.
9.2.2. Intervención de la Sociedad Minera La Elsy Ltda.
La
representante legal de la sociedad minera domiciliada en Floridablanca,
Santander, intervino dentro del proceso de acción de tutela con el fin de
llamar la atención a la Corte Constitucional sobre la necesidad que tenga en
cuenta que en la región del páramo de Santurbán siempre se ha hecho minería, de
baja o pequeña escala, de la mejor manera posible y con un impacto ambiental
mínimo. La minería se ha realizado bajo el amparo de sucesivos títulos mineros
obtenidos con arreglo a la ley, el último de los cuales se encuentra vigente.
Además, la
compañía cuenta con un plan de manejo ambiental cuya autorización continua
vigente, programa que se impartió por la Corporación Autónoma Regional para la
Defensa de la Meseta de Bucaramanga. A su vez, indicó que las personas que
obtienen su sustento de la minería no cuentan con otro medio de subsistencia, y
que “si se nos llegara a impedir en forma definitiva el ejercicio legal de
la minería, se estaría propiciando inexorablemente el fenómeno de la minería
ilegal, que sólo va por el oro y a la que le es absolutamente indiferente el
aspecto ambiental”.
La compañía
llamó la atención de la Corte Constitucional sobre la necesidad de que se tenga
conciencia que no se trata de elegir entre el agua o el oro, sino que es
perfectamente posible compatibilizar las actividades mineras con la protección
al medio ambiente. De esta manera, la empresa solicitó que se aplicara la
teoría de la ponderación con el fin de armonizar los derechos al ambiente sano
y al agua, con los derechos económicos sociales y culturales de todos los
trabajadores de la minería de los municipios de páramo.
Sostuvo que
la minería que se desarrolla en el municipio de vetas es ancestral e incluso da
nombre a la comunidad. Advirtió que la prohibición de realizar minería legal
tendría varios efectos negativos, como son: (i) el desempleo de la mayoría de
la población en edad productiva; (ii) la afectación del derecho a la vida digna
de los habitantes, dado que: “ de acogerse las pretensiones de la
accionante, los trabajadores que se dedican a la minería y sus familias,
quedarían en estado de incertidumbre y vulnerabilidad absoluta, por cuanto
tales sujetos no tiene otra fuente de empleo diferente a la minería, como es el
caso el distrito minero de Vetas, California y Suratá, donde la actividad
minera se viene desarrollando de antaño, desde mucho antes de que se adoptaran
medidas restrictivas respeto de la actividad minera en la zona donde se
encuentran ubicados dichos municipios”[30].
Por otro
lado, añadió que existen argumentos técnicos suficientes para sustentar que el
desarrollo de dichas actividades particularmente en los municipios de Vetas,
California y Suratá, no tiene un impacto real sobre el proceso de recarga
hídrica para la generación de agua en las cuencas. La compañía insiste en que,
en razón de que la evidencia de la ausencia de impactos generados a las fuentes
hídricas por el desarrollo de actividades mineras en los municipios de Vetas,
California y Suratá, tampoco es procedente aplicar el principio de precaución.
Concluyó su tesis jurídica:
“Visto lo anterior, si
bien la protección medioambiental resulta ser un fin legítimo de protección, la
prohibición absoluta de actividades minera en territorios en los cuales según
delimitación del propio Ministerio de Ambiente no comportan afectaciones a los
ecosistemas de páramo no constituyen el medio constitucionalmente valido a ser
utilizado para lograr tal fin. Esto, pues, al existir la licencia ambiental
como mecanismo de control y seguimiento de actividades económicas, una
prohibición absoluta sacrificaría en mayor medida sin razón o proporcionalidad,
principios y valores constitucionales, dentro de los cuales vale la pena
destacar los siguientes: mínimo vital, vida digna, derecho al trabajo,
solidaridad y seguridad jurídica”[31]
Frente a la supuesta vulneración del
derecho a la participación en asuntos ambientales, la sociedad minera consideró
que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se había acercado a las
comunidades de manera reiterada, las cuales se negaron a participar en los
mecanismos dispuestos. De ahí que no resulta plausible un ejercicio tardío y
abusivo de ese derecho únicamente con el fin de torpedear la aplicación de
decisiones válidamente expedidas.
Sobre los efectos negativos de la Sentencia
C-035 de 2016 en la economía del municipio de Vetas, la compañía citó y reiteró
las consideraciones que hizo el alcalde de dicha localidad.
En el caso concreto de la Sociedad Minera
La Elsy, señaló que su actividad minera se desarrolla en áreas para la restauración
del ecosistema de páramo y no sobre el área de paramo Jurisdicciones
-Santurbán-Berlín, como equivocadamente se anuncia en el mapa adoptado en la
Resolución 2090 de 2014.
Igualmente, adujo que la Resolución 2090 de
2014 proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y que
delimitó el área de páramo presenta algunas inconsistencias, dado que ubica zonas
de restauración del páramo a mayor altura que el páramo mismo[32]. Por último,
solicitó a la Corte Constitucional que declare que:
“el derecho al
ambiente sano no es, en todo caso, un derecho absoluto, que el derecho al
ambiente sano se debe ponderar con los derecho fundamentales a la vida digna,
al mínimo vital, al trabajo y a la solidaridad de sus conciudadanos, de los
cuales son titulares los habitantes de los municipios ubicados en el páramo de
Santurbán, siempre y cuando se establezca que los mismos desarrollan sus
actividades con cumplimiento de las disposiciones legales vigentes en materia y
ambiental”.
Anexó con su memorial de intervención una
memoria USB en la que se observan 12 anexos: (i) alinderación del título minero
No. 0089-68 de la sociedad Minera La Ely Ltda; (ii) Análisis del agua en la
sociedad minera la Elsy Ltda; (iii) Resolución No. 001315 de 2015 mediante la
cual se otorgó a la Sociedad Minera La Elsy Ltda., el permiso administrativo
ambiental de vertimientos; (iv) verificación oficial de cumplimiento de
diferentes aspectos de carácter ambiental; (v) relación de trabajadores de la
nómina de la Sociedad; (vi) representación de la gestión integral para la
conservación del páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín; (vii) mapa 3D, en el
que se evidencia inconsistencias de la delimitación; (viii) mapa general de la
delimitación; (ix) Ubicación de los títulos mineros en el municipio de Vetas;
(x) Informe de reconocimiento de área por parte de la CDMB; (xi) fotografía
aérea correspondiente a la Licencia de Explotación No. 0089-68; (xii) Mapa de
labores de la sociedad minera la Elsy Ltda.
9.2.3.
Intervención de la Sociedad Minera la Providencia
Ltda., la Empresa Minera Reina de Oro Ltda., Empresa Minera Reina de Oro Ltda.,
y la Sociedad Minera Trompetero Ltda.
Ronal
Cecilio González Rojas representante legal de la Sociedad Minera la Providencia
Ltda, Orlando Gamboa García, representante legal de la Sociedad Minera
Trompetero Ltda. y Rodolfo Contreras Moreno representante legal de la Empresa
Minera Reina de Oro Ltda., intervienen dentro del proceso de tutela acogiendo y
reiterando todos los argumentos presentados la sociedad minera La Elsy Ltda.,
por ello, la Corte no repetirá los argumentos del memorial.
9.2.4.
Intervención de la Sociedad Minera Vetas (antes Leyhat
Colombia Sucursal)
Ana Milena
Vásquez, representante legal de la sociedad minera, solicitó a la Corte
Constitucional rechazar por improcedente la acción de tutela, y en su defecto
negar los amparos solicitados.
Adujo que la
tutela formulada no tiene el carácter de residual y subsidiaria, en tanto los
peticionarios disponen de medios de defensa judiciales que son idóneos y
eficaces para la protección de los derechos involucrados. De la misma manera,
indicó que la acción de tutela no busca evitar un perjuicio irremediable, y no
fue formulada para impedir la configuración de un perjuicio irremediable. Por
el contrario, la demanda tiene el objetivo de soslayar los procedimientos y
mecanismos ordinarios establecidos por la jurisdicción de los contencioso
administrativo para controvertir la legalidad de la Resolución 2090 de 2014 “motivo
por el cual, la acción de tutela desvirtúa el propósito perseguido por el
artículo 86 de la Constitución Política de Colombia”[33].
La
represente de la compañía argumentó que la Resolución 2090 de 2014 no vulneró
los derechos fundamentales y colectivos invocados por los actores, toda vez que
el acto administrativo acusado protegió el derecho al medio ambiente sano y al
debido proceso administrativo conforme a los lineamientos legales. El
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible garantizó el derecho a la participación
mediante amplios espacios de concertación en los cuales intervinieron
representantes de la comunidad, las entidades públicas, las empresas y las
organizaciones ciudadanas.
A juicio de
la representante legal, el Ministerio profirió la resolución con base a las
leyes 1382 de 2010 y 1450 de 2011, y con dicha delimitación prohibió las
actividades de exploración y explotación minera en las áreas que hacen parte del
ecosistema de paramo, respetando los títulos mineros que contaran con un
instrumento de control y manejo ambiental equivalente a la licencia ambiental
con anterioridad al 9 de febrero de 2010. Con esa decisión, la Cartera
ministerial garantizó el derecho al medio ambiente sano y el principio de
seguridad jurídica al que tenían derecho las personas con situaciones jurídicas
consolidadas. Su tesis jurídica se resume en:
“Estando claro que la
delimitación del Páramo Jurisdicciones-Santurbán-Berlín se adelantó conforme a
los estipulado al artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 y que dicha declaratoria
excluyó las áreas de ese ecosistema de la minera, se evidencia que los
accionantes, so pretexto de la supuesta vulneración a derechos fundamentales,
pretenden que la Corte Constitucional invalide - mediante una acción
improcedente-, la Resolución 2090 de 2014, con el único objetivo que se
prohíban actividades mineras tanto en las zonas delimitadas en las que se
configuran situaciones jurídicas consolidadas, como en aquellas área que no
hacen parte del ecosistema de páramo y que están habilitadas para adelantar
actividades mineras”[34].
Indicó que la compañía minera había
decidido invertir en la minería colombiana por invitación del Estado, cumpliendo
todos los requisitos de ley. Por ello, la empresa hace presencia en el
municipio de Vetas desde el año 2009 y contribuye a su economía mediante la
generación de empleo. Aseguró que ha realizado inversiones cercanas a los
ochenta millones de dólares canadienses y es propietaria de 11 títulos mineros
debidamente perfeccionados de acuerdo con las leyes colombianas, derechos de
exploración y explotación que cuentan con los respectivos planes de manejo
ambiental. Se añadió que:
“Es preciso
aclarar que las medidas tomadas por las autoridades colombianas no sólo han
afectado los derechos de Minera Vetas (antes Leyhat Colombia Sucursal), sino
que además han vulnerado los derechos de su matriz CB Gold Inc., sociedad que
transa en la bolsa de valores de Vancuver. Lo anterior por cuanto las medidas
adoptadas por las autoridades ambientales han deteriorado y cercenado los
derechos que Minera Vetas tiene sobre los títulos perfeccionados de acuerdo con
las leyes colombianas, lo cual ha impedido la exploración y explotación
adecuada del área de dichos títulos y a su vez ha afectado el valor de los
activos de CB Gold Inc., y el patrimonio de sus accionistas.”[35]
Según la
intervención, el Ministerio de Ambiente garantizó el derecho a la participación
e igualdad pues creo amplios espacios de concertación, en los cuales pudieron
intervenir los representantes de las comunidades, las entidades públicas, las
empresas y las organizaciones ciudadanas.
9.2.5.
Intervención de
la Sociedad Minera de Santander S.A.S, Galway Resourses Holdco Ltd. Sucursal
Colombia y Sociedad Minera Calvista Colombia S.A.S.
Eduardo Cifuentes Muñoz, apoderado judicial
de las compañías mineras, allegó a la Secretaría General de la Corte
Constitucional escrito en que informaron que las empresas voluntariamente
resolvieron devolver las áreas de sus títulos mineros superpuestas con áreas de
paramo. Inclusive, hicieron lo propio con los territorios ubicados en zonas
identificadas como “áreas para la restauración del ecosistema de páramo”,
tal como se evidencia en varios actos administrativos proferidos por la Agencia
Nacional Minera que se anexan con el memorial. No obstante, estimaron que
cuentan con interés procesal para intervenir dentro del proceso de tutela,
motivo por el cual, presentó argumentos destinados a que la Corte
Constitucional declare que el mecanismo de amparo resulta improcedente.
El apoderado judicial aseveró que la acción
de tutela de la referencia se dirige contra un acto de carácter general,
impersonal y abstracto, por ende, conforme al Artículo 6 del Decreto 2591 de
1991 y al precedente constitucional, son los jueces contencioso
administrativos, las autoridades competentes para examinar si la Resolución
2090 de 2014 incurrió en violaciones o amenazas de vulneración de derechos
fundamentales.
Indicó que buena parte de la acción de
tutela ataca el contenido de la Resolución 2090 de 2014, aun a pesar que los
accionantes esconden este hecho tras argumentos dirigidos a cuestionar el
procedimiento de expedición del mencionado acto administrativo. “Tanto los
defectos imputables al procedimiento como al fondo de un acto administrativo
general, se ventilan a través de la acción de nulidad, en cualquiera de sus
modalidades”[36].
Adujo que:
“el principio de
subsidiariedad de la acción de tutela se erige, igualmente, como obstáculo
insalvable a la procedencia de las peticiones de los demandantes, debido a que
la ley ha previsto medios judiciales ordinarios de carácter principal medios
inclusive de poderosas e inmediatas medidas cautelares, para que cualquier
particular o ciudadano interesado pueda interponer las acciones enderezadas a
obtener la nulidad de actos generales”.
Frente al derecho a la participación se
señala que el mismo debe aplicarse a los procesos decisorios en los que se
adopta una norma o regla. No obstante, dicho derecho no entraña necesariamente
el derecho a que su contenido final coincida con la posición esgrimida por el
ciudadano que tenía derecho a voz en el curso del trámite participativo. Así, “el
derecho a la participación no se quebranta si la posición del participe se
desecha o no se adopta. Bajo esta perspectiva estos derechos no pueden
entenderse desde una perspectiva ´sustantiva´, sino puramente ´procedimental´”[37].
Al respecto, concluyó:
“Resulta contrario a
la verdad aseverar que la actuación que antecedió a la expedición del acto
administrativo, no tuvo carácter participativo, simplemente porque la parte
demandante dejo de asistir a los eventos programados, pues bien, porque había
podido hacerlo y expresar allí su posición y sus ideas en punto a la
delimitación del páramo. Sin embargo, fue como consecuencia de que su petición
sobre la celebración de audiencias públicas no fuera acogida favorablemente – o
que se insiste no viola el derecho de petición, que en extensa comunicación
dirigida a la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible se comunicó
oficialmente la decisión de la organización ambientalista demandante y de sus
miembros de ´NO participar en las mesas de concertación dentro del proceso de
delimitación de Santurbán´” (Comunicación de diciembre 13 de 2013)[38]
Entonces, subrayó
que se produjo un proceso de auto-exclusión de las mesas de concertación, por
lo cual, los actores no puede ahora, en sede de tutela, solicitar que se
declare que existió un déficit de participación capaz de invalidar el acto
administrativo finalmente adoptado. Adujo que en el momento culminante de
varios espacios de socialización, los accionantes se marginaron deliberadamente
de las mesas de concertación y se abstuvieron de hacer aportes, ventilar
críticas y participar en el diálogo con otros agentes públicos y privados.
Finalmente
indicó que el proceso de identificación, protección y delimitación del páramo
de Santurbán no se limita a los tramites de expedición de la Resolución 2090 de
2014. Por el contrario, desde el año 2002, y siguiendo instrucciones del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas
Regionales iniciaron un proceso de estudio para el manejo sostenible y
restauración de ecosistemas de alta montaña colombiana con el objetivo
principal de orientar la gestión ambiental nacional, regional y local.
El proceso
que concluyó con la Resolución 2090 de 2014, no se limita a las mesas de
concertación celebradas en los años 2013 y 2014, sino que se remonta al año
2002, cuando a través de la Resolución 769 de 2002, el Ministerio de Ambiente
ordenó a las Corporaciones Autónomas Regionales elaborar estudios sobre el
estado actual de los páramos de su jurisdicción. Desde el año 2008, en la identificación
y la delimitación del páramo, se vienen realizando actividades de socialización
y recolección de inquietudes de las comunidades del páramo de Santurbán.
Ejemplo de
lo anterior, son las reuniones del 31 de octubre de 2008, 1, 2, 7, 8, 9, 22,
23, 28 y 30 de noviembre de 2008, 14 de abril de 2009, 8 de enero de 2010, 12,
13, 14, 15, 18, 19, 21 de enero de 2010, 5 y 9 de febrero  de 2010, 29 de julio
de 2010, 23 de septiembre de 2010, 22, 27 de octubre de 2010,  5, 9, 10, 22, 24
de noviembre de 2010, 1 de diciembre de 2010, 4 de febrero de 2011, 27 de abril
de 2012, 6 y 24 de mayo de 2011, 23 de julio de 2012, 12 de agosto de 2012, del
7 de junio al 15 de julio de 2013, 12, 20 de diciembre de 2013, 27 de enero de
2014, 31 de marzo de 2014 y 7 de julio de 2014, reuniones, o mesas de trabajo
donde se socializó y concertó con las comunidades varios aspectos de los
estudios realizados (anexo 6, 7, 8 , 9, 10, 11 y 12 del escrito de contestación)[39].
En varios de
estos eventos liderados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
el apoderado judicial de las compañías indicó que los accionantes participaron.
Es el caso de las actividades realizadas el 5 de junio de 2010, 5 de octubre de
2010, 18 de noviembre de 2010, 25 de febrero de 2011, 16 de marzo de 2012, 15
de marzo de 2013, 8 de agosto de 2013, 15 de noviembre de 2013, 5 y 21 de
noviembre de 2013, 13 de diciembre de 2013, 20 de diciembre de 2013, y 7, 10 de
abril de 2014.  Además, advirtió que: “
“Desde el punto de
vista subjetivo, en consecuencias, no puede alegarse que haya sido por causa de
falta de información básica que supuestamente no se suministró a la Corporación
que se haya violado su derecho de participación. Tampoco puede esgrimirse que
las autoridades fueron las que excluyeron la intervención de la Corporación en
las mesas de concertación. En el Foro Público consta que la demandante ha
obrado como verdadera formadora de opinión y proveedora activa de información.
La parte demandante participó activamente en la discusión y debate sobre la
delimitación del páramo; no fue limitada por ninguna autoridad y se nutrió de
las informaciones, datos y estudios disponibles. Cuando la parte demandante no
intervino en el foro público, específicamente en las Mesas de Concertación fue
esa una opción libre de su parte, que inclusive rubrico de manera expresa.”[40]
Por
consiguiente, la Corporación demandante pretende por via de tutela hacer valer
su posición – que afirma representa el sentir de todos los habitantes del área
metropolitana de Bucaramanga- en detrimento de derecho de terceros que si
tomaron parte en los procesos que convocó en su momento el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y constituye de manera artificiosa una
conexidad con otros derecho fundamentales sin argumentar en lo más mínimo en
qué consistió la supuesta violación en  cabeza de quien se radica específicamente.
Posteriormente,
el seis (6) de octubre de 2016, el apoderado de las mismas compañías allegó un
segundo escrito en el que complementa sus argumentos y agrega nueva
documentación[41].
En relación
con la supuesta vulneración del derecho al agua, el interviniente estima que
las pruebas aportadas por los accionantes, sobre las cuales estos afirman que
se ha visto afectada la calidad del agua, son impertinentes, dado que son
documentos anteriores a la expedición de la Resolución 2090 de 2014.
También
aseveró que la expedición del acto administrativo de delimitación del páramo no
ha afectado ni modificado el suministro de agua de los acueductos que se
abastecen del ecosistema. Según el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga, el
agua que surte a la ciudad de Bucaramanga, Floridablanca y Girón es apta para
el consumo humano y es sometida diariamente a los controles necesarios para
determinar sus condiciones fisicoquímicas y microbiológicas.
A criterio
del interviniente, resulta evidente que la Resolución 2090 de 2014 no vulnera
amenaza el derecho fundamental al agua, por lo tanto, no es posible argumentar,
como lo hacen los accionantes que se está frente a un perjuicio irremediable,
esto es, urgente, inminente y grave.
9.2.6.          José Leonidas Arias Jaimes, Omar Ramírez Gutiérrez,
María E Duran Dura Orestes Arias García, Edgar Duran Duran, Pablo Anaya
Cuadros, Dayana Gamba Osorio, Ana Dolly Osorio, Diego Osorio Pulido, Orlando
Gamba García, Liliana Guerrero Ochoa, Nelsy Guerrero y otras 401 personas
En
tres memoriales diferentes[42],
personas que se identifican como habitantes, mineros, agricultores y ganaderos
de los municipios mineros ubicados en inmediaciones del Páramo de Jurisdicciones-Santurbán-Berlín
acuden a la Corte Constitucional con el fin de respaldar la decisión de
delimitación que hizo el Ministerio de Ambiente porque “considero como
ciudadanos de bien que existimos y tenemos actividad tradicional en la región”.
Manifiestan su preocupación sobre el futuro económico de la región de Soto
Norte, ya que muchos se van a ver afectados por la decisión que tome la Corte
Constitucional, vulnerando de esta manera sus derechos fundamentales a la vida,
el mínimo vital y el trabajo. Indican que el MADS informó que no se puede
adelantar actividad económica y laboral alguna hasta que este Tribunal decida
sobre la legalidad de las mismas.
Estiman
que están en desacuerdo con que la Corte Constitucional vaya a modificar la
Resolución 2090 de 2014 en detrimento de sus derechos al trabajo, a la vid
digna y autodeterminación, al prohibir las actividades agropecuarias y mineras
de las que derivan su sustento. Resaltaron que el acto administrativo
mencionado respetó las fuentes de subsistencia económica de las personas que
habitan en la zona del páramo de Santurbán, además ha sido socializado por
parte del MADS.
Igualmente,
señalan que la acción de tutela fue formulada por personas que son ajenas a la
región, y dentro del desarrollo del trámite del mecanismo de amparo no han
participado agricultores o productores de los municipios, por lo cual solicitan
que se escuche a las agremiaciones de campesinos, mineros y ganaderos como
parte en el proceso[43].
A su vez, piden que se realice una visita judicial en la zona y la celebración
de una audiencia pública, con el fin de demostrar que su actividad no causa
impacto alguno al bioma del páramo de Santurbán.
9.2.7. Intervención de los Congresistas Iván Cepeda Castro,
Alberto Castilla Salazar, Alirio Uribe Muñoz y Ángela María Robledo
Los
congresistas (Senadores y Representantes a la Cámara) acuden a la Corte
Constitucional con el fin de apoyar la acción de tutela formulada por las
organizaciones peticionarias. Estimaron que: (i) existe un permanente desconocimiento
de la Sentencia C-035 de 2016; (ii) el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible ignoró el informe técnico del Instituto Alexander von Humboldt
durante el proceso de delimitación del páramo; (iii) la Resolución 2090 de 2014
excluye un área que corresponde al ecosistema de páramo bajo la categoría de
áreas para la restauración del ecosistema y le da un tratamiento diferente en
el que se permite la actividad minera, lo cual desconoce la especial protección
e importancia ambiental de este ecosistema; (iv) el derecho a la participación
de comunidades campesinas y urbanas fue violado por el proceso de delimitación
del páramo de Santurbán; y (v) el derecho al trabajo y al mínimo vital de
mineros tradicionales está en riesgo si no se implementan medidas eficaces de
reconversión productiva a favor de estos.
Tras
reiterar los fundamentos internacionales, constitucionales, legales,
jurisprudenciales y reglamentarios de la protección estatal a los ecosistemas
de páramos, los intervinientes señalaron que la entidad demandada ha
desconocido la Sentencia C-035 de 2016, dado que hasta el momento el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha delimitado diez páramos, en los cuales
existen 66 licencias y títulos para realizar exploración, explotación y
construcción y montaje de actividades mineras. Es decir, en criterio de los
Senadores y los y la representante a la Cámara en todos los páramos delimitados
se están realizando actividades de minería.
Además,
conforme a información del Instituto Alexander von Humboldt, en la actualidad
existen 385 concesiones mineras vigentes sobre zonas de páramos, los cuales no
han sido delimitados por el Ministerio de Ambiente.
Por
otro lado, los intervinientes precisan que el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible no tuvo en cuenta el informe técnico del Instituto
Alexander von Humboldt al momento de delimitar el páramo de Santurbán, ya que
en dicho documento se insistió en la necesidad de proteger el páramo bajo o
franja inferior del ecosistema. No obstante, sin ningún criterio científico, la
Resolución 2090 de 2014 excluyó 36.299 hectáreas[44].
Estas
36.299 hectáreas excluidas habían sido identificadas como parte del ecosistema
de páramo por parte de la autoridad científica encargada, empero esas zonas
reciben un tratamiento diferenciado, y en ellos se permiten actividades
mineras.
Frente
a la vulneración de los derechos a participación y acceso a la información
ambiental, los congresistas reiteraron los argumentos de los accionantes.
Finalmente,
llamaron la atención sobre la necesidad de que el Estado adopte políticas de
reconvención productiva integral y con enfoque de derechos en las comunidades
dedicadas a la agricultura o a la pequeña minería tradicionales en áreas de
páramos. Lo anterior en atención a que:
“… hoy la actividad
minera, tanto la tradicional de pequeña escala como la gran minería de las
multinacionales, resulta hoy incompatible con el objetivo superior de
protección ambiental y de los servicios eco sistémicos que presta el páramo.
Pero hay diferencias considerables en ambos casos, pues mientras los primeros
son comunidades que derivan su sustento únicamente de dicha labor, en el caso
de las multinacionales se trata de empresas con grandes capitales e inversiones
alrededor del mundo para las cuales las explotaciones en Vetas y en California
eran un negocio, pero no su única fuente de ingresos”[45].
En
efecto, los intervinientes estimaron que la Corte debe ordenar un plan de
reconvención productiva para estas poblaciones, no por la Sentencia C-035 de
2016, o por la que ahora se está profiriendo, sino por el hecho que todas las
actividades mineras están llamadas a atravesar ese momento. En la medida en que
explotan un recurso finito, una vez el mismo se acaba, todas las personas que
obtenían su sustento deben buscar nuevas alternativas para desarrollar
actividades económicas.
Finalmente,
conminó a la Sala: (i) acceder a las peticiones formuladas por los accionantes;
(ii) ordenar a la Agencia Nacional Minera decretar la caducidad de todos los
títulos mineros que están vigentes sobre el área del páramo de Santurbán de
conformidad con el área de referencia establecida por el Instituto Alexander
von Humboldt y /o que se defina en un nuevo proceso de delimitación que se
adelante con la adecuada participación comunitaria, teniendo en cuenta que en
los casos en que sólo una parte del título se traslapa con el área de paramo o
sus zonas de recarga, se recorte del título la parte correspondiente, la cual
quedara sin efectos; (iii) que se ordene al gobierno nacional establecer un
programa de reconvención productiva de las comunidades mineras tradicionales
que habitan el área del páramo de Santurbán (incluidas sus zonas de recarga,
restauración y amortiguación), al igual que un programa de reconversión para las
comunidades dedicadas a la agricultura; (iv) orden al Ministerio de Ambiente
mantener el área de referencia fijada por el Instituto Alexander von Humboldt.
9.2.8. Intervención de los adultos mayores del Municipio de
Vetas, Santander
100 ciudadanos y ciudadanas que habitan en el
Municipio de Vetas y que pertenecen al grupo de adultos mayores de dicha
entidad territorial intervinieron en el proceso de la referencia con el
objetivo de que la acción de tutela sea declarada improcedente, por cuanto
pretende la protección de derechos colectivos, los cuales son salvaguardados
por la acción popular. Aducen que los accionantes intentan desarraigar a los
habitantes del Municipio de Vetas, al romper con sus actividades económicas ancestrales.
Recuerdan que, en Sentencia C-035 de 2016, la Corte
Constitucional acabó de tajo con cada una de las garantías de los habitantes de
Vetas sin que hubiesen participado en esa providencia. Censuraron que esa decisión
uso de forma inadecuada las facultades extra-petita que tiene ese tribunal para
prohibir las actividades laborales y económicas que brindan sustento a la
población. Insistieron que la Sala Plena ignoró que las personas de la región
de Santurbán han cuidado el páramo por 450 años, atención que se ha prestado de
manera seria y responsable, al punto que es un bioma intacto.
Denunciaron que la acción de tutela genera una
situación de inseguridad jurídica para el Municipio de Vetas y sus habitantes,
escenario que podría agravar la providencia de la Corte Constitucional.
En relación con las pretensiones, aseveran que se
encuentran asombrados con la petición de suspender la Resolución 2090 de 2014
con base en la afectación al ambiente de Santurbán, toda vez que ha existido
protección del ecosistema durante 450 años y 2 años de liviana salvaguarda. Manifestaron
que de las pruebas allegadas no se evidencia el riesgo de que se configure un
perjuicio irremediable al bioma paramuno. También aducen que las pretensiones
de los actores son egoístas, pues buscan dejar de lado la existencia de 2500
habitantes. Por último, solicitan que las Sala acuda al Municipio para
verificar que el pedido de los tutelantes no corresponde con la realidad.
9.2.9. Intervención de los ciudadanos Germán Jacob Salamanca
Godoy, Jairo Rodríguez García, Raúl Javier Jaime Fajardo y Constanza Gómez Mora
Los ciudadanos Germán Jacob Salamanca Godoy, Jairo
Rodríguez García, Raúl Javier Jaime Fajardo y Constanza Gómez Mora
intervinieron en el proceso de la referencia con el fin de explicar la
situación en que se encuentran 1500 familias que habitan de la zona del Páramo
de Santurbán, quienes no pueden realizar algunas actividades económicas por las
prohibiciones de ejecutar la labores productivas en ciertas áreas. Censuraron
que la Corte, en la Sentencia C-035 de 2016, no conoció las condiciones
socioeconómicas de esas personas, información que el estudio del IAvH tampoco
evidenció. A su vez, reprocharon que el procedimiento de delimitación de
paramos se adelantó sin su participación, elemento necesario si se tienen en
cuenta que esa decisión iba afectarlos. Es más, adujeron que con las personas
que viven en el páramo del lado de Norte de Santander no se efectuó
participación alguna.
Los intervinientes cuestionaron que el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible soslayó las dinámicas históricas, económicas,
sociales y de infraestructura, al momento de la expedición de la Resolución
2090 de 2014. Por ejemplo, pasó por alto que el recurso natural es determinante
para la seguridad alimentaria de la región.
A su vez, desaprobaron el proceso de participación que
se llevó a cabo para expedir la Resolución 2090 de 2014. Al respecto indicaron
que:
“A nivel de
socialización y participación, el MADS, convocó y realizó reuniones, sólo en
Bucaramanga y en el corregimiento de Berlín, en Santander, y sólo dos (2)
meses, antes de proferir la resolución 2090 de 2014, asistió a una reunión en
Cúcuta, para hablar del tema, invitado por una Mesa Permanente, para que le
diera a conocer los avances de un proceso, al que nunca habían sido invitados
los habitantes del páramo y sus representantes institucionales y en que sólo se
habló de las posibilidades y nunca se mostró, así fuera preliminarmente una
línea de delimitación,  los criterios para su realización, los predios
afectados tan trascendental para la (sic) comunidades directamente afectadas”.
Adicionalmente, en el
Departamento de Norte de Santander, los ciudadanos manifestaron que han
dialogado con las autoridades y demás actores de la zona durante 15 años,
tiempo en que se ha ejecutado una gestión integral del Páramo de Santurbán por
medio de la Mesa Permanente Santurbán-Sisavita. En desarrollo de ese trámite,
la comunidad invitó a la ciudad de Cúcuta al Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible para que escuchara su propuesta de delimitación del bioma paramuno,
reunión que materializó. Empero, la autoridad ya había tomado la decisión de
clasificación del recurso natural, determinación que el colectivo y Corponor
desconocían. Inclusive, adujeron que jamás conocieron el estudio de
delimitación propuesto por parte del IAvH. Así mismo, la presentación de la
resolución no incluyó la exhibición del acto administrativo referido.
Frente a las
consecuencias de la Resolución 2090 de 2014 sobre el territorio de Norte de
Santander, esbozaron que ese acto administrativo ha impedido la ejecución de
actividades agropecuarias en zonas donde antes era permitido. Ello sucedió con
las áreas de páramo y de restauración del ecosistema. En la jurisdicción de
Corponor, el acto administrativo cuestionado sólo permite la agricultura
sostenible en el 1.76 % del territorio, situación que implicaría el
desplazamiento de 1500 familias que han desarrollado esa actividad y que se
ubican en franjas que no son páramo.
Los intervinientes
estimaron que el método utilizado para establecer el mapa del complejo de
Páramo de Santurbán a una escala de 1:25.000 era anti-técnico, dado que las
imágenes satelitales de pixel de 30m x 30m no permiten una cartografía conforme
al artículo 202 de la Ley 1450 de 2011. La delimitación del Ministerio se
encuentra afectada por el error metodológico del IAvH. De ahí que defienden la
clasificación realizada por parte de Corponor, estudio que responde a las
realidades, puesto que es más detallado y exacto. Para demostrar su tesis, los
ciudadanos mostraron diferentes tablas comparativas entre la delimitación del
nivel nacional y la regional con el fin de indicar que la clasificación de
Corponor asigna a mayores hectáreas la tipología de área de agricultura
sostenible. Además concluyeron que algunas de las zonas catalogadas por la
Resolución 2090 de 2014 como áreas de restauración son más aptas para
pertenecer a las áreas de preservación o de agricultura sostenible. Sucede lo
propio de manera inversa.
Con base en la
argumentación anterior, se solicitó a la Corte Constitucional lo siguiente: i)
revisar los insumos técnicos que sirvieron de fundamento para expedir la
Resolución 2090 de 2014; ii) pedir a Corponor los estudios de la zonificación
que ordenó el acto administrativo cuestionado; iii) exigir al MADS la hoja de
ruta de la participación de la comunidad de Norte de Santander en el trámite de
expedición del acto jurídico ibídem; iv) preservar el derecho a desarrollar
actividades económicas de las comunidades rurales localizadas en el área de
paramo; y v) ordenar las autoridades la adquisición de predios para proteger los
biomas paramunos, de acuerdo con el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.
Finalmente, anexaron
la propuesta de delimitación del Páramo de Santurbán elaborado por la Mesa
Permanente Santurbán –Sisavita.
9.2.10.
Asociación Colombiana de
Minería
El
representante legal de la entidad allegó a la Corte Constitucional su posición
jurídica sobre la acción de tutela. En primer lugar solicitó que el proceso sea
discutido en la Sala Plena de la Corporación, dada la trascendencia del fallo.
Posteriormente requiere que el fallo rechace la petición de tutela, dado que el
mecanismo constitucional resulta improcedente para cuestionar una resolución
expedida por el Ministerio de Ambiente. En su defecto pidió que se negara el
mecanismo de amparo, comoquiera que no se presentó una vulneración de los
derechos fundamentales incoados.
Subsidiariamente,
en el evento en que la Corte encontrara que se generó una vulneración a los
derechos fundamentales, debe aplicarse un test de ponderación con el fin de
armonizarlos con los derechos de las personas que realizan actividades mineras.
En
relación con la improcedencia del mecanismo de amparo formulado por las
organizaciones de la sociedad civil, se afirmó que dichas entidades carecen de
legitimidad por activa, dado que: (i) no se acreditó adecuadamente el motivo
por el cual, las comunidades que son titulares de los derechos no pueden actuar
en nombre propio y (ii) no se cumplió el requisitos de que los demandantes sean
las personas directa o realmente afectadas. De la misma manera, se afirmó que
las acciones de nulidad simple y la acción popular son mecanismos idóneos para
cuestionar la Resolución 2090 de 2014.
Frente
a la supuesta vulneración de los derechos a la vida digna y la salud, la
Asociación Colombiana de Minería sostuvo que no se allegó un sólo medio de
convencimiento con el cual se pueda establecer que algunos de los derechos
invocados se encuentran en peligro.
Sobre
el respeto al derecho al debido proceso, el interviniente manifestó que de
conformidad con el Artículo 35 del CPACA, las autoridades están facultadas y no
obligadas a decretar esas reuniones. Esa hermenéutica se deriva del verbo
“podrán” practicar audiencias, palabra que atribuye a las autoridades la
potestad de realizar esas diligencias con el objeto de fomentar la
participación, asegurar el derecho de contradicción o contribuir a una adopción
pronta de decisiones.
“En todo caso, y sin
perjuicio de lo expuesto, en la situación sub-examine sí se garantizó el
derecho de participación de los ciudadanos, habida cuenta que el ad quem
advirtió que el procedimiento de delimitación del páramo fue en ejercicio de
una actividad reglamentaria y, que para concertar y ejecutar las acciones de
intervención ciudadana, los sectores de desarrollo y el ambiental, realizó
mesas de trabajo los días 12 y 20 de diciembre de 2013 y 27 y 31 de marzo de
2014, en las que se abordaron todas las problemáticas e intereses relevantes y
se permitió la intervención de las entidades estatales, privadas y a la
comunidad en general.”[46]
Inmediatamente
después, la intervención llamó la atención sobre la tensión entre derechos
fundamentales que puede acarrear la prohibición de realizar minería en el
páramo de Santurbán. Lo anterior, debido a que los habitantes de varios
municipios obtienen su sustento del trabajo que realizan en este renglón de la
economía. Una decisión prohibitiva afectaría el derecho al trabajo, los
derechos económicos y sociales, y a la vida digna de los pobladores de
municipios cercanos al páramo. De la misma manera, en criterio del libelista,
también se verían quebrantados los principios de desarrollo sostenible y la
seguridad jurídica.
Se
afirmó que no se encuentran acreditados todos los requisitos para aplicar el
principio de precaución; por el contrario existe suficiente evidencia
científica que permite demostrar la no afectación de los recursos naturales,
por fuera de los parámetros científicos y ambientalmente tolerables a la salud
y el medio ambiente.
Subrayó
que si la Corte Constitucional prohíbe la minería legal en el páramo de
Santurbán, ello implicaría un aumento altamente previsible de la minería ilegal
en ecosistemas de protección. Sobre el particular indicó:
“ […] es altamente
previsible que una decisión de prohibición absoluta de actividades mineras en
municipios hoy previstos en la Resolución 2090 de 2014 como tradicionalmente
mineros, en adición a la generación de situaciones de inestabilidad social y
disminución de ingresos, implicará una promoción indirecta a la minería ilegal
y a la minería irregular, aspecto que por contragolpe implicaría un escenario
de mayores riesgos de afectación medioambiental, al propiciarse la intervención
de recursos mineros por medio de procedimiento de explotación no tecnificados.”[47]
Por
todo lo anterior, solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela objeto
de análisis. En su defecto, pidió denegar la protección de incoada por
inexistencia de vulneración de los derechos mencionados. Subsidiariamente, en
el evento de tutelar los derechos invocados, requiere a la Corte que dé
aplicación a los principios de ponderación, ante la evidente colisión de
derechos fundamentales.
Anexó
con su memorial: (i) análisis técnico con base en información de empresa de
acueducto metropolitano de Bucaramanga SA. E.S.P respecto de las pruebas
decretadas mediante auto del 15 de abril de 2016 y (ii) mapa indicativo de las
actividades de minería ilegal en el territorio colombiano
9.3.
Instituciones de educación
superior
9.3.1. Universidad Santo Tomas
El director
del grupo de investigación “Estado, Derecho y Políticas Públicas” de la
Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomas, Seccional Bucaramanga,
allegó a la Corte Constitucional una intervención en el asunto de la referencia
y solicitó que se desestimen las peticiones de los accionantes.
En relación
con el caso concreto, la Universidad consideró que el Ministerio de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible había programado y realizado mesas de
concertación sobre tres ejes temáticos que abarcan la formulación de una
política relativa al medio ambiente. “En la mesa de concertación que se
desarrolló el 20 de diciembre de 2013 en el municipio de Tona se abordaron las
actividades económicas desarrolladas en la zona delimitada. La mesa que se
realizó el 27 de enero de 2014 en Bucaramanga tuvo por objeto generar un
espacio de acercamiento entre los beneficiarios de los servicios eco sistémicos
derivados de la conservación del páramo y quienes asumen los costos de dicha
conservación.”[48]
Aunado a lo
anterior, se afirmó que el Ministerio había solicitado la participación de la
Gobernación de Santander y cuatro alcaldes municipales del departamento, cuatro
presidentes de los consejos municipales, cuatro personeros municipales, un
representante de la cámara de comercio de Bucaramanga, dos representantes de
los gremios de la región,  un representante de las ONG´s ambientalistas, dos
representantes de las universidades, un representante de la iglesia, dos
representantes de las asociaciones de propietarios, dos representantes de
asociaciones mineras y dos representantes de asociaciones agropecuarias.
Por ello, se
concluyó que el Ministerio había realizado las audiencias del artículo 35 del
CPACA. Es más, en atención a la complejidad del asunto, la Cartera ministerial
celebró tres audiencias. En esas reuniones la autoridad de nivel nacional
dividió los temas a tratar en cada una de ellas. “Difícilmente podría
considerarse así que el MADS no cumplió con su deber constitucional y legal de
promover la participación ciudadana en el procedimiento que llevó a la adopción
del acto por el cual se delimitó el páramo de Santurbán.”
En criterio
de la Institución de Educación Superior, las audiencias que se llevaron a cabo
fueron un mecanismo práctico, transparente, participativo y equitativo para que
la ciudadanía se informara y presentara sus opiniones sobre la delimitación del
páramo. Finalmente, indicó que las mesas de concertación no se realizaron al
principio del procedimiento de delimitación, pero sí se celebraron varios meses
antes de que se adoptara la decisión final. Concluyó precisando que el
principio de participación en materia ambiental despliega su mayor alcance en
los procedimientos de licenciamiento y autorización de actividades, obras o
proyectos que se efectúen en zonas delimitadas o zonificadas.  “Es en este
primer nivel de participación ambiental, en el que, conforme al marco
internacional de referencia y el ordenamiento interno, es más intensa y se
encuentra regulada de forma más clara la manera en que debe llevarse a cabo la
participación.”[49]
En escrito
del 8 de febrero de 2017, la Universidad complementó su intervención con: i) la
descripción del desarrollo del derecho internacional en las zonas de especial
interés ecológico; ii) el progreso de esos principios en la directiva de
hábitats; iii) la actividad minera en las zonas de conservación de la Red
Natura 2000; y iv) las practicas que deben tenerse en cuenta en el desarrollo
de una actividad sostenible en áreas del Páramo de Santurbán. Con ello,
concluyó que se puede adelantar actividades mineras en zonas adyacentes a los
páramos, siempre que tenga el debido control.
9.3.2. Universidad Colegio Mayor del Rosario
Leonardo
Guiza Suarez, director de la línea de investigación en Ambiente y Derechos
Humanos de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario intervino dentro del proceso de la referencia con el
fin de solicitar[50]: (i) se confirmen los fallos de primeria y
segunda instancia en el proceso de amparo; (ii) el rechazo por improcedencia de
la acción de tutela; o (iii) en su defecto negar la protección de tutela
solicitada por inexistencia de vulneración de los derechos invocados y por
manifiesta incongruencia entre los mecanismos de protección invocados y la
supuesta vulneración alegada.
En la
procedibilidad de la acción de tutela, la Universidad sostiene que existen
otros medios de control que se configuran como acciones idóneas y que a
diferencia del criterio de los accionantes, si contemplan medidas efectivas,
sobre todo por cuanto no se trata de un perjuicio irremediable y se cuenta con
medidas adecuadas para la obtención del fin perseguido. Por ejemplo, los
actores tienen a su disposición el medio de control de protección de derechos
colectivos para proteger el derecho al agua.
De la misma
manera, se cuestionó la legitimidad de los accionantes, dado que, en criterio
del interviniente los derechos fundamentales incoados no son de sujetos
determinables o de titulares de especial protección constitucional. Se explicó:
“En relación con el
requisito que se analiza, es claro que la acción interpuesta pretende reivindicar
los derechos de sujetos indeterminables por cuanto se hace alusión de manera
general a los habitantes de la ciudad de Bucaramanga y al área metropolitana, y
a los habitantes del páramo. La acción interpuesta en ningún momento hace
alusión a la vulneración concreta de sujetos particulares o a un grupo
determinado y mucho menos a la vulneración de sujetos de especial protección de
cara al ordenamiento jurídico colombiano”
En la
legitimidad por activa, cuestionó que no se había vinculado al Acueducto
Metropolitano de Bucaramanga al proceso de la referencia, empresa que es la
encargada de garantizar el derecho fundamental al agua de los actores y de la
comunidad de Santander.
Frente al
estudio de fondo de las peticiones de los accionantes, el Colegio Mayor del
Rosario partió de la premisa que el Artículo 35 de la ley 1437 de 2011
establece la opción de la administración de realizar audiencias públicas. A su
juicio, dicha normatividad no consagró una prescripción en cabeza de la
administración, por lo que no es posible que el Ministerio haya vulnerado una
obligación inexistente. Así, la no realización de las audiencias previstas en
el Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no es un argumento
que permita afirmar que la Resolución 2090 de 2014 vulneró el derecho a la
participación en materia ambiental.
A lo
anterior añadió, que las audiencias del Artículo 35 del CPACA no son el único
mecanismo idóneo para garantizar la participación ciudadana. Las mesas de
concertación son instrumentos útiles y adecuados para permitir que los
ciudadanos y ciudadanas, así como las organizaciones de la sociedad civil
participen en la toma de decisiones que los afectan.  Fue a este mecanismo al
que acudió el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para conocer las
inquietudes de las comunidades del Departamento de Santander en relación con la
delimitación del páramo.
En relación
con la alegada vulneración del derecho al agua, la Universidad consideró que la
expedición de la resolución 2090 de 2014 no afecta directa o indirectamente la
calidad de agua que consumen los habitantes del área metropolitana de
Bucaramanga. Inclusive, precisó que la demanda no pretende proteger una faceta
del derecho fundamental al agua, dado que busca salvaguardar el recuro hídrico
en general y no el consumo humano del líquido. Reseñó que no ha existido alguna
suspensión de agua para las personas que habitan en el área metropolitana de
Bucaramanga, de acuerdo a los resultados fisicoquímicos y microbiológicos del
agua elaborados por el Laboratorio de Control de Aguas de la empresa de
acueducto de esa ciudad –estudios que se anexaron a los memoriales-.
Además,
adujo que los accionantes no demostraron una relación entre la participación en
el trámite de delimitación del Páramo de Santurbán y la vulneración del derecho
al agua producto de la Resolución 2090 de 2014.
Agregó que
el acto administrativo cuestionado ha obtenido logros de inversión y gestión
que redundan en la protección y conservación de los ecosistemas paramunos. Por
ejemplo tiene diferentes disposiciones que buscan proteger el agua con zonas de
preservación (Resolución 2090 de 2014 art. 3 literal a). Encima, señaló que se
han adelantado programas de conservación que evidencia la óptima regulación del
acto administrativo ibídem, a saber: i) el desarrollo de actividades de
rehabilitación pasiva y activa para la restauración y conservación en áreas
protegidas en jurisdicción de CDMB, Santander, Centro Oriente; ii) la
implementación de alternativas productivas para la prevención de la minería
informal e ilegal en la zona de influencia del Parque Natural Regional del
Páramo de Santurbán; iii) el desarrollo de actividades de aislamiento para la
protección de nacimientos de agua ubicados en áreas de los municipios de
California, Vetas, Suratá y Tona departamento de Santander; y iv) la caracterización
y diagnóstico de la actividad minera e implementación de acciones de
formalización y capacitación teórico practica para la reducción y/o eliminación
del uso del mercurio en los municipios de Vetas, California y Surata
departamento de Santander.
En atención
a lo expuesto, el interviniente solicitó que se confirmen las decisiones de los
jueces de tutela de instancia, y en esa medida rechazar por improcedente las
peticiones de los accionantes. En su defecto, pidió denegar la protección de
tutela incoada, dado que no existió vulneración a los derechos fundamentales.
9.4.
Ministerio Público y
expertos que rindieron concepto sobre la causa
9.4.1. Defensoría del Pueblo
Andrea
Carolina Hernández, Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y legales
(e), intervino dentro del proceso de tutela con el fin de apoyar las peticiones
dentro del proceso constitucional de amparo.
La
defensoría del pueblo estimó que durante el proceso de expedición de la Resolución
2090 de 2014 se vulneró el derecho fundamental a la participación, puesto que
era imprescindible la realización de las audiencias previstas en el Artículo 35
del CPACA al menos por las siguientes razones:
“ (i) permitir el
ejercicio del control social sobre el proceso: (ii) socializar los avances y dificultades
del mismo; (iii) escuchar a las personas y comunidades afectadas y tener en
cuenta sus propuestas: y (iv) dar a conocer a la ciudadanía en general y a las
comunidades afectadas las zonas incluidas dentro del área delimitada, los usos
del suelo que se podrían desarrollar en ellas, las alternativas ante un
inminente cambio de vocación productiva y las implicaciones que tendrían la
delimitación sobre el aprovechamiento del recurso hídrico que se abastece a
municipios de Santander y Norte de Santander”[51].
En efecto,
en lugar de crear los espacios de discusión y retroalimentación, el Ministerio
negó información ante solicitudes presentadas por los accionantes mientras se
adelantaba el proceso de delimitación. Ejemplo de ello, es que el 1 de
noviembre de 2013, el Comité por la Defensa del Agua y del Páramo de Santurbán
elevó petición ante el Ministerio de Ambiente requiriendo que se realizaran
audiencias públicas ambientales dirigidas a comunidades y organizaciones
sociales de Bucaramanga.
Dicha petición
no fue contestada oportunamente, motivo por el cual, el Comité tuvo que acudir
al juez de tutela. En cumplimiento de la orden de tutela, mediante oficio
8140-E2-37642, el Ministerio de Ambiente se negó a realizar las audiencias
solicitadas por considerar que era improcedentes.
Por las
razones expuestas, la Defensoría del Pueblo solicita a la Corte Constitucional;
(i) tutelar los derechos a la participación ciudadana, el acceso a la
información pública en temas ambientales, a la protección del ambiente y el
acceso al agua potable de las comunidades asentadas en el páramo de Santurbán;
(ii) Dejar sin valor y efecto la resolución 2090 de 2014 por medio de la cual
se delimita el páramo Jurisdicciones Santurbán Berlín; y (iii) ordenar a las
autoridades mineras y ambientales competentes en el nivel nacional y local
asegurar el cese de actividades agropecuarias y de explotación y exploración
minera que se adelantan dentro del área paramuna identificada por el instituto
Alexander von Humboldt; (iv) ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible que se cree un procedimiento participativo para la delimitación de
páramos, en el cual se involucren audiencias públicas ambientales; y (v)
ordenar la Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que expida una nueva
resolución de delimitación del área de paramos de Santurbán como producto de un
proceso participativo, teniendo como área mínima de delimitación la reportada
por el Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von
Humboldt conforme al precedente de la sentencia C-035 de 2016.
9.4.2. Procuraduría General de la Nación
El
Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios presentó al expediente
memorial en el que ofrece respuesta a dos preguntas[52] formuladas
por la Corporación en el Auto de 15 de abril del año 2016.
En relación
con el problema jurídico que plantea la acción de tutela, en concepto de la
vista pública no se presentó una vulneración al debido proceso de los
accionantes, toda vez que la Ley 99 de 1993 y el Decreto 330 de 2007 que
reglamenta la materia no determinaron que la delimitación de un ecosistema
estratégico sea uno de los casos en los cuales deba realizarse audiencia
pública.
No obstante,
la delimitación de un páramo debe obedecer a criterios sociales, ambientales, y
económicos, en razón a que no se pueden desconocer las realidades que se han
construido en el territorio y su arraigo con el mismo. Por tal razón, es
fundamental dar opciones de vida y sustento a las poblaciones asentadas por
años en el ecosistema. “La delimitación del ecosistema no puede convertirse
en una carga adicional que el Estado les impone, toda vez que el cuidado y
protección del ecosistema comienza por la población que lo habita y lo conoce”.
Esbozó el Ministerio Público:
“En ese orden de
ideas, es fundamental que el Estado brinde el apoyo económico, tecnológico y de
conocimiento suficiente, que la población necesita para dejar de adelantar
actividades no compatibles con el objetivo de protección y conservación del
ecosistema, garantizando así por lo menos su mínimo vital.”
Sobre el
segundo interrogante, esto es, las actuaciones adelantadas por el Ministerio
Público en relación con el proceso de delimitación del Páramo de Santurbán, se
informó que autoridades del Municipio de Vetas (Alcalde y Personero) han
solicitado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la corrección de
la cartografía de la delimitación del páramo, dado que el municipio más
afectado es Vetas. En dichas peticiones de revisión han requerido el apoyo del
Ministerio Publico.
Con base a
lo anterior, indicó que ha solicitado reuniones con las autoridades
involucradas en la ejecución de la Resolución 2090 de 2014 y ha manifestado al
gobierno nacional la necesidad de aprobar un documento Conpes con el fin de
atender el manejo sostenible de los ecosistemas de paramo.
Finaliza su
intervención, al informar sobre una reunión convocada el día 11 de mayo de 2015
por parte del Ministerio Público, sesión en que se trató el tema de la implementación
de la Resolución 2090 de 2014 y la problemática sobre la restricción del uso
del suelo en actividades agropecuarias y mineras. A dicho encuentro asistieron,
además de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, Agencia Nacional de Minería, Unidad de Planeación Rural
Agropecuaria, Instituto Alexandre Von Humboldt, Corporación Autónoma Regional
para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
Anexó con su
informe: (i) acta de reunión de 11 de mayo de 2015; e (ii) Informe preventivo
No. 44-2015 titulado “consideraciones de la delimitación del páramo
jurisdicciones Santurban-Berlin”.
9.4.3.
La Asociación
Interamericana para la Defensa del Ambiente –AIDA-
La
organización de la sociedad civil consideró que la Corte Constitucional debe
establecer si en un proceso de delimitación del páramo de Santurbán se vulneró
el derecho al acceso a la información y a la participación de los accionantes.
Estimó que la sentencia que llegue a proferir la Corte Constitucional debe
modular sus efectos de tal manera que el estándar de protección ambiental
alcanzado mediante la Resolución 2090 de 2014 no sea desmejorado. En criterio
de los intervinientes:
“la delimitación,
tal como fue realizada, violó los derechos a la participación y acceso a
información, debido a que la comunidad del área metropolitana de Bucaramanga no
fue convocada apropiadamente, ni sus opiniones e insumos fueron tenidos en
cuenta. También, porque no fue suministrada información previa y de calidad
sobre la delimitación; el acceso a los estudios técnicos no fue permitido a
pesar de haber sido pedido formalmente y el Ministerio de Ambiente convocó
fundamentalmente a entidades públicas y empresas a las mesas de
concertación...”[53]
Advirtió que
la información sobre la delimitación del páramo no fue difundida oportunamente
al Comité de Santurbán ni al público, esto a pesar que dicho Comité elevó
solicitudes para obtener los mencionados datos. No obstante, las peticiones
fueron desatendidas.
De la misma
manera, los intervinientes enfatizaron que las reuniones celebradas no convocaron
a entidades u organizaciones que representaran a la sociedad civil o a la
ciudadanía. “Los llamados fueron realizados por la gobernación de Santander
y el Ministerio de Ambiente, sin criterios públicos ni transparentes de
selección de los participantes. Las solicitudes de participación y acceso a
información elevadas por el Comité de Santurbán y las organizaciones que hacen
parte del mismo, no fueron atendidas apropiadamente.”
Por último,
el 30 de noviembre de 2013, el Ministerio de Ambiente sostuvo públicamente que
la delimitación “ya está lista y no cambiará”, esto, sin haber convocado
mesas de concertación. Citan para ello, un pasaje de la versión digital del
Diario “Vanguardia Liberal” de 30 de noviembre de 2013.
En
desarrollo de sus tesis jurídicas, la entidad interviniente explicó la
protección internacional de los páramos. Así mismo, indicó que el derecho al
medio ambiente sano incluye la protección de ecosistemas estratégicos. En ese
contexto, afirmó:
“Desde la
perspectiva del derecho ambiental, los páramos equivalen a fuentes de agua,
reservas de biodiversidad, sumideros de carbono y humedales de importancia, y
por consiguiente son protegidos a través de instrumentos como la Convención de
Nueva York sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales
para fines distintos a la navegación, el Convenio de Helsinski sobre cursos de
agua fronterizos y lagos internacionales, el convenio de Diversidad Biológica y
la Convención de Ramsar”
En relación
con el derecho a la participación y acceso a la información en materia ambiental,
la organización explicó que dicho derecho a sido definido como:
“la capacidad de
los ciudadanos de obtener información ambiental que está en poder de las
autoridades públicas. Existen diversas definiciones de lo que se entiende por
información ambiental, pero hay consenso en que esta incluye información, por
ejemplo, sobre la calidad del aire y el agua, así como información respecto de
si se almacenan o no sustancias químicas peligrosas en una fábrica cercana”[54].
La organización
precisó lo siguiente en el derecho de participación:
“el acceso a la
participación se reconoce como la posibilidad de los ciudadanos de proporcionar
insumos significativos, oportunos e informados y de influenciar las decisiones
de políticas, estrategias y planes en diversos niveles así como en proyectos
individuales que tienen impactos ambientales. Ejemplos de ello son las
instancias formales de participación ciudadana establecidas en las evaluaciones
de impacto ambiental o las consultas ciudadanas que realizan los gobiernos para
la implementación de una política nacional.”[55]
Tras la
explicación sobre el fundamento del derecho a la participación en asuntos
ambientales, AIDA concluyó que se deben revocar las sentencias de instancia
dentro del proceso de tutela, y en su lugar ordenar al Ministerio de Ambiente
surtir un proceso de participación genuino, respetuoso de criterios científicos
y del principio de no regresividad.
9.4.4.
El Grupo de Investigación
en Derechos Colectivos y Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia
-GIDCA-
El grupo de
investigación adscrito a la Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales
de la Universidad Nacional de Colombia rindió concepto sobre el proceso de
tutela con el fin de apoyar las peticiones de los accionantes, dado que en su
criterio en el proceso de delimitación se vulneró el derecho a la participación
en asuntos ambientales, “primero porque los mecanismos usados para dar
cabida a la participación no fueron amplios, abiertos ni posibilitaron que
todos los actores interesados pudieran expresar sus inquietudes – pues se
concertó con las autoridades locales y unos pocos representantes gremiales
seleccionados por las autoridades estatales, que… en segundo lugar porque la
negativa a realizar una audiencia pública ambiental no encuentra justificación
y es contraria a los principios democráticos…”[56]
En relación
con la vulneración del derecho al agua y al ambiente sano, la Universidad
Nacional de Colombia consideró que no existe evidencia que muestre que el Ministerio
de Ambiente buscó la máxima protección del páramo. En especial, debido a que al
momento en que se hizo la delimitación del ecosistema estaba vigente una
normatividad que no aseguraba la adecuada protección de los mismos.
Por
lo anterior, se propuso a la Corte Constitucional: (i) mantener la delimitación
actual del páramo, pero ordenar el inicio de un proceso más amplio de discusión
que posibilite la participación de todos los actores involucrados, y que para
la selección de estos agentes de la sociedad civil se sigan criterios de amplia
representatividad; y (ii) solicitar a las autoridades competentes que regulen
un procedimiento de delimitación de páramos en los cuales se respeten
estándares de participación ciudadana.
9.4.5.
El Instituto
Latinoamericano de Servicios Legales –ILSA-
Los
intervinientes circunscribieron su escrito a la presunta vulneración del
derecho a la participación por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible al momento de proferir la Resolución 2090 de 2014. Dividieron su
intervención en tres acápites. En el primero, se explicó la importancia para
Colombia de los ecosistemas de páramo; posteriormente se ofrecieron los
fundamentos constitucionales e internacionales del derecho a la participación;
y finalmente se sostuvo que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para la
protección del derecho fundamental a la participación.
En relación
con el primer tema, el Instituto aseveró que el 70% del abastecimiento del agua
dulce de Colombia proviene de ecosistemas de páramo. Como consecuencia de la
especial importancia que revisten, el Estado Colombiano ha expedido una amplia
normatividad que protege ese bioma y los reconoce como ecosistemas vitales. Mediante
el Decreto 1729 de 2002, se señaló que las zonas de páramo, subpáramo,
nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos, son consideradas áreas de
especial importancia ecológica de utilidad pública e interés social.
Sobre el
derecho a la participación en mega proyectos y empresas que involucran la
extracción minera, los intervinientes acudieron la Sentencia T-135 de 2013,
decisión que reconoció que el Estado tiene la obligación de garantizar la
participación de la población que pueda verse afectada directa o indirectamente
por una actividad económica que pueda perturbar las condiciones de vida
tradicional de un territorio.
Finalmente,
frente a la procedencia de la acción de tutela indicó que:
“con la realización
de mega proyectos el núcleo esencial de derechos que se ven amenazados
comprende una pluralidad de derechos que hacen procedente la utilización de la
acción de tutela como mecanismo eficaz (y transitorio) para proteger estos
derechos superiores. Pese a que existan otros medios de protección como las
acciones populares, las acciones de nulidad y las acciones de grupo, entre
otras, pero que debido a su menor inmediatez y a que, en los casos particulares
se ven afectados derechos fundamentales, la pertinencia y necesidad de la
acción de tutela como mecanismo de protección cobra total validez.”
Concluyó con
la solicitud de que fuese: (i) revocado el fallo de primera y segunda
instancia, y (ii) admitidas las pretensiones de los accionantes.
9.4.6.
El Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad-DeJusticia-
El memorial del
Centro de Estudios se dividió en cuatro acápites; en el primero de ellos se
realizó un recuento de los hechos que motivan la acción de tutela; en el
segundo, se expusieron los argumentos por los cuales, en criterio de los
intervinientes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible vulneró el
derecho a la participación; en un tercer segmento se ofrecieran las razones por
las cuales se debería cambiar la actual delimitación del páramo, y ajustarla a
la Sentencia C-035 de 2016. En el último apartado, se pronunció sobre las peticiones
de los accionantes.
Luego de
hacer un recuento de los elementos facticos que motivaron el mecanismo de amparo,
los intervinientes manifestaron que las decisiones tomadas por el Ministerio
del Ambiente y Desarrollo no habían garantizado una participación previa,
informada, representativa, activa y eficaz, tal como lo exige la normatividad
ambiental y la constitucional.
Tras
explicar el concepto de democracia participativa y del derecho fundamental a la
participación que el Constituyente consagró en la Carta de 1991, se señaló que
es una obligación del Estado incentivar la participación democrática dentro de
los procesos en los que se toman decisiones que puedan llegar a afectar el
medio ambiente. “Dicha participación no puede ni debe limitarse al acceso a
la información o a la socialización de decisiones ya tomadas, sino que debe ser
una participación previa, representativa, libre, informada, activa y eficaz, en
la que se materialice el carácter universal y expansivo de dicho derecho
fundamental”.[57]
Aunado a lo
anterior, se indicó que la participación democrática no es sólo un derecho
fundamental, sino un principio que debe regir las actuaciones administrativas.
En ese sentido, los procedimientos administrativos generales deben sujetarse a
dicho axioma. “Consideramos que el proceso de delimitación del páramo es un
procedimiento administrativo general que genera una afectación ambiental y por
ende debe sujetarse al principio de participación que debe guiar la actuación
administrativa, sobretodo en temas relacionados con el medio ambiente”[58].
Inmediatamente
después, se profundizó en el concepto del derecho a la participación en temas
ambientales y se afirmó que en desarrollo de la naturaleza universal,
fundamental y expansiva del derecho a la participación ciudadana, la
Constitución y la ley prevén, además, el derecho de los colombianos a la
participación ciudadana en materias relacionadas con la afectación del medio
ambiente tal como lo prevé el Artículo 79 de la Constitución según el cual: “Todas
las personas tiene derecho a gozar de un ambiente sano. La Ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”.
Por su
parte, se indica que la Ley 99 de 1993 a lo largo de su articulado (Arts. 69,
70, 72, 73, 75 y 76), explícitamente prevé herramientas mediante las cuales la
Administración debe garantizar la participación ciudadana en la toma de
decisiones.
En dicho
apartado se mencionó el principio 10 de la Declaración de Rio, según el cual: “el
mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de
todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano
nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus
comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción
de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la
participación de la población poniendo la información a disposición de todos.”
Los intervinientes afirmaron que en virtud del artículo 1º de la Ley 99 de 1993
y la Sentencia C-528 de 1994, el principio 10 es vinculante para el Estado
Colombiano.
En el mismo
sentido, se explicó el contenido normativo del Convenio de Diversidad Biológica
(ratificado mediante Ley 165 de 1994), y de la Convención de Aarthus de 1998 de
la Comisión Económica para Europa. En los mencionados documentos se reiteran
las obligaciones estatales referidas a la participación y acceso a la
información en temas ambientales.
En criterio
de los intervinientes, el derecho a la participación contenido en la
Constitución Política de 1991 y en diversos instrumentos internacionales debe
ser: (i) previa a la decisión por tomar; (ii)  representativa, es decir, debe
involucrar a los sectores que se puedan ver afectados por la decisión; (iii)
libre e informada, poniendo a disposición del público todos los elementos que
puedan incidir en el caso concreto; (iv) activa, esto es, no debe ser un mero
trámite de información y socialización de proyectos y decisiones, sino que la
ciudadanía debe contar con espacios donde puedan expresar sus opiniones; (v)
eficaz, esto quiere decir que la participación debe tener efectos y resultados
tangibles.
En relación
con el caso concreto de la delimitación del Páramo de Santurban, el centro de
estudios sostuvo que dicha actividad administrativa es un procedimiento general
que debe respetar el principio de participación que guía la función pública.  Esto,
dado que el Artículo 3 Numeral 6 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) establece como
uno de los principios que rige la actuación de la administración la obligación
de promover y atender las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y
comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación,
formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública. Explicó el
centro de estudios:
“[…] la primera
lección para el caso es que todos los procedimientos de la administración, como
es el proceso de delimitación del páramo liderado por el MADS, se deben tener
en cuenta estos principios […] la segunda lección para el caso es que los
procedimientos administrativos que no tiene una regulación especial, como es,
hasta el momento, el procedimiento de delimitación de páramos, deben guiarse
por los principios y reglas generales previstos en el CPACA y en la Constitución”[59]
Por último,
indicó que la resolución de delimitación del páramo de Santurbán es contraria a
la Sentencia C-035 de 2016, como quiera que la decisión del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible se apartó del concepto técnico y científico
del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humbolt sin
ofrecer un sustento para ello. Además, la delimitación adoptada desconoció el
deber constitucional de protección de los ecosistemas en atención a que
permitió actividades mineras en zona de páramo.
Por las
anteriores razones, el centro de estudios solicitó que (i) se suspendiera el
artículo 9 de la resolución 2090 de 2014 y cualquier otro artículo que permita
actividades mineras y de hidrocarburos en las áreas que son reconocidas como
área potencial de páramo; (ii) se mantuviera el resto de la Resolución hasta
que se surta un nuevo proceso de delimitación del páramo en donde se tenga como
área mínima la reportada por el Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humbolt, y se cuente con una instancia de
participación previa, representativa, libre, informada, activa y eficaz; (iii)
se ordenara al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que cree, adopte
y reglamente un procedimiento participativo para la delimitación de páramos.
9.4.7. Fundación
Guayacanal
La
señora Catalina Camargo Ponce de Leon, Representante de la Fundación
Guayacanal, intervino en el proceso de la referencia para remitir el estudio
sobre la identificación y delimitación de ecosistemas de los cinturones Andino,
altoandino y páramo en la vertiente santandereana del Macizo de Santurbán.
10.
Pruebas
relevantes del expediente
Debido
a la gran extensión del acervo probatorio, la Sala Octava de Revisión expondrá
los medios de convicción y su contenido en el anexo 1º de la presente
providencia.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para pronunciarse en sede de revisión en relación con el presente fallo de
tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política Colombiana, así como en los artículos 33 y siguientes del
Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Contexto de la causa sometida a
revisión
1.
Los páramos son un ecosistema
único en el mundo del bioma tropalpino y Colombia posee aproximadamente la
mitad de éste en la superficie de la tierra[60].
Ese entorno natural se caracteriza por la gran biodiversidad en fauna y flora[61].
Además, ofrece bienestar a la comunidad en general, al regular la oferta hídrica
y fungir como captador de carbono[62].
Sin embargo, los páramos son un ambiente extremadamente sensible a las
perturbaciones humanas, porque carecen de respuestas ecosistemas a la mayoría
de actividades económicas de las personas, por ejemplo minería, agricultura y
ganadería[63].
La frontera agrícola ha crecido y se han comenzado a realizar actividades
extractivas en lugares que antes no se efectuaban, sin desconocer que en
ciertas zonas de páramo se han ejecutado esas actividades desde la colonia.
Toda esa relación ha menguado los servicios ambientes que ofrece ese nicho.
En ese escenario, el Estado ha establecido una
normatividad de protección al bioma paramuno que pretende articular una gestión
ambiental que comprenda la protección del ecosistema y las actividades
económicas así como de subsistencia de las personas[64].
La delimitación de esos entornos es una de esas herramientas de administración
de los recursos naturales, procedimiento que ha sido regulado en las Leyes 1450
de 2011 y 1753 de 2015.
El complejo del Macizo del Páramo de Santurbán se
ubica en los Departamento de Santander y Norte de Santander. Ese entorno
natural se encuentra bajo protección y dirección de las CDMB, Corponor y CAS.
El ecosistema paramuno de Santurbán es la principal fuente de agua y de
recursos de subsistencia de los habitantes de las entidades territoriales
referidas, es decir, el bioma es el centro de la vida de los Santanderes[65].
Por ejemplo, las actividades agropecuarias han
posicionado a la región como uno de los máximos productores de cebolla junca
del país. La minería aurífera que data del Siglo XVI ha influido en la
económica local y en la migración de la población de los departamentos de
Santander y Norte de Santander[66].
Las actividades extractivas son las labores que otorgan subsistencia a gran
parte de la comunidad, como sucede en los Municipios de Vetas, California y
Suratá[67].
Por otra parte, la sociedad civil que se beneficia de los servicios ambientales
del páramo demanda una mayor protección del ecosistema y control a las
actividades económicas, verbigracia los movimientos ambientalistas asentados en
la ciudad de Bucaramanga.
1.1.
En ese contexto, el MADS se
propuso delimitar el Páramo de las jurisdicciones de Santurbán-Berlín,
procedimiento que concluyó con la Resolución 2090 de 2014 y se adelantó bajo la
vigencia de la Ley 1450 de 2011. Con acto administrativo se zonificó el recurso
natural y se regularon las labores económicas que eran permitidas. En cuanto a la prohibición de actividades
que se realizan en ese ecosistema, se reiteraron los mandatos legales sobre
proscripción de labores agropecuarias, mineras y de hidrocarburos en zona
clasificada como Páramo. En este aspecto, se tuvo en cuenta la entrada en
vigencia de las interdicciones y sus regímenes de transición.
El artículo 4 del acto jurídico ibídem fijó
las directrices para las actividades agropecuarias. Al respecto, indicó que
estas se encuentran prohibidas desde el 16 de junio de 2011, fecha de
expedición de le Ley 1450 de 2011, norma que vedó esas labores en zonas clasificadas
como páramo. Además, manifestó que no permitirá el avance de esas actividades
en esa área. Para atender a las personas que venían desarrollando acciones de
agricultura y ganadería en franjas de páramo con anterioridad a la exclusión,
la entidad precisó que se deberían crear programas para diseñar, capacitar y
financiar la sustitución y reconverción de actividades. Sin embargo, en este
punto no se estableció una transición normativa.
El artículo 5º de la resolución en comento
consignó que a partir del 9 de febrero de 2010 está vedado celebrar contratos
mineros, otorgar nuevos títulos mineros en el ecosistema de páramo o expedir
licencias ambientales que permitan su desarrollo en esos entornos ambientales.
Así mismo, estableció un régimen de transición con el fin de autorizar esas
labores en el territorio del páramo de Santurbán, siempre que contaran con
contrato de concesión o títulos mineros, así como licencia ambiental o el
instrumento de control y manejo ambiental equivalente, otorgados antes del 9 de
febrero de 2010, fecha en que entró a regir esa prohibición impuesta por la Ley
1382 de 2010. Sobre el particular, precisó las siguientes medidas de
protección: i) las licencias ambientales, o el instrumento de control y manejo
ambiental podrán ser sujetas a revisión y ajustes; y ii) el concesionario
minero deberá garantizar la ejecución de las obras y la puesta en práctica de
las medidas ambientales necesarias para corregir cualquier daño o riesgo al
ecosistema para el cierre de los frentes de trabajo.
El artículo 9 del acto administrativo 2090
de 2014 reconoció que las zonas identificadas en áreas de restauración del
ecosistema de páramo o las destinadas a agricultura sostenible que se hallan en
los municipios de Abrego, Arboledas, Bochalema, Bucarasica, Cáchira, Cácota,
Chinácota, Chitagá, Cucutilla, Gramalote, La Esperanza, Labateca, Lourdes,
Mutiscua, Pamplona, Pamplonita, Salazar, Silos, Toledo, Villacar, Charta, El
Playón, Matanza, Piedecuesta, Tona, Santa Bárbara y Guaca. Son franjas de
protección y desarrollo de los recursos naturales y del ambiente funcionalmente
vinculados con el “Área de Páramo Jurisdicciones – Santurban –Berlín.
Adicionalmente, esa disposición decretó
que en dichas zonas no pueden adelantarse actividades mineras u otorgar títulos
o concesiones para ello, de conformidad con las interdicciones consagradas en
el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011.
Sin embargo, estipuló una autorización temporal de labores, al indicar que esa
prohibición no operará con los títulos mineros que cuenten con licencia
ambiental o instrumento de control y manejo ambiental expedido con anterioridad
del 9 de febrero de 2010, fecha en que entró en vigor dicha interdicción de la
Ley 1382 de esa anualidad.
De igual forma, propuso una exclusión
espacial o geográfica de la proscripción de ejecución de actividades mineras.
Ello sucedió en los terrenos de los Municipios Vetas, California y Suratá,
entidades territoriales que tradicionalmente desarrollan esas labores. Aunque,
aclaró que deberán tomarse las medidas de manejo ambiental necesarias para
garantizar que la ejecución de esas acciones no pongan en riesgo la
conservación de la zona.
1.2.
La regulación mencionada no
solucionó las tensiones sociales que se manifiestan en la vida cotidiana de los
habitantes del Páramo de Santurbán. Los debates sobre el aprovechamiento,
protección y delimitación del ecosistema persisten, prueba de ello son las
intervenciones en este proceso por parte de diversos actores de la región.
Las entidades territoriales, los
agricultores y los ganaderos defienden el desarrollo de sus actividades
económicas. Lo propio hacen los mineros, empero algunos reivindican la minería
artesanal que se realiza hace 300 años y otros defienden la minería industrial
con los estándares tecnológicos actuales, por ejemplo empresas multinacionales
o formales. Otro sector de la sociedad civil propone una mayor protección del
bioma, al ampliar su zona de exclusión de actividades y de prohibición de las
mismas. De ahí que ese grupo resaltó el papel del páramo en la producción de
agua para la región. El Estado trató de mediar en la controversia con una
regulación que busca lograr un punto intermedio entre la salvaguarda ambiental
y la permisión de las fuentes de sustento de la comunidad.
Sin embargo, todas las partes estimaron
que la delimitación tiene defectos técnicos, al punto que se excluyeron de la
clasificación de páramo zonas que hacen parte de éste o se incluyeron áreas que
no corresponden con ese ecosistema.
El escenario descrito evidencia que
existen conflictos sociales[68]
entre los agricultores y ganaderos con las autoridades ambientales por el
impacto de las labores agropecuarias. También, se evidencian disputas entre los
mineros y los movimientos sociales ambientalistas de la ciudad de Bucaramanga,
entorno a los impactos de la actividad minera sobre las fuentes hídricas[69].
A su vez, persiste una discusión entre los mineros locales y transnacionales en
relación con la transformación de las relaciones laborales y las formas de
apropiación del territorio. De igual manera, los debates subsisten entre las
autoridades ambientales nacionales con los mineros artesanales por el control
de sus prácticas y legalización de actividades extractivas. A ese entramado
social, se sumó la Corte Constitucional.
1.3.
En la Sentencia C-035 de 2016,
esta Corporación eliminó del ordenamiento jurídico el régimen de transición de
la prohibición de la ejecución de actividades mineras y de hidrocarburos en
ecosistemas de páramo, de modo que éstas no se pueden realizar en tales biomas.
En desarrollo de la ley, algunas disposiciones de la Resolución 2090 de 2014
permitieron transitoriamente dichas labores en territorio del Páramo de
Santurbán.
En el fallo mencionado en el párrafo
anterior, la Corte Constitucional estudió el artículo 173 parcial de la Ley
1753 de 2015, disposición que permitía a los particulares desarrollar proyectos
y actividades de exploración y explotación de recursos mineros e hidrocarburos
en áreas de páramo, labores que las Leyes 1382 de 2010 y 1450 de 2011 prohibieron
respectivamente. En esa ocasión, los ciudadanos cuestionaron que la
autorización de esas actividades afectaba los ecosistemas de páramo, hecho que
desconocía los derechos al
ambiente sano, al agua y al patrimonio público.
La Sala Octava de Revisión
resalta que ese juicio de constitucionalidad se efectúo en el contexto de una
serie de enunciados legales que proscribieron los trabajos mineros o de
hidrocarburos en ecosistemas de páramo. Lo anterior, debido a la necesidad de
proteger esos frágiles nichos ecológicos. Paralelamente, el legislador
consideró necesario establecer regímenes de transición para salvaguardar la
confianza legítima de los empresarios y trabajadores de ese sector.
Así, el artículo 3º de la Ley
1382 de 2010 prohibió que se realizaran trabajos y obras de exploración y
explotación mineras en ecosistemas de páramos, norma que entró en vigencia el 9
de febrero de 2010. El parágrafo primero de la disposición ibídem permitió que
las actividades mineras que tuvieran título minero o licencia ambiental, al
momento de la entrada en vigor de ese estatuto, podrían continuar su ejecución
hasta su vencimiento, sin opción de prórroga. Sin embargo, en Sentencia C-366
de 2011, esta Corte declaró inexequible esa ley, como quiera que no se había
consultado con las comunidades étnicas su contenido y expedición. Los efectos
de la inconstitucionalidad de la norma serían diferidos a dos años, por lo que
esa exclusión de minería en páramos estuvo vigente hasta la expedición de la
siguiente norma prohibitiva de esa actividad, es decir, el parágrafo 1º del
artículo 202 de la Ley 1450 de 2011. La autorización transitoria de actividades
mineras tuvo la misma validez en el tiempo.
El referido enunciado
legislativo del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 volvió a vedar las
actividades de exploración y explotación mineras en nichos paramunos. Lo propio
sucedió con los trabajos de hidrocarburos o construcción de minería, y las
labores agropecuarias. Dicho estatuto entró a regir el 16 de junio de 2011. No
obstante, esa disposición nunca previó un régimen de transición.
Ante ese escenario, se
consideró que perderían fuerza ejecutoria los actos administrativos que
autorizaron la exploración y explotación de actividades mineras y de
hidrocarburos con anterioridad de la prohibición de esas labores en ecosistemas
de páramo, acciones que continuaban en ejecución bajo esa medida de
interdicción, por cuanto las normas legales que sustentaban ese régimen de
transición no estaban vigentes. Los tres primeros incisos del parágrafo primero
del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 resolvieron esa problemática, al
revivir el fundamento jurídico que había servido de justificación para mantener
el vigor de las licencias ambientales y contratos de concesión en vigencia de
la proscripción de labores de minería e hidrocarburos en los páramos. Las
normas analizadas en la Sentencia C-035 de 2016 impidieron el decaimiento de
esos actos jurídicos, y en consecuencia permitieron que los privados continuaran
con la explotación de recursos no renovables en esos ecosistemas.
En la providencia ibídem, la
Sala Plena subrayó que existía un déficit de protección jurídica de los biomas
de páramo, que se concreta en las siguientes falencias: i) no son una categoría
de ecosistema objeto de protección especial; ii) no tienen usos definidos ni
autoridad encargada de su administración, manejo y control; iii) la prohibición
de desarrollar actividades agropecuarias, así como de explotación o exploración
de minería o de hidrocarburos se restringe al área delimitada como páramo por
parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entidad que tiene la
libre facultad de apartarse, sin límite alguno, de la cartografía científica
que profiere el IAvH; y v) nunca se establecieron los elementos mínimos para
elaborar las directrices que las autoridades mineras,
de hidrocarburos y ambientales deberían aplicar para realizar el control,
seguimiento y revisión de las actividades mineras y de hidrocarburos, en
aquellos casos en que haya particulares que cuenten con licencias ambientales
otorgadas antes de la entrada en vigencia de la prohibición para desarrollar
esas actividades en áreas delimitadas como páramos.
Se concluyó entonces, que era irrazonable
permitir transitoriamente las actividades de minería e hidrocarburos en esos
nichos paramunos, debido a que existe un déficit de protección jurídica sobre
esos ecosistemas, y la disposición cuestionada no ofrece una garantía real de
protección en relación con esos entornos. Inclusive, resaltó que la norma
cuestionada carece de sostenibilidad ambiental, dado que produce una afectación
a un ecosistema que tarda demasiado en recuperarse. El control sobre las
actividades extractivas de recursos no renovables es inadecuado, de modo que
nunca evitaría las consecuencias negativas para el ambiente, por ejemplo el
impacto sobre los suelos en minería a cielo abierto o el bloqueo de los
acuíferos subterráneos derivados de esa labor por medio de socavón.
La Corte declaró inexequible los incisos
primero, segundo y tercero del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753
de 2015, toda vez que existía la necesidad constitucional de proteger los
biomas de páramo por de su fragilidad y ausencia de protección jurídica.
Además, condicionó la liberalidad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible para apartarse del concepto emitido por parte del IAvH. Dicha
facultad se restringió a que esa entidad debe justificar ese disenso,
argumentación que debe tender a proveer mayor protección al ecosistema.
Por consiguiente, esa providencia eliminó
del sistema jurídico la norma que sustentaba jurídicamente las autorizaciones
transitorias para la ejecución de actividades mineras e hidrocarburos en
ecosistemas de páramo. Es decir, esta Corporación excluyó del derecho el
régimen de transición que el legislador había creado para permitir las labores
extractivas y exploratorias de recursos no renovables en ecosistemas donde rige
la prohibición de su desarrollo.
La referida sentencia aumentó la conflictividad
social en el Páramo de Santurbán, debido a que, en la realidad, significó la
proscripción de las actividades extractivas y exploratorias de recursos no
renovables en zonas donde esa era la principal fuente de sustento de la
comunidad y habían sido autorizadas en la Resolución 2090 de 2014, como ocurrió
en los Municipios de Vetas, California y Suratá.
Mediante oficio 8140-E2.7558 del 11 de
mayo de 2016[70],
el MADS advirtió que el artículo 5º sufrió una pérdida ejecutoria por
decaimiento del acto administrativo como consecuencia de la exclusión del
ordenamiento jurídico de las disposiciones del artículo 173 de la Ley 1735 de
2015. En ese sentido, la CDMB modificó las licencias ambientales que soportaban
las exploraciones en área de páramo de la Resolución 2090 de 2014. De igual
forma ordenó suspender las actividades sustentadas en títulos que se hallaban
en áreas excluidas de minería según el acto administrativo referido. La
administración ha estado cumpliendo con la Sentencia C-035 de 2016 y materializando
los efectos de la inexequibilidad allí declarada, es decir, se propuso respetar
la cosa juzgada constitucional.
Como prueba del crecimiento de la tensión
social derivada de la providencia de control abstracto, la comunidad de los
poblados enunciados reprocharon en este proceso de tutela que desde Bogotá se había
tomado una decisión sobre sus vidas sin que hubiesen participado en ella. En
especial, los pobladores de Vetas y la Asociación de Municipios de Páramo de
Santurbán cuestionaron la Sentencia C-035 de 2016 de la Corte Constitucional
por prohibir de manera inmediata y autoritaria las actividades de las que
devengaban su sustento económico, labores que vienen desarrollando hace más 400
años.
Presentación del caso, formulación de los problemas
jurídicos y metodología de la decisión:
2.
El 2 de julio de 2015, la
señora Julia Adriana Figueroa en nombre propio, y en calidad de representante
legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez, y los señores
Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez-Salah,
miembros del Comité por la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán,
instauraron acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, porque vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, de la
participación, de la igualdad, de petición, de información, de salud, de
consumo al agua potable y de la vida digna por la conexidad que existe con el
ambiente sano y el derecho de la participación, al impedir su intervención en
el proceso de delimitación del Páramo de Santurbán, procedimiento que concluyó
con la expedición de la Resolución 2090 de 2014.
Los
actores censuraron que en ese trámite no se hubiese realizado las audiencias
públicas reconocidas en los artículos 34 y 35 del CPACA. También adujeron que
la participación representada en las mesas de concertación fue insuficiente
para salvaguardar los derechos quebrantados, por cuanto el MADS omitió precisar
los parámetros de diálogo y efectuó ese debate cuando ya había tomado una
decisión.
Además,
estimaron que el MADS afectó sus derechos a la vida digna en conexidad con el
consumo de agua potable, a la salud y al ambiente sano, toda vez que, en los
artículos 5º y 9º de la Resolución 2090 de 2004, se autorizó la explotación y
exploración minera en zonas del páramo de Santurbán y en áreas de restauración
de ese ecosistema.
2.1.
Varios
coadyuvantes[71]
de la demanda de tutela señalaron que la autorización de adelantar actividades
mineras en el ecosistema paramuno de Santurbán afectará la producción de agua
en los departamentos de Santander y de Norte de Santander. Además, advirtieron
que la demanda es procedente, porque se pretende proteger los derechos
fundamentales: i) de la participación de las comunidades, garantía que se
conculcó con la expedición de la Resolución 2090 de 2014; ii) del agua, el cual
se podría ver quebrantado con la permisión de ciertas labores en zonas de
páramo; y iii) del ambiente, que ha sido perturbado por tales actividades.
En
ese mismo sentido, los expertos consultados[72]
por parte de esta Sala indicaron que la demanda de tutela era procedente y
resaltaron que el MADS vulneró el derecho de la participación de los actores y
de la comunidad. Por ejemplo, adujeron que en el procedimiento de la
delimitación del páramo de Santurbán el diálogo no fue previo, libre e
informado, eficaz y activo, al igual que no incluyó a todos los afectados.
También censuraron que la Resolución 2090 de 2014 había desconocido la
Sentencia C-035 de 2016, por cuanto desechó el concepto del Instituto Humboldt
sin presentar argumentación alguna.
2.2.
CORPONOR,
la CDMB y el MADS resistieron las pretensiones de los solicitantes con los
argumentos que se enuncian a continuación:
i)
la demanda es
improcedente, ya que pretende dejar sin efectos actos administrativos de
carácter general y proteger el derecho al ambiente. Para la materialización de
sus pretensiones, los actores tienen a su disposición las acciones ante la
jurisdicción contenciosa, ya sea de nulidad simple o popular.
ii)
Las entidades
demandadas no vulneraron el derecho fundamental del debido proceso y de la
participación, dado que la delimitación de los páramos es una actividad
reglamentaria diferente a un procedimiento administrativo, calidad que releva a
la autoridad de aplicar los mismos procedimientos de los trámites en que se
discuten derechos subjetivos. Según el Decreto Ley 3579 de 2011, el Ministerio
no tenía la obligación convocar a la ciudadanía a la delimitación de los
ecosistemas de alta montaña. Pese a lo anterior, la entidad dialogó con la
comunidad en diferentes oportunidades. Entonces, en esos procedimientos, la
participación de los ciudadanos se limita a formular derechos de petición y a
la revisión de los documentos preparatorios de los actos administrativos
finales.
iii)
Las autoridades
no quebrantaron el derecho del ambiente ni el derecho al agua de las
demandantes. Lo primero, por cuanto la delimitación del ecosistema paramuno
implicó la protección del accidente geográfico de Santurbán. Los artículos 4º,
5º y 9º de la Resolución 2090 de 2014 salvaguardaron las situaciones jurídicas
consolidadas de personas que tenían títulos de exploración o explotación minera
anteriores a la expedición de la regulación que prohibió tales actividades en
zona de páramo. Además, precisaron que el desarrollo de
esa labor estará sujeto al control y manejo ambiental. Lo segundo, en razón de que el acto administrativo
general cuestionado establece medidas para proteger a Santurbán y al recurso
hídrico.
2.3.
A
su vez, otros intervinientes apoyaron los argumentos de los demandados[73], al manifestar que la
acción de tutela era improcedente para cuestionar el acto administrativo
general impugnado, toda vez que el ordenamiento jurídico previó medios
ordinarios para ello.
2.4.
El
Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la demanda de tutela,
al considerar que desconoció el principio de subsidiariedad, toda vez que los
actores tienen a disposición los medios de control de nulidad simple y de
protección de derechos colectivos para obtener las pretensiones formuladas en
la acción de amparo de derechos fundamentales. Resaltó que se busca cuestionar
la legalidad de un acto administrativo general, en razón de que se denunciaron
supuestos yerros de procedimiento. Así mismo, pretenden salvaguardar derechos
colectivos. Dichas peticiones escapan a la órbita del juez de tutela.
Apelada
la decisión, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado confirmó la providencia de primera instancia con fundamento
en que la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez –CCALCP- y el
Comité para la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán –CODEPAS- tienen a su
disposición mecanismos ordinarios de defensa judicial para cuestionar la
Resolución 2090 de 2014, es decir, los medios de control de nulidad simple y de
protección de derechos e intereses colectivos.
3.
Conforme
a los hechos y planteamientos expuestos en los antecedentes, la Sala Octava de
Revisión debe resolver los siguientes asuntos de forma y de fondo.
3.1.
Inicialmente,
se debe establecer la procedibilidad del amparo. Para ello, la Sala
Octava de Revisión debe determinar si:
i)
¿la
señora Julia Adriana Figueroa en nombre propio, y en calidad de representante
legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez –CCALCP-, y los
señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing
Rodríguez-Salah, miembros del Comité para la Defensa del Agua del Páramo de
Santurbán –CODEPAS- tienen la legitimidad por activa para solicitar la
protección de los derechos de la participación, del debido proceso, de acceso a
la información, de derecho de petición, del agua y del ambiente, debido a los
presuntos yerros acaecidos en el trámite de expedición de la Resolución 2090 de
2014 y a la existencia de normas contenidas en ese acto administrativo, enunciados
que autorizan la minería en zonas de páramo y de restauración del mismo
(legitimidad por activa)?;
ii)
¿la
acción de tutela es procedente para cuestionar un acto administrativo general,
censura que se fundamenta en el desconocimiento del derecho de la
participación, del debido proceso, del acceso de la información, de petición,
del agua y del ambiente de los accionantes en el procedimiento de delimitación
del páramo de Santurbán, decisión que tiene los medios de control de nulidad
simple y de protección de derechos colectivos para su cuestionamiento (subsidiariedad)?;
y
iii)
¿se encuentra satisfecho el requisito de la inmediatez, cuando la respectiva
acción se propone 7 meses después de que se hubiese publicado la Resolución
2090 de 2014, es decir, el 19 de diciembre de 2014 (inmediatez)?
3.2.
Más
adelante, en el evento en que las respuestas a las incógnitas mencionadas previamente
sean afirmativas, la Corte deberá emprender el examen de fondo del caso,
análisis que se circunscribe a evaluar dos aspectos del acto administrativo
cuestionado.
De un
lado, debe definir si ¿el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
vulneró los derechos fundamentales de la participación, del debido proceso, del
acceso a la información y de petición de la señora Julia Adriana Figueroa, de
la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez –CCALCP-, y de los
señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing
Rodríguez-Salah, miembros del Comité para la Defensa del Agua del Páramo de
Santurbán –CODEPA-, en el procedimiento de expedición de la Resolución 2090 de
2014, acto administrativo que delimitó el páramo de jurisdicciones de
Santurbán-Berlín, porque esa autoridad: a) no promovió la participación de
todos los afectados con la decisión; b) no decretó las audiencias públicas para
debatir sobre la reglamentación, diligencias establecidas en los artículos 35 y
38 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo; c) convocó a la comunidad a mesas de concertación después de
que ella había tomado una determinación sobre la delimitación del páramo; d) no
invitó a los actores a los diálogos en las mesas de concertación; y e) no
permitió a los demandantes el acceso a los documentos preparatorios de la
Resolución 2090 de 2014?
Esa
pregunta engendra otros problemas jurídicos que debe abordar la Sala con el fin
de otorgar una solución omnicomprensiva de la causa, a saber determinar si: i) ¿el
principio de participación en el procedimiento de delimitación de los
ecosistemas paramunos se restringe a la respuesta de los derechos de petición
formulados por parte de los ciudadanos, a la celebración de mesas de
concertación con posterioridad de la conformación de la manifestación de
voluntad de la administración y/o a la publicación del acto general?; y ii)
¿cuál es el alcance del principio de participación en esos trámites de
reglamentación de actividades de los páramos?
De
otra lado, se debe determinar si ¿el MADS quebrantó los derechos al consumo de
agua potable, a la salud y al ambiente sano de los actores y de toda la
comunidad que se beneficia de los recursos hídricos del Páramo de Santurbán,
toda vez que, en los artículos 5º y 9º de la Resolución 2090 de 2004, se
autorizó la explotación y exploración minera en zonas dicho bioma paramuno y en
áreas de restauración del ese ecosistema?
4.
En
atención a la complejidad de la causa analizada y con el propósito de ordenar y
de dar claridad al estudio que corresponde a esta Corporación, la Sala adoptará
la siguiente metodología.
En
primer lugar, resolverá los problemas de procedibilidad, de modo que
reseñará las reglas de derecho sobre: i) la observancia de la legitimidad por
activa en la acción de tutela; ii) la trascendencia ius-fundamental del caso
analizado; iii) la subsidiaridad del mecanismo de amparo de derechos
fundamentales para cuestionar un acto administrativo general, así como la
existencia de otras herramientas procesales ordinarias para cuestionar dicha
decisión (nulidad simple) y proteger los derechos e intereses colectivos de los
asociados presuntamente quebrantados (acción popular); y iv) de la inmediatez
de la demanda de tutela. Enseguida que se referencié cada grupo de normas
judiciales en cada numeral, la Sala resolverá los cuestionamientos formales
planteados en la causa sub-judice.
En
segundo lugar y en caso de superar la verificación mencionada en el párrafo
anterior, esta Corporación señalará el alcance y proyección del principio de la
participación en la Constitución de 1991. Luego, abordará y describirá el derecho fundamental
a la participación ambiental. A
continuación, hará referencia a la importancia del ecosistema paramuno en
Colombia. Posteriormente, explicará el procedimiento de delimitación de páramos
y la participación en dicho trámite. Finalmente, llevará a cabo el análisis de fondo
del caso.
Procedibilidad de la acción de tutela
5.
La
Sala entrará a evaluar la procedibilidad de la acción de tutela, al verificar
los siguientes elementos: i) legitimidad de las partes. En especial se evaluará
la dimensión activa del caso de la referencia; ii) la trascendencia
constitucional del asunto sometido a revisión; iii) la subsidiariedad de la
demanda de tutela; y iv) la inmediatez de la misma.  Así, resumirá las reglas
de derecho relevantes de la materia en cada acápite y entrará a aplicarlas para
resolver la causa.
Legitimidad de las
partes
6.
Las
pretensiones procesales requieren de la presencia de partes que discuten por
ella. De un lado, el sujeto activo reivindicará la protección del derecho
fundamental. De otro lado, el sujeto pasivo corresponde a quien se le enrostra
la afectación de esos principios y quien tiene la posibilidad de subsanar esa
situación. La Corte procederá a analizar su configuración y se detendrá en la
primera figura, debido a los cuestionamientos efectuados por varios
intervinientes.
6.1.
El
artículo 86 de la Constitución[74]
estableció que cualquier persona puede promover la acción de tutela por sí
misma o a través de otra que actúa en su nombre. En desarrollo de esa norma
superior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[75] reconoció que la
persona que vea vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales puede
utilizar la acción de tutela para que ella o su representante conjure esa
situación[76].
Además, previó que un tercero agencie los derechos del afectado y solicite su
protección, cuando el titular de aquellos se encuentra imposibilitado de pedir
su salvaguarda.
Las normas citadas
regulan la legitimidad por activa, figura procesal que se refiere a la “calidad
subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se
discute en el proceso”[77].
En materia de tutela, la Corte ha precisado que “la legitimación en la
causa por activa en los procesos de acción de tutela se predica siempre de los
titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados”[78]. Las
hipótesis de legitimidad por causa activa se articulan en las siguientes
situaciones:
"i) [L]a
tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada
en sus derechos; (ii) la acción es promovida por quien tiene la
representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por
ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces
absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también,
cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, “caso en el cual
el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de
acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder
general respectivo”; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es
instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste
para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como
sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con
incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser
instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados,
por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General
de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales”[79].
Sobre las personas jurídicas,
la Corte ha indicado que éstas son titulares  de ciertos derechos
fundamentales, y en consecuencia tienen la legitimidad por activa para promover
acciones de tutela, de acuerdo con el artículo 86 superior y el Decreto 2591 de
1991[80].
Las disposiciones referidas facultan a cualquier persona para solicitar
el amparo de sus derechos, vocablo que no realiza distinción algunas entre las
personas naturales o fictas como las jurídicas.
En consecuencia, el ejercicio del derecho de amparo por parte de
las personas morales, sean privadas o de derecho público, se presenta de dos
formas:
“a) Directamente: cuando las
personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales no porque actúan en
sustitución de sus miembros, sino que lo son por sí mismas, siempre, claro
está, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas.
b) Indirectamente:
cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la tutela de los
derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas”[81].
Conjuntamente, la
titularidad de los principios constitucionales dependerá de que “(i) así lo
permita la naturaleza del derecho objeto de la vulneración o amenaza, y, (ii)
exista una relación directa entre la persona jurídica que alega la vulneración
y una persona o grupo de personas naturales, virtualmente afectado”[82]. Al respecto, esta
Corporación ha precisado que los derechos que tienen las personas jurídicas de
manera directa no son los mismos que poseen una mujer, un hombre, una niña o
niño. Los entes morales son titulares de ciertos derechos que tienen un nexo
con éstas, su actividad o las garantías que concede el ordenamiento jurídico
para ellas. En Sentencia SU-182 de 1998, la Sala Plena enumeró los derechos
fundamentales que las personas jurídicas pueden poseer:
“al debido proceso,
a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, a la
libertad de asociación, a la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, al acceso a la administración de justicia,
al derecho a la información, al habeas data y al derecho al buen nombre, entre
otros, que son susceptibles de ser protegidos en cabeza de una persona
jurídica, a condición de que en la relación jurídica concreta que origina la
tutela tengan la condición de titulares de esos derechos”.
6.1.1. En la causa sub-examine, la
señora Julia Adriana Figueroa a nombre propio, y en calidad de representante
legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez, y los señores
Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez-Salah,
miembros del Comité para la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán –CODEPAS-,
instauraron acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, porque vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, de la
participación, de petición y de información, al impedir su participación en el
proceso de delimitación del Páramo de Santurbán, procedimiento que concluyó con
la expedición de la Resolución 2090 de 2014. Además, señalaron que los
artículos 5º y 9º conculcaron sus derechos de la salud, de consumo al agua
potable y de vida digna por la conexidad que existe con el ambiente sano, al
autorizar actividades mineras en zonas de paramo y de restauración de este.
6.1.2. La Sala Octava de Revisión
precisa que la señora Julia Adriana Figueroa ha tenido una doble actuación en
el presente proceso en relación con la legitimidad de la acción y el derecho de
postulación. De un lado, funge como actora para defender sus propios derechos,
caso en que podría ser titular de las garantías que solicita que se amparen en
la presente demanda. De otro lado, representa los derechos de la Corporación
Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez, hipótesis que restringe la titularidad
de ciertas potestades.
En el último evento,
la persona jurídica referida podría ser titular directa de los derechos del
debido proceso, de petición y de acceso a la información. Lo propio sucede con
la participación, empero esa titularidad se ejerce de manera indirecta, puesto
que se pretende salvaguardar la intervención de las personas naturales que
componen el ente moral y que podrían verse afectadas con la decisión de delimitar
el páramo de Santurbán. Por ejemplo, ello sucede con los individuos que hacen
parte de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez, quienes participaron
en el proceso de expedición de la Resolución 2090 de 2014 y habitan en la zona
de influencia de ese acto administrativo.
En contraste, la
persona jurídica mencionada no puede exigir la protección de los derechos al
agua y al ambiente sano. El primero, porque se relaciona con el consumo humano del
líquido y la vida digna de las personas, facetas que no tienen ni requieren las
empresas o corporaciones. El segundo, en la medida en que los humanos son
quienes disfrutan de un entorno sano y se benefician de su conservación,
elementos que las personas morales son incapaces de gozar[83]. Además, la misión del
CCALCP, que corresponde con la protección y promoción de derechos humano, no
reemplaza la titularidad de los derechos al agua y al ambiente de las personas
que habitan en el área de influencia del pluricitado páramo. Por consiguiente,
en esos casos, se entenderá que la señora Julia Adriana Figueroa es quien alega
la protección de esos derechos, es decir, ella invoca esa pretensión para
efectos de determinar la existencia de la legitimidad por activa como se
verificará a continuación.
En relación con las
garantías del debido proceso, de la participación, de petición y de información
que se alegaron vulneradas en el trámite del cuestionado acto administrativo,
la Corte advierte que la CCALCP es titular de esos derechos fundamentales, como
quiera que participó en el procedimiento de expedición de la reglamentación que
delimitó el páramo de Santurbán, trámite en que se denunció la supuesta
conculcación de los principios superiores y se solicitó la explicación de esa
actuación. Inclusive, promovió varias acciones de tutela para salvaguardar su derecho
de petición. La corporación petente cuestionó que la administración había
incurrido en irregularidades procedimentales, al omitir ciertas etapas preliminares
de la expedición de la decisión, por ejemplo la celebración de audiencias
públicas. Entonces, la peticionaria solicitó la salvaguarda de los derechos que
intentó hacer valer en las fases preparatorias de la Resolución 2090 de 2014.
Ese escenario evidencia una relación subjetiva de la Corporación demandante con
las normas superiores señaladas.
Frente al ambiente
sano, este Tribunal considera que la ciudadana Julia Adriana Figueroa pretende salvaguardar
el ecosistema paramuno de los efectos negativos que traen las actividades
mineras, de modo que busca la protección de un derecho colectivo, de acuerdo al
literal a) del artículo 4º de la Ley 472 1998. En ese contexto, se estima que la
demandante tiene la legitimidad para solicitar el amparo de ese interés, por
cuanto hace parte de la comunidad que supuestamente se vería afectada con la autorización
de las labores mineras en zona del páramo de Santurbán[84].
En Sentencia C-377 de
2002, se señaló que “los derechos colectivos generan en su ejercicio una
doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno”,
toda vez que se vinculan al principio de solidaridad, al punto que pertenecen a
todas las personas de la sociedad y a cada uno de los individuos que la
componen[85].
Lo anterior
“se concreta
a través de su participación activa ante la administración de justicia, en
demanda de su protección”[86].
En el agua, se debe precisar que
esa institución tiene una triple naturaleza en el ordenamiento jurídico colombiano[87],
a saber: i) derecho fundamental; ii) derecho colectivo; y iii) servicio
público. Cada connotación reseñada dependerá de la faceta que el interesado
desea reivindicar en el caso concreto. En la causa objeto de revisión existe la
controversia si la dimensión solicitada en protección es un derecho fundamental
o colectivo, duda que se resolverá en la subsidiariedad, pues en ese acápite se
identifica la posibilidad de que en procedimiento de tutela se reconozca esa potestad
a la actora. En este aparte, la Sala verificará la relación subjetiva que tiene
la señora Julia Adriana Figueroa frente al interés jurídicamente deprecado en
protección, es decir, la titularidad del derecho fundamental y/o colectivo al
agua.
La peticionaria alegó una
supuesta vulneración del derecho al agua en su dimensión de principio fundamental,
al denunciar que las actividades mineras se afectan la calidad del agua destinada
para el consumo humano, dado que han contaminado el líquido de varios ríos que
desembocan en las bocatomas del acueducto de la ciudad de Bucaramanga,
municipio en donde habita la tutelante. Ante esa situación, la Sala concluye
que la señora Julia Adriana Figueroa tiene la legitimidad por activa para
solicitar la protección del derecho al agua.
En caso que se concluya que la
pretensión de la peticionaria se dirige a salvaguardar una faceta del derecho
colectivo al agua, la petente también podría solicitar la protección de ese
interés, como quiera que ella es titular de éste, al pertenecer a la comunidad
que eventualmente quedaría afectada con la autorización de las actividades
mineras previstas en los artículo 5 y 9 de la Resolución 2090 de 2014.
6.1.3. Los señores Alix Mancilla Moreno,
Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez-Salah, miembros del Comité
para la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán –CODEPAS-, tienen la
legitimidad para solicitar la protección de sus derechos fundamentales del
debido proceso, de la participación, de petición y de información, en la medida
en que intervinieron en el procedimiento de delimitación del páramo de
Santurbán, al presentar diversos derechos de petición sobre la manera en que se
había adelantado el trámite.
En relación con los
derechos al agua y al ambiente, la Corte determina  que los peticionaros
mencionados tienen la legitimidad por activa para solicitar la protección de
esos principios, debido a que viven en las zonas presuntamente afectadas con la
delimitación del Páramo de Santurbán, escenario que supone una titularidad de
esos intereses en su faceta colectiva. Sucede lo propio en el ámbito de derecho
fundamental del agua, por cuanto los actores habitan en la ciudad de
Bucaramanga, municipio que eventualmente podría ver deteriorada la calidad de
agua que consume su población por la autorización de actividades mineras en
cercanías de cuencas hidrográficas que abastecen a dicho lugar.
6.1.4. La legitimidad por activa también
se observa, dado que los tutelistas son titulares del derecho de la
participación ambiental, garantía que pudo verse quebrantada en el eventual
caso en que el MADS no hubiese abierto espacios de intervención a la comunidad.
La discusión de existencia de una real participación en la delimitación del
páramo de Santurbán es el asunto fondo que deber resolverse, siempre que se
superen los requisitos de subsidiariedad. Empero para efectos de verificar este
requisito formal es suficiente evidenciar que los petentes pueden exigir al
MADS una intervención en el trámite de expedición de la Resolución 2090 de
2014.
6.2.
Ahora
bien, se cumple la legitimidad en la causa por pasiva, dado que la tutela se
dirige contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entidad
competente para expedir el acto administrativo que delimite los páramos del
país, de acuerdo con el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011. Inclusive, esa
autoridad es la única institución que posee la facultad de modificar o revocar
la Resolución 2090 de 2014.
Trascendencia ius-fundamental
de la causa
7.
En
ese requisito, la Corte ha evaluado que el caso objeto de revisión involucra
una controversia sobre el contenido, alcance y goce de un derecho fundamental[88], o implica un debate
de relevancia constitucional[89].
7.1.
En
el sub lite, se configura un asunto de importancia para la Carta Política, en
la medida en que se discute en torno al alcance y aplicación del derecho de la
participación en trámites de expedición de actos administrativos de carácter
general que reglamentan la delimitación de los páramos. De ahí que, el juez
debe concretar la vigencia de ese principio en materia ambiental.
En efecto, los actores
censuraron que el MADS: i) no permitió la participación adecuada de esas
corporaciones y de los demás afectados con la decisión ii) no decretó las
audiencias públicas para debatir sobre la reglamentación, diligencias
establecidas en los artículos 35 y 38 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; c) convocó a la comunidad a
mesas de concertación después de que ella había tomado una determinación sobre
la delimitación del páramo; d) no las invitó a los diálogos en las mesas de
concertación; y e) no permitió el acceso a los documentos preparatorios de la
Resolución 2090 de 2014. Por su parte, la autoridad manifestó que la
participación de los interesados en la delimitación de un páramo se
circunscribe a la presentación de derechos de petición y a revisar los actos
preparatorios de la decisión final.
Entonces, se presenta
un debate de transcendencia ius-fundamental, dado que se disputa el alcance, la
vigencia y aplicación del principio de participación en la reglamentación de
las actividades en los páramos y la fijación de los límites de los mismos. Cabe
anotar que ese tema no ha sido explorado por la jurisprudencia de la Corte.
7.2.
Adicionalmente,
la presente demanda implica un asunto de relevancia constitucional, porque los
peticionarios denunciaron una protección deficiente en un ecosistema de vital importancia
para la producción de agua potable del país y la disminución de los efectos
negativos del calentamiento global[90].
La Corte Constitucional ha reconocido la fragilidad de tales nichos ecológicos y
la necesidad de salvaguardarlos con el fin de garantizar derechos fundamentales,
verbigracia el agua para el consumo humano[91].
Por último, la trascendencia del litigo pasa por la alta conflictividad que
existe en la región producto de la delimitación y de las prohibiciones de
desarrollo de actividades fijadas en la Sentencia C-035 de 2016.
Subsidiariedad
8.
Como
regla general, el Decreto 2591 de 1991 y la Corte Constitucional han indicado
que la acción de tutela es procedente, siempre que el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial. Lo anterior, en razón de que el amparo no puede
desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en el
ordenamiento jurídico[92].
La citada norma tiene dos excepciones, que comparten como supuesto fáctico la
existencia del medio judicial ordinario, a saber[93]: i) instaurar
la acción de tutela de forma transitoria para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable; y ii) promover el amparo como mecanismo principal,
situación que ocurre en el evento en que las acciones ordinarias carecen de
idoneidad o de eficacia para defender los derechos fundamentales del accionante[94].
8.1.
De
un lado, la jurisprudencia ha señalado que el perjuicio irremediable se
presenta:
“cuando el peligro que
se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con
inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas
impostergables que lo neutralicen”[95]. Sobre el
particular, la
Corte ha precisado que una lesión es irremediables siempre que existan los
elementos que se enuncian a continuación: “(i)
inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar
o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de
la persona en un grado relevante; (iii) que requiera medidas urgentes
para conjurarlo; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin
de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su
integridad”.[96]
8.2.
De
otro lado, el
juez constitucional debe analizar la eficacia e idoneidad de las acciones
judiciales ordinarias que tiene el interesado para solicitar la protección de
sus derechos fundamentales. Dicha evaluación se efectuará a la luz de las
circunstancias particulares en que se encuentre el solicitante[97] para definir
si el amparo desplaza los medios de defensa existentes en las jurisdicciones
ordinaria y especializada.
Al estudiar la
idoneidad de la acción común, el juez deberá evaluar la aptitud del medio
judicial ordinario para proteger el derecho del demandante o satisfacer la
pretensión de éste[98].
Ese análisis requiere observar las características procesales del mecanismo, el
derecho en discusión y el estado en que se encuentra el solicitante[99]. Los parámetros
referidos indican que se debe definir
si la acción ordinaria ofrece una solución “clara, definitiva y precisa”[100] al debate constitucional
planteado y una protección de los derechos invocados[101].
En otras palabras “el otro medio de defensa judicial existente, debe, en
términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional
podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela”[102].
En la eficacia del medido
judicial, el funcionario jurisdiccional debe analizar si éste suministra una
protección rápida y oportuna al derecho amenazado o vulnerado[103].
Para evaluar esa cualidad de la acción ordinaria, la Corte ha estimado conducente
tomar en consideración entre otros aspectos“(a) el objeto del proceso
judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela”; “(b) el
resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de
la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales;[104]”
y (c) el estado del interesado y las circunstancia en que se encuentra.
Conforme a los hechos
de presente caso y a los problemas jurídicos planteados, la Sala expondrá las
reglas de procedibilidad de tutela para cuestionar actos administrativos
generales y solicitar la protección de derechos colectivos.
Procedibilidad de
tutela contra actos administrativos generales
8.3.
Frente
a la subsidiariedad, el numeral 5º del artículo 6º del decreto 2591 de 1991
estableció que la acción de tutela era improcedente para cuestionar los actos
generales, impersonales y abstractos. Entre éstos se encuentran las leyes y las
decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen una situación
jurídica objetiva, directrices que no se relacionan de manera directa con una
persona determinada o determinable. El presente acápite se concentrará en la
segunda clase de normas, sin que ello impida hacer alguna referencia a la
primera tipología.
8.3.1.
En
principio, la demanda de tutela dirigida para enervar los actos administrativos
de carácter general es improcedente[105],
porque el ordenamiento jurídico previó el medio de control de nulidad simple
para atacar esos preceptos impersonales y abstractos. El artículo 137 de la Ley
1437 de 2011 dispuso que esa herramienta procesal sirve para acusar los actos
administrativos de carácter general por conculcación de normas de superior
jerarquía, entre las prescripciones constitucionales. En esos eventos, el
ciudadano persigue la protección del orden jurídico y no la satisfacción de
intereses individuales o subjetivos[106].
Así “esta
acción se encuentra consagrada en interés general para que prevalezca la
defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de
inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en todo el tiempo por
cualquier persona”[107].
Una muestra de esa posición se
reseñó en la Sentencia T-097 de 2014, providencia en que la Corte estudió la
demanda de tutela promovida por los alcaldes de Bogotá y de Soacha en contra de
actos administrativos de carácter general y una disposición de la Ley 1625 de
2013, normas que impidieron la convocatoria de una consulta popular para
definir la creación del área metropolitana del Distrito Capital de Bogotá. En
esa oportunidad, la Sala Novena de Revisión declaró improcedente la acción,
porque los demandantes tenían a su disposición el mecanismo ordinario de
nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de
cuestionar los actos administrativos generales que expidió la Registraduría
Nacional del Estado Civil. Además, advirtió que no existía riesgo que se
configurara un perjuicio irremediable en los derechos de las entidades
territoriales que fungieron como peticionarias, dado que esa lesión recaía
sobre intereses colectivos que carecen de la naturaleza de derecho
fundamental.
De igual manera, en Sentencia
T-494 de 2014, la Corte reiteró el precedente de improcedencia mencionado, al
estudiar la censura propuesta contra un acto administrativo general que había
sido proferido por parte el Consejo Superior de la Judicatura y que no había
prorrogado la existencia del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y de Medidas
de Seguridad de San Gil, actuación que atacaban los actores de ese entonces. De
esta manera concluyó que:
“A la luz de la
Constitución, de la ley y de la jurisprudencia constitucional, considera la
Sala que la presente acción de tutela resulta improcedente frente al Acuerdo
No. PSAAA13-1991 del 26 de septiembre de 2013 expedido por Consejo Superior de
la Judicatura, ello por cuanto, este mecanismo de amparo residual no es el
llamado a sustituir los medios ordinarios de defensa judicial, que el
legislador previó en la jurisdicción contencioso administrativa (acción de
nulidad) para controvertir la legalidad de los actos administrativos de
carácter general”.
8.3.2.
No
obstante, en la
Sentencia SU-355 de 2015, se reconoció la posibilidad de que la acción de
tutela sea procedente para cuestionar actos, actuaciones y omisiones de las
autoridades bajo ciertas circunstancias, a saber: i) quede desvirtuado la
idoneidad de los medios de control que existen en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo; o ii) las herramientas procesales consagradas en la
ley 1437 de 2011 no proporcionan una protección oportuna e integral de los
derechos fundamentales de demandante en el caso sub-examine. En ese
contexto, la providencia referida manifestó lo siguiente:
“El juez de tutela tiene la
obligación de calificar, en cada caso particular, la idoneidad de los medios
judiciales para enfrentar la violación de derechos fundamentales cuando ella tenga por causa la
adopción o aplicación de actos administrativos. Para el efecto, deberá tener en
cuenta los cambios que recientemente y según lo dejó dicho esta providencia,
fueron incorporados en la Ley 1437 de 2011. Sólo después de ese análisis podrá
establecer la procedencia transitoria o definitiva de la acción de tutela,
teniendo como único norte la efectiva vigencia de las normas de derecho
fundamental.
En consecuencia, no obstante los
importantes cambios legislativos que en materia de medidas cautelares introdujo
la Ley 1437 de 2011 y en particular en lo que se refiere a la denominada
suspensión provisional, la acción de tutela podría proceder, entre otros
eventos, (i) cuando la aplicación de las normas del CPACA no proporcione una
protección oportuna de los derechos fundamentales o (ii) cuando el contenido o
interpretación de las disposiciones de dicho Código no provean un amparo
integral de tales derechos”.
En el tema analizado, la
Corte ha establecido algunas excepciones a la regla general de improcedencia de
la acción de tutela contra actos administrativos abstractos, hipótesis que se
articulan en la ausencia de idoneidad del medio ordinario de defensa judicial y
la inminente configuración de un perjuicio irremediable.
En primer lugar, se han
aceptado las demandas de amparo de derechos fundamentales cuando: i) la persona
afectada carece de medio ordinario para defender esos principios, dado que no
tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o
el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y ii) la aplicación
del acto administrativo general amenace o vulnere los derechos fundamentales de
un individuo. En segundo lugar, se ha precisado que las acciones son
procedentes contra las determinaciones abstractas de las autoridades en el
evento en que éstas causen efectos dañinos sobre los derechos fundamentales de las
personas, perjuicios que son irremediables.
En las situaciones de ausencia de
idoneidad del medio de control de nulidad simple, la Sala Octava de Revisión
advierte que, en Sentencia T-315 de 1998, la Corte consideró que era procedente
la demanda de tutela que se había formulado contra un acto administrativo general
que reglamentó un concurso de méritos de acceso a la carrera judicial. En esa
oportunidad, esta Corporación negó las pretensiones del actor de inaplicar el
reglamento cuestionado. Sin embargo, referenció las excepciones de la regla
general de improcedencia de la acción de amparo de derechos fundamentales en
los siguientes términos:
En primer lugar, se
trata de aquellos casos en los que la persona afectada no tiene un mecanismo distinto de
la acción de tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está
legitimada para impugnar los actos administrativos que los vulneran[108]
o porque la cuestión debatida es eminentemente constitucional[109]. En
segundo lugar, procede la tutela cuando, por las circunstancias excepcionales del
caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo,
podrían resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la
persona que interpone la acción. Estos casos son más complejos que los que
aparecen cobijados por la excepción anterior, pues en ellos existen cuestiones
legales o reglamentarias que, en principio, deben ser definidas por el juez
contencioso administrativo pero que, dadas las circunstancias concretas y la
inminente consumación de un daño iusfundamental deben ser, al menos
transitoriamente, resueltas por el juez constitucional”.
En
aplicación de esas reglas, en Sentencia T-576 de 2014, la Sala Novena de
Revisión estimó que era procedente la acción de tutela promovida contra la
Resolución 121 de 2012, acto administrativo general que había convocado a los
representantes legales de los consejos comunitarios de comunidades negras que
tenían título colectivo adjudicado por el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural (Incoder) y a los representantes de los raizales de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina para que, en asambleas departamentales reglamentaran
la Comisión Consultiva de Alto Nivel y establecieran los requisitos para el
registro de los consejos comunitarios y de las organizaciones de raizales. Los
petentes cuestionaron que en esa instancia de participación no se hubiese
llamado a la comunidad negra que carece de titulación sobre sus predios. Así, “la Sala encuentra descartados, de
nuevo, los argumentos de las decisiones que acá se revisan, ya que, como se ha
dicho, la tutela sí procede excepcionalmente contra actos administrativos de
carácter general, cuando su interposición buscar evitar que se vulneren los
derechos fundamentales de un sujeto específico”.
En el asunto de fondo del fallo esbozado, la Corte concluyó
que restringir la participación de las comunidades negras a la existencia de un
título colectivo de adjudicación vulneraba sus derechos fundamentales. Ante esa
situación, dejó sin efectos la Resolución 121 de 2012 y los actos administrativos
reglamentarios que se expidieron bajo su vigencia, por ejemplo el Decreto 2163
de 2012. Dicha decisión evidencia que el precedente judicial ha eliminado la
ejecutoriedad de determinaciones objetivas y abstractas de la administración,
cuando éstas han desconocido derechos fundamentales.
La Sentencia T-766 de 2015 reprodujo ese tipo de remedio
judicial contra una decisión de la administración. La Sala Cuarta de Revisión
dejó sin efecto las resoluciones 180241, 0045 de 2015 y 429 de 2013, actos
administrativos generales que delimitaron y declararon áreas estratégicas
alrededor de 20 millones de hectáreas en varios departamentos del país. Esa
decisión se justificó en que la reglamentación había creado una restricción de
los usos del suelo de las comunidades étnicas, al imponer un modelo de
desarrollo que se basaba en una industria extractiva que puso en riesgo la
subsistencia, la identidad cultural, los usos y las costumbres de esos
colectivos. En esa ocasión, se amparó el derecho a la consulta previa, con
efecto inter-comunis, de todas las comunidades indígenas y
afrodescendientes que se vieron afectadas con las mencionadas resoluciones. En
la procedibilidad, se resaltó que la tutela, excepcionalmente, puede cuestionar
un acto administrativo general, en el evento en que se quebrantan derechos
fundamentales, entre ellos la concertación de los pueblos étnicos diversos.
En las hipótesis en que el acto
abstracto causa una lesión irreparable a derechos fundamentales, en Sentencia
T-1073 de 2007, esta Corte protegió la intimidad de los actores de ese momento
y de sus familias,  principios que la Alcaldía Mayor de Bogotá había vulnerado,
al emitir un acto jurídico abstracto que ordenaba la difusión de información de
esos peticionarios, quienes habían sido condenados por delitos contra la libertad
y la formación sexual y cuyas víctimas hubiesen sido menores de edad. En esa
ocasión, la Sala Cuarta de Revisión manifestó frente a la procedibilidad de la
tutela contra un acuerdo emitido por parte del Consejo de Bogotá que:
“De este modo, en
casos como los presentes, en los que se está ante un cuestionamiento que se
dirige contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto, en los
cuales, sin embargo, la pretensión no considera el acto cuestionado en
abstracto, sino que se orienta a enervar sus eventuales efectos lesivos de derechos
fundamentales en un caso concreto, para determinar la procedencia de la acción
de tutela es necesario establecer, por un lado, que se está ante una amenaza
cierta que de la aplicación de un acto de carácter general, impersonal y
abstracto, se derive una afectación de los derechos fundamentales de una
persona y que, en tal eventualidad, el acudir a las vías ordinarias podría
comportar la ocurrencia de un perjuicio irremediable”.
Más adelante, en Sentencia T-247
de 2015, esta Corporación evaluó la procedencia de una tutela contra un acto
administrativo general que ordenaba “la iniciación y ejecución del proceso
de Actualización de la Formación Catastral de las zonas urbanas y Formación
rural y centros poblados de los municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, La
Primavera y Cumaribo, en el departamento del Vichada”. En dicha
providencia, se consideró que la acción constitucional era procedente, por
cuanto la resolución cuestionada podría causar un perjuicio irremediable a los
derechos fundamentales de las comunidades étnicas diferenciadas demandantes, quienes
se encontraban discutiendo la titularidad del derecho de dominio sobre los
predios objeto de regulación catastral. Esa situación desplazaba a la acción de
nulidad simple y tornaba a la tutela en medio eficaz para proteger sus derechos
fundamentales[110].
En la reciente decisión T-213 de
2016, la Sala Séptima de Revisión de tutela resolvió que era procedente la
demanda formulada contra la presentación, trámite y eventual aprobación del
Proyecto de Ley No. 223 de 2015 Cámara “Por el cual se crean y desarrollan
las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (Zidres), y se
adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”, el cual se atacaba
por desconocer el procedimiento de consulta previa. Este Tribunal adoptó esa
determinación con independencia de que ese acto general y abstracto se había
convertido en la Ley 1776 de 2016. Estimó que la censura sobrepasaba el estudio
de forma, porque la ley acusada podía causar un perjuicio irremediable a los
derechos de las comunidades indígenas, al ser una lesión:
“(i) inminente, al
estar a punto de implementarse la Ley acusada sin la debida elaboración de una
consulta previa; (ii) grave, ya que de llegarse a concluir que
las entidades accionadas tenían la obligación de adelantar el proceso de
consulta a favor de las comunidades indígenas representadas por la Opiac,
debido a una afectación directa a sus intereses, el daño o menoscabo material o
moral producido sería de tal aptitud, que la acción de tutela sería el
mecanismo adecuado para salvaguardar sus derechos; (iii) las medidas que
se requerirían para conjurar el perjuicio irremediable serían urgentes,
pues con la implementación de la Ley se afectarían las pretensiones
territoriales de las comunidades étnicas; (iv) la acción de tutela es impostergable
a fin de garantizar que se restablezca el orden social justo en toda su
integridad, ya que en caso de que la Ley se hubiese tramitado en violación del
derecho a la consulta previa, y que su implementación inmediata tenga la
potencialidad de generar una afectación grave e irremediable de los derechos
colectivos fundamentales de las comunidades indígenas, sería inaplazable el
amparo constitucional.”[111]
Además, indicó que la aprobación
del proyecto de ley no había agotado el objeto de la acción de tutela, por
cuanto ese estatuto carecía de implementación y de regulación, situación que
facultaba a la Corte para proferir medidas en el caso, ya sea inaplicación o
suspensión de precepto legal. Recalcó que los peticionarios de esa tutela
pretendían proteger sus derechos fundamentales y no cuestionar la validez de la
ley. A pesar de lo anterior, negó el amparo de los derechos de los demandantes,
dado que la vulneración de la consulta previa era inexistente.
8.3.3.
Por
consiguiente, la
Corte advierte que, en principio, la acción de tutela dirigida a cuestionar
actos administrativos abstractos es improcedente. No obstante, esa regla tiene
excepciones, hipótesis que se articulan con la ausencia de idoneidad del medio
ordinario de defensa judicial y la configuración de un perjuicio irremediable.
De un lado, las demandas de amparo de derechos fundamentales son procedentes
cuando: i) la persona afectada carece de medio ordinario para defender esos
principios, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones
de la administración, o el asunto objeto de debate es de naturaleza
constitucional; y ii) la aplicación del acto administrativo general amenaza o
vulnera los derechos fundamentales de un individuo. De otro lado, se adoptará
la misma decisión, en el evento en que las determinaciones abstractas de las
autoridades causen efectos dañinos sobre los derechos fundamentales de las
personas, perjuicios que son irremediables. En esos dos eventos, esta
Corporación tiene la potestad de disponer la inaplicación o la pérdida de
ejecutoria del acto objetivo proferido por parte de la administración.
8.3.4.
Para el
caso concreto, se precisa que la Resolución 2090 de 2014 es un acto
administrativo de carácter general, pues regula situaciones objetivas que
carecen de relación con una persona determinada o determinable. La resolución
cuestionada evidencia una indeterminación individual de los destinatarios, puesto
que está regulando las actividades en el Páramo de Santurbán y su delimitación.
Además, el acto administrativo reseñado se encuentra fijando las reglas de
derecho que regirán las labores en dicha zona, reglamento que se expidió en
desarrollo de la Ley 1450 de 2011.
La Sala Octava de Revisión
considera que la demanda dirigida contra la Resolución 2090 de 2014 es
procedente, dado que observa varias de las excepciones de la regla de
improcedibilidad de acciones de tutela contra actos administrativos abstractos,
a saber: i) el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional, en la
medida en que se discute sobre el alcance y aplicación del derecho fundamental
de la participación ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos,
hecho que supone la ausencia de idoneidad del medio de control de nulidad
simple para proteger ese principio en su dimensión subjetiva; ii) la aplicación
del acto cuestionado posiblemente se encuentra vulnerando los derechos
fundamentales de la participación, del debido proceso, de petición y de acceso
a la información de los petentes; iii) la resolución atacada tiene la
probabilidad de causar un perjuicio irremediable a los derechos de los actores;
y iv) el asunto involucra un conflicto social que amerita la intervención y
ponderación del juez constitucional.
8.3.5.
En primer
lugar, la discusión que existe sobre la presente causa es un asunto de
raigambre constitucional, puesto que se relaciona con el alcance del derecho de
la participación en el marco del procedimiento de delimitación de páramos. Los
petentes señalaron que el MADS desconoció sus derechos, debido a que impidió
que participaran en dicho procedimiento, y ésta se realizó de manera inadecuada.
La autoridad adujo que la intervención de la comunidad y de los peticionarios
se adelantó de acuerdo con lo establecido en la ley. Inclusive, enfatizó que la
participación se había concentrado a la que exige el ordenamiento jurídico en
los actos reglamentarios, verbigracia la respuesta de los derechos de petición
y la publicidad de los documentos preparatorios. En efecto, la disputa versa
sobre la vigencia y aplicación de un derecho fundamental en específico,
escenario que torna inidónea el medio de control de nulidad simple.
Nótese que el debate supera la
confrontación de la Resolución 2090 de 2014 con la ley, toda vez que ésta
carece de parámetro de sujeción en esa materia por ausencia de establecimiento
de criterios de procedimiento, como advirtió el MADS. En realidad, se discute
sobre la aplicación directa del derecho fundamental de la participación ambiental
en la delimitación de paramos. Lo anterior se refuerza con la idea de que la
Carta Política de 1991 es un texto democrático y participativo[112],
características que deben irradiar todo el ordenamiento jurídico así como
decisiones de la administración. Así las cosas, la Sala no puede soslayar el
relevante asunto ius-fundamental que se encuentra revisando.
El medio de control de nulidad simple
no tiene la idoneidad suficiente para resolver la litis del proceso de
la referencia, dado que ésta implica delimitar los alcances de un derecho
fundamental, aspecto que escapa la órbita de una herramienta procesal que
pretende mantener la conformidad de normas administrativas objetivas frente al
ordenamiento jurídico, ya sean legales o constitucionales.
Las causales de nulidad que
podrían proceder en una demanda ante la jurisdicción contenciosa, la ausencia
de consulta a los posibles afectados en la decisión antes de la expedición del
acto administrativo[113]
o las irregularidades en la producción del mismo[114],
no cuentan con la aptitud para enjuiciar los actos que los solicitantes acusan
por las razones que enarbolan.
La Ley 1437 de 2011 sanciona con
nulidad la decisión administrativa que se toma de manera inconsulta en relación
con los afectados, norma que reconoce la invalidez de los actos jurídicos que
se expidieron sin intervención de los interesados. La mencionada prescripción
protege el principio de participación, empero no incluye los elementos
esenciales de la participación ambiental, ausencia que demuestra la carencia
idoneidad del medio de control de nulidad simple.
Los derechos mencionados tienen
un nexo axiológico en común que se refiere a la obligación que tiene el Estado
de permitir que la ciudadanía participe en las determinaciones que perturban su
vida cotidiana. Sin embargo, el principio a la participación ambiental tiene
particularidades derivadas de la materia que regula, es decir, los recursos
naturales. Tales especificidades distancian ese mandato de optimización de la
participación genérica regulada en el CPACA. Por ejemplo, del parámetro
normativo mencionado en el estatuto administrativo y procesal no se desprende
las siguientes obligaciones: i) el reparto equitativo de las cargas ambientales[115];
ii) la necesidad de incluir programas de reconversión de las actividades que
presionan los biomas, labores de las cuales las personas derivan su sustento[116],
proceso que debe efectuarse con los afectados; o iii) la participación de las
víctimas de daños ecosistemicos en la formulación de mitigación de dicho
perjuicio[117],
entre otros.
En realidad, los componentes del
derecho a la participación ambiental se derivan de los artículos 2 y 79 de la
Constitución, disposiciones que han sido precisadas en algunos aspectos por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional a partir del análisis de casos
revisados en sede de tutela. Se trata de aspectos de la gestión de los
ecosistemas que sobrepasa la regulación y la finalidad del CPACA.
La causal de irregularidades en
la producción de los actos administrativos se usa para evaluar la
disconformidad de un acto jurídico frente a los parámetros de forma fijados por
una ley, es decir, se requiere de la existencia criterios estipulados en una
norma[118].
La Sala recuerda que los demandantes censuraron errores de trámite acaecidos
antes de la expedición del acto general cuestionado y no reprochan el contenido
del mismo. Así, la idoneidad del medio de control de nulidad simple debe
analizarse en relación con los yerros acaecidos en la producción de la
Resolución 2090 de 2014. Sobre el particular, este juez colegiado considera que
el ataque de los tutelantes escapa a la esfera de la hipótesis de nulidad
mencionada, puesto que ésta se circunscribe a la vulneración de parámetros legales
o constitucionales fijados de manera clara en la materia objeto de regulación
de la Resolución 2090 de 2014, es decir, el control de regularidad de una norma
inferior frente a las prescripciones de trámite superiores[119].
El legislador no señaló trámite o criterios para la expedición de los actos de
delimitación de paramos, de modo que esa causal no ofrece medios para evaluar
la actuación de la administración, comportamiento que por discrecional que sea
se halla sometido a la Constitución y los derechos fundamentales[120].
En relación con la
vinculatoriedad del principio de legalidad al ámbito de producción de los actos
administrativos generales, el Consejo de Estado ha indicado que el juicio de
validez de las decisiones de la administración se restringe a verificar la
conformidad del acto jurídico con ley, al confrontar el proceso de la
conformación de la voluntad de la administración con los requisitos señalados
en la proposición de rango legal, por lo que si esas condiciones no son fijadas
por parte el legislador, la autoridad quedará en la arbitrariedad para proferir
el acto sin la intervención de la ciudadanía. Esa posición judicial advierte la
incapacidad del medio de control de nulidad simple para evaluar la eventual
vulneración del derecho de participación en la producción de una decisión
regulatoria ambiental, cuando la ley no estipula dicho derecho o procedimiento.
La postura descrita se sintetiza en el siguiente fragmento:
“En cambio, en el ámbito de la
producción de medidas regulatorias o reglamentarias, contenidas en actos administrativos de
carácter general, impersonal y abstracto, normalmente el ordenamiento jurídico
no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de exigir, obviamente,
que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente
atribuidas a la respectiva autoridad, lo cual no implica, desde luego, que el
legislador carezca de la facultad de establecer, cuando así lo considere
necesario, procedimientos especiales para la producción de tales actos
administrativos, los cuales obviamente se tornarán obligatorios en tales casos.
Consecuentemente, cuando la ley
establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos,
sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos
se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda
tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales
requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure,
precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular
del acto administrativo o vicios de forma”[121].
Inclusive, en el medio de control
de nulidad simple, el Consejo de Estado no ha utilizado como parámetro de
confrontación normativa el principio de participación ambiental para evaluar la
validez de los actos generales que regulan esa materia. El máximo tribunal ha
usado dicho mandato para el cumplimiento de las órdenes estructurales
proferidas en fallos de protección de derechos colectivos en las acciones
populares del rio Bogotá y cerros orientales en la misma ciudad. La Sala
advierte que ese manejo es distinto, toda vez que, en el primer caso, la
participación funge como estándar de adjudicación para resolver la causa,
mientras en el segundo el mandato se comporta como criterio relevante para
impartir los remedios judiciales. Ello denota escenarios dispares. Se recuerda
que el caso puesto a disposición de los actores se refiere al modelo inicial
descrito de una providencia y valoración judicial. Encima, el análisis de participación
que ha efectuado el Consejo de Estado se concentra en acciones populares y no
en medios ordinarios de control como la nulidad simple.
La posición expuesta descarta la
idoneidad de la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 2090
de 2014 eventualmente procedente en el marco del medio de control de nulidad
simple, por cuanto los parámetros normativos que sustentarían esa decisión son
impertinentes para enjuiciar el acto en comentario por los derechos
hipotéticamente fueron desconocidos por parte del MADS. Además, la suspensión
de los efectos del acto administrativo no resolvería la vulneración de derechos
denunciada por parte de las actoras. Inclusive, esa determinación causaría un
perjuicio mayor para el ambiente, al dejar sin instrumento de control y de
protección el ecosistema del Páramo de Santurbán.
Conjuntamente, la acción de
tutela es el mecanismo preferente para resolver la presente controversia, en la
medida en que exige la intervención del juez constitucional de más alta
jerarquía, puesto que se requiere que se unifique y aclare la interpretación
sobre el alcance de un derecho fundamental, esto es, la participación ambiental.
Este juez constitucional tiene el deber de concretar una norma de carácter
indeterminada o abierta, al delimitar en el caso concreto las sub-reglas de ese
ese principio[122].
El artículo 35 del Decreto 2591 de 1991 atribuye de manera especial y
prevalente a la Corte Constitucional dicha función[123].
Un ejemplo de la utilización de esa facultad corresponde con algunas decisiones
en que este Tribunal ha reconocido el derecho de participación a las
comunidades que se ven perturbadas con megaproyectos de infraestructura que
afectan el ambiente. En dichas ocasiones, ha establecido la necesidad de que
los grupos sociales sean consultados, a pesar de que no pertenecen a colectivos
étnicos diferenciados[124].
Con esa precisión, la Sala Octava
de Revisión no desconoce que el Consejo de Estado puede y debe utilizar como
parámetros de validez de los actos administrativos las normas constitucionales,
empero esa obligación jamás implica delimitación específica de los derechos
fundamentales, pues no es el objeto ni finalidad de un medio de control
ordinario de naturaleza abstracta. Por ello, la Carta Política de 1991 radicó
esa competencia de determinación de los derechos fundamentales de manera
preferente en la Corte Constitucional.
En segundo lugar, la demanda de
tutela sub-judice es procedente, como quiera que la resolución
cuestionada posiblemente se encuentra vulnerado derechos fundamentales de
manera directa. Los demandantes alegan que se conculcó sus derechos
fundamentales de la participación, del debido proceso, de petición y de acceso
a la información en el trámite de delimitación del páramo de Santurbán. Así,
ponen de presente una situación particular en donde se decide si se concede la
protección a una potestad subjetiva presuntamente quebrantada. La acción de
tutela cumple con “su
función se limita a ordenar para el caso particular y específico, puesto en su
conocimiento, las medidas necesarias para garantizar al agraviado el pleno goce
de su derecho y, si es pertinente, volver las cosas al estado en que se
encontraban antes de la violación”[125]. De ahí que, los petentes no buscan
confrontar el acto administrativo contra todo el ordenamiento jurídico como sucedería
en una acción de control abstracto.
En tercer lugar, se evidencia que
existe la opción de que se configure un perjuicio irremediable sobre los derechos
de los demandantes de los tutelistas, dado que la lesión es: (i) inminente,
pues el acto administrativo ha comenzado a implementarse sin que se hubiese
permitido la participación de los actores ni adoptado medidas para proteger el
agua y el ambiente; (ii) grave, ya que de llegarse a concluir que la entidad
accionada tenía la obligación de adelantar de cierta manera el proceso de
elaboración de la Resolución 2090 de 2014, se habría vulnerado los derechos
fundamentales de los petentes. Además, se podría afectar otros principios en la
aplicación del cuestionado acto administrativo, por ejemplo el agua y el
ambiente; (iii) las medidas que se requerirían para conjurar el perjuicio
irremediable serían urgentes, pues con la implementación de la resolución se
consumaría la conculcación de los derechos de la participación, de debido
proceso, de petición y al acceso de la información, al igual que el agua y
ambiente; (iv) la acción de tutela es impostergable, dado que se requiere restablecer
el orden social justo en toda su integridad, el cual pudo quebrantarse en caso
que se concluya que la administración debía haber proferido el acto con el
acompañamiento de ciertos mecanismos de participación. El juez de tutela sería
el único que podría impedir la consumación de un daño irreparable a los
derechos fundamentales de los tutelistas.
En cuarto lugar, la causa
sometida a revisión entraña un conflicto social derivado de la gestión
ambiental de un recurso ambiental, tal como se mostró y explicó en la supra 1
de esta providencia. Ante esa situación, la Corte Constitucional no puede ser
ciega frente a una tensión que engendra una discusión de derechos fundamentales
y uno de los pilares fundamentales de la Norma Superior, el principio de
participación. Este Tribunal debe cerciorarse que los ecosistemas estratégicos
para el país y la vida económica de sus habitantes sean gestionados con los
estándares de intervención ciudadana que exige la Carta Política. Se trata que
la Corte ocupe el lugar de mediador en el foro de discusión pública que permita
resolver los conflictos sociales.
Procedibilidad de la tutela para
proteger derechos colectivos
8.4.
En
este mismo requisito formal de procedibilidad, el numeral 3º  del artículo 6º del
decreto 2591 de 1991 estableció que la acción de tutela era improcedente para solicitar
la protección de derechos colectivos. No obstante, esa disposición reconoció
que podrá utilizarse dicha acción constitucional cuando se trate de impedir la
configuración de un perjuicio irremediable. En desarrollo de esas normas, esta
Corporación ha construido una serie de sub-reglas que permiten que el juez de
tutela evalúe de fondo los casos que implican la vulneración de derechos
colectivos y fundamentales.
8.4.1.
El constituyente de 1991
consideró importante fijar un concepto de Carta Política que fuera aplicado por
parte del Estado y de los particulares, sin que mediara la regulación de la Ley[126].
Además, el estatuto superior prefiguró las fuentes de derecho, organizó los
poderes públicos, indicó normas obligatorias y reconoció derechos a las
personas de manera directa. Aunado a lo anterior, estableció mecanismos
procesales para garantizar los elementos sustanciales y orgánicos mencionados[127]. Una muestra de ello son las
diversas acciones constitucionales, la cuales tienen la finalidad de
materializar el orden jurídico superior. La existencia de esas herramientas
convirtió a la Constitución en un texto contencioso al servicio de la
ciudadanía, puesto que les permite discutir sus pretensiones de salvaguarda de
derechos humanos en las calles.
Entre las acciones estipuladas,
se encuentran la tutela –artículo 86 C.P- y la popular –artículo 88 C.P-,
mecanismos que se crearon para proteger los derechos fundamentales y colectivos[128]
respectivamente. La jurisprudencia constitucional ha confirmado ese ámbito
diferenciado de actuación de esos mecanismos de salvaguarda de derechos[129], disimilitud que depende de su
objeto de amparo, es decir, de los derechos protegidos.
De un lado, la Corte
Constitucional ha precisado que un derecho tendrá el carácter de fundamental
cuando observe las siguientes condiciones: (i) se relaciona funcionalmente
con la realización de la dignidad humana; (ii) puede traducirse o concretarse
en un derecho subjetivo; y (iii) existen consensos dogmáticos,
jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario sobre su
fundamentabilidad [130].
Esa concepción es el resultado de una construcción de consensos y disensos en
la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la fundamentabilidad de los
derechos y la diferencia con su justiciabilidad[131]. Cabe anotar que esta
última hace referencia a los requisitos que se deben evaluar para determinar la
procedibilidad de una demanda de tutela.
De otro lado, el
balance constitucional vigente ha considerado que los derechos colectivos
pertenecen a la categoría de difusos en el marco del derecho de los derechos
humanos[132],
tipología que atribuye su titularidad a un grupo o a una parte del conglomerado
social. En ese sentido, la Sala Plena de la Corte comprendió que un
derecho colectivo se identifica con el “interés que se encuentra en cabeza
de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o
particulares”[133].
En efecto, “se trata de intereses
jurídicamente protegidos que corresponden a todos y cada uno de los miembros de
dicha colectividad en su conjunto y en forma
colectiva, y no se trata
derechos que puedan ser, en principio, directamente individualizados[134]. Conforme a la Ley 472 de 1998, estatuto que reguló las acciones
populares y de grupo, son derechos colectivos el goce a un ambiente sano, la
existencia del equilibrio ecológico, la moralidad administrativa, el goce del
espacio público, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio
cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, los derechos de los
consumidores, etc.
La acción de tutela es una
herramienta subjetiva de carácter personal y concreta, condiciones que
advierten que la persona agraviada en sus derechos fundamentales puede hacer
uso de ésta. Por su parte, la acción popular salvaguarda intereses múltiples que
involucran a toda la comunidad y no recaen en una situación particular e
individual. El ordenamiento jurídico previó dos mecanismos diversos para
proteger normas diferentes. Por esta razón, las demandas de tutela son
improcedentes, por regla general, para solicitar la protección de derechos
colectivos[135].
Sin embargo, dicha prescripción
de rango legal y jurisprudencial quedó desvirtuada en los eventos en que una
amenaza y/o vulneración de derechos colectivos en cabeza de la comunidad
implicaba una consecuencia negativa para derechos fundamentales de personas
individualizadas. En ese escenario, la acción de tutela será procedente de
manera directa para salvaguardar las potestades subjetivas del afectado[136].
Al respecto, este Tribunal advirtió que:
“…[L]a protección de un
derecho fundamental cuya causa de afectación es generalizada o común para
muchas personas afectadas, que pueda reconocerse como un derecho colectivo,
sólo es posible cuando se demuestra la afectación individual o subjetiva del
derecho. Dicho de otro modo, la existencia de un derecho colectivo que pueda
protegerse por vía de acción popular no excluye la procedencia de la acción de
tutela cuando se prueba, de manera concreta y cierta, la afectación de un
derecho subjetivo, puesto que[137]
‘en el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza
concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los
fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo,
cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo
contrario no procede la acción de tutela’”[138].
La hipótesis descrita impone al
juez constitucional la obligación de evaluar con sumo cuidado los casos en que
se interpone una acción de tutela en la que se solicite la protección de
derechos fundamentales derivado de una afectación de un interés colectivo,
porque la enunciación de éstos no acarrea la improcedencia automática de la
demanda. Por ello, la Corte Constitucional ha fijado los siguientes criterios
de procedibilidad[139]:
(i)
“Que
exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación o
amenaza de un derecho fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del
mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del
derecho colectivo.
(ii)
El
demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo.
(iii)
La
vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente
acreditada.
(iv)
La
orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al
restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del derecho
colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza’.[140]
(v)
Adicionalmente,
es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en
el caso concreto”.
Adicionalmente, la regla de la
improcedencia de tutela para proteger derechos colectivos tiene otra excepción,
que se identifica con la interposición de ésta como mecanismo transitorio. La
hipótesis señalada requiere que el caso no incluya la conculcación y/o amenaza
de derechos fundamentales debido a la afectación de intereses colectivos, y
exista riesgo que se configure un perjuicio irremediable sobre esos derechos
difusos.
8.4.2.
En suma,
la Sala Octava de Revisión advierte que la acción de tutela, en principio, es
improcedente para conocer de las demandas que pretenden la protección de
derechos colectivos. Sin embargo, esa regla tiene dos excepciones.
En primer lugar, las personas
podrán acudir a la tutela para solicitar la salvaguarda de sus derechos fundamentales
que resultan amenazados o/y vulnerados como consecuencia de un peligro y/o
afectación de derechos colectivos. En ese evento, el juez deberá estudiar si:
i) la conculcación del interés colectivo conduce al quebranto de un derecho
subjetivo fundamental; ii) el perjudicado formula la acción de tutela; iii) el
riesgo o vulneración de los mandatos de optimización se encuentra acreditado; y
iv) la acción popular debe carecer de idoneidad en el caso concreto. En caso de
sobrepasar esos criterios, el remedio judicial que se profiera debe
concentrarse en restablecer el derecho fundamental desconocido, y su amparo será
definitivo así como directo.
En segundo lugar, los ciudadanos
tienen la opción de interponer la acción de tutela para evitar la configuración
de un perjuicio irremediable en los derechos colectivos que alegan como
conculcados. En esta situación, la protección se otorgará como mecanismo
transitorio mientras la acción popular surte su trámite. Además, la mencionada
hipótesis operará cuando no concurra la vulneración de derechos fundamentales y
las reglas señaladas en el párrafo precedente.
8.4.3.
Ahora
bien, de acuerdo con las particularidades del caso, se debe realizar algunas
precisiones en torno a la procedibilidad de la acción de tutela para proteger
el derecho al agua. Como se advirtió en esta providencia, ese principio tiene
una triple connotación, es decir, derecho fundamental, derecho colectivo y
servicio público[141].
La calidad específica del agua dependerá de la faceta que se pretenda reivindicar
en un caso determinado.
En la Sentencia T-760 de 2015, la
Sala Octava de Revisión precisó que los ámbitos del mandato de optimización del
agua que hacen parte de la dimensión del derecho fundamental son los siguientes[142]: i) que se demuestre que el
líquido se requiere para el consumo humano de personas determinadas o
determinables en una relación subjetiva así sea plural. Nótese que el líquido se exige
para suplir las necesidades de consumo, cocina, higiene personal e higiene doméstica;
y ii) se evidencia que el agua que se ofrece al accionante y/o a una comunidad
determinada se encuentra contaminada para ingerir, o no es apta para el consumo
humano. Fuera de estos casos, queda por ejemplo la protección a través de
acción de tutela, el consumo de agua que tiene finalidades industriales,
turísticas o comerciales.
En las providencias T-225 de 2015
y T-418 de 2010, esta Corporación indicó que el agua tiene facetas de derecho
colectivo, “dimensiones del derecho que generan obligaciones de respeto, de
protección y de garantía, de las cuales no son titulares las personas
individualmente, sino colectivamente. Las protecciones de las fuentes
hídricas de las cuales puede depender eventualmente el consumo de agua de las
futuras generaciones, hace parte, sin duda, de los ámbitos de protección del
derecho al agua, pero no se trata de un derecho individual”[143].
En caso en que concurran los
ámbitos inicialmente señalados, la acción de tutela será procedente[144].
Por el contrario, si se presenta la reivindicación de las facetas referidas en
el párrafo anterior, el interesado deberá acudir a la acción popular, en la
medida en que es el medio idóneo y eficaz para proteger esas dimensiones. En
esta última hipótesis, el juez podrá evaluar de fondo la demanda, cuando se
cumplan las reglas señaladas en la Supra 8.4.2, esto es, si considera que la
vulneración o/y amenaza del derecho colectivo acarrea el desconocimiento de
derechos fundamentales[145],
o si se existe un riesgo que se configure un perjuicio irremediable para los
interesados[146].
En Sentencia T-389 de 2015, la
Corte Constitucional consideró que era improcedente una demanda de tutela que
pretendía proteger el derecho al agua y a la salud presuntamente vulnerados por
las obras de perforación petroleras realizadas en la vereda Montoledo en el
Municipio de las Acacias Meta, actividades que según los actores de ese
entonces se encontraban contaminando el punto de captación de agua del
acueducto rural del que era usuaria. Esa decisión se justificó en que las
demandantes solicitaron la protección del derecho al agua en su faceta
colectiva, dimensión que hace parte del ambiente, de modo que la acción popular
era el mecanismo idóneo para atender sus pretensiones. Además, señaló que no
existía el riesgo que se configurara un perjuicio irremediable a los derechos
de la tutelante, en la medida en que carecía de sustento probatorio que las
labores exploratorias hubiesen perturbado el entorno o cualquier derecho.
Más adelante, en Sentencia T-253
de 2016, la Sala Novena de Revisión estudió la demanda promovida el señor
Julián Andrés Fernández, en calidad de Director Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo, y de representante de las comunidades
indígenas del Putumayo, Caquetá y Amazonas. El funcionario público afirmaba que
la minería ha causado grandes perjuicios y amenazas de las comunidades étnicas
diversas que habitan en los departamentos mencionados, por cuanto el uso ha contaminado
las aguas y menguado los recursos hídricos y pesqueros de la zona. En esa
oportunidad, la Corte declaró improcedente la acción de tutela, porque el medio
adecuado para acceder a las pretensiones de los actores era la acción popular.
Enfatizó que los tutelantes pidieron la mitigación de los efectos de la
contaminación con mercurio de las fuentes hídricas de la región, es decir, “propende por la
protección de derechos e intereses colectivos, tales como el goce de un
ambiente sano[147],
la
existencia de un equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de
los recursos naturales[148],
como la preservación y restauración del medio ambiente y la salubridad pública[149]. Inclusive censuró
que la demanda busca medidas abstractas y generales para un número
indeterminado de personas, quienes no se hallan individualizadas.
Por el contrario, en
Sentencia T-341 de 2016, la Corte consideró que era procedente transitoriamente
la demanda de tutela que pretendía detener la explotación minera en cielo
abierto en la vereda que habitaban los actores de ese entonces, actividades que
contaminan las aguas superficiales y subterráneas que abastecen a la comunidad.
La Sala Cuarta de Revisión manifestó que se observaron los requisitos fijados
por la jurisprudencia para estudiar de fondo las demandas tutela que solicitan
la protección de derechos fundamentales como consecuencia de la afectación de
derechos colectivo, a saber: i) los demandantes sufrieron afectación de sus
derechos fundamentales a la vida y al ambiente. En este punto, se incluyó la disminución
de la calidad de agua; ii) la vulneración de las normas subjetivas se
encontraba acreditaba; iii) existía conexidad entre la violación del derecho
colectivo y la denunciada conculcación de derechos fundamentales; iv) la acción
popular era idónea para resolver la discusión, empero el trámite de ésta había
comenzado, por lo que la procedencia de la tutela era transitoria; y v) las
ordenes de la sentencia estarían dirigidas a restablecer el derecho fundamental
y no el colectivo.
8.4.4.
En el
caso sub-judice, la Sala Octava de Revisión estima que las actoras
solicitaron la reivindicación de los derechos al agua y al ambiente en su
faceta de intereses colectivos. En el primero, en la medida en que los
peticionarios denunciaron la afectación de una obligación de respeto que no comprende
un sujeto individual sino a la comunidad que habita en los dos santanderes. Por
ejemplo, censuraron la contaminación de las fuentes hídricas que eventualmente
servirían para el consumo humano de las generaciones actuales y futuras,
pretensión que pertenece a toda la colectividad. Además, los tutelantes jamás
advirtieron una vulneración subjetiva de ese derecho en que el MADS esté
incurriendo con la autorización de las actividades mineras en los artículos 5º
y 9º de la Resolución 2090 de 2014. En el segundo, porque la demanda se halla
dirigida a evitar o mitigar los efectos nocivos que trae la minería en el
entorno del Páramo de Santurbán. Dicho de otra forma, busca la protección a un
ambiente sano de las generaciones futuras, la existencia de un equilibrio
ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, al
punto que es imposible determinar la afectación individual a una persona.
La Sala no desconoce que la
minería es en extremo nociva para los ecosistemas paramunos, como advirtió la
Corte en Sentencia C-035 de 2016. Lo que en realidad se precisa es que las pretensiones
de los petentes se enmarcan en las facetas de protección de los derechos
colectivos del agua y del ambiente. Inclusive, es evidente la titularidad
grupal de esos ámbitos, puesto que pueden acudir a la acción popular para
solicitar dicha protección, al ser titulares de esos bienes difusos.
Se concluye entonces que la
acción de tutela en relación con la solicitud de protección del derecho al agua
y al ambiente es improcedente, por cuanto que los actores tienen a su
disposición la acción popular para lograr sus pretensiones.
En primer lugar, no se advierte
la vulneración de derechos fundamentales derivados del posible quebranto de los
intereses del agua y del ambiente. Los actores cuestionaron normas abstractas
que impiden que se ejemplifique conculcaciones de los derechos subjetivos
fundamentales de alguna persona determinada.
En segundo término, esta
Corporación carece de evidencia de que la señora Julia Adriana Figuera y los
demás tutelantes sean afectados de manera directa con las actividades mineras
adelantadas en ciertas zonas del Páramo de Santurbán, labores que autorizó la
Resolución 2090 de 2014. Es más, los peticionarios hablan de una eventual amenaza
que no es verificable. Entonces, es inexistente la relación subjetiva entre la
conducta del MADS y los derechos fundamentales de los petentes.
Como tercer asunto se señaló, que
la vulneración y amenaza al derecho fundamental del agua destinada al consumo
humano es incierta, dado que, en informe técnico, la empresa de acueducto de
Bucaramanga indicó que el agua de las plantas de abastecimiento para ese
Municipio no ha bajado de calidad. De hecho, informaron   que la compañía ha
implementado un control permanente en esas zonas de actividad minera y
desarrollado varios planes para mitigar esos efectos negativos[150].
La Sala Octava de Revisión considera
en cuarto lugar que la acción popular es el mecanismo idóneo para proteger los
derechos colectivos al agua y al ambiente, en la medida en que se encuentra
diseñada para resolver esos problemas de contaminación de los recursos hídricos
que serán utilizados para consumo humano en un futuro. A su vez, en el informe sobre la
calidad del agua de los años 2013, 2014 y 2015 en los afluentes que se
encuentran dentro de su jurisdicción (Los ríos de Oro, Suratá y Lebrija entre
otros), la CDMB concluyó que se había evidenciado una notable recuperación en
la calidad de ese líquido en los diferentes puntos de análisis y monitoreo[151].
En quinto lugar, las órdenes del
juez de tutela sobrepasarían la protección de los derechos fundamentales de un
individuo y se concentrarían en eliminar la vulneración de los intereses de la
colectividad, que corresponden con la formulación de medidas de protección de
los recursos hídricos y naturales de las generaciones futuras.
Adicionalmente, no se presentan
los elementos necesarios para concluir que existe el riesgo que se configure un
perjuicio irremediable a los intereses colectivos presuntamente conculcados,
como quiera que la lesión carece de inminencia, certeza y urgencia. Lo
anterior, en razón de que se continúa prestando el servicio de agua en la
ciudad de Bucaramanga de manera adecuada y en óptimas condiciones. Además, la
empresa de acueducto de Bucaramanga ha implementado planes para enfrentar los
efectos negativos de las actividades mineras en el Páramo de Santurbán. En
efecto, la actora puede acudir a la acción popular para solicitar la protección
de los colectivos al agua y al ambiente, trámite en que pueden pedir una
variedad de medidas cautelares que sobrepasarían el poder del juez de tutela.
Tampoco puede perderse de vista, que la autorización de las actividades mineras
en zona de paramo quedó proscrita por la Sentencia C-035 de 2016.
Inmediatez
9.
El
principio de inmediatez exige que la acción de tutela sea promovida dentro del
plazo razonable al hecho que generó la presunta vulneración de los derechos
fundamentales de las personas[152].
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de inmediatez
surge de la naturaleza de la acción de tutela, pues la finalidad última del
amparo es proteger de forma inmediata los derechos constitucionales.
9.1.1. Para verificar
el cumplimiento de este principio, el juez debe confrontar el tiempo
trascurrido entre la posible afectación o amenaza del derecho con la fecha de
la presentación de la demanda, con el objeto de establecer si esa interposición
es razonable[153].
En caso de que se llegue a una conclusión contraria, se debe evaluar si existe
una justificación para la demora del interesado en interponer la acción de
tutela. En esa labor, el
juez de tutela debe evaluar el cumplimiento de este requisito en relación con
las circunstancias que rodean el caso concreto, entre las cuales se encuentran[154]:
i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; ii) las situaciones
personales o coyunturales que le hayan impedido acudir de forma inmediata ante
la jurisdicción constitucional; iii) el aislamiento geográfico; iv) la
vulnerabilidad económica, además de la persistencia o agravación de la
situación del actor; v) la eventual vulneración de derechos de terceros; vi) la
ausencia absoluta de diligencia por parte del afectado; y vii) la posibilidad
de que el amparo represente una seria afectación a la seguridad jurídica[155].
Adicionalmente,
la Corte Constitucional ha manifestado que los siguientes factores justifican
el transcurso de un lapso prolongado entre el momento de la vulneración del
derecho y la fecha de interposición de la acción:
“(i) que se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo en el entendido de que
si bien el hecho que la originó es muy antiguo, la situación desfavorable del
actor derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la
especial situación del actor convierta en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial”[156].
En Sentencia SU-391 de
2016, la Sala Plena sistematizó los criterios que se deben aplicar cuando se va
a resolver si una demanda observo el requisito de inmediatez. Tales reglas son
las siguientes:
“(i) La situación
personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del
peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la
exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve. A modo
enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que tal exigencia podría ser
desproporcionada cuando el peticionario se encuentre en “estado de indefensión,
interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”.
(ii) El momento en el
que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones
permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la
inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el
que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la
tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó.
(iii) La naturaleza de
la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el
ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de
los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora
en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración
de derechos fundamentales que alega el peticionario.
(iv) La actuación
contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado
que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que
se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose
de acciones de tutela contra providencias judiciales”.
(v) Los efectos de la
tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que
justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en
cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara
procedente, pues tales terceros tienen una expectativa legítima a que se
proteja su seguridad jurídica”.
9.1.2. En el caso sub-examine, la
Corte Constitucional considera que se cumple el principio de inmediatez, dado
que la vulneración de los derechos fundamentales de los actores es actual. Lo
anterior, en razón de que la ausencia de participación y presunto
desconocimiento continua vigente, en la medida en que podría materializarse una
supuesta vulneración en la implementación de la Resolución 2090 de 2014. La
expedición de decisiones particulares por parte del MADS u otra entidad tiene
la virtualidad de quebrantar eventualmente los derechos que los tutelantes
solicitan proteger, pues son la materialización de un acto que, según los
accionantes, no tuvo participación. Así las cosas, la presumida afectación se
prolongó más allá de la fecha de publicación del acto administrativo
cuestionado, es decir, el 19 de diciembre de 2014.
Además, los actores
carecen de medio de control para solicitar la protección de sus derechos
fundamentales quebrantados y restaurar esa situación inconstitucional. Por eso,
sería desproporcionado concluir que se incumplió el requisito de inmediatez
derivado de la formulación de la acción de tutela 7 meses después de la
publicación de la Resolución 2090 de 2014. Los peticionarios sólo cuentan con
la acción de tutela para salvaguardar los principios constitucionales
presuntamente afectados.
10.
De acuerdo con las
consideraciones anteriores, la Corte concluye que el amparo propuesto por los peticionarios
es procedente, y que por tanto, hay lugar a un pronunciamiento de fondo.
Entonces, la Sala procederá a
presentar el marco jurídico y los fundamentos de derecho con el objeto de
resolver la causa.
Marco jurídico y
fundamentos de derecho
11.
Una vez superado el
estudio de forma, la Sala Octava de Revisión procederá a determinar si existió
vulneración de derechos fundamentales de los petentes en el trámite de
expedición de la Resolución 2090 de 2914. Ese análisis se circunscribe a
precisar la vigencia y alcance del principio de participación en los procedimientos
de delimitación de páramos, aclaración que permitirá concluir si la actuación
del MADS respetó de derechos fundamentales de los tutelistas.
Para
sortear dichos debates, esta Corporación seguirá el siguiente iter-metodológico.
Inicialmente, señalará el alcance y proyección del principio de la
participación en la Constitución de 1991. Más adelante, esbozará la metodología
que la Corte ha utilizado para resolver conflictos ambientales. Luego,
mencionará los contenidos del derecho fundamental de la participación ambiental.
A continuación, hará referencia a la importancia del ecosistema paramuno en
Colombia. Más adelante, explicará el procedimiento de delimitación de páramos y
la participación en dicho trámite. Finalmente, llevará a cabo la resolución de
los problemas en la causa sub-judice.
El
alcance y proyección del principio democrático y de participación en la
Constitución de 1991[157]
12.
Los
principios democrático y de participación son pilares de la Constitución de
1991 y del Estado Social de Derecho, de modo que irradian el ordenamiento
jurídico, al igual que las actuaciones de las autoridades públicas. La
relevancia de esos mandatos de optimización ha sido reconocida por parte del
Constituyente y de la Corte Constitucional como uno de las formas de actuación
y de comunicación de las sociedades diversas y plurales, por ejemplo Colombia. La
Carta Política evidencia la coexistencia de diferentes posturas políticas para
que convivan en diálogo y rechaza el ejercicio de la violencia como una
manifestación política. Igualmente, es consciente de que la legitimidad del
Estado aumenta con la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos.
12.1.
El prólogo de la Carta Política esboza el marco jurídico que
desarrolla los fines y principios que el Estado Colombiano debe alcanzar. Tal
premisa refuerza el carácter vinculante que tiene esa disposición[158].
Los enunciados normativos que se encuentran en el preámbulo
son transversales a toda la Constitución de 1991, verbigracia su artículo 1º
establece que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”.
El citado enunciado normativo expresa que la Carta Política
es un documento participativo, democrático y pluralista. Esta consagración
evidencia la difícil relación entre democracia y Constitución, interacción que resalta
la forma pacífica de resolver los conflictos en una sociedad diferente y
plural, pues el Estado tiene la función de proteger los derechos fundamentales
de las personas. Además, ese escenario implica la coexistencia y salvaguarda de
corrientes políticas disímiles que pugnan en la comunidad, empero resuelven esa
diferencia mediante el diálogo y el consenso.
Las relaciones entre el Estado y los particulares deben
desenvolverse en un marco jurídico democrático y participativo. Por ello, la norma
superior transfirió extensas facultades a los individuos y grupos sociales en
materia del poder político y social, con el fin de que obtuvieran una mayor
participación en el diseño y funcionamiento de las instituciones públicas[159].
12.2.
En esta
oportunidad, la Sala se concentrará en reseñar las reglas y la importancia de
los principios democrático y de participación. Esos mandatos de optimización se
encuentran íntimamente ligados y conviven una con el otra de manera necesaria,
al punto que es inapropiado entenderse por separado, empero para efectos
expositivos se referenciaran de forma individual[160].
El Principio
democrático
12.3.
Para la Corte, el carácter
democrático de la Constitución[161]
implica el fortalecimiento de diferentes formas de control a las instituciones
a través de la consagración de derechos fundamentales, mecanismos de
participación, la intervención en decisiones de las autoridades y de las
acciones constitucionales[162].
Ello no es otra cosa que la materialización del “gobierno del pueblo, por el
pueblo y para el pueblo”[163]. Tales consecuencias
se derivan de la idea de que la población es la titular del poder político,
noción que significa:
“(i) que el Pueblo
es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público
y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar,
administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho
al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el
Pueblo decide la conformación de los órganos por intermedio de los cuales actúa
el poder público, acudiendo a actos electivos y (iv) que el Pueblo y las
organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio
y control del poder público, a través de sus representantes o directamente”[164].
12.3.1.
En la
Asamblea Constituyente, se discutió en torno al carácter democrático de la
Constitución, de modo que se señaló que “la esencia de la democracia es el
acatamiento del mandato generado por las mayorías y el derecho de subsistencia
de las minorías, dentro del criterio de la proporcionalidad”[165]. En el régimen
democrático se establece el principio de supremacía constitucional, mandato que
niega la incondicionalidad del principio mayoritario[166]. La representación en el
modelo constitucional es una directriz para la defensa de algunos intereses y
no para proteger el bien común. El valor esencial de la actividad política se
encuentra en la deliberación y consenso de los diferentes intereses que chocan
en la sociedad[167].
Ello no es otra cosa que la materialización de la visión conflictiva y
relativista de la dinámica social. Entonces, la Constitución restringe la
actividad y las decisiones de las mayorías con el fin de proteger los derechos
de las personas, entre ellas, de las minorías. En ese cuerpo de representación,
se defendió la concepción referida, al señalar que
“el
establecimiento de un sistema político abierto a la competencia entre los
partidos y movimientos implica el reconocimiento de las garantías necesarias
para la formación de alternativas de cambio de las opciones desarrolladas por
los que comparten el gobierno. Tales garantías abarcan aspectos entre los
cuales se destacan el acceso a la información oficial para el ejercicio pleno
de la función crítica, la consagración del derecho de réplica, la participación
directa en asuntos de especial interés nacional y el mantenimiento del sistema
de representación proporcional en las corporaciones públicas[168].
El principio democrático tiene una orientación hacia
la concordia en cuanto a la forma de ejercicio del poder político en una
sociedad[169].
Dicha ausencia de neutralidad se identifica con la proscripción del uso de la
violencia y de la fuerza como formas de acción política. En efecto, aunque en
virtud del pluralismo político puedan existir alternativas políticas de las más
diversas orientaciones, la Constitución sólo da cabida a aquellas que empleen
formas de acción pacífica para obtener el respaldo del pueblo, mediante
procedimientos de persuasión propios de la democracia participativa no
violenta.
12.3.2.
Aunado a su función
de control y de coexistencia pacífica de diferentes posturas, esta Corte ha
indicado que el principio democrático de la Constitución Política de 1991 tiene
carácter universal y expansivo[170].
El primero, por cuanto incluye escenarios, procesos y lugares públicos así como
privados, que exceden la concepción clásica de la política. En realidad, ese
mandato se extiende a todo ámbito que sea susceptible de afectar la
distribución, control y asignación del poder social en la esfera de la persona,
la comunidad y el Estado. Expansivo, porque el principio democrático debe ir
ampliándose efectivamente hasta alcanzar a todas las personas, y profundizarse
progresivamente en todas las dimensiones de la vida social.
En Sentencia C-179 de 2002, se reiteró que el
principio democrático debe ampliarse gradualmente a nuevos escenarios y
reforzar su vigencia. La consecución de esa meta requiere la construcción de
una cultura ciudadana que se encuentre dispuesta al diálogo y la deliberación.
Además, necesita que las autoridades reciban con buenos ojos la veeduría del
pueblo. “Se trata pues de una
maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder
político, y el ejercicio y control del mismo, así como la injerencia en la toma
de decisiones”[171].
La tendencia expansiva de ese mandato
prohíbe los obstáculos que se erigen como barreras para la realización de la
democracia, el ejercicio del debate público y participación de las personas en
las decisiones de las autoridades.
12.3.3.
A esas
características, se suman al principio democrático los rasgos de esencial y
transversal[172].
El primero implica que es una “condición
necesaria para la vigencia del Estado Constitucional”[173], dado que
ese elemento permite la legitimidad de dicha organización, condición que otorga
el pueblo al investir a los poderes públicos de las competencias requeridas
para ejercer sus funciones. El segundo advierte que es una característica que se
encuentra “incorporada como un imperativo de la Constitución en su conjunto,
cobijando distintas instancias regulativas de la misma”[174]. Por
ejemplo, se encuentra en asuntos electorales, el ejercicio de la función
administrativa, la participación en decisiones ambientales, en la prestación de
los servicios públicos, la administración de justicia, el régimen territorial,
al igual que las materias económicas, presupuestales y de planeación. La
inserción de dicho mandato incluye las organizaciones privadas como colegios,
universidades, sindicatos y partidos políticos.
12.3.4.
Con base en esos
elementos, este Tribunal ha advertido que el principio democrático tiene una
función interpretativa y de fijación de pautas para la resolución de casos e
identificar si determinada disposición respeta la constitución[175]. “Así, un Estado
constitucionalmente denominado ‘democrático’, lo menos que puede garantizar es
la injerencia de quienes van a ser afectados con el ejercicio de tales
relaciones de poder, traducidas generalmente en decisiones con incidencia sobre
sus libertades, derechos, patrimonio y demás ámbitos propios del
desenvolvimiento en sociedad[176].
De un lado, una medida o decisión de las autoridades
que pretenda imponer barreras a la expansión de ese mandato de optimización implicaría
el desconocimiento de derechos fundamentales de los destinatarios de la orden o
regulación. Por el contrario, si esa determinación maximiza dicha dimensión de
ese principio, se garantizará esas potestades subjetivas. De otro lado, si un
enunciado pretende garantizar la naturaleza expansiva del principio democrático,
ésta será prima facie constitucional. En contraste, desconocerá la Carta
Política un precepto que busque restringir dicha norma superior.
La jurisprudencia ha manifestado que el principio
democrático en su dimensión participativa, en lo referente al ejercicio del
control al poder político, asume la naturaleza de derecho fundamental. Ello ha
ocurrido en los casos en que ciudadanos demandan el reemplazo de sus elegidos
en cuerpos de representación popular, debido a vacancias producidas por
secuestros por parte de grupos armados[177].
En ese sentido, se indicó en los siguientes términos:
“una de las características esenciales del nuevo modelo
político inaugurado por la Constitución de 1991, consiste en reconocer que todo
ciudadano tiene derecho no sólo a conformar el poder, como sucede en la democracia
representativa, sino también a ejercerlo y controlarlo, tal y como fue
estipulado en el artículo 40 constitucional. (…) La representación efectiva es
por lo tanto una característica inescindible del derecho ciudadano al ejercicio
del poder público a través de sus representantes. No puede aceptarse que una
vez el ciudadano ha elegido, esa conformación del poder eventualmente deje de
tener efecto por alguna circunstancia, y que frente a tal situación no exista
un mecanismo para evitarla. (…). No es una excesiva extensión de los derechos
políticos, como lo plantea el Consejo de Estado, sino que como ha sido visto,
resulta necesaria para poder realizar y sobre todo concretar los principios de
la democracia. (…) Como reiteradamente ha considerado esta Corporación, porque
es por medio de los derechos políticos como son realizados los mandatos
constitucionales y democráticos, éstos tienen carácter fundamental. Si no fuera
así, no tendría efectividad el principio contenido en el artículo 2
constitucional, que le impone al Estado el deber de facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan.”
Las cualidades del principio democrático advierten que la
participación democrática es una de las manifestaciones del control político[178]. De ahí que los servidores
públicos tienen el deber de incentivar la intervención de los ciudadanos en
asuntos públicos y no torpedearla, como quiera que el escrutinio del pueblo en
ámbitos, actuaciones e implementaciones de políticas, es fundamental para la
democratización de la sociedad. En Sentencia T-263 de 2010, la Corte censuró
que el alcalde de Fusagasugá hubiese dado información carente de veracidad en
el marco del procedimiento de revocatoria del mandato, debido a que esa
actuación desconocía el principio democrático.
12.3.5.
En conclusión, el principio
democrático propende por la intervención de la ciudadana en el acceso,
ejercicio y control al poder político mediante la materialización de derechos
fundamentales, la existencia de mecanismos de participación así como de
acciones constitucionales, y la inclusión de las personas en los asuntos
públicos que los perjudica. Ese mandato de optimización tiene varias
dimensiones, por ejemplo es expansivo, universal, transversal y esencial,
características que otorgan el derecho a los individuos a interferir en los
asuntos que los afectan. Además, el elemento democrático proscribe el ejercicio
de la violencia como forma de acción política.
El principio participativo.
12.4.     El principio participativo implica que la ciudadanía
haga parte de las decisiones y de los debates que la afectan y le competen. Ese
mandato cuenta con un nexo inescindible con el democrático, dado que la
maximización del segundo es una manifestación del primero[179]. En Sentencia C-577 de 2014, la Corte señaló que esa
relación materializa el principio democrático participativo, esto es, en un contenido
axial, esencial y definitorio de la Constitución, norma que concreta
obligaciones a las autoridades en casos particulares como se mostrará más
adelante.
El mandato referido contiene la
participación, elemento que se comprende como “la acción social que permite
la interacción de diferentes actores”[180].
Además, esa denotación adquiere un alcance jurídico, debido a su reconocimiento
como principio, derecho, deber y mecanismo para ejercer la ciudadanía en el orden jurídico, “toda vez que
la participación ha sido definida como la posibilidad de que los individuos
puedan sentirse parte de una comunidad política a través del libre ejercicio de
derechos y deberes”[181].
12.4.1.
En
diferentes documentos que conforman el bloque de constitucionalidad se ha
reconocido el principio y derecho de la participación. Por ejemplo, ello sucedió
en: i) el artículo 21 Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948,
disposición que expresa el derecho de las personas para intervenir en el
gobierno de su país; ii) el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos[182],
norma que atribuye a los individuos la potestad de mediar en la dirección de
los asuntos públicos; iii) los artículos 13[183],
20[184],
21[185]
y 22[186]
de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de la
Organización de Estados Americanos se consignan los derechos a ser parte en las
decisiones de las autoridades, a reunirse y a asociarse, así como a presentar
peticiones respetuosas; y iv) el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos consagra varios derechos políticos, entre ellos se halla la
facultad de todo ciudadano a participar en los asuntos públicos[187].
La Carta Política de 1991
tiene una esencia participativa que “inspira el nuevo marco sobre el cual se
estructura el sistema constitucional del Estado Colombiano. Esta implica la
ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, así
como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político
electoral, su espectro se proyectó a los planos de lo individual, familiar,
económico y social”[188]. Para la Corte, la participación
se encuentra inmersa en toda clase de actuaciones individuales y colectivas, no
se extingue en el acto de votación, como quiera que se pretende pasar de la
democratización del Estado a la democratización de la sociedad.
Los Constituyentes
consideraron que el aumento de la participación política de la comunidad era el
camino para alcanzar la paz y facilitar convivencia social.
“En armonía con la dirección política propuesta, hemos planteado como
objetivos esenciales, comunes, del Estado y de la sociedad, los siguientes: A.
La Convivencia y B. El desarrollo Integral sostenible y continuado. El reto
para el hombre no es existir sino vivir. y, mejor aún, convivir y
participar. La meditación sobre la dinámica trascendental de la especie, gira,
evidentemente, alrededor de su origen y su destino. (..)Agregando como elemento
fundamental, para lograr esos objetivos, la presencia, promoción y desarrollo
plenos de la participación ciudadana, como único elemento capaz de mantener el
equilibrio entre la formulación de un Estado democrático y participativo y las
apetencias y desvíos de caudillos presentes y futuros”[189].
Ahora
bien, el principio de participación atraviesa la totalidad de la Carta Política,
premisa que encuentra asidero, a título de ejemplo, en los siguientes preceptos
superiores:
·
Como se enunció, el Preámbulo es
el marco que desarrolla los fines, los valores y los principios
constitucionales que debe perseguir el Estado Social de Derecho. De este modo,
la norma que impulse la participación de la comunidad es ajustada a la Carta
Política. Esta premisa la expuso el Constituyente, pues precisó que “el paso
de la democracia representativa a la participativa impone la inclusión en la
Carta Magna del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos,
directamente o por medio de asociaciones, juntas, etc. garantizando la
integración en estas de las minorías étnicas y de las regiones marginadas”[190].
·
El artículo 2º de la norma
superior establece como fin del Estado “facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación”, intervención que se extiende a
todos los niveles y sectores de la administración. La meta mencionada se
acompaña con el principio de efectividad, que transforma la relación de los ciudadanos
y el Estado en dos sentidos[191]:
i) la organización gubernamental se encuentra al servicio de las personas y no
a la inversa, función que se materializa promocionando y defendiendo los
derechos; y ii) reconoce a los derechos como garantías obligatorias que deben
ser observadas.
·
El artículo 3º de la Carta
Política reconoció la participación como principio constitucional y desarrollo
de la democracia indirecta, al igual que de la directa. Así mismo, esa
presencia de la ciudadanía tiene aplicación inmediata sin mediación legal,[192]
puesto que se reconoce como principio, y en consecuencia el legislador u otra
rama del poder público posee la obligación de llevar a todos los niveles la
participación, pese la ausencia de la regulación por parte del legislador.
·
El artículo 40 de la
Constitución establece la participación como derecho fundamental y reconoce
siete[193]
modalidades para hacer parte de la conformación, el ejercicio y control del
poder político.
·
El artículo 79 superior reconoce el
derecho que tienen las personas a participar e inspeccionar las decisiones que
tengan la virtualidad de afectar el derecho a gozar de un ambiente sano.
·
El artículo 103 de la Carta
Política implementó el referido principio mediante los mecanismos de participación
democrática ciudadana.
La transversalidad del principio de
participación reseña el tránsito que hizo la Constitución de 1991 de la
democracia representativa hacia la democracia participativa, transformación que
tiene su más clara manifestación en la manera como se comprende al ciudadano[194]. En la democracia
representativa liberal se tenía una visión negativa del ciudadano, cuya
capacidad política se agotaba en la elección de quienes tenían el conocimiento
para hacerse cargo de los asuntos del Estado, es decir, sus representantes. En
contraste, en la democracia participativa el ciudadano goza de plena confianza del
gobierno sobre su madurez cívica, de ahí tiene el derecho a participar en todos
los procesos decisorios que puedan afectarlo. La nueva visión del pueblo
descansa en la idea de que él sabe cuáles son sus necesidades verdaderas y es
el más interesado en la obtención de los resultados de las políticas sociales.
En ese contexto, la ciudadanía otorga la posibilidad de participar en esferas
diferentes a la electoral.
12.4.2.
El marco
jurídico referenciado evidencia que el principio de participación se incrusta
en toda actuación del Estado. Dicha relevancia muestra que ese mandato se concreta
en un derecho fundamental que reconoce a los ciudadanos la facultad de exigir a
las autoridades instancias, escenarios y mecanismos de participación[195]:
“Lo anterior
significa que toda persona, particularmente todo ciudadano, tiene la facultad
constitucional de intervenir en la actividad pública, ya sea como sujeto activo
de ella, es decir como parte de la estructura gubernamental y administrativa
del Estado, ya sea como sujeto receptor de la misma, interviniendo, mediante el
sufragio en la elección de los gobernantes, participando en las consultas
populares, teniendo iniciativa legislativa, interponiendo acciones en defensa
de la Constitución o la ley, actuando como miembro de partidos o movimientos
políticos, o aún elevando peticiones a las autoridades y obteniendo la pronta
respuesta de ellas”.
Conjuntamente, el principio
participativo pone en cuatro sentidos la relación del Estado con los ciudadanos[196], a saber: i) la elección de
los representantes del pueblo; ii) la intervención activa de la comunidad en la
toma de decisiones colectivas por medio de los mecanismos de participación
ciudadana; iii) la formulación de acciones constitucionales u medios de control
que cuestionan los actos de la administración; y iv) la inclusión de la población
en las determinaciones que profieren las autoridades, medidas que afectan a la
ciudadanía, por ejemplo en materias económicas, sociales, rurales, familiares y
ambientales etc[197].
Vale resaltar que la vigencia de ese mandato de optimización se extiende a los
privados, al punto que cambia sus interacciones como ha ocurrido en los colegios[198], las asambleas de
copropietarios[199]u
organizaciones particulares, verbigracia las EPS[200] etc.
12.4.3.
A
continuación y debido a los supuestos de hecho del caso sometido a revisión, se
reseñarán varios pronunciamientos en los cuales la Corte ha reconocido que las
comunidades tienen el derecho fundamental a intervenir en el procedimiento de
toma de decisiones de las autoridades que perturban o interesan al colectivo.
Esa faceta se identifica con una participación administrativa[201], dimensión que se encuentra
fuera de la democracia representativa, de los mecanismos de participación
ciudadana o/y de las acciones judiciales. En ese balance constitucional, se
pueden evidenciar varias líneas jurisprudenciales y dimensiones del derecho de
la participación de la comunidad.
12.4.3.1.
En un primer
escenario, la Corte ha garantizado o promovido la participación de la
ciudadanía en la constitución de planes y programas que se erigen como acciones
afirmativas a sujetos de especial protección constitucional, por ejemplo
personas en condición de marginación, desplazados, recicladores y reclusos.
En Sentencia T-499 de 1995, se
tutelaron los derechos de la igualdad y de la participación de una persona que hacía
parte de una comunidad marginada, que había sido excluida del proceso de
asignación de subsidios para la adecuación de vivienda urbana por parte de la
Red de Solidaridad, entidad demandada en ese entonces. En esa oportunidad, la
Corte Constitucional destacó que la participación de la colectividad en los
procesos de distribución de bienes escasos es un elemento esencial para la
materialización de principios de la función pública, verbigracia la transparencia
y la eficacia de los procedimientos. Así esbozó que:
“La
participación de la comunidad en los procesos de distribución de bienes escasos
es un elemento esencial para el logro de la
transparencia de los procedimientos, el control de las decisiones y la
eficiencia en la asignación del gasto social. La participación crea ciudadanos
responsables de su bienestar y neutraliza las relaciones clientelistas entre el
Estado y la comunidad”.
La Corte agregó que la simple
presencia de la comunidad es insuficiente para garantizar el principio de
participación. En realidad, la ciudadanía debe tener una incidencia real en los
procesos de gestión pública, meta que se obtiene con facilitar el acceso al
conocimiento de los programas:
“Una
incidencia real de la comunidad en los procesos de gestión pública y el ejercicio adecuado de la acción
colectiva en las decisiones que afectan a la ciudadanía, sólo es posible si
ésta posee los conocimientos suficientes y necesarios. Esto con el fin de que
las exclusiones finales, en un proceso de asignación de recursos escasos, no
sean producto de la desinformación, la ignorancia o de la falta de capacidad
técnica. La participación efectiva depende, también, de los mecanismos de
defensa que estén a disposición de los beneficiarios”.
En similar sentido, en Sentencia
T-047 de 2011[202],
la Sala Primera de Revisión reprochó a la alcaldía de Yumbo, Valle, la demora
de tres años en plantear una solución habitacional definitiva para personas que
perdieron sus viviendas por un desastre natural. Además, censuró la ausencia de
participación de la colectividad en el programa que restablecería sus derechos
sociales económicos y culturales. En este último aspecto, la Corte precisó la
obligación del Estado de abrir espacios de intervención de los afectados con
las decisiones en las etapas de ejecución y evaluación de las políticas de
reubicación. Inclusive, señaló que desconocer esa instancia de participación
significaba quebrantar el derecho de la vivienda digna[203]. Además, ordenó a la entidad
territorial que creara un plan que garantizara escenarios de intervención
suficientes para la efectiva mediación de la comunidad en el diseño de la
política pública.
Por otra parte, en la icónica
Sentencia T-025 de 2004 y posteriormente en el Auto de seguimiento 383 de 2010,
se indicó que la participación de los representantes de los desplazados es
necesaria para la construcción de políticas sociales que tuvieran el fin de superar
el estado de cosas inconstitucional en relación con la situación de marginación
de ese grupo. La mediación del colectivo supone conocer el contenido de las
decisiones y la posibilidad de expresar su opinión sobre el mismo[204].
Además, ese procedimiento de verificación judicial impuso un diálogo entre las
entidades del Estado, la comunidad de desplazados y la Corte, comunicación que
incluyó a todos los afectados y que tuvo la finalidad de superar la situación
de negación de derechos de esa comunidad.
En este mismo sentido, en Sentencia
T-579 de 2015, la Sala Segunda de Revisión consideró que la participación de
los desplazados en la fijación de las condiciones de retorno es indispensable
para lograr el restablecimiento de derechos de esa comunidad, y restaurar el
desarraigo así como el abandono que conlleva el desplazamiento[205]. Ello ocurrió en una situación
en que era inexistente el servicio de salud en un corregimiento donde habitaban
víctimas del conflicto armado que regresaban a sus hogares.
Ahora bien, en Sentencia
T-724 de 2003, la Corte estudió la tutela promovida contra el Distrito Capital
de Bogotá, porque la administración excluyó a la población de recicladores de
la ciudad, al reglamentar el sistema de aseo y adjudicar un contrato de ese
servicio, sin tener en cuenta a esa comunidad. La Sala Primera de Revisión concluyó
que la administración había vulnerado los derechos de la participación y de la
igualdad, debido a que tomó una decisión sin atender a la población de
recicladores del Distrito. Enfatizó que la administración había desatendido las
acciones afirmativas que debe adoptar frente a las personas que se encuentran
en debilidad manifiesta, medidas necesarias para lograr una mayor igualdad
material.
Ese enfoque participativo
estuvo presente en el seguimiento de la decisión, por ejemplo en el Auto 275 de
2011, se sancionó a la entidad demandada por incumplir las órdenes del fallo
mencionado y del Auto 268 de 2010 sobre la Licitación Pública No. 001 de 2011[206] del
servicio de aseo. Tales decisiones concluyeron en la creación de una política
pública que significó la inclusión de la población de recicladores en el
sistema de aseo de Bogotá, medida que no había contemplado la administración
distrital.
Finalmente, en las
Sentencias T-388 de 2013[207]
y T-762 de 2015[208],
se adoptaron diferentes medidas para resolver el estado de cosas de inconstitucionalidad
en materia carcelaria. Esos remedios judiciales debían materializarse con la
participación de los internos y promover su intervención[209]. Además,
enfatizó que el juez constitucional tiene la obligación de respetar los
espacios de diálogo y deliberación política en la materia objeto de debate.
Así mismo, en esas
providencias, la Corte indicó que la facetas prestacionales de los derechos
fundamentales de aplicación progresiva tienen el siguiente contenido exigible
ante los tribunales: “que exista un plan escrito, público, orientado a
garantizar progresiva y sosteniblemente el goce efectivo del derecho, sin
discriminación y con espacios de participación en sus diferentes etapas que, en
efecto, se estén implementando”[210]. El plan propuesto debe estar alcance de todas las personas, en especial
de aquellas que ven perturbados sus derechos fundamentales. También, el
programa debe permitir la participación de las personas, dado que la
intervención ciudadana no se halla restringida a un momento de la actuación del
Estado. Los espacios de participación de la comunidad aplican en las fases de
diseño, implementación y evaluación de la política pública, de modo que es
inconstitucional “i) ‘que no abra espacios de participación para las diferentes etapas del
plan’, o (ii) ‘que sí brinde espacios, pero éstos sean inocuos y sólo prevean una
participación intrascendente”[211]. En el caso carcelario, se
aclaró que esa política debe ser transparente e informada, condiciones que se
requieren de la participación y deliberación democrática.
12.4.3.2.
En un segundo
ámbito, se ha realzado la importancia de la participación de la comunidad como
ejercicio del control político y la promoción del debate ciudadano en los
asuntos públicos. Una muestra de ello es la Sentencia T-637 de 2001,
providencia en que se negó el derecho de la participación, de la igualdad y de
la libre expresión de varios candidatos a la Alcaldía y al Concejo Municipal de
Yumbo. La demanda censuraba que el alcalde de esa ciudad hubiese prohibido la
participación de los tutelantes en un foro público. Este Tribunal sustentó la negativa
de amparo, que la intervención de los políticos en un espacio de discusión de la
ciudadanía podría afectar la naturaleza horizontal de la deliberación de las
personas en los foros públicos. Así:
“La
tutela no es concedida porque se confía en la deliberación horizontal entre
ciudadanos igualmente libres en foros cívicos, no porque se desconfíe del
contenido o del impacto del discurso político vertical, dirigido a los
electores por un candidato a representarlos. En fin, no se concede la tutela
porque se justifica preservar espacios cívicos de la democracia participativa,
pero no porque se vea con recelo el funcionamiento de las instituciones de la
democracia representativa”.
A su vez, se precisó que el derecho
de la participación es una expresión del principio democrático, norma que
supera la concepción de democracia representativa, al punto que trasciende la
esfera electoral. La Corte manifestó que este derecho fortalece el concepto de
ciudadanía y el papel de los ciudadanos en las decisiones de los asuntos
públicos, esferas que incluyen cualquier proceso de decisión que afecte su
vida.
En este contexto, se concluyó que la
eficacia del Estado en el cumplimiento de sus fines depende de la
materialización de la participación de los ciudadanos y no solamente de la
capacidad técnica de la administración pública. Con la intervención directa de
sus asociados, el Estado tiene mayores probabilidades de satisfacer las
necesidades de aquellos y de construir una ciudadanía activa, consciente y
comprometida con la realización de estas metas. Entonces, a través del derecho
de la participación, se puede alcanzar un mayor nivel de eficiencia y eficacia
en el sistema administrativo de gestión gubernamental:
“En
la democracia participativa no sólo se valora más al ciudadano sino que, en
razón a ello, el sistema político puede alcanzar mayores niveles de eficiencia.
Un Estado en el que los ciudadanos cuentan con el derecho de tomar parte de
forma directa en las decisiones a adoptar, de controlar los poderes públicos,
de calificar los resultados obtenidos para exigir responsabilidad política, es
un Estado en el que probablemente se logrará satisfacer en más alto grado las
necesidades de sus asociados. Dentro de ese espíritu, el artículo 2° de la
Carta Política enuncia como fin primordial del Estado el de "servir a la
comunidad.”
12.4.3.3.
En una tercera
línea jurisprudencial, las diferentes Salas de Revisión han censurado
decisiones de la administración que restringen derecho de algunos colectivos,
sin que éstos hubiesen tenido la oportunidad de participar en el procedimiento
que concluyó con esa determinación.
De un lado, ello ocurrió con la
Sentencia T-652 de 1998, providencia que tuteló los derechos fundamentales de
la supervivencia, de la integridad étnica, cultural, social y económica, de la
participación así como del debido proceso del pueblo Embera-Katío del Alto
Sinú, por cuanto la autoridad había omitido consultar a dicha comunidad durante
el procedimiento de la expedición de la licencia ambiental que permitió la
construcción de las obras civiles de la represa Urrá I. En este fallo, la Corte
Constitucional consideró que los demandados vulneraron el derecho de la
participación establecido en el artículo 40.2 y el parágrafo del artículo 330
de la Constitución Política. Cabe precisar que desde la óptica del principio de
proporcionalidad, la consulta previa es una faceta del derecho a la participación
de los colectivos étnicos diversos que opera frente a cualquier medida que
puede afectarlos de manera directa[212].
De otro lado, este escenario jurídico
corresponde con las providencias, T-244 de 2012[213], T-904 de 2012[214],
T-231 de 2014[215]
y T-607 de 2015[216],
decisiones en que se precisó la necesidad de que los vendedores ambulantes
participaran en la construcción de políticas de recuperación del espacio
público y en los procedimiento sancionatorios que pretendían materializar esos
programas. Con el fin de que dichos planes se ajunten a la Constitución, la
administración debe construirlos con: “(i) la participación activa de
vendedores informales para encontrar alternativas para su sustento[217];
(ii) a partir de estudios sobre las condiciones de vulnerabilidad de los
afectados que permitan identificar medidas alternativas de reubicación y
formalización; (iii), respetando el principio de confianza legítima como
mecanismo de protección del derecho al trabajo de los ocupantes del espacio
público frente a las autoridades”[218].
La regla de participación descrita se
extiende a los procedimientos de desalojo de las comunidades asentadas
irregularmente en un predio público. De ahí que las autoridades requieren
entablar un diálogo con la comunidad para proceder al proceso de lanzamiento
por ocupación de hecho. En Sentencia T-349 de 2012, la Corte encontró
acreditado que las entidades accionadas de ese entonces no aseguraron las
condiciones mínimas para realizar el derecho a la vivienda adecuada de la
población en situación de desplazamiento y otras poblaciones vulnerables que se
hallaban residiendo en el predio “La manga de coleo”, lote de propiedad
de la Gobernación de Casanare, a saber fue inexistente: i) el programa de
reubicación; ii) la participación de la comunidad en el procedimiento; iii) la asesoría
al colectivo; iv) el análisis que en la población[219] afectada se encontraban
menores de edad.
12.4.3.4.
En una cuarta
faceta del derecho de participación, en el balance judicial vigente, se ha
advertido la importancia de la intervención de la población en el trámite de
expedición de regulaciones, o de reglamentaciones de una materia
administrativa.
Inicialmente, se ha realzado el
derecho a la participación que tienen las comunidades indígenas en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes locales de desarrollo. En
esos eventos, esa potestad surge del artículo 7 del Convenio 169 de la OIT y del
artículo 2º superior, empero no nace ni se identifica con el derecho de la
consulta previa.
En el fallo T-245 de 2013, la Corte
estudió la demanda de tutela de la comunidad indígena Embera Chami Doxura que
alegaba la vulneración de su derecho de consulta previa por parte del Municipio
del Cairo, ubicado en el departamento de Valle del Cauca, debido a que el plan
de desarrollo de la entidad territorial no se concertó con ese colectivo
tribal. En dicho caso se negó el amparo del derecho de la consulta previa, en
la medida en que era inexistente la afectación directa de la comunidad étnica
diversa. Resaltó que debe demostrarse el impacto negativo de un programa en
concreto para que se requiera concertar el plan de desarrollo, de modo que la
censura global a ese documento por ausencia de consulta previa carece de
sustento constitucional. Lo anterior, en razón de que esos mecanismos de
organización se encuentran dirigidos para la totalidad de la población, al
punto que pueden existir medidas que sólo se relacionen con el pueblo que no
tiene una identidad cultural étnica diferente. Sin embargo, la Sala Segunda de
Revisión indicó que las comunidades tribales tienen derecho a participar en la
elaboración, implementación y ejecución de los planes de desarrollo, norma que
se deriva del artículo 7º del Convenio 169 de la OIT y del artículo 2º
Superior. Sobre el particular, se manifestó lo siguiente:
“Los
grupos indígenas o tribales tienen derecho a pueblos a decidir sus propias prioridades
y a controlar en la medida de lo posible su propio desarrollo. Este derecho
incluye el derecho del pueblo indígena o tribal, de participar en la
formulación, aplicación y evaluación del correspondiente plan de desarrollo, en
cuanto atañe a los proyectos específicos que los afecten. Y cuando el pueblo
indígena o tribal participa en la formulación del plan de desarrollo no procede
realizar la consulta previa del mismo”[220].
En Sentencia T-353 de 2014, la Sala
Segunda de Revisión tuteló el derecho de la participación de la comunidad del
Resguardo Indígena Páez de Bache, porque el Municipio de Palermo del
Departamento del Huila profirió el plan de desarrollo sin que hubiese permitido
un periodo de discusión para la posible inclusión de la visión de vida de ese grupo.
Precisó que la injerencia de esa comunidad no se restringe a las medidas que
las afecten de manera directa, de modo que la intervención es amplia en la
elaboración del plan. Así, en los siguientes términos se reiteró y aclaró la
regla en cita:
“la
elaboración de los planes de desarrollo, el derecho de las comunidades
indígenas se garantiza permitiendo su participación en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional. En los territorios donde habiten comunidades
indígenas beneficiarias de recursos propios de las regalías, se debe garantizar
la participación de dichas comunidades en la elaboración del plan de
desarrollo, con el fin de concertar las prioridades que tiene la comunidad y
con ello invertir los dineros provenientes de regalías en sus necesidades”[221].
Frente a otros grupos poblacionales
destinatarios de una especial protección constitucional, en las decisiones
T-736 de 2015 y T-594 de 2016, la Corte ordenó al Ministerio del Trabajo que
regulara el oficio sexual, normatividad que debía ser expedida con la
participación activa y efectiva de las representantes de las trabajadoras
sexuales. Además, mandó a las entidades territoriales de: i) El Yopal que
emitieran la reglamentación de la prostitución en ese municipio; y ii) Bogotá
que creara una mesa de diálogo que complementara la política pública que busca
la generación de oportunidades para las personas que ejercen la prostitución. En
los dos eventos, la Sala Quinta de Revisión subrayó que la emisión de la
normatividad abstracta y el espacio de debate debían incluir la participación
de las representantes de las trabajadoras sexuales. Este Tribunal dictó esa
medida, al encontrar que existía un vacío de regulación de esa actividad,
omisión que ha excluido a esa población de los derechos laborales y de sus
garantías a la seguridad social, al igual que no atiende los riesgos a los que
están expuestos esas trabajadoras[222].
Conjuntamente en la faceta de
participación en regulaciones, en Sentencia T-537 de 2013[223], se advirtió que la
administración en todos los niveles debe promover la presencia de sus
habitantes y de sus organizaciones, al momento de expedir los planes de
ordenamiento territorial. Reprochó las políticas de distribución del suelo que
nacen de “arriba abajo” en las oficinas de los técnicos, sin la
inclusión de la población. La regla descrita se derivó de la aplicación del
marco jurídico que establece esa forma de adoptar decisiones por parte de las
autoridades, verbigracia el artículo 2º de la Constitución, el artículo 21 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, el artículo 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 13, 20, 21 y 22 de
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 6 de
la Carta Democrática y el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. En ese contexto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional
indicó lo siguiente:
“[Las]
altas calidades técnicas mediante las cuales se concreta la planeación de la
ciudad no pueden constituir un pretexto para impedir la participación de la
ciudadanía en ella. La descentralización, que no es otra cosa que la
posibilidad de que las personas gestionen lo local, se transforma en un enunciado vacío. Las determinaciones no pueden
tomarse de espaldas a la gente y la definición del modelo de truque ser
decidido en un esquema “arriba abajo”.
12.4.4.
En
conclusión, la participación es un derecho de raigambre fundamental, puesto que
es una expresión del principio democrático del Estado Social de Derecho y tiene
fundamento en varias normas que atraviesan la Constitución. Por ejemplo, entre
ellas se hallan el artículo 2º que establece como fin estatal “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan” o el artículo 40
que advierte una potestad subjetiva en cabeza de los ciudadanos. La
participación expresa un modelo de comportamiento de los ciudadanos y de las
autoridades, directriz que modificó el concepto de ciudadanía y el papel de las
personas en las decisiones de los asuntos públicos, elementos que la
administración debe promover. A través de esta garantía, se fortalecen y
democratizan las instancias de representación, se promueven valores
constitucionales como el pluralismo y la tolerancia, al igual que se amplía la
injerencia de la ciudadanía a temas diversos a los electorales.
Bajo el marco jurídico actual, la
Corte resalta que no pueden existir espacios vedados para la participación
ciudadana en las decisiones que afectan a la comunidad. Así, se protege ese
derecho en determinaciones de la administración que van más allá de la
representación, de la toma de decisiones colectivas mediante mecanismos de
participación del artículo 102 superior y de la formulación de acciones
constitucionales. Ello sucede en la construcción e implementación de acciones
afirmativas, en el ejercicio del control político, en el procedimiento de
decisiones que restringen derechos fundamentales, o normatividades regulatorias
de desarrollo, construcción de políticas sociales o de distribución de recursos
etc, es decir, en una participación administrativa. La maximización de la
intervención de la población se justifica en que la eficacia de la administración
también depende de la materialidad de la participación del pueblo, por eso,
ésta debe ser activa, real y efectiva, al punto que no se limita a obtener información
sobre los asuntos públicos. La Constitución de 1991 quiso que el ciudadano se
apropiara de la satisfacción de sus necesidades, de ahí que entregó amplias
facultades a la colectividad con el fin de que su voz fuese escuchada por las
autoridades.
El
derecho de participación en materia ambiental
13.
El
ordenamiento jurídico ha reconocido el derecho a la participación en asuntos
relacionados con el medio biótico, garantía que se erige como la manera más
adecuada de resolver los conflictos ambientales y generar consensos en las
políticas públicas sobre la conservación de los ecosistemas. La Constitución y
diversos documentos internacionales han otorgado a los miembros de la sociedad la
facultad de hacer parte de las decisiones ambientales que los perturba,
escenario que incluye varias formas de participación, como son política,
judicial y administrativa. En ésta última, las diferentes Salas de Revisión han
protegido el derecho que tienen las comunidades de intervenir en decisiones de
la administración que impactan el ambiente en que habitan o se desarrollan.
La importancia de la
participación ambiental
13.1.    La participación de la
sociedad en materia ambiental es un elemento central para la obtención de un
orden justo, puesto que la intervención de las personas es una condición imprescindible
para alcanzar la sostenibilidad de los ecosistemas y la distribución equitativa
de recursos naturales. El futuro del planeta no puede quedar de manera
exclusiva en manos de las personas que se concentran en explotar económicamente
el ambiente o en quienes soslayan el carácter finito de este[224]. En realidad, ese
destino debe incluir a la comunidad que se ve afectada por ese uso colectivo
que debe concientizarse de la conservación de los recuro naturales. En otras
palabras:
“los avances en el
camino hacia la sostenibilidad son inseparables de los logros en la
construcción de ciudadanía, toda vez que la condición de ciudadano sólo se
realiza en el compromiso proactivo con los asuntos del territorio. La
efectividad de la gestión ambiental exige alta calidad en los procesos
participativos que la soportan”[225].
Las discusiones sobre
los recursos bióticos y las conductas de los hombres no son indiferentes a
persona alguna, como quiera que tienen la virtualidad de perturbar al individuo
de manera mediata e inmediata. Lo anterior, en razón de que esos asuntos
incumben a la supervivencia humana como especie. Por ende, sería un
despropósito excluir a la comunidad de esos debates y radicar la resolución de esas
cuestiones ecosistémicas sólo a los expertos. La premisa descrita puede ser
sintetizada en el fragmento que se enuncia a continuación:
“[L]a participación
no es un juego de un sólo ganador, y por tanto, de uno o más excluidos; es, más
bien, un juego en el que todos podemos y tomamos y la expectativa es que todos
aprendamos y todos podamos beneficiarnos de procesos democráticamente
concertados. (...) [La gestión ambiental participativa] se promueve también, y
quizás fundamente porque se trata de algo que tiene que ver con la
supervivencia de todos; en este sentido, una gestión ambiental participativa es
la mejor alternativa posible para alcanzar efectos de sostenibilidad ambiental
y de calidad de vida para todos a corto, mediano y largo plazo. Cualquier tipo
de exclusión en lo ambiental termina siendo alto riesgo”[226].
A su vez, la
relevancia de la intervención de las personas en las decisiones ambientales se
justifica en la protección misma de los ecosistemas, obligación reconocida por
parte de la Carta Política. El constituyente de 1991 concibió una Constitución
ecológica o verde[227],
al consagrar alrededor de treinta y tres (33) disposiciones superiores
relacionadas con los recursos bióticos[228].
En Sentencia C-123 de 2014, la Corte precisó que los elementos que componen el
ambiente deben protegerse per se y no por su utilidad para los humanos. El nexo
entre el hombre y la naturaleza implica una interdependencia entre éstos, y un
respeto del primero a la segunda. Tal relación sólo puede garantizarse a partir
de la intervención de las personas en los asuntos ambientales, como quiera que
los individuos tienen la potencialidad de colaborar en la protección y la preservación
de los ecosistemas. Al respecto, se ha indicado que:
“Mientras
por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son
titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para
participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su
conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de:
1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales
de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4)
fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8)
cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las
zonas de frontera”[229]
Ahora bien, la
participación en la gestión ambiental también trae beneficios prácticos a la
planeación y evaluación en las políticas de la materia, a saber[230]: i) aumenta el
entendimiento de los eventuales impactos ambientales; ii) especifica las
alternativas para mitigar las consecuencias negativas de la administración de
los recursos naturales; iii) identifica los conflictos sociales y las
soluciones a los mismos; iv) reconoce la necesidad de compensar a las comunidades
afectadas con la medida de gestión, y establece la manera de realizarlo; v)
señala las prioridades de la comunidad y abre espacios de diálogo para
implementar un desarrollo sostenible; vi) facilita una gestión ambiental
transparente; y vii) genera consensos sobre el manejo de los recursos
naturales.
El marco jurídico de
la participación ambiental
13.2.    Como se ha expuesto
ampliamente en esta providencia, la Constitución de 1991 considera fundamental
la participación de la comunidad en los asuntos públicos, entre ellos, en el
ambiente. En esta materia, los artículos 2º y 79º superiores reconocieron a las
personas el derecho a hacer parte de las decisiones que pueden afectar el
ambiente o los individuos que habitan en él. Inclusive, establecieron que el Estado
tiene el fin esencial de convocar a la comunidad para adoptar una determinación
o regulación sobre los recursos bióticos. Aunado a lo anterior, el artículo 330
Ibídem atribuyó a las colectividades étnicas diversas el derecho a ser
consultadas, de manera previa, cuando se adelante una medida que las perturbe.
Adicionalmente, en el
derecho internacional existen diversos documentos que permiten establecer el
significado del derecho de la participación en materias ambientales. Dichos
textos tienen un diferente nivel de obligatoriedad en el sistema jurídico
interno y una cláusula de reenvío disímil, aspectos que se identifican en los
siguientes fenómenos jurídicos: i) la utilización forzosa de los tratados
firmados por Colombia que desarrollan derechos constitucionales, de acuerdo establece
el artículo 93 de la Constitución; ii) la aplicación de normas consagradas en
un documento internacionales, conforme indican las leyes aprobadas por el
congreso, por ejemplo la Ley 99 de 1993, así como la jurisprudencia de esta
Corte; y iii) la referencia de documentos externos que carecen de fuerza
vinculante en el ordenamiento jurídico interno, empero brindan pautas
hermenéuticas dotadas de alguna autoridad para atribuir el contenido a los
derechos, según señala el artículo 94 Superior.
En la primera
hipótesis, para definir
el alcance del derecho fundamental de la participación, se debe tener en
cuenta, entre otros, los contenidos consagrados en el artículo 11 del Protocolo
de San Salvador[231];
en el artículo 4º de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático[232];
y en los artículos 14.1 a) del Convenio sobre la Diversidad Biológica[233].
En el segundo
presupuesto, que corresponde con los textos internacionales obligatorios en el
derecho colombiano por remisión legal, se encuentra la declaración de Rio,
instrumento que conforme al artículo 1º de la Ley 99 de 1993 debe orientar el
proceso de desarrollo económico y social del país. El principio décimo de dicha
declaración reconoce que la participación de la ciudadanía en temas ambientales
es la mejor manera de tratar esos asuntos. Además, señala que los elementos
centrales de esa intervención comprende el acceso adecuado a la información
sobre los ecosistemas, la oportunidad de participar en instancias de decisión,
la consagración de procedimientos administrativos o judiciales para garantizar
la mediación ciudadana o el resarcimiento de daños. Sobre el particular, esa
declaración consignó lo siguiente:
“El
mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de
todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano
nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los
materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como
la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los
Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de
la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá
proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.”
En las Sentencias
T-348 de 2012, T-294 de 2014 y T-660 de 2015, la Corte referenció y utilizó la
declaración de Rio para señalar la existencia de un derecho de la participación
ambiental en cabeza de las comunidades. A su vez, precisó la relevancia que
tiene el derecho al acceso de la información, y la intervención real así como
efectiva de las personas en los trámites decisorios para la garantía de la
participación.
En la tercera
situación, se hallan los documentos internacionales que carecen de fuerza
vinculante en Colombia, empero se erigen como pautas interpretativas para
asignar el significado al principio de participación. Esa función hermenéutica
se deriva de la aplicación del artículo 94 Superior como señaló este juez
colegiado en la Sentencia T-294 de 2014.
Una muestra de esos
instrumentos corresponde con la Declaración de Estocolmo, documento que reafirma
la necesidad de proteger el medio ambiente con el fin de garantizar la
subsistencia digna de las personas. Para el logro de esa labor, propone que los
“ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones, en todos los planos,
acepten las responsabilidades que les incumben y que todos ellos participen
equitativamente en la labor común”[234].
En ese contexto, en
sesiones realizadas entre el 7 y el 28 de octubre de 1982, la Asamblea General
de la Organización de las Naciones Unidas profirió la Carta Mundial de la
Naturaleza, instrumento que consagró varios principios que deben guiar los
actos de los individuos que afectan los ecosistemas. En el tema específico de
la participación, el principio 23 de ese documento estipuló que toda persona
tiene la oportunidad de participar en el proceso de elaboración de decisiones
que conciernen a su ambiente, o cuando requiere una indemnización por el
deterioro o daño de este[235].
Otro ejemplo del
reconocimiento de ese derecho de la participación se identifica con la Convención de Aarhus sobre el
Acceso a la información, la Participación del público en la toma de decisiones
y el Acceso a la justicia de medio ambiente, suscrito en junio de 1998[236]. El artículo 6º de
dicho instrumento reconoce un estándar de intervención ciudadana en las
decisiones ambientales que se compone de las condiciones que se enuncian a
continuación: i) informar al público interesado sobre el inicio del proceso de
la adopción de la determinación[237];
ii) establecer plazos razonables para que la comunidad conozca la información,
la estudié y pueda preparar su postura a lo largo del proceso de toma decisión.
Este aspecto incluye un interregno que permita la participación de la
colectividad[238];
iii) reconocer que la intervención ciudadana debe presentarse desde el comienzo
del trámite de la emisión de la determinación[239];
iv) promover y alentar la mediación de los grupos posiblemente afectados con la
medida o resolución a proferir. Ello implica la identificación de las personas
que se verían perturbadas con la decisión[240];
v) garantizar el acceso gratuito de la información a la comunidad con el fin de
que pueda participar de manera adecuada en la fase de trámite[241];
vi) fijar un espacio donde el pueblo pueda formular las observaciones,
informaciones, análisis u opiniones que considere pertinentes en relación con
la actividad propuesta[242];
vii) garantizar que las autoridades tengan en cuenta los resultados de la
participación de la comunidad, al momento de adoptar la decisión[243];
y viii) comunicar a la sociedad de la determinación adoptada, texto que debe
comprender el sentido de la decisión, la motivación y las consideraciones en
que ésta se basó[244].
Además, la mencionada convención
reconoce la participación del público durante la fase de elaboración de los
reglamentos o instrumentos normativos abstractos y generales[245].
En ese tipo de estatutos, la intervención de la comunidad debe ser previa a la
adopción de la medida, al fijar un plazo para que ésta haga parte de la
discusión. Inclusive, ordena a la autoridad que establezca la posibilidad de
que la colectividad formule observaciones directamente o por medio de sus
representantes. También, reconoce la obligación de que sea publicado el
proyecto de regulación. Finalmente, indica que los resultados de la
participación deben ser tenidos en cuenta, en lo posible, al momento de
proferir la regulación.
En otras serie de
declaraciones, la comunidad internacional ha ratificado su compromiso con la
participación ambiental, al delimitar sus elementos centrales y resaltar su
importancia. Ello ocurrió en las manifestaciones de:
i)
Helsinki
de 1990, documento que estableció la responsabilidad compartida entre los
ciudadanos y las empresas para evitar el daño al medio ambiente. Además,
recomendó que los Estado en vía de desarrollo formulen políticas que promuevan
los derechos de las comunidades locales, por ejemplo la utilización o
protección de los recursos naturales, así como la participación en decisiones que
recaen sobre su propio entorno biótico;
ii)
Dublín
de 1992, conclusión de la Conferencia Internacional sobre el agua y el medio
Ambiente –CIAMA-. En esas sesiones se sintetizó la necesidad de que se
presentara un cambio en la evaluación, aprovechamiento y gestión de los recursos
de agua dulce. Tal transformación sólo puede materializarse con un concepto de
participación que comprenda todo el aparato gubernamental y las bases sociales.
Así mismo, en el principio 2, se aseveró que el manejo en el recurso del
líquido debe fundamentarse en planteamientos que incluyan la participación de
los usuarios, los planificadores y responsables de las decisiones[246];
iii)
Malmö
del año 2000, emitida en el marco del Primer Foro Global Ministerial del Medio
Ambiente, instrumento que advirtió la intervención de la ciudadanía es
indispensable para frenar el deterioro ambiental. La sociedad civil debe asumir
un rol importante en esa tarea, por eso se requiere que se fuerce “la
libertad de acceso a la información ambiental, la amplia participación en la adopción
de decisiones ambientales y el acceso a la justicia en relación con las
cuestiones ambientales”[247];
y
iv)
Johannesburgo
de la anualidad de 2002, proferida en la cumbre sobre el desarrollo sostenible,
donde se evidenció que la pobreza y el deterioro ambiental habían aumentado. En
esa declaración se reafirmaron los principios de Rio de 1992 y se advirtió que
la sostenibilidad requiere de una perspectiva a largo plazo y amplia de
participación de las personas en los asuntos ecológicos a todo nivel. En el
documento que fijó el plan de implementación de dicha manifestación, se señaló
que los países deben promover la intervención pública, al garantizar el acceso
de la información en relación con la legislación, las regulaciones, las actividades
políticas y los programas[248].
Es más, aclaró que la participación de la comunidad debe aplicarse en la
formulación e implementación de las políticas de desarrollo sustentable. Al
mismo tiempo, exhortó a los Estado a promover los elementos de la participación
consagrados en el principio 10 de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo.
En el escenario
regional, la Organización de Estados Americanos profirió la Estrategia
Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de
Decisiones sobre Desarrollo Sostenible en el año 2001, documento que recogió
los principios básicos para aumentar la participación de la sociedad en las
decisiones sobre el crecimiento sustentable. Adicionalmente, identificó los
siguientes principios como elementos esenciales de la participación[249]: i) proactividad:
iniciativa de los Estados para promover la intervención de la comunidad en las
políticas de desarrollo sostenible; ii) inclusión: la plena mediación de toda
la comunidad en temas ambiente, entre ellos los grupos vulnerables; iii)
responsabilidad compartida: los gobiernos y la sociedad civil deben colaborar con
los compromisos del crecimiento sostenible; iv) apertura en todo el proceso
decisorio: la participación debe ser extensa y continua durante todo el trámite
de diseño, ejecución y evaluación de proyectos o políticas sobre el entorno
ecológico; vi) acceso a la información: para materializar la intervención
ciudadana se requiere que los gobiernos permitan el suministro de datos,
obligación que opera en la administración y los procesos judiciales; vii)
transparencia: las partes deben ser confiables y transparentes en el diálogo
que se presenta en la participación; y viii) respeto de los aportes del
público: la mediación de la comunidad sólo será efectiva y eficiente cuando
ésta sabe que sus opiniones son evaluadas, analizas y consideradas en el
momento oportuno.
Con base en el marco
jurídico reseñado, la Sala concluye que la participación del pueblo en asuntos
ambientales se ha convertido en un elemento central e indispensable para
materializar el desarrollo sostenible y una adecuada distribución de cargas del
ecosistema. La intervención de la comunidad se ha transformado en un derecho en
cabeza de las personas y en una obligación de los Estados para la gestión de
los ecosistemas. Esos reconocimientos normativos se expandieron a toda decisión
gubernamental, al punto que no existen espacios cerrados para éstos, por
ejemplo se encuentra en ámbitos políticos, judiciales y administrativos, ya sea
de reglamentación o de planificación.
Los elementos esenciales del derecho fundamental a la
participación ambiental
13.3.    La Constitución y los
diversos instrumentos internacionales concretaron los aspectos esenciales de
ese derecho, como son: i) el acceso a la información; ii) la participación
pública y deliberada de la comunidad. Inclusive, se reconoció el respeto de las
opiniones de los ciudadanos, de modo que el Estado debe tener en cuenta esos
aportes al momento de decidir; y iii) la existencia de mecanismos administrativos
y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos. A
continuación, la Sala entrará a esbozar algunos lineamientos de cada faceta
mencionada del derecho a la participación ambiental.
13.3.1.
Inicialmente,
el acceso de la información por parte de la ciudadanía es un elemento
indispensable para desarrollar el derecho de la participación en materia
ambiental, puesto que éste requiere que los interesados en intervenir en esas
decisiones puedan conformar su posición para el diálogo con las autoridades. De
hecho, el suministro de datos permite que la calidad de la participación
aumente y se obtengan mejores resultados. Además, la garantía de ese principio
es la única forma de construir una política de gestión ambiental sustentable.
En Sentencia C-274 de
2013, la Corte precisó que el derecho fundamental al acceso de la información
pública[250]
se encuentra consagrado en el inciso primero del artículo 74 constitucional, al
indicar que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos
públicos salvo los casos que establezca la ley”. Sin embargo, este
principio se encuentra vinculado con el derecho de petición (artículo 23 de la
Constitución), de modo que “la misma Corte ha indicado que el derecho de
petición es el género y el derecho a acceder a la información pública es una
manifestación específica del mismo”[251].
Además, indicó que existe un nexo entre el acceso de documentos públicos y el
derecho a obtener información (artículo 20 Ibídem), como quiera que esta
garantía es un instrumento necesario para el ejercicio aquel y comparte su
núcleo axiológico[252].
En esa misma decisión,
se precisó que la eficacia de la administración depende de la transparencia en
su actividad y del acceso a la información que se permita a los ciudadanos. En
ese contexto, la idea es “desterrar la llamada ‘cultura del secreto’,
característica de sociedades de tendencia antidemocrática en las cuales no
existe publicidad de los actos de las autoridades públicas, ya que toda
información en poder del Estado es reservada, salvo algunas excepciones.”[253]
La importancia del
derecho de acceso a la información radica en que cumple con las siguientes tres
funciones[254]:
i) garantiza la participación democrática, el ejercicio de los derechos
políticos y de la ciudadanía, toda vez que promueve “formar ‘un ciudadano activo,
deliberante, autónomo y crítico’[255] que pueda ejercer un
debido control de la actividad del Estado”[256]; ii) permite conocer
las condiciones necesarias para el ejercicio de otros derechos, puesto que su
carácter instrumental facilita que el individuo pueda materializar otros los
principios, por ejemplo verdad en la reparación de las víctimas del conflicto
armado, o los derechos sociales de los sectores excluidos y marginados de la
sociedad; y iii) efectiviza la transparencia en la gestión pública, condición
indispensable para el control ciudadano de la actividad del Estado.
Adicionalmente, el
principio mencionado impone dos obligaciones al Estado. De una parte, éste debe
suministrar al solicitante la información clara, completa, oportuna, cierta y
actualizada sobre la actividad objeto de escrutinio ciudadano. De otra parte,
las autoridades tienen el deber de conservar y mantener la información sobre
sus actuaciones con el fin de que la comunidad pueda consultarla en el futuro.
Sobre el particular indicó esta Corporación:
“En suma, en una
sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el acceso ciudadano
a todos los documentos públicos. De allí que constituya un deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo
solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas
sobre cualquier actividad del Estado. Aunado a lo anterior, debe existir, en
toda entidad oficial, una política pública de conservación y mantenimiento de
esta variedad de documentos, muy especialmente, aquellos que guarden una
relación directa con la comisión de violaciones masivas y sistemáticas de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario”[257].
En Sentencias C-491 de
2007 y C-274 de 2013, la Sala Plena de la Corte recogió las reglas jurisprudenciales
sobre los límites al acceso de la información en los siguientes términos:
“En resumen, la
Corte ha considerado que sólo es legítima una restricción del derecho de
acceso a la información pública – o el establecimiento de una reserva legal
sobre cierta información – cuando: i) la restricción está autorizada por la ley
o la Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en
sus términos de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o
desproporcionadas de los servidores públicos; iii) el servidor público que
decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por
escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo
autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; v) existen
sistemas adecuados de custodia de la información; vi) existen controles
administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii)
la reserva opera respecto del contenido de un documento público pero no
respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos
comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha
información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones
judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada
información.
En particular la
Corte ha señalado que la finalidad de proteger la seguridad o defensa
nacional es constitucionalmente legítima y por lo tanto para el logro de tales
objetivos puede establecerse la reserva de cierta información. Sin embargo, en
cada caso es necesario “acreditar que tales derechos o bienes se verían
seriamente afectados si se difunde determinada información, lo que hace
necesario mantener la reserva”. En otras palabras, no basta con apelar a la
fórmula genérica “defensa y seguridad del Estado” para que cualquier
restricción resulte admisible. Adicionalmente es necesario que se satisfagan
los restantes requisitos que han sido mencionados. (Resaltado agregado al texto)”.
Ahora bien,
este juez colegiado ha utilizado instrumentos de derecho internacional para
delimitar el contenido del derecho de acceso a la información, documentos que
hacen parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido, según el
artículo 93 Constitucional.
Por
ejemplo, el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos[258]
reconoce que el derecho de acceso a la información tiene tres facultades, a
saber: investigar, recibir información y difundir ésta. El principio referido
recae sobre los documentos públicos, de modo que la gestión del Estado no puede
descansar en el sigilo y el secreto, al punto que cualquier persona cuenta con
la potestad de conocer o examinar los expedientes administrativos sobre la
gestión de los asuntos públicos.
El artículo
13 de la Convención Americana de Derechos Humanos es otro parámetro normativo
utilizado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[259].
Esa norma reconoce el derecho de los ciudadanos a obtener
información en poder del Estado. En este sistema, no es indispensable acreditar
un interés legítimo para acceder a la información, salvo que exista una
justificación válida para la reserva[260].
Ese principio comprende el suministro de la información que[261]: i) se encuentre bajo custodia, administración o tenencia del Estado; ii) el aparato
gubernamental produjo o que está obligado a producir; iii) está en poder de
quiénes administran los servicios y los fondos públicos, únicamente respecto de
dichos servicios o fondos; y iv) el Estado capta y la que está obligado a recolectar en cumplimiento
de sus funciones.
De acuerdo
con el manual del año 2010 sobre “El derecho de acceso a la información en
el marco jurídico interamericano”, la Relatoría Especial para la Libertad
de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos explicó que ese
derecho debe ser implementado con el cumplimiento de los siguientes principios[262]:
i) máxima divulgación, de modo que el acceso a la información es la regla
general y el secreto es la excepción[263].
El Estado tiene la carga de establecer los límites a ese derecho de manera
clara y precisa en la ley. Inclusive, la restricción debe perseguir un objetivo
legítimo fundado en los derechos de los demás, la seguridad nacional, el orden
público, la salud o moral pública, y satisfacer un interés público imperativo.
Además, debe existir preeminencia del mencionado principio en caso de conflicto
normativo o de ausencia de regulación; y ii) buena fe, al punto que los
interpretes de la ley deben observar los fines pretendidos por el derecho del
acceso a la información[264].
En ese
marco, el Estado tiene una serie de obligaciones impuestas por el derecho de
acceso a la información, a saber: i) disponer de un recurso administrativo
sencillo y expedito para solicitar y obtener los datos solicitados[265];
ii) responder de manera oportuna, completa, fiable y accesible las solicitudes
presentadas por los ciudadano[266];
iii) contar con un recurso judicial idóneo y efectivo para controvertir las negativas
de entrega de información[267];
iv) promover la transparencia activa, es decir, publicar los diversos datos que
tiene a su disposición y que son de interés público[268];
v) producir o capturar información requerida para el cumplimiento de sus
funciones[269];
vi) generar una cultura de transparencia[270];
vii) implementar de forma adecuada dicho derecho[271];
y viii) adecuar el ordenamiento jurídico interno a la convención[272].
En los
casos contenciosos, la Sala Octava de Revisión encuentra pertinente referirse
al caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. En esa oportunidad, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos estudió la negativa injustificada del Estado
a entregar una información solicitada por activistas ambientales en relación
con un contrato que desarrollaba un proyecto de industrialización forestal.
Además, en dicha causa, la autoridad judicial interna rechazó el recurso contra
la decisión administrativa mencionada por manifiesta falta de fundamento. El
Tribunal regional de derechos humanos estimó que el Estado Chileno había
violado el artículo 13 de la Convención Americana, al no garantizar el derecho
de acceso a la información, porque se negó a entregar los datos solicitados sin
fundamento en una ley y sin demostrar que esa decisión respondía a una
restricción permitida por la Convención Americana. En consecuencia, indicó que
Chile estaba obligado a entregar la información solicitada y a adoptar los
cambios legislativos necesarios para garantizar el derecho de acceso a la
información.
13.3.2.
El derecho a participar comprende la acción social que permite la
interacción entre actores u agentes ambientales. Ello implica la facultad de
intervenir e incidir en las decisiones de las autoridades que prefiguran un
orden justo, y promueven un desarrollo sostenible así como una equitativa distribución
de cargas y recursos ecológicos. La participación incluye el derecho a ser
escuchado, la garantía del debido proceso y la obligación de responder las
peticiones formuladas[273].
La
participación ciudadana ambiental cuenta con elementos procedimentales y
sustanciales, aspectos que deben ir de la mano para que se comprenda que existe
un verdadero procedimiento participativo.
Los
primeros hacen referencia a algunos estadios o fases que deben presentarse en
un trámite decisorio para que exista participación en términos de legitimidad y
justificación de una determinación. Al respecto cabe indicar que:
“Por lo general, se
considera que un proceso ha sido participativo cuando los distintos actores de la sociedad civil son convocados para entregar
información (encuestas, entrevistas, visitas de campo), cuando su opinión es
consultada antes de tomar una decisión (sin importar si los resultados de esa
consulta se relejan o no en la decisión), o cuando son llamados para ejecutar,
remuneradamente o no, esas decisiones; así como cuando su opinión se consulta
nuevamente para evaluar el impacto o los resultados del proceso (sin importar
si esas opiniones inciden efectivamente o no para transformar proceso). Todas
estas instancias son, por supuesto, expresiones de la participación, pero por
sí mismas, aisladamente de su papel en la toma de decisiones, no determinan
automáticamente que un proceso sea verdaderamente participativo”[274].
En ese contexto, la eficacia y la eficiencia de la participación aumentan
cuando se observan ciertas etapas que generan mayores espacios de concertación
y de consenso entre los intervinientes de una decisión. Dichos estadios son[275]:
i) la convocatoria, fase que comprende el llamado de las autoridades a los
interesados o los afectados con la determinación administrativa; ii) la
información, etapa que se identifica con el suministro de los datos,
documentos, hechos, nociones y mensajes mediante los cuales los ciudadanos
construyen su propio criterio; iii) la consulta e iniciativa, nivel que corresponde
con el procedimiento donde los participantes emiten su opinión, juicio o
análisis sobre el asunto de debate, y formulan opciones así como alternativas
al problema u opciones para resolver la situación; iv) la concertación, etapa
que implica el acuerdo o consenso entre varias personas o grupos de la sociedad
con el fin de adoptar la solución adecuada para el escenario planteado; v)
decisión, estadio en que se escoge una sugerencia de las varias alternativas
propuestas para definir el plan de acción a seguir sobre un problema; vi)
gestión, en la cual se implementan una serie de estrategias para alcanzar la
meta propuesta; y vii) fiscalización, que se refiere a la verificación del
cumplimiento de las decisiones tomadas.
En
contraste, los elementos sustanciales se relacionan con principios o aspectos
que aumentan la calidad del resultado de la participación y permiten adoptar
una decisión razonada o justificada en términos epistémicos. Lo anterior
legitima procesos sociales y fortalece mecanismos de toma de decisiones que
facilitan un desarrollo sostenible. La premisa descrita puede reseñarse en los
siguientes términos:
“Una participación
ciudadana eficaz es aquella que abre canales de información, comunicación y
diálogos, incide en la toma de decisiones, produce cambios ideológicos y
actitudinales en la percepción y actuación de los involucrados para transformar
prácticas culturales, generando nuevos aprendizajes frente a los procesos de
discusión, concertación y toma de decisiones, articulando todas las fuerzas de
las comunidades”[276]
Así las
cosas, la Sala Octava de Revisión estima que la participación de la ciudadanía debe
ser previa, amplia, deliberada, consciente, responsable y eficaz. Además, debe
ser abordada desde una perspectiva local[277].
La gestión ambiental tiene la obligación de garantizar las condiciones para que
los distintos actores intervengan en igualdad de oportunidades. En ese ámbito
se quiere otorgar voz a quienes jamás la han tenido. En tales eventos, la
participación en el manejo de recursos naturales debe realizarse con una visión
global y holística del ambiente y de la sociedad[278].
El esquema
de participación descrito descansa en un modelo de toma de decisiones que
combina la democracia con la deliberación como forma de justificación de las
determinaciones[279].
Esta teoría muestra la manera en que deberían adoptarse las resoluciones de los
problemas y no como se hace en la realidad. Por ende, los parámetros que se
esbozarán más adelante son un ideal regulativo que conducirían a que la decisión
adoptada se acerque en mayor medida a la legitimidad, de modo que tendrá una
amplia aceptación derivada de su justificación[280].
La acepción
democrática hace referencia a la inclusión en el debate de todos los afectados
o interesados con la decisión o de sus representantes[281].
Así, éstos debieron tener la oportunidad de formular sus razones frente al tema
objeto de debate. La concepción deliberativa se identifica con una forma
dialógica o discursiva para llegar a la determinación final[282].
Ello implica una reflexión en torno al intercambio de argumentos que abogan por
una alternativa específica con el fin de convencer a otros, escenario en que
los participantes persiguen la imparcialidad en sus juicios y valoración,
tendientes a lograr un desarrollo sostenible en este caso[283].
El modelo
propuesto es la respuesta al pluralismo exacerbado de la sociedad Colombiana y
a la existencia de posiciones opuestas. Nótese que esos antagonismos se
resuelven con un diálogo constante en el marco de una participación continua y
a largo plazo, que pretende materializar el desarrollo sostenible y la
distribución equitativa recursos ambientales[284].
En primer
lugar, en sentencias C-593 de 1995, C-535 de 1996 y C-328 de 2000, la Corte
Constitucional estudió la participación ciudadana y comunitaria en los procesos
de licenciamiento ambiental, al igual que en las decisiones y procesos de
planificación de políticas que puedan afectar el derecho al ambiente sano. En la
última providencia, esta Corporación resaltó que “la participación
comunitaria debe ser previa, pues es la mejor forma de armonizar ambas
obligaciones estatales, lo cual justifica la existencia de figuras como la
licencia ambiental, regulada por la Ley 99 de 1993, la cual prevé en su trámite
una importante participación de la sociedad civil”. Así, no se considera
participación cuando las autoridades convocan a la comunidad para que escuche
una decisión que ya se tomó[285].
En realidad deben existir verdaderos espacios de diálogo, escenarios que no se
identifican con una simple información o socialización.
En segundo
lugar, la intervención de la comunidad debe ser amplia, esto es, al proceso de
decisión tienen que acudir todos los afectados o interesados con la medida[286],
quienes participarán en razón de un eventual perjuicio o en aras de proteger el
medio ambiente sano en una zona geográfica determinada. En ese sentido, es
importante que las autoridades establezcan criterios para identificar los
actores sociales que deben estar presentes en los proceso de participación en
cada situación[287].
Ello garantiza la intervención activa de los sectores vulnerables de la
sociedad.
Aunado a lo
antepuesto, en Sentencia T-599 de 2016, se indicó que la administración debe
convocar e invitar “a participar oficiosa y directamente a organizaciones
sociales que tengan por finalidad la defensa de intereses convergentes a los
que son objeto de planeación, decisión o seguimiento”. En esa oportunidad,
se estudió la demanda de tutela formulada por una mujer raizal contra la
Autoridad Nacional de Televisión ANTV y algunos operadores de televisión, dado
que no transmitían la señal del canal regional Teleislas en la ciudad de
Bogotá. La Sala Octava de Revisión consideró que el ente regulador vulneró los
derechos fundamentales a la libre expresión, la información, a la participación
en la vida cultural y a la identidad cultural de Jean Eve May Bernard,
tutelante de ese entonces, al dejar en arbitrio de los operadores privados
escoger los canales regionales que podían emitir en televisión abierta.
En
consecuencia, la Corte ordenó a la ANTV que modificara la reglamentación que
regulaba el transporte de señal de los canales regionales de televisión abierta
en el marco de un proceso de participación efectiva de la comunidad. Advirtió
que ese procedimiento debería incluir una convocatoria abierta y pública para
la ciudadanía en general. Así mismo, ese llamamiento tendría que ser activo
para:
“las asociaciones
que representan los derechos e intereses de los televidente, los canales
regionales de televisión abierta, las gobernaciones departamentales, los
sectores académicos y sociales relacionados con el sector cultural, audiovisual
y antropológico, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, el
Ministerio de Cultura y la división de actividad cultural del Banco de la
República. Para ello, tomará las medidas adecuadas para comunicar la
convocatoria oportuna y directamente a estos colectivos, organizaciones y
entidades”
En esa
misma decisión, se manifestó que las autoridades deben difundir amplia y
oportunamente las convocatorias de participación ciudadana. De hecho, se precisó
que en esas invitaciones se debe especificar su objeto y procedimientos.
En tercer
lugar, la participación frente a un asunto ambiental debe ser deliberada,
consiente y responsable, condiciones que se obtienen con un diálogo fundado en
el principio argumentativo entre los intervinientes[288].
Ello implica un modelo de decisión que entraña una comunicación que tiene la
finalidad de transformar las opiniones, análisis o preferencias de otras
personas por medio del razonamiento, al formular argumentos que pretenden
convencer a los demás[289].
Encima, requiere que los participantes tengan un compromiso con el interés público,
dado que acuden al debate con motivaciones imparciales o no egoístas.
El proceso
deliberativo entre los interlocutores debe ser público con el objetivo de
identificar la responsabilidad de los hablantes, y permitir a la comunidad
someter el debate así como la decisión a una rendición de cuentas[290].
Por ejemplo, las autoridades tienen la obligación de establecer “indicadores
de monitoreo o seguimiento de la política pública con perspectiva ius
fundamental, que asegure una rendición de cuentas real y efectiva, con espacios
de contradicción para las organizaciones sociales”[291].
Nótese que la aplicación del principio de publicidad en la justificación de
las razones es el garante de la imparcialidad de los participantes, porque los
obliga a formular posiciones justas para todos y a mantener la coherencia de su
argumentación o postura en un debate[292].
También, la
comunicación entre los agentes debe ser libre en el acceso y en la misma
participación, puesto que la transformación de las opiniones ocurre de manera
razonada, escenario que excluye cualquier clase de coacción.
Por último,
en el procedimiento dialógico, los participantes deben ser iguales en términos
formales. Esa paridad se refiere a la emisión de su juicio u opinión, a la
oportunidad en que ésta se exterioriza, a la incidencia en la decisión final, y
a la igual consideración así como respeto de los argumentos de cada
participante[293].
Además, incluye medidas para apoyar la intervención de los grupos vulnerables
de la sociedad o coordinar los mecanismos ordinarios de participación con las
herramientas tradicionales de intervención de los grupos étnicamente diversos.
En atención a dicho principio estructural de la democracia deliberativa, esta
Corporación ha considerado adecuado que en los procesos de decisión en que
participa la comunidad se tomen las siguientes medidas:
“evite
que los espacios de participación sean capturados por sectores que no reflejen
auténticamente los intereses ciudadanos; (…) cree espacios para recibir y discutir contrapropuestas ciudadanas, proyectos o
documentos de trabajo alternativos a los presentados por la administración (…)
ajuste sus mecanismos de participación para que las personas o colectivos con
necesidades especiales o tradicionalmente marginados por su condición social,
cultural, política, física o por su ubicación geográfica, puedan ejercer su derecho a la participación (…)impulse la
organización de los ciudadanos en colectivos que permita potenciar su capacidad
de participar e incidir en las etapas de la política pública”[294]
En cuarto
lugar, la participación debe ser efectiva y eficaz[295].
Esa condición significa que la administración debe abrir verdaderos espacios de
diálogo con la población, escenarios en que busque su consentimiento libre e
informado. Como se mencionó, la participación no se agota con la socialización
o la información, puesto que ese fenómeno requiere de la construcción de un
consenso razonado para salir de una crisis o conflicto ambiental. Conjuntamente,
ese elemento sustantivo implica que las autoridades, al momento de emitir la
decisión, deben tener en cuenta los argumentos esbozados en la deliberación. El
alcance de esa prescripción se concreta en que el acto administrativo debe
evidenciar que se evaluaron las razones de la comunidad y que se motivó su
apartamiento, en casos en que se hubiesen desechado las opiniones o juicios de
la colectividad.
13.3.3.
Por último, el acceso a los recursos administrativos y a la justicia
hace referencia a la posibilidad de que el individuo acuda, en primer lugar,
ante la administración, y en caso de la negativa de ésta ante los jueces para
solicitar la protección de los derechos de acceso a la información pública y a
la participación en materia ambiental. El ordenamiento jurídico interno ha
previsto los recursos administrativos y varias acciones judiciales para obtener
dichos contenidos normativos, por ejemplo reposición o apelación, y la acción
de tutela respectivamente.
Las manifestaciones de
la participación ambiental en el ordenamiento jurídico colombiano
13.4.    De acuerdo con el marco normativo
expuesto en la supra 13.2, la Constitución de 1991 reconoció que la
participación ambiental se mueve en los ámbitos político, judicial y
administrativo[296].
El primero abarca el ejercicio de la ciudadanía y el respeto del principio
mayoritario a través de los mecanismos de democracia representativa, directa y
semidirecta. El segundo comprende la utilización de acciones o medios de
control ante los jueces para obtener la protección del orden jurídico o de los
derechos. El tercero se refiere a la intervención de la comunidad en las decisiones
de la administración que impactan sus formas de vida. En cada uno de esos campos
existen formas de participación concretas consignadas en la norma superior y la
ley.
13.4.1.
En el
escenario político, el artículo 103 de la Carta Política y las leyes estatutarias
de mecanismos de participación consagraron las siguientes herramientas de
intervención de la comunidad que se basan en el concepto de ciudadanía: i) la iniciativa
legislativa o normativa ante las corporaciones públicas; ii) el referendo, iii)
la revocatoria de mandato; iv) el plebiscito; v) la consulta popular; vi) el cabildo
abierto; y vii) el voto. Tales formas de partición brindan garantías a los
ciudadanos y entregan beneficios, al ser el desarrollo de la soberanía popular.
13.4.2.
En el campo
judicial, los artículos 86, 88, 87 y  241 de la Constitución, así como los
Decretos 2067 y  2591 de 1991, y las Leyes 393 de 1997, 472 de 1998 y 1437 de
2011 establecieron varias herramientas judiciales que tienen la finalidad de
proteger el derecho al ambiente sano y promover ante los jueces una
intervención en esa materia, como son las acciones de: i) tutela; ii) popular;
iii) grupo; iv) cumplimiento; v) inconstitucionalidad; y vi) el medio de
control de nulidad simple ante la jurisdicción contenciosa.
13.4.3.
En el ámbito
administrativo, los artículos 2, 23 y 79 de la Constitución consagraron la facultad
que tienen las personas para participar en los procedimientos administrativos
ambientales que concluirán con una decisión o regulación. El legislador
concretó ese derecho en los mecanismos que se enlistan a continuación: i) las
audiencias ambientales (art. 72 de la Ley 99 de 1993 y art. 33 de la Ley 489 de
1998); ii) la intervención en procedimientos administrativos ambientales iniciados
para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de
actividades que afecten o puedan perturbar el medio ambiente o para la
imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y
regulaciones ambientales. (Título X de la Ley 99 de 1993); iii) el derecho de
petición (art. 23 CP y Ley 1755 de 2015); iv) el derecho de la consulta previa
de las comunidad étnicas (Convenio 169 de la OIT) y de la población en general
cuando la Constitución y la ley establezca ese trámite de concertación (art. 46
Ley 1437 de 2011); v) las veedurías ciudadanas (Ley 850 de 2003); y vi) la participación
en procesos de planificación ambiental (art. 80 CP y Leyes 99 de 199, 388 de
1997 y de los planes de desarrollo).
13.4.4.
Debido a las
circunstancias fácticas del caso, la Sala se detendrá en el campo de la
participación administrativa ambiental con el fin de mostrar el balance
constitucional actual en la materia. En ese escenario, esta Corporación ha
reconocido un derecho fundamental a la participación ambiental de las
comunidades en las decisiones de las autoridades y ha emitido remedios que
tienden a proteger ese principio. Ello ha ocurrido en las demandas ciudadanas
sobre: i) la construcción de rellenos sanitarios; ii) en la expedición de
normatividades que prohíben el desempeño de actividades en pro de la protección
de los ecosistemas; iii) en la planeación y ejecución de los megapoyectos; y
iv) la gestión de las actividades mineras que implican transformación de los
modos de vida de una región.
En primer lugar, las diferentes Salas
de Revisión han salvaguardado la facultad que tienen los individuos o el
colectivo de intervenir en los procedimientos de planeación, implementación y
construcción de los rellenos sanitarios[297].
En este escenario, este Tribunal ha
utilizado el concepto de la justicia ambiental para resolver los conflictos de
inequidad en la distribución de las cargas ambientales entre los diferentes
colectivos, premisa que incluye la defensa de la participación de las
comunidades afectadas con la edificación de los vertederos de basuras[298]. Ello implica “el tratamiento justo y la participación significativa
de todas las personas independientemente de su raza, color, origen nacional,
cultura, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de las
leyes, reglamentos y políticas ambientales”[299].
Además, ha precisado que la justicia
ambiental se compone de cuatro elementos que se hallan en la Constitución de
1991 y en sus decisiones[300],
como son: i) justicia distributiva; ii) justicia participativa; iii) principio
de sostenibilidad; y iv) principio de precaución. Cabe precisar que todos los
ámbitos descritos tienen que ver con la vigencia del orden justo consagrado en
el artículo 2º Superior.
En las Sentencias T-291, T-411 y
T-872 de 2009, se protegieron los derechos a la igualdad, a la libertad
económica y a la libre empresa de varios recicladores que se vieron afectados
por el cierre del relleno sanitario de Navarro de la ciudad de Cali y la
configuración del sistema de aseo de ese municipio sin su intervención y sin
fijar una alternativa de subsistencia para esa comunidad. Además, se censuró
que la política estudiada buscaba excluir a los actores de la prestación del
servicio público de aseo. Esa determinación se justificó en que “el Estado
no puede cerrar completamente la participación de los recicladores en una
actividad económica, así ésta esté enmarcada en la prestación de un servicio
público, sin demostrar que dicha exclusión obedece a consideraciones de
razonabilidad y proporcionalidad”[301].
En la providencia inicial, se resaltó
que las políticas públicas deben estar atravesadas por la participación de la
comunidad para que sean acordes a la Constitución. En consecuencia, se suspendió
la convocatoria para adjudicar el contrato de operación de residuos sólidos
mientras se reformulaba ese proceso. Frente al proceso licitatorio del manejo
de residuos sólidos, la Corte ordenó que se incluyera a la comunidad demandante
en ese trámite con el fin de que se garantizara su participación real y
efectiva. Esas características dependerían de la definición de estándares
alcanzables por parte de los recicladores en el manejo de residuos sólidos, de
acuerdo con sus condiciones específicas de: capacidad organizativa, ausencia de
capitales de inversión y de conocimiento técnico en materia de contratación
pública. A su vez, dispuso que se realizara un acompañamiento a la comunidad
petente durante todo el procedimiento de licitación del contrato y se efectuara
un censo de recicladores para asegurar la racionalidad del procedimiento de
inclusión de esos agentes en la ciudad de Cali.
Conjuntamente, la Sala Segunda de
Revisión fijo parámetros para que el diálogo tuviese eficacia y se respetará la
igualdad en la intervención, por ejemplo: i) reconoció la posibilidad de que
ese colectivo pudiese continuar desempeñándose como empresarios de la basura e
impidió que los recicladores de Navarro quedaran excluidos de realizar dicha
actividad ; ii) dispuso la creación de un criterio de puntuación que
favoreciera las formas de organización asociativas de los recicladores de la
ciudad de Cali; y iii) ordenó la creación de un comité que tenía la finalidad
de garantizar la participación de la comunidad recicladora en el proceso de
selección de los procesadores de residuos sólidos.
En relación con la subsistencia de
los actores, se precisó que la Alcaldía Municipal de Cali en coordinación con
la empresa de acueducto tenía el deber de vincular a los peticionarios a diferentes
alternativas laborales. Mientras se surtía ese procedimiento, se indicó a la
administración que inaplicara las normas legales y reglamentarias que
impidieron el desarrollo de la actividad recicladora, por lo que el Alcalde de
Cali podría emplear la excepción de inconstitucionalidad para tal fin.
Más adelante, en la
Sentencia T-294 de 2014, la Corte Constitucional retomó el derecho a la
participación ambiental en la planeación y construcción de rellenos sanitarios.
En esa ocasión, se estudió la demanda formulada por la población del
corregimiento Pijiguayal, del municipio de Ciénaga de Oro Córdoba, debido la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de los demandantes por el
inicio de la construcción del relleno sanitario de Cantagallo sin haber
implementado espacios idóneos de participación, en donde los argumentos de la
población local fueran debidamente considerados al momento de decidir sobre su
viabilidad, determinar los impactos ambientales y sociales de la obras, al
igual que para diseñar las medidas de prevención, mitigación y compensación
correspondientes[302].
Subrayó que las
poblaciones que no son titulares del derecho de la consulta previa poseen el
derecho fundamental a la participación efectiva y significativa en los
proyectos que pueden causar impactos ambientales o alterar las condiciones de
vida de las personas. Esa facultad se deriva del artículo 79 Superior,
disposición que ha asignado el carácter de fundamental a esa potestad. Sobre el
particular precisó que:
“Uno de los contenidos
que la jurisprudencia constitucional ha adscrito a esta disposición
constitucional, es el derecho de la población local impactada por la ejecución
de este tipo de proyectos a disponer de espacios de participación y
concertación, y no de mera socialización, en el momento de la evaluación de los
impactos y del diseño de medidas de prevención, mitigación y compensación, de
modo tal que en ellos se incorpore el conocimiento local y la voz de los
afectados.”
En el caso concreto, se concluyó que
las personas jurídicas demandadas vulneraron el derecho fundamental a la
participación ambiental de la colectividad actora, porque: i) no incluyeron a
los afectados en los estudios de impacto ambiental. De hecho, jamás
caracterizaron el grupo perturbado con la edificación del relleno sanitario; y
ii) omitieron abrir espacios de participación que permitiera a la población en
la zona de influencia del proyecto intervenir de manera efectiva y
significativa en la evaluación de los impactos, y en el diseño de prevención,
mitigación y compensación de éstos.
En este último aspecto, se manifestó
que las reuniones de socialización no agotan la participación real, puesto que
nunca constituirán espacios de concertación en donde se tenga en cuenta los
intereses de la comunidad lesionada. De ahí que, utilizó como indicio de
ausencia de diálogo el poco tiempo entre la audiencia con la comunidad y la
expedición de la licencia ambiental del relleno sanitario para reprochar que
las opiniones de la comunidad de Cantagallo jamás fueron debidamente evaluadas.
A su vez, aclaró que el mecanismo de
intervención de las audiencias públicas reconocido en la Ley 99 de 1993 no es
igual a los espacios de participación efectiva y real que contiene el artículo
79 Superior, por eso, no pueden confundirse ni reemplazarse y cuentan con dos
diferencias.
De un lado, la legitimidad en la
primera forma de mediación es abierta, al punto que sólo se requiere de
inscripción para participar en la sesión, sin que sea necesario acreditar algún
interés, por cuanto ese escenario se encuentra para garantizar la participación
de los titulares del derecho colectivo al ambiente sano. Por el contrario, en
la segunda herramienta, el interviniente requiere tener la calidad de afectado
con la medida para entrar en el proceso comunicativo, o poseer la calidad de
veedor o acompañante del trámite. Lo anterior, en razón de que ese derecho se
deriva de la facultad que tienen las personas de intervenir en los
procedimientos o decisiones que van a perturbarlos.
De otro lado, las audiencias públicas
tienen una función informativa sobre los pormenores del proyecto a desarrollar,
de modo que son un mecanismo de socialización que no se basa en el principio
argumentativo. Inclusive, la comunidad pude emitir su opinión para que sea
considerada por la autoridad ambiental. En contraste, los espacios de
participación del artículo 79 Constitucional implican un procedimiento de
naturaleza deliberativo y decisorio, toda vez que entrañan un debate y
concertación en relación con la medida. En esos espacios, se argumenta entorno
a diversas posiciones con el objetivo de llegar a un consenso razonado que se
materialice en una regla de decisión.
Con base en esas precisiones, la Sala
consideró que las reuniones adelantadas con los actores no cumplieron con los
requisitos del derecho de participación ambiental, porque la comunicación entre
la comunidad y los demandantes ocurrió como resultado de momentos críticos de
oposición al proyecto, empero no para entablar un diálogo amplio, continuo y
concertado.
En los remedios, se ordenó que se
pusiera en marcha espacios que aseguraran la participación efectiva y
significativa de la población asentada en la zona del proyecto de influencia
del relleno sanitario. Esa intervención recaería sobre sobre la evaluación de
los impactos ambientales, sociales, culturales y económicos, así como el diseño
de medidas de prevención, mitigación y compensación correspondiente. Además se
precisó que esos espacios debían garantizarse tanto a la comunidad indígena
como la población rural del área. Es más, se identificaron algunos parámetros para
que se llevara de manera real y eficaz el diálogo entre los agentes
ambientales, a saber: i) el principio de buena fe en la emisión de juicios y de
interpretación de los mismos; ii) disposición para que el debate sea abierto y
receptivo, ese decir, una actitud que tienda a generar un diálogo orientado a lograr
acuerdos que muestren una adecuada ponderación de derechos; y iii) la fijación
de un plazo de duración al proceso comunicativo, tiempo correspondiente a tres
(3) meses contados a partir de la apertura de la participación. En caso que no
se llegara a un acuerdo en el interregno referido, la autoridad ambiental
adoptaría una decisión definitiva por medio de acto administrativo motivado.
Por último, en Sentencia SU-217 de
2017[303],
la Sala Plena de la Corte Constitucional salvaguardó los derechos al ambiente
sano en conexidad con la salud y la vida digna, al igual que al agua potable y
a la participación ambiental de habitantes de la vereda de Loma Grande[304], quienes censuraban que no
hubo intervención en las obras de ampliación del relleno sanitario de Loma
Grande, ubicado en el Km 8 de la vía que conduce de Montería a Planeta Rica en
el Departamento de Córdoba. Se trató de un asunto donde se preguntaba de manera
expresa sobre la vulneración del derecho a la participación ambiental. Para
resolver la causa, este Tribunal retomó la doctrina de la justicia ambiental,
al defender la necesidad de intervención de la comunidad y la distribución
equitativa de cargas de los ecosistemas.
Se concluyó que la empresa
Servigenerales y la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del
San Jorge establecieron espacios informativos que no correspondieron con una
estrategia de diálogo y concertación con la población. Por ende, esta Corte
ordenó la creación de una mesa de trabajo entre Servigenerales, la Alcaldía de
Códoba y la ANLA en la que se definiera un espacio de participación para todos
los pobladores de Loma Grande (la comunidad indígena, los campesinos, los
socios del club, los trabajadores y demás personas que se estimen afectadas). A
su vez, precisó algunos temas que deberían ser objeto deliberación, como
fueron: i) las alternativas de la disposición de residuos sólidos en el
departamento de Córdoba; ii) vías de concurrencia en la solución de los
problemas ambientales detectados por la ANLA en el trámite de licenciamiento
ambiental; iii) definición de impactos ambientales; y iv) la mitigación así
como la compensación de las cargas y beneficios del relleno sanitario de Loma
Grande
En segundo lugar, se halla la
participación en las decisiones que establecen prohibiciones a las actividades
que afectan el ambiente y que generan sustento a una población vulnerable.
Una muestra de ello es la Sentencia
T-606 de 2015, decisión que analizó la demanda promovida por varios pescadores
artesanales, porque la autoridad encargada de manejar el Parque Nacional Tairona
había decomisado sus redes con fundamento en una prohibición de pesca en las
aguas de esa zona. En dicha causa, la Corte consideró que era constitucional la
restricción de dicha actividad en la playa Bahía Gayraca, en razón de que
pretende salvaguardar el ecosistema con una medida necesaria y proporcionada.
La prohibición de las labores de pesca no es arbitraria, toda vez que garantiza
que las especies de la zona restringida accedan a la madurez sexual requerida
para producirse. Sin embargo, señaló que las autoridades deben adelantar
diferentes estrategias para garantizar una compensación a las comunidades
ancestrales que satisfacían sus necesidades del ecosistema marítimo y de la
actividad pesquera. Es más, resaltó que esos mecanismos debían construirse con
fundamento en la participación de los pescadores artesanales.
La Sala Sexta de Revisión aseveró que
una de las manifestaciones de la participación ambiental corresponde con la
intervención de las comunidades afectadas por las políticas ambientales. En el
caso analizado en esa ocasión, se esbozó que:
“las comunidades de
pescadores y todas aquellas que dependen de los recursos del medio ambiente
merecen una especial atención por parte de las autoridades, toda vez que son
grupos de personas en su mayoría de bajos ingresos, que con su oficio artesanal
garantizan su derecho a la alimentación y a su mínimo vital. De hecho, es
evidente que la relación que adquieren estas comunidades con los ecosistemas
debe protegerse bajo distintas formas, razón por la cual es indispensable que
la administración ante cualquier intervención de sus ecosistemas garantice su
participación”
En el tema de las medidas de compensación,
la Corte referenció que ha dispuesto las siguientes ordenes en favor de las
personas afectadas con una política ambiental que implica una prohibición a una
actividad permitida en el pasado: i) el diseño de programas de reubicación; ii)
la creación de planes de formación para que las personas perturbadas con la
medida puedan desempeñar otra labor; y iii) la configuración de una política de
créditos blandos o a insumos productivos ente otros. Nótese que la restricción
de las actividades causa impactos negativos en las personas que derivaban su sustento
de la conducta proscrita. Además, pese a que la limitación desarrolle
principios constitucionales, el Estado debe proteger los derechos de los
afectados con planes que atiendan sus necesidades básicas.
Por consiguiente, se ordenó a las
entidades administrativas censuradas que implementaran medidas dirigidas a
mitigar los efectos de la prohibición de pesca. Para ello, dispuso de la
creación de una mesa de trabajo, espacio donde debían participar los pescadores
y otras entidades estatales. En ese procedimiento se resaltó la necesidad de
que los afectados intervinieran de manera activa en la construcción de las
políticas de compensación. Además, otorgó efecto a las opiniones de los participantes
con el fin de que existiera un verdadero espacio de diálogo e interlocución.
“En
este orden de ideas, la participación no se reduce a que las autoridades competentes organicen
reuniones de información, de concertación o audiencias, sino que en
coordinación con la comunidad garanticen la participación y asuma la protección
de las personas en situación de vulnerabilidad que van a ser afectadas
negativamente por las decisiones administrativas adoptadas. Es decir, la
participación también significa dar efecto a las opiniones expresadas”.
En tercer lugar, esta Corporación ha
identificado los elementos centrales del derecho a la participación ambiental
en el marco de la ejecución de los proyectos de infraestructura que impactan el
ambiente y/o las condiciones de vida de personas marginadas o vulnerables. Para
resolver esos asuntos y evaluar si la ejecución de esas edificaciones
incluyeron los elementos mínimos constitucionales, se acudió a la metodología
de análisis de la gestión ambiental, la cual permite ordenar las acciones y
actividades humanas que influyen en el ambiente para mantener una adecuada
calidad de vida y mitigar o prevenir los daños de los ecosistemas[305]. Ese fin se obtiene con un
desarrollo sostenible que produzca la intervención planificada del Estado y con
la participación activa de la comunidad en el manejo y distribución de los
recursos naturales.
En Sentencia T-574 de 1996, la Corte
protegió los derechos fundamentales a la libertad de oficio y al medio ambiente
de los miembros de una comunidad de pescadores de la playa de Salahonda en el
municipio de Tumaco, población afectada con el derrame de petróleo en el sitio
donde realizaban sus faenas de pesca. Ese accidente causó una alta mortandad en
la fauna marítima de la zona. La entidad operadora del oleoducto, Ecopetrol,
ordenó realizar un monitoreo en el sector del vertimiento, por un plazo de
cinco (5) años, con el fin de superar los efectos negativos por el acto
contaminante. La decisión de tutelar las garantías de los actores se justificó
en que éstos no pueden desarrollar las actividades que antes realizaban por el
desastre ambiental.
La decisión mencionada es relevante
para la presente línea jurisprudencial, porque la Corte identificó que el
derecho a la participación comprende la intervención de las comunidades
afectadas por daños ambientales en las estrategias de monitoreo y control de
esos hechos contaminantes. De esta manera, destacó que la mediación de la
comunidad es indispensable para garantizar la efectividad de las órdenes
proferidas, y en consecuencia dispuso la creación de una comisión de control y
seguimiento en la que estuvieran presentes representantes de los pescadores de
Salahonda.
Más adelante, en el Fallo T-194 de
1999[306],
la Corte estudió la demanda promovida por los integrantes de una comunidad de
pescadores y de campesinos, quienes se encontraban agrupados en la Asociación
de Productores para el Desarrollo Comunitario de la Ciénaga Grande de Lorica
–ASPROCIG-. Los peticionarios de ese entonces demandaban que la construcción de
la hidroeléctrica Urrá I y la desecación de los recursos hídricos para aumentar
la frontera agrícola habían menguado los peces. En esa ocasión, se denunció el
daño a los recursos bióticos que padece la cuenca alta del Río Sinú, y en
consecuencia se ordenó medidas para mitigar ese impacto negativo.
En la participación, la Sala Cuarta
de Revisión evidenció que se encontraba abierto el diálogo sobre la prevención,
modulación, compensación y resarcimiento de múltiples efectos del embalse sobre
la cuenca hídrica. Al respecto, indicó que el Ministerio de Ambiente y la
Gobernación de Córdoba incumplieron varios de los acuerdos contemplados en la
consulta con la comunidad, verbigracia la ejecución de planes de limpieza de
caños con la contratación de los pescadores accionantes. Además, censuró que
las entidades públicas referidas habían anulado el derecho de participación de
los actores, porque para el estudio y financiación de los programas propuestos
por esa comunidad han exigido los requisitos fijados por planeación nacional,
condiciones técnicas que escapan a las posibilidades de los pescadores. Ante
esa situación, ordenó que financiaran la asesoría que requerían las comunidades
afectadas con la obra para que cumplieran con ese requerimiento y se
materializara el derecho a la participación.
Otro ejemplo de estas decisión es la
Sentencia T-348 de 2012, providencia donde se recogió los pronunciamientos
anteriores y consolidó la línea sobre participación ambiental en los
megaproyectos. En dicha oportunidad, la Corte amparó los derechos fundamentales
a la participación, alimentación, trabajo, libre escogencia de profesión u
oficio y dignidad humana de los miembros de una asociación de pescadores de
Cartagena, debido a que eran afectados por la construcción del anillo vial del malecón
crespo que impedía el acceso a la playa en que ejercían su actividad. Esa
decisión se fundamentó en la premisa de que el derecho de participación se ha
concebido para los ámbitos electorales y los campos en que las decisiones de la
administración tienen relevancia para la ciudadanía en materias económicas,
sociales, rurales, familiares y ambientales. Sobre el particular estimó que:
“Es
así como este derecho se traduce como la facultad que tienen los ciudadanos de
escuchar y conocer las propuestas de las entidades estatales que les puedan
afectar de alguna forma, e intervenir, informarse y comunicar sus intereses
frente a ellas
Adicionalmente,
para garantizar el derecho a la participación, hay múltiples mecanismos, según
el ámbito en el que se vaya presentar la intervención estatal. Por ejemplo, las
consultas populares son un mecanismo de participación en el ámbito político. En
materia ambiental, existen otros mecanismos de participación administrativa,
dentro de los cuales está la consulta previa, la audiencia pública ambiental,
la intervención en los procedimientos administrativos ambientales, el derecho
de petición, las veedurías ciudadanas en asuntos ambientales y la participación
en los procesos de planificación ambiental, entre otros”.
El contenido de ese derecho a la
participación ambiental se deriva del artículo 79 de la Carta Política y de
otras normas, por ejemplo el principio Décimo de la Declaración de Río. En el
caso de las obras de gran calado, la Sala Sexta de Revisión manifestó que las
comunidades étnicas y las no diversas culturalmente (mayoritarias) tienen el
derecho a intervenir en el proceso de planeación y de ejecución de los
megaproyecto, mandato que se maximiza en la reparación equitativa de los daños
sufridos, en los siguientes términos:
“…(E)l
derecho a la participación de la comunidad en el diseño y ejecución de
megaproyectos, es un derecho autónomo que se encuentra reconocido por la
Constitución Política y la jurisprudencia de esta Corporación, y adquiere un
carácter instrumental en el marco de la ejecución de megaproyectos que implican
la intervención del medio ambiente, en la medida en que sirven para realizar
diagnósticos de impacto adecuados y diseñar medidas de compensación acordes con
las calidades de las comunidades locales que se verán afectadas. El derecho a
la participación de comunidades que no son titulares del derecho fundamental a
la consulta previa, debe garantizarse por medio de espacios de información y
concertación, en los que se manifieste el consentimiento libre e informado de
la comunidad que se verá afectada, con el fin de establecer medidas de
compensación eficientes.”
La participación de la población
adquiere más relevancia en el diseño de las estrategias de compensación y
corrección que deben implementarse en los megaproyectos. También, aclaró que
ese caso no se trataba del derecho de la consulta previa, en la medida en que
los tutelantes no eran titulares de esas garantías étnicas diversas, empero sí
lo eran del derecho de la participación ambiental.
Esta Corporación criticó que no se
tuviera en cuenta a todos los afectados con la obra, al identificar los
impactos y la forma de compensarlos. De un lado, aseveró que la convocatoria a
la participación impidió la mediación, porque: i) utilizó un mecanismo
inadecuado para realizar el censo de las personas, por ejemplo esa recolección
de datos se hizo voz a voz. Por ende, no se identificó de manera correcta a la
población afectada; y ii) nunca se realizaron convocatorias abiertas y públicas
dirigidas a las comunidades pesqueras de la zona con el fin de que asistieran a
las sesiones de información del proyecto. Los censos amplios y las
convocatorias son responsabilidad de la empresa ejecutora de la obra y de las
autoridades, quienes deben validar la información de las poblaciones afectadas
en ejercicio de sus funciones de vigilancia y control. De otro lado, indicó que
los debates públicos sobre la obra no reemplazan el diálogo con las comunidades
afectadas ni la información omnicomprensiva de la obra. Lo anterior, en razón
de que la socialización estaba dirigida a la población en general y no a un
grupo determinado para que acudiera a espacios de participación. También
reprochó que las reuniones eran solamente un lugar de información donde no
tuvieron en cuenta sus opiniones y se les impusieron las medidas de
compensación.
En consecuencia, ordenó a las
entidades responsables del proyecto garantizar a los accionantes espacios de
participación y concertación, “y no mera información y socialización”, escenarios
en que se acordaran medidas de compensación afines con las características
socioculturales de las comunidades que se dedican a la pesca como actividad
tradicional y de sustento económico. Es más, especificó que el diálogo debe ser
verdadero con el fin de lograr una concertación que tenga en cuenta los
intereses de la comunidad afectada. Las comunidades de pescadores deben ser
especialmente escuchadas, porque la medida cuestionada suprimía su sustento
económico.
Un año más tarde, en Sentencia T-135
de 2013, la Sala Sexta de Revisión de tutelas analizó la demanda promovida por
varias personas dedicadas a diversas actividades -pescadores artesanales,
paleros, transportadores de carga y maestros de construcción-, debido a la
vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, la vida digna y al
trabajo producto de la construcción del proyecto de la hidroeléctrica de “El
Quimbo”. Los actores denunciaron que no fueron incluidos en el censo de la
población que sería compensada por los perjuicios causados por la construcción.
Se reiteró que el derecho a la
participación ambiental en decisiones administrativas y/o proyectos tiene su
fuente en el artículo 79 Superior. Además, confirmó que la construcción de las
represas afectan los derechos fundamentales de los pobladores, como quiera que
cambian drásticamente sus condiciones de vida. Por ello, las autoridades
administrativas deben velar por la garantía de esos principios y garantizar la
participación comunitaria en la fase de diseño e implementación de la
construcción de la obra, obligación que se activa así no se encuentre en
presencia de comunidades beneficiarias del Convenio 169 de la OIT. Al respecto
adujo:
“Como
quedó dicho en un pasaje superior de la sentencia esta Corte ha dicho que según
cada caso y la decisión que se esté adoptando, deben analizarse cuáles son las
comunidades que se verán afectadas, y por ende, a quienes debe garantizársele
los espacios de participación y de concertación oportunos para la ejecución de
determinada decisión. Se recuerda entonces que, cada vez que se vaya a realizar
la ejecución de una obra que implica la intervención de recursos naturales, los
agentes responsables deben determinar qué espacios de participación garantizar
según qué personas vayan a verse afectadas; si se trata de comunidades indígenas
o afrodescendientes, o si se trata de una comunidad, que a pesar de que
no entra en dichas categorías, su subsistencia depende del recurso natural que
se pretende intervenir, y en esa medida, también será obligatoria la
realización de espacios de participación, información y concertación, que
implican el consentimiento libre e informado”
El derecho fundamental a la
participación ambiental opera en la elaboración de los censos de la población
afectada con el proyecto, en todas las fases de elaboración del mismo y en la
evaluación de impactos así como fijación de medidas de compensación. A su vez,
ese principio debe desarrollarse en espacios de diálogo que tengan información
y que busquen una concertación con el colectivo, proceso comunicativo donde se
pretenda obtener el consentimiento libre e informado de la comunidad.
Finalmente, sostuvo que la carga de la prueba para demostrar la condición de
afectados recae en las autoridades, quienes deben desvirtuar esa calidad,
conforme expresa el principio de buena fe.
En la causa analizada en esa ocasión,
la Corte reprochó que el Ministerio hubiese declarado cerrado el censo, porque
ello impidió la participación de las personas perjudicadas con la obra,
individuos que pueden ventilar nuevas afectaciones con el pasar del tiempo. Conjuntamente
cuestionó la elaboración del censo, ya que no se utilizaron medios razonables
para promover la participación de la comunidad, por ejemplo deficiencias en las
convocatorias. Reiteró que los hechos notorios en la prensa o de público
conocimiento del proyecto no reemplazan la interacción directa con la
colectividad. En consecuencia, ordenó la inclusión de varios de los demandantes
en el censo de afectados de la comunidad.
Adicionalmente, la Sentencia T-597 de
2015 representa una determinación en que la Corte enfatizó en la salvaguarda del
derecho a la participación ambiental en el marco de una actividad legítima de
la administración como el desarrollo de megaproyectos de infraestructura. Ello
se presentó en el marco de la ejecución del proyecto “Anillo vial crespo” en
la ciudad de Cartagena, obra que implicó la suspensión del uso de las playas de
las que los actores devengaban su sustento como pescadores. En dicha
oportunidad, la Sala Séptima de Revisión precisó que:
“En ese sentido, es
claro que la garantía fundamental del derecho a la participación no sólo
protege a comunidades indígenas o tribales, sino que es extensiva a otros tipos
de comunidad; es importante hacer esta salvedad, porque en ocasiones se ha
confundido el derecho a la consulta
previa, con el derecho a la participación, los cuales a pesar de estar interrelacionados
no son iguales”.
Inclusive, se reiteró que la
administración debe iniciar procesos de concertación con la comunidad, debido a
que los proyectos de infraestructura implican restricciones de derechos
fundamentales de las comunidades y afectaciones para el ambiente. Tal diálogo
debe tener la finalidad de reducir los efectos negativos de la obras para los
derechos de las poblaciones. Sin embargo, se declaró la carencia actual de
objeto, toda vez que el Distrito había tomado medidas compensatorias para
deducir el ámbito de prohibición de actividades.
Finalmente,
en Sentencia T-660 de 2015, esta Corporación protegió los derechos a la
participación de una comunidad afectada con la construcción de la segunda línea
férrea de Chiriguaná -Cesar- hasta Santa Marta – Magdalena, corredor vial que
se usaría para el transporte de carbón. La Corte reafirmó el derecho que tienen
una comunidad a la participación en la planeación y desarrollo de los
megaproyectos, mandato que se deriva de los artículos 2, 40 y 79 de la Carta
Política y de instrumentos internacionales, como la Declaración de Rio sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo[307].
Esa garantía comprende: i) la puesta en marcha de un diálogo o coordinación con
la comunidad y la protección del colectivo afectado con la medida, de modo que
las opiniones emitidas por la comunidad tengan efectos; ii) espacios de
participación en el diagnóstico de impactos, los cuales garanticen la
intervención de la comunidad de la zona de influencia de la obra, pues ellos
conocen las consecuencias que sufrirían; y iii) la concertación mínima en los
intereses del proyecto y de la comunidad afectada. Los escenarios de
participación no deben tener un carácter informativo.
En
los remedios judiciales, la Sala Séptima de Revisión tomó medidas para que se
efectuara una comunicación eficaz y verdadera. Por ejemplo elaboró un temario
mínimo para el diálogo que consistió en que se discutiera sobre: i) los
horarios de paso de los trenes; ii) la posible suspensión del transporte de
carbón en determinadas horas; iii) la opción de instalar barreras que disminuyeran
las incomodidades derivadas por ruido; y iv) los mecanismos de seguridad para
el control de desplazamiento de personas a cada lado de las vías. Además, en
los espacios de participación la población perturbada debía tener conocimiento
claro e integral de las implicaciones negativas y positivas del proyecto en
relación con el ambiente, la económica y la sociedad. Esa condición era
importante para que aumentara la calidad de la participación de la comunidad.
Finalmente, dispuso que los espacios fueran valorados por las entidades
estatales y que en el marco de convocatorias públicas se asegurara la
intervención de las comunidades afectadas, acciones que podrían garantizarse
con invitación en medios masivos de comunicación, diarios de circulación
regional, o radios comunitarios.
En
cuarto lugar, la Corte Constitucional ha proyectado el derecho a la
participación ambiental en la gestión de las actividades mineras que
transforman las condiciones de vida de los habitantes de una zona.
En
Sentencia C-389 de 2016, se consideró que el trámite de la entrega de
concesiones mineras debía contar con una instancia de participación real,
representativa, libre informada y efectiva, así como previa al otorgamiento del
título minero. Inclusive, se resaltó que la inclusión de las comunidades
desarrolla el modelo participativo de la Constitución y otorga seguridad
jurídica a las personas interesadas en obtener una concesión minera, toda vez
que permite conocer la percepción del proyecto por parte de los afectados.
Ante
esa situación, esta Corporación declaró exequible, de manera condicionada, los
artículos 16, 53, 270 y 271 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que la
autoridad minera debería adoptar medidas que aseguren la participación libre,
previa, representativa, informada y eficaz de los potenciales afectados.
También exhortó al Congreso para que expidiera una normatividad que previera en
el marco de un foro democrático: i) el respeto por la minería de subsistencia;
ii) las normas para adecuar la pequeña minería a la protección del ambiente y
las escalas mediana y grande a los estándares más altos de la industria y de
los principios de responsabilidad empresarial; y (iii) la diferencia de la
actividad minera por el tamaño de sus proyectos, y su significado social,
cultural y jurídico.
De
manera reciente, en la Sentencia SU-133 de 2017, la Sala Plena de la Corte se
pronunció sobre la vigencia del principio de participación ambiental en las
actividades de exploración y explotación minera. Se trata una decisión que
materializó el carácter expansivo y universal de la intervención de la
ciudadanía en los asuntos que modifican sus condiciones de vida en relación con
el ambiente y las actividades mineras.
En
esa ocasión, se analizó la demanda de varios mineros que ejercían esa actividad
en el Municipio de Marmato, como quiera que la Alcaldía de esa entidad
territorial había cerrado varias minas donde laboraban los tutelantes de ese
entonces en cumplimiento de amparos policivos[308]. Ello ocurrió en el
contexto en que la Compañía Gran Colombia Gold comenzó a adquirir los títulos
mineros de la parte alta del cerro El Burro, a través de la cesión de esos
derechos, para conformar el contrato CHG-081. La Agencia Nacional de Minería
autorizó esos actos de cesión. Como resultado de la concentración de tierras,
la empresa clausuró varias minas, por lo que dejó sin trabajo a los actores. La
sociedad referida concentró esos títulos para iniciar un proyecto de minería a
gran escala y a cielo abierto. Ante esa situación, los mineros cesantes
reabrieron las minas, por ejemplo Villonza, e iniciaron de nuevo las
explotaciones, escenario que activó la actuación de las autoridades de policía
administrativa.
La
Corte dio la razón a los ciudadanos peticionarios al considerar que los mineros
tradicionales tenían derecho a participar en las decisiones administrativas que
autorizaron las cesiones de los derechos mineros amparados por el contrato
CHG-081. Lo anterior, en razón en que las cesiones afectaban a los marmateños,
hecho que obligaba a que existiera un espacio participativo que les permitieran
acceder a la información necesaria para valorarlas e intervenir en el diseño de
las medidas encaminadas a prevenir, modular y conjurar sus efectos. La afectación
consistió en modificar el orden social del municipio, estructurado a partir de
los años treinta del siglo XX, y en privar del desarrollo de las actividades a
los mineros tradicionales, al trasladar a la persona jurídica el derecho
exclusivo y temporal para explotar y el explorar el área concesionada. Sobre el
particular se creó la regla jurisprudencial que advierte que el acto
administrativo que autoriza la cesión de un título minero debe ser objeto de participación,
cuando ese acto jurídico afecta a una parte de la comunidad.
Como
remedio judicial para proteger el derecho a la participación de los actores, la
Sala Plena suspendió las actividades de exploración y explotación minera que se
efectuaban en la zona. A su vez, emitió órdenes para garantizar un espacio de
participación de los mineros marmateños en las cesiones de los títulos mineros,
acto jurídico que transformó la vida social de ese lugar. De ahí que se
decretaran medidas para garantizar la información de las personas afectadas,
condición necesaria para una adecuada participación. Luego se precisaron pautas
para que se efectuara un diálogo que respetara los contenidos mínimos
constitucionales de las deliberaciones ciudadanas.
De
una lado, se ordenó la elaboración de informes sobre las siguientes materias:
i) el trámite de los procesos de participación de los impactos generados por la
autorización de las cesiones de los derechos mineros emanados del título
CHG-081, ubicado en la parte alta del cerro El Burro de Marmato, Caldas, y de
las medidas encaminadas a salvaguardar el derecho de los mineros tradicionales
y de las comunidades indígenas y afrocolombianas de ese municipio a ejecutar
labores mineras en la zona para garantizar su subsistencia, a través de emprendimientos
autónomos de pequeña minería; ii) los estudios técnicos, económicos, sociales,
culturales y jurídicos que sirvieron de sustento para aprobar la cesión de los
derechos mineros emanados del título referido; e iii) la identificación de los
impactos territoriales, ambientales, sociales, económicos y culturales que
pudieron derivarse para los marmateños de la autorización de los derechos
mineros amparados por el título CHG-081 y plantee las alternativas que, en su
criterio, podrían contribuir a garantizar el ejercicio de la minería
tradicional en la zona alta del cerro El Burro. Esos documentos debían ponerse
a disposición de los convocados y publicarse en un vínculo que la Gobernación
de Caldas debía crear en su página web, para garantizar la publicidad y
transparencia de los procesos de participación y consulta.
De
otro lado, se ordenó que se realizara una audiencia pública una vez la
comunidad de Marmato y los actores tuviesen acceso a los informes descritos en
el párrafo anterior. La reunión tendría la finalidad de esbozar las
alternativas propuestas por los diferentes actores, y de concertar nuevos
espacios de participación efectivos y significativos para la comunidad. Es más,
indicó que las medidas que resultaran de la deliberación deben preservar la
identidad cultural, la subsistencia y la libertad de oficio de los mamarteños. Adicionalmente,
ordenó informar a los mineros tradicionales y habitantes de Marmato que podrían
solicitar el apoyo de las organizaciones sociales e instituciones académicas en
el proceso de participación.
13.4.5.
En tal virtud, los artículos 2
y 79 Superiores, así como otras disposiciones de instrumentos internacionales,
como el principio Décimo de la Declaración de Rio, reconocieron a las comunidades
el derecho a la participación ambiental en las decisiones de la administración
que las afectan, al cambiar sus condiciones de vida o impactar el ambiente en
que habitan. Ese derecho opera con independencia de la titularidad del derecho
de la consulta previa de la colectividad, es decir, los sujetos activos de ese
principio son todas las personas con indiferencia de su origen étnico. La Corte
ha precisado que ese derecho exige a las autoridades que entablen un diálogo
con la población, comunicación en que se pretenda obtener el libre
consentimiento e informado de ésta en el marco de verdaderos espacios de
participación. Adicionalmente, ha otorgado efectos a las opiniones de la
comunidad, al punto que la administración no puede desechar esos juicios sin valorarlos
antes.
Las diferentes Salas de Revisión han
manifestado que el derecho a la participación ambiental comprende: i) la
convocatoria pública de los posibles afectados; ii) la identificación de las
personas perturbadas por medio de censos completos así como amplios; iii) el
suministro de información adecuada sobre la decisión o ejecución del proyecto;
y iv) la concertación razonada sobre el objeto de debate en la planificación y
ejecución del proyecto, así como en la evaluación de impactos y la fijación de
compensaciones. En ese contexto, este juez colegiado ha proferido diversos
remedios judiciales que tienen la finalidad de garantizar los contenidos del
derecho de la participación ambiental, medidas de carácter procedimental
(fijación de plazo del diálogo o convocatoria) o sustantivo (establecimiento de
un temario mínimo de debate, principios materiales para la discusión como buena
fe o eficacia de las opiniones, garantía del derecho a la información, pago de
asesorías a colectividades, y condiciones a los censos así como convocatorias).
Conclusiones del capítulo
13.5.    En atención a todo lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión considera que los siguientes parámetros hacen parte del contenido del
derecho a la participación ambiental:
i)
La participación de la sociedad en
materia ambiental juega un rol central en la obtención de un orden justo,
puesto que la intervención de las personas es una condición imprescindible para
alcanzar la sostenibilidad de los ecosistemas y la distribución equitativa de
recursos naturales. Además, esa intervención materializa los contenidos
ecológicos de la Carta Política y trae beneficios prácticos a la resolución de
conflictos ambientales.
ii)
La adecuada gestión de los asuntos
ambientales incluye la participación de las comunidades afectadas por esa
dirección y la vigencia del principio de desarrollo sostenible (Sentencias
T-348 de 2012 y T-660 de 2015). Además, pretende una distribución equitativa de
las cargas y ventajas ambientales que producen las decisiones en esa materia, puesto
que generan impactos y beneficios diferenciados en los diversos sectores de la
sociedad. Por ejemplo, ese criterio de reparto aplica en la asignación de los
costos derivados de la contaminación, de las prohibiciones que pretenden
proteger los ecosistemas, o de la aplicación de los principios ambientales en
decisiones de regulación ecológica (Sentencias T-135 de 2013, T-294 de 2014,
C-389 de 2016 y SU-217 de 2017).
iii)
Los artículos 2 y 79 de la
Constitución, así como diversos instrumentos internacionales obligatorios y
otros que carecen de fuerza vinculante, pero aportan pautas interpretativas
para el derecho a la participación ambiental, reconocen que la intervención de
la comunidad en temas bióticos se ha transformado en un derecho en cabeza de
las personas y en una obligación de los Estados para la gestión de los
ecosistemas. Esa facultad opera con independencia de la titularidad del derecho
de la consulta previa de la colectividad, es decir, los sujetos activos de ese
principio son todas las personas con indiferencia de su origen étnico
(Sentencias T-348 de 2012, T-294 de 2014 y T-660 de 2015).
iv)
La Constitución y los diversos
instrumentos internacionales concretaron aspectos esenciales del derecho a la
participación ambiental, como son: a) el acceso a la información pública; b) la
participación pública y deliberativa de la comunidad; y c) la existencia de
mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores
contenidos normativos.
v)
La participación en materia
ambiental incluye elementos procedimentales y sustanciales necesarios para que
exista una real y efectiva participación.
De un lado, un procedimiento participativo debe agotar
como mínimo las fases que se enuncian a continuación: a) convocatoria; b)
información; c) la consulta e iniciativa; d) la concertación; e) la decisión;
f) la gestión; y g) la fiscalización. De otro lado, la participación ambiental
de la ciudadanía debe ser previa, amplia, deliberada, consciente, responsable y
eficaz. La gestión ambiental tiene la obligación de garantizar las condiciones
para que los distintos actores intervengan en igualdad de oportunidades.
vi)
La participación ambiental debe
incluir a todos los afectados con la decisión administrativa, ya sea por
impactos en los ecosistemas o en las condiciones de vida. Para garantizar ese
mandato, las autoridades deben asumir actitud proactiva, de modo que convoquen
e inviten a las comunidades interesadas. Así mismo, tienen la obligación de
promover una convocatoria pública y abierta (Sentencias T-294 de 2014, T-660 de
2015 y T-599 de 2016).
vii)
El proceso deliberativo debe
promover la configuración de un consenso razonado por medio de argumentos que
se encuentren fundados en el interés público. Además, los principios de publicidad
y de libertad deben ser transversales al proceso de comunicación, de modo que
el diálogo sea público y libre en el acceso al igual que en la emisión de los
juicios.
viii)
La apertura de verdaderos espacios
de diálogo efectivo y significativo con la población, escenarios en que se
busque su consentimiento libre e informado para las decisiones administrativas
objeto de debate. La participación no se agota con la socialización o la
información, puesto que ese fenómeno requiere de la construcción de un consenso
razonado para salir de una crisis o conflicto ambiental. Las autoridades, al
momento de emitir la decisión, deben tener en cuenta los argumentos esbozados
en la deliberación, por lo que el acto administrativo evidencie que se
evaluaron las razones de la comunidad y que se justificó su apartamiento
(Sentencias T-348 de 2012 y T-294 de 2014).
ix)
La población que ha derivado su
sustento del reciclaje informal tiene el derecho a participar en el diseño e
implementación de las acciones afirmativas orientadas a facilitar su inclusión
dentro del esquema de prestación del servicio público de aseo y a compensarlos
por la pérdida de sus espacios de trabajo, con ocasión del cierre o cambios en
el funcionamiento de los rellenos sanitarios (Sentencias T-291 de 2009 y T-294
de 2014)
x)
Las comunidades afectadas con
políticas ambientales que prohíben actividades que presionaban el ambiente y
que producen el sustento de ese colectivo, tienen el derecho a la creación de
planes de compensación o reubicación laboral, programas que deben ser
elaborados con la participación activa y eficaz de dicho grupo (Sentencia T-606
de 2015).
xi)
La apertura de espacios de
participación, información y concertación, y no de mera información o
socialización, que impliquen el consentimiento libre e informado, en el momento
de la planeación y ejecución de una decisión, así como en la evaluación de los
impactos y del diseño de medidas de prevención, mitigación y compensación, de
modo tal que en ellas se incorpore el conocimiento local y la voz de los
afectados (Sentencias T-348 de 2012, T-294 de 2014 y T-660 de 2015).
xii)
La participación en el proceso de
elaboración de los censos de afectados y a todo lo largo de la realización del
proyecto. La identificación de la comunidad en censos amplios que cuenten con
medidas adecuadas para tal fin (Sentencias T-135 de 2013, T-294 de 2014 y T-660
de 2015)
xiii)
El cumplimiento de los
compromisos acordados en los espacios de concertación (Sentencia T-194 de
1999).
xiv)
La financiación de la asesoría
que requieran las comunidades afectadas por el proyecto, a fin de que estas
puedan ejercer su derecho a la participación efectiva (Sentencia T-194 de 1999
y SU-133 de 2017). La estipulación de parámetros que permita la intervención de
comunidades vulnerables y de sus formas asociativas (Sentencia T-291 de 2009)
xv)
La participación de las
comunidades afectadas por daños ambientales en las actividades de monitoreo y
control (Sentencia T-574 de 1996).
xvi)
En materia minera, las autoridades
deben garantizar la participación de la comunidad en el proceso de otorgamiento
de una concesión de título minero (Sentencia C-389 de 2016). A su vez, el acto
administrativo que autoriza la cesión de un título minero debe ser objeto de
participación, cuando ese acto jurídico afecta a la comunidad o a una parte de ésta (Sentencia SU-133 de
2017).
xvii)      La obligación del juez de tutela de proferir remedios
judiciales que garanticen los contenidos del derecho de la participación ambiental,
en especial en la apertura de la convocatoria, el acceso a la información, y la
materialización de los principio de igualdad en la intervención, la
imparcialidad de los argumentos, de buena fe así como de eficacia a las
opiniones del colectivo (Sentencias T-291 de 2009, T-294 de 2012, T-348 de
2012, T-135 de 2013, T-606 de 2015, T-660 de 2015, SU-133 de 2017 y SU-217 de
2017).
La importancia de los ecosistemas
paramunos en Colombia[309]
14.
Los páramos son un ecosistema
único en el mundo del bioma tropalpino y Colombia posee aproximadamente la
mitad de éste en la superficie de la tierra. La principal importancia de ese
entorno natural se refiere a su biodiversidad, y a los servicios ambientales
que ofrece. El ecosistema paramuno es sumamente sensible a la intervención
humana con las actividades agrícolas, ganaderas o mineras, por ello, debe
protegerse y gestionarse con sumo cuidado. Además, en las disciplinas de la
Biología y la Ecología existe una amplia discusión sobre el límite del bioma de
páramo y del bosque alto-andino, empero lo que sí está claro es que la presión
al segundo afectará al primero.
14.1.    En las disciplinas de las ciencias naturales se ha
reconocido la dificultad para definir los ecosistemas de páramo. Una muestra de
ello son las diversas denotaciones que se reseñan a continuación y que fueron
recogidas por el Instituto
de Investigación Alexander von Humboldt (en adelante IAvH):
“- Para
Cuatrecasas (1958) los páramos son las regiones más elevadas y descubiertas de
las cordilleras tropandinas, donde concurren especiales
condiciones físicas, climáticas y meteóricas de tipo tropical, determinantes de
formas particulares de vegetación. Los divide en subpáramo, páramo y
superpáramo.
-  Región natural que se encuentra en una
situación tropical, casi ecuatorial, con un límite inferior por arriba de 3000
m y un límite superior entre 4500-4800 m (Monasterio 1980).
-  Guhl (1982) se refiere a los páramos como
las regiones montañosas de los Andes ecuatoriales húmedos, por encima del
límite superior del bosque, con una geomorfología hasta periglacial y bajo
condiciones ambientales extremas.
-  Región de vida que comprende extensas
zonas que coronan las cordilleras entre el bosque andino y el límite inferior
de las nieves perpetuas. Están definidos como región natural por la relación
entre el suelo, el clima, la biota y la influencia humana (Rangel-Ch 2.000).
-  Ecosistema natural entre el límite del
bosque cerrado y la nieve perpetua en los trópicos húmedos (Hofstede et al.
2003).
-  Biomas exclusivos de las montañas
neotropicales, localizados entre el límite superior de la vegetación boscosa
(3200-3800 m de altitud) y el límite inferior de las nieves perpetuas
(4400-4700 m de altitud) en los sistemas andinos (Vargas y Pedraza 2004). (….)
-  Un socioecosistema propio de la alta
montaña ecuatorial ubicado predominantemente entre el límite superior del
bosque andino y, si se da el caso, con el límite inferior de los glaciares y
bordes de nieve, con predominio de clima frío y relieve modelado dominantemente
por la acumulación y retiro de las masas glaciares. Como rasgo distintivo,
presenta vegetación de pajonales, frailejonales, chuscales, matorrales y
formaciones discontinuas de bosque altoandino, con presencia de turberas,
humedales, lagos y lagunas, quebradas y ríos, entre otras fuentes hídricas
subterráneas o subsuperficiales. Es además un territorio pluriétnico y
multicultural, en la medida que se reconoce que los páramos en general han sido
habitados, intervenidos y transformados, moldeando los patrones preexistentes. Respecto
a la organización de sus ambientes naturales, presenta en el gradiente
altitudinal tres franjas generales: el páramo bajo, el páramo alto y el
superpáramo. Se incluyen además en esta definición los páramos azonales y
aquellos páramos transformados por la actividad humana (páramos antropizados).
Los límites altitudinales del páramo varían entre las cordilleras y sus
vertientes (exteriores e interiores), debido a factores orográficos,
edafológicos y climáticos locales, así como por la trayectoria de las
intervenciones humana.”[310]
La ardua tarea de definir el ecosistema paramuno
responde a la multiplicidad de visiones y de enfoques que aplican los
científicos en esa labor, verbigracia consideran relevante la altura sobre el
nivel del mar, la vegetación que se halla en la zona, la latitud donde se
ubican, los criterios geográficos, la morfología geológica y la presencia
humana. Además, en estos lugares intervienen diversos factores naturales y
sociales que son determinantes para su clasificación. Sin embargo, el IAvH ha
sintetizado ese trabajo en la siguiente denotación:
“Los páramos son las
regiones más elevadas y descubiertas de las cordilleras
tropandinas, donde concurren especiales condiciones físicas, climáticas y meteóricas de tipo tropical, determinantes de
formas particulares de vegetación. Los divide en subpáramo, páramo y
superpáramo[311].
En
ese debate, a través de la Resolución 769 de 2002, el
Ministerio de Ambiente intervino,
al precisar que el páramo era el “[e]cosistema de alta montaña, ubicado entre el límite
superior del bosque andino y, si se da el caso, con el límite inferior de los
glaciares o nieves perpetuas, en el cual domina una vegetación herbácea y de
pajonales, frecuentemente frailejones y pueden haber formaciones de bosques
bajos y arbustivos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos,
turberas, pantanos, lagos y lagunas.”[312]
Además, el artículo 1º
Ibídem delimitó el ámbito de aplicación del ese acto administrativo a un
criterio geográfico, de modo que tendría fuerza obligatoria en los “páramos
del territorio nacional ubicados en la cordillera Occidental a partir de
aproximadamente los 3.300 metros sobre el nivel del mar (en lo sucesivo
“m.s.n.m.”), en la cordillera Central desde aproximadamente los 3.700 m.s.n.m.,
en la cordillera Oriental desde aproximadamente los 3.000 m.s.n.m. y en las
demás regiones del país aproximadamente a partir de los 3.300 m.s.n.m”[313].
Por consiguiente, el Estado colombiano utilizó varios
criterios para asignar una definición al ecosistema paramuno, a saber la
altitud, la geografía, el clima y el recurso hídrico. Ello no zanja el debate
en relación con el bioma referido, puesto que éste continúa en el ámbito
científico, campo que las autoridades no pueden soslayar de acuerdo con los
principios fijados en la Ley 99 de 1993[314].
Ese escenario aumenta la dificultad para que la administración delimite los
páramos del país, empero ese esfuerzo conceptual permitió que ese trabajo
comenzara.
14.2.    Ahora bien, esta Sala de Revisión destacará algunas
características de los ecosistemas de páramo con el fin de comprender su
importancia y particularidad.
Colombia tiene el 2.5% de su superficie
compuesta por el bioma de páramo[315],
empero cuenta con el 50% de éste en el mundo, es decir, es considerado el país
núcleo de ese ecosistema[316].
El entorno reseñado se halla en Costa Rica, Ecuador, Perú, Venezuela y algunas
cumbres altas en Asía, África y Oceanía[317].
La presencia de tres sistemas montañosos (cordilleras
oriental, central y occidental) produce una heterogeneidad ambiental en nuestro
país, de allí que poseer diferencias en altura, relieve o historia geográfica
define la variedad de páramos y la frontera con otros biomas[318].
El clima en los ecosistemas de páramo se
caracteriza por las condiciones extremas[319],
como son fuertes vientos, baja presión atmosférica, bajas presiones parciales
de oxígeno y dióxido de carbono, y régimen isotérmico anual. En promedio, las
temperaturas son bajas, empero aumentan drásticamente durante el día y
disminuyen en las noches. La humedad relativa es muy alta y la evaporación es
poca, situación que  convierte a ese bioma en una fábrica de agua, derivado por
los excedentes de líquido.
En los suelos y geologías[320],
los páramos cuentan con superficies humíferos, de textura abierta, bajo
porcentaje de saturación de bases. Además, contiene algunos minerales,
verbigracia calcio, magnesio y fosforó y un alto contenido de carbono-nitrógeno,
marcada acidez y al contenido de materia orgánica. Esta última condición
permite el almacenamiento de carbono y de retención de agua.
Frente a su zonificación[321],
el bioma de páramo se compone de tres pisos ecológicos, como son: el subpáramo,
páramo medio y superpáramo. Esa aclaración es relevante, por cuanto esas
franjas referidas integran el ecosistema, de modo que deben hacer parte de
protección y de gestión ambiental en su integralidad. Además, ello desvirtúa la
idea de que los páramos se caracterizan exclusivamente por la presencia de la
vegetación de los frailejones, pues en el subpáramo se evidencia otras especies
arbóreas.
14.3.    La discusión frente a la definición de los páramos es
fundamental para identificar sus límites con el bosque altoandino. Esa precisión
es necesaria con el objetivo de realizar una adecuada delimitación de ese
ecosistema e implementar una gestión optima de ese recurso natural. De la misma
manera, el encuentro entre los dos biomas mencionados representa una amplia
explosión de diversidad que debemos preservar.
“Desde el punto de vista biótico, el
límite inferior del ecosistema paramuno se encuentra en la zona de contacto
entre el bosque altoandino y la parte baja del subpáramo, presentándose en
ocasiones de manera gradual (ecoclina) y en ocasiones abrupta”[322].
Ese espacio muestra una gran presencia de flora y fauna, al igual que varía
dependiendo de la cordillera en que se encuentra el ecosistema. El IAvH ha
denominado ese lugar como la Zona de Transición Bosque-Páramo (en adelante
ZTBP).
La ZTBP varía dependiendo de las especificaciones
locales y regionales, pues la vegetación que se halla en una cordillera para
designar esa franja no se encuentra en otras[323].
Una muestra de ello sucede en el sistema montañoso oriental con las cadenas de
relieve central y occidental, porque el primero evidencia una diferencia marcada
de especies entre el páramo y el bosque altoantino; mientras en los otros
lugares existe continuidad de bosque andino y altonandino. Ese escenario
demuestra que la delimitación de los biomas paramunos debe adoptar un enfoque
local para realizar una regulación de la tierra y sus recursos acorde a las
realidades científicas.
No obstante y sin desconocer esa
diferencia regional, la vegetación puede ser un criterio importante para
encontrar la ZTBP[324],
en la medida en que la disminución de temperatura es un factor que determina la
presencia de ciertas especies de plantas y de su crecimiento[325],
siendo este último el factor más preponderante[326].
De hecho, los atributos de los ecosistemas pueden ayudar a identificar sus
límites. En el caso de la ZTBP, esa franja cuenta con una alta heteorgeidad
donde “se encuentran elementos de páramo que se entremezclan con el bosque
altoandino, obedeciendo a una estrecha relación ecológica entre estos dos
ecosistemas”.[327]
En ese sentido, el estudio de la ZTBP
arroja otra insoslayable conclusión, que ha sido expuesta por el IAVH, y que
responde a:
“Considerar esta
zona de transición como parte del páramo permite reconocer la estrecha relación
existente entre este y el bosque altoandino, que se fundamenta en su integridad
ecológica y además, en que funciones como la regulación hídrica son
condicionadas por la conexión de estos dos ecosistemas”[328].
Entonces, hablar sobre los ecosistemas de
páramo implica considerar la estrecha relación que tiene con el bosque
altoandino. Para efectos de la gestión ambiental, el IAvH propone de manera
expresa que se incluya la ZTBP como un elemento del páramo y frontera natural.
Esa conclusión se sustenta en que:
“[L]a Zona de
Transición entre el Bosque y el Páramo (ZTBP) es de gran importancia para la
conservación y la provisión de bienes y servicios, en primer lugar debido a la
alta riqueza y diversidad de especies que allí se encuentran. Rangel-Ch (2000)
registra en esta zona de la alta montaña colombiana el mayor número de especies
(2384 pertenecientes a 486 géneros y 115 familias), al igual que el mayor
número de especies de distribución restringida (984), con respecto al páramo
bajo, que tiene 1958 especies, de 415 géneros y 102 familias, y el páramo
medio, con 1575 especies de 361 géneros y 90 familias. Además, presenta una
alta heterogeneidad que permite la
existencia de gran cantidad de nichos y hábitats para las especies de fauna.”[329]
A pesar de esa inferencia, los estudios
ambientales han ejemplificado una intervención humana en los ecosistemas de
alta montaña colombianos mediante las actividades productivas y extractivas. La
intensificación de esas labores ha generado una fragmentación de las zonas de
transición, espacios necesarios para que la interacción de biomas garantice la
existencia de la flora y la fauna[330].
Por ejemplo, en el área de los subpáramos, la vegetación se ha visto afectada
por el pastoreo y los cultivos de papa[331].
La intervención humana ha causado un
cambio drástico en el paisaje de los páramos y de los bosques altos andinos,
transformación que puede denominarse procesos de paramización, “entendidos
como la ocupación de especies de páramo altamente competitivas en niveles
altitudinales inferiores a aquellos en los que típicamente se les encuentra”[332].
Cabe resaltar que esa modificación ocurre sin que se iguale la riqueza biótica del
páramo.
Adicionalmente, esos procesos dejan
expuesto al ecosistema paramuno a los efectos negativos del cambio climático
que trae el calentamiento global, gracias a la acumulación CO2 en la
atmosfera terrestre, y la disminución de la precipitación[333].
Entre esas secuelas se encuentran la colonización del bosque sobre el páramo,
la ampliación de la frontera agrícola por la nueva aptitud de esos suelos, la
disminución de área de páramo, y los cambios en los ciclos hidrológicos y de
nutrientes. En forma paralela esas consecuencias conllevan otros resultados
desfavorables, como los procesos de paramización, la presencia de la contaminación,
la pérdida de diversidad taxonómica y funcional, la alteración de procesos
ecológicos, así como extinción de especies nativas. Ese escenario muestra una disminución
de bienes y servicios ambientales, que se traduce en el deterioro del bienestar
para la sociedad.
La problemática descrita no
ha sido olvidada por el desarrollo normativo de áreas protegidas
como los páramos. Lo anterior, en razón de que uno de los deberes del Estado
corresponde con promover “(…) un desarrollo ambientalmente adecuado y
sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la
protección de esas zonas.”[334]
De igual manera, el artículo 16 de la Ley 373 de 1997, modificado por el
artículo 89 de la Ley 812 de 2003, establece la siguiente premisa jurídica:
“(…)
las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos
acuíferos y de estrellas fluviales, deberán ser adquiridos o protegidos con
carácter prioritario por las autoridades ambientales, entidades territoriales y entidades administrativas de la
jurisdicción correspondiente (…)”.
En la actualidad, los consensos
científicos del país se han concentrado en resaltar la importancia de la
protección de la ZTBP, porque es vital para el ecosistema de
páramo y los servicios ambientales que ofrece. Tales conclusiones deben ser
tenidas en cuenta para la gestión ambiental de esos recursos naturales y su
delimitación.
14.4.    Los páramos son considerados ecosistemas estratégicos
por su alta diversidad, y por los servicios ambientales que suministran a la
población colombiana, verbigracia la regulación hídrica y la captación de
carbono que se encuentra en la atmosfera.
14.4.1.
En Colombia, el bioma paramuno
es extremadamente especial, como quiera que tiene una alta diversidad[335]
en fauna y flora a diferencia de lo que sucede con otros países, como Perú,
Costa Rica o Ecuador[336].
En nuestro territorio existen aproximadamente 124 familias, 644 géneros y unas
4700 especies de plantas; en cuanto a fauna se han registrado cerca de 70
especies de mamíferos[337],
11 de lagartos, 4 de serpientes, 87 de anfibios, 154 de aves y 130 de mariposas[338].
Además, los páramos domésticos albergan un alto número de especies endémicas.
Esa rica calidad de vida pone de presente la importancia de esos ecosistemas para
nuestro pueblo y el mundo.
14.4.2.
La disponibilidad de agua
potable es el servicio ecosistémico más importante del páramo, debido a que ese
bioma incluye los nacimientos de varios afluentes de este líquido utilizado
para el consumo humano[339].
Ello sucede en ciudades como Bogotá, Bucaramanga o Medellín[340].
Además, dichos nichos ecológicos abastecen
de agua a más del 70% de la población colombiana[341]. “[E]l páramo es un sitio clave donde
se presenta la ‘cosecha’ de agua de las lluvias y nieblas que se almacena en
lagunas glaciares, turberas, pantanos y en los suelos humíferos”[342],
líquido que se retiene “por un periodo relativamente largo y liberada lenta
y constantemente”[343],
pues el proceso de evaporación es mínimo.
Geográficamente la alta
montaña es la base de todo el sistema hidrológico nacional[344]. La
provisión de agua se presenta de arriba abajo, de modo que los ecosistemas como
los páramos influyen en los que quedan más abajo, verbigracia planicies o
valles. Adicionalmente, los biomas de alta montaña cuentan con gran cantidad de
humedales, recursos que son valiosos por su producción de agua[345].
Los páramos están geomorfológicamente
configurados para ser receptores de agua, puesto que eran antiguos depósitos de
glaciales con morreras, espacios que reducen la energía cinética de las
corrientes hídricas, y permiten la infiltración o las condiciones para la
existencia de lagunas y tuberas[346].
De acuerdo con esta Corporación[347],
la función mencionada permite desarrollar la calidad, la disponibilidad y
accesibilidad del recurso hídrico. Esas facetas hacen parte del núcleo esencial
del derecho fundamental al agua. Lo expuesto, advierte la necesidad de
preservar al máximo la topografía,  la vegetación (fisonómicamente adaptada
para la captación de la humedad atmosférica) y los suelos de los páramos con el
fin de garantizar el flujo base de corrientes y acuíferos, los cuales son
esenciales para mantener los servicios hídricos del ecosistema.
14.4.3.
Como se esbozó en líneas
previas, los biomas de los páramos suministran el servicio de receptación de
carbono derivado de la composición del suelo y de su geología, al igual que de
algunos de recursos bióticos. Por ejemplo, las tuberas, sub-ecosistemas que se
hallan en los páramos, pueden almacenar cinco mil toneladas de carbono por
hectárea[348].
Así mismo, los científicos señalan que la alta concentración de materia
orgánica en la superficie de esos lugares garantiza la absorción de CO2[349].
En ese contexto, el
ecosistema paramuno se convierte en una herramienta para reducir los efectos
negativos del cambio climático en los siguientes términos:
“[L]as
características del suelo y su vegetación permiten al páramo hacer grandes
capturas y acumulaciones del dióxido de carbono que, como resultado de procesos industriales, se presenta en la atmósfera y causa
daños en la capa de ozono e influye negativamente en el cambio climático
global. Por eso en los páramos hay grandes cantidades de carbono que, de no
estar atrapados en sus suelos, estarían en la atmósfera.”[350]
Inclusive, se ha indicado que la captura
de carbono que realiza el páramo es mayor a la que efectúa el bosque tropical.
Ese ecosistema merece protección por su condición de recurso natural y por los
servicios ambientales que presta.
14.5.    Ahora bien, las actividades de agricultura, ganadería
y de minería han venido afectando el ecosistema de páramo en su capacidad de
almacenamiento de agua y de carbono[351].
La importancia de protección de los páramos aumenta si se tiene en cuenta que
son ecosistemas frágiles con poco umbral de resistencia y resiliencia, debido a
que estuvieron aislados por largo tiempo, al ser islas biogeográficas[352].
Entonces, los biomas paramunos jamás sufrieron disturbios ni están
acostumbrados a ellos. En la Sentencia C-035 de 2016, se precisó que el
ecosistema paramuno se ve perturbado por:
“i) el
fuego; (ii) la ganadería; (iii) la agricultura; (iv) la minería a cielo abierto
y de socavón; (v) las plantaciones de especies exóticas; (vi) la construcción
de obras civiles; (vii) el corte de matorrales para leña; (viii) la presencia
de especies invasoras, y (ix) la cacería[353].
Como se puede observar, los ecosistemas de páramo han estado sometidos a una
serie de disturbios que pueden acabar con estos ecosistemas en atención a su
fragilidad”[354].
En esos disturbios, los científicos han
precisado que la minería es el que tiene mayor impacto negativo para los
páramos, toda vez que su intervención es extrema y la capacidad de recuperación
del ecosistema en mínima[355].
Así, esa actividad causa: “1. Alteraciones y destrucción de la dinámica
hidrológica a escala local y regional “(…); 2. [Destrucción de los
suelos] y “su capacidad de almacenamiento hídrico; 3. Contaminación de
las aguas superficiales y subterráneas; 4. [Deterioro de] la diversidad y las
dinámicas del ecosistema; y 5. [afectaciones] socioeconómicos y culturales”[356],
que surgen de la perdida de servicios ambientales, de modo que la comunidad
demanda su restablecimiento. Es más, “los disturbios por minería, unidos a
disturbios ya existentes por expansión de la ganadería y agricultura pueden
causar la destrucción total de los páramos”[357].
Así las cosas, la delimitación de los
ecosistemas de páramo es una herramienta significativa para su conservación,
porque permite regular la intervención humana en ese nicho ecológico e impedir
su degradación en la prestación de servicios ambientales o su desaparición.
Inclusive, identificaría el grado de modificación de los ecosistemas de alta
montaña que estaríamos dispuestos a aceptar como sociedad. Esa labor debe
comprender la interacción con otros biomas e incluir a los límites de éste a la
ZTBP con el fin de desarrollar una gestión sostenible. En otras palabras:
“Al páramo hay que conservarle, pero la conservación
integral significa no sólo proteger el territorio, su biodiversidad y los
recursos naturales sino también respetar la interacción con otros ecosistemas y
con procesos sociales y culturales. Por esto, poner un límite para
diferenciar el manejo “dentro” y “fuera” suena una medida bastante arbitraria
desde el punto de vista científico. Sin embargo, delimitar el páramo puede ser
una herramienta muy poderosa desde el punto de vista político” [358].
14.6.    En suma, los páramos revisten gran importancia para el
sistema jurídico, porque: i) son un ecosistema que tiene una amplia diversidad
que debe ser conservada; y ii) ofrecen servicios ambientales trascendentales
para vida en sociedad, como son la regulación del ciclo hídrico y la captación
de carbono de la atmosfera.
A su vez, ese bioma se encuentra expuesto
a múltiples disturbios que pueden destruirlo, por ejemplo la agricultura, la ganadería,
la minería o el calentamiento global, procesos que conducirían a la disminución
del bienestar de la sociedad. Por ello, es necesario asumir herramientas que
conserven esos entornos naturales: la delimitación es un ejemplo de esa gestión
ambiental. No obstante, la protección de los ecosistemas paramunos se
dificulta, en razón de la discusión que existe sobre el concepto de éste y de
la fijación de sus fronteras en relación con el bosque altoandino. Ante esa
situación, la administración de los páramos debe responder a la sustentabilidad
de dichos nichos ecológicos y tener en cuenta la interacción con otros entornos
naturales. Una muestra de ello corresponde con la inclusión dentro de sus
límites de la zona de transición bosque-páramo (ZTBP).
La participación en el procedimiento de
delimitación de páramos
15.
En el procedimiento de delimitación de páramos, la
participación es un parámetro vinculante en la regulación de la gestión
ambiental de esos ecosistemas, criterio impuesto directamente por la Constitución
de 1991. Ese enunciado normativo impide que la discrecionalidad de la
administración se convierta en arbitrariedad, en la medida en que las
autoridades siempre se encuentran sujetas a los derechos fundamentales y a sus
diversas facetas. La intervención de la ciudadanía en las decisiones
ambientales de la administración, generales o particulares, comprende el acceso
a la información pública, el derecho a participar en espacios de diálogo deliberativo
que busca un consenso razonado y la facultad de solicitar la protección de los
anteriores contenidos normativos.
15.1.    La delimitación de los páramos pretende definir una
zona específica para que sea objeto de gestión ambiental y de aplicación de
diferentes leyes de protección de ese ecosistema. Nótese que ese proceso se materializa
a través de un acto administrativo[359],
decisión que es el resultado de la interpretación y aplicación de la
Constitución así como de la ley. Es decir, las autoridades ambientales se encuentran
vinculadas a un marco jurídico que deben respetar.
En el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011,
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el legislador estableció que los páramos
debían ser delimitados a escala 1:250.000. Esa labor sería realizada con
fundamento en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados
por el Ministerio de Ambiente a partir de análisis de zonificación,
ordenamiento y determinación del régimen de usos de esos ecosistemas efectuados
por las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los
grandes centros urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales.
Más adelante, el artículo 267 de la Ley 1753
de 2015, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, derogó la disposición
reseñada y reemplazó el contenido normativo sobre la delimitación de los
ecosistemas paramunos con el artículo 173 Ibídem. Este enunciado legal precisó
que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible hará la fijación de las
fronteras de los páramos dentro del área definida en la cartografía producida
por el IAvH a escala 1:100.000 o 1:25.000. Para realizar esa actividad, la entidad
deberá tener en cuenta los criterios técnicos, ambientales, sociales y
económicos elaborados por las Corporaciones Autónomas Regionales. Por su parte,
el IAvH ha trabajado en la
identificación de los ecosistemas de páramo en el país con el objeto de
construir insumos necesarios para que se produzca su delimitación[360].
En Sentencia C-035 de 2016, la Corte se
preocupó por la extrema discrecionalidad que tenía el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible para cumplir con su obligación legal de delimitar los
ecosistemas paramunos, toda vez que una interpretación del artículo 173 de la
Ley en comento podría concluir que la entidad no estaría forzada a seguir la
demarcación realizada por el IAvH. Es más, denunció que la prescripción
jurídica carecía de un criterio que guiara a la cartera ministerial en dicha
tarea. Además, cuestionó que ese ecosistema no contaba con un sistema de
protección especial. La Sala Plena materializó esa inquietud en la siguiente
premisa:
“Una
delimitación inadecuada, o que no consulte sólidos criterios científicos puede
llegar a afectar los ecosistemas de páramo, y como lo analizará la Corte a
continuación, con ello se podría causar un riesgo para la disponibilidad y la
continuidad de servicios ambientales de los cuales depende el derecho
fundamental al agua. Más aun, una delimitación inadecuada, podría llegar a
permitir la utilización del suelo de los páramos para realizar actividades de
minería y de hidrocarburos en estos ecosistemas”.
Ante esa situación, esta Corporación estimó
que el inciso segundo del artículo 173 de 1753 de 2015 era constitucional, bajo
el entendido que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe
fundamentar científicamente la decisión de apartarse del área de páramo fijada
por el IAvH, justificación que se concreta en proveer un mayor grado de
salvaguarda a esos ecosistemas. Lo anterior, en razón de que la delimitación de
esos nichos no puede quedar a la libre voluntad del funcionario competente.
Subrayó que el ejercicio de facultades discrecionales jamás se confunde con la
arbitrariedad.
El legislador otorgó a las autoridades
ambientales un amplio margen de apreciación para adelantar la delimitación de
los ecosistemas paramunos, facultades que comprenden el procedimiento de
expedición del acto administrativo y su contenido. La Ley y la jurisprudencia
reconocieron esa discrecionalidad, empero señalaron que el ejercicio de esa
competencia tiene un parámetro de validez para su expedición y su contenido: la
emisión del estudio que identifica la zona de páramo por parte del IAvH y la
misma demarcación.
15.2.    En ese contexto, es importante preguntar ¿si los
estándares mencionados son los únicos que vinculan el trámite y el contenido
del acto administrativo que delimita los ecosistemas paramunos, en razón de la
discrecionalidad de la potestad consagrada en la ley y de la naturaleza
reglamentaria de ese compendio normativo? La respuesta a ese cuestionamiento es
negativa, porque la vinculatoriedad flexible de la administración al
ordenamiento jurídico, que entraña una facultad discrecional, no corresponde con
la ausencia del marco de derecho o a la autorización de incurrir en la arbitrariedad.
En realidad, en esos eventos, las autoridades se encuentran sujetas a los
derechos fundamentales, y a otros principios constitucionales, por ejemplo los
mandatos de optimización de proporcionalidad así como de razonabilidad[361].
El principio de legalidad administrativa
impone la sujeción de las autoridades al ordenamiento jurídico en sus
decisiones y en sus actuaciones. El grado de vinculación de la administración al
derecho depende de la forma en que éste rige y condiciona al Estado con una
regulación[362].
De un lado, la obligatoriedad es estricta cuando el aparato gubernamental debe
actuar de determinada manera, al momento en que se configure los supuestos de
aplicación de la norma, escenario que corresponde con la actividad administrativa
reglada. De otro lado, esa relación es flexible, situación que ocurre en los
eventos en que las autoridades disponen de un margen de actuación derivado de
la atribución de una potestad discrecional, o de la tipificación de un concepto
indeterminado, ámbitos reconocidos como la actividad administrativa
discrecional. Debido a las circunstancias fácticas del caso revisado en esta
oportunidad, la Sala se concentrará en las facultades discrecionales.
El ordenamiento jurídico reconoce que la
administración tiene la libre elección pata actuar, al momento en que se
configure el supuesto de hecho que activa la aplicación de la norma, fenómeno
que se conoce como discrecionalidad de consecuencia jurídica o relativa a la
actuación[363].
A su vez, esta sub-clase comprende la expedición de programas que tienen la
finalidad de materializar fines del Estado con la creación de supuestos de
hechos nuevos y las consecuencia jurídicas vinculadas a éstos, labor que se
realiza en el marco de la ley y la Constitución. También abarca la libertad que
tienen las autoridades para escoger el procedimiento en la expedición de los
actos abstractos, pues éstos son el resultado de un trámite[364].
Ese poder se conoce como discrecionalidad planificadora-reglamentaria normativa[365]
El control judicial se torna menos intenso
en los actos administrativos expedidos en el contexto de una vinculación
flexible al ordenamiento jurídico, empero ello no implica ausencia de
verificación ni de escrutinio. Lo anterior, en razón de que el Estado carece de
un poder ilimitado que signifique la entrega a la administración de una
facultad de hacer lo que quiera, por lo que esos escenarios no son ámbitos
exentos de inspección por parte de los jueces. La discrecionalidad de la
administración es una decisión que siempre se encuentra dirigida por el derecho
y no entraña una arbitrariedad[366].
Nótese que en la sociedad contemporánea nunca puede existir un poder
indiscutible e indiscutido.
La laxitud de la ley para sujetar el
actuar de la administración conlleva a que su nivel de escrutinio se eleve a
normas abiertas y de superior jerarquía, prescripciones que rigen el
comportamiento de las autoridades en todo momento y hacen parte del derecho[367].
En consecuencia, ese marco jurídico se halla compuesto por los derechos
fundamentales y otros principios constitucionales que rigen la actuación de la
administración, entre ellos se encuentran los mandatos de proporcionalidad y
razonabilidad. Las normas mencionadas son reconocidas como límites objetivos de
la discrecionalidad[368].
Esos mandatos de optimización atribuyen a
la administración el deber de justificar sus decisiones. Esa simple premisa
maximiza la legitimidad de las autoridades y materializa el principio
democrático, en la medida en que éstas explican sus determinaciones. Además, esa
actividad genera concesos en la sociedad, acuerdos necesarios para enfrentar la
gestión de los múltiples intereses de la ciudadanía. En otras palabras:
“El Estado de
Derecho, en cuanto idea regulativa, significa el sometimiento del Estado, del
poder, a la razón, y no de la razón al poder. El Derecho es precisamente el
instrumento – uno de los instrumentos- de racionalización del poder. Esta idea tiene como necesaria consecuencia que las
decisiones de los órganos no se justifican simplemente en razón de la autoridad
que las dicta; además se precisa que el órgano en cuestión aporte razones
intersubjetivamente validas, a la luz de los criterios positivizados en el
ordenamiento jurídico”[369]
15.3.    En la causa sub-examine, el legislador otorgó al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la potestad discrecional de
delimitar los páramos del país. Dicha facultad se identifica con una
vinculación flexible a la ley de carácter planificadora-regulativa normativa,
por cuanto la administración tiene la libertad para precisar las fronteras de
esos ecosistemas en el marco de la legislación ambiental. Inclusive, esa
entidad tiene la potestad para apartarse, justificadamente, del ordenamiento
del territorio efectuado por parte del IAvH. Tal discrecionalidad abarca el
procedimiento para la expedición de la resolución delimitadora, trámite que
únicamente quedó legalmente sujetado a la emisión del informe cartográfico por
parte del IAvH. Sin embargo, esa laxitud no implica que las autoridades hagan
lo que quieran con esos nichos ecológicos, de modo que los gestionen como
deseen y adopten el procedimiento con base en su libre albedrio o voluntad. Lo
antepuesto, dado que esa competencia se encuentra restringida por los derechos
fundamentales, y otros principios superiores entre ellos la razonabilidad al
igual que la proporcionalidad, como sucede con cualquier potestad discrecional.
Los mandatos de optimización que vinculan
la actividad de la delimitación de páramos operan en el trámite de expedición
del acto administrativo que concreta esa función y en el contenido de éste. La
presencia de esos parámetros en toda fase y espacio del ejercicio de esa
competencia elimina la arbitrariedad en la misma, facilita el desarrollo de la
gestión ambiental y legitima el proceso de decisión. Para este Juez Colegiado
es importante resaltar que “la eficacia [de la administración de los asuntos
públicos] no está del lado de la autoridad, aun siendo tecnócrata, sino del
lado de la adhesión, es decir, de la democracia”[370].
En ese estado de cosas, se enunciarán algunos principios que vinculan la
potestad referenciada, al punto que son parámetros normativos insoslayables.
15.3.1.
El Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible debe tener en cuenta los siguientes criterios (Supra
13.3, 13.4 y 13.5), al momento de delimitar los páramos y fijar el contenido de
la resolución: i) la justicia distributiva, que advierte la equidad en el
acceso a servicios y beneficios ambientales. Este mandato incluye la igualdad
en el reparto de cargas contaminantes y la compensación por la prohibición de
actividades permitidas que eran fuente de sustento para una comunidad, empero
se encuentran vedadas por afectar el ambiente. Es importante resaltar el
derecho que tienen todas las personas a vivir en un ambiente saludable sin
importar su raza, origen étnico o sus ingresos económicos; ii) la participación
de las personas que se ven afectadas con la determinación de las fronteras de
los páramos, intervención que incluye su trámite de expedición y el control a
las medidas; iii) el desarrollo sostenible, aspecto que debe garantizar que las
generaciones futuras gocen de los ecosistemas paramunos, de modo que los
procesos económicos y sociales que recaen sobre ellos deben ser reproducibles
sin su deterioro; y iv) la vigencia del principio de precaución, mandato que impone
el deber de abstención a las autoridades de permitir la ejecución de una
conducta, cuando exista una duda razonable de que el acto pueda causar un daño
a los entornos ecológicos de páramo. En esta faceta, el Ministerio tiene la
obligación de tener en cuenta la extrema fragilidad de los ecosistemas
paramunos y su poca capacidad de resiliencia (Supra 14 y 14.5).
15.3.2.
De los estándares reseñados,
la Sala se detendrá en el derecho de la participación de los afectados con la
delimitación de los páramos, debido a los problemas jurídicos planteados y a
las circunstancias fácticas del caso.
En esta providencia, se indicó que la
participación de la sociedad en materia ambiental es indispensable para la
obtención de un orden justo, puesto que la intervención de las personas es una
condición imprescindible para alcanzar la sostenibilidad de los ecosistemas y
la distribución equitativa de recursos naturales (Supra 13,1 y 13.5). Así mismo,
esa apertura ciudadana materializa los contenidos ecológicos de la Carta
Política y trae beneficios prácticos a la resolución de conflictos ambientales.
Así las cosas, la manera más adecuada de
adelantar la delimitación de los páramos se identifica con la participación
real y efectiva de la comunidad, por ello “se debe considerar que los
límites sean definidos por un consenso de los diferentes grupos sociales, que
la sociedad en su conjunto acepte que dentro de los límites hay un paisaje que
merece un máximo cuidado y que su gestión
reconozca la interrelación y dependencia del páramo con su entorno”[371].
En la función mencionada, la vigencia del
principio de participación se deriva de la trascendencia de esa norma para el
actuar del Estado Colombiano. La Corte resaltó
que no pueden existir espacios vedados para la intervención de la ciudadanía en
las decisiones que afectan a la comunidad. Así, se protege ese derecho en
determinaciones de la administración que van más allá de la representación, de
la toma de decisiones colectivas mediante mecanismos de participación del
artículo 102 superior y de la formulación de acciones constitucionales. Ello
sucede en la construcción e implementación de acciones afirmativas, en el
ejercicio del control político, en el procedimiento de decisiones que
restringen derechos fundamentales, o normatividades regulatorias de desarrollo,
construcción de políticas sociales o de distribución de recursos etc, es decir,
en una participación administrativa. La maximización de la intervención de la
población se justifica en que la eficacia de la administración también depende
de la materialidad de la participación del pueblo, por eso, ésta debe ser
activa, real y efectiva, al punto que no se limita a obtener información sobre
los asuntos públicos.
A su vez, la intervención de la ciudadanía en la
gestión de los ecosistemas de páramos es el resultado de la aplicación de las
prescripciones jurídicas del principio democrático. Esa norma propende por la
participación de la ciudadana en el acceso, ejercicio y control al poder
político mediante la materialización de derechos fundamentales, la existencia
de mecanismos de participación así como de acciones constitucionales, y la
inclusión de las personas en los asuntos públicos que los perjudica. Ese
mandato de optimización tiene varias dimensiones, por ejemplo es expansivo,
universal, transversal y esencial, características que otorgan el derecho a los
individuos a interferir en los asuntos que los afectan.
La importancia de los ecosistemas paramunos hace
necesario que se adopte una herramienta eficaz de conservación de esos entornos
naturales. La protección de la amplia diversidad de esos biomas y el
mantenimiento de los servicios ambientales que ofrece –regulación hídrica y
sumideros de carbono- sólo se alcanza si se garantiza la participación de la
comunidad en la delimitación de esos nichos ecológicos.
Los artículos 2 y 79 de la Constitución, así como
diversos instrumentos internacionales obligatorios para Colombia son la fuente
del principio de la participación ambiental. Esas disposiciones reconocen que
la intervención de la comunidad en temas bióticos se ha transformado en un
derecho en cabeza de las personas y en una obligación de los Estados para la
gestión de los ecosistemas. Esa facultad opera con independencia de la
titularidad del derecho de la consulta previa de la colectividad, es decir, los
sujetos activos de ese principio son todas las personas con indiferencia de su
origen étnico. Además, el ejercicio de ese derecho no depende de una consagración
legal para que sea exigible a las autoridades, por lo que es irrelevante los
vacíos de regulación en las normas de delimitación de páramos.
La Sala Octava de Revisión subraya que la
obligatoriedad del derecho de la participación ambiental deviene de la
Constitución y no de la Ley. La Carta Política otorgó a las personas el derecho
fundamental de intervenir en las decisiones de los entornos naturales que
podrían perturbarlas. Esa participación administrativa ambiental jamás queda
restringida por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo o por la naturaleza reglamentaria de las decisiones normativas
de la delimitación de los páramos. En realidad, en los procedimientos de
clasificación de fronteras de esos biomas rigen los elementos esenciales del
derecho a la participación ambiental, como son: a) el acceso a la información
pública; b) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y c) la
existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los
anteriores contenidos normativos. Así mismo, el ejercicio de esa función queda
sujeto a las demás reglas descritas en la Supra 13.5. No obstante, se procederá
a realizar algunas precisiones normativas en relación con esos estándares:
i)
El procedimiento de delimitación
de páramos debe iniciar con una convocatoria amplia, pública y abierta de la
comunidad en general para que ésta participe. Ese llamamiento debe realizarse
por diferentes medios de comunicación. Además, el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible tiene la obligación de establecer criterios para
identificar los actores sociales que deben estar presentes en el proceso de
participación, en razón de que serán afectados por la delimitación o tienen un
interés en ella. Lo anterior, con el objetivo de que, en colaboración con la
administración de nivel departamental y local, se convoque a los actores
relevantes para la deliberación y el diálogo, por ejemplo a las asociaciones o
cooperativas de mineros artesanales y organizaciones sociales que tengan por
finalidad la defensa de intereses convergentes en la gestión ambiental de los
páramos. Nótese que la participación ambiental debe incluir a todos los
afectados con la decisión administrativa, ya sea por impactos en los
ecosistemas o en las condiciones de vida.
ii)
Las autoridades ambientales deben
establecer una fase de información donde las personas puedan acudir a los
diferentes datos y conceptos en torno a la clasificación fronteriza de los
páramos. Ello es necesario para que los agentes conformen una opinión
fundamentada sobre el alcance de la delimitación de esos biomas. Como mínimo,
esta etapa debe suponer una amplia socialización y explicación de la
cartografía de esos ecosistemas elaborado por parte del IAvH. Para su materialización,
se debe establecer plazos razonables para que la comunidad conozca la
información, la estudié y pueda preparar su postura para el proceso de diálogo.
iii)
La administración abrirá el
estadio de consulta e iniciativa, nivel que corresponde con el procedimiento
donde los participantes emiten su opinión, juicio o análisis sobre el asunto de
debate, y formulan opciones así como alternativas de la delimitación del nicho
ecológico paramuno. Ese procedimiento debe regirse por los principios de
publicidad y libertad, de modo que los participantes escuchen las posiciones de
los demás. Las entidades representantes del Estado fijarán un plazo para que se
adelante esa fase y se garantice la igualdad en la intervención.
iv)
Acto seguido, se iniciará la
concertación entre las autoridades y los agentes participantes. Ello implica un
proceso de diálogo deliberativo que debe promover la configuración de un
consenso razonado por medio de argumentos que se encuentren fundados en el
interés público. Los principios de publicidad y de libertad deben ser
transversales al proceso de comunicación, de modo que el diálogo sea público y
libre en el acceso al igual que en la emisión de los juicios. Por ejemplo, la
administración debe adoptar medidas que eviten que ciertos actores se tomen el
debate aprovechando su superioridad técnica y/o económica.
La Sala Octava de Revisión quiere advertir que la
participación en el procedimiento de delimitación de páramos debe ser previa,
amplia, deliberativa, consciente, responsable y eficaz. Además, debe ser
abordada desde una perspectiva local. La gestión ambiental tiene la obligación
de garantizar las condiciones para que los distintos actores intervengan en
igualdad de oportunidades.
El ejercicio de la función mencionada debe contar con la
apertura de verdaderos espacios de diálogo efectivo y significativo con la
población, escenarios en que se busque su consentimiento libre e informado para
las decisiones administrativas objeto de debate. La participación no se agota
con la socialización o la información, puesto que ese fenómeno requiere de la
construcción de un consenso razonado para salir de una crisis o conflicto
ambiental. Así, no se considera participación cuando las autoridades convocan a
la comunidad para que escuche una delimitación del páramo que ya adoptó.
Los participantes deben ser iguales en el debate sobre
la delimitación de los ecosistemas paramunos. Esa paridad se refiere a la
emisión de su juicio u opinión, a la oportunidad en que ésta se exterioriza, a
la incidencia en la decisión final, y a la igual consideración así como respeto
de los argumentos de cada participante. En el proceso de delimitación de
páramos en que interviene la comunidad, esta Corporación considera adecuado que
se tomen las siguientes medidas[372]: a) evitar
que los espacios de participación sean capturados por sectores que no reflejen
auténticamente los intereses ciudadanos; y b) ajustar el trámite para
que las personas o colectivos con necesidades especiales o tradicionalmente
marginados por su condición social, cultural, política, física o por su
ubicación geográfica, puedan ejercer su derecho a la participación.
Cabe anotar que la apertura de esos
espacios de participación son la realización del principio de la participación
ambiental en asuntos que afectan a la colectividad y no se relacionan con las
audiencias reconocidas en las Leyes 99 de 1993 y 1437 de 2011, porque son
instrumentos de intervención ciudadana diferentes con finalidades diversas. Los
primeros son escenarios de diálogo y debate que pretenden llegar a un consenso
razonado; mientras los segundos son estadios que carecen de una deliberación y
se restringen a informar a la comunidad, o a que ésta emita sus opiniones[373]. Inclusive, las
sesiones reconocidas en el Código Administrativo y de los Contencioso
Administrativo son optativas para la administración, liberalidad que no se
presenta en los escenarios deliberativos y decisorios de los artículos 2 y 79
Superiores. En efecto, las audiencias públicas de layes Ibídem no pueden
reemplazar ni confundirse con los ámbitos de participación consagrados en las
normas constitucionales en comentario.
v)
Una vez el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible elabore la decisión con base en los insumos recogidos
en las fases anteriores, esa entidad establecerá un plazo razonable para que la
colectividad formule observaciones, directamente o por medio de sus
representantes, contra el proyecto de resolución que delimita el páramo en
cuestión. La cartera ministerial analizará dichos juicios y emitirá una
determinación final.
vi)
Al momento de proferir la
resolución que delimite un páramo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible deberá tener en cuenta los argumentos esbozados en la deliberación,
por lo que el acto administrativo deberá evidenciar que se evaluaron las
razones de la comunidad y se justificó su apartamiento.
vii)
Las autoridades tienen la
obligación de construir espacios de participación que permitan a la comunidad
intervenir en la implementación de los acuerdos. Además, esos escenarios deben
garantizarse en la verificación del cumplimiento de los consensos estipulados
en las etapas previas.
Aunado a lo anterior, esta Corte considera importante
precisar otros aspectos del derecho a la participación y de la distribución
equitativa de recursos ambientales que debe tener en cuenta la administración
para adelantar la gestión de los ecosistemas paramunos.
Las comunidades afectadas con políticas ambientales
que prohíben actividades que presionaban el ambiente y que fungían como sustento
económico de ese colectivo tienen el derecho a la creación de planes de
compensación o reubicación laboral, programas que deben ser elaborados con la
participación activa y eficaz de dicho grupo. Ello abarca: i) la intervención
en el proceso de elaboración de los censos de afectados y en todo el plan de
sustitución de la actividad; ii) la financiación de la asesoría que requieran
las comunidades afectadas con la delimitación, a fin de que estas puedan
ejercer su derecho a la participación efectiva; y iii) la injerencia de las
comunidades perturbadas por daños ambientales en las actividades de monitoreo y
control.
Adicionalmente, en todo el procedimiento de
delimitación de páramos, las autoridades deben garantizar el acceso a la
información pública en materia ambiental. Los ciudadanos tienen el derecho a
obtener los datos y conceptos en poder del Estado. En este trámite no es
indispensable acreditar un interés legítimo para acceder a la información. Por
ende, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sólo pueden negarse a
entregar los documentos con fundamento en una justificación válida para la
reserva.
15.3.3.
Conjuntamente, en el
procedimiento de delimitación de los ecosistemas de páramo operan otros
derechos fundamentales, por ejemplo petición y debido proceso. Con fundamento
en la primera garantía, las personas tienen la posibilidad de formular diversas
solicitudes ante las autoridades, quienes tienen la obligación de responder
tales peticiones[374].
El debido proceso permite inspeccionar el ejercicio de las potestades
discrecionales, dado que ayuda a preservar su control judicial con fundamento
en una dogmática que sirve para identificar los yerros de esas competencias[375],
como son: los vicios en la formación del acto administrativo, el error en su
apreciación, la desviación del poder, y  los principios de necesidad y
proporcionalidad.
15.3.4.
Ahora bien, en el ordenamiento
jurídico colombiano existen otras normas que reconocen la protección especial
de los páramos, y en consecuencia son parámetros sustantivos a tener en cuenta
en su delimitación, a saber: i) el artículo 1º de la Ley 99 de 1993 establece
que las zonas páramos tienen protección especial. Además, dispone que la
investigación científica debe ser relevante para la formulación de las
políticas ambientales en esos biomas; ii) el artículo 16 de la Ley 373 de 1997,
modificado por el artículo 89 de la Ley 812 de 2003, indica que el Estado debe
adquirir o salvaguardar las zonas de páramo con carácter prioritario para su
conservación; iii) el artículo 4º del Decreto 3600 de 2007 reconoce que los
nichos paramunos son áreas de especial importancia ecosistémica, al punto que
se hallan en la categoría de protección de suelo rural; y iv) el artículo 29
del Decreto 2372 de 2010 reitera que las zonas de páramo y subpáramos son
ecosistemas estratégicos.
15.4.    En conclusión, el legislador otorgó al Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible la potestad discrecional planificadora-reglamentaria
normativa para delimitar los páramos. Esa facultad implica una vinculación
flexible al ordenamiento jurídico, puesto que la autoridad tiene la libertad
para materializar esa función, al punto que la administración sólo debe esperar
la cartografía proferida por el IAvH y podrá apartarse de ésta, al formular una
justificación a favor de la protección de ese nicho. Sin embargo, el ejercicio
de las potestades discrecionales se halla controlado por el ordenamiento
jurídico y no se identifica con un escenario de ausencia de derecho. En
realidad, en el proceso de delimitación de páramos, las autoridades se
encuentran sujetas a los derechos fundamentales, y a otros principios
constitucionales, por ejemplo los mandatos de optimización de proporcionalidad
así como de razonabilidad.
En la materialización de esa competencia,
la cartera ministerial debe garantizar los elementos esenciales del derecho de
la partición ambiental, como son: i) el acceso a la información pública; ii) la
participación pública y deliberativa de la comunidad; y iii) la existencia de
mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores
contenidos normativos. Ese derecho tiene su fuente en los artículos 2 y 79 de
la Constitución, y no depende de su consagración legal ni se identifica con las
audiencias que se regulan en la Leyes 99 de 1993 y 1437 de 2011. Dicho
principio tampoco se restringe por el hecho de que la resolución de delimitación
sea un acto reglamentario o abstracto. La participación ambiental es
imprescindible para una adecuada y eficaz gestión de los ecosistemas de páramo,
biomas que tienen una importancia estratégica para la regulación de los
recursos hídricos y la captación de carbono.
Análisis del caso Concreto
16.
En
este acápite, la Sala Octava de Revisión procederá a analizar el asunto de
fondo de la presente demanda. Cabe anotar que, el escrutinio de la causa superó
el estudio de procedibilidad en relación con esos principios, como se mostró en
las supra 6-10. A su vez, se concluyó que la demanda frente a los derechos del
agua y el ambiente era improcedente. En ese contexto, este juez sólo
referenciará los argumentos, hechos y pruebas que tienen algún nexo con los
primeros principios, aspectos que implican un debate material del caso.
16.1.
En
el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala, los actores
consideraron que el MADS vulneró sus derechos fundamentales del debido
proceso, de la participación, de la igualdad, de petición y de información, al
impedir su intervención en el proceso de delimitación del Páramo de Santurbán,
porque: i) no realizó las audiencias públicas reconocidas en los artículos 34 y
35 del CPACA, reuniones que los tutelantes solicitaron; y ii) las mesas de
concertación fueron escenarios insuficientes para salvaguardar los derechos
quebrantados.
16.2.    CORPONOR,
la CDMB y el MADS manifestaron que no infringieron
los derechos fundamentales del debido proceso y de la participación de los
petentes, dado que la delimitación de los páramos es una actividad
reglamentaria diferente a un procedimiento administrativo, calidad que releva a
la autoridad de aplicar los mismos estadios de los trámites en que se discuten
derechos subjetivos.
16.3.
Varios
coadyuvantes[376]
de la demanda de tutela señalaron que la acción es procedente, porque se
pretende proteger los derechos fundamentales de la participación de las
comunidades, garantía que se conculcó con la expedición de la Resolución 2090
de 2014.
En
ese mismo sentido, los expertos consultados[377]
por parte de esta Sala indicaron que el MADS vulneró el derecho de la
participación de los actores y de la comunidad. Por ejemplo, adujeron que en el
procedimiento de la delimitación del páramo de Santurbán el diálogo no fue
previo, libre e informado, eficaz y activo, al igual que no incluyó a todos los
afectados. También censuraron que la Resolución 2090 de 2014 había desconocido
la Sentencia C-035 de 2016, por cuanto desechó el concepto del Instituto
Humboldt sin presentar argumentación alguna.
16.4.
En
ese contexto, la Corte deberá evaluar si la actividad del MADS en la expedición
de la Resolución 2090 de 2014 respetó los espacios de participación adecuados,
que sujetan el trámite de la delimitación del páramo de Santurbán.
16.5.
Para
resolver esos problemas jurídicos, se caracterizará brevemente el Páramo de la
Jurisdicciones de Santurbán-Berlín. Acto seguido, se evaluará la situación de
vulneración de derechos fundamentales denunciada por parte de los actores.
Breve
caracterización del Páramo de Jurisdicciones de Santurbán - Berlín
17.
El Macizo del Páramo de Santurbán se encuentra
compuesto por 135, 253 número de hectáreas[378].
Ese terreno está administrado por: i) la Corporación Autónoma Regional para la
Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) en un 29.8%; ii) la Corporación
Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (Corponor) en 66,1 %; y iii) la
Corporación Autónoma de Santander (en adelante CAS) en 4.1%. No obstante, la
delimitación de la Resolución 2090 de 2014 comprendió solamente las dos
primeras áreas, espacio que se conoce como Jurisdicciones del Páramo de
Santurbán - Berlín. En el Decreto 2372 de 2010, se establecieron áreas protegidas,
zonas que ascienden al 24% del territorio del ecosistema
El complejo de las jurisdicciones del Santurbán –
Berlín cuenta con tres sub-regiones derivadas de sus elementos biofísicos y
socioculturales, como son[379]:
i) suroccidental, que se halla bajo el manejo de la CDMB y está conformada por
ocho municipios del Departamento de Santander, por ejemplo Suratá, El Playón,
Matanza, California, Vetas, Charta, Tona y Piedecuesta entre otros. Además, ese
terreno tiene una extensión de 25.713 hectáreas; ii) Berlín, jurisdicción de las
dos corporaciones autónomas y se conoce como el Distrito de Manejo Integrado
Páramo de Berlín. Esa franja abarca 40.374 hectáreas e incluye a los Municipios
de Silo (Norte de Santander), Tona (Santander) y Mutíscua (Norte de Santander);
y iii) nororiental, terreno que está bajo la administración de Corponor y
comprende veinte municipios de Norte de Santander. A su vez, alcanza una extensión
de 76.139 hectáreas.
En ese complejo existen 24 ecosistemas naturales,
entre los que se encuentran orobiomas andio, altoandino y páramos. La
importancia de esa formación geológica radica en su papel de la distribución y
dinámica hídrica en la superficie y bajo tierra. Además, ese bioma se considera
una estrella fluvial, dado que “pertenece a las áreas hidrográficas Caribe,
Magdalena–Cauca y Orinoco, y se divide en las zonas de los ríos Catatumbo,
Medio Magdalena y Arauca, y en siete subzonas hidrográficas, especialmente las
de los ríos Zulia, Lebrija y Chitagá”[380].
17.1.    En la división
político administrativa, la Sala de Revisión evidencia que en área del Páramo
de Santurbán existen 30 municipios de Santander y Norte de Santander. En esas
entidades territoriales habitan 390.264 personas[381]. De ese grupo el
53.6% (209.000 hab) de individuos habita en cabeceras municipales y el 46.4 %
(181.264) en zonas rurales.
17.2.    Existe una relación
simbiótica entre la humanidad y la naturaleza. El Páramo de Jurisdicciones de
Santurbán-Berlín ha incidido en historia de los Departamentos de Santander y
Norte de Santander (Antes Gran Santander), así como de sus habitantes.
Simultáneamente, las actividades de las personas han transformado ese bioma con
la agricultura, la ganadería y la minería. Esas actividades implican una
interacción de actores dentro de la región.
En las actividades
agropecuarias, predomina el cultivo de cebolla junca, producción que alcanza el
segundo lugar a nivel nacional por el Municipio de Tona[382]. En dicha entidad
territorial se presenta el mayor grado de transformación de la vegetación del
Páramo. La ciudad de Vetas sigue en segundo lugar de esa transformación, sitio
en donde se siembra papa, cebolla y pastos. En los poblados de Arboledas,
Cachira, Cácota, California, Charta, Cucutilla, Mutiscua, Silos y Suratá se
evidencian actividades agrícolas (papa, cebolla, mora)[383] y ganadería. El 79%
de los productores son dueños de parcelas, pero éstas no superan las 5
hectáreas. Esos campesinos son vulnerables a la prohibición del cultivo de
cebolla, por cuanto esa es su única fuente de subsistencia. Ello muestra que el
páramo es una fuente de producción, de empleo y de alimentos para la región y
el país. Sin embargo, el 60% de la superficie del páramo continúa con su
vegetación natural. Las actividades agrícolas se concentran en la subregión de
Berlín y tiene una presencia menor en la suroccidental; mientras las labores
ganaderas se hallan en la región nororiental[384],
verbigracia ganadería doble propósito, sector que causa un gran impacto en el
páramo[385].
La minería aurífera ha
tenido altas y bajas en la historia del gran Departamento de Santander, empero
siempre estuvo ligada a éste y su población[386].
En el siglo XVI, esa
labor comenzó su desarrollo con la exploración de oro por parte del alemán
Ambrosio Alfinger, empresa que promovió la creación de las poblaciones y los centros
de comercio. En los siglos XVII y XVIII, el agotamiento de la mano de obra
indígena en la actividad minera produjo el aumento de la producción agrícola y
diversificación de los cultivos. Además, las comunidades se desplazaron a zonas
rurales y se crearon nuevos poblados, por ejemplo Cucutilla o Tona. También se
expidieron leyes de nacionalización de recursos naturales y mineros, al igual
que se concedieron derechos de explotación a compañías extranjeras,
verbigracia, en el año de 1820, se otorgaron a la compañía inglesa Colombian
Mining Associatión derechos de explotación minera en el páramo.
A comienzo del siglo
XX, la población se incrementó en las zonas mineras, situación que se replicó
con el auge del oro en las últimas tres décadas ese período. En los albores el
siglo XXI, el dominio militar del Estado permitió la entrada de multinacionales
mineras, el aumento de capital extranjero y las migraciones a esos territorios.
En especial, esa labor predomina en la subregión nororiental del complejo de
Paramo de Santurbán. Vale anotar que en esta época surgieron movimientos
sociales entorno a la defensa del páramo y de los servicios que ofrece, quienes
se oponen a los proyectos mineros a gran escala.
En la actualidad, en
los Municipios de Vetas, California y Suratá, el IAvH registró que la minería
de oro es la principal ocupación en esas ciudades. Además, en la población de
Tona Eco-oro Minerals Corp cuenta con un título minero de explotación. En este
espacio, la minería pasó de ser ejecutada por familias a ser desempeñada por
empresas transnacionales que contratan laboralmente a los afiliados[387]. Para el año de 2012,
en el área de páramo se encontraban 65 títulos mineros, los cuales ascienden al
19.6% del complejo ecológico[388].
Las principales empresas extractivas son EcoOro Ltda., Aux Colombia Ltda., Oro
Barracuda Ltda., Continental Gold Ltda., y Leyhat Colombia.
En el Municipio de
Vetas, el Plan Municipal de Desarrollo 2012 -2015 precisó que las
multinacionales poseen el 70% de los títulos mineros y su gran mayoría se halla
en zona de páramo. En esa misma entidad territorial, el 51% de la población se
ocupa en esa actividad[389].
El desarrollo del sector minero incide en la vida de los habitantes y en la
distribución de tierras, porque esas compañías compraron predios para ejecutar
sus actividades, por ejemplo, en el año 2012, EcoOro adquirió 1528 hectáreas,
terreno que supera el 10% del territorio del municipio[390]. Además, las
multinacionales han reducido la minería artesanal a 4 asociaciones, empero
otras actividades informales han aumentado producto de los despidos de las
compañías, por ejemplo galafardeo, barequeo y minería de arrastre[391].
17.3.    El Complejo de Páramos
de Santurbán contiene diversas labores y actividades que defienden una forma de
territorialidad, visión que permite desarrollar sus procesos productivos y
satisfacer sus necesidades básicas. El escenario descrito advierte diferentes
conflictos ambientales y sociales, debates que deben ser relevantes al momento
de delimitar el ecosistema paramuno, puesto que giran en torno a la gestión de
ese nicho y la ordenación del territorio.
Las siguientes
tensiones se presentan en la vida cotidiana de los habitantes del Páramo de
Santurbán, discusiones que se relacionan con su delimitación, e inciden en los
sistemas productivos y medios de subsistencia de los agentes económicos al igual
que sociales, como son[392]:
i)
los
conflictos de los agricultores así como ganaderos con las autoridades
ambientales, debido al impacto de los cultivos y el pastoreo en el nicho ecológico,
y la permisión de la siembra al igual que de la ganadería en ciertas zonas. En
particular, el problema surge de los cultivos de cebolla junca y papa, así como
de la ganadería, actividades que se ejecutan en los Municipios de Suratá y Tona;
ii)
las
disputas entre los mineros (locales y transnacionales) y las organizaciones
sociales y empresas de Bucaramanga, porque los primeros ejecutan labores que
pueden impactar en el recurso hídrico del páramo; mientras las segundas
demandan la protección del páramo como forma de provisión de agua. Ello
advierte una tensión entre minería y el ambientalismo, el cual se vive de
manera enfática en el municipio de Vetas.
iii)
Los
altercados entre los mineros locales y extranjeros, debido a que éstos han
reconfigurado la visión de territorio y de apropiación de aquellos[393]. Lo anterior, en razón
de que la relación con las grandes compañías ha desdibujado el tejido social
derivado de la minería artesanal o pequeña escala, espacios donde primaba la
propiedad familiar de las minas y los nexos se basaban en vínculos filiales o
de compadrazgo. Por ejemplo, hasta el año 2013, las empresas transnacionales
comenzaron a emplear a los mineros artesanales o de pequeña escala para sus
proyectos. Ese escenario transformó los vínculos de compadrazgo entre los
productores mineros a relaciones laborales distantes. Además, ese conflicto se
agudizó con los despidos de las compañías extrajeras a los mineros, dado que
tuvieron que cerrar frentes de trabajo con las prohibiciones ambientales.
iv)
Las
controversias entre los mineros artesanales o pequeñas empresas con las
autoridades ambientales, toda vez que los primeros no pueden desempañar la
labor de la que derivaban su sustento por las prohibiciones de ejecución de
actividades extractivas impuestas por la administración y por la Sentencia
C-035 de 2016. Las intervenciones de este trámite de tutela evidencian que la
comunidad de los Municipios de Vetas, Suratá y California cuestionaron la
legitimidad y validez de las proscripciones de la práctica de labores mineras,
por cuanto, según ellos, carecen de fundamento y se adoptaron sin que hubiesen
expuesto su posición en ese asunto. Las autoridades locales han replicado esa
inconformidad, al señalar que ese tipo decisiones acaba con los procesos
productivos de los poblados. Por su parte, el MADS y las corporaciones autónomas
advierten que siguen los mandatos de la ley y la providencia proferida la Corte
Constitucional.
17.4.    La Sala estima que el
complejo de Páramos de Santurbán es un ecosistema estratégico para la región de
los santanderes y el país, debido a la oferta hídrica que posee y a los medios
de subsistencia en las actividades agropecuarias y mineras que ofrece. Esa
relevancia muestra que en la zona existen diferentes visiones de
territorialidad y de gestión ambiental para regular los usos así como labores
sobre el ecosistema. Los diversos modelos contienen intereses que chocan entre
sí e implican una afectación del contrario. Por ejemplo, la protección del
bioma paramuno para satisfacer el consumo de agua implica la restricción de los
procesos productivos (agropecuarios y mineros) que satisfacen las necesidades básicas
de los habitantes. Esa situación es difícil de resolver por parte del Estado,
en la medida en que confluyen varias entidades en la administración del área,
como la Nación, dos Departamentos, treinta municipios y tres corporaciones
autónomas regionales. Entonces, se requiere que la gobernanza sobre el nicho
ecológico referenciado prevea una coordinación de las autoridades y un diálogo
de los actores que tienen intereses contrapuestos.
El derecho de
participación ambiental tenía plena vigencia en el procedimiento de
delimitación del Páramo de las Jurisdicciones de Santurbán-Berlín
18.
El presente caso
entraña una discusión sobre el alcance y la vigencia del derecho de la
participación en actos administrativos reglamentarios y abstractos; en concreto
en la delimitación de los ecosistemas de páramo. Así, las partes del proceso
defienden una visión diferenciada de la intervención de los ciudadanos en dicho
trámite. De un lado, los censores enarbolaron una concepción amplia de la
participación de los individuos en las determinaciones de la administración. De
otro lado, las autoridades expusieron una postura restringida de ese principio,
al limitarlo a la presentación de derechos de petición y a la publicidad del
proyecto de acto jurídico.
18.1.    De acuerdo con la parte motiva de la
presente providencia, la vigencia del
principio de participación se sustenta en la trascendencia de esa norma para legitimar
el actuar del Estado Colombiano. La Corte resaltó
que no pueden existir espacios vedados para la intervención de la ciudadanía en
las decisiones que afectan a la comunidad. Así, se protege ese derecho en
determinaciones de la administración que van más allá de la representación, de
la toma de decisiones colectivas mediante mecanismos de participación del
artículo 102 superior y de la formulación de acciones constitucionales. Ello
sucede en la construcción e implementación de acciones afirmativas, en el
ejercicio del control político, en el procedimiento de decisiones que
restringen derechos fundamentales, o normatividades regulatorias de desarrollo,
construcción de políticas sociales o de distribución de recursos etc, es decir,
en una participación administrativa. La maximización de la intervención de la
población se justifica en que la eficacia de la administración también depende
de la materialidad de la participación del pueblo, por eso, ésta debe ser
activa, real y efectiva, al punto que no se limita a obtener información sobre
los asuntos públicos (Supra 12.4).
Además, el principio democrático propende
por la intervención de la ciudadana en el acceso, ejercicio y control al poder
político mediante la materialización de derechos fundamentales, la existencia
de mecanismos de participación así como de acciones constitucionales, y la
inclusión de las personas en los asuntos públicos que los perjudica. Ese
mandato de optimización tiene varias dimensiones, por ejemplo es expansivo,
universal, transversal y esencial, características que otorgan el derecho a los
individuos a interferir en los asuntos que los afectan (Supra 12.3).
La participación de la sociedad en materia
ambiental es indispensable para la obtención de un orden justo, puesto que la
intervención de las personas es una condición imprescindible para alcanzar la
sostenibilidad de los ecosistemas y la distribución equitativa de recursos
naturales (Supra 13.1). Así mismo, esa apertura ciudadana materializa los
contenidos ecológicos de la Carta Política y trae beneficios prácticos a la
resolución de conflictos ambientales.
Los artículos 2 y 79 de la Constitución,
así como diversos instrumentos internacionales obligatorios y otros que carecen
de fuerza vinculante, pero aportan pautas interpretativas para el derecho a la
participación ambiental, reconocen que la intervención de la comunidad en temas
bióticos se ha transformado en un derecho en cabeza de las personas y en una
obligación de los Estados para la gestión de los ecosistemas. El derecho
mencionado tiene plena vigencia para discutir y tratar asuntos sobre los
recursos naturales. Inclusive, ese principio cuenta con elementos normativos
que deben ser observados por parte de las autoridades que administran los ecosistemas
(Supra 13.3, 13.4 y 13.5).
El derecho de la participación ambiental
se refuerza en la gobernanza que recae sobre los páramos. Lo anterior, en razón
de que ese bioma reviste gran importancia para el sistema jurídico, porque: i)
es un ecosistema que tiene una amplia diversidad que debe ser conservada; y ii)
ofrece servicios ambientales trascendentales para vida en sociedad, como son la
regulación del ciclo hídrico y la captación de carbono de la atmosfera. A su
vez, ese bioma se encuentra expuesto a múltiples disturbios que pueden destruirlo,
por ejemplo la agricultura, la ganadería, la minería o el calentamiento global,
procesos que conducirían a la disminución del bienestar de la sociedad. Por
ello, es necesario asumir herramientas que conserven esos entornos naturales:
la delimitación es un ejemplo de esa gestión ambiental. La administración de
los páramos debe responder a la sustentabilidad de dichos nichos ecológicos y
tener en cuenta la interacción con otros entornos naturales.
En ese contexto, el legislador otorgó al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la potestad discrecional
planificadora-reglamentaria normativa para delimitar los páramos (Supra 15.3).
Esa facultad implica una vinculación flexible al ordenamiento jurídico, puesto
que la autoridad tiene la libertad para materializar esa función, al punto que
la administración sólo debe esperar la cartografía proferida por el IAvH y
podrá apartarse de ésta, al formular una justificación a favor de la protección
de ese nicho. Sin embargo, el ejercicio de las potestades discrecionales se halla
controlado por el ordenamiento jurídico y no se identifica con un escenario de
ausencia de derecho. En realidad, en el proceso de delimitación de páramos, las
autoridades se encuentran sujetas a los derechos fundamentales, y a otros principios
constitucionales, por ejemplo los mandatos de optimización de proporcionalidad
así como de razonabilidad.
En una muestra de esa premisa, la cartera
ministerial debe garantizar los siguientes parámetros: i) la justicia
distributiva, es decir, el reparto equitativo de cargas ambientales en la
región del macizo de Santurbán; ii) la participación en el proceso de
delimitación, y la planeación, implementación así como evaluación de medidas
que afectan a las personas; iii) el desarrollo sostenible a través de la
clasificación del territorio, así como la permisión o prohibición de
actividades; y iv) la aplicación del principio de precaución, al momento de
gestionar el ambiente de la zona.
Frente al derecho de la participación
ambiental, la Sala recuerda que la administración debe garantizar los
contenidos normativos de ese principio, criterios que se precisaron en la Supra
13.5. Inclusive, referenció las particularidades ese derecho en el
procedimiento de delimitación de paramos en la Supra 15.3.2. Entre ellos se
encuentra: i) el acceso a la información pública; ii) la participación pública
y deliberativa de la comunidad; y iii) la existencia de mecanismos
administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos
normativos. Ese derecho tiene su fuente en los artículos 2 y 79 de la
Constitución, y no depende de su consagración legal ni se identifica con las
audiencias que se regulan en la Leyes 99 de 1993 y 1437 de 2011. Dicho
principio tampoco se restringe por el hecho de que la resolución de
delimitación sea un acto reglamentario o abstracto. La participación ambiental
es imprescindible para una adecuada y eficaz gestión de los ecosistemas de
páramo, biomas que tienen una importancia estratégica para la regulación de los
recursos hídricos y la captación de carbono
18.2.    La Sala advierte que
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible vulneró el derecho a la
participación ambiental de los actores y de los demás miembros de la comunidad
del área de influencia de la regulación sobre Páramo de Santurbán, porque
desconoció varios de los elementos esenciales de ese principio, a saber: i) el
acceso a la información, al no suministrar el proyecto de la Resolución 2090 de
2014 para que los accionantes cuestionaran o conocieran esa provisional
conformación de voluntad de la administración; y ii) la participación pública y
deliberativa de la comunidad, al omitir realizar una convocatoria amplia y
abierta que incluyera a todos los afectados con la delimitación de ese bioma, y
al no construir espacios de diálogo y deliberación que permitieran a la
colectividad intervenir de manera efectiva y significativa en la delimitación y
regulación de ese nicho ecológico. La administración renunció a buscar el
consentimiento libre de la ciudadanía, a través de un consenso razonado, y
acudió las mesas de concertación con una decisión de delimitación ya tomada. En
síntesis, la colectividad de la zona jamás tuvo una intervención previa en la
regulación del recurso natural referido.
18.2.1.
Para
la Corte, el MADS desconoció el derecho de acceso a la información de los
peticionarios, por cuanto no suministró por algún medio el proyecto de acto
administrativo que delimitaría el páramo de Santurbán. La cartera ministerial
desatendió la facultad que tienen los ciudadanos para obtener la información en
poder de los Estados.
El 23
de abril hasta el 28 de abril de 2014, varios miembros del Comité para la
Defensa del Agua y del Páramo de Santurbán solicitaron al Ministerio de
Ambiente las coordenadas que definen el mapa de delimitación del páramo; la copia
de los límites del páramo presentados el 31 de marzo de 2014; y la cartografía
correspondientes a la delimitación del páramo de Santurbán (Folios 70-110 anexo
cuaderno 1). En respuesta a esa petición, el Ministerio indicó que el
31 de marzo de 2014 había dado a conocer el mapa donde se planteaba la delimitación
del Páramo de Santurbán, con el fin de que los actores que habían participado
en las mesas de concertación tuvieran una referencia de esa clasificación.
Advirtió que las coordenadas de la delimitación harán parte del acto
administrativo, el cual no se había expedido. Además, señaló que no enviaba
copia de los límites del páramo, por cuanto no ha expedido el acto
administrativo de delimitación (Folios 68 y 69 anexos del Cuaderno No
1)
Adicionalmente,
el historial de reportes de publicación de proyectos de actos administrativos
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no evidenció la divulgación
del proyecto de delimitación del Páramo de Santurbán (CD Folio 58 Cuaderno 1).
La
administración omitió suministrar información que tenía bajo su poder, datos
que los actores pidieron de manera expresa. La autoridad justificó esa decisión
con la imposibilidad de que los accionantes conocieran de esos documentos provisionales,
ya que harían parte de la decisión final, es decir, negó su acceso bajo el
supuesto de la existencia del acto administrativo definitivo. En efecto, el
Estado desconoció el derecho que tenían los petentes de revisar la
clasificación provisional de dicho bioma, sin presentar justificación alguna
que sustentara esa actuación.
Se
subraya que el acceso de la información por parte de la ciudadanía es un
elemento indispensable para desarrollar el derecho de la participación en
materia ambiental, puesto que éste requiere que los interesados en intervenir
en esas decisiones puedan conformar su posición para el diálogo con las
autoridades, cosa que se impidió en el caso analizado.
La
Sala Octava de Revisión considera que el MADS conculcó el principio de máxima
divulgación de los documentos públicos, toda vez que no facilitó el acceso al
proyecto de acto administrativo que concluiría con el procedimiento de
delimitación del Páramo de Santurbán. Inclusive, en algunas ocasiones remitió a
los interesados a solicitaran los estudios que sustentaron esa labor al CDMB y
Corpornor, traslado que desconoce que el MADS debía garantizar ese acceso a los
documentos públicos y que en algún momento esa entidad debería tener bajo su
custodia esos datos, dado que con base en ellos expedidió la Resolución 2090 de
2014.
A
su vez, desconoció el principio de buena fe, en la medida en que la autoridad interpretó
la ley de tal forma que dificultó el acceso de la información. Lo anterior, en
razón de que negó el suministro de los mapas socializados el 31 de marzo de
2014 bajo la justificación de que todavía no había expedido el acto administrativo
de delimitación, argumentación que desconoce que la solicitud era sobre los
documentos preparatorios o provisionales.
18.2.2.
Esta
Corporación concluye que el MADS desatendió aspectos esenciales del derecho a
la participación ambiental de los tutelantes y de la comunidad en general de la
zona de influencia del páramo de Santurbán, en el trámite de delimitación del
ese bioma, por cuanto: i) no convocó a todas las personas que podrían salir
afectadas con esa decisión ni efectuó una convocatoria pública y abierta para
entablar un diálogo; y ii) no generó espacios de participación en donde se
buscara el consentimiento libre y razonado de la comunidad, por lo que la mesas
de concertación jamás se identificaron con escenarios deliberativos en que los
agentes incidieran efectivamente en la determinación final. Es más, la entidad
demandada acudió al diálogo con la comunidad con una decisión tomada, al punto
que esas reuniones se convirtieron en espacios de socialización.
En primer lugar,
la comunidad de la zona de influencia del Páramo de Santurbán no tuvo una
participación amplia en el procedimiento de delimitación de ese nicho
ecológico, por cuanto no se llamaron a todos los afectados con esa
determinación. Nótese que el MADS omitió realizar una convocatoria de la
ciudadanía para que ésta interviniera. En realidad, la autoridad citó vía
oficio a los agentes que consideró necesarios para que hicieran parte del
procedimiento. Con esa actuación, el MADS soslayó que las personas perturbadas
con la Resolución 2090 de 2014 son aquellas que ven afectadas sus condiciones
de vida, como sucede con los mineros y los agricultores ante la prohibición de
actividades, o los beneficiarios de los servicios ecosistémicos del páramo,
ciudadanos que podrían disminuir ese goce en el evento en que una delimitación
lesione la sustentabilidad del recurso natural.
En el caso sub-judice,
el MADS invitó a una reunión interinstitucional para construir de manera
participativa la gestión del páramo, y fijar la metodología de ese proceso,
identificar los actores que debían intervenir en el trámite así como elaborar
el cronograma tentativo de las mesas de concertación. Esa sesión se realizó el
12 de diciembre de 2013 y se convocó a los siguientes actores: A) la primera
autoridad de los Municipios de Gramalote, Guaca, Bucaramanga, Labateca,
Lourdes, Piedecuesta, Salazar, Cácota, Bochalema, Chinácota, Tona, Vetas,
Toledo, Cúcuta, Abrego, California, Silos, La Esperanza, Chitagá, Villa Caro,
Arboledas, Pamplona, Cucutilla, Bucarasica, Mutiscua, Cáchira, Plamponita,
Santa Bárbara, El Playón, Matanza, Charta y Suratá ; y B) el Gobernador de
Santander. A dicho espacio, asistieron los representantes de la Procuraduría
General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la ONG Orgasina, el
Departamento Nacional de Planeación, la Alcaldía de California, la Alcaldía de
Charta, la CAS, el Conejo de Tona, la Alcaldía de Suratá, el Consejo de
California, el Municipio de Cúcuta, la Gobernación de Santander, la Presidencia
de la República, la Contraloría General de la República, el Ministerio de Ambiente,
la Personería, la Alcandía de Matanza, la Alcaldía de Suratá, la Alcaldía de
Piedecuesta, la Alcaldía de Bucaramanga, la Alcaldía de Floridablanca, la AMB,
la CDMB, la Alcaldía de Lebrija, la Alcaldía de Guaca y la ANM[394].
Se advierte que la reunión donde se fijaron los parámetros de
las mesas de participación careció de un carácter democrático, puesto que no
incluyó a la totalidad de los afectados con la decisión, por ejemplo no se
convocaron a los mineros artesanales, a los agricultores o las organizaciones
sociales ambientales. De hecho, en esa sesión sólo acudió la ONG Orgasina. Esa
falencia vició todo el procedimiento de participación, en la medida en que
jamás se realizó un diálogo con todos los afectados, quienes debían exponer
todos sus argumentos para llegar a un consenso razonado.
El MADS trasladó esa falencia a las mesas de concertación,
como quiera que a las reuniones del 20 de diciembre de 2013, el 27 de enero de
2013, y el 31 de marzo de 2013 no se invitó a un actor relevante de la sociedad
civil que pudiera evidenciar los intereses en conflicto que existen en la
compleja labor de delimitar el páramo de Santurbán (Folio 189-191 Cuaderno No
3).
Ahora bien, la
autoridad ambiental impidió que la participación de la comunidad fuese abierta
y amplia, puesto que dictó directrices que cercenaron la intervención de la
ciudadanía, al restringir su mediación en las mesas de concertación. Una
muestra de ello es el oficio de 22 de enero de 2014, documento suscrito por la
Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Luz Helena Sarmiento, y dirigido
al Gobernador de Santander. En ese escrito oficial, la autoridad accionada solicitó
al ejecutivo departamental que convocara a una mesa temática con el objetivo de
construir de manera participativa una estrategia para la adopción de los
límites del Páramo de Santurbán. Además, indicó al gobernador que la reunión se
llevaría a cabo el lunes 27 de enero del año 2014, empero señaló que las
sesiones se realizarían en una metodología no superior a 40 personas del
nivel local y global. Inclusive, precisó el número de personas que debía
invitarse, a saber: (i) 4 de los 11 alcaldes municipales, garantizando la representación
de los municipios mineros y agropecuarios; (ii) 4 presidentes de los concejos
municipales; (ii) 4 personeros municipales; (iv) un representante de la cámara
de comercio; (v) 2 representantes de gremios; (v) una ong ambientalista; (vi) 2
universidades; (vii) un representante de la iglesia; (viii) 2 asociaciones de
propietarios; (ix) dos representantes de asociaciones rurales; y (x) 2
representantes de asociaciones mineras.[395]
Esa medida de
restricción impidió que en el diálogo sobre la delimitación del Páramo de
Santurbán se expusieran todas las visiones requeridas para adoptar una
gobernanza eficaz en torno a ese bioma. Sin la exposición de los diversos
sectores de la población es imposible implementar una política que promueva un
desarrollo sostenible en la región.
En específico,
la Sala reprocha que el MADS acudió a un mecanismo inidóneo para convocar a las
comunidades afectadas, yerro que imposibilitó una participación real de la población.
Nótese que no se realizaron convocatorias públicas y abiertas dirigidas a la
población minera, agropecuaria y defensora del ambiente. Así mismo, la cartera
ministerial se equivocó al poner restricciones a la intervención de la
ciudadanía en las mesas de concertación, dado que obstaculizó la participación
de los interesados con la delimitación del páramo de Santurbán. Por ende, el
MADS renunció a maximizar los contenidos del principio democrático.
La delimitación
del Páramo de Santurbán ha sido un asunto de amplio conocimiento público
derivado de su cobertura en las noticias de los periódicos regionales y
nacionales. Sin embargo, la Sala advierte que el seguimiento de los medios de
comunicación sobre la causa debatida en ningún momento tiene la capacidad de
reemplazar la interacción directa de la administración con las comunidades
afectadas. De igual forma, los conflictos ambientales anunciados en la escena
noticiosa regional y nacional no sirven de sustento para omitir vincular al
procedimiento a toda la comunidad perturbada con la determinación. Lo anterior,
en razón de que la convocatoria pública a la ciudadanía para discutir un asunto
sobre la gestión de los recursos naturales es un contenido esencial del derecho
a la participación y un mandato insoslayable de los artículo 2 y 79 Superiores.
La Sala no puede
dejar pasar por alto que el yerro en que incurrió el MADS se hace más grave, en
razón de que el IAvH identificó los actores relevantes para adelantar un diálogo
que facilitara la consecución de un orden justo en el Páramo de Santurbán y
garantizara un desarrollo sostenible. En el trabajo “aporte a la delimitación del
páramo mediante la identificación de los límites inferiores del ecosistema a
escala 1:25.000 y análisis del sistema social asociado al territorio-Complejo
de Páramos Jurisdicciones Santurbán-Berlín”, el IAvH mostró los
conflictos ambientales y las partes que se venían inmersos en éstos. Además,
enfatizó que la gobernanza sobre los páramos debe evidenciar un enfoque
participativo. No obstante, el MADS hizo caso omiso de esas recomendaciones y
herramientas.
En segundo lugar,
el MADS no abrió verdaderos espacios de participación que permitiera a la
población del área del Páramo de Santurbán intervenir de manera efectiva y
significativa en la de delimitación de ese bioma y en la evaluación de sus
impactos, así como en el diseño de prevención, mitigación y comprensión de
éstos. Ello, toda vez que la administración había tomado una decisión en
relación con la delimitación de ese nicho ecológico, cuando citó,
selectivamente, a parte de la población a las mesas de concertación. Entonces,
la comunidad no intervino de manera previa en el debate ni tuvo efecto alguno una
consideración suya sobre el particular. Las mesas de concertación se
convirtieron en espacios de socialización.
En
múltiples oficios y respuestas de derechos de petición[396], el MADS manifestó
que las mesas de concertación carecieron de efecto alguno en la delimitación
del páramo referido, dado que esa decisión ya estaba tomada antes de ese diálogo.
En
palabras del ministerio, las mesas buscaban “conocer las diferentes inquietudes
y expectativas de los habitantes de la región como insumo primordial para la
generación de una estrategia integral orientada tanto a la conservación del
páramo como a mejorar la calidad de vida de las poblaciones, y no a la
concertación del límite del páramo” [397],
por lo que “no se dispone de actas que reflejen compromisos frente al
proceso de delimitación”[398].
Inclusive, varios medios de prensa registraron la conformación de la
voluntad de la administración en ruedas de prensa, tal como reportó el diario Vanguardia
Liberal el 30 de noviembre de 2013[399].
Con
base en las pruebas referidas, la Corte Constitucional estima que las mesas de
concertación abiertas por parte de la autoridad ambiental no se tradujeron en
espacios significativos de participación. En realidad, la comunidad careció de
un escenario previo de intervención, porque la decisión objeto de debate ya
había sido tomada, al punto que las reuniones convocadas eran sesiones de
información o socialización.
Cabe
destacar que el MADS no buscó la configuración de un consenso razonado para
resolver la problemática de la regulación del Páramo de Santurbán, porque la
determinación estaba tomada. A su vez, jamás se tuvieron en cuenta las
posiciones de la mayoría de la sociedad civil en dicha delimitación. Basta
revisar los antecedentes de la presente providencia para concluir que muchos
agentes participantes de la región de los santanderes no pudieron exponer su
opinión en el procedimiento de expedición de la Resolución 2090 de 2014, o no
se consignaron en este acto administrativo.
A
juicio de esta Corporación, las reuniones o sesiones que adelantó el MADS para
delimitar el ecosistema paramuno carecen de las características necesarias para
que sean consideradas espacios de participación de los artículos 2 y 79 de la
Constitución. Por ejemplo, en las reuniones del 12 y 20 de diciembre de 2013 y
el 27 de enero de 2014, se discutieron diversos asuntos de la regulación del
ecosistema sin los agentes necesarios para que la deliberación fuese
democrática, puesto que no comprendió a todos los afectados. Por su parte, la
sesión del 31 de marzo de 2014 tuvo un efecto meramente informativo, dado que
en esa sesión se dio a conocer la cartografía de delimitación de ese bioma con
el fin de generar propuestas de gestión integral del nicho ecológico.
La
Sala no desconoce que las reuniones tenían la finalidad de proponer las
alternativas económicas para los pobladores que habitan esos ecosistemas,
debido a la necesidad de atender la situación de ese grupo ante la prohibición
de ejercicio de actividades en ciertas zonas que el acto administrativo de
delimitación del páramo establecería. Sin embargo, tales espacios no tienen la
virtud de subsanar la vulneración del derecho a la participación de la
población local en las etapas previas a ese procedimiento de clasificación de
actividades y de gestión ambiental. Inclusive, esas mesas de concertación
tampoco garantizaron los contenidos esenciales del derecho a la participación
ambiental, en la medida en que las autoridades no convocaron a todos los
afectados con esa regulación, quienes deben ser partícipes de los modelos de
compensación o de reubicación laboral desde su diseño y ejecución. En esos
espacios no se encontraban todos los mineros artesanales de la provincia del
Soto Norte, los agricultores de Tona y de la región de Sisativa, los ganaderos
de la región nor-oriental del páramo y los ambientalistas de Bucaramanga. En
definitiva, se buscaron salidas o alternativas a un problema social sin los
interesados directos.
Nótese
que no son de recibo los argumentos formulados por parte de algunos
intervinientes, al afirmar que despareció la vulneración del derecho
fundamental a la participación ambiental de los actores con la negativa de
intervenir en las mesas de concertación, porque se autoexcluyeron de participar
en las mismas. Lo antepuesto, en razón de que esas reuniones no contaban con
los elementos esenciales para que fuesen consideradas espacios reales de
participación, puesto que la decisión de delimitación ya había sido tomada, y
en ese escenario no había sido convocada toda la población afectada con la
medida. De ahí que el MADS no hubiese tenido en cuenta las opiniones de los
petentes, dado que la entidad nunca pretendió construir un consenso razonado
sobre la delimitación del Páramo de Santurbán.
En
igual sentido, la Sala señala que la afectación del derecho de la participación
de los peticionarios no se produce por la negativa del MADS de decretar las
audiencias públicas contenidas en el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011. La
vulneración de esos principios deviene del desconocimiento de los espacios de
participación reconocidos en los artículos 2 y 79 Superior. Los escenarios de
participación no son iguales, no pueden confundirse ni reemplazarse. Ello
atendiendo dos diferencias.
Las
audiencias consignadas en el artículo 35 del CPACA carecen de obligatoriedad en
las actuaciones administrativas, dado que esa disposición dejó al arbitrio de
las autoridades la opción de decretar esas diligencias con el fin de promover
la participación de la ciudadanía en el procedimiento administrativo general[400]. En contraste, los
espacios de intervención ciudadana de los artículos constitucionales son
trámites ineludibles en los eventos en que se adopta una medida que afecta las
condiciones de vida de las personas o tiene un impacto en el ecosistema.
Conjuntamente, las audiencias
públicas del CPACA tienen diversas funciones, puesto que pueden ser informativas
sobre el objeto del procedimiento administrativo, de emisión de opiniones de
los intervinientes en trámites que inician a petición general, o adversariales
cuando se discute la concesión de un derecho individual o la imposición de sanción.
Además, en esas reuniones no se pretende arribar a un acuerdo, pues la
administración debe decidir la materia objeto de petición en ejercicio de sus
facultades legales y constitucionales. En contraste, los espacios de
participación de los artículos 2 y 79 Constitucional comprenden un procedimiento
de naturaleza deliberativa y decisoria, toda vez que entrañan un debate y
concertación en relación con la medida. En esos escenarios, se argumenta
entorno a diversas posiciones con el objetivo de llegar a un consenso razonado
que se materialice en una regla de decisión.
El MADS vulneró el principio de
participación de los tutelantes y de toda la comunidad de la región de
Santurbán, debido a su posición restrictiva de la participación ciudadana en
actos administrativos reglamentarios. En el presente proceso y en el trámite de
la expedición de la Resolución 2090 de 2014, el ministerio adujo que los
mecanismos de participación ciudadana en el procedimiento de delimitación del
Páramo de Santurbán se materializan a través de derechos de petición y en
garantía del acceso a la información preparatoria de los proyectos de
regulaciones, debido a que es una decisión de carácter general. Esa visión
desconoce elementos esenciales del principio de participación que han
reconocidos en la jurisprudencia Constitucional, como se esbozó en la presente
providencia. Inclusive, esa postura implica una lectura reduccionista del
principio 10 de la Declaración de Rio.
Se aclara que el desconocimiento del
principio de participación en sus dimensiones de acceso a la información y de
una intervención deliberada y pública acarrea la conculcación de los derechos
fundamentales al derecho de petición y del debido proceso. El primero, por
cuanto éste es la garantía genérica de aquel. El segundo, dado que la
desatención de las normas constitucionales sobre la participación ambiental comprende
la violación de principio de legalidad. A su vez, apartarse de los
procedimientos requeridos para emitir una decisión en materia ambiental
significa quebrantar el debido proceso.
18.3.    En suma, se concluye que el MADS
vulneró el derecho a la participación ambiental de los peticionarios y de toda
la comunidad de la zona de influencia del Páramo de Santurbán, al expedir la
Resolución 2090 de 2014, porque desconoció facetas esenciales de ese principio,
a saber: i) el acceso a la información, pues no facilitó ni divulgó el proyecto
de acto administrativo cuestionado; ii) la participación pública y deliberativa
de la población, en la medida en que la intervención ciudadana no incluyó a
todos los afectados con la decisión de delimitación del Páramo de Santurbán. Es
más, el MADS no efectuó una
convocatoria pública y abierta para entablar un diálogo con la comunidad; y
iii) el procedimiento de expedición de la resolución en comentario careció de espacios de participación
previos, eficaces y efectivos. La ciudadanía no tuvo un escenario donde pudiera
debatir en torno a la regulación de ese bioma y lograr un consenso razonado,
puesto que la administración había tomado una determinación al respecto. Esa
vulneración se originó por el desconocimiento de los mandatos superiores
consagrados en los artículos 2 y 79 de la Carta Política y no por la negativa
de decretar las audiencias consagradas en el artículo 35 de la Ley 1437 de
2011. La conculcación de esos contenidos fundamentales acarreó la afectación de
los derechos fundamentales de petición y debido proceso de los peticionarios.
Alcance de las órdenes a impartir
en la presente decisión
19.
La Sala Octava de Revisión
confirmará parcialmente los fallos emitidos por parte del Tribunal
Administrativo de Santander y de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en relación con la improcedencia de la
acción de tutela para proteger las facetas de los derechos al agua y al
ambiente reivindicadas por los actores. Paralelamente, revocará la decisión de
negar el amparo del derecho de la participación ambiental, del acceso a la
información pública, del debido proceso y de petición de la señora Julia
Adriana Figueroa, de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez
–CCALCP-, y de los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa
y Erwing Rodríguez-Salah, miembros del Comité para la Defensa del Agua del
Páramo de Santurbán -CODEPA-, principios quebrantados en el procedimiento de
expedición de la Resolución 2090 de 2014, acto administrativo que delimitó el
páramo de jurisdicciones de Santurbán-Berlín.
La Sala proferirá órdenes y pautas a
seguir que se encuentran dirigidas a proteger de manera eficaz los derechos de
naturaleza procedimental e instrumental vulnerados por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS-. Los remedios y parámetros que se
impartirán tendrán la finalidad de garantizar que el procedimiento de
delimitación del Páramo de Santurbán se realice con la participación de los actores
y de los afectados con las disposiciones que emitirá la autoridad
administrativa. Por eso, las medidas y estándares que se expedirán y precisarán
se dirigen a salvaguardar el derecho fundamental a la participación ambiental
de los actores, de quienes participaron en ese procedimiento de delimitación
del Páramo de Santurbán que concluyó con la expedición de la Resolución 2090 de
2014 y de quienes se crean perjudicados con esa clasificación. Las medidas que
se expedirán benefician a la comunidad en general, al garantizar espacios
adecuados de participación para gestión del recurso natural mencionado. Nótese
que la situación otorga mayor protección a las personas que intervinieron en el
trámite del acto administrativo cuestionado, pues se presentará un restablecimiento
de su derecho fundamental a la participación ambiental.
Sin embargo, ello no es una barrera para
indicar algunos estándares en las medidas que adoptará la Sala de Revisión,
debido a que la compleja situación que implica la gestión de un ecosistema
estratégico en términos ambientales y económicos, como es Páramo de Santurbán,
impone a esta Corporación la obligación de dictar remedios judiciales que
realmente restablezcan los derechos quebrantados y respeten las competencias
constitucionales.
Para decidir qué órdenes impartir, la Sala
ponderará todos los aspectos relevantes de la causa revisada, por lo que
evitará las posiciones extremas que desconozcan alguno de los valores
constitucionales que están en juego y que deben ser protegidos.
Las órdenes que se expedirán serán
respetuosas de las competencias democráticas de las autoridades, y de la
participación así como deliberación política de la comunidad. La Sala no
pretende gestionar un bioma sin los habitantes de la zona de Santurbán, puesto que
éstos conocen de primera mano las necesidades de conservar el bioma de páramo y
de atender sus intereses económicos. Tampoco busca abrogarse las competencias
del MADS sobre la delimitación de ese ecosistema, toda vez que esa labor es en
extremo técnica y multidisciplinar, ámbitos que escapan de la órbita del
derecho. En realidad, esta Corporación desea promover la participación de los
afectados con la gobernanza de ese nicho y de las autoridades encargadas de esa
gestión. Por ende, no se establecerá de forma detallada la delimitación del
páramo ni las formas adecuadas de su preservación. La jurisprudencia ha respaldado la intervención
judicial en la gestión pública, empero no se identifica con la expedición de
medidas específicas y concretas sin el concurso de los entes competentes para
tomar una decisión y de la población perturbada con ésta[401].
19.1.    En ese contexto, la Sala Octava de Revisión ordenará DEJAR
SIN EFECTO la Resolución 2090 de 2014, por cuanto se expidió sin la
participación de los tutelantes y de los demás perturbados con esa decisión. El
vicio constitucional enunciado afecta la validez de ese acto administrativo e
impide que pueda ser ejecutado por la autoridad, determinación que la Corte ha
adoptado en otras oportunidades contra reglamentaciones abstractas (Supra 8.3.2
y 8.3.3)[402].
Sin embargo, la pérdida de ejecutoria del acto administrativo mencionado
entrará a regir en un (1) año contado a partir de la notificación de la
presente providencia. Lo anterior, en razón de que la Resolución ibídem prevé
normas de protección sobre el ecosistema de Santurbán, enunciados que han
contribuido a su conservación. La ausencia de vigencia de dicho acto jurídico
significaría dejar desprotegido ese ecosistema y la decisión de Corte avalaría
la vulneración de principios superiores. Entonces, se considera adecuado
modular los efectos en el tiempo de la orden proferida en esta ocasión.
La Sala Octava de Revisión subraya que no
dispondrá de una delimitación del Páramo de Santurbán, toda vez que esa decisión
reviste un carácter técnico que escapa a los conocimientos y competencia de la
Corte Constitucional. Este juez respetará la función que tiene el MADS para
gestionar el ecosistema paramuno, potestad entregada por el legislador. Así
mismo, la delimitación judicial del nicho impediría que la comunidad ejerza su
derecho a la participación, principio que fue vulnerado por la autoridad y que
se pretende restablecer en esta oportunidad. Sin embargo, la aclaración hecha
no impide que este Tribunal adopte medidas específicas para proteger los
derechos fundamentales de las personas, dado que el funcionario jurisdiccional
de tutela jamás debe quedar impávido ante el desconocimiento de normas
subjetivas de rango superior.
19.2.    Como consecuencia de lo antepuesto y como mecanismo de
protección de derechos, se ordenará al MADS que emita una nueva resolución para
delimitar el Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín, acto administrativo que
debe ser expedido en el marco de un procedimiento amplio, participativo, eficaz
y deliberativo. Esa directriz debe ejecutarse de acuerdo con las reglas
jurisprudenciales que la Corte compiló en esta providencia en las Supra 13.5 y
15.3. Entre ellas, el MADS deberá observar las siguientes pautas para cumplir
el fallo, sin perjuicio de las demás normas procedimentales aplicables, en
cuanto no sean contrarias a lo dispuesto en esta providencia:
i)
El procedimiento de delimitación
del páramo de Santurbán deberá iniciar con una convocatoria amplia, pública y
abierta de la comunidad del macizo de Santurbán, con el fin de que ésta participe
en el trámite de delimitación del nicho ecológico de la zona. Ese llamamiento
deberá realizarse por diferentes medios de comunicación que garanticen el
conocimiento de la población sobre el comienzo de ese procedimiento.
En específico, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible tiene la obligación de realizar una convocatoria activa de los
actores relevantes para la deliberación y el diálogo en torno a la delimitación
del nudo de paramos de la región referida. Por ejemplo, deberá invitar a las autoridades,
personas jurídicas o naturales, y a las organizaciones sociales que tengan por
finalidad la defensa de intereses convergentes en la gestión ambiental del
páramo de Santurbán, como: i) los actores -la Corporación Colectivo de Abogados
Luis Carlos Pérez CCALCP y el Comité por la Defensa del Páramo de Santurbán
CODEPAS- y la Mesa Permanente Santurbán-Sisavita etc. ; ii) el sector académico
de la región  –la Universidades Industrial de Santander y de Pamplona- entre
otros; iii) las asociaciones o cooperativas de mineros - Federación Santandereana
de Pequeños Mineros, Fundación de Apoyo para el Desarrollo Integral del
Municipio de Vetas, la Asociación de Mineros y Joyeros de Vetas, la Asociación
de Trabajadores Mineros de Santander- etc.; iv) agremiaciones de productores agrícolas
-la Asociación de Productores Cebolleros de los Santanderes, Asociación
Productores de Cebolla en Polvo y Asociación de Productores para el Desarrollo
Sostenible de Santurbán- etc.; y/o v) las autoridades locales -Alcaldías de
Vetas, Suratá, Californía y Tona- entre otros. Para identificar esos
destinatarios, el MADS podrá acudir a la identificación de actores que realizó
el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt –IavH-
en el texto: “Aportes a la delimitación del páramo mediante la
identificación de los límites inferiores del ecosistema a escala 1:25.000 y
análisis del sistema social asociado al territorio: Complejo de Páramos Jurisdicciones
– Santurbán – Berlín Departamentos de Santander y Norte de Santander”.
La convocatoria señalará el objeto del trámite, las
instancias e instrumentos específicos de participación, los deberes y derechos
de los participantes y el cronograma de actuaciones que desarrollará el MADS
para emitir la resolución que materialice la clasificación de territorio de la
zona.
A su vez, el MADS deberá crear un vínculo de fácil
visibilidad y acceso en su página web institucional, sitio de la internet que servirá
para mantener informados a los participantes del procedimiento de delimitación
del Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín con el cronograma de las fases de
participación, los documentos, los datos, o fechas y lugares de la realización
de las sesiones de intervención o de participación de la comunidad.
Esta Corte reitera que la participación ambiental debe
incluir a todos los afectados con la decisión administrativa, ya sea por
impactos en los ecosistemas o en las condiciones de vida.
ii)
La autoridad ambiental establecerá
una fase de información donde las personas podrán acudir a los estudios sobre
la delimitación del Páramo de Santurbán. Como mínimo, el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible deberá divulgar, en el vínculo destinado para informar
a la comunidad sobre el procedimiento de delimitación, los documentos técnicos
elaborados por: a) el Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt –IAvH-; b) la Corporación Autónoma Regional de la
Frontera Nororiental –Corpornor-; c) la Corporación Autónoma Regional para la
Defensa de la Meseta de Bucaramanga –CDMB-; y d) por otras organizaciones que
estime necesario socializar. De igual manera en ese vínculo se colgará la
presente sentencia. En ese sitio de la red de internet, se mantendrá informados
a los participantes del procedimiento con documentos, datos o fechas de las
sesiones de intervención o de participación.
Adicionalmente, el MADS evaluará si existe la
necesidad de actualizar los estudios sobre la materia.
iii)
La administración abrirá el
estadio de consulta e iniciativa, nivel que corresponde con el procedimiento en
que los participantes emiten su opinión, juicio o análisis de las alternativas
de la delimitación del nicho ecológico paramuno en el marco de sesiones,
audiencias o reuniones. El MADS garantizará las condiciones para que el procedimiento
sea público, de modo que los participantes conozcan las posiciones de los demás.
Para ello, se elaborarán actas de las intervenciones, documentos que serán divulgados
en el vínculo que el Ministerio destinará para informar a la comunidad sobre el
trámite de delimitación. También, evitará que los espacios de interacción o
exposición sean capturados por sectores que no reflejen auténticamente los
intereses ciudadanos o por un sector en específico.
iv)
Acto seguido, se iniciará la
concertación entre las autoridades y los agentes participantes en el marco de
sesiones, audiencias o reuniones. El MADS garantizará espacios de participación
que respeten el principio de buena fe y transcurran en un proceso de diálogo
deliberativo que busque la configuración de un consenso razonado por medio de
argumentos, que se encuentren fundados en el interés público. Las
deliberaciones estarán orientadas a lograr acuerdos que plasmen una adecuada
ponderación de los derechos cuya efectividad está en juego, procurando evitar
posturas adversariales y de confrontación que bloqueen la toma de una decisión
definitiva. El MADS garantizará que esta fase sea pública. Para ello, se
elaborarán actas de las sesiones, documentos que serán publicados en el vínculo
que el Ministerio destinará para informar a la comunidad sobre el trámite de
delimitación. Así mismo, la administración deberá adoptar medidas para: a) evitar que los espacios de participación
sean capturados por sectores que no reflejen auténticamente los intereses
ciudadanos; y b) ajustar el trámite para que las personas o colectivos
con necesidades especiales o tradicionalmente marginados por su condición
social, cultural, política, física o por su ubicación geográfica, puedan ejercer
su derecho a la participación.
La Sala Octava de Revisión quiere advertir que la
participación en el procedimiento de delimitación de páramos deberá ser previa,
amplia, deliberativa, consciente, responsable y eficaz. Además, deberá  ser
abordada desde una perspectiva local. La gestión ambiental tiene la obligación
de garantizar las condiciones para que los distintos actores intervengan en
igualdad de oportunidades.
El ejercicio de la función mencionada contará con la
apertura de verdaderos espacios de diálogo efectivo y significativo con la
población, escenarios en que se busque su consentimiento libre e informado para
las decisiones administrativas objeto de debate. La participación no se agota
con la socialización o la información, puesto que ese fenómeno requiere de la
construcción de un consenso razonado para salir de una crisis o conflicto
ambiental. Así, no se considera participación cuando las autoridades convocan a
la comunidad para que escuche una delimitación del páramo que ya adoptó.
v)
Una vez el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible elabore el proyecto de acto administrativo que delimita
el Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín, esa entidad establecerá un plazo razonable
para que la colectividad formule observaciones contra esa reglamentación.
vi)
Al momento de proferir la resolución
que delimite el Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá tener en cuenta los argumentos esbozados
en la deliberación, por lo que el acto administrativo evidenciará que se
evaluaron las razones de la comunidad y se justificó su apartamiento.
vii)
Las autoridades locales y
Nacionales construirán espacios de participación que permitan a la comunidad
intervenir en la implementación de los acuerdos. Además, esos escenarios deberán
garantizarse en la verificación del cumplimiento de los consensos estipulados
en las etapas previas.
19.3.    Adicionalmente, el acto administrativo deberá abordar
algunos aspectos con el fin de gestionar de manera integral el Páramo de
Santurbán. Ello implica que en el proceso deliberativo se aborden ciertos temas
de debate. La delimitación de esas materias son la concreción de la obligación
que tiene el juez de tutela de dictar remedios judiciales efectivos para
garantizar una adecuada participación (Supra 13.5). En las Sentencias T-135 de
2013, T-294 de 2014, T-660 de 2015 y SU-133 de 2017, la Corte identificó temas
que debían ser abordados en el procedimiento de diálogo, los cuales tienen la
finalidad de garantizar los contenidos mínimos de la participación ambiental y
la materialización de una intervención ciudadana acorde con la Constitución.
Nótese que los parámetros que se señalarán se identifican con tópicos
ineludibles que deben tratados por la comunidad y no con decisiones sustantivas
que borren la posibilidad de deliberación de los actores sociales e
institucionales.
Además, tales medidas y pautas son
necesarias debido al estado en que se encuentra la política pública de
protección de páramo, por lo que se pretende que la presente decisión permita
avanzar en esa tarea en el ecosistema de Santurbán. En informe de la
Contraloría General de la República presentado al Congreso, el ente fiscal
señaló que dicha gestión administrativa tiene déficit en su implementación,
problemas en la formulación de diseño de estrategia global, ausencia de
indicadores para el seguimiento y monitoreo de las regulaciones, así como
precariedad de asignación de recursos destinados al manejo de las áreas
protegidas, por ejemplo en la adquisición de terrenos, en el desmantelamiento,
eliminación y reconversión de actividades económicas y productivas.
En primer lugar, el MADS tendrá en cuenta
que el resultado de la nueva delimitación del Páramo no podrá ser inferior en
términos de protección del ambiente que la fijada en la Resolución 2090 de
2014. La Corte aclara que el Ministerio puede modificar la demarcación
precisada en ese acto administrativo, máxime cuando varios intervinientes
advirtieron que existen errores en esa clasificación[403].
Empero, esa transformación no podrá afectar las medidas de conservación o
salvaguarda del Páramo de Santurbán en términos globales. Así mismo, tiene
vedado autorizar actividades mineras en zonas de páramo, de acuerdo con las
prohibiciones legales y jurisprudenciales plasmadas la Sentencia C-035 de 2016.
De igual forma, en esa tarea, el MADS debe tener en cuenta de manera
prioritaria el concepto de clasificación expedido por parte del Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt –IavH- y su visión
de que los límites del páramo deben incluir la zona de transición del bosque
alto andino con el páramo (ZTBP).
En segundo lugar, derivado de las
prohibiciones de actividades mineras y/o agropecuarias que se vayan a consagrar
en la nueva resolución de delimitación, el MADS deberá diseñar o crear un
programa de reconvención o sustitución de dichas labores, proceso en el cual
deberán participar el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, tanto en la fase de formulación como en la de ejecución.
En ese acto administrativo, se deberán reconocer los principios y metas que
regirán esa actuación. Además, establecerá un límite temporal de la duración de
la política y fijará las alternativas que protegerán el derecho de subsistencia
de las comunidades afectadas con la proscripción de la actividad. Se resalta
que esas medidas deberán buscar el goce efectivo de los derechos de la
colectividad perturbada, por eso, se establecerán indicadores de satisfacción. También,
tendrán en cuenta la atención prioritaria de personas en condición de
vulnerabilidad, quienes han desempeñado las labores excluidas. En todo caso, la
creación e implementación de ese programa contará con la participación activa
de los perturbados con las medidas y requiere de la identificación de éstos a
través de un censo, el cuál será ordenado en la resolución de delimitación del
Páramo de Santurbán.
El plan o política pública de reconvención
o de sustitución de actividades deberá iniciar de manera prioritaria en los
Municipios de Vetas, California y Suratá en relación con las actividades
mineras. Por su parte, el Municipio de Tona deberá ser beneficiario de ese
mismo orden diferenciado en labores agropecuarias.
El presente caso ha puesto en
evidencia el conflicto que existe entre la necesidad de protección ambiental de
los Páramos y las actividades productivas en esas zonas. La garantía de la
conservación de esos ecosistemas implica la afectación de las labores
económicas que sirven de sustento a las poblaciones que allí habitan. Esa
situación abre un dilema entre el ambientalismo y el progreso económico. En la
Sentencias C-035 de 2016, la Corte resolvió esa disyuntiva a favor de los
recursos naturales y en pro del desarrollo sostenible. No obstante, esa
decisión dejó en el limbo a miles de personas que devengaban su sustento de la
ejecución de labores productivas en los nichos paramunos, escenario que tiene
la virtualidad de causar un grave perjuicio a la situación económica a las
poblaciones que se encuentran en condición de marginalidad por la prohibición
de desempeño de actividades.
La Sala Octava de Revisión es consciente
que los habitantes de Vetas, California y Suratá tienen la calidad de mineros y
de habitantes de la zona. Ello advierte una visión de territorialidad que debe
ser expuesta en instancias de participación en el procedimiento de delimitación
del páramo y en las determinaciones que los perturba, como podría suceder con
la prohibición de realizar actividades mineras en los nichos paramunos. Se
espera que con el diálogo se pueda llegar a una gestión concertada que maximice
la eficacia de la gobernanza ambiental, al proteger el ecosistema y garantizar
la satisfacción de necesidades básicas de los habitantes de la región.
Como se advirtió en la parte
motiva de esta providencia, las personas que sufren las consecuencias de las
prohibiciones de actividades que presionan el ambiente, empero que son fuente
de su sustento, tienen derecho a una compensación. Esas medidas pueden ser, a
manera de enunciación, las siguientes[404]:
(i) el diseño de programas de reubicación laboral; (ii) la creación de planes
de formación para que las personas afectadas con la proscripción puedan
desempeñarse en otra actividad económica; y (iii) el acceso a créditos blandos
y a insumos productivos.
En el caso de las actividades
en páramos, las personas perturbadas con la protección ambiental cuentan con
una visión de territorialidad que marca sus comportamientos y forma de
apropiación productiva. El Estado pretende modificar tales elementos. La eficacia
y sustentabilidad de la gestión de esos ecosistemas depende de la participación
de los afectados, y de asumir un enfoque de derechos sociales y ambientales.
Ello implica la preservación del entorno y la sustitución real de las
actividades que garantiza la satisfacción de necesidades básicas de esos
individuos. Un paso inicial son las modificaciones de prácticas productivas.
La necesidad de que se discuta y cree un
modelo de sustitución y de reconversión de actividades se desprende de uno de
los contenidos esenciales del derecho a la participación ambiental (Supra
13.5). Además, varios intervinientes, como la asociación del Municipio del
Páramo de Santurbán y los habitantes del Municipio de Vetas, aseveraron que la
prohibición de las actividades mineras en la zona delimitada como páramo impide
que sigan desarrollando la actividad de la que derivan su sustento.
La Corte no desconoce que los por menores
y precisiones de las políticas de reconversión y sustitución de actividades
deben ser desarrollados en diferentes actos administrativos y demás
reglamentaciones, al punto que la totalidad del plan no puede quedar plasmado
en la resolución de delimitación. Lo que en realidad se ordena corresponde a
que se precisen los elementos que delinearán dicho programa, aspectos que deben
ser discutidos por los afectados desde la misma consagración de la prohibición
de actividades. Conjuntamente, este juez es consiente que las diferentes
autoridades ambientales comenzaron a diseñar y ejecutar planes y programas de
sustitución o reconversión de actividades prohibidas en la zona del Páramo de
Santurbán, por lo que es necesario que estas políticas sociales se articulen
con el sistema que se ordena en esta sentencia. En todo caso, deberá darse
participación a los afectados con las prohibiciones y a las organizaciones
sociales interesadas, en espacios de deliberación a los que sea sensible el
diseño y concepción de las medidas que se adopten.
La Sala encuentra necesario impulsar y
activar tales programas, dado que la Contraloría General de la República[405]
denunció que había evidenciado la ausencia de trabajo articulado entre el MADS,
CDMB y CORPONOR para lograr la sustitución y reconversión de actividades
agropecuarias y mineras en el área delimitada como páramo, situación que ha
impedido adelantar dichas funciones.
En tercer lugar, en coordinación con las
autoridades locales y regionales, el MADS deberá crear un sistema de
fiscalización de gestión de la resolución. En particular, se discutirá sobre el
control de las actividades prohibidas en las zonas de páramo. El modelo planteará
los principios, deberes así como responsabilidades de las autoridades, y
algunas estrategias para la eliminación de las labores vedadas, por ejemplo la
minería ilegal. En cualquier caso, deberá darse participación a la ciudadanía y
a las organizaciones sociales interesadas, en espacios de deliberación a los
que sea sensible el diseño y concepción de las medidas que se adopten.
Las autoridades y comunidad deberán
abordar ese asunto, en la medida en que la eficacia de la resolución de
delimitación del Páramo de Santubán es una condición indispensable para que la
gestión de ese ecosistema garantice sus servicios ambientales en el marco del
desarrollo sostenible. De igual forma, ese programa de verificación es
necesario, debido que la prohibición de la actividades vedadas disparó su
práctica ilegal, como señalaron los Alcaldes de Vetas, Suratá y California en
relación con la minería. Inclusive, en informe de auditoría de cumplimiento del
proceso de delimitación de paramos en Colombia de noviembre de 2016, la
Contraloría General de la República señaló que CORPONOR no había adelantado
acciones efectivas para acatar la Sentencia C-035 de 2016 en cuanto a las
interdicciones de labores e zona del páramo, por lo que confirmó un hallazgo
administrativo con presunta incidencia disciplinaria.
En cuarto lugar, se ordenará al Ministerio
de Ambiente que incluya en la resolución parámetros de protección de las
fuentes hídricas que se encuentran en la estrella fluvial de Santurbán. Lo
anterior, en razón de que la gestión de los páramos comprende la regulación de
los afluentes, debido a la importancia de ese ecosistema para producción del
líquido. Al respecto, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt –IavH- señaló que:
“Los
análisis desarrollados en el documento CONPES 3614 de 2009, llaman la atención
sobre las medidas que deben ser tomadas para asegurar el abastecimiento hídrico
del área metropolitana de Bucaramanga, lo cual en nuestro criterio, no se limita únicamente
a la construcción de infraestrucutras de abastecimeinto sino que debe
extenderse a la gestión integrada de las cuencas abastecedoras, de las cuales
hace parte el páramo de Santurbán”[406].
En todo caso, en esa gobernanza deberá
darse participación a la ciudadanía y a las organizaciones sociales
interesadas, en espacios de deliberación a los que sea sensible el diseño y
concepción de las medidas que se adopten.
En quinto lugar, en la resolución de
delimitación del Páramo de Santurbán, el MADS creará una instancia de
coordinación permanente entre autoridades públicas y asociaciones que poseen
intereses convergentes en la administración de los recursos del nicho enunciado.
El espacio debe promover una colaboración entre las entidades para desarrollar
los contenidos fijados en la resolución de delimitación. Esa medida se adoptará
con el objetivo de que la gestión ambiental sea integral en la zona y se resuelva
la desarticulación entre autoridades públicas para ejercer una gobernanza
eficiente. Es importante aclarar que en esa tarea deberá darse participación a
la ciudadanía y a las organizaciones sociales interesadas, en espacios de
deliberación a los que sea sensible el diseño y concepción de las medidas que
se adopten.
La Sala Octava de Revisión evidencia que
éste juez se encuentra obligado a precisar un tipo de pauta que resuelva el
problema de administración que existe sobre el Páramo de Santurbán, toda vez
que debe corregir la desarticulación que existe entre las entidades del Estado
para gestionar el Páramo de Santurbán. Ese enfoque es necesario, porque, en la
región objeto de gobernanza ambiental confluyen las competencias de la Nación,
dos departamentos, treinta municipios y dos corporaciones autónomas regionales.
El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt –IAVH-
aseveró que:
“Fueron escasas las
conexiones a nivel local o regional entre las dos autoridades ambientales regionales;
la mayoría de vínculos entre ellas se dio a través de instancias nacionales
(MADS, Contraloría, Procuraduría, Instituto Humboldt, Comisión V del Senado,
por ejemplo). Esta desarticulación alerta sobre un desacoplamiento entre el
ecosistema y la estructura institucional, con las implicaciones que esto puede
traer para la gestión del complejo como una unidad[407].
En sexto lugar, se dispondrá configurar un
modelo de financiación que facilite la articulación de aportes y obtención de
recursos que provengan de diferentes agentes públicos y/o privados con el
objeto de lograr la sostenibilidad económica de la gestión ambiental del Páramo
de Santurbán. Por ejemplo, el MADS podría adoptar incentivos de conservación
ambiental como la promoción del ecoturismo, sistemas productivos sostenibles
–biocomercio- o pago por servicio ambiental. La configuración de un esquema
económico permitirá que se implementen de forma rápida los programas de
sustitución y reconvención de actividades, al igual que se mejoren los servicios
ambientales que ofrece el páramo.
De conformidad con los elementos
esenciales del principio a la participación ambiental (Supra 13.5), se reconoce
que los pequeños agricultores, ganaderos o mineros podrán solicitar el
acompañamiento de los centros de educación superior o de las organizaciones
sociales para construir una posición informada, instituciones que podrán intervenir
en los espacios de participación. Lo propio podrán hacer los movimientos de la
sociedad civil ambientalistas o comunidad que pretende salvaguardar el
ecosistema de páramo. Lo anterior, en razón de que existen múltiples actores en
el proceso de delimitación del Páramo de Santurbán, escenario que podría
generar inequidades en la emisión y calidad de las opiniones, debido a las
disímiles capacidades técnicas, económicas y jurídicas de los participantes.
19.4.
Esta Corte
solicitará a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación
que preste acompañamiento a la comunidad del Páramo de Santurbán en el
procedimiento de delimitación de ese bioma y en el seguimiento a ese acto
administrativo. En desarrollo de esa labor, las autoridades referidas deberán
remitir cada cuatro meses un informe conjunto sobre el cumplimiento de la
presente decisión al juez de primera instancia, el Tribunal Administrativo de
Santander. En todo caso,
la Corte Constitucional se reserva la competencia para verificar el
cumplimiento de las órdenes proferidas en esta providencia.
19.5.     Como se expuso en esta providencia (ver
supra 14), los páramos son ecosistemas estratégicos
para la regulación hídrica, retención de aguas y conservación de la
biodiversidad. Además, se trata de un
ecosistema sumamente sensible a la intervención humana (actividades agrícolas,
ganaderas o mineras), pues puede generar una fragmentación de las zonas de
transición, espacios necesarios para que la interacción de biomas garantice la
existencia de la flora y la fauna, lo que debe protegerse y gestionarse con
sumo cuidado, así como extinción de especies nativas.
Por la importancia del ecosistema de
páramo, la Sala considera que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
debe iniciar un proceso tendiente a restaurar y descontaminar las áreas del
Páramo Jurisdicciones de Santurbán – Berlín, en coordinación con el Ministerio
de Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sus
entidades adscritas o vinculadas, las entidades territoriales, la Agencia de
Minas. Ello, con base en la delimitación del páramo establecida en la
Resolución que deberá emitir el MADS.
19.8. El presente caso ha puesto en evidencia la
necesidad de generar espacios de diálogo entre los actores sociales de los
departamentos de Santander y de Norte de Santander, con el fin de disminuir las
tensiones en la comunidad. Por ello, la Sala se concentró en dictar remedios
que produjeran ese espacio de deliberación y no en proferir órdenes concretas
sobre la gestión del Páramo de Santurbán. Se trata de permitir que los
habitantes de la región y las autoridades decidan el camino que debe seguir la
administración de ese recurso natural, actuación que no corresponde con
directrices sustantivas detalladas sobre la regulación de usos del suelo y de
actividades.
En ese contexto, la Sala Octava
de Revisión estimó que no era necesario decretar y realizar una visita al
Páramo de Santurbán, como lo pidieron varios intervinientes, porque las medidas
que se profirieron no tienen carácter sustantivo, sino procedimental. Inclusive,
jamás se previó que se adoptara una disposición que estuviera relacionada con la
delimitación y regulación de contenido del ecosistema de Santurbán. Por ende,
las órdenes buscan que se garanticen los espacios de comunicación y se aborden
ciertos temas en el debate, aspectos que permiten una adecuada gestión del
bioma paramuno y una participación real de la comunidad de la zona en la
gestión de ese nicho ecológico.
Síntesis de la decisión
20.
La
Sala estudió la demanda de tutela formulada por la ciudadana Julia Adriana
Figueroa a nombre propio, y en calidad de representante legal de la Corporación
Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez, y los señores Alix Mancilla Moreno,
Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez-Salah, miembros del Comité
por la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán, contra el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, porque vulneró sus derechos fundamentales del
debido proceso, de la participación, de la igualdad, de petición, de
información, de salud, de consumo al agua potable y de la vida digna por la
conexidad que existe con el ambiente sano y el derecho de la participación.
Ello, por cuanto impidió su intervención en el proceso de delimitación del
Páramo de Santurbán, procedimiento que concluyó con la expedición de la
Resolución 2090 de 2014.
De un lado, los
actores censuraron que en ese trámite no se hubiese realizado las audiencias
públicas reconocidas en los artículos 34 y 35 del CPACA. También adujeron que
la participación representada en las mesas de concertación fue insuficiente
para garantizar la intervención de la ciudadanía. De otro lado, estimaron que
el MADS afectó sus derechos a la vida digna en conexidad con el consumo de agua
potable, a la salud y al ambiente sano, toda vez que los artículos 5º y 9º de
la Resolución 2090 de 2004 autorizaron la explotación y exploración minera en
zonas del páramo de Santurbán y en áreas de restauración del ese ecosistema.
Varios coadyuvantes de la demanda
de tutela señalaron que la acción es procedente, porque se pretende proteger
los derechos fundamentales de la participación de las comunidades, garantía que
se conculcó con la expedición de la Resolución 2090 de 2014.
En ese mismo
sentido, los expertos consultados por parte de esta Sala indicaron que el MADS
vulneró el derecho a la participación de los actores y de la comunidad. Adujeron
que en el procedimiento de delimitación del páramo de Santurbán el diálogo no
fue previo, libre e informado, eficaz y activo, al igual que no incluyó a todos
los afectados. También censuraron que la Resolución 2090 de 2014 había
desconocido la Sentencia C-035 de 2016, por cuanto desechó el concepto del
Instituto Humboldt sobre la delimitación, sin presentar argumentación alguna.
20.1.
CORPONOR,
la CDMB y el MADS resistieron las pretensiones de los solicitantes con los
argumentos que se enuncian a continuación:
i)
la
demanda es improcedente, ya que pretende dejar sin efectos actos
administrativos de carácter general y proteger derechos colectivos, peticiones
que cuentan con los mecanismos ordinarios de nulidad simple y acción popular
para su realización;
ii)
no vulneraron
el derecho fundamental al debido proceso y a la participación, dado que la
delimitación de los páramos es una actividad reglamentaria diferente a un
procedimiento administrativo, calidad que releva a la autoridad de aplicar los
mismos procedimientos de los trámites en que se discuten derechos subjetivos.
En esas diligencias, la participación de los ciudadanos se limita a formular
derechos de petición y a la revisión de los documentos preparatorios de los
actos administrativos finales;
iii)
no quebrantaron
el derecho al ambiente ni el derecho al agua de los demandantes. Lo primero,
por cuanto la delimitación del ecosistema paramuno implicó la protección del
accidente geográfico de Santurbán. Los artículos 4º, 5º y 9º de la Resolución
2090 de 2014 salvaguardaron las situaciones jurídicas consolidadas de personas
que tenían títulos de exploración o explotación minera con anterioridad de la
expedición de la regulación que prohibió tales actividades en zona de páramo.
Lo segundo, en razón de que el acto administrativo general cuestionado
establece medidas para proteger a Santurbán y al recurso hídrico.
A su
vez, otros intervinientes apoyaron los argumentos de los demandados, al
manifestar que la acción de tutela era improcedente para cuestionar el acto
administrativo general impugnado, toda vez que el ordenamiento jurídico previó
medios ordinarios para ello. Además señalaron que los actores carecían de
legitimidad para solicitar la protección de los derechos que alegaban
salvaguardar.
20.2.
El
Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Cuarta del Consejo de Estado declararon
improcedente la demanda de tutela, al considerar que desconoció el principio de
subsidiariedad, en la medida en que los actores tienen a disposición los medios
de control de nulidad simple y de protección de derechos colectivos para
obtener las pretensiones formuladas en la acción de amparo de derechos
fundamentales.
20.3.
Ante
esa situación fáctica, la Corte resolvió varios problemas de forma y fondo.
20.3.1.
En
el análisis formal, se estudiaron los aspectos de la legitimidad por activa, la
subsidiaridad y la inmediatez, los cuales fueron cuestionados por parte de los
accionados y algunos intervinientes.
20.3.1.1.
En
el primer problema de procedibilidad, se abordó la discusión en torno a la
legitimidad por activa de los actores para pedir la protección de los derechos
presuntamente vulnerados[408].
La Corte precisó que esa figura procesal recae sobre las víctimas de las
amenazas o vulneraciones de los derechos fundamentales (Supra 6). Esa posición
puede ser ostentada por personas naturales o jurídicas de manera directa o indirecta.
No obstante, los entes morales sólo tienen la titularidad de algunas de esas
normas subjetivas, por ejemplo el derecho al debido proceso.
La Sala Octava de
Revisión manifestó que la señora Julia Adriana Figueroa tuvo una doble
actuación en el presente proceso frente a la legitimidad de la acción y el
derecho de postulación. De una parte, fungió como actora para defender sus
propios derechos, caso en que podría ser titular de las garantías que solicitó
que se amparen en la presente demanda. De otra parte, representó los derechos
de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez, hipótesis que
restringe la titularidad directa a ciertas potestades, como el derecho de
petición y acceso a la información. En el principio de participación, la asociación
demandante ostenta la titularidad de manera indirecta, puesto que pretendió
salvaguardar la intervención de las personas naturales que componen el ente
moral y que podrían verse afectadas con la delimitación del páramo de
Santurbán.
Sin embargo, se
concluyó que la CCALP no podría ser titular de los derechos al ambiente y al
agua, debido a que una persona jurídica carece de la aptitud requerida para
gozar de ellos. Por consiguiente, en esos casos, se entendió que la señora Julia
Adriana Figueroa invocó esa pretensión, a efectos de determinar la existencia de
la legitimidad por activa. Así, se precisó que la mencionada ciudadana puede
solicitar la protección de los derechos colectivos al ambiente y al agua en sus
facetas colectivas y fundamentales, toda vez que la autorización de las
actividades mineras en zona de páramo podría afectar el entornó donde vive la
actora, y los recursos hídricos que nutren el acueducto de Bucaramanga, ciudad
donde habita la petente y se extrae el líquido que ésta consume.
Los señores Alix
Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez-Salah,
miembros del Comité para la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán –CODEPAS-,
tienen la legitimidad para solicitar la protección de los derechos
fundamentales del debido proceso, de la participación, de petición y de
información, en la medida en que intervinieron en el procedimiento de
delimitación del páramo de Santurbán, al presentar diversos derechos de
petición sobre la manera en que se había adelantado el trámite, e intervenir
activamente en el mismo. En relación con los derechos al agua y al ambiente, la
Corte determinó que los peticionaros mencionados tienen la legitimidad por
activa para solicitar la protección de esos principios, debido a que viven en las
zonas presuntamente afectadas, escenario que supone una titularidad de esos
intereses en su faceta colectiva
Así
mismo, estimó que la legitimidad por activa se observa, dado que los tutelistas
son titulares del derecho de la participación ambiental, garantía que pudo
verse quebrantada en el eventual caso en que el MADS no hubiese abierto
espacios de intervención a la comunidad.
20.3.1.2.
En
el segundo asunto de forma, se estudió la incógnita sobre la procedibilidad de
la acción de tutela para cuestionar un acto administrativo general y solicitar
la protección de derechos colectivos, es decir, el cumplimiento del principio
de subsidiariedad ante la existencia del medio de control de nulidad simple y la
acción popular[409].
Inicialmente, la Corte
advirtió que, en principio, la acción de tutela dirigida a cuestionar actos
administrativos abstractos es improcedente. No obstante, esa regla tiene
excepciones, hipótesis que se articulan con la ausencia de idoneidad del medio
ordinario de defensa judicial y la configuración de un perjuicio irremediable
(Supra 8.3.3). De un lado, las demandas de amparo de derechos fundamentales son
procedentes cuando: i) la persona afectada carece de medio ordinario para
defender esos principios, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa
clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de
naturaleza constitucional; y ii) la aplicación del acto administrativo general
amenaza o vulnera los derechos fundamentales de un individuo. De otro lado, se
adoptará la misma decisión, en el evento en que las determinaciones abstractas
de las autoridades causen efectos dañinos sobre los derechos fundamentales de
las personas, perjuicios que son irremediables. En esos dos eventos, esta
Corporación tiene la potestad de disponer la inaplicación o la pérdida de
ejecutoria del acto objetivo proferido por parte de la administración.
En el caso concreto, esta Sala de
Revisión concluyó que la demanda de tutela dirigida contra la Resolución 2090
de 2014 es procedente para proteger los derechos al debido proceso, a la
participación, de petición y de acceso a la información, dado que observa
varias de las excepciones de la regla de improcedibilidad de la acción de
amparo de derechos fundamentales contra actos administrativos abstractos, a
saber:
i)
el asunto
objeto de debate es de naturaleza constitucional, en la medida en que se
discute sobre el alcance y aplicación del derecho fundamental de la
participación ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos. Esa
precisión sólo puede ser adoptada por el juez constitucional, porque el
escrutinio del acto administrativo se efectúa directamente con la Carta
Política y se exige la concreción de un principio constitucional. Esos
argumentos demuestran la carencia de idoneidad del medio de control de nulidad
simple, como quiera que las causales de invalidez que proceden no tienen la
capacidad para evaluar la presunta vulneración de derechos que denunciaron los
peticionarios. La ausencia de consulta es una causal de nulidad que protege el
derecho de la participación y no el derecho fundamental a la participación
ambiental, principio que tiene contenidos específicos y diferentes que no se
desprenden del CPACA. En realidad dichas prescripciones se derivan de los
artículos 2 y 79 de la Constitución, las cuales han sido concretadas por parte
de la jurisprudencia de esta Corporación. Además, la hipótesis de nulidad de
los actos administrativos por irregularidades en su expedición se concentra en
evaluar la conformidad del procedimiento de emisión de una resolución con el
trámite fijado de manera clara en la ley o la Constitución. Nótese que en el
caso sub-judice el legislador no fijó parámetros para la regulación de
la gestión de los ecosistemas paramunos. El juez contencioso administrativo
queda obligado a delimitar el contenido del principio de participación
ambiental, órbita donde la Corte Constitucional tiene competencia prevalente;
ii)
la
aplicación del acto cuestionado posiblemente se encuentra vulnerando los
derechos fundamentales de la participación, del debido proceso, de petición y
de acceso a la información de los petentes, situación que obliga al juez de
tutela a procurar por el restablecimiento de esas normas;
iii)
la resolución
atacada tiene la probabilidad de causar un perjuicio irremediable a los
derechos de los actores, escenario que ocurriría por la aplicación de una
resolución que no fue consultada con la comunidad; y
iv)
el asunto
involucra un conflicto social que amerita la intervención y ponderación del
juez constitucional, controversia que surge de la gestión del bioma del páramo
de Santurbán cuyo ejercicio significó la colisión entre las visiones de
territorialidad, y de distribución de cargas ambientales así como de recursos
naturales en contra de los intereses de varios sectores de la comunidad.
Más adelante, esta Corte señaló
que la acción de tutela, en principio, es improcedente para conocer de las
demandas que pretenden la protección de derechos colectivos. Sin embargo, esa
regla tiene dos excepciones (8.4.2).
De un lado, las personas podrán
acudir a la acción de tutela para solicitar la salvaguarda de sus derechos
fundamentales que resultan amenazados o/y vulnerados como consecuencia de un
peligro y/o afectación de derechos colectivos. En ese evento, el juez deberá
estudiar si: i) la conculcación del interés colectivo conduce al quebranto de
un derecho fundamental; ii) el perjudicado formula la acción de tutela; iii) el
riesgo o vulneración de los mandatos de optimización de carácter subjetivo se
encuentra acreditado; y iv) la acción popular carece de idoneidad en el caso
concreto. En caso de sobrepasar esos criterios, el remedio judicial que se
profiera debe concentrarse en restablecer el derecho fundamental desconocido, y
su amparo será definitivo así como directo.
De otro lado, los ciudadanos
tienen la opción de interponer la acción de tutela para evitar la configuración
de un perjuicio irremediable en los derechos colectivos que alegan como
conculcados. En esta situación, la protección se otorgará como mecanismo transitorio
mientras la acción popular surte su trámite. Además, la mencionada hipótesis
operará cuando no concurra la vulneración de derechos fundamentales y las
reglas señaladas en el párrafo precedente.
En el caso sub-judice, la
Sala Octava de Revisión estimó que los actores solicitaron la reivindicación de
los derechos al agua y al ambiente en su faceta de intereses colectivos. En el
primero, en la medida en que denunciaron la afectación de una obligación de
respeto que no entraña un sujeto individual. Por ejemplo, censuraron la
contaminación de las fuentes hídricas que eventualmente servirían para el
consumo humano de las generaciones actuales y futuras, pretensión que pertenece
a toda la colectividad. Además, los tutelantes jamás advirtieron que el MADS
esté vulnerando ese derecho con la autorización de las actividades mineras en
los artículos 5º y 9º de la Resolución 2090 de 2014. Inclusive, en las pruebas
obrantes en el expediente, se demostró que la calidad del agua ha aumentado en
estos años. En el segundo, porque la demanda se halla dirigida a evitar o
mitigar los efectos nocivos que trae la minería en el entorno al Páramo de
Santurbán. Dicho de otra forma, busca la protección a un ambiente sano de las
generaciones futuras, la existencia de un equilibrio ecológico, el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales, al punto que es imposible
determinar la afectación individual a una persona.
Además, se sintetizó que la
acción de tutela es improcedente para proteger los derechos del agua y del
ambiente en su faceta colectiva, como quiera que: i) de ese posible desconocimiento
no se advierte la conculcación de las dimensiones fundamentales de esos
principios; ii) no existe prueba de la vulneración de esas garantías, pues los
actores hablan de una eventual amenaza al ecosistema que carece de
repercusiones directas en la actualidad; iii) es incierta la afectación al
derecho agua, ya que no se afecta las condiciones de ese líquido para su
consumo humano. Al respecto, la empresa de acueducto de Bucaramanga indicó que no
ha suspendido el suministro ni su calidad había disminuido; iv) la acción popular
es el mecanismo adecuado para proteger las facetas colectivas de los principios
de agua y ambiente alegadas por los actores; y v) las órdenes del juez de
tutela resolverían un asunto regional que jamás correspondería con derechos
subjetivos de los petentes. A su vez, se precisó que no existe evidencia que se
configure un perjuicio irremediable sobre esos derechos.
20.3.1.3.
En el tercer problema jurídico
formal, la Corte se cuestionó sobre la observancia del principio de inmediatez
en la acción de tutela de la referencia[410].
Precisó que el juez debe confrontar el tiempo trascurrido entre la posible
afectación o amenaza del derecho con la fecha de la presentación de la demanda,
con el objetivo de establecer si esa interposición es razonable. En caso de que
se llegue a una conclusión contraria, se debe evaluar si existe una
justificación para la demora del interesado en interponer la acción de tutela
(Supra 9.1.1).
La Corte
Constitucional consideró que se había cumplido con el principio de inmediatez,
dado que la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los actores
podría ser actual. Lo anterior, en razón de que la ausencia de participación y
su supuesto desconocimiento continuaría vigente, en la medida en que podría
materializarse esa hipotética vulneración en la implementación de la Resolución
2090 de 2014. La expedición de decisiones particulares por parte del
MADS u otra entidad tiene la virtualidad de quebrantar eventualmente los
derechos que los tutelantes solicitaron proteger, pues son la materialización
de un acto que no tuvo participación. Así las cosas, la presumida afectación se
prolongó más allá de la fecha de publicación del acto administrativo
cuestionado, es decir, el 19 de diciembre de 2014.
Además, estimó que
sería desproporcionado declarar improcedente la acción de tutela, debido a que
los peticionarios sólo cuentan con ese mecanismo procesal para proteger sus
derechos. Recordó que el medio de control de la nulidad simple es inidóneo,
dado que las causales de nulidad aplicable a este caso (ausencia de
participación expedición del acto en forma irregular) no ofrecen una respuesta
omnicomprensiva a la causa analizada. En la primera, porque el parámetro de
validez reconocido en el CPACA no comprende los contenidos esenciales del
principio de la participación ambiental. En la segunda, toda vez que reduce el
análisis de validez del procedimiento de los actos reglamentarios a los
requisitos que fijó la ley y la Constitución de manera clara. En esta causa, la
censura implica un escrutinio del procedimiento de expedición que tuvo la
Resolución 2090 de 2014 frente al derecho de la participación, norma que debe
ser delimitada y precisada.
20.3.2.
Una
vez sobrepasó el estudio de procedibilidad, la Sala Octava de Revisión procedió
a determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales de los
petentes en el trámite de expedición de la Resolución 2090 de 2014. Ese
análisis se circunscribió a precisar la vigencia y alcance del principio de
participación en los procedimientos de delimitación de paramos.
20.3.2.1.
El
primer problema jurídico de fondo[411]
se concretó en determinar de manera concreta si el principio de participación
en el procedimiento de delimitación de los ecosistemas paramunos se restringe a
la respuesta de los derechos de petición formulados por parte de los
ciudadanos, a la celebración de mesas de concertación con posterioridad de la
conformación de la manifestación de voluntad de la administración y/o a la
publicación del acto general. Ello no es otra que definir el alcance del
principio de participación en esos trámites de reglamentación de los páramos.
La
Corte indicó que el principio democrático propende por la intervención de la
ciudadana en el acceso, ejercicio y control al poder político mediante la
materialización de derechos fundamentales, la existencia de mecanismos de
participación así como de acciones constitucionales, y la inclusión de las
personas en los asuntos públicos que los perjudica (Supra 12.3.5). Ese mandato
de optimización tiene varias dimensiones, por ejemplo es expansivo, universal,
transversal y esencial, características que otorgan el derecho a los individuos
a interferir en los asuntos que los afectan. Además, el elemento democrático
proscribe el ejercicio de la violencia como forma de acción política.
A su vez, precisó que la
participación es un derecho de raigambre fundamental, puesto que es una
expresión del principio democrático del Estado Social de Derecho y tiene
fundamento en varias normas que atraviesan la Constitución (Supra 12.4.4). Por
ejemplo, entre ellas se hallan el artículo 2º que establece como fin estatal “facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan” o el artículo
40 que advierte una potestad subjetiva en cabeza de los ciudadanos. La
participación expresa un modelo de comportamiento de los ciudadanos y de las
autoridades, el cual modificó el concepto de ciudadanía y el papel de las
personas en las decisiones de los asuntos públicos, elementos que la
administración debe promover. A través de esta garantía, se fortalecen y
democratizan las instancias de representación, se promueven valores
constitucionales como el pluralismo y la tolerancia, al igual que se amplía la
injerencia de la ciudadanía a temas diversos a los electorales.
Bajo el marco jurídico actual, la
Corte resaltó que no pueden existir espacios vedados para la participación
ciudadana en las decisiones que afectan a la comunidad. Así, se protege ese
derecho en determinaciones de la administración que van más allá de la
representación, de la toma de decisiones colectivas mediante mecanismos de
participación del artículo 102 superior y de la formulación de acciones
constitucionales. Ello sucede en la construcción e implementación de acciones
afirmativas por parte de las autoridades, en el ejercicio del control político,
en el procedimiento de decisiones que restringen derechos fundamentales, o
normatividades regulatorias de desarrollo, construcción de políticas sociales o
de distribución de recursos etc, es decir, en una participación administrativa.
La maximización de la intervención de la población se justifica en que la
eficacia de la administración también depende de la materialidad de la
participación del pueblo, por eso, ésta debe ser activa, real y efectiva, al
punto que no se limita a obtener información sobre los asuntos públicos. La Constitución
de 1991 quiso que el ciudadano se apropiara de la satisfacción de sus
necesidades, de ahí que entregó amplias facultades a la colectividad con el fin
de que su voz fuese escuchada por las autoridades.
La vigencia de los principios
mencionados se extiende a diversos asuntos que impactan la vida del país, uno
de estos temas es la regulación de los ecosistemas y de las actividades de los
humanos que impactan en ellos.
La participación de la sociedad en materia
ambiental juega un rol central en la obtención de un orden justo, puesto que la
intervención de las personas es una condición imprescindible para alcanzar la
sostenibilidad de los ecosistemas y la distribución equitativa de recursos
naturales. Además, esa intervención materializa los contenidos ecológicos de la
Carta Política y trae beneficios prácticos a la resolución de conflictos
ambientales (Supra 13.5).
Los artículos 2º y 79 de la Constitución,
así como diversos instrumentos internacionales obligatorios y otros que carecen
de fuerza vinculante, pero aportan pautas interpretativas para el derecho a la
participación ambiental, reconocen que la intervención de la comunidad en temas
bióticos se ha transformado en un derecho en cabeza de las personas y en una
obligación de los Estados para la gestión de los ecosistemas. Esa facultad
opera con independencia de la titularidad del derecho de la consulta previa de
la colectividad, es decir, los sujetos activos de ese principio son todas las
personas con indiferencia de su origen étnico.
La Constitución y los diversos instrumentos
internacionales concretaron aspectos esenciales del derecho a la participación
ambiental, como son: a) el acceso a la información pública; b) la participación
amplia, previa pública, eficaz y deliberativa de la comunidad; y c) la
existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los
anteriores contenidos normativos.
El derecho de la participación ambiental
se refuerza en la gobernanza que recae sobre los páramos. Lo anterior, en razón
de que ese bioma reviste gran importancia para el sistema jurídico, porque: i)
son un ecosistema que tiene una amplia diversidad que debe ser conservada; y
ii) ofrecen servicios ambientales trascendentales para vida en sociedad, como
son la regulación del ciclo hídrico y la captación de carbono de la atmosfera
(Supra 14.5 y 14.6).
A su vez, ese bioma se encuentra expuesto
a múltiples disturbios que pueden destruirlo, por ejemplo la agricultura, la
ganadería, la minería o el calentamiento global, procesos que conducirían a la
disminución del bienestar de la sociedad. Por ello, es necesario asumir
herramientas que conserven esos entornos naturales: la delimitación es una
muestra de esa gestión ambiental. No obstante, la protección de los ecosistemas
paramunos se dificulta, en razón de la discusión que existe sobre el concepto
de éste y de la fijación de sus fronteras en relación con el bosque altoandino.
Ante esa  situación, la administración de los páramos debe responder a la
sustentabilidad de dichos nichos ecológicos y tener en cuenta la interacción
con otros entornos naturales. La inclusión dentro de los límites de páramo de
la zona de transición bosque-páramo (ZTBP) es una de esas medidas.
En ese contexto, el legislador otorgó al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la potestad discrecional
planificadora-reglamentaria normativa para delimitar los páramos (Supra 15.3).
Esa facultad implica una vinculación flexible al ordenamiento jurídico, puesto
que la autoridad tiene la libertad para materializar esa función, al punto que
la administración sólo debe esperar la cartografía proferida por el IAvH,
construida con base en los estudios de las corporaciones autónomas respectivas,
y podrá apartarse de ésta, al formular una justificación a favor de la
protección de ese nicho. Sin embargo, el ejercicio de las potestades
discrecionales se halla controlado por el ordenamiento jurídico y no se
identifica con un escenario de ausencia de derecho. En realidad, en el proceso
de delimitación de páramos, las autoridades se encuentran sujetas a los
derechos fundamentales, y a otros principios constitucionales, por ejemplo los
mandatos de optimización de proporcionalidad así como de razonabilidad.
En una muestra de esa premisa, la cartera
ministerial debe garantizar los siguientes criterios: i) la justicia
distributiva, es decir, el reparto equitativo de cargas ambientales en la
región del macizo de Santurbán; ii) la participación en el proceso de
delimitación, y en la planeación, la implementación así como la evaluación de
medidas que afectan a las personas; iii) el desarrollo sostenible a través de
la clasificación del territorio, así como la permisión o prohibición de
actividades; y iv) la aplicación del principio de precaución, al momento de
gestionar el ambiente de la zona.
Frente al derecho de la partición
ambiental, la Sala recuerda que la administración debe garantizar los
contenidos normativos de ese principio, criterios que se precisaron en la Supra
13.5. Inclusive, fijó los estándares de participación de manera concreta para
el procedimiento de delimitación de paramos en la Supra 15.3. Entre ellos se
encuentra: i) el acceso a la información pública; ii) la participación previa,
amplia, pública, efectiva y deliberativa de la comunidad; y iii) la existencia
de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores
contenidos normativos. Ese derecho tiene su fuente en los artículos 2 y 79 de
la Constitución, y no depende de su consagración legal ni se identifica con las
audiencias que se regulan en la Leyes 99 de 1993 y 1437 de 2011. Dicho
principio tampoco se restringe por el hecho de que la resolución de
delimitación sea un acto reglamentario o abstracto. La participación ambiental
es imprescindible para una adecuada y eficaz gestión de los ecosistemas de
páramo, biomas que tienen una importancia estratégica para la regulación de los
recursos hídricos y la captación de carbono.
En la causa sub-judice, la Sala
Octava de Revisión sintetizó que el MADS vulneró
el derecho a la participación ambiental de los peticionarios y de toda la
comunidad de la zona de influencia del Páramo de Santurbán, al expedir la
Resolución 2090 de 2014, porque desconoció facetas esenciales de ese principio,
a saber: i) el acceso a la información, pues no facilitó ni divulgó el proyecto
de acto administrativo cuestionado; ii) la participación pública y deliberativa
de la población, en la medida en que la intervención ciudadana no incluyó a
todos los afectados con la decisión de delimitación del Páramo de Santurbán. Es
más, el MADS no
efectuó una convocatoria pública y abierta para entablar un diálogo con la
comunidad; y iii) el procedimiento de expedición de la resolución en comentario careció de espacios de participación
previos, deliberativos, eficaces y efectivos. La ciudadanía no tuvo un escenario
donde pudiera debatir entorno a la regulación de ese bioma y lograr un consenso
razonado, puesto que la administración había tomado una determinación al
respecto. Esa vulneración se originó por el desconocimiento de los mandatos
superiores consagrados en los artículos 2 y 79 de la Carta Política y no por la
negativa de decretar las audiencias consagradas en el artículo 35 de la Ley
1437 de 2011. La conculcación de esos contenidos fundamentales acarreó la
afectación de los derechos fundamentales de petición y debido proceso de los
peticionarios.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR
la suspensión de términos del proceso
T-5.315.942 para fallar el presente asunto.
Segundo. CONFIRMAR
PARCIALMENTE los fallos proferidos por parte de la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y del
Tribunal Administrativo de Santander en relación con la improcedencia de la
acción de tutela para proteger los derechos al agua y al ambiente sano, reivindicados
por la señora Julia Adriana Figueroa, y de los señores Alix Mancilla Moreno,
Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez Salah.
Tercero.- REVOCAR
PARCIALMENTE los fallos emitidos por
parte de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto negaron la protección de los derechos a la participación ambiental, acceso
a la información pública, debido proceso y derecho de petición de la señora Julia
Adriana Figueroa, de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez
–CCALCP-, y de los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa
y Erwing Rodríguez Salah, miembros del Comité para la Defensa del Agua del
Páramo de Santurbán –CODEPA-, principios quebrantados en el procedimiento de
expedición de la Resolución 2090 de 2014, acto administrativo que delimitó el
Páramo en las Jurisdicciones de Santurbán-Berlín. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos a la participación ambiental, acceso a la información
pública, debido proceso y derecho de petición.
Cuarto.
DEJAR SIN EFECTO la Resolución 2090 de 2014, “por medio de la cual
se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán –Berlín, y se adopta otras
determinaciones”, proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, como quiera que se expidió sin la participación de los tutelantes y
de los demás afectados con esa decisión. Sin embargo, la pérdida de ejecutoria
del acto administrativo mencionado entrará a regir en un (1) año contado a
partir de la notificación de la presente providencia.
Quinto. ORDENAR al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el término de un (1) año
siguiente a la notificación de la presente providencia, emita una nueva resolución para delimitar el Páramo en
las Jurisdicciones Santurbán – Berlín, acto administrativo que deberá expedirse
en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y
deliberativo. Dicho resolución deberá emitirse y ejecutarse de acuerdo con las
reglas fijadas en esta providencia en las Supra 19,2 y 19,3 sin perjuicio de
las demás normas procedimentales aplicables, en cuanto no sean contrarias a lo
dispuesto en esta providencia.
Sexto.  SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación vigilar,
apoyar y acompañar el pleno cumplimiento de lo determinado en el presente
fallo, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos aquí protegidos
y garantizar la participación de la comunidad en la delimitación del Páramo de
Jurisdicciones Santurbán - Berlín. En desarrollo de esa labor, las autoridades referidas deberán remitir
cada cuatro meses un informe conjunto sobre el cumplimiento de la presente
decisión al Tribunal Administrativo de Santander, el juez de primera instancia
de este proceso.
Séptimo. COMUNICAR la presente decisión a
las Gobernaciones de Santander y Norte de Santander, así como a las Alcaldías
de los Municipios de Bucaramanga, Vetas, California, Suratá y Cúcuta, al igual
que las Corporaciones Autónomas de la Frontera Nororiental y Defensa de la
Meseta de Bucaramanga para que se vinculen al trámite de cumplimiento de la
presente sentencia, al participar como veedores y garantes de su cabal
observancia y ejecución.
Octavo. A través de la
Secretaría General de esta Corporación LÍBRESE la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Relatoría de la
Corte Constitucional y cúmplase
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
ROCIO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
IV. Anexo 1: Pruebas obrantes en el expediente
A continuación, la Sala Octava de
Revisión relacionará las pruebas recaudadas en el proceso, medios de convicción
allegados por las partes y los intervinientes, en el orden en que se aportaron:
Ø    Los
accionantes acompañaron el escrito de tutela de un disco compacto en el que
constan (Folio 58 Cuaderno 1):
§     Copia
simple de la Resolución 2090 de 2014 por medio de la cual se delimita el páramo
jurisdicciones- Santurbán-Berlín y se adoptan otras determinaciones.
§     Petición
del 5 de noviembre de 2013, en que el Comité para la Defensa del Agua y del
Páramo de Santurbán solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
la realización de una audiencia pública para determinar la delimitación del
páramo. Lo anterior con base en el derecho constitucional a la participación y
el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011. Inclusive, pidieron que a esas reuniones
se invitara a la comunidad y organizaciones sociales que habían en la ciudad de
Bucaramanga y su área metropolitana, al igual que se indicara las condiciones
de las audiencias, hora, fecha y lugar.
§     Copia
simple del fallo de tutela de 30 de enero de 2014, proferido por el Consejo de
Estado dentro del proceso 2013-06667-01, decisión confirmó que el amparo del
derecho de petición, por cuanto el MADS respondió de forma tardía el derecho de
petición formulado el 5 de noviembre de 2013, empero declaró terminada la
acción de tutela, en la medida en que la autoridad emitió resolución el 11 de
diciembre de ese mismo año, acto que resolvió los cuestionamientos de los
peticionarios;
§      Copia
simple del oficio No. 8140 E2- 37642 remitido por el Ministerio de Ambiente y
desarrollo sostenible, y a través de la cual se denegó la solicitud de los
accionantes en relación con la celebración de las audiencias públicas
solicitadas, toda vez que: a) las audiencias públicas ambientales se rigen por
el procedimiento administrativo especial previsto en la Ley 99 de 1993, por lo
que no es aplicable el procedimiento administrativo general de la Ley 1437 de
2011; b) conforme con estableció el artículo 72 de la Ley 99 de 1993, la
realización de las audiencias públicas ambientales procede cuando se desarrolle
o pretenda desarrollarse un proyecto, obra o actividad sujeto a licencia o
permiso ambiental, mas no para la delimitación de ecosistemas de páramo,
decisión que no implica el otorgamiento de licencias o permisos para usar o
afectar los recursos naturales, y c) el ministerio entregara a la demandante el
documento denominado “Estudio para la delimitación del páramo de Santurbán
–Noviembre de 2012”, que consta de 300 folios, una vez remita copia del
recibo de consignación por el valor total de las copias.
§     Copia
simple de una comunicación del 25 de junio de 2013, en la que el gobernador de
Santander solicitó al Presidente de la Republica que la delimitación del páramo
de Santurbán corresponda con los linderos del parque natural regional de Santurbán,
de acuerdo con el estudio que realizó el IAvH. Además, pidió: i) la elaboración
de un CONPES, que permita mitigar los efectos sociales y económico; ii) la
vinculación de los Ministerio del Interior, Agricultura y Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social con la inversión de recursos y
programas de alternativas para las comunidades del Soto Norte; y iii) la
participación de la autoridades locales en el procedimiento de delimitación del
Páramo;
§      Copia
simple de la nota de prensa del portal web la silla vacía del 17 de septiembre
de 2013 titulado “el procurador presiona a favor de la minería en Santurbán”,
texto que reseñó que el Jefe del Ministerio Público advirtió a la Ministra los
efectos nocivos para Santander si la delimitación del Páramo de Santurbán
afecta la minería;
§     Copia
simple de comunicado suscrito por el procurador General de la Nación, Alejandro
Ordoñez, el 9 de septiembre de 2013, en ella, el Jefe del Ministerio Público
adujo que la actividad Minera se encuentra protegida por la ley, puesto que es
una acción legitima que desarrolla el interés social. A su vez, efectuó un
llamado de atención: a) al Ministerio de Minas y Energía y a la Agencia
Nacional de Minería para que establecieran una estrategia en plazos claros y
razonables de la gestión de la política minera que cumpla con los parámetros
ambientales; b) a la Agencia Nacional de Minería que emplee mecanismos e
instituciones para evitar que en los procesos de legalización de contratos de
concesión minera se camuflen las actividad ilegales; y c) los mineros
artesanales para que colaboren con los procesos de legalización y de gestión
ambiental.
§      Copia
simple de la nota de prensa publicada por el periódico vanguardia liberal
titulado “minambiente anunció mesa de concertación con comunidad de Santurbán”,
escrito donde la Ministra de Ambiente, Luz Helena Sarmiento, afirmó que la
delimitación del páramo ya se encontraba lista y no cambiará, aunque se
realizarán las mesas de concerttación con los agricultores de la zona.
§     Copia
simple de dos comunicados de prensa de CDMB titulados “Minambiente buscaría
fortalecer financieramente a la CDMB” y  “comenzaron mesas de trabajo del
páramo de santurban”.
§      Copia
simple de notas de prensa publicadas por el periódico vanguardia liberal
titulados: (i) “mineras con licencias de explotación continuarían en
santurban”; y (ii) “Ambientalistas no participan en las mesas de
Minambiente”.
§     Copia
simple de derecho de petición formulado ante el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible el día 26 de diciembre de 2013, en la cual, los
accionantes informaron que no participaran en las mesas de concertación, dado
que son espacios inadecuados para materializar el derecho de participación.
Inclusive, censuraron que el MADS hubiese negado la petición de realizar las
audiencias públicas reconocidas en el artículo 35 de Ley 1437 de 2011,
reuniones que se fundamentaban en el artículo 79 Superior. Así mismo indicaron
que: a) rechazaban una delimitación que beneficia las empresas mineras
multinacionales; b) desaprobaban un cobro extra para conservar a Santurbán; c)
el Estado es el responsable para resolver las condiciones de marginalidad en
que se ha sometido a la región del Soto Norte; y d) se excluyen a los
habitantes del área metropolitana de Bucaramanga de la participación de la
delimitación del páramo;
§     Copia
simple de oficio enviado el 30 de diciembre de 2013, por el Ministerio de
ambiente y desarrollo sostenible, escrito donde informa que su postulación del
10 de diciembre de ese año será resuelto en un plazo no superior a 60 días,
debido a que reviste una gran complejidad.
§      Copia
simple de acción de tutela formulada por la Corporación Colectivo de Abogados
Luis Carlos Pérez, contra el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible por
la vulneración del derecho fundamental de petición, como quiera que la cartera
ministerial omitió responder la postulación formulada el 10 de diciembre de
2013 referente a: 1) el trámite y delimitación del procedimiento de Santurbán;
2) información sobre esa regulación; 3) los procedimientos de socialización y
aclaración de los mismos;
§     Respuesta
de 23 de abril de 2014 en la que la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Constanza Tuesta Cepeda,
respondió el derecho de petición formulado el 10 de diciembre de 2013. El MADS
respondió cada cuestionamiento de la siguiente forma: 1) las mesas de
concertación tienen la finalidad de conocer las inquietudes y expectativas de
los habitantes de la región para construir una estrategia integral que procure
la conservación del Páramo de Santurbán. Tales sesiones se reconocieron como
espacios de participación, en los que han intervenido los representantes de la
Gobernación, las alcaldías locales, la contraloría, el Ministerio Público y la
comunidad. Para abril de 2014, se habían realizado 3 mesas de concertación, a
saber: a) el 12 de diciembre de 2013, reunión se dio apertura a los escenarios
y se identificaron las personas que podían participar en el trámite, al igual
que se acordaron los temas a debatir, como actividades económicas, cantidad y
calidad de agua y sostenibilidad financiera; b) el 20 de ese mismo mes y año,
se discutió sobre los impactos sociales y económicos que traería la
delimitación del Páramo de Santurbán; c) el 27 de enero de 2014, cuyo objetivo
era generar un espacio de acercamiento entre los beneficiarios de los servicios
ecosistemicos interesados en la conservación de páramos y quienes asumen el
costo de esa protección con la prohibición de actividades; y d) el 31 de marzo
de 2014, sesiones donde se dio a conocer la cartografía de delimitación de ese
bioma con el fin de generar propuestas de gestión integral del nicho ecológico;
2) las mesas de concertación “no tienen incidencia en la delimitación del
mencionado páramo” (Folio 3 del oficio en la respuesta 1 literal b)). En
realidad, esos espacios de participación son determinantes para identificar los
espacios positivos o negativos en la construcción de una estrategia integral de
gestión, puesto que son elementos complementarios para delimitar el Páramo de
Santurbán. En palabras del ministerio, las mesas buscan “conocer las
diferentes inquietudes y expectativas de los habitantes de la región como
insumo primordial para la generación de una estrategia integral orientada tanto
a la conservación del páramo como a mejorar la calidad de vida de las
poblaciones, y no a la concertación del límite del páramo”, por lo que “no
se dispone de actas que reflejen compromisos frente al proceso de delimitación”
(Folios 9, 16 y 17 del oficio, los cuales consagran las respuestas 1, literal
j), y 4.1); 3) el MADS tendrá en cuenta los aportes de las mesas de
concertación para conocer las inquietudes de la comunidad y de la producción de
estrategias que permita adoptar una adecuada gobernanza; 4) la primera mesa de
concertación sirvió para identificar los actores, quienes debían ser convocados
por las autoridades locales. Además, precisó que en esos espacios se escuchaba
atentamente a todas las personas y se registraba su opinión en audios; 5) las
mesas de concertación tienen sustento en el artículo 19 de la Declaración de
Río y el carácter participativo de la Constitución; 6) la metodología que se
usaría en las mesas correspondió con los juegos cooperativos que se han
utilizado con éxito para resolver conflictos ambientales en diferentes sitios
del mundo. La participación de los actores es una oportunidad de que manifiesten
sus inquietudes y orienten esfuerzos para la gestión adecuada del nicho
paramuno; 7)  frente a la expedición de las copias del proyecto de acto
administrativo, el MADS indicó que no puede entregar ese documento, dado se
encuentra estudiando los estudios requeridos para emitir la decisión
respectiva; 8) el MADS adujo que había realizado los siguientes estudios
técnicos para delimitar el Páramo de Santurbán, según el artículo 202 de la Ley
1450 de 2011 y los numerales 15 y 16 del artículo 2 del Decreto Ley 3570 de
2011: a) el Estudio de Páramo de Santurbán Jurisdicción CDMB, elaborado por esa
corporación autónoma; b) el concepto de los “aporte a la delimitación del
páramo mediante la identificación de los límites inferiores del ecosistema a
escala 1:25.000 y análisis del sistema social asociado al territorio-Complejo
de Páramos Jurisdicciones Santurbán-Berlín”, construido por el IAvH: c) el
análisis del “estado actual del Páramo Unidad Biogeográfica Santurbán
Municipios de Arboleda, Chitagá, Cáchira, Cucutilla, Mutiscua, Cácota,
Pamplona, Villacaro, Salazar de las Palmas y Silos del Departamento Norte
Santander” preparado por Corponor; 9) el MADS señaló que no podría suministrar
un numero de radicado o código de expediente sobre el procedimiento de
delimitación del páramo de Santurbán, como quiera que ese acto administrativo “es
un acto de carácter general y discrecional motivado en los estudios técnicos,
económicos, sociales y ambientales”, elaborados por parte de Corponor y
CDMB (Folio 13 del oficio y respuesta 3.1 del oficio). Los procedimientos que tienen
esa forma de identificación son los únicos trámites que se adelantan con base
en el artículo 70 de la Ley 99 de 1993; 10) los mecanismos de participación
ciudadana en el procedimiento de delimitación del Páramo de Santurbán se
materializan a través de derechos de petición y en garantía del acceso a la
información preparatoria de los proyectos de regulaciones, debido a que es una
decisión de carácter general; y 11) en los procedimientos que se utilizan para
la expedición de actos administrativos generales y abstractos no es procedente
el trámite de la intervención de terceros reconocidos en el artículo 38 del
CPACA. Adicionalmente, se remitieron las invitaciones del MADS a diferentes
actores con el fin de invitarlos a las mesas de concertación.
§      Copia
simple de consulta histórica de reportes de publicación de proyectos de actos
administrativos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, registro
que no evidencia la divulgación del proyecto de delimitación del Páramo de
Santurbán;
§     Copia
simple de la Resolución 1015 de 2011 proferida por la Dirección de licencias
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la que no se aceptó un
desistimiento del trámite de licenciamiento ambiental para el proyecto de
explotación de minerales auroargentíferos Angostura, localizado en jurisdicción
de los municipios de Vetas y California en el Departamento de Santander,
presentado por la empresa GREYSTAR RESOURCES LTDA, y se continuó oficiosamente
con la actuación administrativa. Además, se negó la licencia ambiental global
del proyecto.
§      Concepto
técnico 503 de 10 de abril de 2012 elaborado por la ANLA en el que informó que
había realizado visitas a las exploraciones mineras en los municipios de
California y Vetas entre los días 29 de febrero a 3 de marzo. En ese documento
se recomendó que la CDMB debía establecer la viabilidad técnico jurídica y
proceder con las actividades que lo ameriten;
§      Copia
simple de advertencia emitida por la Contraloría General de la Republica en el
mes de diciembre de 2013, documento en que se advirtió de los riesgo de daño
ambiental y la pérdida de recursos naturales de la nación con ocasión de las
deficiencias en los procesos de planificación ambiental, la ausencia de delimitación
de los ecosistemas de páramo del país y la usencia de mecanismos para su
protección. En el caso de Santurbán, el organismo de control expresó su
preocupación sobre las actividades mineras en zonas donde nacen los principales
afluentes hídricos que abastecen varias ciudades como Bucaramanga.  Además,
indicó que se podría estar alterando y deteriorando el ecosistema en su recurso
hídrico derivado de esas actividades extractivas.
§      Archivo
en formato PDF con una recopilación de notas de prensa que dan cuenta de la presentación
de caso de Santurbán para ser incluido dentro de sus recomendaciones ante el
Consejo de Derechos Humanos de la organización de naciones unidas;
§     Copia
de la queja prestada por el Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de
Santurbán a la oficina del OMBUDSMAN y asesor en la CAO en relación con el
proyecto minero de Angostura, el cual cuenta con recursos monetarios de la
Corporación Financiera Internacional.
§     Copia
simple de la publicación en internet de la invitación a la audiencia pública “Minería
en ecosistemas de paramos y plan nacional de desarrollo. Delimitación del
páramo de Santurbán”, comunicación emitida por al Comité Ambiente por la
Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán en el congreso de la Republica para
el día 17 de abril de 2015;
§     Capítulo
de libro de la Contraloría General de la República, minería en Colombia,
derechos, políticas públicas y gobernanza, texto que desarrolla elementos
centrales de la actividad minera en Colombia con un giro en torno a derechos
humanos y sus impactos en el ambiente. Además, propone un modelo de gestión
minera que comprenda la protección de los recursos naturales, la producción
económica y los derechos humanos.
§     Concepto
de la Sala de Consulta Servicio Civil del Consejo de Estado de 11 de diciembre
de 2014 sobre la prohibición de las actividades mineras en páramo y la
necesidad de establecer un régimen de transición para las acciones que se
realizaban antes de esa proscripción legal en las Leyes 1382 de 2010 y 1450 de
2011;
§      Copia
simple del capítulo titulado “usos, oferta y demanda de agua potable,
informe de sustentabilidad del acueducto metropolitano de Bucaramanga”,
texto que indicó que a empresa se encuentra realizando un monitorio específico
sobre las zonas mineras en los municipios de Vetas y de California Santander.  ;
Ø    Posteriormente,
en la impugnación, los accionantes allegaron al expediente en otro Disco
Compacto (Folio 243 Cuaderno 1):
§     Copia
simple de la investigación “implicaciones de la minera en los páramos de
Colombia, Ecuador y Perú” de Eduardo Guerrero;
§     Copia
Simple del “V informe Nacional de Biodiversidad ante el convenio de diversidad
biológica, presentado por el gobierno nacional en el año 2014”;
§     Copia
simple del artículo de investigación “perspectiva jurídica de los impactos
ambientales sobre los recursos hídricos provocados por la minería en Colombia”,
documento elaborado por Leonardo Guiza Suárez en el año 2011.
§      Copia
simple de la función de advertencia emitida por la Contraloría en el 2012 sobre
la degradación de los páramos como consecuencia de la ejecución de los
proyectos, obras y actividades que se realicen en esos ecosistemas. Además,
adujo que los riesgos de esos biomas aumenta por la ausencia de ordenación y de
delimitación.
Ø    La
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
-CDMB- allegó en su escrito de contestación de tutela dos discos compactos con
la siguiente información (Folio 57 Cuaderno 1 y Folio 468 Cuaderno 2):
§     El
estudio que elaboró para que sirviera de insumo al MADS con el fin de adelantar
la delimitación del páramo de Santurbán
§     El
informe sobre la calidad del agua de los años 2013, 2014 y 2015 en los
afluentes que se encuentran dentro de su jurisdicción (Los ríos de Oro, Suratá
y Lebrija entre otros). En la primera anualidad, la mayoría de líquido era
buena, empero en algunos sectores ésta disminuyó en las afluentes principales
que terminan en área metropolitana de Bucaramanga. La mayor fuente de
afectación de las afluentes proviene de materia orgánica. En el segundo año, la
calidad buena del agua aumentó en relación con el período de 2013 en un 8%
aproximadamente. Además, el agua dudosa también creció en relación con el año
anterior, pero el agua pésima disminuyó su presencia. A su vez, mostró que más
de la mitad de los puntos de la red presenta contaminación por materia
orgánica. En el tercer lapso, los puntos de monitoreo evidenciaron que
crecieron los sitios donde se halla buena calidad de agua. Se presentó una
disminución significativa de los niveles de agua dudosa, puesto que pasaron a
calidad buena y algunos se convirtieron en pésima. En suma, se evidenció una notable
recuperación en la calidad de los puntos monitoreados.
Ø    La
Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental-Corponor- suministro
en su escrito de contestación de tutela un disco compacto con la siguiente
información (Folio 77 Cuaderno 1):
§     El Plan
de Manejo Ambiental que existe sobre el Páramo de Santurbán, el cual se
acompañó de la información en diferentes documentos de Excel que muestran los
datos de los mapas, fotografías, cartografías (hidrologías, división política,
escenario alternativo, suelos, zonas de vida, zonificación ambiental,
ecosistemas estratégicos, veredal, concesiones mineras, uso actual,
zonificación predial etc), fichas técnicas de los megadatos recaudados y
conceptos sobre la gestión ambiental en dicha zona. Entre los archivos
entregados, se resalta el informe ejecutivo de ese texto, documento que muestra
el panorama social, ecológico, hídrico, geológico, biodiverso, climático y
productivo de la zona. Además, propone una zonificación de acuerdo a las
tipologías existentes. También reseña los mecanismos de control a ese
instrumento de gestión, por ejemplo la creación de instancias de participación
de la sociedad civil y de escenarios institucionales, como el Consejo
Administrativo del Páramo de Santurbán. Para ello, en el informe se propuso
implementar indicadores de gestión, ambientales y de desarrollo sostenible.
§     El
estudio que realizó Corponor y que remitió al MADS para que se adelantara la
delimitación del Páramo de Santurbán en el área que se encuentra en el
Departamento de norte de Santander, por ejemplo mostró la diversa zonificación
del área. Ese documento se denominó Estado Actual del Páramo Unidad
Biogeografica Santurbán Municipios de Arboledas, Chitaga,Cachira, Cucutilla,
Mutiscua, Cacota, Pamplona, Villacaro, Salazar De Las Palmas Y Silos
Departamento
Norte De Santander
Ø    El
ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible a lo largo de sus intervenciones
solicitó que se tuvieran como medios de conocimiento.
§      Disco
compacto con las invitaciones a: 1) la reunión interinstitucional para
construir de manera participativa la gestión del páramo, y fijar la metodología
de ese proceso, los actores que deben intervenir así como el cronograma
tentativo. Esa sesión se realizaría el 12 de diciembre de 2013 y se convocó a:
A) la primera autoridad de los Municipios de Gramalote, Guaca, Bucaramanga,
Labateca, Lourdes, Piedecuesta, Salazar, Cácota, Bochalema, Chinácota, Tona,
Vetas, Toledo, Cúcuta, Abrego, California, Silos, La Esperanza, Chitagá, Villa
Caro, Arboledas, Pamplona, Cucutilla, Bucarasica, Mutiscua, Cáchira,
Plamponita, Santa Bárbara, El Playón, Matanza, Charta y Suratá ; y B) al
Gobernador de Santander. Además, allegaron el listado de asistencia de la
reunión del 12 de diciembre de 2012, entre ellos se encuentran los representantes
de la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la ONG
Orgasina, el Departamento Nacional de Planeación, la Alcaldía de California, la
Alcaldía de Charta, la CAS, el Conejo de Tona, la Alcaldía de Suratá, el Consejo
de California, el Municipio de Cúcuta, la Gobernación de Santander, la
Presidencia de la República, la Contraloría General de la República, el Ministerio
de Ambiente, la Personería, la Alcandía de Matanza, la Alcaldía de Suratá, la Alcaldía
de Piedecuesta, la Alcaldía de Bucaramanga, la Alcaldía de Floridablanca, la AMB,
la CDMB, la Alcaldía de Lebrija, la Alcaldía de Guaca y la ANM; 2) la primera mesa
taller de actividades económicas efectuada el 20 de diciembre de 2013 en el
Colegio Uribe del municipio de Tona, Santander, a partir de las 9:00 a.m. Las
comunicaciones se enviaron al Procurador General de la Nación, al Defensor del
Pueblo, a la Contralora General de la Nación, al Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural, al Ministro de Minas y Energía, al Ministro de Trabajo, al Presidente
de la Agencia Nacional de Minería, a la Directora del Departamento Nacional de
Planeación, al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, Gobernador de Norte de Santander, al Director de Corponor, a la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Cúcuta S.A. E.S.P, al Director CDMB, al Director
CAS, a la Directora del Área Metropolitana de Bucaramanga y al Acueducto
Metropolitano de Bucaramanga S.A E.S.P. A su vez, se anexó el acta de esa
reunión donde se identificaron los problemas, y se propusieron respuestas a la
solución con las respectivas actividades a realizar y los responsables de
ellas; 3) la segunda mesa taller sobre el tema de oferta y calidad del agua
realizada el 27 de enero de 2014 en la Universidad Autónoma de Bucaramanga. Las
comunicaciones se remitieron al Presidente de la ANM, al Director del Área
Metropolitana de Bucaramanga, al Director de la CAS, a la Contralora General de
la Nación, al Director Corponor, a Defensor del Pueblo, al Director del
Departamento para la Prosperidad Social, al Director del Departamento Nacional
de Planeación, al Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Cúcuta
S.A. E.S.P, al Gerente de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander
S.A. E.S.P. al Gobernador del Departamento de Santander, al Ministro de
Comercio, Industria y Turismo, Ministro de Minas y Energía, al Ministro de
Trabajo, al Procurador General de la Nación, y al Gerente de la Empresa de
Servicios Público de Piedecuesta E.S.P-P.D.S.; 4) reunión para minimizar las
tensiones económicas y sociales que se deriven de la delimitación en el Páramo
de Santurbán el 31 de marzo de 2014 en el Hotel Dann Carlton de Bucaramanga. Esas
comunicaciones se enviaron, en primer lugar, a los Alcaldes de Bucaramanga,
California, Charta, Floridablanca, Girón, Matanza, Piedecuesta, Suratá, Tona y
Vetas; en segundo lugar, a los directores de la ANM, la CAS, la CDMB, la
Corponor, así como de los Departamentos Nacional de Planeación y para la
Prosperidad Social; en tercer lugar, a los Ministros de Agricultura y
Desarrollo Rural, Comercio, Industria y Turismo, Trabajo y Defensa Nacional; en
cuarto lugar, al Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y la
Contralora General de la República.  (Folio 127 Cuaderno 1, Folio 25 CD anexos del
Cuaderno 1)
§      Comunicación
radicada el 26 de diciembre de 2013, suscrito por miembros del Comité para la
defensa del agua y del páramo de Santurbán, dirigido a la Ministra de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, en el que se informó que dicha organización tomó la
decisión de no participar en las mesas de concertación, por considerar que son
un espacio inadecuado para el ejercicio del derecho a la participación, en que
no se bridan con claridad garantías de seguridad, ni de debate, para la
discusión sobre la protección del suministro de agua de más de tres millones de
habitantes. Lo anterior, en razón de que la señora Ministra de Ambiente indicó
que ya se había tomado la decisión de delimitación del páramo de Santurbán y
las mesas de concertación eran simples escenarios de participación. Además,
censuraron que la autoridad ambiental se hubiese negado a convocar a audiencias
públicas (Folio 26-36 anexos de cuaderno 1)
§     Escrito
fechado el 8 de agosto de 2013, suscrito por los integrantes de la Secretaria
operativa del Comité para la Defensa del Agua y Del Páramo de Santurbán,
dirigido al ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, mediante el cual
solicitó información sobre el proceso de delimitación (Folio 37-38 anexos de
cuaderno 1) .
§      Oficio
8210-3-40239 del 6 de diciembre de 2013, en el que la dirección de Bosques,
biodiversidad, y servicios eco sistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible da respuesta al Comité para la Defensa del Agua y Páramo de Santurbán
de la petición radicada el 8 de agosto de esa anualidad. El MADS informó que no
ha realizado estudios sobre la delimitación del Páramo de Santurbán y
Almorzadero. Además, señaló que con el convenio 105 de 2011, el MADS elaboró
una cartografía de los páramos del país. La delimitación del Páramo de Santurbán
debe observar diferentes criterios biológicos, sociales, económicos, aspectos
que serán tenidos en cuenta por la CDMB y Corponor.  (Folios 39-40 anexos del
cuaderno 1)
§     Escrito
fechado el 15 de noviembre de 2013 y radicado el 27 de noviembre de 2013, suscrito
por los integrantes del Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán,
dirigido al ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, documento que
expone las 5 exigencias de la comunidad de Santander entorno a la gestión de
los páramos: i) suspensión de las actividades de exploración y explotación
mineras a gran escala en Santurbán; ii) declaratoria moratoria minera; iii)
protección de las fuentes hídricas iv) rechazo de la minería subterránea; y v)
soluciones a la población del Soto Norte. (Folios 41-45 anexos del cuaderno 1)
§     Oficio
proveniente de la dirección técnica rural y ambiental de la alcaldía de florida
blanca dirigido al ministerio de Ambiente del 28 de enero de 2014, con el fin
de que éste responda inquietudes del Comité para la Defensa del Agua y el
Páramo de Santurbán sobre: i) la adopción de una política pública de adopción
de protección de los ecosistemas paramuno; ii) la suspensión de las mesas de
concertación sobre la delimitación del Páramo de Santurbán, puesto que no es un
mecanismo idóneo para tratar una política pública ambiental de esa clase; iii)
la adopción de un procedimiento de delimitación en el marco de respeto del
debido proceso y del derecho de participación; iv) la emisión de la moratoria y
suspensión de las concesiones mineras sobre el ecosistema de páramo; v) la
adopción de la cartografía de Santurbán elaborada por parte del IAvH; y vi) se
garantice un ordenamiento territorial que garantice un desarrollo que proteja
la biodiversidad y las fuentes de agua.  (Folio 47 anexos del cuaderno 1)
§     Respuesta
de la dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios ecosistemicos del
Ministerio de Ambiente del 10 de marzo de 2012, a la dirección técnica rural y
ambiental de la alcaldía de Floridablanca sobre la petición elevada por el
Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán. En cada inquietud, el
MADS respondió lo siguiente: i) formuló una política de gestión integral sobre
del recurso hídrico referido, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Decreto Ley
3570 de 2011; ii) “la finalidad de las mesas no es la concertación del
límite del páramo de Santurbán, sino la definición de alternativas que
beneficien a sus pobladores”; iii) la institución ha establecido espacios
de diálogo con las autoridades y sectores sociales interesados en promover
estrategias de gestión de ese ecosistema; iv) esa petición se trasladó a la ANM
para que respondiera esa petición; v) el proceso de delimitación se ha
realizado con los estudios de CDMB y Corponor; y vi) el ordenamiento del
territorio es una competencia de los municipios. (Folios 48-49 anexos del
cuaderno 1)
Ø     Oficio
de 22 de enero de 2014, suscrito por la Ministra de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Luz Helena Sarmiento, y dirigido al Gobernador de Santander, en la
que se solicitó al ejecutivo departamental que convoque a una mesa temática con
el objetivo de construir de manera participativa una estrategia para la
adopción de los límites del páramo de Santurbán. Se indicó al gobernador que la
reunión se va a llevar a cabo el lunes 27 de enero del año 2014 entre las 8:00
am. y las 6:00 p.m. Además, señaló que las sesiones se realizarán en una
metodología no superior a 40 personas del nivel local y global. En el oficio se
precisó que deben invitarse a: (i) 4 de los 11 alcaldes municipales,
garantizando la representación de los municipios mineros y agropecuarios; (ii)
4 presidentes de los concejos municipales; (ii) 4 personeros municipales; (iv)
un representante de la cámara de comercio; (v) 2 representantes de gremios; (v)
una ong ambientalista; (vi) 2 universidad; (vii) un representante de la
iglesia; (viii) 2 asociaciones de propietarios; (ix) dos representantes de
asociaciones rurales; (x) 2 representantes de asociaciones mineras. (Folios 50
anexo cuaderno 1)
§     Respuesta
de la Dirección de bosques, biodiversidad, y servicios ecosistemicos del
ministerio de ambiente del 10 de febrero de 2014, radicado 8210-2-43912,
dirigido al Comité para la defensa del agua y del páramo de Santurbán sobre su
negativa de participar en las mesas de concertación dentro del procesos de las
mesas de concertación. El MADS manifestó que: i) las audiencias públicas son un
mecanismo de participación establecida en la Ley 99 de 1993, herramientas que
no se identifican con el procedimiento de delimitación de paramos consagrado en
la Ley 1450 de 2011. Este último trámite, se formularon espacios de
participación con el objeto de generar estrategias que permitan atender de
manera integral las comunidades que se afectan con la delimitación del páramo
de Santurbán; ii) la delimitación del páramo de Santurbán es desarrollo de
mandatos consignados en la Ley; iii) se encuentra realizando esa labor de
clasificación con base en los estudios técnicos, económicos y ambientales de
las entidades competentes; iv) la petición de la suspensión de la moratoria
minera se remitió a la ANM; v) el control de la afectación de las fuentes
hídricas corresponde a las autoridades territoriales; vi) el procedimiento de
licenciamiento ambiental es el adecuado para determinar si se adelanta minería
subterránea en Santurbán e identificar los riesgos que trae esa actividad; vii)
para atender la situación de la población del Soto Norte, el MADS se encuentra
en proceso de construcción un CONPES de Páramos con el fin establecer una
estrategia articulada de gestión de esos ecosistemas; y viii) no puede proceder
a la suspensión de las mesas de concertación, en la medida en que éstas versan
sobre las alternativas económicas de los pobladores que habitan esos
ecosistemas y no sobre la delimitación del páramo. (Folios 51-53 anexo cuaderno
1)
§     Solicitudes
de información radicadas desde el 23 de abril hasta el 28 de abril de 2014 ante
el Ministerio de Ambiente sobre el proceso de delimitación del páramo de
Santurbán, elevadas por diferentes particulares vinculados al Comité para la
Defensa del agua y del páramo de Santurbán, entre ellas, las coordenadas que
definen el mapa de delimitación del páramo; copia de los límites del páramo
presentados el 31 de marzo de 2014; cartografía correspondientes a la
delimitación del páramo de Santurbán . (Folios 70-110 anexo cuaderno 1)
§     Respuesta
del Ministerio de Ambiente al derecho de petición radicado el 23 abril de 2014
por el Comité por la defensa del agua del páramo de Santurbán solicitó al
Ministerio de ambiente. La emisión de ese documento se presentó el 23 de mayo
de 2014 y respondió frente a cada postulación lo siguiente: i) el 31 de marzo
de 2014, el MADS dio a conocer el mapa donde se planteaba la delimitación del
Páramo de Santurbán con el fin que los actores que han participado en las mesas
de concertación tuvieran una referencia de esa clasificación. Ello con el
objeto de que se construyera una estrategia integral para minimizar los efectos
de las medidas a adoptar. Advirtió que las coordenadas de la delimitación harán
parte del acto administrativo, el cual no se ha expedido; ii) el MADS no envía
copia de los límites del páramo, por cuanto no ha expedido copia del acto
administrativo de delimitación; y iii) no se puede indicar los títulos mineros
que quedarían dentro del área de páramo, por cuanto el acto administrativo de
delimitación no se había expedido;  (Folios 68 y 69 anexos del Cuaderno No 1)
Ø    Una
vez la acción de tutela fue seleccionada para su revisión, en memorial dirigido
a la Corte Constitucional, la parte demandante allegó al expediente:
§     Copia
simple del mapa en el que se señalan las zonas declaradas de restauración
dentro del páramo de Santurbán (Folio 476 Cuaderno 2)
§      Copia
simple de las peticiones formuladas el 9 de febrero de 2016 de los accionantes
con el fin de que se indicaran algunos aspectos relativos a las mesas-Taller efectuada
el 27 de enero de 2014.
§     Copia
de la respuesta de la Gobernación al derecho de petición formulado el 9 de
febrero de 2016 para obtener respuesta sobre invitaciones a mesas de
concertación. En oficio del 1 de marzo de 2016, la entidad territorial indicó
entregaba las constancias de la mesa-taller llevada a cabo el 27 de enero de
2014. Además, informó que en la mesa de concertación realizadas el 31 de marzo
de 2014 dio a conocer la “Línea de Páramo de Santurbán”, según consta en
el formato de invitación”. (Folio 58 Cuaderno 2)
§     Oficios
fechados el 22 de enero de 2014, en que el gobernador de Santander, Richard
Alfonso Aguilar, invitó al presidente de gremios de Santander; a la Universidad
Autónoma de Bucaramanga; a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia; al
rector de las Unidades Tecnológicas de Santander; a la Pontificia Universidad
Javeriana; a la Universidad de Santander; a la Universidad Cooperativa de
Colombia; a la Universidad Industrial de Santander; a la Universidad Santo
Tomas; a los Alcaldes Municipales de: California, Matanza; Vetas, Tona,
Floridablanca, Bucaramanga, Charta, Santa Barbara, Piedecuesta, Giron, Surata, la
directora del área metropolitana de Bucaramanga, el director general del CAS, a
la policía Metropolitana de Bucaramanga, a la empresa de servicios públicos de
Piedecuesta, al director del EMPAS, al presidente de la Cámara de Comercio, al
Director del CDMB, al gerente del Acueducto de Bucaramanga, al Arzobispo de
Bucaramanga, al Contralor General de Santander, a los diputados de la Asamblea
Departamental de Santander, al Defensor regional del pueblo, al procurador
regional, a las mesas temáticas convocadas por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible en relación con la delimitación del Páramo de Santurbán.
Las mismas se realizaron el día 27 de enero de 2014, entre las 8:00 am. y las
6:00 p.m. (Folio 59 – 100 Cuaderno 2)
§     Copia
simple de la acción de tutela formulada por los demandantes en relación con la
falta de respuesta de un derecho de petición radicado el 23 de septiembre de
2015 ante la gobernación de Santander. En la acción de tutela del año 2015, se denunció
que el colectivo de abogados Luis Carlos Pérez había solicitado información
sobre la ONG ambientalista, las universidades y las personas convocadas a la
mesa taller realizado el 27 de enero de 2014. En el mecanismo de amparo se
afirmó que dicho derecho de petición no fue contestado por parte de la
Gobernación. (Folio 103 – 107 Cuaderno 2)
§     Derecho
de petición radicado el 23 de septiembre de 2015 por el colectivo de abogados
Luis Carlos Pérez ante la gobernación de Santander. En esa petición, pidieron a
la Gobernación de Santander que se informara sobre: i) la ONG ambientalista
convocada a la mesa taller realizada el 27 de enero de 2014; ii) la
universidades invitadas a esas sesiones; y iii) las personas naturales o
jurídicas que fueron  citadas a las reuniones mencionadas. (Folio 108 – 110
Cuaderno 2)
§     Oficio
del 13 de Noviembre de 2015, proferido por la Gobernación de Santander, acto
administrativo que resolvió el derecho de petición formulado el 23 de
septiembre de 2015 por parte de la Representante de la Corporación Colectivo de
abogados Luis Carlos Pérez, Julia Adriana Figueroa Cortes. En ese documento, la
entidad territorial que entregaba los soportes de la decisión. (Folios 101-102
Cuaderno 2)
§     Oficio
de 22 de enero de 2014, suscrito por la Ministra de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Luz Helena Sarmiento, y dirigido al Gobernador de Santander, en la
que se solicitó al ejecutivo departamental que convoque, el 27 de enero de
2014, a una mesa temática con el objetivo de construir de manera participativa
una estrategia para la adopción de los límites del páramo de Santurbán. asociaciones
mineras. (Folios 111-112 y 189-190 Cuaderno No 2[412])
Ø    En
sede de revisión en la Corte Constitucional, el apoderado de la gobernación de
Santander allegó: (i) copia simple del Oficio de 28 de marzo de 2014, suscrito
por la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Luz Helena Sarmiento, en
el que se informa sobre la mesa temática del 27 de enero de 2014, y se indican
las autoridades regionales que deben ser invitados (Folio 191 de Cuaderno 2);
(ii) copia del correo electrónico de fecha 28 de marzo de 2014 enviado por el
viceministro de ambiente y desarrollo sostenible, en la que se invita al
gobernador de Santander a un encuentro realizado el 31 de marzo de 2014 en el
Hotel Dann Carton de Bucaramanca, reunión relacionada con la delimitación del
páramo de Santurbán (Folio 192 Cuaderno 2).
Ø    En
sede de revisión ante la Corte Constitucional, el apoderado del municipio de
Suratá allegó un documento titulado “Reseña Histórica de la vocación minera
del municipio de Surata desde antaño elaborada por el historiador Armando
Martínez”. En dicho documento se sostiene que a finales del año 1549 se
introdujeron las actividades mineras en el distrito especial llamado real de
minas, integrado por los poblamientos de Vetas, Montuosa Alta y Baja y el Río
de Oro. En el texto se concluye: “los asentamientos humanos de la antigua
provincia de Pamplona y del río de Oro fueron posibles desde 1552, por la
minera del oro y la plata”. (folio 304 del Cuaderno No. 2). Con el proceso
de independencia, se extinguió el real de minas pero el régimen republicano
heredó el derecho al subsuelo. Muchas sociedades mineras probaron suerte en los
distritos mineros de Vetas, las dos Montuosas y el Rio de Oro durante el siglo
XIX y el XX convencidas de las riquezas escondidas en el subsuelo.  Anexa con
el documento las ordenanzas hechas por el buen gobierno de las minas de las
vetas, montuosas y rio de oro y otras cosas tocantes a su labor y beneficio del
año 1623. (no se informa el origen y ubicación del documento original). (Folios
294 – 326 Cuaderno No 2)
Ø    La
Procuraduría General de la Nación allegó a la Corte Constitucional un acta de
reunión o visita realizada el 11 de mayo de 2015, por el delegado del
ministerio público para asuntos ambientales y agrarios en la sala de Juntas de
la CDMB. En la reunión se abordaron varios temas: (i) la intervención del MADS
sobre la forma en que se llevó a cabo la delimitación del páramo, marco
jurídico y explicación del mismo; (ii) la intervención de ANM sobre inquietudes
respecto de la norma y aplicación de la misma; (iii) la intervención del
Instituto Alexander Von Humboldt acerca de cómo se llevó a cabo el estudio
técnico como insumo para la delimitación del páramo (Folio 415-417 Cuaderno 2).
El
Ministerio Público – delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios- anexó el
informe preventivo No. 044 de 2015 titulado: “Consideraciones de la
delimitación del páramo Jurisdicciones Santurban-Berlin” de enero de 2016,
suscrito por la Ingeniera Luz Marina Salcedo (Folios 424-453 Cuaderno No 2). En
dicho documento se concluyó que “no existen fronteras entre los ecosistemas;
la conectividad ecológica entre el área protegida delimitada y su área de
influencia contempla conexiones funcionales que deben mantenerse para cumplir
el objetivo de protección y conservación. En este sentido el órgano de control
cuestiona la efectividad de las disposiciones consagradas en la Resolución 2090
de 2014, para lograr la conservación del páramo de Santurbán, ecosistema
estratégico del país”. (Folio 447 del Cuaderno No. 2)
Posteriormente
añadió: “la Resolución 2090 de 2014 no es lo suficientemente clara y precisa
en algunas de sus disposiciones, es así, que en la reunión convocada por este
Ministerio Publico, llevada a cabo el 11 de mayo de 2015 en las instalaciones
del CDMB, algunas entidades requerimos precisión sobre parte del articulado y
la cartografía asociada” (Folio 448 del Cuaderno No. 2)
Finalmente,
el Ministerio Público anexó diversos comunicados suscritos por el delegado para
asuntos ambientales y agrarios, dirigidos a diversas autoridades estatales, por
ejemplo: i) al Ministro de Ambiente con fin de que se delimitara el Páramo de
Santurbán con los estudios técnicos y se evaluara en coordinación con los
órganos del Estado las formas de ejercer control sobre el territorio
delimitado; ii) al Ministro de Agricultura con el objeto que inicié las
actividades de reconversión y sustitución de actividades agropecuarias que se
venían desarrollando en el Páramo de Santurbán; iii) al Director de la ANLA con
la meta de que evalué los impactos ambientales de las áreas mineras asociadas
funcionalmente a los páramos, y iv) a las CDMB y Corpornor para que socialicen
la Resolución 2090 de 2014 e implementen programas para materializar dicho acto
administrativo.  (Folios 454 – 466 Cuaderno 2)
Ø    La
Agencia Nacional de Minería allegó: (i) Reporte RT-0302-16 de fecha 25 de abril
de 2016 en el que se informó que existen títulos mineros que se superponen con
la zona del páramo de Santurbán. La información abarca 49 títulos mineros; (ii)
Reporte Grafico 1250-16 en el que se evidencia los espacios en los que títulos
mineros se superponen con el páramo de Santurbán, y (iii) el informe de
superposición geográfica entre el polígono del contrato de concesión 0095-98 y
las coberturas geográficas ambientales, según el cual no se presenta
superposición entre el título en mención y las coberturas geográficas ambientales
incluido el páramo de Santurbán. (Folio 467-479 Cuaderno 2)
Ø    La
empresa minera Sociedad Minera La Elsy Ltda allegó a la Corte: (i) Alinderación
del título minero No. 0089-68 de la sociedad minera La Elsy Ltda.; (ii)
Análisis de Agua en la sociedad minera la Elsy Ltda. Del año 2015; (iii)
Resolución No. 001315 del 22 de diciembre de 2015, mediante la cual se otorgó a
la sociedad minera La Elsy Ltda., el permiso administrativo ambiental de
vertimientos; (iv) Verificación oficial de cumplimiento de diferentes aspectos
de carácter ambiental; (v)  relación de trabajadores que integran la nómina de
la sociedad minera la Elsy Ltda., y determinación de los diferentes rangos de
edad que se presentan; (vi) Representación de la gestión integral del
territorio para la conservación del páramo Jurisdicciones-Santurbán-Berlín-.;
(vii) Modelo en 3D representación de inconsistencias en la delimitación del
páramo de Santurbán; (viii) Mapa general de la delimitación del páramo de santurbán
en el municipio de Vetas; (ix) Ubicación de los títulos mineros en el
municipios de vetas; (x) Informe de reconocimiento de área por parte de la
CDMB, para solicitud de ajuste del área definida  por el Ministerio de
Ambiente; (xi) Fotografía aérea del área correspondiente a la Licencia de
explotación No. 0089-68; (xii) Mapa de labores de la sociedad Minera la Elsy
Ltda. (Folio 899- 947  Cuaderno No 2)
Ø    El
Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt
suministró al expediente un disco compacto (CD) en el que se encontraban los
siguientes elementos (Folio 485 Cuaderno No 2):
§     El concepto
técnico sobre los requerimientos que esta Corporación realizó en el auto del 15
de abril de 2016. Al respecto, indicó que el estudio del IAvH comprende 135.253
hectáreas e incluye al C-JSB, distribuidos de la siguiente manera según
jurisdicción de las autoridades ambientales: CAS: 5.501 ha (4.1%), CDMB: 40.404
ha (29.9%), Corponor: 80.348 ha (66.1%). Mientras, en la Resolución 2090 de
2014, el MADS abarcó solamente la jurisdicción de CMDB y Corponor, debido a que
esas entidades presentaron los estudios respectivos. Por eso, el acto
administrativo cobija una extensión de 129.752 HA.
§     Categorización
de las hectáreas del Páramo de Santurbán según el municipio y departamento al
que pertenecen, así como la corporación autónoma regional que administra los
recursos de tal territorio. Dicha tipología comprende el bioma paramuno
ampliado de 135.253 HA y el terreno que se delimitó en la Resolución 2090 de
2015. También, esboza las transformaciones de los ecosistemas de alta montaña y
su forma de identificación. A su vez, se referencian los impactos de la minería
en esos biomas y se exponen los criterios generales de delimitación en el caso
concreto del complejo Jurisdicciones Santurbán-Berlín.
§     Concepto
técnico pertinente a la delimitación y caracterización del sistema paramuno en
el área de la serranía de Santurbán, ubicada en el departamento de Santander,
solicitado por la dirección de licencias – ministerio de ambiente, vivienda y
desarrollo territorial. En ese documento se exponen los principios generales de
la delimitación de los páramos así como sus criterios comunes de normatividad.
§      Publicación
que tiene por título la “Importancia de la Zona de Transición Bosque-Páramo”,
elaborado por Olha A. León, Ecóloga y Diana I Jimenez, entre otros. Dicho texto
resalta la importancia de la transición de los ecosistemas boscosos y
paramunos, además de su correcta identificación a partir de la publicación
mencionada y otros documentos emitidos desde el Instituto. Inclusive, indica
que la zona de transición entre los ecosistemas altoandinos y paramunos es de
gran importancia para la conservación y la provisión de bienes y servicios,
debido a la alta riqueza y diversidad de especies que allí se encuentran. Los
páramos y sus áreas de transición un ecosistema particularmente sensible a las
alteraciones que puedan suponer una remoción de la capa vegetal y de los
suelos, pues son factores que inciden en la calidad del hábitat así como en la
capacidad de regulación del ecosistema.
§     Estudio
sobre la identificación de niveles de trasformación de la vegetación en el
Complejo Jurisdicciones Santurbán Berlín, construido por el IAvH. Como
resultado del análisis, se evidenció que los mayores niveles de transformación
se observan en el sector denominado Páramo de Berlín (municipio de Tona y
Mutiscua), especialmente en el eje de la carretera Bucaramanga – Cúcuta y al
oriente de la cabecera urbana del corregimiento. Allí se observan extensas
zonas con mayor incidencia de “pastos limpios” según la clasificación
empleada en este análisis. En las zonas altas del Páramo de Berlín, se registró
un mosaico indiferenciado con presencia de cultivos de cebolla, papa,
infraestructura (vías y construcciones), pastos y vegetación natural típica de
páramo. Por su parte, en el Municipio de Vetas se observó niveles de
transformación significativos en cercanías de la cabecera de la entidad
territorial. De igual forma, en las zonas de páramo de California y Suratá se
evidenciaron niveles de intervención derivados de las actividades mineras y
agropecuarias, empero esas zonas pueden ser objeto de recuperación.
§     Libro
de Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014).  “Aportes a la delimitación del
páramo mediante la identificación de los límites inferiores del ecosistema a
escala 1:25.000 y análisis del sistema social asociado al territorio: Complejo
de Páramos Jurisdicciones – Santurbán – Berlín Departamentos de Santander y
Norte de Santander”. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt. En ese documento, se realizó una
caracterización del páramo de Santurbán en sus aspectos biofísicos, geológicos,
climáticos, hídricos, sociales y económicos. Además, estudió los actores que
intervienen en la gestión de ese nicho ecológico, al igual que los conflictos
que implica esa mediación. Finalmente, estableció una propuesta de delimitación
y estrategias para una adecuada gobernanza, por ejemplo la participación de la
comunidad en ese procedimiento. (A su vez el Ministerio del Interior aportó
dicho documento en sede de Revisión Folio 405 Cuaderno 2)
§     La
cartografía del Complejo del Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín. Por
último, remitió el análisis de la información disponible para ese nicho
ecológico en relación con los procesos de ordenamiento territorial y la
actividad minera.
Ø    La
Asociación Colombiana de Minería anexó con su memorial: (i) Análisis técnico
con base en información de carácter público de la empresa de acueducto
metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P. respecto de las pruebas decretadas
mediante el Auto de 15 de abril de 2016, en dicho documento se afirmó que los
páramos son ecosistemas habitados, en los que se pueden continuar desarrollando
actividades productivas; (ii) un mapa en el que se señalan las regiones con
minería ilegal. (Folio 629-668 Cuaderno No 2)
Ø    El
apoderado de la empresa Minera Reina de Oro Ltda., allegó con su memorial:
§     Evaluación
de la CDMB del informe técnico de la caracterización de aguas residuales,
realizadas el 18 de julio de 2014, en relación con el sistema de tratamiento de
aguas residuales y cuerpo receptor de la empresa Minera Reina de Oro. En ese texto
se concluyó que las aguas tratadas no cumplen con el porcentaje de remoción de
aceites y grasas conforme con el Decreto 1591 de 1984. A su vez, el líquido
supera el contenido del plomo máximo permitido de acuerdo con la norma Ibídem.
Y en el sector quebrada El Volcán se observa el cumplimiento de la calidad de
agua exigida por la ley. (Folios 49-53 Cuaderno No 3);
§      la
caracterización del sistema de tratamiento de aguas residuales y cuerpo
receptor de la empresa minera de noviembre de 2015 llevada a cabo por la firma
PSL Pro análisis Ltda., laboratorio con acreditación del IDEAM. (Folios 54-80
Cuaderno No 3) ;
§     Resolución
No. 0001313 del 22 de diciembre de 2015, por medio de la cual la CDMB expidió
en favor de la compañía minera, permiso administrativo ambiental de
vertimientos. (Folio 81-107 Cuaderno No 3)
§     Hoja
de visita en la cual consta la verificación por parte de la CDMB de la
programación de descarga de áreas cianuradas de la Empresa Minera Reina de Oro
Ltda. en los afluentes donde se autorizó el vertimiento. (Folios 108-111
Cuaderno No 3);
§     documentos
de creación e inscripción en el Departamento de Gestión Ambiental de la empresa
minera Reina de Oro Ltda. (Folio 112 Cuaderno No 3),
§     Oficio
de la CDMB, proferido por parte del subdirector de Control Ambiental al
Desarrollo Territorial con destino a la compañía Minera Reina de oro, documento
donde se aprobó la creación del Departamento de Gestión Ambiental y se advierte
la necesidad de reducir la contaminación cianuro, neutralizar las aguas de la
mina y adecuar las escombreras. (Folio 112 Cuaderno No 3);
§      Resolución
No. 1121 del 2 de abril de 1991, por medio de la cual, la CDMB otorgó a la
empresa minera Reina de Oro Ltda. una concesión de aguas de uso público con una
vigencia de 10 años. (Folios 132-136 Cuaderno No 3);
§     Resolución
000924 de 7 de octubre de 2003, por medio de la cual la CDMB otorgó nuevamente
a la empresa Minera Reina de Oro Ltda. una concesión de aguas de uso público,
con una vigencia de 10 años. (Folios 137-144 Cuaderno No 3);
§      Resolución
No. 001442 de 12 de diciembre de 2013 por medio de la cual la CDMB otorgó
nuevamente a la empresa Minera Reina de Oro Ltda. una concesión de aguas de uso
público, con una vigencia de 10 años. (Folios 146-171 Cuaderno No 3);
§      Oficio
No. 13680 del 4 de noviembre de 2009, por medio del cual la CDMB comunicó a la
empresa Minera Reina Ltda., la aprobación del informe de cumplimiento ambiental
para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 el junio de 2008.
(Folio 172 Cuaderno No 3);
§      Oficio
No. 13682 de 4 de noviembre de 2009, por medio del cual la CDMB comunicó a la
empresa Minera Reina Ltda., la aprobación del informe de cumplimiento ambiental
para el periodo comprendido entre el 1 de julio y el 31 diciembre de 2008.
(Folio 173 Cuaderno No 3)
§     Oficio
No. 13683 de 4 de noviembre de 2009, por medio del cual la CDMB comunicó a la
empresa Minera Reina Ltda., la aprobación del informe de cumplimiento ambiental
para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 el junio de 2009.
(Folio 174 Cuaderno No 3);
§      Oficio
No. 17940 de 13 de diciembre de 2010, por medio del cual la CDMB comunicó a la
empresa Minera Reina de Oro Ltda, que “revisada la información suministrada
por ingeominas, el titulo minero No. 14833 No se encuentra ubicado dentro de
los límites de la propuesta actual del parque natural regional páramo de Santurbán”.
(Folio 175 Cuaderno No 3) ;
§     Comunicación
del 5 de mayo de 2016, mediante la cual, la empresa minera informó a la CDMB sobre
la cartografía que les fue solicitada. (Folio 177 Cuaderno No 3);
§      Relación
de los trabajadores que en la actualidad se encuentran laborando vinculados con
la empresa. (Folios 178-179 Cuaderno No 3);
§      Relación
de los trabajadores que se encuentran próximos a pensionarse con indicación de
su edad, tiempo de servicios y fecha probable de adquisición de la calidad de
pensionados. (Folios 180 Cuaderno No 3)
Ø    El 2
de agosto de 2016, la oficina jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible allegó al expediente:
§      Relación
de las reuniones desarrolladas por el ministerio de ambiente y los agentes
sociales del departamento de Santander, las mismas se llevaron a cabo el 12 de
diciembre de 2013, el 20 de diciembre de 2013, el 27 de enero de 2013, y el 31
de marzo de 2013. En la misma consta que a ninguna de las reuniones asistieron
organizaciones ambientalistas (Folio 189-191 Cuaderno No 3);
§     copia
simple del concepto rendido el 11 de diciembre de 2014 por la Sala de consulta
y servicio civil del Consejo de Estado, en relación con la consulta elevada por
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible frente a la aplicación de la
prohibición contendida en la Ley 1450 de 2011. En dicho concepto, la
Corporación indicó que los contratos de concesión minera en ecosistemas de
páramos: “deberán someterse  la revisión  y ajuste las licencias ambientales
existentes, así como el control y seguimiento estricto de las autoridades ambientales
para maximizar la protección y conservación de los ecosistemas de páramo
(…) Se recuerda además la existencia de instrumentos legales que permiten
revocar la licencia ambiental (Artículo 211 C.M) y decretar la caducidad del
contrato de concesión minera (artículo 112 C.M.) en caso de incumplimiento
grave de las normas ambientales; al terminarse los contratos de concesión
minera, el concesionario estará obligado a hacer las obras y poner en practica
todas las medidas ambientales necesarias para cuando se produzca el cierre o
abandono de las operaciones y frentes de trabajo. Finalmente ‘aquellos
contratos celebrados antes de la Ley 1382 de 2010 que pongan en riesgo los
ecosistemas de páramo y tal situación no pueda ser neutralizada a través de los
instrumentos ambientales existentes, no podrán segur ejecutándose y deberá
darse prevalencia al interés general’” (Folios 193-228 Cuaderno No 3);
§     Convenio
Interadministrativo GCC No. 158 de 2015, celebrado entre el ministerio de Minas
y Energía y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga, cuyo objeto es formular y adoptar las políticas necesarias para el
aprovechamiento sostenible de los recursos mineros y energéticos, para lo cual
se aúnan esfuerzos técnicos, económicos y financieros para caracterizar y
diagnosticar las unidades de producción minera de pequeña escala que se
encuentran desarrollando su actividad en los municipios de Vetas, California y
Suratá en el departamento de Santander, así mismo brindar acompañamiento técnico
e implementar acciones de formalización  y realizar capacitaciones
teórico-prácticas para la reducción y/o eliminación del uso de mercurio y/o
cianuro. (Folios 229-233 Cuaderno No 3)
§     Contrato
de obra No. 9524-01 de 29 de diciembre de 2014 celebrado entre la Corporación
Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y B&B
soluciones de ingeniería Ltda. El objeto de dicho negocio jurídico es la
ejecución del proyecto de rehabilitación pasiva y activa para la restauración y
conservación en áreas protegidas y predios institucionales en el área de
jurisdicciones de la CDMB. (Folios 235-237 Cuaderno No 3);
§     Convenio
de asociación No. 9520 de 2016, celebrado entre la Corporación Tecnológica para
el Manejo del Agua Potable y Saneamiento Básico y la Corporación Autónoma
Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, cuyo objeto corresponde
con aunar esfuerzos entre las entidades contratantes para brindar apoyo a las
familias afectadas por la declaratoria del parque regional de Santurbán en una
serie de alternativas que les permita ocuparse laboralmente y generar ingresos
seguros. (Folios 238-243 Cuaderno No 3)
§     Convenio
de asociación No. 9929 de 2016, celebrado entre la Corporación Tecnológica para
el Manejo del Agua Potable y Saneamiento Básico, Municipio de California y
Municipio de Vetas y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la
Meseta de Bucaramanga, cuyo objeto corresponde con aunar esfuerzos entre las
entidades contratantes con el fin de llevar a cabo labores de restauración y
asilamiento de un total de 150 hectáreas para la protección de los nacimientos
de agua. (Folios 244-247 Cuaderno No 3)
§     Convenio
de asociación No. 9506 de 2008, celebrado entre la  Empresa pública de
alcantarillado de Santander y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa
de la Meseta de Bucaramanga, cuyo objeto corresponde con la ejecución de
plantas de tratamiento en los Municipios de Tona, Lebrija y Rio Negro. (Folios
252-257 Cuaderno No 3)
§      Documentos
y resolución de 6 de mayo de 2016, mediante las cuales se modificó una licencia
ambiental otorgada para la explotación técnica de metales preciosos en el
municipio de vetas departamento de Santander, amparado en la licencia de
explotación 0089-68. Ese cambio se presentó como resultado de la declaratoria
de inexequibilidad de los incisos primero, segundo y tercero del parágrafo
primero del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 por parte de la Corte
Constitucional en Sentencia C-035 de 2016. La resolución establece como zona de
exclusión de actividades mineras el área del título Minero No. 0089-68 en
superposición con el páramo delimitado “Jurisdicciones Santurbán-Berlín”. (Folios
262-278 Cuaderno No 3)
§     Auto del
12 de mayo de 2016, No. 0444, mediante el cual la CDMB declaró el desistimiento
tácito de la solicitud de trámite de licencia ambiental para la explotación de
un yacimiento de Mármol, amparado en el contrato de Concesión No. 0288-68 cuyo
titular es la sociedad Marmoles de Santurbán Ltda., y en consecuencia se prohibió
las actividades mineras en el área del contrato de concesión No. 0288-68,
teniendo en cuenta que el 100% del área del título se encuentra superpuesta con
el páramo jurisdicciones Santurbán- Berlín. Esa determinación se adoptó como
resultado de la declaratoria de inexequibilidad de los incisos primero, segundo
y tercero del parágrafo primero del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 por
parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-035 de 2016 (Folios 279-283
Cuaderno No 3);
§     Resolución
00459 de 16 de junio de 2016 mediante la cual, la CDMB ordenó el archivo definitivo
de una solicitud de aprobación de un plan de manejo ambiental para la
explotación de caliza en el municipio de Tona, amparado en la licencia de
explotación No. 0126-68 y se advierte al señor Laureano Montoya Flórez, que en
calidad de titular de la licencia de explotación No. 0126-68 debe abstenerse de
realizar actividades mineras en el área del título, dado que, está superpuesto
en un porcentaje del 98.746178% del área total con el páramo de Santurbán. Esa
determinación se adoptó como resultado de la declaratoria de inexequibilidad de
los incisos primero, segundo y tercero del parágrafo primero del artículo 173
de la Ley 1753 de 2015 por parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-035
de 2016 (Folios 284-289 Cuaderno No 3)
§     Resolución
000404 de 23 de mayo de 2016, mediante la cual, el director general de la
corporación autónoma regional para la defensa de la meseta de Bucaramanga,
modificó el plan de manejo ambiental para la explotación de un yacimiento de
oro en el municipio de vetas, amparado en el titulo minero NO. 10395 y ordenó a
la sociedad minera la providencia limitada suspender definitivamente la
actividad minera en la zona correspondiente a áreas delimitadas como páramo “jurisdicciones
Santurbán-Berlín” en superposición con el área del título minero 10395.  Esa
determinación se adoptó como resultado de la declaratoria de inexequibilidad de
los incisos primero, segundo y tercero del parágrafo primero del artículo 173
de la Ley 1753 de 2015 por parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-035
de 2016 (Folios 291-307 Cuaderno No 3)
§     Resolución
No. 000403 de 23 de mayo de 2016, mediante la cual se ordenó suspender las
actividades mineras derivadas del título minero 13779, en tanto representan
áreas excluidas de minería por la resolución 2090 de 2014. Ese determinación se
adoptó como resultado de la declaratoria de inexequibilidad de los incisos
primero, segundo y tercero del parágrafo primero del artículo 173 de la Ley
1753 de 2015 por parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-035 de 2016
(Folios 309-319 Cuaderno No 3)
§     Resolución
00381 de 6 de mayo de 2016, mediante la cual, se ordena suspender
definitivamente actividades mineras derivadas del título Minero No. 14833 dado
que se encuentran excluidas de minería. Ese determinación se adoptó como
resultado de la declaratoria de inexequibilidad de los incisos primero, segundo
y tercero del parágrafo primero del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 por
parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-035 de 2016 (Folios 321-329
Cuaderno No 3)
§     Informe
de la Unión Europea en el marco del proyecto de contribución al mantenimiento
de la capacidad de regulación hidrológica y la biodiversidad del ecosistema de
páramo en áreas claves focalizadas de los Andes del Norte, al igual que
fortalecer la capacidad de las comunidades e instituciones involucradas en la
gestión de los páramos para conservar de los recursos hídricos. En el estudio,
se indicó que para garantizar la sostenibilidad de la gestión ambiental se
necesita: a) la viabilidad institucional, es decir, implementar una adecuada
planeación, coordinación y ejecución conjunta de las acciones que adelantaran
las autoridades ambientales, entes territoriales, ONG, organizaciones
comunitarias, gremios y empresas para gestionar los páramos; b)  sostenibilidad
económica con el fin de facilitar la articulación de los aportes de recursos
que provienen de diferentes agentes ambientales públicos y privado; c) el sostenibilidad
social, aspecto que se garantizará con los procesos de trabajos de las
autoridades con la comunidad en el marco de intercambio de experiencias,
capacitación o fortalecimiento de organizaciones sociales; y d) la viabilidad
ambiental, la cual se logra con la implementación de estrategias de conservación.
Además, expuso que como enfoques transversales se requiere una “amplia
participación de los actores en las plataformas institucionales de toma de
decisión, manejo y gestión del páramo”. También se debe garantizar espacios
de diálogo institucional. Las medidas descritas permiten la buena gobernanza
con un énfasis en derechos sociales y ambientales  (Folios 340-356 Cuaderno No
3)
§     Reporte
de títulos mineros que se traslapan con las áreas de páramo de Santurbán,
derechos de exploración y explotación que ascienden a 49 en ejecución, y que
varían de contrato de concesión o licencia ambiental en la franja que delimitó
la Resolución 2090 de 20124. A su vez, se informó que existen 38 títulos
mineros que se traslapan con áreas de restauración del páramo de Santurbán,
zona clasificada en el acto administrativo ibídem. Esos derechos de explotación
y exploración se dividen en 7 en el municipio de California, 10 en la ciudad de
Suratá y 21 en el poblado de Vetas. Tales títulos se encuentran vigentes y en
ejecución, al igual que se soportan en contratos de concesión o licencia
ambiental. (Disco compacto Folio 405 Cuaderno 2)
§     Diferentes
notas del MADS que reseñan los eventos que ha realizado la cartera para: i) el
seguimiento a la delimitación del Páramo de Santurbán; ii) la implementación de
los programas de reconversión o sustitución de actividades mineras y
agropecuarias; iii) la ejecución de estrategias de legalización de labores
mineras; iv) la socialización de la Resolución 2090 de 2014; y v) la inversión
social en la región con la implementación de diversas estrategias, por ejemplo
la solicitud de un CONPES de páramos.
Ø    El
apoderado de las empresas sociedad minera de Santander S.A.S; Galway
Resources Holdco Ltd. Sucursal Colombia, y Sociedad minera Calvista Colombia
S.A.S allegó al proceso de tutela los documentos que se referencian a
continuación:
§      Resolución
proferida por la Agencia Nacional de Minería, por medio de la cual, se declaró
terminado la licencia de explotación No. 0328-68 otorgada a la sociedad minera
de Santander S.A.A, y como consecuencia de lo anterior no deben adelantarse
actividades mineras dentro del área de la licencia. (Folios 535-538 Cuaderno No
3)
§      Comunicado
radicado el 12 de febrero de 2016, en el que la apoderada de la sociedad minera
de Santander S.A.S renuncia a las zonas denominadas áreas para la restauración
del ecosistema de páramo (Folio 540 Cuaderno No 3);
§     Otrosí
No. 1 al contrato de concesión para la exploración y explotación de un
yacimiento de metales No. 0095-68 celebrado entre la agencia nacional de
minería y la sociedad minera de Santander S.A.S., en el contrato se redujo el
área de extensión del proyecto minero que sustenta el negocio jurídico de
380,7715 hectáreas a 379,8135, debido a que renunció a franjas de terreno que
se encontraban en zonas de restauración de páramo, ubicadas en una (1) zona con
seis (6) exclusiones en los municipios de Suratá y California, Santander. (Folios
549-550 Cuaderno No 3);
§     Otrosí
No. 2 al contrato de concesión para la exploración y explotación de un
yacimiento de metales No. 0095-68 celebrado entre la agencia nacional de
minería y la sociedad minera de Santander S.A.S., en el contrato se modificó el
área del contrato de concesión identificando 6 zonas de exclusión minera
(Folios 541-547 Cuaderno No 3);
§      Comunicado
de 22 de abril de 2016, en la que la EMPRESA galwy resources LTDA Sucursal
Colombia decidió devolver las áreas de páramo, al reducir voluntariamente las
áreas de títulos mineros a su nombre. Además, renuncia a las zonas denominadas
áreas para la restauración del ecosistema de páramo, pese a que se permite
minería en ese territorio, derivado de su compromiso ambiental con el país. (Folios
552-553 Cuaderno No 3)
§     Estudios
realizados por CORPONOR y la CDMB para declaratoria de áreas protegidas, a
saber i) El Parque Natural Regional Sisavita; ii) El Parque Natural regional
Santurbán-Salazar, Las Plamas; iii) El Distrito de manejo integrado Paramo de
Berlín; iv) El Parque Natural Regional Santurbán-Arboledas; v) El Parque
Natural Regional Santurbán Mutiscua-Pamplona; vi) El Complejo Lagunar del
Norte; y vii) El Parque Natural Regional de Santurbán (Folios 554-559 Cuaderno
No 3). Además, referenció los estudios y cartografía aportada por IAvH para
delimitar el Páramo Jurisdicciones Santurbán Berlín (Folios 559-563 Cuaderno No
3). Finalmente, reseñó los estudios y cartografía aportada por Corponor y CDMB
para delimitar el Páramo Jurisdicciones Santurbán Berlín. (Folios 563-571
Cuaderno No 3)
§      Informe
grafico de socialización del proceso de declaratoria del Parque Natural Regional
Páramo de Santurbán, en el mismo constan fotografías de reuniones fechadas el
15 de febrero de 2013, en igual sentido se anexan comunicados de convocatoria a
reuniones, capacitaciones, listas de asistencia a eventos relacionados con el
proceso de delimitación del páramo y notas de prensa de diversos medios de
comunicación. Las mencionadas actividades se remontan al año 2008 y procesos de
socialización en la anualidad 2012 y 2013. (Folios 572-648 Cuaderno No 3);
§      Oficio
fechado el 8 de agosto de 2012, en que el subdirector de ordenamiento y
planificación integral del territorio de la CDMB informó a los agentes
delegados del Ministerio Publico Carlos Arturo Serpa Uribe y Juan Gabriel López
sobre las acciones adelantadas por la corporación en el marco de los procesos
de declaratoria del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán y delimitación
del ecosistema de páramos de la jurisdicción de la CDMB. (Folios 649-654
Cuaderno No 3);
§     oficio
de 20 de abril de 2012, suscrito por la directora general de la CDMB, en que se
informó al Procurador Regional de Bucaramanga sobre los procesos de
sensibilización a actores sociales, económicos, eclesiásticos y militares que
tiene como objetivo la declaratoria de Parque Natural Regional de Santurbán, y
en donde se da a conocer en detalle la importancia estratégica de declaratoria
de área protegida (Folios 665 Cuaderno No 3);
§     Acta
No. 045 de 24 de mayo de 2013, por medio de la cual se dejó constancia de que
en el recinto del concejo municipal de Suratá, los honorables concejales
discutieron la importancia de la declaración de páramo protegido áreas en las
que se desarrollan actividades mineras. Como consecuencia de la deliberación,
diversas autoridades civiles de los municipios de la provincia de Soto Norte
ordenaron que se adelantara un estudio técnico para el diagnóstico
socioeconómico de los seis municipios que componen ese territorio. Por lo
tanto, solicitaron al presidente de la República, al Ministro del Interior, al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Minas y
Energía, al Instituto Alexander Von Humboldt, y a la Gobernación de Santander
detener cualquier proceso de delimitación de páramo hasta que no se conozcan
los resultados del estudio que dichos estudios socioeconómicos se terminen
(Folios 656-669 Cuaderno No 3);
§     Comunicado
de 16 de julio de 2013, en el que la Directora del Instituto Alexander Von
Humboldt informó al procurador delegado para asuntos ambientales y agrarios que
el 7 de junio de 2013 que el IAvH se había comprometido con los alcaldes de los
municipios de la provincia de Soto Norte, empresarios y representantes de la
comunidad a acompañar la elaboración de un documento que refleje los criterios
socioeconómicos que a juicio de los solicitantes deben ser tenidos en cuenta
para la delimitación del páramo de Santurbán, por parte del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (Folio 670 Cuaderno No 3);
§      Comunicación
de 4 de junio de 2013, en la que el Comité por la Defensa de la Identidad, la Dignidad
y el Territorio de Soto Norte invitó al procurador Agrario y Ambiental, Dr.
Jorge Camargo, para que hiciera parte de una reunión que se celebró el 7 de
junio y que contó con la presencia de la Directora del Instituto Alexander Von
Humboldt Dra. Brigitte Baptiste. (Folio 671 Cuaderno No 3)
§     Comunicado
del 14 de junio de 2013, en la que el concejal del municipio de Surata, Elkin
Garcés Portilla, solicitó a la presidencia de la República, y varios
ministerios para que la delimitación del páramo de Santurbán se tuviera en cuenta
que existe minera formal y responsable ambientalmente y que la misma es un
importante renglón en la economía de la región. (Folios 672-673 Cuaderno No 3)
§      Derecho
de petición fechada el 8 de agosto de 2013, suscrito por miembros del Comité
para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán dirigido al ministro de
ambiente y desarrollo sostenible, en el que solicitaron los estudios
financiados o cofinanciados por esa cartera ministerial, en los que se definan
criterios de delimitación del páramo. (Folios 679 Cuaderno No 3)
§     Respuesta
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al derecho de petición de 8
de agosto de 2013, suscrito por miembros del Comité para la defensa del agua y
del páramo de Santurbán dirigido al ministro de ambiente y desarrollo
sostenible. La cartera ministerial indicó que los estudios solicitados se
encuentran en poder de Corponor, CDMB y la CAS, de modo que sugirieron realizar
dicha postulación a esas corporaciones autónomas. Frente a la solicitud de los
mapas elaborados por el IAvH entregó las representaciones geográficas a escala
1:100.000 e indicó que se encuentra realizando los estudios para proferir un
mapa a escala 1:25.000. (Folios 675-676 Cuaderno No 3)
§       Derecho
de petición fechado el 15 de noviembre de 2013, en el que el Comité para la
Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán informó al ministerio de ambiente y
desarrollo sostenible sobre los motivos que causan las manifestaciones de la
sociedad santandereana en defensa y protección del páramo, como son: i) la
suspensión de las actividades de exploración y explotación mineras a gran
escala del páramo de Santurbán; ii) la declaratoria de moratoria minera; iii)
protección de las fuentes hídricas; iv) rechazo de la minería subterránea en la
alta montaña de Santander; y v) soluciones de subsistencia para la población
del Soto Norte. (Folios 677-681 Cuaderno No 3)
§     Petición
del 5 de noviembre de 2013, en la que el Comité para la defensa del agua y del
páramo de Santurbán, solicitó a la Ministra de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, la realización de una audiencia pública que sirva para determinar
la delimitación del páramo, lo anterior con base en el derecho constitucional a
la participación y el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011. Inclusive, pidieron
que a esas reuniones se invitara a la comunidad de y organizaciones sociales
que habían en la ciudad de Bucaramanga y su área metropolitana, al igual que se
indicara las condiciones de las audiencias, hora, fecha y lugar. (Folios
675-692 Cuaderno No 3)
§      Derecho
de petición del 27 de noviembre de 2013, dirigido a la Ministra de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, en el que el Comité para la Defensa del Agua y del Páramo
de Santurbán solicitó información sobre el complejo biogeográfico
Santurban-Almorzadero, dado que para esa fecha, otras peticiones en el mismo
sentido no fueron contestadas. (Folio 693 Cuaderno No 3)
§      Comunicación
radicada el 26 de diciembre de 2013, suscrito por miembros del Comité para la
defensa del agua y del páramo de Santurbán, dirigido a la Ministra de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, en el que se informó que dicha organización tomó la
decisión de no participar en las mesas de concertación. (Folios 694-696
Cuaderno No 3[413])
§      Oficio
de 10 de marzo de 2014, suscrito por la directora de Bosques, Biodiversidad y
Servicios Ecosistemicos en el que se informó al Alcalde Municipal de
Floridablanca que las mesas de concertación no tienen como finalidad la
definición de los límites del páramo, sino el estudio de alternativas
económicas que beneficien a los pobladores. (Folios 697-698 Cuaderno No 3)
§      Derecho
de petición de información radicado el 23 abril de 2014, en el que el Comité
por la defensa del agua del páramo de Santurbán solicitó al Ministerio de
ambiente y desarrollo sostenible información sobre la delimitación del páramo.
(Folios 699-701 Cuaderno No 3[414])
§     Respuesta
del Ministerio de Ambiente al derecho de petición radicado el 23 abril de 2014
por el Comité por la defensa del agua del páramo de Santurbán solicitó al
Ministerio de ambiente. La emisión de ese documento se presentó el 23 de mayo
de 2014. (Folios 709-710 Cuaderno No 3[415]);
§      Derecho
de petición radicado por el Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez, dirigido
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el que se solicitó
información sobre el objetivo y finalidad de las mesas de concertación,
precisando la trascendencia de las discusiones allí tomadas, y otra información
relevante. Además, solicitaron el proyecto de acto administrativo que se
relaciona con la delimitación del páramo de Santurbán, al igual que copias de
las actas de reuniones con la comunidad. Además, pidió que indicara los medios
de socialización de la información existente en el procedimiento de
delimitación del páramo de Santurbán  (Folios 714-716 Cuaderno No 3);
§      Un
archivo de noticias difundida en diversos medios de comunicación escritos y
digitales en los que se cubre el proceso de delimitación del páramo de Santurbán.
Entre ellas se encuentra el reporte de prensa del periódico del Vanguardia
Liberal del 30 de noviembre de 2013, medio escrito que reseñó que la Ministra
de Ambiente de la época, Luz Helena Sarmiento, había anunciado la convocatoria
de mesas de concertación que tenían la finalidad socializar la delimitación,
dado que esa determinación ya se encontraba lista. Además se referenciaron
diversas noticias que registraron la realización de las mesas de concertación.  (Folios
719-816 Cuaderno No 3)
Ø    Posteriormente,
en otro memorial, el mismo apoderado judicial de las mismas empresas mineras
allegó otros medios de prueba:
§      Oficio
8140-E2.7558 del 11 de mayo de 2016, remitido por el ministerio de ambiente a
la señora Julia Andrea Figueroa, acto administrativo que negó la revocatoria de
los artículos 5 y 9 de la Resolución 2090 de 2014. La peticionaria justificó su
petición en que la Corte Constitucional, en Sentencia C-035 de 2016, declaró
inexequible los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo primero del artículo 173 de
la Ley 1753 de 2015, norma que permitía transitoriamente las actividades
mineras en zonas de páramo. El MADS advirtió que el artículo 5º sufrió una pérdida
ejecutoria por decaimiento del acto administrativo como consecuencia de la exclusión
del ordenamiento jurídico de las disposiciones del artículo 173 de la Ley 1735
de 2015. Además, indicó que no ocurre lo mismo con áreas de restauración de
páramo referenciadas en el artículo 9 de la Resolución 2090 de 2014, en la
medida en que no hacen parte de ese bioma en estricto sentido. (Folios 18 – 23
Cuaderno 4)
§     Actas
correspondientes de las reuniones que buscaban la declaración de la reserva
forestal Sisavita, que complementan las pruebas sobre el proceso de
participación llevado a cabo para la delimitación del páramo. Se encuentran
actas desde el año 1999 hasta el año 2011. En todas ellas, se celebran
reuniones referidas a la declaratoria de reserva biológica de Sisavita en el
Municipio de Cucutilla del Departamento de Norte de Santander. La mencionada
medida de conservación se propuso realizar a través de la figura de parque
natural. (Folios 25 – 115 Cuaderno 4)
§     Comunicación
del 19 de julio de 2016 proferida por la Agencia Nacional de Minería en
respuesta a la solicitud presentada por MINESA, en la cual se hace constar la
inexistencia de superposición geográfica entre el polígono del contrato de
concesión 0095-68 y zonas excluibles de la minera incluido por el Parque Natural
de Reserva Paramo de Santurbán (Folio 116 Cuaderno 4). Además, se anexan los
documentos que sustentaron la petición de certificación de la superposición del
título minero 0095-68 con zonas excluibles de minería (Folios 117-120 Cuaderno
4).
Ø    La
empresa Trompetero LTDA aportó al expediente en una USB con los siguientes
medios de convicción ( el dispositivo de almacenamiento en el Folio 1 Cuaderno
No 4) :
§     Mapa
de la gestión integral del territorio de la gestión integral del territorio del
complejo del Páramo de Santurbán, representación que muestra gráficamente la
delimitación y la zona donde la compañía efectúa las exploraciones y
explotaciones.
§     Alinderación
del Título Minero No. 13779 de las Sociedades Mineras La Elsy y Trompetero
Ltda.
§      Modelo
en 3D. del Título Minero No. 13770, representación que muestra el espacio que
ocupa ese derecho de exploración y explotación, el cual se traslapa con áreas
de zona de páramo, de restauración del mismo y de uso sostenible. El
interviniente denunció que esa gráfica evidencia las inconsistencias de la
delimitación realizada por el MADS, por cuanto ese cruce de áreas se presenta
entre franjas que tienen menos altitud de las consideradas como páramo, o se
hallan áreas de ese nicho debajo de las zonas de restauración.
§     Mapa
general de la delimitación del Páramo de Santurbán en el Municipio de Vetas
(Santander), de acuerdo con la Resolución 2090 de 2014.
§     Ubicación
de los títulos mineros en el Municipio de Vetas (Santander), conforme a la
cartografía elaborada por parte de los geólogos Ana M. Suárez Arias y Carlos A.
Quiroz Prada. Esa imagen muestra los títulos mineros que tienen las empresas
multinacionales, los mineros tradicionales y las compañías de mineros
tradicionales La Elsy y Trompetero Ltda, los cuales se hallan mayoritariamente
en zona de páramo y de restauración del mismo.
§     Oficio
No 3692 del 11 de marzo de 2015, proferido por la CDMB, documento que responde
la solicitud de aclaración y especificación de los títulos mineros No 13779 y
089-68 afectados con la delimitación del Páramo de Santurbán en la Resolución
2090 de 2014. Después de una visita in-situ, la CDMB conceptuó que el
territorio donde se encuentran los títulos mineros no corresponden con el
ecosistema de páramo y solicitó al MADS que modificara el acto administrativo
en la zona analizado. Y recomienda aumentar la caracterización de los
territorios para evitar dichos errores.
§     Fotografía
aérea del área correspondiente a la Licencia de Explotación No. 13779 realizada
por los geólogos Ana M. Suárez Arias y Carlos A. Quiroz Prada. Esa imagen
reitera que ese derecho de exploración y explotación se traslapa con áreas de
zona de páramo, de restauración del mismo y de uso sostenible, de acuerdo con
la clasificación efectuada en la Resolución 2090 de 2014.
§     Mapa
de labores de las Sociedades Mineras La Elsy y Trompetero, representación
realizada por los geólogos Ana M. Suárez Arias y Carlos A. Quiroz Prada. Esa imagen
reitera que las labores de tales empresas se materializan en áreas de zona de
páramo, de restauración del mismo y de uso sostenible de las Resoluciones 2090
de 2014.
§     Informe
de laboratorio sobre análisis físico-químico de las aguas que salen del proceso
de beneficio minero, rendido el 18 de junio de 2015.
§     Relación
de trabajadores que integran la nómina de la Sociedad Minera Trompetero Ltda.,
y determinación de los diferentes rangos de edad que se presentan, personas que
oscilan entre los 22 y 60 años, con un ingreso promedio de $ 767.154.
§     Caracterización
del Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales y Cuerpo Receptor de la Sociedad
Minera Trompetero Ltda., de noviembre de 2015.
§     Verificación
por parte de la C.D.M.B. de la programación de descarga de arenas cianuradas en
la Sociedad Minera Trompetero Ltda. (Hoja de Vistita).
§     Oficio
del 28 de diciembre de 2011 de la CDMB, proferido por parte del subdirector de
Control Ambiental al Desarrollo Territorial con destino a la compañía Minera
Trompetero Limitada, documento donde se aprobó la creación del Departamento de
Gestión Ambiental de la empresa;
§     Comunicación
de la CDMB, escrito que advierte la conformidad  del informe de actividades del
departamento de gestión ambiental de la Sociedad Minera Trompetero Ltda con la
normatividad pertinente.
§     Resolución
No. 609 de 2014 por medio de la cual la CDMB otorgó a la Sociedad Minera
Trompetero Ltda. una concesión de aguas de uso público de la quebrada Jaimes.
§     Plano
de labores subterráneas y áreas de restricción en relación con la Sociedad
Minera Trompetero Ltda, documento donde la compañía cuestiona la delimitación
del Páramo de Santurbán realizado por la Resolución 2090 de 2014 derivado de
incvonistencias.
§     Estudio
realizado por el Ing. Jorge Iván Tapias, en relación con la significación que
tiene para nuestro el proyecto minero de la Sociedad Trompetero Ltda., el área
que se delimitó como zona de páramo de Santurbán en la Resolución 2090 de 2014.
§      Copia
del auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
formulado ante el Consejo de Estado, por las Sociedades Mineras Trompetero
Ltda. y La Elsy Ltda, contra la Resolución 2090 de 2016.
Ø    La
honorable congresista Ángela María Robledo, y los honorables congresistas,
Alberto Castilla Salazar, Iván Cepeda Castro, Alirio Uribe Muñoz allegaron a la
Corte Constitucional, mediante disco compacto CD, los siguientes elementos de
convicción (Folio 242 Cuaderno 4):
§     Copia
de respuesta de la solicitud de caducidad de la Agencia Nacional de Minería
fechada el 18 de julio de 2016, en la que se solicitó que se declarara la
caducidad de títulos mineros que se sobreponen con el territorio del páramo de
Santurbán. La autoridad minera advirtió que había enviado a los mineros que
tenían títulos sobre los ecosistemas delimitados como páramos la información de
que no podían continuar realizando exploraciones y explotaciones en esos
lugares debido a las prohibiciones legales y jurisprudenciales. Sin embargo,
precisó que esa proscripción no opera sobre los terrenos que carecen de esa
identificación;
§     Estudios
del Instituto Von Humboldt sobre la propuesta cartográfica para la delimitación
del complejo del páramo de Santurbán, documentos que demuestran que la
Resolución 2090 de 2010 redujo en 36.299 hectáreas el área de páramo de esa
región;
§     Copia
simple del Oficio sena No. 2-2016-004356 de 23 de mayo de 2016 y oficio
21000000-131877, de 14 de julio de 2016, en la que el ministerio de trabajo
informó sobre la re-conversión económica de la región del páramo de Santurbán.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL
Y ABSTRACTO-Se debió declarar improcedencia por no cumplir
los requisitos de inmediatez y subsidiariedad (Salvamento de voto)
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE-Es un medio de defensa judicial idóneo
(Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL
Y ABSTRACTO-Los tutelantes no son personas en situación de
vulnerabilidad (Salvamento de voto)
DELIMITACION DEL PARAMO DE SANTURBAN-El estándar de participación ambiental con
fundamento en el cual se valoró la afectación de este derecho, fue inadecuado
por ser contrario a la jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)
No reúne los requisitos que ha exigido la
jurisprudencia constitucional para que sea exigible el máximo estándar de
garantía del derecho a la participación ambiental. De otra parte, la Sentencia
de la cual me aparto tampoco justifica, desde una perspectiva constitucional,
las razones por las cuales debe exigirse el “consentimiento previo, libre e
informado” de las comunidades durante los procesos de delimitación de los
ecosistemas de páramo. De la afirmación general acerca de que “la participación
ambiental es imprescindible para una adecuada y eficaz gestión de los
ecosistemas de páramo, biomas que tienen una importancia estratégica para la
regulación de los recursos hídricos y la captación [sic] de carbono” (pág.
244), no se sigue la proporcionalidad y razonabilidad que justifique la
exigencia de dicho máximo estándar, en consonancia con la jurisprudencia
constitucional relativa a la consulta previa
DELIMITACION DEL PARAMO DE SANTURBAN-No se valoraron
adecuadamente los escenarios de participación que fomentó la autoridad
demandada para verificar si garantizó sus elementos definitorios (Salvamento de
voto)
Referencia: Expediente T-5.315.942.
Sentencia T-361 de mayo 30 de 2017.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
En
atención a la decisión adoptada, de forma mayoritaria, por la Sala Octava de
Revisión, el día 30 de mayo de 2017, me
permito presentar Salvamento de Voto.
En
el presente asunto considero que no se satisfacen los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela relativos a su ejercicio oportuno (numeral
1) y subsidiario (numeral 2). Además, si en gracia de discusión se admitiera
que ellos se encuentran satisfechos, no comparto las razones de fondo (numeral
3) con fundamento en las cuales se amparan los derechos fundamentales “a la
participación ambiental, acceso a la información pública, debido proceso y
derecho de petición” (pág. 282) ni la orden que se dicta, de manera
consecuente, mediante la cual se deja sin efectos el acto administrativo
reglamentario, contenido en la Resolución 2090 de 2014, proferida por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (pág. 283)[416]. A continuación
explicaré las razones de mi desacuerdo.
1.     No se satisfizo el requisito de inmediatez en el
trámite de tutela
1.
La sentencia justifica el
cumplimiento de este requisito, con fundamento en las siguientes dos razones: (i)
que la vulneración de los derechos fundamentales de los tutelantes es actual,
por cuanto, “la ausencia de participación y presunto desconocimiento
continúa vigente, en la medida en que podría materializarse una supuesta
vulneración en la implementación de la Resolución 2090 de 2014” (pág. 135);
y (ii) que los accionantes “carecen de medio de control para
solicitar la protección de sus derechos fundamentales quebrantados y restaurar
esa situación inconstitucional” (pág. 135).
2.
La definición acerca de cuál es el
término “razonable” que debe mediar entre la fecha de ocurrencia de la presunta
afectación de los derechos fundamentales y su cuestionamiento en sede de tutela
no ha sido pacífica en la jurisprudencia[417].
Por tal razón, de manera abstracta y previa, este solo puede catalogarse como prima
facie, pues su valoración concreta está sujeta a las circunstancias
específicas del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su
situación concreta de vulnerabilidad), a los intereses jurídicos creados a
favor de terceros por la actuación que se cuestiona y a la jurisprudencia
constitucional en casos análogos. El término que prima facie se ha
considerado como razonable para tal efecto es de 6 meses. Sin embargo, según la
jurisprudencia constitucional, por la razón antes mencionada, en casos este
término puede considerarse como excesivo o insuficiente[418].
3.
Me aparto de la decisión
mayoritaria, al considerar que, en el presente asunto, no se satisface el
requisito de inmediatez de la acción de tutela, por las siguientes razones:
4.
En primer lugar, los tutelantes no
acreditaron ser personas en situación de vulnerabilidad o sujetos de especial
protección constitucional, circunstancias a partir de las cuales pudiera
interpretarse la exigencia de inmediatez de manera flexible.
5.
En segundo lugar, los tutelantes
no justificaron las razones por las cuales, a pesar de contar a su disposición
con el medio de control de nulidad simple (aspecto al que se hace referencia en
el numeral 2 de este Salvamento), que puede interponerse en cualquier tiempo,
no lo agotaron para cuestionar la constitucionalidad y legalidad de la
Resolución 2090 de 2014 ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
por la presunta violación de los derechos fundamentales, cuya protección
exigen.
6.
En tercer lugar, no comparto
el argumento según el cual la vulneración del derecho a la participación en el
procedimiento administrativo que dio lugar a la expedición de la Resolución
2090 de 2014 sea actual. Si en gracia de discusión se considerara este aspecto,
lo máximo que podría existir es una carencia actual de objeto por daño
consumado, que, en todo caso, haría improcedente el ejercicio de la acción
de tutela, tal como dispone el numeral 4 del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991. Esto es así, por las siguientes razones: (i) Ni la acción de
tutela ni la sentencia cuestionan el procedimiento de “implementación de la
Resolución 2090 de 2014”, en cuanto a una posible afectación actual del
principio de participación. (ii) Si se admitiera el argumento mayoritario,
según el cual, una vulneración pasada del derecho a la participación en la
expedición de un acto administrativo se perpetúa en el tiempo, llevaría a la
inaceptable conclusión de que, al menos en este tipo de casos, no sería
procedente evaluar la inmediatez de la acción de tutela. Esta inferencia ad
absurdum muestra que en realidad la presunta vulneración del derecho a la
participación, alegada en el caso concreto, ya se consumó.
7.
En cuarto lugar, las excepciones o
matizaciones que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha llevado a cabo
respecto del requisito de inmediatez derivan de circunstancias excepcionales,
que en el presente asunto no se acreditan, tales como aquellas que se citan en
el pie de página 156 (pág. 134) de la sentencia de la cual disiento. Ellas se
relacionan con casos de “acceso a una defensa técnica, a un recálculo del
monto base de la pensión, a la indemnización por daños y perjuicios, a la
sustitución pensional, a la pensión de sobreviviente, a la pensión de
invalidez, reintegro derivado de estabilidad laboral reforzada y pago de
acreencias laborales a trabajadores sindicalizados”.
2.     No se acreditó el ejercicio subsidiario de la acción
de tutela
8.
Como lo consideraron los jueces de
instancia, no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de
tutela. En el caso concreto es procedente, para la protección idónea y eficaz
de los derechos a la participación (incluso, de su especie de “participación
ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos” –pág. 273- o,
como se indica en la sentencia, al presentar los 4 argumentos que fundamentan
la satisfacción del requisito de subsidiariedad, el “derecho fundamental de
la participación ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos”
–pág. 116-) y al debido proceso[419],
el medio de control de nulidad simple, tal como a continuación se explica.
9.
La postura mayoritaria considera
que en el presente asunto se satisface el requisito de subsidiariedad con
fundamento en las siguientes 4 razones, “dado que observa varias de las
excepciones de la regla de improcedibilidad de acciones de tutela contra actos
administrativos abstractos” (pág. 116):
10.
En primer lugar, se indica: “[…]
i) el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional, en la medida
en que se discute sobre el alcance y la aplicación del derecho fundamental de
la participación ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos,
hecho que supone la ausencia de idoneidad del medio de control de nulidad
simple para proteger ese principio en su dimensión subjetiva” (pág. 116).
El fundamento fáctico que da soporte a esta razón es el siguiente:
“[…] Los
petentes señalaron que el MADS desconoció sus derechos, debido a que impidió
que participaran en dicho procedimiento, y ésta se realizó de manera
inadecuada. La autoridad adujo que la intervención de la comunidad y de las
peticionarias se adelantó de acuerdo con lo establecido en la ley. Inclusive,
enfatizó que la participación se había concentrado a la que exige el
ordenamiento jurídico en los actos reglamentarios, verbigracia la respuesta de
los derechos de petición y la publicidad de los documentos preparatorios. En
efecto, la disputa versa sobre la vigencia y aplicación de un derecho
fundamental en específico, escenario que torna inidónea [sic] el medio
de control de nulidad simple” (pág. 116).
11.
En segundo lugar, se señala: “[…]
ii) la aplicación del acto cuestionado posiblemente se encuentra vulnerando los
derechos fundamentales de la participación, del debido proceso, de petición y
de acceso a la información de los petentes” (pág. 116).
12.
En tercer lugar, se expresa: “[…]
iii) la resolución atacada tiene la probabilidad de causar un perjuicio
irremediable a los derechos de los actores” (pág. 116).
13.
En cuarto lugar, se indica: “[…]
iv) el asunto involucra un conflicto social que amerita la intervención y
ponderación del juez constitucional” (pág. 116). Con relación a esta razón,
más adelante, se expresa: “[…] Este Tribunal debe cerciorarse que los
ecosistemas estratégicos para el país y la vida económica de sus habitantes
sean gestionados con los estándares de intervención que exige la Carta
Política. Se trata que la Corte ocupe el lugar de mediador en el foro de
discusión pública que permita resolver los conflictos sociales” (pág. 123).
14.
La protección de los derechos
constitucionales fundamentales no es un asunto reservado a la acción de tutela[420]. Con
fundamento en la obligación que el artículo 2 de la Constitución impone a las
autoridades de la República, de proteger a todas las personas en sus derechos y
libertades, los distintos mecanismos judiciales previstos en la ley han sido
establecidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales,
incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la Constitución defina la
tutela como un mecanismo subsidiario frente a los demás medios de defensa
judicial, los cuales son, entonces, los instrumentos preferentes a los que
deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos[421]. En
todo caso, el juez constitucional debe valorar, en cada situación, la idoneidad
y eficacia de estos otros mecanismos judiciales, para efectos de garantizar una
protección cierta y suficiente de las garantías especificadas en la
Constitución, por medio de la acción de tutela[422]. Asimismo, para
garantizar la igualdad material que estipula el artículo 13 de la Constitución,
según la jurisprudencia constitucional, este análisis se debe flexibilizar
cuando el accionante sea una persona en situación de vulnerabilidad[423]. Esta
última condición permite al juez de tutela atemperar el análisis acerca de la
acreditación de la idoneidad y eficacia de esos otros mecanismos de defensa,
tal como dispone el inciso final del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591
de 1991[424].
En caso de que se acredite la condición de vulnerabilidad del accionante, debe
considerarse que la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad.
En esta hipótesis, la acción de tutela procede, por regla general, como
mecanismo transitorio -siempre y cuando, además, se acredite la existencia de
un perjuicio irremediable- para la garantía del derecho y, excepcionalmente,
como mecanismo definitivo[425].
15.
Con fundamento en el argumento
general precedente, que seguidamente justifico en el caso en concreto, en mi
concepto, las razones señaladas de forma mayoritaria por la Sala de Revisión no
son suficientes para considerar satisfecho el requisito de subsidiariedad en el
ejercicio de la acción de tutela.
2.1.
El medio de control de
nulidad simple es idóneo
16.
Para garantizar la protección de
los derechos de las personas y preservar la integridad del ordenamiento
jurídico, en aquellos supuestos en que aquellos se afecten como consecuencia de
las decisiones que adopten las autoridades públicas, sean estas particulares o
generales, se ha institucionalizado la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, tal como lo disponen los artículos 237 de la Constitución y 103
del CAPCA[426].
En el presente asunto, el medio de control de nulidad simple que especifica el
artículo 137 del CPACA es idóneo y eficaz para la protección de
los derechos fundamentales a la participación, en general y en su vertiente
ambiental, y al debido proceso, que se invocaron en la demanda de tutela.
17.
La idoneidad del otro medio
judicial, en materia de acción de tutela, impone considerar su entidad para
remediar la situación jurídica infringida o, en otros términos, para resolver
el problema jurídico, de rango constitucional, que se plantea[427].
18.
El medio de control de nulidad
simple no se limita a ser un control formal[428],
pues, en virtud de lo dispuesto por el artículo 103 del CPACA,  “[l]os
procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución
Política y la ley y la preservación del orden jurídico. En la aplicación e
interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios
constitucionales y los del derecho procesal.” En consecuencia, el control
que lleva a cabo el Juez Administrativo es también un control relativo a su
compatibilidad con la Constitución.
19.
El artículo 137 del CPACA prevé
como causal para el ejercicio del medio de control de nulidad contra actos de
carácter general, la expedición irregular de los actos administrativos cuando
estos “hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían
fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del
derecho de audiencia […]”. Los siguientes son vicios que la jurisprudencia
de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha considerado se
fundamentan en esta disposición: ausencia de garantía a la participación previa
a la expedición de los actos administrativos generales o reglamentos[429],
expedición irregular por desconocimiento de las garantías propias que integran
el debido proceso administrativo, o por desconocimiento de los principios
constitucionales que garantizan la publicidad, transparencia o participación en
la toma de decisiones. Su garantía no solo deriva de lo dispuesto en los
artículos 209, 29 y 79 constitucionales, relativos a los principios que
orientan la función administrativa, el debido proceso y la garantía, en los
términos que disponga la ley, “de la participación de la comunidad en las decisiones
que puedan afectarlo” en materia ambiental, sino también a aquellos
particulares que regulan los procedimientos administrativos especiales, como
los que se desarrollan en materia ambiental[430],
así como aquellos genéricos que integran, en caso de vacíos normativos, estos
procedimientos especiales[431].
20.
Además, la práctica
jurisprudencial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así como
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, han admitido, de manera pacífica,
la competencia del juez contencioso administrativo para declarar, incluso de
oficio la nulidad de los actos administrativos que vulneren derechos
fundamentales, supuesto de aplicación en el presente asunto[432]. Esta es una excepción
al carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que
reconoce la supremacía constitucional y la garantía de uno de sus pilares
fundamentales: la protección de los derechos fundamentales.
21.
Finalmente, no comparto el
argumento en virtud del cual, para aducir que el medio de control de nulidad
simple no es un medio de defensa judicial idóneo se señala que “el asunto
objeto de debate es de naturaleza constitucional, en la medida en que se
discute sobre el alcance y la aplicación del derecho fundamental de la
participación ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos”
(pág. 116). El argumento supone, por tanto, justificar la existencia de un
novísimo derecho fundamental, el “derecho fundamental de la participación
ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos” (pág. 116) para
justificar la inexistencia de un medio judicial principal de defensa. Esta
fundamentación, en mi concepto, no es apropiada, de conformidad con el
siguiente razonamiento: (i) el artículo 94 de la Constitución es la
fuente normativa que posibilita la fundamentación de derechos fundamentales
innominados[433].
(ii) De conformidad con la disposición, únicamente se habilita el
reconocimiento de aquellos inherentes a la persona humana, tal como ha
reconocido la jurisprudencia constitucional[434].
(iii) La sentencia no presenta razones que permitan justificar la inherencia
a la persona humana del presunto “derecho fundamental de la
participación ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos”.
Ahora, si bien el artículo 94 de la Constitución permite que el juez
constitucional pueda reconocer nuevos derechos fundamentales, en las
condiciones que la disposición específica, esta competencia supone una exigente
carga argumentativa, en la medida en que, en principio, dadas sus colisiones y
sus costos de realización, cuantos más derechos fundamentales se reconozcan,
menor tiende a ser su eficacia.
2.2.
El medio de control de
nulidad simple es eficaz
22.
La eficacia del mecanismo
judicial alternativo hace referencia a la capacidad, en concreto, del recurso o
medio de defensa judicial para proteger los derechos fundamentales cuya
protección se solicita, en atención, tal como lo dispone el último apartado del
numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, a “las circunstancias en
que se encuentre el solicitante”, o como se ha planteado por esta Corte, a
las condiciones particulares de la parte actora[435], o, en definitiva, a su
situación de vulnerabilidad[436].
23.
Con relación a la eficacia del
medio de control de nulidad simple, en el caso concreto, se trata de un
mecanismo judicial de carácter público, lo que permite que cualquier persona,
incluidos los tutelantes, impugnen la decisión contenida en la Resolución 2090
de 2014. Además, el medio de control no está sujeto a caducidad[437]; en
consecuencia, aún puede ser propuesto por los accionantes como medio idóneo
para la protección efectiva de los derechos invocados. Además, si ya estuviese
en curso un proceso cuya pretensión principal fuese declarar la nulidad de la delimitación
del páramo de Santurbán - Berlín, los accionantes pueden intervenir en calidad
de coadyuvantes, en los términos que señala el artículo 223 del CPACA, lo que
les permitiría proponer nuevos cargos en contra de la Resolución 2090 de 2014,
cuya constitucionalidad se discute, asociados a aquellos propuestos en el
proceso en curso.
24.
La eficacia del medio de control,
además, deriva de la posibilidad de solicitar las medidas cautelares que
dispone el Capítulo XI del CPACA, en especial, la suspensión provisional del
acto administrativo general[438]
y que, en los términos de la jurisprudencia constitucional, no necesariamente
deben ser invocados en la demanda o coadyuvancia, dada la vinculatoriedad de
los derechos fundamentales y lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución[439], lo
que permite su declaratoria de oficio.
2.3.
Los tutelantes no son
personas en situación de vulnerabilidad
25.
Para garantizar la igualdad
material que consagra el artículo 13 de la Constitución, en los términos
dispuestos por el inciso 2° del artículo 86 de la Carta y 6.1 y 8 del Decreto
2591 de 1991, el análisis acerca de la existencia de un medio de defensa
judicial principal debe ser apreciado “en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. Este
concepto, según la jurisprudencia constitucional, supone flexibilizar el
análisis del requisito de subsidiariedad (en cuanto a su idoneidad y eficacia),
cuando el accionante sea una persona en condición de vulnerabilidad[440].
26.
La sentencia no analiza si la
situación particular de los tutelantes pueda llevar a considerar que se trata
de personas en situación de vulnerabilidad, según lo especificado por la
jurisprudencia constitucional. Tampoco demuestra que, de presentarse dicha
condición, ella les impida acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para cuestionar la constitucionalidad y legalidad de la
Resolución 2090 de 2014. Por el contrario, de la caracterización de los
accionantes que se lleva a cabo en la acción de tutela, se infiere que no se
está en presencia de personas en situación de vulnerabilidad. Por ejemplo, uno
de los tutelantes tiene la calidad de “representante legal de la Corporación
Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez” (pág. 5) y otros actúan en nombre
propio y en representación de los miembros del “Comité por la Defensa del
Páramo de Santurbán” (pág. 5). Ello supone, por tanto, la representación de
intereses de corporaciones y asociaciones a las que, en principio, sería
cuestionable atribuir una condición de vulnerabilidad[441].
2.4.
No se está en presencia de
un supuesto de perjuicio irremediable
27.
El estudio relativo a la
existencia de un supuesto de perjuicio irremediable, en los términos de los
artículos 6.1 y 8 del Decreto 2591 de 1991, es procedente siempre y cuando
exista un medio de defensa judicial idóneo y eficaz, para la eventual procedencia
de la acción de tutela como mecanismo transitorio. Sobre este aspecto, en la
sentencia parece existir una tensión. Por una parte, se señala que no existe un
medio idóneo para la protección del “derecho fundamental de la participación
ambiental en la delimitación de los ecosistemas paramunos” (pág. 116). Sin
embargo, por otra parte, se analiza si existe un supuesto de perjuicio
irremediable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este último
análisis solo es procedente, cuando existe un medio idóneo para la protección
del derecho fundamental cuya vulneración se aduce. Por tanto, en la sentencia
parece aceptarse, al mismo tiempo, que existe y que no existe un medio idóneo
para la protección del mencionado derecho.
28.
Con independencia de lo anterior,
y sin perjuicio de considerar que el medio de control de nulidad simple es
idóneo en el presente asunto, tal como se justificó en el numeral 2.1 supra,
no comparto la argumentación, según la cual, en el presente asunto se está en
presencia de un supuesto de perjuicio irremediable.
29.
Para justificar la configuración
del supuesto de perjuicio irremediable, de que tratan el numeral 1 del artículo
6 y el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, en coherencia con las exigencias de
inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad, que ha enunciado la
jurisprudencia[442],
se señala por la Sala, en relación con cada una de ellas, lo siguiente:
30.
Se indica que “[…] la
lesión es: (i) inminente, pues el acto administrativo ha comenzado a
implementarse sin que se hubiese permitido la participación de los actores ni
adoptado medidas para proteger el agua y el ambiente” (pág. 122). Esta
fundamentación tiene dos contenidos: el relativo a que el perjuicio es
inminente, por cuanto “el acto administrativo ha comenzado a implementarse
sin que se hubiese permitido la participación de los actores”; el segundo,
relativo a que, no se han “adoptado medidas para proteger el agua y el
ambiente”. El primer contenido es evidencia de la inexistencia de un
perjuicio irremediable. Si el acto administrativo ya se expidió sin la alegada
participación, en caso de que de este hecho derivara un perjuicio –tal como los
tutelantes aducen-, este ya se habría consumado. La aseveración de que un
perjuicio se ha consumado es incompatible con aquella según la cual, su
consumación es inminente (cfr., la explicación contenida en el f.j. 6, supra).
Con relación al segundo contenido, la sentencia afirma que se vulneran los
derechos “al agua y al ambiente”. Sin embargo, esta afirmación es
irrelevante para efectos de la procedencia de la acción de tutela. La dimensión
de estos derechos aducida en la sentencia, es la de derechos colectivos y no la
de derechos fundamentales. Para la protección de la dimensión de derechos
colectivos, el medio idóneo es la acción popular y no la de tutela. Además, no
se desprende del acto administrativo que se impugna que su contenido hubiese
sido contrario a estos derechos. Por el contrario, su objeto fue precisamente
lograr la conservación y preservación del ambiente, mediante la delimitación de
una zona de páramo, en la que no es jurídicamente posible desarrollar
actividades que pongan en peligro el recurso hídrico, que es objeto de tales
derechos.
31.
Se señala que la lesión a los
derechos fundamentales que se invoca por los tutelantes es “(ii) grave, ya
que de llegarse a concluir que la entidad accionada tenía la obligación de
adelantar de cierta manera el proceso de elaboración de la Resolución 2090 de
2014, se habría vulnerado los derechos fundamentales de los petentes. Además,
se podría afectar otros principios en la aplicación del cuestionado acto
administrativo, por ejemplo el agua y el ambiente” (pág. 122). Con relación
a la primera parte de la fundamentación, se trata de un razonamiento que
justifica que el medio de control de nulidad simple sea un mecanismo judicial
idóneo en el presente asunto. De comprobarse la vulneración del derecho
constitucional de participación en materia ambiental, es el juez de lo
contencioso administrativo quien tiene competencia para anular la Resolución 2090
de 2014. Con relación a la segunda parte de la fundamentación, reitero que la
acción popular es el medio idóneo para proteger los derechos al agua y al
ambiente, en su dimensión colectiva.
32.
Igualmente, la sentencia señala
que “(iii) las medidas que se requerirían para conjurar el perjuicio
irremediable serían urgentes, pues con la implementación de la resolución se
consumaría la conculcación de los derechos de la participación, de debido
proceso, de petición y al acceso de la información, al igual que el agua y el
ambiente” (pág. 122). Este razonamiento refuerza la idea, según la cual, en
el presente asunto se está en presencia de un supuesto de carencia actual de
objeto por daño consumado. Primero, en caso de haberse presentado una
afectación a los derechos fundamentales a la participación y al debido proceso,
esta se encuentra consumada. Por tanto, la forma idónea de obtener una reparación
es mediante la anulación del acto administrativo que presuntamente los
vulneró, eso sí, reitero, tal decisión debe ser adoptada por el juez de lo
contencioso administrativo. Segundo, el acto administrativo que se cuestiona,
fue expedido el día 19 de diciembre de 2014. En la fecha en que se expide esta
sentencia (año de 2017), es claro que la alegada vulneración del derecho a la
participación en la expedición del mencionado acto administrativo, ya produjo
sus efectos. Esto lleva consigo, necesariamente, la ineficacia de una
supuesta acción de tutela que pretendiera enervar tales efectos.
33.
Además, se indica que, “(iv) la
acción de tutela es impostergable, dado que se requiere restablecer el orden
social justo en toda su integridad, el cual pudo quebrantarse en caso que se
concluya que la administración debía haber proferido el acto con el
acompañamiento de ciertos mecanismos de participación. El juez de tutela sería
el único que podría impedir la consumación de un daño irreparable a los
derechos fundamentales de los tutelistas” (pág. 122). Esta razón,
sin embargo, es análoga a la justificación de la existencia de las diferentes
jurisdicciones, lo que impide que se considere una razón válida para admitir la
intervención prevalente del juez de tutela –y no, del juez contencioso
administrativo, que es el competente-. En efecto, una de las aproximaciones a
la justicia, como institución procesal, es la búsqueda de la paz social o la
resolución de conflictos sociales. De admitirse este argumento de la sentencia,
habría que concluir que la acción de tutela siempre se torna en medio
principal, a pesar de la existencia de otros mecanismos judiciales principales,
en la medida en que todos o casi todos los supuestos de desconocimiento de
derechos fundamentales suponen una cierta situación de conflicto social, que
pretende resolver el juez constitucional[443].
Por el efecto de irradiación de los derechos fundamentales respecto del
ordenamiento jurídico, en general, las actuaciones que adelantan las
autoridades administrativas (como es el caso del MADS) deben protegerlos, sin
que de ello se siga que la única visión válida acerca de su protección es la
del juez constitucional. Igual sucede con las demás acciones previstas en el
ordenamiento jurídico. Por tanto, aducir que la acción de tutela es la única
que tiene por objeto la cierta protección de esta categoría especial de
derechos desconoce la idoneidad de aquellos otros remedios judiciales que
permiten proteger especiales dimensiones o facetas de los derechos
fundamentales.
34.
De conformidad con las razones que
anteceden, considero que, en el presente asunto, no se está en presencia de un
supuesto de perjuicio irremediable. En todo caso, considero relevante indicar
que la acción de tutela no puede sustituir los procedimientos de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los jueces que la integran
cuentan con la competencia y tienen la experticia necesaria para resolver con
una visión constitucional e integral estos conflictos jurídicos. La acción de
tutela no se puede ejercer para pretermitir los mecanismos judiciales
dispuestos por el legislador para la controversia de la constitucionalidad o
legalidad de los actos administrativos, pues daría lugar a que la jurisdicción
constitucional sustituyera siempre o casi siempre a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
3.     Razones de disentimiento en relación con el análisis
de fondo del caso
35.
Si en gracia de discusión se
admitiera que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en
especial, los relativos a la inmediatez y a la subsidiariedad se acreditan en
el caso concreto, de todas maneras no comparto las razones de fondo con fundamento
en las cuales se amparan los derechos fundamentales invocados, tal como paso a
explicar.
36.
A juicio de la Sala Octava de
Revisión, el caso sub examine planteó un problema respecto del “alcance
y la vigencia del derecho de la participación en actos administrativos
reglamentarios y abstractos; en concreto, en la delimitación de los ecosistemas
de páramos” (pág. 241). Así, al resolver el caso, concluyó que el MADS “desconoció
varios de los elementos esenciales de ese principio, a saber: (i) el acceso a
la información, al no suministrar el proyecto de la Resolución 2090 de 2014
[…]; y (ii) la participación pública y deliberativa de la comunidad […].
La administración renunció a buscar el consentimiento libre de la ciudadanía,
a través de un consenso razonado, y acudió a las mesas de concertación con una
decisión ya tomada” (pág. 244) (subraya fuera de texto).
37.
Disiento de la solución propuesta
en la Sentencia, en cuanto al estándar de participación con fundamento en el
cual se valoró la afectación de este derecho en el caso concreto (numeral 3.1),
la falta de análisis acerca de la garantía del derecho en el caso concreto,
otorgada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Social (numeral 3.2), y el
análisis acerca del presunto desconocimiento del derecho de acceso a la
información pública, y del derecho de petición (numeral 3.3).
3.1.
El estándar de
participación con fundamento en el cual se valoró la afectación de este derecho
en el caso en concreto fue inadecuado por ser contrario a la jurisprudencia constitucional
38.
La Sala de Revisión, de manera
mayoritaria, concluyó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
vulneró el derecho a la participación ambiental de los tutelantes y de los
demás miembros del área de influencia de la regulación sobre el Páramo de
Santurbán – Berlín, al desconocer varios de sus componentes básicos:
“[…] i)
el acceso a la información, al no suministrar el proyecto de la Resolución 2090
de 2014 para que los accionantes cuestionaran o conocieran esa provisional
conformación de voluntad de la administración; y ii) la participación pública y
deliberativa de la comunidad, al omitir realizar una convocatoria amplia y
abierta que incluyera a todos los afectados con la delimitación de ese bioma, y
ano construir espacios de diálogo y deliberación que permitieran a la
colectividad intervenir de manera efectiva y significativa en l delimitación y
regulación de ese nicho ecológico. La administración renunció a buscar el
consentimiento libre e informado de la ciudadanía, a través de un consenso
razonado, y acudió a las mesas de concertación con una decisión de delimitación
ya tomada” (pág. 244).
“[…] i)
no convocó a todas las personas que podrían salir afectadas con esa decisión ni
efectuó una convocatoria pública y abierta para entablar un diálogo; y ii) no
generó espacios de participación en donde se buscara el consentimiento libre y
razonado de la comunidad, por lo que las mesas de concertación jamás se
identificaron con escenarios deliberativos en los que los agentes incidieran efectivamente
en la determinación final” (pág. 246).
39.
Para la Sala Octava, de forma
mayoritaria, el derecho a la participación ambiental debe “buscar el
consentimiento libre de la ciudadanía, a través de un consenso razonado”.
Esta afirmación resulta equivocada a la luz de la jurisprudencia
constitucional, por los motivos que expongo.
40.
Los escenarios de participación
que garantiza la Constitución tienen un fundamento genérico en el mandato
previsto en su artículo 2[444].
Tal como ha considerado la Corte, la participación busca “el aseguramiento
de una interacción efectiva y constante entre los ciudadanos y la actividad del
Estado”[445].
Por esta razón, el derecho a la participación ampara varias de sus
manifestaciones específicas[446]:
(i) el derecho a la participación política (artículo 40); (ii) el
derecho a la participación ambiental (artículo 79); y, (iii) el derecho
a la participación de las comunidades étnicas (artículo 330 y Convenio 169 de
la Organización Internacional del Trabajo –OIT-), bien (iii.i) de forma
general, cuando existe una afectación indirecta a las comunidades, o (iii.ii)
de manera específica, mediante el derecho a la consulta previa, cuando
existe una afectación directa a las comunidades.
41.
De todos estos escenarios de participación,
la jurisprudencia constitucional solo ha admitido que la participación tenga
por finalidad alcanzar un “consentimiento previo, libre e informado” con
las comunidades, en el caso de la consulta previa. Esta, también, se ha
considerado, aún dentro de la garantía del derecho a la consulta previa, una
regla excepcional (el estándar de participación que pretenda lograr el “consentimiento
previo, libre e informado”). En efecto, la Corte ha precisado que “la
consulta previa a las comunidades indígenas es el estándar general, el
consentimiento previo, libre e informado es un estándar excepcional que procede
en los eventos descritos por la jurisprudencia constitucional y el derecho
internacional,  asociados al traslado o reubicación de una comunidad, por
amenaza de extinción física o cultural o uso de materiales peligrosos en sus
tierras y territorios”[447].
Asimismo, se exige este estándar excepcional en los casos en se pueda presentar
“un alto impacto social, cultural y ambiental en una comunidad étnica, que
conlleve a poner en riesgo la existencia de la misma”[448]. En el presente asunto
no se acreditan los supuestos para que, de manera consecuente con la normativa
y jurisprudencia constitucional, hubiese sido exigible del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Territorial, a saber, que en el procedimiento de
expedición de la Resolución 2090 de 2014 hubiese debido garantizar el estándar
de participación relativo al “consentimiento previo, libre e informado”
de las comunidades.
42.
De lo anterior se deduce que la
Sentencia de la cual me aparto desconoce la jurisprudencia constitucional, en
cuanto al sentido y alcance del derecho a la participación ambiental. El nuevo
estándar que impone la decisión de la Sala Octava exige que durante el
procedimiento administrativo de delimitación de páramos sea necesario contar
con el “consentimiento previo, libre e informado” de la comunidad. Es
decir, instituye para la participación ambiental la consecuencia excepcional
que la jurisprudencia constitucional ha previsto solo para supuestos límite en
el caso de la consulta previa. Para llegar a esta conclusión, la Sentencia no
tuvo en cuenta que este estándar cualificado de participación es una garantía
particular de la consulta previa, en razón de “la confluencia del principio
democrático, el derecho a la participación y el reconocimiento de la diversidad
étnica y cultural de la Nación”[449]
que, como se señaló en el f.j. anterior, solo opera ante afectaciones
graves al territorio ancestral y que no se acreditan en el supuesto objeto de
tutela. Antes bien, el caso concreto versa sobre un aspecto netamente técnico y
científico, como es el de la delimitación de los páramos.
43.
Por tanto, de una parte, la
presente acción de tutela no reúne los requisitos que ha exigido la
jurisprudencia constitucional para que sea exigible el máximo estándar de
garantía del derecho a la participación ambiental. De otra parte, la Sentencia
de la cual me aparto tampoco justifica, desde una perspectiva constitucional,
las razones por las cuales debe exigirse el “consentimiento previo, libre e
informado” de las comunidades durante los procesos de delimitación de los
ecosistemas de páramo. De la afirmación general acerca de que “la
participación ambiental es imprescindible para una adecuada y eficaz gestión de
los ecosistemas de páramo, biomas que tienen una importancia estratégica para
la regulación de los recursos hídricos y la captación [sic] de carbono”
(pág. 244), no se sigue la proporcionalidad y razonabilidad que justifique la
exigencia de dicho máximo estándar, en consonancia con la jurisprudencia
constitucional relativa a la consulta previa. En efecto, en la Sentencia C-389
de 2016 se precisó que “[l]a consulta es entonces un balance adecuado
para ese potencial conflicto en la mayoría de los casos. El consentimiento
expreso, libre e informado, sin embargo —y siempre dentro de la lógica de la
proporcionalidad—, es un balance constitucionalmente diverso, en el cual los
derechos de los pueblos indígenas  y tribales obtienen una garantía reforzada,
debido a que la medida bajo discusión puede afectar más intensamente sus
derechos”[450].
3.2.
La Sentencia no valoró
adecuadamente los escenarios de participación que fomentó la autoridad
demandada para verificar si, en el caso concreto, y no de manera general y
abstracta –como se hizo en la decisión-, dicha autoridad, en ejercicio de su
potestad restringida de configuración concreta de este derecho fundamental,
garantizó sus elementos definitorios
44.
Me aparto de la decisión
mayoritaria en lo que guarda relación con los otros contenidos del derecho a la
participación ambiental que se le atribuyen en el caso en concreto. La
Sentencia concluyó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
vulneró el derecho a la participación ambiental de la comunidad, “porque
desconoció facetas esenciales de ese principio”. Dentro de estas señaló que
el Ministerio: (i) no facilitó ni divulgó el proyecto de la Resolución
2090 de 2014; (ii) la participación ciudadana no incluyó a todos los
posibles afectados; (iii) no se garantizaron “escenarios de
participación previos, eficaces y efectivos”, que permitieran “lograr un
consenso razonado”.
45.
Considero que la Sala Octava, al
determinar estos criterios como parte del contenido del derecho a la
participación ambiental, no tuvo en cuenta el objeto y finalidad de la
Resolución 2090 de 2014. A diferencia de las circunstancias fácticas que
rodearon los precedentes de la Corte Constitucional citados en la sentencia de
la que me aparto, el acto administrativo del caso sub examine no tenía
por propósito permitir una intervención directa o indirecta en el territorio
para la explotación de los recursos naturales. Por el contrario, la Resolución
tenía por objeto lograr la conservación y preservación del ambiente en la zona
de páramo delimitada. En consecuencia, la Sala debió analizar que, en el caso sub
examine, existía una posible colisión entre dos de las garantías previstas
por el artículo 79 de la Constitución. Por un lado, el derecho a la
participación ambiental. Por el otro, el “derecho abstracto a gozar de un
ambiente sano […] y la obligación de conservar áreas de especial
importancia ecológica”[451].
La Sala Octava debió ponderar ambas garantías, bajo el entendido de que ninguna
de estas erige un derecho absoluto, irrestricto e ilimitado. En efecto, la
Sentencia advirtió en varias ocasiones que “ponderará todos los aspectos
relevantes de la causa revisada, por lo que evitará las posiciones extremas que
desconozcan algunos de los valores constitucionales que están en juego y que
deben ser protegidos” (pág. 255). Sin embargo, tal ejercicio argumentativo
no se llevó a cabo en la sentencia. A mi juicio, esto omisión fue problemática,
toda vez que la jurisprudencia constitucional ha señalado que:
“Las áreas de especial importancia ecológica […] están sometidas a un régimen de protección más
intenso que el resto del medio ambiente. Dicha protección tiene enormes
consecuencias normativas, en la medida en que (i) se convierte en principio
interpretativo de obligatoria observancia cuando se está frente a la aplicación
e interpretación de normas que afecten dichas áreas de especial importancia y
(ii) otorga a los individuos el derecho a disfrutar – pasivamente – de tales
áreas, así como a que su integridad no se menoscabe”[452].
46.
El razonamiento contenido en este
precedente debió considerarse como un parámetro de interpretación en el momento
de evaluar el deber de intervención estatal respecto de los recursos naturales.
En lo que concierne a esta actividad, tal como ha considerado la jurisprudencia
constitucional, “el margen de la libertad de decisión de los particulares es
significativamente menor que para el desarrollo de otras actividades económicas”[453]. Por
consiguiente, la Sala Octava de Revisión debió analizar si las instancias de
participación previstas por la Ministerio, en consideración a la finalidad de
la medida y al tipo de ecosistema a proteger, eran o no suficientes en el caso
en concreto y no, por el contrario, circunscribirse a fijar un estándar previo
y abstracto de cuál habría debido ser el contenido del derecho a la
participación[454].
47.
Además de lo anterior, de manera
necesaria, luego, la sentencia ha debido examinar si dicha circunstancia era
acorde con la exigencia de la obtención del “consentimiento libre de la
ciudadanía”, como estándar de garantía del derecho fundamental a la
participación. O, por el contrario, si el contenido y alcance de este derecho
se debía analizar a luz de lo que la Administración había previsto en casos
similares. En concreto, la Sala ha debido considerar cuáles eran los estándares
de participación exigibles ante la declaratoria de un área protegida[455]
o de un área de especial importancia ecológica. A partir de ello, ha
debido evaluar: (i) si el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
había cumplido con dicho parámetro; o, (ii) si, dadas las circunstancias
específicas del caso, era necesario desarrollar nuevos parámetros de
participación, dentro de los cuales se incluyera el consentimiento previo,
libre e informado de las comunidades que habitaban en la zona de influencia de
la delimitación del páramo. Todo lo anterior, máxime, si se tiene en cuenta que
parte de las zonas que quedaron comprendidas dentro de la delimitación ya
habían sido declaradas como un área protegida[456]. Por tanto, la
Sentencia no valoró adecuadamente los escenarios de participación que fomentó
la autoridad demandada para verificar si, en el caso concreto, y no de manera
general y abstracta –como se hizo en la decisión-, dicha autoridad, en
ejercicio de su potestad restringida de configuración concreta de este derecho
fundamental, había garantizado sus elementos definitorios.
48.
No puede perderse de vista que la delimitación, en todo caso, no puede obedecer solo
al consentimiento o consenso logrado con la comunidad. Como señala el artículo
202 de la Ley 1450 de 2011, “la delimitación de ecosistemas de
páramos y humedales deberán ser delimitados […] con base en estudios
técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de
Ambiente […]”[457].
Esta disposición también debió ser considerada por la Sala Octava para definir
el alcance y contenido del derecho a la participación. Los derechos
fundamentales pueden y deben ser desarrollados y garantizados, en el ámbito de
sus competencias, por la Administración, el Legislador y los Jueces de la
República, en cuanto a estos últimos, con independencia de la jurisdicción de
la que formen parte. En el presente asunto, la Sala de Revisión debió valorar
la forma en que el Ministerio, de manera concreta, garantizó el derecho a la
participación, sobre todo porque, el objeto de la Resolución 2090 de 2014, era
uno de alto contenido técnico y especializado.
49.
Por último, considero que la
Sentencia no valoró que el derecho a la participación implica la existencia de
un proceso deliberativo frente a la toma de decisiones del Estado. En
consecuencia, este no pudo ser analizado a la luz de un único escenario de
participación –las mesas de concertación para la socialización de la Resolución
2090 de 2014– como parece proponerse en la Sentencia. Para la Sala Octava, la
vulneración se concretó en el momento en que, “la autoridad ambiental
impidió que la participación de la comunidad fuese abierta y amplia, puesto que
dictó directrices que cercenaron la intervención ciudadana, al restringir su
mediación en las mesas de concertación. […] [S]eñaló que las sesiones se
realizarían en una metodología no superior a 40 personas del nivel local y
global” (pág. 248). Según la sentencia, tal circunstancia, “impidió
que en el diálogo sobre la delimitación del Páramo de Santurbán se expusieran
todas las visiones requeridas […]. Sin la exposición de todos los
sectores de la población es imposible implementar una política que promueva un
desarrollo sostenible en la región” (pág. 248). La sentencia debió analizar
si este tipo de mesas podía considerarse un referente idóneo y suficiente para
garantizar la participación en materia ambiental y, por tanto, referente de
validez en la labor de las autoridades en la delimitación de áreas protegidas o
zonas de importancia ecológica. Solo a partir de allí, habría podido
cuestionarse la idoneidad y capacidad de la medida de asegurar “una
interacción efectiva y constante entre los ciudadanos y la actividad del
Estado”. Finalmente, era necesario analizar, como señalaron el
Ministerio y varios de los intervinientes, si escenarios previos de
participación, especialmente aquellos surtidos durante la etapa de realización
y socialización de los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales
con las comunidades y reuniones realizadas por el Ministerio en el año 2013,
cumplieron con las garantías exigibles en términos de participación ambiental.
Todas estas omisiones de análisis, llevan a la conclusión de que no existe
fundamento para amparar los derechos aducidos por los tutelantes.
3.3.
Análisis acerca del
presunto desconocimiento del derecho de acceso a la información pública
50.
Para resolver el problema acerca
de la presunta vulneración de los derechos de acceso a la información y de
petición de los accionantes, la Sala debió realizar no solo un análisis acerca
de la existencia de un deber de información concreto, sino también, si para el
momento en que se profiere la sentencia, la acción de tutela era un mecanismo
idóneo para su protección o se estaba en presencia de un supuesto de daño
consumado, que la hacía improcedente.
51.
La Sala debió analizar si el Ministerio tenía la obligación legal de entregar a
las comunidades el proyecto de delimitación del Páramo de Santurbán -
Berlín. En particular, la Sala debió analizar si
la Resolución 2090 de 2014 estaba amparada bajo la presunción prevista por el
literal k del artículo 6 de la Ley 1712 de 2014. Esta norma dispone que “[n]o
será considerada información pública aquella información preliminar y no
definitiva, propia del proceso deliberatorio de un sujeto obligado en su
calidad de tal”. Asimismo, la Sentencia debió estudiar si las razones
expuestas por el Ministerio cumplieron con las condiciones para que hubiese
sido aplicable dicha presunción. Es decir, verificar que dicha reserva hubiese
obedecido a “(i) un fin constitucionalmente legítimo [y] (ii) la
medida resulte razonable, proporcionada y necesaria”[458].
Este análisis resultaba ineludible para demostrar la vulneración de los
derechos fundamentales invocados. La carencia de esta demostración deja sin
fundamento el amparo concedido por la sentencia.
52.
Finalmente, la Sala debió valorar
si, en el momento actual en que se expide la sentencia, tres años después de la
expedición de la Resolución 2090 de 2014, la intervención del juez de tutela es
pertinente y eficaz o, por el contrario, de cara al caso
concreto, se trata de un daño consumado, en cuanto a la garantía de los
derechos de acceso a la información y petición.
Atentamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Corte
Constitucional C-339 de 2002 y C-443 de 2009.
[2] Corte
Constitucional, Sentencias C-351 de 2013, C-179 de 2002 y C-180 de 1998.
[3] Corte
Constitucional, Sentencia T-348 de 2012, C-328 de 1995 y SU-067 de 1993.
[4] Corte
Constitucional Sentencia T-199 de 2014.
[5] Corte
Constitucional, Sentencia T-199 de 2014.
[6] Corte
Constitucional, Sentencias T-106 de 1993, T-983 de 2001, T-1222 de 2001, T.514
de 2003, T-132 de 2006, T-634 de 2006 y T-1048 de 2008.
[7] Folio
103 Cuaderno 1.
[8] Impugnación
de la demanda Folio 138.
[9]Sentencia T-348 de 2012.
[10] Sentencias
T-349 de 2012, T-435 de 23006 y T-533 de 1998.
[11] Corte
Constitucional, Sentencia T-888 de 2008,
[12] Corte
Constitucional, Sentencias T-790 de 2014, T-652 de 2013, T-381 de 2009 y T-523
de 1994
[13] Así, se llamó al proceso de la referencia a las siguientes
personas jurídicas o naturales Leyhat Colombia Sucursal, Mármoles del Santurban
LTDA, Eco oro minerales corp. Sucursal Colombia, Pedro Josué Rodríguez Rolon,
Carmen Rocío Rodríguez Rolon, Jesús Antonio Rodríguez Rolon, José Alexander
Rodríguez López, Richard Orley Rodríguez López, Ana Isabel Rodríguez López,
Vladimir Patiño Burgos y Elsa Galvis Ardila, Sociedad minera de Santander
S.A.S, Sociedad minera potosí Ltda, German Josué Gómez Esparza y Edgar Rincón
Marín, La Elsy Ltda, Alfredo Muñoz Luis, Galway Resources Holdco ltda Sucursal
Colombia (sociedad minera calvista Colombia S.A.S), Sociedad ordinaria de minas
coloro S.O.M ltda, Alejandrino Cauca y Molina, Edwin Antonio Patiño Rodríguez
Minergeticos S.A, José Antonio Patiño Lizarazo, Jerzón Ali García Contreras,
Silvestre Mateus García y Helio Javier Lagos Blanco, Edwin Esteban Pulido,
Edwin Antonio Patiño Rodríguez, Eliecer   Rodríguez Capacho Joselin Pulido,
Minera la Providencia ltda, Empresa Minera Reina de oro ltda, Sandra Milena
Infante Uribe, Eliecer Rodríguez Capacho, Carbones de Colombia exportación, Oro
Barracuda S.A.S, Jesús Santamaría Ariza, Sociedad Minera la Esmeralda, Luis
Jesús Urbina Jaimes,  José Antonio Carrillo y  Diego Arnulfo Ochoa Berbesi.
[14] Por ejemplo, ello sucedió con los señores Homero
Duarte Arias, Guillermo León Monsalve Parada, Laureano Montoya Flórez, Gabino
Casas Chapeta o la Sociedad Minera Trompetero Limitada etc.
[15] En concreto a los señores José Homero Duarte Arias,
Guillermo León Monsalve Posada, Benito Arias José, Hermes Duarte Arias,
Laurano Montoya Florez, Pablo Antonio Anaya Cuadros, Gabino Canas Chapeta, José
Encarnación Canas Chapeta y Román Chapeta Canas, al igual que Sociedad Minera
Trompetero Limitada
[16] Folio
398 del Cuaderno No. 2
[17] Folio 403 del Cuaderno No. 2
[18] Folio
404 del Cuaderno No. 2
[19] Folio
3 de la Intervención del jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, Cuaderno No. 2.
[20] Folio
5 de la intervención de la oficina jurídica del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, Cuaderno No. 2
[21] Folio
6 de la Intervención de la Oficina Jurídica del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo sostenible. Cuaderno No. 2
[22] Folio
176 del Cuaderno No, 2
[23] Folio
178 del Cuaderno No. 2
[24] Folio 147
del Cuaderno No. 2
[25] Folio 196 del Cuaderno No. 2
[26] Folios
171- 174 del Cuaderno No. 2
[27] Folio
171 del Cuaderno No. 2
[28] Folio
173 del Cuaderno No. 2
[29] Folio
162 del Cuaderno No. 2
[30] Folio
10 de la Intervención de la Compañía minera, Cuaderno No. 2
[31] Folio
15 de la intervención de la compañía minera. Cuaderno No. 2
[32] Folio
38 del memorial de intervención. Cuaderno No. 2
[33] Folio
5 de la intervención de la compañía minera. Cuaderno No. 3
[34] Folio
10 de la intervención de la compañía. Cuaderno No. 3
[35] Ibid.
[36] Folio
5 de la Intervención de las compañías mineras. Cuaderno No. 3
[37] Folio
8 de la Intervención de las compañías mineras. Cuaderno No. 3
[38] Folio
12 de la Intervención de las compañías mineras, Cuaderno No. 3
[39] Folio
19 a 53 del memorial de contestación de la compañía minera. Cuaderno No. 3
[40] Folio
67 del memorial de contestación de la compañía minera. Cuaderno No. 3
[41] Folio
1 a 116 del Cuaderno No. 3
[42]Escritos
con fecha del 15 y 29 de septiembre de 2016, 5 de octubre de 2016
[43]El ciudadano Diego Eduardo Villamizar
solicitó que fuese vinculado al proceso de la referencia el Instituto de
Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humbolt IAVH con el fin de
que conceptuara sobre la materia objeto de debate. Lo propio pidió el ciudadano
Pablo Anaya Cuadrado en relación con: i) todos los agricultores, ganaderos y
mineros que se han visto afectados y que podrían verse perturbados con las
medidas que se adopten en éste trámite; ii) la Sociedad de Agricultores de
Colombia –SAC-; ii) la Federación Nacional de Ganaderos –FEDEGAN-; iii) el
Fondo Ganadero de Santander –FOSAGA-; iv) la Sociedad de Agricultores de
Santander -S.A.S-, v) Asociación de Mineros de Colombia; vi) la Asociación de
Mineros de Santander y de Norte de Santander; y vii) las Agremiaciones locales
que se han formado en cercanías del Páramo y aquellas que tengan interés en el
debate.
[44] Anexa
con su intervención, un disco compacto que contiene un mapa en el que se
sobreponen la propuesta de delimitación del Instituto Alexander von Humboldt y
la delimitación hecha por la Resolución 2090 de 2014.
[45] Folio
21 de la intervención de los congresistas. Cuaderno No. 3
[46] Folio
639 del cuaderno No. 2
[47] Folio
653 del Cuaderno No. 2
[48] Folio
40 de la intervención.
[49] Folio
44 de la Intervención.
[50] Folio 712- 742 del Cuaderno No. 2. Esa intervención se complementó con otro
escrito radicado el 13 de diciembre de 2016.
[51] Folio
5 de la intervención de la Defensoría del Pueblo. Cuaderno No. 2
[52] “Oficiar
a la Procuraduría General de la Nación para que, en el término de diez días
siguientes a la comunicación de la presente providencia, emita concepto sobre
las pretensiones y los problemas jurídicos que plantea la acción de tutela.
Además, Ordenar a esa misma entidad que, en el plazo de cinco días hábiles
posteriores a la notificación de este auto, informe las gestiones, reuniones o
acompañamientos que ha prestado a la comunidad afectada con la expedición de la
Resolución 2090 de 2014 proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial.”
[53] Folio
519 del Cuaderno No. 2
[54] CEPAL,
Acceso a información, participación y justicia en temas ambientales en América
Latina y el Caribe. Situación actual, perspectivas y ejemplos de buenas
prácticas. Santiago de Chile, 2013.
[55] Folio
522 del Cuaderno No. 2
[56] Folio
10 de la Intervención de la Universidad Nacional de Colombia. Cuaderno No. 2
[57] Folio
492 Cuaderno No. 2º
[58] Ibid.
[59] Folio
504 del Cuaderno No. 2
[60]
Sarmiento, C., y León, O. (eds.).
2015. Transición bosque–páramo. Bases conceptuales y métodos para su
identificación en los Andes colombianos. Bogotá: Instituto de Investigación de
Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, p 19
[61]
Cleef, Antonie Marie, Origen,
evolución, estructura y diversidad biológica de la alta montaña colombiana, en Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión
socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del
proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto
de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C,
[62]Ibídem,
p. 18
[63]
Vargas, O. 2013. Disturbios en los páramos
andinos. En Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión
socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del
proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto
de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, DC, p.
41
[64]
Ley 99 de 1993, Ley 373 de 1997, Ley 812 de 2003,
[65]
Instituto de Investigación en Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt , Concepto Técnico Pertinente a la Delimitación y
Caracterización del Sistema Paramuno en el Área de la Serranía de Santurbán
Ubicada en el Departamento de Santander, solicitado por la Dirección de
Licencias – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial p. 19
[66]
Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio. En:
Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014).
[67]
Ibídem, p. 62
[68]
Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L.,
Buitrago, E. (2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio.
En: Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014) Instituto de Investigación de
Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, pp. 60 - 71
[69]Instituto Alexander von Humboldt Respuesta a oficio
OPTB-388/2016, Lg Baptiste Brigitte, pp. 6-10, CD en el folio 485 Cuaderno 2
[70]Folios
18 – 23  Cuaderno
[71] Universidad Industrial de Santander, Corporación
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y los ciudadanos Gonzalo Peña Ortiz,
Jairo Puentes Burges, Florentino Rodríguez Pinzón, Alberto Castilla, Alirio
Uribe, Iván Cepeda, Natalia Gómez Peña
[72] Dejusticia,
Aida, Ilsa.
[73] Universidad
Santo Tomas de Aquino y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.
[74] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente
y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública.” (Resaltado fuera del texto original)”.
[75] “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud.” (Resaltado fuera del texto original).
[76] Sentencia
T-069 de 2015
[77] Sentencia
C-965 de 2003
[78] Sentencia
T-531 de 2002 y T-711 de 2003.
[79] Sentencia T-416 de 1997
[80] Al respecto, pueden
consultarse las sentencias T-de 1992; T-201 de 1993; T-238 de 1996; T-300 de de
2000; SU-de 2000; T-924 de 2002; T-200 de 2004; T-1212 de 2004, y C-030 de
2006, T-225 de 2015 entre muchas otras
[81] Sentencias
T-644 de 2013, T-267 de 2009 y T-411 de 1992
[82] Sentencia C-360 de 2006
[83] Sentencia
T-341 de 2016
[84] Sentencia
C-215 de 1999
[85] Sentencia C-377 de 2002 y C-215 de 1999
[86] Ibidem.
[87] Sentencias
T-760 de 2015, T-254 de 2015, T-225 de 2015, T-891 de 2014 y T-242 de 2013
[88] Sentencias
T-216 de 2016 y SU-617 de 2014
[89] Sentencia T-036 de 2016
[90] Sentencia
C-035 de 2016
[91] Ibídem.
[92] Sentencias T-162 de 2010, T-034 de 2010 y T-099 de
2008.
[93]Sentencias T-623 de 2011, T-498 de 2011, T-162 de 2010,
T-034 de 2010, T-180 de 2009, T-989 de 2008, T-972 de 2005, T-822 de 2002,
T-626 de 2000 y T-315 de 2000.
[94] Sentencia T-235 de 2010.
[95] Sentencia T-634 de 2006.
[96] Sentencia T-111 de 2013. Sobre las características del
perjuicio irremediable, observa la sentencia T-225 de 1993. Allí sostuvo la
Corte que: “Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la
comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo
siguiente: A) El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por
suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa
ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su
presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. (…) B) Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. (…)
C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que
equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que
la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas. (…) D) La urgencia y la gravedad determinan
que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (…)”
[97] Sentencia T-721 de 2012 y T- 142 de 2013.
[98] Sentencia
T-717 de 2013
[99]Sentencia T-888 de 2012.
[100] Sentencia T-803 de 2002.
[101] Sentencia
T-717 de 2013
[102] Sentencia T-384 de 1998, citada por la sentencia T-206
de 2004.
[103]Sentencias T-106 de 1993; T-480 de 1993; T-847 de 2003,
T-888 de 2012 y T-717 de 2013.
[104]Sentencias T-822 de 2002. y T-888 de 2012
[105] Sentencia
T-097 de 2014
[106] Sentencia
C-199 de 1997
[107] Ibídem
[108] Cita la sentencia T-046 de 1995
[109] Cita la sentencia “Ello se presenta, por ejemplo,
cuando un sujeto tiene el derecho a encabezar la lista de elegibles o acceder a
un cargo público, porque ha obtenido el primer lugar en el correspondiente
concurso de méritos. En estos eventos, si la autoridad nominadora se abstiene
de nombrar y posesionar a quien tiene el correspondiente derecho, se produce
una discriminación que compromete seriamente la confianza de los particulares
en el Estado (art. 83 C.P.), el derecho de acceder en igualdad de condiciones a
los cargos públicos (art. 13 y 40 CP), el debido proceso (art. 29 C.P.) y el
derecho al trabajo (art. 25 C.P.). La cuestión a resolver, en estos casos, es
puramente constitucional, pues no existe ningún asunto dudoso desde el punto de
vista legal o reglamentario. De otra parte, el mecanismo ordinario que podría
ser utilizado, no es plenamente idóneo para resarcir los eventuales daños. En
consecuencia, siguiendo la doctrina de la sentencia T- 100/94 (MP. Carlos Gaviria
Díaz) la tutela se concede como mecanismo principal para evitar la lesión de
los derechos fundamentales involucrados. En este sentido, pueden consultarse,
entre otras, las sentencias T-256/95 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-286/95
(M.P. Jorge Arango Mejía); T-325/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero);
T-326/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-372/95  (M.P. Alejandro
Martínez Caballero); T-398/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-433/95 (M.P. Herrando
Herrera Vergara); 475/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-455/96 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz); T-459/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-083/97 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz); SU 133/98 (MP José Gregorio Hernández Galindo)”.
[110] En Sentencia T-247 de 2015, se advirtió que el “perjuicio
sea inminente o próximo, considera esta sala que si bien, ya se llevó a cabo lo
ordenado en la Resolución Número 50-000-044-2012 (formación y actualización
catastral en el municipio de Cumaribo), es el uso de la información recolectada
la que puede poner en riesgo los derechos de los pueblos indígenas asentados en
dicho territorio. Como se verá más adelante, la información que obtiene el IGAC
en los procesos de formación y actualización catastral es empleada para tomar
un gran número de decisiones de diferentes órdenes (económico, jurídico y
fiscal), decisiones que pueden afectar los derechos fundamentales de estos
pueblos y que esa afectación puede ser grave. La incidencia de la información
que recopila el INAC a través de estos procesos y que es de uso continuo por
parte de numerosas entidades, requiere que se tomen acciones urgentes con el
fin de evitar el perjuicio de estas comunidades y garantizar la efectividad de
sus derechos fundamentales”.
[111] Sentencia
T-544 de 2013.
[112] Sentencia
C-180 de 1994.
[113]
El artículo 46 de la Ley 1437 de 2011 establece que “[c]uando la
Constitución o la ley ordenen la realización de una consulta previa a la
adopción de una decisión administrativa, dicha consulta deberá realizarse
dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad
de la decisión que se llegare a adoptar”.
[114] El
artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 fijó las causales de nulidad de los actos
administrativos de la siguiente forma: “Procederá cuando hayan sido
expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias de quien los profirió”.
[115]
Sentencia T-294 de 2014
[116]
Sentencia T-606 de 2015
[117]
Sentencia T-574 de 1996
[118] La
doctrina autorizada del derecho administrativo ha restringido el control de los
actos reglamentarios a verificar la observancia de los parámetros fijados en
una norma concreta y con proposiciones jurídicas determinada. Por ejemplo,
MERKL, Adolfo; Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Comares
S.L., 2004. Pg. 272. “En el fondo, toda administración es procedimiento
administrativo, y los actos administrativos se nos presentan como meros
productos del procedimiento administrativo. Pero en sentido más riguroso y
técnico se habla de procedimiento jurídico solamente cuando el camino que
conduce a un acto estatal no se halla a la libre elección del órgano competente
para el acto, sino que está previsto jurídicamente, cuando, por tanto, el
camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una norma
jurídica que determina, en mayor o menor grado, no solamente la meta, sino
también el camino mismo y que por el objeto de su normación se nos ofrece como
norma procesal”.
[119] Sentencia
T-324 de 2015. En ese contraste se hallan las normas constitucionales.
[120] Sentencia
T-638 de 2012
[121] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra,
Bogotá D.C., Sentencia del trece (13) de mayo de dos mil nueve (2009),
Radicación número: 11001-03-26-000-2004-00020-00(27832)
[122] ALEXY, Robert, «Sobre la estructura de los principios
jurídicos», en Tres Escritos sobre los derechos fundamentales y la teoría de
los principios, trad. de Carlos Bernal Pulido, Universidad Externado de
Colombia, 2003, pp. 93-137. DWORKIN, Ronald, «El modelo de las normas (I)», en
Los derechos en serio (1977), trad. de Marta Gustavino, Barcelona: Ariel, 1995,
61-101.
[123] Autos
de Sala Plena de la Corte Constitucional 198 de 2008, A-204 de 2006, A-031 A de
2002
[124] Sentencia
T-348 de 2012
[125] Sentencia
T-321 de 1993
[126] Sentencia
T-406 de 1992
[127]Esa corriente teórica identifica la constitución con
dos cualidades, las cuales corresponden a referir que nuestra Carta Política es
normativa y garantizada. Prieto Sanchís,
Luis, «Neoconstitucionalismo y ponderación judicial», en
Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), Madrid: Trotta, 2003,
pp. 129
[128] El artículo 88 superior, desarrollado en el artículo 2
de la Ley 472 de 1998 señala precisamente que las acciones populares: “(…)
[s]on los medios procesales para la protección de los derechos e intereses
colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente,
hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos
o intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible”.
[129] Sobre este deslinde de ámbitos de protección se pueden
consultar, entre otras, las sentencias T-517 de 2011, T-041 de 2011, y T-049 de
2008.
[130] Sentencias T-235 de 2011, T-760 de 2008, T-016 de 2007
y T-227 de 2003. En esta última decisión se precisión que “será fundamental
todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la
dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la
medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan
de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un
papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística,
sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho
constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de
cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como
de las circunstancias particulares de cada caso (tópica)”.
[131] En
Sentencia T-235 de 2011, la Sala Novena de Revisión precisó que “la posición
sostenida por la Corporación en sus primeros fallos, de acuerdo con la cual la
tutela no sería procedente para lograr la eficacia de los “derechos sociales”,
sucesivamente se pasó a la eficacia excepcional bajo el criterio de
excepcionalidad; a la transmutación de los derechos sociales en derechos
fundamentales, una vez su contenido recibe concreción legislativa, y a la
postura actual, según la cual es posible distinguir entre el carácter
fundamental de un derecho y la procedencia de la tutela para su protección,
enfoque bajo el cual se asume que son derechos fundamentales todos aquellos que
cumplen los parámetros indicados previamente, y corresponde al juez determinar
en cada caso si la tutela es procedente para hacer efectiva la faceta
específica del derecho comprometido en el asunto sometido a su examen”.
[132] Sentencia
C-215 de 1999, posición reiterada en la providencia T-225 de 2015
[133] Sentencia C-215 de 1999, reiterada en T-041 de 2011.
[134] Sentencia
T-225 de 2015
[135] Sentencias T-517 de 2011, T-041 de 2011, T-049
de 2008, T-219 de 2004, SU-1116 de 2001, SU-067 de 1993, T-254 de 1993, T-500
de 1994, SU-429 de 1997, T-244 de 1998, T-644 de 1999, T-1451 de 2000 y T-1527
de 2001.
[136] Sentencia
T-341 de 2016
[137] Sentencia T-1205 de 2001.
[138] Sentencia T-659 de 2007, reiterada en sentencia T-041
de 2011.
[139] Sentencia
T-341 de 2016, T-253 de 2016,  T-389 de 2015, T-254 de 2015 y T-225 de 2015
[140] Sentencia SU-1116 de 2001
[141] Sentencia
T-254 de 2015
[142] Sentencia T- 424 de 2013
[143] Sentencia T-418 de 2010
[144] Sentencias
T-253 de 2016, T-891 de 2014 y T-242 de 2013
[145]Sentencia T-225 de 2016
[146] Sentencia
T-341 de 2016
[147] El
derecho colectivo al medio ambiente sano refiere al “conjunto de condiciones
básicas que rodean a la persona y le permiten su supervivencia biológica,
individual, lo cual garantiza a su vez su desempeño normal y su desarrollo en
el medio social”. Sentencia T-366 de 1993.
[148] Es el derecho a que las generaciones
presentes y futuras aseguren un ambiente propicio para su desarrollo y el de
los recursos naturales que le permitan satisfacer sus necesidades, mediante el
aprovechamiento racional en la utilización y explotación de los recursos y en
la debida planeación ambiental del crecimiento socioeconómico. Está íntimamente
ligado con el derecho a gozar de un ambiente sano, ya que del manejo racional
de los recursos va a depender también la preservación del medio ambiente.
[149] El
Consejo de Estado ha definido la salubridad pública como “la garantía de la salud de
los ciudadanos” e implica “obligaciones que tiene el Estado de
garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en
comunidad (…) Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo
de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior
como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen
focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la
salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el
estado de sanidad comunitaria”. Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de
3 de septiembre de 2009 y radicación 85001233100020040224401.
[150]Cuaderno
No 2 Folio 173
[151]El informe sobre la calidad del agua de los años 2013,
2014 y 2015 en los afluentes que se encuentran dentro de su jurisdicción (Los
ríos de Oro, Suratá y Lebrija entre otros). En la primera anualidad, la mayoría
de líquido era buena, empero en algunos sectores ésta disminuyó en las
afluentes principales que terminan en área metropolitana de Bucaramanga. La
mayor fuente de afectación de las afluentes proviene de materia orgánica. En el
segundo año, la calidad buena del agua aumentó en relación con el período de
2013 en un 8% aproximadamente. Además, el agua dudosa también creció en
relación con el año anterior, pero el agua pésima disminuyó su presencia. A su
vez, mostró que más de la mitad de los puntos de la red presenta contaminación
por materia orgánica. En el tercer lapso, los puntos de monitoreo evidenciaron
que crecieron los sitios donde se halla buena calidad de agua. Se presentó una
disminución significativa de los niveles de agua dudosa, puesto que pasaron a
calidad buena y algunos se convirtieron en pésima. En suma, se evidenció una
notable recuperación en la calidad de los puntos monitoreados. (Folio 461A
Cuaderno 2)
[152] Sentencia
T-069 de 2015
[153] Sentencia
T-841 de 2014
[154] Sentencia
T-069 de 2015
[155] Sentencia T-079 de 2010 y T-447 de 2013
[156] Ver Sentencias T-1110 de 2005, T-158 de 2006, T- 429
de 2011, T-998 de 2012, SU-158 de 2013, T-521 de 2013, T-447 de 2013, y T-841
de 2014. Allí la Sala Plena y las diferentes Salas de Revisión han hecho
alusión a estas situaciones excepcionales al abordar la procedibilidad de
acciones de tutela mediante las cuales se pretendía obtener acceso a una
defensa técnica, a un recalculo del monto base de la pensión, a la
indemnización por daños y perjuicios, a la sustitución pensional, a la pensión
de sobreviviente, a la pensión de invalidez, reintegro derivado de estabilidad
laboral reforzada y pago de acreencias laborales a trabajadores sindicalizados
respectivamente.
[157] En
este aparte, se reiteraran las reglas jurisprudenciales expuestas en las
Sentencias C-089 de 1994, C-447 de 1995, C-510 de 1996, C-179 de 2002, SU-1122
de 2001, C-577 de 2014, C-150 de 2015, C-379 de 2016.
[158] Sentencia C-542 de 2010. En el mismo sentido la
sentencia C-479 de 1992 estimo que “juzga la Corte Constitucional que el
preámbulo goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta
instaura y, por lo tanto, toda norma – sea de índole legislativa o de otro
nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines señalados en él,
lesiona la Constitución porque traiciona sus principios”
[159] Sentencia
C-089 de 1994
[160] Sentencia
C-1053 de 2012.
[161]En la sentencia C-288 de 2012, la Corte señaló el principio
de separación de poderes, como la cláusula de Estado Social y Democrático de
Derecho son ejes definitorios de la Constitución. Esto ha sido así desde la
sentencia primigenia sobre el control judicial de los actos reformatorios de la
Carta por exceso en el ejercicio del poder de reforma, la providencia C-551 de
2003.
[162] Sentencia C-1024 de 2002.
[163]Lincoln, Abraham, Discurso de Guettysburg  en el año
de1863.
[164] Sentencia C-269 de 2014. En el mismo sentido fallo
C-1017 de 2012.
[165]Gaceta 89, op,cit, Partidos, Sistema Electoral y
Estatuto de la Oposición Constituyente: Horacio Serpa Uribe, p 7.
[166]García Villegas Mauricio,  De la participación
democrática y de los principios de los partidos, Constitución Política
Colombiana comentada por la comisión nacional de juristas, Comisión Colombiana
de Juristas, p 27.
[167] Elster Jhon, La democracia deliberativa , Ed Gedisa,
Barcelona 2013, pp 23-25
[168] Gaceta 89, opcit, p 9.
[169] Sentencia
T-1329 de 2001
[170] Sentencia
C-089 de 1994. En el mismo Sentido ver fallos C-866 de 2001 y C-1053 de 2012.
[171] Sentencia
C-179 de 2002
[172] Sentencia C-379 de 2016.
[173] Sentencias C-303 de 2010 y C-379 de 2016.
[174] Ibídem
[175] La dimensión expansiva del
principio democrática fue aplicada en las sentencias C- 497 de 1995, C-1110 de 2000 y T- 637 de 2001. Y la dimensión universal
fue analizada en las sentencias C-585 de 1995, T-524 de 1992 reiterada en la
T-235 de 1998. En sentencia C-084 de 1999, la Sala Plena indicó que el
principio democrático constituye “una pauta inapreciable para resolver dudas
o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En
efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de privar será
siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea
exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a
un nuevo ámbito”
[176] Sentencia
T-235 de 1998.
[177] Sentencia
T-1337 de 2001 y T-358 de 2001.
[178] Sentencia T-263 de 2010.
[179] Sentencia
C-1053 de 2012. En el mismo sentido, en Sentencia C-577 de 2014, se precisó que
“En efecto, si la democracia garantiza que las decisiones más importantes
dentro del Estado se tomen por parte del cuerpo de ciudadanos, la participación
profundiza y desarrolla el principio democrático a través de la especificación
de aquellos mecanismos o aquellas vías por las cuales los ciudadanos podrán
hacerse partícipes del proceso decisorio. La participación, desde esta
perspectiva, será el elemento definitorio de la Constitución que permitirá la
realización material/sustancial de la democracia –también principio fundante
del ordenamiento constitucional del Estado colombiano, de acuerdo con el
artículo 1º de la Constitución-.”
[180] Rodríguez Amparo y Gómez Rey, La participación como
mecanismo de consenso para la asignación de nuevos derechos, Pensamiento
Jurídico No 37, Derechos Humanos Democracia y Ambiente, Instituto Unidad de
Investigaciones Jurídico Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), Universidad Nacional
de Colombia, p. 85
[181] Sentencia T-660 de 2015
[182] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Art. 25. “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones
mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes
derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b)
Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas de su país”.
[183] Artículo XIII. Toda
persona tiene el derecho de participar en la vida cultural de la comunidad,
gozar de las artes y disfrutar de los beneficios que resulten de los progresos
intelectuales y especialmente de los descubrimientos científicos. Tiene asimismo derecho a la protección de los
intereses morales y materiales que le correspondan por razón de los inventos,
obras literarias, científicas y artísticas de que sea autor. Derecho a los beneficios de la cultura.
[184] Artículo XX. Toda
persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno
de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en
las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y
libres. Derecho de sufragio y de participación en el gobierno.
[185] Artículo XXI. Toda
persona tiene el derecho de reunirse pacíficamente con otras, en manifestación
pública o en asamblea transitoria, en relación con sus intereses comunes de
cualquier índole.
[186] Artículo XXII. Toda
persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y
proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso,
social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden.
[187] Artículo 23.  Derechos Políticos 1. Todos los
ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en
elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y
por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores, y  c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a
las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el
ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal.
[188] Sentencia C-180 de 1994.
[189] Gaceta 52, opcit, pp 79-80.
[190] Gaceta 63 Derecho de Participación, opcit, p 24
[191] Sentencia
C-152 de 2003.
[192] Sentencia T 406 de 1992 .
[193] Constitución Política de 1991, Artículo 40º.- Todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y
ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares y otras formas de participación democrática. 3.
Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna;
formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4.
Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen
la Constitución y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones
públicas. 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
y de la ley. 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,
salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble
nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos
a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y
efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la
Administración Pública.
[194] Sentencia
T-637 de 2001.
[195] Sentencia
C-089 A de 1994.
[196] Sentencias T-1337 de 2001 y T-379 de 2016.
Algún sector de la doctrina ha traducido en términos de participación la
tipología referenciada de acuerdo con los actores que intervienen y la
finalidad de la mediación. Así, ha precisado que la participación puede ser: i)
pública, en el evento en que hacen parte del debate un individuo, la comunidad
y el Estado para tratar un asunto de interés público. Esta categoría cuenta con
las siguientes tres subdivisiones: a) participación administrativa, concepto
que comprende dos sentidos. De un lado, se identifica con la conformación de
los órganos administrativos. De otro lado, significa intervenir en los
procedimientos que adelantan las autoridades, sin tener la calidad de ésta. La
última clase de participación faculta a las personas a: 1) conocer, debatir e
incidir en los procesos de planeación y de gestión del Estado; 2) realizar
seguimiento a los programas sociales; 3) saber de la información y los
elementos que influyen en las decisiones públicas; 4) hacer parte de los
órganos que llevan opiniones de la comunidad; y 4) evitar los impactos
desfavorables de las determinaciones de la administración; b) participación
judicial, el cual hace referencia a la intervención ciudadana con la
formulación de acciones judiciales que pretenden reparar los daños causados,
reivindicar un derecho individual o/y colectivo, o cuestionar un acto de la
administración con el fin de resolver un conflicto; y c) participación
política, denotación que identifica la inclusión de los individuos a partir de
la adquisición de la ciudadanía. En éste se encuentran los mecanismos de
participación, como el voto, plebiscito, consulta popular, cabildo abierto,
revocatoria del mandato y referendo etc.; ii) privada, en el evento en que los
privados son los que intervienen para atender temas cotidianos que implican un
interés particular. Esta categoría incluye la participación social y
comunitaria. La primera acepción se relaciona con el bienestar de un colectivo
y pretende construir un tejido social en diversas organizaciones; la segunda
concepción se refiere a la participación de una comunidad; y iii) mixta,
fenómeno que se presenta cuando quedan inmerso el interés particular y el
privado, al igual que se interacción con una autoridad. La Participación en la Gestión Ambiental etc. Un reto
para el nuevo milenio” Rodríguez, Gloria Amparo y Muñoz Ávila, Lina Marcela.
Colección de textos de jurisprudencia, Ed. Universidad del Rosario (2009), pp.
62 y 74
[197] Sentencia
T-660 de 2015
[198] Sentencia
T-259 de 1998
[199] Sentencia
T-717 de 2004.
[200] Sentencia
T-347 de 2012.
[201] Ver cita 196 sobre la definición y alcance de la participación administrativa. Opcit Rodríguez, Gloria Amparo y Múñoz Ávila, Lina Marcela, La
Participación en la Gestión Ambiental. “Un reto para el nuevo milenio”
Bogotá 2009, pp. 63 y 64.
[202] En esa
ocasión, se analizó la demanda de tutela instaurada por la Personera Municipal
de Yumbo a nombre de varias personas de una comunidad afrodescendiente, quienes
perdieron sus casas por una avalancha producto del desbordamiento de las
quebradas Peñalisa y La Cristalina. Inicialmente, los actores habitaron en
albergues temporales. Luego, el Municipio adquirió algunos predios, empero
éstos sufrieron una nueva catástrofe, de modo que los actores quedaron sin
vivienda. Después de ello, la entidad territorial no había adelantado los
programas o planes para atender definitivamente el problema del derecho a la
vivienda.
[203] Sentencia T-047 de 2011. “La Corte Constitucional
considera que eso sería violar el derecho fundamental de todos los damnificados
a la vivienda digna, pues una obligación estatal, asociada a esa garantía
constitucional, es la de facilitar espacios para la participación de la
comunidad en los asuntos que les atañen. No se trata, vale la aclaración, de
postular el derecho de cada damnificado a ser escuchado directamente, o a votar
o vetar las decisiones. Se trata de abrir espacios para intercambiar ideas al
menos con voceros de los grupos afectados, y de tener en cuenta seriamente sus
puntos de vista. Por tanto, la Corte le ordenará a la administración que
inmediatamente se notifique de esta providencia adelante las gestiones idóneas
y necesarias para que en el término de los ocho (8) días siguientes cuente con
un plan para garantizarles espacios suficientes de participación efectiva en la
etapa de adopción o diseño de la política pública, a Luzmila Collazos Martínez,
Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y sus
respectivos grupos familiares”.
[204] Sentencia T 025 de 2004.: “TERCERO – Comunicar, por medio de la Secretaría General,
el estado de cosas inconstitucional al Ministro del Interior y de la Justicia,
para que  promueva que los gobernadores y alcaldes a que se refiere el
artículo 7º de la Ley 387 de 1997, adopten las decisiones necesarias para
asegurar que exista coherencia entre las obligaciones, constitucional y
legalmente definidas, de atención a la población desplazada a cargo de la
respectiva entidad territorial y los recursos que debe destinar para proteger
efectivamente sus derechos constitucionales. En la adopción de tales decisiones
ofrecerán oportunidades suficientes de participación efectiva a las
organizaciones que representen los intereses de la población desplazada. Las
decisiones adoptadas serán comunicadas al Consejo Nacional a más tardar el 31
de marzo de 2004”
[205] Sentencia T-579 de 2015, “En conclusión, de la
especial protección constitucional que tiene la población desplazada, el
retorno y reubicación son componentes esenciales para el restablecimiento de
los derechos, bienes patrimoniales y restaurar el desarraigo y abandono que
conlleva el desplazamiento, para lo cual es necesario en primer lugar, asegurar
la participación efectiva de la población en el marco de las negociaciones que
se realicen para materializar el retorno y, en segundo lugar, garantizar las
condiciones mínimas de seguridad, alimentación, vivienda, agua potable y
servicios médicos para asegurar el principio de dignidad e impedir la
revictimización de la población desplazada2.
[206] Esta licitación tenía por objeto “(…) concesionar[,]
bajo la figura de Áreas de Servicio Exclusivo, la prestación del servicio
público domiciliario de aseo en la ciudad de Bogotá D.C. – Colombia, en sus
componentes de recolección, barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte
de césped, poda de árboles en áreas públicas y transporte de los residuos al
sitio de disposición final y todas las actividades de orden financiero,
comercial, técnico, operativo, educativo y administrativo que ello conlleva”.
[207] En esa
oportunidad, la Sala Primera de Revisión analizó nueve expedientes de acción de
tutela, los cuales advertían violaciones de los derechos a la dignidad humana,
a la vida en condiciones dignas, a la integridad personal, a la salud y a la
reintegración social de personas privadas de la libertad en seis (6) centros de
reclusión del país (Cúcuta, la Tramacúa de
Valledupar, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, San Isidro de Popayán,
y la de Barrancabermeja). En
todos los casos, se hizo referencia a la necesidad de tomar medidas adecuadas y
necesarias, de manera urgente para superar el estado de cosas en que se
encuentra el sistema penitenciario y carcelario que, se alega, es contrario al
orden constitucional de manera estructural y general.
[208] En esta ocasión, la Sala Quinta de Revisión estudió
diferentes demandas de tutela promovidas por varios reclusos que se encontraban
en condiciones de hacinamiento en 16 establecimientos carcelarios del país. Los
actores señalaron que esa situación se agravaba con la deficiencia sanitaria y
locativa del lugar. En concreto,
solicitaron medidas de intervención orientadas básicamente a mejorar los
servicios prestados y a la reducción de la sobrepoblación; las pretensiones más
regulares sobre este último aspecto fueron la imposición de restricciones al
ingreso de reclusos y el traslado de algunos de ellos hacia otras cárceles.
[209] En
Sentencia T-762 de 2015, la Corte ordenó que el diseño de los programas de
resocialización de los reclusos deben contar con la participación de los
internos.
[210] Sentencia
T-388 de 2013
[211] Ibídem.
[212] En Sentencia C-389 de 2016., la Sala Plena precisó que
“desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, que la
participación de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes se
concreta en tres facetas del mismo derecho, que pueden sintetizarse así: (i) la
simple participación, asociada a la intervención de las comunidades en los
órganos decisorios de carácter nacional, así como en la incidencia que a través
de sus organizaciones pueden ejercer en todos los escenarios que por cualquier
motivo les interesen; (ii) la consulta previa frente a cualquier medida que los
afecte directamente; y (iii) el consentimiento previo, libre e informado cuando
esa medida (norma, programa, proyecto, plan o política) produzca una afectación
intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carácter territorial.”
[213] En esta ocasión, la Corte Constitucional estudió el
caso de varios comerciantes informales que se denominaban “patinadores”
de la zona de Bazurto de Cartagena, quienes demandaron ante el juez de tutela
la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la
dignidad humana y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la Alcaldía
Distrital de Cartagena de Indias –Secretaría de Infraestructura-, el Consorcio
Cartagena 2010 y Transcaribe, debido a que no incluyó a los actores en un plan
de reubicación o, en su defecto, porque no otorgó a éstos un reconocimiento
económico como vendedores informales de la zona de Bazurto, ante el impacto
negativo que tuvieron que soportar en su actividad comercial por la ejecución
de las obras que buscaban implementar el sistema de transporte masivo en dicha
ciudad.
[214] En esa oportunidad, esta Corporación analizó la
demanda de tutela de varios lavadores y cuidadores de carros miembros de la Asociación
de Lavadores y Cuidadores de Carros de Cartagena “Asolacar”, quienes prestaban
sus servicios desde hace más de 14 años en el sector de la calle Arsenal de
Cartagena, como quiera que fueron desalojados por el Distrito. La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional precisó la importancia de armonizar la
tensión que existe entre el deber constitucional de restituir el espacio
público y el derecho fundamental al trabajo, al mínimo vital y al debido
proceso de aquellas personas que utilizan la calle para ejercer su actividad
comercial, como es el caso de los vendedores informales. Además, resaltó la
necesidad de que el diseño, la implementación y la evaluación de políticas y
planes del espacio público permita y promueva la participación activa de la
comunidad afectada.
[215] En ese caso, la Sala Séptima de revisión evaluó la
demanda de tutela formulada por una comerciarte vendedora de comidas rápidas, a
quien la alcaldía impidió que continuara con su actividad en el barrio Girardot
de Bucaramanga. La medida se adoptó en la implementación de un plan de
recuperación del espacio público. La Corte reiteró la necesidad de que los
afectados participen en los programas que tienen la finalidad de eliminar la
fuente de sustento de éstos.
[216] En
dicha causa, la Corte revisaba tutela de una persona que ocupaba parte del espacio público en la Avenida El
Lago para la venta informal de mangos, ya que la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de la
Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias
decomisó sus implementos de trabajo, compuestos por una carretilla y
mercancía, en un operativo de recuperación de espacio público de dicha entidad.
[217] La Corte sostuvo: “En este orden de ideas, es un imperativo que las políticas, programas o medidas diseñadas y
ejecutadas por las autoridades, consulten la realidad sobre la cual se han de
aplicar y las consecuencias que tendrán sobre el goce efectivo de los derechos
de quienes se encuentran ocupando dicho espacio, quienes en la mayoría de las
veces, están en situación de debilidad y vulnerabilidad por las condiciones de
precariedad económica. Por esto, se debe tratar de medidas que respondan al
contexto social de sus receptores, que tengan como punto de partida un estudio
detallado, cuidadoso y sensible de la realidad social, tanto del grupo de
ocupantes del espacio, como de cada integrante del mismo, con las
particularidades de cada individuo que compone el grupo; y de esta forma,
evitar que las mismas se adopten partiendo de conjeturas sobre la situación de
las personas que van a ser afectadas. / De acuerdo con lo estipulado en torno a las
implicaciones que tienen las medidas acogidas por las autoridades, resulta
fundamental que el diseño y ejecución de las políticas públicas consulten la
realidad sobre la cual dichas autoridades han de impactar. Para tal efecto, se
deben analizar todas las dimensiones de la realidad social que pueden resultar
afectadas por las medidas adoptadas. (…)”
[218] Sentencia
T-607 de 2015.
[219] En esa oportunidad, la Sala Séptima de Revisión indicó
que “las autoridades infringieron el derecho a la participación de la
comunidad afectada, el cual exige que se le informe por qué tendrá que salir, a
dónde, cuándo y cómo será el traslado”
[220] Sentencia
T-245 de 2013
[221] Sentencia
T-353 de 2014
[222] En las
Sentencias T-736 de 2015 y T-594 de 2016, se indicó que el “marco legal y
jurisprudencial, siguen vigentes y evidencian que: i) el ordenamiento jurídico
penaliza toda forma de prostitución forzada, inducida o ligada a la explotación
económica, que se repite no es el trabajo sexual voluntario; ii) la
prostitución, como trabajo sexual lícito, está a sujeta a la regulación de
normas de Policía que buscan proteger la salubridad y el cuidado propio; y iii)
hay un vacío legal en la regulación del oficio sexual bajo la protección del
derecho al trabajo y de los establecimientos de comercio sexual como actividad
económica lícita”.
[223]En esa oportunidad, la Sala Quinta de Revisión estudió
una tutela que formularon varios ciudadanos por la expedición de una licencia
de construcción, permiso que autorizó la educación del proyecto “Serranía de
los Nogales”  en un bien de uso dotacional del Distrito dedicado a presar
el servicio de educación. Para efectuarse la edificación, mediante el Decreto
059 de 2014, la Secretaría Distrital de Planificación modificó el propósito del
predio, pese a que el Plan Maestro de Equipamiento Educativo, el Decreto 446 de
2006, había fijado un uso educativo. La Corte amparó los derechos al debido
proceso y a la participación del actor y de otros vecinos del sector, debido a
que la Secretaría Distrital de Planeación carecía de la competencia para
modificar el propósito del bien en disputa y pretermitió las instancias de
participación. En consecuencia, ordenó suspender la obra mientras terminaba el
proceso contencioso donde se había cuestionado la resolución que autorizó la
construcción.
[224] Op.cit Rodríguez,
Gloria Amparo y Múñoz Ávila, Lina Marcela, La Participación en la Gestión
Ambiental. “Un reto para el nuevo milenio” Bogotá 2009, pp. 95.
[225] Zuluaga M, C., Carmona M., Sergio. “Evaluación
de la calidad de la participación ambiental: Una propuesta metodológica”.
En: Revista Gestión y Ambiente. Volumen 7 No. 2. Universidad Nacional de
Colombia. Diciembre de 2004. p. 109
[226] Mesa, Claudia y otros, Herramientas para la
participación en gestión ambiental, FESCOL/DNP, Bogotá, 2000, p. 272.
[227] En la sentencia C-750 de 2008 se manifestó: “En
Colombia el tema ambiental constituyó una seria preocupación para la Asamblea
Nacional Constituyente. En aquel momento, en el que se preparaba la
Constitución de 1991, se consideró que ninguna Constitución moderna puede
sustraer de su normatividad el manejo de un problema vital, no sólo para la
comunidad nacional, sino para toda la humanidad”. Cfr. sentencias C-595 de
2010 y T-254 de 1993.
[228] Sentencia
C-449 de 2015
[229] Sentencia C-431 de 2000. Cita tomada de la sentencia
T-154 de 2013.
[230] Orozco J. Astorga A. y Aguilar G. Manual de
Participación Pública. UICN. San José, Costa Rica, 2004,  p. 16.
[231] El Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, conocido como “Protocolo de San Salvador”, fue adoptada el 17 de
noviembre de 1988 y entró en vigor el 16 de noviembre de 1999. Colombia
incorporó a su derecho interno dicho documento en la Ley 319 de 1996, declarada
exequible en sentencia C-241 de 1997.  El artículo 11º consagra el derecho de todas las personas
a vivir en un medio ambiente sano.
[232] Incorporada al derecho interno mediante la
Ley 164 de 1994, declarada exequible en sentencia C-037 de 1995. El artículo 4º consagra, entre los compromisos
de los Estados, el deber de promover el acceso a la información, la educación y
participación de la población en decisiones atinentes a las medidas a adoptar
para reducir el cambio climático.
[233]“Cada parte Contratante, en la medida de lo
posible y según proceda: a) establecerá procedimientos apropiados por los que
se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que
puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con
miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y, cuando proceda, permitirá la
participación del público en esos procedimientos.” Este instrumento fue incorporado al derecho interno
mediante Ley 165 de 1994 y declarada su constitucionalidad en sentencia C-519
de 1994.
[234] Organización de las Naciones Unidas, Declaración de
Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, en el marco de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, 16 de junio de 1972, I proclama
número 7.
[235] Principio “23. Toda persona, de conformidad con la
legislación nacional, tendrá la oportunidad de participar, individual o
colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernan
directamente a su medio ambiente y, cuando éste haya sido objeto de daño o
deterioro, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una
indemnización”.
[236]
Adoptada en la Conferencia
Ministerial "Medio Ambiente para Europa" celebrada en Aarhus,
Dinamarca, el 25 de junio de 1998. Aún cuando fue acordada en el seno de la
Comisión Económica Europea (CEC), y a la fecha ha sido ratificada por 39 países
integrantes de dicho organismo, la Convención de Aarhus está abierta a la
adhesión por parte de otros Estados miembros de las Naciones Unidas.
[237] Ibídem. Numeral 2º. “cuando se inicie un proceso de
toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al
público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento
oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente,
según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
a) La actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la
que se adoptará una decisión; b) La naturaleza de las decisiones o
del proyecto de decisión que podrían adoptarse; c) La autoridad
pública encargada de tomar la decisión; d) El procedimiento
previsto, en particular, los casos en que estas informaciones puedan
facilitarse: i)  La fecha en que comenzará el procedimiento; ii)
Las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el
mismo; iii)  La fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista;
iv)  La autoridad pública a la que cabe dirigirse para obtener
informaciones pertinentes ante la que se hayan depositado esas informaciones
para que el público pueda examinarlas; v)  La autoridad
pública o cualquier otro organismo público o competente al que
puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la
comunicación de observaciones o preguntas; vi)  La indicación
de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta
que están disponibles; y e) El hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de
evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio
ambiente”.
[238]Ibídem. Numeral 3. “(p)ara las diferentes fases del
procedimiento de participación del público se preverán plazos
razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de
conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y
participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma
de decisiones en materia ambiental”
[239]Ibídem. Numeral 4. “(c)ada parte adoptará medidas
para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es
decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando
el público pueda ejercer una influencia real”.
[240]Ibídem. Numeral 5 “(c)ada Parte debería, si
procede, alentar a cualquiera que tenga el propósito de presentar una
solicitud de autorización a identificar al público afectado, a
informarle del objeto de la solicitud que se propone presentar y a entablar el
debate con él al respecto antes de presentar su solicitud”.
[241]Ibídem.  Numeral 6 “Cada Parte exigirá a las
autoridades públicas competentes que obren de forma que el público interesado
pueda consultar cuando lo pida y cuando el derecho interno lo exija, de forma
gratuita, desde que estén disponibles, todas las informaciones que ofrezcan
interés para la toma de decisiones a que se refiere el presente artículo que
puedan obtenerse en el momento del procedimiento de participación del público,
sin perjuicio del derecho de las Partes a negarse a divulgar determinadas
informaciones con arreglo a los párrafos 3 y 4 del artículo”
[242]Ibídem, Numeral 7. “El procedimiento de
participación del público prevé la posibilidad de que el público someta por
escrito o, si conviene, en una audiencia o una investigación pública en la que
intervenga el autor de la solicitud, todas las observaciones, informaciones,
análisis u opiniones que considere pertinentes respecto de la actividad
propuesta”.
[243]Ibídem. Numeral 8 “Cada Parte velará por
que, en el momento de adoptar la decisión, los resultados del procedimiento de
participación del público sean tenidos debidamente en cuenta”
[244]Ibídem, Numeral 9 “Cada Parte velará también por
que, una vez adoptada la decisión por la autoridad pública, el público sea
rápidamente informado de ella siguiendo el procedimiento apropiado. Cada Parte
comunicará al público el texto de la decisión acompañado de los motivos y
consideraciones en que dicha decisión se basa”.
[245]Ibídem. Artículo
8. “Cada Parte se esforzará por promover una participación efectiva del
público en una fase apropiada, y cuando las opciones están aún abiertas,
durante la fase de elaboración por autoridades públicas de disposiciones
reglamentarias o de otras normas jurídicamente obligatorias de aplicación
general que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente. A tal
efecto, conviene adoptar las disposiciones siguientes a) Fijar plazo suficiente
para permitir una participación efectiva; b) Publicar un proyecto de reglas o
poner éste a disposición del público por otros medios; y c) Dar al público la
posibilidad de formular observaciones, ya sea directamente, ya sea por
mediación de órganos consultivos representativos. Los resultados de la
participación del público se tendrán en consideración en todo lo posible”.
[246] Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio
Ambiente (CIAMA):  El desarrollo en la perspectiva del siglo XXI  26 – 31 de
enero de 1992, Dublín/Irlanda DECLARACION DE DUBLIN SOBRE EL AGUA Y EL
DESARROLLO SOSTENIBLE.“Principio Nº 2 El aprovechamiento y la gestión del
agua debe inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los
usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos los
niveles E1 planteamiento basado en la participación implica que los
responsables de las políticas y el público en general cobren mayor conciencia
de la importancia del agua. Este planteamiento entraña que las decisiones
habrían de adoptarse al nivel más elemental apropiado, con la realización de
consultas públicas y la participación de los usuarios en la planificación y
ejecución de los proyectos sobre el agua”.
[247] Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo del Ambiente “los ministros de medio ambiente y jefes de
delegación reunidos en Malmö, Suecia, del 29 al 31 de mayo de 2000, en la
ocasión del primer Foro Ambiental Mundial a nivel Ministerial, establecido de
conformidad con la resolución 53/242 de la Asamblea General de las Naciones
Unidas, de 28 de julio de 1999, con el objeto de que los ministros de medio
ambiente del mundo se reunieran y examinaran nuevas e importantes cuestiones
ambientales”, párrafo 16. A renglón seguido se precisó que “Los
gobiernos deben crear condiciones que faciliten la capacidad de todas las
partes de la sociedad para tener una voz y desempeñar una función activa en la
creación de un futuro sostenible”.
[248] Organización de las Naciones Unidad, en la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en Johannesburgo (Sudáfrica) del 2 al 4
de septiembre de 2002. Anexo Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Párrafo 164
[249]Organización de Estados Americanos, Estrategia
Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la  Toma de
Decisiones sobre Desarrollo Sostenible, CIDI/CIDS/RES. 6 (II-O/99),
[250] Ver, entre otras, las Sentencias T-473 de 1992, T-695
de 1996, T-074 de 1997 y C-491 de 2007. En la providencia T-705 de 2007, se
expresó al respecto: “3. El precedente jurisprudencial definido por la Corte
Constitucional (…)ha establecido que de la interpretación sistemática del
derecho de petición (Art. 23 C.P.) y el libre acceso a los documentos públicos
(Art. 74 C.P.), así como de las normas que integran el bloque de
constitucionalidad, en especial, los artículos 13 de la Convención
Interamericana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos se deriva el derecho fundamental de acceso a los documentos
públicos.”
[251] En la Sentencia T-605 de 1996, se afirmó sobre la
relación entre el derecho a acceder a la información en manos del Estado y el
derecho de petición: “Interpretando sistemáticamente las distintas normas de
la Constitución, esta Corporación ha declarado que el derecho a acceder
a documentos públicos está directamente relacionado con el derecho de petición,
al ser una manifestación específica del mismo. El derecho de petición es el
género, y el acceso a documentos públicos o a determinadas informaciones, es la
especie. “.”
[252] Así fue destacado en la
Sentencia T-473 de 1992,
providencia donde se afirmó: "...
si es cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos  consagrado
en  el Artículo 74, puede considerarse  en buena medida como una modalidad del
derecho fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio
del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con estos su núcleo
axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance
particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de
los derechos fundamentales.”  A esta
conexión axiológica entre estos dos derechos también se refirió la Corte en la
sentencia T-578 de 1993, en los siguientes términos: “El derecho a la
información de las sociedades democráticas actuales se manifiesta en tres
sentidos: a) en el deber tanto del Estado -salvo determinadas excepciones-,
como de los particulares, a responder cuando la información sea requerida, b)
en el derecho de toda persona a recibir información y c) en el derecho de los
profesionales de "hacer la información" con libertad y
responsabilidad social.(…) En tanto que derecho, comprende una serie de facultades,
entre las cuales se encuentra la investigación y la recepción. Articulando el
derecho, como pilares poderosos, el deber troncal de informar y el derecho a
ser informado. Incluso para algunos tratadistas internacionales el derecho a
ser informado podría ser tratado independientemente, tal es su calibre, y lo
califican como superior a las libertades públicas, pues mientras que a las
libertades públicas basta con que no se las trabe, el derecho a ser informado
exige incluso potenciación[252]. (…) De todo lo
anterior se puede deducir que la sociedad, en la persona de sus miembros tiene
derecho a la verdad, a que los poderes públicos informen, a que los
profesionales de la información desarrollen la función de informar,
investigando y difundiendo, a que la información sea completa, objetiva y
auténtica, permitiendo la participación. Y a que el receptor, acreedor de esa
información sea protegido.”
[253] Sentencia C-872 de 2003.
[254] Sentencia
C-274 de 2013
[255] Sentencia C-053 de 1995
[256] Sentencia C-957 de 1999
[257] Sentencia C-872 de 2003. En esa oportunidad, la Corte
Constitucional estudió la demanda e inconstitucionalidad contra los artículos
27 y 42 del Decreto 1799 de 2001 “[p]or el cual se dictan las normas sobre
evaluación y clasificación para el personal de Oficiales y Suboficiales de las
Fuerzas Militares y se establecen otras disposiciones”, normas que establecían
el carácter de reservado de los documentos elaborados por la autoridades
evaluadoras y revisoras en los que se consignan juicios de valor acerca de las
condiciones personales y profesionales de los Oficiales y Suboficiales, así
como, la reserva de las sesiones decisorias de la junta calificadora, las
decisiones tomadas y los documentos en  que ellas consten. E actor de ese
entonces consideró que la reserva establecida en las normas demandadas
restringía el ejercicio del derecho fundamental de acceso a documentos públicos
y vulneraba los principios constitucionales de democracia participativa,
publicidad y petición. La Corte consideró que la reserva establecida en el
artículo 27 del Decreto 1799 de 2001, perseguía la protección de objetivos
constitucionalmente válidos. Respecto de la reserva establecida sobre las
deliberaciones que tienen lugar en el seno de la Junta Clasificadora y las
actas en las que ellas constan, la Corte consideró que era una medida
proporcional y razonable, porque “[d]otar de publicidad el proceso de
selección de oficiales y suboficiales para ascenso, e incluso permitir la
intervención ciudadana en los mismos, […] podría llegar hasta entorpecer el
buen funcionamiento de las Fuerzas Militares”. Por el contrario, respecto
de la reserva establecida sobre los motivos para clasificar a un Oficial o
Suboficial para ascenso, la Corte consideró que constituía una medida
desproporcionada, porque esa información “no guardan relación alguna con el
mantenimiento de la seguridad nacional, ni con el disfrute de los derechos
fundamentales del evaluado, y por ende,  el conocimiento de los mismos, por
parte de la ciudadanía, no lesiona bien jurídico alguno”.
[258] Organización de las Naciones Unidad, Asamblea General,
Artículo 19, Declaración Universal de Derechos Humanos, Artículo 19 “Todo
individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho
incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y
recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de
fronteras, por cualquier medio de expresión”.
[259]
Organización de Estados Americanos, Convención Americana Sobre Derechos Humanos
Suscrita En La Conferencia Especializada Interamericana Sobre Derechos Humanos
(B-32) “Artículo 13.  Libertad de Pensamiento y de Expresión 1. Toda persona
tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.  Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en
forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar
sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben
estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:  a)  el
respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o  b) la protección de
la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.3. No se
puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales
como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos,
de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión
de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones. 4. Los espectáculos
públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto
de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la
adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.5. Estará
prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del
odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o
cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de
personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u
origen nacional”.
[260] CIDH. Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión. El derecho de acceso a la información en el marco jurídico
interamericano. Documento OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.1/09. Párr. 19.
[261] Ibídem, párr. 21.
[262] Ese
documento recopiló la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos sobre la materia.
[263] Corte
IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia del 19 de septiembre de 2006, Serie C. 151, párr. 86 y 87.
[264] CIDH. Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión. El derecho de acceso a la información en el marco jurídico
interamericano. Documento OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.1/09. Párr. 15.
[265] Opcit, Corte
IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Sentencia del 19 de septiembre de
2006, Serie C. 151, párr. 163
[266] Ibídem, párr. 77
[267] Ibídem, párr. 137. Además, en el caso Gomes Lund y
otros (Guerrilha do Araguaia) vs Brasil. Excepciones, preliminares, fondo,
reparaciones y costas. Sentencia del 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219,
párr. 219, se precisó que la autoridad que resuelva el recurso debe
pronunciarse de manera expresa sobre la posible vulneración del derecho del
acceso de la información.
[268]Opcit, CIDH. Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión. El derecho de acceso a la información en el marco jurídico
interamericano. Párr. 31
[269] CIDH. Lineamientos para la elaboración de indicadores
de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales, párr. 58.
[270]Opcit, CIDH. Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión. El derecho de acceso a la información en el marco jurídico
interamericano. Párr. 40 -42
[271]Ibídem.
[272]Ibídem.
[273] Opcit,
Rodríguez Gloria Amparo y Muñoz Ávila Marcela, La Participación e la gestión
ambiental un reto para el nuevo milenio, Bogotá 2009, p. 104
[274] República de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente,
Oficina de participación comunitaria, educación ambiental y población,
Lineamientos de Política de Participación Ciudadana en la Gestión Ambiental,
Bogotá 1998, p. 12
[275] González, Esperanza y Velázquez, Fabio,
¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Fundación Corona,
Bogotá DC, 2003, p. 56.
[276] Waldistrudis Hurtado Minotta, La participación
ciudadana, un reto para la gestión ambiental, en Experiencias Significativas
de participación ciudadana y conocimiento tradicional en la gestión ambiental
del año 2012, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corporación
Ecofondo, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo del Ambiente
–PNUD-, Bogotá 2012, p. 15
[277]Sentencia
SU-133 de 2017
[278] Opcit, Ministerio del Medio Ambiente, 1998, p 24.
[279] Martí,
José Luis, La República de la democracia deliberativa una teoría de la
democracia, Ed Marcial Pons, Barcelona 2006, p, 22 y 23.
[280] Ibídem, pp. 52-56
[281] Elster Jhon, La democracia deliberativa, Ed Gedisa,
Barcelona 2013, p 23-28
[282] Goodin, R, Reflective Democracy, Oxford: Oxford
University Press
[283] Opcit, Elster Jhon, La democracia deliberativa, 2013,
p. 8
[284] Opcit,
Ministerio del Medio Ambiente 1998, p 45
[285] Sentencia
T-348 de 2012.
[286] Sentencia
T-135 de 2013.
[287] Opcit, Ministerio del Medio Ambiente 1998, p, 46. En
el mismo sentido, ver sentencia T-135 de 2013.
[288] Opcit,
Martí José, República de la democracia deliberativa, 2012, pp 90-92
[289] Manin B, On Legtimacy and Political Deliberation,
Political Theory Vol 15, 1987 pp. 352 -353
[290] Gutmann
y Thompson, Democracy and  Dessagreement, Cambridge, Harvard University Press
1996, p 95
[291] Sentencia
T-599 de 2016
[292] Opcit,
Martí José, República de la democracia deliberativa, 2012, pp 55-56
[293] Opcit,
Elster Jhon, La democracia deliberativa ,
Ed Gedisa, Barcelona 2013, p 18
[294] Sentencia
T-599 de 2016
[295] Sentencias
T-348 de 2012 y T-294 de 2014
[296] Sentencia
T-660 de 2015. En el mismo sentido ver Rodríguez Gloria Amparo, Muñoz Ávila
Lina Marcela, La participación en la gestión ambiental un reto para el nuevo
milenio, Bogotá, 2009, pp.
[297] La Sala Octava de Revisión precisa que dentro de esta
línea jurisprudencial no se encuentra la Sentencia T-123 de 2009, porque
desarrolló el ámbito de la participación política y no la administrativa. En
esa ocasión, se estudió la demanda formulada por habitantes de Nemocón, debido
a que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca otorgó licencia
ambiental al proyecto de construcción de un relleno sanitario, obra que había
sido rechaza por la comunidad en una consulta popular. La Corte negó la tutela
bajo el argumento de que el mecanismo de participación sobrepasó su
competencia, al pronunciarse sobre un tema regional con proyección, prohibición
que impone el artículo 105 superior. Entonces, no existió vulneración del
derecho a la participación, toda vez que la decisión ciudadana expresada en una
consulta de nivel municipal no podía entenderse como imperativa y obligatoria
para la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. En el caso objeto de
revisión, este juez colegiado considera que esa decisión no se halla dentro del
escenario constitucional descrito en la presente ocasión, dado que tiene
elementos relevantes que lo hacen diferente. Lo anterior, en razón de que el
asunto de la Sentencia T-123 de 2009 corresponde con un debate de participación
política y no administrativa. De ahí que, en aquella ocasión, la Sala Novena de
Revisión se limitó a determinar el alcance del derecho de participación cuando
éste es ejercido por conducto de uno de los mecanismos previstos en el artículo
102 Constitucional, esto es, la consulta popular del nivel municipal. También,
se concentró en verificar si el derecho mencionado se quebrantaba en el evento
en que una Corporación Autónoma Regional puede desconocer el pronunciamiento
del pueblo. Por consiguiente la regla de derecho disciplina la forma de
participación consagrado en el artículo 105 y no a otras manifestaciones del
mandato de la participación, tal como afirmó la Sentencia T-294 de 2014. Es
importante realizar esa precisión, por cuanto algunas decisiones de la Corte
incluyeron la mencionada providencia T-123 de 2009 dentro de la línea de
participación en la operación, planificación y construcción de los rellenos
sanitarios.
[298]
Sentencia C-389 de 2016
[299]Sentencias
T-294 de 2014
[300] Ibídem.
[301] Sentencia
T-291 de 2014
[302] Además,
se censuraba la vulneración del derecho a la consulta previa de la comunidad
indígena de Venado, debido a que la empresa CORASEO S.A. E.S.P. como por la
Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge – CVS se
negaron a certificar la presencia de la comunidad en la zona de influencia del proceso
y a concertar con el colectivo. Ante esa situación, la Sala Primera de Revisión
concluyó que las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales a
la consulta previa así como al reconocimiento y subsistencia actores, en la
medida en que se negaron a reconocer y certificar su presencia en la zona, así
como a efectuar la consulta previa al otorgamiento de la licencia ambiental y
el inicio de la construcción del relleno sanitario de Cantagallo.  De un lado,
reprochó a la empresa de servicios públicos que no hubiese implementado un
procedimiento efectivo para verificar la presencia de comunidades indígenas en
el área de intervención del proyecto. De otro lado, censuró al Ministerio del
Interior que hubiese certificado la inexistencia de esas colectividades,
decisión que olvidó las manifestaciones del Cabildo Mayor del Resguardo de San
Andrés de Sotavento que indicaban que en zona del proyecto se encontraban
comunidades indígenas afectadas. Ante ese escenario, la entidad debía realizar
una visita al lugar e implementar un mecanismo intersubjetivo de diálogo con
las autoridades tradicionales.
[303]
En la Sentencia T-227 de 2017, la Sala Segunda de Revisión
estudió otro caso relacionado con los rellenos sanitarios, empero no analizó
aspectos de participación ambiental. En realidad, se concentró a verificar “si
los derechos a la igualdad, a la vida en condiciones dignas, a la salud, al
agua, al debido proceso administrativo, al ambiente sano, a la salubridad
pública y a la moralidad administrativa de los accionantes fueron vulnerados
debido: (i) al incumplimiento de las obligaciones establecidas en la licencia
ambiental por parte de la empresa de servicios públicos Rediba S.A.; (ii) a las
insuficientes medidas de compensación establecidas por la Corporación Autónoma
Regional de Santander en dicho acto en favor de la comunidad de Patio Bonito; y
(iii) a las actuaciones de las autoridades ambientales competentes frente a las
denuncias presentadas por la población frente a tales circunstancias”.
Aunque, la Corte reiteró los principios esenciales de la justicia ambiental, a
saber: i) justicia distributiva; y ii) justicia participativa.
[304]
Los accionantes de la demanda de tutela eran 17 habitantes de la zona, el
cabildo indígena de Jaraguay y el club de golf de Jaraguay.
[305]
Sentencias T-348 de 2012 y T-660 de 2015
[306] En esa
decisión, la Sala Cuarta de Revisión hizo referencia a la Sentencia T-652 de
1998 para indicar que resolvería otro problema jurídico y no se configuraba la
cosa juzgada. En la providencia del año de 1998 se constató la violación de los
derechos de supervivencia, a la integridad étnica, cultural, social y
económica, a la participación y al debido proceso de la comunidad étnica
demandante. La Corte consideró que durante el trámite de expedición de la
licencia ambiental que permitió la construcción de Urrá I, se había omitido
realizar la consulta previa a la comunidad indígena sobre el contenido y
efectos del proyecto hidroeléctrico que se planeaba desarrollar en su
territorio. Tal omisión y los efectos negativos de la construcción, vulneró los
derechos al debido proceso y a la participación de los Embera-Katio y dificultó
las posibilidades de supervivencia física, ya que las obras alteraron, entre
otros, el curso de los sistemas fluviales e ictiológicos de los cuales los
indígenas derivaban su sustento. Por ende, ordenó a la Empresa Multipropósito
Urrá s.a. que indemnizara al pueblo Embera-Katio del Alto Sinú, mientras esta
elaboraba los cambios culturales, sociales y económicos a los que ya no podía
escapar, y por los que los dueños del proyecto y el Estado, en abierta
violación de la Constitución y la ley vigentes, les negaron la oportunidad de
optar.
[307] En esa
decisión, se concluyó que  “el derecho a la participación de la comunidad en
el diseño y ejecución de megaproyectos, es un derecho autónomo que se encuentra
reconocido por la Constitución Política y la jurisprudencia de esta
Corporación, y adquiere un carácter instrumental en el marco de la ejecución de
megaproyectos que implican la intervención del medio ambiente. Lo anterior, por
cuanto sirven para realizar diagnósticos de impacto adecuados y diseñar medidas
de compensación acordes con las calidades de las comunidades locales que
eventualmente podrían verse afectadas con la obra de que se trate. De tal
forma, el derecho a la participación de comunidades que no son titulares del
derecho fundamental a la consulta previa, debe serles garantizado por medio de
espacios de información y concertación, en los que se manifieste el
consentimiento libre e informado de la comunidad que se verá perjudicada, con
el fin de establecer medidas de compensación eficientes”
[308]
En este grupo se encontraban algunos mineros artesanales y
comunidades étnicas diversas. La Sentencia diferenció los problemas jurídicos
en el marco de la participación de la ciudadanía y la vulneración del derecho a
la consulta previa de los mineros indígenas y afrodescendientes. Por temas de
espacio en la presente decisión, la Sala Octava de Revisión se concentrará a
estudiar la incógnita de desconocimiento del principio de participación de las
colectivos que no son titulares del derecho de la consulta previa.
[309] En el
presente acápite se reiteraran las aserciones formuladas por parte de la Sala
Plena en la Sentencia C-035 de 2016 y en de los textos Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión
socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del
proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto
de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C y Sarmiento, C., y León, O. (eds.). 2015.
Transición bosque–páramo. Bases conceptuales y métodos para su identificación
en los Andes colombianos. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt.
[310] Sarmiento, C. et al. 2013. Aportes a la conservación
estratégica de los Páramos de Colombia: Actualización de la cartografía de los
complejos de páramo a escala 1:100.000. Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá. P. 23-24 y 27
[311] Sarmiento,
C., y León, O. (eds.). 2015. Transición bosque–páramo. Bases conceptuales y
métodos para su identificación en los Andes colombianos. Bogotá: Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, p. 18
[312] Resolución 769 de 2002. Artículo 2.
[313] Ibídem.
[314] Artículo  1º.- Principios Generales Ambientales. La
política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:
(…)6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado
del proceso de investigación científica.
[315] Opcit, Sarmiento,
C., y León, O. (eds.). 2015. Transición bosque–páramo. Bases conceptuales y
métodos para su identificación en los Andes colombianos, p. 19
[316] Sarmiento, C., C. Cadena, M. Sarmiento, J. Zapata y O.
León. 2013 Aportes a la conservación estratégica de los páramos de Colombia:
Actualización de la cartografía de los complejos de páramo a escala 1:100.000.
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.
Bogotá, D.C. Colombia, p. 21
[317] Cleef,
Antonie Marie, Origen, evolución, estructura y diversidad biológica de la alta
montaña colombiana, en Cortés-Duque, J. y
Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los páramos y la alta
montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la
delimitación de páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C, p. 5
[318] Opcit, Sarmiento,
C., y León, O. (eds.). 2015. Transición bosque–páramo. Bases conceptuales y
métodos para su identificación en los Andes colombianos, p. 20
[319] Ibídem,
20.
[320] Ibídem,
25.
[321] Iídem,
26-27
[322] Ibídem,
p. 30
[323] Ibídem, p. 31
[324] Ibídem, p. 34-36
[325]Ibídem, ver figura 1.6
[326]Ibídem, pp. 48 y 49
[327]Ibídem, p. 49.
[328]Ibídem. p. 31.
[329] Ibídem, p. 53.
[330] Ibídem, p. 53
[331] Ibídem..  En el mismo sentido ver Rangel-Ch., J.O.
1989. Páramos de Colombia. Su manejo y conservación. En: Blanco, A. (ed.).
Colombia. Gestión Ambiental para el desarrollo. Inderena. Sociedad Colombiana
de Ecología.
[332] Ibídem.
[333] Ibídem,
pp. 54 y 55. Representación figura 1.9
[334] Ley 165 de 1994. Artículo 8.
[335] Según el CDB, la diversidad biológica o biodiversidad
se entiende como “(…) la variabilidad de organismos vivos de cualquier
fuente, incluidos entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y
otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte;
comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los
ecosistemas”.
[336] Opcit,
Cleef, Antonie Marie, en Cortés-Duque, J.
y Sarmiento, Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña
colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la
delimitación de, pp. 5-6
[337] Rangel-Ch., J.O. 2000. Colombia: diversidad biótica
III, la región de vida paramuna. Facultad de Ciencias, Universidad Nacional de
Colombia - Instituto de Ciencias Naturales e Instituto Alexander von Humboldt.
Bogotá, D. C., Colombia. 902 p
[338] Van der Hammen, T. 1998. Páramos. En: Chaves, M.E. y
N. Arango (eds). Informe nacional sobre el estado de la biodiversidad 1997-
Colombia. Tomo 1. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander
von Humboldt. PNUMA. Ministerio del Medio Ambiente. Bogotá, Colombia.
[339]Opcit, Cleef,
Antonie Marie, Origen, evolución, estructura y diversidad biológica de la alta
montaña colombiana, en Cortés-Duque, J. y
Sarmiento, Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña
colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la
delimitación de páramos. (Eds). 2013. P. 18
[340] Opcit, Sarmiento,
C., y León, O. (eds.). 2015. Transición bosque–páramo. Bases conceptuales y
métodos para su identificación en los Andes colombianos. Bogotá:, p. 19
[341] Vásquez, A., Buitrago, A. C. (Eds). 2011. El gran
libro de los páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt. Proyecto Páramo Andino. Bogotá, D. C.
[342] Cleef, A. 2013. Origen, evolución, estructura y
diversidad biológica de la alta montaña colombiana. En Cortés-Duque, J. y
Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los páramos y la alta
montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la
delimitación de páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C.
[343] Hoftede, R., Segarra, P. y P. Mena, V. (Eds). 2003.
Los páramos del mundo. Proyecto Atlas Mundial de Páramos. Global Peatland
Initiative/NC-UICN/EcoCiencia. Quito.
[344] Hofstede,
Robert, Lo mucho que sabemos del páramo. Apuntes sobre el conocimiento actual
de la integridad, la transformación y la conservación del páramo¸ en Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión
socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso
de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C. p.
115
[345] Ibídem,
p. 116.
[346] Instituto de Investigación en Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt , Concepto Técnico Pertinente A La Delimitación Y
Caracterización Del Sistema Paramuno En El Área De La Serranía De Santurbán
Ubicada en el Departamento de Santander, Solicitado por la Dirección de
Licencias – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pp. 13
[347] Sentencia C-035 de 2016.
[348] Benavidez Duque Juan Carlos, Perturbaciones en las
turberas de páramo:   la acción del hombre
y el clima, en Cortés-Duque, J. y Sarmiento, Visión socioecosistémica
de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición
de criterios para la delimitación de páramos . (Eds). 2013. p . 82.
[349] Hoftede, R., Segarra, P. y P. Mena, V. (Eds). 2003.
Los páramos del mundo. Proyecto Atlas Mundial de Páramos. Global Peatland
Initiative/NC-UICN/EcoCiencia. Quito.
[350] Vásquez, A., Buitrago, A. C. (Eds). 2011. El gran
libro de los páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt. Proyecto Páramo Andino. Bogotá, D. C.
[351]Opcit, Cleef,
Antonie Marie, Origen, evolución, estructura y diversidad biológica de la alta
montaña colombiana, en Cortés-Duque, J. y
Sarmiento, Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña
colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la
delimitación de páramos . (Eds). 2013. p . 16
[352] Vargas, O. 2013. Disturbios en los páramos andinos. En
Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los
páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de
criterios para la delimitación de páramos. Instituto de Investigación de
Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, DC, p. 41. Por disturbio se
entiende, “cualquier evento discreto en el tiempo que altera la estructura
de un ecosistema, comunidad o población, ocasionando cambios en la distribución
de los recursos, la disponibilidad de sustratos y/o las características del
ambiente físico (Pickett y White 1985). Pickett et al. (1989) también lo
definen como un evento discreto en el tiempo, externo al nivel jerárquico de
interés, capaz de cambiar la estructura mínima de una entidad ecológica” p.
40
[353] Ibídem.
[354]
En el mismo sentido ver la Sentencia T-622 de 2016,
providencia que trató la recuperación ambiental del Río Atrato en el
Departamento del Chocó.
[355] Vargas, O. 2013. Disturbios en los páramos andinos. En
Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los
páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios
para la delimitación de páramos. Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt,
Bogotá, DC, p. 49.
[356] Ibidem,
p. 50 - 52
[357] Ibídem.
[358] Hofstede,
Robert, Lo mucho que sabemos del páramo. Apuntes sobre el conocimiento actual
de la integridad, la transformación y la conservación del páramo¸ en Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión
socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del
proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto
de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C. p.
jP. 122
[359] Artículo
202 de la Ley 1450 de 2010.
[360] De conformidad con el numeral 16 del Decreto-Ley 3570
de 2011, por el cual se modifican los objetivos y estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, una de las funciones de dicha entidad es
expedir los actos administrativos para la delimitación de los páramos.
[361] Maurer Hartmut, Introducción al
derecho administrativo alemán, Universidad Autónoma Nacional de México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, México DF, 2012 capitulo II.  y
García de Enterría Eduardo, Democracia, jueces y control de la administración,
Segunda Edición. Cívitas 1996
[362] Opcit,
Maurer Hartmunt, Introducción
al derecho administrativo alemán, México DF, p. 12
[363]Sentencias T-116 de 2016, SU-175 de 2015, SU-053 de
2015, T-638 de 2012, T-553 de 2012.  En el mismo sentido Maurer Hartmunt, Introducción al derecho administrativo
alemán, México DF, pp. 132 y
133 y García de Enterría
Eduardo, Democracia, jueces y control de la administración, Madrid 1996  pp. 143 - 149
[364] Opcit, MERKL,
Adolfo; Teoría General del Derecho Administrativo, 2004. Pg. 272
[365]Rodríguez de Santiago, José María,
Metodología del Derecho Administrativo, Reglas de racionalidad para la adopción
y control de la decisión administrativa, Marcial Pons, Madrid 2016, p. 157-162
[366] Por
ejemplo, en Sentencia T-552 de 2012 se indicó que “en Colombia existen
facultades discrecionales relativas, que contrarias a dejar una decisión al
capricho de los funcionarios, lo que hacen es que les permiten “apreciar las
circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma
de la decisión, concediéndole[s] la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de
escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades
generales inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la
norma que autoriza la decisión discrecional.”
[367] Shapiro, Scott, El debate Hart ‘Hart-Dworkin’: una
guía breve guía para perplejos, en Dowrkin y sus críticos, el Debate sobre el
imperio de la Ley, Editor Mariano C. Mlero de la Torre, Ed- Tirant to Blanch,
Valencia España 2012 pp. 143 – 194.
[368] Opcit, Maurer
Hartmunt, Introducción al
derecho administrativo alemán, México DF, p. 139. En el mismo sentido García de
Enterría Eduardo, Democracia, jueces y control de la administración, Segunda
Edición. Cívitas 1996, pp. 154 - 155
[369] Atienza Manuel, Sobre el control de la
discrecionalidad administrativa. Comentarios a una polémica, en REDA, No 85,
1995,  pp. 15-20. El profesor Carl J Friedrich recordaba que la voz auctocritas
viene de augere, aumentar e indica un suplemento de la mera voluntad del
soberano, el cual corresponde con las razones que los justifican, ver
Friedrich, Carl j, Authority, Reason and Discretión en Authority Vol I,
Colección –Nomos, Harvard University Pres, 1958, p. 30
[370] Rivero Jean, Á propos des metamorphoses de
l’Administration d’aujourd’hui: Démocratie et Administration, Compilador De
Laubadére, Mathioz, Rivero y Vedel, pages de doctrine, Vol I, París 1980, p.
264
[371] Hofstede,
Robert, Lo mucho que sabemos del páramo. Apuntes sobre el conocimiento actual
de la integridad, la transformación y la conservación del páramo¸ en Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión
socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del
proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto
de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C. p.
jP. 122
[372] Sentencia
T-599 de 2016
[373] Sentencia
T-294 de 2014
[374] Sentencia
C-951 de 2014
[375]Sentencia T-552 de 2012
[376] Universidad Industrial de Santander, Corporación
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y los ciudadanos Gonzalo Peña Ortiz,
Jairo Puentes Burges, Florentino Rodríguez Pinzón, Alberto Castilla, Alirio
Uribe, Iván Cepeda, Natalia Gómez Peña
[377] Dejusticia,
Aida, Ilsa.
[378] Información
por Municipio aportada por parte del IAvH en el CD del folio XXXX
[379] Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E. (2014).
Caracterización del sistema social asociado al territorio. En: Sarmiento, C. y
P. Ungar (Eds). (2014).  Aportes a la delimitación del páramo mediante la
identificación de los límites inferiores del ecosistema a escala 1:25.000 y
análisis del sistema social asociado al territorio: se explicó “Complejo de
Páramos Jurisdicciones – Santurbán – Berlín Departamentos de Santander y Norte
de Santander. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt. P 23. El CJSB posee divergencias significativas en
aspectos biofísicos y socioculturales que permiten diferenciar tres
subregiones: la subregión suroccidental (en jurisdicción de la CDMB), la
subregión Berlín (en el sur del complejo, jurisdicción de las dos
corporaciones) y la subregión nororiental (en jurisdicción de Corponor)”
[380] Instituto de Investigación en Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt , Concepto Técnico Pertinente a la Delimitación y
Caracterización del Sistema Paramuno en el Área de la Serranía de Santurbán
Ubicada en el Departamento de Santander, solicitado por la Dirección de
Licencias – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial p. 19
[381].Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio, p. 23
[382] Instituto de Investigación en Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt, Identificación de niveles de trasformación de la
vegetación en el Complejo Jurisdicciones Santurbán Berlín
[383] Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio, p. 26
[384] Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio. En:
Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014) Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt, p. 64. Los investigadores advierten que el
18 % de las superficies se encuentran dedicadas a la agricultura y el 3% o se
halla sembradas de pastos. Esas cifras evidencian una incidencia menor en la
transformación de esa área en la región suroccidental.
[385] Fundación Estación Biológica Guayacanal,
Identificación y delimitación de Ecosistemas de los Cinturones Andino,
Altoandino y del Páramo en la vertiente Santandereana del Macizo de Santurbán,
Bogotá, 2002, pp. 298-303
[386]Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio. En:
Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014). Pp 18-20
[387] Buitrago Emerson, Una historia y una vida alrededor
del oro: territorialidad y minería en el municipio de Vetas, Santander,
Colombia, en Barbara Göbel y Ulloa Astrid, Extractismo minero en Colombia y
America Latina, Ed, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, Facultad de
Ciencias Humanas, Grupo Cultura y Ambiente, Berlín, 2014, p 330- 332
[388] Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio. En:
Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014) Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt, p 63
[389]Ibídem, p. 62
[390]Ibídem, p. 63
[391] Opcit,
Buitrago Emerson, Una historia y una vida
alrededor del oro: territorialidad y minería en el municipio de Vetas,
Santander , Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, Facultad de Ciencias
Humanas, Grupo Cultura y Ambiente, Berlín, 2014, pp. 334- 335. El autor
describe cada actividad de la siguiente manera: 1) “Galafardeo: extracción
ilegal e los socavones de las minas; se extraen piedras con chispas de oro para
luego molerlas en casa. Se realiza de dos maneras: i) ingresando
clandestinamente al socavón de noche; y 2) abriendo huecos desde el exterior de
los socavones” (…); 2) “barequeo: llevado a cabo en las riberas de los
ríos Salado y en la quebrada. El Volcán principalmente. A veces se solicita
permiso para barequear al lado de los molinos de las minas”; (…) y iii) “Minería
de arrastre. Recolecta de piedras que pueden tener oro y se muelen en casa.
Estas piedras son recogidas del río o se solicita permiso a las empresas
artesanales para pelusiar; es decir, buscar entre el material que  la empresa
descarta por tener poco oror”.
[392] Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio. En:
Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014) Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt, pp. 60 - 71
[393] Opcit,
Buitrago Emerson, Una historia y una vida
alrededor del oro: territorialidad y minería en el municipio de Vetas,
Santander , Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, Facultad de Ciencias
Humanas, Grupo Cultura y Ambiente, Berlín, 2014, pp 337
[394]Folio
127 Cuaderno 1, Folio 25 CD anexos del Cuaderno 1.
[395]
Folios 50 anexo cuaderno 1) (Folios 111-112 y
189-190 Cuaderno No 2
[396] En los siguientes actos administrativos, el MADS
indicó que las mesas de concertación no tenían la finalidad de discutir sobre
la delimitación del Páramo de Santurbán: i) Oficio 8210-2-43912, respuesta de
la Dirección de bosques, biodiversidad, y servicios ecosistemicos del
ministerio de ambiente del 10 de febrero de 2014 dirigido al Comité para la
defensa del agua y del páramo de Santurbán sobre su negativa de participar en
las mesas de concertación dentro del procesos de las mesas de concertación
(Folios 51-53 anexo cuaderno 1); y ii) Oficio 8210-2- 2307, respuesta de la
dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios ecosistemicos del Ministerio de
Ambiente del 10 de marzo de 2012, a la dirección técnica rural y ambiental de
la alcaldía de Floridablanca sobre la petición elevada por el Comité para la
Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán (Folios 48-49 anexos del cuaderno 1)
[397] CD Folio 58 Cuaderno 1, Oficio 8140-E2-13132 del 23 de
abril de 2014, respuesta al derecho de petición formulado el 10 de diciembre de
2013, Folios 9, 16 y 17 del oficio, los cuales consagran las respuestas 1,
literal j
[398]Ibídem
[399]Reporte de prensa del periódico del Vanguardia Liberal
del 30 de noviembre de 2013, medio escrito que reseñó que la Ministra de
Ambiente de la época, Luz Helena Sarmiento, había anunciado la convocatoria de
mesas de concertación que tenían la finalidad socializar la delimitación, dado
que esa determinación ya se encontraba lista. Además se referenciaron diversas
noticias que registraron la realización de las mesas de concertación.  (Folios
719-816 Cuaderno No 3)
[400]Ley 1437 DE 2011 (Enero 18), “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Las
autoridades podrán decretar la práctica de audiencias en el curso de las
actuaciones con el objeto de promover la participación ciudadana, asegurar el
derecho de contradicción, o contribuir a la pronta adopción de decisiones. De
toda audiencia se dejará constancia de lo acontecido en ella.
[401] Sentencia T-790 de 2009. En esa providencia
se aseveró entre otras cosas: “De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional […] esta Sala considera que no le era dado a los jueces de
instancia acordar cuáles eran específicamente las medidas adecuadas que debía
tomar la Administración en el presente caso, con el fin de garantizar a los
accionantes el derecho a la vida, integridad personal y a la vivienda digna al
estar expuestos a un riesgo real y probable por la inestabilidad de los
terrenos donde están ubicadas sus viviendas en el tramo del río Otún que se
encuentra comprometido por el colapso del muro de protección hídrica y de las
obras de alcantarillado en el sitio tantas veces mencionado. En consecuencia
tal decisión deberá ser modificada para ajustarla a lo que ha dicho la
jurisprudencia de esta Corporación.”
[402] Sentencias T-576 de 2014 y T-766 de 2015.
[403] Oficio No 3692 del 11 de marzo de 2015, proferido por
la CDMB, documento que responde la solicitud de aclaración y especificación de
los títulos mineros No 13779 y 089-68 afectados con la delimitación del Páramo
de Santurbán en la Resolución 2090 de 2014. Después de una visita in-situ, la
CDMB conceptuó que el territorio donde se encuentran los títulos mineros no
corresponden con el ecosistema de páramo y solicitó al MADS que modificara el
acto administrativo en la zona analizado. Y recomienda aumentar la
caracterización de los territorios para evitar dichos errores.
[404]Sentencia
T-665 de 2015
[405]
Contraloría General de la República, Informe Auditoría de
Cumplimiento Proceso de delimitación de pàramos en Colombia, Corte Noviembre de
2016, p.32
[406] Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio. En:
Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014) Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt, p 72
[407]Opcit, Ungar, P., Osejo, A., Roldán, L., Buitrago, E.
(2014). Caracterización del sistema social asociado al territorio. En:
Sarmiento, C. y P. Ungar (Eds). (2014) Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt, p 69
[408] Ese problema jurídico se planteó en los siguientes
términos: ¿la señora Julia Adriana Figueroa en nombre propio, y en calidad de
representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez
–CCALCP-, y los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y
Erwing Rodríguez-Salah, miembros del Comité para la Defensa del Agua del Páramo
de Santurbán –CODEPAS- tienen la legitimidad por activa para solicitar la
protección de los derechos de la participación, del debido proceso, de acceso a
la información, de derecho de petición, del agua y del ambiente, debido a los
presuntos yerros acaecidos en el trámite de expedición de la Resolución 2090 de
2014 y a la existencia de normas contenidas en ese acto administrativo,
enunciados que autorizan la minería en zonas de páramo y de restauración del mismo
(legitimidad por activa)?;
[409]En concreto, la Sala formuló el siguiente problema
jurídico: ¿la acción de tutela es procedente para cuestionar un acto
administrativo general, censura que se fundamenta en el desconocimiento del
derecho de la participación, del debido proceso, del acceso de la información,
de petición, del agua y del ambiente de los accionantes en el procedimiento de
delimitación del páramo de Santurbán, decisión que tiene los medios de control
de nulidad simple y de protección de derechos colectivos para su ataque
(subsidiariedad)?
[410] El cuestionamiento se identificó con determinar si ¿se
encuentra satisfecho el requisito de la inmediatez, cuando la respectiva acción
se propone 7 meses después de que se hubiese publicado la Resolución 2090 de 2014,
es decir, el 19 de diciembre de 2014 (inmediatez)?
[411] La
Sala mostró que el problema jurídico se circunscribía a: establecer si ¿el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible vulneró los derechos
fundamentales de la participación, del debido proceso, del acceso a la
información y de petición de la señora Julia Adriana Figueroa, de la
Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez –CCALCP-, y de los señores
Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez-Salah,
miembros del Comité para la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán –CODEPA-,
en el procedimiento de expedición de la Resolución 2090 de 2014, acto
administrativo que delimitó el páramo de jurisdicciones de Santurbán-Berlín,
porque esa autoridad: a) no promovió la participación de todos los afectados
con la decisión; b) no decretó las audiencias públicas para debatir sobre la
reglamentación, diligencias establecidas en los artículos 35 y 38 del Código de
Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo; c) convocó a
la comunidad a mesas de concertación después de que ella ya había tomado una
determinación sobre la delimitación del páramo; d) no invitó a los actores a
los diálogos en las mesas de concertación; y e) no permitió a los demandantes
el acceso a los documentos preparatorios de la Resolución 2090 de 2014?
[412] Ese
documento se reseñó ampliamente en las pruebas aportadas inicialmente por el
MADS en la contestación de la demanda y se clasificó con el Folios 50 de los
anexos del Cuaderno 1
[413] Ese documento se reseñó ampliamente en las pruebas
aportadas inicialmente por los actores en la demanda, por lo que se clasificó
con el CD que se encuentra en el Cuaderno 1.
[414] Ese
documento se reseñó ampliamente en las pruebas aportadas inicialmente por el
MADS en la contestación de la demanda y se clasificó con los Folios 79 y 110 de
los anexos del Cuaderno 1.
[415] Ese
documento se reseñó ampliamente en las pruebas aportadas inicialmente por el
MADS en la contestación de la demanda y se clasificó con los Folios 68 y 69 de
los anexos del Cuaderno 1.
[416] Para efectos metodológicos, cada uno de los párrafos
se identifica con un número consecutivo. En este salvamente de voto los denomino
fundamentos jurídicos y, de manera abreviada, me refiero a ellos con la notación
“f.j”.
[417] En el presente asunto, dicho término fue de 7 meses.
Esto es, la acción de tutela se presentó 7 meses después de que se hubiese
publicado el acto administrativo que se cuestiona (a saber, la Resolución 2090
de 2014).
[418] Cfr. Entre otras, las sentencias T-001 de
1992, C-543 de 1992, SU-961 de 1999, T-575 de 2002, T-526 de 2005, T-033 de 2010 y T-060 de 2016.
[419] Con relación a la presunta vulneración de los
derechos fundamentales de petición y de acceso a la información, sin perjuicio
de lo que más adelante se señala, no se considera que dicha presunta
vulneración pueda servir de fundamento para dejar sin efecto la Resolución 2090
de 2014. Con relación a ellos, los actores pudieron ejercer, en su momento, no
solo las acciones judiciales de que tratan el parágrafo del artículo 27 de la
Ley 1712 de 2014 (en cuanto a la procedencia de la acción de tutela en
supuestos de negativa de acceso a la información, que expresamente lo consagra)
y 26 del CPACA (relativo al recurso de insistencia, que puede tramitarse
de manera expedita y eficaz ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo) sino también, como la ha reconocido esta Corporación, la acción
de tutela. Esto es así en la medida en que cada uno de estos dos derechos tiene
un ámbito de protección delimitado y, para el presente asunto, su protección
pudo lograrse de manera independiente durante el procedimiento administrativo
que se gestó para la expedición de la Resolución 2090 de 2014.
[420] Corte Constitucional, Sentencia T-150 de 2016.
[421] En efecto, tanto el inciso 3º del artículo 86 de la
Constitución Política, como el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991, respectivamente, disponen: “Esta acción solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”; “Causales
de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: || 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[422] Corte Constitucional, Sentencia T-186 de 2017.
[423] Ibíd.
[424] De conformidad con este apartado, “[…] La
existencia de dichos medios [otros recursos o medios de defensa judiciales]
será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
[425] Corte Constitucional, Sentencia SU-355 de 2015.
[426] “Los procesos que se adelanten ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad
de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la
preservación del orden jurídico”; de otra parte, se señala que, “En la
aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los
principios constitucionales y los del derecho procesal”.
[427] Este, para el caso objeto de estudio en la sentencia,
corresponde al siguiente: “[…] ¿el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible vulneró los derechos fundamentales de la participación,
del debido proceso, del acceso a la información y de petición de […] en
el procedimiento de expedición de la Resolución 2090 de 2014, acto
administrativo que delimitó el páramo de jurisdicciones de Santurbán-Berlín,
porque esa autoridad. a) no promovió la participación de todos los afectados
con la decisión; b) no decretó las audiencias públicas para debatir la
reglamentación, diligencias establecidas en los artículos 35 y 38 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; c) convocó a
la comunidad a mesas de concertación después de que ella había tomado una
determinación sobre la delimitación del páramo; d) no invitó a los actores a
los diálogos en las mesas de concertación; y e) no permitió a los demandantes
el acceso a los documentos preparatorios de la Resolución 2090 de 2014?”
(pág. 96). De manera más general, en el acápite de “Análisis del caso
concreto”, se plantea en los siguientes términos: “16.4. En este
contexto, la Corte deberá evaluar si la actividad del MADS en la expedición de
la Resolución 2090 de 2014 respetó los espacios de participación adecuados, que
sujetan el trámite de delimitación del páramo de Santurbán" (pág.
234). Esta aproximación general, se reitera, pero en los siguientes términos,
en la última parte de la decisión: “18. El presente caso entraña una
discusión sobre el alcance y la vigencia del derecho a la participación en
actos administrativos reglamentarios y abstractos; en concreto en la
delimitación de los ecosistemas de páramo” (pág. 241).
[428] En la sentencia, se plantea, en las páginas 106 y
272, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se limita
a ser un control formal.
[429] A modo ilustrativo, mediante el auto de febrero 15 de
2016, dentro del proceso con radicado 110010327000201600008-00, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, en sala unitaria, señaló que no se cumplió con la
divulgación y publicidad previa a la adopción de un acto administrativo
general, lo que configuraba un vicio por expedición irregular. En consecuencia,
ordenó la suspensión provisional de la decisión administrativa.
[430] En materia ambiental, según lo dispuesto en los
numerales 12  y 13 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, son principios
generales ambientales, que orientan la política ambiental colombiana,
relevantes para el presente asunto, los siguientes: “12. El manejo ambiental
del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado,
democrático y participativo” y “13. Para el manejo ambiental del país,
se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su
interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad
civil”. Igualmente, son relevantes los siguientes contenidos normativos: en
virtud del inciso 2º del artículo 2 de la Ley 99 de 1993, le corresponde al
Ministerio del Medio Ambiente (hoy, Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible) “formular, junto con el Presidente de la República y
garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y
de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de
todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio
natural y la soberanía de la Nación”; y su Título X regula “los modos y
procedimientos de participación ciudadana”.
[431] De conformidad con lo dispuesto por el inciso 3º del
artículo 2 del CPACA, las disposiciones contenidas en este Código se aplican en
aquellos aspectos no regulados, de manera específica, en “los procedimientos
regulados en leyes especiales”.
Entre
los principios orientadores de las actuaciones administrativas, sean estas
iniciadas a petición de parte, o de oficio (como fue el caso del procedimiento
que dio lugar a la expedición de la Resolución 2090 de 2014 –en los términos
dispuestos por el numeral 4 del artículo 4 del CPACA-), son aplicables entre
otras, relevantes para el sub lite, las siguientes disposiciones: su
artículo 1, que regula la finalidad del procedimiento administrativo, según el
cual, “Las normas de esta Parte Primera tienen como finalidad proteger y
garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los
intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás
preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el
funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia
de los deberes del Estado y de los particulares”; los numerales 6, 8, 9,
11, 12 y 13 del artículo 3, según los cuales, “6. En virtud del principio de
participación, las autoridades promoverán y atenderán las iniciativas de los
ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a intervenir en los
procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la
gestión pública”; “8. En virtud del principio de transparencia, la
actividad administrativa es del dominio público, por consiguiente, toda persona
puede conocer las actuaciones de la administración, salvo reserva legal”; “9.
En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al
público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie
petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las
comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el
empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de
conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir
el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la
misma”; “11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades
buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto,
removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones
inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las
irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la
efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa”; “12.
En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con
austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos,
procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de
los derechos de las personas” y “13. En virtud del principio de
celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e
incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones,
a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los
términos legales y sin dilaciones injustificadas”; finalmente, lo dispuesto
en su artículo 10, en virtud del cual “Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las
decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y
apliquen dichas normas”. Esta última disposición fue declarada exequible
por parte de la Corte Constitucional, en el sentido de que, “las autoridades
tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial
proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de
la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables
a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del
carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan
el control abstracto de constitucionalidad” (Sentencia C-634 de 2011).
Es
especialmente relevante, para el presente asunto, lo dispuesto en los artículos
34, 35 y 38 del CPACA. En virtud del primero, las actuaciones administrativas,
como aquellas que se inician de manera oficiosa para la regulación abstracta,
general y con vocación de permanencia en el tiempo (como fue el caso de la
Resolución 2090 de 2014) deben sujetarse al procedimiento administrativo común
y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no
previsto en dichas leyes, tal como se indicó y se reitera en esta disposición,
son aplicables las disposiciones de esta Parte Primera del CPACA. En virtud de
la segunda disposición, los procedimientos administrativos que se inicien de
manera oficiosa, únicamente pueden realizarse mediante escrito y, en caso de
que existan personas afectadas, se le impone a las autoridades competentes el
deber de “informar de la iniciación de la actuación al interesado para el
ejercicio del derecho de defensa”. Adicionalmente, prescribe que, la
autoridad que inicia la actuación puede “decretar la práctica de audiencias
en el curso de las actuaciones con el objeto de promover la participación ciudadana,
asegurar el derecho de contradicción, o contribuir a la pronta adopción de
decisiones”. Finalmente, de conformidad con la tercera disposición, es
procedente la participación de terceros en estos procedimientos
administrativos, “Cuando sus derechos o su situación jurídica puedan
resultar afectados” o “cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda
ocasionarles perjuicios”. Finalmente, en virtud del parágrafo de esta
disposición, se impone a la autoridad administrativa el deber de resolver la
petición en que se solicite dicha participación, de tal forma que sus derechos
sean garantizados en el trámite de la actuación administrativa, se reitera, con
independencia de que tenga por objeto la expedición de una norma general.
[432] Así lo consideró la Corporación en la sentencia C-197
de 1999, en la que analizó el último apartado del numeral 4 del artículo 137
del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984- (que hoy se consagra
en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA), en virtud del cual se imponía a la
parte demandante que, cuando se tratara de la impugnación judicial de un acto
administrativo debía indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de
su violación. Con fundamento en esta disposición se atribuía a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo su carácter de jurisdicción rogada. La
Corte Constitucionalidad declaró la exequibilidad condicionada de la
disposición en los siguientes términos: “Declarar EXEQUIBLE el
aparte demandado del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso
Administrativo, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta
la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata,
deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere
cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de
violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la
Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de
la Constitución”. En esta sentencia se invoca, además, el precedente
contenido en la sentencia SU-039 de 1997, en virtud del cual, “en caso de
violación de derechos fundamentales es posible, aplicando directamente la
Constitución Política suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos,
así no se invoquen expresamente como fundamento de la suspensión las
respectivas normas”. La ratio decidendi de aquella sentencia (C-197
de 1997) ha sido reiterada, incluso, de manera reciente, por parte de la
jurisprudencia de la Corporación, entre otras, en las sentencias C-415 de 2012
y C-400 de 2013.
[433] El artículo dispone lo siguiente: “La enunciación
de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios
internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo
inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos”.
[434] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia
T-227 de 2003.
[435] Corte Constitucional, Sentencia T-044 de 2011.
[436] Corte Constitucional, Sentencia T-186 de 2017.
[437] Cfr., literal a) del numeral 1 del artículo
164 del CPACA.
[438] De hecho, en el auto de febrero 15 de 2016, de la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, previamente citado, se decretó esta
medida, en atención a la falta de publicidad y participación en el
procedimiento de expedición del acto administrativo general que allí se
cuestionó.
[439] La Corte Constitucional, en la sentencia C-069 de
1995, al analizar la exequibilidad del artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo (cuyo análogo contenido se contiene hoy en el artículo 91 del
CPACA), declaró su exequibilidad, “con la advertencia expresa de la observancia que debe darse al mandato
constitucional contenido en el artículo 4°, según el cual ‘La Constitución es
norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’.”. Para fundamentar esta advertencia,
contenida en la parte resolutiva de la sentencia, la Corte indicó lo siguiente:
“Si bien es cierto que por regla
general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los
servidores públicos como para los particulares ‘salvo norma expresa en
contrario’ como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de
1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los
ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional,
debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, […], sin perjuicio de la responsabilidad
correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la
Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los
servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones”.
[440] Corte Constitucional, Sentencia T-186 de 2017.
[441] Este análisis, claro está, es diferente del propuesto
para acreditar la legitimación en la causa por activa de los accionantes.
[442] Corte Constitucional, Sentencia T-225 de 1993.
[443] Se resalta que esta fundamentación es análoga a la
cuarta razón que se expone para considerar satisfecho el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela, a que se hizo referencia en el f.j. 5.4.
Por tanto, las razones aquí indicadas son igualmente aplicables para justificar
mi disconformidad con dicha razón.
[444] Según este, son fines esenciales
del Estado: “[…] facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación […]”.
[445] Corte Constitucional, Sentencia C-366 de 2011.
[446] Corte Constitucional, Sentencias C-366 de 2011, T-666
de 2002, T-129 de 2011, C-389 de 2016, C-180 de 1994, C-035 de 2016, entre
otras.
[447] Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 2016.
[448] Corte Constitucional, Sentencia T-129 de 2011.
[449] Corte Constitucional, Sentencia C-366 de 2011.
[450] Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 2016.
[451] Corte Constitucional, Sentencia T-666 de 2002.
[452] Corte Constitucional, Sentencia T-666 de 2002.
[453] Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016.
[454]
Dicho estándar, general y abstracto, fue desarrollado ampliamente por parte de
la Sala de Revisión en los 7 pasos descritos en las págs. 228 a 232. Estos fueron
el fundamento para ordenar que, de manera concreta, el Ministerio cumpliera con
ellos, en la decisión que tuviese por objeto sustituir el acto administrativo
que se dejó sin efectos, y que se desarrollaron, de manera concreta, en el
numeral 19.2 de la decisión (págs. 257 a 260).
[455] Decreto
2372 de 2010. “Artículo 10. Áreas protegidas del SINAP. Las categorías de
áreas protegidas que conforman el SINAP son: Áreas Protegidas Públicas: a) Las
del Sistema de Parques Nacionales Naturales; b) Las Reservas Forestales
Protectoras; c) Los Parques Naturales Regionales; d) Los Distritos de Manejo
Integrado; e) Los Distritos de Conservación de Suelos; f) Las Áreas de
Recreación”.
[456] Por ejemplo, mediante el Acuerdo 1236 de 16 de enero
de 2013, fue declarado el Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. Mediante
el Acuerdo 020 de 2013, fue declarado el Parque Natural Regional
Santurbán-Salazar-Las Palmas. Mediante el Acuerdo 008 de 2008, fue declarado el
Parque Natural Regional Sisavita.
[457] Vale la pena aclarar que esta disposición fue
derogada por la Ley 1753 de 2015; sin embargo, se encontraba vigente al momento
de expedición de la Resolución 2090 de 2014.
[458] Corte Constitucional, Sentencia C-274 de 2013.