C-396-19
Sentencia C-396/19
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA
EVASION-Inhibición por
sustracción de materia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Inhibición por sustracción de materia
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Procedencia
frente a norma que no se encuentra vigente ni está produciendo efectos
jurídicos
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Sustracción
de materia
Referencia:
Expediente D-11780
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4 del
artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el
Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra
la evasión y se dictan otras disposiciones” y el artículo 261 de la Ley
1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
‘Todos por un nuevo país’”
Actora: María Trinidad Buitrago Pérez
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil
diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en
el artículo 241 de la Constitución Política, la
ciudadana María Trinidad Buitrago Pérez, solicitó a
la Corte que declare la inexequibilidad del
parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se
modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de
lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, y el artículo 261
de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”[1],
al considerar que dichas disposiciones vulneran los artículos 13, 95, 121, 354
y 363 de la Constitución Política.
2. En su demanda original, la señora
Buitrago Pérez expuso tres cargos de inconstitucionalidad: (i) por violación de
los artículos 13, 95 y 363 Constitucionales, pues el parágrafo 4 del artículo 4
de la Ley 1739 de 2014 dispondría un tratamiento diferenciado para el cálculo
de la base gravable del impuesto a la riqueza. Sostuvo que la norma estableció como parámetro de referencia, para los casos en los que se
presentara aumento o disminución del monto de la base gravable, el valor
calculado para el año 2015, desconociendo la verdadera capacidad contributiva
del obligado a 1º de enero de los años subsiguientes; (ii) por extralimitación
de funciones del legislativo al impartir normas de índole contable para el
sector público, ya que con el artículo 59 de la Ley 1739 de 2014 se estarían
invadiendo las funciones asignadas constitucionalmente al Contador General de
la Nación; y (iii) por desconocimiento del principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 superior, pues el artículo 59 de la Ley 1739 de
2014 se insertó en un cuerpo normativo “que contiene
normas de naturaleza tributaria y otras disposiciones, que permitan financiar,
con cargo al recaudo proveniente de las nuevas normas tributarias el
presupuesto general de la nación de 2015”[2],
por lo que la regulación de materias contables le resultaría extraña.
3. Por medio de auto de fecha
16 de noviembre de 2016, el magistrado ponente dispuso admitir parcialmente la
demanda, considerando que solo el primero de los cargos planteados contra el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, reunía
los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Respecto
de los cargos segundo y tercero, se ordenó su inadmisión y se concedió a la
ciudadana Buitrago Pérez el término de 3 días para
corregir la demanda.
4. Dentro del término, el 22 de
noviembre de 2016, se presentó la corrección ante la Secretaría General de la
Corte Constitucional, en la que se reformuló el cargo segundo.
El cargo se dirigió entonces contra el artículo 161 de la Ley 1753 de 2015, “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país””, por vulnerar los artículos 121 y 354 de la Constitución Política. En
vista de que se subsanó la deficiencia en los requisitos argumentales exigidos
para la admisión de este cargo, fue admitido mediante auto del 9 de diciembre
de 2016. La accionante se abstuvo de corregir el cargo
tercero, por lo que se dispuso su rechazo en la misma providencia.
5. En
consecuencia, a partir de lo decidido en los autos del 16 de noviembre de 2016
y del 9 de diciembre de 2016, se tuvieron como admitidos los cargos primero y segundo -que se explicarán a profundidad más adelante-; se
activó el traslado al Procurador General de la Nación a fin de
que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución; igualmente, se dispuso la fijación en lista el proceso con el
objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, la
comunicación sobre la iniciación del mismo al Presidente del Congreso para los
fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la
República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN,
al Contador General de la Nación, al Director del Departamento Nacional de
Planeación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la
Auditoría General de la República, y a la Junta Central de Contadores – UAE.
6. Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Cámara de
Servicios Legales de la ANDI, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad
de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de
Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de
la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de
Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad de Caldas y de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario.
7. En virtud de lo dispuesto en el Auto A-305/2017, del veintiuno (21)
de junio de dos mil diecisiete (2017), los términos del presente proceso se
suspendieron.
8. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMAS DEMANDADAS
9. A continuación se transcriben las normas demandadas, subrayando y
resaltando en negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible:
“LEY
1739 DE 2014[3]
(diciembre 23)
Por medio de la cual
se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean
mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia
Decreta:
[…]
ARTÍCULO 4o. Adiciónese el
artículo 295-2 al
Estatuto Tributario el cual quedará así:
“Artículo 295-2. Base Gravable. La base gravable del
impuesto a la riqueza es el valor del patrimonio bruto de las personas
jurídicas y sociedades de hecho poseído a 1o de enero de 2015, 2016 y 2017
menos las deudas a cargo de las mismas vigentes en esas mismas fechas, y en el
caso de personas naturales y sucesiones ilíquidas, el patrimonio bruto poseído
por ellas a 1o de enero de 2015, 2016, 2017 y 2018 menos las deudas a cargo de
las mismas vigentes en esas mismas fechas, determinados en ambos casos conforme
a lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto, excluyendo el valor
patrimonial que tengan al 1o de enero de 2015, 2016 y 2017 para los
contribuyentes personas jurídicas y sociedades de hecho, y el que tengan a 1o
de enero de 2015, 2016, 2017 y 2018 las personas naturales y las sucesiones
ilíquidas, los siguientes bienes:
1. En el caso de las personas naturales, las primeras 12.200 UVT del
valor patrimonial de la casa o apartamento de habitación.
2. El valor patrimonial neto de las acciones, cuotas o partes de
interés en sociedades nacionales poseídas directamente o a través de fiducias
mercantiles o fondos de inversión colectiva, fondos de pensiones voluntarias,
seguros de pensiones voluntarias o seguros de vida individual determinado
conforme a las siguientes reglas: En el caso de acciones, cuotas o partes de
interés de sociedades nacionales, poseídas a través de fiducias mercantiles o
fondos de inversión colectiva, fondos de pensiones voluntarias, seguros de
pensiones voluntarias o seguros de vida individual el valor patrimonial neto a
excluir será el equivalente al porcentaje que dichas acciones, cuotas o partes
de interés tengan en el total de patrimonio bruto del patrimonio autónomo o del
fondo de inversión colectiva, del fondo de pensiones voluntarias, de la entidad
aseguradora de vida, según sea el caso, en proporción a la participación del
contribuyente.
3. El valor patrimonial neto de los bienes inmuebles de beneficio y
uso público de las empresas públicas de transporte masivo de pasajeros, así
como el valor patrimonial neto de los bancos de tierras que posean las empresas
públicas territoriales destinadas a vivienda prioritaria.
4. El valor patrimonial neto de los activos fijos inmuebles
adquiridos y/o destinados al control y mejoramiento del medio ambiente por las
empresas públicas de acueducto y alcantarillado.
5. El valor de la reserva técnica de Fogafín y Fogacoop.
6. Respecto de los contribuyentes de que tratan los numerales 4 y 5
del artículo 292-2 del
Estatuto Tributario que sean entidades financieras del exterior el valor de las
operaciones activas de crédito realizadas con residentes fiscales colombianos o
sociedades nacionales así como los rendimientos asociados a los mismos.
7. Respecto de los contribuyentes de que tratan los numerales 4 y 5
del artículo 292-2 del
Estatuto Tributario, el valor de las operaciones de leasing internacional así
como los rendimientos financieros que de ellas se deriven, cuyos objetos sean
activos localizados en el territorio nacional.
8. En el caso de los extranjeros con residencia en el país por un
término inferior a cinco (5) años, el valor total de su patrimonio líquido
localizado en el exterior.
9. Los contribuyentes a que se refiere el numeral 4 del
artículo 19 de este
Estatuto, pueden excluir de su base el valor patrimonial de los aportes
sociales realizados por sus asociados.
PARÁGRAFO 1o. La base gravable, en el caso de las
cajas de compensación, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales,
estará constituida por el valor del patrimonio bruto del contribuyente poseído
a 1o de enero de 2015, a 1o de enero de 2016 y a 1o de enero de 2017 menos las
deudas a cargo del contribuyente vigentes en esas mismas fechas, siempre que,
tanto el patrimonio bruto como las deudas, se encuentren vinculados a las
actividades sobre las cuales tributan como contribuyentes del impuesto sobre la
renta y complementarios.
PARÁGRAFO 2o. Los valores patrimoniales que se
pueden excluir de la base gravable del Impuesto a la Riqueza se determinarán de
conformidad con lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto. El
valor patrimonial neto de los bienes que se excluyen de la base gravable, es el
que se obtenga de multiplicar el valor patrimonial del bien por el porcentaje
que resulte de dividir el patrimonio líquido por el patrimonio bruto a 1o de
enero de 2015, a 1o de enero de 2016, a 1o de enero de 2017 en el caso de los
contribuyentes personas jurídicas y sociedades de hecho, y el que resulte de
dividir el patrimonio líquido por el patrimonio bruto a 1o de enero de 2015, 1o
de enero de 2016, 1o de enero de 2017 y 1o de enero de 2018 en el caso de los
contribuyentes personas naturales y sucesiones ilíquidas.
PARÁGRAFO 3o. Para efectos del numeral 2 del
presente artículo, las sociedades fiduciarias, las sociedades administradoras
de fondos de inversión colectiva o las sociedades administradoras de fondos de
pensiones voluntarias, o las entidades aseguradoras de vida, según corresponda,
certificarán junto con el valor patrimonial de los derechos o participaciones,
el porcentaje que dichas acciones, cuotas o partes de interés tengan en el
total del patrimonio bruto del patrimonio autónomo o del fondo de inversión
colectiva o del fondo de pensiones voluntarias o las entidades aseguradoras de
vida, según sea el caso.
PARÁGRAFO 4o. En caso de que la base
gravable del impuesto a la riqueza determinada en cualquiera de los años 2016,
2017 y 2018, sea superior a aquella determinada en el año 2015, la base
gravable para cualquiera de dichos años será la menor entre la base gravable
determinada en el año 2015 incrementada en el veinticinco por ciento (25%) de
la inflación certificada por el Departamento Nacional de Estadística para el
año inmediatamente anterior al declarado y la base gravable determinada en el
año en que se declara. Si la base gravable del impuesto a la riqueza
determinada en cualquiera de los años 2016, 2017 y 2018, es inferior a aquella
determinada en el año 2015, la base gravable para cada uno de los años será la
mayor entre la base gravable determinada en el año 2015 disminuida en el
veinticinco por ciento (25%) de la inflación certificada por el Departamento
Nacional de Estadística para el año inmediatamente anterior al declarado y la
base gravable determinada en el año en que se declara.
PARÁGRAFO 5o. Los bienes objeto del impuesto
complementario de normalización tributaria que sean declarados en los periodos
2015, 2016 y 2017, según el caso, integrarán la base gravable del impuesto a la
riqueza en el año en que se declaren. El aumento en la base gravable por este
concepto no estará sujeto al límite superior de que trata el parágrafo 4o de
este artículo.
PARÁGRAFO 6o. En el caso de las personas
naturales sin residencia en el país y las sociedades y entidades extranjeras
que tengan un establecimiento permanente o sucursal en Colombia, la base
gravable corresponderá al patrimonio atribuido al establecimiento o sucursal de
conformidad con lo establecido en el artículo 20-2 del
Estatuto Tributario.
Para efectos de la determinación de los activos, pasivos, capital,
ingresos, costos y gastos que se tienen en cuenta al establecer el patrimonio
atribuible a un establecimiento permanente o sucursal durante un año o periodo
gravable, se deberá elaborar un estudio, de acuerdo con el Principio de Plena
Competencia, en el cual se tengan en cuenta las funciones desarrolladas,
activos utilizados, el personal involucrado y los riesgos asumidos por la
empresa a través del establecimiento permanente o sucursal y de las otras partes
de la empresa de la que el establecimiento permanente o sucursal forma parte”.
“LEY
1753 DE 2015[4]
(junio 9)
Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”
El Congreso de
Colombia
Decreta:
[…]
ARTÍCULO 261. DEPURACIÓN
CONTABLE. Modifíquese el
artículo 59 de la Ley 1739 de 2014. Depuración contable. La Unidad
Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
adelantará, en un plazo máximo de cuatro (4) años contados a partir de la
vigencia de la presente ley, las gestiones administrativas necesarias para
depurar la información contable, de manera que en los estados financieros se
revele en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de la
entidad.
Para el efecto, deberá establecerse la
existencia real de bienes, derechos y obligaciones, que afectan su patrimonio
depurando y castigando los valores que presentan un estado de cobranza o pago
incierto, para proceder, si fuera el caso a su eliminación o incorporación de
conformidad con los lineamientos de la presente ley.
Para tal efecto la entidad depurará los
valores contables, cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
a) Los valores que afectan la situación
patrimonial y no representan derechos, bienes u obligaciones ciertos para la
entidad.
b) Los derechos u obligaciones que no
obstante su existencia no es posible ejercerlos por jurisdicción coactiva.
c) Que correspondan a derechos u obligaciones
con una antigüedad tal que no es posible ejercer su exigibilidad, por cuanto
operan los fenómenos de prescripción.
d) Los derechos u obligaciones que carecen de
documentos soporte idóneo que permitan adelantar los procedimientos pertinentes
para su cobro o pago.
e) Cuando no haya sido posible legalmente
imputarle a persona alguna el valor por pérdida de los bienes o derechos.
f) Cuando evaluada y establecida la relación
costo beneficio resulte más oneroso adelantar el proceso de que se trate”.
B.
LA DEMANDA
10. La actora formuló dos cargos de inconstitucionalidad, cada uno de
ellos referido a una de las normas demandadas, así:
Primer Cargo
11. En primer lugar, la demandante manifestó que el parágrafo 4
del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, no se aviene a los artículos 13, 95 y
363 Constitucionales, por el tratamiento diferenciado que dispone para el
cálculo de la base gravable del impuesto a la riqueza, al quedar supeditado al
valor calculado como base gravable para el año 2015. Para la accionante, la
norma demandada ignora “que las personas naturales o
jurídicas pueden presentar una variación representativa (positiva o negativa)
en sus patrimonios líquidos de una vigencia a otra, dado el dinamismo de la
economía y de las relaciones comerciales, lo cual, se ignora en la norma
demandada al presumir estática y congelada la situación financiera de los
contribuyentes, conllevando a un trato diferenciado sin justificación en cuanto
asigna una mayor carga tributaria al sujeto pasivo que tiene menor capacidad
económica y, en contraposición, asigna una menor carga tributaria al sujeto
pasivo que tiene mayor capacidad económica”[5].
12. En
opinión de la demandante, “el parágrafo 4 del artículo 4 de la ley 1739 de
2014 establece una regla para el cálculo de la base gravable del impuesto a la
riqueza que puede resultar totalmente adversa al principio de igualdad,
permitiendo que el impuesto se liquide sobre una base gravable que para los
años 2016, 2017 y 2018 se constituye en una especie de presunción que no
tiene en cuenta la real capacidad económica del contribuyente al desconocer
su verdadero patrimonio al momento de causación del
tributo lo cual puede producir un gran desbalance en la carga fiscal,
favoreciendo a quienes en vigencias posteriores al 2015 incrementen de manera
significativa su patrimonio, incremento que no se verá afectado por el
impuesto, y antagónicamente, desfavoreciendo a quienes en vigencias posteriores
al 2015 disminuyan de manera significativa su patrimonio, al tener que soportar
una carga tributaria sobre un patrimonio que no poseen en realidad”[6].
Para ilustrar su argumento, la accionante aporta una tabla con un ejemplo
explicando sus efectos y destacando cómo, en su interpretación, la
determinación de la base gravable para los años 2016 y 2017, para personas
jurídicas, y 2016, 2017 y 2018 para personas naturales, partiendo de la base
gravable del 2015 aumentada en un porcentaje de la inflación, “atenta contra
la igualdad, la justicia, la equidad y la progresividad tributarla al
desconocer de plano la capacidad de pago de los contribuyentes quienes por
razones de diferente índole pueden presentar variaciones muy significativas en
su patrimonio, para algunos de incremento y para otros de disminución, que sin
embargo, no se tendrán en cuenta al momento de realizar la liquidación y pago
del impuesto para los años gravables siguientes sujetos a la norma”[7].
13. A
continuación se presenta el ejemplo aportado por la accionante para ilustrar su
argumento:
14. Para la demandante, “la aplicación de la norma acusada da cabida a que los grandes
incrementos en los patrimonios de los sujetos pasivos del impuesto a la riqueza
después del primero de enero de 2015 queden exonerados del Impuesto; mientras
que, la disminución en los patrimonios de los sujetos pasivos del Impuesto
después del primero de enero de 2015, implica una carga
tributaria superior a su efectiva capacidad económica, al ser gravados sobre
una base patrimonial que no es acorde con la realidad, por lo tanto, la norma
es inconstitucional por atentar contra la igualdad sustancial de los
contribuyentes del impuesto a la riqueza”[8].
15. La accionante argumentó además que,
dada la íntima relación del principio de igualdad con los de justicia,
progresividad y equidad tributaria, el establecimiento de un régimen como el
descrito anteriormente acarrea también el desconocimiento de la Constitución
por la desatención de estos fundamentos del sistema tributario.
16. Para la demandante, “[l]a Corte
Constitucional ha mencionado que materia tributaria la justicia, equiparada con
la equidad implica que en la asignación de la carga tributaria se consulte la
capacidad económica de los sujetos gravados, por tanto, la norma que se examina
se perfila injusta al desconocer el criterio de capacidad de pago que tendrán
los sujetos pasivos en cada una de las vigencias en que deba liquidarse el
impuesto a la riqueza que paradójicamente grava la riqueza pero que no tiene
en cuenta la riqueza”[9],
por lo que la norma resultaría inconstitucional. Además, sostiene que el medio
utilizado para obtener el recaudo “es discriminatorio, desproporcionado e
injusto al obligar a más al que menos tiene y obligar a menos al que más tiene,
presentándose entonces una especie de regresividad en el impuesto a pesar de
que la tarifa es progresiva, dado que las atribuciones dadas en el parágrafo 4
implican mayor sacrificio fiscal para el contribuyente que disminuye su
patrimonio y mayor beneficio fiscal para aquel que aumenta su patrimonio quien
objetivamente es quien tiene mayor capacidad de pago”[10],
explicando de esta manera la vulneración alegada respecto del principio de
progresividad en materia tributaria.
Segundo Cargo
17. La demandante
argumentó que el artículo 261 de la Ley 1753 de 2015 sería
inconstitucional por “extralimitación [de] funciones del legislativo
al impartir normas de índole contable que constitucionalmente son asignadas al
Contador General de la Nación”[11].
Señaló que corresponde al Contador General de la Nación “uniformar,
centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y
dictar las normas contables para el sector público colombiano”[12], por lo
que el legislador en este caso, al dictar una norma sobre
contabilidad que debe regir para todas las entidades públicas, está “desconociendo que esta es una labor que constitucionalmente ha
sido reservada para la Contaduría General de la Nación a través del Contador
General de la Nación”[13].
18. A efecto de explicar su argumento,
afirma que “el legislativo, a través de este texto pretende impartir
políticas, lineamientos y normas sobre contabilidad, a la entidad pública”[14] mientras
que la potestad de regulación en la materia corresponde al Contador General de
la Nación, único revestido “de la potestad de regulación”[15] en la
materia.
19. Para ilustrar a fondo sobre las
funciones del Contador General de la Nación y de la Contaduría que preside,
alude a la Ley 298 de 1996 y al Decreto 143 de 2004, destacando que la primera le encomienda a la Contaduría General y a quien la encabeza, las
funciones de:
- “[F]ijar los objetivos y características del Sistema
Nacional de Contabilidad Pública que es definido en la misma ley como el
conjunto de políticas, principios, normas y procedimientos técnicos de contabilidad,
estructurados lógicamente, que al interactuar con las operaciones, recursos y
actividades desarrolladas por los entes públicos, generan la Información
necesaria para la toma de decisiones y el control interno y externo de la
administración pública”[16];
- “Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos
relacionados con la contabilidad pública, para efectos de la ley, la
contabilidad pública comprende, además de la Contabilidad General de la Nación,
la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por
servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier
otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en lo relacionado
con éstos”[17];
- “[D]eterminar las políticas, principios y normas sobre contabilidad,
que deben regir en el país para todo el sector público”[18].
- Imponer “las medidas o sanciones que sean pertinentes, por
infracción a las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación”[19].
20. La accionante señaló además que la
Corte Constitucional se había pronunciado sobre la exequibilldad de la Ley 298
de 1996 “enfatizando en que de conformidad con el texto del artículo 354 de
la Constitución, ‘la institución rectora y máxima autoridad administrativa a
nivel nacional en materia contable son respectivamente la Contaduría y el
Contador General de la Nación, siendo sus subordinadas, en esa
materia, todas las entidades públicas; a ella le corresponde, dice la citada
norma superior, ‘...determinar las normas contables que deben regir el país,
conforme a la ley...’’. De este mismo modo señala que ‘las decisiones que en
materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la ley, son
obligatorias para las entidades del Estado’”[20].
21. Destacó la demandante que esta Corte aludió al Contador
General de la Nación como “el funcionario encargado de dictar las reglas o
normas sustantivas y procedimentales que deben cumplir las entidades públicas
en el registro de la información financiera, económica, social y ambiental”[21], por lo
que una intervención del legislador en la materia comportaría la alteración de
las funciones que le asigna la Constitución.
22.
Finalmente, sostiene que “en el artículo 261 de
la Ley 1753 de 2015, el legislador le imparte instrucciones de índole contable
a La Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN), que como se mencionó, es una entidad pública que hace parte
del Sistema Nacional de Contabilidad Pública; estas instrucciones involucran
condiciones, lineamientos y políticas contables para depurar la información
contable y así establecer la existencia real de bienes, derechos y
obligaciones, que afectan su patrimonio, siendo esta, una atribución
constitucional conferida a [la] Contaduría General de la Nación a través
del Contador General de la Nación”[22].
C.
INTERVENCIONES
(1)
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público[23]
23. El Ministerio de Hacienda intervino
ante la Corte Constitucional solicitando que se declarara la exequibilidad
de las normas analizadas.
24. En primera instancia, recordó que la
creación del impuesto a la riqueza se sustentó en la necesidad de reemplazar
rentas, como las provenientes del impuesto al patrimonio, creado mediante la
Ley 1370 de 2009 pero que ya no se encontraba vigente al momento de entrar en
vigor la norma demandada.
25. En cuanto al trámite legislativo,
señaló que la norma inicialmente presentada por el Gobierno a consideración del
Congreso, proponía un esquema de base gravable similar a aquella propia de
impuestos anteriores que gravaban el patrimonio, con un punto fijo en el tiempo
cuyo nivel patrimonial permitiría calcular el valor del impuesto: en el caso
del impuesto a la riqueza inicialmente presentado a consideración del
legislador, la base gravable correspondería al valor de la riqueza poseída al
1º de enero de 2015. Ahora bien, debido a la implementación de las Normas
Internacionales de Información Financiera – NIIF para Colombia, el modelo de
base gravable única, propuesta inicialmente, debía ser modificado pues se
pusieron de presente impactos contables indeseables[24].
Como resultado de lo anterior, durante los debates en el Congreso, se optó por
una determinación anualizada de la base gravable del tributo, tal como quedó
establecida en el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, ahora
analizado. El Ministerio explicó que en impuestos pasados, y en la presentación
inicial del proyecto de impuesto a la riqueza, para el cobro se utilizaba un
esquema de base gravable única, correspondiente al valor del patrimonio para el
1º de enero del año en el que empezaba a hacerse exigible el tributo, es decir,
sin que variara a lo largo de los años en los que se realizaban los cobros: así,
para el impuesto al patrimonio creado mediante Ley 1111/2006, la base gravable
correspondía al valor del patrimonio al 1º de enero de 2007, aplicable al
recaudo de los años 2007, 2008, 2009 y 2010, sin que variara a lo largo del
tiempo; igualmente, para el impuesto al patrimonio establecido mediante la Ley
1370/2009, la base gravable correspondía al valor del patrimonio poseído para
el 1º de enero de 2011, aplicable al recaudo correspondiente a los años 2011,
2012, 2013 y 2014[25].
En esta ocasión, dada la necesidad de no hacer gravoso el
impuesto desde el punto de vista contable, el valor a pagar año a año
dependería de una base gravable determinada para cada periodo en el que debiera
cancelarse el gravamen.
26. El Ministerio aclara que, teniendo
esto en cuenta, “la norma acusada dispuso una base gravable presunta para el
impuesto a la riqueza, que era completamente calculable y previsible desde el
momento mismo de ocurrencia del hecho generador, el 01 de enero de 2015”[26].
Para la entidad, “la obligación tributaria se definió ese mismo día, su
cálculo y contabilización durante los años siguientes no podía dejarse al
arbitrio del contribuyente, y por lo tanto el legislador consideró prudente
establecer límites máximos y mínimos de reducción o ampliación de la base
gravable del impuesto ya generado a primero de enero de 2015, protegiendo su
capacidad contributiva, pero asegurando al mismo tiempo el cumplimiento de su
deber objetivo de contribución al financiamiento de las cargas públicas”[27].
Este resultado corresponde con lo expresado en la exposición de motivos de la
Ley 1739 de 2014, en la que se señaló la necesidad de incluir medidas
anti-abuso del impuesto a la riqueza, pues dentro de las modificaciones
incluidas en el primer debate se propuso “incluir una banda en la cual es
posible que fluctúe la base gravable”[28].
La norma demandada, entonces, hace parte de esos mecanismos anti-abuso, que “estableció
una garantía presunta en contra de aumentos desmesurados o disminuciones
alarmantes de la base gravable del impuesto a la riqueza, para hechos ocurridos
con posterioridad al acaecimiento del hecho generador del tributo, 01 de enero
de 2015”[29].
27. Expuso que el argumento principal de
la demanda, construido en torno a una supuesta tributación menor de las
personas que aumentaron su patrimonio líquido de un año al otro, no tiene en
cuenta que para el periodo gravable ese contribuyente se verá afectado por un
mayor impuesto de sobretasa al CREE y de los demás impuestos indirectos, o bien
por el impuesto de renta o de ganancia ocasional. De otro lado, en el caso de
los contribuyentes que sufran pérdidas, existen mecanismos de compensación por
vía de otros tributos que implican, por ejemplo, que quien sufra pérdidas
patrimoniales no tenga un impuesto a cargo por concepto de renta, CREE o
sobretasa al CREE.
28. El Ministerio complementó su
argumento señalando que existen otras medidas en la Ley 1739 de 2014 que
protegen la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del impuesto a la
riqueza, como “la no sujeción pasiva al impuesto para las sociedades y
personas jurídicas en liquidación, concordato, liquidación forzosa administrativa,
liquidación obligatoria o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de
conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999, o acuerdo de reorganización
de conformidad con la Ley 1116 de 2006 y las personas naturales que se
encuentren sometidas al régimen de insolvencia”[30],
que evitan la vulneración de los principios constitucionales de igualdad,
justicia, equidad y progresividad tributarios.
29. Finalmente, se consideró que la
jurisprudencia relacionada con el impuesto al patrimonio contenido en las
sentencias C-243 de 2011 y C-635 de 2011, es plenamente aplicable al presente
caso.
30. De otro lado, el Ministerio se opuso
a la prosperidad del segundo cargo señalando que el artículo 261 de la Ley 1753
de 2015 no es contrario a las funciones que la Constitución asigna al Contador
General de la Nación. Así, consideró que esta norma realiza el principio de
eficiencia en el sistema tributario al permitir a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN “efectuar la
depuración contable necesaria para reflejar su verdadera realidad económica,
financiera y patrimonial, y de ese modo cumplir de manera eficiente con sus
deberes legales de administración de los tributos nacionales”[31].
31. Basándose en la sentencia C-452 de 2003, estimó que la función
establecida para la DIAN no chocaba con las que la Constitución reconoce a la
Contaduría General de la Nación. Aclaró que la contaduría no tiene “competencias
de índole legislativa […], sino que el ámbito de expedición normativo se
refiere a la definición de lineamientos y políticas contables para uniformar,
centralizar y consolidar la contabilidad pública y elaborar el balance general”[32]
a través de reglamentos, que no comprende la definición de las condiciones para
el castigo de cartera, realizar saneamientos contables y financieros. De otro
lado, la labor de depurar “obligaciones prescritas, incobrables o de alto
costo de recaudo, […] permite a la DIAN optimizar recursos, y hace su
gestión administrativa más eficiente”[33].
En consecuencia, concluyó que esta norma no se oponía a la Constitución y debía
ser declarada exequible.
b.
Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales U.A.E. - DIAN[34]
32. La DIAN intervino ante la Corte
Constitucional con el fin de solicitar que se declarara la exequibilidad
de las normas demandadas.
33. En primera instancia, señaló que no se presentaba un tratamiento
tributario diferenciado en la determinación de la base gravable del impuesto a
la riqueza y mucho menos una discriminación por tratamiento injusto, desproporcionado
o regresivo a partir de la norma dispuesta en el parágrafo 4 del artículo 4 de
la Ley 1739 de 2014.
34. Para justificar su posición destacó que, en materia tributaria, el
legislador goza de una amplia libertad de configuración que debe ser tenida en
cuenta por la Corte Constitucional, lo que implica que el establecimiento de
regímenes diferenciados no genera la violación de los principios de igualdad y
equidad tributarios en sí mismo, y sólo conlleva la inexequibilidad de la norma
analizada cuando el tratamiento dispuesto por la norma demandada se evidencia
como irrazonable.
35. La DIAN recordó, con base en los antecedentes de la Ley analizada,
que con la Ley 1739 se creó un impuesto nuevo que permitiría financiar el nivel
de gasto incorporado en el marco de gasto de mediano plazo, en el que se tuvo
en cuenta la capacidad contributiva para la asignación de las cargas
tributarias correspondientes. En efecto, argumentó que “en el impuesto a la
riqueza que creó la Ley 1739 de 2014 a la luz de la dimensión vertical de la
equidad no existe violación alguna porque esta implica que, a mayor capacidad
económica, mayor debe ser la carga tributaria”[35],
de manera que si el sujeto pasivo era poseedor de una riqueza superior a 1.000
millones de pesos para el 1º de enero de 2015, se convertía en contribuyente
del impuesto creado para los años 2015-2017, si era persona jurídica, o
2015-2018, si era persona natural, disponiendo la norma analizada de los
ajustes concordantes con las fluctuaciones patrimoniales para el respectivo
año.
36. Para la DIAN, las normas que rigen el impuesto a la riqueza
establecen un sistema en el cual se respeta la equidad vertical, puesto que a
mayor capacidad económica, mayor es el impuesto a cargo del contribuyente.
Explica cómo el esquema tiene como pilar y hecho generador, la posesión de una
riqueza mayor a los mil millones de pesos para el 1º de enero de 2015,
convirtiéndose en sujeto pasivo aquel que tuviera dicha suma para ese momento,
de manera que de esto “se colige que no es relevante si el patrimonio
líquido del contribuyente en alguno de los años siguientes aumenta o disminuye,
[puesto que] el contribuyente ya es contribuyente del impuesto a la
riqueza”[36].
Sobre la base gravable, destacó que es una sola, es decir, la riqueza que se posee
para el 1º de enero de 2015, pero que esta se ajusta “en la medida que se
actualiza con cada año gravable”[37].
37. Así, para la DIAN, en el diseño normativo se aprecia que el
legislador tuvo en cuenta los principios de igualdad y equidad tributaria,
puesto que, a pesar de que el elemento fundamental de la base es la cantidad de
riqueza poseída para el 1º de enero de 2015, se permite realizar ajustes que
correspondan a las variaciones patrimoniales del obligado, que son reflejo de
su capacidad contributiva.
38. En segundo lugar, la DIAN consideró que el artículo 261 de la Ley
1753/2015 “lo que ordena es adelantar gestiones administrativas necesarias
para depurar la información contable, de manera que en los estados financieros
se revele en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de
la entidad”[38],
lo cual no constituye una instrucción contable, “sino propia del saneamiento
de estados financieros que por tanto no se abroga una función del Contador
General o de la Contaduría General de la Nación puesto que sus funciones están
delimitadas en el marco del Decreto 143 de 2004”[39]
.
39. Para la entidad, debe existir un solo responsable de la depuración
contable, por lo que el legislador optó por establecer que dicho procedimiento
ya no debe ser realizado por todas y cada una de las entidades públicas, sino
solamente por la DIAN. Afirmó que la competencia creada por el artículo 261 del
Plan de Desarrollo “todos por un nuevo país”, encuadra en las funciones
que le encomienda el Decreto 4048 de 2008, dentro de las que se encuentran: (i)
la administración de los impuestos de renta, IVA y los derechos de aduana, que
comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro,
devolución, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento
de las obligaciones; (ii) el servicio y apoyo a las operaciones de comercio
exterior; y (iii) el cumplimiento del régimen cambiario en materia de
importación y exportación de bienes y servicios[40]. Así, la eliminación de cuentas por cobrar “que resulten
prácticamente incobrables”[41]
pertenecería al resorte de sus funciones, más si se tiene en cuenta que la
lectura que hace la entidad de la norma apunta al saneamiento de estados
financieros, no a la definición de normas contables propiamente dichas.
(2)
Intervención académica
a.
Universidad
Externado de Colombia[42]
40. La Universidad Externado de Colombia
intervino ante la Corte Constitucional con el fin de solicitar que se declarara
la exequibilidad de las normas demandadas.
41. Señaló que el primer problema jurídico que se debía resolver en el
presente caso consistía en determinar si la “limitación a la variación de la
base gravable del impuesto a la riqueza, v.g. el patrimonio del contribuyente
considerado a 1 de enero de 2015, constituye una presunción que trasgrede el
principio de igualdad material”[43]
y si “[r]estringir la alteración de la base gravable del impuesto a la
riqueza al 25% de la inflación conduce a la injusticia del Sistema Tributario
y, en consecuencia, viola los principios de justicia, equidad y progresividad”[44].
Para resolver este interrogante, destacó que la norma analizada no contiene
solamente una presunción, sino que completa una norma especial anti-elusión,
que permite la determinación de un elemento del impuesto: la base gravable.
42. Afirmó que podría considerarse que el parágrafo 4 del artículo 4
de la Ley 1739 de 2014 “contiene una presunción en virtud de la cual el
patrimonio de los contribuyentes del impuesto a la riqueza no varía en una
proporción mayor al 25% de la inflación entre el primero de enero de 2015 y los
años gravables subsiguientes 2016, 2017 y 2018 –para personas naturales-. Y
esto es así, dado que la norma no permite al sujeto pasivo desvirtuar el
supuesto de hecho a través de la acreditación de circunstancias fácticas distintas”[45].
El carácter de presunción de derecho, considera la Universidad, no es
suficiente para que la norma analizada sea inconstitucional, pues desde la
sentencia C-015 de 1993 la Corte Constitucional ha reconocido que “la
creación de presunciones es un recurso obligado de la legislación tributaria
para establecer hechos cuya prueba puede ser más fácilmente suministrada por el
contribuyente o, cuando se trata de una presunción de derecho, es una
herramienta efectiva para luchar contra la evasión y la elusión fiscales”[46].
De lo anterior, concluyó que la principal justificación para el establecimiento
de presunciones de derecho en materia tributaria tiene que ver con la necesidad
de combatir la evasión o elusión tributaria, que en este caso se concretó en
una norma que evita que a partir del 1 de enero de 2015, los contribuyentes “se
despatrimonialicen con el único objetivo de evitar incurrir en el hecho
generador del gravamen”[47].
43. Ahora bien, destacó que no todo tratamiento tributario
diferenciado implica la infracción del principio de igualdad, en tanto puede
existir una justificación para el mismo. En el presente caso, el
establecimiento de la presunción antes descrita encuentra una justificación en
un esquema que busca evitar la evasión del impuesto, propósito que realiza los
principios de equidad y justicia tributaria, al diseñar un tributo que debe
cumplirse por todos los obligados. Adicionalmente, la medida realiza el
principio de eficiencia tributaria, razón que refuerza la constitucionalidad de
la disposición analizada, sin generar afectación al principio de progresividad,
puesto que no introduce al sistema tributario, en su conjunto, un ingrediente
de manifiesta inequidad, ineficiencia o regresividad.
44. El segundo problema jurídico sugerido por la Universidad busca
determinar si “el Legislador [cuenta] con potestad para dictar normas
en materia [de] contabilidad del sector público”[48].
A dicho interrogante se respondió afirmativamente, con base en lo dispuesto en
el artículo 150 numeral 23 de la Constitución. Señaló también que el Contador
General, conforme con lo dispuesto en el artículo 354 de la Constitución, es un
funcionario de la Rama Ejecutiva, “de modo que el ejercicio de sus
competencias se encuentra sujeto a lo señalado en las normas”[49]
legales. Esto implica que el Contador General, en desarrollo de sus funciones,
solamente puede producir actos administrativos, que por su naturaleza, se
encuentran sometidos a lo establecido por la Ley. En este sentido, la
determinación legislativa respecto del saneamiento contable de las entidades
públicas no afecta la Constitución, ni implica una extralimitación en el
ejercicio del Legislador, pues bien podía el Congreso disponer una norma de tal
naturaleza, teniendo en cuenta que el constituyente sujetó el ejercicio de las
competencias del Contador a la legislación[50].
(3)
Intervención de otras instituciones
a.
Cámara de Servicios Legales de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI[51]
45. La ANDI solicitó la declaración de exequibilidad
de las normas demandadas, estimando que ambas son compatibles con el texto
constitucional.
46. Destacó que la violación al
principio de igualdad, pregonada por la demandante, ocurriría en este caso sólo
si (i) dos contribuyentes tuvieran un mismo patrón fáctico, (ii) en un mismo
periodo determinado, pero (iii) su base gravable fuera disímil. Esta situación
no ocurre en el caso analizado, y mucho menos se evidencia a partir de la
demanda, pues esta partió “de la falsa premisa [de] que todos los
contribuyentes, independientemente de su nivel patrimonial son asimilables”[52].
Este fundamento equivocado impide, incluso, la realización del test de
igualdad, pues no existiría la similitud de supuestos necesaria para su
procedencia.
47. Explicó la Cámara que el análisis de
igualdad plasmado en la demanda yerra al partir de una premisa según la cual
los contribuyentes hipotéticos se encuentran bajo un mismo supuesto de hecho, a
pesar de que la realidad indicaría que para el 1º de enero de 2015 tenían
niveles de riqueza diferentes: esta situación tiene como consecuencia una
imposición posterior también distinta. Complementó lo anterior señalando que
tampoco es correcto partir de una concepción del principio de igualdad según el
cual cualquier tratamiento diferenciado respecto de situaciones iguales, implique
una infracción al mismo. Lo correcto es entender que sólo cuando la
diferenciación es irrazonable, desproporcionada, inadecuada o inidónea, es que
se quebranta este principio, lo cual en este caso no ocurre.
48. La ANDI no encuentra razón en la
afirmación de la demandante en torno a que la norma que regula la base gravable
no atiende la verdadera capacidad contributiva de los obligados, puesto que el
contexto normativo da cuenta de que el impuesto a la riqueza ha establecido
tarifas diferenciales (i) para cada periodo gravable, (ii) para cada tipo de
contribuyente y (iii) para cada rango de riqueza. La Cámara considera que esta
norma atiende los principios de equidad, progresividad y justicia tributarios,
pues grava más severamente a quienes tienen mayor riqueza. En el presente caso,
lo analizado no afecta el núcleo duro de estos principios, por lo que a pesar
de que la norma demandada “implica una injerencia en la órbita de la
progresividad y la equidad”[53],
esta no es de tal magnitud como para implicar la inexequibilidad de la norma.
49. Para reafirmar su posición a favor
de la exequibilidad, puso de presente los antecedentes legislativos. Destacó
que en la redacción original del proyecto, la base gravable era única, pues
correspondía al valor del patrimonio bruto del contribuyente poseído a 1º de
enero de 2015, menos las deudas a su cargo vigentes para esa misma fecha, pero
por causa del efecto contable que tendría dicho mecanismo para el cálculo del
valor del impuesto, se modificó la base gravable del tributo para reflejar la
riqueza poseída al primero de enero del respectivo año en los que se debiera
pagar. “La inclusión de bases gravables independientes para cada uno de los
años de vigencia del impuesto a la riqueza generaba, en efecto, la posibilidad
de variación del recaudo proyectado por el Gobierno Nacional al radicar el
proyecto, lo que, por supuesto, podría producir incertidumbre sobre el
cumplimiento en las metas macroeconómicas que sustentaron la reforma tributaria
presentada al Congreso”[54]
por lo que la solución a la variabilidad en la determinación del impuesto trató
de mitigarse con la norma analizada.
50. Analizando la estructura normativa
del parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, indicó que “[b]ajo el
impuesto a la riqueza de la ley 1739, la causación del impuesto es anual,
mientras que su hecho generador fue único (i.e. Posesión de riqueza superior a
1.000 millones de pesos a 1 de enero de 2015)”[55],
lo que hace razonable que dado que el impuesto en realidad se generó el 1 de
enero de 2015, la base gravable permanezca relativamente inalterada en los
periodos en los que se causa un mismo y único impuesto.
51. Respecto del artículo 261 de la Ley
1753 de 2015, señalan que no se evidencia a partir del contenido normativo, un
exceso en el ejercicio de las funciones del legislador, “puesto que, tanto
el artículo 150 –en sus numerales 3 y 21- como el artículo 334 de la
Constitución Política de Colombia, habilitan al legislador para expedir normas
para intervenir en la economía con el fin de regular la contabilidad pública o
privada, en nuestro país, de manera que el cargo así sustentado no estaría
llamado a prosperar”[56].
Adicionalmente, resaltó que la competencia del Contador General de la Nación se
ejerce, de acuerdo con el artículo 354 Constitucional, con “estricto apego a
las leyes que haya dictado el legislativo sobre el particular, de manera que
tampoco le cabe razón a la demanda cuando acusa la disposición con fundamento
en el argumento de exclusividad funcional del Contador General de la Nación”[57].
52. Destaca además, que el artículo 121
Superior, al que también se refiere la demanda, establece que “[n]inguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley”, por lo que se resuelve la
objeción de la demandante acudiendo a su propio texto, en tanto la ley también
puede asignar funciones a las entidades, como en este caso sucede con la DIAN.
Adicionalmente, la regulación de las materias contables corresponde al
ejercicio de la función de intervención del Estado en la economía, que de
acuerdo con el artículo 334 de la Constitución le atañe al Congreso de la
República.
(4)
Intervenciones Extemporáneas
53. La Universidad del Rosario solicitó
la declaración de exequibilidad de las normas demandadas, mientras que
el Instituto Colombiano del Derecho Tributario solicitó la declaración de inexequibilidad
parcial del parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014. Estas
intervenciones fueron, sin embargo, allegadas a la Secretaría General de esta
Corporación luego de vencido el término de fijación en lista, por lo que se
consideran extemporáneas[58].
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN[59]
54. El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
55. Señaló que “aunque la Ley 1739 de 2014 no lo dice expresamente
en su articulado, tiene como fin mantener una base estable y no desestimular
las nuevas inversiones”[60].
Este propósito, plasmado en la norma demandada a través del ejercicio de la
amplia libertad de configuración legislativa en materia tributaria, justifica
la forma de la base gravable escogida por el Congreso, que no riñe con la
Constitución y se ajusta a la jurisprudencia de la Corte.
56. Frente al artículo 261 de la Ley 1753 de 2015 consideró que “es
fácil deducir que, a través de él, lo que hizo el legislador fue ordenar a la
DIAN la realización de las gestiones administrativas necesarias para depurar la
información contable, de manera que en los estados financieros se revele de
forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de la entidad
pública”[61],
señalando que esto no interfiere con las funciones que la Constitución atribuye
a la Contaduría General de la Nación. Adicionalmente, observó que así la norma
fuese de naturaleza contable, el constituyente admitió la intervención del
legislador en la determinación de las funciones del Contador, al dejar
explícito en el artículo 354 Constitucional que este debía ejercer sus
funciones “conforme a la ley”.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
57. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución
Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, pues
se dirigió contra normas contenidas en leyes, a saber,
el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, y el artículo 261 de la
Ley 1753 de 2015.
B.
CUESTIÓN PREVIA: LA PÉRDIDA DE
VIGENCIA DE LAS NORMAS DEMANDADAS, LA AUSENCIA DE EFECTOS ACTUALES Y LA FALTA
DE COMPETENCIA PARA UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
58. La demanda de constitucionalidad a que se refiere la presente
decisión fue admitida, en los términos antes descritos, el 9 de diciembre de
2016. Durante el trámite del proceso, por causa de la aprobación y adopción de
las normas de implementación el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, la Corte se vio
abocada a realizar los controles automáticos de constitucionalidad de dichas
normas, de acuerdo a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016[62], lo que
obligó a la corporación, en desarrollo de lo establecido en el Decreto 889 de
2017[63],
a decretar la suspensión de los procesos ordinarios que para ese momento
cursaban. En efecto, mediante el auto A-305 de 2017, del 21 de junio de 2017, se
adoptó la decisión judicial de suspensión, la cual cobijó también al presente
expediente[64].
Lo anterior implicó que la duración de este proceso se viera extendida por el
periodo de tiempo en el que se dio prelación al control de las normas de implementación
del Acuerdo Final, además del necesario para el de posterior reajuste y
evacuación de procesos suspendidos, lo que significó las normas atacadas, que
para el momento de la interposición de la demanda se encontraban vigentes, durante
el mencionado plazo de suspensión resultaron derogadas por el legislador.
59. De esta forma, durante el trámite de la presente acción, tanto el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, como el
artículo 261 de la Ley 1753 de 2015, resultaron excluidos del ordenamiento
jurídico, por lo cual, la Corte debe estudiar de forma preliminar, si aún hay
mérito para emitir un pronunciamiento de fondo, o si, por el contrario, la Sala
debe abstenerse de efectuar el mismo. Al respecto, la jurisprudencia ha
señalado que, en casos como estos, la Corte debe realizar un análisis en
el que “deberá establecer la vigencia de las disposiciones demandadas y, con
esto, determinar […] su competencia”[65]. La
metodología desarrollada por la Corte Constitucional para casos en los que este
Tribunal se enfrente al estudio de normas excluidas del ordenamiento jurídico
impone: (i) la comprobación del fenómeno ocurrido - derogatoria explícita,
tácita, orgánica, subrogación[66],
o cumplimiento de la hipótesis prescriptiva; y, (ii) si se está en presencia de
alguna de estas situaciones, determinar si la norma derogada, subrogada o
cumplida, mantiene su producción de efectos jurídicos[67]. Así, solo
en el caso de que se encuentre que la norma subsiste en el ordenamiento, o en
su defecto, se verifique la producción de efectos actuales, el Tribunal
Constitucional será competente para adelantar el juicio de constitucionalidad[68].
60. Es importante señalar que la acción pública de inconstitucionalidad
no fue “concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un
estudio de los efectos derogatorios de las normas jurídicas”[69]. En
efecto, cuando la Corte se ocupa de este asunto, lo hace solamente “para
determinar la materia legal sujeta a su control. El análisis de vigencia de la
norma se vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto del
control […]”[70].
Derogación, subrogación y
cumplimiento de la hipótesis prescriptiva
61. La Corte Constitucional, en pacífica y reiterada jurisprudencia, ha
indicado que el control judicial a su cargo se ejerce, en principio, respecto
de normas vigentes, esto es, que existan y mantengan su carácter obligatorio[71]. Es
así como el artículo 241 de la Constitución -que establece los estrictos y
precisos términos en los que debe ejercerse la labor de guarda de la integridad
y supremacía del texto Superior-, señala que la competencia de la Corte, en
casos como el presente[72],
se orienta a decidir sobre las demandas ciudadanas en contra de “las leyes”[73].
Estas leyes a las que refiere la norma constitucional implican “que el precepto demandado integre el
sistema jurídico, motivo por el cual este Tribunal no puede pronunciarse [prima
facie] sobre la exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de
derogatoria”[74].
62. Ahora bien, en nuestro sistema jurídico, la función de “dejar
sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento”[75] se
concreta a través de la derogatoria, fenómeno que deriva de “la libertad
política del Legislador, [a través de la cual] ese órgano político
decide expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente
válida, ya sea para sustituirla por otra disposición, ya sea para que la
regulación de la materia quede sometida a los principios generales del
ordenamiento”[76].
Este fenómeno se concreta de tres formas, así: “[e]s expresa,
cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. || Es tácita,
cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de
la ley anterior”[77]
(negrilla fuera del texto original), o resulta ser orgánica “por
incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una
ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se
refería”[78].
Es importante tener en cuenta que “para que sea posible la derogación debe
darse por otra [norma] de igual o superior jerarquía”[79] a la norma
derogada.
63. La Corte Constitucional también se ha ocupado del fenómeno de la subrogación,
clasificándolo como una modalidad de la derogatoria[80], que
ocurre en los casos en los que se da la sustitución de una norma por otra
posterior de igual jerarquía y similar o idéntico contenido[81].
64. La
Corte también ha señalado que “carece de competencia para conocer
acusaciones de inconstitucionalidad contra normas cuyo objeto ya se cumplió”[82], o en los
que la norma demandada “ya agotó plenamente su contenido”[83]. En estos
escenarios, este Tribunal ha entendido que no hay objeto de pronunciamiento, y
ha proferido decisiones inhibitorias por sustracción de materia[84]. Al
respecto se señaló que:
“Cuando se demandan normas que
contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto
acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el
cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la
decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida.
En efecto, si hallara exequible la
norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y,
habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y
extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada la
sentencia en razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió
la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los
cuales nada podría hacer la determinación que adoptase”[85].
65. Al respecto, en la sentencia C-102 de 2018 se señaló que “esta
Corporación ha proferido fallos inhibitorios por carencia de objeto, (i)
cuando ha expirado el plazo en el que las medidas adoptadas debían regir o
(ii) cuando se ha satisfecho su objeto porque se han realizado los parámetros
normativos contenidos en la ley”.
Exclusión del ordenamiento jurídico del
parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014 y cumplimiento de su
prescripción normativa
66. Como se mostrará a continuación, el régimen del impuesto a la
riqueza, en el que se inserta el parágrafo demandado, fue objeto de derogación
orgánica por parte del legislador. Esto, por cuanto la regulación que lo
sustentó para los años 2015 a 2018 fue reemplazada integralmente por la que
desarrolla el actual impuesto al patrimonio, vigente y regulado en los
artículos 35 a 41 de la Ley 1943 de 2018, para los años 2019 a 2021.
Adicionalmente, se aprecia que el legislador, en materia de base gravable,
dispuso una subrogación del contenido normativo incorporado al artículo 292-2
del Estatuto Tributario por el artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, reemplazando
por completo el parágrafo demandado y por consiguiente, generando su expulsión
del ordenamiento jurídico. También, se observa que las disposiciones contenidas
en el parágrafo acusado no son aplicables en la actualidad, por cuanto este
regulaba un régimen impositivo que dejó de existir en 2018.
67. Con el fin de demostrar lo anterior, (i) se describirá el régimen
del impuesto a la riqueza y se comparará con la regulación del actual impuesto
extraordinario al patrimonio, a modo de verificar la regulación integral de la
materia y la ocurrencia de la derogación orgánica; (ii) se constatará la
sustitución de la norma demandada a título de subrogación; y, (iii) se
verificará que la norma satisfizo su propósito y expiró el plazo en el que
debía regir.
Contexto normativo
68. Por
medio de la Ley 1739 de 2014, el legislador estableció un “impuesto
extraordinario”[86]
señalando de manera expresa que el mismo sería exigible “[p]or los años
2015, 2016, 2017 y 2018”[87].
Sobre la vigencia del impuesto, el legislador dispuso que “[p]ara el caso de
los sujetos pasivos del impuesto a la riqueza que sean personas jurídicas y
sociedades de hecho, sean nacionales o extranjeras, el impuesto a la riqueza
desaparece a partir del 1o de enero del año 2018 inclusive”[88] (subrayas
fuera del texto original), lo que significó que estas debían tributar con base
en la riqueza poseída “a 1o de enero de 2015, 2016 y
2017”[89],
mientras que las personas naturales y sucesiones ilíquidas se encontraron obligadas por la riqueza poseída “a 1o
de enero de 2015, 2016, 2017 y 2018”[90].
69. El
hecho generador del tributo fue definido como “la posesión de [riqueza]
al 1o de enero del año 2015, cuyo valor sea igual o superior a $1.000 millones
de pesos”[91],
entendiéndose la riqueza como el “total del patrimonio bruto del
contribuyente poseído [al 1o de enero del año 2015,] menos las deudas a
cargo del contribuyente vigentes en esa fecha”[92].
70.  El artículo que se ocupó de la base
gravable del impuesto a la riqueza -en el que se encuentra el parágrafo
demandado-, señaló que debía calcularse tomando el patrimonio bruto poseído a
primero (1º) de enero del respectivo año y restando del mismo sus deudas del
obligado, vigentes en las mismas fechas. Se permitió, además, excluir algunos
bienes, de acuerdo con la tipología del contribuyente[93].
La norma aquí demandada, había establecido límites a la variación del valor de
la base gravable entre periodos, señalando que el incremento interanual no
debería superar una cuarta parte de la inflación certificada por el
Departamento Nacional de Estadística para el año inmediatamente anterior al
declarado. De la misma forma, si al comparar las bases gravables de los años
subsiguientes se verificaba un decremento, este no debía superar un porcentaje
correspondiente a una cuarta parte de la inflación debidamente certificada. A
esta última regla se le creó una excepción, contemplada en el parágrafo 5, que
tenía lugar cuando se cumplían conjuntamente las siguientes condiciones: (i) se
presentaba incremento patrimonial; y, (ii) este se debiera a la integración de
bienes en el patrimonio, descubiertos a causa de las obligaciones relacionadas
con el impuesto complementario de normalización tributaria[94].
71. El
legislador definió, asimismo, que el impuesto se causaría, para las personas
jurídicas, “el 1o de enero de 2015, el 1o de enero de 2016 y el 1o de enero
de 2017”[95],
y para las personas naturales “el 1o de enero de 2015, el 1o de enero de
2016, el 1o de enero de 2017 y el 1o de enero de 2018”[96]. En materia de tarifas, se establecieron clasificaciones por el tipo
de contribuyente, a saber: personas naturales y asimiladas y personas jurídicas
y asimiladas. Igualmente, se establecieron para cada categoría, tarifas
diferenciales de acuerdo al valor de la riqueza poseída. En el caso de
las personas jurídicas y asimiladas, la tarifa variaría también por año de
causación del tributo.
72. En consonancia con lo anterior, el Decreto 1625 de 2016, en su
artículo 1.6.1.13.2.25., tal como fue modificado por el artículo 1 del Decreto
1951 de 2017, determinó como fechas límite para la declaración y el pago de la
primera cuota del impuesto a la riqueza para el año dos mil dieciocho (2018),
aquellas comprendidas entre el nueve (9) y el veintitrés (23) de mayo, y para
el pago de la segunda cuota, las comprendidas entre el once (11) y el
veinticuatro (24) de septiembre del mismo año, dependiendo del último dígito
del Número de Identificación Tributaria (NIT), lo que implica que para aquellos
momentos, los pagos del tributo resultaron exigibles y se ejecutaron[97], así:
73. De otro lado, el veintiocho (28) de diciembre de dos mil dieciocho
(2018) se promulgó la Ley 1943 de 2018, “[p]or la cual se expiden
normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del
presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, que
estableció un tributo distinto, el impuesto al patrimonio, que reemplazó el
antiguo impuesto a la riqueza.
74. En
lo relevante, la Ley 1943 de 2018 establece un nuevo “impuesto
extraordinario denominado el impuesto al patrimonio”[98]. Instituyó
como hecho generador la posesión de un patrimonio líquido, definido como “el
total del patrimonio bruto del contribuyente persona natural poseído [al
primero de enero del año] menos las deudas a cargo del contribuyente
vigentes en esa fecha”[99],
en un valor “igual o superior a cinco mil ($5.000) millones de pesos […]
al 1 de enero del año 2019”[100].
Se definió como tarifa la del “1% por cada año, del total de la base
gravable establecida”[101],
y se determinó que el impuesto se causaría el 1º de enero de los años dos mil
diecinueve (2019), dos mil veinte (2020) y dos mil veintiuno (2021).
75. En cuanto al
elemento esencial de la base gravable, se estableció que correspondería al
valor del patrimonio bruto, excluyendo determinados bienes para “las
personas naturales, las sucesiones ilíquidas y sociedades o entidades
extranjeras”[102],
así:
“1. En el caso de las personas
naturales, las primeras 13.500 UVT del valor patrimonial de su casa o
apartamento de habitación.
Esta exclusión aplica únicamente
respecto a la casa o apartamento en donde efectivamente viva la persona natural
la mayor parte del tiempo, por lo que no quedan cobijados por esta exclusión
los inmuebles de recreo, segundas viviendas u otro inmueble que no cumpla con
la condición de ser el lugar en donde habita la persona natural.
2. El cincuenta por ciento (50%) del
valor patrimonial de los bienes objeto del impuesto complementario de
normalización tributaria que sean declarados en el periodo gravable 2019 y que
hayan sido repatriados al país de forma permanente”[103].
76. En materia del
cálculo de las bases gravables, se incluyó un parágrafo en el que también se
establecen límites a la variación patrimonial para los años dos mil veinte
(2020) y dos mil veintiuno (2021), tomando como parámetro la base gravable
calculada para el año dos mil diecinueve (2019). En esta norma, se determinó
que la liquidación del tributo debe hacerse sobre “la menor entre la base
gravable determinada en el año 2019 incrementada en el veinticinco por ciento
(25%) de la inflación certificada por el Departamento Nacional de Estadística
(DANE) para el año inmediatamente anterior al declarado y la base gravable
determinada en el año en que se declara” en caso de incremento patrimonial,
o “la mayor entre la base gravable determinada en el año 2019 disminuida en
el veinticinco por ciento (25%) de la inflación certificada por el Departamento
Nacional de Estadística (DANE) para el año inmediatamente anterior al declarado
y la base gravable determinada en el año en que se declara”, en caso de
decremento del patrimonio gravado. Resulta importante destacar que el régimen
del impuesto al patrimonio introducido por la Ley 1943 de 2018 se encuentra
vigente hasta este momento.
77. Con miras a dar
mayor claridad sobre el panorama normativo relacionado con la norma demandada,
se presenta a continuación una tabla comparativa que permite identificar de
manera más sencilla los elementos y características fundamentales de los
respectivos tributos, que evidencian su correspondencia en cuanto a la materia
regulada:
Característica
Impuesto a la riqueza – Ley 1739 de
2014.
Impuesto al patrimonio – Ley 1943
de 2018.
Tipo de tributo
Impuesto extraordinario
Impuesto extraordinario
Vigencia
2015-2018
2019-2021
Sujeto pasivo
- Las personas naturales, las sucesiones ilíquidas, las personas
jurídicas y sociedades de hecho, contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios.
- Las personas naturales no residentes: (i) por la riqueza poseída
directamente en el país; y/o (ii) por la riqueza poseída indirectamente a
través de establecimientos permanentes, en el país.
- Las sociedades y entidades extranjeras, respecto de (i) su riqueza
poseída directamente en el país, y/o (ii) su riqueza poseída indirectamente a
través de sucursales o establecimientos permanentes en el país.
-  Las sucesiones ilíquidas de causantes sin residencia en el país
al momento de su muerte respecto de su riqueza poseída en el país.
- Las personas
naturales, las sucesiones ilíquidas, contribuyentes del impuesto sobre la
renta y complementarios
-  Personas naturales
no residentes: (i) por su patrimonio poseído en el país; y/o (ii) por su
patrimonio poseído indirectamente en el país, a través de establecimientos
permanentes.
- Sucesiones
ilíquidas de causantes sin residencia en el país respecto de su patrimonio
poseído en el país.
- Sociedades o
entidades extranjeras, no declarantes del impuesto de renta en el país, que
posean bienes en Colombia, diferentes a (i) acciones, (ii) cuentas por cobrar
y/o inversiones de portafolio, siempre y cuando se cumplan las obligaciones
del régimen cambiario.
- NO son sujetos
pasivos, las sociedades o entidades extranjeras no declarantes del impuesto
sobre la renta, que suscriban contratos de arrendamiento financiero con
residentes.
Sujeto activo
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Hecho generador
Posesión de riqueza por un valor igual o superior
a $1.000 millones de pesos al 01.01.2015.
Se define la riqueza como el “equivalente al
total del patrimonio bruto del contribuyente poseído en la misma fecha menos
las deudas a cargo del contribuyente vigentes en esa fecha”.
Posesión de un patrimonio por un valor igual o
superior a $5.000 millones de pesos al 01.01.2019.
Se define el patrimonio como el “equivalente
al patrimonio líquido, calculado tomando el total del patrimonio bruto del
contribuyente persona natural poseído en la misma fecha menos las deudas a
cargo del contribuyente vigentes en esa fecha”.
Base gravable
Personas jurídicas y sociedades de hecho: riqueza
poseída a cada 1º de enero, de los años 2015, 2016 y 2017, para
personas jurídicas, y también del 2018, para personas naturales y
asimiladas.
Se permitió excluir de la base gravable los
siguientes bienes:
- Para personas naturales, las primeras 12.200 UVT del valor
patrimonial de la casa o apartamento de habitación.
- Valor patrimonial neto de las acciones, cuotas o partes de interés
en sociedades nacionales, poseídas directamente o a través de fiducias mercantiles
o fondos de inversión colectiva, fondos de pensiones voluntarias, seguros de
pensiones voluntarias o seguros de vida individual.
- Para las empresas públicas de transporte masivo de pasajeros, el
valor patrimonial neto de los bienes inmuebles de beneficio y uso público.
- Para las empresas públicas territoriales destinadas a vivienda
prioritaria, el valor patrimonial neto de los bancos de tierras.
- Para las empresas públicas de acueducto y alcantarillado, el valor
patrimonial neto de los activos fijos inmuebles adquiridos y/o destinados al
control y mejoramiento del medio ambiente.
- El valor de la reserva técnica de Fogafín y Fogacoop.
- Para las sociedades y entidades extranjeras, respecto de su
riqueza poseída directa o indirectamente en el país, cuando sean entidades
financieras: (i) el valor de las operaciones activas de crédito realizadas
con residentes fiscales colombianos o sociedades nacionales, y sus
rendimientos; (ii) el valor de las operaciones de leasing internacional y sus
rendimientos financieros.
- Para los extranjeros con residencia en el país por un período
inferior a 5 años, el valor total de su patrimonio líquido localizado en el
exterior.
- Para las cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales,
organismos de grado superior de carácter financiero, las asociaciones
mutualistas, instituciones auxiliares del cooperativismo, confederaciones
cooperativas, previstas en la legislación cooperativa, vigilados por alguna
superintendencia u organismos de control, el valor patrimonial de los aportes
sociales realizados por sus asociados[104].
- Para
las cajas de compensación, los fondos de empleados y las asociaciones
gremiales, las deudas vigentes a esa fecha, que estén vinculadas a las
actividades sobre las cuales tributan como contribuyentes del impuesto sobre
la renta y complementarios.
Valor del patrimonio bruto de las personas
naturales, sucesiones ilíquidas y sociedades o entidades extranjeras poseído
a 01 de enero de 2019, 2020 y 2021, menos las deudas vigentes a esas
fechas. Con excepción de los siguientes bienes:
- Para las personas naturales, las primeras 13.500 UVT del valor
patrimonial de su casa o apartamento de habitación, donde efectivamente
resida el contribuyente la mayor parte del tiempo.
- El cincuenta por ciento (50%) del valor patrimonial de los bienes
objeto del impuesto complementario de normalización tributaria que sean
declarados en el periodo gravable 2019 y que hayan sido repatriados al país
de forma permanente.
Variación de la base gravable
Banda límite para incrementos positivos o
negativos de la base gravable: ±25% de la inflación certificada por el DANE
para el año anterior al declarado, respecto de la riqueza calculada para el
año 2015.
En caso de incremento en riqueza, se aplicará la
tarifa a la menor base entre la calculada para el respectivo año y la
correspondiente al 2015, aumentada en un porcentaje equivalente a la cuarta
parte de la inflación certificada para el año anterior.
En caso de disminución de la riqueza, se aplicará
la tarifa a la mayor base entre la calculada para el respectivo año y la
correspondiente al 2015, disminuida en un porcentaje equivalente a la cuarta
parte de la inflación certificada para el año anterior.
Banda límite para incrementos positivos o
negativos de la base gravable: ±25% de la inflación certificada por el DANE
para el año anterior al declarado, respecto del patrimonio calculado para el
año 2019.
En caso de incremento patrimonial, se aplicará la
tarifa a la menor base entre la calculada para el respectivo año y la
correspondiente al 2019, aumentada en un porcentaje equivalente a la cuarta
parte de la inflación certificada para el año anterior.
En caso de disminución patrimonial, se aplicará
la tarifa a la mayor base entre la calculada para el respectivo año y la
correspondiente al 2019, disminuida en un porcentaje equivalente a la cuarta
parte de la inflación certificada para el año anterior.
Tarifa
Tarifa que varía en función de:
- Tipo de
contribuyente, existiendo tablas diferenciadas para personas
naturales/asimiladas y jurídicas/asimiladas.
- Escalonado, por
nivel de riqueza. Así, se establecen cuatro fases que van entre o y más de
$5’000’000,000, asignando a cada una de ellas, una tarifa distinta.
- Por momento de
causación, pues en el caso de las personas jurídicas/asimiladas, para 2015,
2016 y 2017, las tarifas son distintas.
- Dados todos estos
criterios de variación, las tarifas fluctuaban entre el 0.05% y el 1.5%.
Tarifa única del 1%.
Causación
1º de enero de los años 2015, 2016 y 2017, para
todos los contribuyentes del impuesto, y de 2018, solamente para personas
naturales/asimiladas.
1º de enero de los años 2019, 2020 y 2021.
Derogación del parágrafo 4 del artículo 4 de la
Ley 1739 de 2014
78. A
partir de lo expuesto, esta Corte evidencia que se
presentó una derogatoria orgánica del régimen del impuesto a la riqueza,
pues el legislador, al crear el impuesto extraordinario al patrimonio para los
años 2019 a 2021, dispuso un tributo nuevo, encaminado también a gravar la
posesión de un patrimonio líquido, y al ocuparse de este asunto, reguló
integralmente dicho espacio de tributación.
79. La
regulación del impuesto a la riqueza y del actual impuesto al patrimonio
comparten el mismo fin, lo que se aprecia en un hecho generador similar (en el
que, básicamente, varía en la cuantía), al igual que en un grupo de sujetos
pasivos muy parecido, mientras que difieren en asuntos relacionados con las
exclusiones de la base gravable, el periodo de vigencia del tributo y la
tarifa. En conjunto, se aprecia que el régimen del impuesto a la riqueza fue
sustituido íntegramente por aquel del impuesto al patrimonio, lo que supone la
falta de vigencia de las normas previas, incluido el parágrafo demandado.
80.
Es importante destacar que el fin del establecimiento del impuesto al
patrimonio fue el de servir de reemplazo para el impuesto a la riqueza, lo que
se evidencia por su ubicación en el Estatuto Tributario[105]. En este
punto conviene destacar que ambos tributos son extraordinarios, lo que supone
que el legislador los adoptó para regir en un periodo determinado. El impuesto
a la riqueza, por lo mismo, una vez culminara su periodo de vigencia, dejaría
un espacio vacío en el sistema tributario, y en este caso el legislador optó
por llenarlo mediante la introducción de un nuevo tributo, distinto del
anterior, denominado impuesto al patrimonio. El nuevo régimen, creado por la
Ley 1943 de 2018, determinó algunas particularidades que lo diferencian del
anterior, pero mantuvo algunas de las características previas, con lo que se
cumple lo decantado en la jurisprudencia según la cual se presenta la
derogatoria orgánica “cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por
una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las
disposiciones de éstas y las de la nueva ley”[106] (subrayas
fuera del texto original).
81. En suma, el
legislador mediante su reglamentación del impuesto al patrimonio, produjo una
regulación integral de los gravámenes derivados de la posesión de un
determinado nivel de patrimonio líquido, generando con ello la derogación por
vía orgánica del régimen del impuesto a la riqueza, dentro del que se insertaba
el parágrafo demandado. Por esto, la Ley 1943 de 2018, por medio de sus
artículos 35 a 41 y 122, derogó orgánicamente la regulación que estableció el
impuesto a la riqueza, derogatoria que cobija al parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, acá demandado.
82. Adicionalmente, como
se dijo con antelación (ver supra, numeral 86),
el legislador dio señales acerca del reemplazo integral de las normas que
regían el impuesto a la riqueza, al agrupar bajo el Capítulo I del Título III
de la Ley 1943 de 2018[107],
la normativa relacionada con el nuevo impuesto al patrimonio. En cada uno de
los artículos que componen el capítulo, el legislador dispuso la modificación
de la correspondiente norma del Estatuto Tributario, antes ocupada por
disposiciones propias del régimen del impuesto a la riqueza, tal como había
sido desarrollado por la Ley 1739. Así, se reemplazaron los artículos 292-2,
294-2, 295-2, 296-2, 297-2, 298-6 y 298-8 del Estatuto Tributario, cuyo
Capítulo V, del Título II Del Libro Primero, quedó circunscrito al impuesto al
patrimonio recién creado. Adicionalmente, mediante el artículo 122 de la Ley
1943 se derogaron expresamente otras normas sustanciales incompatibles o
desuetas[108],
persistiendo solamente asuntos relacionados con el procedimiento, que se traían
de legislaciones anteriores[109].
Estas normas se mantuvieron en el nuevo régimen por virtud de la remisión
efectuada en el artículo 41 de la Ley 1943 (que modificó el Art. 298-8 del
Estatuto Tributario), destinada a regir asuntos como la declaración, pago,
administración y control del tributo.
83. De otro lado,
asuntos que resultaban incompatibles con el nuevo régimen fueron objeto de la
derogatoria orgánica, por medio de una norma expresa, pues el artículo 122 de
la Ley 1943 dispuso la expulsión del ordenamiento de disposiciones que
resultaban innecesarias para el nuevo régimen del impuesto al patrimonio.
84. Para cerrar el punto
relativo a la falta de vigencia del parágrafo 4 del artículo 4
de la Ley 1739 de 2014, y como elemento de convicción adicional que
quiere resaltar esta Corte, se expone cómo se presentó en este caso el
cumplimiento de la prescripción normativa del aparte demandado.
En efecto, el impuesto a la riqueza, en el que se inserta la norma demandada,
fue instituido como un gravamen aplicable a la posesión de riqueza a 1º de
enero de 2015, 2016 y 2017, para personas jurídicas y sociedades de hecho, y
adicionalmente para el 1º de enero de 2018, en el caso de personas naturales y
asimiladas, disponiéndose que la última oportunidad para calcular la base
gravable del tributo se daría en el mes de mayo de 2018, momento para el cual
el gobierno ordenó, mediante norma reglamentaria, la presentación de la
declaración tributaria para ese año, y el pago de la primera cuota del
impuesto. Así, el propósito de existencia de la norma demandada, se
circunscribe al cálculo de la base gravable del tributo, a ser tenida en cuenta
cuando los contribuyentes debieron presentar su declaración tributaria y
proceder al primer pago. Es importante resaltar que, a pesar de que en el mes de
septiembre se estableció una segunda fecha para la cancelación de una segunda
cuota del impuesto, para ese momento la base gravable ya habría sido
configurada y calculada para cada contribuyente.
85. Lo anterior tiene
que ver con la naturaleza del impuesto a la riqueza como tributo
extraordinario, situación que llevó a la Corte Constitucional a calificarlo
como gravamen transitorio[110].
Este tipo de tributos son los que establece el legislador como un mecanismo de
financiación para un determinado periodo de tiempo, de modo que “son los que
ingresan esporádicamente”[111]
a las arcas del Estado, por oposición a aquellos ordinarios, que “ingresan
al patrimonio público con cierta regularidad”[112]. Así, el
impuesto a la riqueza no podría gravar situaciones jurídicas más allá de los
años 2015 a 2018, periodo establecido expresamente por el legislador para su
vigencia, ni extenderse su cobro por fuera de estos años porque la propia
regulación circunscribió su propósito y efectos a su percepción durante los
mismos.
86. Por las anteriores
consideraciones, estima la Sala que el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014 carece de
vigencia para el momento de la presente decisión, por lo que se procederá a
analizar la eventual existencia de efectos actuales, que permitan a la Corte
pronunciarse de fondo sobre la presente demanda.
La ausencia de efectos del parágrafo 4 del
artículo 4 de la Ley 1739 de 2014
87. Como se señaló
anteriormente, este Tribunal ha sostenido que pueden presentarse casos en los
que, a pesar de la derogatoria o el cumplimiento de la prescripción normativa,
lo demandado continúe produciendo efectos, o lo que es lo mismo, continúe
regulando la realidad pese a su derogación, caso en el cual la Corte sería
competente para emitir un pronunciamiento de fondo a pesar de la expulsión de
la norma demandada del ordenamiento jurídico[113].
88. Es importante anotar
que la Corte ha relacionado cercanamente la producción de efectos con la ultraactividad
de las normas[114],
al punto de señalar que “[…] aun en el evento en que la norma cuestionada
haya perdido su vigencia formal, es muy posible que, desde el punto de vista
material, la misma siga produciendo efectos jurídicos o, lo que es igual,
continúe proyectándose ultractivamente […]”[115]. Sobre
este fenómeno ha precisado la jurisprudencia que: (i) es de aplicación
excepcional; (ii) corresponde a aquella situación en la que una disposición
continúa produciendo efectos jurídicos, aún después de haber sido derogada;
(iii) con el fin único de consolidar situaciones jurídicas cuya configuración
tuvo inicio bajo la normativa anterior; y (iv) deben estar expresamente
previstas en el ordenamiento[116].
Ha señalado, además que “el legislador bien podrá ordenar también que
ciertas disposiciones legales formalmente derogadas, continúen produciendo
efectos en torno a determinadas hipótesis […] La cláusula general
de competencia del Congreso de la República así lo avala, en tanto lo irradia
de facultades para crear, mantener, modificar o derogar la legislación que
estime oportuna y conveniente”[117].
89. La Corte ha aclarado
que el parámetro para determinar si una norma es capaz de producir efectos a
pesar de su derogatoria, obliga a verificar la posibilidad de que la misma
pueda aplicarse a una situación jurídica nueva, es decir, una surgida luego de
su pérdida de vigencia[118].
Esta precisión, es especialmente importante, pues permite distinguir el momento
de aplicación efectiva de la norma, de aquel en el que se lleva a cabo su
consecuencia normativa, por ejemplo, mediante decisión judicial o
administrativa. El primer evento, es relevante para la determinación de la
competencia de la Corte, mientras que el segundo, no tiene la entidad de
activar la competencia de este Tribunal, pues no es indicativo del fenómeno de
la ultraactividad.
90.
La sentencia C-329 de 2001, al analizar un caso en el que se alegaba por el
demandante la producción de efectos de una norma derogada, pues “una
procuraduría regional aplicó los preceptos demandados en actuaciones
disciplinarias a una diputada, y le impuso una sanción disciplinaria”, explicó
la diferencia entre la producción positiva de efectos y la adjudicación de una
situación ya consolidada con base en una norma derogada, aclarando que esto
último “no supone una aplicación ultractiva (sic) de la ley,
pues ésta se aplica en el momento en que ocurre la conducta establecida en el
supuesto normativo, no en aquel en que la consecuencia normativa es
materialmente llevada a cabo por el ente disciplinario o por el juez”[119]. Al
respecto explicó que:
“[L]a competencia de la Corte para pronunciarse de fondo sobre una
disposición derogada se restringe a aquellos casos en que ésta es aun eficaz,
es decir, cuando la disposición, a pesar de estar derogada, sigue siendo
susceptible de producir efectos jurídicos. Los efectos que produce una
disposición de carácter legal tienen tres características: son generales,
impersonales y abstractos. Con ello se descartan del análisis de
constitucionalidad las disposiciones legales que fueron aplicadas y cuya
aplicación produjo efectos en situaciones particulares y concretas, pero que,
al momento del pronunciamiento de la Corte, ya no resultan aplicables, aunque
los efectos concretos de sus aplicaciones pretéritas se prolonguen más allá del
pronunciamiento de la Corte. Ello no implica que la Corte esté
desconociendo la existencia de situaciones particulares y concretas en las
cuales se aplican disposiciones inconstitucionales que posteriormente son
derogadas por el legislador. Sin embargo, tales situaciones particulares y
concretas, que surgen como consecuencia de la aplicación de disposiciones
legales inconstitucionales, están por fuera de la competencia de la Corte
Constitucional en sede de acción pública de inconstitucionalidad. Esta
competencia corresponde a otros operadores jurídicos, y de manera particular a
los jueces ordinarios, quienes, conforme al mencionado principio de iura novit
curia, concordado con lo dispuesto por el artículo 4º de la Constitución, están
obligados a dejar de aplicar aquellas normas que le sean contrarias”.
(Subrayado fuera del texto original).
91. Aclaró,
seguidamente, que “[l]a firmeza de un acto sancionatorio particular,
expedido con base en una disposición legal vigente en el momento de su
expedición, pero posteriormente derogada, no implica por sí misma, una
extensión de los efectos de la ley en el tiempo, más allá de su derogatoria. Es
el acto, por sí mismo, el que surte efectos, pues la fuerza ejecutoria del acto
particular proviene de un atributo propio, que es su presunción de legalidad,
la cual es inmune al tránsito legislativo posterior a su expedición”[120]. Como
consecuencia de la regla descrita, y en contra de lo sostenido por el entonces
demandante, la Corte decidió inhibirse para pronunciarse de fondo sobre la
norma entonces demandada, a pesar de encontrarse pendientes de decisión uno o
varios casos concretos, dependientes de la aplicación de la norma derogada.
92. Este parámetro fue
posteriormente utilizado y reiterado en la sentencia C-377 de 2004, en la que
se señaló que “los efectos jurídicos de una norma se producen en el momento en
el que se atribuye la consecuencia normativa a la conducta establecida en su
supuesto de hecho, independientemente de la oportunidad en la que ello sea
declarado por la autoridad judicial”, por lo que, “[e]n estricto
sentido, la norma derogada no estaría produciendo efectos por fuera de su
ámbito temporal de vigencia, porque los mismos, en este evento, se predican a
un supuesto de hecho que ocurrió antes de que fuera derogada”. Así,
concluyó dicha sentencia que “cuando la aplicación de una ley da lugar al
surgimiento de una situación jurídica particular y concreta, es igualmente
claro que en relación con tal situación, esa ley ha agotado sus efectos, sin
que la declaratoria que en relación con los mismos se haga con posterioridad a
la derogatoria de la ley pueda tenerse como un caso de ultraactividad de la
misma”.
93. Con base en lo
anterior, esta Corte encuentra que el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley
1739 de 2014 no es susceptible de ser aplicado a una situación jurídica
acaecida luego del año 2018, pues su función y propósito normativo se agotó con
la selección de la base gravable mayor o menor, de acuerdo con la banda de
variación patrimonial que establecía, y con la presentación de la respectiva
declaración tributaria. La situación jurídica regulada por la norma, que
buscaba determinar la cuantía de la riqueza poseída para los 1os de
enero de los años 2015, 2016, 2017 y 2018 (este último solo para personas
naturales y asimiladas) y la eventual aplicación de la presunción de incremento
o decremento patrimonial -de cumplirse sus presupuestos-, habría quedado
cerrada a más tardar el 23 de mayo de 2018, última fecha en la que correspondía
declarar a los obligados.
94. Se reitera que
ninguna situación jurídica consolidada de manera posterior al 23 de mayo de
2018 podría regirse por la norma atacada, pues la aplicación de la base
gravable presunta que dispone su parágrafo 4 es una decisión que debió
adoptarse para tal fecha. En efecto, la oportunidad para determinar a qué base
aplicar la tarifa correspondía al momento de realizar la declaración, es decir,
a las fechas indicadas en el artículo 1.6.1.13.2.25 del
Decreto 1625 de 2016, tal como fue modificado por el artículo 1 del Decreto
1951 de 2017.
95. Las situaciones
jurídicas reguladas por la norma analizada serían entonces aquellas que se
concretaron al momento de efectuar la declaración respectiva, pues en ese
momento se determinó el monto de la base, con aplicación de las reglas
previstas en el parágrafo acusado, frente a las fluctuaciones patrimoniales
ocurridas respecto de lo declarado en 2015. Tal aplicación, ha debido tener
lugar en las fechas indicadas por los referidos decretos. Se reitera en este
punto, que el parámetro constitucional para determinar la ocurrencia de efectos
luego de la derogación de una norma impone la identificación de efectos
generales y no particulares o concretos (ver supra, numeral 97).
Así, en el presente caso podría presentarse la omisión de la declaración de
determinado contribuyente, pero tal circunstancia solo implicaría el inicio de
un procedimiento administrativo de declaración, liquidación o cobro del impuesto
por parte de la administración tributaria, es decir, efectos particulares y
concretos que no configuran el fenómeno de la ultraactividad de la norma
tributaria. De otro lado, sí puede afirmarse con certeza, que ninguna
situación acaecida luego de estas fechas admitirá la aplicación del presupuesto
normativo del parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, pues el
momento para su implementación se agotó con el término de declaración del
impuesto a la riqueza. La opción de aplicar la base gravable presunta sobre el
patrimonio poseído en las fechas establecidas, tuvo lugar hasta el 23 de mayo
de 2018.
96. De esta manera se
concluye que el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014 carece de
efectos actuales, susceptibles de activar la competencia de la Corte
Constitucional para pronunciarse de fondo sobre su constitucionalidad.
Exclusión del ordenamiento jurídico del artículo 261 de la
Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”
97. Ahora bien, en lo
que respecta a la segunda de las normas demandadas, esta resultó derogada
expresamente por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019. En dicha norma se
dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y
DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas
las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de
2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en
el siguiente Inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean
derogados o modificados por norma posterior.
Se derogan expresamente el artículo 4o de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el
artículo 174 del Decreto-ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de
2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962
de 2005; el parágrafo 1 del artículo 4o de la Ley 1393 de 2010; los artículos
51 a 59 de la Ley 1429 de 2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de 2011; los
artículos 69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138, 141, 149, 152 a 155, 159, 161,
171, 194, 196, 212, 223, 224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los artículos 7o, 32,
34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259, 261, 264
y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; el
artículo 7o de la Ley 1797 de 2016; el parágrafo transitorio del artículo 12 de
la Ley 1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018; y el artículo 4o
de la Ley 1951 de 2019. […]” (subrayas fuera del
texto original).
98. Resulta importante
destacar, además, que el artículo 261 de la Ley 1753, dadas sus
características, también habría agotado su propósito normativo. En efecto, se
encuentra en su texto que las gestiones administrativas necesarias para depurar
la información contable a cargo de la DIAN debían adelantarse “en un plazo
máximo de cuatro (4) años contados a partir de la vigencia de la presente ley”,
lo que significa que la ejecución debía darse, máximo, hasta el diez (10) de
junio del año dos mil diecinueve (2019). Ahora bien, teniendo en cuenta que la
Ley 1955 de 2018 dispuso la derogatoria expresa de dicha facultad, a partir de
la vigencia de dicha ley que tuvo lugar el veinticinco (25) de mayo de dos mil
diecinueve (2019), la aplicabilidad de la norma se hizo imposible a partir de
esta última fecha. En consecuencia, situaciones actuales de depuración a
cargo de esta entidad no estarían cobijadas por la competencia que reconoce la
norma demandada.
99. Adicionalmente, es
de resaltar que la Ley 1753 corresponde a una ley por medio de la cual se
formuló de un Plan de Desarrollo, norma que por esencia está establecido para
regir en un periodo determinado[121].
En el caso de la norma aquí analizada, se insertó en un Plan de Desarrollo
destinado a regir el periodo 2014-2018, situación que robustece la idea de que
el propósito normativo de lo demandado ya se habría agotado[122].
100. Por las anteriores
consideraciones, estima la Sala que el artículo 261 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, carece de vigencia para el momento de la presente decisión, por lo
que se procederá a analizar la eventual existencia de efectos actuales, que
permitan a la Corte pronunciarse de fondo sobre la presente demanda.
La ausencia de efectos del artículo
261 de la Ley 1753 de 2015
101. Tal como ocurrió en
el análisis de efectos relativo al cargo anterior, en relación con el artículo
261 de la Ley 1753 de 2015 considera la Sala que no se verifica la existencia
de efectos actuales de la norma demandada. Esto, por cuanto la prescripción
normativa relacionada con los ejercicios de depuración contable no puede
implicar que, más allá del veinticinco (25) de mayo de dos mil diecinueve
(2019)[123],
la DIAN interviniera a través de gestiones administrativas, en los estados
financieros de las entidades, de modo que ninguna situación jurídica actual
podrá regirse por la norma demandada. Esta situación evidencia la ausencia de
ultraactividad del artículo demandado.
102. Tal como se
especificó respecto del parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014,
debates jurídicos en torno a las actuaciones de la DIAN en cumplimiento del
artículo 261 de la Ley 1753 de 2015 que se tramiten en el nivel administrativo,
o ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no permitirían
señalar que este último goza de efectos ultraactivos, pues indican la
existencia de posibles efectos particulares y concretos, pero no generales. Se
reitera, a este respecto, que el parámetro para determinar la existencia de
efectos actuales de la norma que permitan un pronunciamiento de fondo por parte
de la Corte, se tiene en el momento de cumplimiento del supuesto de hecho, y no
en el momento en que su ocurrencia sea declarada por la autoridad judicial o
administrativa[124].
103. Resulta forzoso
concluir que el artículo 261
de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, carece de efectos actuales,
susceptibles de activar la competencia de la Corte Constitucional para
pronunciarse de fondo sobre su exequibilidad.
La sustracción de materia o carencia de objeto
en el control abstracto de constitucionalidad a cargo de esta Corte
104. En reiterada
jurisprudencia, la Corte Constitucional ha indicado que en casos en los que las
normas objeto de demanda se encuentran derogadas o se evidencia que contienen
mandatos específicos ya ejecutados y se verifica la ausencia de efectos
actuales generados por las mismas (descartando su ultraactividad), se está ante
el fenómeno de la sustracción de materia, que también se ha denominado carencia
de objeto[125].
Este fenómeno tiene lugar respecto de la presente demanda, pues se ha
verificado que no existe norma frente a la cual la Corte pueda dictar su
sentencia de control abstracto, y más específicamente, que “no existe
materia sobre la cual pueda recaer el pronunciamiento”[126]. Sobre lo
anterior, se ha dicho:
“En el constitucionalismo
colombiano, una condición indispensable para proferir fallos de mérito frente a
demandas de inconstitucionalidad es que no carezcan actualmente de objeto.
Inicialmente, la Corte Suprema de Justicia se abstuvo en diversas oportunidades
de emitir pronunciamientos de fondo, por carencia actual de objeto, frente a
acciones públicas de inconstitucionalidad dirigidas por ejemplo contra normas
derogadas expresa[127] o tácitamente,[128]
o subrogadas.[129] Con la expedición de la
Carta de 1991, la Corte Constitucional reconoció esa misma doctrina como válida
para interpretar sus propias competencias, aunque con un alcance condicionado.
En la sentencia C-467 de 1993 la Corte debía resolver una demanda parcialmente
dirigida contra normas derogadas, que para entonces no producían efecto alguno
ni tenían la virtualidad de hacerlo. Se preguntó entonces: “¿qué sentido
tendría que la Corte en un fallo con alcances simplemente teóricos o puramente
docentes, declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una
disposición legal que ya no existe, que es de por sí inaplicable por estar
derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un régimen constitucional que
también ha dejado de existir; qué efectos tendría tal pronunciamiento?”.[130]
Concluyó que ninguno y, por eso, se inhibió”[131].
105. La sustracción de
materia implica que la Corte deba, ineludiblemente, declararse inhibida de
pronunciarse de fondo sobre las materias puestas a su consideración, pues con
ello se atiene a los estrictos y precisos términos que le dicta el artículo 241
Superior para el ejercicio de su competencia de guardiana de la supremacía e
integridad constitucional.
106. Teniendo en cuenta
lo anterior, y habiéndose verificado la derogatoria de las normas aquí
demandadas, el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio
de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean
mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones” y el
artículo 261 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, y constatado que las
mismas no tienen efectos ultraactivos, la Corte evidencia que en el presente
expediente se presenta el fenómeno de la sustracción de materia, lo que obliga
a la Corte a inhibirse de proferir una decisión de fondo respecto de la
constitucionalidad de los contenidos demandados.
C.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
107. La demandante solicitó a la Corte declarar declarar la inexequibilidad de lo
dispuesto en el : (i) parágrafo 4 del artículo
4 de la Ley 1739 de 2014, por cuanto, dicha disposición vulnera los artículos
13, 95 y 363 constitucionales al disponer un tratamiento diferenciado para el
cálculo de la base gravable del impuesto a la riqueza. En efecto, sostuvo que
la norma estableció como parámetro de referencia, para los
casos en los que se presentara aumento o disminución del monto de la base
gravable, el valor calculado para el año 2015, desconociendo la verdadera
capacidad contributiva del obligado a 1º de enero de los años subsiguientes; y
(ii) artículo 261 de la Ley 1753 de 2015, por extralimitación de
funciones del legislativo al impartir normas de índole contable para el sector
público, ya que con el mencionado artículo se estarían invadiendo las funciones
asignadas constitucionalmente al Contador General de la Nación.
108. Respecto del
parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, se verificó que el régimen
del impuesto a la riqueza al que pertenecía fue objeto de derogatoria orgánica.
En efecto, los artículos 35 a 41 de la Ley 1943 de 2018 reemplazaron la
regulación tributaria que lo sustentaba y sustituyeron en el ordenamiento su
concepto mismo por el nuevo régimen del impuesto al patrimonio, creado para los
años 2019 a 2021. Adicionalmente, la Corte constató, de manera
específica, la subrogación del parágrafo demandado por el parágrafo 2 del
artículo 37 de la Ley 1943 de 2018, y el cumplimiento de la prescripción
normativa del impuesto a la riqueza, situaciones que refuerzan
la conclusión en torno a la sustracción del ordenamiento de las normas objeto
de control. La Corte procedió entonces a analizar la capacidad del
parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014 de producir efectos, frente a
lo que concluyó que la norma no era susceptible de ser aplicada a una situación
jurídica acaecida luego de su derogatoria. En efecto, su función y propósito
normativo se agotaron con la selección de la base gravable del impuesto a la
riqueza, aplicando eventualmente la banda de variación patrimonial que este
establecía. Así, el hecho regulado por la norma demandada se concretó, a más
tardar, el 23 de mayo de 2018 (última fecha en que correspondía declarar a los
obligados), y ninguna situación posterior podría regirse por sus disposiciones,
descartando con ello su capacidad de producir efectos ultraactivos.
109. En el caso del
artículo 261 de la Ley 1753 de 2015, se constató su derogatoria expresa por
virtud del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019. Esta segunda norma demandada
tampoco se encontró susceptible de aplicación ultraactiva, al desaparecer la
posibilidad de la DIAN de intervenir en la depuración contable de las
entidades. Sobre esto, resultaba evidente, más allá de la derogatoria, que la
depuración contable debía realizarse “en un plazo máximo de cuatro (4) años
contados a partir de la vigencia” del Plan de Desarrollo 2014-2018, “Todos
por un nuevo país”, por lo que sus eventuales implicaciones habrían cesado
máximo, para el nueve (9) de junio de dos mil diecinueve (2019), sin que fuera
posible que una situación posterior a dicha fecha fuese regida por la
disposición analizada. Ante la verificación de la derogatoria y ausencia de
efectos jurídicos de las normas demandadas, se concluyó que se produjo la
sustracción de materia en el escenario del control abstracto de
constitucionalidad. En consecuencia, la Corte Constitucional determinó
inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo sobre el caso.
III.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos en el expediente de la
referencia, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Corte
Constitucional en el Auto 305 del veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete
(2017).
SEGUNDO.- DECLARARSE
INHIBIDA para pronunciarse, por sustracción de
materia, sobre la constitucionalidad del parágrafo 4 del artículo 4 de
la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones”, y del artículo 261 de la Ley 1753 de 2015
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por
un nuevo país’”.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
Ausente con permiso
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSE FERNANDO REYES
CUARTAS
A LA SENTENCIA C-396/19
Con el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta
Corporación, me permito expresar las razones que me llevan a aclarar el voto en
la sentencia C-396 de 2019.
1. En dicha
providencia la Sala Plena se inhibió de adoptar una decisión de fondo respecto
de la demanda interpuesta contra el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739
de 2014 (impuesto a la riqueza) y el artículo 261 de la
Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 “Todos por un nuevo país”).
Respecto del
parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, la inhibición se fundamentó
en cuatro razones: (i) el régimen del impuesto a la riqueza fue objeto de
derogatoria orgánica con ocasión de la entrada en vigencia de los artículos 35
a 41 de la Ley 1943 de 2018, los cuales, “reemplazaron la regulación
tributaria que lo sustentaba y sustituyeron en el ordenamiento su concepto
mismo por el nuevo régimen del impuesto al patrimonio, creado para los años
2019 a 2021”; (ii) el parágrafo demandado fue
subrogado por el parágrafo 2 del artículo 37 de la Ley 1943 de 2018; (iii) se
cumplió el término de prescripción dispuesto en la
norma que regulaba el impuesto a la riqueza, situaciones que refuerzan la conclusión en torno a la sustracción del
ordenamiento de las normas objeto de control; y (iv)  la norma contenida en el parágrafo 4 del artículo 4 de la Ley 1739 de 2014 no “es
susceptible de ser aplicada a una situación jurídica acaecida luego de su
derogatoria”.
Con relación al
artículo 261 de la Ley 1753 de 2015, la Sala Plena constató su derogatoria
expresa por virtud del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019. Además, a su
juicio, tampoco es “susceptible de aplicación ultractiva, al desaparecer la
posibilidad de la DIAN de intervenir en la depuración contable de las entidades”.
En suma, ante
la derogatoria y ausencia de efectos jurídicos de las normas demandadas, la
Corte Constitucional se inhibió para pronunciarse de fondo sobre la demanda por
sustracción de materia.
2. Acompaño la ponencia teniendo
en cuenta que, en la actualidad, las normas acusadas están derogadas bien sea
por vía orgánica (Ley 1943 de 2018) o expresa (Ley 1955 de 2019) y que, en
efecto, hoy no producen efectos. Sin embargo, considero que la Sala Plena no
puede descartar de plano el pronunciamiento respecto de una disposición
derogada. En efecto en cada caso debe examinarse la situación específica a fin
de determinar si su pronunciamiento se justifica desde la perspectiva de la
supremacía de la Constitución y el derecho de los ciudadanos a interponer la
acción pública de inconstitucionalidad.
3. La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado de
analizar la posibilidad de adelantar el control de constitucionalidad de
disposiciones que han sido derogadas. En algunas providencias[132], este
tribunal ha acogido la tesis según la cual cuando ha sido admitida una demanda
en contra de una disposición vigente y durante el curso del proceso ella es
derogada o subrogada, procede adoptar una decisión de fondo[133]. Según la Corte, en virtud del
principio perpetuatio jurisdictionis “el órgano de control conserva plena competencia para
pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado el
proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser despojada de ella
por ulterior derogatoria del legislador ordinario o extraordinario” [134].
Sin
embargo, en otras oportunidades, la Corte ha declarado su falta de competencia
para pronunciarse sobre normas que, en el tránsito del proceso ante la Corte
Constitucional, se han derogado o subrogado[135].
4. Se
trata de una discusión difícil y la Corte tenía la posibilidad de unificar la variedad de pronunciamientos al respecto. En
particular, en el caso concreto, resultaba importante considerar que la demanda
se presentó en el año 2016 y la disposición acusada era transitoria o aplicable durante un
término relativamente corto. Al respecto, en la sentencia C-992 de 2001 la Corte señaló “que
para garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un
pronunciamiento de fondo, en desarrollo del principio de la perpetuatio
jurisdictionis, cuando, no obstante que la norma acusada ha perdido su
vigencia, las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el
tiempo, escaparían a la posibilidad del control de constitucionalidad y pueda
observarse, prima facie, que ellas son violatorias de la Carta, según lo que en
asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional”[136].
En línea con ello, la sentencia
C-743 de 2015 señaló que “[l]a posibilidad de que, en la práctica, no
sea posible ejercer el control de constitucionalidad de la ley, cuando se trata
de normas que prevén una vigencia breve y limitada en el tiempo es inaceptable
para este tribunal” Según la Corte “lo es, porque afecta de
manera directa el principio de supremacía de la Constitución (art. 4 CP), al
permitir, así sea por un breve tiempo, que disposiciones que puedan ser
contrarias a ella rijan y produzcan efectos jurídicos; porque desconocería los
derechos fundamentales de los ciudadanos a interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución (art. 40.6 CP) y a acceder a la administración de
justicia (art. 229 CP); y porque propicia que el agravio a la Constitución
pueda repetirse, incluso de manera sistemática, con normas de vigencia
semejante en el futuro, de manera impune, dado que imposibilitaría la
existencia de la cosa juzgada constitucional (243 CP)”.
5. En síntesis, la Corte ha
debido valorar con más detalle su competencia teniendo en cuenta los siguientes
elementos: (i) la presentación de una demanda contra una norma vigente; (ii) la
limitación en el término de vigencia de la norma (en este caso máximo 4 años);
y (iii) el hecho de que la decisión definitiva respecto de esta disposición se
aplazó debido al ejercicio de las competencias relacionadas con los actos
jurídicos que tuvieron por objeto la implementación del acuerdo de paz
(suspensión de términos).
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
[1] Inicialmente la accionante había demandado el
artículo 59 de la Ley 1739 de 2014, que fue subrogada mediante el artículo 261
de la Ley 1753 de 2015, pero en su escrito de corrección de la demanda aclaró
que sus argumentos se referían a esta última disposición como norma vigente en
el ordenamiento jurídico. Ver auto del 9 de diciembre de 2016.
[2] Ver cuaderno principal, folio 17.
[3] Publicado en el Diario Oficial No. 49.374 de 23 de
diciembre de 2014.
[4] Publicado en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de
junio de 2015.
[5] Ver cuaderno principal, folio 9.
[6] Ver cuaderno principal, folios 9-10.
[7] Ver cuaderno principal, folio 12.
[8] Ver cuaderno principal, folios 12-13
[9] Ver cuaderno principal, folio 13.
[10] Ver cuaderno principal, folio 14.
[11] Ver cuaderno principal, folio 32 (original en
negrilla).
[12] Ver cuaderno principal, folio 32.
[13] Ver cuaderno principal, folio 33.
[14] Ibíd.
[15] Ibíd.
[16] Ibíd.
[17] Ibíd.
[18] Ibíd.
[19] Ibíd.
[20] Ver cuaderno principal, folio 34. La demandante cita
en este aparte, la sentencia C-487 de 1997.
[21] Ver cuaderno principal, folio 34.
[22] Ibíd.
[23] A través del Dr. Juan Carlos Puerto Acosta, apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[24] El Ministerio indicó que, al momento de elaborar la
norma, el Consejo Técnico de la Contaduría Pública emitió varios conceptos en
los que indicó que “el impuesto a la riqueza era determinable al 01 de enero
de 2015 y por lo tanto en ese momento debería registrarse y causarse
contablemente el total del impuesto a cargo de los años 2015 a 2018” (Ver cuaderno
principal, folio 124 reverso)
[25] Ver cuaderno principal, folio 124 anverso.
[26] Ver cuaderno principal, folio 128 anverso.
[27] Ibíd.
[28] Ver cuaderno principal, folio 122 reverso (subrayas
en el texto original).
[29] Ver cuaderno principal, folio 125 reverso.
[30] Ver cuaderno principal, folio 128 anverso.
[31] Ver cuaderno principal, folio 130 anverso.
[32] Ver cuaderno principal, folio 131 anverso.
[33] Ibíd.
[34] A través de la Dra. Miriam Rojas Corredor, apoderada
de la DIAN - U.A.E.
[35] Ver cuaderno principal, folio 72.
[36] Ver cuaderno principal, folio 73.
[37] Ibíd.
[38] Ver cuaderno principal, folio 75.
[39] Ibíd.
[40] Ver cuaderno principal, folio 75.
[41] Ver cuaderno principal, folio 75.
[42] Oficio suscrito por el Dr. Julio Roberto Piza, como
Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de
Colombia.
[43] Ver cuaderno principal, folio 137 anverso.
[44] Ibíd.
[45] Ibíd.
[46] Ibíd.
[47] Ver cuaderno principal, folio 138 reverso.
[48] Ver cuaderno principal, folio 137 anverso.
[49] Ver cuaderno principal, folio 139 anverso.
[50] Constitución Política, Art. 354, inc. 2.
[51] A través de los Dres. Santiago Gutiérrez Borda y
Claudia Amore Jiménez, como Presidente del Consejo Directivo y Directora Ejecutiva,
respectivamente, de la Cámara de Servicios Legales de la ANDI.
[52] Ver cuaderno principal, folio 100.
[53] Ibíd.
[54] Ver cuaderno principal, fl.103.
[55] Ver cuaderno principal, fl. 109.
[56] Ver cuaderno principal, fls.100-101.
[57] Ver cuaderno principal, fl.101.
[58] El término de fijación en lista venció el veinticinco
(25) de enero de dos mil diecisiete (2017) (Cuaderno Principal, fl. 140). Ambas
intervenciones fueron recibidas por la Secretaría General de la Corte
Constitucional el día veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) (Ver
cuaderno principal, folios 141 y 145).
[59] Concepto No. 006261 del 22 de febrero de 2017.
[60] Ver cuaderno principal, folio 174.
[61] Ver cuaderno principal, folio 176.
[62] Arts. 1º, lit. k., y 2º.
[63] En su artículo 1º, esta norma estableció que “la
Corte Constitucional, por decisión que deberá ser adoptada por la mayoría de
sus miembros, podrá suspender los términos de los procesos ordinarios de
constitucionalidad que cursen ante la Sala Plena, cuando esta considere que así
se justifica, para que priorice el control automático, único y posterior de constitucionalidad de que trata el literal k) del
artículo 1° y el inciso 3° del artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016”.
[64] En dicho auto se dispuso que respecto el
levantamiento de la suspensión de términos de cada proceso de
constitucionalidad sería decidido por la Sala Plena, por lo que en la parte
resolutiva de esta providencia se dispondrá lo pertinente.
[65] Corte Constitucional, sentencia C-019 de 2015. Sobre
la competencia de la Corte Constitucional en casos como el que aquí se analiza,
es importante destacar que el artículo 241 de la Constitución señala los
estrictos y precisos términos en los cuales esta Corporación ejerce sus
facultades de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución,
estableciéndose en el numeral 4 de dicho artículo que deberá “[d]ecidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación”. Sobre lo anterior, resulta claro que cuando dicho numeral se
refiere a “las leyes”, está describiendo aquellas normas sujetas a la
Constitución, dictadas por el legislador, que pertenecen al ordenamiento
jurídico, entendiéndose que las normas derogadas o subrogadas, por efecto de
dicho fenómeno jurídico, dejan de ser leyes. De ahí, la aplicación de la figura
de la sustracción de materia o carencia actual de objeto, cuandoquiera que la
Corte verifica la falta de vigencia de las normas demandadas y la ausencia de
efectos actuales de las mismas (ver, entre otras, sentencias C-416 de 1992;
C-022 de 1994; C-264 de 1994; C-282 de 1994; C-281 de 1995; C-583 de 1995;
C-244A de 1996; C-1144 de 2000; C-353 de 2015; C-348 de 2017). Sobre esto, se
ha dicho en la jurisprudencia que “la derogación es una figura que determina
la existencia de una norma en un ordenamiento jurídico. Esa pertenencia de un
enunciado prescriptivo es el presupuesto básico para iniciar un juicio de validez
sobre una disposición de rango legal. Por ello, la Corte ha utilizado tal
institución para identificar si tiene competencia para examinar la
exequibilidad de una disposición de rango legal” (C-348 de 2017).
[66] Corte Constitucional, sentencias C-019 de 2015, C-898
de 2001.
[67] Corte Constitucional, sentencias C-898 de 2001 y
C-019 de 2015.
[68] Por ejemplo, en un caso reciente y similar al
presente, la Corte en sentencia C-044 de 2018, decidió inhibirse de
pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad formulada
contra el artículo 27 (parcial) de la Ley 48 de 1993, “Por la cual se
reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización”. En aquel caso, la
demanda fue admitida el 15 de febrero de 2017, el proceso suspendido por virtud
del Auto 305 del 21 de junio de 2017, y la norma demandada fue derogada durante
el término de suspensión, por el artículo 81 de la Ley 1861 de 2017. En dicho
proceso, la Corte verificó la ocurrencia de una derogatoria expresa y
posteriormente, aplicando la reiterada jurisprudencia en la materia, verificó
que la norma demandada no producía efectos jurídicos. Corte Constitucional,
sentencias C-019 de 2015, C-044 de 2018 y C-085 de 2019.
[69] Corte Constitucional, sentencia C-898 de 2001.
[70] Ibíd.
[71] Corte Constitucional, sentencia C-031 de 2017,
refiriendo a las sentencias C-505 de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-521
de 1999, C-758 de 2004, C-335 de 2005, C-825 de 2006, C-896 de 2009 y C-898 de 2009.
[72] Se entiende, los casos en los que se demande por
parte de un ciudadano una ley de la República.
[73] Constitución Política, Art.241, num. 4.
[74] Corte Constitucional, sentencia C-136 de 2018.
[75] Corte Constitucional, sentencia C-443 de 1997. Esta
sentencia sigue las consideraciones de la Corte plasmadas en la sentencia C-055
de 1996, en la que, a su vez, se sigue el concepto que de derogación que
elabora Hans Kelsen en su obra, “Normas jurídicas y análisis lógico”
(Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p 71).
[76] Corte Constitucional, sentencias C-055 de 1996, C-443
de 1997, C-159 de 2004 y C-402 de 2010.
[77] Código Civil, Art. 71.
[78] Ley 153/1887, Art. 3.
[79] Corte Constitucional, sentencia C-901 de 2011,
teniendo como referencia las sentencias C-539 de 1994 y C-159 de 2004.
[80] Corte Constitucional, sentencias C-668 de 2008, C-241
de 2014 y C-085 de 2019.
[81] Corte Constitucional, sentencias C-019 de 2015 y C-085
de 2019.
[82] Corte Constitucional, sentencia C-081 de 2018.
[83] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 1994.
[84] Corte Constitucional, sentencias C-145 de 1994, C-350
de 1994, C-491 de 1997, C-1174 de 2001, C-931 de 2009, C-081 de 2018 y C-102 de
2018.
[85] Corte Constitucional, sentencia C-350 de 1994.
[86] Ley 1739/2014, Art. 1, que adicionó al Estatuto
Tributario el artículo 292-2.
[87] Ibíd.
[88] Ibíd, parágrafo 1.
[89] Ley 1739/2014, Art. 4, que adicionó al Estatuto
Tributario el artículo 295-2.
[90] Ibíd.
[91] Ley 1739/2014, Art. 3, que adicionó al Estatuto
Tributario el artículo 294-2.
[92] Ibíd.
[93] Ley 1739/2014, Art. 4, que adicionó al Estatuto
Tributario el artículo 295-2.
[94] El impuesto de normalización tributaria al que se
refiere el parágrafo 5 del artículo 4 de la Ley 1739/2014 es aquel creado por
esta misma Ley en su Capítulo V, como un impuesto complementario al impuesto a
la riqueza. Este tributo se creó exclusivamente “por los años 2015, 2016 y
2017” (L.1739/2014, Art. 35). Al respecto, ver sentencia C-551 de 2015.
[95] Ley 1739 de 2014, Art. 6, que adicionó al Estatuto
Tributario el artículo 297-2.
[96] Ibíd.
[97] Al respecto, consultar el art. 1.6.1.13.2.25. del
Decreto 1625 de 2016, tal como fue modificado por el art. 1 del Decreto
1951/2017. Imagen tomada del calendario tributario para el año 2018, publicado
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en: https://www.dian.gov.co/Calendarios/Calendario_Tributario_2018.pdf
[98] Art. 35, que modificó el 292-2 del Estatuto
Tributario.
[99] Art. 36, que modificó el 294-2 del Estatuto
Tributario.
[100] Ibíd.
[101] Art. 38, que modificó el 296-2 del Estatuto
Tributario.
[102] Art. 37, que modificó el 295-2 del Estatuto
Tributario.
[103] Ibíd.
[104]
Al hacer alusión a los bienes excluidos de la base gravable, el numeral 9 del
artículo 4 de la Ley 1739 de 2014, hacía alusión a la posibilidad de que los
contribuyentes a que se refería el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto
Tributario, excluyeran de su base el valor patrimonial de los aportes
sociales realizados por sus asociados. No obstante, el artículo 19 del
Estatuto Tributario fue modificado por el artículo 140 de la Ley 1819 de 2016,
y el numeral 4 fue suprimido.
[105] Artículos 292 a 298 – 8.
[106] Corte Constitucional, sentencias C-634 de 1996, C-826
de 2006, C-668 de 2014, C-348 de 2017 y C-046A de 2019.
[107] Relativo a las “Normas de financiamiento a través
de impuestos al patrimonio, normalización y dividendos”.
[108] Del capítulo del Estatuto Tributario relativo al
impuesto al patrimonio se excluyeron expresamente los artículos “292, 292-1,
293, 293-1, 293-2, 294, 294-1, 295, 295-1, 296, 296-1, 297, 297-1, 298-3, 298-4
[y] 298-5” (L.1943 de 2018, Art. 122).
[109] Se mantuvieron vigentes los artículos 298, sobre
declaración y pago, que venía de la Ley 1111 de 2006, 298-1, sobre el contenido
de la declaración del impuesto al patrimonio, y el 298-2, relacionados con la
administración y control del impuesto al patrimonio, que venían de la Ley 863
de 2003.
[110] Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2015. En
esta sentencia se señaló que “[e]l
impuesto a la riqueza, que reemplazó al impuesto al patrimonio, fue creado por
el artículo 1 de la Ley 1739 de 2014, que adicionó el artículo 292-2 al
Estatuto Tributario. Este impuesto está previsto como un tributo transitorio
y extraordinario para los años 2015, 2016, 2017 y 2018”
(negrilla y subrayado fuera del texto original).
[111] Corte Constitucional, sentencia C-1006 de 2003,
explicando la clasificación doctrinaria de los impuestos que distingue los
ordinarios de los extraordinarios.
[112] Ibíd.
[113] Corte Constitucional, sentencias, entre otras, C-819
de 2011, C-192 de 2017 y C-046A de 2019.
[114] Corte Constitucional, sentencias, entre otras, C-1144
de 2000, C-030 de 2018 y C-089 de 2018.
[115] Corte Constitucional, sentencia C-1144 de 2000. Ver
también, sentencia C-030 de 2018, en la que se afirmó que “[a]nte la
necesidad de asegurar la vigencia del principio de supremacía constitucional, y
considerando que en algunos casos, normas derogadas pueden seguir teniendo
efectos jurídicos debido al fenómeno de la ultraactividad, la
jurisprudencia ha aceptado que la Corte se pronuncie sobre la validez de
disposiciones legales derogadas” (resaltado por fuera del texto original).
[116] Corte Constitucional, sentencia C-085 de 2018. Sobre
esto último dijo la Corte en la sentencia C-377 de 2004 que “La
retroactividad y la ultraactividad de la ley tienen carácter excepcional y
deben estar expresamente previstas en el ordenamiento”.
[117] Corte Constitucional, sentencia C-763 de 2002.
[118] Corte Constitucional, sentencia C-248 de 2017.
[119] Corte Constitucional, sentencia C-329 de 2001.
[120] Ibíd.
[121] Constitución Política, Arts. 339-344. Ley 152/1994.
[122] La Corte Constitucional ha señalado el carácter
temporal de las normas de los planes de desarrollo. A continuación se presenta
una recopilación de las decisiones más recientes en la materia:
Sentencia
Ponente
Regla/consideraciones
C–047 de 2018.
Reiterada en la C-092 de 2018. MP Alberto Rojas Ríos.
Antonio José
Lizarazo Ocampo
1 La Vigencia de
los Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al
cuatrienio del periodo presidencial, sin embargo, varios son los artículos de
este tipo de leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la
especial naturaleza de estas normas las cuales permiten mantener la
vigencia y aplicación de la Carta Política y, por consiguiente, involucran metas
de ejecución continuada y progresiva, en beneficio de las políticas
públicas del Estado.
2 Por
consiguiente, el simple paso del cuatrienio para el cual son expedidos los
Planes Nacionales de Desarrollo y la no reiteración de sus disposiciones en
los Planes posteriores, no implican, per se, su derogatoria o
pérdida de vigencia (…)En todo caso, según el artículo 72 de la Ley 57 de
1887, permanecen vigentes los contenidos de las leyes anteriores que no
contradicen las disposiciones de la nueva ley
C–008 de 2018
José Fernando
Reyes Cuartas
La Corte ha
establecido que la Ley del PND, contiene los instrumentos o estrategias que
resultan necesarios para la consecución de las metas y objetivos del Plan,
que se refieren al cálculo de ingresos públicos proyectados para el
término de la vigencia del plan, así como la asignación de los recursos
fiscales con que se cuenta la financiación de dichos programas y metas.
C–092 de 2018
Alberto Rojas Ríos
La vigencia de los
Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al cuatrienio del
periodo presidencial, sin embargo, varios son los artículos de este tipo de
leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la especial naturaleza de
estas normas las cuales permiten mantener la vigencia y aplicación de la
Carta Política y, por consiguiente, involucran metas de ejecución continuada
y progresiva, en beneficio de las políticas públicas del Estado.
[123] Fecha en la que entró en vigencia la Ley 1955 de
2019, que mediante artículo 336 derogó expresamente el artículo 261 de la Ley
1753 de 2015.
[124] Corte Constitucional, sentencia C-377 de 2004.
[125] Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-324
de 2009, C-353 de 2015, C-348 de 2017, C-136 de 2018 y C-200 de 2019.
[126] Corte Constitucional, sentencia C-336 de 2016.
[127] Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Acuerdo
Número 26 del 15 de junio de 1917. (MP. Augusto N. Samper). Gaceta Judicial
Nro. 1344, Tomo XXVI, p. 89. En esa oportunidad, la Corte Plena dijo: “[…] Pero
como la disposición es como si no existiera, puesto que fue expresamente
derogada por el artículo 1° de la Ley número 17 de 1909, claro es que la
solicitud que precede carece, en absoluto, de valor, ya que el precepto que en
ella se acusa no existe, por haber sido derogado. || Por consiguiente, la Corte
Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
ley, declara que no existiendo, como no existe, la disposición que se acusa,
ella no tiene que decidir nada en este asunto”.
[128] Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Acuerdo
Número 37 del doce de julio de 1918. (MP. Augusto N. Samper). Gaceta Judicial
Tomo XXVI, pp. 300. En esa decisión sostuvo: “[…] Se observa que el Decreto
número 635 de 1905 fue adicionado por los artículos 13 y 14 del número 1240 de
1905, y éstos fueron declarados insubsistentes por el marcado con el número
1309 del propio año, que suprimió totalmente la rebaja de que hablaban los
primeros, quedando así, tácitamente, derogado el 635 antes nombrado. […] En
resumen, hoy no rige ninguna de las disposiciones acusadas, las cuales
produjeron todos sus efectos durante el tiempo que estuvieron en vigor. ||
Según tal estado de cosas, no es posible a esta Superioridad examinar si tales
artículos pugnan o no con preceptos constitucionales, porque para que exista o
pueda existir esa oposición se requiere que tanto las unas como las otras
disposiciones existan, estén en vigencia”.
[129] Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia
del 28 de julio de 1935. (MP. Pedro A. Gómez Naranjo). Gaceta Judicial Nro.
1897, Tomo XLII, p. 6.
[130] Corte Constitucional, sentencia C-467 de 1993.
[131] Corte Constitucional, sentencia C-215 de 2017.
[132] Ver
sentencias C-1115 de 2001, C-333 de 2010, C-502 de 2012, C-580 de 2013, C-292 de 2015, C-743
de 2015, C-492 de 2015 y C-060
de 2018.
[133] En la sentencia C-541 de 1993, la Corte emitió un fallo de
mérito sobre la demanda instaurada contra una ley, pese a que se había derogado
durante el proceso de control. Dijo entonces la Corporación que podía
pronunciarse de fondo, entre otras razones, en virtud del principio perpetuatio
jurisdictionis, que había usado en su momento la Corte Suprema de Justicia,
cuando estaba a cargo de guardar la integridad y supremacía de la Constitución.
[134] Sentencia C-541 de 1993. Esta regla ha sido también referida, entre otras
en las sentencias C-333 de 2010, C-502 de 2012, C-580 de 2013, C-292 de 2015,
C-743 de 2015, C-492 de 2015 y C-060 de
2018.
[135] Ver
sentencia C-081 de 2018. Posición adoptada en la sentencia C-396 de 2019.
[136] Sentencia
C-992 de 2001