C-144-09
Sentencia C- 144/09
Sentencia C-144/09
(Marzo 4, Bogotá D.C.)
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Normas que confieren potestad discrecional a
autoridades de tránsito para ordenar medidas de prevención de accidentalidad y
control de velocidad no vulneran prohibición de arbitrariedad ni derechos de
los ciudadanos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales textos acusados se estiman
violados
La acción de inconstitucionalidad por tratarse de una
acción pública, le permite al ciudadano actuar sin mayores exigencias de
técnica jurídica ordinaria. No obstante, dada la presunción de constitucionalidad
de que gozan las normas legales, al ciudadano se le exige como carga mínima que
sustente de manera específica el concepto de la violación, con el fin de que
pueda existir una verdadera controversia constitucional. El concepto de la
violación no se limita a citar las normas constitucionales violadas ni afirmar
que determinada ley es contraria a la Constitución, sino, ante todo, exige
manifestar las razones específicas, inteligibles, pertinentes y suficientes
para iniciar, al menos, un análisis que conduzca a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad. Por eso, el demandante debe formular y sustentar un cargo
concreto contra la norma que demanda.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No procede para solicitar sustitución de expresión en
disposición
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad/PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Si bien en el escrito de demanda se sugiere sustituir la disposición demandada
por expresiones que no tengan el sentido de arbitrariedad o de discrecional que
alegan los actores, lo cual, en principio, no es susceptible de solicitarse en
la acción de inconstitucionalidad, el cargo, que en estricto sentido se
formula, pretende la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “podrán”
por considerar que dicha competencia no puede ser discrecional sino de
ejercicio obligatorio. Estas razones constituyen una directa e inequívoca
pretensión de inconstitucionalidad de una norma de rango legal, por contradecir
precisamente las disposiciones superiores contenidas en el Preámbulo y el
artículo 2º de la Constitución. Es así que la Corte, al interpretar la demanda
según el principio pro accione, encuentra que ésta no es inepta.
TRANSPORTE TERRESTRE-Concepto/TRANSPORTE TERRESTRE-Ejercicio incide
sobre derechos fundamentales y colectivos/ TRANSPORTE TERRESTRE-Justificación
de amplia intervención del Estado
El transporte terrestre es una actividad social y económica que
facilita la  realización del derecho de libre movimiento y circulación, así
como de derechos vinculados con la libertad económica y la iniciativa privada
relacionada con la prestación del servicio público de transporte. Su ejercicio
arriesga derechos fundamentales de los ciudadanos a la vida, la integridad y la
seguridad, por el peligro que entraña la movilización a través de vehículos -
velocidad de la movilización y contundencia de los mismos -. También impacta en
derechos colectivos como el medio ambiente y el uso del espacio público (vgr.
vías, calles, bahías, publicidad exterior, contaminación del aire, etc.). Como
consecuencia de ello, es objeto de una fuerte regulación por el Legislador, al
punto tal de que la Corte ha reconocido que es “legítima una amplia
intervención policiva del Estado [en estas materias], con el fin de garantizar
el orden, y proteger los derechos” de los ciudadanos.
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO-Seguridad de los usuarios y seguridad vial como fines
ACTIVIDAD DE CONDUCIR VEHICULOS AUTOMOTORES-Implica riesgos
El Legislador, al expedir la Ley 769 de 2002 -Código Nacional de
Tránsito Terrestre-, consagró como uno de sus fines, la seguridad de los
usuarios, por cuanto la actividad de conducir vehículos
automotores ha sido considerada por la jurisprudencia nacional y por la
doctrina extranjera como una actividad riesgosa, que rompe el equilibrio que
debe existir entre los asociados y que pone a la comunidad, ante inminente
peligro de recibir lesión y determinó la promoción de la seguridad de
las personas y la seguridad vial en su conjunto, como principio rector de los
preceptos en materia de tránsito en general, habida cuenta del deber que tienen
las autoridades de la República de proteger a todas las personas, en su vida,
honra, bienes, derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares (…), pues, si no existiera
una regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las
vías públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo,
se verían gravemente afectados.
TRANSITO AUTOMOTOR-Legitimidad de la intervención policiva del Estado/TRANSITO
AUTOMOTOR-Control constitucional sobre las regulaciones
TRANSITO TERRESTRE AUTOMOTOR-Asunto de interés en los ámbitos
local y nacional
TRANSITO TERRESTRE AUTOMOTOR-Regulación incluye ejercicio de
competencias de distintos niveles territoriales con preeminencia de
disposiciones generales del orden nacional
AUTORIDADES PUBLICAS EN
REGULACION DE TRANSITO-Facultadas para promover cumplimiento de disposiciones
y decretar sanciones/AUTORIDADES PUBLICAS EN REGULACION DE TRANSITO-Doble
carácter de atribuciones: preventivo y sancionatorio
La regulación del tránsito, faculta a las autoridades para promover el
cumplimiento de las disposiciones que fije el legislador y para decretar las
sanciones a quienes infrinjan tales normas, sobre la base de su finalidad de
proveer por la seguridad de las personas. Por eso, dentro de las funciones de
policía establecidas a nivel nacional en materia de tránsito terrestre, existen
claramente atribuciones “de carácter preventivo, de asistencia técnica y humana
a los usuarios de las vías y de carácter sancionatorio, para quienes infrinjan
las normas.
DISCRECIONALIDAD/ARBITRARIEDAD
ARBITRARIO-Concepto
POTESTAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACION-Decisión sujeta a condiciones de oportunidad y
conveniencia dentro de límites
FACULTAD DISCRECIONAL DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sometida  a reglas de derecho preexistentes, deberes
del Estado y responsabilidad de las autoridades
POTESTAD DISCRECIONAL-Concepto/POTESTAD DISCRECIONAL-Condiciones que
debe cumplir
La potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria en
ciertas situaciones para lograr una buena administración pública, por cuanto le
brinda al gestor público la posibilidad de decidir lo que le corresponde, para
superar o enfrentar una situación  específica, permitiéndole a la autoridad
apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción, dentro de los límites
fijados por el legislador. Las
facultades discrecionales, están sometidas a reglas de derecho preexistentes en
cabeza del órgano o funcionario competente, a los deberes del Estado, y las
responsabilidades genéricas de las autoridades en cuanto a la  protección de la
vida, honra y bienes de los asociados. La Corte al respecto ha reiterado que
una potestad de esa naturaleza, siempre debe entenderse circunscrita a la
realización de los fines específicos que le han sido encomendados por el
ordenamiento jurídico, y condicionada por: (i) la existencia misma de la
potestad, definida por el legislador; (ii) la competencia para ejercerla
-otorgada a unas autoridades y no a otras -; (iii) la obtención de una
finalidad específica, derivada del sistema normativo al que la norma pertenece;
(iv) el acatamiento de las disposiciones constitucionales que regulan el
ejercicio de la función pública; (v) las normas particulares que permiten la
expedición del acto administrativo; y (vi) los elementos fácticos del caso
concreto y la proporcionalidad de la decisión respecto de ellos.
ACTO DISCRECIONAL-No puede apartarse de finalidad del buen servicio o propósitos del
Estado de Derecho/ACTO DISCRECIONAL-Sujeto a control jurisdiccional/ACTO
DISCRECIONAL-Motivado y justificado por razones del servicio
MATERIA AMBIENTAL-Competencia concurrente
ESPACIO PUBLICO-Regulación varia según circunstancias/ESPACIO PUBLICO-Regulación
por parte del Legislador debe limitarse a señalar criterios básicos/ESPACIO
PUBLICO-Regulación por autoridades administrativas locales en términos
discrecionales
La regulación del espacio público varía según las circunstancias de
cada caso, está muy ligada a lo local, y  en ella intervienen derechos
ciudadanos a la libertad de expresión, al medio ambiente y naturalmente a la
seguridad. Por ello, el respeto a la autonomía de las autoridades locales y la
naturaleza técnica del manejo del espacio público, que se admite que el
legislador no se puede ocupar en detalle de esta materia, sino señalar
criterios básicos de limitaciones razonables, en tanto las autoridades
administrativas competentes disponen de un margen de valoración para expedir
regulaciones que preserven el espacio público y a su vez garanticen la
seguridad, en los términos discrecionales de la expresión acusada del artículo
114 de la Ley 769 de 2002.
AUTORIDADES LOCALES-Discrecionalidad para adoptar medidas en zonas de alto riesgo de
accidentalidad
En relación con el tema de la seguridad en las carreteras, le corresponde
a las autoridades locales, esto es al alcalde  o las Secretarías de Tránsito
municipales: (i) determinar cuándo una situación o una zona es peligrosa, y
(ii)  disponer las mejores medidas para lograr una seguridad de las vías
óptima. De ahí que la facultad de poner resaltos o reducidores de velocidad,
frente a otro tipo de señal o restricción vehicular, no significa una omisión
en el deber de cuidado de la autoridad administrativa, sino una oportunidad de
valoración de la peligrosidad de la zona y de la  idoneidad de las medidas a
imponer, apreciación que debe estar técnicamente fundamentada y dirigida hacia
la finalidad descrita, y que no puede ser impuesta desde una órbita nacional.
Referencia: Expediente
D-7376
Demanda de inconstitucionalidad: de los artículos 114 -parcial-  y 120 -parcial- de
la Ley 769 de 2002, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo
241 de la Constitución Política.
Actores: Daniel
Eduardo Linares Castro y Aníbal Carvajal Vásquez.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Normas demandadas.
Las expresiones acusadas se subrayan en el texto de los artículos 114 y 120 de la Ley 769 de
2002 (Diario Oficial No. 44.893 de 2002, del 7
de agosto):
“LEY
769 DE 2002
(Agosto
6)
Por
la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones
(…)
CAPITULO
XII.
SEÑALES DE
TRÁNSITO.
(…)
ARTÍCULO
114. DE LOS PERMISOS. No podrán colocarse señales o avisos en las vías sin que
medie permiso o convenio con las autoridades competentes, quienes tendrán en
cuenta las disposiciones sobre contaminación visual.
Las
autoridades de tránsito podrán ordenar el retiro de vallas, avisos,
pasacalles, pendones u otros elementos que estén en la vía pública y que
obstaculicen la visibilidad de las señales de tránsito.
Las señales
y otros elementos reguladores o indicadores de tráfico en las ciudades no
podrán ser dañados, retirados o modificados por los particulares, so pena de
incurrir en multa.
PARÁGRAFO.
Será sancionado con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, el particular u organismo estatal que dañe, retire o
modifique las señales u otros elementos reguladores o indicadores del tráfico
en las ciudades.
[…]
CAPÍTULO
XIII.
PROCEDIMIENTOS
DE CONTROL DE TRÁNSITO.
[…]
ARTÍCULO
120. COLOCACIÓN DE RESALTOS EN LA VÍA PÚBLICA. Los Alcaldes o las Secretarías
de Tránsito donde existan podrán colocar reducidores de velocidad o
resaltos en las zonas que presenten alto riesgo de accidentalidad.”
2. Demanda y pretensión.
2.1.
Los accionantes en el escrito de demanda consideraron, en primer término, que la
expresión “podrán”, contenida en los artículos parcialmente acusados,
contraría el Preámbulo y el artículo 2º de la Constitución Política por lo que
se hace necesario declarar su inexequebilidad. Como fundamento de lo anterior
sostuvieron que la adopción de  medidas encaminadas a “aminorar la presencia
de riesgo de accidentalidad en las vías públicas” - eliminación de
obstáculos que obstruyan la visibilidad de las señales de tránsito en las vías
públicas y colocación de resaltos o reductores de velocidad -, no puede ser una
competencia discrecional, menos aún tratándose de zonas de alta accidentalidad.
Aceptando que sea facultativo de la autoridad de tránsito clasificar una
situación como peligrosa y decidir la medida idónea para precaver el peligro,
no es dable al legislador dejar al arbitrio de la autoridad de tránsito su
implementación.
2.2.
Por otro lado los accionantes advirtieron que dejar dichas medidas a la
conveniencia de estas autoridades, equivale a supeditar la protección de
derechos de primer orden, como la vida y la integridad física, a razones de
carácter logístico, técnico, administrativo o presupuestal, cuando la
protección de la vida, integridad y bienes de las personas es un deber
prioritario de rango constitucional. Por lo que señalaron que la expresión “podrán”
en las normas acusadas podría sustituirse por la expresión “ordenarán”. De
igual forma, en relación con el artículo 120 de la Ley 769 de 2002, la
expresión acusada se debería sustituir por el verbo “colocarán”, a fin de que
se asegure su constitucionalidad. La implementación de medidas preventivas para
reducir la accidentalidad debe ser a su juicio, prioritaria, inmediata e
imperativa toda vez que es deber y finalidad  del Estado “proteger a todas
las personas residentes en Colombia en su vida…”. (CP, preámbulo y art 2).
3. Intervenciones.
3.1. Ministerio de Transporte.
-
Los demandantes confunden la función constitucional del Congreso, con la
autonomía de las entidades territoriales: los asuntos concernientes al tránsito
no son exclusivamente locales, ya que en procura de la eficacia de intereses
nacionales, el legislador está facultado para señalar a los Alcaldes y a las
Secretarías de Tránsito unos lineamientos en materia de retiro de vallas,
avisos, pasacalles y pendones, y de colocación de reductores de velocidad.
-
El legislador aplicó en las normas acusadas el principio de coordinación, al
facultar a las autoridades locales  para retirar los elementos que obstruyan la
visibilidad de las señales de tránsito y para colocar reductores de velocidad
en las zonas de alto riesgo de accidentalidad, por lo que las normas se ajustan
a las determinaciones constitucionales y garantizan el derecho a la vida y la
distribución de competencias, entre entidades del orden nacional y territorial.
-
No se está impidiendo o coartando la obligación de adoptar medidas preventivas
de carácter esencial para asegurar la vida y la integridad física de los
ciudadanos, colocando esta función sólo bajo la conveniencia de los Alcaldes o
Secretarías de Tránsito; lo anterior, porque el servicio público de tránsito es
un asunto que no corresponde exclusivamente a las entidades territoriales y se
inscribe dentro de una competencia nacional. Dichas funciones deben ser
coordinadas por los diferentes niveles de autoridades.
-
En consecuencia, las expresiones acusadas en los artículos demandados, sean
consideradas constitucionales y declaradas exequibles por esta Corporación.
3.2. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
-
La “seguridad de los usuarios” es uno de los principios rectores del
Código de Tránsito Terrestre (artículo 1º)  y que en  la exposición de motivos
del proyecto, consta que su expedición se encamina a  prevenir la
accidentalidad, y sus consecuencias nocivas para la vida, la integridad
personal y los bienes de los ciudadanos.
-
Las expresiones “podrá” y “podrán” deben entenderse como “la
facultad expedita o potencia de hacer algo” que es uno de los significados
etimológicos que aquél documenta. Por lo que la autoridad cuenta con una
facultad que debe entenderse ejecutable sobre la base de la diligencia y la
prudencia que se deriva de las disposiciones de tránsito. De esta forma, la
autoridad debe ejercer esa facultad para garantizar que las señales de tránsito
sean fácilmente visibles y colocar resaltos o reductores de velocidad para
minimizar el riesgo de accidentalidad y cumplir con la obligación
constitucional de preservar la vida e integridad de las personas.
-
Por lo anterior, solicita que las expresiones acusadas de los artículos 114 y
120 de la Ley 769 de 2002 sean declaradas exequibles.
4. Concepto del Procurador General de la Nación.
-
El Legislador facultó al Ministerio de Transporte
para reglamentar todo lo relativo a la ubicación y colocación de vallas
publicitarias y promocionales, letreros y avisos, sus características y medidas
de tal forma que no afecten la visibilidad y concentración del conductor,
conforme a lo dispuesto en la Ley 140 de 1994  “Por la cual se reglamenta la
Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional” (Artículo 5º, Código
Nacional de Tránsito Terrestre).
- La Ley 140 también erige la seguridad vial en uno de sus
principales objetivos (artículo 2º). De esta forma, las autoridades de tránsito
que en un momento determinado adviertan la existencia de elementos de
publicidad exterior que no permitan ver las señales de tránsito, tienen la
obligación de disponer el retiro de las mismas, pues su actuar en este campo
está orientado a los fines del Estado, en general consagrados en la Carta y en
el Código de Tránsito Terrestre, en particular.
- Del contenido semántico de
las disposiciones  acusadas se permite inferir que el Legislador otorgó a los
organismos de tránsito y a los Alcaldes Municipales una potestad discrecional
para realizar las actividades descritas en ellas, lo cual no implica que ellas
puedan ejercerse de manera caprichosa o arbitraria, pues en su ejercicio deben
someterse a lo dispuesto en el artículo 36 del Código Contencioso
Administrativo, según el cual  “(e)n la medida en
que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y
proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
- Las disposiciones acusadas no contravienen los preceptos
constitucionales invocados por los demandantes y debe la Corte Constitucional
declarar exequibles las expresiones acusadas.
II. CONSIDERACIONES.
1. La Competencia.
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º CP, la Corte
Constitucional es competente para conocer la presente demanda.
2. Examen del cargo
Como
se anotó en el resumen de la demanda, los actores consideraron que la expresión
“podrán” viola dos disposiciones constitucionales, el Preámbulo y el artículo
2° de la Constitución Política, al otorgar una facultad que autoriza a las
autoridades de tránsito de manera tradicional a “escoger” el retiro o no
de una valla que comprometa la seguridad de las personas o a decidir si se
colocan o no resaltos de seguridad en zonas de alta accidentalidad, lo que
determina su inconstitucionalidad. Sin embargo, los accionantes sugirieron que
la expresión “podrán” podría ser sustituida por “ordenarán” y respecto del
artículo 120 de la Ley 769 de 2002, la expresión acusada por el verbo
“colocarán”, a fin de que se asegure su constitucionalidad.
El primer asunto que debe
abordar la Corte es si la acción de inconstitucionalidad y las solicitudes
específicas de los actores en el presente caso cumplen con los requisitos que
debe tener toda demanda de inconstitucionalidad, los cuales son exigidos por el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y han sido interpretados por la Corte[1]: (i) el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (ii)
las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iii) cuando
fuere del caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para
la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
finalmente, (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la
demanda.
La acción de
inconstitucionalidad por tratarse de una acción pública que le permite al
ciudadano actuar sin mayores exigencias de técnica jurídica ordinaria. No
obstante, dada la presunción de constitucionalidad de que gozan las normas
legales, al ciudadano se le exige como carga mínima que sustente de manera
específica el concepto de la violación[2],
con el fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. El
concepto de la violación no se limita a citar las normas constitucionales
violadas ni afirmar que determinada ley es contraria a la Constitución, sino,
ante todo, exige manifestar las razones específicas, inteligibles, pertinentes
y suficientes para iniciar, al menos, un análisis que conduzca a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad. Por eso, el demandante debe formular y
sustentar un cargo concreto contra la norma que demanda[3].
En
el escrito de demanda los accionantes advirtieron que la disposición “podrán”
contenida en el inciso 2 del artículo 114 y en el artículo 120,
respectivamente, de la Ley  769 de 2002 “deja a la libre voluntad y
disposición de las autoridades de tránsito, por un lado, el establecer o no
medidas que eliminen los obstáculos que impiden la visibilidad de las señales
de tránsito en la vía pública y , por otro, el establecer o no medidas que
impidan la ocurrencia de accidentes de tránsito en zonas que presenten alto
riesgo de accidentalidad. El legislador torno en facultativo lo que para el
constituyente es una obligación”. Entre tanto “el legislador al expedir
esta ley sobrepaso el mandato constitucional estatuido en el Preámbulo y el
artículo 2° de la Constitución, toda vez que deja al arbitrio de las
autoridades de tránsito el realizar actividades que tiendan a evitar accidentes
en las carreteras colombianas”
En
el mismo sentido los actores señalaron que “las precitadas expresiones
atacadas en esta demanda, , disponen de manera facultativa o discrecional, para
los Alcaldes o las Secretarías de Transito (autoridades de tránsito), la
función de adoptar medidas preventivas de carácter esencial para asegurar la
vida e integridad física de los ciudadanos y decimos que son de carácter
esencial o primordial porque lo que se deja al libre criterio de las mentadas
autoridades es nada más y nada menos que el acogimiento de una medida
consistente en aminorar la presencia de riesgo de accidentalidad en las vías
públicas que así lo representen, eso por medio de colocar resaltos o
reducciones de velocidad y/o ordenar el retiro de todo aquello que impida la
visibilidad de las señales de tránsito en la vía pública”.
De
lo anterior se concluye que si bien es cierto en el escrito de demanda se
sugiere sustituir la disposición demandada por expresiones que no tengan el
sentido de arbitrariedad o de discrecional que alegan los actores, lo cual, en
principio, no es susceptible de solicitarse en la acción de
inconstitucionalidad el cargo, que en estricto sentido se formula, pretende la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión “podrán” por considerar que
dicha competencia no puede ser discrecional sino de ejercicio obligatorio.
Estas razones constituyen una directa e inequívoca pretensión de
inconstitucionalidad de una norma de rango legal, por contradecir precisamente
las disposiciones superiores contenidas en el Preámbulo y el artículo 2º de la
Constitución. Es así que la Corte, al interpretar la demanda según el principio
pro accione, encuentra que ésta no es inepta. En efecto, la demanda
cumple con los requisitos formales exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y
expresa los motivos de la violación.
3. La cuestión constitucional.
Corresponde
a la Corte determinar si la expresión “podrán” - contenida en el inciso
segundo del artículo 114 y  en el artículo 120 de la Ley 769 de 2002 -, en cuanto facultad atribuida
a las autoridades territoriales de tránsito, compromete los derechos a la vida
e integridad física de las personas al dejar a su arbitrio la adopción de
medidas de prevención de la accidentalidad y movilización segura en vía
pública, con vulneración del Preámbulo y el artículo 2º de la Constitución
Política que imponen a las autoridades el deber de proteger la vida, la
integridad física y los bienes de las personas.
4. Las facultades atribuidas a las autoridades de tránsito en las
normas demandadas en el marco del régimen de tránsito terrestre.
4.1.
El transporte terrestre es una actividad social y económica que facilita la  realización
del derecho de libre movimiento y circulación, así como de derechos vinculados
con la libertad económica y la iniciativa privada relacionada con la prestación
del servicio público de transporte. Su ejercicio arriesga derechos
fundamentales de los ciudadanos a la vida, la integridad y la seguridad, por el
peligro que entraña la movilización a través de vehículos - velocidad de la
movilización y contundencia de los mismos -. También impacta en derechos
colectivos como el medio ambiente y el uso del espacio público (vgr. vías,
calles, bahías, publicidad exterior, contaminación del aire, etc.). Como
consecuencia de ello, es objeto de una fuerte regulación por el Legislador, al
punto tal de que la Corte ha reconocido que es “legítima una amplia
intervención policiva del Estado [en estas materias], con el fin de garantizar
el orden, y proteger los derechos”[4] de los ciudadanos[5].
4.2.
Las normas que contienen las expresiones demandadas facultan a las autoridades de tránsito para ordenar
medidas de prevención de accidentalidad y movilización segura. Con base en dichos
preceptos, pueden: (i) ordenar el retiro de elementos que obstaculicen el
avistamiento de las señales de tránsito en la vía pública (art 114, inciso 2,
Ley 769 de 2002); (ii) disponer la ubicación de reducidores de velocidad o de
resaltos en zonas de alta accidentalidad (art 120, Ley 769 de 2002).
La
primera facultad se encamina a la protección física y visual de las señales de
tránsito. Siendo, éstas, dispositivos o marcas indicativos de la forma correcta
de movilización por una vía pública (Ley 769/02, art 2), son de obligatoria
observancia por todos lo usuarios y su cuidado se considera asunto de interés
público: la ley prohíbe poner señales en las vías sin el consentimiento de la
autoridad competente (Ley 769/02, art 114, inciso 1) y, además, veda y multa
su retiro o manipulación (Ley 769/02, art 114, inciso 3 y parágrafo). Así, esta
disposición demandada contribuye a la protección, en este caso visual, de las
señales de tránsito. La segunda facultad se dirige al control de la velocidad
de los automotores, uno de los factores incidentes en el mayor número de accidentes
de tránsito; por eso la Ley 769 de 2002 dedica varias disposiciones al
establecimiento de límites máximos y mínimos a la velocidad de tráfico en toda
clase de vías, en zonas rurales o urbanas. De este modo, Así, esta otra
disposición demandada se inscribe en la prevención de la accidentalidad por
causa de velocidad automotriz. Ambas disposiciones normativas apuntan a la
realización del primer principio rector del Código Nacional de Tránsito
Terrestre: la seguridad de los usuarios del transporte terrestre en vías
pública o privadas abiertas al público.
4.3.
De acuerdo con las leyes 105 de 1993[6],
276 de 1996[7],
336 de 1996[8]
y 769 de 2002[9]-,
la organización general del tránsito y transporte en Colombia se rige por unos
principios rectores ligados a los fines de esta actividad, cuyo objetivo
fundamental es garantizar la seguridad de las personas. Específicamente,
el Legislador, al expedir la Ley 769 de 2002 -Código Nacional de Tránsito
Terrestre-, consagró como uno de sus fines: la seguridad de los usuarios[10]. Esto, por cuanto la actividad
de conducir vehículos automotores ha sido considerada por la jurisprudencia
nacional y por la doctrina extranjera como una actividad riesgosa, que rompe el
equilibrio que debe existir entre los asociados y que pone a la comunidad, “ante
inminente peligro de recibir lesión”[11], como se indicó en sentencia C-1090 de 2003 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández). En el mismo sentido, el Estatuto Nacional de Transporte[12] en su artículo 2º, sostiene que la seguridad,
especialmente la relacionada con la protección de los usuarios,
constituye una prioridad esencial en la actividad del Sector y del
Sistema de Transporte.
4.4.
La promoción de la seguridad de las personas y la seguridad vial en su
conjunto, como principio rector de los preceptos en materia de tránsito en
general, ha sido considerado por esta Corporación como un fin
constitucionalmente válido. Al tenor de lo mencionado en la sentencia
C-1090 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)[13],  ese fin “se encuentra acorde con lo previsto en
la Constitución respecto del deber que tienen las autoridades de la República
de proteger a todas las personas, en su vida, honra, bienes, derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares (…) (C.P. art.2º), pues, <si no existiera una
regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías
públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se
verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que
actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal, provocaría la
accidentalidad constante de sus elementos>”[14]. La Corte, en la sentencia
C-355 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), también consideró que
constituye un fin constitucional válido propender por la seguridad vial, pues
se persigue la realización de los principios constitucionales de protección,
por parte de las autoridades públicas, de la vida y de los bienes de las
personas residentes en Colombia y de la promoción de la prosperidad general, en
los términos del artículo 2 Superior.
4.5.
La regulación del tránsito, en consecuencia, faculta a las autoridades para
promover el cumplimiento de las disposiciones que fije el legislador y para
decretar las sanciones a quienes infrinjan tales normas, sobre la base de su
finalidad de proveer por la seguridad de las personas[15]. Por eso, dentro de las funciones de policía
establecidas a nivel nacional en materia de tránsito terrestre, existen
claramente atribuciones “de carácter preventivo, de asistencia técnica y
humana a los usuarios de las vías y de carácter sancionatorio, para quienes
infrinjan las normas”[16]. En este
marco se inscriben las facultades legales demandadas.
4.6.
Por otro lado, la circulación terrestre en “vía abierta al público”, por
abarcar todo el territorio de la Nación, es asunto de interés tanto del ámbito
local como del nivel nacional. Su regulación jurídica incluye el ejercicio de
competencias en distintos niveles territoriales, aunque supone la preeminencia
de las disposiciones generales del orden nacional[17].
5. Las facultades discrecionales y las normas demandadas.
5.1.
Según las razones de la demanda, la expresión “podrán” contenida en
el inciso segundo del artículo 114 y  en el  120 de la Ley 769 de 2002, es una
facultad que autoriza a las autoridades de tránsito - por ser una potestativa y
no imperativa - a “escoger” el retiro o no de una valla que comprometa
la seguridad de las personas o  a decidir si  se colocan o no resaltos de
seguridad en zonas de alta accidentalidad, lo que determina su inconstitucionalidad.
Aunque algunos apartes de la demanda sugieren que la expresión demandada
autoriza a las autoridades a actuar arbitrariamente, otros insisten en que dicha
expresión consagra una facultad discrecional que, para el efecto, es
inconstitucional. Esta Corte no se pronunciará, en el caso concreto, en
relación con los cargos que suponen la consagración de una potestad arbitraria,
porque dicha lectura proviene de una interpretación subjetiva del demandante.
En cambio, hará referencia a los que se refieren a la facultad discrecional de
la administración.
5.2.
Ha señalado esta Corporación en múltiples oportunidades, que la potestad
discrecional es una herramienta jurídica necesaria en ciertas situaciones para
lograr una buena administración pública. Lo anterior, por cuanto le brinda al
gestor público la posibilidad de decidir -bajo alternativas de ponderación-, lo
que le corresponde hacer en la situación en que se requiera superar o enfrentar
una situación  específica[18]. De hecho, la razón de ser de estas normas es el de
permitir a la autoridad apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la
acción, dentro de los límites fijados por el legislador[19]. Con todo, la toma de una decisión de esta naturaleza
por la autoridad administrativa, no significa arbitrariedad en el ejercicio de
la función pública[20]: lo arbitrario
es aquello que se funda en el capricho individual de quien ejerce el poder, con
desmedro de la ley. Las facultades discrecionales, por el contrario, están
sometidas a reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario
competente[21], a los deberes del Estado, y las responsabilidades
genéricas de las autoridades en cuanto a la  protección de la vida, honra y
bienes de los asociados (C.P. artículos 2º, 123[22] y 209[23]). En este sentido, el artículo 36 del Código Contencioso
Administrativo, prescribe como condición de la expedición de actos
administrativos discrecionales, que el contenido de la decisión sea “adecuad[o]
a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que
le sirven de causa”.[24]
5.3.
La Corte al respecto ha reiterado que una potestad de esa naturaleza, siempre
debe entenderse circunscrita a la realización de los fines específicos que le
han sido encomendados por el ordenamiento jurídico[25], y condicionada por: (i) la existencia misma de la potestad - no se trata de una
discrecionalidad al margen de la ley sino de una potestad definida por el
legislador -; (ii) la competencia para ejercerla - otorgada a unas autoridades
y no a otras -; (iii) la obtención de una finalidad específica[26] derivada del sistema normativo al que la norma
pertenece; (iv) el acatamiento de las disposiciones constitucionales que
regulan el ejercicio de la función pública; (v) las normas particulares que
permiten la expedición del acto administrativo; y (vi) los elementos fácticos
del caso concreto y la proporcionalidad de la decisión respecto de ellos[27].
5.4.
Los actos discrecionales, están por lo tanto sometidos al control
jurisdiccional, ya que la potestad conferida no faculta al funcionario a
actuar con  desviación de poder al
apartarse de la finalidad del buen servicio o de los propósitos propios del
Estado de Derecho. De hecho, de conformidad con el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo, una actuación administrativa fundada en tales
supuestos, constituye una de las causales de procedencia de la acción de
nulidad de la misma[28]. Además, los requisitos de racionalidad y
razonabilidad deben acompañar todo acto discrecional. El acto en consecuencia,
debe ser motivado y la discrecionalidad de las autoridades debe estar
justificada en las razones del servicio[29].
5.5.
De acuerdo con las disposiciones previamente expuestas, el objetivo central de la regulación en materia de
tránsito y transporte es el de garantizar la seguridad de los ciudadanos. De
esta forma, la interpretación de las facultades discrecionales señaladas en el
artículo 114 y 120 que los actores promueven, es una aproximación que desconoce
la interpretación teleológica y sistemática que debe hacerse de tales
facultades, conforme a las precisiones expuestas en esta providencia. De hecho,
los artículos 114 y 120 de la Ley 769 de 2002 persiguen el incremento de los
niveles de seguridad en las vías del país, ya que su finalidad no es otra que
la de asegurar que las señales de tránsito no sean afectadas por vallas o
pendones autorizados por las autoridades en materia de publicidad  exterior visual,
- o no autorizados -, cuando estos artículos puedan llegar a ser ajenos a la
seguridad vial. Lo mismo ocurre con la autorización de colocación de reductores
de velocidad o resaltos en zonas de alta peligrosidad. El objetivo de estas
normas, es entonces, la realización de principios constitucionales como la
protección por parte de las autoridades, de la vida y los bienes de las
personas residentes en Colombia (Art. 2º C.P.). Revisando la Ley 769 de 2002,
de hecho, el mismo artículo 7° reza lo siguiente:
“(…) Las
autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en
la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de
carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a
la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías”.
(Subrayas fuera del original).
5.6.
Por otra parte, el diseño del sistema de
tránsito y transporte, supone una asignación directa de funciones a los
organismos territoriales de tránsito, como una condición de eficiencia
administrativa orientada a facilitar la armonización del principio unitario con
el de autonomía territorial, en los términos enunciados[30].
En el caso sub-examine, la potestad  administrativa discrecional conferida a
las autoridades de tránsito en las normas acusadas, les confiere un
margen de apreciación local, en materia de espacio público y de
necesidades del servicio de tránsito y transporte, que lejos de comprometer las
garantías y derechos de los asociados, asegura también el respeto por la
autonomía constitucional conferida a esas entidades territoriales (C.P. 287) y
un margen de discreción  que le permite al funcionario que toma la decisión,
reconocer criterios de oportunidad, conveniencia, y derechos de terceros[31]. En otras palabras, la discrecionalidad que las
normas acusadas promueven es razonable, en atención al ejercicio de otros
derechos ciudadanos derivados  de esas disposiciones, que justifica que la ley
confiera a las autoridades descritas una mayor libertad para tomar, dentro de
los marcos de la ley, la decisión más conveniente para enfrentar las
dificultades que en cuanto a seguridad se presenten.
5.7.
Lo anterior es particularmente pertinente para el caso del artículo 114 de la
Ley 769  de 2002, que como se recordará en su inciso primero, prohíbe  colocar
señales o avisos en las vías, sin que medie permiso o convenio con las
autoridades, de acuerdo a las normas sobre contaminación visual. Ello supone
que habrá ocasiones en que exista una tensión entre una autorización previa de
la autoridad local para la colocación de un aviso en el espacio público y una
situación de amenaza a la seguridad vial, en cuyo caso el conflicto se resuelve
de acuerdo al inciso segundo del artículo, esto es, autorizando a las
autoridades el retiro de esas vallas o publicidad. En tales casos se requerirá
de una ponderación de derechos, ya que la ubicación de vallas autorizadas se
basa en poderes legítimos como la libertad de expresión y el uso colectivo del
espacio público, no  siendo fácil que la ley pueda predeterminar en forma
abstracta las medidas que legítimamente susceptibles de ser adoptadas[32] en tales situaciones. Ello justifica claramente  la
discrecionalidad de estas medidas.
5.8.
Según el artículo 5º de la Ley 769 de 2002, es al Ministerio de Transporte a
quien le compete reglamentar, todo lo referente a la ubicación y colocación de
vallas publicitarias y promocionales, letreros y avisos, sus características y
medidas de tal manera que no afecten la visibilidad y concentración del
conductor, conforme a lo dispuesto en la Ley 140 de
1994[33]. Esta disposición supone, de un lado, la protección
constitucional a la integridad del espacio público, así como un acceso a ese
espacio en condiciones de igualdad; a la vez,  el ejercicio de derechos
constitucionales como la libertad de expresión[34]. A la ley 140 de 1994 se refiere también el inciso
primero del artículo 114 de la Ley 769 de 2002 parcialmente acusado, cuando
habla de contaminación visual, dado que es una normatividad pensada para la
protección del espacio público, que dentro de sus objetivos también promueve la
garantía de la seguridad vial (art. 2º de la Ley 140)[35].
En
estas materias, la sentencia C-535 de 1996. (M.P. Alejandro Martínez Caballero)
señaló que la publicidad exterior visual, era un asunto relacionado con el
medio ambiente y con la obligación estatal de preservarlo. En particular, se
consideró parte del paisaje, como recurso natural renovable. Debido al carácter
global e integrado del medio ambiente y a la interdependencia de los distintos
ecosistemas, se dijo que su regulación competía prima facie al poder
central. No obstante, dicha jurisprudencia también reconoció que existían otras
disposiciones en el Estatuto Superior, que  indicaban que el asunto de la
regulación del medio ambiente era un tema en el que concurrían las competencias
nacional, departamental y municipal, precisando que había temas de interés
nacional y otros meramente locales. La sentencia determinó entonces que
la Constitución atribuía a los concejos municipales, como competencia propia,
la facultad de dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico
municipal (CP art. 313 ord. 9º), por lo cual consideró que existían unos
fenómenos ambientales que terminaban en el límite municipal, y que por ello
mismo podían ser regulados autónomamente por las autoridades municipales, como era
la contaminación visual del paisaje por efecto de la colocación de publicidad
exterior visual. Sin embargo, no concluyó que la anterior circunstancia
dejara por fuera de la competencia del legislador la protección del patrimonio
ecológico estrictamente municipal, sino que afirmó lo siguiente: “La
competencia de los municipios y las autoridades indígenas en relación con el
patrimonio ecológico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la
normatividad básica nacional que el Congreso expida sobre la materia.” De
esta manera, la Corporación fue precisa al establecer que la competencia
concurrente del legislador en el tema, no podía ser tan exhaustiva que vaciara
de contenido la de las autoridades locales mencionadas, porque de ser así, se
afectaría el núcleo esencial del principio de autonomía reconocido a los entes
municipales en materia ambiental[36].
5.9.
En este sentido, se deduce que una interpretación sistemática de la Carta
supone que la expresión discrecional que se acusa en el artículo 114, está
relacionada a su vez, con las competencias territoriales de los municipios en
materia de contaminación visual en los términos descritos, lo que
automáticamente implica una justificación adicional para la medida discrecional
que se acusa, del artículo 114 de la Ley 769 de 2002. Como corolario de lo
expuesto, se recuerda también que mediante sentencia C-089 de 1994, relativa a
la Ley 130 de 1994, "Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los
partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la
de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones", también
se autorizó la propaganda en espacios públicos en materia electoral  a las
autoridades locales.  Dice esa normatividad, lo siguiente[37]:
"Articulo 29. Propaganda en espacios públicos. Corresponde
a los Alcaldes y Registradores Municipales regular la forma, característica,
lugares y condiciones para la fijación de carteles, pasacalles, afiches y
vallas destinadas  a difundir propaganda electoral, a fin de garantizar el
acceso equitativo de los partidos y movimientos, agrupaciones y candidatos a la
utilización de estos medios, en armonía con el derecho de la comunidad a
disfrutar del uso del espacio público y de la estética. También podrán, con los
mismos fines, limitar el número de vallas, afiches y elementos publicitarios
destinados a difundir propaganda electoral.
"Los Alcaldes señalarán los sitios públicos
autorizados para fijar  esta clase de propaganda, previa consulta con un comité
integrado por representantes de los diferentes partidos, movimientos o grupos
políticos que participen en la elección a fin de asegurar una equitativa
distribución.
"Los partidos, movimientos o grupos políticos, no
podrán utilizar bienes privados para desplegar este tipo de propaganda sin
autorización del dueño.
"El Alcalde como primera autoridad de policía
podrá exigir a los representantes de los partidos, movimientos y candidatos que
hubieren realizado propaganda en espacios públicos no autorizados, que los
restablezcan al estado que se encontraban antes del uso indebido. Igualmente
podrá exigir que se garantice plenamente el cumplimiento de esta obligación
antes de conceder las respectivas autorizaciones". (Negrillas fuera de texto original).
5.10.
En suma, la regulación del espacio público varía según las circunstancias de
cada caso, está muy ligada a lo local, y  en ella intervienen derechos
ciudadanos a la libertad de expresión, al medio ambiente y naturalmente a la
seguridad. No es razonable que se le imponga al legislador determinar lo que
debe hacerse en estas materias en cada situación. Así, el respeto a la
autonomía de las autoridades locales y la naturaleza técnica del manejo del
espacio público en los términos descritos, apuntan a admitir que el legislador
no se puede ocupar en detalle de esta materia, sino señalar criterios básicos de
limitaciones razonables. El Legislador, de hecho, propone como solución a una
colisión eventual de estos derechos con la seguridad, el retiro de los
obstáculos en favor de la seguridad vial. De esta forma las autoridades
administrativas competentes disponen de un margen de valoración para expedir
regulaciones que preserven el espacio público y a su vez garanticen la
seguridad, en los términos discrecionales de la expresión acusada del artículo
114 de la Ley 769 de 2002[38].
5.11.
Lo mismo puede predicarse de la expresión  discrecional “podrán” del
artículo 120 de la Ley 769 de 2002.  En efecto, la Sentencia T-258 de 1996,
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) analizó el deber del Estado en el tema de
preservación de la seguridad en las carreteras y manifestó sobre el particular
que:
“Los organismos gubernamentales competentes están
llamados a prever los peligros del tránsito automotor y a tomar las medidas que
consideren pertinentes para evitarlos. Los asociados pueden colaborar con
ellos, hacerles sugerencias y peticiones, denunciarles situaciones, etc.,
pero han de partir de la base de que estos organismos son los entes facultados
para catalogar una situación como peligrosa y para decidir cuál es la fórmula
indicada para, en la medida de lo posible, eliminar o reducir los peligros.”[39]
Esto
es particularmente cierto con respecto al artículo en mención, en la medida en
que corresponde a las autoridades locales, esto es al alcalde  o las Secretarías
de Tránsito municipales: (i) determinar cuándo una situación o una zona es
peligrosa, y (ii)  disponer las mejores medidas para lograr una seguridad de
las vías óptima[40].
La facultad de poner resaltos o reducidores de velocidad, no significa
entonces una omisión en el deber de cuidado de la autoridad administrativa,
sino una oportunidad de  valoración de la peligrosidad de la zona y de la
idoneidad de las medidas a imponer. De esta manera, una autoridad municipal
puede llegar al convencimiento de que para proteger en mejor forma la vida y la
seguridad de las personas en materia vial en una zona de alta peligrosidad, es
mejor otro tipo de señal u otro tipo de restricción vehicular, y no los
resaltos. Esa apreciación, que debe estar técnicamente fundamentada y dirigida
hacia la finalidad descrita, es una valoración local que no puede ser impuesta
naturalmente desde una órbita nacional.
5.12.
En los términos del artículo 5º de la Ley 769 de 2002, relacionado con la
demarcación y señalización vial, es al Ministerio de Transporte a quien le
corresponde definir las características técnicas de la demarcación y
señalización de toda la infraestructura vial. La aplicación y cumplimiento, no
obstante,  será responsabilidad a cada uno de los organismos de tránsito en su
respectiva jurisdicción, conforme con la Constitución y la ley, por lo que no
es una facultad que le permita a la autoridad desprenderse de su objetivo
superior relacionado con la protección de la vida, integridad y bienes de los
ciudadanos.
6. Conclusión: la constitucionalidad de la expresión “podrán” contenida
en los artículos 114 y 120 de la Ley 769 de 2002.
6.1.
Una interpretación como la que hacen los actores de la expresión “podrá”,
es ajena al marco de referencia normativo al que pertenecen las disposiciones
enunciadas, que protegen y garantizan la seguridad vial y de las personas  y
garantizan la protección de los derechos ciudadanos por parte de las
autoridades públicas. Por lo tanto, las facultades discrecionales que los
artículos acusados confieren a las autoridades de tránsito, no implican per
se el desconocimiento del derecho a la vida de los ciudadanos ni de su
seguridad. El funcionario está obligado a ejercer las potestades discrecionales
conferidas,  respetando los principios que rigen los actos administrativos y
las normas que rigen el transporte y el tránsito en nuestro país, junto con las
demás normas legales que gobiernan la función pública,  por lo cual sus actuaciones
deben ser adecuadas a los fines de la norma, razonables, proporcionadas, y
deben  servir a los intereses generales, sin desconocer los principios de
igualdad e imparcialidad que presiden la función administrativa[41].
6.2.
La interpretación que los ciudadanos dan a la expresión “podrán”, desconoce
también que uno de sus fundamentos reside en las competencias territoriales y
la necesidad de garantía de  una coordinación estructural de los diferentes
sectores territoriales que intervienen en el tráfico de vehículos y personas y
en el transporte público, en los diversos niveles del Estado. Igualmente
desconoce la necesidad de discrecionalidad en la valoración del peligro local,
de las medidas a implementar y de la autonomía territorial, en materia de
publicidad exterior visual.
Por
lo tanto, la interpretación pertinente, esto es, conforme a derecho, debe
hacerse contextualizada con las normas y objetivos generales del ordenamiento
jurídico en la materia. Una camisa de fuerza como la que proponen los
demandantes a partir de una reglamentación impositiva en lo local, puede llegar
a vaciar las competencias de las autoridades territoriales en esas áreas o
incluso a limitar desproporcionadamente un derecho, por ejemplo, del uso del
espacio público o  la libertad de expresión de los ciudadanos en materia de
publicidad exterior visual, porque es a las autoridades locales a quienes, en
los casos concretos, les corresponde ponderar entre el ejercicio de derechos a
la libertad de expresión mediante la publicidad exterior y la seguridad
ciudadana, prevaleciendo naturalmente la segunda opción, con fundamento en los
fines constitucionales descritos, cuando ello sea del caso.
6.3.
Las consideraciones anteriores no significan que la interpretación propuesta
por los actores sea una interpretación plausible, entre muchas, y que exija por
ese hecho, que se justifique el retiro de las expresiones del ordenamiento
jurídico o que se escoja un condicionamiento para asegurar una interpretación
de las disposiciones acusadas, acorde con la Carta. Lo cierto, es que la
interpretación realizada por los actores, sólo obedece a una mirada literal de
la expresión acusada, descontextualizada de los alcances de las facultades
discrecionales y del ordenamiento jurídico.
Por
lo tanto, como el entendimiento de la norma  no puede ser otro que el que exija
a la autoridad pública el cumplimiento de la Constitución y la ley, y dado que
al funcionario no le es posible elegir entre quebrar la Carta, - omitiendo su
deber de asegurar la protección de la vida de los ciudadanos- y cumplirla, la
única interpretación de las normas acusadas posible es la que asegura un
reconocimiento sistemático y teleológico de ellas con los principios que
subyacen a las disposiciones relacionadas con el transporte y tránsito
terrestre y con la Constitución.
6.4.
En consecuencia, la Corte no puede hacer cosa distinta que entender que los
apartes demandados de los artículos 114 y 120 de la Ley 769 de 2002 se
encuentran ajustados a la Carta y no vulneran ni la prohibición constitucional
de la arbitrariedad, ni los derechos a la vida o integridad personal de los
ciudadanos. Por las razones anteriores, la Corte declarará la
constitucionalidad de las  expresiones  parcialmente demandadas.
III. DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “podrán” contenida
en el inciso segundo del artículo 114 de la Ley 769 de 2002 y en el artículo
120 de la misma ley, por los cargos examinados.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO Y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-144/09
Referencia: expediente D-7376
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 114 -parcial- y 120 -parcial- de la Ley 769 de 2002.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura
mayoritaria de la Sala, los suscritos Magistrados proceden a sustentar el
salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto de la sentencia C-144
de 2009.
2.- La sentencia en mención estudió la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 114 de la Ley 769 de 2002 (Código
de Tránsito), que establece la posibilidad de que las autoridades de tránsito
dispongan el retiro de vallas, avisos y pendones, entre otros, cuando éstos
obstaculicen la visibilidad de las señales de tránsito. El estudio de
constitucionalidad se adelantó por el presunto cargo consistente en que la
norma debía establecer una obligación en el sentido descrito, y no una mera
posibilidad. La mayoría de la Sala Plena decidió que del hecho según el cual el
retiro de elementos que obstaculicen la visibilidad de las señales de .tránsito, no era contrario a la Constitución, en
tanto resultaba proporcional, pues su aplicación debía considerarse junto con
las demás obligaciones legales de las autoridades en mención, dentro de las
cuales está la de velar por la seguridad de las personas y las cosas en la vía
pública.  Con base en lo anterior se declaró la exequibilidad de la norma
acusada.
3.- No compartimos la decisión referida, y
consideramos que la decisión debió ser inhibitoria por las razones que se
exponen a continuación.
En primer término, el cargo no estaba
adecuadamente configurado como tal, por lo cual debió declararse que la demanda
era inepta. En efecto, el establecimiento de un contenido normativo con una
consecuencia jurídica sustentada en un permiso o posibilidad y no en una
obligación o deber, no genera prima facie sospecha alguna de
inconstitucionalidad.  Así, por regla general, todas las normas que establecen
permisos deben interpretarse junto con otras normas para determinar su
verdadero alcance.  En este orden, el cargo propuesto careció desde el momento
de la presentación de la demanda, de la
explicación de cómo era posible la presunta inconstitucionalidad planteada a la
luz de las demás disposiciones pertinentes del Código de Tránsito.
La anterior deficiencia resulta determinante, por
cuanto el sentido interpretativo que la norma demandada ostenta en sí misma, es
la razón de la exequibilidad. Ello querría decir que la Corte no ha resuelto o
aclarado la interpretación constitucional de una disposición, para descartar
otras que son inconstitucionales, sino que ha ratificado lo que la norma de por
sí ya implicaba para efectos de su entendimiento y aplicación.
Ahora bien, el hecho de que la Corte Constitucional no
se enfoque en develar problemas de inconstitucionalidad presentados con la
certeza mínima, que permita pensar que se requiere la intervención del juez de control
de constitucionalidad; desvirtúa la presunción de constitucionalidad de la que
gozan en general las expedidas por las autoridades respectivas.  Esto, en tanto
se desarrolla la idea de que la Corte debe prestar su pronunciamiento de
exequibilidad, incluso cuando una norma no genera sospecha alguna de
inconstitucionalidad. Lo que, resulta contrario a su vez a la idea de
presunción en sentido descrito.
Reiteramos, que en el caso concreto hizo falta que la
demanda explicará que a pesar de la interpretación que surge de la norma misma,
ésta era contraria a los principios constitucionales. Por ello, el fundamento
de la mayoría para decidir la exequibilidad, no puede ser otro que la
disposición acusada es proporcional, tal como se presume que lo es, y debe ser
interpretada sistemáticamente con otras del Código de Tránsito, tal como se
presume que debe ser.
En segundo término, el proyecto confunde la noción de
contenido normativo acusado, con la fórmula para conjurar la presunta
inconstitucionalidad. El contenido normativo demandado determina una permisión
en los términos explicados, y vincula a las autoridades de tránsito y al contexto de
elementos que en la vía pública puedan obstaculizar la visibilidad de las
señales de tránsito. Este contenido se desprende de la totalidad del inciso
segundo del artículo 114 de la Ley 769 de 2002, porque es de su texto del cual
se puede extraer los elementos que conforman el contenido en cuestión.
De otro lado la expresión podrán, que es la que
se demanda originalmente, tiene la función de atender a la propuesta para
superar la inconstitucionalidad planteada, cual es que el texto del inciso
referido sería ajustado a la Constitución si y solo si, en opinión del
demandante, se retira del ordenamiento la expresión aludida.
En este orden de ideas, por razones de técnica del
control de constitucionalidad, lo correcto hubiese sido declarar la
exequibilidad del inciso segundo artículo 114 de la Ley 769 de 2002 y no de la
expresión podrán, tal como lo hace el proyecto del cual disentimos; pues
de esta expresión considerada de manera autónoma no se desprende el contenido
normativo que la mayoría de la Sala encontró ajustada a la Constitución.
En los anteriores términos salvamos el voto.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
Corte Constitucional, Sentencia C-131-93, MP: Alejandro Martínez Caballero. En
este fallo, la Corte hace un estudio minucioso del sentido de los requisitos
señalados por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
[2]
Corte Constitucional, Sentencia C-447-97, MP: Alejandro Martínez Caballero. En
esta sentencia, la Corte reitera la necesidad de que el demandante formule
cargos concretos, pues “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable”.
[3] Corte Constitucional, Sentencia 621 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[4]
Sentencia C-309 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia
se acusó el artículo 178 del Decreto 1344 de 1970, tal y como fue modificado
por el artículo 1º del Decreto 1809 de 1990, norma que consagraba la
obligatoriedad del cinturón de seguridad.
[5]
Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6] Por la
cual se dictan las disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones.
[7] Por la cual se modifican los artículos quinto
y sexto de la Ley 105 de
1993.
[8] Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de
Transporte.
[9] Código
Nacional de Tránsito.
[10] Artículo 1º de la Ley 769 de 2002.
[11] Corte Suprema de
Justicia, Sala Civil, sentencia del 25 de octubre de 1999.
[12] La Ley
336 de 1996 o “Estatuto General de Transporte” dispone que el transporte gozará
de la especial protección estatal y en su artículo 5 establece “El carácter de
servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a
la operación de las empresas de servicio público, implicará la prelación del
interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía
de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios,
conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo”
( Subrayados fuera de texto ).
[13] En esta providencia la Corte estudió una
demanda en contra del artículo 132 (parcial) de la Ley 769 de 2002, relacionado
con las sanciones impuestas a los pasajeros y conductores que sean sorprendidos
fumando en un vehículo de servicio público por aparente violación del derecho a
la igualdad, al no sancionar en igual sentido a los conductores y pasajeros de
transporte privado. En esa oportunidad se consideró violatorio de la igualdad
la sanción impuesta a los conductores públicos vs. los particulares pero frente
al trato diferente dado por el legislador al pasajero que sea sorprendido
fumando en un vehículo de servicio público y al pasajero de transporte
particular, la Corte encontró que no se violaba la Carta.
[14]
Sentencia C-355 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver a su vez la
sentencia C-577 de 2006 M.P. Humberto Sierra Porto.
[15] Sentencia
C-530 de 2003  M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[16] Sentencia
T-026 de 2006. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[17] Sentencia C-931 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Ver sentencia C-318 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[19] Sentencia C-031 de 1995. M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[20] En la sentencia C-429 de 2001 esta
Corporación señaló lo siguiente: “Que una facultad sea discrecional no
significa que esté exenta de cumplir los principios y reglas establecidas en la
Constitución ni los fines esenciales del Estado, lo cual excluye de plano la
arbitrariedad. No se olvide que en el Estado de derecho las competencias son
regladas y, por tanto, las facultades discrecionales son excepcionales y
restringidas. De manera que el ejercicio de ellas debe dirigirse a obtener una
mejor calidad y la eficiente prestación de la función pública asignada, como la
norma acusada expresamente lo señala”.
[21] Sentencia C-318 de 1995 M.P. En el mismo
sentido ver la Sentencia C-918 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[22] El artículo
123 de la Carta establece que los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista en la
Constitución, la ley y el reglamento.
[23] El artículo 209 define los principios que
orientan la función administrativa y señala que ésta se encuentra al servicio
de los intereses generales y debe ser ejercida de manera igualitaria e
imparcial.
[24] Cfr. Sentencia T-377 de 2007. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[25] Cfr. Sentencia No. C-318 de 1995 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[26] Cfr. Sentencia C-179 de 2006 y sentencia
T-199 de  2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[27] Cfr. Sentencia T- 377 de 2007. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[28]
Sentencia C-031/95 (MP Hernando Herrera Vergara).
[29] Cfr. Sentencia C-525 de 1995. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[30] Sentencia C-931 de
2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[31] Sentencia No. C-318 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[32] Sentencia No. C-318 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[33]  por el cual se
reglamenta la Publicidad exterior Visual en el territorio nacional
[34] Sentencia C-568  de 2003  M.P. Álvaro Tafur
Gálvis.
[35] Artículo 2°.
“Objetivos. La presente Ley tiene por objeto mejorar la calidad de vida de los
habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la
protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la
seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa en
relación con la Publicidad Exterior Visual. //La ley deberá interpretarse y
aplicarse teniendo en cuenta los anterior objetivos.” En la sentencia C-064 de
1998 se declararon exequibles algunos artículos de esta ley, incluyendo el que
se resalta, de manera condicionada, así: “Así las cosas, la Corte estima que las
normas acusadas contenidas en los artículos 2°, 4°, 5°, 7°, 9, 13, 14, 16 y 17
de la Ley son exequibles, en el entendido de que se trata de una legislación nacional básica de
protección al medio ambiente, que, de acuerdo al principio de rigor
subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos
distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios indígenas,
en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para
la protección del paisaje, conforme a lo señalado por los artículos 313 y 330
de la Carta, y así lo declarará”.
[36] Sentencia C-064 de 1998 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa)
[37] Sentencia T-317 de 1994  M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, Vallas publicitarias. Publicidad electoral.
[38] Sentencia C-265/02 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[39] Citada por la sentencia C-355 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[40] Artículo 110 de la Ley 769 de 2002.
Clasificación y definiciones. Clasificación y definición de las señales de
tránsito: //Señales reglamentarias: Tienen por objeto indicar a los usuarios de
las vías las limitaciones, prohibiciones o restricciones sobre su uso y cuya
violación constituye falta que se sancionará conforme a las normas del presente
código. //Señales preventivas: Tienen por objeto advertir al usuario de la vía
la existencia de un peligro y la naturaleza de éste. //Señales informativas:
Tienen por objeto identificar las vías y guiar al usuario, proporcionándole la
información que pueda necesitar. //Señales transitorias: Pueden ser
reglamentarias, preventivas o informativas y serán de color naranja. Modifican
transitoriamente el régimen normal de utilización de la vía. (…) //Parágrafo
2°. Es responsabilidad de las autoridades de tránsito la colocación de las
señales de tránsito en los perímetros urbanos inclusive en las vías privadas
abiertas al público. Las autoridades locales no podrán ejecutar obras sobre las
vías públicas sin permiso especial de las autoridades de tránsito que tendrán
la responsabilidad de regular los flujos de tránsito para que no se presenten
congestiones. // Artículo 115 de la ley 769 de 2002. Reglamentación de
las señales. El Ministerio de Transporte diseñará y definirá las
características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación y demás
características que estime conveniente. Estas señales serán de obligatorio
cumplimiento para todo el territorio nacional. // Parágrafo 1°. Cada organismo
de tránsito responderá en su jurisdicción por la colocación y el mantenimiento
de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de
tránsito que serán determinadas mediante estudio que contenga las necesidades y
el inventario general de la señalización en cada jurisdicción.
[41]Sentencia No. C-318 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.