T-091-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-091/95
CONSEJO NACIONAL
DE ESTUPEFACIENTES-Resolución/DIRECCION
NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Las decisiones
adoptadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes están sometidas al control
de legalidad mediante las acciones contencioso administrativas pertinentes.
Puede afirmarse que contra la Resolución, procedía no sólo el recurso de
reposición por vía gubernativa, sino las acciones contencioso administrativas
ante esa jurisdicción, por lo que en principio la acción de tutela es
improcedente para suspender por dicho mecanismo los efectos de una decisión
administrativa que se encuentra vigente y que goza de la presunción de
legalidad, con las salvedades anotadas.
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Destinación de
inmueble a oficina pública/DEBIDO PROCESO/INCAUTACION DE BIENES
Los derechos a la
propiedad y al debido proceso no se violaron por cuanto el embargo y secuestro
de la casa de habitación de la actora son consecuencia de la aplicación del
Decreto que permite que los bienes muebles e inmuebles vinculados directa o
indirectamente con los delitos de competencia de la jurisdicción de orden
público sean ocupados o incautados por las Unidades Investigativas de Orden
Público y puedan ser destinados provisionalmente al servicio de la Dirección
Nacional de Carrera Judicial.
DERECHOS DEL NIÑO-Protección/INSTITUTO COLOMBIANO DE
BIENESTAR FAMILIAR-Funciones
La protección de
los derechos de los niños corresponde legalmente al ICBF y a la Defensoría de
Menores, en cumplimiento de la función educativa y protectora de la niñez, a
fin de adoptar las medidas encaminadas al cuidado de los menores en asocio de
sus familiares, cuando sus padres están en imposibilidad física de hacerlo,
hasta cuando sea indispensable, aunque en inmueble diferente al que fue materia
de decomiso frente a los hechos acreditados en el expediente para que los
menores puedan recibir la atención requerida.
REF: Expediente
No. T - 46.413
PETICIONARIA: Bertha Becerra Galvis contra la Dirección
Nacional de Estupefacientes.
PROCEDENCIA: Consejo de Estado, Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Marzo dos (2) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Procede la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados HERNANDO
HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Y FABIO MORON DIAZ, a revisar
los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, el
22 de agosto de 1994 y por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el 2 de diciembre del mismo año, en el
proceso de la referencia.
El negocio llegó al
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional, por la vía
ordinaria de la remisión que hizo el Consejo de Estado, en virtud a lo
dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
Décima de Selección de la Corte escogió para efectos de revisión la presente
acción de tutela.
I.  INFORMACION
PRELIMINAR.
La señora Bertha
Becerra Galvis, actualmente recluída en la Cárcel del Buen Pastor de Cúcuta por
orden de la Fiscalía Regional de Cúcuta, instauró mediante apoderado acción de
tutela contra la Dirección Nacional de Estupefacientes, con el objeto de evitar
un perjuicio irremediable contra ella y sus hijos menores y a fin de que se les
protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la propiedad privada y
de los niños, consagrados en los artículos 29, 44 y 58 de la Constitución
Política. Dicha solicitud la formuló como mecanismo transitorio, “mientras se
resuelve el recurso de reposición que se interpondrá contra la Resolución No.
1055 del 5 de julio de 1994 emanada de la Dirección Nacional de
Estupefacientes”.
Los hechos que
fundamentaron la acción son en síntesis los siguientes:
La señora Becerra
Galvis se encuentra actualmente recluída en la Cárcel del Buen Pastor de Cúcuta
por orden de la Fiscalía Regional de esa ciudad debido a las imputaciones del
delito consagrado en la Ley 30 de 1986, el cual hasta la fecha se está
investigando sin que se haya decretado cierre de investigación y por ende no
existe condena ejecutoriada.
Como consecuencia,
la Fiscalía General de la Nación, Regional Norte de Santander, decretó el
embargo, secuestro y ocupación del inmueble de propiedad de la sindicada,
ubicado en el barrio Colpet de la ciudad de Cúcuta y lo colocó a disposición de
la Dirección de Estupefacientes.
Mediante Resolución
No. 1055 del 5 de julio de 1994, la Dirección Nacional de Estupefacientes,
resolvió en su artículo 1o. destinar el inmueble en forma provisional a la
Fiscalía General de la Nación - Dirección Seccional - Cuerpo Técnico de
Investigación de Cúcuta, advirtiendo que contra esta decisión sólo procede el
recurso de reposición y que el trámite de éste no suspende el cumplimiento de
lo ordenado.
Indica que el
inmueble en mención fue adquirido por la accionante según consta en la
escritura pública No. 3128 de diciembre 17 de 1982, sin que se haya comprobado
hasta el momento que éste haya sido adquirido con el producto de un ilícito.
La casa que ordenó
destinar el Consejo Nacional de Estupefacientes a la Fiscalía - Cuerpo Técnico
- siempre ha estado habitada por los hijos de la peticionaria -Jorge, Eduardo,
Gustavo y Rubi Stella Sabogal Becerra-, quienes en la actualidad no tienen
protección alguna de sus padres por encontrarse éstos privados de la libertad
como consecuencia del delito que se investiga.
Estima que con este
proceder se le causan graves perjuicios tanto a ella como a sus hijos, los
cuales sólo son susceptibles de ser reparados mediante indemnización. Por ello,
manifiesta que auncuando dispone de otros medios de defensa judicial, si no se
tutelan de manera inmediata los derechos constitucionales fundamentales a la
propiedad y al debido proceso, se ocasionarían perjuicios irremediables tanto a
ella como a sus menores hijos, pues quedarían sin techo y desprotegidos
totalmente por el cumplimiento de esa medida, lo que desconocería el
ordenamiento constitucional, según el cual el Estado está obligado a brindar
apoyo a las personas que posean un derecho y a los menores en particular.
P R E T E N S I O N E S :
En virtud a los
hechos expuestos, el apoderado de la peticionaria solicita que como medidas
provisionales, se ordene a la Fiscalía General -Regional Delegada Cúcuta-
abstenerse de hacer la entrega material del bien de que trata la Resolución No.
1055 de 1994 emanada de la Dirección Nacional de Estupefacientes, hasta que se
haya resuelto el recurso de reposición que se “interpondrá” contra la misma y realizado
las gestiones administrativas ante esa Dirección y esta falle acerca de la
destinación provisional del bien. Como consecuencia de ello, que se ordene
permitir a los hijos menores de la señora Becerra Galvis seguir habitando el
inmueble hasta tanto se resuelva por la jurisdicción penal acerca del delito
investigado.
II.
LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE SE REVISAN.
A.
Sentencia del Tribunal Administrativo del Norte de Santander.
Mediante fallo de 22
de agosto de 1994, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander resolvió
conceder la tutela de los derechos de los menores JORGE, EDUARDO y GUSTAVO
SABOGAL, representados por su madre BERTHA BECERRA GALVIS, consagrados en el
artículo 44 de la Carta Política, especialmente los de la integridad física, a
tener una familia y no ser separados de ella y a estar protegidos contra el
abandono y la violencia moral, los cuales tienen un carácter prevalente en el
ordenamiento constitucional. En consecuencia, ordenó como medida transitoria a
la Dirección Nacional de Estupefacientes no hacer entrega del inmueble de
propiedad de la accionante hasta tanto la jurisdicción de orden público decida
si procede o no su decomiso. No obstante, negó la protección de los derechos al
debido proceso y a la propiedad.
Para fundamentar su
decisión, el Tribunal tuvo en cuenta las siguientes consideraciones:
En cuanto a la
presunta violación de los derechos al debido proceso y a la propiedad, señaló:
"Tal y como
está concebida la norma -artículo 55 del Decreto 0099 de 1991, adoptado como
legislación permanente por el Decreto 2271 de 1991-, es claro que sin existir
fallo definitivo sobre la conducta del propietario de un inmueble, éste podrá
ser retirado del comercio y entregado en forma provisional a algunas de las entidades
que la ley señale y que no es indispensable que el bien se hubiera adquirido
con el producto del ilícito, sino que basta que él haya sido utilizado para su
comisión, lo que al parecer ocurrió tal y como se desprende de la información
recibida de la Jurisdicción de Orden Público y del acto de allanamiento visible
a folios 33 y 34 de éste expediente, por lo que no se observa la violación
al debido proceso que se alega, tampoco puede devenir del hecho de que la
interposición del recurso no tenga el carácter de suspensivo, ya que se trata
de una medida cautelar que por regla general es de aplicación inmediata.
Ahora bien, los
criterios anteriores también sirven para señalar que tampoco existe violación
al derecho a la propiedad, ya que la actuación surtida por la Dirección
Nacional de Estupefacientes está amparada por la preceptiva legal, y tiene
justificación en la presunta conducta ilícita de la accionante".
Sin embargo,
consideró el Tribunal en cuanto a la protección de los derechos de los menores
hijos de la accionante, que:
"Es claro
para la Sala que la actuación de la Dirección Nacional de Estupefacientes es
legal, sin entrañar una definición sobre el inmueble, principalmente por su
naturaleza de medida cautelar. No obstante ello, cree la Sala que tal
decisión sí afecta a los menores hijos en su núcleo familiar que se verían
avocados a dispersarse en caso de desalojar la casa y que también se
dificultaría su posibilidad de superación personal a través del estudio y el
compartir entre hermanos el entorno de su vivienda.
La constitución
política en su artículo 44 establece la prevalencia de los derechos de los
menores sobre cualquier otra consideración y encierra presupuestos tan
importantes como el derecho a la integridad física, a tener una familia y no
ser separados de ella y deberán ser protegidos contra toda forma de abandono,
de violencia moral y en concurrencia entre el estado, la sociedad y la familia
deberá garantizarse a los niños el desarrollo armónico e integral, lo que
aunado al artículo 5o. en el cual se establece la obligación del Estado de
reconocer la primacía de los derechos inalienables de la persona y el amparo a
la familia llevan a esta Sala a concluir que deberá protegerse los derechos de
los menores, aunque la Dirección Nacional de Estupefacientes haya procedido
legalmente a ordenar a la destinación del inmueble en que habitan los menores
hijos de la presunta sindicada".
Concluye la Sala,
que en este caso si bien la actuación de la Dirección Nacional de
Estupefacientes conlleva un ejercicio legítimo de autoridad, causan un
perjuicio inmediato e irreparable a quienes deben acatarla, en cuyo caso la
propia Constitución ordena al juez y a todos los estamentos del Estado, la
sociedad y la familia a que por encima de cualquier consideración legal o
política, se prefiera la protección de los derechos de quienes por su propia
naturaleza de infantes están por sí mismos en imposibilidad de decidir y actuar
en su propia defensa.
Por lo tanto, estima
que es preciso tutelar los derechos de los menores hijos de la accionante a
permanecer en su casa de habitación, "máxime si se tiene en cuenta el
artículo 55 del Decreto Ley 099 de 1991 contentivo del Estatuto para la Defensa
de la Justicia, no es imperativo en obligar a dar a todos los inmuebles destinación
provisional y tal circunstancia sólo adquiere ese carácter cuando exista
condena al propietario en la cual se comprueba la conexidad delictual del
inmueble".
Finalmente, en
cuanto a la vigencia de la medida de tutelar el derecho de los menores hijos a
permanecer en su casa en forma provisional mientras la Jurisdicción de Orden
Público decide en forma definitiva si decomisa o no el inmueble, señala el
Tribunal que "no se da acá el plazo de los cuatro meses de que habla la
ley para iniciar la actuación judicial, por cuanto la decisión final sobre el
asunto ya está en manos de la Jurisdicción de Orden Público y mientras tal
instancia decida la medida estará vigente".
B.
Impugnación.
El Director Nacional
de Estupefacientes, doctor Gabriel de Vega Pinzón interpuso recurso de
apelación contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Norte
de Santander, pues en su criterio quien vulneró los derechos y garantías
fundamentales de los menores hijos de la sindicada, fue ella misma con su conducta
delictiva, pues fue sorprendida en tenencia de aproximadamente veinticinco (25)
kilos de cocaína, delito que confesó, por lo que esa entidad no comprende el
porqué quien así procedió solicita amparo de autoridad competente.
Afirma que la
legislación en materia de narcotráfico establece un procedimiento especial en
relación con el destino de los bienes materia de decomiso u ocupación, el cual
además de haber sido objeto de pronunciamientos favorables por parte de los más
altos estrados judiciales, tiene pleno respaldo legal en los Decretos 2271 y
2272 de 1991, 2159 de 1992, la Ley 30 de 1986 y la Ley 104 de 1993, máxime en
este caso donde existen pruebas de que el inmueble era utilizado para
actividades delictivas.
Por su parte,
considera que para la protección de la niñez existen entidades como el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Defensor de Menores, quienes
directamente cumplen con la función educativa y protectora de la niñez
desamparada, y por ende se les debe encomendar el cuidado de los menores en
situación irregular, la que fue creada en este caso por la misma progenitora.
Por ello el cumplimiento de un acto administrativo no debe estar sometido a
postulados nobles y loables cuando el Estado cuenta con mecanismos y programas
que realmente realizan los postulados constitucionales. Una casa de habitación
no constituye, pues, unidad familiar, ni su privación violencia moral; la
integridad física tampoco se realiza dentro de una casa de habitación, ni la
familia ni el derecho a no ser separados los menores de ella, porque no fue la
autoridad quien creó la situación irregular, sino que ésta provino del núcleo
familiar básico.
Estima que tan
importante resulta la protección de las garantías constitucionales, como la
conservación del orden jurídico imperante en un Estado de derecho y
desafortunadamente las políticas gubernamentales no pueden dejar de aplicarse
so pena de impedir perjuicios que puedan ser evitados en forma efectiva por los
organismos competentes para la prevención de los problemas de la niñez.
Finalmente, en
cuanto a la procedibilidad de la acción como presupuesto indispensable para el
amparo, no comparte esa Dirección el argumento del Tribunal Administrativo, por
cuanto el acto administrativo de destinación provisional -Resolución No. 1055
de 1994- cuenta con mecanismos de defensa suficientes como lo son los recursos
procedentes en la vía gubernativa y las acciones a las que puede acudir la
sindicada.
C.
Sentencia del Consejo de Estado.
La Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia de 2 de diciembre de 1994, resolvió confirmar la providencia del
Tribunal Administrativo del Norte de Santander, mediante la cual concedió
transitoriamente la tutela de los derechos de los menores Jorge, Eduardo y
Gustavo Sabogal a no ser desalojados del inmueble de propiedad de la accionante
hasta tanto la Jurisdicción de Orden Público decida si procede o no su
decomiso.
El fallo del Consejo
de Estado tuvo como fundamento los siguientes argumentos:
1. "Sea lo primero anotar que no observa
la Sala en las diligencias aportadas al informativo, vulneración alguna al
debido proceso como tampoco a la propiedad privada, porque el embargo y
secuestro de la casa de habitación son consecuencia de la aplicación del
artículo 55 del Decreto 0099 de 1991, que permite que los bienes muebles o
inmuebles vinculados directa o indirectamente con los delitos de competencia de
la Jurisdicción de Orden Público sean ocupados o incautados por las Unidades
Investigativas de Orden Público y puedan ser destinados provisionalmente al
servicio de la Dirección Nacional de Carrera Judicial y al de las entidades
señaladas en el Decreto 2390 de 1989. En este orden de ideas, con el proceder
de la Fiscalía no se han vulnerado el debido proceso y mucho menos el derecho a
la propiedad privada, razón por la cual no es dable tutelarlos".
2. "Otra cosa ocurre con los derechos
reclamados a favor de los hijos menores de la solicitante pues se dice que se
ha vulnerado el artículo 44 de la C.N.
.....
Así pues, la
Constitución de 1991 privilegia la condición del niño en todo momento y
circunstancia, en razón a su especial vulnerabilidad, como un deber de toda
sociedad. Por ello resultan válidos los planteamientos hechos por el a-quo...
La Sala estima
pertinente, además, vincular al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
que dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes a la comunicación
respectiva, supervise si los menores en realidad están debidamente protegidos
en dicho lugar y si esto es lo mejor para su seguridad y tranquilidad, o si por
el contrario, estarían mejor amparados en otro lugar..."
Conforme a lo
anterior, a juicio de la Sala se dan los supuestos fácticos para tutelar, en
principio, los derechos de los menores..., y así, la providencia objeto de
impugnación merece ser confirmada".
III.  PRUEBAS
OBTENIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Esta Corporación
ordenó oficiar al señor Director Nacional de Estupefacientes, para verificar si
se había interpuesto el recurso de reposición que por vía gubernativa procedía
contra la citada Resolución No. 1055 de 1994, como se había anunciado en la
demanda de tutela y al Tribunal Administrativo del Norte de Santander para que
remitiera el concepto formulado por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, en cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela de segunda
instancia.
Al respecto, se
obtuvo la siguiente información:
a) Según oficio fechado 31 enero de 1995, el
señor Director General de Estupefacientes, doctor Gabriel de Vega Pinzón,
manifestó:
"Una vez
revisado el expediente que contiene los antecedentes administrativos de la
mencionada Resolución -No. 1055 de 5 de julio de 1994- no se encontró ningún
escrito mediante el cual se interponga recurso de reposición contra la misma”.
b) Por su parte, el Director del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Norte de Santander, doctor Armando
E. Monsalve, conceptuó en cuanto a la protección de los menores Sabogal Becerra
lo siguiente:
"El informe
de la visita realizada por el ICBF concluye que los menores, en las
condiciones actuales de convivencia familiar, no requieren de medidas
especiales de protección por parte del Instituto, pues cuentan con el apoyo de
los hermanos mayores, del abuelo y de otros miembros de la familia que les
garantizan, entre todos, lo necesario para su desarrollo integral, aunque
se nota obviamente la falta de los padres y especialmente de la progenitora,
figura principal, que les ha creado ciertos traumatismos en el aspecto
psicológico, a lo cual el ICBF ofreció a esta familia el apoyo institucional de
rigor.
La señora BERTHA
BECERRA GALVIS, por su parte, preguntada respecto de la situación económica y
social de su familia en la actualidad, señaló: "Todos están muy bien,
tienen lo necesario para vivir honestamente, desde que no me los saquen de
ahí". "El abuelo les manda dinero semanalmente para los gastos y
mensualmente viene a verlos. Es decir que ni los menores ni los grandes padecen
necesidades. Existen muchos amigos que están pendientes de ellos para que la
pasen lo mejor posible".
Ahora bien,
conforme lo ha sostenido nuestra Corte Constitucional, se manifiesta claramente
en el ordenamiento constitucional vigente la primacía de la familia como el
ámbito natural dentro del cual deba realizarse el cuidado y preparación de la
infancia. Esta labor no puede ser realizada por instituciones públicas o
privadas sino en casos verdaderamente excepcionales en que así lo impongan la
necesidad de proteger a niños que no tengan una familia o que se hallen
separados de ella, en los términos del artículo 42 de la Carta. La unidad
familiar es presupuesto indispensable para la efectividad de los derechos constitucionales
prevalentes de los niños. Los derechos de los miembros de la familia deben ser
compatibles con los intereses generales prevalentes tanto de la institución
misma como de la sociedad colombiana que reconoce en ella su nucleo
fundamental.
Por los motivos
anteriores se concluye lo siguiente:
1. El ICBF recomienda que los menores EDUARDO
Y JORGE SABOGAL BECERRA permanezcan con sus familiares en la residencia actual
que ocupan con los demás hermanos mayores y otros miembros de la familia que
cuidan de ellos debidamente durante la emergencia creada como consecuencia de
la detención de sus padres.
2. Aunque la familia en forma precavida y
responsable ha previsto la manera de sortear una eventual reubicación por
desalojo de la casa que ocupan hoy, las consecuencias no serían del todo
favorables para ellos, pues los hermanos deberían separarse, se rompería aún
más la actual unidad familiar y se producirían mayores perjuicios en el proceso
de superación gradual de la crisis que han debido afrontar los menores
involucrados en forma injusta en este proceso".
IV.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La competencia.
De conformidad con
lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar el fallo proferido en
segunda instancia por el Consejo de Estado.
Segunda.
Problema Jurídico.
Observa la Sala de
Revisión, con fundamento en la demanda de tutela que se examina, que la
peticionaria ejerce la acción como mecanismo transitorio a fin de evitar un
perjuicio irremediable consistente en el hecho de que sus hijos sean
desalojados del inmueble que ocupan, en virtud de la orden contenida en la
Resolución No. 1055 de 1994, emanada de la Dirección Nacional de
Estupefacientes.
En tal virtud y con
el objeto de definir la procedencia del amparo de los derechos fundamentales
invocados, a la propiedad, al debido proceso y de los niños, la Sala deberá
estudiar lo relacionado con la viabilidad de la acción de tutela como mecanismo
transitorio.
A.  Procedencia
de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable a
la luz de las normas constitucionales y legales.
El inciso 3o.del
artículo 86 de la Constitución Política dispone acerca de la procedencia de la
acción de tutela, que:
"Esta acción
sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable."
Así mismo, el
numeral 1o. del artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991, dice:
"Artículo
6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no
procederá:
"1. Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
Por su parte el
artículo 8o. ibídem, dispone que:
“El juez señalará
expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el
término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo
sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso, el afectado deberá
ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del
fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste”.
De conformidad con
las normas transcritas, se hace necesario precisar en el caso concreto, si el
actor disponía de "otro medio de defensa judicial" para la protección
de sus derechos, y en tal evento, si la efectividad de los mismos es igual o
superior a la de la tutela.
En el caso concreto,
se presentan estas situaciones:
-    El día 5 de julio de 1994, la DIRECCION
NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES expidió la Resolución No. 1055, por medio de la
cual resolvió destinar en forma provisional a la FISCALIA GENERAL DE LA NACION,
DIRECCION SECCIONAL - CUERPO TECNICO DE INVESTIGACION CUCUTA, el inmueble
ubicado en la Calle 6N No. 3-02 del Barrio Colpet - Cúcuta, allanado por la
Fiscalía Regional Cúcuta, y de propiedad de la señora BERTHA BECERRA GALVIS,
quien fue sorprendida en tenencia de aproximadamente 25 kilos de cocaína, y con
otros elementos y sustancias utilizadas para el procesamiento de sustancias
alucinógenas.
En
el artículo sexto de la citada resolución, se indicó que contra ésta procede el
recurso de reposición ante la Dirección Nacional de Estupefacientes, el cual
debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación o
desfijación del edicto.
-    La demanda de tutela se interpuso ante
el Tribunal Contencioso Administrativo del Norte de Santander, el día 5 de
agosto de 1994, es decir, un mes después de la expedición de la Resolución que
se controvierte.
-
El apoderado de la
accionante define en la demanda de tutela la medida transitoria de la siguiente
manera (folio 4 del expediente, acápite de las pretensiones):
“Conforme a los
hechos plasmados, que configuran una violación y amenaza a mi Poderdante y sus
hijos..., les solicito se sirvan tutelar los mismos, disponiendo u ordenando a
la DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, que se abstenga
transitoriamente de ejecutar lo resuelto, hasta tanto se resuelva el Recurso de
Reposición que se interpondrá una vez notificado el acto administrativo
y se inicien los trámites pertinentes a demostrar el derecho que les asiste a
no ser desalojados de su propiedad y vivienda, hasta tanto se configure y
termine el Proceso Penal...”.
-    Y señaló en el mismo escrito dentro de las
medidas provisionales, que solicitaba adicionalmente que se ordenara “a la
Fiscalía General - Regional Delegada Cúcuta, abstenerse de hacer la entrega
material del bien de que trata la Resolución en su artículo 4o. hasta que
se haya resuelto el Recurso de Reposición que se interpondrá a la misma
y se hayan realizado las gestiones administrativas ante la Dirección Nacional
de Estupefacientes y éste falle sobre la destinación provisional del bien”.
De lo anterior se
colige en cuanto a la petición de tutela, que ésta se interpone como mecanismo
transitorio mientras la Dirección Nacional de Estupefacientes resuelve el
recurso de reposición que se interpondrá contra la Resolución No. 1055 de 1994.
Supedita por tanto, la eficacia del instrumento excepcional de la tutela, al
hecho de que la entidad accionada resuelva la reposición que se presentará
contra dicha actuación administrativa, no obstante que la demanda de tutela se
presentó un mes después de proferida la citada decisión que ordenó la
destinación provisional del inmueble a la Fiscalía General de la Nación. Sin
embargo, de acuerdo al oficio ya citado, suscrito por el Director Nacional de
Estupefacientes, “no se encuentra ningún escrito mediante el cual se interponga
recurso de reposición contra la misma”.
Se pregunta: ¿Es
entonces viable acudir a la acción de tutela en esas circunstancias?
La respuesta a esta
pregunta sólo es posible resolverla estudiando la procedencia en el caso
concreto de la tutela, al tenor de los hechos expuestos y la existencia
“presunta” del perjuicio irremediable.
B) Naturaleza
subsidiaria de la tutela - El mecanismo transitorio.
Es claro según lo
expuesto, que el apoderado de la accionante controvierte la resolución
administrativa No. 1055 de 1994, emanada de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, bajo el supuesto de que al haberse ordenado efectuar la
entrega material del inmueble de su propiedad a la Fiscalía General de la
Nación, se le causan graves perjuicios tanto a ella como a sus hijos, quienes
habitan allí desde hace varios años, “pues quedarían sin techo y desprotegidos
totalmente por el cumplimiento de esa medida”.
Pretende entonces,
mediante el instrumento de la tutela, dejar temporalmente sin efectos la medida
ordenada por la Dirección de Estupefacientes, hasta tanto se resuelva el
recurso de reposición que interpondrá contra la citada resolución
administrativa.
1) Naturaleza de
la Resolución No. 1055 de 1994.
La resolución que
cuestiona la accionante, constituye un acto administrativo susceptible de ser
atacado y controvertido, como lo dispuso el artículo 7o. de la misma, mediante
el recurso de reposición, el cual podía ser interpuesto dentro del término de
los cinco (5) días siguientes a su notificación o desfijación de edicto.
En cuanto a su
naturaleza, debe afirmarse que el acto correspondiente, emanado de la Dirección
Nacional de Estupefacientes goza de la presunción de legalidad y se encuentra
vigente, de manera que debe ejecutarse salvo que haya sido revocado a través de
la decisión administrativa que resuelva los recursos procedentes contra el
mismo por parte de la administración, o que hubieren sido anulados o
suspendidos por la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio de la
acción pertinente, presentada oportunamente.
Si dicho acto no ha
sido revocado por no haberse interpuesto recurso alguno contra el mismo, ni
suspendido o anulado por la jurisdicción, se encuentra legalmente en firme.
Ahora bien, en cuanto tales actos conllevan la violación o amenaza de vulneración
de un derecho constitucional fundamental, no procede respecto a ellos la acción
de tutela como mecanismo definitivo, pero sí puede utilizarse como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, siempre que sea viable
proteger el derecho fundamental de carácter constitucional presuntamente
afectado, sin quebrantar el orden jurídico ni la prevalencia del interés
general.
Según el inciso
final del artículo 50 del C.C.A., son actos definitivos que ponen fin a la
actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto, mientras los actos de trámite y preparatorios son aquellos que dan
impulso a la actuación preliminar de la administración o disponen u organizan
los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar a través
del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto.
Es pues, entendido
que las decisiones adoptadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes están
sometidas al control de legalidad mediante las acciones contencioso
administrativas pertinentes, conforme a las reglas del Código Contencioso
Administrativo.
En virtud a lo
anterior, puede afirmarse que contra la Resolución No. 1055 de 1994, procedía
no sólo el recurso de reposición por vía gubernativa, sino las acciones
contencioso administrativas ante esa jurisdicción, por lo que en principio la
acción de tutela es improcedente para suspender por dicho mecanismo los efectos
de una decisión administrativa que se encuentra vigente y que goza de la
presunción de legalidad, con las salvedades anotadas.
En el caso concreto,
encuentra la Sala de Revisión que la accionante teniendo a su disposición los
medios de defensa judicial para controvertir la legalidad de la citada
resolución, no hizo uso de ellos sino que resolvió acudir en forma directa a la
institución excepcional de la Acción de Tutela. Y lo hizo como mecanismo
transitorio, anunciando que la misma sólo operaría en cuanto se resolviera el
recurso de reposición que interpondría contra la mencionada resolución, lo que
no se hizo en ningún momento, pues según se logró comprobar mediante oficio
remitido por la Dirección Nacional de Estupefacientes, han transcurrido más de
siete (7) meses desde que el acto administrativo se expidió y notificó sin que
hasta la fecha se haya controvertido la legalidad de la resolución por parte de
la accionante, a través del recurso de reposición, ni se ha demostrado que éste
hubiese sido anulado o suspendido por la jurisdicción competente.
2)  Improcedencia
de la tutela como mecanismo adicional o alternativo a los medios o recursos
judiciales ordinarios.
La jurisprudencia de
esta Corporación ha sido enfática en sostener que la acción de tutela es un
instrumento excepcional de protección de los derechos fundamentales de las
personas cuando estos son amenazados o vulnerados por la acción u omisión de
una autoridad pública o de un particular, lo cual no avala ni significa que
ella pueda ser utilizada como un recurso adicional, sustitutivo o alternativo
de las acciones y recursos ordinarios consagrados por la Constitución y la ley.
En esa forma, no por
su carácter breve, sumario, preferente y de resolución inmediata, la acción de
tutela puede desplazar ni reemplazar los recursos o acciones ordinarias, ni
convertirse en un recurso alternativo a estos, más aún cuando están de por
medio, como en este caso, los principios constitucionales relacionados con la
vigencia de un orden justo y la prevalencia del interés general que conllevan
al establecimiento de medidas adoptadas legalmente por las autoridades de la
República para contrarrestar los efectos nocivos del delito de narcotráfico en
el país.
Tampoco puede
acudirse a la tutela cuando los medios judiciales no han sido utilizados oportunamente.
En tal virtud, existiendo otros medios de defensa judicial, resulta procedente
por este aspecto revocar la decisión que se revisa, como así se ordenará en la
parte resolutiva de esta providencia.
No obstante, se
examinará si es procedente la tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
Tercero: Del
perjuicio irremediable.
Es bien sabido que
cuando la tutela se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable a pesar de que existan otros medios de defensa judiciales en
cabeza del afectado por la acción u omisión de la autoridad pública, puede
acudirse a ella en forma transitoria, si se demuestra la existencia en el caso
concreto, de dicho perjuicio, “que a juicio del juez sea inminente, grave y de
tal magnitud que se requiera de medidas urgentes e impostergables para impedir
que el perjuicio se extienda y llegue a ser de tal naturaleza hasta el punto
del no retorno de la situación, o lo que es lo mismo, que se convierta en
irremediable”.1
Acerca de los
"requisitos" para que proceda la acción de tutela como mecanismo
transitorio, la Corte Constitucional ha sostenido:
"Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que
tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su
estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que
tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad
de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como
mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales.  La concurrencia de los elementos mencionados
pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la
acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para
garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se
encuentran amenazados. Con respecto al término "amenaza" es
conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino
de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera
injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte
que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o
moral"2
De acuerdo a lo
expresado sobre el perjuicio irremediable, se infiere que hay ocasiones en que
de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es
inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido,
de manera que urge la protección inmediata por parte del Estado ya en forma
directa o como mecanismo transitorio.
En el presente
asunto, es necesario examinar en el caso concreto si se dan los requisitos
pertinentes para el amparo de los derechos fundamentales de una persona
invocados en la demanda frente a las normas constitucionales que hacen
referencia a la prevalencia del interés general dentro del Estado social de
derecho. En tal caso, el propósito que persigue la tutela como mecanismo
transitorio, es la protección del bien que exige la adopción de medidas
temporales urgentes e impostergables, que conllevan en algunos casos no una
decisión de carácter definitivo, sino provisional, siempre y cuando que como se
a dicho, no se afecten los postulados que garantiza el mantenimiento del orden
jurídico, justo y la prevalencia del interés general, para el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado.
Ahora bien, ¿es
irremediable en el asunto que se examina el perjuicio que aduce la accionante
en su demanda?
Para responder a
este interrogante, es necesario determinar si se cumplen los requisitos que la
Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado para la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio.
a) De una parte, se ha dicho que es
indispensable que quien así invoque el amparo, haya hecho uso de los otros
medios de defensa judiciales que tiene a su disposición dentro de los cuatro
meses siguientes a la fecha en que se concedió la tutela como mecanismo
transitorio.
Sobre el particular,
es pertinente repetir que la peticionaria no obstante afirmar que ejerce la
acción de tutela como mecanismo transitorio mientras se resuelve el recurso de
reposición "que interpondrá" contra la resolución No. 1055 de 1994
emanada de la Dirección Nacional de Estupefacientes, no hizo en la práctica uso
de dicho recurso, sino que por el contrario, se limitó a los resultados y
efectos del instrumento excepcional de la tutela (certificación de la Dirección
Nacional de Estupefacientes), sin que aparezca acreditado igualmente el
ejercicio del proceso jurisdiccional respectivo.
Cabe destacar que si
la accionante advierte que la efectividad de la protección a través de la
tutela radica en el hecho de que se resuelva el recurso de reposición "que
interpondrá" contra la resolución No. 1055 de 1994, y este nunca se
interpuso, debe negarse por esa circunstancia la petición de tutela, pues la
causa de la misma no se configuró, ante la ausencia de dicho recurso.
b) Observa la Sala que en la demanda de
tutela se admite la existencia de otros medios de defensa judicial en relación
con la peticionaria como lo son las acciones consagradas en la jurisdicción
contencioso administrativa con respecto a la Resolución No. 1055 de julio 5 de
1994 emanada de la Dirección Nacional de Estupefacientes, por medio de la cual
se dispuso "destinar en forma provisional a la Fiscalía General de la
Nación -Dirección Seccional, Cuerpo Técnico de Investigación de Cúcuta-, el
inmueble ubicado en la calle 6N No. 3-02 del barrio Colpet - Pescadero de
Cúcuta-", que se encuentra revestida de la presunción de legalidad que
ampara los actos administrativos, por no haber sido revocada, anulada o
suspendida por la autoridad competente.
Aparte de lo
anterior, en el presente caso, no se da la existencia de un perjuicio
irremediable, por las razones que se exponen a continuación:
b.1.
Inexistencia de violación de los derechos a la propiedad y al debido proceso
por la accionada.
De acuerdo con lo
expresado sobre este punto por el Consejo de Estado en la sentencia materia de
revisión, en relación con los derechos que se dicen vulnerados a la
peticionaria y a sus hijos menores por parte de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, no se encuentra que dicha circunstancia se presente respecto a
los derechos al debido proceso ni a la propiedad, por cuanto la actuación
surtida por la entidad accionada está amparada por la preceptiva legal y tiene
plena justificación en la presunta conducta ilícita de la accionante,
relacionada con la tenencia ilegal de sustancias alucinógenas - cocaína-.
Además, como lo
anotó el a-quo, dichos derechos no se violaron por cuanto el embargo y
secuestro de la casa de habitación de la actora son consecuencia de la
aplicación del artículo 55 del Decreto 0099 de 1991 que permite que los bienes
muebles e inmuebles vinculados directa o indirectamente con los delitos de
competencia de la jurisdicción de orden público sean ocupados o incautados por
las Unidades Investigativas de Orden Público y puedan ser destinados
provisionalmente al servicio de la Dirección Nacional de Carrera Judicial y al
de las entidades señaladas en el Decreto 2390 de 1989. En este sentido, no
existe violación de los derechos al debido proceso y propiedad por parte de la
accionada, tal como se decidió en la providencia que se revisa.
b.2.
Improcedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para la
protección de los derechos de los menores Jorge, Eduardo y Gustavo Sabogal.
Revocatoria del fallo que se revisa.
Con respecto al
derecho de los menores hijos de la accionante a permanecer en su casa -señalado
como fundamental por parte de los jueces de instancia, y como tal amparados a
través de la tutela como mecanismo transitorio-, observa la Corte que sin perjuicio
de la protección que más adelante se ordenará con respecto a ellos, dichas
decisiones deben ser revocadas por las siguientes razones:
1. En el expediente se encuentra plenamente
demostrado que la accionante, propietaria del inmueble materia del decomiso,
fue sorprendida en tenencia de aproximadamente 25 kilos de cocaína y de otros
elementos utilizados  para el procesamiento de sustancias alucinógenas.
2. De acuerdo con la diligencia de
allanamiento practicada el 28 de abril de 1994 por la Fiscalía Regional
Delegada ante las Unidades Investigativas del DAS - SIJIN, la propietaria del
inmueble mencionado expresó tener sustancia alucinógena que se encontraba en el
2o piso de dicho inmueble.
Frente a los hechos
descritos y acreditados, dicha situación se considera destructiva de la armonía
y de la unidad que va en detrimento de los derechos fundamentales invocados y
en especial de los niños, lo que afecta directamente su desarrollo integral y
el ejercicio de sus derechos.
A juicio de la
Corte, en el presente caso la protección de los niños no se ve menoscaba por la
oportuna acción de las autoridades legítimamente constituídas que tienen la
obligación de adoptar las medidas encaminadas a erradicar la posesión,
producción y tráfico de sustancias alucinógenas de que trata la Ley 30 de 1986.
Para ello, la
legislación en materia de narcotráfico ha consagrado los procedimientos
vigentes que deben adelantarse para el destino de los bienes incautados,
involucrados en la comisión de los delitos de narcotráfico y conexos hasta que
la jurisdicción competente decida en forma definitiva sobre su devolución o
decomiso.
De esta manera, la
Sala comparte el criterio esbozado por la Dirección Nacional de
Estupefacientes, según el cual, no fueron las autoridades las que con las
medidas adoptadas en el presente caso  para dar cumplimiento a las normas que
ordenan incautar los bienes involucrados en el delito de narcotráfico,
quebrantaron los derechos de los menores, sino la situación que se desprende de
autos y los comportamientos que dieron lugar al decomiso temporal del inmueble.
Desde luego que la
protección de los derechos de los niños como en el caso planteado en la
demanda, corresponde legalmente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y
a la Defensoría de Menores, en cumplimiento de la función educativa y
protectora de la niñez, a fin de adoptar las medidas encaminadas al cuidado de
los menores en asocio de sus familiares, cuando sus padres están en
imposibilidad física de hacerlo, hasta cuando sea indispensable, aunque en
inmueble diferente al que fue materia de decomiso frente a los hechos
acreditados en el expediente, en la forma como se ordenará en la parte
resolutiva de esta providencia, para que los menores puedan recibir la atención
requerida.
V.     CONCLUSION.
En conclusión,
estima la Sala que no es procedente la acción de tutela presentada por BERTHA
BECERRA GALVIS, ya que no sólo dejó transcurrir los términos legales sin
interponer el recurso legal que procedía contra la Resolución No. 1055 de 1994,
sino que además dispone de los recursos y acciones pertinentes ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por lo anterior, se
revocará el fallo de fecha 2 de diciembre de 1994 proferido por la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y en
su lugar, se negará la tutela de los derechos invocados en la demanda
instaurada por BERTHA BECERRA GALVIS contra la DIRECCION NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES, y se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia, al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Norte de Santander y a la
Defensoría de Menores adoptar las medidas encaminadas al cuidado de los menores
JORGE, EDUARDO Y GUSTAVO SABOGAL, en asocio de los familiares, para el
cumplimiento de la función educativa y protectora de la niñez que les
corresponde legalmente.
VI.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, obrando en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
REVOCASE
parcialmente el fallo
proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
Sección Segunda, el 2 de diciembre de 1994, en relación con la acción de tutela
interpuesta por la señora BERTHA BECERRA GALVIS, y en su lugar se dispone:
PRIMERO.
NEGAR la tutela de los
derechos invocados por la señora BERTHA BECERRA GALVIS.
SEGUNDO.  ORDENAR
al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, Regional Norte de Santander y la Defensoría de Menores, para
que en cumplimiento de la función educativa y protectora de la niñez que les
corresponde legalmente, dentro del término de los cinco (5) días siguientes a
la notificación de la presente providencia, adopten las medidas encaminadas al
cuidado de los menores JORGE, EDUARDO Y GUSTAVO SABOGAL, en asocio de los
familiares de estos que participaron en la diligencia de que da cuenta el
oficio suscrito por el Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, Norte de Santander, de fecha 12 de diciembre de 1994.
TERCERO.  Por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Corte Constitucional. Sentencia No. T-225 de 1993. MP. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
2 Corte Constitucional. Sentencia No. T-225/93. Magistrado Ponente
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa