C-666-16
Sentencia
C-666/16
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Omisión legislativa relativa por cuanto no establece
un régimen especial para docentes de comunidades afrocolombianas, quienes gozan
de autonomía para tener su propio sistema, acorde con la preservación de su
identidad étnica y cultural/ESTATUTO
DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Derecho
a la estabilidad laboral de docentes de comunidades negras
La Corte considera fundamental apartarse parcialmente
de la posibilidad de proferir una sentencia integradora para evitar que con su
decisión se afecten los derechos fundamentales involucrados y, en especial, los
derechos derivados de la estabilidad laboral de los docentes de las comunidades
negras. De adoptar la misma decisión tomada en la Sentencia C-208 de 2007 en
relación con los docentes de las comunidades negras, e integrar el vacío
normativo con un régimen jurídico precario y a todas luces incompleto, la Corte
sometería a los docentes de dichas comunidades a una situación de interinidad
en su relación laboral con el Estado. En efecto, el condicionamiento sujeto a
la inaplicabilidad del escalafón para los docentes y directivos docentes de las
comunidades negras impediría su nombramiento en propiedad, así como sus
posibilidades de evaluación y ascenso. Ello ciertamente los sitúa en
condiciones de precariedad laboral y los ubica en desventaja frente a los demás
docentes del país. Con tal decisión resulta previsible que los docentes que se
encuentren en semejante situación interpongan acciones de tutela tendientes a
proteger sus derechos fundamentales, tal como ocurrió con las comunidades
indígenas. Esta situación, además de vulnerar los derechos individuales de los
docentes, sería susceptible de afectar la continuidad y la adecuada prestación
del servicio público de educación, y por lo tanto, los derechos de los
estudiantes de las comunidades negras en todo el territorio nacional. Las
anteriores consecuencias conllevan un detrimento de los derechos de profesores
y estudiantes que es desproporcionado frente al beneficio que se pretende
obtener mediante la declaratoria de constitucionalidad condicionada. Los
efectos de la aplicación del Decreto 1278 de 2002 por un año más a los docentes
que prestan sus servicios a las comunidades negras, raizales y palenqueras no
suponen daños irremediables para su autonomía e integridad cultural. En cambio,
como ya se dijo, sí conllevan un alto grado de incertidumbre respecto de la
estabilidad laboral de los docentes y a la continuidad del servicio público de
educación a menores de edad.
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE FRENTE A DOCENTES QUE PRESTAN
SUS SERVICIOS A COMUNIDADES NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS-Efectos diferidos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia
de la Corte Constitucional/OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de
la Corte Constitucional/OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Interpretación y alcance del ámbito de aplicación
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Interpretación
conforme a la Constitución/CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Interpretación
considerada inconstitucional debe desprenderse de una lectura plausible del
texto analizado/ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Disposición se
aplica a quienes se vinculen a partir de la entrada en vigencia del Decreto
1278 de 2002, sin establecer distinción o exclusión entre grupos sociales
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Exclusión de aplicar el régimen general establecido en
el Decreto 1278 de 2002 garantiza que docentes de comunidades negras tengan un
régimen especial
CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Disposiciones especiales sobre educación/CONVENIO
169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Autonomía de pueblos
indígenas y tribales en materia educativa
DERECHO DE PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS EN CONVENIO 169 DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO DE PARTICIPACION DE COMUNIDADES NEGRAS, RAIZALES Y PALENQUERAS
EN MATERIA EDUCATIVA EN CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL
TRABAJO-Jurisprudencia constitucional
RELACION ENTRE DOCENTES AFROCOLOMBIANOS Y EL ESTADO-Deber constitucional de incluir en un régimen especial
a los docentes que prestan sus servicios a comunidades negras
PARTICIPACION DE COMUNIDADES NEGRAS EN MATERIA EDUCATIVA EN CONVENIO
169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Derecho de carácter progresivo
AUTONOMIA EN MATERIA EDUCATIVA Y PRESERVACION DE CULTURAS NEGRAS,
RAIZALES, AFROCOLOMBIANAS Y PALENQUERAS-Relación
inescindible/AUTONOMIA EN MATERIA EDUCATIVA-Reconocimiento y protección
de la diversidad cultural y riquezas culturales de la Nación/AUTONOMIA EN
MATERIA EDUCATIVA-Principio de pluralismo
EDUCACION E IDENTIDAD CULTURAL-Relación/IDENTIDAD
CULTURAL-Derecho/IDENTIDAD CULTURAL-Extensión a todos los grupos
étnicos/IDENTIDAD CULTURAL-Reconocimiento/IGUALDAD Y DIGNIDAD
CULTURAL Y EDUCATIVA-Reconocimiento
AUTONOMIA DE GRUPOS ETNICOS-Sujetos
capaces de gestionar sus procesos de formación educativa/PARTICIPACION
DE GRUPOS ETNICOS EN MATERIA EDUCATIVA-Reconocimiento
PRINCIPIO DE PLURALISMO EN MATERIA CULTURAL Y EDUCATIVA DE COMUNIDADES
NEGRAS-Realización/PARTICIPACION
DE COMUNIDADES NEGRAS EN MATERIA EDUCATIVA-Reconocimiento
OMISION LEGISLATIVA-Naturaleza
frente al deber de consagrar un régimen diferencial para docentes de
comunidades negras
DEBER DE ESTABLECER REGIMEN DIFERENCIAL PARA DOCENTES DE COMUNIDADES
NEGRAS-No afecta el carácter relativo
de la omisión legislativa
RELACION ENTRE DOCENTES QUE PRESTAN SUS SERVICIOS A COMUNIDADES NEGRAS,
AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS Y EL ESTADO-Incumplimiento del deber de regulación
RELACION ENTRE DOCENTES AFROCOLOMBIANOS Y EL ESTADO-Regulación/RELACION ENTRE DOCENTES AFROCOLOMBIANOS
Y EL ESTADO-Precedente establecido en sentencia C-208 de 2007
COMUNIDADES NEGRAS EN MATERIA EDUCATIVA-Falta de regulación de las relaciones entre docentes y
el Estado/COMUNIDADES NEGRAS EN MATERIA EDUCATIVA-Incumplimiento del
deber de permitir el ejercicio de su autonomía
MODULACION DE LOS EFECTOS TEMPORALES DE LAS SENTENCIAS-Derecho comparado/MODULACION DE LOS EFECTOS
TEMPORALES DE LAS SENTENCIAS-Jurisprudencia constitucional
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE FRENTE A DOCENTES QUE PRESTAN
SUS SERVICIOS A COMUNIDADES NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS-Precedente establecido en sentencia C-208 de 2007
Referencia:
Expediente D-11487
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1278 de 2002, “[p]or el cual se
dicta el Estatuto de Profesionalización Docente”.
Demandante:
Peter William Cortés Mosquera.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien
la preside, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge
Iván Palacio Palacio, Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto
Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano Peter William Cortés Mosquera, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1278 de 2002, “[p]or
el cual se dicta el Estatuto de Profesionalización Docente”.
La demanda fue admitida mediante
auto del 24 de junio de 2016, en el que se comunicó la iniciación del proceso
al Presidente de la República, a los Ministros del Interior y de Educación, y al
director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES),
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
Asimismo, se ordenó la
comunicación del proceso a las Facultades y Departamentos de Educación de las
Universidades de los Andes, Nacional de Colombia, de Antioquia, Industrial de
Santander (UIS), de Caldas, del Cauca y de Nariño, al Observatorio de
Discriminación Racial de la Universidad de los Andes, a la Autoridad Nacional
Afrocolombiana –ANAFRO- , al Proceso de Comunidades Negras –PCN-, a la
Conferencia Nacional de Organizaciones Negras –CNOA-, al Movimiento Nacional
CIMARRÓN, a la Asociación Nacional de Afrodescendientes Desplazados –AFRODES-,
y a la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación –FECODE-.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la
demanda en referencia.
II. LA DEMANDA
Norma demandada
En esta oportunidad se
demanda la totalidad del Decreto Ley 1278 de 2002, “[p]or el cual se dicta
el Estatuto de Profesionalización Docente”, razón por la cual no se
transcribe en su totalidad dicha normativa y se remite al anexo de esta
sentencia.
A continuación, se
explican los cargos de inconstitucionalidad presentados por el demandante, las
intervenciones de las entidades públicas y los ciudadanos, y el concepto del
Procurador General de la Nación.
Concepto de la violación:
El accionante, obrando en
calidad de ciudadano y de Representante Legal del Palenque Urbano
Afrocolombiano de Tumaco, solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad
condicionada del Decreto 1278 de 2002, por considerar que la supra inclusión
que regula es contraria a los artículos 7, 8, 10, 13, 44, 68 (inciso 5º), 70 y
93 de la Constitución Política y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, con
fundamento en dos cargos básicos.
En primer lugar, el demandante afirma que el decreto
demandado incurre en omisión legislativa relativa, ante la falta absoluta de mención de los pueblos
afrocolombianos del Palenque Urbano de Tumaco.
A juicio del accionante, el Decreto Ley 1278 de 2002
contraría el mandato contenido en los artículos 10, 68 (numeral 5º) y 70
Superiores, porque al prescribir la escogencia de docentes por concurso
abierto, permite que los entes territoriales homogenicen la educación. En este
orden de ideas, indica que el Estado debe adoptar medidas de protección para la
educación étnica y en particular, vincular docentes capacitados para respetar y
desarrollar la identidad lingüística y cultural de los alumnos diversos, y para
transmitir su cultura a las generaciones futuras.
De otra parte, indica que de conformidad con el derecho a la
igualdad -artículo 13-, la comunidad a la que pertenece debería trasmitir su
cultura a las futuras generaciones por medio de una educación especial diferenciada,
impartida por etnodocentes, que como ordena la Ley General de Educación hayan
sido seleccionados por las mismas comunidades. No obstante, la normativa
impugnada no se refiere a las comunidades afrocolombianas.
Del mismo modo, sostiene que el decreto acusado desconoce los
artículos 44 y 45 Superiores, al impedir que los niños, niñas y adolescentes
conserven la cultura ancestral de sus mayores y la transmitan a las nuevas
generaciones a través de la educación.
En segundo lugar, el ciudadano sostiene que se transgrede el
derecho a la consulta previa –artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, aprobado
por medio de la Ley 21 de 1991-, porque la norma acusada no fue consultada a
las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. En efecto,
según el demandante este derecho debió ser garantizado, para que fueran las
mismas comunidades negras las que definieran los trámites de vinculación,
administración y formación de docentes y directivos docentes que laboren en los
establecimientos educativos estatales ubicados al interior de los territorios
en los que se ubican.
Por último, indica que están por proveerse las plazas
educativas del municipio de Tumaco, actualmente ocupadas por etnoeducadores
nombrados en provisionalidad, quienes serán reemplazados por servidores
públicos que no conocen su cultura, y cuyo proceso de selección no fue
concertado con la comunidad.
Por consiguiente, solicita a la Corte Constitucional que
adopte una decisión similar a la que se profirió en la sentencia C-208 de
2007 respecto de las comunidades indígenas, y que resuelva que si bien el
Decreto-Ley 1278 de 2007 es exequible, no es aplicable a las situaciones
administrativas de vinculación, administración y formación de docentes y
directivos docentes de comunidades afrocolombianas, mientras el Legislador
expide un estatuto docente que regule de manera especial la materia, y
solamente sean aplicables las normas de la Ley General de Educación y las que
la complementen.
III. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Educación
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad solicita
a la Corte que se abstenga de acceder a las pretensiones del demandante y
declare que el Decreto 1278 de 2002 es exequible y aplicable a las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras.
En primer lugar, en cuanto al cargo por omisión legislativa
relativa, indica que a pesar de que la normativa acusada no reguló expresamente
el concurso de etnoeducadores para las comunidades negras, no se configura la
omisión alegada porque existen otras normas especiales que lo reglamentan. En
efecto, estima que el marco normativo de la etnoeducación en lo atinente a las
comunidades negras se compone, por una parte, por la Ley 70 de 1993, y sus
Decretos Reglamentarios 1371 de 1994, subrogado en el 2248 de 1995, hoy
compilados en el Decreto 1066 de 2015 (Único del Sector Administrativo del
Interior), y por la otra, por los artículos 55 a 63 de la Ley 115 de 1994, y
los Decretos Reglamentarios 804 de 1995  y 3323 de 2005 hoy compilados en el
Decreto 1075 de 2015 (Único del Sector de Educación).
En segundo lugar, en relación con el cargo por omisión de
consulta previa, la interviniente señala que para expedir el Decreto Ley 1278
de 2002 no se surtió el proceso establecido en el artículo 6º del Convenio 169
de la OIT, porque en ese momento no existía una norma que regulara cómo se
debía llevar a cabo dicho trámite y por lo tanto, no se puede entender que la
normativa acusada transgreda ese derecho.
Más aun, indica la interviniente que en el momento en que se
profirió el Decreto 1278 de 2002, la jurisprudencia no consideraba que la falta
de consulta previa constituyera un vicio de inconstitucionalidad de una
disposición de rango legal. Fue sólo hasta que la Corte profirió la Sentencia
C-030 de 2008 que se estableció que las normas que afectaran directa y
específicamente a los grupos étnicos debían someterse a consulta previa so pena
de ser declaradas inconstitucionales. Posteriormente, mediante Sentencia
C-253 de 2013 esta Corporación aclaró que la falta de consulta previa no
constituía un vicio de inconstitucionalidad en relación con disposiciones
legales expedidas con anterioridad a la  Sentencia C-030 de 2008. La declaratoria
de inexequibilidad de una disposición anterior a este cambio de jurisprudencia
implicaría exigirle retroactivamente al Legislador un requisito jurisprudencial,
lo cual contradice el principio de seguridad jurídica. En consecuencia, la
exigencia constitucional de consultar las leyes se aplica exclusivamente a
aquellas tramitadas con posterioridad a la sentencia citada.
Con fundamento en el desarrollo jurisprudencial descrito, la
apoderada del Ministerio indica que no existía la obligación de consultar el
Decreto Ley 1278 de 2002, pues se trata de una normativa anterior a la
sentencia C-030 de 2008. Por tal motivo en ese momento, “si bien el Estado
estaba comprometido para garantizar la participación de comunidades étnicas
para asuntos que los afectara directamente”, no era exigible la consulta
previa en el proceso de configuración legislativa.
Además, señala que no es posible que se “aplique con efectos erga
omnes” la Sentencia C-208 de 2007 que declaró la exequibilidad
condicionada del Decreto 1278 de 2002 sujeta a su inaplicabilidad a las
comunidades indígenas, por cuanto los hechos y pretensiones que motivaron la
decisión son diferentes a los que se estudian en este caso. En efecto, si bien
el Decreto Ley 1278 de 2002 no fue sometido a consulta previa, su aplicación sí
fue concertada con la población afrocolombiana.
En ese orden de ideas, sostiene que no se presenta el
fenómeno de la cosa juzgada relativa, pues mediante el Decreto 3323 de 2005
–compilado en el Decreto 1075 de 2015-, se reglamentó el proceso de selección
mediante concurso de méritos para el ingreso de etnoeducadores afrocolombianos
y raizales a la carrera docente, y se reconoció la potestad de los Consejos
Comunitarios de avalar los proyectos educativos formulados por quienes hagan
parte de la lista de elegibles. Asimismo, tales normas fueron el resultado de
un proceso de concertación con las comunidades afrodescendientes y
específicamente con la Comisión Pedagógica Nacional de Comunidades Negras, que
fue creada mediante el Decreto 2249 de 1995.
Por último, se formula un interrogante generado por la Sentencia
C-208 de 2007. En particular, indica la apoderada que la Corte Constitucional
ha proferido distintas providencias en procesos de tutela (T-907 de 2011, T-801
de 2012 y T-049 de 2013), en las cuales ha ordenado el nombramiento en
propiedad de los educadores oficiales que laboran en territorios indígenas. Sin
embargo, como el Estatuto Docente no es aplicable a tales comunidades, no es
posible saber cuál es el régimen laboral aplicable a tales servidores.
En ese sentido, la entidad cuestiona “(…) qué significa
ese nombramiento en propiedad por cuanto el mismo no puede llevar consigo la
inscripción en el Escalafón Docente que regula el Decreto Ley 1278 de 2002 (por
expresa disposición de la Corte Constitucional hecha en la Sentencia 208 de
2007), ni tampoco el Decreto 2277 de 1979, pues allí no se contemplan normas
especiales que regulen la relación laboral de estos servidores con el Estado,
tal como lo advierte la referida sentencia de constitucionalidad.”
Intervención de la Universidad de Caldas
Un estudiante del programa de derecho de la universidad[1] afirma que
la normativa acusada vulnera los principios de pluralismo, diversidad étnica y
consulta previa. Lo anterior ocurre porque omite hacer referencia a la
protección de la identidad cultural de las comunidades afrocolombianas y así permite
que en dichos pueblos sean nombrados profesores que no transmitan aspectos
relacionados con su cultura, cosmovisión y cosmogonía diferenciada, y en esa
medida se pierda su cultura.
De otra parte, indica que el Decreto Ley 1278 de 2002
transgrede el derecho a la consulta previa pues no fue consultado. En ese orden
de ideas, a través de esta norma se impuso a los pueblos afrocolombianos una
educación que no se adecúa a su diversidad cultural y se les impidió decidir
sobre las prioridades de su proceso de desarrollo y la preservación de su
cultura, lo cual comporta un daño irreparable a su identidad cultural.
Por último, aduce que de conformidad con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, las comunidades indígenas y los pueblos
afrocolombianos merecen igual protección por parte del Estado. En consecuencia,
señala que de conformidad con la Sentencia C-208 de 2007, para el caso
de las comunidades afrodescendientes también se debe establecer que aunque la
normativa que se censura no contiene alguna disposición que la haga
inconstitucional per se, su aplicación a estas comunidades es
inconstitucional.
Intervención de la Universidad Industrial de Santander
El grupo de Litigio Estratégico de la Universidad Industrial
de Santander, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse
de fondo sobre la demanda, pues a su juicio no se cumple con ninguno de los
presupuestos contenidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
En primer lugar consideran que el demandante no identifica
las normas que violan los artículos mencionados, y que tienen relación con la
vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes para
los grupos afrocolombianos.
En segundo lugar, indican que a pesar de que se señalan los
artículos de la Constitución supuestamente transgredidos, no se explican las
razones por las que se desconoce cada uno de ellos.
En tercer lugar, señalan que el demandante no indicó la razón
por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
En cuarto lugar, afirman que el demandante puso de presente
una situación particular, que se debe resolver mediante una acción de tutela.
En efecto, para los intervinientes la demanda carece de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.
Intervención de la Asociación de Consejos Comunitarios y
Organizaciones Étnico Territoriales de Maguí Payán – Consejos Unidos
El representante legal de la Asociación de Consejos
Comunitarios y Organizaciones Étnico Territoriales de Maguí Payán - CONSEJOS
UNIDOS[2], manifiesta que comparte los argumentos de la demanda y
solicita que se inaplique el Decreto Ley 1278 de 2002 para los habitantes
afrocolombianos de la costa pacífica Nariñense, incluido el municipio de Maguí
Payán.
Intervención de la Asociación de Consejos Comunitarios y
Organizaciones Étnico Territoriales de Nariño – ASOCOETNAR
El representante legal de la Asociación de los Consejos
Comunitarios y Organizaciones Étnico Territoriales de Nariño –ASOCOETNAR-[3], manifestó que comparte los argumentos contenidos en la
demanda de la referencia, y solicita que se ordene inaplicar el Decreto-ley
1278 de 2002 para los Etnodocentes Afrocolombianos del área de influencia de
ASOCOETNAR.
Intervención de la Corporación Red de Consejos Comunitarios
del Pacífico Sur – RECOMPAS
El representante legal de la Red de Consejos Comunitarios
del Pacífico Sur –RECOMPAS-[4], interviene en el proceso para manifestar que comparte los
argumentos de la demanda y solicitar a la Corte que ordene inaplicar el Decreto
Ley 1278 de 2002 a los territorios de la Red de Consejos Comunitarios del
Pacífico Sur –RECOMPAS-, conformada por 15 consejos comunitarios de los municipios de San Andrés de
Tumaco y Francisco Pizarro de la Costa Pacífica del Departamento de Nariño.
Sindicato Unido de Maestros Etnoeducadores de la Costa del
Pacífico Nariñense SEUPAC
El representante legal del Sindicato Unido de
Maestros Etnoeducadores del Pacífico Nariñense –SEUPAC-[5], manifestó que está de acuerdo con la
demanda, y solicita que se ordene inaplicar el Decreto Ley 1278 de 2002 a la
Red de Consejos Comunitarios del Pacifico Sur –RECOMPAS-.
Intervención del ciudadano William López Tovar
El ciudadano indicó que era preciso aclarar que la demanda
presentada por el señor Peter William Cortes Mosquera no tiene la intención de
discriminar a las restantes comunidades afros del país, sino que pretende
respetar la cosmovisión y usos y costumbres de las distintas comunidades
afrocolombianas En ese orden de ideas, afirmó que corresponde a la Corte
Constitucional decidir si el Decreto Ley 1278 de 2002 es inaplicable solamente
para los Consejos Comunitarios y Palenques de la Costa Pacífica Nariñense, o a
toda la población afrodescendiente del país.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación se pronuncia en favor de que
se declare la exequibilidad condicionada de la normativa acusada, por
haber incurrido en una omisión legislativa relativa, al abstenerse de
diferenciar a las comunidades negras, raizales, palenqueras y
afrodescendientes.
En primer lugar, en relación con el cargo por omisión
legislativa, sostiene que, tal y como lo señaló la sentencia C-208 de 2007, la
ausencia de regulación especial para los docentes de los pueblos indígenas y
tribales en el Decreto Ley 1278 de 2002, generó la omisión señala por el
demandante. Sobre el particular, aclara que la existencia de normas
reglamentarias del proceso de selección de los educadores de estas comunidades
-tales como los Decretos 3982 de 2006 y 3323 de 2005-, no es suficiente para
superar la omisión advertida.
En ese orden de ideas señala que, para garantizar el derecho
de estos grupos étnicos a tener una formación que respete y desarrolle su
identidad cultural, es preciso proferir una sentencia integradora en los mismos
términos de la sentencia C-208 de 2007. En efecto, a juicio del Ministerio
Público, el Estatuto de Profesionalización Docente no es aplicable a las
situaciones administrativas relacionadas con la vinculación, administración y
formación de los docentes y directivos docentes de las comunidades
afrocolombianas, y hasta tanto el Legislador expida un estatuto que regule de
manera especial la materia, las normas aplicables serán los artículos 55 a 63
de la Ley 115 de 1994 y las demás normas complementarias.
En segundo lugar, en relación con el cargo por no haberse
llevado a cabo la consulta previa de la normativa acusada, indica que al
comprobarse que el Decreto Ley 1278 de 2002 incurre en una omisión legislativa
relativa, se descarta que transgreda el derecho a la consulta previa, pues como
la normativa censurada no es aplicable a las comunidades negras, raizales, palenqueras
y afrodescendientes, no las afecta, y en esa medida, de conformidad con el
artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, nunca debió ser consultado con éstas.
Por último, solicita que se exhorte al Congreso de la
República para que expida una ley que regule el estatuto docente para la
comunidad palenquera, y en ese proceso se surta el trámite de consulta previa.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corporación es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo
241 numeral 5° de la Constitución, puesto que la normativa acusada hace parte
de decreto con fuerza material de ley.
La aptitud sustantiva y el alcance de la
demanda frente a la presunta omisión legislativa relativa
2. Uno de los intervinientes señala que la Corte debe
declararse inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo en el presente
caso, específicamente en relación con el cargo por omisión legislativa, puesto
que la demanda no cumple ninguno de los requisitos establecidos en el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991. Por lo tanto, antes de entrar a analizar el fondo
del asunto, la Corte analizará la aptitud de la demanda en relación con dicho
cargo. Al analizar la aptitud del primer cargo, la Corte debe referirse a la
manera como la jurisprudencia ha distinguido entre omisiones legislativas
absolutas y relativas.
3. En relación con los cargos de inconstitucionalidad,
la Corte ha manifestado de manera reiterada[6]
que deben ser claros. Por lo tanto, es necesario que exista un hilo
conductor en la argumentación, que permita comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones que la sustentan. Por otra parte los cargos deben
ser ciertos, y en esa medida, la demanda debe dirigirse contra una o más
normas jurídicas que se desprendan de una lectura razonable del texto acusado.
Adicionalmente deben ser específicos, y precisar la manera como la
norma, o normas acusadas, vulneran un precepto o preceptos de la Constitución,
formulando al menos un cargo concreto. Así mismo deben ser pertinentes,
lo cual implica que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido
de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, y
finalmente, deben ser suficientes para permitirle a la Corte
pronunciarse de fondo sobre la disposición o disposiciones demandadas.
4. Esta carga mínima de argumentación que se les
impone a los ciudadanos resulta indispensable para que la Corte pueda adelantar
el juicio de constitucionalidad. De lo contrario, podría producirse un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda, con un desgaste innecesario
para la administración de justicia[7].
En el presente caso, contrario a lo sostenido por el
interviniente, el demandante identifica adecuadamente las disposiciones
constitucionales presuntamente vulneradas, y aquellas que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, como lo son artículos 7º,
8º, 10, 13, 44, 68 (inciso 5º), 70 y 93 de la Constitución Política y el
artículo 6º del Convenio 169 de la OIT. Por otra parte es cierto, como lo sostiene uno de
los intervinientes, que el demandante no se refiere específicamente a las
disposiciones del Decreto 1278 de 2002 que presuntamente vulneran la Carta
Política. Esto es verdad especialmente en relación con el cargo por omisión
legislativa relativa. Sin embargo, la Corte se referirá a este presunto defecto
de la demanda al abordar los requisitos específicos que deben cumplir las
demandas por omisión legislativa relativa, para explicar que, en ocasiones, una
norma o incluso una ley puede ser inconstitucional no por lo que expresamente
regula, sino por lo que deja de regular (inconstitucionalidad por omisión).
5. En efecto, los cargos por omisión legislativa relativa
no se plantean directamente frente a un texto explícito, sino frente a los
efectos jurídicos de una exclusión que resulta contraria a la Carta. Por lo
tanto, en la medida en que no van dirigidos directamente contra un texto
explícito, el planteamiento de dichos cargos debe cumplir con unas condiciones
particulares, específicamente en cuanto atañe a los requisitos de suficiencia,
especificidad y certeza. Al plantear un cargo por omisión
legislativa relativa, el demandante debe identificar con precisión dos
elementos, a saber: (i) la norma o normas particulares frente a las cuales se
predica la omisión; y (ii) un elemento normativo o un grupo social que,
debiendo estar incluido conforme a la Constitución, ha sido excluido de los
efectos de la norma demandada. Estos dos elementos son esenciales, e
indispensables para que la Corte pueda entrar a analizar un cargo de omisión
legislativa relativa[8].
6.      En efecto, en jurisprudencia reiterada desde
sus inicios, la Corte ha sostenido que si bien tiene la facultad para decidir
sobre omisiones legislativas relativas o parciales, carece de competencia para pronunciarse
sobre las omisiones legislativas absolutas. Para distinguir entre unas y otras
la Corte ha atendido, como criterio diferenciador, a si la acusación se dirige
contra una norma específica, o por el contrario, la acusación se refiere de
manera general a un conjunto más amplio de normas o a todo un sistema
normativo. En el primero de tales casos la omisión sería relativa, mientras en
el segundo se trataría de una omisión absoluta. Al respecto, la Sentencia C-427
de 2000 (M.P. Vladimiro naranjo Mesa) sostuvo que la exclusión de
determinados productos que debían estar incluidos en una determinada tarifa
impuesta por el INVIMA era susceptible de entenderse como una omisión
legislativa relativa, puesto que lo que el demandante reclamaba no era la
ausencia de un manual tarifario, sino la exclusión de determinados productos. Por
lo tanto, aunque al final declaró al exequibilidad de la disposición acusada, entró
a estudiar de fondo el cargo por omisión legislativa relativa. En dicha
oportunidad identificó los requisitos que deben tener las demandas para que la
Corte pueda entrar a proferir un pronunciamiento de fondo en las demandas cuyo
cargo es la omisión legislativa relativa, de la siguiente manera:
“Como se ve, esta Corporación ha
definido que para que el cargo de inconstitucionalidad por omisión pueda
prosperar, es necesario que se cumplan determinados requisitos, que se pueden
sintetizar de la siguiente manera:  a) que exista una norma sobre la
cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse
dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una
razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y
suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos
que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma
y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del
legislador.” (Resaltado fuera de texto)
7.      En el presente caso el demandante aparentemente
dirige el primero de sus cargos contra la totalidad del Decreto 1278 de 2002.
Sin embargo, en su demanda no plantea omisiones respecto de elementos puntuales
del régimen jurídico creado por el decreto. Por el contrario, solicita la
exequibilidad condicionada del Decreto 1278 de 2002, en la medida en que su
ámbito de aplicación no menciona a las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras. Por lo tanto, se discute el ámbito de aplicación del
decreto objeto de análisis, el cual puede entenderse de diversas maneras. Una
primera interpretación, conforme a la cual, como la normativa no distingue, la
disposición es aplicable a las comunidades negras. En tal caso, sigue el
argumento, el Decreto sería inexequible por falta de consulta previa. Conforme
a una segunda interpretación, la disposición excluyó a las comunidades negras,
en cuyo caso la inexequibilidad del ámbito de aplicación del Decreto provendría
de la vulneración del derecho a la igualdad.
8.      Así, según el argumento del demandante, la vulneración
del derecho a la igualdad no sólo supone dar un trato igual a los iguales. Por
el contrario, considera que el derecho a la igualdad en el presente caso supone
tratar distinto a quienes se encuentran en situaciones diferentes. En este
sentido, considera que, como los indígenas, las comunidades negras tienen
particularidades culturales que exigen un trato diferente del que el Estado le
da al resto de la población. Como se mencionó en el auto admisorio de la
demanda en el presente caso, lo que pretende el demandante no es que los
beneficios, garantías o servicios consagrados en tal régimen jurídico se
extiendan a las comunidades negras, sino que se las excluya de la aplicación
del Decreto 1278 de 2002, tal y como lo hizo para las comunidades indígenas la Sentencia
C-208 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
9.      En esa medida, su acusación en realidad está dirigida
específicamente contra la norma que establece el ámbito de aplicación del
decreto demandado, contemplado en el inciso primero de su artículo 2º, y no
contra la totalidad del mismo. En ese orden de ideas, la demanda resulta apta,
siempre y cuando el cargo por omisión legislativa relativa se refiera
específicamente al ámbito de aplicación del decreto y no a su totalidad. Por lo
tanto, el pronunciamiento en relación con la omisión legislativa relativa se circunscribirá
específicamente a esta disposición, y la Corte se inhibirá de proferir una
decisión de fondo sobre el resto de dicho ordenamiento, frente al cual el
demandante no planteó cargos de inconstitucionalidad suficientes y específicos.
Una vez estudiada la aptitud de los cargos
considerados ineptos por el interviniente, pasa la Corte a analizar el fondo
del asunto.
Análisis del cargo por omisión legislativa
relativa
10.    En el presente asunto el demandante sostiene
que conforme a una interpretación plausible de la disposición acusada, las
comunidades negras estarían excluidas de la aplicación del Decreto 1278 de 2002,
pero otra interpretación permitiría concluir que están incluidas, lo cual
resulta inconstitucional. Sin embargo, esto no debería llevar a la Corte a dudar
sobre el deber constitucional de excluir a dichas comunidades como sujetos de
tal norma, pues de lo contrario se vulneraría el derecho a la igualdad. De
hecho, el demandante solicita que la Corte ordene la aplicación de un régimen jurídico
diferencial, que dé cuenta de sus diferencias culturales, tal y como lo hizo
con los pueblos indígenas en la Sentencia C-208 de 2007.
Por su parte, el Ministerio de Educación sostiene que no
existe una omisión legislativa relativa frente a las comunidades negras como sí
la había en relación con las comunidades indígenas. Para fundamentar esta
afirmación sostiene que  las comunidades negras cuentan con una normatividad
que regula las relaciones del Estado con los educadores a su servicio. En
particular se refiere al capítulo VI de la Ley 70 de 1993, a los artículos 55 a
63 de la Ley 115 de 1994 y a un conjunto de decretos reglamentarios de los
sectores del interior y de educación. En la medida en que la situación de hecho
de las comunidades negras es distinta de la de los indígenas, no les sería
aplicable el precedente contenido en la Sentencia C-208 de 2007.
Por lo tanto, le corresponde a esta Corporación
resolver el siguiente problema jurídico: ¿la ausencia de mención explícita a
las comunidades negras en el ámbito de aplicación del estatuto de
profesionalización docente, genera una omisión legislativa relativa que resulta
contrario a la Constitución?
11.    Para resolver el anterior problema jurídico la
Corte debe establecer, en primer lugar, si el inciso primero del artículo 2º es
susceptible de una interpretación conforme a la cual las comunidades negras
están excluidas de la aplicación del régimen establecido en el Decreto 1278 de
2002.
De ser negativa la respuesta al anterior interrogante,
la Corte deberá declarar la exequibilidad de la disposición acusada en relación
con el cargo por omisión legislativa relativa. De ser afirmativa, debe
establecer si el Legislador tiene un deber constitucional de incluir a los
docentes que prestan sus servicios a las comunidades negras en éste o en otro
régimen especial que regule las relaciones entre los educadores afrocolombianos
y el Estado. Si el Legislador tiene el deber de incluirlos en un régimen
especial en lugar de integrarlos al establecido en el Decreto 1278 de 2002, la
Corte debe determinar si ello hace que la omisión legislativa sea absoluta y no
relativa. De ser absoluta, así debe declararlo la Corte. De lo contrario, debe analizar
si el Legislador incumplió su deber constitucional.
Para determinar si el legislador incumplió su deber, el
primer aspecto que debe entrar a determinar esta Corporación es si efectivamente
existe otro régimen que regule las relaciones entre los docentes afrocolombianos
y el Estado. De existir otro régimen, la Corte debe declarar infundado el
cargo. En caso contrario, de no existir dicho régimen, la Corte deberá aplicar
el precedente establecido en la Sentencia C-208 de 2007
Interpretación y alcance del ámbito de
aplicación del Estatuto de profesionalización docente
12.    El demandante considera que la disposición demandada
es susceptible de diferentes lecturas. Conforme a una primera interpretación,
los docentes que prestan sus servicios a las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras no estarían incluidos dentro del ámbito
de aplicación del Decreto 1278 de 2002, puesto que tal ordenamiento no las
menciona en lo absoluto. Contrario a ello, la segunda interpretación indicaría
que si la norma no distingue, significa que están incluidos todos los docentes,
incluso los que prestan sus servicios a las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras.
13.    Conforme a la jurisprudencia constitucional,
cuando un texto es susceptible de diversas interpretaciones, y algunas de ellas
son constitucionales y otras resultan contrarias a la Constitución, la Corte
debe declarar la exequibilidad de la disposición respectiva, condicionándola a
que se interprete conforme a la Constitución. De tal manera, una interpretación
contraria a los parámetros definidos por la Corte resultaría inconstitucional.
Sin embargo, para que la Corte pueda condicionar la constitucionalidad de una
disposición es necesario que la interpretación considerada inconstitucional se
desprenda de una lectura plausible del texto analizado. En esa medida, es
necesario analizar el texto demandado en la presente oportunidad para
determinar si de él puede inferirse una lectura conforme a la cual los docentes
que prestan sus servicios en las comunidades negras están excluidos de la
aplicación del Decreto 1278 de 2002. Para ello la Corte transcribe el
mencionado inciso primero del artículo 2º de dicho decreto:
“Artículo 2º. Aplicación. Las normas
de este estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del
presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al
servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y
secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto
en esta misma norma.”
14.    Como se puede observar, la disposición se
aplica a quienes se vinculen a partir de la entrada en vigencia del decreto,
sin establecer distinción o exclusión alguna entre grupos sociales. Por lo
tanto, si el intérprete se atiene a una interpretación literal podría pensarse
que la disposición incluye a los docentes de las comunidades negras, pues al
definir el ámbito de aplicación no se hace distinción alguna entre docentes que
presten sus servicios a distintos grupos sociales. Más aun, esta lectura
estaría respaldada por los cánones civilistas clásicos de interpretación
contenidos en nuestro ordenamiento civil, conforme a los cuales donde la ley no
distingue no le es dable al intérprete hacer distinciones. Sin embargo, la interpretación
de dicha disposición no puede desatender los factores históricos y de contexto
que rodean la regulación de la educación entre las comunidades negras, raizales
y palenqueras de nuestro país, como se verá a continuación.
15.    En primer lugar, el intérprete debe considerar que
para el momento de expedición del Decreto 1278 de 2002  existían elementos de
juicio suficientes para afirmar que el Legislador extraordinario sabía que
tenía tanto la obligación internacional como el deber constitucional de garantizar
que los docentes de las comunidades negras tuvieran un régimen especial. Por lo
tanto, es perfectamente razonable que haya decidido excluirlos de la aplicación
del régimen general establecido en el Decreto 1278 de 2002.
16.    En segundo lugar, ya para ese entonces el
Estado colombiano había firmado y ratificado el Convenio OIT 169 de 1989,
adoptado mediante la Ley 21 de 1991. En su Parte VI, este tratado contiene un conjunto
de disposiciones especiales sobre educación. Entre tales disposiciones está el
artículo 27, que ordena que los Estados miembros velen porque los programas y
servicios de educación que se prestan a los pueblos indígenas y tribales se
desarrollen y apliquen en cooperación con ellos (numeral 1º) y que participen
en la formulación y ejecución de los programas de educación, con miras a
radicar en ellos progresivamente la responsabilidad de su realización (numeral
2º). Además, el Estado debe reconocer el derecho de estos pueblos a crear sus
propios medios e instituciones educativas (numeral 3º). El artículo 28 contiene
disposiciones relacionadas con el deber estatal de permitirles a los niños y
niñas, leer y escribir en su propia lengua. El artículo 30 ordena que las
autoridades de los Estado miembros adopten medidas acordes con las culturas y
tradiciones de dichos pueblos para darles a conocer sus derechos.
17.    Las obligaciones consagradas en estas
disposiciones del tratado están dirigidas a garantizar que los Estados parte
tengan en cuenta las particularidades de los pueblos indígenas y tribales
interesados, a garantizar un máximo de autonomía en relación con la
administración del sistema educativo y sus instituciones, y a asegurar la
participación de dichos pueblos en la formulación y ejecución de las políticas
en materia educativa. La teleología de estas normas pone de manifiesto que el
contenido de lo que en nuestro país se conoce como un estatuto de
profesionalización docente debía ser objeto de una regulación concertada, o al
menos, con participación de los pueblos y comunidades indígenas y tribales. Esto
resulta especialmente cierto si se define el objeto de este estatuto de manera general
como el de regular “las relaciones del Estado con los educadores a su servicio”, tal y como lo establece el artículo
1º del Decreto 1278 de 2002. Como mínimo, estas disposiciones del
tratado ponen de presente que conforme al Convenio 169 de la OIT el
ordenamiento jurídico de los Estados parte debe contar con normas especiales en
las que se regulen las relaciones entre el Estado y los docentes de las
comunidades indígenas y tribales.
18.    Más aun, para el momento en que se expidió el
Decreto 1278 de 2002 existían elementos importantes que llevan a la conclusión
de que el Legislador de excepción sabía o debía saber que las anteriores
disposiciones le imponían obligaciones constitucionales. Ya desde 1997, en una
sentencia de unificación, la SU-039 de 1997 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), la Corte había establecido que este Convenio hace parte del bloque
de constitucionalidad. En dicha ocasión, la Corte sostuvo:
“El derecho de participación de la
comunidad indígena como derecho fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un
reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la ley 21 de 1991, el
cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su
territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos,
como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo,
el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de
los arts. 93 y 94 de la Constitución,  integra junto con la aludida norma un
bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha
participación.”
19.    Con todo, podría alegarse, en gracia de
discusión, que para ese entonces no era claro que el Convenio 169 de la OIT se debe
aplicar a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, como
comunidades tribales. Por lo tanto, si bien el Legislador sabía que no debía
equipar a los pueblos indígenas en materia educativa al resto de la población,
no ocurría lo mismo con aquellas. Sin embargo, este argumento no resulta de
recibo por varias razones. En primer lugar, porque ya desde 1993 se había
expedido la Ley 70 de 1993, que no sólo dispone el derecho de participación de
las comunidades negras, raizales y palenqueras en materia educativa, sino que
también la Corte había dicho que el Convenio 169 de la OIT se aplica a estas
comunidades. En Sentencia C-169 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), esta
Corporación dispuso:
“De la definición legal que consagra
el artículo 2-5 de la Ley 70/93, se desprende que las comunidades negras
cumplen con esta doble condición, y por ende se ubican bajo el supuesto
normativo del Convenio mencionado. Esta definición, así como el
establecimiento de un régimen especial de protección de la cultura e identidad
de tales comunidades, constituyen tan sólo el reconocimiento jurídico de un
proceso social que ha cobrado fuerza en años recientes, y que es ampliamente
observable en varias regiones del país, a saber, la  consolidación de un grupo
poblacional que se autodenomina "negro", a partir de distintos tipos
de organizaciones locales que, partiendo de la base de unas condiciones
compartidas de existencia y de una creciente identidad colectiva, han resuelto
darse a la tarea de promover mancomunadamente la defensa de sus intereses,
históricamente desconocidos, cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad
mayoritaria. Se trata, así, de un actor social emergente, no en el sentido de
ser un fenómeno exclusivo de esta época -puesto que las comunidades negras se
comenzaron a configurar desde los primeros tiempos de la esclavitud en nuestro
país, cuando se establecieron los "palenques", pueblos de esclavos
fugitivos o "cimarrones", y se sentaron las bases para lo que hoy
aparece como una cultura propia-, sino en cuanto se trata de un grupo que sólo
en las últimas décadas ha podido asumir la tarea de organizarse más allá del
ámbito local o regional. En ese orden de ideas, el reconocimiento de estas
comunidades, a nivel nacional, en tanto "grupo étnico", es un
presupuesto indispensable para su adecuada inserción en la vida política y
económica del país. Por esa misma razón, su doble representación en la Cámara
de Representantes, es una medida de diferenciación que haya una sólida razón de
ser en sus condiciones materiales de existencia, respetando así el artículo 13
de la Carta, y las disposiciones pertinentes del Convenio 169 de la O.I.T.”
20.    Por lo anterior, es lógico concluir que para
2002 era claro que el Legislador tenía la obligación internacional y el deber
constitucional de contemplar las particularidades culturales de las comunidades
negras en el diseño de las políticas atinentes a la educación, y garantizar la
participación de estas en su formulación y ejecución. Por lo tanto, es
perfectamente posible que el Legislador de excepción decidiera excluirlos de
dicha regulación para crear un régimen específico para ellas en otro ordenamiento.
En ese orden de ideas, resulta perfectamente plausible interpretar el inciso primero
del artículo 2º como una disposición que, pese a su redacción general, excluye
a las comunidades negras de la aplicación del régimen establecido en el Decreto
1278 de 2002.
El deber constitucional de incluir a los
docentes que prestan sus servicios a las comunidades negras en un régimen
especial que regule las relaciones entre los educadores afrocolombianos y el
Estado
21.    Como ya se dijo, el Estado tiene el deber de
garantizar que las comunidades negras participen en la formulación y ejecución de
los programas de educación. Más aun, conforme lo establece el artículo 21.1 del
Convenio 169 de la OIT, éste es un derecho de carácter progresivo, conforme al
cual la responsabilidad en la formulación y ejecución de los programas de
educación debe ser cada vez mayor, siempre y cuando las condiciones lo
permitan. Adicionalmente, el Estado debe garantizarles la facultad para crear
sus propios medios e instituciones educativas, y de garantizar que las mismas
obedezcan a sus culturas y tradiciones. Sin embargo, claramente el alcance del
reconocimiento de la autonomía en materia educativa que otorga la Constitución
a las comunidades negras no se agota en las disposiciones del Convenio 169 de
la OIT. Por lo tanto, para saber cuál es el alcance de dicha autonomía es
necesario acudir a la propia Constitución Política, interpretando
sistemáticamente sus disposiciones.
22.    En primer lugar, es necesario reconocer que existe
una relación inescindible entre la autonomía en materia educativa y la
preservación de las culturas negras, raizales, afrocolombianas y palenqueras.
La educación, vista tanto desde su aspecto formal como no formal, constituye un
medio de reproducción de la cultura. En ese orden de ideas, el deber de
garantizar la autonomía en materia educativa es una de las maneras como el
Estado reconoce y protege la diversidad cultural y las riquezas culturales de
la Nación, cumpliendo con ello los deberes establecidos en los artículos 7º y
8º de la Constitución Política, y desarrollando, así mismo, el principio de
pluralismo en el que se funda la identidad nacional.
23.    Por otra parte, el artículo 68 establece
explícitamente esta relación entre educación e identidad cultural,
consagrándola como un derecho, y extendiéndola por igual a todos los grupos
étnicos, al ordenar que “los integrantes de los grupos étnicos tendrán
derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.” Adicionalmente,
un elemento importante del reconocimiento de esta identidad cultural consiste
en que el Estado está obligado a garantizar la igualdad y dignidad de todas
aquellas culturas que conviven en el país, y a promover la difusión de sus
valores. El reconocimiento de la igualdad y de la dignidad de las diferentes
culturas supone que el Estado está  obligado a reconocer las diferencias
culturales y educativas, y a tratarlas de acuerdo con sus particularidades.
24.    A su vez, el reconocimiento de su dignidad
supone también que el Estado tiene el deber de considerar a los grupos étnicos
como sujetos capaces de gestionar sus procesos de formación y de lograr el
desarrollo de su potencial de manera autónoma. En esa medida, el reconocimiento
de la dignidad supone la participación de los grupos étnicos en el diseño y
desarrollo de sus propias políticas, instituciones, contenidos y procesos
educativos.
25.    Por su parte, el deber de promoción de la
difusión de los valores de tales culturas no supone únicamente la transmisión ocasional
de sus elementos artísticos o folclóricos mediante la financiación de
carnavales o de eventos culturales. Para realizar el principio de pluralismo,
el deber de difusión de los valores culturales supone un compromiso formal, serio
y continuo con la educación de las futuras generaciones de dichas comunidades. Un
compromiso que garantice verdaderamente la preservación de sus culturas en un
contexto tendiente a la homogenización que sólo acepta la diferencia cultural
como una forma de exotizar la diferencia, siempre desde la cultura hegemónica. Por
ello, el artículo 36 de la Ley 70 de 1993 establece también que es deber del
Estado garantizar que la educación de las comunidades negras les permita participar
plenamente y en condiciones de igualdad no sólo en sus propios grupos, sino en
el medio cultural nacional.
26.    Este conjunto de deberes del Estado en torno a
la cultura de las comunidades negras y a su posicionamiento dentro del ámbito
cultural nacional, supone la existencia de regímenes educativos especiales que
contemplen las particularidades culturales de los grupos étnicos de nuestro
país. En esa medida, la regulación de una materia tan amplia como la que desarrolla
el Decreto 1278 de 2002, que conforme a su artículo 1º es el de “las relaciones del Estado con los educadores a su servicio”, debe ser objeto de un régimen especial tratándose de
comunidades negras, raizales afrocolombianas y palenqueras. Esto es apenas
lógico si se tiene en cuenta que las relaciones entre los docentes de las
comunidades negras y el Estado están mediadas por un conjunto diferente de
derechos y obligaciones, tanto recíprocas, como en relación con los educandos,
los padres de familia, y los consejos comunitarios.
Naturaleza de la omisión
legislativa a la luz del deber de consagrar un régimen diferencial para los
docentes de las comunidades negras
27.    Ahora bien, podría alegarse que el incumplimiento
del deber de regular las relaciones entre el Estado y los docentes que prestan
sus servicios a las comunidades negras, raizales afrocolombianas y palenqueras no
constituye una omisión relativa sino absoluta. Esta conclusión puede surgir debido
a que la Corte está frente a la hipótesis en la cual los demandantes no
solicitan la inclusión de un grupo social excluido como beneficiario de un servicio
o prestación concreto, definido en la ley, sino que piden la creación de un
régimen jurídico diferencial.
28.    Sin embargo, esta interpretación no
resulta adecuada por varias razones. La primera de ellas es que lo importante,
conforme lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, es que la omisión
sea predicable de una norma concreta. Como se dijo anteriormente, esta
condición se cumple en el presente caso, puesto que la demanda va dirigida
contra un Estatuto identificado y la Corte lo limitó al inciso primero del
artículo 2º del Decreto 1278 de 2002. Lo que ocurre es que en el caso concreto
la consecuencia de la omisión legislativa, a pesar de ser predicable de una
norma específica, supone el deber de crear un régimen diferencial. Esta diferencia
incidental surge realmente como consecuencia del deber de reconocimiento de la
diversidad étnica de nuestro país. Sin embargo, no altera la naturaleza de la
omisión, ni su relación con una disposición específica, contenida en el inciso
primero del artículo 2º del decreto demandado.
29.    La segunda razón por la cual la
exclusión de las comunidades negras no es una omisión absoluta es porque de seguirse
esta tesis, se desconocería una garantía fundamental del contenido del
principio de igualdad: el deber estatal de tratar distinto a los diferentes.
Para comprender cómo se limita el principio de igualdad de seguirse dicha tesis
es necesario recordar que de este principio se desprenden dos deberes
distintos: tratar igual a los iguales, y desigual a los desiguales. En esa
medida, frente a una omisión legislativa relativa es deber del juez
constitucional incluir a todos los grupos sociales asimilables en los supuestos
de hecho de una norma. Con ello se cumple el deber de tratar igual a los
iguales.
30.    Sin embargo, ¿qué pasa si el grupo
excluido del supuesto fáctico de la disposición tiene derecho a una prestación
determinada, como la educación, pero aquella debe ser diferente por virtud de
la Carta? ¿Resulta razonable excluir a un grupo social sólo porque el predicado
o consecuencia jurídica de la norma no deba ser exactamente la misma que para
los sujetos incluidos? De aceptarse que la omisión legislativa no es relativa sino
absoluta cuando los sujetos excluidos merecen un trato diferencial la Corte desprotegería
a grupos sociales como las comunidades étnicas y a los sujetos de especial
protección constitucional. Con ello no sólo se vulneraría el principio de
igualdad, sino también se desconocería el principio de pluralismo y el deber
del Estado de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de nuestra
nación.
31.    Por ello, la Corte ha acogido la tesis
según la cual puede haber una omisión legislativa relativa aun cuando el deber
constitucional no consista en propinar el mismo trato a los dos grupos objeto
de comparación, sino, precisamente, el de darles un trato diferencial. Así, al
referirse a la aplicabilidad del Decreto 1278 de 2002 a los pueblos indígenas,
la Corte en la Sentencia C-208 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) sostuvo:
“Esto es, puede haber omisión
relativa aun cuando no quepa predicar una exigencia constitucional de identidad
de regímenes jurídicos. Basta con acreditar que, en relación con la materia
objeto de regulación, era imperativo a la luz de la Constitución regular
también el supuesto que se considera omitido. En una hipótesis tal, también
sería posible señalar que el producto de la actividad legislativa resulta
incompleto, por no incorporar una previsión cuya inclusión resultaba imperativa
a la luz de la Constitución, y que por consiguiente existe una
inconstitucionalidad que proviene de dicha omisión.” (Resaltado fuera de
texto original)
Por lo tanto, una vez definido que el
deber de establecer un régimen diferencial para los docentes de las comunidades
negras no afecta el carácter relativo de la omisión, entra la Corte de analizar
si el Legislador incumplió su deber.
El incumplimiento del deber  constitucional
de regulación de la relación entre el Estado y los docentes que prestan sus
servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y
en sus territorios
32.    Para establecer si el Legislador incumplió su
deber constitucional, la Corte debe determinar si existe una regulación integral
de las relaciones entre los docentes afrocolombianos y el Estado, como lo
asegura el Ministerio de Educación. De existir otro régimen que regule tales
relaciones, la Corte debe declarar infundado el cargo. En caso contrario, se
les debe aplicar el precedente establecido en la Sentencia C-208 de 2007, pues
la Corte no encuentra razones para separarse de él.
33.    Para fundamentar la solicitud de su
intervención, en el presente caso el Ministerio alegó que dichas relaciones
estaban reguladas en los artículos 55 a 63 de la Ley 115 de 1994 y 32 a 46 de
la Ley 70 de 1993, así como en una serie de decretos reglamentarios de los
sectores del interior y de educación. En relación con las disposiciones que el
ministerio considera constituyen la regulación de la relación entre los
docentes de las comunidades negras y el Estado, es necesario observar, en
primer lugar, que los artículos de la Ley 115 de 1994 no regulan integralmente
las relaciones entre los docentes de grupos étnicos y el Estado, como lo hace
el Decreto 1278 de 2002 en relación con los demás docentes. De hecho, como lo
sostuvo la Corte en la Sentencia C-208 de 2007, tales artículos de la
Ley 115 de 1994 no fueron modificados por el Decreto 1278 de 2002. Por lo
tanto, en aquella oportunidad la Corte declaró la constitucionalidad
condicionada del mencionado decreto, pues consideró que estos artículos no
constituían una regulación integral del sistema de vinculación, evaluación y ascenso
de los docentes indígenas. En ese orden de ideas, aun cuando en la parte
resolutiva la Corte integró el vacío normativo con disposiciones de la Ley 115
de 1994 y otras normas de carácter reglamentario, lo hizo sólo de manera
temporal, mientras el Legislador regulaba íntegramente la materia. Sin embargo,
como lo anota el mismo Ministerio de Educación y ha tenido la oportunidad de
observarlo la Corte Constitucional, dicha integración tampoco ha estado exenta
de problemas. En particular, porque el Escalafón Docente está regulado en el
Decreto 1278 de 2002 y por lo tanto no es claro cómo nombrar en propiedad a los
educadores indígenas que lo han solicitado por vía de la acción de tutela.[9]
34.    Así mismo, por expreso mandato de la
Constitución, tampoco puede entenderse que la falta de una regulación legal
puede suplirse mediante una reglamentación por vía de decretos de carácter
reglamentario. En efecto, la Corte declaró que la normativa en esta materia
está sujeta a reserva de ley. Al respecto la Sentencia C-208 de 2007, afirmó:
“Sobre el particular, los artículos
constitucionales citados disponen: el 67, que corresponde al Estado regular y
ejercer la suprema inspección y vigilancia y que la Nación y las entidades
territoriales participarán de la dirección, financiación y administración de
los servicios educativos estatales en los términos que señalen la Constitución
y la “ley”; el 68, que es la “ley” la que garantiza la
profesionalización y dignificación de la actividad docente; el 150-23, que el
Congreso tiene la competencia para expedir “las leyes” que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos;
el 365, que los servicios públicos, entre los cuales se cuenta el de educación,
“estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley…”.
Como complemento de lo anterior, el
artículo 125 de la Carta consagra, como regla general, que los empleos en todos
los órganos y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de
carrera, precisando a su vez que a la carrera se accede a través del concurso
público de méritos y que es competencia del legislador la determinación del
régimen jurídico correspondiente, debiendo fijar el sistema de
nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes, así como también las causales de retiro del
servicio oficial.
En virtud de tales consideraciones, la
Corte concluyó:
“De esa manera, resulta constitucionalmente
inadmisible que se deje en cabeza del Gobierno la competencia para estructurar
y regular, por vía de un decreto reglamentario, el régimen jurídico de
vinculación al servicio educativo estatal de los docentes y directivos docentes
indígenas, así como también la adopción de las medidas necesarias para
implementar un sistema de carrera especial ajustado a las condiciones y formas
de vida de las distintas etnias.”
35.    Por lo anterior, es obvio inferir que la única
diferencia a nivel legislativo entre las comunidades negras y las indígenas
está limitada a lo regulado por la Ley 70 de 1993. Sin embargo, esta ley
tampoco puede entenderse como la normativa que desarrolla de manera íntegra o
parcial, la relación entre el Estado y los educadores de las comunidades negras.
De hecho, únicamente su artículo 42 se refiere a esta materia, y sólo  dispone
que el “Ministerio de Educación formulará y ejecutará una política de
etnoeducación para las comunidades negras y creará una comisión pedagógica, que
asesorará dicha política con representantes de las comunidades”.  Por lo
tanto, tampoco puede afirmarse que la Ley 70 de 1993 regule la relación entre
los docentes de las comunidades negras y el Estado. Así las cosas, mal puede
sostenerse que, con fundamento en dicha norma, no exista una omisión
legislativa en la materia.
36.    Por el contrario, la Corte concluye que las
comunidades negras se encuentran en la misma situación en que están las
comunidades indígenas, en cuanto atañe a la falta de una regulación legal integral
de las relaciones entre el Estado y los docentes que prestan servicios en sus
comunidades y territorios. Cómo ya lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-208
de 2007, esto implica el incumplimiento del deber constitucional específico
de permitirles a estas comunidades el ejercicio de su autonomía en materia
educativa y de protección y promoción de su identidad cultural. Por lo tanto,
la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 2º del
Decreto 1278 de 2002, en los mismos términos que lo hizo la sentencia cuyo
precedente se reitera, esto es, la constitucionalidad será avalada siempre y
cuando se entienda que el decreto no es aplicable a los docentes que prestan
sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, o en sus territorios en el ámbito de aplicación del Decreto.
La decisión a adoptar
37.    La Corte Constitucional ha acogido la técnica de modulación
de los efectos temporales de las sentencias de control de constitucionalidad,
la cual se encuentra además ampliamente difundida en el derecho comparado.[10] Para
este propósito, esta Corporación ha adoptado, tanto la modalidad austriaca de
constitucionalidad temporal como el método alemán de inconstitucionalidad
diferida.
En la sentencia C-423 de 1995 se utilizó por primera vez la
modulación temporal de los fallos de control de constitucionalidad. En esta
providencia, la Corte declaró la inexequibilidad de una disposición contenida
en la Ley de Presupuesto para 1995 toda vez que lo recaudado por concepto de
concesión del servicio de telefonía celular corresponde a los ingresos
corrientes de la Nación (y no al rubro de ingresos de capital). Así, con
fundamento en la competencia de esta Corporación para señalar en la propia
sentencia los efectos de su decisión, el citado fallo determinó el aplazamiento
de la decisión de inconstitucionalidad del precepto demandado a partir de la
vigencia fiscal de 1995 y en cumplimiento de lo establecido por el artículo 15
de la Ley 179 de 1994.[11]
Posteriormente, la Corte empleó la técnica de constitucionalidad
temporal en la sentencia C-221 de 1997, mediante la cual se estudió la
conformidad con la Carta Política de la norma que facultaba a los concejos
municipales y distritales para crear y organizar el cobro del impuesto a la
extracción de arena, cascajo y piedra de lecho de los ríos.[12] En este
caso, la Corte resaltó que sobre la extracción de recursos naturales no
renovables no se pueden gravar mediante impuestos, sino que debe establecerse
el cobro de regalías.
Sin embargo, la Corte no declaró la inexequibilidad inmediata de
la norma a fin de evitar un efecto desproporcionado e inconstitucional sobre
los principios que concurren en la decisión. En efecto, en aquellos eventos en
los cuales la expulsión pura y simple de una disposición del ordenamiento
jurídico puede afectar con mayor gravedad los valores constitucionales que su
preservación temporal en el ordenamiento o bien, puede vulnerar la libertad de
configuración legislativa, el tribunal constitucional tiene la potestad de
modular su decisión para armonizar los principios constitucionales cuyas
exigencias entran en tensión. No obstante lo anterior, la Corte señaló que la
declaración de una inconstitucionalidad diferida requiere que esta “sea la
única alternativa que posibilite la defensa integral del orden constitucional.”[13]
De manera que tales fallos no obedecen a valoraciones políticas o de
conveniencia ni se erigen como una opción del juez constitucional, sino que se
trata de casos límites en los cuales se establece claramente el “virtual
efecto inconstitucional”[14] de una decisión de
inconstitucionalidad sin efectos diferidos.[15]
Por consiguiente, se declaró la constitucionalidad temporal de la
norma por un plazo de cinco años al cabo de los cuales la norma devendría
inexequible. Al mismo tiempo, exhortó al Congreso de la República para que, en
dicho término, definiera el régimen de regalías de los recursos no renovables
que aún no se encontraban sujetos al pago de las mismas.
38.    En otra oportunidad, esta Corporación declaró mediante la sentencia
C-700 de 1999 la inexequibilidad de las normas que estructuraban el
denominado sistema UPAC, pero difirió los efectos de su decisión hasta el fin
de la legislatura vigente, es decir, el 20 de junio de 2000, “en relación
con la inejecución de las normas declaradas inconstitucionales.”[16]
Sobre el particular, la Corte indicó que las disposiciones contrarias a la
Carta eran retiradas del ordenamiento jurídico desde la notificación de la
sentencia. Sin embargo, estableció que tales preceptos jurídicos proyectarían
sus efectos ultraactivos mientras el Congreso dictaba las leyes marco
correspondientes.
Esta determinación de la Corte se fundamentó en dos razones: (i)
dada la naturaleza del vicio de constitucionalidad,[17] se
consideró indispensable otorgar al Legislador la oportunidad de ejercer sus
atribuciones constitucionales “para la instauración del sistema que haya de
sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta de
normatividad aplicable.”[18]; y, (ii) la necesidad de un
tránsito adecuado entre los dos sistemas, que no representara traumatismos para
la economía.
39.    En la misma línea de la decisión anteriormente referida, la
Sentencia C-747 de 1999 se ocupó de varios apartes normativos que
regulaban la capitalización de intereses en los créditos de vivienda a largo
plazo.[19] En el caso concreto, la Corte estimó
necesario declarar la inexequibilidad con efectos diferidos hasta el 20 de
junio de 2000, “como fecha límite para que el Congreso expida la ley marco
correspondiente.”[20] Para el efecto, retomó los
razonamientos expuestos en la sentencia C-700 de 1999.
40.    También, en la Sentencia C-112 de 2000,[21] la
Corte Constitucional estableció un criterio para distinguir en qué casos se
debe recurrir a una inconstitucionalidad diferida y en qué supuestos resulta
procedente una sentencia integradora. Al respecto,  señaló que “si el
mantenimiento de la disposición inconstitucional no es particularmente lesivo
de los valores superiores, y el legislador goza de múltiples opciones de
regulación de la materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al
Congreso para que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento,
una sentencia integradora afecta desproporcionadamente el principio democrático
(CP art 3º).”[22]
Además, indicó que la extensión del plazo conferido al Congreso de
la República depende de las mencionadas variables. Así, entre mayor sea la
afectación de los valores constitucionales, menor deberá ser el tiempo
conferido al Legislador para que, en su libertad de configuración, dicte la regulación
correspondiente.
Este criterio de distinción ha sido reiterado por las recientes
sentencias C-485 de 2015[23] y C-291 de 2015.[24]
41.    La Corte Constitucional moduló nuevamente los efectos
temporales de una decisión judicial mediante la Sentencia C-1541 de 2000,
en la cual se pronunció acerca de la constitucionalidad de un artículo del
Código Procesal Laboral que establecía diferentes cuantías e instancias en
función de la existencia o no de jueces laborales en la jurisdicción donde
debía presentarse la demanda. En relación con los efectos de la providencia,
este Tribunal consideró que la inexequibilidad de la norma acusada daba lugar a
un vacío legal que no podía ser suplido por la Corporación. Ante dicha
circunstancia, la Corte difirió los efectos de la sentencia hasta el 20 de
junio de 2001, período en el cual el Congreso de la República debía expedir un
precepto para reemplazar a la norma declarada inconstitucional.[25]
Al año siguiente, este Tribunal profirió la declaración de
inexequibilidad con efectos diferidos del artículo 21 del Decreto 2274 de 1991,
por un término máximo de dos legislaturas, “a fin de que el Congreso, dentro
de la libertad de configuración que le es propia, expida el régimen que permita
la progresiva transformación de los corregimientos departamentales en
municipios, o su incorporación en municipios existentes.”[26] En
efecto, a través de la sentencia C-141 de 2001 la Corte señaló que la
norma acusada era inconstitucional al convertir en permanente la figura de los
corregimientos departamentales, la cual únicamente podía utilizarse de forma
transitoria con el fin de permitir la adaptación de las antiguas intendencias y
comisarías al régimen departamental.
Sin embargo, esta Corporación estimó necesario diferir los efectos
de la declaración de inexequibilidad ya que el retiro inmediato de la norma del
ordenamiento jurídico podía ocasionar una situación más gravosa desde el punto
de vista de los principios y valores constitucionales implicados, pues podía
generar “un vacío legal traumático”[27] sobre ciertos espacios
territoriales. De este modo, dado que el Legislador tiene múltiples
alternativas para regular la materia, se optó por una decisión de
inconstitucionalidad diferida.[28] Además, en razón a la complejidad
del tema, se otorgó al Congreso un plazo de dos legislaturas para proferir las
normas correspondientes.
42.    Igualmente, la sentencia C-442 de 2001 declaró la
constitucionalidad temporal de una disposición normativa que facultaba al
Gobierno Nacional para reglamentar la creación del Fondo de Compensación
Interministerial.[29] Aunque la Corte Constitucional
constató que la norma vulneraba el principio de reserva de ley,[30] declaró
la inexequibilidad del aparte legal estudiado a partir del día siguiente a la
finalización del período fiscal.
A juicio de la Corte, la inconstitucionalidad inmediata produciría
la imposibilidad jurídica de ejecutar, en lo atinente al Fondo de Compensación
Interministerial, el presupuesto aprobado para la vigencia fiscal que se
encontraba en curso en dicho momento. Así, en aras de proteger los principios y
valores constitucionales y de evitar el colapso de la función pública, la Corte
difirió en el tiempo la decisión de inexequibilidad.
Durante ese mismo año, esta Corporación mediante sentencia C-620
de 2001 declaró inexequibles, a partir del 31 de diciembre del año
siguiente, las normas que regulaban el derecho fundamental de habeas corpus
y los recursos y procedimientos para su protección. En la misma decisión, se
impuso el deber al Congreso de la República de proferir una ley estatutaria
para regular la materia, habida cuenta de que la inconstitucionalidad de los
artículos 382 a 389 de la Ley 600 de 2000 devenía de la vulneración de la
reserva de ley estatutaria. Cabe anotar que el plazo otorgado al Legislador
corresponde, según lo estableció este Tribunal, al tiempo requerido para
aprobar una norma estatutaria.[31]
43.    También, la sentencia C-737 de 2001 hizo uso de la
modalidad de inconstitucionalidad diferida. En este caso, se verificó que la
Ley 619 de 2000,[32] en su totalidad, era contraria a la
Carta Política por contener vicios de procedimiento en su formación.[33] No
obstante, la Corte advirtió -a partir de la información suministrada por las
intervenciones ciudadanas e institucionales en el proceso de
constitucionalidad- que la expulsión inmediata de la norma jurídica generaría
una situación constitucionalmente peor que su mantenimiento y que el Congreso
cuenta con una amplia libertad de configuración en materia de regalías.
En este fallo, se fijaron una serie de reglas que el juez
constitucional debe tener en cuenta al momento de proferir una sentencia de
inconstitucionalidad diferida. Por tanto, la Corte Constitucional puede adoptar
esta técnica de modulación siempre y cuando, “(i) justifique esa modalidad
de decisión y (ii) aparezca claramente en el expediente que la declaración de
inexequibilidad inmediata ocasiona una situación constitucionalmente peor que
el mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada, cuya
inconstitucionalidad fue verificada en el proceso. Además, (iii) el juez
constitucional debe explicar por qué es más adecuado recurrir a una
inexequibilidad diferida que a una sentencia integradora, para lo cual deberá
tener en cuenta, entre otras cosas, qué tanta libertad de configuración  tiene
el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los principios y valores
constitucionales es el mantenimiento de la disposición acusada en el
ordenamiento. Finalmente,  y como es obvio, (iv) el juez constitucional debe
justificar la extensión del plazo conferido al legislador, el cual depende, en
gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la
preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos
constitucionales”.
44.    Ahora bien, para definir el término que habría de otorgarse
al Legislador para crear una norma que gobierne el asunto, esta Corporación
tuvo en cuenta dos aspectos: (i) la complejidad del tema que debe ser objeto de
regulación y, (ii) el posible impacto negativo de la preservación de esa
normatividad en la vigencia de los principios y derechos constitucionales. De
esta manera, la Corte concluyó que el plazo no podía ser excesivamente estrecho
pero que, dada la importancia constitucional del asunto, el término conferido
al Órgano Legislativo debía ser breve. Por consiguiente, se otorgó hasta el
final de la legislatura -que recién iniciaba al momento de notificación de la
sentencia-, para dictar la norma respectiva.
De igual forma, la Corte Constitucional a través de la sentencia
C-852 de 2005, encontró que la disposición acusada era inconstitucional
porque defería al Gobierno, sin parámetro normativo alguno, la regulación de
aspectos de la educación superior que están sujetos a reserva de ley. En esta
ocasión, se consideró que la declaratoria de constitucionalidad inmediata
tendría un “impacto constitucional muy significativo”,[34] puesto
que produciría incertidumbre en el aseguramiento de la calidad de la educación
superior. Por consiguiente, se optó por diferir los efectos de la declaración
de inexequibilidad. Además, debido a la complejidad del tema se consideró que
no era adecuada una decisión integradora.[35]
Posteriormente, la sentencia C-491 de 2007 determinó que la
norma que facultaba al Gobierno Nacional para expedir un decreto reglamentario
que estableciera el régimen general de contratación de gastos democráticos
transgredía la reserva de ley consagrada en el numeral 25 del artículo 150 de
la Constitución. Pese a lo anterior, este Tribunal advirtió que la
inexequibilidad de la norma acusada supondría la aplicación del régimen general
de contratación -que tiene como uno de sus principios esenciales la publicidad-
frente a los gastos reservados, lo cual supondría una contradicción con la
naturaleza misma de dichas erogaciones.[36]
En este contexto, la Corte Constitucional infirió que la
publicidad inmediata de los gastos reservados podía “poner en riesgo
derechos fundamentales de personas puestas en condición de indefensión o que
han colaborado exitosamente con la justicia. Adicionalmente podría arriesgar el
éxito de operaciones legítimas que amparadas en la reserva se encuentran
destinadas genuinamente a conjurar graves e inminentes amenazas contra derechos
humanos de los habitantes del territorio.”[37]
Por ende, se encontró que la inexequibilidad pura y simple de la
norma podía aparejar graves daños a bienes y derechos constitucionalmente protegidos.
Por esta razón, la Corte decidió “postergar una legislatura la entrada en
vigencia de su decisión”, de manera tal que el Congreso, en ejercicio de
facultades extraordinarias, pudiera expedir el régimen de contratación de
gastos reservados.
45.    Así mismo, la sentencia C-720 de 2007 analizó la
constitucionalidad de dos disposiciones del Código de Policía anterior que
consagraban la reglamentación de la medida de protección de retención
transitoria. Sobre este particular, la Corte encontró que la retención
transitoria, tal y como se encontraba regulada y entendida como una medida de
protección, resultaba inidónea, innecesaria y desproporcionada. Pese a lo
anterior, esta Corporación consideró indispensable diferir los efectos de dicho
fallo en razón de la necesidad de resguardar los principios, derechos y valores
constitucionales implicados en la protección de las personas puestas en
situación de riesgo.[38]
Además, se verificó la existencia de una amplia potestad
regulatoria del Legislador en esta materia, por lo cual, en principio, debería
descartarse una sentencia integradora. Sin embargo, esta Corporación indicó
que, “al dejar vigentes las disposiciones estudiadas, incluso si es por corto
tiempo, la Corte debe poner de presente las condiciones mínimas para que su
aplicación resulte constitucionalmente admisible.”[39]
En dicho marco, la Corte señaló unos parámetros de actuación y unas exigencias
a las autoridades que no se hallaban previstas en la normatividad de policía
para la aplicación de la retención transitoria como medida de protección,
mientras el Congreso de la República profería la regulación correspondiente
sobre el asunto.
46.    También la Corte Constitucional ha utilizado su facultad de
diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad en providencias de
control automático, como sucedió en la sentencia C-252 de 2010, en la
cual se estudió la constitucionalidad de un decreto que declaró el estado de
excepción de emergencia social. La Corte evidenció que el referido decreto era
inconstitucional, toda vez que no logró demostrarse la presencia de hechos
sobrevinientes ni extraordinarios y porque además el Gobierno disponía de
medios ordinarios para conjurar la problemática en materia de salud.[40]
No obstante, dada la situación de financiación y sostenimiento del
sistema de salud, este Tribunal justificó el mantenimiento de algunos de los
decretos legislativos que desarrollaban la declaratoria del estado de excepción
que establecían fuentes tributarias de financiación.[41] Así, la
Corte indicó que en cada una de las sentencias de control de constitucionalidad
de dichos decretos de desarrollo se establecería el plazo o lapso del
diferimiento de efectos.
47.    Es pertinente reseñar la sentencia C-366 de 2011, en
la cual la Corte moduló temporalmente, de nuevo, los efectos de un fallo de
inconstitucionalidad. En este caso, la Corte conoció de una demanda de
inconstitucionalidad en contra  de la Ley 1382 de 2010, que modificaba el
Código de Minas. En dicha providencia, la Corte consideró que la ley era
inconstitucional por no haberse surtido la consulta previa a las comunidades
étnicas.[42]
Sin embargo, consideró que la exclusión inmediata de la norma del
ordenamiento jurídico “implicaría la eliminación de condiciones ambientales
necesarias para hacer compatible la actividad minera con la satisfacción de los
derechos constitucionales relacionados con el goce de un medio ambiente sano,”[43]
lo cual, a su turno conllevaría a un grave e inaceptable riesgo de dichos
bienes constitucionales. Tampoco sería procedente una sentencia integradora en
este caso pues el vicio consiste en la omisión de la consulta previa, condición
que tampoco se cumpliría mediante dicha modalidad de fallo.
Ante esa circunstancia, esta Corporación optó por declarar la
inexequibilidad de la ley demandada pero diferida en sus efectos por un lapso
de dos años para que, tanto el Gobierno como el Congreso de la República, en el
marco de sus competencias, promovieran las medidas legislativas para la reforma
del Código de Minas siempre y cuando agotaran el procedimiento de consulta
previa.
48.    En otra ocasión posterior, la Corte declaró la
inconstitucionalidad con efectos diferidos de un conjunto de normas contenidas
en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo) por vulnerar el principio de reserva de ley
estatutaria. En efecto, la sentencia C-818 de 2011 consideró que
la declaración inmediata de inexequibilidad produciría un grave vacío legal,
dada la eventual inexistencia de una regulación exhaustiva que consagrara los
aspectos básicos del derecho de petición y garantizara su goce efectivo, dada
la derogatoria del Decreto 01 de 1984.[44]
Ante este panorama, la Corte adoptó una inexequibilidad diferida y
le estableció al Legislador un plazo que estimó razonable (hasta el 31 de
diciembre de 2014) para que expidiera la respectiva ley estatutaria sobre la
materia. Además, recordó el carácter excepcional de las modulaciones temporales
de los efectos de los fallos de constitucionalidad. [45]
49.    También, la sentencia C-792 de 2014 difirió los
efectos de la declaración de inexequibilidad formulada en ella, toda vez que
evidenció la configuración de una omisión legislativa relativa “por la
inexistencia de un recurso idóneo que materialice el derecho a la impugnación
en todos aquellos casos en que, en el marco de un proceso penal, el juez de
primera instancia absuelve el condenado, y el juez de segunda instancia revoca
el fallo anterior e impone por primera vez una condena.”[46]
Sin embargo, consideró que el mecanismo idóneo para subsanar el
déficit normativo no era una decisión condicionada, pues estimó indispensable
la intervención directa del Órgano Legislativo, dado que el elemento normativo omitido
constituye uno “estructural del proceso, y por tanto, se proyecta en toda la
normativa procesal penal, y además, implica el rediseño de una amplia gama de
instituciones. Es así como este elemento tiene una repercusión directa en el
esquema del proceso penal, en las competencias de los órganos jurisdiccionales
y en el alcance de otros recursos.” [47]
50.    Finalmente, mediante la sentencia C-583 de 2015, la
Corte acogió nuevamente la técnica de la constitucionalidad temporal en relación
con su análisis del numeral 1.4 de la Ley 1480 de 2011 enunciado normativo del
Estatuto del Consumidor que señala que las especificaciones del bien o servicio
son parte del contenido de la información que debe suministrarse a los
consumidores. [48]
Al respecto, encontró que existía una omisión legislativa relativa
en el aparte demandado toda vez que se genera un grave e inaceptable riesgo
para los consumidores al no disponer de información sobre cuáles alimentos son
genéticamente modificados o qué productos tienen contenido genéticamente
modificado. Para solucionar dicho vacío legislativo, la Corte otorgó al
Congreso un término de dos años para integrar debidamente a la norma demandada,
la información sobre organismos genéticamente modificados, pues ella constituye
una especificación técnica. Así mismo, en la parte resolutiva de la
providencia, esta Corporación fijó algunos lineamientos para que el Congreso
regule la materia. [49]
51.    En la Sentencia C-208 de 2007, la Corte profirió
una decisión mediante la cual integró temporalmente el vacío dejado por
la inaplicabilidad del Decreto 1278 de 2002 con los artículos 55 a 63 de la Ley 115 de 1994 y con el Decreto Reglamentario 804
de 1995. Es decir, se trató de una sentencia en la cual la Corte moduló los
efectos de su decisión de dos maneras diferentes. Por un lado, llenó el vacío
producido con su decisión mediante la integración de normas legales y
reglamentarias y por otra parte le dio efectos temporales, aun cuando
indeterminados en el tiempo, a su decisión. Es decir, se trató de una sentencia
integradora temporal. La Corte integró los artículos 55 a 63 de la Ley 115 de
1994 y el Decreto 804 de 1995 para no generar consecuencias dañinas a los
docentes que prestaban sus servicios en los territorios o para los pueblos y
comunidades indígenas. Sin embargo, aun cuando la Corte no estableció un
término al cabo del cual el Legislador debía llenar el vacío legislativo,
tampoco pretendió darle efectos permanentes a esta integración normativa.
52.    La integración normativa efectuada por la Corte
no pretendió tener carácter permanente, entre otras razones, porque en aquella
oportunidad la Corte sostuvo que conforme a nuestra Constitución Política, el
régimen jurídico de los docentes está sujeto a normas con rango de ley. Ante el
argumento del Ministerio de Educación, según el cual no había una omisión
legislativa relativa respecto de los docentes que prestan sus servicios a los
pueblos y comunidades indígenas porque la reglamentación de los concursos en
las comunidades étnicas estaba sujeta a la reglamentación mediante decreto del
gobierno nacional, la sentencia sostuvo que la materia propia del estatuto
docente debe regularse mediante normas con rango de ley:
“Sobre el particular, los artículos
constitucionales citados disponen: el 67, que corresponde al Estado regular y
ejercer la suprema inspección y vigilancia y que la Nación y las entidades
territoriales participarán de la dirección, financiación y administración de
los servicios educativos estatales en los términos que señalen la Constitución
y la “ley”; el 68, que es la “ley”
la que garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad
docente; el 150-23, que el Congreso tiene la competencia para expedir “las
leyes” que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la
prestación de los servicios públicos; el 365, que los servicios públicos, entre
los cuales se cuenta el de educación, “estarán sometidos al
régimen jurídico que fije la ley…”.
Agregó más adelante que dicho argumento se ve
reforzado por las normas generales sobre la creación de empleos en órganos y
entidades del Estado:
“Como complemento de lo anterior, el artículo 125
de la Carta consagra, como regla general, que los empleos en todos los órganos
y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de carrera,
precisando a su vez que a la carrera se accede a través del concurso público de
méritos y que es competencia del legislador la determinación del régimen
jurídico correspondiente, debiendo fijar el sistema de nombramiento, los
requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes, así como también las causales de retiro del servicio oficial.
A partir de lo anterior, la Corte concluyó que aunque en
la Constitución Política nada se opone a que el ingreso a la carrera docente y
directiva docente para quienes prestan sus servicios a los pueblos y
comunidades étnicas se haga por concurso,[50]
de todos modos:
“… resulta constitucionalmente inadmisible que se
deje en cabeza del Gobierno la competencia para estructurar y regular, por vía
de un decreto reglamentario, el régimen jurídico de vinculación al servicio
educativo estatal de los docentes y directivos docentes indígenas, así como
también la adopción de las medidas necesarias para implementar un sistema de
carrera especial ajustado a las condiciones y formas de vida de las distintas etnias.”
En efecto, la revisión de la Constitución hecha por la
Corte en la Sentencia C-208 de 2007 es muestra de que el constituyente quiso garantizarles
a los profesores que su relación con el Estado se rigiera por un régimen
jurídico estable y de orden legal, y no simplemente por una relación de
naturaleza reglamentaria.
53.    En esa medida, desde el punto de vista
constitucional tampoco resulta la solución más adecuada integrar mediante
decretos reglamentarios un vacío normativo en una materia regulada por ley. Sin
embargo, en aquella ocasión la Corte lo hizo bajo el entendido de que la
integración a través de “las demás normas complementarias” a la Ley 115
de 1994 sería temporal, no permanente. Sin embargo, ello no fue así. Hoy, nueve
años después de proferida la Sentencia C-208 de 2007, todavía no se ha
creado el estatuto docente para quienes prestan sus servicios a los pueblos y
comunidades indígenas, y en sus territorios.
Como el Legislador no cumplió el deber de regular el
tema, la ausencia de regulación originó la falta de certeza sobre el Escalafón
Docente al cual se deben vincular los educadores indígenas. El problema de la
vinculación de los profesores de las comunidades y pueblos indígenas fue
resuelto nombrándolos en provisionalidad y no en propiedad, conforme a la
Directiva Ministerial 02 de febrero 18 de 2008. Sin embargo, esta decisión afectó
derechos fundamentales, pues impidió que los docentes adquirieran la
estabilidad laboral propia de los cargos en propiedad. Ello hizo que muchos
docentes indígenas interpusieran acciones de tutela para solicitar a los jueces
la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital, la
educación de los niños y a escoger profesión y oficio y, como consecuencia de
ello, que le ordenaran a las entidades competentes vincularlos en propiedad.
54.    En la Sentencia T-907 de 2011 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) la Corte protegió los derechos de algunos
docentes que prestaban sus servicios en resguardos de Cauca, Córdoba y Sucre y
ordenó su nombramiento en propiedad, en la medida en que hubieren sido nombrados
en provisionalidad en concertación con las autoridades del resguardo donde van
a prestar sus servicios y de conformidad con sus usos y costumbres. Sin
embargo, las órdenes impartidas no vincularon a los docentes al escalafón docente,
puesto que el mismo se encuentra consagrado en el Decreto 1278 de 2002.
Por su parte, en la Sentencia T-801 de 2012
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) la Corte protegió los derechos de dos
docentes de la etnia Pijao. Como consecuencia de la Directiva Ministerial 02 de
2008, los docentes fueron sido vinculados en provisionalidad y no en propiedad,
y le habían solicitado a la Gobernación del Tolima que los vinculara en
propiedad mediante el ejercicio del derecho de petición. Como consecuencia de
ello, la Corte ordenó a la Gobernación que resolviera su solicitud conforme al
precedente establecido en la Sentencia T-907 de 2001. Sin embargo,
tampoco en esta ocasión se hizo mención al Escalafón Docente al cual debían
vincularse.
Así mismo, en Sentencia T-379 de 2011 (M.P. Humberto
Sierra Porto) protegió los derechos colectivos de la comunidad indígena
Quillacinga de El Encano, en la medida en que el municipio de Pasto retiró del
servicio algunos docentes que prestaban sus servicios en dicha comunidad. En
aquella ocasión, la Corte ordenó al municipio nombrar nuevamente a los
docentes. Sin embargo, ordenó su vinculación en provisionalidad y no en
propiedad. En aquella ocasión, la Corte sostuvo que el régimen temporal
establecido en la Sentencia C-208 de 2007 ha presentado algunos problemas en su
aplicación. Al respecto sostuvo:
“La Sala advierte que se han
presentado dificultades en la aplicación del régimen temporal descrito en aquellas instituciones educativas que atienden población
indígena y población que no se identifica como perteneciente a una etnia.”
Finalmente, la Sentencia T-049 de 2013 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva) protegió los derechos de dos docentes que prestaban
sus servicios en resguardos del Cauca y que el departamento se negaba a nombrar
en propiedad. La Corte en aquella ocasión ordenó a la entidad territorial
adelantar la consulta previa con las comunidades respectivas, y una vez
finalizada, nombrar en propiedad a los docentes que resultaran elegidos como
resultado de la misma.
55.    Por todo lo anterior, en esta ocasión la Corte considera
fundamental apartarse parcialmente de la posibilidad de proferir una sentencia
integradora para evitar que con su decisión se afecten los derechos
fundamentales involucrados y, en especial, los derechos derivados de la
estabilidad laboral de los docentes de las comunidades negras.
De adoptar la misma decisión tomada en la Sentencia
C-208 de 2007 en relación con los docentes de las comunidades negras, e
integrar el vacío normativo con un régimen jurídico precario y a todas luces incompleto,
la Corte sometería a los docentes de dichas comunidades a una situación de interinidad
en su relación laboral con el Estado. En efecto, el condicionamiento sujeto a la
inaplicabilidad del escalafón para los docentes y directivos docentes de las
comunidades negras impediría su nombramiento en propiedad, así como sus
posibilidades de evaluación y ascenso. Ello ciertamente los sitúa en
condiciones de precariedad laboral y los ubica en desventaja frente a los demás
docentes del país. Con tal decisión resulta previsible que los docentes que se
encuentren en semejante situación interpongan acciones de tutela tendientes a
proteger sus derechos fundamentales, tal como ocurrió con las comunidades
indígenas. Esta situación, además de vulnerar los derechos individuales de los
docentes, sería susceptible de afectar la continuidad y la adecuada prestación
del servicio público de educación, y por lo tanto, los derechos de los estudiantes de las comunidades negras en todo el
territorio nacional.
56.    Las anteriores consecuencias conllevan un
detrimento de los derechos de profesores y estudiantes que es desproporcionado
frente al beneficio que se pretende obtener mediante la declaratoria de constitucionalidad
condicionada. Los efectos de la aplicación del Decreto 1278 de 2002 por un año más
a los docentes que prestan sus servicios a las comunidades negras, raizales y
palenqueras no suponen daños irremediables para su autonomía e integridad cultural.
En cambio, como ya se dijo, sí conllevan un alto grado de incertidumbre
respecto de la estabilidad laboral de los docentes y a la continuidad del
servicio público de educación a menores de edad.
57.    Por lo tanto, la Corte se encuentra frente a
una situación en la cual ha de preferirse una inconstitucionalidad diferida por
encima de una sentencia integradora. En el presente caso, la interpretación
normativa conforme a la cual el Decreto 1278 de 2002 es aplicable a los
docentes que prestan sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras y en sus territorios es inconstitucional, pero su
expulsión del ordenamiento produce consecuencias también contrarias a la
Constitución. Como resultado de esta situación,  no es posible que la Corte
proteja de manera simultánea los derechos y demás bienes jurídicos constitucionales
que se encuentran en tensión en el presente caso. Sin embargo, es necesario
adoptar una decisión que tienda a proteger todos estos derechos y bienes
jurídicos, sacrificándolos en la menor medida posible. La forma de hacerlo en
el presente caso es proteger los distintos bienes jurídico constitucionales de manera
secuenciada. Ello supone mantener temporalmente dentro del ordenamiento
jurídico la interpretación contraria a la Carta, conforme a la cual el Decreto
1278 de 2002 es aplicable a los docentes y directivos docentes que presten sus
servicios a las comunidades negras o dentro de sus territorios, dándole tiempo
razonable al Legislador para regular la materia.
58.    En conclusión, entonces, como ha tenido ocasión
de verificar esta Corporación respecto de la situación de precariedad laboral
de los docentes que prestan sus servicios a los pueblos y comunidades indígenas
y dentro de sus territorios, la decisión de expulsar por inconstitucional una
norma de la disposición objeto de control, e integrar el vacío normativo
mediante los artículos de la Ley 115 de 1994 y sus decretos reglamentarios
resultaría lesiva de derechos y principios constitucionales. De adoptarse la
misma decisión en relación con los docentes que prestan sus servicios en las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras se afectarían
derechos fundamentales de los docentes que prestan sus servicios a tales
comunidades. Por lo tanto, la Corte diferirá los efectos de su decisión por el
término de un año, contado a partir de la notificación de la presente sentencia[51]. Teniendo
en cuenta el nivel de complejidad de dicha regulación, y considerando también
que la materia respecto de la cual existe un vacío puede ser regulada mediante
ley ordinaria, este término resulta más que razonable. Dentro de este año, el
Legislador debe expedir un ordenamiento jurídico con fuerza de ley en el cual se
regulen las relaciones entre el Estado y los docentes que prestan sus servicios
a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y en sus
territorios. Una vez pasado este término, el Decreto 1278 de 2002 resultará
inaplicable a tales docentes.
Ahora bien, con todo, aun cuando la Corte no se
pronunciará sobre el cargo por falta de consulta previa en el presente caso, es
necesario advertir que este ordenamiento debe ser objeto de consulta previa con
las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, para
garantizar su derecho fundamental a la consulta previa.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 2º del
Decreto Ley 1278 de 2002, “por el cual se establece el estatuto de
profesionalización docente”, siempre y cuando se entienda que el mismo no
es aplicable a los docentes y directivos docentes en los establecimientos
educativos estatales que prestan sus servicios a las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras y a aquellas ubicados en sus territorios.
Segundo.- DIFERIR los efectos de la presente decisión por el término
de un (1) año contado a partir de la notificación de la presente Sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Salvamento parcial de
voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Salvamento parcial de
voto
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Salvamento parcial de
voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Salvamento parcial de
voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-666/16
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE FRENTE A
DOCENTES QUE PRESTAN SUS SERVICIOS A COMUNIDADES NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS,
RAIZALES Y PALENQUERAS-Desacuerdo con la orden de  diferir
los efectos de la decisión por el término de un (1) año a partir de su
notificación (Salvamento parcial de voto)
Ref.: Expediente D-11487
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1278 de 2002, "por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente".
Magistrada
Ponente:
Gloria
Stella Ortiz Delgado
De manera respetuosa dejo consignadas a
continuación las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en el
asunto de la referencia. Como lo expresé durante los debates respectivos, estoy
de acuerdo con la decisión en lo relacionado con declarar exequible el inciso
primero del artículo 2o del Decreto Ley 1278 de 2002, "por el cual
se expide el estatuto de profesionalización del docente", bajo el entendido que
el mismo no es aplicable a los docentes y directivos docentes en los
establecimientos educativos estatales que prestan sus servicios a las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y a aquellas
ubicadas en sus territorios.
Mi desacuerdo está relacionado con el
contenido del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, que
ordena diferir los efectos de la decisión por el término de un (1) año contado
a partir de su notificación. En mi concepto, en este caso no están presentes
las circunstancias que puedan justificar la permanencia en el tiempo y la
aplicación de un Estatuto de carácter general que no fue consultado previamente
a las comunidades afectadas y que no contiene ninguna norma específica que
tenga en cuenta los derechos de las mismas, las prerrogativas relacionadas con
su autonomía y la preservación de su identidad étnica y cultural en la
educación que se imparte en los establecimientos localizados en sus
territorios.
Considero que diferir por un (1) año la
vigencia de la norma examinada permitirá que las plazas de docentes continúen
ocupadas por personas que no pertenecen a los grupos étnicos afectados con la
decisión y que están ejerciendo funciones luego de un proceso de selección en
el que no participaron los integrantes de las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, por considerar que el Estatuto no se
les aplicaba.
En mi concepto, una decisión con efecto
inmediato hubiera obligado a que el Congreso de la República expidiera en el
menor tiempo un Estatuto especial para los docentes de estas comunidades étnicas.
Al diferir por un (1) año la vigencia del precepto examinado, persistirá la
vulneración de la Constitución al excluir la aplicación del Decreto Ley 1278 de
2002 a los docentes y directivos docentes de las comunidades mencionadas.
Fecha ut supra.
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-666/16
INAPLICACION DE ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE
A DOCENTES Y DIRECTIVOS QUE PRESTAN SUS SERVICIOS A COMUNIDADES NEGRAS,
AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS-Sala
omitió justificar por qué difería efectos del fallo (Salvamento parcial de
voto)
VIGENCIA DE ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE
FRENTE A DOCENTES Y DIRECTIVOS QUE PRESTAN SUS SERVICIOS A COMUNIDADES NEGRAS,
AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS-Genera
condiciones aptas para la consolidación de una educación no diferencial (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: Expediente D-11487
Acción pública de inconstitucionalidad
contra el Decreto Ley 1278 de 2002, “[p]or el cual se dicta el Estatuto de
Profesionalización Docente”.
Magistrada Ponente:
Gloria Stella Ortiz Delgado
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, presento las razones que me llevan a salvar parcialmente
el voto a la sentencia C-666 de 2016, específicamente frente a la decisión de
diferir los efectos de la exequibilidad condicionada del artículo 2º inciso
primero del Decreto Ley 1278 de 2002, “Por el cual se dicta el Estatuto de
profesionalización Docente”, por el término de un (1) año contado a partir
de la notificación de la providencia.
1. El problema jurídico inicial que abordó la Sala
Plena de la Corporación en este caso consistió en determinar si el ámbito de
aplicación del Decreto Ley 1278 de 2002[52]
se extendía al grupo conformado por los docentes y directivos docentes de
establecimientos educativos estatales que prestan sus servicios a las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y a los ubicados
en sus territorios.
Al respecto se consideró que de una interpretación
literal del artículo 2º inciso primero ibídem, acompañada de la regla según la
cual donde el legislador no diferencia no es dable hacerlo a su interprete,
podría concluirse que las normas contenidas en dicho Estatuto sí cubren el
ejercicio de la labor docente de tal grupo. No obstante, continuó la Sala, en
razón a que para el momento en que se profirió el Estatuto era claro para el
legislador su obligación internacional y deber constitucional de regular
diferencialmente este tópico, también resultaba plausible considerar que el
Decreto Ley 1278 de 2002 no se aplica a docentes y directivos docentes que
prestan servicios a las comunidades negras afrocolombianas, raizales y
palenqueras.
Esta última interpretación, concluyó la Sala, es la
que se ajusta al parámetro de control constitucional y, por lo tanto, el inciso
primero del artículo 2 del Decreto Ley 1278 de 2002 se declaró exequible,
siempre y cuando se interprete en este último sentido, decisión que comparto
plenamente.
2. Para arribar a tal conclusión, la Sala consideró
que del Convenio 169 de la OIT[53]
se derivan obligaciones claras para el Estado de garantizar a estas comunidades
el mayor grado de autonomía, así como su participación, en el diseño y
ejecución de políticas educativas, acordes con su cultura y tradiciones[54]. En el marco
constitucional interno la Sala consideró que el reconocimiento de la autonomía
en materia educativa era un instrumento para la preservación de la cultura,
destacando que el artículo 68 de la Constitución Política ordena que “los
integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y
desarrolle su identidad cultural”. También precisó la relación entre el
derecho a la dignidad e igualdad de todas las culturas, por un lado, y el
derecho a la participación de las comunidades en la formulación y desarrollo de
las políticas, instituciones, contenidos y procesos educativos, de otro.
3. Ahora bien, pese a la contundencia de los
argumentos constitucionales en favor de la no aplicación del Decreto Ley 1278
de 2002 a docentes y a directivos docentes de establecimientos educativos
estatales que prestan sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras, y a los ubicados en sus territorios (argumentos que
acompaño), la mayoría de la Sala Plena decidió diferir los efectos de la decisión
de exequibilidad condicionada por el término de un año, medida que no
comparto.
4. Con tal objeto la Sala analizó la línea
jurisprudencial que se ha construido por la Corporación en torno a la
competencia de la Corte Constitucional en determinar los efectos de sus fallos,
tomando en cuenta, especialmente, el precedente contenido en la Sentencia C-208
de 2007[55],
relevante por su innegable similitud con el asunto decidido en la providencia
C-666 de 2016.
En dicha oportunidad la Corte abordó un problema
jurídico similar al resuelto en la providencia C-666 de 2016, en concreto, la
aplicación del Estatuto de Profesionalización Docente a docentes y directivos
docentes de establecimientos educativos estatales ubicados en territorios
indígenas. Tras declarar la exequibilidad de la normativa general, siempre y
cuando no cubriera las relaciones de ese grupo en específico, la Sala dispuso
que el Congreso debía regular la materia (sin fijar un término) y
que, entretanto, el vacío dejado por el Decreto Ley 1278 de 2002 debía suplirse
con las disposiciones de la Ley General de Educación[56] y demás normas
complementarias.
El cumplimiento de la decisión, empero, no ha estado
desprovisto de inconvenientes pues, por un lado, el Congreso aún no ha
satisfecho su deber de proferir el referido estatuto docente especial y, de
otro lado, la inexistencia de una regulación del escalafón docente al margen
del Decreto Ley 1278 de 2002 ha ocasionado la interposición de varios reclamos
constitucionales por la violación de derechos laborales (específicamente de
estabilidad) de quienes están ejerciendo su labor en comunidades indígenas[57].
La situación descrita, en consideración de la mayoría
de la Sala Plena, justificó en esta nueva oportunidad desestimar la posibilidad
de proferir un fallo integrador, y adoptar uno con efectos diferidos.
5. No obstante, ESTIMO que los argumentos
constitucionales concluyentes y trascendentales, en un Estado plural, que
condujeron a inaplicar el Estatuto de Profesionalización Docente a los docentes
y directivos docentes de los establecimientos educativos que prestan sus
servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en
sus territorios, exigían una declaración de exequibilidad condicionada con
efecto inmediato. Y ello es así por cuanto:
5.1. De acuerdo a la línea jurisprudencial de la Corte
Constitucional, que en la misma providencia se reitera, la adopción de efectos
diferidos en los fallos de la Corporación exige la existencia de elementos que
permitan concluir que la decisión inmediata generaría una situación
constitucional más lesiva que aquella que se mantendría con la admisión de un statu
quo temporal.
En la providencia C-666 de 2016 tal verificación se
funda, para la mayoría de la Sala, en las consecuencias que materialmente han
derivado de los efectos que se adoptaron por la Corte Constitucional en la
sentencia C-208 de 2007. Al respecto, se afirmó:
“55. Por todo lo anterior[58], en esta ocasión la
Corte considera fundamental apartarse parcialmente de la posibilidad de
proferir una sentencia integradora para evitar que con su decisión se afecten
los derechos fundamentales involucrados y, en especial, los derechos derivados
de la estabilidad laboral de los docentes de las comunidades negras.
…
56. las anteriores consecuencias conllevan
un detrimento de los derechos de profesores y estudiantes que es
desproporcionado frente al beneficio que se pretende obtener mediante la
declaratoria de constitucionalidad condicionada. Los efectos de la aplicación
del Decreto 1278 de 2002 por un año más a los docentes que prestan sus
servicios a las comunidades negras, raizales y palenqueras no suponen daños
irremediables para su autonomía e integridad cultural. En cambio, como ya se
dijo, sí conllevan un alto grado de incertidumbre respecto de la estabilidad
laboral de los docentes y a la continuidad del servicio público de educación a
menores de edad.
57. Por lo tanto, la Corte se encuentra
frente a una situación en la cual ha de preferirse una inconstitucionalidad
diferida por encima de una sentencia integradora. (…)
58. En conclusión, entonces, como ha tenido
ocasión de verificar esta Corporación respecto de la situación de precariedad
laboral de los docentes que prestan sus servicios a los pueblos y comunidades
indígenas y dentro de sus territorios, … De adoptarse la misma decisión … se
afectarían derechos fundamentales de los docentes que prestan sus servicios a
tales comunidades. (…)”.
Este hilo argumental evidencia que la mayoría de la
Sala ponderó entre una decisión integradora con efectos diferidos, en los
términos de la providencia C-208 de 2007, y una sentencia con efectos
diferidos. Esto es, el condicionamiento temporal no parece estar en discusión,
sino la posibilidad de, siguiendo el precedente, cubrir el vacío del Decreto
Ley 1278 de 2002 con disposiciones provenientes de otra fuente. En este
sentido, no desconozco que debía atenderse a la solución adoptada previamente
en el caso estudiado en la sentencia C-208 de 2007, pero también para examinar
si diferir los efectos de la decisión constituía la solución constitucional más
adecuada y correcta en este asunto.
Atendiendo a la línea de la Corte, entonces, debía
analizarse no solo la viabilidad de proferir una decisión integradora, sino
justificar por qué se acogía una con efectos diferidos. Y este análisis no se
efectuó, pues en la providencia aprobada, la Sala se limita a afirmar que la
decisión de la sentencia C-208 de 2007 de integrar el vacío que dejaba la no
aplicación del Decreto ley 1278 de 2002 con las normas generales de educación,
implicaba una lesión intensa a la estabilidad laboral ante la inexistencia de
una normativa sobre el escalafón. Sin embargo, se insiste, no se explica la
razón por la cual, luego de 10 años de proferirse el precedente y con las
inconsistencias analizadas, resultaba oportuno mantener una decisión diferida.
En este sentido, debe concluirse que la sentencia
omitió justificar en este caso su decisión de diferir los efectos de la
declaración de exequibilidad condicionada del Decreto Ley 1278 de 2002, en
relación con su inaplicación para docentes y directivos docentes de los
establecimientos educativos que prestan sus servicios a las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras en sus territorios.
5.2. De manera simple, en la providencia de la que me
separo parcialmente se afirmó que mantener la validez y vigencia de la
aplicación del Decreto Ley 1278 de 2002 para el grupo analizado no suponía
daños irremediables para su autonomía e integridad cultural, afirmación que
carece de justificación y que no comparto.
Mantener la aplicación de una norma general, que no
tiene en cuenta la comunidad a la que va dirigida, sus tradiciones y cultura, y
en cuya definición los destinatarios no tuvieron participación alguna, promueve
el quebrantamiento constitucional frente a un colectivo que, por el contrario,
debe ser protegido diferencialmente, dada su historia fundada en la
discriminación.
Permitir por un año más la vigencia del Estatuto
General Docente, contrario a lo que afirma la mayoría, genera las condiciones
para la consolidación de una educación no diferencial, e incluso para el
surgimiento de derechos particulares en favor de docentes y directivos docentes
que, sin desconocer su cualificación, no incorporarían las tradiciones y
cultura que deben promover.
Postergar un año la defensa y protección del derecho a
la educación diferencial, y a través de ello la misma protección de una cultura
en un estado pluriétnico, no es un daño menor, por tanto considero que la
decisión de exequibilidad condicionada debió tener efectos inmediatos, para que
el legislador ejerciera su deber en este asunto de manera oportuna.
Fecha ut supra
María Victoria Calle Correa
Magistrada
[1] Se trata de Leimar Andrés Mosquera Sánchez, quien se
identifica como afrocolombiano, asistente del consultorio jurídico de la
Universidad de Caldas.
[2] El interviniente manifiesta que actúa en nombre de los cuatro Consejos Comunitarios menores, una
Organización de Base y sus comunidades representadas en ellos.
[3] Conformada por 44 consejos comunitarios y 11 organizaciones
sociales ubicadas en 7 municipios de la Costa Pacífica del Departamento de
Nariño.
[4]Conformada por 15 consejos comunitarios de
los municipios de San Andrés de Tumaco y Francisco Pizarro de la Costa Pacífica del
Departamento de Nariño
[5] Conformado
por más de 1.586 maestros étnicos de los municipios de San Andrés de Tumaco y
Francisco Pizarro de la Costa Pacífica del Departamento de Nariño
[6] Ver, entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y
C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José
Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] Cfr. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[8] Cfr. C-543 de 1996, C-427 de 2000, C-1549 de 2000, C-185 de 2002,
C-311 de 2003 y C-875 de 2005.
[9] Al respecto ver Sentencias T-907 de 2011, T-801 de 2012 y T-049
de 2013.
[10] Sentencia
C-027 de 2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[11] Sentencia
C-423 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[12] Sentencia
C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Ibid.
[14] Ibid.
[15] El
salvamento de voto de los Magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Luis Ernesto
Vargas Silva y Jorge Iván Palacio Palacio a la Sentencia C-027 de 2012 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez) sintetizó las reglas sobre declaratoria de
constitucionalidad con efectos diferidos contenidas en la sentencia C-221 de
1997. (M.P. Alejandro Martínez Caballero) mediante de la siguiente manera: “la
facultad para declarar la inconstitucionalidad diferida de sus fallos (i) debe
realizarse en casos excepcionales,  (ii) no debe estar sujeta a valoraciones
políticas y de conveniencia sino a un estudio profundo sobre las consecuencias
de sus fallos y (iii) debe ser la única alternativa posible que posibilite la
defensa integral del orden constitucional.”
[16] Sentencia
C-700 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[17] El vicio
de constitucionalidad consistía precisamente en que “las reglas generales
sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley
dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto expedido con base en
facultades extraordinarias.” (Sentencia C-700 de 1999. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.)
[18] Sentencia
C-700 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[19] Sentencia
C-747 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[20] Sentencia
C-747 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[21] Sentencia
C-112 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la providencia citada, la
Corte conoció de una demanda contra el artículo 126 del Código Civil, de
conformidad con el cual el matrimonio se celebra ante el juez del domicilio de
la mujer. En criterio de la accionante, la norma acusada desconocía el mandato
de igualdad al impedir que se celebrara el matrimonio ante el juez de la
vecindad de cualquiera de los contrayentes, motivo por el cual la Corte
Constitucional profirió una sentencia integradora en el sentido previamente
citado.
[22] Sentencia
C-112 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Acerca de la procedencia de
las decisiones integradoras, este fallo explica: “Por el contrario, es
deseable una sentencia sustitutiva en aquellas situaciones en donde la
Constitución impone una solución clara a un determinado asunto, o es imposible
mantener en el ordenamiento la disposición acusada sin causar un grave
perjuicio a los valores constitucionales.”
[23] Sentencia
C-485 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[24] Sentencia
C-291 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[25] Sentencia
C-1541 de 2000. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[26] Sentencia
C-141 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[27] Sentencia
C-141 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[28] Sentencia
C-141 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Acerca de las múltiples
opciones legislativas de regulación para un régimen sustitutivo de los llamados
corregimientos departamentales, indicó que, “por ejemplo, pueden las
autoridades optar por transformar todos esos corregimientos en municipios, o
por el contrario, pueden preferir integrarlos en municipios existentes.”
[29] Sentencia
C-442 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[30] Sentencia
C-442 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En este caso, la declaración de
inconstitucionalidad de la expresión objeto de estudio se motivó en la reserva
de ley emanada de la competencia conferida al Órgano Legislativo para
determinar la estructura de la administración nacional, con fundamento en el
artículo 150, numeral 7 Superior.
[31] Sentencia
C-620 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[32] La citada
disposición regulaba la distribución de las regalías entre las entidades
territoriales.
[33] Sentencia
C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta decisión, la Corte
lleva a cabo una extensa argumentación para sustentar la modulación temporal de
los fallos de control de constitucionalidad (fundamentos jurídicos 39-49).
[34] Sentencia
C-852 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[35] Sentencia C-852 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar
Gil. En la citada decisión, la Corte reiteró las reglas establecidas por la
Sentencia C-737 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) a manera de
requisitos para que la Corte pueda proferir un fallo de inexequibilidad
diferida. “A partir de esa consideración la Corte ha señalado que sólo
resulta legítimo recurrir a una sentencia de constitucionalidad temporal, si
(i) se justifica expresamente esa modalidad de decisión; (ii) claramente se
desprende del expediente que la declaración de inexequibilidad inmediata
ocasionaría un vacío normativo que conduciría a una situación
constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la
disposición acusada; (iii) se explica que esa solución es más adecuada  que la
de recurrir a una sentencia integradora, para lo cual debe tenerse en cuenta,
entre otras cosas, el margen de configuración que tiene el Legislador en la
materia, y qué tan lesivo a los principios y valores constitucionales es el
mantenimiento de la disposición acusada en el ordenamiento y, finalmente si,
(iv) el juez constitucional justifica la extensión del plazo conferido al
legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y
del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los
principios y derechos constitucionales.”
[36] Sentencia
C-491 de 2007. Jaime Córdoba Triviño.
[37] Sentencia
C-491 de 2007. Jaime Córdoba Triviño. Para sustentar su decisión, la Corte tuvo
en cuenta, tanto el “efecto directo o indirecto la afectación grave y
palmaria de derechos fundamentales o de bienes constitucionalmente protegidos” como
“las múltiples posibilidades de regulación con las que cuenta el Legislador”
frente a un asunto cuya reglamentación, para la Corte, “escapa a su
competencia técnica y jurídica.”
[38] Sentencia
C-720 de 2007. M.P. Catalina Botero Marino.
[39] Sentencia
C-720 de 2007. M.P. Catalina Botero Marino.
[40] Sentencia
C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[41] Sentencia
C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. “Esta Corporación no puede
ignorar las graves consecuencias, socialmente injustas y notoriamente opuestas
a los valores, principios y derechos constitucionales, que se derivarían de la
abrupta e inmediata pérdida de vigencia de todas las medidas expedidas en uso de
las facultades de excepción.”
[42] Sentencia
C-366 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] Ibid.
[44] Sentencia
C-818 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[45] Sentencia
C-818 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[46] Sentencia
C-792 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[47] Ibid.
[48] Sentencia
C-583 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49] Sentencia
C-583 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. La decisión de diferir los
efectos en este caso se deriva de la potestad de configuración del Congreso en
esta materia. Al respecto, indica la providencia que “el tema del etiquetado
ofrece opiniones jurídicas tan disímiles, se trata de un tema bastante técnico
y el margen de apreciación del Legislador es amplio.”
[50] Sostuvo al Corte al respecto: “Debe
aclarar la Corte que no cuestiona el hecho de que el ingreso de los docentes y
directivos docentes al servicio educativo estatal, tanto para la cultura
mayoritaria como para las comunidades indígenas, se pueda llevar a cabo
mediante el sistema de carrera y a través del concurso público de méritos, toda vez que, como quedó dicho al citar el artículo 125 Superior, la
regla general para el acceso a la función pública es precisamente el sistema de
carrera.” (resaltado fuera de texto)
[51] Al respecto ver sentencias C-221 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-700 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-112 de 2000
(Alejandro Martínez Caballero), C-141 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-737 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-620 de 2001(M.P.
Jaime Araujo Rentería), C-252 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-363
de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-818 de 2011 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt), C-088 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[52] “Por el cual se dicta el Estatuto de Profesionalización
Docente”.
[53] Aprobado mediante la Ley 21 de 1991 y que forma parte del bloque
de constitucionalidad, tal como lo ha reconocido esta Corporación por lo menos
desde la Sentencia SU-039 de 1997 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[54] En la providencia se citan los artículos 27, 28 y 30. En el
artículo 27 se prevé que: los programas y servicios de educación destinados a
los pueblos a los que se aplica deben desarrollarse y aplicarse en cooperación
con aquellos, con el objeto de responder a sus necesidades concretas y abarcar
todas las particularidades requeridas (numeral 1º); las autoridades competentes
deben asegurar la formación de miembros de estos pueblos, asegurando su
participación en la formulación de planes y la asunción progresiva de esa
responsabilidad; y, que los Gobiernos deben reconocer el derecho de estos
pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación, siguiendo unos
parámetros mínimos (numeral 3º). El artículo 28 se refiere a la preservación y
enseñanza de la propia lengua. Y, finalmente, el artículo 30 contiene la
obligación de los gobiernos de adoptar medidas adecuadas a las tradiciones y
culturas con el objeto de darles a conocer sus derechos y obligaciones, entre
otros aspectos, en cuestiones de educación.
[55] MP Rodrigo Escobar Gil (unánime).
[56] En esa decisión, así como en la sentencia de la que parcialmente
me separo, se sostuvo la tesis según la cual la fijación del régimen especial
docente debía efectuarse mediante norma con fuerza de ley, de conformidad con
lo previsto en los artículos 67, 68, 125, 150-23 y 365 de la Constitución
Política.
[57] Panorama que se expuso ampliamente en el apartado 54 de la
providencia C-666 de 2016.
[58] Los inconvenientes de los efectos de la decisión adoptada en la
sentencia C-208 de 2007.