SU086-18
Sentencia
SU086/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales
y especiales de procedibilidad
EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES-Distinción
SINDICATO DE EMPLEADOS PUBLICOS-No presentación de
pliego de peticiones ni celebración de convenciones colectivas/NEGOCIACION COLECTIVA DE EMPLEADOS
PUBLICOS-Alcance
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA EN
SINDICATO DE EMPLEADO PUBLICO-Restricción
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Distinción entre trabajadores oficiales y empleados públicos
SITUACION
LABORAL DE EX SERVIDORES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES QUE SE INCORPORARON
A LAS PLANTAS DE PERSONAL DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO - E.S.E.-Contextualización
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS
SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Naturaleza y
contenido del Decreto 1750 de 2003
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS
SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional en
relación con el Decreto 1750 de 2003
PROTECCION
DE DERECHOS SALARIALES Y PRESTACIONES CONVENCIONALES-Jurisprudencia constitucional en
relación con el Decreto 1750 de 2003
PROTECCION
DE DERECHOS SALARIALES Y PRESTACIONES CONVENCIONALES-Reiteración de la sentencia SU-897/12
CONVENCION COLECTIVA SUSCRITA ENTRE
EL ISS Y SINTRASEGURIDAD SOCIAL-Precedente fijado en sentencia SU897 de 2012, en cuanto a la
vigencia de la convención
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES EN PROCESO LABORAL PARA REAJUSTAR PENSION DE JUBILACION CONFORME
CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Procedencia por defectos sustantivo y desconocimiento del
precedente
fijado en sentencia SU897 de 2012, en
cuanto a la vigencia de la convención
En el presente
asunto se encontró acreditado que las autoridades judiciales demandadas, al
aplicar la garantía de los derechos adquiridos y expectativas legítimas en el
marco del proceso de escisión del ISS que fue ordenado por el Decreto 1750 de
2003, incurrieron en defecto sustantivo, por desconocimiento del alcance del
artículo 18 ibídem fijado
en la sentencia C-314 de 2004, y en desconocimiento del precedente,
específicamente de la sentencia SU-897 de 2012, al dejar por fuera del espectro
de protección las situaciones pensionales adquiridas durante el 26 de junio de
2003 y el 31 de octubre de 2004, fecha esta última en que venció la vigencia
inicial de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el ISS y
Sintraseguridadsocial
Referencia:     T-6.342.442
Partes:           Manuel
Galindo Arias contra la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral y
otros
Procedencia:   Corte
Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil, en segunda instancia
Asunto:          Beneficios
convencionales a ex trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales
Magistrada
Ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá, D. C., once (11) de septiembre
de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien
la preside, Carlos Bernal Pulido[1],
Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando
Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
1. En el proceso de revisión de los
fallos emitidos por la Corte Suprema de Justicia, en primera instancia, por la
Sala de Casación Penal el 6 de julio de 2017 y, en sede de impugnación, por la
Sala de Casación Civil el 4 de agosto de 2017, que negaron las pretensiones de
la acción de tutela presentada por el señor Manuel Galindo Arias contra la Sala
de Casación Laboral de la referida Corporación Judicial, el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral de Descongestión y el Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá.
2. El asunto de la referencia fue allegado a
la Corte Constitucional en virtud de lo ordenado por los artículos 86, inciso
2, de la Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. Mediante Auto
del 27 de octubre de 2017, previa insistencia[2],
la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional[3]
seleccionó el asunto y lo asignó al despacho del Magistrado Carlos Bernal
Pulido, para su sustanciación. Posteriormente, ante la admisión por parte de la
Sala de Revisión Primera del impedimento formulado por el referido Magistrado,
la ponencia pasó al Despacho que actualmente funge en tal calidad.
3. Finalmente,
en sesión del 7 de marzo de 2018, y con fundamento en lo dispuesto en el inciso
1 del artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[4],
la Sala Plena decidió asumir el conocimiento de este trámite[5].
I.
ANTECEDENTES
Escrito de tutela
4. El
señor Manuel Galindo Arias presentó acción constitucional de tutela contra la
Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral de Descongestión y el Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, por considerar que desconocieron
sus derechos adquiridos, lesionaron sus derechos fundamentales al debido
proceso e igualdad, y quebrantaron los principios de favorabilidad, confianza
legítima y condición más beneficiosa al resolver la demanda ordinaria que
instauró contra el Instituto de Seguros Sociales, en adelante I.S.S., y la
Empresa Social del Estado - E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento.
5. A
través del litigio laboral el actor pretendió que, como consecuencia del
reconocimiento de su derecho a ser beneficiario de la Convención Colectiva de
Trabajo suscrita entre el ISS y el Sindicato de Trabajadores de la Seguridad
Social, con vigencia del 1 de noviembre de 2001 al 31 de octubre de 2004, se
reajustara la pensión de jubilación reconocida por el I.S.S. y la E.S.E. con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 98 del referido instrumento, esto es,
en cuantía equivalente al 100% del promedio de los factores devengados durante
el último (sic) año de servicios. Para tal efecto, argumentó[6]:
5.1.
Se vinculó al I.S.S. como médico, en condición de trabajador oficial, el 1 de
marzo de 1977.
5.2.
En virtud del proceso de escisión de la Vicepresidencia de Prestación de
Servicios de Salud, las clínicas y centros de atención ambulatoria del I.S.S.,
conforme a lo ordenado en el Decreto Ley 1750 de 2003, fue incorporado automáticamente
a partir del 26 de junio de 2003 a la planta de personal de la E.S.E. Luis
Carlos Galán Sarmiento, como empleado público.
5.3. Aunque
para tal fecha solo cumplía con el tiempo de servicios requerido por el
artículo 98 convencional para acceder a la prestación económica, esto es, 20
años; se encontraba próximo a llegar a la edad exigida, 55 años el hombre, dado
que nació el 11 de marzo de 1949.
5.4.
Pese a que consolidaba su situación pensional el 11 de marzo de 2004, esto es dentro
de la vigencia inicial de la Convención Colectiva de Trabajo, la E.S.E. no le
reconoció la pensión con fundamento en dicha normativa, y fijó la cuantía
pensional en el 75% de lo devengado durante el último año de servicios y sin
incluir todos los factores salariales a los que considera tener derecho, a
través de la Resolución No. 02982 de 27 de junio 2005.
5.5. Adelantó
la reclamación administrativa ante el I.S.S. y la E.S.E., a través de
peticiones calendadas el 12 de julio de 2004 y el 5 de diciembre de 2005, sin
obtener respuesta favorable. Por lo anterior, instauró demanda ordinaria
laboral en su contra.
5.6.
En primera instancia el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Descongestión de
Bogotá, en providencia del 31 de diciembre de 2007, negó las pretensiones dado
que no se allegó copia de la Convención Colectiva en la que el accionante fundó
su reclamación. En segunda instancia el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá - Sala Laboral de Descongestión, a través de sentencia del 30 de
noviembre de 2009, consideró en últimas que no tenía competencia para definir
la titularidad de derechos adquiridos en condición de empleado público. Y,
finalmente, en sede de casación, la Corte Suprema de Justicia - Sala de
Casación Laboral, en decisión del 8 de febrero de 2017, negó el beneficio
convencional por considerar que el accionante no había cumplido los requisitos
de edad y tiempo de servicios previstos en el artículo 98 de la Convención
Colectiva antes del 26 de junio de 2003.
6. El
accionante considera que la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación
Laboral incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente e
infracción directa a la Constitución al resolver el recurso de casación. Lo
anterior en razón a que: (i) tras una interpretación errónea sobre el cambio
del régimen laboral, dejó de aplicar a su situación pensional la normativa
prevista en la Convención Colectiva de Trabajo, con lo cual desconoció sus
derechos adquiridos; y, pasó por alto el Convenio 151 de la OIT, aprobado por
la Ley 411 de 1997, y el Decreto reglamentario 1092 de 2012 sobre la protección
del derecho de sindicación y mecanismos de concertación de las personas
vinculadas a la administración pública. (ii) Se apartó de la jurisprudencia que
los jueces constitucionales han proferido sobre las disposiciones que previeron
el proceso de escisión referido, sentencias C-314 y C-349 de 2004 y C-177 de
2005, y construido alrededor de asuntos similares al suyo en sede de tutela. Y,
(iii) aplicó las disposiciones involucradas en su caso con claro
desconocimiento de mandatos constitucionales, como la irrenunciabilidad de los
derechos mínimos e indiscutibles, la favorabilidad y la condición más
beneficiosa. Tampoco tuvo en cuenta, agregó, instrumentos como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y varios convenios
de la OIT que se refieren a la libertad sindical.
7.
Por considerar que se cumplen los requisitos de procedencia formal, siguiendo
los lineamientos previstos en la sentencia C-590 de 2005, el actor solicita (i)
dejar sin efectos los fallos proferidos en las dos instancias y en sede
de casación por las autoridades judiciales demandadas; y, (ii) ordenar
la emisión de un fallo de reemplazo en el que se valoren los elementos fácticos
y jurídicos pertinentes al amparo del principio de cosa juzgada constitucional,
del respeto por los derechos adquiridos y el precedente, y del sometimiento a
la favorabilidad y condición más beneficiosa.
Trámite
de la tutela en las instancias
8.
Mediante Auto del 27 de junio de 2017 la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia asumió el conocimiento de la solicitud de amparo[7] y ordenó
correr traslado a los demandados[8]
y a quienes intervinieron dentro del proceso ordinario laboral[9]. En el
término de traslado ninguno de los convocados rindió informe.
9.
El 6 de julio de 2017 la Sala de Casación Penal negó las pretensiones del
accionante, al estimar que la Sala de Casación Laboral valoró, en ejercicio de
su autonomía e independencia, y en aplicación del principio de libre formación
del convencimiento, el caso sometido a su consideración, sin que se perciba que
su actuación sea ilegítima, caprichosa o irracional; por lo tanto, juzgó que la
discusión planteada no era viable so pena de convertir la acción de tutela en
una instancia más. Al respecto, concluyó:
“Argumentos
como los presentados por la parte actora son incompatibles con este mecanismo
constitucional. Si se admitiera que el juez de tutela puede verificar la
juridicidad de los trámites por los presuntos desaciertos en la valoración
probatoria o interpretación de las disposiciones jurídicas, no sólo
se desconocerían los principios de independencia y sujeción exclusiva a la ley,
que disciplinan la actividad de los jueces ordinarios, previstos en los artículos
228 y 230 de la Carta Política, sino además los del juez natural y las formas
propias de cada juicio contenidos en el artículo 29 Superior”[10].
10.
Dentro del término de ejecutoria el actor interpuso impugnación contra la
anterior decisión, reiterando, en síntesis, los argumentos expuestos en el
escrito inicial[11].
11.
La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia
del 4 de agosto de 2017, confirmó lo resuelto por el A quo. Manifestó
que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 16 a 19 del Decreto Ley 1750 de
2003, la escisión por la que atravesó el I.S.S. determinó que el tutelante se
incorporara en la E.S.E. en la condición de empleado público y, por lo tanto,
afirmar que solo era viable la aplicación convencional en aquellos casos en los
que los requisitos de tiempo y edad se acreditaron antes de dicho momento, como
sostuvo la Sala de Casación Laboral, no constituía una interpretación
caprichosa o arbitraria que diera lugar a la protección de amparo.
Trámite
de la tutela en sede de revisión
12. Mediante
providencia del 22 de marzo de 2018, suscrita por la ponente, se dispuso[12]:
(i)
En atención a lo dispuesto en el artículo 64 del
Acuerdo 02 de 2015, que, por Secretaría General, se solicitara al Juzgado
Noveno Laboral del Circuito de Bogotá la remisión del expediente en el que se
tramitó el proceso ordinario del señor Manuel Galindo Arias contra el Instituto
de Seguros Sociales y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento;
(ii)
Con el objeto de asegurar la participación dentro
de este proceso de todos los interesados en su resultado, que, por la
Secretaría General, se requiriera a Colpensiones y al Ministerio de Salud y
Protección Social para que informaran qué entidad o entidades asumieron la
carga prestacional de las anteriores ESE, como la E.S.E. Luis Carlos Galán
Sarmiento; y,
(iii)
Una vez allegada la documentación solicitada,
ponerla a disposición de las partes para garantizar el ejercicio de su derecho
de defensa.
En cumplimiento
a lo ordenado se allegó el expediente solicitado, y el  Ministerio de Salud[13] y
Colpensiones[14]
informaron a la Sala que la competencia para asumir el pasivo pensional de las
anteriores E.S.E. lo había asumido la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
13. Por lo
anterior, con Auto del 9 de mayo de 2018 la ponente dispuso vincular a
este trámite de revisión a la referida Unidad, remitirle copia del
expediente y poner a disposición de las partes la respectiva
contestación[15].
El 18 de mayo de
2018, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP solicitó que la
acción de tutela se declare improcedente[16].
Inició su intervención dando cuenta de la situación administrativa pensional
del señor Manuel Galindo Arias, advirtiendo que su prestación era compartida, y
que por virtud de un fallo de tutela se reliquidó a través de la Resolución No.
00251 de 2006[17].
Precisó que el
objetivo del peticionario era eminentemente económico, sin que se evidenciara
un perjuicio irremediable o la afectación a su mínimo vital, pues al 2018 la
UGPP le paga, por el mayor valor de su pensión, la suma de $2.596.895,81.
Sostuvo que las
decisiones de los jueces naturales están ejecutoriadas y que se fundan en lo
sostenido en el Acto Legislativo 01 de 2005 y en la sentencia SU-555 de 2014 proferida
por la Corte Constitucional, así como en la interpretación de la “Comisión
Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, a través de
Acta No. 03 de fecha 23 de abril de 2015.”. Adujo, en un primer momento,
que la Convención suscrita entre el I.S.S. y Sintraseguridadsocial perdió
vigencia el 31 de julio de 2010, por lo que para efectos de la aplicación de
las cláusulas sobre reconocimiento de la pensión y liquidación debía tenerse en
cuenta tal momento; no obstante al final de su intervención en este acápite,
precisó que como la pensión del actor se reconoció a partir del 1 de noviembre
de 2004, “fecha en la cual ya había perdido vigencia la convención colectiva
(2001-2004), … no es procedente la presente acción constitucional y por demás,
sería inconstitucional aplicarle la convención colectiva tal como lo pretende
por medio de la presente acción de tutela.”
Igualmente, el
interviniente se refirió al origen normativo de la pensión compartida, y a la
imposibilidad de sustituir el procedimiento administrativo contra actos
administrativos que definen reconocimientos pensionales. En conclusión,
solicitó declarar -se reitera- la improcedencia del amparo invocado por el
señor Manuel Galindo Arias.
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
14. Corresponde a la Sala Plena
de la Corte Constitucional revisar las sentencias proferidas dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en el inciso 3º del artículo
86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución, en concordancia con
los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y 61 del Reglamento Interno de la Corporación.
Presentación
del asunto objeto de revisión y formulación del problema jurídico
15. El caso que
convoca el estudio de la Sala Plena en esta oportunidad involucra tres aspectos
relevantes. El primero: la existencia inicial de un vínculo laboral de orden
contractual entre un ciudadano -trabajador oficial- y el Estado, regido por
disposiciones convencionales que, entre otros asuntos, previeron un régimen
pensional de jubilación más favorable que el legal. El segundo: la mutación de
dicho vínculo al de empleado público, por disposición legal; lo cual implica la
existencia de una relación legal y reglamentaria que, per se, excluye la
posibilidad de que el régimen pensional previsto en una convención colectiva,
pacto colectivo o similares, pueda aplicarse. Y, el último: el incumplimiento concurrente
de los requisitos de edad (55 años de edad el hombre) y tiempo (20 años de
servicios) exigidos por el régimen convencional para adquirir el derecho a la pensión
de jubilación en condición de trabajador oficial, esto es, antes del cambio en
la naturaleza de la relación laboral con el Estado.
16. El señor
Manuel Galindo Arias ha venido sosteniendo que tiene un derecho adquirido a la
pensión de jubilación convencional por las siguientes razones: (i) cumplió los
20 años de servicios al I.S.S. antes de incorporarse a la planta de personal de
la E.S.E. el 26 de junio de 2003, es decir, satisfizo este requisito en
condición de trabajador oficial pues se vinculó al Instituto el 1 de marzo de
1977; y, (ii) llegó a los 55 años de edad como empleado público el 11 de marzo
de 2004, esto es, cuando estaba vinculado a la E.S.E. pero aún gozaba de
vigencia la Convención Colectiva de Trabajo en vigor al momento en que mutó la
naturaleza de su relación laboral.
La tesis del
actor parte del supuesto de que la vigencia de dicho instrumento negocial, tras
el vencimiento del término pactado al momento de su celebración y suscripción,
se fue prorrogando automáticamente en virtud de lo dispuesto por el artículo
478 del C.S.T. Sin embargo, es necesario precisar desde ahora que los 55 años
de edad los cumplió el 11 de marzo de 2004, esto es, durante el término de vigencia
inicial de la Convención, comprendido entre el 1 de noviembre de 2001 y el 31
de octubre de 2004, sin ninguna prórroga automática.
17. La E.S.E., y
aquellos que han asumido su posición dentro del litigio ordinario, han
sostenido que, por virtud de la garantía de los derechos adquiridos, los
beneficios convencionales de quienes tuvieron la condición de trabajadores
oficiales en el I.S.S y pasaron a ser incorporados como empleados públicos de
las E.S.E. solo se mantuvieron vigentes hasta antes de que el vínculo se
modificara, esto es, el 26 de junio de 2003. En consecuencia, solo quienes
cumplieron concurrentemente los requisitos de tiempo y edad exigidos por dicho
instrumento para gozar de la pensión de jubilación antes de tal cambio, son
beneficiarios de un derecho adquirido. En el caso del señor Galindo Arias, como
al momento de la variación laboral solo cumplía con el tiempo de servicio, pero
no con la edad para acceder a la pensión, no goza de una situación amparable
por el derecho bajo la convención.
18. Los jueces
que conocieron de la acción laboral ordinaria, especialmente el Tribunal de
segunda instancia y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, sostuvieron una tesis similar a la expuesta por la E.S.E demandada,
ya liquidada, y negaron las pretensiones del ciudadano Galindo Arias.
19. Inconforme
con la decisión obtenida en el marco del anterior proceso, el accionante presentó
acción constitucional de tutela contra las autoridades judiciales que
definieron su caso, por considerar que desconocieron varias garantías constitucionales
de las que es titular al incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del
precedente e infracción directa a la Constitución.
20. En dicho
escenario, como las pretensiones del actor se dirigen directamente contra
decisiones proferidas por autoridades judiciales en ejercicio de su función
jurisdiccional, se precisa analizar si la acción constitucional es procedente
formalmente, por superar los requisitos que para el efecto fueron sistematizados
en la sentencia C-590 de 2005[18].
De superarse tal examen, la Sala considera que le corresponde asumir el
siguiente problema jurídico: ¿las autoridades judiciales demandadas desconocieron
el alcance constitucional de las disposiciones previstas en el Decreto Ley 1750
de 2003, sobre la garantía de los beneficios salariales y prestacionales
derivados de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para el momento en que
se adelantó el proceso de escisión, suscrita entre el ISS y
Sintraseguridadsocial, y, por lo tanto, incurrieron en los defectos sustantivo
y/o en desconocimiento de precedente que afirma el actor?
21. Para
resolver el asunto, la Sala: (i) reiterará su jurisprudencia sobre las
condiciones de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
y (ii) analizará la procedencia general del mecanismo de amparo en este caso. De
sobrepasarse tal estudio, abordará su procedencia específica o material. Para
tal efecto, (iii) fijará los supuestos acreditados dentro del trámite; (iv) reiterará
la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la protección de beneficios
salariales y prestacionales de origen convencional en el marco de la escisión
ordenada por el Decreto Ley 1750 de 2003; (vi) recordará la jurisprudencia
sobre las causales específicas de procedencia de la acción pertinentes para
resolver el asunto; y, por último, (viii) decidirá sobre la viabilidad de
acceder a la protección invocada.
A. Procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
22. La consolidada
y actualmente pacífica línea jurisprudencial construida por esta Corporación en
torno a los mandatos derivados de los artículos 86 y 229 de la Constitución
Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[19], indica
que las decisiones de los jueces de la República, en ejercicio de la función
jurisdiccional, pueden ser excepcionalmente cuestionadas a través de la acción
de tutela. Esta postura no ha sido ajena a intensos debates destinados a su
comprensión y delimitación, –propios de la puesta en marcha de una institución
novedosa y de tal trascendencia para el afianzamiento de la tradición constitucional
colombiana a partir de la Carta Política de 1991–, con el objeto de preservar su
carácter subsidiario y de garantizar el equilibrio entre los principios de
seguridad jurídica, cosa juzgada e independencia y autonomía judicial, por un
lado; y la supremacía constitucional y eficacia de los derechos fundamentales,
por el otro.
23. Las sentencias
C-543 de 1992[20]
y C-590 de 2005[21]
se constituyen en decisiones hito en esta evolución, y la segunda es,
actualmente, el principal referente de la posición jurisprudencial de la Corte
al respecto. Así, desde la sentencia C-543 de 1992, que declaró la
inconstitucionalidad de los artículos 11[22]
y 40[23]
del Decreto 2591 de 1991, fue claro para el escenario jurídico los retos
justificatorios de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, con
miras a evitar que su ejercicio significara la creación de una instancia en la
que se reabrieran debates de orden legal, zanjados por funcionarios competentes
a lo largo de los trámites diseñados por el legislador bajo el pilar del debido
proceso. Las consideraciones de la Sala en aquella oportunidad, sin embargo, permitieron
afincar la tesis de que aquellos pronunciamientos que fueran el resultado de
actuaciones caprichosas y arbitrarias no podían ser protegidos bajo el
manto del derecho y que, por lo tanto, solo en este caso y con el objeto de garantizar
los derechos constitucionales desconocidos era viable la petición de amparo,
bajo el concepto de vía de hecho[24].
24. Posteriormente,
la Corte reconoció paulatinamente la urgencia de intervenir en situaciones que,
aunque no se ajustaran a la clásica doctrina surgida a partir de la providencia
C-543 de 1992[25],
eran expresión de la violación de derechos fundamentales, dando paso a que en
la sentencia C-590 de 2005[26]
se sistematizaran los supuestos explorados por la jurisprudencia bajo las
denominadas condiciones genéricas de procedencia y causales específicas de procedibilidad
de la acción de amparo contra providencias judiciales[27].
25. Por los
primeros, el pronunciamiento en referencia consideró los siguientes: (i) que el
asunto sometido a conocimiento del juez tenga relevancia constitucional; (ii) el
actor haya agotado antes de acudir a la acción de tutela los recursos
ordinarios y extraordinarios previstos por el legislador para la defensa de sus
derechos, sin perjuicio de que la intervención del juez constitucional se
solicite con la pretensión de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable; (iii) la satisfacción del requisito de inmediatez, en términos de
razonabilidad y proporcionalidad; (iv) que cuando se invoca una irregularidad
procesal, ésta tenga incidencia definitiva o determinante en la decisión judicial
que se cuestiona; (v) la identificación razonable, por la persona interesada,
de los hechos que generan la lesión y los derechos quebrantados, y que, de
haber sido posible, haya invocado dichos argumentos en el proceso judicial; y,
(vi) que no se trate de sentencias proferidas en sede de tutela.
Sobre estos
requerimientos, que se dirigen en su mayoría a preservar el carácter residual del
mecanismo de amparo, caben dos precisiones. La primera tiene que ver con el
hecho de que la carga argumentativa de quien acude a la tutela para cuestionar
una providencia judicial, interpretada al amparo del principio de informalidad
propio de este mecanismo[28],
se acentúa un poco cuando el reparo se efectúa frente a decisiones de altas
cortes[29];
la segunda, se refiere a la improcedencia de la acción de tutela contra
decisiones de tutela, en los términos referidos por la Corte en la sentencia
SU-627 de 2015[30],
y contra providencias del Consejo de Estado que resuelvan una demanda de
nulidad por inconstitucionalidad, según lo considerado en la sentencia SU-391
de 2016[31].
26. En cuanto a
las causales específicas de procedibilidad, la sentencia se refirió a los
siguientes defectos: (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico y
(iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación,
(vii) desconocimiento de precedente, y (viii) violación directa a la
Constitución. Su configuración, ha precisado la Corte, no parte de una visión
fragmentaria o parcelada de cada uno de ellos, dado que es viable que una misma
situación de lugar a que ellos concurran y que, ante dicha comprobación, se
imponga un amparo por parte del juez constitucional[32].
B. Análisis de los requisitos generales
de procedencia en el caso en concreto
27. Legitimación
en la causa - por activa y por pasiva. Al tenor de lo
previsto en el artículo 86.1 de la C.P., concordante con el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991[33],
la acción de tutela es un mecanismo judicial de defensa puesto a
disposición de quien considera que sus derechos fundamentales se encuentran
amenazados o vulnerados, con el objeto de reclamar, por sí mismo o por quien
actúe a su nombre[34],
que se respete su posición por parte de quien está en el deber correlativo de
protección, bien sea una autoridad pública, bien un particular, bajo las condiciones
previstas por la Constitución y la ley.
Por lo anterior,
de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corte, la procedencia formal del amparo
presupone la satisfacción de la legitimación para solicitar (por activa) y para
ser convocado (por pasiva). El análisis de esta relación sustancial implica
determinar la vocación, en quien la promueve, de ostentar la titularidad de una
posición de derecho; y, del otro lado, la vocación, en quien es llamado al
trámite, de intervenir para su satisfacción.
Trasladando lo
anterior a la solicitud que estudia la Sala, se concluye que quien invoca la
acción es quien se considera directamente afectado con la decisión judicial de
no conceder la pensión de jubilación de la que es titular en los términos
previstos por una Convención Colectiva de Trabajo. Por su parte, la acción se invoca
contra las autoridades públicas, jueces de la República, que definieron sobre
su derecho en el marco de un proceso ordinario laboral. En los anteriores
términos, se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa y
por pasiva.
28. Relevancia
constitucional. Este presupuesto exige evidenciar que la cuestión  debatida
es de orden constitucional, por tener incidencia en la eficacia de los derechos
fundamentales. Su trascendencia deriva de que, atendiendo a lo dispuesto en los
artículos 2 y 5 de la C.P., la primacía y el deber de protección de tales
bienes justifican la existencia misma del Estado, bajo la configuración de un
sistema jurídico que como sello identitario ha reconocido la supremacía
constitucional (art. 4 ibídem).
En este marco,
sin la pretensión de anticipar una conclusión sobre la vulneración o amenaza
efectiva de un derecho pues no sería propio del análisis formal de procedencia,
es indudable que el asunto planteado por el actor reviste dicha importancia,
dado que involucra la posición de la misma Carta dentro del sistema jurídico y varios
bienes fundamentales. En concreto se solicita que la definición de una
situación prestacional, garantizada por el derecho a la seguridad social y
regulada por varios principios en el escenario laboral, se dé bajo la
aplicación de unas previsiones legales que han sido objeto de interpretación
por parte de la Corte Constitucional en sede de control abstracto, pues, al
parecer, las autoridades judiciales demandadas se apartaron de lo considerado
por este Tribunal.
El debate,
entonces, involucra la regulación de un caso bajo la interpretación dada por la
Corte en ejercicio de las competencias previstas en el art. 241.5 de la C.P.,
y, por lo tanto, la defensa por la supremacía constitucional, y apareja,
además, la protección de los derechos al debido proceso y a la igualdad, por
virtud del cual los asuntos similares –en lo fundamental– deben ser tratados de
la misma forma.
Esta conclusión
no se desvanece por el hecho de que la discusión involucre un contenido
económico, como lo sostuvo la UGPP, dado que: (i) la relevancia constitucional
no se verifica aquí con el objeto de liberar al accionante, definitiva o
trnasitoriamente, de acudir a los mecanismos ordinarios de defensa, pues ya lo
hizo, llevando su reclamación a la última autoridad judicial ordinaria
competente; y, (ii) en materia pensional, las condiciones dignas de
subsistencia, en todo caso, son relacionales y dependen del régimen pensional
al que constitucional y legalmente se tiene derecho.
29. Agotamiento
de los recursos ordinarios y extraordinarios.  En el presente asunto se
satisface este presupuesto, por cuanto el accionante adelantó la reclamación prestacional
ante su empleador y, posteriormente, acudió al proceso ordinario laboral para
satisfacer el derecho del que, considera, es titular. Dentro de este último,
interpuso el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia –que
le fue desfavorable– y, posteriormente, acudió a casación para que la Corte
Suprema de Justicia (Sala de Casación Laboral) se pronunciara al respecto. A lo
largo del trámite, además, la discusión ha girado en torno al mismo elemento,
esto es, la aplicación de beneficios convencionales tras el proceso de escisión
del I.S.S.
30. Inmediatez.
De la configuración de la acción de tutela como mecanismo de protección
inmediata de los bienes fundamentales, la Corte ha concluido que, sin
pretender la fijación de un término de caducidad, su interposición debe
efectuarse dentro un
plazo razonable, en relación con la complejidad del asunto y la
situación particular del actor; y proporcionado, frente a los principios
de cosa juzgada, estabilidad jurídica e intereses de terceros que podrían verse
afectados por la decisión.
En este caso, la última actuación dentro del proceso ordinario
laboral correspondió al fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia (Sala
de Casación Laboral) el 8 de febrero de 2017, con constancia de ejecutoria del
6 de abril de 2017[35]. Por su
parte, la acción de tutela se interpuso por el señor Manuel Galindo Arias el 22
de junio de 2017, esto es, transcurrido un término inferior a 3 meses, que se
considera razonable y proporcionado.
31. Identificación
de hechos y derechos quebrantados. Atendiendo a la carga especial que recae
sobre quien invoca una solicitud de amparo contra autoridad judicial, por sus
providencias, también se concluye que en este caso se satisface el requisito,
dado que el actor explica detalladamente los motivos que lo llevan a solicitar
este amparo, argumentos que, además, han hecho parte de su línea de defensa a
lo largo de su reclamación pensional.
32. En la medida
en que el actor no sustenta su petición de amparo en un presunto vicio de orden
procedimental, y no discute la lesión de sus derechos a través de fallos de
tutela o de nulidad por inconstitucionalidad, no hay lugar a analizar estos
requisitos.
33. En
conclusión, la Sala encuentra que en esta oportunidad se satisfacen los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia
judicial y, en consecuencia, continuará con el estudio propuesto (párrafo 21, supra).
C. Estudio de la
procedencia específica de la acción de tutela invocada por Manuel Galindo
Arias
C.1.
Supuestos
acreditados dentro del expediente
Situación
laboral y pensional del accionante[36]
34.
El señor Manuel Antonio Galindo Arias nació el 11 de marzo de 1949[37], y
laboró al servicio: (i) del I.S.S., en condición de trabajador oficial
como médico especialista, por el periodo comprendido entre el 1 de marzo de
1977 y el 25 de junio de 2003, y (ii) de la E.S.E. Luis Carlos Galán
Sarmiento, sin solución de continuidad bajo la categoría de empleado público,
del 26 de junio de 2003 al 30 de octubre de 2004[38]. Su
incorporación a la planta de personal de esta última entidad tuvo por causa el
proceso de escisión de la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud,
las clínicas y los centros de atención ambulatoria del I.S.S., ordenada por el
Decreto Ley 1750 de 2003.
35.
Previa reclamación del 12 de julio de 2004[39],
el Gerente de la E.S.E. profirió la Resolución No. 02982 de 27 de junio de
2005, a través de la cual reconoció al actor pensión vitalicia de jubilación -
compartida, a partir del 1 de noviembre de 2004, en cuantía del 75% del
promedio de lo devengado durante el último año de servicios ($3´860.156,oo).
Para el efecto tuvo en cuenta el régimen reglamentario previsto en las
Circulares externas 019 y 052 de 2004 proferidas por el Ministerio de la
Protección Social y la Presidencia del I.S.S.[40]
36.
El 25 de noviembre de 2005 el actor solicitó nuevamente ante el Gerente General
de la E.S.E. que el reconocimiento de su pensión se efectuara con fundamento en
el artículo 98 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el I.S.S. y
Sintraseguridadsocial, lo que le permitía acceder a una prestación en cuantía
del 100% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, por
todo concepto[41]
(de conformidad con lo que se lee en la Convención, el ingreso base de
liquidación corresponde a los dos últimos años de servicio).
37.
Ante la falta de respuesta el actor interpuso acción de tutela, obteniendo un
fallo favorable a sus pretensiones como mecanismo transitorio[42]; por
lo anterior, mediante la Resolución No. 00251 de 28 de abril de 2006 se
reajustó la pensión en los términos solicitados por el accionante
($5´757.162,oo)[43].
Decisiones
proferidas dentro del proceso ordinario laboral promovido por el señor Manuel
Antonio Galindo Arias contra el ISS y la E.S.E.
38.
En primera instancia el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Descongestión de
Bogotá, en sentencia del 31 de diciembre de 2007, absolvió a la parte
demandada; argumentando, en síntesis, que: (i) las pretensiones del actor se
fundaron en la aplicación de la Convención Colectiva de Trabajo; (ii) el
interesado tenía la carga de la prueba, según lo previsto en el artículo 177
del C.P.C.; y, (iii) al plenario no se allegó copia del referido instrumento
normativo, por lo tanto, (iv) las consecuencias adversas de tal omisión recaen
sobre el demandante, concluyéndose la no prosperidad de su reclamación[44].
39.
En apelación el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C. - Sala
Laboral de Descongestión, en providencia del 30 de noviembre de 2009, confirmó
la anterior decisión. Sostuvo la tesis de que el actor no podía ser
beneficiario del régimen convencional si ostentaba la condición de servidor público,
al tenor de lo previsto en el artículo 3 de la Convención Colectiva, salvo que
alegara la consolidación del derecho pensional mientras mantuvo el estatus de
trabajador oficial, situación que, sin embargo, no podía ser analizada pues no
era de su competencia al tratarse de un empleado público. Agregó que la
correcta interpretación del artículo 98 ibídem consistía en que los
requisitos de edad y tiempo exigidos para acceder a la pensión de jubilación
debían cumplirse antes de que se diera la incorporación a la planta de personal
de la E.S.E., lo que en este caso no se dio[45].
40.
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el 8 de febrero de
2017[46],
no casó la anterior sentencia. Los cargos presentados por el actor, por
violación directa (infracción directa e interpretación errónea), se construyeron
en torno a la idea según la cual los beneficios convencionales para los ex
trabajadores del I.S.S. siguen vigentes y prorrogándose automáticamente luego
del proceso de escisión (artículo 478 del CST). La Alta Corporación sostuvo que
las razones del Tribunal de segunda instancia  para negar las
pretensiones tuvieron como respaldo la valoración efectuada a algunas
disposiciones de la Convención, por lo que el cargo de casación debió invocarse
por la vía indirecta. No obstante, agregó que de superarse tal obstáculo lo
cierto era que lo resuelto por el Tribunal se sujetaba a derecho, dado que la
Corte Suprema ha venido sosteniendo que solo puede aplicarse el reconocimiento
pensional con fundamento convencional cuando los nuevos empleados públicos
cumplieron los requisitos de edad y tiempo antes del 26 de junio de 2003, esto
es, mientras se consideraban trabajadores oficiales. Por lo anterior, concluyó
que:
“Así
las cosas, como en este caso es un supuesto fáctico indiscutido el hecho de que
el demandante cumplió los requisitos para acceder a la pensión de jubilación
cuando ya tenía la condición de empleado público, bajo ninguna hipótesis
era posible aplicarle los beneficios de la convención colectiva de trabajo,
como el establecido en el artículo 98, que consagraba una pensión en el
equivalente al 100% del promedio salarial devengado durante los dos últimos
años de servicio.”
Disposiciones
relevantes de la Convención Colectiva de Trabajo y de las Circulares que
sirvieron de soporte al reconocimiento pensional inicial del señor Manuel
Galindo Arias
41.
El 31 de octubre de 2001 el I.S.S. suscribió con Sintraseguridadsocial la
Convención Colectiva que regularía los contratos de trabajo de sus servidores,
en los términos previstos en el artículo tercero, por el término inicial de 3
años, contado a partir del 1 de noviembre de 2001 según el artículo segundo.
El
artículo 98 dispuso que el trabajador oficial que cumpliera con 20 años de
servicio, continuo o discontinuo, en el I.S.S. y llegara a los 55 años de edad
el hombre, o 50 la mujer, accedería a la pensión de jubilación, en cuantía
equivalente al 100%. A continuación previó una regla a tener en cuenta para
determinar el ingreso base de liquidación, indicando que en los casos en los
que la jubilación se diera entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de
2006, se tendría en cuenta el promedio de lo percibido en los últimos dos años
de servicios, y los siguientes factores: asignación básica mensual, primas de
servicios y vacaciones, auxilio de alimentación y transporte, valor de trabajo
nocturno - suplementario y en horas extras, y valor del trabajo en días
dominicales y festivos.
Con
fundamento en esta disposición, en consecuencia, la pensión convencional
asciende al 100%, por oposición al 75% legal que le fue reconocido inicialmente
al accionante; teniendo en cuenta lo devengado durante los dos últimos años de
servicios (así se lee en el instrumento obrante dentro del expediente) e
integrando el ingreso base de liquidación con los factores allí previstos.
42.
De conformidad con lo previsto en las Circulares externas 19 de 4 de marzo de
2004 y 052 de 16 de julio del mismo año, proferidas por el Ministro de la
Protección Social y el Presidente del I.S.S., quienes no adquirieron el derecho
a la pensión de jubilación convencional antes del 26 de junio de 2003, se
sujetarían al régimen de transición del régimen general, entre ellos el
previsto en la Ley 33 de 1985.
C.2. Situaciones
de orden salarial-prestacional protegidas constitucionalmente cuando se modifica
por disposición normativa la naturaleza del vínculo laboral con el Estado: beneficios
convencionales. Reiteración de jurisprudencia
En este acápite,
antes de analizar las decisiones de la Corte que permitirán construir la línea
de decisión del asunto planteado por el señor Manuel Galindo Arias, la Sala
efectuará algunas consideraciones que permitirán centrar la discusión jurídica relevante.
C.2.1.
Precisiones previas
Primera:
posiciones
de derecho de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos frente
a la negociación colectiva
43. Al tenor de
lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política, son servidores
públicos, entre otros, los empleados y los trabajadores del Estado. Esta clasificación,
que no fue ajena al ordenamiento jurídico en vigencia de la Constitución de 1886[47],
tiene como punto de partida la fuente de la relación que une a quien presta sus
servicios al Estado con éste. Así, en el caso de los empleados públicos la vinculación
es de origen legal y reglamentario, mientras que los trabajadores oficiales
suscriben con el Estado un contrato de trabajo[48].
44. Ostentar una
u otra condición tiene importantes implicaciones frente al régimen laboral
aplicable. Específicamente, la Constitución Política establece  en el artículo
150, numeral 19 - literal e), la competencia del Congreso para expedir una ley
marco que regule el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En términos sustancialmente diferentes, el literal f) ídem  solo faculta al
Legislador para “regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales.”
45. La comprensión
de esta distinción, y su alcance, exige la integración al estudio del artículo
55 Superior, según el cual, salvo las excepciones legales, el Estado garantiza
el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales.
Además, agrega el deber “del Estado [de] promover la concertación y los
demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de
trabajo”. Este panorama normativo inicial remite, por su parte, al artículo
416 del Código Sustantivo del Trabajo, que dispuso la imposibilidad de que los
sindicatos de empleados públicos presenten pliegos de peticiones y celebren
convenciones colectivas, máxima expresión del derecho a la negociación
colectiva[49].
46. Esta
limitación para un grupo de servidores del Estado, los empleados públicos, se
consideró ajustada a la Constitución en la sentencia C-110 de 1994[50], al
resolver una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 416 del C.S.T. La
Sala Plena de este Tribunal estimó que el enunciado era exequible básicamente
porque se inscribía en las excepciones de que trata el artículo 55
constitucional, y se justificaba en el tipo de vínculo que éstos tienen con el
Estado[51].
En este sentido, al constituirse la negociación colectiva en el medio para
regular la relación laboral, en el caso de los empleados públicos la fijación
de los elementos esenciales de ésta corresponde, en últimas, a la ley y al
reglamento.
Luego de este
pronunciamiento, la aprobación de los Convenios de la OIT 151[52], “sobre
la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar
las condiciones de empleo en la administración pública”[53]
y 154[54],
“sobre el fomento de la negociación colectiva”[55], permitieron,
ante una nueva demanda de inconstitucionalidad, revisar la restricción prevista
en el artículo 416 del C.S.T.
47. En esta nueva
oportunidad, en la sentencia C-1234 de 2005, la Corte declaró la exequibilidad
condicionada de la expresión “[l]os sindicatos de empleados públicos no
pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas” en
el entendido de que “para hacer efectivo el derecho a la negociación
colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad
con los Convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de
empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación
en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto
formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el
procedimiento para el efecto.”
Al inicio, la
Sala Plena soportó su competencia superando el presunto efecto de cosa juzgada
que recaía sobre la constitucionalidad del artículo 416 del C.S.T., argumentando
que los Convenios 151 y 154 de la OIT generaban un nuevo escenario normativo[56], en
virtud del cual el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos
no es pleno, como ocurre frente a los trabajadores oficiales, pero sí comprende
la facultad de presentar peticiones y realizar consultas, y de que éstas sean oídas
y tenidas en cuenta, y de interferir en la determinación de sus condiciones
laborales a través de mecanismos de concertación, sin perjuicio de la
competencia última que constitucionalmente se le otorga al Legislador y al
Ejecutivo en la materia. También destacó que la Corte ya había precisado la
inexistencia de un imperativo en los instrumentos internacionales de la OIT
para la implementación de la negociación plena en el caso de los empleados
públicos, lo que no era óbice para que en el futuro el legislador les
concediera la prerrogativa de presentar, v. gr., pliegos de peticiones[57].
Resuelto lo
anterior advirtió que, como especie de la negociación colectiva, la
presentación de pliegos y la suscripción de convenciones podía ser objeto de
restricciones a quienes tienen una responsabilidad alta en el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado, según el artículo 123 de la C.P., sin que ello
implique, atendiendo a los mandatos de los artículos 2, 39 y 55 de la C.P. y a
los compromisos adquiridos con la aprobación de los convenios 151 y 154 de la
O.I.T., el desconocimiento por parte del Estado del deber de promover la
concertación, de recibir, de oír y tener en cuenta las peticiones de los
empleados públicos.
48. De lo hasta
aquí expuesto,[58]
se concluye que para la determinación de las posiciones de derecho sobre la negociación
colectiva, como garantía fundamental de la libertad sindical, es relevante el
tipo de vínculo que une al servidor público con el Estado. En esta delimitación
es claro que, constitucionalmente, la fijación del régimen salarial y
prestacional para los empleados públicos, sin perjuicio de los mecanismos de
concertación, es de orden legal (art. 150, numeral 19 literal e)[59];
mientras que, como se ha afirmado desde temprana jurisprudencia por parte de
esta Corporación, a los trabajadores oficiales les es dado negociar este tipo
de cláusulas económicas[60],
pues la Constitución solo le otorga al Congreso –sobre este aspecto– la
competencia para regular su régimen mínimo de prestaciones sociales (literal f
ídem)[61].
Sobre esta última
afirmación, empero, es indispensable indicar que a partir de la vigencia del
Acto Legislativo 01 de 2005[62],
no es dable establecer en pactos o convenciones colectivas, laudos o acto
jurídico alguno, regulaciones pensionales diferentes a las del régimen general,
restringiéndose de esta manera la posibilidad de negociación al respecto para
los servidores del Estado que ostentaban tal prerrogativa. Como garantía de los
derechos adquiridos y de las expectativas legítimas, se dispuso en la referida
enmienda constitucional que los beneficios contenidos válidamente en uno de
tales instrumentos para ese momento, se mantendrían vigentes durante el término
inicialmente pactado, agregando que: “[e]n los pactos,
convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010".
Segunda:
breve
contextualización de la situación laboral de los ex servidores del Instituto de
Seguros Sociales - I.S.S. que se incorporaron a las plantas de personal de las
Empresas Sociales del Estado - E.S.E.
49. Con la expedición
del Decreto Ley 1750 de 26 de junio de 2003[63]
el Instituto de Seguros Sociales finalizó su actividad como prestador directo
del servicio público de salud a través, principalmente, de sus clínicas y
centros de atención ambulatoria, dado el proceso de escisión que se complementó
con la creación de siete (7) empresas sociales del Estado, E.S.E.[64].
Para ese momento,
de conformidad con lo previsto en el artículo 1 del Decreto 2148 de 1992, el
I.S.S. ostentaba la condición de Empresa Industrial y Comercial del Estado[65] del
orden nacional[66],
razón por la cual, siguiendo la regla prevista en el artículo 5 del Decreto
3135 de 1968, sus servidores eran trabajadores oficiales, salvo quienes
desempeñaran actividades de dirección o confianza[67].
50. Por su
parte, las E.S.E. constituyen una categoría especial de las entidades públicas,
descentralizadas y del orden nacional, en los términos de los artículos 194 de
la Ley 100 de 1993, y 38 y 83 de la Ley 489 de 1998. Al respecto la Corte
Constitucional, en la sentencia C-665 de 2000[68],
consideró: “[e]stas empresas
constituyen, de conformidad con el ordenamiento en vigor, una categoría
especial de entidad pública descentralizada creada por el legislador en virtud
de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7, según el cual
corresponde al Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional,
crear, suprimir y fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos "y otras entidades del orden
nacional".
En cuando al
régimen laboral de los servidores vinculados a las plantas de personal de estas
entidades, el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 previó que, siguiendo lo
dispuesto en el capítulo IV de la Ley 10 de 1990, serían empleados públicos y
trabajadores oficiales. Según esta última, la regla es la vinculación legal y
reglamentaria, en carrera o en libre nombramiento y remoción; y, la excepción,
la vinculación contractual, para quienes “desempeñen cargos no directivos destinados
al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales...”
Finalmente, el artículo 16 del Decreto Ley 1750 de 2003 reiteró estas
previsiones, por lo tanto, la regla es la vinculación a través de una relación
legal y reglamentaria.
51. En
conclusión, a partir del 26 de junio de 2003 la mayoría de trabajadores
oficiales que venían laborando al servicio del I.S.S. pasaron a considerarse
empleados públicos, salvedad hecha de quienes, sin ocupar un cargo directivo,
ejercían funciones de mantenimiento de la planta física o servicios generales.
C.2.2.
Decisiones de la Corte Constitucional relacionadas con el Decreto Ley 1750 de
2003 y la protección de derechos salariales y prestacionales convencionales
El anterior escenario
permite comprender las implicaciones que en materia salarial - prestacional
trajo consigo el proceso de escisión promovido por el Gobierno Nacional en el
Instituto de Seguros Sociales, en vigencia del programa de renovación de la
administración pública[69],
tras la expedición del Decreto Ley 1750 de 2003[70]. Con
tal perspectiva, algunas disposiciones de esta última normativa pretendieron
ofrecer una solución adecuada al tránsito ocasionado con dicho proceso.
Disposiciones
del Decreto Ley 1750 de 2003 necesarias para este estudio
52. El artículo
16 estableció que los servidores de las E.S.E. serían empleados públicos; salvo
aquellos que, sin ser directivos, desempeñaran funciones de mantenimiento en la
planta física hospitalaria y servicios generales, los que ostentarían la
condición de trabajadores oficiales.
53. El artículo
17 consagró los efectos en los que se darían (i) la incorporación a la planta
de personal de los antes trabajadores oficiales y ahora empleados públicos de
las E.S.E., así como (ii) el traslado de quienes mantendrían su condición de  trabajadores
oficiales, en atención a las funciones desempeñadas. Con tal objeto se dispuso
que sería automática y sin solución de continuidad.
54. Finalmente para
este estudio, es necesario hacer referencia al artículo 18 que previó el
régimen de salarios y prestaciones de las E.S.E. creadas tras el proceso de
escisión:
“El régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el
presente decreto será el propio de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva
del orden nacional. En todo caso se respetarán los derechos adquiridos. Se
tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones
jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así
como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán
ser afectadas.
(…)”
Decisiones
de la Corte Constitucional en sede de control abstracto sobre el Decreto 1750
de 2003
55. En la
sentencia C-306 de 2004[71]
se estudió una demanda de inconstitucionalidad que involucraba los artículos
16, 17 y 18 del Decreto Ley 1750 de 2003[72],
por el presunto ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias conferidas
al Ejecutivo para su expedición a través de la Ley 790 de 2002. Específicamente
el actor sostuvo que no existía habilitación para modificar las condiciones
laborales de los servidores públicos, ni para determinar su régimen salarial y
prestacional, entre otros aspectos.
La Corte
desestimó la censura al considerar que la concesión de la facultad para regular
la estructura orgánica de entidades públicas implicaba la disposición sobre la
definición de su naturaleza jurídica, el régimen patrimonial y el régimen
jurídico de sus servidores; conclusión que, además, brindaba eficacia a la
competencia concedida, pues sin la determinación de estos aspectos las
entidades no podrían entrar en operación.
Sobre el
artículo 18 precisó que: (i) es clara la competencia privativa del Congreso para
fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, atendiendo
a lo dispuesto en el artículo 150 -numeral 19 literal e) de la C.P., y (ii) que
dicha competencia no puede ser objeto de facultades extraordinarias, según el
artículo 150.10 de la C.P., pero, (iii) precisó la Sala Plena, el enunciado previsto
en el artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003 se limitó a remitir la situación
de los nuevos servidores públicos de las E.S.E. a un régimen vigente, creado
por las autoridades con competencia, y concordante con el previsto en las Leyes
10 de 1990 y 100 de 1993.
En la sentencia
C-306 de 2004, en conclusión, se profirió una decisión de exequibilidad sobre
los artículos 16, 17 y 18 del Decreto Ley 1750 de 2003.
56. En la decisión
C-314 de 2004[73]
se realizó un nuevo estudio, por diferentes cargos, contra los artículos 16 y
18 de la citada normativa. El segundo problema jurídico que abordó la Corte
recayó en determinar si el cambio de régimen laboral aparejaba la lesión de los
derechos adquiridos de los antiguos trabajadores del I.S.S., específicamente en
cuanto al derecho a la negociación colectiva y a las prerrogativas salariales y
prestacionales conquistadas a través de la celebración de convenciones
colectivas[74].
56.1. Para
resolverlo, en principio sobre el artículo 16, la Sala Plena se refirió sucintamente
a su jurisprudencia sobre el alcance de los derechos adquiridos,
caracterizándolos como aquellos intangibles que no pueden ser modificados por
leyes posteriores; por oposición a las situaciones que se identifican como meras
expectativas, que caen en la órbita de la libertad de configuración del
Congreso.
Bajo este
criterio estimó que es cierto que los ahora empleados públicos, antes
trabajadores oficiales, no podrían presentar pliegos de peticiones ni suscribir
convenciones colectivas en los términos del artículo 476 del C.S.T, pero que
ello no implicaba una lesión a la garantía de los derechos adquiridos en la
medida en que el alcance de la negociación colectiva está ligado a las
condiciones del vínculo laboral, y sobre este último aspecto el Legislador
tiene libertad para definir la estructura de la administración pública, tras
una valoración de las necesidades para la mejor prestación del servicio público
y el bienestar general[75].
Agregó que, aunque las garantías del derecho a la negociación colectiva de las
que eran titulares los trabajadores oficiales eran más amplias que aquellas de
titularidad de los empleados públicos, éstos no están desprovistos de
posiciones de derecho en términos del principio de concertación, ni tampoco de
otros bienes fundamentales que comprenden la libertad sindical[76].
Finalmente se consideró, sobre el artículo 16, que como el enunciado tampoco
dispone de qué manera se darían la transición de régimen laboral para
garantizar los derechos adquiridos, se declaraba su constitucionalidad[77].
56.2. Sobre el
alcance de la protección de los derechos adquiridos en el marco del enunciado
previsto en el artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003, la Corte decidió
declarar la inexequibilidad del siguiente apartado: “Se tendrán como
derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas
consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las
que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser
afectadas.”, determinación adoptada luego los argumentos que se sintetizan
a continuación.
La protección de
los derechos adquiridos en materia laboral, con sujeción a los artículos 53 y
58 de la Constitución Política y a la jurisprudencia de la Corte[78],
guían los cursos de acción dentro de los procesos de reestructuración
administrativa. La adecuada comprensión de este mandato, sin embargo, requiere
distinguir entre aquellas situaciones adquiridas y aquellas que constituyen una
simple expectativa, sobre las que no recae ninguna garantía de
inmodificabilidad. También, agregó la Corte, el ordenamiento jurídico protege
la confianza legítima ante expectativas legítimas, en virtud del principio de
buena fe.
Bajo los
referidos presupuestos, afirmó que la definición de derecho adquirido del
artículo 18 era inconstitucional, por cuanto: (i) cobija solamente aspectos
prestacionales, dejando de lado los salariales; (ii) es equívoca -por la
ambigüedad de la expresión acuñada- en cuanto al objeto de protección, “el
legislador considera como hipótesis distintas aquellas que para la doctrina son
una misma, por lo que, no siendo posible determinar con exactitud cuándo el
derecho de que se habla se ha adquirido o permanece como mera expectativa, la
norma debe ser retirada del ordenamiento jurídico.”; y, (iii) deja por
fuera las prerrogativas derivadas de la convención colectiva.
Sobre este
último motivo de inconstitucionalidad la Sala advirtió que la Convención
Colectiva de Trabajo, según lo establecido en el artículo 467 del C.S.T., rige
los contratos de trabajo durante su vigencia[79],
constituyéndose en una verdadera fuente de derechos y obligaciones, y finalizó:
“Ya que la convención colectiva de
trabajo es un sistema jurídico que rige contratos de trabajo determinados, es
posible afirmar que, en lo que respecta a los trabajadores cobijados por ella,
aquella es fuente de derechos adquiridos por lo menos durante el tiempo en que
dicha convención conserva su vigencia. Por lo mismo, dado que la definición
prevista en el artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 deja por fuera los derechos
derivados de las convenciones colectivas de trabajo por el tiempo en que fueron
pactadas, aquella resulta restrictiva del ámbito de protección de tales
derechos de conformidad con el contexto constitucional y, por tanto, debe ser
retirada del ordenamiento jurídico.”
Para la
Corte Constitucional, en consecuencia, la protección a los derechos
adquiridos prevista en el artículo 18 de este Decreto debía alcanzar a las
situaciones que se consolidaran durante el término de vigencia inicial
de la Convención Colectiva en vigor para el 26 de junio de 2003. O, dicho de
otro modo, a partir de este pronunciamiento la Corte, además de declarar una
inexequibilidad parcial, fijó la norma derivada del enunciado previsto en el
artículo 18, fijando la regla para determinar el alcance de la protección de
los derechos adquiridos en el marco del proceso de escisión, dejando por fuera
solamente las meras expectativas y cubriendo aquellas situaciones que se
configuraran durante el término de vigencia inicial del instrumento negocial.
57.  En la providencia C-349 de 2004[80] se
estudió, entre otros aspectos y cargos, la constitucionalidad de las
expresiones “automáticamente” y “sin solución de continuidad”
contenidas en los artículos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003, acusadas de,
presuntamente, desconocer los derechos de asociación sindical y negociación
colectiva de los servidores públicos que en el I.S.S ostentaban la condición de
trabajadores oficiales y en las E.S.E. la de empleados públicos. Para su
resolución la Corte acudió a lo manifestado en la decisión C-314 de 2004,
concluyendo la exequibilidad de los referidos apartes en los siguientes
términos:
“A juicio de la
Corporación,  la circunstancia que produce el desconocimiento de derechos
laborales no radica en el hecho del que automáticamente y sin solución de continuidad los
trabajadores oficiales se incorporen como empleados públicos a la nueva planta
de personal (o que simplemente en la misma condición antes ostentada de
trabajadores oficiales pasen a formar parte de ella), sino que dicho
desconocimiento de garantías proviene de la definición de derechos adquiridos
acogida por el legislador en el aparte final del artículo 18 del Decreto 1750
de 2003, la cual, como fue expuesto en la Sentencia C-314 de 2004, implicaba la
desprotección de las garantías salariales y de las convencionales. // No
obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el sentido
según el cual la automaticidad en el traslado del régimen de trabajadores
oficiales a empleados públicos y la incorporación sin solución de continuidad a
las nuevas plantas de personal acarrea la pérdida de derechos laborales
salariales o prestacionales adquiridos y de garantías convencionales, la Corte
declarará su exequibilidad bajo el entendido que se respeten dichos derechos
adquiridos, conforme a lo dispuesto en la Sentencia C-314 de 2004.”
58. Del anterior
recuento se extraen las siguientes conclusiones: (i) en ejercicio de la
facultad de configuración legal y con miras a satisfacer los fines
constitucionales  estatales, es válido que el Congreso o quien haga sus veces
afecte la estructura del Estado y con ello intervenga en la organización de las
instituciones de la rama ejecutiva del poder público que la conforman,
incluyendo el régimen laboral y prestacional de sus servidores públicos; (ii)
no obstante, en dicho proceso y por virtud de lo dispuesto principalmente en
los artículos 53 y 58 de la Constitución Política, no es dable desconocer la
garantía de los derechos adquiridos -y expectativas legítimas, por virtud del
principio de confianza legítima; y, finalmente, (iii) en aquellos casos en los
que dicho cambio se traduce en el paso de trabajador oficial -con regulación de
su relación laboral a través de una convención colectiva de trabajo vigente- a
empleado público, deben garantizarse las prerrogativas económicas
convencionales hasta la vigencia inicial de dicho instrumento.
Pronunciamiento
en sede de tutela por la Sala Plena de la Corte Constitucional
59. En la
providencia SU-897 de 2012[81]
la Sala Plena se propuso unificar su jurisprudencia en relación con el alcance
de la protección jurídica a personas próximas a pensionarse en eventos de reestructuración
administrativa, con independencia de que ésta se diera o no en el marco del
Plan de Renovación de la Administración Pública - PRAP (Ley 790 de 2002 y
concordantes).
En razón a que la
revisión recayó sobre algunos trámites de tutela invocados por empleados
públicos que iniciaron su vinculación con el I.S.S. como trabajadores oficiales
y posteriormente fueron incorporados como empleados públicos a las E.S.E.
creadas mediante el Decreto 1750 de 2003[82],
se juzgó necesario definir el alcance de la protección de la Convención
Colectiva de Trabajo vigente para el 26 de junio de 2003, con miras a
determinar el régimen pensional aplicable y, a partir de allí, establecer si
los reclamantes ostentaban la condición de pre pensionados[83].  La necesidad
de la precisión constitucional para ese momento partió del hecho de que se
alegaba por los accionantes que aún estaba vigente, para el año 2007, la
referida Convención, dada la aplicación de la prórroga automática prevista en
el artículo 478 del C.S.T., tesis que además se había avalado en dos
oportunidades por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional[84]; y
que, por lo tanto, bajo ese régimen pensional, para el momento en que se estaba
dando la supresión de sus cargos estaban a menos de 3 años de adquirir la
pensión.
60. Antes de
precisar cuál fue la tesis expuesta por la Sala Plena de esta Corporación respecto
a la vigencia de la Convención, se considera relevante efectuar algunas
consideraciones que dan cuenta de las similitudes y diferencias entre los casos
resueltos por la SU-897 de 2012 y el que ahora analiza la Sala Plena, con el
objeto de establecer, al final, si constituye o no precedente aplicable. En tal
dirección, la Sala precisa los siguientes elementos fácticos y jurídicos
relevantes en uno y otro caso:
SU-897 DE 2012
Caso del señor Manuel Galindo
Arias
Supuestos relevantes
Supuestos relevantes
1. En 6, de los 10 casos acumulados,
los accionantes eran trabajadores oficiales del ISS[85]
que fueron incorporados automáticamente como empleados públicos a la planta
de personal de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento con el proceso de escisión,
el 26 de junio de 2003[86].
1. Un ex trabajador oficial del ISS
que fue incorporado automáticamente como empleado público en la ESE Luis
Carlos Galán Sarmiento con el proceso de escisión del ISS, el 26 de junio de
2003.
2. Sus cargos fueron suprimidos entre
los años 2007 y 2008 como consecuencia de un proceso de liquidación de las
E.S.E.
2. Su retiro fue voluntario en el año
2004.
3. Reclaman ser beneficiarios del
régimen pensional previsto en la convención colectiva de trabajo suscrita
entre el ISS y Sintraseguridadsocial, vigente a la fecha de la escisión.
3. Reclama ser beneficiario del
régimen pensional previsto en la convención colectiva de trabajo suscrita
entre el ISS y Sintraseguridadsocial, vigente a la fecha de la escisión.
Pretensión: como se consideran
beneficiarios del régimen pensional previsto en la convención, argumentan que
están cerca a pensionarse y por lo tanto que sus cargos no pueden suprimirse
sino que debe protegerse su estabilidad laboral.
Pretensión: solicita que se reconozca
que es beneficiario de la convención para efectos pensionales y, en
consecuencia, (i) que se den por acreditados los defectos que invoca contra
las providencias judiciales que resolvieron su proceso ordinario y, (ii) que
su pensión de liquide con base en tal régimen.
Además de lo
antes destacado, en los dos asuntos la discusión sobre la aplicación temporal
de la convención tuvo origen en el cambio de régimen laboral y prestacional que
se dio con el proceso de escisión del ISS – Decreto Ley 1750 de 2003, y en la
protección de los derechos adquiridos y expectativas legítimas en dicho
tránsito.
Ahora bien, dos
aspectos distancian los análisis. El primero, mientras en la SU la acción de
tutela se interpuso con el objeto de cuestionar actos administrativos de
supresión de cargos, en esta acción se interpuso para cuestionar providencias
judiciales. Sin embargo, esta diferencia no afecta el tema sobre el cual
pretende establecerse si existe o no precedente, la aplicación temporal de la
convención; sino que incide en el estudio formal de procedencia del amparo e
implicará además, para este caso, determinar si se configura o no un defecto en
las providencias judiciales cuestionadas que hagan procedente el amparo.
El segundo, que
en la SU-897 de 2012 la desvinculación de los accionantes se da por supresión
de cargo y en ese escenario la pretensión inmediata fue la estabilidad laboral,
y la mediata el reconocimiento pensional con base en la convención; y, en el
caso que ahora analiza la Sala Plena, el retiro fue voluntario y la pretensión
inmediata es el reconocimiento pensional con fundamento en el régimen
convencional. A partir de estas particularidades, los problemas jurídicos que,
de fondo se presentan, son los siguientes:
SU-897 de 2012
Caso del señor Manuel Galindo
Arias
PROBLEMAS JURÍDICOS (formulados
expresamente por la Sala)
PROBLEMA JURIDICO
1. ¿Qué entidades se encuentran
vinculadas a la protección de los pre-pensionados?
2. ¿Desde cuándo se contabiliza el
término de 3 años para establecer quién está cerca a pensionarse?
3. ¿Para quién y en qué se materializa
la protección?
4. ¿Cuál es el remedio constitucional
y quién se obliga a su satisfacción?
5. Problema exclusivo del ISS: ¿cuál
es la vigencia de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el ISS y
Sintraseguridad-social y su aplicabilidad a los actuales empleados de las
ESE?
Determinar si la CSJ aplicó
adecuadamente o no la protección de derechos adquiridos en los términos del
art. 18. Entonces, en últimas: para efectos pensionales, ¿cuál es la vigencia
de la Convención Colectiva de trabajo suscrita entre el ISS y Sintraseguridad
social y su aplicabilidad a un empleado público de una ESE?
61. En la SU-897
de 2012 el alcance temporal de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita
entre el ISS y Sintraseguridadsocial para los empleados públicos que ostentaban
en el ISS la condición de trabajadores oficiales, fue definido por la Sala
Plena partiendo de la existencia de tres opciones interpretativas: (i) hasta el
26 de junio de 2003, dado que a partir de ese momento su régimen prestacional –y
dentro de este el pensional– era de origen legal; (ii) hasta el vencimiento de
la vigencia inicial de la Convención, esto es, el 31 de octubre de 2004; y,
(iii) presuponiendo la prórroga automática prevista en el artículo 478 del
C.S.T, hasta el 31 de julio de 2010 en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto
Legislativo 01 de 2005.
Luego de
referirse al derecho a la negociación de los empleados públicos y de retomar lo
sostenido por la Corte en la sentencia C-314 de 2004, concluyó que en atención
al principio pro hómine, a la garantía de los derechos adquiridos y al
principio de legalidad, acogía la segunda de las tesis referidas:
“Con base en los anteriores
argumentos, se concluye que, si bien los empleados públicos no pueden celebrar
convenciones colectivas, los trabajadores oficiales otrora pertenecientes a la
Vicepresidencia de salud del ISS que eran beneficiarios de la convención
colectiva vigente hasta el año 2004, no perdieron las ventajas que esta
convención les reconocía por el simple hecho de que su vínculo con la
administración cambió, ya que dichas ventajas y prebendas constituían derechos
adquiridos que debían ser respetados por sus nuevos empleadores, por el tiempo
en que fue pactada la convención.
Estas son las razones por las cuales
la Sala Plena de la Corte constitucional concluye que la convención celebrada
entre el ISS y sus trabajadores oficiales pertenecientes a la vicepresidencia
de salud estuvo vigente hasta el 31 de octubre de 2004, no obstante haber
desaparecido el ISS en el 2003 por virtud del tantas veces mencionado decreto
ley 750 de 2003.”[87]
Para la Sala Plena en la SU-897 de 2012, el régimen pensional
previsto en la Convención Colectiva de Trabajo vigente al 26 de junio de 2003
se extendía a los nuevos empleados públicos, antes trabajadores oficiales, hasta
el 31 de octubre de 2004, fecha en la que finalizó la vigencia inicial de
dicho instrumento.
62. A partir de
la anterior conclusión, los 6 casos de los trabajadores del ISS que se
incorporaron automáticamente a partir del 26 de junio de 2003 a la planta de
personal de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, se fallaron con la siguiente
regla:
La persona (x), ex trabajadora el ISS y
empleada pública de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, no adquirió el derecho
a la pensión convencional antes del 31 de octubre de 2004[88], ni
cumple con los requisitos bajo el régimen pensional legal para ser beneficiaria
del retén social en condición de pre - pensionada[89].
63. Esto quiere
decir que, aunque en la sentencia SU-897 de 2012 la pretensión se dirigió a
obtener una protección como pre-pensionado, un análisis juicioso permite
afirmar que para atender tal problema debió abordarse otro, si se quiere menor,
relacionado con el alcance de la aplicación temporal de la Convención Colectiva
de Trabajo entre el ISS y Sintraseguridadsocial.  Esta definición, además, fue
un asunto importante para la Sala Plena en la SU, dado que con efectos de
unificación fijó el criterio de aplicación temporal de la Convención. Además,
la regla de aplicación temporal de la Convención era necesaria para fijar la
regla de decisión de cada uno de los 6 casos sobre ex trabajadores del ISS,
esto es, este asunto fue ratio decidendi, pues soportó la decisión de
cada uno de los casos.
64. Ahora bien,
de fondo, el tema sustantivo que debe determinar la Sala en el caso que ahora
analiza, el del señor Manuel Galindo Arias, es el alcance de la aplicación
temporal de la citada convención. Esto es, el problema sustancial mayor en el
caso que ahora se analiza corresponde a uno de los problemas menores que
debió resolver la SU-897 de 2012. Por lo anterior, la regla de aplicación
temporal de la Convención fijado en la referida sentencia, en un escenario
idéntico (por ser la misma Convención, frente a ex trabajadores del ISS
vinculados automáticamente como empleados públicos a la misma ESE y discutirse
la vigencia por el mismo hecho de la escisión), es aplicable en este nuevo
proyecto, en garantía además del debido proceso y la igualdad.
65. En
consideración de esta Sala, además, con la SU-897 de 2012 se materializó la
regla sustantiva derivada de la sentencia C-314 de 2004 en un caso en concreto,
con ocasión de una solicitud de protección constitucional en sede de tutela,
que insiste en la regla según la cual la Convención Colectiva de Trabajo
suscrita entre el ISS y Sintraseguridadsocial irradia la situación pensional de
sus beneficiarios hasta el 31 de octubre de 2004[90].
C.3.
Caracterización de los defectos relevantes para la resolución de este caso:
sustantivo y desconocimiento del precedente
66. Tomando en
cuenta la carga que asume quien invoca una solicitud de amparo contra
providencia judicial, de un lado, y la competencia de la Corte Constitucional
en sede de revisión para centrar su análisis en los aspectos con trascendencia,
la Sala precisa que de los tres defectos invocados por el señor Manuel Galindo
Arias se valorarán solamente los presuntos defecto sustantivo y desconocimiento
del precedente[91],
en la medida en que la sustentación que realiza sobre el cargo por infracción
directa a la Constitución puede reconducirse a los dos primeros.
67. En efecto,
los principios, derechos y mandatos a los que hace referencia el accionante son
precisamente aquellos que sustentan las decisiones de la Corte Constitucional,
en sede de control abstracto y de tutela, para dar alcance a la existencia de
derechos con protección tras el proceso de escisión del I.S.S. Por supuesto
que, en caso de encontrarse acreditada la configuración de un defecto, tal
situación implica el quebrantamiento constitucional, pero en los términos
planteados no amerita ser analizado con independencia a los dos reparos antes
referidos.
68.
Defecto sustantivo - Breve caracterización
Al
referirse a este tipo de defecto, la Corte ha indicado que (i) implica una
falencia o yerro en el proceso de interpretación o aplicación de los enunciados
normativos al caso sometido al conocimiento del juez[92]; (ii) su comprobación como causal
específica de procedencia material de amparo, sin embargo, requiere de la
incidencia del error en la decisión, y de la afectación, por tal motivo, de los
derechos constitucionales; y, (iii) el juez de tutela debe respetar, por virtud
de la autonomía e independencia judicial, el ejercicio de interpretación
adelantado por los jueces en el cumplimiento de su misión, salvo en aquellos
casos en los que aquella valoración no sea conforme a la Constitución Política
y, por tal motivo, sea irrazonable y afecte garantías constitucionales.
Algunas
decisiones, como la SU-448 de 2011[93], han
presentado un listado extenso de posibilidades bajo las cuales una providencia
judicial adolece de este tipo de defecto; sin embargo, dado el alcance de la
discusión en este caso, es importante destacar que, dentro de dichos supuestos,
se encuentra el del desconocimiento por el fallador del alcance de un enunciado
normativo fijado, con efectos erga omnes, por la Jurisdicción Constitucional; y,
esto es así dado que la “norma” derivada por la Corte Constitucional de
un enunciado constituye la norma misma. Al respecto, en la sentencia T-462 de
2003[94] se formuló
en los siguientes términos: “cuando el fallador desconoce las sentencias con
efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en
el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”[95].
69. Desconocimiento
del precedente - Breve caracterización
Este
defecto fue referido por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 a
través del siguiente ejemplo: “cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez de ordinario aplica una ley
limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”. La
relevancia del respeto por el precedente dentro del ordenamiento jurídico se
afinca en principios tales como la seguridad jurídica, a través de la
predictibilidad de las decisiones judiciales, y la igualdad, en virtud del cual
situaciones similares -en lo importante- deben recibir idéntica respuesta. Su
alcance ha sido precisado, entre otras, en la sentencia SU-432 de 2015[96]
en la que, acogiendo lo sostenido en la providencia T-292 de 2006[97],
la Sala Plena de la Corte Constitucional expresó que: “[e]l precedente judicial es concebido como una sentencia
previa que resulta relevante para la solución de un nuevo caso bajo examen
judicial, debido a que contiene un pronunciamiento sobre un problema jurídico
basado en hechos similares, desde un punto de vista jurídicamente relevante, al
que debe resolver el juez. Como los supuestos de hecho similares deben recibir
un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior.”
También ha
advertido esta Corporación que la fijación de una regla de decisión previa con
efectos vinculantes para el caso posterior, exige la diferenciación entre aquello
que efectivamente tuvo incidencia en el pronunciamiento anterior, ratio
decidendi, y por lo tanto posee fuerza normativa a futuro, de aquello sin
la trascendencia suficiente para ello, considerado doctrinalmente como obiter
dicta. Finalmente, en este escenario, la vinculación implica que el juez
que considere necesario apartarse del precedente, asuma la carga argumentativa
requerida para el efecto. Así, como se afirmó en la providencia SU-432 de 2015,
el respeto por el precedente comprende “tanto su seguimiento como su
abandono justificado”, en este último caso con transparencia y
suficiencia.
C.4.
Resolución del caso concreto
70. Retomando
algunas de las puntualidades que se han venido efectuando a lo largo de la
exposición, para la Sala no es objeto de discusión que a partir del 26 de junio
de 2003 el ciudadano Manuel Galindo Arias fue incorporado a la E.S.E. Luis
Carlos Galán Sarmiento como empleado público y que, ni antes ni después del
Acto legislativo 01 de 2005, quienes ostentan tal condición están habilitados
para suscribir convenciones o pactos colectivos que definan su régimen
pensional. La reclamación del accionante parte de otro supuesto, consistente en
el derecho a conservar prerrogativas convencionales legalmente pactadas en condición
de trabajador oficial, luego de haber sido, por disposición legal, modificado
su vínculo laboral. La duda constitucional radica, en consecuencia, en
determinar si es posible proteger tales prerrogativas con posterioridad al
cambio en la naturaleza del vínculo, bajo qué supuestos y hasta qué momento.
71. Para
responder lo anterior, debe iniciarse por afirmar que, atendiendo a la conceptualización
adoptada por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1
inciso 3,  la adquisición del derecho pensional por el riesgo de vejez
requiere del cumplimiento de los requisitos de tiempo y edad, y de los
demás que prevea la ley[98].
Aunque esta definición es posterior a la fecha en la que se concedió la
prestación al actor, también hace parte de la doctrina tradicional jurídica al
respecto y, por lo tanto, no atenta contra sus garantías constitucionales[99]. Esta
precisión permite arribar a las siguientes dos conclusiones.
Primera. Con
fundamento en el artículo 98 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita
entre el I.S.S. y Sintraseguridadsocial, la pensión de jubilación se adquiría
con la satisfacción de dos requisitos: 20 años de servicios y 55 años de edad
el hombre. En el caso del accionante, que inició sus labores en el I.S.S. en el
año 1977, es indudable que al 26 de junio de 2003 cumplía con el primer
requisito, pero no con la edad, pues al nacer el 11 de marzo de 1949 llegó a
los 55 años los mismos día y mes del año 2004. Entonces, el accionante adquirió
su derecho a la pensión convencional el 11 de marzo de 2004.
Para la Sala no
está en discusión el hecho de que al 26 de junio de 2003 el accionante contaba
con los 20 años de servicios, y tampoco que sea beneficiario de la Convención
Colectiva de Trabajo, pues el empleador no lo alegó en su oportunidad, ni el
Tribunal de segunda instancia o la Corte Suprema de Justicia lo cuestionaron en
sus decisiones.
De otro lado,
teniendo en cuenta lo realmente relevante para evaluar la adquisición de un
derecho como el reclamado, es claro que la fecha en la que el actor se
desvinculó efectivamente de la Entidad y, por lo tanto, empezó a devengar su
prestación, es intrascendente. En este caso, en consecuencia, pese a que el
actor empezó a devengar su prestación el 1 de noviembre de 2004 (párrafo 35, supra),
la fecha que se tendrá en cuenta para valorar si su situación debe ser
protegida es el 11 de marzo de 2004.
Segunda.
Teniendo en cuenta el 11 de marzo de 2004 como criterio para este análisis, y
el hecho de que la vigencia inicial de la Convención Colectiva de Trabajo
expiró el 31 de octubre de 2004 (párrafo 41, supra), no se requiere, en
este asunto, insistir en el estudio de las reglas establecidas en el Acto Legislativo
01 de 2005 para garantizar los derechos adquiridos y las expectativas legítimas
en materia pensional, cuya fuente la constituyan convenciones y pactos
colectivos suscritos por trabajadores oficiales; pues la situación se consolidó
antes de que tal enmienda constitucional se profiriera.
Por lo expuesto,
de entrada, no encuentra la Sala asidero a lo sostenido en sede de revisión por
la UGPP, entidad que afirmó que las pretensiones del actor debían negarse
siguiendo lo dispuesto por la Corte en la sentencia SU-555 de 2014[100].
En dicha
decisión, la Corte Constitucional revisó las providencias de tutela proferidas
dentro de nueve acciones promovidas contra el Banco de la República, la Empresa
de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. y Ecopetrol S.A. El asunto
analizado tenía que ver con la viabilidad de proteger el derecho pensional convencional
de varios trabajadores en el marco de la aplicación del Acto Legislativo 01 de
2005, quienes, además, manifestaban que una recomendación del Comité Sindical
de la OIT, aprobada por el Consejo de Administración de la misma Organización,
daba soporte a sus reclamaciones.  Con el objeto de definir el problema
jurídico planteado, y luego de encontrar procedente formalmente la solicitud de
amparo, la Sala analizó el alcance del Acto Legislativo 01 de 2005 en materia
de pensiones de origen convencional, concluyendo que después del 31 de julio de
2010 no podrían aplicarse reglas derivadas de convenciones o pactos colectivos,
“salvo que los existentes antes de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo estipularan como término inicial, una fecha posterior”. Igualmente,
luego de sistematizar las reglas construidas por la Corte sobre el estatus de
los Convenios de la OIT y sus recomendaciones, precisó el contenido de aquella
invocada por los demandantes, encontrando que, en últimas, la recomendación
relacionada con este tema era concordante con la protección ya brindada por el
Acto Legislativo 01 de 2015.
En
conclusión, para el caso del señor Manuel Galindo Arias no es necesario ahondar
en los supuestos explorados por la Sala Plena en la anterior sentencia de
unificación, pues contempla situaciones generadas con posterioridad a la
referida enmienda, lo que no acontece en este asunto. Pero además, de ser
aplicable un mandato recogido por tal decisión como consecuencia de lo
consagrado por el mismo Acto Legislativo, sería el de la garantía de los
derechos adquiridos y de las expectativas legítimas, pues al amparo del primero
de ellos la situación pensional del aquí accionante se consolidó antes de tal
reforma.
72.
La pregunta que queda por responder, entonces, es si el hecho de que el actor
haya cumplido la edad para acceder a la pensión de jubilación convencional el
11 de marzo de 2004 [contando con el tiempo de servicio requerido antes del 26
de junio de 2003], cuando ya estaba incorporado en la planta de personal de la
E.S.E. como empleado público, pero aún se encontraba en vigor la Convención
Colectiva de Trabajo porque su término inicial no había expirado, da lugar o no
a la protección constitucional invocada.
73.
La respuesta a tal interrogante se halla directamente en la decisión C-314 de
2004 (párrafo 56, supra), en la que se declaró la inconstitucionalidad parcial
del artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003 porque, al prever la protección de
los derechos adquiridos, dejó por fuera a aquellos que se iban a consolidar
dentro del término inicial de vigencia de la Convención. El alcance
constitucional del artículo citado, o mejor, la regla de derecho
determinada por la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias, sin
embargo, no fue acatada por la autoridad administrativa que resolvió la
reclamación del accionante, ni tampoco por el Tribunal de segunda instancia ni
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, incurriendo en
el defecto sustantivo que argumentó el accionante.
La
Sala Plena en la referida decisión, proferida en sede de control abstracto de
constitucionalidad, consideró que no solo los derechos salariales y
prestacionales que ya habían ingresado al patrimonio de los servidores al
momento del proceso de escisión debían ser protegidos, sino también aquellos
que se consolidaran durante la vigencia inicial de la Convención, pues en tal
término existía un derecho adquirido a que las disposiciones convencionales
rigieran la relación laboral.
Atendiendo
a lo establecido en la sentencia C-314 de 2004, es claro para la Sala que entre
el 26 de junio de 2003 y el 31 de octubre de 2004 se materializa -más
concretamente- la protección del principio de confianza legítima, ante
expectativas legitimas que no pueden ser desconocidas por el Legislador. Y es
que la protección de éstas en materia pensional no es un asunto novedoso, de
ello da cuenta la amplia línea que la Corte Constitucional construyó en torno
al régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993. Tampoco puede desconocerse que el citado Acto Legislativo 01 de 2005,
prevé la protección de expectativas legítimas derivadas de beneficios
convencionales de orden pensional durante el término inicial de convenciones o
pactos colectivos:
Los
parágrafos 2 y 3 transitorio del referido Acto, artículo 1, dispusieron:
"Parágrafo 2o. A partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones
pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de
Pensiones". // "Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter
pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas
en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente
celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los
pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010."
Sobre
el alcance de este último, en la sentencia SU-555 de 2014[101] se
indicó:
“En hilo de lo
expuesto, la Sala observa que cuando la primera frase del parágrafo tercero
señala que “se
mantendrán [las reglas de carácter pensional] por el término inicialmente
estipulado”, la Constitución protege dos situaciones: (i) la de
quienes tenían derechos adquiridos provenientes de pactos o convenciones
colectivas suscritas antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01de
2005; y (ii) la
situación de quienes tenían una expectativa legítima de acceder a la pensión,
de acuerdo con las condiciones establecidas en pactos o convenciones vigentes a la
entrada en vigor del Acto Legislativo.”
Siguiendo
lo expuesto por la Corte en la sentencia C-314 de 2004, que encuentra además
soporte en la doctrina constitucional, es innegable que en la medida en la que
el actor adquirió su derecho pensional, conforme a los requisitos
convencionales, antes del 31 de octubre de 2004, tiene derecho a que su
situación se defina conforme las reglas objeto de negociación colectiva y
previstas en el referido instrumento.
La
Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral sostuvo, en su sentencia
de 8 de febrero de 2017, que la pretensión del actor debía negarse con
fundamento en lo sostenido en su jurisprudencia al respecto, en virtud de la
cual solo se garantizaban los derechos pensionales convencionales adquiridos
antes del 26 de junio de 2003.  Citó, para el efecto, un apartado del fallo CSJ
SL, de 23 de julio de 2009, en el que se lee:
“De
lo anterior se sigue, que la Corte Constitucional [en la sentencia C-314 de 2004]
consideró que dentro de los -derechos adquiridos- que se deben respetar a
quienes pasaron a ser empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado,
por razón de la escisión del Instituto de Seguros Sociales, estaban también
comprendidos aquellos que se derivaran de la convención colectiva de trabajo, pero
lógicamente que se tratara de situaciones jurídicas consolidadas antes de la
entrada en vigencia del Decreto 1750 de 2003, los cuales debían cubrirse
hasta por el tiempo en que fueron pactados.”
La
anterior transcripción evidencia que, aunque la Corte Suprema de Justicia no
desconoce abiertamente la sentencia C-314 de 2004, le da un alcance distinto, y
más restrictivo de aquél que este Tribunal fijó en el marco constitucional, al
amparo de las garantías constitucionales a los derechos adquiridos, confianza
legítima y garantía de las expectativas legítimas, configurándose, se insiste,
un defecto sustantivo ante el desconocimiento de la regla de derecho fijada por
la Corte Constitucional sobre el artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003.
74.
Aunado a lo anterior, la Corte Suprema de Justicia desconoció el precedente
jurisprudencial derivado de la sentencia SU-897 de 2012[102]. Al
respecto, aunque en principio el objeto de unificación en la anterior decisión
recayó en el alcance de la protección jurídica a personas próximas a
pensionarse (párrafos 59 a 65, supra), la determinación temporal de las
situaciones pensionales que conforme a la Convención Colectiva de Trabajo debían
protegerse en el marco del proceso de escisión del ISS obedeció a un problema
juridico formulado por la Sala Plena de este Tribunal, tuvo efectos de
unificación y determinó la regla de decisión de los casos que allí se
resolvieron.
Tampoco
puede obviar la Sala que el proceso de escisión del ISS se dio en el marco de
la Ley 790 de 2002, esto es, del Plan de Renovación de la Administración
Pública, y que cuando tuvo efectos tal situación en el ISS, el 23 de junio de
2003, al actor le faltaba menos de un año para adquirir su derecho pensional.
Ahora
bien, aunque la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia es la
máxima autoridad dentro de la Jurisdicción Ordinaria en tal escenario y, por lo
tanto, su competencia involucra la fijación del alcance de las disposiciones a
aplicar en el ejercicio de sus funciones constitucionales, la comprensión conforme
a la Carta de los derechos adquiridos y de las expectativas legítimas en el
marco del proceso de escisión del I.S.S. fue objeto de determinación por la
Corte Constitucional, y a partir de allí la Sala Plena evidenció tal alcance en
un caso en concreto, el cual también fue desconocido por la Sala sin haber
asumido la carga argumentativa correspondiente, en términos de transparencia y
suficiencia.
Por
lo anterior, en razón a que la sentencia SU-897 de 2012 concretó una regla de
aplicación sobre la protección de los derechos adquiridos y las expectativas
legítimas en el ya citado proceso de escisión, y la Corte Suprema de Justicia
no lo valoró asumiendo las cargas argumentativas respectivas, también es imputable
el vicio por desconocimiento de precedente.
75.
En consecuencia, por configurarse un defecto sustancial y el desconocimiento
del precedente, es dable proteger los derechos al debido proceso e igualdad,
así como el principio de confianza legítima y la garantía de las expectativas
legítimas del accionante; dejar sin efectos la sentencia proferida por la Corte
Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral; y, ordenar que, en el término
de un mes siguiente a la notificación de esta decisión, profiera una nueva
decisión en la que acoja los lineamientos aquí expuestos.
Considera
la Sala que, aunque el accionante solicitó dejar sin efectos las decisiones
proferidas en las instancias, (i) la decisión del Juez de primera instancia no
abordó el asunto de fondo, porque estimó -con un criterio en extremo formal-
que no contaba con los elementos para ello; (ii) la decisión del Tribunal de
segunda instancia tampoco fue clara, dado que parecía declarar su
incompetencia, pero se abstuvo de hacerlo materialmente, procediendo a
sostener, en todo caso, una tesis sobre el alcance de la Convención similar a
la de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral; y, (iii)
finalmente, porque la garantía de los bienes constitucionales del accionante
requieren una decisión definitiva al respecto, luego de haber adelantado un
trámite ordinario de varios años.
Por
último, podría oponerse a esta decisión el hecho de que la Corte Suprema de
Justicia – Sala de Casación Laboral haya considerado en su sentencia de 8 de
febrero de 2017 que el recurso de casación estaba mal planteado por el actor y
que, por lo tanto, tal yerro de parte del interesado impediría que la
definición de su situación pensional en tal sede fuera favorable a sus
pretensiones, incluso tras la corrección de la línea jurisprudencial a la que
acudió la Corte Suprema de Justicia. Para la Sala tal argumentación no es
adecuada pues desconoce que el actor ha venido reclamando la aplicación de los
beneficios pensionales convencionales bajo una línea clara de argumentación,
soportando y satisfaciendo su carga; aunado a lo anterior, el fallo de segunda
instancia proferido en su caso es errático porque sugiere que la decisión es de
incompetencia, pero no la declara, generando una situación poco clara para que
el interesado invocara sus cargos en sede de casación; y, tercero, porque en
todo caso la misma Alta Corporación decidió, tras la aplicación intrínseca del
principio de prevalencia del derecho sustancial, resolver de fondo del recurso
de casación.
Síntesis
En
el presente asunto se encontró acreditado que las autoridades judiciales
demandadas, al aplicar la garantía de los derechos adquiridos y expectativas
legítimas en el marco del proceso de escisión del ISS que fue ordenado por el
Decreto 1750 de 2003, incurrieron en defecto sustantivo, por desconocimiento
del alcance del artículo 18 ibídem fijado en la sentencia C-314 de 2004,
y en desconocimiento del precedente, específicamente de la sentencia SU-897 de
2012, al dejar por fuera del espectro de protección las situaciones pensionales
adquiridas durante el 26 de junio de 2003 y el 31 de octubre de 2004, fecha
esta última en que venció la vigencia inicial de la Convención Colectiva de
Trabajo suscrita entre el ISS y Sintraseguridadsocial.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  REVOCAR
los
fallos emitidos por la Corte Suprema de Justicia, en primera instancia, por la
Sala de Casación Penal el 6 de julio de 2017 y, en sede de impugnación, por la
Sala de Casación Civil el 4 de agosto de 2017, dentro de la acción de tutela
presentada por el señor Manuel Galindo Arias contra la Sala de Casación Laboral
de la referida Corporación Judicial. En su lugar, AMPARAR los derechos
al debido proceso e igualdad, así como el principio de confianza legítima y la
garantía de las expectativas legítimas del señor Manuel Galindo Arias.
Segundo.-
En
consecuencia, se dispone (i) DEJAR sin efectos la sentencia de 8
de febrero de 2017, proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala de
Casación Laboral, por incurrir en defecto sustantivo y desconocimiento del
precedente; y, (ii) ORDENAR  a la Corte Suprema de Justicia – Sala de
Casación Laboral que, en el término de un mes contado a partir de la
notificación de esta decisión, profiera una nueva decisión dentro del recurso
de casación interpuesto por el señor Manuel Galindo Arias, siguiendo para el
efecto los argumentos expuestos en esta decisión.
Tercero.- Por
Secretaría General de la Corte Constitucional, remitir el expediente en el que
se tramitó el proceso ordinario laboral del señor Manuel Galindo Arias contra
el I.S.S. y la E.S.E., allegado en préstamo a esta Corporación, a la Corte
Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral, e informar esta actuación al
Juzgado Noveno
Laboral del Circuito de Bogotá.
Cuarto.- Por Secretaría, LÍBRESE
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con impedimento aceptado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Con impedimento aceptado mediante Auto del 1 de febrero de
2018, de la Sala Primera de Revisión (fls. 26 a 29 del cuaderno principal). De
no hacerse precisión alguna, se entenderá que la referencia a folios del
expediente corresponde al cuaderno principal.
[2] Memorial presentado por el Magistrado Alberto Rojas Ríos
(fls. 3 a 5 vto.).
[3] Conformada por los magistrados Diana Fajardo Rivera y
Antonio José Lizarazo Ocampo.
[4] Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015.
[5] El informe obra a folios 32 y 33 vto.
[6] Los hechos a los que a continuación hará referencia la Sala se
sujetan a aquellos expuestos por el actor en su escrito de tutela.
[7] Folios 81 y 82.
[8] Según la certificación a folio 95, en la medida en que el Juzgado y
la Sala de Descongestión que resolvieron la primera y segunda instancia dentro
del proceso laboral se suprimieron, se vinculó al Despacho y a la Sala que
conocieron inicialmente del asunto, esto es, al Juzgado Noveno Laboral del
Circuito de Bogotá y a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
[9] Se notificó a: Manuel Galindo Arias (fl. 83 C. 1), Magistrado
Rigoberto Echeverry Bueno - Sala de Casación Laboral (fl. 84 C.1), Secretaria
de la Sala de Casación Laboral (fl. 85 C.1), Magistrada Martha Luzmila Ávila
Triana – Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (fl. 88 C.1),
Secretaria del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral
(fl. 89 C.1), Juez Novena Laboral del Circuito de Bogotá (fl. 90 C.1), Gerente
General de Colpensiones (fl. 93 C.1), Nación - Ministerio de Salud y Protección
Social - E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento hoy liquidada (fl. 94 C.1).
[10] Folios 107 a 117 C.1.
[11] Folios 127 a 135 C.1.
[12] Folios 49 y 50.
[13] A través del Coordinador del Grupo de
Entidades Liquidadas - oficio 201811100379881 de 5 de abril de 2018 (fl. 40).
[14] Por intermedio del Director de Acciones
constitucionales con funciones asignadas de Jefe de la Oficia Asesora jurídica
de asuntos legales – oficio BZ2018_4096350_1124372 de 17 de abril de 2018 (fls.
52 y 53).
[15] Folios 92 y 92 vto.
[16] Folios 73 a 79.
[17] Por esta decisión se elevó la pensión de
$3´860.156 a $5´757.162.
[18] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19] Que prevé la garantía del recurso judicial efectivo e integra el
bloque de constitucionalidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo
93.1 de la Constitución Política.
[20] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[22] Según el cual la acción de tutela
procedía en cualquier tiempo, salvo cuando estuviera dirigida contra una
providencia judicial, caso en el cual la caducidad era de 2 meses contados a
partir de la ejecutoria de la decisión.
[23] Que preveía la competencia para conocer
de las solicitudes de amparo cuando lo que se cuestionaba era una providencia
judicial. Esta disposición no fue demandada, pero su inconstitucionalidad operó
como consecuencia de la aplicación en este asunto de la integración normativa.
[24]  Al respecto, se consideró que:
“ … de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no
cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la
función  de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para
los particulares y también para el Estado.  En esa condición no están
excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o
amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción
contra sus providencias.  Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía
de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o  que observe
con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables
al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí  está constitucionalmente autorizada la
tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la
Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo
por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º
del Decreto 2591 de 1991).   En hipótesis como estas no puede
hablarse de atentado alguno contra  la seguridad jurídica de los
asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la
justicia.”
[25] Siguiendo para el efecto lo considerado
por la Sala Plena de la Corporación en la sentencia SU-432 de 2015. M.P. María
Victoria Calle Correa, los defectos que inicialmente tuvieron cabida bajo el
concepto de vía de hecho fueron: sustantivo, fáctico, procedimental absoluto y
orgánico.
[26] M.P.
Jaime Córdoba Triviño. En esta providencia la Corte resolvió una demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 185 (parcial) de la Ley 906 de 2004, según el cual contra
las sentencias de casación proferidas por la Corte Suprema de Justicia – Sala
de Casación Penal no procedía acción alguna, salvo la de revisión. La Sala resolvió
declarar la inexequibilidad de la expresión “ni acción” contenida en
dicho enunciado, por considerar que: “…
es claro para esta Corporación que una ley ordinaria no puede modificar o
suprimir la Constitución Política y con mayor razón uno de los mecanismos de
protección de los derechos fundamentales en ella consagrados; que la acción de
tutela procede contra decisiones judiciales en los casos en que esta
Corporación ha establecido y con cumplimiento de los presupuestos generales y
específicos ya indicados; que al proferir la Sentencia C-543-92, la decisión de
la Corte no fue excluir la tutela contra decisiones judiciales; que la
procedencia de la acción de tutela contra tales decisiones está legitimada no
sólo por la Carta Política sino también por el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y por la Convención Americana de Derechos Humanos, en tanto
instrumentos de derecho internacional público que hacen parte del bloque de
constitucionalidad y que vinculan al Estado colombiano, y que los argumentos
expuestos contra la procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales son infundados y, por lo mismo, fácilmente rebatibles.”
[27] Siguiendo lo expuesto en la sentencia SU-432
de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa, esta variación en la concepción de
la procedencia se empezó a proponer en las sentencias T-441 de 2003, T-462 de
2003 y T-949 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y  T-701 de 2004. M.P.
(e) Rodrigo Uprimny Yepes.
[28]
Recientemente en la sentencia SU-056 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido,
reiterando lo considerado en la providencia T-317 de 2009. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, sostuvo que: “… Con todo, la naturaleza de la acción de tutela es esencialmente
informal y por ende, aún en los casos de tutela en contra de providencia
judicial, no le es dable al juez someter la demanda a un excesivo formalismo
que resulte en un límite para la protección de los derechos fundamentales de
quien la interpone. // 64.  Por consiguiente, esta Corte ha sido enfática en
señalar que la interpretación de la demanda no puede hacerse en una forma tan
rigurosa que le impida a los accionantes el uso de la tutela para conseguir la
protección de sus derechos fundamentales[28].”
[29] En la sentencia SU-050 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, se
sostuvo: “ … esta
Corporación ha reiterado que la tutela contra providencias judiciales de altas
Corporaciones es más restrictiva. En ese sentido ha señalado que solo es
procedente cuando es definitivamente incompatible con el alcance y límite de
los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte
Constitucional o cuando se genera una anomalía de tal entidad que es necesaria
la intervención del juez constitucional”. Para el efecto reiteró lo
sostenido en las providencias SU-573 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, SU-050 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU-917 de 2010. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
Esta conclusión se funda en el rol de las Altas Corporaciones, Corte
Suprema de Justicia y Consejo de Estado, sobre los temas de su propia
competencia, y en la especialidad y condición de los jueces que ponen término a
procesos que también están diseñados para la garantía de los derechos
constitucionales.
[30] En términos generales, en esta decisión se sostuvo que  la tutela
es improcedente, sin excepción, contra las decisiones proferidas por las salas
de revisión o por la Sala Plena de la Corte Constitucional; y que, con el cumplimiento
de requisitos particulares, es viable contra decisiones de tutela proferidas
por otros jueces cuando exista fraude.
[31] M.P. Alejandro Linares Cantillo. Tesis reiterada recientemente en
la sentencia SU-004 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[32] Al respecto, en la referida sentencia SU-432 de 2015. M.P. María
Victoria Calle, siguiendo la sentencia T-701 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes, sostuvo: “… es importante señalar que,
en relación con las causales de procedencia de la tutela contra providencia
judicial, la Corte ha manifestado que no existe un límite indivisible entre
estas, pues a manera de ilustración, resulta claro que la aplicación de una
norma inconstitucional o el desconocimiento del precedente constitucional
pueden derivar en un irrespeto por los procedimientos legales; o, que la falta
de apreciación de una prueba puede producir una aplicación indebida o la falta
de aplicación de disposiciones normativas relevantes para la solución de un
caso específico.”
[33] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”.
[34] Según el artículo 10 de Decreto 2591 de 1991, la acción puede
invocarse por el titular del derecho de manera directa, o a través de
representante o apoderado; por agente oficioso, o a través del Defensor del
Pueblo o los personeros municipales.
[35] Folios 52 C.1.
[36] Este apartado tiene soporte probatorio en la información obrante
dentro del proceso ordinario laboral, por lo tanto los folios que se citen
hacen parte de los cuadernos que lo conforman.
[37] De conformidad con la información contenida en la copia de la
cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento, obrantes a folios 8 y
9.
[38] Información extraída de la Resolución No. 02982 de 27 de junio de
2005, obrante a folios 26 a 30.
[39] Folios 5 a 7. Esta reclamación fue dirigida al Director del I.S.S.,
sin embargo fue resuelta por el Gerente de la E.S.E., aplicando las reglas de
competencia administrativas previstas en el Convenio Interadministrativo 00563
de 22 de diciembre de 2004. También se destaca que la petición invocada por el
señor Galindo Arias se fundó en el marco normativo previsto en la Convención
Colectiva de Trabajo suscrita entre el I.S.S. y Sintraseguridadsocial.
[40] Folios 26 a 30.
[41] Folios 19 a 24.
[42] Proferido en primera instancia por el juzgado Cuarenta y Cuatro
Penal del Circuito de Bogotá, el 20 de abril de 2006.
[43] Folios 175 a 180.
[44] Folios 389 a 397.
[45] Folios 517 a 534. En esta instancia se allegó copia de la
Convención Colectiva de trabajo. Mediante Auto del 23 de marzo de 2010 el
Tribunal declaró improcedente la solicitud de aclaración presentada por la
parte demandante, cuyo objeto recayó en que se determinara si lo que en el
fondo se había decidido era la incompetencia del juez, por falta de jurisdicción,
y, en consecuencia, lo que debió hacerse fue declarar la nulidad de todo el
proceso y remitirlo a la instancia competente. El Tribunal, empero, consideró
que tal pretensión no podía tramitarse mediante solicitud de aclaración (fls.
557 a 558 vto).
[46] SL1623-2017, radicado 46164, acta 04 (fls. 89 a 97 C.2).
[47] Entre otras disposiciones: (i) en el
marco de la reforma administrativa realizada en el año 1968, el Decreto 3135
sistematizó esta categorización en los siguientes términos: “Las personas
que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos,
Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin
embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas
son trabajadores oficiales. … Las personas que prestan sus servicios en las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; …”.
(ii) El Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6 de 1945, dispuso en su
artículo 4: “No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las
relaciones entre los empleados públicos y la administración Nacional,
Departamental o Municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por
leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de
las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o
ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a
las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en
la misma forma.”.
[48] En la sentencia C-090 de 2002. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett, se afirmó: “11. Tal y como lo manifestó esta Corporación en
sentencia C-003/98, el constituyente siguió conservando la diferencia
establecida por la jurisprudencia y la doctrina, anterior a 1991, entre los
servidores del Estado. Por ejemplo, en los artículos 123 y 125, la Carta da un
trato distinto a los trabajadores y a los empleados públicos. En efecto, en la
primera de las disposiciones, claramente estipula que dentro del concepto
genérico de servidores públicos estarán  comprendidos "los empleados y trabajadores
del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente". // 14.
En conclusión, los trabajadores y los empleados del Estado están subjetivamente
en situaciones distintas, y corresponde al legislador definir, racional y
proporcionalmente, cuándo un servidor público está cobijado por una u otra
regulación.”
[49] La Corte Constitucional ha aclarado, v. gr. en la sentencia C-1234
de 2005. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, que la presentación de pliegos de peticiones
y la celebración de convenciones no son términos -ni individual ni
conjuntamente- equiparables al derecho a la negociación colectiva. En la
sentencia C-161 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero se afirmó: “la
negociación tiene un contenido claro en la convención y en el pacto colectivo,
pero el Convenio 154 consagra una enumeración más variada y amplia del
contenido de la negociación, como quiera que autoriza otros instrumentos de
resultado de la negociación.”
[50] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[51] En esta decisión la Corte, además,
consideró que: (i) los empleados públicos tampoco tienen derecho a la huelga; y
que (ii) en el caso de los trabajadores oficiales, la expresión “aun cuando no
puedan declarar o hacer huelga”, prevista en el mismo artículo 416, era
exequible en el entendido de que: “únicamente es aplicable a los sindicatos
de trabajadores oficiales que laboren para entidades encargadas de prestar
servicios públicos que la ley califique como esenciales.”
[52] Aprobado mediante la Ley 411 de 1997 y
declarado exequible por la sentencia C-377 de 1998. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.  El artículo 7 de este instrumento prevé que el Estado debe adoptar
medidas adecuadas para “estimular y fomentar el pleno desarrollo y
utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas
competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las
condiciones de empleo, o de cualquiera otros métodos que permitan a los
representantes de los empleados públicos participar en la determinación de
dichas condiciones.”
[53]
Sobre la constitucionalidad de este Convenio -particularmente de los artículos
7 y 8-, la Corte consideró que para su adecuada aplicación al caso de los
empleados públicos debía tener en cuenta (i) la facultad unilateral del Estado
para  fijar sus condiciones de trabajo (funciones y remuneración), y (ii)  el
principio de participación (art. 2 de la C.P.), y el deber del Estado de
promover la concertación (art. 55 ibídem),  concluyendo que (iii) una
armonización entre dichos mandatos impone concluir que los empleados públicos,
aunque no tienen un derecho pleno a la negociación como los trabajadores
oficiales, pueden buscar soluciones concertadas a sus reclamaciones, sin
desconocer las competencias unilaterales del Estado: “[e]sto significa que la creación de mecanismos que permitan a
los empleados públicos, o sus representantes, participar en la determinación de
sus condiciones de empleo  es válida, siempre y cuando se entienda que en
última instancia la decisión final corresponde a las autoridades señaladas en
la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a
las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los
distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente.
Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias
para alcanzar una solución negociada y concertada entre las partes en caso de
conflicto entre los empleados públicos y las autoridades.”
[54] Aprobado mediante la Ley 524 de 1999 y considerado constitucional
en la providencia C-161 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[55] Sobre su constitucionalidad la Corte
destacó, como lo había referido en la sentencia C-377 de 1998, que el derecho a
la negociación de los empleados públicos no se anula por su condición, pero
tampoco es pleno dadas las potestades que constitucionalmente se otorgaron al
Legislativo y al Ejecutivo para la fijación de sus condiciones laborales.  A
partir de la lectura del artículo 6 del Convenio 154 también realzó cómo la
negociación no se limitaba a sus máximas expresiones, la convención y pacto
colectivos, sino que era viable la configuración de otros mecanismos.
[56] Por expresa disposición del artículo 53
de la C.P., los convenios internacionales del trabajo ratificados hacen parte
de la legislación interna. Además, según lo ha sostenido la Corte, algunos de
ellos [como los Convenios 87, sobre libertad sindical y el derecho de
sindicación; 98, sobre la aplicación de los principios de sindicación y negociación
colectiva; 138, sobre la edad mínima de admisión al empleo; 182, sobre las
peores formas de trabajo infantil; y, 169, sobre el derecho a la participación
de las comunidades indígenas] hacen parte del bloque de constitucionalidad en
sentido estricto, y otros en sentido lato.
[57] Al respecto, citó la sentencia C-201 de 2002. M.P. Jaime
Araujo Rentería: “Con fundamento en consideraciones similares, la Corte
Suprema de Justicia ha encontrado justificada la restricción al derecho a la
negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos, señalando además
que aquélla “no se contrapone a los Convenios 151 y 154 de la OIT, … porque en
tales instrumentos internacionales se consagra la negociación colectiva para
los empleados públicos como una de las opciones que puede adoptar la autoridad
nacional competente o también como medida deseable para que las organizaciones
que representan a aquellos participen con las autoridades públicas competentes
en el establecimiento de las condiciones de trabajo, así como en la solución de
sus diferencias laborales. Por ello, se hace en estos una invitación a los
Estados para que, de acuerdo con las situaciones propias de cada nación, se
adelanten las campañas de estímulo y fomento de tal mecanismo de concertación en
el sector público. Lo que, además, por mandato constitucional - inciso dos del
artículo 55 de la C.P. – constituye un deber para el Estado colombiano”.
[58] Con posterioridad al pronunciamiento del año 2005 la Corte se ha
ocupado del derecho a la negociación colectiva en varias oportunidades [entre
otras, las sentencias C-472 de 2006. Manuel José Cepeda Espinosa; C-466 de
2008. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-349 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C-741 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y, C-018 de 2015.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo], empero, no se
precisa su análisis detallado dado el objeto de este asunto.
[59] Actualmente a través del Decreto 160 de 2014, se “reglamenta la
Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los
procedimientos de negociación y solución de controversias por las
organizaciones de empleados públicos”.
[60] Evidentemente con respeto de los mandatos constitucionales que sean
aplicables.
[61] En este sentido, en la sentencia C-484 de 1995. M.P. Fabio Morón
Díaz, la Corte consideró que: “[p]or su
parte, para los trabajadores oficiales se encuentra la referencia que se hace
al régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el legislador y
que aparece mencionada en el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Carta
Política como una de las leyes marco, lo cual da idea y fundamento para afirmar
que bajo esta categoría, los servidores públicos pueden negociar las cláusulas
económicas de su vinculación a la administración y que las prestaciones
sociales pueden aumentarse convencionalmente en el contrato, así sea por virtud
del conflicto colectivo y de la negociación o de la huelga, salvo en materia de
servicios públicos esenciales.”
[62] En la sentencia C-180 de 2007. M.P.
Rodrigo Escobar Gil, la Corte precisó que, para todos los efectos, se tendría
como fecha de promulgación el 29 de julio de 2005.
[63] Proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades conferidas por el artículo 16 [literales d), e), f) y g)] de la Ley
790 de 2002, “[p]or la cual se expiden disposiciones para adelantar el
programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas
facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
[64] Durante los años 2006 a 2008 se ordenó su
supresión por disposición del Gobierno Nacional.
[65] Sobre sus caracteres principales ver el artículo 85 de la Ley 489
de 1998. Antes de esta normativa ver el artículo 6 del Decreto 1050 de 1968.
[66] Antes de la reestructuración del año 1992 que transformó al ISS en EICE,
según el artículo 1 del Decreto 433 de 1971, el ISS -creado por la Ley 90 de
1946- era una entidad de derecho social, adscrita al Ministerio de Trabajo;
posteriormente, al tenor de lo dispuesto en el artículo 47 del Decreto 1650 de
1977, se convirtió en un establecimiento público, adscrito a la misma cartera.
Sus servidores, según el artículo 3 del Decreto 1651 de 1977, eran funcionarios
de la seguridad social, salvo (ii) los de libre nombramiento y remoción, y
(ii) quienes desempeñaran funciones de aseo, jardinería, electricidad,
mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y
transporte, que se consideraban trabajadores oficiales.
[67] Esta premisa fue reafirmada por la Corte Constitucional en la
sentencia C-579 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara. En tal decisión la
Corte declaró la inexequibilidad del parágrafo del artículo 235 de la Ley 100
de 1993, que disponía que los trabajadores del ISS mantendrían el carácter de
empleados de la seguridad social. En la misma providencia, se declaró la
inexequibilidad del apartado del artículo 3 del Decreto 1651 de 1977 que
también se refería a este tipo de servidores del Estado.
[68] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[69] Ley 790 de 2002.
[70] Mediante la sentencia C-
[71] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[72] Además de los artículos 19, 20,
[numerales 1 y 2 y parágrafos 1 y 2], 22 y 26.
[73] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[74] “El segundo cargo de la demanda se centra en las consecuencias
jurídicas de este cambio de régimen. El demandante dice que al convertirse en
empleados públicos, los trabajadores oficiales de las empresas sociales del
Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003 perdieron los derechos laborales
adquiridos mediante las convenciones colectivas de trabajo suscritas con el
Instituto de Seguros Sociales, al tiempo que perdieron la posibilidad de
celebrar futuras convenciones de trabajo con dichas empresas, lo cual resulta
contrario a las garantías proteccionistas de la Carta Fundamental,
específicamente a las que se refieren al respeto de los derechos laborales y de
los derechos adquiridos.”
[75] “En consecuencia, si la pertenencia de un servidor público a
un determinado régimen laboral, llámese trabajador oficial o empleado público,
no es un derecho adquirido, entonces la facultad de presentar convenciones
colectivas, que es apenas una potestad derivada del tipo específico de régimen
laboral, tampoco lo es. Jurídicamente, la Corte encuentra válido considerar que
en este caso lo accesorio sigue la suerte de lo principal, de modo que al no
existir un derecho a ser empleado público o trabajador oficial, tampoco existe
un derecho a presentar convenciones colectivas si el régimen laboral ha sido
modificado.”
[76] Al analizar esta parte del cargo se citó
como precedente importante la sentencia C-262 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz,
en la que se analizó una modificación de régimen similar al ocurrido en el
I.S.S. pero en la Corporación Autónoma Regional del Cauca.
[77] “En este entendido, la norma será declarada exequible por los
cargos analizados, pues no es posible abordar el estudio acerca de la posible
violación de los derechos adquiridos en la medida en que la disposición no
contiene regulación alguna en este aspecto, a excepción de la obvia,
consistente en la pérdida del derecho de negociación colectiva, que ha sido
encontrada ajustada a la Carta.”
[78] Citó al respecto las sentencias C-262 de
1995. M.P. Fabio Morón Díaz y C-209 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[79] “Expresión
que se declaró exequible en la sentencia C-009 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell,
argumentando que era de la esencia de la Convención Colectiva ser limitada en
el tiempo, pues lo contrario implicaría limitar el derecho a la negociación
colectiva: “[e]s de la naturaleza de la convención
colectiva, el que se ocupe de regular las condiciones de trabajo durante una
vigencia limitada, en lo concerniente a los aspectos jurídicos y económicos,
por cuanto ellas   vienen a suplir la actividad legislativa, en lo
que respecta al derecho individual y la seguridad social, y a reglamentar la
parte económica, en lo que se refiere al campo salarial, prestacional e
indemnizatorio, y a los demás beneficios laborales, que eventualmente se puedan
reconocer a   los trabajadores, considerando las especiales
circunstancias de la empresa, en un momento dado, tanto en lo jurídico, como en
lo económico; por lo tanto, las normas de la convención no pueden tornarse
indefinidas por cuanto ellas requieren adaptarse a las necesidades cambiantes
de las relaciones laborales, aunque deben respetarse los derechos adquiridos
por los trabajadores en dicha convención, según las precisiones que han quedado
consignadas.”
[80] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[81] M.P. Alexei Julio Estrada.
[82] En 9 de los 10 casos estudiados; en 6 de
los 9 casos la vinculación fue con la misma ESE a la que se vinculó el señor
Manuel Galindo Arias: Luis Carlos Galán Sarmiento.
[83] “Para la resolución de los casos
objeto de estudio en la presente decisión debe dilucidarse un punto fundamental
dentro del análisis jurídico a realizar por la Corte: la vigencia de la
convención colectiva celebrada entre el ISS y SINTRASEGURIDAD SOCIAL en el año
2001.
La importancia de este punto, como
puede observarse, es trascendental, pues determinará cuáles eran los requisitos
para que los otrora empleados de las empresas sociales del Estado accedieran a
la pensión de jubilación o vejez; en este sentido, una vez determinados los
requisitos exigibles para el reconocimiento de este tipo de pensión, podrá
establecerse si los ahora accionantes, y todas aquellas personas que se
encuentren en idéntica situación, tienen o no la condición de pre pensionados
y, en consecuencia, debe reconocérseles las garantías derivadas de su
pertenencia al llamado retén social.”
[84] Sentencias T-1238 y T-1239 de 2008. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[85] Vinculaciones con el ISS. T-2151811: 1 de septiembre de
1986; T-2022905: 24 de agosto de 1989; T-2178492: 17 de agosto de 1990;
T-2016510: 28 de agosto de 1989; T-2244180: 2 de octubre de 1989; T-2814987:
21 de julio de 1992.
[86] De los hechos narrados en el expediente por los accionantes
y de las contestaciones se evidencia que la razón de defensa de la ESE recayó
en que la Convención no era aplicable a empleados públicos a partir de la
escisión. Como parte de las pruebas en algunos de los casos se adjuntó la
Convención.
[87] Esta misma postura ha sido expuesta por el Consejo de Estado –
Sección Segunda
[88] Los 6 casos son los identificados con los siguientes
radicados: T-2022905, T-2151811, T-2178492, T-2016510 y T-2814987 y T-2244180.
[89] Salvo en el caso T-2022905, en que sí
cumplía los requisitos dentro del régimen legal para pensionarse en menos de 3
años contados a partir del momento en que se daba la supresión de su cargo.
[90] Esta tesis es la misma que, desde su
temprana jurisprudencia, ha expuesto el Consejo de Estado – Sección Segunda, y
que se mantiene a la fecha. Al respecto ver, entre otras, las sentencias: (i)
M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Subsección B.  Sentencia del 1 de octubre de
2009. Radicado interno 0212-2008; (ii) M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Subsección B. Sentencia del 23 de agosto de 2012. Radicado interno 0278-2012;
(iii) M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Subsección B. Sentencia del 17 de
septiembre de 2015. Radicado interno 0592-2013; entre otras.
[91] Para su análisis la Sala Plena de este
Tribunal se enfocará en los pronunciamientos relevantes, dejando por fuera
otros que aunque fueron citados por el actor (como el efectuado en la sentencia
C-177 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), no guardan una cercanía
importante con este asunto, por tratar de manera genérica sobre la protección
de los derechos adquiridos y expectativas legítimas en materia laboral.
[92] Una exposición sobre el tema puede consultarse en las sentencias
C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-462 de 2003. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; T-018 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-757 de 2009.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; SU-432 de 2015. M.P. María Victoria Calle
Correa y SU-050 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[93] M.P. Mauricio González Cuervo.
[94] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[95] Reiterada, entre otras, en la sentencia SU-432 de 2015. M.P.
María Victoria Calle Correa.
[96] M.P. María Victoria Calle Correa.
[97] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[98] “Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo
de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las
demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las
pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para
adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los
establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones".
[99] Precisa la Sala que ni el actor ni la
tesis de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral para negar sus
pretensiones se fundó en la discusión sobre si la adquisición del derecho, en
esta Convención Colectiva, dependía solo de tiempo, o del tiempo y la edad, por
lo tanto para la Sala este aspecto no es relevante. En este sentido, la
definición del caso del señor Manuel Galindo Arias no depende de la
interpretación de cláusulas convencionales, sino de la interpretación
constitucional de una norma de carácter legal (el artículo 18 del Decreto Ley
1750 de 2003) que se refiere a la protección de los derechos convencionales
como consecuencia del proceso de escisión.
[100] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[101] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[102] M.P. Alexei Julio Estrada