C-727-00
Sentencia C-727/00
Sentencia C-727/00
DESCENTRALIZACION,
DESCONCENTRACION Y DELEGACION ADMINISTRATIVAS-Diferencias
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-No es
absoluto/LEGISLADOR-Competencia para consagrar recursos
DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA-Actos no
susceptibles del recurso de apelación/DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA-Finalidad
La concesión legal del recurso de apelación
iría en contra de la finalidad misma del mecanismo de la desconcentración, que
no es otra que descongestionar los órganos superiores con miras a facilitar y
agilizar la función pública, de conformidad con los  principios funcionales de
eficacia y celeridad que gobiernan dicha función.
DELEGACION DE
FUNCIONES DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Acto de
delegación/DELEGACION DE FIRMA-Inexistencia de traslado de competencias
La disposición reprochada no se refiere a
la delegación administrativa en general, que tiene por objeto la transferencia
de funciones  administrativas, sino a una figura particular que es la llamada
“delegación de firma”, en donde no opera propiamente ningún traslado de
competencias entre el delegante y el delegado, pudiéndose afirmar que éste tan
sólo firma, o suscribe un documento por aquél. Tarea material en que se suple
al delegante, con finalidades de agilización de la función pública.
DELEGACION DE
FUNCIONES ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Regulación mediante convenio/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES
la exigencia de llevar a cabo un convenio
entre delegante y delegataria, en todos aquellos casos de delegación de
funciones de organismos o entidades del orden nacional a favor de entidades
territoriales, no puede admitir excepciones. Ello por cuanto dicha delegación,
si se lleva a cabo unilateralmente por el organismo nacional, vulnera de manera
flagrante la autonomía de la entidad territorial, a quien no compete
constitucionalmente llevar a cabo las funciones y competencias delegadas.
FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS-Transferencia
entre entes nacionales y territoriales mediante convenio/REPARTO DE
COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Acuerdo de
colaboración transitoria
Dicho convenio
no viola la disposición constitucional que determina la reserva de ley estatutaria
para efectos del reparto de competencias entre la Nación y los entes
territoriales, siempre y cuando el mismo no signifique un reparto definitivo de
competencias, sino tan solo temporal. El reparto definitivo de las mismas, no
puede ser hecho sino mediante ley orgánica, conforme al artículo 151 superior.
Pero mediante acuerdo de colaboración transitoria, la Corte estima que sí
pueden transferirse funciones administrativas de entes nacionales a entes
territoriales, pues ello desarrolla los principios de colaboración armónica y
complementariedad a que se refiere el artículos 113 y 209 de la Carta, sin
desconocer la autonomía de las entidades territoriales, quienes pueden no
aceptar la delegación, y convenir las condiciones de la misma.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
COSA JUZGADA
RELATIVA
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Competencia para
suprimir entidades y organismos del nivel nacional
DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA-Traslado de
competencias entre personas jurídicas
La presente acusación se estructura a
partir de una imprecisión, cual es estimar que la desconcentración es una
figura que opera solamente dentro de una entidad derecho público dotada de
personería jurídica. Dicha aseveración no emana en modo alguno de la Carta, que
sobre el particular guarda silencio. Al contrario, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que, a pesar de que por lo general la
desconcentración opera dentro de órganos de la misma entidad, no por ello se
excluye la posibilidad de que a través de este mecanismo se trasladen
competencias entre personas jurídicas.
VICEPRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Funciones
públicas
El de
vicepresidente de la República sí es un cargo público con funciones
constitucionales propias o asignadas por el presidente de la República,
expresamente previsto por la Carta Fundamental.
LEGISLADOR-Facultad de crear superintendencias con
personería jurídica en el sector descentralizado nacional/FUNCION DE
INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL POR SUPERINTENDENCIAS CON PERSONERIA JURIDICA
DELEGACION
DE FUNCIONES PRESIDENCIALES A ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Constitucionalidad
La distinción
entre entidades centralizadas y descentralizadas, que comporta el
reconocimiento de personería jurídica a las segundas, tiene como única finalidad
habilitar a estas últimas para ser sujetos de derechos. Esta habilitación, en
modo alguno afecta las posibilidades de delegación de funciones presidenciales,
pues la Constitución no lo proscribe, ni afecta las relaciones de jerarquía
entre sectores. Por lo tanto, la delegación de funciones a entidades
descentralizadas, permitida de manera general por la norma bajo examen, no
viola per se la Constitución, pues esta autorización general no conlleva la
pérdida de control de las funciones presidenciales que asume la delegataria.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR NO EXISTIR CARGO
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Reserva legal para su creación o autorización de su
existencia
La Carta
permite la constitución de empresas industriales y comerciales del estado
mediando tan solo la autorización legal, sin necesidad de creación directa por
parte del legislador.
DESCENTRALIZACION-Concepto/DESCENTRALIZACION-No
implica ruptura total del vínculo entre poder central y entidad descentralizada
La
descentralización es una forma de organización administrativa propia de los
Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la
transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren
autonomía en la gestión de las respectivas funciones. No obstante, esta
transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder central y
la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el principio de
coordinación que gobierna la función administrativa, dicho vínculo permanece
vigente a través del llamado control de tutela, existente en nuestra
organización administrativa respecto de los entes funcionalmente
descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la reforma
constitucional y administrativa operada en 1968.
DESCENTRALIZACION-Control de tutela
La
descentralización involucra entre nosotros, desde 1968, el concepto de
vinculación del ente funcionalmente descentralizado a un ministerio o
departamento administrativo, el cual ejerce un control de tutela sobre el
primero, con miras a obtener la coordinación de la función administrativa. Así
las cosas, el control de tutela parte de la base de la distinción entre
organismos superiores e inferiores dentro de la estructura administrativa.
DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS-Poder de supervisión y orientación/ENTIDAD
DESCENTRALIZADA-Ministro como superior inmediato del representante legal
La
descentralización por servicios siempre ha tenido como presupuesto una relación
que implica un poder de supervisión y orientación que se ejerce para la
constatación de la armonía de las decisiones de los órganos de las entidades
descentralizadas con las políticas generales adoptadas por el sector, y que es
llevado a cabo por una autoridad sobre otra, o sobre una entidad, control que
el constituyente avaló cuando acogió esta forma de organización administrativa.
Por ello no resulta extraño ni contrario al espíritu de la Carta, que la ley
hable de que los representantes legales de las entidades descentralizadas
tengan un superior inmediato, tal y como lo hace la norma sub examine. Ello no
supone que dicho superior ejerza un control jerárquico. Significa tan solo, que
ese superior inmediato ejerce el control administrativo propio de la descentralización.
ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Control administrativo ejercido por superior
inmediato
Para la Corte la presencia de un superior
inmediato que ejerce un control administrativo, no implica que en su cabeza se
radiquen las facultades de nombramiento y remoción del representante legal de
las entidades descentralizadas, ni toca con la toma de decisiones que operen
dentro de las competencias legales del organismo, pues una interpretación
contraria desvirtuaría el mecanismo de la descentralización. Hace referencia,
más bien y sobre todo, a la armonización y coordinación de políticas
administrativas, como lo ordena la Constitución. En este sentido, tal control
administrativo desarrolla plenamente el artículo 208 superior.
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias
concurrentes entre Congreso y Presidente de la República
De la Constitución emana que corresponde al
Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional, creando los
ministerios, pero que el Gobierno puede modificar su estructura según se lo
permite el numeral 16 del artículo 189 superior.
UNIDADES
MINISTERIALES/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Determinación estructura de administración nacional
Solo a la ley compete determinar
inicialmente la estructura de la Administración, facultad que la norma acusada
permite ejercer al  Gobierno Nacional. En tal virtud, la Corte retirará del
ordenamiento jurídico el segmento normativo del artículo 63 de la ley 489 de
1998 que dice “y a la reglamentación del Gobierno”, y el resto de la
disposición lo declarará ajustado a la Carta, bajo el entendido de que el acto
a que se refiere, que determina la estructura del correspondiente ministerio y
en el cual se señala la nomenclatura y jerarquía de las unidades ministeriales
es únicamente la ley.
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO-Creación legal/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Creación de establecimientos
públicos
La simple
autorización legal para creación de entidades del orden nacional, es permitida
por la Constitución únicamente en relación con las empresas industriales y
comerciales del estado y sociedades de economía mixta, más no con los
establecimientos públicos que como lo dice el actor, deben ser creados
directamente por la ley. No obstante lo anterior, a juicio de la Corte también
les asiste razón al interviniente y a la vista fiscal cuando afirman que
también los decretos expedidos con fundamento en facultades extraordinarias
concedidas por el Congreso al presidente de la República, pueden crear
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional. Así, la expresión “o norma”
contenida en la disposición que se estudia y que acusa la demanda, debe
entenderse como referida a esos decretos, por lo cual no resulta contraria a la
normas superiores. En efecto, la Constitución no prohibe la concesión de
facultades extraordinarias para tales efectos, como se deduce del texto del tercer
inciso del numeral 10 del artículo 150 superior.
ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Creación de regionales y seccionales
Referencia:
expediente D-2696
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 8 parágrafo (parcial), 9 parágrafo
(parcial), 12 parágrafo, 14, 38 numeral 1 literal b y numeral 2 literal c
(parcial), 49 (parcial), 52 numeral 6 (parcial), 56 parágrafo (parcial), 61
literal h (parcial), 63 (parcial), 68 (parcial), 71 (parcial), 78 parágrafo
(parcial), 82 y 85 (parcial) de la Ley 489 de 1998.
Actor: Pedro Alfonso
Hernández M.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de
dosmil (2000)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Pedro Alfonso Hernández M., en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de
los artículos 8° parágrafo (parcial), 9° parágrafo (parcial), 12 parágrafo,
14,  38 numeral 1° literal b y numeral 2° literal c (parcial),  49 (parcial),
52 numeral 6° (parcial),  56 parágrafo (parcial),  61 literal h (parcial), 63
(parcial), 68 (parcial), 71 (parcial), 78 parágrafo (parcial), 82 y 85
(parcial) de la Ley 489 de 1998.
Mediante
auto del 29 de noviembre de 1999, el suscrito magistrado sustanciador rechazó
la demanda en contra del artículo 66 (parcial) de la Ley 489 de 1999, en
consideración a que frente de tal norma existe cosa juzgada constitucional
absoluta, toda vez que la misma fue declarada exequible por esta Corporación
mediante Sentencia C-561 de 1999.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
CONSIDERACIONES GENERALES, TEXTOS ACUSADOS, LA DEMANDA, LAS INTERVENCIONES, EL
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL Y LAS CONSIDERACIOES PARTICULARES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones planteadas
contra las normas demandadas, por ellas ser parte de una ley de la República.
El actor acusa
diferentes disposiciones de la Ley 489 de 1998, aduciendo respecto de cada una
de ellas, por separado, diversos cargos de violación constitucional. Por
razones metodológicas, y con el fin de dar mayor claridad a la exposición de
las acusaciones y de los argumentos de la intervención ciudadana y de la vista
fiscal, la Corte procederá a transcribir los artículos acusados conforme a su
publicación en el Diario Oficial N° 43.464 del 30 de diciembre de 1998,
subrayando y resaltando lo demandado, seguido de las razones esgrimidas en
contra de cada uno de ellos por la demanda, los argumentos de la intervención
ciudadana y las respectivas consideraciones del Ministerio Público y de esta
Corporación. No obstante, previamente a lo anterior hará una serie de
consideraciones generales relativas a los fenómenos jurídicos de la
descentralización, desconcentración  y la delegación administrativas, extraídas
de la jurisprudencia sentada por la Corte en oportunidades anteriores, con
fundamento en las cuales se abordará el estudio particular de cada una de las
disposiciones acusadas, siguiendo la metodología anteriormente expuesta.
1.    Consideraciones
generales. Jurisprudencia constitucional referente a la descentralización,
desconcentración y delegación administrativas.
En varios
pronunciamientos la Corte ha ido decantando una jurisprudencia relativa al tema
de los diversos modelos de organización administrativa, que ahora resulta
oportuno reseñar brevemente:
1. Mediante
Sentencia T-024 de 1996[1],
reiterada posteriormente en los fallos de constitucionalidad números C-496 de
1998[2] y C-561 de 1999[3], la Corte, con
fundamento en la Constitución, distinguió los fenómenos administrativos de la
descentralización, la desconcentración y la delegación, indicando que todos
ellos son mecanismos de coordinación y organización de la estructura
administrativa a los que se refieren los artículos 209 y 211 superiores, cuyos
elementos constitutivos son los siguientes:
“Sobre estos modelos
de organización administrativa y sus elementos constitutivos la doctrina ha
señalado:
La
Descentralización  como uno de estos mecanismos busca “Transferir a  diversas
corporaciones o personas una parte de la autoridad  que antes ejercía el
gobierno supremo del Estado”[4].
“La
descentralización presenta múltiples manifestaciones. Pero la que constituye
objeto de nuestro interés, es la  descentralización administrativa.
“Para el profesor
García Trevijano  la descentralización esta caracterizada por los siguientes
elementos:
“a) Transferencia de
poderes de decisión a una persona jurídica de derecho publico distinta del
Estado; b) La existencia de una relación de tutela y no jerarquía. Pero existen
igualmente, otros mecanismos idóneos para la transferencia de funciones. Uno de
estos mecanismos lo constituye la desconcentración
“La desconcentración
en cierta medida, es la variante práctica de la centralización, y desde un
punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones
administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa.
“La desconcentración
así concebida, presenta estas características:
“1. La atribución de
competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico.
“2. La competencia
se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe
recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser
igualmente sujetos de desconcentración.
“3. La competencia
se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse
precisamente  por el órgano desconcentrado y no por otro.
“4. El superior
jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los
poderes de supervisión propios de la relación  jerárquica y no puede reasumir
la competencia sino en virtud de nueva atribución legal.
“El otro mecanismo,
lo determina la Delegación. La delegación desde un punto de vista jurídico y
administrativo es la modalidad de transformación de funciones administrativas
en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la Ley se faculta a  un
sujeto u órgano que hace transferencia.
“Todo lo anterior
nos lleva a determinar los elementos constitutivos de la Delegación:
“1.La transferencia
de funciones de un órgano a otro.
2.La transferencia
de funciones, se realiza por el órgano titular  de la función.
3.La necesidad  de
la existencia previa  de autorización legal.
4.El órgano que
confiere la Delegación puede siempre y en cualquier momento reasumir la
competencia.”
...
“Aunque la teoría
general la delegación obra entre órganos de un mismo ente o persona jurídica
estatal, debe señalarse que la Ley colombiana prevé la delegación entre
personas jurídicas.
“Así, el artículo 23
del decreto ley 3130 de 1968, autoriza la delegación de funciones asignadas a
entidades descentralizadas, en entidades territoriales e igualmente
descentralizadas, con el voto favorable del Presidente y la aprobación del
gobierno.”
2.  En lo que tiene
que ver con la delegación y desconcentración de las funciones presidenciales,
la Corte, en la Sentencia C-496 de 1998[5],
hizo las siguiente precisiones:
“La Corte
Constitucional ha dedicado algunas sentencias a tratar el tema de la delegación
y de la desconcentración de funciones presidenciales. De ellas se desprende, en
primer lugar, que, salvo el caso de algunas funciones que son indelegables, en
principio, las restantes sí lo son; y, en segundo lugar, que únicamente son
desconcentrables las funciones que ejerce el Presidente de la República como
Suprema Autoridad Administrativa, aun cuando con la aclaración de que el control
y orientación de dichas actividades debe permanecer en cabeza del Presidente,
cuando se trate de competencias constitucionales.
“...La imposibilidad de desconcentrar las
funciones que se ejercen como Jefe de Estado fue establecida en la sentencia C-485
de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se declaró contrario a la
Carta la asignación de competencias autónomas y permanentes, en materia
internacional, a la Junta Directiva del Banco de la República.
...
“De la misma manera, en materia de orden
público, un área en la que el Presidente de la República actúa claramente como
Jefe de Gobierno, la Corte ha manifestado que es posible la delegación, mas no
la desconcentración.
...
“Finalmente, de
manera general, en la sentencia C-315 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se
fijó la regla de que las funciones atribuidas al Gobierno pueden ser delegadas
por el Presidente:
"En las consideraciones precedentes
se ha señalado que las funciones atribuidas al Gobierno pueden, en principio,
ser materia de delegación. La delegación es un instrumento del manejo
estatal al cual puede legítimamente apelar el Presidente y se justifica en
términos de eficacia, celeridad y desconcentración del poder. A pesar de no
tratarse de funciones propias, sino radicadas en el Gobierno, el Presidente
puede delegarlas al Ministro Delegatario. En otras palabras, el hecho de que
una función sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por parte del
Presidente. El artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a
las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene
de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede
delegar". (Negrillas fuera del texto).”
3. Finalmente, es
oportuno recordar, que la jurisprudencia ha aclarado que la delegación y la
desconcentración no son modelos de organización administrativa excluyentes.
Sobre este punto, se pronunció la Corporación mediante Sentencia C-561 de 1999[6], en la cual se
expusieron los siguientes conceptos:
“Por otra parte, no
se puede dejar de lado, el artículo 211 de la Carta, que autoriza al Presidente
de la República la delegación en las autoridades administrativas que la
misma disposición determina, de las funciones que la ley le señale. Porque,
si bien es cierto, que la misma Carta, como se dijo autoriza al legislador para
la creación de entidades que colaboren con el Gobierno en el ejercicio de la
función de inspección y vigilancia, no implica que el Presidente de la
República, como Suprema Autoridad Administrativa, no las pueda delegar, como
titular, por virtud de la Constitución, de dicha función, sin que ello
signifique de manera alguna, que el legislador pueda asignar directamente a las
entidades que crea, funciones que sean privativas del Presidente de la
República conforme a la Constitución.
(...)
“...observa la
Corte, que la delegación y desconcentración de funciones no se excluyen, por
cuanto, como se dijo, el fin de estos dos mecanismos es el mismo :
descongestionar los órganos superiores de la administración, para facilitar y
agilizar la gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al
servicio de los intereses generales de los ciudadanos.”
Con fundamento en la
jurisprudencia sentada, la Corte entra a estudiar los cargos de la demanda, de
conformidad con la metodología anteriormente explicada.
2.  Artículo
8° parágrafo.
2.1 . Texto de
la disposición
“Artículo 8°.
Desconcentración administrativa. La desconcentración es la radicación de competencias
y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o
entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de
orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la
Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y
por funciones.
“Parágrafo. En el acto correspondiente se determinarán
los medios necesarios para su adecuado cumplimiento.
Los actos
cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo
serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en
las normas pertinentes.”
2.2
La demanda y la intervención ciudadana
Frente
del extracto acusado del parágrafo del artículo 8º de la Ley 489 de 1998, el
demandante indica que la eliminación del recurso de apelación en contra de las
decisiones de las autoridades administrativas titulares de las funciones y
competencias correspondientes, luego de ocurrida su desconcentración de acuerdo
con el artículo 8º de la ley enunciada, atenta contra del derecho fundamental
al debido proceso, al cual es inherente el “principio universal de la doble
instancia”. De este modo, arguye el libelista, la naturaleza de la vía gubernativa
se desdibuja, al tiempo que se restringe el campo de acción de la figura de la
desconcentración, limitando su aplicación al ámbito central nacional y
excluyendo del mismo a las entidades territoriales y descentralizadas.
En representación
del Ministerio del Interior, la doctora Sulma Yolanda Gutiérrez Hernández
presentó escrito en defensa de la constitucionalidad del artículo en comento,
estimando que el inciso demandado del artículo 8° de la Ley 489 de 1998 no
vulnera el derecho constitucional al debido proceso toda vez que el principio
constitucional a la doble instancia se predica respecto de las sentencias
judiciales y no de los actos de la Administración, en concordancia con el
artículo 31 de la Carta. Más aún, en éste último artículo, la Constitución
prevé que la regla de la doble instancia no es absoluta, pues admite las
excepciones que estipule la ley al respecto. Así las cosas, el Código
Contencioso Administrativo (C.C.A) ha establecido, en principio, los recursos
de reposición y apelación frente a las actuaciones administrativas. No
obstante, el legislador ha indicado que la apelación no procede en contra de
las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo,
superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o
de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica,
estipulando una excepción a dicho principio general, en desarrollo de la
autorización que le otorga la Constitución.
Respecto
de las acusaciones de confusión conceptual de la Ley 489 de 1998, el Ministerio
del Interior argumenta que la figura de la desconcentración ha sido previamente
definida por la jurisprudencia constitucional como “el otorgamiento de ciertas
funciones a agentes nacionales, regionales o locales, las cuales se ejercen
siempre y en todo momento a nombre de la entidad otorgante”[7]. Debido a esto,
considerando que la “desconcentración se configura cuando a una dependencia
subordinada jerárquicamente se le confieren ciertos poderes de administración
para que los ejerza a título de competencia propia bajo determinado control del
organismo superior”, no debe extrañar que se obvie el recurso de apelación,
pues, en concordancia con los mismos principios constitucionales estipulados
por la Carta Fundamental en su artículo 209, el mismo no hace falta pues la
decisión a impugnar ha tenido que contar, necesariamente, con la anuencia del
funcionario superior.
Así
mismo, indica la representante del Ministerio, toda vez que la figura de la
desconcentración implica la existencia de un acto de delegación[8], las normas acusadas no
son violatorias de la Carta, pues el mismo artículo 211 fundamental faculta al
legislador para establecer los recursos que se pueden interponer contra los
actos de los delegatarios.
2.3
Concepto del Procurador General de la Nación.
Luego
de hacer un recuento de las impugnaciones presentadas por el actor, así como
sobre la historia de la estructura y filosofía del Estado en Colombia, el
procurador general de la Nación se pronunció sobre las acusaciones de la
demanda.
Entrando
en materia, el Ministerio Público solicita que se declare la inexequibilidad
del aparte demandado del artículo 8° de la Ley 489 de 1998. Tal solicitud es
formulada por el señor procurador general de la Nación, al llegar a la
conclusión de que el extracto legal impugnado vulnera los derechos al debido
proceso y a la defensa de los ciudadanos, en consideración a que pone a
discreción de la autoridad pública competente para cumplir con unos
determinados actos, la facultad de desconcentrarlos en otra autoridad - contra
cuya decisión sólo procedería el recurso de reposición- y así desconocer la vía
gubernativa que, para tales efectos, ha instituido la ley. En otras palabras,
la procedencia de los recursos en contra de los actos de las autoridades
públicas, no debe depender de las mismas autoridades sino que, por el
contrario, debe emanar de la voluntad legislativa.
2.4  Consideraciones
de la Corte
5. La Corte
encuentra que el presente cargo no está llamado a prosperar, por cuanto se
estructura a partir de supuestos que no emanan de la Constitución.
Insistentemente la
Corte ha puesto de presente que el principio de la doble instancia se refiere a
las decisiones judiciales definitivas y no a las actuaciones administrativas, y
que no reviste una connotación absoluta, ya que el mismo constituyente permite
que el legislador le introduzca excepciones, como se desprende del propio tenor
de la norma superior referida que expresa: “Toda sentencia judicial podrá
ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley” (Resalta
la Corte). Salvo casos expresamente señalados, como las sentencias penales
condenatorias y las de tutela, la Constitución no establece de manera general
que las decisiones judiciales o administrativas tengan que ser objeto de una
segunda instancia. En este sentido dijo la Corte lo siguiente:
“Esta Corporación ha
reconocido, en múltiples oportunidades, que una regulación diferenciada del
trámite de los procesos judiciales y administrativos por la ley no vulnera en
sí misma el principio de igualdad.  En particular, esta Corte ha señalado que
los recursos son de creación legal, y por ende es una materia en donde el
Legislador tiene una amplia libertad, puesto que salvo ciertas referencias
explícitas de la Carta - como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y
las sentencias penales condenatorias (CP arts 29 y 86)-  corresponde al
Legislador instituir los recursos contra las providencias judiciales y
administrativas, señalar la oportunidad en que proceden y sus efectos[9]. Así, en reciente decisión, dijo esta
Corporación:
"Si el legislador
decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del
mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y
conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que
ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de
obligatorio observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir
los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo,
vulnere la Constitución Política"[10].
6.
Con todo, podría pensarse que aunque de la Constitución no se deriva la
necesidad de que las actuaciones administrativas llevadas a cabo en ejercicio
de funciones asignadas a través del mecanismo de la desconcentración deban ser
objeto no sólo del recurso de reposición sino también del de apelación, ello sí
se impone dada la naturaleza misma del mecanismo administrativo referido. Sí se
trata de funciones originariamente de competencia de órganos o autoridades
jerárquicamente superiores, que han sido asignadas por el ordenamiento a
instancias inferiores, podría aducirse que es forzoso que aquellas ejerzan,
mediante el recurso de apelación, un control sobre las decisiones adoptadas por
éstas.
Sin embargo, vistas
las características y finalidades del mecanismo de la desconcentración, puede
estimarse que la anterior conclusión carece de  fundamento, puesto que en esta
figura, el superior, titular originario de la competencia, no sólo no responde
por los actos del órgano desconcentrado, sino que no puede reasumirla sino en
virtud de nueva atribución legal, sin perjuicio de los poderes de supervisión
propios de la relación  jerárquica.[11]
Además, la concesión legal del recurso de apelación iría en contra de la
finalidad misma del mecanismo de la desconcentración, que no es otra que
descongestionar los órganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
función pública, de conformidad con los  principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha función.
7.
Respecto de la solicitud del procurador general de declarar inconstitucional el
segmento normativo acusado ahora bajo examen, sobre el supuesto de que el mismo
pone a discreción de la autoridad pública de superior jerarquía la facultad de
desconcentrar sus competencias en otra autoridad - contra cuya decisión sólo
procedería el recurso de reposición- y así desconocer la vía gubernativa, la
Corte estima que dicha apreciación es errónea, puesto que, como lo ha dicho
reiteradamente la Corporación, la desconcentración, y este es el caso a que se
refiere el segmento acusado, no opera sino por ministerio de la ley y no por
decisión del titular del órgano competente.
8.
Finalmente, en lo relativo a la apreciación del demandante, en cuya opinión el
segmento bajo examen induce a pensar que el legislador ha restringido el campo
de acción de la figura de la desconcentración, limitándolo en su aplicación al
ámbito central nacional y  excluyendo del mismo a las entidades territoriales y
descentralizadas, la Corte estima que en modo alguno de la circunstancia de que
se excluya el recurso de apelación puede extraerse tal conclusión, pues eso no
aparece explícito en la disposición, ni puede deducirse del contexto normativo.
Todo lo contrario, dicho contexto, en especial el artículo 2° de la Ley 489 de
1998, es explícito en afirmar que “las reglas relativas a los principios
propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración,
...se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades territoriales...”
Igualmente, dicha norma señala que la referida Ley se aplicará a todos los
servidores públicos que tengan a su cargo el ejercicio de funciones
administrativas. Así, resulta válido afirmar que de conformidad con la Ley que
se examina, no sólo en el sector central nacional cabe la desconcentración,
sino también al interior del sector nacional funcionalmente descentralizado,
así como en el territorial.
Por
las razones anteriores la Corte no acoge este primer cargo de violación
constitucional.
3.  Artículo
9° parágrafo.
3.1  Texto
de la disposición
“Artículo 9°.
Delegación. Las
autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución
Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de
delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras
autoridades, con funciones afines o complementarias.
“Sin perjuicio de
las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros,
directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes
legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y
autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a
ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados
públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo
correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la
función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución
Política y en la presente ley.
“Parágrafo. Los representantes legales de las entidades
descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de
conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los
requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos.”
3.2 . La
demanda y la intervención ciudadana
En cuanto al aparte
acusado del artículo 9º de la Ley demandada, el accionante argumenta que tal
disposición confunde las figuras de delegación y desconcentración
administrativa, por cuanto no es posible que una entidad pública proceda a
delegar sus funciones propias. De acuerdo con el demandante, la delegación y la
desconcentración son dos figuras autónomas, consagradas por el artículo 209 de
la Carta Política, que no pueden confundirse sin vulnerar el artículo
fundamental aludido. Al respecto afirma el actor: “Entre delegación y
desconcentración, existen, entre una multiplicidad de aspectos diferenciadores,[12] tres elementos en
particular que permiten afirmar que se trata de dos figuras diferentes del
derecho constitucional y administrativo. Ellos son: 1) el objeto. El
objeto de la desconcentración son las funciones de las entidades u organismos y
en la delegación son las funciones del empleo o cargo del cual es titular el
delegante y, naturalmente, la naturaleza de las funciones de las entidades es
diferente de la naturaleza de las funciones de los empleos o cargos. 2) quién
las realiza. La desconcentración es realizada, en principio, por la
autoridad competente para determinar la estructura de la entidad pública, lo
cual no significa que desconcentración sea igual a la determinación de la
estructura administrativa. La delegación es realizada únicamente por el titular
del empleo o cargo, previa autorización para delegar dada por la autoridad competente
(generalmente la ley). 3) En quién o en qué recae. Mediante la
desconcentración se asignan funciones de la entidad a sus diferentes áreas
funcionales o direcciones territoriales (dependencias) y mediante la delegación
se otorga autoridad o competencia al delegatario, quien es un funcionario
subalterno del delegante, para que tome decisiones frente a una o varias
funciones del empleo del cual es titular el delegante.”
Por otro lado, se
alega que el mismo aparte demandado del artículo 9º sub judice, vulnera
igualmente el artículo 211 de la Carta Fundamental toda vez que permite a los
representantes legales de los institutos descentralizados transferir las
funciones de las entidades a su cargo, cuando tal facultad corresponde a las
autoridades que crean a dichas entidades.
Respecto
del aparte demandado del parágrafo del artículo 9º de la Ley bajo examen, la
intervención del Ministerio del Interior argumenta que el artículo 211 de la
Constitución es claro al permitir que la función administrativa se valga de la
delegación en aras de lograr la eficiencia. Así las cosas, y considerando que
–como dice el mismo demandante- “la delegación es realizada únicamente por el
titular del empleo o cargo, previa autorización para delegar dada por ley”, la
disposición legal acusada no está haciendo otra cosa que autorizar a los
representantes legales de las entidades descentralizadas para delegar las
funciones asignadas a las entidades bajo su representación, conforme a los
criterios establecidos por la ley misma.
3.3
Concepto del Procurador General de la Nación.
Frente
a la supuesta confusión entre los conceptos de delegación y desconcentración
que contiene el artículo 9º de la Ley en mención, la vista fiscal considera que
tal disposición es concordante con el artículo 209 superior pues aunque dicha
norma constitucional consagra las instituciones de las descentralización,
desconcentración y delegación, no define su significado, correspondiendo al
legislador tal tarea. Concluye el concepto fiscal diciendo que el artículo
legal impugnado se limita a reglamentar el artículo 211 de la Carta, que
dispone las potestades de delegación al interior del poder ejecutivo.
3.4      Consideraciones de la Corte
9.
Para la Corte, los argumentos del actor se
fundan en una postura sólida desde el punto de vista doctrinal, pues
efectivamente un amplio sector de la doctrina afirma que en la desconcentración
el objeto de la transferencia de competencias consiste en las funciones de las
entidades u organismos al paso que en la delegación son las funciones del
órgano o cargo del delegante.   Empero, dicha construcción jurídica no emana de
la Constitución, la cual tan solo menciona en su artículo 209 que la función
administrativa se desarrolla mediante las figuras de la descentralización, la
desconcentración y la delegación administrativa, sin entrar a formular
definiciones ni diferencias respecto de estos conceptos. Por lo tanto, queda
librado a la libertad configurativa del legislador el determinar las
condiciones en las cuales dichos modelos de organización administrativa pueden
operar.
10. En principio la
doctrina administrativa ha admitido, como lo esgrime el actor, que la
trasferencia de funciones pertenecientes a los organismos administrativos se
lleva a cabo mediante la figura de la desconcentración, que operaría dentro del
seno de una sola persona jurídica de derecho público. También la jurisprudencia
de esta Corporación se ha ubicado en la misma postura al admitir que si bien en
la desconcentración “(l)a competencia se confiere a un órgano medio o
inferior dentro de la jerarquía”[13], lo cual sugiere que se hace de superior a inferior
dentro de una misma entidad, también ha señalado que esta regla no es rígida ni
inflexible, pues al respecto indicó: (d)ebe recordarse, sin embargo que, en
cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de
desconcentración.”
De su parte, frente
a la delegación sucede otro tanto: conforme con la doctrina, la jurisprudencia
constitucional ha sentado criterios según los cuales si bien la transferencia
de funciones en esta figura, en principio opera de un órgano o cargo a otro y
se realiza previa autorización legal por el titular de dicho cargo respecto de
sus propias funciones, también, excepcionalmente, cabe entre personas
jurídicas. En este sentido, el fallo citado indicó:
“Aunque la teoría
general la delegación obra entre órganos de un mismo ente o persona jurídica
estatal, debe señalarse que la Ley colombiana prevé la delegación entre
personas jurídicas.”
Adicionalmente, cabe recordar otro pronunciamiento de
esta Corporación  en el cual se reconoció que  la delegación puede darse
respecto de funciones que no son propias del cargo del delegante, sino del órgano
administrativo. Así, en relación con la facultad presidencial de delegar, se
dijo:
“A pesar de no
tratarse de funciones propias, sino radicadas en el Gobierno, el Presidente
puede delegarlas al Ministro Delegatario. En otras palabras, el hecho de que
una función sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por parte del
Presidente. El artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a
las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene
de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede
delegar". (Negrillas fuera del texto).”[14]
11. A juicio de la Corte, también la Ley
489 de 1998 parece admitir esta posición, según la cual en principio la
desconcentración y la delegación obedecen a los conceptos descritos, es decir
la desconcentración se da dentro del seno de un organismo y respecto de las
funciones del mismo, al paso que la delegación significa la transferencia de
funciones de los órganos o cargos también dentro de la misma persona jurídica;
pero este principio admite excepciones que dan cabida a la
desconcentración o delegación entre personas jurídicas y respecto de funciones
en general sin diferenciar si ellas son del organismo o del órgano.
Así,
dos disposiciones parecen sugerir el principio general: (i) el primer inciso
del artículo 8°, según el cual “la desconcentración es la radicación de
competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal
del organismo o entidad administrativa”, expresión que lleva a pensar que
efectivamente el legislador concibió el mecanismo para que operara por dentro
de una entidad que tiene distintas sedes territoriales, respecto de sus funciones
propias, y (ii) el primer inciso del artículo 9° que al regular la delegación
se refiere a las funciones “de las autoridades administrativas”. Empero, no
obstante ser este el principio general, diversas disposiciones y expresiones de
la Ley demandada, entre ellas el segmento ahora bajo examen del artículo 9°,
hacen que esta regla no sea inflexible, y toleran delegación de funciones de
los organismos o desconcentración de funciones de los órganos, y la operancia
de estos mecanismos de organización administrativa entre distintas personas
jurídicas, lo cual, como se dijo, al no estar expresamente prohibido por la
Constitución, es del resorte de la libertad de configuración legislativa.
12. En cuanto a este
mismo tema, la Corte encuentra además que las diferencias teóricas anotadas
entre las figuras de la desconcentración y la delegación en el punto de si la
transferencia de funciones recae en el primer caso sobre aquellas del organismo
administrativo, al paso que en el segundo tiene por objeto las del órgano o
cargo específico, es asunto que resulta irrelevante desde un punto de vista
práctico, toda vez que, tratándose de las funciones de los organismos y
entidades, tales entes no pueden actuar por sí solos, sino que lo hacen a
través de los funcionarios que temporalmente ocupan los cargos en la entidad.
Así, y en relación expresa con el segmento acusado que ahora se examina, cuando
la norma dispone que los representantes legales de las entidades
descentralizadas podrán delegar funciones “a ellas asignadas”, es
decir funciones de la entidad, implícitamente se ubica dentro del principio
general antes mencionado, pues el titular natural de las funciones de tales
entidades, no es otro que el mismo representante legal.
13. En efecto, la
doctrina moderna en torno de la naturaleza jurídica de la personalidad jurídica
pública, acoge la teoría del órgano, que dejando de lado la idea de la
representación, intenta explicar las relaciones entre el organismo y el órgano
a partir de la idea de que ambos son  expresión de una misma realidad que es la
persona jurídica. En este sentido, el profesor Juan Carlos Cassagne, expone lo
siguiente:
“Dicha teoría
intenta explicar, en el derecho público, la existencia material del Estado,
dado que el órgano deriva de la propia constitución de la persona jurídica,
integrando su estructura. De ese modo, cuando actúa el órgano es como si
actuara la propia persona jurídica, no existiendo vínculos de
representación entre ambos.
“Es evidente que
esta teoría explica de un modo más satisfactorio que las concepciones antes
señaladas, los vínculos que existen entre la persona jurídica y quienes, al
expresar su voluntad, imputan la respectiva declaración o hecho material, a la
entidad. El órgano no actúa en base a un vínculo exterior con la persona
jurídica estatal sino que la integra, formando parte de la organización,
generándose una relación de tipo institucional, que emana de la propia
organización y constitución del Estado o de la persona jurídica pública
estatal.” [15](Resalta
la Corte)
14. Por último,
respecto del cargo adicional que formula la demanda, según el cual el aparte
demandado del artículo 9º, desconoce el artículo 211 de la Constitución en
cuanto permite a los representantes legales de las entidades descentralizadas
transferir las funciones de las entidades a su cargo, cuando esa facultad
corresponde exclusivamente a las autoridades que crean a dichas entidades, la Corte
pone de presente que la delegación a la que se refiere la norma en comento,
conforme lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, debe estar tan
solo señalada por la ley, la cual según lo indica la Constitución debe fijar
las condiciones de la misma, cosa que es exactamente lo que hace el artículo 9°
parcialmente acusado que precisamente autoriza a los representantes legales de
las entidades descentralizadas, para delegar funciones de conformidad con las
condiciones que se indican en los artículos inmediatamente siguientes de la
misma Ley 489 de 1998. De la Constitución no se desprende que sea necesario que
la ley señale expresamente qué funciones van a ser delegadas por dichas
autoridades, determinación que puede ser hecha por el delegante. La Carta sólo
exige autorización legal general para llevar a cabo tal delegación y fijación
igualmente legal de las condiciones de la misma.
Por las razones
anteriores este cargo se despachará como improcedente.
4.     Artículo 12
4. 1
Texto de la disposición
“Artículo 12.
Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias
estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por
la autoridad o entidad   delegante y serán susceptibles de los
recursos procedentes contra los actos de ellas.
“La delegación
exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al
delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211
de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo
reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con
sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
“Parágrafo.
En todo caso relacionado  con  la  contratación,  el acto  de  la firma
expresamente delegada,  no  exime  de  la  responsabilidad legal  civil y
penal  al agente principal.
4.2. La
demanda y la intervención ciudadana
Respecto de los
apartes demandados del artículo 12 de la ley bajo estudio, el demandante alega
que vulneran los artículos 13, 29, 209 y 211 constitucionales. En primer lugar,
la expresión “o entidad” del primer inciso del artículo legal es acusada por
vulnerar los artículos 209 y 211 de la Carta por las razones aludidas anteriormente.
Por otro lado, se demanda la inexequibilidad del parágrafo del artículo 12 de
la Ley 489 de 1998 en razón a que no es posible imputar una responsabilidad
objetiva al agente delegante por los actos del delegatario, en virtud del
derecho fundamental al debido proceso. Así mismo, se argumenta que el parágrafo
demandado desconoce el principio constitucional que proclama la presunción de
inocencia y el de la carga de la prueba, “en cuanto asigna directamente y en
forma previa responsabilidad al delegante por el sólo hecho de delegar en
materia de contratación”. Se arguye, así mismo, que la disposición contenida en
el parágrafo aludido va en contra del artículo 211 de la Constitución, en
consideración a que este último establece que no le cabe responsabilidad al
delegante por los actos que desarrolle el delegatario en virtud de la
competencia delegada. Posteriormente, -contradiciendo el argumento
inmediatamente anterior-, se alega que el parágrafo del artículo 12 legal
referido, vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política, toda vez que limita la responsabilidad del delegante a
la materia de contratación, posibilitando la conducta impune del mismo frente
de la delegación en otras materias, logrando darle una interpretación errónea
al artículo 211 de la Carta Fundamental, el cual no ha querido jamás justificar
la absoluta irresponsabilidad del delegante en todos los eventos de la
delegación. Al respecto, el actor indica:
“Con la
delegación se genera, además, un vínculo político, social y moral con la
entidad, la sociedad y el Estado… (que) … se manifiesta principalmente a través
de cuatro acciones o deberes para el delegante:
1.
El deber de informarse en
todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que haya otorgado (art.
10, Ley 489).
2.
El deber de impartir
orientaciones generales sobre el ejercicio de la delegación (art. 10, Ley 489).
1.
La posibilidad para que el
delegante pueda reasumir la competencia”  (art. 12, Ley 489), y
4.
La facultad para revisar o
revocar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las
disposiciones del Código Contencioso Administrativo (art. 12, Ley 489).
El descuido o
incumplimiento de estas actividades de orientación, seguimiento y control
acarreará algún tipo de responsabilidad (penal, disciplinaria, fiscal o
patrimonial; política, social y moral) para el delegante. La decisión de
delegar exige la deliberación previa sobre el objeto de la delegación, el
sujeto delegatario y las circunstancias de la delegación, y es por ella que es
responsable el delegante”[16].
En síntesis, indica
el accionante, el segundo inciso del artículo 211 de la Constitución al eximir
de responsabilidad al delegante, se refiere exclusivamente a las decisiones que
tome el delegatario en ejercicio de la delegación, pero jamás frente de las
obligaciones y consecuencias de la decisión de delegar por parte del delegante.
Ahora bien, respecto
de los argumentos esgrimidos en contra del inciso 1º del artículo 12 del estatuto
de la referencia, el escrito allegado por el Ministerio del Interior arguye que
no es inconstitucional la figura de la delegación de una entidad a otra. De
hecho, afirma, la “delegación, al transferir competencias de un ente a otro,
para que resuelva en forma autónoma, en los casos autorizados por la ley, no
implica una alteración de la estructura administrativa existente, sino tan sólo
en su dinámica, para lograr los objetivos del Estado”.
4.3 El
concepto del Procurador General de la Nación
Respecto de las
acusaciones en contra del artículo 12 impugnado, el señor procurador estima que
la expresión “o entidad” contenida en la norma debe ser declarada inexequible,
toda vez que responsabiliza a entes jurídicos por el uso que realicen los
delegatarios de las funciones recibidas, cuando de acuerdo con la
Constitución,  las responsabilidades en esta materia son de naturaleza personal
o individual. En segundo lugar, se indica que el parágrafo del artículo 12
enunciado - que dispone la responsabilidad civil y penal del agente principal
quien delega expresamente a un servidor público para suscribir un contrato - es
igualmente inconstitucional pues, de acuerdo con el artículo 211 fundamental,
la responsabilidad objetiva del delegante está proscrita.
4.4
Consideraciones de la Corte
15. En cuanto a la
expresión “o entidad” del primer inciso del artículo que ahora se examina, el
actor, con fundamento en las mismas consideraciones aducidas en contra del
segmento acusado del artículo 9° anteriormente analizado, lo acusada por
vulnerar los artículos 209 y 211 de la Carta. Es decir, estima que dicha
expresión implica una confusión entre los conceptos de delegación y
desconcentración, pues ésta se refiere a transferencia de funciones de los
entes u órganos, mientras que aquella tiene que ver con la asignación de
funciones del cargo del delegante. Por tratarse de el mismo cargo anteriormente
analizado, la Corte se atiene a lo expuesto para fundamentar la exequibilidad
de la expresión “a ellas asignadas”, consignada en el parágrafo del
artículo 9° de la Ley 489 de 1998, y con base en ello declarará igualmente la
constitucionalidad de la expresión “o entidad” ahora bajo examen.
16. Respecto del
artículo 12 de la Ley 489 de 1998, que, en los casos de contratación administrativa
prescribe que la delegación del acto de la firma no exime de responsabilidad al
delegante, la Corte encuentra que una lectura desprevenida podría hacer pensar
que entre dicha disposición y el contenido del artículo 211 de la Constitución,
existe una clara contradicción, toda vez que éste último señala que “(la)
delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario...”
No obstante lo
anterior, es preciso hacer una lectura más detenida de la disposición
reprochada, para verificar que ella no se refiere a la delegación
administrativa en general, que tiene por objeto la transferencia de funciones
administrativas, sino a una figura particular que es la llamada “delegación de
firma”, en donde no opera propiamente ningún traslado de competencias entre el
delegante y el delegado, pudiéndose afirmar que éste tan sólo firma, o suscribe
un documento por aquél. Tarea material en que se suple al delegante, con
finalidades de agilización de la función pública. Vistas así las cosas, la
responsabilidad civil y penal que se deriva del acto de suscribir el contrato,
no tiene por qué trasladarse al signatario, quien no es propiamente el que
contrata a nombre de la persona jurídica pública, sino tan sólo quien firma el
documento. Suscribe por aquel  que conserva la plenitud de la responsabilidad
civil y penal por el acto. Ello, sin perjuicio de la responsabilidad del
delegatario, en la medida de sus atribuciones.
Así, el supuesto
normativo del artículo 211 superior, que es el del traslado efectivo de
competencias, servicios o funciones, no se da en la llamada delegación de
firmas, por lo cual la consecuencia subsiguiente del traslado de la
responsabilidad no se predica tampoco en la referida figura. Desde este punto de
vista, el parágrafo acusado no vulnera la Constitución.
17. En relación con
la inquietud planteada por el señor procurador en torno de la misma expresión “o
entidad” que acusa el demandante, la Corte estima que en manera alguna este
tipo de delegación exime de responsabilidad personal al funcionario titular del
cargo que cumple las funciones delegadas, pues, como se dijo, los organismos
administrativos no pueden actuar por sí solos, sino que lo hacen a través de
los funcionarios que temporalmente ocupan los cargos en la entidad.
4.
Artículo 14
5.1 Texto de
la disposición
“Artículo
14. Delegación entre entidades públicas. La delegación de las funciones de los
organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de
entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la
celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las
entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el correspondiente convenio
podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su
cargo el ejercicio de las funciones delegadas.
Estos
convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los
convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos.
“Parágrafo. Cuando la delegación de funciones
o servicios por parte de una entidad nacional recaiga en entidades
territoriales, ella procederá sin requisitos adicionales, si tales funciones o
servicios son complementarios a las competencias ya atribuidas a las mismas en
las disposiciones legales. Si por el contrario, se trata de asumir funciones y
servicios que no sean de su competencia, deberán preverse los recursos que
fueren necesarios para el ejercicio de la función delegada.”
5.2
La demanda y la intervención ciudadana
Siguiendo el curso
de la demanda, el actor impugna la totalidad del artículo 14, el cual regula lo
relativo a la transferencia de funciones entre entidades públicas. De acuerdo
con el escrito del accionante, el cuerpo del artículo enunciado “intenta formar
una amalgama entre varias figuras jurídicas autónomas”, fundiendo y
confundiendo las figuras de la delegación, la descentralización territorial, la
descentralización por servicios, los convenios interadministrativos y la
contratación estatal. De hecho, indica el libelista, el artículo dispone
erróneamente que las autoridades públicas podrán delegar sus funciones cuando,
como se explicó anteriormente, la delegación se predica respecto de las
funciones de un cargo y, por ende, ésta no puede recaer sobre entidades u
organismos públicos. Debido a esto, agrega la demanda, la transferencia de
funciones descrita por el artículo 14 debe entenderse como una relación de
descentralización o de contratación pues el mismo artículo pareciere
confirmarlo al disponer que dicha transferencia “deberá acompañarse de la
celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las
entidades(…)” y que “Estos convenios estarán sujetos únicamente a los
requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades
públicas o interadministrativas”. Teniendo en cuenta lo expuesto atrás, el
actor considera vulnerados por el artículo 14 de la Ley 489 de 1998, los
artículos 209, 210 y 211 de la Constitución Política, y menciona que el
artículo 158 de la Carta - relativo a la unidad de materia- se ve igualmente
vulnerado pues se “intenta asimilar como una sola, varias figuras diferentes de
derecho público” que, en ningún caso, pueden entenderse como iguales.
Alega el actor que, en la misma línea de confusión
conceptual, se encuentra la disposición del parágrafo del artículo 14
analizado; el cual además permite, en detrimento del artículo 151
constitucional, que por vía de delegación se asignen funciones, servicios y
recursos a una entidad del orden territorial, cuando tal competencia es
inherente a las leyes orgánicas.
En relación con la anterior disposición, el Ministerio
del Interior indica que el artículo 14 acusado es constitucional pues la misma
Carta Fundamental permite expresamente en su artículo 211 que la figura de la
delegación opere entre diferentes entidades públicas. Del mismo modo, esta
intervención arguye que cuando la norma acusada hace referencia a la
celebración de convenios entre las autoridades administrativas del orden
nacional y las descentralizadas o territoriales, está en la práctica
desarrollando legislativamente lo dispuesto por el artículo 211 constitucional,
con el propósito de hacerlo operativo.
5.3.
El concepto del procurador general de la Nación
En
alusión a la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo
14 y parágrafo de la Ley 489 de 1998, el Ministerio Público retoma el argumento
expuesto sobre la potestad legislativa de definir los conceptos de
descentralización, desconcentración y delegación, en virtud de la ausencia de
disposición constitucional referente al tema. Por otro lado, respecto de las
disposiciones del parágrafo aludido, se afirma que este debe ser declarado
igualmente constitucional pues no se vulnera el artículo 158 fundamental cuando
se reglamenta el modo de delegación entre una entidad nacional y una del orden
territorial, debido a que no se modifica la ley orgánica correspondiente (Ley
60 de 1993) y, por el contrario, reafirma el principio de autonomía e
independencia relativa de cada una de las entidades públicas, al impedir que la
delegación se convierta en “un instrumento ciego que congestione al
delegatario”.
5.4
Consideraciones de la Corte
18.
Nuevamente el actor estructura el cargo de violación constitucional a partir
del argumento según el cual la delegación se predica respecto de las funciones
de un cargo y, por lo tanto, no puede recaer sobre entidades u organismos
públicos. Como este aserto, según se indico arriba, no emana de la Constitución
sino que, antes bien, ella señala que la ley fijará las condiciones para que
pueda operar la delegación, y la jurisprudencia ha encontrado que  esta figura
también puede darse en relación con funciones propias de las entidades u
organismos administrativos, no es posible derivar del argumento del actor la
inexequibilidad de la disposición bajo examen, aunque la Corte admite que esta
forma de delegación, cuando se refiere a entidades descentralizadas, ya sea
territorialmente o por servicios, no corresponde al principio general y puede
considerarse como impropia, aunque no por ello inconstitucional.
19. En
cuanto al cargo de violación del principio de unidad de materia al que se
refiere el artículo 158 superior, que se produciría, según el actor, por la
confusión entre las diversas figuras administrativas que se pretenden regular
en una misma disposición, la Corte tampoco encuentra que esté llamado a
prosperar toda vez que no aprecia que se presente la confusión que alega el
demandante. A juicio de la Corporación, el artículo 14 bajo examen se refiere
exclusivamente al mecanismo de la delegación entre entidades públicas, que,
como se dijo, cuando opera respecto de entes territoriales puede ser
considerado como una delegación impropia, y que en ningún caso fue proscrita
por el constituyente, ni se confunde con la desconcentración.[17] Y las referencias de
la disposición a la necesidad de celebrar en ciertos casos convenios que
regulen la respectiva delegación, tampoco desnaturaliza la figura de la
delegación interinstitucional que regula la norma, como se verá más adelante.
Tal convenio, cuando es requerido, si es temporal se erige en una garantía de
la autonomía de las entidades funcional o territorialmente descentralizadas, y
no se opone a la existencia de una delegación, siempre y cuando estén presentes
los demás elementos que, según la Constitución, definen este mecanismo de
transferencia de funciones, a saber: previa autorización legal, fijación
también legal de las condiciones bajo las que operará la delegación, asunción
de la responsabilidad por parte del delegatario y facultad del delegante para
reasumir la competencia.
20. En relación con el parágrafo del artículo 14, la
Corte aprecia que regula dos situaciones diferentes: (i), la
delegación de funciones o servicios por parte de entidades nacionales a
entidades territoriales que cumplen funciones o servicios complementarios de
los que competen a la delegante, y (ii), la misma delegación cuando la
entidad delegataria no cumple con funciones o servicios que presenten esta
complementariedad. En el primer caso, la delegación “procederá sin
requisitos adicionales”, es decir sin la suscripción del convenio en el que
se fijen los derechos y obligaciones de ambas partes, al cual se refiere el
inciso primero de la disposición. En el segundo caso, tal convenio sí es
requerido y se deben proveer “los recursos que fueren necesarios para el
ejercicio de la función delegada”.
21. A juicio de la Corte, la exigencia de llevar a cabo
un convenio entre delegante y delegataria, en todos aquellos casos de
delegación de funciones de organismos o entidades del orden nacional a favor de
entidades territoriales, no puede admitir excepciones. Ello por cuanto dicha
delegación, si se lleva a cabo unilateralmente por el organismo nacional,
vulnera de manera flagrante la autonomía de la entidad territorial, a quien no
compete constitucionalmente llevar a cabo las funciones y competencias
delegadas. La Carta es cuidadosa en la defensa de esta autonomía y por ello,
para el reparto definitivo de competencias entre la nación y las entidades
territoriales, ha diseñado mecanismos rigurosos, a través de trámites
legislativos exigentes, como los propios de las leyes orgánicas.
Dicha autonomía, sin embargo, se ve salvaguardada en el
evento de delegación, si el traslado de competencias, previamente autorizado
por el legislador, resulta ser aceptado por la entidad territorial delegataria
mediante la suscripción de un acuerdo, como lo dispone el inciso primero de la
disposición sub examine. Sin embargo, el parágrafo de
la misma, al permitir que para la delegación de funciones afines a las que
cumple la entidad delegataria no se requiera de tal convenio, impide el
ejercicio legítimo de la autonomía de las entidades territoriales.
Adicionalmente, la disposición no define la manera de
establecer la complementariedad o similitud de las funciones de las entidades
comprometidas en la delegación, ni la autoridad competente para ello, por lo
cual el concepto resulta impreciso y vago, comprometiendo aun más la autonomía
territorial. Por ello, la Corte estima que el mencionado parágrafo debe ser
retirado del ordenamiento. Una vez pronunciada la referida inexequibilidad,
conforme con lo dispuesto por el inciso primero de la disposición, toda
delegación de funciones entre entidades nacionales y territoriales, operará en
virtud de convenio en el que se definan los derechos de la delegante y la
delegataria, y los recursos que fueren necesarios para el ejercicio de la
función delegada, dentro del marco de las disposiciones presupuestales y de
planificación.
22. Dicho convenio, empero, no viola la disposición
constitucional que determina la reserva de ley estatutaria para efectos del
reparto de competencias entre la Nación y los entes territoriales, siempre y
cuando el mismo no signifique un reparto definitivo de competencias, sino tan
solo temporal. El reparto definitivo de las mismas, no puede ser hecho sino
mediante ley orgánica, conforme al artículo 151 superior. Pero mediante acuerdo
de colaboración transitoria, la Corte estima que sí pueden transferirse
funciones administrativas de entes nacionales a entes territoriales, pues ello
desarrolla los principios de colaboración armónica y complementariedad a que se
refiere el artículos 113 y 209 de la Carta, sin desconocer la autonomía de las
entidades territoriales, quienes pueden no aceptar la delegación, y convenir
las condiciones de la misma.
En virtud de lo anterior, se declarará la inexequibilidad
del parágrafo del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, y la exequibilidad del
resto de la disposición, bajo la condición de que los convenios a que se
refiere el inciso primero, tengan carácter temporal, es decir término definido.
4.
Artículo 52
6.1
Texto de la disposición
Artículo 52.
De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos
administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución
y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del
orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:
1. Los objetivos
señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón
de ser.
2. Los objetivos
y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos
nacionales o a las entidades del orden territorial.
3. Las
evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional,
aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.
4. Así se
concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que
emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada
año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en
la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus
procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública
y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas
producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los
resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los
planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período
determinado.
5. Exista
duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.
6. Siempre que
como consecuencia de la descentralización o desconcentración de
un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.
Parágrafo 1°. El acto que ordene la supresión,
disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y
derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y
destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el
régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen
la materia, la situación de los servidores públicos.
Parágrafo
2°.
Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se
regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con
la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza.
6.2
La demanda y la intervención ciudadana
Con
los mismos argumentos esgrimidos respecto de otras disposiciones que acaban de
estudiarse, el demandante solicita que la expresión impugnada del artículo 52
numeral 6° sea declarada inexequible, por cuanto la confusión de conceptos
aludida se cristaliza igualmente en ella respecto de las figuras de
desconcentración y descentralización. De hecho, indica el actor, al incluirse
dentro de los presupuestos que autorizarían al Presidente de la República para
suprimir o disolver las entidades y organismos administrativos del orden
nacional, el evento de pérdida de la competencia correspondiente a la
respectiva entidad, por desconcentración de la misma, se está incurriendo en un
contrasentido jurídico pues, “si la desconcentración se presenta al interior de
una persona jurídica, no es constitucional señalar que con la desconcentración
una entidad “pierde la respectiva competencia”.
Sobre
las acusaciones en contra del artículo 52 numeral 6 de la Ley 489 de 1998,
aduce la representante del Ministerio del Interior que sobre dicha norma existe
cosa juzgada constitucional pues la Corte se pronunció sobre su exequibilidad
mediante Sentencia C-702 de 1999.
6.3
Concepto del procurador general de la Nación
Respecto
de la expresión demandada del artículo 52 numeral 6 de la Ley 489 de 1998, el
Ministerio Público aduce que es contraria a la Carta por cuanto le está dando
una misma definición legal a la descentralización que a la desconcentración.
Debido a tal hecho, se solicita la declaración de inexequibilidad respecto del
mismo.
6.4
Consideraciones de la Corte
23. Como cuestión
previa, la Corte debe aclarar que, a pesar de que mediante Sentencia C-702 de
1999[18]
esta Corporación declaró la exequibilidad del artículo 52 de la Ley 489 de
1999, dicho pronunciamiento constituye cosa juzgada relativa, pues, en los
términos del mismo, se produjo “en cuanto a la acusación examinada”. Así,
siendo que en esa oportunidad los cargos radicaban en el desconocimiento por
parte de la disposición, de las facultades que la Carta confiere al Congreso de
acuerdo al numeral 7º del artículo 150, en tanto radica en cabeza del
Presidente de la República competencias para disponer la fusión de entidades y
organismos del orden nacional y para liquidarlos o suprimirlos, con lo que, a
juicio del actor, se contrariarían claros postulados constitucionales sobre la
estructura del Estado y las competencias permanentes del Congreso Nacional para
determinar la estructura administrativa nacional, en el presente caso la
acusación se contrae, como se dijo, a esgrimir la confusión entre los conceptos
de desconcentración y descentralización. Así las cosas, tratándose de un
concepto de violación constitucional diferente, la Corte entrará a hacer el
examen de constitucionalidad respectivo.
24.
Efectivamente, mediante Sentencia C-702 de 1999 esta Corporación resolvió que
la competencia concedida al Presidente de la República por el artículo 52 de la
Ley 489 de 1998, para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente
liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional
central y descentralizado, se ajustaba a la Constitución. En sustento de dicha
decisión sostuvo lo siguiente:
“...en cuanto
concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional,  es del
resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al Legislador,
trazar las directrices, principios y reglas generales que  constituyen el marco
que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es al Congreso a quien
compete “determinar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”, como en efecto,
lo hizo en los artículos 52 y 54 -excepto sus numerales b); c); d); g); h); e
i) -que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva a la Corte
a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta,
comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.
“En
efecto, en el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que
el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de
entidades u organismos administrativos nacionales;”
Así
las cosas, se encuentra ya definido, con fuerza de cosa juzgada constitucional,
que la competencia asignada al presidente por la norma bajo examen para
suprimir entidades y organismos administrativos del orden nacional, de manera
general se ajusta a la Constitución. Resta entonces estudiar el cargo ahora
aducido.
Para
la Corte, la presente acusación se estructura a partir de una imprecisión, cual
es estimar que la desconcentración es una figura que opera solamente dentro de
una entidad derecho público dotada de personería jurídica. Dicha aseveración no
emana en modo alguno de la Carta, que sobre el particular guarda silencio. Al
contrario, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, a pesar de que por
lo general la desconcentración opera dentro de órganos de la misma entidad, no
por ello se excluye la posibilidad de que a través de este mecanismo se
trasladen competencias entre personas jurídicas. Una vez más se transcribe el
aparte correspondiente de la Sentencia T-024 de 1996 [19]:
“La desconcentración
así concebida, presenta estas características:
...
“2. La competencia
se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe
recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser
igualmente sujetos de desconcentración.”
Por las anteriores
razones, resulta claro que una entidad sí puede perder sus competencias en
virtud de la transferencia por desconcentración de las mismas en cabeza de
otra. No obstante, estima que si la desconcentración hacia entidades sucede
siempre por ministerio de la ley, es ella misma la que tiene que suprimir la
entidad que en tal virtud ha perdido completamente sus competencias. Así las
cosas, la expresión “o desconcentración”, que ahora se examina, será declarada
inexequible.
4.
Artículos 38,
56, 68 y 82
7.1
Texto de las disposiciones
“Artículo 38.
Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el
orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:
1. Del Sector Central:
a) La Presidencia de la República;
b) La Vicepresidencia de la República;
c) Los Consejos Superiores de la administración;
d) Los ministerios y departamentos administrativos;
e) Las superintendencias y unidades administrativas
especiales sin personería jurídica.
2. Del Sector descentralizado por servicios:
a) Los establecimientos públicos;
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las superintendencias y las unidades
administrativas especiales con personería jurídica;
d) Las empresas sociales del Estado y las empresas
oficiales de servicios públicos domiciliarios;
e) Los institutos científicos y tecnológicos;
f) Las sociedades públicas y las sociedades de
economía mixta;
g) Las demás entidades administrativas nacionales con
personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte
de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
2Parágrafo 1°:
Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el estado
posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al
régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
“Parágrafo 2°:
Además de lo previsto en el literal C) del numeral 1° del presente artículo,
como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o
parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con
representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector
privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el
Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales
organismos. “
“Artículo 56.
Presidencia de la República. Corresponde al Presidente de la República la suprema
dirección y la coordinación y control de la actividad de los organismos y
entidades administrativos, al tenor del artículo 189 de la Constitución
Política.
“La Presidencia
de la República estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares del
Presidente de la República y su régimen será el de un Departamento
Administrativo.
“Parágrafo. El Vicepresidente de la República ejercerá
las misiones o encargos especiales que le confíe el Presidente de la República,
de conformidad con lo establecido en la Constitución Política.
“La
Vicepresidencia de la República, estará integrada por el conjunto de servicios
auxiliares que señale el Presidente de la República.”
“Artículo 68.
Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado,
las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las
superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de
servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su
autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones
administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de
actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de
autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema
dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
“Las entidades
descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política,
en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura
orgánica y a sus estatutos internos.
“Los organismos y
entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales por mandato de la
Constitución Política, se someterán a las disposiciones que para ellos
establezca la respectiva ley.
“Parágrafo 1°.
De conformidad con
el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen
jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las
de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por
la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.
“Parágrafo 2°. Los organismos o entidades del Sector
Descentralizado que tengan como objetivo desarrollar actividades científicas y
tecnológicas, se sujetarán a la Legislación de Ciencia y Tecnología y su
organización será determinada por el Gobierno Nacional.
“Parágrafo 3°. Lo dispuesto en el presente artículo no se
aplica a las corporaciones civiles sin ánimo de lucro de derecho privado,
vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente, creadas por la Ley 99 de 1993.
“Artículo 82. Unidades administrativas especiales y
superintendencias con personería jurídica. Las unidades administrativas
especiales y las superintendencias con personería jurídica, son entidades
descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se
sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no
previsto por ella, al de los establecimientos públicos.”
7.2 La demanda y la intervención ciudadana
Pasando
a consideraciones distintas a las que sustentaron las acusaciones de los
artículos anteriormente examinados, la demanda traslada sus impugnaciones a la
sección de la ley que trata sobre la estructura del Estado. Así, primeramente
se argumenta que el literal b del numeral 1° del artículo 38 de la Ley 489 de
1998, así como el aparte acusado del artículo 56 del mismo ordenamiento, deben
ser declarados inexequibles en consideración a que crean - sin fundamento
constitucional que lo permita- la dependencia de la Vicepresidencia de la
República. Indica el demandante que la Carta Fundamental, al instituir la
figura del Vicepresidente, en ningún momento dispuso que tal investidura
implicara la creación de un empleo público, con derecho a remuneración y funciones
expresas y propias. De este modo, al no estar previsto el empleo de
Vicepresidente de la República, menos aún podría crearse una dependencia
denominada Vicepresidencia de la República pues, al hacerlo, se estarían
contrariando los principios de la función administrativa consagrados en el
artículo 209 de la Carta Magna.
Por otro lado, sin
referirse de modo concreto a la ley objeto del presente estudio, el actor
indica que el vicepresidente que reemplaza temporal o definitivamente al
presidente de la República, en virtud de las disposiciones constitucionales
correspondientes, no adquiere -a su retiro- por ese mero hecho, la calidad de
“ex presidente de la República” pues, en concordancia con el artículo 203 de la
Constitución, siempre será “ex vicepresidente de la República”. Debido a esto,
no sería factible que el vicepresidente que hubiere reemplazado al presidente
de la República en su cargo, gozara de los derechos reservados para los ex
Presidentes.
Ahora bien, respecto
del literal c del numeral 2° del artículo 38, el aparte acusado del artículo 68
y la totalidad del artículo 82, mencionados en la referencia, que disponen el
carácter de entidades del orden descentralizado que poseen las diferentes
superintendencias, aduce el actor que tales normas chocan con los artículos
115, 189 y 209 de la Constitución Nacional. De hecho, arguye el accionante, las
funciones de inspección y vigilancia son inherentes al Presidente de la
República en razón a su calidad de Jefe de Gobierno (art. 189 C.P). Así las
cosas, tales funciones no pueden ser desarrolladas por el sector
descentralizado pues, por disposición constitucional, pertenecen a la
administración central nacional y, consecuentemente, las superintendencias
máxime podrán ser organismos desconcentrados pero nunca institutos
descentralizados.
Respecto de las
imputaciones a los artículos 38 y 56 del ordenamiento estudiado, la apoderada
del ministerio es enfática al afirmar que el cargo de Vicepresidente de la
República si está consagrado expresamente por la Constitución Política en su
artículo 202 al indicar que: “El Vicepresidente de la República será elegido
por votación popular el mismo día y en la misma fórmula con el Presidente de la
República”. Por ende, y por haber tratado la Corte tal aspecto anteriormente
- y de modo contrario a la percepción del demandante- en Sentencia C-594 de
1995, se solicita la exequibilidad de las normas referidas.
Frente de las
acusaciones hechas en contra de los artículos 38, 68 y 82 de la Ley 489 de
1998, sostenidas en que las facultades de inspección y vigilancia de las
superintendencias pertenecen, por disposición constitucional, a la
administración central nacional, el Ministerio del Interior defiende la
exequibilidad de las mismas arguyendo que el último inciso del artículo 115 de
la Carta Magna establece que las superintendencias pertenecen al ámbito de las
entidades descentralizadas de acuerdo con sus servicios. A propósito de tal
argumento, se cita la Sentencia C-216 de 1994, en la que la Corte
Constitucional indicó que la descentralización por servicios “implica el
otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades que se
crean para ejercer una actividad especializada”.
7.3 El
concepto del procurador general de la Nación
Los
cargos imputados a los apartes del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, en pensar
del Ministerio Público, no están llamados a prosperar. De hecho, afirma el
procurador en su concepto, el “ciudadano que fue elegido en la misma fórmula
del Presidente de la República mientras no ejerza las funciones de primer
magistrado será Vice Presidente, pero cuando la ejerza a cualquier título,
constitucionalmente será el Presidente”. Del mismo modo, aún cuando el Vice
Presidente sólo tiene una expectativa de ejercer el cargo de Presidente, tiene
derecho a recibir la remuneración correspondiente al cargo que ejerza por
encargo del Presidente y, además, debido a que dicho encargo puede ser el
ejercicio de funciones auxiliares a la Presidencia, “nada impide que la ley
pueda organizar la institución de la Vice Presidencia, con asignación de
funciones permanentes al empleo, asignación de salario y demás prerrogativas…en
razón a la dignidad que ostenta”.
En cuanto a las
imputaciones contra los artículos 38, 68 y 82 de la Ley 489 objeto de esta
demanda, no considera el Ministerio Público que éstas deban prosperar y, por
ende, declararse inexequibles tales normas. El anterior juicio lo fundamenta en
que la existencia de superintendencias del orden descentralizado no es un hecho
incompatible con la Carta pues, aunque es cierto que las facultades de
inspección y vigilancia corresponden al Presidente de la  República, dichas
entidades pertenecen, de todos modos, a la rama ejecutiva liderada por el
Presidente y, sobre sus actos procede el control de tutela. Debido a esto, las
funciones de las superintendencias descentralizadas no se ejercen como una
“rueda suelta” dentro del Estado.
7.4
Consideraciones de la Corte
25. En cuanto a los
cargos que se aducen en contra de las normas ahora bajo examen por el hecho de crear
la Vicepresidencia de la República, sin que a juicio del actor exista un
fundamento constitucional que lo permita, la Corte encuentra oportuno reiterar
lo dicho en otra oportunidad en torno al cargo en mención:
“De acuerdo con la
Constitución las funciones del Vicepresidente son: i) Remplazar al Presidente
de la República en sus faltas temporales y absolutas (incisos 3° y 4° del art.
202); ii)  Cumplir con  las misiones o encargos especiales que le confíe el
Presidente de la República (inciso 5°, ibídem); iii) Desempeñar cualquier cargo
de la rama ejecutiva para el cual sea designado por el Presidente (inciso 5°,
ibídem).
“En el primer
evento, es obvio, como lo han señalado algunos críticos de la institución de la
Vicepresidencia, que su titular propiamente no desempeña función alguna,
mientras no se da el supuesto de remplazar al Presidente; sin embargo, debe
entenderse que la figura fue institucionalizada precisamente bajo la idea de
que el Vicepresidente tuviera vocación o se encontrara en disponibilidad de
desempeñar las funciones presidenciales en las hipótesis previstas en la
Constitución.
“En la segunda
situación, las funciones del Vicepresidente se concretan en la realización de
misiones o encargos específicos, esto es, de tareas, labores o cometidos
concretos que le sean asignados por el Presidente.
“En la tercera
hipótesis, es claro que el Vicepresidente cumple las funciones que
constitucional, legal o reglamentariamente corresponden al respectivo cargo.
“Surge de lo
expuesto, que el cargo de Vicepresidente corresponde a un empleo público y que
sus funciones están determinadas en la Constitución. Igualmente, que según
ésta, es el Presidente la única autoridad que puede asignarle funciones
adicionales, bien confiándole misiones o encargos especiales o mediante el
mecanismo de la designación en un cargo de la rama ejecutiva.”[20]
Conforme con los
criterios sentados en el fallo precedente, puede afirmarse que el de
vicepresidente de la República sí es un cargo público con funciones
constitucionales propias o asignadas por el presidente de la República,
expresamente previsto por la Carta Fundamental. De esta manera, en cuanto el
cargo de violación constitucional que ahora se analiza se estructura justamente
sobre el supuesto contrario, no está llamado a prosperar.
Adicionalmente, es
de anotar que la Constitución en el numeral 7° del artículo 150 superior
reserva al legislador la facultad de “determinar la estructura de la
administración nacional y  crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos
y otras entidades del orden nacional” ( resaltado fuera del
texto superior), cosa que es justamente lo que hace la disposición legal
contenida en el literal b) del artículo 38, ahora bajo examen, al señalar que
la Vicepresidencia de la República formará parte del sector central de la Rama
Ejecutiva del poder público.
Y en cuanto a la
facultad que le asiste al presidente de la República para  señalar el conjunto
de servicios auxiliares que integran la Vicepresidencia de la República, como
lo indica el segundo inciso del parágrafo del artículo 56 de la Ley 489 de
1998, ella encuentra su soporte en el numeral 14 del artículo 189 superior,
conforme al cual a él corresponde “crear, fusionar o suprimir, conforme a la
ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones
especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos”.
En tal virtud se declarará la exequibilidad
del literal b) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, y el segundo inciso del
parágrafo del artículo 56 ibídem.
26. En relación con
los comentarios del demandante, quien opina que por el hecho de la suplencia
del titular el vicepresidente no puede llegar nunca a ser considerado como un
ex presidente, de lo cual se deduciría que tampoco puede llegar a gozar de los
derechos que la ley concede a los ex presidentes,  la Corte aprecia que tales
asertos no tienen ninguna relación con lo preceptuado por las disposiciones
demandadas, por lo cual se abstendrá de hacer consideraciones o pronunciamiento
al respecto.
27. Por lo que tiene
que ver con los cargos dirigidos contra los artículos 38, 68 y 82 de la Ley
bajo examen, la Corte aprecia lo siguiente:
La Ley 489 de 1998
contempla dos variantes del concepto de superintendencia. Uno, el
definido en el artículo 66, correspondiente a la figura de superintendencias
sin personería jurídica, que son “organismos creados por la ley, con
autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería
jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por
ley o mediante delegación que haga el presidente de la República previa
autorización legal.” (resalta la Corte) Las superintendencias así
definidas, pertenecen al sector central de la Administración.
De otro lado están
las superintendencias con personería jurídica, definidas por el artículo 82 de
la Ley demandada, que “son entidades descentralizadas, con autonomía
administrativa y patrimonial, las cuales se ajustan al régimen jurídico
contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los
establecimientos públicos.”
Nótese que la ley
sólo se refiere al cumplimiento de funciones de inspección y vigilancia
respecto de las superintendencias sin personería jurídica. Así, en principio
las superintendencias con personería no están, por definición legal, llamadas a
cumplir tal tipo de funciones. No obstante, cabe preguntarse si la ley que
llegara a crear una superintendencia con personería jurídica, constituida como
entidad descentralizada, podría atribuirle funciones de esa naturaleza. Al
respeto la Corte estima que sí podría hacerlo, por las siguientes razones:
-
De conformidad con el
numeral 7° del artículo 150 de la Carta, corresponde al Congreso crear las
superintendencias, señalando sus objetivos y estructura orgánica. De esta
disposición no puede extraerse la conclusión (porque no lo dice), de que tales
entidades deban pertenecer al sector central la Administración nacional. Por lo
tanto, el legislador sí puede crear superintendencias con personería jurídica,
en el sector descentralizado de la administración pública nacional.
-
De los numerales 24 y
25 del artículo 189 de la Constitución se desprende que al Congreso corresponde
señalar las directrices a las que habrá de sujetarse el ejecutivo para el
cumplimiento de las funciones de inspección  vigilancia y control a que aluden
los referidos numerales, esto es las que recaen sobre las personas que realicen
actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del  público, así
como sobre las entidades cooperativas y las mercantiles. Nada en el texto
superior impide al Congreso que, al señalar tales directrices, permita que las
referidas funciones presidenciales se transfieran a superintendencias con
personería jurídica pertenecientes a la administración descentralizada.
-
Contrariamente a lo que
afirma el demandante, las funciones presidenciales de inspección vigilancia y
control son funciones de naturaleza administrativa, ya que por no involucrar el
señalamiento de políticas, no corresponden a actos de gobierno. Tampoco se
adelantan por el presidente en su condición de jefe de Estado. Así las cosas,
son de aquellas que según la jurisprudencia de esta Corporación, admiten ser
transferidas mediante desconcentración.
-
El artículo 211 superior
indica que
la ley señalará las
funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los
superintendentes, sin distinguir si se trata de entidades centralizadas o
descentralizadas.
Todos los anteriores
textos constitucionales reseñados, interpretados armónicamente, permiten
descartar que exista una restricción impuesta al legislador, que emane de la
Constitución, que le impida la creación de superintendencias dotadas de
personería jurídica, en el sector descentralizado nacional, y el traslado a
ellas de funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control.
Adicionalmente, la jurisprudencia sentada por esta Corporación en torno al tema
de la de la delegación y desconcentración de las facultades presidenciales
mencionadas, corrobora las anteriores conclusiones. En efecto, en la Sentencia
C-496 de 1998 antes mencionada, indicó:
“El numeral 24 del
artículo 189 de la Constitución señala que le corresponde al Presidente ejercer
la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados por el público. Asimismo,
determina que el Presidente también realizará este control sobre las entidades
cooperativas y las mercantiles. De otro lado, la parte final del numeral 25 del
mismo artículo 189 se refiere a la intervención en las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo del recursos
provenientes del ahorro de terceros.
“...
“De los preceptos
constitucionales mencionados se deduce que el Congreso es el órgano encargado
de señalar las pautas que regirán las labores de inspección, vigilancia y
control sobre las actividades a las que aluden los numerales 24 y 25 del
artículo 189 de la Carta. Ello se realizará a través de leyes marco - como
ocurre con las que se dictan con base en el numeral 19 del artículo 150 - o por
medio de leyes ordinarias, como es el caso de las que se fundamentan en el
numeral 8 del mismo artículo.
“El Congreso fija las directrices de acción
en estas áreas y el gobierno las desarrolla, las lleva a la práctica. Estas
funciones tienen ante todo un carácter administrativo, razón por la cual se
puede concluir que en ellas el Presidente de la República actúa como suprema
autoridad administrativa. Esta situación autoriza al Congreso a disponer la
desconcentración de estas funciones, para lo cual puede crear instituciones
especializadas que realicen esas tareas, de acuerdo con la atribución que le
señala el numeral 7 del artículo 150.” (Negrillas por fuera del texto original)
28. Para la Corte,
la diferencia entre las nociones de entidades descentralizadas y centralizadas
– o sector central y sector descentralizado- es de rango puramente legal. El
numeral 7° del artículo 150 de la Constitución, al indicar que corresponde al
Congreso determinar la estructura de la administración y crear, suprimir o
fusionar diversa clase de organismos, se refiere indistintamente a entidades
centralizadas y descentralizadas, sin establecer entre ellas una diferencia.
Tal distinción, por lo tanto, no emana de sus normas, sino de otras de rango
legal.
Ahora bien, la
distinción entre entidades centralizadas y descentralizadas, que comporta el
reconocimiento de personería jurídica a las segundas, tiene como única
finalidad habilitar a estas últimas para ser sujetos de derechos. Esta
habilitación, en modo alguno afecta las posibilidades de delegación de
funciones presidenciales, pues la Constitución no lo proscribe, ni afecta las
relaciones de jerarquía entre sectores. Lo que propiamente afecta esa relación,
es el grado de autonomía que la ley conceda en cada caso a la entidad
descentralizada, el cual viene determinado por los distintos mecanismos de
control que se reservan para la entidad jerárquicamente superior, respecto de
cada entidad en particular.
Así, la autonomía se
presenta en mayor o en menor grado tanto en las entidades del sector central
como del descentralizado, y siempre es asunto determinado por la ley en cada
caso. Por lo tanto, la delegación de funciones a entidades descentralizadas,
permitida de manera general por la norma bajo examen, no viola per se la
Constitución, pues esta autorización general no conlleva la pérdida de control
de las funciones presidenciales que asume la delegataria.
29. En relación con
la expresión las “unidades administrativas especiales con personería jurídica”,
que también se encuentra incluida dentro de los segmentos normativos acusados
de los artículos 38, 68 y 82 que ahora se examinan, la Corte no encuentra
expresión de cargos, por lo cual se declarará inhibida para llevar a cabo un
pronunciamiento de fondo.
8. Artículos 49 y
85
8.1 Texto de
las disposiciones
“Artículo 49.
Creación de organismos y entidades administrativas. Corresponde a la ley, por iniciativa del
Gobierno, la creación de los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y los demás organismos y entidades
administrativas nacionales.
“Las empresas
industriales y comerciales del Estado podrán ser creadas por ley o con
autorización de la misma.
“Las sociedades
de economía mixta serán constituidas en virtud de autorización legal.
“Parágrafo. Las entidades descentralizadas indirectas y
las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las
sociedades de economía mixta se constituirán con arreglo a las disposiciones de
la presente ley, y en todo caso previa autorización del Gobierno Nacional si se
tratare de entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratándose
de entidades del orden departamental o municipal.
“Artículo 85.
Empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas industriales y comerciales del
Estado son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión
económica conforme a las reglas del Derecho Privado, salvo las excepciones que
consagra la ley, y que reúnen las siguientes características:
a) Personería
jurídica;
b) Autonomía
administrativa y financiera;
c) Capital
independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los
productos de ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o
servicios, y contribuciones de destinación especial en los casos autorizados
por la Constitución.
El capital de las
empresas industriales y comerciales del Estado podrá estar representado en
cuotas o acciones de igual valor nominal.
2A las empresas
industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta se
les aplicará en lo pertinente los artículos 19, numerales 2°, 4°, 5°, 6°, 12,
13, 17, 27, numerales 2°, 3°, 4°, 5°, y 7°, y 183 de la Ley 142 de 1994.
“Parágrafo. Las disposiciones legales que protegen el
secreto industrial y la información comercial se aplicarán a aquellos secretos
e informaciones de esa naturaleza que desarrollen y posean las empresas
industriales y comerciales del Estado.”
8.2 La demanda
y la intervención ciudadana
Respecto de los
extractos acusados de los artículos 49 y 85 de la Ley 489 de 1998, aduce el
impugnante la vulneración de los artículos fundamentales 150 numeral 7, 209,
210, 300 numeral 7 y 313 numeral 6. Se fundamenta la inconstitucionalidad de
los artículos legales indicados, en que la Constitución no permite que las
empresas comerciales e industriales del Estado puedan ser creadas por simple
autorización legal (evento que si aplica a las empresas de economía mixta),
toda vez que son las leyes, ordenanzas o acuerdos las normas llamadas a crear
directamente tales entes.
En
relación con la anterior acusación, la intervención del Ministerio del Interior
llama la atención sobre la errónea interpretación que del artículo 150 numeral
7 hace el demandante en sus acusaciones contra los artículos 49 y 85 de la Ley
489 de 1998. Indica la apoderada del ministerio que la competencia que le
atribuye la Carta al Congreso respecto de la creación de entidades por vía
directa o por autorización legislativa, se extiende tanto a las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado como a las sociedades de economía mixta.
A este respecto, el referido Ministerio cita la Sentencia C-196 de 1994 de esta
Corporación.
4.
3 Concepto del
Ministerio Público
Frente de las
acusaciones contra las expresiones subrayadas de los artículos 49 y 85 de la
referencia, coincide el Ministerio Público con los argumentos expuestos por el
Ministerio del Interior. Señala que el artículo 150 numeral 7 de la Carta, en
relación con las empresas industriales y comerciales del Estado, así como de
las sociedades de economía mixta, permite que la ley las cree directamente, o
simplemente autorice al ejecutivo su creación.
8. 4
Consideraciones de la Corte
30. Considera la
Corte que le asiste razón a los intervinientes y a la vista fiscal cuando
señalan que el cargo que ahora se analiza se estructura sobre una errónea
interpretación del numeral 7° del artículo 150 de la Constitución Política. En
efecto, dicha disposición superior es del siguiente tenor literal:
“ARTICULO 150.
Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
...
“7. Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos o  establecimientos públicos y otras
entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica;
reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar
la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y
sociedades de economía mixta. (Resalta la Corte)”
Como puede
apreciarse, el simple tenor literal de la disposición constitucional resulta
contrario a las afirmaciones sobre las cuales el actor estructura el cargo de
inexequibilidad. En efecto, es claro que la Carta permite la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado mediando tan solo la
autorización legal, sin necesidad de creación directa por parte del legislador.
Esta disposición superior, de otro lado, se ve reforzada por lo prescrito por
el artículo 210 de la Carta, que dispone que las entidades del orden nacional
descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por
autorización de esta. En consecuencia, los apartes acusados de las
disposiciones que ahora se examinan se declararán ajustados a la Constitución.
4.
Artículo 61
9.1 Texto de
la disposición
“Artículo 61. Funciones de los ministros. Son funciones
de los ministros, además de las que les señalan la Constitución Política y las
disposiciones legales especiales, las siguientes:
“a) Ejercer, bajo
su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les
delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato
legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se
hayan delegado en funcionarios del mismo;
“b) Participar en
la orientación, coordinación y control de las superintendencias, entidades
descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su
Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos;
“c) Dirigir y
orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo;
“d) Revisar y
aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y el
prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen
para el sector a su cargo;
“e) Vigilar el
curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio;
“f) Suscribir en
nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto General de Contratación y
la Ley Orgánica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos propios del
Ministerio previa delegación del Presidente de la República;
“g) Dirigir las
funciones de administración de personal conforme a las normas sobre la materia;
“h) Actuar como
superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los
superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas
adscritas o vinculadas.
“Parágrafo. La representación de la Nación en todo tipo
de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso
Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas.”
9.2 La demanda
y la intervención ciudadana
En lo relativo a la
demanda en contra del artículo 61 literal h de la Ley referida, el actor
enuncia que en la descentralización por servicios, la autoridad central ejerce
un control de tutela sobre los institutos descentralizados y sus actuaciones,
sin que por ello la Constitución determine que exista entre los ministerios y
las entidades descentralizadas una relación de dependencia jerárquica. Ante
disposición en contrario en aparte legal aludido, el accionante indica la
violación de los artículos 208, 209 y 210 de la Carta, por vulnerar el
principio básico de la descentralización: “la existencia de autoridades propias
en cada uno de los institutos descentralizados”.
Contra las
imputaciones de inconstitucionalidad relativas al artículo 61 literal ahora en
comento, el Ministerio del Interior en su intervención afirma que el control de
tutela propio de la descentralización administrativa predicada por la
Constitución, implica que el titular de aquel control está investido de un
poder de superioridad sobre el ente tutelado, el cual no implica una relación de
jerarquía que dé lugar al recurso de apelación.
9. 3 El concepto del Ministerio Público
Ante la solicitud de
inexequibilidad del literal h del artículo 61 del ordenamiento legal aquí
estudiado, el concepto fiscal concuerda con las pretensiones del actor al
considerar que “la expresión demandada transgrede la Constitución, en tanto que
está atribuyéndole al ministro la calidad de superior inmediato de los
representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas,
cuando el artículo 208 constitucional sólo le señala esa atribución en las
dependencias del ministerio a su cargo”. Además, arguye el escrito, es claro
que los representantes legales de los entes descentralizados adscritos o
vinculados no son servidores de las dependencias del respectivo ministerio, a
pesar del control de tutela que tal organismo tiene sobre aquellos en virtud de
la relación jerárquica que los vincula directamente con el Presidente de la
República.
9.4 Consideraciones de la Corte
31. La
descentralización es una forma de organización administrativa propia de los
Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la
transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que
adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones. No obstante,
esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder
central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el
principio de coordinación que gobierna la función administrativa (artículo 209 superior),
dicho vínculo permanece vigente a través del llamado control de tutela,
existente en nuestra organización administrativa respecto de los entes
funcionalmente descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la
reforma constitucional y administrativa operada en 1968.
De esta manera, la
autonomía para la gestión de los asuntos que son de competencia de los entes
funcionalmente descentralizados no es absoluta, sino que se ejerce dentro de
ciertos parámetros que de un lado emanan de la voluntad general consignada en
la ley, y de otro surgen de la política general formulada por el poder central.
Así,  el control de tutela usualmente comporta el doble aspecto de la legalidad
y la oportunidad de la actuación administrativa. Diversos mecanismos hacen
posible ejercer este doble control, como pueden ser, entre otros, la capacidad
nominadora de las autoridades centrales respecto de los cargos directivos en la
entidad descentralizada,  la presencia de representantes de este poder en los
órganos directivos del ente funcionalmente  descentralizado, la operancia del
recurso de apelación por la vía gubernativa, el mecanismo del veto mediante la
exigencia del voto favorable de la autoridad central, o los demás que  el
legislador en su libertad configurativa determine o se establezcan en los
estatutos de las respectivas entidades.
Diferente al control
de tutela, que tiene cabida respecto de la Administración descentralizada, es
el control jerárquico tradicionalmente operante en el sector central de la
misma. Sobre las diferencias que se predican respecto de estas dos formas de
supervisión administrativa, la Corte, en Sentencia C-497A de 1994[21], dijo  lo siguiente:
“Sobre
el control de tutela cabe hacer cuatro observaciones, según el autor citado (se
refiere a Jean Rivero):
a)           La descentralización no
excluye, a diferencia del federalismo, el control por parte del Estado
central.  Este control es necesario, a la vez, tanto en interés del Estado
mismo, que debe salvaguardar su unidad política y vigilar el respeto a la ley,
como en interés de la persona descentralizada, y asimismo en interés de los
individuos que pueden tener necesidad de una protección contra la autoridad
descentralizada; b) El control de tutela es normalmente una atribución del
Estado, aunque aparece también en las relaciones de las colectividades locales
con los establecimientos públicos que dependen de ellas; c) El control de
tutela se refiere normalmente a las personas jurídicas de derecho público; sin
embargo, el lenguaje administrativo emplea el mismo término para el mismo
control sobre algunas personas de derecho privado encargadas  de un servicio
público; d) Finalmente, escribe Rivero, "el control debe conciliarse -so
pena de aniquilarlo- con la libertad reconocida a la colectividad.  Por ello se
opone punto por punto al control jerárquico.  En la centralización, la
subordinación, se ha visto, es de principio y el control se ejerce sin texto:
es para excluirlo que un texto es necesario.  Además ella (la subordinación) es
total; el control se extiende a todos los aspectos del acto, y puede conducir a
su anulación o a su modificación.  Respecto a la autoridad descentralizada, por
el contrario, la libertad es la regla, y el control la excepción; un texto debe
establecer el principio, designar la autoridad que lo ejerce en nombre del
Estado, fijarle la extensión (legalidad u oportunidad), los procedimientos;
fuera o más allá de las prescripciones legales, la tutela termina, y la
libertad retoma su imperio; de allí las fórmulas clásicas:  no hay tutela sin
texto, y no hay tutela más allá de los textos". 3
32. La Constitución
no define qué cosa es la descentralización, pero acudiendo a lo que usualmente
se entendía por tal sistema de organización administrativa al momento de
expedirse la Carta, el intérprete puede concluir que cuando el constituyente
hizo mención del mismo, se refería a aquella figura jurídica tal y como la ley,
la doctrina y la jurisprudencia colombiana la entendían entonces. En este
sentido, dicha figura involucra entre nosotros,  desde 1968[22], el concepto de
vinculación del ente funcionalmente descentralizado a un ministerio o
departamento administrativo, el cual ejerce un control de tutela sobre el
primero, con miras a obtener la coordinación de la función administrativa. Así
las cosas, el control de tutela parte de la base de la distinción entre
organismos superiores e inferiores dentro de la estructura administrativa.
Dentro del
desarrollo histórico de la figura del control de tutela entre nosotros, vale la
pena recordar, por lo que tiene que ver con el tema que ahora se debate, que
dentro de la reforma administrativa de 1968 diversos artículos de los decretos
1050 y 3130 de ese año establecieron mecanismos para el ejercicio de dicho
control de tutela sobre las entidades descentralizadas, otorgando facultades en
cabeza de los ministros o los jefes de departamento administrativo a los cuales
se adscribían o vinculaban las entidades descentralizadas.
Todo lo anterior
permite concluir que entre nosotros la descentralización por servicios siempre
ha tenido como presupuesto una relación que implica un poder de supervisión y
orientación que se ejerce para la constatación de la armonía de las decisiones
de los órganos de las entidades descentralizadas con las políticas generales
adoptadas por el sector, y que es llevado a cabo por una autoridad sobre otra,
o sobre una entidad, control que el constituyente avaló cuando acogió esta
forma de organización administrativa. Por ello no resulta extraño ni contrario
al espíritu de la Carta, que la ley hable de que los representantes legales de
las entidades descentralizadas tengan un superior inmediato, tal y como lo hace
la norma sub examine. Ello no supone que dicho superior ejerza un
control jerárquico, en su noción clásica, como lo afirma el demandante,
consideración sobre la cual estructura su acusación. Significa tan solo, que
ese superior inmediato ejerce el control administrativo propio de la
descentralización.
Adicionalmente, la
facultad del ministerio debe analizarse dentro del contexto del control
administrativo que la misma Ley 489 de 1998 establece en sus artículos 42 y
105. La primera de estas disposiciones se refiere explícitamente a que algunas
entidades se adscriben o vinculan a otras. La segunda, definiendo los límites
de ese control administrativo sobre las entidades descentralizadas, deja a
salvo del mismo las decisiones de ellas respecto de sus competencias legales.
En efecto dicha norma dice lo siguiente:
“Artículo 105. Control Administrativo. El control administrativo sobre las
entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los
actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos
de esos organismos o entidades.”
Así las cosas, para
la Corte la presencia de un superior inmediato que ejerce un control
administrativo, no implica que en su cabeza se radiquen las facultades de
nombramiento y remoción del representante legal de las entidades
descentralizadas, ni toca con la toma de decisiones que operen dentro de las
competencias legales del organismo, pues una interpretación contraria
desvirtuaría el mecanismo de la descentralización. Hace referencia, más bien y
sobre todo, a la armonización y coordinación de políticas administrativas, como
lo ordena la Constitución. En este sentido, tal control administrativo
desarrolla plenamente el artículo 208 superior, conforme al cual “los
ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la
administración en su respectiva dependencia”, palabra esta última, que no
puede interpretarse restrictivamente, sino que, es comprensiva de las entidades
adscritas o vinculadas la ministerio en cuestión.
33. En cuanto al
concepto del señor Procurador, según el cual el segmento acusado que ahora se
examina viola la Constitución por cuanto le atribuye al ministro la calidad de
superior inmediato de los representantes legales de entidades descentralizadas
adscritas o vinculadas, cuando el artículo 208 superior sólo le señala esa
atribución en las dependencias del ministerio a su cargo, la Corte encuentra
que la propia Carta, en su artículo 115, dispone que “el Presidente y el
Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno.” Así, es claro que el poder central,
titular del control de tutela, está conformado por ellos y no, como lo dice la
vista fiscal, por las dependencias administrativas a su cargo. Por lo cual no
resulta contrario a la Constitución que la disposición bajo examen, en lo
acusado, disponga que es función de los ministros, actuar como superior
inmediato de los representantes legales de entidades descentralizadas adscritas
o vinculadas. Ello bajo el entendimiento de que esta superioridad le confiere
el control administrativo que es propio de la figura de la descentralización, y
que debe entenderse dentro del contexto normativo completo de la Ley 489, según
antes se explicara.  En los anteriores términos la norma se declarará
exequible.
4.  Artículo 63
10.1 Texto de la disposición
Artículo 63.
Unidades ministeriales. La nomenclatura y jerarquía de las unidades ministeriales será
establecida en el acto que determine la estructura del correspondiente
Ministerio, con sujeción a la presente ley y a la reglamentación del
Gobierno.
10.2 La
demanda y la intervención ciudadana
Frente del
aparte acusado del artículo 63, sostiene el demandante que no respeta la
jerarquía normativa estipulada por la Constitución en sus artículos 4º, 150 y
189, toda vez que supedita la norma que en el futuro determinará la estructura
administrativa de un ministerio, a una reglamentación del Gobierno Nacional. Se
estima así, que el ejercicio legislativo no puede estar condicionado a la
potestad reglamentaria pues, ello equivale a ir en contra del principio que
consagra la separación misma de los poderes públicos.
En
relación con el cargo anterior, la intervención del Ministerio del Interior no
formula ninguna apreciación.
10.3 El
concepto del Ministerio Público
Respecto de la
expresión que se acusa en el artículo 63 referenciado, se indica que resulta
contraria al artículo 150 numeral 7 del ordenamiento fundamental, toda vez que
al disponerse que el acto que determine la estructura del ministerio deberá
ajustarse, entre otros, a la reglamentación del Gobierno, se está supeditando
la función legislativa a la potestad reglamentaria.
10.4
Consideraciones de la Corte
34.
En lo que se refiere a la determinación de la estructura de la Administración
Nacional, la Constitución Política ha distribuido competencias concurrentes
entre Congreso Nacional y el presidente de la República. En efecto, conforme al
numeral 7° del artículo 150 superior, corresponde al legislador “(d)eterminar
la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus
objetivos y estructura orgánica...”. (resalta la Corte ) De su parte, el
numeral 16 del artículo 189 constitucional dispone que compete al presidente de
la República “(m)odificar la estructura de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.”
En relación con este
sistema de competencias concurrentes, la jurisprudencia de esta Corporación ha
manifestado lo siguiente:
“El ordenamiento
constitucional colombiano atribuye al Legislador la facultad de regular la
organización y el funcionamiento de las entidades administrativas del orden
nacional. Aun cuando el Constituyente de 1991 asignó mayores poderes al
Ejecutivo para que la administración pública fuera dinámica y se adecuara más
fácilmente a las necesidades inherentes al ejercicio de la función
administrativa, mantuvo para el Congreso de la República la competencia
constitucional de determinar la estructura de la administración nacional, con
el respectivo señalamiento de sus objetivos y estructura orgánica, así como, de
regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores,
con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario,
entre otras. Dicha potestad del Legislador no supone un ejercicio totalmente
independiente de la misma, requiere de la participación gubernamental para
expedirlas o reformarlas, ya que la iniciativa de esas leyes pertenece en forma
exclusiva al Gobierno Nacional.
...
La Constitución
Política reconoce al Presidente de la República, como suprema autoridad
administrativa, las atribuciones consistentes en reordenar la estructura de la
administración central mediante la creación, fusión o supresión, conforme a la
ley, de los empleos que demande la administración central, con el señalamiento
de sus funciones especiales y la fijación de sus dotaciones y emolumentos;
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales; así
como, modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con
la ley. Así pues, estas facultades le permiten al Ejecutivo adecuar las
entidades y organismos mencionados a las políticas del gobierno, de conformidad
con los principios y reglas generales que para el efecto defina el Legislador,
mediante una ley que señale el ámbito de acción y decisión del Ejecutivo.”[23]
35. Conforme con lo
expuesto, de la Constitución emana que corresponde al Congreso determinar la
estructura de la Administración Nacional, creando los ministerios, pero que el
Gobierno puede modificar su estructura según se lo permite el numeral 16 del
artículo 189 superior. ¿Significa esto que el Gobierno puede, como lo menciona
la norma que se estudia, establecer prima facie la nomenclatura y
jerarquía de las unidades ministeriales? En otras palabras, ¿puede un
disposición legal conceder al Ejecutivo la facultad referida?
La Corte encuentra
que la respuesta al anterior interrogante es negativa toda vez que es evidente
que la determinación inicial de la estructura administrativa es competencia del
legislador. Se pregunta entonces qué fue lo que quiso decir la norma bajo
examen cuando indicó que en el acto que determine la estructura del
correspondiente Ministerio, con sujeción a la ley se establecerá la
nomenclatura y jerarquía del mismo. Evidentemente al referirse a tal  “acto”
el legislador no hacía alusión a la ley, pues entonces la disposición carecería
de sentido pues indicaría que la ley, con sujeción a la ley haría tal
señalamiento, lo cual es absurdo. Así, ha de entenderse que la disposición se
refiere a actos del Gobierno.
Sin embargo, esta lectura, que es la única que lógicamente puede hacerse de la
disposición, lleva a concluir en su disconformidad con la Constitución, pues
estaría permitiendo al Ejecutivo ejercer una competencia que es exclusiva del
legislador. En efecto, solo a la ley compete determinar inicialmente la
estructura de la Administración, facultad que la norma acusada permite ejercer
al  Gobierno Nacional. En tal virtud, la Corte retirará del ordenamiento
jurídico el segmento normativo del artículo 63 de la ley 489 de 1998 que dice “y
a la reglamentación del Gobierno”, y el resto de la disposición lo
declarará ajustado a la Carta, bajo el entendido de que el acto a que se
refiere, que determina la estructura del correspondiente ministerio y en el
cual se señala la nomenclatura y jerarquía de las unidades ministeriales es
únicamente la ley.
4.
Artículos 71 y 78
11.1 Texto de
las disposiciones
“Artículo 71.
Autonomía administrativa y financiera. La autonomía administrativa y financiera de los
establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen y en
el cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que
los creó o autorizó y a sus estatutos internos; y no podrán desarrollar
actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar
cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los
contemplados en ellos.”
“Artículo 78.
Calidad y funciones del director, gerente o presidente. El director, gerente o presidente será el
representante legal de la correspondiente entidad, celebrará en su nombre los
actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones,
tendrá su representación judicial y extrajudicial y podrá nombrar los
apoderados especiales que demande la mejor defensa de los intereses de la
entidad.
“A más de las que
les señalen las leyes y reglamentos correspondientes, los representantes
legales de los establecimientos públicos cumplirán todas aquellas funciones que
se relacionen con la organización y funcionamiento, con el ejercicio de la
autonomía administrativa y la representación legal, que no se hallen
expresamente atribuidas a otra autoridad.
“En particular
les compete:
“a) Dirigir,
coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la
organización y de su personal;
“b) Rendir
informes generales o periódicos y particulares al Presidente de la República,
al Ministro o Director de Departamento Administrativo respectivo, sobre las
actividades desarrolladas, la situación general de la entidad y las medidas
adoptadas que puedan afectar el curso de la política del Gobierno.
“Parágrafo. Los establecimientos públicos nacionales, solamente
podrán organizar seccionales o regionales, siempre que las funciones
correspondientes no estén asignadas a las entidades del orden territorial.
En este caso, el gerente o director seccional será escogido por el respectivo
Gobernador, de ternas enviadas por el representante legal.
11.2
La demanda y la intervención ciudadana
En lo relativo al origen y funcionamiento de los
establecimientos públicos nacionales, el accionante solicita que se declaren
inexequibles los apartes subrayados de los artículos 71 y 78 parágrafo de la
Ley 489 de 1998. A este respecto aduce primeramente que el artículo 71 aludido,
tal como está redactado en la actualidad, contraría el artículo 150 numeral 7
de la Constitución Política toda vez que el mismo indica que los
establecimientos públicos únicamente podrán ser creados directamente por la
ley, sin que pueda bastar autorización legal para ello, ni norma jurídica diferente
de la ley misma. En segundo lugar, el actor aduce que el parágrafo del artículo
78, implica una vulneración de los principios constitucionales de la
descentralización territorial (artículos 1 y 151 C.P.) y de los principios que
deben guiar la función pública (artículo 209 C.P.), toda vez que sugiere la
posibilidad de que las funciones asignadas a las entidades territoriales puedan
ser desarrolladas simultáneamente por un establecimiento público del orden
nacional.
En lo
referente a la presunta inconstitucionalidad del artículo 71 de la mencionada
ley, el escrito del Ministerio del Interior establece que el numeral 10° del
artículo 150 de la Constitución prevé claramente la posibilidad de que el
Congreso otorgue al Presidente de la República facultades extraordinarias de
carácter legislativo, sin que dentro de las excepciones consagradas a las
mismas se encuentre la de crear establecimientos
públicos.
Finalmente, frente
de la solicitud de inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 78 de la
Ley 489 de 1998, la apoderada del Ministerio del Interior aduce que la norma no
atribuye en cabeza de los establecimientos públicos nacionales funciones propias
de las entidades territoriales sino que permite que éstos organicen seccionales
o regionales cuando las funciones correspondientes no estén asignadas a
aquellas. Debido a esto, arguye, la norma enunciada no vulnera la Carta Magna,
tal y como lo afirma el actor en su escrito.
11.3
El concepto del Ministerio Público
En cuanto a las
expresiones acusadas del artículo 71, la vista fiscal indica que debe
declararse su inconstitucionalidad, en razón a que la Carta es clara en
reservar la creación de establecimientos públicos a las leyes de la República
salvo que, excepcionalmente y de conformidad con el artículo 150 numeral 10 de
la Ley Fundamental, se otorguen facultades extraordinarias al Gobierno para que
cree tales establecimientos mediante decretos con fuerza de ley.
Por último, frente
de la demanda parcial en contra del artículo 78 parágrafo de la citada ley, el
Ministerio Público considera que los cargos que la fundamentan no están
llamados a prosperar pues tal norma resulta conforme con el artículo 1º
constitucional que predica la existencia de un Estado Social de Derecho,
descentralizado y con autonomía de sus entidades descentralizadas. Del mismo
modo, las expresiones acusadas son coherentes con el propósito del
constituyente de 1991, en el sentido de evitar la existencia de diversas
entidades que cumplan con una misma función.
11.4
Consideraciones de la Corte
36.  En lo referente
a la primera de las acusaciones formuladas en contra de las disposiciones que
ahora se examinan, la Corte encuentra que el cargo tiene un fundamento
constitucional adecuado.
En efecto, el
numeral 7° del artículo 150 de la Constitución expresa que corresponde al
Congreso mediante ley, “...crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional...”. Si bien, dentro del texto superior
se encuentra también el artículo 210 conforme al cual “(l)as entidades del
orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o
por autorización de ésta,” norma que aparentemente sería contradictoria con
la primera, y permitiría la creación de establecimientos públicos mediando tan
sólo la autorización legal, la Corte encuentra que la primera de las disposiciones
constitucionales citadas, por referirse expresamente a los establecimientos
públicos, reviste una especialidad que la hace ser la expresamente aplicable al
caso que ahora se estudia. Así, la creación de dicha clase de entidades es
siempre legal.
Para la Corporación,
la simple autorización legal para creación de entidades del orden nacional, es
permitida por la Constitución únicamente en relación con las empresas
industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta, más no con los establecimientos públicos
que como lo dice el actor, deben ser creados directamente por la ley.
No obstante lo
anterior, a juicio de la Corte también les asiste razón al interviniente y a la
vista fiscal cuando afirman que también los decretos expedidos con fundamento
en facultades extraordinarias concedidas por el Congreso al presidente de la
República, pueden crear ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional. Así, la expresión “o norma” contenida en la disposición que se
estudia y que acusa la demanda, debe entenderse como referida a esos decretos,
por lo cual no resulta contraria a la normas superiores. En efecto, la
Constitución no prohibe la concesión de facultades extraordinarias para tales
efectos, como se deduce del texto del tercer inciso del numeral 10 del artículo
150 superior.
Así las cosas, la
Corte, declarará, en los términos de las presentes consideraciones, la
exequibilidad condicionada de la expresión “o norma” contenida en el artículo
71 de la Ley 489 de 1998.
37. En cuanto al reproche formulado en contra del
segmento normativo acusado del parágrafo del artículo 78, cargo según el cual
estas expresiones sugieren la posibilidad de que las funciones asignadas a las
entidades territoriales puedan ser desarrolladas simultáneamente por un
establecimiento público del orden nacional, la Corte encuentra que la acusación
parte de una lectura equivoca de la disposición.  En efecto, a juicio del
actor  la norma permite a los establecimientos públicos nacionales ejercer
funciones propias de las entidades territoriales; no obstante, lo que en
realidad dispone es justamente lo contrario, pues prohibe que tales entidades
organicen seccionales o regionales cuando las funciones correspondientes, esto
es las que llevarían a cabo tales seccionales o regionales, estén asignadas a
entidades del orden territorial. En tal virtud el cargo no prospera.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del señor procurador general de la Nación y
cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E LV E
Primero: Declarar EXEQUIBLE
el inciso segundo del parágrafo del artículo 8° de la Ley 489 de 1998.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE
la expresión “a ellas asignadas” contenida en el parágrafo del artículo
9° de la Ley 489 de 1998.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE
la expresión  “o entidad”, contenida en el primer inciso del artículo 12
de la Ley 489 de 1998, así como el parágrafo de la misma disposición.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 14 de la Ley 489 de 1998, bajo la condición de que los convenios a que
se refiere el inciso primero de la norma tengan carácter temporal, es decir
término definido, e INEXEQUIBLE el parágrafo del mismo artículo.
Quinto: Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “o desconcentración” contenida en el numeral 6° del
artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Sexto: Declarar INEXEQUIBLES
el literal b) del numeral 1° del artículo 38 y el segundo inciso del parágrafo
del artículo 56 de la Ley 489 de 1998.
Séptimo: Declarar EXEQUIBLE la
expresión “las superintendencias”, contenida en el literal c) del
numeral 2° del artículo 38, en el primer inciso del artículo 68 y en el
artículo 82 de la Ley 489 de 1998, e INHIBIRSE respecto de la expresión “unidades
administrativas especiales con personería jurídica” contenida en los mismos
artículos, y la expresión “unidades administrativas especiales” del
artículo 82 de la misma Ley.
Octavo: Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “o con autorización de la misma”, contenida en el segundo
inciso del artículo 49 de la Ley 489 de 1998 y “o autorizados por ésta”,
contenida en el primer inciso del artículo 85 de la misma Ley.
Noveno: En los términos del
fundamento número 33 de la parte considerativa de esta Sentencia, declarar EXEQUIBLE
la expresión “y representantes legales de entidades descentralizadas
adscritas o vinculadas”, contenida en el literal h) del artículo 61 de la
Ley 489 de 1998.
Décimo: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 63 de la Ley 489 de 1998, bajo el entendido de que el acto a que se
refiere, que determina la estructura del correspondiente ministerio y en el cual
señala la nomenclatura y jerarquía de las unidades ministeriales, es únicamente
la ley. Salvo la expresión “y a la reglamentación del Gobierno”, que se
declara INEXEQUIBLE.
Undécimo: En los términos del
fundamento número 36 de la parte considerativa de la presente Sentencia, declarar
EXEQUIBLE la expresión “o norma” contenida en el artículo 71 de
la Ley 489 de 1998.
Duodécimo: Declarar EXEQUIBLES
las expresiones “solamente” y “siempre que las funciones
correspondientes no estén asignadas a las entidades del orden territorial”,
contenidas en el parágrafo del artículo 78 de la Ley 489 de 1998.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
Auto 076/00
Referencia:
expediente D-2696
Aclaración y
corrección de la parte resolutiva de la Sentencia C-727/00
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 8 parágrafo (parcial), 9 parágrafo
(parcial), 12 parágrafo, 14, 38 numeral 1 literal b y numeral 2 literal c
(parcial), 49 (parcial), 52 numeral 6 (parcial), 56 parágrafo (parcial), 61
literal h (parcial), 63 (parcial), 68 (parcial), 71 (parcial), 78 parágrafo
(parcial), 82 y 85 (parcial) de la Ley 489 de 1999
Actor: Pedro Alfonso
Hernández M.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafe de Bogotá,
D.C. dos (2) de agosto de dos mil (2000)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional,
CONSIDERANDO
Que en el numeral
sexto de la parte resolutiva de la Sentencia C-727/00, por error se indicó que
se declaraban “inexequibles” el literal b) del numeral 1º del artículo 38 y el
segundo inciso del parágrafo del artículo 56 de la Ley 489 de 1998, cuando,
conforme a lo expresado en el numeral 25 de la parte de Consideraciones del
fallo, tales normas fueron estimadas por la Corte como exequibles.
Que resulta
necesario corregir el anterior error,
RESUELVE
Corregir el numeral sexto de la parte
resolutiva de la Sentencia C-727 de 2000, en el sentido de declarar la
exequibilidad del literal b) del numeral 1 del artículo 38 y el segundo inciso
del parágrafo del artículo 56 de la Ley 489 de 1998. Por lo tanto, dicho
numeral quedará así:
“Sexto: Declarar EXEQUIBLES el
literal b) del numeral 1º del artículo 38 y el segundo inciso del parágrafo del
artículo 56 de la ley 489 de 1998”.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
M.P Alejandro Martínez Caballero
[2]
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[3]
M.P Alfredo Beltrán Sierra
[4]
Sayaguéz Laso, Enrique, Tratado de derecho Administrativo, tomo Y, editorial
Martín Bianchi. Montevideo, 1986.
[5]
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[6]
M.P Alfredo Beltrán Sierra.
[7]
Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[8]
Para hacer esta afirmación, el escrito del Ministerio del Interior se apoya en
Sentencia del 22 de abril de 1982 de la Corte Suprema de Justicia, en la que se
indicó que “la desconcentración es un fenómeno de descongestión de la tarea
administrativa (que no implica) que el delegante de la tarea pueda desprenderse
de su función supervisora (ni) que los delegatarios adquieran autonomía en su
actividad”.
[9]Ver
al respecto, entre otras, las sentencias C-345/93, M.P Alejandro Martínez
Caballero y C-005/96, M.P José Gregorio Hernández Galindo
[10]Sentencia
C-005/96, M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[11]
Cf. Sentencias T-024 de 1996, C-496 de 1998 y C-561 de 1999
[12]
Ver Hernández M. Pedro Alfonso. La Carta de Naturaleza de la
Descentralización , Desconcentración y Delegación. Colección Derecho de la
Administración. Santafé de Bogotá, 1999.
[13]
Sentencias T-024 de 1996, C-496 de 1998 y C-561 de 1999
[14]
Sentencia c-496 de 1998, m.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[15]
Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Ed. Abeledo- Perrot. Buenos
Aires. 1996. Tomo I, pág, 207
[16]
Ver Hernández M. Pedro Alfonso. La Carta de Naturaleza de la
Descentralización , Desconcentración y Delegación. Colección Derecho de la
Administración. Santafé de Bogotá, 1999.
[17]
Las diferencias entre la desconcentración y la delegación fueron señaladas por
la Corte en la jurisprudencia arriba reseñada
[18]
M.P. Fabio Morón Díaz
[19] Reiterada
posteriormente mediante los pronunciamientos referenciado con los números C-496
de 1998 y C-561 de 1999:
[20]
Sentencia C-594 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell
[21]
MP. Vladimiro Naranjo Mesa
3 J. RIVERO. Derecho Administrativo
(Caracas, U. Central, 1984). pp. 344-345.
[22]
Cf. Decretos extraordinarios 1050 y 3130 de 1968
[23]
Sentencia C-209 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara