C-740-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-740/13
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO
PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Inexequibilidad
Analizados a plenitud los distintos cargos de la
demanda, la Sala consideró que cuatro de ellos, los planteados en segundo,
tercero, cuarto y quinto lugar no reunían las condiciones para dar lugar a una
decisión de fondo en sede de constitucionalidad, pues se sustentan en
situaciones que no impactaron el trámite de este Acto Legislativo y en la
supuesta infracción de normas del Reglamento del Congreso, sin que
simultáneamente se plantee la vulneración de preceptos constitucionales. En
consecuencia la Corte se inhibirá de decidir sobre ellos. De otra parte, la
Corte Constitucional encontró fundado el primer cargo de la demanda,
relacionado con el hecho de que durante el quinto debate del proyecto
antecedente de este Acto Legislativo cumplido ante la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012,
se infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos artículos
del Reglamento del Congreso, la que prohíbe las sesiones simultáneas de
comisiones y plenarias. Ello por cuanto la sesión de la
Comisión Primera de la Cámara se extendió hasta las 4:10 de la tarde, mientras
que la de la plenaria de la misma corporación estaba citada para las 2:00 p. m.
y comenzó sus deliberaciones a las 4:11 p. m., inmediatamente después de que se
reuniera el quórum necesario. Además de la comprobada infracción de estas
disposiciones que reglamentan el funcionamiento del Congreso, la
Corte explicó la trascendencia de una situación como la relatada y de qué
manera ella representa una grave lesión al principio democrático, al afectar seriamente
las condiciones necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo de ese
debate, al punto de invalidarlo, lo que a su turno implica incumplimiento del
requisito de los ocho debates sucesivos exigido por el artículo 375 superior.
También señaló que este vicio no fue saneado, sino por el contrario reafirmado,
por la posterior actuación de las cámaras legislativas y que tampoco puede ser
subsanado en esta etapa procesal. A partir de estas consideraciones concluyó
que el defecto observado en relación con el quinto debate tiene entidad y
gravedad suficientes para causar la inexequibilidad de la totalidad de este
Acto Legislativo. En esta perspectiva, al considerar la gravedad y plena
acreditación del único vicio estudiado, y sin que en el presente caso haya sido
necesario determinar si el Congreso era o no competente para expedir una
reforma con estos contenidos, pues los actores no formularon un planteamiento
de esa naturaleza, este tribunal concluye que existen razones suficientes, que
le obligan a declarar inexequible la totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.
CADUCIDAD DE LA
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Toda
exigencia procedimental debe estar al servicio de una específica finalidad
CONSTITUCION POLITICA-Rigidez
ACTO LEGISLATIVO-Exigencias constitucionales
de requisitos de procedimiento
Existe
un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del cumplimiento de
los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos Legislativos es mayor
que cuando se trata de normas de índole legal.  Ello debido a que la magnitud
de las consecuencias, en términos de afectación de la arquitectura
constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del
Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad inexcusable del
cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su naturaleza, vinculan a
las decisiones del legislativo con la deliberación democrática.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS
FRENTE A REFORMAS CONSTITUCIONALES-Mayor importancia
Este control del respeto de los procedimientos es aún
más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen
que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento,
al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada
más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una
sociedad; y, de otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma
fundamental del ordenamiento, la
Constitución está dotada de supremacía  y de rigidez, por lo cual su reforma
exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos:
mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Especial rigurosidad en la comprobación acerca de la
validez del procedimiento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros
normativos
El parámetro normativo aplicable al control de los
actos legislativos está formado por las normas de la
Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es
presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la
materialización de principios y valores constitucionales, en especial del
principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse,
ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la
medida en que desconocen los requisitos establecidos por la propia Carta para
la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
Cargos que no se
refieren a hechos acaecidos dentro del tramite del acto legislativo acusado y
no reunen requisitos para ser analizados en sede de constitucionalidad-Inhibición para decidir sobre éstos
Los hechos denunciados en los cargos segundo a quinto
de la demanda son visible ejemplo de esta situación, pues sin duda ninguno de
ellos pudo significar irregularidad de alguna especie frente al trámite que
antecedió a la aprobación de este Acto Legislativo. Esto por cuanto, sin
perjuicio de que ciertamente resulte cuestionable que las cámaras ignoren en su
actuación disposiciones imperativas de su Reglamento, es claro que ninguna de
las aquí planteadas afecta de manera negativa el trámite de este proyecto, pues
carecen de la capacidad de invalidar las condiciones necesarias para que aquel
transcurra de manera adecuada. Por ello, se insiste, hechos como la omisión en
dar continuidad en determinadas sesiones a temas diferentes previamente
iniciados, encontrarse pendientes otros proyectos legislativos que hubieren
sido objeto de mensaje de urgencia, o la inversión en el orden de ciertos
puntos de la agenda de algunas sesiones en las que este proyecto fue discutido,
de ninguna manera inciden negativamente en el trámite del mismo. Ahora bien,
como antes se explicó, la corrección del procedimiento legislativo, y el ámbito
dentro del cual las fallas que dentro de él ocurran resultarían relevantes, es
aquel que tiene que ver con las condiciones necesarias para la formación de una
verdadera voluntad democrática al interior de las cámaras, la materialización de
los principios constitucionales, y en particular la efectividad del principio
democrático durante todo el curso de los distintos debates y etapas que
conforman el trámite legislativo. Y es notorio que ninguno de los supuestos
vicios alegados en estos cargos tiene relación con esos aspectos, pues al
tratarse de omisiones de carácter general es evidente que para nada pueden
incidir en el desarrollo de un determinado trámite legislativo. De otro lado, en lo específicamente
atinente a los cargos tercero y cuarto, relativos a la supuesta desatención de
mensajes de urgencia e insistencia relacionados con otros proyectos se invocó
como infringido el artículo 163 de la
Constitución que trata sobre estos mensajes, es claro que no habría en este
caso vulneración de esa norma superior, pues como es obvio, la posible
ignorancia de esas solicitudes habría afectado los proyectos de ley que fueron
objeto de ellas, y no el proyecto de acto legislativo cuyo producto final aquí
se cuestiona. A partir de lo
anterior, además de la ninguna incidencia de los hechos denunciados frente a la
corrección del trámite
seguido para la expedición de este Acto Legislativo, es claro que tales
violaciones tendrían un rango puramente legal, de ningún modo
constitucionalidad. En este medida, estarían ausentes varios de los criterios
necesarios para que la Corte pueda decidir sobre tales acusaciones,
concretamente los de especificidad, pertinencia y suficiencia, los dos primeros
por cuanto según se dijo, no existe una verdadera vulneración constitucional,
ni tampoco los actores se propusieron sustentarla, y el último por cuanto en
esas condiciones, no existe en realidad una duda, ni siquiera mínima, sobre lo
posible inexequibilidad del Acto Legislativo demandado, por las razones
aducidas en estos cuatro cargos. Bajo las anteriores consideraciones, no existe
en este caso opción distinta a que la Sala se inhiba de decidir sobre estos
cargos.
SESIONES SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA
RESPECTIVA PLENARIA-Prohibición
La
principal razón que explica la prohibición de sesiones simultáneas de una
comisión y de la respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros
del Congreso cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su
alto cargo, especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que
fuere citado con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones
congresuales atribuidas a las cámaras legislativas. Sin embargo, más allá de
esa evidente y elemental finalidad, estas reglas apuntan también al
cumplimiento de otros propósitos de hondo calado constitucional, con lo que su
eventual infracción afectaría de manera directa la posibilidad de realizar esos
otros trascendentes objetivos. En efecto, la posibilidad de concurrir y actuar
cada vez que sea citada la comisión de la que un determinado congresista hace
parte o la plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo
tiempo un derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con
principios constitucionales tan determinantes como la participación o la
igualdad, ambos incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del
orden superior.
PROHIBICION DE SESIONES
SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA
RESPECTIVA PLENARIA-Cumplimiento de esta regla es presupuesto básico y necesario
para adecuada formación de voluntad democrática dentro de las cámaras
legislativas
PROHIBICION DE SESIONES
SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA
RESPECTIVA PLENARIA-Materialización de principios y valores constitucionales, entre
ellos el principio democrático
PROHIBICION DE SESIONES
SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA
RESPECTIVA PLENARIA-Desconocimiento ocasionaría vicio capaz de afectar validez de un
acto legislativo
PROYECTOS DE LEY O DE ACTOS LEGISLATIVOS-Votación
SESION PARLAMENTARIA-Momento en que puede entenderse iniciada
En este sentido, es necesario reconocer que el
artículo 91 ibídem prevé que “Verificado
el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y
empleará la fórmula: ‘Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al
orden del día para la presente reunión’.” De esta circunstancia podría prima facie deducirse que solo una
vez comprobada la existencia de quórum existe una verdadera y formal sesión de
la comisión o plenaria respectiva. Como elementos adicionales, pueden también
incorporarse a este estudio el artículo 90 de ese Reglamento que contempla las
distintas situaciones que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte
final de su artículo 92, según el cual “Transcurrida una hora sin presentarse
el quórum requerido, los asistentes podrán retirarse hasta nueva convocatoria”.
Estas dos normas coinciden en prever situaciones en las que excepcionalmente
cesa el deber de los congresistas de concurrir a una determinada sesión en
vista de circunstancias específicas, lo que por contraste, no hace más que
resaltar la vigencia permanente de ese deber, insiste la
Corte, a partir de la hora para la cual la sesión hubiere sido citada.El
análisis conjunto y sistemático de estas disposiciones permite a la
Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula prevista en el citado
artículo 91, que el Presidente de la respectiva corporación o célula
legislativa debe pronunciar una vez acreditada la existencia del quórum, en
realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que se abre el registro para
la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde la hora en que conforme
a la citación oportunamente circulada, ésta ha de iniciarse. Es también a
partir de este momento que deberá procurarse la presencia de los ausentes, y
podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se hubiere reunido el quórum
requerido. Resalta la Corte que el deber y el derecho de concurrir a las
sesiones parlamentarias, que según la teleología de las normas cuya
transgresión se analiza, es el elemento que justifica la prohibición de
programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de la citación.
En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los artículos 83 y 93 del
Reglamento del Congreso se materializa de manera indudable desde que tiene
lugar la apertura del registro de asistencia mientras aún sesiona la otra
célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no pudiere aún comenzar su
deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia del quórum
requerido.  Un motivo adicional para arribar a estas conclusiones es el hecho
de que, en caso de asumirse una postura contraria, conforme a la cual se acepte
que no existe sesión de las comisiones o plenarias hasta tanto no se certifique
la existencia del quórum requerido, ello implicaría aceptar también que ninguno
de los ausentes que con su no comparecencia (no justificada) termina por
frustrar de manera definitiva la realización de una sesión debidamente
convocada sería responsable por ello, pese al deber imperativamente establecido
en el artículo 268 del mismo Reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría
resumirse como la desaparición de un deber a causa de su masivo incumplimiento,
ratifica entonces que el único entendimiento posible de estas normas es aquel
conforme al cual, sin perjuicio de las reglas que determinan la validez de las
deliberaciones y las decisiones parlamentarias (que es un asunto totalmente
diferente) las sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan desde el
momento en que se abre el registro que busca verificar el número de
congresistas asistentes, instante a partir del cual tiene efectos la
prohibición contenida en los artículos 83 y 93 en comento.
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO
PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Trámite
VICIO DE
PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Debate y aprobación de proyecto de reforma
constitucional por comisión competente, mientras a la misma hora se encuentra
citada y pendiente de iniciar sus labores la plenaria de la misma corporación
Referencia: expediente D-9552
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 02 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y
221 de la Constitución Política de Colombia”.
Actores: Iván Cepeda Castro y otros.
Magistrado ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre
de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Iván Cepeda Castro, Carlos Germán Navas Talero, Ángela María
Robledo Gómez, Guillermo Abel Rivera Flórez, Santiago Medina Villarreal,
Gustavo Adolfo Gallón Giraldo, Ramiro Bejarano Guzmán, Franklin Javid Castañeda
Villacob, Claudia Liliana Erazo Maldonado y Jaime Absalón Rincón Sepúlveda
presentaron ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma
contra todo el texto del Acto Legislativo 02 de 2012.
Mediante auto de marzo 8 de 2013 el
Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó fijar en lista el presente
asunto y corrió traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor. Además, teniendo en cuenta que
esta demanda se sustenta de manera directa en la presunta ocurrencia de vicios
de procedimiento en el trámite que condujo a la aprobación de este Acto
Legislativo, dispuso solicitar a los Secretarios Generales de las cámaras
legislativas remitir toda la información necesaria para estudiar los cargos
planteados.
En esa misma decisión se ordenó comunicar
la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la
República y Presidente del Congreso, al igual que a los Ministros de Defensa Nacional, del Interior y de Justicia
y del Derecho. También se extendió invitación a la
Fiscalía General de la
Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Consejo de Estado y a la
Sala de Casación Penal por conducto de sus respectivos Presidentes, a la
oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA, a la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, al Centro de Investigación y
Educación Popular CINEP, a la
Fundación Nuevo Arco Iris, a la
Corporación Viva La Ciudadanía, a la
Fundación Social, a la Oficina en Colombia del Centro Internacional para la
Justicia Transicional ICTJ, a la
Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares ACORE y
a la Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro – Policía Nacional ACORPOL, y
a las facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia,
del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Sergio Arboleda, Militar Nueva
Granada y Pontificia Javeriana, todas de Bogotá, así como a las de las
Universidades de Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, para que quienes lo consideraran
pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo
demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LA
NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto del Acto Legislativo
demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 48.657 del
28 de diciembre de 2012:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2012
(diciembre 27)
Por el cual se reforman los artículos 116,
152 y 221 de la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el artículo 116 de la
Constitución Política con los siguientes incisos:
Créase un Tribunal de Garantías Penales que
tendrá competencia en todo el territorio nacional y en cualquier jurisdicción
penal, y ejercerá las siguientes funciones:
1. De manera preferente, servir de juez de
control de garantías en cualquier investigación o proceso penal que se adelante
contra miembros de la Fuerza Pública.
2. De manera preferente, controlar la
acusación penal contra miembros de la
Fuerza Pública, con el fin de garantizar que se cumplan los presupuestos
materiales y formales para iniciar el juicio oral.
3. De manera permanente, dirimir los
conflictos de competencia que ocurran entre la
Jurisdicción Ordinaria y la
Jurisdicción Penal Militar.
4. Las demás funciones que le asigne la
ley.
El Tribunal de Garantías estará integrado
por ocho (8) Magistrados, cuatro (4) de los cuales serán miembros de la
Fuerza Pública en retiro.
Sus miembros serán elegidos por la
Sala de Gobierno de la Corte Suprema de Justicia, la
Sala de Gobierno del Consejo de Estado y la
Corte Constitucional en pleno. Los miembros de la
Fuerza Pública en retiro de este Tribunal serán elegidos de cuatro (4) ternas
que enviará el Presidente de la
República. Una ley estatutaria establecerá los requisitos exigidos para ser
magistrado, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, el mecanismo de
postulación de candidatos, el procedimiento para su selección y demás aspectos
de organización y funcionamiento del Tribunal de Garantías Penales.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Tribunal de
Garantías Penales empezará a ejercer las funciones asignadas en este artículo,
una vez entre en vigencia la ley estatutaria que lo reglamente.
ARTÍCULO 2o. Adiciónese al artículo 152 de la
Constitución Política un literal g), así:
j) <sic. g)> Las materias
expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la
Constitución, de conformidad con el presente acto legislativo.
ARTÍCULO 3o. El artículo 221 de la
Constitución Política quedará así:
De los delitos cometidos por los miembros
de la Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio,
conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las
prescripciones del Código Penal Militar. Tales cortes o tribunales estarán
integrados por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro.
En ningún caso la
Justicia Penal Militar o policial conocerá de los crímenes de lesa humanidad,
ni de los delitos de genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial,
violencia sexual, tortura y desplazamiento forzado. Las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario cometidas por miembros de la
Fuerza Pública, salvo los delitos anteriores, serán conocidas exclusivamente
por las cortes marciales o tribunales militares o policiales.
Cuando la conducta de los miembros de la
Fuerza Pública en relación con un conflicto armado sea investigada y juzgada
por las autoridades judiciales, se aplicará siempre el Derecho Internacional
Humanitario. Una ley estatutaria especificará sus reglas de interpretación y
aplicación, y determinará la forma de armonizar el derecho penal con el Derecho
Internacional Humanitario.
Si en desarrollo de una acción, operación o
procedimiento de la Fuerza Pública, ocurre alguna conducta que pueda ser
punible y exista duda sobre la competencia de la
Justicia Penal Militar, excepcionalmente podrá intervenir una comisión técnica
de coordinación integrada por representantes de la jurisdicción penal militar y
de la jurisdicción penal ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de
policía judicial. La ley estatutaria regulará la composición y funcionamiento
de esta comisión, la forma en que será apoyada por los órganos de policía
judicial de las jurisdicciones ordinarias y penal militar y los plazos que
deberá cumplir.
La ley ordinaria podrá crear juzgados y
tribunales penales policiales, y adoptar un Código Penal Policial.
La ley estatutaria desarrollará las
garantías de autonomía e imparcialidad de la
Justicia Penal Militar. Además, una ley ordinaria regulará una estructura y un
sistema de carrera propio e independiente del mando institucional.
Créase un fondo destinado específicamente a
financiar el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, en la forma en que lo regule la ley, bajo la dependencia,
orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.
Los miembros de la
Fuerza Pública cumplirán la detención preventiva en centros de reclusión
establecidos para ellos y a falta de estos, en las instalaciones de la
Unidad a que pertenezcan. Cumplirán la condena en centros penitenciarios y
carcelarios establecidos para miembros de la
Fuerza Pública.
ARTÍCULO 4o. TRANSITORIO. Los procesos
penales que se adelantan contra los miembros de la
Fuerza Pública por los delitos que no tengan relación con el servicio o por
los delitos expresamente excluidos del conocimiento de la
Justicia Penal Militar de acuerdo a los incisos 1° y 2° del artículo 3° del
presente acto legislativo y que se encuentran en la justicia ordinaria,
continuarán en esta. La Fiscalía General de la
Nación, en coordinación con la
Justicia Penal Militar, contará con un periodo de hasta un (1) año para
identificar todos los procesos que se adelantan contra los miembros de la
Fuerza Pública, y trasladar a la
Justicia Penal Militar aquellos donde no se cumplan los supuestos para la
competencia de la jurisdicción ordinaria. En el marco de esa coordinación, se
podrá verificar si algún proceso específico que cursa en la
Justicia Penal Militar podría ser de competencia de la
Justicia Ordinaria.
ARTÍCULO 5o. TRANSITORIO. Facúltese por
tres (3) meses al Presidente de la República para expedir los decretos con
fuerza de ley necesarios para poner en marcha el Fondo de Defensa Técnica y
Especializada de que trata el presente acto legislativo. Los decretos expedidos
bajo esta facultad regirán hasta que el Congreso expida la ley que regule la
materia.
ARTÍCULO 6o. El presente acto legislativo
rige a partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
ROY LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE.
El Secretario General del honorable Senado
de la República,
GREGORIO ELJACH PACHECO.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
AUGUSTO POSADA SÁNCHEZ.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de diciembre de
2012.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Defensa Nacional,
JUAN CARLOS PINZÓN BUENO.”
III.    LA
DEMANDA
El libelo plantea nueve cargos de
inconstitucionalidad diferentes, todos por vicios de forma, agrupados en dos
secciones. Inicialmente, se presentan cinco distintos cargos, cada uno de los
cuales, en caso de prosperar, conduciría a que se declare inexequible la totalidad
del Acto Legislativo acusado. Posteriormente, los otros cuatro cargos soportan
lo que sería una pretensión subsidiaria, que se declaren inexequibles solo algunos
apartes de esta norma, concretamente el numeral 3° del artículo 1°, la expresión
“o policial” contenida en el inciso 3° de su artículo 3° y la totalidad
del texto de los artículos 4° y 5° transitorios.
Los referidos cargos tienen, en su orden,
el siguiente contenido:
Primer cargo: se refiere a la supuesta realización simultánea de
sendas sesiones ordinarias de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes y de la plenaria de la misma corporación
el día 26 de septiembre de 2012, fecha en la que el proyecto que antecedió a este Acto Legislativo
fue aprobado en primer debate de segunda vuelta (quinto debate de la totalidad
del trámite legislativo). Según explican, esa simultaneidad infringe la regla y
la prohibición contenidas en los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso,
respectivamente[1].
Explican que mientras la sesión de la
Comisión Primera de la Cámara concluyó a las 4:10 p. m. de ese día, la
plenaria de la misma corporación se reunió a partir de las 3:32 p. m., con lo que
los integrantes de aquella comisión tenían el deber de estar presentes en las
deliberaciones de una y otra. Según alegan, conforme al artículo 149 de la
Constitución, esta circunstancia invalidaría la parte final de la sesión de la
comisión, y con ella la aprobación de ese proyecto en quinto debate. Por lo mismo
serían inválidas todas las diligencias cumplidas dentro de las subsiguientes
etapas de este trámite legislativo.
Segundo cargo: tiene que ver con lo que denominan el no agotamiento
del orden del día de la sesión precedente. Explican que conforme a lo previsto
en el artículo 80 del Reglamento del Congreso[2],
siempre que al concluir una sesión legislativa quedaren puntos del orden del día
previamente aprobado que no hubieren sido evacuados, debe continuarse con su
tramitación en la siguiente sesión hasta su conclusión. Agregan que si bien el
orden del día de cualquier reunión puede ser modificado por acuerdo de los
congresistas presentes en ella, en caso de no ocurrir así deberá observarse la
regla del artículo 80 a que hicieron referencia.
Según relatan, un vicio de ese tipo
afectaría la aprobación de este proyecto de Acto Legislativo en segundo debate
de la segunda vuelta (sexto debate
de la totalidad del trámite legislativo), el cual tuvo lugar el día 16 de
octubre de 2012. Ello por cuanto la anterior sesión plenaria de la
Cámara de Representantes se levantó por falta de quórum mientras se encontraba
a su consideración un determinado proyecto de ley, el que por lo tanto, ha
debido encabezar el orden del día de la siguiente sesión, esto es la del 16 de
octubre de 2012. Informan que para ese día se envió un orden del día diferente,
que no incluyó los proyectos pendientes de la sesión anterior. Consideran que
en razón a esas circunstancias la aprobación de este proyecto en esa
oportunidad estaría viciada, lo mismo que las restantes y subsiguientes
diligencias de este trámite de reforma constitucional.
Tercer cargo: radica en el supuesto desconocimiento de un mensaje
de urgencia presentado por el Gobierno Nacional[3]
en relación con otro proyecto legislativo, a partir de lo cual, de conformidad
con lo previsto en el artículo 163 superior, las cámaras legislativas debieron
decidir sobre aquel proyecto dentro de los 30 días siguientes[4]. Sin embargo, según
informan los actores, el referido proyecto de ley solo fue evacuado el 20 de
diciembre de 2012, presuntamente en razón a haberse dado prelación a otros proyectos,
entre ellos el que una vez aprobado vino a convertirse en el Acto Legislativo 2
de 2012, aquí demandado.
Así las cosas, los demandantes consideran
que la aprobación de este proyecto en varios de los debates correspondientes a la
segunda vuelta mientras pendía una decisión sobre el referido proyecto de ley
que había sido objeto de mensaje de urgencia, es contraria a lo
concordantemente establecido en los artículos 163 de la
Constitución y 191 del Reglamento del Congreso, y por consiguiente se encuentra
afectado por un vicio de trámite.
Cuarto cargo: en la misma línea del caso anterior, se habría
incurrido en otro vicio de trámite al aprobar este proyecto de Acto Legislativo
en su primer debate mientras se encontraba pendiente de ser atendido un mensaje
de urgencia e insistencia presentado por el Gobierno Nacional en relación con
otro proyecto de ley[5],
el cual solo concluyó su tránsito legislativo el 10 de abril de 2012.
Quinto cargo: se basa en el incumplimiento en dos de los debates cumplidos
por el proyecto que antecedió a este Acto Legislativo, de las pautas contenidas
en el Reglamento del Congreso, concretamente en su artículo 79, en relación con
el orden en que deben incluirse los distintos asuntos que conforman el orden
del día.
El defecto se habría presentado primeramente
durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de abril de
2012, en la cual este proyecto fue aprobado en segundo debate durante la primera
vuelta, pues en esta sesión, y por decisión de la
Mesa Directiva, se tramitó en segundo lugar un recurso de apelación frente a
una decisión de la Comisión de Investigación y Acusación, lo que habría
infringido el orden previsto en el referido artículo 79 del Reglamento.
El mismo problema se habría presentado
también el 26 de septiembre de 2012 cuando este proyecto fue discutido y
aprobado en primer debate de la segunda vuelta, pues el tema fue evacuado dentro
del segundo punto del orden del día, desconociendo que conforme a la ya
referida regla, el segundo punto estaría reservado para la consideración y
aprobación del acta anterior.
A continuación, los actores incluyen unas
reflexiones introductorias respecto de los cuatro cargos restantes,
relacionadas con la importancia de los principios de unidad de materia,
identidad flexible y consecutividad, cuya supuesta infracción sustenta esas
glosas, dirigidas contra apartes específicos de la norma acusada.
Sexto cargo: se dirige contra el numeral 3° del artículo 1° del
Acto Legislativo demandado, que adiciona el artículo 116 superior, el cual establece
como una de las funciones permanentes del Tribunal de Garantías Penales que por
esta norma se crea, la de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran
entre la Jurisdicción Ordinaria y la
Jurisdicción Penal Militar”.
Según informan los demandantes, este texto
no hizo parte del contenido original del proyecto antecedente, ni de las versiones
debatidas y aprobadas durante los dos primeros debates cumplidos en ambas
vueltas ante la Comisión Primera y la plenaria de la
Cámara de Representantes, sino que fue incluido por la
Comisión Primera del Senado durante el tercero y séptimo debates, a partir de
lo cual llegó a ser acogida dentro de la versión final objeto de conciliación entre
integrantes de ambas cámaras, así como en el texto finalmente aprobado. Según se
deduce de la secuencia relatada, este inciso solo habría hecho parte del proyecto
durante cuatro de los ocho debates necesarios para su aprobación, lo que
implicaría incumplimiento de los principios de consecutividad y de identidad
flexible.
En sustento de lo anterior, los demandantes
transcriben fragmentos de la exposición de motivos y de las ponencias previas a
los dos primeros debates, a partir de las cuales podría apreciarse el contexto
dentro del cual se propuso la creación de este Tribunal de Garantías, siempre
con dos funciones básicas, el control de garantías y el control de la
acusación, a través del cual se busca garantizar el cumplimiento de los
presupuestos materiales y formales necesarios para la iniciación del juicio
oral. Señalan que a partir de ello puede constatarse, no solo que el referido
texto estuvo ausente durante estas etapas, sino también que la función de
dirimir conflictos de competencia con la jurisdicción ordinaria nunca hizo parte
de la temática de la discusión durante los dos primeros debates.
De otra parte, transcriben también apartes
de la ponencia para primer debate en segunda vuelta ante la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la que de manera clara
consta la propuesta de excluir del articulado la tercera función del Tribunal
de Garantías que se viene comentando, añadida en su momento por la comisión
homóloga y por la plenaria del Senado[6].
Esa exclusión, que fue aceptada por la
Comisión de la Cámara y luego ratificada por la plenaria de la misma
corporación, estuvo motivada en el hecho de no considerar oportuno que el nuevo
tribunal asumiera una función que por lo demás es de la naturaleza de las
atribuidas al Consejo Superior de la
Judicatura. Los actores resaltan que esta exclusión demuestra además que no se
trataba de un tema relacionado, que de alguna manera pudiera considerarse como
derivado de las otras funciones para cuyo cumplimiento se propuso la creación
de este tribunal, además de lo cual se ratifica que el tema no estuvo presente
a lo largo del trámite legislativo.
A partir de estas consideraciones, los demandantes
concluyen que el numeral 3° del artículo 1° del Acto Legislativo acusado debe
ser declarado inexequible por violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible.
Séptimo cargo: recae sobre la expresión “o policial”
contenida en “el inciso 3° del artículo 3°” (en realidad es 2°) del Acto Legislativo
acusado, cuya inclusión en este proyecto sería también contraria al principio
de consecutividad.
Según relatan, este fragmento tampoco hacia
parte del proyecto original ni de las versiones discutidas y aprobadas durante
los dos primeros debates. Su inclusión habría sido propuesta y aceptada durante
el tercero de los ocho debates, ante la
Comisión Primera del Senado, punto a partir del cual se mantuvo como parte del
proyecto por todo el resto del trámite legislativo, por lo que aparece también
tanto en la versión conciliada como en el texto final de este Acto Legislativo.
Los demandantes consideran que la adición de
la expresión “o policial” como complemento del nombre Justicia Penal
Militar, con todo lo que ello implica en cuanto a la inclusión de la
Policía Nacional como institución cuyos integrantes serán investigados y juzgados
por aquélla, no puede entenderse como un cambio de poca monta o una simple
precisión frente a lo inicialmente incluido, pues en todo momento hasta antes
del tercer debate se había entendido que su población objetivo eran únicamente
los miembros de las Fuerzas Militares.
También en este caso se incluyen
transcripciones parciales de la exposición de motivos y de las primeras
ponencias, en las que la ausencia del término policial  junto con las
repetidas referencias a lo militar, demostrarían esa circunstancia. En
esta medida, estiman que debe entenderse que la inclusión de este elemento a
partir del tercer debate es insuficiente para tener por debidamente cumplidos
los principios de consecutividad e identidad flexible.
Octavo cargo: tiene por objeto el artículo 4° transitorio de este
Acto Legislativo, que al igual que los apartes acusados en los cargos
precedentes no hizo parte de la versión original del proyecto, ni de lo
debatido y aprobado al término del primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
Según lo informan los actores, la primera
parte del texto hasta la frase “…que se encuentren en la jurisdicción ordinaria
continuarán en esta” aparece desde el segundo de los ocho debates, esto es
el cumplido durante la primera vuelta ante la plenaria de la
Cámara, y se mantuvo hasta el final, pero sufrió importantes modificaciones a
lo largo del trámite parlamentario. Mientras que el resto del texto, desde la
frase “La Fiscalía General de la Nación, en coordinación…” hasta el
final, fue incorporado apenas en el octavo y último debate, con base en lo cual
fue luego incluido en la versión que al término de aquél fue objeto de conciliación
entre los Senadores y Representantes delegados por ambas cámaras.
Relatan que la primera parte de esta norma
se propuso durante el segundo debate en la plenaria de la
Cámara, como mecanismo para responder a la preocupación según la cual podría
entenderse que por la sola entrada en vigencia de esta norma todos los procesos
contra militares que cursaban ante la jurisdicción ordinaria, en especial los correspondientes
a lo que actualmente se denomina falsos positivos, pasarían en bloque a manos
de la justicia penal militar. Señalan que resulta incierto si podría considerarse
que en cuanto regla derivada de la entrada en vigencia de las otras disposiciones,
pudiera aceptarse como cumplido el principio de consecutividad frente a este
aparte. De ello dependería la conformidad constitucional de ese fragmento, pese
a lo cual lo consideran inexequible.
A continuación explican que lo que sí sería
indiscutible es la inconstitucionalidad de la segunda parte de la norma, no
solo en razón a su muy tardía inclusión dentro del texto de este proyecto
(último de los ocho debates) sino por cuanto su principal efecto práctico es el
de relativizar, e incluso tornar inoperante, la regla contenida en el texto
precedente. Este hecho dejaría en claro que tal aparte no podría ser entendido
como válido desarrollo del primero, condición necesaria para considerar atendidos
los principios de consecutividad e identidad flexible.
A partir de estas consideraciones, los
actores solicitan que este artículo 4° transitorio sea declarado inexequible, o
cuando menos que sea excluida bajo esa consideración la parte final del
referido artículo, esto es, la que fue incluida apenas en el octavo debate ante
la plenaria del Senado.
Noveno cargo: este último cuestionamiento se refiere al artículo 5°
transitorio del Acto Legislativo acusado, igualmente por la presunta infracción
de los principios de consecutividad e identidad flexible. En ese caso, según lo
informan los actores, el precepto demandado habría sido incluido por primera
vez durante el segundo debate ante la plenaria del Senado de la primera vuelta,
es decir en el cuarto de los ocho debates, después de lo cual se mantuvo
invariable a lo largo de todas las etapas subsiguientes, incluida la conciliación.
Así las cosas, habría sido debatido apenas en cinco de los ocho debates
necesarios para su aprobación.
Previa transcripción de la parte pertinente
de la ponencia de este proyecto para cuarto debate, que fue la oportunidad en
la cual se introdujo esta propuesta, los demandantes explican que si bien el tema
para cuyo desarrollo se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la
República, esto es el Fondo de Defensa Técnica de los miembros de la
Fuerza Pública, hizo parte del proyecto desde sus inicios, no ocurrió lo mismo
con la posibilidad posteriormente aducida de que se otorgaran facultades
extraordinarias al Presidente para anticipar su desarrollo normativo. En esta
medida, el precepto finalmente incorporado como artículo 5° transitorio de este
Acto Legislativo, no habría surtido todos los trámites necesarios para su
aprobación, lo que alegan, acarrea su inexequibilidad.
IV. INTERVENCIONES
4.1. De la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
La funcionaria responsable de esta dependencia
intervino para solicitar a la Corte desestimar los cargos aducidos por los
actores y declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012. Para ello,
esta representante presentó sendas excepciones para oponerse a cada uno de los
cargos planteados, previamente a lo cual realizó una consideración general sobre
las razones a partir de las cuales este tribunal podría declarar inexequible, y
por tanto invalidar, un Acto Legislativo.
Sobre lo primero, y con apoyo en varias
decisiones de esta corporación, la interviniente señala que no obstante la gran
importancia que reviste la corrección en el trámite de formación de la voluntad
democrática en los cambios a la Constitución, es claro que no cualquier irregularidad
que signifique algún apartamiento de las reglas concernientes al trámite
legislativo debe conducir a la inexequibilidad de tales reformas. A ese
respecto, explica que de conformidad con lo previsto en el artículo 379 del
texto superior, las reformas a la carta solo pueden ser declaradas inconstitucionales
por violación de las normas previstas en el Título XIII de ese texto, o de otras
que resulten relevantes para el cumplimiento de aquéllas.
En esta medida, indica que la sola
infracción de alguna de las reglas contenidas en el Reglamento del Congreso es
insuficiente para causar la inexequibilidad de una reforma constitucional,
salvo que se trate de normas compatibles y claramente aplicables a este último
trámite, particularmente las previstas en los artículos 219
a 227 de ese estatuto. Señala además que para que pueda llegarse a este
resultado se requiere que se trate de reglas verdaderamente trascendentes para
la validez de la reforma adelantada, cuyo desconocimiento tenga entidad e
importancia suficientes como para producir esta consecuencia.
Al abordar el estudio de los cargos de la
demanda, se refirió en primer lugar al reproche relacionado con la eventual
infracción de la regla que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y
plenarias, derivada de lo previsto en los artículos 83 y 93 del Reglamento
del Congreso. La interviniente consideró que en el presente caso no existió
vicio formal derivado de la infracción de estas reglas, que pueda conducir a la
inexequibilidad del Acto Legislativo acusado.
La representante del Presidente de la
República reconoció que en efecto el día 26 de septiembre de 2012 se realizaron
sesiones tanto en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes como en la plenaria de esa corporación legislativa, en
la primera de las cuales se cumplió la aprobación en quinto debate[7] del proyecto que vino a
convertirse el Acto Legislativo 2 de 2012. Sin embargo, considera que pese a
esa circunstancia, no existió en realidad simultaneidad entre los debates cumplidos
en una y otra célula legislativa, pues la sesión plenaria comenzó sus
deliberaciones a las 4:16 p. m., hora para la cual había terminado ya la sesión
de la Comisión Primera, lo que ocurrió a las 4:10 p. m.. En esta medida, estima
que los congresistas miembros de esa comisión, que también lo son de la respectiva
plenaria, pudieron asistir y ejercer debidamente sus derechos, deberes y funciones
en ambas reuniones, por lo que no existe razón que justifique la invalidación
de ninguna de ellas.
Para mayor precisión, indica que si bien la
hora para la cual fue convocada la plenaria de la
Cámara e incluso la de apertura del registro de asistencia tuvieron lugar
mientras aún sesionaba la Comisión Primera de la misma corporación, es claro que
las deliberaciones de aquélla no comenzaron antes de concluir las de ésta, lo
que sitúa lo sucedido fuera de los supuestos previstos en los artículos 83 y 93
del Reglamento del Congreso. Además, indica que según puede observarse en las
respectivas actas, en ambas reuniones se acreditó el cumplimiento del quórum
deliberatorio y decisorio previsto tanto en la
Constitución como en el mismo Reglamento, además de lo cual transcurrieron en
condiciones de total transparencia, y por consiguiente, sin que se afectara el
principio democrático.
Por último, resaltó que el cumplimiento de
las distintas reglas aplicables al trámite de las leyes y/o los actos
legislativos debe analizarse a la luz del principio de instrumentalidad de las
formas, repetidamente citado por la jurisprudencia de esta corporación. En este
sentido, y teniendo en cuenta que los actores no plantearon frente a esta
circunstancia ningún otro reparo ni dificultad específica, considera que si no
se violó ningún principio esencial, la sola simultaneidad parcial de las
sesiones, que en todo caso no cubrió los momentos de efectiva deliberación, es
insuficiente para causar la inexequibilidad del Acto Legislativo.
Respecto del segundo vicio alegado
por los actores, relacionado con la supuesta falta de agotamiento del orden del
día de la sesión precedente, que invalidaría lo actuado en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes el día 16 de octubre de 2012, fecha en que el correspondiente
proyecto de Acto Legislativo fue aprobado en sexto debate[8], sesión que comenzó y
se llevó a cabo sin que previamente se hubieran evacuado los puntos programados
pero no tratados en la reunión precedente, estimó que este cargo tampoco está
llamado a prosperar.
La interviniente sustenta la no prosperidad
de este cargo nuevamente a partir del principio de instrumentalidad de las formas,
pues considera que si bien se presentó la situación explicada por los actores,
ésta sería una irregularidad de carácter irrelevante, que por lo tanto no
tendría suficiente entidad como para invalidar las actuaciones cumplidas en la
sesión del 16 de octubre de 2012.
Frente al tercer y cuarto vicios de
trámite reseñados en la demanda, relacionados con el supuesto no
acatamiento del mensaje de urgencia, y en el segundo caso de insistencia, enviados
por el Presidente de la República en relación con el trámite de otros dos proyectos
de ley, señaló que si bien la norma citada por los actores es de carácter
imperativo, en estos casos no se presentaron los supuestos de hecho que
configurarían los defectos alegados.
Lo anterior por cuanto, según explica la
interviniente, ni el mensaje de urgencia ni en su caso el de insistencia, de
los que trata el artículo 163 de la
Constitución obligan a las cámaras legislativas a concluir el trámite del proyecto
objeto del mensaje presidencial dentro de los 30 días siguientes, como lo
entienden los demandantes, sino apenas a tomar dentro de ese tiempo una
decisión conducente a agilizar el trámite del proyecto de que se trata. Bajo
este supuesto, señala que en ambos casos las cámaras legislativas atendieron oportunamente
la solicitud del Presidente de la República mediante la convocatoria a sesiones
conjuntas de las comisiones correspondientes, que era la actuación pertinente
para dar mayor impulso a los proyectos en cuestión, según lo solicitado por el
Jefe del Estado.
De otra parte, indicó que en caso de
haberse configurado la situación denunciada por los actores la consecuencia no
sería la que ellos supusieron, sino únicamente la existencia de una falta disciplinaria
por parte de los congresistas renuentes al mensaje. Señaló que según lo ha
precisado esta corporación[9],
una eventual infracción de este tipo en perjuicio de un determinado proyecto legislativo
no puede tener ningún impacto negativo sobre otras iniciativas, por lo que aún
en el caso de haber sucedido el hecho que en estos casos alegaron los demandantes,
ello no podría conducir a la inexequibilidad del Acto Legislativo acusado.
Respecto del quinto cargo de la demanda,
relacionado con haberse ignorado en dos ocasiones dentro del trámite de este proyecto[10] la regla contenida en
el artículo 79 del Reglamento del Congreso, que establece un orden específico
para la secuencia de los asuntos que normalmente conforman el orden del día,
manifestó que esta irregularidad sería insuficiente para causar la inexequibilidad
de este Acto Legislativo, pues la eventual infracción de una de esas pautas
debe además verse reflejada en la vulneración de al menos un precepto del texto
superior. La interviniente indicó que en este caso ello no ocurrió, pues los
actores se limitaron a denunciar el olvido de esta regla en las dos ocasiones
ya indicadas, sin referirse a ninguna ulterior implicación constitucional. Así
las cosas, considera que en consecuencia, este cargo debe ser también
desestimado.
Sobre los restantes cargos de la demanda,
relacionados con apartes específicos del texto de este Acto Legislativo, esta
interviniente señaló lo siguiente:
Acerca del cargo sexto, relacionado
con el numeral 3° del artículo 1° de este Acto Legislativo, que solo habría
sido aprobado en cuatro de los ocho debates necesarios, ofrece tres razones que
a su juicio validan el trámite cumplido, por no haberse infringido los
principios de consecutividad e identidad flexible.
En primer lugar explica que la asignación
al Tribunal de Garantías Penales de la función de dirimir conflictos de
competencia corresponde al objetivo central que justificó la aprobación de este
Acto Legislativo cual fue el de ofrecer a los miembros de las Fuerzas Armadas
seguridad jurídica a partir de reglas claras para el juzgamiento de los hechos
punibles por ellos cometidos. Señala que a partir de esta consideración, debería
entenderse que el tema sobre el cual versa esta norma estuvo presente durante
la totalidad del trámite de este proyecto.
En segundo término, señala que la idea de
asignar esta función al nuevo tribunal y la suerte que esta iniciativa corrió a
lo largo del trámite estuvo ligada al hecho de que paralelamente se tramitaba
la fallida reforma a la justicia. Así, relata que la posibilidad de añadir esta
función, durante el tercero de los ochos debates, surgió en momentos en que
aquella otra iniciativa avalaba la desaparición del Consejo Superior de la
Judicatura, órgano que antes de la aprobación de la norma ahora acusada era el
encargado de decidir sobre esos conflictos de competencia, mientras que luego,
la supresión de este punto, durante el quinto debate, obedeció al archivo de
esa reforma, lo que supuso la permanencia del Consejo Superior de la
Judicatura con todas sus funciones. Agrega que más adelante, y pese a esta
última circunstancia, la Comisión Primera y la plenaria del Senado optaron por
persistir en la asignación de esta función al nuevo tribunal, por considerarla
lo más apropiado y pertinente para el logro de los objetivos con los que se
tramitaba esta iniciativa.
Por último, aduce que si bien es claro que
el trámite en relación con esta función transcurrió en la forma explicada por
los demandantes, ello no implicaría infracción a las reglas constitucionales y orgánicas
aplicables, pues lo ocurrido se encuadra más bien en los supuestos del artículo
161 superior, ya que se trata de una discrepancia entre las versiones del
proyecto aprobadas por las dos cámaras legislativas. A este respecto señala que
uno de los objetivos del bicameralismo es ofrecer la posibilidad de que cada
cámara introduzca cambios a los textos previamente aprobados por la otra, como
en este caso ocurrió, sin que ello signifique la invalidación del trámite
legislativo. Así las cosas, al dar esta connotación a lo sucedido con la aprobación
de este numeral, solicitó a la Corte desechar también este cargo.
Sobre el séptimo cargo, relacionado
con la inclusión de la frase “o policial” en el texto del inciso 2° del
artículo 3° de este Acto Legislativo, reconoce también que esa expresión estuvo
ausente durante el primero y segundo de los ocho debates. Sin embargo, aduce
que además de haberse mantenido constante ese texto desde su introducción
durante el trámite cumplido en primera vuelta ante la
Comisión Primera del Senado hasta la aprobación del texto conciliado, el tema al
que corresponde estuvo presente durante todo el decurso del procedimiento de
reforma, pues desde la exposición de motivos[11],
en todo momento se incluyó como destinatarios del fuero que era objeto de esa
iniciativa a los miembros de la
Policía Nacional. A partir de esas circunstancias, considera que en este caso
tampoco se infringieron los principios de consecutividad e identidad relativa, razón
por la cual este cargo no debe prosperar.
En torno al octavo cargo opina que
tampoco en este caso se desconocieron los principios de consecutividad e identidad
flexible, a partir de lo cual, el cargo debe ser desestimado.
Respecto del texto del artículo 4°
transitorio, reconoció que aquél no hizo parte del proyecto original, pese a lo
cual surgió en un momento temprano del trámite legislativo, concretamente en el
segundo debate, al advertirse la ausencia de las necesarias disposiciones
procesales que determinaran la forma como la entrada en vigencia de este Acto
Legislativo afectaría los procesos entonces en curso. Seguidamente, realizó una
pormenorizada comparación de los cambios sufridos por el texto inicialmente
propuesto en cada uno de los subsiguientes debates, incluyendo la adición del
aparte final sobre identificación de procesos en el término de un año. A partir
de esta descripción, explicó que esos cambios no alteran el propósito de la
norma, ni son de tal profundidad como para considerar que se ha faltado a los
ya referidos principios.
En lo relacionado con la incorporación
durante el último debate de la parte final de esta norma, adujo que se trata de
una precisión adicional, que pese a su trascendencia, no alcanza a ser
considerada un elemento sustancialmente nuevo cuya ausencia en las etapas
previas pudiera viciar su inclusión en este punto.
Finalmente, acerca del cargo noveno
sobre el trámite del artículo 5° transitorio, respecto del otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir las normas necesarias para poner en marcha en forma
inmediata el Fondo de Defensa Técnica y Especializada creado por el mismo Acto
Legislativo, la interviniente realizó un detallado recuento de la línea
jurisprudencial existente en relación con el principio de identidad flexible, y
ejemplificó varias posibles escenarios, en aras de precisar su verdadero
alcance.
A partir de ello sostiene que, también en
este caso, si bien el texto cuestionado fue aprobado por primera vez durante el
cuarto de los ocho debates, el tema del que se trata, que no es otro que las
reglas relativas al referido fondo, hizo parte de lo discutido durante todas
las etapas de este trámite legislativo, por lo cual no se habrían vulnerado,
antes bien, se habría dado cumplimiento, a los principios de consecutividad e
identidad flexible. Bajo esta consideración, también en este caso solicita a la
Corte desestimar el cargo planteado y declarar exequible la norma así
cuestionada.
4.2. Del Ministerio de Justicia y del
Derecho
Este Ministerio participó a través de
apoderada especial, quien solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2012 respecto de
los cargos formulados, a partir de las siguientes consideraciones:
Esta interviniente inició su exposición con
una extensa cita del fallo C-1053 de 2005 en el cual la
Corte efectuó una síntesis de los aspectos que conforman el parámetro de
control constitucional frente a la expedición de Actos Legislativos. Sobre
estas bases, pasa a referirse a cada uno de los cargos de la demanda.
Primer cargo, relacionado con la supuesta simultaneidad de las
sesiones de comisión y plenaria de la Cámara el día 26 de septiembre de 2012,
que afectaría la validez del quinto debate de este Acto Legislativo: Descarta
su procedencia al indicar, con apoyo en las respectivas actas, que la sesión
plenaria comenzó formalmente después de haber concluido la de la comisión. De otra
parte, señala que inmediatamente antes de cerrarse esta última, el Presidente
de esa célula legislativa hizo constar que si bien ya se había abierto el
registro de la sesión plenaria, la misma no había comenzado aún por falta del
quórum reglamentario, circunstancia que a su juicio contribuye a descartar el problema
planteado por los demandantes.
Segundo cargo, basado en la no continuidad del orden del día no
agotado en la sesión anterior en la plenaria de la
Cámara de Representantes, lo que invalidaría la celebrada por esa corporación el
día 16 de octubre de 2012, y con ella el sexto debate del proyecto que
antecedió a este Acto Legislativo: Presenta un extracto del acta correspondiente
a esta última fecha, con la que demostraría que la agenda de ese día fue oficialmente
modificada por decisión de la respectiva plenaria y no por la sola Mesa
Directiva, diligencia que excluiría el vicio que en este caso alegan los
actores. A partir de ello, pide a la Corte desechar este cargo y declarar la
exequibilidad de este Acto Legislativo en lo que a él se refiere.
Tercer y cuarto cargos, relativos a la supuesta desatención a los
mensajes de urgencia e insistencia enviados por el Gobierno Nacional en
relación con dos proyectos de ley que de manera paralela cursaban en el
Congreso, lo que afectaría el trámite impartido al proyecto antecedente de este
Acto Legislativo: Considera que estos cargos son infundados pues el trámite de
cada proyecto de ley es independiente de los demás, y las incidencias o
defectos de uno de ellos no pueden afectar la validez de los otros. Esta
postura es además respaldada con citas jurisprudenciales según las cuales la desatención
a este tipo de solicitudes no podría afectar siquiera la validez del trámite
del proyecto al que el mensaje se refiere, a partir de lo cual se deduciría que
menos aún podría ello impactar el curso de otros proyectos.
Quinto cargo, sobre la presunta vulneración del Reglamento del
Congreso en la elaboración del orden del día de dos de las sesiones en las que
se aprobó este proyecto de Acto Legislativo: Frente a este tema, llama la atención
sobre la diferencia que conforme a la jurisprudencia existe entre los verdaderos
vicios de trámite, y las llamadas meras irregularidades, las cuales serían insuficientes
para causar la inconstitucionalidad de una ley o Acto Legislativo. En esa
línea, señala que en caso de haber ocurrido en este caso los problemas
planteados, se trataría de simples irregularidades, pero además anota que en
realidad no se presentó esa situación, pues los órdenes del día fueron
debidamente aprobados por las respectivas corporaciones con plena observancia del
Reglamento del Congreso.
Cargos sexto, séptimo, octavo y noveno, todos enfocados a la inexequibilidad de
ciertos apartes de este Acto Legislativo, a partir de la supuesta infracción de
los principios de consecutividad e identidad flexible: La interviniente incluye
varias importantes citas jurisprudenciales[12]
sobre el contenido y alcance de estos principios con base en los cuales resalta
que el texto y los contenidos específicos de un proyecto de ley o de acto
legislativo puede sufrir cambios importantes durante su trámite en las cámaras
legislativas y sus respectivas comisiones, siempre que los temas de fondo hayan
estado presentes y hayan sido debatidos en todas las etapas del mismo y que de
hecho ello ocurre con gran frecuencia. Indica que en tales condiciones, el
cambio en los textos o la adición de ciertas precisiones cuya necesidad suele
surgir durante el proceso legislativo no pueden ser considerados como una
infracción a tales principios, sino por el contrario, como muestra de adecuada
aplicación del criterio de identidad flexible.
A partir de estas consideraciones, y con
apoyo en la exposición de motivos que acompañó al proyecto original, así como algunas
de las ponencias presentadas por los congresistas responsables dentro del trámite
de este proyecto, sostiene que en este caso se han observado debidamente tales
principios, pues los temas sobre los cuales tratan las distintas adiciones que
aquí se cuestionan estuvieron presentes desde el inicio y a lo largo de todo el
trámite del respectivo proyecto. Así ocurre, según la interviniente, con los distintos
aspectos que son objeto de estos cargos, a saber: i) la definición de competencias
entre las jurisdicciones ordinaria y penal militar; ii) la extensión del fuero
de que trata esta norma a los miembros de la
Policía Nacional; iii) la necesidad de establecer normas de carácter
transitorio para regular los efectos inmediatos de la entrada en vigencia de
esta nueva norma, y iv) la creación de un fondo destinado a financiar la defensa
técnica de los miembros de la fuerza pública dentro de los procesos penales que
deban afrontar.
Por estas razones solicita a la
Corte desestimar estos cargos y declarar la exequibilidad de todas las normas
acusadas.
4.3. Del Observatorio de Opinión Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá
El Coordinador y un docente adscrito a este
centro de estudios, quienes en forma concurrente invocaron su calidad de
ciudadanos, intervinieron dentro de este proceso para solicitar a la
Corte declarar inexequible el numeral 3° del artículo 1° del Acto Legislativo
02 de 2012, sin pronunciarse sobre la demanda dirigida contra las demás disposiciones
que lo integran.
En apoyo de esta solicitud señalaron que el
título de este Acto Legislativo lista los artículos del texto superior que con él
se modifican, pero omite mencionar el 256, que también habría sido modificado, en
la medida en que la norma acusada atribuye al nuevo Tribunal de Garantías
Penales la función de dirimir conflictos de competencia entre la jurisdicción
ordinaria y la penal militar que antes correspondía al Consejo Superior de la
Judicatura. De esta manera, estima que se infringe el principio de unidad de
materia, previsto en el artículo 158 superior.
Adicionalmente, coinciden con los demandantes
en que se viola el principio de consecutividad, en cuanto a partir de la
secuencia relatada por los demandantes, la norma finalmente aprobada como
numeral 3° del artículo 1° no hizo parte del texto aprobado por la
Comisión Primera y la plenaria de la Cámara de Representantes en los
correspondientes debates. A partir de estas reflexiones, pide a la
Corte declarar inexequible el referido numeral.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto Nº 5581 de fecha junio 5 de
2013, el Procurador General de la Nación presentó a la
Corte su opinión sobre la presente demanda, pidiendo declarar exequible el
Acto Legislativo 02 de 2012, por los cargos analizados.
Antes de comenzar el análisis de los cargos
de la demanda el concepto fiscal aboga por dar aplicación al principio de instrumentalidad
de las formas, a partir del cual se ha considerado que las reglas de procedimiento
deben ser entendidas de tal forma que contribuyan a la efectividad de los demás
principios superiores,  y no como un fin en sí mismas. En esta perspectiva,
efectúa los siguientes comentarios en relación con los distintos cargos formulados:
El primer cargo de la demanda,
atinente a la simultaneidad de sesiones de comisión y plenaria de Cámara el 26
de septiembre de 2012 no debe prosperar, pues las respectivas actas permiten
apreciar que la sesión de la
Comisión Primera (en la que este proyecto se aprobó en quinto debate) había
concluido para el momento en que se inició la plenaria de la misma corporación
legislativa.
Sobre el segundo cargo, relativo a
la no continuación del orden del día no evacuado en la sesión plenaria de la
Cámara anterior a la del día 16 de octubre de 2012 (en la que este proyecto se
aprobó en sexto debate), considera que si bien esta situación pudo haberse presentado,
ello no podría afectar, ni menos aún invalidar el trámite de este Acto
Legislativo, al no haberse afectado el principio democrático, y también por
cuanto una irregularidad de este tipo solo podría afectar a los proyectos
dejados de tramitar, pero no a otros. De otra parte, agrega que en este caso se
produjo en debida forma el aviso previsto en el artículo 160 de la
Constitución, lo que permite apreciar que la votación del proyecto de Acto
Legislativo no fue sorpresiva ni subrepticia, pese al hecho de no haber concluido
el trámite de los temas que estaban siendo considerados en la sesión anterior.
Un razonamiento semejante sobre la no comunicabilidad
de los vicios o irregularidades de un proyecto a otro hace en torno a los cargos
tercero y cuarto sobre la eventual desatención a dos mensajes de urgencia y
de insistencia relacionados con otros proyectos, en apoyo de lo cual cita jurisprudencia
de esta corporación[13].
Así, considera que esta posible falta solo iría en perjuicio de los proyectos que
fueron objeto de tales mensajes y tampoco podría afectar la validez del trámite
cumplido por este Acto Legislativo.
Respecto del quinto cargo, relativo
al presunto desconocimiento de la secuencia en que deben abordarse los puntos que
conforman el orden del día de cada reunión, circunstancia que habría afectado el
desarrollo de dos de las sesiones en las que se aprobó este proyecto (segundo y
quinto debates), el Procurador considera discutible que así hubiere sucedido.
Sin embargo, agrega que en caso de haberse presentado esa situación, ella no
sería razón suficiente para aceptar que existe un vicio de forma capaz de
causar la inconstitucionalidad de este Acto Legislativo, pues ello no implicaría
afectación al principio democrático.
Seguidamente, el Ministerio Público efectúa
algunas consideraciones en torno al alcance de los principios de consecutividad
e identidad flexible de conformidad con la jurisprudencia constitucional, que
en tal medida serían aplicables a los presuntos vicios de forma de que tratan los
cargos sexto a noveno.
Con apoyo en distintos apartes de la sentencia
C-1040 de 2005, el Procurador destaca la posibilidad de que durante el trámite
de un Acto Legislativo se generen cambios, adiciones o supresiones a los textos
previamente aprobados, teniendo en cuenta además que el principio de
subsidiariedad se predica de una norma o proyecto en su conjunto, y no de cada
una de las disposiciones que lo componen, como en este caso lo plantean los
actores. De igual manera, resalta que a diferencia de lo que ocurría en
vigencia de la pasada Constitución, la de 1991 expresamente prevé la
posibilidad de que en segundo debate las plenarias introduzcan los cambios y
adiciones que consideren necesarios, facultad a partir de la cual se habla de
que el proyecto debe mantener una identidad flexible.
Con base en tales citas y en otras
decisiones a las que ellas remiten, ahonda en relación con este último concepto
(identidad flexible) para reconocer que no cualquier tema eventualmente ligado
a los previamente tratados cumpliría con ese criterio, y que si no existe una
relación cercana y directa sería del caso considerar que se trata de un tema
nuevo. Sin embargo, anota que no necesariamente surge esta conclusión por el solo
hecho de que un determinado texto no hubiere sido aprobado en uno o más de los
debates cumplidos por el proyecto, ni tampoco porque algunos de los sucesivos
textos tengan sentido contrario, pues esta última situación puede solucionarse a
través de las comisiones de conciliación de que trata el artículo 161 de la
Constitución.
A partir de estas consideraciones, señala
el Ministerio Publico que estos cuatro cargos no estarían llamados a prosperar,
en apoyo de lo cual cita casos anteriores en los que, ante situaciones
similares, esta corporación avaló la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Así por ejemplo, señala que resulta válido
que durante el curso del trámite se hubiere creado y añadido la función del Tribunal
de Garantías Penales de decidir sobre eventuales conflictos de competencia,
pues es un tema que necesariamente se desprende de la dualidad de jurisdicciones
que es el tema de fondo sobre el cual versa este Acto Legislativo. Anota además
que para cuestionar este punto sería necesario probar que se trata de una sustitución
al texto constitucional, aspecto que según lo ha sostenido esta corporación
supone el cumplimiento de una carga argumentativa superior a la que es usual en
las demás demandas de constitucionalidad, lo que los actores no llenaron en el presente
caso.
Sobre la inclusión de la expresión “o
policial” que extiende a los miembros de la
Policía Nacional los efectos del fuero especial de que trata este Acto
Legislativo, el Procurador explica que ella encuentra sustento en el contenido general
del proyecto, así como en el artículo 216 superior, según el cual esa
institución hace parte de la fuerza pública. Por ello considera que tampoco
este cargo estaría llamado a prosperar, además de lo cual la sola desaparición
del aparte demandado no tendría el efecto buscado por los actores.
Finalmente, y con respecto a los artículos
4° y 5° transitorio cuya tardía inclusión censuran los demandantes, considera el
Procurador que se refieren a temas necesariamente derivados de aquellos que sí fueron
incluidos desde el inicio del trámite legislativo, por lo que al margen del momento
específico de su incorporación, aquélla sería válida conforme al principio de
identidad flexible. En opinión del Ministerio Público, así ocurre tanto con la norma
que establece plazos para identificar los procesos que deben pasar de la
justicia ordinaria a la penal militar o viceversa, como con aquella que faculta
el Presidente de la República para reglamentar de manera transitoria el Fondo de
Defensa Técnica y Especializada de que trata el artículo 3° del mismo Acto Legislativo.
Por estas razones, concluye que estas normas no resultan contrarias al aludido
principio de consecutividad ni a otras normas relativas al trámite legislativo.
En armonía con estas conclusiones, el
Procurador General pide a la Corte declarar exequible el Acto Legislativo 02 de
2012 aquí demandado.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta corporación es competente para conocer de esta
demanda según lo previsto en el artículo 241 numeral 1° de la
Constitución, puesto que los preceptos acusados forman parte de un Acto
Legislativo, reformatorio del texto superior.
2. Oportunidad
Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de la
Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación
del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el
numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos solo
pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es
aplicable entonces siempre que se demanda la inexequibilidad de un acto
reformatorio de la Constitución.
En el caso que ahora se decide, se constata que ese
requisito de procedibilidad se cumple con holgura, pues el Acto Legislativo
demandado fue publicado el 28 de diciembre de 2012, al paso que la acción de
inconstitucionalidad fue promovida el día 19 de febrero de 2013, menos de dos
meses después. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la
Corte puede decidir sobre esta demanda.
3. Los temas a considerar para la presente decisión
Para resolver sobre los cargos de la demanda,
la Corte efectuará en primer lugar unas reflexiones de carácter general acerca
del parámetro de constitucionalidad aplicable a un caso como el presente, las
cuales resultan pertinentes al estudio de cada uno de tales cargos. En esta
perspectiva, abordará asuntos tales como la importancia del control sobre los
procedimientos en el caso de las reformas constitucionales, y en ese mismo
ámbito, la vulneración que puede resultar de la infracción de normas del
Reglamento del Congreso, aspecto que incidirá especialmente en el análisis de
los cargos primero a quinto.
Una vez planteados tales elementos, la
Sala realizará otras consideraciones preliminares de carácter metodológico,
las cuales determinarán el orden en que esta providencia abordará los distintos
reproches formulados por los actores, a partir de lo cual se procederá a su
análisis.
4. Sobre el parámetro de constitucionalidad
aplicable respecto del trámite de Actos Legislativos
De conformidad con el numeral 1° del
artículo 241 superior, los actos reformatorios de la
Constitución, pueden ser objeto de demanda ciudadana, solo por vicios de
procedimiento en su formación.
La posibilidad de verificar el completo
cumplimiento de las reglas aplicables al trámite de la reforma constitucional, de
suyo más exigentes que las del proceso legislativo corriente, ha sido usualmente
entendida como una contrapartida de la imposibilidad de impugnar el contenido
de tales reformas. Ante esta última circunstancia, el estricto control del tribunal
constitucional respecto de las formalidades atinentes a la tramitación de las modificaciones
al texto superior es el principal mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden
velar por la preservación de la original obra constituyente, la que habitualmente
se estima valiosa y trascendente para la vida de la comunidad política.
Ahora bien, desde una perspectiva general,
esta Corte ha destacado la gran importancia que en los sistemas democráticos se
atribuye al control sobre las formalidades y procedimientos legislativos, aclarando
por qué éste no puede ser entendido como manifestación de un excesivo e
indebido culto al formalismo[14].
Al diferenciar tales situaciones, y al
tiempo que reprueba decididamente esa última posibilidad, este tribunal ha
explicado que el control de las formas de la actividad legislativa reviste la mayor
importancia, en cuanto la ley, que de manera imperativa puede cambiar el curso de
la vida de los ciudadanos, que son sus destinatarios, ha de ser fruto de la deliberación
democrática, reposada y transparente, de los representantes de éstos. Desde esta
óptica, y sin por ello contradecir la autonomía que es propia del órgano
legislativo ni desvirtuar el principio de instrumentalidad de las formas, conforme
al cual toda exigencia procedimental debe estar al servicio de una específica
finalidad[15],
el control sobre las requisitos del procedimiento legislativo simplemente busca
asegurar la prevalencia de ese espíritu deliberativo y pluralista, lo que se
logra mediante la cumplida observancia de las reglas previamente acordadas para
la adopción de decisiones públicas, pues contrario sensu, la laxitud en
el cumplimiento de tales formalidades revelaría un sentimiento colectivo de
poca importancia frente al carácter auténticamente democrático que
supuestamente tienen tales decisiones.
En lo específicamente atinente al trámite
de las reformas constitucionales, esa mayor exigencia formal es consecuencia de
la inherente diferencia existente entre las leyes y la
Constitución, a partir del rol correspondiente a cada una de tales normas
jurídicas. Así, podría considerarse que las leyes, a través de las cuales se regulan
muy diversos temas de incidencia para la ciudadanía, pueden ser producto de las
preferencias de las mayorías parlamentarias existentes en un determinado
momento, lo que resulta válido, y en esa medida, las leyes serían contingentes
o pasajeras, en cuanto es evidente que ellas podrán ser reformuladas o
derogadas en el futuro, cercano o lejano, en la medida en que cambien esas
mayorías al renovarse la composición del órgano legislativo. Sin embargo, la
Constitución merece una consideración diferente, en cuanto ella contiene,
precisamente, las reglas estables a partir de las cuales deben adoptarse las
principales decisiones que interesan a la sociedad y a la comunidad política, y
dirimirse los desacuerdos o controversias que pueden surgir al interior de ella.
Por esta razón, la norma fundamental, y ciertamente sus eventuales reformas, no
puede depender únicamente de un criterio mayoritario, que es algo esencialmente
mutable y contingente, sino que ha de ser producto de un consenso mucho más
comprehensivo y meditado, el que ha de resultar del cumplimiento del exigente
trámite de aprobación que ella misma establece para el efecto.
En esta línea, es claro entonces que una
reforma constitucional requiere, además de amplias mayorías en el órgano de
representación popular, ser fruto de un proceso de aprobación especialmente
reposado y cuidadoso, pues debido a su gran trascendencia, como último
referente de todo el sistema normativo del Estado, el texto fundamental no debe
ser alterado de manera apresurada o como resultado de pasajeras coyunturas
políticas. En este sentido se pronunció la
Corte en la sentencia C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo),
una de las primeras decisiones en materia de control a las reformas
constitucionales:
“La Carta Política no impide las modificaciones ni los
ajustes a su preceptiva y, por el contrario, amplía las posibilidades de
introducirlos, consignando expresamente, además de la del Congreso, dos vías
que no se hallaban contempladas en el artículo 218 de la
Constitución anterior.
Pero, con independencia del procedimiento que se
utilice, lo cierto es que la Constitución, al establecer requisitos y trámites
más complejos que los previstos para la modificación de las leyes, preserva una
estabilidad constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios
improvisados o meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la
vigencia del ordenamiento básico del Estado.”
Según puede observarse en el derecho
comparado, ese trámite cuidadoso y reposado de la reforma constitucional puede
lograrse a través de distintos mecanismos, entre ellos la exigencia de mayorías
calificadas, la participación concurrente de varios actores políticos, y/o la
tramitación del proyecto a través de varias etapas sucesivas, que deben
cumplirse durante un lapso relativamente prolongado. De esta manera, el interés
y la voluntad de aprobar la reforma son puestos a prueba a lo largo del
proceso, incluso mediante la obligatoria interposición de ciertos momentos de
enfriamiento, que ese interés debe superar, manteniendo suficiente vigencia
en las fases subsiguientes. En esa medida, para lograr la aprobación de un
proyecto de reforma constitucional, el consenso subyacente debe ser
suficientemente amplio y las mayorías que lo impulsan deben ser capaces de
perseverar a lo largo de todas esas etapas.
En esta perspectiva, debe entonces advertirse
que ese grado de exigencia mayor al usual en los trámites legislativos
ordinarios, caracteriza la carta de 1991 como una Constitución rígida, en la
que la aprobación de una reforma constitucional es relativamente difícil de
lograr, circunstancia que en forma directa contribuye a asegurar la supremacía
y la permanencia del texto superior. Así las cosas, si existe un importante
grado de dificultad para que un proyecto de reforma pueda hacerse realidad,
existe también un interés válido en verificar que esa mayor dificultad haya
sido clara y efectivamente superada, tarea que usualmente corresponde a la
Corte o tribunal constitucional, y que es considerada como una de sus más
trascendentales responsabilidades.
Al mismo tiempo, no es menos cierto que en
términos comparativos, la Constitución de 1991 podría también ser catalogada
como una norma relativamente flexible, tanto por el tiempo total requerido para
llevar a cabo la reforma (dos períodos ordinarios y consecutivos, lo que en la
práctica equivale a menos de un año calendario), como también porque el lleno
de esas más altas exigencias se facilita de manera importante siempre que existan
amplias mayorías en el Congreso de la
República, que es el principal órgano que interviene de manera activa en el
trámite de su aprobación. En este sentido nuestra realidad es notoriamente diferente
a la de otros países que contemplan mecanismos más complejos, los que usualmente
involucran la participación de otros actores políticos y sociales[16]. Sin embargo, resulta
válido considerar que la relativa facilidad con que puede ser modificada la
norma de normas, es una razón adicional que debe llevar al juez constitucional
a ser particularmente estricto y riguroso en la verificación de los requisitos
aplicables a tales reformas.
A partir de estas y otras reflexiones
semejantes, la consolidada postura de esta Corte[17] en torno a la trascendencia
del control jurisdiccional respecto del trámite de los actos reformatorios de la
Constitución y el alto nivel de exigencia que debe caracterizarlo, fue sintetizada
por la sentencia C-816 de 2004, en los siguientes términos (las negrillas no son
del texto original):
“141- Este control del respeto de los procedimientos
es aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas
tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de
procedimiento, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, porque
se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que
gobierna una sociedad; y, de otro lado, porque precisamente porque se trata de
la norma fundamental del ordenamiento, la
Constitución está dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma
exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos:
mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.
142- Estos requisitos más
exigentes que se establecen para la reforma de la
Constitución no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que
representan la garantía misma del régimen constitucional y de la supremacía de la
Carta. En efecto, si la Constitución pudiera ser reformada por el mecanismo
ordinario de aprobación de una ley, y con las mayorías propias de la ley,
entonces en sentido estricto no existiría Constitución, ya que el Legislador no
estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las
normas constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución
que no es rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la cual algunos
doctrinantes consideran, no sin razón, que las disposiciones que regulan la
reforma de la Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental del
ordenamiento jurídico[18]. En efecto, si la
Constitución de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y
crea los órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de
inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de
reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales,
con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas
reglas son entonces la ‘constitución de la constitución’ o el núcleo de la
constitución, y por ello la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de
reforma constitucional.
143- Todo lo anterior muestra la importancia del
control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento
de aprobación de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de
la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la
Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder
constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la
Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas
constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo
hacen otros tribunales constitucionales en el mundo.”
Algunos años después la
Corte reiteró esta postura, haciendo un planteamiento análogo en la sentencia
C-040 de 2010 (M. P. Luís Ernesto Vargas Silva), cuando expresó (no está en
negrillas en el texto original):
“Existe un consenso jurisprudencial en el sentido que
la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso
de los Actos Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole
legal.  Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de
afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del
poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado,
implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de
trámite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con
la deliberación democrática.”
En línea semejante, según esta Sala Plena lo
advirtió recientemente[19],
es evidente que el más alto nivel de exigencia aplicable al trámite de las
reformas constitucionales permite también conocer la extensión e intensidad del
interés existente en torno a una determinada modificación del texto superior,
pues si ésta se juzga más valiosa que la
continuación del statu quo, y en tal medida existe una real y genuina
determinación de llevarla a cabo, seguramente podrán superarse las difíciles
pruebas previstas por el autor de aquél, mientras que si ese interés o decisión
no es suficientemente fuerte, lo que podría deducirse de la imperfección de la
forma utilizada, deben permanecer los contenidos originales. Esa adicional
consideración avala también el entendimiento según el cual el control de forma sobre el trámite de las
reformas constitucionales ha de ser notablemente estricto.
A partir de estas reflexiones, en el
aludido fallo C-1056 de 2012, este tribunal mayoritariamente estimó que las
reglas de la reforma constitucional, cualquiera que sea su contenido, son un
aspecto esencial y definitorio de la identidad del texto superior[20], circunstancia que
contribuyó a demostrar la inexequibilidad, por incompetencia del Congreso, del
Acto Legislativo 1 de 2011, a través del cual se pretendió realizar una
sustancial modificación de tales reglas.
Las anteriores consideraciones refrendan
entonces la necesidad de que el control jurisdiccional sobre la validez del
trámite de la reforma constitucional sea especialmente cuidadoso y exigente. En
ese sentido, es deber de esta corporación verificar celosamente la absoluta corrección
de todas las incidencias ocurridas durante ese proceso, pues según lo dispuso
el constituyente, es mediante el cumplimiento de tales diligencias que puede asegurarse
la legitimidad del proceso de cambio constitucional. Por ello, es claro que si en
el procedimiento seguido para el efecto se observan deficiencias o
irregularidades que por su naturaleza impliquen vulneración de los principios
democráticos, ellas pueden ciertamente causar el fracaso de esa iniciativa,
mediante la declaratoria de inexequibilidad del acto de reforma.
Ahora bien, respecto de las normas cuya
infracción puede ocasionar esta consecuencia, la
Constitución indica que las ritualidades que deben observarse para el trámite
de los actos de reforma son las establecidas en el Título XIII del mismo texto superior,
cuyo artículo 379 señala que aquéllos solo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen esos mismos requisitos. En esta línea, el
artículo 375 regula de manera específica el caso de las reformas que se
tramitan mediante los llamados Actos Legislativos, para cuya aprobación estableció
apenas tres reglas particulares, relativas a la existencia de iniciativa
calificada para su proposición, a su tramitación en dos períodos ordinarios y
consecutivos, y a la exigencia de mayorías calificadas en el segundo de ellos.
En vista del carácter notoriamente parcial
de esta regulación, y pese al uso del adverbio solo, cuya presencia
causó inicialmente perplejidad y confusión, desde sus primeras decisiones sobre
el particular[21]
la Corte ha precisado que la normatividad aplicable a los distintos mecanismos
de reforma, cuya infracción puede ocasionar la invalidez de aquéllos, no se
agota con estos solos preceptos, pues esa regla debe ser entendida desde una
perspectiva sistemática, es decir, en armónica conexión con el resto del texto fundamental.
En esa dirección, se observa en primer
lugar que existen en distintos capítulos de la
Constitución otras disposiciones también pertinentes al trámite de su reforma,
por ejemplo en relación con quienes tienen iniciativa para promoverla[22], con el trámite en
comisiones cuando se discuten proyectos de acto legislativo[23], con la regulación
mediante ley estatutaria de mecanismos tales como el referendo o la asamblea
constituyente[24],
y por supuesto con el control sobre tales actuaciones que corresponde cumplir a
esta corporación[25].
De otra parte, conforme a lo previsto en el
artículo 151 superior, son también aplicables las disposiciones de la
Ley Orgánica que contiene el Reglamento del Congreso que tratan sobre el ejercicio
de la función constituyente derivada por parte del órgano legislativo[26]. Y por último, conforme
lo prevé el artículo 227 del mismo Reglamento, son también aplicables, siempre
que no resulten incompatibles con las regulaciones constitucionales existentes[27], las demás reglas del texto
superior, y aquellas del aquel Estatuto relativas al proceso de aprobación de
las leyes[28].
En consecuencia, todas estas disposiciones conforman el parámetro de
constitucionalidad aplicable al trámite de las reformas constitucionales mediante
Acto Legislativo[29].
En todo caso, como resultado de esa
perspectiva sistemática, y con el propósito de hacer realidad la intención del
artículo 379 que se viene comentando, en el sentido de que solo de manera
excepcional y por razones poderosas puedan ser declarados inexequibles los
actos de reforma constitucional, la Corte ha señalado la necesidad de que
cuando quiera que se denuncie la violación de normas distintas a las previstas
en el Título XIII de la Constitución dentro del trámite de una reforma, se
argumente y demuestre también que ello implica una verdadera vulneración de aquéllas,
suficientemente importante para causar el fracaso de la reforma adelantada[30]. Para ello la referida
sentencia C-816 de 2004 formuló unas mínimas reglas que deberán cumplirse para
que un cargo de este tipo pueda dar lugar a un estudio de fondo, las cuales se
expresaron en los siguientes términos:
El análisis precedente muestra que el parámetro
normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las
normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento
es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la
materialización de principios y valores constitucionales, en especial del
principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse,
ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la
medida en que desconocen ‘los requisitos establecidos por la propia Carta para
la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII’.[31]”.
La jurisprudencia ha resaltado que las anteriores
reglas contienen una afortunada síntesis de lo que sería razonable requerir en
estos casos para poder dar cumplida aplicación al mandato contenido en el referido
artículo 379 superior, pues si bien es claro que existen normas relevantes en
relación con el tema por fuera del Título XIII, sería así mismo excesivo y
desproporcionado concluir que un acto de tal trascendencia pudiera ser
invalidado por la sola infracción de reglas o requisitos formales previstos en
una Ley Orgánica, si ello no envuelve al mismo tiempo violación de preceptos
contenidos en la Constitución misma.
La Corte
ha aplicado estos criterios en varias oportunidades en las que el vicio alegado
no vulneraba de manera directa una norma del Título XIII superior, pese a lo
cual, en algunas de ellas se ha declarado la inconstitucionalidad total o
parcial del acto reformatorio acusado. Así por ejemplo, en el caso resuelto
mediante la citada sentencia C-816 de 2004, este tribunal determinó que una irregularidad
acaecida dentro del trámite del Acto Legislativo 2 de 2003, relacionada con el
trámite de votación de un informe de ponencia, si bien prima facie solo
vulneraba normas del Reglamento del Congreso, tenía unas características y una
incidencia tal en el proceso de formación de la voluntad democrática durante
ese trámite, que conllevaba infracción de la regla prevista en el artículo 375
superior, lo que trajo consigo la declaratoria de inexequibilidad de toda esa
reforma.
Por la misma época, el fallo C-668 de 2004 analizó
el trámite del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, encontrando que éste
fue introducido en condiciones anómalas, en una etapa tardía del trámite
legislativo y sin brindar las garantías y condiciones necesarias para su debate
en la plenaria de la Cámara de Representantes. También en este caso, aunque lo
ocurrido no implicaba directa infracción de alguna norma contenida en el Título
XIII de la Constitución, la Corte llegó a conclusiones semejantes a las del
caso anterior, en cuanto a la afectación de los principios democráticos, razón
por la cual declaró inexequible la norma acusada.
De otra parte, en años más recientes, las
mismas reglas sirvieron de parámetro para el análisis de eventuales vicios que
habrían afectado el trámite de otras modificaciones a la
Constitución, aun cuando a partir de ellas la
Corte determinó que no existía vicio que justificara su invalidación[32].
En esa misma línea, esta Corte ha considerado
que cuando los cargos de la demanda se sustentan exclusivamente en la posible
vulneración de mandatos contenidos en normas del Reglamento del Congreso, sin
referir la simultánea violación de reglas constitucionales relevantes, podría
incluso entenderse que se encuentran ausentes los criterios de pertinencia,
especificidad y suficiencia, razón por la cual, más que declarar
la exequibilidad de la norma acusada, procedería una declaratoria de inhibición
respecto de tales cuestionamientos. Contrario sensu, es claro que sí resulta
viable estudiar, y según el caso declarar la exequibilidad o inexequibilidad de
Actos Legislativos que hubieren sido acusados, por haber omitido durante su expedición
la plena observancia de requisitos orgánicos directamente ligados con la
vigencia de los mandatos constitucionales a que se ha hecho referencia.
Finalmente, como se verá al analizar los distintos
cargos de la demanda, es claro que no cualquier infracción de un requisito de
tipo constitucional u orgánico será suficiente para causar la inexequibilidad
de un Acto Legislativo, pues también esto resultaría excesivo y desproporcionado
y podría afectar indebidamente la autonomía del órgano legislativo, que en este
caso tiene además el carácter de constituyente secundario. En esta medida,
conforme a la práctica jurisprudencial de este tribunal, solo se declarará la
inconstitucionalidad de la norma acusada en cuanto la magnitud y entidad de las
violaciones procedimentales demostradas impliquen la afectación del principio
democrático o de otros importantes principios constitucionales, en cuyo interés
se han establecido tales reglas.
5. Análisis particular de los vicios denunciados dentro del trámite de
aprobación del Acto Legislativo 2 de 2012
A partir de las premisas sentadas en los puntos anteriores,
a continuación la Sala analizará cada uno de los cargos propuestos en la
demanda, y evaluará las distintas situaciones que en concepto de los actores
configuraron vicios de forma durante la tramitación del Acto Legislativo 2 de
2012.
Sin embargo, a efectos de facilitar ese análisis, el
mismo seguirá un orden
parcialmente distinto al planteado en la demanda, e incluso en algunos casos se
referirá simultáneamente a varios de esos cargos, en cuanto los elementos comunes
a algunos de ellos así lo aconsejen.
5.1. Los cargos segundo, tercero, cuarto y
quinto no se refieren a hechos acaecidos dentro del trámite del Acto
Legislativo acusado y no reúnen los requisitos necesarios para ser analizados
en sede de constitucionalidad
Pese a haberse admitido la demanda sin hacer
ninguna salvedad en relación con apartes específicos de la misma, al realizar
en este momento procesal un análisis más detenido de ella, la
Corte observa que los cargos formulados en
segundo, tercero, cuarto y quinto lugar tienen aspectos en común que les hacen
inviables como eventuales razones de inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado.
A esta conclusión se arriba teniendo en cuenta que, dado
que todos esos cargos coinciden en basarse en la supuesta infracción de
disposiciones del Reglamento del Congreso, su aptitud para dar lugar a una decisión
de fondo sobre la exequibilidad de este Acto Legislativo debe analizarse
entonces a partir de las reglas planteadas en la sentencia C-816 de 2004,
recientemente reiteradas en el fallo C-294 de 2012,
a las que recién se hizo referencia en el punto 4 anterior. Así, esa
posibilidad depende de aspectos tales como qué tan relevante resulta el
cumplimiento de estas reglas para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, o qué tan estrecha es la relación existente entre ellas
y el efectivo cumplimiento de los principios constitucionales relevantes y/o las
normas de procedimiento previstas en el Título XII de la
Constitución Política.
Como se recordará, las actuaciones cuestionadas
consistieron en la aprobación de este proyecto en las siguientes
circunstancias: i) dentro de una sesión plenaria cuyo orden del día dejó de
incluir los puntos que no fueron evacuados en la sesión inmediatamente
precedente[33];
ii) cuando habían sido formulados y antes de haber sido atendidos distintos
mensajes de urgencia y de insistencia en los que se pedía la pronta tramitación
de otros proyectos de ley[34];
iii) en sesiones cuyo orden del día se elaboró sin tener en cuenta la secuencia
en la que deben incluirse los distintos temas que habitualmente son
considerados[35].
Así, teniendo en cuenta el momento y situación en los que habría ocurrido cada
una de esas infracciones, una primera razón que conduce a considerar ineptos
estos cargos es el hecho de que en realidad ninguno de tales defectos tendría la
virtualidad de invalidar el trámite de aprobación de este Acto Legislativo,
pues si bien se trata de hechos ocurridos durante algunas de las sesiones
dentro de las cuales se discutió el proyecto que le antecedió, en ningún caso
lo afectan directamente.
De otra parte, es necesario tener en cuenta que si
bien ciertamente las normas del Reglamento del Congreso forman parte del
parámetro de constitucionalidad aplicable al análisis de los vicios e
irregularidades surgidos durante el trámite de las leyes y de los actos legislativos,
dentro de las condiciones antes indicadas, su aplicación se encuentra
lógicamente circunscrita a aquellas disposiciones que se relacionen
directamente con el trámite del respectivo proyecto y no a las demás, pues es
bien sabido que el referido reglamento incorpora muchas otras disposiciones que
regulan temas diferentes, cuyo posible incumplimiento de ninguna manera
incidiría sobre el trámite de un determinado proyecto.
Los hechos denunciados en los cargos segundo a quinto de
la demanda son visible ejemplo de esta situación, pues sin duda ninguno de
ellos pudo significar irregularidad de alguna especie frente al trámite que
antecedió a la aprobación de este Acto Legislativo. Esto por cuanto, sin
perjuicio de que ciertamente resulte cuestionable que las cámaras ignoren en su
actuación disposiciones imperativas de su Reglamento, es claro que ninguna de
las aquí planteadas afecta de manera negativa el trámite de este proyecto, pues
carecen de la capacidad de invalidar las condiciones necesarias para que aquel
transcurra de manera adecuada. Por ello, se insiste, hechos como la omisión en
dar continuidad en determinadas sesiones a temas diferentes previamente iniciados,
encontrarse pendientes otros proyectos legislativos que hubieren sido objeto de
mensaje de urgencia, o la inversión en el orden de ciertos puntos de la agenda
de algunas sesiones en las que este proyecto fue discutido, de ninguna manera inciden
negativamente en el trámite del mismo.
Ahora bien, como antes se explicó, la corrección del
procedimiento legislativo, y el ámbito dentro del cual las fallas que dentro de
él ocurran resultarían relevantes, es aquel que tiene que ver con las condiciones
necesarias para la formación de una verdadera voluntad democrática al interior
de las cámaras, la materialización de los principios constitucionales, y en
particular la efectividad del principio democrático durante todo el decurso de
los distintos debates y etapas que conforman el trámite legislativo. Y es
notorio que ninguno de los supuestos vicios alegados en estos cargos tiene relación
con esos aspectos, pues al tratarse de omisiones de carácter general es evidente
que para nada pueden incidir en el desarrollo de un determinado trámite legislativo.
De otro lado, en lo específicamente
atinente a los cargos tercero y cuarto, relativos a la supuesta desatención de
mensajes de urgencia e insistencia relacionados con otros proyectos se invocó
como infringido el artículo 163 de la
Constitución que trata sobre estos mensajes, es claro que no habría en este
caso vulneración de esa norma superior, pues como es obvio, la posible ignorancia
de esas solicitudes habría afectado los proyectos de ley que fueron objeto de
ellas, y no el proyecto de acto legislativo cuyo producto final aquí se
cuestiona.
A partir de lo anterior, además de la ninguna
incidencia de los hechos denunciados frente a la corrección del trámite seguido para la expedición de
este Acto Legislativo, es claro que tales violaciones tendrían un rango
puramente legal, de ningún modo constitucionalidad. En este medida, estarían ausentes
varios de los criterios necesarios para que la
Corte pueda decidir sobre tales acusaciones, concretamente los de especificidad,
pertinencia y suficiencia, los dos primeros por cuanto según se dijo, no existe
una verdadera vulneración constitucional, ni tampoco los actores se propusieron
sustentarla, y el último por cuanto en esas condiciones, no existe en realidad una
duda, ni siquiera mínima, sobre lo posible inexequibilidad del Acto Legislativo
demandado, por las razones aducidas en estos cuatro cargos.
Bajo las anteriores consideraciones, no
existe en este caso opción distinta a que la
Sala se inhiba de decidir sobre estos cargos, como en efecto lo hará en la
parte resolutiva de esta providencia.
5.2. Aplazamiento de los cargos sexto,
séptimo, octavo y noveno sobre posible vulneración de los principios de
consecutividad e identidad flexible
Como quedó dicho, los cuatro últimos cargos
de la demanda atacan distintos apartes específicos del Acto Legislativo 2 de 2012
a partir de diversas incidencias sucedidas durante su trámite que demostrarían
la irregular introducción de asuntos nuevos, que no hicieron parte del proyecto
original ni de las versiones aprobadas durante los primeros debates, y que por
ende implicarían infracción a los principios de consecutividad e identidad
flexible, que según lo explicado en el punto 4 anterior, resultan aplicables al
trámite de las reformas constitucionales, tanto como al de las leyes.
Sin embargo, debe recordarse que el cargo
primero de la demanda, que será analizado en el punto siguiente, se dirige
contra la totalidad del texto de este Acto Legislativo, por lo que en caso de
prosperar haría innecesaria la revisión de los demás cuestionamientos. En esa
medida, la Sala asumirá inicialmente el estudio de éste, y solo pasará a mirar
esas glosas parciales en caso de no abrirse paso ese primer cargo. En
consecuencia, volverá sobre estos puntos una vez cumplido el análisis del cargo
sobre simultaneidad de sesiones.
5.3. Análisis del cargo primero, relativo a
la simultaneidad de sesiones de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes y la plenaria de la misma corporación
en uno de los debates de este proyecto.
5.3.1. El primer cargo de la demanda tiene que
ver con una circunstancia que afectaría uno de los debates en los que se tramitó
este proyecto, concretamente el quinto debate, primero de la segunda vuelta, cumplido
ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de
2012, consistente en que habría existido simultaneidad parcial entre esa sesión
y otra de la plenaria de la misma corporación, celebrada en la tarde del mismo
día. Este hecho implicaría infracción de los artículos 83 y 93 del Reglamento
del Congreso, que de manera expresa prohíbe tal coincidencia, se ubicaría en la
hipótesis prevista en el artículo 149 superior, y afectaría el debate realizado
ese día, lo que a su turno implicaría incumplimiento de lo previsto en el artículo
375 ibídem.
A este respecto, debe en primer lugar
observarse que ciertamente los artículos 83 (en su último inciso) y 93 del Reglamento
del Congreso, aunque con expresiones diversas, coinciden en prohibir que las comisiones
y las plenarias de una misma cámara sesionen de manera concurrente. La razón
para ello es evidente, pues en cuanto cada congresista forma parte de una
comisión y de una plenaria, la simultánea citación a las dos células legislativas
a las que pertenece implicaría para aquél la imposibilidad de cumplir a plenitud
con sus deberes, circunstancia que afectará tantos parlamentarios como miembros
tenga la respectiva comisión.
Sin duda, esta hipótesis difiere claramente de la que
puede presentarse frente a la posible sesión simultánea, ya sea en un solo
cuerpo o de manera independiente, de dos distintas comisiones o de las
plenarias de las dos cámaras, situación que, por el contrario, es
constitucionalmente viable, e incluso ha sido expresamente prevista por el
texto superior.
Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando se da
aplicación al artículo 163 sobre el trámite de urgencia, pues como medida de
celeridad, es posible que las dos comisiones homólogas deliberen conjuntamente
para dar trámite a un proyecto, y que posteriormente las dos plenarias discutan
y voten simultánea pero separadamente, esa misma iniciativa. De igual manera,
es posible que las cámaras se reúnan y actúen de manera conjunta en los eventos
previstos en el artículo 141 de la
Constitución, los cuales tienen en común el ser manifestación de funciones
distintas a la legislativa. Finalmente, es factible que dos distintas
comisiones o las plenarias de ambas cámaras sesionen de manera paralela, en
aras de una más eficiente división del trabajo. En todos estos casos la sesión simultánea
es posible y válida porque ninguno de los congresistas es a un mismo tiempo
miembro de las dos células que actúan de manera concurrente, escenario
totalmente contrario al que en este caso se cuestiona.
En este caso está probado que el día 26 de
septiembre de 2012 se realizaron sesiones tanto de la
Comisión Primera como de la plenaria de la
Cámara de Representantes, en la primera de las cuales se cumplió la aprobación
en quinto debate del Acto Legislativo aquí demandado. De igual manera, se
estableció que esta reunión se extendió hasta las 4:10 de la tarde[36], esto es, por más de
dos horas después del momento en que, conforme al orden del día y a la
respectiva citación, debía iniciarse la sesión plenaria de la misma corporación
legislativa[37].
No obstante, dos de los intervinientes, además
del Procurador en su concepto de rigor, consideraron que pese a este hecho no
se configuró vicio alguno que afecte la validez de la sesión cumplida por la
Comisión Primera en esa fecha, por cuanto para el momento en que se abrió
formalmente la sesión plenaria (una vez logrado el quórum decisorio)[38], ya había concluido hacía
algunos minutos la reunión de la comisión, razón por la cual no habría existido
simultaneidad.
5.3.2. Ahora bien, dado que las principales
normas que en este caso se habrían infringido son todas disposiciones del
Reglamento del Congreso, contenidas en la
Ley (Orgánica) 5ª de 1992, antes de proceder al estudio de esta glosa resulta
necesario indagar si en el presente caso se cumplen las condiciones
desarrolladas por la jurisprudencia de esta corporación, para que pueda abrirse
paso un cargo relacionado con un vicio de trámite acaecido durante el trámite
de una reforma constitucional basado en el incumplimiento de las normas de ese
Reglamento.
Como quedó dicho, esas condiciones,
desarrolladas entre otros pronunciamientos en la sentencia C-816 de 2004,
pueden resumirse en la siguiente forma: i) que la norma infringida sea
presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras; ii) que esa norma esté estrechamente relacionada
con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial el
principio democrático y, iii) que esa norma tenga una entidad tal que al
desconocerse ocasionen un incumplimiento de los requisitos previstos en el
Título XIII de la Constitución Política. Así las cosas, para determinar en qué
medida concurren en este caso los referidos requisitos, es necesario examinar a
profundidad los motivos que explican y subyacen a la prohibición que en este
caso fue transgredida.
Tal como se anticipó en párrafos
anteriores, la principal razón que explica la prohibición de sesiones
simultáneas de una comisión y de la respectiva plenaria es la necesidad de
permitir a los miembros del Congreso cumplir con todas las obligaciones y
compromisos derivados de su alto cargo, especialmente las de asistir a cada una
de las sesiones a las que fuere citado con el fin de tomar parte en el
ejercicio de las funciones congresuales atribuidas a las cámaras legislativas. Sin
embargo, más allá de esa evidente y elemental finalidad, estas reglas apuntan también
al cumplimiento de otros propósitos de hondo calado constitucional, con lo que
su eventual infracción afectaría de manera directa la posibilidad de realizar
esos otros trascendentes objetivos.
En efecto, la posibilidad de concurrir y actuar
cada vez que sea citada la comisión de la que un determinado congresista hace
parte o la plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo
tiempo un derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con principios
constitucionales tan determinantes como la participación o la igualdad, ambos
incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del orden superior.
Respecto del primero, el principio de participación,
debe recordarse que éste es un sello distintivo del Estado social de derecho
que se rige por la Constitución de 1991, cuyo artículo 1° define a Colombia
como una República participativa, mientras que el 2° señala que uno de
los fines esenciales de ese Estado es “facilitar la participación de todos
en las decisiones que les afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación”. A partir de estos postulados, la vida en
comunidad ha de estar marcada por la existencia de oportunidades frecuentes para
que los ciudadanos intervengan en la deliberación y gestión de los asuntos
públicos, más allá de la periódica elección de sus representantes, y las decisiones
públicas, sobre todo las de mayor trascendencia para la colectividad, han de tomarse
en espacios y bajo procedimientos en los que pueda concurrir el mayor número
posible de personas interesadas.
Además de esto, ante la imposibilidad
práctica de la democracia directa, buena parte de las oportunidades de
participación ciudadana se cumplen a través de otro importante principio, el de
representación popular. Para ello, el artículo 40 del texto superior contempla
entonces el derecho de todos los ciudadanos a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, para lo cual se garantiza, entre otros
mecanismos, el derecho de elegir unos representantes, los que a juicio de cada
uno de aquéllos, mejor reflejen sus intereses. El principio de participación
ciudadana se hace efectivo así a través de la actuación de esos representantes
electos, entre los cuales se destacan de manera principal, los miembros del
Congreso de la República, quienes en ejercicio de esa representación popular concurren,
entre otras trascendentes tareas, al ejercicio de la función legislativa, así
como, eventualmente, a la de reformar la
Constitución.
A este respecto cabe también recordar que
la participación de cada congresista y la de los ciudadanos representados se
materializa a través de varios importantes mecanismos, entre ellos la
iniciativa legislativa, la presentación de ponencias, la intervención en los
debates previos a la decisión sobre propuestas normativas en curso, el impulso
de actividades de control político o la simple intervención en las promovidas
por otros, la participación en determinadas funciones electorales y/o
judiciales, y en cada uno de esos escenarios, el derecho al voto, a
través del cual toma parte en las respectivas decisiones, situaciones todas en
las que cada integrante del órgano legislativo representa un importante número
de ciudadanos electores.
Ahora bien, sin perjuicio de las reglas
sobre quórum y mayorías que buscan racionalizar y hacer más eficiente el
ejercicio de tales funciones, es evidente que para que la participación a
través de los representantes electos resulte efectiva no basta que éstos puedan
acudir a algunas, a varias, ni siquiera a la mayoría de las sesiones en las
cuales el órgano legislativo ejerza sus funciones, sino que es preciso que cada
uno de ellos pueda concurrir a todas esas reuniones.
En esta línea, la garantía de que los
congresistas electos tengan la posibilidad de asistir a cada una de las
sesiones del Congreso, tanto en las distintas comisiones como en las plenarias,
es un asunto que también concierne a la ciudadanía, en cuanto incide
directamente en la efectividad del derecho a la participación de todos aquellos
que eligieron a estos representantes. Cada sesión a la que un congresista no
pueda asistir, como ocurre si a la misma hora tiene otra citación, es un espacio
de participación frustrado, tanto para él como para sus electores.
Por otra parte, cabe considerar también que
estas normas buscan garantizar a los congresistas la posibilidad de acudir
oportunamente a cada una de tales sesiones, lo que les permite evitar
situaciones que afectarían la efectividad y trascendencia de su eventual
participación, tales como la tener que intervenir y/o votar un proyecto de ley
o cualquiera otra propuesta sin la suficiente información o contextualización,
como sin duda puede ocurrir en los casos en que, ante la necesidad de atender
citaciones simultáneas, forzosamente deba faltar a una de ellas, o llegar
cuando ésta ya se hubiere iniciado.
Por estas razones, el mandato contenido en
los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso que prohíbe la celebración de
sesiones simultáneas de comisiones y plenarias no es entonces una simple regla
procedimental, sino una directamente relacionada con la realización de
principios esenciales del texto constitucional.
De otra parte, debe incluso considerarse
que si bien el derecho a participar supone y requiere la posibilidad de
concurrir y estar presente en cada una de esas sesiones, no se agota ni se
satisface con este solo hecho, pues también son relevantes las circunstancias
en que los congresistas puedan intervenir en ellas. Así, más allá de los verbos
empleados en estas disposiciones[39],
su intención es clara, pues se encamina a garantizar que los legisladores
puedan concentrarse en el cumplimiento de sus funciones sin distracciones o
dificultades de ninguna clase, como sería entre otras, el hecho de estar
faltando a otra citación de igual o mayor importancia que aquella a la que
asiste, y/o la necesidad de escoger entre una y otra, lo que sin duda afectaría
el interés y la atención de todos los participantes, así como en general, la
buena marcha de ambas sesiones parlamentarias, con desmedro de las condiciones
en que debe cumplirse la delicada misión de representar los intereses
ciudadanos y de legislar consultando la justicia y el bien común, como lo
requiere el artículo 133 del texto superior.
En lo relacionado con la igualdad
baste simplemente considerar que cada una de estas posibilidades debe ser garantizada
respecto de todos los congresistas, sin excepción. No debe haber ni un solo integrante
del órgano legislativo que afronte dificultades para el cumplimiento de sus funciones
al tener que escoger entre varias de ellas. De otro lado, existiría una
situación claramente desventajosa, contraria al principio de igualdad, si solo
quienes pertenecen a una determinada comisión se ven privados de participar en
la plenaria, mientra sus colegas pertenecientes a otras comisiones sí pueden hacerlo.
Ese rompimiento de la igualdad perjudica tanto al congresista, que tiene el
deber de concurrir a todas las sesiones parlamentarias[40], como a sus electores,
quienes en ese caso ejercitan una participación deficiente e imperfecta.
Adicionalmente, todo lo dicho respecto de
la igualdad podría alcanzar un punto crítico en los casos en que los parlamentarios
afectados vengan a ser los representantes de minorías étnicas, pues en tales
casos la no concurrencia de alguno de ellos podría implicar la absoluta
ausencia de una particular visión sobre los temas que son objeto de debate y/o
votación, afectándose así otro importante principio constitucional, como es el
del pluralismo y la diversidad étnica y cultural de la
Nación colombiana, de que trata el artículo 7° superior.
Ahora bien, más allá de estas importantes
razones, existen otras consideraciones adicionales que también sustentan la
comentada prohibición de simultaneidad en las sesiones de comisiones y
plenaria. Una de ellas tiene que ver con el hecho de que la inasistencia
reiterada a estas últimas puede llegar a configurar una causal de pérdida de
investidura, de conformidad con el numeral 2° del artículo 183 del texto
superior. En esta medida la asistencia a cada una de tales sesiones es un
deber, pero también un derecho de los parlamentarios, en cuanto con ese acto cumplen
con la carga cuya desatención daría lugar a una sanción de tanta repercusión
como esta. De allí que la prohibición de que las comisiones y las plenarias
sesionen a un mismo tiempo sea también una salvaguarda para que los
congresistas puedan siempre concurrir a todas las sesiones plenarias que fueren
convocadas y para que puedan continuar ejerciendo la importante misión para la
cual fueron elegidos por el pueblo.
Recapitulando, a partir de las anteriores
consideraciones en torno a las razones que explican el mandato contenido en los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso, que en este caso habrían sido
ignorados, la Sala concluye que se reúnen las condiciones necesarias para hacer
procedente el estudio de este cargo, pese a estar basado de manera principal en
la posible vulneración de normas orgánicas, por ende, distintas a las
contenidas en el Título XIII del texto superior.
En efecto, por las razones que vienen de
explicarse, para la Corte es claro que la debida observancia de las normas reglamentarias
que prohíben la simultánea realización de sesiones de una comisión y una
plenaria es un asunto que reúne los tres elementos necesarios para que la
Corte pueda tomarlo en cuenta como posible causa de la eventual inexequiblidad
de un Acto Legislativo.
En primer término, la
Sala encuentra evidente que el cumplimiento de esta regla es un presupuesto
básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática dentro
de las cámaras legislativas, pues como se explicó, su transgresión podría conducir
a que algunos de los legisladores, todos los que conformen cada una de las dos
células legislativas citantes, se queden sin participar en el debate y en la
subsiguiente decisión que se adopte sobre los proyectos de ley y/o sobre
cualesquiera otras iniciativas que en una o en ambas de tales sesiones se
discutan. Indudablemente, esas posibles ausencias pueden incidir en la suerte,
de prosperidad o no, de todas y cada una de esas propuestas, lo que esta Corte
consideraría una circunstancia irregular y contraria a los principios
democráticos, pues esa contingencia solo debería depender de la voluntad
política de las cámaras, determinada a partir del debate y la argumentación de
sus integrantes, y no de casualidades evitables, e incluso manipulables, como
las que pueden resultar de la simultánea citación de dos sesiones
parlamentarias.
Ahora bien, aún en el caso de quienes
logren concurrir a las distintas sesiones, la prohibición de reuniones
simultáneas pretende rodear a cada uno de los debates que en ellas se
desarrollen de la plenitud de las condiciones necesarias para que puedan ser,
para todos los integrantes del Congreso, verdaderas oportunidades de
participación y de construcción colectiva de una voluntad democrática, pues sin
duda ese proceso se vería gravemente interferido si los concurrentes acuden en
circunstancias de afán, apremio o incertidumbre, de manera precipitada, o con
información errada o insuficiente, situaciones todas que podrían presentarse,
incluso en forma generalizada, en el evento de producirse citaciones
simultáneas. Por ello, al excluir tajantemente esa posibilidad, el Reglamento
del Congreso busca entonces contribuir a garantizar la existencia del contexto
necesario para el correcto y adecuado ejercicio de la función parlamentaria,
razón por la cual el cumplimiento de estas reglas tiene significativa
incidencia en el proceso de formación de la voluntad colectiva del órgano
legislativo.
Así mismo, es claro que la observancia de
esta norma está estrechamente vinculada con la materialización de principios
y valores constitucionales, entre ellos el principio democrático, pues al
garantizar la posibilidad de asistir a todas las sesiones parlamentarias se
asegura el derecho a la participación de los integrantes del Congreso, y por esa
vía, el de los ciudadanos que con su voto los han elegido, participación que es
un principio definitorio del Estado colombiano, según consta desde el preámbulo
del texto superior. Al mismo tiempo, el carácter universal de esta regla
asegura también que esos derechos se gocen y se ejerzan en condiciones de
igualdad, criterio que según la jurisprudencia ha reiterado, es un principio,
un valor y un derecho de carácter constitucional, indispensable para la
construcción de una sociedad verdaderamente democrática.
Por último, es también notorio que esta
norma tiene una entidad tal que su desconocimiento ocasionaría un vicio capaz
de afectar la validez de un acto legislativo, por implicar infracción de las
reglas contenidas en el Título XIII de la
Constitución Política. Ello por cuanto, como se explica con mayor
extensión en los párrafos subsiguientes, es evidente que la aprobación de un
proyecto de acto legislativo durante una sesión adelantada con infracción de esta
prohibición no podrá considerarse válida para efectos de llenar la exigencia
contenida en el artículo 375 del texto superior y sus normas concordantes, en
el sentido de que una iniciativa de este tipo sea aprobada en un total de ocho
debates durante dos períodos ordinarios y consecutivos.
5.3.3. Aclarada la procedencia conceptual
del estudio de este cargo, la Sala debe ahora analizar las circunstancias fácticas
del mismo, a efectos de determinar si en efecto se infringieron los artículos
83 y 93 del Reglamento del Congreso durante la sesión de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes cumplida el 26 de septiembre de
2012, en la cual se aprobó en quinto debate el proyecto antecedente del Acto
Legislativo acusado.
A este respecto, teniendo en cuenta los
hechos esclarecidos, que ninguno de los  intervinientes refuta, es evidente para
este tribunal que en el caso de autos la sesión de la
Comisión Primera de la Cámara se extendió por más de dos horas más allá de la
hora señalada para el inicio de la reunión plenaria de la misma corporación.
Sin embargo, conforme a lo planteado por varios de los intervinientes, e
incluso por el Procurador General, este solo hecho no originaría un vicio en el
trámite del Acto Legislativo acusado, menos aún uno de entidad suficiente como
para causar la inexequibilidad de esta norma.
También resulta relevante tener en cuenta
lo dispuesto en el 2° inciso del mismo artículo 83 del Reglamento del Congreso,
conforme al cual “Los días miércoles de cada semana se procederá a la
votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere
cerrada y sometida a consideración de las plenarias”, pese a lo cual aquellos
pueden ser válidamente votados en cualquier otro día y hora. Así, sin perjuicio
de esta última precisión, existe una regla básica, además de única[41] y por ello ampliamente
conocida, conforme a la cual la principal labor del Congreso en cada día
miércoles es proceder a la votación en plenarias de proyectos en segundo debate
cuya discusión ya estuviere cerrada, lo que crea una cierta prelación hacia el
desarrollo de esta tarea ese día de la semana, y constituye un llamado de
atención frente a la eventual realización de otras actividades en ese mismo día.
Ahora bien, a propósito del argumento de quienes
refutan este cargo bajo la consideración de que la sesión plenaria no comenzó
antes de haber finalizado la de la
Comisión Primera en la que se produjo la aprobación de este proyecto en quinto
debate, conviene efectuar algunas precisiones adicionales en torno a cuándo
puede entenderse que se ha desconocido el mandato reglamentario que prohíbe que
las comisiones y las plenarias sesionen de manera simultánea.
Para ello es importante reflexionar sobre
un aspecto que resulta determinante frente a esta controversia, como es cuándo exactamente
puede entenderse iniciada una sesión parlamentaria. La respuesta a esta
cuestión debe involucrar el análisis de otras normas del mismo Reglamento,
entre ellas sus artículos 89 a 92, además del 268, precepto que establece el
deber de los congresistas de asistir a todas las sesiones de las comisiones y
plenarias de las cuales formen parte.
En este sentido, es necesario reconocer que el
artículo 91 ibídem prevé que “Verificado
el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y
empleará la fórmula: ‘Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al
orden del día para la presente reunión’.” De esta circunstancia
podría prima facie deducirse que solo una vez comprobada la existencia
de quórum existe una verdadera y formal sesión de la comisión o plenaria
respectiva.
Sin embargo, esta no es la única regla relevante en
relación con el tema, pues al mismo tiempo se observa que el artículo 89 ibídem
ordena que “Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada
uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para
verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los
nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa
invocadas, con su transcripción textual”, y que el subsiguiente artículo 92
advierte que “Si llegada la hora para la iniciación de la sesión no hubiere
el quórum reglamentario, el Presidente apremiará a quienes no han concurrido
para que lo hagan”. Para la Corte es evidente que estas reglas buscan
facilitar la pronta iniciación de la sesión que hubiere sido convocada, lo que permite
aclarar que el deber y el derecho de los miembros del Congreso de concurrir a
las sesiones a las que han sido convocados rige y ha de cumplirse desde que
llega el momento y hora precisa para la cual la sesión haya sido citada
Como elementos adicionales, pueden también incorporarse
a este estudio el artículo 90 de ese Reglamento que contempla las distintas situaciones
que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte final de su artículo 92, según
el cual “Transcurrida una hora sin presentarse el quórum requerido, los
asistentes podrán retirarse hasta nueva convocatoria”. Estas dos normas coinciden en prever situaciones en las que
excepcionalmente cesa el deber de los congresistas de concurrir a una determinada
sesión en vista de circunstancias específicas, lo que por contraste, no hace más
que resaltar la vigencia permanente de ese deber, insiste la
Corte, a partir de la hora para la cual la sesión hubiere sido citada.
El análisis conjunto y sistemático de estas
disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula
prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva corporación
o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la existencia del
quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que se abre el
registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde la hora en
que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de iniciarse. Es
también a partir de este momento que deberá procurarse la presencia de los ausentes,
y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se hubiere reunido el quórum
requerido.
Así, resalta la
Corte que el deber y el derecho de concurrir a las sesiones parlamentarias, que
según la teleología de las normas cuya transgresión se analiza, es el elemento que
justifica la prohibición de programar reuniones simultáneas, existe desde el
primer minuto de la citación. En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado
por los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso se materializa de manera
indudable desde que tiene lugar la apertura del registro de asistencia mientras
aún sesiona la otra célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no
pudiere aún comenzar su deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia
del quórum requerido.
Un motivo adicional para arribar a estas conclusiones
es el hecho de que, en caso de asumirse una postura contraria, conforme a la
cual se acepte que no existe sesión de las comisiones o plenarias hasta tanto
no se certifique la existencia del quórum requerido, ello implicaría aceptar también
que ninguno de los ausentes que con su no comparecencia (no justificada) termina
por frustrar de manera definitiva la realización de una sesión debidamente
convocada sería responsable por ello, pese al deber imperativamente establecido
en el artículo 268 del mismo Reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría resumirse
como la desaparición de un deber a causa de su masivo incumplimiento, ratifica
entonces que el único entendimiento posible de estas normas es aquel conforme
al cual, sin perjuicio de las reglas que determinan la validez de las
deliberaciones y las decisiones parlamentarias (que es un asunto totalmente diferente)
las sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan desde el momento en
que se abre el registro que busca verificar el número de congresistas asistentes,
instante a partir del cual tiene efectos la prohibición contenida en los artículos
83 y 93 en comento.
Así las cosas, esta Sala Plena reitera su
apreciación en el sentido de que en este caso se obró contra el expreso mandato
de estas reglas, pues la referida sesión de la
Comisión Primera de la Cámara se extendió por más de dos horas más allá de la hora
señalada para el inicio de la reunión plenaria de la misma corporación, y en el
caso concreto, por casi cuarenta minutos después del momento de haberse abierto
el registro de asistencia.
5.3.4. Ahora bien, aún cuando las observaciones
precedentes apuntarían a concluir que el cargo analizado debe prosperar, frente
al caso concreto resulta pertinente considerar algunas incidencias particulares
que dan cuenta de las circunstancias en que se surtió este importante debate
durante el trámite del Acto Legislativo acusado, así como del efecto
perturbador que en este caso habría tenido la concurrencia, al menos parcial,
de esta sesión parlamentaria con la que a la misma hora debía iniciarse en la
plenaria de la Cámara de Representantes.
En este sentido,  entre los hechos
relevantes  cabe tener  en cuenta los siguientes: i) inicialmente, el proyecto
de que se trata estaba programado para ser estudiado en la sesión de la
Comisión Primera celebrada el martes 25 de septiembre de 2012, sin embargo la
reunión de ese día[42]
se destinó en su mayor parte a escuchar a varios servidores judiciales y de la
Rama Ejecutiva que habían sido citados para conocer sus opiniones sobre las
necesidades presupuestales de la
Rama Judicial, razón por la que la discusión y votación de este Acto
Legislativo debió postergarse para la sesión del día siguiente, miércoles 26 de
septiembre, para lo cual aquél fue nuevamente anunciado por la
Presidencia de la Comisión antes de concluir la sesión del martes 25; ii) la
reunión del miércoles 26 fue la única en que la
Comisión Primera se ocupó del estudio, discusión y votación de este proyecto,  que
además  fue  el  único  punto  del  orden  del  día  para  esa  fecha; iii)
según se observa en la correspondiente acta, esta sesión se inició a las 10:22
de la mañana, y para el momento en que se declaró la sesión permanente, que
debió ser hacia las 2:00 de la tarde[43],
restaban las intervenciones de al menos cuatro de los representantes presentes,
además de la votación de la propuesta con que terminaba la ponencia, del
articulado y del título del proyecto, todo lo cual tuvo lugar después de esa
hora; iv) antes de finalizar esta reunión, se produjo un comentario del
Presidente de la Comisión quien informó que ya se había abierto el registro en la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes, a través del cual se buscaba prevenir
a los presentes en el sentido de que aquélla estaba próxima a comenzar; v) la
sesión plenaria de la Cámara del día 26 de septiembre de 2012 se abrió
oficialmente a partir de las 4:11 minutos de la tarde y deliberó hasta más allá
de las 10:30 de la noche, tiempo durante la cual se estudiaron y aprobaron cinco
distintos proyectos de ley y se adelantó un debate de control político, uno de
cuyos citantes fue el Representante Hugo Orlando Velásquez Jaramillo,
integrante de la Comisión Primera, quien además fungía como ponente en relación
con el proyecto de Acto Legislativo sobre fuero penal militar; vi) varios de
los Representantes participantes durante la sesión de la
Comisión Primera incluyeron en sus intervenciones repetidas alusiones a la brevedad
del tiempo disponible, a la necesidad de concluir pronto y al hecho de que
existía una clara decisión y voluntad política en el sentido de aprobar este
proyecto[44];
vii) cinco de los integrantes de la Comisión Primera[45] registraron su ingreso
a la sesión plenaria antes de la hora en que aquella Comisión concluyó
oficialmente la suya; viii) en sesiones posteriores en las que se discutió este
proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes, el 16 de octubre de
2012 en sexto debate y el 14 de diciembre del mismo año al aprobar la
conciliación al término de la segunda vuelta, se presentaron diversas
constancias sobre esta circunstancia. Una de ellas fue introducida por el
Representante Wilson Neber Arias Castillo, quien informó que fue a petición
suya que se abrió el registro a las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de
septiembre, mientras aún sesionaba dando quinto debate a este proyecto la
Comisión Primera de la Cámara[46],
mientras que la otra provino del Representante Germán Navas Talero, quien en
esa fase final efectuó una relación de las irregularidades que en su concepto
tenía el trámite adelantado para esta reforma, entre las cuales mencionó la
simultaneidad de sesiones[47].
Del anterior recuento se evidencia que la
sesión de la Comisión 1ª en la que se dio debate a este proyecto, resultado de
un aplazamiento de la convocada para el día anterior, transcurrió en medio de
visibles circunstancias de apremio debido a la simultaneidad, o cuando menos la
inminencia de la sesión plenaria, además de lo cual, las más trascendentes
actuaciones en ella cumplidas tuvieron lugar durante las dos últimas horas,
tiempo durante el cual los circunstantes debían acudir a otra reunión de la plenaria
de esa cámara. Así, aunque ninguna de estas situaciones configuraría por sí sola
un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de este Acto Legislativo, la
apreciación conjunta de todas ellas permite reafirmar que en este caso no
concurrieron las condiciones necesarias para el adecuado desarrollo de la deliberación
parlamentaria, lo que a su turno afecta la validez del debate allí cumplido,
que como se ha dicho, fue la única reunión en que la comisión discutió sobre
este proyecto durante el transcurso del segundo período legislativo.
En esta perspectiva, el solo hecho de que la
Comisión 1ª de la Cámara ya hubiera levantado la sesión, por lo demás apenas un
minuto antes de que la plenaria de la misma corporación efectivamente comenzara
sus deliberaciones, inmediatamente reunido el quórum requerido, no alcanza a
borrar la visible desatención que en este caso se produjo frente al diáfano
mandato de los referidos artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso. Ello
por cuanto, según antes se explicó, durante un espacio considerable de tiempo (más
de dos horas) de la parte final de la sesión de la
Comisión, dentro de la cual ésta aprobó en quinto debate tan trascendente
proyecto de reforma constitucional, aquélla transcurrió en condiciones muy distantes
de las previstas por el legislador orgánico, puesto que existían circunstancias
de incertidumbre y tensión ante la dificultad para cumplir otro importante compromiso
propio de la labor legislativa.
Adicionalmente, también habría de considerarse
notorio que la tardía apertura de la sesión plenaria de la
Cámara, que los defensores de esta actuación esgrimen como principal razón
para refutar este cargo, bien pudo deberse a la ausencia de los 35
representantes miembros de su Comisión Primera, la mayor parte de los cuales,
según puede comprobarse en la parte inicial del acta 156 de esa fecha[48], solo registraron su
asistencia pasadas las 4:00 de la tarde, hora en la que el número de
congresistas presentes apenas llegaba a 55, casi 30 menos de los requeridos
para conformar quórum decisorio. Así, en lugar de justificarse la patente violación
de las normas que prohíben la realización de varias sesiones parlamentarias en
el mismo tiempo, se hace evidente que la plenaria de la
Cámara estuvo en la imposibilidad de abrir sus deliberaciones por un lapso
considerable a partir de la hora en que había sido citada, debido a la ausencia
de un número importante de sus miembros, quienes en ese momento se encontraban  atendiendo
otra actividad también propia de sus funciones, precisamente el tipo de situaciones
que se pretende evitar con la aplicación de estas reglas.
Así mismo, debe advertirse que si bien existe
claridad sobre el hecho de que la sesión plenaria no comenzó sus deliberaciones
antes de que los miembros de la
Comisión Primera hubieran finalizado las suyas, también es ostensible que en
el momento en que la comisión aún sesionaba, nada aseguraba que la plenaria no
comenzaría a desarrollar el orden del día propuesto, como estaba además en el
derecho y en el deber de hacerlo, lo que hubiera expuesto a los integrantes de
esta comisión a estar ausentes en al menos una de esas dos reuniones, agravando
así el forzoso incumplimiento de algunas de sus obligaciones.
Todo lo anterior conduce a considerar que la
Comisión Primera de la Cámara debió suspender el debate que venía realizando desde
el momento mismo en que, conforme a la citación recibida, sus integrantes debían concurrir a la sesión plenaria, que
por lo demás no fue cancelada ni formalmente pospuesta, pese a conocerse que al
menos una quinta parte de sus integrantes atendían a la misma hora otro
compromiso propio de sus funciones, y a que ellos sabían que tenían que estar
en la plenaria. Al no haberlo hecho así, fuerza concluir que los miembros de
esa Comisión desatendieron los antes citados mandatos previstos en los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso, lo que además implicó infracción
de los principios propios del debate democrático.
Así las cosas, pese a que el Título XIII de
la Carta, que solo dedica un artículo a señalar las reglas a que deben
sujetarse los actos legislativos, no alude en forma alguna a irregularidades
como la aquí detectada, conforme a lo explicado en el  punto 4 anterior, la
Sala concluye que una situación como el debate y aprobación en segunda vuelta
de un proyecto de reforma constitucional por la comisión competente, mientras a
la misma hora se encuentra citada y pendiente de iniciar sus labores la plenaria
de la misma corporación, además de contrariar expresos mandatos del Reglamento
del Congreso, engendra un vicio de procedimiento en la formación de ese acto
legislativo, capaz de ocasionar su inexequibilidad.
Esta conclusión se sustenta en el hecho de
que, por las razones ya explicadas, esa circunstancia incide negativamente en
las condiciones necesarias para adelantar el debate, en cuanto puede afectar la
concurrencia de quienes opten por acudir a la citación de la plenaria, así como
la atención, concentración y compromiso de los que sí asistan a la sesión de
Comisión, quienes en todo caso lo harían mientras dejan de atender otra convocatoria
tanto o más obligante, en ambas hipótesis en detrimento de la participación, el
pluralismo, y en general, la posibilidad de adelantar un verdadero y auténtico debate
que cumpla su finalidad en el proceso de construcción de la voluntad
democrática, elementos que en los casos de las reformas constitucionales
revisten aún más importancia que la que de suyo tienen en los otros trámites
que se cumplen ante el órgano legislativo.
En esta medida, reafirma la
Corte que la discusión y aprobación así logradas no cumplen las condiciones
necesarias para que la respectiva reunión sea considerada un debate válido, en
los términos que de manera concordante prevén los artículos 157 y 375 de la
Constitución Política. Así las cosas, las deliberaciones y decisiones adoptadas
por la Comisión Primera de la Cámara en su reunión del 26 de septiembre de 2012
carecen de validez para los efectos de dar por cumplido el quinto debate de ese
proyecto de reforma constitucional.
De otra parte, es claro que al encontrarse viciado
e inválido el quinto debate cumplido por este proyecto de Acto Legislativo ante
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, deben estimarse así mismo
inválidas todas las diligencias posteriormente surtidas ante la plenaria de esa
misma cámara y ante la Comisión Primera y la plenaria del Senado. Por esa
razón, este hecho conduce entonces a la total inexequibilidad de la reforma
constitucional acusada.
5.3.5. Ahora bien, en estos escenarios,
ante la gravedad de la decisión que según lo expuesto corresponde adoptar a este
tribunal, es necesario que previamente se examine la posibilidad de que la
irregularidad detectada pudiera ser subsanada, bien por el órgano legislativo,
bien por la propia Corte. Ello por cuanto, es indudable que en función del
principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual todas las normas
de procedimiento están al servicio de una específica finalidad constitucional, los
vicios resultantes de la transgresión a tales reglas pueden resultar saneados o
convalidados con posterioridad a su ocurrencia dependiendo entre otros
factores, de qué tanto se haya cumplido o afectado el propósito que la regla en
cuestión buscaba garantizar. Esta posibilidad ha sido reconocida por esta Corte
no sólo a nivel teórico, sino que además existen casos significativos en donde
esta Corporación ha aplicado esa doctrina[49].
Una primera posibilidad que debe examinarse
en un caso como el presente es si la actuación de las mismas cámaras con posterioridad
a la ocurrencia del vicio detectado por la
Corte, podría entenderse como subsanación o convalidación de éste. En el caso
que se analiza, esa convalidación podría entenderse manifestada, y de hecho así
lo asumen varios de los intervinientes, por el hecho de que el pleno de la
Cámara de Representantes no hubiere comenzado sus deliberaciones mientras aún sesionaba
la Comisión Primera, y por el contrario, hubiera esperado hasta que ésta concluyera
su reunión antes de iniciar formalmente la sesión plenaria, a efectos de evitar
la configuración del vicio que de otro modo se generaría por la simultaneidad
de las reuniones.
Sin embargo, según se explicó en páginas
precedentes, la Sala Plena entiende que lejos de evitar o subsanar el posible
vicio cuya ocurrencia aquí se comenta, esas circunstancias son más bien clara
prueba de la materialización de aquél, pues resulta evidente que la simultaneidad
de citaciones causó retraso en la iniciación de la plenaria de la
Cámara, así como preocupación entre los entonces asistentes a la
Comisión Primera, quienes tenían conocimiento de la reunión plenaria que en esos
mismos momentos debía comenzar, así como plena conciencia sobre su deber de
concurrir a ella. Como se dijo, todas estas son las situaciones que la
existencia de las normas que en este caso fueron desatendidas pretende evitar,
de allí que su ocurrencia cierta demuestre que en efecto se produjo el vicio
alegado, pues se obró contra una expresa prohibición contenida en dos normas
del Reglamento del Congreso. Así las cosas, encuentra la
Sala que el defecto observado no puede entenderse saneado por la conducta desplegada
por la Comisión y la plenaria cuya actuación lo originó, las cuales
constituyen, por el contrario, clara demostración de su ocurrencia[50].
En esta medida, cabe preguntarse entonces
si es factible que en este momento, en desarrollo de la opción prevista en el
parágrafo del artículo 241 superior, la
Corte devuelva al Congreso el Acto Legislativo acusado, para que aquél subsane
el vicio aquí detectado y reponga el trámite legislativo afectado a partir de
ese punto. Sin  embargo, ello tampoco resulta viable, por varias razones: la
principal de ellas es que el vicio detectado es un defecto importante, por cuanto
es una irregularidad que incide negativamente sobre las condiciones necesarias
para adelantar el correspondiente debate de tal forma que éste cumpla su
finalidad, afectándose así uno de los requisitos esenciales de la formación de
los actos legislativos. Esta circunstancia es aun más relevante en cuanto el
trámite afectado es el de una reforma constitucional, que como se ha dicho, en
razón a su trascendencia, ha de ser evaluado de forma un tanto más exigente que
cuando se trata simplemente de la formación de las leyes,
De otro lado, en lo puramente procedimental,
existen otras razones que así mismo impiden aplicar esta solución. Una de ellas
es que no sería posible que la subsanación se cumpliera, como sería necesario, dentro
del término previsto en el artículo 375 del texto constitucional (dos períodos
ordinarios y consecutivos). Y otra es el hecho de que, aún en caso de que bajo
otras consideraciones la subsanación fuera factible, teniendo en cuenta que el
vicio ocurrió durante el quinto debate, ello implicaría repetir los cuatro
últimos debates, esto es, la totalidad de la segunda vuelta, mitad de todo el
trámite, lo que no aparece proporcionado ni acorde a la jurisprudencia de esta
corporación. Bajo estas consideraciones, no resulta viable en este caso la
eventual subsanación del defecto acaecido durante el quinto debate de esta
reforma constitucional.
Como consecuencia de lo expuesto, la
Corte encuentra probado el vicio alegado, que además de afectar el quinto debate
de esta reforma constitucional, incide necesariamente sobre las etapas restantes
de aquélla, pues ha de concluirse que al no haberse adelantado válidamente el
quinto debate, no era posible llevar a cabo los subsiguientes. En esta medida,
ese hallazgo afecta y compromete la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de
2012 en su totalidad.
Por último, la
Corte considera pertinente aclarar que esta consecuencia no podrá estimarse
excesiva, pues se deriva directamente de la clara e injustificada infracción de
reglas aplicables al trámite de una reforma constitucional. Pero también por
cuanto, según se explicó, la modificación del texto superior, con sus
trascendentales consecuencias en cuanto se altera el parámetro de validez de
todo el orden jurídico, ha de asumirse con el máximo rigor y seriedad. De esta
manera, los actos legislativos y los demás a través de los cuales se pretenda llevar
a efecto una reforma constitucional deberán ser declarados inexequibles si en
su expedición no se observaron debidamente las reglas de procedimiento
previstas en el texto superior, además de aquellas que hacen parte del
Reglamento del Congreso, y que como las infringidas en este caso, resultan
determinantes para la vigencia y efectividad del principio democrático.
5.4. Irrelevancia sobreviniente sobre el
estudio de los cargos sexto a noveno
Según lo explicado en el punto 5.2.
anterior, teniendo en cuenta que la prosperidad del cargo primero es suficiente
para ocasionar la inexequibilidad de todo el texto del Acto Legislativo 2 de
2012 objeto de esta demanda, la Corte se abstendrá de estudiar los cargos sexto
a noveno, relacionados con otros vicios de trámite consistentes en la eventual
infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, y que
afectarían apartes específicos de este Acto Legislativo, pues evidentemente,
cualquiera que fuere el resultado de ese análisis, el mismo resulta irrelevante
frente a la ya esclarecida total inexequibilidad de esta norma.
6. Conclusión
Analizados a plenitud los distintos cargos de la
demanda, la Sala consideró que cuatro de ellos, los planteados en segundo,
tercero, cuarto y quinto lugar no reunían las condiciones para dar lugar a una
decisión de fondo en sede de constitucionalidad, pues se sustentan en
situaciones que no impactaron el trámite de este Acto Legislativo y en la
supuesta infracción de normas del Reglamento del Congreso, sin que
simultáneamente se plantee la vulneración de preceptos constitucionales. En
consecuencia la Corte se inhibirá de decidir sobre ellos.
De otra parte, la
Corte Constitucional encontró fundado el primer cargo de la demanda, relacionado
con el hecho de que durante el quinto debate del proyecto antecedente de este Acto
Legislativo cumplido ante la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, se
infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos artículos del
Reglamento del Congreso[51],
la que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y plenarias. Ello por cuanto
la sesión de la Comisión Primera de la
Cámara se extendió hasta las 4:10 de la tarde, mientras que la de la plenaria
de la misma corporación estaba citada para las 2:00 p. m. y comenzó sus
deliberaciones a las 4:11 p. m., inmediatamente después de que se reuniera el
quórum necesario.
Además de la comprobada infracción de estas
disposiciones que reglamentan el funcionamiento del Congreso, la
Corte explicó la trascendencia de una situación como la relatada y de qué
manera ella representa una grave lesión al principio democrático, al afectar
seriamente las condiciones necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo de
ese debate, al punto de invalidarlo, lo que a su turno implica incumplimiento
del requisito de los ocho debates sucesivos exigido por el artículo 375
superior. También señaló que este vicio no fue saneado, sino por el contrario reafirmado,
por la posterior actuación de las cámaras legislativas y que tampoco puede ser
subsanado en esta etapa procesal. A partir de estas consideraciones concluyó
que el defecto observado en relación con el quinto debate tiene entidad y
gravedad suficientes para causar la inexequibilidad de la totalidad de este
Acto Legislativo.
En esta perspectiva, al considerar la gravedad y plena
acreditación del único vicio estudiado, y sin que en el presente caso haya sido
necesario determinar si el Congreso era o no competente para expedir una reforma
con estos contenidos, pues los actores no formularon un planteamiento de esa
naturaleza, este tribunal concluye que existen razones suficientes, que le
obligan a declarar inexequible la totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declararse
INHIBIDA para decidir sobre los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto
de la demanda.
Segundo: Declarar
INEXEQUIBLE la
totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA           MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Con aclaración de voto
Con salvamento de voto
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO            LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON PINILLA PINILLA        JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Magistrado
Con
salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS             LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-740/13
PROHIBICION DE SIMULTANEIDAD DE
SESIONES-Desconocimiento
(Aclaración de voto)
ACTOS REFORMATORIOS-Condiciones de legitimidad deben ser
observadas en toda su máxima extensión (Aclaración de voto)
PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS-Finalidad y alcance (Aclaración de
voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Suspensión ante la simultaneidad de
sesiones tiene un sentido de protección adicional en el contexto de una
democracia participativa (Aclaración de voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Deben tener ocho debates y surtirse
en dos períodos ordinarios (Aclaración de voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Control jurisdiccional de
constitucionalidad por vicios de procedimiento (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-9552
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 02 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y
221 de la Constitución Política de Colombia”.
Actores: Iván Cepeda Castro y otros.
Magistrado ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala y
por el magistrado ponente, aclaramos nuestro voto.
1. Compartimos la decisión que tomó la Corte
Constitucional de declarar inexequible por razones de forma el Acto
Legislativo 02 de 2012. También estamos de acuerdo con la mayor parte de los
fundamentos de la sentencia, en cuanto se contraen a exponer que el
desconocimiento de la prohibición de simultaneidad de las sesiones, implicó una
violación del artículo 375 de la Constitución en la medida en que no se aprobó
el proyecto de acto legislativo  en el marco de algunos principios sustantivos
del procedimiento de reforma constitucional, como son la publicidad (CP arts 1
y 113), la igualdad y la libertad de participación política (CP arts 1, 2, 13 y
40), y el pluralismo (CP art1). Aclaramos el voto, sin embargo, porque no
coincidimos con la forma como la ponencia quiso sintetizar estas ideas cuando
señaló que el detectado era un vicio en la medida en que tenía como
consecuencia la de “afectar seriamente las condiciones necesarias para el
adecuado y tranquilo desarrollo de ese debate”. Esa síntesis no refleja
de la mejor manera el concepto de violación acordado por la mayoría de la Corte
en esta oportunidad.
2. Cuando la ponencia dice que el trámite estuvo
viciado por cuanto se afectaron las “condiciones necesarias para el adecuado
y tranquilo desarrollo del debate”, sus palabras pueden llegar a ser
entendidas como una sugerencia en el sentido de que el vicio se funda en lo
inadecuado del debate, y en que no se desenvolvió con tranquilidad. Eso, sin
embargo, no es por sí mismo contrario a la Constitución. Juzgamos que esas
expresiones de la sentencia pueden tener otro sentido distinto, que pasaremos a
exponer en esta aclaración. Pero si se les da el alcance antes mencionado,
podría llegar a concluirse –contra lo que aprobó la mayoría de la Corte en esta
ocasión – que el control constitucional puede versar sobre la calidad del
debate (sobre su adecuación y las condiciones de tranquilidad en general), lo
cual descartamos que se haya hecho en esta sentencia. La jurisprudencia ha
sostenido –y no fue en este caso objeto de cambios o ajustes- que “ni la
Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad
del debate”.[52] Esa jurisprudencia se mantiene
y, por lo mismo, no es a eso, o a algo parecido, a lo que se hace alusión en la
síntesis de la ponencia.
3. El Acto Legislativo 02 de 2012 debía declararse
inexequible porque en su trámite se quebrantó la prohibición de sesiones
simultáneas prevista en los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992, y eso a su
vez supuso violar el artículo 375 de la Constitución. Este último exige que
todo proyecto de acto legislativo sea “aprobado” en el primer periodo
por mayoría simple, y en el segundo que la “aprobación” se la imparta la
mayoría absoluta de cada Cámara. La Constitución exige entonces que el proyecto
de reforma sea aprobado, pero no de cualquier forma. El Congreso debe
respetar otra serie de requisitos no expresamente previstos en el artículo 375
de la Carta, pero sí en el resto de la Constitución. Por ejemplo, el citado precepto no dice que el primer debate de
proyectos de acto legislativo deba ser tramitado en primer debate por cada
comisión permanente de cada Cámara, y por separado, pero el 142 Superior sí
prevé que cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, “comisiones
permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto
legislativo o de ley” (énfasis añadido). La Corte, en sentencia C-387
de 1997, sostuvo que todo proyecto, para convertirse en acto legislativo,
necesita agotar 8 debates, y por tanto “las sesiones conjuntas de las comisiones permanentes
de las Cámaras no están constitucionalmente autorizadas”.[53]
Los proyectos de acto legislativo deben entonces obtener “aprobación”,
como dice el artículo 375 de la Carta, dentro del marco de todas las demás
normas constitucionales igualmente aplicables al trámite de las reformas.
4.
El artículo 379 de la Constitución ciertamente establece que los actos
legislativos sólo pueden ser declarados inconstitucionales cuando violen los
requisitos previstos en el Título XIII de la misma. Sin embargo, esa norma no
cierra el paso a una interpretación integral de la Constitución, que articule
en torno al artículo 375 Superior la totalidad de exigencias constitucionales
aplicables a los actos legislativos, y los principios sustantivos del procedimiento
que les sirven de sustento. El control jurisdiccional de constitucionalidad
sobre las reformas a la Constitución se limita a detectar vicios de
procedimiento en su formación (CP art 241.1), y eso indica que la legitimidad
jurídica de las reformas se edifica por disposición expresa de la Carta sobre
la base de un respeto estricto por el procedimiento. La Corte debe por eso
mismo propender porque las condiciones de legitimidad de los actos
reformatorios, cifradas constitucionalmente en su trámite de aprobación, sean
en efecto observadas en toda su máxima extensión, la cual se determina no sólo
con arreglo a la literalidad del artículo 375 de la Carta, sino también a luz
de sus fundamentos y finalidades, y de las demás disposiciones constitucionales
pertinentes, entendidas conforme a los principios sustantivos del procedimiento
de reforma.
5.
Entre los principios sustantivos del procedimiento de aprobación de reformas se
encuentran los de publicidad, libre e igual participación, y pluralismo (CP arts
1, 2, 13, 40). La prohibición de sesiones simultáneas busca salvaguardar para
el procedimiento legislativo la vigencia de dichos principios, por ser
fundamentales para la democracia, y en consecuencia adelantar sesiones
contraviniendo ese precepto implica entonces conculcarlos (CP arts 1, 2 y 40). Todo congresista tiene
igual derecho que sus pares a asistir y participar activamente en las sesiones
de su Comisión y de Plenaria. Como no pueden concurrir a ambas al tiempo, la
simultaneidad de las mismas afecta su derecho a igual participación. La falta
de participación de un congresista afecta además la conformación plural del
Congreso en cada reunión institucional. El pluralismo, en el ámbito
parlamentario, es el reconocimiento del valor que tiene para la democracia la
posibilidad institucional de cada congresista de asistir a toda sesión de su
Comisión y de Plenaria. Los miembros del Congreso tienen aparte no sólo el
derecho sino también el deber de acudir a cada sesión de su Comisión y de
Plenaria (Ley 5 art 268.1). Pueden incluso perder su investidura cuando no lo
hagan, en los términos de la Constitución (CP art 183 num 2). La simultánea
reunión de Plenaria y Comisión de una Cámara desconoce en suma el derecho a
igual y libre participación, el pluralismo en cada reunión institucional del
Congreso, e impide o dificulta el cumplimiento de sus más altos deberes. Esto,
que lo sostiene también la ponencia, lo comparto plenamente.
6. A lo cual hay que agregar que la
suspensión del debate ante la simultaneidad de sesiones tiene un sentido de
protección adicional en el contexto de una democracia participativa. No
es entonces sólo una salvaguardia de los derechos de participación de los
representantes (indirecta de los representados). No es un control exclusivo
sobre el funcionamiento de la democracia representativa. Busca ante todo
asegurar mayores y mejores oportunidades de control ciudadano directo sobre el
procedimiento de aprobación de reformas en el Congreso, como una forma de
garantizar el funcionamiento de la democracia participativa que se manifiesta
en el control político sobre los representantes (CP art 40). El diseño  del
procedimiento de reforma constitucional mediante acto legislativo revela una
preocupación del Constituyente porque el Congreso expida los actos
reformatorios con intervalos perentorios de pausa (CP art 375).  A diferencia
de lo requerido para expedir una ley, que exige cuatro debates, para promulgar un
acto legislativo se necesita el doble; es decir, ocho debates, cuatro en comisiones y cuatro en plenarias. La aprobación se debe dar además en dos períodos ordinarios y consecutivos, en la mitad
de los cuales el Congreso entra en receso o sesiona de forma extraordinaria
sobre otras materias (CP art 138). La interpretación constitucional no consiste
simplemente en contraerse a la superficie del detalle literal de estos
requerimientos, sino también en preguntarse por sus fundamentos y finalidades
para determinar sus alcances.
7. Los actos legislativos deben tener ocho
debates, no como una exigencia procedimental ausente de propósitos, sino como
una forma de garantizar mayores espacios de reflexión y deliberación
parlamentaria, lo cual se traduce a su vez en más oportunidades de discusión y
de control ciudadano sobre el contenido y el proceso de aprobación de la
reforma. La tramitación del acto debe surtirse en dos períodos ordinarios,
entre los cuales ha de haber receso o sesiones extraordinarias dedicadas a
otras materias, con el fin de asegurar al menos una fase de enfriamiento de las
discusiones, necesaria para propiciar la reflexión y maduración de las
conclusiones obtenidas tras los debates, y el acercamiento a la percepción
política de la ciudadanía. El constitucionalismo colombiano ha sido consciente
de la importancia de controlar los actos legislativos teniendo en mente esos
fundamentos y finalidades, y por eso en la jurisprudencia se ha llegado a
declarar inexequible uno de tales actos (AL 2 de 1977), fundándose para ello
parcialmente en que el Congreso había reducido tiempos, etapas, oportunidades
de pausa y espacios o momentos de enfriamiento antes previstos para la reforma
constitucional, con el fin o efecto de hacer esta última más expedita. En sentencia
del 5 de mayo de 1978, la Corte Suprema declaró inexequible por primera vez un
acto legislativo, tras constatar –entre otras- que por virtud suya el Congreso
había creado sin competencia un trámite de reforma constitucional
adicional, menos gravoso que el previsto con anterioridad, el cual no respetaba
los “procedimientos pausados y propicios a la reflexión serena indispensable
en la controversia de los temas de suma trascendencia implicados en la reforma
del Estatuto Mayor”.[54]
8. Esta propiedad democrática del
procedimiento gravoso de reforma constitucional está a la base del valor
supremo que llegó a tener la ley en el Estado liberal de derecho. La amplia
legitimidad de la cual gozaron las leyes durante el siglo XIX y buena parte del
XX se ha llegado a atribuir no sólo a quien las expedía, y a las virtudes del
resultado final, sino también al procedimiento gravoso y pausado de su
elaboración.[55]
El tributo que el constitucionalismo les llegó a rendir a las leyes –se ha
dicho- se debió en parte a la sabia lentitud (‘sage lenteur’) de los
legisladores.[56]
Si esa dignidad no es hoy esperable de la ley, es al menos razonable sostener
que definitivamente debe serlo de los actos legislativos en la actual
regulación constitucional (CP art 375).[57]
Al introducir modificaciones sobre los compromisos fundamentales de la
comunidad, los actos legislativos deben ser fruto de elaboración sujeta a
amplios periodos de debate, integrados –conforme lo digan la Constitución y la
ley- por oportunidades de pausa y espacios o momentos de enfriamiento que no
sólo permitan a los representantes reflexionar sobre lo discutido y escuchar
las opiniones ciudadanas, sino también que faciliten oportunidades reales de
control ciudadano sobre un acontecimiento fundamental en su vida pública.
9. El control jurisdiccional de
constitucionalidad de los actos legislativos en Colombia se contrae a la
detección de vicios de procedimiento en su formación (CP art 241.1), y no versa
sobre el contenido material de los mismos. Lo cual no significa que el
contenido no importe, sino que queda exento de control jurisdiccional.
Puede entonces haber un control de otro orden, político por ejemplo y de origen
ciudadano. Las competencias de control jurisdiccional sobre las reformas
constitucionales, al estar limitadas únicamente al procedimiento de formación
de los actos, hacen sin embargo que resulte todavía más imperativo pensarlas
como un ejercicio de celoso escrutinio sobre el cumplimiento de –entre otros-
los principios y reglas que definen tiempos de pausa, de interrupción y
detención del debate, en cuanto de ese modo se maximizan las oportunidades de
participación ciudadana en el control político sobre el contenido de las
reformas. Un control constitucional sobre el procedimiento de reforma
constitucional, que guarde estrictamente estos aspectos, tiene valor indudable
para una sociedad comprometida constitucionalmente con la convivencia pacífica,
democrática y en libertad. Un procedimiento que respete esos tiempos impide que
la reforma se sustraiga al control de la opinión pública, que se instauren en
la Constitución por sorpresa contenidos contrarios a la democracia, la paz o la
libertad, e incluso contribuye a desactivar –en las fases de enfriamiento-
emociones facciosas en los partidos o movimientos que intervienen en su
creación.[58]
Fecha ut supra
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-740/13
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO
PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Inexistencia de vicio que afecte la validez de sesión de Cámara en
quinto debate al proyecto de ley (Salvamento de voto)
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO
PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Ausencia de argumentación sobre la relevancia constitucional de la
supuesta irregularidad de trámite (Salvamento de voto)
PROCESO FORMATIVO DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2012-Propensión al subjetivismo axiológico con
desconocimiento de reglas jurídicas constitucionales y orgánicas (Salvamento de
voto)
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-No puede erigirse en forma de censura de la libertad
de expresión política, a título de control subjetivo de “la calidad del
debate parlamentario” (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
segundo del artículo 3 del Acto Legislativo 2 de 2012, “por el cual se reforman
los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia”.
Discrepo
de la decisión de declarar inexequible el Acto Legislativo 2 de 2012, por el
cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política.
La
ratio decidendi del fallo de inexequibilidad formal del Acto Legislativo
que regula el fuero militar -tal como se desprende de lo aprobado en Sala y se
consignó en el comunicado de la Corte Constitucional-, consistió en lo
siguiente: (i) desconocimiento de la “previsión de simultaneidad” entre
la sesión de la  comisión primera y la sesión plenaria de la cámara -artículos
83 y 93, Ley 5/92-; (ii) afectación de“principios sustanciales del
procedimiento de enmienda constitucional”, específicamente, “pluralismo,
transparencia y respeto de las minorías” y, en suma, del “principio
democrático”, en virtud del apremio que a su juicio impactó “la calidad
del debate parlamentario”.
Las
razones de mi apartamiento de la decisión mayoritaria son las que a
continuación expreso:
1.
Inexistencia de vicio que afecte la validez de la sesión de la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes -quinto debate al proyecto de Acto Legislativo-.
1.1.
Para la configuración de un vicio procedimental basado en la simultaneidad de
las sesiones de la comisión constitucional permanente y de la plenaria de la
misma Cámara, según lo previsto en el artículo 93 de la Ley 5 de 1992, es
menester que se hayan superpuesto total o parcialmente, es decir, (i) que ambas
sesiones hayan empezado y (ii) que  hayan coincidido en el tiempo al menos por
un instante.
1.2.
La propia decisión mayoritaria vacila en la determinación del supuesto fáctico,
al admitir, a falta de plena certeza sobre la simultaneidad de las sesiones,
“al menos inminencia de la sesión plenaria”, lo que desvirtúa la mínima
coincidencia temporal de las mismas.
1.3.
El inicio de las sesiones no es tema conjetural librado al parecer de los
jueces constitucionales: está precisamente definido en el artículo 91 de la Ley
5/92 -reglamento del Congreso-: “Iniciación de la sesión. Verificado
el quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta la sesión
(…)”. Así, antes de la conformación del quórum deliberatorio, no
existía sesión, imposibilitándose cualquier situación de simultaneidad.
2.
Ausencia de argumentación sobre la relevancia constitucional de la supuesta
irregularidad de trámite.
Este
tribunal de manera pacífica y reiterada, incluso en esta sentencia, ha
sostenido que las reformas a la Constitución sólo pueden ser declaradas
inexequibles por la violación de los requisitos previstos en el Título XIII de
la Constitución y, conforme a una interpretación sistemática; también por el
desconocimiento de adicionales requisitos previstos en otros títulos de la Constitución
que sean aplicables a su proceso de formación. A estos parámetros de control la
Corte ha agregado, en lo que no sea incompatible con las regulaciones
constitucionales, las reglas orgánicas sobre el proceso legislativo ordinario,
conforme a lo previsto en el artículo 227 de la Ley 5 de 1992. Aún en el evento
de aceptar, en gracia de discusión, que hubiese se hubiese quebrantado la
prohibición del artículo 93 de la Ley 5 de 1992, no está clara ni justificada
de manera suficiente la conclusión de que de esta circunstancia surge la
invalidez de la sesión de la comisión, que había iniciado antes y había
transcurrido de manera regular y válida, y mucho menos la inexequibilidad del
Acto Legislativo 2 de 2012.
3.
La propensión al subjetivismo axiológico con desconocimiento de reglas
jurídicas constitucionales y orgánicas.
Si
bien la Constitución contiene valores, principios y reglas, que deben ser
apreciados, ponderados e interpretados por el tribunal constitucional, esto no
autoriza en modo alguno a desconocer el mandato y el contenido objetivo de las
reglas aplicables al proceso de formación de las reformas constitucionales, so
pretexto de una visión subjetiva de los valores y de los principios. No se
puede pasar de advertir que “existe claridad sobre el hecho de que la sesión
plenaria no comenzó antes de que los miembros de la Comisión Primera hubieran
finalizado la suya”, a afirmar que existe un vicio insubsanable en el
proceso de formación del Acto Legislativo, porque las condiciones en que se desarrolló
la deliberación de la comisión fueron “poco propicias”.
4.
El juicio de constitucionalidad no puede erigirse en una forma de censura de la
libertad de expresión política, a título de control subjetivo de “la calidad
del debate parlamentario”.
Juzgar
la validez de las sesiones, como hace la mayoría, acudiendo a un parámetro de
control basado en la “calidad del debate”, constituye una forma de
adelantamiento del juicio de constitucionalidad ajeno a la atribución normativa
y una interferencia en el desarrollo de la actividad de representación
parlamentaria, propia de la democracia representativa. Y se corre con ello el
riesgo de incurrir, involuntariamente, en una forma de censura de la libre
expresión política del Pueblo.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-740/13
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO
PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Inexistencia
de simultaneidad en el trámite (Salvamento de voto)
SIMULTANEIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional  (Salvamento
de voto)
ACTO LEGISLATIVO-Insuficiencia de la simultaneidad para
declarar la inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
IMPOSIBILIDAD DE SIMULTANEIDAD DE LOS
DEBATES-No se encuentra en
la Constitución por lo cual convertirlo en vicio de forma constituye una
atribución de facultades exclusivas del constituyente que no puede adjudicarse
la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
(Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-9552
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 02 de 2012 “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221
de la Constitución Política de Colombia”.
Actor:
Iván Cepeda Castro y otros
Magistrado
Ponente:
NILSON
PINILLA PINILLA
Con
el habitual respeto por las decisiones de la Sala, me permito salvar el voto
respecto a la sentencia C – 740 de 2013, por cuanto considero que  no
existió simultaneidad ni se afectó la calidad del debate del Acto Legislativo
02 de 2012, por las siguientes razones:
1.
Inexistencia de
simultaneidad
En el proceso de
constitucionalidad se demostró que no existío simultaneidad en el trámite del Acto Legislativo 02 de 2012 “por el cual se
reforman los artículos 116, 152 y 221 de la
Constitución Política de Colombia” por los siguientes motivos:
1.1.
En primer lugar, no existió
simultaneidad, pues si se consulta el Acta
15 del 26 de septiembre de 2012 de la
Comisión Primera Constitucional Permanente, publicada en la gaceta 785 de 2012
se puede observar claramente que después de la votación a través de la cual se
aprobó el proyecto en la Comisión primera todavía no se había dado inicio a la sesión en la
Plenaria porque el señor Presidente no ha dado apertura a la misma:
“Cierre por favor Presidente.
Presidente:
Cierre la votación señor
Secretario e infórmele a la Comisión el resultado.
Secretario:
Presidente han votado
veintinueve (29) honorables Representantes, veintisiete (27) lo han hecho por
el sí, dos (2) por el no, en consecuencia el título y la pregunta de ¿si quiere
la Comisión que este proyecto pase a la
Plenaria de la honorable Cámara de Representantes? ha sido aprobada con la
mayoría exigidas en la Constitución y la ley para los proyectos de acto
legislativo en segunda vuelta.
Presidente:
Quiero dejar una
constancia antes de levantar la sesión y es que aunque ya se abrió el registro
en la plenaria de la honorable Cámara de Representantes, la sesión formalmente
no se ha iniciado porque el señor Presidente no ha dado apertura a la misma, o
sea hay total tranquilidad frente a esa observación que algunos nos han venido
haciendo. El doctor Alfonso Prada ha pedido el uso de la palabra y les pido el
favor que esperemos unos minuticos al señor Ministro, quiere dirigirse a la
Comisión y a los medios de comunicación, en cinco minuticos. Ponentes para
segundo debate, en segunda vuelta, los mismos ponentes que venían haciéndolo
hasta la sesión del día de hoy”.
De esta manera, es claro que los propios
miembros de la Comisión Primera tenían confianza absoluta de que no se estaba
dando simultáneamente el debate de este proyecto en la plenaria de la
Cámara de Representantes.
1.2.    En segundo lugar, la ponencia solamente
presume la simultaneidad de las sesiones con base en indicios, pero no tiene
ninguna prueba categórica ni directa para demostrar que las sesiones se dieron
al mismo tiempo:
1.2.1.
El primer indicio citado es
que el día anterior no se alcanzó a discutir en plenaria el Proyecto de Acto
Legislativo del fuero penal militar, lo cual no indica nada.
1.2.2.
El segundo indicio es que el
Proyecto de Acto Legislativo era el único punto del orden del día, lo cual no
demuestra nada, pues la sesión inició en la tarde y está demostrado que tardó
mucho tiempo en comenzar.
1.2.3.
El tercer indicio es que a las
2 p.m. restaban las intervenciones de al menos cuatro representantes de los
presentes además de la votación propuesta, lo cual no demuestra la
simultaneidad pues la cesión de la plenaria se inició a las 4:11 p.m., tiempo
más que suficiente para que se presente cuatro (4) intervenciones y la
votación.
1.2.4.
El cuarto indicio es que antes
de que se cerrara el debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes el Presidente de la misma
señaló que ya se había iniciado el registro en la plenaria, lo cual tampoco
demuestra que se haya iniciado la sesión y además omite señalar que en la misma
constancia el Presidente de la Cámara de Representantes dio tranquilidad a los
asistentes señalando que no se había instalado el debate en la plenaria:
“Quiero dejar una constancia antes de levantar la sesión y es que aunque
ya se abrió el registro en la plenaria de la honorable Cámara de
Representantes, la sesión formalmente no se ha iniciado porque el señor
Presidente no ha dado apertura a la misma, o sea hay total tranquilidad frente
a esa observación que algunos nos han venido haciendo”.
1.2.5.
En quinto lugar, se menciona
que en la sesión de la plenaria de la
Cámara de Representantes se estudiaron y aprobaron 5 proyectos de ley y se
hizo un debate de control político, lo cual tampoco demuestra nada, pues la
sesión duró de 4:11 a 10:30 p.m., es decir, tardó más de 6 horas, tiempo
suficiente para esos debates.
1.2.6.
Finalmente se menciona que el
representante Wilson Neber Arias Castillo señaló que a petición suya el
registro en la plenaria de la Cámara de Representantes se abrió antes de que
terminara el debate en la
Comisión Primera, afirmación que, o demuestra que este representante buscaba
que se presentaran ambos debates al mismo tiempo o es mentira, teniendo en
cuenta lo señalado por el Presidente de la
Comisión Primera:
“Finalmente señor Presidente quiero hacer una constancia muy breve, el
día 26 septiembre cuando se discutía en Comisión Primera este Acto Legislativo
vine a la Plenaria y a las 3:32 logré después de no pocos esfuerzos para
dirigirme el Secretario General entonces presentes que se abriera el registro,
quiero hacer constar señor Presidente a esa hora estaba sesionando todavía la
Comisión Primera aprobando este proyecto de Acto Legislativo, le notifico de
ello a usted, a la Plenaria ya que en mi opinión vicia el proyecto mismo, muy a
pesar de que la respuesta del Secretario cuando se pide la constancia por parte
del doctor Germán Navas se cuide, decir que solo hasta las 4:16 se conformó el
quórum y se declaró abierta la sesión Plenaria y yo quiero anticipar mi
interpretación sobre el tema, señor Presidente desde el preciso instante en que
se abre el registro debe suspenderse la labor de las Comisiones por cuanto o si
no, no tendría objeto el intento de conformar un quórum de liberatorio y estimo
por tanto Presidente y lo dejo constar para fines posteriores desde luego esta
circunstancia que se presentó el día 26 septiembre del presente año. Muchas
gracias señor Presidente”.
2.
La novedad del
argumento de la simultaneidad
La Corte Constitucional ha
venido construyendo una línea jurisprudencial sobre el control material de
constitucionalidad en la cual no había señalado que la simultaneidad del
trámite fuera un vicio:
2.1.
La Sentencia C - 179
de 1994[59] estudió los requisitos formales del trámite
legislativo, entre los cuales menciona el respeto de los términos que “deben
transcurrir entre cada uno de los debates en comisiones y en plenarias”.
2.2.
La Sentencia C - 089 de 1994[60] verificó si el proyecto había sido debidamente
publicado en la Gaceta, si las Comisiones  y Plenarias de Cámara y Senado
efectivamente sesionaron, mencionando las fechas de cada uno de los debates
surtidos y las votaciones que tuvieron lugar. Luego, estudió lo referente al
tema de la mayoría absoluta, así como las publicaciones en la
Gaceta, las aprobaciones de las diferentes ponencias, y las efectivas
sumisiones a debate del proyecto. En este sentido, no se analizó cómo se había
llevado a cabo los debates, en cuanto a calidad, ni si en algún momento se dio
simultaneidad de debates de comisión y plenaria.
2.3.
La Sentencia C-393 de 2000[61] en cuanto a los debates hizo alusión a las fechas de
cada uno, al número de senadores y representantes que acudieron, a la efectiva
existencia de los informes de ponencia, a las mayorías, al quórum decisorio, y
al número de votos depositados a favor y en contra. Sin embargo, nunca se
realizó análisis de lo atinente a la calidad del debate ni a simultaneidad.
2.4.
La Sentencia C-371 de 2000[62] sólo hizo alusión a la fecha de publicación del texto
del proyecto de Ley en los debates, la fecha de aprobación del mismo en
comisión y plenaria y la publicación en la
Gaceta. Asimismo, se estudió la votación por mayoría.
2.5.
La Sentencia C- 580 de 2001[63] señaló que el proyecto de ley objetado debió cumplir
con el trámite de Ley Estatutaria en una sola legislatura, dado que la materia
desarrollada - los organismos de acción comunal - se encuentra sujeta a la
reserva de esta tipología normativa, por referirse a uno de los mecanismos de
participación ciudadana.
2.6.
La Sentencia C- 169 de 2001[64] mencionó lo atinente a la
Comisión accidental de Conciliación, y su aprobación de las modificaciones al
proyecto, como el hecho de que sus actuaciones hubieran respetado las
atribuciones previstas. Con el examen de lo citado, la
Corte pudo concluir, sin referirse al tema de la simultaneidad y sin
pronunciarse sobre la calidad del debate, que el proyecto cumplía con los
requisitos de forma.
2.7.
La Sentencia C- 179 de 2002[65] realizó ciertas consideraciones especiales respecto
del modo de votación con el que se aprobó el proyecto. Adicionalmente  se
dedicó a examinar la importancia de la publicación del proyecto en la
Gaceta, como elemento esencial del trámite. Para concluir el estudio de forma,
esta Corporación manifestó que efectivamente se cumplió con los requisitos
procedimentales, sin haber hecho referencia a lo atinente a la calidad del
debate, ni a una posible simultaneidad del mismo.
2.8.
La Sentencia C-688 de 2002[66] explicó el trámite en la
Comisión de Conciliación y en una sola legislatura, así como también a lo
referente a la votación por mayorías absolutas. En ningún momento se examinó lo
relacionado con simultaneidad de los debates ni calidad de los mismos.
2.9.
La Sentencia C-292 de 2003[67] mencionó las fechas de los debates, revisando que las
ponencias hubieran sido aprobadas. También se hizo referencia a la facultad de
introducir modificaciones  y se mencionaron los principios de identidad y
consecutividad.  No se evaluó en ningún momento el tema de calidad del debate ni
el de simultaneidad.
2.10.
La Sentencia C-307 de 2004[68] se refirió al tránsito del proyecto en cuanto a que
entre el primer y el segundo debate debe mediar un lapso no inferior a 8 días,
y entre la aprobación de una Cámara y la iniciación en la otra, deben
transcurrir por lo menos 15 días. Habiendo mencionado lo anterior, esta
Corporación constató que el proyecto respetó los términos que deben mediar
entre los distintos debates que debe sufrir el proyecto. esta sentencia señala
expresamente que el control de constitucionalidad no comprende la calidad, ni
la suficiencia, ni los argumentos esgrimidos.
2.11.
La Sentencia C-473 de 2004[69] evaluó que los informes de conciliación hubieran sido
aprobados dentro de los parámetros constitucionales y que hubieran sido
observados los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad.
Además de lo que se anunció, la Corte no realizó evaluación alguna acerca de
calidad del debate ni de simultaneidad.
2.12.
La Sentencia C- 238 de 2006[70] comprobó el cumplimiento de los principios de unidad
de materia y consecutividad. Finalmente, se examinó el correcto trámite de
inclusión de las modificaciones. En esta ocasión, tampoco se analizó nada
referente a la calidad del debate ni a la simultaneidad del mismo.
2.13.
La Sentencia C-187 de 2006[71] verificó que se haya realizado la debida la
publicación y presentación del proyecto de Ley Estatutaria, así como la
discusión y aprobación  del mismo en las fechas señaladas previamente. Se
analizó también  lo atinente a la
Comisión Accidental de Conciliación en cuanto a que lo conciliado hubiera
sido aprobado con el quórum constitucional requerido. Finalmente, se estudió el
cumplimiento de fechas y la publicación definitiva del texto conciliado, así
como la exigencia de una única legislatura para el trámite.
2.14.
La Sentencia C- 238 de 2006[72] determinó que efectivamente el proyecto hubiera sido
sometido a votación en la oportunidad anunciada y que el trámite se hubiera
realizado en el curso de una sola legislatura. Finalmente, se estudió lo atinente
al respecto de los principios de identidad relativa y consecutividad y al
requisito consistente en que los proyectos de Lay Estatutaria deben haber
surtido el trámite de revisión de constitucionalidad  por la
Corte Constitucional. Además de lo enunciado, no se realizó análisis de
simultaneidad o de calidad del debate.
2.15.
La Sentencia C-929 de 2006[73] señala que el control de constitucionalidad no
incluye el  juzgamiento de calidad y suficiencia del debate.
2.16.
La Sentencia C- 507 de 2007[74] se dedicó, de manera especial, a analizar la observancia
de lo siguiente: (i) la aprobación del proyecto en todos los debates con
la mayoría exigida, (ii) el transcurso de los plazos establecidos entre
los debates,  (iii) la exigencia sobre el anuncio previo acerca de que
el proyecto será sometido a consideración  y votación, (iv) el trámite
en una sola legislatura y; (v) la observancia de la unidad de materia,
de la identidad y de la consecutividad. En ningún momento de la revisión se
hizo referencia a simultaneidad o calidad del debate.
2.17.
La Sentencia C- 1011 de 2008[75] se refiere al trámite legislativo de subsanación que
tuvo lugar y hace especial referencia a los siguientes temas: (i) la
publicación del proyecto antes de darle curso en la
Comisión respectiva, (ii) el anuncio previo a la discusión y
aprobación, (iii) el cumplimiento de pautas del debate, (iv) la
aprobación en una sola legislatura y, (v) el cumplimiento de los
requisitos de unidad de materia, consecutividad e identidad.  No se realizó
referencia alguna  a simultaneidad ni a la calidad del debate.
2.18.
La Sentencia C- 713 de 2008[76] examinó el cumplimiento de los principios de reserva
de ley estatutaria, unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. La
Corte concluye que no observa ningún vicio de forma en el presente proyecto,
sin haberse manifestado acerca de la simultaneidad o la calidad del debate.
2.19.
La Sentencia C-490 de 2011[77] revisó el cabal cumplimiento de las pautas de los
debates, del anuncio previo a la votación, aprobación en una sola legislatura,
y de los requisitos de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia.
Finalmente, se concluyó que el proyecto cumplía con los requisitos formales, y
en ningún momento se hizo alusión a simultaneidad ni a la calidad del debate.
2.20.
La Sentencia C - 748 de 2011[78] hizo alusión al cumplimiento de los términos para la
iniciación de los cuatro debates y de los principios de consecutividad e identidad
flexible, para concluir que, en general, la aprobación del proyecto cumplió con
los requisitos constitucionales previstos. Todo lo anterior, sin hacer
referencia a la posible simultaneidad ni a la calidad del debate.
2.21.
La Sentencia C - 765 de 2012[79] verificó que se haya tratado de una votación nominal
pública y que se hayan respetado los principios de unidad de materia,
consecutividad e identidad flexible, así como la eventual obligatoriedad de la
consulta previa. Con los elementos estudiados, la
Corte concluye que el proyecto cumplió satisfactoriamente todas las
diligencias previstas en la
Constitución. Una vez más, puede afirmarse que no se hizo referencia ni a la
calidad del debate, ni a la posible simultaneidad.
3.
La
insuficiencia de la simultaneidad para declarar la inconstitucionalidad de un
acto legislativo
Como ya se
demostró nunca antes la
Corte Constitucionalidad había reconocido que la simultaneidad de los debates
pudiera constituir un vicio de forma de tal magnitud que pudiera afectar causar
la inconstitucionalidad de una ley o de un acto legislativo. En esta sentencia la
Corte convierte una mera infracción de dos normas del reglamento del congreso
(artículos 83 y 93) en un vicio con la entidad ocasionar la
inconstitucionalidad de una reforma a la
Carta Política, lo cual desconoce la primacía de la
Constitución y el principio democrático por las siguientes razones:
3.1.
En primer lugar,
la imposibilidad de simultaneidad de los debates no está mencionada dentro de la
Constitución, por lo cual convertirlo en un vicio de forma constituye una
atribución de facultades exclusivas del constituyente que no puede adjudicarse la
Corte Constitucional.
3.2.
En segundo lugar,
no es cierto que la simultaneidad de dos (2) debates afecte por sí misma la
calidad del debate o el principio democrático de ambos, pues la presencia de
los congresistas se verifica a través del quórum y si en el primer debate el mismo se cumple no se afecta en ningún
momento el curso del debate:
3.2.1.  El trámite del quinto debate del fuero penal militar
demuestra precisamente esta situación, pues durante todo el debate se configuró
el quórum y se presentó una amplia discusión. Si se consulta el acta 16 del 26 de septiembre de 2012
se puede observar que el debate tuvo una duración de casi 6 horas y que hubo
intervenciones extensas de fondo sobre el proyecto de los Representantes Hugo Orlando Velásquez Jaramillo, Bérner León Zambrano
Erazo, Carlos Germán Navas Talero, Pablo Enrique Salamanca Cortés, Óscar
Fernando Bravo Realpe, Efraín Antonio Torres Monsalvo, Fernando de la
Peña Márquez, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Juan Carlos Salazar Uribe, Hernando
Alfonso Prada Gil, Orlando Velandia Sepúlveda, Heriberto Sanabria Astudillo,
Camilo Andrés Abril Jaimes, Miguel Gómez Martínez, Iván Cepeda Castro, Alfredo
Bocanegra Varón, Rosmery Martínez Rosales, Alfredo Rafael De Luque Zuleta,
Germán Varón Cotrino, Henry Humberto Arcila Moncada, Carlos Edward Osorio
Aguiar y Rubén Darío Rodríguez Góngora, las cuales pueden ser consultadas en la
Gaceta 785 de 2012.
3.2.2.  Afirmar que no hubo discusión
suficiente cuando durante casi 6 horas intervinieron 22 de los 29
Representantes a la Cámara presentes en el debate de un proyecto que para ese
momento tenía solamente 5 artículos no tiene ninguna justificación. Esta
situación también se puede verificar en el video de la sesión de la
Comisión Primera, en el cual se encuentran todas estas intervenciones del
proyecto y se pueden apreciar en especial las exposiciones de varios de los
demandantes, quienes de ninguna manera podrían afirmar que no hubo debate.
3.2.3.  En este sentido, podría llegar a decirse que de
reconocerse simultaneidad el debate afectado sería el llevado a cabo en la
plenaria, pero no el de la comisión, pues el mismo claramente tuvo un amplio
debate. Sin embargo, debe
destacarse que esta Corporación ya declaró constitucional uno de los proyectos
que se debatieron en la tarde del 26 de septiembre de 2012 en la plenaria de la
Cámara de Representantes,
concretamente la “Convención sobre el Estatuto de los Apátridas” (ley
1588 de 2012) a través de la Sentencia C – 622 de 2013, en la cual señaló que
no existieron vicios de trámite y que el procedimiento se surtió de acuerdo a
las normas constitucionales:
“Examinado el trámite surtido por el proyecto que culminó en la
expedición de la Ley 1588 de  2012, la Corte concluyó que cumplía a cabalidad
con los requisitos, etapas y procedimiento  previsto en la
Constitución y en el Reglamento del Congreso, en particular, en lo
relacionado  con (i) la realización de los cuatro debates de aprobación con el
quórum exigido y las mayorías necesarias; (ii) publicación oportuna del
proyecto de ley y de las ponencias para cada debate; (iii) avisos previos a
cada votación; (iv) cumplimiento de los términos que  deben mediar entre las
votaciones en comisión y plenaria de ambas cámaras y entre Senado  y Cámara de
Representantes y (v) su trámite no excedió el límite de dos legislaturas
establecido  en la Constitución”.
3.3.
Finalmente, considero que lo
que sí afecta el principio democrático es la conversión de meras infracciones
de trámite contempladas en un reglamento en vicios de forma con la entidad de
afectar la constitucionalidad de un acto legislativo, el cual valga decir
requiere la aprobación en 8 debates, por lo cual la presencia de un presunto
vicio en unos minutos de uno de ellos no puede afectar una decisión muy
importante para el Estado colombiano como era el fuero penal militar.
4.
La posibilidad
de subsanar el presunto vicio de trámite
4.1.
El principio de
instrumentalidad de las formas ha permitido que en numerosas ocasiones, la
Corte Constitucional haya permitido que se subsanen vicios devolviendo los
proyectos al Congreso de la República para que se les de trámite desde el
momento en el cual se presentó el vicio de forma, tal como se ha reconocido en
numerosas providencias de esta Corporación como el A – 081 de 2008, el A – 118
de 2013, el A 171 de 2009, el A – 267 de 2009, el A – 053 de 2010, el A – 127
de 2010 y el A 206 de 2010.
4.2.
Teniendo en
cuenta que el presunto vicio se presentó solamente en el quinto debate, lo más
coherente hubiera sido permitir al Congreso de la
República que lo subsanara, dando validez a los primeros cuatro debates,
frente a los cuales la ponencia no reconoce ninguna irregularidad y darle la
oportunidad al legislativo para que adelantara la segunda vuelta.
Sin embargo, esta posibilidad se niega en
la sentencia con la simple consideración de que el vicio es muy grave,
situación que no comparto,  pues el presunto vicio de la simultaneidad en nada
afectaría los debates de la primera ronda.
Por lo anterior, considero que aún en el
caso de que se llegara a considerar que existía un vicio, el mismo podía ser
subsanado mediante la realización de los debates de la segunda vuelta.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Ley 5ª de 1992.
[2] Artículo 80 de la
Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 9° de la
Ley 974 de 2005.
[3] Proyecto de ley sobre reforma tributaria. Mensaje de
urgencia presentado el 5 de octubre de 2012.
[4] Esto es, a más tardar el 5 de noviembre de 2012.
[5] En este caso se trataba del proyecto sobre la
implementación de acuerdos adquiridos dentro del marco del Acuerdo de Promoción
Comercial suscrito entre Colombia y los Estados Unidos de América, luego
aprobado como Ley 1520 de 2012. El mensaje de urgencia e insistencia en
relación con este trámite habría sido radicado el 20 de marzo de 2012.
[6] Durante el tercer y cuarto debate, con los que
concluyó la primera vuelta.
[7] Primero de la segunda vuelta.
[8] Segundo de la segunda vuelta.
[9] Citó las sentencias C-072 de 1995 y C-1040 de 2005.
[10] Segundo y quinto debates, sesiones de los días 17 de
abril y 26 de septiembre, ambos de 2012.
[11] De la cual incorpora una transcripción parcial.
[12] Cita entre otras las sentencias C-277 de 2011 y C-537
de 2012.
[13] Sobre este tema cita las sentencias C-072 de 1995 y
C-1040 de 2005.
[14] Cfr. entre muchas otras, la sentencia C-141 de 2010
(M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[15] Sobre la aplicación de este principio respecto de la
elaboración de las leyes, ver entre otras los sentencias C-737 de 2001 (M. P.
Eduardo Montealegre Lynnet), C-473 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda
EspinosaC-131 de 2009  (M. P.  Nilson  Pinilla  Pinilla)  y  C-076 de 2012 (M.
P. Humberto Antonio Sierra Porto). Frente al trámite de reformas
constitucionales, ver los fallos C-1039 de 2004 (M. P. Álvaro Tafur Galvis),
C-1040 y C-1041 de 2005 (varios ponentes), C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva) y C-106 de 2013 (M. P. Alexei Julio Estrada).
[16] Por ejemplo la
Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, aún vigente, podría ser
considerada como extremadamente rígida, por cuanto además de amplias mayorías
requiere la posterior aprobación de ¾ partes de los Estados que conforman la
Unión, lo que ha causado el fracaso de un gran número de estas iniciativas.
Por su parte, la Constitución española de 1978 contempla situaciones en las que
se requiere que después de que la reforma es aprobada por las Cortes Generales,
éstas se disuelvan de manera inmediata y se llame a nuevas elecciones, después
de lo cual la reforma debe ser también aprobada por mayoría de dos tercios por
las nuevas Cortes, todo lo cual añade considerable dificultad al logro de tales
reformas. Por último, también era mucho más rígida la
Constitución vigente en Colombia hasta 1991, cuyo artículo 218 preveía un solo
mecanismo de reforma, a través del Congreso de la
República, en dos distintas legislaturas anuales.
[17] Sobre este tema ver, entre muchas otras, las
sentencias C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-543 de 1998
(M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-313 de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-816
de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), C-277 de 2007
(M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva). Ver también, en lo relacionado con leyes que convocan referendos
constitucionales, los fallos C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra
Porto) y C-397 de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).
[18]   “ Ver, entre
otros, el texto ya clásico de Alf Ross. ‘Sobre la auto-referencia y un difícil
problema de derecho constitucional’ en El concepto de
validez y otros ensayos. México: Fontanamara, 1991,
pp 52 y ss. Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma
constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss;
e Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Ariel, 1991. p 63 y ss.”
[19] Sentencia C-1056 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla
Pinilla).
[20] Con salvamento de voto de los Magistrados Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Alexei Julio Estrada.
[21] Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias
C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-387 de 1997 (M. P.
Fabio Morón Díaz), C-543 de 1998 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-372 de 2004 (M.
P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-668 de 2004 (M. P. Alfredo Beltrán
Sierra).  Entre los más recientes ver también los fallos C-040 de 2010 (M. P.
Luis Ernesto Vargas Silva) y C-294 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[22] Cfr. los artículos 103, 114, 155 y 237 de la
Constitución.
[23] Artículo 142.
[24] Artículos 103 y 152 letra d).
[25] Artículo 241, numerales 1° y 2°.
[26] Artículos
219 a 227 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
[27] Las
previstas en el artículo 375 y en los demás citados a manera de ejemplo en las
notas 23 a 25 anteriores.
[28] Artículos
157 y siguientes del texto constitucional y artículos 139
a 217 de la Ley 5ª de 1992 sobre el procedimiento legislativo, y en lo
pertinente, los artículos 68 a 138 sobre el régimen de las sesiones del
Congreso.
[29] Sobre la aplicación de las leyes orgánicas y en
particular el Reglamento del Congreso como parámetro de constitucionalidad, ver
entre muchas otras las sentencias C-208 de 2005 y C-238 de 2010.
[30] Ver sobre este particular la ya citada sentencia
C-816 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), y entre
las decisiones más recientes, el fallo C-294 de 2012 (M. P. María Victoria
Calle Correa).
[31] Esta última frase es tomada del entonces reciente
fallo C-551 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet).
[32] Ver a este respecto, entre otras, las sentencias
C-277 de 2007 y C-332 de 2012 (en ambas M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[33] Aprobación en sexto debate (segundo de la segunda
vuelta) por la plenaria de la Cámara de Representantes el 16  de octubre de
2012.
[34] La aprobación de este proyecto en sus tres últimos
debates (segundo, tercero y cuarto de la segunda vuelta y en la conciliación
cumplida al término de ésta) tuvo lugar después de que el Presidente de la
República enviara mensaje de urgencia respecto del proyecto de ley de Reforma
Tributaria el 5 de octubre de 2012, y antes de que éste fuera aprobado el 20 de
diciembre del mismo año. De igual manera, la aprobación en primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes tuvo lugar después de
presentarse el 20 de marzo de 2012 mensaje de urgencia y de insistencia
respecto de un proyecto de ley de implementación de acuerdos comerciales con
los Estados Unidos de América, y antes de que éste fuera aprobado el 10 de
abril del mismo año.
[35] Este problema habría afectado el trámite de las
sesiones en las que este proyecto se aprobó en segundo y quinto debates, el 17
de abril de 2012 en la plenaria de la Cámara de Representantes (en primera
vuelta) y el 26 de septiembre del mismo año en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes (en segunda vuelta).
[36] Este aspecto puede comprobarse con la lectura del
acta número 15, correspondiente a la sesión de la fecha de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, Gaceta 785 de noviembre 9 de
2012, página 49.
[37] De conformidad con el orden del día de la sesión
plenaria citada para esta fecha, que fue adjuntado al proceso por remisión que
hiciera el Secretario General de la Cámara de Representantes (cuaderno 3 folio
8), esta sesión se citó para las 2:00 p. m.
[38] Según lo certificó el Secretario General de la
Cámara de Representantes (cuaderno 3, folio 1) y consta además en  el acta 156
correspondiente a la sesión plenaria de la fecha, publicada en la
Gaceta 15 de febrero 6 de 2013 (página 3), en esta reunión se abrió el
registro a las 3:32 p. m., y la correspondiente sesión se inició a las 4:11 p.m
[39]
Artículo 83, inciso 4°: “Las
sesiones de las Comisiones se verificarán en horas distintas de las plenarias
de la Cámara respectiva.” Artículo 93: “PROHIBICIÓN DE SESIONES
SIMULTÁNEAS. Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no
coincidan con las plenarias, con las características que señala el presente
Reglamento.”
[40] Artículo 268 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de
1992).
[41] Única norma dentro del Reglamento del Congreso que se
relaciona con la agenda a desarrollar en días específicos de la semana.
[42] Según puede observarse en el acta 14, publicada en la
Gaceta 910 del 10 de diciembre de 2012.
[43] Según se deduce del contenido de los artículos 83 y
112 del Reglamento del Congreso.
[44] Cfr. Gaceta 785 de 2012. Entre otros, el
Representante Pablo Emilio Salamanca Cortés observó que era difícil “en la
cortedad de diez minutos tratar de hacer una síntesis de los motivos que me
llevaron a presentar esta ponencia” (se refería a su proposición de
archivar el proyecto), página 14; el congresista Germán Navas Talero sostuvo que
se sometía al lapso de veinte minutos pero se reservaba “el derecho de
ampliar esto, porque tengo cantidades de recortes y de informaciones acá”,
página 21; y el Representante Henry Humberto Arcila Moncada, dirigiéndose al
Ministro de Defensa aludió a que quería “llamar la atención para que en su
intervención, teniendo en cuenta el tiempo, que se aprieta cada vez más en la
aprobación de este importante Acto Legislativo, usted haga referencia a la
proposición que le he dado a conocer, obviamente con la seguridad de que la
dejaría como constancia para que podamos andarle más rápido a este tema”,
página 33.
[45] Se trata de los Representantes Oscar Fernando Bravo
Realpe (4:03 p.m.), Fernando de la
Peña Márquez (4:04 p.m.), Juan Carlos Salazar Uribe (4:07 p.m.), Miguel Gómez
Martínez (4:11 p.m.) y Hugo Orlando Velásquez Jaramillo (4:11 p.m.), este
último ponente del proyecto de Acto Legislativo sobre fuero penal militar).
[46] Cfr. Gaceta del Congreso número 111 de marzo 20 de
2013, página 38.
[47] Cfr. Gaceta del Congreso número 254 de abril 30 de
2013.
[48] Cfr. Gaceta del Congreso número 15 de febrero 6 de
2012.
[49] Por ejemplo, en relación con el trámite de leyes
estatutarias pueden verse los autos A-081 de 2008 (M. P. Jaime Córdoba Triviño)
y el reciente A-118 de 2013 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). Frente a leyes
aprobatorias de tratados internacionales ver, entre muchos más, autos A-267 de
2009 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), A-053 de 2010 (M. P. María Victoria
Calle Correa), A-127 de 2010 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y A-206 de
2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[50] Una reflexión de este mismo tipo condujo a tener por
no subsanado el vicio detectado en el caso resuelto mediante la citada
sentencia C-816 de 2004, en  el cual una votación en curso en la que
presumiblemente no se obtendría la mayoría necesaria fue suspendida sin haber
concluido, y al día siguiente se produjo una nueva votación en la que esa
mayoría se alcanzó.  En este caso la Corte consideró que la existencia de una
votación posterior con votos suficientes, lejos de subsanar el vicio ocurrido,
demostraba fehacientemente la razón por la cual la otra fue suspendida de
manera irregular, que no era otra que el temor de no alcanzar la mayoría
requerida.
[51] Contenido
en la Ley Orgánica 5ª de 1992. Los artículos específicamente infringidos son el
83 y el 93.
[52] Sentencia
C-473 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SV Jaime Araújo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Luego reiterada, entre
otras, en la sentencia C-1040 de 2005 MMPP Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafus Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. AV Humberto Sierra Porto. SPV Jaime
Córdoba Triviño y Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo
Beltrán Sierra).
[53] Sentencia
C-387 de 1997 (MP Fabio Morón Díaz. SV Alejandro Martínez Caballero).
[54] Corte
Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 5 de mayo de 1978. (MP José
María Velasco Guerrero). Gaceta Judicial Nro 2397. Tomo CLVII. P-105. En esa
ocasión, la Corte Suprema advirtió que el acto legislativo entonces bajo
control instauraba la posibilidad de introducir reformas de honda y extensa
envergadura en la Constitución (ordenamiento administrativo del territorio y
administración de justicia), mediante un procedimiento inferior al previsto
hasta entonces para reforma la Constitución mediante acto legislativo.
[55] Rivero,
Jean. Les libertés publiques. Tomo I / Les droits de l’homme. 4eme ed.
Paris. Presses Universitaires de France. 1984. Pp. 146 y s
[56] García
de Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes
desbocadas. Madrid. Thomson. Civitas. 2006, pp. 48 y ss.
[57] García
de Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes
desbocadas. Citada.
[58] Rivero,
Jean. Les libertés publiques. citada, pp. 146 y s.
[59] M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[60] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[61] M.P.
Jose Gregorio Hernandez Galindo.
[62] M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[63] M.P. Clara Ines Vargas Hernandez.
[64] M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[65] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[66] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[67] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[68] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[69] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[70] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[71] M.P. Clara Ines Vargas Hernandez.
[72] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[73] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[74] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[75] M.P.
Jaime Cordoba Triviño.
[76] M.P. Clara Ines Vargas Hernandez.
[77] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[78] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[79] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.