C-445-96
Sentencia C-445/96
Sentencia
C-445/96
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
La integridad y
primacía de la Constitución, consagrada por virtud del querer soberano del
pueblo, es dentro del sistema colombiano un derecho fundamental de las personas
que bajo distintas formas se concede a ellas por la Constitución para vigilar
su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan
sus competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus
valores y principios y respeten, en todas las circunstancias, los derechos y
garantías de las personas.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia
para controversias particulares
Mal puede
entonces, la acción pública de inconstitucionalidad, convertirse en un
mecanismo adecuado para la definición de controversias particulares, cuando
estas han sido objeto de debate en virtud de un procedimiento idóneo ante una
autoridad judicial diferente, ya que ello comportaría una ingerencia indebida
en las competencias de otras jurisdicciones.
Referencia:
Expediente D-1226
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 5o. y 170 del Decreto 01 de 1984
"Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo".
Demandante: Luis
Ramón Duarte
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Septiembre diecinueve (19) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aprobada por Acta No. 44
El ciudadano LUIS
RAMON DUARTE promovió ante la Corte Constitucional demanda en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 5o. y 170 del
Decreto 01 de 1984.
I.       TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación el texto de los artículos demandados, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 36.439 del 10 de enero de 1984.
“ARTICULO 5o.-
Peticiones escritas y verbales. Toda persona podrá hacer peticiones respetuosas a las
autoridades, verbalmente o por escrito, a través de cualquier medio.
Las escritas
deberán contener, por lo menos:
1. La designación
de la autoridad a la que se dirigen.
2. Los nombres y
apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el
caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección.
3. El objeto de
la petición.
4. Las razones en
que se apoya.
5. La relación de
documentos que se acompañan.
6. La firma del
peticionario, cuando fuere el caso.
Si quien presenta
una petición verbal afirma no saber o no poder escribir y pide constancia de
haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las autoridades
podrán exigir, en forma general, que ciertas peticiones se presenten por
escrito. Para algunos de estos casos podrán elaborar formularios para que los
diligencien los interesados, en todo lo que les sea aplicable, y añadan las
informaciones o aclaraciones pertinentes.
A la petición
escrita se podrá acompañar una copia que, autenticada por el funcionario
respectivo, con anotación de la fecha de su presentación y del número y clase
de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se
devolverá al interesado. Esta autenticación no causará derecho alguno a cargo
del peticionario”.
(...)
“Artículo
170.- Contenido de la sentencia. La sentencia analizará los hechos de la
controversia, las pruebas en su conjunto, las normas jurídicas pertinentes y
los argumentos de las partes, y con base en tal análisis resolverá las
peticiones, en forma que no quede cuestión pendiente entre las partes y por los
mismos hechos.
Para el sólo
efecto de atender las peticiones previstas en los artículos 85 a 88, podrán
estatuirse en las sentencias disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas
o no expedidas, y modificar o reformar aquellas”.
II.        FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
Previo al examen de
los cargos que motivaron la presentación de la demanda, es preciso advertir que
dada la imprecisión, vaguedad y falta de claridad de la misma, se transcribirán
en forma literal los argumentos esgrimidos por el actor.
A juicio del
demandante, las normas cuya constitucionalidad cuestiona vulneran la Carta
Política en sus artículos 23 y 29, así como los artículos 8o. y 87 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, por cuanto:
“el artículo 170
de la norma del Decreto 01 de 1984 sobre el contenido y cumplimiento de la
sentencia, ésta norma jurídica no se practicó ni se fundamentó en la sentencia
dictada por el Tribunal como única y primera instancia. Las razones por las
cuales son agredidas la norma constitucional del Artículo 29 que toda sentencia
es impugnada y consultada Artículo 31 de la Constitución Nacional el artículo
23 de la Constitución es agredido por el artículo 5o. del Decreto 01 de 1984
del derecho de petición según las copias que se encuentran en el proceso como
testimonio de las pruebas el artículo 87 de la Constitución Nacional de la protección
y aplicación de los derechos que toda persona podrá acudir ante las autoridades
judiciales para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo, como en este caso que acudí al Consejo de Estado la última
autoridad pública como lo puede decir el auto del oficio No. 0209 que se
encuentra en el proceso que fué negado el derecho de petición y el Tribunal
tampoco se pronunció sobre la impugnación de sentencia, las razones por la cual
es demandado el Decreto 01 de 1984 Norma jurídica Artículo 170, ésta norma es
inconstitucional y fuera del texto porque es inferior tres veces a la
Constitución Nacional Artículo 4o. como en éste caso que la sentencia fue
apelada e impugnada que dichos documentos se encuentran en el proceso de la
presente demanda”.
III.      INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Justicia y del Derecho a través de
apoderado, presentó escrito con el objeto de justificar la constitucionalidad
de las normas acusadas.
Señala que en el
caso de las disposiciones que consagran los procedimientos administrativos, el
juicio de constitucionalidad se limita a verificar su conformidad con los
preceptos establecidos en la Carta de manera que se encuentren efectivamente
garantizados los principios del debido proceso y el ejercicio del derecho de
petición en la norma y no en su aplicación.
En el presente
asunto, la demanda no se dirige a atacar los preceptos acusados por su
oposición con la Constitución, sino porque en su aplicación el actor considera
que se desconocen principios superiores.
Muy por el
contrario, sostiene el interviniente, la consagración del ejercicio del derecho
de petición ante las autoridades y la exigencia de la motivación de las
sentencias, son un desarrollo y una garantía de los principios constitucionales
del debido proceso y del derecho de petición. Así pues, en este caso la acción
de inconstitucionalidad no era la vía procedente, por cuanto sus fines y objeto
son diferentes.
En la demanda no
existe ningún argumento que demuestre la inconstitucionalidad de las normas por
su oposición a la Carta Fundamental, sino por el contrario una serie de
consideraciones particulares que no son pertinentes puesto que la acción se
ejerce en defensa de la Constitución y por esta razón puede interponerla
cualquier ciudadano, pues su finalidad no es la protección de intereses
particulares.
Justamente, estima
el ciudadano interviniente que los principios que el actor estima violados se
garantizan por su consagración expresa en las normas cuya inconstitucionalidad
solicita, declaración de la cual él mismo no derivaría ningún beneficio porque
la Corte Constitucional no está facultada para entrar a revisar el
pronunciamiento judicial producido en su caso particular, y en cambio sí se
causaría un grave perjuicio al ordenamiento por su desaparición.
Adicionalmente,
aduce que la inconstitucionalidad de una norma por violar el principio del
debido proceso únicamente podría darse en la medida en que fuera manifiesto su
irrespeto a las garantías allí consagradas. En el caso que se estudia, el
precepto acusado -artículo 170 C.C.A.- que regula el contenido de la sentencia,
busca concretizar en el desarrollo del proceso, que los fallos de los jueces
tengan la suficiente motivación y que se refieran en su integridad a todos los
elementos del proceso, como son las pruebas, los argumentos de las partes y las
normas pertinentes, con el fin de evitar arbitrariedades y atropellos.
En esta forma,
concluye que no se ve cual podría ser la oposición de esta disposición con los
principios del debido proceso, por tratarse de una garantía dentro del proceso
judicial y por cuanto la supuesta violación se deriva de manera indirecta, lo
cual no es procedente. De esta manera, si la sentencia no estaba ajustada a
derecho y la denegación del recurso de apelación era improcedente, ello no
implica la inconstitucionalidad de la norma, por lo que solicita a esta Corte
declarar exequibles los preceptos demandados.
Por su parte, el
ciudadano que formuló la presente acción pública de inconstitucionalidad
mediante escrito del 17 de abril de 1996, adicionó la demanda dentro del
término de fijación en lista, señalando que:
“Propongo
a la H. Corte Constitucional la declaratoria de la nulidad de INEPTO ACTO
ADMINISTRATIVO, de conformidad con las formas del derecho Artículo 87 de la
Constitución Política de Colombia y el artículo 8o. y 23 de los
Derechos Internacionales de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
Naciones Unidas.
Las razones de
los hechos imputables de los daños causados antijurídicamente por las
autoridades públicas:
a) La norma
jurídica del Código Contencioso Administrativo Artículo 3o. De la
administración de justicia administrativa del retardo injustificado y de los
principios sobre la nulidad de vicios de procedimiento.
b) La otra norma
jurídica del Código Civil del Artículo 87 Inadmisibilidad y rechazo de plano de
la demanda (...) y el auto por el cual fué admitida la demanda y después de más
de siete (7) años fué rechazada por la autoridad pública por ineptitud
sustantiva causándome un gran daño moral, físico, económico y social.
c) La norma
jurídica del C.C.A. Artículo 170 del Decreto 01 de 1984 demandado por
inconstitucional, ésta norma es acusada e impugnada por no haberse fundamentado
en la sentencia que fué consultada y apelada y que la sentencia fué dictada
como única instancia según el Decreto 3867 que se demandó (...)” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
IV.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
956 de mayo quince (15) de 1996, el señor Procurador General de la Nación (E),
envió a esta Corporación el concepto de rigor, solicitando a la Corte
declararse inhibida para conocer de la presente acción. Para sustentar su
apreciación se fundamentó en las siguientes consideraciones.
Señala el señor
Procurador que conforme a lo expresado por el actor en su demanda, se desprende
con nitidez, por un lado, la ausencia de un verdadero concepto de violación, es
decir, de la determinación de las razones en las cuales se soporta la
infracción al ordenamiento fundamental por parte de las normas impugnadas, y
por el otro, se deduce que la pretensión del accionante sobrepasa el ámbito de
acción del control de constitucionalidad por definición abstracta, toda vez que
la solicitud de inexequibilidad apunta a la resolución de intereses concretos,
cuales son la revisión y modificación de decisiones judiciales que, no obstante
producidas dentro del escenario de lo procesal, le resultan desfavorables.
Agrega el Jefe del
Ministerio Público que la tarea que desempeña la Corte Constitucional en virtud
del ejercicio de la acción pública regulada por el artículo 241 de la Carta
Política, es la de confrontar el contenido de normas de carácter
infraconstitucional, con las disposiciones de orden superior; oposición que ha
de resolverse siempre a favor del precepto fundamental de carácter prevalente.
Así pues, indica el
concepto fiscal, que la actuación del Juez de la Carta se sustrae del todo a la
lógica de la instancia, por lo cual mal puede la acción de inexequibilidad
servir de puente para la definición de controversias particulares, sobre todo
cuando éstas han sido materia de debate en virtud de un procedimiento idóneo,
ya sea de carácter administrativo o judicial, pues esto comportaría la
intromisión indebida de los distintos poderes en las esferas de competencia
ajenas.
En consecuencia,
para el señor Procurador resulta improcedente -y en todo caso imposible- el
examen de constitucionalidad de las normas acusadas, en la medida de lo cual se
abstiene de emitir un concepto de fondo en este caso, y solicita por ende, que
la Corte se declare inhibida.
V.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
En orden a resolver
si la Corte Constitucional es o no competente en los términos del artículo 241
superior, para resolver acerca de la exequibilidad de los preceptos que se
dicen acusados -artículos 5 y 170 del Decreto 01 de 1984-, es preciso trazar
los lineamientos del marco conceptual del tema objeto de esta sentencia.
*       El
control constitucional en Colombia.
Es bien sabido que
el sistema constitucional colombiano tiene como característica fundamental para
el ejercicio del control constitucional, la acción pública de
inconstitucionalidad, que otorga a cualquier ciudadano la facultad de ejercerla
en cualquier tiempo, con respecto a normas de inferior jerarquía que se estiman
contrarias a los ordenamientos superiores, a fin de que por la máxima autoridad
judicial en materia constitucional, puedan ser retirados del ordenamiento
jurídico, con el efecto de que sus providencias están amparadas por la cosa
juzgada constitucional.
Ahora bien, según lo
dispuesto por el artículo 241 de la Carta Política de 1991, a la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo,
afirmándose entonces, que el control que le ha confiado la Carta Fundamental de
1991 es integral. Con tal fin, cumple las funciones allí previstas, que como lo
ha expresado en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación,
corresponde a las atribuciones taxativamente señaladas en dicho precepto.
La Jurisdicción
Constitucional se ha establecido por la misma Carta Política como función
pública asignada a ciertos órganos dotados de competencias judiciales
especiales cuyo cometido consiste en asegurar la integridad y primacía de la
Constitución.
El ejercicio de la
función de defensa del orden constitucional confiada a la Jurisdicción
Constitucional, contribuye de manera eficaz a configurar la realidad
constitucional como quiera que su misión es que la Constitución trascienda su
expresión formal y se convierta en Constitución en sentido material.
Con lo anterior,
quiere destacarse que la integridad y primacía de la Constitución, consagrada
por virtud del querer soberano del pueblo, es dentro del sistema colombiano un
derecho fundamental de las personas que bajo distintas formas -acción de
inexequibilidad, acción de nulidad, excepción de inconstitucionalidad, acción de
tutela, etc.- se concede a ellas por la Constitución para vigilar su
cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan sus
competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus
valores y principios y respeten, en todas las circunstancias, los derechos y
garantías de las personas.
La Jurisdicción
Constitucional se pone en movimiento en los eventos previstos en la
Carta Fundamental. En algunos de ellos sólo se requiere de una iniciativa
ciudadana - acción de inexequibilidad o de la petición de la persona agraviada
- acción de tutela.
En efecto, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que su competencia es
expresa, y que por tanto sólo le corresponde conocer de los asuntos de que
trata el artículo 241 de la Constitución Política. Al respecto, ha manifestado
lo siguiente:
“A la Corte
Constitucional, al decir del artículo 241 de la Carta, "se le confía la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo". Esto implica que, en principio,
la competencia de la Corte Constitucional está circunscrita a los asuntos
señalados en los once numerales de la norma citada” (Corte
Constitucional, Sentencias Nos. C-003 y 546 de 1993).
*
Inhibición de la Corte Constitucional por falta de competencia.
Observa la Corte que
el demandante acusa la inconstitucionalidad de dos preceptos del Código
Contencioso Administrativo -artículos 5o. y 170 del Decreto 01 de 1984-, no por
su contenido o materia, sino por la aplicación y los efectos que dichas
disposiciones producen en el caso concreto de una providencia proferida por la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo -auto de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda del H. Consejo de Estado de febrero
1o. de 1996, por el cual no se dá trámite a un recurso extraordinario de
revisión interpuesto por el ciudadano Luis Ramón Duarte contra la sentencia de
la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de octubre 22 de
1993-.
Pretende el actor,
que “se haga efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, como
en este caso que acudí al Consejo de Estado la última autoridad pública como lo
puede decir el auto del oficio No. 0209 que se encuentra en el proceso que fué
negado el derecho de petición y el Tribunal tampoco se pronunció sobre la
impugnación de la sentencia”. Y concluye manifestando que, “en cuanto al
artículo 170 del Decreto 01 de 1984, es inconstitucional porque es inferior
tres veces a la Constitución Nacional, como en este caso que la sentencia fue
apelada e impugnada, que dichos documentos se encuentran en el proceso de la
presente demanda”.
Así pues, resulta
claro para la Corporación que el demandante confunde el objeto y fundamento de
la acción pública de inconstitucionalidad, con los alcances, el cumplimiento y
la decisión de una providencia judicial, los cuales pretende asimilar en este
asunto, para obtener un efecto concreto en su caso particular, frente al
rechazo de su petición invocada ante el H. Consejo de Estado por no cumplir los
requisitos legales que aquella requería.
Aún más, para
resaltar la improcedencia de la acción instaurada, cabe señalar que en escrito
presentado en forma adicional por el demandante, aclaró que ni siquiera lo que
pretendía era el cumplimiento o la modificación de una providencia judicial,
sino que solicita “la declararatoria de la nulidad de inepto acto
administrativo, de conformidad con las formas del derecho -artículo 87
CP.-, por los daños causados antijurídicamente por las autoridades públicas”,
que aduce producidos como consecuencia “de la norma jurídica del C.C.A.
artículo 170 del Decreto 01 de 1984 demandado por inconstitucional”.
En este sentido,
comparte la Corte el argumento expuesto por el Jefe del Ministerio Público,
para quien la pretensión del demandante sobrepasa el ámbito de acción del
control constitucional por definición abstracta, toda vez que la solicitud de
inexequibilidad apunta a la resolución de intereses concretos, como lo son la
revisión y modificación de decisiones judiciales que no obstante producidas en
el escenario de lo procesal, le resultan desfavorables.
Mal puede entonces,
la acción pública de inconstitucionalidad, convertirse en un mecanismo adecuado
para la definición de controversias particulares, cuando estas han sido objeto
de debate en virtud de un procedimiento idóneo ante una autoridad judicial
diferente, como la fue en este caso el adelantado ante la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo, ya que ello comportaría una ingerencia indebida en
las competencias de otras jurisdicciones.
Además, contrario a
lo expresado por el demandante, los principios y derechos contenidos en los
artículos 5o. y 170 del Decreto 01 de 1984 -derecho de petición ante las
autoridades y la exigencia de que las sentencias deban ser motivadas-,
constituyen una garantía y desarrollo del debido proceso y del ejercicio del
derecho de petición, razón por la cual, teniendo en cuenta los fines y el
objeto propio de la acción pública de inconstitucionalidad, ésta no era ni es
la vía procedente para impugnar la efectividad y aplicación de los citados
preceptos.
Como se indicó
anteriormente, la función encomendada a la Corte Constitucional en ejercicio de
la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, cuando los
ciudadanos hacen uso de la acción pública de inconstitucionalidad, es el examen
de constitucionalidad, a fin de confrontar las normas de inferior jerarquía con
las disposiciones de orden superior, de manera que si se encuentra que aquellas
se oponen a éstas, debe proceder a retirarlas del ordenamiento constitucional.
En la demanda que se
examina, se observa en forma clara que no existe cargo ni argumento alguno que
demuestre o justifique la inconstitucionalidad de las disposiciones que se
dicen acusadas, ni por su contenido material ni por vicios de procedimiento en
su formación; tan sólo se hacen consideraciones en cuanto a la aplicación y a
los efectos encaminados a solucionar un caso particular, concerniente a la
aplicación de normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo que se
dicen contrarias a la Carta Política.
Por consiguiente, no
es posible para la Corte deducir oposición alguna entre los preceptos de orden
legal y el ordenamiento constitucional. En ese orden de ideas, si las
providencias del Consejo de Estado y del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, a que hace alusión el actor en el líbelo de la demanda, no se
ajustaban a derecho y la denegación del recurso extraordinario de revisión era
improcedente, no es la acción pública de inconstitucionalidad el mecanismo
viable y procedente para controvertirlas, pues no es de su esencia y naturaleza
dicha función, sino de otros mecanismos de defensa judicial previamente
establecidos para dichos efectos.
En conclusión, la
Corte Constitucional se declarará inhibida para pronunciarse con respecto a la
acción instaurada en los términos mencionados, como así se dispondrá en la
parte resolutiva de esta providencia.
VI.      DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación (E), y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declararse
INHIBIDA para resolver la demanda formulada en el presente proceso.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita
Secretaria General de la Corte Constitucional hace constar que el H. Magistrado
Jorge Arango Mejía no asistió a la sesión de Sala celebrada el día 12 de
septiembre de 1996 por razones de salud.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General