T-015-19
Sentencia T-015/19
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Caso donde accionante
considera vulnerados sus derechos fundamentales por la negativa de Colpensiones
en reconocer pensión de vejez por alto riesgo
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia excepcional cuando
se vulneran derechos de las personas de la tercera edad
PERSONA DE LA TERCERA EDAD ES QUIEN TENGA UNA EDAD SUPERIOR A LA
EXPECTATIVA DE VIDA OFICIALMENTE RECONOCIDA EN COLOMBIA
PERSONA DE LA TERCERA EDAD Y
ADULTO MAYOR-Diferencia
PERSONA DE LA TERCERA EDAD Y
VIA EXCEPCIONAL DE LA ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PENSION DE VEJEZ-Tesis sobre la vida probable
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-La familia es la llamada en
primer lugar a prestarle a sus miembros más cercanos la asistencia requerida
DERECHO DE PETICION-Reconocimiento constitucional
y desarrollo en ley estatutaria
Cuando se trata de proteger el
derecho de petición, el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un
medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de
modo que quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental
no dispone de ningún  mecanismo ordinario de naturaleza judicial  que le
permite efectivizar el mismo, por lo que si bien la acción de tutela es
improcedente para resolver sobre el amparo a los derechos reivindicados por el
actor, es procedente para manifestarse a cerca del derecho de petición
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Improcedencia por no
acreditar perjuicio irremediable y existir otro medio de defensa judicial
JUEZ DE TUTELA-Facultad de fallar extra y ultra petita
DERECHO DE PETICION-Respuesta
debe ser de fondo, oportuna, congruente y tener notificación efectiva
DERECHO DE
PETICION-Vulneración cuando no se responde de forma congruente
DERECHO DE PETICION EN MATERIA
PENSIONAL-Orden
a Colpensiones responder de fondo solicitud del accionante
Referencia:
Expediente T-6.974.645
Acción de tutela instaurada por Marceliano Neme
Esquinas contra la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-.
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Asunto: Principio de subsidiariedad, tercera edad, facultades ultra y
extra petita en la acción de tutela, derecho de petición y congruencia
de la respuesta.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero
de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las
Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere
la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo
de segunda instancia proferido el 9 de agosto de 2018 por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá, que confirmó la decisión de declarar improcedente el
amparo, adoptado el 27 de junio anterior por el Juzgado 14 Penal del Circuito
de Bogotá.
El asunto llegó a esta Corporación
por remisión del juez de segunda instancia, en virtud de lo dispuesto en el inciso
2° del artículo 86 de la Constitución y del inciso 2° del artículo 32 del
Decreto 2591 de 1991. Fue escogido para revisión por la Sala de Selección N°9[1],
mediante auto del 28 de septiembre de 2018.
I. ANTECEDENTES
Marceliano Neme Esquinas promovió acción de tutela contra la Administradora Colombiana de
Pensiones –COLPENSIONES- porque considera que esa entidad comprometió sus
derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, a la vida digna y a la
salud.
A. Hechos y pretensiones
1. El
actor tiene 62 años. De conformidad con las pruebas aportadas por él con el
escrito de tutela[2],
le solicitó al Instituto de los Seguros Sociales –ISS- el reconocimiento de la
pensión de vejez por alto riesgo. Tal reconocimiento pensional le fue negado mediante
la Resolución N°0048145 del 10 de octubre de 2007, que fue confirmada en las
resoluciones N°031214 del 16 de julio de 2009 y N°5352 del 17 de enero de 2011,
en las que el ISS resolvió los recursos de reposición y apelación contra aquella
determinación.
Inconforme con esa situación, el accionante promovió proceso
ordinario laboral en el que las sentencias de primera y segunda instancia resolvieron
el asunto a su favor. No obstante lo anterior, contra la segunda de ellas
COLPENSIONES promovió el recurso extraordinario de casación, que aún no ha sido
resuelto por la Corte Suprema de Justicia.
2. Con
2.078 semanas cotizadas, una vez cumplió los 62 años en febrero de 2018, Marceliano
Neme Esquinas le solicitó a COLPENSIONES, el reconocimiento de su pensión, ya
no por alto riesgo, sino la pensión de vejez. El 20 de marzo siguiente esa
entidad le negó la prestación mediante la Resolución N°SUB74180, misma que
confirmó en la N°SUB-112391 del 26 de abril de 2018.
Según COLPENSIONES, posición que expuso en dichos
actos administrativos, el concepto interno N°BZ_20153939181 del 5 de mayo de
2015 le impide asumir la competencia para resolver sobre la solicitud pensional
presentada en febrero de este año, en la medida en que sobre la misma el actor inició
un proceso laboral ordinario que se encuentra en curso. Ante esta postura, el
accionante considera que la prestación que reclama ante la jurisdicción
ordinaria laboral no es la misma que solicitó en febrero de 2018, cuando
reclamó la pensión de vejez ordinaria y no la pensión de vejez por desempeñar
labores de alto riesgo, como anteriormente lo había hecho.
3. Con fundamento en lo
anterior, el 13 de junio de 2018, el señor Marceliano Neme
Esquinas acudió al juez constitucional solicitándole
que le ordenara a la accionada (i) expedir la resolución que le reconozca la
pensión de vejez y, en caso de que el fallo de casación le sea favorable, (ii) se
dispusiera a hacer los ajustes a los que haya lugar.
El accionante destacó que en la actualidad vive con su
esposa, quien se desempeña como auxiliar de enfermería y recibe como
contraprestación el único sustento económico del hogar. En la medida en que el
actor considera que es una persona de la tercera edad, afirma estar impedido
para desempeñarse en cualquier trabajo.
Además sostuvo haber sido diagnosticado con
osteoartritis facetaria bilateral en un proceso degenerativo y con
radiculopatía L5 izquierda con lesión axonal crónica, enfermedades que limitan
su movilidad. La señora Ardila, por su parte, presenta cardiopatía dilatada
ideopática, insuficiencia mitral II, apnea del sueño, hipertensión pulmonar y
padeció un cáncer de mama que se encuentra en observación permanente; por
cuenta de estos padecimientos ella ha sido incapacitada en forma constante, de
modo que el ingreso que recibe el núcleo familiar se ha visto afectado. Las
patologías de ambos han representado gastos extraordinarios para ellos.
Por último, en su escrito de tutela el accionante manifestó
que como actualmente depende de los ingresos que percibe su esposa, no ha
logrado afiliarse a ninguna EPS por no disponer de los recursos para ello.
B. Actuaciones de instancia
Repartido el escrito de tutela al Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá
con función de conocimiento, se admitió el trámite constitucional y se le
corrió traslado a la accionada mediante auto del 14 de junio de 2018.
C. Respuesta de la entidad accionada
La Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES- solicitó
que el amparo sea declarado improcedente como quiera que el proceso laboral
promovido por el accionante, del que conoció en primera instancia el Juzgado 18
Laboral del Circuito de Bogotá, aún no tiene una sentencia ejecutoriada por lo
que se encuentra pendiente de decisión. Explicó que solo puede entenderse que
existe una decisión que haya hecho tránsito a cosa juzgada cuando contra ella
no proceden recursos extraordinarios, por no haberse interpuesto en forma
oportuna o cuando se encuentren pendientes de decisión.
Por lo tanto, en este caso no hay decisión en firme si se tiene en
cuenta que la Corte Suprema de Justicia todavía no ha resuelto el asunto. Y en
todo caso, cuando la haya, el actor puede acudir al proceso ejecutivo para
reclamar su cumplimiento.
Finalmente destacó que el accionante no logró demostrar la existencia
de un perjuicio irremediable que habilite al juez de tutela para intervenir en
este asunto.
D. Sentencia de primera instancia
El 27 de junio de 2018, el Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá profirió
sentencia en la que declaró improcedente el amparo bajo el entendido de que el caso,
actualmente, es de conocimiento del juez ordinario, lo que le impide resolverlo
no solo en virtud del principio de subsidiariedad sino, además, del de la seguridad
jurídica, que lo lleva a evitar la emisión de decisiones judiciales
contradictorias. También encontró que en este caso no está probado un perjuicio
irremediable.
E. Impugnación
Inconforme con la decisión de primera instancia, el accionante insistió
en que el objeto del proceso laboral que se encuentra en curso es totalmente
distinto al de su petición pensional actual. Enfatizó en que, esta vez, se le
negó el reconocimiento de la pensión de vejez por haber un proceso judicial en
curso en el que se debate la pensión de vejez por alto riesgo, prestaciones que
difieren entre sí.
Llamó la atención sobre su estado de vulnerabilidad, que se deriva de
su edad, su condición de salud y su situación socioeconómica.
F. Sentencia de segunda instancia
El 9 de agosto de 2018, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá confirmó
la decisión de primera instancia porque el actor dispone de otros mecanismos
para la defensa de sus derechos fundamentales. Sobre la situación del
accionante destacó que no puede perderse de vista que su hogar cuenta con una
fuente de ingresos y acceso a los servicios de salud; adicionalmente el actor
no es una persona de la tercera edad, conforme la tesis de la vida probable.
G. Actuaciones en el trámite de revisión
Con el fin de recaudar mayores elementos
de juicio para definir este asunto, la Magistrada sustanciadora solicitó información
adicional a través del auto del 29 de octubre de 2018.
1. Al accionante se le ofició con el propósito de que se pronunciara sobre (i) su
estado de salud y las consecuencias que ha tenido en la
vida cotidiana de su núcleo familiar[3];
(ii) sus redes de apoyo familiar y su situación socioeconómica[4]. Además
se le pidió (iii) aclarar a qué se refería con la
imposibilidad de afiliación a una EPS[5];
y (iv) informar si había solicitado a COLPENSIONES el cumplimiento de las
sentencias de los jueces laborales de instancia, que le reconocieron la pensión
de vejez por alto riesgo y condenaron a la entidad a asumir su pago[6].
Como respuesta a lo
anterior, desde el correo electrónico de la hija del accionante se remitió un
documento en el que el señor Neme informó:
(i)
Respecto de su estado de salud, precisó
que tal y como consta en su historia clínica tiene una “DISCOPATÍA L4-L5 Y
L5-S1 EN LA COLUMNA LUMBOSACRA”[7]
y que en el informe de Gamagrafía Ósea, de los laboratorios IDIME, “aparece
como opinión: OSTEOARTRITIS FACETARIA BILATERAL L2-L3-L4, con
cambios artrósicos degenerativos”[8]
(Énfasis propio). A causa de estas patologías sufre fuertes dolores, no puede
permanecer mucho tiempo sentado o hacer fuerza física y ha debido practicarse
exámenes y terapias.
Adicionalmente
la angustia que le ha generado la falta de ocupación le ocasiona dolores de
cabeza intensos y recurrentes, por los que ha debido acudir a los servicios
médicos. El estrés que le produce todo ello llegó al punto de afectar sus ojos,
por lo que en 2016 tuvo que practicarse una “Trabeculopatía en ambos ojos”
que no tuvo los resultados que él esperaba, como lo certifica su médico
particular[9].
(ii)
En relación con sus redes de apoyo familiar,
aclaró que tiene un hijo de 32 años (Camilo Andrés Neme Ardila) y una hija de
28 años (Lina Marcela Neme Ardila) quienes ya no dependen económicamente de él.
Los dos viven junto a él y su esposa en un apartamento alquilado por su hijo,
cuyo estrato es 4.
Sus
dos hijos y su esposa, quien devenga un ingreso “mínimo”[10], asumen
los gastos básicos mensuales del hogar que ascienden a $3.589.300, pero todos ellos
tienen sus propios compromisos económicos[11].
Fueron
aportados varios comprobantes de liquidación de nómina de la esposa del actor en
los que se observa una asignación salarial básica de $1.934.951, a la que se
suma el reconocimiento de una prima de antigüedad de $135.447 para un total
mensual de $2.070.398. Sobre ese valor se le hacen deducciones mensuales al
sistema de seguridad social en salud por valor de $82.800 en salud y también en
pensiones, y descuentos por tres préstamos y por concepto de aportes a un
sindicato y a una cooperativa. Así mensualmente percibe $943.912.
El
actor destacó que, además de los gastos que supone para él su tratamiento
médico, tiene obligaciones adquiridas años atrás sobre las que tiene acuerdos
de pago con sus acreedores, a los que debe pagar una cuota de $174.000 y
$268.000 mensualmente, última que solo pudo costear hasta el mes de mayo de
2018. Tiene dos obligaciones bancarias de $4.200.000 y $850.000 que se
encuentran actualmente en cobro jurídico.
(iii)   Sobre su afiliación al sistema de seguridad social en salud destacó que
como quiera que no se le ha reconocido la pensión no puede afiliarse como
titular o cotizante, y como beneficiario de su esposa se le genera un
porcentaje adicional sobre los exámenes que requiere. El último fue de $38.000[12].
El accionante señaló
que, en su criterio, “la casación no suspende los efectos de la sentencia
analizada”[13]
pero no respondió si ha buscado el cumplimiento del fallo de la jurisdicción
ordinaria laboral. Afirmó que ha elevado solicitudes de reconocimiento de la
pensión de vejez ante COLPENSIONES y esta ha rehusado tramitarlas por
disposiciones contenidas en uno de sus conceptos internos, a pesar de que él cumple
los requisitos para lograr su derecho pensional. Al respecto el accionante
afirmó que a través de sus conceptos esa entidad modificó en su caso las disposiciones
legales.
Por último, precisó
que conforme oficio del 9 de octubre de 2018, el recurso extraordinario de
casación se encuentra al despacho, para ser fallado, en la Corte Suprema de
Justicia desde el 6 de julio de 2016.
2. Se le ofició al Juzgado
18 Laboral del Circuito de Bogotá y a la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá, para que remitieran copia de las sentencias de primera y segunda instancia en el proceso
promovido por Marceliano Neme Esquinas contra el Instituto
de Seguros Sociales y/o COLPENSIONES, en el que se debatió su derecho a lograr
una pensión de vejez por alto riesgo, con la constancia sobre su ejecutoria.
El
primero señaló que el 26 de marzo de 2014 profirió sentencia que fue apelada,
por lo que remitió el expediente al Tribunal Superior de Bogotá, sin que le sea
posible remitir copia de él.
La
última de las sedes judiciales remitió el audio de la audiencia celebrada el 10
de junio de 2014 con el propósito de dictar sentencia de segunda instancia en
el caso promovido por el actor contra COLPENSIONES[14]. De
ella se puede extraer que la sentencia, impugnada por la accionada y por la
Procuraduría Judicial 126 para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, fue
confirmada parcialmente. Se confirmó la condena a la parte demandada a
reconocer y pagar la pensión especial de vejez por alto riesgo a favor del
accionante en una suma de $2.859.868 con los aumentos legales de rigor; se
revocó la condena emitida contra COLPENSIONES, que le obligaba a pagar los
intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, como
quiera que la decisión de no reconocer la pensión se fundó en la información
que tenía esta administradora de fondos de pensiones, para el momento de su
negativa.
3. Se le solicitó a la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia su colaboración para obtener una copia
íntegra del expediente en el que se tramita el recurso extraordinario de
casación y (i) certificar el momento de entrada al
despacho del caso para proferir sentencia; (ii) brindar información a esta
Corporación sobre la carga de trabajo actual de esa Sala y los tiempos promedio
de determinación de los recursos extraordinarios de casación, y (iii) en caso
de haberse proferido ya la sentencia, remitir la
constancia de ejecutoria de la misma.
Dicha
Corporación, en efecto, remitió copia del expediente e informó que el proceso
se encuentra a cargo del Magistrado Fernando Castillo Cadena quien tiene al
despacho para sentencia, junto con el asunto del accionante, un total de 1.984
recursos de casación pendientes por definir, conforme consta en la estadística de
septiembre de 2018. Anotó que todos ellos serán definidos en el orden de
ingreso, salvo los que precisen sentencia anticipada o tengan prelación legal.
4.
A COLPENSIONES se le pidió
aportar la Circular interna N°11 del 23
de julio de 2014 y el concepto interno N°BZ-20153939181 del 5 de mayo de 2015,
que sirvieron de referente para resolver la solicitud de pensión de vejez elevada
por el accionante. Además se le solicitó explicar los mecanismos para
registrar en los expedientes de los afiliados que reclaman judicialmente
reconocimientos pensionales, las decisiones de los jueces que las conocen y el
procedimiento del cual depende el cumplimiento de las mismas.
Sobre
el particular la entidad aportó las circulares solicitadas y adujo que cuenta
con varios mecanismos para registrar en los expedientes de sus afiliados el
proceso para cumplimiento de sentencias de reconocimientos pensionales. Tiene
dos subprocesos: uno, el que genera el ciudadano cuando entrega la sentencia
para su cumplimiento y, el otro, cuando son los apoderados judiciales
encargados de cada proceso quienes entregan la sentencia; la diferencia entre
estos es que en el primer caso es preciso hacer un estudio de seguridad de la
sentencia. La entidad describió cada uno de estos procedimientos.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. En virtud de las disposiciones contenidas en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991, como en los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para decidir el
presente asunto.
Asunto objeto de revisión y
problema jurídico
2. Para efectos de resolver este asunto, es importante recordar que el
accionante manifestó encontrarse en una condición de vulnerabilidad extrema por
su estado de salud, su condición socioeconómica y su edad.
Solicitó la
pensión de vejez por alto riesgo, que le fue negada por el ISS pero concedida
por los jueces laborales que conocieron el caso y que condenaron a COLPENSIONES
a reconocer y pagar esa prestación. La última de las sentencias de instancia de
esa jurisdicción, proferida en 17 de junio de 2014, fue objeto de recurso de
casación, que está pendiente de definición en la Corte Suprema de Justicia.
Con
posterioridad, en febrero de 2018, al tener 2.078 semanas cotizadas y la edad
para lograr esta vez la pensión de vejez ordinaria, el accionante acudió a
COLPENSIONES para que esta la reconociera por aplicación de Ley 100 de 1993.
Sin embargo, conforme la postura del accionante esa entidad asumió como
idénticas las dos prestaciones (la pensión de vejez por alto riesgo y la
pensión de vejez) cuando las mismas difieren entre sí. Con sustento en esa
identidad, COLPENSIONES se negó a resolver su solicitud de pensión de vejez,
por falta de competencia para ello.
Ante esa
determinación, el accionante presentó el recurso de reposición y el de
apelación, con fundamento en la diferencia entre las prestaciones, pero la
entidad reiteró sus argumentos iniciales, sin indicarle la razón por la que
puede considerarse que ambas pensiones son idénticas y que están sometidas a la
decisión del juez laboral.
3. Planteado así este asunto, la Sala debe resolver varios problemas
jurídicos, uno formal y dos sustanciales. El primero, es si la acción de tutela
es procedente y, en especial, si el accionante cuenta con un medio idóneo y
eficaz para debatir el asunto que propuso ante el juez de tutela, tal y como lo
consideraron los jueces de instancia. El segundo, que solo podrá ser abordado en
caso de llegar a la conclusión de que esta acción de tutela es procedente, es si
¿COLPENSIONES lesionó los derechos fundamentales a igualdad, al mínimo vital, a
la vida digna, a la vida y a la salud del accionante al abstenerse de tramitar
la solicitud de pensión de vejez ordinaria del actor, con fundamento en que
actualmente tiene un proceso judicial en el que se define su derecho a la
pensión de vejez por alto riesgo?
Por último deberá
determinar si esa misma entidad pública ¿comprometió el derecho de petición del
accionante, en la medida en que no respondió a los argumentos que el accionante
empleó para debatir la negativa al reconocimiento de la pensión de vejez ordinaria
y limitarse a reiterar los argumentos empleados en la negativa inicial?
Análisis
formal de procedencia
4. En el siguiente apartado la Sala evaluará la procedencia de la acción
de tutela de la referencia, a través de todos y cada uno de los requisitos
formales. Se concentrará en aquel que suscitó controversia en el caso concreto:
el principio de subsidiariedad. A la luz de este último recordará el carácter
excepcional de la acción de tutela para dirimir cuestiones que competen al juez
ordinario laboral.
Legitimación
por activa y pasiva[15]
5. Respecto de la legitimación por activa,
es preciso recordar que la acción de tutela, en principio y por lo general,
debe ser formulada directamente por el titular de los derechos fundamentales sobre
los que se reclama la protección[16].
Según el artículo 86 de la Carta, toda persona podrá presentar acción de tutela
ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en los eventos en
que procede en contra de estos últimos.
Se
encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela (i) en
nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial
o mediante agente oficioso, (ii) para la protección inmediata y urgente de sus
derechos constitucionales fundamentales[17].
En el
asunto de la referencia, en efecto, el señor Marceliano
Neme Esquinas es quien reclama ante
el juez de tutela la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, a la vida digna, a la vida y a la salud,
de tal suerte que este requisito se encuentra satisfecho.
6. Ahora bien, la legitimación por pasiva
atañe a la facultad que tiene una autoridad o un particular, para comparecer al
trámite de tutela en calidad de demandado.
El
Decreto 2591 de 1991, señaló que la acción de tutela procede contra las
conductas (i) de autoridades públicas o (ii) de particulares –bajo
circunstancias específicas-, que hayan vulnerado o amenacen los derechos
fundamentales del actor. En su artículo 13 señala que la acción de tutela debe
estar dirigida contra la persona “que presuntamente violó o amenazó el
derecho fundamental” y/o contra aquella que pueda tener la facultad de
restablecer su ejercicio[18].
En el asunto de la
referencia, el accionante demandó a COLPENSIONES, una entidad pública a la que
pretende que se le ordene el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, para
cuya determinación dicha entidad se declaró incompetente. Por lo tanto la
acción de tutela cumple con los parámetros que se han fijado sobre la
legitimación por pasiva.
Principio
de inmediatez
7. En relación con la inmediatez[19],
se ha precisado que como quiera que la formulación de la acción de
tutela debe tener como propósito la protección oportuna y eficaz de los bienes
jurídicos ius fundamentales que el interesado estima comprometidos, para
su trámite se diseñó un proceso sumario y preferente que permitiera cumplir los
objetivos formulados por el constituyente primario.
Correlativamente, al
accionante se le impuso el deber de acudir al juez de tutela en un término razonable
que, si bien no está prestablecido a modo de término de caducidad, debe
estimarse de acuerdo con los supuestos de hecho que sustentan la solicitud de
amparo constitucional. El ejercicio oportuno de la acción, muchas veces revela
cuán urgente considera el mismo actor que es la protección que reclama.
8. En este caso concreto, el señor Marceliano Neme Esquinas acudió al juez de tutela el 13 de junio de
2018, dos meses después de que COLPENSIONES le reiterara que no se consideraba
competente para determinar su solicitud pensional, a través de la Resolución N°SUB-112391 del 26 de abril de 2018. Por lo tanto, la acción de
tutela se formuló en un término razonable que implica el cumplimiento del
principio de inmediatez.
Principio
de subsidiariedad
9. Finalmente, en lo que atañe al principio de subsidiariedad, conviene
recordar que la acción de tutela es un mecanismo judicial de naturaleza
constitucional, orientado a la defensa judicial de los
derechos fundamentales, que puedan resultar vulnerados por la acción u omisión
de cualquier autoridad pública, e incluso de los particulares, en ciertas circunstancias
específicas. Su utilización es excepcional y su interposición solo es
jurídicamente viable cuando, una vez examinado el sistema de acciones
judiciales, no se encuentre un medio ordinario idóneo y eficaz para la
protección de los derechos y, por lo tanto, no haya mecanismo judicial más que
la acción de tutela, para lograr una protección oportuna y para evitar una
afectación grave e irreversible de las garantías constitucionales.
El Decreto 2591 de 1991 establece expresamente que solo procede la
tutela cuando “el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial”. Entonces, la procedencia de la acción se
encuentra condicionada por el principio de subsidiariedad, bajo el entendido de
que no puede desplazar los recursos ordinarios o extraordinarios de defensa[20],
ni mucho menos a los jueces ordinarios o contencioso administrativos competentes[21],
quienes también tienen la capacidad de resguardar los derechos fundamentales,
desde cada una de las demás jurisdicciones.
10. La inobservancia de tal principio es causal de
improcedencia de la tutela a la luz de lo dispuesto en el numeral 1° del
artículo 6° del Decreto 2591 de 1991[22], declarado exequible en la Sentencia C-018 de 1993[23]. La
consecuencia directa de ello es que el juez constitucional no puede entrar a
discernir el fondo del asunto planteado.
11. No
obstante lo anterior, aun cuando exista un mecanismo ordinario para la
protección de los derechos fundamentales reivindicados por el accionante, eventualmente,
la acción de tutela podría ser procedente, sin comprometer el principio de
subsidiariedad. Ello ocurre en dos eventos:
El primero. Cuando si bien, en abstracto, existe otro medio de defensa
judicial y el accionante cuenta con él para la defensa de sus derechos, desde
la perspectiva de la relación entre el mecanismo y el fin constitucional
perseguido por el actor, aquel no tiene la virtualidad de conjurar un perjuicio
irremediable. De tal forma, la acción de tutela procede como mecanismo
transitorio, mientras el interesado acude a la vía ordinaria para discernir
el caso o esta resuelve definitivamente el asunto; resguarda sus intereses
momentáneamente.
El segundo. Cuando si bien existe otro medio de defensa judicial, éste no es eficaz
para proteger los derechos fundamentales invocados, caso en el cual la tutela
procede de manera definitiva. El análisis sobre la eficacia del medio
ordinario se encuentra determinada por el contraste entre éste y las
condiciones particulares del accionante.
12. Cabe
anotar que en relación con las controversias pensionales, la acción de amparo en
principio es improcedente pues, para la defensa de los derechos relacionados
con ellas, los interesados tienen un escenario de debate judicial natural: la
jurisdicción laboral. Su existencia impone al ciudadano el deber de acudir a
ellas, de modo que más que una opción para dirimir el litigio se convierte en
la única vía de acción.
Sin embargo, se
ha admitido que la tutela procede en casos excepcionales para salvaguardar
derechos fundamentales, cuya protección es impostergable a la luz de los hechos
del asunto objeto de estudio; procede cuando las circunstancias particulares y
específicas del caso concreto, permiten concluir que los medios ordinarios para
la defensa judicial de los derechos no tienen vocación de ofrecer una protección
efectiva y/u oportuna de los derechos reivindicados.
Entonces es necesario revisar que los mecanismos tengan la
capacidad material para proteger de forma efectiva e integral los derechos de
la persona. Resulta imperativo verificar si el reclamo del accionante puede ser
tramitado y decidido de forma adecuada por la vía ordinaria o si, por su
situación particular, acudir a ella lejos de proteger sus derechos, posterga su
ejercicio, al punto de vaciar las garantías ius fundamentales en sus
especiales circunstancias.
13. Los
eventos en los que la acción de tutela es procedente para reclamar un derecho
pensional son, de forma excepcional cuando: (i) el amparo es solicitado
por un sujeto de especial protección constitucional; (ii) la falta de
pago de la prestación afecta gravemente los derechos fundamentales de quien la
solicita; (iii) el interesado ha desplegado actividad administrativa y
judicial para lograr el reconocimiento de su derecho pensional por los medios
ordinarios que tiene para ello; y (iv) se acredita la razón que lleva a
concluir que el medio judicial ordinario no puede proteger efectivamente el
derecho reivindicado.[24]
14. En este caso
particular, lo primero que advierte la Sala es que el accionante pretende
directamente el reconocimiento de la pensión de vejez y que, en el caso
en que la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre la pensión de vejez de
alto riesgo le sea favorable, se realicen los ajustes a los que haya lugar. Son
las solicitudes que le hizo al juez en su escrito de tutela.
Para lograr lo que espera del juez
constitucional, en principio, el accionante cuenta con la vía judicial laboral
ordinaria y, por lo tanto, la primera conclusión a la que llega la Sala es que
existe un mecanismo judicial idóneo para proteger sus derechos fundamentales.
Así lo concluyó el juez de primera
instancia, quien además no encontró en el presente caso ningún elemento de
juicio que lo llevara a deducir que existe un perjuicio irremediable. Con
fundamento en esas consideraciones declaró improcedente el amparo.
Sin embargo, el actor en su escrito de
impugnación, como en las manifestaciones que hizo en el trámite de revisión,
alega encontrarse en una situación especial de vulnerabilidad, que hace que la
vía judicial ordinaria no sea eficaz para lograr la protección de sus derechos
fundamentales. De ser así, el amparo sería procedente e imperioso conocer y
resolver la situación que pone en conocimiento de la jurisdicción
constitucional, con el propósito de contener una amenaza que él no puede
tolerar.
15. El accionante asevera
que la condición de especial vulnerabilidad en la que se encuentra surge de
tres elementos: su edad, su situación socioeconómica y su condición de salud.
16. En relación con la edad,
Marceliano Neme Esquinas afirma ser una persona de la tercera
edad porque actualmente tiene 62 años.
16.1. Como quedó expuesto en las sentencias T-339
y T-598 de 2017, según el criterio de la Sala Plena de esta Corporación[25], las
personas de la tercera edad se consideran sujetos de especial protección
constitucional, dadas las condiciones fisiológicas propias del paso del tiempo.
En razón de él, no solo el Estado debe proveerles un trato diferencial, sino
que con arreglo al principio de solidaridad incluso los particulares han de
esforzarse para lograr los fines protectores que impone el ordenamiento
superior respecto de ellas[26].
Al respecto conviene recordar que la
Corte ha aplicado la edad como criterio de evaluación de la eficacia de los
mecanismos ordinarios de defensa judicial cuando se trata de personas de la
tercera edad. Ha encontrado que exigirles a estas personas acudir a la
administración de justicia por la vía ordinaria, puede ser desproporcionado, toda
vez que supone someterlas a un espera que puede no tener resultado, como quiera
que existe la posibilidad de que la persona fallezca antes de que el trámite
concluya con una decisión[27].
El análisis de subsidiariedad debe
hacerse de modo flexible cuando se trata de una persona de la tercera edad,
puesto que “cuando una persona sobrepasa el promedio de vida de los
colombianos (…) por su avanzada edad [es dable suponer que], ya su
existencia se habría extinguido para la fecha de una decisión dentro de un
proceso judicial ordinario.”[28]
16.2. En este punto conviene precisar que el término
“persona de la tercera edad” y el concepto “adulto mayor”, que a
menudo se usan indistintamente, no pueden ser empleados como sinónimos.
16.3. El concepto “adulto mayor” fue
definido en la Ley 1276 de 2009[29].
En ella se apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad
social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la
atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador
en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin
superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste
físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”.
Dicha
definición opera para los efectos de esa norma, a saber, para la “atención
integral del adulto mayor en los centros vida” y según lo ha precisado esta
Corporación, solo es aplicable en ese ámbito y no de forma genérica[30].
16.4. Por su parte, la calidad de “persona de
la tercera edad” solo puede ostentarla quien no solo es un adulto mayor,
sino que ha superado la esperanza de vida. No todos los adultos mayores son
personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera
edad será un adulto mayor.
Para
efecto de precisar a qué edad una persona puede catalogarse en la tercera edad,
esta Corporación ha acudido a la esperanza de vida certificada por el DANE[31]. Ha
asumido que la tercera edad inicia cuando la persona supera la expectativa de
vida fijada por aquel organismo público, misma que varía periódicamente. A esta
se le conoce como la tesis de la vida probable, que en este caso concreto fue
aplicada por el ad quem.
Durante
el periodo comprendido entre 2015 y 2020, conforme el documento titulado “Indicadores
Demográficos Según Departamento 1985-2020. Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones
de Población 2005-2020” emitido por el DANE[32], la
esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin
distinguir entre hombres y mujeres), se encuentra estimada en los 76 años. Por
lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere
esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo específico.
16.5. La distinción entre adultos mayores y los
individuos de la tercera edad implica el reconocimiento de la heterogeneidad entre
personas de avanzada edad y la necesidad de brindar un trato especial a las
que, entre aquellas, presenten mayores dificultades asociadas con los efectos
biológicos del paso del tiempo.
El
efecto útil de esta separación fijada por la jurisprudencia constitucional en
desarrollo el principio de igualdad[33],
se presenta al valorar en cada caso concreto la eficacia de los mecanismos judiciales
ordinarios que tiene a disposición el accionante. Pero cobra especial
relevancia cuando se debaten asuntos asociados a la pensión de vejez, en
relación con los cuales la mayoría de los interesados habrá superado los 60
años y tendrá la calidad de adulto mayor.
De
considerarse que todos los adultos mayores requieren una especial protección
constitucional y un análisis más flexible en relación con el principio de
subsidiariedad, sería necesario concluir que todas las peticiones de vejez que
ellos hagan a través de la acción de tutela son procedentes. Tal perspectiva,
terminaría por hacer que las vías ordinarias de defensa judicial laboral en esa
materia en particular queden inoperantes. Ello trastocaría la naturaleza excepcional
de la acción de tutela y comprometería el sistema de distribución de las
competencias judiciales y jurisdiccionales[34],
pues implica indirectamente asumir que la acción de tutela es el único
mecanismo idóneo para reclamar pensiones de vejez de personas con más de 60
años.
Reconocer
entre los adultos mayores a quienes están en una condición de mayor
vulnerabilidad por un criterio etario, permite identificar a las personas que precisan
especial apoyo para la realización de sus derechos, por el desgaste biológico
que implica el paso del tiempo y así, concretar el principio a la igualdad y
conservar la acción de tutela como un medio excepcional y subsidiario de
protección de los derechos fundamentales, en los casos en los que se debate una
pensión de vejez.
16.6. Respecto a este
asunto concreto a pesar de que Marceliano Neme Esquinas afirmó, tanto
en el escrito de tutela como en el de impugnación, que él era una
persona de la tercera edad, la Sala encuentra que él es un adulto mayor,
pero definitivamente no es una persona de la tercera edad, al no haber superado
la expectativa de vida y, por lo tanto, no precisa un trato especial en razón
de su edad.
17. Sobre la condición
socioeconómica del accionante, la Sala estima que las circunstancias que
atraviesa no solo el accionante, quien no recibe ingreso o renta alguna, debe
analizarse a través de su red de apoyo familiar, como se hará en adelante.
17.1. El actor refirió
en su escrito de tutela que él depende de los ingresos mínimos de su esposa,
razón por la cual no había podido afiliarse “a ninguna EPS” y debía
buscar “cómo ganar algo de dinero”[35],
aun cuando presenta “ESCOLIOSOSIS”[36].
El señor Neme aseguró que su esposa
trabaja como auxiliar de enfermería y presenta varios problemas de salud (cardiopatía
dilatada ideopática, insuficiencia mitral II, apnea del sueño, hipertensión
pulmonar y cáncer de mama tratado), por los que constantemente es incapacitada.
Así las cosas, y dado que conforme el artículo 227[37] del Código
Sustantivo del Trabajo, ello supondría que desde el tercer día de la
incapacidad, la esposa del actor ya no recibiría el 100% de su salario y el
ingreso familiar se reduciría drásticamente, la Magistrada sustanciadora indagó
sobre este aspecto y le pidió al actor aportar con la respuesta del caso tales
incapacidades y los comprobantes de nómina de los ingresos recibidos.
17.2. En sede de
revisión el actor aclaró que tiene dos hijos de 32 y 28 años con los que él y
su esposa viven actualmente. Destacó que aquellos, junto con ella tienen, cada
uno, sus propios gastos y aun así sostienen económicamente el hogar por un
valor mensual aproximado de $3’589.300. También informó que el lugar en el que
viven es estrato 4.
En relación con las incapacidades de su
esposa, de los documentos aportados en el trámite de revisión, se pudo observar
que ella tuvo una incapacidad por dos días desde el 7 de septiembre de 2018, en
razón a una otitis media aguda[38],
y no por las patologías que le han sido diagnosticadas. No se aportó ninguna
otra incapacidad médica y en su nómina no hay ninguna deducción o anotación
relativa a las mismas entre el mes de mayo y octubre del año en curso[39]. De tal
suerte que, por lo aplicado al proceso de tutela se concluye que las
enfermedades de su esposa no tienen una incidencia directa en las posibilidades
del núcleo familiar para solventar los gastos de sus miembros.
Por último, el accionante aclaró que la
imposibilidad para afiliarse al sistema de Seguridad Social en Salud es para
hacerlo como cotizante, pues actualmente es beneficiario, calidad en la que
tiene que pagar cuotas moderadoras y copagos, por ejemplo el último valor que
debió sufragar fue de $38.000.
17.3. Es importante
recordar que Colombia es un Estado Social y Democrático de Derecho, y uno de sus
objetivos es la solidaridad[40]
como uno de los componentes que caracterizan nuestra organización social y
política[41].
La solidaridad es un principio que le
impone, tanto al poder público como a los particulares[42], deberes
para la materialización armónica de los derechos fundamentales[43]. Está
normado en el numeral 2 del artículo 95 de la Constitución[44], cuando
señala que “es deber de todas las personas responder con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas, y cuya primera manifestación, sin lugar a dudas, ha de darse entre
los miembros de la familia, en caso de necesidad de uno de sus integrantes”[45].
Según este principio los miembros de la
sociedad con mayores posibilidades de cualquier índole, deben apoyo a los que
se encuentren en una situación de desventaja[46].
Así se asegura en mayor medida el ejercicio efectivo de los derechos de las
personas y se construye un entorno de respeto hacia ellos, bajo la idea de que
su realización y primacía, si bien le corresponde al Estado por ser uno de sus
fines esenciales, es un asunto que concierne a todos los miembros de la
sociedad que deben coadyuvar y buscar, desde sus actos cotidianos, la
materialización de los derechos fundamentales, pues estos no son solamente un asunto
oficial sino un elemento que debe permear todas y cada una de las relaciones
sociales.
El deber de solidaridad opera en primer
lugar en el seno de la familia, en segundo lugar en el de la sociedad y, por
último, en el Estado. A la familia, como núcleo esencial de la sociedad, le
corresponde acudir en auxilio de la persona, toda vez que entre sus miembros
existen deberes recíprocos de protección y socorro, reconocidos en la
Constitución de 1991[47].
Ello implica que las personas que “tienen apoyo familiar, [en principio] no
requieren con tanto apremio los subsidios, ayudas y beneficios (…) [previstos
para] quienes están en evidentes circunstancias de vulnerabilidad”[48].
17.4. Con arreglo a las
consideraciones expuestas hasta este punto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional concluye que en el caso que se examina en esta oportunidad,
el señor Neme Esquinas, tampoco se encuentra en condición crítica desde el
punto de vista socioeconómico, como quiera que tiene una red familiar en la
cual soportarse.
Contrario a lo que se deducía de su
escrito de tutela, el actor no vive solo con su esposa, pues su núcleo familiar
está compuesto por tres adultos que asumen de forma colaborativa los gastos del
hogar. Cuenta con el respaldo de ellos y, si bien pueden tener gastos
personales, ello no ha impedido que le presten la colaboración familiar del
caso y, de conformidad con el principio de solidaridad familiar, deben auxiliarle
en cualquier eventualidad que se presente hasta que logre definir lo que atañe
a su pensión de vejez. Así no podría concluirse que el señor Neme se encuentra
en una condición apremiante, que admita la intervención del juez constitucional
en su caso concreto y por el contrario, su familia le ha servido de apoyo para
que pueda ejercer sus derechos, e incluso para acceder a los servicios de
salud.
En relación con este aspecto, la Sala
encontró elementos de juicio adicionales que impiden considerar que el
accionante se encuentra en una situación de riesgo extremo:
·
El correo electrónico desde el que se remitió la respuesta del
actor al cuestionario formulado en sede de revisión, es de la hija del actor,
quien se identifica como Ingeniera Civil, Especialista en Gerencia Integral de
Obras[49],
de modo que cuenta con una preparación profesional que representa para el
núcleo familiar, en principio, mayores posibilidades de ingreso y de asegurar el
ejercicio de los derechos de todos sus miembros, incluido el accionante.
·
El señor Neme destaca que los ingresos de su esposa son mínimos,
pero lo cierto es que ella cuenta con un ingreso mensual de $2.070.398 y si
bien de esa cantidad recibe tan solo $943.912, ello se debe al descuento
mensual de la cuota que se fijó por haber obtenido tres créditos, dos en 2016 y
uno en 2018, como también otros descuentos adicionales por $23.219 y $40.000. Lejos
de ser mínimos, son ingresos que a todas luces le permiten colaborar con los
gastos del hogar y conformar una red de apoyo que sirva de soporte para el
ejercicio de los derechos fundamentales del accionante, entre tanto se define
lo relativo a la pensión de vejez y/o de vejez por alto riesgo del accionante.
Por todo lo anterior, en este caso
puntual no es posible entrever una situación que amenace en forma contundente
los derechos al mínimo vital y a la vida digna del accionante, dada la
condición socioeconómica de su grupo familiar y el deber de solidaridad que
tiene para con el señor Neme Esquinas.
18. La tercera y última
de las condiciones a la que el actor le atribuye una situación de indefensión
es su estado de salud.
18.1. En el escrito de
tutela el accionante fue enfático en afirmar que tiene problemas en su columna
a causa de “una OSTEOARTRITIS FACETARIA BILATERAL en las vértebras lumbares
L2, L3, L3, L4, dando como resultado un proceso degenerativo e irreversible”[50] y “presente
una RADICULOPATIA L5 izquierda, con lesión axonal crónica”[51]. Estas
enfermedades representan restricciones para la movilización y dolor, conforme
lo adujo el actor en sede de revisión.
También sostuvo que al haber estado
bastante tiempo sin ocupación alguna, presenta “angustia” que le lleva a
padecer de recurrentes dolores de cabeza y estrés, que incluso comprometió la
funcionalidad de sus ojos[52],
como lo certifica el médico particular que le atiende.
18.2. Así las cosas, si
bien está probado que el accionante padece esas dos enfermedades, también lo
está que la atención a su salud se encuentra asegurada en la medida en que, a
pesar de lo manifestado por él, sí se encuentra afiliado al sistema de
seguridad social en salud en el régimen contributivo, como beneficiario de su
esposa, a través de la Nueva EPS[53],
y además ha sido atendido por servicios particulares de salud. Ello le permite
enfrentar los efectos de cada uno de sus diagnósticos y le permitirá aguardar,
sin que ello suponga un riesgo para su salud, por la definición de aquello que
atañe a la pensión que le corresponda. Todo ello con la colaboración que debe
prestarle y le ha prestado su núcleo familiar.
19. De conformidad con todo
lo anotado hasta este punto, la Sala encuentra que la acción de tutela no satisface
el requisito de subsidiariedad.
Existe un medio principal de defensa
judicial y el accionante no se encuentra en una situación crítica que habilite
al juez constitucional a actuar en forma excepcional en su caso, pues dada su
edad, su condición socioeconómica y su estado de salud, es razonable que acuda
a los medios ordinarios para efecto del reconocimiento pensional que pretende a
través de esta acción o aguarde por la definición de la reclamación de la que
actualmente conoce la Corte Suprema de Justicia.
Lo cierto es que su entorno cercano, su
familia, le ha prestado el apoyo suficiente para que sus derechos se encuentren
protegidos, mientras se define su situación. Si bien el actor no tiene ingresos
y tiene deudas por atender, su familia le ha servido de soporte para
contrarrestar los efectos de dicha situación sobre sus derechos fundamentales.
20. Lo anterior implica
que esta acción constitucional no es procedente para los fines que persigue el
accionante: el reconocimiento directo de la pensión de vejez.
21. También, es
importante considerar que ocurre lo mismo en relación con la preocupación del
accionante, quien sostiene que las circulares internas de COLPENSIONES le sirven
a esta entidad para modificar disposiciones constitucionales y legales, y dejar
de reconocer prestaciones pensionales. Al respecto, se le recuerda al señor
Neme que para dilucidar este asunto cuenta con la vía contencioso
administrativa y deberá acudir a ella para resolverlo.
22. No obstante lo
anterior, la Sala advierte una posible irregularidad en la contestación que le
suministró COLPENSIONES al accionante y deberá examinar en adelante si esta
entidad comprometió el derecho de petición de aquel, al haber replicado en la Resolución
N°SUB74180 del 20 de marzo de 2018 la respuesta que le ya le había
proporcionado, sin responder al planteamiento que el señor Neme hizo en su
escrito de impugnación sobre la diferencia entre la pensión de vejez por alto
riesgo y la pensión de vejez ordinaria.
Al respecto, en lo que atañe al principio de
subsidiariedad, basta considerar que “este Tribunal ha señalado que, cuando
se trata de proteger el derecho de petición, el ordenamiento jurídico
colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz
diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la
vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario
de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo”[54], por
lo que si bien la acción de tutela es improcedente para resolver sobre el
amparo a los derechos reivindicados por el actor, es procedente para
manifestarse a cerca del derecho de petición.
Para valorar esta situación, la Sala
hará una breve exposición sobre (i) las facultades extra y ultra
petita del juez constitucional y (ii) el derecho de petición, en especial
en lo que respecta a la congruencia de la respuesta con lo planteado por el
solicitante. Con arreglo a ello, se determinará lo pertinente en el caso
concreto.
Facultades extra y ultra
petita del juez constitucional
23. Dado el carácter
informal de la acción de tutela y como quiera que su objetivo es la
materialización efectiva de los derechos fundamentales que estime comprometidos
el juez al valorar la situación que se le puso en conocimiento, y a través de
ella guarda la integridad y la supremacía de la Constitución, la Corte ha
admitido que este resuelva los asuntos sin ceñirse estricta y forzosamente (i)
a las situaciones de hecho relatadas en la demanda[55]; (ii) a las
pretensiones del actor[56];
ni (iii) a los derechos invocados por este, como si tendría que hacerlo en otro
tipo de causas judiciales.
Es el juez quien debe (i) establecer los
hechos relevantes y, en caso de no tenerlos claros, indagar por ellos; (ii)
adoptar las medidas que estime convenientes y efectivas para el
restablecimiento del ejercicio de las garantías ius fundamentales; y
(iii) precisar y resguardar todos los derechos que advierta comprometidos en
determinada situación[57].
Al hacerlo e ir más allá de lo expuesto y lo pretendido en el escrito de
tutela, el juez emplea facultades ultra y extra petita[58], que son
de aquellas “facultades
oficiosas que debe asumir de forma activa, con el fin de procurar una adecuada
protección de los derechos fundamentales de las personas”[59].
El uso de tales facultades, no solo
implica una posibilidad para el juez de tutela, pues está obligado a
desplegarlas cuando el asunto en cuestión lo amerita.
El derecho de petición
24. El derecho
de petición es una garantía ius fundamental, consagrada en el artículo
23 de la Constitución Política de 1991. De conformidad con él, “[t]oda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a
las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales”. Con arreglo a él, ha sido definido por parte de esta Corporación[60] como la facultad que tiene toda
persona en el territorio colombiano[61] para formular solicitudes
–escritas o verbales[62]-, de modo respetuoso[63], a las autoridades públicas, y en
ocasiones a los particulares y, al mismo tiempo, para esperar de ellas la
respuesta congruente con lo pedido.
La facultad de presentar solicitudes y esperar una
respuesta exigible está íntimamente relacionada con los fines del Estado, en
tanto a través de ella las personas pueden participar activamente en las
decisiones que les afectan y procurar el cumplimiento de los deberes de la
administración[64], de modo que genera un ambiente
democrático y de diálogo con las diversas instituciones estatales y entre los
particulares, pues les permite interactuar en relación con fines privados o
públicos.
25. Si bien la aplicación
del derecho de petición es inmediata, el Legislador lo ha regulado mediante la
Ley Estatutaria 1755 de 2015 y la Corte Constitucional ha reconocido que tiene
un papel trascendental en la democracia participativa y un “carácter
instrumental”[65] que puede estar relacionado
con el ejercicio de otros derechos fundamentales.
26. En todo caso,
conforme lo señaló la Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia C-007
de 2017, la respuesta debe cumplir en forma concomitante con las siguientes
características para considerar satisfecho el derecho de petición:
(i)   Prontitud. Que se traduce en la obligación de la persona a
quien se dirige la comunicación de darle contestación en el menor tiempo
posible, sin que exceda los términos fijados por la Ley 1755 de 2015. En aras
de fortalecer esta garantía el Legislador previó que la ausencia de respuesta
puede dar lugar a “falta para el servidor público y (…) a las sanciones
correspondientes de acuerdo con el régimen disciplinario.”[66]
(ii)Resolver de fondo la solicitud. Ello implica que es necesario que sea clara,
es decir, inteligible y de fácil comprensión ciudadana; precisa de modo
que atienda lo solicitado y excluya información impertinente, para evitar
respuestas evasivas o elusivas; congruente, o que se
encuentre conforme a lo solicitado de modo que lo atienda en su totalidad;
y consecuente con el trámite que la origina, cuando es el caso en que se
enmarca en un proceso administrativo o una actuación en curso, caso en cual no
puede concebirse como una petición aislada.
(iii)
Notificación. No basta con la emisión de la respuesta sino
que la misma debe ser puesta en conocimiento del interesado y, ante el juez de
tutela. Ello debe ser acreditado.
Esta Corporación ha destacado además que la satisfacción del derecho de
petición no depende, en ninguna circunstancia, de la respuesta favorable a lo
solicitado. De modo tal que se considera que hay contestación, incluso si la
respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello.
Así las cosas se ha distinguido y diferenciado el derecho de petición del “derecho
a lo pedido”[67], que se emplea con el fin de
destacar que “el ámbito de protección constitucional de la petición se
circunscribe al derecho a la solicitud y a tener una contestación para la
misma, [y] en ningún caso implica otorgar la materia de la solicitud como tal.”[68]
27. Una de las
características de la respuesta que se espera del destinatario de una solicitud
efectuada en ejercicio del derecho de petición, es la congruencia. Esta característica
se presenta “si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal
manera que la solución verse sobre lo pedido y no sobre un tema semejante, sin
que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se
encuentre relacionada con la petición propuesta”[69].
28. Esta Corporación
ha encontrado que entidades como COLPENSIONES comprometen el derecho de
petición de los ciudadanos cuando se abstienen de emitir una respuesta
congruente los recursos de reposición o apelación que se formulan contra sus
decisiones.
En la Sentencia T-682 de 2017[70]
se analizó si “¿COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales de petición,
a la seguridad social y al mínimo vital de la señora María Ruth Salazar
Álvarez, al no resolver de manera congruente con la naturaleza de la solicitud,
los recursos de reposición y apelación que ella presentó contra la Resolución
GNR 150969 del 24 de mayo de 2016, por medio de la cual dicha Administradora de
Pensiones le reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez?”.
Al analizar la situación encontró que ya de tiempo
atrás la jurisprudencia de la Corte Constitucional había reparado en que la
interposición de los recursos de reposición y apelación contra los actos
administrativos, son una expresión del derecho de petición[71]
en la medida en que “a través de ellos, el administrado eleva ante la
autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la
aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”[72].
Así a la decisión que resuelva tales recursos le son aplicables los requisitos
de la respuesta al derecho de petición, entre los cuales está la congruencia.
Así las cosas una entidad pública que no responde en
forma congruente los argumentos planteados por el administrado, al formular los
recursos de reposición o apelación contra sus actos administrativos, incurre en
violación del derecho de petición.
Análisis del caso concreto
29. Conforme la
documentación recaudada en el expediente, el señor Neme Esquinas le solicitó al
ISS la pensión de vejez por actividad de alto riesgo y esta entidad la negó el
10 de octubre de 2007, mediante la Resolución N°0048145. Esta decisión fue
mantenida en las Resoluciones N°031214 del 16 de julio de 2009, N°5352 del 17
de enero de 2011 y GNR-22075 del 22 de enero de 2014. Entonces inició un
proceso ordinario laboral cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 18 Laboral
del Circuito de Bogotá, sede judicial que resolvió el asunto mediante sentencia
del 26 de marzo de 2014.
La decisión de primera instancia fue impugnada por
COLPENSIONES y por el Ministerio Público. Por consiguiente, el caso del
accionante fue resuelto en segunda instancia mediante fallo del 17 de junio de
2014, en el que el Tribunal Superior de Bogotá confirmó parcialmente la
decisión y mantuvo la condena a COLPENSIONES a reconocer y pagar la pensión de
alto riesgo al accionante. Revocó el reconocimiento de intereses moratorios que
había ordenado la primera instancia[73].
Dentro del término de ejecutoria de esa última
decisión, COLPENSIONES formuló el recurso extraordinario de casación[74],
que está pendiente de resolver por parte de la Corte Suprema de Justicia, junto
con 1.984 recursos más que reposan en el despacho del magistrado ponente.
30. El 27 de
febrero de 2018, el accionante le solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento de su
pensión de vejez, y ya no de vejez por actividades de alto riesgo.
El 20 de marzo de 2018, COLPENSIONES expidió la
Resolución N°SUB74180 en la que, como respuesta a la petición del accionante, precisó
que en su caso todavía no se había emitido una sentencia definitiva, de modo
que resolvió declarar la pérdida de su competencia en su caso concreto, como
quiera que la prestación solicitada estaba sometida al conocimiento de la
jurisdicción laboral[75]. Sin embargo, en esa decisión
destacó que el actor tiene 62 años y un total de 2.078 semanas cotizadas al
sistema.
Contra esa resolución el accionante formuló recurso de
reposición. Como fundamento del mismo planteó que (i) él cumple todos
requisitos para pensionarse y no hay una razón válida para que la entidad le
niegue la pensión de vejez, máxime cuando se trata de un derecho fundamental
del que depende su mínimo vital; y (ii) la solicitud de pensión de vejez es
independiente del proceso que se tramita actualmente en la Corte Suprema de
Justicia respecto de la pensión de vejez por alto riesgo. Finalmente, (iii) reiteró
el principio de favorabilidad en materia laboral y de igualdad en relación con las
personas que han logrado su pensión mediante la aplicación de la Ley 100 de
1993[76].
Al contestar la impugnación, COLPENSIONES emitió la
Resolución N°SUB123391 en la que nuevamente (i) precisó la existencia de un
proceso laboral en curso, (ii) aseguró que el actor tiene 14.552 días cotizados
que equivalen a 2.078 semanas y 62 años y (iii) enfatizó en que mientras no
haya una sentencia en firme en el asunto laboral de conocimiento de la Corte
Suprema de Justicia, esa entidad no tiene competencia para pronunciarse.
31. Nuevamente
el actor solicitó la pensión de vejez por alto riesgo el 8 de octubre de 2018 y
COLPENSIONES la negó con sustento en los mismos argumentos expuestos en las
Resoluciones N°SUB74180 y N°SUB123391, a través de una comunicación del día
siguiente[77].
32. De todo lo
anotado esta Sala concluye que la respuesta al recurso de reposición que dio
COLPENSIONES mediante la Resolución N°SUB123391 se limitó a reiterar los
argumentos expuestos en su determinación inicial e hizo caso omiso de los
argumentos planteados por el hoy accionante para sustentar la impugnación a esa
decisión. La accionada no respondió al interrogante manifestado por el
accionante sobre cómo la prestación de vejez por alto riesgo y la de vejez
pueden considerarse idénticas y cómo el trámite que se encuentra pendiente de
decisión en la Corte Suprema de Justicia tiene efecto sobre la solicitud pensional
que hizo él en febrero de 2018.
Así las cosas, si bien se emitió la resolución que
formalmente corresponde al recurso presentado por el accionante, lo cierto es
que la misma no es congruente con los planteamientos del señor Neme y, como
consecuencia de lo anterior, le impidió (i) dialogar e interactuar en forma
efectiva con la administración, ni (ii) identificar la situación jurídica en la
que se encuentra para poder iniciar las acciones que correspondan y que sean de
su interés, pues no solo no acudió a argumentos jurídicos congruentes para
apoyar su respuesta, ni dejó claro el fundamento normativo de su decisión, ni
explicó por qué aplica en forma prevalente un concepto jurídico respecto de las
normas invocadas por el actor. En tal sentido se concluye que COLPENSIONES
comprometió el derecho de petición del actor y esta sala concederá el amparo
respecto de él, con el objetivo de que la entidad accionada responda cada una
de las preocupaciones que manifestó el accionante en su escrito de impugnación
a la Resolución N°SUB74180 del 20 de marzo de 2018.
Conclusiones
33.
La Sala dio respuesta a los problemas jurídicos formulados
en este caso concreto de la siguiente manera:
Mediante
reiteración jurisprudencial, encontró que la acción de tutela no es procedente para
dilucidar si el accionante tiene o no derecho a la pensión de vejez en la
medida en que no es una persona de la tercera edad, conforme la tesis de la
vida probable y tiene una red familiar de apoyo que le permite aguardar por la
definición de su pensión (de vejez por alto riesgo y/o de vejez), sin exponer
ni su mínimo vital ni su derecho a la salud o a la vida digna. Por ende se
abstuvo de pronunciarse sobre el derecho pensional del accionante.
Sin
embargo, en uso de las facultades ultra y extra petita del juez de
tutela, la Sala encontró que la accionada comprometió el derecho de petición de
la accionante, para cuya exigibilidad el señor Neme Esquinas no dispone de un
medio de protección distinto a la acción de tutela. En relación con tal derecho
se observó que COLPENSIONES no resolvió las inquietudes que planteó el
accionante sobre la Resolución N°SUB74180 al formular el recurso de reposición
contra ella, pues la entidad no resolvió sus inquietudes sobre los argumentos
expuestos en ella y se limitó a reiterarlos. Por lo tanto, si bien pudo
presentar el mencionado recurso, la simple repetición de los argumentos en
relación con los cuales él se oponía, restó materialmente la posibilidad de
controversia sobre el particular. Asimismo, le impidieron una comunicación
eficaz con la entidad pública demandada, como reconocer cuál es su situación
jurídica y tomar las acciones que estime pertinentes y convenientes, conforme
sus propios intereses.
La
conducta de COLPENSIONES constituyó un acto de arbitrariedad en relación con el
accionante, en tanto adoptó una determinación que afectaba los intereses de
aquel sin sustento jurídico
claro y congruente con la materia que debía resolver y sin exponer la razón por
la cual decide aplicar sus conceptos jurídicos internos de modo prevalente en
relación con las normas invocadas por el actor
Con fundamento en
estos argumentos, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional confirmará
la decisión de instancia, en la medida en que declaró improcedente el amparo,
pero la adicionará para conceder el amparo al derecho de petición del
accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.
CONFIRMAR el
fallo proferido el 9 de agosto de 2018 por la Sala Penal
del Tribunal Superior de Bogotá, que a su vez confirmó la decisión de declarar
improcedente el amparo, adoptada el 27 de junio anterior por el Juzgado 14
Penal del Circuito de Bogotá, conforme lo expuesto en
esta decisión.
Segundo.
ADICIONAR la
sentencia del 9 de agosto de 2018 dictada por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá, en el sentido de CONCEDER el amparo al derecho de
petición del señor Marceliano Neme Esquinas, según quedó expuesto en la parte
considerativa de esta sentencia.
Tercero.
ORDENAR a la
Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES- que, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, emita
resolución en la que resuelva de fondo todas las inquietudes planteadas por el
accionante en su recurso de reposición contra la Resolución N°SUB74180 del 20
de marzo de 2018. Especialmente deberá precisar (i) por qué las prestaciones
solicitadas por el accionante (pensión de vejez ordinaria y pensión de vejez
por alto riego) son idénticas entre sí; (ii) cómo afecta la decisión judicial
que está pendiente a la solicitud pensional del 27 de febrero de 2018; (iii) la razón por la que aplicó en forma
prevalente un concepto jurídico respecto de las normas invocadas por el actor.
Cuarto.
Por Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Conformada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Cristina Pardo Schlesinger.
[2] En especial de la Resolución SUB74180 del 20 de marzo de 2018, que
obra en el expediente a folio 17 del cuaderno principal.
[3] “¿Cuáles son sus redes de apoyo familiar? De forma puntual deberá
informar (i) dónde reside actualmente, cuál es el estrato de la vivienda, (ii)
con quien convive en ese lugar, especificando (iii) quién aporta para los
gastos de mantenimiento del hogar, (iv) qué personas dependen económicamente de
usted, (v) si son o no menores de edad (vi) o tienen alguna limitación física o
mental, y (vii) si tiene hijos, cuántos, de qué edades y dónde vive cada uno de
ellos, como si le procuran alguna ayuda económica. // Adicionalmente deberá
aportar los comprobantes de nómina de su esposa de los pagos que se le han
hecho en favor de Luz Marina Ardila, como las incapacidades que se le
prescribieron durante en el curso del año 2018, y una relación de los gastos
familiares mensuales, con los soportes a los que haya lugar.”
[4] “b) ¿Cuáles son sus redes de apoyo familiar? De forma puntual
deberá informar (i) dónde reside actualmente, cuál es el estrato de la
vivienda, (ii) con quien convive en ese lugar, especificando (iii) quién aporta
para los gastos de mantenimiento del hogar, (iv) qué personas dependen
económicamente de usted, (v) si son o no menores de edad (vi) o tienen alguna
limitación física o mental, y (vii) si tiene hijos, cuántos, de qué edades y
dónde vive cada uno de ellos, como si le procuran alguna ayuda económica. //
Adicionalmente deberá aportar los comprobantes de nómina de su esposa de los
pagos que se le han hecho en favor de Luz Marina Ardila, como las incapacidades
que se le prescribieron durante en el curso del año 2018, y una relación de los
gastos familiares mensuales, con los soportes a los que haya lugar.”.
[5] “¿Cuál es la razón para que usted concibe (sic.) que no puede acceder
a los servicios de salud, aun cuando en las bases de datos de la Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-
aparece como beneficiario del régimen contributivo en salud, con una afiliación
vigente a Nueva EPS?”.
[6] “d) ¿Ha solicitado a COLPENSIONES el cumplimiento de las sentencias
de los jueces laborales, que se emitieron en su favor? En caso afirmativo cuál
fue la respuesta y aporte el escrito de solicitud y la contestación de la
entidad. En caso negativo explique la razón, para no haberlo hecho. //
Adviértasele que además de suministrar la información solicitada, podrá exponer
todo aquello que considere pertinente y aportar los documentos que estime
relevantes para acreditar el estado de vulnerabilidad en que dice encontrarse
en razón de sus condiciones socioeconómicas y de salud.”
[7] Cuaderno de revisión. Folio 28.
[8] Cuaderno de revisión. Folio 28.
[9] Cuaderno de revisión. Folio 28 vto.
[10] Cuaderno de revisión. Folio 29.
[11] Cuaderno de revisión. Folio 29.
[12] Expuso que, así, por la última gamagrafía que se le practicó debió
asumir un costo de $38.000. Sin embargo no aludió a la imposibilidad de pago de
tal suma, y dicho examen fue efectivamente practicado, como se deriva del
análisis de la historia clínica y de sus afirmaciones en sede de tutela.
[13] Cuaderno de revisión. Folio 29 vto.
[14] Además, envió el audio de la audiencia celebrada para dictar la
sentencia de segunda instancia del 17 de junio de 2014, en el marco del proceso
promovido por Electricaribe S.A. ESP contra COLPENSIONES proveniente del
Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá, y que versa sobre el trabajador
Nicanor Emilio Vidal Cuello, que no tiene ninguna relación con el asunto que se
debate en esta oportunidad.
[15] Sección conformada con base en lo considerado en las sentencias
T-477 y T-743 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[16] Sentencia T-477 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “el
artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación para el ejercicio
de la acción de tutela. La norma en cita establece que la solicitud de amparo
puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de representante legal;
iii) por medio de apoderado judicial; o iv) mediante agente oficioso.”
[17] Ídem.
[18] Sentencia T-626 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[19] Esta temática es abordada de conformidad con lo considerado, sobre el
particular, en las Sentencias T-213 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado y T-351 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] Sentencia T-480 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[21] Sentencia SU-424 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[22] “Artículo 6º. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de
tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.// Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo
pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización”.
[23] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[24] Sentencia T-014 de 2012. M.P. Alexei Julio Estrada.
[25] Sentencia C-177 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[26] Sentencia T-598 de 2017. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[27] Sentencias T-056 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-456 de
1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-1116 de 2000 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-849 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-300 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[28] Sentencia T-086 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[29] Ley 1276 de 2009. Artículo 7°. “Definiciones. Para fines de la
presente ley, se adoptan las siguientes definiciones: // (…) b). Adulto Mayor.
Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio
de los especialistas de los centros vida, una persona podrá ser clasificada
dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando sus
condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen”.
[30] Sentencia T-138 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. “Trasladar
la definición de la Ley 1276 de 2009 para los propósitos que se vienen
analizando –precisar el concepto de ‘tercera edad’ para admitir que el
reconocimiento del derecho a la pensión de vejez pueda hacerse excepcionalmente
vía tutela-, implicaría aceptar una definición que está incluso por debajo del
parámetro básico del sistema general de pensiones. Esto no tendría sentido
porque llevaría al absurdo de permitir que por la vía excepcional de la tutela
se estudien reconocimientos de pensiones de quienes, según la regla general,
aún no tendrían derecho a ella.”
[31] Sentencia T-047 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[32] En:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/series.../proyecc3.xls
[33] Ver las sentencias T-849 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
T-431 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-067 de 2013 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, T-494 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
T-159 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-042 de 2016 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, T-613 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-002A de 2017
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-076 de 2017 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
T-462 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos, T-598 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado y T-683 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[34] Sentencias T-339 y T-598 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[35] Cuaderno principal. Folio 4.
[36] Cuaderno principal. Folio 5. Tal diagnóstico se menciona en el escrito
de tutela pero no está soportado en la historia clínica del accionante.
[37] “VALOR DE AUXILIO. En caso de incapacidad comprobada para
desempeñar sus labores, ocasionada por enfermedad no profesional, el trabajador
tiene derecho a que el {empleador} le pague un auxilio monetario hasta por
ciento ochenta (180) días, así: las dos terceras (2/3) partes del salario
durante los primeros noventa (90) días y la mitad del salario por el tiempo
restante”. Este artículo fue declarado condicionalmente exequible en la
Sentencia C-543 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[38] Cuaderno de revisión. Folio 71.
[39] Ese fue el periodo en el cual hay registro de los comprobantes
de nómina expedidos a nombre de la esposa del accionante.
[40] Sentencia T-730 de 2010. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[41] Sentencia C-459 de 2004. M.P. Jaime Araújo Rentería
[42] Sentencia C-237 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En ese sentido se
anotó en ese fallo que “El deber de solidaridad del Estado ha de ser
entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad
humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le
corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las
personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se
encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a
través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando
medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o
mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Es claro que
el Estado no tiene el carácter de benefactor, del cual dependan las personas,
pues su función no se concreta en la caridad, sino en la promoción de las
capacidades de los individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr,
por sí mismo, la satisfacción de sus propias aspiraciones. Pero, el deber de
solidaridad no se limita al Estado: corresponde también a los particulares, de
quienes dicho deber es exigible en los términos de la ley, y de manera
excepcional, sin mediación legislativa, cuando su desconocimiento comporta la
violación de un derecho fundamental. Entre los particulares, dicho deber se
ubica en forma primigenia en la familia, dentro de la cual cada miembro es
obligado y beneficiario recíprocamente, atendiendo razones de equidad.”
[43] Sentencia T-801 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[44] Sentencia C-459 de 2004. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[45] Sentencias T-1079 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-154 de 2014
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[46] Sentencias T-236 de 1996 M.P.
Carlos Gaviria Díaz, T-209 de 1999 M.P.
Carlos Gaviria Díaz y T-057 de 2012 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[47] Sentencia T-801 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[48] Sentencia T-730 de 2010. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[49] Cuaderno de revisión. Folio 86.
[50] Cuaderno principal. Folio 2.
[51] Cuaderno principal. Folio 2.
[52] No precisa de qué se trata la limitación física que padece en
ellos, en la actualidad. Se limita a referir un procedimiento no exitoso, sin
precisar los efectos que ha tenido para su vida cotidiana, tal y como se le
preguntó en el auto de solicitud de pruebas que se emitió durante el trámite de
revisión.
[53] Así registra en la Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
[54] Sentencia T-556 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[55] Sentencia T-553 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[56] Sentencia T-310 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[57] Sentencia SU-195 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[58] Sentencia T-886 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[59] Sentencia T-368 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[60] Sentencia
C-007 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[61] Sentencia
C-818 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[62] En principio la posibilidad de ejercer el
derecho de petición en forma verbal derivo de la inexistencia de norma
estatutaria que restringiera su uso (Sentencia
T-098 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. “La ausencia de norma jurídica
- legal, reglamentaria o estatutaria - que obligue a la peticionaria a
presentar en forma escrita la solicitud de afiliación a la entidad demandada,
le resta fuerza y validez a la argumentación del juez de tutela, quien estima
improcedente la interposición de la acción de tutela por no haberse dado a la
autoridad la oportunidad de pronunciarse sobre la solicitud de inscripción. La
tendencia racionalizadora de la actividad estatal, que propugna la formalización
de los asuntos que se suscitan entre el Estado y los particulares, debe ser
morigerada, en lo posible, con la posibilidad constitucional y legal de ejercer
verbalmente o por escrito el derecho fundamental de petición conforme cabe
esperar del estado social de derecho y de la consideración de los funcionarios
como servidores públicos, amén de que el principio de la buena fe ampara, en
principio, salvo norma positiva en contrario, la invocación verbal de
petición.”). Tras la expedición de la Ley 1755 de 2015, la solicitud verbal
quedó legalmente consagrada como una de las modalidades del ejercicio del
derecho de petición, en el entendido de que debe haber constancia de aquella.
[63] Sentencia
C-951 de 2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez
[64] Sentencia T-139 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[65] Sentencia C-007 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado
[66] Ley 1755
de 2015. Artículo 31.
[67] Sentencias T-242 de 1993 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-510 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-867 de 2013 M.P.
Alberto Rojas Ríos, C-951 de 2014 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-058
de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo
[68] Sentencia C-007 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado
[69] Sentencias T-587 de 2006 M.P. Jaime Araújo Rentería; T-556 de
2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-682 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[70] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[71] Al respecto adujo que “La citada posición fue adoptada desde
el año 1994 en Sentencia T-304, M.P. Jorge Arango Mejía, por medio de la cual
la Corte al referirse a los recursos interpuestos en la vía gubernativa y su
relación con el derecho de petición, consideró que el uso de los recursos
señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente
ante la administración sus decisiones, constituye el desarrollo del derecho de
petición, pues, ‘a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad
pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la
aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto. Siendo esto
así, es lógico que la consecuencia inmediata sea su pronta resolución’//
Además, en la Sentencia T-316 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se
indicó que no existe razón lógica para afirmar que la interposición de recursos
ante la administración no sea una de las formas de ejercitar el derecho de
petición, pues este último aparte de habilitar la participación de los sujetos
en la gestión de la administración, autoriza ‘como desarrollo de él’, la
controversia de sus decisiones.”
[72] Sentencia T-304 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía.
[73] Cuaderno de Revisión. Folio 555.
[74] Cuaderno de Revisión. Folio 560.
[75] Cuaderno de Revisión. Folio 65 y ss.
[76] Cuaderno de Revisión. Folio 71 y ss.
[77] Cuaderno de Revisión. Folio 82.