C-873-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-873/03
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Ejercicio de función constituyente/NUEVO SISTEMA DE
INVESTIGACION Y JUZGAMIENTO EN MATERIA PENAL-Categorías jurídicas
utilizadas por el Congreso para instaurarlo
TEORIA JURIDICA-Existencia,
validez y eficacia social/TEORIA REALISTA-Existencia de la norma/NORMA-Condiciones
básicas de existencia
En primer lugar, la cuestión de la “existencia” de las normas dentro
de un determinado sistema jurídico a menudo es equiparada por los juristas a la
noción de “validez” o a la de “eficacia social”, dependiendo de la corriente
teórica a la cual se adscriban. Mientras que los representantes de la tradición
positivista, entre ellos Hans Kelsen, sostienen que la existencia de las normas
se asimila a su validez, esto es, a su expedición por la autoridad competente a
través de los procedimientos indicados por el ordenamiento, los pensadores de
la tradición realista consideran que la existencia de las normas depende de su
eficacia social, es decir, de su efectiva aplicación por parte de los
funcionarios competentes –en especial los jueces- y por los miembros de la
comunidad. Hay quienes asumen una posición intermedia, tales como G. H. von
Wright, quien señala que la existencia de una norma requiere dos condiciones
básicas: (1) haber sido dictada por una autoridad normativa con competencia
para ello, - es decir, ser válida-, y (2) haber sido recibida cognoscitivamente
por su destinatario, quien debe estar en condiciones de cumplir con lo que allí
se le ordena - es decir, la norma debe tener la potencialidad de ser
socialmente eficaz -. Otros teóricos consideran que la noción de “existencia”
debe ser separada conceptualmente tanto de la idea de “validez” como de la
noción de “eficacia”, puesto que (a) la asimilación de existencia y validez
conduce a un regreso al infinito, ya que para ser válida/existente, cada norma
dependería de la preexistencia de otra norma válida con cuyos requisitos habría
de cumplir, y (b) la asimilación de existencia y eficacia conduce al absurdo de
que para quienes conocen y cumplen la norma ésta existe, mientras que para
quienes no la conocen o no la cumplen, resulta inexistente.
ESCUELA POSITIVISTA-Concepto de validez,
existencia y fuerza vinculante
ESCUELA REALISTA-Noción de validez
CORRIENTE DEL PENSAMIENTO JURIDICO CONTEMPORANEO-Elementos constitutivos del concepto de derecho
TEORIA GENERAL DEL DERECHO-Validez como
existencia específica de las normas jurídicas
TEORIA JURIDICA-Delimitación de
conceptos de existencia, validez, eficacia, vigencia, aplicación e
implementación de la norma
NORMA-Existencia
La “existencia” de una norma hace relación a su introducción al
ordenamiento jurídico, es decir, a su ingreso normativo al sistema, una vez se
han cumplido las condiciones y requisitos establecidos por el mismo
ordenamiento para ello. Así, se predica la existencia de una ley ordinaria
cuando el proyecto correspondiente, después de haber sido publicado
oficialmente en tanto tal, ha sido aprobado en cuatro debates por el Congreso y
ha recibido la sanción presidencial; a su vez, se afirma que un acto
legislativo existe cuando ha surtido los ocho debates de rigor en las dos
cámaras legislativas.
NORMA-Validez
La “validez” de una norma se refiere a su conformidad, tanto en los
aspectos formales como en los sustanciales, con las normas superiores que rigen
dentro del ordenamiento, sean éstas anteriores o posteriores a la norma en
cuestión. Desde el punto de vista formal, algunos de los requisitos de validez
de las normas se identifican con los requisitos necesarios para su existencia
–por ejemplo, en el caso de las leyes ordinarias, el hecho de haber sido
aprobadas en cuatro debates por el Congreso y haber recibido la sanción
presidencial -; pero por regla general, las disposiciones que regulan la
validez formal de las normas –legales u otras- establecen condiciones mucho más
detalladas que éstas deben cumplir, relativas a la competencia del órgano que
las dicta, y al procedimiento específico que se debe seguir para su expedición.
Así, por ejemplo, la validez de las leyes ordinarias presupone que se hayan
cumplido requisitos tales como la iniciación de su trámite en una determinada
cámara legislativa, el transcurso de un determinado lapso de tiempo entre
debates, su aprobación en menos de dos legislaturas, el cumplimiento de las
normas sobre iniciativa legislativa o el respeto por la regla de unidad de
materia. Adicionalmente, como se dijo, la validez hace relación al cumplimiento
de ciertos requisitos sustanciales o de fondo impuestos por el ordenamiento;
así, por ejemplo, una ley determinada no podrá desconocer los derechos
fundamentales de las personas.
NORMA-Eficacia
La “eficacia” de las normas puede ser entendida tanto en un sentido
jurídico como en un sentido sociológico; es el primero el que resulta relevante
para efectos del asunto bajo revisión. El sentido jurídico de “eficacia” hace
relación a la producción de efectos en el ordenamiento jurídico por la norma en
cuestión; es decir, a la aptitud que tiene dicha norma de generar consecuencias
en derecho en tanto ordena, permite o prohíbe algo. Por su parte, el sentido
sociológico de “eficacia” se refiere a la forma y el grado en que la norma es
cumplida en la realidad, en tanto hecho socialmente observable; así, se dirá
que una norma es eficaz en este sentido cuando es cumplida por los obligados a
respetarla, esto es, cuando modifica u orienta su comportamiento o las
decisiones por ellos adoptadas.
NORMA-Vigencia
La “vigencia” se halla íntimamente ligada a la noción de “eficacia
jurídica”, en tanto se refiere, desde una perspectiva temporal o cronológica, a
la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma de la
cual se predica; es decir, a su entrada en vigor. Así, se hace referencia al
período de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso de tiempo
durante el cual ésta habrá de surtir efectos jurídicos. La regla general en
nuestro ordenamiento es que las normas comienzan a surtir efectos jurídicos con
posterioridad a su promulgación, según lo determinen ellas mismas, o de
conformidad con las normas generales sobre el particular. El verbo “regir” es
utilizado por las normas para hacer referencia a su vigencia, entendida en este
sentido.
NORMA-Aplicación
La “aplicación” de las normas es el proceso a través del cual sus
disposiciones son interpretadas y particularizadas frente a situaciones fácticas
concretas por parte de los funcionarios competentes para ello, sean
administrativos o judiciales. Así, se “aplica” una determinada norma cuando se
le hace surtir efectos frente a una situación específica, desarrollando el
contenido de sus mandatos en forma tal que produzca efectos jurídicos respecto
de dicha situación en particular, determinando la resolución de un problema
jurídico dado, o el desenlace de un determinado conflicto.
NORMA-Implementación
La “implementación” de una norma hace referencia al proceso por
medio del cual la política que dicha norma articula jurídicamente es puesta en
ejecución; se trata de una serie ordenada de pasos, tanto jurídicos como
fácticos, predeterminados por la misma norma –o por aquellas que la desarrollen
-, encaminados a lograr la materialización, en un determinado período de
tiempo, de una política pública que la norma refleja. Por lo mismo, la noción
de “implementación” tiene una dimensión jurídica, una dimensión material o
fáctica y una dimensión temporal, cuyo contenido habrá de ser determinado por
el Legislador. Analíticamente, una política pública primero es diseñada y luego
es implementada. La articulación jurídica del diseño de la política conlleva
que la implementación futura de ésta no sea sólo política sino también
judicial.
POLITICA CRIMINAL-Concepto amplio
POLITICA PUBLICA EN MATERIA CRIMINAL-Diseño
POLITICA CRIMINAL-Medidas normativas que
forman parte del concepto/NORMAS DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Elementos
constitutivos de la política criminal
Entre las distintas medidas normativas que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, forman parte del concepto de “política
criminal”, se encuentran: (a) las que definen los bienes jurídicos que se busca
proteger por medio de las normas penales, a través de la tipificación de
conductas delictivas, (b) las que establecen los regímenes sancionatorios y los
procedimientos necesarios para proteger tales bienes jurídicos, (c) las que
señalan criterios para aumentar la eficiencia de la administración de justicia,
(d) las que consagran los mecanismos para la protección de las personas que
intervienen en los procesos penales, (e) las que regulan la detención
preventiva, o (f) las que señalan los términos de prescripción de la acción
penal.
POLITICA CRIMINAL-Implementación
Una vez
diseñada, la política criminal es implementada. Esta fase de la política
pública comprende diferentes etapas, según las características y la jerarquía
del instrumento jurídico en el que se haya articulado la política pública. Así,
una política criminal plasmada en sus rasgos generales en una reforma
constitucional es implementada mediante leyes de desarrollo, capacitación de
funcionarios responsables de su ejecución, provisión de la infraestructura
física y técnica para ponerla en práctica, apropiación de recursos públicos
para financiar todo lo anterior, en fin.
ACTO LEGISLATIVO-Parte integrante del
proceso de diseño y adopción de políticas públicas en materia criminal
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exposición
de motivos sobre el fortalecimiento de la función legislativa de la Fiscalía
General de la Nación
SISTEMA ACUSATORIO-Reforma
constitucional
ACTO LEGISLATIVO-Administración de
justicia por particulares como jurados en causas criminales
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Ejercicio
de la acción penal/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Funciones
ACTO LEGISLATIVO-Modificación de las
funciones propias de la Fiscalía General de la Nación/ACTO LEGISLATIVO-Categorías
jurídicas de las funciones de la Fiscalía General de la Nación
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Solicitud
de medidas de aseguramiento al juez que ejerza funciones de control de las
garantías para asegurar comparecencia de los imputados al proceso
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Excepcionalmente
podrá imponer medida restrictiva de la libertad
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Imposición
medidas de aseguramiento
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Aseguramiento
de elementos materiales probatorios
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Acusación
de presuntos infractores del ordenamiento penal
JUEZ PENAL DE CONOCIMIENTO-Función de
decidir sobre preclusión de la investigación
JUEZ PENAL DE CONOCIMIENTO-Función de
adoptar medidas para el restablecimiento del derecho e indemnización de
perjuicios ocasionados por el delito
PROCESO PENAL-Contexto jurídico de las
relaciones jurídico sociales
PROCESO PENAL-Fuentes de derecho
aplicables
PROCESO PENAL-Principios fundamentales
que lo rigen
PROCESO PENAL-Status de órganos
estatales que intervienen
PROCESO PENAL-Intervinientes en la
relación jurídica
ACTO LEGISLATIVO-Modificación rasgos
estructurales del procedimiento penal
PROCESO PENAL-Etapas del procedimiento
PROCESO PENAL-Poderes atribuidos a
intervinientes
PROCESO PENAL-Poder de señalamiento de
posible comisión de infracción/PROCESO PENAL-Poder de investigación
PROCESO PENAL-Poder de prueba/PROCESO
PENAL-Poder de acusación/PROCESO PENAL-Poder de contradicción/PROCESO
PENAL-Poder de coerción
PROCESO PENAL-Poder de disposición del
proceso/PROCESO PENAL-Poder de decisión
SISTEMA ACUSATORIO-Concepto/SISTEMA
ACUSATORIO-Parte integrante de acto legislativo/ACTO LEGISLATIVO-Etapas
de materialización del nuevo sistema acusatorio
ACTO LEGISLATIVO DE SISTEMA ACUSATORIO-Vigencia
ACTO LEGISLATIVO DE SISTEMA ACUSATORIO-Viabilidad
para interpretar y aplicar normas constitucionales expedidas con anterioridad
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Integración/FISCAL
GENERAL DE LA NACION-Calidades para ser elegido/FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Forma parte de la rama judicial y goza de autonomía administrativa y
presupuestal
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Determinación
legal de estructura, composición y esquema de funcionamiento
Es precisamente la ley la que está llamada a determinar la
estructura, la composición y el esquema de funcionamiento de la Fiscalía,
determinando cuáles funcionarios de dicha entidad ejercen funciones judiciales
y cuáles ejercen funciones administrativas, siempre y cuando con ello no
lesione los dictados del Constituyente. Esta habilitación constitucional para
que el Legislador establezca el diseño y el esquema de funcionamiento de la Fiscalía
resulta confirmada por lo dispuesto en el artículo 253 de la Carta, de
conformidad con el cual “la ley determinará lo relativo a la estructura y
funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por carrera y al
retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades, denominación,
calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los
funcionarios y empleados de su dependencia”.
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Potestad
del legislador para establecer estructura y funciones a desarrollar/NORMA
ACUSADA-Interpretación que no consulta su tenor literal
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Competencia
del Fiscal General de la Nación y sus delegados en todo el territorio nacional
no contraría la Constitución
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Indeterminación
en ejercicio de funciones jurisdiccionales y administrativas/LEGISLADOR-Creación
legal de cargos en la Fiscalía General de la Nación
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Juzgamiento de
funcionarios
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Ejercicio
de funciones jurisdiccionales/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Le son
aplicables los principios que rigen la administración de justicia
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Deber de
independencia e imparcialidad de la función jurisdiccional
PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ-Busca evitar que las decisiones judiciales sean resultado de
mandatos o presiones
DEBIDO PROCESO E IGUALDAD DEL INVESTIGADO-Imparcialidad del Fiscal competente para preservar el derecho de
defensa
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Poder
general de dirección y orientación de actividades de la investigación penal
SISTEMA ACUSATORIO-Connotaciones
especiales del principio de jerarquía
FISCALES DELEGADOS ESPECIALES-Determinación
de funciones por el legislador
DIRECTOR NACIONAL DE FISCALIAS Y DIRECTOR SECCIONAL DE FISCALIAS-Ejercicio de funciones judiciales específicas/DIRECTOR NACIONAL
DE FISCALIAS Y DIRECTOR SECCIONAL DE FISCALIAS-Determinación de funciones
por el legislador
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Designación
de Fiscales delegados especiales no implica modificación de competencias sino
de funcionarios
FISCALES DELEGADOS ESPECIALES-No
conlleva la legitimación legal de jueces Ad hoc o ex post facto/FISCALES
DELEGADOS ESPECIALES-Desarrollo independiente, autónomo e imparcial de la
investigación/FISCALES DELEGADOS ESPECIALES-Designación que conlleve el
desplazamiento de otro fiscal debe ser motivado
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Reasignación
de investigaciones y asunción personal de procesos
FISCALES DELEGADOS ESPECIALES-No son
delegatarios/FISCALES DELEGADOS ESPECIALES-Designación por el Fiscal
General de la Nación
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Libertad
de configuración legislativa para establecer estructura y esquema de
funcionamiento
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Asunción
personal del conocimiento de determinada investigación
PRINCIPIO DE JERARQUIA EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Aplicación no debe afectar autonomía en decisiones de fiscales
delegados especiales
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Función de
dirigir y coordinar las funciones de la policía judicial/PRINCIPIO DE
INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA-Ejercicio de funciones jurisdiccionales por el
Fiscal en el desarrollo de los proceso a su cargo
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Seguimiento
y evaluación de resultados de investigaciones penales
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Reasignación
de procesos
POLITICA CRIMINAL DEL ESTADO-Atribuciones
del Fiscal General de la Nación y directores de Fiscalía en desarrollo de la
función investigativa
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Decreto de
pruebas solicitadas por los sujetos procesales/DERECHO DE PETICION ANTE
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Deber de resolverlo respecto de la práctica
de pruebas
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Facultad
para desarrollar y reglamentar la estructura orgánica de la Fiscalía/FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Determinación legal de estructura y funcionamiento
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación
ordinaria de estructura y funcionamiento
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Fundamento
constitucional de la facultad de reglamentación
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Funciones
indelegables
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Delegación
en relación con funciones especiales
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Distribución
de competencias entre autoridades
LEGISLADOR-Facultad de determinar
competencias de las distintas autoridades en primera y segunda instancia
DIRECCION NACIONAL DE FISCALIAS-Doble
instancia en actuaciones jurisdiccionales surtidas ante la Fiscalía General de la
Nación
Referencia:
expediente D-4504
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 1º (parcial), 2º (parcial), 3º (parcial), 5º (parcial), 6º
(parcial), 10, 11 (parcial), 12 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 22, 30
(parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 39 (parcial) y 42 (parcial) del Decreto
Ley 261 de 2000, “por el cual
se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones”,
y 75 (parcial), 112 (parcial), 115 (parcial) y 116 de la Ley 600 de 2000, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal”.
Actor: Edgar Saavedra Rojas
Magistrado ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Edgar Saavedra Rojas
presentó demanda contra los artículos 1º (parcial), 2º (parcial), 3º (parcial),
5º (parcial), 6º (parcial), 10, 11 (parcial), 12 (parcial), 17 (parcial), 18
(parcial), 22, 30 (parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 39 (parcial) y 42
(parcial) del Decreto Ley 261 de 2000, “por el cual se modifica la
estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”,
y 75 (parcial), 112 (parcial), 115 (parcial) y 116 de la Ley 600 de 2000, “por
la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Mediante auto
del día diecinueve (19) de marzo de dos mil tres (2003), el Magistrado
Sustanciador[1] rechazó la demanda contra
el artículo 39 del Decreto Ley 261 de 2000, ya que éste fue declarado
inexequible por medio de la sentencia C-1374 de 2000[2],
la cual había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional; la demanda contra
las demás disposiciones acusadas fue admitida.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS, CARGOS FORMULADOS POR EL ACTOR, Y
ARGUMENTOS DE LOS INTERVINIENTES.
A continuación se transcribe el
texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en los
Diarios Oficiales Nos. 43.903 del 22 de febrero de 2000 –para el Decreto 261 de
2000, “por el cual se modifica
la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones”-,
y 44.097 del 24 de julio de 2000 –para la Ley 600 de 2000, Código de
Procedimiento Penal -, subrayando las expresiones acusadas, y señalando a
continuación los cargos formulados por el actor en contra de cada una de ellas.
Los argumentos de los ciudadanos y autoridades intervinientes, por no referirse
específicamente a cada una de las normas demandadas, se reseñarán en un acápite
separado.
1. Artículo
1º del Decreto Ley 261 de 2000
1.1.    Norma acusada
“ARTICULO 1º.
INTEGRACION Y COMPETENCIA. La Fiscalía General de la Nación hace parte de la
Rama Judicial y tiene autonomía administrativa y presupuestal, sin perjuicio
del control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República. Está
integrada por el Fiscal General de la Nación quien la dirige, el Vicefiscal
General de la Nación, los Fiscales Delegados y empleados de la Fiscalía. El
Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el
territorio Nacional.
Son delegados
del Fiscal General de la Nación:
El
Vicefiscal General de la Nación
El
Director Nacional de Fiscalías
Los
Directores Seccionales de Fiscalías
Los Fiscales de
las Unidades de Fiscalías
Los
Fiscales Delegados Especiales.”
1.2. Cargos formulados por el actor
El demandante señala que el artículo 1º
del Decreto Ley 261 de 2000 está mal redactado, porque mezcla en una sola norma
los funcionarios judiciales y los administrativos de la Fiscalía: “Como
demostración fehaciente de lo que se afirma, basta comprobar el primer artículo
de la ley que arranca anunciando que la Fiscalía hace parte de la rama
judicial, pero de manera inmediata establece que tiene autonomía administrativa
y presupuestal, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría. Allí se
confunden en un solo párrafo la estructura judicial con la administrativa”.
Afirma, acto
seguido, que la inclusión del Vicefiscal dentro del artículo acusado es
inconstitucional: “…se incluye un cargo inexistente: el de Vicefiscal, mismo
que no puede existir desde el punto de vista jurisdiccional, esto es, si a un
funcionario administrativo o a un funcionario que cumpla funciones de asesoría
se lo denomina Vicefiscal, ello en principio no generaría problema, pero si se
trata de un funcionario que cumple funciones jurisdiccionales la creación no
puede dejarse a la liberalidad del ejecutivo o del Fiscal General de la Nación,
pues para ello debe existir un expreso referente constitucional que lo permita,
y en nuestra Carta Política no existe”.
Continúa
explicando que, de conformidad con el artículo 249 de la Carta, la Fiscalía
tiene un “sector” judicial y uno administrativo; el judicial lo integran el
Fiscal General y los fiscales delegados, y el administrativo los demás
funcionarios que determine la ley. “Es claro que el sector judicial queda
explícitamente creado por la Constitución cuando alude a los fiscales
delegados, quedándole a la ley simplemente la determinación de cuáles deben ser
esos fiscales delegados, dependiendo ello de los diversos niveles y grados de
la estructura judicial. La determinación de la estructura administrativa queda
deferida a la voluntad del legislador, pero es claro que desde la perspectiva
constitucional es imposible que la ley pudiera crear cargos administrativos a
los que se les señalasen funciones judiciales, porque de tal manera se estaría
descomponiendo la estructura constitucional tripartita que nuestro
constituyente determinó en la Carta Política del 91… Se observa entonces como
una constante en el equivocado o intencional propósito de sumar naranjas con
manzanas, sumatoria que desde los iniciales bancos escolares nos enseñaron no
era posible, pero que al concretarse en éste engendro legislativo, crea pasajes
oscuros y equívocos que propician la concreción de un poder descomunal para la
Fiscalía y para el Fiscal General de la Nación.” Así, de acuerdo con el
artículo 249 de la Constitución, los únicos delegados del Fiscal General son
los fiscales en sus distintas categorías; pero “en la norma que ahora se
demanda de manera confusamente intencional se precisa que el fiscal General y
sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional, para luego
determinar como sus delegados a funcionarios administrativos como lo son el
director nacional y los directores seccionales de fiscalías, y un delegado
inexistente, el vicefiscal general de la nación”.
En cuanto a la
parte del artículo que establece competencia en todo el territorio nacional
para el Fiscal General y sus delegados, efectúa el siguiente razonamiento el
actor: “Es una norma engañosa y tramposamente redactada, porque de inmediato
trae a la memoria el texto constitucional llevando al intérprete al
convencimiento que no se trata más que de una repetición de aquel texto
superior. Y es cierto que en uno de los incisos finales del artículo 250 de la
Carta se dice: ‘El Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen
competencia en todo el territorio nacional’. Pero se trata de un texto que
necesariamente hay que concordar con el artículo 249 que al determinar la
integración de la Fiscalía establece que la conforman el Fiscal General y los
fiscales delegados y se deja al imperio de la ley que establezca cuáles otros
funcionarios la integran (los del sector administrativo)”. De conformidad
con la Constitución, explica, los únicos delegados del Fiscal General son los
Fiscales en los distintos ordenes de jerarquía. Pero en la norma se incluye
entre los delegados del Fiscal General a funcionarios administrativos: el
director nacional de fiscalías y los directores seccionales. Por lo tanto, “…surge
de manera necesaria éste interrogante: para qué quieren tener competencia
nacional tales funcionarios? Será posible que el director seccional de
fiscalías de un determinado departamento pueda pretender tener competencia
nacional? Es entendible que siendo el director nacional de fiscalías y los
seccionales, funcionarios fundamentalmente administrativos puedan tener
competencia nacional?” De acuerdo con su interpretación de la Constitución,
cuando ésta regula lo relacionado con la rama judicial “no puede aludir a
otra competencia que a la penal, y es por eso que cuando alude al juez natural,
se lo menciona como juez competente (art. 29); cuando regula lo relacionado con
la Fiscalía General de la Nación en el capítulo 6 del título VIII, solo puede
estar aludiendo a sus funciones judiciales y es por ello que en el artículo 249
se la integra con el Fiscal General y los Fiscales Delegados y en concordancia
con las normas precedentes es que en el artículo 250 se determina que el Fiscal
General y Delegados tienen competencia en todo el territorio nacional; esa
competencia nacional solo puede ser en materia penal y judicial y sólo es
predicable del Fiscal General y de sus fiscales delegados, porque a tales
funcionarios el artículo 249 circunscribe la potestad jurisdiccional de la
Fiscalía.” Por lo mismo, solicita que se profiera un fallo de
constitucionalidad condicionada, “porque la misma en cuanto hace relación
con los fiscales delegados la norma es acorde con el texto de la Carta; pero la
norma cuando alude a funcionarios administrativos, la misma es claramente
contraria a la Ley Fundamental”.
Por otra parte,
resalta el actor que también entre los delegados del Fiscal General el artículo
menciona a los “fiscales delegados especiales”; pero éstos no existen en la
Constitución. En el art. 17-3 del Decreto Ley, también demandado, se dice que
el Fiscal puede designar al vicefiscal, al director nacional de fiscalías, a
los directores seccionales y a los fiscales en general, como fiscales delegados
especiales cuando la necesidad del servicio lo exija o la gravedad o
complejidad del asunto lo requieran. “Mírese las graves consecuencias de
sumar naranjas con manzanas, siendo que la Carta Política sólo determina como
delegados del Fiscal General a los fiscales en sus diversas jerarquías, aquí se
consagra la grave posibilidad de que funcionarios administrativos como lo son
el Director Nacional de fiscalías, los directores seccionales y un cargo
inexistente desde la perspectiva constitucional, que puedan ser designados como
fiscales especiales”.
En este mismo
orden de ideas, indica que según la jurisprudencia constitucional, la autonomía
administrativa y presupuestal otorgada a la Fiscalía General de la Nación no
cobija ciertas materias que tienen reserva de ley, y por tanto no pueden ser
reglamentadas mediante actos administrativos; entre ellas, tiene reserva de ley
la regulación de competencias judiciales. En las otras normas demandadas se
citan varios casos en que el Fiscal General o el Director nacional de Fiscalías
mediante resoluciones administrativas desconocen la competencia establecida en
la ley procesal y le asignan a fiscales especiales incompetentes el
conocimiento de determinados procesos. Así, “la existencia de fiscales
especiales constituye una clara vulneración del principio del juez previamente
determinado por la ley, que nos lleva de manera necesaria al juez ad hoc o al
juez ex post facto, que por las directrices o insinuaciones que pueden
acompañar la designación implica fatídicamente un seguro desconocimiento de
trascendentales principios integradores del juez natural: su independencia y su
imparcialidad”. Por lo mismo, se violan los artículos 4, 113, 189, 235,
249, 29, 228 y 230 de la Constitución, el artículo 14 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 8 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
“Con fundamento
en las motivaciones precedentes –concluye- solicitamos que se declare la
inconstitucionalidad de los apartes destacados, pudiendo ser una constitucionalidad
condicionada en relación con la competencia nacional del Fiscal General y de
sus fiscales delegados, porque por ninguna circunstancia, gravedad o
complejidad de la misma, dicha competencia puede comprender a los funcionarios
administrativos como lo son el director nacional de fiscalías y los directores
seccionales, ni cargos inexistentes como lo es el de vicefiscal general”.
2. Artículo 2
del Decreto Ley 261 de 2000
2.1. Norma
demandada
“ARTICULO 2º.
EJERCICIO DE LA FUNCION JURISDICCIONAL. El Fiscal General de la Nación, el
Vicefiscal General de la Nación y los Fiscales Delegados ante las distintas
jerarquías del orden penal, ejercen las funciones jurisdiccionales que
determine la ley.”
2.2. Cargos
formulados por el actor
El actor considera que el aparte demandado del artículo 2º del
Decreto Ley 261 de 2000 viola la Constitución, por las razones señaladas en el
acápite anterior, a saber, el hecho de que el Vicefiscal General de la Nación
no fue previsto en la Carta Política como uno de los funcionarios de la
Fiscalía que administran justicia.
3. Artículo
3º del Decreto Ley 261 de 2000
3.1. Norma
demandada
“ARTICULO 3º.
FUNCION BASICA. Corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio,
mediante denuncia o querella, por petición del Procurador General de la Nación,
del Defensor del Pueblo o por informe de servidor público, investigar los
delitos, declarar precluídas las investigaciones realizadas, calificar mediante
acusación o preclusión y sustentar la acusación de los presuntos infractores
ante los juzgados y tribunales competentes, excepto los delitos cometidos por
miembros de la fuerza pública en servicio activo y en relación con el mismo
servicio.
En cumplimiento
de esta función, corresponde a la Fiscalía General de la Nación:
1. Asegurar
la comparecencia al proceso de los presuntos infractores de la ley penal,
adoptando las medidas de aseguramiento.
2. Si fuere
del caso, tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento
del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito.
3. Dirigir y
coordinar las funciones de Policía Judicial que en forma permanente cumple la
Policía Nacional, demás organismos previstos en la ley y los restantes entes
públicos a los cuales de manera transitoria el Fiscal les haya atribuido tales
funciones.
4. Velar por
la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso.
5. Cumplir
las demás funciones que le establezca la ley.
PARAGRAFO. La
Fiscalía General de la Nación está obligada a investigar tanto lo favorable
como lo desfavorable al imputado, y a respetar sus derechos fundamentales y las
garantías procesales que le asistan. En consecuencia, no podrá negarse a
responder sus alegatos y peticiones ni a decretar aquellas pruebas que solicite
para su defensa, salvo en los casos previstos en la ley.”
3.2. Cargos
formulados por el actor
Para el actor,
el aparte demandado, al introducir una excepción al deber de los fiscales y
jueces de responder a los argumentos que presenten los sujetos procesales, en
particular a los formulados por la defensa, y a decretar las pruebas que éstos
soliciten cuando éstas sean pertinentes y conducentes, viola el derecho de
defensa protegido por la Constitución, estableciendo salvedades que ésta no
consagra. “Por ser los derechos de defensa, de probar y de contradicción
probatoria, de rango constitucional no puede deferirse a la ley la posibilidad
para que los limite o coarte…”. Por ello, la disposición acusada vulnera
los tratados internacionales que consagran el derecho de defensa, el derecho de
probar y el de contradicción probatoria. “Esta desconcertante norma vendría
a legalizar y entronizar desde el punto de vista positivo, una lamentable e
ilegal costumbre de los funcionarios judiciales de no dar respuesta a los
alegatos de las partes…Es entonces una conclusión incontrovertible que el
derecho de contradicción no puede tener restricciones en el ámbito del proceso
penal y toda prueba aportada, allegada o practicada en su interior regular,
oportuna y legalmente debe ser valorada so pena de conculcación de este
constitucional derecho; de la misma manera que toda prueba que solicitada o
aportada siendo pertinente y conducente no puede negarse su práctica, so pena
de vulnerar los derechos constitucionales de contradicción probatoria, defensa
y debido proceso” Así mismo, señala que con la norma acusada se viola la
obligación constitucional de motivar las sentencias judiciales, así como el
derecho de acceso a la justicia.
4. Artículo
5º del Decreto Ley 261 de 2000 y Artículo 116 de la Ley 600 de 2000.
4.1. Normas
demandadas
Decreto
Ley 261 de 2000, Artículo 5º: “Para el
cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, la Fiscalía General
de la Nación tiene la siguiente estructura:
1. Estructura
Interna
1.1.    Despacho del Fiscal General
1.1.1. Dirección de Asuntos Internacionales
1.1.2. Oficina de Planeación
1.1.3. Oficina Jurídica
1.2.    Despacho del Vicefiscal General
1.2.1. Oficina de Protección y Asistencia
1.2.2. Centro de Información sobre Actividades
Delictivas, CISAD
1.2.3. Oficina de Divulgación y Prensa
1.3.    Despacho del Secretario General
1.3.1. Oficina de Control Interno
1.3.2. Oficina de Personal
1.3.3. Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos
1.4.    Dirección Nacional de Fiscalías
1.4.1. Direcciones Seccionales de Fiscalías
1.4.2. Unidades Delegadas de Fiscalías
1.5.    Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de
Investigación
1.5.1. Direcciones Seccionales del Cuerpo Técnico
de Investigación
1.5.2. Escuela de Investigación Criminal y de
Ciencias Forenses
1.6.    Dirección Nacional Administrativa y
Financiera
1.6.1. Direcciones Seccionales Administrativas y
Financieras.
2.   Entidades Adscritas.
2.1.    Establecimiento Público
2.1.1. Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses.
PARAGRAFO. La
estructura podrá ser desarrollada por el Fiscal General de la Nación, para
lograr un equilibrio racional de los recursos humanos, técnicos, financieros y
logísticos en las diferentes áreas. Para ello se tendrá en cuenta entre otros
principios, el de racionalización del gasto, eficiencia y fortalecimiento de la
gestión administrativa y judicial y el mejoramiento en la prestación del servicio.”
Ley 600 de
2000, Artículo 116: “VICEFISCAL GENERAL DE LA
NACION. Corresponde al Vicefiscal General de la Nación:
1.
Reemplazar al Fiscal General de la Nación en casos de impedimento procesal o de
recusación aceptada y en sus ausencias temporales o definitivas, en este último
caso hasta cuando la autoridad nominadora efectúe la designación
correspondiente.
2.
Coordinar bajo la dirección del Fiscal General de la Nación, el intercambio de
información y de pruebas sobre nacionales o extranjeros implicados en delitos
cometidos en el exterior.
3. Actuar
como fiscal delegado especial en aquellos procesos y trámites que directamente
le asigne el Fiscal General de la Nación.
4. Las
demás que el Fiscal General de la Nación le asigne.”
4.2. Cargos
formulados por el actor
El actor considera que la regulación legal del Despacho del Vicefiscal
General es inconstitucional por las razones señaladas en los acápites
precedentes, a saber, el hecho de que el artículo 249 de la Constitución no
enumera expresamente a este funcionario entre los integrantes de la Fiscalía
que pueden cumplir funciones judiciales.
5. Artículo 6
del Decreto Ley 261 de 2000 y artículos 112 y 115-2 de la Ley 600 de 2000.
5.1. Normas
demandadas
Decreto
Ley 261 de 2000, Artículo 6º: “Las funciones
de la Fiscalía General se realizan a través de las Unidades Delegadas de
Fiscalías, a nivel nacional, seccional y local, salvo que el Fiscal General
o los Directores de Fiscalías destaquen un fiscal especial para casos
particulares.”
Ley 600 de
2000, Artículo 112: “FISCALIA GENERAL DE LA
NACION. Componen la Fiscalía General de la Nación el Fiscal General de la
Nación, el Vicefiscal General de la Nación, los fiscales delegados que éste
designe para casos especiales y los fiscales delegados ante la Corte
Suprema de Justicia, los tribunales superiores de distrito, los juzgados de
circuito y los juzgados municipales.”
Ley 600 de
2000, Artículo 115: “FISCAL GENERAL DE LA
NACION. Corresponde al Fiscal General de la Nación:
(…) 2. Cuando
lo considere necesario, y en los casos excepcionales que requieran su atención
directa, investigar, calificar y acusar, desplazando a cualquier fiscal
delegado. Contra las decisiones que tome en desarrollo de la instrucción
sólo procede el recurso de reposición.”
5.2. Cargos formulados por el actor
Señala el actor que las normas reseñadas, al admitir la posibilidad
de que el Fiscal, los Directores de Fiscalía o el Vicefiscal General de la
Nación puedan designar fiscales para casos particulares o desplazarlos del
conocimiento de un proceso para asignárselo a otro, “vulneran el concepto
constitucional del juez natural, particularmente los elementos de independencia,
imparcialidad y juez previamente predeterminado por la ley”.
Explica que las normas aluden
indistintamente, entre los diversos funcionarios de la Fiscalía autorizados
para cambiar la asignación de procesos, a funcionarios jurisdiccionales y
administrativos; para el actor, estos últimos “no tienen capacidad ni
competencia para tener ninguna ingerencia en la labor jurisdiccional que
realizan los fiscales y mucho menos en la orientación que pueden dar a los
procesos a ellos encargados o respecto a las decisiones que deben tomar”.
Por ejemplo, el artículo 6º del Decreto Ley 261 de 2000 otorga al Fiscal
General y a los Directores de Fiscalía la facultad de reasignar procesos, “y
es bien sabido que estos últimos al ser funcionarios administrativos no pueden
tener capacidad para reasignar los procesos que por reparto le hayan
correspondido a un fiscal, porque ello supondría de manera necesaria que los
mismos tuvieran conocimiento del proceso, que no estuviesen de acuerdo con la orientación
que el fiscal respectivo le da al proceso, o que no esté de acuerdo con la
decisión que vaya a tomar, porque aceptar tal situación es reconocer que los
funcionarios administrativos de la Fiscalía en virtud de su alta jerarquía
tienen competencia jurisdiccional para determinar el rumbo o la orientación de
los procesos, por encima incluso de los fiscales responsables de los
procesos…”.
En cualquier caso, señala que incluso la
concesión de la facultad en cuestión al Fiscal General de la Nación constituye
una violación de la garantía de legalidad del juez natural y de principio del
juez predeterminado por la ley, que preservan la independencia e imparcialidad
judicial, así como el principio de igualdad, ya que con éstos se busca evitar
la posibilidad de jueces ad hoc o ex post facto, “que por ser designados
cuando los hechos han sucedido y cuando se conocen no solo los hechos y sus
circunstancias, sino también las víctimas o perjudicados y fundamentalmente los
sindicados, es claro que ésta designación a posteriori se presta para todo tipo
de componendas, arbitrariedades y fundamentalmente para nombrar a un juez de
bolsillo, porque con previas indicaciones sabe de antemano qué orientación debe
darle al proceso o cómo debe resolverlo”. Explica que la posibilidad de que
existan jueces ad hoc o ex post facto constituye un instrumento
para que la Fiscalía se convierta en un medio de persecución de cualquier
ciudadano.
En el mismo sentido, considera el
demandante que con la facultad otorgada por el artículo 115-2 del Decreto Ley
261 de 2000 al Fiscal, en el sentido de que puede asumir el conocimiento, la
instrucción y la acusación de procesos penales cuando lo considere conveniente,
se viola principio de igualdad y se desconocen normas del debido proceso –tales
como el principio del juez natural, es decir, el juez competente previamente
determinado en la ley, independiente e imparcial -, y por lo mismo, los
artículos 13, 29, 228 y 230 de la Constitución.
6. Artículo
10 del Decreto Ley 261 de 2000
6.1. Norma
demandada
“ARTICULO 10.
Los Fiscales Delegados actuarán siempre en representación de la Fiscalía
General de la Nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del
Fiscal General, sin perjuicio de la autonomía en sus decisiones judiciales.”
6.2. Cargos
formulados por el actor
El actor señala que la Fiscalía fue estructurada en forma jerárquica
por la Constitución de 1991, y que el Fiscal General es su máxima autoridad;
pero que con ello no se puede desconocer la distinción entre el ejercicio de
funciones administrativas por los funcionarios de la Fiscalía –ámbito limitado
únicamente por la legalidad y la racionalidad de las órdenes impartidas -, y el
ejercicio de funciones jurisdiccionales por los mismos –en relación con el cual
se aplica el principio de autonomía e independencia de la administración de
justicia -. Así, explica que en este último ámbito “a pesar de existir la
misma jerarquía, los fiscales como jueces de la República que son, tienen entre
sus características la independencia y por tanto en el ejercicio de sus
funciones, bien en la actividad investigativa, bien en el momento de la toma de
decisiones, son totalmente autónomos y en esas actuaciones ni siquiera el
Fiscal General de la Nación tiene jerarquía constitucional ni legal para
ordenarles en qué sentido deben orientar las investigaciones o cuáles las
decisiones que deben tomar”. Por lo mismo, solicita que se declare la
constitucionalidad condicionada del artículo, en el sentido de que la expresión
según la cual los fiscales actuarán en representación de la Fiscalía y bajo la
dependencia jerárquica de sus superiores, únicamente cobija a los superiores
jerárquicos en el ámbito judicial cuando esté de por medio la decisión de un
recurso interpuesto.
7. Artículo
11 del Decreto Ley 261 de 2000
7.1. Norma
demandada
“ARTICULO 11.
Para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, corresponde
al Fiscal General de la Nación, los Directores de Fiscalías y los Fiscales a
quienes se les asigne la función de Jefes o Coordinadores de Unidad:
1. Dirimir
los conflictos de competencia entre las Unidades de Fiscalías bajo su autoridad
y las de sus inferiores jerárquicos en el ámbito de su competencia.
2. Dirimir
los conflictos de competencia que se presenten entre el Cuerpo Técnico de
Investigación de la Fiscalía General de la Nación y los demás organismos que
desempeñen funciones de Policía Judicial. El Fiscal Jefe o Coordinador de cada
Unidad dirimirá de plano los conflictos que se presenten al respecto entre las
diversas Unidades Investigativas de Policía Judicial.
3. Efectuar
el seguimiento y evaluar los resultados de las investigaciones adelantadas por
las distintas Unidades de Fiscalías y Fiscales y cambiar su asignación cuando
lo estime necesario, en orden a una pronta y cumplida administración de
justicia. Los Jefes o Coordinadores de Unidad sólo podrán cambiar la asignación
previa delegación efectuada por el Fiscal General de la nación o los Directores
de Fiscalías, respectivamente.
4. Ejercer la
facultad disciplinaria en los términos establecidos en la ley.”
7.2. Cargos
formulados por el actor
Explica el actor que, por la mezcla que se hace en la norma acusada
de funcionarios administrativos y judiciales, se da lugar a que funcionarios
puramente administrativos adquieran relevancia jerárquica sobre los
funcionarios judiciales y por lo tanto puedan manipular la orientación de las
investigaciones o las decisiones que en ellas se puedan tomar: “Se les
asignan funciones jurisdiccionales porque es evidente que al darles competencia
para hacer el seguimiento a los procesos y evaluar los resultados de las
investigaciones adelantadas por los fiscales, tienen que tener conocimiento del
proceso y entrar a calificar no sólo la orientación, eficiencia y validez de la
investigación sino las decisiones que en ellos hubieran tomado o deban tomar
los fiscales en cada proceso”. Con ello, no sólo se les confieren poderes
jurisdiccionales sino que se les otorga jerarquía sobre los funcionarios
jurisdiccionales, lo cual afecta la independencia, imparcialidad y competencia
de los fiscales.
Asimismo, explica que la facultad de reasignación de procesos que
confiere la norma lleva a la designación de jueces ad hoc y ex post
facto.
8. Artículo
12 del Decreto Ley 261 de 2000
8.1. Norma
demandada
“ARTICULO 12.
Corresponde al Fiscal General de la Nación, a los Directores de Fiscalías, a
los Fiscales a quienes se les asigne la función de Jefes o Coordinadores de
Unidad y demás Fiscales Delegados, dirigir y coordinar las
investigaciones adelantadas por el Cuerpo Técnico de Investigación de la
Fiscalía General, por otros cuerpos de Policía Judicial, establecidos por la
Constitución o las leyes y por aquellos facultados temporalmente para el
ejercicio de estas funciones.”
8.2. Cargos
formulados por el actor
Para el actor, en la norma acusada se
asignan funciones jurisdiccionales a los Directores de Fiscalía al confiárseles
la dirección y coordinación de las investigaciones adelantadas por el CTI, con lo
cual se configura una ingerencia indebida de funcionarios administrativos en la
función de impartir justicia.
En cualquier caso, señala que esta
atribución no se puede asignar ni siquiera al Fiscal General de la Nación ni a ningún
superior jerárquico de los fiscales que conocen del proceso; la norma le
confiere a quien dirija la Fiscalía un poder excesivo. “…no sólo es
inconstitucional la dirección y coordinación de las investigaciones del CTI por
parte de los directores de fiscalía, sino que como ya se adelantó, igualmente
lo serían las actividades que en el mismo sentido ejercieran el Fiscal General
de la Nación y los jefes o coordinadores de unidad, ya que éstos en su calidad
de tales, sólo pueden realizar ciertas funciones administrativas relacionadas
con el funcionamiento de la respectiva unidad, pero es claro que no podrían
tener ingerencia en las investigaciones adelantadas por los Fiscales adscritos
a las mismas, puesto que de esta manera se estaría vulnerando la independencia
judicial…”
9. Artículo
17 del Decreto Ley 261 de 2000
9.1. Norma
acusada
“ARTICULO 17.
FUNCIONES. El Fiscal General de la Nación tiene la representación de la entidad
frente a las autoridades de poder público así como frente a los particulares y
además de las funciones especiales otorgadas por la Constitución Política,
tiene las siguientes funciones generales:
1. Expedir
reglamentos, órdenes, circulares y los manuales de organización y
procedimientos conducentes a la organización administrativa y al eficaz
desempeño de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.
2. Nombrar,
remover y definir las situaciones administrativas de los servidores de la
entidad.
3. Designar
al Vicefiscal, al Director Nacional de Fiscalías, a los Directores Seccionales
de Fiscalías y a los Fiscales de las Unidades como Fiscales Delegados
Especiales cuando la necesidad del servicio lo exija o la gravedad o
complejidad del asunto lo requiera.
4. Dirigir,
coordinar y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria
contra los presuntos infractores de la ley penal, directamente o a través de
sus delegados.
5. Ser vocero
y responsable por las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación ante los
demás estamentos del Estado y de la sociedad.
6. Asumir las
investigaciones y acusaciones que ordena la Constitución y aquellas que en
razón de su naturaleza, ameriten su atención personal.
7. Dirigir el
intercambio de la información y pruebas sobre nacionales o extranjeros
implicados en delitos cometidos en el exterior.
8. Expedir
los manuales de procedimientos administrativos y de normas técnicas a que se
deben someter los funcionarios de la Fiscalía General y de quienes cumplen
funciones de Policía Judicial.
9.
Reglamentar la recopilación de antecedentes penales al interior de la entidad.
10. Asignar
la planta de personal a cada una de las dependencias de la Fiscalía, y
modificarla cuando lo considere necesario.
11. Desarrollar
y reglamentar en lo no previsto la estructura orgánica de la Fiscalía, con
sujeción a los principios y reglas generales del presente decreto.
12. Diseñar e
implementar un sistema de control interno que permita conocer y evaluar
oportunamente la gestión de la Fiscalía General de la Nación y de sus
servidores.
13.
Comisionar a servidores de la Fiscalía General de la Nación en otras entidades
oficiales, en desarrollo de las investigaciones que así lo ameriten.
14.
Representar a la Nación - Fiscalía General, en los procesos judiciales, para lo
cual podrá constituir apoderados especiales.
15.
Suscribir, como representante legal de la Fiscalía General, los actos y
contratos requeridos para el buen funcionamiento de la misma.
16. Otorgar
atribuciones transitorias a entes públicos que puedan cumplir funciones de
Policía Judicial, bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la
Fiscalía General de la Nación.
17. Aprobar
el anteproyecto del plan de desarrollo de la Fiscalía y enviarlo al Consejo
Superior de la Judicatura para que sea consolidado con el plan de la Rama
Judicial.
18. Aprobar
el anteproyecto de presupuesto y enviarlo al Consejo Superior de la Judicatura
para que sea consolidado con el presupuesto de la Rama Judicial.
19. Efectuar
los traslados presupuestales dentro de las unidades ejecutoras de la Fiscalía
General y solicitar al Gobierno las adiciones que considere pertinentes de
conformidad con las normas generales del Presupuesto.
20. Trasladar
cargos en la Fiscalía General de la Nación de acuerdo con la nomenclatura de
empleos y la escala de salarios establecida.
En ejercicio
de estas atribuciones, el Fiscal General no podrá crear con cargo al Tesoro,
obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en
la ley de apropiaciones iniciales.
21.
Establecer el Manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos de la
Fiscalía.
22. Formar
parte o presidir los Consejos, Comisiones, Comités, Juntas y Estamentos
Directivos que le señale la ley.
23. Nombrar,
remover y definir las situaciones administrativas del Director del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
24. Ejercer
control de tutela sobre los establecimientos públicos adscritos a la Fiscalía
General de la Nación y designar sus directores.
25.
Determinar la representación de la Fiscalía General de la Nación en la Junta de
Inteligencia Nacional, JIN, cuando sea requerida su participación en calidad de
invitado.
26. Hacer las
propuestas de evaluación de recompensas, de méritos y las menciones honoríficas
que procedan.
27. Las demás
funciones que le señale el presente estatuto y la ley.”
9.2. Cargos
formulados por el actor
Expone que el numeral 3 del artículo 17 del Decreto desconoce el
principio de la organización tripartita del poder público al disponer que el
Fiscal General puede designar como Fiscales Delegados Especiales a funcionarios
administrativos, como son el Director Nacional de Fiscalías y los Directores
Seccionales de Fiscalías. Agrega que el artículo 112 de la Ley 600 señala
quiénes son los funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación y
que los demás son funcionarios administrativos que no pueden ejercer funciones
judiciales.
Sostiene que al estatuir el numeral 4 del artículo 17 del Decreto
que es función del Fiscal General dirigir, coordinar y controlar el desarrollo
de la función investigativa y acusatoria de manera directa o por medio de sus
delegados, crea una total dependencia de los fiscales respecto de aquel, en
cuanto el mismo puede indicar cómo deben orientarse y calificarse las
investigaciones, lo cual es contrario al principio del juez natural, es decir,
competente, independiente e imparcial, conforme a lo dispuesto en los artículos
13, 29, 228 y 230 superiores y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos
y 14 del Pacto Universal de los Derechos Humanos.
Señala que al establecer el numeral 6 del artículo 17 del decreto
que el Fiscal General tiene la función de asumir las investigaciones y
acusaciones que en razón de su naturaleza ameriten su atención personal viola
los principios del juez competente previamente determinado por la ley y el principio
de igualdad ante la ley y de igualdad de trato por parte de las autoridades.
Alega que al prever el numeral 11 del artículo 17 del decreto que el
Fiscal General tiene la función de desarrollar y reglamentar en lo no previsto
la estructura orgánica de la Fiscalía, con sujeción a los principios y reglas
generales del mismo decreto, confiere a aquel una facultad reglamentadora que
es competencia exclusiva del Presidente de la República y desconoce los
artículos 13, 29, 113, 189-11, 228 y 230 superiores.
10. Artículo
18 del Decreto Ley 261 de 2000
10.1. Norma
acusada
“ARTICULO 18.
DELEGACION. El Fiscal General de la Nación podrá delegar en los servidores
de la Fiscalía las funciones que convengan al mejor cumplimiento de los
objetivos de la entidad. Vigilará el desarrollo de la delegación y reasumirá
las facultades delegadas cuando lo considere necesario.
Las funciones
previstas en el numeral segundo del artículo 251 de la Constitución Política
podrá delegarlas en los Directores Nacionales y Seccionales de la Fiscalía.
PARAGRAFO. En
su condición de nominador el Fiscal General de la Nación podrá delegar la
facultad de expedir y suscribir los actos administrativos relacionados con la
aceptación de renuncias; la vacancia por abandono del cargo; el retiro por
pensión de jubilación o invalidez absoluta, muerte o retiro forzoso motivado
por la edad. Así mismo podrá delegar el conferir las situaciones
administrativas, los movimientos de personal y la ejecución de las sanciones
disciplinarias impuestas a servidores de la Fiscalía por autoridad competente.”
10.2. Cargos formulados por el actor
Considera que el inciso 1º de artículo 18 del Decreto, que contempla
la delegación de funciones por parte del Fiscal General, es contrario al
artículo 251 de la Constitución, que establece las funciones especiales del
Fiscal General de la Nación, pues las atribuciones señaladas en éste deben ser
ejercidas directamente por aquél y son indelegables, y quebranta también el
artículo 243 ibídem porque la Corte Constitucional mediante sentencia C-472 de
1994, declaró inexequible un aparte del artículo 17 de la Ley 81 de 1993, que
modificó el artículo 121 del anterior Código de Procedimiento Penal, el cual
atribuía al Fiscal General la función de investigar, calificar y acusar, si a
ello hubiere lugar, directamente o por conducto de sus delegados  de la Unidad
de Fiscalía ante la Corte suprema de Justicia, a los altos funcionarios que
gocen de fuero constitucional con las excepciones previstas en la Constitución.
11. Artículo 22 del Decreto Ley 261 de
2000
11.1. Norma acusada
“ARTICULO 22.
FUNCIONES. El Vicefiscal General de la Nación tiene las siguientes
funciones:
1.
Representar al Fiscal General de la  Nación en todas las actuaciones en las que
haya sido delegado por él.
2.
Reemplazar al Fiscal General en sus ausencias temporales o definitivas, en este
último caso hasta cuando la autoridad nominadora efectúe la designación
correspondiente.
3.
Reemplazar al Fiscal General en caso de impedimento procesal.
4.
Coordinar bajo la dirección del Fiscal General de la Nación, la asistencia
judicial, el intercambio de información y de pruebas sobre nacionales o
extranjeros implicados en delitos cometidos en el exterior.
5. Actuar
como Fiscal Delegado especial, en aquellos procesos o actuaciones judiciales
que directamente le asigne el Fiscal General de la Nación.
6.
Asesorar al Fiscal General en la formulación de las políticas de la entidad.
7.
Coordinar la cooperación técnica internacional con los distintos gobiernos y
agencias internacionales interesadas en el desarrollo de los programas que
adelanta la Fiscalía General de la Nación.
8. Dirigir
y controlar el funcionamiento de las dependencias que conforman su Despacho.
9. Las demás
que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la
Nación y que guarden relación con la naturaleza de su cargo.”
11.2. Cargos formulados por el actor
Manifiesta que el artículo 22 del decreto, que contempla las
funciones del Vicefiscal General de la Nación, asigna funciones a un cargo que
no ha sido creado ni por la Constitución ni por la ley.
Afirma que el numeral 2 de dicho artículo establece que el
Vicefiscal puede reemplazar al Fiscal General en sus ausencias temporales o
definitivas, con lo cual el primero puede llegar a ser cabeza de la rama judicial
y por tanto ejercer funciones constitucionales que están reservadas al segundo.
Aduce que el
numeral 5 del mismo artículo, que faculta al Vicefiscal para actuar como Fiscal
Delegado Especial en aquellos procesos o actuaciones judiciales que directamente
le asigne el Fiscal General de la Nación, vulnera el principio del juez
previamente determinado por la ley.
12. Artículo 30 del Decreto Ley 261 de 2000
12.1. Norma acusada
“ARTICULO 30.
DIRECCION NACIONAL DE FISCALIAS. La Dirección Nacional de Fiscalías tiene las
siguientes funciones:
1. Asesorar
al Fiscal General de la Nación en la formulación de políticas referidas a las
funciones de investigación y acusación y, una vez definidas, velar por su
adecuado cumplimiento.
2. Asesorar
a las Direcciones Seccionales y Unidades de Fiscalías, en todo lo pertinente a
sus funciones de investigación y acusación.
3. Dirigir,
coordinar, asignar y controlar las actividades de investigación y acusación
adelantadas por las Unidades de Fiscalías adscritas.
4. Velar
porque las actuaciones asociadas con el cumplimiento de las funciones de
investigación y acusación se adelanten de conformidad con la Constitución, la
ley, los reglamentos establecidos y las políticas de la Fiscalía General de la
Nación.
5. Asignar
el trámite, a través de sus unidades de Fiscalías adscritas, de las apelaciones
y consultas contra las decisiones tomadas por las Unidades de Fiscalías
adscritas a las Direcciones Seccionales.
6. Dirigir la
obtención de la información estadística acerca de las investigaciones y
acusaciones adelantadas por la Fiscalía General y realizar las evaluaciones
pertinentes como soporte a la formulación de la política criminal.
7. Adelantar
el seguimiento a la gestión de las Unidades de Fiscalías y tomar las medidas
necesarias para su efectivo funcionamiento.
8. Diseñar
mecanismos para que los fiscales a todos los niveles, recauden las pruebas que
permitan establecer el perjuicio y su cuantía, así como para que se adopten las
medidas precautelativas necesarias para asegurar el resarcimiento de los daños
a las víctimas.
9.
Participar, en coordinación con la Secretaría General y las otras Direcciones
Nacionales en la elaboración del Plan Integral de Capacitación de la Fiscalía
General de la Nación.
10. Coordinar
con la Dirección Nacional de Cuerpo Técnico de Investigación y la Dirección
Nacional Administrativa y Financiera, las acciones tendientes al desarrollo
eficaz de la función de investigación en la Fiscalía General de la Nación.
11. Dirigir y
controlar el funcionamiento de las dependencias que conforman la Dirección
Nacional de Fiscalías.
12. Las demás
funciones que sean asignadas por el Fiscal General y que guarden relación con
la naturaleza de la dependencia.”
12.2. Cargos
formulados por el actor
Expone que los numerales 2 y 3 del artículo 30 del decreto asignan a
la Dirección Nacional de Fiscalías funciones de asesoría, dirección,
coordinación, asignación y control de las actividades de investigación y acusación
de las Direcciones Seccionales y de todas las unidades de fiscalías.
Indica que en este caso también se asignan funciones judiciales a
funcionarios administrativos, a los cuales además quedan subordinados los
fiscales en el ejercicio de sus funciones judiciales, con violación de los
principios de tridivisión del poder público y de independencia judicial.
Expresa que la función de asesoría prevista en el numeral 2 de dicho
artículo es inconstitucional si se aplica en casos concretos y que las
funciones previstas en el numeral 3 del mismo son en todo caso
inconstitucionales por referirse a la investigación y la acusación en casos
concretos.
Afirma que al
atribuir el numeral 5 del referido artículo al Director de Fiscalías la función
de asignar el trámite, a través de sus Unidades de Fiscalías adscritas, de las
apelaciones y consultas contra las decisiones tomadas por las Unidades de
Fiscalías adscritas a las Direcciones Seccionales, quebranta el principio según
el cual la competencia judicial debe estar establecida en la Constitución o en
la ley, el cual impide que la misma sea fijada mediante actos administrativos.
13. Artículo
31 del Decreto Ley 261 de 2000
13.1. Norma
acusada
“ARTICULO 31.
Las Unidades de Fiscalías adscritas a la Dirección Nacional de Fiscalías tienen
las siguientes funciones:
1. Adelantar
las investigaciones y presentar las acusaciones de los presuntos infractores de
la ley penal, que sean de su conocimiento en el ámbito de su competencia.
2. Dirigir,
coordinar y asignar el desarrollo de las funciones de investigación adelantadas
por las Unidades del Cuerpo Técnico de Investigación y de Policía Judicial que
intervengan en ellas.
3. Actuar
ante las autoridades judiciales que determine la ley.
4. Resolver
los recursos de apelación y de hecho interpuestos contra las decisiones proferidas
en primera instancia por las Unidades de Fiscalías adscritas a las Direcciones
Seccionales, y las consultas de estas mismas providencias cuando hubiere lugar
a ello.
5. Expedir, a
través de los Fiscales que las conforman, órdenes de captura, allanamiento,
intervención de comunicaciones, registro de correspondencia, vigilancia
electrónica y demás actuaciones inherentes a la investigación de los hechos
punibles, de conformidad con la ley.
6. Las demás
funciones que les sean asignadas por el Fiscal General o el Director Nacional
de Fiscalías y que guarden relación con la naturaleza de la dependencia.”
13.2. Cargos
formulados por el actor
Señala que al
establecer el numeral 2 del artículo 31 del Decreto que las Unidades de
Fiscalías adscritas a la Dirección Nacional de Fiscalías tendrán, entre otras,
la función de dirigir, coordinar y asignar el desarrollo de las funciones de
investigación adelantadas por las Unidades del Cuerpo Técnico de Investigación
y de Policía Judicial que intervengan en ellas, vulnera el principio de la
independencia judicial, pues esa función debe ser cumplida por el fiscal que
tiene a su cargo el proceso respectivo, con el fin de orientar la investigación
y adoptar las decisiones en forma autónoma, y no por los jefes o los
coordinadores de dichas unidades.
14. Artículo
32 del Decreto Ley 261 de 2000
14.1. Norma
acusada
“ARTICULO 32.
DIRECCIONES SECCIONALES. Las Direcciones Seccionales de Fiscalías tienen las
siguientes funciones:
1. Dirigir,
coordinar, asignar y controlar las actividades de investigación y acusación
adelantadas por las Unidades de Fiscalía adscritas.
2. Velar por
que las actuaciones asociadas con el cumplimiento de las funciones de
investigación y acusación se adelanten de conformidad con la Constitución, la
ley, los reglamentos establecidos y las políticas de la Fiscalía General.
3. Adelantar,
por intermedio de las Unidades de Fiscalías adscritas, las actividades
inherentes a la investigación y acusación de los presuntos infractores de la
ley penal.
4.
Tramitar, a través de las Unidades de Fiscalías adscritas, las apelaciones
contra las decisiones tomadas por las Unidades Locales de Fiscalías.
5. Coordinar
con la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico de Investigación y con la
Dirección Seccional Administrativa y Financiera, las acciones tendientes al
desarrollo efectivo de la función de investigación.
6. Las demás
funciones que les sean asignadas por el Fiscal General o el Director Nacional
de Fiscalías y que guarden relación con la naturaleza de la dependencia.”
14.2. Cargos
formulados por el actor
Asevera que en el artículo 32 se repiten las mismas infracciones de la
Constitución Política, al preceptuar que las Direcciones Seccionales de las
Fiscalías tienen las funciones, entre otras, de dirigir, coordinar, asignar y
controlar las actividades de investigación y acusación adelantadas por las
Unidades de Fiscalía adscritas (numeral 1), velar por que las actuaciones
asociadas con el cumplimiento de las funciones de investigación y acusación se
adelanten e conformidad con las políticas de la Fiscalía General (numeral 2),
adelantar, por intermedio de las Unidades de Fiscalías adscritas, las
actividades inherentes a la investigación y acusación de los presuntos
infractores de la ley penal (numeral 3) y tramitar, a través de las Unidades de
Fiscalías adscritas, las apelaciones y contra las decisiones tomadas por las
Unidades Locales de Fiscalías (numeral 4).
Señala que este
último numeral asigna a dicho cargo funciones judiciales que constitucionalmente
no puede tener y coloca a su titular en situación de primacía jerárquica sobre
los funcionarios propiamente jurisdiccional.
15. Artículo
42 del Decreto Ley 261 de 2000
La demanda no
formula cargos contra el artículo 42 del decreto 261 de 2000, a pesar de
haberse incluido en el señalamiento de las normas acusadas.
16. Artículos
75-9 y 115-5 de la Ley 600 de 2000
16.1. Norma
acusada
“ARTICULO 75. DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. La Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia conoce:
(…) 9. Del
juzgamiento del viceprocurador, vicefiscal,  magistrados de los consejos
seccionales de la Judicatura, del Tribunal Superior Militar, del Consejo
Nacional Electoral, fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y
tribunales superiores de distrito, procuradores delegados, Registrador Nacional
del Estado Civil, Director Nacional de Fiscalía y directores seccionales de
fiscalía.
(…)
ARTICULO 115. FISCAL GENERAL DE LA NACION.
Corresponde al Fiscal General de la Nación:
(…) 5. Investigar,
calificar y acusar, si a ello hubiere lugar, al Viceprocurador General de la
Nación, al Vicefiscal General de la Nación y a los fiscales delegados ante la
Corte Suprema de Justicia.”
16.2. Cargos
formulados por el actor
Para el actor,
los artículos 115-5 y 75-9 de la Ley 600 de 2000 constituyen adiciones al texto
constitucional, ya que en ellos se concede fuero constitucional a quien el
constituyente no lo otorgó, por lo cual se viola el artículo 235 de la
Constitución.
III. INTERVENCIONES.
1. Intervención de la Defensoría del Pueblo.
Mediante escrito presentado el 10 de abril de 2003, la ciudadana
Olga Lucía Gaitán García, obrando en representación de la Defensoría del
Pueblo, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas, con los siguientes fundamentos:
Manifiesta que por cumplir los fiscales funciones judiciales están
sometidos al cumplimiento de las garantías del juez natural y la independencia
de los jueces y que ésta se predica respecto de otros órganos del poder público
y también respecto de otros funcionarios de la misma rama judicial.
Señala que “la Defensoría del Pueblo considera que la prohibición
de injerencias incluye el derecho a que las personas sometidas a cualquier
forma de investigación penal tengan acceso a la justicia a través de
autoridades que hayan sido asignadas previamente de acuerdo con parámetros
normativos establecidos con claridad y objetividad, condiciones éstas que no
prevén las normas acusadas, las cuales dejan en cabeza del Fiscal General, en
el mejor de los casos, y no pocas veces en funcionarios de segundo orden la
facultad de ‘destacar’ fiscales especiales para situaciones particulares o de
‘desplazar’ a los fiscales delegados para un caso concreto o de reasignar
investigaciones una vez iniciadas y cuando tales funcionarios unilateralmente
lo estimen procedente.
“La garantía de la independencia del juez natural se pierde cuando
normas como las demandadas contemplan facultades asignadas a los funcionarios
que integran la Dirección Nacional de Fiscalías, para ‘dirigir, coordinar,
asignar, y controlar las actividades de investigación y acusación adelantadas
por las unidades de fiscalías adscritas’. De esta forma el llamado sometimiento
al imperio de la ley, la independencia y la garantía del juez natural se ven
relegados a la voluntad de los funcionarios que en últimas terminan
‘controlando’ las funciones de investigación y acusación adelantadas por
quienes tienen la titularidad de las mismas”.
Sostiene que en el control de constitucionalidad de las normas
mencionadas debe tomarse también como referencia la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de la Administración de Justicia, que conforme a la jurisprudencia
de la Corte Constitucional integra el bloque amplio de constitucionalidad y
cuyo artículo 5 dispone que ningún superior jerárquico en el orden administrativo
o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un
funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar
en sus providencias. Añade que algunas de las disposiciones acusadas son
contrarias a este mandato.
En relación con el parágrafo del artículo 3 del Decreto Ley 261 de
2000, que contempla el principio de la investigación integral y establece que la
Fiscalía General no podrá negarse a responder los alegatos y peticiones del
imputado ni a decretar las pruebas que solicite para su defensa, salvo en los
casos previstos en la ley, considera que vulnera los derechos al debido proceso
y de petición, los cuales no admiten excepciones.
Finalmente indica que el Congreso de la República expidió el Acto
Legislativo 03 de 2002, por medio del cual se modificaron las funciones de la
Fiscalía General de la Nación, pero el mismo determina que la aplicación del
nuevo sistema se iniciará en los distritos judiciales a partir del 1º de enero
de 2005 de manera gradual y sucesiva, con un plazo hasta el 31 de diciembre de
2008 para que aquél entre en vigencia plenamente, por lo cual el objeto de la
demanda es válido.
2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Por medio de escrito recibido el 11 de abril de 2003, la ciudadana
Angela María Buitrago Ruiz, actuando en representación del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, formuló las siguientes consideraciones:
Expresa que las normas acusadas que contemplan la asignación y
reasignación de competencias por parte del Fiscal General o de otros
funcionarios de la Fiscalía General quebrantan los principios constitucionales
del juez natural y de la independencia judicial.
Afirma que el cargo de Vicefiscal es dependiente del Fiscal, y no
autónomo, y que la asignación de sus funciones no es contraria al ordenamiento
superior. Agrega que, no obstante, las disposiciones que atribuyen al primero
la función de reemplazar al Fiscal General vulneran la Constitución, por no
cumplirse los requisitos previstos en ésta.
En relación con el parágrafo del artículo 3 del Decreto 261 de 2000,
que consigna el principio de la investigación integral y dispone que la
Fiscalía General no podrá negarse a responder los alegatos y peticiones del
imputado ni a decretar las pruebas que solicite para su defensa, salvo en los
casos previstos en la ley, expone que vulnera el derecho de defensa porque
según la Constitución éste es pleno y no puede ser restringido.
Estima que algunas de las normas demandadas atribuyen funciones
judiciales a funcionarios administrativos y que ello es contrario a la
Constitución. Indica que el principio de jerarquía sólo es aplicable en materia
administrativa y no en materia judicial.
Argumenta que el artículo 18 del decreto reitera una disposición
sobre delegación de funciones del Fiscal General para investigar y acusar a
personas con fuero, la cual fue declarada inconstitucional mediante la
Sentencia C-472 de 1994 dictada por la Corte Constitucional, y que debe
cumplirse el principio de la cosa juzgada constitucional.
3.   Intervención de la ciudadana Ana Rosa Quiñónez
Mediante escrito presentado el 21 de abril de 2003, la ciudadana Ana
Rosa Quiñónez defiende de un lado e impugna de otro las disposiciones que son
objeto de la demanda, con base en los siguientes argumentos:
Después de hacer algunas consideraciones sobre la jurisdicción y la
competencia afirma que la Fiscalía General de la Nación pertenece a la rama
judicial y tiene autonomía administrativa, financiera y presupuestal. Señala
que el cargo de Vicefiscal General de la Nación no ha sido creado por la
Constitución ni por la ley.
Expresa que conforme al artículo 12 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, el Fiscal General de la Nación, el Vicefiscal y los
Fiscales Delegados ante las distintas jerarquías judiciales del orden penal
ejercen las funciones jurisdiccionales que determine la ley. Agrega que por ser
integral y definitivo el control de constitucionalidad de una ley estatutaria,
no es posible acusar por inconstitucionalidad la atribución de jurisdicción al
Vicefiscal Genera de la Nación en el Decreto Ley 261 de 2000 y la Ley 600 el
mismo año, por haber operado la cosa juzgada conforme a la sentencia C-037 de
1996.
Expone que por no tener el Vicefiscal General de la Nación fuero
constitucional, conforme a lo dispuesto en el artículo 251 Superior el
Legislador no podía establecer en el artículo 115 de la Ley 600 de 2000 que es
función del Fiscal General investigar, calificar y acusar a dicho funcionario,
si a ello hubiere lugar.
Indica que, con base en lo previsto en el artículo 116 de la
Constitución y 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el
Director Nacional de Fiscalías y los Directores Seccionales de Fiscalías no son
titulares de jurisdicción y en consecuencia no pueden ser delegatarios de la
misma, de modo que al recibir dicha delegación se vulneran esas normas y
también los artículos 29, 228, 229 y 230 superiores.
Respecto del artículo 10 del Decreto Ley 261 de 2000, según el cual
los fiscales delegados actuarán siempre en representación de la Fiscalía
General de la Nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del
Fiscal General, sin perjuicio de la autonomía en sus decisiones judiciales,
considera que existe cosa juzgada, en virtud de la sentencia C-558 de 1994, que
declaró exequible en forma condicionada un aparte del artículo 19 del Decreto
2600 de 1991, el cual contenía el anterior Estatuto Orgánico de la Fiscalía
General de la Nación.
4.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Por medio de escrito radicado el 21 de abril de 2003, la ciudadana
Ana Lucía Gutiérrez Guingue, obrando en nombre del Ministerio del Interior y de
Justicia, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones
acusadas, con base en las siguientes razones:
Formula algunas consideraciones generales sobre los principios de la
buena fe y de la confianza legítima, con apoyo en sentencias de la Corte
Constitucional, y expresa que tratándose de la administración de justicia
dichos principios adquieren relevancia en cuanto se traducen en la prevalencia
del derecho sustancial, en el sometimiento de los jueces al imperio de la ley y
en la administración de justicia con sustento en criterios auxiliares como la
equidad, la jurisprudencia, los principios generales del Derecho y la doctrina.
Afirma que el Acto Legislativo 03 de diciembre 19 de 2002 modifica
los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución y dispone en su artículo 5 que
entrará a regir “a partir de su aprobación, pero se aplicará de acuerdo con
la gradualidad que determine la ley”. A continuación cita apartes de la
sentencia C-443 de 1997 proferida por la Corte Constitucional, en los cuales se
hace la distinción entre los conceptos de validez, vigencia, derogación y
eficacia de la ley y señala que dicho acto legislativo es válido y se encuentra
vigente, por lo cual el examen sobre la constitucionalidad de las normas
demandadas debe hacerse con referencia a las nuevas normas contenidas en él.
Citando pronunciamientos de esta Corporación sostiene que cuando las
normas legales existentes son manifiestamente contrarias a las nuevas normas
constitucionales, aquellas deben ser declaradas inexequibles y que, por el contrario,
cuando las primeras guardan coherencia y concordancia con las segundas, las
mismas deben mantenerse en el ordenamiento jurídico.
Señala que algunas de las normas demandadas no sólo guardan armonía
con las nuevas normas constitucionales, sino que también han sido acogidas por
el constituyente, por lo cual si se hiciera su cotejo se llegaría a la
situación absurda de cuestionar la constitucionalidad de un mandato superior.
Expone que corresponde al estatuto superior definir los mecanismos
de administración de justicia y consagrar los principios, derroteros y límites
de tal actividad, dejando la reglamentación correspondiente al legislador, como
lo hace el artículo 116 Superior. Manifiesta que por tanto son inaceptables las
consideraciones del demandante en torno a la inexistencia del cargo de
Vicefiscal General de la Nación y que las calidades de éste deben ser las
mismas del Fiscal Genera, por estar llamado aquel a suplir la ausencia de éste.
Asevera que el numeral 9 del artículo 250 superior, reformado por el
artículo 2º del Acto Legislativo 03 de 2002, remite a la ley el desarrollo de
las funciones de la Fiscalía General de la Nación, y plantea que es inexacta la
afirmación del demandante en el sentido de que conforme al artículo 249 de la
Constitución solamente el Fiscal General y los fiscales delegados ejercen
funciones judiciales y los demás funcionarios de la entidad desempeñan
funciones administrativas. Añade que es constitucional la delegación de
funciones de diversa naturaleza, incluidas las judiciales, al Director Nacional
y los Directores Seccionales de Fiscalías y a los Fiscales Delegados
Especiales.
En relación con la delegación de la facultad del Fiscal General de la
Nación para investigar, calificar y acusar a los altos funcionarios que gocen
de fuero constitucional, con las excepciones previstas en la Constitución,
facultad señalada en el artículo 251 Superior, expresa que la Corte
Constitucional en la sentencia C-472 de 1994, reiterada en la sentencia T-348
de 1995, señaló que dicha facultad no puede ser objeto de delegación pero puede
ser objeto de comisión, siempre y cuando aquel funcionario adopte las
decisiones de calificación y acusación o abstención de ésta.
Arguye que siendo la Fiscalía General de la Nación una entidad
judicial, nada impide que conforme a las normas legales cambie la radicación de
procesos y designe un funcionario especial para adelantar la instrucción
correspondiente, en cuanto con ello se busca asegurar una pronta y eficiente
administración de justicia.
Opina que las atribuciones de dirección, coordinación y seguimiento
atribuidas al Fiscal General de la Nación, y por su conducto a sus delegados,
se ajustan a la Constitución en cuanto implican una garantía de coherencia y
seguridad jurídicas e igualdad de trato en la administración de justicia, sin
que se quebrante el principio de independencia judicial. Indica que en el mismo
sentido es inevitable que tales funciones del Fiscal General se desconcentren a
través de los directores, jefes de unidad y coordinadores.
Señala que según el parágrafo del artículo 3º del Decreto Ley 261 de
2000, la Fiscalía General no podrá negarse a responder las peticiones y los
alegatos que presente el imputado, ni a decretar las pruebas que solicite para
su defensa, salvo en los casos previstos en la ley, y que esta disposición no
es contraria al derecho de defensa pues sólo persigue asegurar la lealtad
procesal y evitar el entorpecimiento de la recta administración de justicia.
5.   Intervención del Fiscal General de la Nación
Mediante escrito presentado el 21 de abril de 2003, el ciudadano
Luis Camilo Osorio Isaza, Fiscal General de la Nación, formula las siguientes
consideraciones:
Sostiene que la Fiscalía General de la Nación tiene un esquema
piramidal en cuya cúspide se encuentra el Fiscal General y que su actividad
está sometida a un control jerárquico de naturaleza administrativa, que no
afecta la independencia de los fiscales en el ejercicio de sus funciones
judiciales. Afirma que así fue considerado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-558 de 1994.
Expresa que en ese contexto el Fiscal General tiene la posibilidad
de reasignar procesos y nombrar fiscales especiales para un determinado caso,
pues dichas medidas están encaminadas al dinamismo y la eficacia de la
administración de justicia, con los mejores recursos humanos disponibles y
buscando el beneficio social, lo cual fue dilucidado y convalidado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-155 de 1996.
Indica que dichas decisiones del Fiscal General no vulneran el
principio del juez natural, porque la existencia del nuevo funcionario está
prevista en la ley antes de la conducta punible que se investiga, de modo que
sólo hay un desplazamiento del servidor público y no de sus funciones. Por otra
parte, el fiscal no ostenta la calidad de juez sino la de investigador y
acusador, que debe actuar respetando el derecho de defensa y, en general, el
debido proceso.
En relación con el cargo por la presunta inexistencia del cargo de
Vicefiscal General de la Nación argumenta que la Constitución no es
omnicomprensiva y su desarrollo corresponde a la ley. De ello se colige que el
legislador puede crear, suprimir o modificar cargos como aquel, lo cual
refuerza el numeral 2 del artículo 251 superior al facultar al Fiscal General
para nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los empleados bajo su
dependencia. Por tanto, los artículos 22 del Decreto Ley 261 de 2000 y 116 de la
Ley 600 de 2000 se ajustan a la Constitución.
Expone que el otorgamiento de fuero de juzgamiento ante la Corte
Suprema de Justicia a las personas señaladas en el artículo 75, numeral 9, de la
Ley 600 de 2000 no quebranta el artículo 235 Superior, porque el mismo puede
ser conferido también por el legislador.
Estima que el artículo 1º del Decreto Ley 261 de 2000, que contempla
la estructura de la Fiscalía General, no infringe el artículo 249 Superior,
pues aquel desarrolla éste al señalar expresamente quiénes son fiscales
delegados.
Manifiesta que el Vicefiscal General de la Nación, el Director
Nacional de Fiscalías y los Directores Seccionales de Fiscalías ejercen
funciones jurisdiccionales, como puede deducirse claramente del contenido del
artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.
Respecto del cargo contra el parágrafo del artículo 3º del citado
decreto, en virtud del cual la Fiscalía General de la Nación no podrá negarse a
responder los alegatos y peticiones del imputado ni a decretar las pruebas que
solicite para su defensa, salvo en los casos previstos en la ley, solicita a la
Corte que tenga en cuenta el examen realizado por la Corporación en relación
con una disposición idéntica contenida en el parágrafo del artículo 23 de la
Ley 270 de 1996, la cual fue declarada exequible mediante la sentencia C-037 de
1996.
Dictamina que el cargo contra el artículo 18 del referido decreto,
sobre delegación por parte del Fiscal General, tiene una sustentación errada,
en cuanto atribuye a la disposición un contenido que no tiene, por lo cual la
decisión debe ser inhibitoria. Agrega que en caso de que la Corte adopte
decisión de fondo, la norma debe declararse constitucional, pues la delegación
ha de entenderse para funciones totalmente distintas a las consagradas en el
artículo 251, numeral 1, superior, como lo señaló la Corporación en las
sentencias C-558 de 1994 y C-037 de 1996.
Finalmente expresa que las acusaciones contra los numerales 3, 4, 6
y 16 del artículo 17 del Decreto Ley 261 de 2000 no resisten examen alguno,
pues ellos reproducen las funciones asignadas al Fiscal General de la Nación en
los artículos 249, 250 y 251 de la Constitución.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto No. 3227 radicado el 20 de mayo de 2003, el
Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la
Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con los
siguientes fundamentos:
Expresa que la Fiscalía General de la Nación fue creada como ente
titular de la acción penal en nombre del Estado para la etapa de la
investigación de los procesos penales. En la etapa del juzgamiento el fiscal es
un sujeto procesal encargado de acusar al presunto infractor de la ley penal
ante los jueces del conocimiento.
Manifiesta que las disposiciones constitucionales sobre composición
y funciones de la Fiscalía General de la Nación no constituyen una regulación
acabada, por lo cual el legislador es el encargado de precisar y especificar la
materia. Agrega que por ello cuando los artículos 1, 2 y 5 del Decreto Ley 261
de 2000 señalan que el Despacho del Vicefiscal General de la Nación hace parte
de la estructura interna de la Fiscalía General y que ejerce funciones
jurisdiccionales con competencia en todo el territorio nacional, se ajustan a
lo dispuesto en los artículos 150, 249 y 250 Superiores.
Estima que así mismo se ciñe a la Constitución que las normas
demandadas hayan establecido que los Directores Nacional y Seccionales de
Fiscalías y los Fiscales Especiales sean delegados del Fiscal General de la
Nación, para el cumplimiento de las funciones de éste, en cuanto lo que hizo el
legislador fue tomar las funciones atribuidas a la Fiscalía, por las cuales es
responsable el Fiscal General como titular del ente acusador, y distribuirlas
en los funcionarios y dependencias de los distintos niveles, de tal manera que
se asegure que, sin perjuicio de la autonomía judicial de los fiscales, los
mismos estén dirigidos por el titular del organismo, quien debe asegurarse de
que las labores se desarrollen conforme a la política criminal fijada por el
Estado.
Asevera que el parágrafo del artículo 3º del decreto contempla el
principio de la investigación integral como garantía de los investigados, en
cuanto impone a la Fiscalía General de la Nación el deber de investigar no sólo
lo desfavorable sino también lo favorable para ellos, por lo cual no puede
negarse a responder sus alegatos y peticiones ni a decretar pruebas que
soliciten para su defensa, y que a excepción, en el sentido de que podrán
negarse cuando la ley lo autorice, no viola el derecho fundamental al debido
proceso porque éste no es absoluto y puede ser limitado por el legislador, por
ejemplo cuando la petición es irrespetuosa, siempre y cuando no desconozca los
derechos constitucionales.
Expresa que el artículo 6º del Decreto Ley 261 de 2000 y el artículo
112 de la Ley 600 de 2000 autorizan al Fiscal General y a los Directores de
Fiscalías para que destaquen un Fiscal Especial en casos particulares, y el
artículo 115, numerales 2 y 4, de la Ley 600 de 2000 faculta al primero para
que en casos excepcionales que requieran atención directa desplace a cualquier
fiscal delegado. Así mismo, durante la instrucción y cuando sea necesario para
asegurar su eficiencia podrá ordenar la remisión de la actuación adelantada por
un fiscal delegado al despacho de cualquier otro mediante resolución motivada.
Conceptúa que estas disposiciones no vulneran los principios de
separación de poderes, independencia judicial y juez natural porque el Fiscal
General de la Nación y los Directores Nacional y Seccionales de Fiscalías son
titulares de funciones administrativas para asegurar el cumplimiento de las
funciones de investigación y acusación en forma eficiente y eficaz. Agrega que
también es juez natural el previamente establecido en la ley para cuando
ocurran las circunstancias que justifiquen la reasignación del proceso.
Plantea que los artículos 75, numeral 9, y 115, numeral 5, de la Ley
600 de 2000 atribuyen a la Corte Suprema de Justicia y al Fiscal General de la
nación el juzgamiento y la investigación, calificación y acusación,
respectivamente, de altos funcionarios, entre los cuales están algunos que no
tienen fuero en virtud de lo dispuesto en el artículo 235 Superior, o que no es
inconstitucional porque el legislador puede hacer uso de su potestad de configuración
en la materia y establecer un fuero legal especial para dichos funcionarios por
razón de sus funciones y responsabilidades.
Señala que los artículos 116 de la Ley 600 de 2000 y 22 del Decreto
Ley 261 de 2000 contemplan las funciones del Vicefiscal General de la Nación,
que el artículo 249 Superior autoriza la creación legal de dicho cargo y que
las funciones asignadas al mismo en las normas acusadas son las mismas
contempladas en forma general en aquella disposición de la Constitución y en el
artículo 250 ibídem, por lo cual considera que con base en la potestad de
configuración legislativa tales normas se ajustan al ordenamiento superior.
En relación con los artículos 11 del Decreto Ley 261 de 2000, que
señala funciones del Fiscal General de la Nación, los Directores de Fiscalías y
los Fiscales Jefes o Coordinadores de Unidad, y 17 del mismo decreto, que
contempla las funciones del Fiscal General de la Nación, afirma que éste último
funcionario tiene funciones tanto judiciales como administrativas y que son de
orden constitucional y legal.
Indica que la disposición contenida en el numeral 3º del artículo 11
del Decreto, sobre seguimiento y evaluación de los resultados de las
investigaciones y reasignación de procesos, se ajusta a lo dispuesto en los
artículos 249, 250 y 251 de la Constitución, en cuanto la Fiscalía General debe
tener unidad de dirección en materia de investigación, calificación y acusación
y requiere un control jerárquico en el campo administrativo, pero en el campo
judicial rige el principio de independencia y en consecuencia los medios de
control son los recursos.
Anota que cuando el Fiscal General designa funcionarios especiales
judiciales no se vulnera el principio del juez natural, por ser una institución
excepcional y siempre que se utilice para garantizar la imparcialidad e
independencia del funcionario y la eficiencia de la entidad.
Con referencia al numero 4º del artículo 17 del Decreto Ley 261 de
2000, según el cual corresponde al Fiscal General dirigir, coordinar y
controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria contra los
presuntos infractores de la ley penal, directamente o a través de sus
delegados, dictamina que se trata de una función administrativa tendiente a
asegurar el cumplimiento de la política criminal del Estado y la eficiencia de la
administración de justicia y que no vulnera la autonomía e independencia de los
fiscales delegados. Añade que las mismas consideraciones pueden hacerse en
relación con la función contemplada en el numeral 6 del mismo artículo, en
virtud del cual compete al citado funcionario asumir las investigaciones y
acusaciones que ordena la Constitución y aquellas que en razón de su naturaleza
ameriten su atención personal.
Sostiene que el numeral 11 del mencionado artículo 17, que asigna al
Fiscal General la función de desarrollar y reglamentar en lo no previsto la
estructura orgánica de la Fiscalía, con sujeción a los principios y reglas
generales del mismo decreto, no es contrario al artículo 189 superior porque no
es una facultad para reglamentar la ley sino para regular situaciones internas,
con base en su autonomía funcional, tales como la organización de grupos de
trabajo, la integración de comisiones, misiones y actividades especiales y el
reparto de procesos.
Manifiesta que el numeral 16 del mismo artículo 17, conforme al cual
corresponde al Fiscal General otorgar atribuciones transitorias a entes
públicos que pueden cumplir funciones de Policía Judicial, bajo la
responsabilidad y dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación, no
vulnera la Constitución, ya que dicha norma sólo reproduce la contenida en el
numeral 5 del artículo 251 superior.
Expresa que el inciso 1º del artículo 18 del Decreto Ley 261 de
2000, que consagra la facultad de delegación de funciones del Fiscal General en
los servidores de la Fiscalía General, no se refiere a la delegación de
funciones judiciales, ya que como titular del Despacho puede adelantar
personalmente las diligencias, desplazar del conocimiento a cualquier
funcionario, asignar o reasignar procesos, sino a las funciones
administrativas, de conformidad con lo previsto en los artículos 209 y 211 de la
Constitución y en ejercicio de la potestad de configuración del Legislador.
Señala que los numerales 2, 3 y 5 del artículo 30 del Decreto Ley
261 de 2000 no asignan funciones judiciales al Director Nacional de Fiscalías,
sino funciones administrativas de apoyo al cumplimiento de aquellas por parte
de las Direcciones Seccionales y Unidades de Fiscalía, por lo cual no se
quebrantan los principios de independencia e imparcialidad judiciales.
Opina que el numeral 2 del artículo 31 del citado decreto, que
atribuye a las Unidades de Fiscalías adscritas a la Dirección Nacional de
Fiscalías la función de dirigir, coordinar y asignar el desarrollo de las funciones
de investigación adelantadas por las Unidades del Cuerpo Técnico de
Investigación y de Policía Judicial que intervengan en ellas, se ajusta a la
Constitución, pues si bien el Fiscal General es el director de la Policía
Judicial, el legislador en ejercicio de la potestad de configuración normativa
puede atribuir las funciones indicadas a fiscales delegados para que las
desempeñen bajo la coordinación y supervisión de aquel. Por tanto, no se
vulneran los artículos 249, 250 y 251 superiores.
Agrega que por las mismas razones estima que el artículo 12 del
mismo decreto es constitucional, al disponer que el Director Seccional de
Fiscalías debe dirigir y coordinar las funciones adelantadas por el Cuerpo
Técnico de Investigación de la Fiscalía.
Expresa que el numeral 2 del artículo 32 del decreto, conforme al
cual las Direcciones Seccionales de Fiscalías tienen, entre otras, la función
de velar por que las actuaciones asociadas con el cumplimiento de las funciones
de investigación y acusación se adelanten de conformidad con la Constitución,
la ley, los reglamentos establecidos y las políticas de la Fiscalía General, no
es contrario al principio de la independencia judicial, porque la disposición
se refiere a las políticas de investigación criminal, persecución de los
delitos y ejecución de las órdenes de captura y a la dirección y coordinación
administrativas, y no a la adopción de decisiones judiciales por parte de los
fiscales delegados.
Señala que el contenido del numeral 3 del mismo artículo, en virtud
del cual las direcciones Seccionales de Fiscalías tienen la función de
adelantar, por intermedio de las Unidades de Fiscalías adscritas, las
actividades inherentes a la investigación y acusación de los presuntos
infractores de la ley penal, no significa que el Director Seccional sustituya a
los fiscales, por ser aquel titular de funciones administrativas.
Expone que los numerales 2 y 5 del artículo 42 del decreto, que
estatuyen que las Direcciones Seccionales del Cuerpo Técnico de Investigación
tienen, entre otras, las funciones de adelantar, a través de las Unidades del
Cuerpo Técnico de Investigación adscritas a la Dirección Seccional, las
investigaciones de los delitos de competencia de la Dirección Seccional de
Fiscalías y responder por su desarrollo, y efectuar el seguimiento y evaluar
los resultados de las investigaciones adelantadas por las Unidades del Cuerpo
Técnico de Investigación adscritas, no vulneran los artículos 249, 250 y 251 de
la Constitución, porque no atribuyen a dichas Direcciones Seccionales funciones
propias de Fiscal General y de los delegados sino las otorgadas mediante
comisión por los fiscales competentes.
Agrega que el fiscal competente es el director de la instrucción y
que la práctica de las diligencias objeto de comisión al Cuerpo Técnico de
Investigación es coordinada por el Director Seccional de éste y cumplida por la
unidad especializada correspondiente, sin que se produzca un desplazamiento de
la dirección de la investigación, del fiscal respectivo al Director Seccional.
Indica que este funcionario efectúa el seguimiento y la evaluación de los
resultados de las diligencias realizadas por las unidades a su cargo y que
dichas funciones tienen carácter administrativo.
Finalmente manifiesta que el examen de constitucionalidad se ha
realizado con base en los textos originales de la Constitución Política de 1991
y no es posible realizarlo con fundamento en el Acto Legislativo 03 de 2002,
por comenzar éste a regir en el año 2005.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir sobre la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numerales 4 y 5, de la Constitución Política.
2. Problemas jurídicos a resolver
2.1. Como primera medida, la Corte debe determinar si la
constitucionalidad de las normas acusadas se debe evaluar de conformidad con el
esquema trazado por el Constituyente de 1991, o aplicando las normas contenidas
en el Acto Legislativo No. 3 de 2002, que modificaron los artículos 116, 250 y
251 de la Carta Política. Una vez resuelto este interrogante, la Corte
procederá a estudiar los problemas que se señalan a continuación.
2.2. ¿Las normas acusadas asignan, como señala el actor, funciones
jurisdiccionales a funcionarios administrativos de la Fiscalía? Si ello es así,
¿se desconoce con esta atribución de funciones por parte de la ley lo dispuesto
en el artículo 249 Superior?
2.3. ¿Resulta inconstitucional, como indica el demandante, que la
ley atribuya funciones jurisdiccionales al Vicefiscal General de la Nación? ¿Se
desconoce la Constitución al asignar a la Corte Suprema de Justicia la función
de juzgar penalmente a este funcionario?
2.4. ¿La autonomía, independencia e imparcialidad de los fiscales en
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, así como el principio de
determinación legal de la competencia judicial, resultan lesionados por (i) la
figura de los fiscales delegados especiales, (ii) la posibilidad que tiene el
Fiscal General de asumir directamente el conocimiento de determinados procesos,
o asignárselos a un Fiscal Delegado distinto a aquél que venía conociéndolos,
(iii) la aplicación del principio de jerarquía al interior de la Fiscalía
General de la Nación, (iv) la función del Fiscal General de la Nación y los
Directores de Fiscalías de dirigir y coordinar las investigaciones adelantadas
por el Cuerpo Técnico de Investigación y otros cuerpos de policía judicial, (v)
la facultad otorgada al Fiscal General de la Nación, los Directores de
Fiscalías y los Jefes o Coordinadores de Unidad de Fiscalías de efectuar un
seguimiento y una evaluación de resultados de las investigaciones adelantadas
por los distintos fiscales, así como de cambiar su asignación cuando lo estimen
necesario, o (vi) la facultad que tiene el Fiscal General de dirigir, coordinar
y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria contra los
presuntos infractores de la ley penal, directamente o a través de sus
delegados, así como la función similar que se otorga a la Dirección Nacional de
Fiscalías respecto de sus Fiscalías adscritas?
2.5. ¿Se viola la Constitución al disponer que el Legislador podrá
introducir excepciones al deber de los fiscales y jueces de (i) responder a los
argumentos que presenten los sujetos procesales, en particular a los formulados
por la defensa, y (ii) decretar las pruebas que éstos soliciten?
2.6. ¿Se desconocen los mandatos de la Carta al atribuir funciones
reglamentarias al Fiscal General de la Nación?
2.7. ¿Es contrario a la Constitución que la Ley permita al Fiscal
General de la Nación delegar sus funciones propias?
2.8. ¿Se desconoce el principio de predeterminación legal de las
competencias judiciales al otorgar a la Dirección Nacional de Fiscalías la
competencia para “asignar el trámite, a través de sus unidades de Fiscalías
adscritas, de las apelaciones y consultas contra las decisiones tomadas por las
Unidades de Fiscalías adscritas a las Direcciones Seccionales”?
3. El parámetro de constitucionalidad a aplicar
3.1. Planteamiento del problema
Los cargos formulados por el actor controvierten la
constitucionalidad de ciertas disposiciones legales relativas a la Fiscalía
General de la Nación. Teniendo en cuenta que el Congreso aprobó, el día
diecinueve (19) de diciembre de dos mil dos (2002), el Acto Legislativo No. 3
del mismo año, y que por medio de éste se introdujeron importantes
modificaciones al diseño constitucional de la Fiscalía –y, como se verá, al
sistema de procedimiento penal como un todo -, el primer problema que se
plantea a la Corte es el de determinar si el examen de constitucionalidad de
las normas acusadas se debe llevar a cabo con referencia a las disposiciones de
dicho Acto Legislativo, o si el parámetro de constitucionalidad a aplicar son
los mandatos originales del Constituyente de 1991, anteriores a tal enmienda.
El problema se deriva directamente de lo dispuesto en el artículo 5
del Acto Legislativo en cuestión, que se transcribe a continuación:
“Artículo 5. Vigencia. El
presente acto legislativo rige a partir de su aprobación, pero se aplicará de
acuerdo con la gradualidad que determine la ley y únicamente a los delitos
cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezca. La
aplicación del nuevo sistema se iniciará en los distritos judiciales a partir
del 1º de enero de 2005 de manera gradual y sucesiva. El nuevo sistema deberá
entrar en plena vigencia a más tardar el 31 de diciembre del 2008.
“Parágrafo transitorio. Para que el nuevo sistema previsto en este
Acto Legislativo pueda aplicarse en el respectivo distrito judicial, deberán
estar garantizados los recursos suficientes para su adecuada implementación, en
especial la de la Defensoría Pública. Para estos efectos, la comisión de
seguimiento de la reforma creada por el artículo 4º transitorio, velará por su
cumplimiento”.
Una primera lectura de este artículo, en el contexto del Acto
Legislativo como un todo, revela que fue voluntad del Congreso de la República,
en ejercicio de su función constituyente, instaurar un nuevo sistema de
investigación y juzgamiento en materia penal, cuya aplicación e implementación
se han de llevar a cabo de manera gradual y sucesiva en los
distintos distritos judiciales del país, según lo establezca la ley, y de
conformidad con la disponibilidad de recursos indispensable para ello. La
pregunta que surge necesariamente de este mandato es, por ende, si es viable aplicar
las disposiciones del Acto Legislativo No. 3 de 2002 en tanto parámetro de
constitucionalidad de las normas acusadas en el presente caso, aún con
anterioridad a que el Congreso haya definido la forma en que se habrán de
desarrollar los referidos procesos de aplicación e implementación gradual del
nuevo sistema de investigación y juzgamiento penales –puesto que, hasta la
fecha, el Legislador aún no ha aprobado los cuerpos normativos necesarios para
poner en marcha tales procesos -. En otras palabras, para determinar el
parámetro de constitucionalidad a aplicar en el presente proceso, la Corte se
pregunta si es procedente dar aplicación a las normas constitucionales que
fundamentan el nuevo sistema de procedimiento penal, tal y como están
contenidas en el Acto Legislativo No. 3 de 2002, haciendo caso omiso de la
voluntad expresa del constituyente de someter dicho sistema a un proceso de
aplicación e implementación progresivo y gradual.
La respuesta a este interrogante es compleja. Requiere determinar,
por una parte, el contenido específico de las categorías utilizadas por el
Congreso de la República en el artículo 5º del Acto Legislativo en cuestión
–“vigencia”, “aplicación”, “implementación”- y diferenciarlas de otras nociones
jurídicas básicas –“existencia”, “validez”, “eficacia”- con las cuales se
entrecruzan, y que también se deben tener en cuenta al resolver el problema
sobre el criterio de constitucionalidad aplicable en este proceso. Por otra,
exige que la Corte haga referencia a la jurisprudencia constitucional existente
en relación con la posibilidad de que el Congreso de la República, en ejercicio
de su función legislativa o de su función constituyente, diseñe políticas
públicas, en particular en materia criminal, y haga uso de instrumentos
normativos –tales como el Acto Legislativo No. 3 de 2002- para efectos de
materializar tales políticas en la forma que considere más apropiada. Finalmente,
exige efectuar un análisis de los cambios instituidos en el sistema penal por
el constituyente derivado, para apreciar que se ha adoptado un “nuevo sistema”
y comprender cómo su instrumentalización gradual es una decisión de política
criminal que se ha expresado en términos normativos en el artículo 5º del Acto
Legislativo mencionado, y que resulta vinculante, por su rango constitucional,
para la Corte. Por su importancia para la resolución del problema jurídico en
comento, cada uno de estos tres temas se estudiará brevemente en los acápites
siguientes.
3.2. Definición y contextualización de las categorías utilizadas por
el Congreso en el artículo 5º del Acto Legislativo No. 3 de 2002.
Como se ha señalado, al determinar la forma en que el Acto
Legislativo habría de entrar en vigor, el Congreso de la República, en
ejercicio de su función constituyente, utilizó una serie de categorías
jurídicas a manera de herramientas para lograr su propósito legítimo de
instaurar gradualmente el nuevo sistema de investigación y juzgamiento en
materia penal. Tales categorías, según se utilizan en el Artículo 5º del Acto
Legislativo, son:
(a) “vigencia”, utilizada en (i) el
título del artículo, (ii) la frase “a los delitos cometidos con
posterioridad a la vigencia que en ella se establezca”, y (iii) la frase “el
nuevo sistema deberá entrar en plena vigencia a más tardar el 31 de diciembre
del 2008”;
(b) “aplicación”, utilizada en (i) la
frase “se aplicará de acuerdo con la gradualidad que determine la ley y
únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella
se establezca”, (ii) la frase “la aplicación del nuevo sistema se
iniciará en los distritos judiciales a partir del 1º de enero de 2005 de manera
gradual y sucesiva”, y (iii) la expresión del parágrafo transitorio: “Para
que el nuevo sistema previsto en este Acto Legislativo pueda aplicarse en el
respectivo distrito judicial…”; y
(c) “implementación”, utilizada en la
primera frase del parágrafo transitorio: “Para que el nuevo sistema previsto
en este Acto Legislativo pueda aplicarse en el respectivo distrito judicial,
deberán estar garantizados los recursos suficientes para su adecuada implementación,
en especial la de la Defensoría Pública”.
El significado de estas categorías se entrecruza con el de algunas
nociones jurídicas básicas, tales como “existencia”, “validez” y “eficacia”; de
hecho, el lenguaje utilizado por el constituyente en las disposiciones de este
mismo artículo del Acto Legislativo presupone la utilización de estos tres
últimos conceptos en tanto herramientas normativas para materializar en forma
gradual y sucesiva los cambios introducidos al sistema penal, ya que, por
ejemplo, al establecer en la primera frase que “el presente acto legislativo
rige a partir de su aprobación”, el constituyente implícitamente presume
que el acto legislativo ya existe, y que al haber sido aprobado, “rige”
–esto es, está vigente y puede empezar a surtir efectos, según se explicará más
adelante- a partir del momento en que sea aprobado; y al determinar que el Acto
Legislativo se aplicará “de acuerdo con la gradualidad que determine la ley
y únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en
ella se establezca”, el constituyente reguló en términos generales aspectos
de la eficacia jurídica que habrían de tener las normas constitutivas
del nuevo sistema penal, defiriendo al legislador la determinación específica
del momento y el modo en que los efectos jurídicos de dichas disposiciones
habrán de generarse.
Por lo anterior, es necesario que la Corte se pronuncie brevemente
sobre el significado y alcance que tiene cada uno de estos seis conceptos en el
ordenamiento jurídico colombiano, puesto que sólo así se puede interpretar
adecuadamente la voluntad del constituyente derivado, tal y como quedó plasmada
en el Artículo 5º del Acto Legislativo en cuestión. Para estos efectos, de
carácter hermenéutico, resulta pertinente hacer una referencia sumaria al
debate que existe entre los teóricos del Derecho sobre el contenido y alcance
de algunas de estas nociones.
3.2.1. La diversidad de posiciones teóricas coexistentes impide
concluir que el Acto Legislativo obedece a una teoría determinada.
3.2.1.1. El debate que se ha generado entre las diferentes
corrientes de la teoría jurídica en torno al contenido y alcance de las
nociones básicas en comento - en especial alrededor de los conceptos de
“existencia”, “validez” y “eficacia”-, se explica por las distintas formas en
las que cada una de las principales posturas teóricas concibe las normas, el
ordenamiento jurídico y el derecho como tal. No corresponde a la Corte entrar a
estudiar en detalle este debate, puesto que ello no es pertinente en el
presente caso, como tampoco le corresponde definir una posición al respecto.
Simplemente basta con ilustrar la variabilidad con la que han sido utilizados estos
conceptos básicos por algunas escuelas y pensadores del derecho, haciendo
referencia a algunos ejemplos dicientes, para demostrar por qué su definición
debe buscarse al interior del ordenamiento colombiano mismo.
3.2.1.2. En primer lugar, la cuestión de la “existencia” de
las normas dentro de un determinado sistema jurídico a menudo es equiparada por
los juristas a la noción de “validez” o a la de “eficacia social”,
dependiendo de la corriente teórica a la cual se adscriban. Mientras que los
representantes de la tradición positivista, entre ellos Hans Kelsen, sostienen
que la existencia de las normas se asimila a su validez, esto es, a su
expedición por la autoridad competente a través de los procedimientos indicados
por el ordenamiento[3], los pensadores de la
tradición realista consideran que la existencia de las normas depende de su
eficacia social, es decir, de su efectiva aplicación por parte de los
funcionarios competentes –en especial los jueces- y por los miembros de la
comunidad[4]. Hay quienes asumen una
posición intermedia, tales como G. H. von Wright, quien señala que la
existencia de una norma requiere dos condiciones básicas: (1) haber sido
dictada por una autoridad normativa con competencia para ello, - es decir, ser
válida[5]-, y (2) haber sido
recibida cognoscitivamente por su destinatario, quien debe estar en condiciones
de cumplir con lo que allí se le ordena - es decir, la norma debe tener la
potencialidad de ser socialmente eficaz -. Otros teóricos[6]
consideran que la noción de “existencia” debe ser separada conceptualmente
tanto de la idea de “validez” como de la noción de “eficacia”, puesto que (a)
la asimilación de existencia y validez conduce a un regreso al infinito, ya que
para ser válida/existente, cada norma dependería de la preexistencia de otra
norma válida con cuyos requisitos habría de cumplir[7],
y (b) la asimilación de existencia y eficacia conduce al absurdo de que para
quienes conocen y cumplen la norma ésta existe, mientras que para quienes no la
conocen o no la cumplen, resulta inexistente.
3.2.1.3. En segundo lugar, el desarrollo teórico que se ha dado a la
noción de “validez” tampoco es en absoluto claro ni homogéneo. Para efectuar
una comparación diciente, es relevante citar a cuatro autores que exponen, cada
uno desde su perspectiva, el sentido del término “validez”:
(a) En primer lugar, Hans Kelsen, representante visible de la
escuela positivista, asimila el concepto de “validez” a los de “existencia” y
“fuerza vinculante”[8], lo cual ha sido
caracterizado por algunos comentaristas como un “concepto normativo” de
validez: “…cuando Kelsen equipara validez con fuerza vinculante está usando
‘fuerza vinculante’ en un sentido especial (para referirse, por ejemplo, a la
circunstancia de que otra norma del sistema prescribe obedecer la norma en
cuestión), y …cuando equipara validez con existencia, ‘existencia’ significa
aquí pertenencia de una norma a un sistema jurídico” [9].
(b) En segundo lugar, Alf Ross[10], quien
representa la escuela realista escandinava, expone los distintos sentidos que
se han dado al término distinguiendo entre (i) la noción de “validez” en tanto
“eficacia jurídica”[11], (ii) la noción de
“validez” en tanto “eficacia sociológica”[12], y (iii) la
noción de “validez” en tanto “fuerza obligatoria moral”[13],
abogando por el reconocimiento del segundo como el verdadero sentido de
“validez”[14], el cual se refiere en
términos generales a la probabilidad de que las normas sean aplicada por los
jueces y demás funcionarios encargados de decidir en casos concretos.
(c) Por su parte, Robert Alexy[15],
representante de una importante corriente del pensamiento jurídico
contemporáneo, explica que a los tres elementos constitutivos del concepto de
“Derecho” –esto es, la eficacia social, la corrección material y la legalidad
acorde con el ordenamiento- corresponden tres nociones concurrentes de validez:
una noción sociológica, una ética y una jurídica. El concepto sociológico de
validez, en primer lugar, consiste en que “una norma vale socialmente si es
obedecida o en caso de desobediencia se aplica una sanción”[16];
el concepto ético de validez hace referencia a la justificación moral de la
norma -“una norma vale moralmente cuando está moralmente justificada”[17]-;
y el concepto jurídico de validez significa, en estricto sentido, que “una
norma vale jurídicamente cuando es dictada por el órgano competente, de acuerdo
con el procedimiento previsto y no lesiona un derecho de rango superior; dicho
brevemente: cuando es dictada conforme al ordenamiento”[18].
A pesar de esta nítida distinción, para Alexy la validez jurídica, sea de
una norma aislada o del sistema jurídico como un todo, presupone necesariamente
la validez en sentido sociológico de la norma o del sistema: (i) en cuanto al
sistema jurídico, afirma que “la condición de la validez jurídica de un
sistema de normas es que las normas que a él pertenecen sean eficaces en
general, es decir, que valgan socialmente…”[19];  y
(ii) en cuanto a las normas aisladamente consideradas, considera que de éstas
puede predicarse validez por su pertenencia a un sistema jurídico “socialmente
válido en general”[20], pero al mismo tiempo
deben contar, ellas mismas, con “un mínimo de eficacia social o de
probabilidad de eficacia”[21].
(d) Norberto Bobbio[22] caracteriza la “validez”
como la existencia específica de las normas dentro de un sistema jurídico, es
decir, como la existencia de las normas jurídicas en tanto tales[23],
y explica que para determinar si una norma en particular es válida, se deben
desarrollar tres operaciones: (i) determinar si la autoridad que la adoptó
tenía el poder legítimo de expedir normas jurídicas vinculantes dentro de dicho
sistema –operación que lleva necesariamente a la pregunta por la norma
fundamental-, (ii) comprobar si no ha sido derogada, y (iii) comprobar que sea
compatible con otras normas del sistema, en especial con las que son
jerárquicamente superiores y las normas posteriores. Con ello, Bobbio
diferencia la pregunta sobre la validez de las normas de los interrogantes
conexos sobre la eficacia social[24] y la justicia de las
mismas, pero la asimila parcialmente a la cuestión de su existencia.
3.2.1.4. Los anteriores ejemplos, que como se advirtió no pretenden
presentar un panorama exhaustivo, ni siquiera completo, del debate teórico en
cuestión, ni mucho menos resolverlo, permiten a la Corte concluir que la
delimitación de los conceptos de “existencia”, “validez”, “eficacia”,
“vigencia”, “aplicación” e “implementación” dentro del ordenamiento colombiano
no puede basarse exclusivamente en los aportes de la teoría jurídica, puesto
que las definiciones que han dado los distintos pensadores del derecho a estas
nociones son notoriamente variables, y aunque pueden contribuir a orientar la
interpretación de los términos utilizados por el Acto Legislativo No. 3 de
2002, no ofrecen una respuesta homogénea y coherente al interrogante en
cuestión. La determinación del sentido de estas nociones se debe efectuar, por
lo tanto, haciendo referencia a la forma en que ellos son utilizados por las
demás normas constitutivas del ordenamiento jurídico colombiano, así como a los
fines que movieron al Constituyente derivado a adoptar el artículo 5º de dicho
Acto Legislativo –sin que ello signifique que la Corte pretenda adoptar una
especie de “teoría jurídica local”-; se trata de aplicar distintos métodos
hermenéuticos al Acto Legislativo en cuestión, para determinar el sentido de
las instituciones jurídicas que en él se usan y resolver, así, el problema
sobre su fuerza vinculante actual en tanto criterio de constitucionalidad -.
3.2.2. El alcance de los conceptos en el ordenamiento colombiano
Procede, pues, la Corte a determinar el sentido que se debe
adscribir a las categorías en comento, de conformidad con el uso que se les ha
dado en el ordenamiento jurídico nacional, no sin antes advertir que se trata
de figuras a menudo ligadas entre sí, cuyos significados confluyen en varios
puntos:
(a) La “existencia” de una norma hace relación a su
introducción al ordenamiento jurídico, es decir, a su ingreso normativo al
sistema, una vez se han cumplido las condiciones y requisitos establecidos por
el mismo ordenamiento para ello. Así, se predica la existencia de una ley
ordinaria cuando el proyecto correspondiente, después de haber sido publicado
oficialmente en tanto tal, ha sido aprobado en cuatro debates por el Congreso y
ha recibido la sanción presidencial (art. 157, C.P.); a su vez, se afirma que
un acto legislativo existe cuando ha surtido los ocho debates de rigor en las
dos cámaras legislativas (art. 375, C.P.).
(b) La “validez” de una norma se refiere a su conformidad,
tanto en los aspectos formales como en los sustanciales, con las normas
superiores que rigen dentro del ordenamiento, sean éstas anteriores o
posteriores a la norma en cuestión. Desde el punto de vista formal, algunos de
los requisitos de validez de las normas se identifican con los requisitos
necesarios para su existencia –por ejemplo, en el caso de las leyes ordinarias,
el hecho de haber sido aprobadas en cuatro debates por el Congreso y haber
recibido la sanción presidencial -; pero por regla general, las disposiciones
que regulan la validez formal de las normas –legales u otras- establecen
condiciones mucho más detalladas que éstas deben cumplir, relativas a la
competencia del órgano que las dicta, y al procedimiento específico que se debe
seguir para su expedición. Así, por ejemplo, la validez de las leyes ordinarias
presupone que se hayan cumplido requisitos tales como la iniciación de su
trámite en una determinada cámara legislativa (art. 154, C.P.), el transcurso
de un determinado lapso de tiempo entre debates (art. 160, C.P.), su aprobación
en menos de dos legislaturas (art. 162, C.P.), el cumplimiento de las normas
sobre iniciativa legislativa (art. 156, C.P.) o el respeto por la regla de
unidad de materia (art. 158, C.P.). Adicionalmente, como se dijo, la validez
hace relación al cumplimiento de ciertos requisitos sustanciales o de fondo
impuestos por el ordenamiento; así, por ejemplo, una ley determinada no podrá
desconocer los derechos fundamentales de las personas (art. 5, C.P.).
(c) La “eficacia” de las normas puede ser entendida tanto en
un sentido jurídico como en un sentido sociológico; es el primero el que
resulta relevante para efectos del asunto bajo revisión. El sentido jurídico de
“eficacia” hace relación a la producción de efectos en el ordenamiento
jurídico por la norma en cuestión; es decir, a la aptitud que tiene dicha
norma de generar consecuencias en derecho en tanto ordena, permite o
prohíbe algo. Por su parte, el sentido sociológico de “eficacia” se refiere a la
forma y el grado en que la norma es cumplida en la realidad, en tanto hecho
socialmente observable; así, se dirá que una norma es eficaz en este sentido
cuando es cumplida por los obligados a respetarla, esto es, cuando modifica u
orienta su comportamiento o las decisiones por ellos adoptadas.
(d) La “vigencia” se halla íntimamente ligada a la noción de
“eficacia jurídica”, en tanto se refiere, desde una perspectiva temporal o
cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de
la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor. Así, se
hace referencia al período de vigencia de una norma determinada para
referirse al lapso de tiempo durante el cual ésta habrá de surtir efectos
jurídicos. La regla general en nuestro ordenamiento es que las normas comienzan
a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su promulgación, según lo
determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas generales sobre el
particular[25]. El verbo “regir” es
utilizado por las normas para hacer referencia a su vigencia, entendida en este
sentido.
(e) La “aplicación” de las normas es el proceso a través del
cual sus disposiciones son interpretadas y particularizadas frente a
situaciones fácticas concretas por parte de los funcionarios competentes para
ello, sean administrativos o judiciales. Así, se “aplica” una determinada norma
cuando se le hace surtir efectos frente a una situación específica,
desarrollando el contenido de sus mandatos en forma tal que produzca efectos
jurídicos respecto de dicha situación en particular, determinando la resolución
de un problema jurídico dado, o el desenlace de un determinado conflicto[26].
(f) Finalmente, la “implementación” de una norma hace
referencia al proceso por medio del cual la política que dicha norma articula
jurídicamente es puesta en ejecución; se trata de una serie ordenada de pasos,
tanto jurídicos como fácticos, predeterminados por la misma norma –o por
aquellas que la desarrollen -, encaminados a lograr la materialización, en un
determinado período de tiempo, de una política pública que la norma refleja.
Por lo mismo, la noción de “implementación” tiene una dimensión jurídica, una
dimensión material o fáctica y una dimensión temporal, cuyo contenido habrá de
ser determinado por el Legislador. Analíticamente, una política pública primero
es diseñada y luego es implementada[27]. La articulación
jurídica del diseño de la política conlleva que la implementación futura de
ésta no sea sólo política sino también judicial.
Es claro, como se señaló, que (i) los límites conceptuales que
separan las anteriores nociones y permiten distinguirlas son en ciertos casos
difusos, y (ii) la relación que se establece entre ellas no es una que siempre
permita catalogar a algunas como presupuestos de las otras, ni establecer
secuencias lógicas en virtud de las cuales la primera de ellas dé lugar a las
siguientes –por ejemplo, en el sentido de que la “validez” de las normas no
siempre es un presupuesto de su “eficacia”[28] ni presupone
su “vigencia”[29], aunque su “eficacia”,
su “vigencia” y su “validez” sí presuponen su “existencia”[30],
y su “aplicación” e “implementación” presuponen su eficacia jurídica -.
Pero no obstante lo anterior, las seis nociones pueden ser
diferenciadas, en principio, en tanto variables analíticas, y este ejercicio es
indispensable para la resolución del problema jurídico bajo estudio,
especialmente teniendo en cuenta que el artículo 5º del Acto Legislativo No. 3
de 2002 utiliza algunas de ellas y presupone las demás, tal y como se explicó
anteriormente. La determinación del contenido de las herramientas conceptuales
utilizadas por el constituyente derivado en el artículo 5º del Acto Legislativo,
se reitera, es indispensable para comprender la manera en que, por decisión del
Congreso en ejercicio de su función constituyente, se habrá de desarrollar la
política criminal instrumentalizada en dicho Acto Legislativo –a saber, la
adopción de un nuevo sistema de investigación y juzgamiento en materia penal -,
lo cual resulta indispensable para determinar el parámetro de
constitucionalidad aplicable al presente caso. Para estos efectos, también es
pertinente recordar la jurisprudencia previa de esta Corte sobre la posibilidad
que tiene el Congreso de hacer uso de instrumentos normativos al momento de
diseñar y adoptar políticas públicas, según se explica a continuación.
3.3. Adopción de políticas públicas, y en particular políticas
criminales, por medio de normas constitucionales o legales
La noción de
“política criminal” ha sido definida por la Corte, en la sentencia C-646 de
2001[31], como “el conjunto de
respuestas que un Estado estima necesario adoptar para hacerle frente a
conductas consideradas reprochables o causantes de perjuicio social con el fin
de garantizar la protección de los intereses esenciales del Estado y de los
derechos de los residentes en el territorio bajo su jurisdicción”. La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la política criminal puede ser
articulada por el Legislador a través de la expedición de normas; así, en la
sentencia C-504 de 1993[32] se afirmó expresamente
que “la legislación penal es manifestación concreta de la política criminal
del Estado”, y que “la decisión política que determina los objetivos del
sistema penal y la adecuada aplicación de los medios legales para luchar contra
el crimen y alcanzar los mejores resultados, se plasma en el texto de la ley
penal”. Así mismo, se precisó que “la norma penal, una vez promulgada,
se independiza de la decisión política que le da origen, conservando la
finalidad buscada por su redactor en el elemento teleológico de la norma”.
En el mismo
sentido, en la sentencia C-646 de 2001, recién citada, se aclaró que el proceso
de diseño de una política pública en materia criminal incluye los procesos de
(i) definición de sus elementos constitutivos y las relaciones entre ellos, (ii)
articulación inteligible de sus componentes, y (iii) programación de la forma,
los medios y el ritmo al cual será desarrollada dicha política; en ese orden de
ideas, la Corte expresó que las decisiones constitutivas del diseño de una
política pública pueden ser plasmadas, o bien en documentos políticos, o bien
en instrumentos jurídicos – esto es, normas, sean éstas de rango
constitucional, legal o reglamentario. Así, entre las distintas medidas
normativas que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, forman
parte del concepto de “política criminal”, se encuentran: (a) las que definen
los bienes jurídicos que se busca proteger por medio de las normas penales, a
través de la tipificación de conductas delictivas[33],
(b) las que establecen los regímenes sancionatorios y los procedimientos
necesarios para proteger tales bienes jurídicos[34],
(c) las que señalan criterios para aumentar la eficiencia de la administración
de justicia[35], (d) las que consagran
los mecanismos para la protección de las personas que intervienen en los
procesos penales[36], (e) las que regulan la
detención preventiva[37], o (f) las que señalan
los términos de prescripción de la acción penal[38].
En idéntico sentido, ha reconocido esta Corporación que las normas del Código
de Procedimiento Penal son un elemento constitutivo la política criminal en
tanto instrumento para su materialización, puesto que regulan las formas y los
pasos que deben seguir quienes ejecuten dicha política en la práctica[39].
Una vez
diseñada, la política criminal es implementada. Esta fase de la política
pública comprende diferentes etapas, según las características y la jerarquía
del instrumento jurídico en el que se haya articulado la política pública. Así,
una política criminal plasmada en sus rasgos generales en una reforma
constitucional es implementada mediante leyes de desarrollo, capacitación de
funcionarios responsables de su ejecución, provisión de la infraestructura
física y técnica para ponerla en práctica, apropiación de recursos públicos
para financiar todo lo anterior, en fin.
En conclusión, según
ha determinado la jurisprudencia de esta Corte, una parte integrante del
proceso de diseño y adopción de políticas públicas en materia criminal es la
utilización de instrumentos normativos, tales como el Acto Legislativo No. 3 de
2002, antes citado. De allí que, como ya se precisó en los acápites
precedentes, sea indispensable prestar cuidadosa atención a lo dispuesto en el
artículo 5º Transitorio de dicho Acto Legislativo, puesto que es a través de
esta disposición que el Congreso, actuando como constituyente derivado, instrumentalizó
su decisión de implementar en forma gradual y sucesiva el nuevo sistema de
procedimiento penal que adoptó, en tanto medida de política criminal del Estado
colombiano. Por lo mismo, al definirse en dicho artículo 5º la dinámica del
proceso mediante el cual se habrá de dar eficacia jurídica a la enmienda
constitucional contenida en el citado Acto Legislativo, la Corte debe atenerse
a sus términos al momento de determinar el parámetro de constitucionalidad
aplicable en el presente caso.
Con este fin, la Corte considera necesario efectuar un análisis
breve pero cuidadoso sobre el alcance y las implicaciones del cambio
introducido por el constituyente en el sistema de investigación y juzgamiento
en materia penal, con miras a aclarar las razones por las cuales se escogió
darle aplicación e implementación en forma gradual y sucesiva. Es sólo con base
en una comprensión clara de la forma como se introdujo un nuevo sistema
de procedimiento penal por el constituyente derivado, que se podrá determinar
el verdadero sentido de su decisión de diferir su materialización en el tiempo,
y por ende, se logrará un entendimiento adecuado de los términos utilizados en
el artículo 5º Transitorio del Acto Legislativo en mención.
3.4. Análisis del sistema introducido por el Acto Legislativo No. 03
de 2002 en tanto instrumento para la materialización de una política criminal
adoptada por el constituyente derivado.
Como ya se indicó, el Acto Legislativo No. 3 de 2002 no se limitó a
efectuar reformas menores a la Fiscalía introducida en la Constitución de 1991;
la voluntad del Congreso al expedirlo, en ejercicio de su función constituyente
y de su potestad de diseñar y adoptar la política criminal del Estado, fue la
de instituir un “nuevo sistema” de investigación, acusación y
juzgamiento en materia penal, como lo dicen expresamente los artículos 4º
transitorio y 5.
Ello se deduce no sólo de una lectura de las modificaciones
introducidas a los artículos 116, 250 y 251 de la Carta, sino de la Exposición
de Motivos que acompañó al proyecto inicial de Acto Legislativo, en la cual se
expresó lo siguiente:
“…la primera
necesidad y, a la vez, propósito de esta reforma es la de fortalecer la función
investigativa de la Fiscalía General de la Nación… se ha concebido como
solución eliminar de la Fiscalía las actuaciones judiciales donde se
comprometan derechos fundamentales de los sindicados, de manera que pueda
dedicarse con toda su energía a investigar los delitos y acusar ante un juez a
los posibles infractores de la ley penal. Lo anterior permitiría al instructor
especializarse en la función de su cargo, que es la documentación de sus
hallazgos y la búsqueda del material probatorio. El fiscal podrá actuar con más
eficiencia y obtener mejores resultados en su habilidad investigativa, sin
tener que inhibirse mentalmente por estar pendiente del cuidado de asuntos
ajenos a su función. // Por las deficiencias que genera el sistema actual, y
con el ánimo de lograr los cambios expuestos, resulta trascendental abandonar
el sistema mixto que impera en nuestro ordenamiento procesal penal, y adoptar
un sistema de tendencia acusatoria.”[40]  (énfasis de la Corte)
La reforma de los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución
pretende, así, instaurar un “nuevo sistema”, que abandone la tendencia mixta
diseñada por el Constituyente de 1991, y adopte un perfil de tendencia
acusatoria, sin que ello signifique haber adoptado un esquema acusatorio puro.
El alcance de esta reforma y sus implicaciones serán desarrolladas por el
legislador y precisadas por la jurisprudencia. No obstante, su magnitud se
puede visualizar, en primer término, por medio de una comparación simple del
texto de los artículos aludidos, antes y después de la aprobación del Acto
Legislativo. De esta comparación se aprecia que se creó un sistema sustancialmente
diferente al anterior.
3.4.1. Reforma del artículo 116
El artículo 116, antes del Acto Legislativo 3 de 2002, era del
siguiente tenor:
Artículo 116. “La Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran
justicia. También lo hace la justicia penal militar.
El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales.
Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no
les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.
Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la
función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de
árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en
equidad, en los términos que determine la ley.”
Con posterioridad a la reforma, el texto quedó como sigue (se
subrayan las modificaciones introducidas al texto original):
Artículo 116. “La Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran
Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.
El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales.
Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no
les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.
Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la
función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas
criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes
para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la
ley.”
Con base en la comparación de ambos textos, la Corte observa lo
siguiente:
3.4.1.1. La principal modificación que se introdujo a este artículo
consistió en admitir la posibilidad de que los particulares actúen como
“jurados en las causas criminales”, ejerciendo así, en forma transitoria, la
función de administrar justicia.
3.4.1.2. Salvo por lo anterior, se mantuvo intacta la enumeración de
los organismos que administran justicia, tanto en forma permanente como
excepcional; es de especial interés, en este sentido, que la Fiscalía General
de la Nación, como órgano del Estado, continúe incluida en dicha enumeración.
3.4.2. Reforma del artículo 250
El artículo 250, en su formulación original, establecía lo
siguiente:
Artículo 250. “Corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de
oficio o mediante denuncia o querella, investigar los delitos y acusar a los
presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes. Se exceptúan
los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo y en
relación con el mismo servicio. Para tal efecto la Fiscalía General de la
Nación deberá:
1. Asegurar la comparecencia de los presuntos infractores de la ley
penal, adoptando las medidas de aseguramiento. Además, y si fuere del caso,
tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del
derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito.
2. Calificar y declarar precluídas las investigaciones realizadas.
3. Dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en
forma permanente cumplen la policía nacional y los demás organismos que señale
la ley.
4. Velar por la protección de las víctimas, testigos e
intervinientes en el proceso.
5. Cumplir las demás funciones que establezca la ley.
El Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en
todo el territorio nacional.
La Fiscalía General de la Nación está obligada a investigar tanto lo
favorable como lo desfavorable al imputado, y a respetar sus derechos
fundamentales y las garantías procesales que le asisten.”
Luego de la reforma, el artículo 250 quedó así (se subrayan los
cambios):
Artículo 250. “La Fiscalía General de la Nación está obligada a
adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los
hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su
conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio,
siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que
indiquen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender,
interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que
establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado
dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al
control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de
garantías. Se exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pública
en servicio activo y en relación con el mismo servicio.
En ejercicio de sus funciones la Fiscalía General de la Nación,
deberá:
1. Solicitar al juez que ejerza las funciones de control de
garantías las medidas necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados
al proceso penal, la conservación de la prueba y la protección de la comunidad,
en especial, de las víctimas.
El juez que ejerza las funciones de control de garantías, no podrá
ser, en ningún caso, el juez de conocimiento, en aquellos asuntos en que haya
ejercido esta función.
La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para
realizar excepcionalmente capturas; igualmente, la ley fijará los límites y
eventos en que proceda la captura. En estos casos el juez que cumpla la función
de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de las treinta y seis
(36) horas siguientes.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e
interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las
funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a
más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, al solo efecto
de determinar su validez.
3. Asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la
cadena de custodia mientras se ejerce su contradicción. En caso de requerirse
medidas adicionales que impliquen afectación de derechos fundamentales, deberá
obtenerse la respectiva autorización por parte del juez que ejerza las
funciones de control de garantías para poder proceder a ello.
4. Presentar escrito de acusación ante el juez de conocimiento, con
el fin de dar inicio a un juicio público, oral, con inmediación de las pruebas,
contradictorio, concentrado y con todas las garantías.
5. Solicitar ante el juez de conocimiento la preclusión de las
investigaciones cuando según lo dispuesto en la ley no hubiere mérito para
acusar.
6. Solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales
necesarias para la asistencia a las víctimas, lo mismo que disponer el
restablecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados con el
delito.
7. Velar por la protección de las víctimas, los jurados, los
testigos y demás intervinientes en el proceso penal, la ley fijará los
términos en que podrán intervenir las víctimas en el proceso penal y los
mecanismos de justicia restaurativa.
8. Dirigir y coordinar las funciones de Policía Judicial que en
forma permanente cumple la Policía Nacional y los demás organismos que señale
la ley.
9. Cumplir las demás funciones que establezca la ley.
El Fiscal General y sus delegados tienen competencia en todo el
territorio nacional.
En el evento de presentarse escrito de acusación, el Fiscal General
o sus delegados deberán suministrar, por conducto del juez de conocimiento,
todos los elementos probatorios e informaciones de que tenga noticia incluidos
los que le sean favorables al procesado.
Parágrafo. La Procuraduría General de la nación continuará
cumpliendo en el nuevo sistema de indagación, investigación y juzgamiento
penal, las funciones contempladas en el artículo 277 de la Constitución
nacional.”
El examen de las modificaciones introducidas a este artículo
constitucional indica lo siguiente:
3.4.2.1. La formulación general de las funciones atribuidas a la
Fiscalía General de la Nación es sustancialmente distinta en el encabezado de
uno y otro texto. Así, bajo el sistema original de 1991, la función de la Fiscalía
era la de investigar y acusar ante los jueces competentes las posibles
violaciones de la ley penal, salvo aquellas cobijadas por el fuero penal
militar y otros fueros constitucionales; se precisaba, además, que la
iniciación de la investigación podía llevarse a cabo de oficio, en virtud de
denuncia o por querella.
Después de la reforma aprobada mediante el Acto Legislativo No. 3 de
2003, la función de la Fiscalía es la de adelantar el ejercicio de la acción
penal e investigar los hechos que tengan las características de una
violación de la ley penal, siempre y cuando existan motivos y circunstancias
fácticas suficientes que indiquen la posible comisión de una tal violación;
precisa el texto constitucional que éste cometido general es una obligación de
la Fiscalía, la cual no podrá en consecuencia suspender, interrumpir ni
renunciar a la persecución penal, excepto en los casos previstos para la
aplicación del principio de oportunidad –el cual deberá haberse regulado
en el marco de la política criminal del Estado colombiano, y tendrá control de
legalidad por el juez de control de garantías -. Se señala, además, que los
hechos objeto de investigación por parte de la Fiscalía pueden ser puestos en
su conocimiento por denuncia, petición especial, querella o de oficio; y que
quedan excluidos de su conocimiento, tal como sucedía bajo el esquema de 1991,
los delitos cobijados por el fuero penal militar y otros fueros constitucionales.
De esta manera, el Acto Legislativo que se estudia supone una
modificación considerable en la enunciación de las funciones propias de la
Fiscalía General de la Nación. Resalta la Corte, además, que este primer
párrafo del nuevo artículo 250 Superior hace uso de diferentes categorías
jurídicas cuyo alcance precisará el Legislador; entre ellas, son especialmente
relevantes las siguientes nociones constitucionales: (i) ejercicio de la
acción penal, (ii) investigación de los hechos que revistan las
características de un delito, (iii) persecución penal, (iv) suspensión
de la persecución penal, (v) interrupción de la persecución penal,
(vi) renuncia a la persecución penal, (vii) principio de oportunidad,
(viii) control de legalidad, y (ix) control de garantías.
3.4.2.2. La enumeración precisa de las funciones adscritas a la
Fiscalía también es sustancialmente diferente en uno y otro texto
constitucional. Se mantienen iguales, en lo esencial, algunas de ellas, pero
con un significado que habrá de determinarse en el nuevo contexto; tal sucede
con las funciones descritas en los numerales 3 y 4 del artículo 250 en su
formulación inicial de 1991, que quedaron redactadas de manera similar en los
numerales 8 y 7, respectivamente, del artículo 250 reformado; pero las
atribuciones que contemplaban los numerales 1 y 2 ibídem, así como lo
dispuesto en el último inciso del texto original de 1991, fueron objeto de
varias reformas, que se indican a continuación:
(a) Ya no corresponde a la Fiscalía, por regla general, asegurar la
comparecencia al proceso de los presuntos infractores de la ley penal,
adoptando las medidas de aseguramiento necesarias; ahora únicamente puede solicitar
la adopción de dichas medidas al juez que ejerza las funciones de control
de garantías, con la misma finalidad de asegurar la comparecencia de los
imputados, así como para garantizar la conservación de la prueba y la
protección de la comunidad, en particular de las víctimas. Se trata, así, de
una atribución que ha sido trasladada por el constituyente a un funcionario judicial
independiente. Respecto de éste último, precisa el nuevo texto constitucional
que debe ser distinto al juez de conocimiento del proceso penal
correspondiente.
A pesar de lo anterior, el mismo numeral 1 del nuevo artículo 250
permite que la Fiscalía, si es expresamente autorizada para ello por el
legislador, imponga directamente, en forma excepcional, un tipo
específico de medida restrictiva de la libertad orientada a garantizar la
comparecencia de los imputados al proceso penal: la captura, que deberá
llevarse a cabo respetando los límites y eventos de procedencia establecidos en
la ley. Ahora bien, por tratarse de una medida restrictiva de los derechos del
procesado, esta actuación excepcional de la Fiscalía está sujeta a control
judicial por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías,
dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Sin embargo, se reitera que
esta es una excepción a la regla general según la cual éste tipo de medidas
deben ser impuestas por decisión del juez de control de garantías, a solicitud
de la Fiscalía General de la Nación.
(b) El numeral 2 del artículo 250, con posterioridad a la reforma,
permite a la Fiscalía General de la Nación imponer, en el curso de las
investigaciones que realice, las medidas de registro, allanamiento, incautación
e interceptación de comunicaciones. No se requiere, en el nuevo texto
constitucional, autorización judicial previa para ello; pero sí se someten a un
control judicial posterior automático, por parte del juez que cumpla la función
de control de garantías, dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes.
(c) El numeral 3 del nuevo artículo 250 constitucional asigna una
función específica a la Fiscalía que no estaba prevista expresamente en el
texto de 1991, a saber, la de “asegurar los elementos materiales probatorios”,
para lo cual deberá garantizar la cadena de custodia mientras se ejerce
la contradicción de tales pruebas. Asimismo, establece una regla general no
prevista en el esquema de funciones original de 1991: en caso de requerirse
medidas adicionales para asegurar tales elementos materiales probatorios, que
impliquen afectación de derechos fundamentales, se deberá contar con
autorización judicial por parte del juez que ejerza la función de control de
garantías.
(d) Con posterioridad a la reforma, en el numeral 4 del artículo 250
Superior se mantiene la función de la Fiscalía de acusar a los presuntos
infractores del ordenamiento penal ante el juez de conocimiento de la causa
respectiva, atribución que estaba prevista en el texto original de 1991; pero
se precisa que una vez se presente el escrito de acusación por parte de la
Fiscalía, se puede dar inicio a un “juicio público, oral, con inmediación de
las pruebas, contradictorio, concentrado y con todas las garantías” – acusación
que no es vinculante para el juez.
(e) El numeral 5º, tal como fue modificado por el Acto Legislativo,
despoja a la Fiscalía General de la Nación de la función de declarar precluídas
las investigaciones penales en los casos en que no exista mérito para formular
una acusación, atribución que le había sido asignada por el numeral 2 del
artículo 250 original, en virtud del cual era la Fiscalía la encargada de
“calificar y declarar precluídas” dichas investigaciones. Ahora, la función de
decidir sobre la preclusión corresponde al juez de conocimiento de la causa
correspondiente, por regla general a petición de la Fiscalía; la reforma
constitucional también deja en claro que la decisión de declarar la preclusión
de una investigación penal únicamente podrá adoptarse de conformidad con lo
dispuesto en la ley.
(f) El numeral 6 del artículo 250 reformado también constituye una
modificación importante del texto original de este artículo, puesto que
corresponde al juez de conocimiento de cada proceso adoptar las medidas judiciales
necesarias para asistir a las víctimas del delito, disponer el
restablecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados, a
solicitud de la Fiscalía. El texto original adoptado por el Constituyente de
1991 asignaba a la Fiscalía la función de adoptar directamente “las medidas
necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la
indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito”.
(g) En el numeral 7 del artículo 250 enmendado se mantiene en cabeza
de la Fiscalía General de la Nación la función de velar por la protección de
las víctimas, los testigos y las demás personas que intervienen en el proceso
penal, pero se adiciona a esta lista a los jurados, que ahora
intervendrán en la función de administrar justicia en el ámbito criminal. Debe
ser el Congreso quien precise cuál es la diferencia entre esta atribución de la
Fiscalía, y la que consagra el numeral 6 del mismo artículo reformado, según se
reseñó en el literal precedente. Asimismo, dispuso expresamente el
Constituyente que es el Legislador quien está llamado a (i) fijar los términos
en los cuales las víctimas de los delitos podrán intervenir en el curso del
proceso, y (ii) diseñar los mecanismos de justicia restaurativa a los que haya
lugar.
3.4.3. Reforma del artículo 251
Antes de la reforma introducida por el Acto Legislativo, el artículo
251 era del siguiente tenor:
Artículo 251. “Son funciones especiales del Fiscal General de la
Nación:
1. Investigar y acusar, si hubiere lugar, a los altos funcionarios
que gocen de fuero constitucional, con las excepciones previstas en la
Constitución.
2. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los empleados bajo
su dependencia.
3. Participar en el diseño de la política del Estado en materia
criminal y presentar proyectos de ley al respecto.
4. Otorgar
atribuciones transitorias a entes públicos que puedan cumplir funciones de
policía judicial, bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la
Fiscalía General de la Nación.
5. Suministrar al Gobierno información sobre las investigaciones que
se estén adelantando, cuando sea necesaria para la preservación del orden
público.”
Con posterioridad a la reforma, el artículo 251 quedó como sigue:
“Artículo 251. Son funciones especiales del Fiscal General de la
Nación:
1. Investigar y acusar, si hubiere lugar, a los altos servidores
que gocen de fuero constitucional, con las excepciones previstas en la
Constitución.
2. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los servidores
bajo su dependencia.
3. Asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera
que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmente, en
virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio
y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía de los
fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley.
4. Participar
en el diseño de la política del Estado en materia criminal y presentar
proyectos de ley al respecto.
5. otorgar
atribuciones transitorias a entes públicos que puedan cumplir funciones de
Policía Judicial, bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la
Fiscalía General de la Nación.
6. Suministrar al Gobierno información sobre las investigaciones que
se estén adelantando, cuando sea necesaria para la preservación del orden
público.”
3.4.3.1. Se observa, en primer lugar, que los numerales 1 y 2 del
artículo 251 quedaron, en lo esencial, idénticos, salvo que la expresión
“funcionarios” del numeral 1, así como la expresión “empleados” del numeral 2,
fueron sustituidas en ambos casos por el término “servidores”.
3.4.3.2. Así mismo, los numerales 3, 4 y 5 del texto original de
1991 se mantuvieron iguales en los numerales 4, 5 y 6, respectivamente, del
artículo 251 reformado.
3.4.3.3. La modificación más significativa del artículo 251 radica
en la introducción del nuevo numeral 3, en virtud del cual el Fiscal General de
la Nación cuenta con la potestad constitucional de (i) asumir directamente la
conducción de investigaciones y procesos penales, sea cual fuere la etapa
procesal en la cual se encuentren, (ii) asignar y desplazar libremente a sus
servidores en las investigaciones y procesos penales que éstos lleven, y (iii)
determinar, en aplicación de los principios institucionales de unidad de
gestión y jerarquía - ahora aplicables por mandato constitucional al interior
de la Fiscalía -, el criterio y la posición de la Fiscalía. Ello, precisa la
norma constitucional, “sin perjuicio de la autonomía de los fiscales
delegados en los términos y condiciones fijados por la ley”.
3.4.4. Análisis de los cambios introducidos por el Acto
Legislativo
Como se observa, la reforma introducida mediante el Acto Legislativo
en cuestión fue de amplio espectro, hasta el punto de que en él se expresa
objetivamente la voluntad constituyente de adoptar un “nuevo sistema”
de investigación, acusación y juzgamiento en materia penal, al tenor de los
artículos 4 Transitorio y 5 de dicho Acto.
Para efectos de delinear el perfil de la reforma, es pertinente
acudir a algunas de las categorías analíticas propias del derecho procesal
penal comparado, ya que éstas proporcionan un marco adecuado para examinar la
naturaleza y los principales aspectos de los procedimientos penales previstos
por cada ordenamiento jurídico nacional, tales como las fuentes del derecho
penal y procesal penal, los actores que intervienen en la relación procesal, y
las fases y figuras que constituyen el procedimiento aplicable[41].
Aplicar categorías analíticas del derecho comparado también es ilustrativo por
cuanto permite demostrar que, si bien existen dos grandes modelos –el sistema
inquisitivo y el sistema acusatorio -, éstos rara vez se presentan en forma
“pura” a nivel nacional; por el contrario, los distintos Estados del mundo han
adoptado diferentes elementos de cada uno de tales modelos, combinándolos para
producir sistemas nacionales “de tendencia” inquisitiva, acusatoria, o mixta.
Tal sucede con el sistema penal colombiano, que con posterioridad al Acto
Legislativo No. 2 de 2003, adoptó varios de los rasgos propios del modelo
acusatorio, pero al mismo tiempo mantuvo algunas de las características del
sistema mixto: en términos generales, la reforma se orienta hacia la adopción
de un sistema acusatorio, con una clara separación de las funciones de
investigación, acusación y juzgamiento, así como un juicio oral, público,
concentrado y contradictorio en el cual podrán participar jurados[42].
Procede, pues, la Corte a efectuar una breve y esquemática
comparación entre el sistema de 1991 y el sistema diseñado por el Constituyente
de 2003, con base en las categorías analíticas mencionadas, y únicamente con
base en lo dispuesto en el texto de la Carta Política.
3.4.4.1. En cuanto al contexto jurídico en el cual se
desenvuelven las relaciones jurídico - penales, la Corte precisa lo siguiente:
(a) Las fuentes de derecho aplicables siguen siendo, en lo
esencial, las mismas, con la diferencia de que existe, con posterioridad al
Acto Legislativo, una regulación constitucional más detallada de los
principales aspectos del procedimiento penal que configuran un nuevo sistema
que se inscribe dentro de la Constitución adoptada en 1991. Ello implica que,
en virtud del principio de unidad de la Constitución Política[43],
las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo deben interpretarse y
aplicarse en forma tal que guarden armonía con los principios generales y los
derechos fundamentales consagrados en el texto constitucional.
(b) Los principios fundamentales que rigen el proceso (i)
siguen gozando de rango constitucional, (ii) se interpretan a la luz de las
disposiciones relevantes de los instrumentos internacionales de derechos
humanos que vinculan a Colombia (art. 93, C.P.), y (iii) deben ser
desarrollados, por mandato de la Constitución y del acto mismo Acto
Legislativo, a través de disposiciones legales orientadas a precisar su alcance
y contenido específicos en el contexto del procedimiento penal.
(c) El status de los órganos estatales que intervienen en el
proceso sigue siendo, esencialmente, el mismo del esquema de 1991, puesto que
(i) la Fiscalía como órgano continúa incluida entre los que administran
justicia (C.P., art. 116 reformado), a pesar de que sus funciones han sido
sustancialmente modificadas, como ya se advirtió en el apartado 3.4.3.
3.4.4.2. Con respecto a los actores que intervienen en la
relación jurídica y en el proceso penal, se resalta que el nuevo esquema
constitucional prevé la intervención (a) del imputado, (b) del Fiscal, (c) del
Juez de conocimiento de la causa, (d) del Ministerio Público a través de la
Procuraduría General de la Nación, (e) del juez de control de garantías, y (f)
de los jurados, encargados ahora de administrar justicia en forma
transitoria en los términos que señale la ley. Así mismo, el Acto Legislativo
faculta al Legislador para fijar los términos precisos en los cuales (g) las víctimas
del delito habrán de intervenir en el proceso penal.
3.4.4.3. Los rasgos estructurales del procedimiento penal han
sido objeto de una modificación considerable a través del Acto Legislativo No.
3 de 2002, en la medida en que:
(a) En cuanto a las etapas del procedimiento, se mantuvo la
distinción entre la fase de investigación –encaminada a determinar si hay
méritos para acusar- y la fase de juzgamiento, pero se otorgó una clara
preponderancia, bajo el nuevo sistema, a ésta última; ya se vio cómo el
Constituyente derivado de 2002 caracterizó el juicio penal como una etapa
regida por la oralidad, la publicidad, la inmediación de las pruebas, la
contradicción, la concentración y el respeto por todas las garantías
fundamentales. La etapa del juicio se constituye, así, en el centro de gravedad
del proceso penal bajo el sistema instituido por el Acto Legislativo, a
diferencia del sistema de 1991, que conservó la importancia de la etapa de
investigación[44]. En efecto, bajo el
sistema preexistente, es durante la investigación que lleva a cabo la Fiscalía
que se practican y valoran las pruebas que obran dentro del proceso, por parte
de un funcionario que ejerce funciones judiciales e investigativas al mismo
tiempo. En virtud del Acto Legislativo, el trabajo investigativo de la Fiscalía
constituye más una preparación para el juicio, que es público y oral, durante
el cual (i) se practicarán y valorarán, en forma pública y con participación
directa del imputado, las pruebas que se hayan podido recaudar, en aplicación
de los principios de inmediación judicial  y contradicción de la
prueba, (ii) se aplicará el principio de concentración, en virtud
del cual las pruebas serán evaluadas en su integridad y de manera global
durante una etapa procesal de corta duración que otorgue al juez, y al jurado
según el caso, una visión de conjunto y le permita fundamentar sus decisiones
en la totalidad de las pruebas existentes, y (iii) se adoptarán, con igual
publicidad, las decisiones definitivas a las que haya lugar respecto de la
responsabilidad penal del acusado.
(b) los poderes atribuidos a quienes participan en el proceso
fueron objeto de una regulación constitucional expresa que modificó su alcance
en varios aspectos:
(i)      El poder de señalamiento de la posible comisión de
una infracción se mantiene en cabeza del Estado, que podrá iniciar a través de la
Fiscalía la investigación de las posibles violaciones a la ley penal.  Los
particulares y otras autoridades podrán, por mandato constitucional, poner en
conocimiento de las autoridades competentes las infracciones penales de las que
tengan conocimiento a través de denuncia, petición especial o querella. El
esquema constitucional de 1991 preveía la existencia de la denuncia y la
querella, pero no la de la petición especial, cuyo contenido será
precisado por el Legislador.
(ii)     El poder de investigación se mantiene esencialmente
en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, ya que ésta continúa, con
posterioridad al Acto Legislativo, investida de la responsabilidad de realizar
la investigación de las posibles violaciones a la ley penal; no obstante, la
formulación de este poder en cabeza de la Fiscalía es distinta en uno y otro
texto constitucional, ya que en el artículo 250 original se le asignaba la
función de “…de oficio, mediante denuncia o querella, investigar los delitos
y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales
competentes”, mientras que en el artículo 250 reformado se le atribuye la
obligación de “adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la
investigación de los hechos que revistan las características de un delito que
lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o
de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias
fácticas que indiquen la posible existencia del mismo”. El texto enmendado
introduce, así, una condición para el ejercicio del poder de investigación por
parte de la Fiscalía: que existan motivos y circunstancias de hecho
suficientemente sólidas como para apuntar hacia la posible comisión de un
delito.
(iii)    El poder de prueba se mantiene en cabeza tanto de la
Fiscalía como del acusado y del Juez; sin embargo, el numeral 4 y el último
inciso del artículo 250 de la Carta, tal y como fueron modificados por el Acto
Legislativo, establecen cambios trascendentales en materia probatoria. Cabe
resaltar, por ejemplo, el nuevo alcance de los principios de inmediación y de
contradicción, ya que las pruebas se han de practicar dentro de la etapa de
juzgamiento ante el juez y los jurados y, además, ofreciendo tanto a la
Fiscalía como a la defensa el derecho de contradicción. En materia de pruebas,
también es de resaltar que el Acto Legislativo permite específicamente la
posibilidad de restringir el derecho a la intimidad, y otros derechos, durante
el curso de las investigaciones penales que adelanta la Fiscalía General de la
Nación, por medio de interceptaciones de comunicaciones, registros,
allanamientos e incautaciones; éstos se podrán realizar sin que medie orden
judicial previa, pero quedarán sujetos a un control judicial automático dentro
de las treinta y seis (36) horas siguientes, para efectos de determinar su
validez en tanto pruebas (art. 250-2, modificado).
(iv)    El poder de acusación se mantiene en cabeza de la
Fiscalía; no así el de declarar precluida la investigación, que ahora
corresponde al juez de conocimiento de la causa, a solicitud de la Fiscalía
(art. 250-5, modificado).
(v)     El poder de contradicción, es decir, un aspecto
central del derecho de defensa por parte del acusado, mantiene plenamente su
status de garantía fundamental de la persona, y se materializa con la sujeción
constitucional de la etapa de juzgamiento a los principios de oralidad y
contradicción.
(vi)    El poder de coerción sobre quienes intervienen en el
proceso penal fue objeto de una clara reforma por el Constituyente derivado, en
la medida en que bajo el nuevo sistema, por regla general la imposición de
medidas restrictivas de la libertad, tales como la captura, deberá ser decretada
por un funcionario judicial, a saber, el juez de control de garantías, ante
quien la Fiscalía deberá presentar la solicitud pertinente. Ahora bien, a pesar
de que en el nuevo sistema la regla general es que sólo se podrá privar de la
libertad a una persona por decisión judicial, se mantiene la posibilidad de que
en casos excepcionales, según lo establezca la ley, la Fiscalía General de la
Nación realice capturas sin orden judicial previa, que no obstante estarán
sujetas a un control automático por parte del juez de control de garantías
dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes (art. 250-1, modificado);
pero resalta la Corte que ésta es una hipótesis claramente excepcional. Así
mismo, en el nuevo esquema se establece que las medidas que afecten la libertad
solicitadas por el Fiscal al juez de control de garantías, únicamente pueden
ser adoptadas cuando quiera que sean necesarias para asegurar la comparecencia
de los imputados al proceso, la conservación de la prueba y la protección de la
comunidad, en particular de las víctimas del hecho punible; con ello se
establecen límites teleológicos constitucionales expresos a la posibilidad de
que se decreten medidas restrictivas de derechos fundamentales.
(vii)   El poder de disposición del proceso también fue
modificado en cuanto a su alcance por el constituyente derivado de 2002, ya que
se consagró a nivel constitucional el principio de oportunidad, por
oposición al principio de legalidad. El principio de oportunidad ha sido
reconocido en múltiples ordenamientos penales del mundo, y se basa en el
postulado de que la acusación penal requiere no sólo que exista suficiente mérito
para acusar por razones fácticas y jurídicas, sino que no existan razones
de oportunidad para archivar el proceso, esto es, razones válidas por
las cuales el Estado puede legítimamente optar por no perseguir penalmente una
determinada conducta, en los “casos que establezca la ley” y “dentro del marco
de la política criminal del Estado”[45]. Se trata de una
previsión constitucional de las hipótesis en las cuales procede archivar la
investigación, las cuales serán reguladas en detalle por la ley. El Legislador
también deberá regular el alcance del control judicial de legalidad
previsto por el Acto Legislativo para las actuaciones en las que se aplique
este principio, lo cual es especialmente relevante para proteger los derechos
de las víctimas a la justicia, la verdad y la reparación[46].
(viii)  El poder de decisión, finalmente, se mantiene en
cabeza del juez de conocimiento, quien tendrá en cuenta el papel que la ley
asigne a los jurados.
El anterior panorama, que no es exhaustivo sino meramente
enunciativo de algunas diferencias trascendentales, permite concluir que fue
voluntad del constituyente derivado introducir un nuevo sistema penal en
nuestro país. La Corte Constitucional debe partir, por ende, de esta premisa,
al momento de establecer si son aplicables las normas del Acto Legislativo No.
3 de 2002 en tanto parámetro de constitucionalidad en el presente caso, en el
cual se acusan normas expedidas con anterioridad a 2002, que no desarrollan el
nuevo sistema y que son propias del sistema anterior que continuará en vigor
durante el tiempo y en las condiciones que fijó el propio Acto Legislativo No.
3 de 2002.
3.5. Conclusión: el parámetro de constitucionalidad a aplicar en el
presente caso.
Teniendo en cuenta los puntos expuestos en los acápites precedentes,
la Corte considera necesario efectuar dos precisiones adicionales para resolver
el problema jurídico sobre el parámetro de constitucionalidad que se debe
aplicar en el presente proceso:
(a) Ya se señaló que fue voluntad del Constituyente instaurar un
nuevo sistema penal; y según ha expresado esta Corporación, “un sistema se
define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino
por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación
dinámica entre sus partes y una cierta relación con su entorno”[47].
Por lo mismo, si bien las normas jurídicas que constan en el Acto Legislativo
No. 3 de 2002 son parte integrante de dicho sistema, éste también incluye tanto
(i) las leyes que lo habrán de desarrollar, como (ii) la infraestructura
necesaria para su implementación, según dispone el artículo 4º Transitorio de dicho
Acto Legislativo[48], los cuales constituyen
parte integrante del nuevo esquema diseñado por el constituyente derivado; y
(b) Por virtud del mecanismo gradual y sucesivo de implementación
establecido en el artículo 5º del Acto Legislativo, se presentarán tres (3)
etapas distintas en el proceso de materialización del nuevo sistema acusatorio:
(i) entre el momento de la aprobación del Acto Legislativo y el 1º de enero de
2005, regirá el sistema preexistente; (ii) entre el 1º de abril de 2005 y el 31
de diciembre de 2008, se presentará una etapa de transición durante la cual
coexistirán los dos sistemas en distintas regiones del territorio nacional; y
(iii) a partir del 31 de diciembre de 2008, deberá estar en “plena vigencia” el
nuevo modelo acusatorio de procedimiento penal en todo el país.
De esta manera, y para efectos de resolver el problema jurídico bajo
estudio, la Corte considera que son relevantes las siguientes conclusiones:
3.5.1. El Acto Legislativo No. 3 de 2002 existe, en la medida
en que fue aprobado por el Congreso de la República en ejercicio de su función
constituyente, por medio de los ocho debates prescritos por la Carta Política.
3.5.2. El Acto Legislativo está vigente, puesto que así lo
dispone su artículo 5º Transitorio al establecer que “rige desde su
aprobación”; pero su eficacia jurídica ha sido modulada por el
constituyente derivado, en el sentido de que si bien comenzará a surtir ciertos
efectos jurídicos a partir de su aprobación –tales como, por ejemplo, la conformación
de una Comisión encargada de preparar los proyectos de ley necesarios para
desarrollarlo[49], o el establecimiento de
las fechas de inicio y culminación del proceso de implementación gradual del
nuevo sistema en la práctica[50]-, otros efectos han sido
diferidos en el tiempo –tal como sucede con la desaparición del sistema
establecido en 1991 y la correlativa instauración del nuevo sistema de corte
acusatorio[51]- o excluidos –como
ocurre con la aplicación del nuevo sistema a hechos cometidos con anterioridad
a su vigencia, la cual ha sido prohibida expresamente por el Acto Legislativo[52]-.
3.5.3. En ese sentido, como se ha explicado, el Congreso de la
República eligió, en tanto medida de política criminal instrumentalizada en una
norma constitucional, dar aplicación e implementación graduales y
sucesivas a las normas constitutivas del nuevo sistema, en los términos de los
artículos 4º y 5º Transitorios del Acto Legislativo, citados varias veces en
esta providencia.
3.5.4. No es viable que la Corte, al interpretar y aplicar
las normas constitucionales contenidas en el Acto Legislativo No. 3 de
2002, se adelante a la entrada en vigor del sistema acusatorio que se pretende
instaurar en el país, puesto que ello equivaldría a desconocer la voluntad
constituyente plasmada en forma expresa en los aludidos artículos 4º y 5º
Transitorios. Dado el carácter sistémico del nuevo modelo de
investigación, acusación y juzgamiento penal, únicamente es viable aplicar las
normas constitucionales que lo consagran al examen de las leyes que, formando
parte del mismo sistema, desarrollen los mandatos del constituyente derivado;
por esa misma razón, no resulta viable aplicar dichas normas constitucionales
como parámetro para juzgar las leyes expedidas con anterioridad al Acto
Legislativo, que no forman parte del nuevo sistema sino del anterior, y a las
cuales no fueron hechos extensivos los mandatos constitucionales adoptados por
el Congreso; mucho menos cuando el nuevo sistema no se ha empezado a
implementar, puesto que todavía no se han aprobado las leyes necesarias para
ello.
Lo que es más, debe recordarse que el mismo Acto Legislativo dispone
que se deben expedir, por ejemplo, reformas al Código Penal, al Código de
Procedimiento Penal y Penitenciario y al Estatuto Orgánico de la Fiscalía que
desarrollen el nuevo sistema; teniendo en cuenta que las normas acusadas en
este proceso son precisamente partes del Código de Procedimiento Penal y del
Estatuto de la Fiscalía actualmente vigentes, sería un contrasentido examinar
su constitucionalidad a la luz de las normas trazadas, no por el Constituyente
de 1991, sino por el Acto Legislativo que expresamente prevé reformas a las
normas vigentes.
Como consecuencia de todo lo anterior, concluye la Corte que las
normas acusadas en esta oportunidad deberán ser examinadas a la luz de los
mandatos constitucionales preexistentes al Acto Legislativo No. 3 de 2002, esto
es, a los artículos originales de la Constitución de 1991, que a la fecha se
encuentran en plena vigencia.
4. Examen de las disposiciones acusadas a la luz de los mandatos del
Constituyente de 1991.
4.1.    Cargos basados en la supuesta atribución de funciones
jurisdiccionales a funcionarios administrativos.
El primer grupo de cargos que formula el actor se dirige a
controvertir la constitucionalidad de la inclusión del Director Nacional de
Fiscalías y los Directores Seccionales de Fiscalías entre los delegados del
Fiscal General de la Nación, así como la disposición que les atribuye, en tanto
delegados del Fiscal General, competencia en todo el territorio nacional. En
criterio del demandante, se trata de cargos puramente administrativos a los
cuales no se les puede asignar funciones de naturaleza jurisdiccional. Precisa
que, en su concepto, el artículo 249 de la Constitución estableció una
distinción entre el “sector administrativo” y el “sector judicial” de la
Fiscalía, estableciendo que éste último únicamente estaría compuesto por el
Fiscal General y los fiscales delegados, mientras que la composición del
anterior habrá de ser determinada por la ley. De allí concluye el actor que el
legislador no puede incluir entre quienes ejercen función “judicial” a
funcionarios distintos de los expresamente enumerados en la Constitución, esto
es, el Fiscal General y los fiscales delegados, lo cual no sucede en relación
con el “sector administrativo” de la Fiscalía; por ello, debe declararse la
inconstitucionalidad de la inclusión del Director Nacional y los Directores
Seccionales de Fiscalías entre los delegados del Fiscal General, puesto que la
norma no resalta expresamente su naturaleza “administrativa” y lleva a
equívocos con base en los cuales éstos acaban, en virtud de otras normas
acusadas, ejerciendo funciones judiciales. Con base en las mismas razones,
afirma que la disposición demandada que confiere al Fiscal General y sus
delegados competencia en todo el territorio nacional sería inconstitucional,
salvo si fuera interpretado en el sentido de que únicamente se refiere a los
“funcionarios judiciales” de la Fiscalía expresamente enumerados en la
Constitución, y no a funcionarios “administrativos” tales como los Directores
Nacional o Seccionales de Fiscalías.
Para la Corte, el cargo del actor no está llamado a prosperar. El
artículo 249 de la Carta dispone:
“La Fiscalía General de la Nación estará integrada por el fiscal
general, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley.
El Fiscal General de la Nación será elegido para un período de
cuatro años por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el
Presidente de la República y no podrá ser reelegido. Debe reunir las mismas
calidades exigidas para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y
tendrá autonomía administrativa y presupuestal”.
Observa la Sala que en el texto constitucional que se transcribe no
se establece la distinción que señala el actor entre las “funciones judiciales”
y las “funciones administrativas” de la Fiscalía, ni se adscribe exclusivamente
al Fiscal General y los Fiscales Delegados la posibilidad de ejercer funciones
de índole jurisdiccional; tal distinción tampoco se deduce, como sugiere el
actor en otro aparte de su demanda, de lo dispuesto en el último inciso de esta
norma constitucional, según el cual la Fiscalía forma parte de la rama
judicial. Antes bien, el primer inciso de este mandato constitucional establece
una habilitación clara para que el Legislador establezca cuáles son los
funcionarios que integran, en general, la Fiscalía General de la Nación, además
del Fiscal General y los Fiscales Delegados. Por lo mismo, es precisamente la
ley la que está llamada a determinar la estructura, la composición y el esquema
de funcionamiento de la Fiscalía, determinando cuáles funcionarios de dicha
entidad ejercen funciones judiciales y cuáles ejercen funciones administrativas[53],
siempre y cuando con ello no lesione los dictados del Constituyente.
Esta habilitación constitucional para que el Legislador establezca
el diseño y el esquema de funcionamiento de la Fiscalía resulta confirmada por
lo dispuesto en el artículo 253 de la Carta, de conformidad con el cual “la
ley determinará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía
General de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las
inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración,
prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados
de su dependencia”.
Dado que el
legislador sí tiene potestad para establecer quiénes forman parte de la
estructura de la Fiscalía General de la Nación, y cuáles son las funciones que
habrán de desarrollar –siempre y cuando con ello no se lesionen mandatos
constitucionales -, habrán de declararse exequibles los apartes del artículo 1º
del Decreto Ley 261 de 2000 que hacen referencia al Director Nacional de
Fiscalías y los Directores Seccionales de Fiscalías como delegados de Fiscal
General de la Nación, puesto que en ellos simplemente se indica que son delegados
del Fiscal General de la Nación, sin señalar la naturaleza de las funciones
específicas que habrán de cumplir. En otras palabras, los cargos formulados por
el actor contra la inclusión de estos funcionarios como delegados del Fiscal
están basados en una determinada interpretación de la norma acusada, que no
consulta su tenor literal; sobre el particular, ya ha establecido esta
Corporación que “son relevantes en el juicio constitucional todas las
interpretaciones posibles que surgen objetiva y directamente de la norma, pero
no le sirven al proceso constitucional aquellos entendimientos derivados única
y exclusivamente del criterio subjetivo del operador jurídico”[54].
Por ello, habrán de ser rechazadas las acusaciones de inconstitucionalidad
formuladas por el actor.
Tampoco son de
aceptación los cargos presentados por el actor contra la expresión “El
Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el
territorio nacional” del mismo artículo 1º, por cuanto (a) están basados en
una determinada interpretación que éste otorga a la disposición legal en
cuestión, caracterizándola como una norma de redacción “tramposa”, puesto que
por medio de ella –afirma- se termina adscribiendo competencia nacional en
materias judiciales a funcionarios administrativos calificados por el mismo
artículo como delegados del Fiscal (interpretación que no es de aceptación, por
cuanto en ninguna parte de la norma acusada se establece que se trata de
delegados del Fiscal General para efectos de ejercer funciones
jurisdiccionales); y (b) parten de la misma interpretación del artículo 249 de la
Carta –contraria a lo anteriormente señalado- en virtud de la cual la ley
únicamente puede adscribir el ejercicio de funciones jurisdiccionales al Fiscal
General y los Fiscales Delegados. Como ya se vio, la Carta Política no
establece dichas diferenciaciones, sino que habilita en forma amplia al
Legislador para que determine lo relativo a la estructura y el funcionamiento
de la Fiscalía; como es un principio general de interpretación jurídica que no
le es dado al intérprete establecer distinciones que el texto interpretado no
establece, el cargo habrá de rechazarse. Esta consecuencia se ve reforzada por
el hecho de que el artículo 250 de la Constitución establece expresamente que “El
Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el
territorio nacional”, disposición idéntica a la que se demanda en esta
oportunidad –que tampoco establece las distinciones sugeridas por el actor -.
En consecuencia, se declarará la exequibilidad de la frase en comento.
4.2.    Cargos relativos a la supuesta inconstitucionalidad de la
atribución de funciones judiciales al Vicefiscal General, y de la atribución de
competencia a la Corte Suprema de Justicia para juzgarlo.
El segundo grupo de cargos formulados por el actor contra varias de
las disposiciones legales que acusa, se basa en la supuesta
inconstitucionalidad de la asignación de funciones jurisdiccionales al cargo de
Vicefiscal General de la Nación, que es fundamentada por el demandante en el
hecho de que la Constitución no prevé la existencia de este funcionario en el
artículo 249, en el cual –según su interpretación- se restringe al Fiscal
General y a los Fiscales Delegados la posibilidad de ejercer funciones
jurisdiccionales.
Sin embargo, este cargo tampoco puede prosperar, por las mismas
razones que se señalaron en el acápite precedente: el artículo 249 de la
Constitución no establece cuáles funcionarios de la Fiscalía pueden ejercer
funciones jurisdiccionales y cuáles pueden desempeñar funciones administrativas,
sino que por el contrario, defirió al Legislador tal tarea, al habilitarlo para
determinar la integración de la Fiscalía, así como su estructura y su
funcionamiento (arts. 249 y 253, C.P.). En tal virtud, bien puede el Legislador
crear cargos tales como el del Vicefiscal –lo cual no se hace en las
disposiciones legales que se acusan, sino en la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, que en sus artículos 12 y 20 prevé este mismo
cargo-, y asignarle las funciones que considere pertinentes, siempre y cuando
al hacerlo no desconozca mandatos constitucionales expresos, lo cual no
considera la Corte que haya sucedido en este caso. Lo que es más, las
disposiciones señaladas por el actor no sólo confieren al Vicefiscal funciones
de índole jurisdiccional, sino que (i) señalan que forma parte de la Fiscalía
General de la Nación y que se trata de un delegado de Fiscal General de la
Nación (art. 1, D.L. 261 de 2000), (ii) integran su despacho a la estructura
general de la Fiscalía (art. 5, D.L. 261 de 2000), (iii) establecen que será
designado por el Fiscal General de la Nación (art. 17-3, D.L. 261 de 2000), o
(iv) le facultan para representar al Fiscal General en las actuaciones para las
cuales éste le delegue y reemplazarlo en sus faltas, coordinar la asistencia
judicial, el intercambio de información y de pruebas con otras naciones,
asesorar al Fiscal en la formulación de las políticas generales de la entidad,
y dirigir y controlar el funcionamiento de las dependencias que conforman su despacho
(art. 22, D.L. 261 de 2000 y art. 116, Ley 600 de 2000). En consecuencia, el
cargo genérico formulado por el actor se basa en una interpretación restrictiva
de las normas acusadas, por lo cual no habrá de prosperar.
En consecuencia, se declararán exequibles (i) la expresión “el
Vicefiscal General de la Nación”, que aparece en los incisos primero y tercero
del artículo 1º del Decreto Ley 261 de 2000, (ii) la expresión “el Vicefiscal
General de la Nación” del artículo 2º del Decreto Ley 261 de 2000, (iii) la
expresión "Despacho del Vicefiscal General” contenida en el artículo 5º
del Decreto Ley 261 de 2000, (iv) la expresión “Vicefiscal” del numeral 3 del
artículo 17 del Decreto Ley 261 de 2000, (v) el artículo 22 del Decreto Ley 261
de 2000 –en lo relativo al cargo que se examina, esto es, la supuesta
inconstitucionalidad de la creación del cargo de Vicefiscal General de la
Nación -, y (vi) el artículo 116 de la Ley 600 de 2000, también en lo relativo
al cargo que se examina.
En relación con estos mismos argumentos, considera el demandante que
el señalamiento del Vicefiscal, en los artículos 75-9 y 115-5 de la Ley 600 de
2000, entre los funcionarios que deberán ser juzgados por la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia, constituye un desconocimiento del artículo 235 de la
Carta Política, en la medida en que le otorga un fuero a quien la Constitución
no se lo otorgó.
En relación con este cargo, la Corte observa que el artículo 235 de la
Constitución establece, en su numeral 4º, que es una atribución de la Corte
Suprema de Justicia “juzgar, previa acusación del Fiscal General de la
Nación, a los ministros del despacho, al Procurador General, al Defensor del
Pueblo, a los agentes del Ministerio Público ante la corte, ante el Consejo de
Estado y ante los tribunales; a los directores de los departamentos
administrativos, al Contralor General de la República, a los embajadores y
jefes de misión diplomática o consular, a los gobernadores, a los magistrados
de tribunales y a los generales y almirantes de la fuerza pública, por los
hechos punibles que se les imputen”. Es cierto, como indica el demandante,
que en esta enumeración constitucional no se encuentra el Vicefiscal; pero
también es cierto que el numeral 7º del mismo artículo 235 Superior establece
que serán propias de la Corte Suprema de Justicia “las demás atribuciones que
señale la ley”, con lo cual autoriza expresamente al Legislador para ampliar el
catálogo de competencias de esta Corporación; con ello reitera el amplio margen
de configuración legislativa sobre el particular reconocido en el artículo 234
de la Constitución, según el cual la ley “dividirá la Corte en Salas,
señalará a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y
determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno”.
En consecuencia, considera la Corte que bien puede el Legislador,
cumpliendo las condiciones que se indican más adelante, señalar funcionarios
civiles distintos a los expresamente enumerados en el artículo 235 Superior,
que pueden ser juzgados penalmente por la Corte Suprema de Justicia, ya que
ello no se encuentra prohibido por la Constitución, y forma parte de las
atribuciones legislativas expresas consagradas en los artículos 234 y 235 de la
Carta[55]. En ese sentido, los
funcionarios que el legislador considere razonablemente que deben ser amparados
por este fuero, contarán con un fuero de origen legal, y no constitucional.
Esta razonabilidad depende principalmente de dos condiciones: la jerarquía del
funcionario civil, y su afinidad institucional con los que el constituyente
protegió con un fuero ante la Corte Suprema de Justicia. En todo caso, habrá
que analizar si el fuero legal desconoce el principio de igualdad.
Por lo mismo, habrá de rechazarse el cargo formulado por el actor;
en consecuencia, se declarará la constitucionalidad de los artículos 75-9 y
115-5 de la Ley 600 de 2000.
4.3.    Cargos relativos a la autonomía, independencia e
imparcialidad de los fiscales en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales,
así como al principio de determinación legal de la competencia judicial.
En términos generales, el actor considera que los mandatos
constitucionales de autonomía, independencia e imparcialidad en el ejercicio de
funciones jurisdiccionales, así como el imperativo de determinación legal de
las competencias jurisdiccionales, resultan desconocidos por ciertas facultades
que se confieren en las normas demandadas al Fiscal General de la Nación, al
Director Nacional de Fiscalías y a los Directores Seccionales de Fiscalías.
La resolución de estos cargos exige a la
Corte remitirse brevemente a su jurisprudencia pasada en relación con el
ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la Fiscalía General de la
Nación. En efecto, según establece el artículo 116 de la Carta Política, la
Fiscalía se cuenta entre las entidades que administran justicia; ya ha
establecido esta Corporación que entre las funciones que cumple esta entidad “existen
algunas que son eminentemente jurisdiccionales, tales como la expedición de
medidas de aseguramiento que restringen la libertad del investigado, como la
detención, la conminación, la caución, para asegurar su comparecencia en el
proceso; la facultad para resolver la situación jurídica del indagado, la
potestad para calificar el mérito del sumario; la atribución de dictar
resoluciones de acusación ante los jueces al presunto responsable de un hecho
punible, etc., de manera que cuando los fiscales ejercen estas actividades
cumplen una función jurisdiccional, y por tanto, actúan como verdaderos jueces.
Siendo así, son aplicables a los fiscales los artículos 228 y 230 de la
Carta, que consagran la independencia y autonomía de los jueces, quienes en sus
providencias, solamente están sometidos al imperio de la ley”[56]
(subraya la Corte). En este mismo sentido, el artículo 26 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia dispone que a la Fiscalía, en el
cumplimiento de las funciones jurisdiccionales previstas en la ley, le son
aplicables “los principios de la administración de justicia de que trata la Constitución
Política, los tratados internacionales vigentes ratificados por Colombia, esta
Ley Estatutaria y las demás normas con fuerza de ley”.
Por su parte, los deberes de
independencia e imparcialidad que deben acompañar la administración de justicia
fueron caracterizados por la Corte en la sentencia C-037 de 1996 como
principios esenciales para lograr el propósito central de la función
jurisdiccional, como lo es el de impartir justicia; en tal oportunidad, se
definió la independencia como la ausencia de presiones ejercidas sobre los
funcionarios, esto es, que quienes administran justicia no se vean sometidos a “insinuaciones,
recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros
órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial… la independencia se
predica también… respeto de los superiores jerárquicos dentro de la rama
judicial”. Por su parte, la imparcialidad fue descrita como consecuencia
del derecho de todas las personas a la igualdad ante la ley, en particular ante
la administración de justicia, y manifestación de la rectitud del juez[57].
En este orden de ideas, el artículo 5º de la Ley Estatutaria de Administración
de Justicia –declarado exequible en la sentencia C-037 de 1996 que se cita-
establece que “ningún superior jerárquico en el orden administrativo o
jurisdiccional  podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario
judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus
providencias”
Estas reglas fueron claramente sintetizadas por la sentencia C-543
de 1992, en la cual se estableció que "el principio democrático de la
autonomía funcional del juez, hoy expresamente reconocido en la Carta Política,
busca evitar que las decisiones judiciales sean el resultado de mandatos o
presiones sobre el funcionario que las adopta. Aún cuando el superior
jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia apelada o consultada (art.
31 de la Constitución), aquél no está autorizado por las disposiciones sobre
competencia funcional para impartir órdenes a su inferior respecto al sentido
del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para su
revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se ajusta
a las prescripciones legales pero sin imponer su criterio personal en relación
con el asunto controvertido"; como consecuencia, en la sentencia C-558
de 1994 se afirmó, en relación específica con el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por la Fiscalía, que “no le está permitido al Fiscal
General de la Nación, como a ningún otro funcionario de la Fiscalía, injerir en
las decisiones que deban adoptar los demás fiscales en desarrollo de su
actividad investigativa y acusadora, ni señalarles criterios relacionados con
la forma como deben resolver los casos a su cargo, ni cómo deben interpretar la
ley, pues se atentaría contra los principios de independencia y autonomía
funcional del fiscal”.
La relevancia de las anteriores reglas jurisprudenciales para la
resolución de los problemas planteados por el actor es directa. De allí se
deduce que, por virtud de lo dispuesto en los artículos 228[58]
y 230[59] de la Constitución, los
fiscales, en tanto ejercen funciones judiciales y a su cargo se encuentra la
instrucción de procesos penales en un sistema con las características del
creado en 1991, son autónomos e independientes en el ejercicio de sus
funciones, y deben cumplir con el mandato de imparcialidad para preservar los
derechos del investigado al debido proceso y la igualdad; en consecuencia, ni
siquiera el Fiscal General puede intervenir en el desarrollo específico de las
investigaciones asignadas a cada fiscal, puesto que ello equivaldría a
inmiscuirse indebidamente en un ámbito constitucionalmente resguardado de
autonomía en el ejercicio de la función jurisdiccional. Como consecuencia, el
ejercicio de atribuciones tales como las que tiene el Fiscal General de
reasignar procesos o asumir directamente el conocimiento de una investigación
desplazando al fiscal competente, debe permitirse únicamente en hipótesis
excepcionales, en las cuales se presenten circunstancias de peso que así lo
justifiquen – las cuales deben quedar claramente plasmadas en la decisión
correspondiente, para permitir el derecho de defensa de los afectados.
Lo anterior no obsta para que, en ejercicio de sus poderes generales
de dirección y orientación de las actividades de investigación penal, el Fiscal
General de la Nación trace políticas generales aplicables a las distintas
actividades desarrolladas por los funcionarios de la Fiscalía; tales políticas
pueden estar referidas a aspectos fácticos o técnicos del proceso de
investigación, así como a asuntos jurídicos generales de índole interpretativa,
y pueden fijar prioridades, parámetros o criterios institucionales para el
ejercicio de la actividad investigativa, así como designar unidades especiales
para ciertos temas. Esto implica que el Fiscal General sí puede orientar en
términos generales el funcionamiento de la Fiscalía en tanto institución
unitaria, así como llevar a cabo actividades de seguimiento y evaluación sobre
el desempeño general de la entidad; pero todo ello debe realizarse en
general, sin que se invoquen dichas facultades de orientación y definición
de políticas para incidir sobre la investigación o apreciación de casos
concretos por parte de los fiscales que tienen a su cargo la instrucción, ni
sobre la forma en que se debe interpretar y aplicar la ley penal frente a
situaciones particulares que ya son de competencia de dichos fiscales. Los
lineamientos, pautas y políticas que trace el Fiscal General de la Nación deben
ser, así, de carácter general, como también lo deben ser aquellos parámetros o
criterios adoptados por los Directores Nacional o Seccionales de Fiscalías en
cumplimiento de sus funciones, para respetar los mandatos constitucionales de
independencia, imparcialidad y autonomía en la administración de justicia. En
el nuevo sistema, el principio de jerarquía adquiere unas connotaciones
especiales, distintas a las que tenía bajo el esquema original de 1991, que no
entra la Corte a precisar en esta oportunidad.
A la luz de estas consideraciones, se estudiarán brevemente los
cargos individuales formulados en este sentido por el demandante:
4.3.1. Fiscales Delegados Especiales.
El actor controvierte la posibilidad de que se designen fiscales
delegados especiales para conocer de casos determinados, que está prevista
en (i) el artículo 1º del Decreto Ley 261 de 2000 –que incluye a los Fiscales
Delegados Especiales entre los delegados del Fiscal Genera de la Nación -; (ii)
el artículo 6 del Decreto Ley 261 de 2000, según el cual las funciones de la
Fiscalía se realizan a través de las Unidades Delegadas de Fiscalías, “salvo
que el Fiscal General o los Directores de Fiscalías destaquen un fiscal
especial para casos particulares”; (iii) el artículo 17, numeral 3, del
mismo Decreto Ley, según el cual el Fiscal General de la Nación puede designar
al Vicefiscal, al Director nacional de Fiscalías, a los Directores Seccionales
de Fiscalías y a los Fiscales de las Unidades como Fiscales Delegados
Especiales “cuando la necesidad del servicio lo exija o la gravedad o
complejidad del asunto lo requiera”; (iv) el numeral 5º del artículo 22 del
Decreto Ley 261 de 2000 y el numeral 3 del artículo 116 de la Ley 600 de 2000,
según los cuales es función del Vicefiscal General de la Nación actuar como
Fiscal Delegado especial en los procesos o actuaciones judiciales que
directamente le asigne el Fiscal General de la Nación; y (v) el artículo 112 de
la Ley 600 de 2000, según el cual componen la Fiscalía General de la Nación,
entre otros, los fiscales delegados designados por el Vicefiscal General de la
Nación para casos especiales.
Son cuatro los cargos que formula el demandante contra esta figura:
(a) estos “fiscales delegados especiales” no fueron previstos en la
Constitución, que sólo enumera al Fiscal General y a los fiscales delegados en
sus diversas jerarquías como funcionarios de la Fiscalía encargados de
administrar justicia; (b) considera inconstitucional que funcionarios
administrativos, tales como el Director Nacional o los Directores Seccionales
de Fiscalías, puedan ser designados como Fiscales Delegados Especiales, con
base en la interpretación que –como se vio- hace del artículo 249 Superior; (c)
considera que la posibilidad de que estos funcionarios sean designados por el
Fiscal General de la Nación o el Director Nacional de Fiscalías desconoce la
necesidad de que las competencias judiciales sean establecidas por la ley; y
(d) en relación con los mandatos de independencia, imparcialidad y autonomía de
la administración de justicia, considera que éstos resultan desconocidos por la
figura misma de los Fiscales Delegados Especiales, que por su carácter de
jueces ad hoc o ex post facto pueden terminar por seguir “las
directrices o insinuaciones que pueden acompañar la designación”, lo cual “implica
fatídicamente un seguro desconocimiento de trascendentales principios
integradores del juez natural: su independencia y su imparcialidad”.
En cuanto al cargo (a), basta reiterar lo dicho en acápites
precedentes respecto de la interpretación que otorga el demandante al artículo
249 de la Carta, puesto que éste, lejos de determinar que los únicos
funcionarios de la Fiscalía que pueden ejercer funciones jurisdiccionales son
el Fiscal General y los fiscales delegados, defiere –junto con el artículo 253
Superior- al Legislador la definición específica de la estructura y el
funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, atribución dentro de la
cual ya se ha aceptado que está incluida la potestad de señalar cuáles
funcionarios tendrán competencias de carácter administrativo y cuáles de
naturaleza jurisdiccional. En ese sentido, no se puede alegar que la figura de
los fiscales delegados especiales sea inconstitucional por el hecho de no haber
sido prevista expresamente en la Carta Política.
Frente al cargo (b), pueden oponerse idénticos argumentos: la ley
tiene la potestad constitucional de definir cuáles funcionarios de la Fiscalía
cumplen qué tipo de funciones, y, en cualquier caso, ni la Constitución ni la
ley misma han determinado que el Director Nacional de Fiscalías o los
Directores Seccionales de Fiscalías son cargos netamente administrativos que
nunca pueden ser investidos por la ley del cumplimiento de funciones judiciales
específicas. Se trata de una interpretación efectuada por el actor sobre el
alcance del texto legal, que no encuentra soporte objetivo en el mismo.
Respecto del cargo (c), existe ya jurisprudencia previa, tanto de la
Corte Suprema de Justicia como de esta Corporación, en el sentido de que el
ejercicio de las funciones de designación de fiscales especiales o reasignación
de fiscales no equivale a modificar las competencias establecidas en la ley,
sino simplemente a modificar los funcionarios que habrán de cumplirlas. Tal y
como lo explicó la Corte Suprema de Justicia[60], “cuando
el ente acusador hace uso de esta opción, no se presenta, como equivocadamente
lo plantea el censor, alteración de la competencia funcional; el desplazamiento
en estos casos es del funcionario, no de sus funciones, y por ello, quien asume
el conocimiento de la investigación debe hacerlo con respeto del marco de
competencia propio del Fiscal desplazado… De no ser así, habría que aceptar que
a través de una resolución administrativa del Fiscal General, o de sus Fiscales
Delegados ante los Tribunales, se puede modificar el sistema de competencia
legalmente establecido, lo cual resulta jurídicamente insostenible, en cuanto
implicaría el desconocimiento de la normatividad legal reguladora de la materia
y, por contera, de la garantía constitucional del juez natural, sin contar,
además, la usurpación que de la función legislativa por parte del Fiscal ello
comportaría”. En otros términos, esta jurisprudencia, que fue adoptada por la
Corte Constitucional mediante sentencia C-956 de 1999[61],
permite desestimar el cargo del actor consistente en que mediante el ejercicio
de las facultades en comento se desconoce el mandato constitucional según el
cual la competencia de los jueces debe estar prefigurada en la ley (C.P., art.
29).
En cuanto al cargo (d), considera la Corte que la figura misma de
los fiscales delegados especiales no conlleva necesariamente la legitimación
legal de jueces ad hoc o ex post facto. Por el contrario; si en
un caso concreto se lleva a cabo la designación de fiscales especiales con
acatamiento de los mandatos de la Constitución, nada obsta en principio para
que la investigación que ellos desarrollen sea respetuosa de los derechos del
sindicado y se efectúe en forma independiente, autónoma e imparcial. Por lo
mismo, se declarará la constitucionalidad de las disposiciones respectivas,
aclarando que cuandoquiera que la designación de un fiscal especial conlleve el
desplazamiento de otro fiscal que venía conociendo del caso, la decisión deberá
estar debidamente motivada para permitir el ejercicio del derecho de defensa
por los afectados, según se explicará con mayor detalle en los acápites
subsiguientes.
Ahora bien, lo que para la Corte resulta inaceptable desde el punto
de vista constitucional es que sean funcionarios distintos al Fiscal General
quienes tengan la potestad de designar fiscales especiales para conocer de
casos concretos, tal y como lo prevé el artículo 6º del Decreto Ley 261 de
2000, al establecer que los Directores de Fiscalías podrán efectuar tal
nombramiento, o el artículo 112 de la Ley 600 de 2000, que atribuye dicha
facultad al Vicefiscal General de la Nación. Lo anterior se explica por el
hecho de que los fiscales de los diversos órdenes son delegatarios del Fiscal
General de la Nación, según dispone el artículo 249 de la Constitución –que
habla de “fiscales delegados”-, y es en ese carácter –como superior jerárquico
titular de las funciones que ejercen los fiscales en tanto delegatarios- que
dicho funcionario puede desplazarlos del conocimiento de determinado proceso y
asignárselo a otro fiscal, también delegado suyo; es éste el fundamento último
de las figuras de reasignación de investigaciones y asunción personal de
procesos por el Fiscal General. Como ni los Directores de Fiscalías ni el
Vicefiscal se encuentran en la misma posición que el Fiscal General, es decir,
como los fiscales delegados no son delegatarios de aquellos sino de éste
último, no puede la ley atribuirles una facultad propia del Fiscal General de la
Nación, que en cualquier caso se encuentra justificada en casos excepcionales,
y debe respetar los mencionados principios de independencia y autonomía
judicial.
Por lo tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se
adoptarán las siguientes decisiones:
4.3.1.1.  Se declarará exequible la expresión “Los Fiscales
Delegados Especiales” del artículo 1º del Decreto Ley 261 de 2000.
4.3.1.2.  Se declarará inexequible la expresión “o los Directores
de Fiscalías” contenida en el artículo 6º del Decreto Ley 261 de 2000.
4.3.1.3.  Se declarará inexequible la frase “que éste designe
para casos especiales” del artículo 112 de la Ley 600 de 2000.
4.3.1.4.  Se declarará la exequibilidad del artículo 17, numeral 3,
del Decreto Ley 261 de 2000.
4.3.1.5.  Se declarará la constitucionalidad del numeral 5º del
artículo 22 del Decreto Ley 261 de 2000, y del numeral 3º del artículo 116 de la
Ley 600 de 2000, bajo el entendido de que cuando quiera que el ejercicio de la
facultad de designar un fiscal delegado especial conlleve el desplazamiento de
otro fiscal delegado que venía conociendo de un caso particular, el Fiscal
General de la Nación deberá motivar en forma concreta y específica su decisión,
así como notificar tales decisiones al agente del Ministerio Público y demás
sujetos procesales, con miras a permitir el ejercicio del derecho de defensa
por los afectados. Este condicionamiento, enfatiza la Corte, se refiere
únicamente a los casos en que el ejercicio de tal facultad conlleve el
desplazamiento de otro fiscal delegado que ya tenía competencia sobre el asunto
correspondiente; en las demás hipótesis, las normas en cuestión son compatibles
con la Constitución, como sucede con el numeral 3º del artículo 17, demandado.
4.3.2. Hipótesis en que el Fiscal General de la Nación asume
personalmente el conocimiento de las investigaciones, o reasigna procesos de un
fiscal a otro.
El actor considera que son inconstitucionales las disposiciones
demandadas que facultan al Fiscal para asumir personalmente el conocimiento de
ciertas investigaciones, o reasignar procesos de un fiscal a otro, según lo
establecen las siguientes normas acusadas: (i) el artículo 17, numeral 6, del
Decreto Ley 261 de 2000, según el cual el Fiscal General de la Nación podrá
asumir las investigaciones y acusaciones que “en razón de su naturaleza,
ameriten su atención personal”, (ii) el numeral 2 del artículo 115 de la
Ley 600 de 2000, en virtud del cual el Fiscal General de la Nación podrá, “cuando
lo considere necesario, y en los casos excepcionales que requieran su atención
directa, investigar, calificar y acusar, desplazando a cualquier fiscal
delegado”; y (iii) el numeral 4 del artículo 115 de la Ley 600 de 2000, que
faculta al Fiscal General de la Nación para ordenar, durante la etapa de
instrucción “y cuando sea necesario para asegurar la eficiencia de la misma”,
la remisión de las actuaciones adelantadas por un fiscal delegado al despacho
de cualquier otro, “mediante resolución motivada”.
Para el actor, estas disposiciones desconocen los mandatos
constitucionales de (1) predeterminación legal de la competencia judicial
–puesto que se atribuye al Fiscal la potestad de asumir personalmente el
conocimiento de los procesos que ameriten su atención personal, y no de los
procesos que le asigne la ley -, y (2) autonomía, imparcialidad e independencia
en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales, puesto que mediante el
ejercicio de la facultad de reasignar procesos se termina por elegir, como
destinatarios de la reasignación, a fiscales predeterminados que decidirán en
determinado sentido.
Sin embargo, con base en las consideraciones que se han expuesto en
acápites anteriores, la Corte considera que estos argumentos no son de recibo.
En primer lugar, ya se vio que la ley tiene un amplio margen de configuración
para establecer la estructura y el esquema de funcionamiento de la Fiscalía
General de la Nación; como consecuencia, bien puede el Legislador señalar que
en ciertos casos excepcionales, el Fiscal General de la Nación puede asumir
personalmente el conocimiento de ciertas investigaciones, o designar a
determinados funcionarios para conocer de ciertas investigaciones, desplazando
a otros fiscales del conocimiento de los procesos –siempre y cuando estas
facultades se consagren legalmente y se ejerzan en forma razonable, permitiendo
el ejercicio del derecho de defensa por parte de los afectados, y con una
adecuada motivación para la decisión respectiva -. En segundo lugar, las
facultades en cuestión encuentran un fundamento en el carácter de delegatarios
atribuido por la Constitución a los fiscales delegados respecto del Fiscal
General de la Nación, quien es en principio el titular de la función de
investigar las violaciones a la ley penal y acusar a los posibles culpables
ante los jueces competentes. Finalmente, se ha reconocido en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia que el ejercicio de
estas facultades legales por parte del Fiscal General no conlleva la violación
del principio del juez natural pre - establecido en la ley, puesto que no
implica modificar el esquema de competencias, sino simplemente sustituir al
funcionario que habrá de cumplirlas por su superior delegante, dejando intacto
dicho esquema.
Las anteriores razones son suficientes para declarar la
constitucionalidad de las normas acusadas por este cargo, bajo el entendido de
que al adoptar cualquiera de estas decisiones, el Fiscal General de la Nación
deberá motivar expresamente su determinación, y notificarla a los sujetos
procesales afectados por un medio idóneo. Así mismo, para efectos de garantizar
el ejercicio imparcial y autónomo de la función de investigación por parte del
Fiscal General, se declarará que una vez decida, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, asumir personalmente el conocimiento
de una determinada investigación, deberá llevarla hasta su culminación, sin
asignarla a otro fiscal distinto -puesto que de hacerlo se desnaturalizaría el
acto de reasunción del conocimiento de dicha instrucción-.
En consecuencia, se adoptarán las siguientes determinaciones en la
parte resolutiva de esta providencia:
4.3.2.1. Se declarará exequible el numeral 6º del artículo 17 del
Decreto Ley 261 de 2000, bajo el entendido de que al asignar y desplazar a sus
delegados en las investigaciones y procesos, el Fiscal General de la Nación
deberá motivar su decisión y notificarla por medios idóneos a los sujetos
procesales afectados, para permitirles ejercer su derecho de defensa y cumplir
así con lo dispuesto en el artículo 29 Superior.
4.3.2.2. Se declarará la exequibilidad, con idéntico
condicionamiento, de los numerales 2 y 4 del artículo 115 de la Ley 600 de
2000.
4.3.3. Aplicación del principio de jerarquía en la Fiscalía
Para el demandante, es contraria a la Constitución la consagración
abstracta del principio de jerarquía que rige al interior de la Fiscalía
General de la Nación en el artículo 10 del Decreto Ley 261 de 2000, el cual
dispone que “los Fiscales delegados actuarán siempre en representación de la
Fiscalía General de la nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos
y del Fiscal General, sin perjuicio de la autonomía en sus decisiones
judiciales”’. Señala que, en lo que tiene que ver con el cumplimiento de
funciones jurisdiccionales, este principio únicamente puede estar referido a la
resolución, por el superior, de los recursos interpuestos contra las decisiones
de los fiscales, puesto que de lo contrario se desconocería la autonomía e
independencia propias de la administración de justicia.
Para la Corte, el cargo formulado por el actor no se deduce de ningún
modo del texto legal acusado, puesto que éste expresamente establece que la
aplicación del principio de jerarquía al interior de la Fiscalía no puede
efectuarse en forma tal que se afecte la autonomía de los Fiscales Delegados en
la adopción de las decisiones judiciales que les competen. En ese sentido, la
acusación de inconstitucionalidad presentada por el demandante se sustenta en
una interpretación personal que no encuentra respaldo alguno en el texto legal
cuya constitucionalidad se controvierte, e incluso va en contravía del tenor
literal de la norma. Por eso, el actor no pide su inconstitucionalidad sino que
la Corte profiera una sentencia interpretativa condicionando la exequibilidad
de la norma. En ese sentido, como se ha precisado en diferentes sentencias de
esta Corporación[62], es procedente adoptar
una decisión inhibitoria en relación con el Artículo 10 del Decreto Ley 261 de
2000.
4.3.4. Dirección
y coordinación de las actividades de policía judicial
La demanda
controvierte la constitucionalidad de la facultad otorgada por el artículo 12
del Decreto Ley 261 de 2000 al Fiscal General de la Nación y los Directores de
Fiscalías para dirigir y coordinar las investigaciones adelantadas por el
Cuerpo Técnico de Investigación y otros cuerpos de policía judicial; en
concepto del actor, ello desconoce la autonomía e independencia de los fiscales
delegados que están a cargo de la investigación en cada proceso, puesto que
compete a éstos coordinar las actividades investigativas que se desarrollen en
el curso de la misma. Asimismo, considera que la asignación de esta facultad a
los directores de Fiscalías equivale a atribuir funciones judiciales a un
funcionario administrativo, con lo cual se desconoce el artículo 249 de la
Carta –según la interpretación del actor que se ha reseñado en acápites
precedentes -. Por idénticos motivos demanda el artículo 31-2 del Decreto Ley
261 de 2000, que asigna a las Unidades de Fiscalías adscritas a la Dirección
nacional de Fiscalías la función de “dirigir, coordinar y asignar el
desarrollo de las funciones de investigación adelantadas por las Unidades del
Cuerpo Técnico de Investigación y de Policía Judicial que intervengan en
ellas”.
Para resolver el
problema planteado por este cargo, debe recordar la Corte que el artículo 250-3
de la Constitución asigna a la Fiscalía General de la Nación la función de “dirigir
y coordinar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen
la policía nacional y los demás organismos que señale la ley”. Esta función
la puede llevar a cabo, en virtud del artículo 249 Superior, el Fiscal General
de la Nación y sus delegados –puesto que éstos, además de los otros
funcionarios que determine la ley, forman parte de la Fiscalía -. A la luz de
estos mandatos, para la Corte resulta constitucional que el Legislador
establezca que es función del Fiscal General de la Nación dirigir y coordinar
las investigaciones que adelantan los organismos de policía judicial; sin
embargo, para que la consagración y el ejercicio de esta facultad sean acordes
con la Constitución, deberán respetar el principio de independencia y autonomía
en el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de los fiscales que
tienen a su cargo la investigación de procesos individuales, puesto que el
mandato del artículo 250-3 de la Carta también les es aplicable a ellos – es
decir, en lo que respecta a las investigaciones a su cargo, cada fiscal tiene
la potestad de dirigir y coordinar las funciones de policía judicial necesarias
para llevar a cabo diligentemente la detección de violaciones a la ley penal.
En consecuencia,
deberá entenderse que la facultad conferida por la norma acusada al Fiscal
General de la Nación se refiere únicamente a actividades de coordinación
general de las funciones de policía judicial, en el sentido de fijar criterios,
pautas o parámetros sobre asuntos fácticos, técnicos o jurídicos, que deban ser
respetadas por los organismos que llevan a cabo tal función, sin que ello
constituya una autorización para que el Fiscal General de la Nación y a los
Directores de Fiscalías determinen el curso específico de las actividades
investigativas de los procesos individuales, ni lleven a cabo ningún tipo de
orientación o dirección de las mismas, puesto que ésta es una facultad autónoma
e independiente del fiscal que tenga a su cargo la instrucción de cada proceso
particular.
En cuanto a la
aludida inconstitucionalidad por la asignación de funciones judiciales a cargos
administrativos dentro de la Fiscalía, se remite la Corte a las consideraciones
expresadas anteriormente sobre este punto, para justificar la improcedencia del
cargo en cuestión.
Por tales
razones, en la parte resolutiva de esta sentencia se declararán exequibles las
expresiones demandadas del artículo 12 del Decreto Ley 261 de 2000 y del
artículo 31-2 ibídem, en el entendido de que cada Fiscal tiene la
facultad y el deber de dirigir en forma autónoma e independiente la
investigación de los procesos que están a su cargo.
4.3.5. Seguimiento
y evaluación de resultados; reasignación de procesos.
También acusa el
actor la facultad conferida por el artículo 11, numeral 3, del Decreto Ley 261
de 2000 al Fiscal General de la Nación, los Directores de Fiscalías y los Jefes
o Coordinadores de Unidad de Fiscalías de efectuar un seguimiento y una
evaluación de resultados de las investigaciones adelantadas por los distintos
fiscales, así como de cambiar su asignación, en los siguientes términos: “efectuar
el seguimiento y evaluar los resultados de las investigaciones adelantadas por
las distintas Unidades de Fiscalías y Fiscales y cambiar su asignación cuando
lo estime necesario, en orden a una pronta y cumplida administración de
justicia. Los Jefes o Coordinadores de Unidad sólo podrán cambiar la asignación
previa delegación efectuada por el Fiscal General de la Nación o los Directores
de Fiscalías, respectivamente”. Para el demandante, esta disposición no
sólo contraría la Carta por asignar funciones jurisdiccionales a funcionarios
administrativos, sino porque (i) mediante el seguimiento y evaluación de
resultados se afecta la independencia, autonomía e imparcialidad de los
fiscales a cargo de cada proceso, y (ii) mediante la reasignación de procesos
se termina por designar fiscales ad hoc o ex post facto,
afectando la imparcialidad de la administración de justicia y el principio de
igualdad.
Por la posición
del Fiscal General de la Nación como cabeza de la Fiscalía, es plenamente
válido que la ley le asigne la función de adelantar, en términos generales,
seguimientos y evaluaciones de resultados sobre las actividades desarrolladas
por la entidad a su cargo. Sin embargo, para que el cumplimiento de esta
función –que contribuye indudablemente a mejorar la calidad de la gestión
adelantada por la Fiscalía- sea constitucional, debe entenderse que tal
seguimiento y evaluación de resultados no pueden estar referidos a procesos
individuales predeterminados, en forma tal que se afecte la independencia y
autonomía de los fiscales que los tienen a su cargo; deben desarrollarse en términos
generales, respecto del trabajo cumplido por la Fiscalía en tanto
institución, por sus funcionarios globalmente considerados, y no por los
fiscales individuales en casos concretos, mucho menos si éstos están en curso,
para no afectar así su imparcialidad. Tampoco pueden llevarse a cabo tales
seguimientos y evaluaciones de resultados generales en forma tal que terminen
por ser un instrumento para desconocer indirectamente la autonomía de los fiscales
delegados en tanto funcionarios judiciales, ni con base en criterios que puedan
resultar, a la larga, lesivos de los derechos fundamentales de los sindicados
–tales como el simple número de resoluciones de acusación proferidas por los
fiscales delegados en un determinado período de tiempo, o el número de personas
respecto de las cuales se ha dictado medida de aseguramiento -; la
constitucionalidad de cada evaluación de resultados, y el grado en el cual
afecte la independencia y autonomía de los fiscales en casos concretos, habrán
de determinarse, con todo el rigor del caso, en cada situación particular, por
parte de los funcionarios judiciales encargados de ejercer el control
correspondiente. Lo anterior no obsta para que en virtud del seguimiento y evaluación
se identifiquen fallas o deficiencias a la luz de criterios objetivos e
imparciales, y que tales fallas o deficiencias sean atribuibles a determinados
funcionarios, pero sin que ello implique impartirles órdenes de hacer o no
hacer en casos específicos ante situaciones particulares.
Respecto de las
facultades de reasignación de procesos, reitera la Corte los argumentos
expresados en el acápite 4.3.2. anterior, y por lo mismo, señala que esta
decisión únicamente puede ser tomada por el Fiscal General de la Nación, y no
por otros funcionarios, como podría inferirse de una primera lectura del
artículo 11-3 de Decreto Ley 261 de 2000.
En consecuencia,
en la parte resolutiva de esta providencia se declarará constitucional el
numeral 3 del artículo 11 del Decreto Ley mencionado, bajo el entendido de que
el seguimiento y la evaluación de resultados de las investigaciones penales no
puede afectar la independencia y autonomía de cada fiscal en el desarrollo de
los procesos que tiene a su cargo, y que el cambio en la asignación de procesos
únicamente puede ser realizado por el Fiscal General de la Nación, teniendo en
cuenta las pautas establecidas en los acápites precedentes de esta providencia
–es decir, que se adopte esta determinación mediante resolución motivada
debidamente notificada a los afectados, y sin que implique una invasión de la
independencia y autonomía de los fiscales delegados -.
4.3.6. Dirección
y coordinación de la función investigativa y acusatoria por el Fiscal General,
las Direcciones de Fiscalías y las Unidades de Fiscalías.
El demandante
también señala como inconstitucional la facultad otorgada al Fiscal General de la
Nación por el numeral 4 artículo 17 del Decreto Ley 261 de 2000, en el sentido
de “dirigir, coordinar y controlar el desarrollo de la función investigativa
y acusatoria contra los presuntos infractores de la ley penal, directamente o a
través de sus delegados”, puesto que en su criterio, constituye una
autorización para que el Fiscal desconozca la autonomía de los funcionarios
encargados de la instrucción de cada proceso en particular, y crea una total
dependencia de éstos últimos respecto de su superior jerárquico, que viola el
principio de juez competente predeterminado en la ley. En el mismo sentido,
afirma que lo dispuesto en el artículo 30, numeral 3 del Decreto Ley 261 de
2000, en virtud del cual corresponde a la Dirección Nacional de Fiscalías “dirigir,
coordinar, asignar y controlar las actividades de investigación y acusación
adelantadas por las unidades de fiscalía adscritas”, lesiona (i) lo
dispuesto en el artículo 249 de la Constitución, según lo interpreta el actor,
puesto que se asigna una función judicial a un funcionario de naturaleza
administrativa, y (ii) las garantías de autonomía e independencia en el
ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de los fiscales que conocen
cada proceso. Por igual razón demanda lo dispuesto en el numeral 2 del artículo
30 del Decreto Ley 261 de 2000, en virtud del cual es función de la Dirección
Nacional de Fiscalías “asesorar a las Direcciones Seccionales y Unidades de
Fiscalías, en todo lo pertinente a sus funciones de investigación y acusación”.
Finalmente, considera que idénticas razones justifican la declaratoria de
inconstitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley 261 de 2000,
en virtud del cual corresponde a los Directores Seccionales de Fiscalía
dirigir, coordinar, asignar y controlar las actividades de investigación y
acusación que adelanten las Unidades de Fiscalía Adscritas, así como velar
porque tales actividades se adelanten de conformidad con las políticas de la
Fiscalía General, y “adelantar, por intermedio de las Unidades de Fiscalías
Adscritas, las actividades inherentes a la investigación y acusación de los
presuntos infractores de la ley penal”.
Las
consideraciones expresadas en los acápites precedentes bastan para señalar que
estas atribuciones del Fiscal General de la Nación y los Directores de
Fiscalías debe cumplirse también en términos generales respecto de la actuación
general de la Fiscalía, como parte de la implementación de la política criminal
del Estado, y no en forma tal que termine por afectar la independencia y
autonomía de cada fiscal delegado en el desarrollo de sus funciones judiciales.
De esta forma,
se declarará la exequibilidad del artículo 17-4 del Decreto Ley 261 de 2000,
bajo el entendido de que la determinación por el Fiscal de las políticas, el
criterio y la posición que la Fiscalía debe asumir en desarrollo de la función
investigativa, tiene un carácter general y no particular, y no puede afectar la
independencia y autonomía de cada fiscal en los procesos a su cargo. Idéntico
condicionamiento se aplicará a la declaratoria de exequibilidad de los
numerales 2 y 3 del artículo 30, así como de los numerales 1, 2 y 3 del
artículo 32 del Decreto Ley 261 de 2000.
Sin embargo, se
declarará la inconstitucionalidad de la expresión “asignar” contenida en el
artículo 30-3, el artículo 31-2 y el artículo 32-1 del Decreto Ley citado, por
las razones expresadas en el acápite 4.3.1. de esta providencia –a saber, el
ejercicio exclusivo de la función de reasignación de procesos por el Fiscal
General de la Nación, que no puede ser cumplida por funcionarios distintos -.
4.4.    Cargo relativo al deber de los fiscales de responder a los
argumentos formulados por las partes y decretar las pruebas que éstas pidan.
El actor demanda
el parágrafo del artículo 3º del Decreto Ley 261 de 2000, que establece:
“La Fiscalía
General de la Nación está obligada a investigar tanto lo favorable como lo
desfavorable al imputado, y a respetar sus derechos fundamentales y las
garantías que le asistan. En consecuencia, no podrá negarse a responder sus
alegatos y peticiones ni a decretar aquellas pruebas que solicite para su
defensa, salvo en los casos previstos en la ley” (subraya la Corte)
El aparte que se
subraya es acusado por considerar el actor que éste permite al Legislador
introducir excepciones al deber de los fiscales y jueces de responder a los
argumentos que presenten los sujetos procesales, en particular a los formulados
por la defensa, y de decretar las pruebas que éstos soliciten cuando sean
pertinentes y conducentes. En esa medida, argumenta que al introducir
salvedades que la Constitución no consagra, la disposición acusada debe ser
declarada inexequible.
Como se indicó anteriormente, la disposición demandada consagra el
principio probatorio de la investigación integral, y permite al
Legislador establecer salvedades al deber de los fiscales de decretar las
pruebas pedidas por los sujetos procesales, así como a responder a sus
peticiones. La Corte ya se había pronunciado sobre una disposición idéntica en la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia[63], ocasión en
la cual afirmó que  “…resulta ajustado a la Carta que la ley pueda
establecer los casos en que la Fiscalía no esté obligada a responder los
alegatos y peticiones o a practicar las pruebas que soliciten las partes. Esta
prohibición, naturalmente, hace referencia a las peticiones inocuas o
presentadas fuera de contexto, con lo cual se procura dilatar el proceso y
entrabar la administración de justicia, la cual, como se estableció, debe ser
oportuna, cumplida y eficaz.”[64]  En
iguales términos se pronunció la Corte Constitucional respecto de la supuesta
obligación del fiscal de decretar todas las pruebas que soliciten los sujetos
procesales: “el imperativo de la investigación integral no obliga al
funcionario judicial a practicar todas las pruebas solicitadas por los sujetos
procesales ni a realizar pesquisas o averiguaciones desproporcionadas,
innecesarias o inútiles. Como lo ha afirmado en reiterada e  importante
jurisprudencia la Corte Suprema de Justicia, el funcionario judicial sólo esta
obligado a practicar aquellas pruebas que objetivamente resulten pertinentes y
que puedan ser obtenidas a través de un esfuerzo razonable. Sin embargo,
cualquier decisión judicial en este sentido debe ser motivada suficientemente,
pues en este ámbito no existe espacio ninguno para la arbitrariedad judicial.”[65]
Ahora bien, lo anterior no obsta para que, en los casos en que se
presente un derecho de petición ante el fiscal de conocimiento, en los términos
del artículo 23 de la Constitución Política, dicho funcionario esté en el deber
de resolverlo - siempre y cuando bajo la rúbrica del derecho de petición no se
amparen las peticiones que la ley declara improcedentes, según la
jurisprudencia citada -; ni para que, en cumplimiento de las normas legales que
preservan el derecho de defensa, se otorgue al afectado la posibilidad de
controvertir la decisión de negar la práctica de pruebas. Bajo este
entendimiento se declarará constitucional la disposición acusada.
4.5.    Cargo relativo a las facultades reglamentarias del Fiscal
General de la Nación.
Considera el actor que el artículo 17, numeral 11, de Decreto Ley
261 de 2000 desconoce el artículo 189 de la Constitución, puesto que atribuye
al Fiscal General de la Nación facultades reglamentarias que son del exclusivo
resorte del Presidente de la República.
En efecto, el numeral 11 del artículo 17 faculta al Fiscal General
para “desarrollar y reglamentar en lo no previsto la estructura orgánica de la
Fiscalía, con sujeción a los principios y reglas generales del presente
decreto”. Observa la Corte que existe una disposición similar en la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia; en efecto, el artículo 30 de este
estatuto establece: “Corresponde a la ley determinar la estructura y
funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. El Fiscal General
desarrollará dicha estructura con sujeción a los principios y reglas generales
que defina la ley. En desarrollo de tal facultad, asignará la planta de
personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere
necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los
empleos”.
Al pronunciarse sobre la constitucionalidad de esta disposición
estatutaria en la sentencia C-037 de 1996[66], la Corte
estableció que lo allí establecido se justifica por el status especial
del que goza la Fiscalía frente a las demás entidades constitutivas de la Rama
Judicial, en el sentido de que goza, por mandato del artículo 249 Superior, de
autonomía administrativa y presupuestal, para garantizar la independencia en el
ejercicio de sus funciones; además, se precisó que “dentro de ese mismo
orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido haciendo
referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones administrativas
y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la definición de la
estructura de la Fiscalía, la determinación de la planta de personal y la
asignación del manual de requisitos y de funciones”.
Se observa, así, que la facultad de reglamentación conferida al
Fiscal General por la norma que se acusa cuenta con un fundamento expreso en el
artículo 249 de la Carta, y que su constitucionalidad ya ha sido declarada por
la jurisprudencia de esta Corte. Sin embargo, ello no obsta para advertir que
esta facultad debe ejercerse de conformidad con la ley, y no sólo con la ley
objeto de reglamentación, sino también con otras disposiciones legales de
obligatoria observancia; según explicó la Corte en la misma sentencia, “las
anteriores consideraciones no significan de modo alguno que el ente acusador
goce de plena autonomía para ejercer las atribuciones en comento, pues resulta
claro que el Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos
aspectos presupuestales y administrativos de la Fiscalía. Tal es el caso, por
ejemplo, de la fijación de la planta de personal –la cual habrá de depender
necesariamente de las normas relacionadas con carrera administrativa -, o del
manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el legislador”[67].
En ese orden de ideas, se declarará la constitucionalidad
condicionada del numeral 11 del artículo 17 del Decreto Ley 261 de 2000, en el
sentido de que la facultad de reglamentación del Fiscal General de la Nación
debe ser ejercida de conformidad con todas las leyes pertinentes. Por la misma
razón, se declarará inexequible la expresión “en lo no previsto” del
mismo numeral, por cuanto la reglamentación desarrollada por el Fiscal General
no puede desconocer los términos fijados por la ley, ni ir más allá de la
voluntad expresa del legislador so pretexto de reglamentar sus dictados.
4.6.    Cargo relativo a la delegación de funciones del Fiscal
General.
El actor acusa el primer inciso del artículo 18 del Decreto Ley 261
de 2000, en virtud del cual el Fiscal General de la Nación “podrá delegar en
los servidores de la Fiscalía las funciones que convengan al mejor cumplimiento
de los objetivos de la entidad. Vigilará el desarrollo de la delegación y
reasumirá las facultades delegadas cuando lo considere necesario”.
Considera que esta disposición faculta al Fiscal General para delegar funciones
que, según la Constitución, son indelegables, tal y como lo ha interpretado la
jurisprudencia de esta Corte; por lo mismo, pide que se declare su
inexequibilidad.
Es claro, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, que
las funciones especiales del Fiscal General de la Nación establecidas en el
artículo 251 de la Carta son indelegables, puesto que así lo quiso la
Asamblea Constituyente; así, en sentencia C-472 de 1994[68]
la Corte estableció que “el espíritu del Constituyente no fue el de que las
funciones que se encuentran en cabeza del señor fiscal general pudiesen ser
delegadas en sus subalternos. Una simple lectura de los debates en la Asamblea
Nacional Constituyente demuestra en forma evidente que el propósito fue
justamente todo lo contrario: que las atribuciones contempladas en el artículo
251 fueran asumidas y ejecutadas exclusivamente por el Fiscal General de la
Nación”[69]. En
aplicación de esta regla, la Corte declaró inexequible una disposición del
proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia que permitía al
Fiscal delegar las funciones que le confiere dicho artículo 251 Superior[70].
En aplicación de esta misma regla, la Corte declarará la
constitucionalidad condicionada del primer inciso del artículo 18 del Decreto
Ley 261 de 2000, en el entendido de que la delegación que allí se prevé sólo
puede ser efectuada en relación con funciones distintas a las establecidas en
el artículo 251 de la Carta.
4.7.    Cargo relativo a la determinación del trámite de segunda
instancia por la Dirección Nacional de Fiscalías.
El actor señala la inconstitucionalidad del numeral 5 del artículo
30 del Decreto Ley 261 de 2000, en virtud del cual corresponde a la Dirección
Nacional de Fiscalías “asignar el trámite, a través de sus unidades de
Fiscalías adscritas, de las apelaciones y consultas contra las decisiones
tomadas por las Unidades de Fiscalías adscritas a las Direcciones Seccionales”.
Considera que con esta disposición, la fijación de la competencia para la
segunda instancia de las decisiones de los fiscales queda al arbitrio de la
Dirección aludida, la cual la acaba fijando mediante resolución, desconociendo
así el principio de predeterminación legal de las competencias judiciales. Por
el mismo motivo, considera que es inconstitucional el numeral 4º del artículo
32 del mismo Decreto Ley, en virtud del cual corresponde a las Direcciones
Seccionales de Fiscalías “tramitar, a través de las Unidades de Fiscalías
adscritas, las apelaciones contra las decisiones tomadas por las Unidades
Locales de Fiscalías”.
En lo tocante al numeral 5 del artículo 30 del Decreto Ley bajo
estudio, la Corte comparte el criterio del actor. En efecto, ya ha establecido
la jurisprudencia constitucional que “la distribución de competencias entre
las autoridades que pueden administrar justicia es, en principio, atribución
exclusiva del legislador ordinario, salvo que el Constituyente, de manera
expresa, haya reservado el conocimiento de algunos asuntos a ciertas corporaciones
judiciales”[71]; ello constituye un
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, según el cual “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio”. Por lo mismo, es el legislador el llamado a
determinar las competencias de las distintas autoridades que administran
justicia, tanto en primera como en segunda instancia.
Una disposición como la que se acusa, que está redactada en forma
notablemente amplia, faculta a funcionarios que no ejercen funciones
legislativas a fijar, mediante resolución, las competencias y los
procedimientos que se habrán de seguir para el trámite de las decisiones de
segunda instancia respecto de las actuaciones de los fiscales. Con ello se
desconoce, en efecto, la reserva legal que fue instituida por el Constituyente
para el tema, y se introduce un elemento de inestabilidad normativa
considerable, puesto que la norma no fija los límites que debe seguir la
Dirección Nacional de Fiscalías al establecer los trámites en cuestión –entre
los cuales se cuenta el artículo 27 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, que regula la doble instancia en las actuaciones jurisdiccionales
surtidas ante la Fiscalía General de la Nación -.
En consecuencia, el numeral 5 del artículo 30 del Decreto Ley 261 de
2000 será declarado inexequible.
Cosa distinta sucede con el numeral 4 del artículo 32 del Decreto
Ley 261 de 2000, puesto que éste no se refiere a la fijación del trámite por
parte de la Dirección de Fiscalías, sino al simple acto de “tramitar” los
recursos de apelación interpuestas contra las decisiones de las Unidades
Locales de Fiscalía; con la utilización de este término, se presupone el
cumplimiento, por parte del funcionario que lleva a cabo dicho acto de
tramitación, de las leyes procedimentales aplicables. El numeral en comento
será declarado, en consecuencia, exequible.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “el Vicefiscal General de la Nación”, “El Fiscal General de la
Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional”, “El
Director Nacional de Fiscalías”, “Los Directores Seccionales de Fiscalías” y
“Los Fiscales Delegados Especiales” contenidas en el artículo 1º del
Decreto Ley 261 de 2000, y “el Vicefiscal General de la Nación”
contenida en el artículo 2º del mismo Decreto.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE en
forma condicionada el aparte “salvo en los casos previstos en la ley”
contenido en el parágrafo del artículo 3º del Decreto Ley 261 de 2000, EN EL
ENTENDIDO de que la Fiscalía General de la Nación debe respetar los
derechos fundamentales de petición y debido proceso y que en caso de denegación
de pruebas el imputado tendrá la facultad de interponer el recurso de apelación
contra la decisión.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES el
aparte “Despacho del Vicefiscal General” contenido en el artículo 5º del
Decreto Ley 261 de 2000, el artículo 22 del mismo Decreto y el artículo 116 de la
Ley 600 de 2000, por el cargo examinado.
CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “o los Directores de Fiscalías” contenida en el artículo 6º
del Decreto Ley 261 de 2000. Declarar INEXEQUIBLE el aparte “que éste
designe para casos especiales” contenido en el artículo 112 de la Ley 600
de 2000.
Declarar EXEQUIBLES en forma condicionada el numeral 5 del
artículo 22 del Decreto Ley 261 de 2000, las expresiones acusadas contenidas en
los numerales 2 y 4 del artículo 115 de la Ley 600 de 2000 y el numeral 3 del
artículo 116 de la misma ley, EN EL ENTENDIDO de que el Fiscal General
de la Nación al asignar y desplazar a sus delegados en las investigaciones y
procesos deberá exponer en forma concreta, en cada caso, los hechos que motivan
su decisión y notificar por un medio idóneo dichas decisiones al Agente del
Ministerio Público y los demás sujetos procesales y no podrá asignar a otro
Fiscal las investigaciones o procesos que haya asumido directamente.
QUINTO.- Declarar EXEQUIBLES el
numeral 9 del artículo 75 y el numeral 5 del artículo 115 de la Ley 600 de
2000.
SEXTO.- Declarar EXEQUIBLE en
forma condicionada el numeral 3 del artículo 11 del Decreto Ley 261 de 2000, EN
EL ENTENDIDO de que el seguimiento y la evaluación de los resultados de las
investigaciones penales no puede afectar la independencia y autonomía en el
desarrollo de las investigaciones y procesos a su cargo, y que el cambio de
asignación de éstos sólo puede ser realizado por el Fiscal General de la Nación
y no por otros funcionarios de la Fiscalía General.
SEPTIMO.- Declarar EXEQUIBLES en
forma condicionada las expresiones “Corresponde al Fiscal General de la
Nación, a los Directores de Fiscalías” y “dirigir y coordinar”
contenidas en el artículo 12 del Decreto Ley 261 de 2000, EN EL ENTENDIDO de
que cada Fiscal debe dirigir y controlar en forma independiente y autónoma el
desarrollo de los procesos a su cargo.
OCTAVO.- Declarar EXEQUIBLE el
numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 261 de 2000.
Declarar EXEQUIBLE en forma condicionada el numeral 4 del
artículo 17 del Decreto Ley 261 de 2000, EN EL ENTENDIDO de que la determinación
del criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, por parte del Fiscal
General de la Nación, debe tener un carácter general, en desarrollo de la
política criminal del Estado, y no un carácter particular.
Declarar EXEQUIBLE en forma condicionada la expresión “y
aquellas que en razón de su naturaleza, ameriten su atención personal”
contenida en el numeral 6 del artículo 17 del Decreto Ley 261 de 2000, con el
mismo condicionamiento del ordinal 4.
Declarar EXEQUIBLE en forma condicionada el numeral 11 del
artículo 17 del Decreto Ley 261 de 2000, salvo la expresión “en lo no
previsto”, que se declara INEXEQUIBLE.
NOVENO.- Declarar EXEQUIBLE en
forma condicionada el inciso 1º del artículo 18 del Decreto Ley 261 de 2000, EN
EL ENTENDIDO de que el Fiscal General de la Nación sólo podrá delegar en
los servidores de la Fiscalía General funciones distintas de las contempladas
en el Artículo 251 de la Constitución.
DECIMO.- Declarar EXEQUIBLES en
forma condicionada los numerales 2 y 3 del artículo 30 del Decreto Ley 261 de
2000, EN EL ENTENDIDO de que la asesoría, dirección, coordinación y
control por parte de la Dirección Nacional de Fiscalías en las funciones de
investigación y acusación que adelanten los Fiscales deben respetar la independencia
e imparcialidad de éstos en el ejercicio de sus funciones judiciales. Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “asignar” contenida en el numeral 3, citado.
Declarar INEXEQUIBLE el numeral 5 del artículo 30 del Decreto
Ley 261 de 2000.
DECIMO PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE en
forma condicionada el numeral 2 del artículo 31 del Decreto Ley 261 de 2000, EN
EL ENTENDIDO de que cada Fiscal debe dirigir y controlar en forma
independiente y autónoma el desarrollo de los procesos a su cargo. Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “asignar” allí contenida.
DECIMO SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES en
forma condicionada los numerales 1 y 3 del artículo 32 del Decreto Ley 261 de
2000, EN EL ENTENDIDO de que la dirección, coordinación y control por
parte de las Direcciones Seccionales de Fiscalías en las funciones de
investigación y acusación que adelanten los Fiscales deben respetar la
independencia e imparcialidad de éstos en el ejercicio de sus funciones
judiciales. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “asignar” contenida
en el numeral 1, citado.
Declarar EXEQUIBLE en forma condicionada el aparte “y las
políticas de la Fiscalía General” contenido en el numeral 2 del artículo 32
del Decreto Ley 261 de 2000, EN EL ENTENDIDO de que dichas políticas
deben tener carácter general y no particular respecto de cada proceso y deben
ser relativas a la política criminal.
Declarar EXEQUIBLE el numeral 4 del artículo 32 del Decreto
Ley 261 de 2000.
DECIMO TERCERO.- Declararse INHIBIDA para
adoptar decisión de fondo en relación con (a) los numerales 2 y 5 del artículo
42 del Decreto Ley 261 de 2000, y (b) el artículo 10 del Decreto Ley 261 de
2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO,
no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado
impedimento para intervenir en la presente decision.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que la Magistrada doctora CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ, conforme se tiene del Acta No. 78 del 30 de septiembre de 2003, no
salvó el voto.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento
de voto parcial a la Sentencia C-873/03
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No
es cierta la tesis que las normas hoy declaradas inconstitucionales o con
constitucionalidad condicionada puedan ser constitucionales frente al Acto
legislativo No. 3 de 2002 (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No
es cierta la premisa que el Acto legislativo 03 de 2002 no se encuentra vigente
(Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO-Para su vigencia no
necesita sanción presidencial ni publicación (Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO-Permitió que el Código
Penal y de Procedimiento Penal siguieran aplicándose (Salvamento parcial de
voto)
NORMA CONSTITUCIONAL-Ante existencia de
un conflicto se debe dar preferencia a la norma que concede o garantiza
derechos fundamentales (Salvamento parcial de voto)
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Preferencia
a la aplicación de las normas de derecho sobre la norma de competencia
(Salvamento parcial de voto)
DEBIDO PROCESO-Busca garantizar el
derecho fundamental a la libertad de los ciudadanos y la competencia del Fiscal
no puede pasar por encima de este derecho (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-4504
Demanda de inconstitucionalidad contra los Arts. 1° (parcial), 2°
(parcial), 3° (parcial), 5° (parcial), 6° (parcial), 10, 11 (parcial), 12
(parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 22, 30 (parcial), 31 (parcial), 32
(parcial), 39 (parcial) y 42 (parcial) del Decreto ley 261 de 2000, "por
el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la N ación y se
dictan otras disposiciones" y 75 (parcial), 112 (parcial), 115 (parcial) y
116 de la Ley 600 de 2000, "por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal".
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
El suscrito, quien fue el magistrado
ponente inicialmente y quien voto afirmativamente la parte resolutiva de la
ponencia, renunció a la misma cuando se voto la parte motiva, pues existía una
diferencia sustancial de fondo y de principio, con quienes finalmente hicieron
la mayoría en la parte motiva. Este conflicto existencial se puede resumir así:
l. Considero que
las normas declaradas inconstitucionales, lo son frente a la Constitución del
91 y también frente al Acto Legislativo No. 3 de 2002 y en consecuencia, no es
cierta la tesis de que las normas hoy declaradas inconstitucionales o con
constitucionalidad condicionada puedan ser constitucionales frente al Acto
Legislativo No. 3 de 2002.
2. No es cierta
la premisa de que el Acto Legislativo No. 3 de 2002 no se encuentre vigente,
pues el propio Acto en su artículo 5° establece que rige a partir de su aprobación,
cosa que sucedió el 19 de diciembre del año 2002 y no sobra recordar que los
Actos Legislativos no necesitan para su vigencia ni de la sanción presidencial
ni de su publicación.
3. Lo que el
Acto Legislativo hizo fue permitir que los Códigos Penal y de Procedimiento
Penal siguieran aplicándose hasta tanto se expidan los nuevos estatutos, ya que
de no haberlo hecho así habrían quedado derogados al entrar a regir el Acto
Legislativo en todo lo que fueran incompatibles, pues la Constitución como
norma de superior jerarquía (y el Acto Legislativo es una norma constitucional)
es norma derogatoria de toda la legislación anterior que se le oponga y los
Códigos habrían quedado derogados sin que existiese norma de reemplazo.
El Acto
Legislativo No. 3 de 2002 se encuentra vigente en sus artículos 1 °, 2° y 3°,
de tal manera que el artículo 116 de la Constitución del 91, ya no se aplica
sino el artículo 1° del Acto Legislativo No. 3 de 2002, e igual razonamiento es
válido respecto de los artículos 250 y 251 de la Constitución que fueron
subrogados por los artículos 2° y 3° del Acto Legislativo No. 3 de 2002; por
ejemplo, los nombramientos que haga el Fiscal General hoy en día hay que
imputarlos al artículo 3° del Acto Legislativo No. 3 de 2002 y no a la
Constitución de 1991.
4. Es
fundamental decidir que pasa cuando existe un conflicto entre dos normas
constitucionales, una que atribuye competencias y otra que da derechos
fundamentales a los ciudadanos; de modo que siendo ambas válidas hay que darle
aplicación preferente a la norma que concede o garantiza el derecho
fundamental.
Es claro que en
la interpretación constitucional hay que darle preferencia a la aplicación de
las normas de derechos sobre la norma de competencia y esto es lo que sucede
con el numeral 3° del artículo 3 del Acto Legislativo No. 3 de 2002, que da
competencia al Fiscal General para asignar investigaciones pero que no puede
pasar por encima del artículo 29 de la Constitución que garantiza el derecho
fundamental al debido proceso y concretamente el derecho del sindicado al juez
natural, que impide que las asignaciones se hagan a dedo para que cuando se
quiera perjudicar un ciudadano se le asigne un Fiscal entre comillas enemigo o
cuando se quiera favorecerle se le asigne entre comillas un Fiscal amigo. La
norma del debido proceso lo que busca garantizar en última instancia es el
derecho fundamental a la libertad de los ciudadanos y la competencia del Fiscal
no puede pasar por encima de este derecho fundamental, de tal manera que su
competencia debe someterse a la garantía del derecho fundamental.
5. Cualquiera
que sea el esquema de la Fiscalía siempre hay que tener como norte el derecho
fundamental a la libertad de los ciudadanos, precisamente para garantizar esa
libertad es que en todos los sistemas democráticos se ha separado la acusación
del juzgamiento de las personas; de forma que quien juzga no es el mismo que
acusa, pues quien acusa ya esta comprometido con una tesis y una idea y todos
los acusados serían condenados; en cambio, el juez que no ha participado en la
acusación conserva una imparcialidad y una independencia que le permite
garantizar la libertad  de los ciudadanos.
Afirmar que el
"terrible poder de acusar" no hace parte del procedimiento judicial,
que no es judicial sino administrativo, no es más que un absurdo lógico y
jurídico. La libertad del ciudadano está comprometida en la forma como se
asigna el juez que lo investiga que nunca puede ser a dedo, pues al hacerlo así
se viola el debido proceso y específicamente su juez natural y lo que es más
importante se destruye el Estado de derecho, que como la Corte lo señaló en la
sentencia C-551 de 2003 no puede ser destruido ni siquiera por el reformador de
la Constitución pues en esa sentencia se afirmó que existen: límites al poder
de reforma de la Constitución.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
SALVAMENTO Y
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA
SENTENCIA C-873 DE 30 DE SEPTIEMBRE DE 2003. (Expediente D-4504).
CONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Alcance
(Salvamento y Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA LEGAL-Confrontación con las normas constitucionales vigentes no al
momento en que la ley fue expedida sino con aquellas que se encuentran en vigor
al momento del pronunciamiento (Salvamento y aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Validez
de la norma acusada debería ser objeto de análisis frente a la Constitución
política vigente  (Salvamento y aclaración de voto)
Si las normas
contenidas en el Decreto - Ley 261 de 2000 "por el cual se modifica la
estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones" y los preceptos de la Ley 600 de 2000 "por la cual se
expide el Código de Procedimiento Penal", cuya declaración de
inexequibilidad se impetró en este proceso, fueron expedidas bajo el imperio de
la Constitución Política de 1991, pero antes de la reforma introducida a la
Carta por el Acto Legislativo No. 03 de 2002, la validez constitucional de las
normas acusadas debería ser objeto de análisis frente a la Carta Política
vigente el 30 de septiembre de 2003, fecha en la cual se profirió por la Corte
la Sentencia C-873 de ese año que decidió sobre la demanda de
inconstitucionalidad de las normas acusadas.
ACTO LEGISLATIVO-Vigencia (Salvamento y
aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Validez
de las normas acusadas debió ser frente a la reforma del acto legislativo
(Salvamento y aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Fundamento
jurídico del fallo resulta en abierta contradicción con la lógica jurídica y
con la Constitución (Salvamento y aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Constitucionalidad
condicionada queda en entredicho como quiera que se refiere a la normatividad
constitucional anterior que ya no está vigente (Salvamento y aclaración de
voto)
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a aclarar y a salvar el
voto en relación con 10 decidido en la Sentencia C-873 de 30 de septiembre de
2003, por las razones que van a expresarse:
1a. En la
demanda con la cual se dio inicio a este proceso se impetró por el actor la
declaración de inexequibilidad parcial de los artículos 1°, 2°, 3°, 5°, 6°,
10,11,12,17,18,22,30,31,39 Y 42 del Decreto - Ley 261 de 2000, "por el
cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan
otras disposiciones"; e igualmente fue solicitada la declaración de
inexequibilidad parcial de los artículos 75, 112 Y 115 y la inexequibilidad
total del artículo 116, todos estos de la Ley 600 de 2000, "por la cual
se expide el Código de Procedimiento Penal".
2ª. Como es
suficientemente conocido, uno de los principios fundamentales del Derecho
Constitucional señala que "la Constitución es norma reformatoria y
derogatoria de la legislación preexistente". Significa entonces este
principio que normas de orden legal que eran constitucionales conforme a la
Carta Política vigente al momento de su expedición, quedan fuera del
ordenamiento jurídico si en virtud de normas constitucionales posteriores
aparecieran contrarias a estas últimas. Por ello se predica entonces la
existencia de un fenómeno jurídico en razón de la vigencia de nuevas normas
constitucionales que afecta a la ley anterior de "constitucionalidad
sobreviniente", es decir, que pese a que la ley fue válida conforme a la
Constitución cuando tuvo nacimiento a la vida del derecho, la mutación
constitucional le pone fin a la validez de esa ley si con el cambio
constitucional resulta contraria a la Carta Política.
3a. Del mismo
modo esto significa que acusada de inconstitucionalidad una norma de rango
legal, su validez frente a la Carta. Política implica de suyo que se confronte
esa ley con las normas constitucionales vigentes no al momento en que la ley
fue expedida, sino con aquellas de la Carta Política que se encuentren en vigor
al momento del pronunciamiento del fallo sobre su exequibilidad.
De no ser así la
reforma que se introduzca a la Constitución Política no tendría ninguna
consecuencia sobre la legislación preexistente y se llegaría al absurdo que
permitiría que normas contrarias a la Carta se declararan sin embargo conformes
a ella. Dicho de otra manera, la consecuencia de ese razonamiento significaría
la vigencia coetanía de la Constitución anterior y la nueva, o de algunas
normas constitucionales actuales y las que las precedieron aún cuando fueran
contrarias en su contenido normativo. Ello no es posible, por una razón
elemental: una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo y bajo el mismo
respecto. Una norma no puede ser contraria a la Constitución vigente y, sin
embargo, ser declarada constitucional a pretexto de que según la Constitución
anterior, sí lo era.
4a. De acuerdo
con lo anteriormente expuesto, si las normas contenidas en el Decreto - Ley 261
de 2000 "por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General
de la Nación y se dictan otras disposiciones" y los preceptos de la
Ley 600 de 2000 "por la cual se expide el Código de Procedimiento
Penal", cuya declaración de inexequibilidad se impetró en este
proceso, fueron expedidas bajo el imperio de la Constitución Política de 1991,
pero antes de la reforma introducida a la Carta por el Acto Legislativo No. 03
de 2002, la validez constitucional de las normas acusadas debería ser objeto de
análisis frente a la Carta Política vigente el 30 de septiembre de 2003, fecha
en la cual se profirió por la Corte la Sentencia C-873 de ese año que decidió
sobre la demanda de inconstitucionalidad de las normas acusadas.
Es claro para el
suscrito magistrado que el Acto Legislativo No. 03 de 2002 por el cual se
reforma la Constitucional Nacional introdujo modificaciones a los artículos
116, 250 Y 251 de la Constitución y, en forma que no admite ningún género de
duda, señaló en su artículo 5° que: "el presente acto legislativo rige
a partir de su aprobación, pero se aplica de acuerdo con la gradualidad que
determine la ley... ".
Y, si la
aprobación del acto legislativo aludido y su promu1gación fue el 19 de
diciembre de 2002, la conclusión no puede ser sino una: rige a partir de esa
fecha. Por tal motivo, las normas objeto de la acusación en este proceso
deberían ser objeto de juzgamiento sobre su validez constitucional mediante su
confrontación con el Acto Legislativo No. 03 de 2002 que, por haber reformado la
Constitución a partir de su aprobación, resulta referente necesario para el
juicio de constitucionalidad. En ninguna parte de ese acto legislativo se
afirma que la vigencia del mismo se posterga. Simplemente se señalan algunas
reglas para su aplicabilidad, asunto que es distinto al de su vigencia. La aplicación
será gradual, pero precisamente porque el acto legislativo está vigente.
De manera pues
que en relación con la motivación de la sentencia en cuanto las normas acusadas
se analizan según los textos constitucionales originales de la Constitución de
1991 y prescindiendo de las normas contenidas en el Acto Legislativo No. 03 de
2002 que la reformaron en los artículos 116,250 Y 251, mi discrepancia es
radical. La validez constitucional de las normas acusadas debió haber sido
materia de juzgamiento no con respecto a la Constitución sin la reforma que le
introdujo el acto legislativo mencionado a la Fiscalía General de la Nación,
sino al contrario. Es decir que, a 30 de septiembre de 2003 las normas objeto
de la acusación no podían analizarse como si la Constitución original no
hubiera sido reformada sino única y exclusivamente frente a las nuevas normas
introducidas a la Constitución, lo cual no se hizo por la Corte.
5a. De esta
manera, así se llegue, como se llegó por la Corte a conclusiones sobre la
exequibilidad o inexequibilidad de las normas acusadas que podrían ser
idénticas con independencia de la variación constitucional que se produjo en
virtud del Acto Legislativo No. 03 de 2002, el fundamento jurídico del fallo resulta
para el suscrito magistrado en abierta contradicción con la lógica jurídica y
con la Constitución Política pues, en efecto, implica la aceptación de la
vigencia simultánea de normas constitucionales diferentes, pese a que la
Constitución Política no es sino una y no obstante que universalmente se admite
como un imposible jurídico la simultaneidad de regímenes constitucionales
dentro del Estado, sin perjuicio de la existencia de normas de carácter
transitorio.
Siendo ello así,
la constitucionalidad condicionada que respecto de algunas normas se declara
por la Corte, queda en entredicho como quiera que ella se refiere a la
normatividad constitucional anterior, que ya hoy no está vigente, punto este
que, analizada finalmente la sentencia, lleva más bien a conclusiones
contrarias a las que aparecen en el fallo.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia C-873/03
Referencia:
expediente D-4504
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 1º (parcial), 2º (parcial), 3º (parcial), 5º (parcial), 6º
(parcial), 10, 11 (parcial), 12 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 22, 30
(parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 39 (parcial) y 42 (parcial) del Decreto
Ley 261 de 2000, “por el cual
se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones”,
y 75 (parcial), 112 (parcial), 115 (parcial) y 116 de la Ley 600 de 2000, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal”.
Magistrado ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Por compartir plenamente las
consideraciones expresadas en el salvamento y aclaración de voto presentada por
el Doctor Alfredo Beltrán Sierra, adhiero integralmente al contenido de los
mismos.
Fecha ut supra.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
[1]
El presente proceso fue repartido inicialmente al despacho del Magistrado Jaime
Araujo Rentería; sin embargo, por discrepar respecto del parámetro de
constitucionalidad a aplicar, la Sala Plena  no aceptó la ponencia inicialmente
presentada por el referido Magistrado –con excepción de la parte resolutiva,
que fue aprobada por unanimidad-, por lo cual el proceso fue asignado al
despacho del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
[2]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[3]
“Decir que una norma es válida es decir que presuponemos su
existencia o-lo que significa la misma cosa- presuponemos que tiene fuerza
vinculante para aquellos cuyas conductas regula… Por validez entendemos la
existencia específica de las normas”. KELSEN, Hans: “Teoría General
del Derecho y del Estado”, p. 30. Comentado por NINO, Carlos Santiago: “La validez del derecho”. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1985,
p. 9.
[4]
Véase a este respecto la apreciación de ALCHOURRON, Carlos y BULYGIN, Eugenio:
“Sobre la existencia de las normas jurídicas”. Biblioteca de Etica, Filosofía
del Derecho y Política. Distribuciones Fontamara, México, 1997. No obstante, la distinción no es tajante, puesto que autores
claramente positivistas, tales como Kelsen o Hart, también hacen uso de una
noción fáctica de “existencia” que se asimila a la de “eficacia social” -
Kelsen habla de la eficacia normativa, en tanto obediencia de la norma por los
sujetos jurídicos o aplicación de la misma por las autoridades, como
característica general del sistema jurídico dentro del cual la norma es válida
y, por lo tanto, existe; y Hart (“El Concepto de Derecho”) habla de existencia en términos de aceptación de las normas por
parte del grupo social en tanto pautas de comportamiento. Ver en este sentido MENDONÇA,
Daniel: “Exploraciones normativas”. Biblioteca de Etica, Filosofía de Derecho y
Política, Distribuciones Fontamara, México, 1995.
[5]
“Se puede decir que la validez es un requisito lógico para
el éxito de un acto normativo, que una norma no puede cobrar existencia como
resultado de una acción normativa, a menos que haya sido dictada por una
autoridad adecuada, es decir, normativamente competente” (von Wright, An Essay in Deontic Logic and the General Theory of
Action, Amsterdam 1968, p. 94)
[6]
ALCHOURRON y BULYGIN, Op. Cit. En el mismo sentido, MENDONÇA,
Daniel, Op. Cit.
[7]
Este problema lógico ha sido abordado por algunos teóricos con figuras tales
como la de la norma fundamental -Hans Kelsen- o la de la regla de
reconocimiento –H.L.A. Hart-.
[8]
“Decir que una norma es válida es decir que presuponemos su
existencia o-lo que significa la misma cosa- presuponemos que tiene fuerza
vinculante para aquellos cuyas conductas regula… Por validez entendemos la
existencia específica de las normas”. KELSEN, Hans: “Teoría General
del Derecho y del Estado”, p. 30. Citado por NINO, Carlos Santiago: “La validez del derecho”. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1985,
p. 9.
[9]
NINO, Carlos Santiago: Op. Cit., p. 10.
[10]
ROSS, Alf: “El concepto de validez y el conflicto entre el
positivismo jurídico y el derecho natural”. En: “El concepto de validez y otros
ensayos”. Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1969.
[11]
“…el término es usado en las corrientes exposiciones
doctrinarias del derecho vigente para indicar si un acto jurídico, por ejemplo,
un contrato, un testamento, o una orden administrativa, tienen o no los efectos
jurídicos deseados. Se dice que el acto es inválido, o nulo, si no los tiene.
Esta función es interna, en el sentido de que afirmar que un acto es válido es
afirmar algo según un sistema de normas dado. El enunciado es un juicio
jurídico que aplica reglas jurídicas a determinados hechos.” ROSS, Alf, Op. Cit.,
p. 26.
[12]
“…el término es usado en la teoría general del
derecho para indicar la existencia de una norma o de un sistema de normas. La
validez de una norma en este sentido significa su existencia efectiva o
realidad, por oposición a una regla meramente imaginada o a un mero proyecto.
Esta función es externa en el sentido de que afirmar que una regla, o un
sistema de reglas, existe, es afirmar algo acerca de la regla o del sistema. El
enunciado no es un juicio jurídico sino una aserción fáctica que se refiere a
un conjunto de hechos sociales…” ROSS, Alf, Loc. Cit.
[13]
“…‘validez’ en ética y en derecho natural, como
hemos visto, se usa para significar una cualidad apriorística, específicamente
moral, llamada también la ‘fuerza obligatoria’ del derecho, que da lugar a una
obligación moral correspondiente.” ROSS, Alf, Loc. Cit.
[14]
“…Puede ser difícil definir exactamente qué hechos y qué
observaciones son adecuados para verificar la aserción de que una regla existe,
pero en términos generales la existencia (validez) de una norma es lo mismo que
su eficacia…” ROSS, Alf,
Op. Cit., p. 27.
[15]
ALEXY, Robert: “El concepto y la validez del derecho”. Gedisa,
Barcelona, 1997.
[16]
ALEXY, Robert, Op. Cit., p. 87.
[17]  ALEXY, Robert, Op. Cit., p. 88
[18]  ALEXY, Robert, Op. Cit., p. 89
[19]  ALEXY, Robert, Op. Cit., p. 90.
[20]  ALEXY, Robert, Op. Cit., p. 92
[21]
Ibid.
[22]
BOBBIO, Norberto: “Teoría General del Derecho”. Temis, Bogotá,
1997.
[23]
“El problema de la validez es el problema de la existencia
de la regla en cuanto tal, independientemente del juicio de valor sobre si ella
es justa o no… el problema de la validez se resuelve con un juicio de
existencia o de hecho; esto es, se trata de comprobar si una regla jurídica
existe o no, o mejor si aquella determinada regla, así como es, es una regla
jurídica.” BOBBIO, Norberto, Op. Cit., p. 21
[24]
“El problema de la eficacia de una norma es el problema de
si la norma es o no cumplida por las personas a quienes se dirige…La
investigación para determinar la eficacia o ineficacia de una norma es de
carácter histórico-social, y mientras se orienta al estudio del comportamiento
de los miembros de un determinado grupo social, diferenciándose tanto de la
investigación de carácter filosófico sobre la justicia de la norma, como de las
más típicamente jurídica acerca de su validez”.
BOBBIO, Norberto, Op. Cit., p. 22.
[25]
En este sentido, en la sentencia C-957 de 1999 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) se
afirmó: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a
regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su
competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha
diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador
extraordinario. Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes
que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a
su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la
existencia de los mismos”; y en la sentencia C-084 de 1996 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz) se explicó que “la promulgación, como ya se expresó, consiste
en la publicación oficial de la ley; la entrada en vigencia es la indicación
del momento a partir del cual ésta se vuelve obligatoria para los
asociados, esto es, sus disposiciones surten efectos. Por tanto, bien puede
suceder que una ley se promulgue y sólo produzca efectos meses después; o
también es de frecuente ocurrencia que el legislador disponga la vigencia de la
ley "a partir de su promulgación", en cuyo caso una vez cumplida
ésta, las disposiciones respectivas comienzan a regir, es decir, a ser
obligatorias”. De manera similar,.refiriéndose al período de obligatoriedad
o vigencia de la ley, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, en sentencia del 25 de enero de 1983, estableció: “La necesidad de la promulgación de la ley como requisito
indispensable para reconocer su vigencia es doctrina universalmente aceptada.
(…) …debe entenderse que la ley no obliga al administrado sino en virtud de su
promulgación. Este es el sentido que debe dársele a la jurisprudencia del
Consejo y de la Corte cuando uno y otra sostienen que el principio de la
promulgación de la ley como condición para su obligatoriedad, admite como
excepción el señalamiento expreso de su vigencia en el propio tenor de la ley,
pero debe entenderse que esta vigencia no puede ser antes de su promulgación,
especialmente cuando se trate de normas que imponen obligaciones a los
administrados.”. En idéntico sentido, la Ley 489 de
1999, artículo 119, establece: “Publicación en el diario
oficial. (…) Parágrafo: Unicamente con la publicación que de los actos
administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con
el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”. Con
la misma óptica se debe leer el artículo 380 de la Constitución Política, que
reza: “Queda derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus
reformas. Esta Constitución rige a partir del día de su promulgación”.
[26]
Es en este sentido que las disposiciones constitucionales y legales utilizan el
verbo “aplicar”. Así, el artículo 4 de la Carta Política establece que “en
todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”; el artículo 29
de la Constitución establece que “en materia penal, la ley permisiva o
favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable”; el artículo 85 Superior habla de derechos de
aplicación inmediata; y el artículo 53 de la Constitución consagra el principio
de la “situación más favorable al trabajador en caso de
duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”. En idéntico sentido, el artículo 8 de la Ley 153 de 1887
dispone que “cuando no haya ley exactamente aplicable
al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias
semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales
del derecho”; y el artículo 26 del Código Civil establece que “los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las
leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las
interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido…”;
[27]
En la práctica, el diseño de la política pública puede incorporar elementos que
anticipan el modo o el ritmo en que será implementada. Ver WILDAVSKY, Aaron: “Implementation”.
University of California Press, 1984.
[28]
Así, por ejemplo, las leyes cuyo contenido es materialmente contrario a la
Constitución pueden ser jurídicamente eficaces después de ser declaradas
inexequibles por la Corte Constitucional (i.e. efectos diferidos de los fallos
de constitucionalidad, ultractividad de la norma favorable).
[29]
Así, las normas que aún no han entrado en vigencia –por mandato del constituyente
o por decisión expresa del legislador de diferir tal momento hacia el futuro-
pueden ser examinadas en cuanto a su validez, confrontando su contenido y su
procedimiento de formación con las normas superiores aplicables.
[30]
Así, no se puede predicar que una norma inexistente es válida, jurídicamente
eficaz o que está vigente.
[31]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[32]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[33]
Sentencia C-599 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz
[34]
Así, en la sentencia C-198 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz) se afirmó: “La
selección de los bienes jurídicos merecedores de protección, el señalamiento de
las conductas capaces de afectarlos, la distinción entre delitos y
contravenciones, así como las consecuentes diferencias de regímenes
sancionatorios y de procedimientos obedecen a la política criminal del Estado
en cuya concepción y diseño se reconoce al legislador, en lo no regulado
directamente por el Constituyente, un margen de acción que se inscribe dentro
de la llamada libertad de configuración.”. En idéntico sentido se pronunció
la Corte en la sentencia C-093 de 1993.
[35]
Sentencia C-227 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[36]
Sentencia C-344 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[37]
Sentencia C-327 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz
[38]
Sentencia C-345 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[39]
Sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40]
Exposición de Motivos del Proyecto de Acto Legislativo No. 237 de 2002 –
Cámara, publicada en la Gaceta No. 134 de 2002.
[41]
Estas categorías analíticas, tal y como la Corte procederá a aplicarlas en los
acápites subsiguientes, son: (1) en primer lugar, el contexto jurídico
en el cual se desenvuelven las relaciones procesales jurídico-penales, en
relación con el cual deben analizarse (i) las fuentes de derecho aplicables,
(ii) el status de los principios fundamentales que rigen el
procedimiento, y (iii) el status de los órganos que intervienen en el proceso;
(2) en segundo lugar, los actores de la relación y del proceso penal;
(3) tercero, las principales características del procedimiento, en
relación con el cual se deben analizar (i) las principales fases a través de
las cuales se desenvuelve, y (ii) los poderes asignados a quienes intervienen y
participan en el proceso, dentro de los cuales se incluyen (a) el poder de
señalar la posible comisión de una infracción; (b) el poder de investigación;
(c) el poder de prueba; (d) el poder de acusación; (e) el poder de
contradicción; (f) el poder de coerción; (g) el poder de disposición del
proceso; y (h) el poder de decisión. Véase, a este respecto,
DELMAS-MARTY, Mireille (coord.): “Procédures pénales d’Europe”. Presses
Universitaires de France – Thémis – Droit Privé, Paris, 1995; PRADEL, Jean: “Droit
pénal comparé”. Éditions Dalloz – Précis – Droit Privé, Paris, 1995.
[42]
Ello se ve confirmado por lo dicho en el Informe de Ponencia para segundo
debate en la segunda vuelta del proyecto de Acto Legislativo, en los siguientes
términos: “Los temas originales y centrales de la
reforma tienen que ver con el cambio de funciones de la Fiscalía General de la
Nación… El proyecto propone el ajuste del juzgamiento penal a los cánones
internacionales de derechos humanos, a los cuales Colombia se ha comprometido a
través de la suscripción y ratificación de los instrumentos internacionales que
a ellos obligan, entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de 1966 y el Pacto de San José de Costa Rica de 1969. Igualmente, la
adopción el sistema que se pretende acoger con esta reforma, que es un proceso
de partes, controversial o contradictorio, simplemente aspira a colocarse al
nivel de los estándares internacionales, toda vez que ha sido adoptado por la
Corte Penal Internacional, recientemente acogido por nuestro país”.
[43]
Ver, entre otras, la sentencia SU-062 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[44]
En este sentido, en la Exposición de Motivos del proyecto de Acto Legislativo
se expresó: “...mientras el centro de gravedad del sistema
inquisitivo es la investigación, el centro de gravedad del sistema acusatorio
es el juicio público, oral, contradictorio y concentrado. Así pues, la falta de
actividad probatoria que hoy en día caracteriza la instrucción adelantada por la
Fiscalía, daría un viraje radical, pues el juicio sería el escenario apropiado
para desarrollar el debate probatorio entre la fiscalía y la acusación. (sic)
Esto permitirá que el proceso penal se conciba como la contienda entre dos
sujetos procesales –defensa y acusador- ubicadas en un mismo plano de igualdad,
al final del cual, como resultado del debate oral y dinámico, el tercero
imparcial que es el juez, tomará una decisión.// Mediante el fortalecimiento
del juicio público, eje central en todo sistema acusatorio, se podrían subsanar
varias de las deficiencias que presenta el sistema actual…”
[45]
La Corte Constitucional aceptó el principio de oportunidad en tratándose de
juicios ante el Congreso. Ver sentencia SU-062 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, en la cual se expresó: “(...) es posible que el
Congreso se abstenga de formular acusación por razones de conveniencia, en
aquellos casos en que la ponderación de bienes jurídicos constitucionales le
permita concluir que resulta más benéfico para la estabilidad institucional una
exoneración de responsabilidad, que un juicio de consecuencias imprevisibles.
(...)”.
[46]
Ver sentencia C-228 de 2002, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo
Montealegre Lynett.
[47]
Sentencia C-251 de 2002, MM.PP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas
Hernández.
[48]
Artículo 4 – Transitorio. “Confórmase una comisión
integrada por el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la
Nación, quien la presidirá, el Procurador General de la Nación, el Presidente
de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo, el
Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, o los delegados que ellos
designen, tres Representantes a la Cámara y tres Senadores de las Comisiones
Primeras, y tres miembros de la Academia designados de común acuerdo por el
Gobierno y el Fiscal General, para que, por conducto de este último, presente a
consideración del Congreso de la República a más tardar el 20 de julio de 2003,
los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y adelante el
seguimiento de la implementación gradual del sistema. // El Congreso de la
República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes
correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al
Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos
meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para
este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos
correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de
justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. //
Con el fin de conseguir la transición hacia el sistema acusatorio previsto en
el presente Acto Legislativo, la ley tomará las previsiones para garantizar la
presencia de los servidores públicos necesarios para el adecuado funcionamiento
del nuevo en particular, el traslado de cargos entre la Fiscalía General de la
Nación, la Rama Judicial, la Defensoría del Pueblo, y los organismos que
cumplen funciones de policía judicial. El gobierno Nacional garantizará los
recursos para la implementación gradual del sistema acusatorio y para la
consolidación de un Sistema Nacional de Defensoría Pública.”
[49]
“Artículo 4. Transitorio. Confórmase una comisión integrada por el Ministro
de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación, quien la presidirá,
el Procurador General de la Nación, el Presidente de la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo, el Presidente del Consejo Superior
de la Judicatura, o los delegados que ellos designen, tres Representantes a la
Cámara y tres Senadores de las Comisiones Primeras y tres miembros de la
Academia designados de común acuerdo por el Gobierno y el Fiscal General para
que, por conducto de este último, presente a consideración del Congreso de la
República a más tardar el 20 de julio de 2003, los proyectos de ley pertinentes
para adoptar el nuevo sistema y adelante el seguimiento de la implementación
gradual del sistema. (…)”.
[50]
“Artículo 5º. Vigencia. (…) La aplicación del nuevo sistema se iniciará en
los distritos judiciales a partir del 1º de enero de 2005 de manera gradual y
sucesiva. El nuevo sistema deberá entrar en plena vigencia a más tardar el 31
de diciembre del 2008. (…)”
[51]
Id.
[52]
“Artículo 5º. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de su
aprobación, pero se aplicará de acuerdo con la gradualidad que determine la ley
y únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en
ella se establezca.”
[53]
En ese sentido, ya ha establecido esta Corporación que “resulta
concordante con la Constitución el que se permita a la ley señalar, de acuerdo
con los parámetros establecidos en la sentencia citada, las funciones
jurisdiccionales que pueden desempeñar algunos miembros de la Fiscalía General
de la Nación, sin perjuicio de aquellas responsabilidades especiales que la
Carta Política le encomienda al señor fiscal general (Art. 251 C.P.)” –
Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[54]
Sentencia C-645 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[55]
Ello no es aplicable, sin embargo, a los altos mandos militares, según lo
dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-361 de 2001, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, puesto que en el caso específico de estos funcionarios
castrenses, la ampliación de las competencias de la Corte Suprema de Justicia
equivale a expandir el catálogo de excepciones al fuero penal militar
establecido por la Constitución.
[56]
Sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido, ver
sentencia C-034 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía).
[57]
Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[58]
Artículo 228: “La administración de justicia es función pública. Sus
decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con
las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y
autónomo.”
[59]
Artículo 230: “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al
imperio de la ley. // La equidad, la jurisprudencia, los principios generales
del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.
[60]
Sala de Casación Penal, sentencia del 5 de mayo de 1998, Proceso No. 10365,
M.P. Fernando Arboleda Ripoll.
[61]
M.P. Alvaro Tafur Galvis
[62]
Ver, entre otras, la sentencia C-650 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[63]
Ley 270 de 1996, Artículo 23, Parágrafo: “La Fiscalía está obligada a
investigar tanto lo favorable como lo desfavorable al imputado y a respetar sus
derechos y garantías procesales. En consecuencia, no podrá negarse a responder
sus alegatos y peticiones ni a decretar aquellas pruebas que solicite para su
defensa, salvo en los casos previstos en la ley”.
[64]
Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[65]
Sentencia T-589 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[66]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[67]
Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[68]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[69]
En la misma providencia se estableció que ello no obsta para que el Fiscal
General pueda comisionar, no delegar, el ejercicio de algunas de estas
funciones a los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia,
manteniendo la responsabilidad personal por su ejercicio.
[70]
Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[71]
Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.