T-750-11
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia
T-750/11
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Desarrollo jurisprudencial
De las múltiples sentencias emitidas alrededor de la
protección de personas cuya vida, seguridad e integridad personal corren
riesgo, esta Sala observa que pueden distinguirse tres momentos en la
jurisprudencia de esta Corte, que dan lugar a comprensiones cada vez más
amplias del derecho a la seguridad personal. Un primer momento en que se
concedía el amparo basándose para ello en el examen de la vulneración de los
derechos a la vida y a la integridad personal, afectados en razón de la
desigualdad en la distribución de las cargas públicas. Un segundo momento, en
que se incorporó al análisis el derecho fundamental a la seguridad personal y
se creó una escala de evaluación de riesgos que permite determinar el ámbito
susceptible de protección a través de la acción de tutela; y un momento final
en el cual se intentó precisar los conceptos que hacen parte de dicha escala de
riesgos, así como dar un fundamento propio a las afectaciones del derecho a la
seguridad personal.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Opera para
proteger a las personas de aquellas situaciones que se ubican en el nivel de
riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de
soportar
La jurisprudencia ha ligado la evaluación del riesgo o
de las amenazas a una escala de cinco “niveles de riesgo”, y ha establecido que
la protección constitucional procede cuando se verifica que éste es
extraordinario o extremo. La reglamentación de los programas de protección
ordenados el artículo 81 de la Ley 418 de 1997 contienen una discriminación del
riesgo en niveles idénticos a los contemplados por la
Corte y, propone diferentes medidas que van desde las recomendaciones de
autoseguridad, en los primeros niveles, hasta la asignación de esquemas de
seguridad y escolta, para quienes están en los niveles más altos de riesgo.
Conforme a ello, en los casos en los que la
Corte ha encontrado que el riesgo que enfrenta el accionante es extraordinario
o extremo, ha ordenado la inclusión de los accionantes dentro de programas
específicos de protección individual. Y cuando existen suficientes pruebas
sobre el hecho de que la persona está siendo víctima de intimidaciones, sin que
sea posible identificar el nivel actual de riesgo, la
Corte ha resuelto tutelar el derecho a la seguridad personal, disponiendo la
realización de nuevos estudios de riesgo que den lugar a la adopción de las
medidas adecuadas de protección.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Alcance y contenido
El derecho a la seguridad personal es susceptible de
protección a través de la acción de tutela cuando el riesgo al que se enfrenta
el accionante es calificado. En otras palabras, no todo riesgo al que se somete
una persona genera una vulneración a la seguridad personal y, por ende, no todo
riesgo legitima al afectado para solicitar del Estado medidas especiales de
protección. En una escala en la cual el riesgo que encara un ciudadano puede
ser clasificado como mínimo, ordinario, extraordinario, extremo o consumado,
son susceptibles de garantía especial por parte del Estado quienes afronten
peligros frente a su vida y su integridad excepcionales o extremos.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo
En la regulación actual los programas de protección de
la seguridad personal proceden luego de la realización de “estudios de niveles
de riesgo”, en los cuales se evalúa qué tipo de características reúnen las
denuncias hechas por los solicitantes, y se hacen recomendaciones sobre las
medidas que deben adoptarse. En este escenario, mal podría la
Corte concluir que las evaluaciones hechas por las autoridades no dan lugar a
la adopción de medidas de protección puesto que sus conclusiones giran
alrededor de riesgos excepcionales o extremos y no de amenazas, cuando lo
cierto es que advierten la presencia de una situación que afecta el derecho a
la seguridad de la persona. Por consiguiente, sin importar que se categorice
como riesgo o amenaza, cuando una persona afronta una circunstancia que pone en
peligro su seguridad personal, puesto que se trata de una situación excepcional
o extrema, el Estado tiene la obligación de brindarle medidas de protección
oportunas y adecuadas, que correspondan a un estudio serio y proporcionado del
nivel de riesgo en el que se encuentra.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Reconocimiento y protección constituyen obligaciones
internacionales para el Estado colombiano
REGIMEN LEGAL DE LOS PROGRAMAS DE
PROTECCION DE LA
SEGURIDAD PERSONAL-Aplicación de las disposiciones deben responder a postulados
del debido proceso y buena fe
El cúmulo de funciones generales asignadas al programa
de protección, así como aquellas ordenadas a entidades específicas del Estado
responden al propósito de garantizar la seguridad de sus beneficiarios. Por
ello, permiten al juez constitucional determinar cuáles son los deberes del
Estado en materia del derecho fundamental a la seguridad personal. No obstante,
las obligaciones de respeto, garantía y protección del derecho no se reducen a
lo dispuesto en esta normatividad, o en aquella que la modifique. Además, el
derecho a la seguridad personal exige que la aplicación de las disposiciones
respondan a los postulados constitucionales del debido proceso y la buena fe,
sin que sea posible que el texto se convierta en óbice para el cumplimiento de
las obligaciones estatales frente al derecho a la seguridad personal, o una
excusa para la vulneración directa del mismo.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración por parte del Ministerio del Interior y la
Policía, al no adelantar estudio oportuno y adecuado de situaciones de amenaza
y riesgo a líder sindical
Esta Sala encuentra que el Ministerio del Interior y la
Policía vulneraron varios aspectos del derecho a la seguridad personal del
líder sindical, toda vez que no han adelantado el estudio oportuno y adecuado
de las últimas situaciones de amenaza o riesgo expuestas por el accionante.
Asimismo, quebrantaron su derecho fundamental a la seguridad en tanto que no
implementaron la medida de patrullajes y revistas policiales contempladas en el
artículo 18 del Decreto 1740 de 2010, teniendo en cuenta unos parámetros
definidos que permitan evaluar la suficiencia y adecuación de la medida en el
caso concreto del accionante.   Igualmente, la
Sala considera que el riesgo o amenaza al que está sometido el accionante no
es de carácter ordinario o mínimo y que, por tanto, una decisión que garantice
cabalmente su derecho fundamental no puede adoptarse sin tener en cuenta el aumento
en el número y tipo de eventos que el actor identifica como amenazas. Por ello,
aun cuando carece de elementos para concluir que la medida más conveniente es
la adopción de un esquema de seguridad, sí estima que los mecanismos de
protección deben ser mayores a los adoptados hasta el momento, así como que el
riesgo no debe ser calificado como uno de carácter ordinario.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Orden a la Policía de presentar ante el Comité del
Ministerio del Interior estudio de nivel de riesgo de sindicalista amenazado,
que no podrá ser catalogado como riesgo o amenaza ordinario
La Sala considera que el riesgo o amenaza al que está
sometido el accionante no es de carácter ordinario o mínimo y que, por tanto,
una decisión que garantice cabalmente su derecho fundamental no puede adoptarse
sin tener en cuenta el aumento en el número y tipo de eventos que el actor
identifica como amenazas. Por ello, aun cuando carece de elementos para
concluir que la medida más conveniente es la adopción de un esquema de
seguridad, sí estima que los mecanismos de protección deben ser mayores a los
adoptados hasta el momento, así como que el riesgo no debe ser calificado como
uno de carácter ordinario.
Referencia: expediente T-3.101.304
Acción de tutela instaurada por Martín
Quijano Arias contra la Nación – Ministerio del Interior y la
Policía Nacional.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Bogotá, DC., el seis (6) de octubre de dos mil once
(2011).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Bogotá y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
1.
Martín Quijano Arias presentó acción de tutela contra el Ministerio del Interior[1] y la Policía Nacional, por considerar que estas entidades
vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades, y a la asociación sindical,
con base en los siguientes hechos y consideraciones:
1.1.
En el 2008 el
accionante era presidente de SINTRAEMSDES Subdirectiva Bogotá (Sindicato de
trabajadores y empleados de servicios públicos, corporaciones autónomas,
institutos descentralizados y territoriales de Colombia), que participa al
interior de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P.
1.2.
Durante ese año
recibió repetidas amenazas contra su vida y su integridad personal, las cuales
fueron puestas en conocimiento por intermedio la CUT (Central Unitaria de
Trabajadores) a las autoridades accionadas. En razón de ello, el 1 de julio de
2008 el Ministerio del Interior le dio algunas instrucciones en materia de auto
seguridad, y el 19 de diciembre del mismo año le informó que el Comité de Reglamentación
y Evaluación de Riesgos (En adelante, CRER) ordenó la adopción de “medidas
preventivas con Policía Nacional”.
1.3.
En mayo de 2009, el
accionante fue designado como fiscal de la misma organización sindical.
1.4.
El 28 de agosto de
2009 informó al Ministerio del Interior nuevos hechos relacionados con amenazas
a su seguridad. Como consecuencia, el 23 de diciembre del mismo año, el
Ministerio solicitó al Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la
Policía Nacional “la implementación de rondas policivas permanentes” que
el accionante sostiene no se realizan de forma continua.
1.5.
Pese a lo anterior, el
peticionario manifiesta que se han intensificado las amenazas en su contra.
Según él, recibe diariamente hasta seis mensajes de texto en su celular en los
que se profieren mensajes intimidantes relacionados con su vida. Asimismo en
septiembre de 2009 se acercaron al vigilante de su residencia varias personas
que afirmaban ser familiares o taxistas, con el objeto de indagar por él; en
febrero y marzo de 2010 fue objeto de seguimientos por parte de hombres en
vehículos motorizados hacia medio día, y en noviembre de 2010 fue objeto de
nuevos seguimientos cerca del sector de su residencia.
1.6.
El 8 de febrero de
2011 el accionante puso en conocimiento los hechos mencionados durante una
reunión con miembros de la Policía Nacional. Pero, de acuerdo con el actor,
estos agentes se limitaron a darle nuevamente recomendaciones de autoseguridad.
1.7.
El peticionario
considera que las medidas adoptadas por las autoridades accionadas no
constituyen una respuesta adecuada y proporcional a las amenazas recibidas, y
no son ejecutadas con suficiente frecuencia. En este sentido, estima que las
autoridades accionadas han omitido sus obligaciones en lo que tiene que ver con
sus derechos a la vida y a la integridad personal; desconocieron el derecho de
petición, pues la última solicitud elevada no ha sido respondida de fondo; y,
con ello, han atentado contra la libertad sindical, tal como lo ha interpretado
el Comité de Libertad Sindical de la OIT en relación con el hostigamiento, las
amenazas y la agresión física de los dirigentes sindicales y sus familiares.
1.8.
Teniendo en cuenta lo
anterior, solicita que se implemente a su favor un esquema de escolta personal
las 24 horas del día, que lo proteja efectivamente frente al grave riesgo que
afronta su vida y su integridad.
2.
La demanda de tutela
fue admitida el 6 de abril de 2011 por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Bogotá.
Intervención
de las partes demandadas
3.
El Mayor General Orlando Páez
Barón, Inspector General de la Policía Nacional, siguiendo instrucciones del
General Adolfo Naranjo Trujillo, solicitó negar el amparo invocado aduciendo
que la entidad que representa no ha vulnerado los derechos fundamentales del
accionante. Comenzó por resaltar el interviniente que del escrito de tutela se
desprende un reconocimiento del mismo dirigente sindical en el sentido de que
las inquietudes sobre su seguridad han sido atendidas oportunamente por las
autoridades. Además, señaló que las medidas adoptadas en el caso concreto
obedecen a los resultados del estudio realizado el mes de agosto de 2009 que
calificó el riesgo del accionante como “ordinario”. Conforme con esta
evaluación se decidió proporcionar medidas de autoprotección y realizar rondas
de policía que son llevadas a cabo por un CAI de la ciudad.
Sin perjuicio
de lo anterior, manifestó que el 8 de febrero de 2011 se dio inicio a un nuevo
estudio de nivel de riesgo “que a la fecha fue finalizado y se encuentra en
trámite de ser subido al sistema CENIR de la Policía Nacional, y someterse así
al Comité de Evaluación del Nivel de Riesgo CENIR, tal y como lo establece el
decreto 1740 de 2010 en sus artículos 12, 13 y 25”[2]. Es entonces a
este comité, y no a la Policía, a quien corresponde determinar si debe
implementarse un esquema de seguridad personal para el accionante durante las
24 horas del día.
4.
Carlos Eduardo Bernal Medina, en
representación del Ministerio del Interior, solicitó que se niegue el amparo
invocado puesto que la entidad ha cumplido a cabalidad sus obligaciones legales
y constitucionales en la materia.
A este
respecto recordó que la solicitud de protección presentada por el actor ha sido
objeto de estudio repetidas veces: en el 2008, cuando el Departamento Administrativo
de Seguridad calificó el nivel de riesgo del accionante como ordinario; el 19
de diciembre de 2008, ocasión en la que el CRER recomendó la asignación de
medidas preventivas con la Policía Nacional tales como rondas policivas; y,
finalmente, el 20 de enero de 2011, cuando por medio de oficio No. 479, el
Ministerio solicitó al Brigadier General Nicolás Rances Muñoz, Director de
Protección de la Policía Nacional, que ordenara a quien correspondiera la
elaboración de nuevo estudio técnico de nivel de riesgo al accionante. El
resultado de esta solicitud aún no ha sido allegado a la entidad, pese al
requerimiento hecho el 7 de abril de 2011 por el Ministerio, y aun cuando ello
contraría el artículo 26 del Decreto 1740 de 2010 que ordena que dicho estudio
se lleve a cabo en un término no superior a los 30 días hábiles siguientes a la
solicitud.
Del
fallos de primera instancia
5.
La Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá, en sentencia proferida el 14 de abril de 2011, negó la
acción promovida por Martín Quijano Arias.
Consideró que
un ciudadano no puede acudir a la tutela con el fin de que se le adjudiquen
medidas de protección tales como esquemas de seguridad, puesto que las
decisiones sobre esta materia deben adoptarse siguiendo los procedimientos contenidos
en la normatividad, y atendiendo a ciertos requerimientos técnicos cuyo
análisis desborda las capacidades y competencias del juez constitucional.
Además sostuvo que de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, las dos
entidades accionadas han atendido todas las solicitudes del actor y que no
constituye una vulneración de sus derechos fundamentales el que los resultados
de la gestión no satisfagan plenamente las expectativas del dirigente sindical.
Con todo, el
Tribunal previno a las autoridades accionadas para que dentro de los términos
legales presenten el caso del actor ante el Comité de Reglamentación y
Evaluación del Riesgo –CRER-, con el fin de que  allí se decida el tipo de
medidas requeridas.
De la impugnación y el fallo de segunda instancia
6.
El accionante impugnó
oportunamente la decisión de primera instancia. Para empezar, señaló que la
decisión del Tribunal da prevalencia a los trámites administrativos y a los
asuntos de orden técnico y presupuestal por encima de los derechos fundamentales
del accionante, y afirmó que esta jerarquización desconoce el propósito  mismo
de la acción de tutela. Indicó también que no es admisible que se sugiera en la
sentencia que el hecho de que se encuentre con vida es prueba de que la
conducta de las accionadas ha sido eficaz pues, según su entender, esto
implicaría que la procedencia de la protección depende de que sea víctima de un
atentado directo contra su vida o su integridad, lo cual resulta irrazonable.
Por último, resaltó que el Tribunal omitió la denuncia hecha en el escrito
presentado por el accionante, según la cual la Policía no ha realizado las
rondas ordenadas de forma adecuada.
7.
Mediante sentencia
proferida el 24 de mayo de 2011, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia
confirmó la decisión impugnada al considerar que las autoridades accionadas sí
han respondido debidamente a las solicitudes hechas por el peticionario de
acuerdo con el nivel de riesgo demostrado, y que el actor no puede utilizar el
mecanismo de amparo para pretermitir los requisitos que exige la ley con el fin
de obtener  determinadas medidas de protección.
Pruebas relevantes que obran en el
expediente
8.
Certificación expedida
por la Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de Protección
Social el 9 de marzo de 2011, en la que consta que Martín Rainiero Quijano
Arias es el Fiscal de SINTRAEMSDES, conforme a lo comunicado por la Junta
Directiva de la Seccional Bogotá de dicha organización el 14 de mayo de 2009.
9.
Comunicación de la
Coordinadora del Programa de Protección del Ministerio del Interior enviada el
23 de diciembre de 2009 al Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la
Policía Nacional, en la que solicitaba para el accionante “la implementación
de rondas policivas permanentes” en su domicilio.
10.
Copia de la
comunicación radicada por el accionante ante la Fiscalía Seccional 45 - Unidad
de Delitos contra la Libertad, en la que informa seguimientos por parte de
personas desconocidas.
11.
Copia de las cartas
enviadas por el Sindicato al Ministerio del Interior, en las que informan sobre
las amenazas que ha recibido el accionante y otros miembros de la organización
sindical.
12.
Certificación expedida
por la coordinadora encargada del programa de protección del Ministerio del
Interior el 20 de enero de 2011, en la cual se afirma que el actor “se
encuentra vinculado al Programa de Protección para Dirigentes Sindicales desde
el mes de mayo de 2008” y que “de acuerdo con las decisiones del Comité
de Reglamentación y Evaluación de Riesgos –CRER, se recomendó la adopción de
medidas preventivas a cargo de la Policía Nacional”[3].
13.
Acta suscrita el 8 de
febrero de 2011 en la cual se constata que el accionante y el Intendente Edgar
Alfredo Grimaldo Torres “trataron de temas de autoprotección con los que se
debe minimizar su grado de vulnerabilidad y amenaza”[4].
Además, consta en esta acta que al accionante se le hizo entrega de un manual
de autoprotección.
14.
Fotografías de
pantallas de celular en la cual aparecen mensajes amenazantes contra la vida
del accionante.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Problema jurídico
Conforme a los hechos expuestos anteriormente, en el
presente asunto corresponde a la Sala establecer si las autoridades accionadas
vulneraron los derechos fundamentales de un dirigente sindical perteneciente al
programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior teniendo
en cuenta que: (i) el sindicalista alega que no se le han comunicado los
resultados y medidas adoptadas a propósito de la revisión del nivel de riesgo
que solicitó; (ii) no se le ha concedido un esquema de protección personal durante todo el día, y (iii) las rondas policivas permanentes
que fueron ordenadas no se han realizado en forma continua.
Para resolver este interrogante la Sala, en primer
lugar, analizará el contenido y el alcance actual del derecho a la seguridad
personal así como los niveles de riesgo y amenaza que dan lugar a su
protección, teniendo en cuenta la evolución de este derecho en la jurisprudencia
de la Corte. En segundo lugar, se referirá brevemente a la regulación actual de
los programas de protección ordenados en el artículo 81 de la Ley 418 de 1997.
Finalmente, llevará a cabo el análisis del caso en concreto.
1.
El derecho a la
seguridad personal
1.1. Desde sus primeros años, la Corte Constitucional
se ha visto enfrentada a la revisión de acciones de tutela en las que
diferentes personas solicitan protección frente a amenazas que comportan graves
riesgos para su vida y su integridad, y que se desarrollan en el contexto de
violencia del país. La Corte ha sostenido de manera constante que estas
situaciones amenazan los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
personal, consagrados expresamente en el texto constitucional. Pero, adicionalmente,
a través del desarrollo de su jurisprudencia, ha avanzado en la ampliación del
ámbito de protección exigible en estas situaciones a través de la acción de
tutela, sosteniendo que ellas también vulneran un derecho autónomo garantizado
también a nivel constitucional: la seguridad personal. Con el fin de lograr una
mayor comprensión de la naturaleza y contenido del derecho a la seguridad
personal, la Sala sintetizará los pronunciamientos que ha hecho la Corte en la
materia en tres momentos y luego, hará algunas precisiones necesarias respecto
del alcance del derecho.
1.2 Jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia del derecho a la seguridad personal
1.2.1 De las múltiples sentencias emitidas alrededor
de la protección de personas cuya vida, seguridad e integridad personal corren
riesgo, esta Sala observa que pueden distinguirse tres momentos en la
jurisprudencia de esta Corte, que dan lugar a comprensiones cada vez más
amplias del derecho a la seguridad personal. Un primer momento en que se
concedía el amparo basándose para ello en el examen de la vulneración de los
derechos a la vida y a la integridad personal, afectados en razón de la
desigualdad en la distribución de las cargas públicas. Un segundo momento, en
que se incorporó al análisis el derecho fundamental a la seguridad personal y
se creó una escala de evaluación de riesgos que permite determinar el ámbito
susceptible de protección a través de la acción de tutela; y un momento final
en el cual se intentó precisar los conceptos que hacen parte de dicha escala de
riesgos, así como dar un fundamento propio a las afectaciones del derecho a la
seguridad personal.
En un momento inicial, la Corte examinó varias tutelas
en las cuales los peticionarios y sus familias fueron víctimas de graves
amenazas contra su vida. Entre estas intimidaciones se encuentran las recibidas
por la ocupación del accionante o su ideología política, que dieron lugar a las
tutelas instauradas por un antiguo militante del partido comunista y miembro de
la Unión Patriótica (T-439/92) y algunos docentes públicos (T-028/00); las
amenazas en razón de actividades desplegadas contra perpetradores de violencia
o en zonas de conflicto armado, tal como ocurrió en el caso de una juez penal
que emitió providencias desfavorables contra presuntos autores de genocidio
(T-1619/00), y en el caso de dos trabajadores del sector salud en Urabá que
auxiliaron a una militante de la Unión Patriótica (T-120/97); y los riesgos
originados por estar ubicados geográficamente cerca a bienes objeto de ataques
constantes por parte de la guerrilla, como ocurrió en el caso de un jardín
departamental y algunas viviendas cercanas a estaciones de policía hostigadas
por guerrilleros con métodos no convencionales (T-1206/01).
En todos estos pronunciamientos, la Corte partió del
reconocimiento de que la vida y la integridad de los accionantes fueron
sometidas a riesgos que no estaban en la obligación constitucional de asumir.
Por una parte, en las acciones en las cuales estaba involucrado un servicio
público (tal como la educación, la salud o el servicio de policía), la
corporación sostuvo que el riesgo al que fueron sometidos los accionantes era
injustificado puesto que si bien todos los ciudadanos debían soportar ciertas
cargas derivadas de la prestación de los servicios públicos estatales, en estos
eventos se excedieron las exigencias propias del principio de solidaridad[5]
y se impuso a los accionantes una carga mayor a la que razonablemente podían
tolerar. Por tanto, se concedió la tutela solicitada por los accionantes[6].
De otra parte, en las acciones en las que se
denunciaban amenazas dirigidas a un sujeto particular, provenientes de un grupo
armado ilegal e incluso de miembros de la fuerza pública, la Corte hizo énfasis
en que el Estado debía actuar conforme al principio de distinción propio del
derecho internacional humanitario, así como cumplir con la obligación de
minimizar el riesgo del conflicto armado para la población civil, y recordó el
deber de proteger a los miembros de minorías políticas surgidas a partir de
desmovilizaciones con apoyo del Estado. Con base en ello, la Corte señaló que
la población civil y, dentro de ella, los grupos especialmente vulnerables en
el marco de la violencia armada, tienen derecho a que el Estado garantice su derecho
a la vida y a la integridad personal. Al no cumplir con este deber de manera
eficiente en los casos en concreto, impuso a las personas la carga irrazonable
de proveer por sí mismos medios para salvaguardar su vida y su integridad,
desequilibrando de manera irrazonable las cargas públicas que tenían el deber
de asumir Debido a ello, otorgó el amparo en todos los casos[7].
1.2.2 Como puede advertirse, tanto en unos como en los
otros casos la Corte concedió la tutela en aplicación del principio de igualdad
ante las cargas públicas, bajo la consideración según la cual el riesgo al cual
fue sometida la vida y la integridad de cada accionante excedía la
razonabilidad de la carga imputable a un ciudadano. El desconocimiento de la
igualdad en la distribución de las cargas públicas constituyó así la razón de
la Corte para exigir del Estado la realización de actividades de protección
tendientes a evitar la lesión de los derechos de los accionantes. La razón del
amparo se restringió en todos los casos a la lesión causada en los derechos a
la vida y a la integridad personal en razón de la ausencia de igualdad en las
cargas públicas. Por tanto, aun cuando estas sentencias hacen menciones a la
afectación de la seguridad personal, no se refieren a ella de forma sistemática,
ni la emplean como fundamento central de la sentencia o derecho amparable.
1.2.3 Pero en un segundo momento, la Corte sí
concentró su análisis sobre la seguridad personal, específicamente en relación
con eventos en los cuales un ciudadano se ve expuesto a riesgos significativos
generados por distintos actores violentos, que pueden materializarse en una
afectación a su vida e integridad. Es así como en la sentencia T-719 de 2003,
la Corte examinó la solicitud elevada por una ciudadana, en nombre propio y en
el de su hijo menor de edad, que sufrieron múltiples desplazamientos y
agresiones desde cuando su esposo decidió desmovilizarse de las FARC y buscar
infructuosamente la ayuda del Estado para reintegrarse de forma definitiva a la
vida civil, hasta el momento en que fue víctima de homicidio.
En esa oportunidad, la Sala Tercera de Revisión
advirtió que las agresiones, riesgos y situaciones a las cuales se vio expuesta
la accionante y su núcleo familiar constituían cargas excesivas, pero, más allá
de ello, declaró que esta situación de desbalance era también una violación al derecho
a la seguridad personal de la afectada. De acuerdo con la sentencia T-719
de 2003, además del derecho a la vida[8],
a la integridad[9]
y a la libertad[10],
la Constitución contempla un derecho fundamental autónomo a la seguridad
personal definido como aquel que permite exigir “medidas específicas de protección de parte
de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto
tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no
tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o
mitigar”.
La sentencia recuerda que el derecho a la seguridad
personal fue reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, al
establecer en su artículo 3 que “todo individuo tiene derecho a la vida, a
la libertad y a la seguridad de su persona”. En el mismo sentido, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos[11]
dispone en su artículo 7 que: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad y
a la seguridad personales”, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos[12],
determina en su artículo 9 que “1. Todo individuo tiene derecho a la
libertad y a la seguridad personales”. Estos instrumentos fueron
ratificados por Colombia y, por lo tanto, ingresan a su ordenamiento a través
de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución.
A nivel de la Carta Política, la providencia citada
establece que el derecho fundamental a la seguridad personal se configura a partir
de una lectura sistemática de su texto, por mandato principal del artículo 2
que instituye como uno de los fines principales del Estado y de las autoridades
de la República “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”[13]. De
este segundo artículo se desprende que la obligación principal del Estado
consiste en proveer las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la
existencia de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos
extraordinarios de recibir daños en su persona.
En este sentido, el derecho a la seguridad está
consagrado en la Constitución en la medida en que contempla de forma explícita
los riesgos frente a los cuales deben ser protegidas las personas:
“el riesgo de ser sometidas a tortura,
desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12,
C.P.), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17,
C.P.), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18,
C.P.), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su familia
(art. 28, C.P.), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban
buscar asilo (art. 34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están expuestos
los niños, entre ellos los peligros patentes de “toda forma de abandono,
violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o
económica y trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los
que se enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de
mala alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que están
sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país (art.
73)”.
Ahora bien, en la sentencia T-719 de 2003
la Corte consideró que el
contenido específico del derecho a la seguridad personal es históricamente
variable, puesto que los riesgos a los cuales se ven expuestos los individuos
dependen en buena parte de la situación social, económica y política de la
época. Pero, de forma general, manteniendo la jurisprudencia de la Corte sobre
la igualdad de las cargas públicas, la sentencia sostuvo que el derecho a la
seguridad personal solo es exigible mediante acción de tutela en los casos en
que los individuos son sometidos a riesgos extraordinarios. Esto es así puesto
que usualmente las personas enfrentan un riesgo ordinario que es “social y
jurídicamente soportable, por estar implícito en la vida cotidiana dentro de
cualquier sociedad”. De esta suerte, mientras que el riesgo ordinario debe
ser asumido por las personas en virtud del principio de solidaridad y no
constituye una vulneración a su derecho a la seguridad personal, los peligros y
contingencias que no resulten legítimos ni soportables de acuerdo con el
ordenamiento constitucional desconocen el derecho a la seguridad personal y
facultan a su titular para instaurar acción de tutela.
Con el fin de dar claridad a este punto, la
sentencia T-719 de 2003 señaló que una persona puede estar sometida a
diferentes niveles de riesgo de acuerdo con la siguiente escala:
·
Nivel mínimo. Categoría hipotética que reúne los
riesgos a los que se enfrenta una persona en su existencia por factores
individuales y biológicos, tales como la muerte y la enfermedad.
·
Nivel ordinario. En el que se encuadra el riesgo soportado
por todos los ciudadanos en condiciones de igualdad dado el hecho de su
convivencia en sociedad, y que debe ser cubierto por el Estado a través del
cumplimiento eficaz de todas sus funciones.
·
Nivel extraordinario. Hace referencia a riesgos que las personas no están jurídicamente
obligadas a soportar y que tienen una intensidad tal, que exige del Estado la
adopción de medidas especiales de protección.
·
Nivel de riesgo
extremo. Comparte todas
las características de un riesgo extraordinario pero tiene una intensidad mucho
mayor. Este riesgo es grave e inminente, y afecta directamente la vida y la
integridad de la persona.
·
Nivel de riesgo
consumado. En esta
categoría se ubican las situaciones en las que ya se han concretado y
materializado las violaciones a los derechos a la vida y a la integridad, por
hechos como tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, o el
fallecimiento del amenazado, entre otros.
De acuerdo con la sentencia T-719 de 2003,
para que los hechos constitutivos de la acción de tutela puedan ser
considerados una vulneración al derecho a la seguridad personal, deben ser
susceptibles de ubicarse en niveles extraordinario o extremo. Al tiempo, para
determinar cuáles son los riesgos que pueden calificarse dentro de dichos
niveles, debe confluir un análisis de las características de especial
vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección, puesto que hay grupos que
históricamente han sufrido amenazas a su seguridad personal, tales como los
defensores de derechos humanos, los desplazados y los sindicalistas, por solo
mencionar algunos. Además, deben advertirse en el estudio, que el riesgo reúne
al menos algunas de las siguientes características:
“i)
debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo
genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos
particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser
presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir,
que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto,
por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio,
de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no
puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no
de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en
la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que
deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo”.
Por último, la sentencia indicó que el derecho a la
seguridad personal genera para el Estado las siguientes obligaciones
constitucionales frente a quien alega estar sometido a un riesgo:
a)
La obligación de
identificar el riesgo, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su
existencia a los afectados.
b)
La obligación de
valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia,
las características y la fuente del riesgo que se ha identificado.
c)
La obligación de
definir oportunamente las medidas de protección específicas, adecuadas y
suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se
materialice.
d)
La obligación de
asignar tales medios y adoptar dichas medidas de manera oportuna y en forma
ajustada a las circunstancias de cada caso.
e)
La obligación de
evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las
decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.
f)
La obligación de dar
una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo
extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus
efectos.
g)
La prohibición de
adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en
razón de sus circunstancias.
1.2.4 Los fallos posteriores siguieron los criterios
sentados en la sentencia T-719 de 2003, y dieron órdenes protectoras del
derecho a la seguridad personal de acuerdo con un análisis que involucraba el
nivel de riesgo en el que se encontraba el peticionario, la distribución de las
cargas públicas en cabeza del accionante y el cumplimiento de las obligaciones
de las autoridades en materia de protección del derecho. Así, la sentencia
T-1101 de 2008 estudió la tutela instaurada por una ciudadana que recibía
constantes amenazas de un frente de las FARC y que, en razón de ello, se vio
obligada a desplazarse en varias ocasiones hacia diferentes lugares del país.
Solicitó la inclusión al programa de protección del Ministerio del Interior
pero, para el tiempo en el que se resolvió la tutela, aún no había recibido
respuesta alguna sobre su petición. Para la Sala Octava de Revisión, la omisión
de respuesta por parte de las autoridades violó el derecho a la seguridad
personal, no solo por el paso del tiempo sino por la evidencia sobre el grave
riesgo que corría la vida de la accionante. Así las cosas, concedió la acción
de tutela y ordenó la inclusión de la peticionaria dentro del programa del
Ministerio.
Una situación similar fue examinada en la sentencia
T-915 de 2003, en la que se tuteló el derecho a la seguridad personal de un
ciudadano residente en el departamento del Cauca que fue declarado “objetivo
militar” por las Autodefensas Unidas de Colombia, y a quien las autoridades
negaron las medidas de protección aduciendo que su situación no encajaba dentro
de las categorías contempladas en la ley y sus decretos reglamentarios.
Igualmente, en la sentencia T-728 de 2010, la Corte protegió el derecho a la
seguridad personal de varios miembros de una fundación que se dedica al
asesoramiento de víctimas quienes solicitaron la inclusión dentro de los
programas de protección pero al momento de la tutela no habían obtenido
respuesta por parte de las autoridades.
Por su parte, en la sentencia T-496 de 2008 la Corte
decidió amparar el derecho a la seguridad de varias mujeres pertenecientes a la
Iniciativa de Mujeres por la Paz que recibieron múltiples amenazas contra su
vida por el hecho de  participar como víctimas y testigos dentro de los
procesos de justicia y paz, y a quienes no se les realizó de forma completa y
oportuna un estudio del nivel de riesgo que permitiera determinar las medidas
de protección a las que tenían derecho. En especial consideración a las
afectaciones diferenciales a las que se ven sometidas las mujeres en el marco
del conflicto armado, la Corte decidió amparar el derecho a la seguridad
personal de las accionantes, ordenando medidas individuales de de protección,
consistentes en la realización de estudios de nivel de riesgo y de inclusión en
los programas correspondientes. Pero, en este caso, de forma adicional ordenó
efectuar una revisión integral del Programa de Protección de Víctimas y
Testigos de la Ley de Justicia y Paz, a fin de adecuarlo a los principios y
elementos mínimos de racionalidad y proveer una estrategia integral de
protección satisfactoria de las víctimas y testigos de los procesos, en
especial de las mujeres.
1.2.5 Vale la pena resaltar que la Corte se ha ocupado
de forma particular del derecho a la seguridad personal de los servidores
públicos, docentes y trabajadores del sector educativo que no tienen tareas de
enseñanza, en los casos en los que han sido víctimas de desplazamientos
forzosos o amenazas contra su vida. Esta corporación ha dejado claro que
quienes ocupan estos cargos son titulares plenos del derecho a la seguridad
personal y que, por tanto, tienen derecho a obtener medidas de protección
especial proporcionales al riesgo al que se ven enfrentados. Sin embargo, ha
precisado que:
“No todo riesgo que enfrenta un funcionario
público genera para el Estado las mismas medidas de protección. Es razonable
que quienes prestan una función pública enfrenten un riesgo mayor que el que
tiene que asumir la comunidad en general, puesto que así lo exigen los
principios de la prestación de los servicios públicos, sobre todo, el deber de
continuidad[14].
Este riesgo debe ser proporcional al tipo de actividad y a las necesidades del
servicio. Por esta razón, la Corte ha dicho que es mayor la carga que deben
asumir los servidores públicos que hacen parte de las fuerzas armadas y las
personas jurídicas de derecho privado que deben garantizar la continuidad en la
prestación de un servicio público en zonas de conflicto armado[15]. No
obstante, ello no significa que quepa exigirles a todos los servidores públicos
la exposición de su vida y su integridad personal, al punto de demostrar una
conducta heroica”[16].
Atendiendo a dicho criterio, el problema jurídico en
estos casos ha girado alrededor de la determinación del nivel de riesgo de los
servidores públicos con base en unos parámetros particulares.  Además se ha
centrado, no en las medidas de protección de la vida y la seguridad brindadas a
personas amenazadas a través de programas especiales, sino en la procedencia
del traslado del funcionario a otro sitio de trabajo o en la suspensión de un
traslado ordenado previamente, pues es esta la medida de protección que ha
contemplado la normatividad vigente para proteger la seguridad de los
servidores públicos, al tiempo que se garantiza la continuidad en la prestación
de la función pública[17].
1.2.6 De este modo, desde la sentencia T-719 de 2003
se consolidó la noción del derecho fundamental a la seguridad personal, de
suerte que para obtener protección por parte del Estado no es necesario que se
demuestre una afectación directa a la vida o la integridad, sino que basta con
demostrar al menos de forma sumaria que se han recibido amenazas o que se está
en una situación de riesgo que excede las cargas soportables. Pero si bien el
fundamento de la protección conferida es el derecho a la seguridad personal,
estas sentencias continúan considerando que el carácter extraordinario del
riesgo que hace procedente la tutela deviene de la desigualdad o
irrazonabilidad de la carga impuesta al ciudadano.
Asimismo, la jurisprudencia ha ligado la evaluación
del riesgo o de las amenazas a una escala de cinco “niveles de riesgo”, y ha
establecido que la protección constitucional procede cuando se verifica que éste
es extraordinario o extremo. Como se verá más adelante (ver supra 2.), la
reglamentación de los programas de protección ordenados el artículo 81 de la
Ley 418 de 1997 contienen una discriminación del riesgo en niveles idénticos a
los contemplados por la Corte y, propone diferentes medidas que van desde las
recomendaciones de autoseguridad, en los primeros niveles, hasta la asignación
de esquemas de seguridad y escolta, para quienes están en los niveles más altos
de riesgo. Conforme a ello, en los casos en los que la Corte ha encontrado que
el riesgo que enfrenta el accionante es extraordinario o extremo, ha ordenado
la inclusión de los accionantes dentro de programas específicos de protección
individual. Y cuando existen suficientes pruebas sobre el hecho de que la
persona está siendo víctima de intimidaciones, sin que sea posible identificar
el nivel actual de riesgo, la Corte ha resuelto tutelar el derecho a la
seguridad personal, disponiendo la realización de nuevos estudios de riesgo que
den lugar a la adopción de las medidas adecuadas de protección.
Con todo, a partir de estas sentencias queda claro que
el Estado tiene un conjunto de obligaciones en materia de protección del
derecho fundamental a la seguridad personal que no se agotan en el deber
general de garantizar la vida a todos los habitantes del territorio nacional,
sino que exigen la adopción de medidas de protección concretas que respondan a
las fuentes de la amenaza.
1.2.7 En un último momento, es preciso mencionar la
sentencia T-339 de 2010. En esta providencia la Sala Tercera de Revisión
examinó la procedencia de la adjudicación de una medida de seguridad compuesta
por vehículos y medios de comunicación móvil para un antiguo miembro de la
Corriente de Renovación Socialista y actualmente defensor de derechos humanos.
Con este fin, partió de las mismas consideraciones hechas en la sentencia T-719
de 2003 en torno al derecho a la seguridad personal, entendiendo que este es un
derecho fundamental autónomo que “faculta a las personas para recibir
protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en
los cuales están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber
jurídico de soportar”. Sin embargo, estimó pertinente afinar las categorías
que configuran el ámbito de protección del derecho a la seguridad personal a la
luz de las nociones relativas al daño generador de responsabilidad estatal, y
revisar los niveles de riesgo propuestos en las sentencias precedentes.
La Sala indicó que “no se debe hablar únicamente de
escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros
niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que,
en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se
produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un
riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen
hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso
pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona
corre peligro”. Además, señaló que el último nivel, en el cual ya se ha
consumado un daño a la seguridad personal, a la vida o a la integridad física,
debe hablarse de “daño consumado” y no “riesgo consumado”.
Junto a lo anterior la Sala Tercera puntualizó que el
derecho a exigir protección por parte de la administración no puede tener como
fundamento el principio de igualdad ante las cargas públicas, pues en estricto
sentido este solo se rompe en los casos en los cuales el Estado crea una
amenaza excepcional en desarrollo de una actividad legítima que perjudica a un
grupo específico de ciudadanos o a un individuo en particular. Así, la teoría
de la igualdad de las cargas públicas solo es aplicable a eventos de
responsabilidad del Estado asimilables al daño especial, y no a la falla del
servicio por acción y por omisión. De acuerdo con la sentencia T-339 de 2010,
para que la acción de tutela comprenda las amenazas recibidas por fallas en los
deberes de protección, es menester abandonar el fundamento de la igualdad de
cargas y motivar el amparo de manera directa en el derecho a la seguridad
personal.
1.3 Contenido y alcance actual del derecho a la
seguridad personal.  Síntesis
1.3.1 La recapitulación hecha previamente hace
palmario que para la Corte constituye una vulneración de derechos fundamentales
la situación de riesgo o amenaza graves a la vida, la libertad, la integridad
de los ciudadanos, bien por sus actividades o por alguna condición especial de
vulnerabilidad, en el marco de violencia. Asimismo, esta corporación ha
avanzado en reconocer que la vulneración que se ha descrito atenta directamente
contra el derecho fundamental a la seguridad personal, entendido como un
derecho diferenciable de la vida, la libertad y la integridad personales. Ha
admitido que dicho derecho genera obligaciones de respeto, garantía y
protección para el Estado, toda vez que la seguridad personal ha sido
consagrada desde los instrumentos internacionales[18] y, con esto
en mente, ha señalado algunos deberes concretos en la materia[19]. En
consecuencia, usualmente la Corte ha definido la seguridad personal como “la
facultad que tienen las personas para recibir protección adecuada por parte de
las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que
no tienen el deber jurídico de tolerar”[20].
Para esta Sala, la definición de derecho a la
seguridad personal usada por la jurisprudencia es significativa en cuanto
incorpora al ordenamiento constitucional el derecho a recibir protección
especial por parte del Estado cuando se está expuesto a riesgos elevados. No
obstante, en la medida en que limita el concepto a la facultad de recibir
protección, restringe la posibilidad de delimitar con precisión en qué
consisten las obligaciones de respeto y de garantía que tiene el Estado frente
al derecho circunscribiendo su ámbito a la protección.
Tal como se anunció desde la sentencia T-719 de 2003,
las obligaciones del Estado frente al derecho a la seguridad personal no se
reducen al otorgamiento de medidas de protección, sino que incluyen otras como
la obligación de identificar el riesgo y la obligación de abstenerse de tomar
decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus
circunstancias, entre otras. Estos deberes, que pertenecen al ámbito de la
garantía y el respeto, respectivamente,  parecerían quedar por fuera de una
facultad que define el derecho por el suministro de medidas de seguridad.
Por lo tanto, una conceptualización más comprensiva de
las obligaciones que genera la seguridad personal exige que este derecho no se
entienda solo como la facultad de recibir protección, sino como el derecho de
todos los habitantes del territorio nacional a verse librados de la ocurrencia
de amenazas excepcionales frente al conjunto de libertades fundamentales, en
general, y a la vida y a la integridad, en particular. Además, requiere que se
consideren los tres tipos de obligaciones del Estado, susceptibles todos de
exigencia a través de la acción de tutela, en los casos en los que ella sea
procedente. De un lado, el respeto, que comporta para el Estado la obligación
de abstenerse de crear amenazas excepcionales para la seguridad personal de
quienes habitan en su territorio. De otro lado, la garantía y la protección del
derecho, que exige prestar de forma eficiente la función general de seguridad y
proporcionar mecanismos especiales que impidan que los particulares lesionen la
seguridad personal. En este ámbito, se encuentran las demás obligaciones
planteadas en la sentencia T-719 de 2003, entre las que se encuentran: valorar
las características y la fuente del riesgo; definir oportunamente las medidas
de protección específicas, adecuadas y suficientes; asignar los medios
asignados de manera oportuna y ajustada a las circunstancias de cada caso, y
evaluar periódicamente la evolución del riesgo.
1.3.3 Por supuesto, tal como se indicó en la sentencia
T-719 citada, esta Sala reitera que “además de manifestarse como un derecho
humano fundamental de todas las personas, el derecho a la seguridad personal
adquiere especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su
condición o su contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta
como por otras fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia”.
Esto es así, pues si se admite que el contenido específico del derecho a la
seguridad personal es históricamente variable, y se ha de determinar de
conformidad con el contexto socio - político y jurídico en el que se aplica, es
imperativo reconocer que cierto grupos de población reciben un número mucho
mayor de amenazas contra su seguridad personal debido a su rol dentro del
conflicto armado interno, o su carácter minoritario u opositor. De este modo,
tanto las autoridades administrativas como los jueces constitucionales deben
atender con especial solicitud las peticiones de protección elevadas por
sujetos tales como defensores de derechos humanos[21], desplazados[22],
sindicalistas[23],
desmovilizados de las guerrillas[24],
entre otros.
1.3.4 En último lugar, cabe reiterar que el derecho a
la seguridad personal es susceptible de protección a través de la acción de
tutela cuando el riesgo al que se enfrenta el accionante es calificado. En
otras palabras, no todo riesgo al que se somete una persona genera una
vulneración a la seguridad personal y, por ende, no todo riesgo legitima al
afectado para solicitar del Estado medidas especiales de protección. En una
escala en la cual el riesgo que encara un ciudadano puede ser clasificado como
mínimo, ordinario, extraordinario, extremo o consumado, son susceptibles de
garantía especial por parte del Estado quienes afronten peligros frente a su
vida y su integridad excepcionales o extremos.
Sobre este punto, considera la Sala que podría
encontrarse una discrepancia en la jurisprudencia puesto que, como se ilustró
previamente, si bien las sentencias posteriores a la T-719 de 2003 sostienen
que las situaciones de peligro en las cuales procede el amparo del derecho a la
seguridad personal se denominan riesgo excepcional y riesgo extremo, la
sentencia T-339 de 2010 es enfática al señalar que esta catalogación es errada,
ya que ellas son amenazas extraordinarias o extremas, y no riesgos.
No obstante, la divergencia es apenas aparente. Si
bien la sentencia T-339 de 2010 es más precisa que la T-719 de 2003 al
categorizar como amenazas  aquellas situaciones de vulneración a la
seguridad personal que pueden dar lugar a la responsabilidad del Estado por
daño especial o por su acción u omisión, la protección en términos de la acción
de tutela del derecho a la seguridad no depende del tipo de conducta
desarrollada por la administración, sino de la gravedad de la situación que
pone en conocimiento quien solicita las medidas de protección. Así, lo
definitivo para determinar si se vulneró o no el derecho a la seguridad
personal es que la circunstancia en la que se encuentra el ciudadano sea
excepcional o extrema, puesto que los mensajes, riesgos, intimidaciones o
amenazas recibidas son específicos e individualizables, concretos, presentes,
importantes, serios, claros, excepcionales y desproporcionados. Cuando ello
ocurre, independientemente de que la escala etiquete el evento como un riesgo o
una amenaza, la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad
personal se torna procedente.
Además, no puede obviarse el hecho de que en la
regulación actual los programas de protección de la seguridad personal proceden
luego de la realización de “estudios de niveles de riesgo”, en los cuales se
evalúa qué tipo de características reúnen las denuncias hechas por los
solicitantes, y se hacen recomendaciones sobre las medidas que deben adoptarse.
En este escenario, mal podría la Corte concluir que las evaluaciones hechas por
las autoridades no dan lugar a la adopción de medidas de protección puesto que
sus conclusiones giran alrededor de riesgos excepcionales o extremos y no de
amenazas, cuando lo cierto es que advierten la presencia de una situación que
afecta el derecho a la seguridad de la persona.
1.3.5 Por consiguiente, sin importar que se categorice
como riesgo o amenaza, cuando una persona afronta una circunstancia que pone en
peligro su seguridad personal, puesto que se trata de una situación excepcional
o extrema, el Estado tiene la obligación de brindarle medidas de protección oportunas
y adecuadas, que correspondan a un estudio serio y proporcionado del nivel de
riesgo en el que se encuentra.
2.
Régimen legal de
los programas de protección de la seguridad personal ordenado por la Ley 418 de
1997
2.1 La Ley 418 de 1997 “por la cual se consagran
unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la
justicia y se dictan otras disposiciones”[25], dispuso en su
artículo 81 la creación de un programa de protección para personas que se encuentren en situación de riesgo inminente
contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con
la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que
pertenezcan a alguna de las siguientes categorías:  dirigentes o activistas de
grupos políticos y especialmente de grupos de oposición; dirigentes o
activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales,
sindicales, campesinas y de grupos étnicos; dirigentes o activistas de las
organizaciones de derechos humanos y miembros de la Misión Médica; y testigos
de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho
internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los
respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia
con la normatividad vigente.
Conforme a esta disposición, se creó un programa de
protección que fue regulado mediante decretos sucesivos. En primer lugar, el
numeral 4 del artículo 17 del Decreto 200 de 2003, asignó a la Dirección de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior la función de diseñar y coordinar
los programas generales de protección de derechos humanos y de prevención a su
violación, en relación con personas que se encuentren en situación de riesgo.
En concordancia con lo anterior, el Decreto 2788 de
2003 creó el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER), órgano
central dentro del programa de protección que aún permanece vigente. Estaba
compuesto entonces por diferentes miembros del Ministerio, de la Policía, del
Departamento Administrativo de Seguridad, y tenía como funciones principales
las de evaluar los casos que le fueran presentados con base en las evaluaciones
de niveles de riesgo y grado de amenaza, con el fin de recomendar las medidas
de protección pertinentes,  así como hacer un seguimiento periódico de la
implementación de las medidas de protección. Sin embargo, el Decreto no se
ocupaba del procedimiento que debía adelantarse en torno a las evaluaciones de
riesgo y la ejecución o evaluación de las medidas adoptadas.
2.2 Es por esto que posteriormente fue proferido el
Decreto 2816 de 2006 que, a su vez, fue modificado por el 1740 de 2010, vigente
en la materia. Este decreto creó dos programas de protección: Uno a cargo del
Ministerio del Interior, y otro encabezado por la Policía Nacional. Además,
excluyó al Departamento Administrativo de Seguridad de todas las funciones
relativas a la política de protección que tenía en las regulaciones anteriores.
El primero de los programas está dirigido a dirigentes o actividades de organizaciones
sociales, cívicas, comunales, gremiales, sindicales, campesinas, grupos
étnicos, organizaciones de derechos humanos, miembros de la misión médica,
testigos de casos de violación a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario, periodistas, miembros de la población desplazada, ex
funcionarios encargados de la política de derechos humanos o de paz, y
dirigentes de los movimientos que suscribieron acuerdos de paz antes de 1998 y
se reincorporaron a la vida civil[26].
Por su parte, el programa de la Policía Nacional está
destinado a prestar protección en razón del cargo a los más altos funcionarios
de cada una de las entidades del orden nacional y, por el nivel de riesgo, al
expresidente, al exvicepresidente de la república, a los embajadores y cónsules
extranjeros, magistrados de tribunales, Auditor general, Contador general,
Registrador Nacional, Directores de Departamentos Administrativos, Oficiales en
uso del buen retiro de la Policía, Secretario General de Senado y Cámara de Representantes,
autoridades eclesiásticas, alcaldes, concejales, diputados y personeros,
dirigentes políticos, y funcionarios o exfuncionarios del orden nacional[27].
2.3 El decreto establece un procedimiento para ordenar
la adopción de medidas especiales de protección. De manera general, este consta
de las siguientes etapas comunes a los dos programas: (i) recepción de la
solicitud de protección; (ii) análisis y verificación de la pertinencia de la
misma, que para el caso del Ministerio del Interior debe ir acompañado de la
verificación de la existencia de causalidad, vigencia del riesgo y el sitio de
ubicación y permanencia; (iii) realización del estudio de nivel de riesgo por
parte de la Policía Nacional, en un término no superior a 30 días siguientes a
la presentación de la petición[28];
(iv) presentación del estudio, bien ante el Comité de Evaluación del Riesgo
(CRER) del Ministerio o del Comité de Riesgo de la Policía; (v) notificación de
las medidas a los beneficiarios adoptadas por el Comité de Evaluación; (vi)
implementación de las medidas y (vii) revisión periódica de las mismas[29].
Conforme a ello, el decreto 1740 sujeta la adopción de
las medidas de seguridad a los resultados del estudio de nivel de riesgo. Para
ello, su artículo tercero define esta evaluación como “el resultado del
análisis técnico de seguridad sobre la gravedad e inminencia de la situación de
riesgo y amenaza en que se encuentra una persona natural, familia o grupo de
personas, así como de las condiciones particulares de vulnerabilidad que les
afectan”.  A su vez, prevé que dicho resultado se materializará en la
calificación del riesgo como: (i) mínimo, (ii) ordinario, (iii) extraordinario
y (iv) extremo.
2.4 A partir de la decisión que se tome respecto del
nivel de riesgo, el artículo 17 clasifica las medidas de protección, entre
aquellas otorgadas en el programa de la Policía Nacional y en el programa del
Ministerio del Interior y, al interior de esa división, prevé dos tipos de
medidas. Las primeras, de carácter preventivo, que “se recomiendan en
general a todos los beneficiarios”, y que consisten en instrucciones de
autoprotección, patrullajes y revistas policiales, y actas de responsabilidad y
compromiso. Por su parte, las segundas, de protección, que están relacionadas
con el suministro de medios de movilización, chalecos antibalas, medios de
comunicación, blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de
seguridad, apoyos para la reubicación temporal o el trasteo, y asignación de
esquemas de protección.
Asimismo, el decreto prevé criterios sobre la
implementación de las medidas asignadas, su revisión periódica, y las razones
por las cuales pueden suspenderse o modificarse las medidas[30]. Por último,
indica procedimientos de protección de emergencia[31], y dispone
una ruta de la protección que es la estrategia de articulación y coordinación
de las autoridades de los niveles municipal, departamental y nacional, a fin de
proteger a la población desplazada[32].
2.4 El cúmulo de funciones generales asignadas al
programa de protección, así como aquellas ordenadas a entidades específicas del
Estado responden al propósito de garantizar la seguridad de sus beneficiarios.
Por ello, permiten al juez constitucional determinar cuáles son los deberes del
Estado en materia del derecho fundamental a la seguridad personal. No obstante,
las obligaciones de respeto, garantía y protección del derecho no se reducen a
lo dispuesto en esta normatividad, o en aquella que la modifique. Además, el
derecho a la seguridad personal exige que la aplicación de las disposiciones
respondan a los postulados constitucionales del debido proceso y la buena fe,
sin que sea posible que el texto se convierta en óbice para el cumplimiento de
las obligaciones estatales frente al derecho a la seguridad personal, o una
excusa para la vulneración directa del mismo.
3.
El caso
concreto.
3.1 Martín Quijano Arias es fiscal de la organización
sindical SINTRAEMSDES Subdirectiva Bogotá y desde julio de 2008 ha sido víctima
de repetidas amenazas contra su seguridad. Por esto, fue vinculado al programa
de protección del Ministerio del Interior, quien ofició a la Policía Nacional
para entregarle instrucciones en materia de autoseguridad y para que realizara
rondas policivas permanentes cerca a su domicilio. El sindicalista relata que desde
febrero de 2009 se intensificaron las amenazas en su contra, a través de
mensajes de texto recibidos en el celular, seguimientos durante sus
desplazamientos y visitas de personas desconocidas a su domicilio. Pero, aun
cuando en febrero de 2011 puso en conocimiento de las autoridades accionadas
estos hechos, solo obtuvo como respuesta nuevas recomendaciones de auto
seguridad y la iniciación del trámite para que la Policía Nacional realizara un
nuevo estudio de riesgo. Toda vez que, transcurridos más de dos meses desde la
presentación de la solicitud, este informe aún no había sido entregado al
Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER) y que, a juicio del
accionante, las rondas no son realizadas en debida forma, solicitó por este
medio que se ampare su derecho a la seguridad personal y se ordene el
otorgamiento de un esquema de seguridad durante todo el día.
Los jueces de instancia negaron el amparo sosteniendo
que no es posible intervenir en un asunto relativo a la autorización de
esquemas de seguridad personal, por cuanto estas decisiones están precedidas de
un procedimiento y un estudio técnico que escapa a los conocimientos y
competencias del juez constitucional. Además, ambos afirmaron que las entidades
accionadas han dado respuesta oportuna a todas las solicitudes e inquietudes
presentadas por el fiscal de SINTRAEMSDES.
3.2. Para empezar, la Sala considera necesario
precisar que es cierto que la adopción de medidas de protección depende en
buena parte de estudios  técnicos realizados por expertos en la materia, que
concluyan la conveniencia de implementar determinados mecanismos, luego de
realizar un análisis de nivel de riesgo del peticionario. Pero lo relativo a
las medidas de protección no puede ser considerado como un asunto meramente
técnico, pues de su cumplimiento oportuno y eficaz depende la garantía del
derecho a la seguridad personal, al punto que la ausencia de cabal realización
de las obligaciones implicadas en una solicitud de medidas de protección ante
entidades como el Ministerio del Interior y la Policía Nacional, puede
significar la violación de la integridad personal, la libertad del
peticionario, e incluso, la finalización abrupta de su vida. Es por ello que la
Corte ha hecho énfasis en que hacen parte del derecho a la seguridad asuntos
previos a la adopción de las medidas solicitadas, tales como la oportuna
valoración del riesgo, la identificación adecuada del mismo, y la recomendación
de los mecanismos eficaces para mitigarlo.
Aunado a ello debe tenerse en cuenta que las medidas
de protección han sido solicitadas por un sujeto que se encuentra en situación
de especial vulnerabilidad, en razón de la labor que desempeña. Durante muchos
años en Colombia, el ejercicio de la protesta social para la mejora de las
condiciones de los trabajadores y la garantía de sus derechos humanos, ha
puesto en riesgo la vida y la integridad de los líderes sindicales y de sus
familias. Así, solo en el 2009 se cometieron 48 homicidios contra
sindicalistas, y se denunciaron al menos 400 ataques contra la libertad, la
integridad física y la vida de estos, incluyendo conatos de homicidio[33].
De este modo, los líderes y activistas sindicales son en la actualidad una
población que merece especial protección constitucional en cuanto tiene que ver
con su derecho a la seguridad personal. Martín Quijano es un sindicalista que
durante varios años ha ocupado cargos directivos dentro de SINTRAEMSDES,
organización afiliada a la Central Unitaria de Trabajadores – CUT. Por ello, la
adopción de medidas para su protección no es un asunto meramente procedimental
o técnico, sino que se trata de un tema de alta relevancia constitucional, que
exige una consideración especial a la hora de decidir sobre la procedencia del
amparo.
Así, para la Sala, tanto el juez de primera como el de
segunda instancia erraron al negar el amparo, exponiendo como argumento que las
decisiones sobre las seguridad del fiscal de la organización SINTRAEMSDES son
meramente técnicas y que la jurisdicción constitucional no puede pronunciarse.
En la medida en que estos procedimientos entrañan la realización de un derecho
fundamental como es la seguridad personal, es procedente la acción de tutela
para solicitar su protección conforme al artículo 86 de la Constitución. Antes
bien, los jueces debieron constatar que el Estado no hubiera desconocido
ninguna dimensión del contenido del derecho a la seguridad que, conforme a los
criterios planteados por esta corporación, se concretan en el análisis del
nivel de riesgo y el estudio del cumplimiento de las obligaciones de las
autoridades encargadas de los programas de protección. Es justamente esta
verificación la que adelantará  la Sala en lo que sigue.
3.3 De acuerdo a los hechos que se encuentran probados
en el expediente, se observan tres situaciones que merecen especial atención
por parte de la Corte.
La primera de ellas consiste en que, luego de que el
accionante pusiera en conocimiento de las autoridades accionadas -y de otras
como la Fiscalía General de la Nación- las situaciones que él considera como
nuevas y más intensas amenazas en su contra, se decidió realizar una nueva
valoración del riesgo que enfrenta el dirigente sindical y las medidas
adecuadas para enfrentarlo. No obstante, al momento de instaurar la tutela, el
accionante no había recibido notificación sobre su nivel de riesgo o sobre las
medidas a adoptar.
Tal como se indicó en el numeral previo, el
procedimiento previsto para acceder a la adopción de medidas de protección en
este programa exige que la Policía Nacional realice un estudio de nivel de
riesgo “en un término no superior a los 30 días hábiles siguientes a la
solicitud presentada”[34]
y que lo presente ante el CRER, quien está facultado para decidir sobre las
medidas de protección pertinentes, en un plazo no especificado en la norma
reglamentaria[35].
En el caso bajo estudio, tal como lo admite la Policía
Nacional, la fecha de la presentación de la solicitud del nuevo estudio de
riesgo es el día en que esta adquirió conocimiento de la necesidad de llevar
cabo el nuevo estudio de riesgo a propósito de la reunión que sostuvo con el
accionante, esto es, el 8 de febrero de 2011. Desde ese momento, tenía 30 días
hábiles para emitir su concepto. Sin embargo dos meses después, el 8 de abril
de 2011, en las respuestas a la demanda de tutela las dos entidades accionadas
admitieron que el informe no había sido rendido.
El Ministerio afirmó que “comoquiera que hasta la
fecha no ha sido allegado por parte de la Policía Nacional el resultado de la
revaluación del nivel de riesgo del señor MARTIN QUIJANO, se reiteró la
necesidad de contar con el mismo pro medio de la comunicación No. 5811 de 07 de
abril de 2011”[36].
A su turno, la Policía Nacional anunció que “a la fecha fue finalizado
[el estudio de nivel de riesgo] y se encuentra en trámite para ser subido al
sistema CENIR de la Policía nacional y someterse así al Comité de Evaluación
del Nivel de Riesgo”.
Dada la posibilidad de que la seguridad personal del
señor Quijano se encuentre en un nivel de riesgo que exija la adopción de
medidas urgentes de protección, la ausencia de emisión del estudio dentro del
plazo establecido constituye una omisión de las obligaciones estatales de
identificar y valorar el riesgo de forma oportuna, así como el deber de definir
en el tiempo debido las medidas de protección específicas, adecuadas y
suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo se materialice.
Esto es así, no solo por el desconocimiento de la norma que regula los términos
para la realización del estudio, sino porque la tardanza en la publicación del
mismo repercute en el tiempo que tomará el CRER para ordenar las medidas
preventivas y de protección a que haya lugar y, por tanto, retrasa el momento
de su implementación.
En este sentido, la  Sala considera que la Policía
Nacional desconoció el derecho a la seguridad personal del accionante y expuso
su vida y su integridad personal a un mayor nivel de vulnerabilidad. Además,
encuentra que carecen de razón los jueces de instancia al manifestar que todas
las solicitudes hechas por el actor han sido respondidas en debida forma, en
cumplimiento del artículo 23 superior pues, por el contrario, se demostró que
las entidades accionadas no respondieron de forma clara, oportuna y de fondo, a
la solicitud de un nuevo estudio de riesgo.
3.4 Ligado a lo anterior, observa la Sala que en
ausencia de una reevaluación del riesgo y de decisión sobre las medidas de
protección, el actor solicita que se le proporcione un esquema de seguridad
durante todo el día. De acuerdo con el Decreto 1740 de 2010, esta medida dentro
del programa de derechos humanos del Ministerio del Interior se denomina
“esquema de protección” y, consiste en la asignación de un vehículo corriente o
blindado, uno o más conductores y hasta cuatro escoltas, dependiendo de cuál de
los cinco tipos de esquemas decide el CRER adoptar. Además, es una medida de
protección otorgada a personas cuyo riesgo o amenaza ha sido calificada como
excepcional o extrema, por oposición a las medidas de prevención adoptadas para
todos los beneficiarios del programa, como lo son las recomendaciones de
autoprotección, patrullajes y las actas de responsabilidad y compromiso[37].
En el caso del accionante, el nivel actual de riesgo
ha sido valorado como “riesgo ordinario”. Esto es, aquel que deben soportar
todos los ciudadanos en condiciones de igualdad por el hecho de la convivencia
en sociedad, y que debe ser prevenido por el Estado a través del cumplimiento
eficaz de sus funciones, por ejemplo, las encomendadas al aparato de policía.
Por lo tanto, en principio no tendría lugar la asignación de un esquema de
protección.
No obstante, está probado para la Sala que se ha
incrementado el número de eventos que amenazan con atentar contra la seguridad
personal de Martín Quijano pues, mientras que antes de febrero de 2011 no
llegaban al celular del líder sindical mensajes de texto amenazando su vida y
su integridad, ahora éste manifiesta recibir hasta seis mensajes diarios en
dicho sentido. Además, si bien antes había sido víctima de seguimientos en
vehículos motorizados, ahora la identificación de estos eventos se ha
incrementado, a lo cual deben sumarse las visitas de personas desconocidas a su
domicilio con el objetivo de obtener información sobre él.
En este estado de cosas la Sala considera que si en
los estudios de riesgo previos al solicitado el 8 de abril de 2011 el riesgo
había sido calificado como ordinario, pues no acaecían circunstancias como las
descritas, el estudio de riesgo que están pendientes por entregar y revisar las
autoridades accionadas debe colegir necesariamente que el accionante se
encuentra en un nivel de amenaza extraordinaria o extrema pero, en ningún caso,
ordinario.
A la misma conclusión se llega evaluando las
características que reúne el riesgo denunciado por el accionante, siguiendo para
ello el esquema planteado por la sentencia T-719 de 2003 según el cual para que
un riesgo sea considerado extraordinario “el funcionario correspondiente
debe analizar si confluyen en él algunas de las características” (negrillas
fuera del texto), que fueron discutidas con mayor amplitud en el primer acápite
de las consideraciones de esta sentencia.
En efecto, la Sala encuentra elementos suficientes
para determinar que las situaciones concretas planteadas por el fiscal de
SINTRAEMSDES (i) son específicas e individualizables, pues han
sido dirigidas directamente a espacios personales, tales como su línea personal
de celular, su domicilio y sus rutas de desplazamiento; (ii) son concretas,
pues los mensajes enviados al celular son claros en manifestar con expresiones
intimidantes que si el líder sindical no se abstiene de algunas actividades
será víctima de homicidio[38];
(iii) generan un riesgo importante, ya que como se señaló, amenaza con
lesionar un bien tan valioso para el sujeto como su propia vida y son (iv) excepcionales,
en la medida en que un trabajador en ejercicio legítimo del artículo 39 de la
Constitución que le autoriza para asociarse no debería estar sometido a ningún
tipo de amenazas contra la vida o la integridad, ni debería estar sujeto a
afectaciones a su intimidad personal, todos derechos amparados por la Carta.
En este orden de ideas, aun cuando no reposan pruebas
suficientes dentro del expediente para determinar cuál es el nivel exacto de
riesgo en el que debe clasificarse al señor Martín Quijano, y es la Policía
quien debe proferir un estudio que revele con precisión dicho grado, sí es
claro para la Sala que las amenazas proferidas contra el actor no pueden ser
catalogadas de ningún modo como un riesgo ordinario, equivalente al que tienen que
soportar los ciudadanos por el hecho de la convivencia en sociedad.
3.5 Adicionalmente, tampoco encuentra la Sala
elementos que le permitan determinar con certeza si la medida adecuada para
proteger el derecho a la seguridad personal del accionante es la implementación
de un esquema de protección, o si deberían prodigarse otras garantías tales
como el otorgamiento de medios de movilización, apoyo de reubicación temporal o
trasteo, así como es dable determinar con el acervo probatorio actual qué tipo
de esquema de seguridad garantizaría de mejor manera el derecho a la seguridad
personal del accionante.
Por esto, si bien no puede concluirse que deba
ordenarse un esquema de protección para el accionante, sí estima que con el fin
de garantizar que la tardanza en el estudio de riesgo y reevaluación de las
medidas que está pendiente no deje desprotegido el derecho a la seguridad del
accionante, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior deben tener en
cuenta las consideraciones hechas en este numeral y ordenar las medidas
adecuadas para mitigar el riesgo o amenaza que actualmente está enfrentado
Martín Quijano que, en todo caso, no puede ser calificado como un riesgo
ordinario.
3.5 Una última consideración cabe respecto de la
vulneración actual del derecho a la seguridad personal del accionante, derivada
de la defectuosa  implementación de las rondas policivas permanentes ordenadas
por el Ministerio del Interior. De acuerdo con los escritos de demanda e
impugnación presentados por el accionante, los patrullajes cerca a su domicilio
se han llevado a cabo solo de forma esporádica. Al respecto, en la respuesta
allegada al juez de primera instancia, la Policía manifestó que “las rondas
policiales están bajo responsabilidad del personal policial perteneciente al
CAI xxx, quienes tienen asignada la jurisdicción del sector al que corresponde
la dirección suministrada”[39].
Pero no indica la frecuencia con que estas se llevan a cabo ni los resultados
que se han obtenido a través de esta medida. Tampoco lo hace el Ministerio del
Interior.
Tal como se señaló anteriormente, una de las
obligaciones del Estado en virtud del derecho a la seguridad personal consiste
en la adopción de manera oportuna de medios de protección específicos,
adecuados y suficientes para evitar que la amenaza se materialice o, en el caso
del riesgo ordinario, que se incremente. Para la Sala, esta obligación no se
cumplió en el caso sometido a su examen, puesto que no existen en la
institución accionada ni siquiera elementos mínimos que permitan corroborar
cuál es la frecuencia con la cual se prestan las rondas policivas, y si este
número es suficiente para garantizar la mitigación de las situaciones de riesgo
halladas. Para esta Sala, aun cuando los patrullajes hacen parte de las medidas
preventivas previstas en el programa de protección, son mecanismos que también
intentan salvaguardar, frente a su amenaza o lesión, el derecho a la seguridad
personal de sus beneficiarios.
Si existe certeza sobre el hecho de que estas medidas
no se implementan adecuadamente, o no es posible someterlas a un juicio de
adecuación y suficiencia, de forma tal que su prestación queda sometida al
libre albedrío de los funcionarios, tanto en la frecuencia del servicio como en
la forma en que se presta, el Estado desconoce su obligación de garantizar el
derecho a la seguridad personal, pues no existe posibilidad de verificar el
cumplimiento de sus obligaciones y, por tanto, de evaluar posteriormente la
evolución del riesgo o de la proporcionalidad de las medidas.
Por tal razón, la Sala oficiará a la Policía Nacional
para que, en caso de el CRER decida que debe continuarse aplicando la medida de
rondas policivas en el caso del señor Martín Quijano Arias, implemente un
protocolo que permita evaluar la frecuencia y el método mediante el cual se
lleva a cabo el patrullaje ordenado como medida preventiva por parte del
programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior.
3.6 En síntesis, esta Sala encuentra que el Ministerio
del Interior y la Policía vulneraron varios aspectos del derecho a la seguridad
personal del líder sindical Martín Quijano Arias, toda vez que no han
adelantado el estudio oportuno y adecuado de las últimas situaciones de amenaza
o riesgo expuestas por el accionante. Asimismo, quebrantaron su derecho
fundamental a la seguridad en tanto que no implementaron la medida de
patrullajes y revistas policiales contempladas en el artículo 18 del Decreto
1740 de 2010, teniendo en cuenta unos parámetros definidos que permitan evaluar
la suficiencia y adecuación de la medida en el caso concreto del accionante.
Igualmente, la Sala considera que el riesgo o amenaza
al que está sometido el accionante no es de carácter ordinario o mínimo y que,
por tanto, una decisión que garantice cabalmente su derecho fundamental no
puede adoptarse sin tener en cuenta el aumento en el número y tipo de eventos
que el actor identifica como amenazas. Por ello, aun cuando carece de elementos
para concluir que la medida más conveniente es la adopción de un esquema de seguridad,
sí estima que los mecanismos de protección deben ser mayores a los adoptados
hasta el momento, así como que el riesgo no debe ser calificado como uno de
carácter ordinario.
3.7 En este orden de ideas, la Sala revocará la
decisión adoptada en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior
de Bogotá y la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, que negaron la acción de tutela promovida por Martín
Quijano Arias contra el Ministerio del Interior y la Policía Nacional y, en su
lugar, concederá el amparo del derecho a la seguridad personal del accionante.
En consecuencia, ordenará a la Policía Nacional que en
el término máximo de setenta y dos horas contadas desde la notificación de esta
providencia, presente ante el respectivo comité del Ministerio del Interior el
estudio del nivel de riesgo de Martín Quijano Arias el cual, en ningún caso,
podrá concluir que el riesgo o amenaza a que está sometido es de carácter
ordinario. Adicionalmente, ordenará al Ministerio del Interior que, en el plazo
máximo de cuarenta y ocho horas posteriores a la recepción del estudio de nivel
de riesgo entregado por la Policía Nacional, convoque al Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos para que decida cuáles son las medidas
de prevención y/o de protección que deben adoptarse para garantizar la
seguridad personal de Martín Quijano Arias, teniendo en cuenta los parámetros
establecidos en el presente fallo.
Por último, ordenará a la Policía Nacional para que,
en caso de el CRER decida que debe continuarse aplicando la medida de rondas
policivas en el caso del señor Martín Quijano Arias, en el término de cuarenta
y ocho horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, implemente
un protocolo que permita evaluar la frecuencia y el método mediante el cual se
llevan a cabo las rondas policivas ordenadas por el Ministerio del Interior en
el caso del accionante, como medida preventiva dentro del programa de
protección de derechos humanos, y que, dentro del término máximo de ocho días
siguientes a la notificación del fallo, rinda un informe completo al Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior sobre dicho
protocolo y su implementación.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  REVOCAR la decisión adoptada el 14 de abril de
2011 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, y la sentencia
proferida el 24 de mayo de 2011 por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, que negaron la acción de tutela promovida por Martín
Quijano Arias contra el Ministerio del Interior y la Policía Nacional y, en su
lugar, CONCEDER el amparo del derecho a la seguridad personal del
accionante.
Segundo.- ORDENAR a la Policía Nacional que en el término máximo de setenta y dos
(72) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, presente
ante el Comité de Regulación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del
Interior el estudio del nivel de riesgo de Martín Quijano Arias el cual, en
ningún caso, podrá concluir que el riesgo o amenaza a que está sometido es de
carácter mínimo u ordinario.
Tercero.- ORDENAR al Ministerio del Interior que, en el plazo máximo de
cuarenta y ocho (48) horas posteriores a la recepción del estudio de nivel de
riesgo entregado por la Policía Nacional, convoque al Comité de Reglamentación
y Evaluación de Riesgos para que decida y notifique cuáles son las medidas de
prevención y/o de protección que deben adoptarse para garantizar la seguridad
personal de Martín Quijano Arias, teniendo en cuenta los parámetros
establecidos en el presente fallo.
Cuarto.- ORDENAR a la Policía Nacional para que, en caso de que en
cumplimiento del numeral tercero de la parte resolutiva de esta providencia, el
Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos decida que debe continuarse
aplicando la medida de rondas policivas en el caso del señor Martín Quijano
Arias, en el término de (48) cuarenta y ocho horas contadas a partir de la
notificación de esta sentencia, implemente un protocolo que permita evaluar la
frecuencia y el método mediante el cual se llevan a cabo las rondas policivas
ordenadas como medida preventiva dentro del programa de protección de derechos
humanos. Además, en el mismo evento, dentro del término máximo de ocho días
siguientes a la notificación del fallo, rinda un informe completo al Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior sobre dicho
protocolo y su implementación.
Quinto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA T-750/11
Referencia: Expediente T-3.101.304
Accionante: Martín Quijano Arias
Accionado: Nación- Ministerio del Interior y la
Policía Nacional.
Magistrado
Ponente:
Luís
Ernesto Vargas Silva
A continuación expongo los motivos que me llevan a
apartarme parcialmente de la decisión mayoritaria tomada por la Sala.
El accionante manifiesta que es líder
sindical y que desde el año 2008 ha sido victima de amenazas, debido a esto le
solicito al Estado medidas de protección y como consecuencia fue incluido en el
programa de protección del Ministerio del Interior, adicionalmente la policía
realiza rondas policivas cerca de su domicilio y le dio instrucciones de auto-seguridad.
A partir de febrero de 2011, el accionante informó a las autoridades que las
amenazas se han incrementado, y estas le respondieron que se va a iniciar el
trámite para realizarle un nuevo estudio de riesgo y le dieron nuevas
recomendaciones de auto-seguridad.
Pasados dos meses el resultado del estudio
no había sido enviado al comité de reglamentación y evaluación de riesgos
(CRER), debido a esto, el tutelante solicito la protección de sus derechos
fundamentales a través de la acción de tutela.
La sentencia de la que me aparto parcialmente,
consideró que las entidades accionadas vulneraron aspectos del derecho a la
seguridad personal y en consecuencia le ordenó a la Policía Nacional que en el
término máximo de 72 horas le enviara al Ministerio del Interior el estudio del
nivel de riesgos y que por ninguna razón podrá decirse que el señor Martín
Quijano Arias se encuentra catalogado como en riesgo ordinario.
Considero que la Sala no cuenta con un soporte
probatorio sólido y mucho menos técnico para ordenarle a la policía que en el
un nuevo estudio de riesgo necesariamente el accionante deba ser catalogado
como en un nivel de riesgo superior al ordinario, por el contrario, esta es una
función que le corresponde ejercer a las entidades demandadas y son ellas
quienes cuentan con la infraestructura técnica, con todo el material probatorio
y con el personal idóneo para dar una valoración ajustada a la situación de
seguridad del accionante y en caso de que lo consideren pertinente, deberán
ordenar las medidas de protección necesarias para proteger la integridad y la
vida del tutelante.
Por ende, lo que la Sala ha debido ordenar en el
presente caso era la realización de un nuevo examen por parte de la Policía
Nacional en el cual se valoraran los hechos afirmados por el actor, el cual
debía culminar con la valoración del nivel de riesgo en el que se encuentra el
actor; decisión que de ninguna manera debería ser determinada por la Corte.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA T-750/11
Referencia: expediente T-3101304
Acción de tutela instaurada por Martín
Quijano Arias contra la Nación – Ministerio del Interior y Policía Nacional.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
1. Comparto esta decisión, pero aclaro el voto con el
fin de precisar las razones por las cuales suscribí el numeral segundo de la
parte resolutiva, y en especial el segmento conforme al cual la Policía
Nacional, en el estudio del nivel de riesgo del tutelante, “[…] en ningún caso,
podrá concluir que el riesgo o amenaza a que está sometido es de carácter
mínimo u ordinario”. Considero que por regla general la Corte no puede definir
estándares que reduzcan el margen de evaluación de riesgo o amenaza dentro del
cual se realiza la calificación a cargo de la Policía Nacional y el Comité de Regulación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del
Interior (CRER). Estas autoridades, según sus respectivas competencias, en
principio deben poder clasificar una situación de riesgo dentro de cualquier
campo definido en función de criterios técnicos, y por lo mismo en general
están facultadas incluso para concluir que una persona está sometida a riesgo
de carácter mínimo u ordinario, o que no lo está en absoluto.
2. Ahora bien, la Corte tiene la responsabilidad de guardar la
integridad y supremacía de la Constitución (CP art 241), y en consecuencia le
corresponde garantizar el derecho a la vida humana (CP art 11). Cuando en un
asunto observa que está de por medio un problema asociado a la necesidad de
ofrecer medidas de protección suficientes para que a una persona se le respete
este derecho fundamental, en principio debe atenerse a la calificación del
riesgo que efectúen las autoridades técnicas en la materia, y a las medidas que
en concordancia estas dictaminen como efectivas. No obstante, desde mi punto de
vista esta sujeción a las competencias técnicas de la Policía Nacional y del
CRER debe ser razonable. Sus actos y
conclusiones no pueden entonces aceptarse con una especie de fe ciega,
desprovista por tanto de sana crítica. Si bien el juez debe reconocerles un
margen de calificación amplio a estas autoridades, dado el sustento técnico en
el cual se fundan sus estudios, eso es distinto a sostener que el marco de
apreciación de estas últimas deba entonces ser absoluto y en consecuencia que
sus juicios y actos no se sujeten a evaluación judicial alguna.
3. El ejercicio de calificación de un riesgo o amenaza
es un asunto de carácter técnico, pero de sus conclusiones pueden depender la
vida o la integridad física y moral de un ser humano, y esto tiene algunas
implicaciones. El juez constitucional, que es un garante de tales bienes, no
puede sustituir a la Policía Nacional o al CRER y emitir entonces él mismo una
calificación del riesgo o la amenaza, pues esto equivaldría a anular el margen
de actuación o evaluación técnica de estos organismos. Sin embargo, todo juez
de tutela está capacitado por la Constitución para controlar la razonabilidad
del ejercicio de las funciones públicas y puede, por tanto, verificar la
razonabilidad de una evaluación en específico y de las medidas que en tal
virtud se adopten. Por consiguiente, ante determinados hechos, lo que le
corresponde al juez de tutela es exigirles a las autoridades competentes que
expongan de forma suficiente el fundamento de sus conclusiones y de las medidas
que han tomado al respecto, para controlar su razonabilidad. Si estos órganos
no ofrecen una justificación suficiente de sus actuaciones (de su diagnóstico y
de las medidas), el juez tiene la obligación de declarar que son irrazonables.
Caso en el cual, no puede sin embargo simplemente ordenar que obren
razonablemente, toda vez que están en riesgo bienes fundamentales. En tales
eventos debe tomar entonces una decisión que proteja de forma inmediata y
adecuada los derechos amenazados. En concordancia, puede exigir que se realice
una calificación en un plazo determinado, e incluso fijar estándares de
garantía de los derechos que reduzcan –sin anularlo o restringirlo
excesivamente- el margen de evaluación del riesgo.
Eso fue, a mi juicio, lo que ocurrió en este proceso.
4. En esta ocasión, la Corte advirtió que el
tutelante, tras ser vinculado al programa de
protección del Ministerio del Interior, experimentó un incremento de las
amenazas en su contra. Igualmente, señaló haber sido objeto de seguimientos
insólitos, y de visitas de desconocidos a su lugar de habitación. También
relató que desde febrero de 2011 les notificó estos hechos a las autoridades
accionadas, pero que solo obtuvo como respuesta nuevas recomendaciones de auto
seguridad y la iniciación del trámite para que la Policía Nacional realizara un
estudio de riesgo. No obstante, después de dos meses de presentarse la
solicitud, y mientras seguía sufriendo hostigamientos, aún no se había emitido
un informe por parte de la Policía al CRER, ni se habían ajustado las medidas
de protección al tutelante, en consideración a los nuevos hechos por él
manifestados. La Corte no encontró una justificación suficiente de parte de
estos organismos, en la cual contestaran por qué el diagnóstico y las medidas
no habían variado, y a qué se debía la tardanza en la expedición del informe.
En cambio, su obligación como juez constitucional era presumir la buena fe y la
veracidad de las circunstancias de intensificación de las amenazas y los
riesgos, denunciadas por el accionante. En este escenario, la Corte estaba
entonces facultada para reducir el margen temporal y de apreciación de las
autoridades accionadas, y así reforzar la protección de los derechos
amenazados. Por estos motivos suscribí la presente providencia.
Fecha ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] La
acción de tutela fue instaurada contra el Ministerio del Interior y de Justicia
como cabeza del programa de protección de derechos humanos creado por por el
artículo 1 de la Ley 418 de 1997. No obstante, teniendo en cuenta que la Ley
1444 de 2011 ordenó la escisión del Ministerio del Interior y de Justicia, y
que mediante el artículo segundo del Decreto 2893 de 2011 se asignó al
Ministerio del Interior la función de “(…) 2. Diseñar e implementar de
conformidad con la ley las políticas públicas de protección, promoción, respeto
y garantía de los Derechos Humanos, en coordinación con las demás entidades del
Estado competentes, así como la prevención a las violaciones de estos y la
observancia al Derecho Internacional Humanitario, con un enfoque integral,
diferencial y social”, en la presente providencia la Sala se referirá de
forma exclusiva al Ministerio del Interior, y fallará en consecuencia.
[2] Folio
42 Cuaderno 1.
[3] Folio
16 Cuaderno 1.
[4] Folio
17 Cuaderno 1.
[5]
Este principio fue consagrado en el artículo 1 de la Constitución al indicar
que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general” (subrayas fuera del
original), y en el artículo 95 que a su vez reza: “(…) son deberes de la
persona y del ciudadano (…): 2. Obrar conforme al principio de solidaridad
social”.
[6]
Ver, entre otras, las sentencias T-1206/01 y T-028/00.
[7] Ver
sentencias T-1619/00, T-120/97 y T-439/92.
[8] Establecido
en los artículos 11 y 44 C.N
[9] Reconocido
en los artículos 12 y 44 C.N
[10] Instituido
en el artículo 28 C.N
[11] Aprobada
mediante Ley 16 de 1972.
[12]
Aprobado mediante Ley 74 de 1968.
[13] La
sentencia afirma que dentro del ordenamiento constitucional la seguridad no fue
concebida solo como un derecho fundamental. También constituye un valor y un
fin del Estado y un derecho colectivo.
[14]
Estos principios corresponden a los enunciados en los artículos 209 y 365 de la
Constitución Nacional.
[15] Cfr.
sentencias T-383/01, T-120/97 y T-160/94.
[16] T-665
de 2010.
[17] Al
respecto, ver las sentencias T-665/10, T-1026 de 2002,T-888A/05, T-686/05,
T-976/04, T-1056/00 y T-120/97.
[18] Ver
sentencia T-1101/08.
[19] Ver
sentencia T-719/03.
[20] Ibídem.
[21] Ver
la sentencia T-590/98.
[22] Ver
las providencias T-915/03 y A-200/97.
[23] Ver
la sentencia T-632/97.
[24]Ver,
entre otras, la sentencia T-719/03.
[25] Prorrogada y modificada por la Ley 1421 de 2010, y por
las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[26] Artículo
4 del Decreto 1740/10.
[27] Artículo
5 del Decreto 1740/10.
[28] Artículo
26 del Decreto 1740/10.
[29]
Artículos 36 y 37 del Decreto 1740/10.
[30] Artículo
27 y ss. Dec 1740/10.
[31] Artículo
38 y ss. Dec 1740/10.
[32] Artículo
43 y ss. Dec 1740/10.
[33]
http://survey.ituc-csi.org/Colombia.html?edition=247
[34] Art.
25 Decreto 1740/10.
[35] Art.
36 Decreto 1740/10.
[36] Folio
52 Cuaderno 1.
[37] Art.
17 Dec 1740/10.
[38] Por
mencionar solo algunos: “que desccanzen en en pas hpts”, “hornorseas
hijveputas el primero va a ser la agonía del fiscalito agacen a un lado”,
“ojala pueda estar tranquilo este fin de semana’ @ & brille la luz
perpetua” (sic). Folios 63 al 68 del Cuaderno 1.
[39] Folio
42 Cuaderno 1.