T-441-07
Sentencia T-792/05
Sentencia
T-441/07
ACCION DE TUTELA-Destinatarios
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad/ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto sustantivo
DEFECTO SUSTANTIVO-Configuración
PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ-No es absoluto
CORTE CONSTITUCIONAL-Valor y alcance de
su jurisprudencia
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ratio
decidendi
CORTE CONSTITUCIONAL-Formas de
desconocimiento del precedente jurisprudencial
RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter vinculante
CORTE CONSTITUCIONAL-Fallos hacen
tránsito a cosa juzgada
SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Obliga
la parte resolutiva y la ratio decidendi
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
RATIO DECIDENDI-Su desconocimiento
vulnera la cosa juzgada constitucional y la Constitución Política
VIA DE HECHO-Desconocimiento de la ratio decidendi de los fallos
de la Corte Constitucional
DERECHO A LA IGUALDAD-Aplicación de la
misma protección y trato a quienes estén en idéntica situación de hecho
ACCION DE TUTELA Y MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia excepcional
ALCALDE QUE REEMPLAZA AL REVOCADO-Periodo/GOBERNADOR
QUE REEMPLAZA AL REVOCADO-Periodo
ALCALDES Y GOBERNADORES-Acto legislativo
02 de 2002 convirtió los periodos individuales en institucionales
CONSEJO DE ESTADO-Desconocimiento de la
ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad sobre periodo de alcaldes vulnera la cosa juzgada
constitucional
PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL-Jueces
pueden separarse si exponen razones poderosas
Referencia: expediente T-1542039
Acción de tutela interpuesta por José Martiniano Bacca Molina contra
el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Consejo de Estado.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y en el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.  Hechos
planteados en la demanda.
En el Municipio
de Sardinata (Norte de Santander) el período de tres años del mandato del
alcalde municipal venció el 08 de noviembre de 2003. Antes del vencimiento de
dicho período – el 26 de octubre de 2003 -se llevaron a cabo las elecciones de
alcaldes y gobernadores en todo el país. El accionante,  José Martiniano Bacca
Molina, inscribió su nombre y su programa de gobierno como candidato a la
alcaldía municipal de Sardinata, para el período 2004 – 2007, habiendo
resultado elegido y, en consecuencia,  declarado  por la respectiva Comisión
Escrutadora Municipal como alcalde de Sardinata para el período comprendido
entre los años 2004 y 2007, y habiendo recibido la correspondiente credencial
en la que se especificaba igualmente que el período de su mandato era el de
2004 – 2007.
Dado que el
período de tres años del mandato del entonces alcalde municipal que venció el
08 de noviembre de 2003, mediante Decreto 0992 del 06 de noviembre de 2003, el
Gobernador de Norte de Santander designó un alcalde encargado, mientras se
producía la posesión del alcalde electo, la cual tuvo lugar el 1º. de enero de
2004.
En razón de una
acción de nulidad promovida por la Procuraduría General de la Nación contra la
elección del accionante, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander –
mediante providencia del 10 de septiembre de 20047 - declaró la nulidad del
acto de elección del alcalde, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal de
Sardinata, específicamente en el aparte  correspondiente al período “del 01
de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007” y, en su lugar, señaló como
período el comprendido entre el 09 de noviembre de 2003 y el 05 de diciembre de
2005 y, en consecuencia, ordenó modificar en tal sentido la credencial que le
había sido expedida, providencia confirmada por el Consejo de Estado el 1º. de
septiembre de 2005.
Advierte el
accionante que habiendo terminado anticipadamente su período en razón de las
aludidas decisiones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se
convocó a elecciones atípicas, en las cuales se eligió al Señor José Luís Durán
Herrera, quien  se desempeña actualmente como alcalde municipal de Sardinata.
Manifiesta el
actor que todo el trámite administrativo electoral mediante el cual resultó
elegido alcalde, se surtió sobre la base de que el período para el cual se
habría de realizar la elección era el correspondiente a los años 2004 – 2007;
que la voluntad popular expresada en las urnas hacía alusión al mismo período
2004-2007; que su elección tuvo lugar antes del vencimiento del período para el
cual había sido elegido su antecesor; que efectivamente tomó posesión de su
cargo el 1º. de enero de 2004 y que en la misma jurisdicción del Norte de
Santander se presentaron dos situaciones similares en cuanto atañe a los
municipios de Ocaña (caso en el cual el mismo Consejo de Estado falló a favor del
alcalde Luís Alfonso Díaz Barbosa) y de San José de Cúcuta, en relación con el
cual el Consejo de Estado falló en contra de las pretensiones del accionante
Ramiro Suárez Corzo, decisión que, por vía de tutela, fue revocada por el
Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 02 de agosto de
2006.
Con base en las
consideraciones precedentemente expuestas, el accionante solicita se preserve
el principio de igualdad y se amparen sus derechos políticos permitiéndole
ejercer como alcalde de Sardinata hasta el 31 de diciembre de 2007.
2.     Contestación de la corporación judicial accionada
El magistrado
del Tribunal Administrativo del Norte de Santander, Dr. Jorge E. Rivera Prada,
solicitó a la Sección Primera del Consejo de Estado que se denegara la tutela
impetrada, por cuanto la misma no procede contra providencias judiciales y,
además, por cuanto aun aceptando en gracia de discusión que la misma resultara
procedente por la llamada vía de hecho, a la misma sólo se hace alusión en la
referencia del escrito de tutela, en cuyo contenido no se señala  cuál es el
defecto o defectos en que pudo haber incurrido el Tribunal Administrativo o el
Consejo de Estado, en relación con la competencia, con la normatividad
aplicable, con las pruebas o con el procedimiento, extremos que se cumplieron a
cabalidad en el correspondiente proceso electoral.
Agrega que, en
cuanto concierne al derecho de igualdad, el accionante se limitó a manifestar
que su caso es similar al del alcalde de Cúcuta, a quien asegura se le tutelaron
los derechos al debido proceso y a la igualdad por parte del Consejo Superior
de la Judicatura mediante fallo del 02 de agosto de 2006.
Finaliza
afirmando que el mismo accionante manifiesta que la Sala de Decisión del
Tribunal que se ocupó de su caso es diferente de aquella que decidió en
relación con al Alcalde de Cúcuta y que las consideraciones son también
diferentes, luego mal puede colegirse la violación al principio de igualdad.
3.
Pruebas  que obran dentro del expediente.
·
Copia autenticada de la sentencia proferida  el
10 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander,
decretando la nulidad parcial  del acto de elección del accionante como alcalde
municipal de Sardinata.
·
Copia autenticada de la sentencia proferida  el
1º. de septiembre de 2005 por el Consejo de Estado, la Sala de lo Contencioso
administrativo, Sección Quinta, confirmando la providencia del Tribunal
Administrativo de Norte de Santander.
·
Copia simple de la providencia del Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, calendada el 02
de agosto de 2006, mediante la cual se revocó la sentencia emitida el 23 de
mayo de 2006 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de
la Judicatura de Cundinamarca que, a su vez, había negado la tutela impetrada
por el alcalde de San José de Cúcuta, Ramiro Suárez Corzo.
·
Copia simple del derecho de petición dirigido el
20 de noviembre de 2003 por el accionante al Juez Promiscuo Municipal de
Sardinata.
·
Copia simple del oficio dirigido el 30 de
octubre de 2003 por el accionante al Registrador Municipal del Estado Civil de
Sardinata, solicitando la expedición de su credencial como alcalde municipal.
·
Copia simple de la Resolución No. 1653 del 20 de
marzo de 2003, por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral precisa los
términos para efectos del cómputo del período de los alcaldes y concejales que
sean elegidos a partir de la vigencia del Acto Legislativo No. 2 de 2002.
·
Copia simple del formato E-26 AG contentivo del
acta parcial del escrutinio en razón del cual se declaró elegido el accionante
como alcalde municipal de Sardinata, para el período  del 01 de enero de 2004
al 31 de diciembre de 2007.
·
Copia simple de la credencial expedida al
accionante como alcalde electo para el período 2004 - 2007, expedida el 31 de
octubre de 2003 por  la Comisión Escrutadora Municipal de Sardinata.
·
Copia simple de la credencial expedida a Jesús
Emel Espinel Gálvis, como alcalde electo para el período comprendido entre el
09 de noviembre de 2000 y el 09 de noviembre de 2003, expedida el 02 de
noviembre de 2000 por  la Comisión Escrutadora Municipal de Sardinata.
·
Copia simple del oficio No. DGE-1720 dirigido el
06 de octubre de 2003 por la Registraduría Nacional del Estado Civil,
Registraduría Delegada en lo Electoral, a Jesús Emel Espinel Gálvis, alcalde
municipal de Sardinata, mediante el cual se responde un derecho de petición
relacionado con la eventual “prolongación de la credencial en su calidad de
alcalde en esa localidad”.
·
Copia simple del acta de posesión del Señor
Jesús Emel Espinel Gálvis, como alcalde municipal de Sardinata.
·
Copia simple del Decreto No. 0992 del 06 de
noviembre de 2003, por medio del cual el Gobernador de Norte de Santander
designa un alcalde encargado para el municipio de Sardinata, “mientras el
Alcalde electo asume funciones”.
·
Copia simple del oficio dirigido por el
accionante, el 20 de noviembre de 2003, a la Procuraduría Provincial de San
José de Cúcuta, planteando algunos interrogantes sobre la duración de su
mandato.
·
Copia simple del oficio dirigido el 26 de
noviembre de 2003 por la Procuradora Regional de Norte de Santander al
Vicepresidente de la Comisión Nacional de Control y Asuntos Electorales de la
Procuraduría General de la Nación, indagando acerca de la procedencia de
declaratoria de vacancia del cargo ante la no posesión oportuna del accionante
como alcalde municipal de Sardinata.
·
Copia simple del oficio dirigido el 28 de
noviembre de 2003 por la Procuradora Regional de Norte de Santander al
Vicepresidente del Consejo Nacional Electoral, informándole acerca de la no
posesión oportuna del accionante como alcalde municipal de Sardinata.
·
Copia simple del oficio No. 1595 del 02 de
diciembre de 2003, dirigido por el Secretario del Interior de Norte de
Santander a Leonardo Arturo Obregón Sanjuán, alcalde encargado de  Sardinata,
remitiéndole el texto del Decreto No. 01018 del 1º. de diciembre de 2003, por
medio del cual se revoca el Decreto No. 0992 del 06 de noviembre de 2003, acto
administrativo mediante el cual el Gobernador de Norte de Santander lo había
designado como alcalde encargado para el municipio de Sardinata, “mientras
el Alcalde electo asume funciones”.
5.      Las
sentencia que se revisa
La Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de octubre de de 2006, negó por
improcedente el amparo impetrado, por cuanto consideró que es inadmisible la
acción de tutela contra providencias judiciales, en virtud de la cosa juzgada
constitucional  originada en la sentencia C-543 de 1992.
Mediante Auto del 12 de diciembre de 2006, la Sección Primera, Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aceptó el desistimiento
de la impugnación presentado por el apoderado del accionante y dispuso el envío
del fallo a esta Corporación para su eventual revisión.
II.  CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS.
1.      Competencia
La Sala Novena
de Revisión de la Corte es competente para conocer el fallo objeto de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en
las demás disposiciones pertinentes.
2   El problema jurídico que debe resolver la Corte
El accionante reclama el amparo de
su derecho a la igualdad, al debido proceso y el amparo de sus derechos
políticos, por cuanto considera que su caso es similar al del alcalde de
Cúcuta, a quien el Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del
02 de agosto de 2006, tuteló sus derechos fundamentales a la igualdad y al
debido proceso.
Por su parte, el
Tribunal Administrativo de Norte de Santander, una de las corporaciones
accionadas, asevera que la tutela no procede contra sentencias judiciales, y
que el accionante no desarrolló cargo alguno que demuestre la configuración de
una vía de hecho en las providencias mediante las cuales se decidió la acción
de nulidad promovida por la Procuraduría General de la Nación mientras que, de
otra parte, en cuanto atañe a la supuesta violación del principio de igualdad,
el accionante se limitó a manifestar que su caso es similar al del alcalde de
Cúcuta, a quien asegura se le tutelaron los derechos al debido proceso y a la
igualdad por parte del Consejo Superior de la Judicatura mediante fallo del 02
de agosto de 2006 y reconoció además dicho actor, que la Sala de Decisión del
Tribunal que se ocupó de su caso es diferente de aquella que decidió en
relación con el Alcalde de Cúcuta y que las consideraciones son también
diferentes, luego mal puede colegirse la violación al principio de igualdad.
Ante tal
situación, la Corte considera pertinente reiterar la doctrina constitucional
sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales, concretamente cuando presentan un defecto sustancial o vulneran el
derecho a la igualdad por desconocimiento del precedente horizontal y, además,
determinar la existencia e idoneidad de otro medio de defensa judicial a fin de
establecer la procedencia de la presente acción de tutela.
Si la Sala de
Revisión considera procedente la acción de tutela, deberá establecer si el
Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la Sección Quinta del Consejo
de Estado incurrieron o no en uno o varios defectos que conllevan la
vulneración de la Constitución y por ende hacen viable la tutela solicitada.
Para este efecto, esta Corporación habrá de establecer si el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander y el Consejo de Estado vulneraron la cosa
juzgada constitucional respecto de las sentencias de constitucionalidad
proferidas por esta Corporación, C-011 de 1994, C-586 de 1995 y C-448 de 1997;
y si, además, vulneraron el derecho a la igualdad en las decisiones judiciales
al no exponer razones suficientes y justificadas para apartarse del precedente
establecido por el mismo Consejo de Estado al resolver una situación similar en
relación con el alcalde de Gigante (Huila), criterio que fue nuevamente
retomado al decidir, con posterioridad al caso que ahora ocupa la atención de
la Corte, la situación de los alcaldes de Palmira (Valle del Cauca) y Ocaña
(Norte de Santander).
Teniendo en
cuenta la enorme similitud que existe entre el patrón fáctico propio del caso sub
examine y el correspondiente a la acción promovida por el Señor Ramiro
Suárez Corzo en su condición de alcalde de San José de Cúcuta, que fue
propuesta como parámetro de comparación por el actor y fue objeto  de reciente
pronunciamiento por parte de esta misma Sala de Revisión[1],
muchas de las consideraciones que se plasman a continuación constituyen la
reiteración textual de lo consignado en la aludida providencia.
Procederá,
entonces, la Sala a desarrollar el temario señalado.
3.  La
doctrina constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales. El desconocimiento de la ratio decidendi
de las sentencias de constitucionalidad es un defecto sustantivo que permite
acceder a la tutela. Violación del derecho a la igualdad en las decisiones
judiciales por desconocimiento del precedente horizontal.
El artículo 86
de la Constitución Política, vigente desde 1991, establece con suma claridad
que mediante la acción de tutela podrá reclamarse la protección inmediata de
los derechos constitucionales fundamentales cuando resulten amenazados o
vulnerados por “cualquier autoridad pública”, tal como se contempla
además en varias disposiciones del Decreto 2591 de 1991, que reglamenta la
acción de tutela.
Por ello, la
pregunta que surge es ¿y los jueces y magistrados en ejercicio de la función
jurisdiccional son autoridades públicas? La respuesta no admite vacilaciones:
Sí. En la sentencia T-405 de 1996[2], al abordarse el punto
sobre quiénes constituyen autoridad pública, se indicó que del texto del
artículo 86 Superior se desprende que la tutela tiene dos destinatarios como
son: la autoridad pública de manera general y los particulares de forma
excepcional, entendiendo por autoridades públicas “todas aquellas
personas que están facultadas por la normatividad para ejercer poder de mando o
decisión en nombre del Estado y cuyas actuaciones obliguen y afecten a los
particulares1”. De igual modo, de los
antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente se aprecia que se pretendió
por algunos delegatarios circunscribir el concepto de “autoridades públicas”
al de “autoridades administrativas”, propuesta que fue derrotada, tal
como lo recordó esta Corte desde la sentencia T-006 de 1992[3].
Por ende, la mayoría de los delegatarios estuvo de acuerdo en que la acción de
tutela procede contra sentencias judiciales, como recientemente lo reiteró esta
Corporación en la sentencia C-590 de 2005[4].
Puede entonces
señalarse que desde la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991
y desde el inicio de las funciones de la Corte Constitucional en el año de
1992, se ha sostenido ininterrumpidamente la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales[5]. La sentencia C-543 de
1992[6]
no fue ajena a la jurisprudencia constitucional precedente, por cuanto si bien
en dicha decisión la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y
40 del Decreto 2591 de 1991, que previó la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, esta Corte luego de recordar que los jueces son
autoridades públicas manifestó claramente que “nada obsta para que
por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo, que proceda a
resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe contra
los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario por medio de las  cuales se desconozcan
o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda
causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente
autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio, cuyo efecto, queda
supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente. En
hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia[7]”
(subrayas al margen del texto original).
Quiere ello
decir, como lo recordó recientemente esta Corte en la sentencia C-590 de 2005[8],
que la citada sentencia C-543 de 1992, terminó excluyendo del ordenamiento
jurídico la normatividad que hacía procedente la acción de tutela contra
providencias judiciales como regla general; es decir, permitiendo su
procedencia sólo de manera excepcional, como hasta la fecha ha insistido esta
Corporación.
La mayor prueba
de esta afirmación radica en que a partir de dicha sentencia C-543 de 1992, la
Corte continuó sosteniendo en un sinnúmero de sentencias de revisión de tutela
la procedencia excepcional de la acción contra decisiones judiciales. Ello le
llevó a construir a través del tiempo una sólida línea jurisprudencial que
determinaron unos precisos supuestos de procedencia excepcional que atienden
las disímiles situaciones problemáticas que impone la realidad social, política
y económica de un país como el nuestro. Clara muestra de ello lo constituyen,
entre otras sentencias, las siguientes decisiones que se citan a nivel sólo de
ilustración y que denotan la importancia de mantener la existencia de esta
herramienta para garantía real de los derechos fundamentales: T-043 de 1993[9],
T-079 de 1993[10], T-158 de 1993[11],
T-173 de 1993[12], T-055 de 1994[13],
T-175/94[14], T-231/94[15],
T-442/94[16], T-572/94[17], SU.327/95[18],
SU.637/96[19], T-056/97[20],
T-201/97[21], T-432/97[22],
SU.477/97[23], T-019/98[24],
T-567/98[25], T-654/98[26],
SU.047/99[27], T-171/00[28],
T-1009/00[29], SU.014/01[30], T-522/01[31], SU.1185/01[32], T-1223/01[33],
SU.1300/01[34], T-1306/01[35],
T-1334/01[36], T-020/02[37], T-080/02[38],
SU.159/02[39], T-1057/02[40],
T-1123/02[41], T-012/03[42],
SU.120/03[43], SU.1159/03[44],
T-1232/03[45], T-027/04[46],
T-205/04[47], T-778/04[48],
T-1189/04[49], T-039/05[50],
T-328 de 2005[51], T-465 de 2005[52],
T-516 de 2005[53], T-902 de 2005[54],
T-170 de 2006[55] y T-1072 de 2006[56].
Decisiones de
revisión de tutela que también han encontrado respaldo en sentencias de control
abstracto, es decir, con efectos erga omnes, como la sentencia C-590 de
2005, que recogió la línea jurisprudencial sentada en estos últimos 14 años,
reafirmando la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, que incluye las decisiones de las altas corporaciones
judiciales como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo
Superior de la Judicatura; es decir, las decisiones judiciales de última
instancia.
En la sentencia
de control abstracto C-590 de 2005, la Sala Plena de la Corte Constitucional
reitera que la tutela únicamente resulta procedente si se cumplen “ciertos y
rigurosos requisitos de procedibilidad”, que se distinguen unos como de
carácter general y otros de carácter específico.
Como requisitos
generales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales se señalan:
i) que la situación problemática tenga evidente relevancia constitucional, ii)
que se hubieren agotado todos los medios de defensa judicial, salvo que se
trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable,
iii) que la tutela se hubiere presentado inmediatamente, iv) que la
irregularidad procesal tenga un efecto determinante en la decisión impugnada y
afecte derechos fundamentales, v) que se identifiquen razonablemente tanto los
hechos como los derechos vulnerados, lo cual ha debido alegarse en el asunto
respectivo siempre que fuere posible y vi) que no se trate de sentencias de
tutela.
Y como causales
específicas de procedencia, la Corte recuerda que debe darse al menos uno de
los siguientes defectos en la actuación, que viene entonces a superar el
concepto de vía de hecho por el de supuestos de procedibilidad de la acción.
Ellos son:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial
que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[57]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
g.  Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[58].
i.  Violación directa de la Constitución”. (Sentencia C-590 de 2005).
Ahora, en
relación con los citados supuestos fácticos de procedencia, esta Corporación ha
precisado que los conceptos de que se vale la Corte para caracterizarlos “carecen
de fronteras definitivamente enunciadas en su jurisprudencia, pues
muchos de los defectos presentes en las decisiones judiciales ´son un híbrido´
resultante de la concurrencia de varias hipótesis y en ciertas oportunidades
´resulta difícil definir fronteras entre unos y otros´”[59].
De igual modo, ha sostenido que sobre un asunto específico puede incluso
presentarse la concurrencia de varios de los criterios de procedibilidad
excepcional de la acción de tutela contra sentencias judiciales[60].
-El defecto
sustancial o material. Respecto a este defecto la
Corte en varias decisiones[61] ha señalado que se
presenta, entre otras razones, cuando i) la decisión impugnada se funda en una
disposición indiscutiblemente no aplicable al caso, “es decir, por ejemplo,
la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente”[62].
Y también puede fundarse en la “aplicación indebida” por el funcionario
judicial de la preceptiva concerniente[63], ii) cuando
la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto
desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance[64],
“iii) cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en
cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para
efectuar una interpretación sistemática, iv) cuando la norma aplicable al caso
concreto es desatendida y por ende inaplicada, o v) porque a pesar de que la
norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación
fáctica a la cual se aplicó, porque la norma aplicada, por ejemplo, se le
reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”[65].
Puede, entonces,
señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de
administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las
normas jurídicas, que encuentra su soporte en el principio de autonomía e
independencia judicial, no es absoluta, por cuanto se encuentra sujeta a los
valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese
a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso
concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de
interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable
apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia
se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios
constitucionales que son de forzosa aplicación…”[66].
-El
desconocimiento de la ratio decidendi establecida en sentencias de
constitucionalidad que viola la cosa juzgada constitucional con efectos erga
omnes y la vulneración de la Constitución Política[67].
En reciente decisión, T-254 de 2006[68], la Corte reiteró que
como máximo órgano de la jurisdicción constitucional al cual se le ha confiado
la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241 Superior),
fija el contenido y alcance de las disposiciones constitucionales a través de
sentencias de constitucionalidad y de tutela. Así mismo, recordó que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional puede desconocerse de cuatro (4)
formas: “(i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas
inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones
legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) contrariando el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi
de sus sentencias de tutela”.
Además, dicha
decisión recuerda respecto a la procedencia de la acción de tutela por
desconocimiento de la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad, que en la sentencia SU.640 de 1998[69],
reiterada posteriormente en las sentencias SU.168 de 1999 y SU.1720 de 2000, se
aludió al carácter vinculante de la interpretación de la Constitución efectuada
por la Corte Constitucional y, consecuencialmente, al carácter obligatorio de
la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad. Al respecto,
en la sentencia SU.640 de 1998, se sostuvo:
“El interrogante acerca de qué parte de las sentencias de la Corte
Constitucional hace tránsito a cosa juzgada constitucional ha sido
abordado en distintas ocasiones por esta Corporación. En la sentencia C-131 de
1993, …, se expresó que no todo lo formulado en las sentencias adquiría el
carácter de vinculante, aun cuando, contrariamente a lo sostenido por el
Consejo de Estado, se estableció que la obligatoriedad de las sentencias no se
restringía a la parte resolutiva. Para el efecto, se expuso que la cosa
juzgada se manifestaba en forma explícita e implícita, en la parte
resolutiva del fallo y en la ratio decidendi, respectivamente.
…
Esta posición fue corroborada en la sentencia que decidió sobre el
proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, [70]
al hacer referencia al artículo 48 del proyecto, que establecía que las
sentencias de la Corte Constitucional que se dictaran como resultado del examen
de las normas legales … -, sólo serían de obligatorio cumplimiento y con efecto
erga omnes en su parte resolutiva. A este respecto la Corte expresó:
“En efecto, sólo será de obligatorio cumplimiento, esto es,
únicamente hace tránsito a cosa juzgada constitucional, la parte resolutiva de
las sentencias de la Corte Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo
establece la norma, esta constituye criterio auxiliar para la actividad
judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general; sólo
tendrían fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden
una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva; en otras
palabras, aquella parte de la argumentación que se considere absolutamente
básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte
resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella”.
12. La Constitución, con el objeto de imponer sus preceptos y de dar
a éstos carácter normativo, ha confiado a la Corte Constitucional la guarda de
su integridad y supremacía, labor que realiza específicamente a través de su
función interpretativa, gracias a la cual se actualiza en cada momento
histórico el correcto entendimiento de la Carta. Las sentencias de la Corte,
por consiguiente, ofrecen a los demás órganos del Estado, y a los miembros de la
comunidad en general, la visión dinámica de lo que la Constitución
concretamente prescribe. La interpretación que lleva a cabo la Corte no es
externa al texto de la Carta, como que ésta demanda de la misma para poder
actualizarse en el espacio y en el tiempo históricos. Las sentencias de la
Corte Constitucional, en este sentido, por ministerio de la propia
Constitución, son fuentes obligatorias para discernir cabalmente su contenido.
…
Si en el sistema de fuentes las sentencias de la Corte
Constitucional - por ser manifestaciones autorizadas y necesarias de la
voluntad inequívoca de la Constitución -, prevalecen sobre las leyes, ellas
igualmente resultan vinculantes para las distintas autoridades judiciales, que
no pueden a su arbitrio sustraerse a la fuerza normativa de la Constitución, la
cual se impone y decanta justamente en virtud de la actividad interpretativa de
su guardián, tal y como se refleja en sus fallos. La supremacía y la integridad
de la Constitución son consustanciales a la uniformidad de su interpretación.
Si el texto de la Constitución se divorcia de la interpretación que del mismo
haya dado la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias privativas,
de suerte que ésta última se convierta en una de las tantas alternativas plausibles
de entendimiento, la fragmentación hermenéutica que se propiciaría
inexorablemente conduciría a la erosión del valor cierto y vinculante de la
Constitución, puesto que entonces habría tantas constituciones como
intérpretes. Las exigencias de supremacía e integridad de la Constitución, por
lo demás presupuestos de su valor normativo superior, sólo se satisfacen si se
concede a la interpretación que la Corte hace de sus preceptos el sentido de
significado genuino y auténtico de su contenido y alcance. Lo anterior adquiere
mayor claridad si se tiene presente que los principios de supremacía e
integridad de la Constitución no tienen existencia autónoma, como quiera que su
efectiva realización precisa de una firme voluntad consagrada a su defensa,
ante todo; se trata de atributos cuya posibilidad material depende de la
incesante función interpretativa de la Corte Constitucional, indispensable para
su protección y vigencia.
13. Los principios de supremacía e integridad de la Constitución,
que por fuerza lógica se traducen en la destacada ubicación de la Corte
Constitucional en el concierto de los poderes del Estado - a fin de garantizar
la adecuada defensa y vigor de la Carta, como norma jurídica superior -, se
acompañan de una serie de mecanismos que conducen a asegurar la uniformidad de
su interpretación. Entre otros métodos o técnicas de articulación, cabe en esta
oportunidad mencionar dos que se orientan en esta dirección. La institución
de la cosa juzgada constitucional, en primer término, garantiza el carácter
general de las sentencias de inexequibilidad proferidas por la Corte
Constitucional que, por lo tanto, están dotadas de efectos erga omnes. En
segundo término, la revisión eventual de las sentencias de tutela contribuye a
homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales. En
este campo, la revocación de las sentencias o actos de los jueces lesivos de
los derechos fundamentales, como puede ocurrir en aplicación de la doctrina sobre
las vías de hecho, se revela como un instrumento eficaz y necesario para
preservar la unidad interpretativa de la Constitución”. (Negrillas al margen del texto original).
Así mismo, en
las sentencias SU.640 de 1998 y SU.168 de 1999, se señaló que cuando una
autoridad judicial se separa de la ratio decidendi de las sentencias de
constitucionalidad termina igualmente desconociendo la Constitución Política,
como suprema fuente del ordenamiento jurídico.
También la Corte
ha referido que la ratio decidendi i) corresponde a la regla que aplica
el juez en el caso concreto[71], ii) se determina a
través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos
del caso concreto[72] y iii) al ser una regla
debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en
ella[73].
Puede, entonces,
concluirse que se presenta vía de hecho por defecto sustancial al desconocerse
la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad que termina
vulnerando de la Constitución[74].
-La violación
del derecho a la igualdad en las decisiones judiciales ante el desconocimiento
del precedente horizontal. En la sentencia T-698 de
2004[75], la Corte recordó que “una
queja en materia de igualdad destinada a controvertir la actividad de una
autoridad judicial por no aplicar ante un mismo supuesto de hecho (caso
similar) una misma razón de derecho (la misma decisión que se tomó en otro
caso)[76], es un
cargo que se dirige generalmente a acusar a una autoridad judicial de una vía
de hecho fundada en el desconocimiento del artículo 13 de la Carta bajo
cualquiera de los supuestos o requisitos previamente descritos, pero en
especial, en razón de la insuficiente sustentación o justificación de un fallo,
o por el desconocimiento o la inadvertencia del precedente jurisprudencial
anterior, o en razón de  la violación de disposiciones constitucionales
derivadas precisamente del desconocimiento de normas de rango legal o infralegal,
ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error
grave en su interpretación o por el desconocimiento de sentencias con efectos
erga omnes, situaciones estas que desvirtúan la validez constitucional de la
decisión acusada”.
El precedente
horizontal ha sido definido como el deber que tienen las autoridades judiciales
de ser consistentes en las decisiones que profieran, por lo que ante
situaciones fácticas similares deben resolverse bajo las mismas razones de
derecho, salvo que se expongan razones suficientes y justificadas para
apartarse de la decisión anterior[77]. Ahora, el derecho a la
igualdad exige como requisito para su aplicación el que las autoridades
suministren la misma protección y trato a quienes se encuentren en similar o
idéntica situación, por lo que “si un mismo órgano judicial  modifica sin
fundamento sólido sus decisiones, en casos que son sustancial y fácticamente
iguales[78], se
trasgrede evidentemente este derecho”[79].
Por ello, en la
sentencia T-698 de 2004, se recuerda que en el precedente horizontal,
determinado por un mismo cuerpo colegiado o una misma autoridad judicial de
igual jerarquía, tanto los jueces como los magistrados pueden apartarse del
precedente de otra Sala o del suyo propio  “siempre y cuando se expongan
argumentos razonables para ello. De allí que se requiera que el juez en su
sentencia, justifique de manera suficiente y razonable el cambio de criterio
respecto de la línea jurisprudencial…”. Además, recuerda que con el fin de
garantizar el principio de igualdad “los operadores jurídicos que resuelvan
un caso de manera distinta a como fue decidido por ellos mismos en eventos
semejantes, … sin aducir razones fundadas para esa separación,  incurrirán
necesariamente en una vía de hecho,  susceptible de protección a través
de la acción de tutela”.[80] Finalmente, se sostiene
que para efectos de separarse del precedente horizontal debe en primer lugar
referirse al precedente anterior y en segundo lugar brindar un argumento
suficiente para el abandono o cambio si pretende fallarse en sentido contrario
al anterior bajo situaciones fácticas similares, para así “conjurar la
arbitrariedad y asegurar el respeto al principio de igualdad”[81].
4. La falta
de idoneidad del medio de defensa judicial,  la eficacia de la acción de tutela
y la relevancia constitucional del asunto.
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y con lo
expresado en forma reiterada por esta Corporación, la acción de tutela es un
mecanismo de protección de los derechos fundamentales de carácter subsidiario
que sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. Así mismo, ha de recordarse que el numeral 1º.  del
artículo 6º. del Decreto 2591 de 1991, dispone que “la existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
Con base en lo
precedentemente expuesto, la jurisprudencia constitucional ha concluido que
dentro de las modalidades de concesión de la acción de tutela se encuentran i)
la definitiva, cuando no se dispone de un medio de defensa judicial o,
existiendo el mismo, no resulta eficaz al no gozar de la inmediatez y celeridad
requeridas para garantizar los derechos fundamentales, y ii) la transitoria,
cuando se está frente a la existencia de un perjuicio irremediable, lo cual
implica que se cumplan los presupuestos de inminencia, gravedad, urgencia e
impostergabilidad de la acción[82].
En el presente
caso, se ataca a través de la acción de tutela una sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Norte de Santander y confirmada por la Sección
Quinta del Consejo de Estado en un proceso de nulidad electoral.
Observadas las
disposiciones pertinentes del Código Contencioso Administrativo, la Sala
aprecia que el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado
por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, que hacía viable el recurso
extraordinario de súplica contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por
cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, fue derogado
expresamente por el artículo 2º. de la Ley 954 de 2005, disposición que entró a
regir el 28 de abril de 2005. Por ende, como una de las sentencias que se
señala como constitutiva de vía de hecho fue proferida por el Consejo de Estado
el 1º. de septiembre de 2005, quiere ello decir que el actor no dispone de
dicho medio de defensa judicial extraordinario.
Así mismo, el
Código Contencioso Administrativo prevé el recurso extraordinario de revisión
(art. 185) contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por las secciones y
subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
bajo las causales expresamente señaladas en el artículo 188. Observadas dichas
causales, encuentra la Sala que ninguna de ellas se subsume dentro de los
defectos indicados por el actor como son: la indebida aplicación de una norma
constitucional y la violación del derecho a la igualdad en las decisiones
judiciales, por lo que dicho mecanismo de defensa extraordinario no resulta ser
un medio de defensa judicial idóneo.
Para la Sala,
incluso partiendo de la existencia de un medio de defensa judicial, la acción
de tutela de todos modos resulta procedente, al convertirse en el mecanismo de
defensa judicial expedito atendiendo la situación fáctica y jurídica que se
presenta y la relevancia constitucional que tiene el asunto.
En efecto, se
discute un periodo electoral que para el actor va hasta diciembre de este año
según la credencial electoral y, en cambio, tanto para el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander como para el Consejo de Estado, se cumplió
el  pasado 05 de diciembre de 2005. Como se expuso en las sentencias T-778 de
2005[83], T-895 de 2005[84]
y T-117 de 2007[85], “el derecho político
de desempeñar cargos de elección popular se ejerce en momentos
constitucionalmente preestablecidos que no pueden ser sustituidos o
postergados. El derecho a desempeñar un cargo de gobierno se encuentra
circunscrito a límites temporales, establecidos por la Constitución. Por lo
tanto, el ejercicio del derecho no puede llevarse a cabo en cualquier tiempo y
de cualquier manera, sino que responde a una delimitación constitucional”.
De igual modo,
resultan menguados los derechos de los electores por la indefinición jurídica
de este asunto, sumado a la proximidad de cumplirse la situación prevista en el
artículo 7 del Acto Legislativo No. 02 de 2002, el cual señala que a más tardar
el último domingo del mes de octubre de este año, se elegirán alcaldes en todos
los municipios para periodos institucionales de cuatro (4) años, que se inician
el 1º. de enero del 2008.
Por ello, se
hace necesaria una pronta definición jurídica de este caso, dadas las
circunstancias concretas que se han expuesto. Así mismo, hace procedente la
acción de tutela de manera definitiva al convertirse en el medio expedito y
oportuno para garantizar de manera concluyente los derechos fundamentales del
actor, máxime cuando este asunto reviste de la mayor importancia constitucional
atendiendo que se parte del estudio de sentencias de constitucionalidad que
hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional y también se encuentran en
discusión normas de naturaleza constitucional.
Ahora
bien, como en el presente asunto el actor, José Martiniano Bacca Molina, señala
que tanto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander el 10 de septiembre de 2004, como la dictada el 1º. de septiembre de
2005 por la Sección Quinta del Consejo de Estado son constitutivas de una vía
de hecho, la Corte abordará por separado el análisis de los siguientes
aspectos: (i) Si se aplicó indebidamente la Constitución Política (inciso 1,
artículo 7 del Acto Legislativo 02 de 2002) y (ii) si se desconoció el derecho
a la igualdad en el trato judicial en relación con el accionante.
5.
Análisis del caso concreto.
5.1.
Violación de la cosa juzgada constitucional por desconocimiento de la ratio
decidendi de sentencias dictadas en virtud del control de
constitucionalidad de leyes.
La
Sala de Revisión procederá previamente a determinar cuál fue la ratio
decidendi establecida en las sentencias de la Corte Constitucional respecto
a la materia objeto de discusión.
La Corte, con
anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002,  abordó el tema del
carácter de los periodos de los alcaldes bajo la Constitución Política de 1991.
Las sentencias relevantes[86] en esta materia fueron
las siguientes: C-011 de 1994[87], C-586 de 1995[88],
C-448 de 1997[89], SU-640 de 1998[90],
SU.168 de 1999[91], C-844 de 2000[92]
y SU.1720 de 2000[93].
-En la sentencia
C-011 de 1994, la Corte Constitucional efectuó la revisión previa de
constitucionalidad al proyecto de ley estatutaria que reglamentó el voto
programático. El artículo 15 señalaba que si la revocatoria del mandato de un
Alcalde o Gobernador se verificaba luego de que éste hubiera ejercido su cargo
por más de dos años, no se convocaría a una nueva elección, sino que el
Presidente de la República o el Gobernador respectivo designarían una persona
para que culminara el período teniendo en cuenta el mismo grupo político. La
Corte, al resolver sobre la norma, indicó que producida la revocatoria del
mandato de un Gobernador o Alcalde, quien en cualquier tiempo resulte elegido
en su reemplazo tendrá el período constitucional de tres (3) años contados a partir
de la fecha de su posesión. En efecto, sostuvo:
i) resulta
contrario a la Constitución que se faculte al Presidente de la República o a
los gobernadores para nombrar en propiedad hasta el final del periodo a quienes
hayan de suceder a los gobernadores o alcaldes cuyo mandato haya sido revocado
cuando hubieren transcurrido dos años desde la fecha de posesión, ya que
implicaría retornar al sistema de nombramiento por parte del ejecutivo
departamental. Cosa distinta es que puedan ser nombrados interinamente por
el Presidente de la República o Gobernador, ya que se trata de evitar el vacío
de poder una vez producida la falta del mandatario “y mientras se procede a
la elección de quien haya de reemplazarlo…Con el cambio de régimen … en esta
materia …lo que se ha querido es que la provisión de los cargos de Alcalde o de
Gobernador por nombramiento por parte de una autoridad ejecutiva de mayor
jerarquía, sea tan solo un hecho excepcional”.
ii) “deben
realizarse elecciones en el respectivo departamento o municipio” para
reemplazar al Gobernador o Alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, aún
cuando hayan transcurrido dos años desde su fecha de posesión, “sin
perjuicio… de que en el interim la autoridad correspondiente pueda nombrar, con
carácter provisional, al …alcalde encargado, mientras se efectúa, …la nueva
elección”.
iii) en el
evento de producirse la revocación del mandato del Gobernador o el Alcalde, su
periodo constitucional cesa y, por ende, “al producirse la elección popular
de quien haya de sucederlo en el cargo”, cualquiera que sea la fecha en que
ello ocurra, el periodo constitucional del nuevo mandatario comenzará a
contabilizarse a partir de la fecha de su posesión, periodo que será el mismo
de aquél cuyo mandato fue revocado, o sea, de tres años.
-En la sentencia
C-586 de 1995, la Corte resolvió sobre una demanda de inconstitucionalidad
contra varias disposiciones de la Ley 104 de 1993, "Por la cual se
consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de
la justicia...”. Entre las disposiciones legales objeto de examen la Corte
declaró la inexequibilidad parcial del artículo 112 y la inexequibilidad del
artículo 114. La primera de las normas supeditaba la convocatoria a nueva
elección de gobernadores y alcaldes, cuando sus titulares han sido destituidos,
a que no hubiera transcurrido más de la mitad del periodo y las condiciones de
orden público lo permitan. La segunda autorizaba al Presidente de la República
para nombrar libremente el reemplazo del Gobernador o Alcalde en los eventos de
renuncia por amenazas o presiones, secuestro o pérdida de su vida.
Como fundamento
de la decisión de inexequibilidad, la Corte reiteró la ratio decidendi del
precedente constitucional anterior (C-011 de 1994), toda vez que en dicha
decisión “se precisó que en caso de vacancia absoluta del cargo de
Gobernador o Alcalde, siempre deberá convocarse a nuevas elecciones”.
-En la sentencia
C-448 de 1997, la Corte examinó la constitucionalidad de los artículos 85 y
107, parcialmente demandados, de la Ley 136 de 1994, "Por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios”. De igual forma, por unidad normativa, resolvió sobre los
artículos 51 y 52 de la Ley 241 de 1995, que fueron igualmente declarados
inexequibles. Además, declaró la exequibilidad del artículo 280 de la Ley 4ª.
de 1913, en el entendido que es una regla general para los casos de períodos
institucionales, pero que no se aplica a aquellos casos en que la Constitución
establece un período individual para el respectivo servidor público.
Los artículos 85
y 107 de la Ley 136 de 1994, contemplaban el primero que la elección de
alcaldes debía coincidir con la de gobernadores, concejales, diputados, y los
periodos de aquellos se iniciarían el 1º. de enero siguiente a la fecha de
elección, mientras que la segunda disposición aludía a que en los casos de
falta absoluta del Alcalde, el Presidente de la República o el Gobernador
convocarían a elecciones, siempre que no hubieren transcurrido más de 24 meses
del periodo y, si dicho término se había superado, o la falta se había causado
por la muerte violenta del alcalde, los mismos funcionarios designarían al sustituto
para el resto del periodo. Las disposiciones de la Ley 241 de 1995, señalaban
los casos en los cuales la vacancia absoluta de una alcaldía sería llenada por
nombramiento del Gobernador o del Presidente de la República. Así mismo, el
artículo 280 de la Ley 4ª. de 1913, se refiere a que siempre que se realice una
elección después de haber iniciado un período, se entiende hecha para el resto
del período en curso.
En esta
sentencia C-448 de 1997, la  Corte reiteró sus precedentes constitucionales
C-011 de 1994 y C-586 de 1995, al señalar:
i) en cuanto a
las distintas situaciones que originan la vacancia absoluta del cargo, la
Constitución establece una regla precisa sobre la forma de designación de los
alcaldes ya que, en todos los casos, dichos funcionarios deben ser elegidos
popularmente para periodos de tres años. Regla que fue el fundamento de las
decisiones anteriores C-011 de 1994 y C-586 de 1995. Además, al conferir al
Presidente de la República o gobernadores la facultad de nombrar en propiedad a
la primera autoridad municipal, se establece una sujeción jerárquica de los
alcaldes al Ejecutivo central, que no está conforme a la Constitución y vulnera
la autonomía de las entidades territoriales. Por consiguiente, se  “reitera
entonces su jurisprudencia sobre la necesidad de convocar a nuevas elecciones
en caso de vacancia definitiva al cargo de alcalde…”.
ii) Lo anterior
no significa que para evitar vacíos de autoridad la ley no pueda regular
nombramientos provisionales de alcaldes, “mientras se adelantan todos los
pasos necesarios para realizar la nueva elección del mandatario local. En este
caso encuentra plena aplicación el … artículo 293 superior, puesto que la
Constitución no establece una regla específica sobre la forma de llenar
temporalmente las vacancias absolutas.  …Por consiguiente, los nombramientos en
interinidad que efectúe el Presidente de la República o los gobernadores
respectivos son admisibles pero tendrán vocación estrictamente temporal, pues
su realización sólo se justifica por la necesidad de garantizar el cumplimiento
oportuno de las tareas constitucional y legalmente encomendadas a la primera
autoridad municipal, mientras se elige, en la forma establecida en la Carta, al
nuevo alcalde”.
iii)  las fechas
de elección e iniciación del período de alcaldes no deben imperativamente
coincidir con los comicios electorales de otras autoridades locales y el
comienzo de sus períodos ya que, como se expuso en la sentencia C-011 de 1994,
en la Constitución nada impide que el período de alcaldes y gobernadores sea
individual.
iv)  en
circunstancias especiales de vacancia absoluta del cargo por revocatoria del
mandato, destitución, muerte, renuncia o cualquier situación en que
definitivamente la alcaldía deje de tener un titular elegido popularmente, “debe
iniciarse el proceso electoral para la proclamación del electo representante de
la voluntad popular”, elección que puede no ser adelantada en la fecha
prevista por esa norma -artículo 1º de la Ley 163 de 1994 - que señala que “las
elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y miembros de las
juntas administradoras locales se realizarán el último domingo del mes de
octubre”.
v) la fijación
de fechas por la ley en las elecciones locales es legítima siempre que se
entienda que ella es una regla general, lo cual no implica una coincidencia
forzosa de las elecciones y fechas de posesión de todos los alcaldes del país.
vi) frente a la
inexequibilidad que se declara y los vacíos legales que se presenten sobre el
procedimiento para llenar temporalmente las vacantes, mientras se convoca a las
nuevas elecciones por medio de las cuáles se determinará quién es el nuevo
alcalde en propiedad, se indicó “que las normas precedentes a las leyes 136
de 1994 y 241 de 1995 que regulaban el tema, a saber, los artículos pertinentes
de las leyes 78 de 1986 y 49 de 1987, reviven y son aplicables para llenar este
vacío legal, obviamente en aquellos puntos en que su regulación se encuentre
conforme a la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4º). Finalmente, si
subsisten vacíos de  regulación, la Corte considera que, conforme a principios
clásicos de integración normativa, éstos pueden ser llenados recurriendo a las
disposiciones estatutarias que regulan la revocatoria del mandato, en especial
a los artículos 13 y 14 de la Ley 131 de 1994  y 73 y 74 de la Ley 134 de 1994,
pues se trata de una situación semejante”.
-En la sentencia
C-844 de 2000, la Corte declaró la inexequibilidad de las expresiones “siempre
que falte más de un año para la elección general de autoridades locales en el
país", contenida en el artículo 18 de la Ley 136 de 1994, "Por
la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los Municipios", el cual refiere a que una vez publicada
la ordenanza que crea un nuevo municipio el Gobernador, a través de decreto,
nombrará al Alcalde citando en el mismo acto con no menos de tres meses de
anticipación a la elección de concejales y Alcalde, siempre que falte más de un
año para la elección general de autoridades locales del país.
En la
parte considerativa de esta decisión se manifiesta expresamente que se reitera
las sentencias C-011 de 1994, C-586 de 1995 y C-448 de 1997, que han “concluido
invariablemente, que la forma de llenar las vacantes, cualquiera que sea la
causa que las hubiere provocado, es mediante la convocación a elecciones
populares, y que el periodo del alcalde así designado es de tres años, y tiene
un carácter individual y no institucional”. Así mismo, recuerda que “no
contrarían los criterios precedentes el posible desconocimiento de la fecha de
iniciación de los períodos de los alcaldes y gobernadores, previstos por la
ley, porque la Constitución no estableció una fecha precisa para esos
propósitos, salvo los casos puntuales y de carácter excepcional que señalaron
los artículos 16 y 19 transitorios, que dejaron, por lo mismo de regir”.
También sostiene que aunque la situación planteada en la norma estudiada
difiere un poco de los casos examinados anteriormente por la Corte, la solución
no tiene por qué diferir de los precedente referidos, por lo que ni “el
Presidente de la República ni los gobernadores pueden designar en propiedad los
alcaldes, si pueden hacerlo transitoriamente mientras se realizan las
elecciones populares con arreglo a las cuales solo se puede proveer en forma
definitiva tales cargos”.
Ahora
bien, como para ese entonces (antes de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo No. 02 de 2002), el Consejo de Estado sostenía que el periodo de
los alcaldes era institucional, varias de sus decisiones fueron objeto de
acción de tutela por desconocimiento de la ratio decidendi de las
sentencias de constitucionalidad C-011 de 1994, C-586 de 1995 y C-448 de 1997,
que señalaban por el contrario que los periodos eran individuales. Esta
Corporación en sentencias SU.640 de 1998[94], SU.168 de
1999[95] y SU.1720 de 2000[96],
encontró la configuración de una vía de hecho por desconocimiento de la ratio
decidendi de las sentencias de constitucionalidad que habían establecido
que los periodos eran individuales.
En
consecuencia, la ratio decidendi establecida por la Corte
Constitucional, hasta ese momento, conforme a las normas que fueron objeto de
revisión constitucional, consistió en que con independencia de la causal que
origine la vacancia absoluta del cargo para la Corte según los mandatos constitucionales
vigentes el periodo de los alcaldes es personal o individual, es decir, por
tres años, que se cuenta a partir de la fecha de su posesión. Por ende,
presentada la vacancia absoluta debe convocarse oportunamente a elecciones en
el respectivo municipio para reemplazar al alcalde, sin perjuicio que como
hecho excepcional pueda nombrarse en provisionalidad a un alcalde encargado
mientras se realiza la nueva elección lo cual encuentra respaldo en el artículo
293 Superior sobre la forma de llenar temporalmente las vacancias absolutas.
Las
sentencias de constitucionalidad C-011 de 1994, C-586 de 1995, C-448 de 1997 y
C-844 de 2000, constituyen decisiones que hicieron tránsito a cosa juzgada
constitucional (art. 243 de la Carta), con efectos erga omnes y, por
ende, son de obligatorio cumplimiento para todas las personas, incluyendo los
servidores judiciales.
Sentada
la jurisprudencia de la Corte Constitucional de la manera señalada, con
posterioridad el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo No. 02 de
2002 (vigente a partir del 7 de agosto de 2002), que modificó el artículo 314
de la Constitución, para establecer el carácter institucional del periodo de
los alcaldes. En efecto, el artículo 3º. de dicho Acto Legislativo dispuso:
“ARTÍCULO 3o. El artículo 314 de la Constitución Política quedará
así:
En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la
administración local y representante legal del municipio, que será elegido
popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no
podrá ser reelegido para el período siguiente.
Siempre que se presente falta absoluta a más de
dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá alcalde para el
tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el
gobernador designará un alcalde para lo que reste del período, respetando el
partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde
elegido.
El presidente y los gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.
La ley establecerá las sanciones a que hubiere
lugar por el ejercicio indebido de esta atribución”.
Con
posterioridad, el Congreso expidió el Acto Legislativo No. 01 de 2003, que
adicionó el artículo 125 de la Constitución, El artículo 6º. señaló:
“ARTÍCULO 6o. El artículo 125 de la Constitución
Política tendrá un parágrafo del siguiente tenor:
PARÁGRAFO. Los períodos establecidos en la Constitución Política o
en la ley para cargos de elección tienen el carácter
de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales
cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto
del período para el cual este fue elegido”.
Es
decir, que con anterioridad al 7 de agosto de 2002, fecha en que se expidió el
Acto Legislativo No. 02 de 2002, la Corte sostuvo, conforme a los mandatos
constitucionales de ese entonces, que los periodos de los alcaldes eran
individuales. Pero, a partir de dicha fecha, se modificó la Constitución
Política para señalar expresamente en ella que el periodo de los alcaldes tiene
el carácter de institucional.
En
relación con el caso concreto, se tiene que la situación que se presenta en el
Municipio de Sardinata (Norte de Santander) es la siguiente: De conformidad con
lo consignado en la correspondiente credencial, el señor Jesús Emel Espinel
Gálvis fue elegido alcalde de Sardinata en los comicios realizados para el
periodo atípico “comprendido entre el 09 de noviembre de 2000 y el del 09 de
noviembre de 2003”.
El 26
de octubre de 2003, se llevaron a cabo las elecciones generales territoriales
correspondientes al periodo típico del 1º. de enero de 2004 al 31 de diciembre
de 2007, según consta en las respectivas actas de inscripción y declaración de
elección, resultando elegido el accionante, señor José Martiniano Bacca Molina.
Para
ejercer el cargo de alcalde municipal de Sardinata durante el lapso comprendido
entre el fin del período atípico del Señor Jesús Emel Espinel Gálvis y el
inicio del período típico del accionante José Martiniano Bacca Molina, el
Gobernador de Norte de Santander – mediante Decreto 0992 del 06 de noviembre de
2003 – designó al Señor Leonardo Arturo Obregón Sanjuán.
El
accionante, José Martiniano Bacca Molina tomó posesión del cargo de alcalde
municipal de Sardinata el 1º. de enero de 2004.
La
elección del alcalde Bacca Molina fue demandada en un proceso de nulidad
electoral, con el argumento de que la misma no había sido para el período
típico 2004-2007, sino para la mitad del tiempo que va desde el 09 de noviembre
de 2003 y el 31 de diciembre de 2007, por cuanto había sido elegido para asumir
el cargo desde el 09 de noviembre de 2003.
El
Tribunal Administrativo de Norte de Santander (juez de primera instancia en el
proceso de nulidad electoral), mediante providencia del 10 de septiembre de
2004, declaró no probadas las excepciones propuestas por el Señor Bacca Molina,
y decretó la nulidad del acto de elección del alcalde, acto expedido por la
Comisión Escrutadora Municipal de Sardinata, específicamente en el aparte
correspondiente al período “del 01 de enero de 2004 al 31 de diciembre de
2007” y, en su lugar, señaló como período el comprendido entre el 09 de
noviembre de 2003 y el 05 de diciembre de 2005 y, en consecuencia, ordenó
modificar en tal sentido la credencial que le había sido expedida.
El
referido Tribunal Administrativo manifiesta que la situación de atipicidad en
los períodos de los alcaldes se derivó del carácter personal que les dio la
Corte Constitucional en las sentencias C-448 de 1997 y C-884 de 2000, en aras
de los principios de soberanía popular y democracia participativa, lo cual
llevó a que en todos los casos de vacancia absoluta, los aludidos funcionarios
habían de ser elegidos por voto popular y a que el período de sus sucesores se
contabilizara a partir de la fecha de su posesión.
Agrega
que contra lo precedentemente expuesto, el Constituyente de 2002, a través del
Acto Legislativo 02, sustituyó el artículo 314 de la Constitución, “modificando,
entre otros, en su artículo 3º., los períodos de los gobernadores y alcaldes
que ahora son de cuatro años y a los que les dio expresamente carácter de
institucionales”, con el propósito convertir los períodos atípicos en
coincidentes a partir del 1º. de enero de 2008.
Alude
igualmente a la Resolución 1653 del 20 de marzo de 2003, mediante la cual el
Consejo Nacional Electoral precisa la forma de contabilizar, entre otros, el
período de los alcaldes que sean elegidos a partir de la vigencia del Acto
Legislativo 02 de 2002, reiterando que “para los períodos que se inicien
entre la vigencia del acto legislativo No. 2 de 2002 y el 31 de diciembre del
año 2003, se debe computar el período para el ejercicio del cargo dividiendo
por dos el tiempo que va desde su posesión hasta el 31 de diciembre de 2007”.
Se
refiere también a la providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado [97],
en la que la referida Corporación se ocupó del caso del alcalde de Becerril
(Cesar), quien fue elegido en los comicios generales del 26 de octubre de 2003
y cuyo período se estimó atípico, por cuanto su antecesor ocupó el mismo cargo
entre el 9 de noviembre de 2000 y el 8 de noviembre de 2003, coincidiendo las
circunstancias de orden temporal con las del caso sub examine, razón por
la cual resulta forzoso concluir que igualmente en el caso del Señor Bacca
Molina se trata de un período atípico, en razón del principio de supremacía
constitucional que implica acatar la expresa regulación contenida en la
disposición transitoria.
El
Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante providencia del 1º. de septiembre
de 2005,  confirmó el  fallo de primera instancia, modificando el numeral
segundo del mismo, en el sentido de señalar que, como consecuencia de la
nulidad parcial dispuesta, se declara que el Señor José Martiniano Bacca Molina
fue elegido alcalde municipal de Sardinata para el período comprendido entre el
10 de noviembre de 2003 y el 5 de diciembre de 2005.
Manifiesta
el Consejo de Estado en la aludida providencia que “al igual que el artículo
314 superior originario de la Constitución de 1991, el artículo 3º. del Acto
Legislativo número 002 de 2002, no señaló en forma expresa la fecha en que
deben elegirse los Alcaldes ni determinó el momento en que se equiparan todos
los períodos atípicos, pero si dejó en claro que el período sería
institucional, esto es, que los períodos deberán ser forzosamente coincidentes
y por 4 años. Sin embargo, del artículo transitorio del Acto Legislativo número
002 de 2002 se desprende que el proceso de equiparación de los períodos es
paulatino y que en ningún caso puede existir un período de Alcalde superior a
los 4 años. De este modo, determinó como fecha máxima para eliminar los
períodos atípicos y convertilos en coincidentes, el 1º. de enero de 2008,
fijando de esta forma un procedimiento para lograr el resultado, …”.
Agrega
que en el mismo sentido se expresó el Consejo Nacional Electoral al expedir la
Resolución No. 1653 de 2003, cuyos artículos 1º. y 2º. aluden también a la
obligación de aplicar la disposición transitoria del artículo 7º. del Acto
Legislativo No. 02 de 2002 para aquellas elecciones que se lleven a cabo con
posterioridad a la promulgación del referido Acto Legislativo, fórmula
igualmente aplicable, además,  para aquellos eventos en que se convoque una
nueva elección a partir de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo y
se elija un gobernador o un alcalde por voto popular.
De lo
anteriormente expuesto concluye el Consejo de Estado que, tal como lo había
venido sosteniendo en precedencia, es cierto que el Acto Legislativo No. 02 de
2002 busca establecer períodos coincidentes o institucionales para la elección
de alcaldes y gobernadores, sin que haya previsto, sin embargo, que tal
objetivo se deba cumplir en forma inmediata o automática, sino progresiva, para
lo cual estableció en forma expresa las respectivas reglas. Entre las
conclusiones a las cuales se llega por parte de la aludida Corporación está la
consistente  en que durante el período de transición para la incorporación al
período institucional no podrá existir, en todo caso, un período superior a 3 o
4 años, según cada situación individual.
Aplicando
dichas consideraciones al caso sub examine, encuentra el Consejo de
Estado que “el período del Alcalde del Municipio de Sardinata es de aquellos
atípicos, puesto que el Alcalde del período constitucional anterior al elegido,
esto es el Señor Jesús Emel Espinel Gálvis, ejerció ese cargo desde el 9 de
noviembre de 2000 hasta el 9 de noviembre de 2003, según se constató. Y, como
la elección impugnada se efectuó el 26 de octubre de 2003 resulta evidente que
el demandado debió posesionarse en el cargo a partir del 10 de noviembre de
2003, fecha en que se presentó la vacante absoluta del cargo de Alcalde por
terminación del período personal del anterior mandatario. De hecho, también
aparece claro que la determinación de la fecha de la posesión de un Alcalde no obedece
a una decisión personal de éste, ni a la expresión autónoma de la voluntad de
las autoridades electorales, pues ésta debe estar acorde a lo dispuesto en la
Constitución o en la ley”.
Agrega
el Consejo de Estado que, teniendo en cuenta que el demandado ha debido iniciar
su período como alcalde el 10 de noviembre de 2003, es evidente que a tal
período han de aplicarse las reglas de transición establecidas por el
Constituyente, por cuanto resulta claro que se trata de un período atípico.
Manifiesta
que los criterios que permiten establecer, con base en el artículo transitorio
del Acto Legislativo, si se está frente a un período que haya de contabilizarse
a partir del 1º. de enero respectivo son dos, a saber: (i) determinar si el
período del alcalde cuyo cargo se va a proveer es atípico y (ii) la fecha en
que el elegido debe iniciar el correspondiente período y no la fecha de la
elección, razón por la cual el argumento del demandado en cuanto a la fecha de
la elección impugnada, coincidente con las elecciones generales, debe
desestimarse.
Aludiendo
al hipotético argumento de que tomar posesión con fecha anterior  a la de
iniciación del período para el cual se fue elegido, no tiene el efecto de
modificar la convocatoria a elecciones, ni la inscripción de candidatos, ni la
realización de los comicios electorales, así como a la eventual aseveración de
que la voluntad popular de elegir un candidato para determinado período ha de
imponerse en cuanto representa la manifestación de la soberanía popular, el
Consejo de Estado plasma las razones de su disenso, así:
“De
un lado, porque, de acuerdo con el artículo 7º. y el transitorio del Acto
Legislativo número 002 de 2002, la iniciación del período de un alcalde, el que
normalmente se presenta con la posesión, resulta relevante para establecer si
se trata de aquellos atípicos o de los que inician el 1º. de enero del año
siguiente a la elección. En otras palabras, la iniciación del período de un
Alcalde determinará si es necesario aplicar las reglas de transición para
adecuar el anterior período personal al institucional o si debe aplicarse en
forma inmediata el período institucional de 4 años a que hace referencia el
artículo 314 de la Carta, con la modificación introducida por el artículo 3º.
del Acto Legislativo número 002 de 2002. En consecuencia, no es la posesión la
que modifica la convocatoria a elecciones, o la inscripción de candidatos o la
realización de los comicios electorales, sino la disposición constitucional que
fijó la transición en los períodos de los Alcaldes.
De
otro lado, porque el principio de supremacía constitucional señalado en el
artículo 4º. de la Carta impone la aplicación preferente de la Constitución
respecto de los actos administrativos que convocan a elecciones, autorizan la
inscripción de candidatos o disponen la fecha en que se adelantan los comicios
electorales. En tal virtud, si el Acto Legislativo número 002 de 2002 señaló
reglas de transición dirigidas a unificar el período de los Alcaldes de todo el
país, las autoridades electorales no pueden dejar sin sentido la regulación
constitucional”.
Agrega
el Consejo de Estado que si bien es cierto que, en relación con el Alcalde
demandado, su posesión tuvo lugar el 1º. de enero de 2004, de conformidad con
el acto que lo declaró elegido, y que éste se dictó con base en una
convocatoria a elección en la que se hacía alusión al período 2004 – 2007 como
el correspondiente al Alcalde por elegir, precisamente las pretensiones de la
demanda se proponen desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado,
debido a que comporta el desconocimiento de la normatividad superior atinente
al período de los alcaldes.
Concluyó
la aludida Corporación que el período del alcalde demandado no es el señalado
en el acto administrativo demandado (2004-2007), sino el que resulta de la
aplicación de lo prescrito  en el art. 7º., transitorio del Acto Legislativo
número 02 de 2002; es decir, la mitad del tiempo  que haga falta para llegar al
31 de diciembre de 2007, que en la práctica corresponde al lapso que va del 10
de noviembre de 2003 al 05 de diciembre de 2005.
Al
respecto de lo decidido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, considera
la Sala de Revisión, que el alcance dado a la ratio decidendi de las
sentencias de constitucionalidad no corresponde para la solución del caso
concreto, por cuanto para la época de la elección del actor ya se había
modificado la Constitución (7 de agosto de 2002) al expedirse el Acto
Legislativo No. 02 de 2002, que contrariamente a lo sostenido por la
jurisprudencia de la Corte, estableció que los periodos de los alcaldes son
institucionales.
Para
la Corte Constitucional, conforme a los mandatos constitucionales vigentes y
anteriores a la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2002, se derivaba que
una vez producida la vacancia absoluta del cargo de alcalde, en virtud del
principio democrático, la soberanía popular y la democracia directa, su periodo
sería individual, es decir, de tres años, debiendo así convocar a elecciones
para elegir a quien debe reemplazarlo, que se contabilizaba a partir de la
fecha de posesión, sin perjuicio que como hecho excepcional pudiera nombrarse
en provisionalidad a un alcalde encargado, mientras se realizaba la nueva
elección.
Es
decir, que la ratio decidendi establecida en las sentencias de
constitucionalidad sobre periodos personales de los alcaldes parten de la
convocatoria a nuevas elecciones para elegir el reemplazo, lo cual supone que
no se han realizado todavía elecciones para el nuevo período típico, pues
si ya se han realizado, procede nombramiento excepcional en provisionalidad.
Cuando
se expidió el Acto Legislativo 02 de 2002, se encontraba en ejercicio del cargo
de alcalde de Sardinata el señor Jesús Emel Espinel Gálvis, quien se posesionó
el 09 de noviembre de 2000 y lo ejerció hasta el 09 de noviembre de 2003. En el
lapso comprendido entre el 10 de noviembre y el 31 de diciembre de 2003, a
pesar de existir ya un nuevo Alcalde electo, el Gobernador de Norte de
Santander procedió a designar un alcalde encargado, “mientras el alcalde
electo asume funciones”, por cuanto dicho alcalde electo lo había sido para
el período que va del 1º. de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007.
El
hecho de que se haya tenido que nombrar un alcalde encargado, mientras tenía
lugar la posesión del nuevo alcalde electo, no tenía porqué comportar ipso
jure la descalificación de las elecciones ya realizadas dentro del
calendario normal, ni convertir un período típico en atípico. Ello, en primer
lugar, no se deriva de los lineamientos de las sentencias de constitucionalidad
sobre periodos individuales de los alcaldes, mucho menos cuando las citadas
sentencias indicaron que excepcionalmente pudiera nombrarse en provisionalidad
a un alcalde encargado, mientras se realizaba la nueva elección.
Se reitera
entonces que para las elecciones del 26 de octubre de 2003, ya se encontraba
vigente el Acto Legislativo No. 02 de 2002 (7 de agosto), cuya finalidad
principal fue institucionalizar los periodos de los alcaldes en el país,
disposición constitucional que vino a ser reafirmada por el Acto Legislativo
No. 01 de 2003. Entonces, con la entrada en vigencia de los actos legislativos
Nos. 02 de 2002 (7 de agosto) y 01 de 2003, desaparecieron los periodos
personales y se convirtieron en institucionales[98],
por lo que a partir de dicha fecha se constituye en la regla de aplicación para
todos los operadores judiciales.
Cabe recordar, que el artículo 7 del Acto Legislativo No.
02 de 2002, contempló un artículo transitorio regulador de las situaciones de
quienes ya venían por fuera del calendario electoral; es decir, quienes se
encontraban incursos en periodos atípicos, persiguiendo unificar los periodos y
tornarlos en institucionales a partir del 1º. de enero de 2008. Dicho
disposición señala:
“ARTÍCULO 7o. La Constitución
Política tendrá un artículo transitorio del siguiente
tenor:
Artículo transitorio. Todos los Alcaldes y
Gobernadores que inicien sus períodos entre la vigencia del presente Acto
Legislativo y el 31 de diciembre del año 2003, ejercerán sus funciones por un
período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de
diciembre del año 2007. Sus sucesores se elegirán para un período que terminará
el mismo 31 de diciembre del año 2007.
Todos los Gobernadores y Alcaldes elegidos con
posterioridad al 29 de octubre del año 2000 y antes de la vigencia del presente
acto legislativo, ejercerán sus funciones por un período de tres años. Sus
sucesores se elegirán para un período que termina el 31 de diciembre de año
2007.
En todo caso, el último domingo del mes de
octubre del año 2007, se elegirán alcaldes y Gobernadores para todos los
Municipios, Distritos y Departamentos del país, para períodos institucionales
de cuatro años, que se iniciarán el 1o. de enero del año 2008.
El período de cuatro años de los miembros de las
Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Municipales y Ediles se
iniciará el 1o. de enero del año 2004”.
Para
la Sección Quinta del Consejo de Estado, dado que el antecesor del señor José
Martiniano Bacca Molina ejerció el cargo de alcalde de Sardinata hasta el 09 de
noviembre de 2003, el periodo del actor iniciaba el 10 de noviembre de 2003,
lo cual llevó a dicha Sección a sostener que el caso del actor encajaba en el
inciso 1º. del artículo 7 del Acto Legislativo No. 02 de 2002, el cual refiere
a que los alcaldes que inicien sus periodos entre el 7 de agosto de 2002 y el 31
de diciembre de 2003, ejercerán las funciones por “un período equivalente a la mitad del tiempo que
haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007. Sus sucesores se
elegirán para un período que terminará el mismo 31 de diciembre del año 2007”. Lo anterior, trajo como consecuencia que el
Consejo de Estado concluyera que el periodo del actor era el comprendido entre
el 10 de noviembre de 2003 y el 05 de de diciembre de 2005.
Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte y lo previsto por el Acto Legislativo 02 de 2002, el actor fue elegido
para el período enero 1º de 2004 a 31 de diciembre de 2007, estando en
consecuencia legitimado para posesionarse el 1º de enero de 2004, como en
efecto sucedió, por habérsele así reconocido, por lo que las circunstancias del
caso no encajan en la disposición constitucional transitoria.
Ahora
bien, la solución acogida en esta decisión para nada se contrapone a la
sentencia de revisión T-870 de 2005[99] y más bien resulta
congruente con ella. En efecto, la situación fáctica puesta de presente en
dicha decisión estuvo dada en que el alcalde del municipio de Becerril falleció
(vacancia absoluta) con anterioridad a las elecciones del 29 de octubre de
2000, por lo que se concluyó en la atipicidad de su periodo y del sucesor
quien debió iniciar el día 9 de noviembre de 2003, resultando por ello
aplicable el inciso 1º. del artículo 7 del Acto Legislativo No. 02 de 2002.
Menos puede señalarse que esta decisión resulta contraria a las sentencias de
tutela T-895 de 2005, T-1080 de 2005 y T-201 de 2006, ya que en dichas
oportunidades fue demandada la Registraduría, bajo unos supuestos fácticos y
jurídicos diferentes al que nos ocupa y donde se protegen por la Corte
determinados derechos ante la revocatoria unilateral de actos administrativos
de carácter particular y concreto.
En
consecuencia, se concluye que la Sección Quinta del Consejo de Estado se apartó
de la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad C-011 de
1994, C-586 de 1995 y C-448 de 1997, que hicieron tránsito a cosa juzgada
constitucional con efectos erga omnes[100], pues si ya
se habían expedido nuevos mandatos constitucionales con vigencia a partir del 7
de agosto de 2002 (Acto Legislativo No. 02 de 2002) que institucionalizaron el
periodo de los alcaldes, no se podía pretender aplicar tales mandatos de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte que se orienta en una línea contraria
a lo establecido por ellos mismos.
A
continuación, la Sala analizará si además, la Sección Quinta del Consejo de
Estado desconoció su propio precedente, vulnerando de tal manera el derecho a
la igualdad en el trato judicial.
6.2.
Violación del derecho a la igualdad en las decisiones judiciales al no
justificarse de manera suficiente y razonable el cambio del precedente
horizontal y al haber retomado posteriormente el criterio anterior
En
relación con la segunda razón que motiva la presentación de esta acción de
tutela contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y
de la Sección Quinta del Consejo de Estado, debe resolver esta Sala si dicha
Sección, al no exponer razones suficientes y justificadas para apartarse del
precedente horizontal dado en el caso del Municipio de Gigante (Huila),
precedente al cual se tornó luego en los casos de Palmira y Ocaña, violó el
derecho a la igualdad en las decisiones judiciales.
En
primer lugar la Sala debe recordar, que tanto en la sentencia del Tribunal
Administrativo de Norte de Santander calendada el 10 de septiembre de 2004,
como en la sentencia de segunda instancia  proferida el 1º. de septiembre de
2005 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se llega a la conclusión de
que, aún cuando la vacancia absoluta del cargo de Alcalde se presente con
posterioridad a las elecciones generales territoriales, se afecta el periodo
del elegido por cuanto éste deberá tomar posesión del cargo inmediatamente,
haciendo con ello atípico su periodo como el subsiguiente.
Con fundamento
en tal conclusión, tanto el Tribunal Administrativo de Norte de Santander como
el Consejo de Estado encontraron que prospera el cargo por violación del inciso
1º. del artículo 7 del Acto Legislativo No. 02 de 2002, y declararon la nulidad
parcial del acto administrativo proferido por la Comisión Escrutadora Municipal
de Sardinata, estableciendo que el periodo del actor es el comprendido entre el
10 de noviembre de 2003 y el 05 de diciembre de 2005.
No obstante, la
misma Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 02 de septiembre
de 2004[101] había fallado de manera
contraria un caso similar, declarando que el alcalde elegido el 26 de octubre
de 2003 en Gigante (Huila), lo había sido para el periodo típico comprendido
entre el 1º. de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007, por cuanto inició
su mandato el 1º. de enero de 2004; desestimando las pretensiones de la
demanda, consistentes en la nulidad parcial del acto de elección, para que se
limitara su duración al lapso comprendido entre el 02 de noviembre de 2003 y el
1º. de diciembre de 2005, por cuanto el periodo de su antecesor había vencido
el 1º. de noviembre de 2003. En el mismo sentido se decidió también con
posterioridad al fallo que dio lugar al presente proceso, al ocuparse la
Sección Quinta del Consejo de Estado del caso del Municipio de Palmira (Valle),
resuelto mediante Sentencia del 17 de noviembre de 2005[102]
y del caso del Municipio de Ocaña (Norte de Santander), decidido mediante
Sentencia del 1º. de diciembre de 2005[103]; casos en
los cuales tampoco se accedió a las pretensiones de la demanda por cuanto, al
haberse producido la vacancia en el cargo de alcalde con posterioridad a la
celebración de los comicios electorales se concluyó por parte del Consejo de
Estado que no se afectaban el período típico de los alcaldes electos.
La situación
fáctica y jurídica en los casos de Gigante, Palmira y Ocaña resulta ser similar
a la resuelta anteriormente en la sentencia objeto de acción de tutela (caso de
la Alcaldía de Sardinata). En efecto, al decidir en el caso  del Municipio de
Gigante (Huila), la Sección Quinta del Consejo de Estado expresó:
“De manera que todos los alcaldes y gobernadores que inicien sus
períodos entre el 7 de agosto de 2002 –fecha de promulgación del Acto Legislativo
002- y el 31 de diciembre de 2003, ejercerán sus funciones por un período
equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre
de 2007, es decir, que se debe computar el período para el ejercicio del cargo,
dividiendo por 2 el tiempo que va desde su posesión hasta el 31 de diciembre de
2007.
La Sala encuentra demostrado en el sub lite que el período para el
cual fue elegido el señor Diego Fernando Muñoz, se inició el 1º de enero de
2004, lo que deja por fuera de la excepción prevista en el artículo 7º del Acto
Legislativo No. 002 de 2002 sobre duración del mismo, pues allí se contempla
que ejercerán sus funciones por un período equivalente a la mitad del tiempo
que haga falta para llegar al 31 de diciembre de 2007, quienes inicien sus
períodos entre el 7 de agosto de 2002 –vigencia del acto legislativo- y el 31
de diciembre de 2003.
(…)
Las anteriores circunstancias le permiten a la Sala concluir que las
elecciones realizadas el día 26 de octubre de 2003 en el Municipio de Gigante
Huila, en las que resultó elegido el señor DIEGO FERNANDO MUÑOZ BAMBAGUE como
alcalde Municipal, fueron llevadas a cabo para el período comprendido entre
enero del 2004 a diciembre de 2007, porque, como se dijo, el alcalde que lo
antecedió finalizó el período el 31 de diciembre de 2003 y, en estas
condiciones, no le era aplicable la disposición contenida en el artículo
transitorio de del Acto Legislativo No. 2 de 2002, pues éste se refiere a
aquellos alcaldes que inicien su período entre la vigencia del acto legislativo
(7 de agosto de 2002) y el 31 de diciembre de 2003, circunstancia que fue
alegada mas no probada por el demandante”.
De igual manera,
al resolver el caso del Municipio de Palmira el Consejo de Estado expuso:
“En las elecciones de 29 de octubre de 2000, fue elegido como
Alcalde de Palmira el señor  Miguel Antonio Motoa Kuri, para el período
2001-2003). Se resalta que el día de las elecciones estaba como titular de la
Alcaldía el señor Calle Forero, cuyo período finalizaba el 31 de diciembre de
2000, luego entonces, no cabe duda que el período del electo Motoa Kuri
finalizaba el 31 de diciembre de 2003; la circunstancia de la renuncia del
Alcalde anterior, esto es, la del señor Calle Forero cuya aceptación se produjo
el 30 de noviembre de 2000, mediante Decreto Departamental 0721, hecho que
sucedió cuando ya había sido elegido el Alcalde del período 2001-2003 no puede
originar un período atípico. Ahora, pese a que el señor Miguel Antonio Motoa
Kuri, alcalde electo para el período 1º de enero de 2001 a 31 de diciembre de
2003, tomó posesión del cargo el día 15 de diciembre de 2000, ante la
declaratoria de vacancia absoluta del cargo de alcalde que hiciera el
Gobernador, tal diligencia, contentiva de una situación de hecho, no tiene la
virtud de generar  la atipicidad de un período”.
Finalmente, al
resolver en relación con el caso del Municipio de Ocaña (Norte de Santander) el
Consejo de Estado manifestó:
“En las elecciones de 29 de octubre de 2000, fue elegido como
Alcalde del Municipio de Ocaña el señor Francisco Antonio Coronel Julio, para
el período 2001-200. Se resalta que el día de las elecciones estaba como
titular de la Alcaldía el señor Rodríguez Martínez, cuyo período finalizaba el 31
de diciembre de 2000, luego entonces, no cabe duda que el período del electo
Coronel Julio finalizaba el 31 de diciembre de 2003; la circunstancia que
mediante Decreto No. 1285 de 14 de noviembre de 2000, se hubiese declarado la
vacancia absoluta del cargo de Alcalde, que desempeñaba el señor José Aquiles
Rodríguez Martínez, tal hecho que sucedió cuando ya había sido elegido el
Alcalde del período 2001-2003 no puede originar un período atípico. Ahora, pese
a que el señor Francisco Antonio Coronel Julio, alcalde electo para el período
1º de enero de 2001 a 31 de diciembre de 2003, tomó posesión del cargo el día
20 de diciembre de 2000, ante la declaratoria de vacancia absoluta del cargo y
el llamamiento para ocupar el mismo que le hiciera el Gobernador, según se
constata de la posesión, tal diligencia, contentiva de una situación de hecho
no tiene la virtud de generar  la atipicidad de un período”.
Concluye así la
Sala que la sentencia de 1º. de septiembre de 2005, proferida por la Sección
Quinta del Consejo de Estado, impugnada vía acción de tutela, contiene una
decisión diametralmente opuesta a las tres (3) decisiones – una anterior y dos
posteriores – a las cuales se ha hecho alusión. Si existen unos mismos
supuestos de hecho, las razones de derecho debieron ser las mismas; es decir,
que si en las sentencias proferidas en septiembre 02 de 2004, noviembre 17 y en
diciembre 1º. de 2005 por la misma Sección, se consideró que eran típicos los
períodos de los alcaldes cuando la vacancia absoluta se presentó con
posterioridad a la celebración de las elecciones generales, en el caso “sub
examine” decidido por el Consejo de Estado el 1º. de septiembre de 2005 y
que era similar, ha debido concluirse igualmente de dicha manera. Sin embargo,
en este caso se concluyó que el periodo era atípico frente a una vacancia
absoluta dada con posterioridad a las elecciones generales territoriales.
Al
proceder de la manera indicada, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha
resuelto en forma opuesta situaciones similares, sin que se pueda conocer las
razones objetivas que determinaron el sentido de tales decisiones. Era entonces
necesario que el Consejo de Estado hubiere referido a los precedentes de la
misma Sección haciendo explícito bajo argumentos razonables y fundados los
motivos que le llevaban a abandonar la ratio decidendi anterior, para
así desechar toda posibilidad de arbitrariedad y propender por el acatamiento
del principio de igualdad frente a las decisiones judiciales[104].
Por ende, al no hacerse explícito el cambio del precedente y al haber retomado
dicho precedente en decisiones posteriores a la cuestionada se violó el derecho
a la igualdad en las decisiones judiciales[105].
Sobre el punto
que se analiza, la Corte Constitucional en sentencia SU.120 de 2003[106],
al abordar el derecho a la igualdad en las decisiones judiciales, señaló: “De
modo que la evidente similitud mostrada en los casos referidos en esta
providencia conduce a esta Corte a sostener que la accionada estaba en la
obligación de aplicar en todos ellos la misma interpretación razonable, esto
es, el criterio que le ha permitido conceder a los extrabajadores la
actualización de su mesada pensional con fundamento en las previsiones de la
Ley …, según la edad requerida para acceder a la prestación, haya sido
alcanzada antes o después del 1° de abril de 1994, porque:… No obstante,
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia les negó a los
señores … el derecho a actualizar su primera mesada pensional:… Sea
menester añadir que el mandato de aplicar la ley de manera general y uniforme
–artículo 13 C. P.- está dirigido a todos los jueces y magistrados, singulares
y colegiados, de manera que los cambios de jurisprudencia, además de objetivos
y razonables, deben sopesar los efectos que sus modificaciones ocasionan en los
intereses en litigio. Porque mientras para la accionada fallar en uno o en otro
sentido puede no tener trascendencia, siempre que ambos sentidos se encuentren
explicados, para el pensionado hacerse acreedor a una o otra decisión significa
la cabal efectividad de sus derechos sociales. De manera que no puede entender
por qué, estando en las mismas circunstancias que las suyas, otro pensionado,
en tanto él no, podrá mantener el poder adquisitivo de su pensión.”.
Con fundamento
en lo precedentemente expuesto, habrá de revocarse el fallo del 11 de octubre
de 2006, mediante el cual la Sección Primera, Sala de lo Contencioso
Administrativo del H. Consejo de Estado negó por improcedente la tutela
impetrada y, en su lugar, concederá el amparo solicitado por el accionante en
cuanto a los derechos al debido proceso, a la igualdad y al ejercicio de sus
derechos políticos. En consecuencia, dejará sin efecto tanto la sentencia
proferida el 10 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Norte
de Santander, como la sentencia del 1º. de septiembre de 2005 emanada de la
Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mediante las cuales se había declarado la nulidad parcial del acto de elección
del actor como alcalde municipal de Sardinata (Norte de Santander), del 31 de
octubre de 2003, acto a través del cual se declaró que el periodo del entonces
alcalde electo comprende desde el 1º. de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre
de 2007.
De igual manera, a título de restablecimiento de los
derechos fundamentales conculcados al actor, se ordenará su reintegro al cargo
de alcalde municipal de Sardinata (Norte de Santander), con el fin de que pueda
culminar su período constitucional, sin que se requiera que haya de tomar
nuevamente posesión del aludido cargo por cuanto, de lo que se trata, es de
continuar en el ejercicio del mismo, en cumplimiento del mandato popular que
recibiera en los comicios electorales llevados a cabo el 26 de octubre de 2003.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR, por las razones expuestas, el fallo
proferido el 11 de octubre de 2006, por medio del cual la Sección Primera, Sala
de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado negó por improcedente
la acción de tutela incoada por José Martiniano Bacca Molina, por cuanto en las
específicas condiciones del caso “sub examine”, la acción de tutela
contra providencias judiciales sí resulta excepcionalmente procedente y, en su
lugar CONCEDER el amparo solicitado.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN
EFECTOS tanto la
sentencia proferida el 10 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo
de Norte de Santander, como la sentencia del 1º. de septiembre de 2005 emanada
de la Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo del H. del Consejo
de Estado, mediante las cuales se había declarado la nulidad parcial del acto
de elección del Señor JOSÉ MARTINIANO BACCA MOLINA como alcalde municipal de
Sardinata (Norte de Santander), del 31 de octubre de 2003, acto a través del
cual se declaró que el periodo del actor comprende desde el 1º. de enero de
2004 hasta el 31 de diciembre de 2007.
Tercero.- ORDENAR, a título de restablecimiento de los derechos fundamentales
conculcados al ciudadano José Martiniano Bacca Molina, que sea reintegrado a su
cargo de alcalde municipal de Sardinata (Norte de Santander), para que – sin
necesidad de nueva posesión – pueda culminar su período constitucional, de
conformidad con el mandato popular que le fuera conferido en los comicios
electorales llevados a cabo el 26 de octubre de 2003. Para estos efectos
infórmese a la Organización Nacional Electoral.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia T-117 de 2007.
Sala Novena de Revisión. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
1 Corte Constitucional. Sentencia T-501 de 21 de agosto
de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. “En el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente fue negada reiteradamente la propuesta que
buscaba circunscribir la expresión "autoridades públicas", que
aparece en el texto del artículo 86 de la Constitución, de manera que sólo
cobijara a las "autoridades administrativas". En el proyecto de
articulado presentado por la Comisión I a la Plenaria no se acogió la
pretendida limitación del alcance del derecho de amparo o de la acción de
tutela a las autoridades administrativas (Proyecto No. 67, artículo 62 Misael
Pastrana Borrero, Augusto Ramírez Ocampo, Carlos Rodado Noriega, Hernando Yepes
Alzate y Mariano Ospina Hernández. Gaceta Constitucional No. 23) y, por el
contrario, adoptó la fórmula  amplia de incluir como sujeto pasivo de dicha
acción a cualquier autoridad pública. Igualmente, en el curso del segundo
debate en Plenaria, se presentó una propuesta sustitutiva en el sentido de
restringir a las acciones u omisiones de las autoridades administrativas la
interposición de la acción de tutela cuando éstas vulneren o amenacen vulnerar
los derechos fundamentales, la cual fue nuevamente  derrotada al aprobarse
definitivamente  el actual artículo 86 de la Constitución Política. (Propuesta
sustitutiva presentada por los honorables constituyentes Hernando Yepes Arcila,
Rodrigo Llorente Martínez, Carlos Rodado Noriega, Mariano Ospina Hernández y
María Garcés Lloreda. Gaceta Constitucional No. 142 p.18)”.
[4] M.P. Jaime Córdoba Triviño. “… si bien es cierto
que algunos delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente consideraban que
la tutela no debía proceder contra sentencias judiciales, también lo es que la
gran mayoría participó de la idea de consagrar una acción que  -como el amparo
en España o el recurso de constitucionalidad en Alemania-  pudiera proceder
contra las decisiones judiciales. En este sentido es importante recordar que la
propuesta presentada por un conjunto de delegatarios destinada a restringir en
el sentido que se estudia el ámbito de protección de la acción de tutela,
resultó amplia y expresamente derrotada por la mayoría con el argumento,
claramente expuesto en el debate, según el cual impedir la tutela contra
decisiones judiciales podría crear un ámbito de impunidad constitucional y
reduciría la eficacia de los derechos fundamentales a su simple consagración
escrita[4].”
[5] T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992,
T-474 de 1992, entre otras.
[6] M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Sentencia C-543/92.
[8] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[9] La Corte señala que se incurrió en una conducta a
todas luces reprochable y no se cuenta recurso diferente a la acción de tutela
para lograr el respeto del derecho de acceso a la justicia y un debido proceso.
El asunto tratado consistió en la abstención de tramitar asunto que ha debido
tramitarse y sin embargo fue archivado.
[10] La Corte aludió a la existencia de un error
manifiesto. Señaló la existencia de una vía de hecho susceptible de control a
través de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento
objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la
violación de los derechos de la persona. El caso consistió en la afectación de las garantías procesales a
progenitora en trámite de declaración de estado de abandono y homologación de
adopción de menor hijo.
[11] La Corte encuentra la violación del debido proceso y
del derecho de defensa, recalcando en que resulta evidente la extralimitación
de funciones del juez. Caso: negación de un recurso con fundamento en un
requisito jurídicamente inexistente.
[12] Las actuaciones judiciales cuya ostensible desviación
del ordenamiento jurídico las convierte -pese a su forma- en verdaderas vías de
hecho, no merecen la denominación ni tienen el carácter de providencias para
los efectos de establecer la procedencia de la acción de tutela. No es el
ropaje o la apariencia de una decisión sino su contenido lo que amerita la
intangibilidad constitucionalmente conferida a la autonomía funcional del juez.
Caso: desconocimiento de la calidad de representante y no permisión del
ejercicio del derecho de defensa que vulneró el debido proceso y no hizo
posible el derecho a impugnar las decisiones judiciales.
[13] Acto desprovisto de toda justificación jurídica que
configura lo que se conoce como "vía de hecho". Caso: falta de
respuesta a la petición de una prueba considerada pertinente e indispensable.
Principios de publicidad, contradicción y defensa como supuesto de la presunción
de inocencia y del debido proceso penal.
[14] La cosa juzgada como resultado de una vía de hecho
pierde su valor de decisión intangible y poco vale como cosa juzgada. Caso:
evidentes errores al amparo de equivocada aplicación de norma y con la cual
desconoció el derecho de defensa. La parte demandada cumplió el deber procesal
de consignar las mesadas debidas al momento de contestar la demanda y esa
conducta legitimaba el derecho a contestar la demanda y proponer las
excepciones así como el deber del juez de resolver sobre los medios de defensa
interpuestos en  oportunidad.
[15] En esta decisión se señaló que si la jurisdicción y
la consiguiente atribución de poder a los diferentes jueces, se hace con miras
a la aplicación del derecho a las situaciones concretas y a través de los
cauces que la ley determina, una modalidad de ejercicio de esta potestad que
discurra ostensiblemente al margen de la ley, de los hechos que resulten
probados o con abierta preterición de los trámites y procedimientos
establecidos, no podrá imputarse al órgano ni sus resultados tomarse como
vinculantes, habida cuenta de la "malversación" de la competencia y
de la manifiesta actuación ultra o extra vires de su titular. Si este
comportamiento  - abultadamente deformado respecto del postulado en la norma -
se traduce en la utilización de un poder concedido al juez por el ordenamiento
para un fin no previsto en la disposición (defecto sustantivo), o en el
ejercicio de la atribución por un órgano que no es su titular (defecto
orgánico), o en la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos
determinantes del supuesto legal (defecto fáctico), o en la actuación por fuera
del procedimiento establecido (defecto procedimental), esta sustancial carencia
de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una
manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario
judicial, aparejará su descalificación como acto judicial. El control
constitucional de la vía de hecho judicial, no obstante ser definitivamente
excepcional y de procedencia limitada a los supuestos de defectos sustantivos,
orgánicos, fácticos o procedimentales, en que se incurra en grado absoluto, es
tanto de forma como de fondo, pues su referente es la arbitrariedad que puede
ser tanto formal como material. Caso: violación del principio de congruencia y
del derecho de defensa por extensión de condena de perjuicios moratorios toda
vez que no aparece condena por concepto de corrección monetaria ni del escrito
de estimación de perjuicios se deduce el lucro cesante en cierta cantidad.
[16] Se sostuvo en esta sentencia que el error en el
juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible,
flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la
decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora
de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de
un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario
al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial,
aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que
son titulares las otras jurisdicciones. Caso: vía de hecho por omisión del juez
en estimar el material probatorio.
Derechos de los niños a la integridad física, la
salud y a la libre expresión de su opinión.
La acción de tutela y la custodia y cuidado personal
de los menores.
[17] Constituye vía de hecho y viola el debido proceso y
el acceso a la justicia la negativa de un juez a permitir que una entidad
territorial evite el remate de un bien de uso público. defensa de los bienes de
uso publico (caso de Santa María del Lago).
[18] Caso: violación del principio de no reformatio in
pejus.
[19] Caso: vía de hecho por no aplicación en sanción
disciplinaria de norma mas favorable. Aplicación de norma derogada.
[20] Caso: doble condena por una causa jurídica. No
integración del litisconsorcio necesario en sustitución pensional.
[21] Caso: ignorancia de circunstancia de atenuación
punitiva. Tribunal reconoce ante juez de tutela error cuantitativo en condena.
Imposición de pena mayor a la ordenada por el legislador.
[22] Caso: el derecho del defensor a examinar el
expediente es presupuesto del pleno ejercicio del derecho a la defensa técnica
del sindicado. El poder correccional del funcionario judicial es reglado y no
le otorga discreción a quien lo ejerce para escoger la sanción que a bien
tenga. Cuando se altera significativamente la igualdad entre las partes durante
la etapa inquisitiva de un proceso penal, resulta violado el derecho a que se
respeten las formas constitucionales de esa clase de procesos.
[23] Caso: omisión de apreciación de pruebas.
[24] Caso: juzgamiento bajo régimen procesal y sustancial
reservado para los mayores de edad a quien era menor cuando transgredió la ley
penal. El juzgado penal del circuito violo el derecho al debido proceso, pues
desconoció las formas propias del juicio y al juez natural.
[25] Caso: violación del principio de favorabilidad penal.
[26] Caso: vulneración del debido proceso al proferirse
decisión al termino de un proceso en que careció de defensa técnica dado que
los jueces no le notificaron las decisiones relativas a la practica de pruebas,
al cierre de la investigación, al proveído acusatorio y a la sentencia condenatoria
pese a que en el expediente se señalaba el lugar en el cual podía ser
encontrado. Adicionalmente el abogado de oficio se limito exclusivamente a
asistir a la audiencia publica sin cumplir diligentemente con los deberes de
defensa que le impone su cargo.
[27] Caso:
inviolabilidad de votos y opiniones de los Congresistas. Vía de hecho
prospectiva.
[28] Caso: emplazamiento a quien no estaba debidamente
identificado y declaración de persona ausente al sindicado de condiciones
civiles y personales desconocidas en el proceso.
[29] Caso: derechos de los pueblos indígenas. Vía de hecho
por interpretación de los fallos de la Corte Constitucional contraria a los
derechos fundamentales. Obligatoriedad de los fallos de la Corte Constitucional.
Unidad de la jurisdicción constitucional.
[30] Caso: vía
de hecho consecuencial. Nombramiento
de defensor de oficio pues se le proceso como persona ausente a pesar de que
entre un periodo determinado estuvo privado de la libertad en la cárcel. Razonable esfuerzo por ubicar el paradero de un
procesado. Grave incumplimiento del Estado en sus deberes
constitucionales. Violación del derecho de defensa. Obligación del juez de
garantizar un juicio justo.
[31] Caso: vía de hecho por falta de consideración de la
excepción de inconstitucionalidad frente a una norma evidentemente contraria a
la Constitución.
[32] Caso: la vía de hecho en materia de interpretación
judicial. Desconocimiento de los principios de igualdad de trato y favorabilidad.
Desconocimiento de la convención colectiva como fuente formal del derecho y
acto de naturaleza solemne.
[33] Carácter excepcional de la acción de tutela contra
las vías de hecho judiciales.
[34] Procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Valoración de pruebas e interpretación de normas.
Valor normativo del precedente constitucional. Enriquecimiento ilícito de
particular.
[35] Eficacia de la casación para la protección de
derechos fundamentales. Deber de protección de los derechos fundamentales en
casación. Vía de hecho por exceso ritual manifiesto.
[36] Caso: vía de hecho dentro del proceso de reintegro
por fuero sindical. Ningún trabajador amparado por dicha garantía puede ser
despedido, ni desmejorado, ni trasladado sin que previamente se haya procedido
a levantar el fuero sindical mediante la solicitud que al efecto debe elevar el
empleador ante el juez del trabajo.
[37] Caso:
identificación e individualización del sindicado y vinculación al
proceso penal. Debido proceso y derecho de defensa.
[38] Caso: violación del principio no reformatio in
pejus.
[39] Procedencia en forma estrictamente excepcional de la
acción de tutela.
[40] Caso: vía de hecho por reforma del fallo de tutela
durante el tramite del desacato.
[41] Caso: rechazo de demanda laboral por aspectos
formales que desconoce el principio de favorabilidad laboral respecto de unos
pensionados.
[42] Procedencia excepcional de la acción de tutela contra
acciones u omisiones judiciales.
[43] Caso: negativa
de indexación de la primera mesada pensional.
[44] Procedibilidad
excepcional de la acción de tutela contra providencias que resuelvan un recurso extraordinario especial de revisión
contra una sentencia de pérdida de la investidura de un Congresista.
[45] Correspondió a la Corte determinar si el Consejo de
Estado incurrió en vía de hecho y, por ende, si vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso, de acceso al ejercicio de cargos y funciones
públicas, de ejercicio y control del poder político, al trabajo, al libre
desarrollo de la personalidad y a la libertad de expresión, al despojar de su
investidura de Senador de la República y posteriormente al confirmar esa
decisión, al resolver el recurso extraordinario de revisión instaurado por el
afectado.
[46] Caso: está demostrado que el juez accionado condenó
al actor a 28 meses de prisión por hechos que éste no cometió y aunque acepta
la situación, insiste en mantener la condena y la consiguiente orden de
captura, hasta que resuelva en contrario el juez de revisión.
[47] Caso: en los casos de reestructuración de pasivos de
entidades públicas, la administración tiene el deber de acudir previamente ante
el juez laboral cuando quiera que sea necesario suprimir un cargo que viene
siendo ocupado por un trabajador aforado.
[48] Causales especiales para la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales.
[49] Caso: la vía de hecho por la omisión de notificación
al procesado privado de la libertad .
[50] Jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de
la tutela respecto a providencias judiciales que configuren vías de hecho.
[51] Caso: la no admisión de la acción de tutela contra
providencias de la Corte Suprema de Justicia vulnera derechos fundamentales de los ciudadanos.
[52] Caso: interpretación no ajustada a la
realidad probatoria en el incidente: La Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, incurrió en una vía de hecho.
[53] Caso: el
mismo Consejo de Estado admitió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
no se había pronunciado sobre las excepciones de falta de competencia y
cláusula compromisoria, planteadas por aquéllas, pero sí lo hizo en relación
con las excepciones previas planteadas por el Banco de la República; y
equivocadamente estimó que, en virtud del artículo 311 del C.P.C. , era
competente para entrar a resolverlas, incurriendo de esta forma en una vía de
hecho por defecto orgánico.
[54] Caso: la prueba no valorada, era la que contenía los
dos hechos que la propia sentencia atacada exigía  como probados. El fallo
atacado negó la valoración de una prueba relevante para identificar la
veracidad de los hechos puestos a su conocimiento.
[55] Caso: debido proceso en caso de empleado nombrado en
provisionalidad en cargo de carrera administrativa.
[56] Caso: derecho al debido proceso, defensa técnica y
libertad del condenado a pena privativa de la libertad sin beneficio de
excarcelación vinculado y condenado como persona ausente sin haber contado con
defensa técnica por el nombramiento de defensor de oficio que no era abogado.
[57] Sentencia T-522/01.
[58] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01;
T-1625/00 y  T-1031/01.
[59] T-1044 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[60] T-658 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[61] Sentencias T-909 de 2006, T-955 de 2006,
T-966 de 2006, T-1044 de 2006 y T-1068 de 2006.
[62] Apartes
citados en la sentencia T-1068 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[63] T-1044
de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[64] T-1044 y T-1068 de 2006. Consúltese también la sentencia T-275 de
2005, sobre desconocimiento de ratio decidendi con efectos erga omnes.
[65] T-1068
de 2006.
[66] T-284 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[67] T-254
de 2006, SU.640 de 1998, SU.168 de 1999, SU.1720 de 2000.
[68] M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[69] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Esta decisión es citada y acogida en la sentencia T-254 de
2006.
[70] Sentencia
C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[71] T-492 de 2003. Cita la
sentencia T-960 de 2002. También puede consultarse la sentencia T-461 de 2003.
[72] T-249 de 2003. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[73] T-569
de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[74] T-658 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[75] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[76] Sentencia C-104 de 1993. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[77] T-048 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[78] Sentencia C-104 de 1993. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[79] T-698 de 2004.
[80] Consúltese
a este efecto también la sentencia T-330 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[81] T-698 de 2004.
[82] T-895 de 2005,  T-1080 de 2005, T-104 de
2006, T-153 de 2006,  entre otras.
[83] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[84] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[85] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[86]
Debe precisarse, que otras sentencias citadas por la Sección
Quinta del Consejo de Estado (Nota al pie, página 23 y página 29 de la
sentencia de fecha 16 de marzo de 2006, radicado interno 3855)
como soporte de su decisión no podrán ser valoradas en la medida que la C-449
de 1997 no existe y las sentencias C-923 de 1999, C-1316 de 2000 y C-1380 de
2000 existen pero no refieren ni desarrollan el tema concreto de los periodos
individuales.
[87] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88] Ms. Ps. Eduardo Cifuentez Muñoz y José Gregorio
Hernández Galindo.
[89] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[90] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[91] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[92] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[93] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[94] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[95] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[96] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[97] Sentencia del 22 de
julio de 2004. Expediente No. 3389.
[98]T-960 de 2003, T-424 de 2004 y C-822 de 2004.
[99] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Acción de tutela instaurada por Raúl José Coronel Gil
y Griceria del Carmen Robles Castillo contra la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
[100] Debe recordarse que no
sólo obliga la parte resolutiva de las sentencias de constitucionalidad sino
también la parte motiva que tenga conexión estrecha, directa e  inescindible
con la parte resolutiva. C-037 de 1996.
[101] Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN,
Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos mil cuatro (2004), Radicación numero:
41001-23-31-000-2003-1242-01(3458).
[102] Radicación 3601. Consejero ponente Dr. Filemón
Jiménez Ochoa. Decisión que además fue firmada por los Consejeros Reinaldo
Chavarro Buritica, María  Nohemí Hernández Pinzón, Darío Quiñones Pinilla,
Nestor Castillo Varilla (Conjuez). Salvamentos de voto de Reinaldo Chavarro
Buritica y María Nohemí Hernández Pinzón. Sentencia suministrada por la
Relatoría del Consejo de Estado.
[103] Radicación 3737. Consejero ponente Dr. Filemón
Jiménez Ochoa. Decisión que además fue firmada por los Consejeros Reinaldo
Chavarro Buritica, Darío Quiñones Pinilla, Nestor Castillo Varilla (Conjuez).
Salvamentos de voto de Reinaldo Chavarro Buritica y María Nohemí Hernández
Pinzón. La Consejera María  Nohemí Hernández Pinzón, estaba ausente por
comisión. Sentencia suministrada por la Relatoría del Consejo de Estado.
[104] T-698 de
2004.
[105] En la sentencia T-698 de 2004, se reiteró que para
efectos de separarse del precedente horizontal debe en primer lugar referirse al precedente anterior y en segundo lugar
brindar un argumento suficiente para el abandono o cambio si pretende fallarse
en sentido contrario al anterior bajo situaciones fácticas similares, para así
“conjurar la arbitrariedad y asegurar el respeto al principio de igualdad”[105].
[106] M.P. Alvaro
Tafur Galvis.