T-570-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-570/95
DERECHO DE
PETICION-Proyecto de
resolución
Se afirma que la
petición se ha tramitado en debida forma y que el acto administrativo de
reconocimiento con el proyecto respectivo, se encuentra en la división de
reconocimiento para la firma y posterior radicación; lo cual implica la no
existencia de una respuesta, y en consecuencia, la violación del derecho del
peticionario, pues es evidente que ha transcurrido un tiempo más que razonable
para que la entidad se hubiese pronunciado.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Resolución
de solicitudes
Esta Sala no
comparte las consideraciones, en cuanto a que se produjo el fenómeno del
silencio administrativo negativo, lo cual permite al ciudadano acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar la nulidad del acto
presunto, pues es claro que la omisión de la Administración no exime a ésta de
la obligación constitucional de responder las solicitudes que presentan ante
ella los particulares, por cuanto ello significaría el desconocimiento del
derecho de petición, ya que las autoridades no se sentirían obligadas a emitir
respuesta alguna, que se entendería dada a pesar de que en realidad no se
hubiera surtido la correspondiente actuación de la administración, y el acto
ficto, supuestamente cumpliría con ese cometido, sin obligarla a desplegar
ningún esfuerzo, a pesar de ser la directa responsable de satisfacer el derecho
fundamental que le asiste a los ciudadanos, lo cual de paso desconocería la
razón de ser de la administración pública.
Ref.: Expediente
No. 77341
Actor:
Rubén Darío
Ortega
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C.,  diciembre primero (01)  de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala de Revisión
en asuntos de tutela, integrada por los Honorables Magistrados VLADIMIRO
NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve las sentencias relacionadas con la acción de tutela de la referencia,
proferidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, de fecha 16 de
junio de 1995 y por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, de 25 de
julio de 1995.
El expediente llegó
a conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte  Constitucional por
insistencia que formuló el Defensor del Pueblo, en ejercicio de sus
competencias y en virtud de  lo ordenado por el artículo 33 del Decreto 2591 de
1991, conforme a los artículos 86 de la Carta Política, 33 del Decreto  2591 de
1991 y 49 del Acuerdo 05 de 1991, la Sala de Selección eligió para su revisión
la presente acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
La Petición
El ciudadano Rubén
Darío Ortega, inició acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión,
señalando que el día 24 de mayo 1994, solicitó la reliquidación de su pensión
de jubilación, después de cumplir 14 meses de haberse retirado de su último
empleo, sin que hasta la fecha de la presentación de la acción, la entidad se
haya pronunciado. Solicita que se le protejan los derechos fundamentales de
petición y seguridad social y en consecuencia se ordene a la entidad elaborar
la reliquidación de la pensión de jubilación y decretar el pago oportuno de la
mesada con su inclusión en nómina, igualmente que se le informe a su dirección,
Calle 25F 17-2 Barrio Santander en la ciudad de Cúcuta.
B. Los hechos de
la demanda
Expone el
peticionario Rubén Darío Ortega, que de conformidad con la legislación vigente
y luego de cumplir 14 meses de haberse retirado de la última entidad en la cual
trabajó, presentó solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación,
causada en el mes de mayo de 1994, en la seccional de Cúcuta de la Caja
Nacional de Previsión; la entidad inicialmente, a través de resolución No.
35407/93, le reconoció pensión equivalente a un salario mínimo, suma
insuficiente para la subsistencia  de él y su familia.
II. La
decision de primera instancia
El Tribunal Superior
de Cúcuta, Sala Laboral, en sentencia de 16 de junio de 1995, resolvió tutelar
el derecho de petición impetrado por el actor Rubén Darío Ortega en contra de
la Caja Nacional de Previsión Social y ordenó a la entidad que en el término de
diez (10) días hábiles, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia profiriera
el acto administrativo resolviendo la petición elevada por el tutelante, con
base en las siguientes consideraciones:
"La Honorable
Corte Constitucional se ha pronunciado reiteradamente sobre el carácter de
fundamental del derecho de petición y expresamente en sentencia de febrero 24
de 1995, al referirse al término para resolver solicitudes, ha establecido que
el núcleo esencial de este derecho está determinado por la pronta respuesta o
resolución a lo pedido, respuesta que se entiende dada cuando se resuelve de
fondo la cuestión planteada, sin importar si es en favor o en contra de las
pretensiones del solicitante y en la efectiva notificación del acto a través
del cual, la administración resuelve la petición presentada.
Es así como, en
relación con el término que tiene la administración para dar respuesta a las
peticiones, manifiesta que la Constitución defirió en el legislador la facultad
de fijarlo; y por tanto, el encargado de señalar como ha de ejercitarse este
derecho y eventualmente en las organizaciones privadas, para dar respuesta a
las solicitudes elevadas ante ellos, con el fin de garantizar la pronta
resolución.
El artículo 6o. del
Código Contencioso Administrativo establece que las peticiones de carácter
general o particular, se resolverán o contestarán dentro de los 15 días
siguientes a la fecha de su recibo. Así mismo, prevé que en ese mismo término
la administración debe informar al solicitante, cuando sea del caso, su
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, explicando los motivos y
señalando el término en el cual se producirá la contestación, norma que por lo
general no se cumple en ninguna entidad, hecho que se traduce en un
desconocimiento del derecho de petición. Que algunos autores han considerado
que el término que tiene la administración para contestar una solicitud, cuando
no lo ha podido hacer en el lapso de los quince (15) días señalados en el
artículo 6o. del Código Contencioso Administrativo, es el término para la
configuración del silencio administrativo negativo, es decir, tres (3) meses,
pues, transcurrido dicho lapso, se entiende denegada la solicitud, según lo
establece el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo.
Con fundamento en lo
expuesto, no es válida la conducta de las entidades públicas que, argumentando
cúmulo de trabajo, la espera de documentación que no le correspondía aportar al
solicitante, etc., retardan injustificadamente una respuesta, pues ello, a
todas luces desconoce el derecho de petición. En este punto, es necesario tener
en cuenta que el peticionario no debe correr con la negligencia y falta de
organización de algunas entidades públicas y de sus funcionarios, quienes
amparados en la falta de una norma que imponga términos precisos para resolver,
se abstienen de contestar rápida y diligentemente, hecho este que no sólo causa
perjuicios al solicitante sino a la administración misma.
Igualmente expone el
a-quo que:
Igualmente en
comunicación de fecha 13 de junio de 1995, vista a folio 13, suscrita por la
Directora Seccional de la Caja Nacional, manifiesta que la Resolución
(Proyecto) por la cual se resuelve la petición de reliquidación hecha por el
accionante se encuentra para revisión, firmas y posterior radicación, 'es decir
hasta el momento no se ha expedido formalmente el respectivo acto
administrativo'.
De acuerdo a lo
anteriormente consignado, se considera que se ha violado por parte de dicha
entidad el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución
Nacional, ya que es un hecho cierto e inequívoco que tal vulneración ha tenido
existencia por cuanto la demandada CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL no dió
respuesta a la solicitud formulada por el peticionario de reliquidación
pensional desde el mes de mayo de 1994; es decir, ha transcurrido más de 12 meses
sin que se haya dado contestación alguna por parte de la tutelada y que se
acepta por la misma entidad. De donde puede colegirse que se ha registrado
vulneración al derecho de petición al no darse observancia a tal precepto, y
por consiguiente debe protegerse este específico derecho por lo que se habrá de
conminar a la CAJA NACIONAL para que dentro del término de diez (10) días
contados a partir de la ejecutoria del presente proveído, profiera el acto
administrativo que resuelva la petición elevada por el recurrente.
III. LA IMPUGNACION
Mediante apoderado
judicial y dentro del término de impugnación, la entidad censura la decisión,
argumentando, que en ningún momento violó el derecho de petición del titular de
la presente acción, ya que ella ha sido tramitada legalmente y al momento de
interponer la acción, el expediente contentivo de la reliquidación de la
pensión, se encontraba en la División de Reconocimiento con la resolución
respectiva, pendiente de firma y radicación; solicita se revoque el numeral
primero de la sentencia de tutela.
IV. LA DECISION DE SEGUNDA INSTANCIA
La Corte Suprema de
Justicia Sala de Casación Laboral, el 25 de julio de 1995, al resolver la
impugnación, revocó la decisión judicial de fecha 16 de junio de 1995 del
Tribunal Superior de Cúcuta, contra la Caja Nacional de Previsión, con base en
los siguientes razonamientos:
"Del estudio de
las diligencias no se desprende quebrantamiento del derecho de petición que
fuera tutelado por el Tribunal.
En efecto, ha sido
criterio reiterado de esta Sala el de que en aquellos casos en que transcurrido
el término indicado por la ley para que la Administración se pronuncie frente a
una petición formulada y no lo hace debe entenderse que su respuesta fue
negativa y, por tanto, agotado el procedimiento ante ella.
En ese orden, en
manera alguna resulta vulnerado el derecho de petición, dado que fue la misma
ley la que reguló la forma como debía interpretarse el silencio de un ente
administrativo ante la solicitud elevada por el interesado.
De suerte que en el
asunto examinado, una vez se extinguió el término legal y, de paso, el
procedimiento ante la Caja Nacional de Previsión Social, nació para el
solicitante la posibilidad de acudir en demanda, ante la jurisdicción
contencioso administrativa, con el fin de obtener por ese medio de defensa
judicial el reconocimiento de los derechos que hasta ahora le han sido negados.
Así las cosas, dado
que existe otro medio de defensa judicial reseñado, la tutela se torna
improcedente  conforme a lo previsto por el artículo 86 de la Constitución
Nacional y por los decretos que reglamentaron su ejercicio, sin que, de otro
lado, se esté en presencia de un perjuicio irremediable.
Las anteriores
reflexiones son suficientes para revocar la decisión impugnada y en su lugar,
negar la tutela intentada."
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de las
decisiones judiciales correspondientes al asunto de la referencia, de
conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 86 y  numeral
noveno del artículo 241, ambos de la Carta Política, desarrollados en los
artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, y en atención a la selección que se
hizo en la oportunidad establecida en la ley y en el reglamento de esta
Corporación.
B. La Materia
Según se desprende
del examen del expediente, el peticionario pretende se ordene a la entidad
demandada, dar respuesta a la solicitud de reliquidación pensional y su
correspondiente pago.
En cuanto a la
materia, esta Corporación en reiteradas ocasiones ha expuesto sobre el derecho
de petición y el término en que deben resolverse las solicitudes, lo siguiente:
"En relación
con el término que tiene la administración para dar respuesta  a las
peticiones, la Constitución defirió en el legislador la facultad de fijarlo.
Por tanto, es el legislador el encargado de señalar la forma como ha de
ejercitarse este derecho y, por supuesto, señalar el término que  tienen la
administración y, eventualmente,  las organizaciones privadas para dar repuesta
a las solicitudes  elevadas antes ellos, con el fin de  garantizar el  núcleo
esencial de este derecho, cual es,  la pronta resolución.
Si bien es cierto
que después de la promulgación de la nueva Constitución, no se ha dictado
normatividad alguna que desarrolle y regule aspectos esenciales del derecho de
petición, sí existe una regulación que fue expedida con anterioridad a su
vigencia y que aún rige la materia, pues la expedición de la nueva Carta, no
derogó la legislación existente. Así lo determinaron la Corte Suprema de
Justicia en su momento y, esta Corporación en reiterados fallos de
constitucionalidad.
En este momento,
para establecer cuál es el término que tiene la administración  para resolver
las peticiones que ante ella se presenten, debe acudirse a los preceptos del
Código Contencioso Administrativo, al igual que a la ley 57 de 1984, en lo
pertinente.
El artículo 6o. del
mencionado código, establece que las peticiones  de carácter general o
particular, se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días
siguientes a la fecha de su recibo. Así mismo,  prevé que en ese mismo término,
la administración debe informar al solicitante, cuando sea del caso,  su
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, explicando los motivos y
señalando el término en el cual  se producirá la contestación.  Norma
que por lo general no se cumple en ninguna entidad, hecho que se traduce en un
desconocimiento del derecho de petición.
Si bien la citada
norma, no señala  cuál es el término  que  tiene la administración para
contestar o resolver el asunto planteado, después de que ha hecho saber al
interesado que no podrá hacerlo en el término legal, es obvio  que dicho
término debe ajustarse a los parámetros de la razonabilidad,  razonabilidad
que debe consultar no sólo la importancia que el asunto pueda revestir  para el
solicitante, sino los distintos trámites que debe agotar la administración para
resolver adecuadamente la cuestión planteada. Por tanto, ante la ausencia de
una norma que señale dicho término, el juez de tutela, en cada caso, tendrá que
determinar si el plazo que la administración fijó y empleó para contestar la
solicitud, fue razonable, y si se satisfizo el núcleo esencial del derecho de
petición: la pronta resolución.
Algunos autores han
considerado que el término que tiene la administración para contestar una
solicitud, cuando no lo ha podido hacer en el lapso de los quince (15) días
señalados en el artículo 6o. del C.C.A, es el término para la configuración del
silencio administrativo negativo, es decir,  tres (3) meses, pues, transcurrido
dicho lapso, se entiende denegada la solicitud, según lo establece el artículo
40 del Código Contencioso.  En opinión de la Sala,  éste podría ser un criterio
que podría tenerse en cuenta, sin embargo, deben analizarse otros factores,
como por ejemplo,  la complejidad de la solicitud, pues no debe olvidarse que
la figura del silencio administrativo negativo, es sólo un mecanismo que el
legislador ha puesto al alcance del solicitante, para que sea el juez
contencioso quien  resuelva de fondo la solicitud que, por el silencio de la
administración, se presume denegada. Además, la configuración del silencio
administrativo, no exime a la administración de su obligación de resolver la
petición."[1]
En cuanto a la
oportunidad para resolver las peticiones presentadas ante las autoridades
públicas, la Corte ha expresado:
“De su texto se
deducen los límites y alcances del derecho: una vez formulada la petición, de
manera respetuosa, cualquiera que sea el motivo de la misma, bien sea
particular o general, el ciudadano adquiere el derecho a obtener pronta
resolución.
Puede afirmarse que el
derecho fundamental sería inocuo si sólo se formulara en términos de poder
presentar la respectiva petición. Lo que hace efectivo el derecho es que
la petición elevada sea resuelta rápidamente. De nada serviría el derecho
de petición, si la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las
autoridades de proferir pronta resolución. Desde luego, no puede tomarse como
parte del derecho de petición una prerrogativa que lleve forzosamente a que la
administración defina de manera favorable las pretensiones del solicitante.
Por tanto, es una
obligación inexcusable de la administración resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos, lo cual no significa una respuesta favorable
perentoriamente. Pero en cambio, puede afirmarse que su pronta resolución hace
verdaderamente efectivo el derecho de petición”.[2]
En lo atinente a la
idoneidad del otro medio de defensa judicial la jurisprudencia de la Corte ha
sostenido:
"Considera esta
Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se
refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial
..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela,
debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él
se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de
medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales
efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción
de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una
utopía".[3]
C. El caso
Concreto
Del análisis del
expediente, se deduce que la entidad demandada no ha dado respuesta a la
petición sobre la reliquidación pensional, elevada por el accionante en el mes
de mayo de 1994 a la seccional de la Caja Nacional de Previsión de la ciudad de
Cúcuta; ello se desprende del mismo informe enviado por la administración al
juez de tutela de segunda instancia, dentro del término de impugnación (folio
50 del expediente), en donde se afirma que la petición se ha tramitado en
debida forma y que el acto administrativo de reconocimiento con el proyecto
respectivo, se encuentra en la división de reconocimiento para la firma y
posterior radicación; lo cual implica la no existencia de una respuesta, y en
consecuencia, la violación del derecho del peticionario de la presente acción
de tutela, pues es evidente que ha transcurrido un tiempo más que razonable,
diecinueve (19) meses, para que la entidad se hubiese pronunciado.
De otra parte, esta
Sala de Revisión no comparte las consideraciones del ad-quem, en cuanto a que
en el presente caso se produjo el fenómeno del silencio administrativo
negativo, lo cual permite al ciudadano acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo a demandar la nulidad del acto presunto, ya que se
agotó el procedimiento ante ella, pues es claro que la omisión de la
Administración no exime a ésta de la obligación constitucional de responder las
solicitudes que presentan ante ella los particulares, por cuanto ello
significaría el desconocimiento del derecho de petición, ya que las autoridades
no se sentirían obligadas a emitir respuesta alguna, que se entendería dada a
pesar de que en realidad no se hubiera surtido la correspondiente actuación de
la administración, y el acto ficto, supuestamente cumpliría con ese cometido,
sin obligarla a desplegar ningún esfuerzo, a pesar de ser la directa
responsable de satisfacer el derecho fundamental que le asiste a los
ciudadanos, lo cual de paso desconocería la razón de ser de la administración
pública.
Por las razones
expuestas, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional revocará el
fallo de segunda instancia producido por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, de fecha 25 de julio de 1995, y en su lugar
confirmará la decisión judicial proferida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Cúcuta, de fecha 16 de junio de 1995.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia de fecha 25 de julio de 1995
por las razones expuestas, y en su lugar CONFIRMAR la sentencia de la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, de fecha 16 de junio de 1995, la cual
tuteló el derecho de petición del señor Rubén Darío Ortega, y ordenó que dentro
del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de
dicho proveído profiera el acto administrativo que resuelva la petición elevada
por el actor.
SEGUNDO. LIBRENSE, por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Sentencia T-076 de 1995 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía
[2] Cfr. Sentencia T-103 de 1995 M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero
[3] Cfr. Sentencia T-022 de 1995 M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo