C-093-18
Sentencia C-093/18
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia para pronunciarse sobre objeciones
por inconveniencia
CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-No puede ser invocado para menoscabar
derechos fundamentales, ni restringir su alcance o negar su protección efectiva
OBJECIONES PRESIDENCIALES-Trámite en el Congreso de la República
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación/OBJECION
GUBERNAMENTAL-Término para formulación
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Conformación
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Aplicación
COMISION ACCIDENTAL-Requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria relativa al
conocimiento del proyecto/COMISION ACCIDENTAL-Publicación del informe
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Requisitos en la
conformación
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Anuncio previo de votación
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA A INFORME DE
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Aplicación
DERECHOS REPRODUCTIVOS COMO DERECHOS FUNDAMENTALES-Alcance y contenido
AUTODETERMINACION REPRODUCTIVA-Alcance
DERECHOS SEXUALES Y REPRODUCTIVOS-Derecho a la autonomía reproductiva
DERECHOS
REPRODUCTIVOS COMO DERECHOS FUNDAMENTALES-Carácter inmediato y prestacional
Con todo, los derechos
reproductivos, en tanto derechos fundamentales, tienen una faceta de carácter
inmediata y una faceta prestacional que se encuentra sujeta a las reglas de la
progresividad, las cuales son aplicables, entre otras, a la garantía de
técnicas de reproducción asistida para la procreación de hijos biológicos. Por
lo tanto, la garantía de la dimensión esencial del derecho a la procreación por
medio de asistencia científica implica una obligación de no interferencia a su
acceso, que tiene un carácter inmediato, es decir, la imposibilidad de prohibir
ese tipo de técnicas. No obstante, no sucede lo mismo con la garantía de este
servicio o su acceso con cargo al SGSSS, puesto que esa dimensión tiene un
carácter prestacional y está sujeta al principio de progresividad.
DERECHOS REPRODUCTIVOS
COMO DERECHOS FUNDAMENTALES-Protección
de la autodeterminación reproductiva y el acceso a servicios de salud
reproductiva
DISCRIMINACION
CONTRA LA MUJER-Derecho a la salud reproductiva
DERECHO A LA
INFORMACION EN MATERIA REPRODUCTIVA-Reconocimiento
constitucional y bloque de constitucionalidad
DERECHOS SEXUALES Y
REPRODUCTIVOS DE LAS MUJERES-Derecho
fundamental de las mujeres a la interrupción voluntaria del embarazo como
derecho reproductivo
CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Derechos
reproductivos
TRATAMIENTOS DE
INFERTILIDAD Y TECNICAS DE REPRODUCCION ASISTIDA-Criterios de acceso/ TRATAMIENTOS DE INFERTILIDAD
Y TECNICAS DE REPRODUCCION ASISTIDA-Evolución
jurisprudencial
LINEA JURISPRUDENCIAL SOBRE EL ALCANCE DE LA ACCION DE
TUTELA EN RELACION CON TRATAMIENTOS DE INFERTILIDAD-Especial estudio sobre la infertilidad primaria y la
infertilidad secundaria/TRATAMIENTOS DE FERTILIDAD-Jurisprudencia
constitucional
La
Sala Plena encuentra que las Salas de Revisión de esta Corporación, por regla
general, han negado la garantía de tratamientos de fertilidad en la medida en
que dichos procedimientos se encuentren excluidos de los planes obligatorios de
salud.
Sin
embargo, también ha admitido que, excepcionalmente, se garanticen los
tratamientos de fertilidad cuando se presentan las siguientes circunstancias
particulares: i) se busca garantizar el principio de continuidad en la
prestación del servicio de salud; ii) de la práctica del procedimiento de
fertilidad, dependen los derechos fundamentales a la vida, la salud y la
integridad personal del paciente, supuesto que a su vez se ha concretado en
tres casos: a) en la práctica de exámenes o procedimientos diagnósticos
necesarios para precisar una condición de salud asociada a la infertilidad; b)
para el suministro de medicamentos; y c) cuando la infertilidad es un síntoma o
consecuencia de otro tipo de patologías o enfermedades, en los términos
explicados en los párrafos anteriores; y iii) cuando a partir de un análisis
basado en derechos reproductivos y otras garantías, como la libertad, la vida
privada y familiar, la salud reproductiva, el libre desarrollo de la
personalidad y la igualdad, se concluye que la imposibilidad de acceder al
tratamiento de fertilidad resulta en una afectación de tales derechos
fundamentales..
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Integración
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Dimensiones/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
EN SENTIDO ESTRICTO-Concepto/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN
SENTIDO LATO-Concepto
SALUD-Concepto
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Regímenes diferentes para financiamiento y
administración
UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Concepto
UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Contenido y alcance
DERECHO A LA SALUD-Unificación del Plan de Beneficios
SERVICIOS DE SALUD Y TECNOLOGIA-Restricciones
DERECHO
A LA SALUD-Proceso de creación y ejecución de políticas
públicas
TERAPIAS
DE REPRODUCCION ASISTIDA-Requisitos
RECURSOS
PUBLICOS ASIGNADOS A LA SALUD-Criterios de exclusión de
servicios o tecnologías de salud
PARTICIPACION DEMOCRATICA-Condición sine
qua non para el proceso de construcción de política pública
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Distinción
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Principio de eficiencia
PRINCIPIO DE EQUIDAD EN SALUD-Es
necesario para garantizar accesibilidad económica
Referencia: expediente OG-159
Revisión oficiosa de
constitucionalidad de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley número
123 de 2016 Senado - 082 de 2015 Cámara, “por medio de la cual se establecen
los lineamientos para el desarrollo de la política pública de prevención de la
infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva”.
Magistrados ponentes:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil dieciocho
(2018)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional[1],
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el
procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El
Secretario General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional
copia auténtica del proyecto de ley número 123 de 2016 Senado - 082 de 2015
Cámara, “por medio de la cual se establecen los lineamientos para el
desarrollo de la política pública de prevención de la infertilidad y su
tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva”, que fue
objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia.
II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO
El texto del proyecto de ley objetado se transcribe a
continuación:
“LEY N°.___________________________________
‘POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS LINEAMIENTOS
PARA EL DESARROLLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE PREVENCIÓN DE LA INFERTILIDAD Y SU
TRATAMIENTO DENTRO DE LOS PARÁMETROS DE SALUD REPRODUCTIVA’
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Objeto. La presente ley tiene como objeto
establecer los lineamientos para el desarrollo de la política pública de
prevención de la infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de
salud reproductiva.
ARTÍCULO 2°. Definiciones.
Infertilidad: La infertilidad es una
enfermedad del sistema reproductivo que impide lograr un embarazo clínico
después de doce (12) meses o más de relaciones sexuales no protegidas.
Técnicas de reproducción humana asistidas:
se entiende por técnicas de reproducción humana asistidas todos los
tratamientos o procedimientos que incluyen la manipulación tanto de ovocitos
como de espermatozoides o embriones humanos para el establecimiento de un
embarazo.
ARTÍCULO 3°. Política pública de
infertilidad. El
Gobierno Nacional a través del Ministerio de Salud y Protección Social
adelantará la política pública infertilidad (sic) con miras a garantizar el
pleno ejercicio de las garantías sexuales y reproductivas y su protección a
través del sistema de seguridad social en salud, en el término de 6 meses.
La política pública de infertilidad
desarrollará los siguientes componentes:
- Investigativo: Fomento de la
investigación científica, en los sectores público y privado, sobre las diversas
causas de la infertilidad y los tratamientos que podrían coadyuvar a
prevenirla, tratarla y curarla.
- Preventivo: Desarrollo integral e
interdisciplinar de estrategias de promoción y prevención de la infertilidad y
las enfermedades asociadas a la misma.
- Educativo: La educación sexual y
reproductiva incluirá la información sobre infertilidad y su abordaje
terapéutico, en temas como: hábitos de vida saludables que actúan como factores
protectores de la infertilidad sobreviniente; la relación entre las causas de
la infertilidad y otras patologías asociadas; los programas y tratamientos de
infertilidad; y otros temas relevantes para la atención integral de esta
enfermedad.
- Diagnóstico y tratamiento oportuno:
Establecimiento de esquemas de atención, diagnóstico y tratamiento oportuno
frente a la patología infertilidad; así como fomento de la formación de
profesionales de la salud en el área de la infertilidad, desde una perspectiva
integral.
- Adopción. Establecimiento de lineamientos
sociales y legales de priorización que permitan garantizar el derecho a formar
una familia a partir de la institución de la adopción a las personas
diagnosticadas como infértiles.
ARTÍCULO 4°. Tratamiento de Fertilidad. Establecida la política pública de
infertilidad en un término no superior a un año, el Ministerio de Salud y
Protección Social reglamentará el acceso a los tratamientos de infertilidad
mediante técnicas de reproducción humana asistida o Terapias de Reproducción
Asistida (TRA) conforme a los lineamientos técnicos para garantizar el derecho
con recursos públicos, bajo el enfoque de derechos sexuales y derechos
reproductivos contenidos en el modelo del Plan Decenal de Salud Pública,
cumpliendo con los siguientes criterios:
1. Determinación de Requisitos. Requisitos
como edad, condición de salud de la pareja infértil, números de ciclos de baja
o alta complejidad que deban realizarse conforme a la pertinencia médica y
condición de salud, capacidad económica de la pareja o nivel de Sisbén,
frecuencia, tipo de infertilidad.
2. Definición de mecanismos de protección
individual para garantizar las necesidades en salud y la finalidad del
servicio, y definición de la infraestructura técnica requerida para la
prestación del servicio.
3. Los demás que se consideren necesarios
para la aplicación de la ley, en el marco del interés general y la política
pública.
ARTÍCULO 5°. Investigación y prevención. El Ministerio de Salud y protección social
a través del Instituto Nacional de Salud promoverá proyectos de investigación
que tengan como objetivo establecer la caracterización de la infertilidad y los
índices de morbilidad en el territorio nacional.
Parágrafo 1°. El Ministerio de Salud y la
Superintendencia de Salud, adoptarán las medidas necesarias para regular, la
inspección, vigilancia y control de los centros médicos que realicen los
diagnósticos y tratamientos de reproducción humana asistida.
ARTÍCULO 6°. Registro Único. El Ministerio de Salud y Protección Social
creará un registro único en el que estarán los centros de atención
especializada autorizados para realizar procedimientos y técnicas de
reproducción humana asistida, así como de los pacientes tratados. Quedan
incluidos los bancos receptores de gametos y/o embriones.
Los procedimientos y técnicas de
reproducción humana asistida solo podrán realizarse en los centros de atención
especializada que estén en el Registro y que, por lo tanto, cumplen con los
requisitos que determine el Ministerio de Salud y Protección Social.
ARTÍCULO 7°. Asociaciones Público-Privadas. Para los propósitos de la presente ley, y
con el fin de garantizar la cobertura de los tratamientos de reproducción
humana asistida, el uso de tecnología de punta, el equipo técnico y humano idóneo
en procedimientos de alta y baja complejidad, se podrán establecer Asociaciones
Público-Privadas.
ARTÍCULO 8°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su
sanción y promulgación, derogando todas las normas que le sean contrarias.
EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPÚBLICA
OSCAR MAURICIO LIZCANO ARANGO
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO
DE LA REPÚBLICA
GREGORIO ELJACH PACHECO
EL PRESIDENTE DE LA HONORABLE CÁMARA DE
REPRESENTANTES
MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ
EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE
CÁMARA DE REPRESENTANTES
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO”.
III. LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
1.
Mediante oficio radicado en la Secretaría
General de la Cámara de Representantes el 19 de julio de 2017[2]
el Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República, el
Ministros de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Salud y Protección
Social, formuló sendas objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia al proyecto
de ley de la referencia bajo los siguientes argumentos:
Primera objeción de inconstitucionalidad e
inconveniencia por violación del artículo 15 de la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015 (en
adelante LES) y del
principio de democracia participativa
Vulneración de las reglas para delimitar el derecho
fundamental a la salud en materia de beneficios
2.
Considera el Gobierno que el artículo 4 del proyecto de ley de
la referencia, el cual dispone la financiación con recursos públicos de los
tratamientos de fertilidad mediante técnicas de reproducción humana asistida o
Terapias de Reproducción Asistida (en adelante TRA), vulnera los artículos 1º y
2º superiores, así como el artículo 15 de la LES -que forma parte del bloque de
constitucionalidad-.
3.
En primer lugar, adujo
que se transgreden los postulados estatutarios por cuanto de ellos se deriva
que el “legislador ordinario carece de competencia para establecer de forma
aislada y particular la ampliación de los beneficios referenciados” [3].
4.
Por otra parte, afirmó
que la norma objetada desconoce la democracia participativa como pilar del
Estado social y democrático de derecho, puesto que la LES estableció que tanto
la determinación del listado de exclusiones explícitas, como la ampliación
progresiva de los beneficios debe estar precedida de un proceso “técnico-científico,
de carácter público, colectivo, participativo y transparente que debía
definirse a través de una ley” [4].
A su juicio se conculcó el derecho conferido por la
LES a los “ciudadanos, pacientes, expertos y organizaciones para participar
en decisiones que los afectan, en este caso, la de financiar con recursos
públicos de la salud tratamientos de infertilidad que se dirigen a un pequeño
grupo de la población con un altísimo costo para el sistema”[5]. Agregó que lo
anterior afecta la disponibilidad limitada de dineros del sector que se
destinan a cuestiones más prioritarias en salud para la población.
5.
Puntualizó que la LES “estableció
el alcance y límite del derecho fundamental a la salud y definió cuál es su
naturaleza y contenido”[6],
destacando que en su artículo 15 se estatuyeron las reglas para tal efecto, a
saber:
“… ii. En todo caso, los recursos públicos
asignados a la salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías
en los que se advierta alguno de los criterios definidos en dicho artículo,
a partir de los cuales, ‘[l]os servicios o tecnologías que cumplan con esos
criterios serán explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria,
previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo,
participativo y transparente.’ También señaló que ‘se deberá evaluar y
considerar el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las
asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de los
pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de
exclusión.’
iii. Y que ‘[p]ara ampliar progresivamente los
beneficios la ley ordinaria determinará un mecanismo técnico-científico, de
carácter público, colectivo, participativo y transparente’.”[7]
(Subrayas originales).
Resaltó que tanto el listado de exclusiones como “la
ampliación progresiva de los beneficios en salud se debe[n] realizar a través
de un mecanismo que defina el legislador, que debe ser técnico – científico, de
carácter público, colectivo, participativo y transparente”[8].
Al respecto, agregó que “una tecnología o servicio
en salud que sea incorporado en el listado de exclusiones no podrá hacer parte
de los beneficios en salud que se amplíen, así como la ampliación de determinado
servicio o tecnología en salud por el legislador ordinario impediría su
inclusión en el listado de exclusiones. Es por esta razón que la Corte
consideró ajustado a la Constitución que la LES estableciera el mecanismo para
realizar estas dos acciones: i) para definir el listado de exclusiones, y ii)
para la ampliación de beneficios”[9].
6.
En esos términos,
estimó que la financiación de tratamientos de infertilidad con recursos
públicos infringe el citado artículo 15 de la LES y, por ende, resulta inconstitucional,
al contravenir las reglas determinadas en materia de competencia y
procedimiento de determinación de exclusiones y ampliación de servicios y
tecnologías en salud, pues “la violación de la norma estatutaria implica, a
su vez, la transgresión de la Constitución”[10].
Vulneración de las normas de competencia para definir
el listado de exclusiones
7.
A juicio del Gobierno,
el proyecto de ley objetado “desconoce que el nuevo plan de beneficios será
implícito y que a través del listado explícito de exclusiones se irá limitando
el acceso a las prestaciones de salud que no cumplen con cualquiera de los
requisitos establecidos en el artículo 15”[11].
Al tiempo que contraviene la labor encomendada
exclusivamente al Ministerio de Salud y Protección Social, dada su condición de
rector de la política pública, para determinar el catálogo de servicios que el
sistema no garantizará, impidiéndole “establecer si alguno o varios de los
tratamientos para la infertilidad deben ser excluidos del plan de beneficios,
por enmarcarse en cualquiera de las causales establecidas en el artículo 15 de
la LES. (…) El sistema de salud y el tránsito hacia la concepción integral de
la salud no es viable si no se hace con fundamento en reglas claras,
transparentes y equitativas”[12].
En
tal sentido, coligió que el legislador ordinario no respetó la competencia
asignada a la Cartera de salud, la cual además supone la realización previa de
un procedimiento técnico-científico de carácter público, colectivo,
participativo y transparente.
Vulneración del carácter participativo del
procedimiento para ampliar progresivamente los beneficios
8.
Resaltó que la
participación de la comunidad en la determinación del listado de servicios con
cargo al erario público ha sido definida por instancias internacionales como la
Organización Mundial de la Salud[13]
y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU[14], como también en el
ámbito interno por la Corte Constitucional. Así, en la sentencia T-760 de 2008
se reiteró que toda política pública orientada a garantizar el derecho
fundamental a la salud debe cumplir unas condiciones básicas, entre ellas, que
los procesos de decisión, elaboración, implementación y evaluación de la
política permitan la participación de los interesados.
De tal manera, afirmó que “la existencia de un
procedimiento en el que participen los pacientes, los médicos, los expertos,
las asociaciones de profesionales y usuarios, que sea público y transparente,
tiene una relevancia especial que fue ignorada por el legislador ordinario al
haber ordenado directamente la financiación de los tratamientos de infertilidad
con recursos públicos, sin haberse adelantado el proceso de consulta a la
población que tiene el derecho de presentar una opinión, no sólo sobre la
exclusión de un beneficio, sino también sobre su ampliación”[15].
En efecto, señaló que el artículo 4º del proyecto de
ley objetado desconoce los artículos 1º y 2º superiores en relación con el
principio de participación democrática, así como el artículo 15 de la LES,
comoquiera que “el legislador ordinario desconoció un elemento estructural
del derecho fundamental a la salud, cual es el mecanismo que exige el
legislador estatutario para ampliar progresivamente los beneficios en salud y
para establecer las prestaciones en salud que serán excluidas”[16].
9.       A manera conclusiva, el Gobierno aseguró
que el referido contenido estatutario no resulta acorde con la definición
expresa de las prestaciones cubiertas por el sistema a través de leyes
ordinarias. Además, sintetizó las razones que sustentan la primera objeción en
los siguientes términos: “no se considera conveniente, ni viable constitucionalmente,
que por la vía legislativa ordinaria se establezcan de manera directa
inclusiones de prestaciones de salud. Ello derivaría en (i) un desajuste del
esquema para el establecimiento de los beneficios del Sistema de Salud adoptado
por una ley estatutaria, (ii) una limitación para la labor conferida en el
marco institucional colombiano al Ministerio de Salud y Protección Social y
(iii) una violación del derecho de los ciudadanos a participar de forma directa
y efectiva en la toma de decisiones sobre los servicios de salud que se deben
financiar con los recursos públicos y que delimitan el contenido del derecho
fundamental a la salud”[17]
(negrilla fuera de texto original).
Segunda objeción de inconstitucionalidad e inconveniencia
por violación del criterio de sostenibilidad fiscal
10.
El Gobierno adujo que el
artículo 4º del proyecto de ley resulta contrario al  artículo 334 de la
Constitución, así como a los artículos 5º y 6º de la LES y 7º de la Ley
Orgánica 819 de 2003, debido a que afecta la sostenibilidad fiscal del sistema
de salud.
Violación del criterio de sostenibilidad fiscal
11.
Señaló que el sistema
de salud tiene integrada la sostenibilidad fiscal como un criterio al tenor del
artículo 334 superior y como un principio de conformidad con el artículo 6 de
la LES. Expuso la utilidad de la herramienta dispuesta en el referido precepto
constitucional, destacando las motivaciones planteadas por el Ministerio de
Hacienda para justificar su importancia en el progreso económico del país.
En esa medida, el criterio de sostenibilidad fiscal
compromete a todas las ramas del poder público imponiendo “a todos los
funcionarios públicos el deber de tomar conciencia sobre la importancia de que
el gasto público sea sostenible en el tiempo, de tal forma que éste no supere
los ingresos disponibles o la capacidad de pago que tiene el Estado”[18]. De tal forma, el
Congreso al ejercer sus potestades constitucionales, también debe velar por su
acatamiento.
Además, consideró que la consagración de este mandato
en la ley estatutaria busca garantizar progresivamente el goce efectivo del
derecho a la salud, puesto que los recursos del sistema son limitados y no se
deben asumir compromisos de imposible cumplimiento. Al respecto, afirmó:
“Si bien es deseable contar con normas con
objetivos altruistas que en el texto asignen mayores derechos de carácter
prestacional a diferentes grupos poblacionales, cierto es que estas disposiciones
pueden terminar afectando la sostenibilidad del Sistema y poner en riesgo la
prestación de los beneficios en salud que ya se encuentran financiados.
Siendo ello así, el Gobierno no encuentra
justificación para destinar y priorizar cuantiosos recursos de la salud para
financiar tratamientos de infertilidad, sin el respaldo de criterios de orden
técnico y científico, y en abierta oposición a la sostenibilidad establecida en
la Constitución y en la Ley Estatutaria de Salud.”[19]
Así las cosas, aseguró que teniendo en cuenta que el
costo de dichos tratamientos puede oscilar entre $3 billones para la población
estrato 1 y $13 billones para todos los beneficiarios, es evidente la
afectación de la sostenibilidad de las finanzas del sector y, por ende, de los
artículos 334 superior y 6º de la LES.
Desconocimiento de las reglas orgánicas y estatutarias
de impacto fiscal
12.  El Ejecutivo indicó que también se contravienen
disposiciones orgánicas y estatutarias sobre impacto fiscal, como el artículo 7
de la Ley 819 de 2003, norma que exige que el impacto fiscal de todo proyecto
de ley debe hacerse explícito y compatible con el marco fiscal de mediano
plazo, por lo cual en la exposición de motivos debe incluirse el costo estimado
y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento.
Puntualmente, respecto del proyecto
objetado aseveró que “no se atendió esta premisa, en tanto el Congreso
durante el trámite del proyecto de ley, pese a que se explicitó por parte del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público el costo de dichas inclusiones a
través de los conceptos publicados en las Gacetas del Congreso 173/16, 692/16,
874/16, 1077/16 y 437/17, se limitó a reconocer la existencia de un impacto
fiscal sin que hubiera previsto en el texto de la ley las fuentes adicionales
que garantizarán el financiamiento del gasto que dicha ley establece.”[20]
A partir de lo anterior, concluyó que se
desconoce el deber del legislador de garantizar la financiación sostenible de
los servicios en concordancia con el artículo 334 constitucional y el artículo
6 de la LES.
13.  Aunado a ello, refirió que literal i) del artículo 5
de la LES impone al Estado la obligación de “adoptar la regulación y las
políticas indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de
salud y garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y
suficiente las necesidades en salud de la población”.
En consecuencia, estimó que el proyecto objetado
compromete la financiación sostenible del sistema de salud, toda vez que el
mismo cuenta anualmente con un presupuesto de $40 billones que garantiza el
aseguramiento de 44.5 millones de afiliados; mientras que los tratamientos de
infertilidad, que según afirmó requieren 3 o 4 ciclos, tienen un gasto promedio
$3 billones de pesos para los beneficiarios de estrato 1 y hasta $13 billones
para la población en general.
En razón de lo expuesto, determinó que se ponen en
peligro las coberturas alcanzadas en materia de población y beneficios, con
sustento en que “[a]umentar los costos con nuevos beneficios sin
simultáneamente crear nuevas fuentes o modificar las existentes, (i) genera
desequilibrios financieros al Sistema de Salud con efectos fiscales dada la
participación de la Nación en la cofinanciación de los regímenes Contributivo y
Subsidiado; (ii) limita el acceso de la población afiliada a los demás
servicios y tratamientos en salud que el Sistema suministra y; (iii) compromete
la progresividad del gasto público social que la Constitución Política ordena,
teniendo en cuenta que los sistemas de salud enfrentan dinámicas de gasto
derivadas del crecimiento y envejecimiento de la población y de la innovación
tecnológica, principalmente”.[21]
Por consiguiente, el proyecto  es inconstitucional e
inconveniente en tanto el Congreso no observó las reglas orgánicas y
estatutarias en relación con el deber de fijar las fuentes alternativas de
financiación de los costos adicionados al sistema.
Impacto fiscal del proyecto de ley
14.  Aseveró que el Instituto de Evaluación Tecnológica en
Salud (IETS), a petición del Ministerio de Salud y Protección Social,  adelantó
un estudio titulado “Análisis del impacto fiscal de las técnicas de
reproducción asistida de inseminación artificial homóloga y heteróloga y
fecundación in vitro / micro-inyección intracitoplasmática para población
infértil en Colombia”, cuya actualización más reciente fue en el año 2017,
con información correspondiente a 2015.
En tal documento, se determinó que
aproximadamente 2.051.424 parejas pueden conformar la población objetivo de
análisis, de las cuales, en promedio, 235.914 pueden ser infértiles, conforme a
los porcentajes arrojados por la literatura especializada. Ahora bien, el
examen se centró en la población de estrato 1 (22.3 %) por lo cual se dirigió a
52.609 parejas, concluyendo que:
“El esfuerzo fiscal total para el SGSSS de incluir los tratamientos de
infertilidad IIU[[22]]
(baja complejidad) y FIV/ICSI[[23]]
(alta complejidad), al sumar lo expuesto en los dos numerales anteriores, sería
de $1.004.464.millones, en pesos de 2015 en un solo ciclo. El 98% de este monto
estaría asociado a los tratamientos de alta complejidad. No obstante, por
término medio en un tratamiento IIU se llevan cabo tres a cuatro ciclos de
inseminación debido a que la mayoría de los embarazos ocurren dentro de los
primeros 4 ciclos de tratamiento y, en ese sentido, se intentan 3 a 4 ciclos de
inseminación con inducción ovulatoria. Por consiguiente, si se considera la
política de cubrir 3 ciclos por tratamiento, escenario que aplica tanto en
procedimientos de alta como en baja complejidad, el esfuerzo fiscal para el
SGSSS sería de $3.013.392.millones ($3 billones)[24]”.[25]
Con ocasión de los datos expuestos, coligió
que si este beneficio se extendiera al promedio de parejas infértiles (235.914
aproximadamente), se incrementaría 4.5 veces el impacto fiscal calculado,
superando los $13 billones de pesos.
Tercera objeción de inconstitucionalidad
por violación de los principios de eficiencia y equidad
15.
En criterio del
Gobierno Nacional, el proyecto de ley de la referencia desconoce los principios
de eficiencia y equidad estatuidos en los artículos 48 de la Constitución y 6 de
la LES, comoquiera que pone en
riesgo la prestación del servicio de salud a la mayoría de la población –a
pesar de que la efectividad de los TRA es muy limitada– y afecta a los usuarios
con menor capacidad de pago.
Violación del principio de eficiencia
16.
Adujo que la eficiencia
está directamente ligada a la materialización del derecho a la salud, pues
existen muchas necesidades pero recursos limitados. Destacó que la sentencia
C-978 de 2010 estipuló que “[e]l principio de eficiencia consagrado en la
norma superior, y desarrollado en la Ley 100 de 1993, es entendido como la
mejor utilización de los recursos administrativos, técnicos y financieros
disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean
prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente.”
En tal sentido, indicó que la Corte ha advertido la
inconstitucionalidad de la inclusión de costos irracionales en el SGSSS, ya que
dada su ineficiencia, son barreras para la garantía de la universalidad y de la
calidad en la atención, para lo cual citó, en extenso, la sentencia C-1489 de
2000.
Específicamente,
respecto del proyecto de ley sub examine, el Gobierno advierte la
imposición de cargas y costos excesivos al sistema, lo cual amenaza el acceso a
los servicios de la mayoría de afiliados, por la financiación de un tratamiento
cuya efectividad no está demostrada.
Por
ello, aseveró que la sanción del proyecto objetado, obligaría a que se destinen
aproximadamente $13 billones, de los $40 billones que componen el presupuesto
total en materia de salud, para beneficiar exclusivamente una población
estimada de 235.914 parejas. En este punto, destacó que de conformidad con la
literatura especializada, los porcentajes de éxito de estos tratamientos
oscilan entre 5% y 70%, sin embargo son controversiales y dependen de variables
como la edad, el grado de disfunción ovárica y disfunción cervical.
En
relación con lo expuesto, reiteró que “la destinación de recursos públicos
al tratamiento de la infertilidad no tiene garantía de eficiencia en su
asignación, dadas las tasas de efectividad esperadas de los tratamientos de
infertilidad.”[26]
Violación del principio de equidad
17.  A partir del concepto incluido en el artículo 6 de la
LES, enunció que el principio de equidad “implica un mandato al Estado para
adoptar medidas diferenciales para el goce efectivo del derecho a la salud, lo
cual permite evitar situaciones como aquellas en las que los recursos escasos
del Sistema financian las necesidades de los más privilegiados a expensas de la
desprotección de los más necesitados.”[27]
En tal contexto, afirmó que el impacto en las finanzas
del sistema que se puede producir con el proyecto de ley objetado afecta en mayor
proporción a la población con menor capacidad de pago o con enfermedades más
costosas, con lo cual se conculca abiertamente el referido principio, pues “se
traduce en la desfinanciación de los servicios que actualmente presta el
Sistema, toda vez que no se ha previsto una fuente adicional de recursos para
su realización. Ello implica la desprotección de la población más necesitada,
cuya atención en salud depende directamente de la provisión de servicios por
parte del Sistema, pues su capacidad de pago le restringe la posibilidad de
acceder a los servicios requeridos con recursos propios.”[28]
El Gobierno consideró que tales riesgos no fueron
previstos por el legislador con la simple inclusión del imperativo de constatar
la capacidad económica de que trata el artículo 4 del proyecto de ley, “en
razón a que los mecanismos de discriminación por ingresos previstos en el
complejo andamiaje administrativo del Sistema de Salud[29] no están
en condiciones de establecer con certeza la capacidad económica de la pareja a
tratar, de tal forma que sea posible negar la prestación de servicios por este
concepto, lo cual implicaría que toda la población afiliada al Sistema con
dificultades en materia de infertilidad terminaría demandando el acceso a estos
tratamientos.”
Cuarta objeción por inconveniencia: el país
cuenta con una política pública de prevención de la infertilidad
18.  El Gobierno mencionó que el país cuenta con una Política Nacional de Sexualidad
y Derechos Sexuales y Reproductivos 2014 -2021 (PNSDSDR) y una Política de
Atención Integral en Salud, “como lineamientos encaminados a lograr la
garantía de los derechos sexuales y reproductivos, soportada en instrumentos de
derecho internacional”.
19.  Según explicó, esa política atiende las obligaciones
del Estado previstas en la Ley 1751 de 2015, cuyo artículo 5° establece que en
la adopción de la regulación y políticas en materia de salud se debe prever su
sostenibilidad desde el punto de vista financiero y en la garantía de ese
derecho los avances deben hacerse de manera razonable y progresiva.
Aclaró que dentro del plan de beneficios en salud se incluyen tecnologías para el
diagnóstico de la infertilidad, como consulta médica especializada, juntas
médicas, interconsultas y valoraciones, tanto por urgencias, como en internación.
Sin embargo, recordó que “lo que se ha venido estableciendo técnicamente es
que la infertilidad tiene una prevalencia baja dentro de la población
colombiana, mientras que el esfuerzo fiscal que tendría que hacer el Estado es
bastante considerable dado el alto costo de los tratamientos mediante técnicas
de reproducción humana asistida o Terapias de Reproducción – Asistida”[30],
lo que supondría una disminución en el cubrimiento de otras prestaciones
prioritarias para la población en general.
20.
De otro lado, sostuvo que el deber
del Estado es garantizar el derecho a la salud bajo una concepción de
integralidad. Siendo así, “la adopción de medidas aisladas en materia de
inclusiones o exclusiones en el Plan de Beneficios, como la prevista en el
proyecto de ley en comento, no consulta los criterios técnicos establecidos
legalmente para la inclusión de procedimientos en dicho Plan, lo que per se
deviene en la inconveniencia de esta clase de medidas”[31].
21.
Más adelante, indicó que no
consideraba necesario contar con un registro único de centros de fertilidad
autorizados, previsto en el artículo 6° del proyecto, por cuanto el Sistema
Único de Habilitación cuenta con el aplicativo del Registro Especial de
Prestadores de Servicios de Salud (REPS), en el cual los prestadores deben
inscribirse y habilitar los servicios de salud que pretendan ofrecer y prestar.
22.
Finalmente, el Gobierno cuestionó
como inconveniente el artículo 4 del proyecto, porque no corresponde al
Ministerio de Salud y Protección Social regular aspectos como la condición de
salud de la pareja infértil, el número de ciclos de baja o alta complejidad que
deban realizarse y el tipo de infertilidad. A su juicio, “esto corresponde a
actos reservados al profesional de la salud, quien en ejercicio de su autonomía
médica, es el llamado a conocer y definir la tecnología y los procedimientos de
reproducción humana asistida que requiera el paciente”[32].
IV. ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
FRENTE A LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
La Comisión Accidental del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes propuso a las respectivas plenarias
declarar infundadas las objeciones gubernamentales e insistir en la
constitucionalidad del proyecto de ley. Para el efecto, presentó los siguientes
argumentos:
Respuesta a la objeción de inconstitucionalidad por violación del
artículo 15 de la LES y del principio de democracia participativa
1.  Señaló que el artículo 4 del proyecto de ley no
establece beneficios en salud
de forma aislada y particular, pues dispone el acceso a las Terapias de
Reproducción Asistida (TRA) en el marco de una política pública participativa
que deberá ser orientada por el Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio
de Salud y Protección Social.
2.  Destacó que en la sentencia C-313 de 2014, la Corte declaró
la exequibilidad del artículo 15 de la LES, particularmente del listado de los
criterios conforme a los cuales el Ministerio de Salud debe fijar los servicios
o tecnologías que explícitamente quedarán excluidos de los beneficios en salud,
“siempre y cuando, dada las particularidades del caso concreto, no se trate
de situaciones que reúnan los requisitos establecidos por la jurisprudencia
para excepcionar lo dispuesto por el legislador”[33].
Bajo ese entendido, hizo alusión a la línea jurisprudencial
desarrollada por esta Corporación en materia de acceso excepcional a las TRA.
En primer lugar, mencionó que antes del año 2014, la
Corte decidía las solicitudes de tutela orientadas a obtener el suministro de
tratamientos de fertilidad de acuerdo con las siguientes subreglas: (i) la
acción de tutela es improcedente para acceder a las TRA, dado que estas se
encuentran expresamente excluidas del Plan Obligatorio de Salud (POS) –ahora plan
de beneficios en salud–; (ii) en virtud del principio de libertad de
configuración, el legislador puede excluir legítimamente los tratamientos de
fertilidad del POS; (iii) su costo excesivo representa una disminución en el
cubrimiento de servicios de salud prioritarios; y (iv) el derecho a la
procreación no puede extenderse hasta el punto de constreñir a la
Administración a garantizar la maternidad biológica de una persona cuyo
condicionamiento biológico per se no le permite su goce.
No obstante, con fundamento en el principio de
continuidad en la prestación del servicio médico y del derecho al diagnóstico,
la Corte matizó dicha línea en algunos casos al garantizar el derecho
fundamental a la salud luego de constatar que (i) el tratamiento de fertilidad
ya había iniciado y la Empresa Promotora de Salud (EPS) lo había interrumpido
injustificada y abruptamente; (ii) lo solicitado por el accionante era la
práctica de exámenes con el fin de diagnosticar la causa de la infertilidad; y
(iii) la infertilidad era consecuencia de otra enfermedad que afectaba la
salud, la integridad física o la vida del paciente.
Acto seguido, explicó que según la jurisprudencia
vigente de la Corte “el ejercicio de los derechos reproductivos supone el
reconocimiento, el respeto y la garantía de la facultad que tienen las personas
de decidir libremente sobre la posibilidad de procrear o no, cuándo y con qué
frecuencia, así como la libertad de decidir responsablemente el número de
hijos”[34].
Para fundamentar lo anterior, hizo alusión a las
consideraciones de la sentencia T-528 de 2014 en la cual la Corte advirtió que
la exclusión absoluta del POS de los tratamientos de fertilidad podría vulnerar
los derechos fundamentales a la salud, a la autonomía personal, a la integridad
física y sicológica y a la libertad reproductiva y, en consecuencia, exhortó al
Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Salud y Protección Social,
para que revisara “la situación que tienen que enfrentar las personas que
padecen de infertilidad y no cuentan con recursos económicos para costear los
tratamientos de reproducción humana asistida, entre ellos, la fecundación in
vitro, e inici[ara] una discusión pública y abierta de la política
pública que incluya en la agenda la posibilidad de ampliar la cobertura del
Plan Obligatorio de Salud a dichas técnicas científicas”[35].
Luego, se refirió a la sentencia T-274 de 2015,
oportunidad en que esta Corporación señaló, entre otras consideraciones, que
conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
-caso Artavia Murillo y otros contra Costa Rica-, así como a los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, “los
derechos reproductivos están implícitos en los derechos fundamentales a la vida
digna (artículos 1 y 11), a la igualdad (artículos 13 y 43), al libre
desarrollo de la personalidad (artículo 16), a la información (artículo 20), a
la salud (artículo 49) y a la educación (artículo 67), entre otros”[36].
3.  Con fundamento en lo anterior, la Comisión Accidental
señaló que el mecanismo de exclusión incorporado en la LES no limita per se
la posibilidad de que el legislador amplíe de manera progresiva los beneficios
en salud, sino que plantea la necesidad de hacerlo mediante un procedimiento
técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y
transparente, que será definido por ley.
Sin embargo, mencionó que “a la fecha
tal procedimiento no se encuentra definido, situación que no debe tomarse como
argumento para fundamentar la inmutabilidad de los beneficios del sistema
cuando existen razones técnico-científicas definidas que habilitan su
vinculación cimentadas bajo el principio de progresividad”[37]. Además, aclaró que la
iniciativa legislativa es respetuosa de las atribuciones asignadas por la LES
al Ministerio de Salud y Protección Social porque reconoce su competencia para
reglamentar las TRA y la manera en que estas serán incluidas en el Plan de
Beneficios.
4.  Respecto del cargo por violación del principio de
democracia participativa, precisó que la iniciativa promueve los lineamientos
en los cuales se debe desarrollar la política pública de infertilidad, cuya
estructuración le corresponde al Gobierno por intermedio del Ministerio de
Salud y Protección Social que tiene a su cargo elaborar los mecanismos que
garanticen la participación en las diferentes etapas del plan[38].
Mencionó que durante el trámite legislativo,
concretamente en octubre de 2016, se celebró una audiencia pública con
distintos sectores (Ministerio de Salud, comunidad científica, beneficiarios de
la medida, universidades, entre otros), con el fin de debatir la posibilidad de
incluir las TRA en el Plan de Beneficios en Salud. Refirió que en esta
audiencia se recibieron las siguientes observaciones: i) inexistencia de
una política nacional frente a la infertilidad como una enfermedad de interés
público que atenta contra la salud y los derechos sexuales y reproductivos; ii)
deficiencias en el sistema de salud para la formulación de diagnósticos y
tratamiento oportuno; iii) deficiente acceso a información y esquemas de
prevención de infertilidad y enfermedades asociadas; iv) reconocimiento
de tratamientos de fertilidad por parte de las EPS mediante procedimiento
judicial (tutela) como único mecanismo de garantía a la protección del derecho
a la salud sexual y reproductiva; y v) costo e impacto fiscal al Sistema
de Seguridad Social en Salud por la inclusión de los tratamientos de
reproducción asistida al POS[39].
Respuesta a la objeción de inconstitucionalidad e
inconveniencia por violación del criterio de sostenibilidad fiscal
5.  Explicó que el reconocimiento de garantías
fundamentales en el Estado social de derecho no puede limitarse por el impacto
fiscal que genere la ampliación de los beneficios. Al respecto, consideró
inaceptable que después de más de 20 años de la expedición de la Ley 100 de
1993 “el Estado continúe dando la misma respuesta a las personas que padecen
infertilidad, a sabiendas que el sistema de seguridad social en salud debe ser
progresivo y más aún cuando varios países de América Latina con una situación
económica, social y política similar a la de Colombia han avanzado en las
técnicas y los tratamientos de reproducción humana asistida y/o en su inclusión
en el sistema público de salud”[40].
6.  Puso de presente que en la actualidad el sistema de
salud vulnera los derechos a la salud y a la libertad reproductiva de 235.914
parejas. En este punto, recordó que el ejercicio de los derechos reproductivos
supone el reconocimiento de la facultad que tienen las personas de decidir
libremente sobre la posibilidad de procrear o no, cuándo y con qué frecuencia,
así como la libertad de decidir responsablemente el número de hijos. A juicio
de la Comisión Accidental, “la injerencia injustificada sobre este tipo de
decisiones trae consigo la limitación en el ejercicio de otros derechos
fundamentales como la libertad y la autodeterminación, el libre desarrollo de
la personalidad, la intimidad personal y familiar, y el derecho a conformar una
familia; por ello, también en estos casos se aplica la cláusula que prohíbe su
afectación, limitación o negación por razones de sostenibilidad fiscal”[41].
Sobre este particular, hizo mención a las
consideraciones de la sentencia C-625 de 2010 cuando la Corte explicó que el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003 “debe interpretarse en el sentido de que su
fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades
macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la
función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del
Ministerio de Hacienda”[42].
Respuesta a la objeción de inconstitucionalidad por
violación del principio de eficiencia y equidad
7.  La Comisión Accidental adujo que no puede establecerse
una interpretación aislada “de los principios normativos que vinculan la
realización del derecho a la salud”, porque así como la ley plantea la
necesidad de proteger en condiciones de equidad a la población vulnerable,
también reconoce en cabeza del Estado “la obligación de promover la
correspondiente ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y
tecnologías en salud, la mejora en su prestación” y de reducir gradual y
continuamente “las barreras culturales, económicas, geográficas,
administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del derecho
fundamental a la salud”[43].
Así mismo, señaló que en los últimos cinco
años de avance jurisprudencial, la Corte Constitucional le ha propuesto al
Gobierno establecer progresivamente dentro del sistema de salud la posibilidad
de incluir los tratamientos de fertilidad.
Respuesta a la objeción por inconveniencia
ante la existencia de una política pública de prevención de la infertilidad
8.  La Comisión Accidental puso de presente que el
proyecto de ley no plantea un desconocimiento de la política pública referida, al
contrario  “promueve la construcción de una política pública específica,
diferencial y especial de infertilidad para garantizar el pleno ejercicio de
estos derechos [sexuales y reproductivos]”. Además, aclaró que la
iniciativa atiende a las exhortaciones dadas por la Corte en la sentencia T-528
de 2014 e induce una discusión pública y abierta de la política pública.
V. INTERVENCIONES
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Ministerio de Salud y Protección Social y Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República
1.
De manera conjunta, las
referidas entidades reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de
objeciones presentado por el Gobierno Nacional. Adicionalmente, afirmaron que suministrar los tratamientos de fertilidad de
inseminación artificial intrauterina –con semen del cónyuge o donante– y de
fecundación in vitro con o sin inyección intracitoplasmática de
espermatozoides a todas las parejas que tengan problemas de
infertilidad, tendría un costo para el año 2018 de 15 billones de pesos, es
decir, 2 billones de pesos más que en el año 2017[44].
Departamento Nacional de Planeación
2.
Solicitó a la Corte que
declare fundadas las objeciones gubernamentales, insistiendo en lo sostenido
por el Gobierno Nacional en el escrito de objeciones respecto de la violación
del criterio de sostenibilidad fiscal y del artículo 15 de la LES.
3.
Adicionalmente,
manifestó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 1473 de
2011, el criterio de sostenibilidad fiscal es una
herramienta de estabilización del ciclo económico que permite garantizar la
concordancia entre el crecimiento del gasto y la evolución de los ingresos a
largo plazo, mediante una regla fiscal. En armonía con esta definición, el
artículo 39 del Decreto 111 de 1996, que compiló las normas que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece que “los
gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual
del Presupuesto General de la Nación serán incorporados a éste, de acuerdo
con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si
corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia
con el Plan Nacional de Inversiones”[45]. (Negrilla original).
Así mismo, en las sentencias C-157 de 1998 y C-290 de
2009, la Corte sostuvo que corresponde al Gobierno decidir los gastos ordenados
por las leyes que se incluyen en la ley anual de presupuesto. En consecuencia,
una norma que ordene con carácter imperativo o perentorio la apropiación en el
presupuesto de sumas indispensables para ejecutar el gasto autorizado es
inconstitucional, por cuanto desconoce el reparto de las competencias relativas
al gasto entre el legislador y el Gobierno.
Por lo anterior, las leyes y proyectos de ley que
generen gasto, como el objetado por el Gobierno Nacional, tienen que considerar
el equilibrio que debe existir entre los ingresos y los gastos públicos,
garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo,
asignar los recursos teniendo en cuenta las disponibilidades de ingresos y las
prioridades del gasto y utilizar eficientemente los recursos en un contexto de
transparencia, así como la distribución de competencias entre el legislador y
el Gobierno Nacional.
4.
De otra parte, aseguró
que en virtud de lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1438 de 2011, el
plan de beneficios en salud deberá actualizarse integralmente una vez cada 2
años “atendiendo a cambios en el perfil epidemiológico y carga de la
enfermedad de la población, disponibilidad de recursos, equilibrio y
medicamentos extraordinarios no explícitos dentro del Plan de Beneficios”[46]. Para el
cumplimiento de esta norma, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2562 de
2012 que creó la Comisión Asesora de Beneficios, Costos, Tarifas y Condiciones
de Operación del Aseguramiento en Salud, encargada de proponer acciones para
que se realicen las actualizaciones al plan de beneficios con cargo a la UPC,
conforme a la metodología aprobada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, que ha sido aplicada en los años 2013, 2015 y 2017.
Esta metodología prioriza la inclusión de servicios y
tecnologías de acuerdo con los siguientes criterios, que fueron definidos con
participación de la ciudadanía: (i) gravedad de la enfermedad o condición de
salud; (ii) mejora de eficacia/efectividad; (iii) tipo de beneficio clínico;
(iv) mejora de seguridad y tolerancia y (v) necesidad diferencial en salud
(cronicidad y paliación). Adicionalmente, en aplicación de esta técnica, toda
tecnología que sea incluida en el plan de beneficios deberá contar con un
estudio técnico en donde se evalúen los criterios descritos y se justifique su
incorporación.
5.
Por las razones expuestas, “la inclusión de
los métodos de prevención de la infertilidad y su tratamiento deberían ser
sometidos a los procesos señalados para la incorporación al Plan de Beneficios,
en los cuales se evalúan los criterios de priorización de las tecnologías
señaladas como su efectividad y seguridad, y además se tienen en cuenta el peso
de la condición dentro de la carga de enfermedad, las condiciones de
vulnerabilidad de la población atendida y la disponibilidad de recursos
financieros para la atención de todas las necesidades de salud de la población”[47].
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
(Acemi)
6.
Solicitó a la Corte
Constitucional que declare fundadas las objeciones gubernamentales, para lo
cual reiteró las razones expuestas por el Gobierno en relación con la violación
de la sostenibilidad fiscal y de los principios de eficiencia y equidad.
7.
Además, afirmó que el
Congreso de la República se equivoca al considerar que en el presente caso el
principio constitucional de democracia participativa se satisfizo con la
realización de una audiencia pública, pues en concordancia con lo preceptuado
en el artículo 15 de la LES, para la ampliación de los beneficios en salud,
ello solo se materializa mediante la puesta en marcha del mecanismo
técnico-científico de carácter público, colectivo, participativo y transparente
que para el efecto debe definir el legislador ordinario.
En este sentido, manifestó que “mal podría entenderse que el
incumplimiento por parte del Congreso de la obligación de determinar el citado
mecanismo técnico científico, lo faculte para definir la ampliación de las
prestaciones con cargo al Sistema General de Seguridad Social en Salud, o que
dicho incumplimiento puede remediarse con la realización de audiencias públicas
en el trámite legislativo”[48].
8.
Por otra parte,
consideró imperativo que para cada prestación adicional que se incluya, se
prevea una nueva fuente de financiación en tanto los recursos del sistema son
limitados. Lo anterior, en consonancia con lo dispuesto en la sentencia T-760
de 2008, a saber “el derecho fundamental a la salud es limitable y, por lo
tanto, el plan de beneficios no tiene que ser infinito sino que puede
circunscribirse a cubrir las necesidades y a las prioridades de salud
determinadas por los órganos competentes para asignar de manera eficiente los
recursos escasos disponibles”[49].
Así las cosas, determinó que en este contexto de
carencia de recursos, no es adecuado presumir que los existentes podrían alcanzar
para que el Estado cubra aquellos tratamientos de que trata el proyecto de ley,
máxime ante su alto costo, su relativa efectividad y el que no obedecen a
patologías que comprometan la vida.
Por ende, el artículo 4 del proyecto de ley, podría
afectar la estabilidad financiera del sistema y perjudicar la prestación de
servicios a millones de usuarios, especialmente a los de más bajos recursos. De
esta manera, el proyecto de ley también resulta contrario al derecho
fundamental a la igualdad y al artículo 5 de la LES, a cuyo tenor el Estado (i)
debe abstenerse de afectar directa o indirectamente el disfrute del derecho
fundamental a la salud; (ii) privarse de adoptar decisiones que lleven
al deterioro de la salud de la población y (iii) formular y adoptar
políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho en
igualdad de trato y oportunidades.
9.
Por último, agregó que
la actual normativa no es indiferente en materia de coberturas para el
diagnóstico de la infertilidad, ya que la Resolución 5269 de 2017 del
Ministerio de Salud y Protección Social prevé procedimientos y servicios orientados al
diagnóstico de la infertilidad, así como el tratamiento de otras patologías que
de manera indirecta afectan la procreación como los trastornos autoinmunitarios
y endocrinos, el cáncer y la enfermedad tiroidea.
10.
De manera extemporánea,
intervinieron la Asociación Probienestar de la Familia Colombiana (Profamilia)
y la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
VI. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1.
El Viceprocurador General de la Nación, con funciones de
Procurador General de la Nación, solicitó devolver al Congreso de la República
el proyecto
de ley de la referencia
con el objeto de que en segundo debate considere la objeción de inconstitucionalidad
e inconveniencia formulada por el Gobierno Nacional por violación del criterio
de sostenibilidad fiscal, comoquiera que esta solo fue tramitada por la
plenaria de las cámaras como una objeción de inconveniencia. Subsidiariamente,
y en caso de que la Corte opte por proferir una sentencia de fondo, solicitó
declarar infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno.
2.
Aseguró que la Comisión
Accidental del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes solo se pronunció frente a las
objeciones gubernamentales de inconstitucionalidad referidas a la violación i)
del artículo 15 de la LES y del principio de democracia participativa, y ii) de
los principios de eficiencia y equidad. La objeción de inconstitucionalidad e inconveniencia por violación del criterio de sostenibilidad fiscal solo
fue considerada como una objeción de inconveniencia.
En consecuencia, consideró necesario que la Corte
determine si sobre la objeción de inconstitucionalidad e inconveniencia por violación del criterio de sostenibilidad fiscal
procede adoptar una decisión de fondo. Lo anterior, toda vez que de la lectura
del artículo 167 de la Constitución se desprenden tres soluciones
hermenéuticas. De acuerdo con lo dispuesto en la citada norma, cuando las
cámaras insisten en la aprobación de un proyecto de ley objetado por el
Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, el mismo debe ser
remitido a la Corte para que ella decida sobre su exequibilidad.
Una primera interpretación consiste en que el Congreso
de la República incurrió en un error al tramitar la objeción en cuestión solo
de inconveniencia, lo que “ameritaría la devolución del expediente a la
Corporación legislativa para subsanar la omisión”, siendo esta “la
opción que garantiza de mejor manera los principios constitucionales”[50].
En una segunda opción “se podría entender que respecto de la
objeción constitucional presentada por el Ejecutivo, el Congreso no insistió en
su postura y que, al ser esta una carga para el mismo, se debe declarar que la
objeción prosperó y por ende procede el archivo del proyecto”[51].
Por último, se podría asumir que el error en que
incurrió el Congreso es de tipo formal, ya que la Comisión Accidental sí expuso
argumentos sustanciales de orden constitucional para demostrar que el proyecto
de ley no vulnera el criterio de sostenibilidad fiscal, de suerte que se debe
concluir que la objeción sí fue declarada infundada por las cámaras y que, por
tanto, la Corte es competente para emitir un pronunciamiento de fondo.
3.       En todo caso, dado que el proyecto de ley solo establece los
lineamientos de una política
pública que debe ser adelantada por el Gobierno Nacional y que, en esa medida,
no incorpora al sistema prestaciones que generen una carga presupuestal
específica ni implica variaciones sobre la manera en que actualmente se
garantiza el derecho fundamental a la salud de los usuarios, se debe concluir
que la iniciativa no transgrede la sostenibilidad fiscal y los principios de
eficiencia y equidad.
En efecto, el Gobierno Nacional se equivoca
al considerar que el proyecto de ley de la referencia tiene como objeto la
inclusión de las TRA en los beneficios del sistema de salud, pues de acuerdo
con su título y contenido, su propósito fundamental es señalar los lineamientos
conforme a los cuales se deberá adelantar una política pública para prevenir y
tratar la infertilidad. En este sentido, la iniciativa no tiene “disposiciones específicas que definan a priori la
autorización de prestaciones ni la destinación de recursos para ello, sino que
se incluyen definiciones, criterios, componentes y acciones generales que
permitan la adopción de la política pública”[52].
De hecho, el artículo 4 del proyecto de ley
prevé que corresponde al Gobierno reglamentar las condiciones y requisitos de
acceso a los tratamientos de reproducción asistida y no indica que estas deban
incluirse en los beneficios del Sistema. Esta atribución le permitirá al
Gobierno regular aspectos sensibles e importantes de los referidos servicios,
de manera que la política pública que finalmente adopte observe, por un lado,
los derechos fundamentales de los pacientes y usuarios del sistema y, por otro,
el criterio de sostenibilidad fiscal.
Sin embargo, para tal efecto el Gobierno
deberá actuar con sujeción a las competencias y mecanismos prescritos en el
artículo 15 de la LES, teniendo en cuenta las decisiones en las cuales la Corte
ha sostenido que la exclusión general de las TRA resulta inconstitucional.
Sobre este último punto, agregó que en la sentencia T-398 de 2016 se plantearon
algunas reservas frente a los criterios trazados en la sentencia T-274 de 2015.
En la citada oportunidad, esta Corporación aclaró que nunca ha concedido la
protección de los derechos fundamentales invocados para enfrentar la
infertilidad, en razón de que los recursos del sistema de salud son limitados y su destinación debe estar
guiada por criterios de racionalización y priorización.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Gobierno
Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241.8 de la Constitución
Política.
No
ocurre lo mismo con las objeciones por inconveniencia entendidas como “un
mecanismo de control político legítimo que ejerce el Presidente respecto del
Legislador”[53],  ya
que según lo establecido en el artículo 167 superior se ha de imponer el criterio del Congreso
de la República, con la única exigencia de que la mayoría de los miembros de
una y otra cámara insista en la aprobación del texto original. Por lo demás, el artículo 199.2 de la Ley 5ª
de 1992 dispone que “si fuere por inconveniencia y las Cámaras
insistieren, aprobándolo por mayoría absoluta, el Presidente sancionará el
proyecto sin poder presentar nuevas objeciones”. En esos términos, este
Tribunal ha reiterado que no ostenta ninguna competencia para realizar un
pronunciamiento sobre esa clase de objeciones[54].
Por consiguiente, el cuarto reparo formulado por el Gobierno
Nacional bajo el título “objeción de
inconveniencia - el país cuenta con una política pública de prevención de la
infertilidad”, no será objeto de pronunciamiento alguno
comoquiera que excede el ámbito de las potestades consagradas en el texto
superior para este Tribunal, las cuales en materia de objeciones
gubernamentales se restringen a las propuestas por razones de
inconstitucionalidad.
2.
A fin
de resolver el asunto de la referencia, la Sala se ocupará, en primer lugar, de
verificar la insistencia del Congreso de la República en la objeción de
inconstitucionalidad por violación del criterio de sostenibilidad fiscal. Posteriormente,
se analizarán los requisitos formales de este trámite. Una vez
agotado ese estudio, este
Tribunal abordará el carácter fundamental de los derechos sexuales y
reproductivos, al tiempo que reiterará la jurisprudencia constitucional sobre
la materia. Finalmente, se efectuará un pronunciamiento de fondo acerca de las
objeciones planteadas por el Gobierno sobre el proyecto de ley número 123 de
2016 Senado – 082 de 2015 Cámara.
Cuestión previa: verificación de la
insistencia del Congreso de la República sobre la objeción de
inconstitucionalidad por violación del criterio de sostenibilidad fiscal
3.       De manera preliminar al estudio formal y
material de las objeciones, procede la Sala a resolver la petición elevada por
el Ministerio Público en
relación con disponer la devolución del proyecto de ley de la referencia al
Congreso de la República, con el objeto de que en segundo debate se considere
la objeción de inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional por
violación del criterio de sostenibilidad fiscal, ya que a juicio de la Vista
Fiscal esta fue tramitada únicamente como una objeción de inconveniencia y por
tanto la devolución es
la solución “que garantiza de mejor manera los principios constitucionales”.
4.
En esa medida, esta
Corporación deberá examinar si en el presente caso se satisfacen los
presupuestos necesarios para que se habilite un pronunciamiento de fondo[55] respecto de los proyectos de ley
objetados por inconstitucionalidad por parte el Gobierno Nacional, a saber: i)
el Gobierno hubiere objetado por
motivos de inconstitucionalidad[56]
y, ii) el Congreso insista en la aprobación del articulado
objetado[57].
Al respecto, en la sentencia C-633 de 2016, esta Corporación sostuvo:
“[E]l elemento esencial para que la Corte pueda asumir la
competencia de decidir definitivamente ‘sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales’[58],
se halla en que, respecto de las objeciones por inconstitucionalidad, tal como
lo dispone el artículo 167 del Texto Superior, el Congreso de la República haya
decidido insistir de manera pura y simple en la aprobación original del
proyecto, o lo haya hecho a través de las modificaciones dirigidas a ajustar su
texto[59].
De esta manera, la insistencia
de las cámaras se erige en un presupuesto de procedibilidad para que la
Corte pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, pues de acogerse la
oposición expuesta por el Gobierno, desaparece el conflicto que suscita la
intervención de este Tribunal” (subrayas fuera de texto original).
Por tanto, la existencia de una objeción gubernamental
por inconstitucionalidad y la insistencia de ambas cámaras para que se preserve
el proyecto tal y como se aprobó inicialmente, constituyen el fundamento de la
competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse de fondo sobre la
objeción.
Así,
una vez formulada la objeción se procede a devolver el proyecto de ley a las plenarias de las
cámaras para que reconsideren toda la iniciativa o solo la disposición
cuestionada[60],
según corresponda, designen una comisión accidental para que realice el informe
sobre las objeciones[61]
y decidan si insisten en la sanción del texto originalmente aprobado, de
acuerdo con las reglas previstas en la Constitución y en la ley.
En caso de que las plenarias decidan acoger
la objeción procede el archivo del proyecto de ley (objeciones totales) o el retiro
de la norma objetada (objeciones parciales). Por el contrario, si resuelven
insistir en la aprobación de la iniciativa, la consecuencia depende del
carácter de la objeción, es decir, si se trató de una objeción de
inconveniencia o de inconstitucionalidad.
En el primer supuesto, primará la insistencia
del Congreso; mientras que en el segundo, los artículos 167 y 241.8 constitucionales
establecen que la Corte, en su calidad de garante de la supremacía e
integridad de la Carta, es la encargada de decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de la iniciativa.
5.       Con fundamento en lo expuesto, pasa la Sala
a determinar si es competente para decidir de fondo sobre la objeción de
inconstitucionalidad por violación del criterio de sostenibilidad fiscal
formulada por el Gobierno Nacional contra el proyecto de ley número 123 de 2016
Senado - 082 de 2015 Cámara.
Para el efecto, analizará brevemente el contenido
de la objeción, así como el alcance de la insistencia presentada por las
cámaras, específicamente del informe elaborado por la Comisión Accidental y de
su aprobación por las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes.
6.       Como se indicó, el Gobierno Nacional objetó
por inconstitucional e inconveniente el proyecto de ley de la referencia[62], entre otras razones, al estimar
desconocidos los artículos 334
de la Constitución; 5, literal i) y 6, inciso 2, literal i) de la LES, que
desarrollan la sostenibilidad fiscal; y 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, que
prevé la exigencia de que los proyectos de ley que generen un impacto fiscal,
establezcan la fuente de ingreso adicional para su financiamiento.
Para sustentar su oposición al proyecto de ley, el
Gobierno sostuvo esencialmente que, conforme con un estudio realizado por el Instituto de Evaluación Tecnológica en
Salud, a petición del Ministerio de Salud y Protección Social en el año 2015,
financiar los tratamientos de fertilidad de inseminación artificial
intrauterina y de fecundación in vitro para la población de estrato 1
tendría un costo cercano a los 3 billones de pesos, cifra que podría llegar a
los 13 billones de pesos si se extiende a todas las parejas que podrían  tener
problemas de infertilidad. Según expresó el Gobierno, estas sumas equivalen al
7.5 % y 32.5 % del presupuesto total anual del sistema de salud,
respectivamente.
Así mismo, afirmó que se desconoció el
artículo 7 de la Ley 819 de 2013, y pese a que durante el trámite del proyecto
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público explicó en varias oportunidades el
impacto de la iniciativa para las finanzas del sistema, el Congreso de la
República se limitó a reconocer la existencia del impacto fiscal, sin prever
las fuentes adicionales que garantizarán el financiamiento del gasto que el
proyecto de ley decreta.
7.       El informe elaborado por la Comisión
Accidental integrada durante el trámite, finalizó con la proposición de declarar infundadas las objeciones
gubernamentales e insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley[63].
Respecto de la objeción en cuestión, en el
acápite titulado “2. De las
objeciones por inconveniencia”, la Comisión señaló que en
virtud del artículo 334 de la Constitución y de la jurisprudencia
constitucional, el criterio de sostenibilidad fiscal en el Estado social de
derecho no puede ser invocado para afectar o menoscabar, restringir o negar el
alcance y protección de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la
personalidad, a la intimidad personal y familiar y del derecho a conformar una
familia.
Igualmente, precisó que de acuerdo con la
jurisprudencia de este Tribunal, el concepto negativo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público sobre el impacto fiscal de los proyectos de ley, no
puede ser interpretado como una barrera insalvable en el ejercicio de las
competencias del Congreso de la República, ni como un poder de veto a la labor
legislativa en cabeza de esa Cartera.
8.       Ahora bien, según consta en el Acta Nº. 47
de la sesión plenaria del 20 de marzo de 2018[64],
el Senado de la República consideró y aprobó el informe de la Comisión
Accidental sobre las objeciones gubernamentales.
Particularmente, el debate sobre la
objeción por violación de la sostenibilidad fiscal transcurrió según consta en
la Gaceta 474 de 2018, así:
“La Presidencia indica a la Secretaría
continuar con el siguiente punto del Orden del Día.
Proyecto de ley número 123 de 2016 Senado,
082 de 2015 Cámara, por medio de la cual se establecen los lineamientos para el
desarrollo de la política pública de prevención de la infertilidad y su
tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva.
(…) La Presidencia abre la discusión del
informe leído y concede el uso de la palabra a la honorable Senadora Nadia
Georgette Blel Scaff.
Palabras de la honorable Senadora Nadia
Georgette Blel Scaff.
(…) Este proyecto lo que busca es que se
cree una política de infertilidad en nuestro país, este proyecto fue aprobado
por la Plenaria del Senado y por la Cámara de Representantes, pero
lastimosamente el Gobierno nacional presentó unas objeciones y la Comisión
integrada por la Senadora Yamina y por mi persona solicitamos a la Plenaria que
se declaren infundadas, precisamente porque este proyecto no genera ningún
impacto de tipo económico, lo único que establece es que se cree una política
de infertilidad en nuestro país y sea el Ministerio de Salud, quien conoce,
quien maneja las políticas internacionales, que defina cuáles van a ser esos
parámetros para acceder a esos tratamientos.
(…) por lo tanto, señor Presidente, yo sí
le solicito a la Plenaria del Senado que acoja el informe de la Comisión y se
declaren infundadas las objeciones presidenciales.
(…) La Presidencia concede el uso de la
palabra a la honorable Senadora María del Rosario Guerra de la Espriella.
Palabras de la honorable Senadora María del
Rosario Guerra de la Espriella.
(…) Sí, Presidente, gracias, es que sí es
bueno dejar claro que en el artículo 4º del proyecto que se acaba de aprobar,
que yo voté negativo, lo hice porque aquí queda estipulado que con recursos
públicos debe financiarse el tratamiento a las personas con infertilidad, con
lo cual hay una carga grande sobre el presupuesto general y no hacen ningún
tipo de distinción, me parece entonces que tenía razón el Gobierno en los
argumentos sobre este proyecto de ley. Gracias, Presidente”.
De la misma forma, en la mencionada Gaceta
se dejó constancia de que el senador Antonio José Correa Jiménez, quien formó
parte de la Comisión Accidental, destacó algunos apartes de la respuesta
consignada en el informe a la objeción por violación del criterio de
sostenibilidad fiscal. En este sentido, hizo énfasis en que “las garantías
fundamentadas en el Estado Social de Derecho no pueden encontrarse limitadas a
las afectaciones económicas que implica la adaptación del sistema para
materializar la protección. En esa medida, el Estado está llamado a asumir la
garantía del costo del Estado Social de Derecho”.
Por su parte, en sesión plenaria del 4 de
abril de 2018, la Cámara de Representantes consideró y aprobó el informe de las
objeciones gubernamentales presentado por la Comisión Accidental, tal como se
observa en el Acta N° 278 publicada en la Gaceta del Congreso 226 de 2018[65].
La discusión sobre la objeción
gubernamental por violación del criterio de sostenibilidad fiscal se surtió en
los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia, Rodrigo Lara
Restrepo:
Siguiente punto señor Secretario.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Informe de objeciones presidenciales al
Proyecto de ley número 082 de 2015 Cámara, 123 de 2016 Senado, por medio de la
cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la política pública
de prevención de la infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de
salud reproductiva.
(…) Dirección de la Presidencia, Rodrigo
Lara Restrepo:
Bueno, básicamente, esto fue básicamente
presentado por el doctor Óscar Darío Pérez y Armando Antonio Zabaraín.
¿Sometemos simplemente a votación o piensan
intervenir?
Doctor Zabaraín tiene la palabra.
(…) Gracias señor Presidente. Después de
evaluar las objeciones de la Presidencia de la República, sacamos como
conclusión que estas eran infundadas, porque lo decíamos, nos acogíamos a algo
que ya los ponentes de los proyectos habían plasmado en cada uno de sus
artículos, nosotros revisamos que en cuanto a la inconstitucionalidad,
nos hablaban de costos, y allí mirábamos que la Ley 1752 del 2015 es clara, y
perfectamente empata en lo que se busca en estos puntos, porque delimita para
que no existan excesos en este tema, y ella dice claramente qué procedimientos
no requerirían un respaldo en su realización, porque ellas pueden ser cosméticos
o que no impactaran en la salud de las personas.
(…) Por esto señor Presidente, solicitamos
a la Plenaria que nos acompañen en decirle al señor Presidente que no estamos
de acuerdo con sus objeciones, que las consideramos improcedentes, y aprobemos
el informe de ponencia que está radicado en este despacho. Gracias señor
Presidente” (negrilla
fuera de texto original).
9.       En consonancia con lo expuesto, está
demostrado que el Gobierno Nacional objetó el proyecto de ley de la referencia
por considerar que el mismo era contrario al criterio constitucional y de conveniencia
de sostenibilidad fiscal.
De igual forma, está probado que las
cámaras se pronunciaron sobre la objeción en comento tanto en el informe de la
Comisión Accidental como en el debate en las plenarias y que, en esa medida,
insistieron en la aprobación del texto original del proyecto tanto por motivos
de constitucionalidad como por motivos de conveniencia.
Al respecto, aunque en su informe la
Comisión Accidental antecedió su respuesta a esta objeción gubernamental con el
título “2. De las objeciones por inconveniencia”, lo cierto es que en
dicho documento la Comisión sí expuso argumentos para defender la
constitucionalidad de la iniciativa. Como ya se indicó, adujo, por un lado, que
en virtud del artículo 334 de la
Constitución, el límite de la invocación de la sostenibilidad fiscal se
encuentra en la protección de los derechos fundamentales y; por otro, que el
concepto negativo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el impacto
fiscal de los proyectos de ley, a la luz de la jurisprudencia constitucional,
no constituye un poder de veto a la labor del Congreso.
Así mismo, de acuerdo con lo registrado en
las Gacetas del Congreso 226 y 474 de 2018, en los debates del informe de la
Comisión Accidental en el Senado y en la Cámara de Representantes, los
legisladores se refirieron puntualmente al razonamiento del Gobierno Nacional
en relación con el impacto fiscal del proyecto de ley, de suerte que mientras
algunos insistieron en la respuesta dada al mismo en el mencionado informe,
otros aconsejaron declarar fundada la objeción formulada.
Conforme a lo expuesto, aunque el lenguaje se
refiere a la objeción catalogándola de inconveniente, lo cierto es que del
trámite impartido en el Congreso es dable inferir que los argumentos utilizados
fueron de carácter constitucional, puntualmente referidos a la imposibilidad de
limitar derechos fundamentales  bajo criterios eminentemente económicos, de
manera que el legislativo sí insistió respecto de la objeción de inconstitucionalidad
por violación del criterio de sostenibilidad fiscal, contrario a lo afirmado
por el Ministerio Público.
Esto demuestra que, más allá del título con
el cual la Comisión Accidental nominó esta objeción, al conformarse la comisión,
ponerse de acuerdo y, luego en la discusión al votar la proposición con la que
finalizó el informe, las cámaras tenían conocimiento y eran conscientes de las
principales diferencias de criterio entre el Congreso y el Gobierno Nacional,
en relación con la vulneración del mandato constitucional de sostenibilidad
fiscal. Sobre el particular, de acuerdo con los apartes transcritos del
debate, tenían claro que el informe de la Comisión Accidental pretendía
desvirtuar la validez del argumento presentado por el Gobierno según el cual el
proyecto de ley debía ser archivado en razón de su impacto significativo sobre
las finanzas públicas.
De esta manera, la Sala encuentra que,
visto el contexto, la discusión legislativa se abordó desde el contenido del
texto superior, por lo que las cámaras cumplieron con la carga de sustentar por
inconstitucionalidad y no solo por inconveniencia, su insistencia en la sanción
del proyecto de ley, al punto que es evidente la existencia de una controversia
jurídica de índole constitucional entre el Congreso y el Gobierno Nacional
sobre la afectación de la sostenibilidad fiscal en el proyecto de ley objetado que,
al tenor de lo dispuesto en los artículos 167 y 241.8 de la Constitución, debe
ser resuelta por esta Corporación.
En tal sentido, la omisión en que incurrió
el Congreso de la República al considerar la objeción de inconstitucionalidad e
inconveniencia por violación de la sostenibilidad fiscal únicamente como una
objeción de inconveniencia es un aspecto de carácter simplemente lingüístico
que afectó insustancialmente el informe presentado por la Comisión Accidental y
que, en consecuencia, no tiene la entidad suficiente para viciar la insistencia
de las cámaras por este motivo.
Por lo anterior, es claro que, en estricto
rigor, tal deficiencia no constituye un vicio de procedimiento que dé lugar a
la devolución del proyecto de ley al Congreso, como lo solicitó el Ministerio
Público en su concepto.
10.  En síntesis, el presente caso cumple las condiciones
necesarias que activan la competencia de la Corte para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado por el Gobierno
Nacional como inconstitucionales, toda vez que está demostrado que (i)
el Gobierno Nacional objetó el proyecto de ley de la referencia por razones de
inconstitucionalidad y (ii) el Congreso insistió en la sanción del texto
original con argumentos de similar naturaleza.
11.  A continuación, pasa la Sala a verificar si en el
presente caso el procedimiento previsto para la formulación y presentación de
las objeciones y para la aprobación de la insistencia por parte de las cámaras
se surtió conforme a lo preceptuado para el efecto, por la Constitución y la
ley.
Trámite
de las objeciones gubernamentales y de la insistencia del Congreso de la
República
12.  El artículo 241.8 de la Constitución Política
establece que a la Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales”. Al respecto, esta Corporación ha
señalado que dicha competencia comprende también la revisión del procedimiento
impartido a las objeciones[66].
Oportunidad y requisitos de la formulación
de las objeciones
13.  El artículo 166 superior establece que el Gobierno
dispone de seis (6) días hábiles[67]
para devolver un proyecto de ley con objeciones si el mismo no tiene más de
veinte artículos.
En sesión del 15 de junio de 2017, las
plenarias de la Cámara de Representantes (Acta N° 226)[68] y del Senado (Acta N°
85)[69]
consideraron y aprobaron el Informe de Conciliación al proyecto número 123 de
2016 Senado - 082 de 2015 Cámara, “por medio de la cual se establecen los
lineamientos para el desarrollo de la política pública de prevención de la
infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva”.
Mediante oficio del 7 de julio de 2017,
recibido el 12 del mismo mes por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, la Secretaria General (E) de la Cámara remitió el proyecto de ley de
la referencia contentivo de 8 artículos, para su sanción ejecutiva[70].
Con oficio de fecha 19 de julio de 2017, el
proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional al Presidente de la
Cámara de Representantes, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por razones
de inconstitucionalidad e inconveniencia[71].
En la misma fecha y dado que el Congreso se encontraba en receso, en aplicación
del inciso 2 del artículo 166 de la Constitución[72], la Presidencia de la
República publicó el contenido de las objeciones en el Diario Oficial N° 50.299[73].
Teniendo en cuenta que el
proyecto de ley de la referencia tiene ocho artículos, en aplicación del
artículo 166 de la Constitución, el Gobierno tenía seis días hábiles para
presentar objeciones, término que se advierte cumplido en tanto tal oposición
se radicó el 19 de julio de 2017, es decir, con anterioridad a la fecha límite
que era el 21 de julio de 2017.
14.  Ahora bien, en concordancia con lo prescrito en el
artículo 165 de la Carta, el proyecto de ley objetado debe ser devuelto por el
Gobierno “a la Cámara en que tuvo origen”.
En el presente caso se observa que el
trámite legislativo inició en la Cámara de Representantes[74],
siendo la misma Corporación a la cual se devolvió el proyecto objetado.
15.  Finalmente, como se precisó en la sentencia C-633 de
2016, las objeciones se corresponden con un acto de gobierno[75]. Este requisito se
cumple en el asunto bajo examen, pues fueron suscritas por el Presidente de la
República y los ministros de Salud y Protección Social, y
de Hacienda y Crédito Público.
Publicación del escrito de objeciones en la
Gaceta del Congreso
16.  Al tenor de lo ordenado en el artículo 2, inciso 5, de
la Ley 1431 de 2011[76],
con el fin de cumplir con el principio de publicidad que rige el procedimiento
legislativo, las objeciones, antes de ser sometidas al conocimiento de las
plenarias de ambas cámaras, deben ser publicadas en la Gaceta del Congreso.
Sobre el particular, se observa que el escrito de objeciones fue publicado en
la Gaceta 599 del 27 de julio de 2017[77].
Conformación de la Comisión Accidental y
elaboración y publicación del informe
17.  El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 establece que las
comisiones accidentales “estarán integradas por miembros de las respectivas
Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así
como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos,
observaciones o propuestas en las Plenarias. En todo caso las Mesas Directivas
asegurarán la representación de las bancadas en tales Comisiones”.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido[78]
que el referido mandato debe ser interpretado
armónicamente con lo previsto en el artículo 161 superior, que dispone:
“Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras
respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas
por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos
conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible,
definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de anticipación,
el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas
plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la
diferencia, se considera negado el proyecto.”
Sobre el particular, la jurisprudencia ha
resaltado la necesidad de determinar si cualquier irregularidad en el trámite
tiene la potencialidad de devenir en un vicio de inconstitucionalidad,
acudiendo al principio de instrumentalidad de las formas que consiste en
realizar una interpretación teleológica de la norma conforme al fin sustantivo
que esta persigue. Al respecto, en sentencia C-240 de 2012 la Corte consideró:
“No toda falla procedimental
constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de
ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalización
de las formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de
un fin sustantivo[79],
claro es, sin pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan
proteger importantes valores sustantivos, como el principio democrático.
Para determinar la trascendencia de
un vicio en el procedimiento legislativo se debe contextualizar la situación en
la cual se presentó, pues no toda irregularidad conlleva la afectación de
aspectos sustanciales, luego no da lugar a la invalidez de una norma, tal como
se explicó en la sentencia C-473 de 2004 ya referida, donde explicó (…) ‘[p]or
ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate
parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de
una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso
acudir al principio de la instrumentalidad de las formas’.”
En esos términos, se afecta la
constitucionalidad ante supuestos donde los vicios de procedimiento “i) vulneran algún principio o
valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad
democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura
básica institucional diseñada por la carta política[80]”.[81]
Sin embargo, pueden concurrir situaciones en que las“irregularidades (…) no tengan la
entidad para configurar un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el
objetivo protegido por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del
mismo trámite en el Congreso que conllevó la formación de la ley[82]”.[83]
18.  En el caso sub examine, por designación de los
presidentes del Senado y de la Cámara, la comisión accidental encargada de
estudiar y emitir concepto sobre las objeciones gubernamentales[84] estuvo conformada por
los representantes Óscar Darío Pérez Pineda[85]
y Armando Antonio Zabaraín D’Arce[86],
y por los senadores Antonio José Correa Jiménez[87], Nadia Georgette Blel
Scaff[88]
y Yamina Pestana Rojas[89].
19.
Bajo tales parámetros, procede la Sala a evaluar
los requisitos en la conformación de la comisión accidental, a saber:
i)
Simetría: la comisión
debe estar compuesta por igual número de senadores y representantes[90].
ii)      Calidades de sus miembros: se refiere a que
sus integrantes hagan parte de las Comisiones que realizaron el primer debate,
sean los autores o ponentes del proyecto, o hayan formulado reparos,
observaciones o propuestas en las respectivas Plenarias[91].
iii)    Participación de las bancadas[92].
iv)    Publicación del informe previa al debate y
aprobación[93].
20.  En relación con el primer presupuesto, simetría[94], se advierte que la Comisión
no se integró por un mismo número de miembros de cada Cámara, pues se compuso de 3
senadores y 2 representantes.
Puntualmente,
este Tribunal ha destacado que el requisito de simetría en la cantidad de
integrantes de la comisión accidental “responde a la lógica de preservar un principio de igualdad y
equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto que finalmente será
sometido a votación de las plenarias. (…) el artículo 161 de la Constitución
Política, inicialmente reconoce que los integrantes de la citada comisión deben
procurar conciliar los textos de forma unánime y, en caso de no ser posible,
deberán definir por mayoría. En esta última hipótesis, si una de las cámaras
tiene una mayor representación en la composición de la comisión, muy posiblemente
el resultado que se obtenga de dicho sistema de definición de discrepancias
quedará desbalanceado hacia el lado que designó un mayor número de miembros. No
existiría entonces el debido contrapeso que previó el Constituyente en el
desenvolvimiento de esta atribución, en aras de garantizar el equilibrio propio
del sistema de frenos y contrapesos que se predica del bicameralismo (CP arts.
113 y 114).”[95]
En efecto,
en la sentencia C-406 de 2013 se afirmó que la designación de un miembro
adicional por parte de una de las Cámaras no vicia la constitucionalidad de un
proyecto de ley, siempre que se cuente con una decisión unánime sobre el
informe, pues esta condición garantiza el fin sustantivo de la simetría en la
cantidad de integrantes que consiste en que la entidad con representación
mayoritaria no se imponga sobre la minoritaria.
Sin embargo, de no haberse contado con una
determinación unánime, sino mayoritaria “el equilibrio de poder entre las
cámaras sí se hubiese visto perjudicado, en desconocimiento del sistema de
frenos y contrapesos que surge del bicameralismo legislativo”. La Corte agregó que, en todo caso, no se
configura “un desequilibrio en las fuerzas dentro del Congreso de la
República” cuando el informe aprobado provenga de “la célula legislativa que menor
representación tuvo en la citada Comisión”.
Expuesto lo
anterior, se tiene que en el presente asunto la Comisión Accidental se integró
por 3
senadores y 2 representantes, lo que en principio infringiría la regla de
simetría en comento. No obstante, revisado el informe de objeciones se advierte
que fue suscrito de manera conjunta por los senadores Antonio José Correa
Jiménez, Yamina Pestana Rojas y Nadia Blel Scaff, así como por los
representantes Armando Zabaraín D’arce y Oscar Darío Pérez Pineda[96].
De tal forma, la composición asimétrica de la
Comisión no quebrantó la equiparación de fuerzas entre ambas Cámaras, ni
desconoció el sistema de frenos y contrapesos al interior del esquema
legislativo bicameral, comoquiera que finalmente el informe de objeciones fue
adoptado al unísono por todos los congresistas encargados de tal labor, lo cual
se evidencia en la suscripción conjunta del respectivo documento. Entonces, en
el presente caso la finalidad última del precitado requisito -simetría- que
consiste en la preservación del principio de igualdad y el equilibrio de las
decisiones adoptadas en el legislativo, se cumplió en los términos reseñados,
de manera que la irregularidad formal anotada no vicia la constitucionalidad
del trámite, de modo tal que imposibilite
a la Corte emitir un pronunciamiento de fondo sobre las objeciones a la luz del principio
de instrumentalidad de las formas.
21.  En segundo lugar, sobre el requisito referido a las calidades[97]
de los miembros de la Comisión Accidental, se encuentra que los congresistas
Antonio José Correa, Nadia Blel y Yamina Pestana hacen parte de la Comisión
Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República y además fueron
ponentes en el primer[98]
y segundo[99]
debate del proyecto de ley objetado.
Ahora bien, los
Representantes a la Cámara Óscar Pérez Pineda y Armando Zabaraín D’Arce no
pertenecen a la Comisión Séptima sino a la Comisión Tercera de dicha célula
legislativa; sin embargo, la Corte pudo comprobar que aquellos intervinieron
activamente en la Plenaria desarrollada el 10 de agosto de 2016 según consta en
el Acta Nº 158 publicada en la Gaceta 797 de 2016, a saber:
“Proyectos
para segundo debate.
Primero.
Proyecto de ley número 082 de 2015 Cámara, por medio de la cual se incluyen las
técnicas de reproducción humana asistida para el tratamiento de la
infertilidad, en el Plan de Beneficios del Sistema de Seguridad Social en
Salud, se establecen los lineamientos para la Política Pública en dichos
tratamientos y se dictan otras disposiciones. (…)
Intervención
del honorable Representante Óscar Darío Pérez Pineda:
Sí muchas gracias
señor Presidente, por supuesto, que es muy importante que en el Plan
Obligatorio de Salud figure esta prestación, desde el punto de vista social,
desde el punto de vista del deseo, del sueño que tienen las parejas con
dificultades para concebir, pues es una respuesta pronta, necesaria,
importante.
Pero lo importante
es que la respuesta sea eficiente y si a esto no se le ponen cifras, valores,
de pronto lo que generamos son unas expectativas que después por vía de tutela
podrían afectar el sistema más de lo afectado que está, porque el sistema de
salud está colapsado no solamente porque cada uno de los actores quiere lo
mejor para sí, sino porque los recursos no alcanzan, en el presupuesto general
de la Nación le ponen 22 billones de pesos al Ministerio de Salud y necesita
como mínimo 26 para paliar la situación, pero aquí todos los días le colgamos
más costos y más cargas.
Aquí hay un informe
del Ministerio de Hacienda que dice, que en otros países el costo de atender
básicamente la fertilidad para aquellas parejas que no lo tienen, no tienen la
posibilidad y las mujeres están entre 30 y 33 años, tiene un costo de 69
millones 215 mil, 69 millones, pero si la mujer está entre 42 y 45 años, vale
405 millones, es decir, de dónde vamos a financiar esta propuesta tan loable y
tan importante, esta iniciativa tan valerosa, pero si costear esto vale 400
millones para una mujer que esté entre 42 y 45 años y 69 para una mujer que
esté entre 30 y 33, cuántos casos de estos multiplicados en Colombia, a mí me
preocupa doctor Palau que esto colapse el sistema de salud, simplemente esa
observación.
(…)
Intervención del
honorable Representante Armando Antonio Zabaraín D’Arce
Gracias señor
Presidente, este proyecto realmente nos pone a tono, a tono con unas
realidades, este es un proyecto necesario, este es un proyecto que realmente le
hacía falta al sistema de salud.
Señor Presidente
pero quiero sugerirles que podamos incluir, dejarlo como constancia para la
otra vuelta que le corresponde en Senado que estos procedimientos cuando el
paciente hace parte de la medicina prepagada, esos procedimientos sean
costeados totalmente por la medicina prepagada y no lo pacen (sic) las prepagadas
a cobro al sistema de salud, porque es lo que está sucediendo hoy, las
prepagadas supuestamente atienden pero le cobra a la EPS correspondiente el
tema que ella debería asumir y de esta forma señores podríamos tener la
posibilidad de disminuir el tema fiscal que le corresponde al proyecto, lo
hacemos más fácil de digerir por el sistema fiscal, lo hacemos que tenga un
curso más rápido y que tenga la posibilidad de que los que tienen cómo pagar
una prepagada lógicamente esa prepagada asuma ese costo y no que esa prepagada
posteriormente le hace el cobro a la EPS y de esa manera es el Estado el que
asume un costo que en estos casos ya el usuario lo ha pagado a esa prepagada,
quiero entonces dejarlo como constancia señor Presidente para que podamos
continuar con él en la discusión en la Comisión Séptima de Senado y en la
plenaria de Senado dejamos esa constancia allí pero para hacerle el seguimiento
y poder hacerlo más viable.
Eso nos permitiría
un curso más fácil, menos tortuoso desde el punto de vista fiscal y la
seguridad que es algo que es tan importante y tan necesario se haga efectivo
como lo queremos todos los colombianos, por eso sí les solicito a mis colegas
que aprobemos este proyecto y los que tengan inquietudes sobre él, déjenlo como
constancia para que no se pierda el principio de consecutividad y poder desde
el Senado de la República darle el curso en la Comisión Séptima y en la
plenaria del Senado.”
En esos términos,
aunque los Representantes Óscar Darío Pérez Pineda y Armando Zabarain D’Arce no
son miembros de la comisión donde se originó el primer debate del proyecto de
ley, mas a partir del acta transliterada se evidencia que asistieron y
participaron activamente en la sesión en que se aprobó el proyecto en segundo
debate, lo que permite determinar que su
designación en la Comisión obedeció a esa actuación y a su entendimiento de la
iniciativa.
Con fundamento en lo expuesto,
la Sala estima que en el presente caso la composición de la Comisión Accidental,
conformada para estudiar y emitir concepto sobre las objeciones gubernamentales
de la referencia, es respetuosa de los artículos 161 superior y, puntualmente
del tercer supuesto contenido en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992.
22.  En torno a la exigencia de representación de todas las bancadas[100] en la integración de la Comisión
Accidental, la Sala encuentra que tres de los cinco miembros son militantes del mismo partido. Es así
como las senadoras Nadia Blel y Yamina Pestana, así como el Representante
Armando Zabaraín hacen parte del Partido Conservador Colombiano; mientras que
el Representante Óscar Pérez Pineda pertenece al
Partido Centro Democrático  y el senador Antonio José Correa al
Partido Opción Ciudadana.
En relación con este
requisito, la Corte consideró en la sentencia C-313 de 2014 que, si bien la
comisión de conciliación conformada en el trámite legislativo no garantizó la
representación de todas las bancadas, ello no configuraba un vicio de
procedimiento. A su juicio, “[se] dio
participación a tres partidos diferentes, lo cual no impedía que se hubiese
podido ampliar la base de participación pero con el eventual riesgo de
dificultar los consensos requeridos”, lo que resulta contrario al propósito
esencial de las comisiones de mediación y, por tanto, al tenor del artículo 161
de la Constitución.
En esa oportunidad, este Tribunal resaltó que en relación con la integración de la
comisión accidental, “no se presentó una protesta formal de bancada alguna
inconforme con lo decidido por las respectivas mesas directivas”, razón
suficiente para desestimar la presunta violación del inciso 2 del artículo 187
de la Ley 5ª de 1992, el cual preceptúa que las mesas directivas deben asegurar
la representación de las bancadas en las comisiones accidentales.
Por consiguiente, aunque tres de los cinco
integrantes de la Comisión Accidental conformada para el estudio de las
objeciones y la elaboración del informe son miembros del mismo partido, lo
cierto es que, en razón de su publicación en la Gaceta del Congreso[101], dicho informe fue
conocido por los congresistas de todas las bancadas, sin que las mismas se
hubieran opuesto a lo decidido por las mesas directivas en relación con la
conformación de la Comisión. Además, el informe fue debatido en las
correspondientes plenarias y fue aprobado por una amplia mayoría, lo que supone
que una conformación más representativa de las bancadas no habría modificado el
resultado final.
De este modo, en aplicación de la jurisprudencia
referida, la Sala concluye que en el asunto de la referencia no existen reparos
a la composición de la Comisión Accidental que preparó el informe de
insistencia sobre las objeciones gubernamentales.
23.  En cuanto a la publicación del informe[102] sobre las objeciones
gubernamentales, la Sala constata que el mismo se publicó en las Gacetas 1041
del 14 de noviembre de 2017[103]
-Senado- y 1064 del 17 del mismo mes[104]
-Cámara-. En esa medida, este requisito se encuentra acatado porque la
consideración y aprobación del informe se realizó el 20 de marzo de 2018[105] y el 4 de abril del
año en curso[106],
respectivamente.
Anuncio previo a la votación
24.  El inciso 5º del artículo 160 de la Carta dispone que “ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación”.
25.  En el presente caso, se tiene que en sesión plenaria
del 20 de marzo de 2018, el Senado de la República consideró y aprobó el
informe presentado por la Comisión Accidental, tal como consta en el Acta N°
47, publicada en la Gaceta del Congreso 474 del 26 de junio de 2018[107]. Lo anterior, previo
anuncio efectuado en la sesión del 14 de diciembre de 2017, según se lee en el
Acta N° 46, publicada en la Gaceta del Congreso 365 del 5 de junio de 2018[108].
En relación con el trámite en la Cámara de
Representantes, la Sala encuentra que, como consta en el Acta Nº 278 publicada
en la Gaceta del Congreso 226 del 8 de mayo de 2018[109], en sesión plenaria
del 4 de abril de 2018 esa Corporación consideró y aprobó el informe de las
objeciones gubernamentales presentado por la Comisión Accidental, previo
anuncio en la sesión del 3 de abril de 2018, tal y como se registró en el Acta
N° 277, publicada en la Gaceta del Congreso 294 del 22 de mayo de 2018[110].
26.  De esta forma, la Sala colige que se cumplieron las
exigencias constitucionales en relación con el anuncio previo del
informe de las objeciones gubernamentales.
Quorum, mayorías exigidas y votación nominal y pública
27.  Como ya se indicó, en sesiones plenarias del 20 de
marzo y del 4 de abril de 2018, el Senado de la República y la Cámara de
Representantes consideraron y aprobaron el informe presentado por la Comisión
Accidental.
28.  En concordancia con el Acta Nº 47, publicada en la
Gaceta 474 del 26 de junio de 2018[111],
en el Senado de la República se hicieron presentes al inicio de la sesión 93
senadores y la aprobación del informe se produjo mediante votación nominal y
pública, con 67 votos por el sí y 17 votos por el no –para un total de 84
votos–.
Por su parte, en la Cámara de Representantes se
hicieron presentes al inicio de la sesión 149 miembros y la aprobación del
informe se produjo con 87 votos por el sí y 5 por el no –para un total de 92
votos–, emitidos a través del sistema de voto nominal y público, según se lee
en el Acta n.° 278, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 226 del 8 de mayo
de 2018[112].
29.  Con fundamento en lo expuesto, la
Corte encuentra que el informe de objeciones fue válidamente aprobado tanto en
el Senado como en la Cámara de Representantes, pues en ambas células existió
quorum deliberatorio y decisorio y se aprobó el informe por mayoría absoluta.
Otros requisitos
30.  La jurisprudencia constitucional ha
sostenido que, aunque la Constitución no señala expresamente el plazo
dentro del cual las cámaras deben tramitar las objeciones gubernamentales, ello
no implica que se tenga un plazo indefinido para tal fin, de manera que “ante
ese vacío debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 162 de la Carta Política,
conforme al cual ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos
legislaturas”[113].
En el asunto
de la referencia, se advierte que el escrito de objeciones fue radicado en la
Cámara de Representantes el 19 de julio de 2017 y el informe de la Comisión
Accidental fue aprobado el 20 de marzo de 2018 en el Senado[114] y el
4 de abril del mismo año en la Cámara[115]. Lo anterior indica que el trámite legislativo de las
objeciones gubernamentales se produjo en menos de dos legislaturas, tal como ha
sido requerido por parte de este Tribunal.
31.  Por último, la Sala observa que el
texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el
Congreso insistió, de modo que se cumple la exigencia de congruencia
entre los dos contenidos[116].
32.  Con fundamento en lo expuesto, la
Sala concluye que el procedimiento de aprobación de las objeciones
gubernamentales se llevó a cabo en forma adecuada, lo que habilita a esta
Corporación a pronunciarse de fondo sobre la controversia constitucional
suscitada entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
Los derechos reproductivos y su faceta
prestacional. Reiteración de jurisprudencia
Alcance y contenido de los derechos
reproductivos
33.  El artículo 16 de la Constitución Política establece
que todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad
sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden
jurídico. A su vez, el artículo 42 de la Carta consagra, entre otros, el
derecho de la pareja a decidir libre y responsablemente el número de hijos.
Estas disposiciones constituyen el fundamento de los derechos reproductivos,
los cuales se encuentran implícitos, además, en otras garantías
constitucionales como la vida digna, la igualdad, la información, la salud, la
educación, entre otros[117], como se verá más adelante.
34.  Ahora bien, en el plano internacional, el artículo
10 de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Contra la Mujer (CEDAW), que entró en vigor para Colombia a partir del 19 de
febrero de 1982 con la Ley 51 de 1981, señala que los Estados parte deben adoptar todas las medidas
apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer, entre otras
esferas, en el acceso al material informativo específico que contribuya a
asegurar la salud y el bienestar de la familia.
Por su parte, el artículo 12 de ese instrumento internacional
establece la obligación de los Estados parte de adoptar medidas que eliminen “(…)
la discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica a fin de
asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a
servicios de atención médica, inclusive los que se refieren a la planificación
de la familia”. Así mismo, el artículo 16 de la CEDAW contempla el derecho
de la mujer y el hombre a decidir libremente sobre el número de sus hijos e
hijas, el intervalo entre sus nacimientos y a tener acceso a la información, la
educación y los medios que les permitan ejercer tales garantías.
Los derechos reproductivos también encuentran
fundamento en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, 1 y 16 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes[118], 7 y 17 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos[119]
y 11 y 17 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[120].
En este punto, resulta necesario hacer
mención además al Programa de Acción en el marco de la Conferencia Mundial sobre Población y Desarrollo de
El Cairo en 1994. En él, se hizo énfasis en los derechos humanos de la mujer y
se reconoció que “los derechos reproductivos son una categoría de
derechos humanos que ya han sido reconocidos en tratados internacionales y que
incluyen el derecho fundamental de todas las personas a ‘decidir libremente el
número y el espaciamiento de hijos y a disponer de la información, la educación
y los medios necesarios para poder hacerlo’”. Los derechos
reproductivos reconocidos en el Programa de Acción de El Cairo fueron
confirmados posteriormente en la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Plataforma de Beijing
celebrada en 1995)[121].
A partir de lo anterior, esta Corporación
reconoció el carácter fundamental de los derechos reproductivos en la sentencia
C-355 de 2006, al señalar, con sustento en los instrumentos mencionados, que “diferentes tratados internacionales son la
base para el reconocimiento y protección de los derechos reproductivos de las
mujeres, los cuales parten de la protección a otros derechos fundamentales como
la vida, la salud, la igualdad y no discriminación, la libertad, la integridad
personal, el estar libre de violencia, y que se constituyen en el núcleo
esencial de los derechos reproductivos”[122]. Posteriormente, en la sentencia T-627 de
2012, la Corte explicó que el derecho
a la IVE tiene per se carácter fundamental, “ya que hace
parte de los denominados derechos reproductivos y más exactamente de la
autonomía reproductiva, cuyo rango fundamental fue reconocido por la Corte en
la sentencia C-355 de 2006”.
Además, la existencia de los derechos reproductivos se
ha reconocido de manera reiterada y sostenida por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional a partir del año 2000[123] y su ámbito de protección se ha consolidado desde ese
momento como derechos fundamentales[124].
De otra parte, este Tribunal ha entendido
los derechos reproductivos como aquellos que “admiten y
protegen la facultad de las personas de tomar decisiones libres e implican la
obligación del Estado de brindar la información y los recursos necesarios para
hacer efectiva tal determinación”[125]. Además, ha señalado que su
ejercicio “supone el reconocimiento, el respeto y la garantía de la facultad
que tienen las personas de decidir libremente sobre la posibilidad de procrear
o no, cuándo y con qué frecuencia, así como la libertad de decidir responsablemente
el número de hijos” [126].
Bajo ese entendido, ha sostenido
que los derechos reproductivos protegen dos aspectos generales: i) la
autodeterminación reproductiva y ii) el acceso a los servicios de salud
reproductiva[127].
(i) La autodeterminación
reproductiva “reconoce a las personas, en especial a las mujeres, el
derecho a estar libres de todo tipo de interferencias en la toma de decisiones
reproductivas, incluida la violencia física y psicológica, la coacción y la
discriminación, pues no se deben sufrir tratos desiguales injustificados por
razón de las decisiones reproductivas, sea que se decida tener descendencia o
no”[128]. En este punto, es importante señalar
que la jurisprudencia de la Corte en la materia también ha considerado la
protección  de los derechos reproductivos a través de una interpretación
sistemática del artículo 13 de la Carta Política, que consagra el derecho a la
igualdad y no discriminación como uno de los principios rectores dentro del
Estado Social de Derecho, así como una garantía para la protección de grupos
tradicionalmente discriminados y marginados.
En desarrollo
de lo anterior se ha entendido que las mujeres hacen parte de uno de estos
grupos por lo que este Tribunal, en numerosas oportunidades  ha protegido los
derechos reproductivos de las mujeres como forma de garantizar el cumplimiento
de la cláusula general de igualdad contenida en la referida norma
constitucional[129].
El concepto
de la autodeterminación reproductiva también supone que esa clase de decisiones
son personales y libres respecto de cualquier interferencia, en tanto “[l]a
decisión [de la mujer] de tener hijos (…) no debe (…) estar limitada por el
cónyuge, el padre, el compañero o el gobierno”[130],.
En este orden de ideas, los derechos reproductivos, y por lo tanto, el ejercicio
de la autonomía reproductiva, comprende también i) la garantía del
acceso a la educación e información sobre toda la gama de métodos
anticonceptivos; ii) el acceso a los mismos y la posibilidad de elegir
aquél de su preferencia; iii) la no interferencia en decisiones
reproductivas; y iv) el cuidado obstétrico oportuno, de calidad y libre
de violencia, entre otros[131].
Por ende, se
vulnera este derecho fundamental cuando: i) se presentan situaciones de
violencia física, coacción o discriminación como, por ejemplo, “embarazos,
esterilizaciones, abortos o métodos de anticoncepción forzados”[132]; ii) no se garantizan los
medios para adoptar decisiones reproductivas; o iii) no se suministra
información necesaria para tales efectos, o la que se provee es falsa o
incorrecta[133].
(ii) En
relación con el derecho de acceso a los servicios de salud reproductivos,
este Tribunal puso de presente[134] que de acuerdo con
la Recomendación General 24 del Comité CEDAW el artículo 12 de este tratado,
que reconoce el derecho a la salud de la mujer, incluye el derecho a la salud
reproductiva[135]. En esta
misma Recomendación se enfatizó que “la negativa de un Estado Parte a prever
la prestación de determinados servicios de salud reproductiva a la mujer en
condiciones legales resulta discriminatoria. Por ejemplo, si los encargados de
prestar servicios de salud se niegan a prestar esa clase de servicios por
razones de conciencia, deberán adoptarse medidas para que remitan a la mujer a
otras entidades que prestan esos servicios”[136].
Así, se determinó que una de las obligaciones estatales consiste en garantizar
la eliminación de todas las barreras al acceso de la mujer a los servicios de
salud en la esfera de la salud sexual y genésica[137].
Así
mismo, resaltó la Corte que en la Observación General 14 sobre el
derecho a la salud del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (PIDESC) se expresó que “para
suprimir la discriminación contra la mujer, es necesario asegurarle, de forma
particular, acceso a servicios en materia reproductiva por lo cual el Estado
debe abstenerse de limitarlo[138] y
suprimir las barreras que impiden el mismo[139],
incluso cuando provengan de terceros[140]”[141].
Con
fundamento en lo anterior, esta Corporación determinó que el acceso a los
servicios de salud reproductiva incluye, entre otras, las siguientes
prerrogativas[142]:
(i) Educación e información sobre
toda la gama de métodos anticonceptivos, acceso a los mismos y posibilidad de
elegir aquél de su preferencia, prestación que también está reconocida en los
artículos 10[143]
y 12[144]
de la CEDAW[145].
(ii) El acceso a los servicios de
interrupción voluntaria del embarazo de forma segura, oportuna y con
calidad en aquellos casos en que no es punible de conformidad con la sentencia C-355
de 2006[146].
(iii) Medidas que garanticen una
maternidad libre de riesgos en los periodos de gestación, parto y
lactancia y que brinden las máximas posibilidades de tener hijos sanos[147].
es decir, el acceso a cuidado obstétrico oportuno, de calidad y libre de
violencia.
(iv) La prevención y tratamiento de las
enfermedades del aparato reproductor femenino y masculino[148]. En este
sentido, la Observación General 14 mencionada, indica que el apartado c) del
párrafo 2 del artículo 12) del PIDESC exige que se establezcan programas de
prevención de las enfermedades que afectan de forma adversa a la salud genésica[149].
Y, en el caso específico de la mujer, la Recomendación General 24 del Comité
CEDAW indica que “las medidas tendientes a eliminar la discriminación contra
la mujer no se considerarán apropiadas cuando un sistema de atención médica
carezca de servicios para prevenir, detectar y tratar enfermedades propias de
la mujer[150]”.
(v) El acceso a la tecnología científica
para procrear hijos biológicos, es decir, la posibilidad de acceder a
procedimiento de fertilización in vitro.
35.  Ahora, como
todos los derechos fundamentales, los derechos reproductivos tienen una faceta
de carácter inmediata y una faceta prestacional: i) la primera debe ser
entendida como la garantía de la dimensión esencial del derecho a la
procreación por medio de asistencia científica, que tiene un carácter
inmediato, e implica la obligación de no interferencia en su acceso, así como
el deber de protección del derecho a contar con los servicios de salud
reproductiva; ii) no sucede lo mismo con la garantía de este servicio o
su acceso con cargo al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS),
puesto que esa dimensión tiene un carácter prestacional y está sujeta al
principio de progresividad.
A
continuación la Sala hará una referencia específica a la faceta prestacional de
los derechos reproductivos, y luego de ello, explicará la evolución
jurisprudencial sobre el particular. Los tratamentos de reproducción asistida
de alta complejidad para la procreación de hijos biológicos, como la
fertilización in vitro, se encuentran dentro de este último ámbito
prestacional, respecto del cual se hará una mención particular más adelante.
Los derechos reproductivos en su faceta
prestacional
36.  El
antecedente más importante de la faceta prestacional de los derechos reproductivos
proviene de la sentencia adoptada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el caso Artavia Murillo y otros contra Costa Rica[151], que ha
servido como referente para la jurisprudencia constitucional sobre el acceso a
la tecnología científica para procrear hijos biológicos, es decir, la
posibilidad de acceder a técnicas de reproducción asistida, como el
procedimiento de fertilización in vitro.
37.
En el año 2000, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
de Costa Rica anuló un decreto que autorizaba la práctica de esa clase de
procedimientos, con sustento, entre otros argumentos, en que “una persona, en cuanto ha sido concebida, es persona y
por lo tanto un ser vivo, con derecho a ser protegido por el ordenamiento
jurídico”. Según la Sala
Constitucional, la aplicación de la técnica de fecundación in vitro y
transferencia embrionaria “atenta contra la vida humana (…) las condiciones
en las que se aplica actualmente, llevan a concluir que cualquier eliminación o
destrucción de concebidos – voluntaria o derivada de la impericia de quien
ejecuta la técnica o de la inexactitud de ésta – viola su derecho a la vida”.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que
ese caso se trataba  de una
combinación particular de diferentes aspectos de la vida privada, que se
relacionan con el derecho a fundar una familia, el derecho a la integridad
física y mental, y específicamente los derechos reproductivos de las personas.
Según explicó, el acceso a los servicios de salud reproductiva involucra el
derecho de acceder a la tecnología médica necesaria para ejercer ese derecho,
respecto de lo cual sostuvo: “la Corte, en el marco del derecho a la
integridad personal, ha analizado algunas situaciones de particular angustia y
ansiedad que afectan a las personas[152],
así como algunos impactos graves por la falta de atención médica o los
problemas de accesibilidad a ciertos procedimientos en salud[153].
(…) Por tanto, los derechos a la vida privada y a la integridad personal se
hallan también directa e inmediatamente vinculados con la atención de la salud.
La falta de salvaguardas legales para tomar en consideración la salud
reproductiva puede resultar en un menoscabo grave del derecho a la autonomía y
la libertad reproductiva”. (Resaltado fuera de texto).
Al
analizar la severidad de la limitación de los derechos involucrados, la Corte
IDH identificó el impacto desproporcionado de la medida impuesta por la Corte
Suprema de Justicia de Costa Rica, en relación con la discriminación por la
condición de discapacidad, el género y la situación económica.
En
cuanto a la primera, sostuvo
que la infertilidad es una
enfermedad del sistema reproductivo, por lo que las personas que la padecen “debían considerarse
protegidas por los derechos de las personas con discapacidad, condición que demanda una atención
especial para que se desarrolle la autonomía reproductiva”[154]. Igualmente, recordó que es obligación de los Estados propender por la
inclusión de las personas con discapacidad, por lo cual es necesario promover
prácticas de inclusión social y adoptar medidas de diferenciación positiva.
En lo concerniente a la discriminación indirecta
relacionada con el género, explicó que si bien la infertilidad puede afectar
tanto a hombres como a mujeres, la utilización de las tecnologías de
reproducción asistida se relaciona especialmente con el cuerpo de ellas. Por lo
tanto, la prohibición de la fertilización in vitro aunque aparece
neutral, tiene un impacto desproporcionado sobre las mujeres. Por último, sobre
la condición económica, la Corte IDH halló acreditado que la proscripción de
estos tratamientos tuvo un efecto más negativo en las parejas que no contaban
con los recursos económicos para practicarlos en el extranjero.
De acuerdo con esas consideraciones, la Corte IDH ordenó al Estado de Costa Rica “adoptar las medidas apropiadas para que las
personas que deseen hacer uso de dicha técnica de reproducción asistida puedan
hacerlo sin encontrar impedimentos al ejercicio de los derechos que fueron
encontrados vulnerados”[155], así como “regular los aspectos que considere necesarios para la
implementación de la FIV, (…) y establecer sistemas de inspección y control de
calidad de las instituciones o profesionales calificados que desarrollen este
tipo de técnica de reproducción asistida” [156]. De igual forma, dispuso que el Estado
debía “incluir la disponibilidad de la FIV dentro de sus programas y
tratamientos de infertilidad en su atención de salud, y brindar a las víctimas
atención psicológica gratuita y de forma inmediata”[157].
38.
Esta decisión de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos se convirtió en el principal referente de las últimas sentencias
emitidas por la Corte Constitucional, donde se ha hecho énfasis en la necesidad
de regular la inclusión de los tratamientos de fertilidad en los planes de
salud. De ahí que en la sentencia T-528 de 2014, esta Corporación señalara que
la ampliación progresiva del plan de beneficios “debe sopesar el
contraargumento del equilibrio financiero del sistema de salud.  Pero, si bien
esta condición, que ha funcionado como una suerte de contención de los costos
al interior del régimen, debe ser tenida en cuenta, permitiendo que el avance
sea progresivo y modulado, no puede ser un argumento per se para paralizar en
el tiempo la extensión del plan obligatorio de salud”.
Posteriormente, en la sentencia T-274 de 2015, esta
Corporación señaló que la justificación bajo la cual se han mantenido esta
clase de tratamientos por fuera de la cobertura en salud “está relacionada con
la mayor efectividad en la utilización de los recursos del sistema y la
destinación de los mismos en servicios que contribuyan al diagnóstico,
tratamiento y rehabilitación de la enfermedad”. Sin embargo, también
destacó que aunque la conservación del equilibrio financiero constituye un
argumento válido para la exclusión de los tratamientos de reproducción, “ello
no significa que no se pueda avanzar en su inclusión”. En ese punto,
mencionó que “si bien el hecho de no otorgar esta clase de tratamientos no implica
una afectación en la salud, vista desde la óptica de una enfermedad que vulnere
el derecho a la vida o a la integridad personal, en todo caso no deja de ser
una patología, según lo ha reconocido la propia Organización de la Salud, que
sí atenta contra el derecho a la igualdad, entendido desde tres perspectivas
diferentes [discriminación indirecta en relación con el género, con la
condición de discapacidad y con la capacidad económica]”.
Según expuso la Corte en esa decisión, la aplicación rígida y absoluta de
las exclusiones y limitaciones previstas por los planes de beneficios en
materia de salud, puede infringir derechos fundamentales[158], razón por la cual la jurisprudencia constitucional ha establecido unas
subreglas de procedencia para el reconocimiento de medicamentos, tratamientos y
procedimientos médicos no contemplados en el Plan de Beneficios[159]. Tales subreglas deben
ser analizadas de conformidad con el medicamento o procedimiento requerido en
cada caso concreto. En lo que tiene que ver con los tratamientos de fertilidad,
la Corte sostuvo en la referida sentencia T-274 de 2015 que el estudio adquiere
una connotación diferente a partir de dos facetas: i) el derecho a la
libertad y el deber estatal de proteger a los individuos frente a las acciones
arbitrarias de las instituciones estatales que afectan la vida privada y
familiar; y ii) la faceta prestacional.
Particularmente, sobre la faceta prestacional, indicó
que a
pesar de estar justificada la exclusión
de los tratamientos de fertilidad dado su considerable costo, ello no significa
que en algunos casos no puedan garantizarse tales tratamientos en razón de las
circunstancias particulares de los actores.
Por esa razón, determinó que el estudio sobre la
posibilidad de acceder a los tratamientos de reproducción asistida debía ser
analizado teniendo en cuenta los siguientes criterios: i) que la falta del medicamento o tratamiento excluido
vulnere o ponga en inminente riesgo los derechos fundamentales a la salud
reproductiva, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y a
conformar una familia; ii) se trate de un medicamento, servicio,
tratamiento o examen diagnóstico que no tenga sustitutos en el POS o que,
pudiendo sustituirse, el sustituto no obtenga el mismo nivel de efectividad; iii)
el paciente no tenga capacidad económica para sufragar su costo. Debe “exigirse
un mínimo de diligencia del afiliado en demostrar a la EPS o, de ser el caso,
al juez de tutela que conozca el asunto, de su condición económica y la
imposibilidad de asumir los costos del tratamiento solicitado” y el
afiliado “deberá realizar cierto aporte para financiar, así sea en una
mínima parte, los tratamientos de fertilidad que eventualmente sean
autorizados”, dependiendo de su capacidad de pago; iv) el
medicamento o tratamiento haya sido prescrito por un médico adscrito a la EPS a
la cual se encuentre afiliado el demandante; o que en el evento de ser
prescrito por un médico no vinculado a la EPS, dicha entidad conozca la
historia clínica particular de la persona y no la descarte con base en
criterios médico-científicos. En caso de ser prescrito por un galeno
particular, la entidad deberá conformar un grupo interdisciplinario integrado
por médicos especialistas que, luego de evaluar las condiciones específicas de
salud de la solicitante, justifiquen científicamente la viabilidad o no del
procedimiento; y v) el galeno haya prescrito el tratamiento evaluando
las condiciones específicas de la paciente, en factores como la condición de
salud, la edad, el número de ciclos o intentos que deban realizarse y su
frecuencia, la capacidad económica, previendo los posibles riesgos y efectos de
su realización, y justificando científicamente la viabilidad del procedimiento.
39.  Entonces,
pese a que los derechos reproductivos tienen un facteta prestacional, su
sujeción al principio de progresividad ha llevado a la Corte Constitucional a
evolucionar en su jurisprudencia y conceder, en ciertos casos, esta clase de
tratamientos.
Evolución
de la jurisprudencia constitucional en materia de tratamientos de fertilidad y
técnicas de reproducción asistida
40.  Desde sus primeros años, esta Corporación ha
estudiado acciones de tutela dirigidas a obtener la autorización de
medicamentos, procedimientos o tratamientos relacionados directa o
indirectamente con la infertilidad, acogiendo diversas posturas en su
resolución. Por regla general, las Salas de Revisión han negado el amparo con
base en que esa clase de tratamientos están excluidos del plan obligatorio de
salud; sin embargo, de manera excepcional, se ha concedido la protección
invocada bajo diversos supuestos que serán desarrollados con profundidad en
este acápite, que busca ilustrar la evolución jurisprudencial sobre la materia.
Es de aclarar que todas las providencias que componen
la línea jurisprudencial fueron emitidas bajo la vigencia del plan obligatorio
de salud, planteado como un modelo mixto, donde existía un listado de
inclusiones y otro de exclusiones, pero que admitía una zona gris o laguna
normativa respecto de aquellos beneficios que no se encontraban en ninguno de
esos dos listados. Ahora, con el plan de beneficios, vigente a partir de
diciembre de 2017, todo insumo, tratamiento, medicamento o procedimiento que no
esté expresamente excluido del plan se entiende incluido implícitamente.
41.  El primer pronunciamiento que tuvo lugar fue la sentencia T-341
de 1994, cuando se analizó el caso de una copiloto de Avianca que fue
diagnosticada con infertilidad secundaria. Su médico le recomendó “un tratamiento dirigido a corregir la anovulación severa
que la afectaba”, el cual le provocaba mareos, náuseas y otros efectos que hicieron que se
incapacitara para volar. La empresa determinó que no se concederían más
incapacidades a la accionante derivadas de ese tratamiento pues “no se trata[ba] de una enfermedad, sino de un estado
provocado a (sic) lograr otra finalidad como es la ovulación y obtener así la
fecundación”. Finalmente, la copiloto fue despedida
sin justa causa.
En esa oportunidad, la Corte consideró que el ser tratada para recuperar plenamente su
función reproductiva hacía parte del derecho a la salud de la accionante.
Sostuvo que en tanto ese
tratamiento no se le proporcionó por quien tenía la obligación constitucional y
legal de hacerlo, era claro que se habían vulnerado sus derechos y que la
empresa que se arrogó la facultad de negar esa prestación médica debía resarcir
el daño ocasionado indebidamente. A pesar de ello, encontró que el
resarcimiento del daño y lo concerniente a los derechos laborales, contaban con
otro mecanismo de protección, por lo que confirmó las decisiones de los jueces
de instancia que declararon improcedente el amparo.
42.  Posteriormente, en la sentencia T-1104 de 2000,
estudió la acción de tutela instaurada por una paciente diagnosticada con “infertilidad
secundaria por síndrome adherencial” a quien el médico tratante le ordenó
una “cirugía de recanalización de su trompa izquierda”, procedimiento
que no se había realizado por falta de respuesta de la entidad accionada.
Esta Corporación confirmó la providencia
de segunda instancia[160]
pero por “sustracción de materia”, al constatar que el procedimiento
quirúrgico ya había sido realizado. Sin embargo, expuso, por un lado, que la
patología de la paciente “no [ponía] en peligro su vida ni su dignidad, y
únicamente le [impedía] la posibilidad de ser madre biológica”. Al
respecto, sostuvo que “si en gracia de discusión se admitiera que la
maternidad es un estado esencial para la realización personal de la mujer, (…)
no tendría que acudirse a la atención en salud para hacer efectivo el supuesto
deber estatal”, porque para ello estaba prevista la maternidad adoptiva.
Por el otro, mencionó que el derecho a la procreación “mal [podía]
extenderse hasta el punto de constreñir a la administración a garantizar la
maternidad biológica de una persona cuyo condicionamiento biológico per se no
le permite su goce”.
En esta decisión la Corte reconoció la
existencia de los derechos reproductivos al sostener que “los convenios internacionales en materia de derechos
humanos ratificados por Colombia han entendido el tema de los derechos
reproductivos de la mujer como un asunto que implica la posibilidad femenina de
determinar libremente el número de sus hijos, acceder a una adecuada sobre
planificación familiar, etc”. Así
mismo, destacó que la
escasez de recursos implicaba la determinación de prioridades en materia de
gasto público y social, por lo que “únicamente
cuando el Estado sea capaz de garantizar el goce de derechos los esenciales al
ser humano, puede pensarse en desarrollar políticas tendientes al aseguramiento
de los derechos de desarrollo progresivo”.
43.  Posteriormente, revisó el amparo solicitado por una
mujer diagnosticada con “hidrosalpinx en el lado derecho” a quien su
médico le ordenó la práctica de una laparoscopia operatoria, negada por la
entidad accionada porque no hacía parte del plan obligatorio de salud. Mediante
la sentencia T-689 de 2001, este Tribunal confirmó la decisión de
instancia que negó el amparo solicitado, primero, porque esa dolencia, aparte
de la incapacidad para procrear, no conllevaba una afección grave a la salud o
a la vida de la actora[161];
segundo, al considerar que la acción de tutela no procede como mecanismo para
lograr la extensión del POS a un servicio que se encuentra excluido de este; y
tercero, en tanto esa exclusión “no
solo constituye el legítimo desarrollo de una facultad de configuración legal
sino que además es totalmente coherente con la necesidad de implementar un
Sistema de Seguridad Social en Salud que se atenga al principio de
universalidad y a su garantía a todos los habitantes del territorio colombiano”[162].
44.  Esta postura presentó una variación con la sentencia
T-572 de 2002 cuando la Corte estudió el caso de una paciente a quien le
iniciaron un proceso de “inducción a la ovulación” con diferentes
medicamentos pero sin obtener resultados satisfactorios, razón por la cual el
médico tratante ordenó una dosis mayor de uno ellos. Este Tribunal confirmó la decisión de segunda
instancia que concedió el
amparo, al estimar que “el
derecho a la vida no solamente se refiere al hecho de respirar sino que incluye
el derecho a vivir con dignidad (…) el tratamiento médico no obliga a un
resultado, por consiguiente,  debe  intentarse ya que la mujer tiene
derecho a procrear y no se la puede discriminar”. Aclaró que si bien existían precedentes
jurisprudenciales sobre la materia según los cuales se “declara
improcedente  la acción de tutela para extender la cobertura del plan
obligatorio de salud a operaciones que tienen que ver con el tratamiento para
la infertilidad”, los supuestos fácticos en este caso eran diferentes, pues
se trataba de la entrega de un medicamento y de un tratamiento médico que ya se
había comenzado. Al respecto, consideró que romper abruptamente el procedimiento iniciado ocasionaba un
perjuicio irremediable y violaba los derechos a la dignidad, a la igualdad, a
la integridad física, a la confianza legítima y a la posibilidad de ser madre[163].
45.  Luego de ello, conoció el caso de una paciente a quien
le fue ordenada la práctica de una “salpingoplastia”, intervención que tenía
por objeto liberar una trompa de Falopio que se encontraba obstruida, la cual
no fue autorizada por la entidad prestadora de salud por estar excluida del
POS. A través de la sentencia T-512 de 2003, esta Corporación confirmó las
decisiones de los jueces de instancia que negaron el amparo invocado, en
tanto la demandante tenía un problema
físico originario -es decir, no derivado de algún otro padecimiento- que le
impedía la fecundación, problema que no tenía consecuencias adversas o
peligrosas para su vida. En consecuencia, concluyó que debía “negarse la
tutela por improcedente, habida consideración de que, conforme a la
jurisprudencia de esta Corporación, no se considera violado, de manera directa
o por conexidad, derecho fundamental alguno”[164].
46.  Después emitió la sentencia T-901 de 2004
cuando revisó la tutela interpuesta por una paciente a quien su médico tratante
le sugirió un medicamento antes de realizar la cirugía de
extracción de los miomas uterinos que la aquejaban, esto “con el fin de no comprometer el útero y así asegurar
el éxito de la cirugía, teniendo en cuenta que se trata[ba] de una mujer que no
hab[ía] tenido hijos”; el medicamento fue negado por la EPS
accionada por estar excluido del POS. Esta Corte concedió la protección
invocada.
Recordó que hasta ese momento la
jurisprudencia había previsto dos hipótesis en las cuales la acción de tutela
era el mecanismo idóneo para obtener la extensión del POS en eventos
relacionados con el suministro de tratamientos de fertilidad, a saber, cuando: i)
el mismo había sido iniciado y suministrado por la EPS; y ii) la
infertilidad es derivada de otras patologías o enfermedades (infertilidad
secundaria) que producen una afectación de la integridad personal, la salud o
la vida en condiciones dignas del sujeto. Constató que la accionante padecía un
problema de infertilidad “no originario” y consideró que el medicamento
requerido no tenía como único o exclusivo fin el tratamiento de la
infertilidad, pues con este se buscaba disminuir el tamaño de los miomas para
facilitar la cirugía y asegurar un mejor futuro con respecto a su fertilidad[165].
47.  Posteriormente, la línea jurisprudencial sobre la
materia tuvo una nueva variación, pues por primera vez en esta clase de asuntos
se concedió el amparo con fundamento en el reconocimiento de
los derechos sexuales y reproductivos. Fue el caso que dio lugar a la sentencia
T-605 de 2007, respecto de una paciente con problemas de fertilidad a
quien se le prescribió un procedimiento quirúrgico que fue negado por la EPS
demandada bajo el argumento de que los tratamientos para la infertilidad
estaban excluidos del POS.
Esta Corporación concedió el amparo
invocado acudiendo a los siguientes argumentos: i) los derechos sexuales
y reproductivos son reconocidos como derechos humanos cuya titularidad recae
particularmente en cabeza de las mujeres, pues una adecuada atención en salud
reproductiva funge como elemento clave en la construcción de equidad social; ii)
en Colombia los tratamientos de fertilidad se encuentran expresamente excluidos
del POS, por lo que las EPS no están obligadas a su suministro, sin embargo,
tales exclusiones no pueden constituir violaciones de los derechos
fundamentales de los usuarios; iii) la cirugía solicitada tenía
incidencia directa en el bienestar de la paciente y si bien fue prescrita en el
marco de un procedimiento de infertilidad, no era en sí un tratamiento de este
género, sino una intervención que buscaba la recuperación de la salud y que a
la postre, podría incidir de manera positiva en su función procreativa; y iv)
la negativa a practicar la cirugía no solo impedía su posibilidad de procrear,
en detrimento de derechos como la libertad de decidir el número de hijos, a
conformar una familia y al libre desarrollo de la personalidad, sino implicaba
no tener acceso al más alto nivel posible de salud.
48.  Ese mismo año, acogió una tesis adicional
relacionada con el derecho al diagnóstico, en el caso de una mujer que había
quedado embarazada en varias oportunidades pero por razones desconocidas los
embarazos terminaban en abortos. Por ese motivo su médica tratante le ordenó la
práctica de unos exámenes dirigidos a establecer las causas de los abortos; sin
embargo, la entidad accionada negó su autorización. Fue así como en la
sentencia T-636 de 2007 la Corte concedió la protección de los derechos
fundamentales a la vida, a la salud, a la dignidad humana y al libre desarrollo
de la personalidad. Señaló que el derecho al examen diagnóstico forma parte
integral del derecho a la salud y no solo resulta indispensable para determinar
el estado de salud del paciente, sino para efectos de establecer cuál es el
procedimiento a seguir con el propósito de obtener su mejoría o plantear las
alternativas que puedan asegurarles vivir en condiciones dignas, libres de
padecimientos extremos o de obstáculos que impidan su realización personal. Así
mismo, encontró que al abstenerse de practicar la prueba prescrita por la
médica tratante, la entidad demandada desconoció, además, el derecho a la salud
sexual y reproductiva[166].
49.  Al año siguiente, en la sentencia T-870 de 2008,
la Corte concedió la protección de los derechos a la salud y a la integridad
física de una paciente a quién se le
ordenó el medicamento “acetato de leuprolide”, que fue negado por
la EPS accionada por estar excluido del POS. Luego de diferenciar las dos solicitudes efectuadas por la
accionante -la referida al tratamiento de fertilidad y aquella concerniente al
tratamiento de la miomatosis uterina-, esta Corporación concluyó, en relación
con la primera, que reiteraría su jurisprudencia para denegar el amparo, pues
no era obligación del Estado procurar las condiciones necesarias para la
procreación de personas que carecían de capacidad para hacerlo; y en cuanto a
la segunda, mencionó que la infertilidad de la actora era solo una consecuencia
posible de una enfermedad que afectaba la salud y la integridad física. En
consecuencia, determinó que “el tratamiento de la enfermedad no tiene
ninguna relación con un tratamiento de fertilidad. Es inclusive altamente
incierta la posibilidad de que una vez tratada la enfermedad la accionante
logre llevar un embarazo a término”[167].
50.  Mediante la sentencia T-424 de 2009, conoció el
caso de una señora que se había sometido a varios tratamientos para combatir la
infertilidad causada por el mal manejo de una enfermedad, y que solicitó la atención inmediata con médicos especialistas en
fertilización, la realización de exámenes, el suministro de medicamentos, seguimiento y el acompañamiento en el proceso de
procreación. Aunque en esta oportunidad declaró la carencia actual de objeto
por hecho superado, toda vez
que el tratamiento reclamado había sido realizado con ocasión de la orden
emitida por el juez de instancia, la Corte criticó el proceder de esa autoridad
judicial pues consideró que no verificó la naturaleza de la prestación
reclamada y las condiciones exigidas por el precedente jurisprudencial para
inaplicar las normas del POS. En consecuencia, llamó la atención del juez de
instancia “sobre la
improcedencia de los tratamientos de fertilidad, reiterando que el deber que
vincula constitucionalmente al Estado con sus asociados no encuentra
justificación razonable alguna cuando está dirigido a posibilitar, mediante una
acción positiva, el derecho a la maternidad, que bien podría subsanarse a
través de la adopción”[168].
51.  En otra oportunidad, este Tribunal se ocupó de varias
acciones de tutela interpuestas en contra de una misma EPS, en las cuales se
solicitaba a la entidad accionada, respectivamente, la autorización de tratamientos
de fertilización in vitro que habían sido prescritos por profesionales
de la salud como única alternativa para lograr un embarazo. En la sentencia T-226
de 2010, estimó que la posibilidad de garantizar los tratamientos de
fertilidad se encontraba reservada a aquellos que tienen “como objeto esencial sanear o curar la causa que
produce la infertilidad o, al menos, intentar hacerlo; por cuanto lo que se
ataca es la enfermedad que afecta la salud, la vida o la integridad física de
la mujer eventos estos en los cuales se ha concedido el amparo. Por el
contrario, el antecedente jurisprudencial indica que cuando lo que se pretende
es producir la fertilidad de manera externa [es decir, a través de la fertilización in vitro] la
protección solicitada ha sido negada”[169].
La Sala que conoció el asunto consideró que el propósito de las solicitantes
era producir la fertilidad de manera externa, motivo por el cual revocó las
decisiones de instancia que habían ordenado emprender las gestiones necesarias
para la práctica de los procedimientos solicitados.
52.  En un caso similar, mediante la sentencia T-550
de 2010[170], revocó el fallo de
instancia que había concedido el tratamiento de fertilización in vitro que requería la actora para procrear hijos de forma
natural. Esta Corporación cuestionó que en esa decisión no se tuvieran en cuenta los tres supuestos
desarrollados por la Corporación para la procedencia excepcional de la acción
de tutela para la autorización de esa clase de tratamientos, esto es: i)
cuando el tratamiento una vez iniciado es suspendido si mediar razón alguna; ii)
cuando media el derecho de diagnóstico; y iii) cuando la infertilidad es
una enfermedad secundaria, es decir, un síntoma o una consecuencia de otra
enfermedad. Concluyó que “dicho tratamiento se encuentra excluido del POS y
existen razones de peso que justifiquen tal exclusión”.
53.  Más adelante, en la sentencia T-935 de 2010 negó
el amparo solicitado por una persona a quien le fue prescrita la práctica de una cirugía a efectos de determinar la enfermedad que le impedía procrear y tener un
diagnóstico preciso de su estado físico y de sus órganos reproductores. Aunque la Corte reconoció que la actora
tenía derecho al procedimiento diagnóstico que había solicitado, recordó que lo
concerniente al tratamiento integral para la infertilidad estaba excluido del
POS. Al respecto, reiteró que la justificación de que el Estado no tenga dicha
obligación a su cargo deviene de los siguientes argumentos:  i) el alto
costo de este tipo de tratamientos supone una disminución en el cubrimiento de
otras prestaciones prioritarias; ii) el derecho a la maternidad en la
Constitución implica un deber de abstención del Estado de intervenir en la
decisiones relativas a la procreación y unas obligaciones positivas, como la
protección de la mujer embarazada o la estabilidad laboral reforzada, que no
incluyen el deber de suministrar tratamientos que permitan la procreación; y iii)
es un ejercicio legítimo de la libertad de configuración normativa.
54.  Tiempo después, esta Corporación acogió una posición
relevante en la sentencia T-528 de 2014, cuando conoció el caso de un
hombre con infertilidad que interpuso la acción de tutela coadyuvado por su
compañera permanente, como consecuencia de la negativa de la EPS accionada a
autorizar la práctica de un procedimiento de fertilización in vitro. El
juez de segunda instancia revocó la decisión del a quo que había
ordenado llevar a cabo el tratamiento solicitado por el actor.
La Corte determinó que la demandada no
desconoció los derechos del actor y su pareja al negar la práctica de la
fertilización in vitro, toda vez que este procedimiento se encontraba
excluido del POS y el mismo no era “necesario para salvaguardar la vida, la
salud o la integridad personal, incluyendo la salud sexual y reproductiva, de
quien lo solicita”. Pese a lo anterior, afirmó que existía una
insuficiencia en la regulación de salud en lo concerniente a la exclusión
absoluta del POS de los tratamientos de reproducción asistida, la cual
resultaba contraria al carácter progresivo del derecho a la salud,
específicamente en cuanto a la protección de los derechos reproductivos. Por
consiguiente, concedió el amparo deprecado únicamente en relación con la
información, guía y acompañamiento en el ejercicio del derecho a la salud y no
accedió a ordenar el procedimiento solicitado. De igual modo, exhortó al
Gobierno Nacional para que revisara la situación que afecta a las personas con
infertilidad que no cuentan con los recursos económicos para sufragar
procedimientos de reproducción asistida y que iniciara una discusión pública y
abierta sobre la posibilidad de incluir dichos tratamientos en el POS.
55.  Ahora bien, en la sentencia T-274 de 2015 esta
Corporación ordenó por primera vez la práctica de tratamientos de fertilización
in vitro. En esa decisión se analizaron cuatro casos en los que las
accionantes solicitaban ese y otros tratamientos de fertilidad. La Sala
advirtió que la jurisprudencia constitucional había abordado la referida
prestación desde el punto de vista del derecho a la salud entendido únicamente
como ausencia de enfermedad, razón por la cual se había avalado la exclusión de
los tratamientos de reproducción asistida del POS, con fundamento en los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que rigen la prestación
del servicio de salud.
No obstante, estimó necesario revisar
estos asuntos desde la perspectiva de otros derechos fundamentales como los de
igualdad y no discriminación, libre desarrollo de la personalidad y el derecho
a conformar una familia. Además, consideró pertinente evaluar aspectos como el
impacto desproporcionado que genera la prohibición de acceder a tratamientos de
reproducción asistida para las personas con menores recursos. A partir de dicho
abordaje, encontró justificado y razonable que, en circunstancias especiales y
excepcionales, se concediera el amparo y se garantizara el suministro de dichas
intervenciones clínicas. De este modo, impuso una serie de requisitos y
presupuestos para que, en caso de verificarse su cumplimiento, se ordene la
entrega del correspondiente tratamiento de reproducción asistida, a saber:
(i) Que la falta del medicamento o
tratamiento excluido por la normativa legal o administrativa del Plan de
Beneficios vulnere o ponga en inminente riesgo los derechos fundamentales a la
salud reproductiva, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y a
conformar una familia.
(ii) Que se trate de un medicamento,
servicio, tratamiento, prueba clínica o examen diagnóstico que no tenga
sustitutos en el POS o que, pudiendo sustituirse, el sustituto no obtenga el
mismo nivel de efectividad que el excluido del plan.
(iii) Que el paciente no tenga capacidad
económica para sufragar el costo del medicamento o tratamiento requerido, y que
no pueda acceder a él por ningún otro sistema o plan de salud. Al respecto,
sostuvo que debía “exigirse un mínimo de diligencia del afiliado en
demostrar a la EPS a la que se encuentre afiliado o, de ser el caso, al juez de
tutela que conozca el asunto, de su condición económica y la imposibilidad de
asumir los costos del tratamiento solicitado”. Además, determino que el
afiliado “deberá realizar cierto aporte para financiar, así sea en una
mínima parte, los tratamientos de fertilidad que eventualmente sean
autorizados”, monto que obedecerá a su capacidad de pago y sin que se vea
afectado su mínimo vital.
(iv) Que el medicamento o tratamiento
haya sido prescrito por un médico adscrito a la EPS a la cual se encuentre
afiliado el demandante; o que en el evento de ser prescrito por un médico no vinculado
a la EPS, dicha entidad conozca la historia clínica particular de la persona y
no la descarte con base en criterios médico-científicos. En caso de ser
prescrito por un galeno particular, la entidad deberá conformar un grupo
interdisciplinario integrado por médicos especialistas que, luego de evaluar
las condiciones específicas de salud de la solicitante, justifiquen
científicamente la viabilidad o no del procedimiento.
(v) Que el galeno haya prescrito el
tratamiento evaluando las condiciones específicas de la paciente, en factores
como la condición de salud, la edad, el número de ciclos o intentos que deban
realizarse y su frecuencia, la capacidad económica, previendo los posibles
riesgos y efectos de su realización, y justificando científicamente la
viabilidad del procedimiento.
Al analizar los casos concretos, la Sala
confirmó la decisión de segunda instancia que negó el amparo en uno de ellos,
al encontrar que la accionante contaba con la capacidad económica para costear
los tratamientos y porque a pesar de que la EPS asumió la responsabilidad del tratamiento requerido por la
accionante y realizó dos intentos o ciclos de FIV, los mismos no fueron
exitosos, consecuencia no era atribuible a la entidad. En los otros tres casos, la Corte concedió la
protección invocada señalando que la
autorización de los ciclos de fertilización in vitro estaría sujeta
a las condiciones específicas de la salud y edad de las pacientes, previendo
los posibles riesgos y efectos de su realización, para lo cual cada EPS debería
conformar un grupo interdisciplinario integrado por médicos especialistas que
justificaran científicamente la viabilidad o no del procedimiento[171].
Adicionalmente, en la sentencia T-274 de
2015 la Corte impartió las siguientes órdenes generales: i) reiteró el
exhorto al Gobierno que había realizado la sentencia T-528 de 2014; ii)
ordenó al Ministerio de Salud y
Protección Social iniciar los estudios de impacto fiscal sobre la inclusión de
los tratamientos de reproducción asistida en el POS. Así mismo, dictó varias
órdenes tendientes a la prevención y promoción de la salud reproductiva
respecto a los problemas de infertilidad[172];
por último, iii) ordenó al citado Ministerio, a partir de los resultados
del análisis de impacto fiscal, evaluar los factores que inciden para la
realización de los tratamientos de reproducción asistida como la condición de
salud del paciente, la edad, el número de ciclos o intentos que deben
realizarse y su frecuencia, la capacidad económica del afiliado, entre otros
que considere pertinentes[173].
56.  Con posterioridad, en la sentencia T-306 de 2016
se pronunció sobre una acción de tutela instaurada por una mujer con
infertilidad primaria debido a la negativa de una EPS a autorizar un
procedimiento de fertilidad. En esa oportunidad, la Corte tuteló los
derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y
a conformar una familia, así como los derechos  sexuales y reproductivos de la
accionante y ordenó a la demandada autorizar el tratamiento requerido, una vez
contara con el consentimiento previo, libre e informado de la paciente en
relación con la efectividad esperada del procedimiento y sus potenciales
efectos colaterales[174].
Señaló que debía considerarse que el
impacto de este tipo de procedimientos sobre el derecho a la salud trasciende
su dimensión de ausencia de dolencia o enfermedad. Por lo tanto, expresó que se
debía evaluar la afectación de otros derechos y el potencial efecto
desproporcionado que la exclusión de estos procedimientos puede generar sobre personas
de escasos recursos económicos que desean procrear de manera natural. En este
orden de ideas, consideró que las sentencias T-528 de 2014 y T-274 de 2015
constituían la jurisprudencia en vigor aplicable al asunto[175]. Por
último, reiteró el llamado al Gobierno Nacional para que revisara la situación
de las personas con infertilidad que carecen de recursos económicos[176].
57.  Poco después, a través del fallo T-398 de 2016,
esta Corporación estudió dos acciones de tutela interpuestas por mujeres que
requerían un tratamiento de fertilización in vitro como única
alternativa para poder procrear hijos de forma natural. En esta oportunidad,
retomó la postura de sentencias anteriores y negó la autorización de los
tratamientos por estar excluidos del POS y al estimar que un cambio encaminado
a establecer como regla la inclusión de las técnicas de reproducción asistida
en el Sistema de Seguridad Social “es, prima facie, del resorte del
Legislador”. Además, adujo que dadas las consecuencias jurídicas y
presupuestales que podía suscitar la inclusión de dichas técnicas de
reproducción asistida en los planes obligatorios de salud, no resultaba
conveniente que las Salas de Revisión de la Corte, al resolver casos concretos,
“expidan órdenes de alcance general que modifiquen la política pública y
decidan, por anticipado, todas las posibles controversias sobre un punto en
particular sin que medie una discusión abierta o se aborden en toda su magnitud
distintos temas  asociados a la fertilización in vitro y a las técnicas de
reproducción asistida en general, respecto de los cuales, incluso, existe un
vacío legal en el ordenamiento interno”[177].
58.
Con fundamento en
el anterior recuento jurisprudencial, la Sala Plena encuentra que las Salas de
Revisión de esta Corporación, por regla general, han negado la garantía de
tratamientos de fertilidad en la medida en que dichos procedimientos se
encuentren excluidos de los planes obligatorios de salud.
Sin embargo, también ha admitido que,
excepcionalmente, se garanticen los tratamientos de fertilidad cuando se
presentan las siguientes circunstancias particulares: i) se busca garantizar el principio de
continuidad en la prestación del servicio de salud; ii) de la práctica
del procedimiento de fertilidad, dependen los derechos fundamentales a la vida,
la salud y la integridad personal del paciente, supuesto que a su vez se ha
concretado en tres casos: a) en la práctica de exámenes o procedimientos
diagnósticos necesarios para precisar una condición de salud asociada a la
infertilidad; b) para el suministro de medicamentos; y c) cuando la
infertilidad es un síntoma o consecuencia de otro tipo de patologías o
enfermedades, en los términos explicados en los párrafos anteriores; y iii)
cuando a partir de un análisis basado en derechos reproductivos y otras
garantías, como la libertad, la vida
privada y familiar, la salud reproductiva, el libre desarrollo de la
personalidad y la igualdad,
se concluye que la imposibilidad de acceder al tratamiento de fertilidad
resulta en una afectación de tales derechos fundamentales.
59.  Ahora bien, específicamente en relación con los
tratamientos de reproducción humana asistida de alta complejidad (es decir,
procedimientos de fertilización in vitro), se observa que las Salas de
Revisión de esta Corporación hasta el año 2015 negaron invariablemente su
autorización[178] salvo en los casos en los que se tenía
como propósito la garantía de continuidad en la prestación del servicio de
salud[179]. Sin embargo, a partir de la sentencia
T-274 de 2015[180], se han autorizado técnicas de reproducción
asistida con base en la posible afectación de derechos fundamentales distintos
de la salud (entendida como la simple curación de una patología) como la
libertad, la vida privada y familiar, el libre desarrollo de la personalidad,
la igualdad y los derechos reproductivos, entre otros (salvo en la sentencia
T-398 de 2016 según se expuso).
De este modo, la mayoría de los
pronunciamientos recientes de esta Corporación han enfatizado en la necesidad
de proteger tales garantías siempre y cuando se cumplan una serie de
condiciones y requisitos, en el marco del respeto por los principios que rigen
el Sistema General de Seguridad Social en Salud[181]. Así mismo, en tales fallos se ha
exigido que los accionantes realicen un aporte económico para contribuir a la
financiación de los tratamientos de reproducción asistida que solicitan.
Se trata entonces de una evolución
jurisprudencial, donde el principio de progresividad ha sido determinante en la
ampliación de la protección de los derechos fundamentales, inicialmente solo el
derecho a la salud y, paulatinamente, los derechos a la vida privada y
familiar, el libre desarrollo de la personalidad, la igualdad, y los sexuales y
reproductivos.
60.  Con todo, los derechos reproductivos, en tanto
derechos fundamentales, tienen una faceta de carácter inmediata y una faceta
prestacional que se encuentra sujeta a las reglas de la progresividad, las
cuales son aplicables, entre otras, a la garantía de técnicas de reproducción
asistida para la procreación de hijos biológicos. Por lo tanto, la garantía de
la dimensión esencial del derecho a la procreación por medio de asistencia
científica implica una obligación de no interferencia a su acceso, que tiene un
carácter inmediato, es decir, la imposibilidad de prohibir ese tipo de técnicas.
No obstante, no sucede lo mismo con la garantía de este servicio o su acceso
con cargo al SGSSS, puesto que esa dimensión tiene un carácter prestacional y
está sujeta al principio de progresividad.
Examen material de las objeciones
formuladas por el Gobierno Nacional
Problemas jurídicos
61.
Así las cosas,
corresponde a la Sala pronunciarse de fondo acerca de las objeciones planteadas por el Gobierno
sobre el proyecto de ley número 123 de 2016 Senado - 082 de 2015 Cámara, fundamentadas en el posible
desconocimiento de los artículos 1º y 2º, así como los artículos 5, 6 y 15 de
la Ley Estatutaria 1751 de 2015 y el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003.
En
esa medida, esta Corporación resolverá los siguientes problemas jurídicos
frente al mandato referido a ordenar la reglamentación del acceso a las TRA con
cargo a dineros del Estado:
i)
En relación con la primera objeción se verificará si aquel
precepto constituye una ampliación puntual del plan de beneficios y si, en tal
sentido, infringe las competencias estatutarias para la fijación del régimen de
exclusiones.
Además, se analizará el dicho precepto, a la luz del principio de
participación democrática, en aras de determinar su posible desconocimiento.
Finalmente, se revisará la modalidad de financiación de la que
debe ser objeto la prestación autorizada en la norma objetada.
ii)
Respecto de la segunda objeción se examinará si la incorporación
de dicha normativa conculca el criterio de sostenibilidad fiscal debido al alto
impacto fiscal que puede tener según el criterio del Gobierno Nacional.
Aunado a ello, se establecerá si se desconocieron las reglas de
carácter orgánico que deben acatarse en materia de ordenamiento de gasto.
iii)
En torno de la tercera objeción se constatará si la disposición sub
examine transgrede el principio de eficiencia frente a la presunta baja
efectividad de las TRA.
Por último, se estudiará si la referida norma vulnera el principio
de equidad pues según el Gobierno se dirigen recursos a una minoría de la
población beneficiaria de las terapias de reproducción asistida, desprotegiendo
así a la totalidad de la población afiliada al sistema, en especial a las
personas de menores recursos y enfermedades de mayor complejidad.
Para
tal efecto, la Corte abordará i) el bloque de constitucionalidad de cara
a determinar si las normas referidas por el Gobierno pueden fungir como
parámetro de control del proyecto de ley bajo estudio; ii) el contexto
en el que se inserta el proyecto de ley objetado y finalmente iii) la
solución de cada uno de los problemas jurídicos propuestos en relación con las
tres objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno.
El
bloque de constitucionalidad como parámetro de validez en las objeciones
gubernamentales
62.
Este Tribunal ha indicado que “la Constitución de un Estado es
mucho más amplia que su texto constitucional, puesto que existen otras
disposiciones, contenidas en otros instrumentos o recopilaciones, que también
hacen parte del mismo”[182].
Al respecto, es importante recordar la sentencia C-225 de 1995, “el bloque de constitucionalidad está
compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el
articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control
de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente
integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia
Constitución. Son pues verdaderos  principios y reglas de valor
constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a
pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las
normas del articulado constitucional stricto sensu”.
Así,
la Corte consideró que el ordenamiento superior está conformado por otras
disposiciones que no se encuentran contenidas expresamente en la Carta, debido
a que son verdaderos “principios y reglas de valor constitucional”[183] o “bien  porque son
disposiciones que no tienen rango constitucional pero que la propia Carta
ordena que sus mandatos sean respetados por las leyes ordinarias”[184].
En consecuencia, “el parámetro del control de
constitucionalidad de las leyes no sólo comprende la Constitución sino también
un conjunto de principios, normas y reglas que provienen de otras fuentes y que
tienen la misma jerarquía que ésta. Lo anterior, hace que la normativa Superior
sea mucho más amplia que el texto constitucional”[185].
Esta
noción inicialmente se refirió a los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia en lo concerniente al contenido de
derechos humanos que aquellos incorporen[186],
lo cual fue denominado por la jurisprudencia como bloque de constitucionalidad
en sentido estricto[187].
63.
Con posterioridad, en la sentencia C-578 de 1995 fue adoptada otra
categoría designada como bloque de constitucionalidad en sentido lato, que según este Tribunal está
conformada por “aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven
como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la
legislación”[188].
Sobre el particular, esta Corporación ha reconocido
que “algunas leyes pueden integrar el mencionado bloque de
constitucionalidad en sentido lato, siempre que la propia Carta lo haya
ordenado, en forma directa y específica, de manera que sus mandatos sean
respetados por las leyes ordinarias y logren instituirse como parámetros de un
control de constitucionalidad sobre las mismas”[189].
Tal es el caso de las leyes orgánicas (artículo 151 C. Pol.)[190]
y las disposiciones de contenido estatutario consagradas en las leyes
estatutarias (artículo 152 C. Pol.)[191],
“pues debe insistirse en que no todo el contenido de una ley estatutaria es
apto para ostentar esa condición, sólo es viable a través de un mandato expreso
del Constituyente de 1991 que apunte hacia esa dirección”[192].
De tal forma, la jurisprudencia constitucional ha
conceptualizado que las normas integrantes del bloque de constitucionalidad en
sentido lato se caracterizan por: “(1) ser parámetro para efectuar el
control de constitucionalidad del derecho interno; (2) tener un rango normativo
superior a las leyes ordinarias (en algunos casos son normas constitucionales
propiamente dichas y, en otros casos, ostentan una jerarquía intermedia entre
la Constitución y la ley ordinaria); y, (3) formar parte del bloque de
constitucionalidad gracias a una remisión expresa efectuada por alguna
disposición constitucional.”[193]
64.  En
esa medida, se colige que el bloque de constitucionalidad incorpora un
parámetro de control constitucional adicional al texto insertado en la Carta,
compuesto por los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos (sentido
estricto) y por un contenido supralegal de las disposiciones de carácter orgánico
o estatutario (sentido lato). Por ello, teniendo en cuenta que las normas
orgánicas y estatutarias son verdaderos parámetros de validez constitucional, son
susceptibles de ser invocadas como sustento de las objeciones gubernamentales.
Contextualización del proyecto de ley objetado
65.  El proyecto de ley número 123 de 2016 Senado
- 082 de 2015 Cámara objetado por razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia por parte del Gobierno Nacional, tiene como finalidad “establecer
los lineamientos para el desarrollo de la política pública de prevención de la
infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva”[194],
El
proyecto está conformado por 8 artículos que de manera general abordan la
definición de la infertilidad como una enfermedad, que afecta el sistema
reproductivo y el concepto de las técnicas de reproducción humana asistida
(art. 2). Además, se consagra la creación de una política pública de
infertilidad para garantizar el pleno ejercicio de los derechos sexuales y
reproductivos a través del SGSSS, la cual debe desarrollar los componentes
investigativo, preventivo, educativo, de diagnóstico y tratamiento oportuno,
así como de adopción (art. 3).
Con
posterioridad, ordena la reglamentación del acceso a los tratamientos de
infertilidad bajo lineamientos técnicos determinados por el Ministerio de Salud
y Protección Social, con cargo a los recursos del Estado (art. 4). Igualmente,
se dispone la promoción de proyectos de investigación sobre la caracterización
de la infertilidad y los índices de morbilidad en el territorio nacional (art.
5) y la creación de un registro único de prestadores para este tipo de
servicios (art. 6). Finalmente, se establece la posibilidad de materializar el
contenido del proyecto mediante asociaciones público privadas (art. 7) y se
precisa la vigencia de la norma (art. 8).
66.  Según
la exposición de motivos[195], el proyecto de ley objetado se
fundamenta en el concepto de salud adoptado por la Organización Mundial de la Salud[196] y se
alude al artículo 48 de la Constitución. Allí, se destacó que en virtud del
ordenamiento superior, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de
esta Corporación “los derechos sexuales y reproductivos reconocen y protegen
la facultad de las personas, hombres y mujeres, de tomar decisiones libres
sobre su sexualidad y su reproducción y otorgan los recursos necesarios para
hacer efectiva tal determinación. Con fundamento en la Constitución, la
jurisprudencia constitucional y los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia es posible afirmar que los derechos
reproductivos reconocen y protegen (i) la autodeterminación reproductiva y (ii)
el acceso a servicios de salud reproductiva”.
Se
resaltó que Brasil, Argentina, Uruguay, Chile y México, países de la región con
similares condiciones económicas, sociales y políticas a Colombia “han
avanzado en la regulación de las técnicas y los tratamientos de reproducción
humana asistida, y/o en su inclusión en el sistema público de salud o en los
seguros sociales”. A su juicio, con ello se favorece que el regulador “revise
la situación que tienen que enfrentar las personas que padecen de infertilidad
y no cuentan con recursos económicos para costear los tratamientos de
reproducción humana asistida, e inicie una discusión pública y abierta de la
política pública que incluya en la agenda la posibilidad de ampliar la
cobertura del Plan Obligatorio de Salud a dichas técnicas científicas”.
Así
mismo, se reconoció que “la ampliación progresiva del plan de beneficios
debe sopesar el contraargumento del equilibrio financiero del sistema de salud”,
por tanto debe darse lugar a un avance progresivo sin que se puedan paralizar
las extensiones de dicho plan.
En
la misma exposición, se hizo referencia a la sentencia T-595 de 2002 en la cual
se consideró necesario que los órganos competentes adelantaran un proceso
decisorio racional en torno a la creación de una política pública que sea
efectivamente implementada, pues de su consagración legal depende la
posibilidad de que los ciudadanos exijan su cumplimiento por vía judicial. En
esa providencia se consideró que ante “la insuficiencia de regulación
existente en lo que tiene que ver con la exclusión absoluta del Plan Obligatorio
de Salud de los tratamientos de fertilidad, que precisa ser
superada, la Sala exhortará al Gobierno nacional, por conducto del
Ministerio de Salud y Protección Social y la Dirección de Regulación
de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud, para que realice la
revisión de la situación que tienen que enfrentar las personas que padecen de
infertilidad y no cuentan con recursos económicos para costear los tratamientos
de reproducción humana asistida, entre ellos, la fertilización in vitro, e
inicie una discusión pública y abierta de la política pública que incluya en la
agenda la posibilidad de ampliar la cobertura del Plan Obligatorio de Salud a
dichas técnicas científicas”.
En
materia de sostenibilidad fiscal, se reiteró la sentencia C-502 de
2007, concluyendo que “el hecho de que no se encuentren
estipulados cálculos sobre el impacto fiscal de la iniciativa, no implica una
razón para desvirtuar el proyecto o emitir veto sobre el mismo, sino que según
la jurisprudencia de la Corte, es tarea del citado Ministerio [Hacienda] demostrar
la inconveniencia fiscal de la iniciativa, si es que ella existe”.
Finalmente,
se abordó el exhorto contenido en la sentencia T-528 de 2014, para que el
Gobierno iniciara una discusión pública dirigida a incluir en la agenda la
posibilidad de ampliar la cobertura del Plan Obligatorio de Salud a las
técnicas de reproducción asistida.
67.
Con fundamento en lo anterior, la Sala colige que, si bien las
objeciones gubernamentales formuladas sobre el proyecto de ley número 123 de
2016 Senado – 82 de 2015 Cámara, se propusieron como unas objeciones totales,
es decir, contra todo el articulado propuesto, analizado su contenido se
advierte que las mismas se centraron en el artículo 4º que dispone la
reglamentación del acceso a las terapias de reproducción asistida con cargo a
recursos públicos, teniendo en cuenta que la argumentación del Ejecutivo respecto
de la inconstitucionalidad de la norma no se dirigió contra la creación de la
política pública de infertilidad para el pleno ejercicio de los derechos
sexuales y reproductivos.
i)
Primera objeción de
inconstitucionalidad por violación del artículo 15 de la LES y del principio de
democracia participativa (art. 1º y 2º C. Pol.)
68.  Previo a abordar el análisis de la primera objeción,
es pertinente realizar una aclaración conceptual sobre los mecanismos de financiación
existentes en el sistema de salud, así como del alcance del plan de beneficios
en salud (PBS) fijado en el artículo 15 de la LES, comoquiera que estos
aspectos tienen relación directa con los argumentos invocados por el Gobierno.
Mecanismos de financiamiento de servicios de salud
69.  En primer lugar, corresponde diferenciar el
mecanismo de financiamiento de los servicios cubiertos en el PBS (mecanismo
de cobertura colectiva), esto es, la unidad de pago por capitación -UPC-,
de los servicios que no son sufragados por dicha prima de aseguramiento al
estar excluidos del referido plan, pero que eventualmente pueden ser asumidos
por el Estado mediante la modalidad de recobro (mecanismo de cobertura
individual). Para ambos casos, el legislador creó el Fondo de Garantía y
Solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud[197], cuya administración
se le encargó a la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud (Adres) con ocasión de la expedición de la Ley
1753 de 2015[198].
Puntualmente, el
artículo 182 de la Ley 100 de 1993 consagró la UPC con el fin de  garantizar el
suministro de los servicios integrados al plan, en los siguientes términos:
“Artículo 182. De los ingresos de las entidades
promotoras de salud. Las cotizaciones que recauden las entidades promotoras de
salud pertenecen al sistema general de seguridad social en salud.
Por la organización y garantía de la prestación de los
servicios incluidos en el plan de salud obligatorio para cada afiliado, el
sistema general de seguridad social en salud reconocerá a cada entidad
promotora de salud un valor per cápita, que se denominará unidad de pago por
capitación, UPC. Esta unidad se establecerá en función del perfil
epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los
costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología
y hotelería, y será definida por el consejo nacional de seguridad social en
salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud.”
Sobre el
particular, esta Corporación ha definido la UPC como “la prima del seguro en el Sistema de Seguridad Social
en Salud, esto es, el monto percibido anualmente por las Empresas Promotoras de
Salud (EPS) como un valor fijo por cada afiliado, con un ajuste según edad,
género y ubicación geográfica y que además es complementado con las cuotas
moderadoras y los copagos de los afiliados. La finalidad de la UPC es garantizar
que esas entidades cuenten con los recursos necesarios para la prestación y
administración de los servicios definidos en el POS[199]”[200].
En la actualidad, el pago de
la prima de aseguramiento se encuentra a cargo del Adres, por mandato del
literal a, inciso 2º, artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, que dispone:
“Artículo 67. Recursos que administrará la entidad administradora
de los recursos del sistema general de seguridad social en salud.
(…) Estos recursos se destinarán a:
a) El reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras
de Salud por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de
incapacidades por enfermedad de origen común que superen los quinientos
cuarenta (540) días continuos. El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras
cosas, el procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las
EPS, el momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del
derecho que generen la suspensión del pago de esas incapacidades”.
Entonces, queda claro que la UPC es la prima mediante la cual el Estado
garantiza que los afiliados reciban la atención en salud cubierta por el
catálogo de servicios (PBS) vigente en el país.
70.  Si bien la jurisprudencia ha reiterado que las EPS
están obligadas a garantizar el contenido del plan de beneficios -anteriormente
plan obligatorio de salud- por mandato de la ley[201], también ha
reconocido que lo que no estuviere incluido en dicho listado, no debe ser
costeado por parte de las entidades promotoras de salud en tanto excede el
ámbito de la prima de aseguramiento y no hace parte de las obligaciones a ellas
impartidas en la ley y en reglamento, en los siguientes términos:
“La sentencia SU-480 de 1997[202]
fue la primera sentencia de unificación en la cual se estableció la posibilidad
de que las Entidades Prestadoras de Salud recobraran específicamente ante el
FOSYGA por los servicios prestados cuyo costo no estuvieran legal ni
reglamentariamente obligados a asumir. El problema jurídico planteado en esa
ocasión era si ‘(…) se pueden recetar o no medicamentos que no figuran en el
listado oficial y, en el evento de hacerse, si las EPS pueden posteriormente
repetir contra el Estado’. Después de reiterar la jurisprudencia acerca de la
obligación de las EPS de prestar servicios no incluidos en el POS cuando
estuviera en riesgo la vida o la salud del paciente, la Corte afirmó que ‘(…)
como se trata de una relación contractual, la E.P.S. sólo tiene obligación de
lo especificado, el Estado le delegó dentro de reglas puntuales, luego, si se
va más allá de lo reglado, es justo que el medicamento dado para salvar la vida
sea sufragado, mediante repetición, por el Estado.(…) Pero de donde saldrá el
dinero? Ya se dijo que hay un Fondo de Solidaridad y garantía, inspirado
previamente en el principio constitucional el de la SOLIDARIDAD, luego a él
habrá que acudir.’.”[203]
En ese escenario, surge el
recobro de las prestaciones que no hacen parte del plan de beneficios, pues es
obligación del Estado devolver a las aseguradoras los recursos gastados en
servicios que si bien, están por fuera del catálogo, en virtud de un fallo de
tutela[204]
o de la determinación adoptada por el mecanismo de autorización directa creado
por el Ministerio de Salud[205],
deben suministrarse al paciente. Así, en la sentencia T-760 de 2008, este
Tribunal indicó que “las entidades promotoras de salud, EPS, tienen un
derecho constitucional al recobro, por concepto de los costos que no estén
financiados mediante las unidades de pago por capitación (UPC)”.
En la actualidad, su
reconocimiento y pago también se encuentra encomendado al Adres de conformidad
con lo establecido en el literal h,
inciso 2º, artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, que establece:
“Artículo 67. Recursos que administrará la entidad administradora
de los recursos del sistema general de seguridad social en salud.
(…) Estos recursos se destinarán a: (…)
h) Al pago de prestaciones no incluidas en el plan de
beneficios, que venían siendo financiados con recursos del Fosyga.”
En atención a lo expuesto, conforme al modelo
excluyente de cobertura vigente actualmente, el recobro se concibe como el mecanismo
mediante el cual el Estado reembolsa el costo de una tecnología excluida
explícitamente a la EPS que la suministró pese a no estar legal ni
reglamentariamente obligada a hacerlo, pero que mediante decisión judicial u
orden de los mecanismos de prescripción determinados por el Ministerio de Salud
fueron autorizadas a un usuario.
71.  Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Sala colige que el financiamiento de una prestación por parte del sistema de
salud, se puede dar de dos formas: la primera, mediante la UPC que garantiza el
acceso a todos los afiliados a los servicios propios del plan de beneficios; y,
la segunda, a través del recobro individual de las tecnologías excluidas
otorgadas mediante decisión judicial u orden del mecanismo de prescripción del
Sistema.
Si bien se
encuentran administradas por la misma entidad, es decir el Adres, son fuentes
de financiamiento independientes en tanto están dirigidas a servicios
completamente diferentes, por una parte, lo cubierto por el PBS para toda la
población (protección colectiva) y, por otra, lo que aun no estando incluido,
debe garantizarse al paciente en el caso particular y concreto (protección
individual).
Alcance del
plan de beneficios excluyente al tenor de la LES
72.  El artículo 15 de la Ley 1751 de 2015 dispuso el nuevo
esquema de cobertura del plan de beneficios, así se avanzó del modelo mixto
(incluyente y excluyente) consagrado en  la Ley 100 de 1993 y se materializó
con el antiguo plan obligatorio de salud[206],
hacia un plan de beneficios excluyente en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 15. PRESTACIONES DE SALUD. El Sistema
garantizará el derecho fundamental a la salud a través de la prestación de
servicios y tecnologías, estructurados sobre una concepción integral de la
salud, que incluya su promoción, la prevención, la paliación, la atención de la
enfermedad y rehabilitación de sus secuelas.
En todo caso, los recursos públicos asignados a la
salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías en los que se
advierta alguno de los siguientes criterios:
a) Que tengan como finalidad principal un propósito
cosmético o suntuario no relacionado con la recuperación o mantenimiento de la
capacidad funcional o vital de las personas;
b) Que no exista evidencia científica sobre su
seguridad y eficacia clínica;
c) Que no exista evidencia científica sobre su
efectividad clínica;
d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad
competente;
e) Que se encuentren en fase de experimentación;
f) Que tengan que ser prestados en el exterior.
Los servicios o tecnologías que cumplan con esos
criterios serán explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria,
previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo,
participativo y transparente. En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar
el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales
de la especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente
afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán
resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y
ser contrarias al principio de integralidad e interculturalidad.
<Aparte tachado INEXEQUIBLE> Para ampliar
progresivamente los beneficios la ley ordinaria determinará un mecanismo
técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y
transparente, para definir las prestaciones de salud cubiertas por el
Sistema.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Salud y Protección
Social tendrá hasta dos años para implementar lo señalado en el presente
artículo. En este lapso el Ministerio podrá desarrollar el mecanismo técnico,
participativo y transparente para excluir servicios o tecnologías de salud.
PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE
exequible> Sin perjuicio de las acciones de tutela presentadas para proteger
directamente el derecho a la salud, la acción de tutela también procederá para
garantizar, entre otros, el derecho a la salud contra las providencias
proferidas para decidir sobre las demandas de nulidad y otras acciones
contencioso administrativas.
PARÁGRAFO 3o. Bajo ninguna
circunstancia deberá entenderse que los criterios de exclusión definidos en el
presente artículo, afectarán el acceso a tratamientos a las personas que sufren
enfermedades raras o huérfanas.”
73.  Sobre el particular, la sentencia C-313 de 2014 señaló
que el artículo 15 de la LES tiene claramente un contenido estatutario debido a
que incorpora importantes restricciones de acceso al derecho a la salud. De
igual forma, la Corte aclaró que el régimen de exclusiones fijado en la LES
estaba acorde con el ordenamiento superior:
“Para la Corte, la definición de
exclusiones resulta congruente con un concepto del servicio de salud, en el
cual la inclusión de todos los servicios, tecnologías y demás se constituye
en regla y las exclusiones en la excepción. Si el derecho a la salud está
garantizado, se entiende que esto implica el acceso a todos los elementos
necesarios para lograr el más alto nivel de salud posible y las limitaciones
deben ser expresas y taxativas. Esta concepción del acceso y la fórmula elegida
por el legislador en este precepto, al determinar lo que está excluido del
servicio, resulta admisible, pues, tal como lo estimó la Corporación al revisar
la constitucionalidad del artículo 8º, todos los servicios y tecnologías se
entienden incluidos y las restricciones deben estar determinadas. (…)
En cuanto al inciso 4º que incorpora un
mecanismo para definir las prestaciones de salud cubiertas, considera la Corte
que al especificarse como finalidad la anotada, resulta manifiestamente
opuesto a lo considerado en esta providencia, pues, parte del inaceptable
presupuesto de servicios y tecnologías no cubiertos por el sistema pero que
tampoco corresponden a las limitaciones taxativamente señaladas por el
legislador. La presencia de esta finalidad comporta una restricción
indeterminada al acceso a los servicios y tecnologías en materia de salud, lo
cual ya ha sido objeto de consideración y estimación en otros enunciados del
proyecto como el caso de los incisos 2º y 3º  del artículo 8º.
Para la Sala, la configuración por el
legislador ordinario de un mecanismo técnico-científico, de carácter público,
colectivo, participativo y transparente para el logro progresivo de beneficios
no resulta inconstitucional, lo que resulta inconstitucional es que el proyecto
estime que se deben definir las prestaciones de salud cubiertas por el sistema,
cuando, en el mismo artículo 15 se ha establecido un régimen taxativo de
exclusiones. Por ello, en aras del goce efectivo del derecho y, atendiendo
que salvo lo excluido, lo demás está cubierto, se impone, excluir del ordenamiento
jurídico la expresión ‘para definir las prestaciones de salud cubiertas
por el sistema’. Con ello, se preserva un mecanismo ajustado a la constitución
y se retira del proyecto un telos que no se corresponde con lo
dispuesto en los artículos 2º y 49 de la Carta.” (Negrilla fuera de texto
original)
En esos términos, la Corte encontró ajustado a la Constitución el
mandato legal que incorporó el plan de beneficios excluyente en el
modelo de atención en salud colombiano, a partir del cual todos los
tratamientos, tecnologías y otros servicios, que no estuvieren expresamente
excluidos, se entenderían incluidos dentro de la cobertura que brinda el SGSSS
mediante las EPS. Por tal
motivo, se avaló que las exclusiones explícitas efectuadas a partir de los 6
criterios determinados en la LES no fueran sufragadas con recursos del Estado,
entendiendo ello como una restricción al derecho fundamental a la salud
conforme con la Constitución.
De igual modo, se declaró
inexequible el aparte referido a que el mecanismo participativo serviría para
definir las prestaciones cubiertas por el sistema al considerar dicho mandato
opuesto a la filosofía del PBS excluyente. Lo anterior con fundamento en que la
cobertura se puede ampliar siempre que esté acorde con el esquema del plan de
beneficios excluyente, pero en ningún caso puede ampliarse definiendo
puntualmente inclusiones expresas en ese catálogo.
74.  Sin embargo, este Tribunal reconoció que no se trata
de una limitación absoluta pues, como se ha reiterado desde la sentencia SU-480
de 1997, existen unos presupuestos para inaplicar las normas que contienen
las referidas exclusiones cuando la persona requiera el servicio, a saber:
“(…) el juez constitucional, en su calidad de garante de la
integridad de dichos derechos (Art. 2º C.P.), está en la obligación de
inaplicar las normas del sistema y ordenar el suministro del procedimiento o
fármaco correspondiente, siempre y cuando concurran las siguientes condiciones:
a.     Que la
ausencia del fármaco o procedimiento médico lleve a la amenaza o vulneración de
los derechos a la vida o la integridad física del paciente, bien sea porque se
pone en riesgo su existencia o se ocasione un deterioro del estado de salud que
impida que ésta se desarrolle en condiciones dignas.
b.     Que no exista
dentro del plan obligatorio de salud otro medicamento o tratamiento que supla
al excluido con el mismo nivel de efectividad para garantizar el mínimo vital
del afiliado o beneficiario.
c.      Que el
paciente carezca de los recursos económicos suficientes para sufragar el costo
del fármaco o procedimiento y carezca de posibilidad alguna de lograr su
suministro a través de planes complementarios de salud, medicina prepagada
o programas de atención suministrados por algunos empleadores.
d.     Que el
medicamento o tratamiento excluido del plan obligatorio haya sido ordenado por
el médico tratante del afiliado o beneficiario, profesional que debe estar
adscrito a la entidad prestadora de salud a la que se solicita el suministro.”
75.
Ahora bien, este
Tribunal en auto 410 de 2016 reiteró la referida sentencia, puntualmente
frente a la consagración del PBS excluyente en la ley estatutaria, como se
expone a continuación:
“… es importante reiterar que con la expedición de la
Ley 1751 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la
salud, se estableció una nueva forma de actualización del POS basado en un
sistema de exclusiones, esto es, que en principio el sistema cubre todos los
tratamientos y tecnologías en salud que no estén expresamente exceptuados
dentro del plan de beneficios, de esta manera se pretende garantizar el derecho
fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías,
estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su promoción,
la prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y rehabilitación de
sus secuelas (art. 15).
En esta medida este nuevo esquema resulta congruente
con un concepto del servicio de salud, en el cual la inclusión de todos los
servicios, tecnologías y demás se constituye en regla y las exclusiones en la
excepción. Es así como la Corte ha entendido que si el derecho a la salud está
garantizado, se entiende que esto implica el acceso a todos los elementos
necesarios para lograr el más alto nivel de salud posible y las limitaciones
deben ser expresas y taxativas[207].”
76.  En suma, de conformidad con lo consagrado en la Ley
1751 de 2015 y bajo la interpretación constitucionalmente avalada en la
sentencia C-313 de 2014, en Colombia la cobertura en salud se materializa
bajo un plan de beneficios excluyente, es decir, compuesto únicamente por un
listado de exclusiones expresas y explícitas, bajo el entendido que todo el
universo de servicios y tecnologías restantes se encuentra incluidos en el
plan. Tal régimen de exclusiones también permite unas excepciones estatuidas
por la jurisprudencia constitucional.
Este esquema de configuración del plan de beneficios
proscribe cualquier posibilidad de realizar inclusiones explícitas, puntuales o
individuales, so pena de regresar al modelo mixto anteriormente
implementado por la Ley 100 de 1993, el cual propicia el surgimiento de la zona
gris, esto es, la laguna normativa en la que residen las prestaciones respecto
de las cuales no hay claridad ni certeza si se encuentran contenidas del plan
de beneficios, pues no se advierten inscritas en el listado de inclusiones, ni
en el de exclusiones[208].
Sobre los argumentos del Gobierno en la primera
objeción
77.  El argumento inicial del Gobierno indica que el artículo 4° del proyecto de ley
número 123 de 2016 Senado -
082 de 2015 Cámara, “implica el desconocimiento de las reglas establecidas
en la Ley 1751 de 2015 para delimitar el acceso al derecho fundamental a la
salud, específicamente para establecer los beneficios de salud que deben
garantizarse con los recursos públicos. Y es que a partir de las normas
estatutarias incorporadas en dicha ley se desprende que el legislador
ordinario carece de competencia para establecer de forma aislada y
particular la ampliación de los beneficios referenciados”[209]
(subrayas originales).
Al respecto, la
Corte encuentra que el Gobierno está dando una interpretación al artículo 15 de
la LES que se contrapone al análisis de constitucionalidad efectuado sobre el
mismo en la sentencia C-313 de 2014, al afirmar que solo la Cartera de salud
mediante los mecanismos participativos correspondientes, tiene la competencia para efectuar ampliaciones puntuales en el PBS. Con
fundamento en lo transcrito (supra 82), no cabe duda que esta Corporación
prohibió la ampliación puntual de cobertura de cara a la implementación del
plan de beneficios excluyente, la cual no puede adelantarse con listados de
inclusiones expresas, pues ello contraviene la filosofía del PBS estatuido en
dicha norma.
Recuérdese que en esa providencia se declaró
inexequible la expresión “para definir las prestaciones de salud cubiertas
por el Sistema” del inciso 4º del artículo 15 ejusdem, al encontrar
que tal aparte contravenía la finalidad del PBS excluyente y desnaturalizaba la
configuración normativa adoptada por el legislador estatutario. Para la Corte,
ello constituía una limitación indeterminada al acceso a los servicios y
tecnologías en materia de salud pues, propiciaba la posibilidad de que algunas
prestaciones no fueran cubiertas por el sistema, sin que hagan parte de las
exclusiones expresas. Este Tribunal consideró que la creación de un mecanismo
técnico científico para el logro progresivo de beneficios, es decir, avanzar en
la ampliación de la cobertura, está acorde con el texto superior; sin embargo, declaró
inconstitucional el precepto del proyecto de ley estatutaria dirigido a que se
definieran los servicios asumidos por el sistema, frente a la consagración del
régimen taxativo de exclusiones.
En esa medida, no es de recibo la argumentación
desplegada por el Gobierno, puesto que la facultad cuya competencia se reclama
exclusivamente para el Ministerio de Salud, fue extraída del texto definitivo
de la ley estatuaria en razón de la decisión de inexequibilidad, por tanto no
hace parte del ordenamiento jurídico ni tiene eficacia jurídica. En esos
términos, no le es dable al legislador ordinario ni al Ejecutivo decretar
inclusiones individuales y expresas en el catálogo de servicios, comoquiera
que ello desatiende el contenido del artículo 15 de la LES y la interpretación
constitucional que sobre el particular se dio en la sentencia C-313 de 2014.
En suma, se reitera que el plan de beneficios vigente
a partir de la legislación estatutaria es de estirpe excluyente, por ello solo
debe estar compuesto por exclusiones explícitas y no hay lugar a la
adopción de listados de inclusiones expresas, debido a que se entiende cubierto
todo aquello que no haga parte de los listados de exclusiones, los cuales en
caso de existir infringen abiertamente el ordenamiento estatutario.
78.  Sumado a ello, para el Gobierno “el proyecto de ley en cuestión resulta contrario a los
mandatos del legislador estatutario definidos en el artículo 15 de la LES.
Ciertamente, al ampliar directamente los beneficios en materia de infertilidad
se desconocen las reglas estatutarias sobre competencia y procedimiento en
materia de exclusiones y ampliación de servicios y tecnologías en salud”[210]. No obstante, analizado el artículo 4º objetado este no incorpora
una ampliación específica del PBS, pues, de su tenor literal se deriva una
orden dirigida al Ministerio de Salud y Protección Social para que expida la
reglamentación requerida en aras de garantizar el acceso a las terapias de reproducción
asistida (TRA) con cargo a recursos del Estado, en la cual deberán
desarrollarse los siguientes criterios:
“1. Determinación de Requisitos. Requisitos
como edad, condición de salud de la pareja infértil, números de ciclos de baja
o alta complejidad que deban realizarse conforme a la pertinencia médica y
condición de salud, capacidad económica de la pareja o nivel de Sisbén,
frecuencia, tipo de infertilidad.
2. Definición de mecanismos de protección
individual para garantizar las necesidades en salud y la finalidad del
servicio, y definición de la infraestructura técnica requerida para la
prestación del servicio.
3. Los demás que se consideren necesarios
para la aplicación de la ley, en el marco del interés general y la política
pública.
En esa medida, se
evidencia que la norma en cuestión constituye una habilitación al Gobierno
con el fin de que reglamente los parámetros necesarios para que la prestación
de las terapias de reproducción asistida se costee con cargo al Estado. Así, este
Tribunal coincide con el Ministerio Público en que la disposición objetada no puede
ser considerada como una ampliación puntual de beneficios, toda vez que su propósito esencial es indicar los
lineamientos para adelantar una política pública en materia de prevención y
tratamiento de la infertilidad que, como cualquier otra enfermedad, requiere de
la atención del Estado, en este caso bajo especialísimas condiciones.
Así, visto el
contexto del proyecto de ley, este artículo busca materializar la financiación
de uno de los elementos que se deben desarrollar al momento de la creación de
la política pública de infertilidad, esto es, el suministro de las terapias de
reproducción asistida. Empero, conforme a lo establecido en el artículo 3º del
documento objetado, se advierte que los componentes que la integran no se
reducen a tal prestación, sino que se extiende a aspectos como: i) el fomento
de la investigación científica sobre las causas de la infertilidad y los
tratamientos, ii) el desarrollo de estrategias de promoción y prevención de esa
enfermedad, iii) la educación sexual y reproductiva, iv) la determinación de
esquemas de atención, diagnóstico y tratamiento oportuno de dicha patología,
así como v) el establecimiento de lineamientos sociales y legales que
involucren la adopción como una opción para las parejas infértiles.
De tal forma, el
artículo 4º, entonces, no puede leerse aislado del contexto en el que se
inserta, por lo cual no se puede tomar como una inclusión puntual en el plan de
beneficios, cuando en verdad lo que pretende es la edificación de toda una
política pública para la atención de la infertilidad y la garantía de los
derechos sexuales y reproductivos,
lo cual conlleva la garantía de la prestación de las terapias de reproducción
asistida cuando se adviertan cumplidos los requisitos que para tal efecto determine
el ente regulador.
79.  Aunado a ello, la Sala considera que a partir de la
interpretación histórica de la norma se puede reafirmar que la misma no
constituye una ampliación del plan de beneficios, en tanto el texto finalmente
aprobado por el Congreso dista sustancialmente de la redacción original del
artículo.
Así, el artículo 5º de la versión original
del proyecto de ley señalaba:
“Artículo 5º. Inclusión en el plan de
beneficios. Se incluirán en el plan de beneficios, dentro de la atención por parte
del Estado y los particulares que participan del sistema de Salud, entre otros
procedimientos y tratamientos: la inducción de ovulación; a estimulación
ovárica controlada; el desencadenamiento de la ovulación; las Técnicas de
Reproducción Asistida (TRA); y la inseminación intrauterina, intracervical o
intravaginal, con gametos del cónyuge, pareja conviviente o no, o de un
donante, según los criterios que establezca el Ministerio de Salud. Igualmente
quedarán incluidos los procedimientos de diagnóstico, medicamentos y terapias
de apoyo.
Parágrafo. El Ministerio de Salud en un
plazo no mayor a seis meses a partir de la expedición de la presente ley,
deberá reglamentar específicamente la atención para el tratamiento de la
infertilidad dentro del Sistema de Salud.”
Efectuada una lectura de contraste respecto
del contenido del artículo 4º del proyecto de ley que fue aprobado por el Congreso
y posteriormente objetado por el Gobierno Nacional, se evidencia que se
suprimieron los apartes referidos a la inclusión de aquellas tecnologías en el
plan de beneficios, de forma que no se puede efectuar una interpretación
contraria a la voluntad del legislador. Este aspecto fue objeto de discusión al
interior del órgano democrático y la determinación finalmente avalada se
refirió a la garantía en la prestación de las TRA sin realizar su inclusión en
el plan de beneficios.
80.  Ahora bien, a juicio de la Corte el acceso a las
terapias de reproducción asistida no puede ser tratado como una inclusión en el
plan de beneficios y, en esa medida, no constituye la regla general, lo cual
implica que no tiene eficacia directa sobre todos los afiliados.
Así pues, se aclara
que los dineros dirigidos a la atención de las enfermedades catastróficas,
huérfanas, crónicas y de las patologías en general que se brinda a la totalidad
de la población afiliada las EPS a través del plan de beneficios no se pone en
riesgo, ya que las partidas dirigidas a cubrir la prestación de las terapias
de reproducción asistida deben ser diferentes a los rubros destinados a la UPC.
En efecto, como lo
establece el artículo 4º objetado se otorgarán como mecanismo de protección
individual únicamente cuando el usuario haya acreditado el cumplimiento de los
requisitos establecidos por la regulación que se expida sobre el particular.
En tal sentido, corresponde al ente ministerial
reglamentar en debida forma los requisitos como “edad, condición de salud de
la pareja infértil, números de ciclos de baja o alta complejidad que deban
realizarse conforme a la pertinencia médica y condición de salud, capacidad
económica de la pareja o nivel de Sisbén, frecuencia, tipo de infertilidad” y
las demás que considere necesarias para el suministro a esos servicios, máxime
teniendo en cuenta su financiación estatal.
81.  Así mismo, al implementar las medidas de política
pública de que trata el proyecto de ley objetado, el Gobierno debe determinar
la fuente presupuestal que asumirá la prestación de las TRA, bajo las
siguientes condiciones:
i)
No se puede afectar
la unidad de pago por capitación -UPC- debido a que no se trata de un servicio
incluido en el PBS.
ii)      Se debe garantizar el acceso a las terapias
de reproducción asistida siempre que se cumplan con los requerimientos
estatuidos por el Gobierno para tal efecto.
iii)    Solo se aplicará a las terapias de
reproducción asistida de alta y baja complejidad derivadas del artículo 4º del
proyecto de ley objetado, de forma que no tiene incidencia sobre los
medicamentos, tratamientos y demás servicios para la atención de la
infertilidad que en la actualidad hacen parte del PBS, los cuales continuarán
con las fuentes presupuestales propias del plan de beneficios.
82.  De esta manera, el acceso a los tratamientos de
fertilidad es una consecuencia lógica de la política pública prevista en el
proyecto de ley y, en todo caso, limitada a circunstancias excepcionales en
cuanto a los beneficiarios, los tratamientos y las condiciones de acceso, por
lo que también resulta congruente con el artículo 15 de la LES, en concordancia
con la sentencia C-313 de 2014, en cuanto atribuye la facultad reglamentaria en
materia de tratamientos de infertilidad con cargo a recursos públicos al órgano
competente para ampliar los beneficios del sistema, esto es, al Ministerio de
Salud.
Aunado a ello, la norma objetada reitera los lineamientos
para la asignación de recursos públicos a la salud dispuestos en el artículo 15
de la LES, pues, no se afecta la UPC sino que se incorpora como un mecanismo de
cobertura individual que debe ser costeado por las fuentes que para tal efecto
determine el Estado.
83.  Ahora bien, lo dispuesto en la disposición objeto de
revisión no transgrede la garantía de participación de la comunidad médica y de
usuarios en las decisiones que les competen, consagrada por el artículo 15 de
la LES. Lo anterior en razón a que el órgano de representación democrática,
esto es, el Congreso de la República, es precisamente el escenario que por
excelencia garantiza los principios de participación y pluralismo consagrados
en el texto constitucional.
Sobre el particular, la Corte ha reiterado que “[l]a naturaleza
participativa del ordenamiento constitucional supone entonces la obligación de
promover, en cuanto resulte posible, la manifestación de formas
democráticas de decisión y de control y, en cuanto sea necesario, la
expresión de sus dimensiones representativas. Este criterio de interpretación
se apoya, de una parte, en el reconocimiento que la Carta hace de las
instituciones propias de la democracia representativa y, de otra, en la
pretensión reconocida en el artículo 2o de la Constitución de facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación. De acuerdo con lo
anterior, el legislador debe identificar, en el marco definido por la Carta, el
alcance de cada una de estas expresiones de la democracia encontrándose
obligado a diseñar e instrumentar medidas que permitan que los mecanismos de
participación sean realmente efectivos.”[211]
De este modo, la jurisprudencia ha aclarado que la
diferenciación de las expresiones de democracia participativa y representativa
depende de la noción de soberanía que funda cada una, así “[e]l artículo 3º de la Constitución reconoce que la soberanía está
radicada en el pueblo y se constituye por la suma de todas las voluntades
individuales (soberanía popular). A su vez, ha sostenido que en la democracia
representativa -que se sustenta en el concepto de soberanía nacional- ‘los
funcionarios públicos elegidos democráticamente representan a la nación entera
y no a sus electores individualmente considerados’[212] al paso que en el modelo de la democracia participativa, ‘los elegidos
representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo’[213].”[214]
En materia de salud, la ley
estatutaria y la jurisprudencia constitucional han resaltado la relevancia de
la participación ciudadana en las decisiones del sector. Puntualmente, en la
sentencia C-313 de 2014 esta Corporación manifestó que “la
participación a la que se refiere el Art. 12 debe entenderse en consonancia con
el Texto Superior, lo que implica también participar,  además, respecto
de las decisiones que se adoptarán por los agentes del sistema
de salud, de tal modo que su participación en el marco del modelo democrático
pueda ser efectiva, continua, activa y, pueda en efecto, como lo menciona la
norma, participar en la formulación de la política de salud y en los planes
para su implementación, fijar prioridades, evaluar resultados, participar
en las decisiones sobre exclusión de servicios y tecnologías, participar en decisiones
que puedan significar una limitación o restricción en las condiciones de acceso
a establecimientos de salud y, en fin, involucrarse ciertamente en los
programas y estrategias propias del mencionado derecho.” (negrillas
originales).
Bajo tales precisiones, la
Sala colige que el mecanismo técnico, científico, participativo, público y
transparente es una manifestación de la democracia representativa mediante la
cual el legislador estatutario pretendía asegurar que la comunidad en general
pudiera ser escuchada y tenida en cuenta al momento de adoptar determinaciones
sobre el PBS y, en general, en materia de salud.
Ahora bien, según expresó este Tribunal, al
examinar la constitucionalidad del artículo 12 de la LES que incorporaba el
mecanismo técnico - científico, la teleología de tal herramienta era “sin duda
significativo hallar en el pueblo[215], en su actitud, accionar y en
su disposición a participar en la adopción y ejecución de las decisiones más
trascendentes al interior de la comunidad política, esos signos distintivos que
marcarían, en principio, una inclinación hacia la democracia. También, es
trascendente atender el peso y significado de la regla de las mayorías en la
adopción de decisiones, así como los límites que a tales mayorías pueden oponerse.
Igualmente, es preciso asumir que el ejercicio participativo se hace de manera
voluntaria por quienes ostentan la condición de ciudadanos. \\ Es esa participación
ciudadana, su formación e incidencia de su opinión pública, un lugar común que,
si bien puede no agotar el concepto mismo de democracia, al menos pretende
concretar ese valor tan peculiar que tiene la democracia participativa en el
Estado Social de Derecho.”[216]
En consonancia con lo expuesto, se colige
que el mecanismo técnico – científico representaba un mínimo de participación
exigida por el legislador estatuario al momento de adelantar la regulación por
el Gobierno. En tal sentido, la decisión del legislador referida a la
prestación de las TRA con cargo a recursos del Estado, al ser consecuencia del
ejercicio directo de la democracia -participativa- cuenta con la legitimidad necesaria
y garantiza el imperativo de intervención de los interesados en las decisiones
en salud, consagrado por el artículo 15 de la LES, acorde con la jurisprudencia
constitucional[217]
y la Observación General 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[218].
Sin perjuicio de lo
anterior, el Gobierno se conserva su potestad sobre la ampliación progresiva de
los derechos la cual permite que se pueda avanzar hacia decisiones que
determinen, incluso, la cobertura general de las terapias de reproducción
asistida por el plan de beneficios en salud, la consecución de nuevas fuentes
de financiación u otras medidas que cuenten con el aval gubernamental, siempre
que observe la garantía de no regresividad.
84.  En esos términos, contrario a lo estimado en la
objeción gubernamental la financiación con recursos públicos de las terapias de
reproducción asistida cuya solicitud observe los requerimientos que fijará
normativamente el Ministerio de Salud, no infringe el artículo 15 de la LES,
puesto que no se afecta el núcleo esencial del plan de beneficios y,
como el propio artículo 4º de proyecto objetado dispone, se le dará tratamiento
de mecanismo de cobertura individual. Además, no se limita el principio de
participación ciudadana en la toma de decisiones en materia de salud, por
lo que no se advierte afectado el principio de participación democrática
consagrado en los artículos 1º y 2º superiores. Por consiguiente, este Tribunal
no encuentra conculcado el ordenamiento superior ni las normas del bloque de
constitucionalidad en sentido lato invocadas por el Gobierno y en esa medida, la
primera objeción se declarará infundada.
ii)
Segunda objeción de
inconstitucionalidad por violación del criterio de sostenibilidad
fiscal
85.  Según el Gobierno el artículo 4 del proyecto de ley contraría
el artículo 334 de la Constitución, así como los artículos 5 y 6 de la LES debido
a que afecta la sostenibilidad fiscal del sistema de salud pues, según estudios adelantados, el impacto
fiscal de las TRA puede oscilar entre $3 billones para la población estrato 1 y
$13 billones para todos los beneficiarios. En su criterio, es  evidente la
afectación de la sostenibilidad de las finanzas del sector, máxime si se tiene
en cuenta que no está probada su efectividad. Así se manifestó en la objeción:
“El esfuerzo fiscal total para el SGSSS de
incluir los tratamientos de infertilidad IIU (baja complejidad) y FIV/ICSI
(alta complejidad), al sumar lo expuesto en los dos numerales anteriores, sería
de $1.004.464.millones, en pesos de 2015 en un solo ciclo. El 98% de este monto
estaría asociado a los tratamientos de alta complejidad. No obstante, por
término medio en un tratamiento IIU se llevan cabo tres a cuatro ciclos de
inseminación debido a que la mayoría de los embarazos ocurren dentro de los
primeros 4 ciclos de tratamiento y, en ese sentido, se intentan 3 a 4 ciclos de
inseminación con inducción ovulatoria. Por consiguiente, si se considera la
política de cubrir 3 ciclos por tratamiento, escenario que aplica tanto en
procedimientos de alta como en baja complejidad, el esfuerzo fiscal para el
SGSSS sería de $3.013.392.millones ($3 billones).
Cabe aclarar que estos resultados del
estudio del IETS sólo tienen en cuenta el efecto sobre una población estimada
de estrato uno (52 .609 parejas). No obstante, el mismo estudio señala que el
número de parejas infértiles podría llegar a 235.914, lo cual incrementaría en
alrededor de 4.5 veces el impacto fiscal calculado de la inclusión de este tipo
de tratamientos de medicina reproductiva si se asume que, tal como lo estipula
el proyecto de ley, toda la población tendría acceso al SGSSS para este tipo de
tratamientos. En un escenario como este, el costo superaría los $13 billones.”[219]
De cara a los
argumentos de un posible impacto fiscal de $3 billones solamente estimados para
la población posiblemente destinataria de las TRA en estrato 1, los cuales según
el Gobierno se pueden extender a 13 billones al incluir a los demás sectores
socioeconómicos, la Corte estima que una vez el regulador cumpla la disposición
de reglamentación que comporta la norma objetada, y se determinen a profundidad
los requisitos para el acceso a las terapias de reproducción asistida, dicha
información puede variar sustancialmente.
Lo anterior con
fundamento en que la nueva regulación no se centrará únicamente en la
evaluación de la capacidad financiera de las parejas, sino que se deben fijar
otros parámetros para tal efecto como la edad, la condición de salud de la
pareja infértil, el número de ciclos de baja o alta complejidad que deban
realizarse conforme a la pertinencia médica y condición de salud, el nivel de
Sisbén, la frecuencia, el tipo de infertilidad y los demás que el Ministerio
considere “necesarios para
la aplicación de la ley, en el marco del interés general y la política
pública”.
Debe aclararse que
dicha  facultad no es totalmente discrecional; y ello por cuanto no puede
olvidar el gobierno que se trata de un derecho de carácter fundamental (derechos
sexuales y reproductivos), mismos que a tono con la  evolución de la
jurisprudencia de esta Corporación y de los lineamientos referidos en el
proyecto de ley, no pueden llevar a la postre a anular por medio del
reglamento, la posibilidad de acceder a las terapias de reproducción asistida;
al contrario,  la competencia del Ejecutivo se circunscribe a delimitar los
presupuestos para ser beneficiario de dicha atención.
Bajo tal entendido,
el universo de la población sobre la cual se efectuaron los estudios y se hizo
la estimación del gasto no es en modo alguno exacto, en razón a que no se
tuvieron en cuenta las variables que tendrá que establecer el ente ministerial y
por ende el posible costo solo será determinable cuando todo ello se incluya en
los cálculos, para ser gestionado por dicho órgano en el presupuesto nacional.
En tal sentido, las
cuentas que se han efectuado, al no incorporar ninguna de las variables aquí
anotadas, resulta no solo exacerbada sino además especulativa. Pero a ello –por
si no fuere bastante– debe agregarse además un argumento de enorme
trascendencia, y es que la sostenibilidad fiscal no puede invocarse como
sustento para menoscabar, restringir el alcance o negar la protección efectiva
derechos fundamentales en virtud de lo dispuesto por el  parágrafo del artículo
334 constitucional, lo cual en el presente caso es aplicable a los mentados derechos
reproductivos, de carácter fundamental, y  bajo las condiciones anotadas en la
presente providencia.
86.  Sumado a lo expuesto, las cifras arrojadas por el
estudio presentado por el IETS en 2015 tienen otras deficiencias que impiden
que el mismo sea concluyente para soportar la ausencia de sostenibilidad fiscal
en el caso concreto a saber:
i)
Tiene como premisa
que los tratamientos de reproducción asistida se van a incluir en el plan de
beneficios, situación que como se explicó de manera precedente no tiene asidero
jurídico en la norma objeto de examen.
ii)      No responde a una lógica de acceso
progresivo a estas tecnologías, pues parte de la base de que los tratamientos
se van a requerir y a sufragar para las 52.609 parejas beneficiarias según el
estudio, en un mismo momento.
iii)    Supone que los costos son asumidos
totalmente por el Estado, pretermitiendo que la jurisprudencia constitucional ha
señalado la obligación de contribución mínima del afiliado.
iv)     Únicamente se centra en las parejas
infértiles, por lo que se excluye a las mujeres solteras diagnosticadas con
infertilidad que pretendan favorecerse de este tratamiento.
87.  Además, el Gobierno consideró que también se
contravienen algunas  disposiciones orgánicas y estatutarias sobre impacto
fiscal, como el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, norma que exige que el
impacto fiscal de todo proyecto de ley debe hacerse explícito y compatible con
el marco fiscal de mediano plazo, por lo cual en la exposición de motivos debe
incluirse el costo estimado y la fuente de ingreso adicional para su
financiamiento, en los siguientes términos:
“De acuerdo con
lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 (norma orgánica), los
proyectos de ley que generen gastos deben incluir un análisis de impacto fiscal
y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dicho costo (…) En
el trámite del Proyecto de Ley 082 de 2015 Cámara, 123 de 2016 Senado, no se
atendió esta premisa, en tanto el Congreso durante el trámite del proyecto de
ley, pese a que se explicitó por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público el costo de dichas inclusiones a través de los conceptos publicados en
las Gacetas del Congreso 173/16, 692/16, 874/16, 1077/16 y 437/17, se limitó a
reconocer la existencia de un impacto fiscal sin que hubiera previsto en el
texto de la ley las fuentes adicionales que garantizarán el financiamiento del
gasto que dicha ley establece”[220].
En relación con lo
objetado, la Corte advierte que en el texto del proyecto de ley no se establece
un gasto público que debe incluirse en el presupuesto, caso en el cual deberían
haberse previsto los artículos 345 y 346 superiores, sino que se incorpora una orden
dirigida al Ministerio de Salud para que reglamente las condiciones de acceso a
los tratamientos de reproducción asistida con observancia del Plan Decenal
de Salud Pública y la jurisprudencia constitucional.
Ahora bien, sobre
el mandato orgánico contenido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, este
Tribunal ha considerado que funge como “parámetro de racionalidad
legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente
valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad
macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes.  Esto último en
tanto un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de
ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de
incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas”[221].
Al respecto, esta
Corporación ha reconocido que aquellos casos en los cuales no se impone al
Gobierno la orden de realizar un gasto si no que se establece una habilitación
o autorización legal para incluirlo en el correspondiente presupuesto no se
afecta, primae facie, la constitucionalidad de la ley por no cumplir los
requerimientos establecidos en el referido artículo, como lo ha manifestado la
jurisprudencia constitucional[222]:
“No puede existir entonces reparo de
inconstitucionalidad en contra de normas que se limiten a autorizar al Gobierno
Nacional para incluir un gasto, sin que le impongan hacerlo. En estos eventos,
no se desconoce la Ley Orgánica del Presupuesto, en tanto el Gobierno conserva la
potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades y de acuerdo
con la disponibilidad presupuestal, los gastos incorporados y autorizados en la
ley.”[223]
En el presente
asunto, es claro que al tratarse de una autorización o habilitación para una
posterior determinación del gasto público, conforme a lo citado anteriormente,
se prescinde de la obligación de deliberación y financiamiento adicional a que
hace referencia en el artículo 7[224]
de la Ley 819 de 2003 y, por tanto, no es de recibo este argumento del Gobierno
Nacional.
88.  En consonancia con lo anterior, se declarará
infundada la segunda objeción de inconstitucionalidad toda vez que el
artículo 4º no implica por sí mismo una orden de gastos sino de reglamentación
para el Gobierno Nacional, bajo los criterios establecidos en el proyecto de
ley y en el ordenamiento jurídico, en esos términos no infringe el ordenamiento
superior ni las normas orgánicas bajo cita.
iii)    Tercera objeción de inconstitucionalidad
por violación de los principios de eficiencia y equidad
89.  En criterio del Gobierno Nacional, el proyecto de ley
de la referencia desconoce los principios de eficiencia y equidad estatuidos en
los artículos 48 de la Constitución y 6 de la LES,
comoquiera que se pone en riesgo la prestación del servicio de salud a
la mayoría de la población –a pesar de que la efectividad de los TRA es muy
limitada– y afecta a los usuarios con menor capacidad de pago, lo cual fue
manifestado en los siguientes términos:
“Dicho lo
anterior, cabe señalar que el proyecto de ley contraviene el principio de
eficiencia del Sistema de Salud, pues- aproximadamente- entre el 7,5% ($3
billones) al 32,5% ($13 billones) de los recursos disponibles para financiar la
atención en salud de toda la población colombiana ($40 billones) deberá
utilizarse para financiar tratamientos de infertilidad para un grupo pequeño de
la población (235.914 parejas), en donde las tasas de éxito de los tratamientos
no son representativas”.
Inicialmente, frente al argumento sobre la
existencia de múltiples necesidades en materia de salud y recursos limitados
para el sector, este Tribunal considera que no se contraviene el principio
eficiencia, puesto que no se trata de un costo irracional para el sistema, sino
del tratamiento a la infertilidad que como enfermedad requiere terapias
de reproducción asistida circunscritas al carácter prestacional y progresivo
del derecho la salud.
Como se explicó, al sufragarse estos costos
bajo la fuente presupuestal que asigne el Gobierno, no se afecta la garantía de
universalidad y calidad en la atención. Tampoco sea transgrede el acceso a los
servicios de salud por parte de la mayoría de afiliados, debido a que su
financiación no se da por medio de la UPC, de forma que lo cubierto en el plan
de beneficios se mantiene incólume y no se pone en riesgo su financiación.
Ahora bien, según el Gobierno los estudios
realizados evidencian porcentajes bajos de efectividad, empero para la Corte
estos no son argumentos constitucionalmente admisibles para negar el
tratamiento de la infertilidad, por lo que en aras de garantizar los derechos
reproductivos de la población que lo requiera, el Estado deberá financiar el
costo de las TRA. Con ello, se busca materializar el principio de acceso a la
prestación del servicio contenido en el artículo 6 de la ley estatutaria, amparando
así el disfrute del nivel más alto de salud como lo dispone la Observación General
14 del Comité DESC. Debe la Sala enfatizar en que argumentar razones de
eficacia probable de un tratamiento, para la garantía de un derecho
fundamental, lesiona la dignidad de la persona, pues, de ser ello correcto,
podría también decirse que no vale la pena --por ejemplo-- emprender un costoso
tratamiento o importar un medicamento de altísimo costo, con destino a un
paciente de 90 años cuya expectativa de vida es muy baja.
Aunado lo anterior, los parámetros que
deberá fijar el Ministerio de Salud también pretenden racionalizar el
suministro de las terapias de reproducción asistida bajo condiciones objetivas
comprobables, criterios a partir de los cuales se debe velar por una mayor
efectividad.
Este Tribunal considera entonces que el
artículo 4º es consonante con los principios de universalización y solidaridad
(art. 48 y 49 superiores), particularmente en materia de acceso a la prestación
del servicio (art. 6 Ley Estatutaria de la Salud), que conforme a los
principios de eficiencia y sostenibilidad financiera del sistema, deben
observarse bajo lineamientos excepcionales determinados por el propio proyecto
de ley, así como lo dispuesto en el artículo 15 de la LES y en la sentencia
C-313 de 2014.
90.  El Gobierno sustenta que “[e]l impacto del déficit
financiero que producirá la expedición del proyecto de ley materia de objeción
no afecta en igual medida a toda la población afiliada al Sistema. Amenaza en mayor
medida a la población con menor capacidad de pago o con enfermedades cuya
atención implica costos más altos para el Sistema que no pueden ser sufragados
por el paciente. Esto, naturalmente, constituye una violación del principio de equidad.
El impacto financiero del proyecto se traduce en la desfinanciación de los
servicios que actualmente presta el Sistema, toda vez que no se ha previsto una
fuente adicional de recursos para su realización. Ello implica la desprotección
de la población más necesitada, cuya atención en salud depende directamente de
la provisión de servicios por parte del Sistema, pues su capacidad de pago le
restringe la posibilidad de acceder a los servicios requeridos con recursos
propios.”[225]
En torno a las afirmaciones dirigidas a
demostrar la violación del principio de equidad, la Corte encuentra que el
proyecto objetado no afectará en mayor proporción a la población con menos
capacidad de pago o enfermedades más costosas pues, como se indicó, al
incorporarse una fuente de financiación distinta a la UPC, no se desfinanciaron
los servicios que actualmente presta el sistema.
Entonces, corresponde al Gobierno al
momento de realizar la reglamentación, la consecución de las fuentes
adicionales de recursos sin que en ningún momento ello implique la reducción de
recursos para sufragar el costo del plan de beneficios, ni una desprotección
para la población afiliada al sistema de salud.
91.  Por último, el Gobierno señaló que la precariedad de
la información que reposa en el sistema, impide verificar la situación
económica de las parejas que pretendan acceder a dichos servicios, bajo el
siguiente argumento “los
mecanismos de discriminación por ingresos previstos en el complejo andamiaje
administrativo del Sistema de Salud no están en condiciones de establecer con
certeza la capacidad económica de la pareja a tratar, de tal forma que sea
posible negar la prestación de servicios por este concepto, lo cual implicaría
que toda la población afiliada al Sistema con dificultades en materia de
infertilidad terminaría demandando el acceso a estos tratamientos.”[226]
Cuando el Ejecutivo afirma que no está en
condiciones de establecer con certeza la capacidad económica de la pareja,
reconoce una falencia en el sistema de información al interior del sector salud
que no puede ser opuesta como argumento de inconstitucionalidad del proyecto de
ley.
Primero, por cuanto no es una razón de
orden constitucional, ni siquiera normativa, sino una falencia operativa
atribuible al propio Ejecutivo. En
efecto, existen normas que han encargado la creación de un sistema de
información al Ministerio de Salud como el Decreto Ley 1281 de 2002[227]
y la Ley 1438 de 2011[228].
Además en la sentencia C-313 de 2014, esta Corporación analizó los artículos 19 y 21 de la LES “referidos a la implementación de determinaciones generales que
incluyan un sistema único de datos en salud y la obligación del Estado de
promover la divulgación de la información, este Tribunal consideró que tales
normas se armonizan con la garantía superior de recibir información veraz e
imparcial (art. 20 C.P.) y con el principio de publicidad de la función
administrativa (art. 209 C.P.).”[229]
Segundo,  porque el criterio de capacidad económica
no será el único que debe incorporar la regulación que se expida por el ente
ministerial, de manera que si en gracia de discusión el sistema no pudiere
brindar de manera exacta dicha información, se contará con otras variables que
permitirán determinar si la pareja debe ser beneficiaria del suministro de las
TRA con cargo a los recursos del Estado. Lo anterior no es óbice para que el
Gobierno avance decididamente en la configuración de sistemas de información
actualizados y confiables, donde reposen los datos de los afiliados dada su
utilidad para el SGSSS, como ha reiterado esta Corporación. En esos términos esta
objeción tampoco se encuentra fundada por lo expuesto en este considerando.
Síntesis de la decisión
92.  La Sala abordó el estudio de tres objeciones de
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno frente al proyecto de ley
número 123 de 2016 Senado – 082 de 2015 Cámara, “por medio de la cual se
establecen los lineamientos para el desarrollo de la política pública de
prevención de la infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de
salud reproductiva”, puntualmente en relación con el artículo 4º que ordena al
Ministerio de Salud reglamentar las condiciones de acceso a terapias de
reproducción asistida con cargo al erario público.
La cuarta objeción que solo
refería a motivos de conveniencia no fue estudiada por este Tribunal,
comoquiera que no cuenta con competencia para ello de conformidad con el texto
superior.
93.  De manera preliminar, se resolvió la solicitud del
Ministerio sobre la devolución del proyecto de ley para que el Congreso se
pronunciara respecto de la objeción de inconstitucionalidad por violación del
criterio de sostenibilidad fiscal, pues en su criterio el legislativo no había
insistido en dicha objeción. Analizado el contexto, la Corte coligió que la
discusión legislativa se abordó desde el contenido del texto superior, por lo
que las cámaras cumplieron con la carga de sustentar por inconstitucionalidad y
no solo inconveniencia, su insistencia en la sanción del proyecto de ley.
Por lo anterior, se estimaron
cumplidas las condiciones necesarias que activan la competencia de la Corte
para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del proyecto de ley
objetado por el Gobierno Nacional.
94.  A continuación, se revisó el procedimiento de
aprobación de las objeciones gubernamentales, puntualmente la oportunidad y
requisitos de su formulación, publicación del escrito en la Gaceta del Congreso,
la conformación de la Comisión Accidental y elaboración y publicación del
informe, el anuncio previo a la votación, el quorum, las mayorías exigidas y la
votación nominal y pública. La Corte encontró que el trámite de las objeciones se
llevó a cabo en forma adecuada, lo que habilitó a esta Corporación a
pronunciarse de fondo sobre la controversia constitucional suscitada entre el
Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
95.  Se reiteró que desde el año 2006, este Tribunal ha
reconocido el carácter fundamental de los derechos reproductivos que, como todo
derecho que ostenta esa característica, tienen una faceta de carácter
inmediata y una faceta prestacional. La primera, hace referencia a la dimensión
esencial del derecho a la procreación por medio de asistencia científica,
que tiene un carácter inmediato, e implica la obligación de no interferencia en
su acceso, así como el deber de protección del derecho a contar con los
servicios de salud reproductiva. La segunda, por tu parte, tiene que ver con su
acceso con cargo al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), es
decir, la dimensión prestacional, está sujeta al principio de progresividad,
como sucede con las terapias de reproducción asistida de alta complejidad, esto
es, el procedimiento la fertilización in vitro.
Adicionalmente, se desarrolló
la evolución de la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el amparo
de los derechos sexuales y reproductivos.
96.  Con posterioridad, no se encontró fundada la
primera objeción, referida a la presunta violación del artículo 15 de la
LES, así como al principio de democracia participativa contenido en los
artículos 1º y 2º constitucionales. La Corte aclaró que no le es dable al legislador ordinario ni al
Ejecutivo decretar inclusiones individuales y expresas en el catálogo de
servicios, lo cual infringe el artículo 15 de la LES y la sentencia C-313 de
2014, puesto que a partir de la legislación estatutaria el plan de beneficio es
excluyente, es decir,  se entiende cubierto todo aquello que no haga parte de
los listados de exclusiones, los cuales en caso de existir infringen
abiertamente el ordenamiento superior.
Sobre el contenido
del artículo 4º del proyecto de ley, se indicó que constituye una habilitación
al Gobierno con el fin de que reglamente los parámetros necesarios para que las
terapias de reproducción asistida se sufraguen con recursos públicos y, por
tanto, no puede ser considerada como una ampliación puntual de beneficios. Se reiteró que ese artículo incorpora la garantía de la prestación de las TRA
cuando se adviertan cumplidos los requisitos que para tal efecto determine el
ente regulador.
Lo anterior fue
corroborado con la interpretación histórica de la norma puesto que el texto
original presentado a consideración del Congreso en el inicio del trámite
legislativo incorporaba expresamente la inclusión de tales servicios en el PBS;
sin embargo, el literal finalmente aprobado suprimió esos apartes y se refirió
a la garantía en el acceso a las TRA sin realizar su inclusión en el plan de
beneficios.
Bajo tal contexto,
el Ejecutivo debe establecer la fuente presupuestal que asumirá esos costos,
con observancia de las siguientes condiciones: i) no se puede afectar la
UPC; ii) se debe garantizar el acceso a las TRA cuando se
adviertan cumplidos los requisitos para tal efecto determinados por el
Gobierno; iii) el contenido de esta norma solo se refiere a las TRA, de
manera que los medicamentos, tratamientos y demás servicios para la atención de
la infertilidad que hacen parte del PBS continuarán con las fuentes
presupuestales propias del plan de beneficios.
97.  También se advirtió que la disposición objeto de
revisión no transgrede la garantía de participación debido a que el órgano de
representación democrática, esto es, el Congreso de la República, es
precisamente el escenario que por excelencia garantiza los principios de
participación y pluralismo consagrados en el texto constitucional. Lo anterior,
al ser consecuencia del ejercicio directo de la democracia -participativa-
cuenta con la legitimidad necesaria y garantiza el imperativo de intervención
de los interesados en las decisiones en salud, consagrado por el artículo 15 de
la LES, acorde con la jurisprudencia constitucional y la Observación General 14
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Ello no es óbice
para que el Gobierno avance en la ampliación progresiva de los derechos, de
manera que pueda consagrar, incluso, la cobertura general de las terapias de
reproducción asistida por el plan de beneficios en salud, la consecución de
nuevas fuentes de financiación u otras medidas que cuenten con el aval
gubernamental, siempre que observe la garantía de no regresividad.
98.  La Sala tampoco observó fundada la segunda objeción,
relacionada con el desconocimiento del criterio de sostenibilidad fiscal y las
normas orgánicas de gasto.
Para la Corte, las
cifras arrojadas por el estudio presentado por el IETS en 2015, no son susceptibles
de soportar la violación del mentado criterio pues el universo de la población estudiado
sobre el cual se hizo la estimación del gasto no es en modo alguno exacto, en
razón a que no se tuvieron en cuenta las variables que tendrá que establecer el
ente ministerial y por ende el posible costo solo será determinable cuando todo
ello se incluya en los cálculos, para ser gestionado por dicho órgano en el
presupuesto nacional. Esta Corporación consideró que las cuentas que se han
efectuado, al no incorporar ninguna de las variables aquí anotadas, resulta no
solo exacerbada sino además especulativa, lo cual reviste mayor trascendencia
comoquiera que la sostenibilidad fiscal no puede invocarse como sustento para
menoscabar, restringir el alcance o negar la protección efectiva derechos
fundamentales.
Adicionalmente, los
referidos estudios parten de premisas erróneas como asumir que las TRA se
incluirían en el PBS, suponen que las 52.609 parejas beneficiarias van a
acceder a ese servicio en un mismo momento, pretermiten que el afiliado debe
contribuir siquiera mínimamente con los costos de la tecnología y solo se centra
en las parejas infértiles, excluyendo mujeres solteras diagnosticadas con
infertilidad.
99.  Respecto de los mandatos orgánicos de disposición de gastos
públicos mediante ley, se indicó que la norma analizada es una autorización o
habilitación para una posterior determinación del gasto público, por lo que se
prescinde de la obligación de deliberación y financiamiento adicional a que
hace referencia en el artículo 7[230]
de la Ley 819 de 2003 y, por tanto, no es de recibo este argumento del Gobierno
Nacional.
100.      Finalmente, se declaró infundada la tercera
objeción de inconstitucionalidad sobre el desconocimiento de los
principios de eficiencia y equidad. Para la Corte, al sufragarse estos costos
con cargo a los recursos asignados a los recobros, provisionalmente, y de
manera definitiva bajo la fuente presupuestal que asigne el Gobierno, no se
afecta la garantía de universalidad y calidad en la atención. Tampoco sea
transgrede el acceso a los servicios de salud por parte de la mayoría de
afiliados, debido a que su financiación no se da por medio de la UPC, de forma
que lo cubierto en el plan de beneficios se mantiene incólume y no se pone en
riesgo su financiación.
Aunado lo anterior, este Tribunal consideró
que el artículo 4º es consonante con los principios de universalización y
solidaridad (art. 48 y 49 superiores), particularmente en materia de acceso a
la prestación del servicio (art. 6 Ley Estatutaria de la Salud), que conforme a
los principios de eficiencia y sostenibilidad financiera del sistema, deben
observarse bajo lineamientos excepcionales determinados por el propio proyecto
de ley, así como lo dispuesto en el artículo 15 de la LES y en la sentencia
C-313 de 2014.
Finalmente, la Corte advirtió que el
proyecto objetado no afectaría en mayor proporción a la población con menos
capacidad de pago o enfermedades más costosas pues, como se indicó, al
incorporarse una fuente de financiación distinta a la UPC, no se desfinanciaron
los servicios que actualmente presta el sistema. Por ende, el Gobierno debe
conseguir la fuente de financiación idónea sin que en ningún momento ello
implique la reducción de recursos para sufragar el costo del plan de beneficios,
ni una desprotección para la población afiliada al sistema de salud.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo anterior, la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INFUNDADAS
las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional, al
proyecto de ley número 123 de 2016 Senado – 082 de 2015 Cámara, “por medio
de la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la política pública
de prevención de la infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de
salud reproductiva”. En consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD en
relación con los cargos propuestos.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con
impedimento aceptado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-093/18
TRATAMIENTOS DE INFERTILIDAD Y TECNICAS DE REPRODUCCION ASISTIDA-Jurisprudencia
pacífica, reiterada y constante (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY SOBRE TRATAMIENTOS DE INFERTILIDAD Y TECNICAS DE REPRODUCCION
ASISTIDA-Vulnera Ley Estatutaria de Salud en materia de ampliación y
exclusión de servicios y tecnologías en salud (Salvamento de voto)
INCLUSION O EXCLUSION DE UN SERVICIO O TECNOLOGIA DEL PLAN DE
BENEFICIOS-Debe ser una decisión técnica
(Salvamento de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY SOBRE TRATAMIENTOS DE
INFERTILIDAD Y TECNICAS DE REPRODUCCION ASISTIDA-Si se encuentran fundadas (Salvamento de voto)
Ref.: Expediente OG-159
Revisión oficiosa de constitucionalidad de
las Objeciones Gubernamentales al proyecto de ley «número 123 de 2016 Senado -
082 de 2015 Cámara, “Por medio de la cual se establecen los lineamientos para
el desarrollo de una política pública de prevención de la infertilidad y su
tratamiento dentro de los parámetros de la salud reproductiva”».
Magistrados Sustanciadores:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Con el debido respeto por las decisiones de la
Sala Plena, salvo mi voto en el asunto de la referencia, por las siguientes
razones:
1. El fundamento
esencial de la controversia entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República en relación con la sanción del proyecto de ley de la referencia
estriba en que el artículo 4 de la iniciativa establece que los tratamientos de
fertilidad mediante técnicas de reproducción humana asistida o Terapias de
Reproducción Asistida (en adelante TRA) se garantizarán con recursos públicos.
Los argumentos planteados para soportar las tres objeciones gubernamentales
formuladas, así como la insistencia del Congreso, giran alrededor de si esta
disposición se ajusta o no la Constitución y a la Ley Estatutaria de Salud 1751
de 2015 (en adelante LES).
2.
En primer lugar, el Congreso
señaló, entre otros argumentos, que el proyecto de ley incorpora los criterios
jurisprudenciales definidos por la Corte Constitucional para permitir el acceso
a las TRA, particularmente en las sentencias T-528 de 2014 y T-274 de 2015.
2.1
No obstante, lo cierto es que la
jurisprudencia pacífica, reiterada y constante de esta Corporación sobre el
tema precisa que la exclusión de los
tratamientos de fertilidad, específicamente de las TRA, del Plan de Beneficios
en Salud –antes Plan Obligatorio de Salud– se sustenta en importantes razones
de naturaleza constitucional, relacionadas principalmente con la escasez de recursos que obliga a
determinar razonablemente las prioridades en materia de gasto y la necesidad de que el legislador estatutario
previamente resuelva controversias de hondo calado en torno a las TRA.
Dado
que antes de la expedición de la LES tales tratamientos se encontraban
explícitamente excluidos de los planes obligatorios de salud, por regla
general, y en virtud de los principios de eficiencia y solidaridad que rigen la prestación del servicio
de salud, las salas de Revisión
confirmaron la decisión de los jueces de instancia de negar el amparo invocado,
al estimar que la exclusión que de dichos tratamientos se ha hecho constituye
el legítimo desarrollo de la facultad de configuración normativa y que tal
decisión es coherente con la necesidad de implementar un Sistema de Seguridad
Social en Salud que satisfaga el principio de universalidad[231].
Para
soportar su decisión, la Corte ha considerado diferentes argumentos.
Principalmente, ha sostenido que (i) la omisión respecto del suministro de
estas prestaciones no lesiona los derechos fundamentales a la salud y a la vida
digna; (ii) que el derecho a
la procreación implica un deber de abstención estatal y, por tanto, que no se
puede constreñir a la administración a garantizar un embarazo; (iii) que
quienes padecen infertilidad pueden acudir a la adopción como medio para
satisfacer su derecho de conformar una familia; (iv) que la escasez de recursos obliga a determinar razonablemente las
prioridades en materia de gasto, elemento indispensable para garantizar la
efectividad del derecho a la salud de toda la población; y (v) más
recientemente, que antes de autorizar de forma general la inclusión de los
tratamientos de fertilidad en los planes de beneficios, específicamente de tratamientos
como la fecundación in vitro, el legislador debe regular asuntos tan
importantes como la donación de óvulos, la congelación de embriones sobrantes, la
filiación legal que resulta de la utilización de embriones después de la muerte
de los padres, entre otros temas.
Aunque
a lo largo de los años las salas de Revisión han introducido algunos matices
para acceder a la solicitud de tutela, lo cierto es que a la fecha la regla
general sigue siendo la anotada en precedencia, de suerte que las excepciones
planteadas por la jurisprudencia han buscado atender las particularidades de
cada caso. Tales excepciones, casi siempre, han tenido una relación directa
con factores diferentes o adicionales a la sola incapacidad biológica para
procrear, –como es el caso de la existencia de una enfermedad de base–, así
como a la aplicación de subreglas definidas previamente para resolver problemas
recurrentes del Sistema de Salud –como por ejemplo la falta de diagnóstico y la
interrupción de los tratamientos–, y no solicitudes relacionadas con la
autorización de tratamientos de fertilidad mediante la acción de tutela.
Las
excepciones anunciadas anteriormente, desarrolladas y reiteradas de manera
constante por las Salas de Revisión, son solo tres: (i) la acción de tutela es el medio idóneo para
garantizar la continuidad de tratamientos de fertilidad ya iniciados, cuando
estos son suspendidos arbitrariamente por las EPS[232]; (ii) los
prestadores de salud tienen el deber de practicarle a los pacientes los
exámenes médicos ordenados por los médicos tratantes para determinar la causa
de la infertilidad, pues el diagnóstico es un componente esencial del derecho a
la salud[233];
y (iii) la acción de tutela es procedente para permitir el acceso a
procedimientos médicos y a medicamentos cuando está demostrado que el
accionante no padece un problema de infertilidad primaria u originaria, sino
una enfermedad que de manera indirecta produce incapacidad para procrear, pero
que, esencialmente, afecta su calidad de vida y su salud[234].
En
este sentido, es claro que existe
una línea jurisprudencial consolidada, cuya ratio decidendi precisa que
de manera excepcional una persona puede acceder a tratamientos de fertilidad
con cargo a los recursos del Sistema de Salud para proteger su derecho a la continuidad
de los tratamientos médicos en curso o su derecho al diagnóstico, y cuando
padece una infertilidad derivada o secundaria a otra patología o enfermedad,
que debe ser tratada para proteger sus derechos fundamentales a la vida y a la
salud, pero no para materializar directamente su deseo de procrear.
2.2
Ahora bien, según lo indicado por el Congreso en su respuesta a las objeciones
planteadas por el Gobierno y en la sentencia de la referencia, a partir de la
aprobación de la sentencia T-528 de 2014, la Corte Constitucional varió de
manera sustancial su posición en este tema. Como se demostrará a
continuación, esta afirmación no es cierta.
2.2.1 Como se indicó en la sentencia C-093
de 2018, en la citada sentencia T-528 de 2014, la Sala Primera de Revisión se
ocupó del caso de un paciente que padecía «una disminución importante en el
número de espermatozoides en el semen, en asocio con una alteración en el
movimiento y forma de los mismos». La EPS a la cual se encontraba afiliado le
negó a él y a su pareja un procedimiento de fecundación in vitro al constatar que el mismo
estaba excluido del POS. La Sala concluyó que si bien la negativa de autorizar
el tratamiento ordenado por el médico tratante, como única alternativa para
procrear, no vulneraba los derechos fundamentales a la salud, a la vida en
condiciones dignas, a la familia y a la igualdad del actor, debido a que este
servicio está legítimamente excluido del POS, la EPS sí había lesionado su
derecho fundamental a la salud en la faceta de información, guía y
acompañamiento, pues la entidad no lo había orientado de forma clara, concreta
y eficiente acerca de la discapacidad reproductiva que lo afectaba.
Como consideración adicional, es decir, no
fundamental para resolver el caso concreto, al constatar que «la salud
reproductiva es un aspecto del derecho a la salud en el que puede reconocerse
una insuficiencia de regulación», y con el objeto de permitir la inclusión de
las TRA en el POS, la Sala exhortó al Gobierno Nacional para que realizara la
revisión de la situación de las personas que padecen de infertilidad y no
cuentan con recursos económicos para costear las TRA, entre ellas, la fecundación in vitro, e iniciara una discusión «de la política pública que incluya en la
agenda la posibilidad de ampliar la cobertura del Plan Obligatorio de Salud a
dichas técnicas científicas».
2.2.2 Posteriormente, en la sentencia T-274 de 2015[235],
la Sala Sexta de Revisión resolvió el caso de cuatro mujeres que solicitaron la
autorización de tratamientos de fecundación in vitro, según dijo la Sala, a la luz
de subreglas diferentes a las definidas por esta Corporación.
No obstante, para
resolver el primer caso, la Sala confirmó las decisiones proferidas por los
jueces de instancia que negaron la tutela interpuesta, por constatar que la EPS
ya había asumido la responsabilidad del tratamiento requerido por la
accionante, por lo que había realizado dos intentos o ciclos, sin que los
mismos fueran exitosos.
En
el segundo caso, la Sala revocó la decisión proferida por el juez de
conocimiento, y aunque en la parte resolutiva ordenó los ciclos de fecundación in vitro, condicionó la
orden a la «conformación de un
grupo interdisciplinario integrado por médicos especialistas que justifiquen
científicamente la viabilidad o no del procedimiento solicitado», en tanto se trataba de una persona próxima a cumplir 38
años de edad.
Frente al tercer caso, la Sala concedió la protección
de los derechos fundamentales a la salud reproductiva, a la vida privada y
familiar, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y a conformar
una familia, pero también sujetó la autorización del procedimiento de fecundación in vitro a la conformación por parte de la EPS
de un grupo interdisciplinario de médicos que determinaran la viabilidad de dicho
procedimiento, pues la accionante estaba próxima a cumplir 48 años de
edad y el tratamiento había sido prescrito por un médico no adscrito a la EPS a
la cual se encontraba afiliada.
En
el último caso, por tratarse de una mujer de 43 años cuyo médico particular le
había prescrito el tratamiento de fecundación
in vitro, la Sala aplicó el esquema de solución anterior.
2.2.3 En la
misma línea de la sentencia T-274
de 2015, en la sentencia T-306 de 2016[236], la
Sala Cuarta de Revisión amparó los derechos fundamentales a la igualdad, al
libre desarrollo de la personalidad y a conformar una familia de una mujer a
quien su EPS le había negado un tratamiento médico denominado terapia de
inmunización con leucocitos paternos, como única alternativa para llevar a cabo
un embarazo completo. La EPS
demandada se negó a realizar los exámenes de diagnóstico necesarios, por
considerar que se trataba de una prestación asociada a problemas de
infertilidad y, por tanto, excluida del POS.
Si bien la Sala dijo reiterar el criterio jurisprudencial desarrollado en las
sentencias T-528 de 2014 y T-274
de 2015, accedió a las pretensiones de tutela pero con fundamento en el
principio de continuidad del servicio[237].
2.2.4 El mismo
año, en la sentencia T-375, la misma Sala de Revisión concedió la tutela de los
derechos fundamentales de una mujer que solicitó a su EPS la autorización del
tratamiento de fecundación in vitro con lavado especial de esperma, pues
su compañero había sido diagnosticado con VIH positivo. De acuerdo con lo indicado
por el personal médico de su EPS, aunque ni la actora ni su pareja padecían
problemas de infertilidad, este procedimiento era la única forma de disminuir
el riesgo de contagio para el bebé y la madre. En esta oportunidad, dadas las
extraordinarias circunstancias en que se encontraban la actora y su pareja, y
en atención a la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación entorno al
deber de protección especial que el Estado debe prodigar a las personas
diagnosticadas con VIH positivo, la Sala ordenó a la EPS autorizar, por una
sola vez, el tratamiento anotado, así como suministrar a la accionante
información relacionada con los riesgos del procedimiento y la existencia de
otras opciones y tratamientos de fertilidad[238].
2.2.5 Finalmente,
en la sentencia T-126 de 2017, la Sala Novena de Revisión se ocupó de la acción
de tutela interpuesta por una mujer con diagnóstico de infertilidad, por lo que
su médica tratante adscrita a la EPS le prescribió un tratamiento de fecundación in vitro con inyección intracitoplasmática de
espermatozoides. No obstante la Sala confirmó el fallo de segunda instancia que
ordenó practicar cuatro ciclos de dicho tratamiento y adicionalmente dispuso
que la EPS debía «indagar por la capacidad económica del accionante para
lo cual [esta] deberá informar cuál es su
situación económica actual, especificando sus ingresos y egresos mensuales, y
allegando los documentos que permitan acreditar lo informado en respuesta a
este proveído». Esto, con el objeto de determinar el monto de la
cuota moderadora o el copago que la actora debía sufragar «como
aporte en aras de la solidaridad al sistema general de seguridad social en
salud»[239].
2.3
De conformidad con el recuento efectuado
anteriormente, es claro que hasta la fecha únicamente en las sentencias T-375 de 2016 y T-126 de 2017 las salas de Revisión
han ordenado la autorización de TRA, puntualmente de procedimientos de fecundación in vitro, al margen de la jurisprudencia sostenida, uniforme y pacífica de este
Tribunal en relación con este tema. Si
bien fue en la sentencia T-274
de 2015 que se indicaron nuevas subreglas para resolver solicitudes de
tratamientos de fertilidad en sede de tutela, lo cierto es que al resolver los
casos concretos la Sala condicionó la orden de autorización de los tratamientos
al dictamen de un grupo interdisciplinario integrado por médicos especialistas
sobre la viabilidad científica del procedimiento. Este condicionamiento, de conformidad con las reglas
de análisis del precedente establecidas por esta Corporación, tiene claras
repercusiones que menguan el alcance de las consideraciones desarrolladas en
dicha oportunidad.
Por su parte, en la sentencia T-306 de 2016, aunque la Sala dijo reiterar lo
sostenido en la sentencia T-274
de 2015, para resolver el caso dio aplicación
al principio de continuidad en la prestación de los servicios de salud, y no a
dichas subreglas.
En
concordancia con la jurisprudencia constitucional sobre precedente, la ratio
decidendi o razón de la decisión de una
sentencia es la solución constitucional a los problemas jurídicos estudiados.
En consecuencia, dado que constituye la regla determinante del sentido de la
decisión y de su contenido específico, debe ser acatada por los
operadores jurídicos en casos análogos. Todo aquello que no guarde relación con
el decisum de esta sentencia, ha dicho esta Corporación, no constituye
ratio decidendi, por lo que ha de ser considerado como obiter dictum[240].
De
este modo, se ha de concluir que la jurisprudencia en vigor precisa que la exclusión de los tratamientos de fertilidad,
específicamente de las TRA, del POS o del Plan de Beneficios se fundamenta en
razones constitucionalmente aceptables. Entre los argumentos que continúan
incólumes hasta hoy figuran dos por su importancia y trascendencia.
En
primer lugar, la materialización y garantía de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que
rigen la prestación del servicio de salud,
dado el carácter limitado de los recursos, exigen que las políticas públicas en
la materia estén orientadas a atender las necesidades colectivas de la sociedad
con criterios de razonabilidad y priorización. Obsérvese que incluso en las
cuatro sentencias que dicen apartarse de la jurisprudencia de la Corte se
sostiene que la conservación del equilibrio financiero constituye un argumento
válido para la exclusión de los tratamientos de reproducción asistida del
citado plan, situación que obliga, también desde esa perspectiva, a adoptar
medidas orientadas a proteger los
principios anotados.
Y, en segundo lugar, la necesidad de que el legislador
decida previamente distintas controversias en torno a las TRA, relacionadas, entre otros temas, con la disposición, el uso, la
conservación y la manipulación del material biológico que resulta de estas
técnicas o que se requiere para las mismas.
3.
De otro lado, en su escrito de objeciones, el Gobierno Nacional afirmó que el artículo 4 del proyecto de
ley, al establecer que los
tratamientos de fertilidad mediante TRA se financiarán con recursos públicos,
vulnera las reglas previstas en el artículo 15 de la LES que definen (i) el
procedimiento de inclusión de servicios y tecnologías en el Plan de Beneficios
en Salud –específicamente la exigencia de que la inclusión esté precedida por
el agotamiento de «un mecanismo técnico-científico, de carácter público,
colectivo, participativo y transparente»– y (ii) la competencia del Ministerio
de Salud y Protección Social para excluir las TRA de dicho plan, así como el
procedimiento previsto para el efecto.
3.1
La determinación de las
características y del alcance del derecho fundamental a la salud es el resultado de un proceso de
reconocimiento progresivo que culminó con la expedición de la Ley Estatutaria
1751 de 2015. Los desarrollos de la jurisprudencia constitucional en torno a la
naturaleza de este derecho fungieron como sustento jurídico de esta ley y son
el origen de varios de sus artículos[241].
Los artículos 1 y 2 de la LES establecieron la naturaleza y
el contenido del derecho a la salud y reconocieron, explícitamente, su doble
connotación: como derecho fundamental autónomo e irrenunciable, que comprende
el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad
para la preservación y la promoción de la salud; y como servicio público
esencial obligatorio cuya prestación eficiente, universal y solidaria se
ejecuta bajo la responsabilidad del Estado[242].
La nueva consideración sobre la naturaleza dual del
derecho a la salud y, por tanto, las exigencias que devienen de tal condición
para el Estado sirvieron de fundamento para erigir una nueva concepción en
materia de acceso a los servicios de salud. Bajo esta lógica, según afirmó la Corte en la
sentencia C-313 de 2014, mediante la cual esta Corporación ejerció el control
previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria, desde las
ponencias iniciales que culminaron con la sanción de la LES tuvo cabida una
concepción cercana a comprender la inclusión de todas las prestaciones
requeridas en materia de salud, salvo aquellas que estuviesen explícitamente
excluidas, con el objeto de garantizar la integralidad de los servicios[243].
En consecuencia, dijo la Corte, el diseño institucional que define la LES en
esta materia está orientado por la premisa en virtud de la cual la inclusión de
las prestaciones es la regla y la exclusión es la excepción.
Dicha regla fue recogida en el artículo 15 de la Ley
1751, norma que «al establecer importantes restricciones al acceso a un derecho
fundamental, claramente es propia del resorte del legislador estatutario»[244].
Aunque este artículo en su primer inciso dispone que el Sistema de Salud
garantizará el derecho fundamental a la salud mediante la prestación de
servicios y tecnologías[245],
estructurados sobre una concepción integral de la salud, el inciso y literales
siguientes establecen un límite a la faceta prestacional del derecho, que se
refleja en la definición de seis criterios de exclusión que impiden que
un servicio o una tecnología sea financiado con recursos públicos, a saber: a)
que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no
relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o
vital de las personas; b) que no exista evidencia científica sobre su seguridad
y eficacia clínica; c) que no exista evidencia científica sobre su efectividad
clínica; d) que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente; e)
que se encuentren en fase de experimentación; y f) que tengan que ser prestados
en el exterior.
Así, no obstante el artículo 15 señala que el derecho
a la salud será garantizado a través de la prestación de servicios y
tecnologías estructurados sobre una concepción integral, también precisa que
estos deben estar limitados por una serie de criterios que permiten
racionalizar la destinación de los recursos públicos para financiar el Sistema.
3.2 En
este orden de ideas, el inciso 3 del artículo 15 de la LES prevé cinco reglas
para determinar la exclusión de un servicio o tecnología del Plan de Beneficios
en Salud: (i) el servicio excluido debe cumplir con alguno de los criterios
referidos anteriormente; (ii) la autoridad competente para decidir la exclusión
es el Ministerio de Salud y Protección Social o aquella que determine una ley
ordinaria; (iii) la decisión de exclusión debe ser explícita; (iv) para adoptar
tal decisión antes se debe agotar «un procedimiento técnico-científico, de
carácter público, colectivo, participativo y transparente», así como «evaluar y
considerar el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las
asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de los
pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión»; y
(vi) las decisiones de exclusión no podrán resultar en el fraccionamiento de un
servicio de salud previamente cubierto, y ser contrarias al principio de integralidad
e interculturalidad.
Al respecto, en la ya citada sentencia C-313 de 2014,
este Tribunal únicamente se pronunció sobre la exigencia de que el Ministerio
de Salud y Protección Social o la autoridad competente determine las
exclusiones, previo el agotamiento de un procedimiento participativo. Al
respecto, señaló que tal exigencia se ajusta a la Carta, pues el fundamento
esencial del derecho de los ciudadanos a
participar en las decisiones concernientes con el derecho a la salud
–principalmente reconocido en el artículo 12 de la LES[246]– se encuentra en la
fórmula política del Estado Social de Derecho, la cual otorga un papel
preponderante a la democracia participativa. Adicionalmente, destacó que tal
prerrogativa también se sustenta en la Observación
General número 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a
cuyo tenor los Estados deben abstenerse de «impedir la participación del pueblo
en los asuntos relacionados con la salud». Finalmente, la Sala recordó que en la sentencia T-760 de
2008 se precisó que toda política pública orientada a garantizar un derecho
constitucional debe garantizar que los procesos de decisión, elaboración,
implementación y evaluación de la misma permitan la participación democrática.
De este modo, la Corte concluyó que el derecho a la
participación ciudadana en los términos del artículo 15 de la LES «quiere
significar que las personas están llamadas a incidir en asuntos tan capitales
como los que hacen relación a los criterios de exclusión, lo cual comporta de
contera decisiones de inclusión».
3.3 Con fundamento en lo anterior, y bajo la nueva concepción,
mediante la Resolución 330 de 2017, modificada por la Resolución 687 de 2018,
el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el procedimiento
técnico-científico y participativo para la determinación de los servicios y
tecnologías que no podrán ser financiados con recursos públicos asignados a la
salud. De acuerdo con esta normativa, tal procedimiento se desarrolla en las
siguientes cuatro etapas o fases: (i) Fase de nominación y priorización[247],
(ii) Fase de análisis técnico científico[248], (iii) Fase de consulta a
pacientes potencialmente afectados[249]
y (iv) Fase de adopción y publicación de las decisiones[250].
Producto de la aplicación de esta metodología, el Ministerio
de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 5267 de 2017, adoptó el
primer listado de 43 servicios y tecnologías excluidos de la financiación con
recursos públicos asignados a la salud. Según se lee en la mencionada
resolución, estas exclusiones estuvieron precedidas por 75 nominaciones y
contaron con concepto y recomendación de exclusión por parte del IETS, del
Grupo de Análisis Técnico-Científico, de los pacientes potencialmente afectados
y de la ciudadanía.
3.4 Ahora bien, de acuerdo con la regla en virtud de
la cual en el nuevo esquema de acceso a los servicios de salud la inclusión de las prestaciones es
implícita y la exclusión es explícita, en la ya referida sentencia C-313 de
2014, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la expresión contenida en el
inciso 4 del artículo 15 de la LES, que disponía el diseño de un mecanismo
técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y
transparente por parte del legislador ordinario, «para definir las prestaciones
de salud cubiertas por el Sistema». Sobre el particular, la Sala manifestó:
«Para la Sala, la configuración por el legislador
ordinario de un mecanismo técnico-científico, de carácter público, colectivo,
participativo y transparente para el logro progresivo de beneficios no resulta
inconstitucional, lo que resulta inconstitucional es que el proyecto estime
que se deben definir las prestaciones de salud cubiertas por el sistema,
cuando, en el mismo artículo 15 se ha establecido un régimen taxativo de
exclusiones» (negrilla fuera del texto).
Conforme
a la decisión de la Corte, en la actualidad, según lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 15 de la LES, la regla para incluir servicios y tecnologías en el
Plan de Beneficios dispone que «[p]ara ampliar progresivamente los beneficios la
ley ordinaria determinará un mecanismo técnico-científico, de carácter público,
colectivo, participativo y transparente».
En todo caso, esta consideración respecto del
procedimiento previsto en la versión original del proyecto de ley para la ampliación
de las prestaciones, aunada al carácter fundamental del derecho a la salud,
restó protagonismo a la idea de garantizar la efectividad del derecho mediante
un plan de beneficios, para, en su lugar, avanzar en la construcción de mecanismos
de protección que permitieran el suministro de todos los servicios y
tecnologías disponibles en el país, con base en diversas fuentes de
financiación.
Lo anterior se tradujo en el diseño de dos esquemas de
aseguramiento denominados Mecanismo de protección colectiva y Mecanismo
de protección individual.
El primero fue desarrollado en la Resolución 5269 de
2017 y se ejecuta mediante la definición de un Plan de Beneficios en Salud,
cuyos servicios y tecnologías son prestados por cada Empresa Promotora de Salud (EPS) o por las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud (IPS) –cuando el giro se hace directo–, con cargo a la
Unidad de Pago por Capitación (UPC) o valor que el Sistema de Salud reconoce a
las EPS por cada persona afiliada y que se calcula en relación con la edad y el
sexo de los usuarios[251].
Por su parte, el Mecanismo de protección individual fue recogido en las resoluciones
3951 de 2016, y 1885 y 2438 de 2018 del Ministerio de Salud y Protección
Social, las cuales disponen el procedimiento de acceso, reporte de
prescripción, suministro, verificación, control, pago y análisis de la
información de servicios y tecnologías en salud no cubiertas por el Plan de
Beneficios en Salud con cargo a la UPC y servicios complementarios, tanto en el
Régimen Contributivo como en el Régimen Subsidiado[252]. Este
esquema se activa cuando el profesional de la salud constata que el servicio o
la tecnología que requiere un paciente en particular no se encuentra incluido
en el Plan de Beneficios y, por tanto, es necesario acudir a fuentes de
financiación diferentes a la UPC[253].
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 de la
citada Resolución 3951 de 2016, la prescripción de servicios y tecnologías bajo
esta modalidad de atención no requiere la aprobación de un comité técnico científico[254],
pero sí está sujeta a determinados requisitos[255], entre ellos la exigencia de que la misma se efectúe
a través de una herramienta tecnológica llamada Mi Prescripción (Mipres)
–en el caso del Régimen Contributivo–[256].
3.5 A mi juicio, en virtud de lo expuesto
anteriormente, es claro que el artículo 4 del proyecto sí vulnera el artículo
15 de la LES porque desconoce las reglas estatutarias sobre procedimiento y
competencia en materia de ampliación y exclusión de servicios y tecnologías en
salud.
Lo anterior, porque a diferencia de lo sostenido en la sentencia de la que
ahora me aparto, el artículo 4 del proyecto de ley sí prevé la inclusión de
las TRA en el Plan de Beneficios en Salud y, por tanto, que las mismas serán
suministradas con cargo a la UPC. En efecto, en el curso del proceso, el
Ministerio de Salud y Protección Social informó que, en la actualidad las TRA,
los procedimientos de inseminación artificial y de fecundación in vitro
con y sin inyección intracitoplasmática de espermatozoides son suministrados
a los usuarios del Sistema con cargo a los recursos públicos con los cuales se
financia el mecanismo individual de protección[257].
Es claro que en aplicación del principio hermenéutico
del efecto útil, el cual implica elegir aquella interpretación que dote
de consecuencias jurídicas al ordenamiento, y desechar aquellas que tengan el
resultado contrario[258],
y en razón de las características y contornos de los dos esquemas de
aseguramiento en salud –mecanismos colectivo e individual de protección– desarrollados
por el Ministerio de Salud y Protección Social con fundamento en las reglas
definidas en el artículo 15 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015, se debe
concluir que el artículo 4 del proyecto de ley dispone que el acceso a los
tratamientos de infertilidad mediante técnicas de reproducción humana asistida
o Terapias de Reproducción Asistida (TRA) se financiará con cargo al Unidad de
Pago de Capitación (UPC) y, en consecuencia, por medio de la inclusión de
dichas técnicas en el Plan de Beneficios.
Considerar lo contrario sería tanto como admitir que
la norma acusada es inocua, pues hoy en día las TRA ya son financiadas con
recursos públicos, pero en el marco del mecanismo individual de protección, es
decir, con cargo a recursos públicos diferentes a la UPC. La única
alternativa de interpretación posible, entonces, es que la norma objetada
dispone la financiación de las TRA en el mecanismo de protección colectiva, es
decir, mediante su inclusión en el Plan de Beneficios en Salud y su suministro
con los recursos de la UPC.
En este sentido, carece de toda lógica sostener, como
lo hace la sentencia C-093 de 2018, que el artículo 4 del proyecto de ley no
dispone la inclusión de las TRA en el Plan de Beneficios, ni mucho menos que su
costo debe ser cubierto con cargo a la UPC, pues esto implicaría aceptar que el
proyecto de ley solo está reconociendo la situación actual de tales terapias en
el Sistema de Salud y, de hecho, que estaría vetando la posibilidad de que,
previo el cumplimiento de la normativa ya señalada, en el futuro su prestación
fuera cubierta con la UPC.
Ahora bien, es evidente que de conformidad con el
diseño institucional que contiene el artículo 15 estatutario, un servicio o
tecnología que sea incorporado en el listado de exclusiones no podrá formar
parte de los beneficios en salud que se amplíen, así como la ampliación de
determinado servicio o tecnología en salud por el legislador ordinario
impediría su inclusión en el listado de exclusiones.
Desde esta perspectiva, toda decisión que se adopte en
materia de inclusión de un beneficio comporta necesariamente, de forma tácita,
una decisión sobre la exclusión del mismo y viceversa. Lo anterior implica que
la relación que existe entre las reglas que se deben seguir para la inclusión y
la exclusión de un servicio o tecnología del Plan de Beneficios es
inescindible, pues el nuevo modelo de acceso a las prestaciones funciona bajo
una concepción integral de la salud.
Como ya se señaló, la fórmula recogida en el artículo
15 de la LES está orientada bajo la premisa de que las inclusiones son tácitas
y las exclusiones son expresas. En este sentido, la determinación de las
exclusiones mediante el procedimiento esbozado en la LES y desarrollado por el
Ministerio de Salud y Protección Social adquiere especial relevancia, pues
permite garantizar, por un lado, la efectividad de los criterios definidos en el citado artículo que impiden que un servicio o una
tecnología sea financiado con recursos públicos y, por otro, racionalizar
y priorizar el gasto en salud para atender las necesidades más apremiantes de
toda la población.
En esta medida, la aplicación de tal procedimiento
resulta fundamental para establecer si los servicios y tecnologías disponibles
en el país cumplen o no con los criterios de exclusión fijados en la norma
estatutaria y, de esta forma, si pueden o no ser cubiertos con cargo a la
Unidad de Pago por Capitación.
Visto lo anterior, se debe concluir que la decisión de
inclusión de las TRA en el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC,
adoptada mediante el artículo 4 del proyecto de ley de la referencia,
pretermitió los mandatos previstos en el artículo 15 de la Ley Estatutaria de
Salud. Esto, porque ignoró que en concordancia con dicha norma el Ministerio de
Salud y Protección Social, como
líder de la política pública en salud, es la autoridad competente para establecer, luego de
haber agotado el procedimiento técnico-científico, de carácter público,
colectivo, participativo y transparente –hoy desarrollado en la Resolución 330 de 2017–, si un servicio o tecnología, en este caso las TRA,
debe ser expresamente excluido del Plan de Beneficios en Salud por cumplir
alguno de los criterios previstos por el legislador estatutario.
Al respecto, corresponde recordar que el artículo 15
de la LES dispone que no se podrán financiar con recursos asignados a la salud
los servicios y tecnologías sobre los cuales la evidencia científica demuestre
que no hay suficiente efectividad. De acuerdo con la literatura médica
disponible[259],
las probabilidades de éxito de las TRA
cuando menos es controvertida y en el mejor de los casos solo llega al 40%[260]. De
hecho, por esta misma razón, según informó el Ministerio de Salud y Protección
Social en respuesta a la prueba decretada por la suscrita magistrada, los procedimientos
de fecundación in vitro e inseminación artificial fueron nominados para
ser sometidos al mecanismo de exclusiones[261].
El acatamiento de estas reglas procedimentales y de
competencia y, por tanto, del mantenimiento de las fuentes de financiación de
las prestaciones incluidas en el Plan de Beneficios, es esencial para alcanzar
el equilibrio que debe existir entre las facetas individual y colectiva del
derecho a la salud, en la medida en que, dada la escasez de recursos, el
suministro de determinados servicios y tecnologías debe hacerse con base en el
principio de eficiencia –es decir, con el objeto de procurar la mejor
utilización social y económica de los recursos, servicios y tecnologías
disponibles para garantizar el derecho a la salud de toda la población–y de
manera progresiva, por la complejidad de las acciones y los recursos que se
requieren para proteger este derecho[262].
Así, el proceso de exclusión o inclusión de las TRA
del Plan de Beneficios en Salud no solo se debe desarrollar en el marco de un
proceso de planeación y gerencia de recursos públicos que sea coherente con los
principios y valores constitucionales sobre los que se ha edificado el Sistema
de Salud, sino que además, en atención a la voluntad del legislador
estatutario, dicho proceso debe estar precedido de la participación, no solo de
la ciudadanía, sino de la comunidad técnica y científica, de forma que se logre
establecer con mayor legitimidad los posibles beneficios, riesgos y las
efectividad de los tratamientos.
Sobre el particular, como ya se tuvo la oportunidad de
explicar, el nuevo régimen legal incorpora la participación de la comunidad
científica como fundamento de las decisiones por parte de los agentes del
Sistema de Salud. Por esa razón, el legislador estableció un procedimiento que
debe ser técnico-científico, público, participativo, colectivo y transparente,
mediante el cual se debe evaluar y considerar el criterio de expertos
independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la
especialidad correspondiente y de los pacientes que serán potencialmente
afectados con las decisiones en materia de inclusión y exclusión. En efecto, el
propio Ministerio de Salud y Protección Social desarrolló una estrategia de
participación para articular el ejercicio de los derechos y deberes de la
ciudadanía, de los expertos y el Estado, con el fin de incidir en la toma de
decisiones relacionadas con las exclusiones e inclusiones de servicios y
tecnologías ofrecidas por el Sistema.
Esta característica esencial del nuevo modelo de
acceso a los servicios y tecnologías en salud, especialmente la condición de
que el mecanismo tanto para ampliar progresivamente los beneficios como para
excluir prestaciones debe ser técnico y científico y considerar el criterio de
expertos y de asociaciones profesionales, no fue tenida en cuenta por el
legislador ordinario. Si bien en su insistencia el Congreso señaló que durante el trámite legislativo se celebró
una audiencia pública con distintos sectores, con el fin de debatir la
posibilidad de incluir las TRA en los beneficios del Sistema de Salud, esto no
suple la exigencia de que la decisión de inclusión esté soportada en el
análisis técnico y científico correspondiente.
Lo anterior es de la mayor importancia porque, en todo
caso, la inclusión o exclusión de un servicio o tecnología del Plan de
Beneficios debe ser una decisión técnica y no política. En efecto, cuando se trata de garantizar
la faceta prestacional de los derechos fundamentales, las medidas que se han de
tomar deben comprenden necesariamente la adecuada gerencia de los recursos
disponibles, generalmente escasos, bajo el imperio de los principios de
universalidad y solidaridad, que obligan a considerar de manera racional la
prestación de aquellos servicios que, por tener un costo económico
considerablemente alto, podrían afectar la estabilidad del mismo. Lo anterior
es coherente con la existencia del mecanismo colectivo de protección, bajo el
cual el aseguramiento de las enfermedades más recurrentes se fundamenta en
aspectos técnicos que sobrepasan el ámbito de la política y que requieren
decisiones a largo plazo en relación con las prioridades de atención, definidas
técnicamente, y las
condiciones financieras del Sistema.
3.6 Con fundamento en las consideraciones
anteriormente expuestas, encuentro que la objeción de inconstitucionalidad
formulada en contra del artículo 4 del proyecto de ley por violación del
artículo 15 de la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015 sí es fundada, por
cuanto desconoce las reglas procedimentales y de competencia para incluir y
excluir servicios y tecnologías del Plan de Beneficios en Salud.
Aunque esta objeción tiene la entidad suficiente para sustentar la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 4 proyecto
del proyecto de ley, me referiré sucintamente a las demás objeciones
presentadas.
4. Como argumento de inconstitucionalidad e inconveniencia, el Gobierno Nacional sostuvo que el suministro de TRA con cargo
a recursos públicos desconoce los
artículos 334 de la Constitución y 5, literal i), y 6, inciso 2, literal i), de
la LES, que desarrollan el criterio de sostenibilidad fiscal, pues financiar
tales tratamientos para la
población de estrato 1 tendría un costo cercano a los $3 billones de pesos
–cifra que podría llegar a los $13 billones de pesos si se financian estos
tratamientos a todas las parejas que podrían tener problemas de infertilidad–.
Al respecto, agregó que la norma también resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, en la
medida en que no atiende a la exigencia relativa a que los proyectos de ley que
generen un impacto fiscal establezcan la fuente de ingreso adicional para su
financiamiento.
4.1 El artículo 1
del Acto Legislativo 03 de 2011 introdujo en el artículo 334 de la Constitución
el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal. En concordancia con esta
disposición, la sostenibilidad fiscal debe guiar a las Ramas y Órganos del
Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración
armónica. Así mismo, el citado artículo preceptúa que bajo ninguna
circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o
judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos
fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
En este marco, dijo la Corte en la
reciente sentencia C-051 de 2018, «obligaciones como la prevista en el artículo 7º de la Ley
819 de 2003, ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, como inicialmente se consideraba[263]. Dado que las ramas y
órganos del poder público tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal
como herramienta orientadora, también a todos corresponde la obligación, en el
marco de sus funciones y competencias, de contribuir a prever la incidencia
presupuestal de las iniciativas de leyes, ordenanzas o acuerdos y contribuir a
asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscal».
Con base en lo preceptuado en la norma constitucional, el criterio
de sostenibilidad fiscal fue recogido en los artículos 5, literal i), y 6,
inciso 2, literal i), de la LES. Conforme a estas normas, el Estado deberá, por
un lado, «[a]doptar
la regulación y las políticas indispensables para financiar de manera
sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para
atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la
población» y, por otro, disponer, «por los medios que la ley estime
apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente
el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de conformidad con las
normas constitucionales de sostenibilidad fiscal».
Sobre el particular, en la ya tantas veces citada sentencia C-313
de 2014, la Corte declaró la constitucionalidad de los literales mencionados.
Al respecto, la Sala precisó que «resulta
suficientemente claro que la sostenibilidad financiera no es solo una condición
que permite el mantenimiento de la oportuna y adecuada prestación del servicio.
Los efectos de la sostenibilidad pasan por aspectos tan significativos en la
prestación del servicio como la cobertura. Una dificultad en la disponibilidad
de recursos contrae la posibilidad de extender el servicio y/o mejorar la
prestación del mismo para más personas».
Por consiguiente, la sostenibilidad
fiscal, entendida como criterio orientador de las actuaciones de las Ramas del
Poder Público en el Estado Social de Derecho, sí «puede dar lugar a una valoración desde la perspectiva de
la proporcionalidad cuando quiera que, sin afectar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales[264],
se advierta que la respuesta de las autoridades (…) compromete de manera grave
los recursos públicos, particularmente cuando tales recursos tienen una
vinculación próxima con la inversión social, y, en general, con la atención de
los fines prioritarios del Estado»[265].
De este modo, la
sostenibilidad fiscal obliga a considerar que ante la escasez de recursos
disponibles para satisfacer los derechos fundamentales, es necesario garantizar
que la política de gasto pueda mantenerse en el
tiempo, para el logro de importantes objetivos públicos.
4.2 En
atención a lo expuesto, es evidente que el artículo 4 del proyecto de ley impacta seriamente la
viabilidad del Sistema de Salud, lo que en el futuro puede limitar de manera
importante el acceso de la población a los servicios y a la ampliación de la
cobertura.
En efecto, según lo sostenido por el Gobierno Nacional con
fundamento en el mencionado estudio
realizado por el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), financiar
los tratamientos de fertilidad de inseminación artificial –bien sea con semen
de la pareja o bien con semen de donante– y de fecundación in vitro con
o sin inyección intracitoplasmática de espermatozoides solo para
la población de estrato 1 tendría un costo cercano a los $3 billones de pesos,
si se realizan 3 ciclos de tratamiento.
En un escenario más amplio, y de plena protección del
derecho a la igualdad, financiar estos tratamientos para todas las parejas que
podrían tener problemas de infertilidad tendría un costo que podría superar los
$13 billones de pesos, lo que incrementaría 4.5 veces el impacto fiscal de la
medida.
Lo dicho hasta aquí contrasta con los recursos que anualmente destina el Estado para
la financiación total del Sistema, el cual tiene un costo aproximado de $40
billones de pesos –tanto para los servicios y tecnologías que se suministran
con cargo a la UPC como para aquellos cubiertos por el mecanismo individual de
protección–. Con este monto se financia el aseguramiento de alrededor de 44.5
millones de afiliados, para un gasto per cápita de $800 mil pesos
aproximadamente. Esto significa que para el año 2017, si se hubiese sancionado
el proyecto de ley en ese año, la financiación de los tratamientos de
infertilidad de la población de estrato 1 hubiera representado el 7.5% ($3
billones de pesos) del total de lo que cuesta el Sistema de Salud, cifra que
habría podido ascender al 32.5% ($13 billones de pesos), en caso de que dichos
tratamientos se hubieran suministrado a toda la población con problemas de
infertilidad.
De acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 5268 de
2017[266],
expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para el año 2018 la
UPC se fijó en la suma de $804.463,20. Esto evidencia el impacto negativo de la
medida, si se considera que el costo promedio por pareja de un tratamiento de
fertilidad de tres a cuatro ciclos oscila entre $21 y $64 millones de pesos,
según la información consignada en la objeción gubernamental.
En consecuencia, en mi opinión está suficientemente
demostrado que el financiamiento de las TRA con cargo a la UPC afecta
gravemente la viabilidad y sostenibilidad financiera del Sistema de Salud.
4.3 Todo
lo anterior genera, además, un incumplimiento de lo preceptuado en el artículo
7 de la Ley 819 de 2003, que establece que en los proyectos de ley que generen
gastos se debe incluir un análisis de impacto fiscal y la fuente de ingreso
adicional para el financiamiento de dicho costo. En efecto, en el trámite del
proyecto, pese a las múltiples advertencias del Ministro de Hacienda sobre el
grave impacto de su contenido en relación con el financiamiento del Sistema de
Salud[267],
no se establecieron las fuentes adicionales de financiamiento de la iniciativa.
Tal exigencia es aplicable en el presente caso, pues, como se
indicó líneas arriba, con este proyecto de ley las TRA serán suministradas con cargo a la UPC, siendo
este el valor que el Sistema
de Salud reconoce a las EPS por cada persona afiliada. Dado que el proyecto de
ley no dice nada sobre el particular, se ha inferir que los recursos faltantes
para cubrir el monto de las TRA deberán ser aportados por el presupuesto
nacional. Esto significa que el artículo 4 del proyecto de ley sí contiene un
mandato imperativo al Gobierno Nacional para la ejecución de gasto público, lo
cual configura una
extralimitación de la competencia del Congreso en el proceso presupuestal[268].
En este sentido, debe recordarse que el criterio de sostenibilidad
fiscal es una herramienta que involucra a las demás ramas de poder público con
el fin de cumplir los fines del Estado Social de Derecho.
En el trámite del presente proyecto de ley no se atendió esta
premisa, en tanto el Congreso, pese a que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público explicó el impacto para las finanzas del Sistema, se limitó a reconocer
la existencia de un impacto fiscal sin que hubiera previsto en el texto de la
ley las fuentes adicionales que garantizarán el financiamiento del gasto que
dicha ley decreta. Con lo anterior, se incumple el deber que tiene el
legislador de garantizar la financiación sostenible de los servicios, tal como
lo dispone el artículo 334 Constitucional y los artículos 5 y 6 de la Ley
Estatutaria de Salud.
5. Los alarmantes cálculos sobre el costo de la medida
implican considerar que la
financiación de las TRA con cargo a la UPC también podría poner en riesgo la
garantía del derecho a la salud, no solo de los mismos pacientes con problemas
de infertilidad, sino de todos los afiliados. Desde esta perspectiva, el impacto que el artículo 4 del proyecto de ley genera sobre las
finanzas del Sistema de Salud, sin duda, lesiona los principios de eficiencia y
equidad, pues se materializa en la destinación de los escasos y limitados
recursos disponibles para financiar tratamientos cuya efectividad es muy limitada,
a pesar de su alto costo. Esto, en últimas, afecta a los usuarios más pobres,
por ser quienes demandan con más necesidad y frecuencia los servicios del
Sistema.
6. Conforme a lo expuesto, estimo que las objeciones
de inconstitucionalidad formuladas en contra del artículo 4 del proyecto de ley
por violación de los artículos 334 de la la
Constitución y 5, literal i), y 6, inciso 2, literal i), de la LES, que
desarrollan el criterio de sostenibilidad fiscal; y 48 Superior y 6, inciso 2,
literales c) y k), de la Ley 1751, que se refieren a los principios del derecho
a la salud de equidad y eficiencia, también son fundadas.
En los anteriores términos dejo
expresadas las razones de mi discrepancia.
Fecha ut supra
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
[1]
El expediente fue originalmente repartido a la Magistrada Cristina Pardo
Schlesinger, pero su ponencia no fue acogida por la mayoría de la Sala Plena. Por
tanto, el nuevo reparto correspondió a los Magistrados José Fernando Reyes
Cuartas y Gloria Stella Ortiz Delgado.
[2]
Folios 494 a 510, cuaderno legislativo.
[3]
Folio 495, cuaderno legislativo.
[4]
Ibídem.
[5]
Ibídem.
[6]
Folio 496, cuaderno legislativo.
[7]
Ibídem.
[8]
Folio 497, cuaderno legislativo.
[9]
Folio 499, cuaderno legislativo.
[10]
Ibídem.
[11]
Ibídem.
[12]
Ibídem.
[13] Informe sobre la salud en el mundo 2013 – Investigaciones para una
cobertura universal. Capítulo 3: Participación de la comunidad en la salud
pública.
[14]
Observación General Nº 14 de 2000 sobre “El derecho al disfrute del más alto
nivel posible de salud”.
[15]
Folio 500, cuaderno legislativo.
[16]
Ibídem.
[17]
Folio 500, cuaderno legislativo.
[18]
Folio 502, cuaderno legislativo.
[19]
Ibídem.
[20]
Folio 503, cuaderno legislativo.
[21]
Folio 504, cuaderno legislativo.
[22]
Inseminación artificial intrauterina.
[23]
Fertilización in vitro con inyección intracitoplasmática.
[24]
A partir del Índice de precios al Consumidor, el impacto fiscal a precios de
2017 sería entre $1.134.274  millones (para un ciclo) y $3.402.822. millones
(para 3 ciclos).
[25]
Folio 506, cuaderno legislativo.
[26]
Folio 507, cuaderno legislativo.
[27]
Folio 508, cuaderno legislativo.
[28]
Ibídem.
[29]
El SGSSS contempla dos mecanismos para la discriminación positiva de los
afiliados por condición socioeconómica: i) el IBC para la determinación del
aporte de salud a pagar, y ii) las tarifas diferenciadas para el pago de cuotas
moderadoras y copagos, que se basan a su vez en el IBC del aportante. Así el
criterio de discriminación se fija ex ante a la necesidad del servicio y no ex
post. En consecuencia, la inclusión del criterio descrito en el numeral 1 del
artículo 4 del proyecto de Ley, implica imponer al sistema la carga
administrativa de aplicar un criterio ex post y por lo mismo de crear en
términos prácticos, dos planes diferenciados de beneficios; uno que provee
servicios de reproducción asistida para las personas que cumplan criterios de
baja capacidad económica y nivel de SISBEN, y otro que no incluiría este tipo
de servicios para personas con capacidad de pago.
[30]
Folio 509, cuaderno legislativo.
[31]
Ibídem.
[32]
Ibídem.
[33]
Folio 561, cuaderno legislativo.
[34]
Folio 563, cuaderno legislativo.
[35]
Ibídem.
[36]
Folio 568, cuaderno legislativo.
[37]
Ibídem.
[38]
Citó la sentencia T-750 de 2008.
[39]
Folio 570, cuaderno legislativo.
[40]
Folio 572, cuaderno legislativo.
[41]
Folio 573, cuaderno legislativo.
[42]
Folio 573, cuaderno legislativo.
[43]
Folio 571, cuaderno legislativo.
[44]
Folios 64 a 67, cuaderno principal.
[45]
Folio 88, cuaderno principal.
[46]
Folio 89, cuaderno principal.
[47]
Folios 89 y 90, cuaderno principal.
[48]
Folio 99, cuaderno principal.
[49]
Folio 101, cuaderno principal.
[50]
Folio 27, cuaderno principal.
[51]
Ibídem.
[52]
Folio 32, cuaderno principal.
[53]
Sentencia C-634 de 2015.
[54]
Sentencias C-1183 de 2008, C-321 de 2009, C-593 de 2010, C-767
de 2010, C-284 de 2016.
[55]
En la sentencia C-323 de 2009, la Corte consideró que “cuando
no se cumpla alguna de las exigencias de procedibilidad (presentación oportuna
por el Gobierno e insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe abstenerse
de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las objeciones formuladas”.
[56]
Artículos 167 y 241.8 de la Constitución.
[57]
Artículo 167 de la Constitución.
[58]
Constitución Política, artículo 241.8.
[59]
Sobre esta posibilidad, en la citada sentencia
C-805 de 2001, se expuso que: “encuentra la Corte que comoquiera que las modificaciones que se
introduzcan por las cámaras se originan en las objeciones del Gobierno y no
pueden tener alcance distinto que el de tratar de subsanarlas, debe entenderse
que hay una insistencia en los términos del artículo 167 y que
corresponde a la Corte Constitucional decidir con carácter definitivo las
diferencias. Es necesario precisar que en esta instancia no es posible
introducir materias nuevas, las cuales serían inconstitucionales por ese solo
hecho, y que por consiguiente el debate de constitucionalidad se plantea en los
términos de las objeciones inicialmente formuladas por el Gobierno, y en el
examen de si las modificaciones fueron suficientes para superarlas” Énfasis por fuera del texto original.
[60] La objeción, en cuanto a su alcance, puede ser total
o parcial. Es total cuando implica la oposición frente a la integridad de la
iniciativa y parcial cuando se limita a atacar uno o varios de sus artículos.
[61]
Ley 5ª de 1992, artículo 186.
[62]
Publicado en la Gaceta 599 de 2017.
Consúltese a folios 514 a 529 del cuaderno legislativo
y CD a folio 18 del cuaderno principal.
[63]
Publicado en las Gacetas 1041 y 1064 de 2017, obra a folios
577 a 585, cuaderno legislativo.
[64]
Publicada en la Gaceta del Congreso 474 de 2018, consúltese en
CD anexo a folio 172 del cuaderno principal.
[65]
CD a folio 18 del cuaderno principal.
[66]
Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de 2010.
[67]
De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 que reza “en
los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden
suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los
de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere
feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
Sobre el particular, consúltense las sentencias C-625 de 2010, C-321 de 2009,
C-452 de 2006, C-579 de 2002 y C-380 de 1995, entre otras.
[68]
Publicada en la Gaceta del Congreso n.° 685 del 10 de agosto de 2017 (CD que se
encuentra en el folio 18 del cuaderno principal).
[69]
Publicada en la Gaceta del Congreso n.° 46 del 12 de febrero de 2018 (CD que se
encuentra en el folio 18 del cuaderno principal).
[70]
Folios 488 a 490, cuaderno legislativo.
[71]
Folios 494 a 410, cuaderno legislativo.
[72]
El inciso 2 del artículo 166 de la Constitución establece que
si las cámaras entran en receso dentro de los términos para objetar, “el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u
objetado dentro de aquellos plazos”.
[73]
Respecto de la publicación del escrito de objeciones en el
Diario Oficial, se pueden consultar las sentencias C-838 de 2008 y C-1040 de
2007.  En relación con este punto, en el Auto 119 de 2004, por el cual se
declaró la nulidad de la sentencia C-700 de 2004, la Corte concluyó: “En este caso, el término para la sanción del proyecto o la
presentación de objeciones por parte del Gobierno transcurrió y tuvo
vencimiento cuando las cámaras se encontraban en receso. Ello no quiere decir,
que en este caso, el término previsto por la Constitución para los efectos de
la presentación de objeciones pudiera extenderse hasta que el Congreso iniciara
nuevamente su período de sesiones ordinarias, pues de acuerdo con lo previsto
en el inciso 2º del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 –Reglamento Interno del
Congreso–, ‘Si las cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la
República publicar el proyecto objetado dentro de los términos
constitucionales’”.
[74]
Folios 1 a 21, cuaderno legislativo.
[75] Constitución Política, artículo 115, inciso 2: “el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República,
los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.
El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en
cada negocio particular, constituyen el Gobierno”.
[76]
Ley 1431 de 2011, artículo 2, inciso 5: “las actas de las sesiones
plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley,
las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo
deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la
rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con
esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad”.
[77]
Folios 514 a 529, cuaderno legislativo. También obra en CD
que se encuentra en el folio 18 del cuaderno principal.
[78]
Sentencias C-313 de 2014, C-076 de 2012 y C-730 de 2011.
[79]
Cfr. sentencia C-737 de 2002
[80]
[Sentencia] C-473 de 2004 ya referida.
[81]
Sentencia C-240 de 2012.
[82]
Cfr. [Sentencia] C-737 de 2001, ya referida.
[83]
Sentencia C-240 de 2012.
[84]
Folios 511 y 512, cuaderno legislativo. También fue designado
el senador Jorge Iván Ospina Correa, sin embargo el informe de conciliación no
fue firmado por él, dado que cuenta con impedimento aceptado respeto del
proyecto de ley de la referencia (folio 375 a 377, cuarderno legislativo).
[85]
Perteneciente al Partido Centro Democrático.
[86]
Perteneciente al Partido Conservador Colombiano.
[87]
Perteneciente al Partido Opción Ciudadana.
[88]
Perteneciente al Partido Conservador Colombiano.
[89]
Perteneciente al Partido Conservador Colombiano.
[90]
Constitución Política, artículo 161.
[91]
Ley 5ª de 1992, artículo 187.
[92]
Ibídem.
[93]
Constitución Política, artículo 161.
[94]
Ibídem.
[95]
Sentencia C-406 de 2013.
[96]
Folios 531 a 548, cuaderno legislativo.
[97]
Ley 5ª de 1992, artículo 187: “Composición. Estas Comisiones estarán
integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que
participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas
en las Plenarias. (…)” (negrilla fuera de texto original).
[98]
Folio 181, cuaderno legislativo.
[99]
Folio 423, cuaderno legislativo.
[100] Ley 5ª de 1992, artículo 187: “Composición. (…)En
todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en
tales Comisiones.”
[101]
Folios 577 a 585, cuaderno legislativo.
[102] Constitución Política, artículo 161: “(…) Previa publicación por lo menos
con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación
de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate
persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”.
[103]
Folios 549 a 557, cuaderno legislativo.
[104]
Folios 577 a 585, cuaderno legislativo.
[105]
Acta Nº 47, publicada en la Gaceta 474 del 26 de junio de
2018.
[106]
Acta Nº 278, publicada en la Gaceta 226 del 8 de mayo de 2018.
[107]
CD anexo folio 172, cuaderno principal.
[108]
CD anexo folio 127, cuaderno principal.
[109]
CD anexo folio 18, cuaderno principal.
[110]
Ibídem.
[111]
CD anexo folio 172, cuaderno principal.
[112]
CD anexo folio 18, cuaderno principal.
[113]
Sobre este punto, en la sentencia C-885 de 2004, la Corte afirmó: “de
conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales aun
proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos
legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos
primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue
objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del
artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como
máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas
adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno
Nacional”.
[114]
Acta Nº 47 publicada en la Gaceta del Congreso 474 de 2018.
[115]
Acta N° 278 publicada en la Gaceta del Congreso 226 de 2018.
[116]
En Auto 476 de 2017 se señaló “Del trámite dado a las objeciones
gubernamentales, es necesario examinar dos aspectos que podrían materializar
vicios en el procedimiento: (a) la falta de congruencia entre el contenido
normativo enviado a sanción presidencial y el tomado en consideración en el
informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso y, (b) la
regularidad de la decisión de levantar la sesión plenaria en la Cámara de
Representantes, una vez abierta la votación del informe respecto de las
objeciones gubernamentales”.
[117]
Sentencia T-274 de 2015.
[118]
Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes de Naciones Unidas. Artículos 1 y 16. Ratificada por Colombia el 8
de diciembre de 1987.
[119]
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas.
artículos 7 y 17. Ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.
[120]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Artavia Murillo y otros
(“fecundación in vitro”) vs. Costa Rica. Sentencia de 28 de noviembre de
2012. En esta decisión la Corte determinó que los artículos 11 y 17 de la CADH
protegen el derecho a la autonomía reproductiva y el acceso a servicios de
salud reproductiva, lo que también involucra el derecho de acceder a la
tecnología médica necesaria para ejercer ese derecho.
[121]
Cfr. Sentencia C-355 de 2006.
[122]
Ibídem.
[123]
Sentencia T-1104 de 2000.
[124]
Véanse, entre otras las sentencias T-1104 de 2000, T-689 de 2001, C-355
de 2006, T-605 de 2007, T-636 de 2007, T-732 de 2009, T-226 de 2010, T-627 de
2012, T-274 de 2015, T-306 de 2016, T-697 de 2016.
[125]
Sentencia T-697 de 2016. Reiterada en la sentencia T-665 de 2017.
[126]
Sentencias T-627 de 2012, T-274 de 2015, T-306 de 2016, T-697 de 2016.
[127]
Sentencias T-732 de 2009, T-627 de 2012, T-274 de 2015, T-306 de 2016, T-697 de
2016.
[128]
Sentencia T-627 de 2012. Reiterada en la sentencia T-274 de 2015.
[129] Sentencia
T-697 de 2016.
[130]
Comité CEDAW. Recomendación General Nº 21 La igualdad en el matrimonio y en
las relaciones familiares, 1994, párr. 22. Citado en la sentencia T-627 de
2012.
[131] Sentencia
T-697 de 2016.
[132] Esta
Corte ha rechazado sistemáticamente esta práctica. Ver, entre otras, las
sentencias T-1002 de 1999, T-472 de 2002, T-873 de 2005 y T-071 de 2007, entre
otras.
[133]
Sentencia T-627 de 2012.
[134]
Ver la sentencia T-627
de 2012.
[135]
Párrafo 1.
[136]
Párrafo 11. Cfr. Sentencia
T-627 de 2012.
[137]
Párrafo 31.
[138]
Párrafo 34.
[139]
Párrafo 22.
[140]
Párrafo 35.
[141]
Cfr. Sentencia T-627 de
2012.
[142] Ibídem.
[143] “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas
apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer, a fin de asegurarle
la igualdad de derechos con el hombre en la esfera de la educación y en
particular para asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres:
(…)
h)
Acceso al material informativo específico que contribuya a asegurar la salud y
el bienestar de la familia, incluida la información y el asesoramiento sobre
planificación de la familia” (subrayado
fuera de texto).
[144]
“1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para
eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica a
fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, el acceso
a servicios de atención médica, inclusive los que se refieren a la
planificación de la familia” (subrayado fuera de texto).
[145]
Sentencia T-627 de 2012.
[146]
Sentencias T-585 de 2010 y T-841 de 2011.
[147]
Al respecto, ver CIDH, “Acceso A Servicios De Salud Materna Desde Una
Perspectiva De Derechos Humanos”, 7 junio 2010.
[148]
En la sentencia T-605 de 2007, esta Corte protegió el derecho a la salud
de una mujer y ordenó a una EPS practicarle una “cirugía desobstructiva de
las Trompas de Falopio y retiro de adherencias del óvulo izquierdo”,
excluida del Plan Obligatorio de Salud, para poner fin a una enfermedad que le
impedía procrear.  Así mismo, en la sentencia T-636 de 2007, con el mismo
argumento, se ordenó a una EPS practicar a una mujer un examen de diagnóstico
denominado “cariotipo materno” con el objetivo de determinar la causa de
sus constantes abortos espontáneos.
[149]
Párrafo 16.
[150]
Párrafo 11.
[151]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Artavia Murillo y otros
(“fecundación in vitro”) vs. Costa Rica. Sentencia de 28 de noviembre de 2012.
(Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
[152] Cfr. Caso de las Niñas Yean y Bosico Vs. República
Dominicana. Sentencia
de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130, párrs. 205 y 206, y Caso
Furlan y Familiares Vs. Argentina, párr. 250.
[153] Cfr. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C No.
218, párrs. 220, y Caso Diaz Peña Vs. Venezuela, párr. 137.
[154]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Artavia Murillo y otros
(“fecundación in vitro”) vs. Costa Rica. Sentencia de 28 de noviembre de 2012.
(Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Párrafos 288 a 293: “288.
La Corte toma nota que la Organización Mundial por la Salud (en adelante “OMS”)
ha definido la infertilidad como ‘una enfermedad del sistema reproductivo
definida como la incapacidad de lograr un embarazo clínico después de 12 meses
o más de relaciones sexuales no protegidas’ (supra párr. 62). Según el perito
Zegers-Hochschild, ‘la infertilidad es una enfermedad que tiene numerosos
efectos en la salud física y psicológica de las personas, así como
consecuencias sociales, que incluyen inestabilidad matrimonial, ansiedad,
depresión, aislamiento social y pérdida de estatus social, pérdida de identidad
de género, ostracismo y abuso […]. [G]enera angustia, depresión aislamiento y
debilita los lazos familiares’. La perita Garza testificó que ‘[e]s más exacto
considerar la infertilidad como un síntoma de una enfermedad subyacente. Las
enfermedades que causan infertilidad tienen un doble efecto…dificultando el
funcionamiento de la infertilidad, pero también causando, tanto a corto como a
largo plazo, problemas de salud para el hombre o la mujer’. En sentido similar,
la Asociación Médica Mundial ha reconocido que las tecnologías reproductivas
‘difieren del tratamiento de enfermedades en que la incapacidad para ser padres
sin ayuda médica no siempre se considera una enfermedad. Aun cuando pueda tener
profundas consecuencias psicosociales, y por tanto médicas, no es en sí misma
limitante de la vida. Sin embargo, sí constituye una causa significativa de
enfermedades mentales graves y su tratamiento es claramente médico’”. The World Medical Association, Statement on Assisted Reproductive
Technologies, adopted by the WMA General Assembly, Pilanesberg, South Africa,
October 2006, disponible en: http://www.wma.net/e/policy/r3.htm, para 6. [Traducción
de la Secretaría de la Corte]. Declaración citada en el informe de fondo de la
Comisión Interamericana (expediente de fondo, tomo I, nota de pie 36) y en la
contestación de la demanda (expediente de fondo, tomo III, folio 1086). Cfr.
Sentencia T-275 de 2015.
[155]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Artavia Murillo y otros
(“fecundación in vitro”) vs. Costa Rica. Sentencia de 28 de noviembre de 2012.
(Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Párrafo 381. Puntos
resolutivos.
[156]
Ibídem
[157]
Ibídem.
[158]
Sentencia T-539 de 2013. Cfr. Sentencia T-883 de 2003, entre
muchas otras.
[159]
A saber: i) la falta del medicamento o tratamiento excluido vulnere o
ponga en riesgo los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
personal; ii) se trate de un medicamento, servicio, tratamiento, prueba
clínica o examen diagnóstico que no tenga sustitutos o que, pudiendo
sustituirse, el sustituto no obtenga el mismo nivel de efectividad; iii)
el paciente no tenga capacidad económica para sufragar su costo y no pueda
acceder a él por ningún otro sistema o plan de salud; iv) el medicamento
o tratamiento haya sido prescrito por un médico adscrito a la EPS a la cual se
encuentre afiliado el demandante; o que en el evento de ser prescrito por un
médico no vinculado a la EPS, dicha entidad
conozca la historia clínica particular de la persona al tener noticia de la
opinión emitida por el médico ajeno a su red de servicios, y no la descarte con
base en criterios
médico-científicos.
[160]
En esa oportunidad, el juez de primera instancia concedió el
amparo aduciendo que la no inclusión de tratamientos de fertilidad negaba la
prestación del servicio de salud y limita el derecho a la maternidad de la
actora. Esta decisión fue revocada por el ad quem que negó la acción de
tutela, tras considerar que el derecho a la salud solo podía hacerse exigible
por esta vía cuando se constatara la existencia de un riesgo real e inminente
para la vida e integridad personal del accionante.
[161]
Al respecto, sostuvo que si bien la Constitución dispone que
durante el embarazo y después del parto la mujer ha de ser objeto de la
especial asistencia y protección del Estado, ese deber “opera siempre que la
procreación sea posible y solo impone el deber de no obstruir o limitar el
derecho de la mujer a procrear”.
[162]
Más adelante, La Corte profirió la sentencia T-946 de 2002 al analizar
el caso de una mujer diagnosticada con diversas enfermedades que le impedían
procrear. La Corte revocó la decisión de segunda instancia que concedió el
amparo y, en su lugar, negó la tutela reiterando los argumentos expuestos en la
sentencia T-689 de 2001 y señalando, además, que para alcanzar la finalidad de
la procreación y configuración de un núcleo familiar existe el procedimiento de
adopción regulado, para ese momento, por el Código del Menor, Decreto 2737 de
1989. Por lo tanto, concluyó que “ante otra opción para la conformación del
núcleo familiar, no es obligación del Estado garantizar la procreación a través
de los planes obligatorios de salud”. Estas consideraciones fueron
reiteradas tiempo después, cuando la Corte profirió la sentencia T-752 de
2007 con ocasión de una acción de tutela interpuesta por una paciente
afiliada al régimen subsidiado que solicitó la autorización para la práctica
del procedimiento de fertilización in vitro como última esperanza para
concebir, el cual fue negado por la Secretaría de Salud Departamental por estar
excluido del POS. Los jueces de instancia negaron el amparo invocado,
decisiones que fueron confirmadas por la Corte, al constatar que con el
problema de infertilidad no se atentaba en forma grave contra la vida o la
integridad de la peticionaria. Además, reiteró lo señalado en la sentencia
T-946 de 2002, sobre la posibilidad de adelantar un proceso de adopción como
alternativa ofrecida por la ley para conformar una familia.
[163]
El criterio de continuidad fue aplicado nuevamente en la sentencia T-644 de
2010, luego de analizar la acción de tutela instaurada por una señora a
quien una entidad le autorizó un tratamiento de fertilización in vitro, que al
final no resultó exitoso porque no fueron autorizados los medicamentos
esenciales para el sostenimiento del embrión. En esa oportunidad, esta
Corporación concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud y a la
vida en condiciones dignas, en tanto halló acreditado que la infertilidad podía
ser la consecuencia directa de las enfermedades que quejaban a la accionante,
al punto de incidir negativamente en su bienestar, en su relación de pareja y
en el disfrute pleno de sus derechos sexuales y reproductivos. De otra parte,
encontró que la falta de autorización de los medicamentos para el sostenimiento
del embrión desconoció el principio de integralidad que rige la prestación de
los servicios de salud, pues la entidad responsable “si bien autorizó una
parte del tratamiento denominado fertilización in vitro con óvulo donado,
fraccionó, separó y suspendió abruptamente el procedimiento (…) al ser
interrumpido súbitamente, violó el principio de continuidad en la prestación
del servicio y trajo como consecuencia directa la muerte del embrión implantado
y que la actora tuviera que someterse a un legrado, ello sin contar las
nefastas implicaciones psicológicas y familiares que acarreó el suceso”.
[164]
Las mismas consideraciones fueron presentadas en reciente jurisprudencia cuando
analizó el caso de una mujer de 38 años que acudió a la acción de tutela luego
de que la entidad accionada se negara a realizar el procedimiento de
fecundación in vitro. La paciente tuvo un embarazo ectópico tubárico
izquierdo en el año 2009, por lo que se le practicó la cirugía de
urgencia correspondiente y la extirpación de la trompa de Falopio afectada, a
raíz de lo cual fue diagnosticada con “esterilidad
primaria por daño severo e irreversible bilateral de las trompas de Falopio.
En la sentencia T-377 de 2018, la Corte confirmó las decisiones de
los jueces de instancia que negaron el amparo invocado. La Sala que estudió el
asunto encontró que la imposibilidad de la actora de procrear naturalmente no
era producto de otra patología, ni estaba asociada al desarrollo de una
enfermedad, pues la disfunción reproductiva se debía a un problema físico
originario, que carecía de consecuencias adversas o peligrosas para su salud.
En consecuencia, dado que el procedimiento de fertilización in vitro no emergía
del deber de preservar o recuperar su salud, sino del específico deseo de
procrear, reiteró “la posición desarrollada por esta Corporación, al no
cumplirse con los requisitos exigidos para el excepcional reconocimiento del
procedimiento que se solicita en esta oportunidad”.
[165]
Un esquema similar de decisión fue aplicado recientemente en la sentencia
T-316 de 2018, oportunidad en la que revisó la acción de tutela interpuesta
por una paciente que diagnosticada con “infertilidad primaria de pareja por
factor ovulatorio”, a quien le fueron extirpados quirúrgicamente los
ovarios. Con el fin de mejorar su calidad de vida y reducir los efectos
secundarios causados por el tratamiento con estrógenos que su médico tratante
le prescribió, la accionante solicitó la autorización del procedimiento de
fertilización in vitro. La Corte advirtió que lo pretendido por la accionante
era utilizar el procedimiento de fecundación in vitro como un medio para
garantizar la procreación y mejorar su salud y su calidad de vida al disminuir
o contrarrestar los efectos secundarios que padecía a causa de la operación a
la que fue sometida y del tratamiento hormonal que recibía. En consecuencia,
concluyó que: i) no se buscaba garantizar el principio de continuidad en
la prestación del servicio salud; ii) la infertilidad que padecía la
accionante era primaria, según concepto médico; y iii) el procedimiento
de fecundación in vitro se pretendía como un medio para lograr la procreación.
[166]
A través de la sentencia T-946 de 2007 habló nuevamente del derecho al
diagnóstico. Esta vez, concedió el amparo solicitado por una paciente a quien
le fueron ordenados algunos exámenes de diagnóstico, entre estos, una “laparoscopia
operatoria” ante la “alta sospecha de endometriosis”. La Corte
cuestionó la valoración efectuada por el juez de instancia, pues desde un
principio analizó el asunto bajo el supuesto de tratarse exclusivamente de la
solicitud de un tratamiento de fertilidad, sin tener en cuenta otras
circunstancias. Por eso, a su juicio, lo que debía determinarse era si la
negativa a practicar un procedimiento, que tiene carácter diagnóstico y
terapéutico a la vez para el tratamiento de una enfermedad que generaba
diversas afecciones, entre ellas, probablemente la infertilidad, vulneraba los
derechos a la salud, al diagnóstico y la seguridad social en conexidad con la
vida digna de la peticionaria, concluyendo que la respuesta era afirmativa.
[167]
Un pronunciamiento similar tuvo lugar cuando la Corte estudió la acción de
tutela interpuesta por una señora a quien le fue ordenada una cirugía dirigida
a contrarrestar la infertilidad que la aquejaba, negada por la EPS por estar
excluida del POS. A través de la sentencia T-890 de 2009, este Tribunal
concedió la protección de los derechos a la salud y a la vida en condiciones
dignas, inaplicó por inconstitucional para el caso en concreto las
disposiciones reglamentarias que fundamentaron la negativa de la EPS, y ordenó
a la entidad autorizar el procedimiento solicitado. Lo anterior, porque la
tutela era procedente para autorizar únicamente el procedimiento quirúrgico en
procura de mejorar la calidad de vida y lograr el más alto nivel de salud en la
actora, pero no para acceder a su petición de autorizar el tratamiento de
fertilización in vitro “por cuanto el tema relacionado directamente con la
infertilidad que padece no compromete sus derechos fundamentales, y el deseo de
conformar una familia puede ser suplido a través del proceso de adopción”.
[168]
Algo similar sucedió poco después cuando revisó el caso de un paciente con
problemas de fertilidad quien solicitó por medio de la acción de tutela la
autorización de un tratamiento de “fertilización in vitro con ICSI”. En
la sentencia T-311 de 2010, la Corte declaró la carencia actual de
objeto superado porque el tratamiento se había iniciado a raíz de la orden del
juez de instancia. Sin embargo, recordó que “en principio no procede la
acción de tutela como mecanismo para lograr la extensión del POS a un servicio
que se encuentra excluido de él. Dicha exclusión es el fundamento legal que
justifica la negativa de la entidad accionada, en plena coherencia con la
limitada cobertura del Sistema de Seguridad Social en Salud”.
De igual forma, en la sentencia
T-009 de 2014, esta Corporación abordó el caso de una paciente que solicitó
a la EPS accionada un procedimiento de fertilización in vitro, con el fin de
tratar su infertilidad de origen tubárico. Para la Sala que estudió el asunto,
ni siquiera la existencia de una orden del médico tratante adscrito a la EPS
respectiva tornaban procedente la tutela para reclamar tratamientos como el
requerido, puesto que “el derecho a ser madre y la maternidad asistida,
tienen límites razonables, justificados constitucionalmente”. Así, la Corte
confirmó la decisión de los jueces de instancia que negaron el amparo invocado,
aduciendo que “la pretensión de la demandante tiene como última finalidad
procrear y acrecer el núcleo familiar, instando una asistencia científica cuyo
costo probablemente exceda la posibilidad de cubrimiento con recursos propios
de la pareja aspirante, pero que tampoco puede cargarse al sistema comunitario,
existiendo la valiosa alternativa de la adopción”.
[169]
En igual sentido se pronunció cuando estudió dos casos acumulados, el de un
paciente diagnosticado con “esterilidad de varón” y el de una mujer con “infertilidad
secundaria”, a quienes les fue negado el tratamiento de fertilización in
vitro ordenado por sus médicos tratantes. A través de la sentencia T-633 de
2010 la Corte revocó las decisiones de los jueces de instancia que habían
concedido los amparos solicitados, reiterando que una entidad de salud no está
obligada a autorizar la práctica de un tratamiento excluido del POS que no sea
necesario para salvaguardar la vida, la salud o la integridad personal del
afiliado, como era el caso de los accionantes.
[170]
En la citada decisión, pese a haberse configurado un hecho superado
consistente en que la accionante ya tenía varias semanas de gestación debido a
la orden proferida por el juez de segunda instancia, la Sala optó por revocar
dicho fallo.
[171]
La Sala destacó que las accionantes tenían para esa época 38,
43 y 48 años, razón por la cual consideró necesario que un grupo
interdisciplinario de la EPS accionada en cada asunto estudiara la viabilidad
de los tratamientos.
[172]
Sentencia T-274 de 2015. De este modo, se ordenó al Ministerio de Salud y
Protección Social que “inicie las actuaciones pertinentes que conduzcan a (i)
promover la investigación en materia de salud, en los sectores público y
privado, sobre las diversas causas de la infertilidad y los tratamientos que
podrían coadyuvar a prevenirla, tratarla y curarla; (ii) ofrecer a la
población el acceso oportuno a la información relacionada con la prevención de
la infertilidad; (iii) fomentar la formación de los profesionales de la
salud en el área de la infertilidad, desde una perspectiva integral; y (iv)
impulsar campañas dirigidas a la población, relativa al problema de la
infertilidad y su abordaje terapéutico por parte del sistema de salud, en temas
como: hábitos de vida saludables que actúan como factores protectores de la
infertilidad sobreviniente; la relación entre las causas de la infertilidad y
otras patologías asociadas; los programas y tratamientos de infertilidad; y
otros temas relevantes para la atención integral de esta enfermedad.”
[173]
Mediante la sentencia T-126 de 2017, este Tribunal se ocupó del caso de
una mujer a quien le fue negado el tratamiento de fertilización in vitro con
técnica ICSI. La Corte reiteró las reglas jurisprudenciales contenidas en la
sentencia T-274 de 2015 y las aplicó al caso concreto. Consideró que la falta
de tratamiento afectaba el bienestar psicológico y social de la peticionaria
así como su salud mental, toda vez que fue diagnosticada con trastorno afectivo
bipolar. Por ende, confirmó la providencia de segunda instancia que autorizó la
realización del procedimiento de reproducción asistida; no obstante, advirtió
que el ad quem omitió analizar la capacidad económica de la accionante y
no dictó ninguna orden en relación con el aporte que ella debía realizar para
sufragar parcialmente el costo del tratamiento. Por tanto, ordenó a la EPS
indagar sobre la capacidad económica y, a través de los copagos y cuotas
moderadoras a las que hubiera lugar, fijar un monto adecuado para la
financiación del tratamiento sin afectar el mínimo vital de la peticionaria.
[174]
También conminó a la accionada a acompañar a la mujer durante y después de la
realización del proceso, en consideración a los potenciales efectos
psicológicos que podrían derivarse de la imposibilidad de concebir
[175]
En esta decisión, se retomó el criterio de continuidad
señalando que la EPS accionada había realizado los exámenes diagnósticos
previos y necesarios, faltando únicamente la realización de la inmunoterapia
recomendada. Al respecto, resaltó que “escindir el tratamiento o interrumpirlo
estando en curso y  a esa altura de lo ya ganado en diagnósticos y pronósticos
médicos, atenta claramente contra el derecho a la salud de la peticionaria en
su faceta reproductiva y en la arista de continuidad del servicio de salud. El
concepto de continuidad en los tratamientos de esterilidad, demanda una mirada
más integradora, teniendo en cuenta que se trata de medidas clínicas y
terapéuticas escalonadas cuya piedra angular es el diagnóstico inicial,
conformado para este caso con los estudios previos realizados a la pareja”.
[176]
En la sentencia T-375 de 2016, este Tribunal conoció del caso de una
persona que solicitó un procedimiento de “fecundación in vitro con lavado
previo de semen”, toda vez que su compañero permanente fue diagnosticado
con VIH y ambos deseaban procrear un hijo. En este caso, pese a no presentarse
un supuesto de infertilidad, aplicó las reglas jurisprudenciales definidas en
las sentencias T-528 de 2014, T-274 de 2015 y T-306 de 2016, y mencionó que
dichas providencias habían modificado “la postura acogida durante años por
la Corte Constitucional”. Con base en ello, dividió la jurisprudencia en
dos líneas: i) una temprana, que establecía la improcedencia de tutela
para reclamar tratamientos de fertilidad excluidos del POS y ii) una vigente,
de acuerdo con la cual se amplía el espectro de los derechos reproductivos
mediante la garantía de dichos tratamientos en ciertos supuestos. La Sala halló
acreditado que la referida técnica de reproducción asistida cuenta con una
efectividad comprobada para disminuir significativamente el riesgo de
transmisión del virus para la madre y el feto. Con fundamento en la
jurisprudencia citada y en la especial protección constitucional de la que son
titulares las personas con VIH, amparó los derechos fundamentales invocados por
la accionante.
[177]
La Corte aplicó las reglas jurisprudenciales consolidadas
hasta el año 2014 y negó el procedimiento solicitado, pues consideró que se
pretendía dicho tratamiento únicamente para permitir la procreación y enfrentar
la infertilidad, por lo cual no se dirigía a tratar una enfermedad que afectara
la salud, la vida o la integridad de las peticionarias
[178]
Véase, entre otras las sentencias T-946 de 2002; T-752 de 2007; T-424 de
2009; T-311 de 2010; T-226 de 2010; T-550 de 2010; T-935 de 2010 y T-009 de
2014.
[179]
Véase, entre otras: sentencias T-424 de 2009; T-644 de 2010 y T-311 de
2010.
[180]
Como fue indicado anteriormente, es indispensable destacar las sentencias
T-341 de 1994 y T-528 de 2014 como antecedentes jurisprudenciales de la postura
expuesta en la citada decisión.
[181]
Sentencias T-375 de 2016; T-306 de 2016; T-274 de 2015. En contra de esta
postura: Sentencia T-398 de 2016.
[182]
Sentencia C-028 de 2006.
[183]
Sentencia C-358 de 1997.
[184]
Ibídem.
[185]
Sentencia C-327 de 2016.
[186]
Sentencias C-295 de 1993, C-179 de 1994, C-225 de 1995, C-578 de 1995, C-327 de
1997, entre otras.
[187]
Al respecto, en sentencia C-028 de 2006 se consideró que el
contenido de los tratados internaciones que integra el bloque debe
interpretarse armónica y sistemáticamente con el texto constitucional, en los
siguientes términos: “La Corte considera que, así como los tratados
internacionales deben ser interpretados entre sí de manera sistemática y
armónica, en el entendido de que el derecho internacional público debe ser
considerado como un todo coherente y armónico, otro tanto sucede entre aquéllos
y la Constitución. \\ En efecto, esta Corporación estima que la pertenencia de
una determinada norma internacional al llamado bloque de constitucionalidad, de
manera alguna puede ser interpretada en términos de que esta última prevalezca
sobre el Texto Fundamental; por el contrario, dicha inclusión conlleva
necesariamente a adelantar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre
disposiciones jurídicas de diverso origen. \\ Así las cosas, la técnica del
bloque de constitucionalidad parte de concebir la Constitución como un texto
abierto, caracterizado por la presencia de diversas cláusulas mediante las
cuales se operan reenvíos que permiten ampliar el espectro de normas jurídicas
que deben ser respetadas por el legislador.”
[188]
Sentencia C-191 de 1998.
[189]
Sentencia C-708 de 1999.
[190]
Sentencias C-600A de 1995 y C-287 de 1997.
[191]
Sentencias C-578 de 1995 y C-358 de 1997.
[192]
Sentencia C-708 de 1999.
[193]
Sentencia C-191 de 1998 citada en sentencia C-708 de 1999.
[194]
Artículo 1º.
[195]
Gaceta 611 de 2015.
[196]
“La salud es un estado de completo bienestar
físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o
enfermedades. || El goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno
de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza,
religión, ideología política o condición económica o social.”
[197]
Ley 100 de 1993, artículo 153, literal l: “Existirá
un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendrá por objeto, de acuerdo con las
disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de
distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y
los accidentes de
tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta Ley”.
[198]Artículo
66: “DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar
el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del
nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y
comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte
del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS),
con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio
independiente. (…)
La Entidad tendrá como
objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y
Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector
Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por
concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen
Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones
que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales
confluirán en la Entidad. En ningún caso la Entidad asumirá las funciones
asignadas a las Entidades Promotoras de Salud. (…)”
[199]
Informe del 12 de mayo de 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social.
“Restrepo Zea, Jairo Humberto - Mejía Mejía, Aurelio E. Grupo de Economía de la
Salud Centro de Investigaciones Económicas Universidad de Antioquia”. Cfr.AZ
XXII F, folios 2268 a 2380.
[200]
Auto 411 de 2016.
[201]
En auto 411 de 2015, este Tribunal afirmó que “por
disposición legal los servicios contenidos en el catálogo de beneficios se
encuentran financiados por la unidad de pago por capitación, mecanismo
establecido en el Sistema General de Seguridad Social en Salud para costear
exclusivamente esta clase de prestaciones”.
[202] Sentencia
SU-480 de 1997 (…), en la cual la Corte estudia el caso de un grupo de enfermos
de SIDA a quienes no se les prestaban los tratamientos ordenados por los
médicos tratantes por estar excluidos del POS.
[203]
Sentencia T-760 de 2008.
[204]
Desde la sentencia T-286 de 1998, la Corte
estableció unas subreglas jurisprudenciales para la
autorización de prestaciones no incluidas o expresamente excluidas del plan de
beneficios (con anterioridad plan obligatorio de salud), a saber: “(i)
Que la falta del medicamento o el procedimiento excluido, amenace los derechos
fundamentales de la vida o la integridad personal del interesado; (ii) Que se
trate de un medicamento o tratamiento que no pueda ser sustituido por uno de
los contemplados en el Plan Obligatorio de Salud o que, pudiendo sustituirse,
no obtenga el mismo nivel de efectividad que el excluido del plan, siempre y
cuando ese nivel de efectividad sea el necesario para proteger la vida en
relación del paciente; (iii) Que el servicio médico haya sido ordenado por un
médico adscrito a la entidad encargada de garantizar la prestación de servicios
a quien está solicitándolo; y (iv) Que el paciente realmente no pueda
sufragar el costo del medicamento o tratamiento requerido, y que no pueda
acceder a él por ningún otro modo o sistema, esto último es lo que alude a la
noción de necesidad, por no tener el paciente los recursos económicos para
sufragar el valor que la entidad garantizada de la prestación está autorizada a
cobrar.”
[205]
Anteriormente comité técnico científico (CTC), en la
actualidad Mipres. Este último mecanismo “es una herramienta tecnológica que
permite a los profesionales de salud reportar la prescripción de tecnologías en
salud no financiadas con recursos de la UPC o servicios complementarios”
consultado en https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Mipres.aspx.
[206]
Resolución 5261 de 1991, Acuerdo 08 de 2009, Acuerdo 29 de
2011, resoluciones 5521 de 2013, 5592 de 2015 y 6408 de 2016.
[207]
Sentencia C-313 de 2014.
[208] Este
problema fue abordado en la sentencia T-760 de 2008, en la cual se impartieron
las órdenes décima sexta, décima séptima y décima octava con la finalidad de
conjurar la incertidumbre que aquejaba al catálogo de servicios. En esa
oportunidad, se consideró que “… no existe certeza acerca de qué insumos
para los procedimientos e intervenciones se encuentra incluidos y cuáles no. La
ausencia de certeza acerca de la inclusión del lente intraocular en el POS se
ha manifestado también en múltiples casos resueltos por la Corte Constitucional
en situaciones en las que se ordena el procedimiento, pero se niega el insumo
bajo el argumento de que no se encuentra expresamente incluido. En estos casos,
de los cuales hay nueve acumulados en el presente proceso, la Corte ha aplicado
la siguiente regla: si bien el lente intraocular no se encuentra expresamente
incluido como una prótesis en el artículo 12, lo cierto es que en la parte
especial relativa a las intervenciones quirúrgicas de oftalmología encuentra
expresa consagración y por tanto, debe ser suministrado por las EPS sin excusa
alguna. Esta conclusión deviene, entre otros, de la aplicación de un criterio
finalista y el deber de dar una prevalencia a las inclusiones particulares
sobre las exclusiones generales.\\ El Sistema General de Seguridad Social en
Salud, a través de la regulación, no prevé un mecanismo específico, ni unos
criterios de interpretación, salvo alguna excepción como la indicada, y otras
que serán señaladas más adelante, para resolver las dudas acerca de si un
servicio de salud se encuentra incluido, no incluido o excluido. Por su parte,
la jurisprudencia, a partir de este vacío regulativo y de la necesidad de
resolver casos concretos en los cuales se presentaban desacuerdos acerca de la
inclusión o no de un servicio de salud en el POS, ha ido señalando algunos
criterios de interpretación que se deben tener en cuenta en estos casos.”
[209]
Folio 495, cuaderno legislativo.
[210]
Folio 499, cuaderno legislativo.
[211]
Sentencia C-150 de 2015.
[212]
Sentencia C-179 de 2002.
[213]
Sentencia C-179 de 2002.
[214]
Sentencia C-150 de 2015.
[215]
A
propósito de una definición de pueblo, afirma Adela Cortina: “Entendemos por
“pueblo”…un conjunto de ciudadanos, que discrepan desde el punto de vista de
sus intereses, de sus preferencias o de sus cosmovisiones, pero están unidos
por el diálogo racional, por su empeño en intentar pensar y razonar
conjuntamente.” Las raíces éticas de la democracia, Publicaciones
de la Universidad de Valencia,  p. 31
[216]
Sentencia C-313 de 2014.
[217]
Reiterada en sentencias C-252 de 2010 y C-313 de 2014. Sobre
el particular en el auto 410 de 2016 se consideró que “la participación
directa y efectiva que exige la Corte en la orden décima séptima de la
Sentencia T-760 de 2008, impone al rector de la política pública en salud la
obligación de crear ambientes para que la población pueda intervenir en la
adopción de las determinaciones. Esta apertura de espacios participativos debe
ir acompañada de un proceso de difusión diferenciado que permita el acceso a la
convocatoria para tener una representación real, en la que además se brinde la
documentación y las herramientas sobre los temas que se vayan a discutir. Así,
atendiendo lo expuesto, para que se cumpla con el requisito que se está
abordando en este numeral, se deberán acreditar, cuando menos, los siguientes
elementos: (i) información, (ii) consulta directa; (iii) deliberación; y (iv)
correspondencia.”
[218]
Párrafo 34: “(…) los Estados deben abstenerse de
(…) censurar, ocultar o desvirtuar intencionalmente la información relacionada
con la salud, (…) y la información al respecto, así como impedir la
participación del pueblo en los asuntos relacionados con la salud’ y en el
párrafo 54 ha expuesto que: ‘Para promover la salud, la comunidad debe
participar efectivamente en la fijación de prioridades, la adopción de
decisiones, la planificación y la aplicación y evaluación de las
estrategias destinadas a mejorar la salud.”
[219]
Folio 506, cuaderno legislativo.
[220]
Folio 503, cuaderno legislativo.
[221]
Sentencia C-315 de 2008.
[222]
Sentencias C-473 de 2005, C-274 de 2009, C-767 de 2010, C-490 de 2011, C-026 de
2018, entre otras.
[223]
Sentencia C-1197 de 2008.
[224]
“ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el
impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá
ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos,
deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite
en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la
consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este
concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe
será publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto
o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el
trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva
Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.”
[225]
Folio 508, cuaderno legislativo.
[226]
Ibídem.
[227]
Decreto Ley 1281 de 2002, art. 5: “… Corresponde al Ministerio de Salud
definir las características del Sistema de Información necesarias para el
adecuado control y gestión de los recursos del sector salud y a la
Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con tales definiciones,
impartir las instrucciones de carácter particular o general que resulten
necesarias para el adecuado cumplimiento de sus funciones de inspección,
vigilancia y control…”
[228] Ley 1438 de 2011, art. 113: “El
entonces Ministerio de la Protección Social junto con el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones definirá y contratará un
plan para que en un periodo menor a 3 años se garantice la conectividad de las
instituciones vinculadas con el sector de salud en el marco del Plan Nacional
de Tecnologías de Información y Comunicaciones – TIC.”
[229]
Sentencia C-313 de 2014, citada en auto 411 de 2015.
[230]
“ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el
impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá
ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos,
deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite
en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la
consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este
concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe
será publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto
o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite
previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de
Hacienda o quien haga sus veces.”
[231]
Sentencias T-316 de 2018, T-398 de 2016, T-009 de 2014, T-935,
T-663, T-550, T-415 y T- 226 de 2010, T-857 de 2009, T-760 de 2008, T-752 de
2007, T-512 de 2003, T-946 de 2002, T-689 de 2001 y T-1104
de 2000.
[232]
Sentencias T-644 de 2010 y T-572 de 2002.
[233]
Sentencias T-924 de 2013, T-636 de 2007 y T-457 de 2001.
[234] Sentencias
T-899 de 2012, T-525 de 2011, T-890 de 2009, T-870 de 2008, T-946 de 2007,
T-605 de 2007 y T-901 de 2004.
[235]
Con salvamento de voto de la magistrada (E) Martha Victoria Sáchica Méndez.
[236]
Con aclaración de voto de la magistrada Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[237] Así
lo indicó la Sala: «En virtud de los principios de confianza legítima y de
continuidad en la prestación del servicio de salud, no era permitido a la EPS
suspender el tratamiento de fertilidad ya iniciado a la accionante a pesar de
que no tuviera la obligación de suministrarlo».
[238]
Con posterioridad a esta sentencia, la Sala Segunda de
Revisión profirió la ya citada sentencia T-398 de 2016 (Supra nº 1), la cual
confirmó las sentencias que negaron la solicitud de tutela de dos mujeres que
deseaban someterse a un tratamiento de fecundación in vitro. En esta
oportunidad, la sala planteó reservas a la sentencia T-274 de 2015, en cuanto
esta propuso la mutación y adición de las subreglas adoptadas por esta
Corporación, y reiteradas de manera uniforme, constante y pacífica por todas
las salas de Revisión, para autorizar tratamientos de fertilidad mediante la
acción de tutela. Además del argumento relativo a que establecer como regla la
inclusión de las TRA en el Plan de Beneficios, mediante órdenes de tutela,
desconoce la necesidad de que el legislador decida previamente distintas
controversias en torno a dicho tema, la Sala recordó que los recursos del
Sistema de Salud son limitados y su destinación debe estar guiada por criterios
de racionalización y priorización, lo cual, en principio, ha determinado
válidamente la exclusión de los tratamientos para la infertilidad de los planes
de beneficios de salud. Así, aunque el derecho a la salud se halla directa e
inmediatamente vinculado con el derecho a la libertad reproductiva y a la
integridad física y psicológica, de ello no se deriva que con cargo a los
recursos públicos se deban satisfacer todas aquellas prestaciones, tecnologías,
servicios o insumos que se puedan derivar o exigir con ocasión de dicha
interdependencia, relación o conexión, pues una exigencia de estas características
terminaría por desfinanciar completamente el Sistema». Sobre el particular,
advirtió que «el criterio fundamental para evaluar la inclusión de tecnologías
dentro del POS es la mayor efectividad en la utilización de los recursos y
eficacia en términos de los resultados deseados a un costo que sea social y
económicamente viable para el país y la economía, con el fin de que dicho Plan
incluya los servicios que conduzcan a la solución de los problemas de mayor
relevancia en cuanto a morbimortalidad, número de años perdidos por
discapacidades o muerte temprana y costo-efectividad». Por lo anterior, dijo la
Sala, la sentencia T-274 de 2015 incurre en un error al considerar que en casos
como el sub judice al juez constitucional no le corresponde hacer una valoración
de las prioridades financieras del Sistema de Salud. Por el contrario, en
virtud del principio de progresividad, el juez constitucional está llamado a
considerar que el Estado tiene la obligación de crear y consolidar condiciones
que, de acuerdo con los recursos o insumos disponibles y mediante los medios
apropiados, le permitan avanzar gradual y constantemente hacia el disfrute del
más alto nivel posible de salud. Para el cumplimiento de esta tarea es
razonable que el Estado tenga que priorizar los recursos disponibles, de manera
que pueda cubrir, en primer lugar, la más básica realización del derecho y,
luego, de ser el caso, avanzar gradual y escalonadamente en otros ámbitos de
protección.
[239]
Este argumento fue inicialmente expuesto en la sentencia T-274 de 2015.
[240]
Entre otras, se pueden consultar las sentencias T-292 de 2006
y SU-047 de 1999.
[241]
La exposición de motivos señala expresamente: «2. Fundamentos jurídicos. Esta
ley tiene sustento en distintas disposiciones constitucionales, tales como: (…)
la célebre sentencia de la Corte Constitucional T-760 de 2008 y la sentencia
T-853 de 2003». Gaceta del Congreso de la República n. º 116 de 2013.
[242]
El artículo 1 de la ley en cita establece que:
«la presente ley tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la salud,
regularlo y establecer sus mecanismos de protección». Por su parte, el artículo
2 dispone: «El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo
individual y en lo colectivo. || Comprende el acceso a los servicios de salud de
manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y
la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la
igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción,
prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las
personas. De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su
prestación como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la
indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y
control del Estado».
[243]
LES, artículo 8: «La Integralidad. Los
servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa
para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la
enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o
financiación definido por el legislador. || No podrá fragmentarse la
responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro
de la salud del usuario. En los casos en los que exista duda sobre el alcance
de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que
este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico
respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada».
[244]
Sentencia C-313 de 2014.
[245]
Sobre la expresión servicios y tecnologías para garantizar el acceso a
la salud, en la sentencia C-313 de 2014, la Corte Constitucional señaló lo
siguiente: «Reiteradamente se ha indicado en esta providencia que los medios
integrantes del conjunto de elementos de acceso al servicio, implican las
facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones
necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud, por ende, la
interpretación amplia y a favor del goce efectivo del derecho fundamental tiene
también lugar en este contenido del artículo 15».
[246]
LES, artículo 12: «Participación en las decisiones del sistema de salud. El
derecho fundamental a la salud comprende el derecho de las personas a
participar en las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que
la afectan o interesan. Este derecho incluye: || a)
Participar en la formulación de la política de salud así como en los planes
para su implementación; || b) Participar en las
instancias de deliberación, veeduría y seguimiento del Sistema; || c) Participar en los programas de promoción y prevención
que sean establecidos; || d) Participar en las
decisiones de inclusión o exclusión de servicios y tecnologías; || e) Participar en los procesos de definición de prioridades
de salud; || f) Participar en decisiones que puedan
significar una limitación o restricción en las condiciones de acceso a
establecimientos de salud; || g) Participar en la
evaluación de los resultados de las políticas de salud».
[247]
Consiste en la nominación por parte de los actores del Sistema (artículo 3) de
las tecnologías y servicios que respondan a alguno de los criterios de
exclusión señalados en el artículo 15 de la LES (artículo 9). Una vez se
publica el listado de nominaciones, los interesados pueden presentar
objeciones, observaciones o aportes a dichas nominaciones (artículo 12), por lo
que, con base las mismas, la Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y
Tarifas del Aseguramiento en Salud del Ministerio de Salud «procederá a priorizar
y ordenar las tecnologías nominadas considerando como mínimo el criterio de
exclusión, el interés en salud pública, la población afectada y el impacto
fiscal, entre otros» (artículo 14).
[248]
Esta fase inicia con la revisión de la evidencia y la emisión del concepto
técnico por parte del Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (artículo
17). Posteriormente, se conforma un Grupo de Análisis Técnico-Científico por
miembros expertos independientes (artículo 18), el cual emite un concepto y
mediante consenso recomiendan excluir o no un servicio o tecnología (artículo
23).
[249]
Esta fase tiene como objetivo consultar la opinión de la ciudadanía y de las
asociaciones de pacientes potencialmente afectados, que se encuentren
debidamente registrados según lo establecido en la Circular 060 de 2015 del
Ministerio de Salud y Protección Social, acerca de la conveniencia de declarar
la tecnología nominada como una exclusión, con base en la información
suministrada en las fases 1 y 2 del procedimiento (artículo 25).
[250]
Una vez recibido el consolidado de las opiniones de las asociaciones de
usuarios y pacientes potencialmente afectados y los conceptos y las
recomendaciones del Grupo de Análisis Técnico-Científico, el Ministerio de
Salud y Protección Social adopta la decisión frente a la exclusión de cada una
de las tecnologías según corresponda, mediante acto administrativo debidamente
motivado.
[251]
En la actualidad, el Plan de Beneficios en Salud incorpora el 86% de los
procedimientos en salud –incluidos el 100% de los dispositivos médicos e
insumos que se requieran para dichos procedimientos–, y el 54% de los
medicamentos registrados en el Invima (información suministrada por el
Ministerio de Salud y Protección Social mediante memorial del 24 de agosto de
2018 –folios 180 a 200 del cuaderno principal–).
Según se
lee en la citada resolución, este Plan está diseñado para garantizar el
cubrimiento de los servicios y tecnologías a los que tienen derecho los
usuarios del Sistema para la prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación
y paliación de la enfermedad y la rehabilitación de sus secuelas, por lo que es
actualizado cada dos años por el Ministerio de Salud y Protección Social (artículos
25 de la Ley 1438 de 2011 y 2 del Decreto Ley 4107 de 2011, modificado y adicionado
por el artículo 2 del Decreto 2562 de 2012), con base en determinados
referentes (artículo 4 de la Resolución 5269 de 2017) y en las necesidades de
la población en su conjunto. En ese sentido, su composición obedece a cambios
relevantes en la estructura demográfica de la población, el perfil
epidemiológico nacional, la carga de enfermedad de la población, la tecnología
apropiada disponible en el país y las condiciones financieras del Sistema (artículo
162, parágrafo 2, de la Ley 100 de 1993).
[252]
Mientras que en el Régimen Subsidiado los servicios y tecnologías en salud no
cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC y servicios
complementarios se financian con recursos del Sistema General de
Participaciones, de las rentas cedidas a los entes territoriales y del esfuerzo
propio territorial; en el Régimen Contributivo se financian con los recursos
que destina la entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES) al pago de la prestaciones no incluidas en el
Plan de Beneficios, que venían siendo financiadas con recursos del Fosyga.
[253]
Por este mecanismo se financian el 10% de los procedimientos en salud
disponibles en el país –incluidos el 100% de los dispositivos médicos e insumos
que se requieran para dichos procedimientos–  y el 46% de los medicamentos
registrados en el Invima (información suministrada por el Ministerio de Salud y
Protección Social mediante memorial del 24 de agosto de 2018 –folios 180 a 200
del cuaderno principal–).
[254]
Al respecto, es preciso tener en cuenta que para el caso de
prescripciones de servicios o tecnologías complementarias, el artículo 11 de la
Resolución 3951 de 2016 del MSPS establece que el profesional de la salud «deberá consultar en cada caso particular, la pertinencia de su
utilización a la Junta de Profesionales de la Salud». Adicionalmente,
para el caso del régimen subsidiado, corresponde señalar que mediante el
artículo 46 de la Resolución 2438 de 2018, el Ministerio de Salud y Protección
Social aclaró que «Mientras es activada la entidad territorial en el
aplicativo, la prescripción de tecnologías en salud no financiadas con recursos
de la UPC los servicios complementarios deberán continuar surtiendo el trámite
de aprobación ante el Comité Técnico Científico, de conformidad con lo
establecido en el Título II de la Resolución 5395 de 2013».
[255]
Resolución 3951 de 2016 del MSPS, artículo 9.
[256]
Mediante la Resolución 2438 de 2018, el Ministerio de Salud y Protección Social
dispuso la implementación de la herramienta tecnológica MIPRES para la
prescripción y reporte de las tecnologías en salud no cubiertas por el Plan de
Beneficios con cargo a la UPC del Régimen Subsidiado y de los servicios
complementario. Para el efecto, en el artículo 46 de la mencionada normativa,
estableció como plazo el 1 de enero de 2019.
[257]
Con el objeto de establecer la situación actual de las TRA en el esquema de
aseguramiento en salud que prevé la LES y, específicamente conocer si el
Ministerio de Salud y Protección Social ha impulsado alguna iniciativa para dar
cumplimiento a lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 15 de la Ley 1751, a
cuyo tenor «para ampliar progresivamente los beneficios la ley ordinaria
determinará un mecanismo técnico-científico, de carácter público, colectivo,
participativo y transparente», mediante auto del 10 de agosto de 2018 la
suscrita magistrada procedió a interrogar a esa Cartera sobre estas materias.
En escrito recibido en el
despacho el día 27 del mismo mes (folios 180 a 200 del cuaderno principal), el
Ministerio respondió que los procedimientos de fecundación in vitro con
inyección intracitoplasmática de espermatozoides, fecundación in vitro
sin inyección intracitoplasmática de espermatozoides e inseminación artificial
fueron nominados por esa entidad para ser sometidos al mecanismo de exclusiones
regulado en la Resolución 330 de 2017, en virtud de que la evidencia científica
demuestra que no tienen suficiente efectividad.
Por esto, «hasta tanto no
se surta todo el procedimiento técnico-científico y participativo de
exclusiones seguirán siendo financiados a través del mecanismo de protección
individual».
Igualmente, el Ministerio
precisó que para el efecto, en las resoluciones 5171 de 2017 y 483 de 2018,
actualizó la Clasificación Única de Procedimientos en Salud (CUPS), con el fin
de incorporar en el listado respectivo los procedimientos de inseminación
artificial y de fecundación in vitro, como condición necesaria para su
prescripción a través de la plataforma virtual Mipres y, por tanto, para su
financiación por medio del mecanismo de protección individual. No obstante,
aclaró que en la Resolución 5269 de 2017, «Por la cual se actualiza
integralmente el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por
Capitación (UPC)», se encuentran previstos varios servicios y tecnologías, así
como procedimientos de laboratorio clínico, para el tratamiento de la
infertilidad y sus patologías asociadas.
Por último, el Ministerio
de Salud y Protección Social insistió en la inconstitucionalidad del artículo 4
del proyecto de ley, comoquiera que «pretende garantizar a todos los usuarios
del Sistema General de Seguridad Social en Salud los tratamientos de fertilidad
a través de técnicas de reproducción humana asistida o Terapias de Reproducción
Asistida (TRA) financiadas con recursos públicos, sin que se haya evaluado si
los mismos cumplen o no con los criterios de exclusión contenidos en el inciso
2 [del artículo 15 de la LES] y en consecuencia sin que se haya aplicado el
mecanismo de exclusiones ordenado en la mencionada ley y desarrollado por el
Ministerio de Salud y Protección Social para la determinación de las mismas».
[258]
Sentencias C-583 de 2016, C-154 de 2016 y C-784 de 2014, entre otras.
[259]
Ver Sociedad Española de Fertilidad, Fertilidad y
Reproducción Asistida, p. 36, 39 y 45.
[260]
De manera general, los factores que aumentan las posibilidades de éxito de
embarazo con la TRA son la edad de la mujer, la causa de la infertilidad, el
estado de las trompas de Falopio y el número y calidad de los embriones
transferidos, en el caso de la fecundación in vitro. Según la Sociedad Española
de Fertilidad, las probabilidades de éxito de la inseminación artificial con
semen de la pareja por cada ciclo realizado son de un 10% a un 15%, por lo que
normalmente se requiere de tres a cuatro ciclos consecutivos. La inseminación
artificial tiene una tasa de éxito que puede alcanzar el 20%, cuando la mujer
no presenta ninguna patología y se realiza un número adecuado de ciclos, esto
es, alrededor de seis. Por su parte, en la fecundación in vitro, la media de
embarazo por ciclo iniciado se encuentra entre el 29% y el 35%, aunque este
porcentaje puede variar entre el 10 y el 40% según las circunstancias concretas
de los pacientes. Sociedad Española de Fertilidad. Fertilidad y Reproducción
Asistida. Madrid, 2012, p. 36, 39 y 45. Disponible en:
http://www.sefertilidad.net/docs/pacientes/spr_sef_fertilidad.pdf.
[261]
Folios 180 a 200 del cuaderno principal.
[262]
Sentencia T- 760 de 2008
[263]
Ver las sentencias C-1197 de 2008, C-315 de 2008 y C-502 de 2007.
[264]
Sentencia C-288 de 2012.
[265]
Sentencia T-032 de 2016.
[266]
«Por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por
Capitación (UPC) para el Plan de Beneficios en Salud de los Regímenes
Contributivo y Subsidiado para la vigencia 2018 y se dictan otras disposiciones».
[267]
De acuerdo con la información que obra en el expediente
legislativo, el 19 de abril de 2016, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público presentó sus consideraciones frente al informe de ponencia para segundo
debate del proyecto de ley n.º 082 Cámara (folios 123 a 127), las cuales fueron
publicadas en la Gaceta del Congreso n.º 692 del 31 de agosto de 2016. El 10 de octubre de 2016, nuevamente rindió concepto, el cual se
publicó en la Gaceta del Congreso n.º 874 del 12 de octubre de 2016. Posteriormente,
el 29 de noviembre del mismo año, el Ministerio presentó concepto frente al
informe de ponencia para tercer debate y el mismo se publicó en la Gaceta del
Congreso n. º 1077 del 1 de diciembre de 2016. Por último, el 23 de mayo de
2017, el Ministerio de presentó observaciones al informe de ponencia para
segundo debate en el Senado, las cuales se publicaron en la Gaceta del Congreso
n. º 437 de 2017.
[268]
Sentencia C-856 de 2006. En esta oportunidad, la Corte analizó
las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad elevadas contra varias
normas del proyecto de ley «Por
medio de la cual se dicta la Ley de Teatro colombiano, se crea el Fondo
Nacional de Teatro y se dictan otras disposiciones». La
Corte afirmó que los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Ley 819 de
2003 solo son aplicables para los proyectos de ley que ordenen gasto o que
otorguen beneficios tributarios. Con base en esta precisión, definió que la
mayoría de las objeciones presentadas a este respecto contra el proyecto de ley
del teatro colombiano eran infundadas, puesto que las normas atacadas no
constituían mandatos imperativos de gasto para el Gobierno Nacional, sino
simples alusiones generales sobre el apoyo que debía dar el Estado a las
actividades teatrales, de manera tal que el Gobierno quedaba en libertad para
definir el contenido del proyecto de ley de presupuesto. Sin embargo, una norma
específica del proyecto sí constituía «una limitación concreta a la competencia
en cabeza del Ejecutivo para la determinación del proyecto de ley de
presupuesto, prevista en el artículo 346 Superior», por esta razón, consideró
que para la aprobación de esa norma sí se debía haber cumplido con el
procedimiento establecido en el artículo 7 de la Ley 819, de modo que la
objeción presidencial sobre esa norma sí era fundada. En similar sentido, en la
reciente sentencia C-066 de 2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional
sostuvo: «la aprobación de este proyecto de ley con su consecuente
desfinanciación del sistema de seguridad social en salud implicaba, de contera,
una afectación a las rentas nacionales, que de igual manera exigía la
iniciativa del gobierno o su aval, de conformidad con el numeral 11 del
artículo 150 constitucional. Así, ante la falta de recursos para la prestación
del servicio de salud, el Gobierno se vería obligado a afectar las rentas
nacionales, para garantizar su continuidad. En este orden, el artículo 154
superior también dispone una iniciativa reservada en relación con esta
materia».