C-193-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-193/06
LEY SOBRE CONSTRUCCIONES SISMO RESISTENTES-Antecedentes
OMISION LEGISLATIVA-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia
de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
para la procedencia
EJERCICIO DE OCUPACIONES Y OFICIOS-Mayor ingerencia estatal cuando implican
riesgo social
En relación con aquellos oficios u ocupaciones - sea a
nivel profesional, técnico o empírico - cuyo ejercicio pueda implicar un riesgo
para el conglomerado social, la Corte reafirma su jurisprudencia en el sentido
de establecer que frente al ejercicio de este tipo de actividades se prevé una
mayor ingerencia estatal.
EJERCICIO DE PROFESION Y RIESGO SOCIAL-Concepto
LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO Y
RIESGO SOCIAL-Establecimiento
de restricciones por el legislador
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
TITULO DE IDONEIDAD-Premisas
a tener en cuenta
Resulta justificado, desde el punto de vista
constitucional, que el
Legislador goce de un margen de apreciación y pueda, en este sentido, exigir el
cumplimiento de una serie de requisitos de obligado observancia por parte de
quienes realizan oficios o profesiones que conllevan un riesgo social. No
obstante lo anterior,
como ya fue expuesto, el Legislador goza de un margen de apreciación limitado y
no puede ejercer sus competencias de forma desproporcionada o poco razonable.
La facultad que le otorga la Constitución al Legislador en este ámbito obedece
justamente a la
necesidad de conjurar o disminuir, en la medida de lo factible, los riesgos
sociales vinculados al ejercicio de ciertos oficios o profesiones. Así las
cosas, el legislador está habilitado para exigir la debida certificación
académica mediante la cual se garantice la idoneidad de quienes han de realizar actividades
conectadas con algún tipo de riesgo social. Según la jurisprudencia de la Corte
Constitucional es preciso que la actividad del Legislador en este contexto se
ajuste a las siguientes premisas: (i) la regulación debe ser establecida por vía
legislativa en virtud de la reserva de ley que opera en este ámbito; (ii) las
exigencias para certificar la idoneidad profesional deben ser necesarias; (iii)
las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica deben ser adecuadas; (iv) los
requisitos exigidos para el ejercicio de la profesión u oficio no pueden
implicar una discriminación prohibida por la Constitución Nacional.
CONVENIO 111 DE LA OIT RELATIVO A LA
DISCRIMINACION EN MATERIA DE EMPLEO Y OCUPACION-Distinciones, exclusiones o preferencias basadas en
calificaciones exigidas para un determinado empleo
TECNICO CONSTRUCTOR-Necesidad de acreditar título de idoneidad
RIESGO SOCIAL Y RESPONSABILIDAD CIVIL POR  OBRAS DE
CONSTRUCCION-Distinción
TECNICOS CONSTRUCTORES, ARQUITECTOS E
INGENIEROS-Distinción en
sus competencias y capacidades profesionales
La profesión de ingeniero, la profesión de arquitecto
así como la profesión de constructores en arquitectura  e ingeniería son todas
ellas profesiones que
involucran un claro riesgo social; la exigencia de aportar un título académico
de idoneidad se predica de todas estas profesiones sin excepción; lo anterior
no significa, sin embargo, que el ámbito de ejercicio de la profesión de
ingeniero, la de
arquitecto y la de constructores arquitectos e ingenieros sea el mismo. Si bien
es cierto algunas de las tareas desempeñadas por todos estos profesionales se
traslapan, el contexto en el que efectúan su tarea cada uno de ellos es
distinto; se exige, para
tales efectos, habilidades y capacitación diferentes. Cada una de estas
profesiones genera, a su turno, unas responsabilidades específicas. La
aplicación del principio de división de trabajo se ha vuelto ineludible en los
tiempos actuales. Es evidente que cada uno de estos profesionales – ingenieros civiles,
arquitectos, constructores en arquitectura e ingeniería - puede contribuir y de
hecho aporta en el proceso de construcción de edificaciones sismo resistentes.
La contribución de cada uno de estos profesionales es ineludible pero se despliega en distintos
campos. Cada uno coopera a la realización de la obra según el perfil de su
profesión, el nivel de formación y  la experiencia obtenida en la práctica.
CONSTRUCCIONES SISMO RESISTENTES-Exclusión de profesionales de construcción
en arquitectura e ingeniería no viola derecho a la igualdad/OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-No configuración
En el caso concreto, la Ley 400 de 1997 no desconoció
el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 superior. Por una parte,
el enfoque de las profesiones es distinto. Por otra, el artículo 26 superior
habilita al Legislador para exigir títulos de idoneidad cuando el ejercicio de
determinadas actividades implique un riesgo social. Si bien algunas de la
materias que aparecen en el plan de estudio se traslapan con aquellas que
tienen que estudiar tanto los ingenieros civiles como los arquitectos, el nivel
de profundidad y de intensidad no se compara con la que está prevista en los
planes de estudio de los ingenieros civiles y de los arquitectos. La actividad
que ejercen los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería
está ligada también a un riesgo social pero el título profesional no los hace
idóneos para responder por  las actividades previstas en los preceptos
demandados de la Ley 400 de 1997. No los equipara, en suma, a los profesionales
ingenieros civiles ni a los profesionales arquitectos. De conformidad con lo anterior, el
criterio de diferenciación utilizado por el Legislador en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997 sobre
construcciones sismo resistentes para excluir los profesionales de la
construcción en arquitectura e ingeniería está justificado. En el asunto bajo
examen no se configura por consiguiente una omisión legislativa relativa.
Referencia: expediente D-5856
Demandante: Jorge Alberto Gómez Montoya
Demanda de inconstitucionalidad contra los
numerales 9º, 24, 32 y 41 del artículo 4º y contra los artículos 26, 33 y 35 de
la Ley 400 de 1997 “Por la
cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes”
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., marzo quince (15) de dos mil
seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública establecida en el
artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Jorge Alberto Gómez Montoya
solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de los
numerales 9º, 24, 32 y 41 del artículo 4º y de los artículos 26, 30, 33 y 35 de
la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo
Resistentes”.
Mediante auto
del 15 de julio de 2005, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y
dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor; ofició al Instituto Colombiano para el Fomento
de la Educación Superior (ICFES) a fin de que allegara escrito certificando la
vigencia del programa de Construcción en Arquitectura e Ingeniería e indicara
si el mismo tiene carácter técnico o profesional; ordenó fijar en lista las
normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República, y al Presidente del
Congreso de la República a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre
la constitucionalidad de las normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar a la Asociación
Colombiana de Ingenieros, a las Facultades de Derecho de las Universidades
Andes, de Cartagena, Externado, Javeriana, Nacional y Rosario, así como a las
Facultades de Arquitectura y de Ingeniería Civil de las Universidades Andes,
Piloto de Colombia y de la Salle, para que de considerarlo oportuno
intervinieran mediante escrito indicando las razones que, en su criterio,
justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.
Cumplidos los
trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada:
LEY Número 400
Agosto 19 de
1997
Diario
Oficial No. 43.113, del 25 de agosto de 1997
“Por
la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes”
El Congreso de
Colombia
Decreta:
(...)
“Artículo  4. Definiciones. Para los efectos de esta
ley se entiende por:
(...)
9. Constructor. Es el profesional, ingeniero civil o
arquitecto, bajo cuya responsabilidad se adelanta la construcción de una
edificación.
(...)
24. Interventor. Es el profesional, ingeniero civil o
arquitecto, que representa al propietario durante la construcción de la
edificación, bajo cuya responsabilidad se verifica que ésta se adelante de
acuerdo con todas las reglamentaciones correspondientes, siguiendo los planos,
diseños y especificaciones realizados por los diseñadores.
(...)
32. Revisor de los diseños. Es el ingeniero civil
diferente del diseñador e independiente laboralmente de él, que tiene la
responsabilidad de revisar los diseños estructurales y estudios geotécnicos; o
el arquitecto o ingeniero civil o mecánico que revisa los diseños de elementos
no estructurales, para constatar que la edificación propuesta cumple con los
requisitos exigidos por esta ley y sus reglamentos.
(...)
41. Supervisor técnico. Es el profesional, ingeniero
civil o arquitecto, bajo cuya responsabilidad se realiza la supervisión
técnica. Parte de las labores de supervisión puede ser delegada por el
supervisor en personal técnico auxiliar, el cual trabajará bajo su dirección y
su responsabilidad. La supervisión técnica puede ser realizada por el mismo
profesional que efectúa la interventoría.”
(...)
“Artículo 26. Diseñadores. El diseñador debe ser un
ingeniero civil cuando se trate de diseños estructurales y estudios
geotécnicos, y un arquitecto o ingeniero civil o mecánico en el caso de diseños
de elementos no estructurales.
En todos los casos deberán tener matrícula profesional
y acreditar ante la ‘Comisión Asesora Permanente para el Régimen de
Construcciones Sismo Resistentes’, los requisitos de experiencia e idoneidad
que se señalan en las siguientes disposiciones.”
(...)
“Artículo 30. Revisores de diseños. El revisor debe
ser un ingeniero civil cuando se trate de diseños estructurales y estudios
geotécnicos y un arquitecto o ingeniero civil o mecánico en el caso de diseños
de elementos no estructurales.
En todos los casos deberán tener matrícula profesional
y acreditar ante la ‘Comisión Asesora Permanente para el Régimen de
Construcciones Sismo Resistentes’, los de experiencia e idoneidad que se
señalan en el siguiente artículo.”
(...)
“Artículo 33. Directores de Construcción. El director
de construcción debe ser un ingeniero civil o arquitecto, o ingeniero mecánico
en el caso de estructuras metálicas o prefabricadas, poseer matrícula
profesional y acreditar ante la ‘Comisión Asesora Permanente para el Régimen de
Construcciones Sismo Resistentes’ los requisitos de experiencia establecidos en
el siguiente artículo.”
(...)
“Artículo 35. Supervisores Técnicos. El supervisor
técnico debe ser ingeniero civil o arquitecto. Sólo para el caso de estructuras
metálicas podrá ser ingeniero mecánico.
Deberá poseer matrícula profesional y acreditar ante
la "Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo
Resistentes", los requisitos de experiencia e idoneidad establecidos en el
siguiente artículo.”
III. LA DEMANDA
El demandante Jorge Alberto Gómez Montoya considera
que los numerales 9, 24, 32 y 41 del artículo 4º así como los artículos 26, 30,
33 y 35 de la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre
Construcciones Sismo Resistentes” vulneran el derecho a la igualdad
previsto en el artículo 13 de la Constitución Nacional, el derecho a elegir
libre oficio y profesión establecido en el artículo 26 de la Constitución
Nacional y el derecho al trabajo contenido en el artículo 25 superior. A
continuación, se hace una síntesis de las razones que expone el actor para
sustentar su demanda.
El actor estima que quienes elaboraron la Ley 400 de
1997 no tuvieron en cuenta la profesión de constructor en arquitectura e
ingeniería ni otras muchas profesiones con base en el estudio de las cuales se
obtiene un perfil profesional adecuado para desempeñar las funciones de
constructor, interventor, revisor de diseños, supervisor técnico, como las
previstas en la mencionada Ley. A juicio del actor, resulta inequitativo que
personas preparadas académicamente “para asumir la construcción de todo tipo
de proyectos, cuya responsabilidad cubre diferentes fases de procesos
constructivos, tales como la planeación, organización y ejecución así como los
servicios posteriores a la entrega de la obra” no sean considerados en la
realización de proyectos de construcción y, por el contrario, profesionales
como los ingenieros civiles y los arquitectos si lo sean[1].
El accionante dedica una parte de su escrito a
describir el concepto y alcances de la igualdad e indica cómo el juicio de
igualdad implica la elección de un criterio, de un tertium comparationis,
con base en el cual bien se equipara una situación con otra, o bien se
distingue una situación de otras. Opina que esos criterios relevantes para
realizar equiparaciones o diferenciaciones no pueden ser indiferentes al
derecho. En este orden de ideas, es el Legislador el único competente para
establecer tales criterios al ser la expresión misma de la voluntad general.
Ahora bien, de conformidad con lo indicado por el demandante, el Legislador no
puede pasar por alto la necesidad de ajustarse al principio de igualdad y no
puede “establecer entre los ciudadanos diferencias que no resulten del libre
juego de las fuerzas sociales. Entendida la sociedad civil como un hecho
natural, ajeno al Estado, no hay obstáculo alguno para considerar naturales, y
en consecuencia jurídicamente relevantes, las diferencias que la sociedad
establece.”
A lo anterior se suma, en opinión del actor, lo
dispuesto en el artículo 26 superior, según el cual, “toda persona es libre
de escoger profesión u oficio. La Ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las
autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el
ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes u oficios que no
exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que
impliquen un riesgo social. (Énfasis marcado por el actor fuera de texto).//Las
profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La
estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La
ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles.”
(Énfasis marcado por el actor fuera de texto).
Si bien el Legislador está
autorizado para establecer distinciones y exigir títulos de idoneidad para
efectos de regular el ejercicio de ciertas profesiones que impliquen riesgo
social, afirma el demandante, es preciso mirar “cuándo se está ante una
diferenciación irrelevante y, por tanto frente a un trato discriminatorio,”
agrega, no obstante, que con las disposiciones demandadas incurrió el
Legislador en una diferenciación injustificada desde el punto de vista
constitucional y por consiguiente solicita a esta Corporación declarar la
inexequibilidad de los preceptos demandados.
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio de Educación Nacional
En carta recibida por la Secretaría General de la
Corte Constitucional el día 16 de agosto de 2005, el Subdirector de Vigilancia
Administrativa del Ministerio de Educación, señor Iván Francisco Pacheco
Arrieta, respondió el oficio OPC-189 emitido por la Corte Constitucional en
donde se le solicitó establecer lo siguiente: (i) la vigencia del programa de
construcción en arquitectura e ingeniería (ii) si tal programa tiene naturaleza
técnica o profesional (iii) cuáles son los rasgos  característicos del programa
y (iv) qué lo diferencia de los programas de arquitectura y de ingeniería
civil.
El Subdirector de Vigilancia Administrativa afirmó en
su respuesta, que, una vez consultado el Sistema Nacional de Información, el
programa cuya denominación ha sido objeto de consulta por parte de la Corte
Constitucional se encuentra registrado bajo el nombre de “Construcción en
Arquitectura e Ingeniería” de la Universidad Santo Tomás como programa a nivel
universitario (profesional universitario) y tiene una duración de diez
semestres. Añade la respuesta del señor Subdirector, que “[n]o aparece
registrado ningún programa denominado ‘Arquitectura e Ingeniería civil’” y
que “existen programas de Ingeniería  y de Arquitectura con algún énfasis, a
nivel de pregrado.” A continuación, anexa un reporte del Sistema Nacional
de Información.
2.- Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
El ciudadano Gustavo Vargas
Quintero actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial por medio de escrito allegado a la Secretaría
de esta Corporación el día 10 de agosto de 2005 solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de los preceptos acusados. Sustenta su
opinión de la siguiente manera.
Los artículos demandados de la Ley
400 de 1997 definen, para efectos de la aplicación de la misma Ley, cuáles son
los profesionales aptos para desempeñar los cargos de constructor, interventor,
revisor de diseños, director de construcción, supervisor técnico e indican que
tales profesionales son los Ingenieros Civiles y los Arquitectos. Es claro, que
el Legislador no tuvo en cuenta la profesión de Constructor en Arquitectura e
Ingeniería “pues esta profesión no se equipara a la de Ingeniero Civil y
Arquitecto.” Así las cosas, no encuentra la entidad interviniente motivo
para concluir que las normas demandadas infringen el texto constitucional.
3.- Ministerio de la Protección Social
Por medio de escrito presentado en la Secretaría de
esta Corporación el día 29 de septiembre de 2005, el señor Otoniel Camargo
Ramírez , asesor jurídico del Ministerio de la Protección Social, solicita que
se declare la exequibilidad de los preceptos demandados. Aduce que no le consta
y solicita probar los siguientes hechos (i) el carácter profesional de la carrera
de constructor; (ii) el impedimento para el desempeño profesional del
accionante; (iii) la violación por omisión en la inclusión de la ley acusada.
Expone, a renglón seguido, las razones de su aserto.
Dice, que el sentido y razón de ser de la norma acusada
responde a la necesidad de garantizar derechos y no de conculcarlos. Al regular
el Legislador el ejercicio de la actividad de construcción no infringe el
derecho a la igualdad pues tal regulación se relaciona con el cumplimiento de
propósitos superiores como lo son “garantizar la calidad de las
construcciones, minimizar los costos humanos y patrimoniales.” Existe, a
juicio del actor, una estrecha relación entre el cumplimiento de estos fines
superiores y la exigencia de requisitos de idoneidad para el ejercicio de las
profesiones. Por estos motivos, el  señor Ramírez obrando en representación del
Ministerio de la Protección Social solicita que la Corte Constitucional declare
la exequibilidad de los preceptos demandados.
4.- Director del Departamento de Ingeniería Civil y
Ambiental de la Universidad de los Andes
Mediante escrito allegado a la Secretaría de la Corte
Constitucional el día 22 de agosto de 2005, el Director del Departamento de
Ingeniería Civil y Ambiental de la Universidad de los Andes rinde su concepto.
Parte de un enfoque específico, fundado en los “requerimientos que deberían
cumplir las personas que ejercen un oficio con consecuencias riesgosas para la
vida y los bienes de la población.” Desde esta perspectiva, opina el
interviniente, es evidente que el Estado debe regular el ejercicio de tales
oficios para asegurar, de esta forma, que únicamente puedan ser prestados por
personas idóneas. Agrega, que si bien la Ley exige tener tarjeta profesional
para poder ejercer las actividades contempladas en la Ley bajo estudio, esto no
significa de manera simultánea que quien expide la tarjeta profesional esté
obligado a comprobar la idoneidad del profesional. Apenas se asegura que la
persona ha obtenido el título profesional en forma válida.
En este orden de cosas, la entidad académica solo
constata que se cumplieron los requisitos para obtener un título. Lo anterior,
en opinión del interviniente, no es suficiente para garantizar la idoneidad de
la persona en el ejercicio de los oficios señalados. La idoneidad puede
comprobarse únicamente por medio de la práctica cotidiana de la profesión. Y
afirma a renglón seguido: “Tanto en Colombia como en cualquier país serio,
nadie consideraría prudente o deseable entregar a un profesional recién
graduado la responsabilidad  de diseñar, supervisar o construir una obra de
alguna importancia. Solo cuando la persona ha ejercido su profesión durante un
tiempo prudencial y puede demostrar experiencia creciente en estas actividades,
en adición a un conocimiento mínimo, se puede considerar que ya ha obtenido la
idoneidad requerida.”A juicio del interviniente, en Colombia no se ejerce
de manera efectiva la regulación de oficios que conlleven riesgo para la vida y
los bienes de la población
Con base en las anteriores apreciaciones y en relación
con el asunto planteado en la presente demanda, estima el interviniente que de
conformidad con los conocimientos de profesores del área de la construcción, es
factible afirmar que “los constructores en arquitectura e ingeniería están
tan preparados para las labores de constructor como lo están los ingenieros
civiles y arquitectos, y con la suficiente experiencia (como la norma lo
indica), también podrían realizar labores de directores de construcción.”
El interviniente manifiesta sus dudas respecto a si estos profesionales podrían
también desempeñar las otras actividades previstas en los artículos 4, 26, 30,
33 y 35 de la Ley bajo estudio.
Considera importante, llamar la atención acerca de las
proposiciones contenidas en los artículos 41 y 42 de la Ley demandada. Mientras
el primero atribuye funciones a la Comisión Asesora Permanente para el Régimen
de Construcciones Sismo Resistentes, el segundo, entretanto, le confiere a esta
institución competencias a fin de establecer en detalle el alcance y
procedimiento de ejecución de las labores profesionales en cuestión. En su
concepto, es justamente a esta Comisión a quien corresponde definir con toda
precisión el asunto. La anterior apreciación, dice el interviniente, no obsta
para que “si en un futuro el Estado decidiese asumir en forma efectiva su
responsabilidad de regular estos oficios mediante un examen de [E]stado
y la comprobación de experiencia específica, en adición a un título válido,
pudiese entonces extenderse a los constructores en arquitectura e ingeniería
que cumpliesen estos requisitos la certificación de idoneidad en todos estos
oficios.”
5.-
Intervención del Decano de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la
Universidad de los Andes
Por medio de escrito presentado en la Secretaría de
esta Corporación el día 25 de agosto de 2005, el ciudadano Willy Drews rinde su
concepto a título personal. Advierte, que no conoce el contenido de las
diferentes materias previstas en el Plan de Estudios del Profesional en
Construcción en Arquitectura e Ingeniería ofrecido por la Universidad Santo
Tomás. No obstante, con base en sus propios conocimientos, pasa a conceptuar si
el Constructor está capacitado de manera suficiente o plena para desempeñar las
labores enumeradas en cada una de las disposiciones bajo examen. Considera que “por
definición” debería estar incluido en la clasificación contenida en el
numeral 9º del artículo 4º (Constructor); estima que de conformidad con su
capacitación, el Constructor debería estar incluido en la clasificación
prevista en el numeral 24 del artículo 4º (Interventor). Opina que la
capacitación no lo habilita para realizar la labor establecida en el numeral 32
del artículo 4º (Revisor de Diseños). Afirma que su capacitación le permite
estar incluido en la clasificación consignada en el numeral 41 del artículo 4º
(Supervisor Técnico). Rechaza la posibilidad de que el Constructor pueda ser
incluido dentro del supuesto previsto en el artículo 26 (Diseñador) ni en el
previsto en artículo 30 (Revisor de Diseños). Piensa que desde el punto de
vista de la capacitación, el Constructor puede ser incluido en los supuestos
previstos en los artículos 33 y 35 de la Ley bajo examen (Directores de
Construcción y Supervisores Técnicos) respectivamente.
6.- Intervención
de la Universidad Santo Tomás
En escrito allegado a la Secretaría de esta
Corporación el día 26 de agosto de 2005, el Rector General y representante
legal de la Universidad Santo Tomás, señor José Antonio Balaguera Cepeda,
estima que las disposiciones contenidas en los preceptos acusados vulneran el
derecho a la igualdad así como el derecho al libre ejercicio de una profesión.
Según el señor Balaguera, “no es válido que la ley regule de manera diferenciada
la situación de los profesionales que cuentan con una formación académica
similar para desarrollar algunas de las actividades a que se refiere la Ley 400
de 1997”. El señor
Balaguera apoya su punto de vista en las siguientes razones.
6.1.- Cierto es que el Legislador goza de un margen de discrecionalidad para fijar
los requisitos orientados a regular el ejercicio de una profesión. Ese margen,
sin embargo, no es absoluto. Es preciso demostrar la necesidad de los
requisitos establecidos por el Legislador para el ejercicio de la profesión, pues las exigencias innecesarias son contrarias
a la Constitución.” De
otro lado, las condiciones que se deben cumplir para el ejercicio de un
profesión no pueden resultar discriminatorias.
6.2.- Opina el señor Balaguera que es pertinente analizar los planes de
estudio a fin de calificar si la formación académica y el perfil profesional
allí previsto se muestra pertinente o amerita quedar por fuera de la regulación
de la Ley 400 para desarrollar algunas o todas las actividades a que se refieren los artículos
demandados. Luego de un análisis del perfil profesional del Constructor en
Arquitectura e Ingeniería presentado por el Director de la Carrera de
Construcción en Arquitectura e Ingeniería (folios 52 y 53) concluye que tal profesión habilita al egresado
para “desarrollar las
actividades de Constructor, Interventor, Supervisor Técnico y Director de
Construcción.” Afirma que
no lo habilita para ejercer actividades de “Diseñador y Revisor de Diseños, pues la información que se imparte, conforme al plan de
estudios del programa”, no
le ofrece la formación adecuada.
6.3.- No obstante lo anterior, piensa el señor
Balaguera, que, sí se tiene en cuenta lo dispuesto en la Ley 842 de 2003
mediante la cual se modificó
la reglamentación del ejercicio de la profesión de Ingeniería y se incluye la
noción de profesiones afines  a la Ingeniería - entre las que se cuenta la de
Constructor de Ingeniería y Arquitectura -, estos profesionales podrían
desarrollar tareas relacionadas
con actividades de construcción y de supervisión, aún cuando no las que se
relacionan con el diseño. La Ley 842 de 2003, empero, no se pronunció sobre las
definiciones contenidas en la Ley demandada “razón por la cual el problema jurídico que plantea la demanda aún se encuentra por resolver.” Solucionar este problema es tanto más
importante, por cuanto el
desarrollo profesional de nuestros egresados”, añade el señor Balaguera, “se ha visto truncado, porque los procesos
licitatorios que se realizan en el ámbito nacional en los sectores público y privado,
no se les invita a participar ni se reconoce la profesión, por la sencilla
razón de no quedar claramente dentro de la Ley 400 de 1997.” La diferenciación que establece la Ley
demandada entre la profesión
de Ingeniería y de Arquitectura y las profesiones afines resulta, en su
opinión, injustificada y tampoco se podría considerar razonable ni objetiva.
Carece, en suma, de todo sustento constitucional.
7.-
Intervención de la Universidad Nacional de Colombia
En comunicación emitida por el Decano de la Facultad
de Ingeniería de la Universidad Nacional de Colombia y recibida en la
Secretaría de la Corte Constitucional el día 26 de agosto de 2005, el suscrito
Decano, señor Julio Esteban Colmenares, pone a consideración de esta
Corporación el concepto emitido por el Departamento de Ingeniería Civil y
Agrícola de esa misma Universidad en relación con la demanda bajo examen[2]. Estima el señor Decano
que “la regulación del Estado en materia de construcciones sismo resistentes,
con respecto a los profesionales responsables, no vulnera el derecho al trabajo
de todos los demás profesionales que necesariamente deben participar en su
ejecución, desempeñando el cargo de subalterno que les corresponda”. Con
referencia a los artículos demandados, piensa que  no es suficiente con poder
acreditar una formación académica idónea sino que es preciso “demostrar la
experiencia profesional y específica respectiva.” Opina que [d]esde el
punto de vista conceptual es necesario afirmar que los proyectos regulados por
la Ley 400 de 1997, son de carácter multidisciplinario, teniendo en cuenta las
diferentes fases del desarrollo y los múltiples componentes que requieren la
participación de gran cantidad de profesionales, técnicos, tecnólogos y
auxiliares de variados perfiles. Sin embargo, las responsabilidad de su
materialización sólo puede recaer en una organización liderada en cada área por
un profesional idóneo de amplia experiencia, que garantice, entre otras, el
cumplimiento de las especificaciones de construcción, las dimensiones y
cantidades, la calidad establecida, el presupuesto asignado, la preservación
del medio ambiente, la estabilidad estructural y la seguridad ciudadana. Es por
todo lo anterior que el Estado debe regular y controlar  las obras civiles,
como de hecho lo está realizando a través de la Ley 400 de 1997, debido a que
la ejecución de obras de construcción implican un riesgo social.”
8.- Intervención de la Facultad de Arquitectura y
Diseño de la Universidad Javeriana
En documento recibido por la
Secretaría de la Corte Constitucional el día 29 de agosto de 2005 el Decano
académico de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Javeriana
remite a esta Corporación el informe presentado por el
arquitecto Alexander Niño Soto, Director del Departamento de Arquitectura que
incluye su opinión y la de los arquitectos Miguel Ángel Bautista y Olga
Chaparro. A renglón seguido, se hará un resumen de los principales puntos de reflexión.
En el informe se estima importante
definir con claridad la fecha en que el ICFES aprobó la carrera de Constructor
en Arquitectura e Ingeniería pues en la demanda no se especifica muy bien. Esto
es importante por cuanto si la carrera fue aprobada
luego de haber entrado en vigencia la Ley demandada a partir de ahí se puede
explicar la omisión que tuvo lugar en el articulado de la Ley. De otro lado,
dice el informe, no presenta la Ley un trato inequitativo por cuanto si bien “el profesional constructor fue
‘preparado académicamente para asumir la construcción de todo tipo de
proyectos’,”- como lo afirma el demandante -, la
formación que reciben esos profesionales es técnica y dista mucho de la
formación integral que reciben los Ingenieros y
Arquitectos que “genera conocimiento, habilidades,
alcances y responsabilidades igualmente diferentes.”
Luego de hacer un análisis más detallado de los
artículos demandados, el informe concluye que no puede partirse de la
inconstitucionalidad de una Ley
sólo “porque delimita con
justa razón los niveles de gradualidad e intervención necesarios para el buen desarrollo de una ciencia que
busca garantizar el bien común.” A continuación, inserta en su totalidad  el Decreto número 2566 de
2003 “por el cual se establecen las condiciones mínimas de
calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas
académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones.” Finaliza el informe diciendo que la ley en
cuestión no puede ser modificada únicamente
por motivo de una acción individual ante todo cuando se repara en el grado de
responsabilidad social que se asume en el ejercicio de las disciplinas
mencionadas. Es deber de las Universidades en desarrollo de su autonomía, abrir
los espacios que permitan el
pleno ejercicio de las profesiones que ofrecen. En último lugar, agrega, “el ejercicio de una profesión puede estar
condicionado al ejercicio previo de otra, en consecuencia sería claro pensar
que un constructor así como un ingeniero o un arquitecto deben actuar corresponsablemente al
ejecutar una actividad profesional.” Existen, pues, diversos ámbitos de actuación de los
distintos profesionales de acuerdo con su formación sin que esto signifique una
inequidad o una discriminación.
9.- Intervención de la Sociedad Colombiana de
Ingenieros
La Sociedad Colombiana de Ingenieros mediante escrito
recibido en esta Corporación el día 30 de agosto de 2005 estima que la
exigencia legal de títulos de idoneidad se ajusta por entero a los preceptos
constitucionales. A fin de sustentar su punto de partida, considera la Sociedad
pertinente referirse a la definición y alcance del concepto de discriminación.
Para tales efectos, acude a la doctrina sentada por el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos a través de la cual se ha establecido que no toda
diferenciación equivale a una discriminación. Alude, también, a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana (sentencia C-606 de 1992)
en la que se determina que el legislador está expresamente autorizado para
intervenir en el ejercicio del derecho fundamental de escoger profesión u
oficio. En este orden de ideas, el Legislador está obligado a proteger los
intereses generales, lo que se hace más evidente en profesiones como la
medicina o como la arquitectura y la ingeniería cuyo desempeño está conectado
con riesgos sociales quizá menos evidentes en las dos últimas profesiones pero
no por ello de menor entidad cuando se repara en los que los ingenieros y
arquitectos “que desempeñan las funciones en las normas demandadas, son
responsables entre otras por las obras de infraestructura, saneamiento y agua
potable, vías de transporte y vivienda en Colombia.” El Legislador, por
consiguiente, debe asegurar que tales tareas sean realizadas por  profesionales
idóneos para, de esta manera, proteger en mejor forma los derechos
fundamentales a la vida, a la salud, a la locomoción y a la vivienda de todos
los asociados.
La Sociedad Colombiana de Ingenieros considera que no
se puede asimilar el reconocimiento académico que se le otorga a una
determinada profesión con el título de idoneidad para realizar ciertas
actividades que solo pueden realizar quienes reciben la formación específica e
integral para esos efectos. Ilustra la anterior por medio del siguiente ejemplo
extraído de una de las normas demandadas: “el director de construcción,
dentro de las ramas de la ingeniería debe ser ingeniero civil o mecánico.
Evidentemente, esta definición no tiene que ver con la acreditación de la
facultad que haya graduado a cada profesional (la cual se presume) sino con la
idoneidad específica derivada de su especialización dentro de las ramas de la
ingeniería, en bien de la seguridad de cada obra.”
De otro lado, sostener que la profesión de
Construcción en Arquitectura e Ingeniería es una profesión afín a la Ingeniería
o a la Arquitectura no puede implicar que estas profesiones sean
asimilables. En este sentido, agrega el concepto emitido por la Sociedad
Colombiana de Ingenieros, “[p]arece claro que el significado del término
afín, pretende significar que se trata de actividades en alguna medida
complementarias, pero en ningún caso equivalentes. En este sentido, si dentro
de las mismas ramas de la ingeniería los niveles de especialización determinan
idoneidad en competencias diferentes, mal podría esperarse que otra profesión
pudiera asimilarse a la Ingeniería y a la Arquitectura.”
La Ley 400 de 1997 concuerda, por lo demás, con lo
dispuesto en el artículo 26 de la Constitución Nacional. La ley refleja de
manera pertinente la competencia del
Legislador para delimitar el ejercicio de las profesiones tanto más cuando se
trata del ejercicio de profesiones que implican riesgo social. De todo lo
anterior se desprende, que no existe sustento para declarar la inexequibilidad
de las disposiciones acusadas
pues estas se ajustan por entero a la Constitución.
10.- Intervención de la Facultad de Ingeniería de la
Universidad Javeriana
En escrito presentado ante la Secretaría de la Corte
Constitucional el día 30 de agosto de 2005 el Decano de la Facultad de Ingeniería de la Universidad
Javeriana, señor Francisco Javier Rebolledo Muñoz, estima que las disposiciones
contenidas en la Ley demandada no infringen el texto constitucional. Apoya su
afirmación en las siguientes razones. En primer lugar, no se puede sostener que los preceptos demandados
vulneren el derecho al trabajo. Muy por el contrario, estos preceptos se
orientan a defender el derecho al trabajo de aquellas personas que han elegido
una profesión “en la cual
es necesario que quien la ejerce conozca  y haya estudiado a fondo todo el problema del
análisis y diseño de estructuras de concreto reforzado y metálicas.” Es, además, deber del Estado velar por que
las obras y construcciones sean realizadas de manera que garanticen la debida
seguridad a la colectividad
algo que solo podrá suceder si se llevan a cabo por profesionales idóneos.
Tampoco se vulnera el derecho a la libre elección de profesión u oficio pues “en Colombia cada persona escoge la
profesión a la cual quiere dedicarse en su vida y el demandante optó por una en la cual
precisamente no se profundiza en el análisis y diseño estructural, sino
solamente el aspecto de la Construcción de las obras que adelantan los
ingenieros civiles.”
(Mayúsculas dentro del texto original). Por
todo lo anterior, no existe
sustento para alegar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.
11.- Intervención de la Universidad de la Salle
Mediante escrito allegado a la Secretaría General de
esta Corporación el día 27 de septiembre de 2005 el Decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad
de la Salle afirma que los Constructores en Arquitectura e Ingeniería “se traslapan en algunos casos, en
actividades de la práctica profesional de los arquitectos y los ingenieros.” Mientras que el objetivo de los Arquitectos es coordinar
y trabajar sus proyectos, dice el señor Decano, los Ingenieros calculistas, los
ingenieros eléctricos etc. “completan
los paquetes de estudios y consultoría para la ejecución de una obra y
viceversa.” Así, cada una de las profesiones tiene un
objeto y un alcance determinado y “por efecto de traslapar algunas actividades no se puede pretender
actuar en las áreas de los demás a nivel de proyección y en algunos casos de
ejecución.” Opina el señor
Decano, finalmente, que la
profesión de constructor no puede hacerse equivalente a la de diseñador. El
oficio de los constructores “se
limita a ejecutar procesos de construcción bajo los parámetros de profesionales
que asumen legalmente sus responsabilidades a nivel de la contratación en lo que se refiere
al sector público. En el caso del sector privado las circunstancias se miran
desde cada caso en particular.”
12.- Intervención de la Universidad del Rosario
El día 28 de septiembre de 2005 se presenta en la
Secretaría General de esta
Corporación el informe elaborado por la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario. El informe plantea la posibilidad de implementar un
juicio integrado de igualdad con el propósito de evaluar la constitucionalidad
de las supuestas restricciones
impuestas a la libertad de escoger profesión u oficio y al derecho al trabajo.
Planteadas como están las peticiones en la demanda, dice el informe, las
cuestiones debatidas  se podrían abordar de acuerdo con las siguientes pautas: (i) el artículo 26 establece una
competencia específica radicada en cabeza del Legislador y de las autoridades
competentes, tanto para exigir títulos de idoneidad, como para restringir el
ejercicio de determinadas actividades en orden a evitar el riesgo social; (ii) el criterio de diferenciación
utilizado en la Constitución no se puede considerar como sospechoso; (iii) dado
que la restricción impuesta a la libertad de elegir profesión u oficio no
parece excesiva, es prudente someter la distinción a un juicio débil de igualdad[3].
En está misma línea de argumentación, el informe de la
Universidad del Rosario desarrolla su análisis de constitucionalidad orientado
en un test intermedio de igualdad y, de ese modo, evalúa la finalidad; la efectiva conducencia; la necesidad y la
estricta proporcionalidad de las medidas contenidas en las disposiciones
acusadas. En relación con la finalidad, el juicio intermedio arroja como
resultado que la medida satisface el mínimo de racionalidad exigido a la actividad legislativa, por lo cual, se
pasa a analizar lo concerniente a la necesidad, esto es, se procede a verificar
si no existen medidas igualmente eficaces para cumplir con la finalidad
propuesta y que restrinjan de menor medida los derechos fundamentales. De conformidad con lo expuesto en
el estudio, no parece existir un procedimiento que resulte, a la vez, eficiente
y operativo y que afecte en menor medida la libertad de escoger profesión u
oficio. El hecho de poder afirmar que dadas ciertas circunstancias existen situaciones que habilitan
para ejercer las actividades profesionales de que trata la legislación bajo
examen, no alcanza a aportar el grado de seguridad y de certeza que resulta de
exigir la acreditación de una determinada profesión. La única manera de mostrar que la medida no
supera el test de necesidad sería probar de modo fehaciente un grado de
equivalencia tal entre las profesiones que la exclusión “resulta insostenible por ser
contraevidente”.
Examinada la estricta proporcionalidad de la medida, esto es, el análisis
concerniente a si de la comparación entre la intensidad de la restricción y la
importancia de la justificación resulta un exceso o más bien se produce un
equilibrio, de conformidad con lo expuesto en el informe, se concluye que bajo la aplicación de este criterio
de proporcionalidad en sentido estricto es factible constatar lo siguiente:
cierto es que la medida afecta de manera intensa el derecho fundamental al
libre ejercicio de la profesión. No lo es menos, sin embargo, que esta restricción deja de ser tan
gravosa cuando se repara  en que “no es permanente si se tiene en cuenta que la persona por sus propios
medios  y a través de su formación puede superar, de manera independiente, el
obstáculo o, en su defecto, desplegar su actividad profesional  en actividades
relacionadas con la ingeniería o arquitectura, o, si es del caso, en el campo
ocupacional de las actividades que les son conexas.” A renglón seguido, el informe presentado por la Universidad del Rosario
indica cuál es la importancia de las razones que justifican la restricción y
que llevan a considerarla fundada[4].
Concluye, diciendo, finalmente, que, desde el punto de vista de la
proporcionalidad en sentido estricto, “las normas demandadas no merecen
reproche constitucional alguno”.
13.- Intervención del ciudadano Jorge Hernán Solano
En comunicación recibida por la Secretaría General de
esta Corporación el día 26 de septiembre, el ciudadano Solano afirmó que se había graduado en la Universidad
Santo Tomás como Constructor en Arquitectura e Ingeniería y adujo en las
oportunidades en las cuales ofreció sus servicios, las empresas decían
desconocer que la profesión que él ejercía “podía realizar actividades conexas a la ingeniería y arquitectura.” Dice que si bien la Ley 842 de 2003 establece que
existe una afinidad entre los constructores en ingeniería y arquitectura con la
profesión de ingeniero y de arquitecto, los entes territoriales “se niegan a incluir a estas profesiones en el campo
ocupacional tanto en las convocatorias directas como de licitaciones públicas.” Esto funcionarios alegan que de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 400 de 1997 “solo pueden ser constructores los arquitectos e
ingenieros civiles
dejando a los constructores y demás profesiones afines sin posibilidad de
participar en esos concursos.” Por tal razón apoya la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por
señor Jorge Alberto Gómez y solicita que se declare la inexequibilidad de los preceptos acusados.
14.- Intervención del ciudadano Fainory Granada Marín
La intervención del ciudadano Granada Marín repite en
todas sus partes lo expuesto en la intervención presentada en la anterior
intervención (numeral 10) , razón por la cual la Corte se limita a remitir al lector a lo allí
establecido.
15.- Intervención del ciudadano Luis Ariel Gutiérrez
En su intervención, el ciudadano Gutiérrez alega que
con fundamento en los diferentes conceptos emitidos por COPNIA, el profesional
de la Construcción en
Arquitectura e Ingeniería puede desempeñarse en una serie de actividades
comunes a las que desempeñan los arquitectos y los ingenieros y pueden, entre
otras, “formular, elaborar
y montar pliegos de condiciones o licitaciones.” Cita la sentencia de la Corte Constitucional C-191 de 2005, por
medio de la cual la Corte estableció que cuando existan varios profesionales
con capacidad para ejercer de manera idónea una labor, no es razonable que se
obligue a contratarla de manera exclusiva con uno de ellos. Solicita que “al resolver la demanda de inconstitucionalidad contra
el Artículo 18 de la Ley 842 de 2003, en el sentido de que la expresión
‘relacionados con’ solamente se refiere a actividades directas y necesarias en
el ejercicio de la ingeniería como por ejemplo el cálculo o el diseño estructural; lo que
significa que pueden existir actividades interdisciplinarias que se traslapan y
que pueden en consecuencia ser desarrolladas profesionales idóneos,
académicamente formados para ello y debidamente autorizados.” En vista de lo anterior, pide, finalmente, que la
Corte declare la inconstitucionalidad de los preceptos demandados.
16.- Intervención del ciudadano Roberto Andrade Amador
En su intervención, el ciudadano Andrade replica en su totalidad los
argumentos expresados en la intervención anterior, razón por la cual, la Corte
se limita a remitir al lector a lo allí expuesto.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En escrito recibido por la Secretaría de
esta Corporación el día 27 de octubre de 2005 la Vista Fiscal realiza el
siguiente pronunciamiento. Manifiesta, en primer lugar, que el actor en el
escrito de demanda de inconstitucionalidad no señala las normas
constitucionales que considera infringidas por las  disposiciones demandadas
parcialmente. Admite, sin embargo, que “pese a la omisión por parte del
actor, éste señaló algunos principios y derechos constitucionales violados
tales como la igualdad, el trabajo, la libre escogencia de profesión u oficio,
razón por la cual el Despacho considera que hay lugar al análisis de fondo de
los cargos expuestos.” A renglón seguido, pasa el Procurador encargado a
exponer sus argumentos.
Según la Vista fiscal, el Legislador
consideró necesario expedir la Ley 400 de 1997 con el fin de proteger el
derecho a la vida de los habitantes del territorio colombiano así como de
proporcionarles seguridad y prevenir la ocurrencia de daños graves que puedan
surgir como consecuencia de producirse un sismo. En este sentido, la Ley se
sintoniza con lo establecido en la Constitución. Frente a la supuesta
vulneración del derecho a la igualdad, estima la Vista fiscal, que el juez
constitucional tendría que realizar un test de igualdad a efectos de determinar
si el Legislador incurrió en una discriminación al expedir la Ley acusada.
Considera el Procurador, sin embargo, que ni del planteamiento del actor ni de
las pruebas que obran en el expediente es factible colegir una vulneración del
derecho a la igualdad.
Dice el Procurador que para poder
determinar si se desconoció el derecho a la igualdad es imprescindible acudir a
la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo
Resistentes con el propósito de que certifiquen si las profesiones aludidas,
tanto desde el punto de vista de formación académica, como desde la perspectiva
de los programas aprobados les permite a esos profesionales realizar las
actividades que la ley bajo examen asignó a los ingenieros civiles y a los
arquitectos. Únicamente con fundamento en dicho dictamen técnico es factible
establecer si fueron desconocidos los derechos fundamentales a la libre
escogencia de oficio y profesión y al trabajo. Solo en la medida en que sea
posible demostrar que los profesionales de la construcción en arquitectura e
ingeniería están calificados para desarrollar de manera idónea las actividades
previstas en la Ley acusada “podría pensarse que la restricción introducida
por el legislador es contraria a derecho[5].”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. - Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la
Carta.
2.- Objeto de la demanda
El demandante estima que la Ley 400
de 1997 desconoce el derecho al libre ejercicio de oficio o profesión y el
derecho al trabajo de los profesionales que ostentan el título de Constructor
en Arquitectura e Ingeniería al excluir a dichos
profesionales de los supuestos contemplados en las normas demandadas. Con ello,
sostiene el actor, el legislador ignora, de paso, el derecho a la igualdad de
quienes – como los profesionales de la Construcción en Arquitectura e
Ingeniería - estando capacitados para cumplir esas
tareas de modo idóneo son excluidos para realizar las labores previstas en la
Ley acusada. La mayoría de las intervenciones se pronuncian a favor de la
constitucionalidad de las normas demandas. Coinciden estas intervenciones en que la restricción establecida por la Ley 400 de 1997
obedece a razones por entero justificadas desde el punto de vista
constitucional como lo son propender por la protección de la vida y de la
seguridad de los habitantes del territorio nacional.
Cierto es que la regulación establecida en la Ley bajo examen excluye a los
profesionales de la Construcción en Arquitectura e Ingeniería de la posibilidad
de ejercer las actividades allí previstas. Esta restricción obedece a que si
bien tal profesión puede considerarse afín a la
Arquitectura y a la Ingeniería de ahí no resulta que pueda equipararse a ellas.
No se encuentran, por tanto, razones de peso para solicitar la inexequibilidad
de los preceptos demandados. Otros intervinientes, a su turno, coadyuvan la demanda y consideran que los preceptos acusados de la Ley bajo
examen deben ser declarados como inconstitucionales. Al omitir a los
Constructores en Arquitectura e Ingeniería de los supuestos previstos en las
disposiciones demandadas, restringe el Legislador de
manera injustificada su derecho al trabajo y desconoce de modo también
injustificado el derecho al libre ejercicio de oficio o profesión. La Vista
Fiscal estima que el actor no formula de manera expresa los cargos en su
escrito de demanda sino que lo hace de manera
indirecta. Pide a esta Corporación oficiar al Ministerio de Educación ICFES y a
la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo
Resistentes con el fin de que certifiquen si los profesionales Constructores en
Arquitectura e Ingeniería pueden desempeñar las
actividades contempladas en los artículos 4º, numerales 9º , 24, 32; y 26; 30;
33 y 35 de la Ley 400 de 1997 y así obtener un pronunciamiento de fondo. En
subsidio, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida.
3.- Problema jurídico
Luego del análisis de la demanda estima la
Corte que en el presente caso el actor sugiere la existencia de una omisión
relativa del legislador por cuanto considera que éste excluyó a los
profesionales constructores en arquitectura e ingeniería  de la posibilidad de
ejercer las actividades previstas en la Ley 400 de 1997 sobre construcciones
sismo resistentes. En este orden de ideas, según el actor, el Legislador habría
desconocido, por una parte, que los profesionales de la construcción en
arquitectura e ingeniería cumplen con los requisitos de idoneidad para realizar
tales tareas y , por otra, que al establecer esta distinción – en opinión del
actor injustificada desde el punto de vista constitucional – vulneró el
Legislador el contenido de los siguientes artículos de la Constitución
Nacional: artículo 13 (derecho a la igualdad); artículo 26 (derecho al libre
ejercicio de oficio o profesión); artículo 25 (derecho al trabajo).
Con el fin de saber si en el caso bajo
examen se configura una omisión legislativa relativa, procederá la Corte a (i)
repasar la jurisprudencia constitucional sobre la omisión legislativa relativa;
(ii) mostrar porqué los
artículos acusados de la Ley 400 de 1997 no generan un desconocimiento del
derecho a la igualdad y, en tal sentido, no dan paso a que se configure una
omisión legislativa relativa en el caso bajo examen.
4.- La Omisión legislativa relativa en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional
Acerca del problema de la omisión legislativa se ha
pronunciado esta Corte en varias ocasiones. En vista de lo anterior, aquí se
hará tan sólo un breve resumen de los requisitos exigidos por la jurisprudencia
constitucional para que se pueda hablar de la existencia de una omisión
legislativa y, concretamente, de la presencia de una omisión legislativa
relativa.
De manera reiterada ha aceptado la Corporación el
fenómeno de la omisión legislativa. Al respecto ha dicho: (i) la Constitución
puede ser vulnerada tanto por medio de la acción del Legislador como por vía de
omisión legislativa, esto es, cuando el legislador estaba obligado a realizar
una determinada acción – regulación – y no lo hace; (ii) no toda omisión del
legislador puede abrir paso al control de constitucionalidad[6]; (iii) la omisión
legislativa absoluta no puede ser objeto de control  de constitucionalidad por
cuanto consiste en una ausencia completa de regulación y, en tal sentido, no
existe norma que pueda ser cotejada con el texto Constitucional[7]; (iv) la omisión
legislativa relativa puede ser objeto de control de constitucionalidad[8] siempre y cuando se
cumpla con los siguientes presupuestos:
(a) existe una disposición constitucional que contempla
de manera expresa el deber de expedir una norma que la desarrolle[9]; (b) el legislador
regló de modo parcial la materia pero excluyó algunos supuestos sin mediar
motivo razonable[10];
(c) la omisión del Legislador  discrimina entre los sujetos o situaciones
previstas en los supuestos por él regulados y aquellos  sujetos o situaciones
que fueron excluidos. En este orden de ideas, desconoce el Legislador el
derecho a la igualdad; (d) el Legislador regula una determinada materia o crea
una institución específica y, al hacerlo, omite “una condición o un ingrediente que, de
acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella[11].” Tal sería el caso, por ejemplo, del desconocimiento
del derecho de defensa; (e) la demanda por medio de la cual se alegue una
omisión legislativa relativa debe acusar el contenido normativo relacionado de
forma específica con la omisión. Si la demanda recae sobre un conjunto
indeterminado de normas o en ella se argumenta que se ha omitido la regulación
de un aspecto particular o ella versa sobre normas “de las cuales no emerge
el precepto que el actor echa de menos[12],”
no podrá ser admitida para efectos de realizar el juicio de
constitucionalidad.
En el caso concreto, el demandante acusa
los numerales 9º, 24, 32 y 41 del artículo 4º y los artículos 26, 30, 33 y 35 de la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones
Sismo Resistentes” por
cuanto estima que estos artículos excluyeron a los profesionales de la
construcción en arquitectura e ingeniería  para realizar las actividades en
ellos previstas. Según el actor, aquí estaríamos frente a una de las hipótesis establecidas por la jurisprudencia
constitucional en presencia de la cual se configura la omisión legislativa
relativa, esto es, cuando el Legislador excluye de la regulación a ciertos
sujetos o situaciones y al hacerlo desconoce el derecho a la igualdad.
No obstante lo anterior, es preciso
reiterar como lo ha hecho la Corte Constitucional de manera insistente, en que
no toda distinción o exclusión implica una discriminación injustificada. Como
lo ha señalado esta Corporación, existen diferenciaciones o exclusiones que
armonizan perfectamente con lo dispuesto en el ordenamiento constitucional. Por
tal motivo, es preciso analizar si,
a la luz de la Constitución,
debería el Legislador haber incluido a los profesionales de la construcción en
arquitectura e ingeniería para realizar las actividades previstas en los
artículos cuestionados de la Ley 400 de 1997.
Para responder la cuestión formulada, estima la Corte pertinente tocar en forma breve los siguientes asuntos:
(a) los objetivos de la Ley 400 de 1997 y la libertad de configuración
legislativa; (b) la jurisprudencia constitucional sobre el artículo 26
superior; (c) si de conformidad con los planes de estudio y con los conceptos allegados al expediente
es factible establecer que tanto el enfoque como el nivel de formación de las
profesiones marca una distinción en punto a la idoneidad para realizar las
actividades previstas en la Ley 400 de 1997.
5.- El objeto de la Ley 400 de 1997 sobre
construcciones sismo resistentes
La exposición de motivos al
Proyecto de Ley número 218 de 1995 (Cámara) hace referencia a una de las
amenazas más persistentes a las que se ve enfrentado el territorio nacional:
los terremotos. Como se sabe, la superficie terrestre
se compone de placas que se mueven en distintas direcciones y chocan entre sí.
Colombia - recuerda la exposición de motivos -“está
localizada dentro de una de las zonas sísmicamente más activas de la tierra, la
cual se denomina Anillo Circumpacífico y
corresponde a los bordes del Océano Pacífico. El emplazamiento tectónico de
Colombia es complejo pues en su territorio convergen la placa de Nazca, la
placa Suramericana y la placa Caribe[13].” El choque de las placas es constante
y la mayoría de las veces incluso imperceptible. Provoca, sin embargo, “fuertes deformaciones en las rocas al interior de la tierra, las
cuales al romperse súbitamente hacen que la
energía acumulada se libere en forma de ondas y sacuda la superficie terrestre.
Estos son los terremotos[14].”
En la exposición de motivos se
indica cómo la legislación existente hasta la Ley 400 de 1997 había surgido de manera coyuntural en tanto respuesta a la ocurrencia de
un sismo. Eso sucedió con el Código Colombiano de Construcciones Sismo
Resistentes (Decreto 1400 de 1984) dictada con fundamento en la autorización
conferida por la Ley 11 de 1983 y que intentó responder
al desastre originado en el sismo de Popayán ocurrido el 31 de marzo de 1983.
Esta regulación, dice la exposición, fue acertada aún cuando dejó de lado
asuntos tan importantes como los relacionados con las cambios en los sistemas
estructurales[15]; la limitación a las irregularidades[16]; los elementos no estructurales[17] así como otros elementos estructurales[18].
La exposición de motivos, muestra
también las dificultades derivadas de la falta de
aceptación y de conciencia acerca “de la
responsabilidad de cumplir” con las normas sismo
resistentes y se pronuncia al respecto de las actitudes tanto de los ingenieros
estructurales como de los arquitectos, de los constructores del sector oficial en el manejo de la prevención de desastres, de las aseguradoras,
del sector de normalización sísmica y de los usuarios[19]. La exposición de motivos destaca el papel del Código de 1984 en
relación con la tarea de evitar el colapso y grave
destrucción de las edificaciones cuando se presentan terremotos pero anota, así
mismo, que la desprotección de los elementos no estructurales fue notoria.
La iniciativa de expedir una nueva
Ley que actualizara el Código existente proviene del año 1993. Tal iniciativa fue impulsada principalmente por la Asociación
Colombiana de Ingeniería Sísmica  y apoyada por el Fondo Nacional de
Calamidades. El proyecto fue cuidadosamente estudiado y se sometió a la
aprobación del Comité AIS 100 de la Asociación que cuenta,
a su turno, con la presencia de más de sesenta expertos. Una vez aprobado por
el Comité, el proyecto se sometió a la opinión pública y, en ese orden ideas,
se convocó a un amplio grupo de profesionales, instituciones y universidades
con el propósito de discutir el proyecto[20]. La exposición de motivos se refirió del siguiente modo al objeto y
alcance del proyecto:
“La ley con carácter general,
establece los criterios y requisitos mínimos
para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas y de
aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad
a la ocurrencia de un sismo, con el fin e que puedan resistirlo, reduciendo el
riesgo de pérdidas en vidas humanas, y defender
en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos.//Igualmente señala
los requisitos para el ejercicio de las profesiones relacionadas con su objeto,
así como para la adición, modificación y remodelación del sistema estructural de edificaciones construidas antes de su vigencia.//Si
bien en el proyecto de ley no se contemplan los aspectos técnicos precisos que
habrán de reunir las construcciones nuevas que se edifiquen en el territorio
nacional, definitivamente se establece el marco
general, para que la Comisión Asesora Permanente realice la labor, con base en
los lineamientos que se dictan.//Sin lugar a dudas, para la correcta aplicación
de los preceptos de la ley y sus reglamentaciones, las oficinas o dependencias
distritales o municipales encargadas de conceder
las licencias de construcción, al aprobar los planos o proyectos de
construcción, debe verificar que se cumplan las normas sismoresistentes.//Por
último, se clarifica el ámbito de aplicación de las normas a expedirse, toda vez que excluye expresamente el diseño y construcción
de estructuras especiales como puentes, torres de transmisión, torres y equipos
industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas aquellas estructuras
cuyo comportamiento dinámico difiera del de
edificaciones convencionales o no estén cubiertas dentro de las limitaciones de
cada uno de los materiales estructurales prescritos.”
Según lo indicado en la exposición
de motivos, la permanente actividad sísmica a la que se
ve confrontado el territorio colombiano pone al país ante una situación de
riesgo permanente, frente al cual, ni el Estado ni los particulares pueden
permanecer indiferentes. El artículo 2º de la Constitución Nacional establece
claramente que “[s]on fines
esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución.” Añade, más adelante, que “las autoridades de la República están
instituidas  para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Le corresponde, pues, al Estado y también a
los particulares adoptar todas las medidas pertinentes para cumplir con los
preceptos contenidos en el artículo 2º superior. Justamente en esa dirección
fue que se expidió la Ley 400 de 1997.
“[e]n el caso concreto de
desastres  cuyo origen  se remonta a hechos de
la naturaleza, y más precisamente en tragedias originadas por terremotos , la
labor del Estado tendiente  a aminorar  sus efectos, debe ser desplegada en
unión con los particulares que ejercen, para su propio provecho las labores de construcción; por consiguiente , para el cumplimiento de
los fines del Estado  y en desarrollo de lo previsto  en el artículo 26 de la
Constitución Política, éste debe propender  por que la labor por ellos
realizada  sea a todas luces eficaz”
6.- La libertad de
configuración del Legislador en la materia
Ha sido jurisprudencia constante de esta Corporación
insistir sobre el amplio margen de discrecionalidad que le corresponde al
Legislador para regular los distintos aspectos de la vida social. También ha
señalado la Corte Constitucional que ese margen de configuración no es
ilimitado y debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento constitucional.
En ejercicio de la amplia facultad de configuración ya referida, el legislador
elaboró la Ley 400 de 1997. La Ley 400 de 1997 recoge todas las inquietudes
planteadas por el Legislador en la exposición de motivos. Se divide en 10
títulos y consta de 56 artículos[21].
En el artículo primero de la Ley se resumen sus objetivos de la siguiente
manera:
“La presente ley establece criterios y requisitos
mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones
nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la
comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse
sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el
uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su
resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de
la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado
y de los ciudadanos.
(Subrayas fuera de texto).
Es evidente, que lo dispuesto por
el Legislador en la mencionada Ley obedece a un objetivo legitimado desde el
punto de vista constitucional. Como lo subrayó el
Legislador en la exposición de motivos, tanto el artículo 2º superior como el
artículo 26 de la Constitución Nacional sustentan este aserto. El objetivo que
persigue la Ley 400 de 1997 armoniza por entero con la Constitución Nacional. Ahora bien, una vez comprobado lo anterior, le
corresponde establecer a la Corte si de conformidad con lo determinado en la
Constitución el Legislador debería haber incluido también a los profesionales
de la construcción en arquitectura e ingeniería para
realizar las actividades contenidas en los artículos cuestionados de la Ley
400. Para poder responder este interrogante la Corte se referirá de manera
breve a la jurisprudencia constitucional sobre el artículo 26 superior.
7.- Jurisprudencia constitucional sobre la libertad para ejercer
profesión u oficio (artículo 26 de la Constitución Nacional)
Esta Corporación se ha pronunciado en varias ocasiones
sobre la libertad para ejercer profesión u oficio consignada en el artículo 26
superior. En la sentencia
C-038 de 2003 la Corte Constitucional se refirió al sentido y a los alcances de
la libertad de elegir profesión u oficio[22].
Subrayó este Tribunal un punto de especial importancia en relación con la
garantía consignada en el artículo 26 superior. De allí se deriva, por una
parte, que a toda persona debe garantizársele la libre elección de oficio o
profesión. Es esta una protección de suma importancia y debe, por tanto, ser interpretada
de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Nacional.
En relación con aquellos oficios u ocupaciones - sea a
nivel profesional, técnico o empírico - cuyo ejercicio pueda implicar un riesgo
para el conglomerado social, la Corte reafirma su jurisprudencia en el sentido
de establecer que frente al ejercicio de este tipo de actividades se prevé una
mayor ingerencia estatal “como
quiera que [tales actividades] involucra[n] al individuo en la esfera de los
derechos de los demás y el interés social, por lo que incluso puede estar
sometid[as] a la realización de servicios sociales obligatorios [23].”
En sentencia reciente también se ocupó la Sala Plena
de esta Corporación sobre el
tema. En la sentencia C-191 de 2005 le correspondió a la Corte realizar el
juicio de constitucionalidad de los
artículos 5°, 18 y 20 de la Ley 842 de 2003 “Por la cual se modifica la
reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de
sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de ética profesional y se
dictan otras disposiciones[24].”
En el desarrollo de sus consideraciones, el Tribunal constitucional reiteró su
jurisprudencia en relación con el artículo 26 superior e insistió en la
estrecha relación existente entre la libertad de ejercer profesión u oficio y
el derecho al trabajo.
Como en otras múltiples ocasiones, la Corte recordó
que la protección constitucional del derecho a escoger de modo libre oficio o
profesión se orienta en dos direcciones. De un lado, se confiere al Legislador
la facultad de establecer los límites y restricciones que deban adoptarse para
hacer compatible el ejercicio del oficio o profesión con la convivencia social.
De otro, se orienta a especificar que cualquier límite o restricción que se
trace en relación con la posibilidad de elegir libremente oficio o profesión
debe ser justificado y obedecer a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
A partir de la amplia protección que el ordenamiento
constitucional le confiere a la libre elección de profesión u oficio, se deriva
que al Legislador le está vedado realizar regulaciones orientadas a hacer
nugatorio el ejercicio de esa libertad. La facultad que la misma Constitución
le confiere al Legislador para efectos de regular el derecho a ejercer oficio o
profesión ha de restringirse estrictamente a los casos en que la inspección y
vigilancia estatal sea indispensable y debe limitarse también a la necesaria
imposición de servicios sociales obligatorios. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, uno de los puntos  centrales de toda regulación estatal en la
materia, es la protección de la colectividad contra el riesgo. A propósito de
lo anterior, la Corte citó la sentencia C-964 de 1999 mediante la cual le
correspondió verificar a esta Corporación la constitucionalidad de los
artículos 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 y 15 de la Ley 14 de 1975, “por la cual se
reglamenta la profesión de Técnico Constructor en el territorio nacional[25].”
En relación con el concepto de riesgo social, expuso
la Corte en la mencionada sentencia que esta expresión no está exenta de
ambigüedades, razón por la cual es preciso, según la Corporación, admitir al
menos dos tipos de interpretación. Una interpretación en sentido restringido y
una interpretación en sentido amplio. Desde una óptica amplia, puede decirse “que
todas las actividades tienen una implicación social inevitable[26].” Según
lo expresado por este Tribunal constitucional, son pocos los oficios que no
trascienden la esfera individual. Esto, sostiene la Corte, es más evidente en
las sociedades contemporáneas donde tanto los progresos en el ámbito del
conocimiento como la aplicación del principio de división del trabajo implican
que las distintas labores se complementen y se nutran mutuamente. Llamó la
atención la Corporación en aquella ocasión, sobre lo inadecuado que sería
partir de una perspectiva muy amplia del riesgo social. De adoptarse un enfoque
así, se llegaría “al extremo de permitir una regulación de casi todas las
ocupaciones en la sociedad contemporánea[27]”
y se acabaría por vaciar de contenido el derecho a la libre elección de oficio
o profesión.
A juicio de la Corte, únicamente puede partirse de una
interpretación restrictiva del concepto de riesgo social por cuanto “el
concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra
contingencias individuales eventuales sino [versa sobre el] amparo del interés
general, esto es, [trata acerca de]la defensa y salvaguarda de intereses
colectivos que se materializan en la protección de los derechos
constitucionales de los posibles usuarios del servicio”. Cuando las actividades realizadas por los
ciudadanos en ejercicio de su libertad de elegir oficio  o profesión pueden
eventualmente poner en peligro el interés general o los derechos constitucionales de los posibles destinatarios
de tales actividades, entonces se está frente a un riesgo social. La
Corporación recordó de manera simultánea que para poder hablar de riesgo social
el riesgo debe: (i) ser claro; (ii) afectar o poner en peligro el interés general y los derechos
constitucionales fundamentales; (iii) poder ser conjurado o disminuido de modo
sustantivo  mediante una formación académica específica. Solo bajo estos
supuestos opera lo consignado en el artículo 26 superior cuando señala que “las ocupaciones, artes u oficios que no exijan
formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen riesgo social.”(Subrayas fuera de texto).
Resulta pues justificado, desde el punto de vista
constitucional, que el Legislador goce de un margen de apreciación y pueda, en este sentido, exigir el
cumplimiento de una serie de requisitos de obligado observancia por parte de
quienes realizan oficios o profesiones que conllevan un riesgo social. No
obstante lo anterior, como ya fue expuesto, el Legislador goza de un margen de apreciación
limitado y no puede ejercer sus competencias de forma desproporcionada o poco
razonable. La facultad que le otorga la Constitución al Legislador en este
ámbito obedece  justamente a la necesidad de conjurar o disminuir, en la medida de lo factible, los
riesgos sociales vinculados al ejercicio de ciertos oficios o profesiones. Así
las cosas, el legislador está habilitado para exigir la debida certificación
académica mediante la cual se garantice la idoneidad de quienes han de realizar actividades conectadas
con algún tipo de riesgo social. Los títulos de idoneidad constituyen una “manera de hacer pública la aptitud
adquirida merced a la formación académica[28].”
Según jurisprudencia constante de la Corte
Constitucional, estos títulos  “son
indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija
la ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a
sus especialidades[29].”
La Corporación ha repetido en múltiples ocasiones que la exigencia de títulos
de idoneidad no es una capricho del Legislador. Responde, más bien, “a la
necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad
de sus titulares.”[30]
Ahora bien, el Tribunal
constitucional también ha recalcado que más allá de esta exigencia, no puede ir
el Legislador pues, de
hacerlo, estaría vaciando por entero de contenido la libertad de elección
garantizada en el artículo 26 superior.
Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional es
preciso que la actividad del Legislador en este contexto se ajuste a las siguientes premisas: (i) la regulación debe
ser establecida por vía legislativa en virtud de la reserva de ley que opera en
este ámbito; (ii) las exigencias para certificar la idoneidad profesional deben
ser necesarias; (iii) las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica deben ser adecuadas;
(iv) los requisitos exigidos para el ejercicio de la profesión u oficio no
pueden implicar una discriminación prohibida por la Constitución Nacional.
En la sentencia C-964 de 1999 también se pronunció el Tribunal constitucional al respecto del
requisito de capacitación académica como presupuesto para el mejor desempeño de
un oficio cuyo ejercicio implica un riesgo social. Dijo la Corte, que éste
factor constituye un criterio objetivo, razonable y proporcional enteramente  justificado desde el
punto de vista constitucional. Según la Corte, “no existe violación a la igualdad cuando la
ley regula de manera diferenciada la situación de quienes obtuvieron la
formación académica para desarrollar un trabajo que genera riesgo social, y
quienes no lo hicieron, pues ese trato diferente es un medio claramente eficaz
para alcanzar una finalidad constitucional de gran importancia, como es
prevenir (...) riesgos sociales (CP art. 26)”.
En la sentencia precitada enfatizó la Corporación lo
ya afirmado en la sentencia C-226 de 1994. El propósito de la reglamentación de
las profesiones por parte del Legislador no puede ser por ningún motivo el de
privilegiar a grupos específicos. El objetivo es muy claro: “controlar
los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales.” La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha insistido, de igual forma, en que la distinción entre el
aprendizaje académico y el conocimiento empírico de una actividad obedece a la
aplicación de criterios objetivos, es razonable y está legitimada
constitucionalmente.
Justo en esta misma línea de argumentación, se ubica
lo dispuesto en el Convenio 111 de la OIT[31].
Especial relevancia en relación con el tema que ocupa la atención de la Corte
en la presente oportunidad cobra lo dispuesto en el numeral segundo del
artículo 1º del mencionado Convenio al afirmar  que: “[l]as distinciones,
exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un
empleo determinado no serán consideradas como discriminación.”
Verificada la posibilidad que tiene el Legislador
para, en desarrollo de su libertad de configuración, establecer distinciones
cuando se trata de comprobar la idoneidad para realizar ciertas actividades que
impliquen un riesgo social, pasa la Corte a examinar si la distinción llevada a
cabo mediante la Ley 400 de 1997 es o no justificada.
8.- De conformidad con los planes de
estudio y con los conceptos allegados al expediente, es factible establecer que
tanto el enfoque de las profesiones como el nivel de formación de los profesionales fija una
distinción en punto a la idoneidad para realizar las actividades previstas en
la Ley 400 de 1997
A partir del análisis de los
conceptos solicitados[32] así como de los planes de estudio consultados[33], es posible establecer que tanto los enfoques como el nivel de formación de los profesionales en ingeniería civil, de los
profesionales en arquitectura y de los profesionales de la construcción en
arquitectura e ingeniería marcan una distinción en punto a la idoneidad para
realizar las actividades previstas en los artículos
demandados de la Ley 400 de 1997. Para decirlo en otros términos: el examen
detenido de las pruebas que fueron allegadas al expediente, lleva a concluir
que los distintos contenidos de los programas así como la intensidad y la
profundidad con que se estudian las materias en ellos
especificadas y el perfil peculiar que estos contenidos, intensidad y
profundidad del estudio proyectan en las profesiones mencionadas, marca una
diferencia sustancial y no solo formal con respecto a la habilidad para ejercer
las actividades previstas en la Ley 400 de 1997[34]. Estima la Corte que fue justamente esta distinción de orden
material la que sirvió de fundamento a la decisión adoptada por el Legislador.
Dado que el enfoque de las profesiones no es el mismo, tampoco puede serlo el
conjunto de habilidades que se desprende de su estudio,
en especial, cuando se repara en las condiciones que deben cumplirse a fin de
demostrar la idoneidad para orientar y para responder por el diseño estructural
y no estructural de construcciones sismo resistentes.
Ya en anteriores oportunidades, la
Corte Constitucional se ha referido también al diferente enfoque de estas
profesiones aún cuando ha señalado que estas profesiones tienen un común
denominador: el ejercicio de todas ellas implica un riesgo social. En la sentencia C-964 de 1999 con ocasión de la acción pública de
inconstitucionalidad promovida en contra de la Ley 14 de 1975 mediante la cual
se regula lo referente a la profesionalización de la actividad de los técnicos
constructores, tuvo esta Corporación oportunidad de
pronunciarse sobre el diferente enfoque de las profesiones[35].
Los técnicos constructores, afirmó el Tribunal constitucional en aquel momento,
tienen a su cargo el control operativo de la construcción y su tarea abarca no
sólo la inspección de la labor realizada por los obreros en la etapa de
cimentación sino que se extiende también a actividades
relacionadas con los acabados de la obra[36]. Insistió la Corte, sin embargo, en que los
técnicos constructores “ejercen actividades propias distintas de los arquitectos [y de los]
ingenieros, pues tienen a su cargo competencias independientes y fundamentales
en la búsqueda de la adecuada realización de la obra”. (Subrayas fuera de texto).
Según lo expuesto por la Corte en
la sentencia C-964 de 1999, a los ingenieros así como a los arquitectos les
corresponde realizar los diseños generales y proporcionar las orientaciones
globales de la construcción. Los técnicos constructores
ejercen, entretanto, “el control concreto de la ejecución de la obra.” (Subrayas fuera de texto). De lo
anterior se desprende, la necesidad de que los técnicos constructores reciban
una formación idónea para desempeñar las tareas a su cargo pues, aun cuando éstas actividades se distinguen de las realizadas
por los ingenieros y por los arquitectos, también involucran un alto contenido
de riesgo social, razón por la cual es imprescindible que los técnicos
constructores acrediten la idoneidad para desempeñar
sus tareas.
En respuesta a lo alegado por el
demandante, de acuerdo con lo cual, el riesgo derivado de una construcción
deficiente debería recaer en el ingeniero o en el arquitecto, la Corporación
distinguió entre el concepto de riesgo social y el
concepto de responsabilidad civil. Para la Corte, estos son dos conceptos
jurídicos autónomos que no deben ser equiparados. Así las cosas, el concepto de
riesgo social está ligado a una serie de criterios objetivos y su naturaleza es
preventiva. El concepto de responsabilidad obedece, más
bien, a criterios subjetivos y su naturaleza es reparadora: quien incurre en un
descuido o es negligente en el diseño o en la demarcación de los criterios
orientadores de la obra debe asumir la responsabilidad. Quien está a cargo, a su turno, de realizar una actividad que implica un
riesgo social entonces debe demostrar que es apto para asumir tal tarea. “En este orden de ideas, insiste la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, “la
exigencia (...) de formación académica para
aquellas actividades que impliquen un riesgo social no pretende sancionar al
responsable del mismo,
sino que busca prevenir y proteger los intereses de la colectividad que podrían
resultar afectados por las impericias profesionales.”
A partir de
lo expuesto con antelación, es factible llegar a las siguientes conclusiones:
(i) la profesión de ingeniero, la profesión de arquitecto así como la profesión
de constructores en arquitectura  e ingeniería son todas ellas profesiones que
involucran un claro riesgo social; (ii) la exigencia de
aportar un título académico de idoneidad se predica de todas estas profesiones
sin excepción; (iii) lo anterior no significa, sin embargo, que el ámbito de
ejercicio de la profesión de ingeniero, la de arquitecto y la de constructores arquitectos e ingenieros sea el mismo. Si bien
es cierto algunas de las tareas desempeñadas por todos estos profesionales se
traslapan, el contexto en el que efectúan su tarea cada uno de ellos es
distinto; se exige, para tales efectos, habilidades y
capacitación diferentes. Cada una de estas profesiones genera, a su turno, unas
responsabilidades específicas.
La aplicación del principio de
división de trabajo se ha vuelto ineludible en los
tiempos actuales. Es evidente que cada uno de estos profesionales – ingenieros
civiles, arquitectos, constructores en arquitectura e ingeniería - puede
contribuir y de hecho aporta en el proceso de construcción de edificaciones sismo resistentes. La contribución de cada uno de
estos profesionales es ineludible pero se despliega en distintos campos. Cada
uno coopera a la realización de la obra según el perfil de su profesión, el
nivel de formación y  la experiencia obtenida en la
práctica.
Se pregunta la Corte, no obstante,
si  los profesionales de la construcción en ingeniería y arquitectura  están
igualmente capacitados para asumir la
responsabilidad por la construcción[37] de edificaciones sismo resistentes o para obrar como interventores[38], esto es, en calidad de persona “bajo
cuya responsabilidad se verifica que [la obra] se adelante de
acuerdo con todas las reglamentaciones
correspondientes, siguiendo los planos, diseños y especificaciones realizados
por los diseñadores” o como revisor de diseños[39], esto es, como la persona encargada “de
revisar los diseños estructurales y estudios
geotécnicos;” o de revisar “los diseños de elementos no estructurales, para constatar que la
edificación propuesta cumple con los requisitos exigidos por esta ley y sus
reglamentos,” o para desempeñarse en calidad de
superviso técnico[40], es decir, como profesional bajo cuya
dirección y responsabilidad recae la supervisión
técnica o para efectuar la labor de diseñador[41], que los profesionales ingenieros y que los
profesionales arquitectos. Se pregunta, así mismo, la Corte si los
profesionales de la construcción en ingeniería y arquitectura están
suficientemente capacitados para asumir la dirección de una construcción sismo resistente[42] que los profesionales ingenieros civiles o los profesionales
arquitectos.
9.- Resulta justificado desde el punto de
vista constitucional, además de razonable, excluir a los profesionales constructores
en ingeniería y arquitectura del ejercicio de las actividades previstas en los
artículos demandados. No se configura una omisión legislativa relativa en el
caso concreto
El interrogante que surge ahora se conecta
estrechamente con la cuestión que quedó planteada en el acápite anterior. En
este orden de ideas, se pregunta la Corte si la manera como el Legislador
reguló lo referente a las construcciones sismo resistentes se erige como un
tratamiento discriminatorio frente a los profesionales de la construcción en
arquitectura e ingeniería. Según lo afirmado por el actor, la Ley 400 incurre
en una diferenciación injustificada por cuanto deja por fuera a los
profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería de la posibilidad
de realizar las actividades previstas en los artículos demandados. Para gran
parte de los intervinientes esta distinción se justifica dada la naturaleza de
las actividades que se deben realizar y el riesgo social que ellas implican.
Justamente el propósito de la Ley 400 de 1997 fue dotar al país de una
legislación que contribuyera a la realización de construcciones más sólidas,
las cuales, en caso de presentarse terremotos fueran capaces de resistirlos  o
de incrementar el nivel de resistencia a fin de reducir a un mínimo el riesgo
en pérdida de vidas humanas y destrucción de bienes y de defender, en tal
sentido, el patrimonio estatal y ciudadano.
Con base en las consideraciones expuestas en párrafos
anteriores y en las pruebas allegadas al expediente, procederá la Corte a
establecer que, en el caso concreto, la Ley 400 de 1997 no desconoció el
derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 superior. Por una parte, el
enfoque de las profesiones es distinto. Por otra, como tuvo la Corte
oportunidad de mostrarlo, el artículo 26 superior habilita al Legislador para
exigir títulos de idoneidad cuando el ejercicio de determinadas actividades
implique un riesgo social. El riesgo social que conllevan las actividades
previstas en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997 cumple con los
requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional: no solo es claro,
sino que, de no prevenirlo, se puede afectar en forma grave el interés general
y los derechos constitucionales fundamentales. Ese riesgo puede ser conjurado o
disminuido de manera considerable si quien ejerce las actividades previstas en
la Ley 400 de 1997 puede demostrar que cuenta con una formación académica
específica para asumir responsabilidad por  la construcción[43], la dirección de construcción[44], la interventoría[45] , la supervisión técnica[46], y el diseño - estructural y no estructural[47] -  de una edificación sismo resistente
capaz de enfrentar de manera sólida el riesgo social de un terremoto.
Es factible sostener que la amenaza
sísmica en el territorio colombiano representa, como se ha sostenido una y otra vez, “un silencioso, pero grave
peligro para muchos millones de colombianos[48].” Cierto es que los terremotos no se
pueden prevenir. No lo es menos, sin embargo, que la capacidad destructiva de
un terremoto puede mitigarse cuando se combinan una
serie de variables dentro de las que se encuentra “la
resistencia de los elementos físicos sometidos a las fuerzas generadas por el
temblor[49].” Justamente en esa dirección se
orienta la distinción realizada por el Legislador en la Ley 400 de 1997 y ella
se ajusta por entero a lo dispuesto en el ordenamiento constitucional.
Atina el actor cuando señala que el juicio de igualdad siempre implica la elección de un criterio, de
un tertium comparationis, con fundamento en el cual o bien se equipara una situación con otra
o bien se diferencia una situación de otra. El demandante estima que en el
presente caso el criterio utilizado para distinguir una
situación de otra, esto es, por un lado, la situación de quienes ejercen la
profesión de ingenieros – civiles o mecánicos – y de arquitectos y, por otro,
la situación de quienes ejercen la profesión de constructores en arquitectura e ingeniería no está justificada desde el punto de
vista constitucional y significa, por tal razón, una medida discriminatoria que
privilegia a un grupo de profesionales en detrimento de otros profesionales.
No comparte esta Corte la opinión del demandante. Estima, más bien, que la medida adoptada por el
Legislador de ningún modo está destinada a privilegiar un determinado grupo de
profesionales sino a conjurar una serie de amenazas que se ciernen de modo
cierto sobre el territorio colombiano y que amenazan la
vida y la integridad de los habitantes de este país. Como se mostró, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha insistido en la importancia de
utilizar una interpretación restrictiva del concepto de riesgo social y ha
destacado una distinción importante entre riesgo social
y responsabilidad.
Ahora bien, opina la Corte, que ante la amenaza sísmica permanente enfrentada por
Colombia, es preciso reaccionar de manera diligente y adoptar las medidas
necesarias para intentar contrarrestar los efectos nefastos de los terremotos.
Así mismo lo indicó el Legislador en la exposición de motivos al Proyecto de
Ley número 218 de 1995 (Cámara)[50],
“no acudir a las mínimas  precauciones  que permite la
tecnología  constituye un evento claro de imprevisión de lo previsible (...) En
nuestro caso, el riesgo sísmico, es decir las potenciales consecuencias
económicas y sociales que pueden causar los terremotos, depende no sólo de los
indicios de que se presenten sismos intensos en un sitio, es decir, de la
probabilidad de ocurrencia obtenida del estudio del mecanismo generador  y de
los eventos del pasado, lo que es calculable, sino también de la vulnerabilidad
o condiciones de resistencia o fragilidad de las construcciones expuestas al
fenómeno, lo que también es posible de estimar o definir con el estado actual
del conocimiento.
Los constructores en arquitectura e ingeniería
cooperan, ciertamente, en la ejecución de una obra sismo resistente. Su
contribución, sin embargo, tiene otro tipo de orientación que se conecta con el
perfil y con el nivel de su profesión y difiere de modo claro de los aportes
que pueden realizar los ingenieros civiles y los arquitectos. De conformidad
con lo establecido en la Ley 400 de 1997, los ingenieros civiles responden por
el diseño de los elementos estructurales de la obra sismo resistente,
mientras que los arquitectos asumen responsabilidad por los diseños no
estructurales.
Según el plan de estudios de los constructores en
arquitectura e ingeniería, el énfasis de la profesión se ubica en la etapa
operativa de las construcciones bajo la dirección y supervisión de los
profesionales habilitados por la Ley para orientar y responder por las construcciones
sismo resistentes. Si bien algunas de la materias que aparecen en el plan de
estudio se traslapan con aquellas que tienen que estudiar tanto los ingenieros
civiles como los arquitectos, el nivel de profundidad y de intensidad no
se compara con la que está prevista en los planes de estudio de los ingenieros
civiles y de los arquitectos. La actividad que ejercen los profesionales de la
construcción en arquitectura e ingeniería  está ligada también a un riesgo
social - razón por la cual se les exige el título profesional - pero el título
profesional no los hace idóneos para responder por  las actividades previstas
en los preceptos demandados de la Ley 400 de 1997. No los equipara, en suma, a
los profesionales ingenieros civiles ni a los profesionales arquitectos.
El estudio de las pruebas que obran en el expediente
así como la revisión de los planes de estudio conducen a la Corte a concluir
que los preceptos demandados de la Ley 400 de 1997 no infringen la
Constitución. Realizar construcciones sismo resistentes, es una actividad que
implica, como se indicó, un riesgo social evidente, cual es, que en caso de un
terremoto la edificación no resista el sismo y se derrumbe ocasionando  muerte
o lesiones a las personas y a los bienes y produciendo detrimentos
patrimoniales. En ejercicio de su libertad de configuración, el Legislador no
extendió a los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería la
posibilidad de asumir la responsabilidad por la  orientación, diseño y
construcción de una obra sismo resistente pues estimó que  una formación
académica específica era requisito sine qua non para poder conjurar o
disminuir de modo sustantivo el riesgo sísmico y contribuir a salvar la vida y
la integridad de miles y miles de personas. Excluir a quienes no tienen la
formación adecuada para asumir las actividades previstas en los artículos
demandados es una medida a todas luces  razonable desde el punto de vista
constitucional.
Si bien, insistimos, tanto los
profesionales ingenieros civiles como los arquitectos y
los constructores en ingeniería y arquitectura ejercen actividades que implican
un riesgo social claro - en el sentido en que lo ha indicado la jurisprudencia
constitucional – y, por ese motivo, quienes ejercen estas actividades deben ser profesionales, no todos estos profesionales son aptos
para responder por la dirección técnica, diseño e interventoría de una
construcción sismo resistente. Para tales efectos se requiere una formación
especial. Las profesiones pueden ser, en efecto,
afines, pero, como se indica en varias de las intervenciones, no por ello
equiparables. De conformidad con lo anterior, el criterio de diferenciación
utilizado por el Legislador en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997
sobre construcciones sismo resistentes para excluir los
profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería está justificado.
En el asunto bajo examen no se configura por consiguiente una omisión
legislativa relativa.
Por último, es preciso subrayar,
una vez más, que la decisión del Legislador de excluir
a los profesionales de la Construcción en Arquitectura e Ingeniería de ejercer
las actividades previstas en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997 no
se adoptó con fundamento en una distinción formal. Clave de la decisión legislativa en relación con este asunto, fue la
diferenciación desde el punto de vista material. Se afirmó más arriba y se
reitera ahora que los distintos contenidos de los programas de arquitectura, de
ingeniería civil y de construcción en arquitectura e
ingeniería así como la intensidad y la profundidad con que se estudian las
materias en ellos especificadas incide en el perfil propio y característico de
cada una de estas profesiones. Es esta, insistimos, una diferencia de orden
sustancial que condujo al Legislador a establecer quién
está habilitado para ejercer las actividades previstas en la Ley 400 de 1997
sobre construcciones sismo resistentes y quién no lo está. Mal podría, por
tanto, intervenir la Corte en una decisión del Legislador que fue adoptada de manera suficientemente documentada y justificada
desde el punto de vista constitucional.
Según lo que se desprende de los antecedentes de la
Ley 400 de 1997, su aprobación fue precedida de un intenso estudio con la
participación de importantes entidades especializadas en sismo resistencia. No
puede utilizarse el juicio de constitucionalidad para extender o prolongar el
debate legislativo en sede judicial, tanto más, cuando el proceso que tuvo
lugar en Congreso de la República que sirvió de fondo a la aprobación de la Ley
400 de 1996 fue serio y sumamente documentado.
Con fundamento en lo expuesto, la Corte resuelve
declarar exequibles los artículos demandados por los cargos alegados en la
demanda. Estima la Corte que solo de esa forma se cumple con la exigencia
consignada en el artículo 26 de la Constitución Nacional y se asegura también
que los objetivos establecidos en la Ley 400 de 1997 sobre construcciones sismo
resistentes se lleven a la práctica.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en la sentencia, el
artículo 4º, numerales 9º, 24, 32 y 41 y los artículos 26, 30, 33, y 35 de la
Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo
Resistentes.”
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
AUSENTE CON PERMISO
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Según el demandante, la Carrera de Constructor en
Arquitectura e Ingeniería ofrecida por la Universidad Santo Tomás, ha sido
debidamente aprobada por el ICFES según consta en el registro número
170446900001100112300 y existe en el país desde hace más de ocho años. El
Consejo Profesional de Ingeniería (Copnia)  ejerce la vigilancia e inspección
sobre la profesión, la cual, según lo previsto por el artículo 4º de la Ley 842
de octubre de 2003 se considera una profesión afín a la ingeniería.
[2] El
concepto establece, en primer lugar, que la Universidad Nacional ofrece en su
sede de Medellín – Facultad de Arquitectura - la carrera de Construcción y
otorga el título de Arquitecto Constructor y en su sede de Manizales – Facultad
de Ingeniería y Arquitectura - la carrera Construcción y confiere también el
título de Arquitecto Constructor. Añade, que para cada una de las carreras
existe un perfil determinado y concluye que de conformidad con las
características del perfil que denotan tales carreras, es factible decir que “muestran
una formación adecuada para adelantar los proyectos de los que trata la Ley 400
de 1997.” El concepto se refiere, en segundo lugar, al Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería y Profesiones Afines (COPNIA) y constata que la
profesión de Constructor en Arquitectura e Ingeniería está inscrita con el
registro 66850-002431. Alude, de igual modo, al artículo 4º de la Ley 842 de
2003 mediante la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la
Ingeniería y de las profesiones afines y confirma que la Construcción en
Arquitectura e Ingeniería  forma parte de las carreras afines a la Ingeniería.
Establece el informe, que una vez examinado el plan de estudios  de la Carrera
de Construcción en Ingeniería y Arquitectura se llega a la conclusión que ese
profesional de la Construcción en Ingeniería y Arquitectura podría desempeñarse
como: (a) Constructor (numeral 9) siempre y cuando  acredite la experiencia
profesional requerida, dada la “complejidad y responsabilidad que conlleva
este cargo;”  (b) Interventor (numeral 24) siempre y cuando certifique “previamente
la experiencia general y específica que se requiera (c) Supervisor técnico
(numeral 41) si cumple con los requisitos de experiencia que se establezcan.
El profesional de la Construcción en Ingeniería y Arquitectura no está
capacitado para desempeñar la tarea de (d) Revisor de diseños (numeral 32 y
artículo 30). (e) Está preparado “para realizar  ‘diseños de sistemas
constructivos’ y no puede invadir los ámbitos de diseño de otros profesionales
incluidos en la Ley 400 de 1997” (artículo 26) . (f) Podría dirigir
proyectos de construcción (artículo 33) siempre y cuando acredite ante la
Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo
Resistentes, que dispone de la experiencia requerida para tales efectos. (g)
también podría desempeñar la función de Superviso Técnico (artículo 35) si
demuestra que tiene la experiencia suficiente y específica de la parte de la
obra sobre la cual habrá de ejercer la supervisión.
[3] El informe de la Universidad del Rosario dedica una
buena parte a examinar la estructura del juicio de igualdad.  Según lo expuesto
en el informe, no en todos los casos en los que existe una restricción de la
libertad definida por el artículo 26 superior  es exigible el desarrollo de un
juicio de proporcional excesivamente severo pues de ser así se caería en el
riesgo de desconocer el margen de configuración del legislador.  En estos casos
la doctrina ha hablado  de un juicio de segundo grado o derivado para
contraponerlo a un juicio de primer grado o constitutivo. El informe sugiere
adoptar para el análisis del asunto bajo examen un juicio de segundo grado o
derivado que se oriente a evaluar (i) la importancia de la finalidad
perseguida con el empleo de la distinción (ii) la efectiva conducencia de tal
distinción empleada (iii) la necesidad del empleo de la distinción y, por
último, la estricta proporcionalidad de la medida legislativa adoptada.//Cita, a
continuación, la sentencia C-619 de 1996 en donde la Corte Constitucional
afirma que al ser la igualdad un derecho relacional es suficiente con comprobar
que las normas objeto de demanda comprometen el derecho a la igualdad y afectan
derechos sustantivos que se niegan a un grupo presuntamente discriminado. Al
contrario, dice la Corte,  cuando “las diferenciaciones contenidas en las
normas estudiadas resultan legítimas – razonables y proporcionadas -, mal puede
afirmarse que la mera diferenciación vulnera cualquier otra disposición
constitucional.”
[4] (i) La necesidad de profesionalizar la actividad
constructora con el objeto de garantizar que las personas que desempeñan tal
tipo de actividades ostenten las competencias pertinentes para ello, (ii) en la
exigencia de contar con parámetros seguros y estables acerca de la forma de
acreditar las competencias exigidas por las definiciones normativas demandadas;
(iii) la pretensión de obtener a través de tales vías la optimización del
derecho a la vida y la disminución del riesgo social y (iv) la existencia de
una competencia legislativa expresa sobre el particular.”
[5] La Vista Fiscal solicita a la Corte
Constitucional oficiar al ICFES y, en especial, a la Comisión Asesora
Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes a fin de que
certifiquen “si los constructores en Ingeniería y Arquitectura pueden
desempeñar las actividades contempladas en las normas demandadas, artículos 4º
numerales 9º , 24, 32; y 26; 30; 33 y 35 de la Ley 400 de 1997, para que pueda
pronunciarse. En subsidio declararse inhibida para pronunciarse de fondo por
las razones expuestas.”
[6]
Corte Constitucional. Sentencia C-509
de 2004.
[7] Corte Constitucional. Sentencia C-509 de 2004.
[8] “por cuanto éstas tienen efectos
jurídicos que pueden ‘presentar una oposición objetiva y real con la
Constitución, la cual es susceptible de verificarse a través de una
confrontación de los mandatos acusados y las disposiciones superiores’.”
Corte Constitucional. Sentencia C-690 de 1996. En el mismo sentido, ver, en
particular, la sentencia C-543 de 1996, y las sentencias C-146 de 1998, C-067
de 1998 y C-1255 de 2001.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-1236 de 2005.
[10] Íbidem.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1996.
[12] Cfr. Sentencia C-1549 de 2000.
[13] Gaceta del  Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1995, No. 465,
p. 9.
[14] La zona donde se ubica inicialmente la liberación de energía ha
sido llama foco o hipocentro del terremoto. La proyección del sismo sobre la superficie
terrestre, se conoce con el nombre de epicentro. Consultar en:  www.dgpad.gov.co/acerca/fen­­_terremoto.htm
[15] “Es indudable que Colombia es uno de los
países donde se utiliza de una manera más intensa el sistema estructural de
pórtico de concreto reforzado. El pórtico tiene una serie de ventajas desde el
punto de vista arquitectónico y de facilidad constructiva. Por el otro lado, el
pórtico tiene inconvenientes importantes debido a su excesiva flexibilidad
ante  solicitaciones horizontales, lo cual conduce a una desprotección de los
acabados muy frágiles que se utilizan a nivel nacional, como ha sido probado
una y otra vez con los sismos ocurridos en el país. Este aspecto ha sido
resuelto a nivel mundial con el uso de muros estructurales, con el fin de
limitar la flexibilidad de la estructura. Gaceta del  Congreso, miércoles 13
de diciembre de 1995, No. 465, p. 11.
[16] “Las edificaciones en las cuales se
disponen estructuras regulares, sin cambios abruptos de resistencia o de
rigidez, tienen tendencia a comportarse mejor ante la ocurrencia de un sismo
que aquellas que tienen estructuras irregulares.” Ibidem, p. 11.
[17] “Tales como fachadas, muros divisorios,
instalaciones interiores etc.” Este tipo de asuntos no fue regulado por el
Decreto-Ley 1400 de 1984 aun cuando se constató la importancia de regular
también este tema.” Ibidem, p. 11.
[18] “El Decreto-ley 1400 de 1984  contiene
requisitos para estructuras de concreto reforzado, acero estructural y
mampostería estructural. Acerca de otros materiales estructurales tales como la
madera, el aluminio, etc., no existían en ese momento precedentes de su uso
generalizado. Esta situación ha cambiado radicalmente desde 1984.” Ibidem p.
11.
[19]Ibidem p.p. 11-12.
[20] Ministerio de Transporte; Ministerio de
Desarrollo; Ministerio de Gobierno; Dirección Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres; Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y
Química, Ingeominas; Superintendencia Bancaria; Departamento Administrativo de
Planeación Distrital de Santa Fe de Bogotá, D.C.; Sociedad Colombiana de
Ingenieros; Sociedad Regionales de la Sociedad  Colombiana de Ingenieros;
Sociedad Colombiana de Arquitectos; Asociación Colombiana de Ingeniería
Estructural; Asociación de Ingenieros Estructurales de Antioquia; sociedad
Colombiana de Geotécnia; Seccional Colombiana del American Concrete Institute;
Camacol Nacional; Camacol Antioquia; Camacol Cundinamarca, Camacol Valle,
Instituto Colombiano de Normas Técnicas, Icontec; Instituto Colombiano de
Productores de Cemento, ICPC; Asociación Colombiana de Productos e Concreto,
Asocreto; Acerías Paz de Río; Universidad de los Andes; Universidad Javeriana
(Facultad de Ingeniería); Universidad Javeriana (Facultad de Arquitectura);
Universidad Nacional de Bogotá; Universidad Nacional de Medellín; Universidad
Nacional de Manizales; Universidad del Cauca; Universidad Industrial de
Santander; Universidad del Quindío; Universidad del Valle; Universidad EAFIT de
Medellín.” Gaceta del  Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1995, No. 465,
p. 13.
[21] En el Título I se hace referencia al objeto y
alcances de la Ley; en el Título II – al cual pertenecen parte de los preceptos
demandados – se definen los conceptos más utilizados en la materia  a fin de
unificar el vocabulario y de facilitar la interpretación de las normas. En la
exposición de motivos consta que las definiciones se realizaron contando con la
participación de expertos ingenieros y arquitectos. En el Título III se
abarcan los asuntos relacionados con diseño y construcción así como el tema de
las responsabilidadesDe la lectura de los distintos artículos del Título III se
deriva el papel tan importante que le adjudica la Ley a la Comisión Asesora
Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes[21].
El título IV se refiere a la Revisión de los Diseños; el Título V hace
referencia a la Supervisión Técnica de la Construcción; el Título IV prevé lo
relacionado con las calidades y requisitos de los profesionales. El artículo 24
regula lo relacionado con la acreditación de la experiencia e idoneidad  y
dispone  que le corresponde a la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de
Construcciones Sismo Resistentes de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 “establecer
los mecanismos y procedimientos por medio de los cuales se demuestre la
experiencia profesional, idoneidad y el conocimiento de esta ley y sus
reglamentos, de los diferentes profesionales que realicen las labores indicadas
en el artículo anterior.”  El parágrafo de este artículo establece que si
se obtienen la acreditación según lo determinado por el artículo 42, tal
acreditación “tendrá vigencia en todo el territorio nacional.” El título
VII regula lo relacionado con la integración y funciones de la Comisión Asesora
Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes. El Título VIII
se refiere a la temática  sobre la que deben versar los decretos reglamentarios
que habrán de dictarse para cumplir con los objetivos de la Ley 400 de 1997 así
como sobre “las actualizaciones en los aspectos técnicos y científicos que
demande el desarrollo de la presente ley y sus reglamentos, y que resulten
pertinentes para los propósitos en ella indicados y al alcance de la misma.”
El Título IX se ocupa de lo relacionado con responsabilidades y sanciones; el
Título X contiene las disposiciones finales.
[22] Le correspondió a la Corte juzgar acerca de la
constitucionalidad de varios artículos de la Ley 657 de 2001 “Por la cual se
reglamenta la especialidad médica de la radiología e imágenes diagnósticas y se
dictan otras disposiciones.” Respecto del cargo relacionado con el articulo
26 superior, el demandante alegó que excluir a todos los médicos desprovistos
de títulos de la posibilidad de ejercer la actividad ultrasonográfica era
injustificada desde el punto de vista constitucional tanto más cuanto, de
conformidad con estudios realizados por la Organización Mundial de la Salud, “en condiciones de trabajo correspondientes
al nivel I de equipos de visualización, los servicios de ultrasonografía se
realizarán probablemente en una clínica u hospital, a cargo de un médico
general o, en algunos casos, de una partera.” A juicio del actor, en ese caso se configura el
denominado por la doctrina “supuesto típico de ‘clasificación demasiado
amplia’ (overinclusive statute)” y termina, en consecuencia, el Legislador
por incluir en el mismo ámbito de prohibición tanto a personas de las que, en
efecto, puede derivarse un riesgo social como a personas por entero idóneas
para realizar la actividad. La
Corte Constitucional resuelve, sin embargo, declarar la exequibilidad de las
disposiciones demandadas por los cargos estudiados en la sentencia.
[23] Corte Constitucional. Sentencia C-031 de 1999.
[24] La Corte Constitucional formuló los problemas
jurídicos de la siguiente manera: (i) ¿desconoce el Legislador el artículo 26
de la Constitución  Nacional cuando delega en el Consejo Profesional Nacional
de Ingeniería (COPNIA) la facultad de ampliar el alcance de algunas de las
actividades a las que se refiere la clasificación nacional de ocupaciones (los
subgrupos 02 y 03)” sin reparar que tal facultad de regular lo concerniente
a la libertad de escoger profesión u oficio está reservada al Legislador? (ii)
Al exigir el artículo 18 de la Ley 842 de 2003 “que todo trabajo relacionado
con el ejercicio de la ingeniería deberá ser dirigido por un ingeniero” infringe
el derecho de toda persona a una vivienda digna, a un ambiente sano así como el
derecho que habilita a los arquitectos para ejercer su profesión? (iii) al
prescribir el artículo 20 de la Ley 842 de 2003 que “toda propuesta que se
formule en las licitaciones y concursos abiertos por entidades públicas
del orden nacional, seccional o local, para la adjudicación de contratos cuyo
objeto implique el desarrollo de las actividades catalogadas como el ejercicio
de la ingeniería deba ser avalado, en todo caso, cuando menos, por un ingeniero
inscrito y con tarjeta de matrícula  profesional en la respectiva rama de la
ingeniería.”
¿ Vulnera esa disposición el derecho de los
arquitectos a ejercer su profesión?
[25] La Corte Constitucional formuló de la siguiente
manera el problema jurídico bajo examen en aquella ocasión: ¿está el Legislador
facultado para profesionalizar la labor de los auxiliares de la construcción o (...)
por el contrario esa decisión vulnera el núcleo esencial del derecho a ejercer
oficio?
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-964 de 1999.
[27] Ibídem.
[28]
Corte Constitucional. Sentencia C-337 de 1994.
[29] Corte Constitucional. Sentencia T-408 de 1992.
[30] Corte Constitucional. Sentencia C-050 de 1997. Salvamento de voto
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] El convenio 111 relativo a la discriminación en
materia de empleo y ocupación fue incorporado al ordenamiento jurídico
colombiano mediante la Ley  22 de 1967. En su artículo 1º define qué debe
entenderse por discriminación. En este orden de ideas, el término
“discriminación” comprende, por una parte, “cualquier distinción, exclusión
o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión
política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o
alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación;”
abarca, por otra parte,  “[c]ualquier otra distinción, exclusión o
preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades
o de trato en el empleo u ocupación, que podrá ser especificada por el Miembro
interesado previa consulta con las organizaciones representativas de
empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y
con otros organismos apropiados.”
[32] La Corte Constitucional estimó que para mejor proveer
en el asunto bajo examen debía solicitar a algunas entidades especializadas en
el tema que rindieran concepto sobre los requisitos exigidos para poder
realizar las actividades previstas en la Ley 400 de 1997.  Por auto de febrero
23 de 2006, el magistrado sustanciador ofició a la Comisión Asesora Permanente
para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes; al  Ministerio de
Transporte; al Ministerio de Educación; al Ministerio de Vivienda y Desarrollo
Territorial; a la Asociación de Facultades de Ingeniería, a la Sociedad
Colombiana de Arquitectos y a la Asociación Colombiana de Ingeniería Sísmica.
Únicamente dos de las entidades consultadas respondieron en término el oficio,
a saber, la Asociación Colombiana de Facultades de Ingeniería, la Asociación
Colombiana de Arquitectos. El concepto de la Asociación Colombiana de
Facultades de Ingeniería  respondió de la siguiente forma a la pregunta
formulada en el oficio acerca de los requisitos requeridos por un ingeniero
civil para realizar construcciones civiles sismo resistentes: Matemáticas,
Física, Mecánica, Resistencia de Materiales, Mecánica de Sólidos, Geología,
Mecánica de suelos, Geotecnia, cimentaciones y estructuras de Contención,
Ingeniería Estructural, Construcción. “Los conocimientos anteriormente
citados, dice el informe, forman parte de los planes de estudio de un
ingeniero civil en Colombia y en cualquier parte del mundo. (...) Para el
ejercicio profesional en construcciones la Ley 400 de 1997 y la Ley 842 de
2003, por la cual se reglamenta el ejercicio de la ingeniería, de sus
profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se define que para poder
participar en las obras de infraestructura el profesional de la ingeniería debe
sustentar además de su formación básica profesional, experiencia específica o
estudios avanzados en el tema.” (...) Los ingenieros, quienes conocen a
profundidad el tema de la construcción, están en capacidad de delimitar la
actividad a realizar por los auxiliares y tecnólogos en el desarrollo de las
obras y construcciones a fin de que se cumpla con todos los parámetros exigidos
por la ley. Así mismo con el fin de garantizar la seguridad de los proyectos,
que su ejecución cumpla a cabalidad con los criterios de diseño, cálculos
estructurales, eléctricos, hidráulicos y sanitarios. (...) Por otra parte, es
importante resaltar también que ciertamente el profesional e la arquitectura
conoce de estructuras y del diseño del espacio funcional, lo que realmente
constituye elementos indispensables que garantizan una adecuada condición de vida,
pero no es menos cierto que la edificación no son solo los elementos citados,
sino también comprende el comportamiento del suelo, las condiciones hidráulicas
y en general las condiciones físicas, mecánicas y químicas del entorno. Sin
ellas, no es posible realizar un análisis integral de la estructura.” La
Sociedad Colombiana de Arquitectos dice en su informe lo siguiente: “Durante
la realización de una construcción sismo resistente no interviene un sólo y
único profesional con exclusión de otras disciplinas. Es posible y además es lo
más usual, que intervengan diferentes profesionales de varias especialidades
y/o disciplinas, y así de las definiciones del artículo 4º de la citada Ley 400
e 1996 se desprende la participación de uno o varios profesionales en una o
varias actividades desplegadas durante las labores de construcción sismo
resistente.//A juicio de la sociedad Colombiana de Arquitectos, los
conocimientos que debe tener un profesional para realizar construcciones sismo
resistentes, solo o con apoyo de otras disciplinas, coinciden plenamente con
los previstos en la ley 400 de 1997, y los resumimos en los siguientes 17
puntos. En general debe(n):1.- Conocer los efectos de las fuerzas sísmicas, por
razones de inercia, causada por la aceleración del sismo, expresada como fuerza
para ser utilizadas en el análisis y diseño de la estructura.//2.- Conocer el
aumento en la amplitud de ondas sísmicas, producido por su paso desde la roca
hasta la superficie del terreno de los estratos del suelo.//3.- Saber en qué
consisten y cuáles son los efectos los efectos e un sismo, temblor o terremoto
y conocer vibraciones de la corteza terrestre inducidas por el paso de ondas
sísmicas provenientes de un lugar o zona donde han ocurrido movimientos.//4.-
Conocer las llamadas ‘solicitaciones’ que son las fuerzas u otras acciones que
afectan la estructura debido al peso propio de la misma, los elementos no
estructurales, de sus ocupantes y sus posesiones de efectos ambientales tales
como el viento o el sismo, de los asentamientos diferenciales y de los cambios
dimensionados causados por vibraciones en la temperatura o efectos geológicos
de los materiales. En general, corresponden a todo lo que pueda afectar la
estructura.//5.- Conocer la amenaza sísmica que es el valor esperado de futuras
acciones sísmicas en el sitio de interés y que se cuantifica en términos de una
aceleración horizontal del terreno esperada, que tiene una probabilidad de
excedencia dada de un lapso predeterminado, las amplificaciones de la onda
sísmica.//6.- Estar al tanto de la respuesta de los suelos sometidos a
vibraciones o licuaciones de acuerdo con lo cual éstos se comportan como fluido
denso y no como masa de suelo húmeda.//7.- Conocer el efecto de interacción
suelo-estructura, esto es, el efecto que tienen en la respuesta estática y
dinámica de la estructura las propiedades del suelo que da apoyo a la
edificación, sumado a las propiedades de rigidez de la cimentación y de la
estructura.//8.- Tener plena conciencia de la vulnerabilidad de la construcción;
esto es la cuantificación del potencial del mal comportamiento de una
edificación con respecto a una solicitación.//9.- Saber la caracterización de
los movimientos sísmicos mínimos que deben utilizarse  en la realización del
diseño sismo resistente (Sismo de diseño).//10.- Conocer la clasificación de
las edificaciones según su importancia para la atención y recuperación de las
personas que habitan en una región que puede ser afectada por un sismo o
cualquier tipo de desastre.//11.- Conocer y comprender la naturaleza y
comportamiento o desempeño de los elementos no estructurales durante la
ocurrencia de un sismo que la afecte.//12.- Conocer las líneas vitales:
Infraestructura básica de redes, tuberías o elementos conectados o continuos,
que permite la movilización de energía eléctrica, agua, combustibles,
información y el transporte de personas y productos, esencial para realizar con
eficiencia y calidad las actividades de la sociedad.//13.- Saber a ciencia
cierta qué parte de la estructura, aporta la resistencia requerida para
soportar los movimientos sísmicos de diseño. (sistema de resistencia
sísmica).//14.- Tener amplio conocimiento sobre estructuras, que es el
ensamblaje de elementos, diseñado para soportar las cargas gravitacionales y
resistir las fuerzas horizontales. debe saber diferenciar entre los elementos
estructurales y acabados o elementos y los elementos no estructurales, partes y
componentes que no pertenecen a la estructura y cimentación de una edificación
(artículo 4º numeral 1º )//15.- Conocer, tanto la carga muerta y su manera de
trabajar (carga vertical muerta-fuerza de viento o sismo.//16.- Conocer la
capacidad de disipación de energía que es la capacidad que tiene un sistema
estructural, un elemento estructural o un sección de un elementos estructural,
de trabajar dentro de un rango inelástico de respuesta sin perder su
resistencia.//17.- Conocer la noción de deriva de piso, que es la diferencia
entre los desplazamientos horizontales de los niveles entre los cuales está
comprendido el piso, y tener claridad sobre el elemento o miembro estructural,
como componente estructural de edificación.”
[33] Fueron consultados los planes de estudio en ingeniería civil de
las siguientes universidades: Escuela de Ingeniería Julio Garavito  (www.escuelaing.edu.co ); Universidad
Javeriana (http://fing.javeriana.edu.co/ingenieria);
EAFIT de Medellín (http://www.eafit.edu.co);
Universidad Nacional de Colombia (allegado a la Secretaría General de la Corte
Constitucional el día 9 de marzo de 2006). También fueron consultados los
planes de estudio de arquitectura de las siguientes universidades: Nacional de
Colombia (allegado a la Secretaría General de esta Corporación el día 3 de marzo
de 2006);  Universidad de los Andes (http://arquitectura.uniandes.edu.co
);  Universidad de la Salle (http://www.lasalle.edu.co);
Pontifica Universidad Javeriana de Cali (www.javeriana.edu.co).
[34] Contrastados los planes de estudio de la profesión de ingeniero
civil y de la profesión de arquitecto con el presentado por la Universidad
Santo Tomás para la profesión de Constructores  en Arquitectura e Ingeniería se
puede constatar una marcada diferencia. Los planes de estudio de los ingenieros
contienen una suerte de materias que los habilitan para responder por los diseños
estructurales de construcciones sismo resistentes. Su plan de estudios
abarca materias tales como precálculo, cálculo, matemáticas, análisis
geométrico, física, ecuaciones diferenciales, resistencia de materiales,
mecánica de fluidos, mecánica estructural, mecánica de suelos, ingeniería
estructural, geología, hidráulica, hidrología, diseño geométrico de vías,
análisis estructural, fotogrametría, fotointerpretación, probabilidad y
estadística, entre otras.  Los planes de estudio para la profesión de
arquitecto marcan un especial énfasis en los diseños no estructurales y
abarca materias como principios de arquitectura, taller, tecnología,
construcción, estructuras, teoría e historia de la arquitectura, planeación
urbana y regional, teoría e historia del diseño, arte, estética, estudios de
habilidad  de dibujo, talleres.  El plan de estudios de los constructores en
arquitectura e ingeniería de la Universidad Santo Tomás allegado a la
Secretaría General de la Corte Constitucional el día 1º de marzo de 2006,
incluye matemáticas para la construcción en el primer semestre y física en el
segundo semestre. Comprende además, construcción I (suelos y cimentaciones);
Construcción II (instalaciones hidrosanitarias); Construcción VI (concreto
reforzado); Construcción VIII (pavimentos); construcción IX (acueducto y
alcantarillado); Construcción X (coordinación de proyectos). Tres dibujos en el
primer, segundo y tercer semestre; especificaciones técnicas para construcción,
materiales regionales, topografía, técnicas constructivas; estructuras I, II,
III; estructuras metálicas, patología de la edificación, interventoría y
consultoría.
[35] El demandante alegó, entre otras cosas,
que la manera como estaba reglamentado el oficio de la construcción en la Ley
14 de 1975 desconocía lo dispuesto en el artículo 13 superior, por cuanto,
según él, presentaba un trato diferencial injustificado entre aquellos que
obtienen un título que los certifica para desempeñar la labor y quienes
empíricamente han llevado a cabo tales actividades con muy altos niveles de
eficiencia y desempeñan de modo correcto su labor. La Corte examinó, si esa
distinción podía hallar alguna justificación desde el punto de vista
constitucional y llegó a la conclusión  de que en este caso la distinción
estaba plenamente justificada.
[36] “Por consiguiente, el técnico constructor deberá
interpretar y desarrollar diseños arquitectónicos, estructurales, hidráulicas,
eléctricos, intercomunicaciones y mecánicos; deberá supervisar la medición de
áreas; revisar sistemas de drenaje y suministro de agua, vías, bases y
estructuras; supervisar o llevar a cabo la inspección y prueba de materiales de
construcción; supervisar e inspeccionar proyectos de construcción.”
[37] Artículo 4º numeral 9o de la Ley 400 de 1997.
[38] Artículo 4º numeral 24 de la Ley 400 de 1997.
[39] Artículo 4º numeral 32 de la Ley 400 de 1997.
[40] Artículo 4º numeral 41 de la Ley 400 de 1997.
[41] Artículo 26 de la Ley 400 de 1997. En este último caso, la ley es
clara al afirmar que cuando se trate de diseños estructurales y estudios
geotécnicos sólo lo pueden hacer los ingenieros civiles y cuando se trate de
diseños de elementos no estructurales lo pueden realizar también los
arquitectos y los ingenieros civiles.
[42] Artículo 33 de la Ley 400 de 1997. Aquí también la
ley es clara. Exige, de una parte,  que cuando se trate de estructuras
metálicas o prefabricadas solo puede dirigir la obra un ingeniero mecánico y de
otro les exige tanto a los ingenieros como a los arquitectos cumplir con una
serie de requisitos de experiencia.
[43] “Constructor. Es el profesional, ingeniero
civil o arquitecto, bajo cuya responsabilidad se adelanta la construcción
de una edificación.” (Subrayas fuera de texto).
[44] “DIRECTORES DE CONSTRUCCION. El director de construcción debe
ser un ingeniero civil o arquitecto, o ingeniero mecánico en el caso de
estructuras metálicas o prefabricadas, poseer matrícula profesional y acreditar
ante la "Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones
Sismo Resistentes" los requisitos de experiencia establecidos en el siguiente
artículo.”
[45] “Interventor. Es el profesional, ingeniero
civil o arquitecto, que representa al propietario durante la construcción
de la edificación, bajo cuya responsabilidad se verifica que ésta se adelante
de acuerdo con todas las reglamentaciones correspondientes, siguiendo los
planos, diseños y especificaciones realizados por los diseñadores. (Subrayas fuera de texto).
[46] “Supervisor técnico. Es el profesional, ingeniero
civil o arquitecto, bajo cuya responsabilidad se realiza la supervisión
técnica. Parte de las labores de supervisión puede ser delegada por el
supervisor en personal técnico auxiliar, el cual trabajará bajo su dirección y
su responsabilidad. La supervisión técnica puede ser realizada por el mismo
profesional que efectúa la interventoría.” (Subrayas fuera e texto).
[47] “Revisor de los diseños. Es el ingeniero civil
diferente del diseñador e independiente laboralmente de él, que tiene la
responsabilidad de revisar los diseños estructurales y estudios geotécnicos; o
el arquitecto o ingeniero civil o mecánico que revisa los diseños de elementos
no estructurales, para constatar que la edificación propuesta cumple con los
requisitos exigidos por esta ley y sus reglamentos.”
[48]
Ibídem. Dentro de los sismos que tuvieron lugar
el siglo pasado se pueden enumerar los siguientes:
“1917
BOGOTA. Dos sismos de importancia afectaron este año la capital del país.
1925
CALI. Uno de los terremotos más violentos ocurridos en el suroccidente
colombiano azotó esa ciudad.
1950
NORTE DE SANTANDER. Tres fuertes sismos ocasionaron la muerte a 126 personas y
dejaron sin vivienda a miles de santandereanos.
1962
Y 1964 VIEJO CALDAS. Varias edificaciones fueron afectadas. Se cayó la torre de
la catedral de Manizales y el Palacio Municipal quedó semidestruido.
1967
HUILA. Un gran temblor afectó 7.000 viviendas, 182 colegios, 51 iglesias y 23
hospitales y centros de salud.
1979
ZONA CEFETERA. 37 personas murieron y 493 sufrieron graves heridas.
1983
CAUCA. En un terremoto que duró 18 segundos, 300 personas murieron, hubo 508
heridos y más de 400 millones de dólares en pérdidas.
1999
EJE CAFETERO. Terremoto ocurrido el 25 de Enero de 1999 y que afecto la zona
del eje cafetero. Hubo 4795 heridos y 1171 personas fallecidas.”
[49]
Ibídem. “La capacidad de destrucción de un
sismo depende de la combinación de los siguientes aspectos:
1.
Magnitud. Que depende de la energía liberada. La escala más utilizada para
medirla es la de Richter.
2. Distancia al foco donde se origina el terremoto.
3. Características del suelo, en especial su capacidad de amplificar las ondas
del sismo que llegan a través de las rocas.
4. Resistencia de los elementos físicos sometidos a las fuerzas generadas por
el temblor.
5. Grado de preparación que tenga la población y las instituciones para
comportarse adecuadamente antes, a la hora, y después de lo ocurrido.”
[50] Gaceta del Congreso número 465, miércoles 13 de diciembre de
1995, p.p. 10-11.