C-635-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-635/12
(Bogotá DC, agosto 15
de 2012)
ESTATUTO
TRIBUTARIO-Casos en que se
puede imponer sanción de clausura de establecimiento
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA
IGUALDAD-Carga argumentativa adicional
La Corte Constitucional ha exigido una
carga argumentativa superior por parte del accionante cuando se alega la
vulneración del derecho a la igualdad.  Así las cosas, el juicio de posible
violación del derecho de igualdad exige la carga argumentativa de definir y
aplicar tres etapas: (i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón
de igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de
supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son
susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;
(ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento
desigual entre iguales o igual entre disímiles y, (iii) debe averiguar si el
tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las
situaciones objeto de comparación, desde la
Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual.
Al respecto la Corte ha señalado: “En cuanto a la
correcta estructuración del cargo por violación del derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la
Constitución, la Corte Constitucional ha señalado que el demandante tiene una
importante carga argumentativa porque, salvo que se trate de la utilización de
los denominados “criterios sospechosos de discriminación” a que hace referencia
esa regla superior, el legislador goza de amplio margen de configuración
normativa del principio de igualdad. Por esa razón, al demandante corresponde
definir los sujetos de comparación, el término de comparación que se emplea
para ejercer el control de constitucionalidad y debe establecer suficientes
razones para concluir que el trato jurídico previsto en la ley repugna con la
Constitución. (…)”. Por consiguiente, la carga argumentativa debe tener un
alto grado de precisión, en aquellos casos donde se pregone la vulneración del
derecho de igualdad.  Dicha precisión repercute de manera directa en la
suficiencia del cargo.  Esta exigencia lo que busca proteger en últimas es la
libertad de configuración legislativa que solo se vería inicialmente menguada
cuando se este en presencia de “criterios sospechosos de discriminación”. En
consecuencia, para poder demostrar el exceso del legislador en uso de su
libertad es indispensable “demostrar cómo, en un caso específico, una
regulación diversa constituye realmente una trasgresión de principios
constitucionales como la igualdad, la proporcionalidad, la razonabilidad y la
proscripción de la arbitrariedad. En otras palabras, las demandas de
inconstitucionalidad fundadas en la supuesta vulneración del principio de
igualdad deben demostrar que al regular un aspecto puntual de la realidad
jurídica, el legislador actuó de manera desproporcionada, irrazonable o
decididamente discriminatoria”.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA ABSOLUTA
Y COSA JUZGADA RELATIVA-Diferenciación/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Configuración
La cosa juzgada
relativa se presenta de dos maneras: Explícita, cuando “...la disposición es
declarada exequible pero, por diversas razones, la
Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces
que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada
en el futuro..”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de
la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras la
Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera
hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”. Implícita, se presenta cuando la
Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la
parte resolutiva no se indique dicha limitación, “...en tal evento, no existe
en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino
una cosa juzgada relativa implícita, pues la
Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha
analizado determinados cargos...”. Así mismo, se configura esta modalidad de
cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se
ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin
extender el examen a la totalidad de la
Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo  que se presenta cuando: “... el análisis de la
Corte está claramente referido sólo a una norma de la
Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia
a otros que pueden ser relevantes para definir si la
Carta Política fue respetada o vulnerada..”.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
Esta Corporación
ha entendido que los cargos de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes. Pues bien, los cargos serán claros si
permiten comprender el concepto de violación que se pretende alegar.  Para que
dicha comprensión se presente por parte del juez de constitucionalidad, no
solo  es forzoso que la argumentación tenga un hilo conductor, sino que quien
la lea –en este caso la
Corte Constitucional- distinga con facilidad las ideas expuestas, las razones
esbozadas, que los razonamientos sean sencillamente comprensibles. Para esto,
es necesario que la argumentación del actor constitucional se desenvuelva de
una manera lógica, coherente y congruente, de tal manera que no presente
confusión, o ambigüedad. En cuanto a la certeza, los cargos gozarán de esta en dos
aspectos diferentes: i) en primer lugar, siempre y cuando las acusaciones se
realicen respecto de una proposición jurídica presente en el ordenamiento
jurídico, y ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda;
ii)  en segundo lugar, serán ciertos los cargos elevados, siempre y cuando
ellos no constituyan inferencias o consecuencias subjetivas derivadas por el
actor respecto de las disposiciones demandadas, al extraer de éstas efectos o
implicaciones jurídicas que las normas no contemplen objetivamente dentro de su
ámbito normativo. En este sentido, los cargos serán ciertos si las
proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del “texto normativo“.
Así las cosas, los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y
las creencias del demandante respecto de la norma demandada no podrán
constituir un cargo cierto. La especificidad como parámetro de los cargos y
razonamientos de la demanda, exige que éstos deban mostrar sencillamente una
acusación de inconstitucionalidad de manera concreta contra la disposición
atacada.  Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad deben dirigirse
mediante acusaciones concretas directamente contra la norma demandada y no
pueden sustentarse en exposiciones vagas,  indeterminadas, indirectas,
abstractas y globales, que en cuanto tales, no permitan directamente realizar
un juicio de constitucionalidad.  En resumen, este parámetro pretende que el
cargo realizado sea efectivamente de inconstitucionalidad y que sus fundamentos
sean específicos, determinados, concretos, precisos y particulares en relación
a la norma acusada. En igual forma, los cargos deben ser pertinentes.  A parte
de que los cargos no pueden ser confusos, inciertos, vagos, abstractos e
indeterminados, es necesario que éstos efectiva y realmente ostenten una
naturaleza constitucional. Esto significa, (i) de un lado, que los cargos
contrapongan normas de inferior categoría a las normas constitucionales; (ii)
de otro lado, que los razonamientos que se esbocen sean de orden constitucional,
esto es, respecto de la vulneración del contenido normativo de las normas de
superior jerarquía. Por esta razón, no podrán ser aceptados cargos basados en
argumentos legales, doctrinarios, políticos, concepciones del bien,
contextuales o de conveniencia. De igual manera, no aparejan pertinencia
aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma
acusada en relación con su aplicación práctica, o que tenga relación con
situaciones de hecho, y que se base por tanto en ejemplos, acaecimientos
particulares,  hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias
reales o imaginarias, en las que hipotéticamente se aplicó o será aplicada la
norma demandada. Finalmente, los cargos deben ser suficientes. La suficiencia
de los cargos de constitucionalidad hace referencia a que la carga
argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima
y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado
normativo demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante
fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de
constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de
corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio democrático
y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de
producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de
constitucionalidad.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA EXPRESION “POR EVASION” CONTENIDA EN EL INCISO 2
DEL ARTICULO 657 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO-Inhibición para decidir por
ineptitud sustantiva de la demanda
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Definición/PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Falta de integración
Referencia:    expediente D-8952
Actor: Obdulio de Jesús Hernández Montaña y
Carmen Patricia Mejía de Hernández.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso 2° (parcial) del artículo 657 del Decreto 624 de 1989 "Por el
cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales ".
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado
Los
ciudadanos Obdulio de Jesús Hernández Montaña y Carmen Patricia Mejía de
Hernández, instauraron demanda de inconstitucionalidad contra la expresión "por
evasión" del inciso 2° del artículo 657 del Decreto 624 de 1989
-Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos Nacionales. El texto normativo es el siguiente,
subrayando los apartes demandados:
DECRETO 624 DE 1989 (marzo 30)
Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales.
El
Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5, de la
Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la
Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado,
DECRETA:
ARTÍCULO 657. SANCIÓN DE CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO. La
Administración de Impuestos podrá imponer la sanción de clausura o cierre del
establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde
se ejerza la actividad, profesión u oficio, en los siguientes casos:
a)
Cuando no se expida factura o documento equivalente estando obligado a ello, o
se expida sin los requisitos establecidos en los literales b), c), d), e), f),
g), del artículo 617 del Estatuto Tributario, o se reincida en la
expedición sin el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 652
del mismo Estatuto. En estos eventos, cuando se trate de entes que prestan
servicios públicos, o cuando a juicio de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no exista un perjuicio grave, la
entidad podrá abstenerse de decretar la clausura, aplicando la sanción prevista
en el artículo 652 del Estatuto Tributario.
b)
Cuando se establezca que el contribuyente lleva doble contabilidad, doble
facturación o que una factura o documento equivalente, expedido por el
contribuyente no se encuentra registrada en la contabilidad.
c)
Cuando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o
las mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por
violación al régimen aduanero vigente. En este evento la sanción se hará
efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de
decomiso. En este evento la sanción de clausura será de treinta (30) días
calendario y se impondrán sellos oficiales que contengan la leyenda CERRADO POR
EVASION y CONTRABANDO. Esta sanción se aplicará en el mismo acto administrativo
de decomiso y se hará efectiva dentro de los dos (2) días siguientes al
agotamiento de la vía gubernativa. Esta sanción no será aplicable al tercero
tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el
lleno de los requisitos legales.
d)
<Literal derogado por el artículo 78 de la
Ley 1111 de 2006>
e)
Cuando el responsable perteneciente al Régimen Simplificado no cumpla con la
obligación prevista en el numeral 4 del artículo 506.
f)
Cuando
el agente retenedor o el responsable del Régimen Común del impuesto sobre las
ventas, se encuentre en omisión de la presentación de la declaración o en mora
en la cancelación del saldo a pagar, superior a tres (3) meses contados a
partir de las fechas de vencimiento para la presentación y pago establecidas
por el Gobierno Nacional. Los eximentes de responsabilidad previstos en el
artículo 665 se tendrán en cuenta para la aplicación de esta sanción, siempre
que se demuestre tal situación en la respuesta al pliego de cargos. No habrá
lugar a la clausura del establecimiento para aquellos contribuyentes cuya mora
se deba a la existencia de saldos a favor pendientes de compensar.
La
sanción a que se refiere el presente artículo, se aplicará clausurando por tres
(3) días el sitio o sede respectiva, del contribuyente, responsable o agente
retenedor, mediante la imposición de sellos oficiales que contendrán la leyenda
'cerrado por evasión'.
Cuando
el lugar clausurado fuere adicionalmente casa de habitación, se permitirá el
acceso de las personas que lo habitan, pero en él no podrán efectuarse
operaciones mercantiles o el desarrollo de la actividad, profesión u oficio,
por el tiempo que dure la sanción y en todo caso, se impondrán los sellos
correspondientes.
Una
vez aplicada la sanción de clausura, en caso de incurrir nuevamente en
cualquiera de los hechos sancionables con esta medida, la sanción a aplicar
será la clausura por diez (10) días calendario y una multa equivalente a la establecida
en la forma prevista en el artículo 655.
La
sanción a que se refiere el presente artículo, se impondrá mediante resolución,
previo traslado de cargos a la persona o entidad infractora, quien tendrá un
término de diez (10) días para responder.
La
sanción se hará efectiva dentro de los diez (10) días siguientes al agotamiento
de la vía gubernativa.
Para
dar aplicación a lo dispuesto en el presente artículo, las autoridades de
policía deberán prestar su colaboración, cuando los funcionarios competentes de
la Administración de impuestos así lo requieran”.
2.
Cargos de la demanda.
Los
actores solicitan sea declarado inconstitucional el aparte subrayado del inciso
2° del artículo 657 del Estatuto Tributario, por considerar que vulnera el
derecho a la igualdad, consagrado en el Preámbulo y el artículo 13 de la
Constitución Política.
2.1
Cargo único de violación del derecho a la igualdad.
Según
el actor, la expresión demandada vulnera de forma directa los principios
constitucionales de igualdad y equidad tributaria, basándose en dos argumentos.
En
primer lugar, considera que los ciudadanos tienen derecho a que la
administración trate de manera desigual a quienes se encuentran en una
situación jurídica diferente. Así las cosas, no debe recibir el mismo trato
quienes infringen las normas tributarias, entendido como quien incumple con el
deber de pagar impuestos y, quienes faltan a diferentes obligaciones
tributarias. Esto, por cuanto algunas de las infracciones que el artículo 657
del Estatuto Tributario establece, no implican el mismo tipo de incumplimiento
de las normas tributarias, razón por lo cual se "coloca a muchos en
posiciones de indefensión frente a la
Administración de Impuestos ", al imponerse la sanción de cerrar el
establecimiento con un sello oficial en donde obre la leyenda “cerrado por
evasión”.
En
ese orden de ideas, las autoridades deben actuar teniendo en cuenta que la
finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos
de todos los ciudadanos sin ningún tipo de discriminación, “por
consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en
que actúen ante ellos.”
Así
las cosas, el Preámbulo de la Constitución establece que la función
administrativa estará al servicio de los intereses generales y se guiará por
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y
publicidad para lograr los fines del Estado Social de Derecho; razón por la
cual la expresión demandada debe adecuarse a dichas finalidades, al establecer
una sanción administrativa, debiendo hacer una diferenciación de las distintas
infracciones que estipula el artículo en cuestión.
En
este orden de ideas, el Estado debe proteger y garantizar de manera igualitaria
a todas las personas, a la luz de los mandatos establecidos en la
Constitución, incluso aquellos que por su condición económica se encuentren en
una posición de inferioridad respecto a la posición dominante de la Administración de Impuestos.
En
segundo lugar, advierte que la expresión acusada realiza una diferencia de
trato, que favorece a unos contribuyentes y perjudica por exclusión a los
demás, vulnerando el derecho a la igualdad de los contribuyentes entre sí. Lo
anterior, porque la norma acusada no diferencia la manera en que el Estado
impone la sanción del cierre del establecimiento con la leyenda que reza
"cerrado por evasión", a las tres situaciones jurídicas de infracción
a los deberes tributarios que consagra el artículo 657 del Estatuto Tributario.
Así las cosas, afirma el peticionario que no pueden ser considerados como
evasor (inciso 2 del artículo 657 E.T.) quien, por ejemplo no expidió una
factura de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 652 del mismo
decreto.
En
conclusión, consideró que no existe razonabilidad, ni equidad y mucho menos
justicia en la forma como la ley le ha otorgado a la administración de
impuestos la facultad de imponer la misma sanción ante la presencia de
situaciones jurídicas distintas.
3.
Intervenciones.
3.1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Por
intermedio de apoderada, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene
para solicitar, en primera instancia,  que en el presente caso se declare el
efecto de cosa juzgada constitucional, respecto de los cargos por violación de
los artículos 15 y 21 de la Constitución.
En
este sentido,  manifiesta que  la expresión “cerrado por evasión” del inciso 2°
del artículo 657 del Estatuto Tributario, fue objeto de acción de
inconstitucionalidad y la
Corte Constitucional, mediante Sentencia C-063 de 1994, consideró que la
expresión demandada no vulneraba los derechos fundamentales al buen nombre y a
la honra, consagrados en los artículos 15 y 21 de la
Constitución, ni transgredía el derecho a la libre empresa al corresponder a
una sanción aplicada a personas que han infringido la ley tributaria y respecto
de las cuales se ha comprobado previamente un fraude a la administración de
impuestos.
En
segunda instancia y en relación con los demás cargos, solicita a esta
Corporación se declare inhibida para fallar de fondo, por ineptitud sustancial
de la demanda, dado que ésta no cumple con los requisitos mínimos establecidos
en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados por la
jurisprudencia constitucional, en especial por la
Sentencia C-1052 de 2001.
En
lo concerniente a la presunta violación al preámbulo de la
Constitución, expresa que en la demanda no se explica la razón por la cual la
expresión acusada viola el preámbulo, “lo que conlleva a negar la existencia de
una proposición jurídica completa en relación con este cargo, razón por la cual
se solicita la inhibición”.
En
lo que tiene que ver con la violación del artículo 13 constitucional, comienza
por manifestar que el cargo no es específico, dado que se limita a exponer
distintas situaciones de facto en donde es aplicable la sanción de clausura del
establecimiento, mediante argumentos que no presentan con claridad las razones
por las cuales la norma desconoce y vulnera la
Carta, “siendo en todo caso argumentos vagos, abstractos e indeterminables”.
Así
mismo, el cargo no cumple con el requisito de suficiencia, “pues no permite
realizar al juez constitucional un estudio persuasivo respecto de la
constitucionalidad de la norma, ni genera una duda mínima que suponga adelantar
su estudio”.
Por
otra parte, el cargo no cumple el requisito de certeza, “pues si lo que se
quería era atacar la constitucionalidad de la sanción en relación con los
distintos casos en los que es procedente, lo indispensable era demandar los
distintos numerales del inciso primero del artículo 657 del Estatuto
Tributario, los cuales establecen las causales para la imposición de la
sanción”.
Por
último, en tercera instancia y en subsidio, solicita se declare la
exequibilidad de la disposición demandada. Para la interviniente la expresión
“cerrado por evasión”, “no entraña ninguna violación del principio de igualdad,
toda vez que es una expresión de varios principios de orden constitucional como
el deber ciudadano de contribuir a las cargas públicas contenido en el artículo
95 numeral 9°, el principio de buena fe del artículo 83, el principio de
legalidad de los tributos y su régimen sancionatorio consagrado en el artículo
338 y, el principio de equidad y eficiencia, según su determinación por el
artículo 363, todos de la Carta Política”.
El
desarrollo de los principios enunciados lo encuentra sometido a la amplia
potestad legislativa del Congreso de la
República, quien expidió la reglamentación vigente de la medida de la sanción
de clausura en el artículo 75 de la Ley 488 de 1998, “el cual en conjunto con
las demás disposiciones del artículo 657 del Estatuto Tributario, establecen un
régimen completo de tipo sancionatorio”. Por tal razón, dicho artículo 657,
concluye, delimita en su integridad “las consecuencias tributarias del
incumplimiento de los deberes constitucionales de los ciudadanos en relación
con ciertos hechos que la ley presume como indicadores de fraude fiscal, lo que
equivale a un desarrollo del principio de buena fe del artículo 83 de la
Constitución y que por consiguiente no puede considerarse violatorio de
ninguna norma constitucional”.
3.2.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Actuando
por intermedio de apoderado, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
solicita a esta Corte, declarar probada la excepción de cosa juzgada
constitucional y, en su defecto, declarar exequible el aparte demandado.
En
relación con primera petición  manifiesta que sobre la expresión demandada del
artículo 657 del Estatuto Tributario, existen varios pronunciamientos
constitucionales de fondo que amparan algunos de sus apartes bajo el efecto de
la cosa juzgada constitucional, por lo cual, la decisión que se adopte en este
fallo debe someterse a lo allí resuelto.
En
este sentido, hace referencia a la sentencia C-1717 de 2000, de esta
Corporación, señalando los preceptos que fueron demandados y citando en extenso
los apartes del mencionado fallo. En su opinión, en la citada sentencia, la
Corte estudio los cargos por la presunta violación de los derechos a la honra
y a la intimidad y de las razones que justifican el cierre del establecimiento
comercial, con fundamento en el literal a) del mencionado artículo 657 y que
también es objeto de la presente demanda, al ser utilizado como ejemplo para
ilustrar la pretendida violación al derecho a la igualdad.
Recuerda
adicionalmente que también la
Corte Constitucional se pronunció respecto del anuncio “cerrado por evasión”
en la sentencia C-063 de 1994, “por lo que se tiene que ya este punto fue
estudiado previamente por ese alto tribunal y en consecuencia se solicita,
respetuosamente, estarse a lo dispuesto en esa oportunidad”.
Respecto
de la constitucionalidad del precepto acusado y la no violación al principio de
igualdad, expresa que las conductas contenidas en los literales a), b), c), e)
y f), del artículo 657 del Estatuto Tributario, “ tienen en común que con ellas
se impide el debido control administrativo respecto de las obligaciones que los
administrados tienen de contribuir con las cargas públicas y específicamente con
el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad y tienen incidencia directa en el
menor nivel que deben pagar por las transacciones económicas que efectúan y que
resultan en hechos generadores de impuestos”.
Así
las cosas, agrega, “ no se puede introducir ningún trato diferenciado o
discriminatorio frente a las conductas contempladas en el artículo 657 ibidem,
que si bien son disímiles, producen o están dirigidas a esquilmar el erario
público y producir un menor recaudo de impuestos y, en este sentido, no se les
puede tratar con sanciones particulares para cada caso, ya que se repite, si
bien son conductas claramente diferenciadas, tienen en común una misma
finalidad, esto es, dejar de pagar o disminuir el valor que a título de
impuesto deben consignar al Estado. Es decir, no existe ningún elemento de
juicio que permita justificar un tratamiento distinto para las conductas
contempladas al interior del artículo 657 del E.T.”
Por
último hace alusión a la potestad configurativa del legislador consagrada en el
artículo 150 numeral 12 constitucional,  para expresar que en ejercicio de esa
potestad, “ el Congreso Nacional consideró que las conductas contempladas en el
artículo 657 del E.T. dada su gravedad e incidencia en el recaudo por
impuestos, deben ser objeto, previas las garantías legales y constitucionales
del debido proceso, del cierre del establecimiento con el sello de cerrado por
evasión, y que con ello no se está violando ninguno de los criterios fijados
por la Corte Constitucional con la expedición de la norma demandada, ya que
esta responde suficientemente a razones objetivas de racionalidad, eficiencia y
eficacia tributaria”.
3.3.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El
Instituto, en escrito que refleja el pensamiento de la mayoría, arriba a dos
conclusiones: la primera, que en presente caso no existe cosa juzgada
constitucional respecto de algunos de los cargos formulados en la demanda y la
segunda, que  la norma en cuestión debería declararse inexequible, en la medida
que lesiona el derecho a la igualdad de quienes incurren en conductas de
infracción que no constituyen evasión, pero que, de acuerdo con la literalidad
de la norma son tratados como evasores de impuestos.
En
relación con la primera conclusión, con apoyo en citas de jurisprudencia de
esta Corte, manifiesta que si bien en las Sentencias C-063 de 1994 y C-1717 de
2000, esta Corporación, “ abordó de fondo la discusión sobre la
constitucionalidad de la expresión “cerrado por evasión” contenida en el
artículo 657 del Estatuto Tributario y consideró que las disposiciones se
ajustaban a la Carta Política, en las mismas no se discutió la expresión a la
luz del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior”.
En
este sentido afirma que en la
Sentencia C-063 de 1994, la Corte analizó la norma demandada frente a los
artículos 15 y 21 constitucionales y tuvo en cuenta principios como la libertad
de empresa. A su turno, en la
Sentencia C-1717 de 2000, la Corte analizó las normas acusadas frente a los
artículos 2, 15, 29 y 83 de la Constitución; 8 de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos; y el 14 de la
Declaración sobre Derechos Civiles y Políticos.
Así
las cosas, en relación con esta primera conclusión, termina expresando que “de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional relacionada con los requisitos
para que proceda la cosa juzgada material, y en consideración de los
antecedentes específicos referidos a la norma actualmente demandada,
consideramos que, en el caso concreto, no existe cosa juzgada constitucional
respecto de los cargos relacionados con el principio de igualdad y los
principios y valores establecidos en el Preámbulo de la
Constitución”.(Subrayado en el texto original).
Respecto
de la segunda conclusión, el concepto a partir de la definición del término
evasión, que toma de jurisprudencia de esta Corte, encuentra que el artículo
657 “ dispone, ab initio, conductas que constituyen infracciones
tributarias de diferente naturaleza y les atribuye la misma consecuencia
jurídica sancionatoria”, citando como ejemplo, al igual que el demandante, el
incumplimiento de los requisitos formales de la factura, conducta que en su
parecer no implica que necesariamente el infractor haya incurrido en evasión de
impuestos.
Citando
jurisprudencia constitucional sobre el principio de igualdad, advierte, “que la
norma demandada podría implicar dar el mismo tratamiento a circunstancias que
en la práctica son diferentes, más aún cuando la sanción implica una
categorización jurídica (evasor) que a su vez es tenida en cuenta en la
calificación típica que desencadenó la sanción”.
Afirma,
más adelante, que la disposición acusada atenta contra el principio de equidad
y el de prevalencia a una aplicación de justicia sustancial, consagrado en el
artículo 369 y 228 de la Constitución, “porque impone y extiende efectos de una
sanción a contribuyentes a los que no debería”, y agrega que frente al derecho
sustancial, “ la aplicación irrestricta de una misma sanción a todas las
conductas descritas en el artículo 657 del Estatuto Tributario, sin distinción
sobre el detalle que cada uno representa, conlleva la prevalencia del carácter
formal de la disposición, sin compadecerse con el asunto de fondo que regula y
que supone la norma”.
Es
con base en las razones expuestas que el Instituto arriba a la conclusión
expuesta al principio de este acápite, en la que solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la norma acusada “en la medida en que lesiona el derecho a
la igualdad de quienes incurren en conductas de infracción que no constituyen
evasión, pero que, de acuerdo con la literalidad de la norma, son tratados como
evasores de impuestos”.
De
la posición mayoritaria del Instituto se apartó el Dr. Jaime Abella Zárate. En
su salvamento de voto comienza por afirmar que respecto del tema de la cosa
juzgada “el asunto no está completamente definido ni claro”, pues en su parecer
“sí hubo pronunciamientos de fondo en las sentencias citadas como
antecedentes”. En su opinión, al no exponerse la cosa juzgada relativa en las
sentencias analizadas, “será necesario concluir que fue absoluta y, en
consecuencia, significa que fueron estudiadas las demandas a fondo, con
invocación de la totalidad de la Carta, de conformidad con lo dispuesto sobre
el particular en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 y en la
Sentencia C-037 de 1996”.
Manifiesta
que si bien el demandante se apoya en la
Sentencia C-1052 de 2001, olvida las lecciones de dicha sentencia “en cuanto
recordó la necesidad de exponer la inconstitucionalidad de la norma atacada,
directamente, con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes, con las que se demuestre la violación de la
Carta”.
Agrega
que en consideración a los ejemplos que trae la demanda, “es posible entender
que está dirigida no contra todo el artículo 657 del Estatuto Tributario, sino
que se concentra en el literal a) del mismo”, considerando el actor que el
incumplimiento confesado de algunas de las obligaciones del mencionado literal,
son de forma, “simples errores” que no constituyen evasión y ni siquiera
podrían calificarse de constitutivos de elusión. Agrega que en esta clase de
demandas “es frecuente encontrar el humano criterio que minimiza los hechos
sancionados o prohibidos y, en cambio, maximiza las sanciones legales”.
Luego
de demostrar que todo el artículo 657 del E.T., fue modificado o adicionado
mediante leyes expedidas después de 1991, manifiesta que en su literal a), “se
parte del supuesto de una obligación legal clara, sin condicionamiento alguno,
a cargo del contribuyente, quien no está facultado para calificarlos de
requisitos formales, sin importancia alguna, que permita su incumplimiento sin
consecuencias y especialmente sin la de la sanción establecida en el mismo artículo”.
Añade que el Legislador no exige al contribuyente requisitos sin importancia,
dado que tiene “el deber de materializar mediante esta clase de normas la
función atribuida por la Constitución al Presidente de la
República como Jefe Supremo de la
Administración Pública de velar por la estricta recaudación y administración
de las rentas y caudales públicos”.
Más
adelante expresa que los requisitos exigidos por el artículo 657 en el literal
a), tienen la clara finalidad de permitir el control de los contribuyentes.
Para el desempeño de esta labor pide, “como algo elemental, el nombre e
identificación del adquirente de los servicios, la descripción de los mismos,
el valor de la operación y la fecha de ésta. Es obvio que esa norma está
procurando suministrar a los funcionarios de Hacienda Pública los informes
necesarios para ejercer una verificación elemental, a la cual no se puede negar
el ciudadano alegando supuesta violación de su intimidad personal y menos de su
honra”.
Agrega
que si se repasan los hechos prohibidos en los demás literales del artículo
657, “deberá admitirse que el incumplimiento de estos, deja a la Administración sin las herramientas indispensables para su labor, con lo cual la lleva a
incumplir sus obligaciones constitucionales”. Finaliza afirmando que “el
demandante dice que esto no es evasión, pero es algo peor y con funestas
consecuencias porque imposibilita a la Administración comprobarlo. Porque alterar los documentos del negocio, destruirlos teniendo
obligación de conservarlos, utilizar cualquiera de estos y similares medios
fraudulentos para inducir a error al funcionario público encargado de
investigar estas conductas, a fin de obtener resolución o acto administrativo
contrario a la ley, además de las sanciones propias del derecho tributario
consagradas en el Estatuto, podrá constituirlo en sujeto del delito de “fraude
procesal” previsto en el artículo 453 del Código Penal”.
4.
Concepto del Procurador General de la
Nación.
Mediante
concepto # 5346 de abril 17 de 2012, el Procurador General de la
Nación, solicita a la Corte que declare estarse a lo decidido en la
Sentencia C-063 de 1994, que declaró exequible la expresión “cerrado por
evasión”, contenida en el inciso 2° del artículo 657 del Decreto 624 de 1989.
Para
el Ministerio Público, la expresión censurada, “se refiere a una situación
objetiva, valga decir, a la no declaración o pago en forma correcta de
tributos. No alude al elemento subjetivo de evasión deliberada, valga decir,
dolosa, o resultado de errores, torpeza u olvido del contribuyente, esto es,
culposa. La expresión en comento es acorde al principio de eficiencia
tributaria, pues brinda a la administración una herramienta idónea para
recaudar los tributos, al tenor de lo dispuesto en los artículos 189.20 y 363 Superiores,
sin que ello implique un trato discriminatorio a los contribuyentes, y sin que
afecte su intimidad y su buen nombre”.
Agrega
que la evidencia de lo expuesto es tal, que así lo reconoce la
Corte en la Sentencia C-063 de 1994, en la cual declara exequible la norma que
ahora se demanda, por cargos semejantes a los de este proceso, por lo cual,
como antes se dijo, solicita a esta Corte estarse a lo resuelto en la
mencionada Sentencia.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de un Decreto con fuerza de Ley, en este caso, el
Decreto-Ley 624 de 1989.
2.
Cuestión preliminar. Análisis sobre existencia de cosa juzgada constitucional y
sobre aptitud sustantiva de la demanda.
2.1.
Análisis sobre existencia de cosa juzgada constitucional.
Tanto
en el concepto rendido por el Ministerio Público, como en los escritos de dos
(2) de los intervinientes, se solicita a la
Corte declare la existencia de cosa juzgada constitucional en el presente caso
y estarse a lo resuelto en sentencias anteriores de esta Corporación. Será este
entonces el primer interrogante a dilucidar en este fallo.
Como
reiteradamente lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, conforme
a lo preceptuado por el artículo 243 de la
Constitución, los fallos que dicta la
Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional, lo cual significa que tienen carácter definitivo e
inmutable, y de este modo se garantiza, por una parte,  la aplicación de los
principios de igualdad y seguridad jurídica y, por la otra, que este Tribunal,
como órgano encargado del control constitucional, sea consistente con las
decisiones que ha adoptado previamente.
La
jurisprudencia constitucional ha diferenciado categorías conceptuales de cosa
juzgada, como  entre cosa juzgada absoluta y  relativa,  entre otras,
“que  resultan del alcance que a la figura de la cosa juzgada constitucional le
otorgue el propio análisis de constitucionalidad que realiza la
Corte sobre una norma determinada y la decisión respectiva que se adopte”.
En
relación con la diferenciación entre cosa juzgada absoluta y cosa juzgada
relativa, la Corte ha establecido:
“Los
conceptos de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la
jurisprudencia constitucional, indicando que en principio debe entenderse que
toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta”.
Así las cosas, la jurisprudencia de la Corte ha previsto determinados supuestos
en los que los efectos de la cosa juzgada carecen de carácter absoluto.  En
estos eventos, la vigencia del principio de supremacía constitucional (Art. 4º
C.P), que incorpora la necesidad que la totalidad del ordenamiento jurídico se
ajuste a las disposiciones de la
Carta Política; permite que la Corte se pronuncie sobre la disposición legal
respecto de la cual ya ha existido un pronunciamiento, pero éste se ha
circunscrito a determinados problemas jurídico – constitucionales.” [1]
Uno
de supuestos es el de la cosa juzgada relativa. Para la jurisprudencia,
“este fenómeno concurre cuando la Corte restringe el análisis de
constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la
violación.  Esta restricción implica que puedan promoverse nuevas demandas de
inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos
distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal.
El
mismo precedente contempla la posibilidad que la cosa juzgada constitucional
relativa, se compruebe de modo explícito o implícito. El primero se presenta
cuando ““...la disposición es declarada exequible pero, por diversas
razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza
entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente
reexaminada en el futuro..” [2], es
decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita
el alcance de la cosa juzgada “...mientras la
Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera
hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...” [3].”[4]
La
segunda modalidad se acredita en los eventos en que “cuando la
Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada,
aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “...en tal
evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la
argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la
Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha
analizado determinados cargos...”[5]. Así
mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al
examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o
algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la
Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo  que se presenta cuando: “...el análisis de la
Corte está claramente referido sólo a una norma de la
Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia
a otros que pueden ser relevantes para definir si la
Carta Política fue respetada o vulnerada..” [6].”[7]
De
igual  modo, la restricción a los alcances de las decisiones de la
Corte Constitucional, que configura cosa juzgada constitucional relativa, se
pueden presentar también de manera implícita en la parte motiva de la
Sentencia o de manera explícita en su parte resolutiva. Ha expresado
esta Corporación al respecto:
“La
cosa juzgada relativa se presenta de dos maneras: Explícita, cuando “...la
disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la
Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces
que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada
en el futuro..”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de
la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras la
Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera
hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”. Implícita, se presenta
cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada,
aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “...en tal
evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la
argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la
Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado
determinados cargos...”. Así mismo, se configura esta modalidad de cosa
juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha
limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin
extender el examen a la totalidad de la
Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo  que se presenta cuando: “... el análisis de la
Corte está claramente referido sólo a una norma de la
Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia
a otros que pueden ser relevantes para definir si la
Carta Política fue respetada o vulnerada..” [8].
(Resalta la Sala)
En
el presente caso, en relación con la expresión “cerrado por evasión”, contenida
en el artículo 657 del Estatuto Tributario, se han producido dos (2) fallos de
constitucionalidad, mediante las sentencias C-063 de 1994 y C-1717 de 2000, en
las cuales la referida expresión ha sido declarada exequible.
En
la Sentencia C-063 de 1994, si bien en su parte resolutiva no se limitó la
exequibilidad a los cargos esgrimidos por el accionante, lo cual daría lugar a
determinar, en principio,  la existencia de una cosa juzgada absoluta, de su
parte motiva se infiere que la Corte limitó su examen solamente a la posible
trasgresión de los artículos 15 y 21 constitucionales. Así las cosas, dada esta
limitación, lo que se ha configurado es una cosa juzgada relativa implícita, en
los términos en que la ha definido la jurisprudencia constitucional antes
citada y, por ende, es factible estudiar de nuevo la exequibilidad de la
expresión demandada a la luz de la presunta trasgresión de una norma
constitucional distinta de aquellas que estudió la
Corte en la referida sentencia.
Igual
sucede con la Sentencia C-1717 de 2000. En esta ocasión, la
Corte analizó la expresión acusada, “cerrado por evasión”, frente a los
artículos 2, 15, 29 y 83 de la Constitución; 8 de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y el 14 de la
Declaración sobre Derechos Civiles y Políticos. De su parte motiva se infiere,
que la Corte restringió también su examen a la posible violación de los
preceptos acusados, generándose así una cosa juzgada relativa implícita, que,
como antes se dijo, le permite a esta Corporación estudiar nuevas demandas
contra la norma acusada, siempre y cuando, se fundamenten en la violación de
una norma diferente de las ya estudiadas por la
Corte en la mencionada sentencia.
Al
examinar la demanda que ha dado origen a este proceso se encuentra que el
accionante  manifiesta que la expresión “por evasión”, contenida en el inciso
2°, del artículo 657 del Estatuto Tributario, viola el preámbulo y los
artículos 13, 15 y 21 de la Constitución. Al comparar dicha demanda con las
Sentencias C- 063 de 1994 y C-1717 de 2000, se encuentra que la
Corte Constitucional, ya se pronunció de fondo sobre la violación por la
expresión acusada, de los artículos 15 y 21 constitucionales, existiendo
respecto de estos preceptos cosa juzgada. Por el contrario, no existe cosa
juzgada constitucional tratándose del preámbulo y el artículo 13 de la
Constitución y, frente a estos preceptos, puede proceder la
Corte a examinar su posible trasgresión por la expresión objeto de acusación.
2.2.
Cuestión previa: Análisis sobre inepta demanda.
2.2.1.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, plantea como cuestión
previa la ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que los cargos que
contiene no cumplen los requisitos mínimos establecidos en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 y desarrollados por la jurisprudencia constitucional,
especialmente en la Sentencia C-1052 de 2001.
En
relación con la violación del preámbulo de la
Constitución manifiesta que la demanda señala como incompatible la expresión
“por evasión” del inciso 2° del artículo 657 del Estatuto Tributario con el
contenido del referido Preámbulo, “sin explicar el modo de dicha
incompatibilidad ni la razón por la cual la expresión viola el preámbulo, lo
que conlleva a negar la existencia de una proposición jurídica completa, en
relación con este cargo”.
Respecto
de la violación del artículo 13 constitucional, expresa que el cargo no es
específico, pues se limita a exponer distintas situaciones de facto en donde es
aplicable la sanción de clausura del establecimiento, pero estos argumentos  no
permiten estudiar las razones por las cuales la expresión “por evasión” vulnera
el derecho a la igualdad y, en todo caso, son “argumentos vagos, abstractos e
indeterminables”.
Del
mismo modo considera que la demanda no cumple el requisito de suficiencia “pues
no permite realizar al juez constitucional un estudio persuasivo respecto de la
constitucionalidad de la norma, ni genera una duda mínima que suponga adelantar
su estudio”
Por
otro lado, considera que los cargos no cumplen el requisito de certeza, “pues
si lo que se quería era atacar la constitucionalidad de la sanción en relación
con los distintos casos en los que es procedente, lo indispensable era demandar
los distintos numerales del inciso primero del artículo 657 del estatuto
Tributario, los cuales establecen las causales para la imposición de la
sanción”.
Pasa
ahora la Corte a definir si, conforme lo afirma la apoderada del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la ineptitud sustantiva de la demanda debe conducir
a un fallo inhibitorio.
2.2.2.
Carga argumentativa adicional cuando se trata de la supuesta vulneración del
derecho de igualdad.
La
Corte Constitucional
ha exigido una carga argumentativa superior por parte del accionante cuando se
alega la vulneración del derecho a la igualdad.  Así las cosas, el juicio de
posible violación del derecho de igualdad exige la carga argumentativa de
definir y aplicar tres etapas: (i) determinar cuál es el criterio de
comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes
de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe
conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de
la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y
jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y,
(iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado,
eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la
Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual.
Al
respecto la Corte ha señalado:
“En cuanto a la correcta estructuración del cargo por violación
del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución, la Corte Constitucional ha señalado que el demandante tiene una
importante carga argumentativa porque, salvo que se trate de la utilización de
los denominados “criterios sospechosos de discriminación” a que hace referencia
esa regla superior, el legislador goza de amplio margen de configuración
normativa del principio de igualdad. Por esa razón, al demandante corresponde
definir los sujetos de comparación, el término de comparación que se emplea
para ejercer el control de constitucionalidad y debe establecer suficientes
razones para concluir que el trato jurídico previsto en la ley repugna con la
Constitución. (…)”[9]
Por consiguiente, la carga argumentativa debe tener un alto grado
de precisión, en aquellos casos donde se pregone la vulneración del derecho de
igualdad.  Dicha precisión repercute de manera directa en la suficiencia del
cargo.  Esta exigencia lo que busca proteger en últimas es la libertad de
configuración legislativa que solo se vería inicialmente menguada cuando se
este en presencia de “criterios sospechosos de discriminación”.
En consecuencia, para poder demostrar el exceso del legislador en
uso de su libertad es indispensable “demostrar cómo, en un caso específico, una
regulación diversa constituye realmente una trasgresión de principios
constitucionales como la igualdad, la proporcionalidad, la razonabilidad y la
proscripción de la arbitrariedad. En otras palabras, las demandas de
inconstitucionalidad fundadas en la supuesta vulneración del principio de
igualdad deben demostrar que al regular un aspecto puntual de la realidad
jurídica, el legislador actuó de manera desproporcionada, irrazonable o
decididamente discriminatoria”.
2.2.3.
Requisitos de los cargos en las demandas de constitucionalidad.
Ha
sido reiterada y uniforme la jurisprudencia de  esta Corte, en el sentido en
que las demandas de inconstitucionalidad, cuenten con verdaderos cargos contra
las normas acusadas.
“Esta
exigencia, ha dicho la Corte,  constituye un requerimiento esencial y básico
para que la Corte pueda entrar a adelantar un análisis abstracto de
constitucionalidad, esto es, para que pueda desarrollar un estudio de fondo
respecto del asunto planteado y, no se malogre la posibilidad constitucional de
obtener de parte de esta Corporación un pronunciamiento de fondo respecto del
asunto planteado, en cuanto esta Corte deba abstenerse de pronunciarse sobre la
cuestión planteada debido a  “razonamientos” que no permiten tomar una decisión
de fondo”.
En
este orden de ideas, esta Corporación ha entendido que los cargos de
inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes[10].
Pues
bien, los cargos serán claros si permiten comprender el concepto de
violación que se pretende alegar.  Para que dicha comprensión se presente por
parte del juez de constitucionalidad, no solo  es forzoso que la argumentación
tenga un hilo conductor, sino que quien la lea –en este caso la
Corte Constitucional- distinga con facilidad las ideas expuestas, las razones
esbozadas, que los razonamientos sean sencillamente comprensibles. Para esto,
es necesario que la argumentación del actor constitucional se desenvuelva de
una manera lógica, coherente y congruente, de tal manera que no presente confusión,
o ambigüedad.
En
cuanto a la certeza, los cargos gozarán de esta en dos aspectos
diferentes: i) en primer lugar, siempre y cuando las acusaciones se realicen
respecto de una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, y
ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; ii)  en segundo
lugar, serán ciertos los cargos elevados, siempre y cuando ellos no constituyan
inferencias o consecuencias subjetivas derivadas por el actor respecto de las
disposiciones demandadas, al extraer de éstas efectos o implicaciones jurídicas
que las normas no contemplen objetivamente dentro de su ámbito normativo. En
este sentido, los cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas
devienen objetivamente del “texto normativo“.  Así las cosas, los
supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del
demandante respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo cierto.
La
especificidad como parámetro de los cargos y razonamientos de la
demanda, exige que éstos deban mostrar sencillamente una acusación de
inconstitucionalidad de manera concreta contra la disposición atacada.
Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad deben dirigirse mediante
acusaciones concretas directamente contra la norma demandada y no pueden
sustentarse en exposiciones vagas,  indeterminadas, indirectas, abstractas y
globales, que en cuanto tales, no permitan directamente realizar un juicio
de constitucionalidad.  En resumen, este parámetro pretende que el cargo
realizado sea efectivamente de inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean
específicos, determinados, concretos, precisos y particulares en relación a la
norma acusada.
En
igual forma, los cargos deben ser pertinentes.  A parte de que los
cargos no pueden ser confusos, inciertos, vagos, abstractos e indeterminados,
es necesario que éstos efectiva y realmente ostenten una naturaleza
constitucional. Esto significa, (i) de un lado, que los cargos contrapongan
normas de inferior categoría a las normas constitucionales; (ii) de otro lado,
que los razonamientos que se esbocen sean de orden constitucional, esto es,
respecto de la vulneración del contenido normativo de las normas de superior
jerarquía. Por esta razón, no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos
legales, doctrinarios, políticos, concepciones del bien, contextuales o de
conveniencia.
De
igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar
la inconstitucionalidad de la norma acusada en relación con su aplicación
práctica, o que tenga relación con situaciones de hecho, y que se
base por tanto en ejemplos, acaecimientos particulares,  hechos personales,
vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que
hipotéticamente se aplicó o será aplicada la norma demandada.
Finalmente,
los cargos deben ser suficientes. La suficiencia de los cargos de
constitucionalidad hace referencia a que la carga argumentativa que
recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al
objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo
demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados
para que pueda pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las
normas del ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto
constitucional que se deriva del principio democrático y de las reglas
formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas y
por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de constitucionalidad.
El
cumplimiento de los anteriores requisitos asegura entonces que los cargos
presentados en la demanda “despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional”[11]. Cuando
estos requisitos no se cumplen, existe ineptitud sustantiva de la
demanda por inexistencia de cargos de constitucionalidad, y la
Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo respecto del litigio
constitucional planteado.
2.2.4.
El caso concreto
Examinados
los cargos contenidos en la presente demanda se encuentra que estos no cumplen
en su integridad, los requisitos que ha fijado la jurisprudencia
constitucional, para que pueda emitirse un pronunciamiento de fondo, en
relación con la presunta violación del Preámbulo y del artículo 13 de la
Constitución.
Como
en su momento se indicó, el accionante demandó la constitucionalidad de la
expresión “por evasión”, contenida en el inciso 2° del artículo 657 del
Estatuto Tributario, por estimar que dicha expresión y la naturaleza
sancionatoria que ella acarrea, se aplicaba por igual a los diferentes
supuestos de hecho contenidos en los literales del mencionado artículo 657,
pese a que éstos regulaban situaciones distintas que implicaban, en
consecuencia, que la expresión demandada no pudiera aplicarse de manera
uniforme, pues al hacerlo se estaría dando un tratamiento similar a quienes se
encuentran en condiciones diferentes.
Siendo
ello así, era de esperar que el demandante en su líbelo acusatorio, procediera
en consecuencia a demandar los literales del artículo 657 del Estatuto
Tributario, para que desentrañando su  sentido y alcance, poder  demostrar que
cada una de ellos tenía contenidos y significados normativos distintos y, por
ende, no podía el legislador aplicar indistintamente a todos ellos un mismo
régimen sancionatorio.
Por
lo tanto, en la demanda se presentó la inexistencia de una proposición jurídica
completa que la jurisprudencia constitucional ha establecido como condición
para que puedan emitirse sentencias de mérito. En la
Sentencia C-154 de 2002, dijo esta Corporación: "para que la
Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un
ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado
presente un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de ser
cotejado con los postulados y mandatos constitucionales. Las expresiones
aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas
ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son
constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a cabo
un juicio sobre la materia. Es necesario que, por una parte, exista proposición
jurídica integral en lo acusado y que, por otra, en el supuesto de su
inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma conserven coherencia y
produzcan efectos jurídicos. En principio, el hecho de que el objeto de
decisión de la Corte esté compuesto solo por palabras que de suyo nada
expresan, mandan, prohíben, ni permiten, debería conducir a la sentencia
inhibitoria por ineptitud sustancial de aquélla".
En
sentencia C-898 de 2003, citando jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia, agregó: “la proposición es completa cuando su
enunciado tiene per se sentido propio, cuando puede decirse que es una unidad
normativa autónoma o lo que es lo mismo, susceptible de ser aprehendida
intelectualmente con pleno significado inteligible por sí sola y por lo tanto,
perfectamente separable del resto, el cual a su turno conserva también sentido
lógico y adecuada aplicabilidad. En caso contrario, la proposición es
incompleta y genera como consecuencia inevitable fallo inhibitorio”.
Adviértase
que el cargo propuesto por el actor es la violación al derecho a la igualdad,
basado en las diferentes situaciones de hecho que pueden conducir a la
aplicación de la sanción de clausura del establecimiento. Por lo tanto, si lo
que pretendía era atacar la constitucionalidad de la sanción en los distintos
casos en los que resulta procedente, como lo advirtió el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público en su intervención, lo indispensable era demandar los
distintos literales del inciso primero del artículo 657 del Estatuto
Tributario, los cuales establecen las causales para la imposición de la
sanción.
Como
lo que se alega en la presente acción de inexequibilidad es la posible
vulneración del derecho a la igualdad, la expresión acusada, separada e
aplicada, carecería de la entidad necesaria para su total comprensión. En otras
palabras, el problema jurídico en que el actor funda su demanda no se predica
del apartado acusado, sino de su relación intrínseca con otros los cuales no
fueron demandados. En este sentido, ante la ineptitud de la demanda por la
falta de integración de la proposición jurídica completa, que afecta el
requisito de certeza de los cargos, no es posible que la
Corte adopte una decisión de fondo.
De
otra parte, cuando se alega la vulneración al derecho de igualdad, como antes
se dijo, la carga argumentativa superior que se impone al accionante le exige
definir tres elementos claves: determinar los sujetos o las situaciones objeto
de comparación, definir el término de comparación que se emplea para ejercer el
control de constitucionalidad y establecer las razones para concluir que el
trato jurídico previsto en la ley es contrario a la
Constitución.
Ello
no ha acontecido en el presente caso. Aceptando en gracia de discusión que el
término de comparación lo constituía el fenómeno de la evasión, el actor no
determinó con precisión las situaciones objeto de comparación, limitándose a
una simple casuística en uno sola de las situaciones fácticas materia de
comparación y, por ende, resultaron insuficientes o casi que inexistentes las
razones para concluir que había un trato jurídico en la ley que podría ser
contrario a la Constitución.
Esta
falta de precisión afecta la condición de suficiencia del cargo que la
jurisprudencia ha definido como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación "con la exposición de todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche".
Por
otro lado, el actor en su escrito, fundamentó su argumentación en la exposición
de una serie de ejemplos o casos que denominó “todos de la vida real”, para
tratar de demostrar con base en ellos “que no hay equidad, ni racionalidad, ni
proporcionalidad en la sanción del cierre de establecimiento de comercio con el
rótulo de evasores”. Estos casos o ejemplos adicionalmente, solo hacen
referencia a situaciones derivadas de la aplicación del literal a) del artículo
657 del Estatuto Tributario, pero nada se dice respecto de los restantes
literales del mencionado precepto.
Al
proceder de esta manera, los cargos del demandante tampoco cumplen el requisito
de pertinencia pues, como lo ha dicho la jurisprudencia de esta Corte, “no
aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada, basada en ejemplos, acaecimientos
particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias
reales o imaginarias en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la
norma demandada”.
Con
base en las consideraciones precedentes la
Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo en la presente demanda,
respecto de la expresión "por evasión" contenida en el inciso 2° del
artículo 657 del Estatuto Tributario.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse
INHIBIDA, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de la expresión
"por evasión", contenida en el inciso 2° del artículo 657 del
Estatuto Tributario.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA
GUILLÉN ARANGO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia
C-247 de 2009. Los apartes jurisprudenciales siguientes están tomados de esta
sentencia.
[2]
Sentencia C - 492 de 2000.
[3]
Sentencia C - 478 de 1998.
[4]Cfr.
Sentencia C-774/01.
[5]
Sentencia C - 478 de 1998.
[6]
Auto 131 de 2000.
[7] Cfr.
Sentencia C-774/01.
[8] Sentencia
C- 774 de 2001 Corte Constitucional
[9] Sentencia C-487 de 2009.
[10]
Sentencia C-1052 de 2001. Los apartes siguientes están tomados de la
Sentencia C-940 de 2008.
[11] Ibíd.
Respecto de los requisitos mínimos que deben tener los cargos véase las
siguientes Sentencias de esta Corporación: C-918 de 2002, C- 150, C- 332 y C-
569, estas últimas de 2003.