C-369-04
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-369/04
JUEZ CONSTITUCIONAL-Análisis de la disposición legal/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicio relacional
Es cierto que, debido a la separación entre
la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, en principio no le
corresponde a la Corte Constitucional entrar en discusiones puramente legales;
sin embargo, tal y como esta Corporación lo ha señalado en anteriores
oportunidades, en ocasiones, en miras de
procurar la guarda de la Constitución, es inevitable que el juez constitucional
deba terciar en debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones
legales sometidas a control, por la sencilla razón de que el control
constitucional es un juicio relacional, pues implica confrontar un texto legal
con la Constitución, por lo cual es inevitable que el juez constitucional deba
comprender y analizar el contenido y alcance de la disposición legal sometida a
control. Entra pues la Corte a examinar el alcance de la disposición acusada.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación razonable del actor
respecto de la disposición acusada
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD PARA
EL PENSIONADO-Ley puede
ordenar asunción integral de cotización
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Ley puede ordenar que pensionados asuman
integralmente la cotización
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO-Cubrimiento de
cotización en salud por pensionados
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REGIMEN GENERAL Y
ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Existencia no es en sí mismo violatorio de
la igualdad
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Normas propias/REGIMEN DE SEGURIDAD
SOCIAL-Sistema normativo complejo/SEGURIDAD SOCIAL-Cada régimen
especial es un universo propio/REGIMEN GENERAL Y REGIMEN ESPECIAL DE
SEGURIDAD SOCIAL-En principio, no es viable comparar aisladamente aspectos
puntuales
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-No reclamación de garantías reconocidas
para el régimen común/REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-No
reclamación de ciertos aspectos puntuales del régimen general/PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN REGIMEN GENERAL Y ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Formulación y
estudio excepcional ante eventuales discriminaciones
Esta Corporación ha señalado con claridad
que quienes se encuentren adscritos a un régimen especial de seguridad social,
están obligados a someterse plenamente a su normatividad, sin que resulte
válido reclamar la aplicación de los derechos y garantías reconocidas para el
régimen común, pues no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen
especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad
social, pero que al mismo tiempo pretenda que se le extiendan todos los
aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica. Y es que
admitir que una persona afiliada a un régimen especial pueda reclamar ciertos
aspectos puntuales del régimen general de seguridad social implicaría la
creación de una lex tertia, que sería un verdadero tercer régimen, compuesto
por algunos aspectos del sistema general de seguridad social y otros del
régimen especial, lo cual desfiguraría totalmente la regulación establecida por
la Constitución y la ley en materia de seguridad social. Sin embargo, la Corte
ha precisado que lo anterior no significa que sea imposible formular cargos de
igualdad por eventuales discriminaciones que hayan podido ser ocasionadas en un
régimen especial. Esta Corte ha concluido entonces que es posible
excepcionalmente formular y estudiar cargos de igualdad fundados en la
comparación parcial entre un régimen especial y el sistema general de seguridad
social.
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO-Regulación de
cotización en salud no puede considerarse una prestación autónoma y separable
PENSIONADO DEL FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-No obligación legal de prever compensación idéntica
al sistema general por incremento de cotización en salud
PENSIONADO EN REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD-No
obligación legal de prever compensación idéntica al sistema general por
incremento de cotización en salud
Referencia: expediente D-4859
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso 4° del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Actor: Jairo Antonio Salgado Gil
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C, veintisiete (27) de abril de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jairo Antonio Salgado Gil demanda el inciso
4° del artículo 81 de la Ley 812 de 2003. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación el Diario Oficial No 45.231 del
27 de junio de 2003, y se subraya el inciso demandado:
“LEY
812 de 2003
por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario
(....)
ARTÍCULO 81. RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS
DOCENTES OFICIALES. El régimen prestacional de los docentes nacionales,
nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio
público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente
ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la
entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del
régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de
2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión
de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los servicios de salud para los docentes
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán
prestados de conformidad con la Ley 91 de 1989, las prestaciones
correspondientes a riesgos profesionales serán las que hoy tiene establecido el
Fondo para tales efectos.
El valor total de la tasa de cotización por los docentes afiliados
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio corresponderá a la
suma de aportes que para salud y pensiones establezcan las Leyes 100 de 1993 y
797 de 2003, manteniendo la misma distribución que exista para empleadores y
trabajadores. La distribución del monto de estos recursos la hará el Consejo
Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en lo
correspondiente a las cuentas de salud y pensiones.
El régimen salarial de los docentes que se
vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, será decretado por el
Gobierno Nacional, garantizando la equivalencia entre el Estatuto de
Profesionalización Docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los
beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la presente ley y la
remuneración de los docentes actuales frente de lo que se desprende de lo
ordenado en el presente artículo.
El Gobierno Nacional buscará la manera más
eficiente para administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, para lo cual contratará estos servicios con aplicación
de los principios de celeridad, transparencia, economía e igualdad, que permita
seleccionar la entidad fiduciaria que ofrezca y pacte las mejores condiciones
de servicio, mercado, solidez y seguridad financiera de conformidad con lo
establecido en el artículo 3o de la Ley 91 de 1989. En todo caso el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se administrará en subcuentas
independientes, correspondiente a los recursos de pensiones, cesantías y salud.
El valor que correspondería al incremento
en la cotización del empleador por concepto de la aplicación de este artículo,
será financiado por recursos del Sistema General de Participaciones y con los
recursos que la Nación le transfiera inicialmente al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, por un monto equivalente a la suma que
resulte de la revisión del corte de cuentas previsto en la Ley 91 de 1989 y
hasta por el monto de dicha deuda, sin detrimento de la obligación de la Nación
por el monto de la deuda de cesantías; posteriormente, con recursos del Sistema
General de Participaciones y con los recursos que le entregará la Nación a las
entidades territoriales para que puedan cumplir con su obligación patronal.
PARÁGRAFO. Autorízase al Gobierno Nacional
para revisar y ajustar el corte de cuentas de que trata la Ley 91 de 1989.”
III. LA DEMANDA.
El actor considera que el inciso acusado
viola los artículos 1°, 2°, 4° y 13 de la Constitución.
Para sustentar su cargo, el demandante
explica que la Ley 100 de 1993 incorporó al nuevo Régimen de Seguridad Social a
todos los trabajadores particulares y servidores públicos, a excepción de los
contemplados en el artículo 279 de ese mismo cuerpo normativo, y por ello
estableció que los pensionados incorporados a ese nuevo régimen debían cotizar
para salud en un monto igual al de los otros afiliados. Sin embargo, añade el
actor, el artículo 143 de esa Ley 100 de 1993 “estableció un reajuste
pensional para quienes estuvieran pensionados antes de la fecha de entrada en
vigencia de la ley 100 y equivalente a la elevación en la cotización para salud
que resultara entre lo venía cotizando con base en las normas anteriores y  a
la aplicación del nuevo régimen”. Según su parecer, la situación actual es
similar pues el Legislador incorpora a los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio al nuevo Régimen de Seguridad Social, y en
especial les aumenta las cotizaciones para salud al 12% para todos los
afiliados, según lo establecido en la ley 100 y en sus Decretos Reglamentarios
y además conforme a lo establecido en la Ley 797 del año 2003. En principio el
actor admite que la ley puede, en desarrollo de su libertad de configurar el
régimen de seguridad social, señalar que los pensionados coticen en salud en
las mismas condiciones que los demás afiliados a la seguridad social, pero “también
el legislador debió haber previsto una  solución similar a la contemplada en el
Art. 143 ya analizado”. Concluye entonces el demandante que esa situación
es discriminatoria, lo cual explica en los siguientes términos:
“Por tanto, no es admisible que en
situaciones similares, los demás trabajadores y servidores públicos
incorporados al nuevo sistema de Seguridad Social hayan sido tratados en
condiciones de igualdad y respetando la correspondiente compensación, y, ahora
cuando se decide incorporar a este nuevo grupo de servidores públicos, ya se
les desconoce este criterio de aplicación del principio superior de igualdad y
se ordena que el aumento en las cotizaciones abarquen por igual a los afiliados
al Fondo Prestacional que habían sido pensionados y habían adquirido sus
derechos con anterioridad al 26 de junio del año 2003 y a quienes se pensionen
con posterioridad a esta fecha, lo cual no es un criterio racional ni
razonable, pues se trata de dos grupos con situaciones de hecho y de derecho
muy diferentes.
Es decir, que la ley 812 del 26 de junio de
2003, debió haber previsto que el aumento en las cotizaciones sería únicamente
para los docentes activos en cuanto tiene que ver con su salario, o en su
defecto para todo el grupo de docentes nacionales, nacionalizados y
territoriales afiliados a Fondo Nacional del Magisterio, pero habiendo incluido
un artículo similar al Art. 143 de la ley 100 de 1993, con el fin de no
vulnerar los derechos adquiridos por los docentes pensionados con anterioridad
a su vigencia y en concordancia con el principio constitucional de la igualdad
por lo cual la inexequibilidad solicitada debe abarcar la totalidad del texto
del inciso atacado.”
IV- INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
El ciudadano Gustavo Adolfo Osorio García,
en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en
el proceso para defender la constitucionalidad del inciso acusado, par lo cual
comienza por explicar que esa norma regula la tasa de cotización en salud de
los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, creado mediante la Ley 91 de 1989, con el fin de atender las
prestaciones sociales de los docentes nacionales, nacionalizados y los que se
hubieren afiliado posteriormente al mismo. El interviniente señala que ese
fondo debe pagar con sus recursos la prestación de los servicios médicos de sus
afiliados. Agrega que anteriormente, los afiliados con carácter de pensionados
realizaban un “aporte equitativo al que correspondía realizar a los docentes
activos, esto es, un aporte del 5%”, pero la ley 812 de 2003 consideró que
ese aporte era inferior a aquel de los docentes activos, puesto que los
pensionados no tienen ya la obligación de efectuar aportes para fines de
pensión. Por tanto, concluye el ciudadano, la norma acusada establece “que
el aporte para efectos de salud de los pensionados será máximo el 12%, o
inferior, de acuerdo con lo que señale el Consejo Directivo del FPM cuando
determine la distribución de los recursos en lo correspondiente a las cuentas
de salud y pensiones”.
Esta explicación, según su parecer, es
suficiente para concluir que el cargo de violación de la igualdad no es de
recibo por cuanto el artículo acusado regula una hipótesis diferente a la
establecida en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. Así, señala el
interviniente, la norma demandada regula de manera general el monto global de
la cotización a cargo de todos los afiliados al fondo del magisterio, “pero
no establece diferenciación en cuanto a pensionados anteriores o posteriores a
su vigencia”, lo cual significa que “el legislador quiso establecer una
tasa de cotización similar a la establecida en las leyes 100 de 1993 y 797 de
2003, con la misma atribución existente para empleadores y trabajadores, y
facultó al Consejo Directivo del Fondo para distribuir la cotización entre las
cuentas de salud y pensiones”. Por ello concluye que no es válida la
comparación entre el artículo 81 de la ley 812 de 2003 y el artículo 143 de la
ley 100 de 1993, puesto que esta última disposición no es aplicable a los
docentes vinculados al fondo del magisterio, “quienes en materia de
protección de riesgos de salud han estado sometidos siempre a un régimen de
aseguramiento y cotizaciones especial, característico y propio de las normas
excepcionales que le son aplicables. Después de la Ley 812 de 2003, los docentes
continúan con un régimen de salud propio, exclusivo para ellos.”
De otro lado, el interviniente considera
que en el fondo el demandante pretende demostrar una omisión legislativa, que
violaría la igualdad, en la medida en que la disposición acusada no consagró
para los pensionados del fondo del magisterio un reajuste similar al
establecido en el artículo 143 de la ley 100 de 1993. Sin embargo, según su
parecer, esa acusación “proviene de una comparación de dos disposiciones
legales que regulan situaciones diferentes (régimen general de seguridad social
y régimen exceptuado de docentes)”, por lo que, conforme a los criterios
señalados por la sentencia C-311 de 2003, no es posible “configurar un cargo
de omisión legislativa parcial, puesto que se están regulando situaciones
diferentes, y el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 únicamente es válido en el
contexto del Sistema General de Pensiones”.
El ciudadano recuerda también que la
sentencia C-126 de 2000, de la cual transcribe amplios apartes, consideró ajustado
a la Carta que la ley ordenara que los pensionados debían asumir íntegramente
la cotización en salud.
Finalmente,
según su parecer, la acusación por violación de derechos adquiridos carece de
sustento, pues la propia jurisprudencia constitucional, en especial por medio
de las sentencias C-926 de 200 y C-711 de 2001, ha precisado que el Legislador
puede modificar las regulaciones sobre seguridad social.
2. Intervención del Ministerio de
Protección Social.
El ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez,
en su calidad de jefe de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del
Ministerio de Protección Social, interviene en el proceso para defender el
inciso demandado, para lo cual comienza por explicar que el legislador buscó “unificar
en un solo régimen el Sistema General de Pensiones y Salud para los nuevos
docentes, con el fin de propender por la viabilidad financiera del Sistema
dentro de uno de los objetivos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo”.
Por ello considera que “la norma demandada no resulta desproporcionada”,
pues la experiencia ha mostrado la necesidad de ajustar el régimen de seguridad
social “para dotarlo de equilibrio financiero, con el fin razonable de
garantizar el derecho pensional para la totalidad de las personas y no sólo
para un grupo de personas que gozarían de un privilegio que el Sistema no está
en condiciones de proveer” Además, agrega el ciudadano, el régimen se funda
en la solidaridad, y por ello las cotizaciones de los distintos los afilados
deben contribuir a financiar las pensiones y salud de todos las personas, “lo
cual no resulta posible si se permiten privilegios a un grupo de personas que
implican unas erogaciones muy altas y descapitalizan el fondo común poniendo en
entredicho la posibilidad de los otros afiliados de acceder a los beneficios
creados por el sistema de ley 100 de 1993”.
3. Intervención del Departamento Nacional
de Planeación
El ciudadano Luis Edmundo Suárez Soto, en
representación del Departamento Nacional de Planeación, interviene en el
proceso para oponerse a la demanda, y comienza por señalar que ésta no aclara
las razones por las cuales considera que la norma acusada es contraria a los
artículos 1°, 2° y 4 de la Constitución, por lo cual, la Corte deberá inhibirse
de conocer esos cargos. El interviniente concluye entonces que el único cargo
que subsiste es el relativo a la violación a la igualdad, pero que éste no es
admisible, pues la norma acusada pretende precisamente “eliminar
distinciones o privilegios odiosos y no razonables, a favor de sectores
determinados de los pensionados del magisterio, y al propósito de establecer,
por tanto, un régimen uniforme tanto para quienes actualmente ostentan el
status de pensionado como para aquellos que en el futuro lo adquieran.”
El ciudadano explica que la Ley 100 de 1993
quiso compensar con un reajuste excepcional de la mesada la imposición a los
antiguos pensionados de pagar una cotización para salud más alta, pero que la
disposición acusada decidió no hacer diferencia entre antiguos y nuevos
pensionados “precisamente para materializar una concepción superior de
justicia y equidad”. Según su parecer,  lo que pretende esa norma es “no
introducir situaciones de excepción ni tratamientos favorables para grupos
determinados, ni regímenes diferenciados, para grupos de personas que
objetivamente se encuentran en idéntica situación de Derecho.” Concluye
entonces el interviniente:
“Es contrario al principio de igualdad, así
como a los principios que regulan la seguridad social conforme al artículo 48
de la Carta, la atomización de los regímenes en innumerables tratamientos
particulares, atomización que privilegia criterios individualistas sobre los
principios sociales de eficiencia, universalidad y solidaridad que de la
seguridad social demanda nuestro ordenamiento constitucional.
Paradójicamente la argumentación del
demandante demuestra que la norma demandada entra a normalizar un escenario de
discriminación y desigualdad, puesto que subsana el tratamiento diferenciado de
situaciones iguales que reñía con el precepto constitucional de igualdad. En
efecto, cuando el demandante plantea que el aumento en el monto de las
cotizaciones que deban efectuar los pensionados al nuevo Sistema de Seguridad
Social sea asumido o cubierto por la Entidad de Previsión Social
correspondiente, “con el objetivo de colocar en igualdad de condiciones a los
pensionados que venían gozando de tal condición... respecto a la situación de
los nuevos pensionados, a quienes se les aplicará las nuevas cuantías, montos y
condiciones”, pretende algo indefensable: la protección del derecho adquirido a
gozar de una situación de privilegio frente a otros que se encuentran en
idéntica situación de hecho y de Derecho.
En otras palabras, reclama el actor un
“derecho adquirido a la desigualdad”.
Por último, el ciudadano precisa que no
hubo violación a los derechos adquiridos pues “no existe norma
constitucional que consagre derecho adquirido al disfrute de un régimen legal”,
ya que si la ley no puede alterar esas regulaciones, “se produciría una
gradual y creciente petrificación de la legislación, a punto tal que las leyes,
sencillamente, perderían su capacidad de armonizarse con los cambios y de
reaccionar frente a las exigencias y necesidades de cada época.”
4. Intervención del Ministerio de Educación
Nacional.
La ciudadana Liliana Ortiz Bolaños, en
representación del Ministerio de Educación Nacional, interviene en el proceso
para justificar la constitucionalidad de la norma acusada. Luego de realizar
varias consideraciones teóricas sobre el alcance del principio de igualdad y
sobre la libertad de configuración del Congreso en materia de seguridad social,
la interviniente concluye que el inciso acusado no desconoce la igualdad, lo
cual explica en los siguientes términos:
“El inciso solamente establece una regla
para determinar el aporte de las cotizaciones, para lo cual se remite a la ley
100 de 1993, en aras de perseguir la igualdad en el tratamiento de las
prestaciones sociales.
La parte o
el contenido esencial del derecho no se vulnera, si se habla del derecho
prestacional ni tratándolo por separado ni el conjunto con el derecho a la
igualdad. Ahora bien, si se acompaña del derecho a la igualdad en el sentido en
que lo exige el actor, es precio decir que ninguna norma constitucional exige
la solicitud impetrada, por cuanto es preciso evaluar las circunstancias
individuales que acompañan la expedición de las normas y en este sentido no se
podría dar un tratamiento igual a todos los casos sin que medie valoración de las
contingencias políticas sociales y económicas que envuelven la expedición de la
norma. Por tanto, no son viables las razones por las cuales el actor pone en
igualdad de condiciones la situación presentada bajo la expedición de la ley
143 de la ley 100 y la regulación de la ley 182 del 2003.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, en concepto No 3423, recibido el 20 de noviembre de 2003,
solicita a la Corte inhibirse de conocer la demanda, por inexistencia de cargo.
Según su parecer, la demanda parte del supuesto de que la norma acusada violó
la igualdad de los pensionados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio “por considerar que son incorporados como cotizantes para salud
según el sistema de seguridad social integral, sin aplicarse un mecanismo de
reajuste pensional mensual equivalente a la elevación de la cotización para
salud que compense dicho aporte, tal como se hizo en la ley 100 de 1993.”
Sin embargo, argumenta el Procurador, una interpretación cuidadosa y
sistemática del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 acusado permite concluir que
la tesis de la demanda no se desprende del texto acusado, pues no es cierto que
éste haya variado el porcentaje que esos pensionados deben cancelar por
concepto de salud. La Vista Fiscal explica su tesis en los siguientes términos:
“El inciso primero del artículo acusado
prescribió que el régimen prestacional de los docentes que se encuentren
vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el
Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en
vigencia de la ley del plan. Es decir, se mantiene en su integridad el régimen
antiguo, lo cual involucra su sistema de cotizaciones. Obsérvese que el
legislador sólo se refiere a los docentes vinculados al servicio público
educativo oficial y no a los pensionados, como lo afirma el ciudadano Salgado
Gil.
El inciso segundo indica que los docentes
que vinculen a partir de la entrada en vigencia de la ley 812 de 2003 serán
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán
los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en
las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos allí previstos, con
excepción de la edad de pensión que será  de 57 años para ambos sexos. Es
decir, que en este inciso se da el cambio de régimen, el cual sólo se aplicará
a los docentes que se vinculen a partir de la expedición de la Ley 812, es
decir, del 7 de julio de 2003, y como tal no se aplicará a los pensionados,
como erradamente lo afirma el ciudadano Salgado Gil.
Las prestaciones de salud y de riesgos
profesionales para los docentes que sean afiliados a partir de la vigencia de
la ley del plan 2003 – 2006, se prestarán conforme a la ley 91 de 1989; es
decir, se mantiene unificado con el anterior régimen de seguridad social del
Magisterio, lo que significa que no se afectan a los actuales pensionados del
Fondo.
El inciso cuarto, con fundamento en los 3
incisos anteriores, señala que los porcentajes de las cotizaciones también
serán los mismos de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, manteniendo la misma
distribución que exista entre empleadores y trabajadores.
Es decir, el sistema de cotizaciones está
dirigido únicamente al docente afiliado, o sea, al docente vinculado al
servicio público educativo oficial, a partir de la vigencia de la ley 812 de
2003, y no involucra la categoría de pensionados a cargo del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, como lo afirma el demandante.
El anterior análisis del artículo 81 de la
Ley 812 de 2003 permite concluir que el cargo imputado en relación con la vulneración
del derecho a la igualdad y los derechos adquiridos de los pensionados del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al ser incorporados como
cotizantes para salud según el sistema de seguridad social integral sin
reajuste pensional compensatorio alguno resulta infundado porque la norma
analizada no contempla tal situación.”
El
Procurador considera entonces que la demanda se funda en un supuesto normativo
inexistente, que deriva de una interpretación arbitraria del actor, que no logró
identificar adecuadamente el alcance y significado de la disposición acusada,
por lo que la Corte deberá declararse inhibida para fallar, conforme a lo
señalado en las sentencias C-504 de 1995 y C-663 de 1998.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
el inciso 4° del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, ya que se trata de una
demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una
Ley de la República.
La solicitud de decisión inhibitoria y la
interpretación de la disposición acusada.
2- La Vista Fiscal considera que la Corte
debe inhibirse de conocer de la constitucionalidad del aparte acusado. Según  su
parecer, el cargo del actor se funda en una interpretación equivocada del
sentido de esa disposición. Entra pues esta Corporación a estudiar esa
solicitud, lo cual la llevará a examinar el sentido de la disposición legal.
Es cierto que, debido a la separación entre
la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, en principio no le
corresponde a la Corte Constitucional entrar en discusiones puramente legales;
sin embargo, tal y como esta Corporación lo ha señalado en anteriores
oportunidades, en ocasiones, en miras de
procurar la guarda de la Constitución (CP art. 241), es inevitable que el juez
constitucional deba terciar en debates hermenéuticos sobre el alcance de las
disposiciones legales sometidas a control, por la sencilla razón de que el
control constitucional es un juicio relacional, pues implica confrontar un
texto legal con la Constitución, por lo cual es inevitable que el juez
constitucional deba comprender y analizar el contenido y alcance de la
disposición legal sometida a control[1]. Entra pues la Corte a examinar el alcance
de la disposición acusada.
3- La interpretación de la cual parte el
actor es la siguiente: según su criterio, el aparte acusado incrementa la
cotización en salud de los docentes pensionados, pues los obliga, a partir de
su vigencia, a asumir la cotización del 12%, sin prever un mecanismo de
reajuste pensional equivalente a la elevación de la cotización para salud que
compense dicho aporte, tal como lo hizo en su momento la Ley 100 de 1993 para
los pensionados del régimen general. El Procurador considera que ese
entendimiento es equivocado, pues una interpretación cuidadosa y sistemática
del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 permitiría concluir que no es cierto que
esa norma haya variado el porcentaje que los pensionados del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio deben cancelar por concepto de salud.
4- La Vista Fiscal sustenta su tesis en el
hecho de que el inciso primero de ese artículo establece que el régimen
prestacional de los docentes que se encuentren vinculados al servicio público
educativo oficial es el establecido para el Magisterio “en las disposiciones
vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley del plan”, lo
cual significa, según su parecer, que la disposición mantiene en su integridad
el régimen de cotización anterior. Según su criterio, es claro entonces que esa
disposición sólo se refiere a los docentes vinculados al servicio público
educativo oficial con posterioridad a la vigencia de la ley, pero no a los
pensionados a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
por lo que concluye que el cargo se funda en una interpretación equivocada y
arbitraria del aparte demandado, y por ende que la Corte debe inhibirse de
estudiar la demanda.
5- La interpretación de la Vista Fiscal de
la disposición acusada parece a primera vista plausible. Sin embargo, un examen
más atento permite concluir que esa hermenéutica no es aceptable, y que es más
adecuado el entendimiento del actor de esa disposición, que conviene destacar,
es el mismo defendido por todos los intervinientes, todos ellos representantes
de entidades públicas con claras responsabilidades en el manejo de la seguridad
social de los docentes oficiales, lo cual sugiere que tal es el sentido como se
aplica actualmente esa norma.
6- La interpretación del actor, según la
cual, la norma acusada tendría como efecto incrementar la cotización en salud
de los docentes oficiales pensionados, es razonable pues es compatible con el
tenor literal y el sentido general del artículo 81 de la Ley 812 de 2003
parcialmente acusado. Así, es cierto que el inciso primero de esa disposición
señala que el régimen prestacional de los docentes que se encuentren vinculados
al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en
las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley,
lo cual parecería indicar que la disposición no se aplica a quienes se hubieran
pensionado con anterioridad a la ley del plan. Sin embargo, una cosa es el
régimen prestacional, que hace relación a los beneficios de que gozan los
afiliados, y otra el régimen de cotización, que está regulado específicamente
por el inciso cuarto de ese artículo, que es el acusado, y que señala que la
cotización de todos los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio – sin que la norma establezca ninguna excepción- “corresponderá
a la suma de aportes que para salud y pensiones establezcan las Leyes 100 de
1993 y 797 de 2003, manteniendo la misma distribución que exista para
empleadores y trabajadores”. Ahora bien, dentro de los docentes afiliados
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran los
docentes pensionados que reciben su mesada de dicho fondo, pues así lo prevé la
Ley 91 de 1989. Es pues válido entender que dichos pensionados deberán, de
ahora en adelante, cancelar la cotización prevista por las leyes 100 de 1993 y
797 de 2003.
En esas circunstancias, como conforme al
artículo 143 de la Ley 100 de 1993, la cotización para salud para los
pensionados está, en su totalidad, a cargo de los pensionados, entonces es razonable
entender, como lo hacen el actor y todos los intervinientes, que la norma
acusada está estableciendo que los pensionados afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio deberán, de ahora en adelante, cancelar la
totalidad de la cotización en salud prevista por las leyes 100 de 1993 y 797 de
2003, que es del 12% de su mesada, mientras que, conforme a las regulaciones
específicas de los pensionados de dicho fondo, vigentes anteriormente, dichos
pensionados cancelaban una cotización menor. En efecto, según el artículo 8° de
la Ley 91 de 1989, estos pensionados debían cancelar 5% de su mesada pensional
como contribución a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio.
7- Conforme a lo anterior, la interpretación
del actor es no sólo razonable sino que además se funda en un entendimiento de
la disposición acusada ampliamente compartido por todos los intervinientes en
el proceso. Según esta hermenéutica, aunque es claro que las prestaciones en
salud a que tienen derecho estos pensionados se mantienen, pues así lo
establecen los incisos primero y tercero del artículo 81 de la Ley 812 de 2003,
sin embargo la cotización en salud fue incrementada, tal y como lo ordena el
inciso cuarto de ese mismo artículo, que fue precisamente el demandado en la
presente oportunidad. La Corte concluye que la solicitud de la Vista Fiscal de
inhibición no es de recibo, pues no es cierto que la interpretación del actor
sea irrazonable. Entra pues esta Corporación a estudiar la acusación de la
demanda.
El cargo de igualdad.
8- Según el demandante, el aparte acusado
desconoce la igualdad, por cuanto incrementó la cotización en salud de los
pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, sin instituir un mecanismo similar al establecido por el artículo
143 de la Ley 100 de 1993, que previó en el régimen general de pensiones un
reajuste de las pensiones equivalente al incremento de la cotización en salud.
Los intervinientes consideran que el cargo es infundado básicamente por tres
razones: de un lado, por cuanto la Corte ya había establecido que la ley podía
ordenar que el pensionado asumiera integralmente la cotización en salud; de
otro lado, por cuanto en el fondo el actor plantea una suerte de omisión legislativa,
pero que no tiene sustento, pues no se puede obligar al Congreso a trasladar
mecánicamente las regulaciones de un régimen general, como el de la Ley 100 de
1993, a un régimen especial, como es el de los docentes; y, finalmente, por
cuanto la norma acusada lo que hace es eliminar un privilegio injustificado del
cual gozaban los docentes pensionados, por lo que el demandante estaría
defendiendo, en nombre de la igualdad, la preservación de un privilegio grupal.
Entra pues la Corte a examinar si la norma
acusada desconoció o no la igualdad.
9- Los intervinientes aciertan en señalar
que la Corte ya había definido que la ley podía ordenar a los pensionados
asumir integralmente la cotización en salud. En efecto, la sentencia C-126 de
2000, MP Alejandro Martínez Caballero, declaró exequible el inciso segundo del
artículo 143 de la Ley 100 de 1993, que precisamente establece esa obligación
en cabeza de los pensionados. La Corte consideró que, en desarrollo del
principio de solidaridad (CP art. 1°), y con el fin de preservar el equilibrio
financiero del sistema de seguridad social en salud, bien podía la ley ordenar
que los pensionados asumieran esa cotización, teniendo en cuenta la reducción
del número de trabajadores activos por pensionado, y que en el momento en que
la persona reúne los requisitos para acceder a la pensión, entonces cesa su
obligación de cotizar por tal concepto, y por ello, “y sin que existan
equivalencias matemáticas, la disminución del ingreso del jubilado, por cuanto
debe asumir integralmente su cotización en salud, es en parte compensada por el
hecho de que cesa la obligación de aportar para pensiones”.
En esas circunstancias, no es
inconstitucional que la norma acusada hubiera ordenado a los pensionados
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio cubrir toda
su cotización en salud. El interrogante que subsiste es si la norma acusada
debió o no prever una regulación de transición igual a la establecida  por el
artículo 143 de la Ley 100 de 1993, que en el régimen general reajustó las
pensiones en un valor equivalente al incremento de la cotización en salud.
10- Como bien lo señalan algunos de los
intervinientes, el ataque de igualdad del actor es en el fondo una acusación
por una presunta omisión legislativa relativa. En efecto, según el demandante,
el Congreso tenía la obligación de establecer para los pensionados afiliados al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que se han regido por
un régimen de seguridad social específico, un mecanismo compensatorio idéntico
al que el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 había establecido para los
pensionados del régimen general de seguridad social. Por el contrario, los
intervinientes consideran que la ley no tenía por qué tratar de la misma manera
las dos situaciones, ya que éstas son distintas, pues no es comparable el
régimen general de pensiones al régimen especial de los docentes.
La pregunta que plantea ese cargo es
entonces si el Legislador tenía o no realmente la obligación de prever para un
régimen especial de pensiones exactamente el mismo mecanismo compensatorio que
estableció para el régimen general, cuando incrementó para los pensionados de
dicho régimen general el monto de la cotización en salud. Para responder ese
interrogante, la Corte recordará brevemente su doctrina sobre el problema de la
igualdad cuando se comparan regímenes generales y especiales de seguridad
social, para luego aplicar esos criterios al presente caso.
11- En numerosas oportunidades[2], la Corte ha
establecido que la existencia de un régimen especial de seguridad social no es
en si mismo violatorio de la igualdad. Así, precisamente al estudiar la
constitucionalidad del inciso 2º del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que
exceptúa a los docentes del régimen general de la seguridad social, esta
Corporación señaló al respecto:
“La Carta Política no establece
diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario,
consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la
tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales
para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a
la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y  no
resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen
pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un
determinado sector de trabajadores.
El respeto por los derechos adquiridos
reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y
la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por
este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a
aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus
reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos
constitucional y legalmente protegidos en el régimen general.
Por las razones anteriores la Corte
considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como
aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación
con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan
conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos
de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se
determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un
tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de
trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el
tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en
abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta[3].”
12- Ahora bien, un régimen especial se rige
por normas propias, que son diversas de las reglas del régimen general, puesto
que en eso consiste su especialidad. Igualmente esta Corporación ha señalado
que un régimen de seguridad social es un sistema normativo complejo, en el que
las diversas normas parciales adquieren sentido por su relación con el conjunto
normativo global. Cada régimen especial es entonces un universo propio. Por ello,
esta Corte ha concluido que, en principio, no es viable comparar aisladamente
aspectos puntuales de un régimen especial de pensiones o de salud y el sistema
general de seguridad social, por cuanto cada aspecto puede tener en cada
régimen un significado parcialmente distinto. Así, una aparente desventaja en
un punto específico del régimen especial frente al sistema general de seguridad
social puede estar ampliamente compensada por unos beneficios superiores
previstos por ese régimen especial en otros aspectos. Y por ello esta
Corporación ha señalado con claridad que quienes se encuentren adscritos a un
régimen especial de seguridad social, están obligados a someterse plenamente a
su normatividad, sin que resulte válido reclamar la aplicación de los derechos y
garantías reconocidas para el régimen común, pues no es equitativo que una
persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior
al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo pretenda que
se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea
más benéfica[4].
Y es que admitir que una persona afiliada a un régimen especial pueda reclamar
ciertos aspectos puntuales del régimen general de seguridad social implicaría
la creación de una lex tertia, que sería un verdadero tercer régimen,
compuesto por algunos aspectos del sistema general de seguridad social y otros
del régimen especial, lo cual desfiguraría totalmente la regulación establecida
por la Constitución y la ley en materia de seguridad social.
13- Sin embargo, la Corte ha precisado que
lo anterior no significa que sea imposible formular cargos de igualdad por
eventuales discriminaciones que hayan podido ser ocasionadas en un régimen
especial. Y precisamente con ese criterio, por ejemplo la sentencia C-461 de
1995 condicionó la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 279 de la
Ley 100 de 1993, pues consideró que esa norma, al exceptuar a los docentes del
régimen de seguridad social general, había excluido a algunos pensionados
afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la
mesada adicional, sin prever para esos docentes un beneficio igual o
equivalente a la dicha mesada adicional, lo cual era discriminatorio.
Esta Corte ha concluido entonces que es
posible excepcionalmente formular y estudiar cargos de igualdad fundados en la
comparación parcial entre un régimen especial y el sistema general de seguridad
social. Ha dicho al respecto la Corte:
"En principio no es posible comparar
las prestaciones individuales de los regímenes especiales de seguridad social
frente a la regulación establecida por el sistema general de pensiones o de
salud. Sin embargo, en algunos casos, y de manera excepcional, es procedente un
examen de igualdad. Para tal efecto, se requiere que se trate de una prestación
claramente separable del conjunto de beneficios previstos por el régimen, en la
medida en que tiene una suficiente autonomía y no se encuentra indisolublemente
ligada a las otras prestaciones. Por ejemplo, la concesión de un tratamiento
médico para ciertas dolencias puede, en muchos casos, no ser separable del
conjunto de prestaciones previstas para la salud, por cuanto el régimen provee
en general un paquete general de servicios. Así, el régimen de salud de un
régimen especial puede ser globalmente superior, aunque sea menos benéfico en
relación a un determinado servicio concreto, sin que por ello exista
violación a la igualdad. Pero en cambio, la mesada pensional adicional o
la pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite gozan de suficiente
autonomía para ser consideradas prestaciones individualizables y separables del
conjunto del sistema pensional, por lo cual ha sido procedente en tales eventos
un examen específico de una eventual violación a la igualdad, debido a una regulación
distinta en el sistema general de seguridad social y en los regímenes
especiales.
Así las cosas, es posible concluir que
existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé
un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro
beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente
al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la
especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es aplicable
en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos
deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una
violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de
la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial
debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente.[5]"
17- Conforme a lo anterior, el cargo de
igualdad no está llamado a prosperar, por cuanto la regulación de la cotización
en salud no puede ser considerada una prestación autónoma y separable. En efecto,
esa cotización está ligada al conjunto de los servicios de salud prestados al
magisterio, que representan un régimen específico, pues dichos servicios son
prestados de conformidad con la Ley 91 de 1989, como lo dice otro aparte de la
disposición acusada. Y en esas circunstancias, no tenía por qué la norma
acusada prever para el incremento de la cotización en salud de los pensionados
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio un
incremento de su mesada idéntico al previsto por la Ley 100 de 1993, por cuanto
el régimen de salud y pensional es en ambos casos distinto, y como la
cotización está vinculada al conjunto del régimen, no puede ser considerada una
prestación autónoma y separable. La ley no estaba entonces obligada a prever para
el aumento de la cotización en salud de los pensionados del régimen especial de
los docentes un mecanismo compensatorio idéntico al establecido por la Ley 100
de 1993 para el sistema general de seguridad social.
18- Por todo lo anterior, la Corte concluye
que el cargo sobre vulneración de la igualdad es infundado. La Corte limitará
el examen constitucional a ese cargo, teniendo en cuenta que, como lo destacó
la reciente sentencia C-305 de 2004, Fundamento 6°, existen otras demandas en
curso contra normas que integran la ley del plan, en donde han sido formuladas
y sustentadas otras acusaciones de fondo y forma, “se ha dado oportunidad de
participación ciudadana y se ha escuchado el concepto de Procurador; por lo
cual la Corporación estima que al momento de definir esas demandas es cuando
debe darse el debate correspondiente, con plena garantía del derecho de
participación democrática”. Por ello la Corte limitará en esta oportunidad
la cosa juzgada constitucional, y el aparte acusado será declarado exequible,
pero únicamente en relación con el cargo que fue analizado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el inciso 4° acusado del
artículo 81 de la Ley 812 de 2003, pero únicamente por el cargo estudiado en
esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento de voto Sentencia
C-369/04
DERECHO A LA IGUALDAD DEL PENSIONADO-Violación al igualar respecto del
incremento de cotización pero no en el reajuste pensional (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4859
Magistrado Ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito explicar las razones de mi salvamento de voto.
Considero que se está desconociendo el derecho a la
igualdad, pues se les iguala respecto al incremento de la cotización en salud
de los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, pero no se les iguala en el Reajuste Pensional; se ha debido
también igualar estableciendo un mecanismo similar al del artículo 143 de la
Ley 100  de 1993, que previó en el Régimen General de Pensiones un reajuste de
las pensiones equivalente al incremento de la cotización en salud.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Ver al respecto, entre otras,
las sentencias C-1255 de 2001, Fundamentos 88 y ss, C-135 de 1994, C-496 de
1994, C-389 de 1996 y C-488 de 2000.
[2] Ver, entre otras, las sentencias C-941
de 2003, C-1032 de 2002, C-835 de 2002, C-956 de 2001, C-890 de 1999, C-080 de
1999 y C-461 de 1995.
[3] Sentencia
C-461 de 1995, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, Fundamentos 4 y 5. Criterio
reiterado, entre otras, en las sentencias C-941 de 2003, C-1032 de 2002, C-835 de 2002, C-956 de
2001, C-890 de 1999 y C-080 de 1999.
[4] Ver,
entre otras, las sentencias C-1032 de 2002, C-956 de 2001, C-890 de 1999,
Fundamento 3, C-080 de 1999 y T-348 de 1997.
[5] Sentencia C-080/99, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, criterio reiterado en las sentencias C-941 de 2003, C-1032
de 2002, C-835 de 2002, C-956 de 2001, C-890 de 1999.