T-163-16
Sentencia T-163/16
DESALOJO FORZOSO-Debe adelantarse con el pleno respeto de los
derechos fundamentales y debido proceso de las personas desalojadas
La Corte Constitucional ha considerado que además del respeto de todas
las garantías constitucionales del derecho al debido proceso, el trámite de los
procesos administrativos de desalojo de ocupantes de
bienes inmuebles asentados de manera irregular debe articularse con la protección
del derecho a la vivienda digna, máxime cuando se dirige contra grupos
vulnerables.
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que puede presentarse a partir de dos eventos que a su
vez sugieren consecuencias distintas: hecho superado y daño consumado
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Se finalizaron los procesos policivos
en atención al acuerdo celebrado entre los ocupantes y los dueños del inmueble
Referencia: expediente T-5.240.390.
Acción de tutela interpuesta por la Asociación de
Desplazados y Campesinos del Tamarindo contra la Alcaldía Distrital de
Barranquilla y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., siete (7) de abril de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos expedidos por la Sala Oral “A” del
Tribunal Administrativo del Atlántico, el 7 de mayo de 2015, y por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, el 13 de agosto de la misma anualidad, dentro de
la acción de tutela de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
Desde el año 1999, varias familias campesinas, en su mayoría desplazadas por la
violencia, ocuparon algunos lotes pertenecientes al antiguo inmueble denominado
“El Tamarindo”, identificado con matricula inmobiliaria 040-0057478, ubicado en
la ciudad de Barranquilla en la vía La Cordialidad que conduce al municipio de
Galapa (Atlántico)[1].
1.2.
En el año 2008, la Alcaldía de Barranquilla, a través de sus inspecciones de
policía, en atención a las querellas presentadas por los propietarios de los
referidos predios, inició una serie de procedimientos policivos con el fin de garantizar
el derecho de dominio, los cuales han derivado en órdenes de desalojo de los
ocupantes irregulares, las cuales han sido ejecutadas en su mayoría, estando
pendiente para la fecha de la presentación de la acción de tutela el
lanzamiento de las familias asentadas en el lote “El Mirador”[2].
2.
Demanda y pretensiones
2.1.
El 14 de abril de 2015, las familias ocupantes del predio “El Tamarindo”,
organizadas en la Asociación de Desplazados y Campesinos del Tamarindo
–Asotracampo- interpusieron acción de tutela[3]
contra la Alcaldía Distrital de Barranquilla, la Jefatura de Oficinas de
Inspecciones y Comisarias del ente territorial, la Oficina de Instrumentos
Públicos de la ciudad, los ministerios del Interior y de Agricultura, el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- y la Unidad Administrativa
para la Reparación Integral a la Víctimas, al considerar vulnerado su derecho
fundamental a la vivienda digna con ocasión y en razón del trámite impartido a
los procedimientos policivos adelantados en su contra[4].
Concretamente,
los accionantes señalaron que en las diligencias policivas se han desconocido
los estándares fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia T-239 de
2013[5],
entre otras, para el desarrollo de desalojos forzados de personas en situación
de vulnerabilidad, puesto que las autoridades demandadas han omitido: (i)
respetar el debido proceso de los habitantes del predio y permitirles su
intervención en las diligencias, (ii) garantizar la seguridad de la población
residente en el inmueble, (iii) evitar la enajenación de los predios, (iv)
realizar una caracterización de la población ocupante, y (v) concretar un plan
de reubicación para las familias asentadas.
2.2.
Por lo anterior, los actores solicitan que se suspendan los desalojos decretados
en su contra hasta que se concrete un plan de reubicación habitacional y se
garantice de manera efectiva su derecho a la vivienda digna.
3.
Intervenciones de las entidades accionadas
3.1.
La Alcaldía de Barranquilla y la Jefatura de Oficinas de Inspecciones y
Comisarias de la ciudad solicitaron denegar la protección deprecada[6],
ya que la acción no satisface el presupuesto de inmediatez, pues los hechos que
dan origen al conflicto datan de los años 2008 y 2009. Asimismo, las demandadas
indicaron que el desplazamiento sufrido por una comunidad no puede legitimar per
se la ocupación e invasión de tierras, desconociendo con ello el derecho de
dominio y el principio de seguridad jurídica.
3.2.
A su vez, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla pidió
denegar el amparo pretendido[7], comoquiera
que ha actuado conforme a sus competencias, realizando los registros ordenados
por las autoridades públicas dentro de los términos establecidos en la
normatividad vigente.
3.3.
Por su parte, los ministerios del Interior[8]
y de Agricultura[9], así como el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-[10]
se opusieron a la prosperidad de la acción de tutela, sosteniendo que carecen
de legitimación por pasiva en relación con los hechos alegados en el escrito de
amparo.
3.2.
Finalmente, la Unidad Administrativa para la Reparación Integral a la Víctimas
no se pronunció[11].
4.
Trámite procesal
4.1.
Mediante providencia del 7 de mayo de 2015[12],
la Sala Oral “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico denegó el amparo pedido,
al considerar que las familias accionantes “no han agotado los mecanismos
ante la administración para solicitar las viviendas pretendidas (…)”, pues
no han solicitado los subsidios económicos contemplados en la Ley de 1448 de
2011 para la personas que fueron víctimas de la violencia.
4.2.
Dentro del término de ejecutoria, la parte demandante impugnó la decisión
reiterando los argumentos expuestos en el escrito tutelar[13],
y el 13 de agosto de 2015[14], la Sección
Cuarta del Consejo de Estado confirmó el fallo del a quo, al estimar que
la postulación a los subsidios de vivienda es un requisito sine qua non
para acceder a los beneficios del Estado, porque “(…) el hecho de
desplazamiento forzado y de la ocupación de hecho, aunque lamentables, no
generan de suyo el derecho a obtener una vivienda, sin agotar los trámites y
procedimientos que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto, o de lo
contrario, además, de perder sentido las normas y procedimientos establecidos
para este fin y convertir la acción de tutela en el escenario para otorgar
subsidios económicos, se desconocería el derecho de las demás personas que en
iguales condiciones inician el proceso de asignación y entrega de los subsidios
familiares y pacientemente esperan la entrega del apoyo económico, incluso si
son desplazadas (…)”[15].
5.
Actuaciones en sede de revisión
5.1.
El 26 de noviembre de 2015, la Sala de Selección de Tutelas Número Once escogió
para revisión el expediente de la referencia en atención al criterio subjetivo
denominado “urgencia de proteger un derecho fundamental”[16].
5.2.
El 18 de diciembre de 2015, en
atención a las solicitudes presentadas por la Defensoría del Pueblo y la
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos[17],
esta Sala de Revisión, a través del Auto 589[18],
le ordenó a la Alcaldesa de Barranquilla y a las inspecciones de Policía de la
ciudad que previo a efectuar los desalojos decretados, debía proveérseles a las
familias ocupantes un albergue temporal en condiciones de dignidad.
5.3. Con ocasión al requerimiento realizado por el
magistrado sustanciador con el fin de conocer el estado actual de los
procedimientos policivos objeto del presente proceso de amparo[19],
el 28 de marzo de 2016 el Inspector Cuarto de Policía de Barranquilla informó
que el 23 de diciembre de 2015 las familias asentadas en el predio “El Mirador”
desalojaron voluntariamente el inmueble, luego de concertar un acuerdo con los
propietarios del inmueble, finalizando de esta manera los trámites iniciados en
su contra[20].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta
Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro del expediente
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política[21].
2.
Problema jurídico y esquema de resolución
2.1.
Corresponde a la Sala decidir sobre el amparo propuesto por la Asociación de
Desplazados y Campesinos del Tamarindo –Asotracampo-, en busca de la protección
del derecho fundamental a la vivienda digna de los ocupantes del predio “El
Tamarindo” ubicado en la ciudad de Barranquilla. Con tal propósito, este
Tribunal deberá determinar cuáles son los límites constitucionales que deben
aplicar las autoridades públicas cuando decreten desalojos de ocupantes irregulares
de bienes inmuebles.
2.2.
Para el efecto, la Corte (i) examinará brevemente los límites constitucionales
que deben atender las autoridades públicas en relación con las órdenes de
desalojo de ocupantes irregulares de bienes inmuebles, para luego (ii) analizar
el caso concreto, estudiando, en primer lugar, la procedencia de la acción de tutela, y posteriormente,
de resultar pertinente, el fondo del asunto.
3.
Derechos de las personas en materia de desalojos forzosos. Reiteración de jurisprudencia[22].
3.1. La Corte Constitucional ha considerado que además
del respeto de todas las garantías constitucionales del derecho al debido
proceso, el trámite de los procesos administrativos de desalojo de ocupantes de bienes inmuebles asentados de manera
irregular debe articularse
con la protección del derecho a la
vivienda digna, máxime cuando se dirige contra grupos vulnerables, en
obediencia a lo preceptuado en los artículos 13 y 51 de la Constitución, 25 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, 11, párrafo 1°, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en las
observaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[23], así como
también en los Principios de Pinheiro[24] sobre la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas[25].
3.2.
Específicamente, del análisis de dicha normatividad y doctrina internacional,
este Tribunal ha concluido que[26]:
(i)
Existe la necesidad de adoptar políticas sociales para evitar los asentamientos humanos irregulares, en
atención a la obligación que tiene el Estado de promover programas de
habitación, especialmente dirigidos a la población vulnerable, que se ajusten a
los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna.[27]
(ii)
En caso que pretendan recuperar bienes inmuebles, las autoridades deben
implementar las medidas adecuadas para la protección de los derechos
fundamentales de los afectados. Así, de acuerdo con las observaciones número 4
de 1991 y 7 de 1997 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y
los Principios de Pinheiro, las autoridades deben, entre otros aspectos:
“(a)
garantizar el debido proceso, (b) consultar previamente a la comunidad
afectada, (c) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y
razonable, (d) suministrar a los interesados, en un plazo razonable,
información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán
las tierras o las viviendas; (e) estar presentes durante la diligencia; (f)
identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (g) no efectuar
desalojos cuando haya muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas
afectadas den su consentimiento; (h) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los
afectados; y (i) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la
garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les
sean causados.”[28]
(iii)
Cuando el grupo poblacional afectado no disponga de recursos propios para
proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar las
medidas pertinentes de acuerdo con sus posibilidades, para que se proporcione
otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según
proceda[29].
(iv) Las autoridades deben evitar el uso
desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más
vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de
discapacidad, desplazados, etc.[30]
(v)
En los procedimientos de desalojo, la
responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre las
instituciones y autoridades tanto del nivel local como nacional, quienes de
manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas. En ese
sentido, se ha señalado que “las autoridades locales y de policía son
garantes de los derechos fundamentales de la población asentada en su
respectiva jurisdicción, y que las poblaciones vulnerables por razones de
igualdad y justicia material, merecen una consideración especial y son
titulares de una protección reforzada de parte de las autoridades.” [31]
3.3.
En síntesis, si bien es cierto que las ocupaciones irregulares de bienes
inmuebles no cuentan con respaldo legal, dicha circunstancia no es una razón
válida para desconocer los derechos fundamentales de los invasores, los cuales
adquieren una mayor relevancia con el propósito de impedir que las personas
padezcan más sufrimientos en razón de los desalojos que se inician en su
contra. Así pues, examinadas
las garantías generales que se deben respetar en situaciones fácticas como la
estudiada en esta oportunidad, prosigue la Corte a examinar la procedencia de
la acción de tutela, y de ser pertinente a resolver de fondo el asunto
planteado[32].
4.
Procedencia de la acción de tutela
4.1.
Previo al estudio del fondo del caso planteado, este Tribunal examinará el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela,
que al tenor del artículo 86 de la Carta y del Decreto 2591 de 1991[33],
se sintetizan en la verificación de que: (i) la controversia verse sobre la afectación
de derechos fundamentales; (ii) exista legitimación por activa y por pasiva;
(iii) la instauración del amparo haya sido de manera oportuna (inmediatez); (iv)
se hayan agotado los mecanismos judiciales disponibles, salvo que se configure
la ocurrencia de un perjuicio irremediable o que tales vías sean inexistentes o
ineficaces (subsidiariedad); (v) no exista duplicidad en la presentación del
recurso de amparo[34].
(i) Afectación de derechos
fundamentales
4.2. En los procesos de amparo el juez debe comprobar si
la controversia versa sobre la afectación de derechos fundamentales, puesto que
la acción de tutela tiene como fin su protección cuando quiera que resulten
vulnerados o amenazados[35], por lo cual no resulta viable en los
casos en que la solicitud de protección (i) no tenga como pretensión principal
la defensa de prerrogativas constitucionales, o (ii) la acción u omisión que
atenta contra las mismas no sea existente, es decir, el amparo carezca
actualmente de objeto[36].
4.3. En relación con la segunda situación,
esta Corporación ha sostenido que cuando hechos sobrevinientes a la
instauración de la acción de tutela alteran de manera significativa el supuesto
fáctico sobre el que se estructuró el reclamo constitucional, al punto que
desaparece todo o parte principal de su fundamento empírico, decae la necesidad
de protección actual e inmediata que subyace a su esencia. A este fenómeno la
Corte lo ha denominado “carencia actual del objeto”, el cual se presenta
de diferentes maneras, destacándose el hecho superado y el daño consumado[37].
4.4. Descendiendo al caso en examen, la Sala evidencia que el 23
de diciembre de 2015 las personas que ocupaban el lote “El Mirador” del antiguo
predio “El Tamarindo”, luego de llegar a un acuerdo con los propietarios del
bien, desalojaron voluntariamente el inmueble, finalizando de esta manera los
procesos policivos adelantados en su contra, y con ello desapareciendo el
objeto del amparo presentado[38].
4.5. En efecto, los accionantes a través de la presente acción de
tutela pretendían que se suspendieran los desalojos decretados en su contra
dentro de los procesos policivos iniciados por los propietarios del predio “El
Tamarindo”, pero dichos trámites ya finalizaron en atención al acuerdo celebrado
entre los ocupantes y los dueños del inmueble, como consta en el informe
rendido por el Inspector Cuarto de Policía de Barranquilla en sede de revisión,
en el cual señaló que:
“(…) las personas afectadas por el
desalojo y en su condición de desplazados concertaron con la parte querellante,
aceptando el ofrecimiento propuesto, terminando el desalojo de forma concertada
(…)”[39].
4.6. En consecuencia, al haber desaparecido el supuesto fáctico
que daba origen a la vulneración de los derechos fundamentales alegados en el
escrito tutelar, esta Corporación no continuará con el análisis de procedencia
del amparo, levantará la medida cautelar decretada el 18 de diciembre de 2015, y revocará
las decisiones de instancia que denegaron la protección deprecada, para en su
lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela ante la existencia de carencia actual de objeto.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR la medida provisional
adoptada a través del Auto 589 del 18
de diciembre de 2015.
SEGUNDO.-
REVOCAR los fallos proferidos por la
Sala Oral “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico, el 7 de mayo de 2015,
y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 13 de agosto de la misma anualidad,
que denegaron la protección deprecada dentro del proceso de tutela de la
referencia; y en su lugar DECLARAR la improcedencia del amparo ante la
existencia de carencia actual de objeto.
SEGUNDO.-
Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Según indican los accionantes en su
escrito tutelar (Folios 1 a 54) y no es controvertido por las entidades
accionadas. Para este caso, en adelante, cuando se haga referencia a un folio
del expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que
se diga expresamente otra cosa.
[2] Como se desprende del escrito tutelar
(Folios 1 a 54) y de las intervenciones de la Defensoría del Pueblo, de la
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y del Inspector Cuarto de
Policía de Barranquilla en sede de revisión (Folios 15 a 72 y 168 a 177).
[3] Como consta en el acta individual de
reparto visible en el folio 273 del cuaderno principal.
[4] Folios 1 a 54.
[5] M.P. María Victoria Calle Correa.
[6] Folios 434 a 440.
[7] Folios 347 a 351.
[8] Folios 463 a 471.
[9] Folios 473 a 479.
[10] Folios 449 a 452.
[11] La Unidad Administrativa para la
Reparación Integral a la Víctimas fue vinculada al proceso a través de Auto del
22 de abril de 2015 (Folios 280 a 282), el cual le fue notificado mediante
oficio No. 11.176-HLL (Folio 286).
[12] Folios 1 a 13 del cuaderno de segunda
instancia.
[13] Folios 31 a 58 del cuaderno de segunda
instancia.
[14] Folios 65 a 73 del cuaderno de segunda
instancia.
[15] Folio 72 del cuaderno de segunda
instancia.
[16] Folios 5 a 12 del cuaderno de revisión.
[17] Folios 15 a 72 del cuaderno de revisión.
[18] Folios 53 a 54 del cuaderno de revisión.
[19] A través de Auto del 17 de febrero de 2016
(Folio 152).
[20] Folios 168 a 177 del cuaderno de revisión.
[21] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo
caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión
(…).” // “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales (…)”.
[22] Este capítulo fue elaborado teniendo como
referencia las sentencias T-721 de 2013 y T-833 de 2014 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[23] En especial las observaciones generales
número 4 de 1991 y 7 de 1997.
[24] Los Principios Pinheiro fueron aprobados
por la Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las
Naciones Unidas en agosto de 2005.
[25] Al respecto, se puede consultar la
Sentencia T-908 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[26] Con referencia en las sentencias T-235 de
2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-689 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[27] Sentencia T-349 de 2012 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[28] Sentencia T-689 de 2013 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[29] Ibídem.
[30] Sentencia T-349 de 2012 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub) y T-235 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[31] Ibídem.
[32] Cfr. Sentencia T-833 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[33] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[34] Cfr. Sentencia T-788 de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[35] Artículo 1° del Decreto 2591 de 1991.
[36] Ver, entre otras, las sentencias T-114 de
2013 y T-316A de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[37] Al respecto, ver, entre otras, las
sentencias T-723 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-934 de 2012 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-1058 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo) y T-213 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[38] Folios 168 a 177 del cuaderno de revisión.
[39] Folio 182 del cuaderno de revisión.