C-394-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-394/07
SALARIOS U HONORARIOS DE SECUESTRADOS O
DESAPARECIDOS-Sub reglas
jurisprudenciales sobre continuidad del pago
SALARIOS U HONORARIOS DE SECUESTRADOS O
DESAPARECIDOS-Continuidad
del pago cobija tanto a los servidores públicos como trabajadores particulares
VICTIMA DE DESAPARICION FORZADA Y TOMA DE
REHENES-No inclusión en el
régimen de beneficiarios de la ley 986/05 configura trato discriminatorio
La diferenciación establecida en la
descripción de los destinatarios del régimen de beneficios consagrado en la Ley
986 de 2005, configura un claro trato discriminatorio frente a las víctimas de
los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada y sus familias, pues
definitivamente no existe una justificación válida desde la perspectiva
constitucional, para establecer un régimen que únicamente favorezca a los secuestrados,
mientras que, por el contrario, nada diga en relación con estos grupos que
demandan igual ámbito de protección. Esta Corporación recalca que existe un
deber específico emanado de expresos mandatos constitucionales, consagrados en
los artículos 2°, 5° y 95. Deberes estos de mayor trascendencia cuando se trate
de víctimas de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra y sus familias,
quienes, en virtud del principio de igualdad, tienen derecho a recibir el mismo
trato que los secuestrados y sus familias en materia de protección. Adicional a
lo anterior, es pertinente anotar que la ejecución de los tratados
internacionales que buscan erradicar estas prácticas delictivas, debe sujetarse
al principio de pacta sunt servanda, el cual exige no solamente respuestas
punitivas proporcionadas frente a la realización de conductas proscritas por el
derecho internacional, dentro de la jurisdicción respectiva del Estado parte,
sino que impone el deber de implementación de medidas efectivas de carácter
legislativo, ejecutivo y judicial en un plazo razonable, relativas a la
protección de las víctimas y sus núcleos familiares dependientes.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN REGIMEN DE
PROTECCION DE VICTIMAS DEL SECUESTRO-Configuración por no incluir a víctimas de desaparición
forzada y toma de rehenes/SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Procedencia
El legislador incurrió en una inconstitucionalidad por
omisión relativa al excluir de las consecuencias jurídicas de la Ley 986 de
2005 a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada,
que redunda en una ostensible discriminación contra los grupos excluidos del
amplio régimen de protección que dicho texto legal establece, por déficit de
protección a la luz del
ordenamiento constitucional. Por lo anterior, en la presente oportunidad la Corte proferirá una
sentencia integradora, de conformidad con la cual el artículo 2° de la Ley 986
de 2005 será declarado exequible, pero sólo bajo el entendido de que los
instrumentos de protección consagrados en dicha ley también deben hacerse
extensivos a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición
forzada y sus núcleos familiares dependientes. Lo anterior, por cuanto, como ha
sido expresado a lo largo de esta sentencia, sólo bajo este condicionamiento la
disposición resulta ajustada a la Constitución.
EFECTOS SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
retrospectivos
La vulneración de la cláusula de igualdad
de la Constitución Política a que viene haciéndose referencia, por déficit
total de protección, resulta tan ostensible, que amerita, a juicio de esta
Corporación, conferir efectos retrospectivos a la presente providencia. Esto es
así, por cuanto las consecuencias han sido: de una parte, la desprotección
absoluta de quienes han sido tomados como rehenes y sus familias; y, de otra,
la posibilidad de acceso sólo a algunos de los beneficios incluidos en el
régimen de protección en favor de las víctimas de secuestro, por las familias
de los desaparecidos. Lo anterior es posible en consideración a que las
conductas de toma de rehenes y de desaparición forzada de personas son delitos
de ejecución permanente o continuada hasta tanto se produzca la liberación o se
compruebe la muerte de la víctima. De conformidad con todo lo expuesto, para
proteger de manera efectiva el principio de igualdad, respecto de las personas
a quienes el artículo acusado que se declara condicionalmente exequible debe
aplicarse, la presente sentencia tendrá efectos retrospectivos, es decir: (i)
afecta las situaciones de hecho en curso, de manera que se aplica a personas
cuya condición de desaparecidas o rehenes se haya configurado con anterioridad
al presente fallo; y (ii) dichas personas y sus familiares sólo tendrán derecho
a aquellos beneficios contemplados en la Ley 986 de 2005 que se causen a partir
de la fecha de adopción de esta sentencia.
VICTIMA DE DELITOS CONTRA LA LIBERTAD
INDIVIDUAL-Sistema de
protección en el sistema jurídico colombiano
MEDIDAS DE PROTECCION VICTIMAS DE SECUESTRO-Instrumentos de protección en ley 986/05
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones
para su estudio
DEBER DE SOLIDARIDAD-Alcance
VICTIMA DE DELITOS CONTRA LA LIBERTAD
INDIVIDUAL-Fundamentos
constitucionales del deber especial de protección
La Carta Fundamental contiene mandatos de
los cuales se desprenden deberes específicos imputables al Estado y a la
sociedad, frente a las víctimas de delitos lesivos de los bienes jurídicos de
la libertad y la integridad personales, bien se trate del delito de secuestro,
toma de rehenes o desaparición forzada de personas, en tanto igualmente lesivos
de garantías fundamentales tanto de quien resulte ser la víctima directa sobre
quien recae la conducta, como del núcleo familiar dependiente de ésta. Estos,
como ya ha quedado consignado, surgen de manera particular del deber del Estado
de proteger la vida y la libertad de todos los residentes en el territorio
nacional y del principio de solidaridad, que en este caso fungen como fuentes
constitucionales de los deberes de protección frente a las víctimas y sus
familias. Dicho deber constitucional se ve reforzado con las obligaciones
internacionales adquiridas por el Estado colombiano, a partir de la
incorporación en su ordenamiento jurídico, de diversos instrumentos de derecho
internacional, como el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra, relativo
a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional (Protocolo II), y la Convención Interamericana sobre Desaparición
Forzada de Personas. Así, surge el deber del Estado no sólo de prevenir y
sancionar las violaciones de los derechos humanos, sino también de brindar la
adecuada protección y reparación a las víctimas, en consideración al contexto
de conflicto armado que vive el país.
SECUESTRO O DESAPARICION FORZADA-Obligación del empleador de cancelar
aportes en seguridad social
SECUESTRO O DESAPARICION FORZADA-Continuidad en atención de salud a familia
del afectado
VICTIMA DE DELITOS CONTRA LA LIBERTAD
INDIVIDUAL-Estado debe
propender por el goce efectivo del derecho a la educación de hijo de víctima
del secuestro, desaparición forzada o toma de rehenes
SECUESTRO-Elementos que lo configuran
TOMA DE REHENES-Elementos que lo configuran
DESAPARICION FORZADA-Elementos que lo configuran
TOMA DE REHENES-Proscripción en el derecho internacional
humanitario
Referencia: expediente D-6470
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005 “por medio de la cual
se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y
se dictan otras disposiciones”
Demandante: Faisury Perdomo Estrada
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de
dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
establecida en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana
Faisury Perdomo Estrada solicitó ante esta Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de
2005 “por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas
del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto de siete (7) de septiembre de
dos mil seis (2006), el magistrado sustanciador en el asunto de la referencia
inadmitió y concedió a la actora un término de tres (3) días para corregir la
demanda. Con posterioridad, ante la corrección en tiempo, por auto de
veintinueve (29) de septiembre del mismo año, el magistrado ponente admitió la
demanda y ordenó oficiar a la Defensoría del Pueblo y a los Programas
Presidenciales de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, y de
Lucha contra la Extorsión y el Secuestro de la Vicepresidencia de la República.
Se ordenó, de igual manera, comunicarla al Presidente del Congreso, al
Presidente de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia, para que
allegaran concepto sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las
disposiciones acusadas. Así mismo, se invitó a las Facultades de Derecho de las
Universidades Nacional, Externado, Javeriana, Rosario, Andes, de Antioquia,
Escuela de Administración, Finanzas y Tecnología –EAFIT- y de Cartagena, así
como a las organizaciones: (i) Fundación País Libre, (ii) Asociación de Familiares
de Detenidos Desaparecidos –ASFADES-, (iii) Comisión Colombiana de Juristas,
(iv) Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Lesa Humanidad y
Violaciones a los Derechos Humanos y (v) Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo con el fin de que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el
presente proceso.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial
número 46.015 de 29 de agosto de 2005 y se subrayan los apartes demandados.
"LEY 986 de 2005
(agosto 26)
Por medio de la cual se adoptan medidas de
protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras
disposiciones
Diario Oficial No. 46.015
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO I
SISTEMA DE PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL
SECUESTRO
CAPÍTULO I
Objeto y definiciones
(…)
Artículo 2°. Destinatarios de los
instrumentos de protección. Los instrumentos que esta ley consagra tienen
por objeto proteger a la víctima del secuestro, a su familia y a las personas
que dependan económicamente del secuestrado. Asimismo, los instrumentos de
protección definidos en los Capítulos I y IV del Título II de esta ley tendrán
aplicación para el caso de la empresa unipersonal cuyo titular sea una persona
secuestrada.
Para los efectos de esta ley, cuando se
utilicen las expresiones “secuestrado” y “víctima de secuestro”, se entenderá
que se hace referencia a la víctima de un delito de secuestro, según se
desprenda del proceso judicial adelantado por la autoridad judicial competente.
(…)
CAPÍTULO II
Pago de salarios, honorarios, prestaciones
sociales y pensiones del secuestrado
(…)
Artículo 15. Pago de salarios, honorarios, prestaciones sociales y
pensiones del secuestrado. El
empleador deberá continuar pagando el salario y prestaciones sociales a que
tenga derecho el secuestrado al momento de ocurrencia del secuestro, ajustados
de acuerdo con los aumentos legalmente exigibles. También deberá continuar este
pago en el caso de servidores públicos que no devenguen salarios sino honorarios.
Dicho pago deberá realizarse al curador provisional o definitivo de bienes a
que hace referencia el artículo de la presente ley. Este pago se efectuará
desde el día en que el trabajador, sea este particular o servidor público, haya
sido privado de la libertad y hasta cuando se produzca una de las siguientes
condiciones:
1.
En el caso de
trabajador con contrato laboral a término indefinido, hasta cuando se produzca
su libertad, o se compruebe la muerte, o se declare la muerte presunta.
2.
En el caso de
trabajador con contrato laboral a término fijo, hasta el vencimiento del
contrato, o hasta cuando se produzca su libertad o se compruebe la muerte o se
declare la muerte presunta si alguno de estos hechos se produce con
anterioridad a la fecha de terminación del contrato.
3.
En el caso de servidor
público hasta cuando se produzca su libertad, o alguna de las siguientes
circunstancias: Que se compruebe su muerte o se declare la muerte presunta o el
cumplimiento del período constitucional o legal del cargo.
4.
El cumplimiento de la
edad y los requisitos para obtener la pensión, caso en el cual corresponde al
curador iniciar los trámites para solicitar su pago.
No podrá reconocerse un pago de salario u
honorarios superior a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, excepto en aquellos casos de secuestro ocurridos con anterioridad a
la expedición de esta ley en los que se mantendrán las condiciones laborales
previamente establecidas.
El empleador deberá continuar pagando las
prestaciones sociales del secuestrado, atendiendo a las reglas de pago
señaladas en los numerales 1 al 4, así como también los aportes al sistema de
seguridad social integral.
Parágrafo 1°. Al secuestrado con contrato
laboral vigente al momento que recobre su libertad, se le deberá garantizar un
período de estabilidad laboral durante un período mínimo equivalente a la
duración del secuestro, que en todo caso no exceda un año, contado a partir del
momento que se produzca su libertad. Igual tratamiento tendrán los servidores
públicos, salvo que el secuestrado cumpla la edad de retiro forzoso, o que se
cumpla el período constitucional o legal del cargo. También se exceptúan de
este beneficio a las demás personas que cumplan con la edad y requisitos para
obtener pensión, tal como lo dispone el numeral 4 de este artículo. Lo anterior
no obsta para que, si llegare a ser necesario, durante el período de
estabilidad laboral se dé aplicación a las causales legales de terminación del
vínculo laboral por justa causa o tenga lugar la remoción del cargo con ocasión
del incumplimiento de los regímenes disciplinario, fiscal o penal según el
caso.
Parágrafo 2°. Por regla general, el curador
provisional o definitivo de bienes deberá destinar en forma prioritaria los
dineros que reciba en virtud de lo dispuesto en este artículo, para atender las
necesidades de las personas dependientes económicamente del secuestrado.
Parágrafo 3°. En el evento contemplado en
el numeral 2 de este artículo y en el caso del cumplimiento del período constitucional
o legal del cargo en el caso de servidores públicos, el fiscal o el juez
competente podrán determinar la continuidad en el pago de los salarios u
honorarios más allá del vencimiento del contrato o del período correspondiente,
y hasta tanto se produzca la libertad, o se compruebe la muerte, o se declare
la muerte presunta del secuestrado, si al ponderar los elementos de juicio a su
alcance, infiere que entre el desempeño del trabajador como servidor público o
particular y las causas del secuestro existe un vínculo inescindible.
Parágrafo 4°. Los miembros de la Fuerza
Pública secuestrados mantendrán su sueldo básico asignado y un promedio de los
haberes devengados durante los últimos tres (3) meses. El tiempo que duren
privados de su libertad será contabilizado como tiempo de servicios. Los
miembros de la Fuerza Pública secuestrados serán ascendidos cuando cumplan el
tiempo reglamentario. Al cónyuge y los hijos de los miembros de la Fuerza
Pública secuestrados se les reconocerán los derechos adquiridos en materia de
salud, educación, y servicios sociales.”
III. LA DEMANDA
1.- La demandante solicita a esta
Corporación declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 2° y 15,
parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005 “en el entendido que dichos preceptos
legales deben ser igualmente aplicables respecto de las víctimas de los delitos
de toma de rehenes, desaparición forzosa y personas secuestradas…”. Sustenta
su demanda en los argumentos que a continuación se exponen.
1.1.- A su juicio, el legislador incurrió
en una inconstitucionalidad por omisión relativa al excluir injustificadamente
de los beneficios que establece la ley, a las víctimas y familiares de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada. En opinión de la demandante,
los efectos que genera el secuestro y aquellos producidos por estas otras
conductas punibles son asimilables, pues se trata de la privación arbitraria de
la libertad, de suerte que los beneficios consagrados en la Ley 986 de 2005
para las víctimas del secuestro y sus familias (tales como: interrupción de
términos y plazos de toda clase, pago de salarios, honorarios y prestaciones
sociales, salud y educación para la familia, así como suspensión de términos en
materia tributaria) debieron cobijar, igualmente, a las víctimas de toma de
rehenes y desaparición forzada, dado que sus familias se encuentran en la misma
situación[1].
En relación con lo anterior, manifiesta la actora:
“[e]xisten (sic) en las normas acusadas una
vulneración manifiesta del derecho a la igualdad, puesto que prevén un trato
diferente a una situación fáctica semejante, cual es la existencia de tres
delitos similares, que solo se diferencian por el propósito o la negativa a
reconocerse como autor de la privación ilegal de la libertad, que en todos los
casos demandan del Estado la misma protección. Por lo anterior, los preceptos
legales demandados desconocen lo previsto en el artículo 13 Superior, al
otorgar un tratamiento disímil a los rehenes y desaparecidos en relación con los
secuestrados, pues los primeros sin razón válida son excluidos de la aplicación
de las normas demandadas que consagran beneficios en materia de obligaciones de
todo tipo, acceso a la salud, a la educación y al pago de salarios.”
1.2.- Tal omisión, en su parecer, conlleva
la vulneración de otros mandatos constitucionales como el artículo 2°, por
cuanto es un deber de las autoridades proteger a todas las personas residentes
en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades,
sin establecer discriminaciones en materia laboral, económica o de seguridad
social, ya se trate de personas privadas de su libertad por desaparición,
retención por razones políticas o secuestro.
Así mismo, según la ciudadana Perdomo
Estrada, las disposiciones legales ahora controvertidas desconocen los
preceptos superiores que protegen de manera especial a la familia como
institución básica de la sociedad (C.P., arts. 5° y 42) como quiera que
establecen una discriminación injustificada entre las familias de las víctimas
del delito de secuestro y las familias de aquellos que han sido tomados como
rehenes o de los desaparecidos, quienes tienen igual derecho de acceder a los
beneficios contemplados en la Ley 986 de 2005 y quienes, injustificadamente
fueron excluidos de su ámbito de aplicación.
La demanda indica que la omisión respecto
de las víctimas y el núcleo familiar dependiente de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada, de los beneficios de la mencionada ley,
particularmente aquel consagrado en el artículo 15, parágrafo 3°, de este
cuerpo normativo, relativo a la continuidad en el pago del salario, aún
terminado el período constitucional o legal del cargo de los servidores
públicos conlleva, asimismo, el quebrantamiento de mandatos constitucionales
que estipulan garantías laborales especiales (C.P., arts. 25 y 53), entre las
que se encuentra el derecho al mínimo vital.
1.3.- Por último, y con el propósito de
reforzar su argumentación, la actora refiere el caso de los familiares de los
Diputados de la Asamblea del Valle del Cauca, quienes -afirma- no han podido
acceder a los beneficios reconocidos en la ley que contiene las disposiciones
objeto de cuestionamiento, ya que los fiscales que adelantan las
investigaciones por la privación ilegal de la libertad a que fueron sometidos,
han informado que dichas investigaciones fueron iniciadas con ocasión de la
comisión de los delitos de toma de rehenes, rebelión, perfidia y homicidio
agravado, y no por el delito de secuestro, lo cual ha impedido la inscripción
de dichas familias en el Registro Único de Beneficiarios.
IV. intervenciones
Presidencia de la República – Programa
Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
1.- El Director del Programa de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Presidencia de la
República presenta escrito de intervención dentro del término fijado para ello
en las normas pertinentes y solicita declarar la exequibilidad de las
disposiciones bajo examen. Aduce las siguientes razones para apoyar su
solicitud.
1.1.- Señala que no se presenta en el caso
planteado en la demanda una omisión legislativa relativa que implique la
violación del principio de igualdad, pues no se trata de situaciones iguales,
como quiera que los tipos penales de secuestro, toma de rehenes y desaparición
forzada tienen particularidades que los hacen diferentes, lo cual, de hecho,
hace que de cada uno de ellos se desprendan efectos diversos.
Así, por ejemplo, sostiene el funcionario,
en el caso del delito de desaparición forzada se procederá a la declaración de
presunción de muerte por desaparecimiento que conlleva efectos civiles
sucesorales. De igual manera, según señala, la Ley 589 de 2000 establece que
los bienes de las víctimas de dicho delito, pueden ser objeto de administración
por parte del cónyuge, compañero o compañera permanente, o por alguno de los
padres o hijos del desaparecido, de suerte que para las víctimas de tal delito
existe una regulación específica.
Pone de presente, asimismo, que la Ley 589
de 2000 incluye un título especial relativo a delitos contra personas y bienes
protegidos por el Derecho Internacional Humanitario, como el de toma de
rehenes, de manera que éste también cuenta con una regulación específica en el
ordenamiento jurídico colombiano.
1.2.- Concluye, entonces, que las
disposiciones acusadas se ajustan a los parámetros de legalidad y, en manera
alguna, vulneran el principio de igualdad ni otras garantías constitucionales.
Así, considera que la solicitud de hacer extensivos los beneficios reconocidos
en la Ley 986 de 2005 a los rehenes o desaparecidos es del ámbito del juez de
conocimiento o de la autoridad administrativa encargada de conceder los
beneficios referidos, de manera que los reparos de la demanda van dirigidos
contra la aplicabilidad de la ley, respecto de lo cual, destaca, existe un
pronunciamiento jurisprudencial relevante, cual es la sentencia C-400 de 2003,
en la que la Corte Constitucional precisó que la facultad de que está revestida
la autoridad judicial para ordenar la continuidad en el pago de la remuneración
del secuestrado procede indistintamente de la calidad de la víctima y hasta
tanto sea dejada en libertad o se compruebe el acaecimiento de su muerte.
Presidencia de la República – Programa
Presidencial contra la Extorsión y el Secuestro
2.- En escrito recibido en la Secretaría de
esta Corporación el 18 de octubre de 2006, el ciudadano Sergio Armando Restrepo
Otálora, quien actúa en representación del Programa Presidencial contra la
Extorsión y el Secuestro, rindió concepto sobre la demanda de la referencia, en
los siguientes términos:
2.1.- En primer lugar, solicita a la Corte
Constitucional declararse inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad o
inexequibilidad de las disposiciones cuestionadas por ineptitud de la demanda.
Encuentra que los cargos contra las disposiciones presuntamente
inconstitucionales “no recaen sobre el contenido de dichas preceptivas y las
circunstancias que esgrime como fundamento de una eventual
inconstitucionalidad, están referidas a los inconvenientes que ha comportado su
aplicación, buscando la satisfacción de situaciones particulares como las que
refieren los casos de las familias de los diputados del Valle del Cauca, de
quienes se ha afirmado que no han podido acceder a los beneficios previstos en
la Ley 986 por cuanto en las investigaciones penales respectivas se ha
calificado la conducta como una toma de rehenes y no como secuestro.”
Precisa, además, que respecto de la inconstitucionalidad alegada por la actora
contra el parágrafo 3° del artículo 15 de la Ley 986 de 2005 hay ausencia de
argumentación tanto en el texto de la demanda como en el de corrección, pues en
ningún aparte de los mismos aparecen razones claras que sustenten el presunto
desconocimiento de preceptos constitucionales.
2.2.- Adicional a lo anterior, indica que
la demanda carece de los requisitos “de procedibilidad” que ha
establecido la Corte Constitucional respecto de la estructuración de cargos por
omisión legislativa relativa, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual
se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado; (iii) que la exclusión de
los casos carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de
justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación
legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador.
2.3.- No obstante encontrar inepta la
demanda, más adelante expone una serie de consideraciones de fondo, a fin de
defender la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas. En efecto,
señala que el legislador, en atención al precedente sentado por la Corte
Constitucional en sentencia C-400 de 2003[2]
sobre la prohibición de establecer diferenciaciones arbitrarias entre los
supuestos de desaparición forzada y secuestro en lo relativo a la continuidad
en el pago del salario, elaboró una recopilación normativa de “las
necesidades que comúnmente afrontan los familiares de las víctimas del
secuestro”.
Indica que la elaboración de la ley
parcialmente acusada estuvo precedida de un análisis concienzudo en torno a la
conveniencia y el impacto que generaría la concesión de los beneficios para las
familias de las víctimas del secuestro, con base en datos y cifras precisos
suministrados por FONDELIBERTAD y otras entidades[3], relativos al tema del
secuestro, los cuales permitían calcular las consecuencias, costos y riesgos de
la aplicación de cada uno de los beneficios programados, al igual que aquellos
de mayor impacto como el pago de salarios y el costo asociado al no pago de
impuestos. Puntualiza, asimismo, que para la previsión exclusiva de los
beneficios en favor de los secuestrados y sus familias, el legislador tuvo en
cuenta que la continuidad en el pago de salarios u honorarios ha sido
reconocida por vía judicial tanto a las víctimas de desaparición forzada como a
las víctimas de toma de rehenes, a partir de una interpretación extensiva de la
normativa existente en el país. Por último, señala que la ausencia de cifras o
análisis aproximados que permitieran determinar el impacto económico que
produciría el acceso a dichos beneficios por parte de las familias de víctimas
de otros delitos como la toma de rehenes y la desaparición forzada, no hacía
procedente su inclusión en la ley acusada parcialmente.
2.4.- Con base en los anteriores
planteamientos, concluye pues, que el contenido de las disposiciones demandadas
es compatible con la Constitución Política.
Defensoría del Pueblo
3.- El Defensor del Pueblo allega a la
Secretaría de esta Corporación escrito de intervención en el presente proceso
el día 3 de noviembre de 2006. A su juicio, el tratamiento diferenciado
establecido para las víctimas de secuestro y sus familias, en relación con
quienes han sido víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición
forzada, en materia de beneficios como la continuidad en el pago de salarios u
honorarios y los demás reconocidos en la Ley 986 de 2005, configura un trato
discriminatorio respecto de estos últimos, violatorio del artículo 13
constitucional. Justifica su posición con base en la argumentación que a
continuación se sintetiza.
3.1.- Por una parte, estima que, si bien es
cierto cada una de estas conductas punibles tiene particularidades que las hace
diferentes, no lo es menos que en materia de beneficios, las víctimas, sus
familias y quienes de ellos dependían tienen iguales derechos, en tanto en los
tres casos se trata de personas privadas de la libertad de manera
injustificada. Así, considera que, pese a advertir que la ley parcialmente
impugnada persigue un fin constitucionalmente valioso, por cuanto pretende
proteger a las víctimas del secuestro y sus familias, la omisión en que
incurrió el legislador al no incluir como sujetos de protección a los
familiares de las víctimas de los delitos de desaparición forzada y toma de
rehenes, amerita adelantar un riguroso examen constitucional.
3.2.- Para llevar a cabo tal análisis de
constitucionalidad, propone aplicar el juicio de igualdad. Explica que debe
establecerse “si el fin de las medidas contenidas en las normas acusadas es
realmente legítimo, constitucionalmente importante e imperioso”; en lo
relativo al análisis de medios, “si el medio escogido es adecuado, necesario
y proporcional, es decir, que no pueda ser reemplazado por un medio alternativo
menos lesivo.”
Empero, con posterioridad a la enunciación
de la metodología a implementar, la misma no aparece desarrollada según las
etapas descritas. De esta manera, el Defensor del Pueblo concluye directamente
que la exclusión de los sujetos que la actora echa de menos de las medidas de
protección dispuestas por la ley parcialmente demandada, restringe la cláusula
de igualdad del artículo 13 superior, pues de la aplicación de dicho texto
normativo pueden desprenderse efectos negativos en contra de quienes no fueron
tenidos en cuenta, pues las autoridades pueden excusarse en ésta para cerrar la
posibilidad de aplicarla por analogía a situaciones comparables, limitándose
únicamente a conceder las garantías consagradas en la Ley 589 de 2000.
3.3.- De otra parte, luego de hacer
referencia a los apartes pertinentes del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales “Protocolo de San Salvador”, así como de la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y la Convención
Internacional contra la Toma de Rehenes, los cuales considera instrumentos
vinculantes para el Estado colombiano en virtud del bloque de
constitucionalidad, colige que la exclusión a que hace referencia el texto de
la demanda, configura un incumplimiento del deber del Estado de adoptar medidas
de protección en favor de las personas desaparecidas forzadamente y de quienes
han sido tomados como rehenes.
En efecto, en su opinión, las garantías
laborales reconocidas por la Ley 589 de 2000 en favor de estos grupos,
relacionadas con la continuidad en el pago de salarios u honorarios, representa
una materialización de la protección efectiva de garantías laborales
contempladas en el Protocolo de San Salvador a cargo de los empleadores y cuya
aplicación debe ser asegurada por el Estado. Por lo anterior, en su parecer, la
exclusión a la que viene haciéndose referencia, constituye un desconocimiento
de los principios de “progresividad e irrestrictividad” de los derechos
económicos, sociales y culturales establecidos en dicho Protocolo, pues no le
es dable al Estado excluir de los beneficios reconocidos en la ley parcialmente
demandada a grupos en cuyo favor ya habían sido reconocidas otras garantías.
Por último, expresa que, en virtud de la
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y la
Convención Internacional contra la Toma de Rehenes, el Estado colombiano está
obligado a adoptar medidas de orden administrativo, técnico y judicial
encaminadas a mitigar los efectos negativos para las víctimas de estos delitos,
por lo cual omite el cumplimiento de tal deber al excluirlos de los beneficios
reconocidos en favor de las víctimas del secuestro y sus familiares, por lo
cual, señala “[n]o es coherente entonces que mientras por un lado el
Estado condena a nivel internacional esas prácticas delictivas, en su
legislación interna se sustraiga a la protección de los derechos
socioeconómicos conculcados a sus víctimas.”
A pesar de advertir la inconstitucionalidad
referida por omisión relativa del legislador, el alto funcionario no expone una
fórmula para remediarla.
Ministerio de Defensa Nacional
4.- Sandra Milena Parada Aceros, quien
actúa como apoderada especial del Ministerio de Defensa Nacional, solicita
mediante escrito recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 30 de
noviembre de 2007, la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
parcialmente cuestionadas. Expone los siguientes argumentos a fin de defender
la constitucionalidad de las mismas.
4.1.- A partir de las ponencias y debates
para aprobación de la ley, en los cuales tuvo participación el Ministerio al
cual apodera, la ciudadana afirma que resulta claro que la finalidad perseguida
por la misma no es otra que proteger de manera más efectiva y comprehensiva a
los familiares de aquellas personas que han sido privadas de la libertad
ilegalmente o en contra de su voluntad, quienes reciben el nombre de
secuestrados, denominación que, a su juicio, no puede hacerse extensiva a otras
como “rehenes” o “canjeables”, sin que exista, de esta manera,
una omisión de parte del legislador. Tal ley, señala, “tiene por objeto
establecer, en virtud del principio de solidaridad social y del cumplimiento de
los deberes del Estado consagrados en la Constitución Política, un sistema de
protección a las víctimas del secuestro y sus familias, los requisitos y
procedimientos para su aplicación, sus instrumentos jurídicos, sus
destinatarios, y los agentes encargados de su ejecución y control.”
4.2.- Más adelante realiza un recuento de
las estadísticas de los índices de secuestro en los años comprendidos entre
1996 y 2003, elaborando una discriminación, según datos del  Departamento
Nacional de Planeación, por (i) ocupación de las víctimas, (ii) sectores de la
población más afectados, (iii) autores del delito, (iv) edad de las víctimas, y
(v) duración del cautiverio.
4.3.- Posteriormente, destaca la
importancia del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 986 de 2005, en
tres puntos básicos: (i) el mismo reunió de manera armónica el grueso de la
normatividad que se encontraba dispersa en materia de protección a las víctimas
del secuestro; (ii) tomó como punto de partida los desarrollos de la
jurisprudencia constitucional en la materia; y (iii) superó el tratamiento
individual de casos para dar paso a una regulación general sobre el deber del
Estado y la sociedad de proteger a las víctimas del secuestro.
4.4.- Enseguida procede a enumerar los
mecanismos de protección que contiene la ley parcialmente acusada. Así, indica
que, con fundamento en antecedentes legales como la Ley 282 de 1996 y su
Decreto Reglamentario 1923 de 1996, así como en consideración a los precedentes
jurisprudenciales establecidos en las sentencias T-015 de 1995 y C-400 de 2003,
incluyó mecanismos de protección en materia laboral, dirigidos a “garantizar
la realización de los derechos involucrados en la continuidad del pago de
salarios, precisando en todo caso su alcance y su ámbito de aplicación en
determinadas situaciones concretas.”
De otra parte, hace mención de los
mecanismos de protección en materia financiera que han permitido que las
corporaciones bancarias acepten, en ciertos casos, la ocurrencia del secuestro
como causal eximente de responsabilidad civil contractual, con la consiguiente
exoneración de pago de intereses moratorios y suspensión de cobros judiciales.
Específicamente: (i) la no exigibilidad del pago de las cuotas vencidas durante
el tiempo del secuestro; (ii) la improcedencia del cobro de intereses
moratorios, dado que no siendo exigibles las cuotas vencidas, no hay lugar a
mora; (iii) la no exigibilidad del pago de las cuotas vencidas durante cierto
tiempo posterior a la liberación, hasta tanto haya una recuperación integral
del secuestrado y se produzca su readaptación a la vida social. Lo anterior,
con fundamento, igualmente, en precedentes jurisprudenciales que han
considerado el secuestro como caso fortuito o fuerza mayor y la interpretación
de disposiciones legales como los artículos 1604 y 1616 del Código Civil, así
como del artículo 65 de la Ley 45 de 1990.
Sobre las medidas de protección en otras
materias, la apoderada del Ministerio trae a colación algunas relativas a las
obligaciones tributarias, a los términos en procesos en los cuales interviene
el secuestrado, así como aspectos relativos a la figura del curador de bienes.
4.5.- Posteriormente, la intervención del
Ministerio de Defensa Nacional hace referencia a cada artículo de la ley
parcialmente demandada en esta oportunidad, comentando ampliamente el contenido
de cada uno.
Corporación Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo y Fundación Manuel Cepeda
5.- Los ciudadanos Soraya Gutiérrez
Argüello e Iván Cepeda, la primera en calidad de vicepresidenta de la
Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, y el segundo, actuando
como representante legal de la Fundación Manuel Cepeda, ambas organizaciones
miembros del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, allegaron a
esta Corporación la intervención solicitada dentro del presente proceso el 24
de noviembre de 2006. En el mismo, solicitan la declaratoria de
constitucionalidad condicionada de las expresiones “secuestro” y “secuestrado”
del artículo 2°, y “secuestrado”  del artículo 15, parágrafo 3°, de la
Ley 986 de 2005 bajo el entendido de que las disposiciones legales contenidas en
dicho texto normativo también son aplicables a las víctimas y familiares del
delito de desaparición forzada, sin mencionar nada respecto de las víctimas del
delito de toma de rehenes.
5.1.- Los intervinientes consideran que el
legislador incurrió en una violación del derecho a la igualdad al establecer
medidas en favor únicamente de las víctimas del secuestro y sus familiares,
cuando las víctimas de otros delitos como la toma de rehenes y la desaparición
forzada – puestos de presente por la actora- se encuentran en situación
similar, en virtud de la privación ilegal de la libertad a que han sido
sometidos. Lo anterior, según estos ciudadanos, reforzado con el hecho de que
en el plano legal (Ley 589 de 2000) y en el ámbito de protección constitucional
(sentencia C-400 de 2003) no se ha establecido ningún tipo de diferenciación.
5.2.- Tal violación del derecho a la
igualdad, no obstante, -explican- no tiene lugar con ocasión de una
discriminación explícita contenida en las disposiciones impugnadas “sino porque
ésta deja de lado situaciones similares que, jurídicamente, deben recibir el
mismo trato”, ante lo cual se configura una omisión legislativa.
Después de realizar unas consideraciones en
torno a la figura de la omisión legislativa, sus características y las
diferencias entre la omisión legislativa absoluta y relativa, quienes
intervienen en representación de estas organizaciones no gubernamentales,
indican que la demanda objeto de estudio cumple los requisitos establecidos en
la jurisprudencia constitucional para que un cargo por omisión legislativa
relativa prospere. En efecto, para ellos: (i) existe una norma de la cual se
predica la presunta inconstitucionalidad; (ii) la actora acusa el contenido
normativo específicamente vinculado con la omisión; (iii) la disposición
efectivamente excluye de sus consecuencias aquellos casos que, por ser
asimilables, deberían subsumirse dentro del presupuesto fáctico del texto
normativo examinado; (iv) la exclusión referida no obedece a una razón objetiva
y suficiente; (v) y genera una desigualdad entre los casos que están y los que
no están sujetos a las consecuencias previstas en la disposición; (vi) la
omisión en este caso implica el incumplimiento de un deber constitucional del
legislador, relativo a su obligación de establecer medidas de protección para
las víctimas de delitos asimilables y sus familias, según se desprende del
artículo 133 de la Constitución Política, así como del artículo 2° de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y del artículo 2.2. del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, (vii) finalmente, el silencio
del legislador comporta una regla implícita que desconoce los preceptos
superiores o el derecho que es objeto de desarrollo legal expreso.
Universidad de Cartagena
6.- La Universidad de Cartagena intervino a
través de comunicación suscrita por el docente de Derecho Constitucional, David
Enrique Mercado Pérez, y allegada a esta Corporación vía fax el 15 de diciembre
de 2006. Los argumentos expuestos apuntan a demostrar que la diferenciación
establecida en la Ley 986 de 2005, efectivamente configura una infracción al
derecho a la igualdad.
6.1.- El ciudadano interviniente estima
discriminatorio que las medidas de protección reconocidas en dicha ley
únicamente puedan ser reclamadas por los familiares de las víctimas del delito
de secuestro, cuando los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada
demandan del Estado la misma protección, pues “solo se diferencian por el
propósito o la negativa a reconocerse como autor de la privación ilegal de la
libertad”. Adicionalmente, explica, tal diferenciación desconoce la
jurisprudencia constitucional que ha dado un trato igualitario a las víctimas
de estos tres tipos de delitos (sentencias T-785 de 2003, T-566 de 2005 y C-400
de 2003), así como otros pronunciamientos de diferentes autoridades judiciales
del país.
6.2.- Luego de hacer un recuento sobre las
etapas del juicio de igualdad, el interviniente concluye: “[a]sí las cosas
la discriminación entre ‘secuestrados’ y ‘retenidos’ es aberrante y vulnera el
test de proporcionalidad porque la búsqueda del fin constitucional y válido
(protección a todos en su vida, honra y bienes) no se satisface (ADECUACIÓN);
el trazo desigual en abstracto del legislador es desequilibrado porque al
excluir a otras categorías de ‘privados de la libertad’ deja de ser legítima la
ley (coherencia formal externa) e innecesaria la discriminación, porque carece
de sentido excluir de los beneficios económicos reconocidos, a los
‘retenidos’”.
6.3.- Con base en la anterior
argumentación, solicita a esta Corporación la modulación de las disposiciones
parcialmente cuestionadas “en el sentido de decir que se parecen en las
expresiones ‘secuestro’ y ‘secuestrados’ y se adicionen las de ‘retención’ y
‘retenidos’ en los artículos 2° y parágrafo 3° del artículo 15 de la Ley
986/05, haciendo uso de la técnica constitucional por omisión o a pesar de la
omisión, en su modalidad aditiva.”
Comisión Colombiana de Juristas
7.- La Comisión Colombiana de Juristas,
representada por el ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, presentó escrito de
intervención recibido en la Secretaría de esta Corporación el 24 de enero de
2007. Esta organización apoya los cargos de la demanda y solicita un fallo interpretativo,
pues encuentra que en este caso se cumplen los requisitos exigidos por la
jurisprudencia constitucional para declarar la existencia de una omisión
legislativa relativa.
7.1.- Para el efecto, realiza el análisis
de dichas exigencias e indica que: (i) existe una disposición sobre la cual se
predica el cargo, que son los artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de
2005; (ii) dicha disposición excluye de sus consecuencias jurídicas casos que,
por ser asimilables, han debido ser incluidos en el texto normativo
cuestionado, pues se trata de conductas que, al igual que el secuestro,
vulneran el derecho a la libertad personal, se encuentran consagradas en la
legislación penal como delito y se encuentran prohibidas por el derecho
internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos,
además de constituir una forma de privación arbitraria de la libertad personal
y un trato cruel, degradante e inhumano, lo cual las hace equiparables; (iii)
la exclusión de dichos casos carece de justificación suficiente, por cuanto los
propósitos de la conducta por parte del victimario no son válidos para realizar
una diferenciación para la aplicación de las medidas de protección contempladas
en la Ley 986 de 2005, pues el criterio para la interpretación de esta ley es
la afectación del derecho a la libertad personal que se presenta tanto en los
delitos de secuestro, como de desaparición forzada y toma de rehenes; (iv) la
falta de justificación mencionada genera una desigualdad negativa para los casos
excluidos de la regulación legal frente a aquellos que se encuentran amparados
por las consecuencias de la misma, pues las medidas de discriminación positiva
a favor de las personas secuestradas encaminadas a garantizar la protección de
la familia, el derecho a la seguridad social, a la propiedad, a la salud y a la
educación, con el fin de mitigar el impacto que tal conducta produce, deben ser
igualmente aplicables a las víctimas de las otras conductas punibles,
estableciéndose así una discriminación en el goce de los derechos de quienes
fueron excluidos; (v) la omisión advertida surge del incumplimiento de un deber
específico del legislador, impuesto por el constituyente, por cuanto el
legislador debe garantizar el derecho a la igualdad ante la ley, el cual,
además, de conformidad con la jurisprudencia internacional, constituye una
norma de ius cogens.
7.2.- Así, pues solicita a la Corte
declarar constitucionales las disposiciones acusadas parcialmente, en el
entendido de que también las víctimas de los delitos de toma de rehenes y
desaparición forzada son beneficiarias de la Ley 986 de 2005.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
1.- El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 4.249 recibido en Secretaría de esta Corporación el 18 de enero de
2007, solicita a la Corte Constitucional (i) inhibirse de fallar de fondo
respecto de la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 986 de 2005, y (ii)
declarar la exequibilidad condicionada del artículo 15, parágrafo 3°, de la ley
parcialmente acusada, “bajo el entendido que el régimen que consagra, en
materia de pago de salarios u honorarios, a favor de los secuestrados, se haga
extensivo a las víctimas de los delitos de desaparición forzada y toma de
rehenes.”
La Vista Fiscal inicia su concepto haciendo
una distinción, pues, a su juicio, la demanda contiene dos cargos diferentes.
Uno dirigido contra el artículo 2° y otro planteado contra el artículo 15,
parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005.
2.- En su opinión, el cargo de
inconstitucionalidad formulado contra el artículo 2° adolece de ineptitud
sustantiva. Tal ineptitud tendría lugar, por cuanto el mismo no se predica del
contenido normativo de la disposición atacada. Para fundamentar su afirmación,
retoma algunos pronunciamientos de esta Corporación sobre los requisitos
generales de forma que toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir para
efectos de su admisión (sentencia C-041 de 2002), así como los que deben
satisfacer los cargos estructurados por omisiones legislativas (sentencia C-621
de 2001, C-1549 de 2000, C-427 de 2000, C-543 de 1996).
Concluye, a partir de la jurisprudencia
constitucional citada, que “se evidencian dos defectos de la demanda
insalvables en esta etapa de proceso: i) que el fundamento de la acusación por
omisión legislativa desarrollado en la demanda es indeterminado e incompleto,
sin que logre articular un cargo de inconstitucionalidad específico que plantee
una verdadera contradicción entre el precepto legal demandado y la Constitución
Política; y, ii) que la actora no busca, en absoluto, la exclusión de la norma
acusada del ordenamiento jurídico sino que la Corte realice una interpretación
con autoridad de la misma, ajena al objeto del control de exequibilidad y
contraria a sus fines.”
Adicional a lo anterior, considera que la
Corte Constitucional debe emitir un fallo inhibitorio respecto de este cargo,
en consideración a que la actora ataca únicamente el artículo 2° del cuerpo
normativo que establece quiénes son los destinatarios del sistema de protección
en éste consagrado, pero olvida aducir razones que controviertan el resto del
texto normativo que consagra los requisitos y procedimientos para su
aplicación, los instrumentos jurídicos que le son propios y los agentes
encargados de su ejecución y control, lo cual la hace carecer de los requisitos
de especificidad y suficiencia argumentativa, como quiera que lo que persigue
es la extensión de la totalidad de este régimen a las víctimas de los delitos
de toma de rehenes y desaparición forzada, así como a su núcleo familiar
dependiente, “pero no logra articular un cargo de inconstitucionalidad lo
suficientemente claro y específico como para arrojar elementos de juicio
mínimos que permitan deducir una verdadera contradicción entre el precepto
legal acusado y el ordenamiento Superior.”
3.- En relación con el cargo dirigido
contra el artículo 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005, sobre el derecho a
la igualdad de los desaparecidos y sus familias, así como de los rehenes y las
suyas, presuntamente vulnerado al haber sido excluidos del beneficio
contemplado en dicha disposición, el concepto del Ministerio Público propone
acoger la posición adoptada por esta Corporación en sentencia C-400 de 2003, en
la cual reconoció el derecho de los secuestrados y los desaparecidos, por
igual, a la continuidad en el pago de sus salarios u honorarios, hasta tanto se
produzca su libertad, se compruebe su muerte, o sea declarada su muerte
presunta.
Para el Procurador, los argumentos
expuestos por la Corte a fin de fundamentar su decisión en aquella oportunidad,
son plenamente aplicables en el presente caso y este precedente permite afirmar
que en la actualidad existe en Colombia un régimen jurídico especial en materia
salarial para los trabajadores secuestrados y desaparecidos, que garantiza a
sus familiares y a quienes dependen económicamente de ellos, la continuidad en
el pago de sus salarios, siempre que el funcionario judicial competente lo
estime procedente.
De lo anterior se desprende, a su juicio,
una prohibición para el legislador de establecer distinciones entre las
víctimas del secuestro y las víctimas de la desaparición forzada en el régimen
especial de protección que los ampara en materia laboral, en tanto privilegiar
a las víctimas del delito de secuestro sobre quienes han sido objeto de
desaparición forzada, es constitucionalmente inadmisible, según lo expresa la
sentencia referida. De esta manera, en su opinión, la distinción puesta de
presente por la demandante, es contraria a la Carta, pues constituye un
tratamiento discriminatorio que vulnera el mandato del artículo 13 Superior.
4.- Posteriormente, el Ministerio Público
entra a analizar si las víctimas del delito de toma de rehenes y sus familias
son titulares, en igualdad de condiciones con los secuestrados, del derecho a
la continuidad en el pago de salarios u honorarios hasta tanto se produzca su
liberación o muerte –probada o presunta-. Precisa al respecto, luego de
elaborar unas breves consideraciones sobre sus características, su tipificación
en el derecho interno y el tratamiento que ha recibido en el derecho
internacional, que la toma de rehenes constituye una violación de bienes
jurídicos protegidos por el derecho internacional humanitario, a la vez que un
atentado contra la víctima, quien es mediatizada para satisfacer fines de
guerra en un contexto de conflicto armado.
Así, indica que aún cuando las conductas
punibles de secuestro y toma de rehenes reciban un tratamiento jurídico
diferente, éstas guardan un “estrecho vínculo de parentesco”, pues ambas
configuran violaciones al derecho a la libertad personal, así como el
condicionamiento de su restablecimiento a la satisfacción de fines diversos
que, al margen de sus particularidades, utilizan a sus víctimas como medios
para garantizar su consecución, lo cual le permite concluir que estos delitos “comparten
un núcleo fáctico que resulta asimilable desde el punto de vista
constitucional, tanto por el grave estado de indefensión y debilidad manifiesta
al que se ven sometidas sus víctimas y sus familias, como por el consecuente
ámbito de amparo que aquellas requieren para soportar dignamente sus
consecuencias lesivas por el tiempo en que se prolonguen”. Así pues,
considera que el trato diferenciado en lo relativo al derecho a la continuidad
en el pago de salarios entre las víctimas de secuestro y quienes han sido
tomados como rehenes, configura una violación del artículo 13 constitucional de
estos últimos, pues se trata de supuesto fácticos similares.
De esta manera, concluye que el sistema de
protección establecido en favor de las víctimas del secuestro y su núcleo
familiar dependiente, ha debido cobijar, asimismo, a quienes han sido víctimas
de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la
Carta.
El asunto bajo revisión
2.- La demandante plantea que los artículos
2° y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005 resultan inconstitucionales por la
omisión relativa en que incurrió el legislador al dejar fuera del ámbito de
aplicación de dicha ley y, específicamente, al haber excluido del beneficio de
la continuidad en el pago de salarios u honorarios a los familiares de servidores
públicos cuyo período legal o constitucional se hubiese cumplido, que hayan
sido víctimas de los delitos de desaparición forzada y toma de rehenes. Así, a
su juicio, es discriminatorio establecer un amplio régimen de protección
aplicable exclusivamente a las familias de los secuestrados del país, mientras
que los familiares de quienes han sido objeto de las conductas punibles de toma
de rehenes y desaparición forzada, a pesar de encontrarse en una situación
asimilable al ver retenidos arbitrariamente a sus familiares, quedan por fuera
del ámbito de aplicación de la ley y sin posibilidad de reclamar las medidas de
protección en ésta consagradas.
Por lo anterior, solicita condicionar la
exequibilidad de dichas disposiciones a que se entiendan igualmente aplicables
en favor de las familias de las víctimas de las conductas de toma de rehenes y
desaparición forzada.
3.- Los intervinientes plantean posiciones
divergentes frente al cargo contenido en la demanda. Así, el Programa
Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, el
Programa Presidencial contra la Extorsión y el Secuestro de la Presidencia de
la República y el Ministerio de Defensa Nacional, defienden la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas, al estimar que la ley en su
conjunto persigue un fin constitucionalmente valioso, cual es brindar
protección especial a las familias de las víctimas del secuestro y que tal
sistema pudo ser establecido como quiera que el legislador contaba con datos
precisos relativos a la comisión de este delito en el país, los cuales
permitieron calcular el impacto económico de beneficios como la continuidad en
el pago de salarios u honorarios y otros reconocidos en materia tributaria,
mientras que, por el contrario, respecto de las víctimas de los delitos de toma
de rehenes y desaparición forzada no se contaba con estadísticas ni cifras que
posibilitaran su inclusión en el sistema de protección establecido. Adicional a
lo anterior, plantean que estos últimos no quedan desprotegidos en cuanto a
beneficios como la continuidad en el pago de salarios u honorarios, como quiera
que este derecho ha venido siendo reconocido judicialmente de tiempo atrás.
De otra parte, las intervenciones de la
Defensoría del Pueblo, el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y la
Fundación Manuel Cepeda, la Universidad de Cartagena y la Comisión Colombiana
de Juristas, solicitan a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las
disposiciones demandadas, en el entendido de que las mismas son también aplicables
al núcleo familiar dependiente de quienes han sido tomados como rehenes y de
los desaparecidos. Argumentan en relación con lo anterior, que le asiste razón
a la actora al afirmar que se configura en el presente caso una omisión
legislativa relativa, en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación,
que implica una discriminación contra las familias de las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, pues, (i) pese a encontrarse
en una situación asimilable a aquella que afrontan las familias de los
secuestrados, y (ii) al tratarse de conductas que, si bien, tienen
particularidades que las diferencian, afectan el mismo bien jurídico y
encuentran similitudes sustanciales, no fueron incluidos como beneficiarios de
las medidas de protección de la Ley 986 de 2005. De igual manera, consideran
que el Estado colombiano desconoce obligaciones derivadas de la incorporación
de instrumentos internacionales que le imponen el deber de tomar medidas a
favor de las víctimas de las conductas de toma de rehenes y desaparición
forzada.
4.- A su vez, el concepto del Procurador
General de la Nación solicita a esta Corporación, de una parte, inhibirse de
pronunciarse de fondo respecto del cargo formulado contra el artículo 2° de la
Ley 986 de 2005, el cual determina que la misma únicamente es aplicable a las
víctimas del delito de secuestro y sus familiares. Lo anterior, por cuanto
considera que la actora persigue una interpretación en torno a la totalidad del
articulado para que sea aplicable, igualmente, a las víctimas de los delitos de
toma de rehenes y desaparición forzada, pero omitió argumentar en aras de
desvirtuar la presunción de constitucionalidad del resto del cuerpo normativo
parcialmente cuestionado, por lo cual, en su parecer, el cargo carece de los
requisitos de especificidad y suficiencia argumentativa.
En relación con el cargo dirigido contra el
artículo 15, parágrafo 3°, de la ley, el cual contempla el beneficio de la
continuidad en el pago del salario a la familia del secuestrado que ostente la
calidad de servidor público, aún cuando su período legal o constitucional se
haya cumplido, el Ministerio Público propone declarar su exequibilidad
condicionada en tanto se haga extensivo a las víctimas de los delitos de
desaparición forzada y toma de rehenes. Señala que el legislador no podía
desconocer el precedente sentado por la Corte Constitucional en sentencia C-400
de 2003 que reconoció el derecho de los secuestrados y los desaparecidos, por
igual, a la continuidad en el pago de sus salarios u honorarios hasta que tenga
lugar su libertad, se compruebe su muerte o se declare su muerte presunta. Así
mismo, indica que el secuestro y la toma de rehenes, pese a ser conductas
punibles diferentes, guardan una estrecha similitud que hace procedente
extender este beneficio reconocido en favor de los secuestrados, a las familias
de las víctimas de esta otra conducta punible.
Consideración preliminar. Ineptitud
sustantiva de la demanda
5.- La Corte Constitucional considera
necesario hacer una precisión previa respecto de la supuesta ineptitud de la
demanda, alegada por la Vista Fiscal y por el Programa Presidencial contra la
Extorsión y el Secuestro. En efecto, el concepto del Procurador General de la
Nación señala que la demanda contiene dos cargos diferenciables, uno de ellos
contra el artículo 2° de la Ley 986 de 2005 y el otro contra el artículo 15,
parágrafo 3°, de la misma ley. A partir de lo anterior, precisa que el primero
de los cargos carece de los requisitos de especificidad y suficiencia y, en
consecuencia, la Corte debe inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo al
respecto, pues lo que la actora persigue es la extensión del ámbito de
aplicación de todos los beneficios contenidos en la ley, pero omitió argumentar
en relación con la presunta inconstitucionalidad de las demás disposiciones.
Por su parte, el Programa Presidencial contra la Extorsión y el Secuestro
puntualiza que se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda, ya que lo
que la actora controvierte es, en últimas, la aplicación que han tenido las
disposiciones de la ley, pero no su contenido.
6.- De esta manera, se requiere analizar,
en primer lugar, si en efecto la demanda carece de los requisitos mínimos que
permitan a esta Corporación adelantar un estudio de fondo.
En relación con lo anterior, esta Sala
encuentra que la demanda de la ciudadana Perdomo Estrada plantea un único cargo
por omisión legislativa relativa contra los artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de
la Ley 986 de 2005, sin que existan elementos que permitan concluir que se
trata de dos cargos diferentes. En efecto, obsérvese que el planteamiento
central que la actora expone en su demanda es que la exclusión de las víctimas
de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada y sus familias, de los
destinatarios de las medidas de protección de la ley, deviene discriminatoria,
como quiera que al encontrarse en situación asimilable a la de los secuestrados
y sus familias, no existe una justificación objetiva que la legitime. Cosa
diferente es que para ejemplificar y quizás por considerar que es el beneficio
más importante del que se ven privados quienes no fueron incluidos dentro de
las consecuencias jurídicas de la ley, la demandante haya decidido impugnar,
asimismo, el artículo 15, parágrafo 3° de la misma, relativo al beneficio de la
continuidad en el pago de salarios u honorarios para aquellos servidores
públicos a quienes se les haya vencido el contrato o período constitucional o
legal en sus cargos.
De otra parte, contrario a lo expresado por
el jefe del Ministerio Público, esta Corporación considera que al ser
controvertida íntegramente la disposición que define quiénes son los destinatarios
de los instrumentos de protección consagrados en la ley, esto es, el artículo
2°, no se hace necesario demandar todo el articulado del cuerpo normativo
parcialmente cuestionado, como lo sugiere el concepto por él presentado, pues
el reparo expuesto por la demandante surge, precisamente, de la violación de la
cláusula de igualdad por estar éste dirigido de manera exclusiva a proteger a
las víctimas del secuestro y su núcleo familiar dependiente. De esta manera, no
se halla razón en la posición del señor Procurador General de la Nación
relativa a la ineptitud sustantiva del cargo dirigido contra el artículo 2° de
la ley.
Así mismo, la Corte Constitucional estima
necesario señalar que la mención que hace el Programa Presidencial contra la
Extorsión y el Secuestro, al manifestar que en este caso se presenta una
ineptitud sustantiva de la demanda, al tratarse de un cargo que no se predica
del contenido de las disposiciones acusadas, sino de la aplicación que se ha
dado a las medidas de protección, tampoco encuentra sustento que lleve a la
Corporación a proferir un fallo inhibitorio. Esto, por cuanto el cargo por
omisión legislativa relativa se estructura justamente alrededor de la idea
según la cual, un texto normativo omitió incluir dentro de sus efectos jurídicos
un determinado elemento que debía haber sido contemplado dentro de su ámbito de
aplicación. Lo anterior significa que la inconstitucionalidad alegada está dada
necesariamente por la exclusión de un elemento de unas consecuencias jurídicas
(aplicabilidad) derivadas de una determinada disposición legal.
Lo anterior lleva a concluir que no les
asiste razón a quienes propusieron emitir un fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda, pues (i) al controvertir la constitucionalidad de la
disposición que define a los destinatarios de la ley, se hace innecesario
demandar todas las disposiciones restantes, como quiera que del análisis de
constitucionalidad de tal definición dependerá el ámbito de aplicación de los
instrumentos de protección contemplados en la Ley 986 de 2005; (ii) en
consideración a que la controversia que debe entrar a analizar la Corte no gira
en torno a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los instrumentos de
protección consagrados en la ley, sino alrededor de los sujetos por estos
cobijados; y (iii) toda vez que del cargo estructurado a partir de la omisión
relativa en que habría incurrido el legislador al dejar por fuera del ámbito de
aplicación de esta ley a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y
desaparición forzada de personas, y sus familias, se deriva el problema de su
aplicación.
Así, se considera en este punto que es
necesario delimitar el alcance del cargo al examen de la cuestión atinente a
los destinatarios de la Ley 986 de 2005 (art. 2° de la ley), como quiera que
del examen de constitucionalidad que se adelante sobre éste, dependerá la
aplicación de la totalidad de los beneficios contemplados en la ley, dentro de
los cuales se encuentra, desde luego, aquel referido a la continuidad en el
pago de salarios u honorarios de servidores públicos a quienes se les haya
terminado el período legal o constitucional. Se reitera al respecto que, de la
lectura de la demanda presentada por la ciudadana Perdomo Estrada, se concluye
que ésta no plantea un verdadero cargo contra el artículo 15, numeral 3°, de la
ley, sino más bien lo trae a colación a manera de ejemplo y para ilustrar la
imposibilidad de acceso a los beneficios de parte de las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, lo que a su juicio configura
el trato diferenciado que resulta inconstitucional.
Aclarado lo anterior, esta Sala procederá a
plantear el problema jurídico y a exponer la estructura de la presente
sentencia.
Planteamiento del problema jurídico y
metodología a seguir
7.- De conformidad con el cargo formulado
en la demanda, esta Corporación deberá determinar si en el presente caso el
legislador incurrió en una inconstitucionalidad por omisión relativa al haber
establecido un sistema especial de protección en favor de las víctimas del
secuestro y sus familias, de manera exclusiva, y no haber incluido como
beneficiarios de tales instrumentos de protección a las víctimas de los delitos
de toma de rehenes y desaparición forzada y sus respectivos núcleos familiares
dependientes, que configure una infracción del artículo 13 de la Constitución
Política, y la vulneración consiguiente de las disposiciones del Texto Superior
relativas a la especial protección a la familia, las garantías laborales, así
como los derechos a la seguridad social y al mínimo vital.
8.- A fin de resolver esta cuestión, el presente fallo
se estructurará de la siguiente manera: (i) estudiará el sistema de protección
a las víctimas de los delitos contra la libertad individual y sus familias, en
el ordenamiento jurídico colombiano, para lo cual partirá del análisis del
alcance de la ley 986 de 2005, parcialmente cuestionada en esta oportunidad;
continuará con la revisión de la evolución normativa en la materia; y
finalizará con el recuento de la jurisprudencia constitucional relativa a las
medidas de protección para las víctimas y sus familias; (ii) repasará los
requisitos establecidos por esta Corporación para que se configure una omisión
legislativa relativa con el fin de determinar, posteriormente, si en el
presente caso tal omisión se presenta; (iii) examinará si hay fundamentos
constitucionales suficientes que permitan determinar la existencia de un deber
específico de protección de parte del Estado frente a las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, en un contexto de conflicto
armado como el colombiano; para así, (iv) concluir sobre la presunta
inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas por desconocimiento de la
cláusula de igualdad.
Sistema de protección a las víctimas de delitos contra
la libertad individual y sus familias, en el sistema jurídico colombiano
9.- En este acápite, la Corte Constitucional se
ocupará de describir el tratamiento jurídico, desde las perspectivas normativa
y jurisprudencial, que ha recibido el tema de la protección a las víctimas de
los delitos que atentan contra la libertad individual en el ordenamiento
colombiano. Iniciará con el estudio del texto normativo más reciente y que
ahora es objeto de cuestionamiento parcial, continuará con la descripción de la
regulación legal anterior en la materia y finalizará con la jurisprudencia
proferida por esta Corporación en el tema de protección para las víctimas de
los delitos de secuestro, desaparición forzada y toma de rehenes.
El alcance de la Ley 986 de 2005 y los instrumentos de
protección que consagra
10.- La Ley 986 de 2005 crea un sistema de
protección dirigido a las víctimas del delito de secuestro, sus familias y
aquellas personas dependientes económicamente del secuestrado. Consagra,
igualmente, los requisitos y procedimientos para acceder a los instrumentos de
protección, señala quiénes son los beneficiarios y cuáles son las autoridades
encargadas de su ejecución y control, y establece una serie de sanciones para
los funcionarios y las entidades que incumplan sus deberes de protección.
Dispone que los destinatarios de dichas
medidas, como se señaló, son las víctimas del secuestro y sus núcleos
familiares dependientes. De igual manera, algunas de las medidas estipuladas
están dirigidas a favor de la empresa unipersonal cuyo titular sea una persona
secuestrada. La ley aclara que únicamente tiene calidad de secuestrado o
víctima de secuestro “la víctima de un delito de secuestro, según se desprenda
del proceso judicial adelantado por la autoridad judicial competente”[4].
11.- En la ponencia para primer debate al
proyecto de ley 20 de 2004 – Senado[5],
los ponentes indicaron que el propósito de expedir esta normatividad era,
principalmente, sistematizar de manera comprehensiva las medidas de protección
en favor de los secuestrados y sus familias, a fin de mitigar las graves
consecuencias del flagelo del secuestro en el país. De esta manera, era
importante adoptar una legislación que llenara los vacíos presentes en la ley,
que hasta ese momento eran llenados por vía judicial en los casos concretos. Al
respecto expresaron:
“El proyecto plantea una serie de medidas
que pretenden evitar en el futuro situaciones injustas que afectan hoy a los
colombianos secuestrados y sus familias, agravando su padecimiento, tales como
el cobro de obligaciones a cargo del secuestrado, la desprotección en materia
de seguridad social de las familias, la falta de claridad frente al pago de
salarios, la pérdida de derechos por el vencimiento de términos procesales
judiciales o administrativos que no pudo cumplir la persona retenida, entre
otros. Se trata de problemas que surgen por vacíos legales que para casos
específicos han tenido que ser resueltos por vía judicial, y que por el impacto
que generan deben ser previstos por la ley de manera general.”
De otra parte, es importante mencionar que
para la consagración de las medidas específicas de protección, los ponentes
tuvieron en cuenta las estadísticas oficiales de los casos de secuestro en el
país durante el período comprendido entre los años de 1996 y 2003,
discriminadas según las características de la víctima. Adicionalmente, fueron
considerados los estudios realizados por el Departamento Nacional de
Planeación, sobre los costos de los instrumentos, con el fin de no incluir
medidas irrealizables desde la perspectiva económica.
12.- Procederá entonces esta Corporación a
realizar una breve descripción de las medidas de protección en favor de los
secuestrados, sus familias y las personas dependientes económicamente de ellos.
Un primer grupo de beneficios consagrados
en el capítulo I de la ley, guarda relación con el secuestro como causal
eximente de responsabilidad civil. Dentro de éste, se encuentran:
i) La exención de responsabilidad civil,
con base en la consideración según la cual el secuestro es una causal
constitutiva de fuerza mayor o caso fortuito[6].
ii) La interrupción de plazos y términos de
vencimiento de obligaciones dinerarias, ya se trate de obligaciones civiles o
comerciales, que no estén en mora al momento en que ocurra el secuestro[7].
iii) La interrupción de los términos y
plazos de obligaciones de hacer y de dar, diferentes a las de contenido
dinerario, para lo cual la ley exige que no se encuentren en mora al momento en
que acaezca el secuestro. Dicha interrupción tendrá lugar por un período de
tres (3) meses, luego de los cuales el acreedor podrá perseverar en el contrato
que dio origen a la obligación o desistir del mismo[8].
iv) La interrupción de términos y plazos de
toda clase a favor o en contra del secuestrado[9].
v) La suspensión de procesos ejecutivos
seguidos en contra de la persona que haya sido víctima de secuestro[10].
Las medidas de protección contempladas en
el capítulo II están encaminadas a garantizar el mínimo vital de los familiares
del secuestrado mientras éste se encuentre en cautiverio. Entre éstas se
encuentras los siguientes instrumentos:
vi) La continuidad en el pago de salarios u
honorarios, así como de las prestaciones sociales del secuestrado a cargo del
empleador, sea este último un particular o una entidad pública, hasta tanto se
produzca la liberación del secuestrado, se compruebe su muerte o sea declarada
su muerte presunta[11].
vii) La prolongación del pago de la pensión
reconocida al secuestrado, y la posibilidad de que su reconocimiento sea
tramitado cuando la víctima adquiera el derecho durante el cautiverio[12].
Otro grupo de instrumentos de protección es
el estipulado en el capítulo III de la Ley 986 de 2005, éste contiene las
medidas en materia de salud y educación. Dentro de éstas, contempla:
(viii) La garantía para el secuestrado y su
núcleo familiar de acceso efectivo al Sistema de Seguridad Social en Salud,
bien en el régimen contributivo, o en el régimen subsidiado, en caso de que el
secuestrado y sus beneficiarios no puedan mantener su afiliación en el primero[13].
(ix) Asistencia psicológica y psiquiátrica[14].
(x) La garantía de la continuidad en el
acceso a la educación de los hijos menores de edad del secuestrado, o aquellos
que siendo mayores dependan económicamente de éste[15].
El capítulo IV se ocupa de los beneficios
en materia tributaria. Incluye las siguientes medidas de protección en este
aspecto:
(xi) La posibilidad de suspensión de los
plazos para declarar y pagar durante el tiempo de cautiverio, sin sanciones ni
intereses moratorios por las obligaciones tributarias nacionales o
territoriales que se causen durante este período. Incluye, de igual manera, la
suspensión de “los términos que rigen los procedimientos de corrección,
información, revisión o sanción, discusión de actos de la administración,
solicitud de devoluciones, emplazamientos y los relativos a la extinción de
obligaciones tributarias, y cualquiera otro que se derive de la presentación de
las declaraciones tributarias.” Finalmente, se prohíbe a las autoridades
tributarias iniciar procesos de cobro coactivo y juicios ejecutivos, al igual
que se interrumpe el término de prescripción de la acción de cobro[16].
Por último, con el fin de garantizar el
cabal cumplimiento de las medidas de protección referidas, la ley contempla un
conjunto de sanciones dirigidas a las entidades y funcionarios que incumplan
los deberes necesarios que garanticen  la protección a las víctimas del
secuestro y sus familias[17].
13.- Visto que la ley parcialmente
cuestionada, como lo expresa la actora, efectivamente delimitó su ámbito de
aplicación a las víctimas del secuestro, sus familias y personas dependientes
económicamente de éstas, sin que para ningún efecto haya extendido el acceso a
tales instrumentos a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y
desaparición forzada, lo que a su juicio configura una omisión relativa de
parte del legislador, esta Corporación pasará a analizar cuáles eran los
desarrollos legales anteriores en cuanto a protección a las víctimas de otros
delitos contra la libertad individual. Así, después de retomar la
jurisprudencia en materia de omisiones legislativas, podrá determinar si en
este caso se presenta una omisión de parte del legislador que resulte
inconstitucional por incumplimiento de mandatos superiores de protección.
Los antecedentes legales de la Ley 986 de
2005 en materia de protección a las víctimas de los delitos de secuestro, toma
de rehenes y desaparición forzada
14.- En la legislación interna vigente, el
secuestro[18],
la toma de rehenes[19]
y la desaparición forzada[20],
se encuentran tipificados como delitos, en tanto conductas que configuran un
grave atentado contra la libertad, la seguridad y la integridad personales. No
obstante, muy escasa ha sido la producción legislativa en materia de medidas de
protección para las víctimas de estos delitos y sus familias. Los desarrollos
en la materia, como se verá más adelante, han sido producto, principalmente, de
la actividad hermenéutica de esta Corporación. La legislación existente en
materia de beneficios estuvo constituida, por un largo período de tiempo,
exclusivamente por la Ley 282 de 1996 respecto de las víctimas del delito de
secuestro; y, en relación con quienes se han visto sometidos a desaparición
forzada, por la Ley 589 de 2000. Más recientemente, el legislador expidió la
Ley 986 de 2005, parcialmente cuestionada en esta oportunidad, la cual, como se
precisó en el aparte anterior, establece un completo sistema de protección
dirigido a las víctimas del delito de secuestro y sus familias. Así, como
pasará a estudiarse, en el orden jurídico vigente, las víctimas de la conducta
de toma de rehenes y sus familiares, no cuentan con un régimen de protección
establecido expresamente por vía legislativa[21],
y los mecanismos de protección que amparan en la actualidad a las víctimas de
la desaparición forzada y sus familiares, deviene insuficiente frente al amplio
régimen de beneficios conferido en favor de los sujetos pasivos de la conducta
de secuestro en el país.
En efecto, los desarrollos legislativos en
materia de beneficios para las víctimas de las tres conductas punibles a las
que esta sentencia viene haciendo referencia, han sido notoriamente
asimétricos. A continuación, la Sala se ocupará de repasar los antecedentes
legales en materia de protección a las víctimas de secuestro y desaparición
forzada, pues, como ya fue expresado, la legislación en materia de beneficios
para las víctimas de toma de rehenes ha sido inexistente en el país.
15.- El Decreto legislativo 1723 de 1995
constituye el primer precedente normativo que consagró en el ordenamiento
interno algunos beneficios en favor de las familias de las víctimas de
secuestro, al incluir el pago de salarios a personas secuestradas. No obstante,
dicho Decreto fue declarado inexequible mediante sentencia C-582 de 1995, como
consecuencia de la declaratoria previa de inconstitucionalidad del estado de
conmoción interior, bajo cuyo amparo había sido dictado (sentencia C-466 de
1995).
Con posterioridad, fue expedido el Decreto
legislativo 2238 de 1995, también en ejercicio de las facultades otorgadas en
el estado de conmoción interior y, al igual que el anterior, en los artículos
23 y 24 ordenaba el pago de salarios al secuestrado. Con todo, los artículos 4
a 24 fueron declarados inexequibles en sentencia C-135 de 1996 por cuanto no
tenían relación de conexidad con los hechos que generaron la declaratoria del
estado de excepción.
Luego, la Ley 282 de 1996 “por la cual
se dictan medidas tendientes a erradicar algunos delitos contra la libertad
personal, especialmente el secuestro y la extorsión, y se expiden otras
disposiciones”[22]
y su Decreto Reglamentario 1923 de 1996, consagraron algunos beneficios
dirigidos a las víctimas. Así, (i) el artículo 21 establece el beneficio de la
suspensión de términos legales dentro de los procesos penales en los cuales el
sindicado se encuentre secuestrado, hasta tanto se compruebe su liberación,
rescate o muerte. Más adelante, el capítulo III se dedica exclusivamente a las
medidas de protección a las víctimas. Dentro de éstas, incluye (ii) la garantía
de la continuidad en el pago de salarios y prestaciones sociales del
secuestrado (art. 22)[23];
y (iii) la no exigencia del grado de consulta para efectos de la devolución de
los bienes de propiedad del secuestrado o sus familiares, aprehendidos por las
autoridades (art. 24).
De esta manera, el régimen legal de
protección existente hasta ese momento tenía las siguientes características:
(i) se ocupaba exclusivamente de las víctimas del delito de secuestro, pues no
se hacía extensivo a las víctimas de desaparición forzada de personas; (ii) la
garantía del pago de salarios y prestaciones sociales del secuestrado y la
correlativa obligación del empleador no estaban expresamente consagrados, pero
sí lo estaban, de manera implícita, en el artículo 22 de la Ley 282 de 1996[24]; (iii) para garantizar
dicho pago, fue creado el seguro colectivo, no como sustitutivo de la
obligación del empleador, sino como mecanismo de garantía ante el
incumplimiento de este último; (iv) el ámbito de vigencia del seguro de
cumplimiento fue fijado en cinco años[25].
Con posterioridad, el Congreso de la
República expidió la Ley 589 de 2000 “por medio de la cual se tipifica el
genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la tortura; y
se dictan otras disposiciones”[26].
En este texto normativo se crearon: la Comisión de Búsqueda de Personas
Desaparecidas[27],
el mecanismo de búsqueda urgente[28],
así como un Registro Nacional de Desaparecidos (art. 9°) y un Registro de
Personas Capturadas y Detenidas (art. 12). Igualmente, fueron establecidos
algunos beneficios para las víctimas del delito de desaparición forzada. De
esta manera, (i) la autoridad judicial encargada del proceso que se adelante
por la comisión de dicho delito quedó facultada para autorizar al cónyuge,
compañero o compañera permanente, a alguno de los padres o de los hijos del
desaparecido, para que estos asuman provisionalmente la administración de todos
o parte de los bienes de su propiedad, que fueren de su manejo exclusivo,
quienes actuarán como curadores (art. 10); y (ii) la misma autoridad judicial
quedó facultada para autorizar a quien actúe como curador a continuar
percibiendo el salario u honorarios del desaparecido (art. 10, parág. 1°)[29].
Más adelante entró en vigencia la Ley 971
de 2005, mediante la cual se reglamentó el mecanismo de búsqueda urgente de
personas presuntamente desaparecidas, mecanismo éste instituido con el fin de
que “las autoridades judiciales realicen, en forma inmediata, todas las
diligencias necesarias tendientes a su localización, como mecanismo efectivo
para prevenir la comisión del delito de desaparición forzada”[30]. Si bien este
mecanismo no tiene la misma naturaleza que aquellos de protección que vienen
siendo descritos, dado que más que pretender morigerar la situación de la
familia de la víctima directa de la retención ilegal, busca evitar la
consumación del delito en aquellos casos en los que se tienen sospechas de que
alguien ha sido desaparecido; el mismo se enmarca, desde luego, en el conjunto
de medidas instauradas en el ordenamiento, enderezadas a proteger a las víctimas
de los delitos lesivos de la libertad individual y la integridad personal, y
garantizar el pleno goce de una multiplicidad de derechos fundamentales tanto
de quien es la víctima directa de la conducta como de su familia, precisamente
con la intención de evitar vulneraciones mayores de los derechos fundamentales
en juego.
Así lo reconoció esta Corporación al
efectuar la revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria que dio
origen a este cuerpo normativo. En efecto, en sentencia C-473 de 2005, en la
que el proyecto de ley fue declarado exequible, la Corte precisó:
“Además de los derechos fundamentales
directamente protegidos por el mecanismo de búsqueda urgente, es decir la
libertad y la integridad, dicho mecanismo también es importante para
salvaguardar muchos otros derechos constitucionales fundamentales, entre los
cuales se destaca el derecho a la vida del desaparecido. Con el paso del tiempo
los riesgos para la vida del desaparecido aumentan significativamente, lo cual
hace necesario que el mecanismo realmente opere de manera rápida y con un
sentido de urgencia. En ocasiones, la vulneración de la integridad física o
moral del desaparecido puede tener como secuela su muerte. Adicionalmente, este
mecanismo también tiene como finalidad salvaguardar el derecho fundamental a la
familia puesto que la persona desaparecida es forzada a interrumpir
completamente sus relaciones familiares. Es por ello que en este proyecto se
alude específicamente a los familiares de los desaparecidos, a los cuales se
les reconocen derechos específicos para impulsar el mecanismo de búsqueda y
para recibir información oportuna y veraz sobre el desarrollo del mismo, entre
otros. Subraya la Corte que la finalidad del mecanismo de búsqueda urgente rebasa
el ámbito del reconocimiento o la declaración de derechos de las víctimas o de
sus familiares para situarse en el ámbito del disfrute pleno y real de los
derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la
desaparición forzada. En ese sentido todo el proyecto está inspirado por un
principio del goce efectivo de los derechos, de conformidad con el artículo 2
de la Constitución.
16.- Finalmente, el Congreso expidió la Ley
986 de 2005. Si bien esta normatividad constituyó un avance sustancial en
materia de protección para los familiares de las víctimas del delito de
secuestro, en tanto consagró un amplio catálogo de medidas en su favor, ésta se
destaca, de igual manera, por la ausencia de regulación frente al caso de las
víctimas de desaparición forzada, quienes ya habían sido destinatarias de
medidas de protección, así como frente a los rehenes y sus familias, los
cuales, una vez más, quedaron excluidos de la posibilidad de acceder a este
tipo de beneficios consagrados por el ordenamiento.
17.- Ahora bien, es importante destacar que
en gran medida, los avances que se han dado en materia de protección a las
víctimas han sido posibles por vía judicial, particularmente mediante la acción
de tutela, por lo cual el siguiente acápite se ocupará de los desarrollos
jurisprudenciales que ha tenido el tema en Colombia.
La jurisprudencia constitucional en materia
de protección a las víctimas de los delitos contra la libertad individual
18.- La jurisprudencia de esta Corporación
en materia de mecanismos de protección para las víctimas de los delitos de
secuestro y desaparición forzada ha estado dirigida en un mismo sentido: no
resultan constitucionalmente admisibles las diferenciaciones entre las víctimas
de uno y otro delito para efectos de acceder a los beneficios y medidas de
protección consagrados en el ordenamiento jurídico interno, particularmente
aquella atinente a la continuidad en el pago de salarios u honorarios. En
contraste, la jurisprudencia constitucional en lo que tiene que ver con las
víctimas del delito de toma de rehenes, es prácticamente inexistente, de suerte
que los afectados por este comportamiento, como fue señalado en esta
providencia, continúan sin protección jurídica expresa en materia de garantías
específicas en los diversos ámbitos de amparo que consagra la Ley 986 de 2005.
A fin de ilustrar lo anteriormente expresado, esta Sala procederá, a
continuación, a reconstruir la línea jurisprudencial en la materia.
A partir de la sentencia T-015 de 1995,
esta Corporación inició una línea jurisprudencial definida que garantiza a la
familia de la persona secuestrada la continuidad en el pago de los salarios u
honorarios que a ésta correspondan, con el fin de proteger el derecho al mínimo
vital del núcleo familiar dependiente y todos aquellos derechos que se hacen
depender de su satisfacción. En aquella oportunidad, la Sala Sexta de Revisión
concedió la tutela interpuesta por la esposa y la hija de un ciudadano
secuestrado por un grupo subversivo, quienes solicitaban el amparo de los derechos
a la vida, a la subsistencia y a la integridad familiar. En consecuencia, la
Sala de Revisión ordenó el pago de los salarios, incluidos aquellos dejados de
percibir desde el día del secuestro y hasta después de transcurridos dos años,
momento en que podía adelantarse el proceso de presunción de muerte por
desaparecimiento y asegurarse la representación legal y protección patrimonial
del secuestrado.
La Corte consideró, para conceder la
protección constitucional solicitada, que el acaecimiento del secuestro del
empleado –en este caso un servidor público- se produjo, evidentemente, por
razones ajenas a su voluntad, de suerte que lo procedente era dar aplicación a
la noción de fuerza mayor como causa de la interrupción del servicio que
prestaba, por lo cual no resultaba ajustado a la Constitución suspender el pago
de su salario. Recalcó que el secuestro es una conducta pluriofensiva no sólo
para aquel sobre quien recae directamente, sino para la familia que queda en
total indefensión, máxime cuando dependía económicamente de quien fue sustraído
de su entorno, factores todos estos que permitían mantener vigente la relación
laboral y exigir la continuidad en el pago de los salarios y las prestaciones
sociales, para así morigerar los efectos nefastos de tal flagelo y permitir la
subsistencia digna de la familia que quedaba desprotegida.
La jurisprudencia constitucional ha
exigido, no obstante, para conceder el amparo en caso de que con la acción de
tutela se persiga el acceso a algún beneficio como el pago de salarios u
honorarios del familiar secuestrado o la suspensión de procesos ejecutivos
iniciados en su contra[31],
que el hecho del secuestro se encuentre efectivamente demostrado. Es por esto
que en varias ocasiones, las diversas Salas de Revisión se han abstenido de
conceder la acción de tutela ante la falta de certeza de la ocurrencia bien del
delito de secuestro, ya del de desaparición forzada[32].
Si bien la Corte Constitucional ya había
garantizado el derecho a acceder a algunos beneficios a familiares dependientes
de personas privadas de la libertad arbitrariamente, por un supuesto diferente
al del delito de secuestro, esto es, bajo aquel de la desaparición forzada[33], es a partir de la
sentencia C-400 de 2003 que queda zanjada cualquier discusión respecto del
trato diferenciado, en cuanto a medidas de protección, entre las víctimas de
una y otra conducta. En aquella oportunidad, este Tribunal examinó la
constitucionalidad de los parágrafos del artículo 10 de la Ley 589 de 2000 que
estipulaban, en su texto original, que quien actuara como curador de la víctima
de desaparición forzada o secuestro podría continuar percibiendo los salarios u
honorarios a que ésta tuviera derecho, siempre y cuando se tratara de un
servidor público. Adicionalmente, consagraban un trato diferente entre los
familiares de las víctimas de secuestro y aquellos de las víctimas de
desaparición forzada, ya que, mientras que a los primeros se les confería el
beneficio hasta tanto el secuestrado recuperara su libertad, a los segundos
únicamente se les otorgaba hasta por el término de dos años.
Con respecto a la diferenciación entre servidores
públicos y particulares, esta Corporación encontró que se trataba de un trato
discriminatorio establecido en perjuicio del núcleo familiar dependiente de
estos últimos que no resultaba legítimo a la luz de los principios
constitucionales, ya que las particularidades entre unos y otros no justificaba
brindar una mayor protección a las familias de los servidores públicos que a
los del trabajador particular “pues tanto en este caso como en aquél el
contenido de injusticia de los delitos es el mismo y también es equivalente la
demanda de protección de las familias de las víctimas.  Por lo tanto, el
legislador no puede establecer un tratamiento diferente entre servidores
públicos y trabajadores particulares pues, con miras a la delineación de tal
institución, el elemento fundamental no es el estatus ni la clase de vínculo
laboral sino la condición de privado injustamente de la libertad.”
En punto de la diferenciación en cuanto al
tiempo en que se concede la protección de la continuidad en el pago de salarios
entre las familias de las víctimas de desaparición forzada y secuestro, la
sentencia concluyó, asimismo, que dicho trato resultaba inconstitucional por
ser violatorio de la cláusula general de igualdad, ante la ausencia de
justificación constitucionalmente admisible que la legitimara. La providencia
lo expresó en los siguientes términos:
“El tratamiento que en materia de pago de
salarios u honorarios dan los enunciados normativos demandados a los
trabajadores que han sido desaparecidos forzadamente en relación con el dado a
los trabajadores que han sido secuestrados es contrario a la Carta, pues
constituye un tratamiento discriminatorio que vulnera el artículo 13 Superior.
Ello es así en cuanto no concurre un fin constitucionalmente valioso que
justifique ese tratamiento diferente. Por el contrario, existen sólidos
argumentos constitucionales que demandan para los trabajadores desaparecidos el
mismo tratamiento legal asignado, en esta materia, a los trabajadores
secuestrados.”
Más recientemente, la jurisprudencia se ha
ocupado de sistematizar las características del régimen de protección. Así, en
sentencia T-566 de 2005[34],
fueron consignados los elementos del régimen vigente, de conformidad con la
normatividad aplicable y con la jurisprudencia constitucional, de los
beneficios de la continuidad del pago de salarios u honorarios y de las
prestaciones sociales, así como del pago de los aportes en seguridad social
correspondientes a quien por la ocurrencia del secuestro o de la desaparición
forzada, quedó en imposibilidad fáctica de continuar con el cumplimiento de la
prestación de sus servicios. La providencia lo hizo en los siguientes términos:
“a) Existe el derecho a la continuidad en
el pago de salarios u honorarios y a garantizar los aportes a la seguridad
social en salud de la familia del afectado, a quien actúe como curador del
servidor público o trabajador particular secuestrado o desaparecido, hasta
tanto se produzca su libertad. b) El Estado o el empleador particular, según el
caso, tienen la obligación de continuar pagando los salarios y prestaciones
sociales y de garantizar los aportes a la seguridad social en salud de los
familiares del afectado, sin perjuicio de que se pueda acudir a mecanismos de
garantía del pago, tales como el seguro colectivo de cumplimiento. c) El pago
de salarios y la garantía de los aportes a la seguridad social en salud de los
familiares del afectado, de servidores públicos y trabajadores particulares que
han sido víctima de secuestro o desaparición forzada, debe ser ordenado por la
autoridad judicial encargada de conocer o dirigir el proceso por el respectivo
delito. Para que proceda el amparo constitucional de los derechos del
trabajador secuestrado y su familia, el delito de secuestro o la desaparición
forzada debe estar demostrado. La Corte ha considerado que tal exigencia no se
encamina sólo a los supuestos de secuestro, sino a demandar un supuesto fáctico
delictivo que de manera razonable justifique el correlativo esfuerzo del
empleador obligado a asumir costos laborales sin contar con la efectiva
prestación del servicio. e) El derecho a la continuidad en el pago de salarios
u honorarios de los trabajadores secuestrados o desaparecidos se reconocerá
hasta tanto se produzca su libertad, salvo que exista una causa que extinga tal
obligación.”
19.- De conformidad con lo dicho, una
conclusión se impone: los desarrollos legislativos en materia de protección a
las víctimas de los delitos de secuestro, desaparición forzada y toma de
rehenes han sido notoriamente desiguales, en detrimento de las víctimas de
estas dos últimas conductas. El ordenamiento jurídico, de años atrás, ha
privilegiado a los familiares de las víctimas de secuestro frente a los rehenes
y los desaparecidos. La brecha así advertida, se ha profundizado aún más a raíz
de la expedición de la Ley 986 de 2005 que únicamente incluyó en el completo
sistema de protección que consagra, a las familias y personas dependientes
económicamente de las víctimas del delito de secuestro. Así pues, cabe
preguntarse si tal tratamiento diferenciado resulta legítimo a la luz de los
mandatos superiores y si del mismo se deriva efectivamente una
inconstitucionalidad por la configuración de una omisión relativa del
legislador, según el planteamiento de la demanda. Para resolver estas
cuestiones, la Sala Plena entrará a recordar la jurisprudencia constitucional
sobre la omisión legislativa relativa, lo cual permitirá determinar con
posterioridad, si el legislador incurrió en una omisión de este tipo al no
haber incluido como beneficiarios del sistema de protección de la Ley 986 de
2005 a las familias y las víctimas de las conductas de toma de rehenes y
desaparición forzada.
La omisión legislativa relativa
20.- La omisión legislativa relativa, ha
afirmado esta Corte, tiene lugar cuando el legislador regula una materia, pero
al hacerlo, no lo hace de manera integral, como quiera que “no cobija a todas
los destinatarios que deberían quedar incluidos en la regulación o porque deja
de regular algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del
ordenamiento, tendría que formar parte de la disciplina legal de la materia”.[35] Adicionalmente, para
su configuración se requiere que el legislador haya incumplido un deber
expresamente impuesto por el Constituyente, pues como lo ha señalado esta
Corporación, sin deber no puede haber omisión[36].
Se trata, entonces, de una regulación que deja por fuera “otros supuestos
análogos”[37]
que debieron haber sido incluidos, a fin de que la misma armonizara con el
texto superior; o que dicha condición jurídica, aún habiendo sido incluida,
resulta insuficiente o incompleta frente a situaciones que también han debido
integrarse a sus presupuestos fácticos.
En sentencia C-185 de 2002 esta Corporación
sistematizó las condiciones necesarias para la procedibilidad del control de
constitucionalidad respecto de una omisión relativa del legislador. Señaló al
respecto:
“Para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso
en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el
cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que
se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión
sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador. La doctrina de esta Corporación ha definido que
sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa
relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo
texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que
el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada
al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo
impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al
proceso.”
21.- De otra parte, dado que se trata de
una omisión, el remedio para la inconstitucionalidad advertida no es, de
ninguna manera, la declaratoria de inexequibilidad de la disposición que dejó
por fuera de sus efectos jurídicos el elemento que se echa de menos, sino
neutralizar dicho efecto contrario a la Constitución mediante la incorporación
de un significado ajustado a los mandatos constitucionales. Así, “como
en la omisión legislativa relativa hay un acto positivo del legislador que
regula una materia específica, la Corte procede a integrar el vacío a partir de
la Constitución.”[38]
En concordancia con lo anterior, esta
Corporación señaló, en sentencia C-043 de 2003, que las omisiones legislativas
relativas que resulten inconstitucionales por ser discriminatorias, pueden ser
subsanadas mediante una sentencia integradora que permita al Tribunal
Constitucional llenar los vacíos dejados por el legislador, a fin de armonizar
la disposición omisiva con el ordenamiento superior. Así lo expresó la
providencia:
“[E]n este caso resulta necesario
proferir una sentencia integradora. En esta clase de pronunciamientos la Corte
pretende llenar los vacíos dejados por el legislador, vacíos que ocasionan la
vulneración de algún derecho fundamental. Tratándose del derecho a la igualdad,
la omisión consiste en dejar por fuera alguno de los supuestos de hecho
idénticos al regulado por la norma legal. La exclusión así producida irroga un
trato discriminatorio. Sin embargo, como la norma no resulta inconstitucional
por lo que regula sino por lo que omite incluir dentro de su regulación, el
juez constitucional, aplicando directamente la fuerza normativa del artículo 13
superior, amplía la cobertura de la disposición a todo el universo de los
sujetos que se encuentran en la misma situación de hecho regulada en la norma.”
22.- Una vez repasadas las características
generales de la omisión legislativa relativa, así como la manera de subsanarla
en aquellos eventos en que la misma se configure por vulneración del derecho a
la igualdad de un determinado grupo social excluido de la disposición acusada,
la Corte proseguirá con su análisis con el propósito de establecer si hay
fundamentos constitucionales suficientes para afirmar que existe un deber
específico de protección de parte del Estado frente a las víctimas de los
delitos de desaparición forzada y toma de rehenes, que pudo haber sido
incumplido en el caso bajo análisis.
Fundamentos constitucionales del deber
especial de protección a las víctimas de las conductas que atentan contra la
libertad individual
23.- El texto constitucional consagra en su
artículo 12: “Nadie será sometido a desaparición forzada...”, recogiendo
de esta manera, en lo sustancial, lo dispuesto en varios preceptos de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, como el artículo 3°, según el
cual “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad
de su persona”; el artículo 5° que estipula “Nadie será sometido a
torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes”; y el
artículo 9° que establece “Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso
ni desterrado”. Así mismo, retoma algunas disposiciones de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, como el artículo 5° que consagra “Derecho
a la integridad personal. // 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su
integridad física, psíquica y moral. // 2. Nadie debe ser sometido a torturas
ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de
libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser
humano…”. Igualmente, tiene en cuenta el artículo 7° relativo al derecho a
la libertad personal, según el cual, “1. Toda persona tiene derecho a la
libertad y a la seguridad personales. // 2. Nadie puede ser privado de su
libertad física, salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano
por las Constituciones Políticas de los Estados partes o por las leyes dictadas
conforme a ellas. // 3. Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento
arbitrarios.”
Tal consagración constitucional de la
prohibición de cometer el acto de desaparición forzada de personas es una
manifestación del compromiso internacional del Estado de defender los derechos
humanos de los habitantes del territorio nacional en el marco de la condena a
conductas que violan una multiplicidad de garantías fundamentales como la
integridad, la seguridad y la libertad personales, la vida digna y todas
aquellas que se ven afectadas con la retención arbitraria.
De igual manera, del artículo 2° superior,
según el cual son fines esenciales del Estado “garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, así como
deber de las autoridades “proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”, derivan deberes generales de protección  de los derechos
fundamentales de todas las personas residentes en el país, máxime cuando quiera
que éstas hayan sido víctimas de crímenes de guerra o delitos de lesa humanidad
como el secuestro, la toma de rehenes o la desaparición forzada de personas.
Otro principio constitucional que irradia
el sistema jurídico de nuestro Estado social y democrático de derecho, y que
permite demandar de la sociedad ayuda para quienes han padecido una retención
arbitraria bajo cualquiera de sus modalidades, es el consagrado en el artículo
95 de la Constitución Política, según el cual existe un deber para toda persona
de “obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas”. De tal mandato se desprende un deber cierto para todas
las personas de socorrer a sus semejantes cuando estos se encuentren en
situaciones límite, sin cuya ayuda, quien se encuentra en situación de
vulnerabilidad, puede verse expuesto a un perjuicio irremediable. La Corte ha
puntualizado en relación con el principio constitucional de solidaridad que de
él se derivan dos consecuencias correlativas, cuales son, de una parte, la
posibilidad de exigir a toda persona el deber de tomar las medidas necesarias
que impidan poner en peligro los derechos de quien se encuentra en situación de
riesgo; y por otra, que dicha exigibilidad únicamente se activa ante la
presencia de una situación de urgencia manifiesta. Así lo consignó la sentencia
C-400 de 2003:
“Del enunciado normativo citado y su
interpretación jurisprudencial se infieren dos consecuencias importantes del
deber de solidaridad.  Por un lado, su carácter general, que permite imputar a
“toda persona” el deber de ejercicio de acciones positivas que impidan poner en
peligro “la vida o la salud” del individuo afectado y, del otro, que la
exigibilidad de dicha obligación sólo se hace presente cuando media una
situación de urgencia manifiesta[39],
esto es, que la necesidad de la ayuda parte de una valoración objetiva del caso
concreto, en donde sea posible concluir que la negación del socorro lleva,
indefectiblemente, a la afectación de bienes constitucionalmente protegidos.”
La Carta Fundamental, entonces, contiene
mandatos de los cuales se desprenden deberes específicos imputables al Estado y
a la sociedad, frente a las víctimas de delitos lesivos de los bienes jurídicos
de la libertad y la integridad personales, bien se trate del delito de
secuestro, toma de rehenes o desaparición forzada de personas, en tanto
igualmente lesivos de garantías fundamentales tanto de quien resulte ser la
víctima directa sobre quien recae la conducta, como del núcleo familiar
dependiente de ésta. Estos, como ya ha quedado consignado, surgen de manera
particular del deber del Estado de proteger la vida y la libertad de todos los
residentes en el territorio nacional y del principio de solidaridad, que en
este caso fungen como fuentes constitucionales de los deberes de protección
frente a las víctimas y sus familias.
24.- Dicho deber constitucional se ve
reforzado con las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado
colombiano, a partir de la incorporación en su ordenamiento jurídico, de diversos
instrumentos de derecho internacional, como el Protocolo adicional a los
Convenios de Ginebra, relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)[40], y la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas[41], enderezados a
prevenir, suprimir y erradicar conductas atentatorias de los derechos humanos a
la libertad, la integridad y la seguridad personales, entre otros, como son los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada. Lo anterior, como fue
señalado en precedencia, es la manifestación unívoca de la condena frente a
estos graves atentados contra los derechos humanos, de parte de la comunidad
internacional. Así, surge el deber del Estado no sólo de prevenir y sancionar
las violaciones de los derechos humanos, sino también de brindar la adecuada
protección y reparación a las víctimas, en consideración al contexto de
conflicto armado que vive el país[42].
Al respecto, esta Corporación indicó:
“[E]l conjunto de determinaciones que se han
adoptado en el ámbito internacional en relación con los derechos humanos, y
particularmente en lo que corresponde a la desaparición forzada, constituyen el
parámetro mínimo de protección a partir del cual los Estados deben  orientar su
legislación a fin de prevenir razonablemente e investigar las violaciones a los
derechos humanos,  identificando  a los responsables e imponiéndoles las
sanciones pertinentes,  asegurando a la víctima la adecuada reparación”.
De lo dicho en el presente aparte surge que
el Estado, además de tener el deber de penalizar de manera proporcional y
adecuada la comisión de conductas tan ampliamente repudiadas por la comunidad
internacional, en consideración a su configuración como graves violaciones de
los derechos fundamentales, tiene, asimismo, un deber específico de protección
frente a las víctimas y a sus familiares, quienes se ven en situación de vulnerabilidad
y desamparo ante la ocurrencia de la conducta.
25.- La Corte entiende que el amplio
sistema de protección a las víctimas del delito de secuestro y sus familias,
consagrado en la Ley 986 de 2005, encuentra un claro fundamento en mandatos
superiores que demandan del Estado una protección especial a la familia “como
institución básica de la sociedad” (C.P., art. 5°) y no sólo la toma de
medidas para la prevención y erradicación de estas conductas, ni únicamente la
implementación de mecanismos que persigan la cesación de la conducta violatoria
de los derechos fundamentales de aquel sobre quien recae directamente la
conducta delictiva del secuestro. En efecto, varios son los derechos
constitucionales fundamentales de los miembros del núcleo familiar de quien es
sustraído intempestivamente de su entorno, que se ven seriamente amenazados e
incluso vulnerados cuando quiera que su garantía dependiera de la víctima
directa.
Así, por ejemplo, la sentencia C-400 de
2003, ya reseñada en la presente providencia precisó que el derecho a la
continuidad en el pago de salarios u honorarios de los secuestrados y los
desaparecidos, pretendía proteger el bien constitucional del mínimo vital, por
cuanto éste deviene presupuesto necesario para el ejercicio efectivo de otros
derechos fundamentales, en tanto que constituye las condiciones materiales que
permiten la existencia de las personas de manera digna. Así, se trata de “un
verdadero derecho fundamental, entendido como la necesidad que tiene toda
persona a gozar de unos elementos materiales mínimos que garanticen su
subsistencia, y (…) es un presupuesto para el ejercicio de otros
derechos fundamentales”.[43]
De esta manera, y en atención a que la
fuente de ingresos económicos por excelencia es el salario derivado de la
relación laboral y que de su pago oportuno depende la satisfacción de las
necesidades del trabajador y de su núcleo familiar dependiente, la
jurisprudencia de esta Corporación y la misma ley han reconocido que en el caso
del secuestro y la desaparición forzada procede el pago del salario sin la
prestación del servicio, pues el incumplimiento de las correlativas
obligaciones laborales tiene lugar con ocasión del acaecimiento de una causal
constitutiva de fuerza mayor o caso fortuito, ante lo cual resulta imperativa
la protección del mínimo vital del núcleo familiar de la víctima de la
privación arbitraria de la libertad, o de lo contrario, a la afectación de los
derechos a la libertad, la integridad, la dignidad humana, se suma la
vulneración del mínimo vital de la familia que queda desamparada ante la
ausencia de quien tenía a su cargo su sustento económico.
Esta línea argumentativa permite concluir,
asimismo, que el pago de las prestaciones sociales y las pensiones a que
tuviera derecho quien fue retenido arbitrariamente, resulta necesario para
garantizar el real disfrute del derecho al mínimo vital de parte de la familia
desamparada. Esto, se reitera, como manifestación del principio constitucional
del deber de solidaridad que vincula al Estado y a la sociedad frente a quienes
se encuentren en situación de debilidad manifiesta y requieran, con carácter
urgente, ayuda especial.
En punto de los derechos a la seguridad
social y a la atención en salud, es importante señalar que se trata de derechos
constitucionales exigibles en el marco de un Estado social y democrático de
derecho. Por ello, esta Corporación ha reconocido que estos derechos son
justiciables por vía de tutela y ha procedido a ampararlos desde los inicios de
su jurisprudencia. Adicional a lo anterior, de su consagración constitucional
surge el deber del Estado de diseñar y ejecutar mecanismos que garanticen su
ejercicio efectivo, particularmente cuando se trate de sectores de la población
que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta o particular
vulnerabilidad. Justamente esta consideración ha llevado al legislador a
adoptar medidas que favorezcan a los familiares de los secuestrados y
desaparecidos en materia de seguridad social y atención en salud, pues otra
consecuencia que se derivaba de la retención ilegal era la suspensión del pago
de los aportes y la consiguiente desafiliación del sistema general de seguridad
social en salud, cuya implicación era la imposibilidad, para la familia del
retenido, de acceder a los servicios en salud requeridos. El fallo al cual se
hizo referencia en líneas precedentes, al analizar el tema relativo a la
seguridad social y a la atención en salud afirmó:
“[E]s deber del Estado y la sociedad
impedir que las consecuencias que los delitos de secuestro y desaparición
forzada tienen respecto a la relación laboral, hagan nugatorio el acceso a la
atención en salud de la familia del afectado. Así, de la misma forma en que
permanece la obligación por parte del empleador, público o privado, de cancelar
el salario del trabajador secuestrado o desaparecido, debe hacerse extensiva
dicha protección a los aportes a la seguridad social en salud.”[44]
Al igual que en las medidas de protección a que se ha hecho referencia,
relativas a la continuidad en el pago de salarios u honorarios y a la
continuidad en el pago de aportes en seguridad social en salud; en lo relativo
al pleno disfrute del derecho a la educación de los hijos de quienes han
perdido la libertad arbitrariamente, también se activa el deber del Estado
consagrado en el artículo 2° de la Constitución Política, así como el principio
superior de solidaridad de los particulares (C.P., art. 95) a fin de que el
acceso a dicho servicio público y el ejercicio del derecho no resulten
seriamente afectados con el acaecimiento de la retención del padre o la madre
del educando. El derecho a la educación ha sido definido desde los primeros
pronunciamientos de esta Corporación, en la materia, como un derecho revestido
por el carácter de fundamentalidad no sólo en lo referente a la educación de
los niños, frente a los cuales la Constitución Política hace un reconocimiento
expreso en el artículo 44, sino también en la formación de los adultos, puesto
que la educación es inherente y esencial al ser humano, dignificadora de la
persona, además de constituir el medio a través del cual se garantiza el acceso
al conocimiento, la ciencia, la técnica y los demás bienes y valores de la
cultura ( C.P. Art. 67). Es por esta razón que el Estado y la sociedad tienen
el deber de propender por su goce efectivo en el caso de los hijos de quienes
han sido víctimas de una conducta como el secuestro, la desaparición forzada o
la toma de rehenes.
Finalmente, esta Corporación destaca que
las medidas consagradas en la Ley 986 de 2005, relativas a las eximentes de
responsabilidad civil, como la interrupción de plazos y términos de vencimiento
de obligaciones y la suspensión de los procesos ejecutivos en contra de la
víctima del delito, como también la suspensión de términos en materia
tributaria, también pretenden evitar que tales obligaciones recaigan sobre los
familiares del retenido y que éste último deba soportar las consecuencias del incumplimiento
de sus obligaciones, por circunstancias ajenas a su voluntad y que, por tal
razón, no pueden serle imputables, ante la ocurrencia de una causal de fuerza
mayor o caso fortuito como lo es la privación ilegal de su libertad.
26.- Ahora bien, la pregunta que surge, de
conformidad con el cargo que plantea la demanda, es si resulta
constitucionalmente legítimo amparar bajo medidas especiales de protección a
las víctimas del delito de secuestro y sus familias, de manera exclusiva, y no
incluir como destinatarios de las mismas a quienes se han visto afectados por
otros delitos igualmente lesivos de la libertad individual, como la toma de
rehenes y la desaparición forzada de personas, que han sido, además,
catalogados como delitos de lesa humanidad y graves atentados contra el derecho
internacional humanitario. Procederá, de esta manera, la Sala Plena a resolver
tal cuestión, retomando las consideraciones expuestas a lo largo de la presente
providencia.
Examen de constitucionalidad del artículo
2° de la Ley 986 de 2005, por la presunta omisión relativa del legislador, al
incluir como beneficiarios exclusivos del régimen de protección que consagra, a
las víctimas del delito de secuestro y sus familias
27.- A juicio de la ciudadana Perdomo
Estrada, el legislador incurrió en una inconstitucionalidad por omisión
relativa al excluir de los beneficios establecidos por la Ley 986 de 2005,
descritos en un acápite anterior de esta sentencia, a las víctimas de los
delitos de desaparición forzada y toma de rehenes. Tal omisión, señala,
configura una violación directa de la cláusula de igualdad del artículo 13
constitucional.
28.- En primer lugar, para determinar si en
el presente caso se configura una omisión legislativa relativa, es preciso
analizar si las conductas punibles de toma de rehenes, desaparición forzada y
secuestro, para las cuales la actora demanda iguales consecuencias jurídicas en
materia de medidas de protección, guardan similitudes de entidad suficiente que
permitan establecer la necesariedad de un trato igual en tal materia por parte
del legislador.
Como ya fue estudiado en precedencia, las
conductas de secuestro, toma de rehenes y desaparición forzada constituyen tres
tipos penales diferentes, para cuya configuración se requieren elementos igualmente
diversos. En efecto, en el caso del secuestro se trata de arrebatar, sustraer,
retener u ocultar a una persona de manera transitoria, bien sea, como en el
caso del secuestro extorsivo, para que se haga u omita algo, con fines
publicitarios o de carácter político; o con otro propósito, cuando se trata de
secuestro simple.
Ahora bien, para que la conducta configure
el delito de toma de rehenes, se requiere que se presenten los siguientes
elementos: (i) de una parte, la privación de la libertad, (ii) condicionando
ésta o la seguridad del retenido a la satisfacción de exigencias formuladas a
la otra parte, y, por último, (iii) que la conducta se desarrolle en el marco
de un conflicto armado.
De esta misma manera, la desaparición forzada
de personas tiene lugar en circunstancias diferentes. Obsérvese que ésta se
produce cuando se somete a una persona a la privación de la libertad, pero no
de manera transitoria, sino con la intención de ocultarla y no suministrar
información sobre su paradero.
Así, pues, no cabe duda que se trata de
tres conductas que han merecido un tratamiento diferente por las legislaciones
penal y civil en el orden jurídico interno, en lo que tiene que ver con la
sanción para el sujeto activo que cometa cada uno de estos delitos, así como en
relación con los procedimientos de carácter civil que corresponda adelantar
ante la ocurrencia de cada uno de éstos.
29.- Con todo, es de vital importancia
destacar en este punto que, pese a las diferencias que vienen de ser referidas,
existen similitudes que comportan mayor relevancia, en tanto que se trata de
comportamientos igualmente lesivos de derechos fundamentales como la libertad
individual, la vida en condiciones dignas, el libre desarrollo de la
personalidad, la integridad personal, al igual que acarrean una serie de
efectos devastadores para el entorno familiar, efectos estos aún más
determinantes en aquellos casos en que la familia dependía económicamente de
quien fue privado de la libertad injustamente, lo cual no depende del delito
que se configure con dicha privación de la libertad individual.
De esta manera, bajo una lectura
comprometida con los principios constitucionales, ante la sustracción
intempestiva de una persona de su entorno, bien sea víctima de secuestro, de
desaparición forzada o de toma de rehenes, las consecuencias jurídicas en lo
que guarda relación con las medidas de protección dirigidas tanto a él como a
su familia, deben ser las mismas, sin que una justificación relativa a las
diferencias existentes en cuanto a la estructura típica de los comportamientos
sea admisible[45].
Como consecuencia de lo anterior surge que
tales diferenciaciones, si bien es cierto persiguen el fin constitucionalmente
valioso de brindar un amplio marco de protección a las víctimas del delito de
secuestro que, como por todos es sabido, en nuestro país ascienden a una cifra
elevada[46],
no lo es menos, que la finalidad que se pretende no se logra mediante la
exclusión de sujetos que, como viene de decirse, se encuentran en
circunstancias similares a la de este primer grupo.
En efecto, en los tres eventos se trata de
la sustracción intempestiva de una persona de su ámbito cotidiano, sea cual
fuere el móvil de la conducta o sus consecuencias en el ámbito penal para quien
la desempeñe. Lo cierto es que su núcleo familiar se ve, de un momento a otro,
desamparado, máxime si se tiene en cuenta que en muchos de los casos, el
ausente era el principal proveedor del hogar.
30.- Adicional a lo anterior, se hace
énfasis en el hecho de que los desarrollos a nivel legislativo, en cuanto a protección
de víctimas ha sido claramente desigual en favor de los secuestrados y sus
familias, hecho éste que fue constatado con el recuento de la legislación
existente en la materia, elaborado en un acápite anterior. Esta circunstancia
es aún más preocupante frente a las víctimas de toma de rehenes, cuyos
desarrollos legales en materia de protección han sido inexistentes. Este hecho
no es de poca importancia, pues el derecho internacional humanitario ha
proscrito tal conducta contra la población civil en los conflictos armados y la
ha definido como un crimen de guerra atentatorio de los más esenciales derechos
humanos, de la misma manera que la práctica de la desaparición forzada ha sido
catalogada por el derecho internacional de los derechos humanos como un delito
de lesa humanidad que constituye una práctica pluriofensiva, en tanto infringe
una multiplicidad de derechos inherentes a la persona[47]. Así, sin el ánimo de
desconocer la gravedad del delito de secuestro y el menoscabo que representa
para quien es víctima del mismo y para su familia, es importante hacer énfasis
en la trascendencia que comportan estos dos flagelos, más en un contexto de
conflicto armado interno como el que atraviesa el país desde décadas atrás.
Los desarrollos desiguales a que se hace
referencia se ven reflejados de manera clara en la tardía tipificación de estos
comportamientos, como quiera que la desaparición forzada fue contemplada como
conducta punible sólo hasta la expedición de la Ley 589 de 2000, y la toma de
rehenes, incluida como delito en nuestra ley penal con el más reciente código
(Ley 599 de 2000), sin que antes de ello, existiera algún precedente en la
materia.
De lo dicho hasta ahora se desprende que la
diferenciación establecida en la descripción de los destinatarios del régimen
de beneficios consagrado en la Ley 986 de 2005, configura un claro trato
discriminatorio frente a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y
desaparición forzada y sus familias, pues definitivamente no existe una
justificación válida desde la perspectiva constitucional, para establecer un
régimen que únicamente favorezca a los secuestrados, mientras que, por el
contrario, nada diga en relación con estos grupos que demandan igual ámbito de
protección.
31.- Para terminar, esta Corporación
recalca que existe un deber específico emanado de expresos mandatos
constitucionales, consagrados en los artículos 2°, 5° y 95 de los cuales, como
se dijo en precedencia, emana el compromiso de protección frente a todos los
residentes del país y el deber de garantizar el respeto de sus derechos
constitucionales, al igual que la protección de la familia como institución
básica de la sociedad y el deber de solidaridad de los particulares frente a
sus congéneres, deberes estos de mayor trascendencia cuando se trate de
víctimas de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra y sus familias,
quienes, en virtud del principio de igualdad, tienen derecho a recibir el mismo
trato que los secuestrados y sus familias en materia de protección.
Adicional a lo anterior, es pertinente
anotar que la ejecución de los tratados internacionales que buscan erradicar
estas prácticas delictivas, debe sujetarse al principio de pacta sunt
servanda[48],
el cual exige no solamente respuestas punitivas proporcionadas frente a
la realización de conductas proscritas por el derecho internacional, dentro de
la jurisdicción respectiva del Estado parte, sino que impone el deber de
implementación de medidas efectivas de carácter legislativo, ejecutivo y
judicial en un plazo razonable, relativas a la protección de las víctimas y sus
núcleos familiares dependientes.
Así, resulta claro que el legislador incurrió en una
inconstitucionalidad por omisión relativa al excluir de las consecuencias
jurídicas de la Ley 986 de 2005 a las víctimas de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada, que redunda en una ostensible discriminación
contra los grupos excluidos del amplio régimen de protección que dicho texto
legal establece, por déficit de protección a la luz del ordenamiento constitucional. Se configura entonces una violación del
artículo 13 superior, que establece la cláusula general de igualdad, a la vez
que se presenta un desconocimiento de mandatos constitucionales que imponen el
deber específico de protección frente a las víctimas de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada, así como de los derechos al mínimo vital, a la
seguridad social, a la salud, a la educación, a la vida digna del núcleo
familiar dependiente de quien ha sufrido la privación arbitraria de la
libertad.
Por lo anterior, en la presente oportunidad
la Corte proferirá una sentencia integradora, de conformidad con la cual el
artículo 2° de la Ley 986 de 2005 será declarado exequible, pero sólo bajo el
entendido de que los instrumentos de protección consagrados en dicha ley
también deben hacerse extensivos a las víctimas de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada y sus núcleos familiares dependientes. Lo
anterior, por cuanto, como ha sido expresado a lo largo de esta sentencia, sólo
bajo este condicionamiento la disposición resulta ajustada a la Constitución.
Con todo, se hace necesario realizar
algunas precisiones en lo que tiene que ver con los efectos de la presente
sentencia.
Efectos de la sentencia
32.- La Corte observa con preocupación que las
víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada han recibido
un trato discriminatorio muy marcado de parte de las autoridades del Estado,
especialmente en cuanto a los desarrollos legislativos en materia de medidas de
protección, frente a los secuestrados del país.
Tal tratamiento ha significado la exclusión
prolongada de estos grupos de los beneficios reconocidos en favor de quienes
han sido secuestrados y sus familias, lo que configura un déficit de protección
que resulta discriminatorio, sin que exista -se reitera- justificación
constitucionalmente admisible para ello. Por el contrario, si bien como ya fue
expresado, estos tres comportamientos punibles afectan un mismo bien jurídico,
cual es el de la libertad personal, así como aquellos derechos fundamentales
para cuyo ejercicio se requiere contar con la libertad mencionada, la
diferenciación se hace aún menos legítima a la luz de los principios
constitucionales al verificar que la toma de rehenes configura un crimen de
guerra que se dirige contra la población civil protegida por el derecho
internacional humanitario, a la vez que la desaparición forzada de personas es
un delito de lesa humanidad, enfáticamente condenado por el concierto
internacional, conductas éstas de ocurrencia altamente frecuente en el contexto
del conflicto interno armado que azota al país.
En este sentido, la vulneración de la
cláusula de igualdad de la Constitución Política a que viene haciéndose
referencia, por déficit total de protección, resulta tan ostensible, que
amerita, a juicio de esta Corporación, conferir efectos retrospectivos a la
presente providencia. Esto es así, por cuanto las consecuencias han sido: de
una parte, la desprotección absoluta de quienes han sido tomados como rehenes y
sus familias; y, de otra, la posibilidad de acceso sólo a algunos de los
beneficios incluidos en el régimen de protección en favor de las víctimas de
secuestro, por las familias de los desaparecidos.
Lo anterior es posible en consideración a
que las conductas de toma de rehenes y de desaparición forzada de personas son
delitos de ejecución permanente o continuada hasta tanto se produzca la
liberación o se compruebe la muerte de la víctima. Así lo ha considerado la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con la desaparición
forzada de personas, la cual ha señalado que “la desaparición forzada
implica la violación de varios derechos reconocidos en los tratados
internacionales de derechos humanos, entre ellos la Convención Americana, y que
los efectos de estas infracciones, aún cuando algunas (…) se hubiesen
consumado, pueden prolongarse de manera continua o permanente hasta el momento
en que se establezca el destino o paradero de la víctima.”[49]
De conformidad con todo lo expuesto, para
proteger de manera efectiva el principio de igualdad, respecto de las personas
a quienes el artículo acusado que se declara condicionalmente exequible debe
aplicarse, la presente sentencia tendrá efectos retrospectivos, es decir: (i)
afecta las situaciones de hecho en curso, de manera que se aplica a personas
cuya condición de desaparecidas o rehenes se haya configurado con anterioridad
al presente fallo; y (ii) dichas personas y sus familiares sólo tendrán derecho
a aquellos beneficios contemplados en la Ley 986 de 2005 que se causen a partir
de la fecha de adopción de esta sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados,
el artículo 2° de la Ley 986 de 2005 “por medio de la cual se adoptan
medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan
otras disposiciones”, en el entendido que también son destinatarios de los
instrumentos de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas
que dependan económicamente de ellas.
Segundo.- Conferir a esta sentencia efectos retrospectivos, en los términos
señalados en el acápite final de la parte motiva.
Tercero.- INHIBIRSE de emitir un fallo de fondo en relación con el
parágrafo 3° del artículo 15 de la Ley 986 de 2005, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-394 DE 2007
CITAS DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-No
indicación del nombre del ponente (Aclaración de voto)
Estimo que existen sólidos argumentos de diferente
orden, tanto práctico como teórico, que desaconsejan la costumbre de inscribir
el nombre del Magistrado Ponente en las diversas citas realizadas en las
providencias de la Corte. Este uso reiterado, derivado de la inercia que sigue
la tradición de los Altas Tribunales de Justicia en tiempos anteriores al texto
constitucional de 1991, no sólo carece de utilidad sino que desdibuja la enseña
jurídica que debe caracterizar las decisiones judiciales. Este uso reiterado
anima el surgimiento de una nociva percepción de subjetividad en cuanto a los
fallos de la Corte por parte de la comunidad, pues las providencias dejan de
ser contempladas como decisiones adoptadas por una Institución, para, en su
lugar, ser comprendidas como la expresión de una determinada voluntad
particular. Tal representación no sólo resulta contraria a la realidad del
funcionamiento de la Corte, sino que mina de manera grave la legitimidad de la
Corte Constitucional como organismo judicial. Para terminar, una mirada al
derecho comparado, a su vez, permite constatar cómo las sentencias de la
mayoría de cuerpos colegiados de la más alta jerarquía se citan sin mencionar
quién realizó la ponencia a nombre de la Corporación. Lo anterior contrasta con
la tradición colombiana, pues históricamente en nuestro país las altas
corporaciones judiciales han acostumbrado citar sus sentencias haciendo mención
a quien elaboró la ponencia. Esta práctica que parece encontrar alguna
justificación en una estructura administrativa carente de criterios
documentales que permitan ubicar e identificar con facilidad las decisiones
precedentes de estas corporaciones, no tiene en la actualidad sentido alguno,
por lo menos en una Corte Constitucional como la nuestra donde desde su
creación en 1991 las sentencias se identifican por el tipo de proceso, numero y
año, de manera que no es posible incurrir en confusiones.
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Concepto (Aclaración de voto)
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Funciones que cumple (Aclaración de voto)
El bloque de constitucionalidad, podría
afirmarse que se trata de un conjunto de disposiciones de relevancia y nivel
constitucional que conforma, junto con el texto constitucional, la norma de
normas del ordenamiento jurídico interno a la cual debe sujetarse la totalidad
de la normatividad inferior, por lo que sirve como parámetro de análisis de
validez de las normas con rango de ley. Adicionalmente, dicho bloque produce
otros efectos que se enumerarán a continuación: (i) hace procedente la demanda
de protección de derechos subjetivos reconocidos en normas internacionales ante
autoridades nacionales; (ii) sirve para orientar las políticas públicas, de
conformidad con la normatividad internacional incorporada al ordenamiento
interno; (iii) cumple un papel de complementariedad, en tanto amplía el alcance
del contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el texto de la
Constitución; (iv) implica la ampliación del catálogo de derechos reconocidos
en el ámbito interno por la Carta Fundamental, en tanto incorpora a ésta
derechos no incluidos en la Constitución; y, (v) cumple una función de
actualización en la labor hermenéutica de los derechos fundamentales
constitucionales.
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO
LATO-Concepto (Aclaración
de voto)
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD STRICTO
SENSU-Concepto
(Aclaración de voto)
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO
LATO-Incorporación de
leyes orgánicas y estatutarias resulta desafortunada (Aclaración de voto)
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-No incorporación a éste, de leyes
estatutarias y orgánicas/LEY ORGANICA-No incorporación al bloque de
constitucionalidad/LEY ESTATUTARIA-No incorporación al  bloque de
constitucionalidad/LEY ESTATUTARIA-No jerarquía normativa/LEY
ORGANICA-No jerarquía normativa (Aclaración de voto)
La urgencia de asegurar una verdadera
conservación del texto constitucional por medio del control judicial de la Ley
impone a la Corte la condición de contar con una remisión normativa expresa,
contenida en la misma Constitución, que ordene al operador jurídico la
incorporación de un determinado contenido normativo al bloque de
constitucionalidad para no caer en la arbitrariedad judicial. Con fundamento en
esta consideración, se observa que en el texto superior no hay norma alguna que
ordene la agregación de estas leyes en el articulado constitucional, como sí
ocurre en los casos restantes de las disposiciones que hacen parte del bloque.
Al contrario, según ha sido dispuesto en la Carta, estos textos normativos son
esencialmente leyes a las cuales les ha sido confiada la regulación de temas
especiales que guardan especial relevancia en la estructura del ordenamiento
constitucional. No obstante, dicha importancia, a la cual se suma la
complejidad del trámite que deben agotar, no trae consigo el reconocimiento de
una eventual superioridad jerárquica sobre la ley ordinaria. Si en la mente del
Constituyente hubiese anidado la idea de revestir de algún grado de jerarquía
superior a estas leyes o, lo que es lo mismo, establecer un peldaño normativo
entre la Constitución y la Ley ordinaria, así lo hubiera consignado en la
Carta. Empero, en la medida en que se echa de menos esta disposición y,
particularmente, en atención a que en un Estado de Derecho los operadores
judiciales deben sujeción al ordenamiento jurídico, consideración que adquiere
enorme relevancia al examinar el asunto de la extensión normativa de la
Constitución, se concluye que la Corte Constitucional no puede modificar de
manera irrestricta el contenido del bloque de constitucionalidad, razón por la
cual resulta inaceptable la agregación de las leyes estatutarias y orgánicas.
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO
LATO-Contradicciones en
las funciones que se le atribuye (Aclaración de voto)
La función atribuida al bloque de
constitucionalidad en sentido lato contradice de manera frontal e inocultable
el concepto del bloque de constitucionalidad en sí, pues, en esencia, este
último expresa la idea según la cual el articulado de la carta superior no
refleja la realidad de un estatuto acabado, puesto que corresponde al operador
jurídico la labor de concluir el contenido del texto constitucional por medio
de la agregación de determinadas disposiciones que si bien no se encuentran
formalmente vertidas en él, participan de la totalidad de los atributos que
caracterizan a las disposiciones que dan cuerpo a la Constitución Nacional. Así
las cosas, a pesar de la obviedad de la conclusión, vale resaltar que las
normas que componen el bloque de constitucionalidad hacen parte de la
Constitución, por lo que a ellas se extiende el conjunto de características que
las distingue dentro de nuestro ordenamiento.
PROTOCOLO II DE GINEBRA-Forma parte del bloque de constitucionalidad
(Aclaración de voto)
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE LA
DESAPARICION FORZADA DE PERSONAS-Forma parte del bloque de constitucionalidad (Aclaración de voto)
CONVENIO INTERNACIONAL CONTRA LA TOMA DE
REHENES-No forma parte del
bloque de constitucionalidad (Aclaración de voto)
Si bien es cierto la Convención
Internacional contra la Toma de Rehenes es un instrumento internacional
vinculante para el Estado colombiano, y que de ella se derivan obligaciones
específicas en materia penal en los ámbitos interno e internacional, no lo es
menos, que no hace parte del bloque de constitucionalidad, dada su naturaleza,
descrita en líneas anteriores.
LEY ORGANICA-Materias que regula (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA-Concepto (Aclaración de voto)
LEY ESTATUTARIA-Concepto (Aclaración de voto)
LEY ESTATUTARIA-Asuntos que se ocupa (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-6470
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005 “por medio de la cual
se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y
se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Faisury Perdomo Estrada
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Temas
-
Citas de jurisprudencia
constitucional
-
Bloque de
constitucionalidad.
-
Delitos contra la
libertad personal.
Con el acostumbrado respeto por las providencias
adoptadas por la Sala Plena, paso a exponer las razones por las cuales, si bien
comparto la decisión acogida por la Corte mediante la cual (i) declaró
exequible, por los cargos estudiados, el artículo 2° de la Ley 986 de
2005 “por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas
del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones”, en el
entendido que también son destinatarios de los instrumentos de protección
consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de toma de rehenes y
desaparición forzada, sus familias y las personas que dependan económicamente
de ellas; (ii) confirió al fallo efectos retrospectivos; y (iii) se inhibió de
emitir fallo de fondo en relación con el parágrafo 3° del artículo 15 de la Ley
986 de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda; no comparto algunos de los
planteamientos consignados en el texto de la sentencia C-394 de 2007, por las
razones que se explican en las líneas que componen esta aclaración de voto. No
obstante, antes de iniciar dicho examen, considero pertinente desarrollar una
consideración particular a propósito de una práctica recurrente de esta
Corporación que suscita serios reparos y merece una detenida reflexión en
cuanto a las consecuencias que trae consigo. Se trata del uso reiterado,
visible desde los más tempranos pronunciamientos de la Corte, consistente en
citar los nombres de los respectivos Magistrados Ponentes en sus providencias.
1. Inconveniencia del empleo de citas en las cuales se
inscribe el nombre del Magistrado Ponente
A pesar del carácter reiterado de esta práctica a lo
largo de la jurisprudencia elaborada por esta Corporación, estimo que existen
sólidos argumentos de diferente orden, tanto práctico como teórico, que
desaconsejan la costumbre de inscribir el nombre del Magistrado Ponente en las
diversas citas realizadas en las providencias de la Corte. Este uso reiterado,
derivado de la inercia que sigue la tradición de los Altas Tribunales de
Justicia en tiempos anteriores al texto constitucional de 1991, no sólo carece
de utilidad sino que desdibuja la enseña jurídica que debe caracterizar las
decisiones judiciales, tal como se explica a continuación.
Para tal efecto es necesario revisar, en primer lugar,
el sentido de las mencionadas citas, esto es, atender el objetivo concreto que
pretende ser alcanzado por medio de su empleo en las providencias judiciales,
para luego examinar si la referencia al Magistrado Sustanciador en el caso de
las decisiones de la Corte Constitucional aporta elemento alguno a la
consecución de dicho fin.
En tal sentido, las citas a pie de página tienen como
propósito esencial identificar una fuente, que en este caso es, precisamente,
la jurisprudencia de la Institución. Se pretende mostrar que la argumentación o
la cita textual encuentra fundamento en una decisión judicial previa, por lo
cual dicha labor adquiere notable importancia en la medida en que permite
reconocer el seguimiento de precisas líneas jurisprudenciales y, en términos
generales, valorar el seguimiento del precedente judicial por parte de la
Corporación.
Así las cosas, el contenido de la cita se encuentra determinado
de manera puntual por el propósito de informar al lector con precisión la
fuente de donde se extrae la información que aparece en el texto de la providencia
judicial. Dicha precisión sobre el objeto de las citas pone de presente que
contenidos adicionales sólo pueden ser justificados si se encuentran orientados
a la realización de propósitos de igual naturaleza. Esta consideración muestra
con evidencia la ausencia de motivos prácticos que sugieran la práctica
empleada por la Corte, pues la referencia al Magistrado Ponente en las citas no
sólo resulta irrelevante a la hora de identificar y consultar una determinada
providencia, sino que deja oscuras e inadvertidas consecuencias sobre las
cuales me ocupo a continuación. Por ahora interesa resaltar que el método de
identificación consistente en la indicación del número de la providencia y el
año en que fue proferida permite su adecuada identificación de manera plena y
suficiente. Resulta oportuno concluir, entonces, que la costumbre acogida por
la Corte se revela por completo infructífera de cara al propósito que pretende
ser realizado por medio del empleo de las aludidas citas.
En segundo término, es preciso advertir que esta
práctica, profundamente arraigada en la Corte, hace mella en la legitimidad
institucional de esta Corporación en la medida en que desdibuja en grado
considerable el carácter jurídico de las decisiones que adopta.
Tal observación se fundamenta en que la actividad
jurisdiccional realizada por la Corte se encuentra regida por un estricto deber
de respeto por el ordenamiento jurídico. En tal sentido, las providencias
judiciales proferidas son el resultado de la actuación objetiva de aplicación
de reglas y principios que tienen un contenido puramente jurídico. Así, las
decisiones adoptadas no pueden ser atribuidas a la autoría de un determinado
Juez, pues tal actuación deja la impresión en la comunidad jurídica que las
providencias emitidas no son el producto de una reflexión imparcial, fruto de
un juicioso examen de las disposiciones y precedentes pertinentes, sino al
contrario, el resultado de la opinión personal de un Magistrado.
En tal sentido, este uso reiterado anima el
surgimiento de una nociva percepción de subjetividad en cuanto a los fallos de
la Corte por parte de la comunidad, pues las providencias dejan de ser
contempladas como decisiones adoptadas por una Institución, para, en su lugar,
ser comprendidas como la expresión de una determinada voluntad particular. Tal
representación no sólo resulta contraria a la realidad del funcionamiento de la
Corte, sino que mina de manera grave la legitimidad de la Corte Constitucional
como organismo judicial.
En tercer lugar, cabe anotar que dicha práctica
presenta serios inconvenientes, que se suman a los ya señalados, por cuanto se
puede oscurecer el trabajo institucional realizado en el seno del cuerpo
colegiado. Sobre el particular, es necesario hacen hincapié en que la actividad
judicial implica un profundo esfuerzo colectivo enderezado a examinar uno o
varios problemas jurídicos; así pues, se orienta a analizar desde distintas
ópticas los términos en que aquellos deben ser formulados. Supone considerar
críticamente la forma en que se han estructurado las consideraciones de la
parte motiva de una sentencia e implica realizar un juicio respecto del nexo
existente entre la ratio decidendi y la parte resolutiva de la misma.
Representa, en suma, la labor de ampliar la posibilidad de obtener razones o
motivos para ajustar la decisión a las restricciones materiales, formales y
estructurales que se derivan del ordenamiento jurídico y significa hacer
factible un mayor grado de validez y legitimidad de las decisiones proferidas.
Este valioso esfuerzo constituye el resultado de un
ejercicio colectivo fundado en un compromiso institucional encauzado a la
realización de los altos fines que han sido confiados por el texto
constitucional a esta Corporación. Las magnitudes de esta empresa colegiada no
alcanza a reflejarse adecuadamente cuando las sentencias se citan mencionando a
la autoridad judicial particular que elaboró la ponencia.
En cuarto lugar, la práctica acusada nubla el
principio democrático que gobierna el funcionamiento de la Corporación. El
desarrollo de esta consideración exige una anotación preliminar orientada a
resaltar el enorme influjo que tiene este postulado en la labor de la Corte: en
tal sentido, vale anotar que las decisiones que toma la Corporación en sus
providencias se adoptan una vez se ha concluido un proceso de debate en el cual
se exponen los diferentes argumentos jurídicos que deben ser atendidos para dar
respuesta al problema planteado a la Corte. En tal sentido, las decisiones
recogen el producto de un diálogo concertado que orbita alrededor de razones
jurídicas y se adoptan, en últimas, por el sistema de mayorías que establece la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
Así las cosas, las decisiones finalmente adoptadas
expresan el criterio judicial de la Corte Constitucional, por lo cual en
aquellos eventos en los cuales los Magistrados guardan algún tipo de reparo
frente a la providencia, bien sea por el sentido final del fallo o por su
fundamentación, cuentan con la posibilidad de suscribir salvamentos o
aclaraciones de voto (también conocidos en otros tribunales como voto separado,
opinión disidente o voto concurrente). En tal caso, la mención del juez que
disiente de la decisión mayoritaria o aclara su voto, adquiere todo su sentido
por cuanto se trata de manifestar un desacuerdo personal, particular, acerca de
la mejor manera de ajustar la decisión a derecho. En tales casos, se ordena que
los votos discrepantes o las aclaraciones se incorporen al texto de la
sentencia y se publiquen de modo simultáneo con aquélla.
Como acaba de ser anotado, en estas hipótesis
concretas la referencia al autor del voto disidente cumple el objetivo de
facilitar la identificación de este pronunciamiento pues, en la medida en que
se aparta de la opinión mayoritaria de la Corte, recoge un juicio particular
que es atribuido a un Magistrado y su señalamiento permite la aludida
identificación.
Para terminar esta breve alusión al escenario previo
de discusión jurídica que precede las decisiones judiciales, cabe anotar que en
las acciones que se surten ante la Corte Constitucional la presencia de diversas
voces, provenientes de sectores tanto públicos como privados, es generosa. Así,
en el caso específico de la acción de constitucionalidad, ésta se erige como
una herramienta democrática de primer orden, que supone una muy amplia participación
de los ciudadanos. Pueden participar libremente las instancias gubernamentales
que así lo estimen necesario y obligatoriamente debe ser escuchada la opinión
del Ministerio Público.
Si se considera lo expresado, fácilmente puede
deducirse que quien elabora la ponencia de un fallo de constitucionalidad no lo
hace en solitario, como es evidente, y no debe dar esa impresión como puede
suceder con la manera de identificar las sentencias señalando el nombre de
quienes elaboran la ponencia. Igual ocurre en la resolución de un caso
concreto, en el cual los participantes –demandante, demandado, instancias
judiciales- ofrecen su punto de vista sobre los supuestos fácticos
particulares, así como en cuanto al alcance y sentido de las normas jurídicas
aplicables. De igual manera, hay valiosos aportes que provienen de conceptos
emitidos a manera de peritazgo cuando estos forman parte del acervo probatorio.
Para terminar, una mirada al derecho comparado, a su
vez, permite constatar cómo las sentencias de la mayoría de cuerpos colegiados
de la más alta jerarquía se citan sin mencionar quién realizó la ponencia a
nombre de la Corporación. Ni las sentencias del Tribunal Constitucional Federal
Alemán, ni aquellas del Tribunal Español, el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se citan de esa forma.
Dicha práctica tampoco caracteriza las sentencias proferidas por la Corte
Suprema de los Estados Unidos, ni las emitidas por el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas. Con todo, en los mencionados tribunales
internacionales y constitucionales, se suelen transcribir los votos disidentes
de los  Magistrados. En América Latina tampoco es usual que se citen las sentencias
mencionando el nombre del Magistrado que realizó la ponencia.
Lo anterior contrasta con la tradición colombiana,
pues históricamente en nuestro país las altas corporaciones judiciales han
acostumbrado citar sus sentencias haciendo mención a quien elaboró la ponencia.
Así lo han hecho tradicionalmente el Consejo de Estado y las diferentes Salas
de la Corte Suprema de Justicia, a excepción de la Sala Civil. Esta práctica
que parece encontrar alguna justificación en una estructura administrativa
carente de criterios documentales que permitan ubicar e identificar con
facilidad las decisiones precedentes de estas corporaciones, no tiene en la
actualidad sentido alguno, por lo menos en una Corte Constitucional como la
nuestra donde desde su creación en 1991 las sentencias se identifican por el
tipo de proceso, numero y año, de manera que no es posible incurrir en
confusiones.
Esclarecida esta cuestión preliminar, con
el objetivo de revisar los argumentos adicionales que a mi juicio debieron ser
tenidos en cuenta por la Sala Plena de esta Corporación al pronunciarse sobre
la exequibilidad de las disposiciones demandadas, paso a exponer las siguientes
consideraciones a propósito de la noción del bloque de constitucionalidad; la incorrección
del empleo de la figura del bloque de constitucionalidad en sentido lato y,
finalmente, la incidencia de las disposiciones que componen el bloque en la
decisión adoptada.
2. Noción del bloque de constitucionalidad
En la sentencia suscrita por la Sala Plena
se sostiene que el Estado tiene un deber de protección de las víctimas de las
conductas que atentan contra la libertad individual, exigencia que deriva de
los artículos 2, 12 y 95 Superiores, en concordancia con los textos del
Protocolo II de Ginebra de 1977, la Convención Interamericana sobre la
Desaparición Forzada de Personas y el Pacto de San José de Costa Rica. Los
anteriores deberes, como fue indicado de manera adecuada en el fallo, fueron
incumplidos por el legislador al haber omitido brindarle la protección
necesaria a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición
forzada, contrario a lo acontecido con aquellas del secuestro, situación que
comporta una vulneración al derecho a la igualdad.
Así las cosas, si bien el fundamento
jurídico sobre el cual se apoya la decisión acogida por la Corporación es
acertado, considero que el fallo no compila de manera completa las razones
jurídicas que hacen forzosa la conclusión a la que ha arribado la Corte, pues,
a pesar de su importancia en el ejercicio de fundamentación, en la sentencia no
se alude al bloque de constitucionalidad como soporte de tal interpretación
sistemática entre normas internas e internacionales, de la cual surgen,
precisamente, tales deberes de protección.
El concepto de bloque de constitucionalidad[50] hace referencia a la
idea, según la cual, el texto constitucional tiene un contenido normativo mucho
más amplio de aquel que surge de la lectura del articulado que formalmente lo
compone, pues en aquel participan otras disposiciones que no están contenidas
expresamente, sino en instrumentos internacionales que pasan a integrarla y, en
consecuencia, conforman un conjunto de reglas y principios de la más alta
jerarquía en el ordenamiento interno, y que conforman con la Carta Fundamental “un
solo bloque normativo al que la legalidad restante deb[e] sumisión”[51].
Esta Corporación ha señalado que tales
normas internacionales tienen grado constitucional en virtud de varios mandatos
contenidos en la Carta, que así lo disponen y que definen los parámetros de
adopción de las normas internacionales en el orden interno. Dichos preceptos
superiores son: (i) el artículo 9°, según el cual las relaciones exteriores se
basan en los principios de soberanía nacional, respeto por la autodeterminación
de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia; (ii) el artículo 44, por mandato del cual los niños gozarán,
además de los derechos consagrados en la Constitución y en las leyes de la
República, de aquellos contenidos en los tratados de derechos humanos
ratificados por Colombia[52];
(iii) el artículo 53 que preceptúa que los convenios internacionales del
trabajo ratificados por Colombia, hacen parte de la legislación interna[53]; (iv) el artículo 93
que estipula que los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso de la República sobre derechos humanos cuya limitación esté por ellos
prohibida durante los estados de excepción, prevalecen en el orden interno; y,
adicionalmente, que los derechos y deberes constitucionales deberán interpretarse
de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia[54];
(v) el artículo 94, según el cual los derechos inherentes a la persona, que no
figuren expresamente en la Constitución y en los convenios internacionales no
deben entenderse como no reconocidos[55];
(vi) el artículo 101, inciso 2°, que establece que los límites señalados de
conformidad con la forma prevista en la Constitución, sólo podrán modificarse
en virtud de tratados internacionales aprobados por el Congreso y debidamente
ratificados por el presidente de la República[56];
y, (vii) por último, el artículo 214, numeral 2°, el cual dispone que durante
los estados de excepción no podrán suspenderse los derechos humanos ni las
libertades fundamentales y deberán respetarse las reglas del derecho
internacional humanitario[57].
La jurisprudencia constitucional se ha
ocupado, igualmente, de determinar cuáles son los componentes específicos del
bloque de constitucionalidad. Así, ha señalado, como viene de decirse, que los
tratados sobre derechos humanos, cuya limitación esté prohibida durante los
estados de excepción lo conforman, por expresa disposición del artículo 93
superior. Adicionalmente, la Corte ha considerado que los tratados
internacionales que definen las fronteras del Estado son parte integrante del
bloque de constitucionalidad[58].
De igual manera, de conformidad con el artículo 214 del Texto Fundamental,
también hacen parte de éste las normas convencionales y consuetudinarias de
derecho internacional humanitario, como los Convenios de Ginebra[59]. Y, por último, por
disposición del artículo 93 superior, esta Corporación ha aceptado que, incluso
los tratados internacionales sobre derechos humanos que pueden ser limitados
durante los estados de excepción forman parte de dicho bloque, aunque sólo lo
hagan como herramientas de interpretación de los derechos que éstos establecen[60].
En concordancia con todo lo expuesto en lo
que guarda relación con el bloque de constitucionalidad, podría afirmarse que
se trata de un conjunto de disposiciones de relevancia y nivel constitucional
que conforma, junto con el texto constitucional, la norma de normas del
ordenamiento jurídico interno a la cual debe sujetarse la totalidad de la
normatividad inferior, por lo que sirve como parámetro de análisis de validez
de las normas con rango de ley[61].
Adicionalmente, dicho bloque produce otros efectos que se enumerarán a
continuación: (i) hace procedente la demanda de protección de derechos
subjetivos reconocidos en normas internacionales ante autoridades nacionales;
(ii) sirve para orientar las políticas públicas, de conformidad con la
normatividad internacional incorporada al ordenamiento interno; (iii) cumple un
papel de complementariedad, en tanto amplía el alcance del contenido de los
derechos fundamentales reconocidos en el texto de la Constitución; (iv) implica
la ampliación del catálogo de derechos reconocidos en el ámbito interno por la
Carta Fundamental, en tanto incorpora a ésta derechos no incluidos en la
Constitución; y, (v) cumple una función de actualización en la labor
hermenéutica de los derechos fundamentales constitucionales.
Ahora bien, dentro del abundante desarrollo
jurisprudencial del cual ha sido objeto esta figura, ha hecho carrera la
distinción propuesta en la sentencia C-191 de 1998 según la cual el contenido
del bloque de constitucionalidad se escinde en dos conjuntos: el primero,
denominado bloque en sentido estricto, en el cual se incorporan los
cuerpos normativos que acaban de ser reseñados, al cual se adicionó en la
providencia en comento un contenido específico que ha recibido el nombre de el
bloque de constitucionalidad en sentido lato, en el cual participan
aquellas disposiciones que, a pesar de carecer de dignidad constitucional, por
expresa voluntad del constituyente, deben ser tenidas en cuenta al momento de
realizar el control de constitucionalidad de la ley, tal como ocurre con las leyes
orgánicas y, en algunas ocasiones, con las leyes estatuarias[62]
La distinción realizada, a partir de la
cual surgió el bloque en sentido lato, fue trazada siguiendo el objetivo de
ofrecer un fundamento teórico consistente al control de constitucionalidad de
determinados contenidos legislativos en los cuales, además del texto
constitucional y las disposiciones que componen el bloque de constitucionalidad
en sentido estricto, deben ser tenidos en cuenta determinados textos
legislativos para efectos de adelantar el aludido examen  de
constitucionalidad. Como acaba de ser señalado, se trata de la participación
que, según lo establecen los artículos 151 y 152 de la Carta, están llamadas a
atender las leyes orgánicas y estatutarias.
En tal sentido, la Corte empleó el concepto
de bloque de constitucionalidad con el objetivo de justificar la razón por la
cual estas leyes especiales, a pesar de que en principio se encuentran ubicadas
en el mismo peldaño normativo de la ley ordinaria, son consideradas en la
revisión constitucional de esta última. Así las cosas, la Corte acudió al
argumento de la superioridad jerárquica normativa propio del bloque de
constitucionalidad para definir de manera definitiva el grado de incidencia que
tienen las leyes orgánicas y estatutarias en este contexto.
Una vez se llevó a cabo tal incorporación
de dichas leyes en el bloque, la Corte precisó que éstas no podían ser
agregadas dentro del cuerpo general de la figura, pues si bien aquellos textos
debían ser tenidos en cuenta en el juicio de exequibilidad, mal podrían ser
considerados por este sólo hecho elementos integrantes del texto
constitucional, por lo cual a éstos no se les podrían extender los atributos
referidos anteriormente en esta aclaración de voto.
3. Incorrección del empleo de la figura del
bloque de constitucionalidad en sentido lato.
Ahora bien, considero oportuno manifestar
ahora las razones por las cuales me aparto de los fundamentos que han sido
empleados por esta Corporación al desarrollar la figura del bloque de
constitucionalidad en sentido lato, en la medida en que, en primer lugar,
desdibuja el concepto y funcionalidad que motivó la incursión del concepto de
bloque de constitucionalidad –como concepto general- en el ordenamiento
colombiano y, en segundo término, debido a que tal creación sugiere una
comprensión impropia de las relaciones que se establecen entre las leyes
ordinarias y estos dos tipos de ley desarrollados en los artículos 151 y
siguientes del texto constitucional.
Para analizar con algún detalle estas dos
consideraciones, es preciso examinar previamente las disposiciones superiores
que dan alcance al concepto de ley estatutaria y orgánica. Al respecto, el
artículo 151 superior establece lo siguiente: “El Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”.
Luego de esta definición  de la vocación puramente procedimental con la cual
estas leyes fueron concebidas por el constituyente, la disposición bajo
análisis enlistó, como se trascribe a continuación,  una serie de asuntos que
deben ser sometidos a la aprobación especial que caracteriza este tipo
particular de leyes: “Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales”. Así las cosas, de acuerdo al diseño contenido en
el articulado superior, a las leyes orgánicas les ha sido confiada una cuestión
de enorme relevancia, consistente en la regulación de los procedimientos que ha
de seguir el mismo Congreso de la República a la hora de cumplir el encargo
asignado por el constituyente de llevar a cabo la función legislativa.
Esta particular concepción del papel al cual se
encuentran llamadas las leyes orgánicas ha sido puesto de presente por esta
Corporación desde sus más tempranos pronunciamientos. Al respecto, en sentencia
C-337 de 1993 la Sala Plena definió las leyes orgánicas en los siguientes
términos:
Se trata de unas leyes que tienen unas
características especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su
posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes
reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta
Política (Art. 151).  Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan,
con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes
sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma
constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.
En la medida en que en las leyes orgánicas
son consignados los parámetros procedimentales que deben ser atendidos por el
Legislador durante el proceso de creación y modificación de la normatividad
legal, prontamente en la jurisprudencia de esta Corporación fue acogida la idea
según la cual estas leyes guardan un carácter especial que les ofrece una
posición de prevalencia en el ordenamiento sobre la ley ordinaria, pues, a
juicio de la Corte, no de otra forma sería posible explicar la razón por la
cual el proceso de elaboración de una ley debe ser examinado a la luz del iter
diseñado por otro texto legislativo[63].
Ahora bien, en cuanto a las leyes
estatutarias, en los artículos 152 y 153 del texto constitucional se encuentra
compendiada una serie de contenidos cuya regulación, debido a su enorme valor
para la democracia y para el desarrollo de las libertades fundamentales, ha
sido separada de las voluntades ocasionales que pueden ser conseguidas en el
seno del Congreso de la República en el proceso ordinario de aprobación de la
ley. En su lugar, debido a la anotada importancia, el constituyente precisó que
al desarrollar tales asuntos el Legislador está llamado a agotar un procedimiento
especial que busca garantizar la consecución de un amplio consenso por parte de
los miembros de las Cámaras para regular determinados temas que no pueden ser
sometidos al escrutinio ordinario. De manera específica, el artículo 152
enlista los siguientes temas: (i) Derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recursos para su protección; (ii)
Administración de justicia; (iii) Organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; (iv)
instituciones y mecanismos de participación ciudadana (v) estados de excepción.
(iv) Para terminar, el artículo 4° del acto legislativo número 2 de 2004 agregó
a este listado el siguiente tópico: “la igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que
determine la ley”.
En ambos casos, tanto en el evento de las
leyes orgánicas como en el de las estatutarias, el Constituyente plasmó su
deseo de garantizar que el consenso sobre los temas que han sido enlistados
fuese calificado y no pudiera ser objeto de modificación por medio de ley
ordinaria. Adicionalmente, en la totalidad de las leyes orgánicas y en algunos
supuestos precisos de las estatutarias –como ocurre en la hipótesis del control
de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, el
cual es realizado a la luz de la correspondiente ley estatutaria- en el texto
constitucional fue consignado el deber de considerar las pautas que aquellas
contienen en el control de constitucionalidad, por lo cual cualquier
desavenencia entre aquellas con la ley objeto de revisión genera su
inexequibilidad.
Una vez ha sido esclarecido el panorama
constitucional dentro del cual fueron diseñadas las leyes orgánicas y
estatutarias es posible avanzar en la exposición de las razones por las cuales,
como fue señalado en líneas precedentes, a mi juicio la incorporación de estas
leyes en el bloque de constitucionalidad resulta por completo desafortunada y
contraria al texto constitucional.
Para exponer esta consideración es preciso
anotar, en primer lugar, que la elaboración del bloque de constitucionalidad y,
de manera específica, la determinación de su contenido no puede encontrarse
sometido al capricho del juez constitucional. En tal sentido, el cumplimiento
de la alta labor de guarda y conservación de la Constitución Nacional (artículo
241 superior) que ha sido encomendada a la Corte depende de la manera en que
ésta desarrolle su función como tribunal constitucional y del cuidadoso respeto
con el cual lleve a cabo sus competencias. Así pues, en la medida en que
corresponde a la Corte custodiar el texto superior por medio de la función de
la administración de justicia, mal podría considerarse en un Estado de Derecho
como el nuestro que esta Corporación –como órgano judicial- puede modificar
libremente el contenido de la Constitución, que es precisamente lo que ocurre
cada vez que se incorpora alguna disposición al bloque de constitucionalidad.
En tal sentido, la urgencia de asegurar una
verdadera conservación del texto constitucional por medio del control judicial
de la Ley impone a la Corte la condición de contar con una remisión normativa
expresa, contenida en la misma Constitución, que ordene al operador jurídico la
incorporación de un determinado contenido normativo al bloque de
constitucionalidad para no caer en la arbitrariedad judicial. Con fundamento en
esta consideración, se observa que en el texto superior no hay norma alguna que
ordene la agregación de estas leyes en el articulado constitucional, como sí
ocurre en los casos restantes de las disposiciones que hacen parte del bloque.
Al contrario, según ha sido dispuesto en la Carta, estos textos normativos son
esencialmente leyes a las cuales les ha sido confiada la regulación de temas
especiales que guardan especial relevancia en la estructura del ordenamiento
constitucional. No obstante, dicha importancia, a la cual se suma la
complejidad del trámite que deben agotar, no trae consigo el reconocimiento de
una eventual superioridad jerárquica sobre la ley ordinaria. Si en la mente del
Constituyente hubiese anidado la idea de revestir de algún grado de jerarquía
superior a estas leyes o, lo que es lo mismo, establecer un peldaño normativo
entre la Constitución y la Ley ordinaria, así lo hubiera consignado en la
Carta. Empero, en la medida en que se echa de menos esta disposición y,
particularmente, en atención a que en un Estado de Derecho los operadores
judiciales deben sujeción al ordenamiento jurídico, consideración que adquiere
enorme relevancia al examinar el asunto de la extensión normativa de la
Constitución, se concluye que la Corte Constitucional no puede modificar de
manera irrestricta el contenido del bloque de constitucionalidad, razón por la
cual resulta inaceptable la agregación de las leyes estatutarias y orgánicas.
En contra de la consideración anterior cabe
un argumento según el cual esta reflexión desconoce el alcance real de la línea
jurisprudencial a cuyo amparo se ha forjado el concepto de bloque de
constitucionalidad en sentido lato, en la medida en que la creación de esta
figura particular no afecta en absoluto el articulado constitucional pues, como
ha sido señalado en abundantes pronunciamientos de esta Corporación, las normas
que hacen parte del bloque en sentido lato se limitan de manera exclusiva a
participar en el control de constitucionalidad de determinadas leyes, con lo
cual se concluye que en virtud de la figura no se les comunica el resto de
atributos propios del articulado constitucional.
Si bien esta última digresión recoge, en
buena parte, la opinión mayoritaria de la Corte y, en principio, da al traste
con la opinión expresada que desaconseja la agregación de las leyes
estatutarias y orgánicas en el bloque de constitucionalidad en sentido lato;
resulta pertinente resaltar que, al contrario, es precisamente la creación de
esta última figura la que mina los cimientos sobre los cuales descansa la
totalidad del bloque de constitucionalidad en la medida en que introduce una
insalvable contradicción que no puede ser ocultada por medio de las precisiones
que hasta ahora han sido intentadas por la jurisprudencia constitucional.
Tal contradicción consiste en que la función
atribuida al bloque de constitucionalidad en sentido lato contradice de
manera frontal e inocultable el concepto del bloque de
constitucionalidad en sí, pues, en esencia, este último expresa la idea según
la cual el articulado de la carta superior no refleja la realidad de un
estatuto acabado, puesto que corresponde al operador jurídico la labor de
concluir el contenido del texto constitucional por medio de la agregación de
determinadas disposiciones que si bien no se encuentran formalmente vertidas en
él, participan de la totalidad de los atributos que caracterizan a las
disposiciones que dan cuerpo a la Constitución Nacional. Así las cosas, a
pesar de la obviedad de la conclusión, vale resaltar que las normas que
componen el bloque de constitucionalidad hacen parte de la Constitución,
por lo que a ellas se extiende el conjunto de características que las distingue
dentro de nuestro ordenamiento.
De acuerdo a este planteamiento, la noción
de bloque de constitucionalidad en sentido lato constituye una negación
completa de dicha concepción del bloque, pues en aquel se agrupa un conjunto de
disposiciones que tanto formal como materialmente carecen de dignidad
constitucional, por lo que la única propiedad sobre la cual se fundamenta
su incorporación en el bloque es su participación en el control de
constitucionalidad de determinados textos legislativos. No obstante, a pesar de
su importancia, ésta es sólo una de las múltiples facetas que distinguen las
normas constitucionales del resto de aquellas que se encuentran en el
ordenamiento jurídico. Así las cosas, el mismo concepto de “bloque de
constitucionalidad en sentido lato”, en el cual se incluyen elementos
normativos que no son constitucionales se revela antitéctnico y desafortunado,
pues supone la afirmación de un concepto cuyo atributo principal es, al mismo
tiempo, negado.
Ahora bien, aún de no ser acogida la
conclusión que acaba de ser expuesta, resulta innegable que la aceptación de
este contenido específico del bloque trae como consecuencia un notorio
debilitamiento de la idea general de la  Constitución como norma jurídica, pues
si se acepta que las leyes estatutarias y orgánicas hacen parte del bloque de
constitucionalidad y no se advierte contradicción alguna en tal formulación, de
manera implícita se está defendiendo la idea según la cual la única función
asignada al texto constitucional es la de fungir como criterio de corrección de
las normas legales, consideración en la cual se oscurece el brillo de una
Constitución viva cuyas disposiciones tienen eficacia jurídica en virtud de la
cual resulta exigible la protección de los derechos fundamentales que consagra,
entre otros efectos que ya han sido reseñados previamente en esta aclaración de
voto.
4. Incidencia de las disposiciones que
componen el bloque en la decisión adoptada.
De esta manera, según las consideraciones
recién expuestas, instrumentos internacionales tales como el Protocolo II de
Ginebra y la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de
Personas forman parte integrante del bloque de constitucionalidad, en tanto que
el primero de ellos es un convenio sobre derecho internacional humanitario; y,
el segundo, pese a no ser un tratado de derechos humanos, en estricto sentido,
sino un instrumento de lucha contra el delito de desaparición forzada, tiene
como propósito último la protección de los múltiples derechos que éste
violenta, entre los que se encuentran la libertad, la integridad y la seguridad
personales, la vida digna, el libre desarrollo de la personalidad, los cuales
no son susceptibles de limitación durante los estados de excepción.
Ahora bien, como se examinará, existe una
jurisprudencia constitucional relativa al carácter que comportan en el
ordenamiento jurídico interno el Protocolo II de Ginebra y la Convención
Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas, a fin de mostrar que
de éstos efectivamente se derivan deberes particulares que vinculan al Estado
colombiano frente a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y
desaparición forzada. Por el contrario, si bien varios de los intervinientes en
el proceso de constitucionalidad expresaron que el deber de protección del
Estado frente a quienes han sido tomados como rehenes, surgía de la
incorporación al ordenamiento interno de la Convención Internacional contra la
Toma de Rehenes, en el siguiente aparte, explicaré las razones por las cuales
no compartí dicho punto de vista.
En sentencia C-225 de 1995, esta
Corporación se ocupó de revisar la constitucionalidad del “Protocolo
adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional
(Protocolo II)”, así como de la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, por
medio de la cual fue aprobado dicho Protocolo.
Esta providencia hizo importantes
precisiones respecto del carácter imperativo de los instrumentos sobre derecho
internacional humanitario en el ordenamiento jurídico interno. Para empezar,
puntualizó que este derecho es parte integrante del ius cogens[64], de suerte que
“debe ser entendid[o] más como la simple codificación de obligaciones
existentes que como la creación de principios y reglas nuevas”, por lo
cual, “las normas humanitarias s[o]n obligatorias para los Estados y
las partes en conflicto, incluso si éstos no han aprobado los tratados
respectivos, por cuanto la imperatividad de esta normatividad no deriva del
consentimiento de los Estados sino de su carácter consuetudinario.”
Así pues, no cabe duda de que las normas de
derecho internacional humanitario son vinculantes para el Estado colombiano y
que las mismas hacen parte del bloque de constitucionalidad que sirve como
parámetro de análisis de constitucionalidad de la normatividad interna. La
sentencia en comento lo expresó en los siguientes términos:
“[E]l artículo 93 de la Carta establece la
prevalencia en el orden interno de ciertos contenidos de los tratados de
derechos humanos ratificados por Colombia. Esta Corte ha precisado que para que
opere la prevalencia de tales tratados en el orden interno, ‘es necesario que
se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un
derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohíba
durante los estados de excepción’. En tales circunstancias es claro que los
tratados de derecho internacional humanitario, como los Convenios de Ginebra de
1949  o el Protocolo I, o este Protocolo II bajo revisión, cumplen tales
presupuestos, puesto que ellos reconocen derechos humanos que no pueden ser
limitados ni durante los conflictos armados, ni durante los estados de
excepción. Además, como lo señaló esta Corporación en la revisión del Protocolo
I, y como se verá posteriormente en esta sentencia, existe una perfecta
coincidencia entre los valores protegidos por la Constitución colombiana y los
convenios de derecho internacional humanitario, puesto que todos ellos reposan
en el respeto de la dignidad de la persona humana. En efecto, esta Corte ya
había señalado que ‘las disposiciones del derecho internacional humanitario que
tratan sobre el manejo de las personas y las cosas vinculadas a la guerra, como
las que señalan la forma de conducir las acciones bélicas, se han establecido
con el fin de proteger la dignidad de la persona humana y para eliminar la
barbarie en los conflictos armados’”.
De igual manera, encuentro pertinente
destacar que el preámbulo del Protocolo II de Ginebra[65] establece que una de
las motivaciones principales para adoptar dicho instrumento de derecho
internacional humanitario es precisamente “la necesidad de garantizar una
mejor protección a las víctimas de [los] conflictos armados”. Para
la materialización de dicha protección, proscribe los atentados contra la vida
de las personas, la salud e integridad física o mental, los castigos
corporales, como mutilaciones y torturas, los castigos colectivos, la toma
de rehenes y los actos de terrorismo[66].
Lo anterior, con el propósito de “humanizar” los conflictos armados no
internacionales y procurar la preservación de la dignidad humana como mínimo
que debe ser respetado por las partes en conflicto.
Se sigue de lo anterior que los Estados y,
desde luego, el colombiano, además de encontrarse en la obligación de vigilar
el acatamiento de tal normatividad humanitaria por las partes en conflicto y
las autoridades estatales, tiene el deber de brindar un adecuado marco
jurídico, mediante la adopción de medidas internas de carácter legislativo,
administrativo y judicial, enderezadas a garantizar la efectiva protección de
los derechos fundamentales de las víctimas de dicho conflicto, tan agudo, por
demás, en nuestro país. Así, no basta con la tipificación de dicha conducta
como delito[67],
en tanto manifestación del cumplimiento de buena fe de los compromisos
internacionales asumidos por Colombia mediante la incorporación de
instrumentos, dentro de los que se encuentra la Convención Internacional contra
la Toma de Rehenes[68],
el propio Protocolo II a que viene haciéndose referencia y, en general todos
aquellos instrumentos internacionales que plasman el repudio internacional
frente a tal conducta.
En efecto, resulta claramente insuficiente
una respuesta exclusivamente punitiva de parte del Estado frente a la práctica de
la toma de rehenes, pues los deberes asumidos por éste, como se ha expresado,
llegan hasta la obligación de implementar mecanismos e instrumentos que
garanticen una protección efectiva para las víctimas del conflicto armado
interno, quienes, por supuesto, no sólo son los sujetos directos sobre quienes
recaen los crímenes de guerra, sino además, sus núcleos familiares.
En este punto, estimo pertinente hacer
algunas consideraciones en relación con el carácter que comporta la Convención
Internacional contra la Toma de Rehenes en el ordenamiento nacional. Esto, por
cuanto el concepto de la Vista Fiscal, así como las intervenciones realizadas
por la Defensoría del Pueblo, la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo y Fundación Manuel Cepeda, y la Comisión Colombiana de Juristas,
afirman que el deber de protección de parte del Estado frente a las víctimas de
toma de rehenes nace de la incorporación de dicho instrumento internacional al
ordenamiento interno, la cual hace parte del bloque de constitucionalidad.
Se hace necesario, pues, consignar las
razones que me llevan a apartarme de la posición asumida por algunos de los
intervinientes y por el señor Procurador General de la Nación. La primera de
ellas hace referencia a que la Convención Internacional contra la Toma de
Rehenes es un tratado de derecho penal internacional que establece obligaciones
específicas dentro del marco del propósito de erradicación de tal
comportamiento, así como procedimientos de cooperación entre los Estados en la
lucha contra este crimen de guerra; y la segunda que tiene que ver con su
pertenencia a un conjunto de tratados adoptados dentro de la lucha contra el
terrorismo[69].
En efecto, en sentencia C-405 de 2004, que
estudió la constitucionalidad de dicha Convención y su ley aprobatoria (Ley 837
de 2003), la Corte señaló que “[l]a Convención Internacional contra la Toma
de Rehenes hace parte de un conjunto de instrumentos internacionales que
instrumentalizan el principio de cooperación en materia penal entre Estados,
por medio de los cuales la Comunidad Internacional, a partir de la década de
los setentas, ha venido identificando y definiendo determinados actos de
extrema violencia en tanto que manifestaciones del terrorismo internacional
como son, entre otros, el secuestro y desvío de aeronaves, los ataques contra
la vida, integridad física o libertad de personas internacionalmente
protegidas, incluyendo los agentes diplomáticos, y en el contexto de los conflictos
armados, los actos o amenazas de violencia cuyo propósito primordial es sembrar
el terror en la población civil[70]”
De igual manera, la sentencia se ocupó de
describir las obligaciones de cooperación internacional que deben asumir los
Estados partes de la Convención, referidas todas ellas al propósito de
erradicación del delito de toma de rehenes, así: “( i ) la de adoptar
medidas legislativas y administrativas dirigidas a la prevención del mismo; (
ii )  llevar a cabo intercambios de información policial; ( iii ) establecer su
jurisdicción sobre ese crimen; ( iv ) comunicar al Secretario General de las
Naciones Unidas el resultado final de la acción penal, y asimismo, ( v )
incluir en el futuro, en los tratados sobre extradición que sean celebrados con
otros Estados, el delito de toma de rehenes. De igual manera se precisa, que la
ejecución del instrumento internacional no afectará la aplicación de los
tratados sobre asilo, vigentes en la fecha de adopción de la Convención; y que
igualmente, si un Estado Parte decide no conceder la extradición del
delincuente, deberá someter el caso a sus autoridades competentes a efectos de
su enjuiciamiento, sin excepción alguna y con independencia de que el delito
haya o no sido cometido en su territorio.”
Nótese, adicionalmente, que el artículo 12
de la Convención establece expresamente que éste no es un instrumento de
derecho internacional humanitario, al explicitar su inaplicación cuando quiera
que a un determinado acto de toma de rehenes cometido durante conflictos
armados le sean aplicables los Convenios de Ginebra de 1949 o sus Protocolos
Adicionales.
De todo lo expuesto se sigue entonces que,
si bien es cierto la Convención Internacional contra la Toma de Rehenes es un
instrumento internacional vinculante para el Estado colombiano, y que de ella
se derivan obligaciones específicas en materia penal en los ámbitos interno e
internacional, no lo es menos, que no hace parte del bloque de
constitucionalidad, dada su naturaleza, descrita en líneas anteriores.
Ahora bien, en lo que guarda relación con
el carácter vinculante de la Convención Interamericana sobre Desaparición
Forzada de Personas, la sentencia C-580 de 2002, mediante la cual esta
Corporación realizó su examen de constitucionalidad, al igual que el de la Ley
707 de 2001, por la cual fue aprobada, señaló que este instrumento del sistema
interamericano de protección de los derechos humanos tiene como propósito
principal establecer unas pautas generales a ser incorporadas por los Estados
partes en sus ordenamientos internos. Así, según esta providencia, sus
preceptos deben ser desarrollados por los Estados, mediante la adopción de
mecanismos e instrumentos en sus respectivos ordenamientos jurídicos, relativos
a la prevención, supresión y sanción de la desaparición forzada “con el fin
de erradicarla de los países del sistema interamericano, contribuyendo de este
modo a proteger los múltiples derechos fundamentales vulnerados con tal
conducta.”
Precisó, al momento de determinar si dicho
instrumento de derecho internacional hace parte del bloque de
constitucionalidad, que pese a no constituir en estricto sentido un tratado de
derechos humanos, sino “un mecanismo de erradicación del delito”,
persigue, como finalidad última, la protección de los múltiples derechos
humanos que se ven vulnerados con tal conducta, de suerte que “puede afirmarse que desde un punto de vista teleológico la
Convención reconoce los derechos humanos y establece mecanismos que contribuyen
en gran medida a su protección.” ,
por lo cual concluyó que se trata de un instrumento que hace parte integrante
del bloque de constitucionalidad.
Adicional a lo anterior, considero que es
claro que del cuerpo de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada
de Personas se desprenden deberes ciertos y específicos de protección a las
víctimas de dicho delito, que vinculan al Estado colombiano y que, en virtud de
lo anterior, le obligan a tomar medidas de carácter legislativo, administrativo
y judicial o de cualquier otra índole no sólo para la erradicación y sanción de
esta conducta, sino también para la protección de quienes se vean afectados con
la misma, todo lo cual es manifestación directa de la condena de su práctica en
el concierto internacional, específicamente, en este caso, en la comunidad de
Estados interamericanos. En efecto, en las consideraciones iniciales de la
Convención se lee lo siguiente:
“(…)
CONSIDERANDO que la desaparición forzada de
personas viola múltiples derechos esenciales de la persona humana de carácter
inderogable, tal como están consagrados en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y en
la Declaración Universal de Derechos Humanos;
RECORDANDO que la protección internacional
de los derechos humanos es de naturaleza convencional coadyuvante o
complementaria de la que ofrece el derecho interno y tiene como fundamento los
atributos de la persona humana;
REAFIRMANDO que la práctica sistemática de
la desaparición forzada de personas constituye un crimen de lesa humanidad;
ESPERANDO que esta Convención contribuya a
prevenir, sancionar y suprimir la desaparición forzada de personas en el
Hemisferio y constituya un aporte decisivo para la protección de los derechos
humanos y el estado de derecho;
(…)”
Se sigue de lo anterior, entonces, que el
Estado colombiano en tanto parte de la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas, ha asumido unos deberes de protección frente
a las víctimas de tal conducta punible, a más de la obligación de adelantar la
implementación de medidas tendentes a su prevención, erradicación y sanción,
idea que se ve reforzada en consideración a que tal conducta ha sido calificada
por la comunidad internacional como un crimen de Estado “que acarrea su
responsabilidad cuando quiera que dicho comportamiento ha tenido lugar con el
apoyo o tolerancia del poder público o cuando aquél ha actuado impunemente o
sin tomar las previsiones para evitar su consumación.”[71].
En efecto, según la Declaración sobre la
Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, aprobada
por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas –ONU-, este
comportamiento tiene lugar cuando quiera que “se arreste, detenga o traslade
contra su voluntad a las personas, o que éstas resulten privadas de su libertad
de alguna u otra forma por agentes gubernamentales de cualquier sector o nivel,
por grupos organizados o particulares que actúan en nombre del gobierno o con
su apoyo directo o indirecto, su autorización o su asentimiento, y que luego se
niegan a revelar la suerte o el paradero de esas personas o a reconocer que
están privadas de la libertad, sustrayéndolas así a la protección de la ley.”[72].
De igual manera, en la Conferencia de Roma
celebrada en julio de 1998, al adoptar el Estatuto de la Corte Penal
Internacional, esta conducta fue clasificada dentro de los crímenes de lesa
humanidad, con un elemento adicional, cual es la inclusión, como sujeto
activo de la conducta, de las organizaciones políticas, ya la cometan directa o
indirectamente, pues definió el delito de desaparición forzada como “la
aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o una
organización política, o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de
la negativa a informar sobre la privación de libertad o dar información sobre
la suerte o el paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera
del amparo de la ley por un período prolongado.”[73]
En suma, como se desprende de lo analizado
en este aparte de la presente providencia, existe una amplia normatividad en el
derecho internacional enderezada a prevenir, suprimir y erradicar conductas
atentatorias de los derechos humanos a la libertad, la integridad y la
seguridad personales, entre otros, como son los delitos de toma de rehenes y
desaparición forzada. Lo anterior, como fue señalado en precedencia, es la
manifestación unívoca de la condena frente a estos graves atentados contra los
derechos humanos, de parte de la comunidad internacional. Así, surge el deber
del Estado de prevenir y sancionar las violaciones de los derechos humanos, y
de brindar la adecuada protección y reparación a las víctimas. Al respecto,
esta Corporación indicó:
“[E]l conjunto de determinaciones que se han
adoptado en el ámbito internacional en relación con los derechos humanos, y
particularmente en lo que corresponde a la desaparición forzada, constituyen el
parámetro mínimo de protección a partir del cual los Estados deben  orientar su
legislación a fin de prevenir razonablemente e investigar las violaciones a los
derechos humanos,  identificando  a los responsables e imponiéndoles las
sanciones pertinentes,  asegurando a la víctima la adecuada reparación”.
En este orden de ideas, dejo sentada mi
posición en relación con la argumentación sobre la cual se soporta el fallo de
la Corte la cual, como se indicó, no abordó el problema jurídico planteado
desde la perspectiva del bloque de constitucionalidad, figura que, como se
expuso, no es de fácil constitución dogmática por cuanto, en ocasiones, no se
examina a fondo el sentido y el alcance de los instrumentos internacionales que
lo conforman. Es más, se pasa por alto que los tratados internacionales de
derechos humanos tienen una reglas y métodos de intepretación particulares,
establecidos no sólo en la Convención de Viena de 1969, sino en la
jurisprudencia constante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos. De allí que no baste con elaborar un
simple listado de las normas internacionales que conforman el mencionado bloque
de constitucionalidad, o de trascribir sus textos; por el contrario, la Corte
debe interpretar armónicamente las disposiciones constitucionales e
internacionales que lo conforman.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] La actora trae a colación en la demanda,
con el fin de fundamentar su cargo por vulneración del derecho a la igualdad,
las sentencias T-1634 de 2000, T-785 de 2003, C-400 de 2003 y T-566 de 2005 de
la Corte Constitucional.
[2] Transcribe textualmente el siguiente
aparte de la sentencia referida: “para efectos del reconocimiento del
derecho a la continuidad en el pago del salario u honorarios del trabajador, no
pueden realizarse distinciones arbitrarias entre los supuestos de desaparición
forzada y secuestro y por ello el legislador está compelido a tratarlos con
estricto respeto del mandato de igualdad en la formulación del derecho.”
[3] El Asesor de la Vicepresidencia encargado de rendir el concepto
del Programa Presidencial contra la Extorsión y el Secuestro anexó el siguiente documento: “Costos de los beneficios de
protección para el secuestrado y su familia” elaborado por el Departamento
Nacional de Planeación – Dirección de Justicia y Seguridad, Grupo de Estudios
de Gobierno y Asuntos Internos, octubre de 2003.
[4] Cfr. Ley 986 de 2005, artículo 1°.
[5] Ver antecedentes de la Ley 986 de 2005 en la Gaceta del Congreso
No. 556 de 17 de septiembre de 2004.
[6] Ley 986 de 2005, artículo 10.
[7] Ibíd.,
artículo 11.
[8] Ibíd.,
artículo 12.
[9] Ibíd.,
artículo 13.
[10] Ibíd.,
artículo 14, que adiciona el artículo 170  del Código de Procedimiento Civil.
[11] Ibíd.,
artículo 15.
[12] Ibíd.,
artículo 16.
[13] Ibíd.,
artículo 17.
[14] Ibíd.,
artículo 18.
[15] Ibíd.,
artículo 19.
[16] Ibíd.,
artículo 20.
[17] Ibíd.,
título III denominado “sanciones”.
[18] El delito de secuestro, de conformidad con la legislación penal
vigente, se encuentra tipificado en dos modalidades, a saber, el secuestro
simple y el extorsivo. El artículo 168 de la Ley 599 de 2000 (modificado por el
artículo 1° de la Ley 733 de 2002 y con penas aumentadas por el artículo 14 de
la Ley 890 de 2004), establece para el secuestro simple:
“El que con propósitos distintos a los previstos en el artículo
siguiente, arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona, incurrirá en
prisión de ciento noventa y dos (192) a trescientos sesenta (360) meses y multa
de ochocientos (800) a mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.”
Por su
parte, el artículo 169 de la Ley 599 de 2000 (modificado por el artículo 2° de
la Ley 733 de 2002 y con penas aumentadas por el artículo 14 de la Ley 890 de
2004), consagra el delito de secuestro extorsivo, en los siguientes términos:
“El que arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona, con
el propósito de exigir por su libertad un provecho o cualquier utilidad, o para
que se haga u omita algo, o con fines publicitarios o de carácter político,
incurrirá en prisión de trescientos veinte (320) a quinientos cuatro (504)
meses y multa de dos mil seiscientos sesenta y seis punto sesenta y seis
(2666.66) a seis mil (6000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
[19] La Ley 599 de 2000 tipificó como delito
la toma de rehenes, por primera vez, y lo incluyó dentro de su título II de los
delitos contra personas y bienes protegidos por el derecho internacional
humanitario. El artículo 148 (modificado por el artículo 14 de la Ley 890 de
2004) definió esta conducta de la siguiente manera:
“El que, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado, prive a
una persona de su libertad condicionando ésta o su seguridad a la satisfacción
de exigencias formuladas a la otra parte, o la utilice como defensa, incurrirá
en prisión de trescientos veinte (320) a quinientos cuarenta (540) meses, multa
de dos mil seiscientos sesenta y seis punto sesenta y seis (2.666.66) a seis
mil (6000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para
el ejercicio de derechos y funciones públicas de doscientos cuarenta (240) a
trescientos sesenta (360) meses.”
Sobre
la evolución normativa a nivel internacional del delito de toma de rehenes, puede
consultarse la sentencia C-405 de 2004, en la cual la Corte Constitucional
colombiana adelantó la revisión constitucional de la “Convención
Internacional contra la Toma de Rehenes” y de la Ley 837 de 10 de julio de
2003, que la aprueba.
[20] La conducta de desaparición forzada se encuentra penalizada en el
orden jurídico interno aún desde el Código Penal de 1980, cuyo artículo 268A
(modificado por el artículo 1° de la Ley 589 de 2000), establecía:
“El particular que perteneciendo a un grupo armado al margen de la
ley someta a otra persona a privación de su libertad cualquiera que sea la
forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación
o de dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley,
incurrirá en prisión de veinticinco (25) a cuarenta (40) años, multa de
quinientos (500) a dos mil (2.000) salarios mínimos legales vigentes y en
interdicción de derechos y funciones públicas de cinco (5) a diez (10) años.
A la misma pena quedará sometido, el servidor público, o el
particular que actúe bajo la determinación o la aquiescencia de aquel, y
realice la conducta descrita en el inciso anterior.”
El texto
vigente es el artículo 165 de la Ley 599 de 2000 -incluido en el Título III de
los delitos contra la libertad individual y otras garantías- (con penas
aumentadas por el artículo 14 de la Ley 890 de 2004), que preceptúa:
“El
particular que perteneciendo a un grupo armado
al margen de la ley someta a otra persona a
privación de su libertad cualquiera que sea la forma, seguida de su
ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información
sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley, incurrirá en prisión de
trescientos veinte (320) a quinientos cuarenta (540) meses, multa de mil
trescientos treinta y tres punto treinta y tres (1333.33) a cuatro mil
quinientos (4500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y en interdicción
de derechos y funciones públicas de ciento sesenta (160) a trescientos sesenta
(360) meses.” (El aparte resaltado con negrillas
fue declarado inexequible por esta Corporación, mediante sentencia C-317 de
2002).
[21] La Ley 782 de 2002 que prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997
(por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la
convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones),
prorrogada y modificada, a su vez, por la Ley 548 de 1999, establece que “[e]n
desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el daño especial sufrido
por las víctimas, estas recibirán asistencia humanitaria, entendida por tal la
ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de
satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en
el artículo 15…” (art. 7°, modificatorio del art. 16 de la Ley 418 de
1997). A su turno, el artículo 6° preceptúa: “Para los efectos de
esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas
de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su
integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates,
secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno…” (modificatorio
del art. 15 de la Ley 418 de 1997). Dado que para que la conducta punible de
toma de rehenes se configure (Código Penal, art. 148), es elemento
indispensable que el hecho se desarrolle en el marco de un conflicto armado,
las víctimas de dicho delito son potenciales beneficiarios de la ayuda
humanitaria de que trata la Ley 782 de 2002.
[22] Esta ley fue modificada por la Ley 986 de 2005, parcialmente
impugnada en esta oportunidad.
[23] El Decreto 1923
de 1996, reglamentó el funcionamiento del seguro colectivo para garantizar el
pago de salarios y prestaciones sociales de las personas víctimas de secuestro.
[24] El texto del artículo 22 de la Ley 282 de 1996, es el siguiente: “PAGO
DE SALARIO A SECUESTRADOS. El Fondo a que se refiere el artículo 9°., de la
presente Ley tomará un seguro colectivo para garantizar el pago de salarios y
prestaciones sociales del secuestrado. // El Gobierno Nacional reglamentará su
funcionamiento.”
[25] Sentencia C-400 de 2003, fundamento jurídico No. 5.
[26] Esta ley fue modificada por la Ley 599 de
2000 (Código Penal).
[27] La creación de esta Comisión fue
estipulada en el artículo 8° de la ley. Según el mismo, dicha comisión se
establece “con el fin de apoyar y promover la investigación del delito de
desaparición forzada …” y se encargará de diseñar, evaluar y apoyar la
ejecución de los planes de búsqueda de personas desaparecidas.
[28] Establecido por el artículo 13 en los siguientes términos: “Si
no se conoce el paradero de una persona se podrá solicitar a cualquier
autoridad judicial, por parte de terceros y sin necesidad de mandato alguno,
que disponga de inmediato de una búsqueda urgente para realizar todas las
diligencias necesarias, tanto en relación con autoridades y dependencias
públicas como con particulares y lugares de carácter privado, para dar con su
paradero.
Si dichas
diligencias o algunas de ellas deben practicarse en lugares distintos a su
jurisdicción, la autoridad judicial que haya decretado la búsqueda urgente
solicitará la colaboración de jueces o fiscales del respectivo lugar, mediante
despacho comisorio que será comunicado por la vía más rápida posible y que
deberá ser anunciado de inmediato por medio telefónico, de tal forma que no sea
necesario el recibo físico de la documentación por parte del comisionado para
que éste inicie su colaboración en la búsqueda urgente.
Si se logra
ubicar el paradero de la persona y ésta ha sido privada de la libertad por
servidor público, el funcionario judicial ordenará de inmediato su traslado al
centro de reclusión más cercano dentro de los términos establecidos en la ley
y, si fuere competente, dará inicio al trámite de habeas corpus.
Si la
persona se encuentra retenida por particulares o en un sitio que no sea
dependencia pública, se dispondrá de inmediato, lo necesario para que la
autoridad competente proceda a su rescate.
Lo
dispuesto en este artículo se aplica sin perjuicio de las investigaciones
penales y disciplinarias a que haya lugar.
Los
servidores públicos tienen la obligación de prestar su colaboración y apoyo
para el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo.”
[29] El texto completo del parágrafo 1° era el siguiente: “La misma
autoridad judicial podrá autorizar a quien actúe como curador para que continúe
percibiendo el salario u honorarios a que tenga derecho el desaparecido, hasta
por el término de dos (2) años, si este fuera un servidor público.” (El
aparte resaltado con negrilla fue declarado inexequible mediante sentencia
C-400 de 2003).
[30] Cfr. artículo 1° de la ley 971 de 2005, que define la
naturaleza y la finalidad del mecanismo de búsqueda urgente.
[31] Esta Corporación ha proferido diversos fallos en los cuales ha
amparado los derechos de víctimas de secuestro y sus familiares, contra quienes
habían sido iniciados procesos ejecutivos. Así, por ejemplo, la sentencia
T-1337 de 2001 protegió los derechos de un ciudadano que había sido secuestrado
y liberado, y a quien las entidades bancarias con las cuales había adquirido
obligaciones exigían el pago de lo adeudado, mediante procesos ejecutivos. En
aquella oportunidad esta Corporación sostuvo que “el incumplimiento de las
obligaciones del demandante durante el tiempo en que estuvo secuestrado y
durante su etapa de readaptación no comporta mora. En consecuencia, las
entidades bancarias no pueden hacer uso de las cláusulas aceleratorias
acordadas en los contratos que suscribieron con el demandante, ni cobrar
intereses moratorios durante ese período, sin perjuicio de su derecho a cobrar
los intereses moratorios que eventualmente se hubieren causado con anterioridad
al secuestro. De conformidad con lo anterior, tampoco pueden exigir el pago de
honorarios de abogados y demás gastos y costas a que haya lugar en razón del
cobro judicial o extrajudicial de las deudas, salvo las causadas con
anterioridad al secuestro.”  En oportunidad más reciente, la Sala Séptima
de Revisión, en sentencia T-676 de 2005, concedió la protección invocada por la
madre de una ciudadana secuestrada, contra quien fueron iniciados procesos
ejecutivos ante la imposibilidad de cumplir con el pago de las obligaciones
adquiridas. Señaló que, en virtud del principio de solidaridad respecto de las
personas secuestradas, se imponen dos deberes principales protegidos por la
jurisprudencia constitucional, como “el deber a cargo de los patronos
–trátese de entidades estatales o de particulares- de continuar pagando el
salario de las personas secuestradas o desaparecidas para la protección de su
núcleo familiar, y el deber –predicable de sus acreedores especialmente cuando
se trate de entidades bancarias- de no exigir las cuotas de la deuda durante el
secuestro ni durante la fase de readaptación de la persona demandada”.
[32] Entre otras, pueden consultarse las sentencias
T-158 de 1996, T-1699 de 2000, T-788 de 2003, T-438 de 2004, T-1247 de 2004.
[33] Por ejemplo, en sentencia T-1634 de 2000, la Sala Sexta de
Revisión concedió la tutela de los derechos a la vida, a la subsistencia y a la
integridad familiar de las compañeras e hijos de dos escoltas desaparecidos
durante el ejercicio de sus labores para una empresa de seguridad privada y, en
consecuencia, ordenó el pago de los salarios y las prestaciones de los
trabajadores, a partir del día en que se produjo su desaparición.
[34] Este fallo retoma lo expuesto en la sentencia T-788 de 2003 y
adiciona algunos elementos no contemplados en ésta.
[35] Cfr. Sentencia C-891A de 2006, fundamento jurídico No.
3.1.
[36] Cfr. Sentencia C-543 de 1996, fundamento jurídico No. 1.
[37] Ibíd.
[38] Cfr.
Sentencia C-1064 de 2001.
[39] [Nota al pie de página No. 6 de la sentencia citada] El criterio
de urgencia manifiesta, como requisito para la exigibilidad del principio de
solidaridad social, fue utilizado por la Corte cuando estudio el caso de una
menor y su padre portadores del VIH-SIDA, a quienes la institución hospitalaria
se negó a suministrarles el servicio de atención en salud con base en la
ausencia de contratos con el Estado para el cubrimiento de personas de escasos
recursos económicos.  Esta Corporación señaló que “La negativa de la
accionada de brindar asistencia médica al actor, argumentando que no ha
celebrado ninguna clase de contrato con el Estado para prestar sus servicios a
personas que carecen de recursos económicos, implica, de parte de ésta, una
actitud con la cual, además de pretender negar que en el caso específico que se
revisa existe la probabilidad de que haya conexidad entre el tratamiento que le
dispensó al actor a raíz del accidente, cuyos costos fueron sufragados por él,
y la enfermedad que actualmente lo tiene al borde de la muerte, sobre la cual
deberá pronunciarse el juez ordinario, una posición radical por parte de la
misma, que desconoce el principio de solidaridad que nos obliga a todos los
colombianos.
En efecto,
el artículo 1 de la C.P., consagra como principio fundante del Estado
colombiano el de la solidaridad, el cual ha dicho la Corte, “...ha dejado de
ser un imperativo ético para convertirse en norma constitucional vinculante
para todas las personas que integran la comunidad”; con lo anterior no se
quiere decir, que toda institución privada dedicada a prestar el servicio de
salud deba, por solidaridad, atender gratuitamente a aquellas personas que
carecen de medios para pagar sus tratamientos, pues esa es una responsabilidad
que el Constituyente radicó en cabeza del Estado, de lo que se trata es de
ponderar los supuestos de hecho de una determinada situación, que como la que
se analiza, presenta elementos que le permiten al actor reclamar ante la
jurisdicción ordinaria que se atribuya esa responsabilidad a la accionada, la cual
tendrá oportunidad de desvirtuar las acusaciones que aquel le hace, sin que
ello la habilite para desconocer la obligación que tiene, mientras se resuelve
el litigio, de atender a una persona que fue su paciente y que padece el
resultado de una enfermedad terminal adquirida en el tratamiento que se le
aplicó, según razonablemente se deduce de todo este proceso,  quien además está
en imposibilidad absoluta de proveerse los medicamentos y tratamientos que
requiere.
“El
principio de solidaridad se activa y se torna vinculante para las personas e
instituciones, cuando de por medio esta la salud y la vida de los individuos,
sobre todo de aquellos que se encuentran en estado de debilidad manifiesta,
como es el caso del actor”.  Corte
Constitucional.  Sentencia SU-256-96.
[40] Aprobado mediante Ley 171 de 1994 y estudiada su
constitucionalidad por sentencia C-225 de 1995.
[41] Aprobada por la Ley 707 de 2001 y revisada su constitucionalidad
en sentencia C-580 de 2002.
[42] La jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado que el
derecho internacional humanitario es parte integrante del ius cogens,
esto es, “una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de
Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que sólo
puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general
que tenga el mismo carácter” (artículo 53 de la Convención de Viena de 1969
sobre el derecho de los tratados), de suerte que “debe
ser entendid[o] más como la simple codificación de obligaciones
existentes que como la creación de principios y reglas nuevas”, por lo
cual, “las normas humanitarias s[o]n obligatorias para los Estados y
las partes en conflicto, incluso si éstos no han aprobado los tratados
respectivos, por cuanto la imperatividad de esta normatividad no deriva del
consentimiento de los Estados sino de su carácter consuetudinario.” (Sentencia
C-225 de 1995).
[43] Cfr. Sentencia C-400 de 2003, fundamento jurídico No. 10.
[44] Sentencia Ibíd., fundamento jurídico No. 12.
[45] A este respecto, la sentencia C-400 de 2003, señaló: “Si bien
la estructura típica de tales comportamientos y sus consecuencias civiles son
diversas, para efectos del derecho reconocido a las familias de las víctimas,
ellos tienen el mismo grado de lesividad frente al bien jurídico libertad y, lo
que es fundamental, demandan el mismo ámbito de protección.  Es por ello que
para efectos de la institución consagrada en las reglas de derecho demandadas,
no puede hacerse distinción alguna entre desaparecidos y secuestrados, ni puede
tampoco invocarse como fundamento de un tratamiento diferente las distintas
regulaciones penal y civil, pues se trata de un mecanismo inmediato e independiente
de protección de las víctimas de desaparición forzada y de sus familias.”
[46] Según cifras del Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad
Personal –FONDELIBERTAD-, en Colombia han sido víctimas de secuestro simple
23.293 personas, durante el período comprendido entre 1996 y 2007. De igual
manera, en ese mismo período, han sido secuestradas 15.084 personas, con fines
extorsivos. Esta consulta fue realizada en la página electrónica: www.antisecuestro.gov.co.
Las estadísticas aparecen discriminadas según la afectación regional, el perfil
de las víctimas, su situación actual y la autoría del delito.
[47] La Corte Interamericana de Derechos Humanos sostiene que “[l]a
desaparición forzada de seres humanos constituye una violación múltiple y
continuada de numerosos derechos reconocidos en la Convención y que los Estados
Partes están obligados a respetar y garantizar... La práctica de
desapariciones, a más de violar directamente numerosas disposiciones de la
Convención, como las señaladas, significa una ruptura radical de este tratado,
en cuanto implica el craso abandono de los valores que emanan de la dignidad
humana y de los principios que más profundamente fundamentan el sistema
interamericano y la misma Convención.  La existencia de esa práctica, además,
supone el desconocimiento del deber de organizar el aparato del Estado de modo
que se garanticen los derechos reconocidos en la Convención” (Caso
Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párrs.
155 y 158 y Caso Godínez Cruz, Sentencia de 20 de enero de 1989. Serie C
No. 5, párrs. 163 y 166).
[48] Este principio hace referencia a la observancia y ejecución de
buena fe de los tratados internacionales. Así lo definió esta Corte
Constitucional en sentencia C-400 de 1998: “Pacta sunt servanda no sólo significa
que los tratados deben ser formalmente acatados sino que deben ser cumplidos de
buena fe, esto es, con la voluntad de hacerlos efectivos. Por ello la doctrina
y la jurisprudencia internacionales consideran que el principio de buena fe es
parte integrante de la norma Pacta sunt servanda.”.
[49] Sentencia de 2 de julio de 1996 de
excepciones preliminares dentro del caso Nicholas Blake vs. Guatemala. En este
caso el periodista Blake y un fotógrafo que lo acompañaba, ambos de
nacionalidad estadounidense, fueron desaparecidos en marzo de 1985, asesinados
por agentes del Estado, y sus restos hallados en 1992. Recuérdese que la Corte Constitucional en múltiples sentencias, entre otras,
C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001,
C-671 de 2002, T-558 de 2003 y T-786 de 2003 ha destacado que la jurisprudencia
de las instancias internacionales de derechos humanos constituye una pauta
relevante para interpretar el alcance de los tratados sobre derechos humanos y,
por ende, de los propios derechos constitucionales.
[50] Esta Corte Constitucional ha producido abundante jurisprudencia
relativa al tema del bloque de constitucionalidad, su alcance, definición,
composición, etc. Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las
sentencias T-568 de 1999, C-774 de 2001, T-1319 de 2001, C-200 de 2002, C-802
de 2002, C-1056 de 2004, C-401 de 2005.
[51] Cfr.
Sentencia C-067 de 2003, fundamento jurídico 3 B.
[52] Sobre este tema, ver sentencias C-1068 de 2002, C-170 de 2004,
C-997 de 2004, C-118 de 2006, C-355 de 2006, entre otras.
[53] Al respecto pueden consultarse las sentencias T-568 de 1999,
T-1303 de 2001, C-035 de 2005, C-177 de 2005, C-401 de 2005, C-043 de 2006,
C-472 de 2006, C-575 de 2006, entre otras.
[54] Esta disposición de la Constitución colombiana retoma el artículo
10, inciso 2° de la Constitución española  de 1978 que consagra: “Las normas
relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución
reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de
Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias ratificados por España”. Esta, a su vez, se basa en el contenido
del artículo 16 de la Constitución de Portugal de 1976, según el cual: “1.
Los derechos fundamentales consagrados en la Constitución no excluyen
cualesquiera otros que resulten de las leyes y de las normas aplicables de
derecho internacional. // 2. Los preceptos constitucionales y legales relativos
a los derechos fundamentales deberán ser interpretados e integrados en armonía
con la Declaración Universal de los Derechos del Hombre”.
[55] Esta disposición de la Constitución colombiana está inspirada en
la Enmienda IX de la Constitución de los Estados Unidos, la cual reza
expresamente: “No por el hecho que la Constitución enumera ciertos derechos
ha de entenderse que niega o menosprecia otros que retiene el pueblo”.
[56] Ver sentencias C-191 de 1998, C-1022 de
1999.
[57] Sentencia Ibíd. Adicionalmente, pueden consultarse las
sentencias SU-256 de 1999, C-177 de 2001 C-251 de 2002, C-317 de 2002, C-802 de
2002.
[58] Sentencia C-1022 de 1999.
[59] Sentencia C-225 de 1995.
[60] Sentencia C-067 de 2003.
[61] Sentencia C-582 de 1999.
[62] Sentencia C-191 de 1998.
[63] Sentencia C-337 de 1997 “Desde luego una ley orgánica es de
naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo
contenido material,  ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella.
[64] La sentencia en referencia cita la definición del concepto de ius
cogens contenida en el artículo 53 de la Convención de Viena de 1969 sobre
el derecho de los tratados, según el cual, se trata de “una norma aceptada y
reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma
que no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una
norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter”.
[65]“PREÁMBULO. Las Altas Partes contratantes,
Recordando que los principios humanitarios refrendados por el
artículo 3 común a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949
constituyen el fundamento del respeto a la persona humana en caso de conflicto
armado sin carácter internacional;
Recordando, asimismo, que los instrumentos internacionales
relativos a los derechos humanos ofrecen a la persona humana una protección
fundamental;
Subrayando la necesidad de garantizar una mejor protección a las
víctimas de tales conflictos armados,
Recordando que, en los casos no previstos por el derecho vigente,
la persona humana queda bajo la salvaguardia de los principios de la humanidad
y de las exigencias de la conciencia pública,
Convienen en lo siguiente: (…)”
[66] Cfr. Artículo 1° del Protocolo II.
[67] La toma de rehenes fue tipificada como delito en el artículo 148
del nuevo Código Penal colombiano (Ley 599 de 2000).
[68] Adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979, e incorporada al orden interno
mediante la Ley 837 de 2003. Esta
Convención, en su artículo 2° estipula: “Cada Estado Parte establecerá, para
los delitos previstos en el artículo 1°, penas adecuadas que tengan en cuenta
el carácter grave de los mismos.” A su vez, el artículo 1° dispone: “Toda
persona que se apodere de otra (que en adelante se denominará ‘el rehén’) o la
detenga, y amenace con matarla, herirla o mantenerla detenida a fin de obligar
a un tercero, a saber, un Estado, una organización internacional
intergubernamental, una persona natural o jurídica o un grupo de personas, a
una acción u omisión como condición explícita o implícita para la liberación
del rehén, comete el delito de toma de rehenes en el sentido de la presente
convención.”
[69] En el sistema universal se encuentran los siguientes instrumentos
relativos a la lucha antiterrorista: (i) Convenio sobre las infracciones y
ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves; (ii) Convenio para la
represión del apoderamiento ilícito de aeronaves; (iii) Convenio para la
represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil
internacional; (iv) Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia
en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional; (v)
Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente
protegidas, inclusive los agentes diplomáticos; (vi) Convención
internacional contra la toma de rehenes; (vii) Convenio sobre la protección
física de los materiales nucleares; (viii) Convenio para la represión de actos
ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima; (ix) Protocolo para la
represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas
emplazadas en la plataforma continental; (x) Convenio sobre la marcación de
explosivos plásticos para los fines de detección; (xi) Convenio internacional
para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas; y (xii)
Convenio internacional para la represión de la financiación del terrorismo. En
el sistema interamericano han sido adoptados los siguientes instrumentos: (i)
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca; (ii) Convención para Prevenir y
Sancionar Actos de Terrorismo Configurados en Delitos contra las Personas y la
Extorsión Conexa cuando estos tengan Trascendencia Internacional; (iii)
Conferencia especializada interamericana sobre terrorismo. Plan de acción sobre
cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo; (iv)
Segunda Conferencia Especializada Interamericana sobre Terrorismo. Compromiso
de Mar del Plata; (v) Carta Democrática Interamericana; (vi) Fortalecimiento de
la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo;
(vii) Amenaza Terrorista en las Américas; y (viii) Convención Interamericana
contra el Terrorismo.
[70] OEA/Ser.L/V/II. 116. Doc. 5 rev. 1 corr., 22 octubre 2002,
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre terrorismo y derechos
humanos, Washington, 2002.
[71] Cfr. Sentencia C-317 de 2002, fundamento jurídico No. 3.
[72] Esta definición se encuentra en las consideraciones iniciales de
la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las
Desapariciones Forzadas.
[73] Artículo 7°, numeral 2°, inciso i).