T-093-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-093/12
(Bogotá D.C, febrero 16)
VIOLACION DEL
DERECHO DE PETICION-Actuaciones
de la Agencia de las Naciones Unidas
DERECHO DE
PETICION-Concepto
y alcance
DERECHO DE
PETICION ANTE ORGANISMO INTERNACIONAL/PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCION Y
ACCION DE TUTELA CONTRA ORGANISMOS INTERNACIONALES PARA OBTENER LA PROTECCION
DEL DERECHO DE PETICION-Procedencia
AUTORIDAD
PUBLICA-Concepto
ACTUACIONES U
OMISIONES DE ORGANISMOS INTERNACIONALES-Posibilidad de acudir ante los jueces
nacionales para reclamar la protección de derechos
INMUNIDAD-Regla de
carácter procesal que opera como excepción
La
inmunidad reviste de dos manifestaciones fundamentales: (i) la inmunidad de
jurisdicción como tal, que se refiere a la incompetencia de los jueces
nacionales para juzgar a determinados sujetos de derecho internacional, que pueden
ser otros Estados u organizaciones internacionales y (ii) la inmunidad de
ejecución, la cual impide que se haga efectiva determinada decisión judicial,
en caso de que el procedimiento contra el sujeto de derecho internacional se
hubiere llevado a cabo
TRATADOS O
CONVENIOS INTERNACIONALES-Solución de controversias que involucran sujetos con
inmunidad reconocidas por los Estados
En
los casos en que la protección del derecho exija la realización de determinada
conducta por el sujeto que goza de inmunidad, puede el afectado solicitar al
Estado colombiano que supla la actuación del funcionario u organización
respectiva, si ello fuere posible, toda vez que por esa vía se garantizarían
los derechos de la persona, con respecto de la inmunidad que fue reconocida por
el Estado
CONCESION DE
PRERROGATIVAS E INMUNIDADES A DETERMINADOS SUJETOS-No implica el
desconocimiento de los derechos de los ciudadanos, ni la privación del acceso a
la administración de justicia
INMUNIDAD
RELATIVA DE JURISDICCION-Concepto
INMUNIDAD
RELATIVA DE JURISDICCION-Jurisprudencia del Consejo de Estado
Referencia: expediente T-3.170.212
Fallos de tutela objeto revisión: sentencias del
Juzgado 20 Laboral del Circuito y del Tribunal Superior del Distrito
Judicial, de Bogotá.
Accionante: Floresmiro Suárez León.
Accionado: ACNUR Agencia de la ONU para los
Refugiados.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO.
1. ANTECEDENTES
1. Demanda de
tutela[1]
1.1.
Elementos
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: derecho de petición.
1.1.2. Conducta alegada como causa de la vulneración: falta
de respuesta de ACNUR a un derecho de petición  elevado por persona desplazada.
1.1.3. Pretensión: se
ordene resolver el derecho de petición relacionado con el Acuerdo firmado por
ACNUR como mediador, en el caso de la toma pacífica del Parque Tercer Mileno en
la ciudad de Bogotá.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El 6 de mayo de 2011 el
actor elevó derecho de petición en interés particular a la entidad ACNUR
-Agencia de la ONU para Refugiados-, solicitándole: (i) le diera a conocer el
contenido del acuerdo firmado por esa entidad como mediadora en el proceso de
toma pacífica de la población desplazada en el Parque Tercer Mileno de Bogotá;
(ii) le informe cuándo se va a dar cumplimiento al acuerdo suscrito entre el
Gobierno Nacional, el Gobierno Distrital y la población desplazada, en lo
relacionado con la entrega de comprobantes de generación de ingresos a los que
dice tener  derecho por ser parte de la población desplazada. A la fecha,
indica, ACNUR desconoce el derecho de petición, al no dar respuesta en los
términos constitucionales.
1.2.2. Al escrito de tutela se
allegaron las siguientes pruebas: (i) copia de la documentación radicada ante
ACNUR el 6 de mayo de 2011; (ii) copia del oficio 2670 -11046-278159 CRL
dirigido al Procurador Delegado en Derechos Humanos, a la Agencia Presidencial
para la Acción Social; y  (iii)  copia del acuerdo resultado del proceso de
mediación en el Parque Tercer Milenio de Bogotá el 30 de julio de 2009.
2. Respuesta de la accionada[2].
La entidad  accionada allegó una nota
explicativa aduciendo que en virtud de lo dispuesto por la Convención de Viena
sobre relaciones Diplomáticas de 1961, así como por la costumbre y la práctica
internacional, es el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de su
Dirección de Protocolo, el único  canal autorizado para actuar entre las
Honorables Misiones, Delegaciones, Representaciones y Oficinas acreditadas en
Colombia y  ante las autoridades administrativas judiciales, tribunales,
distritales, policiales, etc. Igualmente adujo que se trata de una oficina que
se rige por las disposiciones contenidas en la Convención sobre Prerrogativas e
Inmunidades, lo que le impide intervenir en procesos judiciales.
3. Decisiones de
tutela objeto de revisión.
3.1. Sentencia del Juzgado 20 Laboral
del Circuito de Bogotá de 21-6-11 (primera Instancia).
Niega la tutela por que el accionante ya
había recibido respuesta a un  derecho de petición radicado en mayo de 2010,
indicando la evolución del Acuerdo y la actuación de las autoridades hacia su
cumplimiento. En efecto, la Secretaría Distrital de Gobierno, entidad obligada
al cumplimiento del pacto acordado en el proceso de la toma del Parque Tercer
Milenio de Bogotá, comunicó al accionante: (i) el Acuerdo está funcionando;
(ii) se conformó una Gerencia de Proyectos que cuenta con la participación de
la población desplazada; (iii)   una vez se verifique el censo del cual hace
parte el accionante, se le citará a la UAO más cercana para tratar sobre el
proyecto productivo presentado.[3]
3.3.
Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (segunda
instancia).
Revoca
el proveído de primera instancia. Sostiene no ser de recibo que la petición sea
respondida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, pues este organismo no
ha demostrado que conozca la situación que informa el accionante en relación
con el incumplimiento del Acuerdo en el cual ACNUR actuó como mediadora.
Ordena, en consecuencia, que la entidad accionada responda la solicitud del
accionante e informe de ello a ese despacho judicial.
4. Otros
elementos de  prueba obrantes en el proceso.
Se transcriben
apartes pertinentes de dos documentos allegados a la Corte Constitucional por
parte de la entidad accionada, para ilustrar el caso:
4.1. Carta de
aceptación de ACNUR en el proceso de mediación en el caso de los ocupantes del
Parque Tercer Milenio:
En mi calidad de
Representante del  Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
ACNUR en Colombia. Me es grato acusar sus solicitudes para facilitar un proceso
de mediación que permita adelantar acciones para favorecer una salida dentro
del marco de la garantía y goce efectivo de derechos a la población desplazada
que se encuentra ubicada en este momento en
el parque Tercer Milenio de la ciudad capital.
A este respecto me permito manifestarles que el ACNUR,
acepta, su pedido y quisiera de manera preliminar, compartirles algunas
de las condiciones que consideramos son necesarias para iniciar este proceso:
(….)
4.Verificación. Una vez finalizada la negociación y consolidada el
acta de acuerdo total o parcial, corresponderá a la secretaria técnica entregar
al Ministerio Público y a la Agencia de las
Naciones Unidas que para el efecto escojan los negociadores, el
resultado para su respectiva verificación. Entendiendo que hasta ese momento
llega el papel de la mediación y secretaria técnica.
4.2.
Acta de finalización del proceso de mediación frente a la situación de la
población desplazada asentada en el parque tercer milenio de Bogotá.
Bogotá
D.C, 3 de septiembre de 2009. La población desplazada que estuvo ubicada en el
parque Tercer Milenio, representada por Julio Cesar Zamudio, Julián Arboleda y
Capitolino Riaño, lideres elegidos previamente por la comunidad; el gobierno
Nacional, representado por Acción Social, como coordinadora del sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, Silvana Torres
Restrepo, Carlos Eduardo Jaramillo.
ACUERDAN
Dar por superada
la agenda acordada en su orden y citan los siguientes consejos obtenidos en las
sesiones de los días 24 de julio, 25 de julio, 30 de julio; 5 de agosto; 10 de
agosto de 2009, tal como corresponda en las correspondientes actas.
(…)
SÉPTIMO:
TERMINACIÓN DE LA MEDIACIÓN
Se entiende que
hasta la fecha de hoy el alto comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados ACNUR, actuó en el ejercicio de mediación y el programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD en el ejercicio de secretaria técnica,
por lo que de aquí en adelante cualquier inquietud, sugerencia, observación o
comentario frente al proceso de verificación corresponderá al Ministerio
Publico en le ejercicio de su mandato legal.
Firman las
partes en la ciudad de Bogotá, el día 3 de septiembre de 2009
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia
La Sala es competente para la
revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política, desarrollados en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedencia de la demanda de tutela[4].
2.1.
Afectación de un derecho fundamental. En el presente proceso se discute la
vulneración del derecho  fundamental de petición, como derecho fundamental.
2.2.
Legitimación activa. El
accionante es el titular del  derecho que alega vulnerado, existiendo por tanto
legitimación por activa para interponer la presente tutela.
2.3.
Legitimación pasiva.
Entidades internacionales como la accionada no tienen la calidad de autoridad
en el orden jurídico interno, como lo exige el artículo 23 CP, para ser sujetos
del deber de dar pronta resolución a las peticiones que presentan los
ciudadanos. Sobre la pretensión de que sean sujetos de posibles vulneraciones
constitucionales[5], incluso
bajo el amparo de inmunidades de jurisdicción, versará el presente
pronunciamiento.
2.4.
Subsidiariedad. El
amparo constitucional resulta procedente en aquellas situaciones en las que,
existiendo otros mecanismos judiciales ordinarios de protección, éstos no
resultan eficaces o idóneos para la protección efectiva del derecho fundamental[6].
En este caso, dado que la Constitución Política prevé como contenido esencial
del derecho de petición la obtención de su “pronta resolución”[7]
-desarrollado en disposiciones legales que fijan a las autoridades  términos
breves de respuesta-, los procesos judiciales que puedan adelantarse ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo contra la autoridad que omite o
retarda una respuesta debida al ciudadano, no resultan estructuralmente
eficaces para la realización efectiva de este derecho. Por tal razón, se exime
el derecho de petición de la exigencia de subsidiaridad. Además, la acción de
tutela es presentada por un sujeto de especial protección, para quien procede
como el medio más expedito de amparo de su derecho.
2.5.
Inmediatez. La
demanda de tutela fue presentada el 3 de junio de 2011,  tras alegar la falta
de respuesta a un derecho de petición elevado el 6 de mayo de mayo de 2011,
cumpliéndose requisito de inmediatez o ejercicio de la acción de tutela en un
plazo razonable a partir de la afectación del derecho[8].
3.
Problema de constitucionalidad.
La Sala
determinará: ¿si, por la vía de la acción de tutela, es posible ordenarle a la
Agencia de la ONU para Refugiados -ACNUR- dar respuesta a un derecho de
petición presentado por una persona víctima del desplazamiento forzado,
tratándose de un organismo internacional que goza de un Régimen de Privilegios e Inmunidades como agencia de la ONU?
4. Cargo único: violación del derecho de petición por
ACNUR, agencia de las Naciones Unidas.
4.1. Los organismos internacionales como sujeto pasivo
del derecho de petición?
4.1.1. El derecho de petición se ha configurado de manera directa por la
Constitución de 1991, en principio, sólo cuando se formula ante las autoridades
públicas, aunque la Carta habilita al Legislador para que reglamente su
ejercicio frente a organizaciones privadas. Partiendo del artículo 23 de la
Carta, la Corte Constitucional ha establecido que este derecho también se
configura frente a organizaciones privadas que prestan servicios públicos o
desarrollan funciones de autoridad, caso en el cual, opera como si se hubiera
formulado ante una autoridad, siendo obligatoria la respuesta solo para hacer
efectivo un derecho de carácter fundamental.
4.1.2. Autoridad
pública[9] en
sentido objetivo, ha dicho la Corte,  es la potestad de que se halla investida
una persona, emanada del Estado, que conlleva la obligatoriedad de sus
decisiones para quienes se encuentran subordinados a ella. A la luz de esa
definición, es evidente que las  organizaciones internacionales  no son
autoridades públicas, ya que no ejercen ningún tipo de potestad sobre los
ciudadanos, elemento definitorio del concepto. Tampoco pueden asimilarse a
entidades particulares, como se desprende de los instrumentos internacionales
que las regulan y los actos aprobatorios del ordenamiento interno.
4.1.3. Desde
esta perspectiva, la entidad accionada -Agencia de las Naciones Unidas para los
Refugiados ACNUR-, no es sujeto pasivo del derecho de petición, esto es, no
participa del deber propio de autoridades públicas nacionales -y de algunos
particulares, por extensión- de brindar “pronta resolución” a las
peticiones que se presenten con base en el artículo 23 de la Constitución.
4.2. Los
organismos internacionales frente a la vulneración de derechos constitucionales.
Ante
una hipótesis de afectación de los derechos de una persona residente en
Colombia, por la actuación u omisión de sujetos internacionales, cabe el
análisis sobre la posibilidad de acudir ante los jueces nacionales para
reclamar la protección de tales derechos.
4.2.1. El Estado Colombiano ha
reconocido que las inmunidades y prerrogativas que concede el país a
funcionarios de organizaciones internacionales o representantes diplomáticos de
otros Estados, en garantía de la necesidad de asegurar la independencia y
neutralidad de las labores que desarrolle el sujeto de derecho internacional
correspondiente, armonizan con las disposiciones de la Constitución Política.
Se trata, principalmente, de la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de
Naciones Unidas, del 13 de febrero de 1946, ratificada por Colombia mediante la
Ley 62 de 1973, instrumento del que Colombia es parte y se encuentra obligado
ya que no lo ha denunciado, ni ha condicionado o ha hecho reserva de alguna de
sus disposiciones.
4.2.2.
La inmunidad, para el caso que nos ocupa, constituye, entonces, una regla de
carácter procesal que opera como excepción y que reviste dos manifestaciones
fundamentales: (i) la inmunidad de jurisdicción como tal, que se refiere a la
incompetencia de los jueces nacionales para juzgar a determinados sujetos de
derecho internacional, que pueden ser otros Estados u organizaciones internacionales
y (ii) la inmunidad de ejecución, la cual impide que se haga efectiva
determinada decisión judicial, en caso de que el procedimiento contra el sujeto
de derecho internacional se hubiere llevado a cabo[10].
Al respecto, la Corte ha expresado:
(…) del principio de soberanía, independencia e igualdad de los
Estados se deriva una regla de derecho internacional público, reconocida por la
costumbre y las convenciones internacionales en virtud de la cual los agentes y
bienes de Estados extranjeros deben ser inmunes frente a la actuación
coercitiva de las autoridades públicas de los Estados huéspedes. Este
principio se hizo extensivo a los funcionarios y bienes de las agencias o
centros internacionales a fin de garantizar, fundamentalmente, la
independencia de dichos organismos en el cumplimiento de sus funciones,
donde quiera que, en virtud de un acuerdo internacional, operaran.[11]
En Sentencia
C-203 de 1995, igualmente señaló que:
(…)
las disposiciones que consagran privilegios e inmunidades a favor del Organismo
creado y de sus directivos y dignatarios se enmarcan dentro de los principios
del Derecho Internacional, reconocidos por Colombia según el artículo 9 de la
Constitución Política. No puede decirse que la consagración de estos
privilegios e inmunidades vulneren el derecho a la igualdad (Artículo 13 C.P.), respecto de personas colombianas, ya que, como la Corte lo ha señalado reiteradamente, la
igualdad se predica de situaciones iguales, de tal modo que las diferencias de
trato pueden admitirse cuando se encuentran justificadas. En el caso de los
funcionarios y representantes de organismos internacionales, las normas
especiales acordadas entre los estados miembros y la protección que se les
brinda tienen su razón de ser en la función que cumplen, como integrantes de
delegaciones diplomáticas.
Así, tal régimen jurídico
internacional da cuenta de las inmunidades y prerrogativas que de ordinario se
confieren a estos organismos y que los eximen del deber de comparecencia ante
tribunales nacionales. En principio, el texto mismo de un tratado o convenio
puede establecer el mecanismo para solucionar las controversias que involucran
sujetos que gozan de inmunidades reconocidas por los Estados, garantizando así
la protección efectiva de los derechos de los individuos en países donde tales
sujetos internacionales actúan. En los casos en que la protección del derecho
exija la realización de determinada conducta por el sujeto que goza de
inmunidad, puede el afectado solicitar al Estado colombiano que supla la
actuación del funcionario u organización respectiva, si ello fuere posible,
toda vez que por esa vía se garantizarían los derechos de la persona, con
respeto de la inmunidad que fue reconocida por el Estado[12].
4.2.3.
Ya esta Corporación ha establecido que, en aquellos casos en los que una
persona sufra un daño del que se derive la obligación de indemnizar en cabeza
de un sujeto que goza de inmunidad, el llamado a responder será el Estado
colombiano. En tal ocasión, la Corte Constitucional se refirió a la tesis que sobre
la materia ha elaborado el Consejo de Estado, siendo acogida por esta
Corporación:
Con todo, podría
argumentarse que la inmunidad de jurisdicción podría afectar gravemente en
determinados casos el derecho de acceso a la justicia, pues impediría a los
nacionales demandar a los miembros de las misiones diplomáticas que les
hubieren podido ocasionar un daño. Sin embargo, la Corte considera que ese
reparo no se encuentra justificado, no sólo porque esa inmunidad es un elemento
esencial del derecho diplomático sino además por cuanto, en esos eventos, la
persona puede obtener una reparación del Estado colombiano, ya que habría sido
víctima de un daño antijurídico (CP art. 90). Así lo ha entendido el Consejo de
Estado, con criterios que esta Corte comparte plenamente. En efecto, en
sentencia del 25 de agosto de 1998 de la Sección Tercera, MP Jesús María
Carrillo Ballesteros, Radicación número IJ-001, estudió la demanda de la señora
Vitelvina Rojas Robles contra el Estado colombiano. Esa persona, debido a la
inmunidad diplomática, no pudo demandar a la embajada de Estados Unidos por la
muerte de su esposo y padre, quienes habían sido arrollados por un vehículo de
esa embajada. El Consejo de Estado concedió la indemnización, con base en la
siguiente doctrina que esta Corte acoge plenamente:
La aplicación
del texto normativo en el sentido de conferir la inmunidad conduce a un
enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenamiento colombiano;  de
un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad para ante los
jueces colombianos y de otro lado el derecho que tienen todos los residentes en
Colombia para accionar ante sus jueces naturales para que se respeten sus
derechos, se les proteja o se les garantice conforme al derecho positivo
vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmente como en este caso
y por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona,
atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de
otro que resulta damnificado y sin la posibilidad  de demandar con
fundamento en el hecho dañino ante su juez natural,  es claro que hay un
desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado
para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo como
ya se dijo.
En
síntesis  puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el
cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el
rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad
legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que
causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber
de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr a
cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al
Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio
irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal
desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley,
previsto en el artículo 13 de la C.P”.”[13] (subraya fuera
de texto)
Así, la concesión de prerrogativas e
inmunidades en favor de determinados sujetos no implica el desconocimiento de
los derechos de los ciudadanos ni la privación del acceso a la debida
administración de justicia, toda vez que en esos eventos, siempre que sea
posible, las autoridades públicas nacionales suplirán la actuación del
funcionario u organización que goza de inmunidad[14].
De este modo, el reconocimiento de prerrogativas e inmunidades en favor de
determinados sujetos se armoniza con la protección de los derechos de los
ciudadanos y del acceso a la administración de justicia[15].
4.2.4.
En la misma línea de argumentación, valga decir que Colombia se ha inscrito en
lo que la jurisprudencia  constitucional[16] y la
emanada del Consejo de Estado[17] refiere
como la inmunidad relativa  de jurisdicción de agentes diplomáticos
circunscrita a  dos escenarios específicos: (i)  en materia laboral se ha
indicado lo siguiente: según el artículo XXXI de la Convención de Viena sobre
relaciones Diplomáticas de 1961 los agentes diplomáticos tendrán inmunidad
absoluta en materia penal, civil y administrativa, de manera que se ha
interpretado restrictivamente la norma concluyendo que la Convención no
contempló la inmunidad en relación con la jurisdicción laboral, además de que
el Estado extranjero debe someterse a las normas de seguridad social del Estado
receptor , siempre que no esté acreditado que el ciudadano diplomático se haya
sometido a las leyes extranjeras; (ii) por su parte el Consejo de Estado
relativizó también el tema de la inmunidad diplomática y solo la aplica cuando
se trata de actuaciones que estén estrechamente ligadas con el organismo
internacional. De no ser así, no puede hablarse de inmunidad diplomática y por
ende el organismo del Estado tendría competencia para conocer del conflicto
presentado.
4.3. El caso concreto.
4.3.1. Aproximadamente 2.000 desplazados
provenientes de distintas partes del territorio nacional realizaron durante
cuatro meses una toma pacífica del parque Tercer Milenio en la ciudad de
Bogotá. Ante tal situación, el Gobierno Nacional -Acción Social-, la Alcaldía
Mayor de Bogotá -Secretaria de Gobierno y Población Desplazada- solicitó la
intervención de ACNUR-PNUD y la Iglesia Católica -Comisión de Conciliación
Nacional-, para alcanzar un acuerdo con lo desplazados. ACNUR aceptó fungir
como mediador ante las partes y precisó por escrito las condiciones de la misma
indicando en el numeral 4º del acuerdo lo siguiente: "Verificación. Una
vez finalizada la negociación y consolidada el acta de acuerdo total a parcial,
corresponderá a la secretaria técnica entregar al Ministerio Publico y a la
Agencia de las Naciones Unidas que para el efecto escojan los negociadores, el
resultado para su respectiva verificación. Entendiendo que hasta ese momento
tenga  el papel de la mediación y secretaria técnica". La ocupación
culminó con la suscripción de un Acta de Finalización de la Toma suscrita el 9
de septiembre de 2009 entre los representantes de la comunidad desplazada y las
autoridades del orden Nacional y Distrital donde se precisó: "Séptimo:
Terminación de la mediación: se entiende que hasta la fecha de hoy el Alto
Comisionado para las Naciones Unidas para los refugiados-  ACNUR- actúo en el
ejercicio de mediación y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD en el ejercicio de Secretaría Técnica, por lo que en adelante cualquier
inquietud, sugerencia, observación, o comentario frente al proceso de
verificación corresponderá al Ministerio Público en el ejercicio de su mandato
legal".
4.3.2. El señor Floresmiro Suárez
presentó acción de tutela contra el ACNUR por violación del derecho de
petición. En segunda instancia, el 28 de Julio de 2011, el Tribunal revocó el
fallo de primera instancia y ordenó al ACNUR dar respuesta al derecho de
petición interpuesto por el accionante, considerando su protección
constitucional especial y la eventual violación de sus derechos. El 17 de
agosto de 2011 el Juzgado Veinte Laboral del Circuito, notificó incidente de
desacato interpuesto en contra del ACNUR por parte del accionante, incidente
que cursa actualmente en ese Despacho. Al respecto, esta Corte concluye que
ACNUR, como agencia internacional de las Naciones Unidas, no es sujeto pasivo
del deber de dar respuesta a las peticiones presentadas por los ciudadanos, en
desarrollo del artículo 23 constitucional, dado que su naturaleza no
corresponde a la de autoridad pública ni de particular en ejercicio de
funciones públicas o prestación de este tipo de servicios.
4.3.3. Por
razón del Régimen de Privilegios e Inmunidades de que goza ACNUR a nivel
nacional, esta Agencia de la ONU se ha abstenido de intervenir
directamente ante los jueces de tutela; en su defecto, en cumplimiento de las
disposiciones contenidas en la Convención sobre Privilegios e Inmunidades, ha
solicitado a la Oficina de Protocolo de la Cancillería que intervenga,
aclarando ante la judicatura el alcance de los mismos. La Cancillería ha puesto
los escritos correspondientes al conocimiento del Tribunal Superior, sin que
hayan sido hasta ahora considerados.
4.3.4. La decisión del Tribunal en la
tutela de obligar a ACNUR a responder el derecho de petición, contraría el
régimen de Privilegios e Inmunidades, según lo expuesto en el aparte anterior
(infra 4.2). De otra parte, los  acuerdos realizados con el Estado Colombiano
consignados en el Memorando de Intención, aún vigente, firmado desde el 17 de
octubre de 1996, establecen que ACNUR, sus funcionarios y haberes gozan de los
privilegios e inmunidades consagradas en la Convención sobre Privilegios e
Inmunidades de Naciones Unidas, del 13 de febrero de 1946, ratificada por
Colombia mediante la Ley 62 de 1973.
4.3.5. El régimen de Privilegios e
Inmunidades de que goza ACNUR, constituye una de las herramientas más
importante para el desempeño de su actividad humanitaria y garantiza que sus
postulados de imparcialidad y neutralidad frente a los actores no se afecten e
impidan desplegar la protección de esa a favor de las víctimas. Por ello, no
siendo además ACNUR sujeto pasivo del derecho de petición impetrado por el
accionante, el deber de absolver el derecho de petición recae en cualquiera de
las autoridades que suscribieron el Acta de Finalización de la ocupación y se
obligaron al cumplimiento de los compromisos allí acordados.
4.3.6.  Adicionalmente, la Corte considera pertinente
precisar el papel que cumplió ACNUR en este
caso. En la comunicación de
aceptación de la mediación y el acta de finalización de la ocupación, se
entiende,  entre otras cosas, que: (i) su acompañamiento terminó con la firma
del acta; (ii) “cualquier inquietud, sugerencia, observación, o comentario
frente al proceso de verificación correspondería al Ministerio Público en el
ejercicio de su mandato legal". Se aprecia con nitidez que ACNUR no
fue parte del proceso de negociación sino facilitador de la mediación en dicho
proceso. Su encomiable misión concluyó, como ya se indicó, con el logro del
acuerdo, y en consecuencia no adquirió obligaciones posteriores a él. Lo
pertinente en este caso es dirigir las  solicitudes de cumplimiento de los acuerdos
a las autoridades competentes, y en relación con el seguimiento y verificación
del cumplimiento, al Ministerio Público[18].
En suma, ACNUR no se obligó con ninguno de los
compromisos y  explícitamente por escrito puso límite a su intervención como
mediador. Si bien ha hecho algún acompañamiento y ha presentado distintas
recomendaciones a favor de los desplazados no está bajo su órbita de
responsabilidad dar respuesta a  las inquietudes de los desplazados porque (i)
no es autoridad pública, (ii) carece de la información solicitada y (iii)  goza
en este preciso caso de inmunidad absoluta pues  no está dentro de sus
competencias intervenir en procesos judiciales.
Siguiendo la jurisprudencia sobre inmunidad
diplomática relativa, se advierte que en esta ocasión no proceden las
excepciones mencionadas en la jurisprudencia constitucional y contenciosa para
efecto de excluir a los agentes acreditados de ACNUR de los privilegios
diplomáticos,  en tanto se trata de situaciones estrechamente relacionadas con
el organismo internacional y con el  régimen de Privilegios e Inmunidades de
que goza esa organización.
Por las razones expuestas se  revocará
la sentencia del Tribunal Superior de Bogotá  que concedió la tutela del
derecho de petición, y se negarán las pretensiones del accionante.
5. Razón de la decisión.
Por su naturaleza jurídica de sujetos
del derecho internacional, agencias u organizaciones internacionales -como
ACNUR- no son sujetos del deber de resolver peticiones que las personas
presentan a las “autoridades” -o los particulares, excepcionalmente-, en
desarrollo del artículo 23 de la Constitución Política. Además, de conformidad
con tratados internacionales ratificados por Colombia, agencias u
organizaciones internacionales -como ACNUR- gozan de inmunidad de jurisdicción
y no tienen el deber de comparecencia en procesos judiciales que se adelanten
en su contra ni procede contra ellos medida coercitiva alguna de allí derivada.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia
proferida  por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 25 de julio de 2011. En
consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda de tutela.
Segundo.- LÍBRESE por Secretaría
General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Demanda de tutela
presentada el 6  de mayo de  2011 (folios 1 a 4 del cuaderno #1).
[2] Escrito recibido por el Juez de Primera Instancia, el 21 de junio
de 2011 (folio 20 del expediente).
[3] Mediante
comunicación de 13 de mayo de 2010, según se afirma en la sentencia.
[4]
Constitución Política, artículo 86.
[5] T- 883
de 2005.
[6] T-463 de
2001.
[7]
Constitución Política, artículo 23.
[8] De
conformidad con la Sentencia SU-961 de 1999: “la razonabilidad de este plazo
está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en
cada caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está
encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros”.
[9] T- 883
de 2005.
[10] Ibídem.
[11]
Sentencia C-137 de 1996.
[12] T-883
de 2005.
[13]
En esta sentencia la Corte Constitucional estudio la constitucionalidad de la
“Convención sobre las Misiones Especiales”.
[14] Ibídem.
[15] Ibídem.
[16] T-180
de 2012.
[17][17] Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. sentencia de 26 de marzo de 2009,
radicación 25000-23-26-000-2006-02062 ( 334460).
[18] En
virtud de lo anterior, el Ministerio Público ha venido haciendo el  seguimiento
de los acuerdos suscritos. Adicional a los procesos de seguimiento establecidos
en el Acta de Finalización del Proceso de Mediación, la Corte Constitucional, Mediante auto del 10 de septiembre de 2010,  solicitó a las
instituciones obligadas -Acción Social y Distrito Capital- informes de
cumplimiento a los compromisos adquiridos en el Acta, en seguimiento a la Sentencias T-025 de 2004, y al informe presentado por el Alcalde de la ciudad sobre el
cumplimiento del Acuerdo del Parque Tercer milenio en el sesión Técnica
regional celebrada el 17 de Junio de 2010.