C-035-20
Sentencia C-035/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contradicción
entre contenido de disposición acusada y texto de la Constitución
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para emitir un
pronunciamiento de fondo
CONCEPTO DE VIOLACION EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRINCIPIO DE SUPREMACIA
CONSTITUCIONAL-Carácter formal y material
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos
argumentativos mínimos
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Ineptitud de la demanda
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Deber de atender posición de ciudadano que alcanza a generar
en el juez constitucional al menos una mínima duda sobre pertinencia de su
solicitud
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento
esencial del debido proceso
SISTEMA PENAL ACUSATORIO
COLOMBIANO-Etapas o fases procesales que comprende y actividades que se cumplen en
ellas
VICTIMA COMO INTERVINIENTE ESPECIAL Y
SUS DERECHOS-Reiteración
de jurisprudencia
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los
cargos
Referencia: Expediente
D-13305
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 136 (parcial) de
la Ley 906 de 2004
Demandante: Daniela
Pérez Peña
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinte
(2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos
todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente sentencia:
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
40-6 de la Constitución Política, la ciudadana Daniela Pérez Peña presentó demanda
de inconstitucionalidad en contra del artículo 136 (parcial) de la Ley 906 de
2004 “[p]or la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
A juicio de la demandante, la disposición demandada
vulnera los artículos 1, 5, 13, 15, 20, 23 y 74 de la Constitución Política, y
los artículos 1 y 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 13 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 4 de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre, y 19 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, pues al legislador le está vedado condicionar el acceso a
la información pública por tratarse de un derecho fundamental protegido por la
normativa nacional e internacional.
Mediante Auto de 27 de junio de 2019[1], el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda por considerar
que incumplió con: (i) la
argumentación especial prevista para el cargo de igualdad; y (ii) los
requisitos jurisprudenciales de certeza, especificidad y suficiencia necesarios
para que se configure un verdadero cargo de inconstitucionalidad, debido a que
no expuso razones suficientes que permitieran llevar a cabo la confrontación
objetiva entre la expresión acusada y los artículos 5, 13 y 15 Superiores.
Corregida, el Magistrado Sustanciador
consideró que los yerros identificados en la inadmisión con relación a los
cargos por violación a los artículos 5, 13 y 15 Superiores no habían sido
subsanados y los rechazó mediante Auto de 18 de julio de 2019. Sin embargo,
admitió la demanda en lo relativo al cargo por presunta violación del derecho
al acceso a la información pública consagrado en los artículos 1, 20, 23 y 74
de la Constitución Política, así como en los artículos 13 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, y 4 de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre y el artículo 19 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
En el mismo proveído dispuso (i) fijar en
lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación
para lo de su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente
del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto
2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al
Ministerio de Justicia; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitó a la
Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación (en adelante FGN), al
Archivo Nacional, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades
de Antioquia, de Cali –ICESI, Autónoma de Bucaramanga, del Norte, Los Andes, Universidad
Externado de Colombia, Sergio Arboleda, Libre y Nacional de Colombia, y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Corporación Excelencia en la
Justicia, a la Comisión Colombiana de Juristas y a DeJusticia.
Concluido el procedimiento y recibido el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir la
demanda en referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la
norma acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 45.658 del 1 de septiembre de 2004, y se subraya el aparte demandado:
“LEY 906
DE 2014
(agosto 31)
Diario Oficial No. 45.658 de 1 de septiembre
de 2004
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal.
El Congreso de la República
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 136. ARTÍCULO 136. DERECHO A RECIBIR INFORMACIÓN. A quien demuestre sumariamente su calidad
de víctima, la policía judicial y la Fiscalía General de la Nación le
suministrarán información sobre:
1. Organizaciones a las que puede dirigirse para
obtener apoyo.
2. El tipo de apoyo o de servicios que puede recibir.
3. El lugar y el modo de presentar una denuncia o una
querella.
4. Las actuaciones subsiguientes a la denuncia y su
papel respecto de aquellas.
5. El modo y las condiciones en que puede pedir
protección.
6. Las condiciones en que de modo gratuito puede
acceder a asesoría o asistencia jurídicas, asistencia o asesoría sicológicas u
otro tipo de asesoría.
7. Los requisitos para acceder a una indemnización.
8. Los mecanismos de defensa que puede utilizar.
9. El trámite dado a su denuncia o querella.
10. Los elementos pertinentes que le permitan, en caso
de acusación o preclusión, seguir el desarrollo de la actuación.
11. La posibilidad de dar aplicación al principio de
oportunidad y a ser escuchada tanto por la Fiscalía como por el juez
de control de garantías, cuando haya lugar a ello.
12. La fecha y el lugar del juicio oral.
13. El derecho que le asiste a promover el incidente
de reparación integral.
14. La fecha en que tendrá lugar la audiencia de
dosificación de la pena y sentencia.
15. La sentencia del juez.
También adoptará las medidas necesarias para
garantizar, en caso de existir un riesgo para las víctimas que participen en la
actuación, que se les informe sobre la puesta en libertad de la persona
inculpada”.
III.
LA DEMANDA
3.1. La demandante considera que el contenido
normativo acusado desconoce los
artículos 1, 20, 23 y 74 de la Constitución Política, y el bloque de
constitucionalidad -este último por vía del artículo 93 superior, referente a
los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 4 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el artículo 19
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos-.
3.1.1. En su opinión, la exigencia de demostrar sumariamente la calidad de
víctima para recibir información cuando no existe causal alguna de restricción
o reserva, resulta desproporcionada y excesiva en tanto vulnera el derecho de acceso a la información
pública, el derecho de petición y la totalidad de los derechos fundamentales
civiles y políticos asociados a los instrumentos internacionales indicados en
tanto compromete el carácter participativo y democrático del Estado colombiano,
limita la materialización del derecho a participar en las decisiones que
afectan o puedan llegar a afectar los legítimos intereses y derechos de los
habitantes del país, y restringe el deber de las entidades públicas de suministrar
oportunamente la información requerida.
3.1.2. Adicionalmente, dicha exigencia “revictimiza
a las personas que han sufrido algún daño en sus bienes jurídicos al ser
sujetos pasivos de una conducta punible, debido a que la obligación establecida
en el artículo s innecesaria para solicitar información de carácter
público/general puede generar perjuicio en la estabilidad emocional de la
víctima”.  Sostuvo que al Estado se le impone la obligación de garantizar
la no repetición de los hechos violentos que han sido soportados por las
víctimas, obligación que a su vez impone proteger la dignidad humana evitando
la revictimización que “se produce cuando las instituciones encargadas dela
[sic] protección de una víctima no atienden sus necesidades, ni facilitan los
medios para su recuperación plena”.
3.2.
En consecuencia,
solicitó declarar la inexequibilidad de la frase “demuestre sumariamente su
calidad de víctima” contenida en el artículo 136 de la Ley 906 de 2004.
IV.
INTERVENCIONES
4.1. Universidad Sergio Arboleda[2]
Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición
acusada porque en el marco de los procesos penales el derecho a la información
se rige por reglas distintas que conducen a conclusiones diferentes a las propuestas
por la accionante.
Explicó que el texto está inmerso en el Título IV del
Código de Procedimiento Penal (en adelante CPP), sobre las partes e
intervinientes en el proceso penal y, en su capítulo IV, sobre las víctimas. Las
víctimas en el proceso penal, son intervinientes “especialmente protegido[s]”[3],
con respecto a los cuales, el Legislador diseñó la “garantía de comunicación”
que impone que la autoridad que realiza la investigación deba: (i) suministrar
información sobre los derechos que el ordenamiento jurídico establece de cara a
garantizar sus intereses en el proceso penal, y (ii) permitir el acceso a la
información concerniente a las circunstancias en que se cometió el delito,
situación que se materializa con la posibilidad de acceso al expediente o a las
diligencias en sus primeros desarrollos[4].
Y, como es natural en un escenario procesal, se debe acreditar la calidad de
parte en el proceso, de manera que al tratarse de un interviniente especial, le
corresponde demostrar su condición para acceder a la información, solo que el “estándar
probatorio” que la ley procesal penal le exige es el de “demostrar
sumariamente”, lo que implica una cláusula abierta, en virtud de la cual
cualquier elemento material probatorio que no haya sido controvertido resulta
idóneo en función de demostrar lo que se exige.
Advirtió que de
declararse inconstitucional el aparte acusado, cualquier persona podría
solicitar información acerca de un proceso penal en fase de indagación, etapa
que se caracteriza por ser reservada. A lo que se suma que, ante la ausencia de
un “estándar probatorio” para acreditar a las víctimas en el proceso
penal, se generaría un déficit para el ejercicio de sus derechos en la medida
en que no se sabría a través de qué medio y a partir de qué evidencia se puede
acreditar.
4.2. Nicolás Cañas y Juan Diego Arias[5]
Solicitaron declarar la exequibilidad del aparte
acusado en tanto no transgrede el principio constitucional a la información
pública pues lo que busca es proteger ciertos derechos que tienen los
ciudadanos por su condición de víctimas como lo establece el artículo 11
literal e) de la Ley 906 de 2004, a saber: “e) A recibir desde el primer
contacto con las autoridades y en los términos establecidos en este código, información
pertinente para la protección de sus intereses y a conocer la verdad de
los hechos que conforman las circunstancias del injusto del cual han sido
víctimas”, por lo que la norma no pretende excluirlas de la información.
4.3. Jimy José López Pardo[6]
Solicitó declarar inexequibles los numerales 1 a 14 del
artículo 136 de la Ley 906 de 2004 por ser contrarios al artículo 74 Superior. Consideró
que exigir la demostración de la calidad de víctima para acceder a información
pública afecta el principio de igualdad y contradice el contenido de la Ley
1712 de 2014 sobre transparencia y acceso a la información pública.
4.4. Juan Sebastián Cortés y Alejandra Vásquez
Solicitaron declarar la exequibilidad de la norma
demandada como quiera que no vulnera ninguno de los derechos constitucionales
mencionados en la demanda, “siempre que se entienda que el papel de la
víctima en las actuaciones posteriores a la denuncia le permite acceder al
expediente, participar en todas las etapas procesales y aportar información
para el esclarecimiento de la verdad”[7].
Señalaron que el artículo 1 Superior no resulta
vulnerado con la norma demandada porque, precisamente, busca proteger la
información de las víctimas y preservar el interés general de la seguridad. En relación
con el artículo 20 CP, adujeron que no se vulnera ya que el texto no priva ni
excluye de la información a ninguna persona porque solo se limita a cualificar al
sujeto que puede acceder a la misma. En cuanto a la alegada vulneración del artículo
23, consideraron que no se transgrede porque de permitirse obtener información
sin probar la calidad de víctima, podría vulnerarse el derecho a la intimidad
de quien realmente padeció los hechos investigados. Y, finalmente, frente al
desconocimiento del artículo 74, señalaron que no se vulnera pues la calidad de
víctima le brinda el acceso a la información clasificada, la cual no puede ser
divulgada o conocida por persona diferente a los participantes en el proceso.
4.5. Instituto Colombiano de Derecho Procesal[8]
Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición
demandada por cuanto la exigencia de acreditación sumaria de la víctima para
acceder a información relacionada en el texto acusado resulta ser un límite que
protege la información reservada que se encuentra bajo custodia de la FGN y el
Cuerpo Técnico de Investigación (en adelante CTI), más no un obstáculo para
obtener información pública o general relacionado con la actuación penal.
Adujo que es necesario realizar una lectura sistemática
del texto que comprenda la finalidad y el propósito de la exigencia, y no la
lectura exegética o descontextualizada que hace la demandante.
En ese sentido, no puede olvidarse que la norma se
ubica en el Título IV correspondiente a las partes e intervinientes en el
proceso penal y, concretamente, en el capítulo IV que trata sobre los derechos
y prerrogativas de las víctimas, de manera tal que la exigencia cuestionada
tiene como fin proteger datos sometidos a reserva. Por tanto, no se puede
relevar a la FGN y al CTI de esta verificación en aquellas etapas en las cuales
el principio de publicidad tiene restricciones legales, pues es indispensable
impedir que a dicha información accedan terceros que carecen de interés
legítimo dentro de la actuación y, principalmente, en la etapa de
investigación.
4.6. Universidad Libre[9]
Solicitó declarar la exequibilidad condicionada de la
expresión demandada, en el entendido “que la obligación de demostrar
sumariamente la calidad de víctima se mantenga únicamente para quien quiera
acceder como legítimo interesado en el proceso penal a la información de la que
tratan los numerales 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 del Art. 136 del Código de
Procedimiento Penal colombiano”.
Al respecto, explicó la necesidad de analizar el
asunto bajo dos perspectivas: (i) la esencialidad de la obligación que tiene el
ciudadano de demostrar sumariamente su calidad de víctima para acceder a la
información pública y general en lo atinente a los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
y 8 del artículo cuestionado; y (ii) la esencialidad de la obligación que tiene
el ciudadano de demostrar sumariamente su calidad de víctima para acceder como
legítimo interesado en el proceso penal a la información prevista en los
numerales 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 del artículo bajo estudio.
Frente al primer punto, señaló que la información
descrita en los numerales 1 a 8 es pública y no deberían existir restricciones
para su acceso. Sin embargo, en lo que respecta a los numerales 9 a 15 del
artículo 136 de la Ley 906 de 2004, sí es necesario demostrar sumariamente la
calidad de víctima como legítima interesada en el proceso penal, con el fin de
evitar que personas que no tengan un interés legítimo en el devenir de la actuación
puedan acceder a la información que tenga reserva legal.
4.7. Ministerio de Justicia[10]
Solicitó declarar la exequibilidad de la norma. Señaló
que la expresión objeto de estudio no está creando una exclusión ni definiendo
un límite de acceso a la información relacionada en el artículo 136 de la Ley
906 de 2004, sino que, por el contrario, lo único que hace es establecer el
ámbito de aplicación del deber de información que se torna particular y
especialmente relevante en el caso de los ciudadanos que hayan sido víctimas de
un injusto penal. En consecuencia, no vulnera el derecho a la información de
los ciudadanos como quiera que es coherente con los principios contenidos en la
misma ley, así como también con los textos constitucionales descritos en los
artículos 20, 23 y 74 de la Carta Política en conjunción con los preceptos
recogidos en los tratados internacionales que protegen los derechos humanos
sobre la materia.
Sostuvo que la garantía de acceso a la información en
el proceso penal debe ser evaluada partiendo de una lectura armónica e integral
de la Ley 906 de 2004. En ese sentido, el legislador, no creó límites para el
acceso a la información, sino que, por el contrario, al analizar la disposición
en el capítulo que se insertó, lo que buscó fue enlistar toda la información que
las víctimas pudieran requerir a efecto de garantizar su derecho a la
información en el marco del proceso penal.
En lo que tiene que ver con el de acceso a la
información, señaló que los numerales del 1 al 9 del artículo 136 de la Ley 906
de 2004, contienen temas e información que brinda la Fiscalía en su página web
y hace parte de las preguntas frecuentes formuladas por la ciudadanía y
constitutivas del desarrollo de una política de datos abierta e información
pública y, por tanto, no se entiende por qué razón la accionante supone la
existencia de una limitación a esta información. Y sobre la información
contenida en los numerales 10 y siguientes, explicó que la norma refuerza la
garantía de información permitiendo que las víctimas de un injusto puedan
acceder a ella por ser vital para participar activamente dentro del proceso
penal a fin de lograr el restablecimiento del derecho y de hacer efectivas sus
garantías de defensa y ejercer el principio de contradicción.
Finalmente, sobre la garantía reforzada del derecho a
la información, adujo que no toda persona ajena a los procedimientos penales
puede ser reconocida como víctima, pues según el artículo 132 de la Ley 906 de
2004, es claro que solamente quien ha sufrido un daño está legitimado para
intervenir en tal calidad. Así, acreditada dicha calidad, la persona adquiere
unas prerrogativas y garantías reforzadas en relación con el acceso a la
información materializado en la obligación que tienen las autoridades de
brindarle la información frente al asunto que interviene.
4.8. Fiscalía General de la Nación[11]
Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición
pues no va en contravía del derecho fundamental de acceso a la información, en
tanto que, a través del ejercicio de otras prerrogativas, como la del derecho
fundamental de petición, la ciudadanía en general puede solicitar la
información que requiera. En ese sentido, la disposición demandada no restringe
dicho mandato sino que le da un alcance en el marco del proceso penal.
Subrayó que el artículo está ubicado en el Título IV,
capítulo IV, que desarrolla los derechos y deberes de las víctimas, por lo que
el texto acusado constituye un reforzamiento de las garantías de estos sujetos,
además de que la medida no es una limitación injustificada del derecho de
acceso a la información pública, puesto que es una medida idónea, necesaria
para proteger y reforzar los derechos de las víctimas, y proporcional frente a
otros mandatos.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[12]
Mediante concepto Nro. 6647 de 10 de septiembre de
2019, solicitó declarar la exequibilidad de la expresión acusada contenida en
el artículo 136 de la Ley 906 de 2004.
Sostuvo que el análisis del artículo cuestionado debe
hacerse de manera sistemática con las demás disposiciones relevantes que
integran el CPP, por lo que se debe observar el texto teniendo en cuenta el
título y capítulo del que hace parte. Así, la disposición impugnada debe
armonizarse con los preceptos que sustentan los derechos de las víctimas, y bajo
esa óptica, la información a la que se refiere la disposición demandada está
directamente relacionada con hechos concretos de la investigación por lo que no
puede considerarse pública en tanto busca orientar y proteger a la víctima del
injusto.
En todo caso, advirtió, que la regulación que hizo el
legislador del tema hace parte de la libertad de configuración en materia de
procedimiento penal y, es la concreción de una finalidad constitucional que
está prevista en el numeral 7 del artículo 250 de la Constitución que le impone
a la FGN el deber de velar por la protección de las víctimas en el proceso
penal. Explicó que el principio de publicidad en el proceso penal prevalece en
la etapa de juzgamiento (art. 29 C.P y 18 del CPP) con algunas limitaciones
(art. 149 CPP), mientras que la investigación tiene el carácter reservado para
quienes no sean sujetos procesales tal como fue expuesto en la Sentencia T-049
de 2008. Por consiguiente, la demostración sumaria de la condición de víctima
garantiza la reserva de la investigación penal, porque sin esta acreditación
cualquier persona que se considere afectada podría conocer la investigación. Se
trata pues, de una medida que se encuentra justificada y que resulta necesaria
y proporcional en el contexto fijado por el estatuto procesal, pues, además de
preservar la reserva de la etapa de investigación, con el fin de proteger el
buen nombre e intimidad de las personas involucradas en el proceso, también
garantiza la recolección de elementos probatorios y la investigación de la
misma de los hechos que revistan las características de delito.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1.
Competencia
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda de la referencia pues la disposición acusada hace parte
de una Ley de la Republica.
6.2.
Sobre la aptitud de los cargos
formulados
A
efectos de habilitar un eventual escrutinio constitucional de fondo, la Sala,
de forma preliminar, abordará la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad.
Al respecto, cabe recordar que el artículo 241 de la
Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la
guarda de su integridad y supremacía y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la
función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.
Esta Corporación, con fundamento en el Decreto Ley
2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley
se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la
consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita
adelantar una discusión a partir de la confrontación del contenido verificable
de una norma legal con el enunciado de un mandato Superior.
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia
constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de
constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos
presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana
reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991[13];
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo
están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[14].
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva,
la demanda debe señalar:
(i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas
constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por
las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que
se discuta sea el quebrantamiento del correcto trámite legislativo, se debe
señalar cuál es el trámite que debió haberse observado; y (v) la razón
por la cual la Corte es competente.
Particularmente, respecto del requisito
consistente en expresar las razones por las cuales la disposición demandada se
considera inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar
correctamente el concepto de la violación. Según la jurisprudencia
constitucional el concepto de la violación es formulado adecuadamente
cuando además de (i) identificar las normas que se demandan como
inconstitucionales (transcripción literal o inclusión por cualquier medio) y (ii)
determinar las disposiciones constitucionales que se alegan como vulneradas, en
el sentido indicado en el párrafo anterior, (iii) se formula por lo
menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposición de las razones o
motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido
infringidos.
En relación con este último requisito, la
jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de
contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta
que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones
invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[15].
Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez
constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto
superior.
Este Tribunal ha definido el alcance de los mínimos
argumentativos requeridos en los siguientes términos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la
demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que
el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera
confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad,
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la
Constitución; pertinencia, cuando se emplean argumentos de
naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de
mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada[16].
Con el fin de evitar en lo posible un fallo
inhibitorio, la apreciación de tales requisitos debe realizarlo la Corte a la
luz del principio pro actione. La oportunidad para ello, en
principio, corresponde al auto admisorio. No obstante, la Corporación ha
determinado que en tal providencia se plasma un primer análisis que responde a “una
valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta
del Magistrado Ponente” y en esa medida “la misma no compromete ni
define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5)” [17].
En consecuencia, frente a las demandas que incumplen los requisitos
antes mencionados la Corte deberá declararse inhibida en razón del carácter
rogado del control abstracto de constitucionalidad, de manera que se deja
abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre
las normas legales acusadas y la Carta Política.
6.2.1. El caso
concreto: la demanda es inepta
6.2.1.1.
Sostiene la
demandante que la exigencia de demostrar la calidad de víctima para acceder a
información pública y general vulnera los artículos 1, 20, 23 y 74
constitucionales. Lo anterior, por dos razones:
La primera, porque la exigencia de la demostración de
la calidad de víctima “no se ajusta a ninguna causal de restricción
para los ciudadanos en general” (subrayado fuera de texto), en tanto
el derecho a la información pública tiene rango constitucional por estar expresamente
protegido en el artículo 74 Superior, y es garantía contra la arbitrariedad
estatal.
La segunda, porque se trata de una exigencia que “revictimiza
a las personas que han sufrido algún daño en sus bienes jurídicos al ser
sujetos pasivos de una conducta punible, debido a que la obligación establecida
en el artículo es innecesaria para solicitar información de carácter público
/ general y puede generar perjuicio en la estabilidad emocional de la
víctima” (subrayado fuera de texto).
La Sala advierte, al respecto, que la
demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione con base en
el cual, “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de
los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante”[18] de
manera que, en análisis posterior, se decida sobre la satisfacción de los
mismos. Y lo fue, por la alegada violación de los artículos 1, 20, 23 y 74 de
la Carta, con base en los cuales, todos los ciudadanos tienen derecho a recibir
información veraz e imparcial, y de acceder a los documentos públicos salvo los
casos que establezca la ley.
Al respecto, se constata que el cargo se soporta en razones de inconstitucionalidad que son claras pues siguen un curso de exposición comprensible y presentan
un razonamiento inteligible, pero carecen de certeza, pertinencia,
especificidad y suficiencia.
6.2.1.2.
En lo que tiene que ver con la primera razón, relativa
a que la información cuyo acceso restringe la disposición demandada no está
sujeta a reserva, encuentra la Sala que carece de certeza habida consideración de que extrae de la
disposición demandada consecuencias que no se desprenden de esta desde un punto
de vista objetivo, como que la información que la Fiscalía está en obligación
de proporcionar en los términos del artículo 136 de la Ley 906 de 2004 es
general y pública, cuando lo cierto es que está dirigida a las víctimas de un
injusto y es reservada si el procedimiento se encuentra en etapa de
investigación. Al respecto, dice la demanda que exigir prueba de la calidad de
víctima resulta “desproporcionado y excesivo pues no es necesaria la
demostración sumaria de la calidad de víctima para recibir información que
dichas autoridades deben brindar debido a que no se ajusta a ninguna causal de
restricción para los ciudadanos en general (…) o para los legítimos interesados
en el proceso penal”. Para la Sala, lo expuesto no solo no corresponde al
contenido de la disposición acusada sino que demuestra una lectura aislada y
descontextualizada, pues tal como se pasa a demostrar, un estudio sistemático
conlleva obligatoriamente a concluir que lo que pretende este artículo,
precisamente, es proteger el derecho a la información de las víctimas en su
calidad de intervinientes especiales dentro del proceso penal.
En efecto, el artículo 228 de la Constitución consagra el principio de
publicidad de las actuaciones judiciales, garantía que se constituye en instrumento fundamental
para la efectividad del derecho al debido proceso de los intervinientes y “un
medio indispensable para que la comunidad en general ejerza el control y
vigilancia sobre las actuaciones de las autoridades públicas”[19]. En términos de la misma disposición, el alcance de dicho
principio no es absoluto en tanto debe ceder a las excepciones que establezca
la ley. Así, por ejemplo, los artículos 18, 149 a 152 y 155 de la Ley 906 de
2004, establecen limitaciones al principio de publicidad.
Por su parte, el Acto Legislativo 3 de 2002 modificó el artículo 250
constitucional e introdujo el esquema del sistema penal acusatorio con dos
fases claramente diferenciadas. La primera, de investigación, corresponde
adelantarla a la Fiscalía General de la Nación con el fin de establecer las
circunstancias de tiempo, modo y lugar de la ocurrencia del injusto, fase que a
su vez tiene 2 etapas: una de indagación previa y otra preparatoria del juicio,
caracterizadas, ambas, por su reserva. La segunda, de juzgamiento, corresponde
adelantarla al juez de conocimiento cuyas actuaciones son, generalmente, públicas.
Respecto a la participación de las víctimas durante la etapa de
investigación, “la Corte Constitucional ha señalado que dicha limitación al
principio de publicidad no las puede cobijar y que, por el contrario, las
víctimas pueden conocer las actuaciones adelantadas por la Fiscalía dirigidas a
averiguar la verdad de lo sucedido, de ahí que si bien es cierto la ley podía
establecer la reserva de la investigación previa para salvaguardar la eficacia
de la justicia, los derechos a la intimidad y al buen nombre del investigado,
no lo es menos que no podía excluir a la parte civil, como era anteriormente
denominada, porque afectaría de manera desproporcionada el núcleo esencial de
los derechos de las víctimas”[20].
De allí que se concluya que “la etapa de la investigación penal es reservada
respecto de la comunidad en general, pero no en relación con las víctimas,
quienes pueden conocer las diligencias dirigidas a indagar sobre la verdad de
lo sucedido para hacer eficaz la justicia del Estado”[21]. Lo anterior
justifica la necesidad de acreditar la calidad de víctima  pues “lo contrario implicaría desconocer el
principio de reserva de la investigación penal y desvirtuaría el principio de
separación de las etapas de investigación y juzgamiento, propio del sistema
penal acusatorio”; se
trata, pues, “de una medida necesaria y adecuada para lograr la eficacia de
la investigación y la protección de los derechos a la intimidad y buen nombre
de las víctimas, porque sin limitación “todos los interesados” podrían asistir
a diligencias teóricamente reservadas y se desprotegerían los derechos que se
quieren proteger”[22].
De acuerdo con lo anterior, la accionante, al considerar que la
disposición demandada limita el acceso a la información general y pública a
todos los ciudadanos, ignoró que se trata de una previsión dirigida a
garantizar el derecho de las víctimas de un injusto a recibir información, la
cual, en caso de estarse surtiendo la etapa de investigación penal, está
protegida por la reserva judicial. En consecuencia, los argumentos
desarrollados impiden contar con el mínimo de certeza necesario para que la
Sala pueda desarrollar un juicio de constitucionalidad de fondo, pues existen
razones suficientes para exigir la comprobación de la calidad para acceder a
información reservada a los intervinientes en el proceso penal.
Los argumentos esgrimidos en la demanda
tampoco son específicos. En efecto, cuando en el escrito se sostiene que
la disposición acusada “está vulnerando el derecho de acceso a la
información pública, el derecho de petición y la totalidad de los derechos
fundamentales civiles y políticos asociados en estos importantes instrumentos.
En consecuencia, dicho enunciado compromete el carácter participativo y
democrático del Estado colombiano; además se está limitando la materialización
del derecho a participar en las decisiones que afectan o puedan llegar a
afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país, pues le
corresponde a las entidades estatales suministrarle a las personas
oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional”,
la demandante acude a afirmaciones que no constituyen razones concretas de
carácter constitucional que permitan plantear una contradicción entre la norma
acusada y las normas superiores, en tanto no señala de qué manera la
información ventilada durante el proceso penal es pública y “no se ajusta a
ninguna causal de restricción para los ciudadanos”. Así mismo, las
múltiples referencias que se hacen al contenido y alcance del derecho de acceso
a la información pública, resultan vagas y globales, lo que impide evidenciar
cómo la necesidad de acreditación de la calidad de víctima vulnera el derecho a
la información, máxime cuando lo que la norma garantiza es la comunicación a la
víctima de la información que durante la etapa de investigación es reservada.
La demanda tampoco cumple el requisito de
pertinencia, en tanto los argumentos se limitan a enunciar
jurisprudencia constitucional y legislación sobre el derecho que considera
vulnerado y su importancia para garantizar la democracia constitucional
participativa, afirmaciones que, si bien son ciertas, no son determinantes para
concluir que la norma demandada es violatoria de los artículos 1, 20, 23 y 74
Constitucionales.
Y, en consecuencia, el cargo tampoco es suficiente
en tanto no logra despertar una duda mínima capaz de iniciar un proceso
dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma
legal y haga necesario un pronunciamiento por parte de esta Corporación.
6.2.1.3.
En el mismo orden de
ideas, el análisis de esta Sala sobre la segunda razón por la que la demandante
considera que la disposición demandada vulnera el derecho a la información de
las víctimas no arroja resultados distintos a los recién indicados. Dice el
escrito que la exigencia de demostrar la calidad de víctima para recibir
información, “revictimiza a las personas que han sufrido algún daño en sus
bienes jurídicos al ser sujetos pasivos de una conducta punible, debido a que
la obligación establecida en el artículo es innecesaria para solicitar
información de carácter público / general y puede generar perjuicio en la
estabilidad emocional de la víctima”, además de que “vulnera el derecho
a la intimidad de la persona y a la dignidad humana del que son titulares las
víctimas pues la dignidad incluye la integridad física y psíquica del sujeto,
siendo vulnerada principalmente la integridad psíquica, pues la demostración
innecesaria de tener la calidad de víctima por medio de prueba para obtener
información pública puede resultar perjudicial para el estado emocional de la
víctima dependiendo del daño psicológico causado por el delito, puesto que
inevitablemente tendrá que enfrentarse a revivir en su mente los hechos que le
han generado perjuicios”.
Al igual que lo que se dijo sobre el
argumento anterior, la demandante desconoce que la disposición se inserta en un
escenario específico y determinado que no es otro que el del proceso penal cuya
etapa de investigación goza de reserva por lo que la información allí ventilada
no es pública. En efecto, la disposición demandada es clara en garantizar el
derecho de las víctimas a recibir información cualificada siempre que pruebe su
calidad de víctima como interviniente en el proceso penal, en razón a que el
artículo 136 parcialmente demandado, está ubicado en el título IV
correspondiente a las partes intervinientes en el proceso penal y en el
capítulo IV relativo a las víctimas. En ese orden de ideas, lo sostenido en la
demanda no es cierto, en tanto como lo explicó el Procurador General, “la
demostración sumaria de la condición de víctima, garantiza la reserva de la
investigación penal, porque sin esta acreditación cualquier persona que se
considere afectada podría conocer la investigación, con lo que se afectan las
finalidades que sustentan la investigación”.
Así, “la Corte ha construido una
coherente y definida doctrina sobre las características y alcances que asume el
ejercicio de los derechos de las víctimas dentro del proceso penal instituido
en la Ley 906 de 2004”[23],
una de cuyas subreglas indica que “[E]n las etapas de indagación y de
investigación formal, a las víctimas les asiste el derecho a recibir
información y a intervenir activamente en todos los trámites sobre iniciación,
continuación, terminación, suspensión, archivo y rumbo de las diligencias.
Esto, mediante la participación en las audiencias y procedimientos
preliminares, a través de la interposición de recursos, la solicitud y práctica
de medios de prueba y la posibilidad de ser oídas e informadas, dada la estrecha
relación de estas potestades con sus derechos a la verdad, la justicia y la
reparación”. Para lograrlo, se deberá acreditar la calidad con la que se
actúa en el proceso, exigencia que lejos de revictimizar, garantiza a las
víctimas del injusto penal -como destinatarias de la disposición demandada- que,
en su calidad de tales, sean acreedoras de información reservada que
cualificará su participación durante el procedimiento penal, máxime cuando la
forma de acreditar la calidad es con prueba sumaria.
Ahora, encuentra la Sala que la demanda tampoco
cumple el requisito de especificidad, dado que, la accionante no explicó
por qué el artículo 136 de la Ley 906 de 2004 resulta inconstitucional desde
parámetros objetivos y verificables que no se limiten a apreciaciones
indeterminadas, y que, por ende, hagan concluir que resulta necesario un
control de constitucionalidad sobre esta norma. Sostener que “no se pueden
comparar el grado de sensibilidad y delicadeza que conlleva y con que debe ser
tratado cada caso o iniciado cada proceso”, podría llegar a denotar, si
acaso, un problema de aplicación de la norma, pero no uno de
constitucionalidad.
El argumento tampoco es pertinente
en tanto acude a razones de
conveniencia sobre la supuesta revictimización que conlleva exigir prueba de la
calidad alegada dentro del proceso para obtener información. Sostiene que la
institucionalidad se debe volcar, toda, a atender sus necesidades y facilitar
los medios para su recuperación plena brindando atención integral. Sin embargo,
no indica las razones por las que demostrar sumariamente su calidad, revictimiza
y desconoce la dignidad humana. Y, en consecuencia, tampoco cumple con el
requisito de suficiencia en tanto no se genera una duda mínima de inconstitucionalidad
que satisfaga dicha exigencia.
VII.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
ÚNICO. INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre el cargo formulado contra el artículo 136
(parcial) de la Ley 906 de 2004, por ineptidud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente por incapacidad
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 18 a 22.
[2] Folios
69 a 75. Intervención radicada el 6 de agosto de 2019 y suscrita por el
profesor Christian Wolffhügel Gutiérrez, en calidad de profesor del
departamento de Derecho Penal.
[3] Corte
Constitucional. Sentencia C-516 de 2007.
[4] Corte
Constitucional. Sentencia C-454 de 2006.
[5] Folios
76 y 77.
[6] Folios 78 y 79.
[7]
Folio 80.
[8]
Folios 81 a 87. Concepto rendido por el abogado Juan David Riveros.
[9]
Folios 88 a 95. Presentada por Jorge Kenneth Burbano, Claudia Patricia Orduz y
Elisa Victoria Torres.
[10] Folios
96 a 101. Suscrita por la directora de Desarrollo del Derecho y del
Ordenamiento Jurídico.
[11]
Folios 108 a 119. Dicho concepto fue presentado por medio de la Directora de
Asuntos Jurídicos.
[12]
Folios 144 a 147.
[13]
Ver entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de
1996.
[14]
Ver entre otras, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-1052
de 2001. En dicho fallo la Corte sistematizó la jurisprudencia existente sobre
el tema de los requisitos de procedibilidad de la acción de
inconstitucionalidad.
[16] Corte
Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y
C-220 de 2019.
[17]
Corte Constitucional, Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013,
C-281 de 2013 y C-165 de 2019.
[18] Corte
Constitucional; Sentencia C-048 de 2004.
[19] Corte
Constitucional, Sentencia T-049 de 2008.
[20] Ídem.
[21] Ídem.
[22] Ídem.
[23] Corte
Constitucional; Sentencia C-473 de 2006.