C-095-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-095/03
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Naturaleza
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Garantía esencial del debido proceso
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Garantía constitucional que informa el
ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Surge para preservar el principio de
legalidad de la integridad en la aplicación del derecho
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Derechos que subyacen en su origen
En el origen de la institución de la
doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En
efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir
una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la
participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría
en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados
interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Hace efectivo el derecho de acceso a la
administración de justicia
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No es imperativa su aplicación
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad para limitar el alcance del
principio de la doble instancia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-No es absoluta para consagrar excepciones
al principio general de la doble instancia
DERECHOS FUNDAMENTALES-Normas que introducen excepciones son de
interpretación restrictiva
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Ausencia de garantía procesal en texto
constitucional no lo faculta para regular indiscriminadamente
DERECHO DISCIPLINARIO-Goza de todas las garantías inherentes al
debido proceso
PROCESO DISCIPLINARIO-No es obligatoria la adopción del
principio de la doble instancia, siempre que exista algún elemento que
justifique dicha limitación
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD SUPERIOR
JERARQUICO-Resulta exigible
para preservar el debido proceso y el principio de la doble instancia
LEGITIMIDAD DE LA DECISION JUDICIAL O
ADMINISTRATIVA-Descansa en
la imparcialidad del órgano encargado de aplicar la ley
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD-Fundamental por conexidad con el debido
proceso
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD-Elementos
CONTROL DISCIPLINARIO-Oficina encargada de conocer y fallar en
primera instancia los procesos disciplinarios de la entidad a la cual
pertenecen
CONTROL DISCIPLINARIO-Organización que permite preservar la
garantía de la doble instancia
PROCESO DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
ADELANTADO EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Conocimiento de segunda instancia en
principio se atribuye al Contralor General en su condición de nominador
PROCESO DISCIPLINARIO-Ante inexistencia de oficina de control
interno, es competente el superior jerárquico
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Competente para resolver los recursos que
en materia disciplinaria se interpongan frente a las decisiones de la oficina
de control disciplinario interno
RECURSOS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Sustanciación de la decisión corresponde a
la oficina de control interno disciplinario
OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA-Sustanciación de recursos de alzada dentro de los
procesos disciplinarios internos, no preserva principio de la doble instancia
ni el de la imparcialidad
OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO-Estructura jerárquica impide a sus
funcionarios sustraerse de las directrices del Director
OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Estructura orgánica y jerárquica no permite preservar
la garantía de la doble instancia
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD-Conforme a la estructura jerárquica
sustanciación del recurso afecta garantía de la doble instancia
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD-No se desconoce cuando la sustanciación
del recurso se realiza por un funcionario diferente de aquél que sustanció en
la primera instancia
Referencia: expediente D-4172
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 6° del artículo 45 del Decreto - Ley 267 de 2000.
Accionantes: Rodolfo Machado Otalora y
Carlos Ramírez del Castillo
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos
mil tres (2003).
I.       ANTECEDENTES
Los ciudadanos Rodolfo Machado Otalora y Carlos
Ramírez del Castillo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron
la inexequibilidad del numeral 6° del artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000.
La Corte mediante auto de julio veinticinco
(25) de 2002, proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admitió la
demanda y ordenó comunicarla al Presidente de la República, al Ministro de
Justicia y del Derecho, al Contralor General de la República y al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública para que, si lo estiman
conveniente,  intervengan impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto de la disposición demandada es el
que se subraya a continuación:
"Decreto 267 de 2000
Diario Oficial 43.905
(Febrero 22)
Por el cual se dictan normas sobre
organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se
establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y
se dictan otras disposiciones
El Presidente de la República de
Colombia
En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 1° de la Ley 573 del 7 de febrero
del 2000 y previo concepto del Contralor General de la República,
DECRETA:
TITULO II
Funciones de las dependencias de la
Contraloría General de la República
Capítulo primero
Contralor, Despacho, Secretaría Privada y
oficinas dependientes
Sección II
Artículo 45. Oficina de Control
Disciplinario. Son
funciones de la Oficina de Control Disciplinario:
(...)
6.
Sustanciar
los fallos de segunda instancia de los procesos de responsabilidad
disciplinaria, así
como las revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya
lugar.
(...)
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se
consideran infringidas.
Consideran los accionantes que la
disposición acusada vulnera los artículos 29 y 31 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda.
A juicio de los accionantes, corresponde al
legislador por expreso mandato constitucional (C.P. artículo 150), regular los
distintos procedimientos judiciales y administrativos y, por lo tanto,
determinar cuáles providencias son objeto de impugnación, qué recursos son
procedentes, en qué oportunidad se deben interponer y cuáles son sus efectos.
En desarrollo de dicha atribución, el Congreso de la República al expedir la
Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), adoptó dentro de la estructura
del proceso disciplinario, el denominado principio de la doble
instancia, contenido en el artículo 31 de la Carta Fundamental. Ello, a fin
de garantizar el ejercicio de los derechos del disciplinado a la defensa, a la
contradicción, a la impugnación y, en general, al debido proceso (C.P. Artículo
29).
En este orden de ideas, el disciplinado
tiene derecho a impugnar la decisión sancionatoria ante el superior jerárquico
del fallador, quien deberá examinar la legalidad de la determinación adoptada.
Sin embargo, la efectividad del citado principio, exige que dicho funcionario
se encuentre “(...) rodeado de las condiciones necesarias que le permitan
gozar del más alto nivel de independencia, pues cualquier injerencia indebida
afectaría la imparcialidad con la que debe obrar y viciaría las decisiones
adoptadas(...)”.
Siguiendo los argumentos previamente
expuestos, los accionantes sostienen que la norma sub-examine, crea una
dependencia interna dentro de la estructura orgánica de la Contraloría General
de la República, denominada “Oficina de Control Disciplinario”, y le
asigna, entre otras, las siguientes funciones: El conocimiento en primera
instancia de las indagaciones preliminares y de las investigaciones
disciplinarias adelantadas en contra de los funcionarios de dicha entidad. Así
como, “la sustanciación” en los mismos procesos de los fallos de segunda
instancia, cuya decisión definitiva le corresponde al Contralor General de
la República, en su condición de nominador y, por ende, de superior jerárquico,
según lo previsto en el artículo 76 del Código Disciplinario Único.
En consecuencia, a juicio de los
demandantes, la norma acusada al establecer en cabeza de la Oficina de Control
Disciplinario, ambas funciones, vulnera el principio de la doble instancia,
pues la misma dependencia es la encargada de decidir en primera instancia y de
proyectar los fallos que resuelven los recursos de alzada. Por consiguiente, si
bien “(...) quien suscribe el fallo de segunda instancia es el señor
Contralor General, no se puede desconocer que el análisis jurídico probatorio
lo efectúa la misma dependencia que profirió la decisión impugnada. Pese a la
apariencia de legalidad que esta circunstancia le otorga a la actuación
disciplinaria, existe un claro desconocimiento del derecho de defensa del
implicado, en la medida en que impide que el superior jerárquico del juez de
primera instancia, se forme un juicio propio que le permita revocar o confirmar
total o parcialmente la decisión que le es contraria.”
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Contraloría General
de la República.
El
ciudadano Néstor Ivan Arias Afanador, en representación de la Contraloría
General de la República, intervino dentro del proceso de la referencia con el
objeto de solicitar a esta Corte declarar exequible la norma acusada, de
acuerdo con las siguientes consideraciones:
Afirma
el interviniente que en desarrollo de la Sentencia C-245 de 1995, para
garantizar el principio de la doble instancia en los procesos disciplinarios
que adelanta internamente la Contraloría, basta con que el funcionario
encargado de surtir su trámite, sea distinto y de superior jerarquía al
fallador inicial, con el objeto de garantizar la imparcialidad e independencia
del juzgador.
Del
igual forma, señala que en aplicación del artículo 4° del Decreto-Ley 271 de
2000, se creó, mediante Resolución No. 05284 de noviembre 20 de 2001, un grupo
de trabajo adscrito al despacho del  Contralor General de la República, con el
objeto de cumplir la función de sustanciar los fallos de segunda instancia en
los procesos de responsabilidad disciplinaria.
Siguiendo
las citadas previsiones, a juicio del interviniente, es claro que la norma
acusada no vulnera la Carta Política, en primer lugar, porque la Resolución No.
05284 de noviembre de 2001, determinó que quien haya adoptado la decisión en
primera instancia no podrá participar en la sustanciación del recurso de
apelación y, además, porque la decisión como superior jerárquico, la asume el
Contralor General de la República y no  miembro alguno del grupo interno de
trabajo de la Oficina de Control Disciplinario.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
representante del Ministerio Público solicitó la declaratoria de exequibilidad
condicionada de la disposición acusada, con base en las siguientes
consideraciones:
Señala
la Vista Fiscal que el artículo 115 del Código Disciplinario Unico consagró la
posibilidad de impugnar los fallos disciplinarios mediante el recurso de
apelación. Para ser consecuentes con ese mandato, el ordenamiento jurídico debe
crear una distribución funcional que permita un control efectivo de legalidad
sobre las decisiones adoptadas.
Por
ello, el artículo 76 ibídem, establece que el superior jerárquico en tratándose
de las determinaciones dictadas en primera instancia por la oficina de control
disciplinario interno, es el nominador (en este caso, el Contralor
General de la República). Así, manifiesta que: "(...) es él y no otro
funcionario de inferior jerarquía quien está obligado a dictar el acto mediante
el cual se resuelve el recurso de apelación, previa revisión integral del
proceso disciplinario, aunque en este proceso de examen y análisis acuda a la
colaboración de personal subalterno(...)”.
El
Agente del Ministerio Público sostiene que los accionantes se equivocan al
estimar que la norma acusada desconoce el principio de la doble instancia, pues
ellos parten de una errónea o fragmentada lectura del precepto acusado, "(...)
dado que éste en ningún momento asigna a la oficina de control interno
disciplinario la facultad de fallar en segunda instancia, sino la de sustanciar
(...)”. La función que cumple el grupo especial designado, es entonces una
gestión de colaboración y asesoría que carece por completo de carácter
vinculante u obligatorio para el nominador, quien es el competente para desatar
el recurso interpuesto, "(...) pudiendo éste, sino no se
encuentra conforme con la argumentación y decisión planteada en el proyecto,
solicitar su modificación en los términos que él estime acordes a derecho, y
dictar el fallo de segunda instancia en el sentido que considere ajustado a la
normatividad”.
En
este orden de ideas, el Procurador considera que para descartar el
cuestionamiento constitucional bastaría con observar que la norma demandada en
ningún momento sustrae, restringe o limita la competencia del nominador para
revisar en segunda instancia las decisiones proferidas por la Oficina de
Control Disciplinario, "(...) por lo que la imparcialidad e independencia
(...), que es lo que importa preservar, no resultan afectadas por la norma
demandada, y aún en el caso que se temiera por su conservación, el legislador
ha dispuesto mecanismos como los impedimentos y las recusaciones para
garantizarla”.
Por
otra parte, estima que:
“... no debe olvidarse que por mandato del artículo 76 de la Ley 534
de 2002, y conforme al principio de imparcialidad que debe imperar en el
ejercicio de la función administrativa (artículo 209 de la Constitución), las
oficinas de control disciplinario interno deben contar con una estructura
jerárquica que permita preservar la garantía de la doble instancia, de tal
manera que habrá de ser sustraídas de la labor de asesoría y sustanciación
prevista en la norma demandada, quienes hubieren adelantado la investigación en
primera instancia de tales procesos disciplinarios, justamente para evitar
eventos en los cuales quien proyecte las decisiones de segunda instancia vea
afectada su imparcialidad en el ejercicio de la función pública que les ha sido
asignada. Bajo este entendido, la Contraloría General de la República, mediante
Resolución No. 5284 del 20 de noviembre de 2001, creó un grupo especial de
trabajo encargado de cumplir la función señalada en la norma demandada, grupo
éste del que no hace parte quien profirió la decisión impugnada, pues ello
sería contrario al principio de imparcialidad...”.
En
estos términos, a su juicio de la Vista Fiscal, la norma debe ser declarada
exequible, bajo el entendido que el funcionario que conoció del proceso en
primera instancia, no puede hacer parte del grupo que apoye la sustanciación a
la que hace referencia el numeral acusado.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1.   Competencia.
1.       Conforme al artículo 241 ordinal
5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad del numeral 6° del artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000,
ya que se trata de una norma con fuerza de ley.
6.2.   Problema Jurídico.
2. Los demandantes solicitan la
declaratoria de inexequibilidad parcial del numeral 6° del artículo 45 del
Decreto-Ley 267 de 2000, por estimar que dicha disposición vulnera el principio
de la doble instancia y, por ende, el derecho de defensa (artículos 29 y 31 de
la C.P.).
Afirman los demandantes que la efectividad
del citado principio, exige que el superior jerárquico se encuentre rodeado de
las condiciones necesarias que le permitan gozar del más alto nivel de
independencia e imparcialidad. Sin embargo, al establecer la norma acusada que
la Oficina de Control Disciplinario, además de conocer en primera instancia de
los procesos de responsabilidad disciplinaria, es la competente para sustanciar
los fallos que resuelven los recursos de alzada, desconoce las garantías
constitucionales previamente referenciadas, ya que restringe indebidamente el
alcance de los citados atributos (independencia e imparcialidad), al asignar
ambas funciones a la misma dependencia (Oficina de Control Disciplinario).
El
ciudadano Néstor Ivan Arias Afanador, en nombre y representación de la
Contraloría General de la República, estima que el aparte normativo acusado
debe ser declarado constitucional, porque en aplicación del artículo 4° del
Decreto-Ley 271 de 2000, en aras de garantizar la imparcialidad e independencia
del juzgador, se creó mediante Resolución No. 05284 de noviembre 20 de 2001, un
grupo de trabajo adscrito al despacho del  Contralor General de la República,
con el objeto de cumplir la función de sustanciar los fallos de segunda
instancia en los procesos de responsabilidad disciplinaria, a quienes se les
prohibió expresamente asesorar, actuar, conocer o intervenir en primera
instancia en el adelantamiento de dichos procesos. Además, en últimas quien
asume la determinación como superior jerárquico, es el Contralor General de la
República y no miembro alguno del grupo interno de trabajo de la Oficina de
Control Disciplinario.
El
Ministerio Público estima que la norma debe ser declarada exequible, bajo el
entendido que el funcionario que conoció el proceso en primera instancia, no
puede hacer parte del grupo que apoye la sustanciación a la que hace referencia
el numeral acusado.
Ello
porque la norma demandada en ningún momento sustrae, restringe o limita la
competencia del nominador, es decir, del Contralor General de la República,
para revisar las decisiones proferidas por la Oficina de Control Disciplinario,
y en esa medida, la imparcialidad e independencia como garantías esenciales de
la doble instancia, no resultan afectadas por la disposición acusada. Con todo,
como dicha Oficina participa en la sustanciación de los fallos que resuelven
los recursos de alzada, es necesario, en aras de salvaguardar la imparcialidad,
que cuente con una estructura que permita preservar las garantías de la doble
instancia, de tal manera que deben ser sustraídas de la labor de asesoría,
quienes hubieren adelantado previamente la investigación.
3.
Siguiendo las consideraciones previamente expuestas, corresponde a esta
Corporación establecer si el precepto legal acusado desconoce o no el principio
de la doble instancia y, por ende, el debido proceso (artículos 29 y 31 C.P),
cuando le asigna a la Oficina de Control Disciplinario de la Contraloría
General de la República, la función de sustanciar los fallos de segunda
instancia en los procesos internos de responsabilidad disciplinaria, siendo
que, igualmente, tiene dispuesto bajo el ámbito de su competencia el
adelantamiento de las indagaciones preliminares y el agotamiento en primera
instancia de dichas investigaciones.
6.3.     De la doble instancia, del debido
proceso y del acceso a la administración de justicia.
4.   El principio de la doble instancia
esta previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: “Toda
sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley”, en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra
que toda persona tiene derecho a “... impugnar la sentencia condenatoria...”.
Dicho principio no sólo se encuentra
previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también
aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario,
concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales
le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección,
destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento
jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en
aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede
imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales).
Así, en torno al desarrollo del
procedimiento penal, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (Pacto de San José), dispone que: "Garantías judiciales. (...)
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda
persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
(...) h) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior". A
su vez, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
establece que: " (...)5. Toda persona declarada culpable de un delito
tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto
sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la
ley(...)".
Luego,
la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en
relación con todo tipo de procedimientos, determina que: “Artículo 25.
Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso
sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención,
aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de
sus funciones oficiales.
2.
Los Estados partes se comprometen:
a)    A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema
legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el
recurso;
b)    A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c)
A garantizar el cumplimiento, por las
autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el
recurso”.
Es
claro que a partir de la interpretación armónica y sistemática de la
Constitución Política y de los tratados internacionales de derechos humanos, el
principio de la doble instancia se erige en una garantía esencial para
preservar el debido proceso y, además, para mantener incólume la integridad de
los derechos e intereses de los asociados.
En
esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía
constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en
todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho
penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo
sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del
derecho disciplinario[1].
5. La doble instancia surgió ante la necesidad de
preservar el principio de  legalidad y la integridad en la aplicación del
derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda
incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o
administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte
de una autoridad de la Constitución o la ley. Con este propósito, el citado
principio - según lo expuesto -, se constituye en una garantía contra la
arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de
los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública.
6. Es, entonces, indudable que en el origen
de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y
de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad
de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica
que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de
distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los
interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la
consulta.
La Corte, en relación con el tema, ha
determinado que: “[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de
apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a
quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el
fin de poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis
del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores
jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el
a-quo...”[2].
7. Por otra parte, el citado principio permite hacer
efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que éste por
su esencia, implica la posibilidad del afectado con una decisión errónea o
arbitraria, de solicitarle al juez o autoridad competente la protección y
restablecimiento de los derechos consagrados en la Constitución y la ley[3]. Así mismo, la doble
instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a
través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la
recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e
intereses de quienes acceden al aparato estatal[4].
Por consiguiente, mediante la ponderación y
aplicación armónica de estos derechos, se logra comprometer a las autoridades
públicas en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho, entre
los cuales, se destacan la efectividad de los principios y derechos consagrados
en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad
humana (artículo 2° C.P).
8. Esta Corporación ha sostenido de manera
reiterada, que del contenido normativo del artículo 31 de la Constitución, se
deduce que no es imprescindible e imperativa la aplicación de la doble
instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial o
administrativa, puesto que la ley se encuentra habilitada para introducir
excepciones, siempre y cuando sean razonables y proporcionales, no vulneren el
derecho a la igualdad y respeten las garantías constitucionales fundamentales
del debido proceso, como lo son, los derechos de defensa, de contradicción y de
acceso a la administración de justicia. De esta manera, la Corte ha sostenido
que:
“...la doble instancia, con todo y ser
uno de los principales [derechos...] dentro del conjunto de garantías que
estructuran el debido proceso, no tiene un carácter absoluto, como resulta del
precepto constitucional que lo consagra (artículo 31 C.P.), a cuyo tenor ‘toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley’ (subraya la Corte)....”[5].
Por otra parte, esta Corporación en relación con los
limites que la Constitución impone a la libertad de configuración del
legislador en tratándose del alcance de la doble instancia y de la adición o
supresión de los recursos judiciales o administrativos, ha dicho que:
“Así, pues, la consagración de excepciones
por parte del Legislador al principio de la doble instancia no es una patente
de corso que el Constituyente le hubiese conferido. Se trata de una
autorización constitucional para ser cumplida sin violar el resto del
ordenamiento constitucional, particularmente los derechos humanos”[6].
9.      A partir de las citadas consideraciones, la
Corte ha determinado que la posibilidad de apelar una sentencia desfavorable y,
por ende, de asegurar la existencia de una segunda instancia, no hace parte del
contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa, “ (...)
pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador
podrá consagrar excepciones al principio general, según el cual toda sentencia
es apelable o consultable...”[7].
Sin embargo, dicha exclusión no le otorga al legislador una facultad
absoluta para establecer indiscriminadamente excepciones a la doble instancia
en cualquier tipo de procesos. Ello, en atención a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, a la vigencia del derecho a la igualdad y a
la exigencia constitucional del debido proceso sustancial[8]. Con todo, la citada
excepción no tiene operancia en materia penal y en los procesos de tutela, en
atención a la previsión expresa del constituyente (artículos 28 y 86 C.P.).
En este orden de ideas, como lo ha
sostenido reiteradamente esta Corporación, las normas que introducen excepciones
a los derechos fundamentales son de interpretación restrictiva, pues la propia
Constitución Política les reconoce un orden preferente al darles primacía sobre
el resto de disposiciones que conforman el ordenamiento jurídico (artículos 5°
y 93 C.P), a la vez que su protección, vigencia y salvaguarda constituye un fin
esencial del Estado[9].
Por esta razón, la ausencia de consagración
explícita en el texto constitucional de una garantía procesal en relación con
un determinado tipo de procedimiento, no faculta al legislador para regular
indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y
proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del contenido
material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta Fundamental.
Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la
defensa de los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar
plenamente justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado
al logro de un fin constitucional válido.
En otras palabras, tal y como lo ha expuesto esta
Corporación, es necesario que al momento de establecer alguna excepción al
principio de la doble instancia exista algún elemento que justifique dicha
limitación. Ello, porque “otra interpretación conduciría a convertir
la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)”[10].
10.
En el ámbito administrativo y, específicamente, en el derecho disciplinario, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías constitucionales
inherentes al debido proceso, mutatis mutandi, se aplican a los
procedimientos disciplinarios, dado que éstos constituyen una manifestación del
poder punitivo del Estado[11].
Sin embargo, su aplicación se modula para adecuar el ejercicio del poder
disciplinario a la naturaleza y objeto del derecho disciplinario[12] y, especialmente, al
interés público y a los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad
que informan la función administrativa.
11.    Precisamente, en tratándose de la doble
instancia en el juicio disciplinario, la Corte ha sostenido que dicho principio
se constituye en “una garantía suplementaria para quien es investigado
disciplinariamente, puesto que quien sea sancionado puede impugnar ante el
superior jerárquico la decisión”[13].
Con todo, a la luz del artículo 31 de la Constitución Política, la adopción de
la doble instancia no resulta obligatoria, siempre que exista algún elemento que
justifique dicha limitación[14].
A título de ejemplo, en Sentencias C-017 y
C-102 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte conoció sobre la
inexequibilidad de algunos artículos de la Ley 4° de 1990, "Por la cual
se reorganiza la Procuraduría General de la Nación, se asignan funciones a sus
dependencias y se dictan otras disposiciones". Según lo dispuesto por
esta Corporación, las disposiciones acusadas vulneraban el principio de igualdad,
cuando de manera irrazonable y sin la presencia de una justa causa, excluían la
garantía de la doble instancia en juicios disciplinarios adelantados por
algunas de sus dependencias internas (Procuradurías Delegadas de Derechos
Humanos, del Ministerio Público y de las Fuerzas Militares), siendo que, la
misma ley, en la mayoría de los casos, garantizaba el ejercicio del derecho de
impugnación.
La
doctrina sobre la materia fue precisada por la Corte, en los siguientes
términos:
“Esta Corporación consideró entonces, y lo reitera ahora, que el
juicio de igualdad en relación con el trato diferente que establezca la ley en
materia de recursos y garantías procesales debe ser estricto, por cuanto es
susceptible de afectar el goce de un derecho fundamental como el debido
proceso. Con base en ese criterio, la Corte no encontró ninguna razón
objetiva que justificara la consagración de única instancia en los procesos
disciplinarios adelantados por el procurador delegado de derechos humanos,
cuando la misma ley establece doble instancia para la mayor parte de los otros
procesos disciplinarios.  Para la Corte, el supuesto de hecho relevante en
estos casos es idéntico, pues en todos los eventos se regula la investigación
de una falta disciplinaria, por lo cual la consagración de los recursos, y en
particular de la doble instancia, debió ser igual. La Corte consideró que ni la
gravedad de la falta, ni la calidad de los funcionarios investigados, ni
ninguna razón de tipo orgánico-funcional, justificaban esa exclusión de la
doble instancia, por lo cual ella era violatoria del principio de igualdad
(...)
Las restricciones de la doble instancia
consagrada por las normas impugnadas son entonces irrazonables y, por ende, son
discriminatorias y violan el principio de igualdad. Ellas serán entonces declaradas
inexequibles en la parte resolutiva de esta sentencia. Como es obvio, el efecto
de esa declaratoria de inconstitucionalidad es que las sanciones disciplinarias
impuestas por estos procuradores delegados, que hasta este momento eran de
única instancia, podrán ser apeladas ante el Procurador General de la Nación
pero, por elementales razones de seguridad jurídica, el efecto de esta
sentencia será únicamente hacia el futuro. Por ende se extenderá únicamente a
las sanciones disciplinarias que impongan estos procuradores delegados a partir
de la notificación del presente fallo (...)”[15].
12.
De conformidad con lo expuesto, el legislador puede excluir determinadas
actuaciones disciplinarias de la garantía de la doble instancia, si se presenta
una razón suficiente que lo justifique y, en los demás casos, debe consagrar la
apelación, como medio de impugnación, con estricta sujeción a los principios
constitucionales. Ello con el objetivo de asegurar que su regulación se
convierta en una autentica garantía del imputado frente al ejercicio del ius
puniendi del Estado.
13.    En consecuencia, resulta comprensible y
razonable que, a la luz de la Constitución (artículos 29 y 31), se consagre
como regla general la doble instancia en la regulación de todo procedimiento
sancionador, ya que se trata de una garantía para asegurar la legalidad en el
ejercicio del ius puniendi y, además, salvaguardar la vigencia efectiva
de los derechos fundamentales.
6.4.   Del principio de
imparcialidad.
14.    Siguiendo las consideraciones previamente
expuestas, cabe destacar que para preservar el debido proceso y, en especial,
el principio de la doble instancia, resulta exigible, como condición esencial,
la imparcialidad del superior jerárquico. En efecto, es indispensable
que el criterio del fallador que revisa la decisión adoptada en primera
instancia, se encuentre libre de cualquier prejuicio, atadura o prevención que
le impida juzgar o proceder autónomamente y, por lo tanto, evaluar si la
determinación sujeta a control, real y efectivamente se fundamentó en
consideraciones fácticas y jurídicas pertinentes, suficientes y adecuadas al
caso en concreto[16].
Precisamente, los artículos 209, 228 y 230 de la
Constitución Política contemplan como característica de la propia esencia y
sustantividad de la administración de justicia y, en general, de la función
pública, la sujeción en la adopción de sus decisiones al principio de imparcialidad.
En este orden de ideas, recuérdese que cualquier decisión judicial o
administrativa, es la concreción de un orden normativo abstracto a una
situación particular y específica, lo que impone que el juez o servidor
público, sea que actúe en primera o segunda instancia, intervenga con la más
absoluta imparcialidad, despojado de cualquier atadura que pueda comprometer su
recto entendimiento y aplicación del orden jurídico, ya sea por haber emitido
concepto previo sobre el asunto sometido a su consideración, o por la presencia
de alguna de las causales de impedimento previstas en la ley, como la
existencia de vínculos de parentesco o amistad íntima con una de las partes, o
de un marcado interés personal en la decisión, etc.
En esta medida, la legitimidad de la decisión judicial
o administrativa, descansa en la imparcialidad del órgano encargado de
aplicar la ley, lo que significa que dicha garantía se convierte en el atributo
que por excelencia debe tener un servidor público para que pueda considerarse
como juez en un Estado de Derecho. Lo contrario es propio de los regímenes
despóticos y arbitrarios, en dónde no impera el reino de las leyes sino el
dominio de los príncipes representados en las sociedades modernas por
servidores públicos prepotentes que sólo siguen los dictados de su voluntad o
capricho.
Los tratados internacionales de derechos humanos
establecen como garantía fundamental del debido proceso, el adelantamiento de
las actuaciones judiciales o administrativas con sujeción al principio de
imparcialidad. En efecto, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto
de San José), dispone que: “Artículo 8°. Garantías judiciales. 1.
Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un
plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la acusación de cualquier acusación
penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter
(...)”[17].
15. La doctrina procesal considera que la garantía de
la imparcialidad, constituye no sólo un principio constitucional, sino también
un derecho fundamental conexo con el derecho al debido proceso. Ello porque en
un Estado Social de Derecho, la imparcialidad se convierte en la forma objetiva
y neutral de obediencia al ordenamiento jurídico. En efecto, el derecho
de los ciudadanos a ser juzgados conforme al Derecho, es decir, libre e
independiente de cualquier circunstancia que pueda constituir una vía de hecho
(C.P. Artículos 29 y 230), exige de forma correlativa el deber de imparcialidad
de los jueces (C.P. artículos 209 y 230), ya que solamente aquél que juzga en
derecho o en acatamiento pleno del ordenamiento jurídico, puede llegar a
considerarse un juez en un Estado Social de Derecho.
En otras palabras, para hacer efectiva dicha garantía,
es necesario que la persona que ejerza la función de juzgar, sea lo
suficientemente neutral y objetiva, precisamente, con el
propósito de salvaguardar la integridad del debido proceso y de los demás
derechos e intereses de los asociados.
A partir de las citadas consideraciones, la doctrina
procesal ha concluido que la imparcialidad requiere de la presencia de dos
elementos. Un criterio subjetivo y otro objetivo. El componente subjetivo,
alude al estado mental del juez, es decir, a la ausencia de cualquier
preferencia, afecto o animadversión con las partes del proceso, sus
representantes o apoderados. El elemento objetivo, por su parte, se
refiere al vínculo que puede existir entre el juez y las partes o entre aquél y
el asunto objeto de controversia - de forma tal - que se altere la confianza en
su decisión, ya sea por la demostración de un marcado interés o por su previo
conocimiento del asunto en conflicto que impida una visión neutral de la litis[18].
16. En este orden de ideas, se estima que no existe
objetividad y, por ende, imparcialidad, cuando previamente el juez o servidor
público ha tenido conocimiento de un asunto litigioso. En consecuencia, en
tratándose de la doble instancia, la imparcialidad no sólo se expresa en la
autonomía subjetiva y objetiva del juzgador para tomar la
decisión, sino también en la apreciación de los hechos, en la valoración de las
pruebas y, en general, en la preparación o sustanciación jurídica del proyecto
de decisión.
17. Con todo, podría estimarse que el citado argumento
es aparente o ilusorio, en atención a que el juez independientemente de su
previo conocimiento de la decisión y de los argumentos de las partes, es capaz intrasubjetivamente
de actuar con la debida imparcialidad y, por lo tanto, alejado de cualquier
interés o amor propio.
A pesar de los elementos de verdad que puede tener el
citado argumento, lo cierto es que la valoración de la imparcialidad, no se
realiza a partir de las posiciones morales, éticas o psicológicas de los
jueces, sino a través de su postura intersubjetiva. Es decir, la
apreciación de la imparcialidad del juez se concreta, en un juicio exterior
derivado de la interrelación del juzgador con las partes y la comunidad en
general. En efecto, el hecho de que una misma autoridad - en primera y en
segunda instancia - conozca de lo actuado, conduce a que, independientemente de
su actitud personal, su decisión pueda ser razonablemente considerada como
carente de objetividad y neutralidad, con lo cual se produce irremediablemente
la perdida de credibilidad y legitimidad de las decisiones públicas, en
perjuicio de la estabilidad del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, la garantía de la imparcialidad se
convierte no sólo en un elemento esencial para preservar el derecho al debido
proceso, sino también en una herramienta idónea para salvaguardar la confianza
en el Estado de Derecho, a través de decisiones que gocen de credibilidad
social y legitimidad democrática.
18. En Sentencia C-1641 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), la Corte desarrolló el tema de la imparcialidad e
independencia como garantías esenciales del debido proceso y de la
administración de justicia. En dicha oportunidad, la Corte declaró inexequible
la atribución de algunas funciones judiciales a la Superintendencia Bancaria
por vulnerar el alcance normativo de dichos principios y, en general, del
debido proceso.
A juicio de la Corte someter a definición judicial por
la Superintendencia algunos conflictos jurídicos entre clientes e instituciones
financieras sobre los cuales la entidad previamente había ejercido funciones de
inspección, vigilancia y control, desconocía las citadas garantías.
Efectivamente, la previa injerencia de ésta mediante la fijación de los
parámetros para el ejercicio de las actividades comerciales de las
instituciones financieras frente a sus clientes, comprometía su imparcialidad
para juzgar con posterioridad conflictos jurídicos sobre los mismos
asuntos. Al respecto, la Corte dijo que:
“ (...)bien puede la ley atribuir funciones
judiciales a las superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones
acusadas. Sin embargo, el actor acierta en señalar que en determinados casos,
el ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible
de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir
judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al
respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a
controversia, es obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que
tiene que tener toda persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado
de derecho (CP art. 228)...
... 23- Considera la Corte que la función
de inspección, control y vigilancia permite a las superintendencias dar
instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para juzgar
posteriormente los asuntos previstos en el artículo 51 de la ley 510 de 1999
porque, como bien lo señala el demandante, su actuación estará sujeta a esos
pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda vulnera los artículos 228 y 229
de la Constitución, en consonancia con el artículo 29 ídem...
...24- Como es función de la
superintendencia bancaria velar porque las entidades sujetas a control
absuelvan las inquietudes de los clientes, y para tal efecto pueden adoptar las
regulaciones del caso, también es contrario al criterio de imparcialidad que
luego ésta decida judicialmente sobre las controversias derivadas de una
respuesta desfavorable o la negativa a ella, tal y como lo señala el parágrafo
primero del artículo 52 de la ley 510 de 1999, norma que también deberá ser
declarada inexequible...
...25- Lo anterior no quiere significar que
se presuma una actitud torcida o malintencionada del funcionario que tenga a su
cargo la función jurisdiccional, sino que, no se dan las circunstancias que
objetivamente aseguren una completa imparcialidad en la decisión final.  Retoma
la Corte la apreciación expuesta en la sentencia C-141/95 en cuanto señala que
la imparcialidad e independencia hace referencia al órgano institucional
objetivamente considerado, mas no a las personas a quienes individualmente se
atribuye su función. (...)”.
En
idéntico sentido, la Corte sostuvo que no es incompatible el ejercicio
simultáneo de funciones judiciales y administrativas por parte de las
Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos
procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está
administrando justicia. (Sentencia C-649 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett).
Por
esta razón, en el examen de constitucionalidad de las normas acusadas
(artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998), esta Corporación manifestó que el
ejercicio concurrente de atribuciones judiciales y administrativas, en materia
de competencia desleal, por parte de la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC), exigía una clara y precisa separación entre los servidores que
adelantan cada función, en aras de salvaguardar el principio de imparcialidad.
En estos términos, la Corte concluyó que: “no podrá el mismo funcionario
o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer
funciones jurisdiccionales respecto de los casos de competencia desleal, en los
cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de
sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la
materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos,
entre los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en
lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento” (Subrayado correspondiente
al texto original).
19.
Por consiguiente, el principio de la doble instancia exige la presencia de un
funcionario autónomo, independiente e imparcial, no sólo en relación con la
decisión sometida a su revisión sino, también, en torno a la autoridad que la
profirió. Ello porque la finalidad esencial del control de instancia consiste
en verificar de manera libre y autónoma la legalidad de una decisión
previa, en aras de preservar la integridad de los derechos y el orden social
justo.
6.5.
Del sentido de la norma acusada[19].
20.
Una vez delimitado el alcance del principio de la doble instancia, en relación
con el debido proceso y algunas otras garantías fundamentales, pasa la Corte a
examinar específicamente la constitucionalidad de la expresión acusada.
21. El artículo 45 del Decreto 267 de 2000,
define la Oficina de Control Disciplinario dentro de la estructura
orgánica de la Controlaría General de la República, con la función de ejercer
el control disciplinario interno de sus servidores, mediante el
adelantamiento de las investigaciones preliminares y el conocimiento y fallo en
primera instancia de los procesos disciplinarios.
22. Efectivamente, la Ley 734 de 2002
(Código Disciplinario Único), otorga a dichas oficinas la titularidad de la
acción disciplinaria[20].
Ello, con el objeto de prevenir, vigilar y sancionar a los servidores públicos
que incumplan con la prestación oportuna, adecuada y pertinente de su función
pública. En estos términos, resulta entonces que en ejercicio del poder
disciplinario concurren las Oficinas de Control Disciplinario con el Ministerio
Público, sin embargo, por expreso mandato constitucional, éste último tiene
prevalencia o preferencia sobre el ejercicio la acción disciplinaria (C.P. Art.
276 numeral 6°)[21].
23.
Ahora bien, según la Ley 734 de 2002 (artículo 76), las Oficinas de Control
Disciplinario, son las encargadas de conocer y fallar en primera instancia los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la
entidad u organismo del Estado del cual forman parte. Así, dicha norma dispone
que:
“Artículo 76. Control disciplinario
interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las
competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá
organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica
permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer
y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten
contra sus servidores. (...)” (Subrayado por fuera del texto original).
Los numerales 2°, 5° y 8° del artículo 45
del Decreto 267 de 2000, establecen dichas funciones en cabeza de la Oficina de
Control Disciplinario de la Contraloría General de la República. En efecto, las
citadas normas disponen que:
“Artículo 45. Oficina de Control Disciplinario.
Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario:
(...) 2. Asumir el conocimiento de las
indagaciones preliminares e investigaciones disciplinarias que deban
adelantarse contra los empleados de la Contraloría General.
(...)5. Ejercer vigilancia de la conducta
de los servidores de la Contraloría General y adelantar de oficio, por queja o
información de terceros, las indagaciones preliminares e investigaciones por
faltas disciplinarias.
(...) 8. Ordenar el archivo de las quejas e
investigaciones preliminares cuando aparezca que el hecho investigado no ha
existido, que la ley no lo considera como falta disciplinaria o que el
funcionario investigado no lo cometió”.
24. Con todo, el mismo artículo 76 de la
Ley 734 de 2002 - previamente citado -, establece que el control disciplinario
ejercido en las distintas entidades u organismos del Estado, a través de las
Oficinas de Control Disciplinario deberá organizarse de tal manera que permita
preservar efectivamente la garantía de la doble instancia.
Para casos excepcionales, la misma norma
dispone que: “Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por
razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría
General de la Nación de acuerdo a sus competencias”.
25. En torno a los procesos de
responsabilidad disciplinaria adelantados en la Contraloría General de la
República, el conocimiento en segunda instancia de dichos procesos, en
principio, se atribuyó al Contralor General en su condición de nominador. Sin embargo,
la norma acusada establece como función de la Oficina de Control Disciplinario,
el deber de: “sustanciar los fallos de segunda instancia de los procesos de
responsabilidad disciplinaria (...)”.
26. Siguiendo las consideraciones
previamente expuestas, resulta entonces que el fallo definitivo sobre una
decisión recurrida corresponde al Contralor General de la República, en su
condición de nominador, mientras que, la sustanciación del mismo se confió a la
Oficina de Control Disciplinario. El Diccionario de la Real Academia Española
define el término “sustanciar” como: “(...) 2. Conducir un asunto o
juicio por la vía procesal adecuada hasta ponerlo en estado de sentencia”[22],
excluyendo de forma definitiva y tajante la posibilidad de fallar o adoptar una
decisión definitiva.
Por ello, en el presente caso, aunque la
Oficina de Control Disciplinario es la competente para conducir el juicio
disciplinario en segunda instancia (artículo 45 Numeral 6° del Decreto 267 de
2000), el llamado a tomar la decisión definitiva en dichos procesos, es el
Contralor General de la República, quien - en últimas - podrá aprobar o
improbar el proyecto de sentencia realizado.
27. Así las cosas, en el nuevo Código
Disciplinario Único, se asignó a las Oficinas de Control Interno de las
entidades del Estado, la competencia para conocer y fallar en primera instancia
los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Sin
embargo, es posible que aún existan entidades donde no se hayan implementado
dichas Oficinas, conservando en estos casos la potestad disciplinaria el
superior jerárquico inmediato del servidor. Precisamente, el parágrafo 3° del
artículo 76 del C.D.U, dispone que: “Donde no se hayan implementado oficinas
de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del
investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de
aquél”.
28. A partir de lo expuesto, es posible
concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se
desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades
del Estado. En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía
una relación jerarquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de
la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el
superior inmediato del investigado.
Hoy en día, en respuesta a dicho sistema,
el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno,
constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al
ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de
cada entidad del Estado[23].
Con todo, la ley prevé como circunstancia
transitoria y excepcional que en aquellas entidades del Estado donde no se
hayan implementado Oficinas de Control Interno Disciplinario, el competente
para adelantar dichas investigaciones y juicios disciplinarios en primera
instancia “es el superior inmediato del investigado” y la segunda
instancia corresponderá entonces al “superior jerárquico de aquél”.
6.6.     Del estudio de constitucionalidad
de la expresión acusada.
29.
Con base en las anteriores consideraciones procede la Corte a establecer si la
disposición acusada resulta contraria al debido proceso, por desconocer la
garantía de la doble instancia y en particular la imparcialidad de las
decisiones públicas (artículos 29 y 31 C.P).
Tal como se ha dejado sentado, dentro del debido
proceso, la garantía de la doble instancia exige como condición esencial, la imparcialidad
de quien debe revisar la decisión en alzada. Esto es, que quien deba
efectuar esa revisión se encuentre libre de cualquier prejuicio, atadura o
prevención que le impida juzgar o proceder con estricta sujeción al orden
jurídico. Por ello, los artículos 209, 228 y 230 de la Constitución Política y
el artículo 8° de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos disponen como
garantía indispensable de la administración de justicia y, en general, de la
función pública, el desenvolvimiento de sus actuaciones bajo los lineamientos
normativos del principio de imparcialidad.
30. El mismo Decreto 267 de 2000 (artículo 45 numeral
5°), establece que los procesos disciplinarios que se adelanten internamente
por la Oficina de Control Disciplinario de la Contraloría General de la
República, deben sujetarse a “los principios de economía, celeridad,
eficacia, imparcialidad y publicidad”, buscando así salvaguardar el
derecho de defensa y el debido proceso.
31. En este caso, quien debe resolver los recursos que
en materia disciplinaria se interpongan frente a las decisiones adoptadas por
la Oficina de Control Disciplinario Interno es el Contralor General de la República,
pero la sustanciación de su decisión se ha confiado a la propia oficina de
control interno disciplinario.
Observa la Corte que no obstante que la competencia
para resolver el recurso corresponde al Contralor, su juicio está determinado
por la labor del personal subalterno que sustancia el proyecto de decisión. Con
todo, en la medida en que el responsable por la decisión es el Contralor,
tendría razón la vista fiscal al señalar que no se compromete su imparcialidad
por circunstancias que no son predicables de él sino del personal que le presta
apoyo. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que ese personal de apoyo no
tiene una relación directa con el Contralor, sino que de por medio está otro
nivel jerárquico, en la medida en que ese grupo de apoyo hace parte de la
Oficina de Control Disciplinario Interno, y por consiguiente está en
condiciones de subordinación jerárquica con el jefe de esa dependencia, a quien
la ley ha atribuido la competencia para producir el fallo de primera
instancia.
32. A
juicio de la Corte, esta estructura orgánica y jerárquica no permite preservar
la garantía de la doble instancia, según lo dispuesto en el artículo 76 del
Código Disciplinario Único, y resulta contraria al principio de imparcialidad.
Ello, por cuanto le asigna a la Oficina de Control Disciplinario de la
Contraloría General de la República, la sustanciación de los recursos de alzada
dentro de los procesos disciplinarios internos que se adelantan contra sus
servidores públicos, cuando, previamente, ha tenido injerencia directa
en la elaboración de la decisión objeto de revisión, mediante el estudio y
fallo de dichos asuntos en primera instancia[24].
33.
En este orden de ideas, contrario a lo expuesto por Ministerio Público, no
existe la suficiente imparcialidad para la decisión del recurso de alzada en el
procedimiento disciplinario, a partir del simple hecho de ser el Contralor
General de la República, en su condición de nominador, quien adopta el fallo
definitivo en segunda instancia, ya que todo el trabajo previo, es decir, la
apreciación de los hechos, la valoración de las pruebas y la revisión de la
calificación jurídica, se encuentran adjudicadas en su tramitación o dirección
a un sólo responsable, es decir, a la Oficina de Control Disciplinario. De
suerte que, la visión que sobre la decisión definitiva tenga el Contralor, se
encuentra decantada o limitada a partir del análisis excluyente de una misma
autoridad, impidiendo, entonces, un juicio suficiente, neutro y objetivo del
asunto litigioso.
Debe
tenerse en cuenta que la estructura jerárquica de la Oficina de Control
Disciplinario, impide a sus distintos funcionarios, sustraerse de las
orientaciones, directrices, sugerencias, observaciones o recomendaciones del
director de dicha Oficina. Sin duda, es claro que la estructura funcional de la
Oficina de Control Disciplinario se encuentra dirigida por un funcionario director,
quien es el responsable del cumplimiento de las funciones y competencias
asignadas a dicha dependencia. Y, por lo mismo, puede revisar, modificar,
alterar, determinar o disponer el alcance y sentido de la sustanciación de una
decisión.
Y
aún, si en gracia de discusión, se aceptase que la creación de un grupo
especial, - que no está previsto en la ley acusada- , para la sustanciación de
los recursos de apelación, pudiese poner a sus integrantes al margen de tal
influencia directa, no puede desconocerse, que de todas maneras, su inserción
dentro de una determinada estructura jerárquica compromete su imparcialidad y
su independencia. Así, aun cuando formalmente los integrantes de ese grupo
tuviesen autonomía para sustanciar las decisiones que habría de tomar el
Contralor General, lo cierto es que, objetivamente puede presentarse una
duda razonable en los destinatarios de la acción disciplinaria acerca de su
imparcialidad a la hora de sustanciar una decisión que resulte contraria a la
previamente adoptada por su superior inmediato, aún cuando quien deba tomara la
determinación final sea el superior común de ambos.
Por
lo tanto, si el resto de funcionarios se encuentran subordinados
jerárquicamente al director, siempre - aún cuando se divida en grupos de
trabajo[25]
- se deben seguir las pautas o directrices determinadas por dicho servidor.
Luego, asumir la imparcialidad de un juicio, en dichas condiciones, es
material, jurídica y técnicamente imposible, en perjuicio de la credibilidad de
las decisiones y de la confianza en el ordenamiento jurídico.
34.
De conformidad con lo expuesto y en atención a la falta de previsión - en la
norma acusada o en el Decreto de la cual forma parte -, de una estructura orgánica
y jerárquica que permita preservar la garantía de la doble instancia, para
la Corte es evidente que, la imparcialidad de la Oficina de Control
Disciplinario de la Contraloría General de la República se encuentra
comprometida, para sustanciar los fallos que resuelven los
recursos de alzada dentro del agotamiento de los procesos de responsabilidad
disciplinaria, puesto que se buscaría una decisión (definitiva) en relación con
una situación que ya había generado un pronunciamiento anterior. Hipótesis que,
clara y ostensiblemente, resulta lesiva de la garantía de imparcialidad que
caracteriza el ejercicio de la función pública (C.P. artículo 209) y de la
administración de justicia (C.P. artículos 228 y 230), la cual configura uno de
los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso y a la
tutela judicial efectiva. Ese compromiso del principio de imparcialidad en la
sustanciación, en este caso concreto y en atención a la estructura jerárquica
que se ha analizado, afecta la garantía de la doble instancia, porque las
decisiones que deba tomar el Contralor General habrían sido en gran medida
determinadas por personas que tienen una relación de dependencia jerárquica con
quien profirió la decisión de primera instancia.
35.
Ahora bien, siguiendo lo expuesto en los fundamentos 27 y 28 de esta
providencia, en el evento en que, en determinados procesos disciplinarios de la
Contraloría, la decisión de primera instancia se adopte por el superior
jerárquico inmediato del servidor, así la sustanciación la haya realizado la
oficina de control disciplinario interno, no se desconoce la imparcialidad que
debe guiar al fallador de segunda instancia, ni los artículos 29 y 31 de la
Constitución Política, cuando la tarea de sustanciación que se atribuye en la
disposición acusada se lleva a cabo por un funcionario distinto de aquel que
sustanció la primera instancia.
36.
Finalmente, como la norma fue objeto de acusación parcial y el resto de la
disposición guarda armonía con los argumentos expuestos en esta providencia y
constituye con lo demandado una proposición jurídica completa, esta Corporación
en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 6° del Decreto 2067
de 1991, procede a integrar la unidad normativa[26]. En este sentido, el
pronunciamiento de la Corte tiene como objeto la totalidad del numeral 6° del
artículo 45 del Decreto 267 de 2000, según el cual: “Artículo 45. Oficina
de Control Disciplinario. Son funciones de la Oficina de Control
Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de segunda instancia de
los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como las revocatorias o
nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar”.
En
desarrollo del principio de conservación del derecho, y dado que existen
hipótesis en las cuales el numeral acusado resulta conforme a la Constitución,
esta Corporación acudirá a un fallo de exequibilidad condicionada, para excluir
de la norma sus contenidos contrarios a la Carta, y mantener en el ordenamiento
aquellos que se sujetan a los postulados superiores.
VII.     DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE el numeral 6° del
artículo 45 del Decreto 267 de 2000, que literalmente dice: “Son funciones
de la Oficina de Control Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos
de segunda instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como
las revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya
lugar”, en el sentido que la Oficina de Control Interno no puede
sustanciar los fallos de alzada en relación con las decisiones que hubiere
proferido en primera instancia. De suerte que, solamente podrá efectuar
la citada sustanciación, cuando no hubiere proferido dicho fallo de instancia,
y siempre que los funcionarios de la Oficina no sean los mismos que
intervinieron en la investigación de primera instancia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencias C-017
y C-102 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2]              Sentencia C-650 de
2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3]              Esta Corporación ha
sostenido que, entre otras, el derecho de acceso a la administración de
justicia o a la tutela judicial efectiva, se compone de las siguientes
garantías: "(i) el derecho de acción o de promoción que tiene de la
actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo
sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se
proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden
jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de
la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las
pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan
procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las
pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se
desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con
observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el
derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de
mecanismos judiciales - acciones y recursos - para la efectiva resolución de
los conflictos...". (Sentencia C-426 y C-641 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil. Subrayado por fuera del texto original).
[4]              Al respecto, se
puede consultar la Sentencia C-040 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett),
que desarrolla un acápite en torno a las relaciones entre los derechos al
debido proceso, a la defensa y el principio de la doble instancia.
[5]              Sentencia C-411 de
1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6]              Sentencia C-017 de
1996. (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En el mismo sentido, la Corte al
estudiar la exclusión de algunos recursos contra ciertas decisiones proferidas
por secciones del Consejo del Estado, afirmó que: “De la preceptiva
constitucional se desprende que, si bien el legislador está facultado para
crear y suprimir recursos ordinarios y extraordinarios en relación con las
providencias que adopte el Consejo de Estado, no le es posible consagrarlos
para las decisiones de unas secciones y excluir a otras, sin justificación de
su viabilidad, pues la distinción injustificada repercute en perjuicio de
los derechos fundamentales de las personas que actúan ante el máximo tribunal
de lo Contencioso Administrativo. En otras palabras, dada la identidad de
situaciones, la ley debe, en aras del principio de igualdad, prever el recurso
para todas, más no les es permitido estatuir entre ellas discriminaciones que
no surjan objetivamente de los asuntos en los cuales se ocupan y de una
razonable y proporcional distinción entre ellos”.(Subrayado por fuera del
texto original).
[7]              Sentencia C-040 de
2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[8]
Al respecto, se ha sostenido que: “(...)la perspectiva
constitucional del debido proceso no se agota en la proyección y amparo del
principio de legalidad (debido proceso en su acepción formal). En efecto, la
concepción democrática y social del Estado colombiano y, en especial, la
invocación de la dignidad humana y de la libertad como fundamentos de dicha
organización (Preámbulo y C.P. artículo 1°), califican el término “debido” como
algo más que el mero sometimiento a unas reglas previamente definidas y
publicadas en la ley, así dicha calificación supone, la necesidad de adecuar
los procedimientos judiciales hacía el logro de los fines esenciales del
Estado, tales como, la protección de las garantías materiales fundamentales de
las personas (artículo 2° C.P - debido proceso en su acepción sustancial -).
Por consiguiente, el contenido del debido proceso como derecho fundamental,
exige de las autoridades públicas y, específicamente, del legislador y del juez
constitucional - a través del ejercicio del control de constitucionalidad -, el
deber de asegurar que la ley otorgue a las partes: “ [Los] recursos de
acción, defensa e impugnación en medida suficiente para que se les
permitan hacer efectivas aquellas garantías consagradas en el ordenamiento
jurídico”. De manera que: “si tales recursos procedimientales establecidos
legalmente son insuficientes para materializar las garantías
respectivas, se está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso
formal, contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como
derecho consagrado constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una
concepción arbitraria del poder público, (...) trastocando la jerarquía de
valores inmanentes a la Constitución” (Ver. S.V. Sentencias C-175 de 2001 y
C-788 de 2002).
[9]              En esta medida, por
ejemplo, en el proceso penal, la Corte ha establecido que las limitaciones a
las garantías constitucionales, tales como, la preservación del derecho a
impugnar, vinculadas a supuestos fines de interés general como el logro de una
justicia eficaz y apremiante, deben ser excepcionales y restrictivas, “ya
que la razonabilidad y proporcionalidad del ejercicio del ius puniendi,
se mide en términos de protección y salvaguarda a la libertad personal como
objetivo preponderante del derecho penal.” (Sentencia C-641 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[10]             Sentencia C-040 de
2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[11]             Al respecto, se pueden consultar las
Sentencias T-146 de 1993, C-244 de 1996, C-386 de 1996, C-679 de 1996, C-769 de
1998 y C-181 de 2002, entre otras. Sobre la materia, esta Corporación ha
determinado que: “De
otro lado, la Corte reconoció que en su condición de derecho punitivo, el
derecho disciplinario se acerca íntimamente a las previsiones del derecho
penal, siéndole aplicables muchos de los principios que orientan y guían esta
disciplina del derecho. En relación con dicha conexidad, la Corte
Constitucional precisó que: (...)“El
derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de
normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores
públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en
vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha
establecido la ley. (...) Este tipo de responsabilidad  ha dado lugar a la
formación de una rama del derecho administrativo llamada "derecho
administrativo disciplinario". Un amplio sector de la doctrina, si bien
admite la diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria,
encuentra que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y
garantías propias del derecho penal. Según esta interpretación, el derecho
disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe
observarse las mismas garantías y  los mismos principios que informan el
derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace
que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a
ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el
derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo
disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción
represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se
predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que
el término   derecho   penal   es   impropio (pues existen, como se ve, varios
derechos penales)  y empieza a hacer carrera la revitalización del término
"derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos
propiamente dichos.” (Sentencia C-181de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[12]             Así, la Corte ha
expuesto que: “La
no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo
administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social
en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y
resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más
a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en
ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías - quedando a
salvo su núcleo esencial - en función de la importancia del interés público
amenazado o desconocido.”. (Sentencia C-181 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[13]             Sentencias C-017 y
C-102 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14]             Sentencia C-040 de
2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[15]             Sentencia C-102 de
1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Subrayado por fuera del texto
original.
[16]
Esta Corporación ha expuesto que: “El principio de la doble
instancia, garantizado constitucionalmente (Art. 31 C.P.), se constituye en una
piedra angular dentro del Estado de derecho, pues a través de él se garantiza
en forma plena y eficaz el ejercicio del derecho fundamental de defensa y de
contradicción, ambos integrantes del denominado debido proceso. Así, en materia
penal, resulta de singular importancia que el superior jerárquico del
funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia, pueda
libremente estudiar y evaluar las argumentaciones expuestas y llegar, por
tanto, al convencimiento de que la determinación adoptada se fundamentó en
suficientes bases fácticas y legales o que, por el contrario, desconoció
pruebas, hechos o consideraciones jurídicas que ameritaban un razonamiento y un
juicio diferente(...)”. (Sentencia C-037 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[17]             Subrayado por fuera
del texto original. En el mismo sentido, se puede consultar el artículo 14-1
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[18]             Algún sector de la
doctrina denomina este evento como el amor propio del juez (Ver. Morales
Molina. Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Editorial A.B.C. 1978. Pág.
113).
[19]
Artículo 45. Oficina de Control Disciplinario. Son funciones
de la Oficina de Control Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de
segunda instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así
como las revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya
lugar".
[20]             Dispone el artículo
2° de la Ley 734 de 2002 que: “ Sin perjuicio del poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías
Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario
interno (...), conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores
públicos de sus dependencias (...)”.
[21]
Adicionalmente, el artículo 3° de la Ley 734 de 2002, establece
que: “La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio
preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir
o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos
de control disciplinario interno de las entidades públicas (...)”.Así
mismo, en Sentencia C-152 de 1993. (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte
manifestó que: “Pero como se dijo anteriormente es la misma Constitución
(Arts. 277 y 278) la que ha estatuido la potestad disciplinaria que se podría
denominar genérica que ejerce el Ministerio Público sobre todas las personas
que desempeñan funciones públicas en los términos del artículo 277-1 de la
Carta Política, la cual tiene prevalencia o preeminencia sobre la que ejerce
directamente la entidad a la cual presta sus servicios el empleado investigado.
(...) En consecuencia y de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico un
empleado público puede ser investigado disciplinariamente tanto por la
Procuraduría General de la Nación como por la entidad respectiva a la cual
pertenece, competencias que no se contraponen ni excluyen, porque en caso de
adelantarse investigaciones paralelas por parte de los dos organismos citados
debe tenerse en cuenta, como se expresó en el punto anterior, que prevalece la
tramitada por el Ministerio Público, ente que debe informar a la entidad
respectiva su decisión de asumir tal averiguación pues de lo contrario el
órgano correspondiente debe culminarla”.
[22]             Real Academia
Española. Segunda Edición. Espasa. Madrid. 1997.
[23]             El parágrafo 2° del
artículo 76 del C.D.U, establece lo que se entiende por Oficina del más alto
nivel, en los siguientes términos: “Parágrafo 2°. Se entiende por
oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del
nivel profesional de la administración”.
[24]             A título de ejemplo,
el Código de Procedimiento Civil (artículo 150), consagra como causal de
impedimento o de recusación, el hecho de: “2. Haber conocido del proceso
en instancia anterior, el juez, su cónyuge o algunos de sus parientes
indicados en el numeral precedente”, obviamente, con el objeto de evitar la
vulneración del principio de imparcialidad. Recuérdese que los impedimentos
consisten en los hechos legalmente previstos, por los cuales un funcionario
está imposibilitado para conocer de una actuación administrativa o de un
proceso judicial. A fin de: “ (...) asegurar la imparcialidad de las
autoridades y ofrecer garantía a los administrados y litigantes”. (Diccionario
Jurídico Colombiano. T.
II. I-Z. Bogotá. Editorial
Legis. 1988. Pág. 266).
[25]             Tal como ocurrió en el
presente caso, ya que mediante Resolución Número 05284 de 2001 proferida por el
Contralor General de la República, se determinó que: “Que por ser la misma
Oficina de Control Disciplinario la que conoce y adelanta la investigación
disciplinaria, en virtud de lo consagrado en el numeral 2° del mismo artículo
45 del Decreto 267 de 2000 y en el artículo 57 del la Ley 200 de 1995, se hace
necesario crear un grupo de trabajo con profesionales abogados de la planta de
personal de la Oficina de Control Disciplinario, adscrito al Despacho del
Contralor General de la República, para que cumpla con la función de sustanciar
los fallos en segunda instancia de los procesos de responsabilidad
disciplinaria, incluido el Grado de Consulta, así como las revocatorias o
nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar y la ejecución de
las sanción respectiva.
Que para garantizar la independencia y
objetividad, los profesionales abogados integrantes del grupo no podrán
asesorar, actuar, conocer o intervenir en los procesos de primera instancia”.
[26]             Dispone la citada
norma: “(...) La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales...”.