C-129-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-129/03
COSA JUZGADA RELATIVA-Existencia
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Técnicas para limitar efectos/COSA
JUZGADA RELATIVA-Supuestos
La Corte puede acudir a diferentes técnicas para limitar los efectos
de la cosa juzgada puesto que puede emplear distintos criterios para que el
alcance de sus sentencia sea relativo. Así, la Corte ha limitado los alcances
de sus fallos teniendo en cuenta los cargos formulados; los motivos
efectivamente analizados; y las normas constitucionales supuestamente violadas.
En ocasiones se pueden combinar estos criterios para delimitar de manera más
precisa los alcances de la cosa juzgada. Cada uno de estos criterios le permite
a la Corte modular la cosa juzgada y circunscribir su análisis, a fin de que en
el futuro se puedan examinar nuevos cargos.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Omisión del agente retenedor o recaudador
AGENTE RETENEDOR O RECAUDADOR-Omisión/AGENTE RETENEDOR O
AUTORRETENEDOR-Momento a partir del cual nace obligación/AGENTE
RETENEDOR O AUTORRETENEDOR-Término a partir de cuyo vencimiento se
configura omisión
Referencia: expediente D-4199
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 402 (parcial) de la Ley 599 de 2000
Actora:
Claudia Amparo
Arias Peñaranda
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil
tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.      ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Claudia Amparo Arias Peñaranda
demandó el artículo 402 de la Ley 599 del 24 de julio de 2000, "por la
cual se expide el Código Penal".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.    NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma con
los apartes acusados subrayados y en negrilla, así:
Ley 599 de 2000
(24 de julio)
por la cual se expide el Código Penal
Artículo 402. Omisión del agente
retenedor o recaudador. El agente retenedor o autorretenedor que no
consigne las sumas retenidas o autorretenidas por concepto de retención en la
fuente dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha fijada por el
Gobierno Nacional para la presentación y pago de la respectiva declaración de
retención en la fuente o quien encargado de recaudar tasas o contribuciones
públicas no las consigne dentro del término legal, incurrirá en prisión
de tres (3) a seis (6) años y multa equivalente al doble de lo no consignado
sin que supere el equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
III.    LA DEMANDA
La demandante sostiene que el aparte señalado del
artículo 402 de la Ley 599 de 2000 es violatorios de los artículos 1°, 6°, 13,
29 y 150 de la Constitución.
Afirma que la norma acusada es contraria al artículo
1° de la C.P. porque una de las características del Estado social de derecho
consiste en el imperio del derecho positivo, lo cual exige que haya una
descripción de las conductas que se sancionan. Por lo tanto, “[l]a norma
acusada se destaca por no contener el elemento de la temporalidad, para señalar
cuando se configura el delito de omisión, pues se lo deja al Gobierno Nacional,
para que lo fije posteriormente.”[1]
La disposición acusada también vulnera el artículo 6°
de la C.P. porque la responsabilidad de los particulares y de los servidores públicos
por la desobediencia del ordenamiento jurídico, debe estar tipificada de manera
clara y precisa en las normas aplicables.
“El art. 13 [de la C.P.] pilar de la garantía del
derecho a la igualdad, se vulnera con la norma demandada, al dejar al Gobierno
Nacional su regulación, que a la fecha no se ha realizado, por lo que deja al
interpretar su aplicación, por no existir certeza en los presupuestos
necesarios para la aplicación de la pena, por ser contrario además del
principio de legalidad.”[2]
Además, el aparte acusado es contrario al artículo 29
de la C.P., que consagra el derecho al debido proceso que incorpora el
principio de legalidad, en virtud del cual las sanciones penales sólo podrán
ser impuestas conforme a las leyes preexistentes. De esta manera, la norma
acusada desconoce las garantías de los retenedores y autorretenedores, pues
deja a discreción del ejecutivo la facultad de “fijar la fecha, o sea, el
momento en que se tipifica la conducta.” [3]
Para la actora esta situación es, por lo demás, contraria al principio de
separación de funciones de las ramas del poder público, dado que la anterior,
es una prerrogativa propia del Congreso, lo cual implica la vulneración del
artículo 150 de la C.P.
La actora indica que en la Sentencia C-285 de 1996
(M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad
del artículo 665 del Estatuto Tributario por no contener en su texto un
elemento de temporalidad que determinase las condiciones bajo las cuales se
incurría en la conducta penal descrita.
Por último, agrega: “Señores Magistrados, si examinan
detenidamente el Estatuto Tributario Colombiano se van a topar que la ley, solo
señala períodos fiscales y le concede al Ejecutivo Nacional la facultad de reglamentar
los plazos y el pago, teniendo en cuenta todo tipo de circunstancias entre
otras el presupuesto, como día y lugar para consignar. Así mismo, con las
contribuciones parafiscales. Entonces, no está señalado por la ley impositiva
como la parafiscal, en términos precisos para declarar y pagar. Pues estos
pueden variar de acuerdo con los criterios de la administración nacional
tributaria y parafiscal de turno. Es decir, pueden modificar, la consignación
del IVA a mensual, trimestral, semestral o anual, ya que como dije los plazos
para declarar y consignar, lo pueden hacer hasta un pago único o por cuotas.
Circunstancias estas que lo prohíbe el principio de legalidad, entre otras, las
normas penales.”[4]
IV.    INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS
1.     Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio intervino por medio de apoderada para
solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Sostiene que "[e]l actor [sic] erróneamente
concluye en la ausencia del elemento temporal en el tipo penal dispuesto en la
norma acusada, pues desconoce la técnica precisa de los tipos penales en blanco
y su constitucionalidad, declarada en múltiples sentencias por la misma Corte
Constitucional.”[5]
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-559 de 1999 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), la Corte analizó las características de los
tipos penales en blanco.
De esta manera, “en nada contraría el ordenamiento
superior el hecho de que el legislador recurra a esta modalidad de tipo penal,
siempre y cuando verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que
definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los
que adolece el precepto en blanco, cuyos contenidos le sirven efectivamente al
intérprete, específicamente el juez penal, para precisar la conducta tipificada
como punible, esto es, para realizar una adecuada integración normativa que
cumpla con los requisitos que exige la plena realización del principio de
legalidad.”[6]
La prescripción según la cual corresponde al Gobierno
establecer la fecha para el cumplimiento de las respectivas obligaciones
tributarias, obedece a la naturaleza de la función de recaudo y a la necesidad
de ajustar el calendario.
Indica que, de acuerdo con el numeral 20 del artículo
189 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República “[v]elar por
la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y
decretar su inversión de acuerdo con las leyes". Así pues, concluye que
"no puede ser inconstitucional el que el ejecutivo determine los elementos
de la actividad relacionada con el recaudo de impuestos, que establezca el
proceder y la manera de efectuarlo.”[7]
2.     Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN)
Esta Dirección intervino por medio de apoderada para
solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
La interviniente señala que antes de proceder al análisis
de los cargos formulados, es del caso recordar que el derecho penal reconoce la
existencia de tipos en blanco, es decir, de aquellas descripciones punibles que
requieren de elementos normativos ajenos a la ley penal para tipificar de
manera plena la conducta que se sanciona.
Indica que la regla que se sostuvo en la Sentencia
C-285 de 1996, a la que recurre la actora para justificar el cargo formulado,
no es aplicable en esta oportunidad. En efecto, el artículo 665 del Estatuto
Tributario fue declarado inexequible en aquella oportunidad porque había una
plena indeterminación de la condición temporal bajo la cual era aplicable la
norma acusada, lo cual no ocurre en esta ocasión dado que el artículo 402 de la
Ley 599 de 2000 fija el término de "los dos meses siguientes a la fecha
fijada por el Gobierno Nacional".
La razón por la cual el legislador estableció este
tipo en blanco radica en que "el calendario [tributario] varía año tras
año, situación que hace variable los términos, es decir, no son estáticos, lo
que exige que solo el gobierno establecerá los términos para efectos de la
presentación de la declaración tributaria, entonces es de ley hacer los
correspondientes ajustes como ya se indicó año por año.”[8]
Sostiene que "la retención en la fuente como
mecanismo de recaudo anticipado del impuesto, no constituye una expectativa
sobre el impuesto que debe pagar el contribuyente o responsable, sino un
instrumento jurídico que permite al Estado contar en la misma vigencia fiscal
en que se causa con el impuesto, lo cual le da pleno sustento a la conducta
sancionada tanto en el campo penal en armonía con el tributario.”[9]
Señala que el debido proceso y el derecho de defensa,
consagrados en el artículo 29 de la Constitución, no resultan vulnerados por la
norma acusada. Este último, en particular, consiste en que la persona
investigada pueda presentar pruebas o causales eximentes de la responsabilidad,
garantías que no se encuentran limitadas por el artículo 402 del Código Penal.
Resalta que las personas que podrían cometer el
ilícito que describe la norma acusada son aquellos que desempeñan una función
pública en virtud de su actividad, la cual consiste en ayudar al recaudo de los
impuestos. Este tema fue ya estudiado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-1144 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) en la que se declaró la
exequibilidad del artículo 22 de la Ley 383 de 1997[10], cuyo texto es similar
a la norma acusada en el proceso de la referencia, el cual fue acusado por
cargos similares a los que propone la actora en esta oportunidad.
3.     Intervención de la Fiscalía General de la Nación
El Fiscal General de la Nación intervino para
solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Indica que los tipos penales en blanco "son
aquellas normas cuyo supuesto de hecho aparece consignado o complementado total
o parcialmente, en una norma de carácter no penal, o cuyo supuesto de hecho no
lo determina una autoridad de categoría inferior a la que dicta la norma penal.
[…]  esta técnica legislativa es muy utilizada en la regulación de actividades
que implican riesgo para el desarrollo económico y social de un país, que como
en el nuestro la actividad legislativa es incesante.”[11]
Los tipos penales en blanco deben
observar al menos tres requisitos, a saber: "1) Que el núcleo esencial de
la prohibición exista y la norma contenga además la pena. 2) Que el complemento
exigido por la descripción típica haya sido objeto de consagración por parte del
legislador de tal manera que no se vulnere el principio de taxatividad y no
quede en entredicho la seguridad jurídica. 3) Que la remisión jurídica sea
expresa y se justifique atendiendo al bien jurídico protegido" (F 115). El
artículo acusado cumple estos requisitos pues lo único que se delega al
Gobierno es la facultad de fijar la fecha para cumplir con la respectiva
obligación tributaria.
Señala que la Corte Constitucional ha
analizado en reiteradas ocasiones materias tales como la naturaleza y las características
de los tipos penales en blanco. Así, por ejemplo, en las sentencias C-739 de
2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-1490 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-333 de
2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
V.    INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano Juan de Dios Bravo González intervino a
nombre del Instituto Colombiano de Derecho Tributario –ICDT, para señalar que
el cargo formulado por la demandante no está llamado a prosperar, pero que la
norma es inexequible por otra razón.
Sostiene que, tal como lo indico ese instituto en el
Proceso D-3675, el elemento temporal, es decir, el plazo establecido en la
norma para el cumplimiento de las obligaciones tributarias que recaen sobre los
retenedores y autorretenedores, se encuentra establecido de manera clara en la
norma acusada. En efecto, el elemento temporal se concreta en lo siguiente:
“En la no consignación de las sumas retenidas. No
consignar las sumas retenidas por concepto de retención en la fuente, dentro de
los dos (2) meses siguientes a la fecha fijada por el Gobierno Nacional para la
presentación y pago de la respectiva retención en la fuente.”
“En la no consignación de las sumas autorretenidas. No
consignar las sumas autorretenidas por concepto de retención en la fuente,
dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha fijada por el Gobierno
Nacional para la presentación y pago de la respectiva declaración de retención
en la fuente.”
“En la no consignación de las sumas recaudadas por
tasas y contribuciones públicas. No consignar las sumas recaudadas por concepto
de tasas y contribuciones públicas, dentro del término legal fijado en la
respectiva norma que establezca la tasa o contribución pública.”
“En la no consignación de las sumas recaudadas por el
impuesto sobre las ventas. No consignar las sumas recaudadas por concepto del
Impuesto sobre las Ventas dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha
fijada por el Gobierno Nacional para la presentación y pago de la respectiva
declaración del Impuesto sobre las Ventas.”[12]
No obstante lo anterior, el interviniente sostiene
que, tal como se indicó en la intervención del ICDT en los procesos D-3675 y
D-4093, la norma acusada es inexequible porque convierte la falta de pago de
deudas en un tipo penal.
VI.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicitó que se
declare la exequibilidad de la norma acusada.
Indica que corresponde determinar “si la norma
demandada describe un tipo penal indeterminado por el aspecto temporal" y
"si delega en el Gobierno Nacional la fijación de término a partir del
cual existe la omisión reprochada en el tipo penal.”[13]
Sostiene que "la definición legal del delito de omisión
del agente retenedor o recaudador contenida en la norma acusada no adolece
de la indeterminación temporal que aduce la demandante, pues el legislador con
claridad indiscutible precisó que surge el reproche penal cuando han transcurrido
dos meses luego de la fecha fijada por el Gobierno para la presentación y pago
de la declaración de la retención en la fuente y el agente retenedor o
autorretenedor no ha consignado las sumas retenidas o autorretenidas.”[14]
Así pues, si bien es cierto que la fecha a partir de
la cual de tipifica el delito de omisión que describe la norma acusada, no se
encuentra determinada si es determinable, de acuerdo con la facultad que
confieren los artículos 579 y 800 del Estatuto Tributario al Gobierno para
fijar los plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para
el pago de los impuestos y anticipos y retenciones en la fuente. Actualmente
términos éstos regulados en el Decreto 2795 de 2001.
Señala que, tal como lo expresó la Corte
Constitucional en las sentencias C-133 de 1999, C-739 de 2000, la configuración
de tipos penales en blanco no vulnera la Carta Política. Por ello, “si bien el
tipo penal en examen es un tipo en blanco, no es indeterminado, en cuanto el
elemento normativo que contiene –los plazos fijados por el gobierno nacional-
es determinable acudiendo a los decretos que expida el Ejecutivo para tal
efecto.”[15]
La Vista Fiscal considera que la facultad del Gobierno
de fijar los plazos para el cumplimiento de las obligaciones fiscales a las que
hace referencia la norma acusada, no implica que la tipificación de la conducta
sea de su competencia, pues independientemente de cuál sea la fecha que
establezca el Ejecutivo, la conducta penal sólo se configura luego de que hayan
transcurrido dos meses sin que el obligado cumpla su respectiva obligación,
plazo que fue fijado por el propio legislador.
En efecto “la indicación de cualquier fecha en los
decretos administrativos de ninguna manera incide en la estructura del tipo,
pues no cambia los sujetos activos, el objeto material y jurídico del delito,
tampoco modifica la conducta que el legislador ha querido penalizar en el
precepto, ni aún el mismo elemento normativo que hace que este tipo sea en blanco,
como es el plazo fijado por el Gobierno Nacional para realizar las
consignaciones, pues siempre será la fecha indicada en el acto que dicte el
Ejecutivo, y no otra, la que se tome como punto de referencia para contar el
plazo específicamente otorgado por la norma para consignar las sumas sin
incurrir en el delito (dos meses).”[16]
Agrega que la norma no
desconoce el principio de reserva legal porque la conducta descrita en el
artículo 402 de la Ley 599 de 2000 incorpora los elementos normativos
determinables y sólo acude a los decretos dictados por el Gobierno Nacional
para fijar los plazos para la presentación y pago de los tributos.
Por último, señala que “no es del caso aplicar a este
caso, los fundamentos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia
C-285 de 1996 para declarar la inexequibilidad del artículo 665 del Decreto
1624 de 1989, por cuanto basta leer dicho precepto para advertir que su
contenido difiere sustancialmente del artículo 402 del Código Penal, pues mientras
aquella norma establecía una remisión en materia punitiva a los delitos que
sancionan la apropiación indebida de fondos del Tesoro público, en el artículo
ahora demandado sí se describe con precisión la conducta que el legislador ha
querido penalizar, esto es, quiénes pueden ser los sujetos activos, el objeto
material y jurídico del delito, la conducta o el denominado verbo rector y los
demás elementos normativos que lo componen.”[17]
“Finalmente, es de señalar que la norma ahora acusada actualmente
se encuentra acusada en el expedientes D-4093, pero por cargos diversos al que
aquí se ha analizado.”
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.     El problema jurídico
Para la demandante, el artículo 402 del
Código Penal, viola los artículos 1, 6, 13, 29 y 150 de la Carta. Sin embargo,
sus argumentos se dirigen a mostrar que la norma cuestionada desconoce el
principio de legalidad que consagra, específicamente, el artículo 29
constitucional.
Afirma la demandante que la norma acusada
es inexequible por no incluir de manera clara y precisa el elemento temporal
que determina el momento a partir del cual la conducta descrita en el tipo
penal es una conducta ilícita. En cuanto a la violación de la reserva legal,
afirma la actora que al dejar en manos del gobierno nacional la facultad de
fijar, mediante decreto, la fecha a partir de la cual se tipifica la conducta,
se está renunciando a una potestad exclusiva del legislador ordinario en
material penal. Los distintos intervinientes y el Procurador General de la
Nación consideran que no se contraría el principio de legalidad ni la potestad
de configuración en materia penal cuando se acude a la modalidad del tipo penal
en blanco. En el caso de obligaciones tributarias esta modalidad se justifica
por la naturaleza de la función de recaudo y la necesidad de ajustar el
calendario tributario. Finalmente, señala el Procurador que la norma acusada en
este proceso fue revisada en el proceso D-4093, aun cuando por cargos
diferentes (Sentencia C-009 de 2003, MP: Jaime Araujo Rentería).
En razón a lo anterior, pasa la Corte a examinar los
siguientes problemas jurídicos:
1.
¿Se ha presentado el
fenómeno de cosa juzgada constitucional, por existir un fallo previo de
constitucionalidad respecto del artículo 402 de la Ley 599 de 2000, que impida
un pronunciamiento de fondo en el presente proceso?
2.
En caso de que no
exista cosa juzgada constitucional, la Corte debe examinar si ¿resulta
contrario al principio de legalidad (artículo 29, CP), que se deje a la
discreción del gobierno nacional la determinación del momento a partir del cual
se tipifica la conducta descrita en el artículo 402 de la Ley 599 de 2000?
3.     La existencia de cosa juzgada relativa
Esta Corporación ha examinado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional relativa en numerosas ocasiones y ha señalado que ésta
existe, en principio, cuando expresamente la Corte ha limitado los alcances de
su decisión.[18]
Así lo sostuvo en la sentencia C-478 de 1998, MP: Alejandro Martínez Caballero:[19]
“(...) la Corte ha señalado que hace
tránsito a cosa juzgada no solamente aquello que expresamente aparece en la
parte resolutiva pues también gozan de cosa juzgada implícita “los conceptos de
la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la
sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a
aquellos.”[20]
Esto significa que el operador jurídico, para determinar el sentido y el
alcance genuinos de una decisión judicial, debe interpretar la parte resolutiva
tomando en consideración todos aquellos apartes de la argumentación que forman
una unidad de sentido con la determinación tomada y que constituyen la razón (ratio
decidendi) para que el juez hubiera decidido de esa manera y no de otra.
Ahora bien, las sentencias de la Corte en ejercicio del control constitucional
de las leyes no generan siempre una cosa juzgada absoluta pues ésta puede ser
relativa, siempre y cuando esta Corporación limite expresamente los efectos de
su decisión. Así lo entendió la Corte al declarar la exequibilidad del artículo
46 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, según el cual “la Corte
Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con
la totalidad de los preceptos de la Constitución.” La sentencia C-037 de 1996
declaró exequible esa disposición “pero bajo el entendido de que mientras la Corte
Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de
cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen
tránsito a cosa juzgada absoluta.” Por ende, cuando la Corte expresamente
restringe, en la parte motiva, el alcance de la cosa juzgada, debe entenderse
que ésta no es absoluta sino relativa, por más de que la parte resolutiva no
limite la cosa juzgada. En tal evento, no existe en realidad una contradicción
entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa
implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido de
que sólo se han analizado determinados cargos, lo cual significa que la norma
revisada puede ser acusada en el futuro por nuevas razones. (...)”
En la sentencia C-009 de 2003, MP: Jaime
Araujo Rentería, esta Corporación examinó la constitucionalidad del artículo
402 de la Ley 599 de 2000, por cargos relacionados, entre otros, con la
presunción de inocencia y el principio de legalidad (artículos 28 y 29 de la
Carta).[21]
En dicha sentencia la Corte decidió lo siguiente:
Decláranse EXEQUIBLES
los tres primeros incisos del artículo 402 de la ley 599 de 2000, por los
cargos examinados.
La Corte examinó en dicha sentencia si el
artículo 402 de la Ley 599 de 2000, sin incluir sus parágrafos que habían sido
derogados, era contrario al principio de legalidad. Se pregunta la Corporación
si dado que hubo un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo
402 de la Ley 599 de 2000 en relación con el principio de legalidad, existe
cosa juzgada relativa en esta materia, a pesar de que los cargos específicos
presentados por el actor y, por lo tanto, los analizados en la sentencia C-009
de 2003 no hicieran referencia puntual a la potestad del gobierno para fijar,
mediante decreto, las fechas a partir de las cuales el incumplimiento de la
obligación de consignar los dineros recaudados o autorretenidos constituye una
conducta típica. Para el demandante en la sentencia C-009 de 2003 la falta de
precisión del tipo penal contenido en el artículo 402 surgía porque no se
determinaba si el momento a partir del cual nacía la obligación de consignar
los dineros recaudados o retenidos, era el del recaudo o el de la causación.
Para la actora en el proceso bajo estudio, la falta de precisión se presenta
porque se deja al gobierno la potestad de fijar mediante decreto la fecha a
partir de la cual el incumplimiento de la obligación de consignar los dineros
recaudados o autorretenidos constituye una conducta típica.. Por tratarse de
dos perspectivas distintas del elemento temporal del tipo penal de “omisión del
agente retenedor o recaudador”, es necesario examinar si esa diferencia
conduciría a la inexistencia de la cosa juzgada constitucional.
Para
abordar esta cuestión , es necesario referirse brevemente a la forma en que se
pueden limitar los efectos de la cosa juzgada constitucional.
La
Corte puede acudir a diferentes técnicas para limitar los efectos de la cosa
juzgada puesto que puede emplear distintos criterios para que el alcance de sus
sentencia sea relativo. Así, la Corte ha limitado los alcances de sus fallos
teniendo en cuenta los cargos formulados[22];
los motivos efectivamente analizados;[23]
y las normas constitucionales supuestamente violadas.[24] En ocasiones se pueden
combinar estos criterios para delimitar de manera más precisa los alcances de
la cosa juzgada.[25]
Cada uno de estos criterios le permite a la Corte modular la cosa juzgada y
circunscribir su análisis, a fin de que en el futuro se puedan examinar nuevos
cargos.
En el caso bajo estudio, la Corte limitó el juicio
sobre la constitucionalidad de los tres primeros incisos del artículo 402 de la
Ley 599 de 2000, “a los cargos examinados”, y no a los puntualmente
presentados por el actor. Para identificar cuáles fueron los cargos examinados
por la Corte en la sentencia C-009 de 2003, es necesario analizar lo que dice
la Corporación en la parte motiva de la sentencia y (i) verificar el objeto del
juicio, es decir, que este haya recaído sobre la misma norma legal nuevamente
demandada; (ii) comprobar que el juicio de la Corte tuvo como referente la
misma norma constitucional invocada en el nuevo proceso; y (iii) determinar el
contenido y el alcance del juicio de comparación realizado por la Corte entre
la norma cuestionada y el precepto constitucional supuestamente violado.
En la sentencia C-009 de 2003, la Corte
examinó el artículo 402 de la Ley 599 de 2000 y delimitó su decisión a declarar
la constitucionalidad de los tres primeros incisos del citado artículo, puesto
que los respectivos parágrafos habían sido derogados. El juicio tuvo como
referente, entre otras disposiciones, los artículos 28 y 29 constitucionales.
Uno de los cargos examinados implicó una comparación entre la norma cuestionada
y el artículo 29, para determinar si se ajustaba o no al principio de
legalidad. La Corte encontró que el artículo 402 del Código Penal, se “ajustaba
plenamente al principio de legalidad” y señaló que su texto contenía “los
elementos esenciales requeridos para hacer parte de un estatuto penal
garantista.”
El demandante en la sentencia C-009 de
2003, había cuestionado la constitucionalidad del artículo 402 de la Ley 599 de
2000, porque supuestamente (a) establecía la pena de prisión por deudas;
(b) desconocía el principio de presunción de inocencia al presumir la
mala fe por la simple mora en el pago de los dineros recaudados; (c)
vulneraba el principio de legalidad porque el tipo penal, que establecía una
forma de peculado por apropiación, no especificaba si el momento a partir del
cual los dineros recaudados o autorretenidos pasaban a ser del erario público,
era el de la causación o el del recaudo; y (d) violaba el principio de
unidad de materia, pues el artículo 402 demandado no se ajustaba a los
principios rectores de la Ley 599 de 2000.
Tomando en cuenta estos cargos, la Corte
resumió el problema jurídico planteado de la siguiente manera: “Considera el
actor que los artículos 402 de la ley 599 de 2000 y el 42 de la ley 633 de 2000
quebrantan los artículos 28, 29 y 158 de la Constitución por cuanto con ellos
se está consagrando la privación de la libertad por deudas fiscales, se
desconoce la presunción de inocencia y se presume la mala fe y, por último, se
desconoce el principio de unidad de materia en la medida en que el artículo 402
no se ajusta a los principios rectores establecidos en la ley 599 de 2000.”
Con el fin de resolver los problemas planteados, y
especialmente el momento a partir del cual el agente retenedor o autorretenedor
se convertía en deudor fiscal –esto es, al momento de recibir el pago o de
registrar el abono en cuenta‑ la Corte examinó varios temas[26] y como parte de su
análisis analizó la conformidad del artículo 402 del Código Penal con el
principio de legalidad. Dijo entonces la Corte:
El artículo 402
de la ley 599 de 2000 establece: i) el sujeto activo cualificado y el pasivo de
la conducta punible como son, respectivamente, el agente retenedor o
autorretenedor y el responsable del IVA (personas naturales o jurídicas) y el
Estado; ii) la conducta reprochable y su temporalidad, referidas a las
hipótesis de “no consignar” las sumas retenidas o autorretenidas por
concepto de retención en la fuente, o las sumas recaudadas por concepto de IVA,
dentro del plazo estipulado en la misma norma -2 meses-.  Igualmente se
estipula el evento de quien teniendo a cargo el recaudo de tasas o contribuciones
públicas no las consigne dentro del término legal; (iii) el bien jurídico
protegido: la Administración Pública; iv) la sanción, que es de prisión de tres
a seis años y multa equivalente al doble de lo no consignado sin que supere el
equivalente a cincuenta mil salarios mínimos legales mensuales vigentes; v) las
causales que le permiten al sujeto activo obtener resolución inhibitoria,
preclusión de investigación, o cesación de procedimiento dentro del proceso
penal que se hubiere iniciado por tal motivo, sin perjuicio de las sanciones
administrativas a que haya lugar.
La inflexión
verbal tipificada es la de no consignar.  Abstención que se halla
vinculada a las sumas retenidas o autorretenidas por concepto de retención en
la fuente, o a las cantidades recaudadas por concepto de impuesto sobre las
ventas, o a los montos recaudados por concepto de tasas o contribuciones
públicas.  Siendo necesario precisar de entrada que, esa abstención frente
al deber de consignar, en la órbita penal, está circunscrita exclusivamente a
las sumas efectivamente percibidas por el agente retenedor, el
autorretenedor, el responsable del impuesto sobre las ventas, o el encargado de
recaudar tasas o contribuciones.  Lo cual encuentra su razón de ser en el
hecho de que si bien la causación del ingreso juega un papel fundamental en la
configuración del recurso estatal dentro del amplio campo de los tributos, no
sería justo desconocer que la autoría y responsabilidad de los potenciales
sujetos activos del delito sólo puede plantearse sobre la base de las sumas que
hayan ingresado materialmente al ámbito de liquidez de tales sujetos.  Lo
contrario podría conducir a que dichos sujetos activos, para evitarse la
sanción penal, tuvieran que financiar con su propios fondos determinados
ingresos y retenciones causados contablemente, pero en la práctica inexistentes
por la posterior anulación, rescisión o resolución de las respectivas
transacciones o actos.  Desde luego que para estas hipótesis existen remedios
aplicables al tenor de la liquidación contable y fiscal de los saldos a pagar,
que finalmente tienden a salvaguardar el sentido de justicia tributaria.
Empero, tratándose del ámbito penal las cosas no se pueden mirar de la misma
forma, dado que si alguien es compelido a consignar cantidades que no ha
recibido efectivamente, en la práctica se le está forzando a financiar sumas
que no gozan del suficiente título jurídico para efectos penales.
Bajo estos
respectos la Corte no encuentra reparos en lo que hace al deber de consignar
las sumas retenidas o autorretenidas por concepto de retención o autorretención
en la fuente, o a las cantidades recaudadas por concepto de impuesto sobre las
ventas, o a los montos recaudados por concepto de tasas o contribuciones
públicas.  (...)
Claro es
entonces que el artículo examinado comporta una estructura que se ajusta
plenamente al principio de legalidad que informa la Carta Política, ya que
según se ha reseñado, se trata de un tipo penal autónomo que contiene los
elementos esenciales requeridos para hacer parte de un estatuto penal
garantista de los bienes jurídicamente protegidos y de los derechos del
sindicado.  En otras palabras, el artículo 402 del Código Penal guarda cabal
armonía con los artículos 28 y 29 de la Constitución Política. (subrayado fuera de texto)
Si bien la Corte no examinó puntualmente
la compatibilidad entre el principio de legalidad y la potestad del gobierno
para fijar mediante decreto la fecha a partir del cual se empezaba a contar el
término de dos meses dentro de los cuales se debía realizar la consignación de
los dineros recaudados o autorretenidos, sí analizó el momento a partir del
cual se entendía que nacía la obligación del recaudador o autorretenedor, así
como el término a partir de cuyo vencimiento se configuraba la omisión
tipificada en la disposición acusada.. Al analizar estos dos asuntos, el
alcance del juicio de comparación entre la norma acusada y el principio de
legalidad, comprende el punto específico planteado por la actora en el presente
proceso, puesto que dicho término depende directamente de la fecha que fije el
gobierno cada año. Por lo tanto, en relación con el cargo de violación del
principio de legalidad que consagra el artículo 29 de la Carta, existe cosa
juzgada constitucional y, en consecuencia, la Corte se estará a lo resuelto en
este punto en la sentencia C-009 de 2003, MP: Jaime Araujo Rentería.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Estese a lo resuelto en la sentencia C-009
de 2003, que declaró la EXEQUIBILIDAD, de los tres primeros incisos del artículo 402 de la Ley
599 de 2000 por los cargos examinados en dicha sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
JAIME CORDOBA TRIVIÑO, no firma la presente sentencia por cuanto le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Folio 3.
[2] Cfr. Folio 4.
[3] Cfr. Folio 4.
[4] Cfr. Folio 8.
[5] Cfr. Folio 120.
[6] Cfr. Folio 121.
[7] Cfr. Folio 123.
[8] Cfr. Folio 91.
[9] Cfrl Folio 2.
[10] El artículo 22 de la Ley 383 de 1997 indicaba: "Adiciónase
el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: 'Artículo 665:
Responsabilidad penal por no consignar las retenciones en la fuente y el IVA.
El Agente Retenedor que no consigne las sumas retenidas dentro de los dos (2)
meses siguientes a aquel en que se efectuó la respectiva retención, queda sometido
a las mismas sanciones previstas en la ley penal para los servidores públicos
que incurran en el delito de peculado por apropiación. En la misma sanción
incurrirá el responsable del impuesto sobre las ventas que, teniendo la
obligación legal de hacerlo, no consigne las sumas recaudadas por dicho
concepto, dentro del mes siguiente a la finalización del bimestre
correspondiente. Tratándose de sociedades u otras entidades, quedan sometidas a
esas mismas sanciones, las personas naturales encargadas en cada entidad del
cumplimiento de dichas obligaciones. Para tal efecto, las empresas deberán
informar a la administración de la cual sea contribuyente, con anterioridad al
ejercicio de sus funciones, la identidad de la persona que tiene la autonomía
suficiente para realizar tal encargo y la constancia de su aceptación. De no
hacerlo las sanciones previstas en éste artículo, recaerán sobre el
representante legal'."
[11] Cfr. Folios 114 y 115.
[12] Cfr. Folio 29.
[13] Cfr. Folio 133.
[14] Cfr. Folio 134.
[15] Cfr. Folio 134.
[16] Cfr. Folio 135.
[17] Cfr. Folio 136.
[18] Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, C-037
de 1996. MP Vladimiro Naranjo Mesa; C-478 de 1998, MP: Alejandro Martínez
Caballero; C-774 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil.
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1998, MP: Alejandro
Martínez Caballero, donde la Corte examina la parte motiva de una sentencia
para determinar si existía o no cosa juzgada relativa, a pesar de que en la
parte resolutiva de la sentencia la Corte no había limitado el alcance de su
decisión.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-131 de 1993, MP: Alejandro
Martínez Caballero.
[21] En la sentencia C-009 de 2003, el artículo 402 de la Ley 599 de
2000 fue demandado en su totalidad, pero la Corte se inhibió de pronunciarse en
relación con el parágrafo del mencionado artículo, pues este había sido
derogado por el artículo 42 de la Ley 633 de 2000, norma también incluida en la
demanda, pero respecto de la cual el demandante no formuló cargos.
[22] Ver, por ejemplo, la sentencia C-780 de 2001, MP: Alfredo Beltrán
Sierra, donde la Corte declaró “exequible
la expresión “y revisores fiscales” contenida en el literal f), numeral 5,
punto 2.3. del artículo 2º de la ley 510 de 1999, en relación con los cargos
formulados por vulneración de los derechos al debido proceso, la igualdad y el
trabajo;” C-1708 de 2000, MP: Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte declaró
“EXEQUIBLES las expresiones “ante el mismo funcionario que
conoció del proceso penal” y “ante el mismo funcionario que conoció de
la acción penal correspondiente.” que hacen parte de los incisos segundo y
tercero del artículo 7° de la Ley 333 de 1996 y los incisos primero, segundo y
cuarto del artículo 27 ibídem, respecto de los cargos formulados en las
demandas que se resuelven.”
[23] Ver, por ejemplo, las sentencias C-551 de 2001, MP: Álvaro Tafur
Galvis, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE la frase “aumentada en una tercera
parte”,contenida en el parágrafo del artículo 31 de la Ley 599 de 2000 por
los cargos analizados en esta sentencia;” C-716 de 1998, MP: Carlos Gaviria
Díaz donde la Corte declaró la exequibilidad del artículo 417 del Decreto 2700
de 1991, pero “únicamente por los cargos analizados”; C-774 de 2001, MP:
Rodrigo Escobar Gil, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el artículo 356 de la
Ley 600 de 2000, en relación con lo acusado y de acuerdo con lo expuesto en
esta providencia”; C-269 de 1999, MP (E): Martha Victoria Sáchica de
Moncaleano, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el
artículo  82 de la Ley 45 de 1990, únicamente en relación con los cargos de
inconstitucionalidad formulados por la demandante y examinados en esta
sentencia.”
[24] Ver, por ejemplo, las sentencia C-621 de 2001, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, donde la Corte resolvió “Declarar
EXEQUIBLE el artículo 13 del Decreto 100 de 1980, por el cual se expide
el nuevo Código Penal, por considerar que no viola los artículos 9 y 35 de la
Constitución”; C-837 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería, donde la Corte declaró
“EXEQUIBLE el artículo 89 de la ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la
parte motiva, en relación con el cargo de violación del artículo 287 de la
Constitución.”
[25] Ver, por ejemplo, la sentencia C-253 de 1995, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz, donde la Corte declara “EXEQUIBLE el artículo 1° de la Ley 89
de 1993, pero sólo en relación con los cargos formulados y en cuanto no viola
los artículos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constitución Política.”
[26] Los temas analizados por la Corte en la sentencia C-009 de 2003
fueron los siguientes: (i) “3. La obligación tributaria, el agente retenedor
y el autorretenedor”; (ii) “4. El agente retenedor en relación con el
impuesto sobre las ventas” (iii) “5. El agente retenedor en relación con
el impuesto de timbre nacional”; (iv) “6. Otros agentes retenedores”;
(v) “7. Los responsables del impuesto sobre las ventas”; (vi) “8. La
retención en la fuente como categoría y mecanismo de recaudo.  Preceptiva penal
sobre agentes de retención y responsables del iva”; (vii) “9.
Constitucionalidad del artículo 402 de la ley 599 de 2000”.