C-581-01
Sentencia C-581/01
Sentencia C-581/01
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Aplicación inmediata
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Límite/PENA-Implicaciones
respecto de derechos
CODIGO-Vigencia respecto de inmediatez de derechos
LEY-Vigencia
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Eficacia directa/LEY PENAL-Vigencia
respecto a inmediatez de derechos
Los valores,
principios y derechos constitucionales deben ser garantizados por el legislador
al ejercer su función de hacer las leyes y, concretamente, al regular temas
atinentes a la política criminal del Estado, los cuales jamás pueden ser
desconocidos. En consecuencia, si el constituyente dispuso la eficacia directa
de los derechos fundamentales la ley no podría establecer cosa distinta. La
aplicación inmediata de los derechos fundamentales no excluye ni coarta la
potestad atribuida al legislador de hacer las leyes y, por ende, de señalar la
vigencia de las mismas.
LEGISLADOR
EN IUS PUNIENDI-Límites en restricción de derechos
Si bien el legislador, quien actúa en
representación del Estado en cuya cabeza está radicado el ius puniendi, puede
señalar, de acuerdo con una política criminal preestablecida, como punibles
determinados comportamientos que considera nocivos para la vida social y fijar
las sanciones o consecuencias jurídicas que de su incursión se derivan, esa
potestad no es absoluta pues encuentra límites en los principios, valores y
demás normas constitucionales que está obligado a respetar. la Corte también ha
sostenido que cuando el legislador en desarrollo del ius puniendi restringe un
derecho fundamental, en principio, tal restricción no viola la Constitución,
pues el legislador está plenamente facultado para hacerlo, salvo que la
restricción misma resulte lesiva del ordenamiento superior.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Límites
constitucionales
LEGISLADOR
EN DERECHO A LA LIBERTAD-Restricción excepcional
El derecho a la libertad puede ser objeto
de restricción por parte del legislador, en casos excepcionales y con la
observancia de los requisitos y formalidades establecidos en la misma
Constitución.
LIBERTAD-Alcance
La libertad
comprende "la posibilidad y el ejercicio positivo de todas las acciones
dirigidas a desarrollar las aptitudes y elecciones individuales que no pugnen
con los derechos de los demás ni entrañen abuso de los propios  y la
proscripción de todo acto de coerción física o moral que interfiera o suprima
la autonomía de la persona sojuzgándola, sustituyéndola, oprimiéndola o
reduciéndola indebidamente. En otras palabras, todo individuo puede optar
autónomamente por el comportamiento que considere conveniente en su relación
con los demás, siempre y cuando no lesione los derechos de los demás ni el
orden jurídico.
DERECHO A LA
LIBERTAD-Límites
El Constituyente
no concibió la libertad individual como un derecho absoluto y, por
consiguiente, intangible; por el contrario, autoriza su limitación en ciertos
casos que sólo puede ser impuesta por el legislador, pues en esta materia
existe una estricta reserva legal. La restricción debe estar plenamente justificada en el
cumplimiento de fines necesarios para la protección de derechos o bienes
constitucionales y, además, ser notoriamente útil y manifiestamente
indispensable para el logro de tales objetivos. De otro lado, se requiere que
el efecto negativo sobre la libertad que se restringe, sea notablemente
mitigado con el beneficio constitucional que se alcanza a raíz de su restricción.
Todo lo anterior, siempre que no se afecte el núcleo esencial del citado
derecho.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Límites por regulaciones punitivas
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Límites y suspensión
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Penas restrictivas y vigencia
DERECHOS
FUNDAMENTALES-No son absolutos
Es copiosa la
jurisprudencia de esta corporación, especialmente en procesos de tutela, en los
que se ha rebatido dicho argumento, la Corte ha dejado sentado que: a) Los
derechos fundamentales pueden sufrir restricciones por parte del legislador,
siempre y cuando no vulneren su núcleo esencial. b) El legislador puede
reglamentar el ejercicio de los derechos por razones de interés general o para
proteger otros derechos o libertades de igual o superior entidad, pero esas
regulaciones no pueden llegar hasta el punto de hacer desaparecer el derecho.
c)Los derechos fundamentales necesariamente deben armonizarse entre sí y con
los demás bienes y valores protegidos por la Carta pues, de lo contrario,
ausente esa indispensable relativización, la convivencia social y la vida
institucional no serían posibles. d) Las pretensiones respecto de un
determinado derecho no pueden ser ilimitadas, sino que deben ajustarse al orden
público y jamás podrán sobrepasar la esfera donde comienzan los derechos y
libertades de los demás.
LEY-Promulgación
LEY-Promulgación y vigencia
La promulgación es distinta de la
vigencia de la ley, pues mediante la primera se informa o comunica a todos los
ciudadanos el contenido de las leyes; y por la segunda  se señala el momento a
partir del cual empiezan a surtir efectos.
LEY-Vigencia/LEY-Competencia para determinación de vigencia
En nuestro ordenamiento superior no
existe precepto alguno que regule la fecha en la que debe entrar en vigencia la
ley; labor que corresponde entonces cumplir al legislador, en desarrollo de la
potestad a el asignada, de "hacer las leyes" y en ejercicio de la
denominada cláusula general de competencia legislativa. Dicha determinación
puede hacerse constar en el mismo texto de la ley o en una ley especial en la
que se regule en forma específica y completa la materia.
LEY-Vigencia diferida
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA LEGAL-Vigencia diferida
La Corte no puede valorar tal estimación
del legislador que es eminentemente política y discrecional, por cuanto
desbordaría los estrictos límites que debe respetar en el ejercicio de sus
funciones, consagradas en el artículo 241 de la Constitución, lo cual no quiere
decir, que no puedan existir casos en los que en la fijación de la vigencia de
las leyes se vulneren normas superiores.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD PENAL-Competencia para aplicación
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD PENAL-Aplicación inmediata/PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD PENAL-Aplicación sujeta a vigencia de norma
Que el
principio de favorabilidad como parte integrante del debido proceso, es de
aplicación inmediata, significa solamente que puede exigirse o solicitarse su
aplicación en cualquier momento, pero con la condición de que la nueva ley más
favorable se encuentre rigiendo. La decisión de si procede o no la aplicación
de tal derecho es un asunto que corresponde determinar al juez competente para
conocer del proceso respectivo, lo cual no quiere decir que aquella deba ser
siempre en favor de quien lo invoca.
PENA-Clasificación
PENA DE
PRISION-Sanción accesoria
DERECHOS
POLITICOS-No son absolutos
DERECHO AL
SUFRAGIO-Condición
CIUDADANIA-Suspensión
CIUDADANIA
EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Suspensión
por sentencia condenatoria
DERECHO AL
SUFRAGIO-Restricción en personas condenadas
DERECHO AL
SUFRAGIO-Restricción por
inhabilitación para ejercer derechos y funciones públicas
Referencia:
expediente D-3154
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 36, 38 inciso primero, 39-7, 43-1,
44 y 476 de la ley 599 de 2000, y 357-1 y 536 inciso primero de la ley 600 de
2000
Actor:
Pedro Bermúdez Vega
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D.C., seis
(6) de junio de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Bermúdez Vega demandó los artículos,
36, 38 inciso primero, 39-7, 43-1, 44 y 476 de la ley 599 de 2000, "por
la cual se expide el Código Penal" y 357-1 y el primer inciso del
artículo 536 de la ley 600 de 2000, "por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 44.097 del 24 de julio de 2000:
“Ley 599 de 2000
(julio 24)
por la cual se expide el Código Penal
Artículo 36.
Penas sustitutivas.
La prisión domiciliaria es sustitutiva de la pena de prisión y el arresto de
fin de semana convertible en arresto ininterrumpido es sustitutivo de la multa.
Artículo 38. La
prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión. La ejecución de la pena
privativa de la libertad se cumplirá en el lugar de residencia o morada del
sentenciado, o en su defecto en el que el Juez determine, excepto en los casos
en que el sentenciado pertenezca al grupo familiar de la víctima, siempre que
concurran los siguientes presupuestos:
(...)
Artículo 39. La multa. La pena de multa se sujetará a las
siguientes reglas.
(...)
7. Amortización mediante trabajo. Acreditada la
imposibilidad de pago podrá también el Juez autorizar, previa conformidad del
penado, la amortización total o parcial de la multa mediante trabajos no
remunerados en asunto de inequívoca naturaleza e interés estatal o social.
(...)
Artículo 43.
Las penas privativas de otros derechos. Son penas privativas de otros derechos:
1. La inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas.
(...)
Artículo 44.
La inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas. La pena de inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas priva al penado de la facultad de
elegir y ser elegido, del ejercicio de cualquier otro derecho político, función
pública, dignidades y honores que confieren las entidades oficiales.
Artículo 476. Vigencia. Este Código entrará a regir un
(1) año después de su promulgación."
"Ley
600 de 2000
(julio 24)
por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal
Artículo 357.
Procedencia. La
medida de aseguramiento procede en los siguientes eventos:
1. Cuando el
delito tenga prevista pena de prisión cuyo mínimo sea o exceda de cuatro (4)
años.
(...)
Artículo 536.
Vigencia. Este
Código entrará en vigencia un año después de su promulgación..
(...)”
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que los artículos
476 y 536 de la ley 599 y 600 de 2000 respectivamente, al decretar que la
vigencia de los códigos sólo se producirá un año después de su promulgación,
hacen nugatorios todos los derechos fundamentales allí contenidos que son de
aplicación inmediata, de conformidad con el artículo 85 superior. Retardar en
el tiempo su aplicación favorable contraviene expresamente la inmediatez
ordenada por el constituyente para proteger esos derechos fundamentales.
Luego agrega que si para hacer valer estos
derechos mediante la acción de tutela no se requiere ni el transcurso del
tiempo ni su reglamentación por ley u otra norma de ese género, es
inconstitucional postergar la aplicación de beneficios y derechos a favor de
quienes tienen restringida su libertad ya sea como condenados o sindicados, por
violar el citado artículo 85 y demás normas que protegen derechos esenciales.
Finalmente señala que los artículos 43-1 y
44 de la ley 599 de 2000 violan el derecho fundamental consagrado en el
artículo 40 superior, pues la pena accesoria de inhabilitación para ejercer
derechos y funciones públicas, impide ejercer el derecho a elegir y ser
elegido, derecho fundamental de aplicación inmediata; además, una disposición
de menor rango que la Constitución no puede limitar derechos, aún frente a
personas condenadas penalmente. Según él, "tal como están normados los
derechos fundamentales en nuestro país, que se reitera son de aplicación
inmediata, ninguna norma, que no sea de orden constitucional, expresa, clara
precisa y referida a los condenados, puede válidamente y sin contravenir la
Carta Política cercenar esos derechos políticos."
IV. INTERVENCIONES
Intervención de la Fiscalía General de la
Nación
El Fiscal General de la Nación, Alfonso
Gómez Méndez, intervino en este proceso solicitando a la Corte la declaración
de constitucionalidad de las normas acusadas, por las razones que a
continuación se resumen.
Los artículos 476 del Código Penal y 536
del Código de Procedimiento Penal no violan el principio de aplicación inmediata
de los derechos fundamentales previsto en el artículo 85 de la Carta. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 de la ley 4ª de 1913, el
legislador está facultado para señalar la vigencia de las leyes. Las normas
acusadas imponen “un plazo racional para su adecuado conocimiento y aplicación,
en ese ámbito y como un propósito vinculado con la seguridad jurídica, se
determinó dilatar el término de su entrada en vigencia."
A su juicio, el principio de favorabilidad
es predicable o se remite a normas vigentes, por lo que no se puede pretender
aplicar con anticipación los efectos favorables de las mencionadas leyes, en
las que por las razones enunciadas se determinó legal e inequívocamente la
oportunidad en que entrarían a regir, esto es, un año después de su
promulgación.
Así mismo, considera que los artículos 43 y
44 del nuevo Código Penal no vulneran el artículo 40 de la Constitución, pues
la pena, “como figura jurídica cuya esencia es la restricción o limitación de
los derechos fundamentales, encuentra sustento en el artículo 98 de la
Constitución Política, en el que de manera expresa se incluye como tal la
pérdida de la ciudadanía. El artículo 99 de la Carta enseña que la calidad de
ciudadano en ejercicio es condición indispensable para elegir y ser elegido, y
para desempeñar cargos públicos; de manera que las penas privativas de otros
derechos previstas en los artículos 43 y 44 del nuevo Código Penal, están en
todo acordes con el anterior contexto fijado por la disposición superior. En el
marco del derecho penal, esa restricción o limitación a los derechos
fundamentales es legítima, y por lo tanto constitucional, cuando es
consecuencia de la declaratoria de la responsabilidad penal.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
Edgardo Maya Villazón, en concepto No. 2424 recibido el 26 de enero de 2001,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
El constituyente, al consagrar la
aplicación inmediata de los derechos fundamentales enunciados en el artículo 85
de la Constitución, hizo alusión únicamente a algunos de los fundamentales y no
a otros derechos que, en desarrollo de su potestad legislativa consagre el
legislador al regular los procedimientos judiciales, pues éstos, aunque se
refieran a principios superiores señalados en la Carta, no comparten su
condición de derechos fundamentales y tampoco son de aplicación inmediata. Las
normas acusadas consagran derechos o prerrogativas que no son inherentes a la
persona humana, no son esenciales y además, no han sido establecidos por la
Constitución ni como forma de derechos naturales, sino que derivan su
existencia, inevitablemente, de la voluntad del legislador, lo cual no sólo
excluye su naturaleza de derechos fundamentales, sino además, la de su
aplicación inmediata.
La prisión domiciliaria, el arresto y los
trabajos no remunerados creados por el legislador como mecanismos alternativos
de la pena de prisión y de multa, contenida en los artículos 36, 38 y 39-7 de
la ley 599 de 2000, no violan la Constitución pues ello corresponde al
“ejercicio de la potestad del legislador para elaborar la política criminal, y
aunque indirectamente se relacionan con el derecho a la libertad, no comparten
su calidad de derecho fundamental reconocido por la Carta Política y por tanto
no es deber del legislador disponer su vigencia y adopción inmediata”. Lo mismo
sucede con el artículo 357 de la ley 600 de 2000, que no consagra ningún
derecho.
En relación con el principio de
favorabilidad, considera que "éste opera ante el fenómeno de la sucesión
de leyes en el tiempo, es decir, se requiere que la nueva ley entre a regir
para invocar su aplicación en el caso concreto por parte del funcionario; por
ello no cabe en este caso invocar su aplicación en sede constitucional, sino
que será el funcionario judicial quien en cada caso concreto estudie su
viabilidad, claro está, una vez entren a regir los nuevos Códigos Penal y de
Procedimiento Penal."
Tampoco las normas acusadas violan el
artículo 40 superior, pues la inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas es una manifestación del poder que la Constitución otorga al
legislador para suspender el ejercicio de la ciudadanía, es decir, de los
derechos políticos inherentes a la calidad de ciudadano.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo
241, numeral 4º de la Constitución Política, por cuanto las normas acusadas
hacen parte de  leyes de la República.
2. Problema jurídico planteado
El primer cargo de la demanda se dirige
contra los artículos 476 de la ley 599/2000 -Código Penal-  y el inciso primero
del artículo 536 de la ley 600 de 2000 -Código de Procedimiento Penal-,
preceptos que, a juicio del actor, deben ser declarados inexequibles porque al
establecer que dichos estatutos entrarán en vigencia un año después de su
promulgación, viola el artículo 85 de la Constitución, por cuanto hace
nugatoria la aplicación inmediata de los derechos fundamentales,
específicamente, de los que se regulan en los artículos 36, 38 inciso primero,
39-7, 43-1 y 44 del Código Penal y 357-1 del Código de Procedimiento Penal, ya
que la postergación de la aplicación de beneficios y derechos en favor de
quienes tienen restringida la libertad es inconstitucional.
El segundo cargo se refiere únicamente a
los artículos 43-1 y 44 de la ley 599 de 2000, por infringir el artículo 40
superior, pues considera el demandante que la pena de inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas impide el derecho a elegir y ser
elegido, derecho fundamental de aplicación inmediata que no puede ser restringido
por el legislador, ni siquiera respecto de personas condenadas.
En este mismo orden procede la Corte a
resolver tales impugnaciones, no sin antes aclarar que dada la acusación del
demandante el pronunciamiento de esta corporación será relativo, esto es,
limitado a los cargos enunciados, permitiendo así que posteriormente, se puedan
presentar nuevas acusaciones contra las mismas disposiciones, por razones
distintas a las aquí estudiadas.
3. Primer cargo: La aplicación inmediata
de  los derechos  fundamentales
y la entrada en vigencia de las leyes
En el artículo 85 del Estatuto Supremo,
disposición que el demandante considera violada por las normas acusadas, se
consagra lo siguiente:
"Son de
aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14,
15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y
40."
¿Pero qué significa que un derecho sea de
aplicación inmediata? La Corte ya resolvió este interrogante, al analizar el
citado artículo constitucional.
"Este
artículo (85 CP) enumera los derechos que no requieren de previo desarrollo
legislativo o de algún tipo de reglamentación legal o administrativa para su
eficacia directa y que no contemplan condiciones para su ejercicio en el
tiempo, de modo que son exigibles en forma directa e inmediata.
En realidad la especificidad de estos derechos es un fenómeno de tiempo: el
hombre llega a ellos de manera directa, sin necesidad de la mediación de un
desarrollo legislativo. Es pues, un criterio residual para los efectos que
nos ocupan. Para que el artículo 85 de la Constitución no sea inocuo debe
leerse como una norma que no condiciona a la mediatización de una ley, la
aplicación de los derechos allí enumerados."[1]
Igualmente, ha dejado clarificado que la enunciación de algunos derechos como
de aplicación inmediata "no debe ser entendida como un criterio taxativo y
excluyente."
Para la Corte es claro que el demandante
parte de un presupuesto equivocado puesto que en las normas acusadas no se
regulan ni reconocen derechos fundamentales. El señalamiento de penas
privativas de la libertad, pecuniarias y de otros derechos, que es lo que allí
se regula, a las cuales se hacen acreedores quienes incurran en la comisión de
hechos punibles previamente descritos como tales por el legislador en el Código
Penal, constituyen restricciones o limitaciones de derechos.
En efecto: toda pena implica
necesariamente la limitación de un derecho, así por ejemplo, la pena de prisión
afecta inevitablemente el derecho a la libertad y otros derechos cuyo
presupuesto es ella misma (libertad de circulación). La interdicción de
derechos y funciones públicas limita el derecho de acceso a cargos públicos y
el de elegir y ser elegido, la prohibición de ejercer una determinada profesión
u oficio limita el derecho a ejercer profesión y oficio, y así podrían
señalarse muchos más.
Así las cosas, no le asiste razón al actor
pues el señalamiento por parte del legislador del momento a partir del cual
comienzan a regir los códigos Penal y de Procedimiento Penal, no impide de
ninguna manera, la protección, operancia o efectividad de los derechos
fundamentales instituidos en la Constitución en favor de los procesados
penalmente como de los demás  derechos predicables de todos los individuos y,
por consiguiente, no se infringe el artículo 85 superior. Tampoco obstaculiza
el ejercicio de las acciones establecidas en la Carta y en la ley para
garantizar tales derechos en caso de vulneración o amenaza, entre ellas, la
acción de tutela.
Si los derechos fundamentales deben ser
aplicados y protegidos por las autoridades competentes, en todo momento y
lugar, sin necesidad de ley que así lo disponga ni del ejercicio por parte del
peticionario de acto distinto al de su invocación, pues su eficacia se deriva
de la misma Constitución, cómo aceptar que las normas acusadas, que como ya se
ha anotado, consagran algunas penas, puedan vulnerar la aplicación inmediata de
los mismos. Caso distinto sería que en las normas impugnadas el legislador
hubiera decidido restarle eficacia a la Constitución impidiendo la aplicación
directa e inmediata de tales derechos, pues ello además de exceder sus
competencias vulneraría abiertamente el ordenamiento supremo.
En este orden de ideas, habría que señalar
que los valores, principios y derechos constitucionales deben ser garantizados
por el legislador al ejercer su función de hacer las leyes y, concretamente, al
regular temas atinentes a la política criminal del Estado, los cuales jamás
pueden ser desconocidos. En consecuencia, si el constituyente dispuso la
eficacia directa de los derechos fundamentales la ley no podría establecer cosa
distinta, situación que en el presente caso no ha tenido ocurrencia.
Finalmente, es pertinente anotar que la
aplicación inmediata de los derechos fundamentales no excluye ni coarta la
potestad atribuida al legislador de hacer las leyes y, por ende, de señalar la
vigencia de las mismas, punto al que se referirá la Corte más adelante.
3.1 La facultad
del legislador para restringir derechos, en desarrollo del ius puniendi,
no es ilimitada
Si bien el legislador, quien actúa en
representación del Estado en cuya cabeza está radicado el ius puniendi, puede
señalar, de acuerdo con una política criminal preestablecida, como punibles
determinados comportamientos que considera nocivos para la vida social y fijar
las sanciones o consecuencias jurídicas que de su incursión se derivan, esa
potestad no es absoluta pues encuentra límites en los principios, valores y
demás normas constitucionales que está obligado a respetar. Este tema fue
ampliamente expuesto por la Corte en la sentencia C-609/96[2]
"Tanto en
materia sustantiva como procedimental, la Carta incorpora preceptos y enuncia
valores y postulados -particularmente en el campo de los derechos
fundamentales- que inciden de manera significativa en el derecho penal y, a la
vez, orientan y determinan su alcance. Esto significa entonces que el
legislador no tiene una discrecionalidad absoluta para definir los tipos
delictivos y los procedimientos penales, ya que debe respetar los derechos
constitucionales de las personas, que aparecen así como el fundamento y límite
del poder punitivo del Estado. Pero lo anterior no implica que la Constitución
haya definido de una vez por todas el derecho penal, puesto que el legislador,
obviamente, dentro de los marcos fijados por la propia Carta, tiene ante sí un
espacio relativamente autónomo, caracterizado, a su turno, por unos valores,
presupuestos y finalidades propios, pese a su acentuado grado de
constitucionalización. Así, a través del procedimiento democrático de adopción
de las leyes, el Estado tipifica las conductas prohibidas y fija las condignas
sanciones (principio de  legalidad de la pena) e igualmente modifica el
procedimiento y en este quehacer histórico acoge y abandona distintas y
sucesivas filosofías punitivas, que pueden ser más o menos drásticas, según el
propio legislador lo considere políticamente necesario y conveniente, por lo
cual, dentro de ciertos límites son posibles entonces diferentes desarrollos de
la política criminal del proceso penal."
De la misma manera, se ha afirmado que
"la vigencia de un orden jurídico justo mediante la garantía de
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución impone a las autoridades el deber de respetar el mínimo de
justicia material necesario para que los preceptos constitucionales no sean
letra muerta. En este caso, el mínimo de justicia material se concreta en el
derecho a una decisión suficientemente fundamentada que justifique el
sacrificio o la restricción a un derecho fundamental."
Por otra parte, la Corte también ha
sostenido que cuando el legislador en desarrollo del ius puniendi
restringe un derecho fundamental, en principio, tal restricción no viola la
Constitución, pues el legislador está plenamente facultado para hacerlo, salvo
que la restricción misma resulte lesiva del ordenamiento superior.
"La
legislación penal es manifestación concreta de la política criminal del Estado.
La decisión política que determina los objetivos del sistema penal y la
adecuada aplicación de los medios legales para luchar contra el crimen y
alcanzar los mejores resultados, se plasma en el texto de la ley penal. En este
sentido, la norma penal, una vez promulgada, se independiza de la decisión
política que le da origen, conservando la finalidad buscada por su redactor en
el elemento teleológico de la norma.
(...)
"Límites
constitucionales de la libertad legislativa en materia penal
"9. El
problema de la concepción política respecto del infractor, del delito y de la
pena adquiere relevancia constitucional cuando la doctrina penal traspasa el
umbral de la ley y se materializa en una decisión política con fuerza
vinculante. Una vez la decisión política que opta por una determinada
orientación filosófica se convierte en ley, puede ser objeto de la acción
pública de inconstitucionalidad, entre otras razones por la necesidad de evitar
inconsistencias o contradicciones entre los preceptos legales y los principios,
valores y garantías consagrados en la Constitución. La naturaleza
controvertible de las normas jurídicas no anula la libertad legislativa en
materia de adopción de una determinada concepción filosófica o política. En
este orden de ideas, el examen de constitucionalidad se limita a examinar el
precepto normativo según los parámetros de una decisión política originaria -
la Constitución Política -, de manera que no se pretermitan los procedimientos
democráticos establecidos para su expedición ni se contraríen los contenidos
mínimos de justicia material recogidos en el texto fundamental (CP art. 4).
"En materia
de política criminal, son manifiestos los límites materiales que la
Constitución fija a la autonomía legislativa. Sería inconstitucional la
decisión política de imponer la pena de muerte (CP art. 11), la tortura o los
tratos crueles, inhumanos o degradantes (CP art. 12), la esclavitud (CP art.
17), el destierro, la prisión perpetua o la confiscación (CP art. 34), como
consecuencia de la comisión de un delito. Tampoco sería jurídicamente aceptable
que el Estado, mediante la simple invocación de razones de defensa social,
pretermita, obvie, suspenda o restrinja las garantías jurídico procesales hasta
el extremo de desconocer el núcleo esencial de los derechos fundamentales
consagrados en los artículos 28 a 31 de la Carta.
(...)
"La
expedición de una ley, particularmente de un código penal, representa una limitante,
en principio legítima, al pluralismo, a la libertad y al ejercicio de los
derechos individuales."[3]
Y en pronunciamiento posterior, expresó[4]:
"De la
ausencia literal de restricciones aplicables a un enunciado constitucional, no
se sigue siempre que la limitación de orden legal sea en todo caso
inconstitucional, puesto que la misma puede resultar imperiosa a partir de una
interpretación sistemática de la Constitución. En el campo de los derechos
fundamentales, las restricciones o limitaciones que se originen en la ley, en
principio no se rechazan, sino que su validez se hace depender de que las
mismas no afecten su núcleo esencial y que, además, sean razonables y
proporcionadas. De otra parte, existen reglas o prohibiciones constitucionales
que no admiten restricción alguna por parte del legislador, como es el caso,
entre otras, de la interdicción de la pena de muerte y la censura."
El derecho a la libertad, que es el tema de
interés en este proceso, puede ser objeto de restricción por parte del
legislador, en casos excepcionales y con la observancia de los requisitos y
formalidades establecidos en la misma Constitución.
En el marco del ordenamiento constitucional
colombiano la libertad es principio fundante y valor axial de nuestro Estado de
derecho. Así en el preámbulo de la Carta se consagra aquella como uno de los
bienes que se debe asegurar a los integrantes de la Nación; en el artículo 2o.
se establece como fin esencial del Estado el de garantizar la efectividad de
los principios, y de los derechos consagrados en la Constitución, asignando a
las autoridades el deber de protegerlos, y en el artículo 28 se consagra
expresamente que "Toda persona es libre", es ésta la
declaración más amplia y categórica del principio de libertad.
La libertad comprende "la posibilidad
y el ejercicio positivo de todas las acciones dirigidas a desarrollar las
aptitudes y elecciones individuales que no pugnen con los derechos de los demás
ni entrañen abuso de los propios (…) y la proscripción de todo acto de coerción
física o moral que interfiera o suprima la autonomía de la persona
sojuzgándola, sustituyéndola, oprimiéndola o reduciéndola indebidamente."[5] En otras palabras, todo
individuo puede optar autónomamente por el comportamiento que considere
conveniente en su relación con los demás, siempre y cuando no lesione los
derechos de los demás ni el orden jurídico.
El artículo 28 del estatuto superior,
prescribe: "Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni
reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido por la ley."
Como se deduce de este precepto superior,
el Constituyente no concibió la libertad individual como un derecho absoluto y,
por consiguiente, intangible; por el contrario, autoriza su limitación en
ciertos casos, como sería por ejemplo la comisión de hechos delictivos, con la
única exigencia que se observen los requisitos o presupuestos señalados en
dicha disposición constitucional, limitación que sólo puede ser impuesta por el
legislador, pues en esta materia existe una estricta reserva legal.
La restricción del derecho a la libertad
debe estar entonces, plenamente justificada en el cumplimiento de fines
necesarios para la protección de derechos o bienes constitucionales y, además,
ser notoriamente útil y manifiestamente indispensable para el logro de tales
objetivos. De otro lado, se requiere que el efecto negativo sobre la libertad
que se restringe, sea notablemente mitigado con el beneficio constitucional que
se alcanza a raíz de su restricción. Todo lo anterior, por supuesto, siempre
que no se afecte el núcleo esencial del citado derecho.
"Una primera
acepción del núcleo esencial equivale a la 'naturaleza jurídica de cada
derecho', esto es, el modo de concebirlo o configurarlo. en ocasiones, el
'nomen' y el alcance de un derecho subjetivo son previos al momento en que tal
derecho resulta regulado por un legislador concreto. El tipo abstracto del
derecho persiste conceptualmente al momento legislativo y en este sentido se
puede hablar de una 'recognoscibilidad de este tipo abstracto en la regulación
concreta'. Desde esta óptica, constituyen el contenido esencial de un derecho
subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que
el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo descrito, sin las cuales
el derecho se desnaturalizaría".
"... La
segunda acepción corresponde a 'los intereses jurídicamente protegidos como
núcleo y médula del derecho'. Se puede entonces hablar de una esencialidad del
contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del
mismo que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente
protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente
protegidos. De ese modo, se rebasa o se desconoce el 'contenido esencial'
cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo
dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria
protección".[6]
Si la Constitución le otorga al Congreso la
facultad de restringir el ejercicio de algunos derechos fundamentales,
fundamentado en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, por medio de
regulaciones punitivas, con las limitaciones a las que está sujeta la actividad
legislativa en esa materia[7],
se sobreentiende que dicha potestad cobija la posibilidad de determinar el
momento en que éstas comienzan a regir.
No sobra agregar que la restricción de los
derechos fundamentales es distinta de la suspensión de los mismos, actividad
ésta expresamente prohibida por el constituyente, aún en períodos de excepción
(art. 214-2 C.P.)
"Las normas
de la Carta que fijan un límite a la limitación de los derechos fundamentales
bajo el régimen de excepción señalan: que, ni siquiera en aquéllos cuya
restricción está permitida, se vulnere su núcleo esencial. Porque aún en
situaciones de emergencia, el Estado de derecho tiene que dejarse discernir del
Estado autoritario y tiene que orientar su acción política hacia la consecución
de los fines que lo signan y de los que no puede abdicar bajo ninguna circunstancia,
so pena de desnaturalizarse.
"Si bien es
cierto que durante los estados de excepción, el legislador extraordinario está
facultado para restringir o limitar determinados derechos o libertades
fundamentales, no lo es menos que el constituyente le ha negado, en todo caso,
la posibilidad de suspenderlos; pues las garantías constitucionales en los
periodos excepcionales no se extinguen, a pesar de que algunas de ellas sean
objeto de restricciones o limitaciones(..)"[8]
"(los
derechos) pueden en consecuencia ser canalizados en sus diferentes expresiones,
sin ser desconocidos de plano; ellos pueden ser moldeados pero no pueden ser
objeto de desnaturalización.
"Ahora bien,
cuando para el ejercicio de un derecho se establezcan requisitos mínimos
razonables, que apuntan a hacer más viable el derecho mismo y que no desconocen
su núcleo esencial, no puede aducirse que se está violando de plano tal
derecho.
"En este
orden de ideas, la Constitución es clara en afirmar que los derechos  humanos
durante los  estados de  excepción  constitucional -como es el caso de la
Conmoción Interior que nos ocupa-, no podrán suspenderse, pero no dice que no
podrán restringirse. De hecho la no suspensión es una advertencia del
constituyente para salvaguardar el núcleo esencial de los derechos, pero
tácitamente se está reconociendo que justamente la crisis institucional
implicará ciertamente un menor goce de los derechos."[9]
En la sentencia C-045 de 1996[10], esta corporación
explicó la diferencia entre limitar un derecho y suspenderlo, afirmando que lo
primero es legítimo y permitido por la Constitución, mientras que lo segundo
está proscrito en nuestro ordenamiento supremo.
"Limitar"
no es sinónimo de la acción de "suspender", pues los verbos rectores
implican diversos movimientos. En efecto, mientras limitar supone el acto de
definir el campo de acción de una realidad vigente, suspender, en cambio,
denota el cese de acción, es decir, se enerva temporalmente su vigencia. Como
los derechos fundamentales son inherentes a la personas, en razón de su
dignidad ontológica, no pueden suspenderse, pero sí limitarse, pues de no ser
así, no podrían ni siquiera conceptualizarse, ya que todo concepto es definido,
es decir, tiene que ser finito, y por ende tener límites."
Por todo lo anterior, la Corte no
encuentra que la Constitución impida al legislador, encargado de determinar la
política criminal del Estado, señalar penas restrictivas de derechos
fundamentales, las cuales deben ser razonables  y proporcionadas en relación
con la gravedad de los hechos o los bienes jurídicos tutelados, por medio de la
expedición de los Códigos Penal y de Procedimiento Penal; la adecuación de cada
una de tales penas a la Constitución será objeto de estudio por parte de esta
corporación, cuando contra ellas se ejerza la acción pública de
inconstitucionalidad, pues en el presente proceso, como se expresó al inicio de
estas consideraciones, el demandante no cuestiona en sí las penas contenidas en
las normas que acusa, sino solamente la vigencia de tales estatutos al no
permitir aplicar en forma inmediata derechos fundamentales.
3.2 Los derechos fundamentales no son
absolutos
Si bien no se afirma expresamente, los
argumentos del actor llevan a concluir que ellos se sustentan en una premisa
que la Corte ha considerado errada en reiteradas oportunidades: que los
derechos fundamentales son absolutos.
Es
copiosa la jurisprudencia de esta corporación, especialmente en procesos de
tutela, en los que se ha rebatido dicho argumento, dejando sentado la Corte
que:
a) Los derechos
fundamentales pueden sufrir restricciones por parte del legislador, siempre y
cuando no vulneren su núcleo esencial.
b) El legislador puede
reglamentar el ejercicio de los derechos por razones de interés general o para
proteger otros derechos o libertades de igual o superior entidad, pero esas
regulaciones no pueden llegar hasta el punto de hacer desaparecer el derecho.
c) Los derechos
fundamentales necesariamente deben armonizarse entre sí y con los demás bienes
y valores protegidos por la Carta pues, de lo contrario, ausente esa
indispensable relativización, la convivencia social y la vida institucional no
serían posibles.
d) Las pretensiones respecto
de un determinado derecho no pueden ser ilimitadas, sino que deben ajustarse al
orden público y jamás podrán sobrepasar la esfera donde comienzan los derechos
y libertades de los demás.
"El absolutismo, así se predique de un derecho,
es la negación de la juricidad, y, si se trata de un derecho subjetivo,
tratarlo como absoluto es convertirlo en un antiderecho, pues ese sólo concepto
implica la posibilidad antijurídica del atropello de los derechos de los otros
y a los de la misma sociedad"[11]
En el mismo sentido, en la sentencia C-475
de 1997 citada, señaló la Corte:
“En efecto, en
los términos de la demanda, considerar que un determinado derecho fundamental
tiene carácter ilimitado, implica, necesariamente, aceptar que se trata de un
derecho que no puede ser restringido y que, por lo tanto, prevalece sobre
cualquiera otro en los eventuales conflictos que pudieren presentarse. Pero su
supremacía no se manifestaría sólo frente a los restantes derechos
fundamentales. Un derecho absoluto o ilimitado no admite restricción alguna en
nombre de objetivos colectivos o generales o de intereses constitucionalmente
protegidos.
Si el sistema
constitucional estuviese compuesto por derechos ilimitados sería necesario
admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen entre sí, pues de otra manera
sería imposible predicar que todos ellos gozan de jerarquía superior o de
supremacía en relación con los otros; (2) que todos los poderes del Estado,
deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los derechos, en cuyo caso, lo
único que podría hacer el poder legislativo, sería reproducir en una norma
legal la disposición constitucional que consagra el derecho fundamental, para
insertarlo de manera explícita en el sistema de derecho legislado. En efecto,
de ser los derechos “absolutos”, el legislador no estaría autorizado para
restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes, derechos o intereses
constitucionalmente protegidos. Para que esta última consecuencia pueda
cumplirse se requeriría, necesariamente, que las disposiciones normativas que consagran
los “derechos absolutos” tuviesen un alcance y significado claro y unívoco, de
manera tal que constituyeran la premisa mayor del silogismo lógico deductivo
que habría de formular el operador del derecho.
(...)
En estas
condiciones, la tarea del legislador es la de armonizar los distintos derechos
y cuando ello no resulte posible, la de definir las condiciones de precedencia
de un derecho sobre otro. Así por ejemplo, las reglas del procedimiento penal
surgen como resultado de la ponderación de todos los derechos e intereses
inmersos en la cuestión criminal: la garantía de los derechos que pueden verse
afectados por una acción delictiva, la defensa del inocente, la búsqueda de la
verdad, etc."
Otro punto que ha sido tema de análisis por
esta corporación es el de la inviolabilidad de los derechos fundamentales, pues
si bien todo derecho de esa índole es inviolable, ello no significa que sea
absoluto.
"Son
inviolables, porque es inviolable la dignidad humana: En efecto, el núcleo
esencial de lo que constituye la humanidad del sujeto de derecho, su
racionalidad, es inalterable. Pero el hecho de predicar su inviolabilidad no
implica de suyo afirmar que los derechos fundamentales sean absolutos, pues lo
razonable es pensar que son adecuables a las circunstancias. Es por esa
flexibilidad que son universales, ya que su naturaleza permite que, al
amoldarse a las contingencias, siempre estén con la persona. De ahí que puede
decirse que tales derechos, dentro de su límites, son inalterables, es decir,
que su núcleo esencial es intangible. Por ello la Carta Política señala que ni
aún en los estados de excepción se "suspenden" los derechos humanos y
que, en todo caso, siempre se estará de conformidad con los principios del
derecho internacional humanitario. Se deduce que cuando se afecta el núcleo
esencial de un derecho fundamental, éste queda o violado o suspendido."[12]
3.3 Potestad del legislador para determinar la entrada en
vigencia de las leyes
El constituyente después de señalar los
requisitos que debe cumplir todo proyecto de ley para convertirse en Ley de la
República[13]
(art. 157) consagró en el artículo 165 lo siguiente: "Aprobado un proyecto
de ley por ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo
objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo
devolverá a la Cámara en que tuvo origen", y en el artículo 166 dispuso:
"(…) Si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo".
Por otra parte, en el numeral 10 del artículo 189 superior, se le asigna al
Presidente de la República la función de "promulgar las leyes,
obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento."
La promulgación, aparece definida en la
ley 4 de 1913, artículo 52, así:
"La
promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende
consumada, en la fecha del número en que termine la inserción."
La promulgación se relaciona entonces con
la publicidad o divulgación de la ley, y su finalidad es ponerla en
conocimiento de todas las personas para poder exigir posteriormente su
cumplimiento. De ahí que se hayan establecido como principios generales de
derecho que "la ley no obliga sino en virtud de su promulgación" y
que "nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce
(principio de la publicidad)".
La promulgación es distinta de la vigencia
de la ley, pues mediante la primera se informa o comunica a todos los
ciudadanos el contenido de las leyes; y por la segunda  se señala el momento a
partir del cual empiezan a surtir efectos. Una ley puede haber sido publicada
en una fecha determinada y entrar a regir en otra, lo cual no es
inconstitucional, siempre y cuando se respeten los derechos y demás garantías constitucionales,
vr. gr. el principio de favorabilidad, los derechos adquiridos, entre otros.
En nuestro ordenamiento superior no existe
precepto alguno que regule la fecha en la que debe entrar en vigencia la ley;
labor que corresponde entonces cumplir al legislador, en desarrollo de la
potestad a el asignada, de "hacer las leyes" y en ejercicio de la
denominada cláusula general de competencia legislativa. Dicha determinación
puede hacerse constar en el mismo texto de la ley o en una ley especial en la
que se regule en forma específica y completa la materia, como sucedió por
ejemplo con la expedición de la ley 4 de 1913, que aún rige parcialmente,  y de
la 57 de 1985.
Sobre este tema es ilustrativa la sentencia
C-084 de 1996[14],
en la cual se analizó in extenso este asunto. Dijo la Corte:
"Como
segundo problema jurídico se había planteado el de establecer la autoridad
competente para decidir el momento en el que la ley debe entrar a regir, puesto
que la Constitución no señala expresamente a quién corresponde esta función.
La solución al
problema lleva necesariamente a la conclusión de que esa tarea le corresponde
ejercerla al legislador, por ser éste quien cuenta con la potestad exclusiva de
"hacer las leyes", según lo ordena el artículo 150 del ordenamiento
superior. La función legislativa de "hacer las leyes" incluye de
manera concreta dos prerrogativas: por un lado, implica determinar el contenido
de la ley y, por el otro, legislar sobre cualquier tema que parezca relevante
dentro de lo jurídico. Esta segunda función constituiría lo que se ha llamado
la "cláusula general de competencia legislativa."
Ahora bien: si el
legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que
dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del
específico control que ella propone, se incluya la relativa al señalamiento del
momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos, pues
sólo a el compete valorar la realidad social, política, económica, etc, para
poder determinar la fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que
expide.
“Dentro del
segundo caso se puede citar, por ejemplo, la ley 4 de 1913 -Código de Régimen
Político y Municipal-, en cuyos artículos 52 y 53 se consagra la reglamentación
supletiva sobre la fecha de entrada en vigencia de las leyes, aplicable a falta
de disposición expresa del legislador dentro de la nueva ley que expide.
Veamos:
“En el artículo
52 se establece, como regla general, que la ley obliga en virtud de su
promulgación y su observancia comienza dos (2) meses después de promulgada.
Estos dos meses, en criterio de la Corte, constituyen un período de vacancia
que se presume suficiente para que los asociados conozcan la ley, lo que se ha
denominado “sistema sincrónico”.[15]
“Y en el artículo
53 se consagran algunas excepciones a esta regla general, esto es, que dicho
principio no se aplica en los siguientes casos:
“1.
Cuando la ley misma establece el momento de su entrada en vigencia;
“2.
Cuando el Congreso autorice al Gobierno para establecer dicha fecha; y
“3. Cuando por
causa de guerra u otra similar se encuentre interrumpido el servicio de correo
entre la capital y los municipios, caso en el cual los dos meses deben contarse
desde el momento en el que se restablezcan las comunicaciones.
“La potestad con
que cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de la
ley, se encuentra limitada únicamente por los requerimientos del principio de
publicidad, al que se hizo alusión en párrafos anteriores, cuya finalidad es
evitar las denominadas leyes “privadas” o “secretas”, muy comunes en Colombia
en alguna época. El deber de señalar la vigencia de la ley después de su
publicación, es un mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente de
la República, cuando ha sido facultado por el legislador para cumplir esta
tarea.
“Finalmente, debe
la Corte aclarar al demandante y al coadyuvante que no es posible sostener
válidamente que la ley "necesariamente" empieza a regir "inmediatamente"
después de su promulgación, punto en el cual el actor incurre en confusión,
debido tal vez a que los dos fenómenos, en muchas ocasiones, pueden coincidir.
La promulgación, como ya se expresó, consiste en la publicación oficial de la
ley; la entrada en vigencia es la indicación del momento a partir del cual ésta
se vuelve obligatoria para los asociados, esto es, sus disposiciones surten
efectos. Por tanto, bien puede suceder que una ley se promulgue y sólo produzca
efectos meses después; o también es de frecuente ocurrencia que el legislador
disponga la vigencia de la ley "a partir de su promulgación", en cuyo
caso una vez cumplida ésta, las disposiciones respectivas comienzan a regir, es
decir, a ser obligatorias.
“De lo hasta aquí
expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para fijar
la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al Gobierno y no puede
colegirse de las funciones que se le atribuyen para objetar, sancionar y
promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas se
produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por
quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador."
En el caso que hoy se debate, el legislador
decidió establecer por medio de las disposiciones acusadas (arts. 476 ley
599/00 y 536 ley 600/00), que los códigos Penal y de Procedimiento Penal,
respectivamente, entrarán en vigencia un año (1) después de su promulgación,
esto es, el 24 de julio de 2001, pues su publicación se produjo el 24 de julio
de 2000 en el Diario Oficial No. 44097, lo cual no infringe el ordenamiento
superior, pues ello es ejercicio de una potestad que sólo a el compete ejercer,
de acuerdo con la política criminal por el establecida y las conveniencias
públicas del momento, con el único limitante de no vulnerar los preceptos
constitucionales.
A pesar de no ser éste un argumento de
constitucionalidad, dicho plazo parece razonable, pues debido al gran número de
artículos que conforman uno y otro estatuto (476 y 536), es necesario que tanto
las autoridades como los ciudadanos en general, los conozcan previamente, los
analicen y estudien, y de esta manera puedan aplicarlos y respetarlos; es
indudable que la mejor comprensión por parte de las autoridades de aquellos
textos normativos repercutirá benéficamente en la pronta y acertada definición
de los procesos penales, la seguridad jurídica y la eficiencia y eficacia de la
justicia material.
En este orden de ideas, la Corte no puede
entonces, valorar tal estimación del legislador que es eminentemente política y
discrecional, por cuanto desbordaría los estrictos límites que debe respetar en
el ejercicio de sus funciones, consagradas en el artículo 241 de la
Constitución, lo cual no quiere decir, que no puedan existir casos en los que
en la fijación de la vigencia de las leyes se vulneren normas superiores, lo
que en el presente evento no ha sucedido.
No sobra agregar que frente a idéntica
disposición del Código Penal Militar, esta corporación expresó:
“En cuanto hace a
este artículo, la Corte encuentra que es exequible la primera parte del mismo
que dice: "Vigencia. Salvo lo dispuesto en el artículo anterior, la
presente ley regirá un (1) año después de su expedición..."; y esto, por
cuanto definir cuándo empieza a regir una ley, es en principio una atribución
del legislador, que bien puede no establecer una fecha cierta y dejar el asunto
a lo ya dispuesto de manera general, o determinar una fecha distinta a la de la
expedición, como lo hizo en esa parte inicial.”[16]
En síntesis, no vulnera la Constitución que
la entrada en vigencia de los códigos Penal y de Procedimiento Penal comience
en un año (1) después de su promulgación, como lo determinó el legislador en
las normas acusadas. Circunstancia que no impide la aplicación inmediata de los
derechos fundamentales establecidos en el artículo 85 superior, los cuales
tienen operancia y pueden hacerse efectivos por parte de los interesados,
cuando así lo consideren.
3.4 El principio de favorabilidad en
materia penal
El actor señala que las normas acusadas son
favorables para la persona procesada y como la favorabilidad en materia penal
es de aplicación inmediata (C.P. Art. 85), el legislador no podía válidamente
diferir su aplicación en el tiempo. En consecuencia, sostiene que la entrada en
vigencia de los códigos en un año contado a partir de su promulgación, hace
nugatoria la aplicación inmediata del principio de favorabilidad y, por ende,
viola la Constitución.
Según el actor, los artículos 36, 38 inciso
primero y 39-7 del nuevo Código Penal y el artículo 357-1 del nuevo Código de
Procedimiento Penal, son normas que contemplan una circunstancia ventajosa y
favorable para los procesados, por lo siguiente:
a)     El artículo 36 de la ley 599 de 2000, por
cuanto consagra las llamadas “penas sustitutivas”, señalando que la prisión
domiciliaria sustituye a la pena de prisión y que el arresto de fin de semana
convertible en arresto ininterrumpido sustituye a la multa.
b)    En concordancia con dicha norma, considera
que el artículo 38 inciso primero es favorable por cuanto establece dónde se
debe cumplir la pena consistente en prisión domiciliaria, señalando que “la
ejecución de la pena privativa de la libertad se cumplirá en el lugar de
residencia o morada del sentenciado, o en su defecto en el que el juez
determine, excepto en los casos en que el sentenciado pertenezca al grupo
familiar de la víctima”, siempre que se cumplan los presupuestos
estipulados en esa misma disposición.
c)
El artículo 39-7 es igualmente
favorable, ya que establece una de las reglas a las que está sujeta la pena de
multa, consistente en la amortización mediante trabajo. Señala esta disposición
que “acreditada la imposibilidad de pago podrá también el juez autorizar,
previa conformidad del penado, la amortización total o parcial de la multa
mediante trabajos no remunerados en asunto de inequívoca naturaleza e interés
estatal o social.”
d)
Por su parte, en el artículo
357-1 de la ley 600 de 2000 se estipula que la medida de aseguramiento procede “cuando
el delito tenga prevista pena de prisión cuyo mínimo sea o exceda de cuatro
años.”  Es una norma favorable por cuanto en la normatividad actual se
contempla como requisito una pena inferior (dos años).
El principio de favorabilidad es un
principio rector del derecho punitivo que aparece consagrado en la
Constitución, como parte esencial del debido proceso (C.P. Art. 29 inciso 3º)
y, derecho fundamental de los procesados; como tal, se encuentra entre los
derechos que, según el artículo 85, son de aplicación inmediata.
Dice así el inciso tercero del artículo 29
superior:
"En materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable".
Dicho principio que constituye una
excepción a la regla general según la cual las leyes rigen hacia el futuro,
surge de la máxima "favoralia amplianda sunt, odiosa restringenda"
(lo favorable debe ampliarse y lo odioso restringirse), y solamente
tiene operancia cuando existe sucesión de leyes.
"Frente a la
sucesión de leyes en el tiempo, el principio favor libertatis, que en materia
penal está llamado a tener más incidencia, obliga a optar por la alternativa
normativa más favorable a la libertad del imputado o inculpado. La importancia
de este derecho se pone de presente a la luz del artículo 4o de la Ley 137 de
1994, que lo comprendió entre los derechos intangibles, esto es, inafectables
durante los estados de excepción."[17]
El Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, aprobado por la ley 74 de 1968, se refiere a el en estos términos:
"Artículo
15. Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse
no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se
impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del
delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la
imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello."
En el artículo 9° de la Convención
Americana sobre derechos Humanos, Pacto de San José, aprobado por la ley 16 de
1972, se consagra de manera casi idéntica a la contenida en el anterior
instrumento internacional.
En concordancia con la norma constitucional
citada, los artículos 6º del actual Código Penal y 10º del Código de
Procedimiento Penal lo consagran como  norma rectora de uno y otro
ordenamiento.
El legislador en ejercicio del ius
puniendi y de acuerdo con la política criminal que considere más apropiada
y acorde con las conveniencias políticas y sociales del momento, bien puede
establecer un régimen penal más o menos restrictivo que el anterior. Hecho que
por sí sólo, no comporta ningún reproche de constitucionalidad, salvo que al
analizarse cada una de las disposiciones en las que aquel se concreta, se viole
algún precepto superior.
Para rebatir el cargo de la demanda debe
resaltarse que la aplicación del principio de favorabilidad corresponde al juez
del conocimiento en cada caso particular y concreto, pues sólo el debe
determinar cuál es la norma que más beneficia o favorece al procesado. Esto
significa que el referido principio no es predicable frente a normas generales,
impersonales y abstractas, como ya ha tenido oportunidad la Corte de
señalarlo.
"En
principio, el carácter más o menos restrictivo de una disposición penal, por sí
misma, no quebranta la Constitución. El principio de favorabilidad, plasmado en
el tercer inciso del artículo 29 de la C.P., se dirige al juzgador y supone la
existencia de estatutos permisivos o favorables que coexisten junto a normas
restrictivas o desfavorables. La aplicación preferente de la norma favorable no
significa la inconstitucionalidad de la desfavorable dejada de aplicar, tacha
que solo puede deducirse de su autónomo escrutinio frente a la
Constitución."
(…)
"El
juez al asumir la función de intérprete genuino de dos disposiciones penales,
igualmente especiales, está positivamente vinculado, como todo hermeneuta en
materia penal, por la norma que obliga a optar de manera preferente por la ley
permisiva o favorable, máxime cuando ésta es posterior en el tiempo y comprende
en su contenido la materia tratada por la anterior (C.P. art. 29)."[18]
Que
el principio de favorabilidad como parte integrante del debido proceso, es de
aplicación inmediata (art. 85 CP), significa solamente que puede exigirse o
solicitarse su aplicación en cualquier momento, pero con la condición de que la
nueva ley más favorable se encuentre rigiendo. La decisión de si procede o no
la aplicación de tal derecho es un asunto que corresponde determinar al juez
competente para conocer del proceso respectivo, lo cual no quiere decir que
aquella deba ser siempre en favor de quien lo invoca.
“El debido proceso es un derecho de estructura
compleja que se compone de un conjunto de reglas y principios que, articulados,
garantizan que la acción punitiva del Estado no resulte arbitraria. Como acaba
de ser explicado, algunas de las reglas constitucionales que configuran este
derecho son de aplicación inmediata y anulan cualquier norma que las limite o
restrinja. Así por ejemplo, el derecho a la legalidad del delito y de la pena
no admite restricción ninguna, como tampoco el principio de la no reformatio in
pejus, o el principio de favorabilidad (C.P. art. 29).” [19]
En
el presente caso el legislador al señalar la vigencia de los Códigos Penal y de
Procedimiento Penal no obstaculizó ni restringió la aplicación inmediata del
principio de favorabilidad, el cual debe ser objeto de examen y aplicación por
parte del juez a quien se le ha asignado competencia para resolver el proceso
penal respectivo, a partir del momento en que aquellos comiencen a regir.
Finalmente,
cabe agregar que el actor redactó el texto que ha debido adoptar el legislador,
tal vez con la intención de que la Corte reforme en ese sentido las leyes
promulgadas, actividad que no puede realizar la Corte, pues incurriría en
extralimitación de funciones, al vulnerar abiertamente sus competencias como
guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución y asumir una función
que le ha sido atribuida al Congreso de la República como titular de la
facultad de hacer las leyes. Esta propuesta, si bien respetable como
manifestación de la libertad de expresión, no es de recibo en esta clase de
procesos.
4. Segundo cargo: La restricción del derecho al sufragio y otros
derechos políticos para personas condenadas en un proceso penal
En el Código Penal -ley 599/00- el
legislador, atendiendo criterios de política criminal, estableció las
consecuencias jurídicas que se derivan de las conductas punibles en el
tipificadas, esto es, las sanciones a que se hacen acreedores quien incurran en
ellas, clasificando las penas en principales, sustitutivas y accesorias
privativas de otros derechos cuando no obren como accesorias (art. 34 ). Son
principales la prisión, la multa y las demás privativas de otros derechos que
como tales se consagren en la parte especial del Código (art. 35); son
sustitutivas la prisión domiciliaria que sustituye a la de prisión, y el
arresto de fin de semana convertible en arresto ininterrumpido que sustituye a
la multa (art. 36); son accesorias las penas privativas de otros derechos, que
pueden imponerse como principales (enunciadas en el artículo 43). En todo caso,
se consagra que la pena de prisión siempre conllevará la accesoria de
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas.
En el artículo 43, como ya se ha expresado,
se consagran las penas privativas de otros derechos, así:
"1. La
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas.
2. La pérdida del
empleo o cargo publico.
3. La
inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria y
comercio.
4. La
inhabilitación para el ejercicio de la patria potestad, tutela y curaduría.
5. La
privación del derecho a conducir vehículos automotores o motocicletas.
6. La
privación del derecho a la tenencia y porte de armas.
7. La
privación del derecho a residir en determinados lugares o de acudir a ellos.
8. La
prohibición de consumir bebidas alcohólicas o sustancias estupefacientes o
psicotrópicas."
Y en el artículo 44 se consagra:
"La
pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas priva
al penado de la facultad de elegir y ser elegido, del ejercicio de cualquier
otro derecho político, función pública, dignididades y honores que confieren
las entidades oficiales."
El demandante impugna el numeral 1 del
artículo 43 y el artículo 44, al considerar que viola el artículo 40 superior,
por restringir el derecho a elegir y ser elegido. Procede la Corte a analizar
si dicha limitación se ajusta a la Constitución Política.
El artículo 40 superior dispone lo
siguiente:
"Art.
40: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho, puede:
1. Elegir y
ser elegido
(...)
Son derechos políticos el del sufragio, el
de ser elegido, el de desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o
jurisdicción, el de participar en referendos y plebiscitos, el de ejercer
acciones públicas, todos los cuales están en cabeza de los nacionales, quienes
los pueden ejercer únicamente a partir de la adquisición de la ciudadanía.
Ninguno de estos derechos es de carácter absoluto, como se expresó
anteriormente, y para ejercerlos se requiere haber adquirido la calidad de
ciudadano, la cual solamente se obtiene cuando se han cumplido los requisitos
de nacionalidad y edad establecida por el legislador (18 años). Además, se
requiere que aquella no haya sido suspendida.
En este sentido, no es de recibo la
interpretación hecha por el actor, pues el artículo 40 superior debe
armonizarse con los artículos 98 y 99 del mismo Estatuto, que señalan:
“Artículo
98. La ciudadanía se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la
nacionalidad, y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial
en los casos que determine la ley.
Quienes hayan
sido suspendidos en el ejercicio de la ciudadanía, podrán solicitar su rehabilitación.
Parágrafo.
Mientras la ley no decida otra edad, la ciudadanía se ejercerá a partir de los
dieciocho años.”
“Artículo
99. La calidad de ciudadano en ejercicio es condición indispensable para
ejercer el derecho al sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos
públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción.”
De conformidad con la segunda norma
citada, el derecho político al sufragio no se concreta en su ejercicio actual y
efectivo sino bajo la condición indispensable de hallarse en ejercicio de la
ciudadanía, luego quien está afectado con la suspensión de la ciudadanía, ya
sea de hecho, por no cumplir los requisitos exigidos, o en virtud de decisión
judicial en los casos que determine la ley (C.P. Art. 98), está excluido de la
posibilidad de elegir y ser elegido y de ejercer los derechos políticos allí
consignados.
“La
ciudadanía es pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos
políticos y éstos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para
elegir y ser elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos
libremente y difundir sus ideas y programas, promover acciones de
inconstitucionalidad en defensa de la integridad y supremacía de la
Constitución y, en fin, desempeñar cargos públicos, etc. (C.P. arts. 40, 99,
103, 107, 241).”[20]
La Constitución permite que la ciudadanía
se suspenda en virtud de decisión judicial “en los casos que determine la
ley”, como es por ejemplo, el presente caso, en que ella se produce a título
de pena por la comisión de un delito, por medio de sentencia debidamente
ejecutoriada. En consecuencia, no encuentra fundamento el cargo de la demanda,
pues las normas de rango legal objeto de censura simplemente son concreción de
aquella norma constitucional.
No se olvide que la calidad de ciudadano
también es requisito indispensable para ejercer los demás derechos contenidos
en el artículo 40 del Estatuto supremo, entre ellos, para ejercer acciones de
inconstitucionalidad, de ahí que la Corte ante demandas presentadas por
personas condenadas mediante sentencias ejecutoriadas, y cuya ciudadanía estaba
suspendida, las haya rechazado por que los accionantes no contaban con ese
presupuesto esencial para interponerlas (ver, entre otras, sents. 536/98 y 592/98)[21].
Vale la pena recalcar que las personas que
se encuentran detenidas, es decir, que aún no han sido condenadas, merecen
todas las garantías y la protección del Estado para ejercer el derecho al
sufragio, el cual es fundamental y de aplicación inmediata, siempre y cuando
reúnan las condiciones exigidas por la Constitución y la ley para tal efecto.
Al analizar la Corte el artículo 57 de la
ley 65/93, que permite a los detenidos, no a los condenados, ejercer el derecho
al voto, se dijo en la sentencia C-394/95[22]:
"El artículo 57, referente al derecho al voto de
los detenidos, es de claridad manifiesta: Si el detenido reúne los requisitos
que exige la ley, podrá ejercer el derecho al sufragio en su respectivo centro
de reclusión. El punto más controvertido por el actor es el de prohibir el
proselitismo político al interior de las cárceles y penitenciarías, tanto de
extraños como de los mismos internos. El proselitismo político es una
manifestación de normalidad, no de excepción. Lo anterior no impide que pueda
expresar el detenido, a otros, sus creencias íntimas acerca del devenir de la
política. Lo que se prohibe es el activismo proselitista público, es decir, la
arenga, el tumulto, el debate propio de la plaza pública al interior de las
cárceles y penitenciarías, porque riñe con la disciplina. Se repite que lo
anterior no afecta el derecho que asiste a un recluso de profesar una ideología
política o de militar en un partido o movimiento, ni tampoco la prudente
transmisión de un contenido filosófico o doctrinario. Lo que se entiende aquí
por proselitismo, es el convertir a las cárceles en un foro abierto y
beligerante que pueda llevar al desorden.  Los derechos políticos se tienen
siempre, pero su ejercicio puede estar limitado y restringido en casos
especiales por la Constitución y la ley, como es el de las cárceles. En
otras palabras, la cárcel no es propicio para la agitación política, sino para
la reflexión. Por tanto, en la  norma acusada no se afectan ni la libertad de
pensamiento ni la comunicabilidad natural de los hombres; simplemente se
prohiben ciertas manifestaciones exteriores, en aras de la disciplina. Por ello
será declarada exequible."
Igualmente, en la sentencia T-324 de 1994[23] se afirmó:
"El núcleo
esencial del derecho al sufragio comprende tres elementos. El primero de ellos
hace alusión a la libertad política de escoger un candidato. El segundo se
refiere al derecho que tienen los ciudadanos a obtener del Estado los medios
logísticos e informativos para que la elección pueda llevarse a término de
manera adecuada y libre. Finalmente, el tercer elemento hace relación al
aspecto deontológico del derecho, esto es, al deber ciudadano de contribuir con
su voto a la configuración democrática y pluralista de las instituciones
estatales."
La cárcel no es
un sitio ajeno al derecho. Las personas recluidas en un establecimiento
penitenciario no han sido eliminados de la sociedad. La relación especial de
sometimiento que mantienen con el Estado no les quita su calidad de sujetos
activos de derechos, en vista del comportamiento antisocial.
Los detenidos que
aún no han sido condenados, son beneficiarios de la presunción de inocencia y,
por lo tanto, para efectos políticos deben ser considerados como ciudadanos
titulares de plenos derechos, que merecen un trato preferencial por el hecho de
encontrarse en una situación de inferioridad."
Por último, debe agregarse que quienes hayan
sido sancionados con la pena de interdicción de derechos y funciones públicas
pueden solicitar la rehabilitación, de conformidad con el artículo 98 superior.
En este sentido, el artículo 92 del Código Penal actual (Decreto Ley 100 de
1980), declarado exequible por esta Corte mediante sentencia C-087 del 26 de
febrero de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz), dispone que las penas accesorias como
ésta pueden cesar por rehabilitación, y agrega que "si tales penas
fueren concurrentes con una privativa de la libertad, no podrá pedirse la
rehabilitación sino cuando el condenado hubiere observado buena conducta y
después de transcurridos dos años a partir del día en que se haya cumplido la
pena", disposición que aparece reproducida en el artículo 92 del nuevo
Código penal (ley 599/00).
Por todo lo anterior, el segundo cargo de
la demanda no prospera, toda vez que los artículos 43-1 y 44 no violan la
Constitución, pues la pena consistente en inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas, como consecuencia de la comisión de un hecho
punible, es una restricción legítima al derecho al sufragio y, por ende, al de
elegir y ser elegido.
En razón de lo expuesto, la Corte
Constitucional procederá a declarar exequibles los preceptos acusados por no
vulnerar el artículo 85 superior, decisión que sólo produce efectos de cosa
juzgada relativa.
VII.  DECISION
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES los
artículos 36, 38 inciso primero, 39-7, 43-1, 44 y 476 de la ley 599 de 2000,
solamente por los cargos analizados en esta sentencia.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES el artículo 357-1 y el
inciso primero del artículo 536 de la ley 600 de 2000, solamente por los cargos
analizados en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sent. T-002/92 M.P., Alejandro Martínez Caballero
[2] M.P. Fabio Morón Díaz
[3] MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Sent. C-157/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera
Vergara
[5] Sent. C-301/93 M.P.. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6] Sent. C-179/94 m.P. Carlos Gaviria Díaz
[7] En la sentencia C-475 de 1997, con ponencia de Eduardo Cifuentes
Muñoz, se señalaron los parámetros que deben guiar al juez constitucional en el
control que debe hacer frente a las restricciones hechas por el legislador.
Allí se dijo: "En ejercicio del control constitucional, el papel del juez
no es el de evaluar si la ponderación realizada por el legislador a la hora de
definir las reglas que regulan y, en consecuencia, limitan los derechos, son las
mejores. Su función constitucional es simplemente la de controlar los
virtuales excesos del poder constituido o, en otras palabras, las limitaciones
arbitrarias, innecesarias, inútiles o desproporcionadas de los derechos
fundamentales. Para ello, se ha elaborado un arsenal hermenéutico que vincula
al funcionario judicial con criterios de decisión - como sus propios
precedentes, el juicio de proporcionalidad o de razonabilidad, la aplicación
del principio de concordancia practica o armonización concreta, etc. - que
surgen de las fuentes del derecho y que deben ser expuestos de manera clara en
los motivos que fundamentan una determinada decisión judicial."
[8] ibidem
[9] Sent. C-033/93 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[10] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[11] Sent. T-512/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[12] Sent. C-045/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[13] Dichos requisitos son: publicación del proyecto de ley antes de
darle curso en la Comisión respectiva; aprobación en primero y segundo debate
en cada una de las Cámaras Legislativas; y sanción por parte del Gobierno
[14] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[15] Ibídem
[16] Sent. C-368 de 2000. M.P. Carlos Gaviria
Díaz
[17] Sent. C-304/94. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[18] Sent. C-301/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[19] sent C-475/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[20] Sent. C-511/99. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[21] MM.PP. José Gregorio Hernández y Fabio Morón, respectivamente
[22] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[23] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz