T-475-93
Sentencia No
Sentencia
No. T-475/93
ACCION
DE TUTELA-Improcedencia/DERECHO
DE PETICION/ACTO ADMINISTRATIVO/JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA/COMPETENCIA
No
se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la
tutela para reclamar la protección de éste.
REF. Expedientes
acumulados Nos. 16716, 16851, 16853 y 16863.
PETICIONARIO:
FRANCISCO JAVIER MORENO ARENAS, MARIA GILMA GOMEZ VALLEJO DE VASQUEZ, HERLINDA
LEMUS MARQUEZ y GILMA YOLANDA ROMERO.
ENTIDAD
DEMANDADA:
CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL.
PROCEDENCIA:
Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, Corte Suprema de
Justicia, Sala Laboral y Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de
Bogotá.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé
de Bogotá, D.C., veintidos (22) de octubre de mil novecientos noventa y tres
(1993).
La
Sala Sexta de Revisión, integrada por los Honorables magistrados ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio
del Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir las
acciones de la referencia fueron proferidas por los despachos judiciales que a
continuación se relacionan:
T-16716,
acción impetrada, mediante apoderado, por el señor FRANCISCO JAVIER MORENO
ARENAS; sentencia proferida por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá, el día diez (10) de junio de mil novecientos noventa y tres
(1993).
T-16851, la
acción impetrada por la señora MARIA GILMA GOMEZ VALLEJO DE VASQUEZ, sentencias
proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
Sala Laboral, el día cuatro (4) de mayo de mil novecientos noventa y tres
(1993) y en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral,
el diecisiete (17) de junio del mismo año.
T-16853,
acción impetrada por la señora HERLINDA LEMUS MARQUEZ; sentencias proferidas
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala
Laboral, el día veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y tres
(1993) y en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral,
el diecisiete (17) de junio del mismo año.
T-16863,
acción impetrada por la señora GILMA YOLANDA ROMERO, sentencia proferida por el
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, el día quince (15) de
junio de mil novecientos noventa y tres (1993).
La
Sala de Selección Número Cinco, por auto de fecha veintitres (23) de julio del
año en curso, acumuló los expedientes para su trámite y decisión "en una
sola Sentencia" dada "la unidad de materia".
I.
INFORMACION PRELIMINAR
Las
personas arriba mencionadas, impetraron por separado la acción de tutela
prevista en el Artículo 86 de la Constitución Política, en contra de la CAJA
NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, con el fin de que se le ordene resolver las
solicitudes de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, reliquidación
de pensión y reconocimiento de un seguro por muerte, presentadas ante esa
entidad.
1.
HECHOS
Según
los peticionarios, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de
tutela los hechos que enseguida se resumen de manera general:
1.1
En diversas fechas que corresponden a los años 1990, 1991 y 1993, los
peticionarios presentaron ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL las
solicitudes a que se ha hecho referencia, luego de haber reunido los requisitos
de ley y presentando los anexos respectivos.
1.2
Ha transcurrido un tiempo prolongado y la entidad no ha dado respuesta a
ninguna de las solicitudes.
1.3
Debido a la prolongada demora en el trámite y resolución de las peticiones, con
base en el silencio administrativo negativo, FRANCISCO JAVIER MORENO ARENAS
interpuso recurso de apelación contra el acto ficto, sin que la entidad haya
emitido el pronunciamiento correspondiente.
En
sentir de los accionantes, la actitud omisiva de la CAJA NACIONAL DE PREVISION
SOCIAL vulnera sus derechos a la vida, a la igualdad, al trabajo, a la
seguridad social y también el de petición, ya que las solicitudes presentadas
no han obtenido pronta resolución.
II.
LAS SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
1.
PRIMERA INSTANCIA
1.1
Los Juzgados Noveno Laboral del Circuito y Sexto Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá, conocieron de las acciones de tutela identificadas con los
números 16716 y 16863, promovidas por FRANCISCO JAVIER MORENO ARENAS Y GILMA
YOLANDA ROMERO respectivamente.  Los mencionados despachos judiciales
resolvieron denegar la tutela solicitada en razón de la existencia de otros
medios de defensa judicial, derivada de la configuración del silencio
administrativo negativo que otorga la posibilidad de acudir ante la
jurisdicción contencioso administrativa en procura del reconocimiento del
derecho invocado.
1.2
En el caso de los procesos identificados con los números 16851 y 16853, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral,
resolvió amparar el derecho de petición de MARIA GILMA GOMEZ VALLEJO DE VASQUEZ
y HERLINDA LEMUS MARQUEZ y en consecuencia ordenó a la CAJA NACIONAL DE PREVISION
SOCIAL resolver las solicitudes dentro del término de cuarenta y ocho (48)
horas.
2.
LA IMPUGNACION
Dentro
del término legal, el apoderado de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL,
impugnó los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, mediante los cuales se concedió la tutela impetrada por
MARIA GILMA GOMEZ VALLEJO DE VASQUEZ y HERLINDA LEMOS MARQUEZ, con base en los
siguientes argumentos:
2.1
"Las Entidades de Previsión Social están obligadas a resolver las
solicitudes de reconocimiento de PRESTACIONES SOCIALES, en el mismo orden que
son presentadas, SIN PRELACION ALGUNA. (Art. 49 del decreto 1045/78".
2.2
"la providencia que aquí se impugna, obliga a Cajanal proceder de manera
contraria a lo antes referido, violando el PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
consagrado en le inciso 6o. del artículo 3o. del Estatuto Contencioso
Administrativo; elevado a rango Constitucional, según la preceptiva 209".
2.3
"La sentencia cuestionada, hace nugatorio el DERECHO FUNDAMENTAL A LA
IGUALDAD, que tienen los demás peticionarios ante Cajanal, para que se atiendan
sus pretensiones en el orden que las presentan. (Art. 13 Constitución
Nacional)".
2.4
"El legislador Colombiano, ha previsto como medio de protección al derecho
de petición ante las Entidades Públicas, el SILENCIO ADMINISTRATIVO, reglado en
los artículos 40 y 60 del Código Contencioso, para tener la opción rápida de
acceder a la jurisdicción Contenciosa, en procura de sus derechos. Pero la
utilización de los recursos en la Vía Gubernativa no implica prelación en la
resolución de los mismos; sino que debe aguardar el turno respectivo que para
el caso será el de las fecha de presentación y sustentación de estos".
2.5
"En la Legislación Laboral, aplicable a los Servidores Públicos, se han
previsto diversas formas de propender a su PROTECCION, asi:
"-
El artículo 76 del Decreto 1848/69 y 1o. de la ley 33/85 prohiben retirar
del servicio al emplead oficial, hasta tanto la Entidad de Previsión Social
respectiva, le haya reconocido pensión de jubilación, si a ello tienen derecho.
-
A los docentes les está permitido devengar más de una asignación de Erario
Público, razón por la cual en su gran mayoría obtienen una Pensión Ordinaria de
Jubilación, pudiendo devengar simultáneamente las dos pensiones y en sueldo o
sueldos que correspondan por el ejercicio de más de un cargo público. (Ley
114/13 Decretos 224/72 y 2277/79).
-
La ley 44/80 prevé el traspaso inmediato de la pensión en caso de
fallecimiento, a quien el titular designe en vida.
-
La ley 12/75 permite reconocer pensión Post-mortem y la consecuente sustitución
a favor de los beneficiarios, cuando el empleado oficial hubiese laborado 20
años o más al servicio del Estado y no cumplió la edad cronológica para la
pensión de jubilación.
3.
SEGUNDA INSTANCIA
3.1
A la Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, correspondió desatar
las impugnaciones formuladas por el apoderado de la CAJA NACIONAL DE PREVISION
SOCIAL, dentro de los expedientes 16851 y 16853.  La Corte resolvió en cada uno
de los casos REVOCAR la Sentencia de primera instancia porque no se solicitó el
cumplimiento del derecho de petición sino el reconocimiento de derechos
prestacionales y además transcurrió el término legalmente previsto para la operancia
del silencio administrativo negativo, de modo que esta decisión puede atacarse
ante el Juez competente.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.
LA COMPETENCIA
En
atención a los dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de las
sentencias que resolvieron acerca de la acciones de tutela de la referencia. Se
procede entonces a la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala
correspondiente y del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento
de esta Corporación.
B.
LA MATERIA
El
caso sub-exámine permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios
pronunciamientos proferidos por diversas Salas de esta Corporación, y que
habrán de reiterarse ahora a propósito de la solicitud que el actor presentó
ante la Caja Nacional de Previsión Social, en la cual invocó, entre otros, el
derecho de petición (artículo 23 de la C.N.), reconocido como fundamental por
la jurisprudencia de esta Corte; así en la sentencia No 12 de mayo 25 de 1992,
con ponencia del H. Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
"Se trata de uno de los derechos fundamentales
cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales
del Estado, particularmente el servicio a la comunidad, la promoción de la
prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución y la participación de todos en las decisiones
que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las
funciones para las cuales han sido instituidas (art. 2o Constitución
Política)".
El
texto constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la
Carta de 1886 contempla el derecho a obtener "la pronta resolución"
de las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por
motivos de interés general o particular", aspecto que hace parte
del núcleo esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la
posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad
este derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho fundamental
sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la respectiva
petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición elevada sea
resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición, si la misma
Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de proferir
pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde este
derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de la
participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de los
demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992 M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P. Dr.
Ciro Angarita Barón)
Además
de lo anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido
oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta
resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su pronta resolución hace verdaderamente
efectivo el derecho de petición.
b) Es una obligación inexcusable del Estado resolver
prontamente las peticiones presentadas por los ciudadanos.
c) Únicamente la ley puede fijar los términos para
que las autoridades resuelvan prontamente las peticiones. Ello se desprende del
carácter constitucional y fundamental que tiene este derecho.
d) Cuando se habla de 'pronta resolución' quiere
decir que el Estado está obligado a resolver la petición, no simplemente a
expedir constancias de que la recibió.  Sin embargo, el sentido de la decisión
dependerá de las circunstancias de cada caso y, en esa medida, podrá ser
positiva o negativa.  La obligación del Estado no es acceder a la petición,
sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Ahora
bien, acerca de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios
vertidos en la antecitada sentencia No. 12 de 1992:
"Pero no se entiende conculcado el derecho de
petición cuando la autoridad responde al peticionario aunque la respuesta sea
negativa.  Ella, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley
señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la
satisfacción del derecho de petición.  Cuando al absolver la petición se
resuelve negar lo pedido, no se está desconociendo el derecho de petición y, en
consecuencia, ningún objeto tiene la tutela para reclamar la protección de
este.
"Cuestión muy diferente es la relativa a la
validez del acto administrativo en que consiste la respuesta, frente al cual el
peticionario dispone los recursos por vía gubernativa, en guarda de sus intereses.
En esta hipótesis no cabe la acción de tutela, dada la existencia de otros
medios de defensa judicial, a menos que se intente como medida transitoria para
evitar un perjuicio irremediable".
Sin
embargo, frente al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar
que reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia
de la figura conocida como "silencio administrativo" en modo alguno
satisface la efectividad del derecho de petición.  La ya referida sentencia No
T-426 de 1992, sobre el particular deja en claro que,  "la
posibilidad de las autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que
conlleva la configuración del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a
42 código contencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para
el desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de
petición".  Y en sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992,
con ponencia del H. Magistrado Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron
conceptos que en lo pertinente se transcriben:
"...Es de notar también el (derecho de
petición) consiste no simplemente en el derecho de obtener una respuesta por
parte de las autoridades sino de que haya una resolución del asunto solicitado,
lo cual si bien no implica que la decisión sea favorable, tampoco se satisface
sin que se entre a tomar una posición de fondo, clara y precisa, por el
competente; por esto puede decirse también que el derecho de petición que la
Constitución consagra no queda satisfecho con el silencio administrativo que
algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo que la ley se ingenia
para que el adelantamiento de la actuación sea posible y no sea bloqueada por
la administración, especialmente con vista en la promoción de las acciones
judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple con las exigencias
constitucionales que se dejan expuestas y que responden a una necesidad
material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente formal y
procedimental, así sea de tanta importancia".
Por
esta razón se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en
ejercicio del Derecho Fundamental de Petición, la CAJA NACIONAL DE PREVISION
deberá resolver las reclamaciones elevada en el presente asunto dentro del
témino de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de
esta sentencia, si para la fecha de ésta última no han sido resuelta la
solicitud, amparando el Derecho de Petición.
Observa
la Sala que las peticiones presentadas por FRANCISCO JAVIER MORENO ARENAS y
GILMA YOLANDA ROMERO obtuvieron respuesta por parte de la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL cuando se habían superado ampliamente los términos legalmente
establecidos para decidir. La resolución tardía del asunto planteado viola el
derecho de petición; por consiguiente se confirmarán las respectivas sentencias
y se prevendrá a la Directora de la CAJA para que no vuelva a incurrir en
omisiones similares.
IV.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
EXPEDIENTE
No. 16716.
PRIMERO.
CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Juzgado Noveno Laboral del
Circuito de Santafé de Bogotá, el día diez (10) de junio de mil novecientos
noventa y tres (1993), por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
SEGUNDO.
Se PREVIENE al Director de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL para que
la entidad a su cargo no vuelva a incurrir en omisiones similares a la que
motivó la presente acción de tutela.
EXPEDIENTE
No. 16851.
PRIMERO.
REVOCAR la Sentencia proferida por la Honorable Corte Suprema de
Justicia, Sala Laboral, el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa
y tres (1993) y en su lugar se CONFIRMA la del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, de mayo cuatro (4) del
mismo año, por medio de la cual se concedió la tutela por violación del derecho
fundamental de petición. En tal virtud se ordena a la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL resolver la petición elevada por MARIA GILMA GOMEZ VALLEJO DE
VASQUEZ dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas contado
a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta última
no ha sido resuelta la solicitud.
EXPEDIENTE
No. 16853.
PRIMERO.
REVOCAR la Sentencia proferida por la Honorable Corte Suprema de
Justicia, Sala Laboral, el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa
y tres (1993) y en su lugar se CONFIRMA la del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, de veinticinco (25) de mayo del
mismo año, por medio de la cual se cpncedió la tutela por violación de derecho
fundamental de petición. En tal virtud se ordena a la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL resolver la petición elevada por HERLINDA LEMUS MARQUEZ dentro
del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la
notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta última no ha sido
resuelta la solicitud.
EXPEDIENTE
No. 16863
PRIMERO.
CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá, el día quince (15) de junio de mil novecientos noventa y
tres (1993) por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.
Se PREVIENE al Director de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL para que
la entidad a su cargo no vuelva a incurrir en omisiones similares a la que
motivó la presente acción de tutela.
LIBRENSE por
Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, insértese en las Gacetas de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
HERNAN
OLANO GARCIA
Secretario
General (E.)