C-455-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-455/94
FACULTAD DE
IMPONER TRIBUTOS
Resulta ser
excepcional y transitoria la posibilidad de que el ejecutivo establezca nuevos
tributos o modifique los existentes, hoy circunscrita al evento extraordinario
del Estado de Emergencia, durante el cual tiene el Presidente de la República
facultad suficiente para desempeñar el papel que de otro modo correspondería
exclusivamente al Congreso. La propia norma constitucional se ocupa en subrayar
el carácter temporal de las medidas, estatuyendo que éstas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que la Rama Legislativa, durante
el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
TASA-Fijación de tarifa/CONTRIBUCION-Fijación
de tarifa
Excepcionalmente,
la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir
que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a
los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen. Tal
posibilidad, por ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por
tanto, para que pueda tener realización, requiere del exacto y pleno
cumplimiento de perentorias exigencias constitucionales.
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL
Las disposiciones
constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas en su integridad, de tal
manera que resulta inadmisible como método de interpretación o como criterio de
juzgamiento la aplicación apenas parcial de un precepto para hacer valer
algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados.
SUPERINTENDENTE
DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Fijación de tarifas
Ni el artículo 34
ni ninguna de las normas integrantes de la Ley 62 de 1993, ni precepto alguno
del Decreto 2453 de 1993 previeron el método o el sistema aplicables para
definir los costos y beneficios con base en los cuales pueda el Superintendente
de Vigilancia y Seguridad Privada fijar la tarifa de la contribución creada,
razón por la cual se confirió a dicho funcionario una atribución ilimitada que
no se compadece con los enunciados principios constitucionales. La norma legal
no se ocupó tampoco en fijar la forma de hacer el reparto de los costos y
beneficios, se tiene que, sin lugar a dudas, ha sido vulnerado el artículo 338
de la Constitución en cuanto tan importante facultad legislativa fue delegada
en una autoridad administrativa sin cumplir los requisitos constitucionales.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-581
Acción pública de
inconstitucionalidad contra apartes de los artículos 34 de la Ley 62 de 1993,
4, 6, 22 y 28 del Decreto 2453 de 1993.
Actor: JESUS
VALLEJO MEJIA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veinte (20) de octubre de
mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JESUS
VALLEJO MEJIA, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numerales 4 y
5, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 34, incisos 2 y 3, de la Ley 62 de
1993 y contra las siguientes normas del Decreto 2453 de 1993: artículo 4º,
numeral 24; artículo 6º, numeral 9; artículo 22, numerales 8 y 11; artículo 28
en su totalidad.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II. TEXTOS
Los textos acusados
son lo siguientes (se subraya lo demandado):
"LEY 62 DE 1993
(Agosto 12)
Por la cual se expiden normas sobre la
Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y
bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de
la República.
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 34.
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Créase la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada adscrita al Ministerio de Defensa.
Con el objeto
de atender los gastos necesarios para el manejo y funcionamiento de esta Superintendencia,
se establece una contribución a cargo de las entidades vigiladas, la cual
deberá ser exigida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada el
1º de febrero y el 1º de agosto de cada año o antes y depositada por los
vigilados en la Dirección General del Tesoro a su favor.
La
contribución guardará proporción respecto de los activos de la empresa,
utilidades, número de puestos vigilados y costo de la vigilancia, de acuerdo
con las modalidades de los servicios prestados y según éste se destine a
terceros o a la seguridad interna de una empresa".(Se subraya lo demandado).
"DECRETO No. 2453 DE 1993
(Diciembre 7)
Por el cual se determina la estructura
orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 7º,
artículo 35 de la Ley No. 62 de 1993 y teniendo en cuenta las recomendaciones de
la Comisión Especial de que trata el artículo 36 de la misma,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 4.
Funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. La Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada desarrollará sus objetivos mediante el ejercicio de las
siguientes funciones:
(...)
24. Liquidar y
cobrar la contribución establecida por la Ley a cargo de los vigilados".
(...)
"ARTICULO 6.
Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada. Al Superintendente, como Jefe del organismo le
corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
(...)
9. Fijar a los
vigilados, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las
contribuciones de que trata el artículo 34 de la Ley 62 de 1993".
(...)
"ARTICULO
22. Dirección Financiera. Corresponde a la Dirección Financiera el
desarrollo de las siguientes funciones:
(...)
8. Tramitar
los recursos de reposición interpuestos contra las contribuciones fijadas por
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a las entidades
vigiladas.
(...)
11. Recaudar
las contribuciones que por concepto de vigilancia y control la Superintendencia
cobre a los vigilados de acuerdo con los criterios señalados a través de las
resoluciones elaboradas semestralmente por esta oficina y aprobadas por el
Ministerio de Hacienda".
(...)
"ARTICULO
28. Pago de Contribuciones. Todos los gastos necesarios para el
manejo de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada serán pagados
de la contribución impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual será
exigida por el Superintendente con aprobación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Para estos
efectos, el Superintendente deberá el 1º de febrero y el 1º de agosto de cada
año, o antes, exigir a las entidades vigiladas la contribución la cual deberá
ser depositada por éstos en la Dirección General del Tesoro a su favor.
La
contribución guardará proporción respecto de los activos de la empresa,
utilidades, número de puestos vigilados, y costo de la vigilancia, de acuerdo
con las modalidades de los servicios prestados y según éste se dirija a
terceros o a la seguridad interna de una empresa".
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerados los artículos 150, numeral 10, y 338 de la Constitución Política.
A su juicio, la
contribución establecida por el artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y en los
artículos 4, 5, 6, 22 y 28 del Decreto 2453 de 1993 ostenta los rasgos propios
de un impuesto y, por consiguiente, todos sus elementos
estructurales (sujetos activos y pasivos, hechos y bases gravables y tarifas)
debieron fijarse directamente por la ley, lo cual es claro que no hizo en este
caso el legislador.
Por otra parte
-sostiene- estos temas no eran susceptibles de regulación por vía de facultades
extraordinarias, pues el artículo 150-10 de la Constitución Política prohibe
expresamente que se las confiera para decretar impuestos. Desde este punto de
vista -indica la demanda- transgreden la Constitución Política las
disposiciones acusadas del Decreto 2453 de 1993.
Dice que, aún si en
gracia de discusión se admitiera estar en presencia de una contribución,
el artículo 34 de la Ley 62 de 1993 sería inconstitucional, pues ha debido
fijar directamente los sujetos activos y pasivos, así como los hechos y bases
gravables y los métodos y sistemas para determinar las tarifas por parte de las
autoridades respectivas, atendiendo a los costos de prestación de los servicios
o a los beneficios para los contribuyentes, y la forma legal de distribuirlos.
En el sentir del
demandante, las normas impugnadas no definen las bases gravables de la
contribución e incluso los hechos gravables o materia imponible son de tal
vaguedad que tampoco puede considerarse que los determina.
"En efecto
-explica- no se dice qué tiene que ver la contribución con los activos, las
utilidades, el número de puestos, el costo de la vigilancia o las modalidades
de prestación de los servicios respectivos, de modo que se satisfaga la
exigencia implícita que para toda clase de gravámenes contempla el artículo 338
de la Constitución, en virtud de la cual los ordenamientos superiores (leyes,
ordenanzas o acuerdos) deben señalar directamente los hechos y las bases
gravables".
Argumenta la demanda
que las normas cuestionadas vulneran el inciso 2 del artículo 338 de la
Constitución Política, pues éste constriñe la posibilidad de que las
autoridades administrativas determinen las tarifas de tasas y contribuciones
dentro de un marco riguroso que por ninguna parte aparece en dichos textos.
Según el actor, lo
que tanto el artículo 34 de la Ley 62 de 1993 como el 28 del Decreto 2453 de
1993 traen respecto al método y sistema constitucionalmente exigidos es un
agregado enunciativo de hechos respecto de los cuales debe después determinarse
la contribución al arbitrio de la propia Superintendencia, pues de las normas
acusadas no se colige ningún criterio objetivo de fijación de las tarifas.
IV. DEFENSA
El ciudadano ANTONIO
JOSE NUÑEZ TRUJILLO, designado al efecto por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presentó a la Corte un escrito mediante el cual defiende la
constitucionalidad de las disposiciones atacadas.
Citando
jurisprudencia de esta Corte, allí se dice especialmente:
- Estamos en
presencia de una tasa derivada de la prestación de un servicio público específico,
en este caso el servicio policivo que se extiende a las empresas de seguridad.
No se trata, entonces, de un impuesto.
- Los elementos
exigidos por el artículo 338 de la Constitución, de los cuales habla el
demandante, se encuentran en las normas examinadas así:
"El sistema,
vgr., la necesidad de los gastos para el manejo y funcionamiento de la
Superintendencia (ley anual de presupuesto) en proporción a la materia y la
sujeción a lo que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (art.
34 de la Ley 62 de 1993, numeral 9º del art. 6º, numeral 11 del art. 22 y el
art. 28 del Decreto 2453 de 1993)
El método, es decir,
los activos de la empresa, utilidades, número de puestos vigilados y costo de
la vigilancia (art. 34 de la Ley 62 de 1993, art. 28 del Decreto 2453 de 1993).
Finalmente, la forma
de hacer el reparto de la tasa, que se establece en las normas mediante el
señalamiento de las modalidades de los servicios prestados, así como los
activos de las empresas, etc (art. 34 de la Ley 62 de 1993, art. 28 del Decreto
2453 de 1993)".
En consecuencia,
concluye, no se vulnera la Constitución Política.
Respecto del
argumento contenido en la demanda según el cual los temas de que trata el
Decreto 2453 de 1993, en su parte demandada, no eran susceptibles de ser
regulados por vía de facultades extraordinarias pues lo prohibe el artículo
150-10 de la Constitución Política para el caso de los impuestos, asegura el
interviniente que la contribución establecida no tiene ese carácter. Dice que
los elementos constitutivos de la tasa para la prestación de un servicio
público específico se encuentran en el artículo 34 de la Ley 62 de 1993, en sus
incisos segundo y tercero, por lo que la base fáctica del cargo formulado
tampoco resulta ser cierta y que, en gracia de discusión, se debe concluir que
el ejercicio de las facultades no implicó modificación alguna en los criterios
definidos por la Ley 62.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Viceprocurador
General de la Nación, encargado del Despacho, mediante Oficio del 28 de junio
de 1994, emitió concepto en el cual sostuvo la constitucionalidad de las normas
demandadas.
En su criterio, la
contribución establecida en las normas impugnadas tiene las características
especiales de la "tasa", que es la figura que se utiliza cuando se
trata de que el Estado cobre un precio por un servicio ofrecido. Se crea para
recuperar los costos de la vigilancia que presta la Superintendencia y no puede
establecerse sino ciñéndose a la competencia otorgada por parte del Congreso de
la República.
En consecuencia,
como es una tasa retributiva, las normas acusadas encuentran su
fundamento en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política.
Para el encargado
del Ministerio Público, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
es una entidad que presta un servicio público consistente en el ejercicio de un
control, una inspección y una vigilancia sobre la industria y los servicios de
vigilancia y seguridad privada.
Es evidente, a su
juicio, que de esta manera se propende el mejoramiento en la calidad del
servicio que prestan las empresas del sector, en la medida en que se garantiza
la calidad del servicio y a través de ella la credibilidad que tales entidades
proyectan en la comunidad. Lo anterior configura, ostensiblemente, un beneficio
inmediato para el sector sujeto a la inspección, vigilancia y control de esa
Superintendencia.
Reconoce el
Viceprocurador que la ley debe contener los requisitos exigidos en el inciso
segundo del artículo 338 superior como son el sistema, el método y la forma de
hacer el reparto, pero manifiesta que, en su opinión, estos requisitos son
cumplidos a cabalidad por las normas acusadas. Señala que en el inciso segundo
del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 se contempla el sistema al prescribirse
que para atender los gastos necesarios para el manejo y funcionamiento de esa
Superintendencia (consagrados en la Ley Anual de Presupuesto) se establece una
contribución a cargo de las entidades vigiladas. En el mismo sentido se orientan
los artículos 6º, numeral 9º, 22, numeral 11, y 28 del Decreto 2453 de 1993.
Según el concepto,
el inciso tercero del artículo 34 de la Ley 62 de 1993, señala el método cuando
estipula que dicha contribución debe guardar proporción respecto a los activos
de la empresa, utilidades, número de puestos vigilados y costo de la
vigilancia. Afirma que así lo consagra también el artículo 28 del Decreto 2453
de 1993.
En lo pertinente a
la forma de hacer el reparto de la tasa, dice que está en las disposiciones antes
citadas cuando se refieren al señalamiento de las modalidades de los servicios
prestados así como a los activos de la empresa.
Expresa el Jefe del
Ministerio Público que, contrariamente a lo expuesto por el actor, el sujeto
pasivo de la contribución creada por las normas impugnadas, se encuentra
plenamente determinado mas no individualizado. En efecto, son sujetos pasivos
de la contribución la industria y las empresas que prestan servicios de
vigilancia y seguridad privada.
De acuerdo con el
concepto, por tratarse de un beneficio genérico como es la preservación de la
fe pública en el sistema de vigilancia y seguridad privada, tal beneficio debe
consagrarse de manera general para las entidades vigiladas. Es precisamente lo
que estipulan las normas acusadas al señalar que aquéllas deben sufragar todos
los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia.
Estima el Procurador
encargado que no se trata de un impuesto, razón por la cual las normas no
violan lo establecido en el primer inciso del artículo 338 superior. Por el
contrario, como se trata de tasas retributivas, las disposiciones impugnadas
encuentran asidero en el inciso segundo del artículo constitucional antes
citado.
Además -agrega-,
precisamente por no haberse plasmado un impuesto, no se contravino la
prohibición de conferir facultades extraordinarias en la materia.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la
demanda incoada, pues ella recae sobre apartes de una ley y de un decreto
expedido por el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias
(artículo 241, numerales 4 y 5 de la Constitución Política).
La facultad
constitucional de imponer tributos
Con base en el principio
democrático según el cual debe reservarse a los órganos representativos la
atribución de imponer tributos, el artículo 338 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 150, numeral 12, 300, numeral 4º, y 313, numeral
4º, dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales.
En ese orden de
ideas, resulta ser excepcional y transitoria la posibilidad de que el ejecutivo
establezca nuevos tributos o modifique los existentes, hoy circunscrita al
evento extraordinario del Estado de Emergencia (artículo 215 de la
Constitución), durante el cual tiene el Presidente de la República facultad
suficiente para desempeñar el papel que de otro modo correspondería
exclusivamente al Congreso. La propia norma constitucional se ocupa en subrayar
el carácter temporal de las medidas, estatuyendo que éstas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que la Rama Legislativa, durante
el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Debe recordarse que,
a partir de la Carta de 1991, no puede el Congreso revestir al Presidente de
facultades extraordinarias con tales fines, por expresa y tajante prohibición
del artículo 150, numeral 10, del Estatuto Fundamental.
Hallándose, pues, la
expresada atribución en cabeza de los cuerpos colegiados de elección popular,
es natural que éstos, tal como lo ordena el mencionado artículo 338, sean los
únicos autorizados para plasmar en las correspondientes leyes, ordenanzas o
acuerdos los elementos esenciales de los tributos que introduzcan: sujetos
activos y pasivos, hechos gravables, bases gravables y tarifas.
Excepcionalmente, la
Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.
Tal posibilidad, por
ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que
pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de
perentorias exigencias constitucionales.
Repárese, ante todo,
en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es
aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el
Constituyente ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de
la potestad exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.
Pero, además, aun
tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades
distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de
aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades
puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.
Por otra parte, las
autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las
tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de
recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de
obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.
Dentro de la
filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera
podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas
de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e
ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios,
facultadas a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la
captación de recursos por esta vía.
En consecuencia, el
Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para
definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de
ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
De lo dicho se
concluye que cuando el Congreso, las asambleas y los concejos hacen uso del
expediente previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la Carta, están
condicionados por la misma preceptiva superior y, por ende, no les es dado
traspasar a otra autoridad de manera absoluta e incontrolada la competencia
para fijar tarifas de tasas y contribuciones. Es decir, la falta de cualquiera
de los enunciados requisitos implica la inconstitucionalidad del acto mediante
el cual se otorgó a una autoridad específica tal atribución, pues en ese evento
se estaría resignando una facultad propia del respectivo cuerpo colegiado por
fuera de los límites señalados en el Ordenamiento Fundamental.
Las normas
acusadas
Los incisos 2 y 3
del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 establecen lo que, dentro de la
clasificación de los tributos, corresponde de manera específica a una
contribución, ya que se trata de un cobro que puede efectuar la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a las entidades vigiladas a
título de retribución o remuneración global por los servicios de inspección y
control que les presta el organismo.
No se trata de un
impuesto, como lo sostiene el demandante, pues el tributo no ha sido
establecido de manera general e indiscriminada sino que se ha concebido para un
sector determinado que está compuesto por las entidades sometidas al control de
la Superintendencia y, a diferencia de lo que ocurre con los impuestos, hay una
contraprestación que cobija a los sujetos pasivos, a los cuales se presta el
servicio de la vigilancia estatal.
El tributo, creado
por el legislador, como lo exige el artículo 338 de la Constitución, deberá ser
exigido por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada el primero de
febrero y el primero de agosto de cada año o antes y depositado por los
vigilados en la Dirección General del Tesoro.
Según la norma, la
contribución guardará proporción respecto de los activos de la empresa, las
utilidades, el número de puestos vigilados y el costo de la vigilancia, de
acuerdo con las modalidades de los servicios prestados y según que se destinen
a terceros o a la seguridad interna de una empresa.
Los mencionados
incisos hacen unidad normativa con los artículos 4º, 6º, 22 y 28 del Decreto
Ley 2453 de 1993, por el cual se determinó la estructura orgánica y se
previeron los objetivos, las funciones y el régimen de sanciones de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Tales normas consagraron en
cabeza de dicho organismo la función de liquidar y cobrar la contribución
legalmente establecida a cargo de los vigilados, radicando en el
Superintendente las atribuciones de fijar las tarifas, con la aprobación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y de tramitar los recursos de
reposición interpuestos contra los actos administrativos correspondientes. A la
Dirección Financiera de la institución se atribuyó la responsabilidad de
recaudar las contribuciones, de acuerdo con los criterios señalados a través de
resoluciones elaboradas semestralmente por la misma oficina y aprobadas por el
Ministerio de Hacienda.
Según el artículo 28
del mencionado Decreto 2453 de 1993, todos los gastos necesarios para el manejo
de la Superintendencia serán pagados de la contribución impuesta con tal fin a
las entidades vigiladas. Allí se reitera que el Superintendente deberá hacer la
correspondiente exigencia el primero de febrero y el primero de agosto de cada
año, o antes.
Para determinar si
las referidas normas se ajustan a los mandatos constitucionales hace falta
verificar si en efecto se cumplen los requisitos contemplados por el artículo
338 de la Carta, según lo expuesto.
Al hacerlo,
encuentra la Corte que ello es así parcialmente, como pasa a examinarse.
Es claro que el
tributo creado tiene por objeto la recuperación de los costos en que habrá de
incurrir la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada por los servicios
inherentes a la función que desempeña, tal como se deduce de los incisos 2 y 3
del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y del artículo 28 del Decreto 2453 de
1993, que señalan concretamente que los recursos recaudados irán a atender los
gastos necesarios para el manejo y funcionamiento de la Superintendencia.
Han sido señalados
directamente por la ley los sujetos activos y pasivos de la contribución, los
hechos y las bases gravables. Es sujeto activo en esta relación tributaria la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a la cual corresponde la
fijación de la tarifa y el cobro de la contribución; son sujetos pasivos las
entidades vigiladas, es decir aquellas que presten cualquiera de los servicios
o adelanten las actividades que señala el artículo 3º del Decreto 2453 de 1993:
servicios de vigilancia y seguridad privada; servicios de transporte de
valores; servicios de seguridad y vigilancia interna de empresas públicas o
privadas; servicios de asesoría, consultoría e investigación en seguridad; servicios
especiales de vigilancia y seguridad privada; fabricación, instalación o
comercialización de equipos para vigilancia y seguridad privada; fabricación,
instalación o comercialización de blindajes.
Sin mayor dificultad
se concluye que los hechos gravables están configurados precisamente por la
prestación de los servicios enunciados. En otras palabras, lo que da lugar al
gravamen es la circunstancia de que un sujeto en particular se halle vigilado
por la Superintendencia en cuanto el objeto de la actividad que se desarrolla
encaje dentro de las previsiones normativas.
Las bases gravables
han sido determinadas por el inciso tercero del artículo 34 de la Ley 62 de
1993: la contribución guardará proporción con los activos de la empresa, las
utilidades, el número de puestos vigilados y el costo de la vigilancia, de
acuerdo con las modalidades de los servicios prestados y según que se destinen
a terceros o a la seguridad interna de una empresa. De tales elementos
dependerá en cada caso la fijación de la tarifa que deba pagarse a título de
contribución.
En cambio, brilla
por su ausencia en las disposiciones acusadas la determinación de los métodos y
sistemas que, al tenor del artículo 338 de la Constitución, han debido
señalarse para definir los costos y beneficios con base en los cuales se llegue
a la determinación de las tarifas.
Con tal exigencia
buscó el Constituyente impedir la arbitrariedad de la autoridad facultada para
fijar las tarifas de las contribuciones o tasas, mediante la garantía de unos precisos
límites establecidos directamente por el cuerpo representativo al que por regla
general compete el ejercicio de tal atribución.
Al respecto, debe
recordarse que lo concerniente a las tarifas configura uno de los elementos
esenciales del tributo y que su determinación afecta de manera ostensible al
contribuyente, a tal punto que de allí depende la mayor o menor erogación que
deba efectuar por ese concepto.
Así las cosas, si en
materia tributaria es principio de ineludible acatamiento el de la representación
de quien impone los tributos, es natural que cuando éste se desprende de una de
las facultades inherentes a la atribución genérica -como ocurre con la fijación
de las tarifas de acuerdo con la norma constitucional que se analiza- deba
asegurarse de que el organismo, funcionario o dependencia al que se inviste de
aquélla no abusará del poder que se le confiere, en detrimento de los
gobernados.
A juicio de esta
Corte, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas
en su integridad, de tal manera que resulta inadmisible como método de
interpretación o como criterio de juzgamiento la aplicación apenas parcial de
un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados.
Tan importante es en
la norma que nos ocupa la posibilidad de que mediante ley, ordenanza o acuerdo
se faculte a determinada autoridad para fijar las tarifas de tasas o
contribuciones como lo son los requisitos constitucionales en cuyo desarrollo
el respectivo acto de autorización debe señalar el sistema y el método para
definir los costos que se busca recuperar mediante el tributo y los beneficios
en los que habrá de participar el contribuyente como factores indispensables
para la señalada fijación, así como la forma de hacer el reparto de aquéllos
elementos.
En esos términos,
una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del
precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos
-pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen
relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y
beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas
específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos
factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento
es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez
garantía del contribuyente frente a la administración.
Ni el artículo 34 ni
ninguna de las normas integrantes de la Ley 62 de 1993, ni precepto alguno del
Decreto 2453 de 1993 previeron el método o el sistema aplicables para definir
los costos y beneficios con base en los cuales pueda el Superintendente de
Vigilancia y Seguridad Privada fijar la tarifa de la contribución creada, razón
por la cual se confirió a dicho funcionario una atribución ilimitada que no se
compadece con los enunciados principios constitucionales.
En efecto, estatuir
que la contribución guardará proporción con los activos de la empresa, las
utilidades, el número de puestos vigilados y el costo de la vigilancia; que
estará de acuerdo con las modalidades de los servicios prestados y que se
determinará según ellos se destinen a terceros o a la seguridad interna de una
empresa, no implica haber establecido el método ni el sistema ordenados por la
Constitución, pues de manera absoluta la fijación de la tarifa queda en cabeza
del Superintendente, sin que el legislador haya establecido ninguna medida base
para ella, ningún tope máximo, ni criterio econométrico alguno del cual éste se
pueda deducir.
En ese orden de
ideas, los contribuyentes dependen en un todo de la voluntad del
Superintendente, quien puede fijar las tarifas en cualquier proporción,
inclusive confiscatoria -como sería el caso de un gravamen que se tasara en el
100% respecto de las utilidades de la empresa- sin que aquéllos puedan
controvertirla. En el ejemplo propuesto, la tarifa encajaría dentro de la norma
legal por cuanto "guardaría proporción" con los activos de la entidad
vigilada, pero sería abiertamente inconstitucional por injusta e irrazonable.
Así, lo que debería haber sido objeto cuando menos de unas directrices
provenientes del legislador, es dejado a la libre y omnímoda determinación del
funcionario administrativo interesado en recaudar las mayores cantidades
posibles por concepto del tributo.
Si a lo dicho se
añade que la norma legal no se ocupó tampoco en fijar -como le correspondía- la
forma de hacer el reparto de los costos y beneficios, se tiene que, sin lugar a
dudas, ha sido vulnerado el artículo 338 de la Constitución en cuanto tan
importante facultad legislativa fue delegada en una autoridad administrativa
sin cumplir los requisitos constitucionales.
Las posibilidades de
abuso por parte de la administración resultan mucho más patentes si se observa,
por una parte, que la contribución habrá de ser cobrada dos veces en el año y,
por otra, que el Superintendente podrá exigirla el 1º de febrero y el 1º de
agosto "o antes", sin límite alguno, de lo cual se desprende que
también en cuanto al momento del pago del tributo hay una total dependencia de
la libre determinación que el señalado funcionario decida adoptar.
Se declarará la
inexequibilidad de los incisos 2 y 3 del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y
también las de los apartes acusados del Decreto 2453 de 1993, que guardan una
íntima relación con aquéllos ya que definen las atribuciones concretas del
Superintendente en cuanto a la fijación de las tarifas, el recaudo de la
contribución, el trámite y la decisión de los recursos que al respecto se
interpongan.
Debe advertir la
Corte que mediante el presente fallo imprime a la interpretación constitucional
sobre el tema un sentido más exigente que el acogido en un comienzo, contenido
en Sentencia C-465 del 21 de octubre de 1993. La Corporación estima necesario
que, en guarda de los derechos de los contribuyentes, del interés público y de
la estricta aplicación del artículo 338, inciso 2º, de la Constitución, se
exija del legislador el exacto y cabal cumplimiento de los requisitos allí
señalados, con el fin de evitar que funciones clara y típicamente atribuídas a
órganos representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional
a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden y cumplidos los trámites que contempla el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse
INEXEQUIBLES, por ser contrarios a la Constitución, los incisos 2 y 3 del
artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y las siguientes normas del Decreto 2453 de
1993: el numeral 24 del artículo 4; el numeral 9 del artículo 6º; los numerales
8 y 11 del artículo 22 y el artículo 28 en su totalidad.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                               Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General