T-347-20
Sentencia T-347/20
Referencia: Expediente T-7733430
Asunto: Acción de tutela presentada por Jean Carlos
Díaz Bertel y otros contra el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y Antonio
José Lizarazo Ocampo, en ejercicio de sus competencias constitucionales,
legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos dictados por la Subsección B y
la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso
de tutela promovido por Jean Carlos Díaz Bertel y otros contra el Juzgado 34
Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes
1.1. Jean Carlos Díaz Bertel prestó servicio militar obligatorio
entre el 27 de febrero de 2014 y el 27 de agosto de 2015, en calidad de infante
de marina regular. El 22 de julio de 2015, sufrió un accidente ocasionado por
la manipulación del armamento de dotación, ya que la bala disparada involuntariamente
por un compañero causó la explosión de uno de los tomacorrientes cercanos. En
consecuencia, algunas esquirlas se incrustaron en su antebrazo derecho[1].
1.2. En efecto, el 5 de
agosto siguiente, un médico adscrito a la Dirección General de Sanidad Militar diagnosticó
la presencia de un cuerpo extraño, lo cual fue reiterado por otros
profesionales de la salud, un mes después[2].
1.3. El 24 de noviembre de 2016, en cumplimiento de un fallo de
tutela, la Junta Médico Laboral determinó que, dada la imposibilidad de extraer
el fragmento residual, se presentaban disestesias, parestesias, dolor continuo
y una pérdida de capacidad laboral (PCL) del 20.34%[3].
1.4. El 12 de enero de 2018, Jean Carlos Díaz Bertel y sus
familiares[4] presentaron demanda de reparación
directa contra la Nación –Ministerio de Defensa y Armada Nacional– con el
propósito de reclamar la indemnización de perjuicios causados por la
disminución en su capacidad laboral[5].
1.5. En auto del 28 de agosto de 2018, el Juzgado 34
Administrativo de Bogotá rechazó la demanda al advertir que había sido
presentada en enero de dicho año, cuando el término para ello venció el 25 de
octubre de 2017[6]. En concreto, argumentó que: “no
se puede supeditar la configuración del momento a partir del cual se
contabiliza el término de caducidad, a aquél en que los miembros de la Junta
Medica Laboral realizaron el acta sobre la valoración del soldado, ya que ello
es indicativo de los perjuicios causados con el daño (…) que según se
afirma en la demanda, ocurrió durante la prestación del servicio militar
obligatorio; luego, es a partir de la terminación de dicha prestación que debe
contarse el término. Remitirnos a la valoración por junta médica significaría
desnaturalizar la figura de la caducidad permitiendo que el momento del conteo
se prolongue en el tiempo”[7].
1.6. Jean Carlos Díaz y sus familiares formularon recurso de apelación
contra la anterior decisión, en el que argumentaron que, de acuerdo con la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, tratándose
de lesiones sufridas por soldados conscriptos, el conteo del término de
caducidad inicia con la notificación del acta de la Junta Médico Laboral ­–para
el caso, 24 de noviembre de 2016–, toda vez que la magnitud del daño se conoce en
ese momento[8].
1.7. En auto del 13 de marzo de 2019, la Subsección B de la Sección
Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión del a
quo. Explicó que, según el literal i) del numeral 2 del artículo 164[9]
del CPACA[10],
la caducidad puede contarse desde la ocurrencia del daño o desde el momento en
el que el demandante tuvo conocimiento del mismo.
Atendiendo a lo anterior, se apartó del criterio del juez de primera
instancia y explicó que “el hecho ocurrió el 22 de julio de 2015, pero
debido a la dificultad para percibir el daño por las afecciones que presentó el
accionante con posterioridad a la ocurrencia del hecho (…) se puede
observar que hasta el 5 de agosto tuvo certeza del daño producido, según el
diagnóstico dado por el especialista en ortopedia”[11].
Sin embargo, resaltó que, dada la suspensión de términos por virtud de la
solicitud de conciliación, el plazo para presentar la demanda venció el 9 de
octubre de 2017[12].
En consecuencia, al haber sido radicada el 12 de enero de 2018, podía
concluirse que fue extemporánea.
2.
Solicitud de tutela
El 4 de junio de 2019, Jean Carlos Díaz Bertel, Hanuar de Jesús Díaz
Monterroza y Carmen Alicia Bertel Martínez ­–obrando en nombre propio y en
representación de la menor Patricia Isabel Díaz Bertel–, promovieron recurso de
amparo constitucional invocando la protección de sus derechos al debido proceso
y de acceso a la administración de justicia[13].
En consecuencia, solicitan que se dejen sin efectos los autos del 28 de agosto
de 2018 y del 13 de marzo de 2019 –dictados por el Juzgado 34 Administrativo de
Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente– y que se
ordene a las autoridades judiciales accionadas admitir la demanda de reparación
directa.
Para los actores, las decisiones aludidas incurrieron en defecto
sustantivo al interpretar de manera errada el literal i) del numeral 2 del
artículo 164 del CPACA, el cual consagra dos maneras de contabilizar la
caducidad: a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión
causante del daño o desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del
mismo. Así, en su criterio, la caducidad debió contarse desde la expedición del
dictamen de pérdida de capacidad laboral –24 de noviembre de 2016–, momento en
el que tuvieron certeza del daño y sus implicaciones[14].
Además, las autoridades inaplicaron el artículo 162 del CPACA[15],
el cual establece que toda demanda debe contener una relación precisa y clara
de las pretensiones y la estimación razonada de la cuantía. Sobre el
particular, señalan que, según el Consejo de Estado, la indemnización de
perjuicios, por concepto de lucro cesante, daño moral y daño a la salud, se
calcula en función de la PCL y que, por esta razón, no era posible promover el
proceso antes de que se notificara el dictamen de la Junta Médico Laboral. Igualmente,
para los tutelantes, los despachos incurrieron en defecto fáctico al omitir
que el daño fue desconocido para ellos hasta que la Junta determinó la PCL[16].
Por otro lado, desconocieron el precedente del Consejo de Estado según
el cual, tratándose de lesiones ocasionadas durante la prestación del servicio
militar obligatorio, los afectados tienen conocimiento del daño mediante el
acta de la Junta Médico Laboral. Por ello, el conteo del término de caducidad inicia
cuando esta se notifica al interesado y no cuando ocurre el hecho[17].
De manera similar, los peticionarios sostienen que las autoridades
judiciales contrariaron el precedente constitucional según el cual “en
el caso de lesiones cuya magnitud se viene a establecer con posterioridad al
hecho que ocasiona el daño, y cuya incidencia y concreción se viene a
establecer con posterioridad mediante el dictamen sobre pérdida de capacidad
laboral proferido por la Junta Médico Laboral, el conteo del término de
caducidad de la acción de reparación directa debe hacerse a partir del día
siguiente al de la notificación del acta de la Junta Médico Laboral, pues esta
interpretación resulta más armónica con los principios constitucionales y más
favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales de los
conscriptos, de acuerdo con los principios pro-actione y pro-damnato”[18].
En concreto, se refieren a las Sentencias SU-659 de 2015 y T-334 de 2018.
Por lo demás, los actores argumentan que los despachos demandados
incurrieron en violación directa de la Constitución al omitir que, según
el artículo 53 Superior, los conflictos y dudas que se susciten en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho laboral deben
resolverse atendiendo al principio de favorabilidad. En consecuencia,
existiendo dos posturas en el Consejo de Estado sobre el alcance del literal i)
del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, debió primar aquella que resultaba
más favorable para decidir sobre la admisiblidad del medio de control de
reparación directa[19].
Asimismo, señalan que, al desconocer las subreglas fijadas por la
jurisprudencia constitucional, se quebrantó el principio de equidad (artículo
230 C.P), el de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (artículo
228 C.P.) y los principios pro homine, pro actione y pro damnato, contemplados
en la Convención Americana de Derechos Humanos y prevalentes en el ordenamiento
jurídico nacional, según los artículos 5, 9 y 93 de la Constitución.
Finalmente, sostienen que se vulneró su derecho fundamental a la
igualdad (artículo 13 Superior), toda vez que el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional han decidido casos similares interpretando el artículo 164 del
CPACA de conformidad con el derecho de acceso a la administración de justicia y,
por ende, estos fallos han sido favorables a los intereses de los peticionarios[20].
3.
Trámite surtido en primera instancia
En
auto del 7 de junio de 2019[21],
la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción
de tutela y ofició al Juzgado 34 Administrativo de Bogotá y al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca para que ejercieran su derecho a la defensa. En
la misma providencia, vinculó como tercero con interés al Ministerio de Defensa
­–Armada Nacional.
4.
Contestación de las autoridades judiciales demandadas y de la entidad vinculada
al proceso
4.1.
En escrito del 13 de junio de 2019[22],
el Ministerio de Defensa solicitó que se declarara la improcedencia dado que el
asunto carecía de relevancia constitucional, pues los argumentos de la parte
accionante evidenciaban su inconformidad en torno a la aplicación de las normas
procesales sobre caducidad. En este sentido, indicó que, contrario a lo
sostenido por los tutelantes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo
en cuenta el precedente del Consejo de Estado[23]
y las pruebas allegadas.
4.2.
En oficio del 12 de junio de 2019[24],
el Juez 34 Administrativo de Bogotá pidió que se negaran las pretensiones,
pues, en su criterio, no vulneró los derechos al debido proceso, a la igualdad
ni de acceso de la administración de justicia de los peticionarios. Al
respecto, sostuvo que calculó la caducidad aplicando las normas pertinentes y
que dicha decisión fue confirmada en segunda instancia.
4.3.
No se advierte en el expediente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se hubiese pronunciado sobre los hechos que motivaron
la solicitud de amparo.
5.
Sentencias objeto de revisión
5.1. Primera instancia
En fallo del 24 de julio de 2019[25],
la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo
solicitado al estimar que la decisión del Tribunal se ajustó a los parámetros
fijados en la sentencia del 29 de noviembre de 2018[26],
dictada por el Pleno de la citada Sección. En dicha providencia, se precisó que
cuando la “existencia del daño sólo se conoce de forma certera y concreta
con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador, será el
juez quien defina si contabiliza la caducidad desde el momento de su ocurrencia
o desde cuando el interesado tuvo conocimiento del mismo, constituyéndose, de
esta manera, en una carga de la parte demandante demostrar cuándo conoció el
daño y, si es pertinente, la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de
su causación”[27].
En este sentido, el a quo se refirió a algunos apartes de la
citada sentencia en los cuales se explica que, si el cómputo de la caducidad
dependiera enteramente de la calificación de invalidez, la víctima estaría
facultada para decidir cuándo inicia el conteo. También, precisó que dicha
calificación no es un requisito de procedibilidad y, por ello, el afectado
puede aportar o solicitar las pruebas periciales que considere. Incluso, si el
juez encuentra probado el daño, puede condenar en abstracto.
Con base en lo anterior y en el formato de atención médica diligenciado
el 5 de agosto de 2015, estimó que el señor Jean Carlos Díaz Bertel conoció el
daño ­–presencia de fragmentos residuales– en dicha fecha. De igual manera,
destacó que no se consignaron hallazgos nuevos o diferentes en el acta de la
Junta Médico Laboral.
5.2.
Impugnación
Los
accionantes presentaron recurso de apelación[28]
en el cual señalaron que, contrario a lo expuesto por el a quo, el acta
de la Junta Médico Laboral es indispensable para presentar la demanda de
reparación directa, toda vez que la PCL permite cumplir la carga procesal
prevista en el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, en concreto, liquidar el
lucro cesante, el daño moral y el daño a la salud. Por esta razón, la caducidad
debe calcularse a partir de la notificación del acta –24 de noviembre de 2016–
y no desde el 5 de agosto de 2015. Por otro lado, reiteraron que se desconoció la
jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional,
sobre el cómputo de la caducidad.
5.3.
Segunda instancia
En
sentencia del 25 de octubre de 2019[29],
la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró
improcedente el amparo, al estimar que los tutelantes prendían reabrir una
discusión zanjada en el trámite ordinario. En este sentido, señaló que el hecho
de que “la parte actora no esté de acuerdo con la forma como se aplicaron el
artículo 164 del C.P.A.C.A. y la jurisprudencia vigente en materia de lesiones
causadas a los soldados conscriptos, ni con el valor probatorio que se le dio
al dictamen expedido por la Junta Médico Laboral, no significa, per se, que
ello sea violatorio de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a la administración de justicia”[30].
6. Pruebas relevantes que obran en el expediente[31]
- Auto del 28 de agosto de 2018 dictado por el Juzgado 34 Administrativo de
Bogotá, dentro del proceso de reparación directa promovido por Jean Carlos Díaz Bertel y otros contra la Nación
–Ministerio de Defensa y Armada Nacional.
- Auto del 13 de marzo de 2019
proferido por la Subsección B de la
Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se
confirma la anterior decisión.
- Tarjeta de conducta de Jean Carlos Díaz Bertel, donde consta que
prestó sus servicios a las Fuerzas Militares de Colombia entre el 27 de febrero
de 2014 y el 27 de agosto de 2015.
- Formato único de reporte de accidente de trabajo en el que se describe
lo sucedido el 22 de julio de 2015: “se encontraban el IMAR en la cocina y
otro IMAR carg[ó] el fusil sin darse cuenta y se le dispar[ó] el
proyectil, impact[ó] en un toma corriente y uno de los pedazos del toma
le produjo la lesión en el antebrazo derecho (…) se le realiza curación
sin encontrar ninguna esquirla y se tapa la herida para no infectar”.
- Formato diligenciado el 5 de agosto de 2015 por médico adscrito a la
Dirección General de Sanidad Militar, en el que se lee como diagnóstico “cuerpo
extraño en antebrazo” y, como tratamiento instaurado, “RX de antebrazo”.
- Historia clínica del 18 de septiembre de 2015 donde se lee: “Enfermedad
actual: hace un mes y medio sufri[ó] trauma con esquirla en
antebrazo derecho (…) actualmente presenta dolor y parestesias en dedos (…)
Tratamiento paciente con cuerpo extraño (esquirla) en antebrazo derecho
// pendiente extracción del mismo (…) se prescribe analgesia (…)”.
- Concepto emitido el 22 de septiembre de 2015 por médico ortopedista
en el cual se diagnostica: “paciente con cuerpo extraño en tej blandos de
antebrazo derecho. El paciente refiere dol en antebrazo derecho y parestesias
ocasionales. Se explica al paciente la posibilidad de tratamiento quirúrgico
para extracción del cuerpo extraño (esquirla metálica)”.
- Copia de la sentencia de tutela proferida el 18 de noviembre de 2015
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se ordena a la
Armada Nacional realizar el examen de retiro al señor Díaz Bertel y autorizar
la valoración por parte de la Junta Médico Laboral.
- Acta de la Junta Médico Laboral del 24 de noviembre de 2016, donde se
concluye que (i) el accidente deja como secuela “fragmento metálico residual
en tejidos blandos, disestesias y dolor en antebrazo derecho”; y que (ii)
las lesiones generan una incapacidad permanente parcial y una PCL del 20,34%.
En el mismo documento, se observa que el tutelante fue valorado por un
ortopedista, nuevamente, el 22 de septiembre del mismo año. Asimismo, se lee “terapia
física”, en la sección de tratamientos.
- Constancia de notificación personal de la referida acta al señor Jean
Carlos Díaz Bertel, del 25 de noviembre de 2016.
-
Constancias del trámite conciliatorio extrajudicial, adelantado por Jean Carlos
Díaz Bertel, Hanuar de Jesús Díaz Monterroza y Carmen Alicia Bertel Martínez.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional
es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite
de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo
86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico
2.1.
De manera preliminar, conviene aclarar que, a pesar de que en la presente causa
fueron demandados el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, la Sala circunscribirá su pronunciamiento al
auto dictado por la segunda de las autoridades, en el cual se confirmó la
decisión de rechazo de la demanda emitida en primera instancia. Lo anterior,
teniendo en cuenta que se trata de la última providencia dictada en el asunto
objeto de revisión vía constitucional y, en consecuencia, bajo los presupuestos
de inmediatez y subsidiariedad que subyacen a la acción de tutela, podría
lesionar, en la actualidad, los derechos fundamentales de los peticionarios.
2.2.
Aclarado lo anterior, la Corte debe determinar si se acreditan las causales
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En caso favorable, le compete definir si el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca desconoció el alcance del literal i) del numeral 2 del artículo
164 del CPACA y los parámetros fijados por el Consejo de Estado y por la
jurisprudencia constitucional, frente al cómputo de la caducidad del medio de
control de reparación directa, y si, por tanto, se configura alguno de los
defectos alegados por los actores.
2.3.
Con el fin de resolver la problemática planteada, esta Sala de Revisión
reiterará la jurisprudencia en torno a (i) las causales generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En caso de
encontrarlas acreditadas, abordará aquella relacionada con (ii) el defecto
fáctico, (iii) el defecto sustantivo, (iv) el desconocimiento del precedente y
(v) la violación directa de la Carta Política. En seguida, revisará la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre (vi) la
caducidad del medio de control de reparación directa para, finalmente, (vii)
decidir el caso concreto.
3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia
3.1.1.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
es un mecanismo residual y subsidiario de defensa judicial, cuya finalidad es
la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, en los casos previstos en la Constitución y en la
ley.
Tal
como se estableció en la Sentencia C-543 de 1992[32], por regla general, la
acción de tutela es improcedente cuando se pretende cuestionar providencias
judiciales, en respeto de los principios constitucionales de seguridad jurídica
y autonomía judicial y de la garantía procesal de la cosa juzgada[33].
3.1.2.
Sin embargo, en dicha oportunidad, también se estableció que, de conformidad
con el concepto constitucional de autoridades públicas, “no cabe duda de que
los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de
administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares
y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de
tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos
fundamentales”[34].
En este sentido, si bien se entendió que en principio la acción de amparo no
procede contra providencias judiciales, excepcionalmente es viable su uso como
mecanismo subsidiario de defensa judicial, cuando de la actuación judicial se
produzca la violación o amenaza de un derecho fundamental.
Se
trata entonces de un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas
situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias de
relevancia constitucional, que la tornan incompatible con los mandatos del
Texto Superior. Por esta razón, la acción de tutela contra providencias
judiciales es concebida como un “juicio de validez”[35], lo que se opone a que
se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos
de índole probatoria o de interpretación del derecho que dieron origen a un
litigio, más aún cuando las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto
ordinarios como extraordinarios, para controvertir las decisiones que estimen
arbitrarias o que sean incompatibles con la Carta. No obstante, pueden
subsistir casos en que agotados dichos recursos, persiste la arbitrariedad
judicial, hipótesis en la cual, como ya se dijo, se habilita el uso del amparo
tutelar.
3.1.3.
En desarrollo de lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia
C-590 de 2005[36]
estableció un conjunto sistematizado de requisitos de naturaleza sustancial y
procedimental, que deben ser acreditados en cada caso concreto, como
presupuestos ineludibles para la protección de los derechos afectados por una
providencia judicial. Dichos requisitos fueron divididos en dos categorías,
aquellos generales que se refieren a la procedibilidad de la acción de
tutela, y aquellos específicos que se relacionan con la tipificación de
las situaciones que conducen a la vulneración de los derechos fundamentales,
especialmente del derecho al debido proceso.
3.1.4.
Los requisitos de carácter general, conforme se expuso, se refieren a la
viabilidad procesal de la acción de tutela contra providencias judiciales y son
esenciales para que el asunto pueda ser conocido de fondo por el juez
constitucional. La verificación de su cumplimiento es entonces un paso
analítico obligatorio, pues en el evento en que no concurran en la causa, la
consecuencia jurídica es la declaratoria de su improcedencia. Lo
anterior corresponde a una consecuencia lógica de la dinámica descrita vinculada
con la protección de la seguridad jurídica y la autonomía de los jueces, ya que
la acción de amparo no es un medio alternativo, adicional o complementario para
resolver conflictos jurídicos. Por el contrario, en lo que respecta a los
requisitos de carácter específico, se trata de defectos en sí mismos
considerados, cuya presencia conlleva el amparo de los derechos fundamentales,
así como a la expedición de las órdenes pertinentes para proceder a su
protección, según las circunstancias concretas de cada caso.
3.2.
Requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales
3.2.1.
La Corte ha identificado los siguientes requisitos generales que, según
lo expuesto, habilitan la procedencia de la acción de amparo, a saber: (i) que
la cuestión discutida tenga relevancia y trascendencia constitucional; (ii) que
se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial al alcance del afectado; (iii) que la acción se interponga en un
término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración, es decir, que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)
que la irregularidad procesal alegada, de existir, tenga un impacto decisivo en
el contenido de la decisión; (v) que el actor identifique los hechos
constitutivos de la vulneración y que, en caso de ser posible, los hubiese
alegado durante el proceso judicial en las oportunidades debidas; y (vi) que no
se trate de una sentencia de tutela.
Siempre
que la acción de tutela contra una providencia judicial resulte procedente, en
el entendido que se acreditaron los requisitos generales previamente expuestos,
es posible examinar si se presentan las causales específicas de prosperidad de
la acción, cuya presencia conlleva el amparo de los derechos fundamentales, así
como a la expedición de las órdenes pertinentes para proceder a su reparación.
3.2.2.
En este orden de ideas, resulta relevante enfatizar que una cosa es que el juez
constitucional estudie el asunto de fondo y otra muy distinta que conceda el
amparo. Según la Sentencia C-590 de 2005[37],
los defectos específicos de prosperidad de la acción contra providencias
judiciales son los siguientes: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii)
fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) carencia absoluta
de motivación; (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa
de la Constitución.
3.2.3.
En conclusión, la acción de tutela contra providencias judiciales es
procesalmente viable de manera excepcional, en aquellos casos en que se cumplen
los requisitos generales que avalan su procedencia. Una vez la autoridad
judicial resuelva afirmativamente dicha cuestión, el juez de tutela ha de
determinar si en el caso bajo estudio se configura alguna de las causales
específicas o defectos de prosperidad definidos por esta Corporación, caso
en el cual se otorgará el amparo solicitado.
4.
Examen de los requisitos generales en el caso concreto
Antes
de abordar el estudio de los defectos alegados por los demandantes, la Sala
analizará la viabilidad procesal de la causa. Este examen incluye, además de la
revisión sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, el estudio de la observancia
de las exigencias básicas que permiten la prosperidad del amparo establecidas
en el artículo 86 de la Constitución y desarrolladas en el Decreto 2591 de
1991.
4.1. En primer lugar, en cuanto a la legitimación
por activa, el artículo 86 de la Constitución Política establece que
la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier
persona, “por sí misma o por quien actúe en su nombre”, para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales. En desarrollo del citado
mandato, el Decreto 2591 de 1991, en el artículo 10, define a los titulares de
esta acción[38],
al consagrar que la misma podrá ser interpuesta (i) en forma directa por el
interesado; (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores
de edad y personas jurídicas); (iii) mediante apoderado judicial (esto es, a
través de un abogado titulado con poder judicial); (iv) o por medio de un
agente oficioso (lo que exige que el titular del derecho no esté en condiciones
de promover su propia defensa).
En el caso concreto, la Sala advierte que se satisface
este requisito, ya que Jean Carlos Díaz
Bertel, Hanuar de Jesús Díaz Monterroza y Carmen Alicia Bertel Martínez actúan
de forma directa, invocando la defensa de sus derechos fundamentales. Asimismo,
la señora Bertel Martínez actúa en representación de su menor hija[39],
Patricia Isabel Díaz Bertel[40].
Por
lo demás, en vista de que la demanda se instauró en contra del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, es claro que se cumple igualmente con el
requisito de la legitimación por pasiva, ya que las autoridades
judiciales no están excluidas de ser sujetos de la acción de tutela, cuando
quiera que con sus actuaciones u omisiones vulneren o amenacen derechos
fundamentales.
4.2.
En segundo lugar, pasa la Sala a analizar los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Para efectos
metodológicos y de economía procesal, se abordará inicialmente el estudio de
las exigencias vinculadas con la inmediatez y la identificación clara de los
hechos constitutivos de la trasgresión alegada, luego de lo cual se examinará
la relevancia constitucional, el agotamiento de los mecanismos de defensa
judicial, la alegación previa de los defectos procesales y la limitación
correspondiente a que no se trate de una demanda en contra de una sentencia de
tutela.
4.3.
Como requisito de procedibilidad de la acción de tutela se exige que su
interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del
momento en el que se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental,
de manera que el amparo responda a la exigencia constitucional de ser un
instrumento judicial de aplicación inmediata y urgente (CP art. 86), con miras
a asegurar la efectividad concreta y actual del derecho constitucional que se
invoca como comprometido. Este requisito ha sido identificado por la
jurisprudencia de la Corte como el principio de inmediatez[41].
En
el caso concreto, la Sala observa que la decisión cuestionada fue dictada el 13
de marzo de 2019 y el recurso de amparo fue interpuesto el 4 de junio siguiente, esto es, en un plazo que no
superó el término de tres meses. Así, es claro que la tutela se presentó en un
tiempo razonable.
4.4.
En lo que atañe a la identificación de los hechos constitutivos de la vulneración, los actores argumentan que el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en (i) defecto sustantivo,
al interpretar de manera errada el literal i) del numeral 2 del artículo
164 del CPACA y al inaplicar el artículo 162 ejusdem; en (ii) defecto
fáctico, al omitir que el daño sufrido por el señor Díaz Bertel fue
desconocido hasta que la Junta determinó la PCL; en (iii) desconocimiento
del precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ­sobre
el cómputo de la caducidad; y en (iv) violación directa de la Constitución,
al desconocer los artículos 13, 53, 228, y 230 del Texto Superior. Así las
cosas, es claro que los interesados relacionan las causales específicas de
procedencia con conductas que, presuntamente, fueron desplegadas por la
autoridad judicial demandada.
4.5.
El presente caso tiene relevancia constitucional, puesto que la
discusión que se plantea gira en torno a la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia (artículos
29 y 228 de la Constitución).
4.6.
En lo que respecta al agotamiento de
los recursos judiciales existentes, interesa señalar que el auto objeto de
reproche fue dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y mediante
este se confirmó la decisión de rechazo de la demanda, adoptada por el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá. Por este motivo, no
es posible promover un nuevo recurso de apelación con el propósito de
cuestionar la decisión del ad quem. En esta misma línea, y atendiendo a
lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA[42],
tampoco puede promoverse recurso de súplica, toda vez que este procede contra
autos apelables. Visto lo anterior, es claro que no existe otro medio de
defensa judicial para resolver el problema que se trae a conocimiento del juez
constitucional.
4.7. Por último, se observa que la irregularidad procesal
alegada, esto es, el rechazo de la demanda de reparación directa, en aparente desconocimiento
del precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, impidió que
el asunto fuera estudiado de fondo. Cabe agregar que la providencia cuestionada
no es una sentencia de tutela.
Así
las cosas, a juicio de esta Sala de Revisión, la demanda instaurada cumple con
la totalidad de los presupuestos básicos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, por lo que se pasará a desarrollar las
consideraciones específicas en torno (i) al defecto fáctico, (ii) al defecto
sustantivo, (iii) al desconocimiento del precedente y a (iv) la violación
directa de la Constitución. En seguida, se expondrá la jurisprudencia del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre (v) la caducidad del medio
de control de reparación directa.
5.
Causales específicas de procedencia invocadas por la parte actora
5.1.
Como se indicó, la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado las
causales específicas de prosperidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Dicha labor se adelantó en la Sentencia C-590 de 2005[43], en los
siguientes términos:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos
en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i. Violación directa de la Constitución”.
En
esta providencia, la Sala se centrará en el estudio de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la
Constitución.
6.
Caracterización del defecto fáctico
6.1. A partir de los principios constitucionales de
autonomía e independencia judicial, esta Corporación ha entendido que los jueces
tienen amplias facultades para efectuar el análisis del material probatorio[44]. Sin embargo, el examen de los elementos de juicio
debe (i) estar inspirado en la sana crítica; (ii) atender necesariamente a
criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros; y
(iii) sujetarse a la Constitución y la ley, pues “de lo contrario, la
discrecionalidad judicial sería entendida como arbitrariedad, hipótesis en la
cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría
revocar la providencia atacada”[45].
6.2.
En este sentido, en la Sentencia T-267 de 2013[46],
esta Corporación estableció que se configura un defecto fáctico cuando el
funcionario judicial:
(i) Omite el decreto y la práctica de pruebas
pertinentes, conducentes y útiles, lo cual impide una debida conducción al
proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del
asunto jurídico[47].
(ii) Omite considerar elementos probatorios que
constan en el proceso, pues no los advierte o simplemente no los tiene en
cuenta para efectos de fundamentar su decisión. Así, resulta evidente que, de
haberse realizado su análisis y valoración, la solución habría variado
sustancialmente[48].
(iii) Decide separarse por completo de los hechos
debidamente probados y resuelve a su arbitrio el asunto sometido a decisión[49].
(iv) Sustenta su decisión en pruebas ilícitas[50].
6.3.
Por otra parte, interesa señalar que se han identificado dos dimensiones del
defecto fáctico: una negativa[51] y otra positiva[52]. Así, la Corte ha entendido que la primera se
presenta “cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria,
irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado
el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente”[53],
mientras que la segunda se configura “cuando el juez aprecia pruebas
esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no
ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente
recaudadas (artículo 29 C.P.)”[54].
6.4. Por lo demás, este Tribunal ha resaltado que “el
error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto”[55].
7.
Caracterización del defecto sustantivo[56]
7.1.
En términos generales, este Tribunal ha indicado que el defecto sustantivo se
configura cuando una autoridad judicial incurre en un error relacionado con la
interpretación o aplicación de disposiciones normativas. Así, ha explicado que
dicho yerro se presenta, por ejemplo, cuando:
(i) La decisión tiene como fundamento una norma que no
es aplicable, porque a) no es pertinente; b) ha perdido su vigencia por
haber sido derogada; c) es inexistente; d) ha sido declarada contraria a la
Constitución; o e) no se adecúa a la situación fáctica estudiada.
(ii) La norma aplicable es desatendida y, por ende,
inaplicada.
(iii) A pesar de la autonomía judicial, la
interpretación o aplicación de la norma a) no se encuentra, prima
facie, dentro del margen de interpretación razonable; o b) es inaceptable
por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra
legem) o claramente perjudicial para los intereses de una de las partes.
7.2.
Ahora bien, conviene precisar que, según la jurisprudencia constitucional, el
defecto en comento también se configura cuando la autoridad judicial se aparta
del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente. De acuerdo
con lo anterior, se hace necesario, por una parte, exponer qué se entiende por
estos dos tipos de precedentes y, por la otra, en qué se diferencian este
defecto y aquél que se presenta cuando se infringe el precedente
constitucional.
7.3. Para iniciar, cabe mencionar que la figura del precedente
se refiere a aquel conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso
nuevo sometido a escrutinio judicial. Tal semejanza se evidencia en los
supuestos fácticos y en el problema jurídico objeto de análisis. De esta manera,
la ratio decidendi empleada reiteradamente en un grupo de providencias,
se convierte en una regla jurídica para resolver futuras controversias relacionadas con una temática determinada.
El
precedente se erige así en un pilar del Estado de Derecho, pues busca asegurar
la coherencia en la aplicación del ordenamiento jurídico a través de decisiones
judiciales que sean razonablemente previsibles. Dado su alcance, se constituye
en una herramienta de protección de la confianza legítima y la buena fe, en la
medida en que proscribe el uso y la interpretación caprichosa de las disposiciones
normativas aplicables por las autoridades judiciales al momento de resolver un
caso sometido a su jurisdicción. Por lo demás, no cabe duda de que el respeto a
las decisiones anteriores también obedece a la guarda del principio
material de igualdad, el cual resultaría transgredido si frente a casos
idénticos se brinda una respuesta disímil.
7.4.
En este punto, interesa resaltar que existe una considerable diferencia en el
precedente, en razón de la autoridad judicial que lo crea y del alcance que puede
tener como consecuencia de la intervención de los órganos de cierre de cada
jurisdicción que cumplen un papel unificador del derecho, con miras a
garantizar los principios de seguridad jurídica e igualdad.
Sobre
el particular, en la Sentencia T-830 de 2012[57],
esta Corporación explicó que el precedente horizontal se refiere a
aquellas decisiones dictadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo
operador judicial, mientras que el precedente vertical se relaciona con
los lineamientos sentados por aquellos órganos de cierre dentro de la
jurisdicción respectiva, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia o el Consejo
de Estado. Cabe destacar que, en ambos supuestos, el
precedente se configura cuando se ha desarrollado una línea de decisión consolidada.
7.5.
En todo caso, cuando un operador judicial estima necesario apartarse del mismo,
no basta simplemente con señalar que la interpretación actual resulta un poco
mejor que la anterior, ya que el precedente, en virtud de la seguridad jurídica,
la igualdad y la confianza legítima, goza necesariamente de un valor intrínseco
que debe ser tenido en cuenta. De ahí que sea necesario que se den razones con
peso y fuerza suficiente para que primen sobre los criterios del pasado.
En
lo que respecta al precedente vertical, esta Corte ha sido
particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior
jerarquía de apartarse de las sub-reglas expuestas por las altas cortes,
en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir
del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia.
De
acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011[58], se explicó que, cuando
un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido
por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las
cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto
de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que la
interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el
contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de
protección. Este último punto supone una carga especial de argumentación, (iii)
pues no solo se deben exponer argumentos de suficiencia, sino que se impone
revelar los motivos por los cuales, incluso, desde la perspectiva de la
seguridad jurídica y la buena fe, las razones que se exteriorizan para no seguir
un precedente son más poderosas, respecto de la obligación primigenia de
preservar una misma lectura. Si este requisito no se cumple, no cabe que una
autoridad judicial se aparte de la línea reiterada de su superior jerárquico,
pues una decisión en sentido contrario carecería de un soporte básico de
razonabilidad.
7.6.
Vista la forma como se expresa el defecto sustantivo vinculado con la
inobservancia del precedente judicial, resta aclarar cuál es la diferencia que
existe entre este defecto y aquél que se ha denominado como desconocimiento
del precedente, caracterizado de manera autónoma como una de las causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
8.
Caracterización del desconocimiento del precedente
8.1.
En la Sentencia C-590 de 2005[59],
se señaló que el desconocimiento del precedente constitucional es una
“hipótesis que se presenta, (…) cuando [esta Corte] establece el alcance de un
derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente
dicho alcance. En estos casos [,] la tutela procede como mecanismo para
garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante
del derecho fundamental vulnerado”. Así, se entiende, entonces, que esta causal
opera cuando una autoridad judicial desconoce el principio de supremacía
constitucional. Por ello, en la Sentencia T-830 de 2012[60] se indicó que: “el
defecto por desconocimiento del precedente (…) se predica exclusivamente
de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia”.
8.2.
Al respecto, interesa apuntar que, en los casos en que se adopta una decisión
en asuntos de control abstracto de constitucionalidad, el precedente que allí
se fija es inmodificable para cualquier autoridad pública, en virtud de los
efectos erga omnes que tiene la cosa juzgada constitucional[61]. Este
mandato de protección se extiende a los casos en que se profieren sentencias de
unificación en materia de tutela, en donde ni siquiera las salas de revisión de
este Tribunal se pueden apartar de lo allí resuelto, toda vez que cualquier
modificación que se pretenda realizar, por razones de competencia, impone su
adopción por parte de la Sala Plena de esta Corporación[62].
9. Caracterización de la violación directa de la
Constitución
9.1.
Esta causal de procedencia encuentra fundamento en el actual modelo
constitucional, que confiere valor normativo a los preceptos superiores, de
modo tal que sus mandatos y previsiones son de aplicación directa por las
distintas autoridades públicas y, en determinados eventos, por los particulares[63].
Por lo anterior, este Tribunal ha sostenido que resulta plenamente factible que
una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando
desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[64].
9.2.
Al respecto, esta Corporación ha manifestado que dicha causal se estructura
cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque, (i) deja de aplicar una
disposición ius fundamental a un caso concreto, por ejemplo “(a)
cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición
legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se trata de
un derecho fundamental de aplicación inmediata[65]
y (c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no
tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[66]”,
o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Norma Fundamental,
desconociendo que, de conformidad con su artículo 4º, “la Constitución es
norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad“se aplicarán
las disposiciones constitucionales.”[67]
10.
Parámetros jurisprudenciales sobre el cómputo del término de caducidad del
medio de control de reparación directa
10.1.
El artículo 90 del Texto Superior consagra que el Estado “responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. En desarrollo del
citado precepto, la reparación directa, consagrada en el ordenamiento jurídico
colombiano, posibilita que los ciudadanos reclamen la indemnización de
perjuicios que corresponda, por razón del daño imputable al ente estatal en un
escenario de responsabilidad extracontractual.
En
relación con sus características, esta Corporación ha señalado que se trata de
una vía procesal de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible[68].
Cabe resaltar que la temporalidad de este medio de control se concreta en el
término de caducidad previsto en las normas que lo regulan. Así, en su momento,
el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (CCA)
–Decreto 1 de 1984–, dispuso lo siguiente: “[l]a [acción] de
reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados
a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de
propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”
(…) (énfasis añadido).
En
la Sentencia C-115 de 1998[69],
esta Corporación analizó la constitucionalidad de la norma en cita, que, como
se observa, sujeta la reparación directa a un límite temporal. Al estudiar los
cargos, estimó que la disposición no vulneraba el derecho de acceso a la administración
de justicia, toda vez que imponía a los interesados: “la obligación de ejercer
la acción dentro de los términos legales, a fin de que se puedan cumplir y garantizar
los principios de eficacia, celeridad y oportunidad”. Asimismo, apuntó que, si
la demanda pudiese presentarse en cualquier tiempo, como pretendía el actor, se
vulnerarían los derechos al debido proceso y a la pronta administración de
justicia, así como la seguridad y certeza jurídica que fundamentan el Estado de
Derecho.
10.2.
Con posterioridad, el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de
2011– adoptó la siguiente redacción: “[c]uando se pretenda la
reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2)
años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u
omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener
conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la
imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Como
puede observarse, la norma vigente acoge la interpretación desarrollada con
anterioridad por la Sección Tercera del Consejo de Estado y según la cual, excepcionalmente,
se admite una flexibilización del conteo de la caducidad. En concreto, se trata
de eventos en los cuales el hecho dañoso pudo haberse presentado en un momento
determinado pero sus repercusiones se manifiestan y son perceptibles en una
oportunidad posterior. De esta manera, el cómputo inicia cuando el daño se hace
cognoscible[70].
A
continuación, se expondrán algunas providencias del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional que establecen parámetros de interpretación en relación
con el cómputo de la caducidad.
10.3.
Pronunciamientos del Consejo de Estado
10.3.1.
En la Sentencia del 7 de julio de 2011[71],
la citada Sección analizó el caso de un soldado que sufrió fuertes caídas entre
el 20 de octubre de 1996 y el 4 de abril de 1997. Luego, el 14 de julio de
1997, la Junta Médica Laboral determinó que presentaba meniscopatía en la
rodilla izquierda, de la cual se derivaban las secuelas limitación funcional de rodilla izquierda y atrofia cuadriceps izquierdo, y por razón de
las cuales fue considerado no apto para el servicio.
En
esa ocasión, recordó que la disposición normativa referente al cálculo de la
caducidad debe interpretarse razonablemente “en el sentido de que no basta con
la realización pura y simple del hecho causante del daño sino que es necesario
que haya sido conocido por el afectado, lo cual en la mayoría de las veces
ocurre al mismo tiempo. Sin embargo, cuando la producción de esos eventos no
coincida temporalmente, el principio pro actione debe conducir al juez a
computar el plazo de caducidad a partir del momento en el cual el demandante
conoció la existencia del hecho dañoso por la sencilla razón de que sólo a
partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción”.
Por
lo anterior, el Consejo de Estado consideró que el conteo debía iniciar el 14 de
julio de 1997­, momento en el que se notificó el acta de la Junta Médica
Laboral y, por consiguiente, el daño se hizo cognoscible. En contraste, el 20
de octubre de 1996 o el 4 de abril de 1997 se constituían en antecedentes de la
lesión que fue tangible con posterioridad.
10.3.2.
De manera similar, en la Sentencia del 30 de enero de 2013[72]
se estudió la demanda promovida por un soldado que sufrió un accidente durante
su vinculación con el Ejército Nacional –16 de enero de 1994–. Este suceso le
ocasionó un trauma encéfalo craneano contusivo con pérdida de conocimiento, que
derivó en un diagnóstico de epilepsia y en una PCL del 25%.
En
aquella oportunidad, el Alto Tribunal señaló:
“comoquiera que la acción de reparación directa
pretende el resarcimiento o indemnización de un daño, no resultaría plausible
que el lapso para presentar la demanda correspondiente se contabilice como se
expresó, cuando dicho daño no se genera o no se hace visible de manera
concomitante con el hecho, actuación u omisión respectiva, motivo por el cual,
ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que en dichos casos, el
tiempo para la configuración del fenómeno procesal de la caducidad inicia para
quien se encuentra llamado a acudir a la jurisdicción, desde el momento en que
debió tener conocimiento del daño aludido, o en otras palabras, que éste se le
hubiera hecho advertible”.
Con base en este criterio, el Consejo de Estado consideró
que la caducidad debía contarse desde el 31 de enero de 1995, fecha posterior
al accidente y en la cual “se evidenció
la existencia de la enfermedad llamada epilepsia a través de los exámenes y la
revisión médica que quedó plasmada en la historia clínica”.
10.3.3. Por otro lado, en la Sentencia del 29 de
noviembre de 2018[73],
la Sala Plena de la Sección Tercera reseñó algunas posturas a partir de las
cuales, hasta ese momento, diferentes Subsecciones habían calculado la
caducidad en casos de lesiones personales. Así pues, el conteo podía iniciar:
(i) un día después de que el afectado tuviera conocimiento de la magnitud del
daño mediante la notificación del dictamen de PCL; o (ii) cuando advirtiera la
existencia de la lesión, por cuanto, a partir de ese momento, tiene un interés
legítimo para acudir a la jurisdicción. Señaló que la segunda interpretación ha
sido acogida por la mayoría de Subsecciones, en virtud de los principios pro
actione y pro damato.
Con posterioridad, precisó la reiteración
jurisprudencial en los siguientes términos:
“Para la Sala, respecto de los hechos que
generan efectos perjudiciales inmediatos e inmodificables en la integridad
psicofísica de las personas, aquellos cuyas consecuencias se vislumbran al
instante, con rapidez, y dejan secuelas permanentes, la contabilización del
término de caducidad se inicia desde el día siguiente al acaecimiento del hecho
(…) Por el contrario, al tratarse de
casos relacionados con lesiones personales cuya existencia sólo se conoce de
forma certera y concreta con el discurrir del tiempo y con posterioridad al
hecho generador, se hace necesario reiterar la jurisprudencia mayoritaria de
esta Sala que indica que, según cada caso, será el juez quien defina si
contabiliza la caducidad desde el momento de la ocurrencia del daño o desde
cuando el interesado tuvo conocimiento del mismo”.
Asimismo, resaltó que la fecha en la que se conoce
la magnitud del daño, mediante la notificación del dictamen proferido por la
Junta de Calificación de Invalidez, no constituye un parámetro para
contabilizar la caducidad. Lo anterior, teniendo en cuenta que su “función es
la de calificar la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y
determinar su origen, es decir, establecer la magnitud de una lesión
respecto de la cual el afectado directo tiene conocimiento previo” (énfasis
añadido). En este sentido, debe diferenciarse el daño de su magnitud, pues el
cómputo de la caducidad lo determina el conocimiento del primero.
10.4. Pronunciamientos de la Corte Constitucional
10.4.1. Por su parte, esta Corte ha acogido la postura
de la Sección Tercera, expuesta en precedencia. De hecho, en la Sentencia T-075
de 2014[74],
recordó que: “la jurisprudencia contencioso administrativa ha admitido
excepciones al término de caducidad establecido en el numeral 8 del artículo
136 C.C.A., pues en razón de la equidad y la justicia, es razonable inferir que
el legitimado para actuar no obró negligentemente[,] sino que se debe apreciar
las particularidades del caso concreto y valorar el momento en que el actor
conoció del daño para empezar a contabilizar el término de caducidad”.
Así, la Sala explicó que, por regla general, la
caducidad se cuenta desde el acaecimiento del hecho dañoso. Sin embargo,
atendiendo a las particularidades del caso, puede calcularse (i) desde que el
afectado tiene conocimiento del daño; o (ii) desde que se emite un diagnóstico
definitivo, cuando el anterior ha sido parcial y temporal. Cabe resaltar que,
en el segundo supuesto, el paciente ha advertido el daño, pero se le ha
generado una expectativa de recuperación.
10.4.2. Con posterioridad, en la Sentencia SU-659 de
2015[75],
la Sala Plena estimó que una lectura ajustada a la Carta y no exegética del
artículo 136 del CCA, debe atender a los criterios desarrollados por la jurisprudencia contencioso
administrativa, en aplicación del
principio pro damnato o favor victimae. Así, debe tenerse en cuenta que, (i)
si existe duda sobre el momento de inicio de la caducidad, el operador judicial
está obligado a “interpretar las ambigüedades y vacíos de la ley en
concordancia con los principios superiores del ordenamiento, entre ellos, los
de garantía del acceso a la justicia y reparación integral de la víctima”; (ii)
en algunos casos, el conocimiento del daño puede darse con posterioridad a la
ocurrencia del hecho, la omisión u operación administrativa.
10.4.3. Luego, en la Sentencia
T-334 de 2018[76], la Sala Octava de Revisión
conoció el caso de un patrullero que promovió demanda de reparación directa
contra la Policía Nacional, con el propósito de obtener una indemnización por
los daños sufridos en razón del accidente de tránsito ocurrido el 19 de
diciembre de 2010. En esta oportunidad, la Corte recordó que, según la
jurisprudencia constitucional, el término de caducidad debe calcularse
atendiendo a las particularidades del caso, ya que el afectado puede conocer o
identificar el perjuicio con posterioridad a su ocurrencia. Por consiguiente,
el juez debe acoger una interpretación que proteja los derechos fundamentales
de las víctimas.
En esta línea, para la Sala, el
dictamen de pérdida de capacidad laboral, emitido el 14 de febrero de 2014,
otorgó certeza sobre el daño y, por lo mismo, fue definitivo para el inicio de
la acción reparatoria, al habilitar al ciudadano a acudir a la jurisdicción. De
ahí que el conteo de la caducidad debiera iniciar en dicha fecha y no cuando
ocurrió el accidente.
Igualmente, afirmó que:
“corresponde a las autoridades
judiciales valorar todos los elementos que reposan en el expediente a efecto[s]
de determinar el momento a partir del cual debe contabilizarse el término de la
caducidad de la acción de reparación directa, porque es posible que la víctima
haya sufrido una lesión evidente, pero que con posterioridad, por la actuación
de un tercero especializado, se tenga certeza de la configuración y de la
magnitud o gravedad del daño, otorgándole a los afectados el convencimiento
necesario para solicitar una reclamación (…)
En esa medida, exigir que los
afectados identifi[quen] el daño en el mismo momento en que ocurrió, a partir
de la presunción de que el daño es cierto porque la lesión es evidente, supone
una carga procesal muy alta para las víctimas, quienes no necesariamente están
en condiciones de cumplirla, ya que dicha suposición implica que razonen no
solo como profesionales del derecho sino de la medicina (…)”.
10.4.4. Recientemente, en la
Sentencia T-301 de 2019[77],
luego de hacer un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y
del Consejo de Estado, la Sala Segunda de Revisión estableció la siguiente
regla de decisión: generalmente, el cómputo de la caducidad del medio de
control de reparación directa inicia cuando ocurre el hecho dañoso, dado que se
presume que, en ese momento, se tiene conocimiento del daño. Sin embargo, el
conteo no puede efectuarse de manera rígida, pues, “en ocasiones, dadas las
circunstancias particulares del caso, pueden admitirse ciertas
flexibilizaciones, necesarias para garantizar el acceso efectivo a la
administración de justicia y la reparación integral de las víctimas”.
Ello sucede, principalmente,
cuando el afectado advierte el daño “en un momento posterior a aquél en el que
se produjo la acción u omisión administrativa, caso en el cual le corresponde
al operador judicial efectuar una interpretación razonable del instante a
partir del cual debe iniciarse la contabilización del término de la caducidad
de la acción, labor que debe ir necesariamente acompañada de un examen
crítico y detallado de los elementos probatorios obrantes en el proceso”
(énfasis añadido).
En síntesis, la Sección
Tercera del Consejo de Estado ha entendido que, por lo general, el hecho dañoso
y el daño coinciden temporalmente. No obstante, cuando ello no ocurre, el
operador judicial debe computar la caducidad desde que el demandante advirtió
el daño, toda vez que, en ese momento, tiene un interés para acudir a la
jurisdicción. Esta Corte ha adoptado la postura referida y ha considerado que,
en caso de duda sobre el cálculo de la caducidad, esta debe resolverse en
atención a los derechos de acceso a la administración de justicia y a la
reparación integral. De igual manera, ha destacado que supone una carga
procesal muy alta exigir que el afectado identifique el daño en el momento de
acaecimiento del hecho, bajo la premisa de que el daño es cierto porque la
lesión es evidente. Y, también, que las autoridades judiciales deben determinar
el inicio del conteo examinando, en detalle, el material probatorio.
11. El caso concreto
11.1. El 12 de enero de 2018, Jean Carlos Díaz Bertel y sus
familiares presentaron demanda de reparación directa contra la Nación
–Ministerio de Defensa y Armada Nacional– con el propósito de reclamar la
indemnización de perjuicios causados por la PCL del 20.34%, derivada del
accidente del 22 de julio de 2015 y dictaminada el 24 de noviembre de 2016, por
la Junta Médico Laboral.
En primera instancia, el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá
rechazó la demanda al advertir que había sido extemporánea, pues el cómputo de
la caducidad inició el 27 de agosto de
2015 –momento en el que terminó la prestación del servicio militar– y, por
consiguiente, el plazo venció el 25 de octubre de 2017. Con posterioridad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la
decisión del a quo, aunque precisó que el conteo inició el 5 de agosto
de 2015, cuando el interesado tuvo certeza del daño mediante el diagnóstico
rendido por un ortopedista. En esa medida, el plazo para acudir a la
jurisdicción venció el 9 de octubre de 2017.
El 4 de junio de 2019, el señor Díaz Bertel y sus familiares
promovieron recurso de amparo constitucional contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, en el que argumentaron que sus derechos fundamentales fueron
vulnerados con ocasión del auto del 13 de marzo de 2019, dictado por la citada
autoridad judicial. En su criterio, la providencia incurrió en los defectos fáctico,
sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa
de la Constitución, al omitir que tuvieron certeza del daño el 24 de
noviembre de 2016, cuando se emitió el dictamen de PCL. De ahí que la caducidad
no pudiera ser computada desde un momento anterior. En lo que sigue, la Corte
analizará si se configuran los yerros alegados.
11.2. En primer lugar, en lo que atañe al defecto sustantivo, los
accionantes argumentan que el Tribunal interpretó de manera errada el literal
i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el cual consagra dos maneras de
contabilizar la caducidad: a partir del día siguiente a la ocurrencia de la
acción u omisión causante del daño o desde que el demandante tuvo o debió tener
conocimiento del mismo. En su criterio, un adecuado entendimiento de la norma
hubiese permitido que el conteo iniciara desde la expedición del dictamen, en
tanto tuvieron certeza del daño y sus implicaciones en ese momento.
Sobre el particular, la Sala observa que la autoridad accionada propuso
una interpretación razonable al señalar que: “[l]a norma consagra dos
situaciones a partir de las que se puede contabilizar el término para la
caducidad de reparación directa: i) desde la ocurrencia del daño y ii) desde el
momento en el que el demandante tuvo conocimiento del daño siempre que se
pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de la ocurrencia del
hecho que origin[ó] el mismo”. Así, reconoció que el artículo no
establece un único parámetro para el conteo del término, en tanto habilita que
inicie cuando el afectado advierte el daño.
Luego, aplicó dicha hermenéutica al caso concreto cuando indicó que: “[c]on
posterioridad al hecho y dadas las complicaciones que presentaba el demandante
el día 5 de agosto de 2015 fue atendido en el establecimiento de sanidad
militar y se le diagnosticó la existencia de un cuerpo extraño en el antebrazo
lo que evidencia la existencia del daño producido desde ese instante”.
11.2.1. Por otra parte, los peticionarios sostienen que el Tribunal
inaplicó el artículo 162 del CPACA, el cual establece que toda demanda debe
contener una relación precisa y clara de las pretensiones y la estimación
razonada de la cuantía. Incluso, señalan que, según el Consejo de Estado, la
indemnización de perjuicios, por concepto de lucro cesante, daño moral y daño a
la salud, se calcula en función de la PCL. Por esta razón, no era posible
promover el proceso antes de que se notificara el dictamen de la Junta.
Al respecto, la Corte estima que la autoridad no desatendió la referida
disposición, pues, si bien esta dicta que el interesado debe calcular el monto pretendido,
no exige un medio de prueba específico para el efecto. Así, contrario a lo
sostenido por la parte actora, a pesar de la relación que pueda haber entre la PCL
y la liquidación de perjuicios, no es imperativo aportar el acta de la Junta
Médico Laboral para acudir a la jurisdicción. De hecho, según el artículo 193
ejusdem[78],
puede condenarse al pago de perjuicios en abstracto para, posteriormente,
liquidarlos por incidente.
11.2.2. En lo referente al desconocimiento del precedente como manifestación
del defecto sustantivo, los accionantes argumentan que el Tribunal se
apartó de aquel trazado por el Consejo de Estado. En concreto, del que ha
establecido que, tratándose de lesiones ocasionadas durante el servicio
militar, el conteo de la caducidad se efectúa a partir de la notificación del
acta de la Junta Médico Laboral. Asimismo, destacan que, según el alto
Tribunal, en ese momento se evidencia “con exactitud cuál es la magnitud,
concreción y responsabilidad del daño, dado que estos factores solamente pueden
llegar a conocerse con posterioridad a la ocurrencia del hecho lesivo y son
necesarios e imprescindibles para poder ejercer la acción de reparación
directa”[79].
Ahora bien, en el auto del 13 de marzo de 2019, el Tribunal accionado aludió
a la Sentencia del 3 de mayo de 2018[80],
dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la cual se expone que
el cómputo puede iniciar en una fecha posterior a la ocurrencia del hecho. Específicamente,
cuando existen dudas sobre el daño causado, dificultad para percibirlo o
ausencia de manifestación externa del mismo. Atendiendo a lo anterior, la
autoridad estimó que “el hecho ocurrió el 22 de julio de 2015, pero debido a
la dificultad para percibir el daño por las afecciones que presentó el accionante
con posterioridad a la ocurrencia del hecho (…) se puede observar que
hasta el 5 de agosto tuvo certeza del daño producido, según el diagnóstico dado
por el especialista en ortopedia” [81].
Al respecto, lo primero que advierte la Sala es que el Consejo de
Estado no ha trazado una regla de decisión según la cual, en el caso de
soldados que pretendan promover reparación directa para reclamar una
indemnización por las lesiones sufridas durante el servicio, la caducidad inicia
cuando se notifica el acta de la Junta Médico Laboral.
Como ya se dijo, el 29 de
noviembre de 2018, el Pleno de la Sección
Tercera expuso que, pese a que en algunas oportunidades se ha considerado que
el conteo de la caducidad inicia un día
después de que el afectado tiene conocimiento de la magnitud del daño, mediante
el dictamen de PCL, la mayoría de las Subsecciones ha sostenido que el punto de
partida depende del momento en el que se advierte la lesión. Por ende, cuando se
adquiere certeza de la misma, con posterioridad al hecho generador, corresponderá
al juez definir “si contabiliza la
caducidad desde el momento de la ocurrencia del daño o desde cuando el
interesado tuvo conocimiento del mismo”.
Así las cosas, es claro que no se configuró un desconocimiento del precedente
como manifestación del defecto sustantivo. De hecho, la Sala observa que el
Tribunal sustentó su decisión en una sentencia de tutela dictada por la Sección
Segunda, en la que se acoge la postura de la Sección Tercera. En concreto, se
advierte que el cómputo de la caducidad debe efectuarse caso a caso y
dependiendo del momento en el que se conoce el daño, lo cual puede coincidir o
no con el hecho que lo originó.
11.3. En segundo lugar, en lo que atañe al desconocimiento del
precedente como causal autónoma, los accionantes afirman que: “la tesis
que ha prevalecido en el Consejo de Estado y que ha tenido aceptación en la
Corte Constitucional en los últimos años, es aquella que establece que la fecha
de concreción del daño se determina a partir de la realización de la
correspondiente junta médica laboral, por ser esta la fecha desde cuando se
tiene la certeza de la magnitud del daño y la certeza de todos los elementos
necesarios para la configuración de la responsabilidad extracontractual de los
agentes estatales”[82].
En este sentido, reiteran que el conteo de la caducidad debía iniciar después
del 24 de noviembre de 2016, cuando la Junta emitió el dictamen de PCL.
Sobre el particular, la Sala encuentra que, si bien el Tribunal
accionado no se refirió al precedente constitucional, no dictó una decisión que
lo desconozca. Contrario a lo sostenido por los peticionarios, esta Corte no ha
señalado que el conteo deba iniciar, necesariamente, después de la determinación
de la citada Junta. De hecho, en la Sentencia
SU-659 de 2015, la Sala Plena estableció que las ambigüedades y vacíos legales
deben interpretarse en concordancia con los principios superiores del
ordenamiento. Además, indicó que el operador judicial debe tener en cuenta que,
en ocasiones, el conocimiento del daño se da con posterioridad a la ocurrencia del
hecho.
Visto lo anterior, podría decirse que el razonamiento del despacho
accionado guarda coherencia con el precedente constitucional, en tanto reconoce
la inconveniencia de calcular la caducidad de manera rígida.
11.4. En tercer lugar, los actores argumentan que la autoridad judicial
demandada incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer
el principio de favorabilidad establecido en el artículo 53 Superior. Por
consiguiente, existiendo dos posturas en el Consejo de Estado sobre el alcance
del literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, debió primar aquella
que resultaba más favorable para decidir sobre la admisibilidad del medio de
control.
Al respecto, la Sala estima que no les asiste razón a los interesados,
pues la disposición referida consagra el principio de favorabilidad en materia
laboral, el cual cobra relevancia “en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho”. Así, pues, la norma no
se refiere a una divergencia de criterios jurisprudenciales. Además, como se
indicó, hay una postura uniforme en la Sección Tercera del Consejo de Estado,
en la actualidad.
Finalmente, los peticionarios alegan que, al haberse desconocido el
precedente constitucional, fueron quebrantados los principios de igualdad, de
equidad, de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y los principios
pro homine, pro actione y pro damnato, contemplados en la
Convención Americana de Derechos Humanos. Sin embargo, al haberse demostrado
que no se configuró tal desconocimiento, dicha afirmación carece de sustento
alguno.
Hasta el momento, la Sala ha descartado la configuración de los
defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de
la Constitución. Resta por examinar, entonces, si el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca incurrió en defecto fáctico.
11.5.1. Pues bien, los actores argumentan que la citada autoridad omitió
que el daño fue desconocido para ellos hasta el 24 de noviembre de 2016, cuando
la Junta Médico Laboral dictaminó que el señor Díaz Bertel había sufrido una
PCL del 20.34%, por razón del accidente ocurrido el 22 de julio de 2015.
Al respecto, se observa que el
Tribunal citó el contenido textual de
dicha acta en el auto del 13 de marzo de 2019. No obstante, sostuvo lo
siguiente: “[l]a Sala no comparte los argumentos expuestos por el
apoderado del accionante [en tanto] pretende que el término de caducidad
(…) se cuente desde la valoración o evaluación contenida en el acta de
la junta médico laboral militar y no desde que se tuvo certeza del daño, porque
el señor Jean Carlos Díaz Bertel solo conoció el alcance del mismo cuando se le
practicó la valoración de la junta médica laboral, toda vez que el 5 de agosto
de 2015, al demandante se le practicó la radiografía y se diagnosticó la presencia
de un cuerpo extraño en el antebrazo[,] razón por la que se concluye que
[en aquel momento] tuvo certeza de la totalidad de las lesiones ocultas que
había sufrido”[83].
11.5.2. Antes de analizar si se configura el defecto alegado, interesa
recordar que, para la Sección Tercera del Consejo de Estado, el cómputo de la
caducidad empieza cuando el afectado advierte el daño, lo cual puede coincidir
con el hecho dañoso o suceder con posterioridad al mismo. De igual manera, el
alto Tribunal ha señalado que el inicio del término no depende necesariamente del momento en el que se conoce la magnitud del
daño, mediante la notificación del dictamen de la Junta de Calificación de
Invalidez. Ello, en razón a que, por lo general, esta evalúa un daño conocido
previamente por el afectado. Con todo, el
juez debe determinar, caso a caso, el punto de inicio del conteo.
Para el efecto, en criterio de esta Corte, debe apreciar en conjunto
los elementos de juicio, lo cual implica que la
valoración de los mismos obedezca a consideraciones objetivas y no a la
discrecionalidad. De esta manera, a pesar del carácter rogado de la
jurisdicción contencioso administrativa y de la carga probatoria que, según el
CPACA[84],
le asiste al demandante en relación con la imposibilidad de haber conocido el
daño en la fecha de su ocurrencia, el operador judicial debe obrar de
conformidad con un criterio que maximice los principios constitucionales, en
particular, el de acceso a la administración de justicia.
11.5.3. Ahora bien, de acuerdo con el texto transcrito párrafos atrás,
es claro que la autoridad judicial sustentó la decisión de rechazo en solo una
de las pruebas aportadas. En concreto, en el formato diligenciado el 5 de
agosto de 2015 por médico adscrito a la Dirección General de Sanidad Militar,
en el que se lee como diagnóstico “cuerpo extraño en antebrazo” y, como
tratamiento instaurado, “RX de antebrazo”.
Sin embargo, para la Corte, dicho elemento probatorio indica,
únicamente, la existencia de una lesión, sin calificar su carácter temporal o
permanente y menos aún su gravedad. Así, contrario a lo sostenido por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no es posible afirmar que el afectado hubiese
advertido el daño el 5 de agosto de 2015, pues la radiografía realizada no
evidenció una disminución en la funcionalidad de su extremidad, sino,
simplemente, la presencia de un fragmento metálico
residual. En esa medida, la Sala estima que la autoridad judicial incurrió en defecto
fáctico, al valorar de manera irracional la referida prueba.
Aunado a lo anterior, se observa que no apreció el contenido del acta
emitida por la Junta. En concreto, pasó por alto que, luego de que se corroborara
la presencia de un cuerpo extraño, el señor Díaz Bertel asistió a terapia
física con el propósito de restablecer la movilidad y la sensibilidad de su
brazo derecho. Además, consultó a dos especialistas en ortopedia que ordenaron
la realización del procedimiento denominado electromiografía, el cual tiene por
objeto evaluar la salud de los músculos y las células nerviosas que los
controlan[85]. En efecto, en
el acápite denominado “conceptos de especialistas” se observa lo siguiente:
“ORTOPEDIA Y TRAUMATOLOGIA Septiembre 22 /2016
DR(A) SERGIO BOCANEGRA NAVIA.
FECHA INICIACION: Oct/2015 herida en antebrazo derecho por herida por
arma de fuego (…) se lavó y suturó
evacuando al mes por lo cual consulta: Dolor 5/10. Fuerza 5/5 miembro superior
derecho. Electromiografía y Velocidad Neuroconducción normal, Fisioterapia, no
procedimientos quirúrgicos. (…)
TRATAMIENTOS VERIFICADOS: Sutura. Terapia Física.
ESTADO ACTUAL: Funcional. Dolor difuso. No hiperpatia.
(…)
ORTOPEDIA Y TRAUMATOLOGIA Marzo 16 /2016 DR(A) JAVIER
ALEXANDER GOMEZ.
FECHA INICIACIÓN: Paciente con cuadro de herida por esquirla de arma de
fuego hace 7 meses en miembro superior derecho a nivel de antebrazo con
sensación de parestesias, disestesias, disminución de fuerza y dolor.
SIGNOS Y SINTOMAS PRINCIPALES: Presenta herida en miembro superior derecho con
fuerza 5/5 con parestesias en zona de tercio proximal del antebrazo. Rx. de
antebrazo con fragmento metálico residual en tejido blando (…) electromiografía
de miembros superiores normal”.
Así las cosas, es claro que, entre agosto de 2015 y noviembre de 2016,
el paciente tenía una expectativa de recuperación sin consecuencias y, por lo
tanto, aún no tenía un interés legítimo para acudir a la jurisdicción. Esto se
fundamenta, además, en los conceptos de septiembre de 2015, rendidos por el
ortopedista adscrito a la Unidad Médica María Auxiliadora, en los cuales consta
que se prescribieron analgésicos y se contempló la posibilidad de extraer el cuerpo
extraño mediante un procedimiento quirúrgico.
En atención a lo expuesto, la Sala estima que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca también incurrió en defecto fáctico al no
valorar el acta de la Junta Médico Laboral, ya que, de haberse tenido en cuenta
dicho elemento, el sentido de la decisión habría variado. De hecho, habría
correspondido iniciar el cómputo de la caducidad el 26 de noviembre de 2016,
esto es, un día después de que se notificara el dictamen. Ello, por cuanto el
afectado y sus familiares tuvieron conocimiento de la incapacidad permanente
parcial en ese momento, pues, como se advirtió, el formato diligenciado el 5 de
agosto de 2015 indicó, únicamente, la presencia del cuerpo extraño. De igual
manera, también habría correspondido admitir la demanda, ya que transcurrieron
menos de dos años entre la referida fecha y su presentación (enero de 2018).
En síntesis, se configuró un defecto fáctico, por
cuanto la autoridad demandada efectuó una valoración probatoria restrictiva del
derecho de acceso a la administración de justicia. En concreto, apreció de manera
irracional una de las pruebas y omitió analizar aquella que evidenciaba el
momento preciso en el que el señor Díaz Bertel y sus familiares tuvieron
certeza del daño. De esta manera, vulneró, además, el derecho al debido proceso
de los peticionarios.
11.6. De conformidad con lo anterior, se revocará la sentencia de
tutela de segunda instancia, proferida el 25 de octubre de 2019 por el Consejo
de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección
A–, en la que se declaró la improcedencia del amparo solicitado por el señor
Jean Carlos Díaz Bertel y sus familiares para, en su lugar, conceder la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia.
En consecuencia, la Sala dejará sin efectos el auto del 13 de marzo de
2019, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera,
Subsección B– y ordenará a la citada autoridad judicial que, en el término de 20
días contados a partir de la notificación de esta sentencia, resuelva
nuevamente el recurso de apelación formulado por los peticionarios, atendiendo
a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia y sin
que pueda reiterar el argumento relativo a la oportunidad de la demanda de reparación
directa.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de tutela de segunda instancia, proferida el 25 de octubre
de 2019 por el Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Subsección A–, en la que se declaró la improcedencia del
amparo solicitado por los señores Jean Carlos Díaz Bertel, Hanuar de Jesús Díaz
Monterroza y Carmen Alicia Bertel Martínez ­para, en su lugar, CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 13 de marzo de 2019, dictado por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección B–.
TERCERO.- ORDENAR a la referida autoridad judicial que,
en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta
sentencia, resuelva nuevamente el recurso de apelación formulado por los
peticionarios, atendiendo a las consideraciones expuestas en la parte motiva de
esta providencia y sin que pueda reiterar el argumento relativo a la
oportunidad de la demanda de reparación directa.
CUARTO.- Por Secretaría
General de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los fines allí
contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 1. En
adelante, siempre que se haga mención de un folio del expediente, se entenderá
que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente lo
contrario.
[2] CD que obra a
folio 28.
[3] Ibídem.
[4] Hanuar de Jesús
Díaz Monterroza y Carmen Alicia Bertel Martínez, actuando en nombre propio y en
representación de la menor Patricia Isabel Díaz Bertel.
[5] Folio 2.
[6] Sobre
el particular, la autoridad judicial resaltó lo siguiente: “los demandantes contaban hasta el 28 de
agosto de 2017 para presentar la demanda. No obstante, teniendo en cuenta que
operaba la suspensión del término de caducidad en razón a la solicitud de
conciliación prejudicial radicada el 11 de julio de 2017 por JEAN CARLOS DÍAZ BERTEL
cuando faltaba 1 mes y 17 días para que venciera el término de caducidad y fue
declarada fallida mediante auto del 8 de septiembre de 2017, la fecha límite
para presentar la demanda era hasta el 25 de octubre de 2017. La misma
situación ocurre con los otros demandantes; radicaron solicitud de conciliación
prejudicial el 27 de julio de 2017 cuando faltaba 1 mes y 1 día para que
venciera el término de caducidad y fue declarada fallida el 21 de septiembre de
2017, siendo la fecha límite para presentar la demanda hasta el 22 de octubre
de 2017 y como quiera que la demanda fue presentada el 12 de enero de 2018,
encuentra el despacho que en los dos casos está caducada”.
[7] Información
obtenida del CD que obra a folio 28.
[8] Folio 2. En
concreto, se refirieron a las Sentencias del 14 de agosto de 2014, 5 de marzo
de 2015 y 21 de enero de 2016 dictadas por el Consejo de Estado, C.P. María
Elizabeth García González. Asimismo, a la Sentencia SU-659 de 2015.
[9] “Artículo 164. Oportunidad para
presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. en
los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i)
cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro
del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la
ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante
tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre
que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
[10] Ley 1437 de 2011 “Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
[11] Información
obtenida del CD que obra a folio 28.
[12] Al respecto,
puntualizó que: “la caducidad del medio de control se suspendió por el
término legal establecido en el artículo 21 de la ley 640 de 2001, esto es,
desde que se presentó la solicitud de conciliación el 11 de julio de 2017 hasta
la fecha en la que se expidió la constancia de la misma por parte de la
Procuraduría el 11 de septiembre de 2017, en consecuencia el término de
caducidad se reanudó el 12 de septiembre de 2017 por los 28 días restantes en
que se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, con lo cual el
demandante tenía oportunidad para presentar la demanda hasta el 9 de octubre de
2017”.
[13] Artículos 29 y
228 de la Constitución.
[14] Folio 4.
[15] “Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda
demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: // 1. La
designación de las partes y de sus representantes. // 2. Lo que se pretenda,
expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por
separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la
acumulación de pretensiones. // 3. Los hechos y omisiones que sirvan de
fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y
numerados. // 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se
trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas
violadas y explicarse el concepto de su violación. // 5. La petición de las
pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá
aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. // 6. La
estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la
competencia. //7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien
demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán
indicar también su dirección electrónica”.
[16] Folio 6.
[17] Folios 7 a 15.
Los demandantes se refieren a las siguientes providencias: sentencia del 7 de
julio de 2011, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 23 de mayo de 2012,
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 12 de febrero de 2014, C.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 5 de marzo de 2015, C.P. María
Elizabeth García González, entre otras.
[18] Folio 18.
[19] Folio 23.
[20] Folios 24 a 26.
[21] Folios 31 y 32.
[22] Folios 39 a 42.
[23] Se refirió a la
Sentencia del 14 de abril de 2010, C.P. Enrique Gil Botero.
[24] Folios 43 a 45.
[25] Folios 57 a 68.
[26] C.P. Marta Nubia
Velásquez Rico.
[27] Folio 64.
[28] Folios 80 a 87.
[29] Folios 99 a 103.
[30] Folio 103.
[31] Los archivos se
encuentran en el CD que obra a folio 28.
[32] M.P.
José Gregorio Hernández Galindo
[33] En
aquella oportunidad, se advirtió que: “[l]a acción de tutela no es, por
tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar
el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance
del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales. // Se comprende, en consecuencia, que
cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando
ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar
al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la
Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra
posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un
pronunciamiento definitorio del derecho”.
[34]
Ibídem.
[35] Al
respecto, en la Sentencia T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se
indicó que: “(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez
de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas
constitucionales. Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de
corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los
asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que
dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos
casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte
afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos
fundamentales”.
[36] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[37] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[38] Cabe
poner de presente que la jurisprudencia constitucional se ha encargado de
puntualizar, en relación con la figura de la acción de tutela, que si
bien es cierto que la informalidad es una de sus notas características, cuyo
fundamento justamente reside en la aplicación del principio de prevalencia del
derecho sustancial sobre las formas procesales, ello no es óbice para que la
misma se someta a unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de los
cuales se encuentra el concerniente a la debida acreditación de la legitimación
por activa –o la titularidad–
para promover el recurso de amparo constitucional. Sobre el
particular, entre otras, se puede consultar la Sentencia T-493 de 2007, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[39] El registro
civil de nacimiento de la menor se encuentra en el CD que obra a folio 28.
[40] El
artículo 306 del Código Civil dispone que “[l]a representación
judicial del hijo corresponde a cualquiera de los padres (…)”.
[41] Sentencias T-1140 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; T-279 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-832 de 2012, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-719 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y T-138 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[42] “Artículo
246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su
naturaleza serían apelables (…)”. (énfasis añadido)
[43] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[44] En la Sentencia T-055 de 1997, M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte determinó que, en lo que hace al análisis del
material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y
trascendencia.
[45]
Sentencia SU-172 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[46] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[47]
Sentencia SU-132 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[48]
Sentencias T-814 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-902 de 2005, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; y T-162 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[49]
Sentencias T-450 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1065 de 2006,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-458 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[50]
Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51]
Sentencias T-442 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y SU-159 de 2002,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[52]
Sentencia SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[53]
Sentencia SU-447 de 2011, M.P. Mauricio Gonález Cuervo.
[54]
Ibídem.
[55]
Sentencia SU-172 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56]
Caracterización efectuada tomando como referencia las Sentencias SU-448 de
2011, M.P. Mauricio González Cuervo; SU-298 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-321 de 2017,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y SU-479 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[57] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[58] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[59] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[60] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[61] El
artículo 243 de la Constitución dispone que: “Los fallos que la Corte dice
en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”.
[62] El
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “La Corte Constitucional
designará los tres magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de
revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para
los tribunales del distrito judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser
decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo
correspondiente”.
[63]
Sentencia SU-198 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64]
Sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[65] En
la Sentencia T-765 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández, se recordó que son
derechos de aplicación inmediata los consagrados en el artículo 85 de la Carta.
[66] Ver,
entre otras, las sentencias T-199 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-590 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-809 de 2010, M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[67]
Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[68] Sentencia C-644
de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[69] M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[70]
Sentencia del 15 de noviembre de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa;
Sentencia del 11 de mayo de 2000, C.P. María Elena Giraldo Gómez; Sentencia del
29 de enero de 2004, C.P. Alier Hernández Enríquez.
[71] C.P. Gladys
Agudelo Ordoñez.
[72] C.P.
Danilo Rojas Betancourth.
[73] C.P. Marta Nubia
Velásquez Rico.
[74] M.P. Mauricio
González Cuervo.
[75] M.P. Alberto
Rojas Ríos.
[76] M.P. José Fernando
Reyes Cuartas.
[77] M.P. Diana
Fajardo Rivera.
[78] “Artículo
193. Condenas en abstracto. Las condenas al pago de frutos,
intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o
sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se
harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará
la liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el
Código de Procedimiento Civil. // Cuando la condena se haga en abstracto se
liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que
contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los
sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha
de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido
dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación
extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación”.
[79]
Folio 9.
[80] C.P. Gabriel
Valbuena Hernández.
[81] CD que obra a
folio 28.
[82] Folio 18.
[83] CD que
obra a folio 28.
[84]
Literal i) del numeral 2 del artículo 164.
[85] Información
obtenida del portal web
https://www.mayoclinic.org/es-es/tests-procedures/emg/about/pac-20393913.