SU055-18
Sentencia SU055/18
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Configuración
A
partir de conceptos de derecho procesal, la jurisprudencia de este Tribunal ha precisado
que la institución de la cosa juzgada constitucional, se configura a
partir de triángulos procesales idénticos. En otras palabras, cuando en dos o
más acciones de tutela se reúnan las mismas identidades de partes, causa
petendi y objeto, puede entenderse que aquella institución se
configura.
ACCION DE TUTELA
TEMERARIA Y PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-De manera excepcional, la emisión
de una sentencia judicial con efectos erga omnes puede constituirse como hecho
nuevo para justificar la interposición de una segunda acción
DERECHO A LA
IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por
autoridades judiciales al declararse inhibidas para analizar legalidad de
oficio de comunicación de desvinculación por supresión del cargo, desconociendo
precedente judicial del Consejo de Estado
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Al afectado solo
le es exigible la demanda de los actos conocidos, la exigencia de
demandar la legalidad de actos de incorporación que no son notificados,
desconoce el principio de confianza legítima
La
exigencia de los jueces administrativos de demandar actos que no fueron puestos
en conocimiento de los servidores desvinculados, también configura un defecto
sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar (artículos 65 a 73 del CPACA
sobre la forma de divulgar las decisiones de la administración), pues de
hacerse, los funcionarios entenderían que los empleados afectados no
tienen tal carga de demandabilidad y que si la misma existe sólo es posible
predicarla de los actos conocidos, es decir, del general y del oficio, los que
juntos constituyen la voluntad perfeccionada de la administración, la de la
supresión parcial y la de la selección para no ser reincorporado en la nueva
planta de persona
JURISPRUDENCIA DEL
CONSEJO DE ESTADO RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE DEMANDAR OFICIOS DE COMUNICACION
DE DESVINCULACION POR SUPRESION DEL CARGO-En el caso de reestructuración de
entidad pública
En
el Consejo de Estado, existían tres posturas jurisprudenciales en relación con
la posibilidad de demandar los oficios de comunicación en dichos procesos. De
un lado, (i) aquella que sostenía que “(…) el oficio por el cual se
comunicaba la supresión de los cargos en el proceso adelantado por la CARC era
de naturaleza ejecutiva, esto es, que no contenía una verdadera decisión de la
administración y que el Acuerdo No. 016 de 2002 no era demandable por contener
unas disposiciones de carácter general y abstracto, lo que conllevaba a que
debían demandarse los actos concretos de incorporación a la planta de personal
como las resoluciones 1344 y 1345 de 15 de noviembre de 2002”; de otro
lado, (ii) la posición defendida más recientemente, y expuesta por la
mencionada Sentencia del 4 de noviembre de 2010, que sí permitía el enjuiciamiento
de dichos oficios, “entendiendo que en virtud de la teoría del acto
integrador el oficio de comunicación [era] el que particulariza la situación
jurídica del servidor desvinculado por la reestructuración administrativa de la
CARC, guardando cuidado en relación con el alcance de los cargos invocados”.
Igualmente, (iii) se encontró una posición intermedia que permitía la demanda
del acto general en conjunto con el oficio y otros actos de naturaleza
particular, como actos de incorporación de otros empleados que hubieran
reemplazado el empleo del afectado, por ejemplo.
JURISPRUDENCIA DEL
CONSEJO DE ESTADO RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE DEMANDAR OFICIOS DE COMUNICACION
DE DESVINCULACION POR SUPRESION PARCIAL DEL CARGO-Posiciones
diversas
El
Consejo de Estado ha adoptado posiciones diversas frente al tema de la
demandabilidad de oficios en procesos de supresión parcial (en un mismo acto
general se suprime toda la planta pero se crean cargos bajo la misma
denominación en una nueva planta de personal) cuando los actos de incorporación
no han sido puestos en conocimiento de los servidores afectados. (i) De un
lado, ha asumido posturas que no han tenido en cuenta la ausencia de
notificación de los actos de incorporación, pese a que los jueces de instancia
los han catalogado como definitorios de la situación de los servidores. (ii)
Del lado contrario, también ha considerado que bajo el amparo del principio de
confianza legítima, a los servidores desvinculados no debe exigírseles
enjuiciar actos que no conocen ni que tampoco fueron exhibidos por la entidad
como los causantes de su retiro. Finalmente, (iii) ha llegado ha plantear otras
tesis como la posibilidad de demandar los oficios pero sólo como actos
integradores del acto general, es decir como actos de ejecución, lo que implica
que no tengan un contenido definitivo por sí solos ni sean los que originan la
desvinculación del empleado. Esto último por ejemplo, podría impedir que los
oficios fuesen ser blanco de vicios distintos a los alegados en relación con el
acto general.
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Demandabilidad
de los oficios de comunicación de desvinculación por supresión del cargo, depende del papel
que representen en la cadena de actos que, a raíz de un proceso de reestructuración,
culminen con la desvinculación de un servidor público
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Conclusión
respecto al enjuiciamiento de los actos en procesos de reestructuración de
planta de personal
En
relación con el servidor cuyo cargo se suprime, el efecto jurídico surge del
acto complejo constituido por a. el acto de supresión, b. el
acto de incorporación y c. la comunicación. (i) Sin
embargo, dado que el acto de incorporación no le ha sido comunicado, al
afectado sólo le bastaría con demandar los otros dos en orden a demostrar que
con la supresión de su cargo no se mejoró el servicio y todo obedeció a una
desviación de poder. Desde luego, este análisis no sólo requiere juicios
estrictamente legales de los actos administrativos sino además los que se
deriven de todos los elementos probatorios obrantes en el proceso y tendientes
a demostrar el vicio alegado. Una eventual nulidad en ese sentido, sólo tendría
efectos sobre la supresión de su cargo y el restablecimiento del derecho
equivaldría a volver a crearlo sin afectar los actos de incorporación de otros,
dado que no han sido demandados. (ii) En todo caso, si el servidor
desvinculado decide demandarlos acusando que debería estar en uno de esos
cargos en lugar de otra persona que fue nombrada allí por los actos de
incorporación, la cuestión sería distinta. En otras palabras, el
restablecimiento de su derecho en consonancia con su pretensión, no daría como
resultado que se le incorporara a la nueva planta autónomamente con la creación
de su cargo sino que dicha incorporación se adelantara con el propósito de
ocupar aquél cargo demandado a manera de “sustitución”
DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
DEFECTO
SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
SEPARACION
DEL PRECEDENTE-El funcionario judicial puede apartarse de
su propio precedente o del precedente resuelto por el superior jerárquico,
siempre y cuando explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones
por las que modifica su posición
PRECEDENTE
VERTICAL-Requisitos
para que el Juez inferior pueda apartarse
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del
precedente fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional respecto a
la posibilidad de demandar oficios de comunicación de desvinculación por
supresión del cargo
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo, por
inadvertencia de norma a aplicar sobre la posibilidad de demandar oficios de
comunicación de desvinculación por supresión del cargo
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por configurarse cosa
juzgada constitucional
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por incumplir
requisito de inmediatez
Referencia:
Expedientes T-5.445.666, T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087
Acciones
de tutela presentadas por Dora Clemencia Corredor Medina contra el Tribunal
Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 11°
Administrativo de Descongestión de Tunja; Carlos Otto Pérez Oviedo contra el
Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-; Edgar Humberto Parra
Peña contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y Tribunal Administrativo de
Boyacá; Segunda Eloisa Abril Valcarcel contra el Tribunal Administrativo de
Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 3° Administrativo de Tunja, y Gustavo Avellaneda Leal contra la
Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3°
Administrativo del Circuito de Tunja.
Magistrado
Sustanciador:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos emitidos
por los jueces de tutela, en primera y segunda instancia, respecto de las
acciones de tutela presentadas por Dora Clemencia Corredor Medina contra el
Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 11°
Administrativo de Descongestión de Tunja; Carlos Otto Pérez Oviedo contra el
Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-; Edgar Humberto Parra
Peña contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y Tribunal Administrativo de
Boyacá; Segunda Eloisa Abril Valcarcel contra el Tribunal Administrativo de
Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 3° Administrativo de Tunja, y Gustavo Avellaneda Leal contra la
Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3°
Administrativo del Circuito de Tunja.
I.
ANTECEDENTES
Caso I.
Expediente T-5.445.666.
El 12 de agosto de 2015,[1] mediante apoderado judicial, la señora Dora Clemencia
Corredor Medina
presentó acción de tutela contra
La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 11
Administrativo de Descongestión de Tunja y como vinculado el Departamento de
Boyacá,[2]
por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de
justicia.
1.1. Hechos relevantes
a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de
2001 expedido por el Gobernador de Boyacá, se determinó la modificación y la
supresión de cargos de la antigua planta del personal de la administración
central del Departamento y se estableció una nueva estructura. Entre otras
transformaciones, se estableció que 217 empleos de profesional universitario
código 340 grado 11, dejarían de existir[3]. Sin embargo,
en el mismo acto general se crearon 283 cargos de la misma denominación.[4]
b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el
Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la
demandante que su cargo de profesional universitario código 340 grado 11 había
sido suprimido por el Decreto citado, y que dicha decisión producía plenos
efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las
previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le
comunicó que podía optar entre obtener la indemnización de que trata el
artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para
ser incorporada en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las
reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le
fue advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados 6
meses a partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le
sería reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[5]
c) Con motivo de dicha desvinculación, la peticionaria
presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
Departamento de Boyacá buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el
memorando del 27 de diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En
efecto, acusó que el Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni
suficientemente en “necesidades del servicio o modernización de la
institución”[6],
(ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había
permitido la participación de los servidores en todo el proceso de supresión
parcial. Asimismo, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un
bajo rendimiento, puesto que siempre se había desempeñado como una excelente
servidora pública por los casi 10 años que ocupó el cargo.[7]
En ese sentido, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba
manifiesta “desviación de poder” y falsa motivación, especialmente si se
reparaba en el hecho de que, en lugar de disminuir, los cargos de su
denominación se habían incrementado y aun así, no había sido reincorporada.
Complementariamente, la accionante señaló que el oficio del 27 de diciembre
adolecía específicamente de vicios de competencia puesto que tal acto había
concretado su desvinculación, razón para considerar el Director de Talento
Humano de la entidad no tenía ninguna habilitación para asumir las funciones
del nominador y dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el
servidor, decisión administrativa que, por demás, también carecía de
motivación. Finalmente, precisó que estaba amparada por un “fuero
circunstancial” al hacer parte de SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá.[8]
d)
Mediante sentencia del 4 de junio de 2009, el Juzgado 11° Administrativo del
Circuito Judicial de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, resolvió negar las
pretensiones de la demanda instaurada por la señora Corredor Medina. Argumentó
que la peticionaria no había acreditado la autenticidad del acto de supresión,
es decir, del Decreto 1844 de 2001, puesto que había aportado su contenido en
copia simple pese a ser una norma de carácter local, motivo suficiente para
considerar que no había probado el supuesto de hecho alegado, de conformidad
con el entonces vigente artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.[9] Así las cosas, en
relación con el memorando del 27 de diciembre de 2001, indicó que, a diferencia
del citado Decreto, éste no podía considerarse como un acto de supresión,
puesto que simplemente se trataba de una comunicación y, en ese sentido,
tampoco cabía considerar que el Director de Talento Humano hubiese usurpado
competencias del nominador, al no haber sido él quien tomara la decisión sobre
el cargo de la actora, sino simplemente el que la informara. Finalmente, en
relación con la alegada protección sindical, advirtió que los sindicatos de
empleados públicos, de conformidad con el artículo 416 del Código Sustantivo
del Trabajo, no tenían la facultad de presentar pliegos de peticiones ni de
celebrar convenciones colectivas de trabajo, motivo por el que la señora
Corredor Medina no estaba amparada por el “fuero circunstancial” y, por
lo mismo, la decisión de la administración sobre la reestructuración de la
planta de personal del Departamento no requería consulta o autorización
judicial previa.[10]
d)
El 16 de julio de 2010, la señora Corredor Medina presentó recurso de apelación
contra la sentencia de primera instancia, reiterando los argumentos de la
demanda y agregando que dicho pronunciamiento, en el fondo, había sido de
carácter inhibitorio, como quiera que no había advertido que el oficio del 27
de diciembre de 2001, a diferencia del Decreto 1844 de 2001 que simplemente
ordenaba la supresión general y abstracta de 217 cargos de profesional
universitario código 340 grado 11, sí había materializado su desvinculación y
había generado los efectos perversos que le habían motivado a presentar la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.[11]
e)
El 17 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de
Descongestión- resolvió el recurso de apelación y modificó la decisión de
primera instancia, indicando que si bien se negaban las pretensiones frente al
Decreto 1844 de 2001,[12] se declaraban
inhibidos para pronunciarse en relación con el oficio del 27 de diciembre del
mismo año. Para fundamentar esta última determinación, la Sala explicó que cada
proceso de supresión era único, motivo por el que para individualizar el acto
administrativo que había afectado la situación de la actora era necesario tener
en cuenta los parámetros que había desarrollado el Consejo de Estado sobre el
tema, particularmente en el sentencia del 18 de febrero de 2010: “La regla
general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es,
el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva
y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el
escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso
para definir el acto procedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que
exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que
incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una
comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la
relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un
simple acto de la administración, o de ejecución. 2. Si la entidad adopta la
planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio
dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un
acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto
se hace demandable (…)”[13]. En ese sentido, el
Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de
incorporación de otros funcionarios a cargos de “profesional universitario”
como el que ocupaba la accionante[14], motivo por el
que eran estos los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación,
pese a que éstos no se habían puesto en conocimiento de la señora Corredor
Medina.[15]  Agregó que el
máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya había estudiado, en dos
oportunidades, el tema de las desvinculaciones originadas en la
reestructuración ordenada por el Decreto 1844 de 2001 expedido por el
Gobernador de Boyacá,[16] en las que había
precisado que el oficio no era el acto que afectaba la situación jurídica de
los servidores, en tanto el Director de Talento Humano no tenía la competencia
para desvincular a ningún funcionario y su labor se reducía a comunicar,
precisamente, la determinación del Gobernador relacionada no sólo con la
supresión de los cargos sino con las incorporaciones de otras personas a aquellos,
siendo estas últimas las decisiones enjuiciables por contener la desvinculación
real del empleado. Para ejemplificar la situación, el Tribunal señaló que “[si]
en gracia de discusión pudiera anularse [el oficio], ello resultaría
infructuoso, pues no tendría ningún efecto jurídico respecto a los actos que
determinaron la supresión de cargos y la incorporación de [otros] funcionarios
(…)”.[17]
f)
Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, la
demandante presentó acción de tutela argumentando que la decisión del Tribunal
había incurrido en diversos defectos por indebida valoración de las pruebas,
exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente, como quiera que
había desnaturalizado el oficio del 27
de diciembre de 2001 al no haberlo reconocido
como verdadero acto de desvinculación con plenos efectos jurídicos sobre su
situación laboral particular. Asimismo, precisó que la Sala de Descongestión
había ignorado diversos pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el mismo
asunto,[18] que señalaban que
“el acto que había decidido retirar al [servidor] era el oficio sin número
fechado el 27 de diciembre de 2001 y [que], en tal virtud el estudio de
legalidad que se [solicitaba] (…) [debía] [recaer] sobre el [mismo].” Explicó
que el Tribunal no había evitado un fallo inhibitorio como era su deber legal
sino que, por el contrario, lo había estructurado deliberadamente al inaplicar
dicho precedente, dejando de lado que los actos de incorporación de otros
servidores no le eran oponibles al no haberle sido notificados[19] y desconociendo,
de paso, el principio de confianza legítima con fundamento en el cual sólo
estaba obligada a enjuiciar los actos que la entidad le había comunicado como
los causantes de su despido. En relación con esto último, citó las sentencias
T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015,[20] exponiendo que el
Tribunal también había desconocido precedentes de distintas salas de revisión
de esta Corporación, pues en aquellas oportunidades la Corte había amparado los
derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que ella,
argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la
inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era
exigible la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los
que la entidad le había notificado como indicativos de su despido. Finalmente,
señaló que la decisión del Tribunal también había ido en contra de su propio
precedente, pues en sentencias del 18 de noviembre[21] y del 16 de
diciembre de 2009,[22] la Sala ya había
accedido a pretensiones de demandas similares, anulando el citado oficio del 27
de diciembre de 2001.
1.2. Solicitud
De acuerdo con los hechos anteriores, la peticionaria solicitó que se
amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos
que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no
sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio
de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado
por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013,
T-146 de 2014 y T-153 de 2015.
1.3. Contestación
de las autoridades judiciales demandadas y los vinculados
1.3.1. Tribunal Administrativo de Boyacá
-Sala de Descongestión-[23]
El 4 de septiembre de
2015, los magistrados de la Sala de Descongestión del Tribunal solicitaron
despachar desfavorablemente el amparo, haciendo uso de los mismos argumentos
empleados en la sentencia atacada y precisando que una de las decisiones que la
accionante alegaba como precedente aplicable al caso concreto (Consejo de Estado.
Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No.
15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve) no
se ajustaba a los hechos del mismo. Explicaron que mientras la desvinculación
de la peticionaria había estado mediada por actos de incorporación de otras
personas, la sentencia del Consejo de Estado de 2012 había estudiado el caso de
una empleada cuya desincorporación se había generado sólo a partir de un acto
general y un oficio de comunicación.
1.3.2.
Gobernación de Boyacá[24]
Mediante
respuesta del 7 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de
legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto
quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a
dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados.
1.3.2.
Juzgado 11° Administrativo del Circuito de Tunja -Boyacá-[25]
A
través del oficio del 2 de septiembre de 2015, la Juez recordó las razones
expuestas en las providencias atacadas y señaló que, pese la decisión
formalmente inhibitoria, las sentencias se manifestaron respecto de todas las
alegaciones planteadas en la demanda de nulidad. Asimismo, señaló que el Tribunal
había aplicado precedentes de casos análogos a la situación de la peticionaria
donde en efecto existían actos de incorporación, decisión que, si bien no podía
ser de su agrado, no por ello se había incurrido en un desconocimiento del
precedente. Explicó que, por el contrario, si se hubiera incurrido en un
defecto de esta clase de haber aplicado al caso de la señora Corredor Medina
los precedentes citados por ella en la acción de tutela.
1.4. Decisiones objeto de Revisión
1.4.1. Sentencia de primera instancia[26]
1.4.1.1. Mediante sentencia del 8 de octubre de 2015,
la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, al
considerar que la decisión del Tribunal se había fundado en uno de los
precedentes disponibles de dicha Corporación recientemente reiterados por la
Sentencia del 26 de agosto de 2015.[27]
Explicó que resultaba inadecuado definir de manera general cuáles eran los
actos que afectaban la situación jurídica de los empleados retirados y, por el
contrario, era indispensable examinar las particularidades de cada caso. No
obstante, citando varias sentencias de dicha Corporación,[28]
concluyó que no existía un precedente unificado y que, en todo caso, las
sentencias invocadas por la actora como aplicables a su caso no resultaban
serlo, [29]
pues los actos o los procesos de reestructuración que en cada caso habían
modificado la situación jurídica de los empleados eran diferentes o, por
ejemplo, no había lugar a alegar desconocimiento del precedente cuando existían
pronunciamientos disímiles si estos provenían de distintas Salas.
1.4.2. Impugnación
En la oportunidad procesal, la peticionaria presentó
impugnación contra la decisión de primera instancia,[30]
argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara
no sólo la existencia de una decisión inhibitoria sino además el
desconocimiento de su propio precedente, bajo el argumento de la ausencia de
una regla completamente unificada al respecto. Agregó que, de acuerdo con el
caso de la actora donde se suprimieron 217 cargos y se crearon 234 de los
mismos, la regla jurídica aplicable es la contenida en las sentencias del 15 de
noviembre de 2012[31]
y del 16 de diciembre de 2009[32],
es decir, la que admite que sea el oficio de comunicación el demandable.
Finalmente, reiteró los demás argumentos de la acción de tutela en relación con
el presunto desconocimiento del precedente de esta Corte (T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015).
1.4.3. Sentencia de segunda instancia
El 4 de febrero de 2016, mediante providencia emitida
por la Sección Segunda –Subsección “A”- de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, se confirmó la decisión de primera
instancia sosteniendo que no se había configurado ninguna causal específica
relacionada con el desconocimiento del precedente judicial.
Explicó que la subregla de la Sentencia del 15 de
noviembre de 2012 no era aplicable al caso de la peticionaria en tanto que en
aquella oportunidad no existían actos de incorporación. A la misma conclusión
se llegó en relación con la Sentencia del 15 de noviembre de 2012, puesto que
en dicho caso no se había estudiado la situación de reestructuración del
Departamento de Boyacá sino la de la Contraloría Distrital de Cartagena de
Indias.
Caso II.
Expediente T-5.448.252.
El 10 de septiembre de 2015,[33] mediante apoderado judicial, el señor Carlos Otto Pérez
Oviedo presentó acción de tutela contra la Sala de Descongestión del
Tribunal Administrativo de Boyacá y como vinculados el Departamento de Boyacá[34]
y el Juzgado 5 del Circuito Judicial Administrativo de Tunja –Boyacá-[35]
por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de
justicia.
2.1. Hechos relevantes
a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de
2001 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la
modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la
administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura.
Entre otras transformaciones, se estableció que 79 empleos de auxiliar
administrativo código 550 grado 45 dejarían de existir;[36]
sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de 16
cargos de la misma categoría.
b) Mediante oficio del 28 de diciembre de 2001, el
Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la
demandante que su cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 45 había
sido suprimido por el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos
efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las
previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le
comunicó que podía optar entre percibir la indemnización de que trata el
artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para
ser incorporado en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las
reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le
fue advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados seis
meses a partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le
sería reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[37]
c) Con motivo de dicha desvinculación, el peticionario
acudió a la jurisdicción contencioso administrativa y presentó demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá buscando que
tanto el Decreto 1844 de 2001 como el memorando del 28 de diciembre del mismo
año, fueran declarados nulos. En efecto, acusó que el Decreto (i) no estaba
motivado ni expresa ni suficientemente en “necesidades del servicio o
modernización de la institución”[38];
(ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había
permitido la participación de los servidores en todo el proceso de
restructuración. Igualmente, advirtió que su desvinculación tampoco había
obedecido a un bajo rendimiento, puesto que durante el tiempo de servicio se
había desempeñado como un excelente servidor público.[39]
Así, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba manifiesta “desviación
de poder” y falsa motivación. Particularmente, en relación con el memorando
del 28 de diciembre, alegó que adolecía de vicios de competencia puesto que el
Director de Talento Humano de la entidad no tenía ninguna habilitación para
asumir las funciones del nominador y, en consecuencia de, dar por terminada la
relación legal y reglamentaria con el servidor. Finalmente, precisó que estaba
amparado por un “fuero circunstancial” al hacer parte de SINTRAGOBERNACIONES,
Seccional Boyacá.[40]
d)
Mediante sentencia del 23 de enero de 2012, el Juzgado 5 del Circuito Judicial
Administrativo de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, resolvió estimar las
pretensiones de la demanda y declarar la nulidad del oficio mediante el cual el
Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le comunicó al
accionante la supresión de su cargo. Expuso que la modificación a la planta
laboral del Departamento de Boyacá había obedecido a una restructuración y no a
una supresión definitiva de todos los cargos, motivo por el que debía existir
no solo un acto general de “supresión” (Decreto 1844 de 2001) sino además una
decisión particular y concreta frente  a la situación laboral del señor Pérez
Oviedo. Sin embargo, al revisar la actuación, el a quo encontró que la
administración no había proferido, en estricto sentido, el segundo acto ni
tampoco una decisión de incorporación de otras personas en la denominación de
cargos que ocupaba el demandante. Ante dicha falencia, concluyó que debía
entenderse que el oficio de comunicación era el que había determinado la
desvinculación del señor Pérez Oviedo. Así, y citando la sentencia del Consejo
de Estado de 18 de febrero de 2010[41], precisó que el
acto administrativo a demandar era la comunicación expedida por el Director de
Talento Humano, pues siendo necesario seleccionar quienes ocuparían los 16
nuevos cargos creados de los 79 que se suprimían, era necesario una decisión de
elección y distribución que en este caso solo se había adoptado a través del
oficio comunicado a quienes serían desvinculados. Determinado el acto
enjuiciable, el juez analizó el fondo del asunto y encontró que el oficio de
comunicación había sido expedido de manera arbitraria, como quiera que en
últimas fue el Director de Talento Humano, sin ningún tipo de competencia como
nominador, el que decidió quiénes serían retirados del servicio y quiénes se
vincularían a la nueva planta. Finalmente, en relación con la alegada
protección sindical, advirtió que con motivo de la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 416 del C.S.T, la Corte, mediante
sentencia C-1234 de 2005, había declarado su exequibilidad y, en todo caso,
había precisado que la facultad expresa de “negociación colectiva” para los
empleados públicos, debía ser regulada por el legislador, motivo por el que no
podía concluirse la existencia de una vulneración a la garantía de
participación sindical.[42]
d)
Presentado el recurso de apelación por la parte demandante, al cual se adhirió
la entidad accionada, mediante Sentencia del 8 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo
de Boyacá –Sala de Descongestión–, revocó la decisión de primera instancia y,
en su lugar, se inhibió de un pronunciamiento de fondo en relación con el
oficio de comunicación, negando el resto de pretensiones. Para fundamentar su
abstención, la Sala explicó que cada proceso de supresión era único, motivo por
el que para individualizar el acto administrativo que había afectado la
situación del actor era necesario tener en cuenta los parámetros que había
desarrollado el Consejo de Estado sobre el tema, particularmente en la
Sentencia del 20 de enero de 2011: “La regla general apunta a demandar el
acto que afecta directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma
individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo,
a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse
las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto
procedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que exista un acto general
que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e
identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe
demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral
subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la
administración, o de ejecución. 2. Si la entidad adopta la planta de empleos y
no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada
empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto
administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se
hace demandable (…)”[43]. En ese sentido, el
Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de
incorporación de otros funcionarios a cargos de “auxiliar administrativo”
como el que ocupaba el accionante[44], motivo por el
que eran estos los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación,
al ser posterior a aquellos[45].
f)
Primera acción de tutela. Pocos meses después de la sentencia de segunda
instancia, el señor Pérez Oviedo, mediante apoderado, presentó acción de tutela
contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, argumentando que dicha autoridad
judicial no tenía competencia para conocer de la apelación adhesiva, pues tal
solicitud, elevada por la Gobernación de Boyacá -demandada en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho-, había sido presentada de manera
inoportuna (Defecto procedimental). Asimismo, señaló que de conformidad con el
artículo 358 del entonces Código de Procedimiento Civil, el Tribunal no debió
haber admitido el recurso de apelación principal “por falta de legitimación
por activa, en virtud de que las pretensiones [habían sido] favorables al
demandante [en primera instancia]” (Defecto sustantivo). Mediante
sentencia del 10 de diciembre de 2014, la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
en primera instancia, negó el amparo. Argumentó que el Tribunal, como juez de
la apelación, contaba con competencia irrestricta para analizar el recurso,
siempre que el mismo se hubiese interpuesto oportunamente, la parte no apelante
se hubiera adherido y el solicitante principal no hubiese desistido, tal y como
se cumplió en el caso concreto. Frente al presunto defecto sustantivo, la
Sección advirtió que en ningún aparte del artículo 358 se restringía la
posibilidad de recurrir a quien había resultado favorecido con la decisión de
primera instancia y que, de hecho, siendo tal recurso una potestad de las
partes, luego de haberla empleado, “(…) no p[odía] el actor pretender por
vía de tutela [alegar su propia culpa y procurar] enmendar los errores que
[consideraba haber] cometi[do] en el proceso ordinario”.[46] Impugnado tal
fallo, mediante providencia del 9 de abril de 2015, la Sección Quinta del
Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, bajo similares argumentos.[47]
g)
Acción de tutela que se revisa. A través de apoderado judicial, el señor
Pérez Oviedo presentó una nueva acción de tutela advirtiendo que, si bien en el
año anterior había formulado un primer recurso amparo, ésta vez lo hacía con
fundamento en la sentencia T-153 de 2015, pronunciamiento que se constituía en
el primer precedente constitucional acerca de la reestructuración en el
Departamento de Boyacá. A partir de allí, argumentó que el Tribunal, con tal
decisión, había incurrido en un defecto por desconocimiento del precedente del
máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la
Corte Constitucional, puesto que había desnaturalizado el oficio del 28 de
diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como el acto de desvinculación de
carácter particular y concreto con plenos efectos jurídicos sobre su situación
laboral. En efecto, precisó que la Sala de Descongestión había ignorado
diversos pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[48] que sostienen que
ante la falta de notificación de los actos de incorporación de otras personas, “(…)
el oficio [de comunicación es el] acto a demandar y a anular en tanto el acto
general sólo redu[ce] más no elimin[a] [particularmente] los cargos”. En
ese sentido, explicó que en lugar de haber evitado un fallo inhibitorio,  el
Tribunal ignoró tal precedente para exigir del accionante el cuestionamiento de
unos actos de incorporación de otros servidores que ni siquiera le habían sido
notificados, desconociendo con ello, el principio de confianza legítima. Frente
a esto último, citó las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de 2014[49] para exponer que
el Tribunal también había obviado estos precedentes, en los que se habían
amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que
él, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la
inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era
exigible la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los
que la entidad le había señalado como indicativos de su despido. Finalmente,
precisó que estos pronunciamientos pertenecían a la línea consolidada de la T-
153 de 2015, principal precedente en que fundaba su reclamo constitucional.
2.2. Solicitud
De acuerdo con los hechos anteriores, el peticionario solicitó que se
amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos
que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no
sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio
de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado
por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y
T-146 de 2014, que permitieron el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente
constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá y elemento jurídico que debía considerarse como “hecho
nuevo” en la última acción de tutela.
2.3. Contestación
de la autoridad judicial demandada y los vinculados
2.3.1. Gobernación de
Boyacá[50]
Mediante
respuesta del 24 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de
legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto
quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a
dar cumplimiento a los fallos judiciales del Tribunal accionado.
2.3.2.
El
Tribunal
Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 5º Administrativo
del Circuito de Tunja -Boyacá- guardaron silencio.
2.4. Decisiones objeto de Revisión
2.4.1. Sentencia de primera instancia[51]
1.4.1.1. Mediante sentencia del 12 de noviembre de
2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción al
considerar que, si bien no se configuraba una temeridad por la fundamentación
distinta de ambas tutelas,[52]
la misma sí carecía del presupuesto de inmediatez pues desde el 8 de julio de
2014, fecha de la sentencia atacada, hasta el momento de presentación de la
segunda demanda habían transcurrido mas de 13 meses, a su juicio, un lapso irrazonable
para solicitar el amparo constitucional.
2.4.2. Impugnación
En la oportunidad procesal, el peticionario presentó
impugnación contra la decisión de primera instancia,[53]
argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara no
sólo la existencia de una decisión que denegara justicia sino además que
admitiera que el paso del tiempo tuviera la virtud de “convertir [una]
providencia ilegal en legal”, al declarar improcedente la acción por un
tema de inmediatez. En efecto, precisó que en los casos de “cosa juzgada
fraudulenta” era menester que los funcionarios judiciales expulsaran del
ordenamiento jurídico dichas decisiones sin importar el asunto temporal.
Finalmente, agregó que el fallo impugnado no se había pronunciado sobre el
argumento principal de esta segunda acción de tutela, relacionado con el
precedente fijado en la sentencia T-153 de 2015.
2.4.3. Sentencia de segunda instancia[54]
El 4 de febrero de 2016, mediante providencia de
segunda instancia, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, confirmó la decisión de primera instancia
bajo similares argumentos. Agregó que el hecho de que la Corte Constitucional
se hubiese pronunciado sobre un caso similar al suyo sólo hasta el 14 de abril
de 2015, fecha de la sentencia T-153, no justificaba su tardanza para acudir a
la administración de justicia.
Caso III.
Expediente T-5.451.035.
El 10 de septiembre de
2015,[55] mediante apoderado judicial, el señor Edgar Humberto Parra
Peña presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Boyacá y la Sección Segunda del Consejo de Estado, y como vinculados el
Departamento de Boyacá y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del
Estado,[56]
por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de
justicia.
3.1. Hechos relevantes
a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de
2001 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la
modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la
administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura.
Entre otras transformaciones, se estableció que 16 empleos de ayudante código
610 grado 01 dejarían de existir;[57]
sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de un
sólo cargo de igual categoría.
b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el
Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la
demandante que su cargo de Ayudante código 610 grado 01 había sido suprimido
por el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos efectos a partir del
31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las previsiones contenidas en
el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le comunicó que podía optar
entre percibir la indemnización de que trata el artículo 137 del Decreto 1572
de 1998, o tener un tratamiento preferencial para ser incorporada en un cargo
equivalente de la nueva planta, conforme a las reglas establecidas en el
artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le fue advertido que, de haber
elegido la opción de incorporación, si pasados 6 meses a partir de la supresión
del cargo no hubiere sido posible aquella, le sería reconocida y liquidada la
indemnización pecuniaria correspondiente.[58]
c) Con motivo de dicha desvinculación, el peticionario
presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
Departamento de Boyacá buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el
memorando del 28 de diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En
efecto, acusó que el Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni
suficientemente en “necesidades del servicio o modernización de la
institución”[59],
(ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había
permitido la participación de los servidores en todo el proceso de supresión
parcial. Asimismo, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un
bajo rendimiento, puesto que desde su vinculación -11 de agosto de 1992- hasta el 31 de
diciembre de 2001 que fue retirado del servicio, se desempeño como un
empleado público ejemplar.[60]
En ese sentido, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba
manifiesta “desviación de poder” y falsa motivación. Ahora, en relación
con el oficio del 28 de diciembre, alegó que el mismo adolecía de vicios de
competencia puesto que el Director de Talento Humano de la entidad no tenía
ninguna habilitación para asumir las funciones del nominador y, en consecuencia
de, dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el servidor.
Finalmente, precisó que estaba amparado por un “fuero circunstancial” al hacer
parte de SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá, motivo por el que el
Departamento no sólo debía obtener un permiso judicial para su desvinculación
sino que además debía ofrecerle un plan de retiro.[61]
d)
Mediante sentencia del 15 de mayo de 2008, la Sala de Decisión 4º del Tribunal
Contencioso Administrativo de Boyacá, en primera instancia, se declaró inhibida
para para conocer de fondo sobre la legalidad del oficio del 27 de diciembre de
2001 como quiera que éste era “(…) un medio utilizado por la administración
para informar sus decisiones, lo que de hecho generaba que no [fuese]
enjuiciable, por cuanto con él no se crea[ba] ni se modifica[ba] situación
jurídica alguna, esto es, es un acto de trámite no demandable ante esta
jurisdicción y, en tal condición, el pronunciamiento frente a él deb[ía] ser
inhibitorio”.[62] Respecto de la
expedición del Decreto 1844 de 2001, el Tribunal consideró que, contrario a lo
afirmado por el accionante, dicho acto administrativo sí estaba soportado en
estudios técnicos válidos y serios sobre la organización interna de la
Gobernación y su planta de personal, motivo por el que se debían negar las
pretensiones en relación con su declaratoria de nulidad.
d)
En la oportunidad procesal, el peticionario presentó recurso de apelación
señalando que el Decreto 1844 de 2001 no se había soportado en un estudio
técnico que cumpliera con los requisitos legales y que, en todo caso, el mismo
había sido expedido con anterioridad a las ordenanzas 18 y 39 de 2001, normas
que habían habilitado al Gobernador para hacer la restructuración, motivo por
el que debía declararse su nulidad por falta de competencia. Respecto del
oficio del 27 de diciembre de 2001, precisó que la decisión inhibitoria del
Tribunal era completamente injustificada como quiera que dicho acto era el
único que había resuelto su situación particular y concreta, pues el Decreto
1448 de 2001 no contenía ninguna motivación al respecto por tratarse de un acto
general, abstracto e innominado, circunstancia que obligaba un pronunciamiento
de fondo sobre el primero. Para terminar, señaló que en la sentencia de primera
instancia no se habían analizado en concreto y a profundidad los temas relativos
al “fuero circunstancial” y a la garantía de los servidores a participar en las
decisiones que los afectaban, en concordancia con los artículos 68 y 77 de la
Ley 617 de 2000 y el Convenio 159 de la OIT.[63]
f)
Mediante sentencia del 21 de octubre de 2010, la Subsección “A” de la Sección
Segunda del Consejo de Estado resolvió confirmar la sentencia de primera
instancia. En primer lugar, señaló que “(…) por regla general los oficios
expedidos por las entidades que comunican a un determinado sujeto la supresión
de un cargo no son pasibles de control de legalidad, por cuanto constituyen una
simple comunicación y porque “(…) además, (…) en estricto sentido los actos de
supresión son los acuerdos, los decretos y las resoluciones, [dado] que
contienen la decisión que afecta la situación jurídica laboral de los
empleados”.[64] Sin embargo,
advirtió que existían situaciones excepcionales donde los vicios de nulidad no
se relacionaban directamente con los actos de supresión sino con actos
posteriores, como los mencionados oficios, y ello ocurría, precisó, cuando
entre el acto general y el oficio de comunicación no existían actos de
incorporación. Sólo en este caso, podía entenderse que la decisión de
escogencia, propia del nominador, la había asumido ilegalmente el Director de
Talento Humano a través de dicha “comunicación” y en ese sentido, sí había
lugar a demandar este último. En ese orden de ideas, analizando el caso del
señor Parra Peña, concluyó que existían actos de incorporación anteriores al
oficio del 27 de diciembre de 2001, motivo por el cual, la verdadera decisión
de desvinculación estaba contenida en aquellos y no en este último que, en
últimas, seguía siendo de carácter informativo. Ya en relación con las demás
pretensiones, tal como lo hizo el juez de primera instancia, el Consejo de
Estado resolvió desestimarlas, reiterando ciertos argumentos y agregando que,
de un lado, el Gobernador estaba plenamente facultado para adelantar la
restructuración de conformidad con el artículo 300 constitucional y, de otro,
que no había lugar a garantizar el alegado “fuero circunstancial” como quiera
que los sindicatos de empleados públicos no estaban habilitados para presentar
pliegos de peticiones o celebrar convenciones colectivas.[65]
g)
Primera acción de tutela. En 2013, habiéndose terminado el proceso
contencioso administrativo y habiéndose resuelto una solicitud de nulidad y un
recurso de súplica,[66] el señor Parra
Peña presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y
el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Decisión 4º-, argumentando que
dichas autoridades judiciales habían desconocido el precedente jurisprudencial
sobre la posibilidad de que, en casos como el suyo, el oficio de comunicación
se comportara como un acto con efectos particulares y concretos de
desvinculación. Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2013, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, advirtiendo que las
autoridades judiciales demandadas habían cumplido “(…) con el deber de
estudiar la características propias del proceso de supresión de cargos que
[había afectado] la situación laboral del demandante (…) [sin encontrar
irregularidad alguna en su caso] (…)”.[67] Impugnada dicha
decisión, a través de providencia del 11 de diciembre de 2013, la Sección
Quinta del mismo Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia bajo
argumentos similares.[68]
h)
Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, el señor
Parra Peña presentó una nueva acción de tutela advirtiendo que, si bien ya
había formulado un primer recurso amparo, ésta vez lo hacía con fundamento en
la sentencia T-153 de 2015, pronunciamiento que se constituía en el primer
precedente constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de
Boyacá. A partir de allí, argumentó que las decisiones del proceso contencioso
administrativo configuraban un defecto por desconocimiento del precedente del
máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la
Corte Constitucional, puesto que se había desnaturalizado el oficio del 28 de
diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como el acto de desvinculación de
carácter particular y concreto con plenos efectos jurídicos sobre su situación
laboral. En efecto, precisó que se habían ignorado diversos pronunciamientos
del Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[69] que sostienen que
ante la falta de notificación de los actos de incorporación de otras personas, “(…)
el oficio [de comunicación es el] acto a demandar y a anular en tanto el acto
general sólo redu[ce] más no elimin[a] [particularmente] los cargos”. En
ese sentido, explicó que en lugar de haber evitado un fallo inhibitorio,  el
Tribunal ignoró tal precedente para exigir del accionante el cuestionamiento de
unos actos de incorporación de otros servidores que ni siquiera le habían sido
notificados, desconociendo con ello, el principio de confianza legítima y el
principio de publicidad. Frente a esto último, citó las sentencias T-446 de
2013 y T-146 de 2014[70] para exponer que
el Tribunal también había obviado estos precedentes, en los que se habían
amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que
él, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la
inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era
exigible la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los
que la entidad le había comunicado como indicativos de su despido. Finalmente,
precisó que estos pronunciamientos pertenecían a la línea consolidada de la T-
153 de 2015, principal precedente en que fundaba su reclamo constitucional.
3.2. Solicitud
De conformidad con lo anterior, el peticionario solicitó que se amparara
su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos que no
conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no sólo
habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio de
igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado por
el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y T-146
de 2014, que permitieron el
desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente constitucional acerca de la
reestructuración en el Departamento de Boyacá
y elemento jurídico que debía considerarse como “hecho nuevo” en la
última acción de tutela.
3.3. Contestación
de las autoridades judiciales demandadas y los vinculados
3.3.1. Consejo de Estado –Sección Segunda-[71]
Mediante respuesta del 23 de septiembre de 2015, la
nueva magistrada encargada del despacho, señaló que “(…) se [atenía] a los
argumentos esbozados y [al] material probatorio que [obraba] en el proceso
ordinario”.
3.3.2.
Tribunal
Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-[72]
El 28 de septiembre de
2015, dicha Corporación solicitó declarar improcedente la acción por ausencia
del presupuesto de inmediatez.
3.3.3.
Gobernación de Boyacá[73]
Mediante
respuesta del 30 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de
legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto
quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a
dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados.
Asimismo, alegó falta del presupuesto de inmediatez de la acción.
La Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado
guardó silencio.
3.4. Decisiones objeto de Revisión
3.4.1. Sentencia de primera instancia[74]
1.4.1.1. Mediante sentencia del 19 de noviembre de
2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción,
acogiendo los argumentos del Tribunal y de la Gobernación sobre la ausencia del
presupuesto de inmediatez del amparo. Señaló que, inclusive, considerando la
última providencia del proceso ordinario que resolvió el recurso de súplica
-notificada el 24 de junio de 2013-, al momento de presentación de la tutela ya
habían transcurrido más de dos años, por lo que no podía considerarse dicho
lapso como un periodo razonable para acudir a la justicia constitucional.
Finalmente, estimó que la nueva acción de tutela guardaba total correspondencia
con la presentada en 2013, cuestión que consideraba un ejercicio abusivo y
temerario de dicho mecanismo y, en ese sentido previno a la parte demandante.
3.4.2. Impugnación
En la oportunidad procesal, el demandante presentó
impugnación contra la decisión de primera instancia, argumentando que resultaba
inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara no sólo la existencia de
una decisión que denegara justicia sino además que admitiera que el paso del
tiempo tuviera la virtud de “convertir [una] providencia ilegal en legal”, al
declarar improcedente la acción por un tema de inmediatez. En efecto, precisó
que en los casos de “cosa juzgada fraudulenta” era menester que los
funcionarios judiciales expulsaran del ordenamiento jurídico dichas decisiones
sin importar el asunto temporal. Finalmente, agregó que el fallo impugnado no
había tenido en cuenta el argumento principal de esta segunda acción de tutela,
relacionado con el precedente fijado en la sentencia T-153 de 2015.
3.4.3. Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 18 de febrero de 2016, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado confirmó, en esencia, la decisión del juez de primera instancia,
modificando su consideración sobre el tema de la temeridad y advirtiendo que,
si bien existía cosa juzgada, el señor Parra Peña había justificado plenamente
la presentación de una segunda acción alegando la aplicación retroactiva de la
regla contenida en la sentencia T-153 de 2015, motivo por el que no había lugar
a endilgarle una actuación caprichosa.[75]
Caso IV.
Expediente T-5.456.222.
El 14 de octubre de 2015,[76] mediante apoderado judicial, la señora Segunda Eloisa Abril
Valcarcel presentó acción de tutela contra la Sala de
Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3°
Administrativo del Circuito Judicial de Tunja -Boyacá-, y como vinculados el
Departamento de Boyacá y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,[77]
por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de
justicia.
4.1. Hechos relevantes
a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de
2001 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la
modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la
administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura.
Entre otras transformaciones, se estableció que 78 empleos de auxiliar
administrativo código 550 grado 05 dejarían de existir;[78]
sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de 17 de
la misma categoría.
b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el
Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la
demandante que su cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 05 había
sido suprimido por el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos
efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las
previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le
comunicó que podía optar entre percibir la indemnización de que trata el
artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para
ser incorporada en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las
reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le
fue advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados 6
meses a partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le
sería reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[79]
c) Con motivo de dicha desvinculación, la peticionaria
presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
Departamento de Boyacá buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el
memorando del 27 de diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En
efecto, acusó que el Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni
suficientemente en “necesidades del servicio o modernización de la
institución”[80],
(ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había
permitido la participación de los servidores en todo el proceso de supresión
parcial. Asimismo, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un
bajo rendimiento, puesto que se había desempeñado como una excelente servidora
pública durante los más de 10 años que permaneció vinculada a la entidad.[81]
En ese sentido, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba
manifiesta “desviación de poder” y falsa motivación. Igualmente, en
relación con el oficio del 27 de diciembre, alegó que el mismo adolecía de
vicios de competencia puesto que el Director de Talento Humano de la entidad no
tenía ninguna habilitación para asumir las funciones del nominador y, en
consecuencia de, dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el
servidor. Finalmente, precisó que gozaba de estabilidad laboral reforzada al
momento de la desvinculación, puesto que no sólo estaba amparada por el “fuero
circunstancial” al hacer parte de SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá sino
que además se encontraba padeciendo enfermedades de origen profesional.[82]
d)
Mediante sentencia del 25 de noviembre de 2011, el Juzgado 3° Administrativo
del Circuito Judicial de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, resolvió negar
las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Abril Valcarcel.
Explicó que en el caso de la peticionaria, el Decreto 1448 de 2001 no había
definido su situación particular, pues así como se habían suprimido 78 empleos
se habían creado 17 de la misma denominación en el que ella se encontraba, de
manera que “(…) no podía entenderse que el empleado [había] sido retirado
del servicio por este acto, toda vez que su situación se concreta[ba] cuando se
produc[ía] la reincorporación a la nueva planta de personal o se le manifiesta
(…) que su cargo [ha sido] suprimido, es decir, que el acto que pon[ía] fin a
la relación laboral [era] el acto de reincorporación, cuando se acredita[ba] su
existencia o el acto mediante el cual se comunica[ba] la supresión, ya que en
este último evento, si bien podría afirmarse que e[ra] un acto de mero trámite
y por lo mismo no enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, también lo es que este resulta[ba] ser en últimas el acto en el
que se concreta[ba] la voluntad de la administración de retirar del servicio al
[empleado] público.” A partir de allí, el juez determinó que ambos actos,
tanto el Decreto como el oficio de comunicación debían ser demandados, tal como
había ocurrido. Sin embargo, determinó que los cargos no estaban llamados a
prosperar porque la demandante no había demostrado que los estudios técnicos
que soportaban la restructuración hubiesen sido deficientes o que dichas
decisiones obedecieran a favorecer determinados intereses políticos.
Finalmente, encontró que la señora Abril Valcárcel no se encontraba amparada
por estabilidad laboral reforzada alguna al momento de su desvinculación, como
quiera que (i) no se encontraba en condición de discapacidad y, (ii) al
pertenecer a un sindicato de empleados públicos, era claro que tenía francas
limitaciones para presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones
colectivas de trabajo, razón por la que no había lugar a proteger ningún tipo “fuero
circunstancial”.[83]
d)
En la oportunidad procesal, la señora Abril Valcárcel presentó recurso de
apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando los argumentos
de la demanda y agregando que el a quo no se había pronunciado sobre la
nulidad del oficio del 27 de diciembre de 2001, así como tampoco había
advertido que la restructuración no se había basado “en un real y legal
estudio técnico”. Finalmente, precisó que el Decreto 1844 de 2001 había
sido expedido con anterioridad a las ordenanzas 18 y 39 de 2001, únicas normas
que habían habilitado al Gobernador para hacer la restructuración, motivo por
el que debía declararse su nulidad por falta de competencia.
e)
El 4 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de
Descongestión- resolvió el recurso de apelación y modificó la decisión de
primera instancia, indicando que si bien se negaban las pretensiones frente al
Decreto 1844 de 2001 bajo similares argumentos, se declaraban inhibidos para
pronunciarse en relación con el oficio del 27 de diciembre del mismo año. Para
fundamentar esta última determinación, la Sala explicó que cada proceso de
supresión era único, motivo por el que para individualizar el acto
administrativo que había afectado la situación de la actora era necesario tener
en cuenta los parámetros que había desarrollado el Consejo de Estado sobre el
tema, particularmente en el sentencia del 18 de febrero de 2010: “La regla
general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es,
el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva
y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el
escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso
para definir el acto procedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que
exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya
el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una
comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la
relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un
simple acto de la administración, o de ejecución. 2. Si la entidad adopta la
planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio
dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un
acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto
se hace demandable (…)”[84]. En ese sentido, el
Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de
incorporación de otros funcionarios a cargos de “auxiliar administrativo”
como el que ocupaba la accionante[85], motivo por el
que eran estos los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación.
Agregó que el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya había
estudiado el tema de las desvinculaciones originadas en la reestructuración
ordenada por el Decreto 1844 de 2001 expedido por el Gobernador de Boyacá
mediante sentencia del 21 de octubre de 2009,[86] en la que había
precisado que si los actos de incorporación eran anteriores al oficio, este
último sólo tenía efectos informativos y por lo tanto no era demandable.[87]
f)
Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, la
demandante presentó acción de tutela argumentando que el Tribunal, en su
sentencia de segunda instancia, había incurrido en diversos defectos por
indebida valoración de las pruebas y desconocimiento del precedente, como
quiera que había desnaturalizado el oficio del 27
de diciembre de 2001 al no
haberlo reconocido como verdadero acto de desvinculación con plenos efectos
jurídicos sobre su situación laboral particular. Asimismo, precisó que la Sala
de Descongestión había ignorado diversos pronunciamientos del Consejo de Estado
sobre el mismo asunto[88], entre ellos, la
sentencia del 4 de noviembre de 2010. Explicó que el Tribunal no había evitado
un fallo inhibitorio como era su deber legal sino que, por el contrario, lo
había estructurado arbitrariamente al inaplicar dicho precedente, dejando de
lado que los actos de incorporación de otros servidores no le eran oponibles al
no haberle sido notificados[89] y desconociendo,
de paso, el principio de confianza legítima con fundamento en el cual sólo
estaba obligada a enjuiciar los actos que la entidad le había comunicado como
los causantes de su despido. En relación con esto último, citó las sentencias
T-446 de 2013 y T-146 de 2014,[90] exponiendo que el
Tribunal también había desconocido precedentes de distintas salas de revisión
de esta Corporación, pues en aquellas oportunidades la Corte había amparado los
derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que ella,
argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la
inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era
exigible la demanda de los actos de incorporación si no le habían sido
notificados. Finalmente, precisó que estos pronunciamientos pertenecían a la
línea consolidada de la T- 153 de 2015, principal precedente en que fundaba su
reclamo constitucional, y a partir del cual debía contabilizarse el plazo
relativo a la inmediatez.
4.2. Solicitud
De acuerdo con los hechos anteriores, la peticionaria solicitó que se
amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos
que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no
sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio
de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado
por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y
T-146 de 2014, que permitieron el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente
constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá.
4.3. Contestación
de las autoridades judiciales demandadas y los vinculados
4.3.1. Agencia Nacional para la Defensa
Jurídica del Estado-[91]
Mediante escrito del 6 de noviembre de 2015, la
Agencia solicitó ser desvinculada del trámite constitucional, como quiera que
la materia sobre la que versaba la acción de tutela desbordaba sus competencias
legales para intervenir en procesos judiciales.
4.3.2.
Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Tunja -Boyacá-[92]
Por
oficio del 9 de noviembre de 2015, el juez solicitó que se negaran las
pretensiones del amparo constitucional, como quiera que al momento de la
emisión de las sentencias del proceso ordinario no existía el precedente cuya
aplicación alega la demandante.
4.3.3.
Gobernación de Boyacá[93]
Mediante
respuesta del 10 de noviembre de 2015, la Gobernación alegó falta de
legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto
quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a
dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados.
Asimismo, alegó falta del presupuesto de inmediatez de la acción.
4.3.3.
Gobernación de Boyacá[94]
Mediante
respuesta del 10 de noviembre de 2015, la Gobernación alegó falta de
legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto
quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a
dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados.
Asimismo, alegó falta del presupuesto de inmediatez de la acción.
El Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de
Descongestión- guardó silencio.
4.4. Decisiones objeto de Revisión
4.4.1. Sentencia de primera instancia[95]
1.4.1.1. Mediante sentencia del 16 de diciembre de
2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción
como quiera que no se cumplía con el presupuesto de inmediatez de la misma. En
efecto, precisó que la sentencia atacada había sido emitida el 13 de febrero de
2014, razón por la que al momento de presentación de la tutela ya habían
transcurrido casi dos años y, en ese sentido, el lapso para acudir a la
justicia constitucional era irrazonable.
4.4.2. Impugnación[96]
En la oportunidad procesal, el demandante presentó
impugnación contra la decisión de primera instancia, argumentando que resultaba
inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara no sólo la existencia de
una decisión que denegara justicia sino además que admitiera que el paso del
tiempo tuviera la virtud de “convertir [una] providencia ilegal en legal”, al
declarar improcedente la acción por un tema de inmediatez. Explicó que la
declaratoria de improcedencia por la ausencia de tal presupuesto, revelaba que
el a quo no había tenido en cuenta el argumento principal de la acción
de tutela, relacionado con el reciente precedente fijado en la sentencia T-153
de 2015, móvil de la presentación del amparo.
4.4.3. Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 18 de febrero de 2016, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado confirmó, en esencia, la decisión del juez de primera instancia.[97]
Caso V.
Expediente T-5.685.087.
El 5 de octubre de 2015,[98] mediante apoderado judicial, el señor Gustavo Avellaneda
Leal presentó acción de tutela contra la Sala de Descongestión del
Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito
de Tunja, y como vinculados el Departamento de Boyacá[99]
y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado[100]
por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de
justicia.
1.1. Hechos relevantes
a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de
2001 expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la
modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la
administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura.
Entre otras transformaciones, se estableció que 119 empleos de auxiliar administrativo
código 550 grado 24 dejarían de existir;[101] sin embargo,
en el mismo acto administrativo se determinó la creación de 47 cargos de la
misma categoría.
b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el
Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la
demandante que su cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 24 había
sido suprimido por el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos
efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las previsiones
contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le comunicó que
podía optar entre percibir la indemnización de que trata el artículo 137 del
Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para ser incorporado
en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las reglas establecidas
en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le fue advertido que, de
haber elegido la opción de incorporación, si pasados seis meses a partir de la
supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le sería reconocida y
liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[102]
c) Con motivo de dicha desvinculación, el peticionario
acudió a la jurisdicción contencioso administrativa y presentó demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá
buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el memorando del 27 de
diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En efecto, acusó que el
Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni suficientemente en “necesidades
del servicio o modernización de la institución”; (ii) tampoco estaba basado
en un estudio objetivo y técnico serio, ni (iii) se había permitido la
participación de los servidores en todo el proceso de restructuración. Por otra
parte, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un bajo
rendimiento, puesto que durante el tiempo de servicio se había desempeñado como
un excelente servidor público.[103]
Así, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba manifiesta “desviación
de poder” y falsa motivación. Particularmente, en relación con el memorando
del 28 de diciembre, alegó que adolecía de vicios de competencia puesto que el
Director de Talento Humano de la entidad no tenía ninguna habilitación para
asumir las funciones del nominador y, en consecuencia de, dar por terminada la
relación legal y reglamentaria con el servidor. Finalmente, precisó que estaba
amparado por un “fuero circunstancial” al hacer parte de SINTRAGOBERNACIONES,
Seccional Boyacá.[104]
d)
Mediante sentencia del 25 de marzo de 2010, el Juzgado 3 Administrativo del
Circuito de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, se declaró inhibido para para
conocer de fondo sobre la legalidad del oficio del 27 de diciembre de 2001 como
quiera que éste “no [revestía] el carácter de Acto Administrativo.”[105] Respecto del
Decreto 1844 de 2001 consideró que, trantándose de una norma de vigencia local,
su texto debía aportarse al proceso de forma auténtica y dado que el demandante
no lo había hecho, “(…) se [hacía] imposible su estudio”.
d)
En la oportunidad procesal, el peticionario presentó recurso de apelación
señalando que “el A quo [había] denegado justicia al abstenerse de estudiar
la legalidad del Decreto 1844 de 2001 por no reposar copia auténtica del acto,
dejando de lado que la demanda [había sido] admitida por reunir los requisitos
legales y que conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado “no se
[requería] copia auténtica” (…)”. [106] Respecto del
oficio del 27 de diciembre de 2001, precisó que la decisión inhibitoria del
Juzgado era completamente “ilegal e inconstitucional” como quiera que
dicho acto era el único que había resuelto su situación particular y concreta,
pues el Decreto 1448 de 2001 no contenía ninguna motivación al respecto por
tratarse de un acto general, abstracto e innominado, circunstancia que obligaba
un pronunciamiento de fondo sobre el primero. Para terminar, señaló que en la
sentencia de primera instancia no se habían analizado en concreto y a
profundidad los temas relativos al “fuero circunstancial” y a la garantía de
los servidores a participar en las decisiones que los afectaban, en
concordancia con los artículos 68 y 77 de la Ley 617 de 2000 y el Convenio 159
de la OIT.[107]
f)
Mediante sentencia del 10 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de
Boyacá declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por cuanto no
se había presentado copia del acto acusado (Decreto 1844 de 2001) con la
constancia de su publicación, notificación y ejecución.
g)
Acción de tutela contra una sentencia anterior. Frente a esta última
decisión, el señor Avellaneda Leal presentó acción de tutela, alegando que el
Tribunal había desconocido sus derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, puesto que “(…) (i) la demanda [había sido]
admitida por reunir los requisitos legales, dentro de los cuales era menester
allegar el acto demandado, [si ello no hubiera sido así, (…) la misma] deb[ió]
ser inadmitida en el momento oportuno [y] (ii) [si el juez tenía dudas] [debía
haber] decreta[do] pruebas de oficio para mejor proveer y así evitar incurrir
en error de derecho al hacer primar lo formal sobre lo sustancial.” El
amparo fue concedido por el Consejo de Estado mediante providencia del 22 de
noviembre de 2012 (Rad. 2012-01920-00), en la que dejó sin efectos la sentencia
del Tribunal y le ordenó emitir un nuevo pronunciamiento, no sin antes
indicarle que debía “(…) [oficiar] a la Gobernación de Boyacá para que
alleg[ara] al proceso de nulidad y restablecimiento (…) copia del Decreto 1844
del 2001(…).”
h)
En cumplimiento de dicho fallo, el 2 de abril de 2013, el Tribunal
Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión–, confirmó la decisión
inhibitoria de primera instancia en relación con el oficio, argumentando que,
en estos casos, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado debía
demandarse el acto de incorporación expedido con posterioridad a la
comunicación, en tanto que era aquél el que contenía la decisión administrativa
definitiva.[108] Por tal motivo,
señaló que el acto demandable no era el oficio del 27 de diciembre de 2001 sino
los decretos de incorporación de otros funcionarios a cargos de “auxiliar
administrativo” como el que ocupaba el accionante y que obraban a folios
325 a 359 del expediente. Por otra parte, destacó que el demandante se había
limitado a cuestionar la idoneidad del proceso de reestructuración a partir de
opiniones personales sin postular elementos técnicos de peso para respaldar sus
afirmaciones, motivo por el que las mismas no resultaban suficientes para
declarar nulo el proceso adelantado a través del Decreto 1844 de 2001.
Finalmente, precisó que no había lugar a garantizar el alegado “fuero
circunstancial” como quiera que los sindicatos de empleados públicos no estaban
habilitados para presentar pliegos de peticiones o celebrar convenciones
colectivas.[109]
i)
Primera acción de tutela. En 2013, habiéndose terminado el proceso
contencioso administrativo, el señor Avellaneda Leal presentó acción de tutela
contra el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo
de Tunja –Boyacá-, argumentando que dichas autoridades judiciales habían
incurrido en un defecto fáctico al haber desconocido la realidad probatoria que
rodeaba el proceso, en otras palabras, que habían omitido que, en casos como el
suyo, el oficio de comunicación se comportaba como un acto con efectos
particulares y concretos de desvinculación, dado que los actos de incorporación
de otros servidores, al no haberle sido notificados, no podían afectarle.
Mediante sentencia del 9 de septiembre de 2013, la Sección Segunda del Consejo
de Estado negó el amparo solicitado, advirtiendo que “(…) el Tribunal [había
tomado] la decisión respecto del acto administrativo a demandar [el de
incorporación no el de comunicación] con base en una providencia de [dicha]
corporación que [había resuelto] igualmente un asunto de supresión de empleo
del Departamento de Boyacá a través del Decreto 1844 de 2001, específicamente,
del mismo empleo desempeñado por el aquí actor”.[110] Impugnada dicha
decisión, a través de providencia del 27 de marzo de 2014, la Sección Cuarta de
la misma corporación confirmó el fallo de primera instancia, advirtiendo que
dicho Tribunal no había sentado una postura específica en relación con la
naturaleza del oficio del 27 de diciembre de 2001, como quiera que, algunas
veces, había sido considerado como (i) un acto de mera comunicación, en otras
oportunidades como (ii) un acto integrador o también como (iii) un acto
definitivo propiamente de desvinculación. Así, concluyó que no existía una
única postura al respecto, motivo por el que no era dable imponer un criterio
ni mucho menos catalogar como contrarias a la Constitución las decisiones de
los jueces accionados.[111]
j)
Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, el señor
Avellaneda Leal presentó una nueva acción de tutela advirtiendo que, si bien ya
había formulado un primer recurso amparo, ésta vez lo hacía con fundamento en
la sentencia T-153 de 2015, pronunciamiento que se constituía en el primer
precedente constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de
Boyacá. A partir de allí, argumentó que las decisiones del proceso contencioso
administrativo configuraban un defecto por desconocimiento del precedente del
máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la
Corte Constitucional, puesto que se había desnaturalizado el oficio del 27 de
diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como el acto de desvinculación de
carácter particular y concreto con plenos efectos jurídicos sobre su situación
laboral. En efecto, precisó que se habían ignorado diversos pronunciamientos
del Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[112] que sostienen que
ante la falta de notificación de los actos de incorporación de otras personas, “(…)
el oficio [de comunicación es el] acto a demandar y a anular en tanto el acto
general sólo redu[ce] más no elimin[a] [particularmente] los cargos”. En
ese sentido, explicó que en lugar de haber evitado un fallo inhibitorio,  el
Tribunal ignoró tal precedente para exigir del accionante el cuestionamiento de
unos actos de incorporación de otros servidores que ni siquiera le habían sido
notificados, desconociendo con ello, el principio de confianza legítima y el
principio de publicidad. Frente a esto último, citó las sentencias T-446 de
2013 y T-146 de 2014[113] para exponer que
el Tribunal también había obviado estos precedentes, en los que se habían
amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que
él, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la
inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era
exigible la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los
que la entidad le había comunicado como indicativos de su despido. Finalmente,
precisó que estos pronunciamientos pertenecían a la línea consolidada de la T-
153 de 2015, principal precedente en que fundaba su reclamo constitucional.
1.2. Solicitud
De acuerdo con los hechos anteriores, el peticionario solicitó que se
amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos
que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no
sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio
de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado
por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y
T-146 de 2014, que permitieron el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente
constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá y elemento jurídico que debía considerarse como “hecho
nuevo” en la última acción de tutela.
1.3. Contestación
de la autoridad judicial demandada y los vinculados
1.3.1. Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Tunja[114]
Mediante escrito del 1 de febrero de 2016, reiteró los
argumentos expuestos en la sentencia del 25 de marzo de 2010 y manifestó que el
precedente invocado en la acción de tutela no existía para la época en que se
habían adoptado las decisiones por parte del Juzgado y del Tribunal accionados.
1.3.2.
La
Gobernación de Boyacá, el Tribunal Administrativo de Boyacá y la Agencia para
la Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.[115]
1.4. Decisiones objeto de Revisión
1.4.1. Sentencia de primera instancia[116]
1.4.1.1. Mediante sentencia del 17 de marzo de 2016,
la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió negar el amparo. En primer
lugar, consideró que no existía cosa juzgada en relación con la demanda de
tutela anterior, como quiera que la nueva acción contemplaba un argumento jurisprudencial
inédito que justificaba su interposición. Por esta misma razón, precisó que el
momento a partir del cual debía contabilizarse el asunto de la inmediatez era
el de la expedición de la T-153 de 2015. Superados dichos temas de procedencia,
tal corporación advirtió que, en todo caso, el amparo no era próspero pues
considerar que la sentencia T-153 de 2015 podía configurar un defecto por
desconocimiento del precedente de manera retroactiva, sería “(…) equivalente
a promover el desconocimiento básico del ordenamiento jurídico.”
1.4.2. Impugnación
En la oportunidad procesal, el peticionario presentó
impugnación contra la decisión de primera instancia,[117]
argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara
no sólo la existencia de una decisión que denegara justicia sino además que
admitiera la pervivencia de un criterio inconstitucional que ya había sido
revaluado por la sentencia T-153 de 2015.
1.4.3. Sentencia de segunda instancia[118]
El 30 de junio de 2016, mediante providencia de
segunda instancia, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, confirmó la decisión de primera instancia
bajo distintos argumentos, señalando que la sentencia T-153 de 2015 no podía
considerarse como un hecho nuevo y que, bajo ese entendido, sí se configuraba
la institución de la cosa juzgada constitucional.
II. CONSIDERACIONES
y fundamentos
1.       Competencia
Esta Sala es competente para revisar la decisión
proferida dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política.
2. Planteamiento de los casos, problemas
jurídicos y esquema de resolución.
2.1. Los cinco
asuntos sometidos a revisión tienen, de un lado, un componente común y, de otro,
elementos específicos de análisis. Todos los accionantes se desempeñaron en
diversos cargos en la planta de personal del Departamento de Boyacá, la que,
con motivo del Decreto 1844 de 2001 -expedido por el Gobernador- fue modificada
y reestructurada, decisión que implicó la supresión de diversos empleos y la
creación, en el mismo acto general, de una nueva estructura. En todos los
casos, la denominación o categoría de los cargos suprimidos fue recreada en la
nueva planta de personal, en mayor o en menor número. Posterior a la expedición
de dicho acto y finalizando el año 2001, mediante un oficio de comunicación
individual suscrito por el Director de Talento Humano, a los peticionarios les
fue informado que sus respectivos cargos habían sido suprimidos en virtud del
Decreto citado y que tal decisión producía plenos efectos a partir del 31 de
diciembre de 2001, esto es, que a partir de tal fecha, si no eran
reincorporados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443
de 1998, se entendería que estaban desvinculados de la entidad.
Frente a tal
decisión administrativa, los peticionarios acudieron a la justicia en acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, manifestando, entre otras cuestiones,
evidente “desviación de poder” en tanto que el Decreto 1844 de 2001 no
estaba motivado
técnicamente en “necesidades del servicio o [en] modernización de la
institución”, así como que el oficio de comunicación, depósito de la
voluntad definitiva de la administración que notificaba su desvinculación,
estaba igualmente viciado, en particular, por falta de competencia al no haber
sido firmado por el nominador. Dichos procesos culminaron con providencias de
segunda instancia, todas absolviendo al Departamento de alguna condena.
Particularmente, cabe mencionar que los pronunciamientos de los jueces
ordinarios adoptaron, en esencia, dos sentidos. En primer lugar, negaron las
pretensiones en relación con los alegados vicios del Decreto 1844 de 2001,
encontrando que, contrario a lo afirmado por los accionantes, dicho acto
administrativo sí estaba soportado en estudios técnicos válidos y serios sobre
la organización interna de la Gobernación y su planta de personal. Ahora, en
relación con la alegada nulidad del oficio de comunicación, distinto a lo
anterior, no resolvieron de fondo y se inhibieron de emitir un pronunciamiento
respecto de su validez. Básicamente, consideraron que de cara a las
particularidades del proceso de restructuración del Departamento de Boyacá,
según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos demandables no eran
los oficios de comunicación sino los actos de incorporación que habían sido
expedidos con anterioridad a aquellos, puesto que éstos contenían la voluntad
definitiva de la administración de proveer los cargos creados y, en ese
sentido, de excluir tácitamente a quienes no fueran seleccionados. Así,
concluyeron que dichos oficios no eran pasibles de ningún control de legalidad,
pues no contenían las decisiones que en realidad habían afectado la situación
jurídica de los antiguos empleados y por lo tanto, no había lugar a su estudio
judicial.
2.2. Lo
narrado constituye el fundamento para el análisis de fondo de esta providencia
y, al mismo tiempo, lo que la Sala ha denominado el componente común de los
casos. Sin embargo, luego de la terminación de los procesos contencioso
administrativos, algunos de los accionantes presentaron demandas de tutela
anteriores a la que hoy se revisa o permitieron que transcurriera un periodo de
tiempo considerable que generó que los jueces constitucionales de instancia
declararan improcedentes las acciones ante la configuración de cosa juzgada o
ausencia de inmediatez, respectivamente. Estas particularidades plantean,
además de la cuestión jurídica de fondo, problemas específicos de procedencia
para cada caso o grupo de casos.
2.2.1. En
ese orden de ideas, este Tribunal advierte que los casos en revisión de los
expedientes T-5.448.252, T-5.451.035 y T-5.685.087 comparten un asunto sobre la
existencia de otra demanda de amparo presentada con anterioridad, circunstancia
que algunos jueces de instancia advirtieron y por ello declararon la
improcedencia de las acciones bajo la configuración de una cosa juzgada
constitucional. Sin embargo, los peticionarios manifestaron insistentemente
que la presentación de otra tutela se debía a la existencia de un hecho
nuevo, pues, a juicio suyo, el pronunciamiento de la Corte en la sentencia
T-153 de 2015 constituía el primer precedente específico en relación con el
proceso de restructuración de la planta de personal del Departamento de Boyacá
y tal coyuntura, explicaban, era plena justificación para entender que se
trataba de una nueva acción. Con tal exposición, lo peticionarios pretendieron
que su demanda se saneara en tal sentido.
2.2.2. Por
otra parte, aunque bajo el mismo argumento funcional, en tres de los casos
(T-5.448.252, T-5.456.222 y T-5.685.087) se alegó que, con motivo del
desarrollo de tal precedente, el momento a partir del cual había de estudiarse
el tema de la inmediatez debía ser la fecha de expedición de la T-153 de 2015 y
no la época para la cual habían sido proferidas las últimas decisiones de los
procesos contencioso administrativos.
2.3. Con
fundamento en lo anterior, a la Corte le corresponde resolver, además de los
aspectos regulares, dos problemas jurídicos de procedencia que por las
características propias del caso gozan de particular importancia.
2.3.1. En primer
lugar, debe determinar si la alegación de la sentencia T-153 de 2015 como
precedente idénticamente aplicable a la solución de fondo de los casos
constituye, en estricto sentido, un hecho nuevo que permita concluir que
no existe cosa juzgada constitucional en relación con las tutelas anteriormente
presentadas.
2.3.2. Por otra
parte, debe establecer si se cumple el presupuesto de inmediatez en aquellos
casos en los que se exige que su estudio se plantee a partir de la fecha de
expedición de la T-153 de 2015 y no desde el momento en que fueron proferidas
las últimas decisiones de los procesos contencioso administrativos.
2.3.3. Ahora, en relación con la problemática de fondo, transversal a
todos los casos, este Tribunal debe determinar si las decisiones inhibitorias
de los jueces contencioso administrativos significaron una vulneración del
derecho al debido proceso de los accionantes, (i) al haber
desconocido, presuntamente, la tesis fijada por el Consejo de Estado en la
sentencia del 4 de noviembre de 2010[119]
y por esta Corte, en las sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014 y,
especialmente, en la T- 153 de 2015, que aplicó el precedente sobre la
demandabilidad de oficios de comunicación para el proceso de restructuración
del Departamento de Boyacá y (ii) al
haberles exigido demandar los actos de incorporación de otras personas que no
les fueron notificados y que, de acuerdo con la administración, fueron los que
particularizaron su situación laboral como servidores salientes.
2.4. A partir de lo expuesto, y con el fin de solucionar los problemas
jurídicos de procedencia y de fondo, este Tribunal se referirá a los siguientes
asuntos: (i) la jurisprudencia de esta Corte sobre la institución de la
cosa juzgada constitucional, los efectos de un hecho nuevo sobre la
configuración de aquella y cuándo se considera que una sentencia puede
constituir un hecho nuevo; (ii) la tesis de las Salas de Revisión de la
Corte en relación con las declaratorias de inhibición judicial sobre la
demandabilidad de oficios de comunicación en procesos de restructuración que
suprimen parcialmente la planta de personal y no ponen en conocimiento de los
servidores salientes los actos de incorporación a la nueva planta; (iii)
las tendencias en el precedente del Consejo de Estado sobre la enjuiciabilidad
de los oficios de comunicación en procesos de restructuración que suprimen y
crean cargos en un mismo acto general y (iv) presupuestos generales y
específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
2.5. Al
tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la
Sala analizar, en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela, análisis en el que se incluirán los
temas particulares de procedencia sobre cosa juzgada e inmediatez ya
planteados. Posteriormente, de solventarse tal análisis, la Corte habrá de
establecer si se configura alguna causal específica de procedencia a partir de
los defectos señalados por los accionantes que haga imperioso el amparo de sus
derechos fundamentales.
3.
La sentencia T-153 de 2015 como precedente aplicable a la solución de fondo de
los casos no constituye un hecho nuevo que permita concluir que no
existe cosa juzgada constitucional en relación con las tutelas anteriormente
presentadas, dado que (i) se trata de una sentencia con efectos inter
partes (perspectiva indicativa) y que (ii) no contiene un
pronunciamiento novedoso, pues su ratio decidenci es una reiteración de
otros pronunciamientos de este Tribunal (perspectiva material).
A partir de conceptos de derecho procesal, la
jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que la institución de la cosa
juzgada constitucional, se configura a partir de triángulos procesales
idénticos. En otras palabras, cuando en dos o más acciones de tutela se reúnan
las mismas identidades de partes, causa petendi y objeto,
puede entenderse que aquella institución se configura.
Cabe recordar entonces, que la identidad de partes
hace referencia a que “(…) las acciones de tutela se dirijan contra el mismo
demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de
persona de natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado
judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus
representantes legales”. Asimismo, la identidad de causa petenti, se
relaciona con la idea de “(…) que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la
acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa.” Finalmente,
el objeto idéntico, parte de que “(…) las demandas busquen la
satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho
fundamental.”[120]
Las consecuencias de que dicha institución jurídico
procesal se configure son básicamente dos. De un lado, “(…) los efectos de
la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de
la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación (…)”[121]
y por otro, dado que su propósito consiste precisamente en dotar a las
providencias de un valor inmutable, vinculante y definitivo, está vedado tanto
a los funcionarios judiciales como a las partes y eventualmente a la comunidad,
volver a entablar el mismo pleito.
Ahora, de encontrarse que existen elementos distintos
que caracterizan la nueva acción, tanto en la conformación del sujeto procesal
como en las pretensiones o en la causa petendi, la conclusión habría de
ser contraria y ya no podría hablarse de cosa juzgada constitucional, en tanto
que el nuevo litigio tendría otra identidad sustancial que aun espera ser
resuelta y ser dotada de su propia intangibilidad.
Dicho
esto, cabe entonces estudiar si la emisión de sentencias de tutela con efectos inter
partes puede considerase como un hecho nuevo que no estructura cosa
juzgada y, por lo tanto, justifica la interposición de una nueva acción.
En primer lugar debe aclararse que las sentencias
judiciales están amparadas por la protección que brindan los principios de
seguridad jurídica y cosa juzgada, circunstancia que explica no sólo su
intangibilidad sino también porqué los efectos de una decisión judicial,
particularmente de tutela, son, en principio, inter partes de cara a
otros casos. Es por esto que otra sentencia de amparo que verse sobre un
mismo asunto, per se, no necesariamente fundará una línea obligatoria
para el juez ni éste deberá, sin ninguna otra consideración, resolver un caso
similar bajo dicho imperio decisional, y menos cuando se trata de alterar la
solución que otro funcionario ya le ha dado a un asunto, en casos en los que se
alegue una nueva sentencia como factor distintivo. Frente a esto último, la
jurisprudencia constitucional ha considerado que, “(…) sólo de manera
excepcional, la emisión de una sentencia judicial puede constituirse como hecho
nuevo, susceptible de ser valorado por el juez de tutela como justificante para
la interposición de una segunda solicitud de amparo constitucional frente a
unos mismos hechos.”[122]
Estos casos han sido definidos por la Corte de manera
restrictiva, pues sólo se han considerado como hechos nuevos, es decir los que
justificarían la interposición de una segunda acción sin desdibujar la cosa
juzgada, aquellos pronunciamientos con efectos erga omnes. En
particular, esta situación ha sido típica en el tema de inconstitucionalidad
del requisito de fidelidad al sistema y respecto de los desarrollos
jurisprudenciales sobre el derecho a la indexación de la primera mesada
pensional.
En relación con el primero, conviene recordar el
pronunciamiento de esta Corporación en la sentencia T-113 de 2010 con ocasión
de la revisión de un expediente  relacionado con la solicitud de pensiones de
invalidez: “(…) se constata que durante el trámite de la segunda tutela surgió
un hecho nuevo (la declaratoria de inconstitucionalidad definitiva y con
efectos erga omnes del requisito de fidelidad al sistema que
consagraba el artículo 1º de la Ley 860 de 2003), que refuerza la necesidad de
amparar el derecho fundamental del demandante, pues tal requisito era el que se
había invocado para negárselo. Aunque las sentencias de la Corte Constitucional
sobre los requisitos para considerar no configurada la temeridad hablan de que
ello pueda ocurrir por el hecho de que este tribunal profiera una sentencia
de unificación, lo cierto es que una sentencia de
inconstitucionalidad abstracta que se refiera a normas directamente
relacionadas con los derechos en cuestión, también se convierte,
necesariamente, en una circunstancia que justifica, excepcionalmente, el
trámite de una segunda tutela”.[123]
Asimismo,
en diversas sentencias,[124]
esta Corporación ha valorado como hechos nuevos, justificantes de la
interposición de una segunda acción de tutela, el que se hubiesen proferido las
sentencias C-862 de 2006, con efectos erga omnes, y la sentencia SU-120
de 2003, de unificación, frente a la pretensión de obtener la indexación de la
primera mesada pensional.
En
todo caso, en una de aquellas oportunidades[125] este Tribunal realizó un
aclaración de suma importancia, explicando que “la posición sentada por la [jurisprudencia constitucional] y
reiterada en esta oportunidad no ordena,[ba] a los jueces tener como
un hecho nuevo cualquier pronunciamiento judicial o cambio de
posición por parte de las altas cortes, lo que implicaría que las controversias
sometidas a consideración de los jueces naturales, nunca tendrían una respuesta
definitiva por parte de la administración de justicia, perdiendo ésta su
capacidad para conjurar pacíficamente las tensiones sociales. Pero en estos
casos, el carácter periódico de la prestación, la naturaleza imprescriptible de
la pensión, el cambio de jurisprudencia de la Corte Suprema y sus efectos
adversos sobre el principio de igualdad en una materia en la que siempre
existió el derecho pero fue negado por un lapso de tiempo mediante una posición
ya recogida por su propio intérprete y juzgada incompatible con la Carta por
este Tribunal han llevado a la Corte a sostener que en estos trámites, la
existencia de procesos judiciales previos a las providencias de la Sala Plena
ampliamente citadas (SU-120 de 2003 y C-862 de 2006) sí permite a los afectados
acudir nuevamente a la jurisdicción”.
Expuesto lo anterior, la Sala advierte que en ambos
casos, las sentencias que se invocan como justificantes de la interposición de
una nueva acción de tutela, tienen una vocación de universalidad, es decir que
no simplemente solucionan un caso concreto o están atadas a él, y sus efectos
son distintos, por ejemplo, de aquellos propios de una sentencia de tutela con
efectos inter partes.[126]
Por
tal motivo, no cualquier cambio de jurisprudencia da vía libre a nuevos inicios
de controversias pues, de ser así, no podría predicarse el valor de
inmutabilidad ni vinculatoriedad de las sentencias ni mucho menos su
definitividad, lo que desvanecería por completo la institución de la cosa
juzgada y con ella, la perdurabilidad de los remedios judiciales, sin mencionar
el riesgo que se generaría para la independencia y la autonomía de los jueces,
quienes estarían sujetos a decisiones con efectos inter partes que por
principio no tienen vocación de modificar la fuerza normativa de las decisiones
que han sido proferidas para otros casos en concreto.
A
partir de lo expuesto, y considerando que la providencia cuya aplicación se
alega –Sentencia T-153 de 2015- es un pronunciamiento de una Sala de Revisión
sin vocación de universalidad y en la que tampoco se contempla la extensión de
sus efectos a partir de una orden inter comunis,[127] la Corte
debe concluir, desde un primera perspectiva indicativa, que la emisión
de dicho fallo no constituye un hecho nuevo en los términos explicados.
Con todo, la Sala también advierte que tal conclusión no sólo se deriva de un
análisis formal sobre el tipo de sentencia que es la T-153 de 2015 y sobre el
alcance de sus efectos. Desde una perspectiva material definitoria,
puede observarse que la ratio decidendi de dicha providencia no es un
pronunciamiento novedoso en la jurisprudencia constitucional sobre el tema de
enjuiciamiento de oficios de comunicación. El estudio del mismo ya venía desde
la Sentencia T-446 de 2013 la que, si bien no analizó específicamente el caso
de restructuración laboral en el Departamento de Boyacá, fundó la subregla de
aplicación de procesos de supresión parcial de cargos con características
idénticas a ese. Veamos.
4.
La tesis de las Salas de Revisión de la Corte en relación con las declaratorias
de inhibición judicial sobre la demandabilidad de oficios de comunicación en
procesos de restructuración que suprimen parcialmente la planta de personal y
donde no se publican o no se notifican los actos de incorporación a los
servidores afectados.  Los elementos de la ratio decidendi de la sentencia
T-153 de 2015 son idénticos a los del pronunciamiento primigenio en el tema
-Sentencia T-446 de 2013- y, aunque en cada caso los procesos de
restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los
elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.
Aunque
el tema de la demandabilidad de oficios en las condiciones planteadas fue abordado
por la sentencia T-446 de 2013 y la misma se desarrolló en el marco del proceso
de restructuración de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CARC-,
la razón de la decisión que se extrajo de tal caso no está atada
exclusivamente a dicho proceso. Si bien cada proceso de restructuración tiene
sus particularidades, en esta oportunidad lo ocurrido en la CARC así como en el
Departamento de Boyacá -T-153 de 2015- tuvo las mismas características
relevantes o definitorias que permitieron que la ratio empleada en el
primer caso fuera aplicable al segundo.
Este
capítulo, además de exponer las razones de porqué la sentencia T-153 de 2015,
desde el punto de vista material, tampoco debería considerarse como un hecho
nuevo, también tiene como propósito, dado que los temas necesariamente se
encuentran, hacer un inventario sobre la línea de pronunciamientos de la Corte
en relación con el tema de fondo.
Sentencia
T-446 de 2013.[128]
En esta oportunidad, la Corporación analizó el caso de una persona que había
ocupado el cargo de Secretaria Ejecutiva código 504 grado 20 en la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca por un periodo de dos años, el cual concluyó
en virtud de la expedición del Acuerdo 016 de 2002, por medio del cual se había
adelantado un proceso de reestructuración que finalizó con la supresión
innominada de los cargos de su categoría. Mediante oficio del 15 de noviembre
del mismo año a la accionante le fue comunicado que en virtud de dicho Acuerdo
su cargo había sido suprimido, motivo por el que decidió demandar tal decisión
administrativa en nulidad y restablecimiento del derecho. Ambas instancias en
el proceso contencioso administrativo se inhibieron de adoptar una decisión de
fondo al considerar, de un lado, que la demanda sólo enjuiciaba el Oficio, que
era un simple acto de trámite, y no el Acuerdo y, de otro, que no se habían
demandado los actos administrativos que en realidad habían definido la
situación jurídica de la actora, es decir, las Resoluciones 1344 y 1345 del 15
de noviembre de 2002, a partir de las cuales la CARC había incorporado a
algunos empleados públicos a la nueva planta de personal de la Corporación, sin
incluir en ellos el nombre de la accionante. Esta decisión se fundamentó en la
sentencia del 18 de febrero de 2010[129],
en la que se estudió un proceso de restructuración administrativa en el
municipio de la Calera y no de la CARC específicamente.
Frente
a tales decisiones, la peticionaria presentó acción de tutela alegando la
aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia del 4 de
noviembre de 2010[130]
en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en aplicación del principio
de confianza legítima y en razón a los cargos particulares de ilegalidad
endilgados en la demanda, concluyó que el oficio de comunicación era demandable
en la medida en que era el único acto que había sido notificado al empleado
como modificatorio de su situación jurídica, a diferencia de los actos de
incorporación de otras personas que nunca se le pusieron en conocimiento. En
sede de tutela, ambas instancias negaron el amparo, considerando que dicho
precedente no era aplicable al caso concreto, en primer lugar, porque en el
evento estudiado por el Consejo de Estado sí se había demandado expresamente el
acto general -Acuerdo 016 de 2002- y porque, en todo caso, la decisión “(…)
invocada por la demandante no correspondía a una decisión constitutiva de
precedente judicial, en atención a las distintas interpretaciones existentes
sobre el punto específico [por el mismo Consejo de Estado]”.
Ya
en sede de revisión, luego de elaborar un balance específico sobre las
decisiones emitidas por el Consejo de Estado en los procesos de
reestructuración de la CARC, la Corte encontró que, en el Consejo de Estado,
existían tres posturas jurisprudenciales en relación con la posibilidad de
demandar los oficios de comunicación en dichos procesos. De un lado, (i)
aquella que sostenía que “(…) el oficio por el cual se comunic[aba] la
supresión de los cargos en el proceso adelantado por la CARC era de naturaleza
ejecutiva, esto es, que no cont[enía] una verdadera decisión de la
administración y que el Acuerdo No. 016 de 2002 no era demandable por contener
unas disposiciones de carácter general y abstracto, lo que conllevaba a que
debían demandarse los actos concretos de incorporación a la planta de personal
como las resoluciones 1344 y 1345 de 15 de noviembre de 2002”; de otro
lado, (ii) la posición defendida más recientemente, y expuesta por la
mencionada Sentencia del 4 de noviembre de 2010, que sí permitía el
enjuiciamiento de dichos oficios, “entendiendo que en virtud de la teoría
del acto integrador el oficio de comunicación [era] el que particulariza la
situación jurídica del servidor desvinculado por la reestructuración administrativa
de la CARC, guardando cuidado en relación con el alcance de los cargos
invocados”.  Igualmente, (iii) se encontró una posición intermedia que
permitía la demanda del acto general en conjunto con el oficio y otros actos de
naturaleza particular, como actos de incorporación de otros empleados que
hubieran reemplazado el empleo del afectado, por ejemplo.
Para
solucionar el caso concreto, la Corte advirtió, en primer lugar, que resultaba
censurable que los jueces de instancia hubiesen empleado las reglas
establecidas en sentencias como la del 18 de febrero de 2010[131] cuando
la misma había abordado un proceso de restructuración distinto al de la CARC y
cuando el mismo Consejo de Estado ya había subrayado que estas situaciones
debían estudiarse con la mayor especificidad posible. En ese sentido, señaló
que no era justificable que los jueces ordinarios no hubieran empleado las
reglas contenidas en el precedente de la CARC, como el del 4 de noviembre de
2010, haciendo énfasis en que ni siquiera había sido citado dentro de las
providencias del proceso ordinario, omitiendo su existencia.
Asimismo,
la Corte indicó que la declaratoria de inhibición de los jueces contencioso
administrativos, a la luz del acceso a la administración de justicia y de la
primacía del derecho sustantivo sobre las formas jurídicas, constituía una
decisión desafortunada, puesto que “(…) desde el primer momento la
pretensión de [la] demanda iba encaminada a declarar la nulidad de un acto
administrativo complejo (o integrador en palabras del Consejo de Estado), que
estaba compuesto por la decisión administrativa de desvinculación informada
mediante el oficio de 15 de noviembre de 2002 y fundamentada en el respectivo
acto general, Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002.”
Por
otra parte, este Tribunal señaló que de conformidad con la sentencia del 4 de
noviembre de 2010 y en aplicación del principio de confianza legítima, la
accionante había obrado correctamente, al haber demandado el acto “(…) que
la entidad le [había señalado] como aquel que virtualmente [había suprimido] su
cargo, y que con base en la teoría del acto integrador est[aba] constituido por
el acto general y el oficio de ejecución, que e[ra] el acto que complementa[ba]
y hac[ía] efectivo al primero.” Y continuó señalando que, “[dicho] acto
particular, el oficio, e[ra] el único mecanismo con el que [contaba] [la
actora] para conocer su situación jurídica, sin que por ello le [fuera]
exigible someterse a labores investigativas para establecer la totalidad de
actos que deb[ía] demandar pues ello [hubiese implicado] obstaculizar el
ejercicio efectivo de su derecho de acción, teniendo en cuenta además el corto
termino de 4 meses de caducidad que se establece para las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho.”
Finalmente,
además de las razones expuestas, la Corte encontró que entre todos los
precedentes existentes del Consejo de Estado sobre el tema de demandabilidad de
oficios, el aplicable al caso concreto era el contenido en la sentencia del 4
de noviembre de 2010 porque resultaba mejor acompasado con los cánones
constitucionales. Señaló que “(…) los jueces deb[ían] dar una interpretación
garantista a este tipo de umbrales interpretativos, el cual no e[ra] otro que
[el de los] (…) principios hermenéuticos derivado[s] de la Constitución como el
(…) de interpretación pro homine (art. 1 y 2 constitucional), de interpretación
conforme (art. 4° C.P.) y de interpretación razonable. (…) En el caso concreto
resulta[ba] claro que el precedente del 4 de noviembre de 2010 de la Subsección
B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, M.P. Víctor Hernando Alvarado
Ardila (No. 0476-2009), era aquel que se acompasaba con las condiciones
descritas, garantizando el derecho al acceso a la administración de justicia y
a la igualdad, por cuanto las razones esgrimidas en dicho fallo se ajustan[ban]
a las condiciones en las que [había]  enfoc[ado] la demanda [contra el Acuerdo
y el Oficio] y su pretensión en relación con el análisis de un acto
administrativo integrador.”
Sentencia
T-146 de 2014.[132]
Luego de aquél pronunciamiento, la Corte tuvo oportunidad de resolver por
segunda vez un caso similar. Mediante sentencia T-146 de 2014, analizó la
situación de un empleado que estando vinculado a la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca había resultado afectado por causa de la
restructuración adelantada a partir del Acuerdo 016 de 2002. Así como en la
providencia de 2013, su cargo había sido suprimido y tal determinación se le
había dado a conocer mediante un oficio de comunicación del 15 de noviembre del
mismo año, el cual resolvió demandar ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Tanto en sentencia de primera como de segunda instancia, los
jueces ordinarios se declararon inhibidos para pronunciarse de fondo debido a
que no era claro que el peticionario también quisiese demandar el acto general,
el cual, en compañía del oficio, se constituía en la decisión administrativa
compleja que en realidad afectaba la situación jurídica del antiguo servidor y
por lo tanto, enjuiciable en  su conjunto. Presentada la acción de tutela,
ambos jueces constitucionales negaron la protección invocada y estuvieron de
acuerdo en afirmar que no se había desconocido el precedente del Consejo de
Estado en estos temas sino que, por el contrario, se había confirmado, al
sostener que “el oficio de comunicación de la supresión del cargo es un acto
administrativo de trámite, el cual no es susceptible de control de legalidad
ante la jurisdicción Contencioso Administrativo” en tanto no crea,
modifica, ni extingue una situación jurídica. Asimismo, agregaron que no había
lugar a declarar la existencia de un defecto fáctico o procedimental por exceso
ritual manifiesto por el hecho de que los jueces se hubieran negado a
considerar como demandado el Acuerdo 016 de 2002, dado que ello significaría
modificar el petitum de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Una
vez en sede de revisión este Tribunal, en primer lugar, encontró que se había
configurado un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, como quiera
que, del escrito de la demanda, sí era posible concluir que no sólo el oficio
había sido demandado sino además, lo que el actor había denominado como “la
decisión administrativa” conformada por el citado oficio del 15 de noviembre de
2002 y el Acuerdo 016 de octubre del mismo año.
Ya
en relación con el presunto defecto por desconocimiento del precedente, la
Corte citó algunas sentencias que hacían parte del precedente del Consejo de
Estado en este tema para concluir lo que ya en la sentencia T-446 de 2013 se
había sostenido: (i) cada proceso de restructuración es único, razón por la que
no siempre en todos los casos el acto a demandar es uno específico o unos
específicos; (ii) debe prestarse atención al tipo de cargo o vicio alegado, en
la medida que este determina el acto pertinente que debe ser demandado ante el
juez de lo contencioso administrativo; (iii) los fallos que se deben enjuiciar,
en aplicación del principio de confianza legítima, son aquellos con base en los
cuales se comunicó al afectado que se suprimía su cargo y; (iv) “(…) frente
a la posibilidad de demandar el oficio de comunicación, la doctrina del “acto
integrador” sentad[a] en la sentencia del 4 de noviembre de 2010, señala que el
acto de comunicación por el cual se informó la desvinculación de la entidad, es
un acto integrador del principal, ya que es el medio que le da eficacia, a
través del cual el actor conoce el acto principal y constituye el parámetro
para el cálculo de la caducidad de la acción.”
Con
fundamento en tales subreglas, la Sala de Revisión respectiva concluyó que los
jueces ordinarios sí habían desconocido la doctrina del Consejo de Estado
respecto del enjuiciamiento de oficios como verdaderos actos desvinculantes en
el marco de los procesos de supresión de cargos por restructuración de
entidades públicas, en especial, el surtido en la CARC, vulnerándose con ello,
el derecho al acceso a la administración de justicia y a la igualdad del
accionante.
Esencialmente,
la Sala llegó a esta conclusión como quiera que “(…) en aplicación del
principio de confianza legítima, el actor [había demandado] el acto que la
entidad le [había señalado] como aquel que virtualmente (…) [había suprimido
su] cargo y que en la teoría del acto integrador, est[aba] conformado por el
acto general [Acuerdo 016 de 2002] y el oficio de ejecución [Oficio del 15 de
noviembre de 2002], que (era) el que le da eficacia al primero.”
Sentencia
T-153 de 2015.[133] Posterior a
dichos pronunciamientos, en 2015, esta Corporación estudió por primera vez el
tema de la restructuración del Departamento de Boyacá. Revisó el caso de un
empleado que, desempeñando las funciones de Conductor Código 620 Grado 12 por
más de 10 años, fue desvinculado de la entidad territorial con fundamento en
dicho proceso de restructuración. Este proceso se adelantó a través del Decreto
1844 de 2001, el que, de forma simultánea, suprimió innominadamente 35 cargos
de la categoría que ocupaba el accionante y a su vez creó 10 plazas con la
misma denominación. Ya mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el Director
de Talento Humano de la entidad, le indicó al peticionario que “ (…)
conforme al artículo primero del precitado Decreto -1844-, (…) el cargo de
Conductor Código 620 Grado 12 que (…) venía desempeñando, [había sido]
suprimido de la planta de personal de la [gobernación] de Boyacá (…)”., motivo
por el que sería retirado del servicio.
A
pesar de que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
contra ambos actos -el Decreto y el Oficio-, argumentando que en conjunto los
dos habían concretado su desvinculación y agregando que, en todo caso, el
Director de Talento Humano no tenía las facultades de nominador para efectuar
su desincorporación, el a quo resolvió declararse inhibido en relación
con el Decreto. Advirtió que a través de dicho acto general no se había
retirado al actor del servicio pues, al haberse creado 10 cargos de la misma
denominación en la nueva planta, había sido el oficio del 27 de diciembre de
2001 el acto que había particularizado su situación desvinculándolo de la
entidad. En todo caso, en relación con este último -el oficio- negó las
pretensiones argumentando que no se había demostrado la incompetencia del
Director de Talento Humano para seleccionar al actor como uno de los servidores
a despedir, ni el vicio de falsa motivación alegado.
Impugnada
dicha decisión, el juez de segunda instancia resolvió modificarla, invirtiendo
su posición en relación con los actos demandados. De un lado, consideró que la
inhibición debía pronunciarse en relación con el Oficio del 27 de diciembre de
2001 pues, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado,  “en
el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de
incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y
finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que
extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque
es un simple acto de la administración”. Finalmente, en relación con el
Decreto resolvió negar las pretensiones, puesto que el actor se había limitado
a juzgar la idoneidad del estudio técnico fundamento de la restructuración a
partir de sus opiniones personales sin un soporte serio al respecto. En sede de
tutela, ambas instancias negaron el amparo, advirtiendo que el accionante no
había demostrado que la interpretación de los jueces de instancia se hubiera
apartado de las reglas desarrolladas por la jurisprudencia del Consejo de
Estado.
En
sede de revisión, luego de citar múltiples pronunciamientos del Consejo de
Estado en relación con la demandabilidad de los oficios de comunicación,
incluyendo el del 4 de noviembre de 2010, esta Corte concluyó que las
autoridades judiciales accionadas habían desconocido el precedente vigente
sobre tal tema. En efecto, señalaron que ni el juzgado ni el Tribunal
accionados podían haber desatendido lo desarrollado en la sentencia citada,
pues si bien en aquél caso se trató del proceso de restructuración de la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en ambos casos existía semejanza
de hechos, problema jurídico y puntos de derecho a resolver. Explicaron que
aquél precedente era aplicable al caso concreto en la medida en que “(…) se
trataba de personas que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho habían solicitado la nulidad (i) del acto general (entiéndase
acuerdo o decreto) por medio del cual se implement[ado] un proceso de
restructuración de la planta de personal de la entidad pública correspondiente
(sea CARC o Departamento de Boyacá) y, (ii) del oficio de comunicación,
mediante el cual se [les] había informado [a los actores] sobre la supresión de
su cargo. Coincidiendo además en todos los procesos el hecho de que la entidad
pública había expedido actos administrativos de incorporación. De igual modo
que, los jueces administrativos que conocieron el caso resolvieron inhibirse
respecto del oficio de comunicación por considerarlo un simple acto de
ejecución o trámite, al considerar que los actos de incorporación eran los
actos administrativos que se debían demandar.”
Finalmente,
la Corte precisó que si bien la sentencia del 4 de noviembre de 2010 apenas
constituía una reciente posición sobre el tema discutido, no por ello los
jueces en sus sentencias debían obviar su mención pues, era justamente, “(…)
en esos eventos, (…) ante falta de unidad en la jurisprudencia, [que] los
jueces deb[ían] hacer explícita la diversidad de criterios, y optar por las
decisiones que interpret[aran] de mejor manera el imperio de la ley, a partir
de una adecuada determinación de los hechos materialmente relevantes en el
caso.” En efecto, se precisó que las autoridades en el caso examinado no
habían dado cabal cumplimiento al deber de hacer explícita la multiplicidad de
tesis o de criterios –presupuesto de transperencia-, citando exclusivamente
providencias que defendían la teoría de la inhibición frente a los oficios de
comunicación y omitiendo la posición contraria que, a la luz del derecho al
debido proceso y del acceso a la administración de justicia, resultaba
aplicable y más garantista.
Sentencia
T-464 de 2015.[134]
En esta oportunidad, se estudió otra tutela formulada por una servidora,
inscrita en el escalafón de carrera como auxiliar administrativa, que también
se había desempeñado en el Departamento de Boyacá y cuyo cargo había sido
suprimido en las mismas condiciones de los accionantes anteriores. Aunque en
esta oportunidad la Sala de Revisión encontró probados otros defectos, llegó a
conclusiones semejantes respecto de las providencias anteriores de esta Corte: “(…)
la Sala encuentra que las decisiones de instancia efectivamente vulneraron el
derecho fundamental al debido proceso y a la administración de justicia de la
peticionaria, al incurrir en un defecto sustantivo y procedimental absoluto en
el momento en que [se] declararon inhibidas de pronunciarse respecto a los
cargos formulados contra el oficio de comunicación notificado el día 28 de
diciembre de 2001, pues la jurisprudencia constitucional y del Consejo de
Estado han señalado que el funcionario desvinculado en procesos de
reestructuración de entidades públicas puede demandar el acto de comunicación
de supresión del cargo, en virtud de una interpretación favorable al
accionante.”
Sentencia
T-228 de 2016.[135]
En relación con el mismo proceso de restructuración de la planta de personal
del Departamento de Boyacá, mediante sentencia T-228 de 2016, este Tribunal
analizó el caso de una persona que fue desvinculada en idénticas condiciones al
accionante cuyo caso fue estudiado en la T-153 de 2015. Igualmente, al demandar
el Decreto 1448 de 2001 y el citado oficio por ausencia de estudios técnicos,
falsa motivación y total incompetencia, los jueces del proceso ordinario se
declararon inhibidos en relación con la comunicación del 27 de diciembre de
2001 en razón a que ésta última sólo tenía fines informativos pues, con
anterioridad ya se habían expedido los respectivos actos de incorporación de
otros empleados en los 10 cargos de Conductor -Código 620 Grado 12- que se
habían creado a través del Decreto. En relación con este último, simplemente se
anotó que el cuestionamiento a los estudios técnicos que justificaban la
necesidad de la restructuración sólo estaban fundados en apreciaciones
personales del afectado que no lograban tener repercusiones sobre el mismo.
De
manera idéntica, la Corte encontró que las autoridades judiciales demandadas
habían desconocido el “(…) precedente vigente sentado por el Consejo de
Estado y acogido por la Corte Constitucional que acepta[ba] la posibilidad de
demandar los oficios de comunicación expedidos dentro de procesos de
reestructuración de las entidades públicas, por ser actos administrativos de
contenido particular y concreto que modifican la situación jurídica del
servidor público cuyo cargo [había sido] suprimido.”
De
lo expuesto, la Sala logra extraer varias conclusiones. En primer lugar, si
bien la sentencia originaria sobre el tema de la demandabilidad de oficios en
las condiciones planteadas fue la T-446 de 2013 y la misma se desarrolló en el
marco del proceso de restructuración de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, la razón de la decisión que se extrajo de tal caso no está
atada exclusivamente a dicho proceso. Aunque cada proceso de restructuración
tiene sus particularidades, en esta oportunidad lo ocurrido en la CARC así como
en el Departamento de Boyacá tuvo las mismas características relevantes o
definitorias que permitieron que la ratio empleada en el primer caso
fuera aplicable al segundo.
No
por la sola circunstancia de que la primera vez que se analizara la
desvinculación de un servidor del Departamento de Boyacá fuera en la sentencia
T-153 de 2015 sin ninguna otra particularidad relevante, puede considerarse que
aquella sea un hecho nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de
providencia y su alcance, por sus consideraciones tampoco. La ratio
decidendi de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los
procesos de restructuración se originaron por causas y entidades públicas
distintas, los elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.
En
efecto, ambos casos estuvieron enmarcados en procesos de restructuración
de plantas de personal de entidades públicas (sea CARC o departamento
de Boyacá) que mediante un acto general (entiéndase acuerdo o
decreto) suprimieron innominadamente cargos de la categoría en
que se encontraban los demandantes y, de forma simultánea, en el mismo acto, crearon
otros de igual denominación; así mismo a cada servidor le fue entregado un oficio
de comunicación, en el que le informaba sobre la supresión de su cargo
con fundamento en el acto general. Ambos actos, tanto el general como el oficio
fueron demandados conjuntamente. Otro elemento trascendental, fue
que en dichos procesos la entidad pública expidió actos administrativos
de incorporación con anterioridad al oficio de comunicación los cuales,
pese a no habérseles notificado a los empleados salientes, fueron
considerados por los jueces contencioso administrativos -en las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho- como los actos que debían
demandarse y no los oficios, los cuales fueron considerados como
simples actos de ejecución o trámite, y por tal razón declararon su
inhibición para pronunciarse sobre ellos.
A
partir de tales hechos relevantes, la Corte se pronunció en sentidos muy semejantes,
otorgando el amparo ius fundamental[136] a
partir de un elemento esencial: los jueces contencioso administrativos, al
declararse inhibidos para pronunciarse en relación con el oficio de
comunicación, estaban desconociendo uno de los precedentes del Consejo de
Estado depositado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010.[137] Ello,
por cuanto aplicaron a los casos otra subregla también desarrollada por dicho
Tribunal en otras sentencias pero sin mencionar, en virtud del presupuesto de
transparencia, aquél fallo. Lo anterior, implicó que la razón principal que se
diera por el Consejo de Estado en este pronunciamiento no fuera tenida en
cuenta para el debate de los casos, en otras palabras, que los jueces
contencioso administrativos no estudiaran que en virtud del principio de
confianza legítima, no era exigible a los servidores demandar actos –los de
incorporación- que no les habían sido notificados y que, aún así, afectaban su
situación particular. Justamente, hacer dicha exigencia implicaba una
vulneración del derecho al debido proceso en tanto era imponerle a los
demandantes adelantar todas las labores investigativas para establecer la
totalidad de actos que debían demandar, cuestión que obstaculizaba de plano su
acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta además el corto
término de cuatro meses de caducidad para entablar las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho. Dado este panorama, se concluyó que los actos que
debían ser enjuiciados eran los oficios en conjunto con los actos generales,
como quiera que juntos perfeccionaban la voluntad de la administración, pues no
bastaba con que, en procesos de restructuración de tales características, se
demandara el acto general que suprimía y creaba cargos innominadamente, sino
también se requería el acto particular que seleccionara quienes serían
retirados o reincorporados, que en este caso no era otro que el oficio de
comunicación, al ser la única manifestación de voluntad administrativa dada
conocer a los salientes servidores.
Dicho
esto, para la Corte es claro que la Sentencia T-153 de 2015 no sólo no es un hecho
nuevo por sus alcances inter partes, sino además porque su ratio
decidendi ya había sido plasmada por otra Sala de Revisión desde la
Sentencia T-446 de 2013.
5.
Las tendencias en el precedente del Consejo de Estado sobre la enjuiciabilidad
de los oficios de comunicación en procesos de supresión parcial donde no se
publican o no se notifican los actos de incorporación a los servidores
afectados.
Previo
a señalar las tendencias más sobresalientes que sobre el tema ha planteado el
Consejo de Estado, es importante hacer una distinción fáctica para entender a
qué tipo de procesos de restructuración se aplica dicha jurisprudencia.
5.1. Los procesos de restructuración de
plantas de personal son muy diversos, motivo por el que sería incorrecto
presentar un único principio de respuesta frente a cuáles son los actos
demandables o, contrario sensu, cuáles no lo son. Esta consideración ya había
sido planteada por la Corte en la Sentencia T-446 de 2013, precisando que “(…) dicha regla decisional
e[ra] de suma importancia en tanto permit[ía] entender que no se [podían]
invocar a la ligera otros pronunciamientos judiciales que no guarda[ran]
identidad fáctica y jurídica entre un acto de reestructuración y otro, pues con
ello se p[odía] llevar a equívocos en la forma de entender el enjuiciamiento de
un acto en un caso o en otro.”
Dicho
de otro modo, no es plausible plantear que los oficios de comunicación son
todos demandables o no lo son. Esta cuestión depende del papel que representen
en la cadena de actos que, a raíz de un proceso de restructuración, culminen
con la desvinculación de un servidor público.
En
principio, toda decisión de desvincular del servicio a un servidor público,
cuyo cargo haya sido afectado por un proceso de restructuración, además de
tener su origen en actos generales, debe estar contenida en un acto
administrativo que afecte su situación particular y concreta. En otras
palabras, se trata de determinar cuáles son los actos que ponen fin a la
relación laboral.
5.1.1.
En ese orden de ideas, existen restructuraciones que, a través de un acto
general, suprimen de manera total los cargos de una planta, es decir, aquellas
en las que no hay lugar a incorporaciones automáticas o distribución de cargos
porque no se crea una nueva planta paralela de personal. Bajo ese entendido, el
acto de desvinculación particular puede entenderse contenido en el mismo acto
de supresión, dado que este último tiene efectos universales. En estos casos,
el acto administrativo de desvinculación tiene una naturaleza mixta pues si
bien contiene una norma general y abstracta, al mismo tiempo alberga efectos
particulares y concretos sobre las personas que ocupaban los cargos suprimidos.[138] Como consecuencia de ello, si al servidor le comunican, a través
de un oficio, la ocurrencia de dicha supresión total y, con ella, la supresión
de su cargo, se comprende que dicho oficio en realidad no perfecciona la
voluntad de la administración, dado que no es a partir del mismo que se está
adoptando la decisión que afecta su status jurídico. En consecuencia, en estos casos, los oficios en realidad sí son
simples actos de ejecución y no actos administrativos. Por ejemplo, este fue el
caso que se estudió mediante providencia del 26 de mayo de 1994 por el Consejo
de Estado.[139] Un
proceso de supresión total que, ordenado mediante un acto general, implicó el
retiro inmediato del servicio de quienes se encontraban ocupando los cargos
suprimidos: “Para la Sala, en principio, el acto que suprimió el cargo que
desempeñaba la demandante, a términos del artículo 28 del decreto 2400 de 1968,
aplicable al caso, produjo efectos concretos, porque automáticamente la colocó
en situación de retiro, vale decir, sin necesidad de expedición de otro acto
administrativo para lograr ese objetivo legal. De ahí, que sea muy
discutible que el oficio impugnado constituya un acto administrativo definitivo.”
(Destacado por la Sala)
Esta
hipótesis fue enunciada con mayor claridad, a través de la Sentencia del 18 de
febrero de 2010:[140] En
los eventos en donde el acto general concreta la decisión de suprimir el cargo,
la comunicación se convierte en un acto de simple ejecución, por ende, la sola
impugnación de este acto genera inepta demanda, ya que no pone término a una
actuación administrativa, respondiendo a la lógica, que la eventual
declaratoria de nulidad del oficio de comunicación dejaría con plenos efectos
jurídicos el acto que suprimió el cargo, (…), imposibilitando  legalmente el
restablecimiento del derecho.”
En
efecto, el Consejo de Estado consideró “(…) fundamental que el acto de
carácter general fuera cuestionado, porque e[ra] allí en donde se hac[ía] la
verdadera supresión del empleo y no en la comunicación que cita[ba] como fuente
el decreto general y solo le anuncia[ba] al  funcionario la fecha a partir de
la cual se hac[ía] efectiva la desvinculación, junto con las opciones que tiene
como funcionario de carrera. Esta estructura y contenido revela[ba] la
verdadera naturaleza jurídica de la comunicación demandada, que responde[ía]
solo a un acto de ejecución y comunicación del decreto supresor.”
Dicha
Corporación enfatizó en que “(…) la comunicación [ALC 535 de 2001], no era
demandable ni objeto de análisis de legalidad como lo consideró y falló el a
quo, porque el Decreto [111/01] no incluyó dentro de su planta de personal,
ningún Jefe de División código 210 grado 02, exclusión que automáticamente dejó
al actor en situación de retiro y le restó fuerza ejecutoria al nombramiento,
lo que indefectiblemente refleja que la comunicación impugnada no individualizó
la supresión, sino que simplemente hizo efectiva la decisión del ejecutivo
municipal. Valga la pena puntualizar, que en otros eventos en donde el acto
general suprime varios empleos [pero no todos] que se identifican con el mismo
código y grado, es la comunicación la que particulariza el retiro,
convirtiéndola en un verdadero acto creador que expresa la elección de voluntad
de la administración y por ende se convierte en una medida judiciable.”
5.1.2.
Justamente, en relación con lo precisado al final de la cita, tiene la Sala la
oportunidad para referirse a otra clase de procesos de restructuración, los que
resultan ser los más relevantes para el estudio en concreto de los casos que
ahora revisa la Sala. En efecto, existen restructuraciones donde la supresión
no es total sino parcial, lo que implica que el acto general, a menos que
particularice los nombres de las personas que continuaran o no en la nueva
planta de personal, sólo albergue efectos generales e innominados. A la luz de
este caso de supresión parcial, es posible encontrar diversas hipótesis. Por
ejemplo, es común encontrar que en el mismo acto general se suprimen y, a su
vez, se crean cargos de la misma denominación en menor o en mayor cantidad,
aunque lo más regular es que se disminuya el número de cargos si de lo que se
trata es de restructurar las entidades por debilitamiento presupuestal o
financiero. Asimismo, pueden hallarse casos en los que a través de un acto
general se elimine toda la planta de personal pero a través de otros actos
posteriores, también de carácter general, se creen cargos de la misma
denominación a los suprimidos.
Aunque
existen infinidad de formas para adelantar los procesos de supresión parcial y
la combinación podría ser interminable de acuerdo a las condiciones y
necesidades de cada entidad, lo determinante es la expedición, posterior al
acto general, de los actos particulares que permitan individualizar el retiro o
la incorporación de servidores a la nueva planta de personal. Contar con estos
últimos, es decir con aquellos actos que singularizan los efectos del acto
general sobre un servidor determinado, es lo que permite atacar la voluntad
perfeccionada de la administración pues, si no se cuenta con ningún acto
particular resultaría imposible determinar a quienes afectaría la decisión de
supresión parcial adoptada por la restructuración general. Justamente, el
Consejo de Estado, en la ya citada Sentencia del 18 de febrero de 2010,[141] exploró
las hipótesis de los actos susceptibles de control jurisdiccional en casos de
supresión parcial:
“La regla general apunta a demandar el acto que afecta
directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el
retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo, a pesar de
esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las
situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto procedente,
veamos grosso modo:
(i)
En el evento de que exista un acto
general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e
identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe
demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral
subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la
administración, o de ejecución.
(ii)
Si la entidad adopta la planta de
empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a
cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto
administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se
hace demandable; esto sin olvidar que el acto general de supresión de cargo
debe ser enjuiciado en forma parcial o mediante la excepción de inaplicación
del acto, por inconstitucionalidad o ilegalidad.
5.1.2.1.
En este punto, la Sala advierte que los procesos de supresión parcial no sólo
tienen formas distintas para emitir sus decisiones generales (por ejemplo, en
un mismo acto suprimir y crear los cargos o hacerlo mediante actos separados)
sino además, sus determinaciones con efectos particulares. Veamos los dos
ejemplos citados.
(a) De un lado,
existen procesos de restructuración que, luego del acto general que define
innominadamente la planta, vienen seguidos por actos de incorporación de otros
servidores a los cargos definidos. En esta hipótesis, las incorporaciones, en conjunto con el acto general, resultan ser la decisión
administrativa que afecta directamente al empleado, esto es, el acto que
contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y
personal. Aunque el acto de incorporación no mencione el nombre del empleado
saliente sino sólo el del entrante, tiene plenos efectos sobre aquél, en la
medida en que se trata de una decisión implícita de no seleccionarlo para
ocupar el o los cargos que había ocupado en la planta antigua. Al incorporar expresamente
a una persona y con ello generar el efecto colateral de retirar implícitamente
a otra, este tipo de actos administrativos pueden considerarse como de
naturaleza bifronte[142] y,
aunque los mismos sólo mencionan a unos servidores -los que se incorporan- su
vocación es lograr que los efectos jurídicos se extiendan para ambos –los que
también son desvinculados-. En estos casos, es común que luego de expedidos
tales actos de incorporación, la entidad envíe un oficio comunicando el retiro;
el cual sólo tiene efectos de simple acto o de ejecución, lo que trae como
consecuencia que el mismo no sea el que extinga la relación laboral subjetiva y
por lo tanto que no sea relevante para ser enjuiciado.
En
efecto, tal fue la consideración hecha por el Consejo de Estado en las
sentencias del 2 de octubre de 2008,[143]
del 26 de febrero de 2009[144] y del 11
de junio también de 2009,[145] en las
que se estudió, en sede de apelación, las nulidades propuestas contra un acto
general de supresión parcial, los actos de incorporación y los oficios de
comunicación. En las tres oportunidades, el Tribunal precisó que los únicos
actos demandables eran los primeros -general y de incorporación-, pues “(…)
la comunicación (…) en donde [se les] informó [a los demandantes] el retiro por
supresión del cargo, (…) constituy[ó] una simple comunicación, en cuanto a que
el acto que determinó su retiro del servicio fue la Resolución (…) que no [los]
incorporó a la nueva planta;  la comunicación solamente le[s] manifestó tal
decisión, por tanto, [el Consejo de Estado] se relev[ó] de su estudio
declarándose inhibid[o] respecto de este acto.”
(b) Por otra
parte, una hipótesis de supresión parcial también puede generarse a partir de la expedición de un acto general que adopta una planta de empleos y no produce un acto de
incorporación, pero sí expide un oficio dirigido a cada empleado que desea
retirar. En estos casos, la comunicación se convierte en un acto administrativo
que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable.
Un
caso de estas características fue estudiado por el Consejo de Estado en la
Sentencia del 22 de marzo de 2012,[146] en la
que se observó que “(…) no [había] un acto intermedio entre el [acto
general] -Decreto No. 022 de 1998- y la comunicación, esto es, no ha[bía] una
decisión de incorporación de personal que se [hubiera] allegado al proceso, ni
tampoco que [hubiera sido invocada] por el [demandado].” Por tal razón,
consideraron que el acto que había modificado e individualizado la situación
del demandante había sido el oficio de comunicación:[147]
“La decisión de suprimir un cargo normalmente es tomada a través
de una manifestación de voluntad de carácter general, que se complementa con
aquella que incorpora a los servidores con plena identificación en la nueva
planta, convirtiéndolo en un acto de carácter personal o subjetivo, que lo
cristaliza en la disposición demandable, por ser la que afecta al empleado con
el retiro al no incluirlo o excluirlo expresamente. Sin embargo, no siempre la
administración sigue el camino ordinario; en ocasiones realiza una actuación
atípica, que se evidencia cuando después de adoptada la planta de cargos, no
expide el acto de incorporación de empleados, vale decir, no determina en forma
personal, cuáles funcionarios continúan y por exclusión quienes quedan
retirados. Este acto de incorporación es reemplazado entonces, por un oficio
dirigido a cada uno de los trabajadores que desea desvincular, indicándoles así
su voluntad, lo que significa, que esa comunicación constituye el único acto
por el cual la administración establece en forma singular y particular el
retiro.
En ese contexto, el oficio es controlable por la jurisdicción,
cuando no es un instrumento para ejecutar la decisión de suprimir contemplada
en el acto general, sino que la comunicación en sí misma es un acto
administrativo, pues es en dicho oficio en donde la administración toma la
decisión de suprimir el cargo del funcionario.”
5.1.2.2.
Ahora, el escenario que debe plantearse la Sala es si frente a la hipótesis (a),
esto es, si existiendo un proceso de restructuración que ordena la supresión
parcial de una planta de personal a través de un acto general y se dictan actos
de incorporación pero que no son notificados a los servidores salientes
-afectados implícitos-, es posible considerar el oficio de comunicación, según
la hipótesis (b), como el acto que extingue la relación subjetiva del
empleado con la entidad y por lo tanto, una de las decisiones demandables.
Al
respecto, el Consejo de Estado no tiene una posición unánime.
5.1.2.2.1.
En sentencia del 21 de octubre de 2009,[148]
al analizar la nulidad contra el mismo Decreto 1844 de 2001 y el respectivo
oficio del 27 de diciembre del mismo año, dicho Tribunal se declaró inhibido en
relación con éste último, puesto que existían actos de incorporación anteriores
al oficio, razón por la que este último sólo tenía una categoría informativa.
Aun cuando los actos de incorporación no fueron notificados, el Consejo de
Estado no advirtió irregularidad en ello.
5.1.2.2.2.
Sólo hasta la pluricitada Sentencia del 4 de noviembre de 2010[149], el Consejo de Estado abordó
directamente el asunto sobre la notificación de los actos de incorporación. En
ese caso, el demandante también fue desvinculado en el marco de una supresión
parcial y por virtud de un acto general y unos actos de incorporación que no le
fueron notificados. En todo caso, al demandar el único acto conocido, el
oficio, el juez de primera instancia se declaró inhibido para su estudio de
fondo, al considerar que el mismo no había definido su situación jurídica.
De
dicha providencia pueden extraerse diversos principios de respuesta que
respaldan la idea de la demandabilidad de los oficios en procesos de supresión
parcial cuando los actos de incorporación no han sido notificados.
Para
comenzar, el Consejo precisa que en virtud del derecho al acceso a la
administración de justicia y del principio de primacía del derecho sustancial
frente al formal, así como de los diversos deberes constitucionales que
implican la evasión del fallador a las decisiones inhibitorias, los oficios de
comunicación debe considerarse como demandables, por tratarse de “(…) actos
integradores del principal, [pues], en primer lugar, [son] el
medio que le permite a la supresión ser eficaz; y, en segundo lugar, porque a
través de [ellos] mismos se le materializa al actor el derecho de conocer el
acto principal, a través del cual se adoptó la decisión de suprimirle el cargo,
a más de constituirse en un parámetro para efectos de establecer el término de
caducidad.”[150]
Asimismo,
el Consejo de Estado precisó que el hecho de que los jueces exigieran la
demanda de los actos de incorporación, cuando de éstos no se había
proporcionado información alguna a los servidores salientes dentro del oficio
de comunicación, desconocía el principio de confianza legítima bajo el cual
aquellos habían obrado. “A pesar de no desconocer la existencia de
Resoluciones de Incorporación (…), se evidencia que en el Oficio por el cual se
le informó al actor la supresión de su cargo se estableció claramente que dicha
situación se originaba en el Acuerdo No. 016 de 2002 y no se le mencionó la
existencia de actos administrativos adicionales. Esta situación reviste gran
trascendencia en el presente asunto, en la medida en que, en aplicación del
principio de confianza legítima, el actor demandó el acto que la Entidad le
dijo había tenido la virtualidad de suprimir su cargo. Adicionalmente, el único
mecanismo por el cual el actor se enteró de dicha situación fue el Oficio, sin
que pueda exigírsele ante estas circunstancias una labor de investigación
tendiente a encontrar los demás actos que se pudieron proferir como
consecuencia del Acuerdo No. 016 de 2002 para que los demandara todos, pues
ello equivaldría a atravesarle talanqueras para el ejercicio efectivo de su
derecho de acción, máxime si éste tiene un término de caducidad de 4 meses.”
5.1.2.2.3.
Posteriormente, mediante Sentencia del 16 de febrero de 2012,[151] la
Sección Segunda de dicho Tribunal tuvo conocimiento del caso de un servidor
que, en las mismas circunstancias que los accionantes, fue desvinculado de la
planta de personal del Departamento de Boyacá. En esta oportunidad, al proceso
no se allegó información de los actos de incorporación ni mucho menos de su
notificación, razón más que suficiente, según el Consejo de Estado, para
considerar que el acto que había particularizado los efectos de la supresión
había sido el oficio.[152]
5.1.2.2.4.
En otro pronunciamiento más reciente,[153] sin embargo, la misma
Corporación, aunque aceptó el hecho de que se demandara el oficio como acto
integrador del acto general en tanto aquél le daba eficacia a éste;[154]
no le reconoció independencia como acto particular y concreto. “En ese orden
de ideas, no procede en  el sub-lite la decisión inhibitoria respecto del
Oficio impugnado, que viene a integrar  el acto definitivo y que correría su
misma suerte. Se precisa aquí que a la  accionante le bastaba  solicitar la
nulidad del referido Decreto pero que, el hecho de que haya demandado también
el Oficio, no conduce a una decisión inhibitoria respecto de éste último.”
Así,
dado que el oficio no representaba una decisión particular ni definitiva, el
Consejo de Estado siguió considerando que eran los actos de incorporación los
que debían demandarse sin hacer referencia a su notificación: “No obstante
lo anterior, la accionante omitió demandar los actos administrativos de
incorporación a la planta de personal de la Gobernación de Boyacá establecida
mediante el Decreto 1844 (los cuales obran a folios 197 y  213 del expediente),
si se tiene en cuenta que  fueron estos actos los que determinaron  su retiro
del servicio y  los que efectivamente le afectaron su “derecho”,  en tanto que
de los mismos se siguió la supresión real del cargo que desempeñaba. Así
entonces, la accionante debió impugnar los citados actos de incorporación
máxime cuando el Oficio demandado no fue el que determinó su retiro del
servicio.”
5.2.
En ese orden de ideas, la Corte observa que el Consejo de Estado ha adoptado
posiciones diversas frente al tema de la demandabilidad de oficios en procesos
de supresión parcial (en un mismo acto general se suprime toda la planta pero
se crean cargos bajo la misma denominación en una nueva planta de personal)
cuando los actos de incorporación no han sido puestos en conocimiento de los
servidores afectados. (i) De un lado, ha asumido posturas que no han
tenido en cuenta la ausencia de notificación de los actos de incorporación,
pese a que los jueces de instancia los han catalogado como definitorios de la
situación de los servidores. (ii) Del lado contrario, también ha
considerado que bajo el amparo del principio de confianza legítima, a los
servidores desvinculados no debe exigírseles enjuiciar actos que no conocen ni
que tampoco fueron exhibidos por la entidad como los causantes de su retiro.
Finalmente, (iii) ha llegado ha plantear otras tesis como la posibilidad
de demandar los oficios pero sólo como actos integradores del acto general, es
decir como actos de ejecución, lo que implica que no tengan un contenido
definitivo por sí solos ni sean los que originan la desvinculación del
empleado. Esto último por ejemplo, podría impedir que los oficios fuesen ser
blanco de vicios distintos a los alegados en relación con el acto general.
6.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
6.1.
En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter
excepcional. Entre otras razones, porque tales decisiones están revestidas por
los efectos de la cosa juzgada, una de las instituciones que expresa la
garantía de seguridad jurídica en un Estado democrático, y adicionalmente,
porque la intangibilidad de aquellas representa el respeto por la autonomía e
independencia de los jueces, así como del proceso, entendido como uno de los
escenarios jurídicos de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales.
Sin
embargo, en consideración a que en algunos eventos las decisiones judiciales
pueden incurrir en manifestaciones abiertamente contrarias al ordenamiento
jurídico o pueden ser proferidas “(…) en flagrante violación de los derechos
fundamentales de las personas”, la Corte ha llegado a la conclusión que de
que la acción de tutela puede resultar procedente, siempre que se acredite el
cumplimiento de un estricto haz de presupuestos generales y específicos.
6.2.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado, en primer
lugar, los requisitos de carácter general orientados a asegurar el ejercicio
razonable del principio de subsidiariedad de la acción en sentido amplio
-requisitos de procedencia- y, en segundo lugar, los de carácter específico,
relacionados propiamente con los defectos de las actuaciones judiciales
-requisitos de prosperidad-.
6.2.1.
Respecto de los requisitos de procedencia (generales), la jurisprudencia
constitucional ha establecido que el juez de tutela debe constatar que (i) el
asunto tenga relevancia constitucional; (ii) el peticionario haya agotado los
mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir a la acción
constitucional, salvo que se trate de un perjuicio irremediable iusfundamental;
(iii) la demanda cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con
criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) si se tratare de una
irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que
presuntamente resulta lesiva de los derechos fundamentales; (v) el accionante
identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta
haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido
posible y; (vi) el fallo cuestionado no sea de tutela.
6.2.2.
Únicamente si los anteriores requisitos de procedibilidad son acreditados, el
juez podrá continuar con su análisis y verificar si se configura alguno de los
vicios o causales para la prosperidad del amparo que han sido singularizados
por la jurisprudencia de esta Corporación en defectos de naturaleza orgánica,
sustantiva o material, procedimental, fáctica o por consecuencia; aquellos
relacionados con una decisión sin motivación, los generados por desconocimiento
del precedente judicial o por violación directa a la Constitución.
6.2.2.1. Defecto
sustantivo. Particularmente, este Tribunal ha precisado que el defecto
sustantivo se configura como un error manifiesto y trascendental proveniente de
una irregular interpretación o aplicación de las normas jurídicas con que se
pretende analizar o solucionar un caso sometido a conocimiento judicial. Para
que dicho defecto dé lugar a la prosperidad del amparo debe tratarse de una alteración tal, que lleve a la emisión de un
fallo que obstaculice o lesione el ejercicio de derechos constitucionales.[155]
En ese orden de ideas, este Tribunal Constitucional ha identificado la configuración de este defecto
en diversas hipótesis, en relación con las cuales cabe destacar las siguientes,
cuando (i) la norma que debería aplicarse al caso es inadvertida
por el juez o simplemente no la tiene en cuenta; (ii) el
funcionario judicial funda su decisión en una norma evidentemente inaplicable
al caso bajo estudio, bien sea, porque está derogada y ya no produce ningún
efecto en el ordenamiento jurídico, o ha sido declarada
inexequible, o, resultando claramente inconstitucional, el juez no dejó de
aplicarla en ejercicio del control de constitucionalidad difuso o, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a
la circunstancia fáctica a la cual se aplicó; (iii) el juez desconoce
las sentencias con efectos erga omnes y, finalmente; (iv) “(…)
la aplicación de la norma jurídica derivada interpretativamente de una
disposición normativa, es inaceptable por ser producto de una hermenéutica
abiertamente errónea o irrazonable.”[156]
6.2.2.2. Defecto por desconocimiento del
precedente. De forma constante, este Tribunal ha advertido que el asunto
del manejo de los precedentes judiciales cobra relevancia constitucional cuando
con el desconocimiento de los mismos, y sirviéndose inapropiadamente del
principio de independencia
judicial,
se violenta el derecho a la igualdad y se adoptan decisiones disímiles frente a
casos semejantes.[157]
6.2.2.2.1.
Reconociendo la autonomía e independencia de los jueces como instituciones de
un altísimo valor jurídico para el ordenamiento constitucional y para la
realización de los derechos, la jurisprudencia de esta Corte también ha
procurado precisar que los funcionarios judiciales en su actividad de interpretación
y aplicación de la ley deben ajustarse a ciertos límites. En este sentido, “(…)
la actividad de los jueces estaría condicionada por: (i) la posibilidad de que
el juez superior controle la interpretación del juez inferior mediante los
mecanismos procesales de apelación y consulta; (ii) el recurso de casación cuya
finalidad es la unificación de la jurisprudencia nacional. En el caso de la
Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga de revisar la
interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de determinar “la manera
en que los jueces han de interpretar determinadas disposiciones.”; (iii) la
sujeción al precedente vertical, es decir, al precedente dado por el juez
superior en relación con la manera en que se ha de interpretar y aplicar una
norma; y (iv) al precedente horizontal que implica el acatamiento al
precedente fijado por el propio juez –individual o colegiado- en casos
decididos con anterioridad.”[158]
6.2.2.2.2. Sin embargo, lo anterior no quiere decir
que los jueces no puedan válidamente apartarse de los criterios desarrollados
en el precedente horizontal o vertical.[159]
En efecto, pueden hacerlo siempre que observen el deber de transparencia y de
suficiencia en su decisión. El primero hace referencia a la necesidad de que en
su providencia, el juez enuncie expresamente todas las tendencias del
precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han
resuelto casos similares, pues “sólo puede admitirse una revisión de un
precedente si se es consciente de su existencia”.[160]
El segundo cometido, por su parte, hace referencia a la responsabilidad de
exponer razones suficientes y válidas legal y constitucionalmente. Asimismo, de
poner en evidencia “(…) los supuestos fácticos del caso nuevo que
justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata
simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario
demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente
para resolver el caso nuevo.”[161]
En ese orden de ideas, cabe concluir que si estos
deberes son satisfechos por el juez, en criterio de la Corte, “(…) se
entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y
garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales.”[162]
En el caso contrario, si alguno de estos dos requisitos se pasa por alto,
se incurriría en una violación del derecho al debido proceso, susceptible de protección a través de la acción de tutela.
6.2.2.2.3.
Así entonces, el
aislamiento judicial de un precedente fijado por superiores jerárquicos
(precedente vertical), debe estar plenamente justificado, para lo cual se
requiere (i) referirse al precedente del cual se
aparta, (ii) exponer claramente su esencia, razón de ser y los hechos
relevantes a los que se aplica y (iii) una manifestación abierta sobre
el apartamiento voluntario y la exposición de sus razones para hacerlo. “Esas
razones, a su turno, pueden consistir en que 1) la sentencia anterior no se
aplica al caso concreto porque existen elementos nuevos que hacen necesaria la
distinción; 2) el juez superior no valoró, en su momento, elementos normativos
relevantes que alteren la admisibilidad del precedente para el nuevo caso; 3)
por desarrollos dogmáticos posteriores que justifiquen una posición distinta;
4) la Corte Constitucional o la Corte Interamericana de Derechos Humanos se
hayan pronunciado de manera contraria a la interpretación del superior
jerárquico; o que 5) sobrevengan cambios normativos que hagan incompatible el
precedente con el nuevo ordenamiento jurídico.”[163]
7.
Conclusiones sobre la postura de la Corte y del Consejo de Estado en relación
con la demandabilidad de oficios de comunicación en procesos de supresión
parcial donde no se publican o no se notifican los actos de incorporación.
Ampliación de la conducta vulneradora judicial frente a la configuración de un
defecto sustantivo por inobservancia de las normas que prescriben la forma de
divulgar las decisiones de la administración -artículos 65 a 73 del CPACA-.[164]
Efectos de la decisión según los cargos, pretensiones y actos demandados.
7.1.
A lo largo de los capítulos IV y V de esta providencia, la Sala ha hecho un
esfuerzo por precisar su objeto de estudio. En efecto, no se trata de construir
una subregla aplicable a todas las dificultades generadas en torno a la
demandabilidad de los oficios de comunicación. La razón de la decisión tiene
como principio una hipótesis determinada: la declaratoria de inhibición judicial en el marco de procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho frente al oficio que comunica la
desvinculación de un empleado cuyo fundamento no es otro que un proceso de
supresión parcial dado a partir de un acto general y otros actos de
incorporación que no son notificados a aquél, aunque resulte,
implícitamente, afectado con dichas determinaciones. Justamente, la Sala debe
responder si la decisión inhibitoria en tales condiciones desencadena una
vulneración del derecho al debido proceso y si, en consecuencia, el oficio de
comunicación, pese a no contener en estricto sentido la decisión que
extingue la relación subjetiva del empleado con la entidad dado que ello está
implícitamente en los actos de incorporación de otros, puede ser una de las
decisiones demandables con efectos materiales sobre la situación laboral del
servidor afectado.
7.2.
En ese orden de ideas, este Tribunal conviene en reiterar lo dicho por sus
diversas salas de revisión en las sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014,
T-153 de 2015, T-464 de 2015 y T-228 de 2016, particularmente, sobre el asunto
de que la exigencia judicial de demandar actos que no han sido puestos en conocimiento
de los afectados resulta violatorio de los cánones que instituyen el derecho al
debido proceso. En la misma línea, las decisiones inhibitorias de los jueces en
las hipótesis planteadas provocan el desconocimiento del principio de confianza
legítima bajo el que han obrado los empleados desvinculados, en la medida en
que éstos demandan los actos con fundamento en los cuales la entidad les
informa que serán retirados del servicio –acto general informado a través del
oficio-, conducta que es la previsible y apenas lógica de parte del
administrado, motivo por el que los jueces, de acuerdo a tales particularidades
dentro del proceso de supresión, no pueden esperar otra cosa.
7.3.
En esas circunstancias, el oficio de comunicación debe ser considerado, en
conjunto con el acto general, un acto administrativo demandable, y aunque es la
declaratoria de nulidad de los actos de incorporación-exclusión (acto bifronte)
la que produciría, en principio, el verdadero efecto jurídico sobre la relación
subjetiva del servidor, lo cierto es que al afectado sólo le es exigible
la demanda de los actos conocidos, es decir, el acto general y el
oficio.
7.3.1.
Así, en estricto sentido el oficio de comunicación no puede considerarse como
un simple acto de información de la administración, se trata en realidad, como
en la teoría del acto integrador, de un acto que le da eficacia al principal,
puesto que particulariza la situación jurídica del servidor desvinculado y le
da la oportunidad de conocer el acto principal para, en conjunto con la
decisión general de restructuración, demandarlo.
En
otras palabras, el oficio de comunicación como acto integrador de uno general,
le permite a la supresión “innominada” ser eficaz, pues sólo a partir de aquel
acto complementario es posible indicarle al afectado si su cargo fue suprimido
o, según el caso, si permanece. En ese sentido, tal comunicación materializa de
cara al administrado su derecho a conocer que mediante el acto principal, antes
abstracto, se adoptó la decisión de suprimir su cargo, lo que, entre otras
cosas, tiene importantes implicaciones procesales, pues sólo a partir de allí
podría considerarse el parámetro para el cálculo de la caducidad de la acción
en la justicia contenciosa.
7.3.2.
Es por lo anterior, que en estos casos una decisión inhibitoria no tiene cabida
en relación con el oficio, pues este hace parte del acto definitivo integrado y
corre su misma suerte, en términos de demandabilidad.
7.4.
Estas conclusiones ya habían sido desarrolladas por el Consejo de Estado en un
fallo - Sentencia del 4 de noviembre de 2010,[165] - que no
fue tenido en cuenta por los jueces administrativos al momento de declararse
inhibidos en relación con el oficio de comunicación. Dicha situación,
necesariamente genera la omisión del deber de transparencia judicial. Tal como
se estudió en el capítulo anterior, si un funcionario resuelve apartarse de una
tendencia en el precedente, sin hacer referencia a otros de los criterios con
los que más jueces han resuelto casos análogos, se configura una vulneración
del derecho al debido proceso por desconocimiento del precedente, susceptible
de amparo constitucional.
7.4.1.
En todo caso, la Sala no pierde de vista que las posiciones del Consejo de
Estado en relación con la solución de estos casos han sido disímiles y que no
existe una doctrina imperante al respecto. Por ello,  destaca la Corte la
necesidad de que dicha Corporación Judicial emplee las herramientas a su
disposición según los deberes de aplicación uniforme de las normas y la
jurisprudencia.[166]
Pero,
precisamente, por esta misma disparidad de criterios judiciales es que resulta
aún más valioso y respetuoso de los derechos de quienes acuden a la
administración de justicia, que los funcionarios pongan de manifiesto la dimensión
del debate a partir de sus posibles soluciones.
7.5.
Con todo, el Pleno de esta Corporación debe hacer una consideración adicional.
Si bien conviene en que en estos casos se configura un defecto por
desconocimiento del precedente al obviarse el presupuesto de trasparencia
judicial, lo cierto es que las decisiones inhibitorias de los jueces
contencioso administrativos, al exigir la demanda de actos de incorporación no
notificados a los servidores afectados, también configuran una vulneración del
derecho al debido proceso por la inobservancia de las normas que, desde el
punto de vista sustantivo y procesal, regulan la divulgación de las decisiones
administrativas.
En
los casos estudiados, los actos de incorporación son manifestaciones
unilaterales y concretas de la administración cuyo propósito es vincular a un
determinado servidor a un cargo específico. Estos actos, contienen unos efectos
explícitos para el servidor entrante y otros implícitos para el saliente, pues
al seleccionar a alguien para el cargo o los cargos disponibles no sólo se le
nombra allí sino que además se excluye al empleado antiguo que tenía la
expectativa de reincorporarse en un cargo de la misma denominación en el que se
encontraba en la planta anterior.
A
partir de la hipótesis estudiada y de las decisiones de los funcionarios
accionados, la existencia y validez de dichos actos de incorporación son
presupuestos suficientes para considerar su demandabilidad y por lo mismo, para
hacer la exigencia a los demandantes de pedir su nulidad en el proceso. Sin
embargo, olvidan los jueces que dichos actos nunca fueron puestos en
conocimiento de los servidores desvinculados, motivo por el cual no pueden ser
la causa por la que no logren acceder a la administración de justicia.
En
efecto, imponer la carga del control jurisdiccional de dichos actos a los
servidores desvinculados cuando los mismos no han sido puestos en su
conocimiento, no sólo constituye una vulneración al debido proceso y el derecho
de defensa, sino que, además, desconoce por completo el principio de publicidad
cuya aplicación, por las mismas particularidades del proceso de restructuración
que se estudia, fue precario y confuso para quienes resultaron afectados.
(Artículo 3º, numeral 9, del CPACA)[167].
Al respecto, debe recordarse que la publicidad de un acto administrativo es un
presupuesto básico para lograr su demandabilidad, pues mientras no se dé a
conocer es naturalmente incontrovertible por los medios procedentes.
7.5.1.
Por esta razón, la exigencia de los jueces administrativos de demandar actos
que no fueron puestos en conocimiento de los servidores desvinculados, también
configura un defecto sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar
(artículos 65 a 73 del CPACA sobre la forma de divulgar las decisiones de la
administración), pues de hacerse, los funcionarios entenderían que los
empleados afectados no tienen tal carga de demandabilidad y que si la
misma existe sólo es posible predicarla de los actos conocidos, es decir, del
general y del oficio, los que juntos constituyen la voluntad perfeccionada de
la administración, la de la supresión parcial y la de la selección para no ser
reincorporado en la nueva planta de personal.
7.6.
Finalmente, es necesario plantear algunas aclaraciones en relación con la
naturaleza del oficio de comunicación en los casos particulares de
reestructuración que se estudian. Si bien es cierto que no se trata de un mero
acto informativo por las razones desarrolladas, tampoco tiene un contenido
decisivo, autónomo o definitivo por sí sólo. En efecto, a la luz del proceso de
restructuración en su integridad, es materialmente la consecuencia de una
decisión de incorporación anterior[168]
que, al haber resuelto expresa y positivamente la situación laboral de los
vinculados, excluyó implicitamente a los no llamados y de allí se derivó que
luego estos últimos fueran informados de tal determinación. En ese sentido, y
pese a que a las personas perjudicadas no se les hubiesen comunicado los actos
de incorporación que, fueron los que en principio afectaron su situación laboral,
el oficio de comunicación no puede tomarse como un acto administrativo
insubordinado, puesto que la lógica de la restructuración narra un acontecer
distinto. Quiere decir esto que a través del oficio de comunicación no se
ordenó la no incorporación del servidor, puesto que tal voluntad administrativa
ya se había completado con el acto general y los actos de incorporación. Cosa
distinta es que el oficio, a la luz de la situación de cada afectado y en
conjunto con el acto general de supresión-creación, conllevara la eficacia de
la decisión.
Este
planteamiento propone una consecuencia importante: el oficio de comunicación no
debía estar expedido necesariamente por la autoridad nominadora, dado que la
decisión supresión-creación-incorporación ya se había producido. La entrega de
este oficio en este caso, sólo se trataba de una consecuencia lógica frente a
los servidores que no habían sido llamados a las incorporaciones de los nuevos
cargos creados. Por lo tanto, sostener que la desincorporación del afectado se
produjo con fundamento en el oficio y que dicha determinación la adoptó, como
en los casos bajo estudio, el “Director de Talento Humano” de la entidad,
resultaría ser un argumento artificioso.
Ahora,
lo anterior no quiere decir que la Corte avale la exigencia que hacen los
jueces administrativos de demandar los actos de incorporación para lograr una
decisión de fondo. En primer lugar, porque para la alegación de un vicio por
presunta desviación de poder en las circunstancias de restructuración
estudiadas no se requiere necesariamente buscar la nulidad de los actos de
incorporación de otras personas, pues no es de interés del demandante la
impugnación del nombramiento de un sujeto X [a menos que esa sea su
pretensión], sino la acreditación de que el mantenimiento del cargo que el
actor ocupaba en la entidad, por sus excelentes calidades profesionales, contribuía
con el mejoramiento del servicio más que los cargos que se conservaron en la
nueva planta y fueron ocupados por personas menos competentes. Así, bastaría
con demostrar, por ejemplo, los mejores méritos que tenía para la época el
demandante cuyo cargo fue suprimido en relación con las personas que
conservaron sus cargos, con el propósito de justificar que la supresión de su
cargo no obedeció al mejoramiento del servicio o, en otras palabras, que la
desaparición de su cargo no se justificaba en la medida en que su desempeño
dentro del mismo había sido más sobresaliente que el de los demás que se
mantuvieron en los cargos para la nueva planta y no contribuyeron a modernizar
o acrecentar la eficiencia en la prestación del servicio público.
En
ese sentido, si la alegación del demandante en el proceso contencioso es relacional,
esto es, que acuse los nombramientos de otros como de precario derecho en
relación con el suyo, no necesariamente está obligado a buscar la nulidad de
aquellas incorporaciones, sólo sería necesario traer probatoriamente aquellos
casos para demostrar, en sede judicial, que el cargo que ocupaba con su altas y
mejores calidades profesionales debió ser conservado para el mejoramiento del
servicio en la nueva planta de personal.
Así,
considerando que el estudio de las pretensiones de la demanda está circunscrito
a los cargos o violaciones alegadas, los jueces administrativos, en los casos
bajo estudio, deben agotar todos los análisis pertinentes sin lugar a proponer
limitaciones como las ya expuestas. Esto es, sin lugar a limitar el acceso a la
justicia de los demandantes, exigiéndoles el cuestionamiento de los actos de
incorporación en nulidad cuando la petición de la demanda no está encaminada
necesariamente a atacar dichos nombramientos. Desde luego, tal análisis
judicial incorpora todos los elementos sustantivos o de puro derecho que
resulten relevantes en el proceso, así como la activación judicial de los poderes
probatorios oficiosos de juez[169] cuando ello sea considere
necesario para indagar sobre el vicio alegado. En otras palabras, la causal de
nulidad por desviación de poder debe entenderse de forma más general y
abarcante, a la luz de las pretensiones y acusaciones formuladas, así como de
la propuesta probatoria oficiosa y no oficiosa obrante en el proceso.
Conclusión. En relación con
el servidor cuyo cargo se suprime, el efecto jurídico surge del acto complejo
constituido por a. el acto de supresión, b. el acto de
incorporación y c. la comunicación. (i) Sin embargo, dado que el
acto de incorporación no le ha sido comunicado, al afectado sólo le bastaría
con demandar los otros dos en orden a demostrar que con la supresión de su
cargo no se mejoró el servicio y todo obedeció a una desviación de poder. Desde
luego, este análisis no sólo requiere juicios estrictamente legales de los
actos administrativos sino además los que se deriven de todos los elementos
probatorios obrantes en el proceso y tendientes a demostrar el vicio alegado.
Una eventual nulidad en ese sentido, sólo tendría efectos sobre la supresión de
su cargo y el restablecimiento del derecho equivaldría a volver a crearlo sin
afectar los actos de incorporación de otros, dado que no han sido demandados. (ii)
En todo caso, si el servidor desvinculado decide demandarlos acusando que
debería estar en uno de esos cargos en lugar de otra persona que fue nombrada
allí por los actos de incorporación, la cuestión sería distinta. En otras
palabras, el restablecimiento de su derecho en consonancia con su pretensión,
no daría como resultado que se le incorporara a la nueva planta autónomamente
con la creación de su cargo sino que dicha incorporación se adelantara con el
propósito de ocupar aquél cargo demandado a manera de “sustitución”.
2.     Caso
Concreto
2.1.
Caso I. Expediente T-5.445.666.
Cumplimiento de los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela presentada por la señora Dora Clemencia
Corredor Medina contra La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de
Boyacá y el Juzgado 11 Administrativo de Descongestión de Tunja y como
vinculado el Departamento de Boyacá.
8.1.1. En primer lugar, la Sala observa que el asunto
bajo análisis reviste una evidente significación constitucional, como quiera
que se decide sobre la eventual vulneración del núcleo básico del derecho
fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia
8.1.2. Respecto del segundo requisito, que se hayan
agotado todos los medios de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios-  al
alcance de la persona afectada, se observa que el mismo se satisface, como
quiera que contra la providencia judicial proferida por el tribunal accionado
no existe la posibilidad de interponer recursos. Esto, por cuanto los
argumentos presentados por el accionante, no se encuentran incluidos en las
causales taxativas contempladas para acudir al recurso extraordinario de
revisión (Ley 1437 de 2011, art. 248 s.s. CPACA o art. 188 del Decreto 01 de
1984, según sea el caso), lo cual habilita al juez constitucional para abordar
el fondo del asunto.
8.1.3. En tercer lugar, la Corte debe analizar si se
cumple con el requisito de inmediatez, esto es, que la demanda de tutela se
hubiere presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho
que originó la presunta vulneración, en este caso se trata de la Sentencia del
17 de junio de 2015 proferida por Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de
Descongestión-.
Precisamente, la finalidad de la tutela como vía
judicial de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez
constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador
de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar
a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por
tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado
la acción.
La Sentencia atacada fue proferida el 9 de julio de
2015 y la acción de tutela se presentó el 12 de agosto del mismo año, un poco
más de un mes después de la conducta cuestionada. Así las cosas, la Sala
encuentra que entre ambos momentos existe un término proporcionado y razonable,
por cuanto dichas semanas de diferencia representan un periodo de diligencia
promedio para acudir a la justicia constitucional, considerando que los
peticionarios debieron aprovisionarse probatoria y jurídicamente.
8.1.4. En relación con el cuarto requisito, la Sala
advierte que en el caso estudiado no se reprocha la ocurrencia de alguna
irregularidad procesal, por lo que su análisis no aplica para la causa de los
demandantes.
8.1.5. Ahora, respecto del quinto presupuesto, los
hechos que generaron la presunta vulneración se encuentran razonablemente
identificados y son manifiestos en la acción de tutela. Para la Sala es claro
que tales hechos están referidos a la presunta vulneración del derecho al
debido proceso frente a la exigencia del Tribunal accionado de demandar actos
que la peticionaria no conocía –los de incorporación-. Asimismo, la Sala
encuentra claro que la señora Corredor Medina alega que los jueces accionados
no sólo “denegaron justicia” con su decisión inhibitoria sino que además
quebrantaron el principio de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido
el precedente fijado por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional en
las sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015.
8.1.6. Finalmente, la providencia que se cuestiona por
esta vía no es una sentencia de tutela, como quiera que fue proferida en el
marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por el Tribunal
Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-.
Habiéndose cumplido, en el caso concreto, los
requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, pasa la Sala a analizar si existe algún defecto sustantivo
manifiesto en las decisiones y atribuible a la respectiva autoridad accionada.
Configuración de un defecto por
desconocimiento del precedente judicial al haberse obviado el deber de
transparencia. Asimismo se configura un defecto sustantivo por inadvertencia de
la norma a aplicar.
8.1.7. Considerando que el Pleno de esta Corporación
fue lo suficientemente claro en el capítulo VII de esta providencia cuando
precisó los alcances de las vulneraciones por decisiones inhibitorias en los
casos de supresión parcial que ahora se estudian, el análisis será muy breve.
En el caso de la señora Corredor Medina, el Tribunal
Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- al resolver el recurso de
apelación en el proceso de nulidad y restablecimiento, modificó la decisión del
a quo, indicando que si bien se negaban las pretensiones frente al Decreto 1844
de 2001, se declaraba inhibido para pronunciarse en relación con el oficio del
27 de diciembre del mismo año. Para fundamentar esta última determinación,
explicó que cada proceso de supresión era único, motivo por el que para
individualizar el acto administrativo que había afectado la situación de la
actora era necesario tener en cuenta los parámetros que había desarrollado el
Consejo de Estado sobre el tema, particularmente en el sentencia del 18 de
febrero de 2010: “La regla general apunta a demandar el acto que afecta
directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el
retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo, a pesar de
esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las
situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto procedente,
veamos grosso modo: 1. En el evento de que exista un acto general que defina la
planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique
plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe demandarse el
segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no por
ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la administración, o de
ejecución. 2. Si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de
incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar;
la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la
situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable (…)”. En ese
sentido, el Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos
decretos de incorporación de otros funcionarios a cargos de “profesional
universitario” como el que ocupaba la accionante, motivo por el que eran estos
los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación, pese a que éstos
no se habían puesto en conocimiento de la señora Corredor Medina.  Agregó que
el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya había estudiado, en dos
oportunidades, el tema de las desvinculaciones originadas en la
reestructuración ordenada por el Decreto 1844 de 2001 expedido por el
Gobernador de Boyacá,  en las que había precisado que el oficio no era el acto
que afectaba la situación jurídica de los servidores, en tanto el Director de
Talento Humano no tenía la competencia para desvincular a ningún funcionario y
su labor se reducía a comunicar, precisamente, la determinación del Gobernador
relacionada no sólo con la supresión de los cargos sino con las incorporaciones
de otras personas a aquellos, siendo estas últimas las decisiones enjuiciables
por contener la desvinculación real del empleado.
8.1.8. Visto lo anterior, es posible concluir que
estamos frente a la declaratoria de inhibición judicial en el marco de un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho frente al oficio que comunica
la desvinculación de una empleada cuyo fundamento no es otro que un proceso de
supresión parcial dado a partir de un acto general y otros actos de
incorporación que no son notificados a la accionante, aunque resulte,
implícitamente, afectada con dichas determinaciones. Justamente, en esta
oportunidad se debe responder si la decisión inhibitoria en tales condiciones
desencadena una vulneración del derecho al debido proceso y si, en
consecuencia, el oficio de comunicación debe ser tomado como el acto que
extingue la relación subjetiva del empleado con la entidad y por lo tanto, una
de las decisiones demandables en aras de garantizar el acceso a la
administración de justicia.
8.1.9. De conformidad con las subreglas agrupadas en
el capítulo VII de esta providencia, tanto el derecho al debido proceso como el
de acceso a la justicia  de la accionante fueron quebrantados. Esto, en tanto
se configuró no sólo un defecto por desconocimiento del precedente sino además,
desde el plano sustantivo, por inadvertencia de la norma a aplicar.
En primer lugar, el pronunciamiento atacado del 17 de
junio de 2015, al resolver el caso, obvió mencionar las otras tendencias del
precedente bajo las cuales, el mismo Consejo de Estado, ya había resuelto casos
semejantes –Sentencia 4 de noviembre de 2010-, sin olvidar que también para la
época de su emisión -17 de junio de 2015- esta Corporación ya contaba con una
triada de pronunciamientos uniformes - T-446 de 2013, T-146 de 2014, T-153 de
2015- ampliamente coincidentes con el citado fallo del Alto Tribunal
Contencioso.
Esta omisión del deber de transparencia, impidió que
el Tribunal evaluara la magnitud del debate a partir de otras posibles
soluciones ya empleadas por el Consejo de Estado y por esta Corte, debilitando
con ello, todo el escenario de discusión y el ejercicio del derecho de acción
de quienes, como la accionante, acuden a la institucionalidad a la espera un
respuesta de fondo del aparato judicial. Justamente, esto ocasionó que
alegaciones como la del principio de confianza legítima no fueran estudiadas,
una de las principales bases argumentativas en que se fundaron los fallos que
desestimaron la inhibición y, por el contrario, consideraron que los jueces sí
debían pronunciarse de fondo.
8.2.0. Igualmente, la Sala observa que el Tribunal,
con el pronunciamiento enjuiciado, incurrió en un defecto sustantivo por
inadvertencia de la norma a aplicar (artículos 65 a 73 del CPACA). Esto, como
quiera que si dicha Corporación  hubiese tenido en cuenta las normas sobre
divulgación de decisiones de la administración, necesariamente hubiese comprendido
que la señora Corredor Medina no estaba obligada a demandar los actos de
incorporación que, de acuerdo con el juez, habían afectado su situación,
justamente porque nunca le fueron informados.
Asimismo, para el caso concreto, resulta inviable que
el Tribunal hubiese asegurado que la demandante debía enjuiciar tales actos de
incorporación si se tiene en cuenta que debía adelantar la búsqueda de más de
180 actos administrativos a través de los que, según el Departamento, se habían
vinculado personas en el cargo de la denominación que ella ocupaba y por lo
tanto, eran las decisiones que le afectaban.[170] Sin lugar
a dudas, esto resulta una carga completamente desproporcionada que desdibuja
cualquier respeto por la garantía del derecho al debido proceso y al principio
de confianza legítima.
En ese sentido, la Sala debe concluir que la única
carga de la accionante era demandar los actos que le habían sido notificados,
es decir, el Decreto 1844 de 2001 y el oficio del 27 de diciembre del mismo
año, puesto que los mismos fueron los únicos oponibles.
En consecuencia, la decisión de Tribunal de inhibirse
frente al estudio del oficio fue injustificada y configuratoria del defecto
sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar y, en el plano del precedente,
por el desconocimiento de este.
2.2.
Caso II. Expediente T-5.448.252.
Tal como se advirtió en el planteamiento de los casos
(supra 2.2.2.), en relación con la acción de tutela interpuesta por el señor
Carlos Otto Pérez Oviedo la Sala debe estudiar dos aspectos de procedencia, una
presunta cosa juzgada y un asunto de inmediatez de la acción.
No se configura cosa juzgada. En primer
lugar, si bien en este caso ya se había presentado una acción de tutela
anterior contra el mismo Tribunal por la misma sentencia, la Sala no encuentra
coincidencia con las identidades procesales que se plantean en esta nueva
acción, dado que el objeto no es el mismo. Mientras que ahora se plantea una
alegación por desconocimiento del precedente judicial frente a la demandabilidad
de oficios de comunicación en procesos de supresión parcial donde no fueron
notificados los actos de incorporación, en la acción de 2013 se planteó un tema
relacionado con la configuración de defectos procedimentales y sustanciales por
la concesión de un recurso.  En ese sentido, no se configura cosa juzgada
constitucional.
No se cumple con el presupuesto de
inmediatez.
Debe la Sala analizar si se cumple con el requisito de inmediatez, esto es, que
la demanda de tutela se hubiere presentado en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la presunta vulneración, en este
caso se trata de la Sentencia del 8 de julio de 2014 proferida por Tribunal
Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-.
Precisamente, la finalidad de la tutela como vía
judicial de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez
constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador
de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar
a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por
tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado
la acción.
La Sentencia atacada fue proferida el 8 de julio de
2014 y la acción de tutela que ahora se revisa se presentó el 10 de septiembre
de 2015, un año y dos meses después de la conducta cuestionada. La Sala
considera que dicho periodo de tiempo es irrazonable para acudir al mecanismo
de amparo, aun cuando el actor señale que el mismo debe acortarse en razón de
la nueva acción pues, a su juicio el requisito de inmediatez debe estudiarse a
partir de la expedición de la sentencia T-153 de 2015 que fue el fallo que fijó
el precedente en relación con el proceso de restructuración del Departamento de
Boyacá.
No aceptar el “acortamiento” del periodo para analizar
la inmediatez bajo el argumento de la expedición de la T-153 de 2015, se debe a
una razón fundamental. Tal como se demostró en los capítulos III y IV de esta
providencia, la sentencia T-153 de 2015 no constituye un hecho nuevo
dado que la ratio decidenci de la misma fue extraída en su integridad de
la T-446 de 2013. Por este motivo, no es justificable que el accionante haya
presentado esta nueva acción de tutela con fundamento en lo desarrollado por la
sentencia de 2015, cuando dichas consideraciones ya existían, inclusive, antes
de que la sentencia atacada del 8 de julio de 2014 fuera expedida.
Debe recordarse que no por la sola circunstancia de
que la primera vez que se analizara la desvinculación de un servidor del
Departamento de Boyacá fuera en la sentencia T-153 de 2015 sin ninguna otra
particularidad relevante, puede llegarse a la conclusión de que aquella sea un hecho
nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de providencia y su alcance
–factor indicativo- , por sus consideraciones tampoco. La ratio decidendi
de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de
restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los
elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.
Ambas sentencias estudiaron procesos de
restructuración de supresión parcial cuyas semejanzas fueron las relevantes
para estudiar el caso: la existencia de un acto general comunicado a través de
un oficio, los cuales fueron demandados conjuntamente en nulidad y
restablecimiento del derecho pero los jueces se declararon inhibidos para
pronunciarse respecto del último porque simplemente era un acto de ejecución y
no contenía decisión de fondo qué enjuiciar. A su paso, señalaron que los actos
demandables eran los de incorporación de otros servidores, los cuales no fueron
notificados a los empleados salientes. En ambas sentencias se consideró
exactamente lo mismo: los jueces contencioso administrativos, al declararse
inhibidos para pronunciarse en relación con el oficio de comunicación, estaban
desconociendo uno de los precedentes del Consejo de Estado depositado en la
Sentencia del 4 de noviembre de 2010.  Ello, por cuanto aplicaron a los casos
otra subregla también desarrollada por dicho Tribunal en otras sentencias pero
sin mencionar, en virtud del presupuesto de transparencia, aquél fallo.
Desvirtuando que la Sentencia T-153 de 2015 fuera un hecho
nuevo y por esa razón encontrando que el accionante pudo haber acudido con
anterioridad al amparo constitucional dado que ya tenía los elementos de
derecho, como las sentencias T-446 de 2013 o T-146 de 2014, la Sala concluye
que la espera prolongada para accionar no se justificó.
En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia
de esta acción en tanto que no cumple con uno de los presupuestos generales de
tutela contra providencia judicial: el de la inmediatez.
2.3.
Caso III. Expediente T-5.451.035.
Este tercer caso, también tiene una dificultad de
procedencia relacionada con la cosa juzgada constitucional. En efecto, ambas
acciones de tutela son idénticas; tanto las partes y la causa petendi
como el objeto, son los mismos.
No existe un hecho nuevo por la emisión de
la sentencia T-153 de 2015. El argumento del accionante para presentar
una nueva demanda radica en la posibilidad de entender como un hecho nuevo, la
expedición de la sentencia T- 153 de 2015, dado que, a su juicio este fue el
primer precedente idénticamente aplicable a su caso por tratarse del proceso de
restructuración del Departamento de Boyacá.
Sin embargo, tal como fue expuesto y aclarado en  los
capítulos III y IV de esta providencia, la sentencia T-153 de 2015 no
constituye un hecho nuevo dado que la ratio decidenci de la misma fue
extraída en su integridad de la T-446 de 2013. Por este motivo, no es
justificable que el accionante haya presentado esta nueva acción de tutela con
fundamento en lo desarrollado por la sentencia de 2015, cuando dichas
consideraciones ya existían, inclusive, tanto conocía el actor dicha jurisprudencia
que la primera acción de tutela presentada fue con base en los argumentos de la
T-446 de 2013.
Debe recordarse que no por la sola circunstancia de
que la primera vez que se analizara la desvinculación de un servidor del
Departamento de Boyacá fuera en la sentencia T-153 de 2015 sin ninguna otra
particularidad relevante, puede llegarse a la conclusión de que aquella sea un hecho
nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de providencia y su alcance
–factor indicativo- , por sus consideraciones tampoco. La ratio decidendi
de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de
restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los
elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.
Ambas sentencias estudiaron procesos de
restructuración de supresión parcial cuyas semejanzas fueron las relevantes
para estudiar el caso: la existencia de un acto general comunicado a través de
un oficio, los cuales fueron demandados conjuntamente en nulidad y restablecimiento
del derecho pero los jueces se declararon inhibidos para pronunciarse respecto
del último porque simplemente era un acto de ejecución y no contenía decisión
de fondo qué enjuiciar. A su paso, señalaron que los actos demandables eran los
de incorporación de otros servidores, los cuales no fueron notificados a los
empleados salientes. En ambas sentencias se consideró exactamente lo mismo: los
jueces contencioso administrativos, al declararse inhibidos para pronunciarse
en relación con el oficio de comunicación, estaban desconociendo uno de los
precedentes del Consejo de Estado depositado en la Sentencia del 4 de noviembre
de 2010.  Ello, por cuanto aplicaron a los casos otra subregla también
desarrollada por dicho Tribunal en otras sentencias pero sin mencionar, en
virtud del presupuesto de transparencia, aquél fallo.
Considerando que no existe el alegado hecho nuevo,
la Sala observa que sí se configura una cosa juzgada constitucional, motivo por
el se declarará la improcedencia de esta acción de tutela.
2.4.
Caso IV. Expediente T-5.456.222.
Finalmente, la Sala encuentra que en este caso también
existe una dificultad de procedencia de la acción relacionada con el
presupuesto de inmediatez.
No se cumple el requisito de inmediatez. Al
analizar si se cumple con el mismo, esto es, que la demanda de tutela se
hubiere presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho
que originó la presunta vulneración, la Sala llega a una conclusión negativa.
Precisamente, la finalidad de la tutela como vía judicial
de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez
constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador
de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar
a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por
tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado
la acción.
La Sentencia atacada fue proferida el 4 de febrero de
2014 y la acción de tutela que ahora se revisa se presentó el 14 de octubre de
2015, casi dos años después de la conducta cuestionada. La Sala considera que
dicho periodo de tiempo es irrazonable para acudir al mecanismo de amparo, si
además se tiene en cuenta que la peticionaria no justificó su tardanza en
ninguna situación particular ni ofreció razones que demostraran algún
impedimento para presentar el amparo con anterioridad.
No existe un hecho nuevo por la emisión de
la sentencia T-153 de 2015. En todo caso, de concederse que la acción
se presentó con fundamento en los argumentos de la sentencia T-153 de 2015, y
que su fecha de expedición debe tomarse como punto de estudio para la
inmediatez, la Sala tampoco lo considera justificable.
Así como se ha señalado en los casos anteriores, esta
conclusión se debe a una razón fundamental. Tal como se demostró en los
capítulos III y IV de esta providencia, la sentencia T-153 de 2015 no
constituye un hecho nuevo dado que la ratio decidenci de la misma
fue extraída en su integridad de la T-446 de 2013. Por este motivo, no es
justificable que la accionante haya presentado tardíamente la acción, sólo con
fundamento en la expedición de la sentencia de 2015, cuando dichas
consideraciones ya existían, inclusive, antes de que la sentencia atacada del 4
de febrero de 2014 fuera expedida.
Debe recordarse que no por la sola circunstancia de
que la primera vez que se analizara la desvinculación de un servidor del
Departamento de Boyacá fuera en la sentencia T-153 de 2015 sin ninguna otra
particularidad relevante, puede llegarse a la conclusión de que aquella sea un hecho
nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de providencia y su alcance
–factor indicativo- , por sus consideraciones tampoco. La ratio decidendi
de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de
restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los
elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.
Ambas sentencias estudiaron procesos de
restructuración de supresión parcial cuyas semejanzas fueron las relevantes
para estudiar el caso: la existencia de un acto general comunicado a través de
un oficio, los cuales fueron demandados conjuntamente en nulidad y
restablecimiento del derecho pero los jueces se declararon inhibidos para
pronunciarse respecto del último porque simplemente era un acto de ejecución y
no contenía decisión de fondo qué enjuiciar. A su paso, señalaron que los actos
demandables eran los de incorporación de otros servidores, los cuales no fueron
notificados a los empleados salientes. En ambas sentencias se consideró
exactamente lo mismo: los jueces contencioso administrativos, al declararse
inhibidos para pronunciarse en relación con el oficio de comunicación, estaban
desconociendo uno de los precedentes del Consejo de Estado depositado en la
Sentencia del 4 de noviembre de 2010.  Ello, por cuanto aplicaron a los casos
otra subregla también desarrollada por dicho Tribunal en otras sentencias pero
sin mencionar, en virtud del presupuesto de transparencia, aquél fallo.
Desvirtuando que la Sentencia T-153 de 2015 fuera un hecho
nuevo y por esa razón encontrando que la accionante pudo haber acudido con
anterioridad al amparo constitucional dado que ya tenía los elementos de
derecho, como las sentencias T-446 de 2013 o T-146 de 2014, la Sala concluye
que la espera prolongada para accionar no se justificó.
En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia
de esta acción en tanto que no cumple con uno de los presupuestos generales de
tutela contra providencia judicial: el de la inmediatez.
2.5.
Caso V. Expediente T-5.685.087.
Tal como se advirtió en el planteamiento de los casos
(supra 2.2.2.), en relación con la acción de tutela interpuesta por el señor
Gustavo Avellaneda Leal la Sala debe estudiar, de forma conectada, dos aspectos
de procedencia, la presunta cosa juzgada y el asunto de inmediatez de la
acción.
No se configura cosa juzgada. En primer
lugar, si bien en este caso ya se había presentado una acción de tutela
anterior contra el mismo Tribunal por la misma sentencia, la Sala no encuentra
una necesaria coincidencia con las identidades procesales que se plantean en
esta nueva acción, dado que el objeto no es el mismo. Mientras que ahora se
plantea una alegación por desconocimiento del precedente judicial frente a la
demandabilidad de oficios de comunicación en procesos de supresión parcial
donde no fueron notificados los actos de incorporación con base en la
expedición de la sentencia T-153 de 2015, en la acción de 2013 se planteó, de
manera esencial, un tema relacionado con la configuración de un defecto fáctico
por el indebido análisis de las pruebas que, a juicio del accionante, permitían
concluir que en su caso el acto definitivo y por lo tanto demandable era el
oficio de comunicación y no los de incorporación, al no habérsele notificado
estos últimos. En ese sentido, no se configura cosa juzgada constitucional.
No se cumple con el presupuesto de
inmediatez desde el alegado hecho nuevo de la expedición de la T-153 de 2015. Debe la
Sala analizar si se cumple con el requisito de inmediatez, esto es, que la
demanda de tutela se hubiere presentado en un término razonable y proporcionado
a partir del hecho que originó la presunta vulneración, en este caso se trata
de la Sentencia del 2 de abril de 2013 proferida por Tribunal Administrativo de
Boyacá -Sala de Descongestión-.
Precisamente, la finalidad de la tutela como vía
judicial de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez
constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador
de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar
a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por
tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado
la acción.
La Sentencia atacada fue proferida el 2 de abril de
2013 y la acción de tutela que ahora se revisa se presentó el 5 de octubre de
2015, más de dos años después de la conducta cuestionada. La Sala considera que
dicho periodo de tiempo es irrazonable para acudir al mecanismo de amparo, aun
cuando el actor señale que el mismo debe acortarse en razón de la nueva acción
pues, a su juicio el requisito de inmediatez debe estudiarse a partir de la
expedición de la sentencia T-153 de 2015 que fue el fallo que fijó el precedente
en relación con el proceso de restructuración del Departamento de Boyacá.
No aceptar el “acortamiento” del periodo para analizar
la inmediatez bajo el argumento de la expedición de la T-153 de 2015, se debe a
una razón fundamental. Tal como se demostró en los capítulos III y IV de esta
providencia, la sentencia T-153 de 2015 no constituye un hecho nuevo
dado que la ratio decidendi de la misma fue extraída en su integridad de
la T-446 del 11 de julio de 2013. Por este motivo, no es justificable que el
accionante haya presentado esta nueva acción de tutela con fundamento en lo
desarrollado por la sentencia de 2015, cuando dichas consideraciones ya
existían de tiempo atrás, específicamente desde el 11 de junio de 2013, fecha
de expedición de la sentencia T- 446.
Debe recordarse que no por la sola circunstancia de
que la primera vez que se analizara la desvinculación de un servidor del
Departamento de Boyacá fuera en la sentencia T-153 de 2015 sin ninguna otra
particularidad relevante, puede llegarse a la conclusión de que aquella sea un hecho
nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de providencia y su alcance
–factor indicativo- , por sus consideraciones tampoco. La ratio decidendi
de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de
restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los
elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.
Ambas sentencias estudiaron procesos de
restructuración de supresión parcial cuyas semejanzas fueron las relevantes
para estudiar el caso: la existencia de un acto general comunicado a través de
un oficio, los cuales fueron demandados conjuntamente en nulidad y
restablecimiento del derecho pero los jueces se declararon inhibidos para
pronunciarse respecto del último porque simplemente era un acto de ejecución y
no contenía decisión de fondo qué enjuiciar. A su paso, señalaron que los actos
demandables eran los de incorporación de otros servidores, los cuales no fueron
notificados a los empleados salientes. En ambas sentencias se consideró
exactamente lo mismo: los jueces contencioso administrativos, al declararse
inhibidos para pronunciarse en relación con el oficio de comunicación, estaban
desconociendo uno de los precedentes del Consejo de Estado depositado en la Sentencia
del 4 de noviembre de 2010.  Ello, por cuanto aplicaron a los casos otra
subregla también desarrollada por dicho Tribunal en otras sentencias pero sin
mencionar, en virtud del presupuesto de transparencia, aquél fallo.
Desvirtuando que la Sentencia T-153 de 2015 fuera un hecho
nuevo y por esa razón encontrando que el accionante pudo haber acudido con
anterioridad al amparo constitucional dado que ya tenía los elementos de
derecho, como las sentencias T-446 de 2013 o T-146 de 2014, la Sala concluye
que la espera prolongada para accionar no se justificó.
En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia
de esta acción en tanto que no cumple con uno de los presupuestos generales de
tutela contra providencia judicial: el de la inmediatez.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- Respecto del
expediente T-5.445.666, REVOCAR la Sentencia del Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del 4 de julio de 2016, que
confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera – del 8 de octubre de 2015, mediante la cual se
negó el amparo constitucional para, en su lugar, TUTELAR el derecho
fundamental al debido proceso de la señora Dora Clemencia Corredor Medina.
SEGUNDO.- Respecto del
expediente T-5.445.666, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del Tribunal
Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión- del 17 de junio 2015 que
modificó, a su vez, la sentencia del Juzgado 11º Administrativo del Circuito
Judicial de Tunja –Boyacá- del 4 de junio de 2009.
TERCERO.- Respecto del
expediente T-5.445.666, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá
–Sala de Descongestión- que, en un término no superior a quince (15) días
contados a partir de la notificación de esta providencia, emita un nuevo
pronunciamiento de fondo según los hechos, la valoración probatoria y los
fundamentos jurídicos pertinentes, teniendo en cuenta los fundamentos de esta
sentencia, particularmente los consignados en el Capítulo VII y supra
8.1 de la misma.
CUARTO-. Respecto del
expediente T-5.448.252, CONFIRMAR la Sentencia del Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 4 de febrero de
2016, que confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta – del 12 de noviembre de 2015,
mediante la cual se declaró IMPROCEDENTE la acción constitucional de
conformidad con los fundamentos de esta sentencia, particularmente los
consignados en supra 8.2 de la misma.
QUINTO.- Respecto del
expediente T-5.451.035, CONFIRMAR la Sentencia del Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 18 de febrero de
2016, que confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta – del 19 de noviembre de 2015,
mediante la cual se declaró IMPROCEDENTE la acción constitucional de conformidad
con los fundamentos de esta sentencia, particularmente los consignados en supra
8.3 de la misma.
SEXTO.- Respecto del
expediente T-5.456.222, CONFIRMAR la Sentencia del Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 18 de febrero de
2016, que confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta – del 16 de diciembre de 2015,
mediante la cual se declaró IMPROCEDENTE la acción constitucional de
conformidad con los fundamentos de esta sentencia, particularmente los
consignados en supra 8.4 de la misma.
SÉPTIMO.- Respecto del
expediente T-5.685.087, MODIFICAR la Sentencia del Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del 30 de junio de 2016,
que confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera – del 17 de marzo del mismo año, mediante la
cual se negó la acción constitucional para, en su lugar, declararla IMPROCEDENTE
de conformidad con los fundamentos de esta sentencia, particularmente los
consignados en supra 8.5 de la misma.
OCTAVO.- ORDENAR que, por
Secretaría General, se libren las comunicaciones a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS
LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente
en comisión
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Acta Individual de Reparto. Folio 125 del cuaderno principal.
[2] Vinculación al Departamento de Boyacá a través del Auto del 18 de
agosto de 2015 emitido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, como juez de primera instancia en la
acción de tutela. Folios 127 y 128 del cuaderno principal.
[3] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el
gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la
administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras
disposiciones”, se suprimen 214 cargos de tal categoría de la planta global
y 3 de la secretaría de educación también de profesional universitario código
340 grado 11. Folios 4 al 10 del cuaderno principal.
[4] Ibídem.
[5] Oficio del 27 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento
Humano de la Gobernación de Boyacá. Folio 11 del cuaderno principal.
[6] Requisito exigido, según la demanda, por el artículo 148 del Decreto
1572 del 5 de agosto de 1998 y por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.
[7] Estuvo vinculada desde el 3 de febrero de 1992 hasta el 2 de enero de
2002, fecha en la cual se le comunicó el oficio de 27 de diciembre de 2001.
Folio 20 del cuaderno principal.
[8] Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
departamento de Boyacá. Folios 12 al 46 del cuaderno principal.
[9] “ARTÍCULO 177. CARGA DE LA PRUEBA.
<Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de
2012. Rige a partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos
del numeral 6) del artículo 627> Incumbe a las partes probar el supuesto de
hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
(…)”
[10] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por Dora Clemencia Corredor Medina
contra el Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1445. Folios 47 al 75 del cuaderno
principal.
[11] Folio 76 a 87 del cuaderno principal.
[12] Pero esta vez bajo argumentos distintos a los del a quo.
[13] Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación No.
25000-23-25-000-2001-10589-01 (1712-08). Consejero Ponente: Gustavo Gómez
Aranguren.
[14] Decretos calendados el 21 de diciembre de 2001.
[15] Fue la Directora de Gestión de Talento Humano del Departamento que
allegó dichos actos de incorporación al proceso, los cuales están contenidos en
los Decretos 1961 a 2144 del 21 de diciembre de 2001. Sin embargo, nunca se
precisó si los mismos habían sido notificados a la accionante. En efecto, lo
siguiente es lo que manifiesta el Tribunal en su sentencia: “No obstante lo
anterior, dentro del plenario obran Decretos de incorporación del 21 de
diciembre de 2001, del cargo de Profesional Universitario Código 340 Grado 11,
igualmente la Directora de Gestión de Talento Humano allegó documento en donde
manifiesta que “revisado el tomo de los decretos del 1847 -2279 de 2002, se
encontraron las incorporaciones de los profesionales universitarios, código 340
grado 11, los cuales están contenidos en los decretos 1961 al 2144 del 21 de
diciembre de 2011”, pruebas documentales que permiten inferir que el Oficio de comunicación
del 27 de diciembre de 2001, fue posterior a los actos de incorporación del 27
de diciembre de 2001, fue posterior a los actos de incorporación efectuados en
la planta global del Departamento de Boyacá. // Situación que pone de
manifiesto que estamos frente a la primera tesis formulada por el Máximo
Tribunal de los Contencioso desarrollada en la sentencia del 18 de febrero de
2010, según la cual en el evento de que exista un acto general que defina la
planta (Decreto No. 1844 de 2001); un acto de incorporación que incluya el
empleo, e identifique plenamente al funcionario (Decretos de incorporación Nos.
1961 a 2144del 21 de diciembre de 2001) y finalmente una comunicación (Oficio
del 27 de diciembre de 2001); debe demandarse el segundo, esto es, el acto que
extingue la relación laboral subjetiva y no la comunicación, porque es un
simple acto de la administración, o de ejecución.” Folio 96 del cuaderno
principal.
[16] Consejo de Estado. Sentencia del 21 de octubre de 2009. Radicación No.
15001-23-31-000-2002-01326-01 (2336-08). Consejero Ponente: Alfonso Vargas
Rincón. Consejo de Estado. Sentencia del 28 de junio de 2012. Radicación No.
15001-23-31-000-2002-02444-01 (2163-09). Consejera Ponente: Bertha Lucía
Ramírez de Páez.
[17] Sentencia de segunda instancia dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por Dora Clemencia Corredor Medina
contra el Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1445-01. Folios 88 a 106 del
cuaderno principal.
[18] Consejo de Estado. Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No.
15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
Consejo de Estado. Sentencia del 15 de noviembre de 2012. Radicación No.
11001-03-15-000-2012-01949-00. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado
Ardila.
[19] Sobre el particular, se citó la Sentencia del 7 de junio de
2012.Radicaciòn No. 2002-01595-02 (1717-09). Consejero Ponente: Víctor Hernando
Alvarado Ardila.
[20] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura
del Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, de la Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor
Hernando Alvarado Ardila.
[21] Al respecto, se indicó que se trataba de una sentencia proferida
dentro del proceso con Radicado No. 2002-1514-01, sin referir el magistrado
ponente.
[22] Al respecto, se indicó que se trataba de una sentencia proferida
dentro del proceso con Radicado No. 15001-3133-004-2003-00403-01, Magistrada
Ponente: Clara Elisa Cifuentes Ortiz.
[23] Folios 133 a 138 del cuaderno principal.
[24] Folios 145 a 149 del cuaderno principal.
[25] Folios 167 a 172 del cuaderno principal.
[26] Folios 176 a 193 del cuaderno principal.
[27] Rad. No. 2015-01755-00. C.P. María Elizabeth García González.
[28] Consejo de Estado. Sentencias del 29 de abril de 2010 (Rad.
2002-01304. C.P. Alfonso Vargas Rincón); 1° de septiembre de 2011 (Rad.
2002-01865. C.P. Gerardo Arenas Monsalve) y; 16 de febrero de 2012 (Rad.
2002-01804. C.P. Gerardo Arenas Monsalve).
[29] Consejo de Estado. Sentencias del 15 de noviembre de 2012 (Rad.
2012-01949. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila); 16 de febrero
de 2009 (Rad. 2003-00403. C.P. Clara Elisa Cifuentes) y; 16 de febrero de 2012 (Rad. 2002-01804. C.P. Gerardo Arenas
Monsalve).
[30] Folios 198 y 218 a 299 del cuaderno principal.
[31] Radicación No. 11001-03-15-000-2012-01949-00. Consejero Ponente:
Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[32] Radicación No. 15001-31-33-004-2003-00403-01. Consejera Ponente: Clara
Elisa Cifuentes.
[33] Acta Individual de Reparto. Folio 217 del cuaderno principal.
[34] Vinculación al Departamento de Boyacá a través del Auto del 11 de septiembre
de 2015 emitido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de
primera instancia en la acción de tutela. Folios 219 y 220
del cuaderno principal.
[35] Vinculación al Departamento de Boyacá a través del Auto del 11 de septiembre
de 2015 emitido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de
primera instancia en la acción de tutela. Folio 219 del
cuaderno principal.
[36] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el
gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la
administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras
disposiciones”, se suprimen 73 cargos de tal categoría de la planta global
y 6 de la secretaría de educación también de auxiliar administrativo código 550
grado 45. Folios 6 al 8 del cuaderno principal.
[37] Oficio del 28 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento
Humano de la Gobernación de Boyacá. Folios 12 y 13 del cuaderno principal.
[38] Requisito exigido, según la demanda, por el artículo 148 del Decreto
1572 del 5 de agosto de 1998 y por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.
[39] Estuvo vinculado desde el 28 de enero de 1992 hasta el 3 de enero de
2002, fecha en la cual se le comunicó el oficio de 28 de diciembre de 2001.
Folio 22 del cuaderno principal.
[40] Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
departamento de Boyacá. Folios 14 al 48 del cuaderno principal.
[41] 200110589-01. Gómez Aranguren
[42] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por Carlos Otto Pérez Oviedo contra el
Departamento de Boyacá, Rad. 2007-0187. Folios 49 al 67 del cuaderno principal.
[43] Consejo de Estado. Radicación No. 25000-23-25-000-2001-10992-01
(0850-09). Consejero Ponente: Gustavo Gómez Aranguren.
[44] Decretos calendados el 21 de diciembre de 2001.
[45] Para fundamentar esto, el Tribunal citó un pronunciamiento del Consejo
de Estado del 21 de octubre de 2009 (Radicado No.
15001-23-31-000-2002-01326-01) sobre el mismo tema de restructuración en el
Departamento de Boyacá a través del Decreto 1844 de 2001.
[46] Sentencia de primera instancia en el proceso de tutela Rad. No.
11001-03-15-000-2014-02666-00, adelantado por el señor Carlos Otto Pérez Oviedo
contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-. Folios 98
a 104 del cuaderno principal.
[47] Sentencia de segunda instancia en el proceso de
tutela Rad. No. 11001-03-15-000-2014-02666-01, adelantado por el señor Carlos
Otto Pérez Oviedo contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de
Descongestión-. Folios 105 a 113 del cuaderno principal.
[48] Consejo de Estado. Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No.
15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
Consejo de Estado. Sentencia del 15 de noviembre de 2012. Radicación No.
11001-03-15-000-2012-01949-00. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado
Ardila.
[49] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura
expuesta por el Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010. Sección
Segunda, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[50] Folios 230 a 234 del cuaderno principal.
[51] Folios 237 a 241 del cuaderno principal.
[52] Señaló el Consejo de Estado que “[e]n efecto, en la primera
oportunidad el accionante alegó falta de competencia de la autoridad judicial
que conoció el recurso de apelación, (…) mientras que en la segunda acción
solicitó que se revocara la sentencia de segunda instancia, petición que
sustentó en el fallo T-153 del 14 de abril de 2015”. Folio 240 del cuaderno
principal.
[53] Folios 248 a 267 del cuaderno principal.
[54] Folios 268 a 277 del cuaderno principal.
[55] Acta Individual de Reparto. Folio 292 del cuaderno principal.
[56] Vinculación al Departamento de Boyacá y a la Agencia Nacional
para la Defensa Jurídica del Estado a través del Auto del 11 de septiembre
de 2015 emitido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de
primera instancia en la acción de tutela. Folios 294 y 295
del cuaderno principal.
[57] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el
gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la
administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras
disposiciones”, se suprimen 16 cargos de categoría ayudante Código 610
grado 01 de la planta global. Folios 4 a 10 del cuaderno principal.
[58] Oficio del 28 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento
Humano de la Gobernación de Boyacá. Folio 11 del cuaderno principal.
[59] Requisito exigido, según la demanda, por el artículo 148 del Decreto
1572 del 5 de agosto de 1998 y por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.
[60] De conformidad con la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho, el señor Parra Peña permaneció en el servicio por dicho lapso. Folio
20 del cuaderno principal.
[61] Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento
de Boyacá. Folios 14 al 48 del cuaderno principal.
[62] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por Edgar Humberto Parra Peña contra el
Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1086. Folios 47 al 57 del cuaderno principal.
[63] Escrito de impugnación. Folios 58 a 80 del cuaderno principal.
[64] Sentencia de segunda instancia en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho Rad. No.
15001-23-31-000-2002-01086-02, adelantado por el señor Edgar Humberto
Parra Peña contra el Departamento de Boyacá. Folios 98 a 117 del cuaderno principal.
[65] Ibídem.
[66] Contra esta sentencia se presentó una solicitud de nulidad que fue
rechazada de plano por auto del 27 de mayo de 2011. Luego, contra el auto que
resolvió tal solicitud se presentó recurso de súplica, el cual también fue
rechazado por improcedente mediante providencia del 6 de diciembre de 2012.
Folios 118 a 140 del cuaderno principal.
[67] Folios 142 a 152 del cuaderno principal.
[68] Folios 153 a 157 del cuaderno principal.
[69] Consejo de Estado. Sentencia del 4 de noviembre de 2010. Consejero
ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. Radicación número:
25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09). Consejo de Estado. Sentencia del 7 de
noviembre de 2012. Radicación No. 2002-01595-02. Consejero Ponente: Víctor
Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 22 de noviembre de 2012 Rad.
2000-01407-01 Exp. 24872 C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[70] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura
del Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, de la Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor
Hernando Alvarado Ardila.
[71] Folio 305 del cuaderno principal.
[72] Folios 308 a 311 del cuaderno principal.
[73] Folios 325 a 329 del cuaderno principal.
[74] Folios 347 a 356 del cuaderno principal.
[75] Folios 388 a 395.
[76] Acta Individual de Reparto. Folio 176 del cuaderno principal.
[77] Vinculación al Departamento de Boyacá y a la Agencia Nacional
para la Defensa Jurídica del Estado a través del Auto del 22 de octubre
de 2015 emitido por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de
primera instancia en la acción de tutela. Folio 178 del cuaderno principal.
[78] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el
gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la
administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras
disposiciones”, se suprimen 69 cargos de tal categoría de la planta global y 9
de la Secretaría de Educación también de auxiliar administrativo código 550
grado 05. Folios 5 y 6 del cuaderno principal.
[79] Oficio del 27 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento
Humano de la Gobernación de Boyacá. Folios 10 del cuaderno principal.
[80] Requisito exigido, según la demanda, por el artículo 148 del Decreto
1572 del 5 de agosto de 1998 y por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.
[81] Estuvo vinculada desde el 30 de mayo de 1991 hasta el 31 de diciembre
de 2001. Folio 19 del cuaderno principal.
[82] Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
departamento de Boyacá. Folios 11 al 46 del cuaderno principal.
[83] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por Segunda Eloisa Abril Valcarcel
contra el Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1371-00. Folios 47 al 63 del
cuaderno principal.
[84] Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación No.
25000-23-25-000-2001-10589-01 (1712-08). Consejero Ponente: Gustavo Gómez
Aranguren.
[85] Decretos calendados el 21 de diciembre de 2001.
[86] Consejo de Estado. Sentencia del 21 de octubre de 2009. Radicación No.
15001-23-31-000-2002-01326-01 (2336-08). Consejero Ponente: Alfonso Vargas
Rincón. Consejo de Estado. Sentencia del 28 de junio de 2012. Radicación No.
15001-23-31-000-2002-02444-01 (2163-09). Consejera Ponente: Bertha Lucía
Ramírez de Páez.
[87] Sentencia de segunda instancia dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por Segunda Eloisa Abril Valcárcel contra
el Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1371-01. Folios 69 a 94 del cuaderno
principal.
[88] Consejo de Estado. Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No.
15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
Consejo de Estado. Sentencia del 15 de noviembre de 2012. Radicación No.
11001-03-15-000-2012-01949-00. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado
Ardila.
[89] Sobre el particular, se citó la Sentencia del 7 de junio de 2012.
Radicación No. 2002-01595-02 (1717-09). Consejero Ponente: Víctor Hernando
Alvarado Ardila.
[90] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura
del Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, de la Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor
Hernando Alvarado Ardila.
[91] Folios 183 a 186 del cuaderno principal.
[92] Folios 188 a 198 del cuaderno principal.
[93] Folios 208 a 212 del cuaderno principal.
[94] Folios 208 a 212 del cuaderno principal.
[95] Folios 228 a 234 del cuaderno principal.
[96] Folios 240 a 252 del cuaderno principal.
[97] Folios 262 a 266.
[98] Acta Individual de Reparto. Folio 204 del cuaderno principal.
[99] Vinculación al Departamento de Boyacá a través del Auto del 26 de enero
de 2016 emitido por la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de
primera instancia en la acción de tutela. Folios 206 y 207
del cuaderno principal.
[100] Vinculación de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del
Estado a través del Auto del 26 de enero de
2016 emitido por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de primera
instancia en la acción de tutela. Ibídem.
[101] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el
gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la
administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras
disposiciones”, se suprimen 114 cargos de tal categoría de la planta global
y 5 de la secretaría de educación también de auxiliar administrativo código 550
grado 24.
[102] Oficio del 27 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento
Humano de la Gobernación de Boyacá. Folios 2 del cuaderno
principal.
[103] Estuvo vinculado desde el 16 de septiembre de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2001. Folio 7 del cuaderno principal.
[104] Antecedentes de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
contra el departamento de Boyacá en la sentencia de primera instancia
del proceso contencioso administrativo. Folios 5 al 8 del
cuaderno principal.
[105] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por Gustavo Avellaneda Leal contra el
Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1110-00. Folios 3 al 27 del cuaderno
principal.
[106] Acápite del “Recurso de Apelación” de la sentencia de segunda
instancia. Folios 36 y 37 del cuaderno principal.
[107] Ibídem.
[108] Consejo de Estado. Radicación No. 25000-23-25-000-2001-10589-01
(1712-08). Consejero Ponente: Gustavo Gómez Aranguren.
[109] Folios 28 a 65 del cuaderno principal.
[110] Folios 66 a 72 del cuaderno principal.
[111] Folios 73 a 82 del cuaderno principal.
[112] Consejo de Estado. Sentencia del 4 de noviembre de 2010. Consejero
ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. Radicación número:
25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09). Consejo de Estado. Sentencia del 7 de
noviembre de 2012. Radicación No. 2002-01595-02. Consejero Ponente: Víctor
Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 22 de noviembre de 2012 Rad.
2000-01407-01 Exp. 24872 C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[113] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura
del Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, de la Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor
Hernando Alvarado Ardila.
[114] Folios 214 a 218 del cuaderno principal.
[115] Folios 226 del cuaderno principal.
[116] Folios 223 a 244 del cuaderno principal.
[117] Folios 279 a 290 del cuaderno principal.
[118] Folios 292 a 300 del cuaderno principal.
[119]Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número:
25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09).
[120] Estas definiciones fueron construidas en la sentencia T-975 de 2011.
M.P. Mauricio González Cuervo.
[121] Sentencia C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[122] T-975 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.
[123] Si bien en esta cita se menciona que una sentencia con alcance de
unificación es un elemento que puede evitar la configuración de una temeridad,
al estudiar integralmente dicha sentencia -T-113 de 2010-, tal referencia se
emplea simplemente para ejemplificar que si una pronunciamiento de unificación
puede excluir la configuración de la temeridad, con mayor razón, una sentencia
de constitucionalidad -con efectos erga omnes- no sólo excluye dicha sanción
sino además se constituye en un hecho completamente nuevo que puede desdibujar
la cosa juzgada constitucional de un fallo de tutela anterior.
[124] La Sala Primera de Revisión de esta Corte, a través de la sentencia
T-183 de 2012, analizó el caso de un accionante que presentó una nueva demanda
laboral solicitando la indexación de la primera mesada pensional, pues
consideró que, con respecto a su caso, había surgido un nuevo hecho, teniendo
en cuenta que por ese entonces la jurisprudencia más reciente de la Corte
Constitucional había establecido el carácter universal del derecho a la
indexación. En esa ocasión su pretensión fue negada, pues los jueces laborales
acogieron la excepción de cosa juzgada. Sin embargo, en sede de revisión la
Sala Primera dejó sin efecto las decisiones judiciales que declararon probada
la excepción de cosa juzgada, considerando que las autoridades accionadas
habían incurrido en un desconocimiento del precedente constitucional. Luego, la
Sala Cuarta de Revisión, a través de la sentencia T-1086 de 2012, estudió
varios expedientes acumulados dentro de los cuales se destacaron casos
fácticamente similares al que hoy ocupa nuestra atención, en los que distintas
personas, luego de que adujeran un cambio en la línea jurisprudencial sobre la
materia, instauraron una nueva demanda ordinaria laboral solicitando por segunda
vez en la jurisdicción ordinaria la indexación de su primera mesada pensional,
con el agravante de que dichas pretensiones fueros desatendidas al declararse
probada la excepción de cosa juzgada, precisamente por el hecho de haber
promovido, en una ocasión anterior, proceso ordinario laboral con el mismo
propósito. Igualmente, en la sentencia T-529 de 2014 la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, al fallar siete expedientes acumulados,
estudió un caso en el que el actor había presentado una segunda demanda
ordinaria laboral solicitando la indexación de su primera mesada, al estimar
que debía aplicarse lo dispuesto en las sentencias C-862 y C-891A de 2006, en
las que se señaló que dicho reajuste pensional aplica de igual manera para las pensiones
de jubilación y sanción. No obstante, dicha acción fue desestimada por los
jueces laborales, quienes encontraron probada la excepción de cosa juzgada,
pues en el año 2000 el actor había desistido de la misma pretensión en otro
proceso ordinario, y dicho desistimiento fue aceptado por la autoridad
judicial.
[125] Sentencia T- 183 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.
[126] Sentencia T-975 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.
[127] “(…) la Corte ha decidido en varios casos emplear la figura de los
efectos inter comunis para modular sus fallos con el fin de extender las
decisiones adoptadas en procesos de tutela a personas que, estando en situación
equiparable a la de los demandantes, no han instaurado la acción respectiva,
acudieron a la tutela y obtuvieron respuestas dispares, o acudieron a un
procedimiento separado. En este orden, si bien por regla general los efectos de
la tutela son inter partes, la Corte ha modulado los efectos de sus sentencias
para asegurar el derecho a la igualdad de quienes hacen parte de un universo
objetivo de personas que se encuentran en la misma situación de los
demandantes.// En esta hipótesis, las personas que se encuentran en la misma
situación que los peticionarios en un proceso en el que el amparo fue concedido
con efectos inter comunis, pueden optar por impulsar la garantía de sus
derechos ante el juez encargado de asegurar el cumplimiento de la sentencia, o,
acudir a una nueva acción de tutela. En ambos eventos la autoridad judicial
debe contrastar la situación del solicitante con los supuestos fácticos y
jurídicos de la sentencia que dictó los efectos comunes y, en caso de encontrar
acreditada la identidad entre un caso y otro, dar aplicación a las medidas de
protección ordenadas en dicha decisión.” Sentencia T-272 de 2014. M.P.
María Victoria Calle Correa.
[128] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[129] Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (No.1712-2008)
[130] Consejero ponente: Victor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número:
25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09).
[131] Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez
Aranguren. No.1712-2008.
[132] M.P. Mauricio González Cuervo.
[133] M.P. Mauricio González Cuervo.
[134] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[135] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[136] En dichas oportunidades, la Corte ordenó a las autoridades
judiciales demandadas, emitir un nuevo pronunciamiento de fondo
según los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos
pertinentes de cada proceso teniendo en cuenta la posibilidad de
demandar los oficios de comunicación.
[137] Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número:
25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09).
[138] Sobre el concepto de actos administrativos mixtos: “La práctica
jurídica ha dado lugar a que se reconozca la existencia de actos
administrativos que contienen simultáneamente decisiones con efectos generales
y con efectos particulares o concretos, de donde ha optado por denominarlos
actos administrativos mixtos”. Berrocal Guerrero, Luis Enrique. “Manual
del Acto Administrativo”. Séptima Edición. Editorial
ABC, Bogotá, 2016. Págs. 161 y 162.
[139] Sección Segunda, auto de Sección. Consejero Ponente: Joaquín Barreto
Ruíz, expediente número 9176.
[140] Consejo De Estado. Sala de Lo Contencioso Administrativo. Sección
Segunda. Subsección "A". Consejero Ponente: Gustavo
Eduardo Gomez Aranguren. Bogotá, D.C., Dieciocho (18) De Febrero De Dos Mil
Diez (2010). Radicación Número: 25000-23-25-000-2001-10589-01(1712-08). Actor:
Hugo Nelson León Rozo. Demandado: Municipio De La Calera.
[141] Ibídem.
[142] Sobre esta denominación, traída por Berrocal Guerrero del tratadista
García- Trevijano Fos, hace referencia a aquél acto “(…) que tiene un doble
efecto para varias personas, favorable para una y de gravamen para otra”. Berrocal
Guerrero, Luis Enrique. “Manual del Acto Administrativo”. Séptima
Edición. Editorial ABC, Bogotá, 2016. Pág. 164.
[143] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda. Subsección
"A". Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón.
Bogotá, D.C., Dos (2) De Octubre De Dos Mil Ocho (2008). Radicación Número: 25000-23-25-000-2003-01557-01
(0558-08). Actor: Constanza Elena Yepes Martínez. Demandado: Corporación Autónoma Regional De Cundinamarca.
[144] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda- Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D. C., Veintiséis  (26) De Febrero  De Dos Mil Nueve (2009). Autoridades Departamentales.
Apelación Sentencia. Radicación: Nº 25000-23-25-000-2003-91672-01(0166-08). Actor: Martha Del Pilar Zuluaga
Mejía. Demandado: Corporación Autónoma Regional De Cundinamarca Car.
[145] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso
Administrativo. Sección  Segunda- Subsección “B”. Consejera Ponente: Doctora Bertha Lucía Ramírez De Páez. Bogotá D.C., Once (11) De Junio De Dos Mil Nueve (2009). Referencia No. 25000-23-25-000-2003-01734-02. Expediente
No. 0609-2008. Actor: Alberto Camilo Maldonado Mosquera.
Autoridades Departamentales
[146] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda. Subsección
"A". Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gomez
Aranguren. Bogotá, D.C., Marzo Veintidós (22) De Dos Mil
Doce (2012). Radicación Número:
70001-23-31-000-1998-00428-01(0536-11). Actor: Álvaro De
Jesús Contreras Hernández. Demandado: Municipio De
Santiago De Tolú.
[147] Ibídem. “Para el año 1998 el
burgomaestre expidió el  Decreto No. 022 del 30 de enero, “Por el cual se
expide la Planta de Personal y se fija la remuneración de los cargos de la
Alcaldía Municipal de Santiago de Tolú”, soportado además de las normas citadas
en el aserto anterior, en el artículo 14 del Acuerdo No. 01 del 31 de diciembre
de 1997, emanado del Concejo Municipal. En ese acto administrativo, suprimió
entre otras dependencias, de la Sección de Recursos Físicos y Servicios
Generales, 59 cargos de Auxiliares de Servicios Generales, que era la oficina a
la cual pertenecía el actor conforme al Acuerdo 024/97 (fls. 15- 25), y dejó
según consta a folio 32, en el artículo 3.01 “DIVISIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y
SERVICIOS GENERALES”, 5 auxiliares de servicios generales, código 0670, grado
01. No incluyó nombres y apellidos en la supresión, es decir, no identificó a
ninguno de los empleados, lo hizo numéricamente, de la misma manera que a
renglón seguido estableció la nueva estructura, particularizando los cargos por
el código, grado y cantidad, lo que enmarca el decreto de acuerdo a su
naturaleza, en un típico acto general (fl. 32).”
[148] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda - Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón. Bogotá,
D.C., Veintiuno (21) De Octubre De Dos Mil Nueve (2009). No. De Referencia: 150012331000200201326 01. No. Interno: 2336-08. Actor: Ana Isabel Montoya
Pacheco.
[149] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso
Administrativo. Seccion Segunda. Subseccion
"B". Consejero Ponente: Victor Hernando Alvarado
Ardila. Bogotá, D.C., Cuatro (4) De Noviembre De Dos Mil
Diez (2010). Radicación Número:
25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09). Actor: Armando
Diago Medina. Demandado: Corporacion Autonoma Regional De
Cundinamarca -CARC-.
[150] Se cita la idea completa expuesta en la sentencia: “Ahora bien,
tampoco comparte la Sala la decisión de inhibición frente al Oficio de 15 de
noviembre de 2002, pues en reciente jurisprudencia esta Corporación, Sección
Segunda, Subsección B, ha sostenido que dicho acto, en la medida en que
comunique la decisión de supresión, es un acto integrador del principal, por
cuanto, en primer lugar, es el medio que le permite a la supresión ser eficaz;
y, en segundo lugar, porque a través del mismo se le materializa al actor el
derecho de conocer el acto principal, a través del cual se adoptó la decisión
de suprimirle el cargo, a más de constituirse en un parámetro para efectos de
establecer el término de caducidad. // Por tal motivo, se ha sostenido que no
puede considerarse que frente a los Oficios opere la inhibición del juez para
efectuar un pronunciamiento de fondo, pues ellos integran el acto principal y
corren su misma suerte.// En estos casos la comunicación de la decisión no
comporta una mera prueba del conocimiento de la decisión principal, sino que le
da eficacia y validez al acto administrativo definitivo.  Es decir, que sin los
actos integradores la voluntad de la administración no es completa, por ello,
puede  ser objeto de la acción contenciosa, el acto de ejecución que se viene
como el denominado acto integrador del principal. //Se insiste, el acto
administrativo no se limita, únicamente, a la voluntad consiente y explicitada
de la “administración” sino que, también, la integran las actuaciones que
tienden a la concreción de su voluntad; en otras palabras, debe reconocerse que
esta manifestación de la voluntad no se integra sólo por la voluntad
exteriorizada para la producción de un acto administrativo, sino también por
otros aspectos que no necesariamente son producto de la voluntad declarada pero
que si contribuyen a su ejecución.// En otras palabras, el control de la
jurisdicción no se somete o limita a la mera manifestación de voluntad
explicitada, sino que también, comprende su actividad, respecto de las
actuaciones que impidan continuar con la actuación o, como en nuestro caso, de
aquellas actuaciones que se integran al acto principal para lograr su
cumplimiento.”
[151] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso
Administrativo. Sección  Segunda. Subsección
B. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá D.C., Dieciséis (16) De Febrero De Dos Mil Doce (2012).
Radicación Número: 15001-23-31-000-2002-01804-01(0976-09). Actor: José  Del Carmen Sánchez López. Demandado:
Gobernación De Boyacá.
[152] “En este orden de ideas considera la Sala
oportuno señalar que el recurso de apelación se limita a controvertir la
legalidad del acto particular y concreto que decidió retirar del servicio al
demandante, en cuanto considera que no se tuvo en cuenta el mejor derecho que
el actor tenía para permanecer al servicio de la entidad y la no supresión
efectiva del cargo que venía desempeñando, por lo tanto, el análisis de
legalidad que a continuación se realizará versará únicamente sobre el acto que afecta
la situación laboral del actor, y que no es otro que el oficio suscrito por el
Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá.”
[153] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda Subsección "B". Consejero Ponente: Víctor
Hernando Alvarado Ardila. Bogotá, D.C., Siete (7) De Junio
De Dos Mil Doce (2012). Radicación
Número: 15001-23-31-000-2002-01595-02(1717-09). Actor:
Martha Isabel Palacios López. Demandado: Departamento De
Boyacá.
[154] “Ahora bien, existe una categoría de acto
administrativo “el integrador”, que supone la existencia de por lo menos  dos
actos administrativos, uno de los cuales es definitivo y el otro (de ejecución)
materializa la decisión  contenida en aquél, es decir, lo hace oponible,
eficaz, viabiliza la producción de sus efectos. Si bien la validez del acto
definitivo no está supeditada a la existencia del acto de ejecución, sin éste
último no produciría ningún efecto. Así las cosas, el acto administrativo  nace
a la vida jurídica una vez que la administración ha adoptado la decisión  y
existe  una vez se hayan reunido plenamente los elementos esenciales de su
legalidad. La obligación que surge para la administración es la de
publicitarlo, para que surta sus efectos sobre el particular, vale la pena precisar
que esta  Corporación ha sostenido que los actos que comunican la decisión de
suprimir los cargos, no comportan una mera prueba del conocimiento de la
decisión principal, sino que le dan eficacia al acto administrativo definitivo.
Es decir, que sin  aquéllos actos [integradores], la voluntad de la
administración no es completa, y por ello pueden  ser objeto de la acción
contenciosa.”
[155] El defecto sustantivo, como causal genérica de procedencia de la
acción de tutela ha sido ampliamente estudiado por la Corte. Para una
exposición completa del tema, ver los fallos SU-159 de 2002 (Manuel José
Cepeda), C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-462 de 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-757
de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas).
[156] Sentencia T-832A de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[157] La importancia de este problema fue puesta de presente en la sentencia
T-698 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes: “Este fenómeno de la
contradicción en sede judicial, a pesar de que se considere por algunos como
una reflexión meramente fútil o parte de un anecdotario judicial, es en
realidad una circunstancia grave para una comunidad que se precia  de buscar la
seguridad jurídica. No debe olvidarse que de los fallos judiciales superiores,
dependerán evidentemente otras definiciones judiciales en otras instancias, al
igual que el “estado del arte” sobre un tema específico o sobre la aplicación
normativa en casos concretos, aspectos que involucra no sólo a las partes, sino
a los jueces inferiores, los demás operadores jurídicos, los litigantes, la
doctrina e incluso la jurisprudencia futura de un organismo judicial. Es decir,
los fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los derechos
de las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa para casos
concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico. De allí
que, sentencias contradictorias de las autoridades judiciales en circunstancias
en que aparentemente debería darse un trato igualitario, generan indefinición
en elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el desconocimiento
del derecho a la igualdad de los asociados.”
[158] Sentencia T-446 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Esta
enunciación, ha sido reitera en varias sentencias, entre ellas, la T-808 de
2007 (M.P. Catalina Botero Marino), T-302 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil),
T-698 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) y T-468 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil)
[159] En relación con este punto, cabe recordar cuáles son los elementos del
precedente que vinculan particularmente al juez. Al respecto es necesario
preciar que “(…) las sentencias judiciales están compuestas por tres partes:
la parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en
litigio; la ratio decidendi que puede definirse como “la formulación general,
más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o
razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es,
si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva.”; y los
obiter dicta o dictum que son “toda aquella reflexión adelantada por el juez al
motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son
opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario.” En
consecuencia, es la ratio decidenci que es la base jurídica directa de la
sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad,
tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares,
esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que
permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión
adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan. De manera que la ratio
decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a
la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces.” Ibídem.
[160] Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además, en
esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces
tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello
garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que
recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder
de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por
desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el
principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho
tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos
legítimamente siguen.”
[161] Sentencia T-446 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[162] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[163] Sentencias T-698 de 2004. M. P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-934 de 2009
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[164] El contenido de estos artículos en análogo al existente en los
artículos 43 a 48 del antiguo Código Contencioso Administrativo.
[165] Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número:
25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09).
[166] “Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de
las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las
autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos
fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su
competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen
dichas normas.”
[167] ARTÍCULO 3o.
PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las
disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la
luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte
Primera de este Código y en las leyes especiales. // Las
actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los
principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad,
participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación,
eficacia, economía y celeridad. (…) 9. En virtud del principio de publicidad,
las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma
sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y
resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que
ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de
manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código.
Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá
exceder en ningún caso el valor de la misma.” En el antiguo
Código Contencioso Administrativo lo referente al principio de publicidad era
del siguiente tenor: “En virtud del
principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus decisiones
mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este
código y la ley.”
[168] Esta conclusión se aplica siempre que el orden de las determinaciones
administrativas sea: acto general, actos de incorporación y oficios de
comunicación, y no la inversión de estos últimos.
[169] Frente a este asunto, en concreto, esta Corporación ha reiterado que
al menos en materia civil o administrativa, “el decreto oficioso de pruebas,
(…) no es una atribución o facultad postestativa del Juez: es un verdadero
deber legal,[ por lo que de no hacerse podría
incurrirse en un defecto  fáctico]. En efecto, el funcionario
deberá decretar pruebas oficiosamente siempre que, a partir de los hechos
narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer
valer [es decir, a partir de lo insinuado en el plenario], surja en el
funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia;
cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o cuando existan fundadas
razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del
sendero de la justicia material.” Originalmente, este
pronunciamiento fue hecho en la sentencia T-264 de 2009 y ha sido reiterado
sucesivamente, por sentencias como la T-950 de 2011; T- 775 de 2014; SU-768 de
2014; T-599 de 2009 y T-591 de 2011.
[170] Según la información aportada por el Departamento de Boyacá al
proceso, en los decretos del 1847 al 2279 de 2002, se encontraron
las incorporaciones de los profesionales universitarios, código 340 grado 11, (
cargo que ocupaba la actora) los cuales están contenidos, a su
vez, en los decretos 1961 al 2144 del 21 de diciembre de 2011.