C-747-99
Sentencia C-747/99
Sentencia
C-747/99
UPAC/CAPITALIZACION
DE INTERESES-Inconstitucionalidad/DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA
Se encuentra por
esta Corporación que la "capitalización de intereses" en créditos
concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la
Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad  de manera
general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie. Sin
embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es
evidente que la "capitalización de intereses", sí resulta violatoria
del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de
27 de mayo de 1999 y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración
de inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley
0663 de 1993, "la Constitución establece el "derecho a vivienda
digna" como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos,
el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización
inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la
fijación de "las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho", así como el promover "planes de vivienda de interés
social", y "sistemas adecuados de financiación a largo plazo".
Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la
conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un
asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que
sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen
por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para
atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y
facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se
persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores
menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define
como de "interés social".
LEY
MARCO-Regulación de
financiación de vivienda a largo plazo
Será el Congreso
de la República quien, conforme a la atribución que le confiere el artículo
150, numeral 19 literal d) de la Carta Política habrá de regular mediante la
expedición de una ley marco todo lo atinente al sistema adecuado para la
financiación de vivienda a largo plazo a que hace referencia el artículo 51 de
la Constitución, conforme a reglas que consulten la equidad y la justicia y, en
todo caso, sin que como consecuencia de la inexequibilidad de los apartes
acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se llegue a un
resultado contrario a la Carta, para lo cual habrá de armonizarse el valor de
las cuotas a cargo de los deudores y los plazos de las mismas, sin que se
aumente la cuantía de las primeras en desmedro de las finalidades señaladas por
el artículo 51 de la Constitución.
Referencia:
Expediente D-2421
Demanda de
inconstitucionalidad en contra  del numeral  1 (parcial) del artículo 121 y
numeral 1 (parcial)  y 2 (parcial) del artículo 134 del decreto ley 663 de
1993.
Actora: Emperatriz
Castillo Burbano.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá,
D.C.,  seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Emperatriz Castillo
Burbano, demandó la inconstitucionalidad del literal f) del artículo 16 de la
ley 31 de 1992, del  numeral  1 (parcial) del artículo 121 y numeral 1
(parcial)  y 2 (parcial) del artículo 134 del decreto ley 663 de 1993.
Por auto del primero
(1º) de junio de mil novecientos noventa y nueve  (1999), el magistrado
sustanciador rechazó la demanda en relación con el literal f) del artículo 16
de la ley 31 de 1992, por la existencia de cosa juzgada constitucional, en
relación  con la sentencia C-383 de 1999, providencia en la que el mencionado
literal fue declarado inexequible.
En relación con el
numeral  1 (parcial) del artículo 121 y numeral 1 (parcial)  y 2 (parcial) del
artículo 134 del decreto ley 663 de 1993, se inadmitió la demanda por la
indeterminación que presentaba en cuanto a los apartes acusados y la ausencia
de cargos.
En el término
concedido a la actora para la corrección de la demanda, ésta presentó escrito
en donde señaló expresamente los apartes acusados del  numeral  1 del artículo
121 y de los numerales 1 y 2 del artículo 134 del decreto ley 663 de 1993.
Igualmente, esgrimió las razones por las que, en su concepto, los apartes
acusados eran contrarios a la Constitución, razón por la que el Magistrado
sustanciador  admitió la demanda en relación con estas normas y ordenó su
fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera su concepto, y se  comunicó la iniciación del asunto
al señor Presidente del Congreso y al señor Ministro de Hacienda, con el objeto
de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de
las normas demandadas parcialmente.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir a cerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS.
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 40.820, de abril 5 de 1993 y se subraya la parte
acusada.
“Decreto Número 0663 de 1993
(abril 5)
“Por medio del cual se actualiza el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración”
“El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere
la ley 35 de 1993
“Artículo 121:  Sistemas de pago e
intereses.
“1. Capitalización
de intereses en operaciones de largo plazo. En operaciones de largo plazo los
establecimientos de crédito podrán utilizar sistemas de pago que contemplen
la capitalización de intereses, de conformidad con las
reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
“...
“3. Límites a los
intereses. De conformidad con el artículo 64 de la ley 45 de 1990 y para los
efectos del artículo 884 del Código de Comercio, en las obligaciones pactadas
en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las cuales se
estipule cualquier otra cláusula de reajuste, la corrección monetaria o el
correspondiente reajuste computará como interés.
“Capítulo IV
“DISPOSICIONES RELATIVAS A LAS OPERACIONES
DE  LAS CORPORACIONES DE AHORRO Y VIVIENDA
“ Artículo 134.
Aplicación. El fomento del ahorro para la construcción se orientará sobre la
base del principio valor constante de ahorros y préstamos, determinado
contractualmente. Para efectos de conservar el valor constante de los ahorros y
de los préstamos a que se refiere el presente capítulo unos y otros se
reajustarán periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder
adquisitivo de la moneda en el mercado interno y los intereses pactados se
liquidarán sobre el valor principal reajustado.
“En desarrollo del
principio de valor constante de ahorros y préstamos consagrados en el
inciso anterior, establécese la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC)
con base en la cual las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar todas
las cuentas y registros del sistema, reducidos a moneda legal.
“2. Estipulación en
los contratos. Para los efectos  previstos en el artículo 1518 del Código
Civil, tanto en los contratos sobre constitución de depósito de ahorro entre
los depositantes y las corporaciones de ahorro y vivienda como en los
contratos de mutuo que éstas celebren para el otorgamiento de préstamos, se
estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán
mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad del Poder Adquisitivo
constante.
“...”
III. LA DEMANDA.
La ciudadana
demandante  estima que los apartes acusados de los artículos 121 y 134 del
decreto 0663 de 1993, desconocen los artículos 13, 20, 51, 58 y 60 de la
Constitución. Los cargos de la demanda pueden sintetizarse, así:
1. En un Estado
social de derecho, tal  como define la Constitución a la República de Colombia,
en donde se garantizan principios tales como la igualdad, y cuyo texto
fundamental establece que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda
digna, correspondiéndole al Estado establecer las condiciones para hacer
efectivo este derecho, entre otros, con sistemas adecuados de financiación para
la adquisición de ésta, no se ha implementado ningún sistema que permita
afirmar que este precepto constitucional ha recibido algún desarrollo. Por el
contrario, sigue vigente un sistema creado  en el año de 1972, conocido con  el
nombre de unidad de valor constante (UPAC), al que el legislador le añadió un
mecanismo denominado capitalización de intereses,  que por ser aplicable a
todos los créditos a largo plazo, sin distingo alguno,  ha desnaturalizado la
razón de ser del sistema diseñado con anterioridad a la vigencia de la
Constitución de 1991.
2. La capitalización
que se consagra en las normas acusadas, aplicada a los sistemas de financiación
que existen para la adquisición de vivienda, ha degenerado en la impagabilidad
de las obligaciones crediticias, en razón del acrecentamiento que sufre el
capital cuando se le suman los intereses que han de ser pagados, y sobre este
monto, se liquida, a su vez,  el interés que mensualmente debe cancelarse. De
esta forma, el derecho a tener una vivienda digna no pueda satisfacerse. La
demandante señala dos ejemplos que le permiten ilustrar su aserto, los que no
se considera necesario reproducir.
3. Las normas
parcialmente acusadas sólo están beneficiando a una de las partes de la
relación contractual: a las entidades financieras,  dejando a los
deudores en una situación de disminución que requiere de un equilibrio.
El Estado tiene las
herramientas para lograr que tanto los acreedores como los  deudores obtengan
beneficios del sistema que actualmente rige para la asunción de créditos a
largo plazo. Sin embargo, no se ha hecho uso de ellas. Por el contrario,  el
gobierno ha impuesto medidas de carácter macro económico que sólo están
perjudicando a los deudores, haciendo que éstos entreguen sus viviendas al
sector financiero con su beneplácito, en detrimento del derecho  a la propiedad
que la Constitución garantiza (artículo 58), convirtiendo el sistema en un
mecanismo expropiatorio.
4. Se vulnera,
igualmente, el derecho a la información veraz e imparcial que consagra el
artículo 20 de la Constitución, porque las entidades del sector financiero no
explican a sus clientes las implicaciones de adquirir créditos con aplicación
de la modalidad de “capitalización de intereses”. Si se diera un información
veraz, las personas, de seguro, no suscribirían contrato alguno con el objeto
de adquirir vivienda.
5. De permitirse la capitalización de
intereses para sistemas de adquisición de vivienda como lo es el Upac, la
declaración de inexequibilidad que hizo la Corte Constitucional en la sentencia
C-383 de 1999, a efectos de mantener la naturaleza de éste, perdería toda
eficacia.
IV.
INTERVENCIONES.
En el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de las
normas parcialmente acusadas, presentaron escritos los ciudadanos Gerardo
Hernández Correa, Secretario de la Junta Directiva del Banco de la República;
Leonor Sanz Alvarez, designada por la Asociación Bancaria y las Entidades
Financieras;  Juan Pablo Buitrago León, designado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y Felipe Iriarte Alvira, designado por el Instituto
Colombiano de Ahorro y Vivienda, defendiendo la constitucionalidad de las
normas parcialmente acusadas. En forma extemporánea, el ciudadano Luis Carlos
Villegas Echeverri, en nombre de Asociación Nacional de Industriales ANDI,
presentó escrito en igual sentido.
En términos
generales todos los intervinientes coinciden en los mismos argumentos para
sustentar la exequibilidad de las normas parcialmente acusadas, razón por la
que éstos se esbozarán en conjunto, así:
1. El sistema de capitalización de intereses
que se contempla en las normas parcialmente acusadas no es en sí mismo
inconstitucional ni su aplicación desconoce norma alguna de la Constitución.
Sistema éste propio de las economías inflacionarias como la colombiana, y que
permite la viabilidad de los créditos a largo plazo.
2. Su aplicación a
los sistemas de crédito a largo y mediano plazo, bien en pesos o en Upac, ha
permitido que un sin número de personas con ingresos económicos  que pueden ser
considerados bajos tengan acceso a una vivienda. La capitalización de
intereses, entonces,  ha permitido que el mandato contenido en el artículo 51
de la Constitución se esté cumpliendo en debida forma.
3. A diferencia de lo que opina la demandante,
ha sido la capitalización de intereses la que ha posibilitado a un amplio
sector de la población obtener vivienda propia. Desmontarlo, implicaría,
entonces,  la negación de esta oportunidad para un grueso de los habitantes,
así como el desconocimiento del mandato sobre democratización del crédito.
4. Cada uno de los
intervinientes cita un ejemplo que le permite demostrar su aserto frente a la
conveniencia del mencionado mecanismo, recalcando que su desaparición sólo
haría que un reducido número de personas, aquellas con ingresos que superen
aproximadamente  los diez (10) salarios mínimos, tuviesen acceso a un préstamo
para la adquisición de vivienda, por ser éstos,  los únicos que, en principio,
tendrían la capacidad para atender el costo de esta clase de créditos. Por
tanto, no se pude afirmar, como lo hace la demandante, que el mecanismo de
capitalización de intereses es expropiatorio.
5. El  Estado sí ha
desarrollado sistemas de financiamiento como lo prescribe el artículo 51 de la
Constitución. Así, por ejemplo, los programas para adquisición de vivienda  de
interés social, implementados a través de las cajas de compensación y los
programas del Inurbe. Estos, aunados al sistema que se dice contrario a los
postulados constitucionales, han permitido hacer una cobertura amplia de
déficit habitacional que se registra en el país.
Igualmente, el Gobierno
ha ideado mecanismos  como la titularización de la cartera hipotecaria, la
clasificación de créditos hipotecarios y las  reestructuraciones
extraordinarias, para que los actuales propietarios que tienen deudas
pendientes no pierdan sus viviendas. Se citan, así mismo,  los mecanismos que
fueron diseñados por el legislador extraordinario, a través de los decretos
dictados durante la última emergencia económica. Al igual que los que contempla
la nueva ley financiera,  tales como los sistemas de financiación atados al
IPC, los procesos de titularización y mutuos hipotecarios, etc.
6. La capitalización
de intereses no desconoce el derecho a la igualdad entre deudores y entidades
financieras, pues éstas no obtienen beneficio alguno con su aplicación. Por el contrario,
aplicar éste sólo para las captaciones y no para las colocaciones, como lo
solicita la demandante, haría que el sistema perdiera su equilibrio, en
desmedro tanto de los ahorradores como del sistema financiero en si mismo
considerado, dado que la función principal de este sector es la de
intermediación, que requiere la conciliación de los intereses tanto de
depositantes como de ahorradores.
7. No puede
confundirse la capitalización de intereses con la figura del anatocismo, esta
última, prohibida tanto en las normas civiles como por las  comerciales. El
primero, un sistema de intereses compuestos que permite la asunción de cuotas
bajas para el deudor que adquiere un crédito a largo plazo y que le permite no
sólo el pago de intereses, que se difieren en el tiempo, sino del capital a un
mismo tiempo, sin que ello implique una evasión de los límites que la propia
legislación ha impuesto al cobro de intereses. El segundo, el cobro de
intereses sobre intereses exigibles, es decir, aquellos no cancelados en
tiempo.
8. Son los deudores,
quienes, en ejercicio del derecho a la libre autodeterminación de la voluntad,
escogen los sistemas de financiación para la adquisición de esta clase de
créditos, los que de ninguna forma les son impuestos. En el mismo sentido, no
puede considerarse que las diversas entidades, al hacer uso de los instrumentos
legales para la recuperación de cartera, estén desconociendo derecho alguno de
aquéllos.
9. La crisis actual
de los deudores de créditos a largo y mediano plazo no está en la aplicación
del sistema de capitalización de intereses, sino en la conjunción de una serie
de factores económicos, tales como la desaceleración económica que está
viviendo el país;  el alto índice de desempleo que impide a las personas, al
quedar sin empleo, cumplir  sus compromisos crediticios,  poniendo en peligro
el sistema financiero en sí mismo;  las altas tasas de interés, e.t.c.
10. Mientras no se
logre demostrar que el mecanismo de “capitalización de intereses”  es
irrazonable,  o que no responde a un propósito constitucional definido, éste no
pude ser considerado inexequible. El sistema es razonable y, permite,  entre
otras cosas, la adquisición de vivienda a un basto sector de la población.
11. Finalmente,  se
afirma que las normas parcialmente acusadas no desconocen el derecho a la
información veraz que consagra el artículo 20 de la Constitución, pues en ellas
no se consagra mecanismo alguno que haga nugatorio este derecho. Si las
entidades financieras no dan adecuada información a sus clientes, corresponde a
los organismos de control exigir ésta, hecho que no hace a los artículos
acusados contrarios a la Constitución.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del
concepto  número 1869 de agosto trece (13) de 1999, el Procurador General de la
Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibiliad de los apartes acusados de los artículos 121 y 134 del
decreto 0663 de 1993.
En su concepto, el
Ministerio Público acepta que el Estado no ha cumplido su obligación de
implementar sistemas de financiación a la luz de la Constitución de 1991, tal
como lo prescribe el artículo 51 de la Constitución. Sin embargo, afirma que
esa omisión no hace de por si inconstitucional los sistemas de financiación
diseñados,  con anterioridad a la entrada en vigencia de ésta,  para los
créditos a largo y mediano plazo.
Después de un breve
análisis de las diversas normas constitucionales en materia de intervención
económica, se refiere específicamente al sistema Upac, para explicar que si
bien es cierto no presenta los rasgos y características con que fue diseñado en
el año de 1972, dado que  ha sufrido serias modificaciones a través de los
años, él, en si mismo, no es contrario a ningún postulado constitucional.
A diferencia de la
opinión de la demandante, aquél no es generador de desigualdades,  por el
contrario, su implementación ha permitido a  numerosas personas adquirir
vivienda, al tiempo que ha facilitado a los ahorradores, quienes con sus
recursos alimentan el sistema, conservar el poder adquisitivo de sus depósitos.
Por tanto, es inaceptable la solicitud de la demandante al considerar que con
la declaración de inexequibilidad de la expresión “préstamos” se soluciona la
crisis que se ha generado para los deudores de créditos a largo plazo,
específicamente, para vivienda, el pago de sus acreencias,  porque las causas
no nacen del sistema mismo, sino de la conjunción de factores económicos tales
como las altas tasas de interés, el desempleo,  la determinación del factor
Upac con fundamento en la corrección monetaria, etc.
Concluye, por tanto, que si bien las normas
acusadas no son contrarias a la Constitución, el Estado está en la obligación
de implementar mecanismos que permitan el control de las tasas de interés.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte es
competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución, pues se acusan
parcialmente artículos contenidos en un decreto dictado con fundamento en una
ley de facultades extraordinarias.
2. Cosa Juzgada
constitucional en relación con el artículo 134 del Decreto Ley 0663 de 1993.
2.1. La demanda de la referencia fue admitida el
diez y siete (17) de junio de 1999, fecha en la que se encontraba  en curso la
radicada bajo el número D-2374, en la  que se demandaban, entre otros, el
artículo 134 del decreto 0663 de 1993, norma ésta que fue declarada inexequible
mediante Sentencia C-700 de 16 de septiembre de 1999, por lo que habrá de
estarse a lo resuelto en ella, por existir cosa juzgada constitucional, en los
términos señalados por el artículo 243 de la Carta Política.
3.  Análisis
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 121 del Decreto
Ley 0663 de 1993, en los apartes demandados.
3.1.  Como puede
observarse, en cuanto hace al artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, los
apartes demandados por la actora como inexequibles, lo son bajo la
consideración de que ellos resultan contrarios a la Constitución en cuanto
quebrantan el artículo 51 de la misma, pues el permitir la capitalización de
intereses en créditos concedidos para la adquisición de vivienda a largo plazo,
no pueden formar parte de un "sistema adecuado" para el
efecto, e igualmente porque impiden que el deudor tenga una información veraz e
imparcial sobre el monto real de las obligaciones a su cargo, razón ésta por la
cual a dicho análisis se contrae el presente fallo.
3.2.  Falta de
competencia del Presidente de la República para expedir la norma acusada, por
cuanto ello corresponde al Congreso de la República, por medio de una ley
marco.
3.2.1.  Sobre el
particular, ha de anotarse por la Corte que en Sentencia C-700 del 16 de
septiembre de 1999, (Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández
Galindo),  se expresó por ésta Corporación que la regulación de lo atinente a
la financiación de vivienda a largo plazo corresponde, en primer término al
Congreso de la República mediante la expedición de una ley marco, conforme a lo
dispuesto por el artículo 150, numeral 19 literal d) de la Carta Política, en
cuyo desarrollo deberá el Presidente de la República dictar los decretos que
permitan su aplicación en las circunstancias concretas.  Ello significa,
entonces, que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, así como las demás
normas que fueron declaradas inexequibles por la Corte en la sentencia aludida,
también adolece del mismo vicio, pues "el Presidente de la República
carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso
de la República, vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las
reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189,
numerales 24 y 25, y 335 ibídem y, por supuesto, ejerció una representación, a
nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrando el
principio medular del artículo 3 de la Constitución", situación ésta
que llevará a la Corte a declarar la inexequibilidad del citado artículo 121
del Decreto Ley 0663 de 1993, por las mismas razones que ya se expresaron, sin
perjuicio del análisis que sobre la constitucionalidad del contenido de los
apartes acusados de la norma mencionada se harán luego en esta misma sentencia.
3.2.2.  Por otra
parte, se recuerda en esta ocasión por la Corte, que en la ya aludida Sentencia
C-700 del 16 de septiembre de 1999, (Magistrado ponente, doctor José Gregorio
Hernández Galindo), esta Corporación agregó que pese a declarar inexequibles
las normas a que dicha sentencia se refiere, fundada tal declaración en el
vicio consistente "precisamente en que las reglas generales sobre
financiación de vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley dictada
por el Congreso y de ninguna manera en un decreto expedido con base en
facultades extraordinarias, la Corte considera indispensable dar oportunidad
para que la Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y establezca
las directrices necesarias para la instauración del sistema que haya de
sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta de
normatividad aplicable", razón por la que, agregó la Corte, que "se
estima razonable, entonces, que dicha ultraactividad de las normas excluidas
del orden jurídico se prolongue hasta el fin de la presente legislatura, es
decir, hasta el 20 de junio del año 2000", por lo que, para guardar la
debida correspondencia y armonía, igualmente así habrá de disponerse en esta
sentencia con respecto al numeral 3º del artículo 121 del Decreto 0663 de 1993
y a la expresión "que contemplen la capitalización de intereses"
del numeral primero de la norma en mención, en cuanto fuere aplicable a los
créditos para la financiación de vivienda a largo plazo.
4.  Inconstitucionalidad
material de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993.
4.1.  Si bien es
verdad que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se encuentra ubicado
en la parte general de ese estatuto y, por ello, regula lo atinente a los
sistemas de pago e intereses en operaciones de crédito de mediano y largo
plazo, es igualmente cierto que en cuanto los créditos para la adquisición de
vivienda son de esta especie, también le serían aplicables las disposiciones
contenidas en esa norma legal.  Precisamente, así lo entendió la demandante y,
por lo mismo, solicita a la Corte que se declare la inexequibilidad de la
expresión "que contemplen la capitalización de intereses"
(numeral primero), e igualmente la del numeral tercero del mismo artículo,
normas cuya inexequibilidad se impetra declarar por la Corte, en cuanto
resultan, a juicio de la actora, violatorias del artículo 51 de la Constitución
Política, que ordena al Estado promover un "sistema adecuado"
de financiación de vivienda a largo plazo.
4.2. En torno a la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de los apartes acusados del artículo
121 del Decreto Ley 0663/93, se encuentra por esta Corporación que la "capitalización
de intereses" en créditos concedidos a mediano o largo plazo, per se,
no resulta violatoria de la Constitución, por lo que no puede declararse su
inexequibilidad  de manera general y definitiva para cualquier clase de crédito
de esa especie.
4.3.  Sin embargo,
cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es evidente que la
"capitalización de intereses", sí resulta violatoria del
artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de 27
de mayo de 1999, (Magistrado ponente, doctor Alfredo Beltrán Sierra), y hoy se
reitera como fundamento expreso de la declaración de inexequibilidad de los
apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, "la
Constitución establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los
derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no
puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por
ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho", así como el promover
"planes de vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de
financiación a largo plazo".  Es decir, conforme a la Carta Política no
puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias
colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del
Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción
individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la
Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable
a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en
condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de
planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto
éste último que la propia Carta define como de "interés social".
"4.4.  Para
la Corte es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder
adquisitivo de la moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de
actualización en su valor real las obligaciones dinerarias para que el pago de
las mismas se realice conforme a la corrección monetaria.
"4.5.  Es
decir, la actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias
contraidas a largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de
vivienda, ha de realizarse sobre el capital que se adeuda.  Con ello se
mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no
verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario
la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo
la obligación".
Y, en la misma Sentencia ya mencionada, se
agregó luego que el equilibrio de las prestaciones entre la entidad crediticia
prestamista y el deudor se altera en desmedro de éste último, cuando "a
los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de
la deuda liquidada de nuevo en Unidades de  Poder Adquisitivo Constante que, a
su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor
presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida",
lo cual, como salta a la vista, quebranta, de manera ostensible el artículo 51
de la Constitución, pues, ello desborda la capacidad de pago de los adquirentes
de vivienda, lo cual resulta, además, "contrario a la equidad y la justicia
como fines supremos del derecho, es decir opuesto a la "vigencia de un
orden justo", como lo ordena el artículo 2º de la Constitución".
5.  La
inconstitucionalidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley
0663 de 1993, sólo se refiere a los créditos de vivienda a largo plazo.
Según se desprende
de los cargos formulados por la actora y de las consideraciones que anteceden,
la inexequibilidad que por la Corte se declara
Del numeral tercero
del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993 y de la expresión "que
contemplen la capitalización de intereses", queda expresamente
limitada a los créditos de vivienda a largo plazo, sin que pueda extenderse a
otros, pues solamente a aquellos se circunscribe, en este caso, la cuestión
debatida por la actora y decidida por la Corte.
6.  Lo resuelto por
la Corte en esta Sentencia, implica entonces que será el Congreso de la
República quien, conforme a la atribución que le confiere el artículo 150,
numeral 19 literal d) de la Carta Política habrá de regular mediante la
expedición de una ley marco todo lo atinente al sistema adecuado para la
financiación de vivienda a largo plazo a que hace referencia el artículo 51 de
la Constitución, conforme a reglas que consulten la equidad y la justicia y, en
todo caso, sin que como consecuencia de la inexequibilidad de los apartes
acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se llegue a un
resultado contrario a la Carta, para lo cual habrá de armonizarse el valor de
las cuotas a cargo de los deudores y los plazos de las mismas, sin que se
aumente la cuantía de las primeras en desmedro de las finalidades señaladas por
el artículo 51 de la Constitución.
VII.- DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.-  ESTÉSE
a lo resuelto en la Sentencia C-700 del dieciséis (16)     de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999), en la cual se declaró la inexequibildad del
artículo 134 del Decreto Ley 0663 de 1993.
Segundo.-
DECLÁRASE la inexequibilidad del numeral tercero del artículo 121 del
Decreto Ley 0663 de 1993, así como la de la expresión "que contemplen
la capitalización de intereses" contenida en el numeral primero de la
norma en mención, únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de
vivienda a largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos se difieren hasta el 20
de junio del año 2000, como fecha límite para que el Congreso expida la ley
marco correspondiente.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO  TAFUR  GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-747/99
SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Decisión
de diferir efectos en el tiempo (Aclaración de voto)
Si bien es verdad que las autoridades
públicas se encuentran instituidas para colaborar armónicamente en la
realización de los fines del Estado y para garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales y del interés general, lo cual podría explicar la
decisión de diferir en el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un
lapso razonable pueda expedirse por el Congreso de la República la Ley Marco
que dicte las normas generales sobre el sistema de financiación adecuada para
la adquisición de vivienda a largo plazo, a nuestro juicio, la inexequibilidad
de las normas acusadas ha debido tener aplicación inmediata, pues, si una ley o
parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran
contrarios a la Carta Política y, por lo mismo, así se declara por quien tiene
a su cargo la guarda de la integridad y primacía de la Constitución (artículo
241 C.P.), riñe con la lógica jurídica que lo que es inconstitucional
prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que así
se declara por esta Corporación.
Los suscritos magistrados, tal como lo
hicimos en relación con la Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, con
respeto por la decisión adoptada ahora por la Corte en la Sentencia C-747 del 6
de octubre del año en curso, en el sentido de diferir la
"inejecución" de las normas cuya inconstitucionalidad se declara por
esta Corporación hasta el 20 de junio del año 2000, aclaramos nuestro voto, por
las razones que a continuación se expresan:
1ª. En principio, la ley, los decretos
leyes, y los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República
en los estados de excepción, se encuentran amparados por la presunción de
constitucionalidad.
2ª. No obstante, cuando dicha presunción se
destruye y así se declara por la Corte Constitucional, como consecuencia
obligada de tal declaración, la norma sobre la cual recae ese pronunciamiento,
es inexequible, es decir,  no puede tener aplicación alguna, o, dicho de otra
manera, a su inconstitucionalidad sigue de inmediato la "inejecución"
de lo dispuesto en ella.
3ª. Si bien es verdad que las autoridades
públicas se encuentran instituidas para colaborar armónicamente en la
realización de los fines del Estado (artículo 113 de la C.P.) y para garantizar
la efectividad de los derechos fundamentales y del interés general (artículo 2º
C.P.), lo cual podría explicar la decisión de diferir en el tiempo los efectos
de esta sentencia para que, en un lapso razonable pueda expedirse por el
Congreso de la República la Ley Marco que dicte las normas generales sobre el
sistema de financiación adecuada para la adquisición de vivienda a largo plazo,
a nuestro juicio, la inexequibilidad de las normas acusadas ha debido tener
aplicación inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley, o un
decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta Política y, por lo
mismo, así se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y
primacía de la Constitución (artículo 241 C.P.), riñe con la lógica jurídica
que lo que es inconstitucional  prolongue su existencia en el tiempo con
posterioridad al fallo en el que así se declara por esta Corporación.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Salvamento
de voto a la Sentencia C-747/99
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Aplicación
(Salvamento de voto)
Por virtud de la sentencia C-252 de 1994 ha
debido operar en el presente caso una cosa juzgada constitucional toda vez que,
en la providencia en mención, la Corte, luego del examen de la competencia del
gobierno, y sus posibilidades normativas en ejercicio de las atribuciones
conferidas por la ley 35 de 1993, determinó que en la medida en que el
contenido del decreto 663 de 1993 no constituía un Código era exequible y así
lo declaró. Si bien providencias posteriores de la Corte, que se citan en el
texto de la sentencia, recayeron sobre disposiciones individualizadas del mismo
decreto 663 de 1993 lo que puede llevar a pensar que los efectos de la
sentencia C-252 de 1994 son los denominados de “cosa juzgada aparente”, es lo
cierto que ello puede aceptarse respecto de la confrontación material
específica de las disposiciones con las reglas superiores de la Constitución,
más no respecto de la definición de la extensión y alcance de las competencias
asumidas por razón de las facultades conferidas por el legislador. Así las
cosas, teniendo en cuenta que el argumento central de la demanda consistía en
aseverar que mediante facultades extraordinarias no podía establecerse un marco
normativo dentro del cual el Gobienro desarrolle la disciplina financiera, la
Corte ha debido estarse a lo resuelto en la citada providencia en cuanto ella
había resuelto sobre los alcances del decreto 663 de 1993 y las proyecciones
jurídicas plasmadas efectivamente en su contenido.
LEY MARCO-Incorporación de normas relativas al
sistema financiero/ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Compilación de
normatividad existente (Salvamento de voto)
Si bien es cierto que la ley 35 de 1993
confirió facultades extraordinarias al Gobierno en relación con el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y que el producto del ejercicio de éstas se
plasma en un decreto extraordinario, también es cierto que es preciso reparar
en el contenido del artículo 36 de la dicha ley, conforme al cual la
autorización al Gobierno se otorgó para incorporar las disposiciones de esa
misma ley 35 en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (expedido
inicialmente mediante el decreto 1730 de 1991, en desarrollo de autorizaciones
otorgadas en la ley 45 de 1990). Esa incorporación no puede significar un
cambio de jerarquía respecto de las normas legales incorporadas, pues ellas
como esta misma Corporación ha reconocido, ostentan el carácter de ley marco en
las materias propias, es decir en el ámbito financiero y de la organización y
funcionamiento del sistema financiero y de las entidades sobre las cuales
gravitan las normas del Estatuto. Por ende, si las disposiciones de la ley 35
de 1993, tienen el carácter originario de “ley marco” debe aceptarse que no
perdieron esa calidad al ser incorporadas al Estatuto en cumplimiento de la
habilitación otorgada por el propio legislador. Para tales efectos es claro que
las normas incorporadas no mutan su naturaleza; así mismo, el estatuto tal como
se configuró desde su expedición no tuvo ni el carácter de Código ni de norma
innovadora, mediante él se reunieron las normas vigentes al momento de su
expedición y se incorporó, ulteriormente la ley 35 de 1993, con su prístino
contenido y alcances. Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden jurídico
nuevo, integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho sino que
tan solo se compiló la normatividad existente”.
Con el habitual respeto expreso a
continuación las razones de mi desacuerdo con la decisión mayoritaria de la
Corte conforme a la cual se declaró inexequible el numeral tercero del artículo
121 del decreto 663 de 1993, así como la expresión “que contemplen la
capitalización de intereses” “contenida en el numeral primero de la norma en
mención, únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a
largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos se difieren hasta el 20 de junio del
año 2000, como fecha límite para que el Congreso expida la ley marco
correspondiente”.
Como los fundamentos de la sentencia de la
cual me aparto en esta ocasión son básicamente los mismos que invocó la Corte
en la sentencia C-700 de este mismo año, es decir la incompetencia del
Presidente de la República para expedir, mediante decreto de facultades
extraordinarias las disposiciones contenidas en el Decreto 663 de 1993, por
corresponder ellas a leyes marcos de exclusiva competencia del Congreso
Nacional, mediante ley, reiteraré lo sostenido en el voto disidente que al
efecto presenté.
Como tuve ocasión de expresar en la
discusión sobre la ponencia elaborada por el señor Magistrado Ponente, por
virtud de la sentencia C-252 de 1994 ha debido operar en el presente caso una
cosa juzgada constitucional toda vez que, en la providencia en mención, la
Corte, luego del examen de la competencia del gobierno, y sus posibilidades
normativas en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley 35 de 1993,
determinó que en la medida en que el contenido del decreto 663 de 1993 no
constituía un Código era exequible y así lo declaró.
Si bien providencias posteriores de la
Corte, que se citan en el texto de la sentencia, recayeron sobre disposiciones
individualizadas del mismo decreto 663 de 1993 lo que puede llevar a pensar que
los efectos de la sentencia C-252 de 1994 son los denominados de “cosa juzgada
aparente”, es lo cierto que ello puede aceptarse respecto de la confrontación
material específica de las disposiciones con las reglas superiores de la
Constitución, más no respecto de la definición de la extensión y alcance de las
competencias asumidas por razón de las facultades conferidas por el legislador.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el argumento central de la demanda
consistía en aseverar que mediante facultades extraordinarias no podía
establecerse un marco normativo dentro del cual el Gobienro desarrolle la
disciplina financiera, la Corte ha debido estarse a lo resuelto en la citada
providencia en cuanto ella había resuelto sobre los alcances del decreto 663 de
1993 y las proyecciones jurídicas plasmadas efectivamente en su contenido.
En este punto, no es impertinente aclarar
que si bien es cierto que la ley 35 de 1993 confirió facultades extraordinarias
al Gobierno en relación con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y que
el producto del ejercicio de éstas se plasma en un decreto extraordinario,
también es cierto que es preciso reparar en el contenido del artículo 36 de la
dicha ley, conforme al cual la autorización al Gobierno se otorgó para
incorporar las disposiciones de esa misma ley 35 en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero (expedido inicialmente mediante el decreto 1730 de 1991, en
desarrollo de autorizaciones otorgadas en la ley 45 de 1990). Esa incorporación
no puede significar un cambio de jerarquía respecto de las normas legales
incorporadas, pues ellas como esta misma Corporación ha reconocido,  ostentan
el carácter de ley marco en las materias propias, es decir en el ámbito
financiero y de la organización y funcionamiento del sistema financiero y de
las entidades sobre las cuales gravitan las normas del Estatuto.
Así, se expresa en la Sentencia c-560 de
1994 que “no puede evadirse la consideración de que la ley 35 de 1993 es una
ley marco, cuyo objeto radica precisamente en trazar las pautas y en fijar
normas generales que delimitan la función del Ejecutivo en lo relacionado con
funciones constitucionales a él asignada de manera expresa y que consisten en
regular las actividades financiera bursátil y aseguradora y cualquier otra
atinente al manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público”.
Por ende, si las disposiciones de la ley 35
de 1993, tienen el carácter originario de “ley marco” debe aceptarse que no
perdieron esa calidad al ser incorporadas al Estatuto en cumplimiento de la
habilitación otorgada por el propio legislador. Para tales efectos es claro que
las normas incorporadas no mutan su naturaleza; así mismo, el estatuto tal como
se configuró desde su expedición no tuvo ni el carácter de Código ni de norma
innovadora, mediante él se reunieron las normas vigentes al momento de su
expedición y se incorporó, ulteriormente la ley 35 de 1993, con su prístino
contenido y alcances.
En efecto, a términos de la sentencia C-252
de 1994 “todo Código es una sistematización, pero no todo orden sistemático es
un Código. Este es la unidad sistemática en torno a una rama específica del
derecho, de modo pleno integral y total. Con el Estatuto Orgánico no se
expidió un orden jurídico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto
específico del derecho sino que tan solo se compiló la normatividad existente”
(Subrayas fuera de texto).
Por último, cabe señalar que por virtud de
las autorizaciones legales expresas y en desarrollo del mandato de
disposiciones transitorias de la Constitución aprobada en 1991 las
disposiciones del Estatuto Financiero sustituyen las disposiciones en él
incorporadas. Ahora bien, debe considerarse que los decretos autónomos,
relativos al manejo del ahorro privado, dictados con anterioridad a la vigencia
de la Constitución Política, en cuanto fueron incorporados al Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero si bien deben entenderse sustituidos conservan vigencia
en su materialidad y deben interpretarse dentro del contexto de las nuevas
pautas constitucionales.
Fecha ut supra.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-747/99
SISTEMA DE
CAPITALIZACION DE INTERESES
(Salvamento de voto)
Aplicada a la
financiación de vivienda, la capitalización de intereses por sí misma no
desconoce la Constitución. Este efecto únicamente resultaría contrario al
modelo de justicia de la Carta en el evento de que afectara adversamente a los
sectores vulnerables de la población, que en todo caso pueden apelar a los
sistemas de subsidio de vivienda ofrecidos a través de distintos mecanismos
financieros. Si el sistema de capitalización de intereses no es
inconstitucional per se, no se entiende cómo deviene inconstitucional cuando se
aplica a los créditos de largo plazo destinados a adquirir vivienda.
Precisamente, esta modalidad financiera se justifica en economías inflacionarias
y en relación con créditos de mediano y largo plazo. De ahí que para financiar
proyectos de larga maduración o la compra de unidades habitacionales, en las
condiciones propias del país, el sistema de pago de los créditos mediante
cuotas fijas sin capitalización de intereses, se presente en la práctica
demasiado exigente para el deudor. En la sentencia silenciosamente - sin
argumentos - se declara la inexequibilidad de una técnica financiera, frente a
la cual ninguna constitución del mundo reacciona en términos de
constitucionalidad o inconstitucionalidad. Pareciera que el tema de la
capitalización de intereses en los créditos de vivienda, se hubiese convertido
en tabú para la Corte, que sólo atina a rechazarla en el plano del prejuicio y
en el nivel de lo irracional o emocional, sin intentar siquiera describir el
problema constitucional que potencialmente podría suscitar, salvo que por ello
se tengan las vagas y no probadas afirmaciones que se contienen en la
sentencia.
POLITICA DE
VIVIENDA/UPAC-Motivación
del fallo (Salvamento de voto)
La Corte
Constitucional no es el órgano del Estado llamado a rectificar la política de
vivienda. Esto no quiere decir que no deba declarar la inconstitucionalidad de
una ley de vivienda que viole la Constitución Política, siempre desde luego que
existan motivos válidos para hacerlo. En este caso, las normas sobre
financiación de la vivienda configuradoras del sistema UPAC han sido declaradas
inexequibles. Sin embargo, una comparación abstracta de estas disposiciones con
la Constitución, no arroja ningún cargo de inconstitucionalidad. La propia
Corte admite que la capitalización de intereses per se no es inconstitucional.
Ahora, si dicha confrontación no debe someterse simplemente a un cotejo
abstracto, sino que éste debe asociarse al contexto histórico de aplicación de
la norma demandada - lo que no deja de ser discutible, aunque admitimos la
procedencia y necesidad de esta vía hermenéutica -, no puede la Corte
abstenerse de entrar en el fondo de los hechos, los que deben ser descritos y
explicados, si en ellos se apoya su decisión. Lo que sí está vedado a un
Tribunal Constitucional es lo que en este caso ha hecho la Corte. Bajo la
apariencia de un control abstracto ha declarado la inexequibilidad de una
disposición legal, pero en el fondo lo que ha motivado el fallo ha sido una
situación de hecho, cuya denuncia y examen constitucional no ha acometido.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD EN ASUNTOS ECONOMICOS-Alcance (Salvamento de voto)
En asuntos
económicos, el control de constitucionalidad no puede omitir toda reflexión
sobre los efectos de las distintas alternativas hermenéuticas, por la sencilla
razón de que cada una acarrea costos y beneficios diversos y, por ende, tiende
a afectar de distinta manera la relación de poder existente en la sociedad. En
estas condiciones, el fallo de la Corte no puede dejar de expresar un esquema
básico de justicia, que es precisamente el tema de fondo de este tipo de
sentencias. La sentencia de la que discrepamos elude todo planteamiento sobre
esta materia y, por consiguiente, se limita a favorecer genéricamente a los
deudores, lo cual no es censurable de suyo, salvo que para hacerlo ha debido
fundar su pretensión en premisas ciertas que condujeran a esa conclusión en el
contexto de un arreglo institucional equilibrado, en el que igualmente
encontraran acomodo los depositantes y los intermediarios.  En realidad, en la
providencia no se descubre el problema jurídico, ni se elaboran las diferentes
posibilidades interpretativas.
SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad
de acreditar los cargos (Salvamento de voto)
Si la Corte
Constitucional no asume la carga de acreditar los cargos de
inconstitucionalidad del precepto legal examinado, no tiene otra alternativa
que declarar su exequibilidad. De lo contrario, sin estar legitimada para ello,
la Corte invade la competencia que la Constitución atribuye a otros órganos,
para definir, en su lugar, la política social de que se trate. En estas
condiciones corre la Corte el riesgo de transformarse en un órgano
eminentemente político y ser cooptada - como suele ocurrir con los órganos
reguladores - por los grupos que en un momento dado disponen de mayor poder de
presión social. Como resulta obvio, nada de esto conviene a su función
institucional ni al atributo de imparcialidad que debe acompañar su actuación.
Referencia: Expediente D-2421
Demanda de inconstitucionalidad en contra  del numeral  1 (parcial) del
artículo 121 y numeral 1 (parcial)  y 2 (parcial) del artículo 134 del decreto
ley 663 de 1993.
Actora:  Emperatriz Castillo Burbano.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Con todo respeto,
nos permitimos sintetizar a continuación las razones de nuestro disentimiento.
1. Según la mayoría
la norma examinada ha debido expedirse por el Congreso. Como quiera que la
Corte se abstiene de fundamentar su decisión y, a este respecto, se remite a
los argumentos expuestos en la reciente sentencia C-700 del 16 de septiembre de
1999, los magistrados que también en esta oportunidad discrepamos de la
posición mayoritaria, lo hacemos por las mismas razones enunciadas en nuestro
salvamento de voto a esa sentencia, las que para todos los efectos entendemos
incorporadas en este documento. En todo caso, llama la atención que el texto
del artículo que contiene la disposición demandada, corresponda a la misma
norma del artículo 64 de la Ley 45 de 1990. Se trata, indudablemente, de una
disposición emanada del Congreso que no habría podido ser derogada válidamente
por una norma posterior inconstitucional y, de todas maneras, si se sigue la
doctrina de esta Corte, habría recobrado su vigencia como consecuencia de la
inexequibilidad de la norma legal que la subrogó.
Dado que en su
oportunidad expusimos las razones que nos llevan a sostener que las normas
declaradas inexequibles no incurren en vicio formal alguno, en este escrito
debemos referirnos, exclusivamente, a las consideraciones que se formulan en la
sentencia bajo el subtítulo “inconstitucionalidad material de los apartes
acusados del artículo 121 del Decreto Ley 663 de 1993”.
2. En opinión de la
mayoría, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación
de vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las
preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la
concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de
la constitución un mandato de carácter específico para atender de manera
favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a
largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el
establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la
población, asunto éste último que la propia Carta define como de 'interés
social', de lo cual se deriva la inconstitucionalidad del sistema de
capitalización de intereses en los créditos para la adquisición de vivienda.  A
lo anterior, se suma el hecho de que mediante la capitalización de intereses se
rompe el equilibrio que debe existir entre el prestamista y el deudor, en
desmedro del último, pues, "a los intereses de la obligación se les
capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en
Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente
intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen
produciendo nuevos intereses en forma indefinida".
A juicio de la
mayoría, la inconstitucionalidad de la capitalización de intereses en los
créditos de vivienda, se sustenta en los mismos fundamentos expuestos en la
sentencia C-383/99. La capitalización de intereses resulta contraria a la
Constitución pues no se juzga adecuada para lograr el fin constitucional fijado
en la norma (art. 51 de la C.P.), habida consideración de que el sistema
desborda la capacidad de pago de los deudores y genera un incremento
patrimonial injustificado, que sólo favorece a los intermediarios que
suministran los fondos.
3. El artículo 51 de
la Constitución es del siguiente tenor:
"ARTICULO
51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda."
Del texto de la
disposición se desprenden varias normas.  Según la primera, "todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna".  La formulación de este
derecho está hecha en términos de principio, lo que supone que su realización
depende de lo que en un momento dado resulte jurídica y fácticamente posible
(Alexy).
La segunda norma,
más compleja que la anterior, impone al Estado una serie de obligaciones, de
las cuales dos son claras: (i) fijar condiciones para hacer efectivo el
derecho; y, (ii) promover planes de vivienda de interés social.
Por último, el
artículo 51 consagra la obligación en cabeza del Estado de diseñar
"sistemas adecuados de financiación a largo plazo" y "formas asociativas
de ejecución de estos programas". Respecto a esta otra norma, surge la
pregunta de sí tales "sistemas" o "formas asociativas"
deben prioritariamente atender los denominados planes de vivienda de interés
social.  En gracia de discusión, y sin reparar en el tenor literal de la
disposición, podría admitirse que los "sistemas adecuados de financiación
a largo plazo", se predican de todo sistema de adquisición de vivienda.
Pero, aún en esta hipótesis extrema, la expresión "sistemas adecuados de
vivienda" constituye una directriz constitucional de textura abierta, de
manera que el legislador cuenta con un apreciable margen de decisión para
precisar los elementos del sistema de financiación de vivienda a largo plazo.
En este orden de ideas, la Corte debe demostrar que un sistema en particular
resulta inadecuado para adquirir vivienda. ¿Cómo analizar este punto?
¿Cómo definir
constitucionalmente si un determinado sistema de financiación de vivienda a
largo plazo es "adecuado"?
4.  El acatamiento
del principio democrático constriñe a aceptar que la determinación del carácter
adecuado o inadecuado de un sistema de financiación a largo plazo, debe partir
del reconocimiento de la libertad de configuración del legislador. Unicamente si
se demuestra que la regulación adoptada hace imposible la realización del fin
constitucional, la norma se torna inconstitucional. En la presente decisión, la
Corte no ha realizado tal estudio. Ocurre que súbitamente, después de funcionar
por más de 28 años, un sistema de financiación se encuentra opuesto a la
Constitución por razones formales y por argumentos carentes de poder de
convicción, ya que ellos no se ocupan de la crisis social eventualmente
originada en la técnica financiera empleada - que habría adquirido la condición
de "inadecuada"- ni de los factores externos que la desataron, lo
cual, tal vez, habría otorgado verosimilitud y fuerza al juicio de
inconstitucionalidad.
5. Como se indicó,
la decisión de la Corte se basa en dos argumentos. El análisis de cada uno de
ellos no satisface el requisito antes mencionado. Se considera que la
capitalización de intereses termina por exceder la capacidad de pago de los
deudores. La Corte, en lugar de limitarse a consignar esta afirmación, ha
debido demostrar que dicha circunstancia (i) era cierta y (ii) que su
acaecimiento transformaba a la norma, que plasmaba una cierta técnica
financiera, en  inconstitucional. Para ello, ha debido considerar en qué
consiste la capitalización de intereses y, a partir de ello, mostrar cómo, en
abstracto, genera el efecto inconstitucional endilgado.  No sobra recordar que
la mayoría guarda silencio sobre este punto, razón por la cual en este
salvamento se intentará hacer el respectivo raciocinio.
La capitalización de
intereses supone que los intereses causados se suman al capital y causan,
nuevamente, intereses. De esta definición no se desprende que se extralimite la
capacidad de pago de los deudores.  Esta dependerá de la relación contingente
que se de entre el monto global de la deuda, el interés pactado y los ingresos
percibidos por el deudor, entre otros factores. No existen criterios objetivos
que permitan inferir que este procedimiento financiero implique el fenómeno
rechazado como inconstitucional. Cosa distinta es que en un caso concreto, es
decir, que en la ejecución de determinado contrato, se sobrepase por las causas
materiales más variadas la capacidad de pago del deudor.  En este evento, el
efecto que se considera inconstitucional no será producto de la capitalización
misma, sino de los factores contingentes involucrados en ella. En suma, los
elementos pertenecientes a una específica constelación fáctica que podrían
considerarse perniciosos, escapan a la consideración jurídica de esta
jurisdicción.
Ahora bien, podría
alegarse que, como lo estipula el numeral 3° del artículo 121 del Decreto 663
de 1993, al computarse la corrección monetaria como interés, la capitalización
tiene el mencionado efecto. Para que esta afirmación fuera cierta, tendría que
haberse demostrado que (i) las fluctuaciones del ingreso de los deudores no
inciden en su capacidad de pago, lo cual es imposible de sostener, y (ii) que
la corrección monetaria es responsable del incremento de los costos de las
obligaciones a largo plazo, lo cual tampoco es posible de establecer, en tanto
que la corrección monetaria, o cualquier otro referente, refleja los cambios de
la economía (tasas de interés, inflación, devaluación, etc.). En últimas, se
llega a la necesaria conclusión de que el desbordamiento de la capacidad de
pago no es el resultado de la capitalización de intereses, sino de las
variaciones de la economía y de la situación particular de cada deudor. Esto,
por obvias razones, no es en principio un problema constitucional, lo que no
quiere decir que no pueda llegar a tener ese carácter, pero esto dependería de
que se elaborara debidamente la controversia constitucional con los materiales
de la realidad. La sentencia no lo hace.
Sin embargo,
hubiese sido posible proceder a un análisis como el planteado hasta aquí si, en
lugar de la deficiente argumentación de la Corte, se hubiera profundizado en el
análisis económico y en la demostración de los efectos concretos del sistema de
capitalización de intereses. La ausencia de pruebas, se repite, hace imposible
este estudio.
¿Los sistemas de
financiación de vivienda a largo plazo deben estar al margen del mercado?
6. Con todo, podría
sostenerse que la realización de la primera norma incluida en el artículo 51 de
la Carta exige garantizar que la financiación a largo plazo de la vivienda se
coloque al margen de las mutaciones de la economía, es decir, del mercado. Para
ello se requeriría de algún mecanismo de subsidio en materia de vivienda.
Esta solución
comporta serios problemas constitucionales. El primero de ellos tiene que ver
con los destinatarios del subsidio de vivienda y el modelo de justicia
contenido en la Carta. El preámbulo de la Constitución indica que ella se
expidió con el objeto de implantar un orden económico y social justo. La
definición de lo que se entiende por orden social y económico justo se logra a
partir de la lectura sistemática de los artículos constitucionales. De ella se
desprende que corresponde al Estado garantizar la plena vigencia y efectividad
de los derechos constitucionales contemplados en la Carta. Esto implica
armonizar tanto los derechos que entren en conflicto, como los valores o
sistemas que se desprenden de los derechos constitucionales.  Así, en el caso
específico, se debe ponderar el derecho a la igualdad, el derecho a la vivienda
digna y el derecho a la libre competencia, en conjunción con los principios
democrático y del Estado social de derecho y el sistema de producción basado en
el mercado - que se encuentra implícito en el derecho a la libertad económica y
a la libre competencia -, a fin de establecer el concepto de lo justo en
materia de vivienda.
Si se consideran los
artículos 13, 51 y 333 de la Carta, resulta claro que la Constitución ha
contemplado el derecho a la vivienda digna (art. 51), un medio para su ejercicio
-el mercado- (art. 333) y un sistema de corrección a la forma ordinaria de
acceso -subsidio o apoyo estatal- (art. 13), de suerte que en lo que atañe al
acceso a la vivienda no puede descartarse la operación de los instrumentos del
mercado, desde luego sujetos a una mayor o menor intervención del Estado.
Determinada la insuficiencia del mercado, el imperativo de lograr dentro de lo
posible la "igualdad real", obliga al Estado a establecer las
condiciones que garanticen el acceso a una vivienda digna. De ahí que la
utilización de mecanismos que se alejen del mercado, como los subsidios o la
exclusión de la oferta de ciertos bienes, tenga carácter extraordinario; es
decir, bajo condiciones de escasez de recursos, tales ayudas sólo se justifican
frente a la insuficiencia del mercado y siempre que se enderecen a proteger a
los sectores de la población que verdaderamente requieran del apoyo estatal. De
otra parte, la exclusión o el subsidio no pueden operar de manera general, sino
que deben orientarse hacia los sectores más débiles de la sociedad. De lo
contrario, además de subvertir el alcance del derecho a la libre competencia y
del mercado como mecanismo de distribución de bienes y servicios, se
entronizaría la  desigualdad y el privilegio, puesto que no se distinguiría la
capacidad económica de los beneficiarios de las medidas estatales. No se puede
ignorar que en las condiciones del país el Estado cuenta con escasos recursos
para distribuir, y que en la sociedad existe una enorme distancia entre los grupos
pudientes y la inmensa población menesterosa.
Así las cosas, el
modelo de justicia contenido en la Constitución no parte de la anulación del
mercado, sino de su complementación. Con ello se realiza plenamente el
principio democrático respecto de los derechos económicos y sociales, los
cuales únicamente son exigibles, en los términos que fije la Ley y, de manera
directa, cuando se afecte el mínimo vital.  Cuando el sistema del mercado
excluye a sectores de la población que demandan la satisfacción de sus
necesidades vitales, se impone la actuación asistencial del Estado. En los
restantes casos, le compete al Estado, en virtud de su competencia para
intervenir y dirigir la economía, establecer las condiciones, propias y acordes
con el mercado, que permitan la ampliación de la cobertura de bienes y
servicios vinculados a los derechos económicos y sociales.
La decisión de la
que nos apartamos, desconoce este concepto de justicia, pues iguala
normativamente las cargas (igualdad de trato), sin establecer las distinciones
que hagan de la igualdad de trato una igualdad real y efectiva.  En efecto, en
virtud de la decisión, sin sopesar la capacidad de pago o el costo del
inmueble, los deudores del sistema de financiación de vivienda a largo plazo se
verán "beneficiados" con la exclusión de su deuda de las condiciones
propias del mercado. Igual trato se brindará a los adquirientes de vivienda de
interés social (protegidos por la Carta según el art. 51 de la C.P.) y a los
que busquen vivienda suntuosa, destinándose inmensos recursos para los segundos
y migajas para los primeros. No es del caso recordar las innumerables ocasiones
en las cuales la Corte, con buen tino, señaló que el artículo 13 de la Carta no
exige igualación, sino igualdad.
Lo anterior
demuestra que también aplicada a la financiación de vivienda, la capitalización
de intereses por sí misma no desconoce la Constitución.  Este efecto únicamente
resultaría contrario al modelo de justicia de la Carta en el evento de que
afectara adversamente a los sectores vulnerables de la población, que en todo
caso pueden apelar a los sistemas de subsidio de vivienda ofrecidos a través de
distintos mecanismos financieros.
¿La
capitalización de intereses atenta contra el orden justo?
7. Como entra a
explicarse, las razones hasta ahora expuestas son suficientes para despachar,
por inaceptable, el argumento según el cual la capitalización de intereses
genera un beneficio inconstitucional -  contrario al orden justo -, para las
entidades prestamistas. La obtención de lucro no es contraria al modelo de
justicia ínsito en la Carta. Por otra parte, no se ha demostrado que la
capitalización de intereses genere el mencionado lucro. Para ello habría que
probar que el interés mismo supone un aprovechamiento indebido. Se advierte en
la sentencia, a este respecto, un temor irracional frente a las instituciones
del mercado, lo que no sería preocupante si no significara un retroceso a un
tipo de mentalidad pre-moderna, que traducida en hechos de Estado podría
generar una pérdida neta de bienestar para los habitantes del país y,
consecuentemente, un rezago adaptativo frente a las condiciones de
funcionamiento de la economía contemporánea.
8. La sentencia de
la Corte - acogiendo en este punto la tesis sostenida en la sala Plena por el
magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz -, señala que “la capitalización de
intereses en créditos concedidos a mediano o largo plazo, per se, no
resulta violatoria de la Constitución, por lo que no puede declararse su
inexequibilidad de manera general y definitiva para cualquier clase de crédito
de esa especie”. Sin embargo, a renglón seguido, incurre en una manifiesta
contradicción constitucional, al declarar - sin aducir ningún argumento de peso
-, que dicha capitalización de intereses sí quebranta el artículo 51 de
la Constitución cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda.
Si el sistema de
capitalización de intereses no es inconstitucional per se, no se
entiende cómo deviene inconstitucional cuando se aplica a los créditos de largo
plazo destinados a adquirir vivienda. Precisamente, esta modalidad financiera
se justifica en economías inflacionarias y en relación con créditos de mediano
y largo plazo. De ahí que para financiar proyectos de larga maduración o la
compra de unidades habitacionales, en las condiciones propias del país, el
sistema de pago de los créditos mediante cuotas fijas sin capitalización de
intereses, se presente en la práctica demasiado exigente para el deudor. De la
misma manera que el crédito sin capitalización de intereses dirigido a
financiar proyectos de larga maduración, no es adecuado en razón de que resulta
más oneroso al principio - cuando ni siquiera se producen rendimientos que
sirvan de fuente de pago -, tampoco en los créditos de vivienda de largo plazo
este mecanismo de financiación sería el más idóneo, por lo menos en lo que
respecta a las personas de menores ingresos que aspiran a incrementarlos
durante el plazo del mutuo, y en tanto el inmueble se valoriza.
Si la financiación
de mediano y de largo plazo, puede desarrollarse a través de cualquiera de los
dos sistemas de pago, no existe ninguna razón atendible para que la
financiación de vivienda de largo plazo, pese a producirse en el mismo
escenario señaladamente inflacionario y de precario desarrollo del mercado de
capitales, sólo pueda articularse mediante el método de cuotas fijas sin
capitalización de intereses. Se asiste a una penosa involución en el desarrollo
económico del país y de las técnicas financieras, que no reclama la
Constitución Política, sino que se origina en su equivocada interpretación. En
últimas, por causa de un mal entendido paternalismo estatal, se sacrifica a las
personas de menores ingresos. No se alcanza a comprender cómo se declara
inconstitucional por “inadecuado” un sistema de pago de los créditos, que puede
ser “adecuado” para financiar a los sectores de bajos ingresos, cuando no, en
muchos casos, el más apropiado para hacerlo. Se quiere proteger al deudor, pero
en la realidad se lleva a cabo su mutilación financiera.
Los más
perjudicados con la decisión de la Corte son las personas de menores recursos.
¿Es una decisión ajustada a los requerimientos del Estado social de derecho?
9.  En la sentencia
silenciosamente - sin argumentos - se declara la inexequibilidad de una técnica
financiera, frente a la cual ninguna constitución del mundo reacciona en
términos de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Pareciera que el tema de
la capitalización de intereses en los créditos de vivienda, se hubiese
convertido en tabú para la Corte, que sólo atina a rechazarla en el plano del
prejuicio y en el nivel de lo irracional o emocional, sin intentar siquiera
describir el problema constitucional que potencialmente podría suscitar, salvo
que por ello se tengan las vagas y no probadas afirmaciones que se contienen en
la sentencia.
En contraste con
esta actitud, en una publicación del Banco de la República (“Reportes del
Emisor”, No 4, 1999), se recoge en lenguaje sencillo una explicación sobre la
razón de ser del sistema de la capitalización de intereses, referida a los
créditos de vivienda de largo plazo, la que se transcribe parcialmente por dos
razones. La primera, para abonar la tesis de que los más perjudicados con la
inexequibilidad del mecanismo son las personas de menores ingresos que desean
adquirir vivienda propia, lo que revela de suyo la magnitud del error de la
Corte. La segunda, para otear el vacío hermenéutico de la sentencia que ha
sepultado una técnica financiera útil, sin esforzarse por captar su significado
ni por aportar razones de fondo que permitan vislumbrar su inconstitucionalidad
o su virtual inidoneidad.
“En primer lugar,
vale la pena hacer énfasis en que la necesidad de capitalizar intereses para
amortizar créditos de largo plazo con cuotas razonables o con plazos que
permitan la maduración de la inversión, se deriva de la presencia de una tasa
de inflación alta. En una economía con alta inflación la tasa de interés
nominal incorpora, además de su componente real, un componente importante que
se destina a compensar la pérdida de poder adquisitivo del capital. Entonces,
buena parte de los pagos de intereses constituyen en la práctica un abono a
capital. De esta forma, una alta proporción del crédito sería cancelada durante
los primeros años del plazo. Ello haría demasiado exigente, en términos del
monto de las cuotas, el pago del crédito, precisamente en el momento en que la
inversión todavía no ha madurado. O, en el caso del crédito para adquisición de
vivienda, se requeriría, un nivel de ingreso muy alto para poder pagar las
cuotas durante los primeros años.
Para ilustrar lo
anterior, consideremos un ejemplo. Supóngase que una persona quiere comprar una
vivienda de 50 millones de pesos y se endeuda en el 70% del valor del inmueble,
es decir, toma un préstamo por 35 millones de pesos, a quince años, a una tasa
de interés de corrección monetaria más 10 puntos. Para efectos del ejemplo,
vamos a suponer que la corrección monetaria se mantiene constante en 17% y que
las cuotas, en el caso del préstamo con capitalización de intereses suben
anualmente con la inflación.
En el esquema de
capitalización de intereses la cuota mensual durante el primer año es de $ 318.715
y sube anualmente con la inflación. Es decir, se mantiene constante en términos
reales durante toda la vigencia del crédito. Si no se capitalizaran los
intereses, la cuota mensual fija durante todo el período sería de $724.203. En
términos reales se iría reduciendo como lo muestra el Gráfico 1. Nótese que
durante los primeros cinco años de amortización del crédito la cuota fija en
términos reales sería mayor que la cuota bajo el esquema de capitalización de
intereses.
Otra gran
diferencia entre los dos esquemas es que, considerando que la cuota no debe
exceder el 30% del ingreso de la persona, para acceder a un crédito sin
capitalización de intereses la persona tendría que tener un ingreso mensual
superior a $2.414.010, mientras que bajo el esquema de capitalización de
intereses su ingreso sólo tendría que ser mayor o igual a $ 1.062.383, es
decir, menos de la mitad del primer caso. El sistema de capitalización de
intereses, por lo tanto, hace que los créditos sean accesibles a persona de
menores ingresos.
Por último, el
Cuadro 1 derivado del mismo ejemplo, nos permite ilustrar cómo sin
capitalización de intereses y tasas nominales de interés altas (derivadas de
niveles altos de inflación), en un sistema sin capitalización de intereses, al
cabo de cinco años se ha amortizado, en términos reales, una cifra equivalente
al 63% del valor inicial del préstamo, lo cual demuestra que sin el mecanismo
de capitalización de intereses, un crédito otorgado nominalmente a 15 años se
paga en una alta proporción durante los tres o cuatro primeros años[1]”
10. La interdicción
de la capitalización de intereses en los créditos de vivienda, según la
sentencia, altera el equilibrio de las prestaciones entre la entidad crediticia
prestamista y el deudor, en desmedro de este último. Aquí se advierte de manera
patente cómo se declara la inexequibilidad de una figura que se ignora. El
presupuesto epistemológico más elemental de una sentencia de inexequibilidad,
radica en comprender el significado de las normas que se expulsan del
ordenamiento jurídico. La capitalización de intereses parte de la premisa de
que durante la primera parte de vida del crédito, el deudor cancela como
intereses una suma inferior a la causada, lo que necesariamente determina que
ese monto faltante, cuyo pago se posterga, es financiado por el acreedor, para
quien no puede ser indiferente dejar de percibir parte de los intereses que en
rigor le correspondería recibir. El incremento nominal de la obligación, bajo
la forma de la capitalización de los intereses causados y no pagados,
precisamente se establece con el objeto de mantener el equilibrio entre
las prestaciones de los dos sujetos, puesto que de lo contrario se impondría al
acreedor una obligación o carga carente de justificación: renunciar a una parte
de su crédito.
Por lo demás, la
capitalización se expresa en unidades de poder adquisitivo constante en razón
de que esta es la unidad de cuenta de todas las obligaciones y créditos de ese
sistema. Hacerlo de otra manera, desvirtuaría dicho esquema, amén de que
introduciría una asimetría que podría generar desequilibrio entre las
partes. Lo que tiene carácter de exigencia funcional - traducir en UPAC los
créditos y las obligaciones -, se asume por la sentencia como acto abusivo del
acreedor contra el deudor.
11. Destaca la
sentencia que la capitalización de intereses, en los créditos de vivienda,
quebranta de manera ostensible el artículo 51 de la Constitución, pues desborda
la capacidad de pago de los deudores. En el fallo se consigna esa afirmación,
pero la Corte reserva las razones de su aserto. En abstracto, contrariamente a
lo que intuye la Corte, la capitalización de intereses se concibe con el objeto
de permitir a la persona de menores ingresos acceder a la financiación de
vivienda, en los casos en que el mecanismo de cuotas fijas sin capitalización
de intereses “desbordaría su actual capacidad de pago” y no le permitiría
adquirir la vivienda que desea poseer. En concreto, la sentencia no aporta
ninguna evidencia empírica en el sentido de que el sistema UPAC, por sí mismo,
implique que el deudor rebase su propia capacidad de pago.
En un estudio
sustentado en datos reales, los economistas Antonio Hernández Gamarra y José
Tolosa Buitrago, se ocupan de establecer la capacidad de pago de los deudores
en UPAC. Las conclusiones de esta investigación, que a continuación se
transcriben, no coinciden con la intuición de la Corte Constitucional. Al
declarar la inexequibilidad del precepto acusado, por considerar que la
capitalización de intereses comportaba un sistema “inadecuado” de financiación
de vivienda al propiciar la superación de la capacidad de pago del deudor, la
Corte ha debido aportar razones suficientes para refutar las tesis de la citada
investigación.
"La tercera
pregunta es acerca de los factores que hacen financieramente viable a un método
de amortización que supone cuotas nominales variables en el tiempo. Ello depende
de dos condiciones. De una parte, la cuota mensual de amortización debe crecer
en una proporción igual o menor que el salario del deudor, lo cual asegura, en
primera instancia, el servicio periódico de la deuda sin que se deteriore el
ingreso disponible para otros propósitos. De otra parte, el saldo de la deuda
debe incrementarse relativamente menos que el valor del bien adquirido con
ellas, da tal manera que el valor de la garantía no se deprecie en el tiempo, o
lo que es lo mismo que los recursos propios invertidos por el deudor no sufran
menoscabo.
En el trabajo
adjunto se realizan unos ejercicios con el fin de examinar el cumplimiento de
esas dos condiciones a lo largo de la vida del sistema UPAC. Para ese
propósito, se analiza el crecimiento anual observado del valor en pesos de la
UPAC, el crecimiento de los salarios y la evolución del valor de las viviendas.
Para medir el crecimiento de los salarios se usa el índice de salarios
industriales publicado por el DANE y para el valor de la vivienda se construye
un índice cuyo detalle se explica en el anexo metodológico del documento. Para
las proyecciones se utilizó una tasa de interés real del 12% como promedio para
la vida del sistema. La capacidad de pago de los deudores se examina en cuatro
diferentes períodos. El primero va del inicio del sistema a principios de 1973
y culmina 15 años más tarde. El segundo ciclo se inicia en 1988 y termina en el
año 2003 cuando expire la obligación de pago del deudor. El tercero y cuarto
ciclo comienzan en 1993 y 1996, respectivamente.
Los siguientes
son los resultados del análisis:
·
En el primer ciclo,
mientras la UPAC se incrementó a una tasa promedio anual de 20.9% los salarios
industriales lo hicieron a una tasa de 27.4% y el valor de las viviendas lo
hizo la 28.1%. Así, para los deudores del ciclo inicial fue posible cumplir con
el servicio de la deuda al tiempo que se aumentó el valor real de sus
viviendas.
·
En el segundo ciclo,
el salario industrial anual se incrementó 5 puntos por encima del crecimiento
del valor nominal anual promedio de la UPAC y el precio de la vivienda lo hizo
en 8 puntos porcentuales. Pese al reciente deterioro del precio de la vivienda
y al aumento relativo del UPAC, estos deudores tampoco tendrían dificultades
para el pago de sus obligaciones.
·
para quienes se
endeudaron en 1993, el incremento del salario industrial ha sido más alto que
el de la UPAC en 6 puntos porcentuales por año y, pese a la caída en el precio
real de la vivienda desde 1997, este se incrementó más que la UPAC por el
notable aumento en los precios que hubo hasta 1996.
·
Para quienes se
endeudaron en 1996, el salario industrial solamente creció e puntos
porcentuales por encima de la UPAC mientras que el valor de la vivienda
disminuye en casi 12 puntos porcentuales con relación al crecimiento de la
UPAC. Como puede observarse, el deterioro de la capacidad de pago del deudor
promedio en los últimos tres años no se debe al rápido incremento de la
corrección monetaria pues los salarios crecieron más que el valor nominal de la
UPAC en ese período, aunque eso no fue cierto en el último año porque la UPAC
creció más que los salarios industriales. No obstante para el conjunto de los
tres años en que ha estado vigente el crédito el deterioro en la capacidad de
pago se debe esencialmente al bajo ritmo de crecimiento en el precio de las
viviendas respecto al crecimiento de la UPAC. Ello es producto de un ciclo de
la construcción que elevó los precios reales de la vivienda de manera no
sostenible en el período 1991 - 1995 y que luego los deprimió mucho más de lo
ocurrido en los ciclos del pasado.
·
Finalmente, la gran
conclusión del trabajo es que las circunstancias relativamente adversas en que
se encuentran los deudores que tomaron créditos en UPAC en años recientes en
nada menoscaban las bondades de un sistema de financiación que suponga posponer
el pago de una parte de los intereses que se causan y no se pagan en cada
período de amortización del crédito[2]"
El juez
constitucional, como cualquier otro juez, está obligado a motivar razonable y
suficientemente sus decisiones
12. La declaración
de inexequibilidad de una norma que tiene relación íntima con un esquema de
financiación de vivienda que ha perdurado por varios lustros, que ha generado
miles de soluciones habitacionales, que cuenta con más de 13 millones de
depositantes y cerca de un millón de deudores, no puede proferirse sin una
fundamentación que sea por lo menos plausible. La escueta consideración que en
una pasada sentencia sobre esta materia se había formulado como simple obiter
dictum, ahora se ha incorporado como argumento principal, sin esbozar
ningún argumento serio que la sostenga.
No desconocemos la
situación de crisis que ha afectado de manera profunda al sistema UPAC y al
sector de la construcción, que no ha dejado de repercutir negativamente sobre
muchos deudores. Pero la responsabilidad por este estado de cosas incumbe a los
órganos titulares de  competencias en esta esfera de la acción social.
Igualmente, las soluciones y las rectificaciones son del resorte de esas
autoridades.
La Corte
Constitucional no es el órgano del Estado llamado a rectificar la política de
vivienda. Esto no quiere decir que no deba declarar la inconstitucionalidad de
una ley de vivienda que viole la Constitución Política, siempre desde luego que
existan motivos válidos para hacerlo. En este caso, las normas sobre
financiación de la vivienda configuradoras del sistema UPAC han sido declaradas
inexequibles. Sin embargo, una comparación abstracta de estas disposiciones con
la Constitución, no arroja ningún cargo de inconstitucionalidad. La propia
Corte admite que la capitalización de intereses per se no es
inconstitucional. Ahora, si dicha confrontación no debe someterse simplemente a
un cotejo abstracto, sino que éste debe asociarse al contexto histórico de
aplicación de la norma demandada - lo que no deja de ser discutible, aunque
admitimos la procedencia y necesidad de esta vía hermenéutica -, no puede la
Corte abstenerse de entrar en el fondo de los hechos, los que deben ser
descritos y explicados, si en ellos se apoya su decisión.
Lo que sí está
vedado a un Tribunal Constitucional es lo que en este caso ha hecho la Corte.
Bajo la apariencia de un control abstracto ha declarado la inexequibilidad de
una disposición legal, pero en el fondo lo que ha motivado el fallo ha sido una
situación de hecho, cuya denuncia y examen constitucional no ha acometido. En
otras palabras, las razones que apoyan la decisión no son en nuestro concepto
las que apenas se insinúan en el fallo. Ha sido la realidad del sistema UPAC -
el drama de los deudores - la que ha conducido a su inexequibilidad. Pero esta
realidad no se hace sentir en la sentencia. De una manera melancólica se ha
innovado el derecho constitucional. En lugar de aprehender abiertamente la
realidad como patrón de confrontación constitucional - cuando había llegado la
hora de hacerlo -, se ha preferido dejar esa operación en el subconsciente de
la mayoría.
Es evidente que la
completa y abierta motivación de la sentencia, habría obligado a la Corte a
penetrar en un fenómeno complejo, que debe ser mirado desde el punto de vista
de los actuales deudores, pero no únicamente a través de esta perspectiva.
Incluso, los deudores se ubican en diversos estratos socioeconómicos, y no
pueden recibir una misma consideración constitucional. De otro lado, la
distinción de lo que debe ser tratado en términos de mercado y lo que requiere
y merece aplicación de apoyos estatales, mal puede soslayarse. La motivación
que echamos de menos, en fin, debía distinguir con claridad lo que pertenecía al
ámbito de la política y lo que concernía a la decisión del juez. La Corte más
que ningún otro Tribunal debe apoyar sus resoluciones en razones y en todas las
razones que las determinen. La argumentación y la transparencia son el antídoto
de la arbitrariedad, y en ellas se funda la legitimidad de la Corte
Constitucional, que como órgano de justicia no rinde cuentas de su gestión,
pero está obligado a ofrecer siempre las mejores razones en las que se inspiran
sus fallos. El control social referido a las sentencias de la Corte estimula
poderosamente la creación y profundización de una fecunda cultura
constitucional. La insuficiente o incompleta motivación ciertamente poco
contribuyen a formar esta despierta conciencia ciudadana que, en últimas, es la
más celosa guardiana de la Constitución y de los derechos fundamentales.
Para corroborar esta
afirmación, que trasluce nuestra crítica al formalismo aparente de las
decisiones de la Corte en esta materia - que callan los hechos que inspiran sus
fallos o ignoran los hechos que se desprenden de éstos -, basta destacar que
todos los colombianos, a raíz de una reciente sentencia de esta Corporación
(C-383 de 1999), aún los más pobres, terminaron por subsidiar a los adquirentes
de vivienda de los estratos medio y alto. En efecto, ello ocurre cada vez que a
los intermediarios de crédito se les compensa por el diferencial de tasas
activas de los préstamos de vivienda - atadas al IPC - respecto de las tasas
pasivas de captación - expresadas en tasas de interés de mercado. En un país
con necesidades básicas insatisfechas, no consulta ningún criterio de justicia
que por causa de una decisión judicial se produzca tan inequitativa asignación
de recursos.
Este es un ejemplo
muy ilustrativo de un tipo de análisis constitucional que emerge a la
superficie como mera confrontación abstracta, pero que se cuida de silenciar el
marco fáctico en que se inspira, lo que reduce artificialmente la complejidad
de la situación tratada y redunda en pérdida de imparcialidad por parte de la Corte
Constitucional. Como la realidad tarde o temprano se libera de la penumbra, con
posterioridad al fallo, se manifiestan sus incongruencias y los efectos
negativos que éste termina por generar, los que ya podían ser entrevistos desde
el momento en que, bajo el manto de una confrontación abstracta, se
oscurecieron los contornos de los hechos que lo determinaron y que han debido
revelarse para controlar en el plano social si todas la voces fueron escuchadas
y todas las pretensiones de justicia sopesadas.
13.  En asuntos económicos, el control de
constitucionalidad no puede omitir toda reflexión sobre los efectos de las
distintas alternativas hermenéuticas, por la sencilla razón de que cada una
acarrea costos y beneficios diversos y, por ende, tiende a afectar de distinta
manera la relación de poder existente en la sociedad.  En estas condiciones, el
fallo de la Corte no puede dejar de expresar un esquema básico de justicia, que
es precisamente el tema de fondo de este tipo de sentencias.  La sentencia de la
que discrepamos elude todo planteamiento sobre esta materia y, por
consiguiente, se limita a favorecer genéricamente a los deudores, lo cual no es
censurable de suyo, salvo que para hacerlo ha debido fundar su pretensión en
premisas ciertas que condujeran a esa conclusión en el contexto de un arreglo
institucional equilibrado, en el que igualmente encontraran acomodo los
depositantes y los intermediarios.  En realidad, en la providencia no se
descubre el problema jurídico, ni se elaboran las diferentes posibilidades
interpretativas.  Pareciera que la justicia, para la Corte, significara
únicamente la defensa a ultranza de la posición abstracta del deudor.  Sin
embargo, esta defensa no podía adelantarse sin argumentos y sin ponderar sus
costos, incluso en relación con los potenciales deudores del futuro.  Se
trataba de establecer si un mecanismo de financiación era o no
"adecuado", y esto obviamente exigía tomar en consideración los
efectos materiales vinculados a las diferentes posturas hermeneúticas.  La sentencia,
en este sentido, ofrece una visión simplificada del problema constitucional
-estima uno solo de sus componentes- y, por consiguiente, la solución no está a
la altura de su complejidad y traduce la mera voluntad de la Corte.
Si la Corte
Constitucional no asume la carga de acreditar los cargos de
inconstitucionalidad del precepto legal examinado, no tiene otra alternativa
que declarar su exequibilidad. De lo contrario, sin estar legitimada para ello,
la Corte invade la competencia que la Constitución atribuye a otros órganos,
para definir, en su lugar, la política social de que se trate. En estas
condiciones corre la Corte el riesgo de transformarse en un órgano
eminentemente político y ser cooptada - como suele ocurrir con los órganos
reguladores - por los grupos que en un momento dado disponen de mayor poder de
presión social. Como resulta obvio, nada de esto conviene a su función
institucional ni al atributo de imparcialidad que debe acompañar su actuación.
14.  La precaria fundamentación
de la sentencia, debilita la posición de la Corte. El desgano o impericia de
los órganos competentes del Estado - que no pueden ser tolerados por el pueblo,
que en todo momento podrá apelar a los instrumentos de participación y control
que le entrega la democracia -, no pueden ofrecerse como excusa suficiente para
que la Corte intervenga de fondo en la determinación o eliminación de una
política pública, por fuera de su función originaria de control de
constitucionalidad o de la configuración de una omisión constitucional
susceptible de revisión judicial.  Si no existen motivos de
inconstitucionalidad, la Corte no puede forzar sus competencias y suplir con su
actuación las fallas de la democracia o las equivocaciones de otros órganos del
Estado.  Transitar por el camino que le traza la Constitución es la única
precaución que no debe ignorar la Corte Constitucional.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1]
Reportes del Emisor - Banco de la República. Mayo de 1999 - No. 4. Santa Fe de
Bogotá.
[2]
La Capacidad de pago de los deudores en UPAC - Antonio Hernández Gamarra, José
Tolosa Buitrago.