C-492-20
Sentencia C-492/20
Referencia: Expediente D-13615
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1 (parcial) y 2 (parcial) del Acto Legislativo 04 de 2019 “Por medio del cual
se reforma el Régimen de Control Fiscal”
Demandantes: Andrés Felipe Cano Sterling, Jorge Armando Cruz Buitrago,
Isabel Cristina Escobar Salazar, Jorge Cediel Terán, Brigitte Daniela Flórez Valverde,
Valentina Montes Giraldo y Stephany Prado Ceballos
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil
veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, con
fundamento en el artículo 241-1 de la Constitución y cumplidos los trámites[1]
previstos en el Decreto 2067 de 1991[2],
decide sobre la demanda presentada por los ciudadanos Andrés Felipe Cano
Sterling, Jorge Armando Cruz Buitrago, Isabel Cristina Escobar Salazar, Jorge
Cediel Terán, Brigitte Daniela Flórez Valverde, Valentina Montes Giraldo y
Stephany Prado Ceballos, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, contra algunos apartes del
artículo 1º y el numeral 13 del artículo 2º del Acto Legislativo 4 de 2019[3],
cuyo texto es del siguiente tenor:
I. TEXTO DE LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS
1.
A continuación, se reproducen las
disposiciones en donde se encuentran las expresiones demandadas, las cuales se
resaltan para mayor claridad:
“ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019
(septiembre 18)
Por medio del cual se reforma el Régimen de
Control Fiscal
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 1º. El artículo 267 de la Constitución Política de Colombia
quedará así:
“Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal
son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la
cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades
que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto
de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias
entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República
será preferente en los términos que defina la ley.
El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva,
y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario
para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control
preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en
tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación
e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información,
con la participación activa del control social y con la articulación del control
interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para
cada tipo de control.
El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional,
no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las
decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de
advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia
público. El ejercicio
y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente
al Contralor General de la República en materias específicas.
[…]”.
ARTÍCULO 2º. El artículo 268 de la Constitución Política quedará así:
“Artículo 268. El Contralor General de la República
tendrá las siguientes atribuciones:
[…]
13. Advertir a los servidores públicos y particulares que
administren recursos públicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones
o procesos en ejecución, con el fin de prevenir la ocurrencia de un daño, a fin
de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar
que se materialice o se extienda, y ejercer control sobre los hechos así identificados.
[…]”.
II. LA DEMANDA
2.
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, los demandantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad
de las expresiones acusadas de los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 04 de 2019,
al considerar que sustituyen el
principio de separación de poderes como elemento definitorio de la Constitución
por afectar el control fiscal posterior y selectivo. Al respecto, señalan: “El
legislador a través del acto legislativo demandado, excedió los límites competenciales
que tiene en el ejercicio del poder de reforma reconocido por el artículo 374 de
la Constitución Política, pues con la aprobación de la norma demandada, al ampliar
el ámbito de aplicación ratione tempori del control fiscal, se (sic) está
sustituyendo un elemento esencial como lo es la separación de poderes”. En subsidio,
pidieron fijar “los parámetros de interpretación, en virtud de la posible confusión
que se puede suscitar frente a los términos ‘prevenir’ y ‘advertir’ al momento de
la aplicación de la normatividad por parte de los entes que ejercen el control fiscal”.
3.
Como premisa mayor de su
argumentación, identifican la separación de poderes en conexidad con el control
fiscal posterior y selectivo como los elementos definitorios que integran la Constitución
y que fueron sustituidos por el Acto Legislativo 4 del 2019. En la premisa menor,
precisan que el nuevo elemento introducido es el control preventivo y concomitante
que genera actos de corrupción, coadministración, una incorrecta separación de funciones
y tiene incidencia en las decisiones adoptadas por la administración. En este punto,
explican que hay una similitud conceptual entre el control previo, preventivo y
de advertencia. En su criterio, el control preventivo y concomitante que introduce
el Acto Legislativo 04 de 2019, que se materializa por medio de una advertencia,
revive el control previo que se contemplaba en la Constitución de 1886 y que, posteriormente,
fue eliminado en la Constitución de 1991, dejando únicamente el control posterior
y selectivo.
4.
Apoyan sus argumentos en la sentencia
C-103 de 2015, que declaró inexequible el numeral 7º del artículo 5 del Decreto
267 de 2000, que establecía la función de advertencia en la Contraloría General
de la República[4].
Al respecto, la Sala Plena concluyó que dicha función, “si bien apunta[ba] al
logro de objetivos constitucionalmente legítimos, relacionados con la eficacia y
eficiencia de la vigilancia fiscal encomendada a esta entidad”, también desconocía
“el marco de actuación trazado en el artículo 267 de la Constitución, el cual
encuentra dos límites claros en (i) el carácter posterior y no previo que debe tener
la labor fiscalizadora de la Contraloría y, de otro lado, (ii) en la prohibición
de que sus actuaciones supongan una suerte de coadministración o injerencia indebida
en el ejercicio de las funciones de las entidades sometidas a control”.
5.
Concluyen que la separación de poderes,
eje axial de la Constitución, “resulta siendo afectada por un control ejercido
de manera preventiva, toda vez que se afecta la independencia y autonomía del control
interno que posee cada entidad, al inmiscuirse la Contraloría General de la República
en actividades administrativas que no son de su competencia y en momentos que no
son los oportunos”.
IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS
(i) Autoridades que dictaron o participaron
en la elaboración o expedición de las disposiciones demandadas
6.
El Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República –DAPRE–[5]
y el Ministerio de Justicia y del Derecho[6]
solicitan que se declaren exequibles las expresiones demandadas. Expresan que
la reforma introducida en lugar de sustituir la Constitución respecto del
principio de separación de poderes reafirma, por el contrario, la garantía de
ese principio dentro del Estado social de derecho.
En primer lugar, precisan que el control
fiscal posterior y selectivo es una modalidad de control fiscal que no puede
ser considerada en sí misma como un eje esencial o definitorio de la
Constitución Política de 1991. En efecto, no constituye un elemento estructural
del Estado constitucional y democrático de derecho, y no afecta ni la función
definida en el artículo 267 superior, ni al órgano a quien la misma
Constitución le atribuye la competencia para llevarla a cabo.
En segundo lugar, señalan que, contrario a
lo que afirman los demandantes, el control preventivo y concomitante no tiene
la virtualidad de incidir en las decisiones de la administración pública al
punto de instituir un sistema de coadministración o cogestión. Según sus
palabras, “[t]al y como está dispuesto ese tipo de control, solamente supone
la fiscalización de los recursos públicos en tiempo real para advertir –sin
carácter vinculante– sobre la posible ocurrencia de daños graves al
erario. En este sentido, la premisa menor propuesta en la demanda no determina
el alcance y los propósitos de la reforma adecuadamente”.
En tercer lugar, plantean que “la
reforma introducida por el Acto Legislativo 4 de 2019 resulta compatible con el
modelo de control fiscal consagrado por el constituyente de 1991, en la medida
en que lo complementa y lo hace efectivo sin que tal control implique
coadministrar, conservándose las competencias que de manera autónoma e
independiente le corresponden a las entidades y órganos del Estado, y
garantizando una colaboración armónica entre las mismas”.
7.
El contralor general de la
República solicita que la Corte se inhiba de decidir sobre esta demanda debido
a que no se cuenta con los suficientes elementos que permitan adelantar un
juicio por sustitución de la Constitución. En su defecto, pide que se declare
la exequibilidad de las disposiciones demandadas porque no sustituyen ningún
pilar esencial de la Constitución.
Primero, explica que la reforma al sistema
de control fiscal -introducida por el acto legislativo-, lejos de sustituir el
principio de separación de poderes, lo refuerza. En efecto, “las
atribuciones que allí se establecen respetan los ámbitos de autonomía tanto del
ente de control como de las entidades controladas, ya que de modo explícito se
evita la coadministración y se le permite a las entidades que tienen funciones
de gestión pública desempeñar sus labores sin injerencia del órgano de control
fiscal, pero con un buen sistema de vigilancia y control, moderno y ajustado a
las necesidades de los tiempos actuales”. Agrega que los elementos del
control fiscal concomitante y preventivo, establecidos en el inciso tercero del
artículo 267 constitucional, según la modificación introducida por el Acto
Legislativo 04 de 2019, delimitan y precisan la forma y los supuestos para su
ejercicio, a saber: (i) tiene carácter excepcional; (ii) carece
de fuerza vinculante; (iii) no implica coadministración; (iv)
prevé la exclusión de los criterios de conveniencia; (v) hay un
resultado de advertencia; y (v) tiene una limitación por materias.
Segundo, plantea que el control fiscal
posterior y selectivo no es un eje definitorio de la Constitución, sino que
constituye una descripción de las características del régimen de control que se
instauró en 1991. Precisa que “si hay algunos pilares constitucionales que
tengan relación con el régimen de control fiscal, son precisamente [los
principios] de moralidad púbica y prevalencia del interés general, y
precisamente para el fortalecimiento de los mismos es perfectamente posible que
el Congreso de la República introduzca una reforma constitucional que acompase
el control posterior y selectivo […] con el preventivo y concomitante, tal como
lo ha hecho el Acto Legislativo 4 de 2019”.
Tercero, concentra su análisis en la
demanda para señalar que no cumple los requisitos para hacer posible un juicio
por sustitución de la Constitución, porque las conclusiones extraídas de la
jurisprudencia no se derivan de juicios sobre reformas constitucionales que
permitan afirmar afirmar que el control fiscal preventivo y concomitante
sustituye el principio de separación de poderes. Finalmente, expuso:
“No se puede entender el control
concomitante y preventivo de manera parcial. Es imperativo leer toda la reforma
constitucional en su conjunto e incluir tanto las competencias asignadas a la
Contraloría como las importantes, expresas y fuertes limitaciones que también
fueron incorporadas. Si el control de las leyes debe realizarse procurando
encontrar una interpretación conforme de la ley con la Constitución, el control
de constitucionalidad de las reformas constitucionales se debe realizar
procurando la mayor deferencia con el poder de reforma del legislador y evitar
la petrificación del sistema constitucional mediante la instrumentalización
abusiva del juicio de sustitución”.
(ii) Intervenciones ciudadanas
8.
La Asociación Sindical de Trabajadores
de los Órganos de Control Público Nacional –ASCONTROL–, solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Señala que no existe
vicio de incompetencia del Congreso de la República para expedir las normas cuestionadas
y que las regulaciones no producen sustitución alguna de la Constitución Política
de 1991.
9.
La Organización Sindical Unión Nacional
Independiente de Trabajadores en los Organismos de Control –UNIOS–, pide que
se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, como quiera que no
sustituyen ningún pilar esencial de la Constitución y, por el contrario, favorecen
el cuidado y la correcta inversión de los recursos públicos.
10.
La Asociación de Servidores Públicos
de los Órganos de Control de Colombia –ASDECCOL–, apoya la constitucionalidad
de la normativa acusada porque el control preventivo y concomitante es una herramienta
que asegura el cumplimiento de los fines del control fiscal, es de exclusiva competencia
del órgano de control fiscal superior, no es un control permanente, es excepcional,
no implica una coadministración ni la intervención del órgano de control en la libertad
de decisión que tienen los gestores públicos y no reemplaza ni sustituye el control
posterior y selectivo.
11.
La Asociación Colombiana de Ciudades
Capitales –ASOCAPITALES–, solicita que se declare la exequibilidad de
los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 04 de 2019 porque el control
fiscal posterior y selectivo no constituye un eje axial de la Constitución y
porque el control preventivo y concomitante no implica una coadministración con
las autoridades del ejecutivo, tanto del nivel territorial como nacional, de forma
que conlleve la violación directa de la separación de poderes. Ello, porque (i)
no es vinculante, (ii) solo procede de manera excepcional, (iii) actúa
en pro de la autonomía de las entidades públicas, y (iv) existen mecanismos
similares en cabeza del Ministerio Público, ya evaluados por la Corte Constitucional
y calificados como acordes a la Constitución[7].
Concluye afirmando que dicho modelo, al tener límites definidos, garantiza la labor
autónoma de las entidades públicas del nivel nacional y territorial.
12.
La Asociación de Funcionarios de
las Gerencias Departamentales y del Nivel Central de la Contraloría General de la
República –AFUNCGER–, solicita que se declare la exequibilidad de las
disposiciones acusadas porque no se evidencia la sustitución de la Constitución
alegada[8].
La reforma al control fiscal no modifica elementos definitorios de la Constitución,
por el contrario, fortalece los principios de la colaboración armónica de poderes,
la moralidad pública, la prevalencia del interés general y el fortalecimiento del
Estado social de derecho. Agrega que el enfoque preventivo es un mecanismo de control
que ya existe en el sistema constitucional toda vez que la Procuraduría está habilitada
para su ejercicio y que la jurisprudencia ha decantado que las funciones preventivas
de los órganos de control son una realización del principio de colaboración armónica
que no desvertebra el diseño de competencias públicas y que están orientadas a la
realización del interés general en la protección del patrimonio público.
13.
El Sindicato Nacional de Trabajadores
al Servicio del Estado en los Órganos de Control y Vigilancia y en sus Entidades
Vigiladas –SINALTRASE–, solicita que la Corte profiera una decisión inhibitoria
por ineptitud de la demanda, al no presentarse los elementos necesarios para llevar
a cabo un juicio de sustitución de la Constitución; o, en su defecto, que declare
la exequibilidad de los apartes acusados del Acto Legislativo 04 de 2019. Para
ello explica que la demanda no ofrece razones claras, ciertas, pertinentes, específicas
y suficientes y afirma que la censura no radica en un verdadero juicio de sustitución
sino “en un temor infundado sobre las eventuales consecuencias de su aplicación,
por lo que no cumple los preceptos jurisprudenciales”. Precisa que los demandantes
no lograron demostrar por qué el control posterior y selectivo, en conexidad con
la separación de poderes, es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución.
14.
La Asociación Sindical de Trabajadores
de los Órganos de Control Público Nacional –ASCONTROL–, le solicita a la Corporación
declararse inhibida para pronunciarse sobre el fondo de la demanda, debido a que
el cargo presentado por el demandante no cumple con los criterios de claridad, especificidad
y pertinencia. Lo anterior, en la medida en que su fundamento “recae en una interpretación
subjetiva del alcance normativo, sin lograr demostrar de qué manera el legislador
trasgrede el mandato constitucional consagrado en el artículo 125 de la Constitución,
en la norma demandada”[9].
15.
La Comisión Nacional
del Control Fiscal Público de Colombia –CONFISPCOL–, solicita que las disposiciones
demandadas sean declaradas inexequibles. En su entender, el constituyente diseñó
el control fiscal como posterior y selectivo, que basa su éxito en el control concomitante
o previo que se desarrolla en las oficinas de control interno de las entidades vigiladas
y en la determinación de los riesgos de pérdida de recursos públicos
desde el órgano de control fiscal externo.
16.
El ciudadano Yefferson Mauricio
Dueñas Gómez coadyuva la demanda y adjunta copia de la demanda de inconstitucionalidad
por él interpuesta y que fue tramitada por la Corporación bajo el expediente radicado
D-13517.
17.
El ciudadano Gustavo Enrique Morales
Cobo coadyuva la demanda y precisa que, en lo sustancial, contiene las ideas
que ya expuso en el término de fijación en lista de los procesos D-13517 y
D-13599 en los que también se estudian demandas contra el acto legislativo referido.
Primero, señala que el Acto Legislativo 04 de 2019 introduce
en la Constitución la figura del control fiscal preventivo y concomitante, “un
eufemismo para referirse al control fiscal previo, cuyo eje principal es la función
de advertencia”, lo que revivirá la nociva incidencia de la Contraloría en las
decisiones que le competen exclusivamente a la administración pública o, en casos
específicos pero no precisados, a las empresas privadas que colaboran con el Estado
en el cumplimiento de sus fines.
Segundo, plantea que el control fiscal concomitante y preventivo
agrega nuevos elementos a la Constitución Política que tienen graves implicaciones
en el sector privado, porque según el acto legislativo la Contraloría vigilará “la
gestión fiscal de la administración, de los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes públicos en todos los niveles administrativos y respecto de todo
tipo de recursos públicos”, lo que extiende casi al infinito el ámbito de su
competencia. En ese orden, sostuvo, el Acto Legislativo 04 de 2019 contempla una
serie de herramientas que otorgan un poder excesivo al órgano de control fiscal
que puede ejercer sobre entidades públicas y particulares casi sin límite alguno.
Finalmente, solicita que este tribunal haga una integración
normativa con el fin de ampliar el estudio de constitucionalidad a la totalidad
de la reforma introducida en el Acto Legislativo 04 de 2019, bajo el entendimiento
de que hay varias regulaciones que están íntimamente relacionadas con el control
preventivo y concomitante. Pide, entonces, que se declare inexequible la totalidad
del Acto Legislativo 04 de 2019.
18.
El ciudadano Juan Diego Buitrago
Galindo solicita que sean declarados inexequibles los apartes demandados toda
vez que el control preventivo y concomitante sustituye el principio de separación
de poderes, pilar fundamental del orden constitucional. Precisó que la intervención
es semejante a la realizada en su momento en el expediente D-13599. En
síntesis, plantea el siguiente silogismo para el estudio del test de sustitución.
Premisa mayor: la separación de poderes es un pilar fundamental de la Constitución
de 1991. Premisa menor: la posibilidad de realizar un control preventivo
y concomitante sumado a las facultades actuales de la Contraloría General de la
República resulta violatorio del principio constitucional de separación de poderes,
toda vez que el órgano de control contaría con facultades tan amplias que terminaría
concurriendo de manera efectiva en la adopción de decisiones del órgano ejecutivo
y en la administración de empresas privadas. Premisa de síntesis: las nuevas
facultades de la Contraloría General de la República sustituyen parcialmente el
pilar fundamental de la Constitución de la separación de poderes, lo que constituye
una concentración excesiva de poderes por parte del órgano de control fiscal.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
19.
El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de
fondo en relación con la presunta sustitución de la Constitución en la que
incurrió el Congreso de la República al aprobar los artículos 1 y 2 (parciales)
del Acto Legislativo 4 de 2019. De manera subsidiaria, pide a la Sala Plena estarse
a lo resuelto en la sentencia que decida la demanda que cursa bajo el expediente
D-13517.
En cuanto a la aptitud del cargo formulado,
el Procurador plantea que no cumple con los requisitos exigidos para las demandas
por exceso en el poder de reforma de la Constitución por parte del Congreso.
Sostiene que no es posible realizar un juicio de sustitución con apoyo “en
el elemento de control fiscal posterior y selectivo” debido a que no
existen fundamentos para concluir que este sea un eje definitorio de la
Constitución. Afirma que la premisa menor se construyó́ desde una “similitud
conceptual y jurídica de los términos ‘previo’, ‘preventivo’ y ‘de advertencia’,
que no se contrasta efectivamente con el alcance de las normas cuestionadas”.
Afirma que los demandantes se limitan a equiparar los efectos jurídicos de
estas tres expresiones, pero no analizan las particularidades del control preventivo
y concomitante que regula el Acto Legislativo 04 de 2019, por lo que el análisis
sobre la afectación del eje de separación de poderes no se efectúa de manera precisa
respecto de la reforma constitucional ni atiende su dimensión y características.
En ese orden, solicita  una decisión de inhibición, tanto frente a la pretensión
principal como a la subsidiaria de la demanda, en la medida en que no sigue las
líneas metodológicas del juicio de sustitución ni cumple con los requisitos de “certeza
(los contenidos que se atribuyen a la reforma constitucional no se derivan de su
texto), pertinencia (son impertinentes los argumentos fundados en los problemas
prácticos que puede suponer la aplicación de las normas constitucionales), especificidad
y suficiencia (el cargo no guarda relación con las disposiciones demandadas
ni  se demuestra la sustitución constitucional)”.
Finalmente solicita que, en el evento de que
el tribunal constitucional decida hacer el estudio de fondo del cargo formulado,
decida estarse a lo resuelto en la sentencia sobre la demanda que cursa bajo el
expediente D-13517 y, por tanto, “se INHIBA en relación con la presunta
sustitución de la Constitución que se funda en el elemento de control fiscal
posterior y selectivo y declare EXEQUIBLES los artículos 1 y 2 (parciales)
del Acto Legislativo 4 de 2019” (mayúsculas originales). Lo anterior, en la
medida en que existe identidad entre los cargos propuestos tanto en la demanda bajo
examen como en el referido expediente, pues concentran los cuestionamientos en si
dichas disposiciones normativas configuran un vicio de competencia al sustituir
el eje definitorio constitucional de la separación de poderes. Finalmente, reitera
los argumentos planteados en su concepto dentro del proceso D-13517.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
25.
La Corte Constitucional es competente
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad
con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 241 de la Constitución Política.
Configuración de cosa juzgada constitucional respecto de
los apartes demandados contenidos en el artículo 1º y el numeral 13 del artículo 2º del Acto
Legislativo 4 de 2019
26.
En relación con los
cargos propuestos contra las normas demandadas, la Sala Plena debe resolver si
se configura la cosa juzgada constitucional, en cuanto han sido objeto de decisión
en la sentencia C-140 de 2020 que declaró
“EXEQUIBLES las expresiones demandadas del artículo 1 y el numeral 13 del
artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019, por los cargos analizados en esta
sentencia[10],
precedente confirmado por la Sentencia C-198 de 2020.
27.
Los artículos 243 de la
Constitución y 22 del Decreto 2067 de 1991 prevén que “los fallos que la Corte
dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”.
Por ello, cuando la cosa juzgada “se configura surge, entre otros efectos, la
prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir
de fondo sobre lo ya debatido y resuelto”[11];
estos fallos son inmutables, vinculantes y definitivos[12].
28.
De este modo, en los
casos en que se configuren los siguientes supuestos debe la Corte declarar la cosa
juzgada:
(i)
identidad de objeto, es decir, “que se proponga estudiar el mismo contenido
normativo de la misma proposición normativa, estudiada en una sentencia anterior”[13];
(ii)
identidad de causa petendi, esto es, “que se proponga dicho estudio por las mismas
razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada),
ya estudiadas en una sentencia anterior”[14],
e
(iii)
identidad del parámetro de control de constitucionalidad, esto es
que se plantee la vulneración de las mismas disposiciones constitucionales y que
no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional
hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo
contexto de valoración[15].
29.
Para determinar la identidad de objeto resulta necesario
corroborar que las disposiciones demandadas han sido objeto de pronunciamiento previo.
Al comparar las normas respecto de las cuales se decidió en la sentencia C-140 de
2020 y las que ahora son objeto de decisión, se encuentra lo siguiente:
C-140 de 2020
D-13615
ARTÍCULO 1o. El artículo 267 de la Constitución Política de
Colombia quedará así:
Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son una función
pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila
la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y
respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio
de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la
Contraloría General de la República será preferente en los términos que
defina la ley.
El control fiscal se ejercerá en forma
posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante,
según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio
público. El control preventivo y concomitante no implicará
coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento
permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los
recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la
participación activa del control social y con la articulación del control
interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables
para cada tipo de control.
El control concomitante y preventivo
tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no
versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de
recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y
deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El
ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde
exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas.
ARTÍCULO 1º. El artículo 267 de la Constitución Política de
Colombia quedará así:
Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son una función
pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila
la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y
respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio
de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la
Contraloría General de la República será preferente en los términos que
defina la ley.
El control fiscal se ejercerá en forma
posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante,
según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio
público. El control preventivo y concomitante no implicará
coadministración y se realizará en tiempo real a través del
seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto
de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información,
con la participación activa del control social y con la articulación del
control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios
aplicables para cada tipo de control.
El control concomitante y preventivo
tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no
versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de
recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y
deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la coordinación del control
concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de
la República en materias específicas.
ARTÍCULO 2. El
artículo 268 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 268. El Contralor General de la República
tendrá las siguientes atribuciones:
13. Advertir a los servidores públicos y
particulares que administren recursos públicos de la existencia de un riesgo
inminente en operaciones o procesos en ejecución, con el fin de prevenir la
ocurrencia de un daño, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que
considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer
control sobre los hechos así identificados.
16. Ejercer, directamente o a través de
los servidores públicos de la entidad, las funciones de policía judicial que
se requieran en ejercicio de la vigilancia y control fiscal en todas
sus modalidades. La ley reglamentará la materia.
ARTÍCULO 2º. El artículo 268 de la Constitución Política quedará
así:
“Artículo 268. El Contralor
General de la República tendrá las siguientes atribuciones:
13. Advertir a los servidores públicos y
particulares que administren recursos públicos de la existencia de un riesgo
inminente en operaciones o procesos en ejecución, con el fin de prevenir la
ocurrencia de un daño, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que
considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer
control sobre los hechos así identificados.
[…]”.
La Corte encuentra que se configura la identidad de
objeto por cuanto las disposiciones demandadas fueron objeto de la decisión
adoptada en la Sentencia C-140 de 2020.
30.
En relación con la identidad de la
causa petendi se observa que los cargos formulados en contra de las disposiciones
demandas fueron equivalentes, tal y como se observa a continuación:
C-140 de 2020
D-13615
“1. El demandante acusó las expresiones subrayadas por
un cargo único de inexequibilidad dado que: “el Congreso de la República
excedió su competencia para reformar la Constitución porque el control fiscal
preventivo y concomitante adoptado en el Acto Legislativo 4 de 2019 sustituye
los pilares esenciales de separación de poderes y control fiscal posterior y
selectivo”.
“2. El actor sostuvo como premisa
mayor que el principio de separación de poderes constituye uno de los pilares
esenciales de la Constitución de 1991 y que de este se deriva la naturaleza
posterior y selectiva del control fiscal a cargo de la Contraloría General de
la República[16].
[…]
“7. Respecto de la premisa menor, el demandante argumentó que el núcleo del acto
legislativo demandado es el establecimiento de un control preventivo y
concomitante como forma de cambio o ajuste del control posterior y selectivo
instaurado por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. El actor afirmó
que el Acto Legislativo 04 de 2019 previó la función de advertencia como
mecanismo principal para ejecutarlo y que, pese a no pretender ser
formalmente una especie de coadministración ni un prejuzgamiento al gestor
fiscal advertido, tiene la virtualidad de incidir en las decisiones de la
administración y sirve de insumo para ejercer el control posterior y
selectivo en caso de que el daño se materialice.
[…]
“9. Como conclusión, el actor indicó
que la norma demandada debía ser declarada inexequible en tanto (i) le
atribuye a la Contraloría General de la República, de forma indirecta,
funciones administrativas distintas a las de su propia organización y (ii)
esta intervención en la administración carece de cualquier control material,
incluso por parte del aparato judicial”.
Los accionantes señalan que
el legislador “a través del acto legislativo demandado, excedió los
límites competenciales que tiene en el ejercicio del poder de reforma
reconocido por el artículo 374 de la Constitución Política, pues con la
aprobación de la norma demandada, al ampliar el ámbito de aplicación ratione
tempori del control fiscal, se está́ sustituyendo un elemento esencial
como lo es la separación de poderes”.
La premisa mayor de
su planteamiento la encuentran en “la separación de poderes en conexidad
con el control posterior y selectivo, constituyen los elementos definitorios
de la Constitución de 1991”.
La premisa menor es el control
preventivo que genera actos de corrupción, coadministración, incorrecta
separación de funciones y el carácter vinculante del control. En su parecer
no existe diferencia conceptual y jurídica entre el control
"previo" y el "de advertencia"
Como conclusión, advierten que “los
apartes demandados del Acto Legislativo 04 de 2019, configuran una sustitución
parcial de la Constitución Política de 1991, al introducir un nuevo elemento
no contemplado en la voluntad originaria del constituyente”.
En efecto, las dos demandas pretendían que la Corte
declarara la inexequibilidad de las disposiciones acusadas alegando que el
Congreso de la República, al adoptar el Acto Legislativo 4 de 2019, excedió sus
competencias para modificar la Constitución, en cuanto, al establecer el control
preventivo y concomitante, sustituyó el principio de la separación de los
poderes y el control fiscal posterior y selectivo.
31.
En lo que tiene que ver con la identidad del
parámetro de control de constitucionalidad, este Tribunal encuentra que en las
dos demandas se alegó que las normas demandas sustituyen el
principio de separación de poderes como elemento definitorio de la Constitución
por afectar el control fiscal posterior y selectivo, y no observa nuevas
razones significativas ni nuevos contextos desde la fecha de expedición de la
primera sentencia, 6 de mayo de 2020, que de manera excepcional hagan
procedente una revisión de las decisiones adoptadas.
32.
Así las cosas, al
existir identidad de objeto, identidad de causa petendi e identidad de
parámetro de control, la Sala Plena debe declarar que respecto de los cargos formulados
contra las expresiones demandadas del artículo
1 y del numeral 13 del artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019, se configura cosa juzgada constitucional,
en cuanto fueron objeto de decisión en la Sentencia C-140 de 2020.
33.
En relación con la solicitud
subsidiaria efectuada por los demandantes, para que la Corte fije “los
parámetros de interpretación, en virtud de la posible confusión que se puede
suscitar frente a los términos ‘prevenir’ y ‘advertir’ al momento de la
aplicación de la normatividad por parte de los entes que ejercen el control
fiscal” se observa que no resulta procedente ya que, como pretensión
autónoma, excede la finalidad y el alcance de la acción de inconstitucionalidad
del artículo 241.1 de la Carta.
De acuerdo con lo antes expuesto, la Corte declarará estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-140 de 2020.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-140 de 2020, mediante la cual
se decidió “Declarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas del artículo 1º y el
numeral 13 del artículo 2º del Acto Legislativo 4 de 2019, por los cargos analizados
en esta sentencia”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
(Ausente con permiso)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Según consta en el expediente, el 15 de enero de 2020, mediante auto de
trámite, el suscrito magistrado sustanciador, aplicando el principio pro
actione, admitió la demanda presentada el 2 de diciembre de 2019, dentro del término previsto en el artículo 379 de la CP.
Asimismo, dio traslado al Procurador General de la Nación, fijó en lista la
norma acusada para la intervención ciudadana y comunicó la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, a los presidentes del Senado de la
República y la Cámara de Representantes y al Contralor General de la Nación.
[2]
Mediante el cual se regula el “régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, conforme a
las disposiciones señaladas en el artículo 242 de la Constitución.
[3] Por
medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal.
[4]
El numeral 5° del artículo 7 del Decreto 267 de 2000 consagraba que una de las
funciones de la Contraloría General de la Republica era “advertir sobre
operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan
el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechos así
identificados”.
[5]
Doctora Clara María González Zabala.
[6]
Doctora Ángela María Bautista Pérez.
[7]
Hizo referencia a la sentencia C-977 de 2002, en donde el tribunal
constitucional señaló que la facultad de solicitar a la administración la
suspensión de un acto administrativo estaba cobijada por la Constitución y que
no representaba una violación al principio de separación de poderes.
[8]
El escrito fue coadyuvado por la abogada Lesvia del Socorro Molina Quintero.
[9]
Folio 76 ibíd.
[10] Al
resolver una demanda reciente, similar a la que ahora se estudia, se observa
que la Corte Constitucional mediante la sentencia C-198 de 2020 decidió estarse
a lo resuelto en la C-140 de 2020.
[11] Sentencia
C-035 de 2019.
[12] Sentencia
C-035 de 2019.
[13] Sentencia
C-689 de 2017.
[14] Sentencia C-689 de 2017.
[15] Al respecto, en la sentencia
C-008 de 2017 se indicó: “En la sentencia C-744 de 2015 se
reiteraron las reglas jurisprudenciales de verificación de la existencia
de cosa juzgada que establecen que ésta se configura cuando: “(…) (i)
se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica
ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) se presenten las mismas razones o
cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma
presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) no haya
variado el patrón normativo de control”. Es decir, para que se constante el
fenómeno se requieren tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad
de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de
constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas
razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión,
lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración”.
[16] El demandante sustenta
la naturaleza de eje fundamental de la Constitución del principio de separación
de poderes a partir de las sentencias C-970 de 2004, C-1040 de
2005, C-141 de 2010 y C-285 de 2016.