T-565-99
Sentencia T-565/99
Sentencia
T-565/99
PRINCIPIO DE
DIGNIDAD HUMANA-Relación
entre la dolencia y lo pedido
DERECHO A LA VIDA
DIGNA-Suministro de
pañales a persona de tercera edad con demencia senil
INAPLICACION DE
NORMAS DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD-Suministro de pañales excluidos del manual de
actividades, intervenciones y procedimientos
Referencia:
Expediente T-227.992
Acción
de tutela presentada por Rubecindo Moreno, como agente oficioso de su cónyuge
Chiquinquira Aldana de Moreno, contra Cajanal E.P.S.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en sesión de la Sala Segunda de Revisión, a los cinco (5)
días del mes de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide sobre la
sentencia proferida el 27 de mayo de 1999, por el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Neiva, en la acción de tutela presentada por Rudecindo Moreno
contra la Caja Nacional de Previsión, E.P.S.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de
Tutelas Número Siete de la Corte, en auto de fecha 21 de julio de 1999, eligió,
para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
a) Hechos.
El actor actúa como
agente oficioso de su cónyuge, Chiquinquirá Aldana, que tiene 76 años y, según
certificado médico, presenta demencia senil avanzada (folio 1). No tiene
control de esfínteres, por lo que requiere el uso de pañales (3 diarios), para
mantener la higiene y su mejor estar. Al solicitarlos, la entidad demandada
manifestó que de acuerdo con las disposiciones legales, esta clase de
solicitudes, no pueden ser satisfechas (Resolución Nro. 5261/94, por la cual se
establece el Manual de actividades intervenciones y procedimientos del Plan
Obligatorio de Salud). El demandante señala que es pensionado, recibe una
pequeña mesada de aproximadamente $150.000, que debe destinar para vivienda,
alimentación, vestido, es decir, para la subsistencia mínima.
Considera que la
negativa de la entidad, vulnera no sólo los derechos a la salud, sino a la
integridad personal y dignidad de la señora Aldana.
Pide que el juez de
tutela ordene a la entidad el suministro de los pañales que requiere su
cónyuge.
b) Sentencia que
se revisa.
En sentencia del 27
de mayo de 1999, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva, denegó la
tutela pedida. El juzgado consideró que la negativa de la entidad en
suministrar los pañales pedidos, no configura violación o vulneración de los
derechos invocados (salud, dignidad, integridad personal). El sistema de
seguridad social cobija únicamente la asistencia médica, quirúrgica y
farmacológica. Cuando se deja de prestar alguno de estos servicios, sí habría
violación del derecho a la salud, y de paso, a la vida. Frente al problema
planteado, el juzgado manifiesta que el demandante debe buscar otros mecanismos
distintos a la tutela, que le permitan obtener los elementos requeridos.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos
33 a 35 del decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate. Reiteración de jurisprudencia.
El presente asunto
consiste en examinar brevemente si la tutela es procedente o no frente a la
negativa de las entidades que prestan el servicio público de salud, de
suministrar unos artículos que si bien no significan, en sentido estricto, un
medicamento, sí están relacionados con la salud y la dignidad humana.
La Corte, en
numerosa jurisprudencia, ha establecido que la exclusión de ciertos
tratamientos y medicamentos de la cobertura del Plan Obligatorio de Salud, no
puede ser examinada por el juez de tutela, simplemente desde la perspectiva de
lo que dice la normatividad, y, en virtud de ello, aceptar la negativa, por no
violar las disposiciones respectivas. Se ha reiterado, una y otra vez, que
corresponde al juez constitucional examinar el caso concreto, y, de acuerdo con
el examen al que llegue, estimará si la negativa de la entidad pone o no en
peligro el derecho fundamental a la salud o a la vida del interesado, o algún
otro derecho fundamental, que tenga relación con ellos.
En el presente caso,
el juez de instancia sólo realizó el examen sobre la salud de la paciente, y
concluyó que la negativa de la entidad, al no poner en peligro la salud o la
vida de la señora Aldana, no violaba sus derechos fundamentales, y, por
consiguiente, había que denegar la tutela.
Sin embargo, en la
sentencia que se revisa, el juez no examinó un aspecto que adquiere especial
importancia: la relación entre lo pedido y la dignidad humana. No examinó que
se trata de una anciana, que padece demencia senil, que no controla esfínteres
y que la situación económica no le permite a su cónyuge suministrarle los
artículos de aseo que su situación especial requiere. Y requiere tales pañales,
precisamente por la enfermedad que padece. Es decir, existe una relación
directa entre la dolencia (no controla esfínteres) y lo pedido.
Al respecto, no se
precisan profundas reflexiones para concluir que la negativa de la entidad, sí
afecta la dignidad de la persona, en uno de sus aspectos más íntimos y
privados, y que impide la convivencia normal con sus congéneres. En este caso,
la negativa de la entidad conduce a menoscabarle la dignidad de persona y la
puede llevar al aislamiento, producto, se repite, de la enfermedad que sufre.
Por ello, se
reiterará la jurisprudencia de esta Corporación, en un asunto similar. En esa
oportunidad, la Corte dijo:
"En este caso específico, es claro
que  la omisión de Capresub en otorgar los pañales a la actora, vuelve indigna su existencia, puesto que no le
permite gozar de la óptima calidad de vida que merece, y por consiguiente, le
impide desarrollarse plenamente. La inhabilidad para controlar los
esfínteres, su avanzada edad (80 años), la situación económica que no le
permite acudir a métodos más sofisticados para la solución de su problema, la
disfunción cerebral que originó dicha anomalía y el riesgo de infecciones en la
zona (heridas, llagas, hongos) no le permiten una vida normal, ni llevar  a
buen  término sus actividades diarias, a menos que se le proporcionen en alguna
medida, las condiciones que le faciliten vivir con la dignidad que demanda la
existencia. Recuérdese además que en tratándose de personas de la tercera edad
el derecho a la seguridad social se erige  en fundamental y su protección se
torna insoslayable en casos como el presente." (sentencia T-099 de
1999, M.P., doctor Alfredo Beltrán Sierra).
Por lo expuesto, se
reiterará en este caso, la anterior jurisprudencia de esta Sala, y se revocará
la sentencia que se revisa del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva. Se
ordenará el suministro de los pañales que requiera la señora Aldana, de
conformidad con las indicaciones médicas.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
REVOCAR la sentencia del Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Neiva, de fecha veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa
y nueve (1999), en la acción de tutela presentada por Rudecindo Moreno, agente
oficioso de Chiquinquirá Aldana de Moreno contra la Caja Nacional de Previsión
E.P.S. En consecuencia, se CONCEDE  la tutela pedida, con el fin de
proteger la dignidad de la señora Aldana.
Para tal efecto, y
como se explicó en las consideraciones de esta providencia, se ordena a la Caja
Nacional de Previsión E.P.S., que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia, suministre los pañales que,
según las indicaciones médicas, requiera la señora Aldana.
Se inaplica, para el
caso concreto, la Resolución Nro. 5261/94, por la cual se establece el Manual
de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud,
en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia T-565/99
CLAUSULA DEL
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance
(Salvamento de voto)
CLAUSULA DEL
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Actualización
concreta (Salvamento de voto)
DERECHOS
SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-No son de aplicación inmediata (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
DIGNIDAD HUMANA-Confrontación
con restantes principios que supeditan prestaciones a exigencias legales y
posibilidades existentes (Salvamento de voto)
DERECHO AL MINIMO
VITAL-Acreditación
suficiente (Salvamento de voto)
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Política real de
justicia (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente T-227992
Acción de tutela
presentada por Rubecindo Moreno, como agente oficioso de su cónyuge
Chiquinquirá Aldana de Moreno, contra Cajanal E.P.S.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA
Con todo respeto discrepo de la sentencia proferida
por la Sala de Revisión, por las razones que a continuación sintéticamente
expongo:
La Corte Constitucional deriva del principio superior
de la dignidad de la persona humana, el derecho subjetivo prestacional a
obtener el suministro periódico de pañales desechables a favor de una mujer
anciana y demente, cónyuge de un afiliado a la Caja Nacional de Previsión
E.P.S, la cual no tiene control de esfínteres. Aunque el régimen legal y
administrativo no autoriza este tipo de pedidos y de asistencia, la sentencia
estima que por la vía de la tutela las pretensiones dirigidas a garantizarlas
resulta viable, dada la relación entre lo solicitado y la dignidad humana.
Comparto la misma sensibilidad humana que inspira la
sentencia, pero estimo que en esta oportunidad la Corte Constitucional en su
afán loable por construir el Estado Social de Derecho, abandona el sentido de
los precedentes judiciales y no lleva a cabo la tarea de ponderación que está
llamada a cumplir antes de darle curso a cualquier pretensión enderezada al
goce de bienes sociales y económicos escasos, íntimamente vinculados con el
ejercicio efectivo de los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-111 de
1997, se ocupó extensamente de precisar el alcance de la cláusula relativa al
Estado social de Derecho. La sentencia de la que me aparto, ordena una
prestación sin contar con ningún fundamento legal ni presupuestal, lo cual de suyo
no sería censurable si a ello se pudiera llegar con base en una juiciosa
ponderación jurídica y material como lo exige la citada sentencia de
unificación y la sentencia SU-225 de 1998, ambas relacionadas con el derecho al
mínimo vital y con las condiciones excepcionales que deben mediar para que por
fuera del proceso legislativo y administrativo, un juez pueda deducir
directamente prestaciones sociales o económicas a cargo del Estado.
En la primera sentencia se advierte:
“11. La
actualización concreta del Estado social de derecho, corresponde a una
exigencia que se impone constitucionalmente a los titulares de las distintas
funciones del Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos
sociales, políticos y jurídicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la
ley. No se ve cómo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios
públicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas
presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado
que establezca prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto,
es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social
y política la cláusula del Estado social, no como mera opción sino como
prescripción ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el
constituyente. Lo contrario, esto es, extraer todas las consecuencias del
Estado social de derecho, hasta el punto de su individualización en forma de
pretensiones determinadas en cabeza de una persona, por obra de la simple
mediación judicial, implicaría estimar en grado absoluto la densidad de la
norma constitucional y sobrecargar al juez de la causa.
No puede, por
consiguiente, pretenderse, que de la cláusula del Estado social surjan
directamente derechos a prestaciones concretas a cargo del Estado, lo mismo que
las obligaciones correlativas a éstos. La individualización de los derechos
sociales, económicos y culturales, no puede hacerse al margen de la ley y de
las posibilidades financieras del Estado. El legislador está sujeto a la
obligación de ejecutar el mandato social de la Constitución, para lo cual debe
crear instituciones, procedimientos y destinar prioritariamente a su concreción
material los recursos del erario. A lo anterior se agrega la necesidad y la
conveniencia de que los miembros de la comunidad, gracias a sus derechos de
participación y fiscalización directas, intervengan en la gestión y control del
aparato público al cual se encomienda el papel de suministrar servicios y
prestaciones.
(...)
13. Los derechos
económicos, sociales y culturales, pese a su vinculación con la dignidad
humana, la vida, la igualdad y la libertad, no son de aplicación inmediata,
pues necesariamente requieren de la activa intervención del legislador con
miras a la definición de las políticas públicas y de su adecuada
instrumentación organizativa y presupuestal. Los derechos individuales de
prestación, que surgen de la ejecución legal del mandato de procura existencial
que se deriva del Estado social, se concretan y estructuran en los términos de
la ley. Le corresponde a ella igualmente definir los procedimientos que deben
surtirse para su adscripción y, de otro lado, establecer los esquemas
correlativos de protección judicial.
14. Lo anterior no
le resta fuerza jurídica a esta categoría de derechos, dado que el legislador,
independientemente de su ideología y de las mayorías políticas, está vinculado
por el mandato del Estado social de derecho, así éste último admita desarrollos
y modulaciones distintas según los tiempos y las posibilidades materiales de la
sociedad. Por el contrario, la politización forzosa del tema de las
prestaciones materiales a cargo del Estado, amplía el horizonte del debate
democrático. La decisión sobre la financiación del gasto público y su
destinación, debe respetar el cauce trazado por el principio democrático. Se
trata de aspectos esenciales de la vida social cuya solución no puede confiarse
a cuerpos administrativos o judiciales carentes de responsabilidades políticas
y que no cuentan con los elementos cognoscitivos necesarios para adoptar
posiciones que tienen efecto global y que no pueden asumirse desde una
perspectiva distinta.
15. Particularmente,
en el caso del juez, la realidad del proceso le ofrece una verdad circunscrita
a un caso concreto. Al margen de la ley, la justicia económica y social que
innovativamente aplique el juez y que se traduzca en prestaciones materiales a
cargo del Estado, no podrá amparar a todos los que se encuentran en la misma
situación del actor y, en todo caso, desconocerá siempre su costo final y las
posibilidades de sufragarlo. La justicia material singular que afecta el
principio de igualdad, dentro de una visión general, y que, por otra parte,
soslaya el principio democrático y pretermite los canales de responsabilidad
política dentro del Estado, no es exactamente la que auspicia el Estado social
de derecho ni la que va a la postre a establecerlo sobre una base segura y
permanente. La función de reparto y distribución de bienes, que se traducen en
gasto público, en una sociedad democrática, originariamente corresponde al
resorte del legislador, de cuyas decisiones básicas naturalmente se nutren las
consiguientes competencias administrativas y judiciales.
La justicia social y
económica, que se logra gracias a  la progresiva e intensiva ejecución de los
derechos económicos, sociales y culturales, se reivindica y se lucha en el foro
político. La dimensión del Estado social de derecho, en cada momento histórico,
en cierta medida, es una variable de la participación ciudadana y de su deseo
positivo de contribuir al fisco y exigir del Estado la prestación de
determinados servicios.
No puede olvidarse
que el Estado servicial corresponde a la misma comunidad políticamente
organizada que decide atender y gestionar materialmente ciertos órdenes de la
vida colectiva, para lo cual sus miembros conscientemente deben asumir las
cargas respectivas y la función de control y fiscalización. El Estado social de
derecho que para su construcción prescinda del proceso democrático y que se
apoye exclusivamente sobre las sentencias de los jueces que ordenan
prestaciones, sin fundamento legal y presupuestal, no tarda en convertirse en
Estado judicial totalitario y en extirpar toda función a los otros órganos del
Estado y a los ciudadanos mismos como dueños y responsables de su propio
destino.
16. Por lo expuesto,
la Corte, con arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance procesal de
la acción de tutela a la protección de los derechos fundamentales.
Excepcionalmente ha considerado que los derechos económicos, sociales y
culturales, tienen conexidad con pretensiones amparables a través de la acción
de tutela. Ello se presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la
dignidad humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la
población y el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el
apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia
impotencia. En estas situaciones, comprendidas bajo el concepto del mínimo vital,
la abstención o la negligencia del Estado se ha identificado como la causante
de una lesión directa a los derechos fundamentales que amerita la puesta en
acción de las garantías constitucionales.
Por fuera del
principio a la dignidad humana que origina pretensiones subjetivas a un mínimo
vital - que impide la completa cosificación de la persona por causa de su
absoluta menesterosidad -, la acción de tutela, en el marco de los servicios y
prestaciones a cargo del Estado, puede correctamente enderezarse a exigir el
cumplimiento del derecho a la igualdad de oportunidades y al debido proceso,
entre otros derechos que pueden violarse con ocasión de la actividad pública
desplegada en este campo. En estos eventos, se comprende, la violación del
derecho fundamental es autónoma con relación a las exigencias legales que
regulan el servicio público.
En el contexto de un
servicio estatal ya creado o de una actividad prestacional específica del
Estado, puede proceder la acción de tutela cuandoquiera que se configuren las
causales para ello, ya sea porque no existe medio judicial idóneo y eficaz para
corregir el agravio a un derecho fundamental o bien porque aquélla resulta
indispensable como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio
irremediable. La intervención del juez de tutela, en estos casos, opera
forzosamente dentro del perímetro demarcado por la ley y las posibilidades
financieras del Estado - siempre que la primera se ajuste a la Constitución
Política -, vale decir, tiene naturaleza derivada y no es en sí misma
originaria. En este sentido, por ejemplo, puede verificarse que la exclusión de
una persona de un determinado servicio estatal, previamente regulado por la
ley, vulnere la igualdad de oportunidades, o signifique la violación del debido
proceso administrativo por haber sido éste pretermitido o simplemente en razón
de que el esquema diseñado por la ley quebranta un precepto superior de la
Carta”.
La sentencia se limita a postular la relación genérica
que a su juicio se da entre la petición de suministro diario de tres pañales y
la protección de la dignidad de la anciana incontinente. La ponderación no se
cumple con la simple aseveración de la conexidad que aparentemente se encuentra
establecida entre lo pedido al Estado y la observancia del principio de la
dignidad humana. Este principio debe confrontarse con los restantes principios
consagrados en la Constitución que igualmente aportan razones de peso para
supeditar ese tipo de prestaciones a las exigencias legales y a las
posibilidades fácticas existentes.
A este respecto, la sentencia no ofrece ningún
criterio de ponderación, lo cual no se compadece con los argumentos expuestos
en las sentencias de unificación citadas, en las cuales sólo por vía excepcional
se contempla que en sede de tutela se puedan decretar prestaciones a cargo del
Estado, particularmente en los casos en los que está comprometido el mínimo
vital. Se comprende que únicamente en situaciones extremas, el juez
constitucional, a través de la acción de tutela,  tiene legitimidad para hacer
caso omiso del Legislador y de la Administración en lo que concierne al
desarrollo de las prestaciones y cargas que asume el Estado, disponiendo como legislador
y administrador positivo la creación de un derecho subjetivo y el
correlativo deber prestacional público. Por eso la situación límite que ha
definido la Corte Constitucional se circunscribe a las acciones urgentes e
imperiosas encaminadas a impedir la completa cosificación de la persona por
causa de su absoluta menesterosidad.
Si se mantiene esta pauta jurisprudencial, no cabe
poner en duda la utilidad de los pañales, pero no puede atribuirse a su falta
la generación de los riesgos extraordinarios que explican la figura del derecho
al mínimo vital y, por ende, la prelación que sobre el principio democrático y
la separación de poderes, ha de reconocérsele en un preciso contexto fáctico al
principio de dignidad humana. El derecho al mínimo vital, por lo demás, lo
mismo que las infinitas situaciones sociales y personales que sirven de
correlato a la dignidad humana, tienen una clara connotación histórica. No se
puede, por ejemplo, negar que los pañales desechables puedan en las condiciones
que imperan en nuestro medio ser sustituidos por otros instrumentos o
prácticas, entre las que no pueden excluirse los cuidados de la familia
próxima, en modo alguno ajena jurídicamente a los deberes de solidaridad con
sus propios miembros. De otro lado, lo que corresponde al derecho al mínimo
vital, por representar éste una pretensión que surge en situaciones de
indigencia y de manifiesta impotencia, no puede generalizarse sin más.
Si no se acredita suficientemente que un determinado
elemento tiene la connotación de instrumento imprescindible para atender a una
persona enferma, la creación judicial de una prestación no contemplada en la
ley, restringe indebidamente las oportunidades reales de las personas que
pueden tener necesidades aún más apremiantes y limita las posibilidades de
extender los servicios del Estado a sectores de la población todavía no
cubiertos. La escasez de recursos obliga a racionalizar su uso y a establecer
prioridades, cometido que corresponde a otros órganos del Estado y que se
cumple a través de procedimientos democráticos. Dado que todavía no se ha
universalizado, por esta razón, el servicio de salud, no se puede en principio
pretender que las entidades que lo prestan asuman prestaciones más allá de las
que se han juzgado necesarias y posibles con cargo a las disponibilidades
existentes.
De ahí que incorporar, por vía judicial, sin mayor
conocimiento y por fuera de todo esquema general de justicia, prestaciones
nuevas, se traduzca inevitablemente en la concentración del potencial finito de
servicios del Estado en torno a los beneficiarios actuales de la cobertura
alcanzada, posponiendo injustamente la satisfacción mínima de las necesidades
básicas de millones de colombianos que todavía no han accedido a los servicios
más elementales.
El Estado social de Derecho exige una política real de
justicia. No se pide a sus jueces que en las sentencias, mediante actos
caritativos, concedan sosiego a sus conciencias.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado