T-358-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-358/04
CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de
tutela para pago de pensión reconocida por la entidad de seguridad social
ACCION DE TUTELA-Improcedencia pago de pensión por cuanto no ha sido
reconocida/DERECHO DE PETICION-Vulneración por no haberse resuelto
solicitud de pensión
DERECHO A LA IGUALDAD-Criterios de comparación respecto de factores
salariales para liquidar pensiones de congresistas y magistrados
ACCION DE TUTELA-Puede interponerse en cualquier tiempo no obstante
agotarse la vía gubernativa
La Corte ha fijado el criterio de que no obstante
agotarse la vía gubernativa, y abrirse paso para el interesado la posibilidad
de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para defender
sus derechos, el afectado puede impetrar en cualquier momento, la acción de
tutela.
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Debe
resolver la solicitud
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver/SEGURO SOCIAL-Mora
en responder solicitud de reconocimiento y pago de pensión
JUEZ DE TUTELA-Protección de derechos no invocados
SEGURO SOCIAL-Orden de resolver el recurso de apelación y cada una
de las peticiones del actor
Referencia: expediente
T-831107
Acción de tutela instaurada por José
Roberto Herrera Vergara contra el Instituto de los Seguros Sociales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, de fecha 6 de
noviembre de 2003, en la acción de tutela presentada por José Roberto Herrera
Vergara contra el Instituto de los Seguros Sociales.
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por
remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número Doce de la Corte,
en auto de fecha 12 de diciembre de 2003 eligió, para efectos de su revisión,
el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El actor, a través de apoderado, presentó acción de
tutela el día 15 de septiembre de 2003, con el fin de que se le protejan los
derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad
y al mínimo vital, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
derechos que considera le han sido vulnerados por el ISS, según los hechos que
se resumen así :
1. Hechos.
El actor fue Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, por el periodo constitucional de 8 años, entre el 1º de noviembre de
1994 y el 31 de octubre de 2002.
El 6 de noviembre de 2002 solicitó al ISS el
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, de acuerdo con el régimen
especial de los magistrados de las altas Cortes. En esta petición, formuló las
siguientes solicitudes :
“1) La pensión mensual vitalicia de
jubilación consagrada en el régimen especial de los magistrados de las altas
Corporaciones de Justicia, pagadera mensualmente.
2) Las mesadas adicionales de junio y
diciembre de cada año.
3) Los reajustes o reliquidaciones que
correspondan a esa pensión a partir del primero de enero de 2003, en adelante,
año por año.
4) Los intereses moratorios en caso de
falta de pago de la totalidad del monto de las mesadas pensionales respectivas.
5) Los demás derechos económicos y
asistenciales inherentes al status de pensionado.” (fls. 1 y 2, 3er cuaderno)
El actor manifestó que acompañó su solicitud de
pensión al ISS con certificaciones y documentos que acreditan su derecho.
El ISS incumplió el término de 4 meses que tenía para
resolver esta solicitud, de acuerdo con la Ley 797 de 2003, artículo 9. Por
ello, el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación,
contra el silencio administrativo o el acto administrativo ficto, con el fin de
que el ISS le resolviera su petición. Sin embargo, frente a estos recursos, el
Instituto, no obstante el tiempo transcurrido, tampoco los resolvió,
ocasionándole los notorios perjuicios que acarrea esta situación para quien
tiene un derecho pensional insatisfecho.
En consecuencia, quedó agotada la vía gubernativa, por
lo que ante la falta de solución favorable, el demandante no tiene otro medio
de defensa judicial efectivo, distinto a la acción de tutela.
Pone de presente que en un caso igual al del
demandante, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció directamente a la
Magistrada del Consejo Superior de la Judicatura, doctora Leonor Perdomo, la
misma pensión de jubilación que está reclamando el demandante. En prueba de
ello, acompañó fotocopia de la Resolución correspondiente.
A continuación, en el punto segundo del escrito de
tutela, que denomina “fundamentos de derecho del amparo que solicito” (fls. 3 a
27), el demandante  analiza las disposiciones legales y las sentencias de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado que se relacionan con la cuantía de la
mesada, aplicación del régimen especial, derecho a la mesada igual a la de los
congresistas equivalente al 75%, etc. Concluye este punto así :
“Por todo lo anteriormente expuesto es
indiscutible la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales de
mi representado, y en consecuencia tiene derecho a que se le reconozca y pague
la pensión mensual de jubilación especial reclamada, a partir del 1º de
noviembre de 2002 en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio
que, durante el último año y por todo concepto perciba un Parlamentario, junto
con los demás derechos impetrados al ISS conforme a las pruebas que aportó para
el efecto.” (fl. 27)
Pone de presente que en este caso son aplicables,
entre otras, las siguientes disposiciones constitucionales y legales :
artículos 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución; los Decretos 1359
de 1993, 104 de 1994, 1293 de 1994, 47 de 1995, 34 de 1996, 47 de 1997, 64 de
1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001 y 682 de 2002; artículo 36 de la
Ley 100 de 1993.
En el punto V, Pruebas, el demandante solicitó al juez
de tutela que pida al ISS la relación de semanas cotizadas y la copia del
expediente de reclamación pensional. Acompañó además los siguientes documentos
:
- Copia de la resolución de la Magistrada a la que
había hecho referencia, y que en su opinión, constituye un caso semejante al
suyo. (fls. 31 a 41)
- La solicitud de pensión, dirigida al Gerente de
Prestaciones Económicas del ISS, Oficina Seccional de Cundinamarca, de fecha 6
de noviembre de 2002, según consta en el sello de recibido de la entidad.(fls.
42 a 51)
- Escrito adicionando la solicitud inicial, de fecha 1
de diciembre de 2002, con sello de recibido, en el que se hace referencia a la
Radicación Nro. 386452, en el que se acompañaron documentos y se amplía lo
pertinente a los fundamentos de derecho, respecto de la sentencia de la Sala
Plena del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de la expresión “que a 1º
de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las
condiciones previstas por el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”,
contenida en el primer inciso del artículo 25 del Decreto 043 de 1999. (fls. 52
y 53). Acompañó la copia de la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, de fecha 18 de noviembre de 2002. (fls.
61 a 91)
- Escrito de recurso de apelación contra el silencio
administrativo, por haber transcurrido más de 6 meses sin que el ISS le hubiera
notificado decisión alguna sobre su solicitud, incumpliendo el artículo 9 de la
Ley 797 de 2003. (fls. 56 a 60).
- Certificación de la Secretaría General de la Corte
Suprema de Justicia en que consta que el actor ejerció el cargo de Magistrado
de la Sala de Casación Laboral de esa Corporación, en propiedad, del 1º de
noviembre de 1994 al 31 de octubre de 2002. (fl. 54)
- Certificación de los conceptos salariales de un
Senador de la República en el año 2002. (fl. 55)
2. Trámite procesal.
El Juzgado 30 Penal del Circuito de Bogotá, con fecha
17 de septiembre de 2003, reconoció al apoderado del actor, avocó el
conocimiento de esta acción   y notificó de la misma al Director de la División
de Prestaciones Económicas del ISS.
3. Sentencia de primera instancia.
En providencia del 1º de octubre de 2003,
el Juzgado 30 Penal del Circuito de Bogotá tuteló el derecho de petición
conculcado por el ISS y, en consecuencia, ordenó al Instituto que resuelva el
recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el acto presunto,
ante el silencio administrativo.
Señala la providencia que el actor
pretende que a través de la acción de tutela  se ordene al ISS que se le
reconozca y pague la pensión vitalicia de jubilación con las mismas
prerrogativas que existen para los miembros del Congreso de la República,
atendiendo los fundamentos legales y las sentencias de la Corte Constitucional
y del Consejo de Estado. Sin embargo, señala el juez que, la acción de tutela, en
casos como el examinado, no puede resolver de fondo, como lo pretende el actor,
“pues la figura del silencio administrativo no indica de manera certera que la
entidad accionada desconoció derechos prestacionales del solicitante, como lo
colige el accionante constitucional, como para fundamentar debidamente que se
conculcaron derechos fundamentales relacionados con la seguridad social, el
mínimo vital, derechos adquiridos, etc. Menos cuando ese silencio
administrativo negativo es solamente una presunción legal que debe entenderse
negativa la solicitud.” (fl. 98)
Señala que de acuerdo con esta demanda,
se advierte que el ISS no resolvió sobre lo pedido, lo que después de agotados
los recursos, permite que se dé por terminada la vía gubernativa y se acceda a
la jurisdicción contenciosa administrativa, para la definición correspondiente.
Considera que para esta acción de tutela
no puede tenerse como soporte probatorio el silencio administrativo negativo
frente al derecho prestacional reclamado, porque ese hecho no informa
debidamente cuál fue la decisión adoptada “ya que al no existir acto
administrativo que refleje la actitud de la demandada, no puede considerarse
situación distinta a que no contestó el pedimento, pero no dice, recabamos para
este tipo de decisiones sumarias y breves, que no reconocerá el derecho
pensional o que lo hará con desconocimiento de prerrogativas favorables para el
trabajador, lo que sí se evidencia es la no respuesta a lo pretendido dentro
del término señalado para tales efectos.” (fl. 98)
La providencia examina entonces, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el silencio administrativo
negativo, en la sentencia T-1076 de 2001, en la que se reiteró que ante el
silencio, el juez debe proteger el derecho de petición, ordenando que la
autoridad resuelva sobre el fondo de la petición en un plazo perentorio.
Menciona, además, varias providencias de la Corte sobre este tema.
Por lo tanto, el juez concedió la tutela,
ordenando al ISS resolver el pedimento del actor; en concreto, debe dirimir el
recurso de apelación interpuesto contra el fallo presunto, pues la solicitud
del actor, presentada el 6 de noviembre de 2002, que no se resolvió dentro de
los cuatro meses, se entiende negativo. Y como el recurso de apelación del 7 de
junio de 2003, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no había sido
resuelto, este hecho  comporta clara vulneración del derecho de petición.
4. Impugnación.
El apoderado del actor impugnó esta decisión, con el
fin de que se modifique el fallo y se amparen los derechos impetrados, pues, la
decisión sólo se limitó a proteger el derecho de petición, lo que considera
viola la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en lo referente a acciones
de tutela sobre el derecho de pensiones de los funcionarios judiciales. Señala
que la Corte ha reiterado que la tutela procede para el reconocimiento y pago
de la pensión cuando el interesado reúne los requisitos correspondientes, pues
el Estado no puede escudarse después de transcurrido un tiempo prudencial, en
la existencia de trámites administrativos para retardar la cabal satisfacción
del derecho fundamental, como lo dijo en la sentencia T-887 de 2001. Cita
además, la T-534 de 2001.
En estos casos, para el impugnante, la verdadera
jurisprudencia de la Corte Constitucional consiste en que además de la
protección al derecho de petición, se debe tutelar el debido proceso, la
igualdad y la seguridad social : sentencia T-631 de 2002.
Pone de presente la dilatación a la que se enfrenta
quien solicita una pensión de jubilación, cuando el juez de tutela se limita a
proteger únicamente el  derecho de petición :
“… no se necesitan mayores elucubraciones
para colegir las graves consecuencias que se derivan de la equivocada tesis de
que siempre que se le solicite al Estado el pago de una pensión de jubilación
lo único que procede frente a la desidia de resolver oportunamente, es
únicamente el amparo del derecho de petición. Porque eso conduce al efecto
práctico de que frente al derecho claro de un servidor público, tendría que
seguir el siguiente procedimiento : primero elevar su solicitud pensional;
segundo, esperar al menos los cuatro meses legales; tercero, recurrir en
reposición o apelación el acto presunto configurado por el silencio
administrativo negativo; cuarto, esperar otros dos meses, para que se entienda
agotada la vía gubernativa; quinto, interponer acción de tutela para que sólo
le protejan el derecho de petición, y una vez logrado esto, si la respuesta es
negativa, interponer una segunda acción de tutela para que le protejan el resto
de los derechos constitucionales fundamentales que le han sido vulnerados. Con
todo respeto, considero que este no es el real alcance de la jurisprudencia de
la Honorable Corte Constitucional sobre el derecho fundamental a la seguridad
social, a la igualdad, a la vida, a la salud, al trabajo, cuando está de por
medio un derecho de tanta significación social, de tanta trascendencia, de
carácter tan esencial como es el de la pensión de jubilación.” (fl. 106)
Manifiesta que de las pruebas aportadas en el escrito
de tutela se deduce que el actor reúne los requisitos para el reconocimiento y
pago de la pensión y la simple protección al derecho de petición conduce a que
se siga dilatando por mucho tiempo el justo derecho que tiene quien prestó
meritorios servicios a la justicia y tiene derecho en las mismas condiciones de
igualdad, de disfrutar de las pensión como lo han venido haciendo los demás
magistrados que lo antecedieron en el retiro y reunieron los requisitos pertinentes.
Por lo tanto solicita que se orden al ISS, sin más
dilaciones, y de manera inmediata, se reconozca y pague la pensión de
jubilación del actor en los términos en que fue impetrada.
5. Sentencia de segunda instancia.
En sentencia del 6 de noviembre de 2003, el Tribunal
Superior de Bogotá, Sala Penal, confirmó la providencia impugnada.
Consideró el Tribunal que el problema jurídico de esta
tutela se circunscribe a establecer “si como lo plantea el impugnante, ante el
silencio de la administración, le es dable al juez de tutela reemplazar al
Seguro Social para resolver la titularidad de su pensión de jubilación y en
consecuencia disponer su reconocimiento y pago conforme a la normativa que
considera le es aplicable.” (fl. 15)
Para el Tribunal no le es dable al juez de tutela
resolver la titularidad del derecho pensional. Observa cómo la jurisprudencia a
la que alude el apoderado del actor se refiere al reconocimiento de la pensión,
una vez ha sido establecida por la autoridad competente, la titularidad del
derecho en cabeza de quien ostente el derecho.
Pone de presente que la acción de tutela es
instrumento idóneo para obtener la decisión por parte de la autoridad pero no
para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión. No puede el juez de
tutela invadir el ámbito propio de las decisiones que deben adoptar las
entidades en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales como
sería reconocer la titularidad de una pensión, porque carece de competencia, y
lo más importante, no cuenta con los elementos de juicio indispensables para
resolver sobre los derechos cuyo reconocimiento y efectividad se busca.
La competencia del juez de tutela sólo llega hasta la
protección del derecho constitucional fundamental de petición, y, en
consecuencia para ordenar a la respectiva autoridad dar una respuesta que haga
efectivo el núcleo esencial del derecho, cual es la resolución pronta y
oportuna de lo solicitado.
Citó numerosa jurisprudencia de la Corte
Constitucional relativa a la no procedencia de la acción para el reconocimiento
de los derechos pensionales.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de
esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de
1991.
2. Lo que se discute.
Son dos los asuntos que se plantean en esta acción de
tutela : (1) el derecho de petición vulnerado por el ISS al no resolver la
petición de reconocimiento de pensión especial de jubilación y el pago de la
misma; y, (2) si ante la falta de resolución por parte del ISS, el juez de
tutela adquiere competencia para hacer un pronunciamiento de esta naturaleza.
2.1 Sobre el primer asunto, desde ya esta Sala de
Revisión advierte que en el  presente caso no está en discusión, por ser
evidente, la vulneración del  derecho fundamental de petición al actor por
parte del ISS, que es la entidad de seguridad social ante la que se dirigió el
demandante el 6 de noviembre de 2002, requiriendo el reconocimiento y pago de
la pensión especial de jubilación, que considera que tiene derecho en su
condición de ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia, pues, el demandante
ni recibió respuesta a esta solicitud inicial, ni ha sido resuelto, al menos
para la época en que se presentó esta acción de tutela, el recurso de apelación
contra el silencio administrativo o el acto administrativo ficto, que presentó
el 27 de junio de 2003.
Es decir, el ISS no se ha pronunciado sobre si el
demandado es titular del derecho de pensión de jubilación especial o general,
y, por ende, si tiene derecho a percibir la mesada correspondiente. Es más, ni
siquiera en el transcurso de esta acción de tutela, el Instituto intervino, no
obstante que fue notificado de su iniciación y de las decisiones de los jueces
de tutela.
Los jueces de instancia concedieron la acción de
tutela, protegiendo el derecho de petición, no obstante que no fue uno de los
derechos invocados por el demandante como presuntamente vulnerado con esta
omisión por parte del ISS.
Como la Corte confirmará la protección a este derecho
de petición ostensiblemente vulnerado por el ISS, al final de esta providencia
se indicará el contenido de esta protección y cómo debe resolverlo el Instituto,
de acuerdo con el examen que a continuación se hará sobre el segundo asunto que
plantea esta acción de tutela, que se examinará a continuación como un punto
independiente.
2.2.1 La Corte analizará si ante el hecho evidente de
que el ISS no se ha pronunciado sobre el reconocimiento de la pensión de
jubilación, el juez de tutela adquiere competencia para hacer un
pronunciamiento de esta naturaleza, tal como considera el actor lo ha dicho la
Corte Constitucional en algunas sentencias que transcribe y menciona
(sentencias T-235 de 2002 y T-631 de 2002), en armonía con las disposiciones
legales que cita, aunado a la sentencia del Consejo de Estado que declaró la
nulidad de una parte del artículo 25 del Decreto 043 de 1999.
En otras palabras : estima el demandante que como
reúne los requisitos de ley para obtener la pensión especial de jubilación y la
entidad no ha reconocido este hecho dentro de un término prudencial, procede el
amparo constitucional para el reconocimiento y pago de la misma, pues esta
omisión vulnera los derechos fundamentales del demandante al debido proceso, a
la seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital. Agrega que el juez de
tutela al conceder la acción y ordenar el reconocimiento pertinente, debe
indicar que el monto de la misma, a partir del 1º de noviembre de 2002, debe
corresponder a una cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio, que
durante el último año y por todo concepto perciba un Congresista, por estar
cobijado el actor en el régimen especial.
Es de observar que la situación laboral del actor,
según el escrito de demanda de tutela, es la siguiente :
“1. Con anterioridad a la Ley 100 de 1993
presté mis servicios al Estado Colombiano en condición de Empleado Público así
:
1)
A la Ofician de
Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Bogotá desde el 16 de marzo de
1971 hasta el 4 de abril de 1972, lapso durante el cual estuve afiliado a la
Caja Nacional de Previsión Social.
2)
Al juzgado 36 de instrucción
criminal de Bogotá, en el año de 1973, tiempo durante el cual estuve afiliado a
la Caja Nacional de Previsión Social.
3)
A la Procuraduría
General de la Nación, en el cargo de Secretario General, desde el 1 de
noviembre de 1978 hasta el 15 de septiembre de 1982, interregno durante el cual
estuve afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social.
Agrega que fue magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, entre el 1 de noviembre de 1994 y el 31 de octubre de 2002. Señala
que tiene más de 50 años. Que el 1 de abril de 1994 tenía 40 años y más de 15
años de servicios o cotizaciones y, adicionalmente, en los últimos años ha
estado vinculado a algunas universidades como profesor y afiliado al ISS.
2.2.2 El a quo consideró que al demandante el
ISS le vulneró el derecho de petición, por lo que ordenó al Instituto resolver
el recurso de apelación interpuesto contra el acto presunto. Consideró que no
es competencia del juez de tutela resolver sobre el fondo de lo pedido, porque
no existe acto administrativo que refleje la decisión adoptada. En este caso,
el juez acudió a lo expresado por la Corte en la sentencia T-1076 de 2001, en
cuanto a que en el evento del silencio administrativo, lo procedente es
proteger el derecho de petición.
2.2.3 Inconforme con el hecho de que sólo se hubiere
tutelado el derecho de petición, el actor impugnó esta decisión pues, en su
concepto, el juez desconoció el verdadero alcance de las sentencias de la Corte
Constitucional, que han dicho que la acción de tutela procede para ordenar el
reconocimiento y pago de la pensión, cuando el interesado reúne los requisitos
de ley y la entidad no ha hecho esta declaración en un término prudencial, por
cuanto el Estado no puede escudarse en trámites administrativos para la
satisfacción del derecho fundamental. Cita como ejemplo de ello la sentencia
T-887 de 2001.
2.2.4 El ad quem confirmó la sentencia
impugnada, en el que tuteló el derecho fundamental de petición. Señaló que no
corresponde al juez de tutela reconocer la titularidad del derecho pensional.
Observó, además, que la jurisprudencia a la que alude el apoderado del actor se
refiere al reconocimiento de una pensión establecida por la autoridad
competente, y no al reconocimiento por parte del juez constitucional.
2.2.5 Planteado así el objeto de esta acción, la Sala
de Revisión examinará si es cierto como lo afirma el actor, que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional indica que el juez de tutela puede
hacer pronunciamientos como los que el demandante reclama ante la clara omisión
de la autoridad, es decir que, cuando una persona reúne los requisitos legales
y la entidad no ha reconocido el derecho a la pensión en un término prudencial,
procede el amparo para el reconocimiento y pago de la misma.
Se recuerda que el Instituto no se hizo presente en
esta acción de tutela.
3. Jurisprudencia de la Corte Constitucional en lo
concerniente a la procedencia de la acción de tutela, como instrumento idóneo
para solicitar el pago de una pensión reconocida por la entidad de seguridad
social competente, pero no para hacer el reconocimiento correspondiente.
3.1 La amplia jurisprudencia de la Corte ha sido
rigurosa en el respeto de las competencias de las autoridades públicas, sean
administrativas o judiciales. Por ello, ha señalado claramente que el juez de
tutela no tiene competencia para declarar derechos litigiosos, pero sí es
competente para compeler el pronunciamiento del derecho por parte de la
autoridad facultada para ello, a través de la acción de tutela, cuando existe
conculcación de derechos fundamentales, incluido el de petición.
Como ejemplos de la unidad de criterio jurisprudencial
en esta materia, basta citar precisamente las sentencias que en opinión del
actor constituyen reconocimiento del derecho por parte del juez constitucional,
encontrándose que en todos esos casos no ha estado en discusión la titularidad
del derecho pensional, sino, asuntos tales como el monto de la mesada, cuáles
factores la integran; desde cuándo se adquirió el derecho, etc. Es decir, en
ningún caso el juez constitucional ha hecho reconocimiento directo del estatus
de pensionado, lo cual es apenas lógico, pues, no es propio de la acción de
tutela adentrarse en el examen de la documentación que debe sustentar un
pronunciamiento de esta naturaleza, en el breve espacio de 10 días, además, de
que existe clara competencia para ello en las entidades de seguridad social y,
eventualmente, en la jurisdicción contenciosa administrativa.
3.2 Entonces, resulta necesario despejar esta inquietud,
mencionando brevemente  las sentencias a las que se refirió y transcribió el
actor en apoyo de su solicitud de amparo para el reconocimiento pedido y
comparándolas con la situación laboral particular del demandante. Estas
sentencias son las siguientes :
Sentencia T-235 de 2002 : corresponde a un ciudadano que radicó su solicitud de
pensión de jubilación y después de 4 años y de muchas vicisitudes (incluidas
órdenes de tutela), logró que el ISS profiriera una Resolución contradictoria,
pues, por un lado, negó la pensión y, al mismo tiempo, ordenó la tramitación
del bono pensional. La materia de esta tutela consistió en examinar la demora
en el trámite de la solicitud de pensión por inconvenientes de las entidades
del Estado en la emisión del bono pensional, no obstante que el ISS reconoció
que el demandante tiene el derecho a ser jubilado. La Corte concedió el amparo
en el sentido de no puede dilatarse más la decisión amparándose en la no
emisión del bono pensional, pues, la liquidación provisional del mismo ya se
produjo.
Se trata pues, de una situación distinta a la expuesta
por el demandante. En el caso del actor de esta tutela no está demostrado que
reúne las exigencias legales para acceder a la pensión especial de jubilación,
ni que la autoridad competente se hubiere negado al reconocimiento respectivo,
ni, mucho menos, que el ISS se esté rehusando a aplicar el monto de pensión en
el 75% al que se ha aludido, por la sencilla razón de que no ha habido
pronunciamiento. Por lo que mal podría el juez constitucional ordenar en este
caso, como lo hizo en aquella oportunidad, el reconocimiento de la pensión sin
que exista la  declaración sobre la titularidad del derecho por parte de la
autoridad de seguridad social.
Sentencia T-631 de 2002 : corresponde a un ciudadano que laboró por 34 años en
la Rama Judicial, en forma ininterrumpida, y la Caja Nacional de Previsión
Social le reconoció el derecho a la pensión pero no le aplicó el régimen
especial del Decreto 546 de 1971.
Como se observa, se trata de una situación
diametralmente distinta a la del actor de esta tutela, pues, la entidad de
seguridad social ya había reconocido el derecho a la pensión por un monto
determinado, pero la discusión estaba en el desconocimiento del régimen
especial que tenía derecho el interesado. De allí que la orden del juez, como
mecanismo transitorio, consistió en que se le reconociera el régimen especial,
hasta que la jurisdicción contenciosa resolviera. Esta protección se otorgó
transitoriamente en razón de la situación económica particular que atravesaba
el interesado, hecho probado en el expediente.
La sentencia T-887 de 2001 : corresponde a una ciudadana a quien el ISS
no le había respondido la petición en relación con su derecho pensional porque
la entidad estaba condicionado la decisión a la expedición por parte de los
empleadores del bono pensional, no obstante que el ISS aceptaba que la
demandante reunía los requisitos de ley para acceder a la pensión. La Corte
concedió la tutela con el argumento de que las entidades estatales no pueden
escudarse en trámites administrativos para retardar el goce de la pensión al
trabajador que ha reunido las exigencias legales.
También se trata de una situación distinta a la del
demandante, porque la entidad no objetaba el derecho a la pensión, sino que
condicionaba la decisión a la expedición del bono pensional. Es decir, a una
situación entre entidades que no estaba obligado a soportar el ciudadano.
3.3 En conclusión : las providencias en que se apoya el demandante no
dicen lo que él pretende que digan. Y es apenas lógico, pues, el criterio
permanente de la Corte en esta materia consiste en que la acción de tutela
puede ser el medio indicado para solicitar el pago de una pensión ya reconocida
por la entidad de seguridad social correspondiente. Además, las situaciones
analizadas en tales providencias son distintas a la que se encuentra el actor.
3.4 Más bien, conviene citar algunas de las numerosas
providencias que han establecido y reiterado este criterio, así :
- En la sentencia
T-038 de 1997, la Corte señaló que la acción de tutela es un instrumento idóneo
para solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la entidad de
seguridad social pertinente, y si el derecho a pensión no ha sido declarado, el
interesado tiene derecho a obtener una decisión de parte de la administración
con base en el derecho fundamental de petición. Dijo esta providencia :
“La Corte Constitucional ha considerado que
la protección del derecho a la seguridad social de las personas no entraña la
posibilidad de reconocimiento de los derechos pensionales de las personas por
parte del juez de tutela.
“La acción de tutela es un instrumento
idóneo para solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la institución
de seguridad social respectiva. Sin embargo, cuando se trata de una pensión que
aún no ha sido reconocida, el particular tiene derecho a obtener una decisión
por parte de la administración con base en su derecho fundamental de petición,
sin que ello lo libere de la obligación de cumplir con el trámite legal
previsto para el reconocimiento.
“En efecto, al Juez de tutela no le
corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las
autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de carecer de competencia
para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables para resolver
sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este
sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corporación en indicar que “los
fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para
declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter
legal” (sentencia T-038 de 1997, MP, doctor Hernando Herrera Vergara)
Es de observar que esta sentencia ha sido reiterada
una y otra vez por esta Corporación en numerosas oportunidades, incluidas las
por el demandante citadas.
- Es más, sólo excepcionalmente, en la sentencia T-408
de 2000, por ejemplo, en razón de los hechos probados en la acción de tutela,
de debilidad manifiesta del actor, en razón de la avanzada edad, su precario
estado de salud, la protección a la tercera edad y el derecho a la vida,
altamente comprometido en este caso, la Corte confirió el amparo,
transitoriamente, ordenando a la entidad de seguridad social competente que
mientras decide el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se
adelanta contra el acto administrativo que le negó la pensión, revise
nuevamente la situación del demandante y tenga en consideración determinados
tiempos trabajados y cotizados.  En este caso, la Corte reiteró la
jurisprudencia sobre la incompetencia del juez de tutela para el reconocimiento
de derechos litigiosos y para el reconocimiento del derecho pensional, por
ello, la orden no consistió en la declaración del derecho sino en la revisión
de la situación por parte de la Caja Nacional. Dijo la sentencia T-408 de 2000
:
“Las controversias acerca del
reconocimiento y pago de prestaciones laborales de orden económico constituyen,
por regla general, un asunto totalmente ajeno al ámbito de la jurisdicción
constitucional en sede de tutela, en virtud de la naturaleza puramente
legal de esas pretensiones y la existencia de otras instancias, medios y
procedimientos administrativos y judiciales ordinarios pertinentes para su
trámite, salvo en las situaciones que por vía de excepción configuren un
perjuicio irremediable, que haga indispensable la adopción en forma urgente,
inminente e impostergable de medidas transitorias para la protección del
derecho.[1]
(…).
Así pues, no puede la Corte en este caso,
darle curso a la solicitud del actor para ordenarle a la Caja Nacional de
Previsión el reconocimiento de la pensión que se reclama, por cuanto ya existe
una negativa en otorgar dicha prestación. Según lo tiene establecido la
jurisprudencia, no es posible por medio de la tutela controvertir un acto
administrativo revestido de fuerza de legalidad[2].
Sin embargo, dada la avanzada edad  del
demandante, su precario estado de salud, la protección especial que merecen las
personas de la tercera edad y por supuesto los derechos fundamentales como la
salud y la vida, altamente comprometidos en este asunto, se solicitará a la
Caja Nacional de Previsión Social,  que mientras[3]
se decide el  proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el
demandante, revise nuevamente[4]
la situación del actor y tenga en consideración los tiempos debidamente
trabajados y cotizados a todas las entidades en donde éste laboró. Para ello,
deberá tenerse en cuenta el principio de favorabilidad en la aplicación e
interpretación de las normas laborales que le sean propias al caso en
controversia [5].
Reitera así la Corte la
jurisprudencia constitucional que ha señalado, que el titular de un derecho
fundamental en condiciones de debilidad manifiesta requiere el amparo urgente
de sus derechos dada la gravedad del perjuicio que atraviesa[6].
(sentencia T-408 de 2000, MP, doctor Alvaro Tafur Galvis) (se subraya)
Se puede tener en cuenta también la sentencia T-684 de
2001, en la que el ISS no respondió oportunamente la solicitud de pensión, sino
que cuando lo hizo durante el trámite de la acción de tutela, informó que la
demora obedeció a la falta de emisión del bono pensional. En este caso se
protegió el derecho del interesado para el pago de la mesada, en razón de que
su derecho fue reconocido por la entidad. En sentido semejante se pronunció la
Corte en la sentencia T-1046 de 2002.
Otra cosa diferente ha ocurrido en algunas
oportunidades cuando se trata del reconocimiento y pago de la pensión de
sobreviviente, pues, ante hechos concretos y probados de debilidad
manifiesta, la Corte ha protegido transitoriamente el derecho a quien es
titular de esta clase de pensiones, siempre y cuando hubiere habido
reconocimiento previo del derecho en cabeza del causante.
3.5 En síntesis : la acción de tutela es improcedente
para el reconocimiento de derechos pensionales, salvo los casos de debilidad
manifiesta.
En consecuencia, de acuerdo con la amplia
jurisprudencia de la Corte, no es posible amparar el derecho como lo pretende
el actor, pues, se repite, no ha habido reconocimiento del carácter de
pensionado del demandante, ni, mucho menos, sobre si reúne los requisitos
legales para la pensión especial, y no es el juez de tutela el competente para
hacerlo. Esta improcedencia ni siquiera puede eludirse cuando, como ocurre en
este caso, ha habido una clara y ostensible  vulneración del derecho de
petición para resolver la solicitud de pensión, se ha dado el fenómeno del
silencio administrativo negativo y se ha interpuesto recurso de apelación
contra el acto ficto, sin tampoco obtener respuesta por parte del ente
obligado, quedando palmaria, sin lugar a dudas, la indiferencia del ISS para
resolverle al ciudadano los derechos que se le plantean.
5. La situación de los ex magistrados de las altas
Cortes en materia pensional :
Conviene señalar que la Corte, en reciente
pronunciamiento, examinó la  situación de algunos ex magistrados de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación
SU-975 de 2003, en la que analizó el derecho a la seguridad social en materia
pensional y potestad de configuración legislativa; el derecho a la igualdad
como límite de la competencia legislativa de fijar la política pública en
materia pensional y prohibición de un trato desproporcionado; condiciones;
plazos para responder las peticiones en materia pensional, entre otros temas.
Examinó históricamente el punto de los grupos objeto de comparación para
efectos del monto de la pensión : ex magistrados y ex congresistas. Apartes de
esta sentencia señalan :
“En conclusión, de conformidad con la
decisión de la Corporación [sentencia C-279 de 1996], el artículo 15 de la Ley
4 de 1992, cuando diferenció entre los grupos de magistrados y de congresistas,
respecto de los factores salariales a tomar como base para liquidar las
pensiones de unos y otros, no vulneró el principio de igualdad de los primeros
respecto de los segundos. El criterio de diferenciación empleado por el
Legislador fue avalado como constitucional en el fallo de exequibilidad.
5.2.3 El artículo 28 del Decreto 104 de
1994 avanza en la nivelación del monto de las pensiones de los congresistas y
los magistrados, sin llegar a una igualdad plena. En efecto, la norma solo
equipara en factores salariales y cuantía las pensiones de ambos grupos,
sin establecer una igualdad absoluta de elementos y condiciones del régimen
pensional entre unos y otros. Tal equiparación en materia de factores
salariales y cuantía puede explicarse por la decisión gubernamental de fomentar
la renovación de magistrados en la administración de justicia, habida cuenta de
la expedición de una nueva Constitución cuya efectividad depende en buena
medida de la jurisprudencia de las corporaciones judiciales que están a la
cabeza de las diversas jurisdicciones. El criterio de diferenciación entre los
dos grupos siguió siendo, para los demás efectos pensionales, la pertenencia a
diversos regímenes especiales.
A la luz de los grupos de comparación, los
criterios de diferenciación expuestos en los numerales 5.1 y 5.2 y la omisión
general acusada por los accionantes, debe establecer la Corte si el Ejecutivo
vulnera el derecho a la igualdad por tratar en forma diferente al grupo de ex
magistrados pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 respecto del
grupo de los magistrados a pensionarse después de tal vigencia. (…) (sentencia
SU-975 de 2003, MP, doctor Manuel José Cepeda Espinosa)
Esto significa al momento en que la autoridad
competente, el ISS, declare si el actor tiene derecho o no al régimen especial,
debe tener en consideración lo expresado en esta sentencia de unificación de
jurisprudencia.
5. Reiteración de jurisprudencia en el caso del
silencio administrativo. Sentencia T-1076 de 2001.
5.1 En estos eventos, la Corte ha fijado el
criterio de que no obstante agotarse la vía gubernativa, y abrirse paso para el
interesado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para defender sus derechos, el afectado puede impetrar en
cualquier momento, la acción de tutela, tal como lo establece el  artículo 9
del Decreto 2591 de 1991 : “Agotamiento opcional de la vía gubernativa. No será
necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo
para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los
recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier
momento la acción de tutela (…)”.
En la sentencia T-788 de 2001, la Corte
reiteró su jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de tutela
para proteger el derecho de petición frente al silencio administrativo, no
obstante que la persona puede accionar judicialmente ante la jurisdicción. Dijo
esta sentencia :
“El silencio administrativo negativo no
protege el derecho de petición, y por tanto su ocurrencia hace procedente la
acción de tutela. El silencio administrativo es un acto ficto cuya ocurrencia
tiene como finalidad legitimar a la persona para que pueda accionar
judicialmente, pues precisamente lo que demuestra es la inexistencia de una
respuesta por parte de la administración y la violación del derecho de
petición. Por tanto, no puede afirmarse que sea un medio de defensa judicial
idóneo que excluya la acción de tutela, en tanto que el silencio administrativo
negativo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver
siempre que no se haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.” (sentencia T-788 de 2001, MP, doctor Jaime Córdoba Treviño)
La sentencia T-242 de 1993 explicó que no se puede
confundir el derecho de petición con el contenido del mismo. Expuso esta
providencia lo siguiente :
De acuerdo con lo atrás expuesto, no se
debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo
esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener
pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es
decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la
resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
(…)
La posibilidad así lograda de ejercer una
acción judicial no significa que el derecho fundamental de petición haya dejado
de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal vulneración, ni tampoco
que se haga inútil o innecesaria la tutela como garantía constitucional
respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el sistema jurídico, ante la
negligencia administrativa que dio lugar a la violación del derecho de
petición, ha tenido que presumir la respuesta para fines procesales referentes
a la materia de lo pedido.
En este orden de ideas, el silencio
administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la contienda
sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acción
contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en
los términos del artículo 86 de la Carta.
En el campo del asunto que principalmente
importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor
demostración de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento más
claro para proceder a su tutela.” (sentencia T-242 de 1993, MP, doctor José
Gregorio Hernández Galindo)
5.2 Sentencia T-1076 de 2001 que se reitera :
Aclarado este punto, esta Sala de Revisión reiterará
la jurisprudencia contenida en la sentencia T-1076 de 2001, en la que la Corte
examinó la situación de un ciudadano que presentó ante Cajanal recurso de
apelación contra el silencio administrativo negativo, al no recibir respuesta
de su solicitud de revisión y reliquidación de su pensión. En este caso como en
el que se estudia, la entidad responsable de resolver no hizo tampoco ningún
pronunciamiento en el transcurso de la  acción de tutela, lo que calificó la
providencia no sólo como el total desconocimiento de los principios que
deben regir todas las actuaciones administrativas, sino de desdén por los
derechos fundamentales de los administrados. Dijo la Corte :
“En el presente caso, la accionante tenía
más de siete (7) meses de haber solicitado la revisión y reliquidación de su
pensión y cerca de cinco (5) meses de haber interpuesto el correspondiente
recursos de apelación, peticiones a las cuales no se les ha dado respuesta
alguna por parte de la entidad accionada.
El silencio asumido por parte de CAJANAL,
incluso ante el requerimiento hecho por el juez de instancia de esta tutela a
fin de que hiciera algún pronunciamiento, demuestra no sólo un total
desconocimiento de los principios que deben regir todas las actuaciones de la
administración, sino también, el desdén por los derechos fundamentales de los
administrados que deben acudir a sus dependencias y que, como en el presente
caso no obtienen respuesta.
Así, esta Sala de Revisión aplicará la
reiterada jurisprudencia que sobre el tema ha señalado, que si bien los
recursos por la vía gubernativa tienen un alcance concreto, una finalidad muy
definida y unos plazos para su interposición, estos responden a una conducta
inicial adelantada por los administrados, cual es hacer uso de su derecho
fundamental de petición, previsto en el artículo 23 de la Carta Política. Por
ello, tramitar tardíamente o no resolver tales recursos constituye vulneración
flagrante del derecho de petición.[7]
Se reiteran así, las sentencias T-242 de
1993, T-304 de 1994, T-1239 de 2000, T-487, T-539, T-788 y T-911 de 2001 de la
Corte Constitucional, que han venido dando aplicación a los criterios hoy
nuevamente ratificadas en esta decisión, en relación con la violación del
derecho de petición.
Esta Sala de Revisión procederá a tutelar
el derecho fundamental de petición, y se ordenará a la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL -, dar respuesta a la petición de la señora Martínez
Genes, en un término de cuarenta y ocho horas, en uno u otro sentido, es decir,
resolviendo favorable o desfavorablemente el recurso de apelación por ella
interpuesto.
Como en otros casos, esta Sala considera
que presuntamente se ha incurrido en falta disciplinaria por los servidores
públicos de la demandada, al tenor de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo
41 de la ley 200 de 1995 Código Único Disciplinario que contempla dentro de las
prohibiciones para los servidores públicos: “Omitir y retardar o no suministrar
oportunamente respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares...”.
Por lo anterior, la Corte dará traslado a
las autoridades competentes para que investiguen las posibles faltas
disciplinarias con motivo del trámite y resolución tanto de la petición inicial
presentada por la actora, como de los recurso interpuestos.” (sentencia T-1076
de 2001, MP, dr. Jaime Araújo Rentería)
6. El caso concreto.
6.1 De acuerdo con todo lo expresado,
resulta obvio como se señaló que el derecho a proteger en este caso es el de
petición, pues, han transcurrido más de 16 meses desde la solicitud inicial de
reconocimiento de la pensión de jubilación del actor, y más de 9 meses desde
que presentó recurso de apelación contra el acto administrativo ficto, sin que
se le hubiera resuelto su pedido.
Se está pues ante una demora
injustificada de los términos legales en materia de pensiones. Se recuerda que
en la sentencia T-325 de 2003, de esta misma Sala Segunda de Revisión, se
hicieron las siguientes precisiones sobre el plazo que tiene la entidad de
seguridad social para resolver esta clase de solicitudes :
“En estas condiciones, se reitera que las entidades
públicas o privadas del Sistema General de Pensiones para hacer efectivo el
derecho solicitado, cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para
tramitar y comenzar a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince
días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones
que fueren pertinentes al solicitante; cuatro meses para resolver
la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que se comience a pagar
la pensión correspondiente a más tardar seis meses después de que
se hizo la solicitud inicial.” (sentencia T-325 de 2003) (se subraya)
Hay que recordar que estos plazos no
fueron caprichosamente establecidos por la Corte, sino que tienen fundamento
constitucional en el artículo 23 de la Carta y fundamento  legal en las Leyes
700 de 2001 y 797 de 2003, así como en el Decreto 656 de 1994. Además, en el
Código Contencioso Administrativo, en su artículo 6º.
6.2 Al confirmar que se tutela este
derecho de petición, no obstante que como se advirtió no fue uno de los
derechos invocados por el demandante como vulnerado por la omisión del ISS, se
hace en consideración de que el juez de tutela puede proteger derechos no
invocados por el actor, tal como se expuso en la sentencia T-684 de 2001,
que en un caso, también semejante al ahora estudiado de retardo del ISS en dar
respuesta a la solicitud de pensión, no invocó dentro de los vulnerados, el de
petición. Dijo la Corte :
2.1.      La protección constitucional de
derechos no invocados por el actor
Aunque el actor no mencionó el derecho de
petición, de los hechos relatados y aceptados por la accionada queda claro que
el actor también espera una respuesta
de la Administración. Ha sostenido reiteradamente la Corte que dada la
informalidad de la acción de tutela, cuando el actor no invoca expresamente la
totalidad de los derechos vulnerados, el juez de tutela no solamente tiene la
facultad sino la obligación de proteger todos los derechos que de conformidad
con las pruebas aportadas dentro del proceso encuentre vulnerados, de
conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 14 del Decreto 2591 de
1991.[1]
Para la Corte,
"En cuanto a los derechos
invocados, la informalidad de la tutela y la necesidad de pronta resolución son
características, suficientemente escudriñadas por la doctrina constitucional,
que impiden exigir al solicitante un mínimo de conocimientos jurídicos, menos todavía si se pretende que haga
encajar sus circunstancias, con absoluta precisión, en el articulado de la
Carta Política.
"Por ello, si el juez encuentra
afectados derechos no invocados por el petente, no sólo puede sino que debe
referirse a ellos en su sentencia y decidir lo pertinente, impartiendo las
órdenes necesarias para su cabal y plena defensa. De tal empeño depende la
eficacia de la acción y el consiguiente imperio de los mandatos constitucionales.
"El juez, especialmente en materia de
tutela, tiene a su cargo un papel activo, independiente, que implica la
búsqueda de la verdad y de la razón, y que riñe con la estática e indolente
posición de quien se limita a encontrar cualquier defecto en la forma de la
demanda para negar el amparo que de él se impetra".[1]
En el caso presente, a pesar de que el
actor sólo menciona como vulnerados sus derechos a la seguridad social, a la
igualdad, a la protección de los derechos de la tercera edad y al mínimo vital,
la omisión del Instituto de Seguros Sociales en darle una respuesta formal a su solicitud,
vulneró directamente su derecho fundamental de petición y con ello,
indirectamente, los derechos alegados por él, como se analiza a continuación.”
(sentencia T-684 de 2001, MP, doctor Manuel José Cepeda Espinosa)
6.3 Ordenes a proferir con el fin de
proteger el derecho de petición del actor :
Como se anunció, la Corte amparará el
derecho de petición en la forma que lo hicieron los jueces de instancia, pero
adicionará el contenido de la orden como se explica a continuación.
La Corte, de acuerdo con todo lo
expresado en esta providencia, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de esta
Corporación, no sólo ordenará que se resuelva el recurso de apelación en forma
general, sino que el ISS debe resolver cada una de las peticiones que elevó el
demandante en su solicitud, según obra en el escrito de tutela, así :
“1) La pensión mensual vitalicia de
jubilación consagrada en el régimen especial de los magistrados de las altas
Corporaciones de Justicia, pagadera mensualmente.
2) Las mesadas adicionales de junio y
diciembre de cada año.
3) Los reajustes o reliquidaciones que
correspondan a esa pensión a partir del primero de enero de 2003, en adelante,
año por año.
4) Los intereses moratorios en caso de
falta de pago de la totalidad del monto de las mesadas pensionales respectivas.
5) Los demás derechos económicos y
asistenciales inherentes al status de pensionado.” (fls. 1 y 2, 3er cuaderno)
Al resolver esta petición, el ISS está obligado a
tener en consideración la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto
del monto de la pensión; si el actor está cobijado con el régimen especial y,
en tal caso, pronunciarse sobre el monto de la misma.
Así mismo, tendrá en cuenta la sentencia del Consejo
de Estado, de fecha 18 de noviembre de 2002, de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, que declaró la nulidad de la expresión “…que a 1º de abril de
1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las condiciones previstas
en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”, contenida en el primer
inciso del artículo 25 del Decreto 043 de 1999.
Es decir, al actor, el ISS le debe aplicar el contenido
de la disposición, tal como el Consejo de Estado resolvió expresamente que
quedaría esta norma, según obra en la parte resolutiva de la misma providencia,
en el numeral primero, que se transcribe así :
“FALLA :
“PRIMERO : Declárase la nulidad de la
expresión “…que a 1º de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y
cumplían las condiciones previstas en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley
100 de 1993”, contenida en el primer inciso del artículo 25 del Decreto 043 de
1999.
En consecuencia, el citado artículo quedará
así :
´Los Magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, los procuradores delegados ante la Corte Suprema de Justicia
y ante el Consejo de Estado podrán pensionarse teniendo en cuenta los mismos
factores y cuantías de los Senadores de la República y Representantes a al
Cámara en los términos establecidos en las normas vigentes.´
Los Magistrados señalados en el inciso
anterior podrán también pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y
tiempo señalados para los Congresistas en el párrafo del artículo 3º del
Decreto 1293 de 1994”
A estas solicitudes debe acompañarse un
pronunciamiento expreso en el sentido de si el demandante queda cobijado o no
por el sistema de seguridad social, pues, tal como lo señaló en el escrito de
tutela, desde el 31 de octubre de 2002, quedó desafiliado al ISS (fl. 2), lo
que pone en riesgo sus derechos a la seguridad social en salud.
El pronunciamiento que debe realizar el
ISS debe proferirse en un plazo no mayor de quince (15) días.
Además, esta Sala de Revisión ordenará a
la Secretaría poner en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación
esta omisión del ISS, con el fin de que se investigue la presunta comisión de
falta disciplinaria por parte de los servidores públicos del Instituto en la
demora de resolver la solicitud de reconocimiento y pago de pensión que originó
esta acción de tutela.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : Confirmar la sentencia del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, de fecha
6 de noviembre de 2003, en la acción de tutela presentada por José Roberto
Herrera Vergara contra el Instituto de los Seguros Sociales. Se adiciona
esta sentencia con el fin de que el ISS debe pronunciarse sobre cada uno de las
solicitudes pedidas por el demandante en su solicitud de pensión, así :
“1) La pensión mensual vitalicia de
jubilación consagrada en el régimen especial de los magistrados de las altas
Corporaciones de Justicia, pagadera mensualmente.
2) Las mesadas adicionales de junio y
diciembre de cada año.
3) Los reajustes o reliquidaciones que
correspondan a esa pensión a partir del primero de enero de 2003, en adelante,
año por año.
4) Los intereses moratorios en caso de
falta de pago de la totalidad del monto de las mesadas pensionales respectivas.
5) Los demás derechos económicos y
asistenciales inherentes al status de pensionado.”
Para el cumplimiento de esta providencia,
el ISS, si aún no lo ha hecho, dispondrá de un plazo no mayor de quince (15)
días, contado a partir de la notificación de esta providencia, para resolver lo
concerniente a la solicitud de pensión del actor, en todos los aspectos
mencionados, aunado a la afiliación al sistema de seguridad social en salud. La
decisión debe tener en cuenta las providencias de la Corte Constitucional
respecto del régimen especial, en el evento de que el actor reúna las
exigencias legales, y la sentencia del Consejo de Estado, de la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo, de fecha 18 de noviembre de 2002, de la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, a que se hizo expresa referencia en la
parte motiva y tal como fue decidido en el numeral primero de la misma.
Segundo :
Ordenar a la Secretaría General de la Corte la expedición y envío de copia de
la presente providencia a la Procuraduría General de la Nación con el fin de
que se investigue la presunta comisión de falta disciplinaria por parte de los
servidores públicos del ISS en la demora de resolver la solicitud de
reconocimiento y pago de pensión que originó esta acción de tutela.
Tercero : Prevenir a la entidad demandada para que cumpla lo
dispuesto en este fallo y para que en lo sucesivo no repita el tipo de omisión
que dio origen a la presente acción, de conformidad con lo previsto en el
artículo 24 del Decreto 2591 de 1991.
Por Secretaría General líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
al Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Ver la Sentencia T-036/97, M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara.
[2] T-274 de 1997. Carlos Gaviria Díaz.
[3] Aun cuando exista un medio alternativo de defensa judicial la
acción de tutela procede cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.SU039 de 1997. M. P. Antonio Barrera
Carbonell.
[4] En el mismo sentido, T-334 de 1997,
T-799 de 1999, T-827 y T-808 de 1999.
[5]“Considera la Corte que la condición más
beneficiosa para el trabajador se encuentra plenamente garantizada mediante la
aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral,
no solo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde
determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el
trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla” T-168 de 1995, M. P.
Carlos Gaviria Díaz
[6] T-143 de 1998. T-417 de 1997 y T-762 de 1998
entre otras.
[7] Ver sentencia  T-021 de 1998. M. P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
andro Martínez Caballero y Fabio Morón
Díaz. En este
caso, el accionante se quejaba de una violación a su derecho al debido proceso,
como consecuencia de la cual le resultaba desconocido tambi
n el derecho a la educación. La Corte
Constitucional señaló que no estaba “vedado al
juez de tutela proteger derechos no invocados expresamente por el peticionario,
pues si los elementos allegados al proceso le permiten colegir que se están
quebrantando o amenazando otras garantías fundamentales, no solamente tiene la
facultad sino la obligación de declararlo así,  adoptando las medidas adecuadas
a ese propósito”. T-554/94, MP: Jorge Arango
Mejía, En este caso, la Corte encontró como vulnerados tanto el derecho de
petición como el derecho al debido proceso, aún cuando el actor sólo había
solicitado la protección del derecho de petición. T-532/94, Jorge Arango Mejía,
en este caso la Corte protegió adicionalmente el derecho de petición, aun
cuando el actor sólo había invocado como violados los derechos a la seguridad
social, a la vida y el principio fundamental de la dignidad. T-501/94, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, En
esta ocasión la Corte estudió la vulneración de los Derechos a la intimidad, a
la dignidad y de petición, aun cuando el actor había solicitado la protección
de los derechos de petición, igualdad y derecho tener una familia.
[8] Corte Constitucional, Sentencia T-463/96, MP: José Gregorio
Hernández Galindo. En este caso la actora solicitaba la protección de los
derechos a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y a la libertad
de escoger profesión u oficio
la Corte encontró además que se
había vulnerado el principio de buena fé.
[8] Ver entre otras, la sentencia de la Corte Constitucional
T-299/97, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Corte Constitucional, Sentencia SU-1354/00, MP: Antonio Barrera
Carbonell. En esta sentencia la Corte reitera el reconocimiento del derecho a
la