T-851-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-851/11
(9 de noviembre de 2011)
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedencia excepcional para el amparo de derechos
fundamentales de la población desplazada
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado, en diversas
oportunidades, que la acción de tutela resulta procedente en aquellos eventos
en los cuales la solicitud de amparo constitucional es formulada por personas
en situación de desplazamiento. La apertura de la jurisprudencia constitucional
en esta materia se justifica en diversas razones de enorme relevancia
constitucional.
CLAUSULA DE ERRADICACION DE LAS INJUSTICIAS
PRESENTES-Deberes
positivos del Estado
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION
DESPLAZADA-Reiteración
de jurisprudencia
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Sentencia T-737/10 relevante para el
presente caso
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que se rechazó solicitud del
demandante, quien es desplazado, por aparecer como beneficiario de un subsidio
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA, AL RETORNO EN
CONDICIONES DE VOLUNTARIEDAD, DIGNIDAD Y SEGURIDAD DE DESPLAZADO-Orden a
Fonvivienda garantizar acceso a solución definitiva de vivienda
Referencia: Expediente T-3.121.303
Sentencia de Tutela objeto de revisión: Sentencia de
fecha 8 de marzo de 2010 del Juzgado tercero Civil del Circuito de
Sincelejo
Accionante: Eder Ariel Montes Santos
Accionado: Caja de Compensación Familiar de Sucre.
Vinculados durante el trámite de revisión en la
Corte Constitucional: Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, Fondo Nacional de Vivienda y Banco Agrario.
Demanda
del accionante –elementos-:
Derechos Fundamentales Invocados: Vida, Igualdad
y Vivienda Digna
Conductas que causan la vulneración: La decisión de
la Caja de Compensación Familiar de Sucre consistente en negar la postulación
del accionante a un subsidio de vivienda considerando el otorgamiento de un
subsidio previamente.
Pretensiones: Ordenar a la
Caja de Compensación Familiar de Sucre aceptar la postulación del accionante
a los programas de  vivienda sin considerar el subsidio que le fue otorgado
previamente por el Banco Agrario.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
1.     Fundamentos de
la pretensión
Con el propósito
de apoyar su solicitud de tutela[1]
el ciudadano Eder Ariel Montes Santos expone los siguientes hechos[2]:
-
Es
oriundo del Cerro, corregimiento de Coloso en Sucre. Como consecuencia de las
amenazas originadas por grupos armados al margen de la ley, se vio en la
obligación de salir del mencionado corregimiento. Desde el 9 de mayo de 2001 se
encuentra en Sincelejo en condición de desplazado[3].
-
En
el año 1996 el Banco Agrario le otorgó un subsidio de vivienda bajo el proyecto
denominado “Saneamiento Básico y mejoramiento de Vivienda” en el Cerro,
Municipio de Coloso. Dicho proyecto no pudo culminarse y las casas quedaron
inconclusas y en precarias condiciones.
-
En
la actualidad siente mucho temor de regresar al corregimiento el Cerro debido a
que podrían atentar contra su vida si se tiene en cuenta, según señala el
accionante, que existen focos de violencia originados en grupos armados al
margen de la ley.
-
La
casa que le fue otorgada se encuentra en situación de ruina y no resulta
posible habitarla. A efectos de fundamentar tal circunstancia invoca el oficio
de fecha 18 de enero de 2010 suscrito por el Gerente de Vivienda del Banco
Agrario de Colombia en cuyo numeral 2 se señala lo siguiente:
“Se
desprende del informe que con la colaboración de los habitantes del sector se
identificó la solución de mejoramiento de vivienda y saneamiento básico
perteneciente a su hogar, se realizó visita al proyecto y se pudo constatar que
dicha solución no se encuentra habitada, el registro fotográfico adjunto
permite evidenciar que la vivienda se encuentra sin cubierta, sin puertas, sin
ventanas y sin aparatos sanitarios, presentando en su interior abundante
vegetación, la mampostería está expuesta a las inclemencias del tiempo.”[4]
-
Atendiendo
tal hecho el accionante decidió participar en la convocatoria efectuada por la
Caja de Compensación Familiar de Sucre a fin de obtener un subsidio para
vivienda en la ciudad de Sincelejo. A pesar de ello, dicho subsidio le fue
negado considerando que se hallaba reportado como beneficiario de un apoyo
económico semejante otorgado por el Banco Agrario.
-
Formuló
entonces petición al Banco Agrario solicitándole que lo excluyera de la base de
datos[5]
considerando que no había habitado ni se encuentra habitando la vivienda
respecto de la cual le fue otorgado el subsidio inicialmente. Advierte que la
situación actual consiste en que la Caja de Compensación Familiar de Sucre no
le otorga subsidio alguno, a pesar de no haber disfrutado de la vivienda que
adquirió con el beneficio otorgado en un primer momento.
2.     Respuesta de la
Caja de Compensación Familiar de Sucre
Por intermedio
del Jefe de la División de Servicios Sociales y Vivienda, en comunicación de
fecha 12 de marzo de 2010, la Caja de Compensación Familiar de Sucre indica que
el accionante se postuló en el hogar encabezado por la señora Julieta
Villarreal Nieves para la asignación de subsidios a la población desplazada en
el año 2008.
Una vez recibida
la información por parte de la Caja de Compensación se estableció que el
accionante se encontraba en el estado denominado “cruzado” atendiendo el
subsidio que le fuera otorgado a través del Banco Agrario de Colombia en
oportunidad anterior.
La circunstancia
expuesta, considerando lo señalado en el literal b del artículo 34  del decreto
2190 de 2009, le impide ser beneficiario del subsidio. En efecto, dicha
disposición establece que no pueden postular al subsidio quienes como
beneficiarios hayan recibido subsidios familiares de vivienda otorgados por el
Banco Agrario.
Advierte
finalmente que la Caja de Compensación Familiar de Sucre carece de las
facultades de excluir o incluir a las personas como beneficiarias del subsidio
dado que esa competencia se encuentra radicada en el Fondo Nacional de
Vivienda, entidad responsable de la asignación de este tipo de subsidios.
3. Decisión de
única instancia del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sincelejo
Mediante
providencia de fecha 8 de marzo de 2010[6],
el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sincelejo negó la solicitud de amparo
presentada por el accionante.
Luego de
transcribir algunos apartes de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
relacionada con la procedibilidad de la acción de tutela, el derecho de
petición y el derecho a la igualdad, la sentencia señala que no es procedente
el amparo dado que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto
2190 de 2009 la entidad accionada “concluyo (sic) con la dificultad de darle un
subsidio para vivienda de interés social” y, por ello, “el juzgado no observa
que se le hayan violado sus derechos fundamentales”.
Adicionalmente
advierte que la tutela es improcedente “puesto que a la fecha la petición que
es objeto de amparo constitucional está resuelta, lo que significa que no
existe motivo o causa de vulneración de derecho fundamental alguno”.
La anterior
decisión no fue impugnada.
4. Actuaciones
adelantadas por la Corte Constitucional durante el trámite de revisión
4.1 Auto de
Vinculación y solicitud de pruebas
Mediante auto de
fecha 5 de septiembre de 2011 el Magistrado Ponente dispuso lo siguiente:
VINCULAR al
trámite de la presente acción de tutela, a través de la Secretaría General de la
Corte Constitucional, a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, al Fondo Nacional de Vivienda y al Banco Agrario a fin de que,
dentro de las 24 horas siguientes a la notificación de este auto (i) se
pronuncien  sobre los hechos de la acción de tutela e (ii) indiquen a la Corte
las posibilidades disponibles para atender la solicitud del accionante
indicando, de manera detallada y ordenada, los trámites que puede adelantar.
Para
el efecto la Secretaria General de esta Corporación remitirá copia del
expediente.
SOLICITAR a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, por
intermedio de la Secretaria General de esta Corporación, que certifique si el
accionante se encuentra o no en situación de desplazamiento.
SOLICITAR al
Banco Agrario, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, que
indique si el accionante es o no el actual propietario del inmueble para cuya adquisición
fue empleado el subsidio al que alude la comunicación de fecha 18 de enero de
2010 suscrita por el Gerente de Vivienda del Banco Agrario, Dr. Roberto Pablo
Silva Galvis.
En
caso positivo deberá APORTAR los documentos que acrediten la  propiedad,
esto es, copia autentica de la escritura pública correspondiente y el folio de
matrícula inmobiliaria expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos competente, en el que conste el título de la transferencia.
4.2
Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mediante
apoderado judicial y en escrito radicado en la Corte Constitucional el día 9 de
septiembre de 2011, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial se pronunció sobre la acción de tutela interpuesta. Allí expresó,
entre otras cosas, lo siguiente:
-
En relación con los hechos manifestó que no entraría a afirmar ni
a negar ninguno dado que al Ministerio no le constan. En su opinión, tales
hechos se refieren a actuaciones adelantadas por la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional y, posiblemente, por el Fondo
Nacional de Vivienda.
-
Advirtió que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial no tiene funciones de inspección, vigilancia y control en materia
habitacional. Le corresponden a Fonvivienda las actividades relacionadas con la
coordinación, otorgamiento, asignación o rechazo de subsidios.
-
A partir de diferentes razonamientos sostiene que no existe
legitimación en la causa por pasiva del Ministerio considerando (i) las
funciones que le han sido atribuidas por las disposiciones vigentes, (ii) la
naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Vivienda y (iii) las funciones que le
fueron asignadas a esta entidad  en el Decreto 555 de 2003.
-
Concluye indicando, con fundamento en lo anterior, que no ha
violado derecho fundamental alguno. En esa medida, estima, no existiría
legitimación en la causa por pasiva.
4.3 Intervención
del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda)
En
escrito radicado en la Corte Constitucional el día 14 de septiembre de 2011 y
actuando mediante apoderado judicial, el Fondo Nacional de Vivienda se
pronunció sobre la solicitud de tutela. Indicó, entre otras cosas, lo
siguiente:
-
Inicia por señalar que Fonvivienda no ha desconocido los derechos
fundamentales del accionante. Esta conclusión la apoya en el hecho consistente
en que las disposiciones vigentes señalan la necesidad de negar los subsidios
en aquellos eventos en los cuales se constata que un postulante ya ha sido
beneficiario del mismo.
-
El accionante, sostiene Fonvivienda, no interpuso recurso de
reposición en contra de los diferentes actos de asignación de subsidios
correspondientes a la convocatoria “Desplazados 2007”. Indica que tal omisión comprende las resoluciones 510 de 2007, 600 de 2008, 602 de 2009, 904
de 2009 y 752 de 2009.
-
Señala la entidad vinculada que al no cumplir con los requisitos
previstos para el acceso al subsidio familiar de vivienda, el accionante “debe
estar pendiente para participar de las nuevas convocatorias  de acceso al
subsidio, o postularse e inscribirse a proyectos de viviendas para hogares en
situación de desplazamiento NO ASIGNADOS, NO CALIFICADOS, NO POSTULADOS en las
convocatorias 2004 y 2007 del Fondo nacional de Vivienda – Fonvivienda-, ante
las Cajas de Compensación Familiar, previo cumplimiento de los requisitos
exigidos.”
-
Indica que el señor Eder Ariel Montes Santos, ha debido agotar los
recursos administrativos disponibles y que, en ausencia de tal agotamiento, no
es admisible la interposición de la acción de tutela. Adicionalmente, se
refiere a la inexistencia de un perjuicio irremediable en este caso.
-
El Fondo Nacional de Vivienda solicita, en consecuencia, que no prospere
la pretensión del solicitante atendiendo que dicha entidad no ha causado ni por
acción ni por omisión, la vulneración de derecho constitucional alguno.
4.4 Intervención
del Banco Agrario de Colombia
Mediante
comunicación radicada en la Corte Constitucional el día 13 de septiembre de 2011, la
representante legal del Banco Agrario de Colombia S.A. presentó escrito de
intervención. De tal comunicación se destaca lo siguiente:
-
En la primera parte del documento se ocupa de transcribir el
artículo 86 de la Constitución, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991 y algunos apartes de la jurisprudencia constitucional que aluden a la
improcedencia de la acción de tutela cuando el accionante dispone de otros
recursos o medios de defensa judicial.
-
Señala que en la base de datos que administra la Gerencia de
Vivienda Rural el accionante “figura como beneficiario de Subsidio de
Vivienda en Convocatoria 119600 a través de la extinta Caja Agraria en el
proyecto denominado el Cerro Ubicado en el Municipio de Coloso departamento de
Sucre”. Precisa,  adicionalmente, que de acuerdo “con la información de
Sistemas (Formulario F7), a usted enviado, la modalidad ejecutada fue tipo B
que corresponde a “Construcción en Sitio Propio”, es decir el
subsidio fue ejecutado en un predio de propiedad del beneficiario del Subsidio.
-
Destaca que no le corresponde al Banco Agrario determinar la
propiedad y, en tales circunstancias, no se encuentra a su cargo solicitar el
certificado correspondiente de la oficina de instrumentos públicos. En
cualquier caso, concluye en su escrito que “[a]l Banco Agrario le queda
constancia que el recurso fue debidamente invertido y que se elevó a escritura
pública el otorgamiento o entrega de la estructura habitacional construida en
el terreno de propiedad del beneficiario”.
4.5
Intervención de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional (Acción Social)
Mediante
comunicación radicada en la Corte Constitucional el día 7 de octubre de 2011, la
representante judicial de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional presentó escrito de intervención. En la citada
comunicación la entidad indica la situación actual del accionante. De la
documentación aportada pueden destacarse los siguientes hechos:
-
El accionante se encuentra incluido en el Registro Único de
Población Desplazada desde el día 8 de junio de 2001 en su condición de jefe de
hogar. De ese núcleo familiar hace parte también la Señora Julieta Villareal
Nieves.
-
Se indica que el accionante ha recibido a título de Ayuda
Humanitaria la suma de quinientos diez mil pesos ($510.000). Puede constatarse,
igualmente, que el accionante no se encuentra reportado como beneficiario de
ninguna de las ayudas que hacen parte de la oferta institucional. Se destaca,
en todo caso, que del subsidio urbano para vivienda fue excluido “por
agotamiento de la vía gubernativa”.
-
Advierte la comunicación que de acuerdo con el Registro Único de
Afiliación del Sistema de Seguridad Social en Salud, el accionante se encuentra
afiliado al régimen contributivo estableciéndose que la afiliación se produjo
el 2 de marzo de 2004.
-
Finalmente se aporta la declaración del accionante incorporada en
el Formato Único de Declaración en la que se expresa la determinación de “abandonar
el Cerro por el miedo a la violencia”. En dicho Formato se precisa como
fecha de arribo a la ciudad de Sincelejo (Sucre) el día 9 de mayo de 2001.
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es
competente para la revisión del presente caso, con fundamento en los artículos
86 y 241.9 de la Constitución Política, 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del Auto de fecha 18 de julio de 2011 de la Sala de Selección de
Tutelas Número Siete de la Corte Constitucional.
2. Planteamiento
del caso, problemas constitucionales y metodología de la decisión
El señor Eder
Ariel Montes Santos presenta acción de tutela en contra de la Caja de
Compensación Familiar de Sucre al considerar que tal entidad desconoce sus
derechos fundamentales. Ello, según se señala, obedece a la decisión de
restringir las posibilidades de acceder a un subsidio de vivienda apoyándose,
para el efecto, en el hecho de haber sido ya beneficiario del mismo en el año
1996. Señala el accionante que en la actualidad ostenta la condición de
desplazado por la violencia y que debido a tal circunstancia, no pudo
favorecerse del subsidio otorgado para la vivienda ubicada en el Cerro,
corregimiento de Coloso (Sucre). De esta manera -puede deducirse del escrito de
tutela que presenta- su situación actual hace constitucionalmente exigible el
otorgamiento de un nuevo subsidio a fin de adquirir una vivienda en la ciudad
de Sincelejo.[7]
Expresando
diferentes razones, la Caja de Compensación Familiar  accionada así como las
entidades públicas vinculadas durante el trámite de revisión en la Corte
Constitucional, se oponen a la solicitud de amparo. Así, la primera señala que
no cuenta con la facultad de excluir o incluir beneficiarios y que considerando
el reporte existente, no resulta posible asignar un subsidio al accionante.
Esta imposibilidad se deriva no sólo del hecho de encontrarse radicada tal
competencia en el Fondo Nacional de Vivienda sino, adicionalmente, de lo dispuesto
en el Decreto 2190 de 2009 cuyo texto establece la imposibilidad de otorgar
subsidios de esta naturaleza en más de una oportunidad.
Por su parte, el
Fondo Nacional de Vivienda estima que el accionante dispuso de mecanismos
administrativos a efectos de plantear su desacuerdo con la exclusión como
beneficiario del subsidio. Indica, tal y como lo señala la Caja de Compensación
Familiar de Sucre, que no se configura el desconocimiento de sus derechos
fundamentales dado que el ordenamiento jurídico prevé la improcedencia de un
doble otorgamiento de subsidios.
El Ministerio de
Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial señala que no le corresponde, de
acuerdo con las normas que regulan sus competencias, el pronunciamiento en
relación con la asignación de subsidios. Tal actividad, destaca en su escrito,
se encuentra asignada al Fondo Nacional de Vivienda quien ha previsto su
instrumentación apoyándose en diferentes entidades entre las que se encuentran
las cajas de compensación familiar. De esta manera, sus posibilidades de
actuación en esta materia resultan limitadas.
Finalmente el
Banco Agrario y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional ofrecen información sobre la propiedad del inmueble y las
condiciones de otorgamiento del subsidio, en el primer caso, y sobre la
situación del accionante desde la perspectiva de la oferta institucional
disponible, en el segundo.
Atendiendo los
antecedentes expuestos le corresponde a la Corte Constitucional solucionar los
siguientes problemas constitucionales:
A)  ¿Resulta
procedente la acción de tutela interpuesta por una persona en situación de
desplazamiento a efectos de solicitar el otorgamiento de un subsidio para la
adquisición de vivienda?
B)   ¿En el evento
de resultar procedente la acción de tutela con ese propósito, es
constitucionalmente exigible, desde la perspectiva del derecho a la vivienda
digna, el otorgamiento de un subsidio de vivienda en aquellos casos en los que
previamente ha sido otorgado un beneficio similar cuyo disfrute material se
encontró limitado como consecuencia del desplazamiento?
3.     Procedencia de
la acción de tutela de las personas en situación de desplazamiento e
inexigibilidad estricta del deber de agotamiento de los procedimientos
administrativos disponibles
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado, en diversas
oportunidades, que la acción de tutela resulta procedente en aquellos eventos
en los cuales la solicitud de amparo constitucional es formulada por personas
en situación de desplazamiento. La apertura de la jurisprudencia constitucional
en esta materia se justifica en diversas razones de enorme relevancia
constitucional.
De una parte, la
Constitución contiene una cláusula general de procedencia de la acción de
tutela frente a entidades públicas. Atendiendo tal circunstancia y considerando
que las responsabilidades más importantes en materia de atención a la población
desplazada se encuentran asignadas a organismos estatales, la jurisprudencia de
esta Corporación no ha impuesto restricciones significativas para determinar su
procedencia.
En segundo
lugar, resulta evidente que el impacto del desplazamiento en los derechos
constitucionales de las personas afectadas por ese fenómeno resulta especialmente
grave y, en esa medida, cabe afirmar que se trata de sujetos especialmente
protegidos. Si ello es así, la acción de tutela debe resultar adecuada para
canalizar los reclamos que sobre la base de normas de derecho fundamental
formulan las personas afectadas por el desplazamiento. Esta razón se vincula,
adicionalmente, con el hecho de que el desplazamiento implica la vulneración
simultánea de derechos cuya no garantía puede afectar, se insiste, la
satisfacción de las necesidades más elementales de las personas. De esta
manera, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el desplazamiento
forzado propicia la vulneración, la exclusión y la marginación[8] y, en
consecuencia, justifica, una intervención constitucional reforzada.
Adicionalmente,
en tercer lugar, la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en
materia de atención a personas en situación de desplazamiento –que se produjo
en la sentencia T-025 de 2004 y a la que le han seguido numerosas providencias
orientadas a evaluar el avance en su superación- indica que se trata de un
problema estructural que demanda la implementación de acciones complejas cuya
ejecución se apoya en las diferentes disposiciones constitucionales que
reconocen los derechos fundamentales[9]
y, en particular, en el deber estatal de asegurar la efectividad de los
derechos constitucionales. En hipótesis de dificultades estructurales
importantes la acción de tutela se constituye en un valioso instrumento para
afianzar los procesos de ajuste que han tenido, en la Corte Constitucional, un
escenario de seguimiento y control. Esta condición hace que la acción de tutela
se erija, además, en una de las formas más eficaces para avanzar en el
cumplimiento de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la
cláusula de erradicación de las injusticias presentes[10].
Estas razones
justifican, en consecuencia, que el examen de la procedencia de la acción de
tutela no tome en consideración elementos que, en contextos constitucionalmente
diferentes, podrían ser relevantes para excluir su interposición. Así las
cosas, el agotamiento de recursos administrativos, la existencia de medios
judiciales alternativos[11] o la
configuración de un perjuicio irremediable son categorías  que deben ser
interpretadas de forma tal que se asegure la mayor protección posible de los
derechos fundamentales de los desplazados.
Esta conclusión
encuentra amplio reconocimiento en la jurisprudencia constitucional. Así por
ejemplo, en sentencia T-510 de 2010 la Corte Constitucional indicó:
“Para esta Sala
es claro, en consecuencia, que ante la situación de fragilidad que ostenta la
población desplazada los mecanismos ordinarios de defensa no son procedentes
para la protección de sus derechos fundamentales pues, en virtud de la cláusula
de protección especial, la acción de tutela prevalece y es pertinente en
aquellas situaciones en que el titular de los derechos fundamentales vulnerados
es un sujeto cobijado por una protección constitucional reforzada (como lo son
los desplazados), cuya situación particular de debilidad manifiesta e
indefensión revela la necesidad de protección inminente mediante el
procedimiento sumario del amparo constitucional.”
Conforme a lo
señalado, la Corte estima constitucionalmente posible examinar, en sede de
tutela, si la actuación de entidades estatales vinculadas con los programas de
atención a la población desplazada y, de manera específica, si el
comportamiento de organismos responsables con el otorgamiento de subsidios de
vivienda a personas en situación de desplazamiento, constituye una infracción
de las dimensiones iusfundamentales del derecho a la vivienda.
4.     La protección
constitucional del derecho a la vivienda digna de las personas en situación de
desplazamiento
Ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corporación que el fenómeno del desplazamiento forzado
afecta directamente y de manera grave el derecho a la vivienda digna. Ello es
así debido a que se trata de una de las consecuencias que se asocian
directamente al desarraigo. En el fundamento 5.2 de la sentencia T-025 de 2004, a través de la cual se declaró un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado, la Corte caracterizó el impacto que el desplazamiento tiene sobre este
derecho:
“Entre los
derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados
por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de esta Corte
ha señalado los siguientes:
(…) El derecho a
una vivienda digna (…), puesto que las personas en condiciones de
desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de
residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares
hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la
intemperie. En relación con este derecho, los Principios 18 y 21 establecen
criterios mínimos que deben ser garantizados a la población desplazada a fin de
proveerles vivienda y alojamiento básicos.”
Sobre
este particular, la sentencia T-068 de 2010 indicó además lo siguiente:
“El derecho a la
vivienda aparece de bulto, como el primero y mayormente afectado por el
desplazamiento forzoso. El desarraigo más evidente producido por la violencia
que desplaza es el constreñir a la población que la padece a abandonar
físicamente las instalaciones de los inmuebles donde habitan. E, igualmente, la
primera necesidad sentida es la de buscar y encontrar en los sitios a donde
arriban, una vivienda adecuada como base, como punto de partida para
reorganizar su existencia personal y familiar y reconstruir su proyecto de
vida.”
De esta manera,
la afectación del derecho a la vivienda digna en este tipo de casos se
encuentra fuera de discusión. La cuestión que se suscita se refiere a la
determinación de aquellas dimensiones del derecho a la vivienda digna que
ostentan la condición de fundamentales y que, por ello, pueden ser protegidas a
través de la acción de tutela. Tal determinación  se ha encontrado precedida de
la consideración según la cual el carácter marcadamente prestacional de tal
derecho así como su ubicación en el texto constitucional hace que, prima
facie, no pueda calificarse como fundamental.
Este punto de
partida ha dado lugar a que la jurisprudencia de esta Corporación se esfuerce
por precisar las condiciones que deben ser satisfechas para calificar como
fundamental el derecho a la vivienda digna. En esa dirección cabe advertir que
su naturaleza primariamente prestacional  y la relevancia del principio
democrático en su configuración, exige que las garantías que se le adscriban y
que impliquen una actuación positiva del Estado se encuentren contenidas en una
disposición legislativa de manera tal que, sólo en ese momento, podrá afirmarse
la fundamentalidad.
No obstante lo
anterior, la Corte Constitucional ha señalado que aún frente al carácter
prestacional del derecho a la vivienda –y a la exigencia de un desarrollo
legislativo previo- puede predicarse su condición de fundamental cuando el
desconocimiento tiene como efecto la vulneración de derechos que claramente
tienen esa condición. Adicionalmente, tal atributo podrá afirmarse respecto de
aquellas formas de protección del derecho que prohíben una intervención en los
ámbitos de libertad garantizados constitucionalmente.
En esta
dirección la sentencia T-585 de 2006 explicó lo siguiente:
“En
suma, el derecho a una vivienda digna –como derecho económico, social y
cultural- será fundamental cuando (i) por vía normativa se defina su contenido,
de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando su no
satisfacción ponga en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como el
derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad física, etc., y (iii)
cuando se reclame la protección del derecho en cuestión frente a injerencias
arbitrarias de las autoridades estatales y de los particulares.”
Así las cosas el
haz de derechos protegidos por el derecho a la vivienda digna deberá ser objeto
de evaluación en cada caso examinando la existencia de disposiciones
legislativas previamente expedidas que lo desarrollen, riesgos de afectación de
otros derechos evidentemente fundamentales o interferencias en  esferas en que
el derecho se expresa como un derecho de libertad.
No obstante lo
anterior, la jurisprudencia constitucional se ha apoyado también en una
perspectiva subjetiva a efectos de ampliar la fundamentalidad del derecho a la
vivienda digna. Ello implica que tal condición ha sido definida, también,  en
función de los sujetos que reclaman su amparo. Desde esa perspectiva, en
reciente decisión esta Corporación señaló que el derecho a la vivienda de los
desplazados constituye un derecho fundamental autónomo atendiendo la evidente situación
de debilidad en la que se encuentran. Así, en sentencia T-159 de 2011 la Corte
Constitucional indicó:
“Si
bien a lo largo del desarrollo jurisprudencial se ha considerado el derecho a
la vivienda digna como uno de los derechos de naturaleza económico social que prima
facie no sería objeto de protección por la acción de tutela sino estuviera
en conexidad con otros derechos fundamentales, la situación cambia cuando la
vulneración de este derecho se concreta frente a personas de especial
protección constitucional como los desplazados por lo que automáticamente éste
reviste un carácter de fundamental y autónomo.”
Precisada tal
fundamentación, la Corte se ha esforzado por identificar las obligaciones cuyo
cumplimiento se encuentra exigido por el derecho a la vivienda digna cuando los
destinatarios del derecho son personas en situación de desplazamiento. Dijo la
Corte, en la ya citada sentencia T-585 de 2006:
“En
conclusión, este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho a
una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la
violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela, y que es
una obligación de las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que,
debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de
alto riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de vivienda de carácter
temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter
permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con
ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a
los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar
asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de
vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la población
desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la
tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-;
y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a
los programas de asistencia social del Estado, entre otras.”
Las referidas
obligaciones, naturalmente, pueden formularse como derechos subjetivos. Ello
implica que las personas en situación de desplazamiento tienen las siguientes
facultades o posibilidades de acción directamente exigibles: (1) a obtener una
reubicación efectiva cuando se encuentran asentadas en zonas de alto riesgo
como consecuencia del desplazamiento, (2) a acceder de manera ágil a soluciones
temporales de vivienda hasta tanto cuenten con posibilidades  para disponer de
una alternativa definitiva, (3) a acceder a soluciones permanentes de vivienda,
(4) a solicitar y recibir orientación precisa y adecuada sobre las rutas que
deben seguir para ingresar a los diferentes programas previstos en materia de
asistencia, (5) a que se considere en la formulación de los planes de vivienda
las circunstancias especiales en las que se encuentran los desplazados y, en
ese grupo, los sectores especialmente protegidos por la Constitución y (6) a
que no se impongan límites desproporcionados, considerando su situación, para
acceder a los programas sociales a través de los cuales se implementen
políticas en materia de vivienda.
Esta
enumeración, que desde luego no pretende ser completa, hace posible identificar
su conexión con aquellas condiciones que, según la jurisprudencia, permiten
afirmar la fundamentalidad de los derechos que, como el de la vivienda digna,
son  marcadamente prestacionales.  La no satisfacción de los mismos afecta
gravemente el aseguramiento de las condiciones básicas de existencia sin las
cuales, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, el individuo sucumbe
ante su propia impotencia[12].
El carácter
indudablemente fundamental de los derechos en hipótesis como esas ha sido
explicado así por esta Corporación:
“Por
lo expuesto, la Corte, con arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance
procesal de la acción de tutela a la protección de los derechos fundamentales.
Excepcionalmente ha considerado que los derechos económicos, sociales y
culturales, tienen conexidad con pretensiones amparables a través de la acción
de tutela. Ello se presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la
dignidad humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la
población y el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el
apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia
impotencia. En estas situaciones, comprendidas bajo el concepto del mínimo
vital, la abstención o la negligencia del Estado se ha identificado como la
causante de una lesión directa a los derechos fundamentales que amerita la
puesta en acción de las garantías constitucionales.”[13]
Para la
comprensión del asunto que en esta oportunidad ocupa la atención de la Corte
son especialmente importantes los derechos 3, 4 y 6 de la anterior enunciación
dado que se vinculan directamente con los procesos de asignación de subsidios.
En efecto, el desarrollo de programas de asignación de subsidios para la
población desplazada exige, de una parte, que su ejecución se encuentre rodeada
de canales suficientes de información de manera tal que sus destinatarios
puedan conocer las condiciones de acceso, las restricciones existentes y las
posibilidades de reacción ante la exclusión de los beneficios y, de otra,
demanda que las limitaciones para el acceso a los subsidios no sean
desproporcionadas desde el punto de vista sustantivo y procedimental. Ello
implica que cualquier limitación debe encontrarse apoyada en una razón
constitucional suficiente atendiendo el tipo de población, las posibilidades
disponibles del Estado así como los mandatos que se adscriben a la exigencia de
progresividad. De esta manera, al tratarse de un grupo especialmente protegido
cualquier restricción que se imponga al derecho de acceder a programas de
subsidios de vivienda establecidos a favor de la población desplazada debe
justificarse en la consecución de una finalidad constitucionalmente imperiosa,
ser efectivamente conducente –la restricción-, resultar necesaria y, en
cualquier caso, evidenciarse como estrictamente proporcionada.
Expuestas las
consideraciones precedentes, la Corte debe establecer si, en el presente caso,
se ha configurado una violación de los derechos constitucionales del
accionante. Para definir ello, la Corte estima necesario evaluar las razones
expuestas en la sentencia T-737 de 2010 con el propósito de identificar su
relevancia en orden a establecer si ha existido una violación del derecho
fundamental a la vivienda digna.
5.     La sentencia
T-737 de 2010 y su relevancia constitucional para la definición constitucional
del presente caso
5.1 El alcance
de las razones de la decisión en la sentencia T-737 de 2010
En la sentencia
T-737 de 2010 esta Corporación se ocupó de examinar diferentes solicitudes de
amparo constitucional presentadas por personas en situación de desplazamiento
y a quienes se les había negado el otorgamiento de un subsidio para acceder a
una solución de vivienda.
La Corte abordó
en el fundamento jurídico 4.3 de la mencionada providencia un problema que
guarda similitud con el que ahora se examina. En este sentido, allí se expresan
consideraciones constitucionalmente relevantes para resolver el segundo de los
problemas jurídicos que en esta oportunidad ha formulado la Corte.
Se señaló en
aquella ocasión:
“El primer punto
a resolver se encamina a analizar la razón de la decisión de la entidad de
negar la posibilidad de acceder al subsidio sostenida en la contestación de la
tutela de la referencia, en la que FONVIVIENDA sostuvo que la esposa del
accionante, María Berta Goyes Revelo, se encontraba en la base de datos
aportada por el IGAC como propietaria de un inmueble en el municipio de San
Miguel, Departamento del Putumayo. Al respecto es necesario recordar que en su
acción de tutela, el señor Pantoja Revelo manifestó que había sido desplazado
junto con su grupo familiar del municipio de San Miguel – Putumayo en el año
2000. De este modo podría reducirse la cuestión central del caso en
determinar si la motivación para negar el subsidio de vivienda destinado a la
población desplazada en la modalidad de reubicación (…), puede basarse en que
los solicitantes son propietarios en el lugar de la expulsión.
La
respuesta a lo anterior debe ser un categórico no, que se basa en el propósito
de la modalidad del subsidio, pues lo que se busca es el reasentamiento de la
familia desplazada en un lugar diferente al del desplazamiento, como expresión
de la decisión de los afectados de optar por no regresar a aquel municipio. Así, ha
expresado la Corte Constitucional que “si de la valoración
constitucionalmente aceptable de la prueba se colige que el hogar postulante
cuenta con un único inmueble en el municipio del que se desplazó, es forzoso
admitir que el hogar desplazado cumple a cabalidad los requisitos exigidos en
la modalidad de vivienda a la cual se presentó” (…) y por ende, la
decisión de la entidad de negar el subsidio bajo este pretexto desconoce los
derechos del postulante y su grupo familiar.
Cabe
anotar igualmente que en el presente caso FONVIVIENDA, a pesar de sólo
argumentar la negativa en la concesión del subsidio en la propiedad de la
señora María Berta Goyes Revelo de un predio en el lugar de expulsión, no
complementó tal argumento con “una evaluación sobre las condiciones de orden
público existentes en las regiones o localidades hacia las cuales se pretenda
retornar” (…), que por lo menos indicara que les era seguro a los
solicitantes optar por regresar al área de expulsión, y por tal motivo negarles
el acceso al subsidio de vivienda por la existencia de ese bien inmueble.
Al respecto cabe recordar que la sentencia T-025 de 2004
estableció que:
“(...) En relación con el derecho al retorno y al
restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no aplicar medidas de
coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que
se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas
retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en otro punto del
territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden público que
hagan prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su
lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades deben advertir en forma
clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su
propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la información
necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno,
así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que
el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas;
(iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal
decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o
integridad personal, en razón de las condiciones de la ruta y del lugar de
llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el regreso individual o
colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o su restablecimiento
en otro punto geográfico, debe estar precedida por un estudio sobre las
condiciones de orden público del lugar al cual habrán de volver, cuyas
conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma previa al acto de
retornar o restablecerse”.
Desde
este punto de vista, la decisión de FONVIVIENDA de negar de plano el acceso al
subsidio de vivienda con el simple argumento de la propiedad de la señora María
Berta Goyes Revelo, sin que se haya adelantado estudio de seguridad de la
región de expulsión y sin que tal estudio hubiere sido comunicado al accionante
como cabeza del grupo familiar y solicitante del subsidio, desconoció el deber de la entidad de “verificar que se
cumplen las condiciones de voluntariedad, seguridad y
dignidad respecto de cada una de las personas en condición de
desplazamiento” (…) para el retorno, y con ello, el sustento de la negativa
del subsidio carecería de validez, pues ni tan siquiera se verificó que la
ubicación del predio que pertenecería al núcleo familiar del accionante fuera
un lugar viable para el retorno (…).” (Negrillas no hacen parte del texto
original)
Conforme al
planteamiento de la Corte puede afirmarse que la razón de la decisión  consistente
en tutelar los derechos invocados por el accionante e impartir una orden a
Fonvivienda a efectos de que incluyera al accionante en la lista de aspirantes
al subsidio, es la siguiente: (1) en aquellos eventos en los que una
persona se ha visto afectada por el fenómeno del desplazamiento forzado (2)
no es admisible que se niegue el otorgamiento de un subsidio de vivienda,
argumentando que el beneficiario ya es propietario de un bien inmueble en el
lugar del que fue desplazado, (2.1) si no existen los estudios de seguridad
correspondientes debidamente conocidos por el afectado o si, existiendo, (2.2)
tales estudios no permiten concluir que el retorno al lugar en que fue empleado
el subsidio es viable. En caso de desconocer esta regla (3) se viola el
derecho al retorno en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad y el
derecho a la vivienda digna.
De esta manera,
una actuación en la dirección señalada, a juicio de la Corte, constituye una
violación de las exigencias adscritas al derecho al retorno. En consecuencia,
no podría negarse el subsidio en aquellos eventos en los cuales (i) se
argumenta que el solicitante es propietario de un inmueble ubicado en el lugar
del que fue desplazado y (ii) no existen informes, previamente elaborados y
comunicados, que den cuenta de la situación de seguridad en la zona de
ubicación del inmueble.
Es entonces
importante destacar que en el caso de las personas afectadas por el
desplazamiento, la negativa de otorgar un subsidio de vivienda sin una
justificación suficiente no sólo pone en riesgo el derecho a la vivienda digna
sino también una garantía que, como el derecho al retorno, reviste una
importancia significativa.
5.2
Posibilidad
constitucional de extender, al presente caso, la razón de la decisión definida
en la sentencia T-737 de 2010 de la Corte Constitucional
Puede señalarse
que el supuesto que ha suscitado el presente pronunciamiento se diferencia en
algunos aspectos de aquel examinado por la Corte Constitucional en la sentencia
T-737 de 2010. Ello sería así si se tiene en cuenta que el presente caso se
caracteriza por el hecho de que el argumento que se presenta para negar el
acceso al subsidio no ha consistido en la titularidad del derecho de dominio
sobre un bien ubicado en otro lugar, sino en el otorgamiento previo de un
subsidio.
Esta
característica, sin embargo, no constituye un obstáculo para extender a la
situación ahora analizada por la Corte la ratio decidendi de la
sentencia T-737 de 2010. La diferencia expuesta no se erige en un rasgo que
pueda justificar un trato diverso. En efecto, la decisión de excluir un hogar,
del grupo de beneficiarios de un subsidio atendiendo la titularidad del derecho
de dominio sobre un inmueble ubicado en el lugar de expulsión, es análoga a la
razón consistente en que hubiera sido previamente otorgado un subsidio para ser
aplicado en el sitio en que residía la persona afectada por el desplazamiento.
Esta similitud
puede fundamentarse en varias razones. En primer lugar, (1) el efecto de uno y
otro argumento, concluyendo en la negativa de otorgamiento del subsidio,
consiste en que el desplazado que pretenda asegurar la garantía del derecho a
la vivienda digna –disfrutando de su propiedad en el primer caso o
beneficiándose materialmente del subsidio en el segundo- tendría la carga de
retornar al lugar del desplazamiento.
Adicionalmente
existen elementos adicionales al anterior -que constituye la razón de la
asimilación- que aunque no son decisivos hacen comparables ambos casos. Así, en
segundo lugar, (2) aunque en el presente caso no se encuentra acreditado -a
través de la prueba del título y el modo- el derecho de dominio del accionante
los antecedentes indican (i) que el subsidio ya fue aplicado en la vivienda a
la que se alude en el escrito de tutela y (ii) que probablemente tal vivienda
es de su propiedad[14].
En tercer lugar y de acuerdo con los documentos aportados al expediente así
como la respuesta de las diferentes entidades, en particular el Fondo Nacional
de Vivienda, (3) no existe un informe elaborado sobre las condiciones de
seguridad en la que se encuentra el corregimiento en el que vivía el accionante
y del cual fue desplazado y, adicionalmente, se echa de menos un documento que
pueda acreditar que la situación de seguridad fue comunicada al accionante.
Negarse a
otorgar el subsidio de vivienda en el lugar del reasentamiento argumentando que
previamente fue otorgado otro subsidio en el lugar del desplazamiento, sin
contar con documentación que permita concluir la existencia de condiciones de
seguridad para el retorno, constituye una carga desproporcionada que desconoce
los derechos de las personas afectadas por el desplazamiento. En efecto la
barrera de acceso que se impone, no obstante que persigue una finalidad
constitucionalmente admisible en tanto procura asegurar una adecuada
distribución de los recursos que han sido apropiados para el otorgamiento de
subsidios de vivienda evitando que un hogar se beneficie más allá de lo
previsto, no se evidencia como efectivamente conducente para alcanzar tal
propósito si se tiene en cuenta que termina excluyendo del apoyo estatal a las
personas que, naturalmente, son sus destinatarios. Esto implica que sin una
razón suficiente se desprotege un derecho reconocido como fundamental.
Esta conclusión
se impone con mayor fuerza si se considera que de acuerdo con las pruebas
aportadas al trámite de tutela y no controvertidas de ninguna manera por los
intervinientes en el presente proceso, la vivienda a la cual fue aplicado el
subsidio en el Cerro, corregimiento de Coloso, se encuentra en condiciones que,
prima facie, impiden una habitación digna.
Debe señalar
esta Corporación, adicionalmente, que la negativa a otorgar un subsidio en el
lugar del reasentamiento presentando las razones que en esta oportunidad ha
formulado el Fondo Nacional de Vivienda, se traduce en la imposición de una
carga que puede desconocer el derecho al retorno dado que se asigna un efecto
negativo para  el desplazado que ha decidido no retornar a su lugar de origen.
De esta manera, las condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad en el
retorno, destacadas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, podrían
verse afectadas[15].
6.     Conclusión y
decisión a adoptar
En la presente
oportunidad la Corte ha constatado que la actuación del Fondo Nacional de
Vivienda ha desconocido los derechos fundamentales del accionante. La conducta
desplegada por la referida entidad omitió considerar las especiales
circunstancias en las que se encontraba Eder Ariel Montes Santos y, en
particular, desconoció la obligación de valorar adecuadamente su condición de
desplazado así como el lugar en el que había sido aplicado el subsidio inicial.
Ese comportamiento condujo a la imposición de una restricción desproporcionada
de los derechos fundamentales invocados por el accionante y, en particular, del
derecho a la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento. Así
mismo desconoció el derecho al retorno en condiciones de voluntariedad,
seguridad y dignidad.
Esto condujo a
la entidad a interpretar de manera restrictiva, en contravía de exigencias
constitucionales precisas, las disposiciones que prohíben la doble asignación
de subsidios a los hogares. Para la Corte tales disposiciones resultan, en
general, constitucionalmente razonables. A pesar de ello, la situación especial
de la población desplazada, reconocida ampliamente en la jurisprudencia constitucional,
exige examinar con detenimiento los efectos concretos que disposiciones
legislativas o reglamentarias, en principio constitucionalmente admisibles,
pueden desencadenar en las situaciones concretas. Proceder de manera diferente
implica desconocer la supremacía de la Constitución.
En casos como el
presente, en el que se demuestra que el subsidio inicial no ha podido cumplir
su propósito como consecuencia de un hecho que no resulta controlable por su
beneficiario y que constituye una tragedia humana, la entidad pública
correspondiente debe valorar detenidamente el impacto iusfundamental de aplicar
de manera automática las disposiciones que disciplinan el otorgamiento del
subsidio. No hacerlo se traduce, se insiste una vez más, en el desconocimiento
del deber de aplicar la Constitución. En este tipo de eventos, considerando que
la aplicación de la regla de prohibición del doble subsidio se traduce en el
establecimiento de una restricción desproporcionada a los derechos de los
desplazados, es posible acudir a la excepción de inconstitucionalidad en las
condiciones en que ello fue precisado en el auto 008 de 2009[16].
La respuesta del
Fondo Nacional de Vivienda concentra su argumentación no en desvirtuar la
violación de los derechos fundamentales sustantivos del accionante sino en
aclarar que el trámite seguido para la exclusión se ajustó a lo dispuesto en el
Código Contencioso Administrativo constatándose, destaca tal entidad, que el
accionante se abstuvo de interponer los recursos previstos para este tipo de
trámite.
Desde una perspectiva
propia del principio de eficacia, reconocido en el artículo 209 de la
Constitución, es razonable exigir al Fondo Nacional de Vivienda el desarrollo
de las actividades requeridas para verificar si las personas desplazadas que
han sido excluidas del subsidio por ser propietarias o por haber resultado
beneficiarias de subsidios anteriores, se vieron obligados a salir de la zona
donde se encontraba los bienes de su propiedad o aquellos a los que habrían
sido aplicados los subsidios. Un comportamiento tal no sólo se encuentra
justificado desde una perspectiva económica –en tanto reduce los costos de
litigio y debate en un asunto constitucionalmente claro- sino que,
adicionalmente, resulta totalmente compatible con el sistema de protección de
los derechos fundamentales. Esta consideración se sostiene, adicionalmente, en
la existencia de registros de información que permiten a las entidades del
Estado llevar cabo los cruces necesarios a fin de identificar el nivel
de acceso a la oferta institucional y las condiciones en las que se encuentran
o se han encontrado sus destinatarios.
Conforme a lo
expuesto, la Corte tutelará los derechos a la vivienda digna y al retorno en
condiciones de voluntariedad, dignidad y seguridad del accionante. Como
consecuencia de ello esta Corporación adoptará las siguientes decisiones. En
primer lugar ordenará al Fondo Nacional de Vivienda (i) que programe y
desarrolle, dentro de los diez días siguientes a la notificación de esta
providencia, una reunión con el accionante en la que le explique las
posibilidades existentes para acceder a una solución definitiva de vivienda
brindándole tal información, adicionalmente, de manera CLARA, PRECISA y por
ESCRITO.
En cualquier
caso, el Fondo Nacional de Vivienda deberá (ii) asegurar que entre las
alternativas ofrecidas exista al menos una que le garantice al accionante, en
un plazo no superior a tres (3) meses contados a partir de la notificación de
esta providencia, el acceso definitivo a una vivienda digna sin imponerle
requisitos adicionales o más exigentes que aquellos previstos en la
convocatoria de la que fue inconstitucionalmente excluido. Para ello el Fondo
Nacional de Vivienda deberá implementar las medidas administrativas que
correspondan y, si es del caso, modificará los actos administrativos que
hubiere adoptado previamente y que resulten incompatibles con la presente
decisión.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido el día 8 de marzo por el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Sincelejo que negó la protección de los derechos invocados en la acción de tutela
instaurada por Eder Ariel Montes Santos en contra de la caja de Compensación
Familiar de Sucre.
Segundo.- En su lugar, se
dispone TUTELAR el derecho a la vivienda digna y el derecho al retorno.
Tercero.-
Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al Fondo
Nacional de Vivienda que programe y desarrolle, dentro de los diez días
siguientes a la notificación de esta providencia, una reunión con el accionante
en la que le explique las posibilidades existentes para acceder a una solución
definitiva de vivienda proporcionándoles tal información, adicionalmente, de
manera CLARA, PRECISA y por ESCRITO.
El Fondo
Nacional de Vivienda deberá asegurar que entre las alternativas
ofrecidas al accionante exista al menos una que le garantice, en un plazo no
superior a tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta
providencia, el acceso definitivo a una vivienda digna sin imponerle requisitos
adicionales o más exigentes que aquellos previstos en la convocatoria de la que
fue inconstitucionalmente excluido. Para ello el Fondo Nacional de Vivienda
deberá implementar las medidas administrativas que correspondan y, si es del
caso, modificará los actos administrativos que hubiere adoptado previamente y
que resulten incompatibles con la presente decisión.
Cuarto.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Fue admitida por el Juzgado
tercero Civil del Circuito de Sincelejo el día 23 de febrero de 2010. Cuaderno
1- Folio 11.
[2] Escrito de Tutela y documentos
aportados por el accionante. Cuaderno 1. Folios 1-8.
[3] A fin de demostrar tal circunstancia adjunta
constancia emitida por el Defensor del Pueblo Seccional Sucre en la que se
señala que cursa en la Defensoría una solicitud de intervención presentada por
el accionante quien manifiesta ser persona desplazada por la violencia
sociopolítica. Se señala en esa constancia como fecha de desplazamiento y fecha
de llegada el 9 de mayo de 2001. Adicionalmente se indica su condición de
esposo de la señora Julieta Villareal Nieves. La conformación del hogar
coincide con las pruebas documentales remitidas por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
[4] Cuaderno 1. Folio 5.
[5] En el documento aportado
–cuaderno Principal –Folio 4- solicita a la Gerencia de Vivienda del Banco Agrario que certifique que no ha recibido ningún beneficio de subsidio de vivienda por
parte de dicho Banco.
[6] Cuaderno 1. Folios 13-15.
[7] Debe indicarse que la postulación para el subsidio de
vivienda fue realizada por la señora Julieta Villarreal Nieves quien, según lo
indica la Caja de Compensación Familiar de Sucre y se deriva del informe
presentado por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, conforma un núcleo familiar con el accionante.
[8] Así lo señaló la Corte Constitucional en el fundamento jurídico 2.3 de la sentencia T-585 de 2006
[9] Tal posibilidad ha sido
explicada dogmáticamente a partir de la denominada dimensión objetiva de las
normas de derecho fundamental con apoyo en la cual se afirma, por ejemplo, que
la acción de tutela puede suscitar la impartición de ordenes generales
considerando que las normas que reconocen derechos no sólo otorgan posiciones
subjetivas sino que, al mismo tiempo, constituyen un orden objetivo de valores.
[10] En la sentencia
SU225 de 1998 la Corte explicó el alcance de este mandato indicando lo siguiente:
“ (…)
Según el artículo 13 de la C.P., el “Estado (...) adoptará medidas en favor de
los grupos discriminados o marginados”. Le corresponde al Legislador, en primer
término, ordenar las políticas que considere más adecuadas para ofrecer a las
personas que se encuentren en esa situación, medios que les permitan asumir el
control de su propia existencia. Las leyes en este campo suelen imponer al
Estado la asunción de prestaciones a su cargo. La distribución de bienes y la
promoción de oportunidades para este sector de la población, por representar
erogaciones de fondos del erario, se inserta en la órbita del legislador. (…)
La adopción de medidas en favor de los grupos discriminados o marginados, no
constituye una competencia meramente facultativa del legislador. La marginación
y la discriminación se enuncian en la Constitución, no con el objeto de normalizar un fenómeno social, sino de repudiarlo. En este sentido, el mandato al
legislador se vincula con la actividad dirigida a su eliminación. Se descubre
en el precepto la atribución de una competencia encaminada a transformar las
condiciones materiales que engendran la exclusión y la injusticia social. (…)
En la medida en que las instituciones del mercado y de la competencia, se
arraigan en la sociedad, la satisfacción de un número creciente de necesidades
se articula a través del sistema de la oferta y de la demanda. Sin embargo,
variadas causas, entre ellas, la miseria extrema, colocan a muchas personas por
fuera del circuito económico. La escasa cobertura de los servicios del Estado,
además, puede determinar, en este caso, que estos sujetos terminen por perder
todo nexo significativo y valioso con la sociedad. Aquí se plantea a la
sociedad y al Estado, el desafío constante de corregir la discriminación y la
marginación, pues aunque en sí mismas puedan ser una derivación patológica de
la organización existente, la Constitución las toma en cuenta sólo con el
objeto de configurar una competencia enderezada a combatirlas.”
[11] Para la Corte, atendiendo la complejidad de los procesos de asignación de subsidios para la
población desplazada, es comprensible que las entidades públicas que los
adelanten consideren la posibilidad de interposición de recursos por parte
quienes han sido excluidos o rechazados a efectos de corregir los errores correspondientes.
Sin embargo, la ausencia de agotamiento de tales recursos, en el caso de los
desplazados, no impide la interposición de la acción de tutela dado que,
tal y como lo establece la Constitución, la improcedencia del recurso de
amparo opera cuando existen mecanismos judiciales alternativos y, claro
está, no lo es el recurso de reposición como mecanismo de discusión de las
decisiones administrativas. Ahora bien, someter a una persona afectada por el
desplazamiento forzado a un trámite judicial que puede tardar varios
años a fin de controvertir la determinación de no asignación del subsidio
comporta una carga desproporcionada que permite afirmar la ausencia de
idoneidad del medio judicial alternativo considerando la urgencia de la
atención y la importancia de los intereses constitucionales en juego.
[12] Esta expresión, que ha sido
empleada por la Corte Constitucional en diferentes providencias, fue
establecida en la sentencia SU111 de 1997 a efectos de identificar uno de los criterios que fundamentaban el amparo a través de la acción de tutela de algunos
derechos sociales.
[13] Sentencia SU111 de 1997.
[14] Así lo sugiere la respuesta del
Banco Agrario mencionada en los antecedentes de esta providencia.
[15] En el
fundamento 4.2 de la sentencia T-1115 de 2008 la Corte se refirió a las reglas que delimitan el alcance del derecho al retorno. En esa
decisión dijo, en lo pertinente, lo que a continuación se transcribe: “En
relación con los principios que deben orientar los procesos de reubicación y
retorno en la sentencia T-025 de 2004, (…) la Corte Constitucional señaló que el mínimo al que estaban obligadas las autoridades para
garantizar el derecho al retorno y al restablecimiento, consistía en “(i) no
aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar
de origen o a que se restablezcan en otro sitio, (ii) no impedir que las
personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se
restablezcan en otro punto; (iii) proveer la información necesaria sobre las
condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el
compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado
asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv)
abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión
implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad
personal y (v) proveer el apoyo necesario para que el retorno se efectúe en
condiciones de seguridad y los que regresen puedan generar ingresos para
subsistir autónomamente.” (…)  En relación con los derechos al retorno
y la reubicación de la población desplazada, resulta pertinente la aplicación
de los Principios 18, 28 y 29 que precisan las pautas de comportamiento que
deben seguir las autoridades al diseñar, implementar y ejecutar medidas y
programas orientados a asegurar el goce efectivo de estos derechos a la
población desplazada. (…) Según el Principio 28: 1. Las autoridades competentes
tienen la obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones
y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y
digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual,
o su reasentamiento voluntario en otra parte del país.  Esas autoridades
tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados internos que han
regresado o se han reasentado en otra parte.  (…)  Adicionalmente, dentro
del conjunto de principios sobre la restitución de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas en su numeral 10.1
establece: 10.1. Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a
regresar voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares de
residencia habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El
regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una
elección libre, informada e individual. Se debe proporcionar a los
refugiados y desplazados información completa, objetiva, actualizada y exacta,
en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad física, material y
jurídica  en sus países o lugares de origen. (Resaltado agregado al
texto)” (Subrayas no hacen parte del texto original
[16] En esa
oportunidad, examinando el grado de avance de la superación del estado de cosas
inconstitucional la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “129.  La Corte Constitucional ha establecido como criterios que han de ser tenidos en cuenta para
inaplicar normas, los siguientes: (1) que el contenido normativo de la
disposición sea evidentemente contrario a la Constitución, y (2) que la norma claramente comprometa derechos fundamentales. (…) 130. En
el caso de la política de atención a la población desplazada, la excepción se
debe aplicar cuando se presenten las siguientes condiciones, las cuales deben
ser objeto de motivación en un acto administrativo: (i) Que se constate que la
aplicación de las normas administrativas o legales amenaza o impide la
protección de los derechos constitucionales. (ii)  Que no existe vía
alternativa igualmente eficaz para remover el obstáculo en el momento
necesario. (iii)   Que se deduce claramente de la Constitución la necesidad de garantizar un derecho constitucional, en este caso los derechos
de la población desplazada, siempre que el derecho sea claramente identificado
y el obstáculo normativo para avanzar en su materialización específicamente
señalado.”