T-531-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-531/12
ACCION DE
TUTELA-Requisitos de procedencia/ACCION DE TUTELA-Se requiere que
exista una conducta u omisión concreta atribuible a una autoridad o a un
particular
En cuanto a los requisitos
de procedibilidad de la acción, uno de ellos responde a la necesidad de que
exista una actuación u omisión concreta y atribuible a una autoridad o a un
particular, frente a la cual sea posible establecer la efectiva violación de
los derechos fundamentales que se alegan como conculcados por el peticionario.
CONTINUIDAD EN LA PRESTACION DE LOS
SERVICIOS DE SALUD-Reiteración
de jurisprudencia
La continuidad en la prestación de los servicios de salud comprende
el derecho de los ciudadanos a no ser víctimas de interrupciones o suspensiones
en la prestación de los tratamientos, procedimientos médicos, suministro de
medicamentos y aparatos ortopédicos que se requieran, según las prescripciones
médicas y las condiciones físicas o psíquicas del usuario, sin justificación
válida. Por lo que es claro que el principio de continuidad en la prestación
del servicio de salud, exige entonces que tanto las entidades públicas como las
privadas que tienen la obligación de satisfacer su atención, no pueden dejar de
asegurar la prestación permanente y constante de sus servicios, cuando con
dicha actuación pongan en peligro los derechos a la vida y a la salud de los
usuarios.
DERECHO A LA CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE
SALUD-Imposibilidad de
suspender el tratamiento a pesar de la desvinculación laboral del paciente y en
consecuencia, la suspensión de aportes al Sistema de Salud
Como existe para el Estado la obligación constitucional de prestar el
servicio de salud a toda la población, bien sea de manera directa o a través de
las entidades pertenecientes al sistema, tratándose de pacientes que estaban
afiliados a una EPS por la relación laboral y venían recibiendo de ésta un
servicio de salud específico del cual depende su vida o su integridad, pero que
han sido desvinculados laboralmente, estas entidades deberán continuar la
prestación del servicio de salud necesario, en forma oportuna e integral,
dirigido a alcanzar la mejoría o alivio de sus padecimientos, hasta tanto la
entidad obligada a continuar con la atención, efectivamente asuma su
obligación; esto operará, continúen o no los pacientes afiliados al sistema,
porque será extensivo a las personas que por defecto se tengan como vinculadas
al mismo; y será responsabilidad de esas entidades, que en forma diligente y
oportuna informen, instruyan y acompañen al paciente, de ser necesario, en los
trámites que deba efectuar para el cambio de entidad.
PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD DEL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Reiteración
de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA EPS-Orden de continuar con tratamiento y practicar cirugía
Herniorrafia Umbilical con Prótesis
Referencia:
expediente T-3.415.130
Acción de
tutela instaurada por Oscar Heli Angarita Monsalve, contra Saludcoop EPS y el Fondo
de solidaridad y garantía -FOSYGA.
Magistrada
Ponente (E):
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO
Colaboró: Manuela
Duque Yepes.
Bogotá D.C., diez (10) de julio
de dos mil doce (2012).
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Adriana María Guillén Arango,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión
del fallo proferido en primera y única instancia por el Juzgado Sexto Civil
Municipal de Bucaramanga, el diecisiete (17) de febrero de dos mil doce (2012),
en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Oscar Heli Angarita Monsalve interpuso
acción de tutela en febrero de dos mil doce (2012) contra Saludcoop EPS, con la
finalidad de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud y a
la vida, que habrían sido vulnerados como consecuencia de los siguientes hechos:
1.1 El actor aseguró que encontrándose
afiliado a Saludcoop EPS, el médico tratante ordenó el dos (2) de diciembre de
dos mil once (2011) que se le realizara un procedimiento quirúrgico denominado herniorrafia
umbilical con prótesis.
1.2 Razón por la cual, inició
todos los trámites para programar la cirugía, la cual quedó fijada para el
trece (13) de enero de dos mil doce (2012) en la clínica Guane.
1.3 Advirtió que el treinta (30)
de diciembre de dos mil once (2011) su empleador dio por terminado el contrato
de trabajo, por lo que lo desafilió del Sistema de Seguridad Social en Salud.
1.4 Manifiesta que el doce (12)
de enero de dos mil doce (2012) Saludcoop suspendió la orden de la cirugía
mediante una llamada telefónica hecha al actor.
1.5 Señaló finalmente, que a la
fecha continua enfermo.
2. Solicitud de tutela.
Con fundamento en los hechos, el actor
solicitó al juez de tutela que amparara sus derechos fundamentales a la salud y
a la vida. En consecuencia, instó se ordenara a Saludcoop EPS para que “AUTORICE
Y REALICE EL PROCEDIMIENTO QUIRÚRGICO DENOMINADO HERNIORRAFIA UMBILICAL CON
PRÓTESIS ordenado por el médico tratante sin más dilaciones administrativas y
trabas que atentan contra su derecho fundamental a la salud y vida (mejorar
calidad de vida)”.[1]
3. Intervención de la parte
demandada.
Saludcoop EPS, a quien se le
notificó la presente acción de tutela, no se pronunció sobre la misma. Razón
por la cual, el juez de instancia da paso a la presunción consagrada en el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, dando por ciertos los hechos que expone
la accionante.
En el auto admisorio de la acción
de tutela, el juez de primera instancia vinculó al Fondo de Solidaridad y
Garantía –FOSYGA.
El señor Javier Antonio
Villarreal Villaquirán, actuando en su calidad de Director Jurídico del
Ministerio de Salud y Protección Social en la contestación de la acción de
tutela señaló lo siguiente:
3.1 En primer lugar, indicó que “como
el accionante manifiesta que estuvo como cotizante, y que su contrato fue
terminado por el empleador, al respecto es preciso señalar lo que sobre el PERÍODO
DE PROTECCIÓN LABORAL consagra el artículo 75 del Decreto 806 de 1998”[2],
de acuerdo con el cual, cuando se termina la relación laboral, el trabajador
gozará de los beneficios del plan obligatorio de salud hasta por treinta (30)
días más contados a partir de la fecha de su desafiliación.
3.2 Luego, aclaró que “ni el
Ministerio de Salud ni el FOSYGA, son responsables de garantizar la atención en
salud a los afiliados del Régimen Contributivo, (…) las IPS públicas o las
privadas contratadas con el Estado, deben atender al afiliado en estas
situaciones y cobrarle una cuota de recuperación”.[3]
3.3 Adicionalmente, la entidad vinculada
expuso que el acceso al servicio de salud puede hacerse por medio del régimen
subsidiado de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007.
3.4 Finalmente, el Ministerio solicitó
se le exonerara de responsabilidad en la presente acción, “toda vez que no
es la responsable de garantizar la atención en salud a la población pobre (…)”.[4]
II. PRUEBAS RELEVANTES QUE
OBRAN EN EL EXPEDIENTE.
1. Historia clínica de Oscar Heli
Angarita Monsalve del dos (2) de diciembre de dos mil once (2011), expedida por
la IPS SC Central Especialistas Calle 52, en la cual se indica que el señor
Angarita es un “paciente con clínica de hernia en región umbilical en el
momento crónicamente encarcelada no dolor se decide programar una cirugía para
corrección (…)”.[5]
2. Copia de la autorización de
servicios de salud No. 68553808, del procedimiento “herniorrafia umbilical
con prótesis”[6],
proferida por la EPS Saludcoop.
3. Copia de la autorización de
servicios de salud No. 68095157“herniorrafia umbilical con prótesis”[7], proferida
por la EPS Saludcoop.
III. SENTENCIA OBJETO DE
REVISIÓN.
Mediante sentencia del diecisiete
(17) de febrero de dos mil doce (2012), el Juzgado Sexto Civil Municipal de Bucaramanga
resolvió negar la protección de los derechos fundamentales del demandante.
Para tomar la decisión, el juez
de primera instancia se basó en el artículo 75 del Decreto 806 de 1998. Entonces,
señaló que “al expediente no obra prueba alguna que el demandante hubiese
estado afiliado al Sistema como mínimo doce meses anteriores a la desafiliación”[8]. Además
advirtió que “el Despacho se comunicó con el accionante, (…) quien manifestó
que no ha cotizado a Salud de manera continua durante los doce meses del año
anterior a su desafiliación”.[9]
Concluyó el a quo que “siendo
un requisito de ley la existencia de afiliación al sistema como mínimo de 12
meses, anteriores a la fecha en que la desafiliación se produce para tener
derecho a los beneficios del Plan Obligatorio de Salud por 30 días más
siguientes a la fecha en que la desafiliación se da, y que se repite no fue
aprobada por el actor tal condición, se impone la denegatoria del amparo
tutelar demandado”.[10]
IV. REVISIÓN POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección de Tutelas Número Dos, mediante auto del
diecisiete (17) de febrero de dos mil doce (2012), dispuso su revisión por la
Corte Constitucional.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
2. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
2.1 Problema jurídico y esquema de resolución.
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si vulnera
el derecho a la salud y a la vida del señor Oscar Heli Angarita Monsalve, el
que Saludcoop EPS se niegue a practicar la cirugía de herniorrafia umbilical
con prótesis ordenada por su médico tratante, argumentando que el actor no
se encuentra afiliado a la EPS puesto que se terminó su relación laboral y no
había cotizado al Sistema de manera ininterrumpida los últimos doce (12) meses
antes de la desafiliación.
Con el objetivo de solucionar
este problema jurídico, la Sala (2.2) recordará los presupuestos fácticos que
hacen procedente la tutela, en especial la exigencia de que una acción o una
omisión vulnere o amenace derechos fundamentales, para después (2.3) reiterar
lo dicho por está Corporación en torno al principio de continuidad en la
prestación del servicio; luego, (2.4) se analizarán las hipótesis que activan
la posibilidad de que el juez de tutela ordene la práctica de procedimientos
quirúrgicos y tratamiento médico integral. Por último, (3) la Sala utilizará
todos estos elementos como premisas normativas para resolver el caso
concreto.
2.2 La conducta activa u
omisiva que debe desplegar el sujeto pasivo de la acción de tutela para efectos
de que este mecanismo judicial resulte procedente.
2.2.1 El artículo 86 de la
Constitución consagró el mecanismo judicial de la acción de tutela como
instrumento idóneo para logar la protección de los derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o por la omisión de cualquier autoridad pública o de algún particular
contra el cual sea procedente la tutela[11].
2.2.2 Así las cosas, la
procedibilidad del amparo constitucional no consulta únicamente elementos que
conciernen exclusivamente al sujeto activo de la acción y a sus derechos -como
lo son, por ejemplo, la existencia de otro medio de defensa judicial, el
cumplimiento del principio de inmediatez y la inminencia de un perjuicio
irremediable que la tutela evitaría-, sino que la procedibilidad también está
supeditada a la observancia de ciertas exigencias que se predican del sujeto
pasivo.
2.2.3 Justamente, la parte demandada
debe tener la calidad de autoridad pública o de particular, pero en este último
caso, el particular demandado debe estar en una de las siguientes situaciones
contempladas en el inciso 5° del artículo 86 de la Carta y en el artículo 42
del Decreto 2591 de 1991: (i) que esté encargado de la prestación del servicio
de educación o del servicio de salud o de cualquier otro servicio público; (ii)
que el actor esté respecto de éste en una relación de subordinación o de
indefensión; (iii) que actúe en ejercicio de funciones públicas; (iv) que haya
dado informaciones inexactas o erróneas; (v) que amenace o viole el artículo 17
Superior; (vi) o que contra él se hubiera hecho la solicitud en ejercicio del habeas
data.
2.2.4 A su vez, el sujeto pasivo
de la acción debe haber amenazado o vulnerado[12]
algún derecho fundamental producto de su acción u omisión. Quiere esto
significar que si no media una acción o una omisión, la acción de tutela es
improcedente.
Sobre el particular, esta Corporación ha considerado que, “en
cuanto a los requisitos de procedibilidad de la acción, uno de ellos responde a
la necesidad de que exista una actuación u omisión concreta y atribuible a
una autoridad o a un particular, frente a la cual sea posible establecer la
efectiva violación de los derechos fundamentales que se alegan como conculcados
por el peticionario”[13] (Subrayas fuera del original).
2.2.5 Entonces, tiene todo el sentido y justificación
demandar o vincular a un particular o una autoridad pública en un trámite de
tutela si éste o ésta ha llevado a cabo una acción u omisión que presuntamente
vulnere o amenace un derecho fundamental.
2.3 Principio de continuidad de los
servicios de salud. La terminación del contrato de trabajo no faculta a la EPS
para suspender inmediatamente los servicios al afiliado. Reiteración de
jurisprudencia.
2.3.1
El derecho a la salud fue concebido por el artículo 49 de la Constitución como un
derecho que cuenta con una naturaleza dual, en tanto se trata de un derecho constitucional
fundamental y un servicio público
esencial. Esta última acepción, se erige como uno de los principales objetivos
del Estado, en tanto que por medio de esta realiza los fines esenciales de
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales de todos los
habitantes del territorio.
En
este orden de ideas, el artículo 49 de la Constitución de 1991 dispone que el Estado es el encargado de
organizar, dirigir y reglamentar la prestación del servicio de salud, para
garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud. Ello no implica que sea el Estado el
único encargado de la prestación del servicio público de la salud pues, este
artículo prevé que los particulares también pueden prestar este servicio bajo
la vigilancia, regulación y control del Estado.
2.3.2 Ahora, debe recordarse que el
derecho a la salud descansa sobre varios principios de raigambre constitucional
y legal, como lo son la eficiencia, la universalidad, la solidaridad, la
continuidad, la progresividad, la calidad, la sostenibilidad, la unidad, la
participación y la integralidad, recogidos, principalmente, en el ya citado
artículo 49 de la Constitución y en los artículos 2° y 153 de la Ley 100 de
1993.
2.3.3 Concretamente, el principio
de  continuidad[14],
implica que el servicio de salud debe prestarse de manera ininterrumpida,
constante y permanente[15].
Tal postulado obedece a que es deber del Estado garantizar la prestación
eficiente[16]
de este servicio, obligación que igualmente asumen los entes privados que se
comprometan a garantizarlo y a prestarlo.
En este
ámbito se ha señalado por la Corte Constitucional que “la
continuidad en la prestación de los servicios de salud comprende el derecho de
los ciudadanos a no ser víctimas de interrupciones o suspensiones en la prestación
de los tratamientos, procedimientos médicos, suministro de medicamentos y
aparatos ortopédicos que se requieran, según las prescripciones médicas y las
condiciones físicas o psíquicas del usuario, sin justificación válida. Por lo
que es claro que el principio de continuidad en la prestación del servicio de
salud, exige entonces que tanto las entidades públicas como las privadas que
tienen la obligación de satisfacer su atención, no pueden dejar de asegurar la
prestación permanente y constante de sus servicios, cuando con dicha actuación
pongan en peligro los derechos a la vida y a la salud de los usuarios”.[17]
2.3.4 Con el fin de garantizar la
continuidad en la prestación del servicio de salud, esta Corporación ha
establecido por vía jurisprudencial[18]
algunas razones que las Empresas prestadoras del servicio de salud no pueden
invocar como excusas válidas para interrumpir o suspender la atención del
paciente: “(i) que la persona encargada de hacer los aportes dejó de
pagarlos; (ii) que el paciente ya no esta inscrito en la EPS
correspondiente, en razón a que fue desvinculado de su lugar de trabajo;
(iii) que la persona perdió la calidad que lo hacia beneficiario (iv) que la
EPS considera que la persona nunca reunió los requisitos para haber sido
inscrita, a pesar de ya haberla afiliado; (v) que el afiliado se acaba de
trasladar de otra EPS y su empleador no ha hecho aún aportes a la nueva
entidad; o (vi) que se trata de un servicio específico que no se había prestado
antes al paciente, pero que hace parte integral de un tratamiento que se le
viene prestando”[19]
(Negrilla fuera del texto original).
2.3.5 La Corte Constitucional, de
manera puntual, se ha pronunciado en reiteradas ocasiones en torno a la
obligación que le asiste a las Empresas Promotoras de Salud, de seguir
prestando la atención médica requerida a los pacientes que fueron desafiliados
del sistema de seguridad social en salud con ocasión de la terminación de la
relación laboral.  Al respecto ha señalado:
“Corolario
de lo anterior es que, como existe para el Estado la obligación constitucional
de prestar el servicio de salud a toda la población, bien sea de manera directa
o a través de las entidades pertenecientes al sistema, tratándose de pacientes que
estaban afiliados a una EPS por la relación laboral y venían recibiendo de ésta
un servicio de salud específico del cual depende su vida o su integridad, pero
que han sido desvinculados laboralmente, estas entidades deberán continuar la
prestación del servicio de salud necesario, en forma oportuna e integral,
dirigido a alcanzar la mejoría o alivio de sus padecimientos, hasta tanto la
entidad obligada a continuar con la atención, efectivamente asuma su
obligación; esto operará, continúen o no los pacientes afiliados al sistema,
porque será extensivo a las personas que por defecto se tengan como vinculadas
al mismo; y será responsabilidad de esas entidades, que en forma diligente y
oportuna informen, instruyan y acompañen al paciente, de ser necesario, en los
trámites que deba efectuar para el cambio de entidad.”.[20]
2.3.6 Justamente, de lo señalado
se desprende que la persona a quien se le interrumpe el tratamiento, el procedimiento
o el suministro de medicamentos, tiene el derecho a reclamar a través de la
acción de tutela, la continuación del mismo con base en el principio de
continuidad. Este principio,  de acuerdo con la sentencia T-996 de 2010, debe
ser comprendido en concordancia con los siguientes aspectos: (i) la
necesidad del paciente de recibir tales servicios[21] y (ii) el
principio de la buena fe[22]
y la confianza legítima[23].
A dicha conclusión ha llegado la
Corte en múltiples fallos[24].
La EPS como garante de los derechos de los afiliados está en la obligación de
culminar los tratamientos médicos hasta la estabilización del paciente, su
recuperación o hasta que otro prestador del servicio lo haya asumido
efectivamente. No puede admitirse su interrupción abrupta por razones de índole
legal o administrativo, si con esta actuación se pone en peligro la vida, la
salud, la integridad personal y la dignidad del paciente. En relación con la
prohibición de suspender tratamientos médicos, en sentencia T-170 de 2002, la
Corte Constitucional sostuvo que “no sólo aquellos casos en donde la
suspensión del servicio ocasione la muerte o la disminución de la salud o la
afectación de la integridad física debe considerarse que se está frente a una
prestación asistencial de carácter necesario. La jurisprudencia ha fijado casos
en los que desmejorar inmediata y gravemente las condiciones de una vida digna
ha dado lugar a que se ordene continuar con el servicio.”
2.3.7 En ese orden de ideas, la
Corte Constitucional ha considerado[25]
que la continuidad en la prestación del servicio público de salud es parte
integral del contenido protegido por el derecho fundamental a la salud.
2.3.8 Ahora
bien, en el caso concreto de los afiliados al sistema de salud como
dependientes que han finalizado su vínculo laboral, esta Corporación ha
entendido que cuando termina su afiliación al sistema, gozan de un término de
gracia de 30 días calendario durante los cuales la EPS debe brindar los
servicios médicos requeridos[26],
conforme lo enseña el artículo 75 del Decreto 806 de 1998[27]. Así las cosas, la
persona podrá, dentro del periodo de gracia concedido, acceder al servicio de
salud que requiera, el cual deberá ser suministrado por la respectiva EPS.
Sin embargo, cuando el afiliado
es dependiente y no cumple con el requisito de haber cotizado al sistema de
salud durante los últimos doce (12) meses a la desafiliación, en virtud del
principio de continuidad y con base en la sólida jurisprudencia desarrollada
por esta Corporación, la EPS no puede suspender el tratamiento o procedimiento
médico que ya había sido iniciado con anterioridad a la desafiliación,
argumentando que no se cumple con el requisito establecido en el Decreto 806 de
1998.
2.3.9 Ello no significa que en
todos los casos sea procedente ordenar la continuación de un tratamiento,
procedimiento o el suministro de un medicamento de un afiliado cuya relación
laboral ha terminado y no tiene otro vínculo que le permita seguir en el
régimen contributivo[28].
Para que esta orden sea adecuada se deben cumplir los requisitos que han sido
establecidos por vía jurisprudencial. A saber: (i) que el médico tratante
adscrito a la EPS haya determinado el tratamiento médico o los medicamentos a
ser suministrados; y (ii) que el tratamiento ya se haya iniciado o los
medicamentos se estén suministrando[29].
2.3.10 Por último, en razón a la
similitud fáctica y jurídica con el caso objeto de estudio, considera la Sala
pertinente traer a colación la sentencia T-970 de 2007, en la cual la Corte en
virtud del principio de continuidad, ordenó a la EPS Comfenalco realizar una
cirugía a una paciente que por haber sido desafiliada del sistema de salud, con
ocasión de la terminación de su relación laboral, se le interrumpió el
tratamiento médico en el que se encontraba desde antes de la desafiliación.
Los hechos que dieron lugar a tal
pronunciamiento fueron los siguientes: el día 18 de diciembre de 2006 la
doctora Adriana González, adscrita a la EPS  Comfenalco, ordenó que se
practicara de manera inmediata a la señora Cecilia Pico Díaz la cirugía de
mioma subseroso, resección de quiste ovario derecho y ligadura de trompas. Se
programó la cirugía para el día once (11) de enero de dos mil siete (2007),
pero minutos antes de entrar a la cirugía se le notificó que no se podía
practicar el procedimiento pues, desde el nueve (9) de enero de dos mil siete
(2007), había sido retirada del sistema de salud. Para resolver el problema
jurídico planteado en este caso, la Corte hizo uso del principio de continuidad
en la prestación del servicio público de salud, el cual se encuentra en
conexión con los principios de confianza legítima, eficiencia, eficacia,
universalidad e integralidad. Este principio de continuidad los cuales tiene
como consecuencia directa e ineludible, que “las Entidades Promotoras de
Salud aseguren que el servicio se ofrecerá de modo oportuno, adecuado e
ininterrumpido”.[30]
Con base en los hechos narrados, la
Corte consideró que “[d]ado que en el caso bajo examen en la presente
ocasión la cirugía fue formulada por la médica tratante estando vigente la
afiliación a la EPS Comfenalco y que la cirugía prescrita no constituye una
novedad o un procedimiento no previsto con antelación, estima la Sala que al
abstenerse la EPS de autorizar la cirugía esgrimiendo como excusa que la
peticionaria se encontraba retirada del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, implicó desconocer una prestación que ya se había reconocido y supuso,
por consiguiente, vulnerar la garantía de continuidad en la prestación del
servicio de salud en tanto uno de los elementos que componen el derecho
constitucional fundamental a la salud”[31].(negrilla
fuera del texto original)
2.4 Los alcances y límites del
reconocimiento de atención integral en salud.
2.4.1 El principio de
integralidad, se desprende del siguiente análisis normativo realizado por esta
Corporación en la sentencia T-179 de 2000:
“El sistema esta (sic) diseñado, según el preámbulo
de la ley 100 de 1993, para asegurar a la calidad de vida para (sic) la cobertura
integral, de ahí que dentro
de los principios que infunden el sistema de seguridad social integral, está,
valga la redundancia, el de la integralidad, definido así: ‘Es la cobertura de todas las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien
contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus
contingencias amparadas por la ley’ (artículo 2° de la ley 100 de 1993). Es más: el numeral 3° del artículo 153
ibídem habla de protección
integral: ‘El sistema general de seguridad social en salud brindará
atención en salud integral a la población en sus fases de educación,
información y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y
rehabilitación, en cantidad, oportunidad, calidad y eficiencia, de conformidad
con lo previsto en el artículo 162 respecto del plan obligatorio de salud’. A su vez, el literal c- del artículo
156 ibídem expresa que ‘Todos los afiliados al sistema general de seguridad
social en salud recibirán un plan
integral de protección de la
salud, con atención preventiva, médico quirúrgica y medicamentos esenciales,
que será denominada (sic) el plan obligatorio de salud’ (resaltado fuera de texto). Hay pues,
en la ley 100 de 1993 y en los decretos que la reglamentan, mención expresa a
la cobertura integral, a la atención básica, a la integralidad, a la protección
integral, a la guía de atención integral y al plan integral. Atención integral,
que se refiere a la rehabilitación y tratamiento, como las normas lo indican” (subrayas y resaltados tomados del texto
original)[32].
2.4.2 Fundada en este principio y
con el ánimo de racionalizar el acceso a la acción de tutela, evitando que las
personas tengan que acudir una y otra vez a esta acción constitucional, la
Corte Constitucional suele ordenar en sus providencias a entes prestadores y
promotores del servicio público de salud que le brinden a los accionantes
atención integral[33].
Esta orden, por lo demás, supone que la atención y el tratamiento a que tienen
derecho las personas pertenecientes al sistema de seguridad social en salud “deben
contener todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas,
prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el seguimiento, así
como todo otro componente que el médico tratante valore como necesario para el
pleno restablecimiento de la salud del paciente o para mitigar las dolencias
que le impiden llevar su vida en mejores condiciones; y en tal dimensión, debe
ser proporcionado a sus afiliados por las entidades encargadas de prestar el
servicio público de la seguridad social en salud”[34].
2.4.3 No obstante, la protección
del derecho a la atención integral en salud por parte del juez constitucional
admite un posible contraargumento, cual es que el juez estaría presumiendo que
la entidad prestadora del servicio de salud atropellaría en el futuro derechos
fundamentales. Sin embargo, esta eventual crítica ha sido respondida de la
siguiente forma por la doctrina constitucional de esta Corte:
“[e]videntemente,
la prevención que se hace por el juez de tutela al dar la orden de atención
integral, lejos de constituirse en una presunción de violaciones futuras a
derechos fundamentales por parte de la accionada y por hechos que no han tenido
ocurrencia, como se podría alegar por la accionada, se constituye en una real y
efectiva protección a las garantías constitucionales, como deber ineludible del
fallador, donde se aplican los fundamentos constitucionales que orientan
la prestación del servicio en el Estado social de derecho, sin dejar de lado
que se cuenta con la presencia de los presupuestos básicos exigidos por el
artículo 86 Superior para la utilización de la acción de tutela, toda vez, que
como se advirtiera mientras no se haya prodigado la atención con que el
paciente domine o mitigue su enfermedad, persiste la amenaza de
vulneración de los derechos fundamentales que ya se han protegido por hechos u
omisiones ciertos y comprobados como trasgresores de los mismos”[35].
2.4.4 Desde esta óptica, la orden
de suministrar atención integral impartida por el juez de tutela presupone que
haya habido una violación o amenaza previa a derechos fundamentales. En otras
palabras, la tutela no es procedente para solicitar únicamente atención
integral, dado que una petición de esta índole carece del elemento acción u
omisión que debe endilgársele al sujeto pasivo de la acción de tutela a fin de que
ésta se califique como procedente. Es decir, “el reconocimiento de la prestación integral del servicio de
salud debe estar acompañado de indicaciones precisas que hagan determinable la
orden del juez de tutela, la cual bajo ningún supuesto puede recaer sobre
situaciones futuras e inciertas.”[36] (subrayas fuera del texto original).
2.4.5 En suma, la atención
integral en salud es una obligación ineludible de todos los entes encargados de
la prestación del servicio público de salud y su reconocimiento es procedente
vía tutela. A pesar de ello, la activación del aparato judicial con el fin de
obtener la atención integral en salud exige, conforme al artículo 86
constitucional, que se haya concretado a priori una acción u omisión que
constituya una amenaza o vulneración de algún derecho fundamental.
3. Caso concreto.
3.1 La Sala advierte
que en el expediente reposan pruebas[37]
que dan cuenta de que el actor acudió el dos (2) de diciembre de dos mil once
(2011)[38]
a una cita médica con un profesional adscrito a la EPS Saludcoop, en la cual le
diagnosticaron una hernia umbilical, y por esto, le programaron la cirugía
denominada herniorrafia umbilical con prótesis. Así mismo, se encuentra
la autorización de servicios expedida por Saludcoop el día dos (2) de diciembre
de 2011.
En atención a
lo anterior, esta Sala observa que tanto el diagnóstico dado por el médico
tratante, el cual precisa la enfermedad que padece el actor, como la orden de
la cirugía para restablecer su salud, fueron emitidas antes de la
desvinculación laboral y de su posterior desafiliación de la entidad demandada.
Por esta razón la EPS Saludcoop no podía suspender el tratamiento que venía
prestando para la enfermedad “hernia umbilical”, pues tal interrupción, como se
verá más adelante, vulnera los derechos del demandante a la salud y a tener una
vida digna.
3.2 Ahora bien, en principio, podría decirse que sería correcto el
razonamiento de Saludcoop en el sentido de considerar que, habiéndose
extinguido la relación de trabajo y por lo tanto la afiliación del accionante
como trabajador dependiente al sistema de salud, y sin tener derecho el actor
al período de protección laboral de treinta (30) días, por no haber cotizado de
manera continua los doce (12) meses anteriores a la fecha de desafiliación, esa
entidad no estaría obligada a continuar suministrándole los servicios propios
del régimen contributivo en salud.
Sin embargo, encuentra la Sala que ciertas circunstancias pueden
justificar la continuidad en la prestación del servicio de salud y así evitar su
suspensión, si ésta trae consigo un peligro inminente para la vida, la
integridad y la salud del accionante o la disminución o desmejora de las
condiciones de vida digna. En relación con este aspecto, como se dijo en la
parte considerativa de esta providencia (ver supra 2.3.6 del acápite de
consideraciones), la Corte se ha pronunciado en forma específica sobre la
situación que se presenta cuando la suspensión del servicio de salud ocurre
como consecuencia de la terminación de la relación laboral que soportaba la
correspondiente afiliación y el afiliado se encontraba recibiendo un
tratamiento médico.
Del mismo
modo, la Sala no considera admisible el argumento de la entidad demandada
(Saludcoop EPS), atinente a que en este caso, el señor Angarita no puede ser
beneficiario de la protección laboral de 30 días que establece la ley por no
haber cotizado doce (12) meses continuos. Esta Corporación, por vía
jurisprudencial, ha establecido que si el tratamiento a una determinada
enfermedad se venía prestando antes de darse la desvinculación laboral, éste
debe seguir en virtud del principio de continuidad de los servicios de salud y,
en protección a los derechos del afiliado, con independencia, en este caso
concreto, de lo establecido en el artículo 75 del Decreto 806 de 1998.
Al respecto, ha dicho la Corte que las Empresas Promotoras de Salud deben
garantizar que el paciente reciba todos los servicios médicos requeridos hasta
alcanzar la plena recuperación de su salud, únicamente en relación con aquellas
situaciones que, como la que da origen a la presente acción de tutela, se
iniciaron durante la vigencia de la relación laboral y de la afiliación del
trabajador a dicha entidad promotora de salud.
3.3
En este orden de ideas, Saludcoop EPS como entidad promotora del servicio de
salud no puede incurrir en omisiones que comprometan la continuidad del
servicio y su eficiencia. Lo anterior, por cuanto como se ha dicho de manera
reiterada en esta providencia, no es admisible que se niegue la autorización de
medicamentos, procedimientos o tratamientos que se encuentran en curso, pues
ello amenaza los derechos a la vida, a la salud y a la integridad física de los
afiliados, no solamente cuando se demuestra que sin ellos el paciente puede ver
en peligro su vida, sino también cuando se puede ver afectado el estado de
salud del paciente y su calidad de vida.
3.4 Al respecto, la Sala estima
que la desvinculación laboral del actor y la suspensión de los aportes al
sistema de salud, no son razones constitucionalmente válidas para interrumpir
el procedimiento que requiere el actor, pues ello lesiona su derecho a la
salud, y pone en riesgo su calidad de vida.
3.5
La posición desarrollada por la Sala hasta este punto tiene su cimiente en los
principios de eficacia,
eficiencia, universalidad, integralidad, confianza legítima y continuidad que rige el Sistema
de Seguridad Social en Salud, los cuales permiten que, a pesar de haber
finalizado el vínculo laboral del actor y la afiliación a la EPS, ésta última debe
garantizar los servicios médicos al paciente que ya venía bajo tratamiento hasta
tanto este se afilie a una nueva EPS o al régimen subsidiado en salud. Por lo
tanto, no es admisible dejar al paciente sin cubrimiento médico de ningún tipo,
y de esta manera someterlo a llevar
una vida con padecimientos físicos que desmejora su calidad de vida.
3.6
Frente a la pretensión del reconocimiento de atención integral, se acreditó que
al momento de recurrir a esta acción constitucional la EPS Saludcoop había
desconocido el derecho a la salud del actor por la omisión de realizar la
cirugía ordenada por el médico tratante. Con base en lo expuesto, la Sala
concluye que la mencionada pretensión es procedente, en tanto que el principio
de integralidad implica la obligación de  las entidades encargadas de prestar
el servicio público de salud, de suministrar medicamentos, realizar
intervenciones quirúrgicas, entre otros, para el pleno restablecimiento de la
salud del paciente o si ello no es posible, para poder brindarle una vida en
mejores condiciones.
3.7 En razón
de lo anterior, la Sala Tercera de Revisión ordenará a la entidad Saludcoop EPS
seguir con el procedimiento que se venía prestando al señor Oscar Heli Angarita
Monsalve, con anterioridad a su desafiliación y que le sea practicada la
cirugía “Herniorrafia Umbilical con Prótesis”, prescrita por el médico
tratante, para el restablecimiento de su salud. Esta cirugía deberá realizarse
dentro del plazo de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta
providencia.
Sin embargo,
en virtud del principio de “obligatoriedad de afiliación” al sistema de
seguridad social en salud, el señor Oscar Heli Angarita Monsalve deberá
tramitar su vinculación, según sus condiciones socio-económicas, a cualquiera
de los regímenes establecidos en la ley (subsidiado o contributivo) y la EPS Saludcoop
tendrá la obligación de acompañar al actor hasta tanto se produzca tal
vinculación. Es decir, deberá asesorar y dar la información necesaria para que
la nueva vinculación se haga efectiva, así como prestar los servicios de salud,
aún después de la cirugía ordenada, hasta por un lapso de dos (2) meses,
contados desde la notificación de ésta providencia, término que, para los
efectos anotados se estima prudencial.
Entonces,
corresponde a Saludcoop EPS, como entidad que venía prestando el servicio de
salud garantizar que este no se suspenda en aplicación del principio de continuidad
del servicio de salud.
Por último,
resalta la Sala que como el servicio médico prestado al señor Angarita se
ordenó cuando este se encontraba afiliado a la EPS Saludcoop, los costos que
genera dicha prestación deben estar a su cargo, por ende, no podrán ser recobrados
ante el Fondo de solidaridad y garantía (Fosyga), para que se le reconozcan los
gastos en que incurra con motivo del procedimiento requerido por el señor
Angarita.
Así las cosas, la Sala revocará
la sentencia de tutela objeto de revisión y, en su lugar, tutelará el derecho a
la salud y a la atención integral en salud del señor Oscar Heli Angarita
Monsalve.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR, por
las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida el diecisiete
(17) de febrero de dos mil doce (2012) por el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Bucaramanga, dentro del proceso de tutela iniciado por Oscar Heli Angarita
Monsalve, contra EPS Saludcoop y, en su lugar, CONCEDER el amparo del
derecho a la salud y a la vida del accionante.
Segundo.- ORDENAR
a Saludcoop EPS que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de esta providencia, continúe con el tratamiento ordenado al
señor Oscar Heli Angarita Monsalve, con anterioridad a su desafiliación para que,
en el plazo máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta
providencia, le sea practicada la cirugía “Herniorrafia Umbilical con
Prótesis”, prescrita por el médico tratante.
Tercero.- ORDENAR
a Saludcoop EPS que garantice al señor Oscar Heli Angarita Monsalve la atención
integral en salud en lo que respecta al diagnóstico y al tratamiento que sea
requerido para corregir la hernia umbilical, que lo aqueja.
Cuarto.- ORDENAR
a Saludcoop EPS prestar los servicios de salud requeridos por el
señor Oscar Heli Angarita Monsalve respecto de la patología hernia umbilical,
luego de practicada la cirugía, hasta tanto cuente con una vinculación a otra
entidad, ya sea del régimen subsidiado o contributivo que le garantice las
prestaciones de salud requeridas, hasta por un lapso de dos (2) meses contados
desde la notificación de ésta providencia, término que, para los efectos
anotados se estima prudencial.
Quinto.- Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ADRIANA MARÍA GUILLÉN
ARANGO
Magistrada
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cuaderno 1,  folio 6.
[2] Cuaderno 1, folio 19.
[3] Cuaderno 1, folio 20.
[4] Cuaderno1, folio 22.
[5] Cuaderno 1, folio 2-3.
[6] Cuaderno 1, folio 4.
[7] Cuaderno 1, folio 5.
[8] Cuaderno 1, folio 26.
[9] Cuaderno 1, folio 26.
[10] Cuaderno 1, folio 26.
[11] Nótese que la acción de tutela contra particulares no siempre
es procedente sino únicamente en los casos señalados en el artículo 42 del
Decreto 2591 de 1991. Conviene también resaltar que la posibilidad de formular
acción de tutela en contra de un particular responde a una concepción que
reconoce que no sólo el Estado puede ejercer poder, autoridad y prerrogativas
–actos de imperio los llamarán los teóricos del derecho administrativo-, sino
que también algunos particulares pueden ejercer este poder frente a otros
particulares, lo cual cuestiona la vetusta idea de que las relaciones entre
privados siempre se desarrollan en un plano de horizontalidad e igualdad.
[12] Sobre la diferencia entre riesgo, amenaza y vulneración o daño
consumado de derechos fundamentales, pueden consultarse las sentencias T-339 de
2010 y T-1002 de 2010.
[13] Sentencia T-013 de 2007.
[14] La Corte Constitucional ha destacado en múltiples sentencias la
importancia del principio de continuidad en la prestación del servicio de
salud, entre otras, pueden verse las siguientes: T-059 de
1997, T-515 de
2000, T-746 de
2002, C-800 de 2003, T-024 de 2003, T- 480 de 2004 T-685 de
2004, T-858 de
2004, T-875 de
2004, T-143 de
2005, T-305 de
2005, T-306 de
2005, T-464 de
2005, T-508 de
2005, T-568 de 2005, T-802 de
2005, T-842 de
2005, T-1027 de 2005, T-1105 de
2005, T-1301 de
2005, T-764 de 2006, T-662 de 2007, T-690 A de 2007, T-807 de 2007, T-970 de 2007, T-1083 de 2007 y T-485 de 2008.
[15] Así, en Sentencia T-109 de 2003, la Corte Constitucional sostuvo: “En aras de amparar el derecho a la salud y a la vida de las
personas que acuden en tutela reclamando su protección, la Corte Constitucional ha sido insistente en afirmar que las empresas encargadas del sistema de
salud no pueden, sin quebrantar gravemente el ordenamiento positivo, efectuar
acto alguno, ni incurrir en omisión que pueda comprometer la continuidad del
servicio y en consecuencia la eficiencia del mismo. Es obligación primordial,
tanto de las entidades estatales como de los particulares que participen en la
prestación del servicio público de salud, garantizar su continuidad.”.
[16] La Corte ha considerado en reiteradas oportunidades que la prestación
eficaz del servicio de salud está estrechamente conectada con la continuidad en
su oferta que supone, a la vez, la prestación sin interrupciones, permanente y
constante del servicio.
[17] Sentencia T-764 de 2006.
[18] Ver entre otras, las sentencias T-060 de 1997, T-829 de 1999, T-680 de
2004, T- 170 de 2002 y T-380 de 2005.
[19] Sentencia C-800 de 2003.
[20] Sentencia T-064 de 2006.
[21] Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-765 de 2008, T-567
de 2008 y T-363 de 2007.
[22] Criterio reiterado en las sentencias T-761 de 2008, T-344 de 2008 y
T-998 de 2007.
[23] Con relación al principio de la buena fe y la
confianza legítima, en la sentencia T-573 de 2005, esta Corporación subrayó:“[l]a
continuidad en la prestación del servicio público de salud se ha protegido no
sólo en razón de su conexión con los principios de efectividad y de eficiencia
sino también por su estrecha vinculación con el principio establecido en el
artículo 83 de la Constitución Nacional de acuerdo con el cual "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante estas." Esta buena fe constituye el fundamento sobre
el cual se construye la confianza legítima, esto es, la garantía que tiene la
persona de que no se le suspenderá el servicio o el tratamiento una vez
iniciado.”
[24] Así por ejemplo, en Sentencia T-829 de 1999,
esta Corporación indicó que “sin importar la razón por la cual se extingue
la vinculación con una E.P.S., ésta está obligada a continuar con los
tratamientos que ha iniciado hasta su culminación, cuando esto es posible, o
hasta cuando el ex usuario adquiera cierta estabilidad que lo aleje de un
peligro de muerte, en casos extremos, de manera que no es posible la suspensión
abrupta de los servicios frente a un tratamiento iniciado, siempre y cuando con
ello se amenace o vulnere un derecho constitucional con carácter fundamental o
uno que no tenga este carácter, pero que se encuentre inescindiblemente
vinculado a uno que lo tenga”.
[25] Sentencia T-649 de 2008.
[26] Sentencia T-996 de 2010.
[27] Decreto 806 de 1998. “Artículo 75. Del
período de protección laboral. Una vez suspendido el pago de la cotización como
consecuencia de la finalización de la relación laboral o de la pérdida de la
capacidad de pago del trabajador independiente, el trabajador y su núcleo
familiar gozarán de los beneficios del plan obligatorio de salud hasta por
treinta (30) días más contados a partir de la fecha de la desafiliación,
siempre y cuando haya estado afiliado al sistema como mínimo los doce meses
anteriores. Parágrafo. Cuando el usuario lleve cinco (5) años o más de
afiliación continua a una misma Entidad Promotora de Salud tendrá derecho a un
período de protección laboral de tres (3) meses, contados a partir de la fecha
de su desafiliación”.
[28] En el mismo sentido, la Corte Constitucional en sentencia T-011 de 2008 dijo que “será necesario tener en cuenta que para que se garantice la continuidad
de los servicios de salud, a un afiliado cuya relación laboral ha terminado y
no tiene otro vínculo que le permita seguir vinculado al régimen contributivo
es necesario que se demuestre que con anterioridad a la terminación contractual
se le venía llevando a cabo un tratamiento médico y que dicho tratamiento se
hace necesario con el fin de aliviar la dolencia, puesto que, de otro modo, se
afectaría su derecho fundamental a la vida o a la integridad personal”.
[29] En relación con esto, ver entre otras la sentencia T-011 de 2008.
[30] Sentencia T-970 de 2007.
[31] Ibíd.
[32] Debe la Sala puntualizar que el artículo 153 de la Ley 100 de 1993, referido en el fragmento de la sentencia citada, fue modificado por el
artículo 3° de la Ley 1438 de 2011. Sin embargo, esto no implica alteración del
fundamento normativo.
[33] Sentencia T-760 de 2008.
“El principio de integralidad ha
sido postulado por la Corte Constitucional ante situaciones en las cuales los
servicios de salud requeridos son fraccionados o separados, de tal forma que al
interesado la entidad responsable solo le autoriza una parte de lo que debería
recibir para recuperar su salud y lo obliga a costearse por sí mismo la otra
parte del servicio médico requerido. Esta situación de fraccionamiento del
servicio tiene diversas manifestaciones en razón al interés que tiene la
entidad responsable en eludir un costo que a su juicio no le corresponde
asumir”.
[34] Sentencia T-062 de 2006.
[35] Ibíd.
[36] Sentencia T-657 de 2008.
[37] Cuaderno 1, folio 2-5.
[38] Cuaderno 1, folio 2.