T-167-16
Sentencia T-167/16
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Mecanismo
judicial idóneo
En
el caso de las víctimas de la violencia y población desplazada, la
jurisprudencia de esta Corporación
ha precisado que la acción de tutela es el mecanismo de defensa idóneo para
garantizar los derechos fundamentales de las personas que se encuentren en un
particular estado de vulnerabilidad o indefensión; en virtud de lo cual
requieren de una defensa constitucional preferente, pues en principio, los
mecanismos judiciales ordinarios no son eficaces para resolver con urgencia e
inminencia la vulneración de los derechos fundamentales de sujetos de especial
protección constitucional.
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido
DERECHO AL HABEAS DATA Y DERECHO A LA
INFORMACION-Principios de veracidad e
incorporación del dato
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE
POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE POBLACION
DESPLAZADA-Vulneración por el Ministerio de Vivienda y el Departamento para la
Prosperidad Social al responder la solicitud de forma genérica y abstracta
DERECHO AL HABEAS
DATA-Vulneración al no
incorporar datos actuales y veraces de información que se traduzca en ventajas
jurídicas para el accionante con el fin de que en el cruce de bases de datos,
puedan asignar y priorizar el Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE POBLACION
DESPLAZADA-Orden a entidades dar respuesta clara, congruente, de fondo, en la cual
detallen los pasos para hacerse beneficiario de un subsidio familiar de
vivienda en especie
Referencia: expediente T- 5.178.570
Acción de
tutela presentada por Guillermo León Álvarez Isaza contra el Fondo Nacional de
Vivienda, el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, el Ministerio
de Vivienda y el Departamento para la Prosperidad Social.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos
mil dieciséis (2016).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Alejandro Linares Cantillo, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo
proferido en segunda instancia por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Medellín el seis (6) de agosto de 2015, que confirmó la providencia del Juzgado
Cuarto Laboral de Medellín, del veintidós (22) de junio de 2015, dentro del
proceso de tutela iniciado por Guillermo León Álvarez Isaza.
I.
ANTECEDENTES.
Demanda de tutela[1]
1. El señor Guillermo León Álvarez presentó acción de tutela
por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de
petición, información y vivienda digna. Sostiene que las conductas que causan
la vulneración son: (i) la omisión de las entidades de dar una respuesta clara,
congruente y de fondo a la solicitud elevada para hacerse beneficiario de un
subsidio de vivienda para población desplazada y (ii) la omisión de proveer una
solución de vivienda digna que tenga en cuenta su situación de especial
protección constitucional.
El ciudadano pretende que el juez de tutela ordene a las
entidades accionadas que (i) den respuesta de fondo al derecho de petición
elevado, (ii) sea incluido prioritariamente en las bases de datos oficiales
para beneficiarios de un subsidio de vivienda, atendiendo a los criterios de
enfoque diferencial, entre ellos al Sistema de Información de Subsidio Familiar
de Vivienda y, (ii) se le asigne un subsidio familiar de vivienda en la ciudad
de Medellín.
Hechos relevantes
2. El señor Guillermo León Álvarez, de 63
años de edad[2],
fue desplazado por la violencia en el año 1989 del municipio de Anorí y en el
2001 del municipio de Puerto Berrío hacia Puerto Asís, Putumayo. Además,
sostiene que fue víctima de violencia sexual, por lo cual adquirió el síndrome
de inmunodeficiencia adquirida –SIDA.
3. Como consecuencia del desplazamiento,
el 7 de abril de 2007 el actor rindió declaración ante la Defensoría del Pueblo
de Medellín.
4. El 13 de marzo de 2013, mediante
Resolución No. 2013-97614 el señor Álvarez fue reconocido como víctima de
desplazamiento forzado y de violencia sexual.
5. El 23 de abril de 2015 el accionante
elevó una petición ante Fonvivienda, el Ministerio de Vivienda, el Departamento
para la Prosperidad Social y el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de
Medellín –en adelante ISVIMED- solicitando de manera prioritaria y urgente la
asignación de un subsidio de vivienda gratuita para la población desplazada y,
el suministro de información sobre el acceso al subsidio de vivienda[3].
6. El Ministerio de Vivienda respondió
que al verificar el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda
del Ministerio de Vivienda encontró que el hogar del actor no tiene
postulaciones en las Convocatorias de la Bolsa Especial de Subsidio Familiar de
Vivienda para Población Desplazada, realizadas en los años 2004 y 2007 por
parte de Fonvivienda. Sin embargo, (i) informó que a la luz de la Ley 1537 de
2012 existen unas metas para vivienda de interés social prioritario para
población más vulnerable, cuyos potenciales beneficiarios serían hogares
registrados en bases de datos de diferentes entidades competentes, (ii) expuso
cuáles eran las bases de datos y los órdenes de priorización de cada uno de
ellos y (iii) concluyó que el actor puede integrar el proceso del nuevo
programa del Gobierno Nacional implementado en la mencionada ley[4].
7. En mayo de 2015, el Departamento para
la Prosperidad Social dio respuesta a la petición informando al accionante que
no cumple con las condiciones requeridas para el Subsidio Familiar de Vivienda
100% en especie –SFVE-. Mencionó que la entidad solo tiene competencia para
realizar el procedimiento de identificación de potenciales beneficiarios y su
selección para el subsidio, previsto en la Ley 1537 de 2012[5]. En
particular, dijo que el accionante se encuentra registrado en el Registro Único
de Víctimas –RUV-, no está registrado en la base de datos de la Red Unidos, ni
en la base de datos con subsidio asignado pues no ha sido calificado, según la
información remitida por Fonvivienda y tampoco está registrado en el censo de
damnificados por desastre natural. Entonces, al no cumplir todas las
condiciones establecidas en los artículos 7 y 8 del Decreto 1921 de 2012, lo
que procede es el registro en las mencionadas bases de datos.
8. Afirma el accionante que en la actualidad no tiene ningún tipo
de ingreso económico, ni rentas o pensiones, su familia lo abandonó y además
presenta un diagnóstico de VIH positivo CD4, insuficiencia renal crónica,
diabetes mellitus, hipertensión arterial, entre otros[6]. En virtud
de lo anterior, solicita que sea incluido prioritariamente en las bases
de datos oficiales para beneficiarios de un subsidio de vivienda, atendiendo a
los criterios de enfoque diferencial, entre ellos, el Sistema de Información de
Subsidio Familiar de Vivienda y, se le asigne un subsidio familiar de vivienda
en la ciudad de Medellín.
Intervención de las partes demandadas
9. El apoderado del Instituto Social de Vivienda
y Hábitat de Medellín –ISVIMED[7]-
solicitó negar la acción de tutela. Afirmó que no le consta ninguno de los
hechos narrados en el escrito de tutela sobre los trámites adelantados para
obtener un subsidio nacional de vivienda. Sin embargo, mencionó que la entidad
remitió la respuesta a la petición elevada por el accionante el 23 de abril de
2015 con el fin que se le asignara un subsidio de vivienda; contestación en la
cual se le explicó que para aspirar al subsidio municipal de vivienda como
desplazado, primero debe contar con el subsidio nacional, de acuerdo con el
artículo 22 del Decreto 2339 de 2013. Sostuvo que se le explicó cuáles eran los
pasos para inscribirse al programa de vivienda gratis o en especie del Gobierno
Nacional. No obstante, comentó que la respuesta a la petición no pudo ser
entregada porque la “empresa postal 472 ha encontrado la casa cerrada, sin
que nadie responda; esto se prueba con la copia guía YG083863616CO del 16 de
mayo de 2015 y el aviso de llegada 2626866 en el que se informa que al día
siguiente se hará una nueva visita, pero esta (sic) también resultó fallida”[8].
Informó que en el trámite del subsidio
nacional de vivienda para desplazados, el ISVIMED solo sirve de enlace, pero no
tiene competencia para asignar el subsidio, pues esto es administrado por
Fonvivienda. Afirmó que el ISVIMED administra el subsidio municipal en el cual
se encuentra una categoría para personas desplazadas pero no tiene competencia
para postular a los desplazados sino hasta cuando ellos tengan la asignación
del subsidio nacional, con el fin de ser aplicado en la ciudad de Medellín. Por
ello, el municipio atenderá a la población en situación de desplazamiento que
cuenten con subsidio familiar de vivienda nacional vigente asignado por
Fonvivienda (art. 22 literal d) del Decreto 2339 de 2013). Concluyó que la
respuesta suministrada al accionante fue de fondo, completa y definitiva y que
su no entrega no es responsabilidad de la entidad.
10. La apoderada del Fondo Nacional de
Vivienda –Fonvivienda-[9],
solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto a dicha entidad, en
la medida en que ésta no ha vulnerado derecho fundamental alguno del señor
Álvarez y dio respuesta al derecho de petición mediante oficio radicado
2015EE0043650, por lo cual se configura la carencia actual de objeto. Empero,
afirmó que la respuesta a la petición no pudo ser entregada por devolución de
la empresa 4-72, hecho que no es responsabilidad de la entidad[10].
Por otra parte, informó que el accionante
no figura en ninguna de las convocatorias realizadas para personas en condición
de desplazamiento de los años 2004 y 2007 y tampoco se postuló a la
convocatoria efectuada para el proceso de promoción y oferta de la Resolución
0691 de 2012. Asimismo, sostuvo que “Fonvivienda no abrirá convocatorias por
el sistema tradicional, en virtud de las nuevas políticas que se vienen
aplicando, en cumplimiento de los Autos de seguimiento de la Corte
Constitucional Nos. 008 de 2009, 385 de 2010 y 219 de 2011. En consecuencia,
para acceder al susidio, actualmente, se debe seguir el procedimiento y
requisitos establecidos en la Ley 1537 de 2012 y sus normas reglamentarias”.
Aclaró que no es responsabilidad de la
entidad la selección de hogares beneficiarios del programa de cien mil
viviendas gratis, pues ésta es realizada por el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social “según los porcentajes de composición poblacional
del proyecto y atendiendo los criterios de priorización que se determinen en el
decreto reglamentario, teniendo en cuenta que se verificará que se encuentren
en la Red Unidos y posteriormente en el Sisben III”.
Informó que la postulación para acceder a
las convocatorias realizadas por Fonvivienda solo podrá llevarse a cabo cuando
el DPS haya incluido al actor en el listado de hogares potenciales
beneficiarios del subsidio familiar 100% de vivienda en especie –SFVE-. Y será
Fonvivienda, quien tiene competencia para expedir el acto administrativo de
asignación del mencionado subsidio, a aquellos beneficiarios señalados en la resolución
emitida por el DPS, quienes accederán a las viviendas ofrecidas en el marco del
programa de vivienda gratuita. En conclusión, Fonvivienda no puede otorgar
directamente subsidios familiares de vivienda en especie dentro del programa de
cien mil viviendas, sino que para tal fin se debe seguir el procedimiento
explicado.
Pruebas relevantes aportadas al
proceso
- Copia de la petición elevada por el
señor Guillermo León Álvarez al Fonvivienda, el Ministerio de Vivienda, el
Departamento para la Prosperidad Social y el ISVIMED radicado el 23 de abril de
2015 (Folios 6 a 7 del cuaderno No. 2).
-Respuesta por parte del Ministerio de
Vivienda a la petición elevada por el accionante, con fecha 5 de mayo de 2015
(Folios 8 a 9 del cuaderno No. 2).
-Respuesta del Departamento para la
Prosperidad Social de mayo de 2015 a la petición realizada por el señor Álvarez
(Folios 10 a 13 del cuaderno No. 2).
-Copia de la cédula de ciudadanía del
señor Guillermo León Álvarez (Folio 15 del cuaderno No. 2).
- Copia de los resúmenes de atención del
señor Álvarez por parte de la Empresa Social del Estado Metrosalud (Folios 16 a
19 del cuaderno No. 2).
-Respuesta del ISVIMED a la petición
elevada por el accionante, de fecha 13 de mayo de 2015 (Folios 34 a 36 del
cuaderno No. 2).
-Copia del oficio de Aviso de llegada del
4-72, número 2626866 por medio del cual se informa que el envío está en las instalaciones
de la empresa por no haber sido posible su entrega, por lo cual se haría
nuevamente el intento de entrega el 16 de mayo de 2015 (Folio 41 del cuaderno
No. 2).
-Respuesta de Fonvivienda a la petición
elevada por el actor (folios 57 a 60 del cuaderno No. 2).
-Guía de entrega del correo certificado
con fecha de envío del 16 de mayo de 2015, en el cual consta que el oficio fue
devuelto al remitente (Folio 61 del cuaderno No. 2).
Decisiones judiciales objeto de
revisión
Primera instancia. Sentencia del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, del
22 de junio de 2015[11].
11. Negó el amparo de los derechos
invocados. Consideró que las respuestas otorgadas por las entidades accionadas
a la petición elevada por el señor Álvarez, sí dieron contestación efectiva a
la solicitud, negando las peticiones invocadas y enviándolas a la dirección
suministrada por el accionante.  Por otra parte, respecto a si al señor Álvarez
le asiste derecho a concederle por vía de tutela la inclusión en la lista de
potenciales beneficiarios a los subsidios de vivienda gratuita ofrecidos por el
gobierno, estimó que aunque el accionante es una persona de especial protección
constitucional, la tutela no es la vía para solicitar la priorización de
subsidios de vivienda, pues con ello se puede vulnerar el derecho a la igualdad
de “muchas familias a la espera de igual resolución y en iguales condiciones
de vulnerabilidad que se postularon con anterioridad”. Lo anterior,
teniendo en cuenta que los criterios fijados por la jurisprudencia
constitucional para amparar el derecho a la vivienda digna, indican que ello es
posible solo en casos en que las personas se encuentran postuladas a los
subsidios y logran acreditar condiciones de vulnerabilidad que justifican la
priorización de turnos. Sin embargo concluyó que en el caso concreto no hubo
vulneración de alguna de las entidades accionadas, puesto que el actor reclamó
una prestación asistencial mediante un derecho de petición, sin que las
entidades pudieran acceder a sus pretensiones sin afectar la igualdad de los
demás aspirantes.
Impugnación[12].
12. El accionante impugnó la decisión del
a quo. Afirmó que aun cuando las entidades accionadas han manifestado
haber otorgado respuesta a las peticiones elevadas, éstas no le fueron
notificadas, con ello, vulneraron el núcleo esencial del derecho de petición.
Por otro lado, sostuvo que como quiera que desde hace ocho años no se abre una
convocatoria para que los desplazados puedan acceder a subsidios de vivienda,
fue ésta la motivación para interponer una acción de tutela para la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. Dice que el juez de instancia
privilegió lo procesal sobre lo sustancial, “al exigir a pesar de mis
manifiestas condiciones de vulnerabilidad que haya una inscripción previa para
gozar de mis derechos, y en especial al de la vida digna que sin una vivienda
digna a su vez se hace complicado”.
Igualmente, manifestó que el juez de
primera instancia no integró adecuadamente el contradictorio, pues omitió la
vinculación del Ministerio de Vivienda y el Departamento Nacional para la
Prosperidad Social. Además solicitó que en caso de evidenciar la vulneración de
otros derechos fundamentales, sean amparados por el juez de tutela.
Segunda instancia. Sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín,
del 6 de agosto de 2015[13].
13. Decidió “confirmar la sentencia
que se revisa por vía de impugnación, de fecha y procedencia conocidas”[14]. Sostuvo
que la acción de tutela presentada por el señor Álvarez pretende la asignación
de vivienda gratuita, nueva o usada, para lo cual el Estado ha fijado las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho, promoviendo planes de
vivienda de interés social entre otros, previo estudio y análisis de cada caso
en particular. Argumentó que en el caso concreto, el señor Álvarez manifiesta
que sus derechos fundamentales han sido vulnerados, por lo cual solicita que se
ordene la inclusión inmediata en las bases de datos oficiales de potenciales
beneficiarios del subsidio del vivienda gratuita ofrecido por el Gobierno
Nacional, como también se adelante el trámite de acceso a vivienda para
población desplazada, de manera prioritaria teniendo en cuenta su condición de
salud y de pobreza extrema.
Ahora bien, consideró el juez que las
entidades accionadas dieron una debida respuesta al derecho de petición
invocado por el señor Álvarez, pues la comunicación fue enviada por la empresa
autorizada para tal efecto, postal 4-72, como se puede comprobar en el
expediente, pero no es de su alcance que la respuesta llegue a su destino, ya
que el accionante, o no permanece en el inmueble señalado como domicilio o,
efectivamente no vive allí, lo cual dificultó al actor enterarse del contenido
de las respuestas. Por ello, concluyó que las entidades Fonvivienda e ISVIMED,
no vulneraron el derecho de petición del accionante[15].
Por otro lado, sostuvo que aunque se
trata de un sujeto de especial protección constitucional al ser un adulto
mayor, padecer varias enfermedades y ser desplazado, tal como lo consideró el a
quo, las pretensiones elevadas por el accionante no son procedentes por vía
de acción de tutela, porque las entidades si dieron respuesta a la petición
elevada, sin que le asista derecho a ser beneficiario de las mismas, porque
para ello debe cumplir con los trámites previstos en la ley para postularse a
los subsidios de vivienda realizados por el Gobierno Nacional. Finalmente,
afirmó que la ausencia de vinculación del Ministerio de Vivienda y el
Departamento para la Prosperidad Social, no afecta la decisión de la acción de
tutela, pues para ser beneficiario de subsidios debe cumplir los requisitos
legales para ello, pues existen hogares en circunstancias similares a las del
accionante, que si se han postulado a los mismos, con lo cual se vulneraría el
derecho a la igualdad.
Insistencia presentada por la
magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado[16].
14. La magistrada insistió el expediente
de tutela de la referencia, haciendo referencia a que el caso concreto debía
ser seleccionado atendiendo a un criterio subjetivo de urgencia de protección
de un derecho fundamental, tratándose del caso de una víctima de desplazamiento
forzado, de violencia sexual, adulto mayor y en condiciones de salud
deplorables que requiere el acceso a vivienda digna y, a quien además, no se le
suministró una respuesta clara, de fondo y congruente, ni ofrecieron una
respuesta concreta sobre cuál es la autoridad competente para resolver su
situación y a quién está facultada para realizar el trámite de asignación del
subsidio de vivienda. Igualmente, consideró necesario explorar si en virtud de
las especiales circunstancias de debilidad manifiesta se justifica la
intervención del juez de tutela para asignar de manera prioritaria e inmediata
el subsidio de vivienda que reclama.
Actuaciones en sede de revisión
15. En el trámite de revisión, el
magistrado ponente consideró necesario solicitar pruebas al Ministerio de
Vivienda, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y vincular
a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,  con el fin
de disponer de mayores elementos de juicio que permitieran aclarar la situación
fáctica del caso de la referencia. Por lo tanto, se solicitaron las siguientes
pruebas:
- A Fonvivienda que informara (i) cuál es
el estado actual de las convocatorias para subsidios de vivienda a los
desplazados, (ii) cuál es el procedimiento que se debe realizar para la
postulación a los subsidios de vivienda para población desplazada, (iii) cuál
es la autoridad competente para evaluar a los potenciales beneficiarios del
subsidio de vivienda, (iv) cuándo se abrirán nuevas convocatorias para
subsidios de vivienda para población desplazada. Igualmente fue requerida a
efectos de que indicara (v) si el señor Guillermo León Álvarez Isaza cumplía
con los requisitos para postularse a los subsidios de vivienda.
- Al ISVIMED que suministrara información
sobre cuál es el estado actual de las convocatorias para ofrecer soluciones de
vivienda a la población desplazada en el municipio de Medellín.
- Al Ministerio de Vivienda para que
diera información sobre (i) cómo se puede acceder a los subsidios de vivienda
100% en especie, (ii) qué requisitos se requieren, (iii) a través de qué
entidad se puede acceder a éstos, (iv) cuánto tiempo se demora ser beneficiario
de los subsidios de vivienda y, (v) si existen programas prioritarios para
población desplazada, víctimas de violencia sexual y con un estado de salud
crítico.
- Al Departamento Administrativo para la
Prosperidad para que (i) informara cómo selecciona los potenciales
beneficiarios del proceso de vivienda gratuita del Ministerio de Vivienda a
través del SFVE establecido en el Decreto 1921 de 2012, (ii) indicara si el
señor Guillermo León Álvarez Isaza cumple con los requisitos para postularse al
mencionado subsidio y, (iii) qué documentación requiere para postularse.
En el mismo sentido, se vinculó a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y se solicitó que informara (i)
si el señor Guillermo León Álvarez Isaza está inscrito en el Registro Único de
Víctimas, cómo está compuesto su núcleo familiar y desde qué fecha está
inscrito; (ii) especificara si la Unidad ha suministrado la ayuda humanitaria
de emergencia, cuáles han sido las fechas, cantidades y componentes; (iii)
mencionara si la Unidad ha entregado de auxilios de arriendo para vivienda al
señor Álvarez;  (iv) si le ha hecho entrega de la indemnización por vía
administrativa al actor e (v) informara si la Unidad tiene competencia para el
registro de datos en la base de la Agencia para la Superación de la Pobreza
Extrema, Red Unidos o, articula información con dichas bases de datos.
-Pruebas aportadas
16. Vencido el término otorgado para dar contestación,
Fonvivienda[17]
informó que dio respuesta al derecho de petición elevado por el señor Guillermo
Álvarez y que fue remitida a la dirección del accionante. Sin embargo, afirmó
que la respuesta a la solicitud no “puede ser un medio para evadir
reglamentos y normas aplicables al otorgamiento de los subsidios y desconocer
de paso el derecho que tienen los postulantes también en estado ASIGNADO y que
cumplieron con el procedimiento impuesto por las normas para encontrarse ya
postulados en debida forma”. Informó que el señor Álvarez no figura dentro
de ninguna de las convocatorias realizadas por la entidad para las personas en
condición de desplazamiento forzado, ni se ha postulado a éstas, razón por la
cual se opuso a las pretensiones del accionante.
Por otro lado, informó que a partir de la Ley 3 de 1991, se
creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, otorgando un subsidio
estatal en dinero o especie por una sola vez, con el fin de proveer una
solución de vivienda. También, a partir de la Ley 387 de 1997, se definieron
los requisitos para postularse al subsidio familiar de vivienda para la
población desplazada, que ha sido además objeto de desarrollo en los Autos 008
de 2009 385 de 2010 y 219 de 2011 de la Corte Constitucional.
En virtud de lo anterior, Fonvivienda realizó en agosto de
2004 la primera convocatoria para hogares en situación de desplazamiento,
convocatoria que ya está cerrada. En el año 2007, abrió una nueva convocatoria
de postulaciones al subsidio familiar de vivienda para población desplazada, de
la cual “hasta la fecha se han realizado diez procesos de asignación”.
En el año 2011, el Gobierno Nacional ajustó los instrumentos de política de
vivienda urbana con el fin de garantizar el acceso a vivienda para la población
desplazada, de acuerdo al artículo 8 del Decreto 4911 de 2009. En el mismo
sentido, en el año 2012, el Gobierno Nacional implementó una nueva política de
vivienda para población vulnerable y se fijó una meta de entrega de viviendas y
no subsidios, para aquellas personas que no tienen ingresos y no pueden acceder
a créditos que les permita adquirir una solución de vivienda.
Por ello se expidió la Ley 1537 de 2012, con el fin de
reducir el déficit de vivienda en beneficio de la población más vulnerable.
Sostuvo que la mencionada ley es el marco normativo para desarrollar el
programa de vivienda gratuita y va dirigido a la población que se encuentre en
alguna de las siguientes condiciones: “a) que esté vinculada a programas
sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o
se encentren dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de
desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades
públicas o emergencias, d) que se encuentre habitando zonas de alto riesgo no
mitigable”.
Así las cosas, informó que en el Decreto 1921 de 2012, se
consagraron los mecanismos para identificar a los potenciales beneficiarios del
programa de vivienda gratuita, por medio de los procesos de identificación,
selección, postulación, priorización y asignación del Subsidio Familiar 100% de
Vivienda en Especie –SFVE-; considerando a los potenciales beneficiarios a los
hogares registrados en las siguientes bases de datos: 1. Registro Único
Víctimas, 2. Red Unidos para la superación de la pobreza extrema, 3. Sistema de
identificación de programas sociales del Sisben III. Ratificó que los criterios
de priorización para la población desplazada son: “Primer Orden: hogares
pertenecientes a Unidos con subsidio asignado sin aplicar. Segundo Orden:
hogares pertenecientes a Unidos con postulación ante Fonvivienda y en estado de
“calificado”. Tercer Orden: Hogares pertenecientes a Unidos no postulados.
Cuarto Orden: si agotado el tercer orden de priorización, el número de viviendas
a transferir excede el número de hogares a ser beneficiarios, el DPS utilizará
la base del Sisben III para completar el número de hogares desplazados
faltantes. Quinto Orden: hogares incorporados como desplazados en la base de
datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda
dirigida a la población desplazada y que adicionalmente pertenezcan a la Red
Unidos. Sexto Orden: Hogares incorporados como desplazados en la base de datos
del RUV, que no han participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda dirigida
a la población desplazada”
Concluyó que es el Departamento para la Prosperidad Social y
no Fonvivienda, quien realiza la selección de los potenciales beneficiarios del
SFVE, teniendo en cuenta los porcentajes de composición poblacional del
proyecto y adecuándose a los criterios de priorización que se establecen en el
Decreto 1921 de 2012, verificando  en las bases de datos. Respondió que se
puede acceder a las postulaciones para asignación de vivienda para hogares
potencialmente beneficiarios a través de las Cajas de Compensación Familiar de
cada municipio, quienes remiten la información a Fondo Nacional de Vivienda y “estos
son ingresados en los programas de validaciones y cruces para verificar si el
hogar postulado cumple o no con los requisitos”, aquellos que cumplen los
requisitos son reportados al DPS para que queden incluidos en la resolución de
selección. Previa apertura de la convocatoria para proyectos de vivienda,
realizado por medio de un acto administrativo expedido por Fonvivienda.
Por último, ratificó que el señor Guillermo León Álvarez
Isaza no se encuentra postulado en la convocatoria de vivienda gratuita
ofrecida por Fonvivienda, ni tampoco está como potencial beneficiario.
17. Por su parte, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
Departamento para la Prosperidad Social[18]
precisó que dicha entidad sólo tiene competencia en materia de vivienda, para
el procedimiento administrativo de identificación y selección de hogares
beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie –SFVE-, establecido
en la Ley 1537 de 2012 y el Decreto 1077 de 2015, de conformidad con los
órdenes de priorización determinados en la normatividad. Mencionó que otro tipo
de subsidio de vivienda dirigido a población desplazada, no es competencia del
DPS. Señaló que a la luz del Decreto 1077, se consagraron tres grupos
poblacionales a los cuales está dirigido el SFVE: i) hogares en condición de
desplazamiento forzado, ii) hogares en situación de pobreza extrema –Red Unidos
y, iii) hogares damnificados por desastres naturales o que están asentados en
zona de alto riesgo no mitigable.
Así las cosas, explicó en qué consiste el procedimiento
administrativo de entrega del SFVE. La primera etapa, llamada de composición
poblacional, se inicia (i) con la identificación realizada por Fonvivienda de
los municipios en los cuales se ejecutarán los proyectos de vivienda, (ii)
definida la geolocalización, se define cuál será la población que tendrá
participación en el proyecto, en los tres grupos poblacionales a los cuales
está dirigido el subsidio. La segunda etapa, de identificación de potenciales
beneficiarios se realiza a través de listados elaborados a partir de las bases
de datos de las que hace mención en el artículo 2.1.1.2.1.2.1 del Decreto 1077
de 2015, estos son: RUV, Red Unidos, Sistema de información del subsidio
familiar de vivienda, administrado por Fonvivienda, censos elaborados por los
Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Sistema de
identificación para potenciales beneficiarios de los programas sociales – Sisbén
III, administrado por el Departamento Nacional de Planeación. Señaló que para
la población desplazada, el RUV es la fuente de información para identificar
los potenciales beneficiarios, sin embargo, la norma estableció órdenes de
priorización al interior de este grupo poblacional, señalando que serán privilegiados
aquellos desplazados en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. Entonces
para “llegar al porcentaje mínimo [de
potenciales hogares beneficiarios],
Prosperidad Social mediante un procedimiento técnico de cruces de bases de
datos, ubica a los hogares en los órdenes de priorización establecidos en la
normatividad y va identificando los escalones de acuerdo con el número de
viviendas disponibles.” Hizo mención a que en esta etapa los hogares
potenciales no deben presentar ningún tipo de documentación ante la entidad,
porque la información es tomada de bases de datos oficiales.
La tercera etapa, denominada postulación, implica que una
vez se han identificado los hogares potencialmente beneficiarios, el DPS envía
el listado a Fonvivienda, entidad que se encarga del proceso de convocatoria y
postulación. Reiteró que todos los hogares, sin excepción alguna, deben
realizar el proceso de postulación ante Fonvivienda. Una vez dicha entidad
verifique que los hogares cumplen con los requisitos de postulación, remite un
listado al DPS para realizar la etapa de selección definitiva de los hogares
beneficiarios del SFVE. Esta cuarta etapa, de selección definitiva, es
realizada por el DPS a partir del listado enviado por Fonvivienda. La última
etapa, de asignación del SFVE, lo realiza Fonvivienda por medio de la
expedición de un acto administrativo de asignación del subsidio familiar y
comunica a los hogares beneficiarios.
Señaló que en la ciudad de Medellín se elaboró un listado de
potenciales beneficiarios del SFVE teniendo en cuenta los órdenes de
priorización establecidos en el Decreto 1921 de 2012. Y aquellas personas
desplazadas que no cumplían los requisitos de priorización no fueron tenidos en
cuenta como potenciales beneficiarios. En el caso concreto, el señor Guillermo
Álvarez informó que se encuentra registrado en el RUV, reportando como
municipio de domicilio en Medellín, no se encuentra registrado en la base de
datos de la Red Unidos, ni está “calificado” o “asignado” sin aplicar en
subsidios, según la base de datos de Fonvivienda. Por lo tanto, el actor no
cumple con los requisitos establecidos dentro del marco normativo del programa
de vivienda gratuita, al no haber accedido a todas las etapas del proceso de
selección.
18. Por otra parte, la Directora General del Departamento
para la Prosperidad Social[19]
mencionó las normas que regulan las competencias de esta entidad al interior
del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD-,
entre los cuales, por ser relevantes para el caso concreto, están las normas de
subsidio de vivienda a través de Fonvivienda, cuya postulación debe realizarse
ante las Cajas de Compensación del municipio y cumplir con los requisitos
solicitados para asignación del subsidio. Por último, reiteró que el DPS
suministró respuesta a la petición elevada por el señor Álvarez, remitiendo la
petición al Ministerio de Vivienda, al “considerar que el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, no es competente, pues se trata de
un subsidio señalado en la ley 1448 de 2011, diferente al subsidio familiar de
vivienda en especie de la ley 1537 de 2010, en este orden, la solicitud
realizada por el accionante tiene que ver con la etapa de estabilización
socioeconómica de la población víctima de desplazamiento (…)”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
19. Esta Corte es competente para conocer de la revisión
de los fallos de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991 y demás disposiciones pertinentes. Además, la Sala
de Selección de Tutelas Número Once, por medio de auto del 26 de noviembre de
2015, dispuso la revisión del expediente de la referencia y procedió a
su reparto.
Presentación del caso, problema jurídico y metodología de
la decisión
20. El señor Guillermo León Álvarez interpuso acción de
tutela contra el Ministerio de Vivienda, Fonvivienda, el ISVIMED y el
Departamento para la Prosperidad Social, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales de petición, información y vivienda
digna. Sostiene que la omisión de las entidades de dar una respuesta clara,
congruente y de fondo a la solicitud elevada con el fin de ser beneficiario de
un subsidio de vivienda para población desplazada y, la omisión de proveer una
solución de vivienda digna que tenga en cuenta su situación de especial
protección constitucional, por ser un adulto mayor, víctima de violencia
sexual, de desplazamiento forzado, con condiciones graves de salud, vulneran
sus derechos fundamentales.
En virtud de lo anterior, el actor pretende que se ordene a
las entidades accionadas (i) que den respuesta de fondo a las peticiones
formuladas, (ii) lo  incluyan prioritariamente en las bases de datos oficiales
para beneficiarios de un subsidio de vivienda, atendiendo a los criterios de
enfoque diferencial, entre ellos el Sistema de Información de Subsidio Familiar
de Vivienda y, (iii) le asignen un subsidio familiar de vivienda en la ciudad
de Medellín.
21. De conformidad con lo anterior, (i) le corresponde a
esta Sala resolver si ¿las entidades accionadas vulneraron el derecho de
petición al omitir dar una respuesta de fondo y congruente a la solicitud
elevada por el accionante con el fin de acceder a un subsidio de vivienda y,
omitir comunicar las respuestas?
En el mismo sentido, corresponde determinar si (ii) ¿las
entidades accionadas vulneran el derecho al habeas data al no incorporar
en las bases de datos por medio de las cuales seleccionan a los potenciales
beneficiarios del subsidio de vivienda y con ello, privarlo de las
priorizaciones para el acceso a subsidios de vivienda? Por último, (iii)
determinar si ¿vulneran el derecho a la vivienda digna de un adulto mayor en
condición de desplazamiento forzado, víctima de violencia sexual, al no proveer
una solución de vivienda temporal o definitiva?
22. Con el
fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala (i) reiterará su
jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela para el amparo de
los derechos fundamentales de la población desplazada, (ii) analizará el
alcance del  derecho fundamental de petición, (iii) recordará la jurisprudencia
constitucional sobre el derecho a la vivienda digna para la población
desplazada. Posteriormente, (iv) estudiará el derecho al habeas data y
el principio de incorporación, y finalmente, (v) resolverá el caso concreto.
La acción de tutela como mecanismo
judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales de la población en
situación de desplazamiento
23. El artículo 86 de la Constitución Política de Colombia prescribe que toda persona tiene derecho a reclamar la
protección de sus derechos fundamentales ante cualquier juez, cuando no
disponga de otro medio de defensa judicial para su resguardo.
De acuerdo con la anterior disposición, en reiterada
jurisprudencia constitucional[20],
se ha indicado que la acción de tutela procede cuando (i) se invoca la
protección de un derecho constitucional fundamental, (ii) que ha sido amenazado
o vulnerado, (iii) cuya titularidad está en cabeza del sujeto afectado o, sea
en virtud de una representación legal, apoderamiento judicial o agencia
oficiosa (legitimidad por activa), (iii) por una autoridad pública o un
particular –en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991-
(legitimidad por pasiva) y (iv) cuando no exista otro mecanismo de defensa
judicial (subsidiariedad).
24. El artículo 6º del Decreto 2591 de
1991 consagra como causal de improcedencia de la demanda de tutela, la
existencia de otros mecanismos judiciales para solicitar la protección de los
derechos constitucionales fundamentales. No obstante, ha consagrado la
jurisprudencia de esta Corporación que la procedencia debe ser analizada en
cada caso concreto, estudiando las circunstancias particulares del accionante.
Así las cosas, en la sentencia SU-355 de 2015, la Corte concluyó que del
requisito de subsidiariedad se extraen dos reglas de:
(i)
exclusión de la procedencia: en los casos en
que el ordenamiento prevé un medio judicial idóneo y eficaz para proteger los
intereses fundamentales, en cuyo caso se debe declarar la improcedencia de la
acción de tutela. Sin embargo, de comprobarse que el mecanismo no resulta
idóneo ni eficaz para la protección efectiva de los derechos del actor,
procederá el recurso de amparo y,
(ii)
procedencia transitoria: cuando existe un
medio judicial pero se pretende evitar la configuración de un perjuicio
irremediable, que a la luz de la jurisprudencia debe entenderse como aquel que cumple con las siguientes características: (a) cierto e
inminente[21],
(b) grave y (c) de urgente atención[22].
Sin embargo, cuando se  alega la existencia de un perjuicio irremediable, no
basta  afirmarlo y debe ser probado por la parte que lo alega[23].
Igualmente,
cuando el ordenamiento no prevea un mecanismo judicial para la protección de
los intereses fundamentales, la acción de tutela será procedente como mecanismo
definitivo. En conclusión, la acción de tutela es procedente cuando (i) el
actor no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces
para resolver los problemas constitucionales, (ii) existe un mecanismo judicial
pero éste no es idóneo o es ineficaz, en cuyo caso las órdenes del juez de
tutela son definitivas y, (iii) cuando el actor disponga de otros medios de
defensa judicial pero se pretende evitar la configuración de un perjuicio
irremediable, en cuyo caso las órdenes del juez de tutela serán transitorias.
25. En tratándose del derecho a la
vivienda digna, consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política como
un derecho económico, social y cultural, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la exigibilidad del derecho a la vivienda digna por medio de la
acción de tutela, por ejemplo, cuando la persona que acude al amparo es un
sujeto de especial protección constitucional[24]. Asimismo, ha reconocido esta Corporación que corresponde al juez
constitucional evaluar si en el caso concreto se busca la efectividad de un
derecho subjetivo previamente definido por vía normativa[25].
Sin embargo, en el caso de las víctimas
de la violencia y población desplazada, la jurisprudencia de esta Corporación[26]
ha precisado que la acción de tutela es el mecanismo de defensa idóneo para
garantizar los derechos fundamentales de las personas que se encuentren en un
particular estado de vulnerabilidad o indefensión[27]; en virtud de lo cual requieren de
una defensa constitucional preferente, pues en principio, los mecanismos
judiciales ordinarios no son eficaces para resolver con urgencia e inminencia
la vulneración de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección
constitucional.
El derecho de petición. Reiteración jurisprudencial
26. El
artículo 23 de la Constitución consagra el derecho que tienen todos los
ciudadanos de elevar peticiones a las autoridades por motivos de interés
particular o general. Esta Corporación ha reconocido que el núcleo esencial del
derecho de petición se encuentra satisfecho una vez se suministra una respuesta
oportuna, de fondo y congruente a la solicitud elevada y ésta sea debidamente
comunicada[28].
En este sentido, debe entenderse que la
obligación de dar una respuesta no supone el compromiso de resolver en un
determinado sentido la petición, es decir, a favor o en contra de la solicitud
del peticionario, sino tan solo la exigencia de contestar la solicitud
presentada por el ciudadano de manera completa y oportuna.
27. Por su
parte, la Ley 1755 de 2015[29],
determina que toda actuación iniciada por cualquier persona ante las
autoridades supone el ejercicio del derecho de petición, sin que sea necesario
invocarlo. Por medio de éste se podrá solicitar el reconocimiento de un
derecho, la intervención de una entidad, la definición de una situación
jurídica y el requerimiento de información, entre otras (art. 13).
Además, señala que el término
para resolver las diferentes modalidades de petición es de 15 días siguientes a
su recepción, a menos que se trate de una solicitud de documentos e información
–término de 10 días siguientes a la recepción- o de consulta a autoridades
sobre materias a su cargo -30 días-. De no ser posible la respuesta en los
términos fijados, la autoridad deberá informar al interesado antes del
vencimiento del término, señalando los motivos de la demora y dando un plazo
razonable para su respuesta (art. 14). También fija un deber especial de los personeros distritales y municipales y de los servidores de la
Procuraduría y la Defensoría del Pueblo, de prestar de manera eficaz e
inmediata, según sus ámbitos de competencia, la garantía del derecho de
petición, así se requiera de su intervención ante otras autoridades competentes
para exigir el cumplimiento de un deber legal (art. 23).
28. En el mismo sentido, la
jurisprudencia constitucional ha entendido, de manera general, que es un
derecho que involucra dos momentos diferentes:
"el de la
recepción y trámite de la solicitud, el cual implica el debido acceso de la
persona a la administración para que ésta considere el asunto que se le
plantea, y el de la respuesta, cuyo sentido trasciende el campo de la simple
adopción de decisiones y se proyecta a la necesidad de llevarlas al
conocimiento del solicitante.”[30]
Por lo tanto,
al dar una respuesta, las entidades administrativas deben cumplir con los
requisitos de: (i) oportunidad, (ii) resolución clara, precisa y congruente con
aquello que fue solicitado, (iii) notificación al interesado de la respuesta a
su solicitud. Se vulnera el derecho de petición
cuando se vence el término sin respuesta o, cuando oportunamente respondida, no
se cumplen los requisitos antes enunciados –oportunidad, respuesta clara y
comunicación de la respuesta a la solicitud-. Lo anterior, no implica la
aceptación de lo solicitado, ni tampoco se concreta con una respuesta escrita[31].
29. Por otro lado, esta Corporación ha entendido que
el derecho de petición es un instrumento que posibilita el ejercicio de otros
derechos fundamentales, al
respecto ha manifestado:
"(…) el funcionario público debe ser formado en una
cultura que marque un énfasis en la necesidad de servir diligentemente a los
ciudadanos y en especial a aquellos que se encuentren marginados por la
pobreza, por la indefensión, por la ignorancia, por las necesidades de toda
índole, tanto más cuanto como bien lo señala la sentencia de la Corte
Constitucional T-307 de 1999, ‘esas condiciones de pobreza y vulnerabilidad
pueden llegar a producir una cierta 'invisibilidad' de esos grupos sociales.(…)
La Corte se ha pronunciado, además, a favor de una
modalidad reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y
servidores públicos atender de modo especialmente cuidadoso ‘las solicitudes de
aquellas personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad
social, acuden al Estado en busca de que las necesidades más determinantes de
su mínimo vital sean atendidas."[32]
30. En
conclusión, las autoridades tienen la obligación de suministrar una respuesta
clara, oportuna, congruente y de fondo a las solicitudes realizadas por los
ciudadanos, especialmente, a las víctimas en busca de información sobre los
beneficios de los cuales son acreedores.
Habeas data y derecho a la información. Principios de veracidad e
incorporación del dato. Reiteración de jurisprudencia
31. El artículo 15 de la Constitución
Política consagra tres derechos fundamentales interdependientes: (i) el derecho
a la intimidad personal, (ii) el derecho al buen nombre, y (iii) el derecho a
conocer, actualizar y rectificar información personal.
Con respecto a este último, el derecho al
habeas data, la jurisprudencia constitucional ha sido diversa respecto a
qué tipo de información es susceptible de ser conocida, actualizada y
rectificada. Después del año 2002, esta Corporación reconoció que el derecho de
información comprende cualquier tipo de datos susceptibles de difusión y que
sea considerada como información personal[33].
Ha sido definido el derecho al habeas
data como “aquél que otorga la facultad al titular de los datos
personales, de exigir a las administradoras de los mismos el acceso, inclusión,
exclusión, corrección, adición, actualización, y certificación de los datos,
así como la limitación en las posibilidades de divulgación, publicación o
cesión de los mismos.”[34]
Por lo tanto, el titular de la información tiene derecho a solicitar (i) la
actualización del dato, lo cual implica que éste tenga vigencia, entendida como
que sea actual y, (ii) la rectificación del dato, es decir, que la información
proveída corresponda con la realidad. Con todo, la información además de veraz
e imparcial, debe ser completa, actual y oportuna para satisfacer la garantía
constitucional.
32. La jurisprudencia constitucional ha
establecido que el núcleo esencial del habeas data está conformado por
el derecho a la autodeterminación informática y por la libertad en general. En
este orden de ideas, el habeas data faculta al titular de la información
a controlar la inclusión de su información personal en bases de datos,
debiéndose autorizar previamente dicha recolección y almacenamiento. A su vez,
implica la posibilidad de los usuarios de conocer, actualizar y rectificar la
información personal que haya almacenada en bases de datos[35].
De esta manera, esta Corporación
estableció los principios a los cuales debe sujetarse la administración de los
datos personales, con el fin de garantizar que el derecho a la información sea
satisfecho. En la sentencia T-729 de 2002 fueron resumidos, pero para el caso
concreto se mencionarán los más relevantes, así:
i) el
principio de libertad, los datos personales sólo pueden ser registrados y
divulgados con el consentimiento libre, previo y expreso del titular, (…) ii)
el principio de necesidad, los datos personales registrados deben ser los
estrictamente necesarios para el cumplimiento de las finalidades perseguidas
con la base de datos (…) iv) el principio de integridad, estrechamente ligado
al de veracidad, la información que se registre o se divulgue a partir del
suministro de datos personales debe ser completa, de tal forma que se encuentra
prohibido el registro y divulgación de datos parciales, incompletos o
fraccionados. (…) v) el principio de finalidad, tanto el acopio, el
procesamiento y la divulgación de los datos personales, debe obedecer a una
finalidad constitucionalmente legítima, definida de manera clara, suficiente y
previa; (…), vi) el principio de utilidad, tanto el acopio, el procesamiento y
la divulgación de los datos personales, debe cumplir una función determinada,
como expresión del ejercicio legítimo del derecho a la administración de los
mismos; (…) viii) el principio de incorporación, cuando de la inclusión de
datos personales en determinadas bases, deriven situaciones ventajosas para el
titular, la entidad administradora de datos estará en la obligación de
incorporarlos, si el titular reúne los requisitos que el orden jurídico exija
para tales efectos, de tal forma que queda prohibido negar la incorporación
injustificada a la base de datos; (…); x) el principio de individualidad,
las administradoras deben mantener separadamente las bases de datos que se
encuentren bajo su administración (…). (Negrillas fuera del texto)
33. En virtud de dichos principios, la
entidad que administra los datos personales tiene la obligación de corregir de
conformidad con la situación real, los datos por ella administrados, para
efectos de garantizar que la información esté completa, sea veraz, oportuna y
actualizada; además del deber de garantizar el acceso a la información a sus
titulares.
Por esta razón, la entidad encargada del
almacenamiento, actualización y circulación de información, no puede omitir
incorporar datos que puedan generar una situación provechosa para el titular. En
el mismo sentido, deben suministrar una información completa, oportuna y
actualizada. Cualquier actuación diferente vulnera la garantía fundamental del habeas
data, por lo cual el juez de tutela puede adoptar los correctivos
necesarios para que la información que reposa en las bases de datos sea veraz,
actual, completa, oportuna e incorpore la información necesaria.
34. Ha advertido esta Corporación que el
derecho al habeas data no solo es una herramienta para solucionar una
aparente tensión entre la intimidad y el interés general sino que además, en
determinadas circunstancias, es el medio que permite el ejercicio efectivo de
otros derechos fundamentales, que en el caso de las personas que se han visto
forzadas a desplazarse, tiene una especial protección y debe ser garantizado
por las entidades públicas y privadas[36].
Concretamente, entidades del Gobierno Nacional y del Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, cuentan con bases de datos por
medio de las cuales incorporan información relevante para la asignación de
beneficios en materia de educación, salud, vivienda, atención y reparación a
las víctimas, consagrados en normas como la Ley 1448 de 2011 y la Ley 1537 de
2012, entre otras. Por lo tanto, cuando la inclusión de datos que puedan
generar situaciones provechosas para el titular, como es la posibilidad de
adquirir un subsidio de vivienda o ser acreedor de beneficios asistenciales de
reparación y atención, la omisión de registrar información actual del titular conlleva
a una negación injustificada de la incorporación del dato que reporta el
beneficio, con lo cual se vulnera el derecho al habeas data.
35. En este sentido, teniendo en cuenta
los principios de circulación restringida de datos y de libertad, es necesario
que las entidades que administran la información tengan especial cuidado con la
información sensible que incorporan y sólo la circulen entre las entidades
públicas que tengan relación con las políticas de asistencia y reparación a las
víctimas. Para ello, es necesario recalcar que el derecho al habeas data
pretende resolver la tensión entre el derecho a la intimidad (art. 15 CP) y el
derecho a la información (art. 20 CP). Así las cosas, al existir información
que es del fuero íntimo de las personas o información sensible, estos datos
están excluidos del conocimiento público, razón por lo cual no podrán ser parte
de bases de datos de acceso libre y se encuentra cobijada por la protección
preferente del derecho a la intimidad.
El derecho a la
vivienda digna de la población en situación de desplazamiento. Reiteración de
jurisprudencia
35. El artículo 51 de la Constitución
Política dispone que “todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna.
El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.”  Por lo tanto, para cumplir los deberes constitucionales y
legales, corresponde a las autoridades formular políticas públicas tendientes a
la satisfacción del derecho a la vivienda. Debe ser adecuada, habitable,
asequible y provista de seguridad jurídica en la tenencia, en los términos del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La Corte ha
definido el derecho a la vivienda como “aquel derecho dirigido a satisfacer la necesidad
humana de disponer de un sitio de residencia, sea propio o ajeno, que ofrezca
condiciones mínimas para que quienes allí habiten puedan realizar su proyecto
de vida de manera digna”[37].
36. La Carta Política, varios
instrumentos internacionales y tratados de derechos humanos adoptados por
Colombia en materia de protección de derechos económicos, sociales y
culturales, incorporados al ordenamiento jurídico por medio del bloque de
constitucionalidad le imponen al Estado la obligación de atender las
necesidades de vivienda de la población en general en la mayor medida posible,
de manera progresiva.
(i) El artículo 16 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos consagra que:
“Toda persona tiene derecho
a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y
el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a
los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros
casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes
de su voluntad”.
(ii) El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
económicos, sociales y culturales establece que los Estados Partes tienen el
deber de reconocer el derecho a la vivienda adecuada. El
Comité de DESC de las Naciones Unidas, en su Observación General No. 4 indicó
que para que una vivienda sea adecuada, implica que se satisfagan factores como
(a) “habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (b) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la
seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (c) Ubicación que
permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y
otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los
habitantes. (d) Adecuación cultural a sus habitantes.”
Además de lo anterior, es necesario que
la vivienda goce de seguridad en la tenencia, que implica, entre otras:
“(a)
Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de
vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para
satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. En los programas que
promuevan la asequibilidad a las vivienda, debe darse prioridad a los grupos
desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los niños, los
discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas
con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de
desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto riesgo y los
desplazados por la violencia. (b) Gastos soportables, que significa que los
gastos de tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no
comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una
vida digna de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente,
el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el
costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias
acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a
los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de
arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. (c) Seguridad
jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén
protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento,
o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal. (Negrillas fuera de
texto)”[38]
37. La jurisprudencia constitucional ha
señalado que el derecho a la vivienda tiene una doble connotación, de un lado
se trata de un derecho de carácter prestacional y por otro, tiene características
de un derecho fundamental, lo cual puede ser determinado en casos concretos
para definir cuál es su contenido y exigibilidad[39]. En
ciertos eventos, el derecho a la vivienda digna traspasa su contenido
prestacional y alcanza la categoría de derecho fundamental autónomo, en
aquellos eventos “en los cuales las autoridades estatales han incumplido con
sus obligaciones de respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda
digna, el cual en estos casos adquiere la configuración de un derecho de
defensa frente a las injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de
los particulares[40]”[41]
Actualmente se ha reconocido que la
vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, en virtud de su relación
inescindible con la dignidad humana, empero su carácter fundamental no puede
desconocer que la preside una faceta positiva y una negativa; la primera
implica deberes de realización por parte del Estado –progresividad y
gradualidad-, dependiendo de la complejidad de acciones y recursos económicos
que se requieran para lograr el goce efectivo y; la segunda, implica deberes de
abstención y conlleva a obligaciones de cumplimiento inmediato, que requieren
de una acción simple por parte del Estado y no implica el gasto de mayores
recursos o, en caso de necesitarlos, el asunto demanda de una acción inmediata,
tal como ocurre con la población desplazada[42].
En este orden de ideas, la garantía del
derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta prestacional, requiere de
un desarrollo legal y la correspondiente apropiación presupuestal y con ello,
el desarrollo e implementación de políticas públicas para su materialización.
Sin embargo, esta faceta puede resultar de cumplimiento inmediato cuando en un
caso concreto, una persona pueda exigir del Estado que se ejecute una
prestación determinada, situación en la cual la acción de tutela es procedente[43].
38. También ha consagrado la
jurisprudencia de esta Corporación que el derecho a la vivienda es fundamental
cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, como son
menores de edad, adultos mayores, personas en situación de discapacidad o
población desplazada; en los casos en que se afecta el contenido mínimo de
protección del derecho, de acuerdo con el cual el Estado está en la obligación
de promover planes de vivienda, que incluyen subsidios para la compra o
arrendamiento de bienes inmuebles, este último cuando la afectación del derecho
sea como consecuencia de la acción (por ejemplo, por obras de interés general)
o inacción (por ejemplo, construcciones sin licencia de construcción en zonas
de alto riesgo) de las entidades territoriales o por hechos imprevisibles (por
ejemplo, desastres naturales)[44].
En estos casos, el carácter fundamental del derecho a la vivienda, obliga a la
adopción de medidas de carácter inmediato.
39. En virtud de lo anterior, el Estado
tiene la obligación de proveer vivienda y alojamiento digno a población que se
encuentra en especiales condiciones de vulnerabilidad como la población
desplazada o menores de edad[45];
o cuando existe conexidad entre la satisfacción del derecho a la vivienda y
otros derechos de carácter fundamental, como la vida digna, la integridad
física o la salud.  Por lo tanto, las autoridades
administrativas deben velar por la protección de una vivienda digna y actuar
con diligencia en aras de garantizar su ejercicio, sin injerencias arbitrarias,
de manera eficaz y transparente (art. 209 CP).
40. Así las cosas, la
jurisprudencia ha resaltado que los desplazados tienen derecho a recibir en
forma urgente un trato preferente por parte del Estado, atendiendo al grado de
debilidad, vulnerabilidad e indefensión de esta comunidad, debiendo ofrecer medios
adecuados de protección legal para permitirles el acceso a un lugar de vivienda[46]. Esta Corporación ha indicado que el derecho a la vivienda de las
personas desplazadas, implica al menos las siguientes obligaciones de inmediato
cumplimiento:
(i)
reubicar a las personas desplazadas que debido
al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto
riesgo;
(ii)
brindar a estas personas soluciones de
vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras
de carácter permanente, en tal sentido, no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas;
(iii)
proporcionar asesoría a las personas
desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los
programas de vivienda;
(iv)
tomar en consideración las especiales
necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al
interior de ésta, como las personas de la tercera edad, madres cabeza de
familia, niños, personas discapacitadas, etc., y diseñar los planes y programas
de vivienda con enfoque diferencial y,
(v)
eliminar las barreras que impiden el acceso de
las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre
otras[47].
41. Ahora bien, la legislación colombiana
ha concretado políticas públicas para que la población desplazada y los sujetos
menos favorecidos consigan apoyo para la consecución de una vivienda apropiada,
creándose el Sistema de Vivienda de Interés Social, en el cual se consagró el
subsidio familiar, por medio del cual se puede materializar la obligación
estatal de proveer soluciones de vivienda. Así, la Ley 3 de 1991 definió el
subsidio familiar de vivienda como un “aporte estatal en dinero o en
especie, que podrá aplicarse en lotes con servicios para programas de
desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por una sola vez al
beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de
interés social o interés prioritario de las señaladas en el artículo 5° de la
presente ley, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con
las condiciones que establece esta ley.”[48]
En el mismo sentido, la Ley 387 de 1997
reconoció la situación especial de la población desplazada y el deber del
Estado de promover medidas para generar condiciones para su estabilidad económica
y social, entre las que se incluye permitir “el acceso directo de la
población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los
programas relacionados con: (…) Atención social en salud, educación y vivienda
urbana y rural (…).”[49]
Por medio del Decreto 951 de 2001, se reglamentó la mencionada ley y estableció
que el derecho a la vivienda digna de la población desplazada, se garantizaría
a través del subsidio familiar de vivienda, señalando los potenciales
beneficiarios[50],
los tipos de postulación[51],
clases de subsidio y los requisitos para el acceso a los mismos.
Empero, a partir de las ordenes
proferidas por la Corte en el Auto 008 de 2009, el gobierno nacional reformuló
la política pública para garantizar el derecho a la vivienda digna de la
población desplazada. Para ello, expidió el Decreto 4911 de 2009 en el cual se
mantuvieron los subsidios, pero modificó las entidades que los otorgan, los
tipos de aplicación y el valor de los subsidios.
42. Posteriormente, se promulgó la Ley
1537 de 2012, cuyo objeto es promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda de interés social y de interés prioritario, otorgando competencias a
entidades del orden nacional y territorial y en confluencia con el sector
privado. En el artículo 12, señala que habrá un subsidio para población más
vulnerable, entre ellos, víctimas del desplazamiento forzado, personas en el
rango de pobreza extrema y afectados por desastres naturales; otorgándole
prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de
discapacidad y adultos mayores[52].
Los potenciales beneficiarios en cada municipio y distrito del programa del
Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie, serán seleccionados con base en
un listado realizado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, de acuerdo a programas de focalización para superación de la pobreza
extrema, el Registro Único de Víctimas y los censos realizados por los
municipios en caso de desastres naturales. A su vez, señala que el DPS definirá
la lista de los potenciales beneficiarios teniendo en cuenta criterios de
priorización para población afrocolombiana e indígenas.
43. Por su parte, el Decreto 1921 de 2012
reglamentó la mencionada ley y definió los procesos de identificación de
los potenciales beneficiarios[53],
selección de los hogares beneficiarios[54],
postulación, priorización y asignación del Subsidio Familiar 100% de Vivienda
en Especie –SFVE- para los hogares que señala el artículo 12 de la Ley 1537 de
2012.
Para la población desplazada, fija en el artículo 8º los
siguientes órdenes de priorización:
“Primer orden
de priorización: Hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar
de vivienda urbano asignado por el Fondo Nacional de Vivienda que se encuentre
sin aplicar.
Segundo orden
de priorización: Hogares que se encuentren en estado “Calificado” en el sistema
de información del subsidio familiar de vivienda administrado por Fondo
Nacional de Vivienda y que se hayan postulado en la convocatoria para población
en situación de desplazamiento realizada en el año 2007.
Tercer orden
de priorización: Hogares incorporados como desplazados en la base de datos del
RUPD, que no hayan participado en ninguna convocatoria del Fondo Nacional de
Vivienda dirigida a población desplazada.
Cuarto orden
de Priorización: Si agotado el tercer orden de priorización, el número de
viviendas a transferir excede el número de hogares a ser beneficiarios, el DPS
utilizará la base del Sisbén III, para completar el número de hogares
desplazados faltantes”.
Recientemente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1084
de 2015[55], con el objetivo de compilar y racionalizar normas de
carácter reglamentario que rigen el Sector de Inclusión Social y
Reconciliación. En éste, se consagran medidas de asistencia, atención y
reparación integral a las víctimas y, entre otras, señala que serán sujetos de
atención humanitaria de transición aquellas personas que tengan carencias leves
en componentes como alojamiento temporal, en cuyo caso la atención estará
compuesta de alojamiento y alimentación (artículo 2.2.6.5.2.5); serán
responsables de la oferta de alojamiento digno en transición, la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas y las entidades
territoriales, debiendo implementar un programa de alojamiento temporal en
condiciones de dignidad cuando el desplazamiento haya ocurrido en un término
superior a un año a partir de la declaración y aquellos “hogares que cuenten con un subsidio de vivienda asignado no
aplicado al momento de solicitar la oferta de alojamiento digno en la
transición sólo podrán ser destinatarios de oferta por un (1) año” (artículo 2.2.6.5.2.9). En el mismo sentido, el Decreto prevé que
habrá una Unidad de Análisis para identificar los hogares incluidos en el RUV
que tengan carencias en componentes de alojamiento temporal y alimentación
(artículo 2.2.6.5.4.2); establece que se dará por superada la situación de
vulnerabilidad derivada del desplazamiento cuando el hogar se haya estabilizado
socioeconómicamente, para lo cual se tendrá “en cuenta la medición de
los derechos a la identificación, salud (incluye atención psicosocial),
educación alimentación, (….) vivienda (…)” (artículo 2.2.6.5.5.5.).
También señala que los subsidios
familiares de vivienda en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011,
se otorgarán a víctimas de despojo, pérdida, abandono o menoscabo de la
vivienda, tal como lo regula la normatividad vigente, para lo cual el
Ministerio de Vivienda y el de Agricultura determinarán los mecanismos de
acceso (artículo 2.2.7.1), debiéndose priorizar con enfoque diferencial a la
población en condición de discapacidad, mujeres cabeza de familia y adultos
mayores (artículo 2.2.7.1.3.). Aquella responsabilidad se hará en aplicación de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, deberá
realizarse con la participación de las entidades territoriales del orden
municipal, distrital y departamental, respecto a la ejecución de la política
habitacional y para la construcción de proyectos de vivienda (artículo
2.2.7.1.5). Por último, consagra que el Ministerio de Vivienda y el de
Agricultura deberán garantizar publicidad y acceso a la información de los
hogares de víctimas de desplazamiento, “tanto en lo referente a
Convocatorias para el acceso al subsidio familiar de vivienda, como en lo
referente a la oferta de vivienda en las cuales esta población pueda aplicar el
subsidio otorgado por el Gobierno Nacional” (artículo 2.2.7.1.7).
Con todo, la normatividad señalada permite establecer los
requisitos para acceder a los subsidios de vivienda por parte del Gobierno
Nacional y con ello, garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda
digna para la población más vulnerable.
44. Por ejemplo, en la sentencia T-919 de
2006[56]
esta Corporación reiteró la jurisprudencia sobre la protección especial de los
enfermos de VIH y sostuvo que aun cuando todas las familias desplazadas debían
recibir el mismo trato por parte de las autoridades estatales, la especial
condición del hogar del accionante, justificaba una excepción respecto a la
asignación cronológica de los recursos, ordenando adoptar todas las medidas
administrativas que sean necesarias para que la solicitud de acceso a un
subsidio familiar de vivienda de interés social elevada por el actor reciba la
más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios, sin tener que seguir el
orden usualmente aplicado. Sobre el particular, señaló:
“La Sala
aprecia que, en principio, todas las personas y familias desplazadas por la
violencia han de recibir un trato igual por las autoridades que les brindan
especial protección, por lo cual es legítimo que el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial –o, concretamente, FONVIVIENDA- se esfuerce
por respetar un determinado orden en la asignación de los subsidios de
vivienda. Sin embargo, dadas las especiales circunstancias en las que se
encuentra el peticionario con su familia, y la condición de sujeto de
protección constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor, aunada
a la discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de
esta última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una excepción y,
en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue
prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión.”(Negrillas fuera
del texto)
45. En el mismo sentido, en la sentencia
T-755 de 2009[57],
la Sala Sexta de Revisión consideró que en virtud de la excepcional condición
de vulnerabilidad de la familia y sus miembros, específicamente, por
encontrarse un menor en situación de discapacidad, se debía asignar con
prelación los beneficios para la asignación de vivienda, ante la incapacidad de
la madre para realizar trabajos dirigidos a la manutención de ella y sus hijos.
En razón de lo anterior, decidió conceder el amparo de los derechos
fundamentales invocados y ordenar a Acción Social la prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia, al igual que a Fonvivienda, dar prioridad en la
adjudicación de la vivienda a la familia.
46. En la sentencia T-287 de 2010[58], la Corte
analizó un caso de una señora que se había postulado para la convocatoria de
subsidios de vivienda de Fonvivienda en el año 2007, obteniendo el estado de
“calificado”, sin que a la fecha de interposición de la acción de tutela, la
accionante hubiera sido beneficiaria de la asignación de los recursos, puesto
que, tal como lo expresó la entidad accionada, el subsidio le sería asignado en
la medida en que se fueran apropiando los recursos por parte del Gobierno
Nacional. En esta ocasión, consideró la Sala que del material probatorio
aportado no se verificaba una circunstancia excepcional con relación a las
demás personas en la misma situación de desplazamiento, que ameritara de manera
urgente la prioridad en la asignación del subsidio.
47. En la sentencia T-445 de 2012[59] la Corte
ordenó a las entidades accionadas e integrantes del Sistema Nacional de
Atención a la Población Desplazada –SNAPD-, priorizar la asignación de un
auxilio de arriendo y asistencia alimentaria, mientras se apropiaban los
recursos para otorgar el subsidio por parte de Fonvivienda, dando prelación
en la asignación de los subsidios de vivienda familiar, en aras de garantizar
los derechos fundamentales de las personas víctimas de desplazamiento, del
subgrupo de la tercera edad.
Determinó que las entidades públicas desconocen la condición de especial
protección constitucional de las que gozan las personas de la tercera edad, al
pretermitir que el paso del tiempo se convierta en una carga irrazonable para
acceder a soluciones adecuadas y definitivas de vivienda, razón por la cual se
debía dar prelación en la asignación de subsidios de vivienda familiar.
48. En conclusión, las personas y familias desplazadas por la violencia deben ser
acreedoras de un trato especial por las autoridades encargadas de otorgar los
subsidios de vivienda, atendiendo a la calificación obtenida por los hogares y
respetando la asignación. No obstante, también se ha reconocido que, cuando un
hogar desplazado se encuentre en una situación excepcional, por cuanto además
del desplazamiento padecido, los preceden condiciones de especial protección
constitucional, como ser adultos mayores, personas diagnosticadas con
enfermedades catastróficas o estar en circunstancias de debilidad manifiesta  e
indefensión, requieren de manera urgente y prioritaria la asignación de
recursos necesarios para una solución de vivienda temporal o definitiva.
Caso concreto
-Procedibilidad
49. De conformidad
con el carácter subsidiario de la acción de tutela, establecido en los
artículos 86 CP y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, ésta “solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.”
Así las cosas, la
legislación prevé otros mecanismos judiciales para el goce efectivo del derecho
a la vivienda, como por ejemplo, el agotamiento de los recursos ordinarios
contra las decisiones proferidas por la entidad pública encargada, como en este
caso, de otorgar los subsidios de vivienda –Fonvivienda; al igual que la acción
de cumplimiento prevista en el artículo 87 la Carta “para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo,” como serían aquellas
leyes y decretos que reglamentan el acceso a la vivienda, educación, seguridad
social, entre otras. A pesar de lo anterior, esta Sala no comparte que la
acción de cumplimiento sea procedente en el caso concreto, puesto que la Ley
393 de 1997 dispone: “la acción de cumplimiento no procederá para la
protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de
tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el trámite
correspondiente al derecho de tutela.”[60]
Por lo tanto, como en
el caso concreto, cuando se busca el resguardo de los derechos fundamentales de
un sujeto de especial protección constitucional, por su condición de desplazado
por la violencia, víctima de violencia sexual, diagnosticado con varias
enfermedades catastróficas y ser un adulto mayor en situación de desamparo, la
acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para proteger los derechos de
manera urgente e inmediata, pues en concreto, tampoco existen medios idóneos o
eficaces y se pretende evitar la configuración de un perjuicio irremediable[61].
-Las
autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental de petición del
accionante
50. En virtud
del artículo 86 CP y el 10 del Decreto 2591 de 1991 procede la acción de tutela
para la protección de un derecho de rango fundamental, tal como es el derecho
de petición, consagrado en el artículo 23 CP. La jurisprudencia constitucional
ha establecido que el núcleo esencial del derecho de petición consiste en que
se dé respuesta oportuna, de manera clara, precisa y congruente con lo
solicitado y se notifique al interesado de la respuesta a su solicitud.
De acuerdo con las pruebas que obran en
el expediente, se tiene que el señor Guillermo Álvarez elevó el 23 de abril de
2015 una petición ante Fonvivienda, el Ministerio de Vivienda, el Departamento
para la Prosperidad Social y el ISVIMED, solicitando de manera prioritaria y
urgente la asignación de un subsidio de vivienda gratuita para la población
desplazada e, información sobre el acceso al subsidio de vivienda[62].
51. En este sentido, corresponde a la
Sala determinar si en el caso concreto el Ministerio de Vivienda, el
Departamento para la Prosperidad Social, Fonvivienda y el ISVIMED, vulneraron
el derecho de petición del señor Guillermo Álvarez, al omitir dar una respuesta
clara, de fondo y congruente a su solicitud y omitir su comunicación.
52. En primer lugar, obra constancia en
el expediente de las respuestas suministradas a la petición elevada por el
accionante, por parte del Ministerio de Vivienda, con fecha 5 de mayo de 2015[63] y del
Departamento para la Prosperidad Social de mayo de 2015[64],
documentos que el mismo accionante aportó a la acción de tutela. La primera
entidad informó que: (i) el actor no hace parte de ninguna convocatoria para
acceder a subsidios de vivienda de interés social, a su vez (ii) explicó que
serán potenciales beneficiarios los hogares registrados en bases de datos de
diferentes entidades competentes; (iii) expuso cuáles eran las bases de datos;
(iv) los órdenes de priorización de cada uno de ellas y; (v)  concluyó que el
actor puede integrar el proceso del nuevo programa del Gobierno Nacional
implementado en la mencionada Ley 1537 de 2012[65].
Por su parte, el DPS otorgó una respuesta
informando que el accionante (i) no cumple con las condiciones requeridas para
el Subsidio Familiar de Vivienda 100% en Especie, (ii) señaló que dicha entidad
solo tiene competencia para realizar el procedimiento de identificación de
potenciales beneficiarios y la selección de beneficiarios para el Subsidio
Familiar de Vivienda en Especie, previsto en la Ley 1537 de 2012[66]. En
particular, dijo que el accionante se encuentra registrado en el RUV pero no
está incluido en la base de datos de la Red Unidos, ni en la base de datos con
subsidio asignado pues no ha sido “calificado”, según la información remitida
por Fonvivienda y que tampoco está inscrito en el censo de damnificados por
desastre natural. Entonces, al no cumplir todas las condiciones establecidas en
los artículos 7 y 8 del Decreto 1921 de 2012, lo que procede es el registro en
las mencionadas bases de datos.
53. En segundo lugar, consta en la
contestación a la acción de tutela que el ISVIMED informó que había dado
respuesta a la solicitud del accionante, pero no pudo ser entregada porque la “empresa
postal 472 ha encontrado la casa cerrada, sin que nadie responda; esto se
prueba con la copia guía YG083863616CO del 16 de mayo de 2015 y el aviso de llegada
2626866 en el que se informa que al día siguiente se hará una nueva visita,
pero esta (sic) también resultó fallida”[67].
En el mismo sentido, Fonvivienda contestó
de la misma manera, que aunque dio respuesta a la petición elevada y aportó
copia de la misma, ésta no pudo ser entregada por devolución de la empresa
4-72, hecho que según afirmó no es responsabilidad de la entidad[68].
54. Así las cosas, la Sala considera que
el Ministerio de Vivienda y el Departamento para la Prosperidad Social
vulneraron el derecho fundamental de petición del señor Álvarez, pues aunque
respondieron la solicitud elevada y la notificaron, el contenido de la
contestación fue genérica y abstracta. Por su parte, Fonvivienda y el ISVIMED,
proyectaron una respuesta a la petición, pero no comunicaron al accionante del
contenido de la misma, componente esencial del derecho fundamental de petición.
Así, aunque las entidades aducen que no es su responsabilidad que la empresa
postal no haya podido entregar la respuesta a la petición porque nadie se
encontraba en la casa, no justifica que no se garantice el acceso efectivo de
información esencial para una persona víctima del desplazamiento, quien
precisamente por su situación no tiene un domicilio permanente y puede no
permanecer constantemente en éste por su condición médica. Por lo tanto, la
Sala reitera que parte del núcleo esencial del derecho de petición es comunicar
al peticionario la respuesta a la solicitud.
55. En el caso concreto, aunque hay
pruebas que las entidades intentaron notificar la respuesta a la petición en el
domicilio del accionante y no fue posible, también es cierto que a la luz del
artículo 16 de la Ley 1755 de 2015, uno de los contenidos mínimos que debe
contener una petición, es una dirección de notificación, pudiéndose
incorporar un número de fax o dirección electrónica. La petición elevada
por el actor cuenta con la dirección de notificación de su domicilio, pero
también contiene una dirección de la universidad que le prestó asesoría para
realizar la petición, un número de fax y una dirección electrónica, lugares a
los cuales las entidades accionadas no intentaron enviar la respuesta para
comunicarla,[69]
a pesar de las especiales condiciones del accionante.
56. En el mismo sentido, es necesario
recordarle a las entidades accionadas que las respuestas otorgadas a las
peticiones deben ser lo más claras y congruentes posibles. Así, teniendo en
cuenta que en el caso concreto las contestaciones suministradas cuentan con una
cantidad abrumadora de legislación, de procedimientos administrativos e
información técnica, de difícil comprensión, es necesario que en virtud de
mandatos como la efectividad de los derechos fundamentales, se traduzca en que
la información suministrada a sujetos de especial protección -adultos mayores,
desplazados, víctimas de la violencia, entre otros-, esté de la mano con la
asesoría y el acompañamiento necesario para que la información no sea inocua y
se quede en un documento sin efecto práctico en sus vidas. No puede olvidarse
que esta Corporación ha establecido que la respuesta debe ser llevada al
conocimiento del peticionario[70],
en especial, cuando las solicitudes son formuladas por personas en críticas
condiciones de vulnerabilidad que acuden al Estado para que atiendan sus
necesidades básicas[71].
57. Por ello, la Sala ordenará al
Ministerio de Vivienda, al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, a Fonvivienda y al ISVIMED a que den una respuesta clara, congruente,
de fondo y la comuniquen efectivamente al actor, en la cual detallen los pasos
que debe seguir para hacerse beneficiario de un subsidio familiar de vivienda
en especie y por medio de qué entidades puede hacerlo. Lo anterior, a través de
la Personería Municipal de Medellín[72],
para que garantice el acompañamiento y asesoría necesaria para acceder
efectivamente a las soluciones de vivienda definitiva para población
desplazada.
-Las entidades accionadas vulneraron el derecho al habeas
data al no incorporar en las bases de datos del Estado, información veraz y
completa de la situación de especial vulnerabilidad del señor Álvarez.
58. Según la información suministrada por
las entidades accionadas, el actor está incluido en el RUV, pero no está
registrado en la base de datos de la Red Unidos para la superación de la
pobreza, ni en las bases de datos con subsidio asignado por Fonvivienda, por lo
tanto, al no cumplir con todas las condiciones establecidas en los artículos 7
y 8 del Decreto 1921 de 2012, no ha sido beneficiario del Subsidio
Familiar 100% de Vivienda. En virtud de lo anterior,
consideran que lo que procede, es el registro en las mencionadas bases de
datos. Así, tal como se mencionó en las consideraciones de este proyecto, los
procesos de identificación, selección, postulación, priorización y asignación
del Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie –SFVE-; previamente se
requiere para su asignación, considerar a los hogares que serán potenciales
beneficiarios, según los datos registrados en las siguientes bases de datos: 1.
Registro Único Víctimas, 2. Red Unidos para la superación de la pobreza
extrema, 3. Sistema de identificación de programas sociales del Sisben III.
59. En virtud de lo anterior, la Sala debe establecer si en
el caso concreto se vulneró el derecho al habeas data al no incorporar
en las bases de datos por medio de las cuales seleccionan a los potenciales
beneficiarios del subsidio de vivienda al accionante y con ello, privarlo de la
asignación y priorización para el acceso a subsidios de vivienda.
Para el caso objeto de estudio, la información contenida en
las bases de datos mencionadas, permite el acceso a diferentes prerrogativas de
reparación y atención a las víctimas, es común que las inconsistencias sobre
datos del actor y sobre su condición especial, lo priven de tener un atención
adecuada para acceder a diferentes prestaciones relacionadas con los derechos
de las víctimas de desplazamiento forzado y en general, de las víctimas de la
violencia.
60. Considera la Sala que la omisión de
las entidades accionadas de incorporar en las bases de datos la información
veraz y actualizada del accionante, lesiona su derecho al habeas data y,
además, imposibilita el acceso efectivo al derecho a la vivienda digna y las
prerrogativas de reparación y atención siendo una persona en condiciones de
debilidad manifiesta e indefensión[73].
Así, teniendo en cuenta que a partir del
cruce de base de datos es el medio a través del cual las entidades accionadas
priorizan los subsidios de vivienda, la invisibilidad de la situación de
extrema vulnerabilidad del actor, ha conllevado a que no sea merecedor,
debiendo serlo, de los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional.
Sin embargo, teniendo en cuenta los
principios de circulación restringida de datos y de libertad, es necesario que
las entidades que administran la información tengan especial cuidado con la
información sensible que incorporan y sólo la circulen entre las entidades
públicas que tengan relación con las políticas de asistencia y reparación a las
víctimas. Para ello, es necesario recalcar que el derecho al habeas data pretende
resolver la tensión entre el derecho a la intimidad (art. 15 CP) y el derecho a
la información (art. 20 CP). Así las cosas, al existir información que es del
fuero íntimo de las personas o información sensible, estos datos están
excluidos del conocimiento público, razón por lo cual no podrán ser parte de
bases de datos de acceso libre y se encuentra cobijada por la protección
preferente del derecho a la intimidad.
61. En virtud de lo anterior, se ordenará
(i) a la UARIV que caracterice el hogar[74]
del señor Guillermo Álvarez, (ii) al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social[75],
que actualice la información del señor Álvarez en sus bases de datos y, en
virtud del principio de eficiencia administrativa, de la información que
recolecten a partir de la caracterización efectuada, si el accionante cumple con
los requisitos establecidos en el Decreto 1921 de 2012–arts. 8 y 9-, sea
incluido en bases de datos de programas sociales del Sisben y en el de Red
Unidos para la superación de la pobreza. Información que deberá remitir en los
términos del artículo 9 y 10 del decreto en mención, a Fonvivienda[76].
-Las
entidades accionadas vulneran el derecho fundamental a la vivienda digna de un
adulto mayor, víctima del desplazamiento forzado, de violencia sexual y
diagnosticada con VIH al omitir otorgar al menos, una solución temporal de
vivienda digna
62. De acuerdo con las pruebas que obran
en el expediente, el señor Álvarez no se encuentra postulado ni calificado para
acceder a ningún subsidio de vivienda que sea competencia de las entidades
accionadas, lo anterior obedece a varias razones: (i) no se encuentra en las
bases de datos que priorizan la asignación de subsidios y (ii) no ha tenido
información suficiente, clara y congruente para seguir los requisitos
establecidos en la normatividad para acceder a los subsidios.
No obstante, al tratarse de un sujeto de
especial protección constitucional, reforzada por su condición de desplazado,
víctima de violencia sexual, adulto mayor, diagnosticado con varias
enfermedades catastróficas, entre ellas el VIH[77],
que según indica, adquirió como consecuencia de la violencia sexual, que fue
abandonado por su familia una vez confirmaron su diagnóstico y sobrevive de la
venta ambulante de tintos[78];
esta Sala considera que se trata de un sujeto de especial protección reforzada
constitucionalmente. Por lo tanto es necesario que se otorguen alternativas no
solo en materia de vivienda, sino además, de todo tipo de medidas para su
atención y reparación.
En efecto, “una de
las primeras obligaciones del Estado en relación con la población desplazada,
dada su extrema vulnerabilidad y la necesidad de atenderla, es la previsión de
los recursos presupuestales necesarios para hacerlo eficazmente,”[79]
pues, en un Estado social de derecho uno de sus fines esenciales es la
protección especial de quienes se encuentren en una circunstancia de debilidad
manifiesta.
63. Así las cosas, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que existen condiciones particulares
de vulnerabilidad, como las del actor, que requieren la atención prioritaria de
las entidades del Estado y la eliminación de barreras administrativas para
poder acceder al derecho a la vivienda digna. Por lo tanto, dichos criterios diferenciadores justifican
la adopción de acciones positivas en favor de los grupos especiales, en virtud
del incumplimiento sistemático de obligaciones del Estado, con lo cual, la
omisión de otorgar soluciones de vivienda digna a personas en circunstancias de
debilidad manifiesta, vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna, y el
Estado debe brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter
temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter
permanente.
64. En virtud de lo
anterior, la Sala considera que la omisión de Fonvivienda, el Ministerio de
Vivienda, el Departamento para la Prosperidad Social y el ISVIMED, sumado a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV- y en
general al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas[80],
vulneran el derecho fundamental a la vivienda digna y los derechos especiales
de la población desplazada de los cuales es acreedor el señor Guillermo
Álvarez, pues han olvidado que una de las finalidades de los subsidios creados
para personas en situación de desplazamiento, consiste en proveer condiciones
de vida digna a una población que se vio obligada a dejar todos sus bienes y su
forma de sostenimiento, para llegar a ciudades en búsqueda de oportunidades,
sin contar con las mismas condiciones de igualdad para acceder a un empleo. Por
lo tanto, el reconocimiento de una vivienda, en este caso especial, es un
elemento esencial para lograr su estabilidad socioeconómica[81].
Por lo tanto, es
necesario que las entidades accionadas aparte de la información que deben
suministrar adecuadamente al actor, provean una solución de vivienda definitiva
al señor Álvarez, mientras tanto, el Sistema de Atención a la Población
Desplazada –SNAPD- debe permitir el acceso a soluciones de vivienda temporal en
condiciones de dignidad, sin desconocer que debe cumplirse con lo previsto en
la normatividad vigente para el reconocimiento de los subsidios. Lo anterior,
tal como lo consagra el artículo 123 de la Ley 1448 de 2011, otorgando
prioridad y acceso preferente a programas de subsidio de vivienda entre sus
diversas facetas, a las víctimas de desplazamiento forzado[82].
65. En este orden de
ideas, el Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas tiene la obligación, de acuerdo con el principio de
concurrencia, de disponer, estudiar e implementar planes para la atención
integral de la población desplazada, sobre todo, cuando se trata de personas de
especial protección constitucional, como el actor, víctima de desplazamiento
forzado, de violencia sexual, abandonado por su familia y con unas condiciones
deplorables de salud.
66. En este orden de
ideas, la Sala ordenará al Sistema
Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas a través del Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, para que después de caracterizar el hogar el señor Álvarez Isaza,
determine si éste se encuentra en condiciones de auto sostenimiento para
proveerse recursos económicos para sufragar el costo de la vivienda temporal.
De no estarlo, deberán gestionar, priorizar y entregar algunos componentes de
la atención humanitaria de transición, como son, un auxilio de arriendo y
asistencia alimentaria para el señor Álvarez. Posteriormente, previa asesoría de la Personería Municipal de Medellín, el actor deberá postularse
a los subsidios y, Fonvivienda y el Departamento para la Prosperidad Social una
vez cumplan con su obligación de incluir en las bases de datos la información
veraz y actual del accionante, y determinen si cumple con los requisitos para
ser priorizado para la asignación del Subsidio Familiar 100% de
Vivienda, según los órdenes previstos en el artículo 8 del Decreto 1921 de
2012, asignen un subsidio para una solución de vivienda de carácter definitivo.
De esta información, en especial de lo determinado en la caracterización,
deberá informar el juez de primera instancia a la Personería municipal de
Medellín.
II.
CONCLUSIÓN
1. Síntesis del
caso. El señor Guillermo León Álvarez presentó acción de tutela contra
el Ministerio de Vivienda, Fonvivienda, el ISVIMED y el Departamento
para la Prosperidad Social, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales de petición, información y vivienda digna. Manifestó que
la omisión de las entidades de dar una respuesta clara, congruente y de fondo a
la solicitud elevada con el fin de hacerse beneficiario de un subsidio de
vivienda para población desplazada y, la omisión de proveer una solución de
vivienda digna que tenga en cuenta su situación reforzada de especial
protección constitucional, por ser un adulto mayor, víctima de violencia sexual,
de desplazamiento forzado y con condiciones deplorables de salud; vulneran sus
derechos fundamentales. En virtud de lo anterior, el actor pretende que se
ordene a las entidades accionadas que (i) den respuesta de fondo al
derecho de petición elevado el 23 de abril de 2015, (ii) sea incluido
prioritariamente en las bases de datos oficiales para ser beneficiario de un
subsidio de vivienda, atendiendo a los criterios de enfoque diferencial, entre
ellos el Sistema de Información de Subsidio Familiar de Vivienda y, (iii) se le
asigne un subsidio familiar de vivienda en la ciudad de Medellín.
La Sala
concluye que las actuaciones de las entidades accionadas vulneran los derechos
fundamentales de petición, habeas data, vivienda digna y los derechos de
la población desplazada, al omitir (i) suministrar información clara y
congruente a la petición elevada para acceder al subsidio de vivienda dispuesto
en la Ley 1537 de 2012 y no comunicar las respuestas a la solicitud; (ii) no
incorporar datos actuales y veraces de información que se traduzca en ventajas
jurídicas para el accionante con el fin de que en el cruce de bases de datos,
puedan asignar y priorizar el Subsidio Familiar 100% de Vivienda en
Especie y; (iii) otorgar auxilios de vivienda temporal a un adulto mayor
víctima de desplazamiento forzado, de violencia sexual y diagnosticado con
VIH.
2. Decisión. La Corte procederá a
revocar las decisiones de instancia que negaron el amparo del derecho de
petición y a la vivienda digna y en su lugar, concederá el amparo de los
derechos de petición, habeas data y vivienda digna. En virtud de lo cual
ordenará al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Unidad
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a Fonvivienda y al Ministerio
de Vivienda para que en el marco de sus competencias, adopten las medidas
necesarias para resguardar los derechos fundamentales amparados.
3. Razón de la
decisión. Se vulnera el derecho fundamental de petición al otorgar una
respuesta de contenido abstracto y genérico a las solicitudes elevadas, además
de omitir comunicarlas al peticionario. El derecho fundamental al habeas
data se lesiona al no incorporar en las bases de datos del Estado,
información veraz y completa de la situación de especial vulnerabilidad del
conflicto que se traduzca ventajas jurídicas para el titular. Además se vulnera
el derecho a la vivienda digna cuando las entidades del Estado no aplican criterios diferenciadores para la adopción de acciones
positivas en favor de los grupos vulnerables, sujetos de especial protección
constitucional, al omitir otorgar soluciones de vivienda digna a personas en
circunstancias de debilidad manifiesta.
III.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín el seis (6) de agosto de
2015, que confirmó la providencia del Juzgado Cuarto Laboral de Medellín, del
veintidós (22) de junio de 2015; en su lugar, CONCEDER el amparo de los
derechos fundamentales de petición, habeas data y vivienda digna del
señor Guillermo León Álvarez.
SEGUNDO.- ORDENAR al Ministerio de Vivienda, al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, a Fonvivienda y al ISVIMED a que en el plazo improrrogable
de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación de la
presente providencia, suministren una respuesta clara, oportuna y la comuniquen
efectivamente al señor Guillermo León Álvarez, en la cual detallen los pasos
que debe seguir para hacerse beneficiario de un subsidio familiar de vivienda
en especie y por medio de qué entidades puede hacerlo. Lo anterior, a través de
la Personería Municipal de Medellín, para que garantice el acompañamiento y
asesoría necesaria para acceder efectivamente a las soluciones de vivienda
definitiva para población desplazada.
TERCERO.- ORDENAR a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(UARIV) que en el plazo de dos (2) días contados a partir de la notificación de
la presente providencia, caracterice el hogar del señor Guillermo León Álvarez
Isaza.
CUARTO.- ORDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS),
que en el plazo de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la
presente providencia, actualice la información del señor Álvarez en sus bases
de datos y, en virtud del principio de eficiencia administrativa, de la información
que recolecten a partir de la caracterización ordenada en el anterior acápite,
si el accionante cumple con los requisitos establecidos en el Decreto 1921 de
2012–arts. 8 y 9-, sea incluido en bases de datos de programas sociales del
SISBEN y en la Red Unidos para la superación de la pobreza; información que
deberá remitir en los términos de los artículos 9 y 10 del Decreto en mención,
a Fonvivienda.
QUINTO.- ORDENAR al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a través del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social y la UARIV, que dos (2) días después de caracterizar
el hogar el señor Guillermo León Álvarez, determine si éste se encuentra en
condiciones de auto sostenimiento para proveerse recursos económicos para sufragar
el costo de la vivienda temporal. De no estarlo, en un plazo de cuarenta y ocho
(48) horas, deberán gestionar, priorizar y entregar al señor Álvarez algunos
componentes de la atención humanitaria de transición, tales como, un auxilio de
arriendo y asistencia alimentaria. Posteriormente, previa asesoría de la Personería Municipal de Medellín, el actor deberá postularse
a los subsidios y, Fonvivienda y el DPS una vez cumplan con su obligación de
incluir en las bases de datos la información veraz y actual del accionante, y
determinen si cumple con los requisitos para ser priorizado para la asignación
del Subsidio Familiar 100% de Vivienda, según los órdenes previstos en
el artículo 8 del Decreto 1921 de 2012, asignen un subsidio para una solución
de vivienda de carácter definitivo. De esta información, en especial, de lo
determinado en la caracterización, deberán informar al juez de primera
instancia y a la Personería Municipal de Medellín.
SEXTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el cuatro (4) de junio de 2015
(Folios 1 a 5 del c. 2).
[2] De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía, el señor
Guillermo León Álvarez Isaza nació el 12 de octubre de 1952. (Folio 15 del c.
2).
[3] Folios 6 a 7 del c. 2.
[4] Folios 8 a 9 del c. 2.
[5] Folios 10 a 14 del c. 2.
[6] Según la copia de los resúmenes de atención de Metrosalud, consta
que es cero positivo VIH, tiene insuficiencia renal crónica, riesgo
cardiovascular, diabetes mellitus no insulinodependiente. (Folios 16 al 19 del
c. 2).
[7] La respuesta a la acción de tutela consta en los folios 24 a 33
del c. 2.
[8] Folios 41 a 42 del c. 2.
[9] La respuesta a la acción de tutela consta en los folios 51 a
55del c. 2.
[10] Según consta en los folios 57 a 61 del c. 2.
[11] Folios 62 a 66 del c. 2.
[12] Folios 86 a 88 del c. 2.
[13] Folios 91 a 98 del c. 2.
[14] Folio 98 del c. 2.
[15] Para ello, el juez de tutela de segunda instancia hace
referencia a los folios 41, 42 y 60 del cuaderno no. 2, en los cuales consta
las contestaciones a las peticiones elevadas por el actor, de estas dos
entidades.
[16] Folios 2 a 3 del c. principal.
[17] Folios 60 a 108 del c. principal.
[18] Folios 114 a 121 del c. Principal.
[19] Folios 85 a 96 del c. Principal.
[20] Sentencias T-821 de 2007 (M.P
Catalina Botero Marino), T-188 de 2007
(MP Álvaro Tafur Galvis), T-463 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),
T-445 de 2012 (M.P Mauricio González Cuervo), T-721 de 2014 (M.P. María
Victoria Calle).
[21] Que su existencia sea actual o potencial, es decir que se pueda
inferir razonablemente de los hechos reales y no de conjeturas. (Sentencia T-
456 de 2004).
[22] Se requiera la adopción de medidas impostergables que pretendan
evitar la realización del daño (Sentencia T-211 de 2009).
[23] Ver sentencias T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-142
de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), SU-544 de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) y T-494 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) ; señalan
las reglas jurisprudenciales para la procedencia de la acción de tutela .
[24] En numerosas oportunidades esta Corporación ha protegido el derecho
a la vivienda digna en circunstancias como las descritas ante el estado de
indigencia, pobreza, riesgo de derrumbe o desplazamiento forzado de las
personas. Ver entre otras, sentencias T-309 de 1995, T-958 de 2001, T-585 de
2006, T-919 de 2006, T-585 de 2008 (M.P. Humberto Sierra Porto), T-530 de 2011
(M.P. Humberto Sierra Porto).
[25] Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto), T-530 de 2011
(M.P. Humberto Sierra Porto).
[26] Sentencia SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas).
[27] Sentencia
T-086 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[28] Sentencias T-334 de 1995 (M.P. José
Gregorio Hernández), T-1105 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda), T-1128 de 2008
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), entre otras.
[29] “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de
Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”.
[30] Sentencia T-372 de 1995. (M.P. Alejandro
Martínez Caballero). Reiterada en la sentencia C-951 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez) que estudió la constitucionalidad
de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
[31] Sentencia T-146 de 2012. (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[32]  Sentencias T-307 de 1999 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), T-1104 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda) y T-159 de 1993
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[33] Sentencia T-729 de 2008 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[34] Sentencias T-729 de 2008 (M.P. Humberto Sierra Porto),
T-160 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy), T-309 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), entre otras.
[35] Ver sentencias T-657 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas),
T-727 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino) y T-684 de 2008 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[36] Sentencia T-486 de 2003. (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-729 de
2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-771 de 2007 (M.P. Humberto Sierra
Porto).
[37] Sentencias T-958 de
2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynette), T-791 de 2004 (M.P. Jaime Araujo
Renteria), T-585 de 2008 (M.P. Humberto Sierra Porto), C-300 de 2011(M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio).
[38] Al respecto se puede consultar la Observación General No. 7 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas,
que sirve como criterio auxiliar de interpretación y definición de alcances,
sin embargo, su criterio no es vinculante.
[39] Sentencias C-299 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y
C-244 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao).
[40] Algunos casos examinados por esta
Corporación en sede de revisión de tutela entran dentro de esta concepción del
derecho a la vivienda digna como derecho de defensa frente a injerencias
estatales, tales como el examinado sentencia T-308 de 1993, en el cual se
discutía la afectación del derecho a la vivienda digna de los habitantes de un
proyecto de vivienda de interés social que resultaban afectados por la cercanía
de un polígono militar, o el resuelto por medio de la sentencia T-309 de 1995,
en el cual el inmueble propiedad de los actores había sido demolido por las
autoridades municipales porque amenazaba ruina sin que éstas posteriormente
hubieran cumplido con el compromiso adquirido de reconstruir su lugar de
habitación. Respecto a injerencias al derecho a la vivienda digna provenientes
de particulares es emblemático el caso de la sentencia T-494 del 2005, en el
cual esta Corporación amparó a unos menores que habían sido desalojados de su
lugar de habitación por su propio padre. También podría incluirse dentro de
esta faceta de defensa del derecho a la vivienda digna la prohibición de
desalojos forzados, materia debatida en la sentencia T-316 de 1995.
[41] Sentencia T-1318 de 2000, C-444 de
2009.
[42] Sentencias T-986A de 2012, T-908 de 2012, C-300 de 2011,
T-873 de 2010, C-444 de 2009 y T-585 de 2008.
[43] La jurisprudencia constitucional ha avalado que en casos de
políticas públicas en materia de vivienda para la población desplazada, aunque
se requiera de una apropiación presupuestal para ejecutarla, el Estado tiene la
obligación de proveer soluciones de vivienda digna y con ello garantizar el
goce efectivo del derecho. (Ver sentencia T-445 de 2012, T-781 de 2014).
[44] Algunos casos examinados por esta
Corporación en sede de revisión de tutela entran dentro de esta concepción del
derecho a la vivienda digna como derecho de defensa frente a injerencias
estatales, tales como el examinado sentencia T-308 de 1993, en el cual se
discutía la afectación del derecho a la vivienda digna de los habitantes de un
proyecto de vivienda de interés social que resultaban afectados por la cercanía
de un polígono militar, o el resuelto por medio de la sentencia T-309 de 1995,
en el cual el inmueble propiedad de los actores había sido demolido por las
autoridades municipales porque amenazaba ruina sin que éstas posteriormente
hubieran cumplido con el compromiso adquirido de reconstruir su lugar de
habitación. Respecto a injerencias al derecho a la vivienda digna provenientes
de particulares, el caso de la sentencia T-494 del 2005, en el cual esta
Corporación amparó a unos menores que habían sido desalojados de su lugar de
habitación por su propio padre. También podría incluirse dentro de esta faceta
de defensa del derecho a la vivienda digna la prohibición de desalojos
forzados, materia debatida en la sentencia T-316 de 1995.
[45] Por ejemplo, en la sentencia T-495 de 2010 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt) se analizó un caso de una señora que habitaba en un inmueble
con su madre de 93 años y su hijo menor de edad, quienes padecían problemas de
salud como consecuencia del daño en la red de alcantarillado de su vecina –que
vivía en el apartamento de encima-, el cual ocasionó la filtración de agua y
humedad en las paredes, techos y pisos.
En esta oportunidad la Sala estudió si un particular
vulneró los derechos fundamentales a la vida digna, la salud y la vivienda digna
de la accionante y su núcleo familiar, al negarse a reparar los daños en su
sistema de alcantarillado y que ocasionaban humedad en su apartamento. Concluyó
la Corte que de acuerdo con el alcance del derecho a la vivienda digna,
definido por la jurisprudencia constitucional, en el caso concreto se
desprendía la conexidad del derecho a la vivienda, la salud y vida digna, en
especial, tratándose de sujetos de especial protección constitucional, como son
mayores adultos y niños. Por lo cual, el derecho a la vivienda adquiría un
carácter fundamental; que además fue demostrada la afectación en el derecho a
la salud de la accionante y su hijo menor que implicaba un deterioro en su
calidad de vida, por lo tanto estimó que, “la Sala advierte que para el
caso en concreto, el derecho a la vivienda digna adquiere el rango de derecho
fundamental autónomo y requiere la intervención del juez de tutela para
garantizar su goce efectivo e inmediato, pues ante el incumplimiento de los
requisitos mínimos de habitabilidad y adecuación se están afectando derechos
subjetivos y fundamentales de personas que ostentan calidades de debilidad
manifiesta y merecen la protección reforzada del Estado.”
[46] Ver sentencia T-098 de 2002. (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),
en la cual la Corte decidió amparar, entre otros, el derecho a la vivienda
digna de varias personas en situación de desplazamiento porque “la vivienda
digna y los planes de reubicación para los desplazados que han instaurado la
tutela, deben concretarse con el aprovechamiento de inmuebles destinados para
tal efecto y el INURBE debe dar el subsidio de vivienda correspondiente”.
[47] Sentencias T-967 de 2009 (M.P María Victoria Calle Correa), T-907
de 2013 (M.P María Victoria Calle Correa).
[48] Artículo 6 de la Ley 3 de 1991.
[49] Artículo 17 de la Ley 387 de 1997.
[50] El artículo  3 del Decreto 951 de 2001 señala: “Postulantes.
Serán potenciales beneficiarios, del subsidio de que trata el presente decreto,
los hogares que cumplan las siguientes condiciones: 1. Estar conformados por
personas que sean desplazadas en los términos del artículo 1° de la Ley 387 de
1997 y cumplan con los requisitos previstos en el artículo 32 de la misma ley.
2. Estar debidamente registradas en el Registro Único de Población Desplazada a
que se refiere el artículo 4° del Decreto 2569 de 2000”.
[51] El artículo 17 dispone: “Criterios de calificación de las
postulaciones y asignación de los subsidios de vivienda. La calificación para
las postulaciones y asignación del subsidio de vivienda, en el caso de la
población desplazada, se realizará de acuerdo con la ponderación de las
siguientes variables: || a) Hogares que apliquen el subsidio para el retorno a
su lugar de origen o su reubicación en la zona rural; || b) Hogares que
apliquen a soluciones de arrendamiento; || c) Mayor número de miembros que
conforman el hogar; || d) Hogares con jefatura femenina; || e) Hogares con
miembros pertenecientes a grupos vulnerables de indígenas y afrocolombianos; ||
f) Tiempo de desplazamiento; || g) Vinculación a un plan de acción zonal”.
[52] El artículo 12 de la Ley 1537 dispone: “Las  viviendas resultantes de los proyectos que se financien
con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por
parte del Gobierno Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a
este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o
Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en especie a los
beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y focalización que
establezca el Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social.
Sin perjuicio de lo anterior, la
asignación de las viviendas a las que hace referencia el presente artículo
beneficiará en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de
las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del
Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se
encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de
desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades
públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto
riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará
prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de
discapacidad y adultos mayores. (…)”.
[53] El artículo 6 del Decreto 1921 de 2012 señala: “Para efectos de la aplicación de este decreto se consideran
potenciales beneficiarios del SFVE los hogares registrados en los siguientes
listados o bases de datos:
1. Red para la Superación de la
Pobreza Extrema Unidos o la que haga sus veces.
2. Sistema de identificación para
potenciales beneficiarios de los programas sociales - SISBÉN III o el que haga
sus veces
3. Registro Único de Población
Desplazada - RUPD o la que haga sus veces.”
[54] El artículo 7 consagra: “El DPS
realizará la selección de los potenciales beneficiarios del SFVE teniendo en
cuenta los porcentajes de composición poblacional del proyecto y atendiendo los
criterios de priorización que se determinen en el presente decreto.
Para cada grupo de población, el
DPS verificará en primer orden que los hogares se encuentren oficialmente
vinculados a la estrategia para la superación de la pobreza extrema del
Gobierno Nacional - Red Unidos, o la que haga sus veces.
En caso que el número de viviendas
a asignar para un determinado grupo de población exceda el número de hogares
potenciales beneficiarios de la Red Unidos, el DPS verificará en segundo orden
a los hogares que estén incluidos en la base del Sisbén III, de acuerdo a los
puntos de corte que establezca el DPS por resolución.”
[55] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector de Inclusión Social y Reconciliación.
[56] (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión, la
Corte estudió la acción de tutela interpuesta por un jefe de
hogar que se había postulado a las convocatorias de subsidio familiar de
vivienda realizadas por Fonvivienda en el año 2004, y quien se encontraba en
estado de “calificado”, sin que hasta el año 2005, el Estado hubiera asignado
los recursos para el mismo.  En este caso, la familia sufría de una
situación agravada, en tanto que uno de sus miembros, una menor sufría de SIDA,
circunstancia que generaba el rechazo por parte de la comunidad para efectos de
conseguir un lugar de refugio.
[57] (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). La Sala conoció una acción
de tutela interpuesta contra Acción Social y Fonvivienda, por una madre
desplazada de la violencia -cabeza de familia de un hogar compuesto por cuatro
menores, entre ellos un niño de seis años con parálisis cerebral- debido a la
decisión de la entidad de no suministrar la ayuda humanitaria de emergencia y
una vivienda digna. Las entidades accionadas aducían que la familia se
encontraba en estado de “calificada” para acceder al subsidio de vivienda, pero
que solo hasta que se apropiaran los recursos para asignar el subsidio, serían
beneficiarios del mismo. En esa ocasión,
[58] (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[59] (M.P. Mauricio González Cuervo). La Sala Segunda de
Revisión estudió el caso de dos personas de 91 y 84 años,
quienes habían sido calificadas para acceder a un subsidio de vivienda en el
2007 y que después de cinco años no había sido asignado.
[60] Artículo 9 de la Ley 393 de 1997.
[61] Sentencia T-169 de 2010. (M.P. Mauricio González Cuervo).
[62] Folios 6 a 7 del c. 2.
[63] Folios 8 a 9 del c. 2.
[64] Folios 10 a 13 del c. 2.
[65] Folios 8 a 9 del c. 2.
[66] Folios 10 a 14 del c. 2.
[67] Folios 41 a 42 del c. 2.
[68] Según consta en los folios 57 a 61 del c. 2.
[69] Según consta en los folios 6 a 7 del c. 2, el Programa de
Asistencia Legal del Consultorio Jurídico de la Universidad de Antioquia
colaboró en la elaboración de la petición elevada por el señor Álvarez Isaza,
el 23 de abril de 2015.
[70] Sentencia T-372 de 1995.
[71]  Sentencias T-307 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-1104 de 2002
(M.P. Manuel José Cepeda) y T-159 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[72] Ley 136 de 1994.
[73] Ver sentencia T-054 de 2008. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[74] El artículo 172 de la Ley 1448 de 2011 establece que la UARIV es
la entidad encargada de “delegar mediante convenios procesos de atención
oportuna como lo es respecto de la caracterización de la condición de víctima y
de la identificación integral del núcleo familiar.”
[75] Según el parágrafo 1º del artículo 6 del Decreto 1921 de 2012,
“el DPS definirá mediante resolución cuáles son las bases de datos que
utilizará en la identificación de los potenciales beneficiarios del SFVE.” En
el mismo sentido, el parágrafo 1º del artículo 8 consagra: “El DPS considerará
como potenciales beneficiarios del SFVE aquellos hogares que estén registrados
en la base de datos de la Red para la Superación de la Pobreza Extrema Unidos o
la que haga sus veces, o que estén en la base del Sisbén III en el
rango que defina el DPS o quien haga sus veces. El DPS procederá a realizar la
priorización de los potenciales beneficiarios por medio de cruces con las bases
de datos de la Red Unidos y el Sisbén III.
[76] Señala el artículo 9 y 10 del Decreto 1921 de 2012: “El
Departamento Administra­tivo para la Prosperidad Social -DPS-, comunicará al
Fondo Nacional de Vivienda, el acto administrativo que contenga la relación de
los hogares potencialmente beneficiarios para cada proyecto de vivienda, en
listados que contendrán el 150% del número de hogares definidos para cada grupo
de población, por proyecto.
Artículo 10. Convocatoria. El
Fondo Nacional de Vivienda, mediante acto administrativo, dará apertura a la
convocatoria a los hogares potencialmente beneficiarios de acuerdo con los
listados contenidos en la resolución emitida por el DPS, para su postulación
ante el Fondo Nacional de Vivienda o el operador que este designe, hasta
completar el número de hogares beneficiarios de acuerdo con las viviendas a ser
transferidas.”
[77] Según la copia de los resúmenes de atención de Metrosalud, consta
que es cero positivo VIH, tiene insuficiencia renal crónica, riesgo
cardiovascular y diabetes mellitus no insulinodependiente. (Folios 16 al 19 del
c. 2).
[78] Información suministrada por el accionante en el escrito
de solicitud de insistencia, el 12 de noviembre de 2015. (Folio39 del c.
Principal).
[79] Sentencia T-068 de 2010. (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[80] De acuerdo con el artículo 160 de la Ley 1448 de 2011, el Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas está compuesto
“En el orden
nacional, por:
1. El
Ministerio del Interior y de Justicia
2. El
Ministerio de Relaciones Exteriores
3. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4. El
Ministerio de Defensa Nacional
5. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
6. El
Ministerio de la Protección Social
7. El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
8. El
Ministerio de Educación Nacional
9. El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
10. El
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
11. El
Ministerio de Cultura
12. El
Departamento Nacional de Planeación
13. La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
14. La Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
15. La Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
16. La Fiscalía
General de la Nación
17. La
Defensoría del Pueblo
18. La
Registraduría Nacional del Estado Civil
19. El Consejo
Superior de la Judicatura - Sala Administrativa (sic)
20. La Policía
Nacional
21. El Servicio
Nacional de Aprendizaje
22. EI
Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior
23. El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
24. El
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
25. El Archivo
General de la Nación
26. El
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
27. El
Instituto Geográfico Agustín Codazzi
28. La
Superintendencia de Notariado y Registro
29. El Banco de
Comercio Exterior
30. El Fondo
para el Financiamiento del Sector Agropecuario
31. Las demás
organizaciones públicas o privadas que participen en las diferentes acciones de
atención y reparación en el marco de la presente ley.
32. La Mesa de
Participación de Víctimas del nivel nacional, de acuerdo al Título VIII.
En el orden
territorial, por:
1. Por los Departamentos,
Distritos y Municipios.
2. Por las
entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios con funciones y
competencias para la atención y reparación a las víctimas a que se refiere esta
ley.
3. Por la Mesa
de Participación de Víctimas del respectivo nivel, de acuerdo al Título VIII.
Y los
siguientes programas:
1. Programa
Presidencial de Atención Integral contra minas antipersonal.
2. Programa
Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario”.
[81] Tal como lo establece el artículo 2.2.11.4.1. del Decreto 1084 del 2015, “se entiende por la
estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia,
la situación mediante la cual la población sujeta a la condición de desplazado,
accede a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en
vivienda, salud, alimentación y educación a través de sus propios medios o
de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional, y las
autoridades territoriales, en el ámbito de sus propias competencias y de
acuerdo con la disponibilidad presupuestal.” (Negrillas fuera de texto)
[82] Artículos 123 a 127 de la Ley 1448 de 2011.