C-392-96
Sentencia C-392/96
Sentencia
C-392/96
DEMOCRATIZACION
DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-No incluye enajenación accionaria entre órganos
estatales
La Corte
considera que tiene perfecto sustento constitucional  la primera parte del
artículo acusado, según la cual la enajenación accionaria que se realice entre
órganos estatales está excluida del régimen especial de derecho preferencial en
favor de trabajadores y organizaciones solidarias y se rige por las reglas de
contratación administrativa vigente. En efecto, cuando una  entidad estatal
enajena sus acciones a otra entidad de la misma naturaleza, entonces no hay, en
sentido estricto, una privatización, pues no hay transferencia de propiedad del
sector público al sector privado. Es pues perfectamente razonable que estas
situaciones se regulen por la ley administrativa. La Corte considera que
también se ajusta a la Carta la segunda parte del artículo impugnado, según el
cual la venta de activos estatales distintos a las acciones o bonos queda
excluida de la regulación de la Ley 226 de 1995 y se somete a las reglas
generales de contratación.
VENTA DE ACTIVOS
ESTATALES/DERECHO ESPECIAL DE PREFERENCIA/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD
ACCIONARIA
La exequibilidad
del artículo acusado no significa que la ley no pueda establecer, en esos otros
eventos de venta de activos estatales, mecanismos especiales para favorecer el
acceso a la propiedad de parte de grupos sociales débiles o marginados, pues
tales desarrollos legales tienen claro sustento constitucional en el carácter
social del Estado colombiano, en la búsqueda de una igualdad real y efectiva y
en el propio principio contenido en el inciso primero del artículo 60, según el
cual el Estado debe promover el acceso a la propiedad. Simplemente la Corte
está afirmando que en tales situaciones no se aplica el derecho especial de
preferencia consagrado por el inciso segundo en beneficio de trabajadores y
organizaciones solidarias y por ende no está obligado el Legislador a
establecer condiciones especiales en favor de estos grupos sociales, aun cuando
el Legislador puede desarrollar mecanismos de esa naturaleza, si lo considera
conveniente para el fomento del acceso a la propiedad. Si bien la venta de
activos estatales no está sujeta al derecho de preferencia del inciso segundo
del artículo 60 de la Carta, pues una cosa es la venta de propiedad accionaria
y otra la venta de activos estatales, la Corte recuerda que en anteriores
decisiones ya había establecido que esa distinción debe ser interpretada  y
aplicada "con prudencia". La norma es exequible en el entendido de
que ella es ejercida para la venta de activos estatales, y no para que se
encubra la enajenación de la participación del Estado en una empresa bajo la
forma de venta de activos, pues de ser así, estaríamos en frente de una clásica
desviación de poder que implica la posibilidad de que se anule lo actuado. Sin
embargo, esa eventualidad, señalada por el actor y reconocida por la Corte, no
implica en manera alguna la inconstitucionalidad de una regulación que, en sí
misma considerada, se ajusta  perfectamente a la Carta.
Referencia:
Expediente D-1191
Norma acusada:
Artículo 20 de la Ley 226 de 1995.
Actor: Maximiliano
Echeverri.
Temas:
El mandato del
inciso segundo del artículo 60 sobre democratización de propiedad accionaria
estatal no incluye la enajenación  de acciones entre entidades estatales, ni la
venta a particulares de activos estatales distintos a las acciones.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veintidos (22) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Maximiliano Echeverri presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 20 de la Ley 226 de 1995, la cual fue radicada con el número D-1191.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El artículo 20 de la
Ley 226 de 1995 preceptúa lo siguiente:
"Ley 226
(20 de diciembre de 1995)
Por la cual se
desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la
enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su
democratización y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
(...)
"Art. 20.-
La enajenación accionaria que se realice entre órganos estatales no se ajusta
al procedimiento previsto en esta ley, sino que para este efecto, se aplicarán
únicamente las reglas de contratación administrativa vigente. Así mismo, la
venta de activos estatales distintos de acciones o bonos se sujetarán a las
reglas generales de contratación."
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la norma demandada viola el artículo 60 de la Constitución. Según su
criterio, conforme a ese artículo de la Carta, el Legislador debe promover el
acceso a la propiedad y la democratización de la misma y, en particular, al
enajenar una empresa del Estado, debe ofrecer condiciones especiales de compra
a los trabajadores y a las entidades solidarias. Por ello, y como el
Constituyente habla de manera  genérica de la enajenación de la participación
en una empresa, el actor concluye que el mandato constitucional cubre la venta
no sólo de acciones sino de toda clase de activos estatales. Por consiguiente,
considera el demandante, el artículo impugnado es inconstitucional pues excluye
ciertas operaciones de venta de activos del régimen derivado del artículo 60
superior.
El actor divide
entonces el artículo 20 de la ley 226 en dos partes. En primer término
considera que es contrario a la Carta que se excluya la enajenación de acciones
entre entidades estatales de los mandatos del artículo 60 de la Carta y señala
al respecto:
"La
Constitución Política ha indicado al legislador que debe definir lo
concerniente a la promoción del acceso a la propiedad, y a la democratización
de la misma, cuando el Estado enajene una empresa. El artículo 60 de la
Constitución no hace ninguna distinción en cuanto a cuales enajenaciones deben
ser objeto de regulación legal y cuales no. Por ello, la enajenación de la
propiedad estatal entre órganos estatales debe ser objeto de regulación
especial que se ocupe de los aspectos que el artículo 60 de la Constitución
Política establece y ordena que la ley reglamente.
Como las reglas
de contratación administrativas vigentes nada disponen sobre promoción de
acceso a la propiedad, por parte de los sectores solidarios y de trabajadores,
y nada dicen sobre democratización, la primera parte de este artículo 20 debe
ser declarado inconstitucional."
De otro lado, el
demandante también considera contrario a la Carta que se sujete a las reglas
generales de contratación la venta de activos estatales distintos de las
acciones  o bonos convertibles en acciones, pues de esa manera se evita
democratizar esa propiedad, pues no "hay oferta ni condiciones especiales
para trabajadores y sector solidario." Según su criterio, no es cierto que
el artículo 60 de la Constitución sólo rija para la enajenación de
"acciones" pues esa interpretación puramente literal no es compatible
con el espíritu general de esa disposición, "cuyo encabezamiento ordena
promover el acceso a la propiedad, y señala que cuando el Estado enajene su
participación en una "EMPRESA", tomará medidas conducentes
para democratizar la propiedad de las acciones".  Concluye entonces el demandante:
"La palabra
´acciones´ en la redacción del artículo 60 es meramente accidental, porque el
concepto rector del mismo es la enajenación de la propiedad estatal, vinculada
a la promoción del acceso a la propiedad de la misma, por parte del sector solidario
y de trabajadores, y luego del público en general, en forma tal que todo el
proceso de enajenación conduzca a la democratización de esa propiedad.
La empresa, como
unidad económica organizada, es una propiedad, y puede estar representada en
"acciones"; podría y puede estar representada en cuotas o partes de
interés, o inclusive puede la empresa estar constituida sin necesidad de ser
persona jurídica, o puede ser persona jurídica independiente sin necesidad de
que la propiedad estatal esté acreditada en títulos representativos de esa
propiedad y aptos para circular según sus reglas de circulación.
Por ejemplo, todo
el sistema de generación de energía del Guavio, o de Betania, que tiene o puede
tener unidad administrativa independiente, trabajadores a esas unidades
asignados, administradores o jefes responsable, activos precisamente
identificados y asignados, pueden ser objeto de privatización, sin necesidad de
que se expidan acciones, y sin necesidad de que el adquiriente constituya como título
de la propiedad adquirida un título accionario.
(...)
Otro ejemplo de
lo que puede en teoría pasar bajo el imperio de la norma demandada: el Estado,
en lugar de vender sus ´acciones´ en una empresa, vende íntegramente el
establecimiento comercial de la misma (que, obvio, no está representado en
acciones, aunque puede incluir acciones) con sus activos y pasivos como es
usual. Luego, el Estado liquida la utilidad, la percibe como dividendos, reduce
el capital, y entonces, ahora sí, ´enajena´ las ´acciones´ a los trabajadores y
el sector solidario. Estará ello acorde con el espíritu y aun el texto del
artículo 60 de la Constitución Política."
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso, para defender la constitucionalidad de la
norma impugnada. Para ello comienza por estudiar el campo de aplicación del
mecanismo de preferencia previsto por el artículo 60 de la Carta y concluye que
no es cierto que ésta incluya todo proceso de enajenación de activos estatales.
Así, la compraventa de bienes muebles e inmuebles es un mecanismo trascendental
y ordinario para el desarrollo de los fines estatales, que no es razonable que
esté sujeto a ese mecanismo de preferencia. Según su criterio, la
interpretación del actor "se opone radicalmente a la propia distinción que
se realiza en la Constitución, al establecer un mecanismo especial para
promover el acceso a la propiedad de un sector de la población, por una parte,
y, por la otra, faculta al legislador para expedir normas relativas a la
contratación administrativa." El mandato del artículo 60 está entonces
delimitado por la propia norma y no incluye las hipótesis previstas por el
actor, ya que, según el interviniente:
"Este
propósito especial no se explaya, entonces, al ámbito de toda contratación que
implique el cambio de titularidad sobre el objeto muy específico, un bien. Se
pretende, realmente, la democratización de la propiedad accionaria en frente a
una empresa.
Es, además, un
propósito condicional. La Constitución no exige que se enajenen las
participaciones que tenga el Estado en una empresa. Sólo en la eventualidad de
que así lo considere conveniente puede proceder en los términos allí previstos.
si no decide hacer uso de dicha posibilidad, es preciso concluir que los bienes
continúan afectos a esa finalidad esencial. Tal es la conclusión a la que se
llega cuando se interpreta cuál es la naturaleza de las transacciones que se
celebren entre entidades estatales. Lo propio debe decirse al momento de entrar
a dilucidar la venta de activos que realicen las entidades estatales."
Ahora bien, agrega
el interviniente, si lo que pretende el actor "es evitar que so pretexto
de una venta de activos, se esté llevando a cabo una verdadera enajenación de
participación accionaria del Estado en una empresa", no es la acción de
inconstitucionalidad el mecanismo judicial idóneo para tal efecto.
En ese mismo orden
de ideas, el interviniente considera que la venta accionaria entre entidades
estatales tampoco es una eventualidad prevista en el artículo 60
constitucional. Según su criterio:
"La norma
constitucional destaca cómo debe existir una traslación de dominio. Lo que era
público (en este caso estatal) debe mutarse en privado. Si la propiedad se
mantiene en cabeza del Estado (sin importar cuál de sus niveles y subdivisiones
sean), éste no está enajenando la propiedad de la que es titular. En efecto, ya
indicamos cuales son las diferencias fundamentales entre la contratación
administrativa y la enajenación accionaria de la cual nos habla el artículo 60
constitucional. Vale la pena resaltar que se trata del Estado, el cual se
desprende de su propiedad, la enajena."
V- INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano Hugo
Palacios Mejía interviene en el proceso para oponerse a la demanda y defender
la constitucionalidad de la disposición acusada.
Así, según su
criterio, la venta de propiedad accionaria entre entidades estatales no cae
bajo la hipótesis normativa del artículo 60 de la Carta, pues éste "parte
del supuesto de que el Estado ha decidido enajenar su propiedad en favor de
particulares", esto es, que ha  habido una privatización. El interviniente
recalca que la norma no señala que se deben adoptar medidas  para la
democratización "cuando una entidad estatal...", o "cuando la
Nación ....", enajenen sino que claramente establece que es "cuando el
Estado enajene". Ahora bien "la palabra Estado se utiliza en la
Constitución para referirse a las múltiples instituciones que ella crea y que
tienen la facultad de imponer decisiones a los particulares. Comprende, por
supuesto, a la Nación, pero también a las entidades territoriales, a los
órganos de la rama judicial, y a los cuerpos de elección popular." Por ello,
según este ciudadano, "cuando una entidad estatal traspasa a otra su
propiedad sobre un bien, el Estado no se ha desprendido de la propiedad,
no la ha enajenado, así una de las entidades que lo componen sí lo haya
hecho", por lo cual "no se está en presencia de la hipótesis
contemplada en el artículo 60 de la Constitución."
De otro lado, según
este ciudadano, el artículo 60 tampoco regula la venta de activos estatales a
particulares sino únicamente de propiedad accionaria, pues así lo estableció
expresamente la Carta.  Según su criterio:
"Las
explícitas referencias a la enajenación de la ´participación´ del Estado en una
empresa y a las ´acciones´, indican claramente que el constituyente, al
redactar la norma, se concentró en los procesos de privatización de sociedades.
Contra lo que el
actor afirma, no existe razón alguna, histórica, lógica o sistemática para
afirmar que la referencia a ´acciones´, o a ´propiedad accionaria´, en el
artículo 60 de la Constitución, es meramente accidental.
Tanto el concepto
de ´acción´, referido a la forma de representar la propiedad en una empresa
societaria, como el concepto de ´propiedad accionaria´ tienen, desde hace
muchos años en el país, un contenido propio y preciso, con el que están
familiarizados no sólo los abogados y empresarios sino el público en general.
No hay razón
alguna para suponer que los constituyentes de 1991, que eran, por lo general,
personas de un nivel educativo alto, no conocían las implicaciones del uso de
la palabra ´acciones´, o del término ´propiedad accionaria´, o que no pudieron
encontrar uno más apropiado para referirse a las formas que puede adoptar la
propiedad de una empresa. Es cierto que a veces resulta difícil aceptar, como
sostenía la escuela de la exégesis, que al legislador hay que presumirlo sabio;
pero resulta aún mas difícil partir del supuesto de que es tonto.
Aunque el uso de
palabras inequívocas, en el artículo 60 de la Constitución, sería suficiente
para confirmar la constitucionalidad del artículo 20 de la ley 226, debe darse
especial importancia, además, a la concordancia que el constituyente
estableció entre la palabra ´acciones´, referida a cada unidad enajenable, y el
término ´propiedad accionaria´, referida al conjunto. Téngase en cuenta que si
el constituyente hubiese dicho solo ´.... condiciones especiales para acceder a
dicha propiedad´, se habría entendido, sin necesidad de mayores análisis, que
se refería a las "acciones", pero un esfuerzo de sutileza podría
haber planteado que se refería a ´su participación´, la del Estado, de
cualquier clase que ella fuere. Por eso, la reiteración del concepto
´accionario´ sirve para despejar, más allá de toda duda, la voluntad del
constituyente."
Finalmente, según
este ciudadano, la interpretación del actor es equivocada pues conduce a
resultados absurdos pues si el inciso segundo del artículo 60 es aplicable a
todas las formas de enajenación de activos de cualquier empresa estatal,
entonces "habría que entender que, para el constituyente, cuando una
entidad estatal fuera a desprenderse, por ejemplo, de inventarios de vehículos
o muebles inservibles, o de un lote de terreno, estaría enajenando ´propiedad
accionaria´? ¿Será acertado invocar el espíritu general del artículo 60
para llegar a tamañas conclusiones?"
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez, en su concepto fiscal,
solicita que se declare exequible la disposición acusada.
Según
su criterio, el artículo 60 está referido a los procesos de privatización, por
medio de los cuales el Estado se desprende de la titularidad de "unos
ciertos bienes, del monopolio en la producción o en la prestación de un
servicio, del desempeño de una determinada función, etc" y la transfiere a
los particulares "con el propósito de que, sometida una actividad a las
reglas del mercado y a la dinámica del juego de libertades privadas, se
estimule la libre competencia, se mejore la calidad de bienes y servicios y se
incremente la rentabilidad de las empresas." El Procurador precisa que,
conforme a la Carta, la privatización tiente también otros objetivos, debido a
la naturaleza de Colombia como Estado Social de Derecho, organizado en forma de
República democrática y participativa. Por ello "los referidos procesos de
privatización, sí bien han de conducir a que el Estado se desprenda de su
propiedad, deben tener por norte insoslayable la protección  fundamental al
acceso de todos a la propiedad y la materialización de las aspiraciones
individuales y colectivas en relación con la misma." Concluye entonces al
respecto la Vista Fiscal:
"Ciertamente,
los procesos de privatización, en tanto apuntan a trasladar la propiedad de los
bienes estatales en cabeza de personas privadas, pueden llevar a dos diferentes
realidades, incluso antagónicas, cuales son la concentración de la riqueza -y
el abuso de una posición dominante- por un lado, y la democratización de la
propiedad; una de ellas contraría a los postulados de la Carta, y la otra
adecuada a los mismos. Como consecuencia de lo dicho, se comprende que respecto
de la privatización, que es el género, la democratización es la especie."
En
ese orden de ideas, el Ministerio Público precisa que si la Ley 226 fue
prevista con el objeto de regular el mandato de democratización dentro de ciertos
procesos de privatización, es natural que "no sea aplicable a aquellos
procesos donde el Estado no se quiere desprender de su propiedad por
motivaciones basadas, a guisa de ejemplo, en la prevalencia del interés
general. Comporta un despropósito pretender, como lo hace el demandante, que
una Constitución Fundamental que ha predicado el carácter social de su
estructura estatal, quiera a la par despojarla de los medios necesarios para su
funcionamiento." Por ello, según la Vista Fiscal, es perfectamente acorde
con el artículo 60 de la Carta que el régimen imponible a la enajenación
accionaría a efectuarse entre entidades se sustraiga de la regulación propia de
los fenómenos de privatización y democratización, y se guíe por las normas
vigentes de contratación administrativa. Concluye entonces el Procurador que la
disposición acusada "ha sido concebida para regular una realidad jurídica
distinta a la que corresponde al artículo 60 constitucional", por lo cual
no contradice sus mandatos y debe ser declarada exequible.
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 226 de 1995, ya que se trata
de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
El asunto bajo
revisión.
2- La norma
impugnada hace parte de la Ley 226 de 1995, la cual, en desarrollo del inciso
segundo del artículo 60 de la Constitución, establece un procedimiento especial
en los casos de la enajenación de la participación del Estado en una empresa.
El artículo 20 impugnado excluye ciertas operaciones de venta de activos
estatales de ese régimen, por lo cual, según el actor, es inconstitucional,
pues considera que el mandato de democratización del artículo 60 superior es
genérico y cubre entonces la venta de toda clase de activos en una empresa
estatal. En cambio, según los intervinientes y la Vista Fiscal, la norma
constitucional se refiere a la democratización de propiedad accionaria estatal,
en los procesos de privatización, por lo cual es válido que el artículo acusado
excluya de ese procedimiento especial, de un lado. la enajenación de acciones
entre entidades estatales, pues en este primer caso no hay privatización y, de
otro lado, la venta a particulares de activos estatales distintos a las
acciones, pues en esta segunda hipótesis no se trata de propiedad accionaria.
Como vemos, el problema constitucional a ser resuelto es si el mandato del
inciso segundo del artículo 60 de la Constitución cubre los eventos regulados
por la norma impugnada, pues si ello es así, deberá declararse la
inconstitucionalidad de la disposición. Por ello comienza la Corte por recordar
los alcances del mandato de democratización del inciso segundo del artículo 60
de la Constitución.
El artículo
60, la privatización de la propiedad estatal y la venta de acciones entre
entidades estatales.
3- El artículo 60 de
la Carta tiene dos contenidos normativos  diferenciados. Así, el primer inciso
consagra una cláusula programática y promocional, según la cual todas las
personas tienen derecho a acceder a la propiedad, por lo cual el "Estado
está obligado a promover, fomentar y posibilitar el real acceso, de conformidad
con la reglamentación que para el caso expida la ley"[1]. De otro lado, el
inciso segundo establece un mandato específico en los casos de enajenación de
la participación del Estado en una empresa, pues señala que en tales eventos, y
conforme a la ley, el Estado "tomará las medidas conducentes a
democratizar la titularidad de sus acciones y ofrecerá a sus trabajadores, a
las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para
acceder a dicha propiedad accionaria".
La estructura de
estas dos normas contenidas en el artículo 60 es entonces diferente, pues el
inciso primero opera como un principio, esto es, como un mandato que el Estado
debe intentar realizar en la medida de sus posibilidades jurídicas y fácticas,
mientras que el inciso segundo es una regla clásica bajo la forma de mandato
definitivo, puesto que a una determinada hipótesis fáctica (la enajenación de
participación estatal en una empresa) atribuye una consecuencia ineluctable: el
derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones  solidarias.
Precisamente según el actor, esta regla específica del inciso segundo fue
violada por la norma impugnada, por lo cual entra la Corte a recordar sus
alcances.
4- Esta Corporación
ha precisado el alcance del mandato específico de este segundo inciso, por lo
cual en esta sentencia será suficiente reiterar los criterios relevantes
establecidos  en las anteriores decisiones[2].
En primer término,
para la Corte es claro que este mandato opera en los procesos de privatización
de empresas estatales, puesto que, como bien lo señalan los intervinientes y la
Vista Fiscal, la norma constitucional habla de la enajenación de la propiedad
por parte del Estado. Por ello en la sentencia C-037/94, al estudiar el sentido
de este inciso segundo, esta Corporación señaló:
"Puede
concluirse entonces, que la "democratización", según la Carta,
constituye una estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca
facilitar, dentro de los procesos de privatización, el acceso de los
trabajadores y  organizaciones solidarias, al dominio  accionario de las
empresas de participación oficial, otorgándoles para tal fin, "condiciones
especiales" que les permitan lograr dichos objetivos. Como resultado de
tal estrategia tiene que alcanzarse el crecimiento y consolidación de las
organizaciones  solidarias, multiplicar su participación en la gestión
empresarial nacional  (arts. 57, 58 y 333), y por contera, reducir el tamaño de
la concentración del dominio empresarial, que tradicionalmente ha constituido
una forma de obstaculizar la democratización de la propiedad.
Como es conocido,
por "privatización", se entiende el proceso relativo a la
transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector público
al sector privado (subrayas no originales)[3]."
Ese criterio ha sido
reiterado en posteriores decisiones, en las cuales la Corporación ha concluido
que "el inciso segundo trata sobre la privatización de las empresas
estatales"[4].
Esto significa entonces que el mandato de este inciso segundo no es imperativo
en aquellos casos en los cuales no se está efectuando una transferencia de
propiedad del sector público a los particulares sino que se está realizando una
venta entre entidades públicas.
5- Conforme a lo
anterior, la Corte considera que tiene perfecto sustento constitucional  la
primera parte del artículo acusado, según la cual la enajenación accionaria que
se realice entre órganos estatales está excluida del régimen especial de
derecho preferencial en favor de trabajadores y organizaciones solidarias y se
rige por las reglas de contratación administrativa vigente. En efecto, cuando
una  entidad estatal enajena sus acciones a otra entidad de la misma
naturaleza, entonces no hay, en sentido estricto, una privatización, pues no
hay transferencia de propiedad del sector público al sector privado. Es pues
perfectamente razonable que estas situaciones se regulen por la ley
administrativa.
Democratización
de la propiedad accionaria y venta de otros activos estatales.
6- La Corte también
ha establecido que, conforme a su propio tenor literal, el mandato específico
del inciso segundo del artículo 60 de la Carta,  se aplica a la venta de
propiedad accionaria, por lo cual la oferta especial que esta norma prevé no es
imperativa en la venta de los otros bienes del Estado. Ha dicho al respecto
esta Corporación:
"La obligada
oferta de venta de todos los activos estatales, en condiciones especiales, a
los trabajadores u organizaciones solidarias, entre otras consecuencias
perniciosas, paralizaría la actividad estatal, desbordaría la capacidad y el
interés de compra de este sector y no atendería la finalidad de la situación de
favor contenida en el citado artículo de la Constitución.
(...)
Se desvirtúa el
sentido del segundo inciso del artículo 60 de la CP, si se pretende que cada
vez que el Estado se dispone a vender una cosa o bien de su propiedad, deba
previamente ofrecerlo a los trabajadores y a las organizaciones solidarias. La
oferta especial se justifica y se muestra como factor dinámico de cambio del
actual statu quo económico, propósito del Constituyente, únicamente cuando ella
recae sobre las participaciones del Estado en las empresas.[5]"
Por consiguiente, la
Corte considera que también se ajusta a la Carta la segunda parte del artículo
impugnado, según el cual la venta de activos estatales distintos a las acciones
o bonos queda excluida de la regulación de la Ley 226 de 1995 y se somete a las
reglas generales de contratación.
7- La disposición
acusada es pues exequible, ya que no regula situaciones comprendidas dentro de
la hipótesis normativa prevista por el mandato específico del inciso segundo
del  artículo 60 de la Carta, y las regulaciones establecidas por el Legislador
son razonables. La Corte considera, sin embargo, necesario efectuar las
siguientes dos aclaraciones.
De un lado, la
exequibilidad del artículo acusado no significa que la ley no pueda establecer,
en esos otros eventos de venta de activos estatales, mecanismos especiales para
favorecer el acceso a la propiedad de parte de grupos sociales débiles o
marginados, pues tales desarrollos legales tienen claro sustento constitucional
en el carácter social del Estado colombiano (CP art. 1º), en la búsqueda de una
igualdad real y efectiva (CP art. 13) y en el propio principio contenido en el
inciso primero del artículo 60, según el cual el Estado debe promover el acceso
a la propiedad. Simplemente la Corte está afirmando que en tales situaciones no
se aplica el derecho especial de preferencia consagrado por el inciso segundo
en beneficio de trabajadores y organizaciones solidarias y por ende no está
obligado el Legislador a establecer condiciones especiales en favor de estos
grupos sociales, aun cuando el Legislador puede desarrollar mecanismos de esa
naturaleza, si lo considera conveniente para el fomento del acceso a la
propiedad.
8- De otro lado, si
bien la venta de activos estatales no está sujeta al derecho de preferencia del
inciso segundo del artículo 60 de la Carta, pues una cosa es la venta de
propiedad accionaria y otra la venta de activos estatales, la Corte recuerda
que en anteriores decisiones ya había establecido que esa distinción debe ser
interpretada  y aplicada "con prudencia[6]".
En efecto, la Corte ha señalado que pueden presentarse "situaciones
límite", en las que "al socaire de una aparente venta de activos de
una empresa estatal, en el fondo, se lleve a cabo la enajenación de su
participación, sustrayendo por esta vía a los trabajadores y organizaciones
solidarias la posibilidad que les depara la norma constitucional. Es evidente
que en estos eventos, a los cuales se refiere la sentencia anterior de esta
Corte, la distinción carece de sustento y no podrá formularse. El examen de la
realidad de una particular negociación, deberá hacerse caso por caso[7]".
Lo anterior
significa entonces que la norma es exequible en el entendido de que ella es
ejercida para la venta de activos estatales, y no para que se encubra la
enajenación de la participación del Estado en una empresa bajo la forma de
venta de activos, pues de ser así, estaríamos en frente de una clásica
desviación de poder que implica la posibilidad de que se anule lo actuado. Sin
embargo, esa eventualidad, señalada por el actor y reconocida por la Corte, no
implica en manera alguna la inconstitucionalidad de una regulación que, en sí
misma considerada, se ajusta  perfectamente a la Carta.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 20 de la Ley 226 de 1995
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA         ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia C-211/94. MP Carlos Gaviria Díaz.
[2] Ver las sentencias C-074/93, C-037/94, C-211/94 y C-452/95.
[3]Sentencia C-037/94 MP Antonio Barrera Carbonell.
[4]Sentencia C-211/94. MP Carlos Gaviria Díaz.
[5]Sentencia C-474/94 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico
No 3.4
[6]Ver sentencias C-074/93 y C-474/94
[7]Sentencia C-474/94 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico
No 3.4