T-525-10
Sentencia T-809/09
Sentencia T-525/10
ACCION DE
TUTELA-Elementos objetivos de procedibilidad/ACCION DE TUTELA-Circunstancias
excepcionales que determinan la procedibilidad
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS LABORALES-Caso en que se solicita
el pago de subsidio familiar
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE LA LEY-Precedente vertical
ACCION DE
TUTELA PARA PAGO DE SUBSIDIO FAMILIAR-Caso en que no se reúnen condiciones
de procedibilidad para el reclamo de acreencias de tipo laboral
Referencia:
expediente T-2537075
Acción de
tutela instaurada por Alfredo Corena Ballesteros, en representación de 62
personas naturales, frente al Municipio de San Antero, Córdoba.
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de
junio de dos mil diez (2010).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan
Carlos Henao Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias c
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de
los fallos emitidos por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero-Córdoba,
sentencia de octubre 30 de 2009 y por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Familia,
Lorica-Córdoba, sentencia de 26 de noviembre de 2009, por los cuales se
resolvió en primera y segunda instancia, respectivamente, la acción de tutela
impetrada mediante apoderado,  Alfredo Corena Ballesteros, por MARIA CRISTINA
ARROYO TOBIAS, EUDITH BURGOS BANQUETH, PRISCO BRAVO LOPEZ, INES PATRICIA
BARRIOS RICARDO, MANUEL BRAVO LOPEZ, BERNUIL BRAVO JULIO, ROBERT CANO PAJARO,
MILVA ROSA CORREA CARMONA, MATIAS CONTRERAS SOBRINO, LORENA LUCIA CABEZA
GONZALEZ, NEVIS ESTHER CORREA LOPEZ, ALEXIS CARETH LADEUTH, LELYS DEL CARMEN
CORREA CASTELLANOS, MARTHA LIGIA CORREA VELEZ, YARLEDIS DIZ REYES, ERICA
LISBETH DIAZ HERNANDEZ, LUIS CARLOS DEAN BLANCO, NELLY DIAZ PEREZ, LUZ MARY
ESCALANTE CALAO, LAUDITH GONZALEZ JULIO, MARIOLIS GONZALEZ THUIRAN, MANUEL
GUERRERO MORELO, ROSMARY GONZÁLEZ RAMOS, CECILIO GUERRERO MORELO, CARMELO
GUERRA JULIO, LUCILA HERRERA LLANOS, MARIOLY LUZARDO DIZ, VILMA ROSA LOPEZ
LOPEZ, REGULO JOSE LOPEZ LICONA, MARIA DE JESUS LOPEZ RICARDO, MARI MORELO GONZALEZ,
FENIA ELENA MURILLO RODRIGUEZ, ANA MARTINEZ DE PADILLA, LUIS ENRIQUE MORALES
BARRIOS, CAROLINA MORALES MORELO, FRANCISCO MORALES MORENO NELLY MORALES
MORELO, GRACIELA MORELO VICTOR, YENIS ESTHER MERCADO CORREA, TIRZA MARIA
CARMONA MERCADO, DOLLY CASTRO DURAN, GLORIA AMPARO MERCADO MARTINEZ, TANIA
MARGARITA MORA RODRIGUEZ, SUSANA MARQUEZ BURGOS, GASPAR MURILLO LADEUTH, DANIEL
MORELO MARRIAGA, OSVAIRO MATOZA MARRUGO, PEDRO ELOY OROZCO ESQUIVIA, BLAS
ANTONIO PADILLA, LIBARDO JOSE PADILLA PADILLA, ADA POSSO ZURITA, PIEDAD PRIOLO
ARROYO, FRANCISCO POSSO RAMÍREZ, JAIME POSSO RAMÍREZ, EDILBERTO RAMOS
BLANQUICET, CLARIBEL REYES RODRÍGUEZ, ONESIMA RODRIGUEZ MARIN, ARACELYS
RODRIGUEZ MARIN, ELOY SIERRA ESQUIVIA, RAUL SIERRA ESQUIVIA, MARIA DEL SOCORRO
SANDOVAL MARQUEZ y CLAUDIA ELENA TARRAZ MEZA, en adelante los 62 demandantes.
I.     ANTECEDENTES
1. La demanda de tutela
El apoderado de los 62
demandantes, presentó el día 15 de julio de 2009 acción de tutela contra el
Municipio de San Antero, por presunta violación de “los derechos fundamentales
a la igualdad, por factor de CONEXIDAD, y el subsidio familiar del niño, y la
seguridad social de los hijos menores de edad, de los tutelantes y de los
padres de la tercera edad o sea mayores de 60 años, que tenían el derecho a
disfrutar dicho subsidio en el tiempo que estuvieron vinculados los docentes y
administrativos tutelantes de esta acción por mínimo vital (…)” (folio 1,
cuaderno principal).
1.1. Los hechos de la demanda
1.1.1. Los 62 demandantes “laboraron
en el Municipio de San Antero, y fueron nombrados por contratos de prestación
de servicios con relación de continuidad durante los años 2000, 2001, 2002,
2003, 2004, y la gran mayoría fueron recogidos por la ley 715 de 2001,
disponiendo la posesión de todos estos hoy ex trabajadores del Municipio de San
Antero, generando con esta continuidad una relación laboral, por encontrarse
reunidos los tres requisitos para que esta se de cómo [sic] son: Patrón,
trabajador, salario (…)” (folio 2).
1.1.2. El Municipio de San Antero
adeuda a  los 62 demandantes “el SUBSIDIO FAMILIAR, desde el año en que se
vincularon laboralmente, hasta la fecha de hoy a los hijos menores de edad,
según lo dispuesto por la ley 21 de 1989” y “a sus padres de la tercera edad,
que dependen económicamente del docente (…)” (folio 2). A estos subsidios
tienen derecho, según el “art. 44 al 49 de la Constitución Política Colombiana
(…)” (folio 2).
1.1.3. Los hijos menores de los
demandantes y sus padres de la tercera edad, “hoy por hoy, no cuentan con
ninguna pensión, ni reciben salario de ningún  [sic] entidad pública o privada
como lo demuestra la declaración jurada anexa a esta demanda” (folio 2).
1.1.4. Los 62 demandantes
reclaman protección de su derecho a la igualdad y al mínimo vital, “con
fundamento en un fallo de Tutela de primera instancia de fecha 28-06-2006,
proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, y confirmado en
segunda instancia por el Juzgado Penal del Circuito de Lorica de fecha 18-08-2006,
y con fallo de tutela, proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San
Antero de fecha 15-01-2009, y confirmado en segunda instancia por el Juzgado
Promiscuo de Familia de Lorica con fecha 05-02-2009, y mediante el factor de
conexidad teniendo en cuenta la Sentencia de fecha 24-10-2008, proferida por el
Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, y confirmada en segunda instancia
por el Juzgado Promiscuo de Familia de fecha 07-11-2008, en donde se ordena al
Municipio de San Antero, pagar prima de navidad, prima de vacaciones, prima de
servicios, subsidio de transportes [sic], subsidio de alimentos, subsidio
familiar, cesantías, intereses de cesantías [sic], dotaciones, bonificaciones
por zona de difícil acceso, sanción moratoria, y la resolución número 093 del
09 de Febrero de 2004 y  144 de 03 de Marzo de 2004, donde se reconocen
prestaciones sociales y demás, a algunos ex trabajadores del Municipio de San
Antero” (folios 2-3).
1.1.5. El subsidio familiar
reclamado por todos los demandantes, se le adeuda a las cajas de compensación
familiar.
1.1.6. Los demandantes han
presentado en varias ocasiones esta solicitud directamente al Municipio de San
Antero, de conformidad con el art. 44 al 49 de la Constitución, las leyes 21 de
1982 y 789 de 2002, sin obtener respuesta alguna.
1.1.7. Así se ha violado “el
derecho prevalente a la recreación y a los derechos fundamentales de los niños
a una mejor vida, y al mínimo vital de los padres de la tercera edad” (folio
3).
1.2  Solicitud de tutela y argumentos alegados por el actor
Con base en los hechos
anteriormente expuestos, el demandante solicita mediante acción de tutela, lo
siguiente (folios 33-34, cuaderno principal):
1.2.1.
Que se “condene al Municipio de San Antero, al pago y reconocimiento de las
sumas de dinero que les corresponda por concepto de SUBSIDIO FAMILIAR” que
adeuda a los hijos de los demandantes, “en igualdad de condiciones y por factor
de conexidad según los fallos de tutela proferidos por los juzgados Promiscuo
Municipal de San Antero, Penal del Circuito, Juzgado Promiscuo de Familia de
Lorica y por las Resoluciones 093 de 2004 y 144 de marzo 3 de 2004 proferidas
por la Alcaldía Municipal de San Antero (…)” (folio 3).
1.2.2. Que se “condene al
Municipio de San Antero” a pagar la deuda “por concepto de subsidio familiar y
seguridad social”, que se tiene con los padres que pertenecen a la tercera edad
y dependen económicamente de los demandantes.
1.2.3. Que se condene al
Municipio de San Antero, a pagar las sumas que adeuda por concepto de “subsidio
familiar y seguridad social del niño, INDEXADOS, desde la fecha de vinculación
de los docentes y administrativos hasta su pago total, por el doble valor
actual fijado por el gobierno nacional” (folio 3).
1.2.4. De modo más preciso, a
folios 6 a 14, en un cuadro en que ordena alguna información de los actores,
indica además, cosa que hace parte de las pretensiones, “tiempo en meses” que
se reclama por cada actor, a partir de un cálculo que no aparece expuesto, pero
que se entiende debe derivarse de la restante información que el abogado de los
demandantes ofrece en dicho cuadro y que es: “nombre del trabajador”, “fecha de
ingreso” y “fecha de retiro”, “nombre del hijo y/o padres”, “edad del niño y
padres 3ª edad”, “parentesco”.
Como argumentos relevantes en los
que sustenta el amparo solicitado se encuentran (folios 8-33, cuaderno
principal):
1.2.5. En primer lugar, presenta
una síntesis sobre el carácter excepcional de la acción de tutela y su
procedencia cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, o cuando la
tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
1.2.6. Sobre el pago del subsidio
familiar cuando los beneficiarios son menores de edad, refiere a reiterada
jurisprudencia. Cita al respecto las sentencias T-318 de 2000, T-223 de 1998,
T-001 de 1995, como fundamento para argumentar por qué la tutela puede ser procedente
para reclamar el subsidio familiar cuando se trata de menores de edad.
1.2.7. Con relación al derecho de
igualdad, cita las sentencias C-588 de 1992 y T-548 de 1998. De tal referencia
concluye: “El alcalde haciendo parte del poder ejecutivo, debe propender por
los fines esenciales del estado consagrados en el art. 2º de la C.N, esta [sic]
obligado a velar por el bien de la comunidad y a garantizar la efectividad de
los principios. Derechos [sic] y deberes consagrados en la Constitución
nacional, por consiguiente esta [sic] obligado a consignar mensualmente a una
caja de compensación familiar el valor correspondiente al pago del subsidio
familiar a favor de los hijos y a los padres” de los demandantes (folio 5).
1.3. La actuación procesal
hasta la sentencia de segunda instancia que confirma la tutela del derecho al
subsidio familiar.
1.3.1. Providencia de octubre 19
de 2009, del juzgado promiscuo municipal de San Antero, por medio de la cual
admite la demanda (folio 695).
1.3.2. Escrito presentado por
Martha Lucía Peña Flórez, en representación de la Alcaldía Municipal de San
Antero (Córdoba), mediante el cual se opone a las peticiones de los accionantes
(folio 698-704).
1.3.4. Sentencia de 30 de octubre
de 2009, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, en la cual
se accede a la solicitud de tutela (folios 746-755).
1.3.5. Escrito de la
representante del Alcalde del municipio de San Antero, presentado el 4 de
noviembre de 2009 ante el juez de primera instancia, impugnando la decisión de
este último (folio 760).
1.3.6. Escrito del representante
de los demandantes, presentado el 5 de noviembre de 2009, por el cual presenta
impugnación parcial contra la sentencia de primera instancia (folio 761).
1.3.7. Escrito de la
representante del Alcalde del municipio de San Antero, dirigido al juez de
segunda instancia, mediante la cual sustenta el recurso de apelación formulado
contra la decisión del A quo (folios 4-7, segundo cuaderno).
1.3.8. Sentencia del 26 de
noviembre de 2009, por la cual el Juzgado Promiscuo de Familia de Lorica,
resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado
promiscuo municipal de San Antero del 20 de octubre de 2009 (folios 8-18,
segundo cuaderno), confirmandolo.
1.4. Intervención de las
partes accionadas
1.4.1. Municipio de San Antero
En escrito presentado el 23 de
octubre de 2009, la apoderada judicial del municipio debidamente acreditada
(folio 705),  se opuso a las pretensiones de los demandantes, argumentando lo
siguiente:
1.4.1.1. La acción de tutela es
un mecanismo subsidiario, de modo que no debe proceder cuando existen
procedimientos ordinarios para proteger los derechos.
1.4.1.2. “Además, es necesario
que las obligaciones laborales exigibles por vía de tutela y, en particular,
los montos por un procedimiento de estas características, deban ser concretos,
específicos y no susceptible de controversia por las partes”. Por ello
encuentra que, con base en la jurisprudencia de esta Corte (sentencia T-760 de
2006), cuando las pruebas son insuficientes o exigen un examen sobre su validez
o exigibilidad, la vía idónea para resolver tales asuntos es la ordinaria,
donde pueden valorarse las pruebas y demás circunstancias relevantes.
1.4.1.3. En la tutela interpuesta
es “manifiesta la improcedencia” por cuanto los accionantes no han demostrado
ni siquiera sumariamente la afectación de su mínimo vital ni el eventual
perjuicio irremediable y, de otra, es evidente que el tiempo para reclamar las
prestaciones sociales se encuentra prescrito, conforme al art. 151 del Código
de procedimiento laboral (C.P.L.).
1.4.1.4. Por el tiempo en que se
causaron las prestaciones sociales reclamadas, (1991, 1992, 2003, entre otros),
no se cumple con el principio de la inmediatez.
1.4.1.5. Adicionalmente analiza
el caso de algunos demandantes.
1.4.1.6. Así, respecto de MANUEL
BRAVO LOPEZ, PRISCO BRAVO LÓPEZ, BERNULIS BRAVO LOPEZ, ROBER CANO, LORENA
CABEZA, NEVIS ESTHER CORREA LÓPEZ, TIRZA MARIA CARMONA MERCADO, LUZMERY
ESCALANTE, MARTHA LIGIA CORREA VELEZ, MANUEL GUERRERO MORELO, REGULO JOSE
LOPEZ, se aporta como prueba los contratos de prestación de servicios
celebrados con la fundación FUNDECOSAN.  De tal modo, no es el municipio de San
Antero sino dicha entidad, la llamada a responder por las obligaciones que se
reclaman.
1.4.1.7. Destaca unos contratos
de prestación de servicios suscritos por el actual alcalde, pero cuya
autenticidad en cuanto a la firma de quien los suscribe, se pone en duda,
solicitando que se cite a dicha autoridad, para que “bajo la gravedad de juramento,
diga si las firmas que allí aparecen corresponden a su firma” (folio 700).
1.4.1.8. Si como afirma el libelo
de demanda, los accionantes fueron acogidos por la ley 715 de 2001, toda vez
que el Municipio de San Antero “no es certificado” y en ese tanto, según la
citada ley, es el departamento el llamado a responder por tales obligaciones, debe
entonces notificarse de la admisión de la tutela a la Gobernadora. De no
hacerlo, advierte, se “acarrearía una nulidad de las contempladas en el
artículo 140 del C. DE P. CIVIL” (folio 700-701).
1.4.1.9. También reclama la falta
de poder del representante de los accionantes, respecto de algunos de ellos (la
“mayoría” de los hijos por quienes se pide el subsidio). Y de entenderse que
éstos son terceros, estima que deben ser notificados, “para que hagan valer sus
derechos” (folio 701).
1.4.1.10. Reclama según el art.
38 del Decreto 2591 de 1991, temeridad, y falta al juramento de que trata el
art. 37, en el caso del señor DANIEL MORELO MADARRIAGA, por presentar tutela
sobre los mismos hechos y los mismos fundamentos jurídicos que demandó en la
acción de tutela que le prosperó en fallo de 15 de enero de 2009.
1.4.1.11. Lo mismo en el caso de
los señores MARIA MORELO GONZALEZ, ERIKA DÍAZ HERNANDEZ y MARIA SANDOVAL
MARQUEZ.
1.4.1.12. La ley 789 de 2002
reconoció el derecho al subsidio familiar para ciertos trabajadores con
ingresos familiares que no sobrepasen seis (6) SMLMV.
En el presente caso, “no se sabe
a ciencia cierta cuánto es el salario de cada tutelante, no se sabe cuánto es
el ingreso de los cónyuges o compañeros permanentes de cada accionante, para
entrar a determinar si, se superan los topes marcados en la normatividad
anunciada”. Por ello al carecer de la prueba idónea sobre este punto, no es
posible dar aplicación a aquella norma.
A esta misma conclusión se llega
respecto de los padres del trabajador beneficiario, mayor de 60 años, pues al
subsidio se tiene derecho si éstos dependen económicamente del trabajador y no
reciben renta, salario o pensión.
1.4.1.13. Como peticiones
especiales, solicita que se notifique de la acción de tutela tanto a la
Gobernadora de Córdoba, como al representante legal de la fundación FUNDECOSAN,
señor LUIS ZURITA DIZ; a las personas mayores de edad que resultarían
beneficiarias de los tutelantes, para los efectos arriba indicados; también a
la personera del Municipio y finalmente a COMCAJA Montería, por cuanto es ella la
que está llamada a responder por los subsidios que se reclaman en tutela (folio
703).
1.5.   Sentencias objeto de
revisión
1.5.1.  Sentencia de primera
instancia
El Juez Promiscuo Municipal de
San Antero, Córdoba, mediante sentencia del 30 de octubre de 2009, resolvió
tutelar los derechos fundamentales al “subsidio familiar del niño y subsidio de
padres de la tercera edad”, así como por conexidad a la igualdad de todos los
peticionarios, con excepción del subsidio familiar pedido para los niños de las
señores ERICA DÍAZ HERNANDEZ y MARIA SANDOVAL MARQUEZ, así como de MARÍA MORELO
GONZALEZ y DANIEL MORELO MARIAGA, por haberse ya cancelado.
Se llega a esta decisión, con
base en estas consideraciones:
1.5.1.1. La acción de tutela es
subsidiaria, pero esta regla general tiene excepción: “aquellos casos en los
cuales las personas encuentren comprometidos sus derechos a la vida en
condiciones dignas y justas, a la salud y al mínimo vital” (folios 750-751).
1.5.1.2. La ley 21 de 1982
definió el subsidio familiar como una prestación en dinero pagadera a los
trabajadores de salarios más bajos, que opera como un sistema de compensación.
1.5.1.3. El artículo 27, no se
dice de qué ley, se entiende de la 21 de 1982 que arriba menciona, determina
los beneficiarios del subsidio familiar, donde aparecen los hijos y los padres
que dependen económicamente del trabajador.
1.5.1.4. Retoma una definición
del subsidio familiar proveniente de sentencias de la Corte Constitucional, según
la cual se trata de una prestación social de carácter laboral, que es derecho
fundamental respecto de los niños (T-228 de 1998) y también respecto de los
padres del beneficiario (T-753 de 1999) (folio 751).
1.5.1.5. En respuesta a lo que
argumentó la entidad tutelada, observa que en efecto, respecto de MARIA MORELO
GONZALEZ, ERICA DÍAZ HERNÁNDEZ, y MARIA SANDOVAL MARQUEZ, se reconoció el
subsidio reclamado “por intermedio de la tutela que presentara el doctor
FRANCISCO SAJAUD” (Folio 751).
1.5.1.6. Precisa a continuación
que en el caso de ERICA DIAZ HERNANDEZ, se “canceló subsidio del niño mas no el
subsidio de padres de la tercera edad, como es la de su señora madre DORA H.
HERNANDEZ, a quien se le tutelará este derecho”.
1.5.1.7. Otro tanto concluye con
respecto a la señora MARÍA SANDOVAL MARQUEZ.
1.5.1.8. Excluye igualmente el
subsidio familiar del niño de la señora MARIA MORELO GONZÁLEZ  y en general
excluye de esa “tutela al señor DANIEL MORELO MARIAGA, por habérsele reconocido
en otra tutela este derecho” (folio 752).
1.5.1.9. En cuanto a los demás,
señala que “el reclamo de prestaciones de los accionantes utilizando la vía de
la tutela lo hacen invocando el derecho a la igualdad, puesto que otros
docentes y personal administrativo le reconocieron sus prestaciones y demás
acreencias laborales por resolución No. 093 y 144 del año 2004, siendo que su
situación tanto de vinculación como cargo desempeñado fueron idénticos,
ignorando el otrora Alcalde de la época sin una razón valedera incluir a los
accionantes en dichas resoluciones, siendo que son personas con salarios bajos
y no cuentan con otras entradas diferentes a su exiguo sueldo, de que derivan
su subsistencia y el [sic] de su familia” (folio 753).
1.5.1.10. Sobre las pruebas
obrantes en el expediente, señala que los tutelantes “han demostrado con sus
respectivas certificaciones que laboraron con el Municipio de San Antero,
nombrados mediante decretos debidamente posesionados y otros nombrados por
contratos de prestación de servicios con relación de continuidad,
correspondientes a loa [sic] años del 2001 al 2004, no les han cancelado el
subsidio familiar del niño, ni el subsidio de padres de la tercera edad,
derecho que tiene rango constitucional en los artículos 44 y 48 de la
Constitución política. Se acreditó igualmente los respectivos registros civiles
que acreditan [sic] el parentesco de los hijos y de los padres, y
certificaciones emanadas de las distintas instituciones educativas donde estudian
los menores” (folio 753).
1.5.1.11. Reitera que aunque la
regla general es que la acción de tutela no procede para reclamar prestaciones
laborales, sí lo es “donde se vulneran derechos fundamentales del niño y
derecho al subsidio de padres de la tercera edad, pues está de por medio el
derecho a la subsistencia y a la vida”. (folio 753).
1.5.1.12. Y agrega: “La tutela es
procedente para mantener en firme estos derechos que procuran la subsistencia
digna de estas personas menores de edad y padres de la tercera edad, mayores de
60 años” (folio 753).
1.5.1.13. Con base en lo
anterior, tutela los derechos al subsidio familiar reclamados por los
peticionarios, en los términos que se acaban de indicar (folios 754-755).
1.5.2. La impugnación de la
sentencia de primera instancia que concede la tutela.
Mediante escrito presentado al
parecer el 23 de noviembre de 2009 (no existe sello de recibido ni constancia
formal, sólo una anotación con firma, y una constancia formal de que el escrito
entra al despacho de la juez de segunda instancia el día 25 de noviembre de
2009), se sustenta el recurso de apelación contra la sentencia del A quo.
Argumenta en contra del mismo lo
que sigue:
1.5.2.1. El fallo “parece
desconocer” los conceptos y requisitos que se deben cumplir para ser
beneficiario del subsidio familiar frente a los hijos y personas de la tercera
edad. Porque esta prestación debe ser pagada directamente por las cajas de
compensación familiar. Así, para tener derecho a la “cuota monetaria” por
concepto de subsidios, es necesario que el empleador se afilie a una caja de
compensación, pues se prohíbe expresamente el pago o suministro directo.
1.5.2.2. Apunta sobre la ley 21
de 1982, sin indicar la disposición, que para tener derecho a la prestación en
comento es necesario acreditar algunos requisitos respecto del trabajador que
la pide y de las personas para quienes lo pide.
1.5.2.3. Sin embargo, señala “el
trabajador beneficiario deberá demostrar los requisitos referenciados, lo cual
no se hizo por parte de los accionantes y por ninguno de esos conceptos, ya que
mediante el sumario procedimiento de tutela, no habrá lugar a demostrarlos, y
mucho menos a poder controvertirlos por parte de la entidad accionada, pues no
es la tutela, un procedimiento o acción declarativo de derechos, sino de
protección de los ya existentes(…) (resaltado y subrayado en el
original). Por ello, añade, es que en la Constitución la tutela se concibió
sólo como mecanismo subsidiario (folio 5, segundo cuaderno).
1.5.2.4. Acepta que en la
sentencia SU 995 de 1999 se indica como presupuesto la actuación de buena fe,
lo que no significa que el actor quede exonerado de probar los hechos dentro de
las exigencias del Decreto 2591 de 1991, en particular el de perjuicio
irremediable.
1.5.2.5. Señala luego de retomar
la naturaleza de la acción de tutela (evocando las sentencias T-244 de 1993 y
T- 278 de 1995), la importancia del principio de la inmediatez.
A este respecto apunta: “No
resulta viable el reclamo por la vía de tutela de derechos supuestamente
vulnerados después de tanto tiempo, porque ello daría lugar no solamente a
reemplazar al juez competente, sino también a revivir conflictos haciendo caso
omiso de los plazos establecidos por la ley, además, contra la supuesta omisión
de la entidad territorial, dejaron de ejercerse las acciones contencioso
administrativas correspondientes, por lo cual la acción de tutela además de
improcedente, no tiene el alcance de sustituirlas casi nueve (9) años
en que alegan los tutelantes se genero [sic] el derecho” (folio 6, segundo
cuaderno).
1.5.2.6. Cita en refuerzo del
anterior argumento, la sentencia T-451 de 2004.
1.5.2.7. Por esto, dado el abuso
del fallador de primera instancia por amparar derechos inciertos, carentes de
todo material probatorio y que lleva a concluir que el caso plantea un debate
que involucra aspectos controversiales, concluye que “es la justicia ordinaria
la encargada de debatirlos y decidirlos” (folio 7, segundo cuaderno).
También el apoderado de los
demandantes impugna parcialmente la decisión del juez de primera instancia, “en
el sentido de que se haga el Reconocimiento del Subsidio Familiar a partir de
la fecha de vinculación  de los docentes y administrativos hasta su pago,
igualmente que dicha suma sea INDEXADA, por existir un retardo injustificado en
su cancelación” (folio 761).
1.5.3. Sentencia de segunda
instancia
El Juzgado Promiscuo del Circuito
de Familia, mediante sentencia de noviembre 26 de 2009, confirmó la decisión
del A quo, con base en los siguientes razonamientos:
1.5.3.1. Los problemas jurídicos
que reconoce son éstos: “¿El derecho al subsidio familiar puede obtenerse por
medio de la acción de tutela cuando su beneficiario es un menor de edad y a [sic]
personas de la tercera edad? (…) ¿Se violó por parte del ente encartado los
Derechos Constitucionales Fundamentales de Igualdad, Subsidio Familiar del niño
y subsidio a padres de la Tercera edad? (..) ¿Debe confirmarse o revocarse el
fallo de primera instancia?” (folio 13, segundo cuaderno).
1.5.3.2. Reconoce como “marco
normativo referente”, los arts. 44, 48 y 86 CP, el Decreto 2591 1991, la ley 21
de 1982 y las sentencias T-001 de 1995, T-318 de 2000 y T-233 de 1998.
1.5.3.3. Señala que la acción de
tutela es subsidiaria, salvo cuando es “la respuesta eficiente (…) como única
posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales”
(folio 14 segundo cuaderno).
1.5.3.4. Afirma entonces: “Es
reiterada la jurisprudencia que ha sentado la alta Corporación Constitucional
en relación con la procedencia de la tutela para obtener el pago del subsidio
familiar” (folio 14, segundo cuaderno). Transcribe un aparte de la sentencia
T-318 de 2000, sobre el carácter preferente del derecho a la seguridad social
de los niños y de él concluye: “De lo expuesto por la Honorable Corte
Constitucional se deduce que, el derecho al subsidio familiar puede obtenerse
por medio de la acción de tutela cuando sus beneficiarios son menores de edad,
siempre y cuando cumpla con los requisitos que la ley proscriba [sic]. En otros
términos la protección por vía de tutela del derecho al subsidio familiar está
condicionado a los requisitos o formalidades que la ley especial preceptúe” (folio
14, segundo cuaderno).
1.5.3.5. Retoma un aparte de la sentencia
C-588 de 1992, sobre el propósito constitucional de la igualdad real y la
justicia redistributiva, y otro de la sentencia T-011 de 1999 sobre igualdad y
discriminación.
1.5.3.6. Concluye entonces respecto
del caso en concreto que: a) De “los precedentes constitucionales salta a la
vista la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para obtener El
derecho [sic] al subsidio familiar cuando sus beneficiarios son menores de edad
y padres de la tercera edad”. b) Dice también seguir lo previsto en “la Ley 21
de 1982”, sin especificar preceptos. c) Señala que “una vez analizado el
expediente minuciosa y objetivamente, encuentra este despacho que esta [sic]
demostrado en el Dossier, los certificados que demuestran el grado de
escolaridad o de estudios post-secundarios realizados y que tienen una total
dependencia de sus padres y que le asisten económicamente en todas sus
necesidades, al igual que los padres de la tercera edad de los docentes y
administrativos que demostraron tenerlos a su cargo”. d) Y como quiera que la
parte accionante aportó lo requerido por la norma sustancial a que está
supeditado el reconocimiento del subsidio familiar, se deben tutelar los derechos
invocados. e) Atiende a la “excepción de inmediatez que alega la
administración” afirmando que ésta se debe contar “desde que los accionantes se
han dado cuenta”. e) Y agrega: “No podríamos determinar cuando [sic] ellos
conocieron que tenían derecho a que les reconociera el subsidio familiar a sus
menores hijos y a sus padres de la tercera edad y a quienes se les ha
reconocido ese Derecho. La jurisprudencia  dice que los efectos han perdurado
en el tiempo, por lo que la inmediatez, esta [sic]  superada, ya que los
accionantes no se les han cancelado el subsidio familiar, a los que tienen
derecho” (folio 17 del segundo cuaderno).
1.5.3.7. Dice, finalmente, que
“desde luego no reconocerá sanción alguna e indexación, ya que ésta no es la vía
para hacerlo o reclamarlo, ya que se necesita probar, como se hace con toda
sanción, que ha existido mala fe y además que exista un acto administrativo a
partir del cual surta efectos la sanción. No existe sobre el plenario prueba de
esta circunstancia”.
1.5.3.8. Por ello confirma la
sentencia de primera instancia (folios 17-18 segundo cuaderno).
1.6.
Pruebas obrantes en el expediente
1.6.1. Comprendidos entre folios
15 y 694 del primer cuaderno, aparecen los anexos y pruebas que presentó el
abogado representante de los 62 accionantes.
En ellos se observan en términos
generales los poderes conferidos por cada uno de los peticionarios al abogado
Alfredo Corena Ballesteros, al igual que otros documentos que dan cuenta de
nombramientos por decreto, por resolución, contratos, órdenes de prestación de
servicios, posesiones, liquidaciones parciales, etc., como formas de dar
constancia de relaciones de trabajo por lo general contraídos por la Administración
Municipal de San Antero (con una excepción que en seguida se menciona),
certificados de supervivencia de padres, certificados de estudio de los hijos,
copia de cédulas de ciudadanía, declaraciones juramentadas de los actores de
ser quienes asisten a sus padres.
También se encuentran como
soportes, cuarenta y dos contratos de prestación de servicios celebrados con la
Fundación para el Desarrollo Comunitario y Social de San Antero (FUNDECOSAN) (folios
31-34, 52-53, 56-57, 76-77, 98-99, 110-117, 164-167, 173-176, 214-215, 222-223,
252-259, 295-296, 323-324, 335-342, 401-402, 419-420, 422-423, 428-431, 438-439,
446-453, 504-507, 544-545, 553-554, 580-583, 684-687).
1.6.2. La parte accionada presenta
como prueba relevante de que el pago había sido efectuado a algunos de los
peticionarios de la presente actuación, el fallo de tutela de primera instancia
de fecha 28 de mayo de 2003, proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de
San Antero (desestimatorio) y en segunda instancia por el Juzgado Penal del
Circuito de Lorica de fecha 29 de agosto de 2003 (que revoca y concede la
tutela pedida) (folios 707-725), el fallo proferido por el Juzgado Promiscuo
Municipal de San Antero el 15 de enero de 2009 (folios 735-741).
1.7. Actuación en sede de
revisión
1.7.1. Mediante
auto de 28 de mayo de 2010, la Sala Tercera de Revisión, al constatar la
posible falta de procedibilidad de la acción frente a la incertidumbre de la
existencia o vigencia de los derechos reclamados, ordenó oficiar al Alcalde del
Municipio de San Antero (Córdoba), para que en el término de venticuatro (24)
horas contadas a partir del recibo de la comunicación correspondiente,
remitiera por vía fax o por el medio que encontrase pertinente, certificación
emitida bajo la gravedad de juramento, sobre los siguientes asuntos:
“a) Si se ha
hecho efectiva o no la orden dispuesta por el fallo del treinta (30) de octubre
de 2009 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero y confirmada
por sentencia de noviembre 26 del mismo año del Juzgado Promiscuo de Familia de
Lorica.
“b) En caso de
ser afirmativa la respuesta al cuestionamiento anterior, determinar la cuantía
del monto desembolsado. De igual manera, establecer a qué persona o
personas se les efectuó de manera directa el desembolso por parte de
la tesorería de esa entidad, indicando su nombre e identificación. Con el fin
de soportar tales datos, acompañar el correspondiente certificado de
tesorería emitido también bajo la gravedad de juramento, así como la copia
de los cheques que han sido girados”.
Igualmente
dispuso que, en el evento de que la aludida resolución de pago impartida por la
sentencia del juez de primera instancia en el proceso de la referencia no se
hubiese hecho efectiva, se ordenara su suspensión provisional, de conformidad
con lo previsto en el art. 7º, inciso 4º del Decreto 2591 de 1991.
Por último,
determinó suspender los términos del presente proceso, hasta tanto no se
hubiere recibido la información requerida y culminado su correspondiente
evaluación (folios 11 y 12 del tercer cuaderno).
1.7.2. El día
15 de junio de 2010, mediante comunicación remitida vía fax, se recibieron las
siguientes comunicaciones provenientes de la Alcaldía de municipio de San
Antero:
1.7.2.1.
Sendos oficios suscritos por el Tesorero y por el Alcalde del municipio de San
Antero (folios 19 y 20 del tercer cuaderno, respectivamente) por los cuales se certifica
bajo la gravedad de juramento, que mediante cheques números 3713 de marzo 29 de
2010 por valor de sesenta y cinco millones doscientos sesenta y un mil
cuatrocientos diez y seis pesos ($65.261.416.oo) y 3749 de mayo 5 de 2010 por
valor de sesenta y cuatro millones setecientos veintitrés mil pesos
($64.723.000.oo), girados a favor del abogado Alfredo Corena Ballesteros, se
hizo efectiva la orden de tutela proferida mediante sentencia de 30 de octubre
de 2009, por el Juzgado Promiscuo de San Antero.
1.7.2.2. Copia de las
resoluciones por medio de las cuales se autorizan los pagos (folio 23 y 24,
tercer cuaderno), comprobantes de egreso (folios 21 y 21, tercer cuaderno), y
comprobantes de pago (folios 23 y 24).
II.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala Número Dos de Selección, de 19 de febrero de dos mil diez
(2010), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
2.1  Competencia
2. Esta Corte es competente para
conocer de los fallos materia de revisión de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y, en las demás disposiciones pertinentes, así como
por haberse escogido por la Sala de Selección.
2.2  Problema jurídico
3. Tras valorar lo solicitado por
el demandante y lo actuado tanto a instancias del Juzgado Promiscuo Municipal
de San Antero, como del Juzgado Promiscuo de Familia de Lorica, la Sala encuentra
como principal problema jurídico por resolver en el presenta asunto, si la acción
de tutela es el mecanismo judicial para atender las pretensiones planteadas por
los demandantes, alusivas al pago del subsidio familiar reclamado para los
hijos y padres de los actores del proceso, con base en las relaciones de
trabajo constituidas  entre los años 1987 y 2003 con el Municipio de San
Antero, bien por nombramiento, bien por contratos u órdenes de prestación de
servicios.
En igual sentido deberá establecerse
si la existencia de fallos proferidos por el mismo juzgado de primera instancia
en otros procesos, constituyen precedente vinculante para el juez de tutela, como
forma de asegurar el derecho fundamental a la igualdad.
4. Para tales efectos, la Corte
analizará en primer lugar los requisitos de procedibilidad de la tutela, en
particular desde el punto de vista objetivo, con indicación expresa del caso en
que lo que se reclaman son acreencias laborales (2.2.1). Así mismo se
establecerá la forma en que funcionan los precedentes jurisprudenciales como
mecanismo para hacer efectivo el principio de igualdad en el Estado
constitucional de derecho (2.2.2.). Por último y con base en las anteriores consideraciones,
se estudiará la procedibilidad de la acción en el caso concreto (2.2.3.).
2.2.1.
Procedencia de la acción de tutela
5. Hace parte
esencial del derecho de acceso a la justicia y en particular del debido proceso
de la acción de tutela, el verificar si este mecanismo es el procedente como
forma de amparar los derechos fundamentales cuya vulneración se alega.
6. La
procedibilidad de las acciones suele ser una pregunta preliminar y formal en
todo proceso. Distinto a ello, en el caso de la tutela esta cuestión trasciende
a las formas y se convierte en asunto de radical importancia a la hora de
administrar justicia. Porque su estudio determina si el problema jurídico
planteado por el demandante, debe atenderse a través de esta acción
privilegiada del orden constitucional, llamada a proteger los bienes más
preciados para el Estado social de Derecho, o si por el contrario el asunto
debe someterse a las acciones ordinarias existentes.
7. Este
asunto tiene dos vertientes. Así en sentencia T-809 de 2009, se dijo que “La subjetiva,
que viene a establecer si las partes del proceso, accionantes y accionados,
poseen legitimidad procesal por activa o por pasiva, es decir, interés para
actuar en la controversia judicial por la afectación de sus derechos
fundamentales o por haber participado en su presunta vulneración. Y la objetiva
que se pregunta si la acción de tutela procede ante la inexistencia de otros
mecanismos judiciales, o ante la ineficacia e inidoneidad de los existentes,
buscando en todo caso evitar la ocurrencia de un inminente perjuicio
irremediable”[1] (resaltado fuera del
original).
8. Pues bien, como quiera que en este caso se traba
una relación entre personas naturales y el Municipio de San Antero, Córdoba, no
existiría duda sobre la procedibilidad de la acción desde el punto de vista
subjetivo, con lo cual se hace necesario sólo estudiar los aspectos objetivos.
2.2.1.1. Elementos objetivos de
la procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de la jurisprudencia.
9. En múltiples pronunciamientos, la Corte constitucional
ha señalado que, por regla general, la acción de tutela no es procedente como
mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados por actos de la administración o de los particulares,
como quiera que existan otros mecanismos judiciales para su defensa.
Y esto es así por cuanto esta
herramienta judicial fue concebida por el Constituyente, salvo en los casos en
los que no existe otra forma de defensa judicial, con carácter subsidiario para
la protección de los derechos fundamentales.
Esta posición se explicaba, entre
otras decisiones[2], en la sentencia SU-1070
de 2003[3], en razón a que:
“1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios
constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas
para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se
debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de
los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela
adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de
defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección
judicial, “sino fungir como último recurso (...) para lograr la protección de
los derechos fundamentales”[4]; y 4º) La
protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto reservado a
la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al afectado
otros medios de defensa judicial” [5].
10. Así las cosas, la
acción y el juez de tutela no entran a reemplazar los mecanismos ordinarios ni
al juez natural[6]. Estimar lo contrario,
daría lugar a vaciar las competencias de jueces y tribunales, pues tanto los
interesados como sus abogados, preferirían hacer uso de ella dado su carácter
expedito. De este modo se desvirtuaría el valor de la acción como mecanismo constitucional
de protección efectiva, actual, y supletoria de las facetas iusfundamentales
de los derechos[7].
11. Pero también es
importante destacar que tales características de la acción de tutela como
mecanismo subsidiario, no la convierten en la instancia última de todos los
procesos[8], ni tiene la facultad de
“revivir términos vencidos u oportunidades procesales vencidas por la
negligencia o inactividad injustificada del actor”[9].
Es cierto que como se dijo en
sentencia T-194 de 2009, en relación con la existencia del otro medio de
defensa judicial, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que no existe la
obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción del art.
86 constitucional y basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la
demanda de tutela. Pero por las mismas razones, no es posible estimar
procedente esta acción, aún como mecanismo transitorio, cuando el interesado ha
dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario[10].
En la misma
línea, en la sentencia T-108 de 2003, la Corte expresó que: “La falta del ejercicio oportuno de los
medios ordinarios que la ley ofrece para impugnar las decisiones judiciales,
hacen improcedente la acción de tutela pues no puede alegarse el no ejercicio
de los mismos para su beneficio”[11]. O en los
términos de la sentencia SU-713 de 2006, no es procedente la tutela cuando el
actor dejó vencer los términos judiciales para el ejercicio de las acciones o
de los recursos ordinarios de los cuales disponía para obtener la satisfacción
de sus derechos[12].
12. Relacionado
con lo que viene de apuntarse, la jurisprudencia ha encontrado que otro aspecto
procedimental que resalta del artículo 86 Superior, es la oportunidad para
acudir a la acción de tutela.
Sobre el
particular se ha dicho que si bien es cierto la acción no está sujeta a un término
de caducidad, debe intentarse dentro de un plazo razonable o prudencial,
razonabilidad que debe ser considerada y determinada por el juez constitucional
en cada caso concreto[13]. Quiere esto decir, que su
ejercicio no puede realizarse de manera indefinida, pues dicha situación
conllevaría  sacrificar la seguridad jurídica, so pretexto de garantizar la
justicia material[14]. Se trata entonces de
evitar que “este mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta
que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores, o se
convierta en un factor de inseguridad jurídica”[15].
Sin embargo, como se observó en sentencia
T-618 de 2009, aún en el evento de que el tiempo transcurrido entre el hecho
generador de la vulneración y el momento de la interposición de la acción de
tutela sea prolongado, “puede resultar comprensible su ejercicio así en
apariencia sea tardío siempre que (i) se demuestre que la vulneración es
permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera
vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación
desfavorable del peticionario derivada del irrespeto por sus derechos continúa y
es actual y (ii) la especial situación de la persona a quien se le han
vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de acudir a un juez, como es el caso del estado de
indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre
otros[16]” (resaltado añadido).
Pero en sentido contrario, lo
indica la misma providencia, “se desconoce el requisito de inmediatez como
presupuesto de procedencia de la acción de tutela, cuando (i) la inactividad
del peticionario no se encuentre validamente justificada[17];
(ii) se vulneran derechos de terceros o se desnaturaliza el amparo solicitado y
(iii) se configura un nexo causal suficiente entre los dos requisitos
anteriores, circunstancias que conllevan a que el juez de tutela declare la
improcedencia del amparo constitucional solicitado[18]”.
13. En síntesis, la
acción de tutela es procedente para la defensa de los derechos fundamentales,
no como mecanismo alternativo y supletorio a los ordinarios, no como recurso
extraordinario de todo proceso, ni como fórmula para revivir términos vencidos,
acciones caducadas o derechos prescritos. Al contrario, se trata de una acción
privilegiada dentro del orden jurídico, dispuesta para garantizar de modo
eficiente e inmediato la protección judicial contra violaciones o amenazas de los
derechos fundamentales, pero que sólo actúa subsidiariamente o de modo
principal, pero en las circunstancias específicas que pasan a verse.
2.2.1.2. Circunstancias
excepcionales que determinan la procedibilidad de la tutela
14. En
efecto, también reiterada jurisprudencia de este tribunal ha sostenido que no
siempre la existencia de otros medios y recursos judiciales ordinarios para la
protección de los derechos fundamentales es óbice para ejercer la acción de
tutela[19].
15. Así por
ejemplo, cuando en sentencia T-997 de 2007[20] se sentó que aún
existiendo medios de protección ordinarios al alcance del actor, “la acción de
tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i) los mecanismos
y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces
para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados[21];
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio,
pues de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de
un perjuicio irremediable; y, (iii) el titular de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección
constitucional” [22] (resaltado fuera del
original).
16. En
cuanto a lo primero, para verificar la idoneidad y la eficiencia de los
mecanismos ordinarios existentes, como se estudió en la sentencia T-611 de
2009, debe efectuarse un análisis del caso concreto en el que se tengan en
cuenta las circunstancias específicas que se invoquen en la demanda de tutela[23]:
“Por tal razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite
brindar una solución ‘clara, definitiva y precisa’[24]
a los acontecimientos que se ponen en consideración en el debate constitucional
y su aptitud para proteger los derechos invocados. En consecuencia, ‘el otro
medio de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la
misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del
mecanismo excepcional de la tutela’[25] ”[26].
17. En lo que
hace a la procedencia de la acción como mecanismo transitorio y con el objeto
de evitar un perjuicio irremediable, como resulta de abundante jurisprudencia[27],
esta Corporación ha acuñado a lo largo de los años un conjunto de criterios que
permiten al juez reconocer cuándo se enfrenta ante una situación de este orden
que sólo puede y debe ser evitada a través de este mecanismo judicial
excepcional.
Así, el perjuicio irremediable es aquel que tiene
las características de inminencia, urgencia y gravedad[28].
Por lo tanto, cuando se acredite la existencia de un perjuicio que: (i) sea
inminente, es decir, que produzca de manera cierta y evidente la amenaza de un
derecho fundamental; (ii) imponga la adopción de medidas apremiantes para
conjurarlo[29]; (iii) amenace de manera
grave un bien jurídico que sea importante en el ordenamiento[30];
y, (iv) dada su urgencia y gravedad, imponga la impostergabilidad del amparo a
fin de garantizar el restablecimiento del orden social justo en toda su
integridad[31], la acción de tutela es
procedente[32].
En caso de darse un perjuicio de tal naturaleza,
aún ante la existencia de otros medios de defensa judicial, es razonable la
protección excepcional por vía de tutela de los derechos fundamentales
amenazados o vulnerados, con el fin de asegurar con ella, obrando como
mecanismo transitorio, su preeminencia constitucional y eficacia. Esto
significa naturalmente que la acción ordinaria debe ejercerse en el término de
4 meses (art. 8º Decreto 2591 de 1991), pues de lo contrario la tutela pierde
sus efectos.
Sin embargo, en un buen número de oportunidades, también
según las circunstancias del caso concreto, la
Corte ha concedido el amparo de manera definitiva, a pesar de que la
tutela haya sido declarada procedente para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[33]. Pero esta consecuencia
se ha producido en casos en los que se pretende el pago de pensiones de
invalidez, porque como ocurrió por ejemplo en las sentencias T-145 de 2008[34],T-075
de 2009[35], la T-217 de 2009[36],
era claro que para una persona con incapacidad laboral y por tanto física, que
no contara con recursos propios o familiares, evidentemente desprotegida y
frente a quien sea claro tal derecho fundamental de prestación, ejercer una
acción ordinaria es someterla a un procedimiento excesivamente gravoso y a
decir verdad innecesario, dadas sus condiciones.
18. En fin,
como elemento esencial en el estudio de procedibilidad de la acción de tutela,
aparecen las condiciones personales de quien invoca la protección de sus
derechos fundamentales. Este reconocimiento de carácter subjetivo, en
particular para grupos o individuos en condiciones de vulnerabilidad manifiesta
como es el caso de los niños, los adultos mayores, los grupos discriminados o
sometidos a condiciones extremas, etc, actúa a la hora de valorar la idoneidad o
no de las acciones ordinarias existentes, como criterio para distinguir la
inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad de la acción en cuanto forma
de evitar un perjuicio irremediable. Es decir, que tales condiciones del sujeto
de derechos que reclama el amparo constitucional, que ponen en evidencia su debilidad,
imprimen al juicio de valoración de la tutela como acción procedente, una suerte
de flexibilización justificada en la necesidad que aquellos tienen, de una
acción urgente que garantiza con prontitud lo más valioso o fundamental de sus
derechos reclamados.
Y aunque
también se ha dicho repetidamente que frente a los accionantes la sola
circunstancia de pertenecer a un grupo de especial protección constitucional no
es un motivo que justificara per se la procedencia de la acción de
tutela como mecanismo transitorio, dicha condición sí constituye, como no podría
serlo de otra manera en el Estado social de derecho, un parámetro válido para
disminuir la intensidad de la evaluación sobre la existencia de un perjuicio
irremediable[37] o también para valorar
su carácter transitorio o definitivo[38].
19. En
resumen, la tutela es procedente aún existiendo otros mecanismos de de defensa
judicial, cuando ellos no son suficientemente idóneos y eficaces para
garantizar la protección iusfundamental que el asunto plantea, cuando
está por producirse un inminente perjuicio irremediable que sólo se puede
contener con la eficacia de la tutela y, cuando así lo determinan las
condiciones concretas del titular de los derechos fundamentales amenazados o
vulnerados, como sujeto de especial protección constitucional.
2.2.1.3. La
acción de tutela respecto de las acreencias de carácter laboral y en especial,
frente al subsidio familiar.
20. El
análisis general en torno de la subsidiariedad de la acción de tutela, tiene
aplicación en las materias concretas. Así ocurre con las acreencias laborales,
como los subsidios familiares pretendidos en este proceso.
21. En
efecto, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha manifestado que, debido
al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, “las controversias
suscitadas entre trabajador y empleador, con ocasión de la relación jurídica
que los vincula, deben solucionarse por medio de los recursos ordinarios que el
legislador tiene previstos para tal fin[39]”. Lo anterior, por cuanto
en ellos se encuentra el mecanismo judicial adecuado para obtener pretensiones
derivadas de una relación laboral, como competencia natural de la jurisdicción
ordinaria laboral o de lo contencioso administrativa, según el caso[40].
22. Por lo
demás, desde el punto de vista sustancial, esto es, de la aplicación e
interpretación del derecho laboral en su dimensión iusfundamental, no
puede olvidarse que, como se dijo en la sentencia T-069 de 2001:
“en el Estado Social de Derecho, el funcionario
judicial no puede dejar de aplicar el derecho legislado a partir de las normas
principios y valores contenidos en el texto constitucional. En otras palabras,
en el proceso ordinario en el cual se cuestione la legalidad de un despido,
como en este caso, ‘el juez está en la obligación de estudiar la dimensión
constitucional de la desvinculación’. ‘Los trabajadores no pueden estar
sometidos al azaroso destino de que la Corte Constitucional seleccione su caso
para poder ejercer los derechos que la Constitución les confiere. Por el
contrario, tienen pleno derecho a exigir que en el juicio laboral, con
aplicación de todas las garantías procesales, el juez natural proteja sus
derechos constitucionales e interprete el orden legal a la luz de la
Constitución’. (...) ‘Debiendo la Corte limitarse a corregir sus excesos o
deficiencias cuando quiera que incurran en una vía de hecho que lesione los
derechos fundamentales de las partes del proceso’.
Así las cosas la Corte ha de insistir en que ‘el
primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de
tutela, sino el ordinario. La tutela está reservada para enfrentar la absoluta
inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los
derechos de las personas, no para suplirlos. De otra manera tendría que
aceptarse que, más temprano que tarde, la acción de tutela perdería
completamente su eficacia’. Es necesario en efecto evitar  así darle  a la
acción de tutela ‘un enfoque y alcance equivocados, particularmente en lo que
tiene que ver con los criterios jurídicos de procedibilidad, los cuales
atendiendo a lo establecido  en los artículos 86 de la Constitución Política  y
6º del Decreto 2591 de 1991, determinan el carácter eminentemente subsidiario
de este mecanismo de defensa judicial”. (Negrillas fuera del texto).
23. Con base
en este razonamiento, en la reciente sentencia T-093 de 2010[41]
se señaló que “la acción de tutela en principio sería improcedente para la
solución de controversias jurídicas producidas dentro del ámbito de las
relaciones laborales”, ya sea que estas provengan de un contrato de trabajo o
por una vinculación legal y reglamentaria. Tampoco es el mecanismo idóneo para buscar
el reintegro o alcanzar el pago de acreencias laborales[42].
Esta improcedencia generalizada se explica, dice la Corte, en “la existencia de
procedimientos en las leyes laborales que han demostrado su eficacia para la
protección de los derechos de los trabajadores, con sujeción a los derechos
constitucionales de las partes y de terceros, entre otras condiciones, porque
permiten al juzgador, mediante pruebas practicadas con pleno respeto del
derecho de contradicción, adquirir certeza respecto de los hechos y tomar
decisiones debidamente fundamentadas[43]”.
24. Sin
embargo, no cabe duda que esta afirmación impone precisiones según se trata de
unas u otras acreencias laborales.
25. En
efecto, se dijo en la sentencia T-451 de 2009, como siempre retomando la
jurisprudencia constitucional[44], que en relación con el
pago de salarios, la Corte ha dicho que “la acción ante la jurisdicción laboral
o administrativa prevista para su reconocimiento, resultaría idónea y eficaz,
si la cesación de pagos no representa para el empleado como para los que de él
dependen, una vulneración o lesión de su mínimo vital, que exija una protección
rápida y eficaz por parte del juez constitucional (…). Mínimo vital que, en
términos de la jurisprudencia de esta Corporación, está representado por ‘los
requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la
persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario
sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio
ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad
de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más
elementales del ser humano’ ”[45] (itálicas en el
original).
26. Para
el caso de las prestaciones laborales de contenido económico diferentes del
salario,  la posibilidad de que la tutela sea improcedente se van incrementando,
al menos en principio. Esto en tanto, por una parte, la pretensión se aleja de
ámbitos de derecho fundamental del trabajo y la seguridad social[46]
y se ubican más en la construcción puramente legal del derecho; por otra, la
forma de probar los hechos en que se sustenta la pretensión, se va haciendo
cada vez más difícil, con mayores exigencias, con mayor debate y contradicción,
a partir precisamente de las pruebas que las partes aportan y de las que se
practican en el proceso. Tales condiciones hacen improcedente la tutela.
27. Distinto es el caso del
subsidio familiar. Este, como se precisa en la mencionada sentencia T-451
de 2009, es “una prestación social pagadera en dinero[47],
en especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en
proporción al número de personas a cargo y su objetivo fundamental consiste en
el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la
familia como núcleo básico de la sociedad. Está relacionado con el mínimo
vital, como quiera que se dirige a la población de menores ingresos y que se
trata de un mecanismo de redistribución del ingreso”[48].
Por esto a la hora de reconocer
la procedencia o no de la acción tutela, como no ocurre con otras acreencias
laborales y de la seguridad social[49], la Corte observa que el
Subsidio Familiar, en caso de existir pruebas suficiente de tal acreencia, podría
ser protegido por esta vía, en la medida en que “los beneficiarios de los
demandantes son sujetos de especial protección constitucional: menores de edad
y/o personas de la tercera edad”[50].
28. De tal suerte, la
valoración sobre si una determinada disputa laboral puede ser llevada ante la
jurisdicción constitucional mediante la acción de tutela, desplazando el medio
ordinario de defensa, debe tener en cuenta: “(1) que el problema que se
debate sea de naturaleza constitucional, es decir, que pueda implicar la
violación de derechos fundamentales de alguna de las partes de la relación
laboral, puesto que si lo que se discute es la violación de derechos de rango
legal o convencional, su conocimiento corresponderá exclusivamente al juez
laboral; (2) que la vulneración del derecho fundamental se encuentre probada
o no sea indispensable un amplio y detallado análisis probatorio, ya que si
para la solución del asunto es necesaria una amplia controversia judicial, el
interesado debe acudir a la jurisdicción ordinaria pues dicho debate escapa de
las atribuciones del juez constitucional (…) (3) que el mecanismo
alternativo de defensa sea insuficiente para proteger íntegramente los
derechos fundamentales amenazados o vulnerados y no resulte adecuado para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable de carácter
iusfundamental[51]”(itálicas en el
original). Y como un ingrediente de nuevo determinante para establecer
todos los anteriores, (4) que los derechos laborales y de la seguridad social
afectados vinculen derechos fundamentales de sujetos de especial protección.
29. Esto
significa que como la pretensión en sede de tutela apunta a que se garanticen los
ámbitos más valiosos de los derechos constitucionales alegados, tal cosa puede
suceder con el subsidio familiar, por ser una prestación que alivia las cargas
del individuo de bajos ingresos, que garantiza su mínimo vital y el de sujetos
de especial protección como los niños y las personas de la tercera edad, a
quienes va dirigido.
Mas, debe
ser tenido en cuenta que las pretensiones de tutela no pueden suponer un debate
probatorio excesivamente complejo, pues la vulneración o no de los derechos
fundamentales debe resultar de algún modo evidente, palmaria. Por ello es
posible adoptar una decisión con vocación de justicia en el término de 10 días,
por ello también caben las pruebas sumarias e informales, porque la evidencia
de los hechos simplifica el derecho probatorio y de contradicción.
A su vez,
el perjuicio irremediable de carácter iusfundamental, tiene como soporte
la afectación al mínimo vital por la cual se pueden estar amenazando de modo
inminente otros derechos como la salud, la alimentación, la vivienda digna, el
acceso al agua potable y demás servicios públicos esenciales, tanto del actor
como de sus familiares dependientes.
Y
finalmente, la condición de debilidad manifiesta y vulnerabilidad de la persona
afectada con el incumplimiento en el pago de las acreencias laborales y de la
seguridad social, que crea en su favor, bien como trabajador, bien como
beneficiario de él, una posición jurídica privilegiada frente al Estado social de
derecho y por la cual se hace exigible un sistema de protección reforzado que comienza
por incrementar las opciones para que sea la acción de tutela el mecanismo
procedente para amparar sus derechos.
2.2.2.  La
igualdad ante la ley y el precedente
30. La
igualdad es uno de los pilares de la Constitución. Igualdad formal y material
del art. 13 Superior, como forma de expresar la coherencia del Estado social,
democrático, pluralista, de Derecho y de derechos, de que tratan los arts. 1º,
2º, 7º CP. Su importancia se manifiesta en la triple configuración
constitucional que posee, como principio, derecho y garantía, pero también en
que su protección es una de las exigencias vitales de toda decisión y actuación
pública y privada y del debido proceso.
31. Por
ello, entre otras muchas consecuencias, es que el principio de igualdad ingresa
en la administración de justicia, no sólo en cuanto garantía para las partes,
sino respecto de las decisiones que se adopten.
32. Sobre
esto último, la igualdad frente a otras decisiones judiciales, se presentan en dos
hipótesis. Una, la igualdad reclamada frente a otras decisiones adoptadas por
el juez superior que, como precedente vertical, activa la pretensión legítima prima
facie, de esperar recibir el mismo trato allí previsto. Otro, la igualdad respecto
a decisiones adoptadas por el mismo juez o Corporación,  el precedente
horizontal, que pasa a tratarse a continuación, por ser el que interesa en este
proceso[52].
33. Sobre
éste, la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido que eventualmente su desconocimiento
puede ser causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales.
En efecto, se
decía en la sentencia T-100 de 2010 que, de conformidad con los artículos 228 y
230 de la C.P, el poder judicial es autónomo e independiente y los jueces en
sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley. No obstante, esta
regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta,
sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores
constitucionales, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2º de la C.P[53].
Por ello, agrega
la sentencia en mención:
“en materia de
decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad
(artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley
sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y
específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por
parte de las autoridades judiciales,  preservándose de esta manera la seguridad
jurídica y con ella la certeza que la comunidad tiene de que los jueces van a
decidir los casos iguales de la misma forma[54]. Corolario de esto,
surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por
el precedente[55]”.
34. Para
alegar vulneración de la igualdad y eventualmente la procedencia de la acción
de tutela por violación del precedente horizontal, la misma sentencia T-100 de
2010 sigue afirmando que “es necesario que el precedente que se alega
desconocido, verdaderamente se constituya como tal, esto es, que no se trate de
jurisprudencia aislada. Para poder determinar este requisito, el juez de tutela
debe centrar su análisis en la constatación de la razonabilidad de la sentencia
atacada[56]”.
Es decir,
que no se crea precedente cuando la decisión previa ha versado sobre otros
asuntos o ha contemplado situaciones jurídicas diversas; ni sobre la base de cualquier
decisión judicial antecedente, sino sobre un conjunto de decisiones cuya
estructura discursiva va adquiriendo una solidez tal, que puede explicar de antemano
la solución constitucional de un determinado conflicto.
Y,
naturalmente, tampoco se configura precedente respecto de decisiones que no se
hayan sometido a Derecho, porque no existe un derecho al igual trato contralegem.
Es decir que las decisiones que acceden a una pretensión contrariando el
ordenamiento jurídico, no implican que hacia el futuro puedan tener la
virtualidad de convertirse en criterios válidos de comparación para garantizar
la efectividad del derecho a la igualdad.
En efecto,
conforme lo establece el artículo 230 de la Constitución, los jueces están
sometidos al imperio de la ley, expresión que no debe ser entendida de manera
restringida, es decir, la ley en sentido formal y material exclusivamente, sino
que debe estar incluido todo el ordenamiento jurídico desde la Constitución,
donde claramente tiene cabida el precedente jurisprudencial[57]. El anterior
mandato constitucional, obliga en consecuencia a los jueces a que sus
decisiones judiciales estén basadas en argumentos objetivos, es decir,
jurídicos. No quiere decir lo anterior, que esté proscrita la posibilidad de
interpretar el marco jurídico, en tanto no puede pasarse por alto que el diseño
normativo de las constituciones de los estados constitucionales de derecho, en
buena medida está efectuado a partir de principios, es decir, de mandatos
indeterminados, lo cual implica que cuentan con un amplio margen de
interpretación, que no puede escapar del margen de lo razonable. Sin embargo,
dicha interpretación no puede servir para burlar el orden jurídico, y en el
caso de que tal situación haya ocurrido, no puede posteriormente otro operador jurídico
servirse de tal decisión para proferir una equivalente.
Para esta Sala de Revisión es entonces claro que el
criterio de comparación, debe suponer que los dos extremos que se analizan
deben estar ceñidos al principio de legalidad y a partir de interpretaciones
que concuerden o no riñan con él. Como bien lo enseña la doctrina en el derecho
comparado “(…) la equiparación en la igualdad ha de ser dentro de la
legalidad y sólo ante situaciones idénticas que sean conformes al ordenamiento
jurídico, pero nunca fuera de la legalidad, con extensión indebida a la
protección de situaciones ilegales. Es decir, el término de comparación, para
ser válido, ha de ser un supuesto de hecho que se sitúe dentro de la
legalidad.”[58]
Es tan riguroso el principio que, según el mismo autor, “ni
siquiera en aquellos casos donde existe una inaplicación generalizada de la
norma, excepcionada exclusivamente para el supuesto concreto que se somete a
juicio, el Tribunal contempla la posibilidad de aceptar el término de
comparación para adentrarse en el juicio de racionalidad de la norma. La
justificación de esta jurisprudencia del TC es muy evidente. El juicio de
racionalidad está dirigido a determinar si la situación jurídica impugnada es
distinta a la del término de comparación: si es distinto, la norma o acto
jurídico es constitucional; si es igual o similar, la norma o acto jurídico es
inconstitucional. Pues bien, en este caso concreto, si el Tribunal
Constitucional aceptara como término de comparación una situación jurídica
ilegal, el juicio de igualdad siempre conduciría irremisiblemente a negar el
amparo. El Tribunal, ante esta situación, como en cualquier juicio de igualdad,
tendría dos posibilidades. En primer lugar, podría declarar la
constitucionalidad de la actuación al considerar que las situaciones jurídicas
que se comparan son distintas, con lo que negaría la pretensión del demandante.
En segundo lugar, podría concluir que realmente existe una similitud
entre ambos supuestos de hecho, con lo que estimaría violado el principio de
igualdad en la ley pero al mismo tiempo reafirmaría la ilegalidad y, por tanto,
la nulidad de la situación jurídica del actor. En este segundo caso, el
Tribunal se vería imposibilitado a concluir que para satisfacer el principio de
igualdad el poder público estuviera obligado a dispensar la misma consecuencia
jurídica que se produjo en el término de comparación, pues estaría favoreciendo
la permisión de una práctica ilegal con pleno conocimiento de ello. Así, ni en
un caso ni en el otro se podría otorgar el amparo después del juicio de
racionalidad, con lo que la no admisión del término de comparación ilegal,
desde el principio, es la mejor de las salidas.”[59]
(subrayas y negrillas por fuera del texto original).
De tal
suerte, no puede alegarse aplicación del principio de igualdad, cuando se
pretende la aplicación de referentes jurisprudenciales que no han seguido el
marco jurídico aplicable.
35. Por lo
demás, esta Corte ha sostenido que también la fuerza vinculante del precedente tiene
límites y en ese sentido, no puede convertirse en una camisa de fuerza para el
juzgador. De allí que las autoridades judiciales puedan apartarse válidamente
de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y
cuando se justifiquen debidamente las razones para ello[60].
36. De este
modo, el principio de igualdad se manifiesta en el sentido de que quien accede
a la administración de justicia tendrá derecho prima facie a que sus
peticiones o solicitudes sean resueltas de conformidad con el precedente,
siempre y cuando el mismo exista y no se presenten circunstancias, condiciones
o particularidades que ameriten un trato diverso, justificado por la
Constitución y el ordenamiento jurídico, que pueda ser argumentado por el juez
de la causa.
2.2.3. Análisis de las condiciones objetivas de
procedencia en el caso concreto
37. El apoderado de los 62
demandantes, reclama la vulneración de los derechos fundamentales “a la
igualdad, por factor de CONEXIDAD, y el subsidio familiar del niño, y la
seguridad social de los hijos menores de edad, de los tutelantes y de los
padres de la tercera edad, ocurrida con motivo del no pago de los subsidios
familiares causados durante el tiempo en que estuvieron vinculados los docentes
y administrativos” al Municipio de San Antero.
La petición de pago de subsidio
familiar se formula tanto para los actores que tuvieron con el municipio de San
Antero una relación legal y reglamentaria, esto es, por virtud de nombramiento,
como para quienes trabaron una relación de trabajo producto de contratos u
órdenes de prestación de servicios. La época en la cual se presentaron dichos
nombramientos y contratos oscila entre los años 1989[61]
y 2003[62].
38. Los jueces de instancia
concedieron el derecho exigido, al hallar demostrado respecto de todas las
relaciones laborales la falta de pago de los subsidios a favor de los niños y padres
de la tercera edad, frente a quienes se alteraron favorablemente las reglas de
procedencia de la tutela para el pago de prestaciones laborales, al estar “de
por medio el derecho a la subsistencia y a la vida”[63],
esto es, por ser la acción de tutela “la respuesta eficiente [y la]
(…) única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos
constitucionales”[64]. En esta línea, sobre
los contratos de prestación de servicios, reconocen “relación de continuidad,
correspondientes a loa [sic] años del 2001 al 2004”.
Frente al carácter tutelable del subsidio
familiar, emplean como fundamentos jurídicos la ley 21 de 1982, así como las
mismas sentencias invocadas por el abogado de los demandantes, a saber, las sentencias
T-001 de 1995, T-318 de 2000 y T-233 de 1998.
Y en lo que hace al requisito de
la inmediatez, el Ad quem señala que éste se debe contar “desde que los
accionantes se han dado cuenta” de que tenían tal derecho, momento que al no
aparecer probado en el expediente, en todo caso puede ser solventado con el
hecho de que está claro que a los accionantes no se les ha pagado la prestación
objeto de reclamo (folio 17 segundo cuaderno).
39. Contrario a tales
consideraciones y muy lejos de ellas, estima la Corte que en el presente caso
no se han siquiera demostrado las condiciones exigidas para la procedencia de
la tutela, mucho menos para concederla.
40. En relación con el derecho al
subsidio familiar, no existe claridad ninguna de que los actores que trabajaron
en el municipio de San Antero tuvieren tal derecho. En lo que tiene que ver con
los empleados vinculados por nombramiento, en muchos casos no hay prueba de la
vigencia de sus relaciones laborales durante los años 2001-2004, dentro de los
cuales se efectúa el reconocimiento de subsidio, puesto que aunque se presentan
copias antiguas de las actas de nombramiento, no hay constancia alguna de que
al menos en esos años, los actores aún ejercían el cargo respectivo[65].
En otros pocos, existe constancia
de que los peticionarios trabajaron pero en un período anterior[66].
No se determina con claridad cuál fue su remuneración y si ella comprendía
aquellas por las que se tenía derecho al subsidio familiar que exigían.
De este modo, aunque es oscura la
forma en que se exige en la demanda (folio 2 del cuaderno principal) y se reconoce
en las sentencias el derecho al pago de subsidio familiar (numeral 4º de la
parte resolutivo de la sentencia de primera instancia, folio 755, cuaderno
principal), carece de toda lógica la orden de reconocer la prestación aludida
entre los años 2001 y 2004, como quiera que las relaciones de trabajo de muchos
de los actores cuyos derechos fueron tutelados, tuvieron lugar en períodos
distintos.
En cuanto a los contratistas, por
supuesto que la jurisprudencia constitucional[67] y del Consejo de Estado[68]
han determinado en múltiples ocasiones, que tras los contratos de prestación de
servicios pueden estarse ocultando relaciones de subordinación y dependencia
que, como contratos realidad, crean para el patrono Estado (en cualquiera de
sus manifestaciones) la obligación de pagar todas las prestaciones a que tiene
derecho un trabajador.
Sin embargo, este reconocimiento es
resultado de la demostración probatoria de que tal situación de hecho ha
existido de modo fehaciente o del acopio de pruebas que durante el proceso han
permitido llegar a esta conclusión. Y en los casos en los cuales se ha
efectuado dicho reconocimiento en sede de revisión de tutela, dada la
complejidad probatoria que este asunto representa, la protección ha operado
como mecanismo transitorio, debiendo el trabajador beneficiado acudir ante la
jurisdicción correspondiente para que en el trámite de la acción ordinaria
(laboral o contenciosa administrativa) se confirme o infirme la situación en
comento y sus consecuencias en Derecho[69].
41. Así pues, en el asunto bajo
estudio no se cumple con uno de los requisitos por cuya virtud una determinada
disputa laboral puede desplazar al juez ordinario a favor del juez de tutela, a
saber, que la vulneración del derecho fundamental se encuentre efectivamente
probada o que no sea indispensable un amplio y detallado análisis probatorio
para llegar a una conclusión semejante.
42. Fueron sólo antiguas copias
de los nombramientos, las que dieron a los jueces de tutela la seguridad de que
las relaciones laborales existieron y causaron subsidios familiares, entre 2001
y 2004, a favor de niños y padres mayores de edad, cuyos estudios y dependencia
económica se acreditan con documentos esos sí del 2009.
Y con relación a los
contratistas, también copias de vieja data de los contratos de toda suerte de
fechas entre 1990 y 2003, y certificaciones actuales sobre hijos y padres. Pero
ante todo fue la frase “reveladora” del abogado de los actores del proceso
sobre de la existencia de tales contratos “con relación de continuidad”, la que
produjo en los jueces de instancia la íntima convicción de que tal figura se había
constituido. Con estos dos elementos, los jueces reconocen de “un plumazo”, no
sólo el contrato realidad sino el derecho a la prestación dineraria del
subsidio familiar y a su pago. Pasan por alto, sin justificación ninguna, a más
de que en tales acuerdos se excluye expresamente la relación de subordinación
laboral y la causación de prestaciones[70], el precedente vertical
que frente a estas situaciones ha consolidado la Corte constitucional en los
términos que acaban de verse.
43. Y, como otra destacable
omisión que no tuvieron presente ni el abogado ni los jueces, se encuentra el
caso de los demandantes que presentaron como fuente de la prestación iusfundamental
pedida, contratos suscritos no ya con el Municipio de San Antero, sino con la
fundación FUNDECOSAN. Ni una sola explicación ofreció el abogado de por qué
estos contratos podrían vincular al Municipio y con todo y que a esto se
refirió la representante judicial del accionado, ni una sola consideración
formulan las sentencias sobre las razones por las cuales éste y no aquella
debía cubrir el pago del subsidio, no obstante aparecer en la lista de actores
cuyas pretensiones prosperaron.
44. Tampoco se repara en que no
hay prueba de que los salarios y remuneraciones devengados estuviesen dentro de
los márgenes previstos por la ley para tener derecho al subsidio familiar, en
el entonces en que tuvieron vigencia las relaciones de trabajo en cuestión. El
lleno de este presupuesto sólo se obtiene de la aseveración que aparece en la
demanda y que reiteran sin sustentación las sentencias de instancia.
45. En adición a lo anterior,
también resulta desconcertante, por emplear un eufemismo, que ni el abogado de
los actores ni tampoco los jueces se hubieren percatado de que, en caso de haber
existido, las prestaciones reclamadas tanto por quienes tuvieron vínculo legal
y reglamentario, como por quienes hubieren tenido contrato realidad, por
haberse causado entre los años 1989 y 2003, se encontraban prescritas o
caducadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 6º de la ley 21 de
1982[71].  Y, hay que destacarlo,
en las sentencias de a quo y Ad quem,  no se plantea ninguna consideración
sobre el alegato que en tal sentido efectúa oportunamente la representante
judicial del Municipio (folio 699 del primer cuaderno).
46. De estas observaciones se
desprende que hay serias dudas sobre la existencia de los derechos
fundamentales cuya realización se perseguía, bien por no haber existido nunca,
bien por estar en entredicho, bien por ya no ser exigibles en razón del paso
del tiempo.
47. No olvida la Corte el hecho
de que los beneficiarios del pretendido derecho, niños y adultos de la tercera
edad dependientes económicamente del trabajador que pretende el derecho, son
sujetos de especial protección por cuya condición de debilidad manifiesta se
han flexibilizado las exigencias para la procedencia de la acción de tutela. Pero
esta razón nunca puede ser suficiente como para que por ella se omita la
valoración sobre si se ha configurado el derecho, si está vigente y si se ha
reclamado dentro de los términos previstos por la ley.
48. Todos los niños y adultos
mayores son sujetos de especial protección. Así lo reconocen los artículos 44,
45, 46 de la Constitución y en los tratados de Derechos Humanos suscritos por
Colombia[72]. Esto genera para el
Estado, la sociedad y la familia obligaciones especiales, de mayor exigencia,
que no pueden ser soslayadas sin representar grave incumplimiento de la
cláusula del Estado social de derecho. Por ello deben ser atendidos por el
legislador y por las políticas públicas como prioridad de los planes y
presupuestos públicos. También por ello sus derechos se entienden como
fundamentales y exigibles prima facie, de modo que corresponde a la
contraparte demostrar que lo que en representación del menor o del anciano se
pretende, no es una faceta iusfundamental de algún derecho. Por lo
mismo, la violación de sus derechos hace más factible la tutela como mecanismo
idóneo para contener la acción arbitraria y restablecer el derecho.
Una de las expresiones de la
especial protección se encuentra en el subsidio familiar, con la que el legislador
crea prestaciones sociales de carácter dinerario, destinadas a compensar en
parte los bajos ingresos y los importantes deberes familiares que percibe y
debe asumir el trabajador.
49. Mas todas esas
configuraciones jurídicas especiales, dada precisamente la especialidad de
tales sujetos, no significa que su sola referencia cree derechos subjetivos
exigibles de modo perpetuo ante los jueces que deben actuar con la urgencia que
reclaman las posiciones jurídicas fundamentales. Tales derechos deben ser
probados, al menos sumariamente y al mismo tiempo deben ser exigibles.
50. Al hilo de la anterior
consideración, el solo hecho de evocar a niños y ancianos, a su debilidad
manifiesta, temas en los que con gran sensibilidad reparan tanto el abogado de
los actores como los jueces de instancia, no diluye la cuestión sobre la
procedencia de la tutela (otra vez dejando a un lado las consideraciones que anteceden),
por existir una afectación actual e ilegítima del mínimo vital o porque la
ausencia del tipo de protección judicial pedida, acarrearía un perjuicio
irremediable.
Porque ninguno de tales elementos
fue probado en el proceso, no obstante aludirse a ello de modo solemne al
referirse a la necesidad de proteger el derecho a la subsistencia y a la vida
(folio 754, cuaderno principal). No se demostró la amenaza inminente, cierta o
evidente para uno u otro derechos, ni para la dignidad humana o el mínimo vital
de los hijos y padres de los accionantes, que no se hubiesen pagado los
subsidios familiares causados –en este supuesto- hace al menos 6 años y más; no
se ha demostrado ni se evidencia ningún supuesto que imponga en el presente
caso, la adopción de medidas apremiantes o impostergables para “conjurar” esa
prestación social insoluta, como el pago dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de la providencia correspondiente, ordenado y confirmado los
jueces de primera y segunda instancia; no se observa ni fue acreditado que
estuviera en grave peligro ningún bien jurídico importante en el ordenamiento,
salvo el del erario público al momento de tener que cubrir una deuda enteramente
dudosa y en todo caso, con las pruebas obrantes en el expediente, imposible de
ser determinada en sede de tutela.
51. En el mismo sentido y una vez
más obviando otros elementos de juicio, habría que señalar igualmente la falta
del requisito de inmediatez, pues no se acreditó en ningún momento que el
ejercicio tardío de la acción estuviese justificado y que los empleados y
trabajadores en cuestión se hubiesen encontrado en condiciones tales que les impidiera
ejercer la acción de tutela correspondiente.
Y aunque fuera verdadera la
afirmación de los jueces de primera y segunda instancia de que el subsidio
familiar exigido no hubiere sido pagado (folio 753 cuaderno principal y 17 del
segundo cuaderno)[73], no es admisible el argumento
del Ad quem según el cual la oportunidad para su reclamo se determina
desde el momento en que se tenga conocimiento de su existencia (por lo demás
incierta)[74], pues con ello se
desconocería el valor que posee la publicidad del Derecho legislado a los
efectos de crear su carácter vinculante, así como el viejo principio latino según
el cual la ignoratia legis non excusat. De igual modo, no puede haber
inmediatez en este caso además, porque así se deriva de que las prestaciones y
las acciones están prescritas y caducas.
52. No es cierto, como pretende
argumentarlo en particular el juez de segunda instancia (folio 17 segundo
cuaderno), que se diera aplicación a la ley 21 de 1982, pues no hay pruebas de
que los trabajadores devengaran dentro del rango establecido en la ley y sí las
hay de que tales prestaciones habían prescrito al momento de ser exigidas por
vía de tutela.
No es cierto igualmente que se
diera aplicación de las sentencias T-318 de 2000, T-223 de 1998 y T-001 de 1995,
que citó el abogado y que presuntamente tomaron a pie juntillas como únicas
fuentes de valoración los jueces de instancia. Pues en todos estos asuntos la
doctrina constitucional que allí se sienta, reconoce la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio para acceder al subsidio familiar o
a otros derechos, cuando su pago o realización afecta directamente a niños, pero
sin que en tales asuntos se haya puesto en tela de juicio que el derecho invocado
existiera[75].
53. Por último, no es valedero
que el abogado y los jueces invoquen como fundamento de lo que solicita y
ordenan, unas resoluciones del Alcalde de San Antero de 2004[76],
así como sentencias proferidas por los mismos juzgados que actúan en este
proceso[77].
Por una parte, no se aporta
prueba de los actos administrativos, por lo que no es posible determinar si los
mismos efectivamente reconocen situaciones jurídicas y derechos equiparables a
los que se reclaman en este proceso. Una falencia probatoria que impide a todas
luces, valorar el argumento de igualdad en el que tanto recavan el apoderado de
los actores y los jueces de instancia.
La abogada del Municipio sí
adjunta algunas de tales sentencias. Pero estas no aportan suficiente
información para determinar la aplicabilidad o no del principio del art. 13 CP.
De ahí que no sea clara la argumentación del abogado, ni es claro por qué el
presente caso debe ser resuelto como se hizo en aquellos.
Por otra parte y en esto lo más
relevante, en el caso hipotético de que se conocieran las resoluciones mencionadas
y se detuviera la Corte en el análisis de los precedentes internos u horizontales
en los que se basan las decisiones objeto de revisión, para determinar que en
todos los casos efectivamente se reconocían prestaciones y derechos como los
que aquí se alegan, con vicisitudes e incertidumbres similares a las que se han
evidenciado en este asunto, no podrían por ello ser referente para la
aplicación del principio plasmado en el art. 13 constitucional. Es que, como se
ha observado (fj.32), no se crea ni existe el derecho a ser tratado igual,
según una regla que no es conforme a Derecho.
54. Es que si de veras se hubiese
estudiado el expediente como lo afirman en el vacío los jueces de primera y
segunda instancia, en vez de servirse de tales “referentes normativos”, les
correspondía era aplicar el precedente vertical a que estaban sujetos y en caso
de no hallarlo oportuno, debieron aducir las razones para apartarse del mismo.
Mas, resulta difícil imaginar argumentos para justificar el pago de unos
subsidios a que en principio no se tiene derecho por no haberse causado, por no
ser derechos ciertos, o por haberse causado pero haber prescrito.
Precedente vertical constituido
por la muy prolífica y acabada jurisprudencia de la que se ha dado cuenta en
esta providencia y por la cual, de modo inequívoco, debió haberse declarado
improcedente la tutela interpuesta a través de apoderado por los 62 demandantes
contra el Municipio de San Antero. Sólo así se podría haber respetado el
principio de igualdad, sólo así se habría respetado la noción que tales jueces
ilustran con otras decisiones de la Corte constitucional relacionadas con el
mismo, actuando como en todos los casos en que no se han reunido las
condiciones de procedibilidad de la tutela para el reclamo de acreencias
laborales, esto es, declarando a la acción de tutela no procedente porque no se
cumple con el requisito ni de subsidiariedad, ni de inmediatez, ni de prueba de
inminente perjuicio irremediable, porque son muchas las dudas que suscita la
propia existencia de derechos fundamentales alegados.
55. Consecuencia de lo anterior,
las sentencias de los jueces de instancia serán revocadas. Y, por lo mismo, se
ordenará al abogado Alfredo Corena Ballesteros restituir el dinero pagado
mediante cheques números 3713 de marzo 29 de 2010 por valor de sesenta y cinco
millones doscientos sesenta y un mil cuatrocientos diez y seis pesos
($65.261.416.oo) y 3749 de mayo 5 de 2010 por valor de sesenta y cuatro
millones setecientos veintitrés mil pesos ($64.723.000.oo), girados a su favor,
como representante de los actores del proceso, por cuanto dicho pago ha perdido
su fundamento jurídico y por tanto carece de justo título.
2.2.4. Acción de tutela y
probidad
56. Por lo que viene de
analizarse, no puede la Sala dejar de apuntar conforme reiterada jurisprudencia[78],
que el ejercicio de los derechos y la utilización de los procedimientos
constitucionales y legales previstos para su efectividad exige de sus titulares
una lealtad mínima hacia el orden jurídico y el cumplimiento de deberes y
cargas correlativos, que se derivan de lo dispuesto en los artículos 2, 4 -inciso
2- y 95 de la Constitución Política[79].
Y no obstante las presunciones
del artículo 83 de la Carta, el principio de la buena fe “exige de gobernantes
y gobernados el compromiso de obrar honesta y desprevenidamente, en el marco de
unas relaciones de mutua confianza, de tal manera que, sometidos todos al orden
jurídico y dispuestos a cumplir sus disposiciones con rectitud, no haya motivo
alguno de recelo (…) La norma en mención no obliga tan sólo al particular sino
que se aplica con igual severidad al servidor público, que ni puede presumir la
mala fe de la persona respecto de la cual cumple su función, ni le es
permitido, en lo que toca con sus propios deberes, asumir actitudes engañosas o
incorrectas”[80].
57. En atención a lo anterior, para
la Sala es altamente dudoso que el abogado que presentó la tutela en nombre de
los 62 demandantes, hubiese obrado conforme los principios de buena fe y los
deberes que lo vinculan como profesional del Derecho[81].
En el mismo sentido y con la lamentable afectación y desprestigio que para la
muy valiosa institución de la tutela pueden producir decisiones judiciales como
las que en este asunto se presentan,  dudoso es que tanto el A
quo como el Ad quem hayan cumplido con el principio de legalidad del
art. 6º y 230 constitucional y con los deberes de que trata el art. 37,
numerales 2º y 3º del CPC.
Lo dicho sin olvidar que tanto la
actuación del abogado como la de los jueces de instancia, podría igualmente
hallarse tipificada en el Código Penal y por consiguiente acarrear sanciones de
tal naturaleza.
58. Por esto, además de revocar
las decisiones adoptadas durante la primera y la segunda instancia, la Corte
remitirá copias a las autoridades competentes para que de hallar mérito,
investiguen y adelanten los procesos necesarios para esclarecer la
responsabilidad que se puede derivar de los hechos aquí expuestos.
59. Finalmente, en lo que tiene
que ver con el pago ordenado y efectuado de los subsidios, según quedó
demostrado con las pruebas remitidas en sede de revisión (folios 19 a 24 del
tercer cuaderno), como quiera que se han producido con base en decisiones que
serán revocadas en esta providencia, por configurarse en consecuencia como derechos
sin justo título, esta Sala ordenará su devolución. De tal suerte, se ordenará
al Alcalde del Municipio de San Antero, como representante del municipio, que
inicie las acciones pertinentes para recuperar el dinero pagado y no debido.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR la suspensión de términos decretada por esta
Sala de Revisión, mediante Auto de 28 de mayo del presente año.
Segundo.-
REVOCAR el fallo proferido el treinta (30)
de octubre de 2009 por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, así como
el fallo de noviembre 26 del mismo año del Juzgado Promiscuo de Familia de
Lorica, ambos en el Departamento de Córdoba, y en su lugar DECLARAR
IMPROCEDENTE la tutela interpuesta, por las razones aducidas en esta
providencia.
Tercero.-
ORDENAR al abogado Alfredo Corena
Ballesteros restituir al Municipio de San Antero, en el término de cuarenta y
ocho (48) horas, la suma de ciento veintinueve millones novecientos ochenta y
cuatro mil cuatrocientos diez y seis pesos m/cte ($129.984.416), equivalente al
valor en cheques recibidos a su favor como representante de los actores del
proceso, de conformidad con lo expuesto en esta providencia, ordene que se hará
extensiva a sus poderdantes en caso de haber recibido parte de dicha suma.
Cuarto.- En el evento
de que la orden del numeral anterior no se haga efectiva, ORDENAR al
Alcalde del Municipio de San Antero, adelantar las acciones necesarias para
procurar la recuperación del dinero no debido que se pagó por concepto de
subsidio familiar, conforme las órdenes dispuestas por el Juzgado promiscuo
municipal de San Antero y confirmada por el Juzgado promiscuo municipal de
Lorica.
Quinto. LIBRAR comunicación al Consejo Superior
de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación, para que en cumplimiento
de sus funciones, adopten las medidas necesarias tendientes a esclarecer la
responsabilidad existente por violación de la ley, que pudiere observarse en
las diferentes actuaciones relacionadas en este sentencia, por parte del
apoderado de los demandantes y de los jueces de instancia.
Sexto.-
Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
Ponente
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Vid también sentencia T-1212 de 2004.
[2] Vid por ejemplo sentencia T-106 de 2006.
[3] Caso en el cual la Sala Plena de la Corte se ocupó de
la procedencia de la acción de tutela para resolver controversias generadas de
la ejecución del contrato de concesión destinado a la construcción de obras
viales.
[4] Sentencia SU-544 de 2001.
[5] Al respecto puede consultarse entre otras, la
sentencia SU-961 de 1999.
[6] Sentencias
T-199 de 2007 y T-038 de 1997,
entre muchas.
[7]  Vid. sentencia C-543 de 1992.
[8] Vid. sentencia T-611 de 2009. En el mismo
sentido en sentencia T-406 del 15 de abril de 2005 “El fundamento
constitucional de la subsidiariedad, bajo esta perspectiva, consiste en impedir
que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se
convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos
fundamentales.  En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo
complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común
garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia
con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2
Superior.  Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que
desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las
mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones
de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos
dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones”.
[9] Sentencia T-997 de 2007.
[10] Ver también las sentencias T-871 de 1999 y
T-812 de 2000.
[11] Un recuento de la jurisprudencia trazada en
este sentido, se encuentra en la sentencia T-458
de 1998, donde se manifestó, retomando la sentencia SU-111 de 1997, lo que sigue: “El
recurso, como señaló el Tribunal en la primera instancia, no fue utilizado por
el actor.(...) A ese respecto, esta Corte manifestó en la Sentencia T-01 del 3
de abril de 1992: (...) "La acción de tutela no ha sido consagrada para
provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los
ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos
ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a
las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos
ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y
específico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro
diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para
asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le
reconoce". (Sentencia T-01 de 1992). (...) Y en la Sentencia T-007 de
1992, la Corporación recalcó: (...) "Si, por el contrario, el titular de
la acción ordinaria no hace uso de ella dentro del tiempo que la ley le otorga,
no podrá esperar que el Estado despliegue su actividad jurisdiccional para ofrecerle
la protección que necesita, pero su situación, entonces, no es imputable al
Estado o a sus agentes, sino que obedece a su propia incuria, a su negligencia,
al hecho de haberse abstenido de utilizar los medios de los cuales gozaba para
su defensa. En tales situaciones, menos aún puede ser invocada la tutela, por
cuanto no es ésta una institución establecida para revivir los términos de
caducidad ni para subsanar los efectos del descuido en que haya podido incurrir
el accionante".(...) En la Sentencia C-543 de 1992, la Sala Plena de la
Corte dejó en claro: (...) "Se comprende, en consecuencia, que cuando se
ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio
se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al
trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la
Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra
posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un
pronunciamiento definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse que, tratándose
de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial
por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.  En
el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si
gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su
conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero, claro está, si pese a
las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de
impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a
claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el
interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco
puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de
sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria
contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario
de la acción". (...) En reciente fallo de la Sala Plena se expresó: (...)
"La acción de tutela procede, a título subsidiario, cuando la protección
judicial del derecho fundamental no puede plantearse, de manera idónea y
eficaz, a través de un medio judicial ordinario y, en este sentido, los medios
judiciales ordinarios, tienen preferencia sobre la acción de tutela. Cuando
ello ocurre, la tutela se reserva para un momento ulterior. En efecto, si por
acción u omisión el Juez incurre en una vía de hecho, la defensa de los
derechos fundamentales, no queda expósita, pues, aquí la tutela recupera su
virtud tuitiva. Finalmente, la mencionada acción, procede, como mecanismo
transitorio, así exista un medio judicial ordinario, cuando ello sea necesario
para evitar un perjuicio irremediable.(...) Sin embargo, si existiendo el medio
judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo,
permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela
para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso,
tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio,
pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que
sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión
constitucional".
[12] Vid. también sentencia T-373 de 2007.
[13] Por esto, en sentencia T-593 de 2007, se accedió al
amparo deprecado a pesar de que el afectado instauró la acción tutelar 3 años
después de ocurrida la situación generadora de la vulneración. Lo mismo puede
corroborarse en la sentencia T-696 de 2007.
[14] En el mismo sentido, se sostuvo en sentencia SU-961 de 1999: “Teniendo en cuenta este sentido de
proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable.  (…) De acuerdo con los hechos, entonces, el juez
está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.(…)
Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de
establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de
verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que
se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción”.
[15] Sentencia T-541
de 2006.
[16] Vid. sentencia T-158 de 2006.
[17] Sobre el deber de indicar las razones por las cuales
la persona no hizo uso de la acción de tutela oportunamente, pueden consultarse
las sentencias T-575 de 2002 y T-013 de 2005.
[18] Vid. sentencia T-1229
de 2000.
[19] Sobre la procedencia de la acción de tutela
como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, son muchas
las decisiones que se pueden destacar como relevantes. Entre ellas, la
sentencia T–225 de 1993 en la cual se sentaron la primeras directrices sobre la
materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia posterior, las
sentencias C-1225 de 2004, SU-1070 de 2003; SU–544 de 2001; T–1670 de 2000; también
puede consultarse la sentencia T-698 de 2004 y la sentencia T-827 de 2003.
[20] Que a su vez recoge lo dicho entre otras en
sentencias T-954 de 2005 y T-185 de 2007.
[21] Vid.
sentencias T-626 de 2000; T-585 de 2002; T-315 de 2000;  T-972 de 2005 y T-822
de 2002, entre otras.
[22] En sentido semejante se había dicho en la
sentencia SU-961 de 1999: “en cada caso, el juez está en la obligación de
determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y
completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios
carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de dos
maneras distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera
posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias
para proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas
para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será
procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve
el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las
acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera
integral; en este evento, es procedente conceder la tutela de manera directa,
como mecanismo eficaz e idóneo de protección de los derechos fundamentales”
(itálicas fuera de texto).  Sentencia reiterada en las providencias  T-033 y
T-061 de 2002 y T-978 de 2006. Véase, además, las sentencias T-179 de 2003,
T-500 de 2002, T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000,
T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999,
T-554 de 1998, T-384 de 1998 y T-287 de 1995.
[23] El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que “La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[24] Vid. sentencia T-803 de 2002.
[25] Vid. sentencia T-384 de 1998.
[26] En esta línea, igualmente se trazaba en
sentencia T-199 de 2007: “La aptitud del medio judicial alternativo, podrá
acreditarse o desvirtuarse en estos casos, teniendo en cuenta entre otros, los
siguientes aspectos [sentencia T-822 de 2002]: i) el objeto de la
opción judicial alternativa y ii) el resultado previsible de acudir
a ese otro medio de defensa judicial [sentencia T-569 de 1992]. El juez
constitucional deberá observar, en consecuencia, si las otras acciones legales
traen como resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos
fundamentales vulnerados en la situación puesta en su conocimiento, evento en
el que, de resultar afirmativa la apreciación, la tutela resultará en principio
improcedente. A contrario sensu, si el juez determina que el mecanismo
de defensa judicial aparentemente preeminente no es idóneo para restablecer los
derechos fundamentales vulnerados, la tutela puede llegar a ser procedente. Con
todo, si el medio de defensa alternativo resulta ser idóneo y eficaz, -o
incluso insuficiente-, pero se configura ciertamente la existencia de un perjuicio
irremediable que afecte los derechos fundamentales de quien invoca su
protección, y por lo tanto sea necesaria una actuación inminente del juez
constitucional, la tutela deberá proceder como mecanismo transitorio”.
[27] Al
respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-257 de 2006, T-1017
de 2006, T-404 de 2008 y T-472 de 2008.
[28] Las características del perjuicio irremediable fueron
definidas en la sentencia T-225 de 1993 (reiterada, entre otras, en las sentencias T-128 de
2007, T-634 de 2006, T-214 de 2004 y T-316 de 2001).
[29] Respecto
a la característica de urgencia que debe tener el perjuicio irremediable, se
puede consultar, entre otras, la sentencia T-525 de 2007, en la que la Corte
declaró la improcedencia de la acción de tutela porque el peticionario tenía a
su disposición un medio ordinario de defensa judicial y no probaba el elemento
de la urgencia, necesario para la configuración del perjuicio irremediable. En
este caso, el peticionario interpuso acción de tutela para pedir que se
ordenara a su ARP la autorización de una cirugía pero la Corte no tuteló su
derecho a la salud porque dicha cirugía ya había sido autorizada por la EPS del
peticionario, de manera que no era necesario tomar medidas urgentes para
conjurar la producción de un daño inminente.
[30] Respecto
a la característica de gravedad, vid. por ejemplo la sentencia T- 640 de 1996,
en la que la Corte decidió declarar improcedente la acción de tutela porque el
peticionario tenía a disposición un medio de defensa judicial y no se configuraba
un perjuicio irremediable. Esto último en la medida en que el derecho que se
pretendía proteger, no reportaba gran interés para la persona y para el
ordenamiento jurídico. Así, en esta oportunidad, la Corte afirmó que: “la restricción
al derecho de circulación en determinado medio de transporte y en un horario
restringido a unas pocas horas nocturnas dentro de los fines de semana, no
puede considerarse, a juicio de esta Sala, una vulneración grave del derecho a
la libre circulación que consagra el artículo 24  de nuestra Carta Política”.
[31] En relación a la impostergabilidad del amparo, puede
consultarse, entre otras, la sentencia T-535 de 2003, en la que se estudió el caso de un profesor de la
Universidad de los Andes que consideraba que había sido injustamente despedido,
en el año 1997, debido a la publicación de unos artículos que criticaban la
gestión administrativa del Rector de esa institución. En dicha ocasión, la
Corte no tuteló los derechos invocados debido a que el paso del tiempo había
desvirtuado la inminencia del perjuicio y la urgencia de las medidas
transitorias a adoptar.
[32] En el mismo sentido se dijo por ejemplo en la
sentencia T-1316 de 2001, que a su vez
recoge el importante precedente trazado desde la sentencia T-225 de 1993: “En primer lugar, el perjuicio debe ser
inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza
y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta,
además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave,
es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para
la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación
jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el
daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta
adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice
con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección
deben ser impostergables (T-161 de 2005), esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable”(resaltado fuera de texto).
[33] Así, por ejemplo, en la sentencia T-160 de 2010, en
la que la Corte estudió el caso de una modelo que había suscrito un contrato de
representación artística con cláusula de exclusividad, se procedió a tutelar de
manera definitiva los derechos fundamentales al mínimo vital y a la escogencia
de profesión u oficio a pesar de que la tutela fue interpuesta como mecanismo
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En efecto, en este caso
la Corte resolvió: “Ordenar al
representante legal de BOOKING PRODUCCIONES LTDA. a que dé por terminado el
contrato suscrito con Alejandra Castillo Múnera y a que cancele la renovación
del mismo por un término adicional”. De la misma forma, en la sentencia T-479 de
2008, refiriéndose a una solicitud de  reconocimiento y pago de la pensión de
vejez, la Corte afirmó que: “en aquellos casos en los que exista un error
evidente en el análisis de los requisitos a satisfacer por el solicitante o en
la aplicación de la regulación pertinente, procederá el reconocimiento del
derecho pensional en sede de tutela siempre que el juez haya verificado
previamente la afectación del mínimo vital”. De esta manera, en ese caso,
esta Corporación declaró la procedencia de la acción de tutela para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable,
pero concedió el amparo definitivo del derecho pensional afectado.
[34] Entonces, se
tutelaron los derechos fundamentales de un señor de 68 años de edad a quien se
le había determinado un 66.05% de pérdida de capacidad laboral sin ingresos
para subsistir porque su estado de invalidez le impedía desempeñar una
actividad laboral que le procurara sustento.
[35] En donde la Corte la Sala Sexta de Revisión
concedió el amparo a una señora que contaba con 67 años y 88,6% de incapacidad
laboral, cuyo único ingreso económico era
el salario por lo que al perder su capacidad laboral quedó sin poder realizar
alguna actividad que le permita subsistir dignamente.
[36] Allí se ordenó
reconocer la pensión de invalidez a una señora de 60 años que sufrió una pérdida de capacidad laboral del 69%
debido a la enfermedad renal crónica terminal que padecía, la cual, a su vez,
le impedía valerse por si misma y trabajar..
[37] Vid. por ejemplo, sentencia T-1316 de 2001, retomada
por las sentencias T-106 de 2006, T-692 de 2006, T-226 de 2007, T-251 de 2007.
[38] Vid. sentencia T-122 de 2010.
[39] Sentencia T-093
de 2010. Ver también, entre
muchas, sentencias T-001 de 1997, SU-528 de 1993, SU-667 de 1998, T-605 de 1999
y T-335 de 2000.
[40] Ver
sentencias T-034 de 2010, T-178 de 2009, T-768 de 2005 y T-514 de 2003, entre
otras.
[41] En la que se revocan las decisiones de instancia y se
declara improcedente la acción de tutela ejercida frente a la falta de pago de
unos salarios, por no existir suficientes medios de prueba con los que
determinar la efectiva vulneración del derecho al mínimo vital que allí se
alega.
[42] Sentencias T
001 de 1997, T-207 de 1997, SU 547 de 1997, T-616 de 1998 y T 366 de 1998,
SU-995 de 1999, T-424 de 2001, entre otras.
[43] Vid. Sentencia
T-815 de 2000.
[44] Sentencias T-553 de 1999; T-273 de 1997 y T-366 de
1998.
[45] Sentencia T-011 de 1998.
[46] Por ello, adelante se concluye en la misma sentencia que
“Resulta, entonces, ajeno a la competencia de los jueces de tutela entrar a
decidir sobre los conflictos jurídicos que surjan alrededor del reconocimiento,
liquidación y orden de pago de una prestación social, por cuanto para ello
existen las respectivas instancias, procedimientos y medios judiciales
establecidos por la ley; de lo contrario, se desnaturalizaría la esencia y
finalidad de la acción de tutela como mecanismo de protección especial pero
extraordinario de los derechos fundamentales de las personas y se ignoraría la
índole preventiva de la labor de los jueces de tutela frente a la amenaza o
vulneración de dichos derechos que les impide dictar órdenes declarativas de
derechos litigiosos de competencia de otras jurisdicciones”.
[47] Art. 1º de la ley 21 de 1982.
[48] Dijo a este respecto la sentencia T-356 de 2002: “(…) El Subsidio Familiar que se entrega a las personas
pertenecientes a los sectores más pobres de la población, en la medida que
busca dar ayuda a los niños cuyos padres no cuentan con los medios económicos
suficientes para satisfacer todas sus necesidades, se conecta con el DERECHO AL
MÍNIMO VITAL que es protegido tutelarmente. Además, al tenor del artículo 44 de
la Constitución, los niños gozan de protección especial y entre sus derechos
fundamentales se encuentran: la vida, la integridad física, la salud, la
seguridad social y la alimentación equilibrada. (…) el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su
carga familiar y de sus escasos ingresos, que le impiden satisfacer las
necesidades más urgentes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento.
(…) El subsidio familiar que se entrega a las personas pertenecientes a los
sectores más pobres de la población, en la medida que busca dar ayuda a los
niños cuyos padres no cuentan con los medios económicos suficientes para
satisfacer todas sus necesidades, se conecta con el derecho al mínimo vital que
es protegido tutelarmente. Además al tenor del artículo 44 de la Constitución,
los niños gozan de protección especial y entre sus derechos fundamentales se
encuentran: la vida, la integridad física, la salud, la seguridad social y la
alimentación equilibrada”.
[49] Como el pago de
la Prima de Servicios, el Auxilio de Cesantía y los Intereses a la Cesantía,
los aportes al sistema de seguridad social en Pensiones, las Vacaciones y la
Dotación laboral, en tanto dice la referida sentencia T-451 de 2009,“reclamaciones
que por regla general tienen que ser dirimidas ante la jurisdicción ordinaria, como establecen los artículos
2º y 3º del Código Sustantivo del Trabajo, en concordancia con lo dispuesto en
el artículo 2º del Código Procesal de la misma especialidad, modificado por el
1° de la Ley 362 de 1997: ‘La jurisdicción del trabajo está instituida para
decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del
contrato de trabajo’”.
[50] Este fue el caso que atendió la sentencia
T-451 de 2009 en comento, en la que se reconocieron por vía de tutela
acreencias laborales relacionadas con el mínimo vital, pero en la que
igualmente se declaró improcedente la tutela para acceder a otras, dado que no
existían pruebas suficientes para atender su exigibilidad ante los jueces de
tutela.
[51] En la sentencia T-1496 de 2000. También en la
sentencia T-528 de 1998.
[52] Vid. sentencia T- 589 de 2007.
[53] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de
2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de
2007 y T-014 de 2007.
[54] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130
de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de
2008 y T-014 de 2009.
[55] Por esto se decía en la sentencia T-1130 de 2003:(…)
El respeto al precedente es presupuesto necesario para garantizar la seguridad
jurídica, postulado que permite la estabilidad de la actividad judicial,
permitiendo con ello que los asociados tengan cierto nivel de previsibilidad en
la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico y, de este modo se
asegure la vigencia de un orden justo. La realización del principio de
seguridad jurídica, además, está relacionada con la buena fe (Art. 83 C.P.) y
la confianza legítima, en el entendido que las razones que llevan a los jueces
a motivar sus fallos determinan el contorno del contenido de los derechos y las
obligaciones de las personas, la forma de resolución de las tensiones entre los
mismos y el alcance de los contenidos normativos respecto a situaciones de
hecho específicas, criterios que hacen concluir que la observancia del
precedente jurisprudencial constituye un parámetro válido para efectuar un
ejercicio de control sobre la racionalidad de la decisión judicial.”
[56] Al respecto ver la Sentencia T-808 de 2007.
[57] Vid. sobre el particular sentencia T-1094 de 2004.
[58] David Jiménez Gluck .Juicio de igualdad y Tribunal Constitucional.
Barcelona, Ed. Bosch, 2004, p. 76.
[59] Ibídem, P. 77.
[60] Al respecto, la Corte en la Sentencia T-292 de 2006,
sostuvo:“En este sentido, el  juez puede apartarse tanto de los precedentes
horizontales como de los precedentes verticales; pero para ello debe fundar
rigurosamente su posición y expresar razones contundentes para distanciarse
válidamente de los precedentes vinculantes. Dicha carga argumentativa comprende
demostrar que el precedente es contrario a la Constitución, en todo o en parte.
Sin embargo, existen otras razones válidas para apartarse del precedente,
señaladas por la propia Corte… cuando los hechos en el proceso en estudio se
hacen inaplicables al precedente concreto o cuando “elementos de juicio no
considerados en su oportunidad, permiten desarrollar de manera más coherente o
armónica la institución jurídica” o ante un tránsito legislativo o un cambio en
las disposiciones jurídicas aplicables, circunstancias que pueden exigir una
decisión fundada en otras consideraciones jurídicas. Ante estas posibilidades,
se exige que los jueces, en caso de apartarse, manifiesten clara y
razonadamente, con una carga argumentativa mayor, los fundamentos jurídicos que
justifican su decisión”.
[61] Vid. folios 24,
25 122 cuaderno principal.
[62] Vid. folios
253, 417, 523.
[63] Vid. folio 753 cuaderno principal.
[64] Vid. folio 14 segundo cuaderno.
[65] Así, el caso de INES PATRICIA BARRIOS (folio 41),
MILVA ROSA CORREA (folio 84), MATIAS CONTRERAS SOBRINO (folio 95), NEVIS ESTHER
CORREA (folio 104), DOLLY CASTRO DURAN (folio 122), ERICA DIAZ HERNANDEZ (folio
183), LUIS CARLOS DENA BLANCO (folio 194), CECILIO GUERRERO MORELO (folio 280),
CAROLINA MORALES MORELO (folio 390), ARACELLYS RODRIGUEZ MARIN (folio 627).
[66] Es el caso de EUDITH BURGOS BARROSO que trabajó con
el Municipio de febrero de 1989 hasta noviembre de 1992 (folio 24) y  ONESIMA
RODRIGUEZ MARIN, quien laboró con el Municipio entre febrero de 1993 y diciembre
de 1995 (folios 619-622).
[67] Vid. por ejemplo sentencias T-519 de 2009, T-404 de
2005, T-447 de 2008.
[68] Entre muchas, vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Consejero ponente: Gerardo
Arenas Monsalve, sentencia de primero (1o) de julio de dos mil nueve (2009).
Radicación número: 47001-23-31-000-2000-00147-01(1106-08); Consejo de Estado, Sala Plena, M.P.: Dr.
Nicolás Pájaro Peñaranda, sentencia
de fecha 18 de noviembre de 2003,
radicación IJ 0039-01.
[69] Vid. entre otras sentencias T-848 de 2004, T-528 de
2008, T-021 de 2006.
[70] Vid. por ejemplo folios 98, 114, 134, 173, 222, 448,
504, entre otros, en los que se aprecia en los contratos de prestación de
servicios respectivos la siguiente cláusula: “‘CARENCIA DE VINCULOS Y
PRESTACIONES SOCIALES. Con este contrato el contratista no adquiere ningún vínculo
de tipo laboral y administrativo y no generará prestaciones sociales alguna
[sic] a cargo de la entidad contratante. El CONTRATISTA procederá con autonomía
dentro de la modalidad a que se refiere el artículo 3º del decreto 2351 de
1965, es decir, como contratista independiente. En consecuencia no podrá
derivarse de este contrato prestación social de ninguna naturaleza a favor del
CONTRATISTA”.
[71] Dice esta disposición: “Artículo 6º. Las acciones
correspondientes al subsidio familiar prescriben en los términos del Código
Sustantivo del Trabajo. Sin embargo, el derecho a la cuota correspondiente a un
mes determinado, caduca al vencimiento del mes subsiguiente, en relación con
los trabajadores beneficiarios que no hayan aportado las pruebas del caso,
cuando el respectivo empleador haya pagado oportunamente los aportes de ley por
intermedio de una Caja de compensación familiar o de la Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero”.
[72] PIDESC, artículo 10, Protocolo de San Salvador a la
Convención Americana de Derechos Humanos, artículos, 15, 16 y 17, Convención
sobre los Derechos del Niño, artículo 27.
[73] Llama la atención que la sentencia del a quo
alude a la falta de pago durante los años 2001 a 2004, cuando los subsidios
familiares que se reconocen, son de trabajadores que tuvieron relaciones de
trabajo durante los años 1989 y 2003 (vid. p.e. el caso del demandante Eudith
Burgos (folios 24 cuaderno principal), Inés Patricia Barrios (folio 41 cuaderno
principal), Matías Contreras Sobrino (folios 92-95), Nevis Esther Correa
(folios 104, 107, cuaderno principal), entre otros.
[74] Vid. folio 17 del segundo cuaderno.
[75] Así en la sentencia T-318 de 2000, la
Corte confirma la negativa de tutela del juez de instancia, en tanto el pago
del subsidio familiar pedido por una empleada de un Hospital se exigía a favor
de un joven entonces próximo a cumplir 20 años. En el caso de la sentencia
T-223 de 1998, se reclamaba para un nasciturus, pero causado por la prestación del
servicio de un agente a la policía nacional. En fin, la sentencia T-001 de
1991, reconoció la importancia de los derechos fundamentales de los niños, en
particular a la seguridad social, por lo cual concedió la tutela entonces
impetrada para que el ISS, reanudara el tratamiento, los controles periódicos y
la integridad de las prestaciones médicas, asistenciales y hospitalarias que
requería el menor en nombre de quien se había actuado en dicho proceso.
[76] Las Resoluciones números 093 del 9 de Febrero de 2004
y 144 de 03 de Marzo de 2004, “donde se reconocen prestaciones sociales y
demás, a algunos ex trabajadores del Municipio de San Antero” (demanda, folio
2, cuaderno principal y sentencia de primera instancia, folio 753).
[77] Se hace
referencia al fallo de tutela de primera
instancia del 28 de junio de 2006, proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal
de San Antero, y confirmado en segunda instancia por el Juzgado Penal del
Circuito de Lorica por sentencia del 18 de agosto del mismo año; al fallo del
Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero de fecha 15 de enero de 2009 y
confirmado por el Juzgado Promiscuo de Familia de Lorica con providencia del 5
de febrero de 2009, así como a la sentencia que “mediante el factor de
conexidad”  se invoca del 24 de octubre de 2008, proferida por el Juzgado
Promiscuo Municipal de San Antero y confirmada en segunda instancia por el
Juzgado Promiscuo de Familia el 7 de noviembre de aquel año (demanda folios 2-3
cuaderno principal y sentencia de segunda instancia, folio 16 del segundo
cuaderno).
[78] Entre otras, sentencias C-023 de 1998; T-883 de 2001.
[79] Cfr. Sentencias T-883 de 2001.
[80] Sentencia C-532 de 1995.
[81] En particular los relacionados en el art. 28
de la Ley 1123 de 2007, sobre 1os de “1. Observar la Constitución Política y la
ley”; “2. Defender y promocionar los Derechos Humanos, entendidos como la
unidad integral de derechos civiles y políticos, económicos, sociales y
culturales y de derechos colectivos, conforme a las normas constitucionales y a
los tratados internacionales ratificados por Colombia”; “4. Actualizar los
conocimientos inherentes al ejercicio de la profesión”. “6. Colaborar leal y
legalmente en la recta y cumplida realización de la justicia y los fines del
Estado; “8. Obrar con lealtad y honradez en sus relaciones profesionales”; “13.
Prevenir litigios innecesarios, inocuos o fraudulentos (…)”.