T-997-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-997/10
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS
PENSIONES-Reglas
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS
PENSIONES-Características
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS
PENSIONES EN SU FACETA DE INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
Las Salas de Revisión del Tribunal Constitucional al
abordar el estudio de casos concretos en los que se reclamaba por vía
iusfundamental el reconocimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo de
las pensiones, además de reiterar la jurisprudencia de constitucionalidad
abstracta, avanzaron en la concreción y precisión del alcance y contenido del
aludido derecho. De esta forma, el Tribunal entendió que el derecho
constitucional a la actualización de las mesadas pensionales incluye la
garantía a la indexación de la primera mesada pensional, el cual es de
naturaleza iusfundamental; advirtió que esta garantía es predicable de todos
los pensionados con independencia del origen legal o convencional de la
prestación, incluso de aquellos que adquirieron su estatus de pensionado con
anterioridad a la Ley 100 de 1993 o en vigencia de la Constitución de 1886;
amparó los derechos a la indexación de la primera mesada pensional y a mantener
el poder adquisitivo de las pensiones, de forma autónoma y sin relación de
conexidad con algún otro derecho; indicó que el derecho a la actualización de
la primera mesada pensional no se encuentra condicionado a término alguno de
prescripción y, finalmente, en cuanto al criterio de inmediatez como
presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela, puntualizó que debe
tenerse en cuenta que la posible vulneración del derecho a obtener la
indexación de la primera mesada pensional persiste mientras no se haya hecho
efectivo el mencionado reconocimiento, por lo que el análisis de este requisito
se muestra irrelevante.
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS
PENSIONES Y LA INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA-Reiteración de jurisprudencia
Que
(i) la persona que invoca el amparo constitucional tenga el estatus de
pensionado; (ii) el actor haya observado una conducta diligente en sede
administrativa; (iii) el peticionario haya agotado las vías judiciales
ordinarias para garantizar su pretensión, o que aún sin haberlo hecho, esté en
tiempo de acudir a ellas, y demuestre, que atendiendo a las condiciones
particulares que reviste su caso, los mecanismos ordinarios de defensa judicial
a su alcance no resultan idóneos y eficaces para satisfacer sus garantías
constitucionales, o que siendo idóneas y eficaces, está en inminente riesgo de
sufrir un perjuicio iusfundamental irremediable; (iv) el demandante acredite
condiciones materiales que justifiquen la protección por vía de tutela, esto
es, su condición de persona objeto de especial protección constitucional, y que
la situación resulta violatoria de derechos fundamentales como la dignidad
humana, la salud, el mínimo vital u otras garantías superiores y; (v) demuestre
la procedencia material de la tutela reclamada, esto es, que efectivamente su
primera mesada pensional no fue indexada con el objeto de reparar la pérdida
del poder adquisitivo de la moneda, acaecido entre el periodo en que cumplió el
requisito de tiempo de servicios y el de edad de jubilación.
SALARIO BASE DE LIQUIDACION DE LA PRIMERA MESADA
PENSIONAL-La discusión en torno al
monto es de carácter eminentemente legal y por tanto, debe ser resuelta por el
Juez de lo Contencioso Administrativo
La
discusión en torno al monto del salario base de liquidación de la primera
mesada pensional del demandante, en criterio de la Sala, es de carácter
eminentemente legal y por tanto debe ser resuelta por el juez de lo contencioso
administrativo. Ahora bien, en lo atinente a la disputa sobre si ya se efectuó
la indexación de la primera mesada pensional o no, la Sala encuentra que el
Departamento de Cundinamarca demostró que al momento de liquidar la misma tomó
el que consideró último salario promedio devengado por el actor en los años
1987 y 1988, y le aplicó una fórmula de actualización a 1995. En otras
palabras, la pensión del accionante no se liquidó con base en el salario
promedio histórico percibido durante los años 1987 y 1988, sino sobre un valor
actualizado de este. Asunto distinto es la discusión relativa a si dicha
actualización se efectuó en debida forma o no, aspecto que debe ser solucionado
por el juez contencioso administrativo. Asimismo, como se expresó, la parte
demandante arguye que la alegada actualización por parte del Departamento de
Cundinamarca “más corresponde a la aplicación de una tasa de interés, que a lo
que verdaderamente corresponde la indexación de una suma de dinero” en la
medida que no se realizó tomando la fórmula que considera es la aplicable al
actor, es decir la contemplada en el Decreto 1748 de 1995 (fl. 111 Cdno.
Corte). Sobre este tópico, si bien esta Corporación en anteriores ocasiones ha
ordenado que se realice la liquidación aplicando la fórmula prevista en la
sentencia T-068 de 2005 en cuanto esta, a juicio de la Corte, consulta el
criterio de favorabilidad laboral[1], en el presente caso
ello no es posible en la medida que la suma sobre la que tendría que hacerse
dicha operación aritmética aún está en disputa, asunto que no permite estudiar
el amparo en lo relativo a dicho aspecto.
Referencia:
expediente T-2781383
Acción de tutela de Mario Cardozo Barrios contra la Gobernación Departamental de Cundinamarca.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA.
Bogotá,
D.C., tres (3) de diciembre de dos mil diez (2010).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados(a) Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia
por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, el diecinueve (19) de abril
de dos mil diez (2010), en primera instancia; y la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior de Bogotá, el nueve (09) de julio de dos mil diez (2010), en segunda
instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
1.- El seis (6) de abril de dos mil diez (2010), el
señor Mario Cardozo Barrios[2], persona de 64 años de
edad, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Gobernación
Departamental de Cundinamarca, por considerar que la entidad accionada vulneró
sus derechos constitucionales a la igualdad y al debido proceso, entre otros. A
continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda[3]:
1.1.-
El señor Mario Cardozo Barrios laboró en el Banco Cafetero desde el dieciocho (18)
de noviembre de mil novecientos sesenta y seis (1966) hasta el veinte (20) de
abril de mil novecientos setenta y ocho (1978) y en el Departamento de
Cundinamarca desde el dieciocho (18) de octubre de mil novecientos setenta y
ocho (1978) hasta el once (11) de agosto de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
1.2.-
Mediante resolución N° 001957 del 29 de junio de 2004, el Departamento de
Cundinamarca como último empleador del accionante, le reconoció una pensión de
jubilación oficial a partir del veinte (20) de noviembre de mil novecientos
noventa y cinco (1995), “en cuantía inicial de $165.007, por lo que guardó
total silencio respecto de las peticiones de la indexación de la primera mesada
pensional y el pago de los intereses moratorios adeudados al actor, con el
agravante de haber declarado de oficio y sin ninguna competencia una
prescripción en el pago de las mesadas pensionales entre el periodo comprendido
del 20 de noviembre de 1995 al 10 de octubre de 2000.”(fl. 02 Cdno. 1).
1.3.-
El peticionario presentó demanda ordinaria laboral contra el Departamento de
Cundinamarca cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Veinte Laboral del
Circuito de Bogotá. En la demanda se solicitó al juez ordinario que condenara
al demandado a reliquidar el valor inicial de la pensión de jubilación del actor
indexando el valor del salario promedio devengado por éste en el último año de
servicios, y al pago de los intereses morotarios establecidos en el artículo
141 de la Ley 100 de 1993.
1.4.-
A través de sentencia de veintitrés (23) de noviembre de dos mil siete (2007),
el Juzgado Laboral de conocimiento accedió a las pretensiones de la demanda, y
en consecuencia condenó al Departamento de Cundinamarca a reajustar (i) el
valor del salario devengado al momento del retiro del peticionario en cuantía
de un millón setenta y siete mil novecientos cuarenta y un pesos ($1.077.941) y;
(ii) la pensión de jubilación en cuantía de ochocientos ocho mil
cuatrocientos cincuenta y seis pesos ($808.456).
1.5.-
Apelada la decisión por la parte vencida, la Sala Laboral del Tribunal Superior
de Bogotá en audiencia pública de juzgamiento celebrada el veintinueve (29) de
mayo de dos mil nueve (2009), decidió revocar la sentencia apelada y en su
lugar inhibirse para fallar de fondo la controversia, por considerar que los
conflictos jurídicos sobre prestaciones sociales de los empleados públicos
cobijados por el régimen de transición son de competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa.
1.6.-
El veintinueve (29) de junio de dos mil siete (2007), con el objeto de agotar
la vía gubernativa, el peticionario solicitó al Departamento de Cundinamarca la
indexación de su primera mesada pensional con el pago de los intereses
moratorios correspondientes, sin que hasta la fecha de interposición de la
demanda de tutela, el ente territorial hubiere dado respuesta a su solicitud.
1.7.-
En la demanda de tutela se asegura que la conducta asumida por el accionado le
ocasiona al señor Cardozo Barrios un perjuicio irremediable en la medida que lo
condena de forma vitalicia a subsistir con una mesada pensional cuyo salario
base de liquidación no fue objeto de indexación.
1.8.- Con
fundamento en los hechos descritos y en las sentencias T-098 de 2005, T-059 de
2007, T-425 de 2007 y T-815 de 2007, se solicita al juez de tutela, en
síntesis, que se conceda el amparo constitucional de los derechos fundamentales
invocados y, en consecuencia, se ordene al demandado que indexe la pensión del
actor “a partir del 20 de noviembre de 1995 y en adelante, de conformidad
con la fórmula explicitada por la Corte Constitucional, en las sentencias T-098
de 2005…” (fl. 12 Cdno. 1).
Intervención de la entidad accionada
2.- El juez de primera instancia, mediante oficio del
siete (7) de abril de dos mil diez (2010), puso en conocimiento de la
Gobernación Departamental de Cundinamarca el contenido de la demanda de tutela,
para que esta en calidad de accionada se sirviera dar respuesta a la misma y
ejerciera su derecho de defensa. Vencido el término de traslado, el
departamento accionado guardó silencio sobre las peticiones del actor.
Del fallo de primera instancia
3.- El Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá,
por medio providencia del diecinueve (19) de abril de dos mil diez (2010),
tuteló el derecho fundamental de petición del actor y, en consecuencia, ordenó
al Gobernador de Cundinamarca, que en el término improrrogable de cuarenta y
ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la sentencia, diera
respuesta clara y precisa a la petición que elevara el accionante solicitando
la indexación de la primera mesada pensional. Sobre la petición de amparo del
derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo de las pensiones, el aquo
no realizó pronunciamiento alguno.
Impugnación
4.-
El apoderado judicial del accionante impugnó la sentencia de primera instancia,
reiterando los argumentos esgrimidos en la demanda de amparo, y añadiendo los
que pasan a resumirse.
4.1.- La demanda de tutela se dirigía no solo al
amparo del derecho de petición, sino, primordialmente, a la salvaguarda del
derecho a la indexación de la primera mesada pensional del actor. No obstante
lo anterior, el a quo no realizó estudio alguno sobre la presunta
vulneración de este derecho.
4.2.- El veintinueve (29) de abril de dos mil diez (2010),
el Departamento de Cundinamarca, dando cumplimiento a la orden de tutela, notificó
al señor Mario Cardozo Barrios la resolución N°. 492 del 27 de abril de los
corrientes, en la que niega el reajuste del valor inicial de la mesada
pensional del actor, al considerar que sobre el asunto ya existía pronunciamiento
judicial por parte del Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá y el
Tribunal Superior del mismo distrito judicial, razón por la cual no le era
posible a la administración emitir una nueva decisión sobre un asunto ya
discutido en sede judicial.
4.3.- La postura del departamento, además de seguir
lesionando los derechos fundamentales del peticionario, confiere una errada
interpretación a la sentencia del Juzgado Tribunal Superior de Bogotá en cuanto
le otorga a una sentencia inhibitoria alcance de cosa juzgada.
4.4.- Para cuando la justicia contencioso
administrativa profiera fallo definitivo sobre el asunto, el actor, dada su
avanzada edad, quizá ya habrá fallecido.
4.5.- Con apoyo en las consideraciones recién
anotadas, en el escrito de impugnación se solicita al ad quem, que
revoque la sentencia denegatoria de amparo de instancia, y en su lugar, se
acceda a las peticiones de la demanda de tutela.
Del
fallo de segunda instancia
5.- El nueve (09) de julio de dos mil diez (2010), la Sala
de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá, confirmó la sentencia
impugnada. Como sustento de su decisión, el ad quem señaló, en suma, lo
siguiente:
5.1.- Acertó el juez de primera instancia al amparar el
derecho fundamental de petición invocado por el actor en tanto la entidad
territorial demandada no había resuelto la solicitud ante ella elevada, dentro
de los términos previstos por el ordenamiento jurídico.
5.2.- El derecho pensional cuya tutela se persigue por el
actor es de estirpe legal y por ello, debe acudir al mecanismo de defensa
judicial contemplado en el ordenamiento jurídico para su salvaguarda. En ese
sentido, “es un hecho cierto que el accionante dispone de otro medio de
defensa judicial para hacer valer sus derechos dado que puede instaurar como ya
se dijo las acciones contenciosas administrativas posibles de incoar en los
términos como lo refirió el apoderado judicial en el escrito de impugnación
ante dicha jurisdicción para así obtener la indexación que reclama…” (fl. 9
Cdno. 2).
5.3.- El demandante no aportó elementos de juicio que le
permitan al juez constitucional inferir que se le están vulnerando sus derechos
fundamentales. Del expediente no emerge que estén comprometidas las condiciones
mínimas de vida del peticionario.
5.4.- Al momento de impetrar la acción de tutela el
accionante contaba con 64 años de edad, y por ende, de conformidad con las
sentencias T-456 de 1994, T-1226 de 2000 y T-463 de 2003, no pertenece a la
tercera edad.
Actuaciones
surtidas ante la Corte Constitucional
6.- El Magistrado sustanciador decretó la práctica de
pruebas por considerarlas útiles y por ende, necesarias para resolver de fondo.
En virtud de lo anterior, por medio de auto del veintisiete (27) de octubre y
el dieciséis (16) de noviembre de los corrientes, se ofició al Departamento de
Cundinamarca, así como al peticionario, para que rindieran informe sobre los
distintos hechos que se relataron en el escrito de demanda[4].
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
7.- Esta Corte es
competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con
lo determinado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de siete
(07) de septiembre de dos mil diez (2010), expedido por la Sala de
Selección Número Nueve (09) de esta Corporación.
a.
Problema jurídico planteado
8.-
De acuerdo con los hechos expuestos y las precisiones realizadas, corresponde a
la Sala Novena de Revisión determinar (i) si el Departamento de
Cundinamarca vulneró el derecho fundamental de petición del accionante al no
dar respuesta de forma y fondo a la solicitud que este elevara el veintinueve (29)
de junio de dos mil siete (2007) requiriendo la indexación de su primera mesada
pensional y; (ii) si la presente acción de tutela es procedente para ordenar
la indexación de la primera mesada pensional a la que asegura el accionante tiene
derecho. En este sentido, de manera específica, la Corte deberá establecer si de
conformidad con los hechos expuestos en el sub lite, se reúnen los
requisitos formales de procedibilidad y materiales de procedencia de la acción
de tutela en escenarios constitucionales como el presente.
Para
dar solución al problema jurídico planteado, la Corte Constitucional reiterará
su jurisprudencia sobre (i) las condiciones de procedibilidad
excepcional de la acción de tutela frente al reconocimiento del derecho
fundamental a la conservación del poder adquisitivo de las pensiones y; (ii)
las características del derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo de
las pensiones en su faceta de indexación de la primera mesada pensional. Posteriormente,
la Sala aplicará estas reglas para solucionar el caso concreto.
b.
Solución del problema jurídico
Condiciones
de procedibilidad excepcional de la acción de tutela frente al reconocimiento
del derecho fundamental a la conservación del poder adquisitivo de las
pensiones. Reiteración de jurisprudencia.
9.-
Esta Corporación ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela
frente a reclamaciones encaminadas a obtener la actualización de la primera
mesada pensional. El estudio de las sentencias de revisión proferidas  por esta
Corporación a partir de la sentencia SU-120 de 2003, hasta la más reciente
T-362 de 2010, revela a la Sala dos escenarios distintos de enjuiciamiento
constitucional sobre la materia[5].
9.1-
De una parte, la Corte ha revisado procesos de tutela en los cuales se acusa
una providencia judicial dictada en el curso de un trámite ordinario o
contencioso administrativo, de incurrir en vía de hecho por negarse a reconocer
la indexación de la primera mesada pensional de aquellas personas que, habiendo
cumplido el requisito de tiempo de servicio, se retiraron del trabajo sin haber
alcanzado la edad necesaria para acceder a una pensión de jubilación. Lo
anterior, a pesar de que el ordenamiento jurídico cuenta con fuentes de derecho
que permiten su reconocimiento. En estos casos, los presupuestos de
procedibilidad aplicables al momento de enjuiciar la viabilidad del amparo, se
han circunscrito al estudio de las denominadas causales genéricas y especiales
de procedibilidad de la acción de tutela frente a providencias judiciales[6].
9.2-
Igualmente, el Tribunal Constitucional ha admitido la procedencia de la acción
de tutela impetrada directamente contra la entidad de previsión social o el
empleador encargado de satisfacer el derecho a una pensión. Esta hipótesis
surgió a partir de la expedición de la sentencia C-862 de 2006, en cuanto en
esta providencia la Corte Constitucional declaró con efecto erga omnes
la adscripción del derecho a la indexación de la primera mesada pensional
dentro del contenido constitucionalmente protegido de la garantía a mantener el
poder adquisitivo de las pensiones[7].
Esta
posibilidad de procedibilidad, sin embargo, ha sido restringida a casos en los
que se trata de accionantes que hacen parte del grupo poblacional de la tercera
edad y tienen afectadas sus garantías iusfundamentales al mínimo vital o
la salud, aspectos que limitan la idoneidad y eficacia del mecanismo de defensa
judicial ordinario o, denotan la inminencia de un perjuicio irremediable que
desplaza el medio de amparo ordinario[8].
10.-
Por las particularidades del presente asunto, la Sala únicamente se referirá a
la procedibilidad de la acción de tutela en el segundo de los escenarios
anunciados, en cuanto estas reglas serán pertinentes al momento de abordar el
estudio del caso concreto. Así, de conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, para que proceda el amparo del derecho a mantener el poder
adquisitivo de la pensión en su contenido indexatorio de la primera mesada
pensional, en el proceso han de acreditarse los siguientes requisitos:
10.1-
Que la persona que invoca el amparo constitucional tenga el estatus de
pensionado, o lo que es lo mismo, que su derecho a una pensión haya sido
reconocido.
10.2.-
Que el actor haya observado una conducta diligente en sede administrativa, es
decir, presentado la solicitud de indexación de su primera mesada pensional
directamente ante la entidad obligada a satisfacer su derecho o, recurrido a la
vía gubernativa si se trata de entidades de carácter público.
10.3-
Que el peticionario haya agotado las vías judiciales ordinarias para garantizar
su pretensión, o que aún sin haberlo hecho, esté en tiempo de acudir a ellas, y
demuestre que (i) atendiendo a las condiciones particulares que reviste
su caso, los mecanismos ordinarios de defensa judicial a su alcance no resultan
idóneos y eficaces para satisfacer sus garantías constitucionales o; (ii)
está en inminente riesgo de sufrir un perjuicio iusfundamental
irremediable.
En
cuanto a la primera posibilidad, es pertinente señalar que en abstracto cada
medio de defensa judicial, en principio, resulta idóneo y eficaz para proteger
los derechos constitucionales, pues en todo proceso es obligación del juez
considerar, respetar y proteger estos derechos, atendiendo a la interpretación
que de mejor manera garantice su efectividad.
Empero,
existen situaciones fácticas y jurídicas que pueden relativizar la idoneidad y
eficacia del mecanismo de salvaguarda judicial ordinario. Así, aspectos como la
avanzada edad del actor, su precario estado de salud, o la afectación de su
mínimo vital, son elementos relevantes que en su conjunto pueden
conducir a desvirtuar la idoneidad y eficacia del medio de defensa judicial
ordinario. Estos aspectos, deben ser evaluados por el juez de tutela de manera
diligente con el objeto de determinar si tienen la potencialidad suficiente
para debilitar la presunción de garantía que el mecanismo judicial ordinario
ostenta en abstracto.
En
punto a la segunda hipótesis, esta Corporación de forma reiterada[9]
ha indicado que el perjuicio irremediable se caracteriza por (i) ser
inminente, esto es, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) ser grave, es decir, que el daño o menoscabo material
o moral en el bien jurídico tutelado puede ser de gran intensidad; (iii)
ser urgente, en tanto las medidas que se requieran para conjurar el perjuicio
sean apremiantes y; (iv) ser impostergable, a fin de garantizar que la
acción de tutela sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.
10.4-
En armonía con lo expuesto en torno al presupuesto de procedibilidad inmediatamente
anterior, la jurisprudencia ha exigido que el demandante acredite condiciones
materiales que justifiquen la protección por vía de tutela, esto es, su
condición de persona objeto de especial protección constitucional, y que la
situación resulta violatoria de derechos fundamentales como la dignidad humana,
la salud, el mínimo vital u otras garantías superiores[10].
10.5-
Que quien invoca el amparo iusfundamental del derecho al mantenimiento
del poder adquisitivo de la pensión en su contenido o faceta de actualización
de la primera mesada pensional, demuestre la procedencia material de la tutela
reclamada, esto es, que efectivamente el salario sobre el cual se liquidó su
prestación no fue indexado. En otras palabras, que su primera mesada pensional
no fue indexada con el objeto de reparar la pérdida del poder adquisitivo de la
moneda, acaecido entre el periodo en que cumplió el requisito de tiempo de servicios
y el de edad de jubilación.
Alcances del derecho fundamental a mantener el poder
adquisitivo de las pensiones en su faceta de indexación de la primera mesada
pensional. Reiteración de jurisprudencia.
11.-
El artículo 48 de la Constitución Política impone al legislador la obligación
de definir “los medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante”, mientras que el artículo 53 de
la norma fundamental asigna al Estado la obligación de garantizar “el
derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”.
La
Corte Constitucional, tomando como fundamento los artículos 48 y 53 superiores,
reconoció implícitamente en sentencia SU-120 de 2003, la existencia del derecho
a mantener el poder adquisitivo de las pensiones, el cual habría de fungir como
criterio hermenéutico al momento de resolver las disputas que envolvieran el
reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional de un
trabajador.
12.-
Así, en la providencia de unificación en cita, la Sala Plena de la Corte avocó
la revisión de tres procesos de tutela en los que los accionantes acusaban al
Tribunal de Casación de incurrir en vía de hecho por haber negado su pretensión
de actualización del salario base de liquidación de la primera mesada pensional
por no existir en el ordenamiento jurídico norma alguna que así lo ordenara,
adoptando con dichas actuaciones, a su juicio, un trato desigual e
injustificado respecto de otros pensionados a quienes sí les había reconocido
con anterioridad la mencionada demanda indexatoria.
El Tribunal Constitucional señaló que si bien en el
ordenamiento jurídico preexistente a la ley 100 de 1993, no existía norma
expresa que ordenara la indexación de la base salarial a efectos de liquidar la
pensión de jubilación de aquellos trabajadores que se retiraron del servicio
sin haber cumplido la edad necesaria para acceder a la prestación, correspondía
al juez “confrontar la situación concreta de las personas que aspiran a
acceder a la pensión en las condiciones anotadas y remediar la injusticia que
se deriva de la omisión legislativa anotada, obrando en todo conforme lo habría
hecho el legislador, de haber considerado la situación específica, es decir
conforme con la Constitución Política”[11].
En ese sentido, esta Corporación señaló que “al
decidir sobre la procedencia de indexar la primera mesada pensional, los jueces
no pueden desconocer la necesidad de mantener el equilibrio en las relaciones
de trabajo y el valor adquisitivo de las pensiones como lo indican los
artículos 53 y 230 de la Carta Política. Y tampoco pueden apartarse del querer [del]
legislador, para quien ha sido una preocupación constante regular el monto y la
oportunidad de los reajustes pensionales”[12].
13.- A continuación, la Corte abordó el estudio del
caso concreto de los expedientes acumulados, advirtiendo que la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia había incurrido en vía de
hecho al cambiar su jurisprudencia relativa al reconocimiento de la indexación
de la primera mesada pensional, con fundamento en razones contrarias al
ordenamiento constitucional y al principio de favorabilidad en la
interpretación de la ley laboral[13].
De este modo, la Corte concedió el amparo
constitucional de los derechos a la igualdad, al debido proceso, al trabajo y a
la seguridad social, dejando sin efecto las sentencias acusadas por vía
constitucional, e indicando que la Sala de Casación demandada, debía “optar
por ordenar a las entidades financieras obligadas mantener el valor económico de
la mesada pensional de los actores, por ser ésta la solución que los beneficia
y que coincide con el ordenamiento constitucional”[14],
esto es, a reconocer la indexación del salario base de liquidación de la
primera mesada pensional.
14.- En síntesis, en la sentencia SU-120 de 2003, la
Corte Constitucional (i) advirtió la existencia del derecho
constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada
pensional; (ii) identificó la omisión legislativa en que había incurrido
el legislador al no contemplar la indexación del salario base de liquidación de
la primera mesada pensional para aquellos trabajadores que no estaban amparados
por la Ley 100 de 1993; (iii) fijó los criterios de orden constitucional
que deben guiar la interpretación del juez al momento de colmar la referida
laguna legislativa; (iv) amparó los derechos fundamentales a la igualdad
de trato, al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social de los
accionantes, al encontrar que la autoridad judicial demandada desconoció el
principio de favorabilidad en la interpretación de la ley laboral, e incurrió
en vía de hecho al apartarse de su precedente sobre la materia sin una
justificación acorde con el orden constitucional.
Así mismo, cabe anotar que (v) el estudio
efectuado por la Corte Constitucional se llevó a cabo dentro del marco fáctico
y normativo de la acción de tutela contra providencia judiciales; (vi)
el problema jurídico que se abordó tuvo origen en la existencia de diversas
interpretaciones contrarias entre sí sobre la indexación de la primera mesada
pensional, efectuadas por parte del órgano encargado de unificar la
jurisprudencia de la jurisdicción ordinaria, e involucró, primordialmente, el
análisis sobre el desconocimiento del precedente judicial y la afectación de
los principios de favorabilidad laboral e igualdad en la aplicación de la ley,
sin detenerse a estudiar el raigambre constitucional o no del derecho a la
actualización del salario base de liquidación y; (vii) condujo a la
fijación de una línea de precedentes que estableció una regla jurisprudencial
según la cual una autoridad judicial incurre en vía de hecho cuando al momento
de resolver una demanda ordinaria o contencioso administrativa en la que se
pide la indexación de la primera mesada pensional de un trabajador que no está
amparado por la Ley 100 de 1993, no integra la laguna legislativa existente
sobre la materia, con los parámetros hermenéuticos dispuestos en el
ordenamiento legal y constitucional, los cuales llevan a concluir que es
procedente reconocer el derecho legal a la indexación de la primera
mesada pensional[15].
15.- Posteriormente, con ocasión de una demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 260 del CST, el
Pleno del Tribunal Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el
derecho a la actualización del salario base de liquidación de la primera mesada
pensional en sentencia C-862 de 2006. En aquella oportunidad, la ciudadana
demandante estructuró su cargo “en torno a la configuración de una omisión
legislativa, por no haberse previsto en la disposición acusada la indexación
del salario base para la liquidación de la (sic) pensiones de
aquellos trabajadores que se retiren o sean retirados de una empresa cumplidos
veinte años de servicio pero sin haber alcanzado la edad de jubilación”[16].
Al formular las premisas jurisprudenciales de su
decisión, la Corte reiteró la posición acogida en la sentencia SU-120 de 2003
en el sentido de considerar que la Constitución Política consagra el derecho “de
los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional” y
adoptó el criterio propuesto en la sentencia T-098 de 2005 sobre el alcance del
derecho a la actualización del salario base de liquidación de la primera mesada
pensional[17]. En ese sentido,
entendió con fuerza erga omnes que este último derecho se encuentra
incorporado dentro del ámbito constitucionalmente protegido de la garantía
constitucional a la actualización o reajuste periódico de las pensiones:
“[L]a jurisprudencia constitucional ha derivado de
distintos preceptos constitucionales un derecho constitucional de los
pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional dentro
de cuyo ámbito de conductas protegidas se encuentra el derecho a la indexación
de la primera mesada pensional”[18]. (Énfasis añadido)
16.- En atención  a los criterios expuestos, la Corte
Constitucional, al afrontar el examen de constitucionalidad del aparte
normativo acusado, encontró que el legislador había incurrido en una omisión
legislativa relativa al no contemplar la actualización del salario base de liquidación
de la primera mesada pensional de aquellos jubilados que se retiraron del
servicio antes de cumplir el requisito de edad. Seguidamente, el Tribunal
indicó que ante la falta de previsión legislativa, la jurisprudencia
constitucional y ordinaria tomaron como parámetro de integración el instrumento
de actualización previsto por el legislador al momento de garantizar el poder
adquisitivo de las pensiones, esto es, la indexación. Al respecto, la Corte
señaló:
“Ahora bien, como se sustentó en acápites anteriores
de la presente decisión, si bien puede afirmarse que existe un derecho
constitucional a la actualización de las mesadas pensionales, del cual hace
parte el derecho a la actualización del salario base para la liquidación de la
pensión o de la primera mesada pensional, en esta materia como antes se dijo
existe una amplia libertad de configuración del Congreso de la República,
precisamente debido a que el artículo 48 constitucional señala que incumbe al
órgano legislativo establecer los medios para el cumplimiento de tal fin. Desde
esta perspectiva, corresponde al Legislador señalar los mecanismos idóneos para
garantizar este derecho constitucional. Sin embargo, desde la perspectiva
jurisprudencial el problema siempre ha sido considerado a partir del derecho
a la indexación de la primera mesada pensional, es decir, tanto la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, como la de la Corte
Constitucional, se han referido a un instrumento específico para actualizar el
salario base de la liquidación de la mesada pensional: la indexación”[19].
17.- Igualmente, la Sala consideró que “los
precedentes fijados en materia de tutela resultan relevantes para subsanar la
vulneración de los distintos derechos y principios constitucionales en juego,
máxime cuando en estos casos la jurisprudencia constitucional ha atendido al
criterio utilizado por el Legislador para actualizar la capacidad adquisitiva
de las pensiones”[20]. En ese orden de
ideas, con el objeto de colmar la laguna legislativa y reparar la infracción
constitucional que la norma estaba causando a una determinada categoría de
pensionados, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “salarios
devengados en el último año de servicios”, contenida en el numeral 1° del
artículo 260 del C.S.T. y el numeral 2° de la misma disposición, “en el
entendido que el salario base para la liquidación de la primera mesada
pensional de que trata este precepto, deberá ser actualizado con base en la
variación del Índice de Precios al Consumidor, IPC, certificado por el DANE”[21].
18.- Por la connotación propia de un pronunciamiento condicionado
de la Sala Plena de esta Corporación, la sentencia C-862 de 2006 implicó
la unificación de criterios respecto del mentado derecho y la
modificación del ordenamiento jurídico positivo por vía de integración, dando
paso a una nueva doctrina que reconoció el carácter constitucional del derecho
a la indexación de la primera mesada pensional, al incorporarlo dentro del
contenido de protección del derecho a mantener el poder adquisitivo de las
pensiones, permitiendo de esta manera su tutela no solo dentro del ámbito de la
acción de amparo contra providencias judiciales, sino directamente frente a las
entidades o empleadores encargados de satisfacer la prestación, previa satisfacción
de los presupuestos formales de procedibilidad de la acción de tutela[22].
19.- Bajo tal óptica, las Salas de Revisión del
Tribunal Constitucional al abordar el estudio de casos concretos en los que se
reclamaba por vía iusfundamental el reconocimiento del derecho a
mantener el poder adquisitivo de las pensiones, además de reiterar la
jurisprudencia de constitucionalidad abstracta, avanzaron en la concreción y
precisión del alcance y contenido del aludido derecho. De esta forma, el
Tribunal entendió que el derecho constitucional a la actualización de las
mesadas pensionales incluye la garantía a la indexación de la primera mesada
pensional,[23] el cual es de naturaleza
iusfundamental[24]; advirtió que esta
garantía es predicable de todos los pensionados con independencia del origen
legal o convencional de la prestación[25], incluso de aquellos que
adquirieron su estatus de pensionado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 o en
vigencia de la Constitución de 1886[26]; amparó los derechos a
la indexación de la primera mesada pensional y a mantener el poder adquisitivo
de las pensiones, de forma autónoma y sin relación de conexidad con algún otro
derecho[27]; indicó que el derecho a
la actualización de la primera mesada pensional no se encuentra condicionado a
término alguno de prescripción[28] y, finalmente, en cuanto
al criterio de inmediatez como presupuesto de procedibilidad de la acción de
tutela, puntualizó que debe tenerse en cuenta que la posible vulneración del
derecho a obtener la indexación de la primera mesada pensional persiste
mientras no se haya hecho efectivo el mencionado reconocimiento, por lo que el
análisis de este requisito se muestra irrelevante[29].
c.
Del caso concreto
De la acción de tutela de Mario Cardozo Barrios contra el Departamento de
Cundinamarca, frente al derecho fundamental de petición.
20.-
El 29 de junio de 2007 el señor Mario Cardozo Barrios radicó ante el
Departamento de Cundinamarca petición de reconocimiento del derecho a la
indexación de la primera mesada pensional. Al momento de interposición de la presente
acción de tutela, la entidad acusada aún no había dado respuesta a su
solicitud.
En
la sentencia SU-975 de 2003, la Sala Plena de esta Corporación efectuó una
sistematización de las subreglas relativas al contenido del derecho de
petición y su protección constitucional en escenarios pensionales. A
continuación, la Sala transcribe el aparte del fallo en el que se sintetizan
los elementos esenciales del derecho de petición:
“Del anterior recuento jurisprudencial queda claro que
los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones
de reajuste pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos
máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de
petición, son los siguientes:
(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en
materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes
hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o
los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera
para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un
término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado
señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a
la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya
interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a
las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de
la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del
Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas
necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos
plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de
los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a
la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de
reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso”.
21.-
A partir de los antecedentes del fallo, así como del aparte jurisprudencial
reseñado, resulta evidente que el Departamento de Cundinamarca incurrió en una
violación al derecho de petición del accionante, pues frente a su solicitud
elevada el 29 de junio de 2007, se limitó a guardar silencio.
Esa
actitud, evidentemente, no es compatible con el respeto por el núcleo esencial
del derecho de petición que consiste en la obtención de una respuesta de fondo
a cada solicitud planteada por un ciudadano, en la oportunidad prevista por la
ley o, en cualquier caso, dentro de un plazo razonable. Además, si se tiene en
cuenta que la petición se invocó con el objeto de agotar la vía gubernativa,
la falta de contestación comportó un obstáculo al acceso a la administración de
justicia, pues si bien la respuesta de la accionada no tenía que ser
necesariamente favorable a los intereses del actor, el hecho de conocer la
posición de la entidad frente a su solicitud, le habría permitido a este, tener
los elementos de juicio necesarios para acudir con mayor prontitud a la jurisdicción
contencioso administrativa a discutir la pretendida indexación de su primera
mesada pensional.
22.-
Con base en las breves consideraciones expuestas en los párrafos precedentes, la
Sala confirmará los fallos de primera y segunda instancia, en cuanto al amparo
del derecho de petición del actor y, en consecuencia, dictará una orden de
prevención a la accionada, con el fin de que no vuelva a incurrir en conductas
u omisiones que impliquen una trasgresión al derecho constitucional de petición
de sus trabajadores[30].
De la acción de tutela de Mario Cardozo Barrios contra el Departamento
de Cundinamarca, frente al derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo
de las pensiones en su faceta de indexación de la primera mesada pensional.
23.-
El demandante laboró para el Departamento de Cundinamarca hasta el año 1988,
fecha en que ya había cumplido el requisito de tiempo de servicio para
acceder a una pensión de jubilación. Por resolución N°. 001957 del 29 de junio
de 2004, la entidad le reconoció la prestación de jubilación con efectos a
partir del 20 de noviembre de 1995, día en que reunió el requisito restante, es
decir la edad de 50 años. El actor sostiene que su primera mesada pensional no
ha sido actualizada, situación que lo ha perjudicado ostensiblemente por efecto
de la inflación causada entre la fecha en que dejó de prestar sus servicios y
el momento en que cumplió la edad necesaria para acceder a la pensión.
24. De este modo, la Sala debe determinar si en el presente caso procede
el amparo del derecho a mantener el poder adquisitivo de la pensión en su
contenido indexatorio de la primera mesada pensional del señor Mario Cardozo
Barrios frente al Departamento de Cundinamarca. Para tal efecto, se debe establecer
si en el sub lite se cumplen los presupuestos de procedibilidad de la
acción de tutela en escenarios constitucionales como el que ahora ocupa la
atención de la Corte, y que fueron expuestos en los fundamentos
jurisprudenciales de esta decisión (Supra 10). Los mismos, se sintetizan
a continuación:
Que
(i) la persona que invoca el amparo constitucional tenga el estatus de
pensionado; (ii) el actor haya observado una conducta diligente en sede
administrativa; (iii) el peticionario haya agotado las vías judiciales
ordinarias para garantizar su pretensión, o que aún sin haberlo hecho, esté en
tiempo de acudir a ellas, y demuestre, que atendiendo a las condiciones
particulares que reviste su caso, los mecanismos ordinarios de defensa judicial
a su alcance no resultan idóneos y eficaces para satisfacer sus garantías
constitucionales, o que siendo idóneas y eficaces, está en inminente riesgo de
sufrir un perjuicio iusfundamental irremediable; (iv) el
demandante acredite condiciones materiales que justifiquen la protección por
vía de tutela, esto es, su condición de persona objeto de especial protección
constitucional, y que la situación resulta violatoria de derechos fundamentales
como la dignidad humana, la salud, el mínimo vital u otras garantías superiores
y; (v) demuestre la procedencia material de la tutela reclamada, esto
es, que efectivamente su primera mesada pensional no fue indexada con el objeto
de reparar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, acaecido entre el
periodo en que cumplió el requisito de tiempo de servicios y el de edad de
jubilación.
Pasa la Sala a efectuar el estudio de procedibilidad formal y de procedencia
material anunciado:
25.
Está acreditado que el accionante tiene el estatus de pensionado. A folios 19 a 24 del cuaderno principal, obra copia
simple de la resolución 001957 del 29 de junio de 2004, mediante la cual la Directora
de Pensiones Públicas de Cundinamarca -unidad administrativa de pensiones-
reconoce una pensión de jubilación a favor del señor Mario Cardozo Barrios a
partir del 20 de noviembre de 1995.
26.-
Se demostró a la Sala que el actor observó una conducta diligente en sede
administrativa frente al Departamento de Cundinamarca con el objeto de lograr
el reconocimiento del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo de
las pensiones en su faceta de actualización de la primera mesada pensional, que
afirma le ha sido vulnerado. Así, se
probó a Sala que el señor Mario Cardozo Barrios, por medio de apoderado
judicial, el 09 de octubre de 2002 elevó petición ante el Departamento de
Cundinamarca en la que solicitó el reconocimiento de su pensión de jubilación,
así como la indexación de su primera mesada pensional[31].
Por
medio de resolución 001957 del 29 de junio de 2004, el Departamento de
Cundinamarca reconoció una pensión de jubilación al señor Cardozo Barrios en
cuantía de $165.007 mensuales a partir del 20 de noviembre de 1995. Frente a dicho
acto administrativo, el peticionario efectuó reclamación judicial arguyendo que
su mesada no fue indexada. El conocimiento de la demanda correspondió por
reparto al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, el cual a través de
sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda y en
consecuencia condenó al Departamento de Cundinamarca a reajustar el valor del
salario devengado al momento del retiro del actor en cuantía de $1.077.941 y la
pensión de jubilación en cuantía de $808.456 (fl. 46 Cdno. 1). La anterior
providencia, no obstante, ante apelación impetrada por la demandada fue
revocada por el Tribunal Superior de Bogotá mediante sentencia inhibitoria del 29
de mayo de 2009, por considerar que los conflictos jurídicos sobre prestaciones
sociales de los empleados públicos cobijados por el régimen de transición son
de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa (fl. 48 a 54 Cdno. 1).
Posteriormente,
a través de escrito radicado ante el Despacho del Gobernador de Cundinamarca el
29 de junio de 2007 con el fin de agotar la vía gubernativa, el actor solicitó nuevamente
el reajuste y pago del valor inicial de su mesada pensional “en la suma
mensual de $822.638.75 a partir del 20 de noviembre de 1995 y en adelante, con
sus respectivos incrementos de ley” (fl. 29 Cdno.1)[32].
Por
acto administrativo N° 492 del 27 de abril de 2010, la Directora de Hacienda del
Departamento de Cundinamarca, dando cumplimiento a la orden de amparo del
derecho constitucional de petición dictada por el a quo en el presente
trámite de tutela, resolvió la solicitud de reajuste del valor inicial de la
mesada pensional del actor, en sentido adverso a sus pretensiones. La anotada
decisión administrativa fue notificada personalmente al peticionario el 29 de
abril del año en curso, el cual al momento de la diligencia renunció al recurso
de reposición al considerar que de acuerdo con el código contencioso
administrativo la interposición de este no es obligatoria, quedando a su juicio
“agotada la respectiva vía administrativa” (fl. 189 Cdno1).
Finalmente,
en informe rendido a esta Corporación el 9 de noviembre del 2010, el actor manifestó
que interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
Departamento de Cundinamarca, demanda que fue admitida por auto del 5 de
noviembre de la misma anualidad por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá, en
donde persigue la indexación de su primera mesada pensional.
Como
puede apreciarse, el peticionario ha desplegado una actitud diligente en
distintas instancias con el fin de alcanzar el reconocimiento de la indexación
pensional a la que considera tiene derecho. Por ello, se encuentra cumplida la subregla
de procedibilidad en examen.
27.-
Aunque el mecanismo de defensa judicial ordinario con que cuenta el accionante
es idóneo y eficaz, se hace procedente el estudio de fondo del asunto como
mecanismo transitorio, atendiendo a la calidad de sujeto de especial protección
constitucional del actor y el compromiso de su mínimo vital.  En este caso el accionante ya ha hecho uso del
mecanismo ordinario de defensa judicial, en la medida que, como se anotó, el 5
de noviembre el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá admitió la demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho que contra el Departamento de Cundinamarca
presentó el aquí accionante, trámite en el que solicitó la indexación de la
primera mesada pensional a la que alega tener derecho.
Por
esa razón, lo que se discute en el sub lite es si la presente acción de
tutela procede como mecanismo transitorio a efectos de evitar un perjuicio iusfundamental
irremediable, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo
decida mediante sentencia ejecutoriada la litis allí propuesta. En ese
sentido corresponde a la Sala determinar si, atendiendo a la edad del actor y
su situación socioeconómica, se está ante la inminencia de un perjuicio
irremediable a sus bienes fundamentales, en particular a la garantía del mínimo
vital. De ser así, se haría procedente el estudio de fondo del asunto como
mecanismo de defensa transitorio.
28.-
En informe rendido a esta Corporación, el accionante manifestó que su situación
económica es precaria toda vez que recibe por concepto de mesada pensional la
suma de $566.215 luego de deducciones, de los cuales debe pagar $250.000 de
arriendo de la habitación en que reside en el municipio de Fusagasuga; $35.000
de servicios públicos domiciliarios; y $120.000 de cuota de alimentos de su menor
hijo. Señaló que no tiene bienes muebles e inmuebles de valor significativo,
salvo un colchón, un televisor y una grabadora pequeña. Añadió que su única
fuente de ingresos está representada en la mesada pensional que percibe por
parte de la entidad demandada ya que no labora actualmente. Finalmente, el
peticionario informó que su grado de escolaridad es bachiller académico,
y anexó copia de su cédula de ciudadanía en donde consta que nació el 19 de
noviembre de 1945, y tiene a la fecha, por ende, 65 años de edad.
Por
su parte, el Departamento accionado no arrimó al expediente mayores elementos
de juicio que permitan desvirtuar las afirmaciones del actor, limitándose a
indicar que la mesada pensional del demandante asciende a la suma de $643.515 a
octubre de 2010, aproximadamente 1.2. SMLM ($643.515 dividido en $515.000[33]).
29.-
En atención a la información allegada al expediente, es posible inferir que el
peticionario cuenta con ingresos que le permiten satisfacer sus necesidades más
esenciales; sin embargo, también se evidencia una situación económica precaria
que bien podría implicar una amenaza a su mínimo vital y una carga
desproporcionada para el actor al someterlo a un largo proceso contencioso
administrativo.
De
este modo, en criterio de la Sala, la difícil situación económica del actor, su
avanzada edad y el potencial aumento en el nivel de ingresos económicos
producto de una probable indexación de su primera mesada pensional, hacen
procedente abordar el estudio de fondo del amparo transitorio, pues la espera
de resolución del litigio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo
representa una carga a la que ciertamente no resulta razonable someter a una
persona de la tercera edad en difíciles condiciones de subsistencia que afirma tener
derecho a un reajuste pensional que aliviaría su situación económica
considerablemente. Planteadas de esta manera las cosas, pasa la Sala a estudiar
el fondo del debate constitucional propuesto en la demanda de tutela.
De
la procedencia material del amparo constitucional en el sub lite
30.-
De conformidad con el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, norma que empleó el
Departamento de Cundinamarca al momento de liquidar la pensión de jubilación de
Mario Cardozo Barrios en la Resolución N°. 001957 del 29 de junio de 2004 (fl.
20 Cdno. 1), “[e]l empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20)
años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55)
tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una
pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco (75%)
del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año
de servicio”[34]. (Énfasis añadido)
El
accionante laboró para el Departamento de Cundinamarca hasta el mes de octubre
de 1988. Por medio de resolución 001957 del 29 de junio de 2004, el ente
territorial le reconoció una pensión de jubilación a partir del 20 de noviembre
de 1995, fecha en que se causó el derecho por haber adquirido el accionante la
edad necesario para acceder al beneficio pensional.
Así
las cosas, la Sala debe establecer si el Departamento de Cundinamarca al
momento de liquidar la primera mesada pensional del peticionario no tuvo en
cuenta la pérdida adquisitiva de la moneda entre la fecha en que el accionante
devengó su último salario promedio (1987 y 1988) y la fecha a partir de la cual
se le reconoció el derecho a una pensión de jubilación (20 de noviembre de
1995), esto es, si la primera mesada pensional del actor no fue objeto de
indexación[35].
31.-
Encuentra la Sala que la presente acción de tutela no procede materialmente
en tanto existe una discusión de orden eminentemente legal que debe ser
resuelta por el juez de la jurisdicción contencioso administrativa,
controversia que lleva a concluir que el actor no demostró a la Corte, que el
Departamento de Cundinamarca omitió actualizar el salario base de liquidación
de su primera mesada pensional. En efecto, como pasa a observarse, (i)
se advierte una disputa en cuanto al monto del salario base de liquidación de
la primera mesada pensional, ya que de un lado, la accionada manifiesta que la
asignación mensual promedio del actor ascendía a la suma de $41.794 entre los
años 1987 y 1988 y, del otro, la parte demandante asevera que esta corresponde
a $220.020 para el mismo periodo de tiempo y; (ii) mientras que el
Departamento de Cundinamarca alega que efectivamente ya indexó la primera
mesada pensional del actor, el demandante y su apoderado judicial manifiestan
que ello no es así.
32.-
En cuanto a lo primero, la Sala evidencia que durante el último año de
servicios el accionante devengó las siguientes sumas de dinero: en 1987 su
asignación salarial para los meses de agosto a diciembre fue de $34.588, más
una prima de navidad por el mismo valor ($34.588) y; en 1988 su asignación
salarial para los meses de enero a julio fue de $43.235, más una prima de
vacaciones de $14.030 y otra de servicios de $21.617, así como un retroactivo
en el mes de octubre equivalente a $15.852 (fl. 35 Cdno.1)[36].
Tomando
como sustento las anteriores cifras, el Departamento de Cundinamarca argumenta
que “…la asignación mensual promedio del señor Mario Cardozo Barrios
ascendía a la suma de cuarenta y un mil setecientos noventa y cuatro pesos
($41.794.oo) m/cte, de acuerdo con la certificación de salarios expedida
por la Directora de Gestión Humana de la Secretaria de la Función Pública,
valor sobre el cual se efectuó la liquidación de la pensión de jubilación
reconocida a través de la resolución número 001957 del 29 de junio de 2004,
suma que fue objeto de indexación en la forma que más adelante se explicará…”
(énfasis añadido) (fl. 102 Cdno. Corte). Asimismo, posteriormente se señala que
“de acuerdo con la certificación de salarios expedida (…), la
asignación mensual promedio del actor ascendía a la suma de cuarenta y un mil
setecientos noventa y cuatro pesos ($41.794.oo) m/cte, resultante del promedio
del sueldo devengado en el año de 1987 ($34.588) y el año de 1988 ($43.235),
razón por la cual no es viable tomar la suma de $220.020 solicitada por el
accionante, por cuanto no corresponde a la asignación mensual promedio que
devengaba al momento del retiro definitivo del servicio” (énfasis
añadido). (fl. 104  Cdno. Corte)
A
su turno, la parte demandante, con sustento en la Resolución 001957 de 2004 que
reconoció el derecho a la pensión de jubilación del actor señala: “[a]firmo
en la demanda de tutela que el actor devengaba un salario mensual promedio de
$220.020.oo con fundamento en la Resolución No. 001957 del 29 de junio de 2004
emitida por la misma entidad accionada en la cual obtiene el valor de
$2.339.429.58 como sumatoria de los salarios y emolumentos devengados por el
actor durante los años 1987 y 1988 es decir, en su último año de servicios,
cuya suma la divide entre 319 días y obtiene como valor de salario diario de mi
representado la suma de $7.334 que al multiplicarlo por 30 días del mes, da
como resultado un salario mensual promedio devengado por Cardozo Barrios de
220.020, cuyo salario para el año en que se desvinculó el actor de la demandada
1988 correspondía a 8.58 veces el SMMV de dicha anualidad ($25.637)…” (fl. 111
Cdno. Corte).
33.-
En lo atinente a las versiones encontrados en torno a la indexación o no de la
primera mesada pensional del señor Cardozo Barrios cabe señalar que la Corte
Constitucional ordenó a la Directora Administrativa Especial de Pensiones de la
Gobernación de Cundinamarca que informara si el salario base de liquidación de
la mesada pensional del actor fue objeto de indexación. En respuesta al
requerimiento efectuado por esta Corporación, la entidad informó “que
acuerdo con los documentos que obran en el cuaderno administrativo, se observa
la liquidación que sirvió de base para el reconocimiento de pensión del señor
Mario Cardozo Barrios (Flio. 117), en la cual se evidencia que el salario
base de liquidación devengado en los años 1987 y 1988, correspondientes al
último año de servicios, fue actualizado anualmente de acuerdo con la variación
porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el Dane hasta el
20 de noviembre de 1995, fecha en la cual cumplió el segundo requisito
pensional, arrojando una mesada pensional de ciento sesenta y cinco mil siete
pesos ($165.007), superior al valor del salario mínimo legal vigente de ese
año, el cual ascendía a la suma de ciento dieciocho mil novecientos treinta y
cinco pesos $118.935.oo.” (énfasis añadido). (fl. 14 Cdno. Corte)
34.-
Revisado el informe enviado por la demandada, la Corte, con el objeto de
obtener mayores elementos de juicio, puso en conocimiento del accionante y de
su apoderado judicial el contenido del mismo, ordenándoles que se pronunciaran
expresamente sobre la veracidad o no de los dichos de la entidad. Del mismo modo,
ordenó al Departamento de Cundinamarca que explicara en forma detallada la manera
en que presuntamente indexó la primera mesada pensional del demandante.
En
respuesta a esta Corte, el representante judicial del demandante aseveró que en
la Resolución 001957 de 2004 “… no se refleja ninguna clase de indexación
en la pensión del actor, ya que sabido es que la fórmula prevista en el
decreto 1748 de 1995 es la idónea para indexar las pensiones, y ésta se
encontraba vigente para la fecha en que se expidió la resolución en la cual se
le reconoció la pensión a mi patrocinado, situación totalmente desconocida por
la entidad accionada quien seguramente hoy pretende alegar en su favor una
actualización que más corresponde a la aplicación de una tasa de interés, que a
lo que verdaderamente corresponde la indexación de una suma de dinero”
(énfasis añadido).(fl. 111 Cdno. Corte)
Por
su parte, la entidad demanda informó que “la liquidación pensional se
realizó con base en lo establecido en el artículo 36, inciso 3° de la ley 100
de 1993 (…). De acuerdo con la norma anterior, y con fundamento a la
certificación laboral, se tomó el del sueldo correspondiente al año de 1987
(34.588.oo), se dividió x 30 días y se multiplicó por 98 días que es el número de
días que se tomó para la liquidación entre el 23 de septiembre de 1987 y el 30
de diciembre de 1987, lo cual arrojó un valor total de $112.987.46. // Igual
procedimiento se siguió para el año 1988 (…) operación que arrojó un
valor total de $318.497.83. // Una vez efectuada la operación anterior, se tomó
el valor presente neto (VPN) ($2.339.425.58) y se dividió en 319 días que
corresponde al promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para
ello (para adquirir el derecho a la pensión, lo cual ocurrió el 19 de noviembre
de 1995), lo cual dio un valor de 7.334.00 que se multiplicó por el 75% (monto
establecido en la ley 33 de 1985) = 5.500.23 x 30 días, arrojando una mesada
actualizada de $165.007, valor reconocido en la resolución número 1957 del
29 de junio de 2004” (énfasis añadido). (fl. 103 Cdno. Corte)
35.-
Bajo tal óptica, la discusión en torno al monto del salario base de liquidación
de la primera mesada pensional del demandante, en criterio de la Sala, es de
carácter eminentemente legal y por tanto debe ser resuelta por el juez de lo
contencioso administrativo. Ahora bien, en lo atinente a la disputa sobre si ya
se efectuó la indexación de la primera mesada pensional o no, la Sala encuentra
que el Departamento de Cundinamarca demostró que al momento de liquidar la misma
tomó el que consideró último salario promedio devengado por el actor en los
años 1987 y 1988, y le aplicó una fórmula de actualización a 1995. En otras
palabras, la pensión del accionante no se liquidó con base en el salario
promedio histórico percibido durante los años 1987 y 1988, sino sobre un valor
actualizado de este. Asunto distinto es la discusión relativa a si dicha
actualización se efectuó en debida forma o no, aspecto que debe ser solucionado
por el juez contencioso administrativo.
36.-
Asimismo, como se expresó, la parte demandante arguye que la alegada
actualización por parte del Departamento de Cundinamarca “más corresponde a
la aplicación de una tasa de interés, que a lo que verdaderamente corresponde
la indexación de una suma de dinero” en la medida que no se realizó tomando
la fórmula que considera es la aplicable al actor, es decir la contemplada en
el Decreto 1748 de 1995 (fl. 111 Cdno. Corte). Sobre este tópico, si bien esta
Corporación en anteriores ocasiones ha ordenado que se realice la liquidación aplicando
la fórmula prevista en la sentencia T-068 de 2005 en cuanto esta, a juicio de la
Corte, consulta el criterio de favorabilidad laboral[37],
en el presente caso ello no es posible en la medida que la suma sobre la que
tendría que hacerse dicha operación aritmética aún está en disputa, asunto que
no permite estudiar el amparo en lo relativo a dicho aspecto.
Conclusión
37.-
La acción de tutela no procede materialmente ya que no existe certeza sobre la
vulneración del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo de las
pensiones en su faceta de actualización del salario base de liquidación del
señor Mario Cardozo Barrios y, en cambio, subsiste una discusión en torno al
monto del salario promedio base de liquidación de la primera mesada pensional, y
sobre si la actualización efectuada por el Departamento accionado se realizó en
debida forma o no. En ese sentido, la Sala revocará las sentencias de instancia
que declararon la improcedencia del amparo impetrado frente a este derecho, y en
su lugar negará su tutela.
Finalmente,
es del caso aclarar que lo aquí resuelto no obsta para que el juez de la causa
contencioso administrativa decida lo pertinente, de conformidad con su
autonomía judicial y los hechos que en dicho proceso resulten probados.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Confirmar las sentencias proferidas por
el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el diecinueve (19) de abril de
dos mil diez (2010), en primera instancia, y la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Bogotá el nueve (9) de julio de dos mil diez (2010), en
segunda instancia, en cuanto concedieron
la protección constitucional al derecho fundamental de petición de Mario
Cardozo Barrios y, revocar las sentencias de instancia en tanto declararon
la improcedencia de la acción de tutela frente al derecho constitucional a
mantener el poder adquisitivo de las pensiones en su faceta de indexación de la
primera mesada pensional del actor, para en su lugar, negar el amparo
constitucional de este derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta sentencia.
Segundo.-
Adicionar las sentencias de primera y
segunda instancia dictadas en el trámite de la referencia, en el sentido de, prevenir
a la Directora Administrativa
Especial de Pensiones de la Gobernación de Cundinamarca para que, en lo
sucesivo, se abstenga de incurrir en actuaciones que resulten incompatibles con
el artículo 23 de la Constitución Política (derecho de petición) frente a las solicitudes
pensionales elevadas por los ex-trabajadores del Departamento de Cundinamarca.
Tercero.- Dése cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias T-425 de 2007, T-1055 de 2007.
[2] En adelante
también el accionante, el peticionario o el demandante.
[3] En este aparte
se sigue la exposición del accionante. La Sala igualmente complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de los documentos
aportados por el peticionario y la entidad demandada.
[4] En el análisis
del caso concreto la Sala hará referencia a los elementos probatorios que
resulten relevantes para la decisión.
[5] En un sentido
similar se puede consultar la Sentencia T-068 de 2008.
[6] En
este sentido se pueden consultar las sentencias T-085 de 2004, T-815 de 2004,
T-098 de 2005, T-469 de 2005, entre otras.
[7] En
sentencias T-799 de 2007, T-046 de 2008, T-1251 de 2008 y T-457 de 2009, se ha
admitido el estudio de la presunta afectación de este derecho directamente
frente a la entidad.
[8] Ibídem.
[9] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias T- T-225 de 1993, SU-544 de 2001, T-1316 de
2001, T-983 de 2001, entre otras.
[10] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias T-799 de 2007, T-046 de 2008, T-1251 de 2008 y
T-457 de 2009.
[11] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia SU-120 de 2003.
[12]
Ibídem.
[13] Al
respecto, la Corte expresó en la sentencia SU-120 de 2003: “Ante todo, es
preciso aclarar que lo manifestado por los Jueces de instancia no admite duda,
porque en cada una de las decisiones examinadas la accionada explica la teoría
que resuelve acoger para negar la indexación reclamada, pero, es cierto también
que ninguna de las explicaciones de la accionada se apoya en un cambio
normativo relevante, o en el advenimiento de circunstancias políticas,
económicas y sociales diversas, y que tampoco ponderan los bienes jurídicos que
protegen, en contraposición con los que se dejó de tutelar, tal como lo ha
exigido la jurisprudencia constitucional –nota 54-. [//] Al punto que las
consideraciones de la accionada, como va a verse, pueden tomarse como juicios
individuales de las normas que interpretan, e incluso como concepciones
personales de política jurídica en torno al problema pensional, pero no
justifican el trato diferenciado que comportan”.
[14] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia SU-120 de 2003.
[15] Esta
línea está conformada, entre otras, por las sentencias T-085 de 2004, T-815 de
2004, T-098 de 2005 y T-469 de 2005.
[16] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-862 de 2006.
[17] En
la sentencia T-098 de 2005 se había señalado: “…calcular el monto de la mesada pensional con base en un ingreso que el
extrabajador percibió años antes de que finalmente le fuera reconocida la
pensión, contraría el mandato superior de equidad , el derecho a percibir
una pensión mínima vital calculada teniendo en consideración los fenómenos
inflacionarios y la consecuente pérdida de poder adquisitivo del dinero,
así como también compromete los derechos fundamentales al debido proceso, y a
la igualdad del pensionado cuando, aun después de haber agotado todos los
medios de justicia ordinaria de los que disponía, el trabajador encuentra que
la violación de sus derechos goza de la legitimidad aparente que le otorga un
fallo judicial.”(énfasis añadido).
[18] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-862 de 2006.
[19]
Ibídem.
[20]
Ibídem.
[21] Ibídem.
[22] En
este sentido se pueden consultar las sentencias T-085 de 2004, T-815 de 2004,
T-098 de 2005, T-469 de 2005, entre otras.
[23] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias T-012 de 2008, T-014 de 2008, T-046 de 2008,
T-129 de 2008, T-311 de 2008, T-991 de 2008, entre otras.
[24] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias T-999 de 2007, T-046 de 2008, T-908 de 2008,
T-1215 de 2008 y T-076 de 2010.
[25] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias T-012 de 2008, T-908 de 2008, T-107 de 2009 y
T-141 de 2009.
[26] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias SU-120 de 2003, C-862 de 2006, C-891 A de 2006, T-696 de 2007 y T-457 de 2009.
[27] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias T-014 de 2008, T-130 de 2009, T-141 de 2009 y
T-366 de 2009.
[28] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias T-628 de 2009, T-089 de 2008, T-1251 de 2008 y
T-908 de 2008.
[29] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias T-1059 de 2007, T-129 de 2008, T-908 de 2008,
T-1251 de 2008, T-130 de 2009.
[30]
Cabe aclarar que el juez de primera instancia ordenó a la accionada dar
respuesta definitiva a la petición del accionante; y que la entidad remitió
copia de la respuesta que se produjo en cumplimiento del fallo. Por lo tanto, la Sala se limitará a agregar una orden de prevención a lo dispuesto por el juez de única
instancia.
[31] En
el escrito allí presentado se señaló: “La última asignación básica mensual
devengada por el señor Mario Cardozo Barrios en su calidad de empleado del
Departamento de Cundinamarca, era la suma mensual de $43.235.oo. // La
última asignación mensual promedio devengada por el señor Mario Cardozo Barrios
en su calidad de empleado del Departamento de Cundinamarca, era la suma de
$76.400. (…) //… es un hecho notorio que la devaluación que ha sufrido
el peso colombiano, desde el 11 de agosto de 1988 hasta el 19 de Noviembre de
2.000 (sic), siendo procedente la indexación solicitada” (fl. 17.
Cdno. 1).
[32] Igualmente,
el
2 de febrero de 2010, luego de diversos trámites frente a la entidad, y ante la
falta de respuesta sobre su solicitud de indexación, el demandante presentó
ante el Departamento de Cundinamarca derecho de petición en el cual solicitó a
la directora de pensiones que se sirviera “realizar pronunciamiento de fondo
sobre [su] solicitud de agotamiento de vía gubernativa presentado (sic)
el día 29 de junio de 2007, encaminada a indexar el valor inicial de [la]
pensión en los términos del I.P.C., como efectivamente ha sucedido con los
demás pensionados de ese prestigioso (sic) Departamento” (fl. 31
Cdno. 1).
[33]
Este es el monto del salario mínimo legal mensual para el año 2010,
de conformidad con el Decreto 5053 de 2009.
[34] Es
del caso indicar que esta norma fue aplicada por el Departamento de
Cundinamarca exclusivamente para efectos de liquidar la mesada pensional, ya
que los requisitos para acceder a la pensión fueron los establecidos en e
artículo 17 literal b de la Ley 6 de 1945 que señala: “Los empelados y
obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes
prestaciones: b) pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero
haya llegado o llegue a cincuenta (50) años de edad después de veinte (20) años
de servicio continuo discontinuo… ”.
[35] El
accionante argumenta que “entre el 11 de agosto de 1988, fecha en que se
produjo mi retiro de la entidad y tuvo en cuenta el Departamento de
Cundinamarca para establecer mi salario promedio devengado en mi último año de
servicios, y el 20 de noviembre de 1995, fecha a partir de la cual me fue
reconocida por ese Departamento mi pensión de jubilación oficial, la pérdida
del poder adquisitivo del peso colombiano en tal periodo ascendió al 398.36 %”
(fl. 28 Cdno. 1), por esta razón considera que se debe reajustar su primera
mesada pensional a partir del 20 de noviembre de 1995.
[36]
Estos datos son tomados de la certificación expedida por la Directora de Gestión Humana del Departamento de Cundinamarca vista a folio 35 del cuaderno
principal.
[37] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias T-425 de 2007, T-1055 de 2007.