T-556-15
Sentencia T-556/15
ACCION DE
TUTELA CONTRA LA UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A
LAS VICTIMAS-La UARIV vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital
y vida digna de los accionantes al negar su inclusión en el Registro Único de
Víctimas
ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Procede por ser sujetos de especial protección
constitucional
Teniendo en cuenta las condiciones de indefensión y
vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento,  y también de
quienes han sido víctimas de la violencia, en reiterada jurisprudencia de esta
Corporación se ha reconocido que la acción de tutela es un mecanismo judicial
adecuado para la protección de sus derechos fundamentales. Lo anterior, debido
a que otros medios de defensa judicial resultan insuficientes para brindar
protección eficaz ante las circunstancias de urgencia y apremio que enfrenta
esta población y porque resultaría desproporcionado exigir a estas personas el
agotamiento previo de los recursos judiciales ordinarios, lo cual equivaldría a
la imposición de cargas adicionales a las que han tenido que soportar.
INSCRIPCION
EN EL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Es inconstitucional negar la
inclusión a personas que manifiestan ser desplazadas por la violencia, bajo el
argumento de que los hechos victimizantes no se dieron con ocasión del
conflicto armado sino que son producto de la violencia generalizada
VICTIMA DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Concepto, elementos que integran la condición de desplazado
y derecho a ser incluido en el Registro Único de Victimas
El carácter de desplazados internos es
una situación de hecho cambiante que no surge de aspectos formales ni mucho
menos de interpretaciones restrictivas. Se trata únicamente de una realidad
objetiva que se origina una vez se produce el retiro del lugar de asiento
natural y una posterior ubicación no deseada en otro sitio del territorio
nacional por causas de violencia. La Corte
afirmó que es indiferente para adquirir la condición de desplazado el tipo de
violencia que sufrió esa población, ya sea ideológica, política o común. Dada
la importancia que adquiere el Registro para la población desplazada, si una
persona se encuentra en las circunstancias de hecho que dan lugar al
desplazamiento, tiene derecho a ser inscrita en el Registro que el gobierno
implementó como parte del sistema de atención, ya sea de forma individual o
junto a su núcleo familiar. Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre
desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que
hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la
propia nación. Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo
de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de
desplazados.
ACCION DE
TUTELA PARA LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Requisitos de procedibilidad/REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS
DE LA VIOLENCIA-Posibilidad de acceder a la administración de justicia
mediante la acción de reparación directa ante la jurisdicción contencioso
administrativa
REGISTRO UNICO
DE VICTIMAS-Orden a la UARIV incluir en el RUV a
los accionantes víctimas de desplazamiento forzado
Referencia: Expedientes T-4885737 y T-4928389
Acciones de
tutela presentadas por Recaredo de Jesús Vargas Garro y Luis Alfredo Alzate
Giraldo por conducto del Personero Municipal de San Rafael, Antioquia contra la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de
dos mil quince (2015).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
de revisión de los fallos proferidos en única instancia, por los despachos
judiciales que a continuación se mencionan:
1. En única instancia, por el Juzgado Quinto
Penal del Circuito para
Adolescentes con Función de Conocimiento de Medellín, el cinco (5) de febrero
de dos mil quince (2015) dentro de la acción de tutela promovida por Recaredo
de Jesús Vargas Garro contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por medio de Auto del trece (13) de mayo de dos mil
quince (2015), proferido por la Sala de Selección Número Cinco.
2. En única instancia, por el Juzgado
Promiscuo de Familia del Circuito de Marinilla, Antioquia, el tres (3) de
diciembre de dos mil catorce (2014), dentro de la acción de tutela promovida
por Luis Alfredo Alzate Giraldo contra la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por medio de Auto del veintiocho (28) de mayo de dos
mil quince  (2015), proferido por la Sala de Selección Número Cinco y acumulado
al expediente anterior por unidad de materia.
I.  ANTECEDENTES
Los señores Recaredo de Jesús Vargas Garro
y Luis Alfredo Alzate Giraldo  presentaron acción de tutela con el propósito de
que se les protejan sus derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad
humana, igualdad y buena fe, los cuales estiman vulnerados frente a la negativa
de la entidad accionada de incluirlos en el Registro Único de Víctimas aduciendo
que los hechos victimizantes no fueron perpetuados por grupos armados
organizados al margen de la Ley, sino por delincuencia común.
1. Expediente T-4885737
1.1. Hechos
1. Manifiesta el accionante que es
desplazado por la violencia del municipio de Urrao, Antioquia, por hechos ocurridos
en el año dos mil siete (2007) perpetuados por la guerrilla que involucraron a
su núcleo familiar integrado por su esposa y sus dos (2) hijos.
2. Como consecuencia de lo ocurrido,
tuvieron que trasladarse a la ciudad de Medellín y abandonar la vivienda en la
que habitaban y de la cual derivaban su sustento diario.
3. Expone que asentados en el Barrio Manrique
de dicha ciudad, el veinte (20) de mayo de dos mil nueve (2009), integrantes de
grupos armados al margen de la ley, le ocasionaron la muerte a uno de sus
hijos, en este caso, Didier Alejandro Vargas Montoya.
4. Narra que, ante estas circunstancias, el
ocho (8) de junio de dos mil doce (2012), rindió declaración jurada ante la
Personería de Medellín con la finalidad de que le fuera reconocida a él y su
grupo familiar, la calidad de víctimas en el registro y en consecuencia se les
otorgaran los beneficios contemplados por la ley a raíz del desplazamiento y
del homicidio perpetuado[1].
5. Expone que mediante Resolución No.
2013-27478 del veinte (20) de diciembre de dos mil doce (2012)[2], la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas negó su inclusión y la de su
grupo familiar en el registro de víctimas así como el reconocimiento de los
hechos victimizantes de homicidio. Como sustento de la decisión, la entidad
consideró que los hechos habían ocurrido por causas diferentes a las dispuestas
en el artículo 3 de la Ley 1448 de dos mil once (2011)[3]. Textualmente sostuvo
lo siguiente:
“No se lo logra
evidenciar que el hecho haya sido perpetuado por grupos armados organizados al
margen de la Ley, en su sentido clásico, sino que su modus operandi los
establece en la denominada delincuencia común definida en el parágrafo 3 del
artículo 3 de la presente ley. “(..) No se consideran víctimas quienes hayan
sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia
común (…)”Que para la época de los hechos es notoria la influencia de las bandas
delincuenciales que operan en diferentes barrios de Medellín, que se establecen
dentro del contexto de violencia generalizada y que no se enmarcan dentro del
conflicto armado del país.”[4]
6. Señala que presentó solicitud de
revocatoria directa contra la anterior decisión, sin embargo mediante
Resolución No. 2013-27478RD del tres (3) de febrero de dos mil catorce (2014),
la entidad accionada confirmó la determinación impartida considerando que (i)
el acto administrativo censurado no se encontraba dentro de las causales de
revocación previstas en la ley y, (ii) los hechos ocurridos no se enmarcaban
dentro de los criterios dispuestos en la Ley 1448 de 2011.[5]
7. Indica que no existen pruebas suficientes
aportadas por la Unidad Administrativa que den cuenta que el homicidio de su
hijo fue perpetrado por integrantes de delincuencia común, teniendo ésta la
carga de probar tal aspecto. No obstante afirma que de ser ello cierto, no
puede perderse de vista que la comuna tres (3) (Manrique), lugar donde fue
asesinado su hijo, ha sido a lo largo de los últimos años, territorio de
dominio de diferentes bandas criminales, alzadas en armas y constituidas a
partir de una organización interna al margen de la ley y, que terminó viviendo
en el lugar como consecuencia de su desplazamiento de Urrao donde transcurrió
su existencia hasta que la situación se hizo insostenible.
8. Agrega que en diversos informes
ejecutivos presentados por la Personería de Medellín y el Instituto Popular de
Capacitación en el año dos mil nueve (2009), se advirtió sobre la grave
situación de orden público en la ciudad de Medellín, sus distintos barrios y
comunas como consecuencia del resquebrajamiento de la oficina de envigado y la
presencia de las denominadas “Águilas Negras,” circunstancias que llevaron a
que los índices de violencia materializados en homicidios, aumentaran.
9. Con fundamento en lo anterior, el
tutelante solicita como objeto material de protección: (i) el amparo de sus
derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, igualdad y buena fe; (ii)
su inscripción así como la de su grupo familiar en el Registro Único de
Víctimas con ocasión de la muerte de su hijo y su situación de desplazamiento
y, (iii) el reconocimiento de los beneficios que consagra la ley por ser
víctimas del conflicto armado, especialmente la reparación económica.
1.2. Respuesta de la entidad accionada
Una vez se avocó el conocimiento de la
presente acción de tutela por parte del Juzgado Quinto Penal del Circuito para
Adolescentes con Función de Conocimiento, mediante auto del veintitrés (23) de
enero de dos mil quince (2015), el Despacho ordenó notificar a la Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las víctimas con sede en la ciudad de
Medellín, con el fin de que en el término de dos (2) días ejerciera el derecho
de defensa y contradicción.[6]
Sin embargo, durante el traslado de la
acción de tutela y habiendo transcurrido el término respectivo para que
ejerciera su derecho, la referida entidad guardó silencio, pese a que se le
comunicó directamente el requerimiento judicial mediante telegrama No. 221.[7]
1.3. Decisión que se revisa
1.3.1. Sentencia de única instancia
El Juzgado Quinto Penal del Circuito para
Adolescentes con Función de Conocimiento de Medellín, mediante providencia del
cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015), negó el amparo invocado tras
considerar que la acción de tutela no era un mecanismo paralelo para cuestionar
las decisiones administrativas además de encontrar que las determinaciones
adoptadas por parte de la entidad accionada no habían sido constitutivas de vías
de hecho violatorias del debido proceso.
Contra la anterior decisión no se
presentó impugnación.[8]
2. Expediente T-4928389
2.1. Hechos
1. El accionante es desplazado por la
violencia del municipio del Peñol, Antioquia, cuenta con cincuenta y dos  (52)
años de edad[9]
y presenta adicciones a las drogas psicotrópicas y al alcohol que le generan
serias afecciones en su estado mental y su sistema nervioso. [10]
2. El cinco (5) de abril de dos mil diez
(2010), rindió declaración juramentada ante la Personería Municipal de
Abejorral, Antioquia con la finalidad de ser inscrito en el Registro Único de
Población Desplazada –RUPD.
3. Mediante Resolución No. 50011127423 del
veintiuno (21) de junio de dos mil diez (2010),[11] Acción Social, hoy,
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas decidió negar su
inclusión en el registro, aduciendo que no se verificaban las circunstancias de
hecho previstas en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997[12] de acuerdo con lo
señalado en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000[13], pues los hechos victimizantes
habían sido ocasionados por delincuencia común. Agregó que la declaración
realizada resultaba contraria a la verdad pues en
un primer momento el actor manifestó que su desplazamiento había sido producto
de intimidaciones provenientes de grupos al margen de la ley. No obstante,
retomada su declaración, afirmó que su movilización hacia el municipio de
Abejorral, Antioquia se había producido por el temor de acciones violentas
adelantadas por grupos de delincuencia común.[14]
4. Dicha decisión fue objeto de reposición,
pues a juicio del señor Alzate Giraldo “Acción Social no ha tenido en cuenta
que fueron múltiples los hechos presentados para la época de mi desplazamiento
en el año 1993, en el municipio de El Peñol, presentados con ocasión de los
diversos actos propiciados por grupos organizados al margen de la ley.”[15]
5. Mediante Resolución No. 50011127423R del
veintitrés (23) de marzo de dos mil once (2011),[16] la entidad accionada
confirmó la determinación impartida. A su juicio, la forma en la que ocurrieron
los hechos no resultaba acorde con el modus operandi de grupos armados
al margen de la ley, sino por el contrario, ello se debió al accionar de
delincuencia común buscando generar actividades ilegales en la zona.
Textualmente, se sostuvo:
“Para que se
configure la situación de desplazamiento forzado debe presentarse una coacción
directa, violenta y este presunto desplazamiento surgió por el accionar de
grupos de delincuencia común y no por la existencia de amenazas directas o
atenuadas que motivan en hechos concretos de coacción que vulneraran la
integridad física o personal, por cuanto no se evidencia intimidación
perpetrada en su contra y que implicará su salida forzosa.”[17]
6. Apelada a su vez esta decisión, mediante
Resolución No. 02869 del treinta (30) de diciembre de dos mil once (2011),[18] el Departamento para
la Prosperidad Social confirmó la negativa impartida.
7. El Personero Municipal de San Rafael,
Antioquia[19]
asegura que el señor Luis Alfredo Alzate Giraldo es desplazado por la violencia
a causa de grupos organizados al margen de la ley e incluso señala que entre
mil novecientos noventa y dos (1992) y mil novecientos noventa y tres (1993),
fecha esta última en la que afirma fue su desplazamiento, los paramilitares al
mando de Luis Omar Marín Londoño, alias “Cepillo”, ya se encontraban
delinquiendo y generando zozobra en la zona.[20]
Antes de estos hechos era un campesino de bien y trabajador.
8. Con fundamento en lo expuesto, dicho
funcionario público presentó acción de tutela en nombre del señor Luis Alfredo Alzate
Giraldo. Solicita como objeto material de protección (i) su inclusión en el
Registro Único de Víctimas atendiendo su condición de vulnerabilidad actual y,
(ii) el reconocimiento de los beneficios que consagra la ley por ser víctima del
desplazamiento forzado, especialmente la reparación económica.
2.2.  Respuesta de la entidad accionada
Una vez se avocó el conocimiento de la
presente acción de tutela por parte del Juzgado Promiscuo de Familia del
Circuito de Marinilla, Antioquia, mediante auto del veinticinco (25) de
noviembre de dos mil catorce (2014), el Despacho ordenó notificar a la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las víctimas con sede en la ciudad de
Medellín, con el fin de que ejerciera el derecho de defensa y contradicción.[21]
2.2.1. Respuesta de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Mediante escrito suscrito por el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas,[22]
la entidad solicitó se negarán las pretensiones de la tutela por cuanto (i) no
se ha producido vulneración a derecho fundamental alguno y, (ii) no se han
desconocido los derechos que como persona en situación de desplazamiento, tiene
el accionante.
Sobre el fondo del asunto, señaló que se
negó la inclusión del señor Alzate Giraldo en el Registro Único de Población
Desplazada por cuanto la situación fáctica ocurrida en el caso concreto no
encuadra dentro de los supuestos  exigidos por la Ley 387 de 1997.[23]
2.3. Decisión que se revisa
2.3.1. Sentencia
de única instancia
El Juzgado Promiscuo de Familia del
Circuito de Marinilla, Antioquia mediante providencia del
tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014), declaró improcedente el amparo
invocado. A juicio del Despacho, la acción de tutela no es la herramienta
judicial idónea para acceder a la inclusión en el RUV, debido a que su función
no es indemnizatoria. Aclaró que ello le compete a la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, quien en esta oportunidad estimó que dicha
petición no resultaba procedente.
No obstante lo anterior, le ordenó al ente
accionado, verificar y comprobar el estado de vulnerabilidad del accionante.
Contra la anterior decisión no se
presentó impugnación.
iI. Consideraciones y
fundamentos
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos
dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
2.1. Teniendo en cuenta los
antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala examinar el siguiente
problema: ¿Vulnera una entidad pública (Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas) los derechos fundamentales de dos (2) personas
desplazadas (Recaredo de Jesús Vargas Garro y Luis Alfredo Alzate Giraldo) al
negarles la inclusión en el Registro Único de Víctimas por considerar que los
hechos victimizantes fueron perpetuados por delincuencia común?
2.2. Para dar solución al problema jurídico
planteado, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia de esta Corporación
relacionada con la procedibilidad de la acción de tutela para demandar la
protección de los derechos fundamentales vulnerados a la población en situación
de desplazamiento; (ii) jurisprudencia constitucional en torno a la prohibición
de negar la inclusión en el Registro Único de Víctimas a personas que
manifiestan ser desplazadas por la violencia, bajo el único argumento de que
los hechos victimizantes no se dieron con ocasión del conflicto armado sino que
fueron producto de la violencia generalizada. En ese marco, (iii) se resolverá el problema jurídico
anteriormente mencionado y se realizarán algunas consideraciones adicionales.
3.
La acción de tutela es procedente para demandar la protección de
los derechos fundamentales de las personas en situación
de desplazamiento y de las víctimas de la violencia. Reiteración
de jurisprudencia.
3.1. Teniendo en cuenta las condiciones de
indefensión y vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento,[24] y también de quienes
han sido víctimas de la violencia, en reiterada jurisprudencia de esta
Corporación se ha reconocido que la acción de tutela es un mecanismo judicial
adecuado para la protección de sus derechos fundamentales. Lo anterior, debido
a que otros medios de defensa judicial resultan insuficientes para brindar
protección eficaz ante las circunstancias de urgencia y apremio que enfrenta
esta población y porque resultaría desproporcionado
exigir a estas personas el agotamiento previo de los recursos judiciales
ordinarios, lo cual equivaldría a la imposición de cargas adicionales a las que
han tenido que soportar.
3.2. El caso objeto de estudio plantea una controversia que reviste
especial relevancia constitucional, en tanto (i) están en juego los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la vida digna de dos (2) personas víctimas
del desplazamiento y de la violencia sobre quienes debe procurarse una
protección reforzada. En efecto, la Constitución Política consagra una
protección especial para este grupo de la población, que en hechos concretos
debe traducirse en un tratamiento singularizado que se ajuste a sus necesidades
y requerimientos. El artículo 13 superior prescribe que “El estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.” Y esta no es una cláusula meramente retórica
sino que tiene un contenido específico dentro del ordenamiento jurídico, que en
materia de estudio de procedibilidad de la acción de tutela impone a las
autoridades judiciales especial diligencia, cuidado, celeridad, atención y
flexibilidad en el examen formal, teniendo presente que estas personas han
estado expuestas a una serie de vejámenes y situaciones dramáticas que en la
mayoría de los casos han hecho nugatorio su acceso a las garantías
constitucionales básicas.[25]
(ii) Los
peticionarios de las tutelas objeto de estudio son personas que además se
encuentran en condiciones económicas precarias debido a la ausencia de ingresos
que les permitan subsistir en condiciones dignas.[26]
En el caso del
señor Recaredo de Jesús Vargas Garro (expediente T-4885737), esta situación de pobreza
se extiende a su grupo familiar por quien justamente debe velar. En el caso del
señor Luis Alfredo Alzate Giraldo (expediente T-4928389) la posibilidad de
asumir en forma autónoma su auto sostenimiento se agrava, pues en la actualidad
padece una serie de patologías tales como esquizofrenia, farmacodependencia y
trastorno afectivo bipolar, que hacen más difícil su ingreso al mercado
laboral.[27]
(iii) La tutela
de sus derechos fundamentales se hace más urgente, por cuanto en el primer caso
(expediente T-4885737), el señor Recaredo de Jesús es una persona cuyo
desplazamiento ocurrió hace más de siete (7) años,[28] tiempo durante el cual
se entiende conforme los hechos narrados y no controvertidos por la entidad
accionada, que el Estado no le ha brindado las herramientas suficientes para
superar su condición de desarraigo, de modo que su situación de vulnerabilidad
se ha mantenido y probablemente agravado.
Y ello es así
pues justamente el accionante debió enfrentarse a un episodio inicial de
desplazamiento en el año dos mil siete (2007) tras sufrir él y su núcleo
familiar amenazas por parte de la guerrilla. Como consecuencia de ello, tuvo
que trasladarse hasta la ciudad de Medellín, lugar en el que al encontrarse ya
en condiciones de vulnerabilidad propias del desarraigo, fue nuevamente víctima
de la violencia, la que en esta ocasión acabó con la vida de su hijo.
En el segundo caso (expediente T-4928389),
la situación se torna incluso más gravosa, por cuanto el señor Luis Alfredo Alzate
Giraldo, ha permanecido en esta situación de desarraigo por más de veinte (20)
años, esto es, desde el año mil novecientos noventa y tres,[29] como incluso se
desprende del contenido de las resoluciones expedidas por Acción Social por
medio de las cuales se niega su inclusión en el RUPD. [30] Durante todo este
tiempo, se entiende que el Estado ha sido indiferente a su situación, pese
incluso a la diligencia del actor en la búsqueda de protección de sus derechos
fundamentales en tanto contra la decisión de no inclusión en el Registro Único
de Víctimas, este presentó oportunamente los recursos de ley que en su caso
resultaban procedentes.
Por esta razón, mientras los peticionarios permanezcan
en estas condiciones, el amparo constitucional no solo es actual,[31] sino que se convierte
en el único mecanismo idóneo para tratar de evitar la vulneración permanente de
sus derechos fundamentales y lograr de esta manera la satisfacción de sus
necesidades más apremiantes.[32]
(iv) En
ocasiones anteriores, la Corte ha considerado procedente la tutela en
situaciones similares a la que hoy es objeto de controversia. Así, por ejemplo,
en la sentencia T-517 de 2014,[33]
la Sala Quinta de Revisión declaró procedente como mecanismo principal una
acción de tutela presentada por una persona en situación de desplazamiento y
víctima de la violencia, quien junto con su grupo familiar solicitaban la
protección del Estado a través de su inclusión en el Registro Único de
Víctimas. Dicha petición fue denegada por la entidad accionada tras advertir
que la ocurrencia de los hechos se originaba en actos de delincuencia común.[34]
Asimismo, en la sentencia T-006 de 2014[35]
al analizar de manera expresa el requisito de subsidiariedad a propósito de la
acción de tutela presentada por una persona en situación de desplazamiento que
invocaba su inclusión en el RUV, tras haber sido víctima de hechos violentos
causados por delincuencia común, la Sala Segunda de Revisión consideró que “en
los casos de desplazamiento forzado, dadas las condiciones de los accionantes
que en su gran mayoría son personas de escasos recursos económicos, que se
encuentran excluidos de los beneficios de la educación y la cultura y que
desconocen los procedimientos existentes para la defensa de sus derechos;
exigirles un conocimiento jurídico experto en la reclamación de los mismos y en
el agotamiento previo de los recursos ordinarios es en criterio de esta
Corporación desproporcionado; motivo por el cual la Sala procederá a revisar el
caso puesto a su consideración en la presente oportunidad.”
3.3. En este orden de ideas, dada la
inminencia requerida para salvaguardar contenidos básicos de los derechos
fundamentales en tensión y considerando que las prerrogativas planteadas en
esta oportunidad pueden y deben ser reclamadas mediante la acción de tutela,
particularmente por la presencia de sujetos especialmente protegidos, el juez
de tutela está en la obligación de apresurarse a su amparo, y ordenar los
mecanismos de protección que sean necesarios.
4. Es inconstitucional negar la
inclusión en el Registro Único de Víctimas a personas que manifiestan ser
desplazadas por la violencia, con el argumento
de que los hechos victimizantes no se dieron con ocasión del conflicto armado
sino son producto de la violencia generalizada
4.1. El
concepto de víctima de desplazamiento y el derecho a ser incluido en el Registro Único de Víctimas (RUV)
4.1.1. La jurisprudencia constitucional desde
sus inicios se ha pronunciado sobre la condición de las personas en situación
de desplazamiento y ha reconocido que su calidad de tal debe entenderse en
forma amplia y no circunscrita a la ocurrencia de un único fenómeno de
violencia ni restringida a una lista de supuestos de hecho que deba ser entendida
en forma taxativa.
La sentencia T-227 de 1997,[36] constituye un
referente relevante en la materia. Allí, la Sala Séptima de Revisión analizó en
forma detallada una situación de movilización
masiva de una comunidad de campesinos al interior del territorio nacional como
consecuencia de hechos constitutivos de violencia. Después de haber hecho un
análisis exhaustivo sobre los diferentes instrumentos internacionales
encargados de abordar este fenómeno, la Sala reconoció la condición de
desplazados que tenían los accionantes y le ordenó a las diferentes entidades
involucradas en el asunto, la inmediata adopción de medidas para superar el
estado de vulnerabilidad latente en que se encontraban. Para llegar a esta
conclusión, se consideró que “sea cual
fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen
dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos
condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la
menor duda de que se está ante un problema de desplazados.”[37]
A partir de esta providencia, se entendió
entonces que el carácter de desplazados internos es una situación de hecho
cambiante que no surge de aspectos formales ni mucho menos de interpretaciones
restrictivas. Se trata únicamente de una realidad objetiva que se origina una
vez se produce el retiro del lugar de asiento natural y una posterior ubicación
no deseada en otro sitio del territorio nacional por causas de violencia.
El Auto No. 119 de 2013 de seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004,[38]
recoge esta argumentación y reitera que el concepto de persona en situación de
desplazamiento es amplio y que ello encuentra asidero en el hecho de que su
condición supone per se la afectación de una multiplicidad de derechos
fundamentales. De ahí la eliminación de la rigidez al momento de examinar su status
de tal. Sobre el particular, se indicó textualmente:
“Al delimitar el término ‘desplazado interno’, la
Corte ha establecido que debe ser considerado en términos amplios, atendiendo a
que sus causas pueden ser diversas, indirectas, y con la participación
concurrente de diversos actores, tanto ilegítimos como legítimos. En igual sentido, al hacer
referencia a los dos elementos mínimos que son necesarios para que se configure
la condición de persona desplazada por la violencia, este Tribunal ha
interpretado ‘la coacción’ de una manera amplia, es decir, como hechos de
carácter violento. Al precisar qué se debe entender por los hechos de carácter
violento que provocan la situación de desplazamiento forzado, la Corte sostuvo
que la definición consignada en el artículo 1º de la Ley 387 no debe entenderse
de manera restringida y taxativa, sino de modo enunciativo.[39] Así, en el
marco de los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997, la Corte ha anotado
que el desplazamiento forzado se configura cuando se presenta cualquier forma
de coacción.[40] Por lo tanto, la Corte afirmó que
es indiferente para adquirir la condición de desplazado el tipo de violencia
que sufrió esa población, ya sea ideológica, política o común.”
4.1.2. El Registro Único de Población
Desplazada -RUPD-, hoy Registro Único de Víctimas (RUV),[41] es una
herramienta técnica con la cual se reconoce que el primer derecho que tiene la
población en situación de desplazamiento es precisamente que su condición sea
reconocida. Sin embargo, la inscripción en el mismo no configura en modo alguno
la calidad de tal, toda vez que ello responde a una situación de hecho que se
materializa cuando confluyen los dos (2) requisitos materiales mínimos a los
que se hizo mención con anterioridad. Es decir su carácter es eminentemente
declarativo y no constitutivo.
No obstante lo anterior, el Registro Único
de Víctimas cumple un sinnúmero de funciones encaminadas a garantizar en forma
efectiva los derechos de la población aludida y por esta vía hacer frente a la
situación de emergencia en la que se encuentran a causa de la violencia. A
través de él, se pretende entre otras cosas, hacer operativa su atención por
medio de (i) la identificación de las personas a quienes va dirigida la ayuda;
(ii) la actualización de la información de la población atendida y, (iii) el
diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas que buscan
proteger sus derechos. Además, por su conducto (i) se materializan las entregas
de ayudas de carácter humanitario; (ii) el acceso a planes de estabilización
socio económica y programas de retorno, reasentamiento o reubicación y, (iii)
en términos generales el acceso a la oferta estatal y los beneficios
contemplados en la ley.
En síntesis, dada la importancia que
adquiere el Registro para la población desplazada, si una persona se encuentra
en las circunstancias de hecho que dan lugar al desplazamiento, tiene derecho a
ser inscrita en el Registro que el gobierno implementó como parte del sistema
de atención, ya sea de forma individual o junto
a su núcleo familiar. [42]
En estas circunstancias, su no
reconocimiento por parte de las autoridades instituidas para tal fin,
constituye una violación de sus derechos fundamentales, máxime cuando las razones objetivas y fundadas del hecho del desplazamiento deben
valorarse a la luz de los principios de la buena fe, derecho sustancial y
favorabilidad, de tal manera que es suficiente una prueba sumaria sobre la
existencia de las circunstancias de desarraigo, en tanto que las leyes y
reglamentos sobre la materia deben interpretarse en la forma que mejor convenga
a quien alega el desconocimiento.[43]
4.2. La jurisprudencia constitucional ha
establecido que es contrario a la Constitución negar la inscripción en el
Registro Único de Víctimas basándose en circunstancias ajenas a los dos (2)
elementos que integran la condición de persona en situación de desplazamiento
4.2.1. Las Leyes 387 de mil novecientos
noventa y siete (1997)[44]
y 1448 de dos mil once (2011),[45]
constituyen el marco normativo sobre el cual se cimenta la estructura básica para
hacer frente a los diferentes episodios, manifestaciones y efectos de la
violencia en el país.[46]
En relación con la primera, su modelo jurídico institucional de regulación para
atender a la población desplazada por la violencia, fue absorbido en gran
medida por la segunda, cuyas disposiciones no se ocuparon en primera instancia
de la población en situación de desplazamiento sino que fueron más allá tras
abordar un concepto operativo de víctimas del conflicto[47] que define el universo de personas sobre las que
recaen las disposiciones de esa norma.[48]
El artículo 3 de
la Ley 1448 de 2011, agregó el elemento de la relación con el conflicto armado
interno para adquirir la condición de víctima,
excluyendo, en principio, a quienes fueran objeto de actos de delincuencia
común.[49]
En la práctica, esta situación implicó la negación de la inscripción en el Registro
en relación con aquellas personas cuyos desplazamientos no se hubiesen
originado “con ocasión del conflicto armado interno.”[50] Ante esta circunstancia,
la judicatura tuvo que adoptar medidas para conjurar la crisis desatada.
4.2.2. En sede de constitucionalidad, la
Sala Plena de esta Corporación, al resolver una demanda presentada contra el
artículo 3° (parcial) de la Ley 1448 de dos mil once (2011), mediante sentencia
C-781 de 2012,[51]
reiteró el carácter operativo de la definición de víctima que trae la citada
normativa y reconoció además que dadas las particularidades del caso
colombiano, el concepto de “conflicto armado” también debía ser
comprendido de manera amplia. Lo anterior, debido a la multiplicidad de
factores que han influido en su configuración, como por ejemplo la pluralidad
de actores, las formas de violencia, la duración del conflicto, entre otros
aspectos. Al respecto sostuvo la Sala:
“Para la Corte
la expresión ‘con ocasión del conflicto armado’, inserta en la definición
operativa de ‘víctima’ establecida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011,
delimita el universo de víctimas beneficiarias de la ley de manera
constitucional y compatible con el principio de igualdad, como quiera que
quienes lleguen a ser consideradas como tales por hechos ilícitos ajenos al
contexto del conflicto armado, aun cuando no sean beneficiarios de la Ley 1448
de 2011, pueden acudir a la totalidad de las herramientas y procedimientos
ordinarios de defensa y garantía de sus derechos provistos por el Estado colombiano
y su sistema jurídico. La expresión ‘con ocasión del conflicto armado,’ tiene
un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas en el contexto del conflicto
armado. A esta conclusión se arriba principalmente siguiendo la ratio decidendi
de la sentencia C-253A de 2012, en el sentido de declarar que la expresión ‘con
ocasión de’ alude a ‘una relación cercana y suficiente con el desarrollo
del conflicto armado.
Esta conclusión también es
armónica con la noción amplia de ‘conflicto armado’ que ha
reconocido la Corte Constitucional a lo largo de numerosos pronunciamientos en
materia de control de constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la
superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una óptica restrictiva que la limite
a las confrontaciones estrictamente militares, o a un grupo específico de
actores armados con exclusión de otros, ha sido interpretada en un sentido
amplio que incluye toda la complejidad y evolución fáctica e histórica del
conflicto armado interno colombiano. Estos criterios, fueron tenidos en cuenta
por el Legislador al expedir la Ley 1448 de 2011 y constituyen criterios
interpretativos obligatorios para los operadores jurídicos encargados de dar
aplicación concreta a la Ley 1448 de 2011.”
Con fundamento
en estas premisas, se concluyó que existe un universo general de víctimas que
son quienes han sufrido menoscabo en su integridad o en sus bienes como
resultado de una conducta antijurídica. Dentro de dicho conjunto, hay quienes
predican su condición “con ocasión del conflicto armado interno.” No
obstante hay quienes no adquieren su calidad derivada de esa específica situación
fáctica, como lo serían quienes se ven coaccionados a desplazarse o movilizarse
dentro del territorio nacional por acciones de delincuencia común o de bandas
criminales. No por ello, dejan de ser víctimas en sentido amplio, ni mucho
menos se les priva de su derecho a ser incluidos en el Registro.
4.2.3. En este mismo contexto y como parte
de las acciones adoptadas para mitigar esta situación, en decisiones recientes,
la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004,[52] mediante Auto No. 119
de dos mil trece (2013) se pronunció sobre la práctica reiterada de la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas de no inscribir en el Registro
a aquellas personas que manifiestan ser desplazadas, argumentando que los
hechos narrados por la víctima no tienen relación cercana con el conflicto
armado.
Allí se declaró que dicha práctica era
inconstitucional y contraria al principio de favorabilidad, lo que llevó a que
se adoptaran una serie de medidas encaminadas a eliminarla. En concreto, se le
ordenó a la Dirección de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que adoptará las acciones que
fuesen necesarias para asegurar que, de manera inmediata, se inscribiera en el
Registro Único de Víctimas a la población desplazada siempre que se
cumplieran los dos (2) requisitos mínimos necesarios para adquirir tal
condición y con independencia de si el
desplazamiento forzado se había presentado con ocasión del conflicto armado y
sin distinciones en razón de la calidad o motivos del actor (política,
ideológica o común) y de su modo de operar. [53]
Sobre el particular, se sostuvo lo siguiente:
“A partir de los
lineamientos anteriores, esta Sala Especial considera que la práctica de la
Dirección de Registro que consiste en negar la inscripción en el Registro Único
de Víctimas a las personas desplazadas por situaciones de violencia
generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los actores
son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado)
y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el
desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo, no es
acorde con la lectura que esta Corporación ha realizado de la definición
operativa de víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y
consistente jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los
elementos mínimos para adquirir la condición de persona desplazada; con el
derecho fundamental del que goza a ser reconocida mediante el registro; y con
la consecuente garantía de su protección, asistencia, y atención desde el
momento mismo del desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica
mediante el retorno o la reubicación.
En efecto, las
personas desplazadas  por situaciones de violencia
generalizada y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que
el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el conflicto
armado, no cuentan con mecanismos ordinarios para satisfacer la situación de
emergencia que es producto del desarraigo, sino que, por el contrario, se
sitúan en un estado de mayor vulnerabilidad y de déficit de protección por
parte de las autoridades responsables, al quedar excluidas del universo de
beneficiarios de las medidas de asistencia, atención y protección contempladas
en la ley como resultado de su no inscripción en el Registro Único de Víctimas.
Como se explicó
en la Sección 2, este conjunto de desplazados por la violencia sólo gozan de la
ayuda inmediata de urgencia mientras se define su no inclusión en el registro. De
esta manera, a pesar de cumplir con los elementos mínimos para adquirir la
condición de persona desplazada por la violencia de acuerdo con los escenarios
definidos por la Ley 387 de 1997 y suscritos por la Corte Constitucional, y de
encontrarse en una situación en la que se presenta una vulneración masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales, reciben un
trato discriminatorio injustificado en comparación con la población que se vio
forzada a desplazarse con ocasión del conflicto armado. Lo anterior, en
detrimento del reconocimiento de su condición y de la garantía de su
protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta
lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación.
Por lo tanto, la
ausencia de atención y protección en estos casos que es fruto de la decisión de
no inclusión en el registro y la consecuente exclusión de los beneficios de la
Ley de Víctimas, es contraria al amparo constitucional que esta Corporación ha
reconocido en reiteradas ocasiones a favor de la población desplazada por la
violencia en el marco de la Ley 387 de 1997.
En consecuencia,
la situación de emergencia y vulnerabilidad en la que se encuentran las
personas desplazadas objeto de este pronunciamiento les otorga el derecho
fundamental al reconocimiento de su condición mediante el registro  por su vínculo estrecho con el goce de sus derechos
fundamentales, con la mejora de sus condiciones de vida desde el momento
inmediato al desarraigo hasta la estabilización socioeconómica mediante el
retorno o la reubicación, y con la protección de sus garantías básicas (aparte
3.1.2.), en los mismos términos que el resto de la población desplazada
con ocasión del conflicto armado. Vale la pena
recordar que debido a la importancia que adquiere el registro para la población
desplazada la Corte sostuvo que ‘el
hecho del no registro conlleva la violación de innumerables derechos
fundamentales’ cuando se cumplen con las condiciones mínimas para adquirir tal
condición.”
4.2.4. En sede de tutela, la Corte también
ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la materia, consolidando líneas
jurisprudenciales pacíficas en las que se ha reiterado la inconstitucionalidad
de la medida y por esta vía se ha ordenado la inclusión de los accionantes y de
sus núcleos familiares en el respectivo Registro de Víctimas cuando los hechos
han sido perpetuados por grupos de delincuencia común o pertenecientes a bandas
criminales.
4.2.4.1. La sentencia T-517 de 2014[54]
constituye precedente aplicable a este caso, en razón de la cercanía entre el
asunto allí decidido y el que ahora se somete a consideración de la Sala. En
aquella oportunidad, la Sala Quinta de Revisión analizó el
caso de una persona de cuarenta y cuatro (44) años de edad, cuyo núcleo
familiar estaba compuesto por su esposa y tres (3) hijos menores. Según se
extrae de los hechos de la tutela, el accionante fue obligado a desplazarse del
Municipio de Marmato en Caldas a la ciudad de Medellín. Ello ocurrió luego de
ser víctimas de amenazas, daños en su propiedad e intento de homicidio, así
como del asesinato de su hermano.
Luego de presentar declaración de los
anteriores hechos ante la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá en condición de desplazado y víctima de la violencia, la Unidad de
Atención y Reparación Integral decidió negar su inclusión en el Registro Único
de Víctimas. Como sustento para la decisión señaló que, según información de
contexto, los hechos narrados correspondían a delincuencia común. Dentro de sus
pronunciamientos, la entidad reconoció que en la zona de Marmato había
presencia de las denominadas Bandas Criminales Organizadas (BACRIM) y que
existían reportes de amenazas, homicidios, persecuciones, narcotráfico, control
de la minería ilegal, lavado de dinero, presión a las comunidades indígenas y
cobros de extorsiones.
En esta oportunidad, la Sala reiteró que el
concepto de desplazado “no es un derecho o facultad sino una noción que
describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la
exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y
de ahí que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al
principio pro homine.”[55]
Agregó que el reconocimiento de tal
condición, “más que querer determinar las causas, el tipo de violencia o la
naturaleza del victimario, lo que busca es mitigar la situación de
vulnerabilidad a la que se enfrentan quienes se ven obligados a cambiar
súbitamente su forma de vida, en aras de proteger su integridad o la de su
familia.”
En atención a
estas premisas, señaló que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas no podía negar la inscripción en el RUV del
accionante y su familia bajo el único argumento de que el desplazamiento no se
había dado “con ocasión del conflicto armado” sino por actos de “delincuencia
común”, pues ello, además de desconocer los
lineamientos fijados por esta Corporación en la
materia, vulneraba sus derechos fundamentales al reconocimiento de la condición de desplazado, a la igualdad, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas. Precisó
que para su inclusión en el RUV bastaba la verificación de la configuración de
las circunstancias mínimas de hecho que dan lugar al desplazamiento, situación
que se encontraba acreditada y en consecuencia permitía emitir una orden
positiva en este sentido. [56]
4.2.4.2. En la sentencia T-006 de 2014,[57] la Sala Segunda de
Revisión analizó el caso de una persona víctima del desplazamiento forzado a
quien la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas decidió
negarle su inclusión en el RUV, argumentando que de los hechos narrados no se
derivaba una conexión cercana con el conflicto armado pues estos habían sido perpetuados
por delincuencia común. En dicha providencia la Sala estimó que era
inconstitucional negar la inscripción pretendida basándose en circunstancias
ajenas a los dos (2) elementos que integran la condición de desplazado, pues
además de ser un argumento insuficiente, contrariaba los parámetros establecidos
en la materia y por esta vía vulneraba el derecho a que la condición de
desplazado fuera  reconocida como tal. Con fundamento en ello, le ordenó a la
entidad accionada decidir sobre la inclusión de la accionante y su núcleo
familiar en el registro. Concretamente, señaló lo siguiente:
“Los desplazados
son víctimas del conflicto armado interno, no por la calidad del sujeto
perpetrador, sino por las circunstancias objetivas. El Estado debe ser consciente
de que existen factores marginales a la situación del conflicto armado que
inciden directamente en la generación del desplazamiento forzado, y que,
independientemente de la causa, constituyen una vulneración múltiple de
derechos humanos. Las personas que han sufrido el desplazamiento forzado, son
víctimas por el sólo hecho de haber sufrido un riesgo tal, ocasionado por el
conflicto armado, que se vieron obligadas a dejar su hogar.”
“En conclusión,
la condición de persona desplazada por la violencia se adquiere como
consecuencia de la violencia generalizada, sin que se limite a situaciones de
conflicto armado, independiente de los motivos de la violencia y de la calidad
del actor (política, ideológica, común o legitima), puede tener lugar a nivel
rural, urbano, o en una localidad, municipio o región y no es necesario que se
acompañe de amenazas, hostigamientos o ataques, sino que basta que se dé un
temor fundado.”
4.2.4.3. En esta misma línea, en la
sentencia T-834 de 2014,[58]
la Sala Quinta de Revisión abordó un caso con semejanzas fácticas importantes
al que ahora es objeto de estudio. En aquella oportunidad, se analizó la
situación de una mujer y su núcleo familiar quienes habían sido obligados a
desplazarse de su lugar de residencia (Roberto Payán,
departamento de Nariño) por el
accionar de un grupo de hombres armados pertenecientes a las Bacrim quienes los
sometieron a ultrajes, torturas, amenazas y violaciones a su integridad física tras señalarlos de ser auxiliares de la guerrilla. Como
consecuencia de lo anterior, la accionante presentó denuncia penal ante la
Fiscalía General de la Nación y a su vez rindió declaración juramentada en la
Personería Municipal de Pasto con el fin de que le fuera reconocida su
condición de víctima a través de la inclusión en el Registro.
La Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas respondió negativamente su
solicitud y además decidió no reconocer los hechos victimizantes “de desplazamiento forzado, amenaza, delitos que atentan contra la
vida, la dignidad, la integridad y tortura” aduciendo
como razón fundamental que los hechos no se adecuaban a lo establecido en el
artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, dado que no eran consecuencia del conflicto
armado que afecta a Colombia.
En esta ocasión,
la Sala reiteró que el flagelo del desplazamiento no
podía entenderse de forma restringida, excluyéndose los casos que no guardaban
relación con el conflicto armado, ya que ello constituía una interpretación
contraria al principio de favorabilidad en la aplicación de las normas que
protegen a esta población. Precisó que la accionante y su núcleo familiar eran
sujetos de especial protección constitucional debido a su condición de personas
en situación de desplazamiento y víctimas de violencia sexual, lo que
repercutía en la necesidad de garantizarles un tratamiento diferencial positivo
y preferente a través de la inclusión en el Registro Único de Víctimas y el
acceso a los consecuentes beneficios legales derivados de este. Sobre el
particular, señaló:
“Atendiendo la
interpretación que esta Corporación le ha dado a las Leyes 387 de 1997, en
especial a su artículo 1º, y 1448 de 2011, específicamente a su artículo 3º, no
cabe ninguna duda de que la señora Nelly Esperanza Urbano Solarte reúne todas
las características de persona desplazada por la violencia generalizada, como
son: “(i) la coacción ejercida, o la ocurrencia de hechos de carácter
violento, que hacen necesario el traslado, y (ii) la permanencia dentro de las
fronteras de la propia nación.”
“Como la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, mediante
la resolución 2013-122644 del 1º de marzo de 2013, le negó esos derechos a la
accionante, sin razones constitucionalmente válidas, resulta evidente que se
los está vulnerando, así como los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
vida en condiciones dignas, tanto a ella como a su núcleo familiar.”
4.2.5. En conclusión, el desplazamiento
forzado es una condición de hecho que está determinada por dos (2) elementos
objetivos, a saber: (i) la coacción ejercida que determina el desplazamiento y,
(ii) su movilización dentro de los límites del Estado. Verificados estos presupuestos,
la población víctima de este fenómeno tiene el derecho fundamental a ser
reconocida por el Estado y a reclamar la protección efectiva de las garantías
constitucionales por medio del acceso a las políticas estatales instituidas
para tal fin.
El Registro Único de Víctimas es un
instrumento que permite el funcionamiento de la política pública para atender a
la población desplazada. A través de él, se concreta este reconocimiento cuando
se acrediten los presupuestos fácticos mencionados. En este sentido, la no
inscripción en el mismo, sin que existan razones objetivas para ello, como
ocurre por ejemplo, cuando se aduce que los hechos
no se dieron con ocasión del conflicto armado, es inconstitucional pues
(i) desconoce que el desplazamiento puede abarcar escenarios más amplios
relacionados con episodios de violencia; (ii) omite la concepción amplia de las
personas víctimas del desplazamiento forzado y , (iii) conduce a la violación
de múltiples derechos fundamentales tales como el mínimo
vital y la vida digna.
5. La Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y vida digna de los accionantes
al negar su inclusión en el Registro Único de Víctimas
5.1. En esta oportunidad, la Sala estudió las acciones de tutela
presentadas por los señores Recaredo de Jesús Vargas Garro y Luis Alfredo Alzate
Giraldo. Según se desprende de los hechos de las tutelas y el material obrante
en los expedientes, ambos son víctimas de la violencia y del desplazamiento
forzado. Debido a estos fenómenos, debieron abandonar sus lugares habituales de
residencia, en el primer caso junto con su núcleo familiar y asentarse en otras
zonas del territorio nacional desprovistos de recursos económicos.
Luego de declarar los anteriores hechos ante la Personería Municipal
y de solicitar su inclusión en el Registro Único de Víctimas, la Unidad Administrativa
de Atención y Reparación Integral concluyó que los peticionarios no eran
víctimas y, en consecuencia, decidió no inscribirlos en el RUV por cuanto a su
juicio las circunstancias fácticas narradas correspondían a actos desplegados
por delincuencia común.
5.2. A partir de estos supuestos fácticos,
la Sala de Revisión debe establecer si la decisión de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas de no
inscribir a los accionantes en el RUV, se ajustó o no a los parámetros constitucionales
y jurisprudenciales que delimitan la aplicación de las normas en la materia, y
en ese contexto, si se trató de una decisión arbitraria que vulnera sus
derechos fundamentales.
5.3. En la parte motiva de esta providencia
se explicó con claridad que a partir de la
interpretación amplia que deben tener los conceptos de “desplazado”, “víctima”
y de “conflicto armado” es inconstitucional que la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas niegue la inclusión en el registro
en relación con aquellas personas que afirman
ser desplazadas y cuyas declaraciones no han sido desmentidas ni
controvertidas, bajo el único argumento de que los hechos obedecen a actos de
delincuencia común.
Restringir la configuración de la condición de persona desplazada a
los casos relacionados con el conflicto armado implica una interpretación
restrictiva que va en contra del principio de favorabilidad,[59] máxime cuando dicha
calidad y el derecho a la inscripción en el registro se adquiere de hecho una
vez se acrediten los dos (2) elementos mínimos establecidos
jurisprudencialmente, a saber (i) la coacción ejercida que determina el
desplazamiento y, (ii) su movilización dentro de los límites del Estado.
5.4. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sala advierte que
tanto en el caso del señor Recaredo de Jesús Vargas Garro como en el de Luis
Alfredo Alzate Giraldo, la entidad accionada incurrió en una vulneración de sus
derechos fundamentales al mínimo vital, vida en condiciones
dignas y reconocimiento de su condición de personas en situación de
desplazamiento. Con fundamento en esta premisa, la Sala pasará a analizar las
razones de la vulneración en cada uno de los casos objeto de estudio.
5.5.  Caso del señor
Recaredo de Jesús Vargas Garro (expediente T-4885737)
5.5.1. Mediante
Resolución No. 2013-27478 del veinte (20) de diciembre
de dos mil doce (2012), la Unidad de Atención y Reparación Integral negó la
inclusión del accionante y de su núcleo familiar en el Registro Único de
Víctimas y decidió no reconocer el hecho victimizante de homicidio perpetuado
en contra del joven Didier Alejandro Vargas Montoya.
Según se desprende de la motivación del
acto administrativo, el argumento central de la
negativa fue la existencia de una situación causada por delincuencia común. Textualmente,
la entidad señaló que “una vez valorada la declaración rendida por Recaredo
de Jesús Vargas Garro se encontró que no es viable jurídicamente efectuar la
inscripción del solicitante en el Registro Único de Víctimas-RUV, de el (los)
hecho (s) victimizante (s) de homicidio por cuanto en el proceso de valoración
de la solicitud de registro se determinó que los hechos ocurrieron por causas
diferentes a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, de
conformidad con el artículo 40 del Decreto 4800 de 2011.”[60]
Realizada una
lectura de tal resolución, la Sala pudo constatar la existencia de varios
aspectos que condujeron a la vulneración de los derechos fundamentales del
accionante y de su familia. En efecto:
(i) La entidad accionada no adujo razones objetivas y fundadas para
concluir que de la declaración efectuada por el señor Vargas Garro no se deducía
la existencia de las circunstancias de hecho que dan lugar al desplazamiento.[61] Estas condiciones que
conducen a la configuración de dicha calidad, deben siempre valorarse a la luz de los principios de buena fe, derecho sustancial y
favorabilidad, de tal manera que es suficiente una prueba sumaria sobre la
existencia de los hechos, en tanto que las leyes y reglamentos sobre la materia
deben interpretarse en la forma que mejor convenga a quien alega el
desconocimiento.
No cabe duda de que el señor Recaredo de Jesús Vargas Garro reúne
todas las características de persona en situación de desplazamiento. Obra en el
expediente declaración rendida por él ante la entidad accionada en la cual
narra que debido a la ocurrencia de hechos de carácter violento originados en
el municipio de Urrao, Antioquia en el año dos mil siete (2007) tuvo que trasladarse
hasta la ciudad de Medellín junto con su familia, lugar en el que además
miembros integrantes de grupos al margen de la ley acabaron con la vida de su
hijo, Didier Alejandro Vargas Montoya.[62]
(ii) La entidad demandada no hizo mención a los hechos concretos
relacionados con la situación de desplazamiento narrada por el accionante ni
tampoco los controvirtió ni los desvirtuó pues en efecto durante el término de
traslado de la presente acción de tutela, guardó silencio pese a ser requerida
por el juez de instancia.
Por ende, conforme al artículo 20[63]
del Decreto 2591 de 1991,[64]
que consagra la presunción de veracidad y el principio de buena fe consagrado
en el artículo 83 de la Carta Política,[65]
deben tenerse por ciertos los hechos manifestados por la parte accionante.
(iii) La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, negó la inclusión del accionante y de su familia en el
RUV aduciendo como único argumento, la existencia de una situación propia de
delincuencia común, ajena a su juicio, al conflicto armado interno. Lo anterior,
pese a que la jurisprudencia constitucional ya ha indicado que ello no es una
razón objetiva para negar la inscripción en el registro, pues para el
reconocimiento de la calidad de desplazado por medio de esta herramienta
técnica basta la acreditación de los elementos mínimos de hecho que configuran
la situación de desplazamiento y que en esta oportunidad quedaron acreditados,
conforme se indicó en líneas anteriores.
Además, no puede perderse de vista que la condición de persona desplazada por la violencia se adquiere como
consecuencia de la violencia generalizada, sin que se limite a situaciones de
conflicto armado, independiente de los motivos de la violencia y de la calidad
del actor (política, ideológica, común o legitima), puede tener lugar a nivel
rural, urbano, o en una localidad, municipio o región y no es necesario que se
acompañe de amenazas o ataques, sino que basta que se dé un temor fundado.
Por ende resulta evidente que al peticionario se le han vulnerado
sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas,
así como el derecho al reconocimiento de su condición de persona en situación
de desplazamiento.
(iv) La entidad desconoció y omitió valorar en su
resolución, el hecho de que el peticionario y su núcleo familiar son personas
que en la actualidad se encuentran en una situación de emergencia y
vulnerabilidad y que por ende son merecedores de un trato diferencial positivo
y preferente, siendo la obligación del Estado Colombiano, el garantizarles el
más alto nivel de protección a través de sus diferentes dependencias y entidades
del orden nacional o local.
(v) En el expediente se constata que el señor Recaredo
de Jesús Vargas Garro y su núcleo familiar debieron abandonar su lugar de
residencia debido a amenazas de muerte perpetuadas por las Farc (Frente 34)
comandado por Alias “El Paisa” y “Manolo” en el año dos mil siete (2007)[66]. Esta
circunstancia no fue controvertida ni cuestionada por la entidad accionada y
sobre ello tampoco se realizó análisis alguno en las resoluciones que negaron su
inscripción en el RUV.
5.5.2. Con fundamento en estos planteamientos, resulta
claro que la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas vulneró los derechos fundamentales del señor Recaredo de Jesús Vargas
Garro y en consecuencia imperativa resulta su inclusión y la de su núcleo
familiar en el RUV.
5.6.  Caso del señor
Luis Alfredo Alzate Giraldo (expediente T-4928389)
5.6.1. Mediante Resolución No. 50011127423 del veintiuno (21) de
junio de dos mil diez (2010),[67]
Acción Social, hoy Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, decidió negar la inclusión del accionante en el Registro, aduciendo
que “existen razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no
se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo
1 de la Ley 387 de 1997, de acuerdo con lo señalado en el numeral 2 del
artículo 11 del Decreto 2569 de 2000. Adicionalmente, la declaración resulta
contraria a la verdad, de acuerdo con lo señalado en el numeral 1 del artículo
11 del Decreto 2569 de 2000.”[68]
Del contenido de la citada resolución, se desprenden así mismo situaciones
constitutivas de vulneración a los derechos fundamentales del peticionario. En
consecuencia:
(i) El artículo 1 de la Ley 387 de mil novecientos noventa y siete (1997)[69] señala que es
desplazado “toda persona que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el
orden público.”
En el caso concreto, conforme se desprende
de los medios de prueba aportados al expediente, el peticionario rindió
declaración juramentada ante la Personería Municipal de Abejorral, Antioquia el
cinco (5) de abril de dos mil diez (2010), en la cual narró que se vio obligado
a desplazarse de la zona urbana del municipio del Peñol
hacia el municipio de Abejorral. Ello ocurrió el día primero (1) de enero de
mil novecientos noventa y tres (1993) como consecuencia de amenazas e
intimidaciones provenientes de grupos armados al margen de la ley.[70]
Según el Personero Municipal de San Rafael, Antioquia quien actúa en
representación del accionante, para ese momento, los paramilitares al mando de
Luis Omar Marín Londoño, alias “Cepillo” ya se encontraban delinquiendo y
generando zozobra en la zona.[71]
Incluso, el Juzgado Primero Adjunto al Juzgado Primero Penal Especializado de
Antioquia, emitió sentencia condenatoria el once (11) de octubre de dos mil
doce (2012),[72]
donde el citado ciudadano fue procesado en calidad de miembro de este grupo
insurgente por el homicidio de varias personas entre mil novecientos noventa y
dos (1992) y mil novecientos noventa y tres (1993).
Frente a este hecho, la Sala no puede pasar por alto que quien
afirma dar cuenta de su ocurrencia, es justamente un funcionario del Estado,
que a pesar de no tener bajo su competencia conforme la reglamentación vigente,
la valoración y aprobación de las declaraciones rendidas por una persona en
situación de desplazamiento a efectos de acceder o no a la inclusión en el RUV,
sí forma parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada. Además, es evidente que el concepto emanado de un funcionario de
esta naturaleza y de tal cercanía a la población donde ocurrió el
desplazamiento del actor, no debe excluirse de plano como prueba válida del
desplazamiento ocurrido sino por el contrario debe ser ampliamente considerada
como un indicio o incluso como una prueba más de la existencia de tal fenómeno.
En este orden de ideas, contrario a lo indicado por la entidad, se
tiene que el actor no solo acredita los supuestos fácticos contenidos en la
referida disposición sino también cumple a cabalidad los elementos mínimos o
las circunstancias de hecho jurisprudencialmente establecidas para la configuración
de la calidad de persona en situación de desplazamiento en tanto del expediente
se infiere con claridad que debió movilizarse fuera de su lugar de residencia
con ocasión de hechos violentos y trasladarse a otro lugar del territorio
nacional donde su vida e integridad física no corrieran peligro. Y es que estas
afirmaciones encuentran respaldo y pueden tenerse por ciertas dando aplicación
al principio de buena fe, sobre todo cuando las mismas no fueron desvirtuadas
por la entidad accionada.
Además, esta Corporación ha indicado que la definición que trae el
artículo 1 de la Ley 387 de mil novecientos noventa y siete (1997) y las causas
violentas allí previstas como determinantes de la situación de desplazamiento
deben considerarse como meramente enunciativas.[73]
(ii) La Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas erróneamente estimó que para la
configuración de la situación de desplazamiento forzado
debía presentarse una coacción directa, violenta que en modo alguno se derivaba
de actos de delincuencia común. Agregó que no se evidenciaba una intimidación
perpetuada en contra del accionante que hubiese implicado su salida forzosa del
municipio del Peñol, Antioquia.[74]
Sobre el particular, ya se precisó a lo largo de la providencia que el desplazamiento forzado se configura cuando se presenta
cualquier forma de coacción, sin que se limite a situaciones de
conflicto armado. Por lo tanto, es indiferente para adquirir la condición de desplazado el
tipo de violencia que sufrió esa población, ya sea ideológica, política o común,
los motivos de la violencia y no es necesario que se acompañe de
amenazas, hostigamientos o ataques, sino que basta que se dé un temor fundado,
como ocurrió en esta oportunidad con el peticionario quien temeroso de su vida,
decidió buscar un futuro en otro lugar del país.
(iii) La entidad accionada negó la inclusión del accionante en el
Registro aduciendo como único argumento la existencia de hechos victimizantes
provenientes de delincuencia común. No obstante, ya se ha señalado con total
precisión que es contrario a la Constitución negar la inscripción en el
Registro Único de Víctimas basándose en circunstancias ajenas a los dos (2)
elementos que integran la condición de persona en situación de desplazamiento.
La negativa impartida en este sentido debe siempre estar acompañada de
argumentos objetivos y fundados, so pena de enmarcarse en un acto arbitrario,
violatorio además de las garantías constitucionales.
(iv) Dentro de los argumentos esgrimidos
por la entidad accionada para negar la inclusión del accionante en el Registro
Único de Víctimas, se indicó que el señor Luis Alfredo Alzate Giraldo había
variado el relato de los hechos generadores del desplazamiento en dos (2)
oportunidades. Así en un primer momento manifestó que su desplazamiento había
sido producto de intimidaciones provenientes de grupos al margen de la ley. No
obstante, retomada su declaración, afirmó que su movilización hacia el
municipio de Abejorral, Antioquia se había producido por el temor de acciones
violentas adelantadas por grupos de delincuencia común.[75]
Para la Sala, la entidad
demandada no tuvo en cuenta en la Resolución que negó la inscripción en el RUV
del señor Alzate Giraldo que en tratándose de personas en situación de
desplazamiento forzado, se invierte la carga de la prueba en virtud de los
principios de buena fe, favorabilidad y en atención a
las especiales circunstancias en las que suelen encontrarse estas personas. Por
esta razón, corresponde al ente accionado dentro de las
condiciones de violencia de cada caso, demostrar que el ciudadano afectado no
está diciendo la verdad en los hechos que narra.
Bajo este supuesto, en caso de existir duda
sobre las declaraciones de los solicitantes, se entiende que la entidad debe
motivar con suficiente material probatorio la negativa a la inscripción en el RUV pues, dado que se trata del instrumento que permite
concentrar a los destinatarios de la política pública en materia de
desplazamiento, sus pronunciamientos sobre el reconocimiento del registro deben
ser responsables y acertados para cada caso en particular.
Así se reconoció en la sentencia T-076 de 2013,[76] al fijar algunos
lineamientos que han de ser tenidos en cuenta por los funcionarios encargados
de llevar el Registro Único de Víctimas. Sobre el
particular, se indicó: “En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe,
deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas
por el declarante.[77]
En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba
falta a la verdad, deberá demostrar que ello es así.[78] Los
indicios derivados de la declaración se tendrán como prueba válida y
las contradicciones que se presenten en la misma no podrán ser tenidas como
prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad. En cuarto lugar, la
declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de
tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los
desplazados, así como el principio de favorabilidad.”
En la decisión objeto de reproche, no se desvirtuó la calidad de
persona en situación de desplazamiento del accionante ni se logró demostrar que
este se encontraba faltando a la verdad. En efecto, la entidad ni siquiera
analizó el contexto en que ocurrieron los acontecimientos, ni las
circunstancias que los rodearon, como tampoco la relación y conexidad del grupo
criminal que perpetró los hechos generados del desplazamiento forzado con el
conflicto armado. [79]
De igual manera, tras abordar el supuesto hecho de falta a la
verdad, olvidó que (i) uno de los elementos que pueden conformar el conjunto
probatorio de un desplazamiento forzado son los indicios y especialmente el
hecho de que la persona haya abandonado sus bienes y comunidad, tal como ocurrió
en esta oportunidad[80]
y que (ii) las inconsistencias en la declaración no pueden ser prueba
suficiente de su falsedad, pues debido a las condiciones de vulnerabilidad a
las que ha sido sometida este grupo de la población, diferentes circunstancias
pueden alterar la espontaneidad del relato y su precisión en tanto la mayoría de
sus integrantes (1) provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron
acceso es exigua , motivo por el cual el grado de analfabetismo es alto; (2)
provienen de contextos en los cuales se ha educado a las personas en una
especie de "temor reverencial" hacia las autoridades públicas; (3) al
provenir de contextos de violencia, se les dificulta superar el trauma causado
por los hechos generadores del desplazamiento forzado, circunstancia que puede
conllevar traumas sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil
recuperación que repercuten en la claridad al momento de declarar los hechos.[81]
Bajo esta premisa, la Sala encuentra que el peticionario no faltó a
la verdad y que de la narración de los hechos realizada ante la Personería
Municipal de Abejorral, Antioquia, lo único que se desprende es que fueron
múltiples los acontecimientos generadores del desarraigo y que entre ellos,
ocupó un lugar importante la presencia de paramilitares en la zona. En efecto,
como él mismo lo indica: “Acción Social no ha tenido en cuenta que fueron
múltiples los hechos presentados para la época de mi desplazamiento en el año
1993, en el municipio de El Peñol, presentados con ocasión de los diversos
actos propiciados por grupos organizados al margen de la ley.”[82]
5.6.2. En consecuencia, (1) con fundamento en los principios de buena fe y favorabilidad deben tenerse por ciertas las declaraciones rendidas por el
accionante, pues en esta ocasión no se probó una versión contraria a la aducida
por él y (2) debe procederse a su inclusión en el Registro Único de Víctimas
conforme los argumentos esbozados con anterioridad.
5.7. Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala encuentra que en esta ocasión, la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas:  (i) desconoció los lineamientos jurisprudenciales
fijados en sede de tutela e incluso de constitucionalidad en torno a la
prohibición de negar la inscripción en el Registro Único de Víctimas con el
único argumento de que el desplazamiento no se dio en contextos que
corresponden al conflicto armado sino a delincuencia común o presencia de
bandas criminales; (ii) atendiendo la interpretación que esta Corporación le ha
dado a las Leyes 387 de 1997,[83]
en especial a su artículo 1º, y 1448 de 2011,[84]
específicamente a su artículo 3º, la entidad accionada ignoró que la condición
de desplazado por la violencia se adquiere de hecho cuando: (1) existe una
coacción que hace necesario el traslado para proteger la integridad y (2) se
permanece dentro de las fronteras de la propia nación. Por tanto es una
realidad objetiva que no surge de aspectos formales ni mucho menos de
interpretaciones restrictivas y que en estos casos fue debidamente acreditada;
(iii) los supuestos fácticos descritos en ambas
tutelas se ajustan a la práctica inconstitucional de negación del Registro,
frente a la cual la Sala de Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004[85] se
pronunció recientemente, emitiendo una serie de órdenes encaminadas a su eliminación
y no repetición;[86] (iv) los peticionarios son sujetos de especial protección constitucional dada su condición de
vulnerabilidad, exclusión y marginalidad. Por esta razón, tienen derecho  a recibir en forma urgente un trato preferente por
parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13
Superior. Bajo estas premisas, es evidente que la Unidad accionada vulneró
los derechos fundamentales al reconocimiento de la condición de desplazado, al
mínimo vital y a la vida en condiciones dignas tanto de los accionantes como de
sus núcleos familiares.
5.8. A partir de
lo enunciado, esta Sala de Revisión revocará las decisiones de tutela que
negaron los derechos fundamentales de los peticionarios. En su lugar, amparará
sus derechos al reconocimiento de la condición de desplazado, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
En consecuencia, le ordenará a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas que incluya a los accionantes, y su familia  en el
primero de los casos (expediente T- 4885737), en el Registro Único de Víctimas,
para que puedan gozar de los beneficios legales que de ello se derivan,
incluida la reparación, si a ello hubiere lugar.[87]
Finalmente, prevendrá a la entidad accionada para que a futuro, se abstenga de forma definitiva de seguir negando la inscripción en el
RUV argumentando únicamente que el desplazamiento forzado no se da “con
ocasión del conflicto armado.”
6. Consideraciones adicionales
6.1. La Sala advierte que dentro de los
escritos de tutela obrantes en los expedientes de ambos accionantes, se infiere
que dentro de sus pretensiones se encuentra la de ser indemnizados o reparados
económicamente por parte de la Unidad Administrativa para la Atención  y
Reparación Integral a las Víctimas, y como consecuencia de la violación de sus
derechos, en los hechos que dieron lugar a su desplazamiento.
La reparación integral de las víctimas de
graves violaciones de derechos humanos encuentra fundamento en el artículo 2º
de la Carta Política, es decir, en la obligación general de velar por la vida,
honra y bienes de los ciudadanos. Cuando el Estado incumple esos deberes, y los
derechos humanos son trasgredidos de forma permanente, sistemática y masiva, en
necesario que las instituciones concebidas para asegurar el cumplimiento de
estos fines garanticen a las víctimas el goce efectivo de sus derechos a la
justicia, la verdad y la reparación.
Lograr la reparación integral de las
víctimas de la violencia, en un contexto histórico marcado por la existencia de
conductas que han lesionado intensamente la dignidad de millones de
colombianos, es uno de los principales retos que actualmente enfrenta el
Estado. La capacidad institucional para asumir el conocimiento de los casos,
los problemas probatorios asociados a la demostración de cada hecho victimizante,
la magnitud del daño y el nexo causal entre el primero y el segundo y la
necesidad de avanzar progresivamente en la superación de los hechos más
dramáticos del conflicto armado colombiano, han llevado al Estado a prever dos
vías principales de reparación a las víctimas.
De una parte, la reparación administrativa
permite el acceso a un monto determinado de recursos y de servicios sociales
del Estado, a través de un procedimiento expedito, y con requisitos probatorios
mínimos. La reparación judicial, en contraste, no posee los límites que
caracterizan a la administrativa, pero supone el cumplimiento de las cargas
probatorias propias de todo proceso judicial.
En la sentencia SU-254 de 2013,[88] la Corte precisó que
para la procedencia de la tutela como medio para acceder a medidas de
reparación “(i) debía cumplirse el requisito de subsidiariedad; (ii) existir
una violación o amenaza evidente del derecho y una relación directa entre ésta
y el accionado; (iii) ser una medida necesaria para asegurar el goce efectivo
del derecho; (iv) asegurar el derecho de defensa del accionado; (v) cubrir solo
el daño emergente; (vi) el juez debía asumir la carga de precisar el daño o
perjuicio, el hecho generador y el nexo causal entre ambos, así como los
criterios para la liquidación del daño.”
6.2. En el caso objeto de estudio, es
posible constatar que los peticionarios aún no habían presentado una solicitud
de reparación administrativa, o un proceso judicial de reparación directa. Este
hecho parece ser consecuencia de la negativa de la parte accionada de
incluirlos en el Registro Único de Víctimas. Ello impide acceder a la segunda
pretensión elevada por los actores. Sin embargo, con el objeto de avanzar en la
protección de sus derechos y de no imponerles cargas adicionales a las que ya
han soportado, la Sala ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas iniciar los trámites correspondientes para determinar
la procedencia de la reparación solicitada por los accionantes y advertirá a
los mismos acerca de la posibilidad de acceder a la administración de justicia
mediante la acción de reparación directa ante la jurisdicción contencioso
administrativa, si lo consideran pertinente.
III.    DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida en única instancia por el Juzgado Quinto Penal del Circuito para Adolescentes con Función de
Conocimiento de Medellín, mediante providencia del cinco (5) de febrero de dos
mil quince (2015) que negó el amparo invocado. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al reconocimiento de la condición de desplazado, al
mínimo vital y a la vida en condiciones dignas del señor Recaredo de Jesús
Vargas Garro y de su núcleo familiar (expediente T-4885737).
Segundo.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas que, en el término máximo de quince
(15) días hábiles siguientes a partir de la notificación de esta sentencia, si
aún no lo ha hecho, incluya al señor Recaredo de Jesús Vargas Garro y a su
núcleo familiar en el Registro Único de
Víctimas, para que puedan gozar de los beneficios legales que de ello se
derivan.
Tercero.- REVOCAR
la sentencia proferida en única instancia por el
Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Marinilla, Antioquia mediante
providencia del tres (3) de diciembre de dos mil
catorce (2014) que declaró improcedente el amparo invocado. En su lugar, AMPARAR
los derechos fundamentales al reconocimiento de
la condición de desplazado, al mínimo vital y a la vida en condiciones
dignas del señor Luis Alfredo Alzate Giraldo (expediente T-4928389).
Cuarto.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas que, en el término máximo de quince
(15) días hábiles siguientes a partir de la notificación de esta sentencia, si
aún no lo ha hecho, incluya al señor Luis Alfredo Alzate Giraldo en el Registro Único de Víctimas, para que pueda gozar
de los beneficios legales que de ello se derivan.
Quinto.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas que dentro de los quince (15) días hábiles
siguientes a partir de la notificación de esta sentencia, inicie los trámites
correspondientes para determinar la procedencia de la reparación solicitada por
los señores Recaredo de Jesús Vargas Garro y Luis Alfredo Alzate Giraldo. En
todo caso deberá advertirles a los mismos acerca de la posibilidad de acceder a
la administración de justicia mediante la acción de reparación directa ante la
jurisdicción contencioso administrativa, si lo consideran pertinente.
Sexto.- PREVENIR a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas acerca de que la práctica de negar la inclusión en el Registro
Único de Víctimas a personas que manifiestan ser desplazadas por la violencia,
bajo el único argumento de que los hechos victimizantes no se hayan dado con
ocasión del conflicto armado, es inconstitucional.
Séptimo.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folios 12 y 13. En adelante, cuando se cite un folio,
debe entenderse que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga
expresamente otra cosa.
[2] Folios 7 y 8.
[3] “Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones.”
[4] Folio 8.
[5] Folios 9 al 11.
[6] Folios 14 al 16.
[7] Folio 16.
[8] Folio 20.
[9] Obra en el expediente fotocopia de la cédula de ciudadanía
del señor Luis Alfredo Alzate Giraldo en la cual consta que nació el
veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos sesenta y uno (1961).
[10] Obra en el expediente historia clínica del
señor Luis Alfredo Alzate Giraldo aportada junto con su escrito de tutela
(folios 10 al 17).
[11] Folio 2.
[12] “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia.”
[13] “Por el
cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras
disposiciones.”
[14] Folio 2.
[15] Folio 3.
[16] Folios 3 al 7.
[17] Folio 4.
[18] Folios 8 y 9.
[19] Esteban Gómez Velásquez.
[20] Incluso, el Juzgado Primero Adjunto al
Juzgado Primero Penal Especializado de Antioquia, emitió sentencia condenatoria
el once (11) de octubre de dos mil doce (2012), donde el citado ciudadano fue
procesado en calidad de miembro de este grupo insurgente por el homicidio de
varias personas entre mil novecientos noventa y dos (1992) y mil novecientos
noventa y tres (1993) (folio 18 del expediente T-4928389).
[21] Folios 20 y 21.
[22] Luis Alberto Donoso Rincón.
[23] Folios 28 al 30.
[24] De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 387
de 1997, “Por la
cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia” es
desplazado: “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.”
[25] Al declarar
el estado de cosas inconstitucional, en la sentencia T-025 de 2004 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), la Sala Tercera de Revisión resaltó que en estos casos
se encuentran comprometidos también intereses como el derecho al mínimo vital,
a la familia, a la alimentación, a la salud, a la educación y a la vivienda, lo
cual merece un trato diferenciado y preferente del Estado. Luego de hacer un
recuento de los derechos que se consideran vulnerados cuando una persona o su
familia se ven coaccionados a abandonar su forma de vida, la Sala concluyó que
“en razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el
desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial
debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los
desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en
términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente
por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13
Superior.”
[26] En el expediente T-4885737, el accionante
sostiene que: “Perdí mi fuente de empleo, mis herramientas. No he podido
continuar con el trabajo que desempeñaba, por que no he tenido plata para
volverlas a comprar” (folio 13). En el expediente T-4928389, el Personero
Municipal de San Rafael, Antioquia indicó en representación del señor Luis
Alfredo Alzate Giraldo que “Así pues es preciso que usted sepa señor Juez, que
mi prohijado ha sentido el peso de la guerra en su vida, y por esto me atrevo
en causa propia, como miembro de esta Agencia del Ministerio Público, que está
precisamente para ayudar a los desfavorecidos y menesterosos y sobre todo al
verlo en estado latente de amenaza y vulnerabilidad, en las condiciones que no
son tan dignas en su vida” (folio 18).
[27] Obra copia de su historia clínica en el
expediente (folios 10 al 17).
[28] El peticionario sostiene: “Fui desplazado
junto con mi grupo familiar, por causa del conflicto armado, del Barrio Aleo
del municipio de Urrao, Antioquia, por hechos ocurridos en el año 2007, frente
a lo cual rindió declaración de los hechos ante la Personería de Medellín, el 8
de junio de 2012” (folio 1). En otra oportunidad, señaló: “Yo había sido
desplazado en el año 2007 hacia Medellín y por las FARC (frente 34) comandado
por Alias el paisa y Manolo, yo me logré escapar del municipio de Urrao por que
la guerrilla iva (sic) matarme a mí y a mi familia” (folio 12).
[29] El Personero Municipal de San Rafael,
Antioquia en representación del señor Luis Alfredo Alzate Giraldo sostuvo:
“Puedo llegar a asegurar que su desplazamiento ocurrió ese 1 de enero de 1993,
no precisamente por actos de delincuencia común, sino por Grupos Armados, que
obligaron a mi prohijado y a su hermano a salir de El Peñol desplazados” (folio
18).
[30] Folios 2 y 4.
[31] En la sentencia T-299 de 2009 (MP Mauricio González
Cuervo) se examinó de manera puntual el requisito de inmediatez a propósito de
una tutela en la que se solicitaba la inclusión en el Registro Único de
Víctimas de un grupo de personas en situación de desplazamiento. En esta
ocasión, la Sala Quinta de Revisión estimó que la vulneración a los derechos
fundamentales de los accionantes había sido continuada en el tiempo, pese a que
los hechos habían tenido ocurrencia en el año dos mil seis (2006). Precisó que
su condición desfavorable era actual, en tanto no se había resuelto su
situación, por lo que se hallaba acreditado este requisito formal. Sobre el
particular, señaló: “También ha aceptado la Corte que no es exigible de manera estricta el
principio de inmediatez en la interposición de la tutela, cuando “(i)...se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el
hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación
de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por
sus derechos, continúa y es actual y (ii) la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros.”
[32] Esta
Corporación ha advertido la necesidad de continuar prestando a la población en
situación de desplazamiento la asistencia estatal requerida aun cuando los
hechos generadores del desarraigo hayan ocurrido hace varios años. Lo anterior,
por cuanto el simple paso del tiempo no disminuye la condición de
vulnerabilidad de dicha población, pues incluso en muchas ocasiones se
presentan rasgos de vulnerabilidad que se acrecientan con el pasar de los días,
circunstancia que justifica, una vez examinada en concreto la situación actual
de la persona, la implementación de acciones afirmativas a su favor hasta tanto
el episodio de vulnerabilidad sea superado o haya finalizado. Bajo esta
premisa, se ha estimado que al momento de analizarse por parte de las
autoridades responsables las solicitudes elevadas por la población desplazada
para el reconocimiento de las ayudas estatales e incluso de su reconocimiento
como tal, éstas no pueden limitarse a la exigencia de requisitos puramente
formales, omitiendo un examen riguroso de las condiciones materiales y
circunstancias fácticas especiales alegadas por la presunta víctima del
desplazamiento en tanto no es razonable hacer depender, por ejemplo, del factor
temporal el alivio a las necesidades de los afectados. En la sentencia C-278 de
dos mil siete (2007) (MP Nilson Pinilla Pinilla; SV Jaime Araújo Rentería), la
Corte hizo un análisis sobre la temporalidad de la ayuda humanitaria de
emergencia contenida en la Ley 387 de mil novecientos noventa y siete (1997).
Allí se consideró que el límite temporal de la prórroga no podía ser rígido e
inexorable para atender de manera efectiva a la población desplazada,
impidiendo de esta manera que las personas en condición de desplazamiento
pudieran seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras
lograban superar definitivamente su situación de precariedad. En la sentencia
T-611 de dos mil siete (2007) (MP Nilson Pinilla Pinilla), la Sala Sexta de
Revisión consideró que se vulneraban los derechos fundamentales de una mujer al
negarle su inscripción y el de su núcleo familiar en el Registro Único de
Población Desplazada, argumentando el retraso injustificado en la declaración
de los hechos que dieron origen al desplazamiento, la cual debió efectuarse
dentro del año siguiente a la ocurrencia de los mismos conforme el artículo 8
del Decreto 2569 de dos mil (2000), a pesar de las circunstancias apremiantes
por las que atravesaba la accionante. En esta ocasión, la Sala resolvió
inaplicar la referida disposición por considerar que contrariaba la
normatividad superior y vulneraba el núcleo esencial de los derechos
fundamentales de los desarraigados, teniendo en cuenta que la razón de la
negativa se fundamentaba en razones puramente adjetivas (temporal en cuanto a
la tardanza en pedirlo) y no sustanciales, argumentos que no excluían al Estado
de su obligación de asistencia para con esta población. De igual forma, en la
sentencia T-560 de dos mil ocho (2008) (MP Jaime Araujo Rentería), la Sala
Primera de Revisión consideró que la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional había vulnerado los derechos fundamentales de la
accionante al no prorrogar la ayuda humanitaria, aún cuando no había logrado su
estabilización económica, pese al transcurso del tiempo desde la ocurrencia del
desplazamiento (año 2002). Para resolver el problema jurídico, la Sala
consideró que la condición de desplazado y la vulneración a sus derechos, no
fenecía por el paso del tiempo en tanto la calidad de tal dependía del
cumplimiento de condiciones materiales en las cuales los derechos fundamentales
de estas personas fueran restablecidos. Con fundamento en lo anterior, se le
ordenó a la Agencia la entrega mensual de la prórroga de ayuda humanitaria a la
accionante hasta tanto la situación de vulnerabilidad en que se encontraba
cesara.
[33] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[34] En dicha oportunidad, la Sala estimó que “las personas que se encuentran en
situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no
puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga
a las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente
protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado
cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus
necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte ha encontrado que
resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los recursos
ordinarios como requisito para la procedencia de la acción. Por lo tanto, en estos asuntos el
ejercicio de la acción de tutela es legítimo y su procedencia, en principio, no
está en discusión.”
[35] MP Mauricio González Cuervo.
[36] MP Alejandro Martínez Caballero.
[37] Esta misma posición fue adoptada en las
sentencias T-517 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-006 de 2014 (MP
Mauricio González Cuervo), T-834 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto
No. 119 de 2013 de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Todas estas providencias y el referido auto serán objeto de
análisis con posterioridad.
[38] MP
Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión, la Sala Tercera de Revisión declaró el estado de cosas inconstitucional en razón a
la violación masiva, prolongada y reiterada de los derechos de la población
desplazada, la cual a juicio de la Corporación, no era imputable a una única
autoridad, sino que obedecía a un problema estructural que afectaba a toda la
política de atención diseñada por el Estado. En razón de lo anterior, la Corte
impartió una serie de órdenes con el fin de solventar esa grave situación y
superar de esta manera el estado de cosas inconstitucional. Dada la complejidad
de las medidas, en virtud del artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, la
Corte decidió crear una Sala Especial de Seguimiento que verificará el
cumplimiento de la sentencia, la cual ha venido profiriendo diferentes autos.
[39] “Dicha causa violenta, es descrita de
manera no taxativa por la ley, y la ejemplifica como un conflicto armado
interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones
masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional
Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que
puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.”
[40] “Es una circunstancia de carácter fáctico,
que se presenta cuando se ha ejercido cualquier forma de coacción para el
abandono del lugar habitual de residencia o de trabajo a otro lugar dentro de
las fronteras del Estado.”
[41] El Registro Único de Población Desplazada
fue creado por el artículo 4 del Decreto 2569 de 2000, “Por el cual se
reglamenta parcialmente la Ley 387 de
1997 y se dictan otras disposiciones”, y fue definido por la norma como “una
herramienta técnica, que busca identificar a la población afectada por el
desplazamiento y sus características y tiene como finalidad mantener
información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de
los servicios que el Estado presta a la población desplazada por la violencia.”
No obstante, en virtud del artículo 154 de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones” el RUPD pasó a
formar parte del Registro Único de Víctimas. Al respecto dice el artículo 154:
“La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, será la responsable del funcionamiento del Registro Único de
Víctimas. Este Registro se soportará en el Registro Único de Población
Desplazada que actualmente maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional para la atención a la población en situación de
desplazamiento, y que será trasladado a la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas dentro de un (1) año contado a partir de la
promulgación de la presente Ley.”
[42] Es preciso señalar que la Sala Tercera de
Revisión de esta Corporación, en sentencia T-025 de 2004 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), aclaró que toda persona que haya sido objeto de desplazamiento
forzado tiene el derecho a ser registrada como tal de forma individual o con su
núcleo familiar.
[43] Así se reconoció en la sentencia T-821 de
2007 (MP (E) Catalina Botero Marino, AV Jaime Araujo Rentería) En esta
oportunidad, la Sala Octava de Revisión estudió la acción de tutela presentada
por una persona en situación de desplazamiento a quien Acción Social negó la
inclusión en el RUPD por no acreditar las circunstancias de hecho previstas en
el artículo 1 de la Ley 387 de 1997. La Sala concedió el amparo al considerar
que la entidad accionada había vulnerado los derechos fundamentales de la
peticionaria y de sus dos (2) hijas menores en tanto (i) había cambiado de
manera constante las razones de hecho y de derecho en las que fundamentaba su
negativa; (2) aplicó las normas legales y reglamentarias al margen de las
directrices constitucionales en materia de protección especial a las personas
en situación de desplazamiento forzado y, (3) apoyó sus decisiones en hechos
que no resultaban probados en el expediente o incluso contrarios a lo que
aparecía probado en el mismo. En igual sentido, puede consultarse la sentencia
T-284 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[44] “Por la cual se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en
la República de Colombia.”
[45] “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”
[46] En la sentencia T-517 de 2014 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio) la Sala Quinta de Revisión sostuvo en relación con las
Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 lo siguiente: “si
bien las leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 contienen elementos en común, como
que ambas abordan aspectos relacionados con la violencia, lo cierto es que el
universo de personas sobre las que recaen en ocasiones responden a fenómenos
distintos. Mientras la Ley 387 se refiere puntualmente a la superación de la
condición de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas desplazadas,
la Ley 1448 se constituye en una ley con enfoque de  justicia transicional que
busca remediar, en términos generales, las situaciones acaecidas a las víctimas
del conflicto armado, excluyendo otras que puedan darse por delincuencia
común.”
[47] Mediante
Auto No. 119 de 2013 de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), se sostuvo lo siguiente: “Este concepto operativo no se puede aplicar,
sin más, a las personas desplazadas por BACRIM, porque la construcción
del concepto de persona desplazada es más amplia que el
de víctima en el marco del conflicto armado. Además, no cuentan con un
esquema jurídico-institucional alternativo de protección (ver aparte 3.2.2.).
Así, los pronunciamientos de exequibilidad que ha proferido la Sala Plena
no pueden entenderse en el sentido de dejar sin atención ni protección a las personas
que se vieron forzadas a desplazarse en circunstancias que se encuentran en los
escenarios definidos por la Ley 387 y que cumplen con los requisitos mínimos
para adquirir tal condición, pero que, como puede ocurrir con el accionar de
las BACRIM en determinadas situaciones, no guardan una relación cercana y
suficiente con el conflicto armado.”
[48] Esta situación fue puesta de presente por
la Corte en el Auto 119 de 2013 proferido por la Sala Especial de Seguimiento a
la sentencia T-025 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa): “Como ha
reconocido esta Corte en las distintas providencias que ha proferido acerca de
la constitucionalidad de la Ley 1448 de 2011, la Ley de Víctimas hace parte del
segundo entramado normativo que está dirigido a
enfrentar la situación de conflicto armado y/o dificultades de orden público en
las que se encuentra el país; a tratar de buscar salidas duraderas hacia la paz
y la reconciliación; y a la protección de los derechos de las víctimas,
haciendo especial énfasis en los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación. En esa medida, a diferencia de la Ley 387 de 1997 y las demás
normas que la siguen y desarrollan, la Ley 1448 no se ocupa, en primera
instancia, de la población desplazada por la violencia.” En pronunciamientos
posteriores, la Corte mediante sentencia C- 280 de 2013 (MP Nilson Pinilla
Pinilla, SVP María Victoria Calle Correa) al estudiar la exequibilidad del segundo
inciso del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011 según el cual “las disposiciones
existentes orientadas a lograr el goce efectivo de los derechos de la población
en situación de desplazamiento, que no contraríen la presente ley, continuarán
vigentes” y sobre el artículo 208 que derogaba todas las disposiciones que le
fueran contrarias, aclaró que aunque ambas
normas tenían objetos distintos en ningún caso podía entenderse que con
la expedición de la segunda ley podían afectarse las garantías de la población
desplazada o excluirse por esta vía otras formas de victimización. En este sentido, sostuvo que: “es claro que
estas reglas no impiden la vigencia continuada de las normas preexistentes
sobre las materias de que ahora trata la Ley de Víctimas, pues a más de no
haberse señalado como derogada ninguna en particular, tampoco podría afirmarse
que ellas resultan contrarias o inconciliables con los nuevos preceptos, que
como se ha explicado, aplican solo dentro de un específico y limitado contexto,
y sólo dentro de éste podrían generar efecto derogatorio, respecto de normas
que con anterioridad hubieran regulado las mismas situaciones fácticas así
delimitadas.”
[49] Ley 1448 de 2011, artículo 3. “Víctimas. Se
consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. (…) Parágrafo 3°. Para los efectos de la definición
contenida en el presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes
hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de
delincuencia común.”
[50] La Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) en el Auto 119 de
2013, señaló lo siguiente: "La
práctica inconstitucional de la Dirección de Registro consiste en hacer
depender el primer conjunto de derechos [los derechos de la  población desplazada por la violencia] del
segundo conjunto [los derechos de  las víctimas en el marco del conflicto
armado], pues en el momento de decidir acerca de la inscripción en el Registro
Único de Víctimas se excluyen aquellas personas desplazadas que no guardan una
relación cercana y suficiente con el conflicto armado, como se ejemplificó con
los casos en los que intervienen las BACRIM al considerarlas actores de la
delincuencia común.”
[51] MP María Victoria Calle Correa. En esta
oportunidad la Corte resolvió: “Declarar EXEQUIBLE, en los términos de
la presente providencia, la expresión ‘ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno’ del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.”
[52] MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[53] En esta oportunidad, la Sala Especial de Seguimiento, le ordenó a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas “corregir esta práctica y
garantizar que, siempre que una persona adquiera la condición de población
desplazada por la violencia de acuerdo con los criterios fijados por la
jurisprudencia y recapitulados en este pronunciamiento, acceda a las medidas de
asistencia, atención y protección integral a las que tiene derecho tal como
quedó recogido en esta providencia (particularmente, ver apartes 3.1.1 y 3.1.2.), con independencia
del conflicto armado, de la calidad o motivos del actor (política, ideológica o
común), y de su modo de operar.”
[54] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[55] Para esta Corte, el principio pro
homine es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los
derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a
la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos
protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida
cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los
derechos o a su suspensión extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo
fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a
favor del hombre.
[56] En esta oportunidad, la Sala también
advirtió lo siguiente: “la
Corte debe aclarar que no procede una orden encaminada a repetir la evaluación
por parte de la entidad, en atención a que la ausencia de un contexto de
violencia generalizada en el lugar de residencia del accionante fue el único
argumento esbozado por la UARIV al momento de negar la inscripción. Así,
teniendo en cuenta que los hechos narrados por las personas desplazadas por la
violencia deben ser tenidos como ciertos, salvo que se pruebe lo contrario, y
que la entidad accionada no desmintió ninguno de los descritos por el actor,
debe la Sala dar aplicación a los principios de buena fe y de favorabilidad, y
tener como verdaderas las declaraciones. En tal sentido, encuentra que no se
compadecería con la situación de extrema vulnerabilidad de los actores, ni con
los lineamientos mencionados en esta providencia, que en sede de revisión se
ordenara un nuevo estudio. Lo anterior no obsta para que si en el futuro, con
plena aplicación del debido proceso, la entidad comprueba que se cumple alguna
de las causales de exclusión contempladas por las normas aplicables y bajo los
criterios fijados por la Corte Constitucional, no pueda proceder a adoptar las
medidas que sean del caso.”
[57] MP Mauricio González Cuervo.
[58] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[59] En relación con el principio de favorabilidad, esta Corporación ha
indicado que siempre debe actuarse de acuerdo con el criterio hermenéutico de
la interpretación más favorable junto con una correcta aplicación de las normas
que protegen a la población en situación de desplazamiento. Textualmente se ha
señalado que “Coexisten
actualmente diversas definiciones, con distintos contenidos y alcances, del
concepto de “desplazado interno”, unas de orden legal y otras de carácter
internacional. En caso de existir contradicción entre unas y otras, deberá
aplicarse, en la resolución del caso concreto, la norma que resulte ser más
favorable para la víctima, en virtud del principio pro homine (…) Sin lugar a
dudas, el concepto de desplazado interno debe ser entendido en términos
amplios, tomando en cuenta como elementos definitorios únicamente dos: la
coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las
fronteras de la propia nación.” Así se reconoció en la sentencia T-630 de dos
mil siete (2007) (MP Humberto Antonio Sierra Porto) en la que se ordenó la
inclusión en el Registro de una persona en condición de desplazamiento luego de
verificar que las razones de la entidad accionada para no proceder a ello
además de carecer de respaldo probatorio eran abiertamente inconstitucionales.
Esta argumentación, fue reiterada por la sentencia C-372 de dos mil nueve (2009)
(MP Nilson Pinilla Pinilla; SV Luis Ernesto Vargas Silva) en la que se declaró
la exequibilidad del parágrafo del artículo 1 de la Ley 387 de 1997.
[60] Folio 1 del expediente T- 4885737.
[61] A saber: la coacción que hace necesario el
traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación.
[62] Folios 12 y 13 del expediente T- 4885737.
[63] Artículo 20. “Presunción de veracidad. Si
el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa.”
[64] “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política.”
[65] Artículo 83. “Las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante éstas.” En este sentido, las afirmaciones efectuadas
por el ciudadano Recaredo de Jesús Vargas Garro se encuentran amparadas por la
presunción constitucional de buena fe (art. 83 C.P.), y únicamente podrán ser
desvirtuadas por los funcionarios competentes de la Unidad de Atención y
Reparación Integral a las víctimas con base en pruebas fehacientes y detalladas
sobre la situación actual del peticionario, circunstancia que no se evidenció
en esta oportunidad.
[66] Folio 12 del expediente T- 4885737.
[67] Folio 2.
[68] Folio 2 del expediente T- 4928389.
[69] “Por la cual se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en
la República de Colombia.”
[70] Folio 2 del expediente T-4928389.
[71] Folio 18 del expediente T-4928389.
[72] Expediente 2011-0084. En dicha providencia
se dijo lo siguiente: “Surge evidente que los homicidios cometidos por un grupo
de hombres armados, a quienes se ha llamado en el expediente “paramilitares”…
tiene la entidad suficiente para provocar estado de zozobra y terror en la
población afectada, e inclusive para mantenerla, así sea por un lapso
determinado, en aquellas condiciones de sometimiento y humillación por la
fuerza del pánico, por manera que el fin terrorista de la muerte halla cabal
verificación” (folio 18 del expediente T-4928389).
[73] Sobre el particular puede consultarse la
sentencia T-898 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla). En esta ocasión, la Sala
Sexta de Revisión estimó que la Unidad de Víctimas había vulnerado los derechos
fundamentales a la vida digna y al mínimo vital del peticionario, al negarle la
inscripción de él y su grupo familiar en el Registro Único de Víctimas en
calidad de personas desplazadas por situaciones de violencia generalizada,
producidas por actores como las BACRIM, en acciones que no se presentaron
dentro del conflicto armado. En esta oportunidad, se ampararon los derechos del
actor pues a juicio de la Sala, la negativa de la Unidad fundada en el tipo de
actor que provocó el desplazamiento, era abiertamente inconstitucional. Precisó
que el registro debía realizarse con independencia de si el desplazamiento
forzado tenía lugar con ocasión del conflicto armado y sin distingos por
calidad o motivos del actor (política, ideológica o común) y de su modo de
operar, a efecto de garantizar su asistencia y atención desde el momento mismo
del desarraigo hasta la estabilización socio-económica. En la misma línea,
puede consultarse la sentencia T-265 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
[74] Folio 4 del expediente T-4928389.
[75] Según la entidad accionada, el accionante
señaló lo siguiente: “me encontraba en el hotel Dumar, tomándome unas copas,
salí de ahí hacia mi casa tarde de la noche… entro a mi casa cuando de pronto
escuche un tiroteo, me encamine hacia la puerta escuche que mi hermano llegaba
en una moto gritando Alfredo Alfredo, me dijo que acababan de matar a un
trabajador y que no pudo hacer nada por ellos... a uno de ellos lo recogieron
en un caño... yo me vine a vivir a Abejorral” (folio 4 del expediente
T-4928389).
[76] MP (E) Alexei Julio Estrada. En esta
ocasión, La Sala Octava de Revisión analizó el caso de una señora, a quien
Acción Social negó la inclusión en el RUPD por cuanto los hechos generadores de
su desplazamiento habían sido causados por grupos de violencia común, lo cual a
su juicio, además de no ser una causa para proceder a la inscripción, constituía
una falta a la verdad. En esta ocasión, la Sala concedió el amparo y precisó
que el precedente constitucional en estos casos, indicaba que debía reconocerse
una inversión en la carga de la prueba “de manera que corresponde a la
autoridad demostrar de forma pertinente, clara y suficiente que la solicitante
no se encuentra en alguna de las situaciones previstas por la ley para ser
considerada víctima y, en consecuencia, no es procedente su inscripción en el
RUV. Sin embargo, dicha actitud no es la que se evidencia en la resolución
proferida por Acción Social en febrero de 2011, razón por la que se presentó el
desconocimiento de los derechos antes mencionados, en cuanto no se aportó
evidencia que condujera a concluir, sin lugar a dudas, que los hechos narrados fueron
causados por grupos de delincuencia común.”
[77] Al respecto la Corte ha sostenido que en
materia de desplazamiento forzado la carga de probar que las declaraciones de
la persona no corresponden a la verdad le compete al Estado. Así por ejemplo,
sobre la presunción de validez de las pruebas aportadas, la Corte ha señalado:
“si una persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los
hechos que dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto
proveniente de una de las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para
realizar tal labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es
verdadero y debe dar trámite a la solicitud de inscripción.”
[78] Al respecto la Corte ha señalado: “es
a quien desea contradecir la afirmación a quien corresponde probar la no
ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la ocurrencia del hecho por
autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no ocurrencia. Es apenas
prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace que en muchas
ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del mismo. En
muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi
imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de este delito.
Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de
buena fe si se le pretende dar protección al desplazado.”
[79] Conforme se indicó en la sentencia T-076
de 2013 (MP (E) Alexei Julio Estrada): “Bajo este entendido, las imprecisiones, contradicciones o ficciones
detectadas en la declaración sólo son relevantes si de ellas es posible
deducir, con certeza, que la persona no se encuentra en situación de
desplazamiento forzado. En los casos restantes, el funcionario debe limitarse a
advertirle a la persona sobre las eventuales consecuencias que contrae faltar a
la verdad y tomar nota de las razones que obligaron a la persona declarante a
incurrir en esta conducta.”
[80] Sobre el particular, en la sentencia T-327
de 2001(MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la Sala Sexta de Revisión indicó que “uno
de los elementos que pueden conformar el conjunto probatorio de un
desplazamiento forzado son los indicios y especialmente el hecho de que la
persona haya abandonado sus bienes y comunidad. Es contrario al principio de
celeridad y eficacia de la administración el buscar llegar a la certeza de la
ocurrencia de los hechos, como si se tratara de la tarea de un juez dentro de
un proceso, ya que al hacer esto se está persiguiendo un objetivo en muchas
ocasiones imposible o en extremo complejo, como se ha expresado anteriormente,
la aplicación del principio de buena fe facilita la tarea del funcionario de la
administración y le permite la atención de un número mayor de desplazados.” En
esta ocasión, la Sala ordenó la inclusión en el RUPD de una persona en
condición de desplazamiento, a quien la entidad accionada decidió negársela, aduciendo
entre otros factores que el peticionario no ostentaba dicha calidad. En esta
oportunidad, se estimó que (i) no se habían desvirtuado las afirmaciones del
accionante de manera idónea, por lo que en aplicación del principio de buena fe
estas eran veraces; (ii) no se habían tenido en cuenta las pruebas aportadas al
momento de la solicitud de registro, las cuales incluso comprendían el
certificado de desplazamiento forzado aportado por el Personero Municipal.
Tampoco se había considerado la grave situación de orden público en la zona de
residencia del peticionario. Textualmente, se precisó lo siguiente: “el hecho
del no registro conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales,
que en el caso en estudio se extiende a la vulneración de los derechos de
menores que son  hijos del accionante, que también se debieron haber visto
favorecidos con la inclusión en el registro y la ayuda a la cual se hacen
acreedores por tal inclusión. No es que el registro en si sea un  derecho
fundamental, pero a través del mismo se buscan mermar las nefastas y múltiples
violaciones a los derechos fundamentales de las cuales son víctimas los
desplazados.”
[81] Para la Corte la inversión de la carga de
la prueba se produce en virtud de la aplicación de los principios de buena fe y
favorabilidad y en atención a las especiales circunstancias en las que suelen
encontrarse las personas en situación de desplazamiento forzado. Por estas mismas
circunstancias la Corte ha entendido que las inconsistencias en la declaración
no pueden ser prueba suficiente de su falsedad. Al respecto la Corporación ha
dicho que al momento de recibir la correspondiente declaración, los servidores
públicos deben tener en cuenta que: “(i) la mayoría de las personas desplazadas
por la violencia provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron
acceso es exigua -motivo por el cual el grado de analfabetismo es alto-; (ii)
en muchas ocasiones quien es desplazado por la violencia proviene de contextos
en los cuales se ha educado a las personas en una especie de "temor
reverencial" hacia las autoridades públicas; (iii) en el momento de rendir
un testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el
que podrían hacerlo se reduce considerablemente; (iv) a las circunstancias del
entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia.
No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del
desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos,
heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la inminente
violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima del
delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento del
desplazado al momento de rendir la declaración; y (v) el temor de denunciar los
hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad en
su declaración.” Sentencia T-076 de 2013 (MP (E) Alexei Julio Estrada), previamente
analizada.
[82] Folio 3 del expediente T-4928389.
[83] “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia.”
[84] “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”
[85] MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[86] En esa oportunidad se resolvió, entre
otras cosas, lo siguiente: “Primero.- DECLARAR
que la práctica de la Dirección de Registro de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, que consiste en no inscribir en el
Registro Único de Víctimas a las personas que se vieron forzadas a desplazarse
por situaciones de violencia generalizada, como la producida por las acciones
de las BACRIM cuando no se presentan con ocasión del conflicto armado y en
general, en aquellas situaciones en las que el desplazamiento no guarda una
relación cercana ni suficiente con el mismo bajo los escenarios descritos en la
Ley 387 de 1997, para efectos de garantizar sus derechos de protección,
asistencia y atención, no es acorde con
el esquema de protección a favor de la población desplazada por la violencia,
ni con los pronunciamientos que ha realizado la Sala Plena de esta Corporación
acerca de la definición del concepto de víctima de la Ley 1448 de 2011 y, por
lo tanto, es inconstitucional. //  Segundo.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas que adopte las medidas que sean necesarias para asegurar que, de
manera inmediata, se inscriba en el Registro Único de Víctimas a la
población que se ve forzada a desplazarse bajo los escenarios enunciados en la
Ley 387 de 1997, siempre que se cumplan los dos requisitos mínimos necesarios
para adquirir tal condición, es decir, con
independencia de si el desplazamiento forzado se presenta con ocasión del
conflicto armado y sin distinciones en razón de la calidad o motivos del
actor (política, ideológica o común) y de su modo de operar. Lo anterior, con
el fin de que acceda de manera urgente e inmediata a las medidas de protección,
asistencia y atención en tanto población desplazada por la violencia, desde el
momento mismo del desarraigo hasta alcanzar la estabilización socio-económica
por medio del retorno o la reubicación, en los términos de la Ley 387 de 1997,
las normas que le siguen y reglamentan, y los distintos autos proferidos por la
Corte Constitucional en seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, con especial
énfasis en el auto 219 de 2011.  //  Esta orden no sólo está dirigida a
inscribir en el Registro Único de Víctimas a aquellas personas desplazadas en
relación con las cuales se solicitó información a la Dirección de Registro en
desarrollo de la inspección judicial realizada con ocasión del auto 052 de
2013, sino que cubre a las personas desplazadas desde el momento en que empezó
a regir la Ley 1448 de 2011 y a aquellas que se vean forzadas a desplazarse en
el futuro, bajo los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997 y suscritos por
la Corte Constitucional. // Esta orden se debe implementar de manera inmediata
e ininterrumpida a partir del momento de su comunicación. Lo anterior, con
independencia de que la Unidad de Víctimas precise, en el marco del actual
esquema jurídico-institucional, las rutas que va a utilizar, las entidades y
dependencias responsables y los demás aspectos operativos que puedan ser
necesarios para garantizar la asistencia, atención y protección integral de las
personas desplazadas bajo los escenarios definidos en la Ley 387 de 1997 y que
no se circunscriben a una relación cercana y suficiente con el conflicto armado
en los términos de la Ley 1448 de 2011, en igualdad de condiciones que el resto
de la población que se vio forzada a desplazarse con ocasión del conflicto
armado. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas dispone
de un plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta
providencia, al término del cual informará a esta Sala Especial, en medio
físico y magnético, acerca de los resultados alcanzados y las decisiones
adoptadas.”
[87] Es pertinente aclarar que en esta
oportunidad, no procede una orden encaminada a repetir la evaluación de las
condiciones de los accionantes por parte de la entidad accionada, considerando
que la existencia de una situación propia de delincuencia común fue uno de los argumentos
esbozados por la UARIV en ambos expedientes al momento de negar la inscripción.
Vale aclarar que en el segundo caso la Unidad también advirtió la incoherencia
en las declaraciones del accionante. En estos supuestos, debe dársele
aplicación a los principios de buena fe y favorabilidad y tener por ciertos los
hechos y declaraciones rendidas por los peticionarios, máxime cuando estos no
fueron debidamente desvirtuados por el ente accionado. No sería compatible con
su situación extrema de vulnerabilidad ordenar un nuevo estudio de sus casos.
Lo anterior, sin perjuicio de que con estricto respeto del debido proceso, la
entidad en un futuro, pueda, en caso de comprobar la existencia de alguna de
las causales de exclusión del registro contempladas por las normas aplicables y
bajo los parámetros fijados por esta Corporación, adoptar las medidas que sean
del caso. Esta posición fue adoptada en la sentencia T-517 de 2014 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio), previamente analizada.
[88] MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Mauricio
González Cuervo. En esta sentencia, se revisaron varias acciones de tutela
interpuestas por víctimas del conflicto armado a quienes se había negado o
reducido el monto de la indemnización administrativa debido a que habían
recibido otro tipo de prestaciones, por concepto de asistencia social o ayuda
humanitaria. En la sentencia se efectúa un detallado recuento y análisis de los
derechos reconocidos a las víctimas en el derecho internacional, en la
jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, así como en la
legislación interna. Al respecto, la Sala Plena concluyó que: “la
interpretación que debe realizarse en relación con el monto de indemnización
administrativa como reparación, es que ésta es adicional a los subsidios que se
conceden como asistencia social, de conformidad con los mismos principios
fijados por el artículo 25 de la Ley  1448 de 2011, el artículo 154 del Decreto
4800 de 2011 y de conformidad con la interpretación que ha dado al monto de la
indemnización administrativa el propio Gobierno Nacional, según la cual el
monto de indemnización administrativa no es el mismo ni descontable del
subsidio de vivienda para población desplazada, sino que es un monto adicional
y acumulable al mismo.” En esta oportunidad, también se sintetizaron los parámetros constitucionales mínimos
respecto de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, en
casos de delitos que constituyen un grave atentado en contra de los derechos
humanos o del derecho internacional humanitario, los cuales tienen plena
aplicación no sólo en el ámbito de las reparaciones que se otorgan en sede
judicial, sino también en contextos de justicia transicional, para evaluar la
constitucionalidad de programas masivos de reparación por vía administrativa,
como los previstos en la Ley 1448 de 2011. De acuerdo con lo establecido en
este pronunciamiento, el derecho de las víctimas a obtener una reparación
integral incorpora la obligación del Estado de garantizar todas las medidas, tanto de atención como de
reparación a la población desplazada y, en general a las víctimas de graves
violaciones de derechos humanos, hasta el restablecimiento total y goce
efectivo de sus derechos.