SU221-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU221/15
VOTO EN BLANCO-Caso en que se estudia cuál es la mayoría que debe
alcanzar el voto en blanco para invalidar una elección
Respecto a las exigencias del artículo 258 de la Constitución, el voto
en blanco requiere reunir la mayoría de los votos válidos para producir
efectos. Esta mayoría se obtiene con la mitad más uno de los votos válidos. El
constituyente podrá determinar otra mayoría, pero para ello será necesario que
lo disponga de forma expresa.
CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO-Fenómeno que puede presentarse
a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: hecho
superado y daño consumado
La carencia actual de objeto consiste en la inexistencia de
los supuestos fácticos sobre los que se sustenta la acción de tutela. En virtud
de ella, suelen aplicarse dos figuras, a saber, hecho superado o daño
consumado. La primera ocurre cuando la pretensión de la acción de tutela ha
sido concedida, y por lo tanto se ha protegido el derecho fundamental
comprometido. La segunda acontece cuando ha ocurrido el perjuicio que la acción
pretendía evitar. En ambos casos el objeto de protección desaparece, bien sea
porque fue concedido, o porque ya no es posible, fácticamente, protegerlo. Por lo tanto, se presume que no
procede la intervención del juez de tutela en tales ocasiones.
DERECHOS POLITICOS EN LA CONSTITUCION DE 1991
Los derechos políticos son, ante todo, herramientas para el
debate y toma de decisiones en materia política, que deben ser usadas para “propender al logro y el mantenimiento de la paz”, como lo
establece el artículo 92 de la Constitución.
DERECHOS POLITICOS Y DERECHO A LA INFORMACION
En relación con la información para el ejercicio de los derechos
políticos, y en especial para el derecho al voto, el Estado tiene la carga de
indicar a la ciudadanía toda la información que ella requiera para el adecuado
ejercicio de sus derechos. El Estado debe cumplir con las características
propias de la información, es decir, debe ser oportuna, objetiva, veraz,
completa y accesible, en cumplimiento de los artículos 20 y 74 de la
Constitución.
DERECHO AL VOTO-Forma de expresión política
Para expresar la opinión política en diferentes mecanismos de
participación, existe un derecho-instrumento clave: el voto. A través del voto,
la ciudadanía toma entonces, decisiones de forma directa. De acuerdo con el
artículo 260 de la Constitución, los ciudadanos eligen de forma directa al
Presidente y Vicepresidente la República, senadores, representantes,
gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales,
miembros de las juntas administradoras locales, y a los miembros de la Asamblea
Nacional Constituyente.
SISTEMA DE MAYORIAS COMO FORMULA PARA DESCIFRAR LA
VOLUNTAD GENERAL
El
sistema de mayorías ha sido entendido como la mejor forma de determinar cuál es
la decisión que se debe tomar después de que la ciudadanía expresa su voluntad.
En ese sentido, se ha afirmado que el criterio mayoritario es “la espina dorsal
de cualquier régimen democrático”.
MAYORIA CALIFICADA-Definición
MAYORIA ABSOLUTA-Definición
MAYORIA SIMPLE-Definición
MAYORIA RELATIVA-Definición
VOTO EN BLANCO-Significado
El voto en blanco es una forma de participar en política y
expresar inconformismo frente a las candidaturas de una determinada contienda
electoral. Se ejerce al escoger la opción, “voto en blanco”, en las elecciones
para alcaldes, gobernadores, miembros de una corporación pública o primera
vuelta presidencial. Así como el voto se utiliza, en general, para apoyar a la
opción política de la preferencia, el voto en blanco constituye otra opción
política, que rechaza el acceso a un cargo público de quienes se han presentado
como candidatos. En ese sentido, es un acto de participación política, pues
implica concurrir a las urnas para tomar una decisión colectiva que consiste en
desestimar la idoneidad de todos los candidatos para exigir que las votaciones
se realicen con otros candidatos.
VOTO EN BLANCO-Regulación
constituye una opción legítima de los sufragantes/FORMA DE CONTABILIZAR VOTO
EN BLANCO
VOTO EN BLANCO EN REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Exceso de las
competencias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2003
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2009-Antecedentes
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2009-Jurisprudencia de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado sobre el alcance del Acto Legislativo No. 01 de 2009
Aunque la Corte nunca hizo un examen general del Acto
Legislativo 01 de 2009, por falta de una demanda contra esa reforma
constitucional, varios pronunciamientos previos son útiles para determinar su
alcance. La Corte concluyó que la exigencia constitucional del artículo 258
superior, imponía mayoría absoluta. Esto, porque el porcentaje de los votos
sobre el cual se constituye una mayoría de este tipo es de la mitad más uno,
según como la ha entendido la jurisprudencia. Lo cual dista mucho de “el mayor
número de votos” de la mayoría relativa, pues el porcentaje de mitad más uno,
se desprende del concepto de mayoría. Para el Consejo de Estado, tanto en el
Acto Legislativo No. 01 de 2003 como en el Acto Legislativo No. 01 de 2009 la
mayoría exigida sería la mitad más uno de los votos válidos.
ACCION DE TUTELA CONTRA REGISTRADOR
NACIONAL-Improcedencia
por cuanto la información entregada
por el Registrador era veraz, pues estaba basada en la interpretación más
razonable sobre el voto en blanco vigente para el momento
ACCION DE TUTELA CONTRA REGISTRADOR
NACIONAL-Improcedencia
por cuanto los pronunciamientos
del funcionario se guiaron por las autoridades constitucionalmente competentes
para definir la mayoría a la que hacía referencia el artículo 258 superior, en
específico, por la sentencia C-490 de 2011 de la Corte Constitucional
Referencia: Expediente T-4314422.
Acción de tutela presentada por Jaime Araujo Rentería
contra el Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional
Electoral.
Procedencia: Secretaría de la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Asunto: Derechos políticos. Sistema de mayorías. Voto
en blanco.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil
quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados María Victoria Calle Correa–quien preside–, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dentro de la acción de tutela
presentada por Jaime Araújo Rentería contra el Registrador Nacional del Estado
Civil y el Consejo Nacional Electoral.
El
asunto llegó a esta Corporación por remisión que hizo el citado tribunal, en virtud de lo ordenado por los artículos 86, inciso 2°, de la Constitución y 32
del Decreto 2591 de 1991, y fue escogido para revisión, por la Sala de
Selección N° 4, del 30 de abril de 2014.
En
sesión del 20 de agosto de 2014, la
Sala Plena de esta Corporación decidió asumir el conocimiento del
presente asunto, con fundamento en el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1192, “por
el cual se adopta el Reglamento de la Corte Constitucional”, tal
como consta en auto del 26 de agosto de 2014, expedido por la Magistrada
Sustanciadora.
I.
ANTECEDENTES
El 18 de febrero de
2014, el ciudadano Jaime Araújo Rentería interpuso acción de tutela contra el
Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, con el
propósito de solicitar la protección de sus derechos a la información, a la libertad
de conciencia, igualdad, dignidad humana y a la paz, en el marco del ejercicio
de los derechos políticos, teniendo en cuenta que en semanas previas a las
elecciones legislativas y presidenciales del año 2014, el Registrador Nacional
del Estado Civil hizo afirmaciones en medios de comunicación, sobre el conteo y
los efectos del voto en blanco, que a juicio del accionante, eran incorrectas y
comprometían los derechos fundamentales mencionados.
En específico, el
accionante cuestiona lo dicho por el Registrador Nacional, en relación con la
mayoría que exige la Constitución para que el voto en blanco obligue a la
repetición de las elecciones. En su opinión, el Registrador sostiene que se
requiere un tipo de mayoría, que no es la que, en efecto, contiene la Carta. Por
lo tanto, solicita que se ordene a las autoridades electorales
correspondientes, corregir esa información.
Hechos y pretensiones narrados en la solicitud de
tutela.
1.
En las semanas anteriores a las elecciones para el Congreso de la República,
del 9 de marzo de 2014 y, con anterioridad a la fecha de elección, en primera
vuelta, para definir quienes estarían a cargo de la Presidencia y
Vicepresidencia de la República, del 25 de mayo de 2014, la Registraduría
Nacional del Estado Civil informó a la ciudadanía, a través de los medios de
comunicación y su página web, cómo se desarrollarían las votaciones.
En
relación con el voto en blanco señaló en qué consistía la figura, cómo se podía
ejercer ese derecho libremente en los comicios presentados y cuáles serían sus
efectos. Para ello, presentó en la página web, respuestas a las preguntas más
frecuentes de los ciudadanos, en entrevistas en medios de comunicación, el
Registrador Nacional del Estado Civil expuso lo consignado en su página web,
sobre el escrutinio y los efectos del voto en blanco.
En
concreto, la Registraduría sostuvo que, siguiendo la Constitución y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, el voto en blanco podía obligar,
eventualmente, a la repetición de las elecciones en primera vuelta, de reunir
la mayoría absoluta de los votos válidos. Así por ejemplo, en el portal de
internet de la entidad se concluyó que, de acuerdo con una valoración del voto
en blanco que se ajuste a los objetivos del Acto Legislativo 01 de 2009 que
reformó el artículo 258 de la Constitución sobre voto en blanco: “la mayoría necesaria para repetir la
elección es mayoría absoluta, es decir el 50% más 1 de los votos válidos, y no
mayoría simple.”[1]
2.
El ciudadano Jaime Araújo Rentería presentó tutela el 18 de febrero de 2014 en
contra de las entidades de la referencia, porque a su juicio, la información
emitida por el Registrador Nacional del Estado Civil y la entidad que dirige,
es errónea, teniendo en cuenta que el voto en blanco no requiere alcanzar la
mayoría absoluta para producir los efectos mencionados por el Registrador
Nacional, conforme al Acto Legislativo No. 01 de 2009.
A
juicio del accionante, el voto en blanco sólo necesita la aprobación de una
mayoría simple o relativa, pues el artículo 258 de la Constitución –reformado
por el Acto Legislativo No. 01 de 2009- sólo exige al voto en blanco que reúna
“un solo voto de más que cualquiera de los candidatos que se hayan
presentado al debate electoral”, y no la mitad más uno (50% + 1) de los
votos válidos, que corresponde a una mayoría absoluta. Esto, porque si la
Constitución enuncia una mayoría “sin cualificarla”, se entiende que la
mayoría exigida es simple, definida como aquella que resuelve la contienda
electoral a favor de la opción que obtuvo el mayor número de votos.
Esa
interpretación es ilustrada en la demanda a través del siguiente ejemplo: “Si
en las elecciones para presidencia de la República los candidatos son 5: el
candidato Santos, saca 30 votos válidos, la candidata López, saca 8 votos
válidos, la candidata de la UP, saca 2 votos válidos y el voto en blanco,
obtiene 31 votos válidos, para un total de 100 votos válidos. Con lo
establecido por el acto legislativo No. 01 de 2009, artículo noveno, habrá
ganado el voto en blanco, habrá que repetir las elecciones, y ninguno de los
candidatos que participaron por la Presidencia de la República podrán volver a
presentarse como candidatos; en cambio con la tesis del Registrador y de la organización
electoral, para que el voto en blanco triunfe, se necesitarían 51 votos en
blanco válidos, para que produjese efectos jurídicos, esto es para que los
candidatos no pudieran volver a presentarse”[2]
3.
El demandante explica que la interpretación que él hace, es fruto del artículo
258 de la Constitución, tal y como fue modificado por el Acto Legislativo No.
01 de 2009. Y advierte que al revisar la intención y el trámite del Acto
Legislativo en el Congreso, es evidente que el Legislador buscaba reducir la
mayoría exigida previamente –mayoría absoluta- para que el voto en blanco
pudiese invalidar las elecciones. En efecto, el Congreso “(…) quiso
expresamente derogar el acto legislativo 1 de 2003, que establecía una mayoría
absoluta para el voto en blanco válido, y establecer en el 2009, una mayoría
simple o relativa, que es la que exige un solo voto en blanco válido de más,
para que éste, gane y produzca los efectos jurídicos de obligar a repetir la
elección y excluir a los candidatos que fueron derrotados por el voto en
blanco”.
4.
Señala también el ciudadano, que el Registrador Nacional fundamentó sus
aseveraciones en la sentencia C-490 de 2011 de la Corte Constitucional, donde
se señala que la mayoría a la que hace referencia el artículo 258 de la
Constitución es la mayoría absoluta. Pero, en su opinión, si bien la Corte
Constitucional en su momento sostuvo esa postura, su pronunciamiento fue
equivocado, porque un análisis del trámite del Acto Legislativo No. 01 de 2009,
lleva a otra conclusión.
Explica
que en dicha sentencia, la Corte revisó el artículo 30 de proyecto de ley sobre
participación política y lo declaró inexequible, con base en lo expuesto en una
intervención ciudadana presentada después del plazo máximo, razón por la que no
debió haber sido tenida en cuenta.
Considera
que el artículo 9° del Acto Legislativo 1 de 2009 no ha sido sometido a control
de constitucionalidad y se encuentra vigente, por lo que, siguiendo al “constituyente
delegado” se trata en este caso de una “mayoría simple”, ya que no
ha habido un pronunciamiento definitivo sobre esa norma. Por ello,
previa explicación de la evolución histórica de las facultades de los jueces y
los derechos ciudadanos entorno a la democracia, aprecia que la Corte
Constitucional debió revisar con mayor juicio los antecedentes legislativos y “aceptar
que el constituyente del año 2009, expresamente había acabado la mayoría
solutos (sic) y allí establecido la mayoría relativa para el voto en
blanco valido. Y eso fue lo que no hizo precisamente el tribunal
constitucional”.
5.
En consecuencia, el demandante considera que, de un lado, el Registrador
Nacional del Estado Civil no informó correctamente sobre los efectos del voto
en blanco; y de otro lado, el Consejo Nacional Electoral omitió ejercer su
deber de supremacía y control de la función electoral, al no corregir la
información emitida por el Registrador en su momento.
En
su concepto, la interpretación errónea del Registrador constituye entonces una
violación a derechos reconocidos en la Constitución y en instrumentos
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por
consiguiente, afirma que se vulneran los derechos políticos a la conformación
del poder público y la participación política suyos y de los demás ciudadanos,
porque el voto en blanco es una vía para cumplir un deber ciudadano, elegir
bien y demostrar rechazo “contra el orden de cosas existentes en una
sociedad y en un gobierno (…)”[3].
También advierte que se compromete la dignidad humana y la igualdad de
quienes deciden votar en blanco, pues mientras quienes votan por un candidato
específico no están obligados a reunir la mitad más uno de los votos totales,
quienes votan en blanco sí tienen esa obligación, en virtud de la indebida
valoración del voto en blanco. En ese orden de ideas, se le otorgaría mayor
valor al voto de ciertos ciudadanos que eligen un candidato específico, frente
al voto de quienes marcan en blanco.
Finalmente,
aduce que lo dicho por el Registrador pone en riesgo el derecho a la paz, en la
medida que no permitir ejercer el derecho al voto en condiciones de igualdad,
impide que quienes lo encuentran útil puedan “hacer una revolución pacífica
en Colombia, barriendo a la clase política, con todos sus vicios de corrupción
y negación de derechos de los colombianos, en sólo dos días, 9 de marzo y 25 de
mayo para alcanzar una verdadera paz, la paz con justicia social”.[4]
Frente
a los instrumentos internacionales que estima vulnerados, cita la Declaración
de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre y la Carta de las Naciones Unidas, en relación con los derechos y
valores, como la paz, la libertad, la honra y la dignidad humana. Y concluye
que éstos se hacen irrealizables cuando a una persona se le limita, anula o se
trata diferente, en el contexto de sus derechos a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político.
Además,
manifiesta que la conducta del Consejo Nacional Electoral de no informar a la
opinión pública sobre la “verdadera mayoría” que exige el constituyente,
genera una omisión violatoria de los derechos fundamentales que invoca y, en
consecuencia, causa perjuicios irremediables para él y para los colombianos que
intentan hacer una revolución pacífica de las costumbres corruptas, a través
del voto en blanco.
7.
Por lo anterior, el accionante reclama la protección de los derechos políticos,
los derechos a la libertad de conciencia, información, igualdad, dignidad
humana y a la paz, suyos y de los demás ciudadanos colombianos, con el fin de
que se les garantice la participación efectiva en la conformación, ejercicio y
control del poder político.
8.
En ese orden de ideas, el accionante solicita que se ordene al Registrador
Nacional del Estado Civil que (i) cese de “desinformar” a la opinión
pública sobre los efectos jurídicos del voto en blanco, pregonado en sus
intervenciones y en la página web oficial de la organización electoral, la
información errada, por las razones descritas anteriormente; (ii) que
rectifique por los medios masivos de comunicación la información suministrada,
en los términos indicados por el actor; y (iii) publique todas las gacetas del
Acto Legislativo 1 de 2009 y especialmente lo pertinente a su artículo 9°, en
la página web de la entidad y de la organización electoral y por otros medios
masivos de comunicación a fin de que se informe con veracidad sobre la mayoría
exigida por el artículo 258 de la Constitución, para efectos del ejercicio del
voto en blanco.
Del
mismo modo, pide que el Consejo Nacional Electoral (i) cese en su omisión de
controlar al Registrador Nacional del Estado Civil para que no “desinforme”
sobre el voto en blanco; (ii) ejerza las funciones de suprema inspección,
vigilancia y control de la organización electoral y (iii) realice las publicaciones
respectivas, con sustento en la tesis propuesta por el actor para el conteo de
votos en blanco.
9.
A su vez, mediante escrito del 22 de mayo de 2014, el accionante solicitó, con
base en el artículo 7° del Decreto Ley 2591 de 1991, que la Corte
Constitucional dictara medidas cautelares para evitar la supuesta
desinformación en las elecciones presidenciales. Así, su petición consistía en
que se instara a la Registraduría para que cesara de “desinformar” sobre
los efectos del voto en blanco y que rectificara, de acuerdo con su
interpretación, las publicaciones de la página web de la entidad. Igualmente,
reclama protección al derecho a la vida e integridad personal de quienes
promueven el voto en blanco.
También
solicitó que, a través de estas medidas, se le permitiera inscribirse como
vocero del comité promotor de voto en blanco, y en virtud de ello, pudiera
acceder a medios de comunicación y vigilar el proceso electoral. Sostuvo que
esta petición inicialmente fue rechazada por la Registraduría Nacional porque,
al parecer, el actor no cumplía con los requisitos de ley, pero, a su juicio,
dado que la Constitución no exige dichos requisitos, en virtud de la
prevalencia de la Constitución, debería permitírsele dicha inscripción,
inaplicando las normas que obstaculizan su participación, en la medida en que
los requisitos para ejercer el derecho al voto tienen reserva de ley, y no
pueden estar en una Resolución.
Finalmente,
en el mismo escrito, el demandante insistió que la sentencia C-490 de 2011 revisó
de forma equivocada el artículo 30 del proyecto de ley, en tanto, dicho
artículo no indicaba que los votos en blanco se debían contabilizar sólo sobre
los votos válidos, de manera tal que era imposible contrastarlo con el artículo
258 de la Constitución ya que este último traía otro planteamiento de mayorías
que sí se relacionaba con el parámetro de los votos válidos. Además, el
artículo 30 no consagraba la imposibilidad de los candidatos para presentarse
de nuevo a elecciones en caso de que el voto en blanco reuniera amplia
proporción de votos, mientras que en el texto de la Constitución sí. En
consecuencia, el artículo 258 de la Constitución y el artículo 30 del proyecto
de ley no eran comparables.
II.
ACTUACIONES DE INSTANCIA
A.   Respuesta del Consejo Nacional Electoral.
Mediante
memorial del 25 de febrero de 2014, la apoderada de esta entidad solicitó la
desvinculación del Consejo Nacional Electoral del proceso, por falta de
legitimación en la causa por activa.
Con
apoyo en la sentencia C-230 de 2008 (sic)[5],
señaló que la omisión endilgada al Consejo Nacional Electoral en el contexto de
las elecciones de marzo y mayo de 2014, carece de sustento, puesto que el
esquema de inspección y vigilancia instituido por la Constitución para esta
entidad, no afecta la autonomía de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Adujo
que las atribuciones asignadas en el artículo 265 de la Carta a su
representada, deben ser cumplidas estrictamente bajo los parámetros de su
competencia, que no comprenden funciones tendientes a cambiar o modificar las
decisiones de la Registraduría Nacional del Estado Civil en materia de
publicidad en tiempos de elecciones, dado que entre sus servidores no existe
relación jerárquica o funcional, aun cuando formen parte de la organización
electoral del Estado.
B.   Respuesta de la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
El
25 de febrero de 2014, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría
Nacional solicitó denegar las pretensiones del accionante, “por existencia de
cosa juzgada constitucional”.
Con
fundamento en el artículo 120 de la Constitución y el Decreto Ley 1010 de 2000,
dirigidos a garantizar la organización y transparencia del proceso electoral,
señaló que “la entidad no ha mal informado a la ciudadanía por medio de los
conceptos que se encuentran en la página web en lo que a los temas de voto en
blanco se refiere”, como lo sostiene el demandante.
Indicó
que los textos emitidos se ajustaron plenamente al artículo 9° del Acto
Legislativo 01 de 2009, a lo decidido por la Corte Constitucional en la
sentencia C-490 de 2011, y a la sentencia del 9 de marzo de 2012 emanada del
Consejo de Estado[6]
sobre requisitos del voto en blanco, por lo que resulta evidente que la entidad
no ha incurrido en actuación administrativa violatoria de los derechos
invocados por el accionante. Sugirió entonces que en el caso concreto operó el
fenómeno de cosa juzgada constitucional, puesto que revisado el Proyecto de Ley
Estatutaria N° 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas
de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de
los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, que culminó con
la Ley 1475 de 2011, la Corte Constitucional declaró inexequible el inciso
tercero del artículo 30 que proponía que el voto en blanco produjera efectos al
alcanzar la mayoría simple, en contravención al artículo 258 superior que
dispone la exigencia de mayoría absoluta.
C.   Sentencia de única instancia.
Mediante
providencia del 27 de febrero de 2013, la Subsección A de la Sección Tercera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó la tutela.  El Tribunal
estimó que pese a la interpretación del accionante sobre el Acto Legislativo 01
de 2009 a partir de los debates surtidos en el Congreso, la Corte
Constitucional definió el tema en controversia, mediante la sentencia C-490 de
2011 donde estableció que la mayoría a la que se refiere el parágrafo 1° del
artículo 258 de la Carta, es mayoría absoluta. Así las cosas, aunque el actor
considere equívoco tal pronunciamiento, el juez de tutela no puede darle un
sentido contrario.
Por
último, expuso que los comunicados de la Registraduría Nacional del Estado
Civil se ajustan a la sentencia mencionada, y por lo tanto son veraces y no
vulneran los derechos fundamentales invocados.
Ahora
bien, el 6 de marzo de 2014, el accionante presentó escrito ante el juez de
instancia, en el que manifestó su intención de no apelar la decisión judicial.
No obstante, insistió en que la Corte Constitucional, en aras de proteger los
derechos ciudadanos, debía rectificar, en su momento, la sentencia C-490 de
2011, en los términos expuestos en su escrito de tutela.
Por
último, abogó por la defensa del voto en blanco, y reiteró algunas razones del
escrito inicial, referidas al deber de razonabilidad y coherencia que tenía que
tener el ordenamiento jurídico, frente a la vigencia y validez del artículo 9°
del Acto Legislativo 01 de 2009 –actual parágrafo del artículo 258 de la Constitución-,
y la ausencia de un pronunciamiento de constitucionalidad específico y
definitivo sobre el artículo en mención.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1.
La Sala Pelan de esta Corporación es competente para decidir el presente
asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y el artículo 54A del
Reglamento.
Asunto
objeto de análisis y problema jurídico.
2.
Las reclamaciones del actor, en esta oportunidad, se presentan en el contexto de
las elecciones para Congreso y Presidencia y Vicepresidencia de la República de
2014, contra los informes a medios de comunicación y en su página web de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, según los cuales, de acuerdo con la
Constitución, las elecciones deberían repetirse únicamente si el voto en blanco
alcanzaba la mayoría absoluta. Sin embargo, el accionante manifiesta que la
Constitución sólo exige una mayoría simple para que el voto en blanco invalide
las elecciones, de conformidad con el Acto Legislativo No. 01 de 2009, cuya
constitucionalidad no fue evaluada por esta Corporación, por falta de demanda
respectiva.
3.
Antes de revisar en qué consiste el fondo de la discusión que propone la
tutela, esta Corporación encuentra necesario pronunciarse respecto a la
procedencia de la misma.
Como
se ha expuesto, el accionante solicita que se corrija la información presentada
por el Registrador Nacional del Estado Civil, con ocasión de los comicios del
primer semestre de 2014. Pero al momento de resolver esta tutela, las
votaciones ya se efectuaron. En ese sentido, es necesario examinar si, por el
transcurso del tiempo y la realización de las elecciones, existe carencia actual
de objeto.
Al
respecto, cabe precisar que la carencia actual de objeto consiste en la
inexistencia de los supuestos fácticos sobre los que se sustenta la acción de
tutela. En virtud de ella, suelen aplicarse dos figuras, a saber, hecho
superado o daño consumado. La primera ocurre cuando la pretensión de la acción
de tutela ha sido concedida, y por lo tanto se ha protegido el derecho
fundamental comprometido. La segunda acontece cuando ha ocurrido el perjuicio
que la acción pretendía evitar. En ambos casos el objeto de protección
desaparece, bien sea porque fue concedido, o porque ya no es posible,
fácticamente, protegerlo.[7]
Por lo tanto, se presume que no procede la intervención del juez de tutela en
tales ocasiones.
No
obstante, la jurisprudencia ha admitido que aun cuando se configura hecho
superado o daño consumado es posible que el juez de tutela, y en especial, la
Corte Constitucional, revise ciertos asuntos. De forma simplemente enunciativa,
algunas razones en las que se ha fundamentado la Corte para revisar los fallos
a pesar de la carencia actual de objeto, son: Primero, porque corresponde a la
Corte no sólo emitir una orden concreta, sino revisar los fallos, y en ese
sentido, puede “entrar a analizar la juridicidad de la referida decisión
judicial respecto del ordenamiento y su interpretación constitucional”[8]. Segundo,
porque cuando se presenta hecho superado, la Corte ha permitido nuevos
pronunciamientos con el objeto de “prevenir a la entidad respectiva para que
evite incurrir en ciertos comportamientos en el futuro o tomar otras medidas
reparativa”[9].
Tercero, porque aunque se haya concedido la petición, esto no es
impedimento para “determinar el alcance de los derechos cuya protección se
invocó y verificar si estuvo o no ajustada a la Constitución y a la
jurisprudencia”[10].
En
la acción de tutela de la referencia, se observa que si bien pasaron los
comicios del 2014, que era el contexto de las peticiones del accionante, el
cuestionamiento que él hace sobre el alcance que el Registrador Nacional fijó
al artículo constitucional 258, sigue vigente, pues dicho artículo sigue
produciendo los efectos que la autoridad demandada le confiere. Por
consiguiente, no existe carencia actual de objeto porque la información sobre
el ejercicio de un derecho como el voto en blanco, es relevante en todo
momento. Aun sin un escenario electoral, es posible que la afectación del
derecho continúe, y requiera urgente la intervención del juez de tutela para
corregir los pronunciamientos del funcionario encargado, entre otras cosas, de
informar cómo se ejercen los derechos políticos. E incluso, si existiese un
daño consumado, que aún no puede determinar la Corte pues no ha revisado si ocurrió
un perjuicio, ésta actuación debe ser revisada con el propósito de advertir en
qué consiste la vulneración y evitar que suceda de nuevo, así como para
determinar el alcance de los derechos fundamentales involucrados.
4.
Bajo los anteriores supuestos, corresponde a la Corte determinar si, de una
parte, ¿Vulneró la Registraduría Nacional del Estado Civil, los derechos a la
información, libertad de conciencia, igualdad, dignidad humana y a la paz, en relación
con los derechos políticos del actor y otros ciudadanos colombianos, cuando
previamente a las elecciones, esa entidad sostuvo, a través de medios de
comunicación y en la página web oficial, que el voto en blanco requería de una
mayoría absoluta para producir efectos? Y de otra parte, si ¿Vulneró igualmente
los derechos invocados, el Consejo Nacional Electoral, al omitir,
aparentemente, el ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia en el
contexto previo a las elecciones, en relación con la información suministrada
por el Registrador Nacional del Estado Civil?
5.
Para abordar las solicitudes de tutela, esta Corporación encuentra que el
problema jurídico central consiste en determinar si se vulneró el derecho a la
información en el marco de los derechos políticos del accionante, cuando la
Registraduría Nacional hizo afirmaciones en medios de comunicación y a través
de su página web, en relación con la mayoría que, a su juicio, debería reunir
el voto en blanco, de acuerdo con el artículo 258 de la Constitución. En
específico, cuando señaló que la mayoría exigida por el artículo 258 de la
Constitución era una mayoría absoluta. Y a partir de este análisis, examinar la
posible responsabilidad de las entidades accionadas, así como la eventual
afectación de los demás derechos que se alegan vulnerados.
Para
resolver el problema planteado, esta sentencia desarrollará principalmente los
siguientes temas: i) breves consideraciones sobre los derechos políticos y el
derecho a la información; ii) instrumentos democráticos de conformación de la
voluntad general - derecho al voto como forma de expresión política y el
sistema de mayorías como fórmula para descifrar la voluntad general-; y luego,
iii) el voto en blanco y sus principales características. En este último
apartado, la Corte se detendrá en las reformas constitucionales al artículo 258
de la Constitución, los antecedentes del Acto Legislativo No. 01 de 2009, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respecto de, y
la mayoría exigida en esa norma superior.  Posteriormente, se ocupará del caso
concreto para determinar si se comprometió el derecho a la información, y en
razón de éste, los otros derechos referenciados.
Breves
consideraciones sobre los derechos políticos y el derecho a la información.
6.
Los estados democráticos se construyen bajo la participación activa de la
ciudadanía que participa en los debates de interés público y expresa su
voluntad para que sea tenida en cuenta en la toma de decisiones. Para hacer
efectiva esta idea, recaen en el Estado y en los ciudadanos, varias
responsabilidades y derechos. Uno de los deberes del Estado es brindar la
información completa para el ejercicio de los derechos políticos, de forma que
ellos puedan ser ejercidos en debida forma por los ciudadanos. De lo contrario,
el sentido y objeto de los derechos políticos se vería diezmado. Por eso a
continuación se expondrá algunas generalidades sobre los derechos políticos, y
luego, se ahondará en el derecho a la información, en relación con tales
derechos.
Los
derechos políticos en la Constitución de 1991
7.
Los derechos políticos son los instrumentos de los ciudadanos para participar
en la construcción colectiva del Estado. Surgen en cabeza de quien es parte de
una comunidad política organizada, que se determina de forma autónoma y
colectiva, a partir de las decisiones de cada uno de sus miembros. Por lo
tanto, su concepción, se alimenta del principio de soberanía popular. En
general, los asuntos de interés que reúnen a la comunidad política, y hacia
donde se proyectan los derechos políticos, tienen que ver con el ejercicio del
poder público y la toma de decisiones colectivas, aspectos que exigen “reglas dentro de las cuales se desarrolla
la relación gobernantes gobernados (…) donde la definición de los derechos
políticos configura los límites y garantías que tienen los ciudadanos, frente a
las formas o instituciones de gobierno”[11].
Estos
derechos aparecen entonces como instrumentos para posibilitar una participación
activa y pacífica en las discusiones políticas de los asociados, con el objeto
de que ella se logre a través de canales institucionales y se excluya el uso de
la fuerza. En ese sentido, los derechos políticos son, ante todo, herramientas
para el debate y toma de decisiones en materia política, que deben ser usadas
para “propender al logro y el mantenimiento de la paz”, como lo
establece el artículo 92 de la Constitución.[12]
Los
derechos políticos, permiten a la ciudadanía incidir, a través de los canales
institucionales, en la orientación del Estado. Son la vía para asegurar que las
decisiones sean tomadas de acuerdo con la voluntad de sus ciudadanos. Ese
ejercicio conjunto de expresión política es el que posteriormente dota de
legitimidad las decisiones y el rumbo que tome cierto Estado, o cierta
institución política. Como señala Benjamin Constant: “No hay en el mundo,
sino dos poderes; el ilegítimo, que es la fuerza, y el legítimo, que es la
voluntad general”. [13]
Entonces, así como la ciudadanía ejerce estos derechos para interferir en el
Estado y en todas las decisiones que éste tome; el Estado se nutre
inevitablemente de ellos, pues con los derechos políticos se determina y
organiza la comunidad política.
8.
Ahora bien, la voluntad general es relevante en muchos asuntos del poder
público. No se agota con eventuales actos de participación, sino que en virtud
del principio expansivo, pretende que cada vez más espacios involucren a la
ciudadanía y las decisiones se tomen de conformidad con sus deseos. Como ha
señalado la jurisprudencia de esta Corporación, el principio democrático “lejos de ignorar el conflicto social, lo
encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de
democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”[14]
En
el modelo constitucional colombiano son varias las opciones que plantea la
Constitución para la confluencia de esa voluntad general. En relación con los
presupuestos de la democracia representativa, los derechos políticos giran
alrededor de la elección de representantes, en tanto, será a través de ellos
que se exprese la voluntad ciudadana. Así pues, son especialmente importantes
los derechos a elegir, a ser elegido, y a conformar partidos políticos,
consignados en el artículo 40 de la Constitución. Y en la democracia
participativa que busca involucrar en otras instancias a la ciudadanía,
aparecen más vías para expresar la opinión política y ejercer las funciones
generales de conformación y control del poder político, tales como tomar parte
en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas
de participación. De hecho, según la jurisprudencia constitucional: “En la democracia participativa el pueblo
no sólo elige sus representantes, por medio del voto, sino que tiene la
posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así
como la de dejar sin efecto o modificar las que sus representantes en las
corporaciones públicas hayan adoptado, ya sea por convocatoria o por su propia
iniciativa, y la de revocarle el mandato a quienes ha elegido.”
9.
Lo anterior impone una carga al Estado de garantizar la existencia de canales
que permitan las deliberaciones y expresiones políticas, de la democracia
representativa y participativa, así como el deber de asegurar al máximo que esa
voluntad popular se construya en debida forma. Dicha responsabilidad implica
garantizar instrumentos para que la ciudadanía exprese su opinión y sea posible
leer aquella voluntad general, así como brindar condiciones específicas en el
acceso, información y ejercicio de cada uno de tales derechos.
Derechos
políticos y el derecho a la información
10.
En relación con la información para el ejercicio de los derechos políticos, y
en especial para el derecho al voto, el Estado tiene la carga de indicar a la
ciudadanía toda la información que ella requiera para el adecuado ejercicio de
sus derechos. El Estado debe cumplir con las características propias de la
información, es decir, debe ser oportuna, objetiva, veraz, completa y
accesible, en cumplimiento de los artículos 20 y 74 de la Constitución.
Así
mismo, la jurisprudencia constitucional ha advertido que quienes hacen parte de
la función pública y tienen el deber de brindar los elementos de juicio para
que la ciudadanía se relacione en debida forma con el Estado, tienen deben
tener un nivel de diligencia superior que cualquier actor privado cuando emiten
información.[15]
Y cuando se trata de altos funcionarios públicos, sus declaraciones sobre
asuntos de interés general   “no entran en el
ámbito de su derecho a la libertad de expresión u opinión sino que se
constituyen en una forma de ejercer sus funciones a través de la comunicación
con la ciudadanía.”[16] Por lo tanto, la
diligencia especial de los altos funcionarios públicos exige que sus
pronunciamientos cuenten con: “(i) la
veracidad e imparcialidad cuando transmitan información, (ii) la mínima
justificación fáctica y la razonabilidad de sus opiniones y, en todo caso,
(iii) el respeto de los derechos fundamentales, especialmente de los sujetos de
especial protección constitucional.”[17]
Con base en lo anterior, el
derecho de acceso a la información pública guarda una estrecha relación con el
principio democrático y el derecho a la participación política de los
ciudadanos. La democracia se construye a partir de la participación de la
ciudadanía en los asuntos públicos, y para ello, es indispensable que cada
ciudadano tenga conocimiento sobre los temas de trascendencia nacional o local
y cómo puede intervenir en la conducción de tales asuntos. De allí que el
Estado deba entregar información cierta, lo más amplia posible, para
posibilitar que cada ciudadano conozca las variables del panorama político,
forme su criterio y determine libremente su postura política. Y en el escenario
tradicional de participación política, como son las elecciones, el deber de
diligencia en la entrega de información de ese tipo, es más que evidente.
El
requisito de veracidad en relación con la información sobre derechos políticos,
implica que los funcionarios expongan con sustento en la realidad,  las características
constitucionales y legales de tales derechos.  Esto pasa por revisar varios
aspectos relacionados con el voto, las mayorías, el voto en blanco y las
consideraciones constitucionales sobre el tema. En ese sentido, a continuación,
pasará la Corte a presentar algunos de esos elementos.
Instrumentos democráticos de conformación de la voluntad
general
11. La participación de la ciudadanía como sustento y fuente de
legitimidad de la organización del Estado, demanda de éste, que habilite
mecanismos para que la ciudadanía delibere y exprese sus opiniones, pero
también, que diseñe fórmulas orientadas a determinar, en medio de todas estas
expresiones políticas, cómo se constituye la voluntad general, y en qué sentido
deben tomarse las decisiones. En ese contexto, el derecho constitucional
colombiano asigna al derecho al voto, la función de instrumento de expresión
política individual; y confía al sistema de mayorías, los métodos para
descubrir cuál es la voluntad general y cómo se convierte la multiplicidad de
posturas políticas individuales, en una sola postura de Estado. Es decir, cómo
se determina la toma de la decisión. A continuación se expondrán entonces
algunos alcances del derecho al voto y del sistema de mayorías.
El derecho al voto como forma de
expresión política.
12. Para expresar la opinión política en
diferentes mecanismos de participación, existe un derecho-instrumento clave: el
voto. El artículo 258 de la Constitución, lo define como “un derecho y un
deber ciudadano”; frente al cual el Estado tiene el compromiso de velar
porque “se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los
ciudadanos (…)”. El voto no ha sido definido sólo como “un derecho individual, sino también
como una función en cuanto contribuye a la formación de la voluntad política y
al buen funcionamiento del sistema democrático. En su doble vertiente - derecho
y función - las posibilidades de ejercicio y cumplimiento están supeditadas a
la existencia de una adecuada, consciente y eficiente organización electoral
que facilite su realización.”[18]
El ejercicio concreto del derecho al voto supone la
obligación del Estado de garantizar los medios para su ejercicio, pues uno de
los elementos esenciales de éste derecho consiste en conocer la forma de
ejercerlo, esto es a “obtener del Estado los medios logísticos e
informativos para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y
libre.”[19]
13.
A través del voto, la ciudadanía toma entonces, decisiones de forma directa. De
acuerdo con el artículo 260 de la Constitución, los ciudadanos eligen de forma
directa al Presidente y Vicepresidente la República, senadores, representantes,
gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales,
miembros de las juntas administradoras locales, y a los miembros de la Asamblea
Nacional Constituyente.
14.
Pero el voto también es un mecanismo para el ejercicio y toma de decisiones
públicas de manera indirecta. En efecto, se trata de una herramienta utilizada
por los representantes elegidos popularmente o por otras autoridades públicas
colegiadas, para manifestar su opinión en ejercicio de sus deberes
constitucionales y legales. En el primer caso, lo utilizan, por ejemplo, los
miembros del Congreso, en calidad de representantes ciudadanos para aprobar o
rechazar leyes o situaciones puestas a su conocimiento.
En
ese sentido, el voto es un instrumento utilizado no sólo para la elección
directa de algunas autoridades, sino también para otro tipo de elecciones o
decisiones en las que participan los representantes. En otros casos relevantes
y relacionados con la organización del Estado, el voto es un instrumento que
usan también los miembros de cuerpos colegiados, para tomar determinaciones
sobre los asuntos sometidos a su competencia, como ocurre por ejemplo, en el
caso de las Cortes.
15.
Ahora bien, dado que el objetivo del voto es sistematizar la opinión de un
número amplio de ciudadanos, de representantes o de miembros de cuerpos
colegiados, la apreciación de los resultados de los votos, vistos en su
conjunto, resulta determinante para tomar una decisión. Y para evaluar esos
resultados y concluir cuál es la decisión a tomar de acuerdo con la voluntad
general, la Constitución acudió al sistema de mayorías.
Sistema
de mayorías como fórmula para descifrar la voluntad general
16.
Históricamente en la democracia, la voluntad general expresada en las urnas, se
ha tomado bajo la idea de mayorías. El sistema de mayorías ha sido entendido
como la mejor forma de determinar cuál es la decisión que se debe tomar después
de que la ciudadanía expresa su voluntad. En ese sentido, se ha afirmado que el
criterio mayoritario es “la espina dorsal de cualquier régimen democrático”[20].
El
ideal en una democracia es que las decisiones se tomen por consenso. Sin
embargo, ante la imposibilidad de un acuerdo absoluto, la decisión tomada debe
reflejar, de la mejor forma posible, el deseo ciudadano. Y la fórmula que se ha
encontrado para optimizar que las expresiones individuales se vean reflejadas
en las decisiones finales, a pesar de los eventuales desacuerdos, ha sido el de
aplicar el principio de la mayoría. En ese sentido, “el principio de la
mayoría opera entonces como una especie de consenso imperfecto, y por eso
parece el mecanismo más adecuado y justo de decisión.”[21]
El
principio mayoritario, por consiguiente, parte de una legitimidad de las
decisiones que se soporta en la idea de que en el proceso de votación, la
situación aprobada recibió más apoyo que rechazo. Ello configura, el consenso
imperfecto.
Ahora
bien, por ser el reflejo de la voluntad general, la principal facultad de las
mayorías permitir la toma de decisiones. Y bajo ese entendido, las mayorías
deben actuar en pro del interés general, en tanto, como lo señaló esta
Corporación: “La democracia es entonces un régimen basado en el principio de
mayoría pero que debe procurar satisfacer igualitariamente los intereses de
todos. Las mayorías tienen el derecho de optar por determinadas políticas,
siempre y cuando esas estrategias tomen en consideración, de manera imparcial,
los intereses de todos los gobernados. (…)”[22]
17.
Con todo, el poder de las mayorías alerta también sobre sus posibles abusos. La
facultad de tomar decisiones que puedan afectar a toda la población, incluso a
quienes se opusieron originalmente a ella, avizora la posibilidad de adoptar
posturas que vulneren los derechos de las minorías. Por ello, el poder de las
mayorías tiene límites que se concretan en las garantías constitucionales y
legales que se deben brindar a las minorías, no sólo para que sean escuchadas
en el debate público, sino para que las decisiones de las mayorías no puedan
desconocer sus derechos.
El
mismo Benjamin Constant dio cuenta de esta problemática al señalar que las
mayorías, al ser expresión de “la voluntad general lo puede todo, los
representantes de esta son tanto más temibles, cuanto que no se llaman sino
instrumentos dóciles de esta pretendida voluntad, y cuanto que tiene en su mano
los medios necesarios”. Por lo tanto, indicó que en “una sociedad
fundada en la soberanía del pueblo, ningún individuo o clase puede someter el
resto a su voluntad particular; pero tampoco residen facultades en aquella para
ejercer un poder sin límites en sus miembros”[23],
por lo que dicha voluntad debería ser limitada.
18.
Sin embargo, los límites al poder de las mayorías no llevan a conceder el poder
decisorio a las minorías, en razón de las especiales garantías que se les deba
brindar. Las mayorías conservan su poder para tomar la decisión, salvo que de
forma expresa se permita un nivel de consenso menor para ciertos asuntos, o
salvo que se desconozcan directamente los derechos de las minorías. La alerta
de los posibles abusos de quienes se erigen como la voluntad general resulta
útil para tomar medidas que brinden garantías a quienes se pueden ver
afectados, más no para eliminar en cabeza suya el poder de tomar decisiones,
que tienen, por regla general.
19.
En consecuencia, dado que la aprobación de las mayorías sigue siendo relevante
para la toma de decisiones y que, en gran parte, es a través de este mecanismo
que se les dota de legitimidad, el ordenamiento jurídico acude a un sistema
para contabilizar o consolidar las opiniones encontradas en las votaciones, que
tiene diferentes fórmulas para conciliar, de un lado, la voluntad general; y
del otro, la eficacia en el procedimiento de toma de decisión, que es, de una u
otra forma, también una garantía para las minorías.
En
concreto, el sistema de mayorías lo comprenden diferentes estándares que se
pueden usar en escenario de una elección o de una toma de decisión, por más de
tres sujetos involucrados. Para detallar a qué hace referencia este sistema de
mayorías, a continuación se presentan aquellas consignadas en la
Constitución.
20.
Existen entonces diferentes tipos de mayorías consagradas en la Carta en los
artículos 135, 146, 148, 150, 151, 153, 190, 258, 375, 377 y 378. Sin embargo,
no todas las situaciones en las que la Constitución usa las mayorías, lo hace
en forma homogénea.
Así,
las mayorías constitucionales pueden clasificarse de diferentes formas. Por lo
menos dos, según los sujetos involucrados, o según la exigencia de cada una. Si
se clasifican de acuerdo con los sujetos involucrados, se trata de las mayorías
exigidas por la democracia directa cuando la ciudadanía elige directamente, o
de aquellas en las que funcionarios toman decisiones relevantes para el poder
público, como aquellas que se exigen para la toma de decisiones de los
representantes en el Congreso. Pero si se clasifican según la cantidad de votos
que se deben reunir, las mayorías se dividen en calificada, absoluta, simple y
relativa.
20.1.
En la tipología que se construye a partir de los sujetos involucrados, las
mayorías dependen de quienes depositen el voto. Pueden identificarse al menos
dos grupos relevantes: uno, la ciudadanía cuando de forma directa vota, sea
para elegir a quiénes ocuparán cargos públicos, o sea para aprobar o reprobar
ciertas medidas; y otro, los funcionarios que toman decisiones en ejercicio de
sus competencias, en especial, los funcionarios de Congreso, cuyo proceso de
deliberación y decisión encuentra gran detalle en la Constitución.
20.2.
En los casos donde la ciudadanía participa directamente y ejerce el derecho al
voto, vale resaltar los artículos 376 y 377 de la Constitución. El primero de
ellos, sobre la convocatoria a una Asamblea Constituyente cuando lo aprueba al
menos “una tercera parte de los integrantes del censo electoral”; y el
segundo, acerca de las reformas constitucionales sometidas a referendo, que se
entenderá derogada si así lo señala “la mayoría de los sufragantes, siempre
que en la votación hubiere participado al menos la cuarta parte del censo
electoral”.
Adicionalmente,
el artículo 170 señala que convocado el referendo para la derogatoria de una
ley, ésta quedará derogada si así lo determina “la mitad más uno de los
votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en éste
una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral”.
20.3.
Constitucionalmente para la elección de autoridades, por ejemplo, la Carta
señala en el artículo 260 de la Constitución, que los ciudadanos eligen de
forma directa al Presidente y Vicepresidente la República, senadores,
representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y
distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y a los miembros
de la Asamblea Nacional Constituyente.
En
el artículo 190, la Carta precisa el tipo de mayoría que se exige para la
elección del Presidente y el Vicepresidente de la República, al señalar que
serán elegidos por “la mitad más uno de los votos que, de
manera secreta y directa, depositen los ciudadanos”. Luego dice, “si
ningún candidato obtiene dicha mayoría”, se celebrará una nueva votación
donde sólo participarán los dos candidatos que “hubieren obtenido las más
altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de
votos”.  Y, en caso de ausencia de alguno de los dos candidatos con “mayoría
de votos, su partido o movimiento política podrá inscribir un nuevo candidato
para la segunda vuelta”.
Frente
a la forma de elección de miembros de corporaciones públicas, esta se
determinará bajo el sistema de cifra repartidora entre las listas que superen
el umbral establecido a cada Corporación, de acuerdo con el artículo 163 de la
Constitución.
20.4.
En cuanto al segundo grupo, esto es, al relacionado con las mayorías necesarias
para la toma de decisiones públicas, por ejemplo, al interior del Congreso, son
relevantes los artículos 135, 146, 148, 150, 151, 161, 167 y 375 superiores.
Cada uno de tales artículos de la Carta, acude al sistema de mayorías para la
aprobación de una decisión, así:
-
En el artículo 135 de la Constitución en relación con la moción de censura de
ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos, se
dice que la aprobación de la moción requerirá “el voto afirmativo de la
mitad más uno de los integrantes de la cámara que la haya propuesto”.
-
En el artículo 146, la Constitución indica que: “En el Congreso pleno, en
las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría
de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija
expresamente una mayoría especial”. Y advierte, en el artículo 148 de la
Constitución que “las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán
también para las demás corporaciones públicas de elección popular”.
-
El artículo 150 núm. 10 expone que el Congreso podrá conceder facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de
ley, en ciertas circunstancias, y cuando ello sea aprobado por “la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra cámara”.
20.5.
Según el tipo de norma que se emite, varían las mayorías constitucionales
exigidas en el Congreso. El artículo 151 estipula que las leyes orgánicas
requerirán la aprobación de “la mayoría absoluta de los miembros de
una y otra cámara”.  El artículo 153 exige para la aprobación, modificación
o derogación de leyes estatutarias, “la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso”.
En
caso de existir discrepancias en el texto aprobado por una y otra cámara, el
artículo 161 dispone que las comisiones de conciliación de cada cámara
intentarán llegar a un acuerdo, y “en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.
El
artículo 167 señala que el Presidente podrá objetar un proyecto de ley, pero
deberá sancionarlo si, una vez reconsiderado el proyecto, fue aprobado por “la
mitad más uno de los miembros de una y otra cámara”.
Finalmente,
algunas reglas especiales que estipula la Constitución en las discusiones al
interior del Congreso, tienen que ver con el trámite de actos legislativos. El
artículo 375 dispone que la aprobación en el primer periodo requiere la mayoría
de los asistentes, y en el segundo periodo, de la mayoría de los
miembros de cada cámara.
20.6.
Otra tipología de mayorías se construye a partir de la cantidad de votos que se
deben acumular para aprobar la decisión. En líneas generales es posible
identificar, al menos, cuatro tipos de mayorías: calificada, absoluta, simple,
o relativa. La jurisprudencia y la doctrina explican, en general, lo que
significa cada una de las categorías que vamos a reseñar.
20.6.1.
Primero, la más estricta, es la mayoría calificada que requiere la
aprobación de dos tercios (2/3) de los miembros de la Corporación. Por ejemplo,
ella se encuentra en el artículo 150 núm. 17 de la Carta, que da al Congreso la
facultad de “conceder, por mayoría de los dos tercios de los miembros de una
y otra cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o
indultos generales por delitos políticos”.
20.6.2.
Segundo, la mayoría absoluta que hace referencia a la mitad más uno de
los votos de los integrantes de una Corporación, es decir, la mitad más uno de
los votos de quienes pueden ejercer el voto, tal y como lo exige el artículo
153 de la Constitución que dispone: “la aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso (…)” O también en el artículo 150 núm. 10 y el
artículo 151.
Así,
por ejemplo, al revisar la aprobación de dos artículos que requerían una
mayoría absoluta para su aprobación, la Corte revisó la votación que se llevó a
cabo en el Congreso, y encontró que por no superar la mitad más uno de los
votos de los miembros, no se cumplía con dicha mayoría. En ese caso la Corte
hizo el análisis de la siguiente forma:
“Según la constancia
expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el
"número exacto" de congresistas que integraban esta Corporación, (…)
era de ciento sesenta y uno (161). En consecuencia, la mayoría absoluta era de
ochenta y un (81) representantes, es decir, la mitad más uno de los
miembros.”.[24]
Con
base en lo anterior, es importante precisar qué ocurre en las corporaciones públicas
cuando el total de los integrantes es un número impar, y, por
consiguiente, la mitad no es un número entero sino un número con
decimal.
Siguiendo
el caso de la citada sentencia, en un total de 161 miembros (número impar), en
estricto sentido, la mitad es 80,5 (número con decimal). Para determinar cómo
se calcula el porcentaje de la mayoría, esta Corporación ha precisado que basta
con aproximar la mitad aritmética al siguiente número entero. En este caso,
basta con aproximar 80,5 a 81. De acuerdo con la sentencia C-784 de 2014,
lo relevante para constatar el porcentaje de la mayoría es que ésta agrupe más
de la mitad de los votos. En consecuencia, cuando la mitad aritmética es un
número con decimal, la mayoría la constituye el número entero superior. Así, si
la mitad es 80,5, la mayoría absoluta respecto de 161 integrantes de la
corporación, se obtiene con 81 votos, que son más de la mitad de los votos.
Al
respecto es pertinente retomar lo expuesto por esta Corporación en la sentencia
C-784 de 2014:
“Concebir la mayoría
absoluta como la mitad más uno de los miembros tiene ante todo un problema de
inconsistencia. Si por ejemplo la célula tiene –como en este caso la Comisión
Primera de Senado- 19 miembros, la mitad más uno de esa cifra es 10.5. Dado que
no es posible entre personas llegar de forma exacta a esa cifra (sin excesos ni
defectos), pues cada integrante tiene un voto, la pregunta es entonces qué debe
hacerse: ¿una aproximación por exceso –hacia 11- o por defecto –hacia 10? El
Procurador propone hacer una aproximación hacia arriba, para que la mayoría
absoluta la conformen 11 Senadores, pues si se pudiera hacer una aproximación
por defecto se obtendría mayoría absoluta con menos de la mitad más uno.
No obstante, lo cierto es que incluso una aproximación hacia arriba incumple la
definición de la cual parte el Procurador, pues en ese caso la mayoría absoluta
no sería en sentido estricto la mitad más uno, sino más de la mitad más uno (la
mitad más uno y medio). Habría entonces una definición poco consistente, ya que
en unos casos -de asambleas pares- la mayoría absoluta se definiría como el
apoyo por un número igual o superior a la mitad
más uno, mientras que en otros -de conformación impar- la misma mayoría
tendría que definirse como más de la mitad más uno (más
uno y medio).  La definición de la cual se parte para
conceptualizar la mayoría absoluta no puede ser distinta según si es par o
impar el número de asambleístas.” [25]
Así
pues, frente a un total de 161 votos, el respaldo obtenido por 81 votos, nunca
será superado por la oposición, que como máximo será de 80 votos. En ese
sentido, no se requiere sumar un voto a la cifra de la mitad de los
integrantes, pues la aproximación al número entero superior es suficiente para
evidenciar que la opción que obtuvo tal mayoría, contó más respaldo que
cualquier otra opción.
Entonces,
aunque la definición genérica del porcentaje de mayoría se expone como la mitad
más uno de los votos, en el caso de las asambleas impares, sólo será necesario
aproximar la mitad del número con decimal, al número entero siguiente
para determinar cuál es el porcentaje de mayoría. Esto, sin perjuicio de lo que
disponga el Legislador en una norma concreta, respecto a la forma de
contabilizar la mayoría absoluta.
20.6.3.
Tercero, en un nivel intermedio de exigencia, está la mayoría simple que se
toma con la mitad más uno de los asistentes[26],
así reduce el parámetro de la mayoría absoluta porque las decisiones no se
toman por todos aquellos quienes tienen capacidad de tomarla, sino quienes
efectivamente participan. Ejemplo de este tipo de mayoría puede encontrarse en
el artículo 161 de la Constitución, que señala que a falta de acuerdo en la
conciliación de los textos entre las cámaras del Congreso, se definirá por
mayoría.
Nótese
que el artículo constitucional habla sólo de mayoría. No obstante, el hecho de
que se afirme que se trata de mayoría simple, surge de la forma en que, por
regla general, se ha interpretado la expresión mayoría. En la sentencia
T-1227 de 2003[27],
por ejemplo, la Corte revisó la elección del rector de la Universidad Nacional
y definió cómo opera la mayoría absoluta y mayoría simple en órganos
colegiados. Precisó que la mayoría simple implica que la decisión es
tomada por la mayoría de votos de los asistentes, y la mayoría
absoluta requiere la mayoría de votos de los integrantes. Y para
mayor claridad usó un ejemplo para ilustrar cómo se configura cada mayoría,
señalando lo siguiente:
“Esto significa, entonces, a título de
ejemplo, que si un cuerpo colegiado se encuentra integrado por 30 miembros, la
mayoría absoluta será configurada por 16 de ellos si votan en idéntico sentido
para la adopción de una decisión.  Si, en el mismo caso, son 30 los
integrantes de una Corporación, pero a la sesión asisten 24 y se puede decidir
por mayoría simple, entonces será la mitad más uno de los asistentes, es
decir, en este caso, no sería de 16 sino de 13 votos en idéntico sentido.” [28]
20.6.4.
Cuarto, en un menor nivel de exigencia, está aquella que hace referencia al
“mayor número de votos”, sin que se trate de la mitad más uno, que está
presente, por ejemplo, en un apartado del artículo 190 de la Carta que sostiene
(…) se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde,
en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más
altas votaciones”. Esta modalidad ha sido denominada por la jurisprudencia
administrativa como mayoría relativa. Y si bien es adecuado traer la
categoría para esclarecer dudas sobre la aplicación de las mayorías, este no es
un concepto que haya estado en el centro de la discusión, o de los debates de
las mayorías constitucionales, pues en los contados eventos en los que la
Constitución se refiere a esa posibilidad no lo denomina como mayoría, sino
como mayor número de votos. No obstante, por razones de clarificación
conceptual, siempre es relevante explicar estos diferentes tipos de mayorías
conforme a la jurisprudencia constitucional y administrativa.
En
todos estos casos, como se observa, los elementos clave para determinar este
tipo de mayorías son: el parámetro y/o el porcentaje. El parámetro, es el total
de votos sobre el cual se contabiliza, a saber, miembros o asistentes. Y el
porcentaje, es el nivel mínimo que debe obtener una opción para ser ganadora,
sobre ese total de votos, esto es la mitad más uno (o 50%+1), 2/3, o sólo un
voto más que la mayor votación.
En
el siguiente cuadro, se intentan presentar todas las mayorías explicadas, con
detenimiento en su parámetro y su porcentaje, en el caso de la toma de
decisiones:
Mayoría
Porcentaje
Parámetro
Ejemplo
basado en una Corporación de 100 integrantes y 70 asistentes.
Calificada
Dos
tercios.
Miembros
de la Corporación.
La
aprobación requiere mínimo de 67 votos.
Absoluta
Mitad
más uno.
Miembros
de la Corporación.
La
aprobación requiere mínimo de 51 votos.
Simple
Mitad
más uno.
Asistentes.
La
aprobación se requiere, mínimo, de 36 votos.
Relativa
Mayor
número de votos.
Asistentes.
La
aprobación de cierta decisión depende de la votación de las otras opciones en
contienda. Si había tres opciones, la primera con 28 votos, la segunda con
27, y la tercera con 15, entonces se requiere sólo la aprobación de 28
votos.
Ahora
bien, en caso de democracia directa, dado que quienes participan son los
ciudadanos, estas categorías son entonces así:
Mayoría
Porcentaje
Parámetro
Absoluta
Mitad
más uno
Todos
miembros
(Censo
electoral)
Simple
Mitad
más uno
Participantes
(Votos
válidos)
21.
Las anteriores consideraciones muestran que la idea de mayoría no es unívoca.
Sin embargo, por regla general, la “mayoría”, sin apelativos adicionales, ha
sido entendida desde el punto de vista del porcentaje, como la mitad más uno de
los votos. Y para casos especiales, el Constituyente o el legislador han
precisado el parámetro y el porcentaje de votos requeridos, en cada caso.
22.
Ahora bien, no son muchos los precedentes donde la Corte Constitucional se ha
ocupado expresamente del alcance de la locución “mayoría”. Ni tampoco ha
precisado si las mayorías que operan en algunos cuerpos colegiados son
diferentes a las mayorías aplicadas a las decisiones que toma directamente la
ciudadanía, aunque esta providencia ha citado las diferencias constitucionales
que pueden desprenderse en cada ocasión. Pero la jurisprudencia sí ha discutido
de forma más específica sobre el alcance de la expresión “mayoría” en relación
con el artículo 258 de la Constitución, que es el objeto de controversia en la
presente tutela, por ende, a continuación, revisará esta Corte ese punto en
particular, no sin antes hacer algunas consideraciones sobre el voto en blanco.
Breves
consideraciones sobre el voto en blanco
23.
El voto en blanco es una forma de participar en política y expresar
inconformismo frente a las candidaturas de una determinada contienda electoral.
Se ejerce al escoger la opción, “voto en blanco”, en las elecciones para
alcaldes, gobernadores, miembros de una corporación pública o primera vuelta
presidencial. Así como el voto se utiliza, en general, para apoyar a la opción
política de la preferencia, el voto en blanco constituye otra opción política,
que rechaza el acceso a un cargo público de quienes se han presentado como
candidatos. En ese sentido, es un acto de participación política, pues implica
concurrir a las urnas para tomar una decisión colectiva que consiste en
desestimar la idoneidad de todos los candidatos para exigir que las votaciones
se realicen con otros candidatos.
Ese
acto de participación política, tiene efectos en la elección, pues de acuerdo
con el artículo 258 de la Constitución, cuando el voto en blanco ha reunido un
amplio apoyo, obliga a la repetición de los comicios, con el agravante de que
no podrán presentarse a las siguientes elecciones, quienes hayan pretendido ser
elegidos cuando el voto en blanco evidenció un rechazo de todas aquellas
candidaturas. Por ende, la elección deberá incluir a nuevos candidatos.
En
ese orden de ideas, el voto en blanco no se puede asimilar a la abstención,
pues mientras ésta última refleja que la ciudadanía no está involucrada en el
ejercicio participativo de la toma de decisión, el voto en blanco es una forma
activa de participar, de expresar una opinión de inconformismo con los
candidatos específicos, y de solicitar que la elección sea en otros términos.
Además, por regla general, con la abstención no se ejerce el derecho, ni se
cumple el deber del voto; en cambio, con el voto en blanco, sí se ejerce el
derecho y se cumple el deber de votar. En la abstención no existe la
posibilidad de limitar el derecho de un ciudadano a ser elegido y pedirle que
retire su candidatura, mientras que con el voto en blanco sí.
La
única similitud entre la abstención y el voto en blanco, en concreto, es que en
ambos casos se omite manifestar el apoyo a un candidato específico, pero no son
situaciones equiparables, pues quien se abstiene de votar muestra,
principalmente, una apatía a concurrir al ejercicio colectivo de toma de
decisiones. Mientras que, en efecto, el voto en blanco sí significa una
oposición a los candidatos particulares, aunque no frente al sistema electoral
en su conjunto. Como lo ha precisado la Sección Quinta del Consejo de Estado, “esa
forma de disentimiento, abstención o inconformidad que representa el voto en
blanco en nuestro sistema jurídico, no lo es frente al sistema electoral sino
frente a los candidatos o listas puestos a su disposición y entre los cuales se
le pide al ciudadano escoger.” [29]
24.
Ahora bien, esta distinción no ha sido siempre así. La concepción y los efectos
del voto en blanco han variado significativamente en las últimas décadas. En sus inicios, el voto en blanco se
asimiló al voto nulo, y con ello, se asociaba a no acudir de forma seria y
responsable a las urnas. Sin embargo, Colombia ha avanzado en una regulación
legal y constitucional que fortalece cada vez más, esta forma de participación.
A nivel legal, la Ley 28 de 1979 definió el voto en
blanco, como aquel voto no marcado de forma legible[30].
La Ley 96 de 1985 lo definió como aquel voto que decía expresamente “en blanco”
o que no contenía ningún nombre, y se entendía como voto nulo, pero era
contabilizado junto con los demás votos, para determinar el cuociente
electoral.[31]
Después, la Ley 84 de 1993 creó una casilla especial en el tarjetón para el
voto en blanco, pero determinó no tener en cuenta el voto en blanco para
establecer el cuociente electoral[32].
Sin embargo, en la sentencia C-145 de 1994, la Corte Constitucional declaró
inexequible la norma anterior, porque consideró que restarle validez al voto en
blanco al no contabilizarlo para el cuociente electoral “equivale a hacer nugatorio el derecho de expresión
política de disentimiento, abstención o inconformidad que también debe tutelar
toda democracia.”[33] Más
adelante, la Ley 163 de 1994, advirtió que el voto en blanco es diferente al
voto nulo o no marcado.[34]
Posteriormente, la Ley 1475 de 2011, actualmente vigente, estableció varias
medidas para reforzar el voto en blanco, tales como la posibilidad de crear
comités de promoción, su financiación, y el acceso a medios de comunicación
para su divulgación.[35]
25. A nivel constitucional, son relevantes frente al
voto en blanco: primero, el Acto Legislativo No. 01 de 2003, que introdujo un
parágrafo al artículo 258 de la Constitución para dotar de efectos al voto en
blanco; y segundo, el Acto Legislativo No. 01 de 2009 que buscó reducir la
exigencia establecida al voto en blanco del citado Acto Legislativo de 2003,
como se verá a continuación.
Las
reformas constitucionales al artículo 258 de la Constitución.
26.
Dos reformas constitucionales se han ocupado del voto en blanco. El Acto
Legislativo No. 01 de 2003 incluyó por primera vez en el texto constitucional
una referencia al voto en blanco, al introducir el siguiente parágrafo al
artículo 258[36]
de la Constitución:
“PARÁGRAFO 1. Deberá repetirse por una sola vez la
votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o
la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en
blanco constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos.
Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos
candidatos, mientras que en las de corporaciones públicas no se podrán
presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.”
(Subrayas propias)
Con
esta norma, se permitió a la ciudadanía manifestar su inconformismo en
elecciones, con el efecto de derrotar todas las opciones en contienda y limitar
la posibilidad de que fueran elegidas. El único requisito era que los votos en
blanco fueran mayoría absoluta en relación con los votos válidos.
Un
ejemplo hipotético de cómo operaría dicha mayoría puede ser: De 100 votos
válidos, la mayoría absoluta requeriría obtener en un mismo sentido, 51 votos,
pues era mayoría consiste en la mitad más uno, del parámetro ya establecido,
que son los votos válidos.
27.
En el año 2009 el constituyente modificó el mismo artículo, y en relación con
el parágrafo, a través de un nuevo acto legislativo, eliminó la palabra
“absoluta”, que calificaba la mayoría requerida por los votos en blanco para
repetir la elección. El Acto Legislativo No. 01 de 2009 que actualmente está
vigente reza lo siguiente:
“PARÁGRAFO 1. Deberá repetirse por una sola vez la votación para
elegir miembros de una Corporación Pública, Gobernador, Alcalde o la primera
vuelta en las elecciones presidenciales, cuando del total de votos
válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría. Tratándose
de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos,
mientras en las de Corporaciones Públicas no se podrán presentar a las nuevas
elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.” (Subrayas propias).
En ese caso, un ejemplo hipotético, muestra que al
mantener la expresión mayoría, cuyo porcentaje implica la mitad más uno, de 100
votos válidos, se requerirían 51 votos para que el voto en blanco superara el
requisito del artículo. A continuación se expondrá con detalle por qué, en la
práctica, se mantuvo la forma de contabilización de los votos fijada en el Acto
Legislativo No. 01 de 2003.
Antecedentes
del Acto Legislativo No. 01 de 2009
28.
En el proyecto de reforma constitucional que dio origen al Acto Legislativo 01
de 2009, presentado por el Gobierno en el año 2008, se destacó en la exposición
de motivos, la normatividad que concebía el voto en blanco como forma válida de
disentimiento electoral, pero se resaltó también su dificultad para producir
efectos. En ese momento, se entendía que el requerimiento de la norma era de
una mayoría de “la mitad más uno del total del censo electoral (…)”[37],
ya que se trataba de mayoría absoluta, expresamente consagrada. En
consecuencia, el proyecto de Acto Legislativo propuso para modificar dicha
facultad, “que al voto en blanco se exija una mayoría “simple” para tener
plenos efectos”[38]
y así darle toda la efectividad.
A
fin de reducir el requisito a una mayoría simple, el Gobierno propuso el
siguiente texto, que sólo eliminó la palabra “absoluta” que calificaba a la
mayoría del Acto Legislativo No. 01 de 2003:
“Deberá repetirse por una sola vez la votación para
elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera
vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan
mayoría en relación con los votos válidos (…)”
En el trámite de aprobación en el Congreso, el informe
de ponencia para el primer debate en el Senado retomó las consideraciones de la
exposición de motivos para avanzar en el debate y aprobar el artículo en
primera vuelta.[39]
En
segunda vuelta la propuesta de exigir mayoría simple al voto en blanco, también
recibió apoyo. Esto consta en las gacetas del Congreso que señalaban: “La
obligatoriedad de repetir elecciones por una sola vez cuando este obtiene
mayoría absoluta es modificada por mayoría simple”[40].
Y se propuso redactar el artículo de la siguiente forma:
“Deberá repetirse por una sola vez la votación para
elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera
vuelta en las elecciones presidenciales, cuando del total de los votos
válidos, los votos en blanco constituyan mayoría. Tratándose de elecciones
unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras que en las
de corporaciones públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las
listas que no hayan alcanzado el umbral.”
El
trámite en el Congreso, en consecuencia, estuvo siempre guiado a darle mayor
valor al voto en blanco, pero no precisó una interpretación especial de la
mayoría simple. Sólo consta la intención de reducir la mayoría absoluta, como
lo hizo un congresista con el siguiente comentario: “El suscrito ponente
considera que el artículo es conveniente ya que con él se da mayor valor al
voto en blanco en relación con la redacción actual del artículo y se le
reconoce como una manifestación valiosa y libre de la voluntad popular”.[41]
Sin
embargo, no se evidencia cuál era la forma de contabilización de votos específica
que el constituyente pretendía para el voto en blanco, al eliminar el
calificativo “absoluta” de la mayoría. Sólo es posible percibir de la lectura
de los antecedentes, que la intención de reducir la exigencia, se fundamentaba
en que la mayoría absoluta se entendía como aquella que tiene como parámetro
los votos de todos los miembros, es decir, los votos de todo aquel con
capacidad de votar, que se traduce en la cifra que arroja el censo electoral.
De hecho, el informe de ponencia para segundo debate retoma la exposición de
motivos esgrimida también en el informe de primera vuelta, que sostenía que el
fin de la reforma era disminuir el requisito de mayoría que se contabilizaba
sobre el “censo electoral”.[42]
Finalmente, el Congreso aprobó el texto actualmente vigente del parágrafo
primero del artículo 258 de la Constitución.
De
acuerdo con esto, en principio, se podría sostener que el constituyente tuvo,
realmente, la intención de disminuir las exigencias para que el voto en blanco
generara efectos. Pero dicha disminución se enfocó en reducir el total de votos
sobre el cual se contaba la mayoría de los posibles votantes, o censo
electoral.
29.
Así pues, el Acto Legislativo No. 01 de 2009 eliminó la palabra “absoluta” que
calificaba la mayoría del artículo 258 de la Constitución, bajo la premisa
según la cual esta mayoría se contabilizaba frente al total del censo
electoral. Es decir, que por tratarse de una mayoría absoluta, tenía un
parámetro amplio que consistía en el total de quienes podían ejercer el derecho
al voto. Por eso, el objeto de la reforma fue ciertamente en reducir tal
exigencia que tenían los votos en blanco para invalidar las elecciones, pues
ante el índice de abstención, era muy difícil lograr una mayoría contada sobre
quienes pueden votar, y no sobre quienes efectivamente lo hacen. Sin embargo,
en el trámite del Acto Legislativo, no se tuvo en cuenta que, a pesar de que el
artículo 258 de la Constitución hacía referencia a una mayoría absoluta, el parámetro
estaba expresamente consignado como el total de los votos válidos. De allí que
la mayoría ya se contabilizaba sobre los votos depositados no anulados, más no
sobre la cifra de todos los posibles votantes. Entonces el estándar ya era
restringido.
En
este punto, encuentra pertinente esta Corporación, comparar cómo se aplicarían
las concepciones antes expuestas de mayoría simple y absoluta, en el marco de
unas elecciones directas por parte de la ciudadanía, con las concepciones de
las mismas mayorías, que finalmente diseñó el Congreso en las reformas del
artículo 258 de la Constitución:
Tipología
expuesta previamente
Tipología
adoptada en Actos Legislativos de 2003 y 2009.
Mayoría
Porcentaje
Parámetro
Mayoría
Porcentaje
Parámetro
Absoluta
Mitad
más uno
Todos
miembros
(Que
para el caso concreto, puede ser del censo electoral)
Absoluta
Mitad
más uno
Votos
válidos
Acto
Legislativo No. 01 de 2003
Simple
Mitad
más uno
Participantes
(Votos
válidos)
Simple
Mitad
más uno
Votos
válidos
Acto
Legislativo No. 01 de 2009
Con
ese panorama encuentra la Corte que en el Acto Legislativo No. 01 de 2003
estipuló en el parágrafo del artículo 258 de la Constitución una mayoría
absoluta, pero no la acompañó del parámetro clásico de la mayoría absoluta,
como sería el total de los miembros de una corporación, en este caso, el censo
electoral. Por ello, había una duda razonable en el Congreso del 2009, sobre el
tema de la mayoría. Ante esa duda, el Congreso asumió que el parámetro era el
censo electoral, en coherencia con el sentido clásico del concepto. Pero desde
el 2003 el parámetro fue expresamente los votos válidos, y sobre ese parámetro
no se introdujeron modificaciones, la determinación del tipo de mayoría
–absoluta o simple-, no incidirá en el tema de los votos válidos. En esa
medida, el objetivo del legislador se cumplió, pues, en cualquier caso,
actualmente se trata de una mayoría simple que no se cuenta sobre el censo
electoral.
Ahora
bien, después del Acto Legislativo No. 01 de 2003, eliminada la calificación
“absoluta” de la mayoría, se despeja cualquier duda sobre el parámetro
aplicable, y es más que evidente que el parámetro actual corresponde a los
votos válidos.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el
alcance del Acto Legislativo No. 01 de 2009.
30.
El parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución ha sido objeto de
pronunciamiento de la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado.
Aunque la Corte nunca hizo un examen general del Acto Legislativo 01 de 2009,
por falta de una demanda contra esa reforma constitucional, varios
pronunciamientos previos son útiles para determinar su alcance.
El
antecedente jurisprudencial más pertinente es la sentencia C-490 de 2011, donde
la Corte estudió un proyecto de ley estatutaria, que posteriormente fue
sancionado como la Ley 1475 de 2011 sobre partidos y movimientos políticos, y
procesos electorales. El artículo 30 del entonces proyecto, hacía una
trascripción casi literal del primer parágrafo del artículo 258 constitucional.
La única diferencia era que mientras el texto constitucional exigía “que los
votos en blanco constituyan mayoría”, el proyecto de ley estatutaria exigía
que “el voto en blanco [obtuviera] más votos que el candidato o lista que
haya sacado la mayor votación”. El inciso 3° del artículo 30 del proyecto
de ley enunciado, disponía:
“Deberán repetirse por una sola vez las
votaciones que se realicen para elegir alcaldes,
gobernadores, Presidente de la República en primera vuelta o miembros de una
Corporación Pública cuando el voto en blanco obtenga más votos que el
candidato o lista que haya sacado la mayor votación” (Negrillas fuera del
texto original).
El proyecto de
ley proponía entonces la repetición de elecciones cuando el voto en blanco
obtuviera más votos que el candidato más votado, es decir, que fuera la opción
con mayor número de votos. De esa forma, se trataba al voto en blanco,
como un candidato más, que sólo tenía que superar, por al menos un voto, a los
demás candidatos.
La Corte
Constitucional declaró inexequible el inciso, al contrastarlo con el parágrafo
primero del artículo 258 de la Constitución. La Corte señaló que el proyecto de
ley reducía la mayoría exigida en el texto constitucional y sujetaba la
repetición de elecciones a la decisión de una minoría simple:
“(…) Es claro que se trata de
estándares muy distintos para la cuantificación de la mayoría que debe obtener
el voto en blanco con poder invalidante. Mientras que la norma constitucional
impone una mayoría absoluta, el proyecto de ley estatutaria reduce el
presupuesto a una minoría simple, en clara vulneración de la norma
constitucional.” [43]
La
Corte declaró entonces inexequible el artículo 30 del proyecto de ley porque
consideró que la mayoría del artículo 258 no es comparable con la regla según
la cual el voto en blanco invalida las elecciones cuando obtiene al menos un
voto más que el candidato más votado, es decir, cuando el voto en blanco
obtiene el mayor número de votos.
Para
esta Corporación, el artículo 30 del proyecto de ley, autorizaba a que con la
decisión de una minoría, se generaran los efectos dispuestos para el voto en
blanco. La minoría sería la que comprende a los electores de la opción más
votada. Para mayor comprensión de este razonamiento, pasa a ilustrarse con un
ejemplo hipotético: de 200 electores, el candidato No. 1 obtuvo 50 votos, el
candidato No. 2 obtuvo 50 votos, el candidato No. 3 obtuvo 48 votos, y el voto
en blanco alcanzó 52 votos. En este caso, el voto en blanco obtuvo una
votación superior a la del candidato más votado o el mayor número de
votos; no obstante, no obtuvo la mayoría de los votos válidos, por eso, el
número de votos en blanco, podría considerarse una minoría. En el ejemplo
citado, las opciones No. 1, No. 2 y No. 3, sumaron 148 votos, de forma que
evidencian la intención de las personas de apoyar a candidatos particulares. En
contraste, el voto en blanco obtuvo 52 votos, de allí que la oposición a los
candidatos fue menor que el respaldo, pues de 200 votos, 148 apoyaron a un
candidato, y 52 son una minoría que se opuso a todas las opciones.
Por
lo anterior, la Corte desestimó este razonamiento y concluyó que la exigencia
constitucional del artículo 258 superior, imponía mayoría absoluta. Esto,
porque el porcentaje de los votos sobre el cual se constituye una mayoría de
este tipo es de la mitad más uno, según como la ha entendido la jurisprudencia[44].
Lo cual dista mucho de “el mayor número de votos” de la mayoría relativa, pues
el porcentaje de mitad más uno, se desprende del concepto de mayoría. Ahora
bien, aunque la mayoría absoluta también supone un parámetro más amplio que el
total de votos, si la Constitución enuncia una mayoría absoluta con un
parámetro expresamente restringido, el resultado de contabilización de votos
será la mitad más uno de los votos válidos.
31.
Un segundo antecedente relevante, es la sentencia de la Sección Quinta del
Consejo de Estado que revisó la elección de los Representantes del Parlamento
Andino en el año 2012. Los demandantes argumentaban que el voto en blanco había
reunido el mayor número de votos, y que por lo tanto, debían repetirse
las elecciones, de acuerdo con el artículo 258 de la Constitución. El Consejo
de Estado desestimó la pretensión, al considerar que bajo lo preceptuado por el
artículo 258 de la Constitución, el voto en blanco debía alcanzar una mayoría
simple, definida como la mitad más uno de los votos válidos para
invalidar una elección. Y concluyó que la mayoría exigida por el vigente
artículo 258 de la Constitución es una mayoría simple, entendida como la mitad
más uno de los votos válidos, así: “para que proceda la anulación de una
elección por efectos del voto en blanco, se requiere que dicho voto resulte ser
el mayoritario en relación con los votos válidos, en otros términos que
representen la mitad más uno del total de votos válidos.”[45]
Para
llegar a esta conclusión se basó principalmente en la definición de mayoría
simple y en la tipología de mayorías ya descrita. Sin embargo, también tuvo en
cuenta varios aspectos que vale la pena traer a colación.
Constató
que el constituyente buscaba reducir la mayoría exigida al voto en blanco, de
acuerdo con la exposición de motivos. Sin embargo, en la misma exposición de
motivos, se indica que se buscaba reducir la exigencia de mayoría absoluta
entendida como aquella que se contabilizaba sobre el censo electoral. Así pues,
eliminó la palabra “absoluta” para que el conteo de votos no fuera sobre el
censo electoral. Pero no tuvo en cuenta que el texto objeto de reforma -Acto
Legislativo No. 01 de 2003- no contemplaba nunca un parámetro basado en el
censo electoral, y de hecho,  ya contemplaba que el parámetro sobre el cual se
iba a medir la mayoría era el total de votos válidos.
En
consecuencia, el Consejo de Estado señaló que cuando el Congreso eliminó la
palabra “absoluta” a través del Acto Legislativo No. 01 de 2009, en realidad,
no hizo ningún cambio, pues quería modificar el parámetro ya que la
calificación de absoluta sirve para modificarlo, pero en este caso el parámetro
ya estaba expreso como el total de votos válidos, y quedó igual. En líneas
generales, buscó modificar un texto para dotarlo de cierto alcance, que ya
estaba contenido en el texto original. Y cuando lo reformó, no afectó ninguno
de los elementos claves para su propósito –como era el parámetro-, así que el
sentido se mantuvo igual.
En
relación con la reforma a la calificación de la mayoría, señaló que, dado que
se conservaba la palabra mayoría, ella inequívocamente llevaba a
entender que debía contabilizarse la mitad más uno de los votos sobre el
parámetro establecido, pues exigir otro porcentaje requería su disposición
expresamente.
En
la misma sentencia, el Consejo de Estado revisó si su interpretación le restaba
efecto útil a la norma y determinó que no, ya que el poder jurisdiccional no
puede modificar la redacción de una regla constitucional clara, con el fin de
otorgarle mayor efecto. No se puede entonces, de una norma que enuncia de forma
clara una mayoría simple desprender una minoría como lo es el mayor número
de votos. Es pertinente traer literalmente lo dicho por el Consejo de
Estado:
“la redacción de la regla contenida en el
artículo 258 de la Constitución es clara y no es posible hacer interpretaciones
que ni se deducen de su texto ni son acordes con él. No es lo mismo, ni tiene
el mismo efecto señalar que el precepto constitucional ordena que el voto en
blanco es mayoría cuando obtenga una votación mayor a la del candidato o lista
mayoritaria que afirmar que esa mayoría lo es en relación o frente a la
totalidad de los votos válidos emitidos, como expresamente lo exige el precepto
reformado.” [46]
En
consecuencia, para el Consejo de Estado, tanto en el Acto Legislativo No. 01 de
2003 como en el Acto Legislativo No. 01 de 2009 la mayoría exigida sería la
mitad más uno de los votos válidos.
Por
ello, aunque en el caso concreto de las votaciones para el Parlamento Andino,
el voto en blanco obtuvo más votos que los cada uno de los partidos que
participaron, el Consejo de Estado consideró que no alcanzó la mayoría
requerida de mitad más uno. Así fueron las votaciones en esa ocasión:
NOMBRE DEL PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO
VOTOS
Porcentaje respecto al total de votos válidos
Partido
Social de Unidad Nacional - De la U
1.381.893
18,8%
Partido
Conservador Colombiano
838.288
11,4%
Partido
Liberal Colombiano
759.646
10,3%
Polo
Democrático Alternativo
729.536
9,9%
Movimiento
Independiente de Renovación Absoluta
549.110
7,5%
Partido
Verde
479.196
6,5%
Partido
Cambio Radical
436.757
5,9%
Partido
de Integración Nacional - PIN
248.708
3,4%
Alianza
Social Indígena
129.302
1,8%
Movimiento
Apertura Liberal
111.338
1,5%
Partidos
Alas
57.906
0,8%
Movimiento
Nacional Afrocolombiano - Afro
48.612
0,7%
Alianza
Social Afrocolombiana - ASA
33.425
0,5%
Movimiento
de Autoridades Indígenas de Colombia
24.164
0,3%
TOTAL DE VOTOS POR PARTIDOS
5.827.881
79,2%
VOTOS EN BLANCO
1.531.128
20,8%
VOTOS VALIDOS
7.359.009
100,0%
(Cuadro tomado de la Sentencia del Consejo de Estado)[47]
Como
se muestra en el cuadro, en esa ocasión, el voto en blanco obtuvo el 20.8% de
los votos, y de esa forma, mayor votación que cualquier otro partido
individualmente considerado. No obstante, no obtuvo la mitad más uno de los
votos válidos (o 50% +1). Por lo tanto, de acuerdo con la citada sentencia del
Consejo de Estado, no cumplió con el requisito del artículo 258 vigente
actualmente.
32.
Finalmente, vale la pena citar otra sentencia de la Sección Quinta del Consejo
de Estado que discutía si la elección del Secretario del Senado había obtenido
la mayoría mínima requerida, en la medida en que se hace una nueva discusión
sobre la expresión “mayoría”. La demanda solicitaba la anulación de la
elección, dado que a dicha elección se le aplica la regla general del artículo
146 constitucional que dispone que las decisiones se toman por “mayoría” de los
asistentes, la elección debía superar la mitad más uno de los votos. Sin
embargo, la Sección decidió que no era necesario obtener más de la “mitad más
uno” de los votos, y bastaba con obtener el “mayor número de votos”. Esto,
porque para elecciones del Congreso se exige una mayoría simple, que juicio de
los Consejeros, está determinada sólo por el parámetro de los asistentes, y no
requiere ningún porcentaje estricto, sólo obtener la mayor votación. Por lo
tanto, la Sección decidió que la decisión elección hecha por el mayor número de
votos de los asistentes, se adecuaba al concepto de mayoría simple del artículo
146 de la Constitución, y era la interpretación más garantista, menos
restrictiva y más acorde con el principio pro homine de quien era
elegido.[48]
Resulta
ilustrativo lo que sucedió en ese caso concreto: De acuerdo con la sentencia
del Consejo de Estado, 92 senadores participaron en la elección del Secretario
del Senado, y la “mayoría” se obtuvo con 29 votos a favor de quien finalmente
resultó elegido, pues los demás candidatos obtuvieron votaciones menores.[49]
Esta
sentencia es pertinente, además, porque decidió replantear las consideraciones
sobre la definición general de la expresión “mayoría” de la sentencia previa
sobre voto en blanco en las elecciones de los representantes al Parlamento
Andino citada anteriormente, pues consideró que las mayorías constitucionales
no implican, per se, la mitad más uno de los votos, como se sostuvo las
dos providencias, y que dicha sentencia se fundamentó en la C-490 de 2011 que
tampoco impone tal definición. Pero señaló que, en relación con el voto en
blanco, es posible exigir la mitad más uno de los votos, pues se trata de una
regulación especial.[50]
En
ese sentido, modificó algunas de las consideraciones que entendían la mayoría
como un porcentaje que siempre impone reunir la mitad más uno de los votos,
pero no entró a modificar la definición específica que sobre este concepto de
mayoría había hecho el Consejo de Estado en relación con el artículo 258 de la
Constitución, porque se limitó a interpretar el artículo 146 de la Constitución
sobre votaciones en el Congreso de la República[51],
y el artículo 136 de la Ley 5ta de 1992[52]
sobre las elecciones que allí se llevan a cabo.
La
mayoría exigida en el artículo 258 de la Constitución.
33.
Así las cosas, encuentra la Corte que hay múltiples pronunciamientos que pueden
influir en el alcance del 258 superior. Por eso a continuación, se revisarán
con mayor detalle, para determinar cuál es la mayoría que debe alcanzar el voto
en blanco para invalidar una elección. A continuación se presentan de forma
esquemática en el siguiente cuadro:
Tipo
de mayoría
Sustento
o entidad que la sostiene
Definición
Mayoría
absoluta
Sentencia
C-490 de 2011.
Mayoría
absoluta de los votos válidos.
Registrador
Nacional del Estado Civil
Mitad
más uno de los votos válidos.
Mayoría
simple
Sentencia
del Consejo de Estado de 2012 sobre voto en blanco y elección de miembros del
Parlamento Andino.[53]
La
mitad más uno de los votos válidos.
Congreso
cuando tramitó el Acto Legislativo de 2009 que quería reducir la mayoría
absoluta entendida esta como la que se contabilizaba sobre el censo
electoral.
Sólo
la definió como mayoría simple, que ya no se contabiliza sobre el censo
electoral, sino sobre los votos válidos.
Mayoría
relativa
Es la postura aducida por algunos
ciudadanos como el accionante, pero podría tener sustento en la sentencia del
Consejo de Estado (2013) en relación con la elección del Secretario del
Senado, que aduce que la expresión mayoría simple hace referencia al “mayor
número de votos”. Replantea el fallo de voto en blanco en el Parlamento
Andino sobre la expresión mayoría, por regla general, pero asegura que tratándose
de voto en blanco, la definición de mayoría es específica.
Más
allá del pronunciamiento que hace en el caso concreto, en lo relativo al
alcance del artículo 258 de la Constitución, señala que éste exige una
mayoría específica y el artículo es claro, así que no es necesario acudir a
interpretación.
La
sentencia citada, en consecuencia, es independiente de la interpretación del
artículo 258 de la Constitución.
De
las consideraciones presentadas anteriormente, la Corte identifica entonces
diferentes interpretaciones del artículo 258 de la Constitución y de la
expresión “mayoría”, tanto en la visión originaria del legislador, como en la
interpretación de la Corte y del Consejo de Estado. Una primera interpretación,
sugiere que el artículo exige una mayoría absoluta, -postura de la Corte
Constitucional y el Registrador Nacional del Estado Civil, con apoyo en la
sentencia C 490 de 2011-. Otra interpretación, expone que el mismo artículo
exige una mayoría simple, que se debe contabilizar como la mitad más uno de los
votos válidos, -postura de la sentencia de 2012 del Consejo de Estado sobre la
elección de los representantes del Parlamento Andino-, y que también encuentra
sustento en la forma en la que el Congreso denominó en los debates a la mayoría
del parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución. Y, una tercera
interpretación, que podría asociarse con una reciente sentencia de la Sección
Quinta del Consejo de Estado, sobre elección del Secretario del Senado, según
la cual cuando la Constitución hace referencia a la expresión “mayoría” ella se
cumple cuando una opción de votación supere,  al menos, por un voto, la
votación obtenida por las otras opciones de votación.
De
la misma forma, las anteriores interpretaciones ilustradas en un ejemplo hipotético
de 100 votos posibles y 70 votos efectivamente depositados y válidos, implicarían
lo siguiente: La postura que sostiene que se aplica mayoría absoluta supone -como
dice el Registrador Nacional- la mitad más uno de los votos válidos, ello
sería: 36 votos válidos. La postura de la mayoría simple según la sentencia del
Consejo de Estado de la sentencia del Parlamento Andino, que la contabiliza
como la mitad más uno, requeriría en total 36 votos. Y finalmente, de acuerdo
con la última postura del Consejo de Estado según la reciente sentencia de la
Sección Quinta, las consideraciones allí establecidas no afectan la forma de
contabilizar la mayoría del artículo 258 de la Constitución, pero si se trae el
concepto que ella crea de “mayoría”, esta podría alcanzarse con 15 votos, si
las otras opciones de votaciones obtienen, respectivamente, 14, 14, 14, 9 y 4
votos. Es decir, esta requeriría un porcentaje mucho menor, que resulta
indeterminado, pues depende de los demás resultados.
Al
respecto, vale aclarar que el Congreso la definió como mayoría simple, pero no
expuso, en concreto, cómo se contabilizaría.
34.
Para determinar cuál es la interpretación más adecuada, la Corte analizará cada
una de las propuestas interpretativas, de acuerdo con (i) la jurisprudencia
constitucional y administrativa; y (ii) el trámite en el Congreso del Acto
Legislativo No. 01 de 2009.
35.
En relación con la postura según la cual el artículo 258 sólo exige que el voto
en blanco supere, con al menos un voto, al candidato más votado, recuerda la
Corte que esta interpretación se asocia al concepto de mayoría relativa.
De acuerdo con la tipología de mayorías esbozada previamente, es posible
sostener entonces que esa interpretación considera que el artículo 258 superior
exige una mayoría relativa.
Dicho
esto, esta Corporación considera que esa interpretación del artículo 258 es
incorrecta, y la jurisprudencia constitucional y administrativa tradicional ha
explicado que el estándar del artículo 258 de la Constitución no es asimilable
al de la mayoría relativa o mayor número de votos. De hecho, la sentencia C-490
de 2011, la Corte ya rechazó de plano esa posible interpretación, por lo que,
como se ha visto, es una forma improcedente de valorar ese artículo
constitucional. Con ocasión del estudio del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones”[54] esta Corporación
estudió el artículo 30 que reproducía casi de manera completa el
artículo 258 de la Constitución, salvo un apartado donde indicaba que se
invalidarían las elecciones “cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista que
haya sacado la mayor votación”.  En
la sentencia C-490 de 2011, la Corte dijo que el
estándar de mayoría del artículo 258 de la Constitución -modificado por el Acto
Legislativo 01 de 2009- distaba mucho del estándar del citado artículo
30 del proyecto de ley. Para la Corte, este último artículo sólo exigía una
minoría simple, que no se ajustaba a lo dispuesto por el constituyente. Y
declaró inexequible el artículo.
El
precedente sentado por la sentencia C-490 de 2011 es suficiente para rechazar
esta interpretación de mayoría relativa, porque el centro del análisis jurídico
en esa ocasión consistió precisamente en determinar si el artículo 258
establecía el estándar de mayor número de votos o mayoría relativa.
Adicionalmente,
se observa también que la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado
del año 2012 que analizó el artículo 258 de la Constitución, del mismo modo,
desestimó la interpretación según la cual dicho artículo impone el requisito de
mayoría relativa.
36.
Ahora bien, frente a la sentencia del Consejo de Estado del año 2013 que
sostiene que la expresión mayoría hace referencia al mayor número de votos,
esta Corte encuentra que una interpretación en ese sentido, fija, por regla
general, un estándar muy flexible donde el grueso de las decisiones podría
tomarse con la aquiescencia de una minoría y la objeción de la mayoría. Si bien
esto puede suceder cuando el constituyente así lo autorice, adoptar como regla
general que las minorías, en todos los casos, puedan definir las decisiones a
tomar, no resulta acorde, de entrada, con el principio mayoritario, establecido
en el artículo 258 de la Constitución. Vale la pena ilustrar esta afirmación
con un ejemplo. En una votación, con 100 votos válidos y 5 candidatos, donde
cada candidato obtiene 15 votos, y el voto en blanco obtiene 25 votos, se
podría definir la votación a favor de la repetición de las elecciones. O por
ejemplo, si no se tratase del voto en blanco sino una elección en el Congreso,
bajo las mismas circunstancias del caso planteado, puede suceder que, por regla
general, 25 de 100 personas decidan el sentido en el que se toman decisiones.
Por
consiguiente, es necesario alertar que entregar el poder de decisión a una
minoría, requiere una disposición expresa del constituyente y del legislador, y
no puede ser la regla general, o tenerse como la fórmula adecuada típica para
la toma de decisiones.
No
obstante, esta sentencia del Consejo de Estado se separa de la interpretación
del artículo 258 de la Constitución, como lo reconoce la misma providencia,
pues considera que ésta es una mayoría específica para el voto en blanco. En
ese orden de ideas, encuentra la Corte que si bien esta sentencia del Consejo
de Estado del año 2013, reafirma las diferentes interpretaciones frente al
tema, para el caso del artículo 258 superior, persisten las consideraciones de
las sentencia C-490 de 2011 de la Corte Constitucional y la providencia del 9
de marzo de la Sección Quinta del Consejo de Estado, sobre el voto en blanco en
la elección de miembros del Parlamento Andino.
37.
Descartada la interpretación de la mayoría relativa, procede esta Corte a
definir si el artículo 258 de la Constitución consigna una mayoría simple o
absoluta. Con este objeto, a continuación partirá del texto aprobado en el Acto
Legislativo no. 01 de 2009 y su trámite en el Congreso, para luego, examinar el
pronunciamiento de la Sección Quinta del Consejo de Estado en relación con la
demanda contra la elección de los representantes del Parlamento Andino en el
año 2012, por ser el precedente jurisprudencial más relevante en tanto tiene el
mismo objeto de estudio.
La
Corte evidencia que, en efecto, el artículo 258 antes y después del Acto
Legislativo No. 01 de 2009, siempre hizo referencia a que la mayoría se cuente
sobre el total de votos válidos, y no como se suponía en el Congreso en el año
2009, que el parámetro se fijaba sobre el total del censo electoral. Ese
razonamiento tenía sentido en tanto las mayorías absolutas en el Congreso se
determinan por el parámetro amplio del total de los miembros de una Corporación.
Por ello, es entendible que por la expresión de mayoría absoluta, se haya
inferido que el parámetro era el censo electoral. Sin embargo, dado que el
parámetro estaba expresamente consignado como el total de votos válidos, no
existía tal parámetro del censo electoral.
Ahora
bien, al eliminar la palabra “absoluta” que calificaba la mayoría requerida del
artículo 258 de la Constitución, y a su vez, mantener el parámetro como el
total de votos válidos, surge la duda acerca de si el porcentaje exigido se
cambiaba también. Es decir, si la “mayoría absoluta sobre los votos válidos” es
diferente a la “mayoría sobre el total de los votos válidos”. Al respecto, esta
Corte encuentra que no son diferentes, porque la calificación de absoluta suele
ser relevante en tanto fija un parámetro más amplio, pero no, para determinar
un porcentaje menor de aprobación de votos. Esto encuentra respaldo en la forma
que predominantemente se ha entendido la expresión mayoría, y cómo la Corte
Constitucional la ha aplicado.
La
mayoría ha sido considerada como la mitad más uno de los votos, por
regla general, en tanto es una fórmula básica que garantiza más consenso que
rechazo frente a la decisión a tomar. Pero que puede ser modificada si de
manera expresa lo dispone el constituyente o el legislador en el caso concreto.
Así lo ha entendido la Corte Constitucional, en otras providencias como la T-1227
de 2003, reseñada anteriormente.
38.
A modo de anotación, advierte la Corte que la expresión mayoría en la
Constitución aparece en escenarios diversos. Cada espacio tiene elementos
específicos que deben tenerse en cuenta al determinar el tipo de mayoría
aplicable. Algunos de esos elementos son: los votantes, la forma de votación,
la posibilidades de votación, el número de decisiones o elecciones que se
pretenden llevar a cabo –por ejemplo, elecciones de varios congresistas en una
misma jornada electoral-. Por todo ello, encuentra oportuno la Corte que el constituyente
precise cómo operan estas mayorías en cada caso, y al consignarlas, indique de
forma clara todos sus elementos.
39.
Es importante concluir entonces que, respecto a las exigencias del artículo 258
de la Constitución, el voto en blanco requiere reunir la mayoría de los votos
válidos para producir efectos. Esta mayoría se obtiene con la mitad más uno de
los votos válidos. El constituyente podrá determinar otra mayoría, pero para
ello será necesario que lo disponga de forma expresa.
Caso
concreto
40.
En mérito de lo expuesto en la acción de tutela del presente caso,  corresponde
a la Corte indagar si los pronunciamientos del Registrador Nacional del Estado
Civil acerca del voto en blanco y sus requisitos, emitidos en vísperas de las
elecciones para Congreso y Presidente y Vicepresidente de la República –a
realizarse en marzo y mayo del año 2014- afectaron los derechos políticos a la
igualdad, información y a la paz en el ámbito del ejercicio de los derechos
políticos, del accionante y de los demás ciudadanos.
El
accionante plantea que la interpretación del artículo 258 de la Constitución
hecha por el Registrador Nacional del Estado Civil es errada porque le otorga
un alcance al voto en blanco, diferente a lo dispuesto por la Constitución. En
concreto, estima que el funcionario incurrió en una equivocación cuando afirmó
que el voto en blanco debería reunir, al menos, la mayoría absoluta para
invalidar las elecciones. De acuerdo con el accionante, el artículo 258 de la
Constitución exige que el voto en blanco reúna la mayoría simple o relativa,
entendida como “el mayor número de votos” frente a otras opciones de la
contienda electoral, es decir, que obtenga al menos un voto más que el
candidato que más votos haya acumulado.
41.
Así las cosas, la tutela plantea una interpretación del artículo 258 diferente
a la esbozada por el Registrador, así:
Sujeto
Tipo
de mayoría
Definición
de la mayoría
Parámetro
Sustento
Registrador
Nacional del Estado Civil
Mayoría
absoluta
La
mitad más uno de los votos válidos.[55]
Votos
válidos.
Se
fundamenta en la sentencia C 490 de 2011 para decir que se exige “mayoría
absoluta”. Pero no soporta con otra fuente la definición del porcentaje de
mayoría como 50% más uno.
Accionante
Mayoría
simple o relativa
Al
menos un voto más que el candidato con mayor votación.
Votos
válidos.
Antecedentes
del Acto Legislativo 01 de 2009 en el Congreso de la República.
42.
De acuerdo con lo expresado previamente sobre la mayoría que exige el artículo
258 de la Constitución y cómo debe contabilizarse, encuentra esta Corporación
que la interpretación del accionante no se adecua a los alcances del artículo
258 de la Constitución. No es posible interpretar la mayoría consignada en el
artículo 258 de la Constitución como aquella que define la elección a favor de
la opción que tenga “el mayor número de votos”, por las razones ya expuestas.
Esta interpretación enmarcada en el concepto de mayoría relativa es equivocada,
de acuerdo a la jurisprudencia constitucional y administrativa esbozada con
anterioridad. E incluso, al analizar los antecedentes del Acto Legislativo No.
01 de 2009, tampoco es posible concluir tal interpretación, del querer del Legislador.
43.
Ahora bien, frente a lo dicho por el Registrador, esta Corporación observa que
sus afirmaciones tienen sustento en los pronunciamientos de la Corte
Constitucional, como lo es la sentencia C-490 de 2011, y concuerda con la forma
en la que, en la práctica, se debe contabilizar el voto en blanco para plantear
la posibilidad de repetir elecciones. Esto es, la mitad más uno de los votos
válidos.
En
ese sentido, no se vulneró el derecho a la información, ni las pautas que ha
fijado la jurisprudencia para su pleno cumplimiento, tales como “(i) la veracidad e
imparcialidad cuando transmitan información, (ii) la mínima justificación
fáctica y la razonabilidad de sus opiniones y, en todo caso, (iii) el respeto
de los derechos fundamentales, especialmente de los sujetos de especial
protección constitucional.”[56].  En el caso concreto, (i), la información entregada por el
Registrador era veraz, pues estaba basada en la interpretación más razonable
sobre el voto en blanco vigente para el momento, y además, porque en la página
web de la entidad se describió de forma atinada, cómo se contabilizaría la
mayoría exigida, como la mitad más uno de los votos válidos[57]. Los pronunciamientos
del funcionario (ii) tuvieron un fundamento adecuado, pues se guiaron por las
autoridades constitucionalmente competentes para definir la mayoría a la que
hacía referencia el artículo 258 superior, en específico, por la sentencia
C-490 de 2011 de esta Corporación; y finalmente, (iii) sus aseveraciones no
afectaron derechos fundamentales porque siempre se brindaron los medios para la
expresión participativa y la plena garantía de los derechos políticos.
Ahora
bien, dado que la eventual vulneración de los demás derechos tenía como premisa
que la Registraduría había entregado información equivocada, esta Corporación
encuentra que una vez concluido que no se vulneró el derecho a la información,
es forzoso señalar que no se vulneraron los demás derechos alegados.
44.
Cabe advertir que la Corte desestima que los derechos políticos en sí mismos,
hayan sido afectados para el momento en que se presentó la tutela, teniendo en
cuenta que (i) el Registrador Nacional del Estado Civil nunca dejó de
garantizar los canales para que cada quien ejerciera el derecho al voto, ni se
desincentivó su ejercicio; y (ii) no se limitó en modo alguno la posibilidad de
que el accionante accediera a las vías democráticas necesarias para lograr su
participación política a través del voto en blanco.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR la suspensión de los términos del
presente proceso decretada por Auto del 26 de agosto de 2014.
Segundo.- CONFIRMAR la sentencia del 27 de febrero de
2014, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en cuanto negó la tutela promovida por el señor
Jaime Araújo Rentería contra el Registrador Nacional del Estado Civil y el
Consejo Nacional Electoral.
Tercero.-
Por Secretaría General, LÍBRESE
la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con excusa
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1]
Página web oficial de la Registraduría Nacional del Estado Civil. http://www.registraduria.gov.co/-Voto-en-blanco-.html.
Recuperado el 27 de octubre de 2014.
[2]
Acción de tutela, página 2.
[3]
Acción de tutela, página 10.
[4]
Acción de tutela, página 27.
[5]
La sentencia a la que busca referirse la representante del Consejo Nacional
Electoral es la C-230A de 2008 que establece que la Registraduría Nacional y el
Consejo Nacional Electoral son entidades autónomas y sus funciones, aunque
complementarias, no “da margen para la interferencia o intervención de
alguno de ellos en los asuntos confiados al otro”
[6] Sección Quinta del Consejo de Estado. Sentencia del 9 de marzo de
2012. Expediente N°11 001-03-28-000-2010-00029-00.  C.P. Alberto Yepes
Barreiro.
[7]
Corte Constitucional, sentencia T-683 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[8]
Corte Constitucional. sentencia T-746 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[9]
Corte Constitucional, sentencia T-683 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[10]
Íbid.
[11] Corte Constitucional, sentencia C-522 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12]
Artículo 92 de la Constitución.
[13]
Constant, Benjamin. Curso de política constitucional. Lawalle
jóven, 1823.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-089 de
1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15]
Corte Constitucional, sentencia T 263 de 2010. M.P. Juan
Carlos Henao
[16] Corte Constitucional, sentencia T-627 de 2012. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[17]
Íbid.
[18]  Corte Constitucional, sentencia C-142 de 2001. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[19]
Íbid.
[20]
Corte Constitucional, sentencia C- 179 de 2002. MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21]
Aclaración de voto a la Sentencia T-1207/01
del Magistrado (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[22]
Aclaración de voto a la Sentencia
T-1207/01 del Magistrado (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[23]
Constant, Benjamin. Curso de política constitucional. Lawalle
jóven, 1823.
[24]
Corte Constitucional, sentencia C-376 de 1995. M.P.
Jorge Arango Mejía.
[25] Corte Constitucional, sentencia C-784 de
2014. M.P. María Victoria Calle Correa. Ver párrafos 36 a 44.
[26]
Ver por ejemplo: Sentencia T 1227 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[27]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[28] Corte
Constitucional, sentencia T 1227 de 2003. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. Señaló: “Esto significa, entonces, a título de ejemplo,
que si un cuerpo colegiado se encuentra integrado por 30 miembros, la mayoría
absoluta será configurada por 16 de ellos si votan en idéntico sentido para la
adopción de una decisión.  Si, en el mismo caso, son 30 los integrantes de
una Corporación, pero a la sesión asisten 24 y se puede decidir por mayoría
simple, entonces será la mitad más uno de los asistentes, es decir, en este
caso, no sería de 16 sino de 13 votos en idéntico sentido.”
[29]
Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 9 de
marzo de 2012. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Radicado No.: 11001-03-28-000-2010-00029-00.
[30]
El artículo 107 de la ley 28 de 1979 decía: “Se considerará como voto en
blanco el que no exprese de un modo legible y claro el nombre y apellido de la
persona que encabeza la lista o del candidato a cuyo favor se vota.”.
[31]
El artículo 29 de la ley 96 de 1985 decía: “El artículo 107 de la Ley
28 de 1979 quedará así: "Voto en blanco es el que no contiene nombre
alguno o expresamente dice que se emite en blanco. El voto en blanco se tendrá
en cuenta para obtener el cuociente electoral. El voto ilegible es voto
nulo".
[32]
El primer inciso del artículo 14 de la ley 84 de 1993 decía: “Voto en Blanco
es el que en la tarjeta electoral señala la casilla correspondiente. El voto en
Blanco no se tendrá en cuenta para obtener el cuociente electoral.” Pero
fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-145 de
1994.
[33] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 1994. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[34]
El artículo 17 de la ley 163 de 1994 decía: “Voto
en blanco es aquél que fue marcado en la correspondiente casilla. La tarjeta
electoral que no haya sido tachada en ninguna casilla no podrá contabilizarse
como voto en blanco.”
[35]
El artículo 38 de la Ley 1475 de 2011, dice: “Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y grupos
significativos de ciudadanos que promuevan el voto en blanco en las campañas
para cargos o corporaciones de elección popular, podrán realizar propaganda
electoral en las mismas condiciones fijadas para las demás opciones a elegir
respecto del mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción.”
[36]
El inciso 1 del artículo constitucional señala: “El Estado velará porque se ejerza sin
ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos
individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de
medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán
emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca
seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La Organización
Electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los
cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los
movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La
ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías
para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos.” Y el parágrafo 2 del mismo artículo dice:
“Se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y
transparencia en todas las votaciones.”
[37]
Exposición de motivos. Gaceta 374 de 2009.
[38]
Íbid.
[39] Gaceta 828 de 2008.
[40]
Informe de ponencia a segundo debate al proyecto de Acto Legislativo 106
de 2008 Cámara, 018 de 2008 Senado.
[41] El
pronunciamiento citado fue del congresista David Luna. Gaceta 828 de 2008.
[42] Gaceta
828 de 2008.
[43]
Corte Constitucional, sentencia C 490 de 2011. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[44]
Corte Constitucional. Sentencia T 1227 de 2003. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[45]
Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 9 de marzo
de 2012. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Radicado No.: 11001-03-28-000-2010-00029-00.
[46]
Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 9 de marzo
de 2012. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Radicado No.: 11001-03-28-000-2010-00029-00.
[47]
Íbid.
[48] Así lo señaló la sentencia: “Por lo tanto, resulta imprescindible la interpretación
adecuada favorable y garantista que debe realizar la Corporación frente al
derecho constitucional del artículo 40 de la Carta Política a ser elegido, por
cuanto no le es dable asumir supuestos jurídicos que no están consagrados en
las normas y que son más restrictivos y limitadores para el ejercicio de los
derechos y libertades individuales que atentan contra los principios pro homine
y pro libertatis, incorporados en nuestra carta de derechos y en instrumentos
internacionales ratificados por el Estado colombiano.” Consejo de Estado, Sección Quinta. C.P.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 19 de septiembre de 2013, Radicación:
11001-03-28-000-2012-00059-00.
[49]
Íbid.
[50] Consejo
de Estado, Sección Quinta. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 19 de
septiembre de 2013, Radicación: 11001-03-28-000-2012-00059-00. Literalmente
señala la sentencia: “De igual manera la Sala replantea el enfoque acogido
en la sentencia de marzo 9 de 2012 con radicación número
11001-03-28-000-2010-00029-00 en la que se resolvió la demanda contra los
representantes de Colombia en el Parlamento Andino, por cuanto la citada
providencia se apoyó en el pronunciamiento de la Corte Constitucional C-490 de
2011 (…) providencia en la cual, en parte alguna se refiere a la “mitad más
uno” como parámetro de conteo de los votos, sino que atañe al total de votos
válidos y no respecto de la mayor votación de cada candidato o lista. Por otro
lado debe agregarse que, ésta es una regulación individual y concreta para el
voto en blanco y no puede ser la regla general aplicable a las disposiciones
que se refieran a las MAYORÍAS consagradas en el texto Constitucional. El
razonamiento de la sentencia citada, también concluye que el concepto de
mayoría implica la mitad más uno cuando no existe fundamento legal o
constitucional para ello”.
[51]
El artículo 146 de la Constitución dice: “En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones
permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los
asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.”
[52] El artículo 136 de la Ley 5ta de 1992
dice: “Procedimiento
en caso de elección. En las elecciones que se efectúen en las Corporaciones
legislativas, se adelantará el siguiente procedimiento: 1. Postulados los
candidatos, el Presidente designará una Comisión escrutadora. 2. Abierta la
votación cada uno de los Congresistas, en votación secreta, escribirá en una
papeleta el nombre de uno de los candidatos al cargo por proveer, o la dejará
en blanco. 3. El Secretario llamará a lista, y cada Senador o Representante
depositar en una urna su voto. 4. Recogidas todas las papeletas, si no está
establecido un sistema electrónico o similar que permita cumplir la función,
serán contadas por uno de los escrutadores a fin de verificar correspondencia
con el número de votantes. En caso contrario se repetirá la votación. 5. El
Secretario leerá en voz alta y agrupará, según el nombre, uno a uno los votos,
colocando las papeletas a la vista de los escrutadores, y anotará,
separadamente, los nombres y votación de los postulados que la obtuvieron. 6.
Agrupadas por candidatos las papeletas, la comisión escrutadora procederá a
contarlos y entregará el resultado indicando el número de votos obtenido por
cada uno de los candidatos, los votos en blanco, los votos nulos, y el total de
votos. 7. Entregado el resultado, la Presidencia preguntará a la respectiva
Corporación si declara constitucional y legalmente elegido, para el cargo o
dignidad de que se trate y en el período correspondiente, al candidato que ha
obtenido la mayoría de votos. 8. Declarado electo el candidato será invitado
por el Presidente para tomarle el juramento de rigor, si se hallare en las
cercanías del recinto legislativo, o se dispondrá su posesión para una sesión
posterior. (…)".
[53] En esa
ocasión, la Corte dijo: ““(…)
Es claro que se trata de estándares muy distintos para la cuantificación de la
mayoría que debe obtener el voto en blanco con poder invalidante. Mientras que
la norma constitucional impone una mayoría absoluta, el proyecto de ley
estatutaria reduce el presupuesto a una minoría simple, en clara vulneración de
la norma constitucional.” Consejo
de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 9 de marzo de 2012. Consejero Ponente:
Alberto Yepes Barreiro. Radicado No.: 11001-03-28-000-2010-00029-00
[54] Proyecto
de ley estatutaria número 190 de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara que
posteriormente llevó a la ley 1475 de 2011.
[55]
De acuerdo con lo expuesto en la página de la Registraduría Nacional del Estado
Civil. http://www.registraduria.gov.co/-Voto-en-blanco-.html.
Recuperado el 27 de octubre de 2014.
[56]
Corte Constitucional, sentencia T-627 de 2012. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[57]
Op. Cit. 47.