T-605-96
Sentencia T-605/96
Sentencia
T-605/96
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS-Naturaleza
El derecho a
acceder a documentos públicos está directamente relacionado con el derecho de
petición, al ser una manifestación específica del mismo. El derecho de petición
es el género, y el acceso a documentos públicos o a determinadas informaciones,
es la especie. El derecho a acceder a documentos públicos no sometidos a
reserva, siendo fundamental, está reglamentado y protegido por la ley.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO-Suministro
de información/ACCION DE TUTELA-Hecho superado
La petición que
se hiciera estaba resuelta favorablemente y se  produjo el silencio
administrativo positivo que consagra esta norma, en favor del peticionario.
Bastaba presentarse y exigir la entrega de la información pedida. Estamos ante
un hecho superado, pues las informaciones fueron entregadas,  por lo cual la
demanda de tutela no era viable.
Referencia:
Expediente T-98.289
Actor: Alfonso
Areiza Lozano
Procedencia: Consejo
de Estado
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Bogotá, en sesión de la Sala Primera de Revisión, a los trece (13) días del
mes de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el
fallo proferido por el Consejo de Estado, dentro del proceso de tutela
instaurado por el señor Alfonso Areiza Lozano.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Consejo de Estado, en
virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección
de la Corte eligió, para su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El actor presentó
ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, acción de tutela en
contra de la Empresa Comercial de Loterías del Chocó, por las siguientes
razones:
A. HECHOS
1. El 15 de enero de
1996, el actor solicitó a la empresa comercial Lotería del Chocó, la siguiente
información, en relación con las personas vinculadas a esa entidad mediante
contrato de prestación de servicios, dentro del período comprendido entre el 1o.
de abril de 1992, y el 27 de diciembre de 1995:
- Nombres y
apellidos, número de cédula y lugar de su expedición.
- Salarios y cargos
desempeñados.
- Causales de
terminación de los contratos.
Lo anterior, con el
fin de elevar una reclamación ante la administración, reclamación cuya
finalidad no explicó.
2. El 1o. de febrero
de 1996, la demandada informó al actor que, por razones de reestructuración
administrativa, le había sido imposible recopilar la  totalidad de la
información solicitada, pero que la misma se encontraba en trámite.
3. Mediante escrito
presentado el 9 de febrero de 1996, el actor reiteró su petición. En escrito
del 13 de febrero de 1996, suscrito por la Secretaría Jurídica de la entidad
acusada, se comunicó al actor que la solicitud se encontraba en trámite en esa
dependencia y que por el volumen de la información solicitada, la misma
esperaba entregarse a más tardar el 27 de febrero.
4. El 27 de febrero
de 1996, la Secretaría Jurídica de la entidad demandada negó la expedición de
la información solicitada, por considerar que el actor había excedido los
límites del derecho de petición.  Para la entidad,  si el objeto de la
solicitud era elevar una reclamación ante la administración, se requería
determinar los nombres de las personas respecto de las cuales se encontraba
interesado. Por tal motivo, se solicitó al actor especificar su petición,
indicando los nombres de las personas respecto de las cuales formularía
reclamación administrativa. El actor, en razón de su descontento por la
respuesta obtenida, recurrió a la acción de tutela.
B. DERECHOS
PRESUNTAMENTE VULNERADOS.
El actor considera
que con la actuación de la empresa comercial de Loterías del Chocó, se le están
vulnerando los derechos de petición y acceso a documentos públicos.
C. PRETENSIÓN.
Solicita se ordene a
la empresa comercial de Loterías del Chocó expedirle la información solicitada
dentro del término de 48 horas. Así, como compulsar copias a la Procuraduría
Departamental del Chocó, para que se investigue a la demandada.
D. PRUEBAS.
El actor aportó como
pruebas, copias de las peticiones elevadas ante la entidad acusada, así como
las copias de las respectivas respuestas.
E. SENTENCIA DE
PRIMERA INSTANCIA.
Mediante sentencia
del 19 de marzo de 1996, el Tribunal Administrativo del Chocó, concedió la
acción de tutela solicitada al considerar vulnerado el derecho de petición,
toda vez que la solicitud elevada  por el actor no fue resuelta.
En sentir del
Tribunal, el actor ejerció el derecho de petición con el fin de que le fuera
expedida una documentación que reposaba en la entidad demandada. Señaló que
como dicha información carecía de reserva legal,     su expedición era
obligatoria. Así mismo, indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo
25 de la ley 57 de 1985, la solicitud debió resolverse, en los 10 días
siguientes a su presentación.
En virtud de lo
anterior, el Tribunal ordenó a la entidad acusada otorgar al actor la facultad
de consultar la información solicitada dentro del término de 48 horas, así como
la expedición de las copias requeridas.
Dispuso el envío de
copias a la Procuraduría Departamental, a fin de que se investigara la conducta
del gerente de la  lotería del Chocó.
Por último, ordenó
compulsar copias a la Dirección Regional de Fiscalías de la misma cuidad, para
que se investigara al actor por el posible delito de falso testimonio, ya que
la entidad demandada señaló que éste en algunas de las solicitudes presentadas
ante la entidad, manifestó ser abogado y, en la declaración de parte rendida
ante el Tribunal, dijo ser administrador de empresas.
F. IMPUGNACIÓN
DEL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA.
En escrito
presentado el 22 de marzo de 1996, el gerente de la empresa acusada, impugnó el
fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó.
En primer término,
argumentó que, por el volumen de trabajo existente en la empresa y el escaso
número de personal, le resultaba difícil resolver la petición del actor dentro
del término de ley. Al actor se le comunicó que en virtud de la generalidad de
la petición, debía especificar los nombres de las personas respecto de las
cuales elevaría la reclamación administrativa, con el fin de atender
satisfactoriamente la solicitud.
Así mismo, indicó
que no puede afirmarse que fue vulnerado el derecho de petición, pues,
oportunamente, se le dieron a conocer las dificultades presentadas para
resolver la solicitud.
Finalmente, sostuvo
que no encuentra justificada la petición del actor, como quiera que no entiende
por qué éste, sin ser abogado, pretende adelantar una reclamación ante la
administración.
G. SENTENCIA DE
SEGUNDA INSTANCIA.
Mediante sentencia
del 26 de abril de 1996, el Consejo de Estado, revocó el fallo de primera
instancia.
En su concepto, la
demandada dio respuesta al actor, primero, solicitando un plazo prudencial para
resolver satisfactoriamente su petición, y finalmente, pidiendo precisión en el
contenido de la misma.
Igualmente,
consideró que al no ser fundamental el derecho de acceso a documentos públicos,
resultaba improcedente la acción de tutela. La anterior afirmación se
fundamentó en la sentencia del 14 de septiembre de 1993, de la Sala Plena del
H. Consejo de Estado, en donde se señaló lo siguiente:
" Respecto al
derecho de petición referente al suministro de documentos públicos, como se
anotó antes, al estar consagrado en forma expresa en el artículo 74 de la C.N.,
norma contenida en el capítulo 2, título II que trata " de los derechos
sociales, económicos y culturales" y regulada su operancia en normas
especiales ( ley 57 de 1985 y art. 260 de la ley de la ley 5 de 1992), es por
lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado lo ha considerado como no
constitutivo de derecho fundamental constitucional "
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
Primera.-
Competencia
La Sala es
competente para decidir, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9o. de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda.-  Lo que
se debate.
El actor presentó demanda
de tutela para que se le protegiera el derecho fundamental de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución, pues considera que éste fue
vulnerado por parte de la entidad acusada, al abstenerse de otorgarle la
información solicitada el 15 de enero de 1996.
Tercera.-
Naturaleza jurídica de la entidad demandada.
La entidad demandada
es una empresa comercial del Estado del orden departamental, creada por el
gobernador del Chocó mediante el decreto 312 de 1922, de conformidad con las
facultades a él otorgadas por la Asamblea Departamental, a través de la
ordenanza No. 04 de 1992.
Por tanto, en el
presente caso la acción de tutela se dirige contra una entidad pública, frente
a la cual, el actor,  invocando el artículo 25 de la ley 57 de 1985,
elevó una solicitud.
Cuarta.- Acceso a documentos públicos.
La Constitución, en
su artículo 74, señala: "Todas las personas tienen derecho a acceder a los
documentos públicos salvo los casos que establezca la ley". Así mismo, la
ley 57 de 1985 "por la cual se ordena la publicidad de los actos y
documentos oficiales", en su artículo 12 preceptúa que "Toda persona
tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y
a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan
carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a
la defensa o seguridad nacional."
Interpretando
sistemáticamente las distintas normas de la Constitución, esta Corporación ha declarado
que el derecho a acceder a documentos públicos está directamente relacionado
con el derecho de petición, al ser una manifestación específica del mismo. El
derecho de petición es el género, y el acceso a documentos públicos o a
determinadas informaciones, es la especie.
Por tanto, esta Sala
no comparte la decisión adoptada por el Consejo de Estado, al considerar que el
acceso a documento públicos no es un derecho fundamental, por ser autónomo y no
encontrarse regulado por la Constitución dentro del capítulo de los derechos
fundamentales.
En relación con este
último argumento expuesto por el Consejo de Estado, es necesario recordar que
la Corte Constitucional, desde sus primeras providencias ha sostenido que los
derechos fundamentales no son sólo aquellos que están consagrados por la
Constitución en el capítulo 1 del título II, que trata " De los derechos
fundamentales", pues existen otros derechos que no aparecen enunciados
allí, pero que, por su naturaleza y contenido, tienen carácter de fundamentales.
Pero el derecho a
acceder a documentos públicos no sometidos a reserva, siendo fundamental, está
reglamentado y protegido por la ley 57 de 1985. Con razón, al pedir la
información, el señor Areiza invocó, precisamente esta ley.
Quinta.- Análisis
del caso en concreto.
El actor, mediante
escrito del 15 de enero de 1996, solicitó a la entidad acusada, información
relacionada con los contratos de prestación de servicios celebrados dentro del
período comprendido entre el 1o. de abril de 1992 y el 27 de diciembre de 1995,
precisando los datos que deseaba conocer. En su petición, invocó, expresamente,
el artículo 25 de la ley 57 de 1985.
El representante
legal de la Lotería del Choco, dio respuesta a la solicitud el día primero de
febrero, manifestando que, a causa de la reestructuración administrativa era
imposible suministrar la información inmediatamente, pero que la solicitud
estaba en trámite.
De conformidad con
el artículo 25 de la ley 57 de 1985, la respuesta del mencionado gerente fue
extemporánea, pues la petición ha debido resolverse "en el término máximo
de diez (10) días".  Ese término venció el 29 de enero, y la respuesta
sólo se produjo el 1o. de febrero.
¿Cuál era la
consecuencia del vencimiento del término? El que la solicitud se entendiera
aceptada, y la información se entregara dentro de los tres (3) días siguientes.
Así lo establece expresamente el mismo artículo 25 citado.
" Si en ese
lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los
efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia,
el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días
inmediatamente siguientes."
Hay que agregar que
la sanción para el funcionario renuente a cumplir lo preceptuado en la norma
parcialmente transcrita, es la "pérdida del empleo" (inciso segundo,
artículo 25).
Para la Corte, en
consecuencia, es claro que la petición que el señor Areiza hiciera estaba resuelta
favorablemente desde el día 29 de enero, fecha en que venció el plazo
establecido en el artículo 25, y se  produjo el silencio administrativo
positivo que consagra esta norma, en favor del peticionario.
Así las cosas, al
solicitante le bastaba presentarse a las oficinas de la lotería, y exigir la
entrega de la información pedida.
De un lado, se tiene
que el derecho fundamental de acceder a los documentos públicos, está protegido
específicamente por la ley 57 de 1985. En el caso que nos ocupa, son aplicables,
sin lugar a dudas, los artículos 12 y 25 de esta ley. Ello, por consiguiente,
constituye un desarrollo legal del derecho de petición, derecho fundamental
consagrado por el artículo 23 de la Constitución, en forma general. Tampoco hay
lugar a basarse exclusivamente en el artículo 74 de la Constitución. No:
peticiones como la que originó esta demanda de tutela, están expresamente
previstas en la ley 57 citada, que establece concretamente cómo se presentan y
resuelven.
En casos como éste,
estamos en presencia de dos derechos fundamentales ( el de petición y el de
acceso a documentos públicos) protegidos, como tantos otros por la ley.
Protección eficaz, como se desprende de la lectura del artículo 25.
Téngase en cuenta
que, como se ha dicho, por mandato de la ley, la petición hecha el 15 de enero,
había sido aceptada, había sido resuelta favorablemente. En el presente caso
estamos ante un hecho superado, pues ya las informaciones fueron entregadas,
por lo cual la demanda de tutela no era viable. ¿Cómo podría serlo si estaba
encaminada a conseguir la resolución sobre una petición ya resuelta
favorablemente?
Es claro que sólo en
el caso de que los documentos o las informaciones no sean suministradas,
habiendo seguido el procedimiento de la ley 57, es viable acudir a la tutela.
Por lo expuesto, se
confirmará la sentencia del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas.
Sexta.-
Aclaraciones  finales.
Según consta en la
información suministrada por la Gerente (E) de la Lotería del Chocó (en
cumplimiento de un auto que decretó esta prueba), en escrito remitido a esta
Corporación el 12 de noviembre último, el señor Areiza Lozano, después del
fallo de primera instancia, tuvo a su disposición todos los contratos de
prestación de servicios,  y las copias por él solicitadas. Por tanto, a la
fecha, la entidad acusada dio cumplimiento a lo dispuesto por el  artículo 25
de la ley 57 de 1985.
Por otra parte, es
necesario mantener la orden emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo
del Chocó, en el sentido de que el funcionario competente sea quien determine
si existió la supuesta comisión del delito de falsedad testimonial, que alega
la entidad demandada en contra del actor, al haber elevado la solicitud
invocando la calidad de abogado, la que al parecer, no posee.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Consejo de Estado el veintiséis
(26) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996), pero por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia. Igualmente, se mantendrá la
orden proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, a la Dirección
Regional de Fiscalías de ese circuito judicial,  para que se investigue al
señor Alfonso Areiza Lozano, por la supuesta comisión del delito de falsedad
testimonial.
Segundo:
COMUNÍQUESE la presente decisión al Tribunal Administrativo del Chocó, para
que sea notificada a las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General