T-832-14
Sentencia
T-832/14
ACCION DE TUTELA PARA LA
PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
En cuanto a la procedencia de la
acción de tutela cuando es interpuesta por personas en situación de
desplazamiento forzado, esta Corporación ha sido enfática en señalar que dicho
estado implica el alto grado de vulnerabilidad en que se encuentra, por cuanto
ha tuvo que abanador su vivienda y vida económica habitual para salvar su vida. De ahí que esta acción
constitucional sea el mecanismo más apropiado para la protección eficiente de
las garantías fundamentales de quienes padecen el flagelo del desplazamiento
forzado, pues para contrarrestarlo son necesarias acciones urgentes por parte
de las autoridades dirigidas a satisfacer sus necesidades más apremiantes, y
que resulte desproporcionada la exigencia de un agotamiento previo de los
recursos ordinarios.
CONDICION DE PERSONA
DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA Y DE VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Distinción
El concepto de desplazamiento
forzado, tanto a nivel de instrumentos internacionales como de jurisprudencia
constitucional, se caracteriza esencialmente por la coacción violenta ejercida
en la persona para abandonar un determinado lugar y que, en consecuencia, ello
se produzca dentro del territorio nacional. Por su lado, del concepto de víctima
contenido en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, pude destacarse que también
se caracteriza porque el individuo es sujeto pasivo de un hecho violento, pero,
a diferencia del desplazamiento forzado, no existe un limitación territorial
para que pueda ser identificado, sino simplemente temporal, esto es, que el
suceso victimizante haya ocurrido con anterioridad al año 1985.
INSCRIPCION EN EL REGISTRO
UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Marco normativo para la inscripción y pautas
jurisprudenciales que determinan su aplicación
Tal situación fáctica está compuesta
por dos requisitos materiales los cuales deben ser comprobados por la entidad
competente para efectos de que sea procedente la inscripción en el RUPD, hoy
RUV: (i) la coacción que haga necesario el traslado y (ii) la permanencia
dentro de las fronteras de la propia nación. Una vez han sido confirmadas las
dos condiciones que demuestran una situación de desplazamiento, Acción Social,
hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, deberá proceder a
realizar la inscripción del declarante en el RUV.
INSCRIPCION EN EL REGISTRO
UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Caso en que se niega por cuanto el desplazamiento no
fue dentro del territorio nacional sin tener en cuenta que es víctima del
conflicto armado
INSCRIPCION EN EL REGISTRO
UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Reglas
La Corte precisa ciertas condiciones
que deben tenerse en cuenta al efectuar la inscripción de una persona en el
RUPD, así: (1)
En primer lugar, los servidores públicos deben informar de manera pronta,
completa y oportuna a quien pueda encontrarse en situación de desplazamiento
forzado, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que deben surtir para
exigirlos. (2) En segundo término, los funcionarios que reciben la declaración
y diligencian el registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento
de los trámites y requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin. (3) En tercer lugar, en virtud del
principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie,  las
declaraciones y pruebas aportadas por el declarante. En este sentido, si el
funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe
demostrar que ello es así; los indicios deben tenerse como prueba
válida; y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente
de que el solicitante falte a la verdad. (4) La declaración sobre los hechos
constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se tengan en
cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de
favorabilidad.  (5) Finalmente, la Corte ha sostenido que en algunos
eventos exigir que la declaración haya sido rendida dentro del término de un
año definido en las normas vigentes puede resultar irrazonable o
desproporcionado, en atención a las razones que condujeron a la tardanza y a la
situación que dio lugar el desplazamiento y en la cual se encuentra la persona
afectada.
DERECHO A LA IGUALDAD Y LA
VIDA DIGNA-Orden
a la UARIV inscribir al accionante en el RUV, brindándole el acompañamiento
necesario para que pueda acceder a los programas de atención, asistencia y
reparación en su calidad de víctima del conflicto armado interno
Referencia: expediente T-4.422.229
Acción de tutela instaurada por
Breiner de Jesús Zuleta Herrera contra la Dirección de Registro y Gestión de la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Derecho fundamental invocado: vida
digna e igualdad
Tema:
(i) Procedencia de la acción de
tutela para la protección de los derechos de la población víctima de la
violencia y (ii) contenido y alcance de la noción de víctima del conflicto
armado interno
Problema jurídico:
Determinar si la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulneró los derechos fundamentales
a la igualdad y a la vida digna del accionante, al no incluirlo en el Registro
Único de Población Desplazada por no reunir los requisitos legales para ello.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., once (11) de noviembre
de dos mil catorce (2014)
La
Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside– Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil-Familia de
Descongestión, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 2º de Familia
de Valledupar, dentro de la acción de tutela incoada por Breiner de Jesús
Zuleta Herrera contra la Dirección de Registro y Gestión de la Información de
la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
1. ANTECEDENTES
El 15 de noviembre de 2013, el ciudadano Breiner de
Jesús Zuleta Herrera, interpuso acción de
tutela contra la Dirección de Registro y Gestión de
la Información de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, por considerar que esta entidad vulneró su
derecho fundamental a la vida digna y a la igualdad, por negarle la inscripción
en el Registro Único de Población Desplazada (en adelante RUPD). El escrito
consigna los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Relata que el 12 de septiembre de 2012
declaró ante la Personería Municipal de La Paz, Cesar, los hechos por los
cuales fue forzado a desplazarse desde ese municipio en el año 2004, época en
la cual, según sus palabras fue “amenazado por un grupo paramilitar que
militaba en la zona por mi condición de ‘gay’, pues habían divulgado varios
panfletos en los que figuraba mi nombre, con la advertencia de que debía salir
del pueblo, yo pensé que era una broma ya que soy una persona de bien que nunca
me he metido con nadie, sin embargo llego (sic) un segundo panfleto y
con los días la muerte de una persona que también figuraba en el, y algunos en
el pueblo aseguraron que el siguiente era yo, por lo que atemorizado decidí
desplazarme hacia Maracaibo Venezuela donde tenía un familiar que me presto (sic)
auxilio”.
1.1.2. Posteriormente, en agosto de 2013, fue
notificado de la Resolución 2013-107437 del 25 de enero del mismo año, expedida
por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por medio
de la cual le comunicaron la decisión de no incluirlo en el RUPD, argumentando
que  durante el proceso de valoración de la solicitud se determinó que los
hechos relatados por él no se enmarcan dentro del concepto de víctima
establecido en el artículo 60 de Ley 1448 de 2011[1].
1.1.3. Por lo anterior, interpuso acción de tutela
para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna y a
la igualdad, al considerar injusta la decisión de la entidad accionada de no
incluirlo en el RUPD, pues asegura ser una víctima más del conflicto interno
colombiano  al verse forzado a abandonar el territorio nacional dejando su
familia, trabajo y amigos, recordando que en Venezuela estuvo indocumentado y
fue objeto de discriminación por su orientación sexual, no obstante, señala,
una vez conoció de la desmovilización de los paramilitares y el
restablecimiento del orden público en el municipio de La Paz, decidió regresar
allí y presentar la declaración. Así entonces, solicitó al juez de tutela que
ordenara a la entidad accionada que lo incluyera en el RUPD.
1.2    PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
1.2.1. Copia de la cédula de ciudadanía del
accionante.
1.2.2. Copia de la Resolución No. 2013-107473 del
25 de enero de 2013 “Por la cual se decide sobre la inscripción en el Registro
Único de Víctimas, en virtud del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011 y el
artículo 37 del Decreto 4800 de 2011”.
1.3.   ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado 2º de
Familia de Valledupar avocó el conocimiento de la acción de tutela y mediante
auto calendado el 18 de noviembre de 2013, ordenó correr traslado de la misma a
Dirección de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas, para que en el término de tres días
siguientes al recibo de la comunicación ejerciera su derecho de defensa. En
respuesta, recibió el siguiente escrito:
1.3.1. Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas
La Unidad de Víctimas solicitó al juez de
tutela que desestimara el amparo solicitado por el actor.
Al respecto, citó el artículo 11 del
Decreto 2569 de 2000, en donde se establecen como razones para no efectuar la
inscripción, las siguientes: “1. Cuando la declaración resulte contraria a
la verdad. // 2. Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que
de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas
en el artículo 1º de la ley 387 de 1997”.
A partir de esta norma sostuvo que las
circunstancias descritas por el accionante no corresponden a los supuestos
fácticos  que contempla la ley, por lo que no se puede efectuar la inscripción.
Además de ello, consideró que el accionante
tuvo a su disposición el trámite legal consagrado en el Código Contencioso
Administrativo para debatir la legalidad del acto administrativo que negó su
inscripción en el RUPD, como la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Finalmente, advirtió que si la intención
del accionante era lograr la reconsideración de la situación de hecho que
originó su traslado dentro del territorio nacional, debió hacer uso de la vía
gubernativa cuya finalidad es que la entidad evalúe sus decisiones en sede
administrativa, por lo que, “no puede pretender hacer uso del mecanismo superior
de la Acción de Tutela cuando por parte de la Accionada no se ha evidenciado
conducta alguna que atente contra sus derechos fundamentales, por el contrario,
ha garantizado el debido proceso administrativo, pues no le ha restringido o
negado el uso de los medios de defensa consagrados en el ordenamiento jurídico”.
Por tanto, solicitó que la tutela sea negada.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA
DE PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO 2º DE FAMILIA DE VALLEDUPAR
En sentencia del 29 de noviembre de 2013,
el Juez 2º de Familia de Valledupar negó la acción de tutela impetrada por el
accionante.
El juzgado consideró que, en efecto, la
situación del accionante no encajaba dentro de los supuestos establecidos por
el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, para poder ser incluido en el RUPD. De
otro lado, atendiendo el principio de subsidiariedad que caracteriza la acción
de tutela, advirtió que no había agotado los mecanismos judiciales a su alcance
para controvertir la decisión de la entidad accionada.
2.2.   IMPUGNACIÓN
El accionante impugnó la decisión pero no
esgrimió los argumentos en que se sustentaba la misma.
2.3    SENTENCIA DE
SEGUNDA INSTANCIA – TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, SALA
DE DECISIÓN CIVIL-FAMILIA DE DESCONGESTIÓN
En sentencia del 30 de enero de 2014, el Tribunal
confirmó la decisión del a quo.
Tras realizar una breve consideración
acerca de la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección de
los derechos fundamentales de la población desplazada y su derecho a ser
inscrito en el RUPD, analiza los motivos por los cuales le fue negada la
inscripción solicitada y concluyó lo siguiente:
“Tenemos pues, que la misma ley ha
dispuesto las circunstancias en las que debe estar inmersa una persona para
atribuirle la calidad de desplazado y, recapitulando la norma antes citada,
para que un sujeto sea considerado como víctima de desplazamiento forzado, se
requiere entre otros presupuestos, que la migración haya sido dentro del
territorio nacional, condición ésta que claramente y bajo el sustento de sus
propias afirmaciones no cumple el señor BREINER DE JESÚS ZULETA HERRERA, quien
asevera, haberse ido a territorio venezolano. //  No hay lugar a dubitación
alguna, al afirma, que ese sólo hecho resulta suficiente para dar al traste con
las pretensiones del accionante y consecuentemente con la impugnación
propuesta”.
2.4.   PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA DE
REVISIÓN
Mediante auto calendado
el 3 de octubre de 2014, el suscrito Magistrado Sustanciador ordenó a la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en un plazo de diez
días, informara a esta Corporación acerca de los programas o políticas
dirigidas a las personas que, con ocasión del conflicto y para proteger sus
vidas, se veían obligadas a cruzar las fronteras terrestres del país.
Vencido el término
probatorio no se recibió escrito alguno.
3. CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional,
con base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de
la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en
el proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.   PROBLEMA JURÍDICO
De acuerdo con los antecedentes expuestos,
la Sala debe determinar si la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas vulneró los derechos fundamentales del accionante a la vida digna
y a la igualdad, al no incluirlo en el Registro Único de Víctimas por no encajar
en el concepto de víctima consagrado en las leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011.
Para solucionar el anterior problema, la
Sala reiterará, en primer lugar, la jurisprudencia correspondiente a la
procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada; en segundo término, analizará
los conceptos de desplazamiento forzado y víctima del conflicto armado; como tercer
punto, recordará las reglas aplicables al Registro Único de Población
Desplazada y, finalmente, resolverá el caso concreto.
3.3.   PROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN DE TUTELA PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
La acción de tutela es un mecanismo de
protección constitucional consagrado en el artículo 86 de la Constitución
Política y reglamentado mediante el Decreto 2591 de 1991. Su objetivo es
brindar a los ciudadanos un medio judicial de carácter informal mediante el
cual puedan solicitar la protección de sus derechos fundamentales cuando quiera
que estos se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una
autoridad pública o un particular en determinados casos.
En cuanto a la procedencia de la acción de
tutela cuando es interpuesta por personas en situación de desplazamiento
forzado, esta Corporación ha sido enfática en señalar que dicho estado implica
el alto grado de vulnerabilidad en que se encuentra, por cuanto ha tuvo que
abanador su vivienda y vida económica habitual para salvar su vida.
De ahí que esta acción constitucional sea el mecanismo
más apropiado para la protección eficiente de las garantías fundamentales de
quienes padecen el flagelo del desplazamiento forzado, pues para
contrarrestarlo son necesarias “acciones urgentes por parte de las
autoridades dirigidas a satisfacer sus necesidades más apremiantes, y que
resulte desproporcionada la exigencia de un agotamiento previo de los recursos
ordinarios[2]”[3].
3.4.   LOS CONCEPTOS DE
DESPLAZAMIENTO INTERNO Y VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO: CRITERIOS LEGALES Y
JURISPRUDENCIALES
Como respuesta a la situación de
vulnerabilidad en las que se encontraban las personas que con ocasión del
conflicto armado se habían visto obligadas a dejar sus lugares de arraigo para
salvar su vida, el legislador expidió la Ley 387 de 1997, a través de la cual
adoptó las medidas necesarias para la prevención del desplazamiento forzado,
así como la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica
de este grupo poblacional.
Allí definió como persona desplazada a
aquella que “se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: // conflicto armado interno;
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
drásticamente el orden público. // PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará
lo que se entiende por condición de desplazado” (Subrayas no son
originales)[4].
Con fundamento en la facultad otorgada en
el parágrafo del artículo 1º de la citada norma, el Gobierno Nacional expidió
el Decreto 2569 de 2000, donde reprodujo la definición contenida en la ley[5].
De igual modo, el Consejo de Derechos
Humanos promulgó los Principios Rectores de los Desplazamientos, cuyo artículo
segundo define a los desplazados en los siguientes términos:
“las personas o grupos de personas que se
han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de
residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto
armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos
humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no
han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida” (Subrayas no son originales).
A lo anterior es preciso añadir que la
jurisprudencia constitucional ha señalado en este sentido que sea cual fuere la
descripción que se adopte sobre el desplazamiento interno, todas deben contener
dos elementos esenciales: (i) la coacción que obliga a la persona a
abandonar su lugar de residencia y (ii) la permanencia dentro de las
fronteras de la propia nación[6].
Igualmente, esta Corporación en sentencia T-1346
de 2001[7],
examinó las diferentes definiciones de este concepto, para concluir lo
siguiente:
“Sin entrar a desconocer los diferentes
criterios que en relación con el concepto de ´desplazados internos´ han sido
expresadas por las distintas organizaciones nacionales e internacionales que se
ocupan del tema, de conformidad con lo preceptuado en la ley y la
jurisprudencia constitucional, puede afirmarse que se encuentra en condición de
desplazado toda persona que se ve obligada a abandonar intempestivamente su
lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a
otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional por causas
imputables a la existencia de un conflicto armado interno, a la violencia
generalizada, a la violación de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario y, en fin, a determinados factores que pueden llegar
a generar alteraciones en el orden público-económico interno”[8].
A este análisis conceptual debe agregarse
que a través de la Ley 1448 de 2011, el legislador incluyó dentro del concepto
de víctimas del conflicto armado a quienes, valga la redundancia, hayan sido víctimas
del desplazamiento forzado.
Así, el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011
considera como víctima a “aquellas personas que individual o colectivamente
hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985,
como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado”.
En concordancia, el capítulo tres de la
citada ley regula especialmente la atención a las víctimas del desplazamiento
forzado, adoptando el mismo concepto estipulado en la Ley 387 de 1997[9].
En la sentencia C-253A de 2012[10], la Corte
constató que el artículo 3º “consagra una definición operativa de la noción
de “víctima” para los efectos de esta ley “puesto que se orienta a fijar el universo de los
destinatarios de las medidas especiales de protección previstas en ella”.
Teniendo en cuenta que se trata de una
definición operativa, la Corte Constitucional ya ha aceptado que en ella se
introduzcan factores o condiciones que delimiten el universo de víctimas
beneficiarias de las medidas consagradas en la Ley, incluyendo, por ejemplo,
requisitos temporales, cualificando el tipo de hechos victimizantes y hasta el
conjunto de personas que pueden ser considerados como víctimas directas
amparados por la ley, siempre y cuando con ello no se incurra en
discriminación, en violaciones de otros preceptos de la Constitución, o en
arbitrariedades manifiestas.
A este respecto, en la sentencia C-052 de
2012[11],
la Corte encontró que las expresiones demandadas que delimitaban el conjunto de
víctimas a las cuales se les aplicaría la Ley 1448 de 2011,[12] no eran
contrarias a la Constitución, por cuanto el legislador estaba facultado para
incorporar en las leyes definiciones de términos referidos por la Constitución
Política, “siempre que al hacerlo no desvirtuara la esencia de tales
instituciones, ni las razones por las cuales ellas han sido relevadas por el
texto superior.
En esa oportunidad concluyó que cualquier
persona que hubiera sufrido daño como consecuencia de los hechos previstos en
el inciso 1° del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, podía invocar la calidad de
víctima por la vía de ese mismo inciso primero. Sin embargo, a fin de evitar
una interpretación restrictiva del inciso segundo del artículo 3°, que
excluyera a personas distintas a las allí contempladas de los beneficios
establecidos en la Ley 1448 de 2011, la Corte procedió a declarar la
exequibilidad condicionada de las expresiones “en primer grado de
consanguinidad, primero civil” y “cuando a esta (sic) se le hubiere dado muerte
o estuviere desaparecida”, ambas contenidas en el inciso 2° del artículo 3° de
la Ley 1448 de 2011, que también son víctimas aquellas personas que hubieran
sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, sucedidas con ocasión del conflicto armado interno[13]”.
En esta misma providencia, la Corte reconoció que resultaba acorde con la
Constitución distinguir entre víctimas de delincuencia común y las que surgían
en el contexto del conflicto armado para efectos de determinar la aplicabilidad
de la Ley 1448 de 2011[14]:
“6.1.1. (…) El propósito de la Ley 1448 de
2011 y en particular de lo dispuesto en su artículo 3º, no es el de definir o
modificar el concepto de víctima, en la medida en la que esa condición responde
a una realidad objetiva, cuyos contornos han sido delineados de manera general
en la ley, en instrumentos internacionales y en la jurisprudencia
constitucional. Lo que se hace en la ley es identificar, dentro del universo de
las víctimas, entendidas éstas, en el contexto de la ley, como toda persona que
haya sufrido menoscabo en su integridad o en sus bienes como resultado de una
conducta antijurídica, a aquellas que serán destinatarias de las medidas
especiales de protección que se adoptan en ella. Para eso la ley acude a una
especie de definición operativa, a través de la expresión “[s]e consideran
víctimas, para los efectos de esta ley (…)”, giro que implica que se reconoce
la existencia de víctimas distintas de aquellas que se consideran tales para
los efectos de esta ley en particular, o, en sentido inverso, que, a partir del
conjunto total de las víctimas, se identifican algunas que serán las
destinatarias de las medidas especiales contenidas en la ley.
Así, para delimitar su ámbito de acción, la
ley acude a varios criterios, en primer lugar, el temporal, conforme al cual
los hechos de los que se deriva el daño deben haber ocurrido a partir del 1º de
enero de 1985; en segundo lugar, el relativo a la naturaleza de las conductas
dañosas, que deben consistir en infracciones al Derecho Internacional
Humanitario (DIH) o violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos (DIDH), y, en tercer lugar, uno de
contexto, de acuerdo con el cual tales hechos deben haber ocurrido con ocasión
del conflicto armado interno. Adicionalmente, en la ley se contemplan ciertas
exclusiones de ese concepto operativo de víctimas.
Es claro que de la anterior delimitación
operativa que se hace en la ley no se desprende que quienes no encajen en los
criterios allí señalados dejen de ser reconocidos como víctimas. Así, por
ejemplo, quien haya sufrido un daño como resultado de actos de delincuencia
común, es una víctima conforme a los estándares generales del concepto, y lo
que ocurre es que no accede a las medidas especiales de protección previstas en
la ley. Lo mismo sucede con personas que hayan sufrido un daño con anterioridad
a 1985 o con quienes se vean de manera expresa excluidas del ámbito de
aplicación de la ley por factores distintos.
De lo precedentemente expuesto se
desprende, entonces que, por virtud de lo previsto en el artículo 3 de la Ley
1448, quienes hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al DIH o
de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos en condiciones distintas de las allí contempladas, no pierden su
reconocimiento como víctimas, ni quedan privados de la posibilidad de acudir a
los mecanismos ordinarios que se han establecido en la legislación ordinaria para
que se investiguen y persigan los delitos, se establezca la verdad, se sancione
a los responsables y se repare de manera integral a las víctimas, y que el
sentido de la disposición es el de que, en razón de los límites o exclusiones
que ella contiene, esas personas no tienen acceso a las medidas especiales de
protección que se han adoptado en la ley, en el marco de un proceso de justicia
transicional.
(…) De lo anterior se desprende que, por un
lado, en Colombia, toda persona que haya sido víctima de un delito, y en
particular, aquellas que hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones
al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a
las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno, puede acudir a los mecanismos ordinarios que el
ordenamiento jurídico ha previsto para garantizar los derechos a la verdad la
justicia y la reparación, y, por otro, que conservan plena vigencia las
prescripciones de DIH y de DIDH que buscan prevenir las violaciones de derechos
y que brindan protección a todas las personas en el marco de los conflictos
armados internos.
Al respecto, resulta ilustrativo citar la sentencia C-781
de 2012[15],
que examinó la constitucionalidad de la expresión “con ocasión del conflicto
armado” contenida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, oportunidad en
la cual esta Corporación identificó los diferentes contextos en los que la
jurisprudencia constitucional ha protegido los derechos de las víctimas de
hechos violentos, especialmente, donde la consecuencia ha sido el
desplazamiento forzado interno:
“Desde esta perspectiva ha reconocido como
hechos acaecidos en el marco del conflicto armado (i) los desplazamientos
intraurbanos, (ii) el confinamiento de la población; (iii) la violencia sexual
contra las mujeres; (iv) la violencia generalizada; (v) las amenazas
provenientes de actores armados desmovilizados; (vi) las acciones legítimas del
Estado; (vii) las actuaciones atípicas del Estado; (viii) los hechos
atribuibles a bandas criminales; (ix) los hechos atribuibles a grupos armados
no identificados, y (x) por grupos de seguridad privados, entre otros ejemplos.
Si bien algunos de estos hechos también pueden ocurrir sin relación alguna con
el conflicto armado, para determinar quiénes son víctimas por hechos ocurridos
en el contexto del conflicto armado interno, la jurisprudencia ha señalado que
es necesario examinar en cada caso si existe una relación cercana y suficiente
con el conflicto armado”.
En suma, la Sala concluye sobre este
aspecto que el concepto de desplazamiento forzado, tanto a nivel de
instrumentos internacionales como de jurisprudencia constitucional, se
caracteriza esencialmente por la coacción violenta ejercida en la persona para
abandonar un determinado lugar y que, en consecuencia, ello se produzca dentro
del territorio nacional.
Por su lado, del concepto de víctima
contenido en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, pude destacarse que también
se caracteriza porque el individuo es sujeto pasivo de un hecho violento, pero,
a diferencia del desplazamiento forzado, no existe un limitación territorial
para que pueda ser identificado, sino simplemente temporal, esto es, que el
suceso victimizante haya ocurrido con anterioridad al año 1985.
3.5.   REGLAS PARA LA
INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO ÚNICO DE POBLACIÓN DESPLAZADA, HOY REGISTRO ÚNICO DE
VÍCTIMAS. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL[16]
El Decreto 2467 de 2005 que fusionó la
Agencia Colombiana de   Cooperación Internacional ACCI, a la Red de Solidaridad
Social RSS,      creó la denominada Agencia Presidencial para la Acción Social
y la
Cooperación Internacional -Acción Social-, entidad encargada de la       Coordinación
Sistema Nacional de Información y Atención Integral a la
Población Desplazada
por la Violencia.
Luego, la Ley 1448 de 2011 mediante la
cual se dictan medidas de          atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto    armado interno, con el fin de
evitar la duplicidad de funciones y lograr la       continuidad en la garantía
de los derechos fundamentales de las víctimas,       transformó Acción Social
en el Departamento Administrativo para la       Prosperidad Social el cual estaría
encargado de fijar las políticas, planes      generales, programas y proyectos
para la asistencia, atención y reparación      a víctimas de la violencia, la
inclusión social, atención a grupos          vulnerables y la reintegración
social y económica[17].
Para efectos del funcionamiento de la ley
se creó el Registro Único de Víctimas y se previó que el mismo estaría a cargo
de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas y que encontraría su soporte precisamente en el RUPD que manejaba
Acción Social[18].
Pues bien, el artículo 154 de la Ley 1448
de 2011 estableció que ese RUPD “ser[ía] trasladado a la Unidad de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas dentro de un (1) año contado a
partir de la promulgación de la presente Ley.” Igualmente, en el parágrafo,
esta norma establece que Acción Social deberá operar los registros que están
actualmente a su cargo, incluido el RUPD, hasta que no se logre la total
interoperabilidad de los mismos y entre en funcionamiento el Registro Único de
Víctimas –RUV- con el fin de garantizar la integridad de la información.
El anteriormente denominado RUPD ha sido
definido por esta Corte como el instrumento idóneo para identificar a la población
víctima del desplazamiento forzado a través del cual se realiza la canalización
de las medidas de atención humanitaria previstas para esta población. Esta
herramienta concentra los destinatarios de la política pública en materia de
desplazamiento, razón por la cual supone un manejo cuidadoso y responsable por
parte de la autoridad que se encargue de operar tal registro, pues de estar
inscrito o no depende el acceso a los auxilios dispuestos en materia de
atención al desplazado interno[19].
Sobre el RUPD, la sentencia T-025 del 2004
indicó que cuando una persona se encuentre bajo las circunstancias fácticas de
un desplazamiento forzado interno, tiene derecho a quedar registrada como tal
por las autoridades competentes, ya sea de forma individual o junto a su núcleo
familiar. Adicionalmente, determinó que el derecho de registro de la población
desplazada se encuentra incluido en los Principios Rectores del Desplazamiento
Forzado Interno los cuales constituyen un elemento fundamental para la interpretación
y la definición del alcance de los derechos fundamentales de los desplazados[20].
Con relación al
procedimiento para la inscripción en el RUPD, “la Ley 387 de 1997 y el
Decreto reglamentario 2569 de 2000 prevén que la persona víctima del
desplazamiento deberá rendir una declaración sobre los hechos de su
desplazamiento ante el Ministerio Público, luego de lo cual las Unidades
Territoriales de Acción Social, función hoy asignada a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá realizar
una valoración de la misma y determinar si procede o no la inscripción en el
mencionado registro[21]”.[22]
Para determinar si la
inscripción en el RUPD es procedente, tanto la Ley 387 de 1997, como reiterada
jurisprudencia de esta Corte han coincidido en señalar que la condición de
desplazamiento resulta de una circunstancia de hecho y no de la declaración
formal que se realice ante una autoridad o entidad administrativa. Así, el RUPD
no configura el reconocimiento de dicha condición sino es el instrumento para
implementar la política pública en materia de desplazamiento. Al respecto la
Corte ha indicado:
“La condición de desplazado por la
violencia es una circunstancia de carácter fáctico, que concurre cuando se ha
ejercido coacción para el abandono del lugar habitual de residencia a otro
sitio dentro de las fronteras de la propia nación. En ese sentido, la inscripción
en el RUPD carece de efectos constitutivos de esa condición; por lo que, en
cambio, dicho Registro cumple únicamente las finalidades de servir de
herramienta técnica para la identificación de la población afectada y como
instrumento para el diseño e implementación de políticas públicas que busquen
salvaguardar los derechos constitucionales de los desplazados.” [23]
De lo anterior puede inferirse, como ya se
había expresado anteriormente, que tal situación fáctica está compuesta por dos
requisitos materiales los cuales deben ser comprobados por la entidad
competente para efectos de que sea procedente la inscripción en el RUPD, hoy
RUV: (i) la coacción que haga necesario el traslado y (ii) la permanencia
dentro de las fronteras de la propia nación.[24]
Una vez han sido confirmadas las dos condiciones que demuestran una
situación de desplazamiento, Acción Social, hoy Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, deberá proceder a realizar la inscripción del
declarante en el RUV.
En la Sentencia T-328 de
2007 esta Corporación manifestó que las normas que orientan a los
funcionarios encargados de diligenciar el RUPD, deben interpretarse y
aplicarse teniendo en cuenta:
i) las normas de derecho internacional que conforman el bloque de
constitucionalidad sobre el tema de desplazamiento forzado, concretamente, el
artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949[25] y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados
en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones
Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas; ii) el
principio de favorabilidad[26]; iii)
los principios de buena fe y confianza legítima[27]; y iv)
el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades[28].
En la misma sentencia, la Corte precisa
ciertas condiciones que deben tenerse en cuenta al efectuar la inscripción de
una persona en el RUPD, así:
“(1) En primer lugar, los servidores
públicos deben informar de manera pronta, completa y oportuna a quien pueda
encontrarse en situación de desplazamiento forzado, sobre la totalidad de sus
derechos y el trámite que deben surtir para exigirlos[29]. (2) En
segundo término, los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el
registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y
requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin[30]. (3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben
tenerse como ciertas, prima facie,  las declaraciones y pruebas
aportadas por el declarante. En este sentido, si el funcionario considera que
la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así[31];
los indicios deben tenerse como prueba válida[32]; y las
contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el
solicitante falte a la verdad. (4) La
declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de
tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los
desplazados así como el principio de favorabilidad.  (5)
Finalmente, la Corte ha sostenido que en algunos eventos exigir que la
declaración haya sido rendida dentro del término de un año definido en las
normas vigentes puede resultar irrazonable o desproporcionado, en atención a
las razones que condujeron a la tardanza y a la situación que dio lugar el
desplazamiento y en la cual se encuentra la persona afectada[33].”
(Negrita fuera del texto original).
En virtud de los principios de buena fe y
favorabilidad se presenta una inversión en la carga de la prueba que atiende a
las especiales circunstancias en las que suelen encontrarse las personas en
situación de desplazamiento forzado interno; además, en vista de tales
circunstancias, se ha
entendido que las inconsistencias que presenten las declaraciones de las
personas desplazadas no configuran una prueba suficiente de la falsedad de las
mismas[34].
Con
relación a lo anterior, esta Corporación ha precisado que al momento de recibir
la declaración correspondiente, los servidores públicos deben tener en
consideración que:
“(i) La mayoría de las personas
desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación a la que
tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de analfabetismo es
alto-; (ii) en muchas ocasiones quien es
desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a
las personas en una especie de "temor reverencial" hacia las
autoridades públicas; (iii) en el momento de rendir un
testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el
que podrían hacerlo se reduce considerablemente; (iv) a las circunstancias del
entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia.
No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del
desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos,
heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la inminente
violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima del
delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento del
desplazado al momento de rendir la declaración; y (v) el temor de denunciar los
hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad en
su declaración.”[35]
Teniendo en cuenta las pautas referidas, la
Corte ha estimado que es procedente ordenar la inscripción de una persona en el
RUPD –hoy RUV- o la revisión de la negativa del registro[36], siempre y
cuando se verifique que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional hoy Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas: i) ha efectuado una interpretación de las normas
aplicables contraria a los principios de favorabilidad y buena fe[37];
ii) ha exigido formalidades irrazonables o desproporcionadas[38] o ha impuesto limitantes para acceder al registro que no se encuentran
en las normas aplicables; iii) ha proferido una decisión que no cuenta
con una motivación suficiente[39];
iv) ha negado la inscripción por causas ajenas al solicitante; o v) ha
impedido que el solicitante exponga las razones por las cuales considera que se
halla en situación de desplazamiento forzado interno o que ejerza los recursos
arbitrados por el ordenamiento para controvertir la decisión administrativa que
le niega la inscripción en el Registro.
4.      CASO CONCRETO
4.1.   BREVE RESUMEN DE
LOS HECHOS
El señor Breiner de Jesús Zuleta Herrera
señaló en su escrito de tutela que en el año 2004 se vio forzado a abandonar su
domicilio en La Paz, Cesar, y desplazarse hacia Maracaibo, Venezuela; según él,
debido a amenazas recibidas de parte de un grupo paramilitar que operaba en el
sector, ello en razón a su orientación sexual.
Afirma que en el año 2012, cuando supo que
la situación de orden público había mejorado, decidió regresar a La Paz, Cesar,
y rendir declaración el 17 de septiembre del mismo año ante la Personería de
dicho municipio, informando sobre las razones por las cuales tuvo que huir a
territorio venezolano.
En respuesta, la Unidad para la Atención y
Reparación de Víctimas, mediante Resolución No. 2013-107473 del 25 de enero de
2013, le negó la inclusión en el Registro Único de Víctimas bajo el argumento
de que su situación no encajaba en el concepto de víctima establecido en el
parágrafo 2º de la artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, según el cual “es
víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a
migrar dentro del territorio nacional…”.
4.2.   ANÁLISIS DE
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
El juez de primera instancia esgrimió como
un argumento para negar el amparo solicitado por el accionante, el no haber
agotado los mecanismos ordinarios para atacar el acto administrativo que negó
su inclusión en el Registro Único de Víctimas, refiriéndose al incumplimiento
del principio de subsidiariedad como unos de los requisitos de procedencia de
la acción de tutela.
En efecto, siguiendo dicha posición, el
actor pudo haber recurrido el mencionado acto administrativo mediante recurso
de reposición y en subsidio el de apelación, mecanismos idóneos para el caso
concreto. Sin embargo, la Sala considera que los mecanismos ordinarios no
podrían brindar la protección constitucional que requiere el accionante frente a
la presunta vulneración de sus derechos fundamentales. Es preciso recordar que
la jurisprudencia constitucional ha señalado que por tratarse de población
especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber
soportado cargas excepcionales, requieren de protección urgente para la
satisfacción de sus necesidades más apremiantes[40].
Por tal razón, aun cuando el actor omitió
agotar la vía gubernativa al no impugnar dicha resolución y no acudió a la
jurisdicción contencioso administrativa para controvertirla, exigir el
cumplimiento de estas condiciones sería prolongar en el tiempo su situación de
vulnerabilidad, impidiéndole tener acceso a las medidas gubernativas dirigidas
a atender a las personas que han sido víctimas del conflicto armado interno.
4.3.   ANÁLISIS DE LA
VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ACCIONANTE
La Sala ha planteado inicialmente que el
problema jurídico a resolver en este caso es si, en efecto, la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulneró los derechos
fundamentales a la igualdad y a la dignidad humana del accionante al negar su
inclusión en el Registro Único de Víctimas, mediante Resolución No. 2013-107473
del 25 de enero de 2013.
Las razones consignadas en este acto
administrativo son las siguientes:
“Que el señor BREINER DE JESÚS ZULETA
HERRERA identificado (…) manifiesta ser víctima del hecho de Desplazamiento
Forzado, suceso ocurrido el 19 de Marzo de 2004 en el Municipio de la Paz
(Cesar) y arribó al Municipio de Venezuela (sic) en su declaración, señala que ‘el 19 de enero
de 2004 yo me encontraba en el parque Olaya Herrera del Municipio de la paz
Cesar.. dos hombres (…) quienes se movilizaban en una moto… y hasta la casa
fueron estos hombres a buscarme y me desplacé para Venezuela’ (sic).
De acuerdo al relato anteriormente
expuesto, es importante mencionar que el desplazamiento del señor BREINER DE
JESÚS ZULETA HERRERA. No se produjo por circunstancias que se configuren dentro
de la ley 1448 en su Artículo 60. Parágrafo 2º ‘Para efectos de la presente
ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se
haya visto forzada a migrar dentro del territorio nacional (…)’
(…)
Que una vez valorada la declaración rendida
por BREINER DE JESUS ZULETA HERRERA se encontró que no es viable jurídicamente
efectuar la inscripción del solicitante en el Registro Único de Víctimas –RUV,
de el(los) hecho(s) victimizante(s) de Desplazamiento forzado por cuanto en el
proceso de valoración de la solicitud de registro se determinó que los hechos
ocurrieron por causas diferentes en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, de
conformidad con el artículo 40 del Decreto 4800 de 2011”.
Al remitirnos al artículo 40 del Decreto
4800 de 2011, encontramos que este estipula las causales para denegar la
inscripción en el registro, indicando como tales: (i) cuando en el proceso de
valoración de la solicitud de registro se determine que los hechos ocurrieron
por causas diferentes a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011;
(ii) cuando en el proceso de valoración se determine que la solicitud de
registro resulta contraria a la verdad respecto de los hechos victimizantes y
(iii) cuando la solicitud de registro se haya presentado fuera de los términos
establecidos en los artículos 61 y 155 de la Ley 1448 de 2011, teniendo en
cuenta particularmente la excepción de fuerza mayor prevista en esta última
disposición.
La Sala observa que el acto administrativo
no es claro en señalar por cuál de estas tres razones le ha sido negada la
inscripción en el RUV al accionante, no obstante, infiere que se trata de la
primera, teniendo en cuenta que allí se afirma que los supuestos hechos
victimizantes “ocurrieron por causas diferentes a los dispuesto en el
artículo 3º de la Ley 1448 de 2011”, es decir, refiriéndose a que el actor
no encaja en la descripción de víctima por desplazamiento forzado en lo relacionado
con la migración interna. A ello debe agregarse que en uno de los fundamentos
jurídicos del escrito de tutela, el accionante sostuvo que “si bien es
cierto en mi caso en concreto no cumplo con el requisito ‘la migración de su
lugar de residencia dentro de las fronteras del país’, el operador encargado de
valorar mi caso se remitió exegéticamente a la norma sin considerar la
situación geográfica en el que está ubicado el municipio de la Paz Cesar
(sic)”.
Por ello, para resolver el caso concreto,
la Sala considerará que fue el desplazamiento transfronterizo la razón por la
cual la entidad demandada negó la inclusión del accionante en el RUV.
Pues bien, de acuerdo con la Ley 1448 de
2011, es víctima la persona que con ocasión del conflicto armado y por hechos
ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, haya sufrido un daño como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de las
normas internacionales de Derecho Humanos.
Teniendo en cuenta que la misma norma
establece expresamente que las personas que sufren desplazamiento forzado
también hacen parte del universo de víctimas del conflicto armado interno,
para la Sala es claro que existen hechos victimizantes diferentes al desplazamiento
como el secuestro, homicidio, desaparición forzada, delitos contra la libertad
e integridad sexual, reclutamiento de niños, etc., igualmente ocurridos con
ocasión del conflicto armado.
Partiendo de lo anterior, cuando la Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas afirma que el señor Breiner de
Jesús no reúne los requisitos para ser considerado víctima del desplazamiento
forzado por no haber migrado dentro del territorio colombiano, sino que lo hizo
fuera de las fronteras nacionales, hace una interpretación restrictiva de la
Ley 1448 de 2011, pues equipara el concepto de víctima con el de desplazado,
reduciendo con ello al ámbito de protección que la misma norma le otorga al
accionante.
Para la Sala es claro que la situación del
accionante no se ajusta al concepto de desplazamiento forzado, no obstante, los
motivos por los cuales debió huir de su lugar de residencia a otro país sí lo
convierten en víctima, toda vez que manifestó haber recibido amenazas de muerte
por parte de grupos armados al margen de la ley en razón de su orientación
sexual.
De igual modo, es preciso tener en cuenta
que no por el hecho de haber atravesado una frontera terrestre la entidad deba
negarle la ayuda humanitaria que prevé la Ley 1448 de 2011 a las víctimas del
conflicto, pues ello contradice la política de atención, asistencia y
reparación destinada  a las víctimas de la violencia, teniendo en cuenta que la
misma entidad demandada, en desarrollo de su finalidad como institución, ha elaborado
un documento titulado “Orientaciones generales para colombianos/as víctimas
en el exterior sobre el acceso a medidas de atención, asistencia y reparación
el marco de la Ley 1448 de 2011”[41],
en el cual brinda información acerca de los pasos a seguir por parte de
aquellas personas residentes en el exterior a causa de la violencia, y también
para quienes deciden regresar a Colombia de manera voluntaria.
Allí, el Estado “reconoce que en las
últimas décadas, miles de personas se han visto obligadas a salir del país por
razones vinculadas directamente con el conflicto armado interno colombiano, por
lo que extiende el proceso de inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV)
a los colombianos víctimas en el exterior”.
Conscientes de que el desplazamiento
forzado es un fenómeno que traspasa fronteras, el documento desarrolla el
literal j) del artículo 149 de la Ley 1448 de 2011, que consagra como un deber
del Estado difundir “la información sobre los derechos de las víctimas
radicadas en el exterior”, como parte de las garantías de no repetición,
norma a partir de las cuales se estructuran las pautas a seguir para que las
víctimas que se encuentren en el exterior o que han decidido regresar al país,
reciban la atención adecuada de acuerdo al hecho victimizante.
Respecto de quienes deciden regresar al país
por encontrar las condiciones para hacerlo, el texto contiene un capítulo titulado
“Medidas de atención, asistencia y reparación para las víctimas que regresen
a Colombia”, dirigidas a dos subgrupos: (i) víctimas de desplazamiento
forzado y (ii) víctimas de hechos victimizantes distintos al desplazamiento
forzado.
Dentro de las medidas de asistencia se
encuentran: (i) la atención humanitaria inmediata; (ii) la atención humanitaria
de emergencia y (iii) la atención humanitaria de transición. Así mismo, prevé
la unificación familiar, la generación de ingresos, la asistencia en salud,
entre otras.
Por lo anterior, para la Sala es evidente
que las manifestaciones del actor encajan en el concepto de víctima y que la
Ley 1448 de 2011 protege dicha condición y brinda las ayudas necesarias cuando,
como víctima, la persona ha decidido regresar al país luego de encontrarse en
el exterior.
En atención a estas consideraciones, la
Sala revocará la decisión de instancia que negó el amparo de los derechos
fundamentales a la igualdad y a la vida digna de Breiner de Jesús Zuleta
Herrera y, en su lugar, tutelará el mismo. En consecuencia, ordenará a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas que en el término de
cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación del presente fallo,
incluya al peticionario en el Registro Único de Víctimas, y le brinde el
acompañamiento necesario para que pueda acceder a los programas de atención,
asistencia y reparación destinado a las víctimas en el exterior que han
decidido regresar a Colombia, teniendo en cuenta el principio de enfoque
diferencial establecido en el art. 13 de la Ley 1448 de 2011, que reconoce las
características particulares de la población en razón de la edad, el género, la
orientación sexual o la discapacidad, a partir de las cuales el Estado debe
brindar especiales garantías y medidas de protección.
4.4.   CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones
expuestas y la solución del caso concreto, la Sala concluye que, en términos
conceptuales, para la protección de los derechos de las víctimas del conflicto
armado interno, esta noción abarca tanto a las personas cuyo hecho victimizante
es el desplazamiento forzado, así como aquellas sujetos de infracciones al DIH
y el DIDH, según lo señalado por el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
Por tal razón, la Sala pudo advertir que en
desarrollo de la política de atención a las víctimas del conflicto, existe un
componente especial dirigido a aquellas que tras haber residido en el exterior,
deciden regresar al territorio nacional, y manifestar las razones por las
cuales debieron huir para proteger su vida. De modo que, a través de distintos
programas de ayuda, el Estado les debe brindar la atención necesaria acorde con
su situación.
5.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR  la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar y, en su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales invocados por el señor Breiner de Jesús Zuleta
Herrera.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas que, en un término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la
notificación del presente fallo, inscriba de manera inmediata al señor Breiner
de Jesús Zuleta Herrera en el Registro Único de Víctimas, brindándole el
acompañamiento necesario para que pueda acceder a los programas de atención,
asistencia y reparación en su calidad de víctima del conflicto armado interno,
teniendo en cuenta el principio de enfoque diferencial establecido en el
artículo 13 de la Ley 1448 de 2011.
TERCERO.- Por Secretaría General líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
El referido artículo establece la siguiente definición de víctima: “… se
entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad
de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el
artículo 3º de la presente Ley”.
[2] Ver al respecto las sentencias T-227 de 1997, T-327 de 2001, T-1346
de 2001, T-098 de 2002, T-268 de 2003, T-813 de 2004, T-1094 de 2004, entre
otras.
[3] Sentencia T-076 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada.
[4] Cabe resaltar que este concepto desarrollado por el legislador
colombiano fue tomado de la noción acogida por la Consulta Permanente para los
Desplazados Internos en las Américas (CPDIA), conforme al cual se entendió que
era desplazada: “Toda persona que
se haya visto obligada a migrar dentro del territorio nacional,
abandonando su lugar de residencia o su oficio habitual, debido a que su vida,
su integridad física o su libertad se han hecho vulnerables o corren peligro
por la existencia de cualquiera
de las situaciones causados por el hombre: conflicto armado interno, disturbios
o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los
derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que
puedan perturbar o perturben el orden público”(Subrayas no son originales).
[5]
Artículo 2°. De la condición de
desplazado. “Es desplazado
toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional,
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios
y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos
Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público.”
[6] Sentencia T-227 de 1997.
[7] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Ibídem.
[9]
En efecto, el parágrafo 2º del artículo 60 de la Ley 1148 de 2011 indica: “Para
efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento
forzado toda persona que se haya visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente
Ley”.
[10] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[11] Sentencia C-052 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[12] En esa oportunidad fueron demandadas las expresiones “en primer
grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a ésta se le hubiere
dado muerte o estuviere desaparecida” contenidas en el inciso 2° del
artículo 3° de la Ley 1448 de 2011.
[13] Sentencia C-781 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa
[14] Ibídem
[15] M.P. María Victoria Calle Correa.
[16] T-076 de 2013 M.P.
Alexei Julio Estrada
[17] Ibídem
[18] Ibídem
[19] Ibídem
[20] Ibídem
[21] El artículo 61 de la Ley 1448 de 2011 previó una serie de
modificaciones respecto del procedimiento a seguir para la inscripción en el
Registro Único de Víctimas de la población víctima del desplazamiento forzado: “La
persona víctima de desplazamiento forzado deberá rendir declaración ante
cualquiera de las instituciones que integran el Ministerio Público, dentro de
los dos (2) años siguientes a la ocurrencia del hecho que dio origen al
desplazamiento, siempre y cuando estos hechos hubiesen ocurrido a partir del 1o
de enero de 1985, y no se encuentre registrada en el RUPD. La declaración hará
parte del Registro Único de Víctimas, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 155 de la presente Ley. La valoración que
realice el funcionario encargado de recibir la solicitud de registro debe
respetar los principios constitucionales de dignidad, buena fe, confianza
legítima y prevalencia del derecho sustancial.
PARÁGRAFO 1o. Se establece un plazo de
dos (2) años para la reducción del subregistro, periodo en el cual las víctimas
del desplazamiento de años anteriores podrán declarar los hechos con el fin de
que se decida su inclusión o no en el Registro.
Para este
efecto, el Gobierno Nacional adelantará una campaña de divulgación a nivel
nacional a fin de que las víctimas de desplazamiento forzado que no han
declarado se acerquen al Ministerio Público para rendir su declaración.
PARÁGRAFO 2o. En las declaraciones
presentadas dos años después de la ocurrencia del hecho que dio lugar al
desplazamiento forzado, el funcionario del Ministerio Público deberá indagar
sobre las razones por las cuales no se llevó a cabo con anterioridad dicha
declaración, con el fin de determinar si existen barreras que dificulten o
impidan la accesibilidad de las víctimas a la protección del Estado.
En cualquier
caso, se deberá preguntar sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que
generaron su desplazamiento para contar con información precisa que permita
decidir sobre la inclusión o no del declarante al Registro.
PARÁGRAFO 3o. En evento de fuerza
mayor que haya impedido a la víctima del desplazamiento forzado rendir la declaración
en el término establecido en el presente artículo, se empezará a contar el
mismo desde el momento en que cesen las circunstancias motivo de tal
impedimento.
La víctima de
desplazamiento forzado deberá informar al funcionario del Ministerio Público,
quien indagará por dichas circunstancias y enviará la diligencia a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que realice las acciones
pertinentes de acuerdo a los eventos aquí mencionados.”
[22] Sentencia T-076 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada
[23] Sentencia T-1076 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[24] Sentencia T-076 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada
[25]  “Artículo 17. Prohibición de
los desplazamientos forzados. 1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la
población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo
exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si
tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas
posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias
de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá
forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones
relacionadas con el conflicto.”
[26] Ibídem. Sentencia T-025 del 22 de enero de 2004. MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[27] Ibídem. Sentencia T-1094 del 04 de
noviembre de 2004. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.  Se señala en dicha providencia: “De acuerdo a la
jurisprudencia resumida, para el caso a resolver es necesario resaltar que en
el proceso de recepción y evaluación de las declaraciones de la persona que
dice ser desplazada, los funcionarios correspondientes deben presumir la buena
fe del declarante y ser sensibles a las condiciones de especial vulnerabilidad
en que éste se encuentra y, por lo tanto, valorarlas en beneficio del que alega
ser desplazado. Adicionalmente, ante hechos iniciales indicativos de
desplazamiento la carga de la prueba acerca de que el declarante no es
realmente un desplazado corresponde a las autoridades, y en caso de duda, la
decisión de incluirlo en el registro debe favorecer al desplazado, sin
perjuicio de que después de abrirle la posibilidad de acceso a los programas de
atención, se revise la situación y se adopten las medidas correspondientes.”
[28] Ibídem. Sentencia T-025 del 22 de enero de 2004. MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[29] “La Sentencia T-563 del 26 de mayo de
2005. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, describe y explica las etapas de la
inscripción en el RUPD. La Sentencia T-645 del 06 de agosto de 2003. MP.
Alfredo Beltrán Sierra, hace referencia al derecho de las personas en situación
de desplazamiento forzado interno a recibir información plena, eficaz y
oportuna.”
[30] Ibídem. Sentencia T-1094 del 04 de
noviembre de 2004. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] “Sentencia
T-327 del 26 de marzo de 2001. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. ‘(…) es a quien
desea contradecir la afirmación a quien corresponde probar la no
ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la ocurrencia del hecho por
autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no ocurrencia. Es apenas
prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace que en muchas
ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del mismo. En
muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi
imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de este delito.
Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de
buena fe si se le pretende dar protección al desplazado’.”
[32] “Sentencia T-327 del 26 de marzo de 2001.
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. ‘(…) uno de los elementos que pueden conformar el
conjunto probatorio de un desplazamiento forzado son los indicios y
especialmente el hecho de que la persona haya abandonado sus bienes y
comunidad. Es contrario al principio de celeridad y eficacia de la
administración el buscar llegar a la certeza de la ocurrencia de los hechos,
como si se tratara de la tarea de un juez dentro de un proceso, ya que al hacer
esto se está persiguiendo un objetivo en muchas ocasiones imposible o en
extremo complejo, como se ha expresado anteriormente, la aplicación del principio
de buena fe facilita la tarea del funcionario de la administración y le permite
la atención de un número mayor de desplazados’.”.
[33] “Al respecto
cabe recordar que en la Sentencia C-047 del 24 de enero de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett de 2001, la
Corte declaró exequible
el plazo de un año para solicitar la ayuda humanitaria, bajo el entendido de
que el término de un año fijado por el Legislador para acceder a la ayuda
humanitaria comenzará a contarse a partir del momento en que cese la fuerza
mayor o el caso fortuito que impidieron presentar oportunamente la solicitud.”
[34] Sentencia T-605 del 19 de junio de 2008.
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] Sentencias T-328
del 04 de mayo de 2007. MP. Jaime Córdoba Triviño y
T-605 del 19 de junio de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[36] Ibídem. Sentencia T-1094 del 04 de
noviembre de 2004. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] En la ya
citada Sentencia T-327 de 2001, la Corte ordenó a la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional la inscripción de una persona en el RUPD al entender
que la no inscripción se debió a una interpretación legal que desconocía el
principio de buena fe, ya que no daba credibilidad, sin aportar argumento
alguno para ello, a las afirmaciones del actor y a las pruebas por este
allegadas.
[38] En la
Sentencia T-175 del 28 de febrero de 2005. MP. Jaime Araújo Rentería, esta
Corporación ordenó la inscripción de una persona en situación de desplazamiento
forzado interno en el RUPD, más allá de que la solicitud de inscripción fue
realizada extemporáneamente dado el desconocimiento que la actora tenía de sus
propios derechos.
[39] En la
Sentencia T-1076 del 21 de octubre de 2005. MP. Jaime Córdoba Triviño, la
Corte concedió la tutela a una persona cuyo registro en el RUPD fue negado al
considerar que su declaración había sido inconsistente y en consecuencia
faltaba a la verdad. Al respecto, esta Corporación  observó, en primer
lugar, que las presuntas contradicciones temporales se fundan en un
razonamiento insuficiente por parte de la entidad accionada. Además, manifiesta
que la interpretación de la institución resulta no sólo “fácilmente rebatible”,
sino también opuesta a una interpretación acorde con los postulados
constitucionales que protegen a la población desplazada.  En consecuencia
le ordena a la autoridad competente que proceda a realizar una nueva evaluación
de la declaración de la actora, teniendo en cuenta todos los elementos
probatorios y los principios constitucionales que deben guiar la interpretación
y aplicación de las normas en la materia.
[40] Sentencia T-821 de 2007, M.P. Catalina Botero Marino.
[41] El documento puede consultarse en el siguiente link:
http://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/guia_orientacionesgeneralesvictimasexterior.pdf