C-728-00
Sentencia C-728/00
Sentencia
C-728/00
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Integración
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Independencia entre la del superior y el subordinado
Son independientes las
responsabilidades disciplinarias del superior jerárquico y el subordinado en
relación con las consecuencias que se deriven de la ejecución de una orden
impartida por el primero. Con esta norma el legislador reconoce la posibilidad
de que detrás de la falta de un funcionario se encuentre también la
responsabilidad de su superior, y que éste pueda ser también llamado a rendir
cuentas y ser sancionado por la entidad disciplinaria.
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN PROCESO DISCIPLINARIO-Proscripción
SANCION
DISCIPLINARIA A SERVIDOR PUBLICO-Imposición por actividades privadas
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-No se vulnera con
la exigencia legal de conductas especiales a servidor público
No vulnera el
principio de igualdad el hecho de que la ley exija de los servidores públicos
condiciones y conductas especiales, por cuanto su misma condición de
funcionarios del Estado autoriza que se den diferenciaciones con respecto a
este conglomerado de ciudadanos. Esto no indica que todo tipo de condición, de
exigencia o de prohibición sea  admisible.
SERVIDOR PUBLICO-Modelo de ciudadano cumplidor de
obligaciones
SERVIDOR PUBLICO-Prohibición de incumplir en forma
reiterada e injustificada obligaciones
PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM-Ambito penal y
disciplinario
PROCESO PENAL Y
DISCIPLINARIO-Independencia
SERVIDOR PUBLICO-Vulneración sistemática del orden jurídico/SERVIDOR
PUBLICO-Deberes
El Estado establece  un orden jurídico y
los servidores públicos son los principales encargados de que impere en la vida
social. Los funcionarios deben velar por la aplicación y el cumplimiento de las
normas constitucionales y legales. Si ello es así, sufre gran mengua la imagen
y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público se convierte en un
violador impenitente del orden jurídico. Esa  conducta atenta contra el buen
nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo Estado democrático
participativo de generar con los ciudadanos una relación de cercanía y
confianza.
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD DE LA SANCION
PRINCIPIO DEL
JUEZ NATURAL-Alcance/SERVIDOR
PUBLICO-Solo un juez puede calificar el incumplimiento de obligaciones
Solamente los
jueces pueden determinar si una persona ha irrespetado sus compromisos legales,
y para llegar a esa conclusión deben adelantar un proceso legal, en el cual se
brinde al   demandado el derecho de ejercer su defensa y presentar los recursos
que considere pertinentes.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
INDAGACION
DISCIPLINARIA-Contenido/INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-No es obligatoria
La etapa de la
indagación preliminar no siempre debe surtirse, es decir, que no es
imprescindible ni obligatoria. Ella deberá cumplirse solamente cuando la
autoridad disciplinaria no tenga certeza acerca de la existencia de los hechos,
de sí ellos constituyen realmente una falta disciplinaria y de quién podría ser
el servidor público que podría hacerse merecedor de una sanción disciplinaria.
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Etapas y
términos procesales/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
Corresponde al
Congreso fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos
y las formalidades que deben cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador
tiene ciertos límites, representados fundamentalmente en su obligación de
atender los principios y fines del Estado y de velar por la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos.
INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Término/CORTE CONSTITUCIONAL-Función de
controlar excesos en la legislación
El juez
constitucional no está llamado a determinar cuáles deben ser los términos que
se deben cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en estos casos
es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la
legislación. Y en este caso, si bien podría aceptarse que el término fijado por
el legislador puede ser muy corto en algunas ocasiones, debe concluirse que la
voluntad del legislador no es irrazonable ni amenaza con inminencia los fines
del Estado o los derechos fundamentales de los ciudadanos, razón por la cual
habrá de respetarse.
Referencia:
expediente D-2697
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 40 (parcial), 41 (parcial) y 141 de
la Ley 200 de 1995
Actor: Pedro Alfonso
Hernández M.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., junio veintiuno
(21) del año dos mil (2000)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Alfonso Hernández M. demandó
parcialmente los artículos 40 y 41, y el artículo 141 de la Ley 200 de 1995,
"por la cual se establece el Código Disciplinario Único.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
1. Competencia
La Corte es competente para conocer de la
presente demanda, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 241 ordinal 4º
de la Constitución Nacional.
ACLARACIÓN INICIAL
Atendiendo a que los tres textos legales demandados y los
argumentos con que son acusados de inconstitucionales se refieren a temas
distintos, se procederá a hacer por separado el estudio de constitucionalidad
de cada norma. Para ello, después de transcribir cada norma se resumirán los
cargos presentados contra ella y los conceptos de los intervinientes y de la
Vista Fiscal, para después pasar a exponer las consideraciones y fundamentos de
la Corte.
PRIMERA NORMA DEMANDADA
“Artículo 40.- Son deberes de los servidores públicos los
siguientes:
“(...)
“10. Realizar
personalmente las tareas que le sean confiadas y responder del uso de autoridad
que se les delegue, así como la ejecución de las órdenes que puedan impartir,
sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumbe por
la que corresponda a sus subordinados.” (se subraya lo demandado).
0
II. Cargos de la demanda
1
Afirma el actor que la disposición acusada
establece que “los servidores públicos, en los eventos en los que impartan
órdenes, son responsables cuando los subordinados incurran en alguna conducta
sancionable disciplinariamente.”  Estima que si bien es lógico que los
servidores públicos “deben ser responsables por la debida ejecución de las
órdenes que impartan, ello no significa que deban ser siempre responsables
cuando sus subalternos incurran en alguna falta disciplinaria en ejercicio de
tales órdenes.”
Por lo tanto, considera que el aparte
demandado establece una modalidad de responsabilidad objetiva, que está
prohibida para determinar cualquier especie de responsabilidad. Ello le permite
concluir que el texto acusado vulnera los principios del debido proceso y de la
presunción de inocencia consagrados en el artículo 29 de la Constitución
Política.
III. Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho
El apoderado del Ministerio de Justicia y
del Derecho intervino para defender la constitucionalidad del aparte acusado.
Precisa que el texto atacado se refiere  a
los funcionarios de jurisdicción y mando, y que trata tanto de las tareas que
les corresponden a estos servidores como de las que se les hayan delegado,
“[t]eniendo en cuenta que en la ejecución de una orden son responsables tanto
el superior como el subalterno.”
Señala el interviniente que la Constitución
misma establece, en su artículo 211, que le compete a la ley fijar las
condiciones dentro de las cuales  las autoridades administrativas pueden
delegar en sus subalternos o en otras autoridades. Ello indica que “al órgano
legislativo le corresponde dentro del ámbito de sus funciones, y en el marco
que le fija la Constitución, señalar las condiciones a las cuales se sujetará
ese acto de delegación y, además, señalar de manera expresa, cuáles serán los
funcionarios destinatarios de tal delegación. A los empleados públicos que
tienen una delicada tarea a desarrollar, la misma Constitución Política  los
faculta para delegar el ejercicio de sus funciones, defiriendo a la ley el
señalamiento de las condiciones de ese acto  de delegación. Así, pues, también
la ley, al fijar o señalar esas condiciones debe tener en cuenta la relevancia
y transcendencia de las funciones delegables y, por lo tanto, indicar las
personas que por sus calidades profesionales y cercanía con las personas que
tienen a su cargo la dirección y manejo de las entidades, pueden entrar en
determinado momento a realizarlas bajo su responsabilidad, en el entendido, eso
sí, de que actúan bajo las orientaciones generales que les indique el titular
de la función, sobre el ejercicio de las funciones delegadas.” (negrillas
originales).
De esta manera, del escrito de intervención
se infiere que el Ministerio considera que el precepto demandado es
constitucional porque responde a la facultad del Congreso de reglamentar la
institución de la delegación.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Mediante concepto Nº 2055 del 7 de febrero
de 2000, el Procurador General de la Nación se pronunció en favor de la
constitucionalidad del aparte demandado del artículo 40 del Código
Disciplinario Único.
La Vista Fiscal rechaza el aserto del actor
acerca de que el texto atacado establece una forma de responsabilidad objetiva
para el superior, en los eventos en que el subordinado, en el marco del
cumplimiento de una orden, incurra en una falta disciplinaria. Al respecto
señala que, por el contrario, en la norma demandada “el legislador consagró de
manera expresa que la responsabilidad disciplinaria del superior que emite la
orden es independiente de la que corresponde al subordinado  que la ejecutó, de
tal forma que sancionado éste el Estado no queda impedido para ejercer su poder
punitivo disciplinario cuando, agotada la respectiva investigación, se
compruebe la responsabilidad del superior en los hechos investigados; es decir,
que la declaración de responsabilidad del subordinado no excluye la
responsabilidad que en la comisión de la falta le corresponda al superior,
quien pudo haber intervenido en su ejecución como coautor, partícipe o
determinador (mediante la orden).”
Aclara, igualmente, que esa es la
interpretación que corresponde al texto, de acuerdo con el principio rector de
culpabilidad consagrado en el artículo 14 del Código Disciplinario Único, según
el cual queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Sobre este
principio aclara que “constituye criterio prevalente en la interpretación y
aplicación del régimen disciplinario (art. 18).”
En consecuencia, el representante del Ministerio
Público sostiene que la norma acusada no desconoce el debido proceso, “pues
precisamente con el fin de  hacer prevalecer el principio de  culpabilidad
antes citado, establece la responsabilidad individual del superior y del
subordinado, la cual obviamente debe determinarse mediante el agotamiento de un
proceso disciplinario, adelantado según las normas existentes y respetando los
principios constitucionales contemplados en el artículo 29."
En este orden de ideas, considera el
Procurador que los cargos de la demanda parten de una interpretación errada del
aparte demandado, puesto que él, “lejos de consagrar una forma de
responsabilidad objetiva, busca la efectividad del derecho disciplinario y la
investigación integral de los hechos que afecten la administración pública, por
manera que  ante una falta disciplinaria cometida en la ejecución de una orden,
el superior no se excuse en que el realizador de la misma fue el subordinado
(autor material) para con ello evadir la responsabilidad que por mandato del
artículo 6 [de la Carta] le corresponde...".
A su juicio, el aparte demandado lo que
busca es garantizar que cuando medie una orden, las responsabilidades
disciplinarias que puedan deducirse por las infracciones realizadas en su
ejecución sean independientes, en la medida en que tanto el superior como el
subordinado deben ser investigados y, si se llegare a comprobar su culpabilidad
en la comisión de las faltas, sancionados de acuerdo con el grado de su
participación en el hecho.
Finalmente, señala que el aparte demandado
es desarrollo del artículo 91 de la Constitución Política, de acuerdo con el
cual "el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que
ejecuta un acto contrario a la Constitución", con lo cual se establece la
independencia de las responsabilidades para uno y otro.
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
El problema jurídico
1. Interesa a la Corte determinar si,
efectivamente, el aparte demandado consagra una responsabilidad objetiva en
cabeza del superior jerárquico, por causa de las faltas cometidas por sus
subordinados en el desarrollo de las órdenes que les fueron impartidas.
El texto jurídico por analizar
2. El demandante acusa únicamente la
expresión "por la que corresponda a sus subordinados", contenida en
el numeral 10 del artículo 40 de la ley 200 de 1995. Esta frase no constituye,
sin embargo, una proposición jurídica completa. Por esta razón, el estudio de
la Corte se hará sobre la expresión "así como la ejecución de las órdenes
que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad
que les incumba por la que corresponda a sus subordinados."
Análisis de la norma
3. El apoderado del Ministerio de Justicia
y del Derecho considera que la norma acusada es constitucional, por cuanto ella
constituye una manifestación de la facultad constitucional del Congreso de
reglamentar la institución de la delegación. Al respecto señala que el artículo
211 de la Constitución determina que la ley "fijará las condiciones para
que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en
otras autoridades."
Con todo, la norma demandada no se refiere
a las situaciones que pueden derivarse del uso de la figura administrativa de
la  delegación, sino a las que pueden surgir de la expedición de una orden a
los subordinados. Obsérvese que en el precepto el aparte atinente a las
responsabilidades compartidas con los subalternos está relacionado directamente
con aquél que señala que los servidores públicos deben responder por las
órdenes que puedan impartir. Por eso, no considera esta Corporación que sea
necesario referirse al asunto de la delegación para la resolución de la
demanda.
En efecto, una lectura cuidadosa del
numeral 10 del artículo 40 del CDU permite determinar que éste estipula tres
deberes a cargo de los servidores públicos y una aclaración en cuanto al
tercero de los deberes señalados. El primer deber sería el de realizar
personalmente las tareas que les sean encomendadas; el segundo, el de responder
por el uso de la autoridad que se les delegue; y el tercero,  el de responder
por la ejecución de las órdenes que puedan impartir. Para esta última
obligación, el artículo contempla una aclaración, cual es la de que el hecho de
que el subordinado al cual se le impartió una orden resulte responsable por la
ejecución de la misma, no exonera de responsabilidad al superior jerárquico que
la impartió. Esta aclaración es la que considera el actor que constituye una
vulneración del derecho al debido proceso.
4. La
Corte concuerda con el Ministerio Público en la afirmación acerca de que lo que
se persigue con el aparte acusado es advertir que son independientes las
responsabilidades disciplinarias del superior jerárquico y el subordinado en
relación con las consecuencias que se deriven de la ejecución de una orden
impartida por el primero. En otras palabras, lo que se pretende con el aparte
demandado es permitir que, cuando ocurra una falta disciplinaria, la entidad
disciplinaria conserve la facultad de ejercer su poder punitivo contra la
persona que, de acuerdo con los resultados de la respectiva investigación,
resulte responsable de la misma, independientemente de si el funcionario
cuestionado es el subordinado "autor material de la misma" o el
superior que impartió la orden de ejecutar la acción bajo investigación. Así,
con esta norma el legislador reconoce la posibilidad de que detrás de la falta
de un funcionario se encuentre también la responsabilidad de su superior, y que
éste pueda ser también llamado a rendir cuentas y ser sancionado por la entidad
disciplinaria.
5.
Igualmente, la Corte comparte el concepto de la Vista Fiscal acerca de que la
demanda parte de una interpretación equivocada, no sistemática, de la norma
demandada. El artículo 14 del C.D.U. prescribe muy claramente que "[e]n
materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y
las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa." Asimismo, el
artículo 18 preceptúa que "[e]n la interpretación y aplicación del régimen
disciplinario prevalecerán los principios rectores que determinan este Código,
la Constitución Política  y las normas de los Códigos Penal, Procedimiento
Penal y Contencioso Administrativo."
Dado
que el artículo 14 del CDU hace parte del Capítulo Unico del Título I del
Código, apartes ambos que se ocupan de los principios rectores de la actividad
disciplinaria, y que en el texto constitucional y en los ordenamientos penales
se excluye la responsabilidad objetiva, es evidente, entonces, que en los
procesos disciplinarios no puede tener lugar este tipo de responsabilidad.
Además, esto ha sido señalado reiteradamente por la Corte, al precisar que el
derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio, razón por la
cual se le aplican, mutatis mutandi, los principios del derecho penal.[1]
De otra parte, el hecho de que el Código
establezca que las faltas disciplinarias sólo son sancionables a título de dolo
o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados
disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso
- con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido
proceso -, y de que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del
disciplinado.
Por
lo tanto, es claro que no tiene  ningún asidero la interpretación que el
demandante hace de la norma acusada. Ello conduce a esta Corporación a declarar
la constitucionalidad del aparte atacado. Sin embargo, dado que el análisis
realizado se ha restringido a la acusación del actor, esta declaración se
restringirá al cargo que le fuera formulado por el mismo.
SEGUNDA NORMA DEMANDADA
“Artículo 41.- Está prohibido a los servidores públicos:
“(...)
“13. El reiterado
e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales,
comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial.” (se subraya
lo demandado)
2
II. Cargos de la demanda
Señala el actor que el numeral demandado
contraría abiertamente el contenido del artículo 29 de la Constitución, además
de los artículos 1, 6, 13, 113 y 209 de la misma.
A su juicio, con el aparte demandado se
está confundiendo  la naturaleza de las faltas disciplinarias con las
obligaciones que cada funcionario adquiere por fuera de su relación laboral con
el Estado: “De un lado, la falta disciplinaria está directa o indirectamente
relacionada con la relación laboral que vincula al servidor público con el
Estado y, de otro lado, los negocios y actividades que realiza por fuera de su
relación laboral hacen parte de una esfera jurídica diferente, en donde existen
los instrumentos jurídicos necesarios para obligarlo a que atienda o responda
oportunamente por las consecuencias de sus actos.”
En este sentido, manifiesta que para los
casos en los cuales un funcionario público, en el desarrollo de sus actividades
y relaciones privadas ajenas a las del servicio, incumple sus obligaciones
civiles, laborales, comerciales o de familia, el Estado ha previsto
jurisdicciones especializadas competentes para conocer de estas materias e
imponer el cumplimiento de los deberes correspondientes.
Afirma que con el aparte atacado se
vulneran los principios del non bis in idem, de la especialidad y del
debido proceso, contemplados en la Carta Política. También se violaría el
principio de la igualdad, por cuanto la norma demandada “impone a los
servidores públicos  restricciones complementarias frente a los particulares.”
Finalmente, considera que con ella “las
unidades de control interno disciplinario de las entidades públicas estarán sustituyendo
a las autoridades judiciales.” De esta manera, se establecería una “competencia
paralela a la administración de justicia para conocer y decidir sobre las
obligaciones surgidas de las relaciones propias del derecho privado, en contra
de lo establecido constitucionalmente sobre la diferenciación funcional de las
ramas del poder público”.
III. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
Estima el apoderado del Ministerio que el
actor parte de una premisa equivocada en relación con el texto atacado. En su
sentir, el hecho de que  el numeral consagre pautas de comportamientos que debe
guardar el servidor público no implica la vulneración de los derechos
fundamentales aludidos en la demanda.
Afirma el interviniente que, dado que los
servidores públicos están vinculados al Estado para prestar determinados
servicios personales bajo su continua subordinación, el Estado está autorizado
“para exigirles el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento y lugar, en
cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerles reglamentos, lo cual
debe mantenerse por todo el tiempo en el cual esté vinculado.”
La mencionada subordinación implica una
limitación de la autonomía del servidor público, “dado que la relación laboral
otorga al empleador la potestad de dirigir la actividad laboral del trabajador,
en aras a lograr un mejor rendimiento de la producción, en beneficio de la
consecución de los fines del Estado.” Por eso, señala:
“De esta manera si
las conductas del funcionario invaden la órbita de los derechos de las personas
consagradas en el precepto acusado dentro o fuera del sitio de trabajo, e
inclusive sus actos no se ajustan a las normas de comportamiento social,
aquéllas no pueden admitirse ni tolerarse. Puesto que los derechos de las personas
terminan donde empiezan los de los demás.
“De los anteriores
razonamientos se deduce claramente que los comportamientos contenidos en la
disposición acusada hacen relación, fundamentalmente, a la necesidad de
mantener en el Estado el orden y la disciplina, elementos indispensables para
la buena marcha de cualquier organización.
“(...)
“Así las cosas, al
referirse el precepto acusado a la conducta del funcionario fuera del servicio,
debe entenderse, en forma única y exclusiva, a aquel comportamiento que debe
observar frente a sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de
familia, en todo momento y en cualquier circunstancia.”
Finalmente, asevera que considera que el
numeral 2 del artículo 123 de la Constitución le brinda sustento constitucional
a la norma y que, además, debe aclararse que el incumplimiento al cual ella se
refiere debe ser calificado, en el sentido de que debe ser reiterado y sin
justificación alguna.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Manifiesta la Vista Fiscal que, de acuerdo
con lo expresado por la Corte Constitucional, los servidores públicos, dada su
relación especial de subordinación para con el Estado, están sujetos a una
serie de cargas especiales  y diferentes a las exigibles a los particulares,
quienes carecen de esa relación de subordinación. Entre esas cargas especiales
se encuentra el régimen disciplinario contenido en la ley 200 de 1995, el cual
tiene su fundamento constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 124 de la
Carta, que  son  claros en señalar  el deber de los servidores públicos de
cumplir con las funciones que la Constitución, la ley y los reglamentos les han
asignado. En consecuencia, afirma que "todas las medidas de naturaleza
disciplinaria que restrinjan libertades o derechos de los servidores públicos,
deben guardar necesaria  relación con aquellas funciones que desde el momento
de asumir el cargo se han comprometido a cumplir...".
Continúa señalando cómo  el ordenamiento
disciplinario persigue garantizar la buena marcha de la administración pública
y que los servidores públicos cumplan con las tareas para las cuales fueron
nombrados, así como impedir  posibles excesos o arbitrariedades de su parte. En
atención a ello, recalca que "el establecimiento de deberes y
prohibiciones a los destinatarios del reproche disciplinario sólo se justifica
porque a través  de ellos se garantiza la eficiencia, eficacia, moralidad y
ética de quienes hacen parte de la administración pública como 'ente físico que
actualiza la tarea del Estado’, de tal manera que mediante el régimen
disciplinario sólo serán restringidos los derechos, o sometidos a
obligaciones  que tengan vínculo con el servicio que prestan, con la función
pública cuya diligencia y eficiencia se busca obtener y preservar".
En este orden de ideas, considera que “no
se puede constreñir a quienes ejercen funciones públicas para que cumplan sus
obligaciones familiares, dado que estos asuntos pertenecen a la esfera
personal, individual y particular del servidor, donde no tiene cabida el
derecho disciplinario, toda vez que aquéllas no guardan ninguna relación con el
desarrollo de la función pública a él asignada.” Si bien el servidor público
tiene responsabilidades adicionales a las que recaen sobre los particulares, en
razón de la actividad pública que desarrollan, esas responsabilidades solamente
serán exigibles válidamente cuando se relacionen con la omisión o
extralimitación de sus funciones: “por ello se consideran inconstitucionales,
por violación del principio de igualdad, aquellas cargas superiores  a las que
tienen los particulares, que se impongan a los servidores públicos, pero que se
relacionan con aspectos propios de la vida privada, (como sus obligaciones
familiares), en cuanto resultan desproporcionadas, injustificadas e
innecesarias para garantizar el buen funcionamiento de la actividad estatal,
que es la finalidad perseguida por el ordenamiento disciplinario, como se
desprende del artículo 17 del CDU.”
Por lo tanto, el Procurador conceptúa que
se debe declarar la inconstitucionalidad de la expresión "y de
familia", contenida en el numeral demandado.
A su juicio, no ocurre lo mismo con las
demás expresiones de la disposición demandada. Ello, por cuanto dentro de las
funciones asignadas a los servidores públicos se encuentran algunas
relacionadas con el cumplimiento de obligaciones de carácter civil, laboral o
comercial. Al respecto expone los siguientes ejemplos:
“Los pagadores de
las entidades públicas tienen la obligación laboral de cancelar la nómina y las
prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la entidad estatal, de
tal manera que el incumplimiento injustificado de este deber, sin duda
constituye una falta disciplinaria.
“Estos servidores
públicos también pueden tener a su cargo el cumplimiento de obligaciones
civiles, como el pago de honorarios a profesionales vinculados para
capacitación, mediante un contrato de prestación de servicios.
“Así mismo,
funcionarios públicos como los secretarios generales pueden estar encargados de
cumplir obligaciones comerciales como las derivadas de la suscripción de
contratos de arrendamiento de los inmuebles necesarios para el funcionamiento
de la entidad, o de suministro de elementos de papelería.
”Así las cosas, es
claro que algunos servidores del Estado, dentro de sus funciones, deben atender
las obligaciones laborales, civiles o comerciales contraidas por el organismo
estatal, cuyo incumplimiento injustificado, en cuanto pone en peligro o vulnera
la buena marcha de la administración pública es susceptible de reproche, pues
atenta contra el bien jurídico protegido por el derecho disciplinario.”
En consecuencia, concluye la Vista Fiscal,
"es claro que la disposición no pretende sancionar a los servidores
públicos por el reiterado e injustificado  incumplimiento de  las obligaciones
que éstos adquieren como particulares frente a otros, sino que el reproche
implícito de la norma se dirige al incumplimiento de las obligaciones civiles,
laborales y comerciales que están a su cargo...".
Finalmente,
considera el Ministerio Público que con la norma acusada, salvo la expresión
referida a la familia, el legislador se aviene a la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el artículo 90 de la
Constitución, buscando así proteger el Tesoro Nacional, en la medida en que
"al fijar tal prohibición, impone el deber a ciertos servidores públicos
de cumplir con las obligaciones que adquiere el Estado, necesarias para su
funcionamiento (como el pago de la nómina de empleados) y de este modo pretende
evitar que con la omisión del funcionario público que debía acatar la
obligación, se causen perjuicios patrimoniales a otros que redunden en
eventuales condenas a la Nación."
Por lo tanto, el representante del
Ministerio Público concluye: “Entonces, sólo bajo el entendido que la
prohibición se refiere al incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales
y comerciales que el servidor público deba acatar por encontrarse dentro de las
funciones a él asignadas, se considera exequible la norma demandada...”
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema jurídico
1.
Interesa a la Corte determinar si la norma acusada vulnera los derechos de
igualdad y debido proceso, este último por desconocimiento de los principios
del non bis in idem y del juez natural.
2. Para empezar el análisis es importante
mencionar que en el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia
que fue sujeto a revisión de constitucionalidad por esta Corporación mediante
la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se incluía una norma
de carácter similar a la aquí demandada, en el numeral 7, de la parte A, del
artículo 116, que versaba sobre las faltas disciplinarias. El anunciado numeral
disponía que constituía una falta disciplinaria de los funcionarios y empleados
de la Rama Judicial el “[i]ncumplir reiterada e injustificadamente sus
obligaciones civiles.”
Este numeral, junto con todo el artículo
116 fue declarado inconstitucional por esta Corporación, por cuanto se
consideró que “la regulación de asuntos de carácter disciplinario que
comprometan la responsabilidad de los servidores públicos pertenecientes a la
rama judicial es competencia propia del legislador ordinario (art. 250-23 C.
P.), y no de una ley estatutaria sobre administración de justicia.” Como se
observa, la declaración de inexequibilidad no se fundó en un análisis de fondo
sobre el contenido de la norma, sino en consideraciones acerca del tipo de ley
en el que debía contemplarse el régimen disciplinario de los servidores de la
rama judicial. En consecuencia, esa sentencia no puede tratarse como un
precedente para la definición del presente caso.
3. La Vista Fiscal  solicita que se declare
la inconstitucionalidad de la expresión "y de familia", y la
constitucionalidad del resto del numeral. Justifica su posición con el
argumento de que las medidas disciplinarias deben estar en relación con las
funciones asignadas a los servidores públicos. De allí que no se pueda
sancionar a un funcionario por el hecho de incumplir sus obligaciones
familiares, que tendrían un carácter estrictamente personal. Una situación
distinta se presentaría  con las obligaciones laborales, civiles y comerciales
de los servidores públicos, puesto que la norma acusada no haría referencia a
las obligaciones de este tipo de carácter privado de los servidores, sino a
aquéllas que deben cumplir en el marco de sus responsabilidades laborales.
La interpretación de la norma que propone
el Ministerio Público es inadmisible. La ley 200 de 1995 contempla tanto los
deberes de los servidores públicos como las prohibiciones que se les imponen y
su régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Dentro de los deberes que
atañen a los funcionarios está el de cumplir con las obligaciones propias de su
cargo (art. 40, num. 2) y, en muchos casos, el de utilizar los recursos que
tengan asignados para el desempeño de su empleo exclusivamente para los fines a
que estén afectos (ibídem, num. 4), cumplir con los pagos ordenados mediante
las leyes, ordenanzas o autoridades judiciales (ibídem, num. 16) y cuidar de
que los bienes y valores  de la administración sean utilizados debida y
racionalmente, de acuerdo con los fines a los que fueron destinados (ibídem,
num. 18). Lo anterior significa que la exigencia del cumplimiento de los deberes
propios de los servidores públicos, independientemente de  los campos jurídicos
en los que se desenvuelvan esos deberes, se expresa en normas propias. Y, en
todos los casos, el desacato de esos deberes constituye un quebrantamiento de
sus obligaciones laborales. Esto significa que no se  requiere una disposición
especial para prescribir que los funcionarios están obligados a cumplir con las
tareas que les corresponden, sin importar si ellas son  clasificables como
obligaciones laborales, comerciales o civiles.
Así, pues, la única interpretación válida
de la norma acusada es la que reconoce que las obligaciones a las que hace
referencia el numeral son aquéllas que pertenecen a la órbita privada del
servidor público, es decir, a los compromisos jurídicos que adquiere por fuera
de su actividad laboral al servicio del Estado.
Por lo tanto, la Corte deberá ocuparse en
determinar si se ajusta a la Constitución la posibilidad de imponer sanciones
disciplinarias a un servidor público por causa de sus actividades privadas. Al
respecto cabe aclarar, de entrada, que la prohibición que contempla la norma no
se refiere al  incumplimiento ocasional  de una obligación, sino a la violación
reiterada e injustificada del funcionario de sus compromisos  legales de carácter
privado. Además, debe puntualizarse que, evidentemente, las obligaciones a las
que hace referencia la norma no pueden ser obligaciones de tipo moral, puesto
que ello vulneraría de manera  palmaria el derecho al libre desarrollo de la
personalidad, que faculta a cada persona para establecer un plan o modelo de
vida propio.
4. El apoderado del Ministerio de Justicia
y el Derecho manifiesta que los servidores públicos pueden ser objeto de
exigencias especiales por parte del Estado en virtud de su relación laboral con
el mismo. En diferentes sentencias esta Corporación ha avalado esta tesis, con
base en distintos artículos constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia
C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se estableció:
“[L]a Corte reitera
que  el cumplimiento de funciones públicas implica la asunción de cargas
especiales que hace constitucionalmente legítimo exigir de los servidores
públicos ciertas conductas que no podría la ley exigir de un particular. Con
tal criterio, por ejemplo, esta Corporación declaró exequible el delito de
cobardía pues consideró que, debido a la formación específica del militar y a
las particularidades de su función pública, el acto de valor - que no es
equiparable al heroísmo - les es jurídicamente exigible[2]. Estas exigencias
jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece
que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino
también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art.
6º).
"Además, el
servidor público tiene una especial sujeción al Estado, la cual deriva del
interés general que es consustancial al ejercicio de las funciones  públicas
(CP arts 2º, 123 y 209) y se manifiesta también en otras cargas que les impone
la Constitución (CP arts 122 y ss).”
Así, pues, no vulnera el principio de
igualdad el hecho de que la ley exija de los servidores públicos condiciones y
conductas especiales, por cuanto su misma condición de funcionarios del Estado
autoriza que se den diferenciaciones con respecto a este conglomerado de
ciudadanos. Con todo, esto no indica que todo tipo de condición, de exigencia o
de prohibición sea  admisible. Por eso, habrá de estudiarse si la prohibición
que se estatuye en el artículo demandado es compatible con la Constitución.
5. El artículo 38 del CDU prescribe que
constituyen faltas disciplinarias y, por lo tanto, dan lugar a la acción y a la
sanción correspondiente "el incumplimiento de los deberes, el abuso o
extralimitación de los derechos  y funciones, la incursión en prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses." A su vez, el
artículo 24 establece que las faltas pueden ser gravísimas, graves o leves.
Las faltas gravísimas están taxativamente
contempladas en el artículo 25 del Código, y dentro de ellas no se encuentra la
prohibición cuya constitucionalidad se analiza. Ello indica que la incursión en
esta prohibición puede constituir una falta grave o leve, calificación que
dependerá de la aplicación al caso concreto de los criterios consagrados en el
artículo 27. El hecho de que la violación de esta prohibición pueda
clasificarse como una falta grave o leve indica que el funcionario que sea
declarado culpable de esta conducta puede ser objeto de las sanciones
contempladas para estas faltas, cuyos límites se consagran en el artículo 32.
Estas son, para las faltas leves, la amonestación escrita con anotación en la
hoja de vida o una multa hasta de 10 días del salario devengado en el momento
de cometer la falta y, para las faltas graves, una multa entre 11 y 90 días del
salario devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el
mismo término o suspensión del contrato de trabajo o de prestación hasta por 3
meses.
Lo anterior indica que si bien la incursión
en la prohibición que se estudia no puede ser castigada con las penas más
severas contempladas en el Código - la terminación del contrato de trabajo o de
prestación de servicios personales, y la destitución, desvinculación, remoción
o pérdida de investidura -, sí puede dar lugar a sanciones disciplinarias
importantes. Ello hace aún más imperioso estudiar si la norma acusada está en
armonía con la Constitución.
6. El fin de la norma bajo examen es el de
garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano
cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del
Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado,
que los funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera
que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la
colectividad política y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella;
por otro lado, que los servidores públicos son los encargados de realizar las
actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia,
deben brindar con su vida personal garantía de que en el desarrollo de sus
labores responderán a los intereses generales de la comunidad;[3] de otra parte, que, en
la medida de lo posible, los servidores públicos estén liberados de los
inconvenientes y los trastornos que generan las continuas reyertas y
desavenencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones privadas, de
manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y que no involucren a las
entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no
se amparen en su calidad de servidores del Estado para cometer desafueros, bajo
el entendido de que su condición infunde temor en los afectados por sus
acciones.
7. El actor plantea que la consagración de
la prohibición analizada constituye una vulneración del principio del non
bis in idem y del juez natural. La primera se constituiría por el hecho de
que una misma conducta del servidor público - el incumplimiento de alguna
obligación civil, comercial, laboral o familiar - podría ser objeto de un doble
juicio, esto es, ante la jurisdicción correspondiente y ante la autoridad disciplinaria.
Por su parte, la vulneración del principio del juez natural se desprendería del
hecho de que conductas que deben ser juzgadas ante jurisdicciones propias - la
civil, la laboral y la de familia - serían también pasibles de ser consideradas
por las entidades de control disciplinario - y, a través de recursos, por la
jurisdicción contencioso administrativa - y, en el caso de los funcionarios
judiciales, por los Consejos Seccionales y el Consejo Superior de la
Judicatura.
La Corte no comparte el criterio del actor.
En relación con el principio del non bis in idem - contemplado en el
artículo 29 de la Carta y de acuerdo con el cual nadie puede ser juzgado dos
veces por el mismo hecho - importa inicialmente  mencionar que en la sentencia
C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se determinó que no se incurría en
vulneración de este principio cuando se iniciaban por los mismos hechos una
acción penal y una acción disciplinaria.[4]
Y ello a pesar de que esta misma Corporación ha aceptado que entre el derecho
penal y el derecho disciplinario existen distintas similitudes, muchas más de
las que se encuentran entre el derecho disciplinario y los derechos civil,
comercial, laboral o de familia.
En la misma sentencia C-244 de 1996 se
señaló que para que se presente un quebrantamiento de este principio es
necesario que en los dos procesos iniciados contra alguien se de una identidad
en la persona, en la causa y en el objeto. Evidentemente, en la situación
acusada habría coincidencia en cuanto a la persona, pero no ocurriría lo mismo
con la causa y el objeto del proceso. Ello, por cuanto, como bien se precisó en
la aludida providencia, en relación con los procesos disciplinario y penal,
"la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes
jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés
jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la
conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance
propio." No cabe duda de que  si la causa y el objeto son diferentes en
estas dos áreas del derecho punitivo, habrán de serlo en áreas tan diferentes
como la disciplinaria y la comercial, la civil, la laboral y la de familia.
Pero, además, cabe aclarar que lo que se
sancionaría disciplinariamente no sería el incumplimiento de una determinada
obligación civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistemática
vulneración del orden jurídico por parte de un servidor público. Es decir, no
se trataría de castigar incumplimientos determinados, sino la actitud de un
funcionario de transgresión metódica del ordenamiento. En un momento dado, la
acumulación de incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un
servidor público adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de
cada uno de los hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las
normas jurídicas. Es precisamente esa conducta autónoma y propia la que podría
llegar a ser sancionada. Ello permite apreciar que no tiene razón el demandante
cuando afirma que se estaría juzgando dos veces un mismo hecho. Esta misma
precisión conduce a rechazar la objeción con respecto a la violación del
principio del juez natural. Lo que se estaría calificando en el proceso
disciplinario no es la insatisfacción de obligaciones, sino la burla
sistemática del ordenamiento jurídico por parte de un servidor público, con
todas las consecuencias negativas que ello genera para el Estado.
El Estado establece  un orden jurídico y
los servidores públicos son los principales encargados de que impere en la vida
social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la aplicación y el
cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es así, sufre
gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público se
convierte en un violador impenitente del orden jurídico. Esa  conducta atenta
contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo
Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos una relación de
cercanía y confianza.
8. Con todo, debe formularse la pregunta
acerca de sí la norma cuestionada no vulnera el principio de proporcionalidad,[5] en la medida en que
podría interferir en exceso en la vida privada y la autonomía de los servidores
públicos y podría vulnerar su derecho al trabajo.[6] En efecto, como ya se
dijo, la prohibición contemplada en la norma analizada se refiere a asuntos que
ocurren en la esfera privada de los servidores públicos, ámbito protegido por
los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad. Asimismo,
las sanciones por la incursión en la mencionada prohibición afectan el
ejercicio del derecho al trabajo.
Si se observan los
pasos del examen o test de constitucionalidad se advierte que el fin de la
norma atacada se ajusta a la Constitución y que el precepto es adecuado para el
fin que se pretende. La Carta Política señala que a los servidores públicos se
les podrán imponer obligaciones y restricciones complementarias a las de los
demás ciudadanos, y entre ellas cabe la de exigirles un comportamiento ajustado
a derecho en su vida privada, de manera que no afecten la imagen del Estado.
Asimismo, se puede presumir que la norma es adecuada para el fin que se
pretende, en la medida en que de ella se derivan sanciones para los servidores
públicos que vulneren ese requisito, penas que se espera que sirvan de freno o
de advertencia para todos los funcionarios.
Frecuentemente, la
dificultad en la aplicación del test de proporcionalidad se presenta en los
pasos en los que se indaga acerca de la necesidad de la norma y de su estricta
proporcionalidad. La pregunta acerca de si el precepto es necesario va dirigida
a establecer si no existirían otras normas menos gravosas sobre los derechos de
los ciudadanos, con las cuales se podrían obtener los mismos fines. Por su
parte, el interrogante acerca de la estricta proporcionalidad persigue
determinar si el objetivo perseguido por la norma está en una relación de
simetría con las restricciones que ella crea sobre los derechos de las
personas, es decir, si los beneficios que se derivan de la aplicación del
precepto superan los perjuicios que se causa a los individuos con el mismo.
A primera vista
podría plantearse que la norma no es necesaria porque el servidor público que
no es respetuoso de sus obligaciones legales bien puede ser demandado ante las
jurisdicciones en las que se debaten los respectivos incumplimientos. Si ello
es así, el funcionario público que no honra sus compromisos bien puede ser
condenado dentro de los procesos que se instauren ante las jurisdicciones
civil, laboral, comercial o de familia. Sin embargo, esta objeción no responde
al interés de la norma acusada, cual es el de velar por que los servidores del
Estado respondan a un modelo de ciudadano que observa cumplidamente las normas
jurídicas. Las condenas en las otras jurisdicciones no aportarían nada a este
objetivo. Por el contrario, podrían generar inquietud en los ciudadanos acerca
de la moralidad de los servidores públicos y de lo que se puede esperar de las
entidades estatales en las que laboran individuos que incumplen
sistemáticamente sus obligaciones legales.
De la misma manera,
en relación con el interrogante acerca de la estricta proporcionalidad de la
norma podría decirse que ella interfiere de manera excesiva sobre distintos
derechos de los ciudadanos que se desempeñan como servidores públicos. En
efecto, el precepto estaría imponiendo pautas de comportamiento a estos
servidores, que no están en relación directa con su función laboral. La Corte
considera que esta objeción sería de recibo si la norma impusiera reglas
morales sobre los funcionarios, que afectaran su propio e íntimo plan de vida.
Pero no es ese el caso.
Además, el precepto
sería inaceptable si por el solo hecho de haber incurrido en un incumplimiento,
el servidor fuera objeto de una sanción. Sin embargo, el comportamiento
pretendido por la norma no es demasiado exigente. Lo que ella hace merecedor de
sanción es el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones. No
se trata entonces de sancionar al servidor que alguna vez incumple una
obligación, sino al funcionario que de manera metódica e impenitente desatiende
sus compromisos legales, sin tener ninguna justificación para su conducta.
Obsérvese que si bien el fin de la norma es lograr que los servidores públicos
se orienten hacia el modelo del buen ciudadano, no exige que sean siempre y en
toda ocasión - sin miramiento alguno - cumplidos con sus obligaciones, sino que
no sean descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. Así, pues,
el servidor público que podría llegar a ser sancionado por la incursión en esta
prohibición sería aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los
perjuicios que le causa a los demás particulares a los que les incumple los
compromisos y ante el daño que genera para la imagen de las instituciones
estatales. Por lo tanto, cabe concluir que la norma demandada no constituye una
interferencia exorbitante en la esfera privada de los servidores públicos, y
que las restricciones que se derivan de ella están en armonía con el beneficio
que se espera lograr.
9. Finalmente, se
podría preguntar si la norma es contraproducente - y, por lo tanto, irrazonable
-, en la medida en que algunas de las sanciones que se podrían imponer al
servidor público moroso - tal como sucede con las multas o la suspensión en el
trabajo - podrían dificultar aún más que él le diera cumplimiento a sus
obligaciones. De esta manera, el objetivo perseguido se lograría sobre la base
del sacrificio de los intereses de los acreedores del servidor público, con lo
cual podría vulnerarse también el principio de proporcionalidad - en el punto
relacionado con la estricta proporcionalidad de la medida.
Al respecto, lo
primero que habría que anotar es que la norma  persigue disuadir a los
servidores públicos de violar sus obligaciones jurídicas, lo cual habría de
beneficiar a sus acreedores. Para ello dispone que los servidores pueden ser
objeto de una serie de sanciones, que, ciertamente, no son las más drásticas de
todas. La norma, entonces, sí consulta con los intereses particulares que
estarían en juego, en la medida en que espera que la amenaza de la sanción motive
al servidor incumplido a honrar sus obligaciones.
Pero
independientemente de lo anterior, es importante precisar que el objetivo de la
prohibición es, en primera instancia, evitar el perjuicio que genera para las
instituciones estatales el contar entre sus colaboradores con servidores
incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jurídico. Por eso, no puede
entenderse que sea contraproducente e irrazonable el que como consecuencia de
una sanción por el incumplimiento de obligaciones resulten algunos intereses
particulares perjudicados, pues dentro del marco de su libertad de
configuración normativa, el legislador puede, dentro de ciertos límites,
anteponer el bien público - en este caso sancionar al servidor que perjudica la
imagen de las entidades estatales - a los intereses particulares de distintas
personas. Además, en el caso de las obligaciones civiles, comerciales y
laborales las personas que realizan transacciones o acuerdos conocen que
siempre existe un riesgo en este tipo de actividades, que se puede cristalizar
en el hecho de que la contraparte incumpla sus obligaciones. Y para obtener el
respeto de las mismas, y de las obligaciones familiares, la legislación ha
fijado distintos procedimientos y autoridades, a los cuales pueden acudir los
afectados.
10. Los anteriores
razonamientos conducen a concluir que la disposición acusada no vulnera el
principio de proporcionalidad. Ello llevaría a declarar la constitucionalidad
simple de la norma cuestionada. Sin embargo, esta Corporación sí considera que
debe hacerse una claridad acerca de la misma. En el precepto se  prohibe el
reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones legales y la
violación de esa prohibición puede dar lugar a una sanción. Pues bien, le
asiste razón al demandante cuando se pregunta acerca de quién debe ser el que
califique si el servidor público ha incurrido en incumplimiento. La Corte
considera que mal puede ser la autoridad disciplinaria la que se encargue de
determinar esta situación. Ello sí constituiría una vulneración de los
principios del juez natural y del debido proceso. Solamente los jueces pueden
determinar si una persona ha irrespetado sus compromisos legales, y para llegar
a esa conclusión deben adelantar un proceso legal, en el cual se brinde al
demandado el derecho de ejercer su defensa y presentar los recursos que
considere pertinentes.
Por lo tanto, debe
concluirse que se declarará la constitucionalidad de la norma, bajo el
entendido de que la investigación disciplinaria acerca del reiterado e
injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo
podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas
jurisdicciones, en las que se declare que el funcionario no ha dado
cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales.[7]
TERCERA NORMA DEMANDADA
Artículo 141.- Cuando proceda la indagación preliminar no
podrá prolongarse por más de seis (6) meses.
La
indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto
de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos; al
vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir
investigación o archivar definitivamente el expediente. (se subraya lo
demandado)
3
II. Cargos de la demanda
Afirma el actor que la norma atacada
vulnera el debido proceso. Señala que como consecuencia de la norma, “una vez
vencido el término para adelantar  la indagación preliminar, el funcionario
‘sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente’,
con lo cual no se responde a la dinámica misma de la actuación disciplinaria,
en cuanto es previsible que durante el tiempo estimado para realizar la
indagación preliminar, el cual es improrrogable, no se logre establecer la
existencia de la falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma,
con lo cual se estaría estableciendo una  caducidad anticipada y en el evento
en que aparecieran otros indicios o pruebas que permitieran abrir la
investigación disciplinaria no sería posible porque el expediente por esos
hechos ya fue archivado definitivamente”.
III. Intervención del Ministerio de Justicia
y del Derecho
El apoderado del Ministerio aboga por la
declaración de exequibilidad de la norma acusada. En su escrito hace énfasis en
que la indagación preliminar dentro de los procesos disciplinarios es la etapa
establecida por el legislador para verificar la ocurrencia de la conducta,
determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o
individualizar al servidor que haya intervenido en ella. Lo anterior implica
que sólo se realiza en los casos en los cuales no hay certeza sobre la
ocurrencia de los hechos o actos que constituyen una falta disciplinaria.
Al contrario del actor, considera que el
término fijado por el legislador para el adelantamiento de la indagación
preliminar es suficiente, lo que daría muestra del gran interés que le asignó
el CDU a esta indagación.
Aclara que dentro del término aludido, el
funcionario competente podrá desplegar las actuaciones que considere
conducentes para esclarecer el caso, y que una vez él se ha vencido deberá
archivar definitivamente el expediente, si no encuentra mérito para abrir
investigación. Esta obligación de archivar definitivamente el expediente dentro
del cual no se encuentre mérito para investigar constituye, en su criterio, una
fórmula para garantizar el principio del non bis in idem, “porque ésa es
justamente la filosofía del archivo definitivo, y es que respecto de los hechos
y los sujetos encartados no puede reabrirse nuevamente investigación.”
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
La Vista Fiscal comparte la solicitud del
actor de declarar la inexequibilidad del término acusado. A su juicio, el
archivo del proceso disciplinario, que se debe decretar cuando la etapa de
indagación preliminar ha concluido sin que existan bases para abrir una
investigación, debe ser provisional y no definitivo.
Manifiesta que luego de transcurridos los
seis meses fijados en el artículo 141  pueden presentarse diversas hipótesis
con consecuencias diferentes. Así, cuando las pruebas recopiladas arrojan
certeza sobre la existencia de la falta disciplinaria e indican el posible
autor de la misma, habrá de ordenarse la apertura de la investigación
disciplinaria.
Distinto es el caso cuando se logra
demostrar la existencia de una falta disciplinaria o de una infracción, aun
cuando dentro del término de la indagación preliminar no hubiera sido posible
establecer quién había sido su  posible autor. En estos casos, estima el
Procurador que "nada se opone a que el organismo de control disciplinario
continúe con la actuación preliminar, a pesar de haberse superado el término de
seis meses, ya que la determinación de este lapso para agotar la etapa
preliminar obedece a la necesidad de evitar que el servidor a quien se le
atribuye la falta permanezca indefinidamente 'sub judice', lo que no
sucede en el evento planteado toda vez que aún no se han formulado imputaciones
contra una persona determinada.”
De esta manera, manifiesta que en estos
casos "no es procedente declarar el archivo (provisional o definitivo) del
expediente, pues ello sería darle un carácter absoluto e inflexible al término
fijado en el artículo 141 del Código Disciplinario Único, que no se compadece
con las finalidades del régimen disciplinario, pues resulta ilógico que a pesar
de haberse demostrado (...) que efectivamente se cometió la falta
disciplinaria, el funcionario de control, por el simple vencimiento del
término, estuviera obligado a cesar la actuación y ordenar el archivo de la
actuación, como si la vulneración a la función pública pasados 6 meses
careciera de relevancia.” .
Otra situación que se puede presentar es la
de que exista un señalamiento o imputación contra un funcionario determinado,
pero no exista certeza sobre la existencia de la falta disciplinaria. En este
caso, el Procurador considera que una vez transcurridos los seis meses habrá de
archivarse el expediente, "pues existe un servidor individualizado que
tiene derecho a que se le resuelva su situación dentro de un lapso
determinado." Sin embargo, el archivo no puede ser definitivo sino provisional,
"pues ello conllevaría denegación de justicia, en la medida que a pesar de
haberse verificado con posterioridad la existencia de una falta disciplinaria y
tener prueba del posible autor, por razón del auto de archivo definitivo
precedente, no es viable investigar los hechos."
Expone el representante del Ministerio
Público que si se aceptara que, como señala la expresión demandada, por el
simple hecho del vencimiento de un término no se puede iniciar una nueva
investigación  sobre el mismo objeto, sujeto y conducta, "el Estado
tendría que renunciar al 'ius punendi' y dar paso a la impunidad".
Más aún si se tiene en cuenta que "el artículo 141, a diferencia del
artículo 146 inciso final, no prevé que ante prueba nueva pueda continuarse con
la actuación siempre que no haya prescrito la acción." Además, precisa que
ello conduciría a reducir el término de prescripción en los casos en los que se
ordena realizar una indagación preliminar, puesto que una vez transcurridos los
seis meses que fija el artículo 141 habría que archivar definitivamente el
proceso.
De otra parte, señala el Procurador que la
determinación de declarar el archivo definitivo es irrazonable si se la pone en
relación con otras normas del mismo Código. Así, expresa que en el artículo 151
se establece que durante la etapa de investigación formal podrá decretarse el
archivo definitivo cuando  se demuestre que la conducta no existió, que no es
constitutiva de falta disciplinaria, o que la acción no podía iniciarse o
proseguirse por prescripción o muerte del implicado cuando se trata de uno
solo, o cuando concurra alguna circunstancia de justificación de la acción.
Igualmente, menciona que en el artículo 146 se precisa que cuando se cumple el
término fijado para la evaluación de la investigación disciplinaria sin que se
hayan formulado cargos u ordenado el archivo definitivo, "se ordenará el
archivo provisional, sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la
prueba para hacerlo, se proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la
acción disciplinaria."
De acuerdo con lo anterior, a criterio del
Ministerio Público resulta "irrazonable" que el artículo parcialmente
demandado ordene el archivo definitivo de la actuación, ya que "no puede
admitirse que la causal que durante el proceso  da lugar al archivo
provisional, durante la etapa preliminar produzca efectos más severos, hasta el
punto de impedir el ejercicio del poder disciplinario del Estado  y desconocer
el principio de imparcialidad que rige la actividad procesal...".
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
El problema jurídico
1. El actor considera que la expresión definitivamente,
consagrada en el inciso segundo del artículo 141 del Código Disciplinario
Unico, vulnera la Constitución, por cuanto conduce a que muchas conductas
desarrolladas por los servidores públicos en contra de los intereses del Estado
queden impunes. Estima que el vocablo acusado quebranta el debido proceso, dado
que no permite que se reabra la investigación cuando se han obtenido nuevas
pruebas o conocido nuevos hechos que arrojan una luz diferente sobre el caso,
luego de transcurrido el reducido término de los seis meses para realizar la
indagación preliminar.
2. El apoderado del Ministerio de Justicia
y el Derecho aboga por la exequibilidad del vocablo cuestionado. Al contrario
del actor considera que el término de seis meses para realizar la indagación
preliminar es suficiente y afirma que lo que se persigue con el archivo
definitivo del proceso luego de transcurridos los seis meses sin que se ordene
la apertura de la investigación disciplinaria es garantizar el principio del non
bis in idem.
3. El representante del Ministerio Público
asevera que la locución demandada es irrazonable y conduce a una denegación de
justicia. Considera que si bien en algunos casos debería procederse al archivo
del expediente, este archivo no puede ser definitivo, sino provisional. Además,
estima irrazonable que en la indagación preliminar se proceda al archivo
definitivo del expediente cuando, una vez transcurridos los seis meses, no se
encuentra mérito para ordenar la apertura de la investigación disciplinaria,
mientras que en la propia investigación solamente se dispone el archivo
provisional cuando se supera el término concedido para realizar la evaluación
de la misma y determinar si se presentan cargos o se archiva el proceso.
La norma por analizar
4. La
demanda del actor se restringe al vocablo "definitivamente",
contenido en el inciso segundo del artículo 141. Sin embargo, su acusación se
relaciona íntimamente con el hecho de que la indagación preliminar no puede
prolongarse por más de seis meses. El actor considera que este término es
demasiado corto y que, por consiguiente, puede ser proclive a generar
impunidad, dado que una vez ha transcurrido el plazo debe procederse al archivo
definitivo del expediente, si no hay suficientes elementos para abrir una
investigación.
Lo
anterior significa que el estudio constitucional no puede restringirse a la
locución "definitivamente", sino que debe extenderse también a los
apartes del artículo que señalan cuál es la duración de la indagación
preliminar y cuáles son las consecuencias que se derivan del agotamiento del
término.
En
consecuencia, el examen de constitucionalidad versará sobre los siguientes
apartes del artículo 141 del CDU: "Cuando proceda la indagación preliminar
no podrá prolongarse por más de seis (6) meses (...) al vencimiento de este
término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente
el expediente."
El problema jurídico
5. Se trata de establecer si vulneran la
Constitución  las normas del artículo 141 del Código Disciplinario Unico que
prescriben que el término de la indagación preliminar no puede exceder los seis
meses y que cuando se vence ese plazo la autoridad disciplinaria deberá
archivar definitivamente el expediente, si no existe mérito para abrir la
investigación.
6. El
artículo 144 del Código Disciplinario Unico establece que cuando “... el
investigador encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y
la prueba del posible autor de la misma, ordenará investigación disciplinaria.”
Sin embargo, no en todos los casos la queja o el informe disciplinario arrojan
claridad sobre la existencia de una falta disciplinaria y sobre el posible
autor de la misma.
Precisamente
para sortear estas situaciones es que se autoriza al investigador  ordenar una
indagación preliminar. El artículo 138 del CDU establece que “[e]n caso de duda
sobre la procedencia de investigación disciplinaria se ordenará una indagación
preliminar.” Esta tiene como fin, según señala el artículo 139, “verificar la
ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria
e identificar o individualizar al servidor público que haya intervenido en
ella.”
Lo
anterior significa que la etapa de la indagación preliminar no siempre debe
surtirse, es decir, que no es imprescindible ni obligatoria. Ella deberá
cumplirse solamente cuando la autoridad disciplinaria no tenga certeza acerca
de la existencia de los hechos, de sí ellos constituyen realmente una falta
disciplinaria y de quién podría ser el servidor público que podría hacerse
merecedor de una sanción disciplinaria. Al respecto se señaló en la sentencia
C-430 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell: “La indagación disciplinaria es
de carácter eventual y previa a la etapa de investigación, pues sólo tiene
lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto,
existe duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria...”
7. El artículo 141 del Código Disciplinario
Unico prescribe que la indagación preliminar no puede prolongarse por más de
seis meses, y que al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo
podrá, bien abrir la investigación, o bien archivar definitivamente el
expediente. El actor y el Procurador acusan de inconstitucional la obligación
de archivar definitivamente el expediente cuando, luego de transcurridos los
seis meses de la indagación, no existen suficientes elementos para abrir la
investigación. En su concepto, la orden de archivar definitivamente el
expediente conduce a que en muchas ocasiones se deje de impartir justicia, por
cuanto el término de seis meses es demasiado corto para poder culminar exitosamente
todas las indagaciones. Por eso, el archivo debería ser provisional, lo que
indica que el expediente podría reabrirse en cualquier tiempo, si no ha
transcurrido el período de la prescripción, en caso de que se conozcan hechos o
pruebas nuevos.
8. En principio, el
legislador goza de la libertad de configuración normativa para establecer los
distintos procedimientos judiciales y administrativos (C.P., art. 150, num. 1 y
2). Corresponde al Congreso, entonces, entre otras cosas, fijar las etapas de los
diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben
cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador tiene ciertos límites,
representados fundamentalmente en su obligación de atender los principios y
fines del Estado y de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de
los ciudadanos.
Un ejemplo de los
límites del Congreso a este respecto se observa en la sentencia C-412 de 1993,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se declaró la inconstitucionalidad del
artículo 324 del decreto N° 2700 de 1991, que regulaba la duración de la
investigación previa. El artículo señalaba que "[l]a investigación previa
se desarrollará mientras no exista prueba para dictar resolución inhibitoria o
mérito para vincular en calidad de parte al imputado. En este último caso se
dictará resolución de apertura de instrucción." En el fallo, la Corte
consideró que los términos tienen un contenido garantista en favor de los
encartados y que la inexistencia de alguno para la realización de la investigación
previa constituía una violación al debido proceso[8]:
“[E]s forzoso
concluir que no se aviene al debido proceso y, por el contrario, lo niega, la
configuración de una etapa investigativa carente de término. Se contraviene la
idea medular del proceso que se sustenta en la esencialidad y en la
previsibilidad de las formas, pues, una etapa indefinida en el tiempo no
canaliza ni puede servir de molde idóneo a la actividad del Estado que reclama
disciplina y orden y que, en la investigación del delito debe avanzar de manera
progresiva y a través de una serie de actos vinculados entre sí y orientados
hacía un resultado final que necesariamente se frustraría si a las diferentes
etapas no se les fija término, más aún si son contingentes y puramente
instrumentales como acaece con la investigación previa.
"El ejercicio
anticipado del derecho constitucional al debido proceso (CP art. 29),
correlativo al desarrollo de la función investigativa y punitiva del Estado,
proscribe la actuación investigativa que se prolongue indefinidamente en el
tiempo. La ausencia de término específico para la investigación previa,
legitima constitucionalmente las más excesivas dilaciones toda vez que su
finalización podría coincidir con el momento de la prescripción de la acción
penal. Aparte de que esa eventual arbitrariedad -convalidada por la norma legal
acusada - obliga al investigado a soportar una excesiva carga anímica y
económica, representa para el Estado costos nada despreciables en términos de
recursos humanos y materiales...
"(...) Dado que
es en el proceso donde con mayor intensidad y plenitud de garantías
puede participar el imputado, la investigación previa debe tener un período razonablemente
breve, circunscribirse a asegurar las fuentes de prueba y a verificar el
cumplimiento de los presupuestos mínimos que se requieran para ejercer la
acción penal, que es precisamente lo que se echa de menos en la disposición
acusada."
Como se observa, en
la providencia aludida la Corte consideró que el principio del debido proceso
exigía que la etapa de la investigación previa en materia penal tuviera un
término cierto y preestablecido. Esa conclusión cabe también para la etapa de
la indagación preliminar en materia disciplinaria, en razón de que estas dos
ramas del derecho - la  penal y la disciplinaria - hacen parte del mismo
derecho sancionatorio. Pero el problema que se analiza en este aparte es
precisamente el contrario del que se examinó en la sentencia C-412 de 1993: si
allí se debatía acerca de la constitucionalidad  de una indagación preliminar
sin límites de tiempo, en esta ocasión se discurre acerca de si es
constitucionalmente válido establecer un término reducido para la misma indagación.
9. En realidad, en este tipo de
controversias se trata de establecer si en las indagaciones preliminares debe
prevalecer el derecho a la justicia - en el sentido de que se logre determinar
los hechos, sancionar a los responsables y reparar a las víctimas - o el
derecho del encartado a que se resuelva rápidamente sobre las sospechas que
recaen sobre él - es decir, el derecho a no estar permanentemente sub judice
- y el interés del Estado en fijarle plazos perentorios a los procesos que
adelanta. La prevalencia en este tipo de conflictos no se puede plantear a
priori, sino que se decide con base en la constelación de normas o de
hechos existentes.[9]
En el problema que se analiza, el
legislador decidió que el término para la indagación preliminar fuera solamente
de seis meses y que una vez que él hubiera transcurrido había de abrirse la
investigación o de archivarse definitivamente el expediente. El actor y el
Ministerio Público consideran que el plazo fijado es muy corto y que él
permitirá que muchas faltas disciplinarias queden impunes.
La Corte considera que el término fijado
sería inconstitucional si fuera claramente insuficiente para realizar una
indagación preliminar. Un término excesivamente abreviado impediría realizar
una indagación con posibilidades de ofrecer resultados concretos, y ello
convertiría a la indagación preliminar en un trampolín para garantizar la
impunidad en los casos en que se considerara necesario agotar esta etapa. Sin
embargo, un término de seis meses no aparece prima facie como
insuficiente para practicar la indagación preliminar, puesto que el objeto de
ésta no es adelantar la investigación y el juicio mismo, sino establecer si se
presentó una actuación que podría constituir una falta disciplinaria y a quién
podría imputársele la autoría de esa conducta.
Tres consideraciones adicionales permiten
apreciar que el término no es a primera vista insuficiente: la primera es que
el lapso de los seis meses no comprende el tiempo necesario para la evaluación
de las pruebas recopiladas durante el período de indagación, lo que permite que
ese período sea utilizado íntegramente para la recopilación de pruebas. La
segunda, que en aquellos casos en los que el Procurador General de la Nación
considere que un proceso es de importancia para la Nación y que exige un mayor
tiempo de pesquisa previa bien puede asignárselo a la Dirección Nacional de
Investigaciones Especiales, tal como lo señala el literal a) del artículo 11 de
la Ley 201 de 1995, con lo cual el período de indagación preliminar puede
incrementarse en otros seis meses, como lo precisa el artículo 142 del CDU; y
la tercera, que, de acuerdo con el inciso 1 del artículo 27 de la Ley 24 de
1992, el Ministerio Público debe inadmitir aquellas quejas que considere que
carezcan de fundamento, lo que significa que la autoridad de control
disciplinario bien puede concentrar su actividad en las denuncias en las que se
observe que existe posibilidad de culminar con éxito la indagación preliminar.
Evidentemente, es posible que, como lo
señalan el actor y el Ministerio Público, se presenten situaciones en las que
el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar la ocurrencia de la
falta disciplinaria o individualizar al servidor público que hubiere
intervenido en ella. Sin embargo, en estos casos habrá de respetarse la
voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del encartado de no
permanecer sub judice y a su objetivo de que se resuelvan con rapidez
las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la
aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones.
10. El juez constitucional  no está llamado
a determinar cuáles deben ser los términos que se deben cumplir dentro de los
procesos. La misión de la Corte en estos casos es, en realidad, la de controlar
los excesos que se puedan presentar en la legislación. Y en este caso, si bien
podría aceptarse que el término fijado por el legislador puede ser muy corto en
algunas ocasiones, debe concluirse que la voluntad del legislador no es
irrazonable ni amenaza con inminencia los fines del Estado  o los derechos
fundamentales de los ciudadanos, razón por la cual habrá de respetarse.
11. Pudiera argüirse que al fijar en seis
meses el término al cabo del cual debe archivarse definitivamente el
expediente, el legislador restringió de manera irrazonable y desproporcionada
la posibilidad de hacer justicia, en beneficio de la impunidad, pues bien puede
ocurrir que con posterioridad al vencimiento de ese término aparezcan pruebas
concluyentes acerca de la existencia del hecho contraventor del régimen
disciplinario y del autor del mismo.  Pero tal argumento pierde toda su fuerza
persuasiva, si se repara cuidadosamente en dos circunstancias:  1) Que la
investigación preliminar sólo se justifica cuando el funcionario que debe
investigar tiene alguna duda acerca de sí la investigación es procedente (art.
138), y seis meses parecen suficientes para disiparla, puesto que, en vista de
esa finalidad, lo que se exige no es una recolección exhaustiva y demandante de
elementos probatorios, sino apenas la obtención de alguno que indique que el
hecho que fue objeto de denuncia, de queja o iniciación oficiosa, en realidad
ocurrió y quién pudo ser el responsable; y 2) Que en aras de la seguridad
jurídica, que exige que las situaciones provisorias no persistan
indefinidamente, es necesario establecer para ellas un límite temporal, que el
legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de preservar el interés
general implícito en ella, con el que puede sacrificarse en caso de aparecer,
con posterioridad al vencimiento del término proclusivo, pruebas indicativas de
que alguien debía ser sancionado por hechos atentatorios a la disciplina.
A juicio de la Corte, en vista de las
circunstancias específicas que acaban de exponerse, en ese juicio evaluativo y
en la ponderación de los intereses eventualmente en conflicto, el juez constitucional
no puede subrogarse al legislador.  Pero es que además, los juicios de uno y
otro, en el caso bajo examen, resultan coincidentes.
Por esas razones la Corte declarará
exequible la disposición acusada (este numeral fue redactado por el Magistrado
Carlos Gaviria Díaz).
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, pero solamente en relación
con el cargo  analizado, la expresión "así como la ejecución de las
órdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la
responsabilidad que les incumba por la que corresponda a sus
subordinados", contenida en el numeral 10 del artículo 40 de la Ley 200 de
1995.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 13 del artículo
41 de la Ley 200 de 1995, bajo el entendido de que la investigación
disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las
obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base en sentencias
proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que un
servidor público ha incumplido sus obligaciones.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el aparte "Cuando
proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6)
meses", contenido en el inciso primero del artículo 141 de la ley 200 de
1995.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE la expresión "al
vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir
investigación o archivar definitivamente el expediente", consagrada en el
inciso segundo del artículo 141 de la Ley 200 de 1995.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-728/00
SANCION
DISCIPLINARIA A SERVIDOR PUBLICO-Incumplimiento de las propias obligaciones (Salvamento parcial de
voto)
El incumplimiento de las propias
obligaciones tiene en el sistema jurídico su respectiva sanción, y no se ve la
necesidad de añadir a ella la creación de una falta disciplinaria, a todas
luces desproporcionada.
Referencia:
expediente D-2697
1. Estimo que el numeral 13 del artículo 41
acusado ha confundido dos campos de la actividad de la persona y ha venido a
castigar a ésta en su desempeño público -que en la hipótesis de la norma puede
ser impecable y dar lugar, sin embargo, a la sanción- por conductas
relacionadas con la vida privada del funcionario.
El ordenamiento jurídico resulta, entonces,
permitiendo que el Estado, contra toda regla de justicia, sancione a un
servidor público que en el ejercicio de sus funciones no ha faltado, por
situaciones externas al servicio, lo que, desde el punto de vista de la función
pública como tal, es injusto, y por ende contrario a la Constitución Política.
Ahora bien, el incumplimiento de las propias
obligaciones tiene en el sistema jurídico su respectiva sanción, y no se ve la
necesidad de añadir a ella la creación de una falta disciplinaria, a todas
luces desproporcionada.
2. Me aparto de la decisión adoptada por la
Corte en lo concerniente a la exequibilidad de las palabras finales consignadas
en el mismo numeral.
En efecto, la salvedad que allí se
contempla -que medie solicitud judicial- respecto de la falta consistente en el
reiterado e injustificado incumplimiento de obligaciones civiles, laborales,
comerciales o de familia del servidor público carece de todo sentido.
Y, desde luego, interpretar esa excepción
en el sentido de que los jueces pueden solicitar que se incumplan las
obligaciones a las que se refiere la norma vulnera abiertamente la Constitución
en cuanto desfigura el objeto y el papel de la administración de justicia.
Si se entiende que es la persona incumplida
la que formula solicitud judicial para exonerarse de responsabilidad por el
incumplimiento, resulta contradicho el mismo precepto, que califica la conducta
por su carácter "reiterado e injustificado". Si carece de
justificación la actitud del servidor público, mal puede pensarse que la falta
se elimine por el sólo hecho de dirigirse al juez.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-728/00
INDAGACION
PRELIMINAR-Archivo
definitivo de expediente por vencimiento de término (Salvamento parcial de
voto)
Referencia:
expediente D-2697
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 40 (parcial), 41 (parcial) y 141 de
la Ley 200 de 1995
Actor: Pedro Alfonso
Hernández M.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Con el acostumbrado respeto, me permito
exponer mi discrepancia parcial con el criterio mayoritario. En mi concepto, la
expresión "al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo
podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente",
contenida en el inciso segundo del artículo 141 de la Ley 200 de 1995, habría
debido declararse exequible bajo el condicionamiento de que el archivo
definitivo del expediente implica solamente la prohibición de iniciar una nueva
etapa de indagación preliminar y que, por lo tanto, el proceso podría reabrirse
si aparecen pruebas que ameriten la apertura directa de una investigación
disciplinaria.
Considero que esa era la manera más
acertada de armonizar el derecho del encartado a no permanecer indefinidamente sub
judice, con la obligación del Estado de hacer justicia. Así lo expresé en
el proyecto de sentencia, en el numeral 11 de las consideraciones y fundamentos
sobre el mencionado artículo 141, numeral que  me permito transcribir a
continuación:
"Una vez establecida la
constitucionalidad del límite temporal para la realización de la indagación
preliminar, cabe preguntarse ahora acerca de la constitucionalidad de la
obligación de archivar definitivamente el expediente cuando, luego de vencido el
plazo de la indagación, no se cuenta con los elementos necesarios para abrir la
investigación. El Procurador encuentra que es irrazonable que se disponga que
en el momento de la indagación preliminar debe archivarse definitivamente el
expediente si no hay elementos suficientes para abrir investigación, mientras
que en la etapa de la investigación el archivo del expediente es provisional,
cuando la evaluación de la etapa no ha terminado con un pliego de cargos. Ello
significa que los procesos en los que se adelantó la etapa de la investigación
pueden ser reabiertos si aparecen pruebas que permitan formular el pliego de
cargos, al tiempo que aquéllos que no superaron la etapa de la indagación
preliminar no podrán ser reexaminados, a pesar de que aparezcan pruebas que lo
ameriten. Además, afirma que en el artículo 151 se señalan las causales para
decretar el archivo definitivo de la investigación y que, por lo tanto, no se
ajusta a la lógica que en la norma demandada se agregue otra causal, cual es la
de que se puede archivar definitivamente el proceso cuando la indagación
preliminar no permite abrir una investigación.
"Estima la Corte que el legislador
bien puede, dentro de su marco de libertad de configuración normativa,
determinar que se debe cerrar definitivamente la indagación preliminar en
aquellos procesos que, durante sus seis meses de averiguación, no han arrojado
elementos suficientes para abrir la investigación respectiva. Ello, con el
objeto de ofrecer garantías a los inculpados, o de no involucrar al Estado en
investigaciones indefinidas, con todas las consecuencias que ello apareja.
"Sin embargo, esta Corporación sí
considera que es inconstitucional la determinación legal de que una vez
transcurrido el término de los seis meses, sin que existan elementos
suficientes para abrir la investigación, debe archivarse definitivamente el
expediente. En esta situación se presenta nuevamente una colisión entre el
derecho a la justicia, y el derecho del encartado a no permanecer
indefinidamente sub judice y el interés de la administración en ponerle
límites a las investigaciones, de manera que no se prolonguen indefinidamente.
No encuentra problema la Corte en que se disponga que una vez han transcurrido
los seis meses ya no se puede reiniciar la etapa de indagación preliminar. Si
bien este período puede ser corto, como ya se señaló, esta Corporación
encuentra que en este punto debe acatarse la decisión del legislador de
brindarle prevalencia a los derechos del acusado y al objetivo de colocarle
límites a las investigaciones.
"Con todo, sí se restringe de manera
excesiva el derecho a la justicia cuando se dispone que el expediente debe
archivarse definitivamente, con independencia de si en un futuro cercano
aparecen pruebas o evidencias que permitan iniciar en forma directa la
investigación disciplinaria. En la ponderación entre estos derechos y fines en
conflicto se puede aceptar que, en una situación concreta, alguno deba ser
limitado en su vigencia. Pero ello no puede ocurrir de manera desproporcionada.
Y esta sería la situación que se presenta si se determina que en ningún caso
podrá reabrirse el expediente, luego de transcurridos los seis meses sin que se
encontraran los elementos suficientes para abrir la investigación.
"Si bien se puede admitir que en aras
de garantizar el derecho al debido proceso del encartado se disponga que la
indagación preliminar concluye indefectiblemente luego de cumplirse el período
de los seis meses, considera esta Corporación que es inaceptable que en ningún
caso la investigación se pueda reabrir posteriormente. Es posible que a partir
de otras investigaciones  o de quejas diferentes aparezcan, dentro de un plazo
razonable - que en este caso sería el fijado por la ley para poder iniciar  la
acción disciplinaria -, pruebas que ameriten abrir directamente una
investigación disciplinaria sobre los hechos o autores que no pudieron
esclarecerse completamente en la frustrada indagación preliminar. En esta
situación, el archivo definitivo del expediente, la imposibilidad de reabrir el
proceso, tal como se dispone en la norma, vulnera en forma grosera el derecho
de hacer justicia, de sancionar debidamente las faltas disciplinarias.
"Por consiguiente, con el fin de
armonizar los derechos y fines en conflicto, esta Corporación declarará que es
constitucional el aparte que reza "al vencimiento de este término
perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir investigación o archivar
definitivamente el expediente", pero bajo el entendido de que él hace
relación a que luego de transcurridos los seis meses, sin hallar elementos
suficientes para abrir investigación disciplinaria, no se podrá reabrir la
etapa de indagación preliminar. Sin embargo, en el caso de que a partir de
otras investigaciones o de quejas recibidas se encuentren pruebas idóneas para
abrir directamente la investigación, las autoridades disciplinarias podrán, en
procura de la realización del principio de la justicia,  proceder a la apertura
de esas investigaciones, siempre y cuando no haya prescrito la acción
disciplinaria."
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993,
C-280 de 1996, C-306 de 1996 y C-310 de 1997.
[2]Sentencia C-563/94. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de la
Corte No 3.
[3] Al respecto se señaló en la sentencia C-631 de 1996, M.P. Antonio
Barrera Carbonell: "La función pública, por lo tanto, se dirige a la
atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad, en sus
diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con
arreglo a unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la
eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad (art. 209
C.P.), que permitan asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar
la legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad. En este
orden de ideas, quienes como servidores públicos acceden  a dicha función deben
reunir ciertas cualidades y condiciones, que se encuentren acordes con los
supremos intereses que en beneficio de la comunidad se gestionan a través de
dicha función. Y, es por ello que tanto la Constitución como la ley regulan las
inhabilidades que comportan la carencia de dichas cualidades e impiden a
ciertas personas acceder a la función pública."
[4] Ver al respecto también las sentencias C-427 de 1994, M.P. Fabio
Morón Díaz, y T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
[5] Acerca del examen de proporcionalidad ver, por ejemplo, las
sentencias T-230/94, T-288/95, T-422/92, C-530/93, y C-022/96.
[6] En la sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
se estableció que la obligación de los servidores públicos de obtener de sus
superiores una autorización para poder solicitar un crédito era
desproporcionada y, por lo tanto, inconstitucional.
[7] En la sentencia C-657 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, se llegó a una conclusión similar. En el proceso se trataba de
determinar si era constitucional una norma de la Ley 311 de 1996, que
determinaba que si el DAS certificaba que un servidor público tenía
obligaciones alimentarias pendientes, el nominador o empleador debía
desvincularlo prontamente, so pena de ser sancionado. La Corte declaró la
inconstitucionalidad del artículo con el argumento de que ella le confería
rango de sentencia judicial a una simple certificación del DAS que no podía ser
controvertida por el afectado.  Con ello se vulneraba el derecho de los
afectados al debido proceso.
[8] El artículo 41 de la ley 81 de 1993 le fijó un nuevo contenido al
artículo 324 del Código de Procedimiento Penal. Esa nueva versión fue luego
reformada en la frase final del inciso primero por el numeral 19 de la ley 504
de 1999. Los incisos 1° y 2° del artículo establecen que "[l]a
investigación previa, cuando exista imputado conocido, se realizará en un
término máximo de dos (2) meses, vencidos los cuales se dictará resolución de
apertura de investigación o resolución inhibitoria. Cuando no existe persona
determinada continuará la investigación previa, hasta que se obtenga dicha
identidad..."
[9] Para abundar sobre el tratamiento que se debe brindar a los
conflictos entre derechos y fines constitucionales ver, entre otras, la
sentencia C-475 de 1997, F.J. 4