T-603-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-603/03
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Carácter vinculante de las recomendaciones/ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Diferencias entre sus recomendaciones y las de
los Organismos de control
La Corte
Constitucional estableció el carácter vinculante de esas recomendaciones,
atendiendo a las obligaciones contraídas  por el Estado colombiano, al
suscribir y ratificar el Tratado constitutivo de la OIT. Para tales efectos
diferenció entre las recomendaciones emitidas por la OIT y las de sus órganos
de control. Así, dijo que a diferencia de los convenios, las recomendaciones
pronunciadas por la OIT no son normas creadoras de obligaciones
internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir
los Estados partes en busca de las condiciones dignas en el ámbito laboral de
sus países; mientras que las recomendaciones de sus órganos de control en
ocasiones son vinculantes. Las recomendaciones de los órganos de control –como
las emitidas por el Comité de Libertad Sindical en el caso objeto de estudio
por la Corte Constitucional en la sentencia citada– no son meras directrices,
guías o lineamientos que debe seguir el Estado colombiano, sino que ellas
constituyen una orden expresa vinculante para el Estado y cada uno de sus
órganos.
ACCION DE
TUTELA-Mecanismo para lograr cumplimiento de recomendaciones
de los órganos de control que protegen derechos fundamentales
DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneración por el INPEC al sustraerse del
cumplimiento de las recomendaciones
La Corte no
comparte la posición esgrimida por el INPEC, puesto que representa un
desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación que en un caso similar
al presente expresó que esas recomendaciones tenían carácter vinculante para el
Estado colombiano y que, por ende, no podía desprenderse de su observancia. Así
que sustraerse de su cumplimiento implica la violación de los derechos
fundamentales aquí alegados, además de desconocer la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, que al fijar los alcances de los derechos fundamentales
adquiere el carácter de vinculante.
Referencia:
expediente T-716784
Acción de tutela interpuesta por el
Presidente de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (ASEINPEC) - Seccional Medellín y otros contra el
INPEC.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de
dos mil tres (2003).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO BELTRAN SIERRA, MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAUJO RENTERIA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos proferidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia y
el Consejo Superior de la Judicatura, en el trámite de la acción de tutela
instaurada por el presidente de la Asociación Sindical de Empleados del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (ASEINPEC) – Seccional Medellín,
señor Yamid Alfonso Marín Monsalve y Mauricio Araque Álvarez, Francisco Javier
Jaramillo, Jairo Pérez Santander, Erisman Sánchez Castaño, Luis Armando Sánchez
Vera, Martín Sandoval Girón y Jorge Toro Hincapié, contra el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario – INPEC.
I. ANTECEDENTES
1.  Hechos
Sostienen los demandantes que mediante la Resolución No.
449 de febrero de 1994, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ordenó
inscribir en el registro sindical a la Asociación Sindical de Empleados del
INPEC (ASEINPEC), y por medio de las Resoluciones No. 110 de junio de 1999 y
1041 del 5 de julio de 2000, el mismo Ministerio ordenó inscribir la junta
directiva de SEINPEC – Seccional Medellín.
A pesar de la existencia de fuero
sindical varios integrantes de la asociación fueron desvinculados sin que mediara
justa causa consagrada en la ley y sin haber obtenido la autorización judicial
como lo exige la protección foral.
A raíz de una jornada de seguridad carcelaria
realizada por el sindicato de empleados ASEINPEC, en la que se reguló el
ingreso de internos a algunas cárceles del país, dado el exagerado índice de
hacinamiento reinante, el INPEC mediante Resolución No. 0872 del 16 de febrero
de 2000 decretó el estado de emergencia carcelaria por el término de 90 días, y
con base en el mismo, mediante la Resolución No. 0873 del 17 de febrero de
2000, ordenó la suspensión de 81 funcionarios del Instituto por el término de
duración de la emergencia.
Posteriormente fueron despedidos por
inconveniencia, una facultad discrecional del director del INPEC, cerca de 104
funcionarios, incluyendo 85 miembros de las juntas directivas del Sindicato a
nivel nacional y de la Seccional de Antioquia. La facultad discrecional se
encuentra prevista en el artículo 65 del Decreto 407 de 1994 y la Corte
Constitucional, en la sentencia C–108 de 1995, condicionó su aplicación a que
se respetara el debido proceso y el derecho de defensa
Afirman que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia
al estudiar una acción de tutela por debido proceso y derecho a la defensa,
interpuesta por 7 funcionarios de la ciudad de Cali, aunque no la concedió por
no probarse un perjuicio irremediable, concluyó que la junta asesora del INPEC
violó el derecho de defensa de los peticionarios.
Como consecuencia de la
actividad de despido injusto de los miembros de la junta directiva, se
trasladaron  a varios trabajadores sindicalizados, para evitar que ejercieran
el derecho de asociación y reactivaran el sindicato, pero mediante diferentes
fallos de tutela se protegieron sus derechos a la libertad y asociación
sindical, ordenando su  reinstalación en la ciudad de origen.
Aseguran los peticionarios que ante la
descarada persecución sindical que realizó la dirección del INPEC contra la
asociación sindical, el Ministerio de Trabajo mediante la Resolución No. 1072
del 24 de julio de 2001 sancionó a esa entidad, con una multa de 50 salarios
mínimos legales mensuales vigentes. Asimismo, ese Ministerio mediante la
Resolución No. 2177 del 17 de diciembre de 2001, sancionó a la dirección del
instituto con 30 salarios mensuales, por la devastadora persecución que realizó
contra el otro sindicato existente en el INPEC, SIGGINPEC, la cual también fue
repudiada por la Corte Constitucional en la Sentencia T–080 de 2002.
Los actores afirman que al ser desmembrada la junta
directiva varios de sus compañeros decidieron reactivarla realizando nuevas
elecciones de junta directiva, inscrita por el Ministerio de Trabajo. Pero al
haberse incurrido en errores por inexperiencia que representaron la impugnación
de la elección por parte de la dirección del instituto, para facilitar su ola
persecutora logrando echarla abajo. Como respuesta a este intento de revivir el
sindicato se retiró por inconveniencia cuatro más de sus compañeros. Los demás
afiliados al sindicato fueron presionados de tal manera que a la fecha en la
seccional Antioquia  de 400 miembros en la actualidad sólo hay 149 y el la
seccional Medellín de 69 existentes al momento de inicio de la persecución
sindical, quedan únicamente 5 afiliados a la asociación.
Aducen que por esos hechos formularon
demanda ante la justicia laboral ordinaria para que se adelantara el proceso
especial de fuero sindical, con el fin de obtener el reintegro a los mismos
cargos que desempeñaban, con resultados negativos. Los argumentos del Tribunal
Superior de Medellín fueron que los funcionarios del INPEC no tenían derecho al
fuero, puesto que ostentaban autoridad civil y funciones de confianza y manejo,
fundamentándose en el artículo 409 del C.S.T., declarado inexequible por la
Corte Constitucional en la Sentencia C–593 DE 1993. Desconociendo además el
debido proceso al dedicarse en todo es trámite a calificar la justa causa,
estudiando la naturaleza de las funciones desempeñadas y si cabían o no en las
restricciones al fuero, procedimiento que compete al proceso que se debe
adelantar ante el juez laboral, a fin de obtener el permiso para el despido del
trabajador aforado y no al proceso especial de fuero sindical.
Señalan que el Tribunal desconoció que ya
la Corte Constitucional había reconocido el fuero sindical a los funcionarios
del INPEC, en la Sentencia T–076 de 1998, y más recientemente en la T–080 de
2002.
Indican que la decisión del Tribunal de Medellín fue
tutelada por haber incurrido en vías de hecho. Los resultados fueron también negativos,
aduciendo que no procede la tutela contra providencias judiciales. Ante esa
situación acudieron a la Organización Internacional del Trabajo OIT – Comité de
Libertad Sindical, que en su reunión de junio de 2002, recomendó “[e]n
lo que respecta al despido del Sr. Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes
de la Seccional Medellín alegado por ASEINPEC, el Comité pide al Gobierno que
tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos
de trabajo con el pago de los salarios caídos”.
2.  Fundamentos
de la acción de tutela
Los actores
interpusieron
el 1° de noviembre de 2002 acción de tutela contra el INPEC, porque a su juicio
dicha entidad desconoció sus derechos fundamentales al trabajo, a la
organización, asociación y libertad sindical. La demanda de tutela la
fundamentan en los hechos que a continuación se resumen.
Manifiestan  los peticionarios que existe
una decisión de un órgano de control internacional, de obligatorio cumplimiento
para el Gobierno Colombiano, que en su lenguaje diplomático “recomienda”
el reintegro de los funcionarios despedidos con violación del derecho de
libertad sindical con el pago de salarios caídos.
Desde el pronunciamiento de la OIT la
asociación sindical seccional Antioquia y la seccional Medellín han solicitado
al director general del INPEC, a los ministros de Relaciones Exteriores y al de
Trabajo y Seguridad Social el cumplimiento de esa decisión, sin respuesta
satisfactoria alguna.
Indican que la respuesta dada a
diferentes derechos de petición presentados  fue  que el INPEC se sometía
únicamente al cumplimiento de los fallos administrativos o laborales, pero no a
la recomendación de un organismo internacional. Además teniendo en cuenta que
es inconstitucional que las entidades estatales se condenen así mismas y que se
ordenen pagos y obligaciones que no estén soportados y programados en el
presupuesto nacional.
Estiman que al no cumplirse con la
obligación de reintegrarlos adquirida en el orden internacional se les
desconocen de paso el derecho al trabajo, y dadas las condiciones de desempleo
del país se les mantiene en condiciones económicas precarias.
Discrepan de la posición del INPEC que
sostiene que se sometía a los fallos administrativos o laborales pero no a las
recomendaciones internacionales, puesto que la regla general es que se acude a
la instancia internacional después de agotar los recursos internos.
Consideran que las decisiones de los
órganos de control de la OIT son obligatorias, como resultado del principio “pacta
sunt servanda”, dado que la regla general es que los tratados
internacionales obligan a los Estados en virtud del acto de ratificación. En el
presente caso, el Estado colombiano tiene la obligación de tomar las medidas
para dar cumplimiento a los deberes que se derivan de sus compromisos
internacionales. Reproducen en respaldo de sus argumentos varios apartes de la
Sentencia T–568 de 1999 de esta Corporación.
Por último, expresan que ante la falta de
voluntad política del Gobierno colombiano para cumplir sus obligaciones y la
ausencia de otra vía judicial para lograr la efectividad de los derechos
reconocidos por el Comité de Libertad Sindical, es la acción de tutela la vía
adecuada para lograr la protección de sus derechos y se ordene por los jueces
las medidas necesarias para que se dé cumplimiento a las decisiones referidas.
3. Pretensiones
Solicitan los demandantes que se tutelen
sus derechos fundamentales violados, ordenando al INPEC reintegrar a la mayor
brevedad a los firmantes a los cargos que venían desempeñando al momento del
despido, con la cancelación de los salarios, con sus respectivos aumentos y
prestaciones sociales dejadas de percibir, desde la fecha del despido hasta
cuando se opere real y efectivamente el reintegro, con la declaración de que no
ha existido solución de continuidad en la relación laboral.
Asimismo, solicitaron que se condenara in genere al
INPEC a pagar a la asociación Sindical ASEINPEC – Seccional Medellín, una indemnización
por los perjuicios causados con la persecución sindical y con las vías de hecho
en que incurrió al despedirse a 9 de sus afiliados y dirigentes.
4. Las pruebas que obran en el proceso
Las pruebas que obran en el proceso son las
siguientes:
·   Copias de las Actas de la Junta Asesora del
INPEC en las que recibieron las versiones de los demandantes (fls. 18-79).
·   Copias de las resoluciones de retiro de los
demandantes (fls. 80-86).
·   Copias de la resolución emanada del
Ministerio de Trabajo sobre inscripción en el registro sindical (fls. 87-88).
·   Copia de la resolución por la cual se
sancionó al INPEC por violación al derecho den asociación sindical (fls.
97-101).
·   Copia de la recomendación de la OIT al
Gobierno colombiano (fls. 102-128).
·   Copia de las peticiones elevadas a los
ministerios de Relaciones Exteriores y del Trabajo, así como a la Dirección
General del INPEC (fls. 153 - 164).
·   Copias de las
respuestas a los anteriores derechos de petición (fls. 165 -166).
·   Las declaraciones recibidas por el Consejo
Seccional de la Judicatura, a los aquí demandantes Erisman Sánchez Castaño y
Yamid Arturo Marín, durante el trámite de la primera instancia de la presente
acción de tutela (fls. 247-248 y 266-267)
5.  Contestación de la demanda
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –
INPEC a través de la Coordinadora del Grupo de Tutelas, manifestó que ninguno
de los argumentos en que se basan los demandantes son de recibo, puesto que la
acción de tutela no procede para revocar providencias judiciales debidamente
ejecutoriadas, afirmación que apoya en la jurisprudencia de la Sala Laboral de
la Corte Suprema de Justicia. En ese sentido sostiene que en el fondo, lo que
los demandantes pretenden es que se ordene el reintegro, sin tener en cuenta que
la providencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín
se encuentra ejecutoriada, lo que torna improcedente la acción de tutela.
Asegura que la figura administrativa de “retiro por
inconveniencia institucional”, de carácter discrecional utilizada
excepcionalmente por los cuerpos armados al servicio del Estado, que se les
aplicó a los actores, no está precedida de investigación disciplinaria, que su
utilización sólo requiere el concepto de la junta asesora, tal como se hizo en
el referido caso, por lo que queda desvirtuada cualquier posibilidad de vía de
hecho por defecto sustantivo en cuanto al artículo 46 del Decreto Ley 407 de
1994.
Estima que la solicitud de levantamiento del fuero que
debe adelantar el empleador también tiene señalado un procedimiento especial y
mal haría el Tribunal Superior en adelantar un proceso de levantamiento de
fuero dentro del proceso de reintegro por fuero sindical y sin tener la
facultad de la iniciativa legal, tal como lo establece el artículo 405 del
C.S.T.
Dice que la discusión jurídica en el proceso especial
de reintegro que iniciaron los actores se centró sobre puntos de derecho
constitucional y laboral, más concretamente a las limitaciones que tiene un
cuerpo armado al servicio del Estado, con unas características tan especiales o
excepcionales como lo es la policía penitenciaria, que le impide acceder al
fuero sindical. Este argumento lo soporta el INPEC en dos aspectos.
El primero versa sobre la imposibilidad de asociarse
en sindicatos a los cuerpos de policía de cualquier orden. Limitación prevista
por el artículo 414 del C.S.T., el cual dispone que “[e]l derecho de
asociación en sindicatos se extiende a los trabajadores de todo el servicio
oficial, con excepción de los miembros del Ejército Nacional y de los cuerpos o
fuerza de policía de cualquier orden...”. Restricción que a su parecer
también se extiende al cuerpo armado de vigilancia penitenciaria, por su
carácter de cuerpo armado, responsable del orden público y seguridad, con
funciones de policía judicial y con jerarquía “milicial”, que le impone
una disciplina y un respeto a lo “superior” que no puede contraponerse a
los intereses de un sindicato.
El segundo de los aspectos anotados por el INPEC se
refiere a la limitación introducida por el parágrafo 1º del artículo 12 de la
Ley 584 de 2000, según el cual los servidores públicos gozan de fuero sindical,
exceptuando aquellos servidores que ejerzan jurisdicción, autoridad civil,
política o cargos de dirección o administración. El INPEC asegura que esta
excepción también incluye a la guardia o policía penitenciaria, porque en su
concepto de lo sostenido por la Corte Constitucional en las sentencias C–377 de
1998 y C–368 de 1999 se puede concluir que el cuerpo de custodia y vigilancia
del INPEC ejerce autoridad y goza de un mayor grado de “confianza objetiva”,
lo que impide que goce del derecho de asociación sindical y por ende de la
garantía del fuero sindical.
De ahí que frente los procesos promovidos por los
actores, el INPEC fuera absuelto por los Juzgados Laborales y la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Medellín, y como quiera que los demandantes
instauraron tutelas contra las sentencias de primer y segundo grado por vías de
hecho, éstas tampoco prosperaron.
Finalmente, sostiene que por no tener los guardianes o
policía penitenciaria acceso al fuero sindical, no se le ha violado ningún
procedimiento, como tampoco el derecho de asociación sindical, ni el derecho al
trabajo.
Razones por las cuales solicita que la acción de
tutela presentada por los actores sea desestimada.
6. Trámite surtido ante el comité de libertad sindical de
la OIT
6.1 El Comité de Libertad Sindical de la Organización
Internacional del Trabajo asumió el conocimiento del caso –según consta en el
Informe 325 de junio de 2001 del citado Comité– referente al despedido del
presidente de la organización sindical ASEINPEC, Sr. Juan de la Rosa Grimaldos,
así como el despido del presidente, del vicepresidente, del fiscal, del
primero, tercero y quinto suplentes de la junta directiva de la seccional
Medellín de ASEINPEC y dos trabajadores que habían sido nombrados para
reemplazar al vicepresidente y al fiscal[1].
El caso fue puesto en conocimiento del Comité por la Confederación General de
Trabajadores de Colombia (CGTD), mediante comunicaciones de 20 de enero, 15 de
febrero y 17 de julio de 2000, el cual fue incluido, como subcaso, en otro de
mayor extensión, rubricado con el número 2068.
En dicho Informe el Comité formuló las siguientes
recomendaciones al Gobierno: “1) en base a las observaciones que recabe en
el marco de la investigación administrativa en curso, comunique sus
observaciones en relación con el despido del Sr. Juan José de la Rosa
Grimaldos, presidente de ASEINPEC; y 2) tome las medidas necesarias para que
las autoridades competentes inicien de inmediato una investigación en relación
con los despidos de dirigentes sindicales de ASEINPEC – seccional Medellín y
que comunique sus observaciones al respecto”.
6.2 Según da cuenta el Informe 326 de noviembre de
2001 del Comité de Libertad Sindical el Gobierno de Colombia envió información
parcial sobre los alegatos formulados. Por ello, el comité solicitó que
completara a la mayor brevedad sus observaciones con el fin de que pueda
examinar estos casos con pleno conocimiento de causa. Petición que se reiteró
en el Informe 327 de marzo de 2002.
6.3 El Gobierno envió observaciones parciales por
comunicaciones de 23 de mayo, 12 y 22 de junio, 4 de septiembre, 19 de
noviembre de 2001 y 8 de enero de 2002 (párrafo 126 Informe 328).
6.4 En el Informe 328 de junio 2002 el Comité de
Libertad Sindical analizó la queja presentada por la Confederación General de
Trabajadores de Colombia, sobre el despido de los dirigentes de la Seccional
Medellín de ASEINPEC, así se aprecia en los párrafos 187 y 213 del Informe 328.
Con fundamento en las conclusiones obtenidas, después
del análisis del caso, el Comité invita al Consejo de Administración de la OIT
a que apruebe, entre otras, la siguiente recomendación al Gobierno Colombiano:
“k) en lo que
respecta al despido del Sr. Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la
seccional Medellín alegado por ASEINPEC, el Comité pide al Gobierno que tome
las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de
trabajo con el pago de los salarios caídos”.
En este Informe el Comité reseña los alegatos
presentados por ASEINPEC, mediante comunicación del 18 de mayo de 2001
(párrafos 139 – 149). Sobre estos alegatos el Comité pidió al Gobierno que sin
demora envíe sus observaciones en lo que concierne a estos alegatos y de manera
urgente en relación con los relativos a asesinatos, a fin de que el Comité
pueda emitir sus recomendaciones con pleno conocimiento de los hechos. En la
comunicación referida ASEINPEC formula las siguientes peticiones:
“Primera: Intervenir e investigar de
manera urgente al [E]stado Colombiano Ministerio de Justicia y del Derecho –
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC por Violación de los
derechos Sindicales en los Directivos Sindicales de “ASEINPEC” y por
consiguiente sancionarlos y Conminarlos para que se abstengan de efectuar
dichos procedimientos irregulares y por el contrario se respeten Las garantías
y Derechos Sindicales otorgados por nuestra Constitución Polítca, Leyes
internas y Tratados Público internacionales de la OIT ratificados por Colombia.
“Segunda: Que en el ejercicio de la
protección de los Derechos y Garantías Sindicales y ante la función veedora y
reguladora de la OIT por intermedio de la OIT se SOLICITA a la Honorable
Corte Constitucional Colombiana la revisión de la Acción de Tutela radicado
bajo el N° 332879 del año 2.000. Accionante: “ASEINPEC”. Accionado:
Fabio Campos Silva Director General del INPEC, Rómulo González Trujillo
Ministro de Justicia y del Derecho. Por violación a los Derechos Fundamentales
de Asociación Sindical al Trabajo.
“Tercera: En el ejercicio de la protección
a los Derechos y Garantías Sindicales le peticionamos el favor de Intervenir
Directamente o por intermedio de un Tribunal Internacional Penal ante la
Fiscalía General de la Nación de Colombia en el proceso Preliminar N° 013
contra Fabio Campos Silva Director General del INPEC y otros, ante el Fiscal
Rodrigo Aldana Larrazabal para que ejerza un (sic) veeduría Internacional ante
el fallo inhibitorio y hoy en apelación por Violación al Derecho de Asociación
Sindical del Código Penal Colombiano artículo 292 en concordancia con los
artículos 353, 354 del Código Sustantivo del Trabajo Colombiano, artículo 39 de
la Ley 50 de 1990 Colombiana, de igual manera el Proceso 5081 contra el Señor
Rómulo González Trujillo Ministro de Justicia y del Derecho.
“Para tal efecto el señor Fiscal General de
la Nación y el Fiscal seccional Rodrigo Aldana se pueden ubicar en la Diagonal
22b n° 52 – 01 bloque F piso 5 Bogotá Colombia.
“Cuarta: Requerimos al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de Colombia para que rinda un informa sobre la
Querella instaurada por “ASEINPEC” y de las Gestiones adelantadas contra el
Director General del INPEC en Protección del Derecho de Asociación y Garantías
Sindicales de la Organización Sindical de Empleados del INPEC”.
6.5 El Consejo de Administración en su sesión
GB.284/205 de junio de 2002 aprobó las recomendaciones formuladas en el Informe
328 por el Comité de Libertad Sindical.
6.6 En el Informa 329 el Comité se refiere nuevamente
a los nuevos alegatos presentados por ASEINPEC y “recomienda” al
Gobierno que sin demora envíe sus observaciones respecto a los alegatos
mencionados.
6.7 El Comité de Libertad Sindical se ha referido a
este caso en dos informes adicionales. En el 330 de marzo de 2003, donde señala
que el Gobierno colombiano realizó observaciones parciales a los nuevos
alegatos de ASEINPEC. En el Informe 331 de junio de 2003 el Comité en cuanto a
los alegatos presentados por ASEINPEC relativos a la negativa a reintegrar a
los dirigentes sindicales, “recomendó” al Gobierno que le informe al
respecto y que responda sin demora a los demás alegatos.
6.8 En comunicación del 18 de febrero de 2003 ASEINPEC
manifiesta al Comité de Libertad Sindical que: “[r]ecibimos con regocijo el
amplio espacio brindado por la OIT, y las recomendaciones dadas al Gobierno
Nacional, en la reunión celebrada en el mes de junio de 2002, pero
lamentablemente, Colombia desconoce las recomendaciones de la OIT, ya que en
nuestro (sic) se han empecinado en actos de persecución sindical”.
II.  DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN E IMPUGNACIÓN
Las providencias objeto de revisión por
esta Sala son las que a continuación presentamos.
1.  Primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo de Seccional de la Judicatura de Antioquia, a través del fallo del 19
de noviembre de 2002, negó la demanda de tutela por improcedente. Fundamentó su
decisión en los argumentos que a continuación se resumen.
Señala que los demandantes al ser
retirados de sus cargos promovieron procesos especiales de fuero sindical en
contra del INPEC, pero que los juzgados que conocieron de esos procesos
dictaron sentencias absolutorias y, por tanto, no reconocieron el fuero
solicitado ni ordenaron el reintegro, a excepción del Juzgado Quinto Laboral
que en el proceso promovido por Jorge Iván Toro Hincapié ordenó el reintegro
del actor por considerar que tenía fuero sindical, pero que la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Medellín revocó el fallo del a quo. Asimismo, que
los demás fallos en los que se absolvió el INPEC fueron confirmados sin
excepción por el citado Tribunal.
Por tal motivo, los demandantes agotaron
las instancias legales para lograr el reintegro a sus cargos, así como las
acciones  de tutela contra esas providencias judiciales por vía de hecho.
Circunstancia que determina la improcedencia de la acción de tutela ante esa
instancia, al existir pronunciamientos de los juzgados laborales y de la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Medellín; por tanto, cualquier pronunciamiento
diferente significaría el desconocimiento de decisiones que hicieron tránsito a
cosa juzgada, por estar ejecutoriadas y desconocer igualmente los fallos que se
profirieron a raíz de las acciones de tutela interpuestas contra dichas
providencias judiciales en los procesos especiales de fuero y reintegro,
alegando vías de hecho, y que también fueron desfavorables a los actores.
En lo atinente al procedimiento empleado
por el director del INPEC para retirar de sus cargos por inconveniencia
institucional a los demandantes, estima el Consejo Seccional de la Judicatura
de Antioquia, que se cumplió a cabalidad, tal como se infiere de las actas de
las sesiones de la Junta Asesora del INPEC. Procedimiento que se ajustó al
artículo 65 del Decreto Ley 407 de 1994, que faculta al director nacional del
INPEC, para remover de su cargo, en cualquier tiempo, a los subalternos
relacionados en la norma, cuando su permanencia en el cargo se considere inconveniente,
retiro que debe contar con el concepto de la citada Junta, requisito que se
cumplió en este caso.
Por último, sobre a la obligatoriedad de
las “recomendaciones” hechas por el Comité de Libertad Sindical de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), en el informe 328, sostuvo que:
“[...] no son normas
creadoras de obligaciones internacionales sino meras directrices, guías, pautas
que deben observar los [E]stados partes en la búsqueda de condiciones dignas
frente a las relaciones laborales. Dichas recomendaciones no tienen el carácter
de obligatorio cumplimiento para las autoridades colombinas y no hacen parte de
la legislación interna como si lo son los convenios internacionales de trabajo,
debidamente ratificados, según lo previsto en el artículo 53 de la Constitución
Política.”
Con fundamento en lo anterior, concluyó
que esas recomendaciones de ninguna manera obligan al Estado colombiano y
simplemente lo requieren para se tomen medidas con el fin de que se eviten
estos casos y se reintegren a quienes fueron retirados del servicio sin
autorización del juez por gozar del fuero.
2.  Impugnación
Los peticionarios impugnaron el fallo de
primera instancia sosteniendo en lo esencial, los mismos argumentos expresados
en su demanda, realizaron, además, unas precisiones a las consideraciones
efectuadas por el a quo, que la Sala resume, así.
Manifiestan que no es cierto, como lo
sostiene el Consejo Seccional de la Judicatura, que el procedimiento
establecido por el artículo 65 del Decreto Ley 407 de 1994 se hubiese cumplido
a cabalidad, puesto que la actuación adelantada por la Junta Asesora del INPEC
violó claramente el derecho de defensa, debido a que es necesario que el
empleado cuyo retiro se disponga cuente con un debido proceso y se le permita ejercer
su derecho de defensa ante la Junta, conforme lo sostuvo la Corte
Constitucional en la sentencia C–108 de 1995, al declarar la constitucionalidad
condicionada de la citada norma.
Aclaran que la sentencia contiene un
gravísimo error al afirmar que el Ministerio de Trabajo declaró ilegales los
ceses parciales de actividades realizados por los trabajadores del INPEC, lo
cual se aparta de la realidad, puesto que esa declaratoria de ilegalidad sólo
cobijó a las ciudades de Ibagué, Pereira y Bucaramanga, pero no a la ciudad de
Medellín, donde la regional del Ministerio de Trabajo constató absoluta
normalidad.
Por último, aseguran que el juez de
instancia desatendió la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en la
sentencia T – 568 de 1999 sostuvo que las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical de la OIT son vinculantes, citan in extenso apartes de
la referida sentencia.
3. Segunda instancia
El Consejo Superior de la Judicatura
mediante providencia  del 22 de enero de 2003, modificó la sentencia de primera
instancia proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Antioquia, para en su lugar declararla improcedente, por las
siguientes razones.
Señala que la acción de tutela no fue
instituida para enjuiciar la conducta del Estado en su carácter de sujeto
internacional de derechos y obligaciones, pues en tal condición, éstos se rigen
exclusivamente por el Derecho Internacional Público, conforme a lo previsto en
los Tratados que haya celebrado, normas, principios y reglas expresamente
aceptadas por los mismos, razón por la cual, no es la tutela el mecanismo
destinado a controvertir y juzgar la supuesta ausencia de voluntad política que
los demandantes endilgan al Gobierno colombiano, en torno a la observancia de
sus compromisos internacionales. Por tanto, la responsabilidad internacional de
los Estados, debido a conductas o hechos atribuibles a los mismos por haber
presuntamente transgredido una obligación supranacional, sólo le es imputable
conforme al Derecho Internacional, en cuyo ámbito se debe determinar y juzgar
su comportamiento por medios judiciales que éstos hayan convenido o por los
tribunales internacionales a cuya jurisdicción hayan aceptado someterse.
Considera que otra cosa es lo que sucede
con la fuerza vinculante y la validez que en el orden interno tienen los
Tratados Internacionales celebrados por el Estado colombiano, o a los cuales
éste haya adherido, siempre y cuando hayan sido ratificados y se encuentren
debidamente incorporados a nuestro ordenamiento positivo mediante ley de la
República, conforme al principio “pacta sunt servanda”.
A su juicio las recomendaciones del
Comité de Libertad Sindical de la OIT no revisten, conforme a lo previsto en su
acuerdo constitutivo, el carácter de imperativos categóricos con la virtualidad
de desplazar el juez legítimo natural llamado por nuestro ordenamiento a
valorar mediante el respectivo proceso judicial, si un trabajador se le
transgredió o no el fuero sindical, como presupuesto ineludible de la decisión
que debe adoptar respecto de la procedencia o no del reintegro, con sujeción a
las reglas del debido proceso y de acuerdo con las pruebas vertidas en el
juicio.
Para terminar advierte que habiendo los
actores agotado todos los medios judiciales previstos en nuestro ordenamiento
para controvertir los derechos que estiman conculcados por el INPEC, incluida
la acción de tutela, y en firme los pronunciamientos que los decidieron con el
valor de cosa juzgada, la acción de tutela presentada debe ser declarada
improcedente.
4. Solicitud de revisión ante la Corte
Constitucional
En sendos memoriales la Asociación de
Trabajadores Estatales de Colombia y Erisman Sánchez Castaño -uno de los
demandantes-   solicitaron la revisión de la presente acción de tutela.
Solicitudes que apoyan en argumentos similares a los expresados por los
demandantes en sus diferentes intervenciones.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta Corte es competente para revisar los presentes
fallos de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de
la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por
la escogencia del caso mediante Auto de la Sala de Selección No. 4  del 10  de
abril de 2003.
El asunto bajo revisión
2. En el presente caso es preciso delimitar el asunto
sobre el que versará el pronunciamiento de la Sala. Conforme quedó establecido
en los antecedentes, los actores presentaron previamente varias acciones de
tutela contra las providencias judiciales que denegaron sus solicitudes de
reintegro a los cargos que ocupaban en el INPEC. De suerte que podría afirmarse
que se está ante una actuación temeraria por su parte, al presentar otras
acciones de tutela por los mismos hechos.
2.1 A juicio de la Sala tal circunstancia no acontece,
debido a que, por un lado, la presente acción está dirigida sólo contra el
INPEC, mientras las anteriores se presentaron en contra del Tribunal Superior de
Medellín y, por otro lado, se alega como hecho nuevo el incumplimiento por el
INPEC de las recomendaciones impartidas por el Comité de Libertad Sindical de
la Organización Mundial del Trabajo (OIT). En consecuencia, se trata de
situaciones fácticas distintas, lo que indica que no existe motivo ni
justificación alguna que autorice rechazar o decidir desfavorablemente, ab
initio, la presente acción de tutela, en aplicación del artículo 38 del
Decreto 2591 de 1991.
2.2 Así, la Sala contraerá su pronunciamiento al
presunto incumplimiento por parte del INPEC de las recomendaciones impartidas
por el Comité de Libertad Sindical de la OIT, en las cuales se pide que se
tomen las medidas necesarias con miras al reintegro de los dirigentes
sindicales de la Seccional Medellín de ASEINPEC, y que según los actores dicho
Instituto no ha cumplido, desconociendo la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y, de paso, violando sus derechos fundamentales al trabajo y de
los derechos a la organización, libertad y asociación sindical.
Se advierte que en esta oportunidad no es motivo de
análisis ni de pronunciamiento por esta Sala de Revisión, las presuntas vías de
hecho en que pudieron incurrir los jueces que conocieron de los procesos
laborales especiales de reintegro, promovidas por los aquí demandantes.
2.3 Antes de abordar el análisis del caso
concreto la Corte estima oportuno realizar unas consideraciones previas sobre
los alcances de las recomendaciones impartidas por el Comité de Libertad
Sindical de la OIT, que servirá de sustento a la decisión del presente asunto.
Las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
son vinculantes en el derecho interno colombiano. Reiteración de jurisprudencia
3. Esta Corporación tuvo oportunidad de
analizar la naturaleza y alcances de las recomendaciones del Comité de Libertad
Sindical de la OIT. En efecto, en la sentencia T–568 de 1999[2] la Corte Constitucional
estableció el carácter vinculante de esas recomendaciones, atendiendo a las
obligaciones contraídas  por el Estado colombiano, al suscribir y ratificar el
Tratado constitutivo de la OIT. Para tales efectos diferenció entre las
recomendaciones emitidas por la OIT y las de sus órganos de control. Así, dijo
que a diferencia de los convenios, las recomendaciones pronunciadas por la OIT
no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras
directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados partes en busca
de las condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países[3]; mientras que las
recomendaciones de sus órganos de control en ocasiones son vinculantes.
Para una mayor precisión, y como quiera
que se reiterará la anterior jurisprudencia, la Sala citará in extenso los
apartes pertinentes de la sentencia T–568 de 1999. Expresó la Corte:
“La OIT se manifiesta a través de Convenios
y Recomendaciones, según el artículo 19 de su Constitución.  La Corte Constitucional
ha reiterado, siguiendo los lineamientos de la Carta de la OIT, que a
diferencia de los Convenios, las Recomendaciones no son normas creadoras de
obligaciones internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que
deben seguir los Estados Partes en busca de condiciones dignas en el ámbito
laboral de sus países. [4]
“Como se explicó atrás, los órganos de
control también emiten recomendaciones y, en ocasiones son vinculantes. Es el
caso, por ejemplo, de las que profiere la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos: "La Comisión es competente, en los términos de las atribuciones
que le confieren los artículos 41 y 42 de la Convención, para calificar
cualquier norma del derecho interno de un Estado Parte como violatoria de las
obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o adherir a ella";[5]
"39. Como consecuencia de esta calificación, podrá la Comisión recomendar
al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria..."[6]. Por
último, "Todos los órganos de los Estados Partes tienen la obligación de
cumplir de buena fe las recomendaciones emitidas por la Comisión, no pudiendo
ésta establecer el modo de ejecutarlas a nivel interno (...) siendo por tanto
el Estado (...) el que debe determinar la forma de cumplir con las
mismas."[7]
“El caso que se estudia ahora corresponde
al segundo tipo: es una recomendación emitida por un órgano de control de una
Organización Internacional.
(...)
“Como se enunció anteriormente, el Comité
de Libertad Sindical es un órgano de control de la OIT; confronta las
situaciones de hecho que se le presentan o las normas internas de los Estados,
con las normas internacionales aplicables según los Tratados ratificados por
los Estados involucrados (en este caso, la Constitución de la OIT y los
Convenios sobre libertad sindical); luego, formula recomendaciones y las somete
al Consejo de Administración,[8]
ya que éste es el órgano que puede emitir recomendaciones de carácter
vinculante según las normas que rigen la Organización.  (...) por tanto,
esta recomendación constituye una orden expresa vinculante para el gobierno
colombiano.  Colombia está obligada, en virtud de su calidad de Estado Parte
del Tratado Constitutivo de la OIT, a acatar las recomendaciones del Consejo de
Administración (arts. 24 y ss)”. (negrillas fuera de texto)
Por lo anterior,
las recomendaciones de los órganos de control –como las emitidas por el Comité
de Libertad Sindical en el caso objeto de estudio por la Corte Constitucional
en la sentencia citada– no son meras directrices, guías o lineamientos que debe
seguir el Estado colombiano, sino que ellas constituyen una orden expresa
vinculante para el Estado y cada uno de sus órganos.
Esta obligación surge de los compromisos
adquiridos por el Estado colombiano en el ámbito internacional. Así, la
Constitución Política de 1991 establece como un principio fundamental que las
relaciones exteriores del Estado se fundamentan en el reconocimiento de los
principios del derecho internacional aceptados por Colombia (art. 9°). En ese
sentido Colombia reconoce como un principio del derecho internacional lo
previsto en el artículo 26 de la Convención de Viena de los Derechos de los
Tratados, aprobada por la Ley 32 de 1985, en el sentido de que “[t]odo
tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”.
De esa manera Colombia queda sujeta a las
obligaciones que adquiere en virtud de los tratados y convenios que celebra y
que son ratificados por el Congreso de la República. Los Convenios 87 y 98 de
la OIT, sobre libertad sindical y derecho de sindicalización, aprobados por el
Congreso de la República mediante las Leyes 26 y 27 de 1976, deben ser
respetados y cumplidos por Colombia, y obviamente sujetarse a lo que dispongan
los órganos de Control de la Organización Internacional del Trabajo, a cuyas
determinaciones también se sujetó, al hacer parte del convenio constitutivo de
dicha organización.
En el orden interno el único medio judicial
para lograr el cumplimiento de las recomendaciones de los órganos de control
que protegen derechos fundamentales es la acción de tutela
4. El artículo
86 Superior exige como condición de procedibilidad de la acción de tutela la no
existencia dentro del ordenamiento de otros mecanismos de defensa judicial para
proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública. De suerte, que la existencia de tales
medios de defensa torna en improcedente la acción de amparo constitucional. Circunstancia
que no acontece en este evento, conforme se desarrollará a continuación.
En el derecho interno de Colombia no existe
medio judicial alguno que permita exigirle a los órganos integrantes del Estado
el cumplimiento de las recomendaciones proferidas por los órganos de control de
los organismos internacionales, encargados de proteger los derechos
fundamentales, y que han sido creados mediante tratados o convenios
internacionales suscritos o adheridos, y debidamente ratificados, por Colombia.
Del caso en concreto
5. Los actores
hacen residir la vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, a la
organización, asociación y libertad sindical en el hecho de haberse sustraído
el INPEC al cumplimiento de las recomendaciones emitidas por el Comité de
Libertad Sindical de la OIT, en el sentido de que ellos tenían que ser
reintegrados a sus cargos con el pago de los salarios caídos. Por su parte, la
entidad demandada alega, en concreto, que dichas recomendaciones no tienen
carácter vinculante y que por tal motivo no está obligada a acatarlas.
5.1 La Corte no
comparte la posición esgrimida por el INPEC, puesto que representa un
desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación (T-568/1999), que en
un caso similar al presente expresó que esas recomendaciones tenían carácter
vinculante para el Estado colombiano y que, por ende, no podía desprenderse de
su observancia. Así que sustraerse de su cumplimiento implica la violación de
los derechos fundamentales aquí alegados, además de desconocer la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, que al fijar los alcances de los derechos
fundamentales adquiere el carácter de vinculante.
5.2 En ese
orden, la Corte Constitucional consideró que cuando plasma la interpretación de
normas constitucionales sobre derechos fundamentales, definiendo su alcance y
sentido, indicando como se las debe entender y aplicar, comporta la creación de
doctrina constitucional vinculante para los jueces, en casos cuyos fundamentos
fácticos encajen en el arquetipo objeto del análisis constitucional efectuado,
siempre que tales eventos no estén regulados de manera expresa por normas
legales imperativas[9].
5.3 En el
presente caso es claro que los supuestos fácticos del que se derivan la
violación de los derechos fundamentales de los actores, al negar el INPEC  sus
reintegros y el pago de sus salarios durante el tiempo de su retiro, es similar
al decidido en la sentencia T–568 de 1999, dado que en ambos eventos se ha
negado el cumplimiento de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
de la OIT, tendientes a obtener el reintegro de los trabajadores. Situación que
determina la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y a la
asociación sindical de los demandantes, lo que conduce a que la Corte
Constitucional en esta oportunidad reitere la doctrina constitucional sentada
en esa ocasión.
5.4 Por otro
lado, es pertinente detenerse en el texto de la recomendación emitida por el
Comité de Libertad Sindical de la OIT, contenida en su Informe No. 328 de junio
de 2002, teniendo en cuenta que en la misma no se relacionan de forma
específica los nombres de las personas cuyo reintegro y pago de salarios se
requiere, pues sólo se refiere a ellas de manera general, pero cuyos nombres si
son determinables, veamos:
"k)
en lo que respecta al despido del Sr. Juan de la Rosa Grimaldos y otros
dirigentes de la seccional Medellín alegado por ASEINPEC, el Comité pide al
Gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos
en sus puestos de trabajo con el pago de los salarios caídos;”
Para la Corte,
si bien no aparecen relacionados allí los nombres de los dirigentes sindicales
de la seccional Medellín de la asociación sindical ASEINPEC, es claro que ese
informe se está refiriendo a los miembros de la junta directiva de esa
seccional y que fueron despedidos por el INPEC, con ocasión de las jornadas de
protesta adelantadas por esa asociación. Los nombres de esas personas aparecen
determinados en la resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que
ordenó el registro de la junta directiva de esa seccional.
En efecto,
conforme aparece en el expediente, el entonces Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, por medio de la Resolución No. 110 del 3 de junio de 1999,
ordenó la inscripción en el registro sindical de los elegidos en la Asamblea
General celebrada el día 9 de febrero de 1999, para integrar la junta directiva
de la organización sindical ASEINPEC de la seccional Medellín, (fls. 87 y 88,
2° Cuaderno), la que estaba integrada por los siguientes miembros:
CARGOS
NOMBRES
Presidente
Yamid Marín monsalve
Vicepresidente
Erisman Sánchez Castaño
Fiscal
Francisco Javier Jaramillo
Secretario
Jorge Toro Hincapié
Tesorero
Mauricio Araque Álvarez
Comisión de
deportes
Luis Armando
Sánchez Vera
Comisión de la
mujer
Nancy Canencio
Ortiz
Comisión
cultural
Edgar Aguilar
Jerez
Comisión de
educación
Flor María
Mazo
Comisión
Programación
Martín
Sandoval
Empero, la Corte
advierte que no ordenará el amparo de los derechos fundamentales de todas las
personas que aparecen en la Resolución referida, dado que unas no figuran como
demandantes en la presente acción de tutela. Así, no aparecen como actoras las
señoras Flor María Mazo y Nancy Canencio Ortiz.
Asimismo,
excluirá al señor Jairo Pérez Santander, puesto que él no aparece relacionado
como directivo de esa seccional de ASEINPEC, conforme al texto de la Resolución
No. 110 de 1999 citada, lo que indica que para el momento de su despido no
gozaba de fuero sindical. Así lo confirma la declaración rendida por Erisman
Sánchez, en la que se afirma “que Jairo Pérez Santander era afiliado y no
tenía fuero” (fl. 266 -respaldo- del Cuaderno 2° del Expediente). De suerte
que no quedó cobijado por las recomendación del Comité referido.
5.5 Sobre estas
recomendaciones es importante señalar que el Comité de Libertad Sindical luego
de recibir la queja de la CGTD por los despidos de los dirigentes de ASEINPEC y
de solicitar al Gobierno colombiano los descargos respectivos, procedió a
formular las recomendaciones de reintegro y de pago de salarios caídos. La que
fue aprobada por el Consejo de Administración de la OIT en la sesión de junio
de 2002 (GB.284/205)[10].
Con posterioridad
a la formulación de la  recomendación por el Comité, se han presentado nuevos
alegatos por ASEINPEC referidos al reiterado incumplimiento por parte del INPEC
de las recomendaciones contenidas en el Informe 328 de junio de 2002.
5.6 A los
demandantes Yamid Alfonso Marín Monsalve, Mauricio Araque Álvarez, Francisco
Javier Jaramillo, Erisman Sánchez Castaño, Luis Armando Sánchez Vera, Martín
Sandoval Girón y Jorge Toro Hincapié, la Corte Constitucional ordenará, en las
condiciones de la parte resolutiva de esta providencia, el amparo de sus
derechos fundamentales al trabajo, a la organización, asociación  y libertad
sindical, vulnerados por el INPEC, al negarse a cumplir las recomendaciones del
Comité de Libertad Sindical de la OIT. Debido a que siendo vinculantes dichas
Recomendaciones el INPEC se sustrajo a su cumplimiento, siendo que estaba
obligado a ello, conducta que genera la violación de los derechos fundamentales
de los actores, lo que justifica la procedencia de la presente acción de
tutela.
En este contexto la Sala ordenará revocar
los fallos proferidos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Antioquia el 19 de noviembre de 2002, y por la
misma Sala del Consejo Superior de la Judicatura el 22 de enero de 2003, que
negaron la solicitud de amparo de los demandantes, en el trámite del presente
proceso de tutela.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Antioquia el 19 de noviembre de 2002 y por la misma Sala del Consejo Superior
de la Judicatura el 22 de enero de 2003, que negaron la solicitud de amparo de
los demandantes, en el trámite de la presente acción de tutela.
Segundo.- ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC) que proceda, dentro de los tres (3) meses siguientes a la
notificación de este fallo de revisión, a reintegrar a los mismos cargos o en
otros iguales o de superior jerarquía a Yamid Alfonso Marín Monsalve, Mauricio
Araque Álvarez, Francisco Javier Jaramillo, Erisman Sánchez Castaño, Luis
Armando Sánchez Vera, Martín Sandoval Girón y Jorge Toro Hincapié, por los
hechos que originaron esta acción, y a reconocerles los salarios y prestaciones
que dejaron de percibir, considerándose para todos los efectos legales que no
ha existido solución de continuidad en su relación laboral con ese Instituto.
Tercero.- LÍBRENSE por Secretaría General las
Comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí previstos.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia T-603/03
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia para hacer cumplir una
recomendación provisional de un órgano internacional (Salvamento de voto)
Opino que no ha debido en este evento
aceptarse la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para hacer
cumplir una recomendación provisional proferida por un órgano internacional,
dadas las condiciones específicas del caso concreto.
COMITE DE
LIBERTAD SINDICAL-Organo de investigación/COMITE
DE LIBERTAD SINDICAL-Funciones (Salvamento de voto)
El Comité de Libertad Sindical es
esencialmente un órgano de investigación, pero está facultado para examinar,
junto con el gobierno interesado, las posibilidades de solucionar las
dificultades frente a casos concretos, por vía de acuerdo.  El mandato del
Comité consiste en conocer, tramitar y resolver si las situaciones concretas
planteadas como alegato en la queja se ajustan o no a los principios de la
Libertad Sindical derivados de las normas internacionales del trabajo para
formular conclusiones y recomendaciones que permitan restablecer y garantizar
el ejercicio de los derechos sindicales. El Comité examina las quejas que le
somete el Consejo de Administración, las que, a su vez, pueden haber sido
sometidas directamente a la OIT por los legitimados para ello o a través de las
Naciones Unidas, independientemente de que los países objeto de las
quejas hayan o no ratificado los convenios.
COMITE DE
LIBERTAD SINDICAL-Procedimiento para adopción de
recomendaciones (Salvamento de voto)
SENTENCIA
DE TUTELA-Tomó como definitivo informe provisional
sobre despido de dirigentes sindicales del INPEC/COMITE DE LIBERTAD
SINDICAL-Recomendación para el caso no es vinculante(Salvamento de voto)
El caso relativo al despido de
miembros y directivos de ASEINPEC — Seccional Medellín, aún se encuentra en
trámite. La sentencia de la cual disiento tomó como definitivo el Informe 328
cuando en realidad se trata tan sólo de un informe provisional respecto del
cual el Estado colombiano ha elevado observaciones y tanto él como la CGT, que
presentó la queja a nombre de ASEINPEC, pueden allegar alegatos e información
complementaria, como en efecto lo han venido haciendo. En esas condiciones,
cuando todavía faltan varios pasos dentro del procedimiento previsto dentro de
la OIT en virtud de tratados que el Estado debe cumplir, no se puede considerar
que la recomendación constituye una orden ni mucho menos una orden definitiva.
Por lo tanto, dado que se trata de una recomendación preliminar y aún están
pendientes observaciones parciales presentadas por el gobierno colombiano, no
estamos frente a una recomendación vinculante. No se cumple, entonces, la
segunda condición: a pesar de que la recomendación es específica, no es
vinculante, dado que es preliminar y sujeta aún a observaciones.
SENTENCIA
DE TUTELA-Aplicación inadecuada del precedente
sobre recomendaciones de la OIT (Salvamento de voto)
Hay una segunda razón por la cual me
aparto de la decisión mayoritaria. Considero que la Sala aplicó inadecuadamente
el precedente en la materia. Aun cuando la Sala cita como precedente aplicable
al caso la sentencia T-568 de 1999, como fundamento para ordenar al INPEC que
cumpliera con la recomendación del Comité de Libertad Sindical, existía por lo
menos una diferencia sustancial con el caso de Empresas Varias de Medellín, que
hacía inaplicable dicho precedente. En efecto, el tipo de recomendación
adoptada por el Comité de Libertad Sindical era distinto.
SENTENCIA
DE TUTELA-Desconocimiento de jurisprudencia sobre
procedibilidad de la tutela (Salvamento de voto)
La tercera razón por la cual me aparto de
la sentencia es porque considero que en este caso la Sala desconoció la
jurisprudencia sobre procedibilidad de la acción de tutela. En efecto, la sentencia
omitió analizar la existencia de un procedimiento alternativo para proteger el
derecho en el caso concreto. Dado el carácter subsidiario de la acción de
tutela, la Sala debió examinar si era cierto que no existía otro medio a través
del cual se garantizara la efectividad del derecho de libertad sindical y en
caso de que existiera, analizar si resultaba idóneo para garantizar el derecho
de los actores, o si la tutela era procedente como mecanismo provisional para
evitar un perjuicio irremediable. Los actores alegaban que los procedimientos internos estaban
agotados y que no contaban con otro medio judicial para lograr la protección de
sus derechos, la Sala debió analizar si, tal como ellos lo sugerían, se les
había cerrado el acceso a la justicia, o si a pesar de existir otros medios
judiciales disponibles, éstos eran insuficientes o,  también, si la tutela
procedía como mecanismo provisional, a fin de evitar un perjuicio irremediable.
Nada de eso ocurrió. Un asunto de tanta importancia jurídica es a penas
mencionado en la presente sentencia en un párrafo en el cual se anuncia que no
se hará el análisis que se ha debido hacer de conformidad con la jurisprudencia
de esta Corte sobre la procedibilidad de la acción de tutela.
SENTENCIA
DE TUTELA-No examinó los diferentes tipos de
recomendaciones de los órganos de la OIT (Salvamento de voto)
MODALIDADES
DE RECOMENDACIONES-Descripción (Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-716784
Acción de Tutela interpuesta por el
Presidente de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Penitenciario y
Carcelario – Seccional Medellín —ASEINPEC y otros
contra el Instituto Penitenciario y Carcelario ‑ INPEC
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME
ARAUJO RENTERIA
Guardando
el debido respeto por la sentencia proferida por la Sala Primera de Revisión de
la Corte Constitucional, deseo expresar las razones por las cuales salvo el
voto. En suma, opino que no ha debido en este evento aceptarse la procedencia
de la acción de tutela como mecanismo para hacer cumplir una recomendación
provisional proferida por un órgano internacional, dadas las condiciones
específicas del caso concreto.
Las razones por
las que me aparto de la posición mayoritaria son cuatro. En primer lugar,
porque la Sala tomó como definitiva una recomendación del Comité de Libertad
Sindical que tenía el carácter de provisional. En segundo lugar, porque aplicó
incorrectamente el precedente sobre las recomendaciones de la OIT. En tercer
lugar, porque desconoció la jurisprudencia de la Corte sobre la procedibilidad
de la tutela. Y, finalmente, porque desconoció el marco normativo de la OIT y
el curso que deben seguir los procedimientos adelantados por esta organización.
En cuanto a la
primera razón, considero que dada la diversidad de recomendaciones que puede emitir
la Organización Internacional del Trabajo y sus distintos órganos, la Sala
debió examinar lo siguiente: (i) que la recomendación cuyo cumplimiento se
solicitaba tuviera un carácter definitivo, no provisional; (ii) que tal
recomendación contuviera una orden específica y de carácter vinculante; (iii)
en caso de que dicha recomendación fuera de obligatorio cumplimiento, que el
gobierno no la hubiera cumplido dentro de un plazo razonable, o que habiendo
realizado acciones para su cumplimiento, éstas resultaran insuficientes para
proteger el derecho conculcado.
Habida cuenta de que el presente proceso se refiere a
recomendaciones adoptadas en el curso del procedimiento especial de queja por
violación de la libertad sindical ante el Comité de Libertad Sindical,
considero pertinente referirme a las características y alcances de ese
procedimiento. Con fundamento en el artículo 26 del Convenio Constitutivo de la
OIT y de los Convenios 87 y 96 de la OIT sobre Libertad Sindical, el Comité
conoce, tramita y resuelve si las situaciones concretas planteadas como alegato
en la queja se ajustan o no a los principios de la Libertad Sindical derivados
de las normas internacionales del trabajo con el fin de formular
recomendaciones que permitan restablecer y garantizar el ejercicio de los
derechos sindicales. El procedimiento que se sigue ante el Comité complementa,
sin sustituir, los demás procedimientos de control de la OIT.
El Comité de Libertad Sindical es esencialmente un
órgano de investigación, pero está facultado para examinar, junto con el
gobierno interesado, las posibilidades de solucionar las dificultades frente a
casos concretos, por vía de acuerdo.  El mandato del Comité consiste en
conocer, tramitar y resolver si las situaciones concretas planteadas como alegato
en la queja se ajustan o no a los principios de la Libertad Sindical derivados
de las normas internacionales del trabajo para formular conclusiones y
recomendaciones que permitan restablecer y garantizar el ejercicio de los
derechos sindicales.
El Comité examina las quejas que le somete el Consejo
de Administración, las que, a su vez, pueden haber sido sometidas directamente
a la OIT por los legitimados para ello o a través de las Naciones Unidas,
independientemente de que los países objeto de las quejas hayan o no
ratificado los convenios. Sólo se admiten las quejas presentadas por un
gobierno o por una organización de empleadores o de trabajadores, debiendo ser
éstos una central nacional con interés directo en el asunto, una organización
internacional con estatuto consultivo ante la OIT o alguna otra agrupación
internacional de empleadores o de trabajadores si los alegatos atañen
directamente a sus organizaciones afiliadas.
Como parte de este proceso, el Comité elabora informes
provisionales o definitivos que presenta al Consejo de Administración para su
aprobación. El carácter vinculante de las recomendaciones contenidas en dichos
informes depende de que el procedimiento ante el Comité haya sido agotado, que
se trate de un Estado parte, y que las recomendaciones hayan sido adoptadas por
el Consejo de Administración. No obstante, aún en el evento de recomendaciones
de carácter vinculante, el gobierno conserva un margen para adoptar las medidas
que mejor cumplan con esas recomendaciones. La amplitud de dicho margen varía
según el grado de especificidad de la recomendación y si ésta prevé
alternativas de acción.
El procedimiento de adopción de recomendaciones por
parte del Comité de Libertad Sindical, puede resumirse de la siguiente manera:[11]
1)      Cuando se recibe una queja relativa a
hechos precisos que implican violaciones de los derechos sindicales, el Comité
informa al querellante que tiene el plazo de un mes para presentar toda
información complementaria que sustente su queja.
2)      Si la queja original y toda la información
complementaria recibida están suficientemente fundadas, se transmiten al
gobierno cuestionado lo antes posible, invitándolo a comunicar al Director
General sus comentarios y observaciones en un plazo determinado, teniendo en
cuenta la fecha de la siguiente reunión del Comité.
3)      Si el Comité, al recibir las observaciones
del gobierno considera que las declaraciones contenidas son contradictorias con
la queja y no aportan, ni la una ni la otra, elementos de prueba,
imposibilitándole formarse una opinión con conocimiento de causa, el Comité
está facultado a obtener del querellante informaciones complementarias
escritas, más precisas, sobre los términos de la queja.
4)      El Comité y su Director General están
facultados para verificar —sin tener en cuenta el fondo del asunto– si las
observaciones de los gobiernos sobre una queja o sus respuestas a pedidos de
informaciones complementarias del Comité contienen suficiente información para
permitirle a éste examinar el asunto y, en caso negativo, solicitar a los
gobiernos, sin esperar a la siguiente reunión del Comité, elementos de
información más precisos sobre los problemas planteados por los querellantes o
por el Comité.
5)      El Comité también puede comunicar a los
querellantes, bajo reserva, lo esencial de las observaciones gubernamentales e
invitarlos a que formulen sus propios comentarios dentro de un plazo
determinado y solicitar mayores informaciones o comentarios sobre las
observaciones enviadas por el gobierno interesado. Los comentarios y alegatos
que envíen los querellantes, son a su vez trasmitidos al gobierno, para que
haga las observaciones que considere pertinentes y para que remita la
información necesaria para que el Comité pueda adoptar una decisión definitiva.
6)      A fin de mantener al querellante informado
regularmente de las principales etapas del procedimiento, después de cada
reunión del Comité se le comunica que la queja ha sido sometida a éste; si el
Comité no llegó a una conclusión que aparezca en su informe, también se le hace
saber, según el caso, que el examen fue aplazado por falta de observaciones o
de ciertas informaciones que se han solicitado al gobierno.
7)      Cuando algunos gobiernos se demoran en el
envío de sus observaciones sobre las quejas que les fueron comunicadas o sobre
las informaciones complementarias que les fueron solicitadas, el Comité
menciona tales gobiernos en un párrafo especial de la introducción de sus
informes después de transcurrido un período razonable, variable según la
naturaleza del caso así como la mayor o menor urgencia de las cuestiones
planteadas.  Este párrafo contiene un “llamamiento especial” a
los gobiernos interesados, y seguidamente se les envían comunicaciones urgentes
del Director General en nombre del Comité.
8)      Una vez agotado este procedimiento, si,
dentro de un plazo razonable, los gobiernos continúan sin enviar la información
o las observaciones solicitadas, se les menciona en un párrafo especial de la
introducción del informe preparado por el Comité en su reunión de mayo.
9)      Si después de varios requerimientos, el
gobierno continúa sin enviar una respuesta, se le previene, en un párrafo
especial de la introducción de los informes del Comité – y por medio de una
comunicación expresa del Director General – que el  Comité podrá presentar en
su reunión siguiente un informe sobre el fondo del asunto, aun en el caso de
que no se hubieran recibido en esa fecha las informaciones solicitadas de los
gobiernos.
10)  Cuando no haya habido respuesta, la Oficina Regional
o de área puede intervenir ante
los gobiernos interesados a fin de obtener las informaciones solicitadas de
estos últimos, ya sea en el curso del examen del caso, ya sea en lo que
concierne al curso dado a las recomendaciones del Comité aprobadas por el
Consejo de Administración.  A estos efectos, el Comité provee a la oficina
correspondiente información más detallada respecto de la queja, y se le pide
que intervenga ante el gobierno que se demora en transmitir sus respuestas, a
fin de señalarle la importancia que se atribuye a que comunique las
observaciones o informaciones que se le solicitan.
11)  Cuando el gobierno muestre una falta evidente de
cooperación, el Comité puede elevar al Consejo de Administración un informe
recomendando, a título excepcional, que se dé una mayor publicidad a la queja,
a los alegatos, a las recomendaciones y al comportamiento obstruccionista del
gobierno.
12)  Con base en la información enviada tanto por los
querellantes como por el gobierno, el Comité puede consignar en los informes
periódicos que presenta a consideración del Consejo de Administración,
conclusiones y recomendaciones, que serán provisionales o definitivas
dependiendo de la suficiencia de la información conocida por el Comité para
formarse una opinión sobre la existencia de la violación, sobre los
procedimientos internos seguidos en el caso objeto de queja y sobre las
actuaciones del gobierno.
13)  Con base en la información disponible, el Comité
puede elaborar 3 tipos de informes: Informes Provisionales, Informes
Definitivos e Informes en los que se Solicita Mantener Informado al Comité
sobre la Evolución del Asunto. Si se trata de Informes Provisionales, las
conclusiones y recomendaciones también tienen este carácter. Si se trata de
Informes Definitivos o de los Informes en los que se solicita mantener
informado al Comité sobre la evolución del asunto, las conclusiones y
recomendaciones del Comité tienen un carácter definitivo.
14) Una vez elaborados los Informes, el Comité somete a
consideración del Consejo de Administración las conclusiones y recomendaciones
contenidas en ellos, para que una vez adoptadas, sean transmitidas al gobierno
respectivo. Si se trata de Informes Provisionales, el asunto sigue a
consideración del Comité de Libertad Sindical, quien continúa solicitando
información y observaciones tanto a los querellantes como al gobierno hasta que
el Comité considere que cuenta con información suficiente para resolver de
fondo y de manera definitiva el asunto objeto de queja.
15) Cuando se trata de conclusiones y recomendaciones
contenidas en el Informe Definitivo del Comité de Libertad Sindical, éstas
deben ser adoptadas como tales por el Consejo de Administración, el cual las
transmite al gobierno respectivo, le da un plazo razonable para atenderlas y,
generalmente, solicita mantenerlo informado sobre las medidas adoptadas por el
gobierno.
16) Si después de transcurrido un plazo prudencial resulta
claro que el gobierno no tiene la intención de atender de buena fe las
recomendaciones del Comité o si el gobierno rechaza las recomendaciones, el
Consejo de Administración puede solicitar que la Conferencia Internacional del
Trabajo tome medidas para lograr el cumplimiento de las recomendaciones, o incluso
someter el caso ante la Corte Internacional de Justicia para que determine la
responsabilidad del Estado por incumplimiento de sus obligaciones
Internacionales.
En la
tutela bajo estudio, la recomendación no tenía  un carácter definitivo. El
Informe 328 cuyo cumplimiento se ordena en la presente sentencia, era apenas un
informe de carácter provisional. Ello se evidencia en el lenguaje expreso
empleado por Comité al hablar de un “Informe
Provisional” y, además,  por
hacer sus recomendaciones con base en las “conclusiones
provisionales” a las que ha
llegado con base en la información disponible,[12]
porque, con posterioridad a este informe, tanto ASEINPEC, como el gobierno
colombiano presentaron alegatos y observaciones que fueron consideradas por el
Comité en las sesiones siguientes.[13]
Por eso, luego del Informe 328 el caso siguió a consideración del Comité, como
se aprecia en los Informes 330 y 331 del Comité de Libertad Sindical, como se
verá a continuación.
En efecto, la queja sobre violación de la libertad
sindical de miembros de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto
Nacional Penitenciario ‑ASEINPEC, fue considerada por primera vez en la
281ª reunión del Consejo de Administración, celebrada en el mes de junio de
2001. En el párrafo 274 del Informe No. 325 del Comité de Libertad Sindical se
lee el resumen de la queja en los siguientes términos: “En sus
comunicaciones de 20 de enero, 15 de febrero y 17 de julio de 2000, la CGTD
alega: 5) el despido del presidente de la organización sindical
ASEINPEC, Sr. Juan de la Rosa Grimaldos, así como el despido del presidente,
del vicepresidente, del fiscal, del primero, tercero y quinto suplentes de la
junta directiva seccional de Medellín de ASEINPEC y dos trabajadores que habían
sido nombrados para reemplazar al vicepresidente y al fiscal.”[14] En el párrafo 320 el
Comité recoge las observaciones del gobierno colombiano, en las que manifestó:
“1) en relación con el despido del Sr. Juan José de la Rosa Grimaldos se está
llevando a cabo una investigación administrativa; y 2) con respecto al despido
de dirigentes sindicales de ASEINPEC en Medellín se realizó una investigación
administrativa en la que se determinó la falta de competencia para resolver el
objeto de la investigación. Con base en esta información, el Comité
recomendó al Gobierno colombiano “[recabar] en el marco de la investigación
administrativa en curso, comunique sus observaciones en relación con el despido
del Sr. Juan José de la Rosa Grimaldos, presidente de ASEINDCE;” y 2)
“[tomar] las medidas necesarias para que las autoridades competentes inicien de
inmediato una investigación en relación con los despidos de dirigentes
sindicales de ASEINPEC – seccional Medellín y que comunique sus observaciones
al respecto.”
En los Informes 326[15]
y 327,[16]
el Comité da cuenta del recibo de nuevos alegatos de ASEINPEC y de
observaciones parciales del gobierno colombiano sobre el caso.
En el Informe 328,[17]
el Comité considera los nuevos alegatos presentados por ASEINPEC, relativos a
la condición de empleados públicos de los funcionarios del INPEC y la
constitución del sindicato, la persecución y amenazas contra la vida de varios
de sus dirigentes sindicales, la descripción de los hechos que generaron
sanciones administrativas y despidos de miembros del sindicato, sobre los
procedimientos administrativos y judiciales que se habían seguido internamente
para lograr la protección de sus derechos y los resultados de esas acciones.[18] Igualmente toma nota
de las observaciones parciales hechas por el gobierno colombiano en relación
con las medidas administrativas adoptadas para la protección de la libertad
sindical en el caso de los dirigentes de ASEINPEC —Seccional Medellín y las
sanciones impuestas al INPEC por violación de la libertad sindical.[19]
Con base en estas observaciones, el Comité “toma nota de la información del Gobierno según la cual el
director territorial de Cundinamarca, ante un recurso interpuesto por la
organización sindical sancionó al INPEC con cincuenta salarios mínimos legales
vigentes debido a que se probó que no existió calificación por parte de un juez
para despedir o trasladar a los dirigentes sindicales, requisito impuesto por
el artículo 405 y que por lo tanto ello constituye un acto de violación de la
libertad sindical.”[20] En consecuencia, consigna en su Informe Provisional
lo siguiente: “228. En vista de las conclusiones provisionales que
preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las
recomendaciones siguientes:  (...) k)  “en lo que respecta al despido
del Sr. Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la seccional Medellín
alegado por ASEINPEC, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias
con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de trabajo con el pago de
los salarios caídos.”[21] (subrayado fuera de texto)
Con posterioridad a este informe, el Comité solicita
al gobierno colombiano en su Informe 329 que “p) en lo que respecta a los
nuevos alegatos presentados por (...) ASEINPEC, (...), el Comité pide al
Gobierno que sin demora envíe sus observaciones en lo que concierne a estos
alegatos (...) a fin de que el Comité pueda emitir sus recomendaciones con
pleno conocimiento de los hechos.”[22]
Ante el retraso en dar respuesta a la solicitud del Comité, por parte del
gobierno colombiano, el Comité urge al gobierno colombiano a enviar las
observaciones solicitadas por el Comité,[23]
y solicita en sus recomendaciones que el Gobierno “sin demora envíe sus
observaciones respecto a los alegatos mencionados.”[24]
En el Informe 330, el Comité indica que ha recibido
informaciones parciales del gobierno colombiano en relación con las denuncias
de violación de fuero sindical de miembros de ASEINPEC —Seccional Medellín.[25] En el Informe 331, el
Comité da cuenta de las observaciones parciales enviadas por el gobierno
mediante comunicaciones de los días 2, 15 y 16 de enero y 18 de febrero de
2003, así como de los nuevos alegatos presentados por ASEINPEC, señalando que
ningún trabajador ha sido reintegrado.[26]
En las conclusiones del Informe 331, el Comité pide al Gobierno más información
sobre el caso y que responda sin demora a los demás alegatos.[27] Finalmente,
en su Informe 331 el Comité recomienda lo siguiente:
“En vista de las conclusiones
provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a
que apruebe las recomendaciones siguientes: (...)
“d) en cuanto a los alegatos presentados
por ASEINPEC, relativos a la negativa a reintegrar a los dirigentes sindicales
y las constantes amenazas sufridas por estos, la persecución antisindical por
medio de sanciones, los procesos disciplinarios y traslados contra dirigentes
sindicales, el despido de dirigentes en violación del fuero sindical, la
suspensión de dirigentes sin goce de sueldo por haber realizado una
manifestación pacífica, la presión sobre los afiliados para que dejen de ser
miembros del sindicato, y la negativa a devolver las oficinas de la
organización querellante a pesar de existir una decisión judicial que lo
ordena, el Comité pide al Gobierno que garantice que el INPEC cumpla con la
decisión judicial[28]
que ordenó el reintegro de los dirigentes sindicales despedidos, y que tome las
medidas necesarias para que las oficinas de ASEINPEC sean devueltas sin demora
a la organización sindical tal como ha ordenado la autoridad judicial. El
Comité pide al Gobierno que le informe al respecto y que responda sin demora a
los demás alegatos.”[29]
(subrayado fuera de texto)
Este
recuento muestra claramente que el caso relativo al despido de miembros y
directivos de ASEINPEC — Seccional Medellín, aún se encuentra en trámite. La
sentencia de la cual disiento tomó como definitivo el Informe 328 cuando en
realidad se trata tan sólo de un informe provisional respecto del cual el
Estado colombiano ha elevado observaciones y tanto él como la CGT, que presentó
la queja a nombre de ASEINPEC, pueden allegar alegatos e información
complementaria, como en efecto lo han venido haciendo. En esas condiciones,
cuando todavía faltan varios pasos dentro del procedimiento previsto dentro de
la OIT en virtud de tratados que el Estado debe cumplir, no se puede considerar
que la recomendación constituye una orden ni mucho menos una orden definitiva.
Por lo tanto, dado que se trata de una
recomendación preliminar y aún están pendientes observaciones parciales
presentadas por el gobierno colombiano, no estamos frente a una recomendación
vinculante. No se cumple, entonces, la segunda condición: a pesar de que la
recomendación es específica, no es vinculante, dado que es preliminar y sujeta
aún a observaciones.
Aún si se aceptara, en gracia de discusión,
que esta recomendación del Comité de Libertad Sindical es vinculante, se ha
debido permitir que el gobierno adoptara las medidas que considerara necesarias
y adecuadas para darle cumplimiento con el fin de identificar en qué consiste
la violación específica del derecho y cuál es su origen. Dado que las
recomendaciones del Comité están dirigidas en primer lugar al gobierno, es éste
quien debe poder decidir cuáles medidas cumplen mejor con la finalidad de
proteger la libertad sindical, teniendo en cuenta las conclusiones y
recomendaciones del Comité. En efecto, la presente sentencia pasa por alto que
para que se pueda concluir que el gobierno de Colombia incumplió la
recomendación hay factores de orden temporal y procedimientos que deben ser
considerados. En el plano temporal, debe haber transcurrido un tiempo, plazo o
término para que se adopten las medidas adecuadas. En el plano procedimental
caben varias alternativas. La primera es que el gobierno expresamente se rehúse
a cumplir, lo cual no ha sucedido en el presente caso. La segunda es que el
gobierno se demore más allá del término fijado o del plazo prudencial, a pesar
de haber anunciado que cumpliría. En este evento, el Comité puede adoptar un
Informe en el que se solicita mantenerlo informado sobre la evolución del
asunto para que el gobierno comunique lo que esté sucediendo. La tercera
alternativa es que como resultado del seguimiento que haga el Comité, surja que
el gobierno no cumplirá de buena fe con las recomendaciones, caso en el cual
puede solicitar al Consejo de Administración que solicite a la Conferencia
General de la OIT  la adopción de medidas  más drásticas para lograr el
cumplimiento del gobierno. Ante la gravedad del incumplimiento, la Conferencia
General de la OIT, puede llevar el caso ante la Corte Internacional de Justicia
para que ésta decida sobre la responsabilidad internacional del Estado. Solo
identificando la alternativa en que se ha configurado el incumplimiento, es
posible precisar su alcance y, por lo tanto,  definir el remedio adecuado para
proteger en el orden interno el derecho vulnerado.
Considero que no era procedente ordenar a través de la
acción de tutela el cumplimiento de una recomendación internacional de carácter
provisional y por esa razón principal disiento de este fallo.
Hay una segunda razón por la cual me aparto de la
decisión mayoritaria. Considero que la Sala aplicó inadecuadamente el
precedente en la materia. Aun cuando la Sala cita como precedente aplicable al
caso la sentencia T-568 de 1999, como fundamento para ordenar al INPEC que
cumpliera con la recomendación del Comité de Libertad Sindical, existía por lo
menos una diferencia sustancial con el caso de Empresas Varias de Medellín, que
hacía inaplicable dicho precedente.
En efecto, el tipo de recomendación adoptada por el
Comité de Libertad Sindical era distinto. En el caso de Empresas Varias de
Medellín, resuelto mediante la mencionada sentencia, el Comité de Libertad
Sindical había adoptado una decisión definitiva. No empleó en ese caso
expresiones tales como “conclusiones provisionales”, ni se trataba de un
informe preliminar, ni hubo actuaciones posteriores del gobierno o del
sindicato ante la OIT como parte del procedimiento del Comité de Libertad
Sindical para examinar los alegatos de quienes elevaron la queja y las
observaciones del Estado. En el 309º Informe del Comité de Libertad Sindical,
en relación con el Caso 1916, sobre Empresas Varias de  Medellín, teniendo en
cuenta la información y las observaciones enviadas por el gobierno colombiano,
presentó un “Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado
de la evolución,”[30]
con el cual culminó el procedimiento ante el Comité, quedando pendiente hacia
el futuro la presentación de informes de seguimiento sobre las medidas que
adoptara el gobierno para dar cumplimiento a las recomendaciones del Comité.
Por lo tanto, la Sala no podía darle el mismo alcance al 328 Informe del Comité
de Libertad Sindical, de tipo provisional, en relación con el caso de violación
del fuero sindical de ASEINPEC – Seccional Medellín, que el dado en la
sentencia T-568 de 1999, al 309 Informe del Comité en relación con el caso de
Empresas Varias de Medellín, de tipo no provisional.
La tercera razón por la cual me aparto de la sentencia
es porque considero que en este caso la Sala desconoció la jurisprudencia sobre
procedibilidad de la acción de tutela. En efecto, la sentencia omitió analizar
la existencia de un procedimiento alternativo para proteger el derecho en el
caso concreto. Dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, la Sala
debió examinar si era cierto que no existía otro medio a través del cual se
garantizara la efectividad del derecho de libertad sindical y en caso de que
existiera, analizar si resultaba idóneo para garantizar el derecho de los
actores, o si la tutela era procedente como mecanismo provisional para evitar un
perjuicio irremediable.
En cuanto a los procedimientos judiciales
seguidos en el ordenamiento interno, la sentencia da cuenta de las decisiones
del Tribunal Superior de Medellín que negó que los funcionarios del INPEC
tuvieran derecho a fuero; y de la acción de tutela decidida por la Sala Penal
de la Corte Suprema de Justicia, que denegó el amparo solicitado por considerar
que las supuestas vías de hecho ocurridas el proceso laboral ordinario no
habían existido. También se menciona la sanción administrativa impuesta por el
Ministerio de Protección Social contra el INPEC por persecución de la
asociación sindical, además de otros procesos judiciales seguidos por otras
seccionales de la Asociación Sindical del Instituto Penitenciario y Carcelario,
que habían otorgado una protección de los derechos de esos trabajadores.
De ese recuento surgía la necesidad de
determinar contra qué acciones u omisiones de las autoridades era posible
dirigir la acción de tutela, dado que dicho mecanismo no procede para
controvertir otras sentencias de tutela, ni para revivir casos ya resueltos por
los jueces de tutela ni para sustituir a la jurisdicción ordinaria. En la
presente sentencia de la cual disiento,  sólo se examinó si existía una
actuación temeraria por parte de los actores al plantear un asunto ya resuelto
ante la jurisdicción de tutela y se concluyó que se trataba de una cuestión
diferente a la abordada en otras acciones de tutela, porque la OIT había emitido
una recomendación relevante para analizar su caso, a pesar de que los hechos
fueran los mismos y la Constitución no hubiera sido reformada en ese punto.
Dado que los actores alegaban que los procedimientos internos estaban agotados
y que no contaban con otro medio judicial para lograr la protección de sus
derechos, la Sala debió analizar si, tal como ellos lo sugerían, se les había
cerrado el acceso a la justicia, o si a pesar de existir otros medios
judiciales disponibles, éstos eran insuficientes o,  también, si la tutela
procedía como mecanismo provisional, a fin de evitar un perjuicio irremediable.
Nada de eso ocurrió. Un asunto de tanta importancia jurídica es a penas
mencionado en la presente sentencia en un párrafo[31] en el cual se anuncia
que no se hará el análisis que se ha debido hacer de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte sobre la procedibilidad de la acción de tutela.
Finalmente, la Sala también debió haber
examinado los diferentes tipos de recomendaciones que emiten órganos de la OIT,
así como los efectos en cada tipo de recomendación de cada una de ellas, con lo
cual habría llegado necesariamente a la conclusión de que la recomendación
consignada en el 328º Informe del Comité no era definitiva ni vinculante.
En primer
lugar, están las Recomendaciones adoptadas por la Conferencia General de la
OIT, cuya finalidad es recoger directrices generales que puedan orientar la
política y la acción nacionales. Estas recomendaciones no tienen carácter
vinculante, ni se refieren a violaciones de obligaciones de normas
internacionales del trabajo. A pesar de no ser vinculantes, su adopción impone
a los Estados miembros de la OIT ciertas obligaciones, al margen de que si han
ratificado o tienen intención o no de ratificar un convenio en particular o de
aceptar una determinada recomendación.[32]
En segundo
lugar, están las Recomendaciones adoptadas por la Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones o por la Comisión de Aplicación de
Convenios y de las Recomendaciones de la Conferencia Internacional del
Trabajo. De conformidad con los artículos 19 y 22 de la Constitución de la
OIT, estas Comisiones realizan un control regular a través de la figura de la
“Presentación de memorias” ante alguna de estas dos comisiones, que permite
hacer un seguimiento a la forma como los Estados parte cumplen con las dos
obligaciones mencionadas anteriormente. Estos dos órganos pueden hacer
recomendaciones a los Estados miembros de la OIT sobre la adopción de medidas
legales o de otro tipo de conformidad con los convenios y con las
recomendaciones de la OIT. Estas recomendaciones no tienen carácter vinculante,
ni se refieren a violaciones concretas (individuales), pero si pueden hacer
referencia a incompatibilidad del ordenamiento interno de un Estado con un
convenio ratificado.
En tercer
lugar, se encuentran las Recomendaciones adoptadas por el Consejo de
Administración a través de un “Grupo de Expertos” con ocasión del seguimiento a
la Declaración Relativa a Principios y Derechos Fundamentales. Este
procedimiento tiene como fin “contribuir a identificar los ámbitos en que la
asistencia de la Organización, por medio de sus actividades de cooperación
técnica, pueda resultar útil a sus Miembros con el fin de ayudarlos a hacer
efectivos esos principios y derechos fundamentales”.[33]
Este
seguimiento se basa en memorias solicitadas a los Miembros en virtud del
artículo 19, párrafo 5, e) de la Constitución que son recogidos por la Oficina
de la OIT para que el Consejo de Administración designe un “Grupo de Expertos”
para su estudio. El informe elaborado por esta Comisión, se presenta a la
Conferencia General de la OIT como un informe del Director General y contiene
recomendaciones sobre necesidades de cooperación técnica. Este informe es
discutido primero por una “Comisión Tripartita” y, posteriormente, por el
Consejo de Administración que lo utiliza para definir prioridades y programas
de acción en materia de cooperación técnica durante el período cuatrienal correspondiente.
Las recomendaciones del Informe del Grupo de Experto, no tienen carácter
vinculante.
En cuarto
lugar, están las Recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración
como resultado de alguno de los procedimientos especiales de control. Los
procedimientos especiales de control son de dos tipos. El primero, fundado en
la presentación de Reclamaciones y Quejas alegando el incumplimiento de
Convenios y, el segundo, de Queja por violación de la Libertad sindical.
En cuanto a las
Recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración través de una
Comisión Tripartita, debido a una “Reclamación” presentada con base en los
artículos 24[34]
y 25[35]
de la Constitución de la OIT. Este procedimiento tiene por objeto permitir que
cualquier organización de empleadores o de trabajadores, ya sea nacional o
internacional, pueda dirigir al Director General de la OIT una reclamación,
en la que se alegue que en determinado Estado Miembro no se han adoptado
medidas para el cumplimiento satisfactorio de todo o parte de un convenio que
ha ratificado. Si la reclamación presentada es admitida por el
Consejo de Administración y no está relacionada con una violación a la libertad
sindical se nombra una Comisión Tripartita, que la tramitará. Terminado el
trámite, la Comisión Tripartita elabora un Informe para el Consejo de
Administración, en el que se detallan las fases sucesivas de su examen de
reclamación y presenta sus conclusiones y recomendaciones, para
la adopción de una decisión por este último. El Consejo de Administración
adopta, en sesión privada, una decisión con base en las recomendaciones y
comunica la decisión al gobierno, a la Organización y a una Comisión de Expertos
para que le haga seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones.  Las
recomendaciones que adopte el Consejo de Administración, no ordenan al Estado
la adopción de una medida específica, pero sí obligan al Estado a adoptar las
medidas que sean necesarias para que no se siga violando el convenio. Por lo
tanto, aun cuando si existe la obligación de cumplir con las recomendaciones,
el Estado tiene un margen para adoptar las medidas que considere más adecuadas
para superar el incumplimiento.
En relación con las Recomendaciones adoptadas por el
Consejo de Administración través de una Comisión de Encuesta, debido a una
“Queja” presentada con base en los artículos 26 a 29[36] y
31 a 34[37]
de la Constitución de la OIT. Este procedimiento tiene por objeto permitir que
cualquier Estado Miembro pueda presentar una queja ante la OIT, contra
cualquier otro Estado miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas satisfactorias
para el cumplimiento de un convenio que ambos hayan ratificado. El Consejo de
Administración examina la queja y decide si la tramita directamente o
constituye una Comisión de Encuesta.  Cualquiera que sea el trámite escogido,
se envía la queja al gobierno para que envíe observaciones.
Con base en las respuestas dadas y las memorias
enviadas por el Gobierno, la Comisión de Encuesta elabora un informe que
contiene recomendaciones para el gobierno cuestionado que debe
ser adoptado por el Consejo de Administración. Las recomendaciones que adopte
el Consejo de Administración, no ordenan al Estado la adopción de una medida
específica, pero sí obligan al Estado a adoptar las medidas que sean necesarias
para que no se siga violando el convenio. Por lo tanto, aun cuando si existe la
obligación de cumplir con las recomendaciones, el Estado tiene un margen para
adoptar las medidas que considere más adecuadas para superar el incumplimiento.
Si el gobierno acepta las recomendaciones pero no cumple con ellas, el Consejo
de Administración solicita a la Conferencia Internacional del Trabajo que tome
medidas para lograr el cumplimiento de las recomendaciones. Si el gobierno
rechaza las recomendaciones, el caso se somete a la Corte Internacional de
Justicia, que puede acoger o no las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.
La decisión de la Corte Internacional de Justicia sobre responsabilidad
internacional del Estado es obligatoria para el Estado.
Finalmente, están las Recomendaciones
adoptadas por el procedimiento especial de queja por violación de la libertad
sindical ante el Comité de Libertad Sindical, a las cuales ya se hizo
referencia al inicio de este salvamento de voto.
Esta breve descripción de las distintas
modalidades de recomendaciones ilustra la necesidad de que la Sala se refiriera
al tipo de recomendación emitido, al órgano que lo emite, así como al
procedimiento para su adopción, a fin de determinar si se trataba de una
recomendación de carácter definitivo y vinculante.
Hasta aquí las razones que me llevaron respetuosamente
a apartarme de la posición mayoritaria de la Sala.
Fecha ut supra.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1]Cfr. el párrafo 274
del Informe 325 del Comité de Libertad Sindical. Oficina Internacional del
Trabajo GB. 281/6 281ª reunión, Consejo de Administración, Ginebra, junio de
2001.
[2] Magistrado Ponente
Dr. Carlos Gaviria Díaz. Pronunciamiento reiterado en el Auto No. 078A del 9 de
diciembre de 1999, proferido por la Sala Plena de esta Corporación.
[3] Sentencias C-562/92
MP Jaime Sanín Greiffestein, C-147/94 MP Jorge Arango Mejía, y C-468/97 MP
Alejandro Martínez Caballero.
[4] Sentencias C-562/92
MP Jaime Sanín Greiffestein, C-147/94 MP Jorge Arango Mejía, y C-468/97 MP
Alejandro Martínez Caballero.
[5] Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Ciertas atribuciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, supra 15, párr.23.
[6]CIDH,
Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias
de la Convención, supra 15, párr. 39.
[7] CIDH, Caso 11.430,
México, 15 de octubre de 1996, párrafo 102. Informe Anual de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, 1996.
[8] Cfr. Supra 29.
[9] Cfr. Sentencia
T-175 del 8 de abril de 1997 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Recomendación
adoptada con fundamento en el artículo 24 y 25 de la Constitución de la OIT y
en el Regalamento del Comité de Libertad Sindical. Procedimiento descrito en
detalle en la Sentencia T – 568 de 1999 MP. Dr Carlos Gaviria Díaz.
[11] Un resumen de las reglas de procedimiento que sigue el Comité de
Libertad Sindical se encuentran en los siguientes documentos: Sexto Informe de
la Organización Internacional del Trabajo a las Naciones Unidas (Ginebra, OIT,
1952), apéndice V; 6° informe en
Séptimo informe de la
Organización Internacional del Trabajo a las Naciones Unidas (Ginebra, OIT,
1953), apéndice V; párrafo 14 a
21; 9° informe de la Organización
Internacional del Trabajo a las Naciones Unidas (Ginebra, OIT, 1954), Apéndice
II; párrafo 2 a 40; Informes 29° y 43o, en Boletín Oficial, vol. XLIII, 1960, núm. 3: 111° informe, Ibíd., vol. LII, 1969, núm. 4, párrafos 7 a 20; 127° informe, Ibíd.,
vol. LV, 1972, suplemento,
párrafos 9 a 28; 164° informe, Ibíd., vol. LX, 1977, núm. 2, párrafos 19 a 28;
193 er informe, ibíd, vol. LXII, 1979, núm. 1; Manual para la
defensa de la Libertad Sindical, Oficina internacional
del trabajo, Oficina de actividades para los trabajadores (actrav), Oficina regional
para américa latina y el caribe.
[12]
328º. Informe del Comité de Libertad Sindical, el párrafo 228 que introduce las
recomendaciones del Comité expresamente dice: 228. En
vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes”. (Subrayado
fuera de texto). Este lenguaje contrasta con el empleado en los informes definitivos,
donde no se habla de conclusiones provisionales. Ver por ejemplo, el Informe
Definitivo del Caso 2213 (Colombia), contenido en el 331º Informe del Comité de
Libertad Sindical, donde se emplea la siguiente expresión: “290. En
vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de
Administración a que decida que este caso no requiere un examen más detenido.” Este
lenguaje también se emplea en los Informes en los que el Comité pide que se le
mantenga informado de la evolución de la situación, también considerados como
informes definitivos. Como ejemplos de este tipo de informes, se puede citar el
Informe 308 del Comité de Libertad Sindical, en relación con el Caso 1916
(Colombia), relativo a violaciones de la libertad sindical en el caso de
Empresas Varias de Medellín, asunto examinado en la Sentencia T-568 de 1999,
MP: Carlos Gaviria Díaz. Un ejemplo más reciente es el  CASO NÚM. 2237
(Colombia), contenido en el 331º Informe del Comité
de Libertad Sindical, donde el Comité pidió que se le mantuviera
informado de la evolución de la situación.
[13] Ver Informes 329, 330, y 331º del
Comité de Libertad Sindical.
[14] 325º Informe del Comité de Libertad Sindical, Caso Núm. 2068
(Colombia) Informe Provisional. Quejas contra el Gobierno de Colombia
presentadas por — la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGTD)
— la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGTD) – seccional
Antioquia — la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) –
Subdirectiva Antioquia y varios sindicatos colombianos. Alegatos: violación del
derecho de asociación; denegatoria de permisos sindicales; violación del
derecho de huelga; retención de cotizaciones sindicales; actos de
discriminación antisindicales; actos de injerencia en las actividades
sindicales; violación del derecho de negociación colectiva. Párrafos 274 a 337.
[15]
Oficina Internacional del Trabajo, 282.a reunión Consejo de Administración,
Ginebra, noviembre de 2001. 326.º Informe del Comité de Libertad Sindical,
SEXTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA. Documento GB.282/6.
[16] Oficina Internacional del Trabajo, Consejo de Administración 283.a
reunión, Ginebra, marzo de 2002, 327º Informe del Comité de Libertad Sindical,
OCTAVO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA, Documento GB.283/8.
[17] Oficina Internacional del Trabajo, Consejo de Administración 284.a
reunión, Ginebra, junio de 2002, 328º, Informe del Comité de Libertad Sindical,
OCTAVO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA, Párrafos 128, 139 a 149, 187, 213, 226, y 228,
literal k).
[18] Informe 328 del Comité de Libertad Sindical, Párrafos 139 a 149.
[19] Informe 328 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 187.
[20] Informe 328 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 213. Literal h).
[21] Informe 328 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 228.
Recomendaciones del Comité, Literal k).
[22]
Esta información adicional solicitada por el Comité de Libertad Sindical se
refiere a los nuevos alegatos presentados por los querellantes sobre
violaciones a la libertad sindical de ASEINPEC, donde se relatan despidos
masivos, traslados de miembros del sindicado, cierre de oficinas y algunas
amenazas contra la vida de algunos miembros del sindicato. Ver Oficina
Internacional del Trabajo),  285.a reunión Consejo de Administración Ginebra,
noviembre de 2002 , Informe 329 del Comité de Libertad Sindical NOVENO PUNTO
DEL ORDEN DEL DIA, Documento GB.285/9 (Parte I), 329.º Informe del Comité de
Libertad Sindical, Párrafo 421.
[23]
329.º Informe del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 445. “En
cuanto a los demás alegatos presentados por ADEM, SINTRASINTETICOS,
SINTRATEXTIL y ASEINPEC, el Comité lamenta tomar nota de que a pesar de que
dichos hechos fueran alegados en el anterior examen del caso, el Gobierno
informa que recién ahora remitirá oficio a la Oficina de Derechos Humanos del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por otra parte, el Comité observa que
teniendo en cuenta ciertos alegatos (despidos antisindicales, amenazas de
sanciones en caso de recurrir a la huelga, faltas de consultas en procesos de
reestructuración), la Oficina de Derechos Humanos no sería quizás el órgano
competente para tratarlos, sino la justicia laboral. El Comité pide al Gobierno
que sin demora envíe sus observaciones respecto a los alegatos mencionados.”
[24] 329.º Informe del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 447,
literal g).
[25]
OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, (Parte I) 286.a reunión, Consejo
de Administración Ginebra, marzo de 2003, UNDECIMO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA,
Documento GB.286/11, 330.º Informe del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 6.
[26] Informe 330 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 263, Literal
h).
[27] Informe 330 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 263, literal
g).
[28] Se refiere a la sentencia mencionada por el gobierno de Colombia
en sus observaciones parciales y consignado en el párrafos 162 del Informe 331
del Comité de Libertad Sindical donde se menciona el fallo proferido por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial del Departamento del Quindío que ordenó
el reintegro de funcionarios del INPEC.
[29] Informe 331 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 266, literal
d).
[30] 309.o informe del Comité de Libertad Sindical, NOVENO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA, Documento GB.271/9,
271.a reunión, Ginebra, marzo de 1998. En el 309º Informe del Comité
de Libertad Sindical, Caso 1916 (Colombia), el comité concluyó lo siguiente: “103.
En estas condiciones, el Comité deplora los despidos masivos que se produjeron
y urge al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para que se
reintegre en sus puestos de trabajo a los dirigentes sindicales, sindicalistas
y trabajadores que fueron despedidos por haber participado en una huelga en
1993 en la empresa denominada Empresas Varias Municipales de Medellín y si ello
no es posible, que se les indemnice de manera completa. Asimismo, el Comité
pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro, la calificación de las
huelgas sea realizada por un órgano independiente y no por la autoridad
administrativa. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las
medidas adoptadas en este sentido.   104. Por último, el Comité, al
igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones,
pide al Gobierno que tome medidas para modificar las disposiciones del Código
Sustantivo de Trabajo que prohíben la huelga en una amplia gama de servicios
que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término
(en particular artículos 430 y 450).
[31] Dicho párrafo dice: “Se advierte que en esta oportunidad no es
motivo de análisis ni de pronunciamiento por esta Sala de Revisión, las
presuntas vías de hecho en que pudieron incurrir los jueces que conocieron de
los procesos laborales especiales de reintegro, promovidas por los aquí demandantes.”
[32] De conformidad con el artículo 19, numeral 6, literales b y d del
Convenio constitutivo de la OIT, una vez adoptada una recomendación por la
Conferencia General de la OIT, surgen para el Estado parte dos obligaciones: a)
La obligación de someter la recomendación a las autoridades competentes en el
asunto objeto de recomendación, para que éstas adopten las medidas necesarias
para ajustarse a la recomendación; b) La obligación de informar al Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo sobre “el estado de su
legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en la
recomendación, precisando en qué medida se han puesto o se propone poner en
ejecución las disposiciones de la recomendación, y las modificaciones que se
considere o pueda considerarse necesario hacer a estas disposiciones para
adoptarlas o aplicarlas.”
[33] OIT, Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo y su seguimiento, Ginebra, 1998, Pág. 9.
[34] Artículo 24. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional
del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores
en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para
el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el
que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de
Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá
invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que
considere conveniente.
[35] Artículo 25.  Si en un plazo prudencial no se
recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la
reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por
el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su
caso, la respuesta recibida.
[36] Artículo 26. 1. Cualquier Miembro podrá presentar ante la
Oficina Internacional del Trabajo una queja contra otro Miembro que, a su
parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un
convenio que ambos hayan ratificado en virtud de los artículos precedentes.
2. El Consejo de Administración podrá, si lo considerare conveniente y antes de
referir el asunto a una comisión de encuesta, según el procedimiento que más
adelante se indica, ponerse en relación con el gobierno contra el cual se
presente la queja, en la forma prevista en el artículo 24.   3. Si el Consejo
de Administración no considerase necesario comunicar la queja al gobierno
contra el cual se haya presentado, o si, hecha la comunicación, no se recibiere
dentro de un plazo prudencial una respuesta que le satisfaga, el Consejo de
Administración podrá nombrar una comisión de encuesta encargada de estudiar la
cuestión planteada e informar al respecto.  4. El Consejo podrá seguir el mismo
procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado de
la Conferencia.   5. Cuando el Consejo de Administración examine una cuestión
suscitada por la aplicación de los artículos 25 o 26, el gobierno interesado,
si no estuviere ya representado en el Consejo de Administración, tendrá derecho
a designar un delegado para que participe en las deliberaciones del Consejo
relativas a dicha cuestión. La fecha en que deban efectuarse las deliberaciones
se notificará en tiempo oportuno al gobierno interesado.
Artículo 27. En caso de que
se decidiera someter a una comisión de encuesta una queja recibida en virtud
del artículo 26, cada Miembro, le concierna o no directamente la queja, se
obliga a poner a disposición de la comisión todas las informaciones que tuviere
en su poder relacionadas con el objeto de dicha queja.
Artículo 28.
La comisión de encuesta, después de examinar detenidamente la queja, redactará
un informe en el cual expondrá el resultado de sus averiguaciones sobre todos
los hechos concretos que permitan precisar el alcance del litigio, así como las
recomendaciones que considere apropiado formular con respecto a las medidas que
debieran adoptarse para dar satisfacción al gobierno reclamante, y a los plazos
dentro de los cuales dichas medidas debieran adoptarse.
Artículo 29. 1. El Director General de la Oficina
Internacional del Trabajo comunicará el informe de la comisión de encuesta al
Consejo de Administración y a los gobiernos a los cuales concierna la queja, y
procederá a su publicación.  2. Cada uno de los gobiernos interesados deberá comunicar al
Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, dentro de un plazo de
tres meses, si acepta o no las recomendaciones contenidas en el informe de la
comisión y, en caso de que no las acepte, si desea someter la queja a la Corte
Internacional de Justicia.
[37]
Artículo 31. La decisión de la Corte Internacional de Justicia sobre
cualquier reclamación o cuestión que se le haya sometido en virtud del artículo
29 será inapelable.
Artículo 32. La
Corte Internacional de Justicia podrá confirmar, modificar o anular las
conclusiones o recomendaciones que pudiere haber formulado la comisión de
encuesta.
Artículo 33. En caso de que un Miembro no dé cumplimiento dentro del plazo
prescrito a las recomendaciones que pudiere contener el informe de la comisión
de encuesta o la decisión de la Corte Internacional de Justicia, según sea el
caso, el Consejo de Administración recomendará a la Conferencia las medidas que
estime convenientes para obtener el cumplimiento de dichas recomendaciones.
Artículo 34. El gobierno acusado de incumplimiento podrá informar en
cualquier momento al Consejo de Administración que ha adoptado las medidas
necesarias para cumplir las recomendaciones de la comisión de encuesta o
las contenidas en la decisión de la Corte Internacional de Justicia, y
podrá pedir que se constituya una comisión de encuesta encargada de comprobar
sus aseveraciones. En este caso serán aplicables las disposiciones de los
artículos 27, 28, 29, 31 y 32, y si el informe de la comisión de encuesta o la
decisión de la Corte Internacional de Justicia fueren favorables al gobierno
acusado de incumplimiento, el Consejo de Administración deberá recomendar que
cese inmediatamente cualquier medida adoptada de conformidad con el artículo
anterior.