C-277-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 160/11 se corrigió el primer párrafo del numeral
1.3.6.
Sentencia C-277/11
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga
argumentativa
La
Corte ha señalado de manera reiterada que cuando se demanda una norma por
violación del principio de unidad de materia,  el actor tiene la carga de
demostrar: (i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida;
(ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de
conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las
normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo,
lesionan el artículo 158 de la Carta.  Si el actor satisface la carga impuesta,
la Corte deberá entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al
principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad
de ponderar el principio de unidad de materia frente al principio democrático y
de libre configuración del legislador
El
juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia
debe ponderar de una parte el principio de unidad de materia y, de otra, el
principio democrático y de libre configuración del legislador. En esta medida,
la jurisprudencia indica que el juicio de constitucionalidad por violación al
principio de unidad de materia debe limitarse a constatar que no existe ninguna
relación de conexidad  razonable (causal, temática, sistemática y teleológica)
entre la norma demandada y la ley que integra, habiendo señalado la Corte, que
el principio de unidad de materia no puede ser entendido de forma excesivamente
estricta o rígida pues ello limitaría de manera desproporcionada la facultad de
configuración del legislador y en consecuencia el principio democrático y el
principio de conservación del derecho. En consecuencia, la Corte ha considerado
que el juicio de constitucionalidad por presunta violación al principio de
unidad de materia debe limitarse a la verificación de una relación de conexidad
entre la norma cuestionada y la ley de la cual hace parte.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter material que
no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE
VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Incumplimiento de carga argumentativa mínima/INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación del principio de unidad de
materia
En
el presente caso en que se demanda por vulneración del principio de unidad de
materia el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009 “por medio de la
cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”, se observa
que el único argumento expuesto por la accionante como fundamento de tal violación
es que “en este caso es evidente la falta de unidad de materia, porque a simple
vista puede apreciarse la falta de correspondencia entre el parágrafo demandado
y el artículo en que se incluyó, pues si lo que se pretendía era ciertamente
convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de
competencia, tal situación debió surtirse a través de todo el trámite
legislativo de la Ley 1340 de 2009 y no, sorpresivamente, incluirse tal
disposición en el último debate”. Teniendo en cuenta que el único argumento
dirigido a demostrar la supuesta violación del principio de unidad de materia
es el descrito arriba, se evidencia la inexistencia del cargo pues, como lo
establece el artículo 158 Superior y lo explica la jurisprudencia
constitucional, éste consiste en que las normas específicas deben guardar
relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hacen parte. Sin
embargo, la actora realiza el análisis comparativo no entre el contenido del
parágrafo del artículo 8º  y el contenido y fin de la Ley 1340 de 2009, sino
entre el contenido de la norma acusada y lo dispuesto en el artículo 8º que la
contiene, por lo que la Sala concluye que el cargo por violación del principio
de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente
para demostrar la existencia de violación de la unidad de materia y, por tanto,
la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud sustantiva de
la demanda.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma
CADUCIDAD DE LA ACCION DE PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Requisitos
Si
bien el principio de consecutividad  debe entenderse como (i) la obligación de
que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los
temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii)
que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto
planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado
propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo
modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al
interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración,
por lo que para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de
constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las
siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos
que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta,
respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por
las cuales se considere que los mismos corresponden  a asuntos nuevos, que no
guarden relación de conexidad con lo discutido con anterioridad,
correspondiéndole al demandante indicar, como requisito sustantivo de la
demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad –claramente identificada
en la demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía
de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen  las
cámaras.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Definición/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Relación de conexidad material entre el proyecto y las
modificaciones que se propongan
Se
ha definido el principio de identidad flexible como aquel que exige que el
proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite
legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las
modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un
vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica
que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer
debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del
proyecto, advirtiendo la Corte que aún en el cuarto debate se pueden introducir
adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática
directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores. Así
en sentencia C-141 de 2010 refiriéndose al principio de identidad se precisó
que: “El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia
contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún
proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones
permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De
esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate
sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no
significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto,
posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin
embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos, es decir, deberán guardar
identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones. Desde este punto de vista
deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las
modificaciones que se propongan al mismo…”
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE PROTECCION DE LA COMPETENCIA-No se vulneran por inclusión de norma en cuarto debate
ante la Plenaria de la Cámara de Representantes/PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE LEY QUE PRECISA LA AUTORIDAD
EN MATERIA DE PROTECCION DE LA COMPETENCIA-No se vulneran por asignación de
competencia a la Aeronáutica civil en materia de competencia económica
En
el trámite de aprobación de la Ley 1340 de 2009 y específicamente del parágrafo
del artículo 8º la Corte considera que se respetaron los principios de
identidad flexible y de consecutividad, por cuanto la norma acusada cumplió con
los tres requisitos para que se entienda satisfecho el principio de
consecutividad, y si bien no se habló con anterioridad al cuarto debate del
trámite de la ley específicamente de la Aeronáutica Civil como autoridad en
materia de competencia, la inclusión de la norma acusada responde a las
discusiones surgidas durante el trámite sobre la centralización o no de esas
facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre
competencia económica, siendo subrayado por la Corte que en el cuarto debate se
pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan
conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los
debates anteriores, como sucedió en este caso respecto de la norma que guarda una
conexidad temática directa con el contenido de las demás disposiciones del
artículo 8º y del Capítulo III sobre Autoridad nacional en materia de
protección de la competencia, y, en general, con el objeto y esencia de la Ley
cual es el de establecer un régimen de protección de la libre competencia,
conexidad que reside en la relación que existe entre la regla general de constituir
a la Superintendencia de Industria y Comercio SIC como la autoridad única en
materia de protección de la competencia,  y la excepción. En relación con el
principio de identidad flexible o relativa, se tiene que se cumplió la regla
jurisprudencial según la cual “la idea que a lo largo de los cuatro debates se
mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones
que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden
hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en
otro completamente distinto”, entendiendo la Corte que la creación de una
excepción a la regla general según la cual sólo existe una autoridad única en
materia de protección de la libre competencia económica que es uno de los pilares
de la Ley, no puede entenderse como un asunto ajeno, extraño o lejano al objeto
y esencia del proyecto que en ese momento se discutía y que, claramente hace
parte de la libertad de configuración normativa del legislador. En estas
condiciones, mantener en cabeza de la Aeronáutica Civil la competencia para la
autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de
aeronaves no es un asunto que modifique sustancialmente el proyecto de ley
hasta el punto de hacerlo totalmente distinto al hasta ese momento aprobado,
pues simplemente constituye una excepción a la regla general sobre competencia
orgánica del objeto de la ley.
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones como autoridad en materia de protección de
la competencia en el sector aeronáutico
Referencia:
expediente D-8224
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8
(Parcial) de la Ley 1340 de 2009
Demandante: Martha Alicia Corssy Martínez
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D. C., doce (12) de abril de dos mil once  (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria
Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto
Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con
fundamento en los siguientes,
1.    ANTECEDENTES
La ciudadana Martha Alicia Corssy Martínez,  en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos
241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 8 (parcial) de la ley 1340 de 2009.
Luego de los trámites de rigor, la demanda se fijó en
la secretaría de la Corte para permitir la participación ciudadana.
Posteriormente, el señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de
su competencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
El texto del artículo demandado es el
siguiente (se subraya lo acusado):
“LEY 1340 DE 2009
(julio 24)
Diario Oficial No. 47.420 de 24 de julio de 2009
Por medio de la cual se dictan normas en materia de
protección de la competencia.
TITULO I.
DISPOSICIONES GENERALES.
(…)
CAPITULO III.
AUTORIDAD NACIONAL EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE LA
COMPETENCIA.
(…)
ARTÍCULO 8o. AVISO A OTRAS
AUTORIDADES. En la oportunidad prevista en el numeral 4 del artículo 10 de esta ley, o, tratándose de una investigación,
dentro de los diez (10) días siguientes a su inicio, la Superintendencia de
Industria y Comercio deberá comunicar tales hechos a las entidades de
regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores
involucrados. Estas últimas podrán, si así lo consideran, emitir su concepto
técnico en relación con el asunto puesto en su conocimiento, dentro de los diez
(10) días siguientes al recibo de la comunicación y sin perjuicio de la
posibilidad de intervenir, de oficio o a solicitud de la Superintendencia de
Industria y Comercio, en cualquier momento de la respectiva actuación. Los
conceptos emitidos por las referidas autoridades deberán darse en el marco de
las disposiciones legales aplicables a las situaciones que se ventilan y no
serán vinculantes para la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin
embargo, si la Superintendencia de Industria y Comercio se apartara de dicho
concepto, la misma deberá manifestar, de manera expresa dentro de las
consideraciones de la decisión los motivos jurídicos o económicos que
justifiquen su decisión.
PARÁGRAFO. La Unidad Administrativa Especial
Aeronáutica Civil conservará su competencia para la autorización de todas las
operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en
contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves
en fletamento, intercambio y bloqueo de espacio en aeronaves.
1.2.
DEMANDA
En criterio de la ciudadana Martha Alicia Corssy Martínez,
el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009 “por medio de la cual se
dictan normas en materia de protección de la competencia” viola los
artículos 157 y 158 de la Constitución Política, por tanto, solicita la
declaración de inexequibilidad, con fundamento en las siguientes razones:
1.2.1.
Vulneración del
principio de unidad de materia: según la actora, se vulnera el principio de unidad de
materia en cuanto el parágrafo demandado es una norma ajena al artículo 8º que
lo contiene, pues los artículos 6, 7 y 8 pertenecen al capítulo III sobre
“Autoridad Única en materia de protección de la competencia” y de pretenderse
una excepción a esta autoridad, se debió incluir desde el principio en el
artículo 6° de la misma ley.
Así que, afirma la accionante, si se pretendía incluir
una excepción, ésta debió hacerse al artículo 6° que determina cual es la
autoridad única de competencia, pues se trataba de una modificación “que sin
duda afecta la esencia de lo aprobado en todos los debates anteriores”. Por
lo tanto, su incorporación en el último debate contraría los artículos 157 y
158 de la Constitución Política.
Concluye la señora Corssy que la Corte Constitucional
ha señalado en sentencia C-333 de 2010 que el principio de unidad de materia
busca asegurar que toda normativa “tenga un contenido sistemático e
integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos
relacionados entre sí”, y por lo tanto, se hace evidente la falta de unidad
de materia en este caso pues no existe correspondencia entre el artículo 8° y
su parágrafo ya que la inclusión de la Aeronáutica Civil como autoridad
excepcional debió hacerse desde un principio y darle todo el trámite legislativo.
1.2.2.
Violación
de los principios de consecutividad e identidad flexible:
Estima la actora que el parágrafo demandado contraría el artículo 157 de la
Constitución Política, en lo que tiene que ver con los principios de
consecutividad e identidad flexible, ya que el texto fue aprobado sin el
cumplimiento total de los requisitos constitucionales allí señalados,
específicamente, no se realizaron los cuatro debates que ordenan los numerales
2 y 3 de la norma Superior.
Considera que al tratarse de un tema nuevo, su inclusión en
el cuarto debate implicaba la necesidad de su discusión a través de todo el
trámite legislativo, por ser contrario y ajeno al real sentido con que se
expidió la Ley 1340 de 2009.
Señala que al presentarse el proyecto de ley número 195 de
2007 “por medio del cual se dictan normas en materia de integración y
prácticas restrictivas de la competencia” la norma que hoy aparece en el
parágrafo del artículo 8 no se propuso y, por tanto, tampoco existe en su
exposición de motivos, ni en las ponencias para los debates.
Enfatiza que el Congreso “desconoció el principio de
consecutividad, en virtud del cual las leyes deben cumplir con el trámite
establecido en el artículo 157 superior antes de ser promulgadas”, teniendo
en cuenta que el parágrafo demandado se incorporó, según Gaceta No. 754 del 19
de agosto de 2009, en el cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara.
La demandante ilustra la forma en que se introdujo el
parágrafo demandado y cómo, según ella, se puede ver que su contenido no es
consecuente y no presenta conexión alguna con el contenido y finalidad del
proyecto de ley.
El proyecto de ley 195 de 2007, con ponencia del
Senador Alvaro Ashton Giraldo, se presentó con 19 artículos y se publicó en la
Gaceta 583 del 16 de noviembre de 2007, junto con su exposición de motivos.
Hace una breve reseña sobre la exposición de motivos y
afirma que es “claro que el objetivo primordial del proyecto de ley fue
crear una AUTORIDAD ÚNICA DE COMPETENCIA para la investigación y sanción de las
prácticas restrictivas de la competencia y el control previo de integraciones
empresariales “cualquiera que sea el sector en que se produzcan”, y que desde
el principio se propuso que tal autoridad fuera la Superintendencia e Industria
y Comercio –SIC- (…)”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la accionante pretende
demostrar que desde un principio el objeto del proyecto de ley fue establecer
como autoridad única en materia de protección de la competencia, a la
Superintendencia de Industria y Comercio. Por lo tanto, considera inexplicable
que esa intensión se desfigure en el cuarto debate en la plenaria de la Cámara
de Representantes, manteniendo a la Aeronáutica Civil como autoridad encargada
de la protección de la competencia en los contratos de su sector.
Adicionalmente, la actora explica que el hecho de que
se haya introducido en el cuarto debate tampoco puede subsanarse con la
discusión del acta de la comisión de conciliación en el cual se mantiene dicho
parágrafo en la medida que nunca se abrió espacio para discusión de dicha norma
sino que directamente se sometió a votación. Señala: “en las plenarias de
cada cámara se impartió la aprobación al informe de la Comisión de
conciliación, sin que se hubiera siquiera dado lectura del articulado o de las
consideraciones allí expuestas, según se puede verificar en las Gacetas No. 773
del 25 de agosto de 2009 y 840 del 3 de septiembre de 2009, donde se publicó la
aprobación a dicho informe, por cada una de las plenarias”. Así que: “como
consecuencia lógica, en ausencia de los anteriores elementos en la formación de
la ley, parece obvio que el carácter imperativo de los debates en las
comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a
ser ley, el parágrafo del artículo 8 demandado es inexequible”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Universidad Externado de
Colombia
Dentro del término concedido, el doctor Ernesto
Rengifo García, Director del Departamento de Propiedad Intelectual de la
Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia intervino en el
proceso y solicitó a la Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD de la
disposición atacada.
En primer lugar, aclara que la norma demandada no
adolece de los vicios que la actora señala y que no pretende una vulneración al
“espíritu de la ley” sino que, más bien, la “venera” por estar
inspirada en la resolución de un conflicto de competencia entre la Aeronáutica
Civil y la Superintendencia de Industria y Comercio.
Para el interviniente el parágrafo demandado es un
tema que está relacionado directamente con el proyecto de ley presentado y por
lo tanto el incluirlo en el cuarto debate es, sin duda, constitucional.
Resalta que por ser una actividad comercial dirigida
por el Estado, el legislador cuenta con la potestad de incluir una excepción al
fuero privativo de la Superintendencia de Industria y Comercio en virtud del
principio de libertad de configuración legislativa.
Señala que llama la atención que la actora fundamente
sus argumentos en la sentencia C-333 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, en
la que la Corte puso en evidencia cómo la inclusión de una norma en el cuarto
debate de discusión del proyecto de ley que en aquella ocasión se estudiaba,
violaba el principio de unidad de materia. Esto, en cuanto, según el
interviniente, en este caso, sucede lo contrario en la medida que lo que se
evidencia es la conexidad temática de la adición al artículo 8 con el proyecto
de ley de protección de la competencia.
Continúa señalando que en Sentencia C-942 del 2008, la
Corte Constitucional falló una demanda de constitucionalidad con supuestos de
hecho similares a los ahora presentados. En esa oportunidad se incluyó en el
cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes un parágrafo al
proyecto de ley en discusión. Frente a lo anterior, la Corporación concluyó que
en ese caso sí se respetaron los principios de consecutividad e identidad
flexible, aunque el texto del parágrafo se hubiera incluido en el cuarto
debate, al existir conexidad directa con el artículo al cual se adicionó. Citó
la siguiente afirmación: “La Corte ha subrayado que en el cuarto debate se
pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan
conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los
debates anteriores”.
Por otro lado, manifiesta que es tan congruente el
parágrafo adicionado con el proyecto de ley presentado inicialmente, que la
Comisión Accidental de Conciliación no encontró discrepancias significativas
que no permitieran conciliar las diferencias en los textos aprobados en las
plenarias.
Concluye que para invocar la vulneración de principios
como la unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, no es
suficiente argumentar que se introdujo una adición al proyecto de ley en el
cuarto y último debate ante la Cámara de Representantes, sino que además debe
demostrar que ésta no guarda conexidad temática con el contenido del artículo y
capítulo donde se ha ubicado.
1.3.2.
Universidad del Rosario
Edgar Iván León Robayo, Profesor de Carrera Académica
de la Línea de Derecho Comercial de la Facultad de Jurisprudencia y Juan
Sebastián Pérez Villarreal, Joven Investigador de la Línea de Derecho Comercial
de la Facultad de Jurisprudencia, dentro del término concedido, intervinieron
en el proceso en representación de la Universidad del Rosario y solicitaron a
la Corporación declarar EXEQUIBLE la disposición atacada.
En relación con la facultad modificatoria del texto de
los proyectos de ley por parte del legislador, afirma que la intervención del
Congreso modificando textos que han sido sometidos a su aprobación, hace parte
del principio democrático, por lo tanto, les es permitido a los parlamentarios
adicionar, modificar o suprimir aspectos que permitan obtener un documento
adecuado a las necesidades actuales del país.
Aclaran los intervinientes que sería imposible que el
texto presentado inicialmente en el proyecto de ley fuera siempre exacto al
aprobado al finalizar los debates, a no ser que el documento sea perfecto y que
sea insostenible adicionar cambios al mismo. Así las cosas, les es permitido proponer
cambios, incluir temas no contemplados o suprimir aspectos que contraríen el
ordenamiento jurídico.
Refieren que esta potestad legislativa tiene límites
que la misma Constitución Política ha indicado como el principio de unidad de
materia presente en el artículo 158 superior.
En relación con el trámite del proyecto, señalan que
el parágrafo censurado sí fue adicionado en el cuarto debate pero alcanzó
validez constitucional al ser aprobado por la comisión accidental de
conciliación.
En este orden de ideas, concluyen que:
1. El Legislador tiene la facultad constitucional de
señalar legalmente quién o quiénes son las autoridades nacionales en materia de
competencia.
En este caso, el legislador decidió “conservar la
atribución en cabeza de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil
para autorizar todas las operaciones comerciales entre los explotadores de
aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta,
utilización de aeronaves en fletamiento, intercambio y bloqueo de espacio”.
Lo anterior, para los intervinientes, es un acierto pues se trata de una labor
técnica especializada que no podría ser llevada a cabo por otro organismo o
autoridad.
2. Advierten que no es correcto afirmar que con la
norma demandada se viola el principio de unidad de materia ya que al atribuirle
a la Aeronáutica Civil la calidad de autoridad de protección de la competencia
en lo establecido por la ley no es ajena al régimen allí contenido.
1.3.3.
Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil
Álvaro Elías Baene Ferez, obrando como apoderado de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, dentro de la oportunidad
legal, solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de
la norma demandada. Para el interviniente, los supuestos fácticos no configuran
vicio alguno en el trámite, ni violación de los principios de consecutividad y
de identidad flexible, en razón de lo siguiente:
La inclusión del parágrafo del artículo 8° de la Ley
1340 de 2009 en el cuarto y último debate ante la plenaria de la Cámara de
Representantes no es suficiente motivo para pedir que se declare
inconstitucional, en cuanto se incluyó como proposición aditiva sometida a
consideración y aprobación lo cual no configura vicio alguno al no tratarse de
un hecho nuevo ya que el tema central del proyecto era la creación de “una
autoridad única en materia de protección de integración y prácticas
restrictivas de la competencia, ante la existencia de autoridades reguladoras
facultadas para promover la competencia del sector, entre ellas cabe mencionar
la Aerocivil”.
El interviniente se refiere a la Sentencia C-1040 de
2005, en donde se precisa que los debates no son sinónimos de intervenciones,
sino más bien, son la oportunidad en la cual los congresistas pueden participar
sobre el proyecto en discusión. Por lo tanto, por no haber consenso en
comisiones o plenarias no se genera inconstitucionalidad de la ley o actos
legislativos a debate pues no es correcto afirmar que en todas las etapas del
trámite legislativo es indispensable que se participe y se haga intervenciones
discordantes.
En la sentencia C-040 de 2010, se concluye que el
principio de consecutividad no es que todos los enunciados normativos tienen
que ser aprobados de forma idéntica en todos los debates sino que más bien,
este principio debe comprenderse conjuntamente con el principio de identidad
flexible cuyo fin es el de permitir a los congresistas incorporar cambios en el
articulado conservando la unidad temática del proyecto.
De acuerdo con lo anterior, el interviniente concluye
que el fin del principio de unidad de materia es asegurar que las leyes “tengan
un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente,
a varios asuntos relacionados entre sí”. El eje central de la ley a la que
pertenece el artículo demandado es la actualización de las normas en materia de
protección de la competencia proponiendo la Superintendencia de Industria y
Comercio como autoridad única en esta función y se incluye el parágrafo
demandado para que la Aeronáutica Civil mantenga su competencia como autoridad
sobre las operaciones comerciales de los explotadores de aeronaves consistentes
en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de
aeronaves en fletamientos, intercambio y bloqueo de espacios en aeronaves.
Frente a esto, afirma que se comprueba que el
parágrafo tiene relación directa con el espíritu de la ley finalmente
sancionada ya que tratan de la actualización normativa en materia de protección
de la competencia y por lo tanto hay unidad temática sin desconocerse los
principios de consecutividad e identidad flexible.
La jurisprudencia ha reconocido que no es necesario e
indispensable que los textos presentados inicialmente y los finalmente
aprobados sean idénticos pues es posible hacer modificaciones, adiciones o
supresiones a lo largo del trámite legislativo hasta el punto de crear
comisiones de conciliación si se diera el caso de que al terminar el trámite
existieran discrepancias entre las versiones aprobadas.
Agrega que, para que un cargo de inconstitucionalidad
por violación al principio de consecutividad se considere sustancialmente apto,
es necesario que el demandante acredite que el artículo acusado es nuevo y que
su contenido normativo no está relacionado de ninguna manera con el proyecto al
cual se adiciona.
Aunado a lo anterior, es necesario también, que la
accionante indique el por qué al incluirse esta adición se viola este principio
y explique en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado
inicialmente.
Precisa que dentro del cuerpo normativo especial del
sector aeronáutico, se indica que la autoridad aeronáutica permanecía con
algunas facultades que se relacionaban con los acuerdos comerciales entre
explotadores de aeronaves, por lo cual no se puede considerar que es un tema
nuevo o extraño a la nueva ley sino más bien lo que se buscaba era dejar claro
que se mantenía dicha competencia.
1.3.4.
Asociación de Transporte
Aéreo en Colombia
Manuel Leal Angarita, obrando en calidad de
representante legal de la Asociación de Transporte Aéreo en Colombia –ATAC,
intervino en el juicio de constitucionalidad que hoy se suscita, solicitando a
la Corte la EXEQUIBILIDAD del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009.
Para el interviniente es evidente que no ha existido
violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible ya que es
totalmente legítimo introducir modificaciones a los proyectos de ley y además,
se conformó una comisión accidental para conciliar las diferencias entre los
textos aprobados, la cual aprobó la inclusión del parágrafo demandado.
Considera también, que el principio de unidad de
materia no ha sido violado teniendo en cuenta que es atinente al tema de la ley
1340 de 2009 y precisa la competencia de la Aeronáutica para atender ciertos
acuerdos que se presentan en la industria aeronáutica y para los cuales es
necesario un ente técnico y especializado como éste que sepa de los acuerdo
enunciados en el parágrafo demandado.
Adiciona que no sería lógico atacar la
constitucionalidad de la norma por cuanto ésta, además de la excepción en el
tema aeronáutico, trae otros sectores como el financiero y el agrícola en los
cuales también se conserva la competencia del ente técnico de los mismos.
Es necesario que los trámites negociales y acuerdos
realizados entre explotadores de aeronaves en Colombia sean competencia de un
ente especializado que dé el trámite correspondiente como lo es la Aeronáutica
Civil.
El interviniente hace una breve alusión a las normas
propias del sector aeronáutico que contienen un especial énfasis en la
aprobación de acuerdos como los contenidos en la norma demandada y que
reconocen la importancia de los mismos en la eficiencia, estabilidad y
seguridad de la industria aeronáutica. En todo el mundo existen muchos acuerdos
para mejorar la eficiencia de la industria, lo cual tiene como consecuencia
grandes beneficios para los usuarios de ese servicio y en nuestro país quien
estudia y autoriza es la autoridad aeronáutica competente y otorgarle esta
función a otro ente no tendría sentido ya que éste es el que conoce la
actividad aeronáutica.
Concluye que es “necesario y conveniente declarar
la exequibilidad del parágrafo del artículo 8 de la ley 1340 de 2009 pues si no
se estaría desconociendo el carácter especial del sector aeronáutico y nos
estaríamos alejando de las tendencias mundiales en materia de competitividad y
eficiencia de la industria, además de poner en clara desventaja a las empresas
colombianas respecto de los demás actores del sector en el mundo al
desincentivar la celebración de estos acuerdos”.
1.3.5.
Intervención del ciudadano
Fernán Ignacio Bejarano Arias
El ciudadano Fernán Ignacio Bejarano Arias,  intervino
en el término previsto, en el juicio de constitucionalidad que hoy se suscita,
solicitando la EXEQUIBILIDAD del artículo 8 de la ley 1340 de 2009.
La adición del parágrafo del artículo 8° de la ley en
mención se incluyó en el cuarto debate ante la plenaria de  la Cámara de
representantes pero ello no implica que sea inconstitucional pues no se
vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible.
Lo anterior, ya que la adición del parágrafo demandado
fue sólo una de las varias modificaciones que se le hicieron al proyecto de ley
inicial gracias a la facultad que tienen los congresistas de proponer las
enmiendas que consideren pertinentes para luego ser aprobadas o no por sus
pares. Esta acción es la que permite que se genere el debate para que las
normas que se consagren como leyes sean realmente la decisión de la mayoría de
los que representan al pueblo.
Las modificaciones al artículo 8° materia de esta
demanda, al igual que las presentadas en los tres debates anteriores se
plantearon a la Comisión de Conciliación que más tarde se dio a conocer el acta
con el texto del proyecto de ley conciliado para que los congresistas lo
aprobaran.
El interviniente concluye que al hacer un análisis del
trámite legislativo se puede evidenciar: “(i) que el trámite legislativo se
realizó de conformidad con las normas dispuestas por la Constitución y la ley 5
de 1992, (ii) que en el trámite legislativo el proyecto de ley fue avanzando,
tanto el contenido como la materia que trataba, concluyendo con la ley que rige
actualmente, (iii) que este cambio es fruto del enriquecedor debate que se
presentó tanto en el senado como en la Cámara de Representantes, en atención a
la facultad de la configuración legislativa que tienen los honorables
congresistas, y (iv) que todas las modificaciones hechas al proyecto se
refieren al tema principal de la ley sobre normas en materia de protección de
la competencia, incluyendo el parágrafo del artículo 8° objeto de esta demanda.
Señala que del contenido de la ley se puede evidenciar
que el propósito del legislador fue recopilar en un texto único la normativa
referente a la protección de la competencia, por lo tanto la inclusión del
parágrafo del artículo demandado no vulnera el principio de unidad de materia
pues tiene una relación sustancial con el eje temático de la ley que es
“fortalecer la normatividad en materia de protección a la competencia”[1]
Por otra parte, señala que no es coherente afirmar que
el artículo demandado y su parágrafo no tienen conexidad temática entre sí ni
con la ley a la que pertenecen ya que en dicho parágrafo se consagra una
excepción a la competencia otorgada a la Superintendencia de Industria y
Comercio, en un área donde se hacen necesarios conocimientos especializados.
Según el interviniente la demanda presentada por la
accionante incurre en errores que conducen  a un juicio errado sobre la
constitucionalidad del artículo demandado, por cuanto:
1. La demandante al pretender sustentar el cargo de
violación de consecutividad termina arguyendo la violación del artículo 158 de
la Constitución, dejando de exponer las razones por las cuales estima se viola
el artículo 157 superior.
2. La accionante presenta como argumento que en la
proposición de adición, el representante Telésforo Pedraza expresó que el
objeto de la proposición era precisar el articulo 8° del proyecto de ley y como
ese artículo trata de los avisos que debe dar a la SIC a otras entidades en
caso de integraciones y procedimientos sancionatorios, el parágrafo no tiene
unidad temática con el artículo al que se adicionó pero, en realidad, el
artículo 8° hace parte del trámite para la autorización de integraciones
empresariales y aún si se hubiese incorporado inadecuadamente, ese defecto no
vicia el proyecto discutido.
3. La actora incurre en otro error al considerar que
la temática del proyecto consistía en crear una autoridad única de competencia
y en esto basa su demanda, pero el tema de la ley 1340 de 2009 corresponde a su
título “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la
competencia” por lo tanto no es lógico afirmar que una ley que trata de la
protección a la competencia no tenga unidad de materia con una disposición
relativa a las funciones de una autoridad nacional en materia de competencia
que el Congreso decidió no suprimir por su especialidad en el sector.
1.3.6.
Superintendencia de
Industria y Comercio
En el término previsto, el doctor Ramón Francisco
Cárdenas Ramírez, actuando como apoderado de la Superintendencia de Industria y
Comercio,  intervino en el juicio de constitucionalidad  del artículo 8 de la
ley 1340 de 2009, solicitando se declare la INEXEQUIBILIDAD.
Afirma el interviniente, que en el caso de estudio  no
existe una relación de conexidad causal entre el parágrafo del artículo 8° y la
materia dominante de la ley a la que pertenece pues en la exposición de motivos
se evidencia que la real causa que promovió la iniciativa fue la afectación a
la consistencia en la aplicación de las normas debido a que muchas autoridades
conocen de la materia por lo que la razón por la cual se dispuso en el
parágrafo demandado que en materia aeronáutica la competencia estaría en cabeza
de la Aeronáutica Civil es desconocida y contraria a la causa que dio origen al
proyecto de ley.
De la misma manera, sostiene que no existe conexidad
teleológica ya que el propósito de la ley en mención vista en su totalidad se
diferencia totalmente del texto del parágrafo ya que la finalidad de la Ley era
unificar funciones en materia de competencia y este fin se ve desconocido al
introducir la modificación.
En relación con la conexidad temática, el
interviniente considera que es la única que sí está configurada entre la
materia de la que trata la Ley 1340 de 2009 y el texto adicionado en el cuarto
debate, pero esta relación de conexidad no genera unidad de materia ya que
debe entenderse de manera amplia.
En cuanto a la relación de conexidad sistemática,
considera que la demandante tiene razón al argumentar que hace falta relación
de conexidad sistemática entre el parágrafo y el artículo al que fue
incorporado, viéndolo no sólo como un error de técnica legislativa sino una
falta de conexidad que configura la vulneración del principio de unidad de
materia.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto
de su competencia, en el cual solicitó a la Corte se declare la
EXEQUIBILIDAD del parágrafo del artículo 8° de la ley 1340 de 2009, con
base en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, señala el Procurador que es necesario
precisar el alcance de los principios de consecutividad, identidad flexible y
unidad de materia teniendo en cuenta lo dicho por la Corte al respecto en las
sentencias C-208 de 2005, que se ocupa del principio de consecutividad; C-839
de 2003, que estudia el principio de identidad flexible y su relación con el
principio de consecutividad; las sentencias C-025 de 1993, C-352 de 1998, C-501
de 2001, C-887 de 2002, C-560 y C-786 de 2004, C-1025 de 2007, C-230 y C-714 de
2008 y C- 400 de 2010, en donde la Corte desarrolla ampliamente el tema de la
unidad de materia, la cual en ocasiones es considerada como regla y en otras
como principio, para señalar que ésta unidad se viola únicamente cuando no se
pueda establecer un relación de conexidad causal, temática y sistemática entre
la disposición acusada y la ley que la contiene.
Al hacer un análisis del proceso legislativo, el Ministerio
Público señala que en el trámite de formación de la norma en discusión no se
presenta el vicio de elusión constitucional ya que la norma que se demanda se
ajusta a lo dispuesto por la Constitución y la ley en lo que concierne a su
discusión, debates y votación, y de esto se sigue que no se violan los
principios de consecutividad e identidad flexible.
En cuanto a la unidad de materia, al revisar la
exposición de motivos del proyecto de ley, se encuentra que éste se encaminaba
a la protección de la competencia, lo cual conlleva a la creación de una
autoridad única en esta materia que es la Superintendencia de industria y
Comercio. Sin embargo aduce que debe tenerse en cuenta que esta misma
exposición  de motivos acepta que hay algunos sectores exceptuados del control
de esta Superintendencia, dado que en ellos no se pueden adoptar criterios
legales iguales, como los son los sectores financiero, asegurador, salud,
servicios públicos y televisión.
Agrega el Ministerio Público que el título de la ley
conduce a deducir que el propósito de esta ley es la protección de la
competencia y no únicamente crear una autoridad única, a pesar de la crítica
que se hace a la existencia de autoridades con función de control a la
competencia.
Concluye diciendo que a pesar de que el Capítulo III
de la ley trata de autoridad única, “debe entenderse que las excepciones
hacen parte de una norma, como lo reconoce el propio legislador en el proceso
de formación de la misma y, por ende, que asignar funciones especiales a la Aeronáutica
Civil en asuntos de su competencia guarda una relación de conexidad teleológica
con la ley aprobada, lo cual desvirtúa las afirmaciones que ese sentido se
hacen en la demanda”.
2.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra una norma contenida en una
ley.
2.2.
Oportunidad de la acción
por vicios de forma en relación con los principios de consecutividad e
identidad flexible
De conformidad con el numeral 3º del artículo 242 de
la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del
respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1340 de 2009 fue
expedida el 24 de julio de 2009, publicada en el Diario Oficial No. 47.420 de
la misma fecha y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 26 de
julio de 2010. Lo anterior supondría que para esa fecha ya había vencido el
término para presentar la demanda, sin embargo, al verificar el calendario del
año 2010 se observa que el 24 de julio de 2010 correspondió a un día sábado y
el día hábil siguiente fue el lunes 26 de julio de 2010, fecha en la cual se
presentó la demanda, lo que conduce a concluir que se hizo dentro del término
mencionado.  Lo anterior, de conformidad con el artículo 62 de la Ley 4 de
1913 que señala: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos
oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de
expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero
si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el
primer día hábil.”
2.3    Planteamiento del problema jurídico
La demandante considera que el parágrafo del artículo
8 de la Ley 1340 de 2009 debe declararse inexequible por cuanto: primero,
viola el principio de unidad de materia pues, cuando se pretendía convertir a
la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de competencia,
esto debió incluirse dentro del artículo 6 que establece a la Superintendencia
de Industria y Comercio como la autoridad nacional única de protección de la
competencia y no dentro del artículo 8 que se refiere al aviso sobre las
actuaciones en curso a otras autoridades de regulación y de control y
vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados.
Segundo, el
trámite mediante el cual fue aprobado el parágrafo demandado es vulneratorio
del principio de consecutividad por cuanto fue introducido en el cuarto debate
sin que con anterioridad se hubiera mencionado la intención de que la
Aeronáutica Civil fuera otra autoridad distinta a la SIC para atender los
asuntos de protección de la competencia en su sector y sin que ello pueda
subsanarse con la aprobación del informe de la Comisión de Conciliación, pues
durante esa etapa no se dio discusión alguna al respecto sino que
automáticamente se sometió a votación.
Finalmente,
se vulneró el principio de identidad flexible en la medida que el contenido del
parágrafo demandado no guarda relación alguna con la esencia del proyecto de
ley. Esto, comoquiera que el fin principal del proyecto era crear la autoridad
única de competencia y la norma acusada crea una autoridad adicional para ese
mismo fin.
El Ministerio Público considera que la norma acusada
no viola los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad
flexible y, por tanto, solicita sea declarada exequible, debido a que desde la
exposición de motivos se reconoce que puede haber algunos sectores exceptuados
del control de la Superintendencia de Industria y Comercio, dado que en ellos
no es posible adoptar criterios legales iguales. Además, sostiene que tanto del
título de la ley como del texto original del título del proyecto,  puede
deducirse que su objetivo fundamental es el de proteger la competencia y no
exclusivamente el de crear una autoridad única. Finalmente, aduce que aunque el
Capítulo III de la Ley habla de autoridad única, debe entenderse que las
excepciones hacen parte de la norma, de manera que asignarle funciones
especiales a la Aeronáutica Civil en asuntos de su competencia guarda relación
de conexidad teleológica con la ley aprobada.
En hilo de lo expuesto, corresponde a la Sala Plena
determinar: primero, si la demanda cumple con la carga argumentativa
necesaria que refleje la existencia de verdaderos cargos de
inconstitucionalidad por la violación de los principios de unidad de materia,
consecutividad e identidad flexible. Segundo, superado lo anterior, deberá
la Sala establecer si, en efecto, el contenido y trámite del parágrafo del
artículo 8 de la Ley 1340 de 2009 vulneran los principios de unidad de materia,
consecutividad e identidad flexible en cuanto lo allí establecido debió
debatirse desde el principio del proceso legislativo y no en el cuarto debate
pues no guarda ningún tipo de relación de conexidad con el objeto de la ley.
Para resolver los problemas jurídicos planteados la
Sala estudiará: primero, los deberes del demandante y las directrices
del juicio de constitucionalidad por violación de los principios de unidad de
materia, consecutividad e identidad flexible. Segundo, la
caracterización de los principios de consecutividad e identidad flexible; y, tercero,
el caso concreto.
2.4.
Principio
de unidad de materia: deberes del demandante, contenido y alcance del
principio, y directrices del juicio de constitucionalidad en esta materia.
Ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia del cargo de violación de
este principio en el caso concreto.
2.4.1. De
manera previa al examen de fondo del cargo presentado por violación del
principio de unidad de materia, la Corte debe precisar que a éste no le es
aplicable el término de caducidad de un año previsto por la Constitución para
las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia
de vicios de procedimiento.
Se trata en este caso, tal como lo afirmó
recientemente la Corte en Sentencia C-486 de 2009[2],
de un cargo por vulneración al principio de unidad de materia en el que se
confronta el contenido de la norma y no el trámite de elaboración,[3] frente al
cual tal como lo ha señalado la Corte[4] de manera reiterada, no
opera el término de caducidad previsto en el numeral 3 del artículo 242
Superior.
2.4.2. El artículo 158 de la Constitución
consagra el llamado principio de unidad de materia, según el cual “todo
proyecto de ley deberá referirse a una misma materia”. En consecuencia,
cuando una norma específica no guarda relación de conexidad con la materia de
la ley de la cual hace parte, puede entonces ser objeto de una demanda de
inconstitucionalidad por violación del artículo 158 o principio de unidad de
materia[5].
Sin embargo, la Corte ya ha señalado de manera
reiterada que en estos casos el actor tiene la carga de demostrar (i) cual
es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son
las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha
materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas
señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan
el artículo 158 de la Carta.  Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte
deberá entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio
de unidad de materia.
Ahora bien, la Corte también ha señalado que el juicio
de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe
ponderar de una parte el principio de unidad de materia y, de otra, el
principio democrático y de libre configuración del legislador. En esta medida,
la jurisprudencia reiterada indica que el juicio de constitucionalidad por violación
al principio de unidad de materia debe limitarse a constatar que no existe
ninguna relación de conexidad  razonable (causal, temática, sistemática y
teleológica) entre la norma demandada y la ley que integra. En este sentido, la
Corte ha señalado que  el principio de unidad de materia no puede ser entendido
de forma excesivamente estricta o rígida pues ello limitaría de manera
desproporcionada la facultad de configuración del legislador y en consecuencia
el principio democrático y el principio de conservación del derecho. Al
respecto la jurisprudencia ha indicado lo siguiente:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a
determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia
deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad
parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de
diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de
unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional
pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor
de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se opta por un
control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente
relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si
se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas
disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que
un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería
contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia
legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor
extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un
núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo
temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad
determinada con un criterio objetivo y razonable.”[6]
En consecuencia, la Corte ha considerado que el juicio
de constitucionalidad por presunta violación al principio de unidad de materia
debe limitarse a la verificación de una relación de conexidad entre la
norma cuestionada y la ley de la cual hace parte. Al respecto ha dicho
la Corte:
“Para respetar el amplio margen de configuración del
órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las
políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se
analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en
la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado
en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por
ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo
que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo
y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la
carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto
orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o
teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una
modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya
que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de
materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma
que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley[7]”.[8]
2.4.3. En la
demanda objeto de estudio se observa que el único argumento expuesto por la
accionante que ésta describe como fundamento de la violación del principio de
unidad de materia es que “en este caso es evidente la falta de unidad de
materia, porque a simple vista puede apreciarse la falta de correspondencia entre
el parágrafo demandado y el artículo en que se incluyó, pues si lo que
se pretendía era ciertamente convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad
excepcional en materia de competencia, tal situación debió surtirse a través de
todo el trámite legislativo de la Ley 1340 de 2009 y no, sorpresivamente,
incluirse tal disposición en el último debate”[9] (Subrayas no
originales).
El resto de los argumentos se relacionan con los
principios de identidad flexible y de consecutividad en cuanto pretenden
demostrar que la inclusión de la norma acusada se dio en el último debate sin
que guardara relación de conexidad con la esencia del proyecto de ley.
Teniendo en cuenta entonces que el único argumento
dirigido a demostrar la supuesta violación del principio de unidad de materia
es el descrito arriba, se evidencia la inexistencia del cargo pues, como lo
establece el artículo 158 Superior y bien lo explica la jurisprudencia
constitucional citada, éste consiste en que las normas específicas deben
guardar relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hacen parte.
Sin embargo, la actora realiza el análisis comparativo no entre el contenido
del parágrafo del artículo 8 y el contenido y fin de la Ley 1340 de 2009, sino
entre el contenido de la norma acusada y lo dispuesto en el artículo 8 que la
contiene.
De manera que, esta Sala concluye que el cargo por
violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga
argumentativa mínima y suficiente para demostrar la existencia de violación de
la unidad de materia y, por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el
mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.
2.5.
Requisitos mínimos que
deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por violación de los
principios de consecutividad e identidad en el trámite legislativo. Aptitud sustantiva de la demanda en relación con
estos cargos en la demanda bajo estudio.
2.5.1. Esta
Corte ha reiterado que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por
violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, como se
presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En
efecto, en la Sentencia C-992 de 2001[10], se señaló:
“Sobre este particular, y en la medida en que el actor
fundamenta el cargo en el simple señalamiento de las diferencias entre lo
aprobado en primer debate y lo aprobado en las plenarias, considera la Corte
necesario señalar que la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite
que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992,
-Reglamento del Congreso- dispone, por un lado, artículo 178, que “... cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente.”, y por otro, artículo 177, que sólo cuando las
discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus comisiones
constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no
aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser
reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento
al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones
accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución,
señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de
articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas.”
Se tiene entonces que, no basta con establecer que un
determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la
comisión, puesto que ello puede responder a una modificación  o adición
producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario
además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se
acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el
primer debate o que es contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para estructurar un cargo por
violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite,
como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan
adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que
ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del
Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de
constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las
siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos
normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera
suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las
razones por las cuales se considere que los mismos corresponden  a asuntos
nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido [con anterioridad].
La pretensión así estructurada comporta un verdadero
cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los
principios de identidad y de consecutividad.” (Subrayas fuera del texto).
Así también lo reiteró posteriormente esta Corte en la
Sentencia C-839 de 2003[11], cuando indicó que para
configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los principios de
consecutividad e identidad “no basta con establecer que un determinado texto
aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto
que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos
de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de
inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no
guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido”[12].
Igualmente, la sentencia C-1124 de 2004[13]
advirtió que: “si las normas constitucionales y legales que regulan el
trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las
cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las
comisiones o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusión de una
norma en un proyecto de ley no basta con que el demandante afirme, simple y
llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que
apareció en un momento posterior del debate. Gracias a la permisión
constitucional y legal, al demandante le corresponde indicar, como requisito
sustantivo de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad
-claramente identificada en la demanda- es violatoria del principio de
consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los
proyectos que tienen las cámaras.”
Asimismo, la sentencia C-856 de 2005[14]
concluyó: “el control de constitucionalidad por vicios de forma debe partir
del planteamiento ante la Corte de las deficiencias que en el trámite del
proyecto de ley tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Es
decir, como lo señala esta decisión, el ciudadano debe detectar el posible
vicio y estructurar sobre él un cargo de inconstitucionalidad indicando para
ello la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones
al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de
consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan
relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y
ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no
cumplieron los debates reglamentarios; todo lo cual se echa de menos en
el presente caso”.
2.5.2. En el
asunto bajo revisión se observa que la demandante sí cumplió con la carga
mínima de argumentación para la existencia de los cargos por violación de
consecutividad e identidad flexible.
En primer lugar, la demandante identifica el contenido
normativo que se considera nuevo, esto es, el parágrafo del artículo 8 de la
Ley 1340 de 2009 en cuanto afirma y aporta pruebas dirigidas a demostrar que
fue introducido en el último debate del trámite legislativo; luego, señala las
razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de
conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto. En
efecto, afirma que el fin principal del proyecto era crear la autoridad única
de competencia por lo que al final del trámite establecer que existe una
autoridad distinta a la SIC, cambia la esencia del proyecto y el contenido del
mismo.
En este orden de ideas, la Sala Plena entrará a
estudiar de fondo los vicios advertidos por la demandante al encontrar que en
relación con los mismos existe suficiente carga argumentativa y, por tanto,
aptitud sustantiva de la demanda.
2.6.
Caracterización de los
principios de consecutividad e identidad flexible
En la sentencia C-648 de 2006[15],
la Corte resumió así la línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:
En primer lugar, se recuerda que de conformidad con la
decantada línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los principios de
identidad y consecutividad –sintetizada en la sentencia C-208 de 2005, aprobada
unánimemente por la Sala Plena[16]-, “lo que se
exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el
principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates
reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un
proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en
particular”.
También precisó la Corte que en virtud del principio
de consecutividad, “tanto las comisiones como las plenarias están en la
obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su
competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate
sea considerado un asunto” – punto en el cual se reiteraron, entre otras, las
sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313
de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, “es
preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema,
so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el
principio de consecutividad”. En suma, se estableció que son obligaciones de
las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i)
estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo
para así dar cumplimiento al Art. 157 Superior, (ii) no omitir el ejercicio de
sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia
legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o
improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen[17].
De tal manera, la jurisprudencia constitucional no ha
exigido que para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e
identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba permanecer
idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido que se
surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad de los
temas de un determinado proyecto de ley. La Corte ha puesto especial
énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los
asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se
desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera
que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no
guardan conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente.
Igualmente, la sentencia C-942 de 2008[18]
es muy ilustrativa en lo que respecta a la regla básica establecida por la
jurisprudencia constitucional sobre el alcance y contenido de estos principios
constitucionales. Señala que ésta ha definido el principio de identidad
flexible como aquel que exige que el proyecto de ley se conserve siempre el
mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo
temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como
artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del
proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas
tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden
estrecha relación con el contenido del proyecto.[19]
Y, advirtió que, en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el
cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que
éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo
discutida en los debates anteriores.
Más recientemente, en sentencia C-141 de 2010[20],
en la cual se declaró inexequible la Ley 1354 de 2009 mediante la cual se
convocaba a referendo constitucional para permitir una segunda reelección del
Presidente de la República, entre otras razones por la violación de los
principios de consecutividad e identidad relativa, dispuso la Corte en relación
con el principio de identidad, que:
“El principio de identidad es el nombre
que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la
Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley
sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara,
y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el
proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial,
el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan
hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra
expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no
podrán incluir temas nuevos[21], es decir, deberán guardar
identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones[22].
Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad
material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[23].
Resalta la Corte que la consideración de la identidad
del proyecto discutido como principio rector del procedimiento legislativo es
anterior a la Constitución de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia,
autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley según
encargo del texto constitucional de 1886, se había pronunciado con el objetivo
de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles
ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas
legislativas radicadas en el Congreso de la República; razón por la cual la
máxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en día, sino
absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión adoptada
por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas.
Esta compresión fue modificada por la Constitución de
1991, cuyo artículo 160[24] prevé de manera
expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún
en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las
Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC[25],
de ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de
identidad flexible o relativa.
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento
de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta
manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de
pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea
fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones,
que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar
o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de
modificarlo, adicionarlo o recortarlo”[26].
Al respecto, la sentencia en cita se refiriere a la
sentencia C-539 de 2008 en donde se aclararon aspectos fundamentales de dicho
principio:
“En cuanto al contenido específico del mandato de
identidad relativa, la Corte ha sostenido:
‘[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al
principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y
prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la
ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las
disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se
abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es
susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de
especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige
la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella
consagrado se agoten en relación con la materia sometida a
regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos
susceptibles de abordar en la materia[27]’ (negrillas
añadidas).
“Este alcance sería precisado en la sentencia C-1147
de 2003 en el sentido que si bien está permitida la introducción por parte de
las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso artículos nuevos al articulado
original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados en
primer debate, (ii) que también éstos temas  guarden estrecha relación con el
contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso de la
República es el titular de la facultad de configuración normativa en materia
legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el
desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados
parámetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional.”
(…)
“En consecuencia, como fue indicado en las
sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad relativa
limita el margen de modificación de los proyectos de ley con el propósito de
asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda total” que impida el
reconocimiento de la iniciativa en el trámite precedente. Así pues, este
mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un “texto
alternativo” a la propuesta que pretenden modificar, razón por la cual, debido
a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha sido dispuesto por el
artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas a la respectiva
comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de
aprobación desde el primer debate[28].” –subrayado ausente en texto original-
Continúa la sentencia C-401 de 2010 explicando que lo
mencionado en la cita anterior constituye el núcleo conceptual del principio de
identidad relativa, esto es, “la idea que a lo largo de los cuatro debates
se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las
modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión
mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen
por convertirlo en otro completamente distinto”.
Señala, además, que esta regla básica debe estudiarse
en relación con cada caso en particular, de acuerdo a sus características
concretas, pero partiendo de que la regla general es el respeto por el
principio democrático. En este orden de ideas afirma: “Con esta idea
esencial el principio de identidad relativa debe aplicarse a cada caso que
estudie la Corte, no simplemente para evitar que haciendo uso de un
decisionismo arbitrario cree límites injustificados y carentes de legitimidad
al órgano legislador –lo cual iría en contra de la base democrática de
funcionamiento del sistema jurídico colombiano- sino para que, valorando los
principios constitucionales y derechos fundamentales en juego, realice un
juicio de ponderación a partir del cual sea posible determinar mediante
parámetros racionales los límites de la facultad de enmienda o modificación del
Congreso de la República, siempre teniendo en cuenta que la regla general
será la primacía del principio democrático del órgano de representación del
pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente, la posibilidad de aprobar
enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados”.
Ahora, en cuanto a la caracterización del principio
de consecutividad, la sentencia en mención, explica:
“Por otra parte, respecto del principio de
consecutividad resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual,
citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa  “en desarrollo del principio
de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las
Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que
han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar
a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula
legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto”[29].
Al respecto, ha señalado la Corte, que ‘…En efecto, la totalidad del articulado
propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o
improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según
sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se
planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser
objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta
decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de
modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de
1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la
misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite
legislativo que vulnere el principio de consecutividad.’[30]”.
De manera que el principio de consecutividad  debe
entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las
plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido
propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una
etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en
plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o
segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración.”
2.7.
Estudio del caso concreto
2.7.1.
Trámite legislativo de la
Ley 1340 de 2009
2.7.1.1.
Trámite surtido ante el Senado
de la República
a) El
proyecto fue presentado el 15 de noviembre de 2007, ante la Secretaría del
Senado de la República, por el Senador Alvaro Asthon Giraldo. Fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 583 del 16 de noviembre de 2007[31]
y radicado con los números 195 de 2007 Senado - 333 de 2008 Cámara.
Al leer el texto del proyecto presentado ante el
Senado de la República, se observa que, al regular lo relacionado con las
autoridades facultadas para inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento
de las normas sobre libre competencia, propone a la Superintendencia de
Industria y Comercio como autoridad única en la materia sin hacer referencia
alguna a la Aeronáutica Civil. Así, en lo relacionado con la cuestión que nos
ocupa, señalaba dicho texto:
Artículo 2°. Competencia privativa sobre prácticas
restrictivas de la competencia y control de integraciones empresariales. La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá
en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas
y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las
disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas y de promoción de la
competencia de que trata la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y las
normas que las complementen o modifiquen, o los regímenes especiales para
ciertos sectores y actividades, así como en relación con la vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal, que tengan efectos
principales en los mercados del país, respecto de todo aquel que desarrolle una
actividad económica, independientemente de la forma o naturaleza jurídica de
quien la desarrolle y cualquiera sea la actividad o el sector económico en que
esta se ejecute o produzca efectos.
Corresponderá igualmente a la Superintendencia de
Industria y Comercio ejercer en forma privativa la función a que se refiere el
artículo 4° de la Ley 155 de 1959 y demás normas sobre la materia, en relación
con la integración de empresas que tenga efectos en los mercados del país,
cualquiera sea el sector o actividad económica de las empresas interesadas en integrarse.
Artículo 3°. Colaboración funcional. En las investigaciones y evaluación de integraciones
que correspondan a sectores económicos para cuya supervisión exista una
superintendencia, el superintendente correspondiente formará parte del Consejo
Asesor del Superintendente de Industria y Comercio. En los demás casos,
asistirá el Ministro del área económica de que se trate. El Consejo Asesor
deberá escucharse siempre, de manera previa a la adopción de la decisión
definitiva de todos los casos.
El Superintendente de Industria y Comercio deberá
solicitar concepto no vinculante, del Superintendente y el Ministro
correspondiente a los sectores económicos correspondientes, previamente a
autorizar la celebración de acuerdos o convenios de que trata el parágrafo del
artículo 1° de la Ley 155 de 1959.
Parágrafo. Para los casos relativos al sector de la
televisión, se tendrá en cuenta en los términos de este artículo, al Director
de la Comisión Nacional de Televisión.
La exposición de motivos del proyecto señaló lo
siguiente en relación con el objeto de la ley:
“EXPOSICION DE MOTIVOS
De conformidad con el artículo 333 de la Constitución
Política “La libre competencia es un derecho de todos que supone
responsabilidades... El Estado por mandato de la ley, impedirá que se obstruya
o restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”.
(…)
No obstante, la eficacia real de los instrumentos
legales antes citados no depende solamente de tener un catálogo de conductas
prohibidas. Si estas no están acompañadas de otros factores que hacen posible
realizar en la práctica sus objetivos, su eficacia es cuestionable.
Tres factores resultan cruciales para lograr tal
eficacia.
En primer lugar, la consistencia con la cual las
autoridades apliquen las normas sustanciales que reprimen las prácticas
restrictivas de la competencia.
En segundo lugar, la cuantía de las multas aplicables.
En tercer lugar, el plazo dentro del cual deben
investigarse y sancionarse esas conductas.
El presente proyecto de ley busca precisamente
fortalecer la promoción y defensa de la competencia mediante normas que
refuercen esos tres aspectos.
Múltiples autoridades de competencia afecta la
consistencia en la aplicación de las normas
El legislador ha confiado a unas autoridades la
promoción de la competencia, así como la sanción de las prácticas que la
reprimen indebidamente. Esas autoridades incluyen las Comisiones de Regulación
de Energía y Gas, CREG; de Telecomunicaciones, de Agua y Saneamiento Básico.
Así lo decidió el Congreso mediante la Ley 142 de 1994. Estas autoridades han
recibido el encargo de promover la competencia en las actividades de esos
sectores donde ella resulte posible. Esto es, en actividades que no tiendan a
los monopolios naturales. Para cumplir ese mandato el legislador les ha
otorgado facultades de regulación sectorial.
Sin embargo, la ley también ha confiado a varias
Superintendencias la función de reprimir prácticas que restringen indebidamente
la competencia. Tal es el caso de la Superintendencia de Industria y Comercio,
de la Superintendencia Financiera y de la de Servicios Públicos. Aunque la
primera de esas entidades actúa sobre la base de una competencia residual, que
la lleva actuar cuando la ley no ha asignado a cualquiera de las otras dos, ese
reparto de funciones en materia de investigación y sanción presenta
dificultades.
Son varias esas dificultades. Veamos algunas de ellas.
En primer lugar, abre espacio para la discusión sobre el alcance de las
funciones de cada una de las autoridades encargadas. Ese tipo de discusión
interinstitucional económicamente hablando es infructífero. Lo que produce es
incertidumbre jurídica para las empresas sobre la autoridad ante la cual deben
responder por sus conductas. En segundo lugar, cada una de esas autoridades
puede tener criterios diferentes sobre la aplicación de las normas. En este
caso la incertidumbre para las empresas se traslada al campo sustancial donde más
efectos indeseables se producen. De hecho, una empresa tiene derecho a saber si
lo que hace en el mercado es legal o no.
Esa dispersión de funciones entre varias autoridades
encargadas de sancionar prácticas restrictivas de la competencia limita el
desarrollo coherente de la libre competencia.
El análisis de las prácticas en el mercado es de por
sí suficientemente complejo como para agregarle incertidumbres innecesarias.
En primer lugar, cuando se expiden normas para cada
sector o grupo de estos, no se adoptan iguales criterios legales. Así por
ejemplo, el artículo 13 de la Ley 142 de 1994 considera que existe posición
dominante cuando se tiene el 25% del mercado. Esa definición no la contempla la
Ley 155 de 1959 para los demás sectores de la economía. Más aún, una definición
con ese alcance no es universalmente aceptada en mercados abiertos. En ese tipo
de mercados la existencia de una posición dominante depende de múltiples
factores. Estos son dinámicos, como también los son las barreras de entrada (legales,
tecnológicas o estratégicas) que pueden crearse para defender indebidamente
posiciones de mercado.
En segundo lugar, la valoración de las realidades en
los mercados no es unívoca entre especialistas. Por ello, el resultado de los
análisis de mercados en que se producen las prácticas que buscan reprimirse,
depende de múltiples factores y de metodologías de análisis de información
económica. Estas avanzan a la par con el desarrollo y complejidad de los
mercados. Todo ello hace difícil intentar contrarrestar las prácticas
restrictivas. Por ello es innecesario agregar una fuente más dificultada por la
vía de preservar múltiples autoridades en el campo de la competencia para
juzgar las prácticas en los mercados.
La dispersión de entidades, entonces, es un factor que
debe contrarrestarse. Por esa razón, el artículo 2° del proyecto de ley propone
centralizar en una sola autoridad la sanción de prácticas que reprimen
indebidamente la competencia. El proyecto propone que sea la Superintendencia
de Industria y Comercio, SIC, la encargada de ejercer esa función. Múltiples
razones explican esa propuesta. Pero al menos dos parecen determinantes. En
primer lugar, los logros que puede mostrar hasta ahora en esa tarea. En segundo
lugar, que se le ha confiado la preservación de la competencia sin confinarla a
un sector específico. Esas dos condiciones resultan cruciales para garantizar
que puede continuar mostrando resultados consistentemente positivos.
Crear una autoridad única de competencia en materia
represiva puede producir varios resultados deseables. En primer lugar, permitirá fortalecerla con recursos
técnicos y humanos. Ello le permitirá asimilar los enormes avances que se
producen internacionalmente en este campo. En segundo lugar, con mayores
recursos puede adoptar decisiones más ágiles y oportunas. Ese es uno de los
principales retos para contrarrestar los efectos dañinos de las prácticas que
restringen indebidamente la competencia. La libre competencia solo se ve
defendida eficazmente si los ataques contra ella se combaten eficazmente.
Sin embargo, el alcance del proyecto se limita al
campo de la represión, no al de la regulación sectorial. En tal sentido, debe
puntualizarse que el proyecto no busca modificar las facultades legales
actualmente atribuidas a entidades como las Comisiones de Regulación llamadas a
promover la competencia directamente mediante la regulación sectorial. El
proyecto tan solo busca asignar a la Superintendencia de Industria y Comercio
la vigilancia de la observancia de las normas que prohíben prácticas que
indebidamente restringen la competencia, así como el control previo de
integraciones empresariales, cualquiera que sea el sector en que se produzcan.
Este hecho no puede desconocer que existen sectores
con necesidades particulares, como son el bancario, asegurador, salud,
servicios públicos y televisión, donde la decisión adoptada puede tener efectos
diversos dentro del sector económico correspondiente, y es por ello que se debe considerar el concepto de
las entidades encargadas de supervisar el sector económico relacionado con la
decisión o por lo menos del ministerio del ramo correspondiente para que se
tomen en cuenta las implicaciones de la decisión del Superintendente de
Industria y Comercio. Así mismo la posibilidad de participación ya sea de la
autoridad de supervisión o del ministerio correspondiente con el fin de
propiciar la discusión y abrir el espacio para tener en cuenta las
apreciaciones de los diferentes actores económicos.
(…)
Las razones anteriores respaldan el presente proyecto
de ley. Si el Congreso respalda esa iniciativa legislativa, los
beneficiarios serán los empresarios en todos los mercados y en últimas los
consumidores como efecto de preservar una competencia libre. Preservarla
implica defender la competencia contra toda práctica empresarial ilegal que
intente consolidar o explotar posiciones de mercado que no buscan la eficiencia
económica. Al combatir más eficaz y coherentemente esas prácticas, más
empresarios pueden estar dispuestos a contribuir a crear riqueza y empleo para
beneficio de los consumidores. Por esas razones hemos considerado que
esta iniciativa legislativa se justifica”.
Atentamente,
Alvaro Ashton Giraldo,
Senador de la República.” (Subrayas fuera de texto)
El informe de ponencia y el texto propuesto para
primer debate en la Comisión Tercera del Senado de la República, presentado por
el senador Antonio Guerra de la Espriella, fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 169 del 23 de abril de 2008[32]. En el informe de
ponencia se explicó:
“(…) Tal y como lo señala el autor en la exposición de
motivos que acompaña el texto propuesto a consideración del Senado de la
República, este proyecto tiene como fin principal el fortalecimiento de la
promoción y defensa de la competencia mediante la aprobación de normas que
refuercen aspectos fundamentales del régimen actual.
La iniciativa que procedemos a estudiar, se propone el
logro del objetivo planteado por medio del establecimiento de un conjunto de
modificaciones las cuales se sintetizan de la siguiente forma:
·
Establecimiento de una
autoridad única de competencia.
·
Modificación de la actual
estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC).
·
Modificaciones en los
procedimientos y ampliación de los plazos de caducidad de las acciones.
·
Aumento y reformulación de las
Multas.
·
Asignación de funciones
jurisdiccionales a la SIC.
·
Establecimiento de programas de
exoneración.
(…)
ESTABLECIMIENTO DE UNA AUTORIDAD UNICA DE COMPETENCIA.
La propuesta en estudio pretende establecer una
única autoridad de competencia en Colombia; ante este
planteamiento, consideramos sumamente conveniente abrir el debate en el seno
del Senado de la República, contando como no, con las voces y opiniones de los
diversos actores involucrados directa e indirectamente en estos asuntos.
Para tal fin en calidad de ponente de este proyecto de ley solicité en forma
escrita a los Superintendentes y a las Comisiones de Regulación existentes en
nuestro país su opinión sobre el texto de la propuesta; cabe resaltar que de
todas las entidades consultadas a la fecha solo hemos recibido respuesta de dos
entidades, la SIC y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
En nuestro país el marco general de discusión de este
tema debe partir de la Constitución Nacional, en cuyo texto el artículo 333,
consagró como derecho de todos el ejercer la libre competencia económica, en un
marco de responsabilidad. La misma norma constitucional prevé que el Estado por
mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica, estimulará el desarrollo empresarial y delimitará el alcance de la
libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación.
Los artículos primero y segundo del proyecto proponen
el establecimiento de una Autoridad Única de competencia en nuestro país, en
cabeza de la SIC. En la actualidad
el legislador ha determinado que la función de controlar y reprimir las
prácticas que restringen indebidamente la competencia se encuentra difusa
en múltiples organismos, dentro de los cuales debemos señalar a las
Superintendencias, Financiera, de Servicios Públicos y en la SIC. De otra parte
encontramos que las Comisiones de Regulación de Energía y Gas, de
Telecomunicaciones, Agua y Saneamiento Básico, en virtud de la Ley 142 de 1994,
tienen el encargo de promover la competencia en cada uno de sus sectores, así
como la potestad sancionatoria de las prácticas que repriman de manera indebida
la competencia en cada sector.
Ante la situación actual, donde existen variedad de
entidades que deben ocuparse de tan importante tarea de control de las prácticas
anticompetitivas, lo cual en criterio de muchos expertos dificulta la
imposición de reglas uniformes y a su vez afecta la seguridad jurídica de
quienes se encuentran activos en los mercados y de quienes pretenden ingresar
en ellos; cobra entonces importancia la propuesta de unificar criterios y
establecer en cabeza de una sola entidad especializada el manejo de estos
asuntos.
Desde el punto de vista práctico coincidimos con
quienes afirman que son múltiples las ventajas que conllevaría la aplicación de
este modelo, por ejemplo se reconocen ventajas en relación con los costos de
transacción, la unificación de criterios en aplicación de las normas y el
régimen sancionatorio, desarrollo del principio de igualdad y en consecuencia
se le atribuyen a este modelo grandes avances en materia de seguridad
jurídica.”(Subrayas fuera de texto)
b) La
aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al artículo 8° del
acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión de la Comisión Primera del Senado de
la República que tuvo lugar el 13 de mayo de 2008, según consta en el acta
número 22 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 490 del 30
de julio de 2008[33].
En efecto, el proyecto fue discutido y aprobado por
unanimidad con modificaciones, por la Comisión Tercera del Senado de la
República durante la sesión del día 14 de mayo de 2008, tal como consta en el
Acta No. 23 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 490 del 30
de julio de 2008. La Sala pudo verificar que esas modificaciones no se refirieron
en ninguno de los casos a la problemática que nos ocupa, esto es, al
establecimiento de las autoridades facultadas en materia de protección de la
libre competencia económica. Ahora bien, durante la discusión del proyecto se
realizaron las siguientes consideraciones en relación con la necesidad o no de
establecer una autoridad única en materia de protección de la competencia:
Honorable Senadora Zulema Jattin Corrales,
Vicepresidenta de la Comisión Tercera del Senado:
Senador Víctor Renán Barco.
Honorable Senador Víctor Renán Barco:
Yo agregaría con todo respeto, doctor Guerra a la
propuesta de la ilustre Senadora lo siguiente: Parece que el tema central del
proyecto es, si usted crea una Superintendencia con autonomía o se va por la
línea del Gobierno, de un consejo que lo llama el doctor Rubio el
Superintendente en un artículo que han puesto a nuestra disposición, un control
politizado. Uno le entiende al doctor Rubio que él se va por el camino de una
Superintendencia digamos con el alcance, con los poderes, con los garfios de la
Superintendencia bancaria, “cuál es la idea que tiene el proyecto que usted
auspicia”
Honorable Senador Antonio Guerra de la Espriella:
Bueno, usted se refiere a la Superintendencia
Financiera, porque la bancaria.
Honorable Senador Víctor Renán Barco:
Que sí es una Superintendencia.
Honorable Senador Antonio Guerra de la Espriella:
Existió en el pasado, le contesto con mucho gusto,
Senador Barco esa pregunta suya es válida y corresponde a uno de los pilares
importantes del proyecto, uno de los pilares más importantes, porque también
está el tema de las multas que no lo es menos importante, está el tema de las
colaboraciones y a lo que usted se refiere que es a la autoridad única, sí.
Honorable Senador Víctor Renán Barco:
Usted opta por la autoridad única.
Honorable Senador Antonio Guerra de la Espriella:
Yo opto por la autoridad única, recojo en eso la
orientación del proyecto presentado por el Senador Ashton y me aparto por
supuesto, no he llegado allá, en esta explicación comparativa a lo propuesto
por el proyecto del Gobierno Nacional, pero usted se anticipó a la respuesta y
esa es.
Honorable Senador Víctor Renán Barco:
Porque con la venia de la presidencia, ese es el
cuesco de la breva, ese es el cuesco de la breva punto.
Honorable Senador Antonio Guerra de la Espriella:
Ese es el cuesco de la pepa dice el Senador.
Honorable Senadora Zulema Jattin Corrales,
Vicepresidenta de la Comisión Tercera del Senado:
Senadora Galvis ya tenemos a nuestra disposición los
pliegos de modificaciones finales y los comparativos.
Honorable Senador Antonio Guerra de la Espriella:
Le explico señora presidenta, ya que tienen ante sí
este documento. La columna de la izquierda corresponde al proyecto original
inicial del Senador Ashton con el pliego de modificaciones presentado por quien
habla, que fue el que señaló el Senador Zapata hace un ratico. La columna de la
mitad corresponde al proyecto del Gobierno Nacional, radicado ya en esta
Comisión y la columna de la derecha corresponde al texto definitivo que estamos
poniendo a consideración de los honorables miembros de la Comisión y en eso
estamos avanzando y en eso repito hay articulado, con texto igual al del
Gobierno y hay artículo con texto igual a la columna de la izquierda y hay
texto mixto, es decir que he ensamblado artículos con redacción del proyecto
original y del proyecto del Gobierno. Senadora Galvis me sigue, gracias.
Entonces continuamos.
Honorable Senadora Zulema Jattin Corrales,
Vicepresidenta de la Comisión Tercera del Senado:
Continúe Senador Guerra.
Doctor Rafael Oyola Ordosgoitia, Secretario Comisión
Tercera del Senado:
Señora presidenta le informo que se registra quórum
decisorio.
(…)
Honorable Senadora Zulema Jattin Corrales,
Vicepresidenta de la Comisión Tercera del Senado:
Continúe Senador Antonio Guerra desarrollando el
primer punto del Orden del Día.
Honorable Senador Antonio Guerra de la Espriella:
Gracias honorable presidenta, si la memoria no me
falla, empecé a hablar sobre el capítulo tercero. Autoridad nacional en materia
de protección de la competencia. Artículo 5°. Autoridad nacional de protección
de la competencia, allí ensamblé el texto con parte del proyecto del Senador
Ashton y con parte del proyecto del Gobierno Nacional. Si ustedes quisieran al
final de la explicación que lo leyéramos con mucho gusto. Continúo, a esto es
que se refería usted Senador Barco, usted encuentra una serie de blancos en la
columna de la derecha y es precisamente porque no consideré prudente incluir la
propuesta del Gobierno o acoger la propuesta del proyecto nacional en término
de lo que ellos llaman la autoridad en materia de competencia.
Honorable Senadora Daira de Jesús Galvis Méndez:
(…)
Entonces yo celebro, comparto en gran parte del
articulado que presentó el Senador que está sustentando, el Senador Guerra y
que es de la autoría o compartido con el doctor Ashton, pero también me
gustaría que fuera analizado, ahora también me pregunto, por qué exactamente la
Superintendencia de Industria y Comercio es la que precisamente, o sea qué
méritos hay, para que sea esa Superintendencia la que hoy se quede con la
competencia del resto de Superintendencias. Es una de las cosas que a
uno lo inquieta y que valdría la pena que nos dieran una explicación del por
qué. Ahora estadísticamente, ah bueno, precisamente. Entonces yo dejo esa
inquietud a consideración de ustedes, pero también me gustaría que explicaran
por qué exactamente la Superintendencia de Industria y Comercio.
(…)
Honorable Senador Alvaro Antonio Ashton Giraldo: (…)
Como quiera que es apenas normal, porque pensamos en
una sola entidad para que maneje todo el control, en este caso la
Superintendencia de Industria y Comercio, la SIC, es por la experiencia y
porque además no le estamos quitando competencias, sino en el ámbito especial
de la competencia, no le estamos quitando funciones a ninguna otra
Superintendencia, estamos es, ni controles, estamos armonizando todos los
aspectos de competencia en un solo ente, que es en este caso la
Superintendencia de Industria y Comercio que tiene la experiencia aprobada en
resultados eficientes y oportunos durante todo el tiempo. De tal manera
que a pesar que reconozco que son importantes las apreciaciones, le concito la
solidaridad parlamentaria para que me acompañen en esa decisión, de que hoy se
apruebe el articulado en primer debate, a efectos de que podamos tener una ley,
lo más pronto posible, gracias presidenta.
(…)
c) Para
rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó al
senador Antonio Guerra de la Espriella. La ponencia para segundo debate en el
Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 340 del
10 de junio de 2008[34] y reprodujo en
esencia lo señalado en la ponencia presentada para primer debate del proyecto.
Ahora bien, en cuanto al texto del proyecto, se realizaron algunas
modificaciones en relación con el texto aprobado por la Comisión Tercera del
Senado, pero, sin embargo, tal como lo afirma el Senador Ponente, “son casi
todas por no decir su totalidad de forma, sobre todo imprecisiones en una que
otra palabra, que quedaron incluidas en el texto del articulado”.
d) El
proyecto fue discutido y aprobado cumpliendo los requisitos constitucionales,
legales y reglamentarios, en la sesión que tuvo lugar el  19 de junio de
2008, según consta en el Acta No. 57 de esa fecha, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 564 del 29 de agosto de 2008[35].
Según informe allegado por el Secretario General del
Senado de la República fechado agosto 24 de 2010, se certifica que dicha
aprobación se surtió previo su anuncio, realizado en la Sesión Plenaria del 18
de junio de 2008, según consta en el acta número 56 correspondiente
a esa reunión, publicada en la Gaceta del Congreso No. 563 del 29 de agosto
de 2008[36].
Tal como se observa, desde la publicación del
proyecto, su ponencia para primer debate en la Comisión Tercera Constitucional,
con su respectiva exposición de motivos, hasta el texto aprobado por la
Plenaria en el Senado de la República en segundo debate, se constata que
específicamente el contenido del parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de
2009, no fue discutido, debatido, ni aprobado en el Senado de la República.
2.7.1.2.
Trámite surtido ante la Cámara
de Representantes
El proyecto fue remitido a la Comisión Tercera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, cuya mesa directiva designó
como ponentes a los representantes Simón Gaviria Muñoz, (Coordinador Ponente),
Santiago Castro, Violeta Niño, Tito Crissien, Alfredo Ape Cuello, Carlos
Alberto Zuluaga.
El informe de ponencia y el texto propuesto para
primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 865 del 26 de noviembre de 2008[37].
La ponencia explica qué modificaciones realizó el nuevo texto que se puso a
disposición de la Comisión Tercera de la Cámara en relación con el texto
aprobado en el Senado de la República. Con respecto a los temas relacionados
con la autoridad de protección de la competencia, debe señalarse que pasó a
regularse por los artículos 6 y 8 del proyecto de ley sin que se estableciera a
la Aeronáutica Civil como autoridad competente en el asunto. La explicación
hecha por la ponencia fue la siguiente:
2.4. Autoridad nacional de protección de la
competencia.
Se propone la modificación del contenido de este
artículo, bajo las siguientes consideraciones:
a)     Eliminación de los textos repetitivos por
cuanto son ampliamente desarrollados en diferentes apartes de la ley, la
expresión del presente artículo a eliminar es: “que tengan efectos principales
en los mercados del país, respecto de todo aquel que desarrolle una actividad
económica, independientemente de la forma o naturaleza jurídica de quien la
desarrolle y cualquiera sea la actividad o el sector económico en que esta se
ejecute o produzca efectos”.
b)     Al establecer que la Superintendencia de
Industria y Comercio es la Autoridad Unica de Competencia resulta necesario
adicionar la derogatoria expresa de la expresión “sin perjuicio de las
competencias señaladas en las normas vigentes a otras autoridades” contenida en
el número 1 del artículo 2° del Decreto 2153 de 1992 para evitar cualquier tipo
de confusión o interpretación errónea a futuro.
c)      Eliminar el texto: “(...) con el apoyo técnico
necesario por parte de las entidades gubernamentales encargadas de la
regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades
económicas, quienes deberán atender oportunamente los requerimientos de la
autoridad de competencia”, en razón a que dicho apoyo técnico no resulta ser
necesario.
d)     Se propone la creación de grupos
interinstitucionales o especializados por cuanto la Superintendencia de
Industria y Comercio debe contar de forma prioritaria con los recursos
financieros y presupuestales necesarios para desarrollar su labor de vigilancia
y las diferentes funciones que dicha labor conlleva. Por esto en estricto
sentido, debe incorporarse en el artículo la constitución de dichos grupos al
interior de la entidad de supervisión y además la obligación de cada sector
económico de procurar los recursos económicos para dicha estructuración.
e)     Crear un artículo nuevo que modifique este
artículo 6°, en lo referente al concepto emitido por la Superintendencia de
Industria y Comercio en materia de régimen económico, manteniendo su carácter
no vinculante, pero imprimiéndole la importancia que dicho concepto debe tener
para las diferentes autoridades sectoriales. Por tal razón se establece la
referencia expresa de los motivos por los cuales una autoridad se aparta en su
decisión de lo conceptuado por la Superintendencia de Industria y Comercio a
este respecto.
Esa misma fórmula se plantea para las intervenciones
de esas autoridades en las decisiones de la SIC.
f)        Crear un artículo nuevo modificando este
mismo artículo, donde se transforme la propuesta atinente al concepto emitido
por las diferentes autoridades sectoriales cuando lo consideren pertinente en
materia de práctica comerciales restrictivas e integraciones manteniendo
igualmente el carácter no vinculante del concepto para la Superintendencia de
Industria y Comercio, sin que ello signifique que la superintendencia no
reconozca el carácter relevante del concepto para un sector específico. Es por
ello que en consonancia con el artículo nuevo inmediatamente anterior se
establece la referencia expresa para la Superintendencia de Industria y
Comercio sobre el deber de exponer los motivos por los cuales se aparta en su
decisión de lo conceptuado por la autoridad sectorial.
g)     Se redujeron los términos consagrados en los
numerales 2 y 3 con miras a optimizar el procedimiento mediante la
racionalización de algunos plazos que, por efecto de las modificaciones que ha
tenido el proyecto, han devenido muy prolongados.
h)      Se adiciona en el numeral 5 el término
“técnico” para calificar la naturaleza del concepto que pueden rendir en los
procesos de autorización de integraciones las entidades gubernamentales
distintas a la SIC, en consonancia con el párrafo 2º del artículo 5º del
proyecto y con la naturaleza que, en efecto, deben tener dichos conceptos.
i)        Se amplía el término previsto en el numeral
7 de dos a tres meses el término para que, en ausencia de pronunciamiento por
parte de la SIC, se entienda que la operación ha sido autorizada y se modifica
la expresión “los interesados podrán proceder a realizarla” por “se entiende
que esta ha sido autorizad”. .
El proyecto inició su discusión por dicha Comisión en
la sesión del 9 de diciembre de 2008, según consta en el Acta No. 17 de
esa fecha, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 305 del 8 de
junio de 2010[38] y fue anunciado con los
requisitos legales y constitucionales para el día siguiente, 10 de diciembre de
2008. Durante la sesión del 9 de diciembre, intervinieron los superintendentes
de industria y comercio y de servicios públicos domiciliarios y varios
Representantes, básicamente en torno a las competencias de la SIC como
autoridad única en materia de protección de la competencia.
Así, por ejemplo, el Representante Mauricio Lizcano
manifestó que no está de acuerdo con que se centralice el control, vigilancia e
inspección de la libre competencia económica en cabeza exclusiva de la SIC, en
los siguientes términos:
Lo que hay que definir aquí, es cuál es el mejor
vehículo para lograrlo [la libre
competencia], no estamos defendiendo el status quo, yo estoy de acuerdo
doctor Asthon con muchos de los artículos que tiene la ley, inclusive yo no
presenté una proposición de archivo del proyecto, yo presenté fue una
modificación a algunos artículos, el debate que tiene que dar esta
Comisión es cómo, cómo se hace, si a través de una autoridad única de
competencia, o a través de unas superintendencias especializadas, que tengan
herramientas para poder perseguir las normas en contra de la competencia, o es
decir que promueva la competencia en el país.
Lo que pasa es que hoy las superintendencias que hay
en Colombia, que son 12, no tienen las herramientas jurídicas, esta ley trae
unas herramientas jurídicas que yo estoy de acuerdo, yo estoy de acuerdo con
muchos de los artículos que hay aquí, pero no estoy de acuerdo en donde se está
cometiendo un error, doctor Simón, y no es así como usted dice del derecho
comparado yo le voy a traer ejemplos exactos, de que no es tanto como usted lo
dice, a pesar de que seguramente usted vivió en el exterior, pero no es tanto
como usted lo dice, el problema está en qué y quién debe hacer ese
ejercicio.
Aquí hay un error doctor Omar Flórez, y es que
ellos pretenden argumentar, que si hay una autoridad única de competencia, pues
hay mayor control eso es falso, esa hipótesis sobre la cual se ha
construido este proyecto de ley, es falsa señores Representantes a la Cámara,
del Partido Liberal.
Les voy a explicar ¿por qué?, cómo va a saber más el
centro que la periferia, yo le pongo el ejemplo, cómo va a saber más el
Ministro de Agricultura, de lo que está pasando en Yopal o en el Casanare, o en
el Guainía, o en La Guajira, que una persona que está todos los días allá metido
en las regiones, cómo va saber más inclusive el Ministro de Comercio Exterior,
de lo que puede saber el doctor Santos, por ejemplo de lo que está pasando en
el Tolima.
Lo que pretenden aquí es quitarle competencias a las
superintendencias, que son especializadas señor Presidente, que toda la vida
han sabido del tema, que saben de su tema, para centralizarlo.
Entonces señor Presidente, eso no es lógico, uno no
puede decir que el que menos sabe, puede actuar mejor, cuando lo que dice la
lógica, la administración pública, y lo que dice es que entre más
especializado usted sea, más conocimiento tiene sobre el tema, luego más
control puede ejercer.” (Subrayas
fuera de texto)
Contestando a lo anterior, el Representante Gilberto
Rondón Girón manifestó:
Esto clarifica esa duda, porque ese es un punto de
diferencia entre lo que opinan los ponentes, y lo que opina el doctor Lizcano,
no se puede trasladar la competencia, para conocer de la competencia económica,
de la Superintendencia de Servicios Públicos a la de Industria y Comercio. Sí
se puede hacer, sí es constitucional, sí es legal, de manera pues que habrá que
mirar si realmente es conveniente que esa sería otra cosa, si es conveniente
que haya esa concentración de ese poder para conocer o para establecer una
autoridad única de competencia, yo creo que sí, entre otras cosas porque el
tema de competencia económica, libre y leal, tiene o guarda mucha relación con
el tema de la Superintendencia de Industria y Comercio, que justamente
establece todos los temas económicos, todos los temas comerciales, todo lo que
tiene que ver con la oferta y la demanda. Así que hay mucha más
afinidad, entre el tema de la competencia económica, con la Superintendencia de
Industria y Comercio.
La entonces Superintendente de Servicios Públicos
Domiciliarios, doctora Eva María Uribe, manifestó su inconformidad con que la
SIC adquiriera la facultad exclusiva de vigilar la libre competencia en el
sector de los servicios públicos domiciliarios, en cuanto la Ley 142 de 1994 le
dio esa facultad a la Superintendencia que preside por la especialidad de los
temas. Señaló:
“Por ejemplo este artículo de la Ley 142, donde habla
de las funciones de las comisiones de regulación, y dice: someter a regulación
a la vigilancia de las superintendencias a empresas que sin ser empresas de
servicios públicos, compiten deslealmente con las empresas de servicios
públicos, reducen la competencia entre empresas de servicios públicos, o abusan
de su posición dominante, en los bienes y servicios. Nosotros vigilamos y
controlamos estas conductas, y otras conductas tienen todo que ver, con el
régimen de competencia, ese es otro punto. Ahora un punto muy importante,
hay 42 artículos, en la ley de servicios públicos que tienen que ver con el
régimen de competencia, nosotros vigilamos y controlamos esta ley, entre otras
muchas leyes, y habría que cambiar y modificar todos estos artículos, para
pasarlos al régimen general de competencia y eliminar cualquier mención, a la
vigilancia y el control que en este momento tiene la superintendencia, sobre
estos 42 artículos adicionales, que tienen relación con un régimen
especializado en materia de competencia, y que tiene que ver con los servicios
de electricidad, gas, telecomunicaciones básicas, agua, aseo y disposición de
basura.
Si este proyecto impide a la Superintendencia, ejercer
cualquier opinión, trabajo, sanción, verificación, en estas materias, yo
sí sé quién se va a ver perjudicado, los usuarios, claro que sí, claro
que sí se van a ver perjudicados, porque nosotros vamos a carecer totalmente de
herramientas, porque nuestra función va a quedar minimizada completamente, en
el sentido de que vigilamos y controlamos, que manden información, es que la
vigilancia y el control, es eso, esa es la gestión, no es algo que va por aquí,
y por aquí va la competencia, todo lo contrario, esos se reúnen, se reúnen en
un mercado, se reúnen en la prestación del servicio, para dar un ejemplo,
cuando una empresa nos dice los siguiente, por ejemplo: las empresas de
generación, y ustedes dicen ¿por qué Codensa y Empresas Públicas de Medellín,
no compiten?
Por prácticas restrictivas de la competencia, en
telecomunicaciones, en energía, en agua potable y saneamiento, ahí están las
cifras, por prácticas restrictivas por relación de la interconexión ahí están
las cifras, por competencia desleal, en energía, y acá están las sumas de las
sanciones, que han impuesto las 3 superintendencias delegadas, por conductas
estrictamente relacionadas con temas de la competencia, para no hablar el
resto, porque el resto de sanciones es por otros conceptos, aquí sacamos
estrictamente lo de competencia.”
En efecto, al día siguiente, 10 de diciembre de
2008, la Comisión Tercera continuó con la discusión del proyecto y se dio
su aprobación, según consta en el Acta No. 18 de esa fecha, publicada en
la Gaceta del Congreso No. 560 del 27 de agosto de 2010. De acuerdo
certificación expedida por la Secretaria General de la Comisión Tercera el 3 de
septiembre de 2010, la aprobación se dio con el quórum decisorio necesario, con
votación ordinaria, de la siguiente manera:
“Aprobación en bloque de los artículos que no
presentaron discusión:
1, 7, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 24,
25, 26, 28, 29, 30, 31, 32.
Artículos aprobados luego de su discusión:
2, 3, 4, 5, 8, 6, 10, 12, 20, 23, 27, 34.
Artículo negado: 33 (fue verificada su votación, por
solicitud del Representante Mauricio Lizcano, arrojando el siguiente resultado:
POR EL SI, negando su aprobación: 15 H. Representantes. POR EL NO: Un (1) H.
Representante”.
Intervino el Superintendente de Industria y Comercio a
favor del proyecto y de que la SIC se constituyera como autoridad única en
materia de protección de la competencia:
“El doctor Mauricio Lizcano decía ayer que
eventualmente en el Proyecto se estaban tendiendo cortinas de humo; yo creo
que, y me parece importante rescatar de este Proyecto el tema de autoridad
única es muy importante, pero no es el único. El tema de Autoridad Única se
acompaña de un elemento que extrañaba el doctor Mauricio Lizcano ayer, con toda
la razón, que son las herramientas para que la Competencia sea una realidad en
Colombia en todos los mercados, este proyecto de ley incrementa los mecanismos
al alcance de la Autoridad de Competencia para hacer efectiva y hacer vigentes las disposiciones en materia de prácticas
restrictivas.
La Competencia como Institución independiente admite
un tratamiento transversal para todos los mercados, y en si misma conlleva un
grado de especialización que afortunadamente en Colombia estamos poco a poco
reconociendo, al punto que hay expertos en Derecho Constitucional al lado de
expertos en Derecho de la competencia que se forman en años de especialización
de maestría y de doctorado; nosotros aplicamos en eso un poco siguiendo
también, lo que nos ha recomendado y lo que ha prest o la Corle Constitucional,
cuando interpreta el alcance de la economía social de mercado en un estado
social de derecho, la competencia hoy, la libre competencia. No solo constituye
un Derecho de quienes quieren concurrir en un mercado para diferenciarse de sus
competidores, sino que hoy bajo la lectura de nuestra Corte Constitucional
competir, constituye también una obligación. En esa medida como o recordaba
ayer el Representante Simón Gaviria, abstenerse de competir, coludir, es uno de
los trabajos que más tiempo ocupa del ejercicio de las funciones de la
Superintendencia como Autoridad Única, aspiraríamos lograr reafirmar algo en lo
que hemos estado trabajando, que es la cooperación transfronteriza.
(…)
Yo por eso, aun cuando he acompañado y en eso puedo
estar parcializado como lo decían ayer, he acompañado el proceso desde que
empezó, antes de entrar a la Superintendencia de Industria y Comercio, y soy
testigo de los debates que ha tenido, sí apoyo definitivamente la ponencia y recomendaría
especialmente que por el bien del terna de libre Competencia en Colombia, se
siga aprobándola en el debate en Comisión Tercera de Cámara, muchas Gracias.”
Finalmente, en relación con el asunto del
establecimiento de la SIC como autoridad única, se aprobó el proyecto tal como
se propuso en la ponencia con los cambios arriba explicados, siendo el texto
definitivo, el siguiente[39]:
“TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY
333 DE 2008 CÁMARA, 195 DE 2007 SENADO
TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE POR LA COMISION
TERCERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES EN
SESION ORDINARIA DEL DIA 10 DE DICIEMBRE DE 2008, por medio de la cual se
dictan normas en materia de integración y prácticas restrictivas de la
competencia
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
CAPITULO II
Régimen de protección de la competencia
Artículo 4°. Normatividad aplicable. La Ley 155 de
1959, el Decreto 2153 de 1992, la presente ley y las demás disposiciones que
las modifiquen o adicionen, constituyen el régimen general de protección de la
competencia, aplicables a todos los sectores y todas las actividades
económicas. En caso que existan normas particulares para algunos sectores o
actividades, estas prevalecerán exclusivamente en el tema específico.
Artículo 5º. Aplicación del régimen general de
competencia en el sector agrícola. Para los efectos del parágrafo del artículo
1° de la Ley 155 de 1959, considérese como sector básico de interés para la
economía general, el sector agropecuario. En tal virtud, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural deberá emitir concepto previo, vinculante y
motivado, en relación con la autorización de acuerdos y convenios que tengan
por objeto estabilizar ese sector de la economía. La Superintendencia de
Industria y Comercio velará por la vigilancia y control de los acuerdos y
convenios que en este sector se celebren.
CAPITULO III
Autoridad nacional en materia de protección de la
competencia
Artículo 6°. Autoridad Nacional de Protección de la Competencia. Derógase la
expresión “sin perjuicio de las competencias señaladas en las normas vigentes a
otras autoridades” contenida en el número 1 del artículo 2° del Decreto 2153 de
1992.
La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en
forma privativa de las
investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás
decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección
de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento
de las disposiciones sobre competencia desleal.
Parágrafo. Para el cumplimiento de este objetivo y en
ejercicio de sus funciones, la Superintendencia de Industria y Comercio con el
apoyo financiero de cada sector económico vigilado de conformidad con la Ley
489, establecerá grupos interinstitucionales o especializados para cada
sector de la economía que cuente con una autoridad regulatoria, de
supervisión o de control sectorial.
Artículo 7°. Abogacía de la competencia. Además de las disposiciones consagradas en
el artículo 2° del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y
Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal
que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos
efectos las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de
Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El
concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este
sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara
de dicho concepto, la misma deberá manifestar, de manera expresa dentro de las
consideraciones de la decisión los motivos jurídicos, económicos y de
conveniencia que justifiquen su decisión.
Artículo 8°. Aviso a otras autoridades. Cada vez que inicie
formalmente una actuación administrativa con motivo de la información de una
operación de integración empresarial, la Superintendencia de Industria y
Comercio deberá, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, comunicar tal
inicio a las entidades de regulación y de control y vigilancia competentes
según el sector o los sectores involucrados. Estas últimas podrán, si así lo
consideran, emitir su concepto técnico en relación con el asunto puesto en su
conocimiento, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo de la
comunicación y sin perjuicio de la posibilidad de intervenir, de oficio o a
solicitud de la Superintendencia de Industria y Comercio, en cualquier momento
de la respectiva actuación. Los conceptos emitidos por las referidas
autoridades deberán darse en el marco de las disposiciones legales aplicables a
las situaciones que se ventilan y no serán vinculantes para la Superintendencia
de Industria y Comercio. Sin embargo, si la Superintendencia de Industria y
Comercio se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar, de manera
expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos jurídicos o
económicos que justifiquen su decisión.”
Para segundo debate en la Cámara se presentaron dos
ponencias, una modificatoria por parte del Representante Wilson Alfonso Borja
Díaz, publicada en la Gaceta del Congreso No. 159 de 2009; y otra, mayoritaria,
por parte de Simón Gaviria Muñoz y Santiago Castro (Coordinadores Ponentes),
Violeta Niño, Eduardo Crissien, Alfredo Ape Cuello, Carlos Alberto Zuluaga,
Germán Hoyos, Mauricio Lizcano, Gilberto Rondón, Luis Enrique Salas, Guillermo
Santos, Jorge Julián Silva, Fernando Tamayo, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 335 de 2009.
La ponencia presentada por el Representante Borja Díaz
contenía el siguiente pliego de modificaciones tendiente a abolir la
concentración de facultades sobre protección de la competencia en cabeza de la
SIC[40]:
“PLIEGO DE MODIFICACIONES AL ARTICULADO
Artículo 3°. Colaboración funcional. En las
investigaciones por posibles infracciones a las normas sobre promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas y en la evaluación de
integraciones que correspondan a sectores económicos para cuya supervisión
exista una superintendencia o una comisión de regulación, el superintendente o
el presidente de la comisión correspondiente formarán parte del Consejo Asesor
del Superintendente de Industria y Comercio. En los demás casos, asistirá el
Ministro del área económica de que se trate o el presidente de la Comisión
Nacional de Televisión.
El Consejo Asesor deberá escucharse, siempre, de
manera previa a la adopción de la decisión definitiva, la que corresponda a
petición de medidas cautelares y la terminación de investigaciones por
aceptación de garantías suficientes.
Por simetría, todas las autoridades deberán consultar
previamente al Superintendente de Industria y Comercio sobre los proyectos que
puedan tener incidencia sobre la libre competencia y, en caso que se aparten de
su concepto no vinculante, deberán expresar los motivos para el disenso en las
consideraciones del acto o decisión correspondiente.
Artículo nuevo. Derechos procesales de los
Consumidores y los Competidores. Los consumidores y competidores son terceros
interesados en las investigaciones administrativas sobre prácticas comerciales
restrictivas o de competencia desleal y se les otorgará plenas garantías
procesales.
Los competidores y consumidores tendrán la oportunidad
de remitir comentarios a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre las
integraciones propuestas y esta estará obligada a referirse a ellos, en forma
global, como parte de la debida fundamentación de su decisión.
Se propone adicionar un nuevo artículo en el título VI
del proyecto:
Artículo Nuevo. Facultades Jurisdiccionales en materia
de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. La
Superintendencia de Industria y Comercio tendrá funciones y facultades
jurisdiccionales para resolver las controversias originadas en la infracción a
las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas.
Para tal efecto, se seguirá el mismo procedimiento
previsto para la resolución jurisdiccional de los casos de competencia desleal.
En caso que se trate de acciones de grupo o de acciones populares, se seguirá
el procedimiento previsto en la ley para ese tipo de acciones.
Parágrafo. Todas las decisiones que la
Superintendencia de Industria y Comercio adopte serán apelables, cuando en la
legislación que regule el procedimiento que se siga, se haya previsto ese
recurso.
Artículo 9°. Monto de las multas a personas jurídicas.
El numeral 15 del artículo 4° del Decreto 2153 de 1992 quedará así: Imponer
sanciones pecuniarias entre el 100% y hasta por el equivalente al 150% de la
utilidad que el infractor hubiere derivado de la contravención respectiva o de
hasta cien mil (100.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento
de la imposición de la sanción, a favor del Tesoro Nacional, cuando la utilidad
no pueda determinarse, por violación de las normas sobre promoción de la
competencia y prácticas restrictivas a que se refiere la Ley 155 de 1959, el
Decreto 2153 de 1992 y normas que la complementan o modifiquen.
Con sujeción al mismo límite, la Superintendencia de
Industria y Comercio impondrá multas por incumplir el deber de notificar
previamente una operación de integración jurídica económica y por desatender
las instrucciones que imparta la Superintendencia.
Artículo 10. Monto de las multas a personas naturales.
El numeral 16 del artículo 4° del Decreto 2153 de 1992 quedará así: Imponer a
cualquier persona que colabore, facilite, autorice, ejecute o tolere conductas
violatorias de las normas sobre promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas de la competencia o integraciones empresariales a que
se refieren la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y normas que la
complementen o modifiquen, multas hasta por el equivalente de dos mil (2.000)
salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la
sanción a favor del Tesoro Nacional”.
La ponencia mayoritaria realizó las siguientes
consideraciones en relación con el establecimiento de una autoridad única de
protección de la competencia[41]:
Se considera acertada la decisión del Congreso de la
República y el Gobierno Nacional de expedir una ley que actualice las
disposiciones del régimen de promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas, con el propósito de buscar el desarrollo positivo del
Derecho de la Competencia en Colombia.
Los debates que hasta ahora ha surtido el proyecto,
dentro del proceso legislativo, han llevado a destacar como uno de los puntos
importantes de la ley el tema de la creación de la autoridad única de
competencia. Durante las distintas discusiones se ha resaltado la importancia
de que en Colombia sea una institución con la experticia técnica y el apoyo de
las demás autoridades reguladoras la que conozca de los temas de competencia en
todos los sectores de la economía.
La Superintendencia de Industria y Comercio como
Autoridad Única de Competencia provista de recursos suficientes, deberá
establecer una estructura idónea que reconozca las nuevas responsabilidades que
en materia de antimonopolios le serán otorgadas. Para la realización de este
fin deberá contar con la constitución de grupos interinstitucionales o
especializados para cada uno de los sectores económicos que cuentan con una
entidad regulatoria o de control sectorial.
Esta forma de organización, que ya ha mostrado sus
bondades para los temas de telecomunicaciones no domiciliarias y, en particular
el sector agropecuario, es conveniente, además, en la medida que asegura un
canal directo y permanente de comunicación y coordinación entre la
Superintendencia y cada uno de esos sectores.
Además, al respecto, propuso las siguientes
modificaciones:
“2. MODIFICACIONES
Dentro de las consideraciones puntuales al texto del
Proyecto de ley núm ero 333 de 2008 Cámara, 195 de 2007 Senado, se presentan
las siguientes proposiciones modificatorias de los artículos objeto de
análisis:
2.1. Artículo 2°. Ambito de la ley. Se propone
eliminar del ámbito de la ley, las inhabilidades e incompatibilidades y
conflictos de interés, toda vez que estas conductas no constituyen una práctica
comercial restrictiva de la competencia.
En este mismo sentido, no se considera procedente en
virtud de lo establecido en el inciso 1° del artículo 46 del Decreto 2153 de
1992, al que se adiciona el artículo 2° del proyecto, estas conductas sean
consideradas de objeto ilícito, toda vez que en este caso la irregularidad hace
relación a la calidad de las personas en la realización de ciertos negocios y
no al objeto del acto o acuerdo.
2.2. Artículo 6°. Autoridad nacional de
protección de la competencia. Por razones de mejorar la redacción del
parágrafo se propone el siguiente texto:
Parágrafo. Para el cumplimiento de este objetivo las
entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y
vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el apoyo
técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio.
2.3. Artículo 7°. Abogacía de la competencia. Para
mayor comprensión de la intención de la norma, se propone la siguiente
redacción:
Además de las disposiciones consagradas en el artículo
2° del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá
rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan
tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos
las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y
Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El concepto
emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será
vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho
concepto, la misma deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones
de la decisión los motivos por los cuales se aparta.”
De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito
por el Secretario General  de la Cámara de Representantes[42],
el proyecto fue discutido y se aprobó la ponencia presentada por, entre otros,
el Representante Simón Gaviria aprobado en cuarto debate, en la sesión que tuvo
lugar el 15 de junio de 2009, tal como se consignó en el Acta No. 186
de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 754 del 19 de
agosto de 2009[43]. El mismo informe
certifica que dicha aprobación se surtió de la siguiente manera:
“La ponencia del doctor Simón Gaviria aprobada a
página 49, los artículos sin proposición, a saber, del 1 al 5, del 9 al 29, y
del 31 al 33, fueron aprobados en bloque. La proposición presentada por le
honorable representante Mauricio Lizcano Arango para los artículos 6, 7 y 8,
fue negada, los artículos 6 y 7 fueron aprobados como vienen en la ponencia. En
consideración al artículo 8, este fue aprobado con la proposición aditiva
presentada por le honorable representante Telésforo Pedraza (…)”
Al leer el Acta No. 186 del 15 de junio de 2009, se
observa que el artículo 8 que contiene el parágrafo demandado fue sometido a la
siguiente discusión:
El Representante Telésforo Pedraza propuso[44]:
“Proposición del doctor Telésforo Pedraza. La
Proposición dice: Adiciónese un parágrafo al artículo 8°.
Parágrafo. La unidad administrativa especial, la
Aeronáutica Civil, conservará su competencia para la autorización de todas las
operaciones comerciales, entre los explotadores de aeronaves, consistentes en
contratos de códigos compartidos, sustracción con hurto, utilización de
aeronaves, enfrentamiento, intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves.
Firma: Telésforo Pedraza.”
Al respecto, el Ponente Simón Gaviria, manifestó su
desacuerdo así:
“Creamos una autoridad única de competencia que fue el
proceso más traumático de la iniciativa y muy traumático, porque muchas
Superintendencias no querían ceder su facultad de reglamentar esta materia, fue
un proceso muy difícil, muchas Superintendencias por ejemplo la de servicios
públicos.
El tema de la Aeronáutica Civil, la Superintendencia Financiera no quieren o no
querían permitir o que ellos perdieran su facultad, para emitir sobre conceptos
de competencia, pero el proyecto de ley para funcionar, para que la
defensa ardua del consumidor, verdaderamente sirva en Colombia, tenemos que
tener una autoridad única que refleje primero que todo una jurisprudencia real.
Lo que tenemos hoy por hoy, es un sinnúmero de
autoridades legislando sobre la materia, todos dando conceptos contradictorios
y sin ningún tipo de especialización; en términos de competencia los
acuerdos clandestinos y las prácticas restrictivas a la competencia son todos
parecidos y los acuerdos de precios tienen algo en común, no importa en qué
mercado se den y por lo consiguiente, tener un ente especializado, dedicado
ciento por ciento, en este tema es de sentido común y acorde con la experiencia
internacional, donde ya más de 35 países han acogido este sistema, con
respecto a la iniciativa que remito fue muy traumática.”
Por el contrario, el Representante Mauricio Lizcano se
mostró en desacuerdo con esa proposición porque, en general, no comparte que se
centralice ese control en un solo ente, en este caso, en la SIC. Por lo
anterior, propuso que se eliminaran los artículos 6, 7 y 8 del proyecto. El
Representante afirmó:
“Intervención del honorable Representante Mauricio
Lizcano Arango:
Presidente me permito sustentar algo que inclusive
tiene que ver mucho con lo que habló el doctor Ciro Rodríguez, este tema que
tiene que ver a continuación, fue un tema ampliamente debatido en la Comisión
Tercera, nos dio más o menos tres Sesiones de debate y es lo que tiene
que ver con la autoridad única de competencia y por eso mis proposiciones.
(…) en lo que no estamos de acuerdo con el doctor
Simón, es en la forma mediante la cual se debe vigilar la competencia en
Colombia y voy a entrar a dar dos tipos de razones, unas razones de
tipo Constitucional y unas razones de tipo de conveniencia para el país.
(…)
Lo que pretende esta ley, es quitar esas funciones a
una entidad experta en servicios públicos, que conoce la materia, que sabe, qué
es lo que están haciendo y entregándosela a otra Superintendencia, como es la
Superintendencia de Industria y Comercio.
En primer lugar, en ese orden de ideas pues obviamente
ya hay sentencias de la Corte Constitucional, ya lo dijo el doctor Hugo
Palacios Mejía y lo han dicho muchos Constitucionalistas, que esta Ley es
inconstitucional al quitarle funciones a la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, que es la competente y en eso hay muchos ejemplos.
Lo dijo el doctor Simón, el de sistema bancario, en
muchos sistemas podría decir que la competencia, es que hayan más bancos, pero
ya se ha demostrado, como lo dijo también el doctor Simón por ejemplo en
Inglaterra y él lo cita bien que lo que se necesita, no son más bancos, sino
menos bancos, para proteger al consumidor financiero, porque eso consolida más,
que sean bancos sólidos.
Otro tema, el tema por ejemplo y hay una carta que la
Aeronáutica Civil y que envió la Asociación de Aerolíneas y todo esto donde
ellos dicen: Nuestra competencia, no se rige por la legislación colombiana,
sino que se rige por convenios internacionales, porque la competencia de las
empresas aeronáuticas, no competencias que sea de Colombia, sino que ya hay
convenios internacionales firmados a nivel debidamente global donde se
determina que esas empresas, se rigen es por acuerdos internacionales y no por
leyes y así pueden haber ejemplos en todos los sectores.
Lo que quiero concluir con esto es que no es
conveniente para el país que haya una autoridad única, de competencia, porque
ellos no son los expertos en los temas es mucho más eficiente que cada Superintendencia que
conoce sus temas, cada Superintendencia que tiene un equipo de trabajo experto
en los temas, pues vigile la competencia y no quitarle todas las funciones, no
solamente porque es inconstitucional e inconveniente pasárselo y centralizarlo,
porque ellos no saben y tanto no son expertos que en el artículo 8° presentan
algo que me parece además que no tiene ningún sentido y es que ellos dicen,
como reconocen que ellos no son expertos en el tema.
Dicen que cada Superintendencia conceptúe, antes de
emitir un juicio sobre la competencia cada Superintendencia debe mandarle un
concepto a la Superintendencia madre, que es la Superintendencia de Industria y
Comercio para conceptuar, luego, lo que están haciendo es para mí duplicidad
de funciones.
Pues si van a tener un equipo de la Superintendencia
Financiera de competencia, un equipo en todas las Superintendencias y fuera de
eso otro equipo en la Superintendencia de Industria y Comercio, pues van  a
haber dos equipos haciendo lo mismo, mayor burocracia y al final, los
tiempos para decidir van a ser los mismos, se alega y se dice que es
que ellos sí pueden sancionar la Superintendencia de Industria y Comercio.
Quisiera que el Superintendente nos mostrara cuántas
sanciones ha hecho en temas restringidos de la competencia, no han sancionado
muchas empresas, creo que no han sancionado, es bueno que nos cuenten las
estadísticas de cuántas empresas han sancionado y eso no es tan cierto.
Por eso lo que le propongo a la Plenaria es que
aprueben la proposición, que yo he hecho con toda seriedad y con todo juicio en
lo que tiene que ver, no solamente porque es inconstitucional, acá están los
conceptos, es inconveniente y lo que digo es que los artículos 6º, 7º y 8° se
excluyan del proyecto de ley y otro argumento, en el mundo eso ha pasado, eso
no es tan cierto, usted lo sabe doctor Simón, lo que prima hoy en el mundo son
lo que proponía el doctor Wilson Borja, tribunales de competencia en el mundo
lo hay y lo más avanzado que hay en Europa y hay en España, no sólo una persona
definiendo porque eso le da mucho poder a esa sola persona.
Recuerden ustedes lo que pasó con el Superintendente,
el caso tan sonado del Superintendente Rubio, Jairo Rubio Escobar que es muy
fácil a una sola persona, que además depende del Gobierno Nacional es muy fácil
cuando depende de la Rama Ejecutiva, es fácil que cualquier Presidente de
turno, no estoy hablando del Presidente Uribe, pues obviamente llame a su
subalterno y le diga, vea, en el tema de los bancos por favor, de los bancos,
no se meta o en el tema de las grandes empresas no se meta, porque el
Superintendente obviamente es un subordinado del Presidente.
Lo que prima en el mundo doctor Simón, son los
Tribunales Unicos de Competencia y es que haya un Organo Colegiado que
determine y defina cuáles son los problemas de las competencias y no se le dé a
una sola persona tanto poder, porque esa persona obviamente va a quedar sujeta
a las decisiones del Presidente de turno y estoy hablando aquí de manera
técnica, de lo que prima en el mundo o lo que hay en Chile, lo que hay es un
ente acusador, que también es lo que propone Wilson Borja y es que haya un
Fiscal y se le den facultades jurisdiccionales, donde hayan Tribunales de
Competencia.
La verdad y le pido a la Plenaria que nos acompañe en
la decisión de excluir los artículos 6°, 7° y 8°, porque además son
inconstitucionales, de eliminarlos y de continuar con el proyecto de ley.
Igualmente Presidente, aquí obviamente está el
Superintendente de Industria y Comercio, pues quien obviamente querrá tener un
equipo más grande y mayor poder pero sería muy bueno que inviten a la
Superintendente de Servicios Públicos porque ella editó este libro y si lo
editó es porque obviamente tiene una posición contraria a la que tiene el
Superintendente de Industria y Comercio, o que se inviten a la Aereocivil
o que se invita a otras entidades para que realmente haya una concertación
sobre este proyecto de ley, obviamente, pues mayoritariamente está el
Ministro y entonces la invitación que le hago a la Plenaria es que se estudie a
fondo este tema de constitucionalidad y conveniencia del artículo 6°, 7° y 8°.
Gracias señor Presidente.”
Finalmente, no se excluyeron los artículos 6, 7 y 8,
manteniéndose la existencia de una autoridad única en cabeza de la SIC, pero el
artículo 8 sí se aprobó con la proposición aditiva realizada por el
Representante Pedraza, de la siguiente manera:
“Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez de
Oca:
En consideración la proposición con el artículo 8°,
presentada por el Representante Telésforo Pedraza, anuncio que va a cerrarse,
queda cerrada, ¿la aprueba la honorable Cámara de Representantes?
Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Aprobado el artículo 8° con la proposición aditiva
señor Presidente.”
2.7.1.3.
Aprobación del Informe de la
Comisión Accidental de Conciliación
Para efectos de conciliar los textos aprobados por el
Senado de la República y la Cámara de Representantes, se designó una comisión
de conciliación integrada por los senadores Alvaro Ashton Giraldo, Antonio
Guerra de la Espriella; y por los representantes Simón Gaviria Muñoz, Felipe
Fabián Orozco, quienes presentaron un informe de conciliación, publicado en las
Gacetas del Congreso No. 502 y 507 del 16 de junio de 2009, en el que se
mantuvo el parágrafo del artículo 8 y, en general, se propuso:
“Luego de un análisis detallado de los textos, cuya
aprobación por las respectivas plenarias presenta diferencias, hemos acordado acoger
la mayoría del texto aprobado por la plenaria de la Cámara, en el entendido
que:
a) El texto de varios artículos permaneció igual al
aprobado por el Senado;
b) Del texto aprobado por el Senado, se ha recuperado
el artículo relativo a las facultades al Gobierno Nacional para reestructurar
la Superintendencia de Industria y Comercio, por ser esta una necesidad
imperiosa para poder dar cumplimiento cabal a las responsabilidades que por
esta ley se renuevan o se asignan en cabeza de la Superintendencia de Industria
y Comercio.
c) Los demás artículos, sin ser diferentes en su
contenido básico, se afinaron hasta llegar a una redacción más clara y/o
completa, con ellos se especificó más el alcance del proyecto, se aclararon
algunos conceptos y procedimientos y se incorporaron elementos importantes en
algunos artículos del proyecto, en asuntos como:
1. Definió más claramente el ámbito de aplicación de
la ley y aclaró que los propósitos de la aplicación del régimen de protección
de la competencia se refieren a aquellos que determinan la apertura de un
procedimiento administrativo y no a un juicio de ilicitud o no de la conducta.
2. Se reorganizaron los artículos relativos a la
colaboración funcional entre entidades administrativas, tanto en el tema de la
abogacía de la competencia como en la colaboración técnica entre la autoridad
de protección de la competencia y las autoridades regulatorias y/o de
inspección y vigilancia.
3. Se aclara la manera en que la autoridad de
competencia puede establecer los umbrales para la información de una
integración empresarial y los casos en que no existe obligación de informar.
4. Se aclara y simplifica el procedimiento para la
aprobación de una integración empresarial y se racionalizan los términos
legales para las distintas actuaciones.
5. Se organizan y aclaran los casos en que el
Superintendente de Industria y Comercio puede objetar una operación de
integración empresarial o condicionarla al cumplimiento de unas obligaciones.
6. Se excluye a los terceros de los beneficios por
denunciar prácticas restrictivas de la competencia, quedando sólo para
participantes en la conducta.
7. Se incluye un artículo relativo a la doctrina
probable y a la legítima confianza que genera esta entre los usuarios del
sistema.
8. Se unifica en un solo término el de la caducidad de
la facultad sancionatoria, dejándolo en cinco (5) años.
9. La intervención del Estado en casos de situaciones
externas que afecten las condiciones de competencia se hace potestativa y no
obligatoria.
10. Se aclara la aplicación de las normas de
protección de competencia en los sectores financiero y aeronáutico, de acuerdo
con sus particularidades.
11. Se especifican los actos administrativos que deben
ser notificados personalmente y se aclara el procedimiento de notificación.
Según informe de sustanciación suscrito por el
Secretario General del Senado de la República[45], en sesión plenaria
realizada el 17 de junio de 2009 (Acta No. 62, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 773 del 25 de agosto de 2009[46]), fue considerado y
aprobado por unanimidad el informe de conciliación  presentado por la
Comisión Accidental de Mediación, previo su anunció en la sesión plenaria
ordinaria correspondiente al 16 de junio de 2009, según Acta No. 61, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 737 del 14 de agosto de 2009[47].
La aprobación se dio en los siguientes
términos:
La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el
siguiente Informe de Conciliación:
Proyecto de ley número 195 de 2007 Senado, 333 de 2008
Cámara, por medio de la cual se dictan normas en materia de la protección de la
competencia.
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable
Senador Alvaro Antonio Ashton Giraldo.
Palabras del honorable Senador Alvaro Antonio Asthon
Giraldo.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra
el honorable Senador Alvaro Antonio Ashton Giraldo, quien da lectura al
Informe de Mediación que acordaron las Comisiones designadas por los
Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias
surgidas en la aprobación del Proyecto de ley número 195 de 2007 Senado, 333 de
2008 Cámara, por medio de la cual se dictan normas en materia de la protección
de la competencia:
Gracias Presidente, este proyecto de ley que
justamente supera un vacío legislativo en materia de competencia que existía en
el país puesto que la última ley que se dictó en este Congreso data de 1959
siendo Ministro de Hacienda el doctor Agudelo Villa y por supuesto su autor fue
la Ley 155 que es modificada por la Ley 195 Senado, 333 Cámara.
Que justamente fueron aprobadas en ambas sesiones
Plenarias, llegando a definirse una comisión de conciliación integrada por los
Ponentes Simón Gaviria y Fabián Orozco, y por el Senador Antonio Guerra de la
Espriella Ponente y el autor Alvaro Antonio Ashton Giraldo, conciliando el
texto.
Adoptando el texto de Senado con 2 artículos de Cámara
sin ninguna complicación señor Presidente, de tal manera que yo les solicito a
los miembros de la Plenaria del Senado acoger el informe de conciliación tal
como fue pactado por los conciliadores.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el Informe leído y, cerrada su discusión aplaza su aprobación, hasta tanto se
constituya el quórum decisorio.
(…) una vez se conforma el quórum decisorio:
Proyecto de ley número 195 de 2007 Senado, 333 de 2008
Cámara, por medio de la cual se dictan normas en materia de la protección de la
competencia.
Leída y cerrada la discusión del Informe de
Conciliación, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y, esta
le imparte su aprobación.”
Según informe de sustanciación suscrito por el
Secretario General de la Cámara de Representantes[48],
en sesión plenaria realizada el 17 de junio de 2009, fue considerado y
aprobado el informe de conciliación  presentado por la Comisión Accidental de
Mediación, según consta en el Acta No. 188 de esa fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 840 del 3 de septiembre de 2009[49].
La aprobación se realizó previo su anunció en la sesión plenaria ordinaria
correspondiente al 16 de junio de 2009, según Acta No. 187, que se encuentra
publicada en la Gaceta del Congreso No. 1019 del 9 de octubre de 2009[50].
La aprobación se llevó a cabo así:
“Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 195
de 2007 Cámara, 333 de 2008 Senado, por medio de la cual se dictan normas en
materia de protección de la competencia, publicado en la Gaceta del Congreso
número 502 de 2009.
Luego de un análisis detallado de los textos cuya
aprobación por las respectivas plenarias presenta diferencias, hemos acordado
acoger la mayoría del texto aprobado por la Plenaria de la Cámara, en el
entendido de que se hace la explicación correspondiente, se anexa el texto al
Informe de Conciliación que fue publicado en la Gaceta correspondiente.
Firman Álvaro Ashton, Simón Gaviria, Felipe Fabián
Orozco, Antonio Guerra de la Espriella.
Someta el Informe de Conciliación señor Presidente,
que ya fue publicado en la Gaceta del Congreso.
Dirige la sesión el Segundo Vicepresidente de la
Cámara de Representantes, doctor Lidio Arturo García Turbay:
¿Quiere la Cámara aprobar el Informe leído por el
Secretario?
El Secretario General de la Cámara de Representantes,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Aprobado el Informe de Conciliación, Presidente”.
El texto definitivo del proyecto fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 564 de 2009, y el capítulo III sobre Autoridad
nacional en materia de protección de la competencia quedó redactado de la
siguiente manera:
“CAPITULO III
Autoridad nacional en materia de protección de la
competencia
Artículo 6°. Autoridad Nacional de Protección de la
Competencia.
La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá
en forma privativa de las
investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás
decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección
de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del
cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal.
Parágrafo. Para el cumplimiento de este objetivo las
entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y
vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el
apoyo técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y
Comercio.
Artículo 7°. Abogacía de la Competencia. Además de las
disposiciones consagradas en el artículo 2° del Decreto 2153 de 1992, la
Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los
proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre
competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación
informaran a la superintendencia de industria y comercio de los actos
administrativos que se pretendan expedir. El concepto emitido por la
Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante.
Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma
deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones de la
decisión los motivos por los cuales se aparta.
Artículo 8°. Aviso a Otras Autoridades. En la oportunidad prevista en el numeral 4º
del artículo 10 de esta ley, o, tratándose de una investigación, dentro de los
diez (10) días siguientes a su inicio, la Superintendencia de Industria y
Comercio deberá comunicar tales hechos a las entidades de regulación y de
control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados.
Estas últimas podrán, si así lo consideran, emitir su
concepto técnico en relación con el asunto puesto en su conocimiento, dentro de
los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación y sin perjuicio de
la posibilidad de intervenir, de oficio o a solicitud de la Superintendencia de
Industria y Comercio, en cualquier momento de la respectiva actuación. Los
conceptos emitidos por las referidas autoridades deberán darse en el marco de
las disposiciones legales aplicables a las situaciones que se ventilan y no
serán vinculantes para la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin
embargo, si la Superintendencia de Industria y Comercio se apartara de dicho
concepto, la misma deberá manifestar, de manera expresa dentro de las
consideraciones de la decisión los motivos jurídicos o económicos que
justifiquen su decisión.
Parágrafo. La Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil conservara su competencia para la autorización de todas las
operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en
contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves
en fletamento, intercambio y bloqueo de espacio en aeronaves.
2.7.2.
No se violaron los
principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de la norma
acusada.
Aplicadas las anteriores reglas al asunto bajo
revisión y observando el trámite surtido para la aprobación de la Ley 1340 de
2009, considera la Corte que en el trámite del parágrafo del artículo 8 de esa
ley se respetaron los principios de identidad y de consecutividad.
2.7.2.1.
En cuanto al principio de
consecutividad, encuentra esta Sala que el trámite de la norma acusada
cumplió con los tres requisitos creados por la jurisprudencia para que se
entienda satisfecho[51]: (i) la obligación de
que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los
temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii)
que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto
planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado
propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo
modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al
interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.
Tal como se observa en la descripción hecha al trámite
de la ley, durante los cuatro debates y, especialmente, durante las discusiones
dadas en la Cámara de Representantes, se debatió la necesidad, pertinencia,
conveniencia y constitucionalidad de centralizar la vigilancia, control e
inspección de la libre competencia en cabeza de un solo ente, en este caso, de
la Superintendencia de Industria y Comercio. Algunos Representantes y miembros
del Gobierno Nacional mostraron su desacuerdo con esa medida con base en un
argumento de especialidad de las materias y funciones e, igualmente, hubo voces
a favor -que constituyeron la posición mayoritaria- con fundamento en que la
existencia de una autoridad única garantizaría una mayor eficiencia en dicho
control.
Ahora bien, justamente como resultado de las
observaciones hechas por aquellos quienes defendieron el criterio de la
especialidad, se concluyó que era necesario que se conservara la competencia de
la Aeronáutica Civil para la autorización de todas las operaciones comerciales,
entre los explotadores de aeronaves, consistentes en contratos de códigos
compartidos, sustracción con hurto, utilización de aeronaves, enfrentamiento,
intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves. De los asuntos relacionados
con la competencia de las empresas aeronáuticas, los parlamentarios acogieron
lo advertido por la Aeronáutica Civil y por la Asociación de Aviadores en
cuanto a que esos aspectos no se rigen por la legislación colombiana, sino que
se rigen por convenios internacionales y consideraron que se trata de un sector
de carácter especializado que requiere un conocimiento específico por parte de
quien lo vigile.
Así que puede observarse que si bien no se habló con
anterioridad al cuarto debate del trámite de la ley específicamente de la
Aeronáutica Civil como autoridad en materia de competencia, la inclusión de la
norma acusada responde a las discusiones surgidas durante el trámite sobre la
centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y
control de la libre competencia económica. Tal como se advertía al estudiar la
jurisprudencia constitucional sobre este principio, se encuentra que en varias
sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir
adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática
directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores[52],
como sucedió en este caso.
Si bien el texto específico de este parágrafo fue
introducido durante el cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes, su contenido material – el mantenimiento de las
competencias de la Aeronáutica Civil para la autorización de todas las
operaciones comerciales, entre los explotadores de aeronaves, consistentes en
contratos de códigos compartidos, sustracción con hurto, utilización de
aeronaves, enfrentamiento, intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves‑
guarda una conexidad temática directa con el contenido de las demás
disposiciones del artículo 8 y del Capítulo III sobre Autoridad nacional en
materia de protección de la competencia, y, en general, con el objeto y
esencia de la Ley cual es el de establecer un régimen de protección de la libre
competencia.
En efecto, la conexidad directa que existe entre el
parágrafo acusado y el artículo y capítulo a los cuales pertenece reside en la
relación que existe entre la regla general y la excepción. El artículo 6
consagra la regla general de constituir a la SIC como la autoridad única en
materia de protección de la competencia, esto es, adquiere la facultad
privativa de adelantar las investigaciones administrativas, impondrá las
multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las
disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la
vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre
competencia desleal.
Manteniendo lo importante del criterio de
especialidad, el Artículo 7°, establece que la Superintendencia de Industria y
Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal
que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados.
Y, finalmente, también con base en ese principio de
especialidad, el artículo 8° establece que la Superintendencia de Industria y
Comercio deberá comunicar el inicio de investigaciones a las entidades de
regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores
involucrados, las cuales podrán rendir un concepto al respecto.
El parágrafo acusado establece una excepción a todo el
anterior régimen, señalando que la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil conservará su competencia para la autorización de todas las
operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en
contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves
en fletamento, intercambio y bloqueo de espacio en aeronaves.
Ahora bien, además, alega la demandante que aparte de
que el artículo, con el parágrafo correspondiente adicionado, sólo fue
discutido y aprobado en el cuarto debate, ello tampoco puede considerarse
subsanado al haberse mantenido en el informe de conciliación pues la votación
de dicho informe en las plenarias de ambas cámaras no estuvo presidida de
discusión o debate alguno sobre el contenido de la norma acusada.  Al respecto,
observa la Sala que, en relación con la aprobación del informe de conciliación,
dado que, como ya se demostraba, no se vulneraron los principios de identidad y
consecutividad, la diferencia entre el texto aprobado por el Senado de la
República y el texto aprobado por la Cámara de Representantes constituía una
diferencia que válidamente se sometió a la decisión de la Comisión Accidental
de Conciliación conformada para el efecto. Posteriormente el acta de
conciliación aprobada por dicha comisión fue sometida, con plena validez, a la
decisión de las plenarias de ambas Cámaras, cuyos parlamentarios con
anterioridad habían conocido el texto aprobado por la Comisión de Conciliación en
el cual se incluyó la norma acusada y decidieron no objetarla durante el debate
y antes de que el informe se sometiera a votación.
2.7.2.2.
En relación con el principio
de identidad flexible o relativa, se tiene que se cumplió la regla
jurisprudencial según la cual “la idea que a lo largo de los cuatro debates
se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones
que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden
hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en
otro completamente distinto”.
En efecto, la creación de una excepción a la regla
general según la cual sólo existe una autoridad única en materia de protección
de la libre competencia económica que es, precisamente, uno de los pilares de
la Ley, no puede entenderse como un asunto ajeno, extraño o lejano al objeto y
esencia del proyecto que en ese momento se discutía y que, claramente hace
parte de la libertad de configuración normativa del legislador. Si bien una de
las características principales de la Ley es la centralización de facultades en
materia de competencia en cabeza de la SIC, en ésta no se agota su objeto y fin
pues, en esencia, el contenido general de la misma busca  sistematizar y
regular todo lo atinente a la protección de la libre competencia económica,
marco dentro del cual cabe perfectamente el contenido de la norma acusada como
manifestación del principio democrático.
Mantener en cabeza de la Aeronáutica Civil la
competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los
explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido,
explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamento, intercambio y
bloqueo de espacio en aeronaves, no es un asunto que modifique sustancialmente
el proyecto de ley hasta el punto de hacerlo totalmente distinto al hasta ese
momento aprobado, pues simplemente constituye una excepción a la regla general
sobre competencia orgánica del objeto de la ley. La modificación entonces consistió
estrictamente en que en los asuntos de competencia relacionados con el sector
aeronáutico, no es aplicable la regla general de competencia privativa de la
SIC, sino una excepción a ésta, para que la Aeronáutica Civil conservara las
facultades al respecto de libre competencia entre empresas aeronáuticas.
Así ocurrió también con la Superintendencia
Financiera, en la cual, también durante el cuarto debate, se conservaron sus
facultades en materia de protección de la libre competencia en el sector, específicamente,
de conocimiento y decisión sobre la procedencia de los procesos de integración
o reorganización empresarial en los que participen exclusivamente las entidades
por ella vigiladas (Art. 9 de la Ley 1340 de 2009), sin que con ello pueda
afirmarse que se cambió la esencia del proyecto.
Así las cosas, la Sala concluye que sí existe
identidad entre la modificación introducida por la norma acusada y la esencia y
objeto de la ley en cuanto existe una relación de regla general y excepción
perfectamente válida dentro del principio democrático y de libertad de
configuración normativa del legislador, y que no hace del proyecto uno
absolutamente distinto al hasta ese momento concebido.
Por las anteriores razones, la Corte considera que el
cargo por vicios de procedimiento formulado en la demanda no está llamado a
prosperar. La norma se declarará exequible, por los cargos analizados en este
acápite.
3.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del  cargo
fundado en la violación del principio de unidad de materia, en razón de la
ineptitud sustantiva de la demanda.
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009,
por los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-277/11.
Referencia:
expediente D- 8224
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (parcial) de la ley 1340 de 2009.
Demandante:
Martha Alicia Corssy Martinez
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con
el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado se aparta parcialmente de los
argumentos que llevaron a la Sala a tomar la decisión contenida en la sentencia
C-277 de 2011. Mi discrepancia respecto de la posición mayoritaria no tiene
fundamento en el sentido de la decisión adoptada, sino en el examen realizado a
la acusación presentada respecto de una posible vulneración del principio
constitucional de unidad de materia.
Son
estos los fundamentos que motivaron mi discrepancia con los argumentos
empleados  por la decisión mayoritaria en esta ocasión.
La
Sala concluyó que no se presentaba un cargo por violación del principio de
unidad de materia, exigido por el artículo 158 de la Constitución. Sin embargo,
para sustentar esta conclusión la única razón que expone es que “la actora
realiza el análisis comparativo no entre el contenido del parágrafo del
artículo 8 y el contenido y el fin de la Ley 1340 de 2009, sino entre el
contenido de la norma acusada y los dispuesto en el artículo 8 que la contiene”
–folio 18-.
Considero
que, aunque en efecto la actora no presenta un cargo respecto de este vicio
formal con entidad sustancial, a esta conclusión se debe llegar luego de un
análisis más detallado de las exigencias que la jurisprudencia ha establecido
para los cargos contra una ley por unidad de materia.
En
este sentido el proyecto debió evaluar los tres pasos exigibles de estas
acusaciones de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es decir,
determinar si la acusación lograba demostrar i) cuál es el contenido material o
temático de la ley concernida; ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley
que no guardan relación de conexidad con dicha materia; y, finalmente, iii) las
razones por las que considera que las normas señaladas no guardan relación con
el tema de la ley.
De
esta forma, debió haberse indicado que la accionante en su escrito expone cuál,
en su concepto, es la materia de que trata la ley 1340 de 2009; en este sentido
debió evaluarse, además, si en realidad esta era la materia de la ley o si se
trataba de una conclusión errada por parte de la accionante, caso en el que
habría sido necesaria una sustentación por parte de la Corte.
En
segundo lugar, era fácilmente comprobable que se señalaron disposiciones o
apartes que, presuntamente, no tenían relación alguna con la materia principal
de la ley acusada.
Finalmente,
la Corte, y únicamente luego de agotar los pasos previamente anunciados, debió
entrar a evaluar si las razones expuestas verdaderamente esgrimían un argumento
en contra del principio de unidad de materia que debía respetar el proyecto.
En
este sentido, al evaluar la acusación presentada por la accionante, que figura
a folio 3 en la sentencia objeto de esta aclaración, es fácil concluir que
aunque expone la materia que en su concepto es la principal de la ley 1340 de
2009 y señala las normas que irían en contra del principio del artículo 158 de
la Constitución, las razones que emplea para justificar su vulneración no
representan un cargo que satisfaga las exigencias de suficiencia y pertinencia
predicables de este tipo de acusaciones.
Al
ser este el análisis que se ha debido llevar a cabo por parte de la Sala en la
evaluación del cargo, considero pertinente aclarar mi voto respecto de la
inhibición de la Corte por el cargo de unidad de materia, pues, aunque reitero
que comparto la decisión, en mi opinión se debieron precisar en mejor forma los
motivos de la inhibición.
fecha
ut supra,
HUMBERTO ANTONIO. SIERRA PORTO
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-277/11
Referencia: expediente: D-8224
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8
(parcial) de la Ley 1340 de 2009
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con
el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto
a esta sentencia, con base en las siguientes consideraciones:
1.
El parágrafo 8 de la Ley 1340 de 2009 que se demanda en esta oportunidad, prevé
el aviso a otras autoridades en materia de protección de la competencia en el
ámbito de aeronáutica civil, disposición que el libelo acusa por presunta
vulneración del principio de unidad de materia –art. 158 C.P.- y violación de
los principios de consecutividad e identidad flexible –art. 157 Superior-.
2.
Mediante este fallo la Corte decide, en primer lugar, inhibirse para emitir
pronunciamiento de fondo respecto del cargo fundado en la violación del
principio de unidad de materia, en razón a que encuentra que se configura ineptitud
sustantiva de la demanda, por falta de suficiencia para fundamentar el cargo.
En
segundo lugar, el fallo declara exequible el parágrafo demandado, en relación
con el cargo por violación del principio de consecutividad e identidad
flexible, por cuanto la Sala comprueba que a pesar de que este enunciado
normativo fue introducido en la Cámara durante la discusión plenaria, se
muestra también que el tema relativo a la protección de la competencia en el
ámbito de la aeronáutica civil, se presentó y discutió desde la presentación
misma del proyecto, y lo que se hizo en la Cámara fue darle una solución al
tema y al debate planteado, introduciendo este texto sobre el aviso a otras
autoridades, y así mismo se dispuso que la unidad administrativa especial
aeronáutica civil conservara su competencia para la autorización de todas las
operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves. Adicionalmente en
este caso, la Sala evidencia que existió una comisión de conciliación que aprobó
definitivamente el texto.
3.
Respecto de estas decisiones adoptadas, si bien las comparto, tanto en relación
con la inhibición, como con la declaración de exequibilidad, considero
conveniente presentar una aclaración relativa en primer lugar, a las consideraciones
vertidas en la parte motiva de esta sentencia sobre el vicio por violación del
principio de unidad de materia, respecto del cual el fallo se inhibió para
pronunciarse de fondo.
Así
las cosas, considero que era necesario que en esta sentencia se aclarara la
naturaleza del vicio por unidad de materia –art. 158 Superior-, el cual es un
vicio material, tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia de esta Corte en
amplios y reiterados pronunciamientos, sin que haya lugar a que se interprete
como un vicio formal, lo cual estaría en clara contravía de lo sostenido por
esta Corte en la materia.
Finalmente,
en relación con el cargo por violación de consecutividad e identidad flexible
–art. 157 C.P.-, si bien comparto la posición del proyecto en cuanto declara la
exequibilidad de la norma demandada, me permito igualmente aclarar que a este
respecto la jurisprudencia de la Corte ha explicado, en amplia y reiterada
jurisprudencia, que la exigencia de consecutividad y de identidad no se refiere
a que el Congreso no pueda variar o modificar durante el trámite legislativo el
texto del proyecto de ley presentado originalmente, lo cual desvirtuaría la
función legislativa propia del Congreso, sino a que el Legislador no puede
introducir temas o normas respecto de temas y asuntos que no hayan sido
debatidos desde el comienzo del trámite en la Corporación legislativa, de
manera que el texto cumpla necesariamente con los cuatro debates.
Con
fundamento en lo anterior, aclaro mi voto a esta providencia judicial.
Fecha
ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Auto 160/11
Referencia.: expediente D-8224
Solicitud de corrección de la sentencia C-277 de 2011
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil once (2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan
Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en uso de sus facultades constitucionales y
legales, profiere el siguiente auto con fundamento en los siguientes:
CONSIDERACIONES
1.  El 9 de junio de 2011, el ciudadano Ramón Francisco
Cárdenas Ramírez solicitó la corrección de la sentencia C-277 de 2011. El
ciudadano relata que en el numeral 1.3.6. del acápite de “INTERVENCIONES”, se
señala que “En el término previsto, el doctor Fernán Ignacio Bejarano Arias,
actuando como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio
intervino en el juicio de constitucionalidad del artículo 8 de la Ley 1340 de
2009”. Pero que, sin embargo, si se revisan las intervenciones obrantes en
el expediente del proceso D-8224, se verifica que él fue quien intervino como
apoderado de dicha Superintendencia. Por lo tanto, solicitó a la Corte corregir
el error y aclarar que quien intervino realmente en el proceso en nombre de la
Superintendencia de Industria y Comercio fue Ramón Francisco Cárdenas Ramírez y
no Fernán Ignacio Bejarano Arias.
2. La Sala
constata que, en efecto, debido a un error involuntario del despacho del
Magistrado Sustanciador se señaló como interviniente en representación de la
Superintendencia en mención, al ciudadano Fernán Bejarano Arias cuando
realmente se trataba del peticionario, señor Ramón Francisco Cárdenas Ramírez.
3. Por esta
razón, con fundamento en el artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, la
Sala ordenará a la Relatoría y a la Secretaría General de la Corporación
corregir el texto del primer párrafo del acápite 1.3.6. de la sentencia C-277
de 2011, con el fin de reemplazar el nombre de Fernán Ignacio Bejarano Arias
por el de Ramón Francisco Cárdenas Ramírez como apoderado de la
Superintendencia de Industria y Comercio en su intervención dentro del proceso
radicado con el número D-8224.
RESUELVE
PRIMERO.-
ORDENAR a la Relatoría y a la
Secretaría General de la Corte Constitucional, corregir el primer párrafo del
numeral 1.3.6. de la sentencia C-277 de 2011, y reemplazarlo por el siguiente texto:
“En el término previsto, el doctor Ramón Francisco
Cárdenas Ramírez, actuando como apoderado de la Superintendencia de Industria y
Comercio,  intervino en el juicio de constitucionalidad  del artículo 8 de la
ley 1340 de 2009, solicitando se declare la INEXEQUIBILIDAD”
Notifíquese
y cúmplase,
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Gaceta del Congreso No. 490 de 2008
[2] M.P. María Victoria Calle
Correa
[3]
La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio
de unidad de materia  tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es
subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por
ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no
caduca” (Sentencia C-531 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero). Ver además
las sentencias C-256 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006 MP.
Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de
2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-230
de 2008  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[4]
Ver entre otras las sentencias C-025 de 1993 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, C-407 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-523 de 1995
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-486 de 2009 M.P. María Victoria
Calle Correa
[5] Cfr.
Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[6] Sentencia C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño (en
este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de
materia, al incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para
el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las
Superinten­dencias Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52)
que reforma una disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin
de extender la competencia de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en
ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había
sido reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este
caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o
cuáles son las partes que no tienen relación alguna con la materia central de
la ley).
[7] El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para
realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en
cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la
recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya
materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y
teleológica, por esta razón. Sentencia C-714 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Sentencia C-1025 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[9] Ver
folio 9 del cuaderno principal de pruebas (página 9 del escrito de demanda).
[10] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12] Sentencia C-992 de 2001,  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[14] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[15] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] En la sentencia C-208 de 2005, la Corte se pronunció
sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del
Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta
una reforma política y se dictan otras disposiciones”; en dichos incisos se
regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y asignación de
curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido incluida en el
proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema específico del
voto preferente no fue debatido ni en la Comisión ni en la Plenaria de esta
Corporación, aunque algunos Senadores sí habían expresado su criterio sobre el
mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una
proposición formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo
formalmente a discusión y decisión. Luego el tema fue introducido mediante
proposición en la Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la
Comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por
la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las
plenarias. El problema jurídico que se planteó la Corte, que resulta pertinente
para el presente proceso, fue el de “determinar, si el tema
del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como lo sostiene
la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la Comisión de
Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió sus límites
competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso para el
Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado que se
omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la
primera vuelta”.
[17] En aplicación de estas reglas, en la sentencia
C-208/05 antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del
voto preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba
diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la
Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la
República, “cuando la Comisión primera de la Cámara de Representantes, en
primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo al proyecto de reforma
constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente, tal adición
no vulneró el principio de consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo
y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de
las Cámaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que también han
sido debatidos en la otra célula legislativa, y que para el caso se referían a
la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a
Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros”. Por lo
tanto, descartó la Corte que el Senado de la República hubiese omitido de
manera voluntaria y consciente el tema del voto preferente durante la primera
vuelta, es decir, que hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el
ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia
legislativa sí se debatieron los temas del proyecto relacionados con la
conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones
Públicas y la asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo
diferente al del voto preferente, pues ésta era tan solo una de las varias
opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma
constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos
temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia susceptible
de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática
entre el voto preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo
permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.
[18] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[19] Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376
de 2008.
[20] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto
[21] Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de
2004 y C-809 de 2007.
[22] Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de
2005 y C-754 de 2004.
[23] Sentencia C-178 de 2007.
[24] El inciso segundo recita: “Durante el
segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[25] El cual señala: “Modificaciones. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución
Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones,
adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse
sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente”.
[26] Sentencia C-305 de 2004.
[27] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de
2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003.
[28] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[29] Sentencia C-208 de 2005 “resulta
contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un
texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite
correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias
de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente
renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que
se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose
con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.”
[30] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de
2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de
2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
[31] Ver folios 3 y siguientes del cuaderno de pruebas No.
2
[32] Ver folios 6 y siguientes del cuaderno de pruebas No.
2
[33] La Gaceta del Congreso No. 490 de 2008 no obra en el
expediente, pero fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en
la siguiente dirección electrónica:
http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[34] Ver
Folios 43 a 54 del cuaderno de pruebas No. 3
[35] Ver Folios 185 y 186 del cuaderno de
pruebas No. 3
[36] Ver Folios
101 y 102 del cuaderno de pruebas No. 3.
[37] Ver Folios
21 a 41 del cuaderno de pruebas No. 4
[38] Folios 99 a 103 del cuaderno de pruebas No. 3
[39] Publicado en la Gaceta del Congreso No. 79 del 25 de
febrero de 2009. Ver folios 61 a 67 del cuaderno No. 4.
[40] Ver folios 58 a 63 del Cuaderno No. 5
[41] Ver folios 74 a 83 del cuaderno No. 5
[42] Ver folios 3 y 4 del cuaderno de pruebas No. 5
[43] Folios 233 a 241 del cuaderno de pruebas No. 5
[44] Ver folio 240 del cuaderno No. 5
[45] Cfr. Folio 2 del cuaderno No. 3
[46] Ver folios 337 a 338 y 364 a 370 del cuaderno No. 3
[47] Ver folio 323 del cuaderno No. 3
[48] Ver informe de sustanciación en folio 3 del cuaderno
de pruebas No. 5
[49] Ver folio 452 del cuaderno No. 5
[50] Ver folio 412 del cuaderno No. 5
[51] Ver sentencia C-410 de 2010, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto
[52] Ver entre otras las sentencias C-922 de 2000, MP:
Antonio Barrera Carbonell; C-1488 de 2000, MP: Martha Victoria Sáchica Méndez;
C-198 de 2001, MP: Alejandro Martínez Caballero; C-950 de 2001, MP: Jaime
Córdoba Triviño SV: Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett;
C-992 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1191 de 2001,  MP(E): Rodrigo Uprimny
Yepes, C-179 de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-816 de 2004, MMPP: Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimmy Yepes; C-208 de 2005, MP: Clara Inés Vargas
Hernández; C-1040 y C-1041 de 2005, MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández, C-453 de 2006, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa; C-292 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-307 de 2008, MP:
Marco Gerardo Monroy Cabra; C-376-2008, MP: Nilson Pinilla Pinilla; C-942 de
2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa