T-159-96
Sentencia No
Sentencia No.
T-159/96
DEBIDO PROCESO-Formas propias de cada juicio
Aunque las
sanciones policivas, disciplinarias, y penales participan de la misma facultad
sancionatoria del Estado, existen diferencias entre las mismas, que según la
doctrina, deben ser fijadas positivamente por el legislador. Cuando la
Constitución exige la aplicación del debido proceso a todo tipo de actuaciones
judiciales y administrativas, no está exigiendo que se apliquen las reglas
propias del derecho penal a toda actuación sancionatoria, sino el respeto por
las normas propias de cada juicio; es decir, que se acaten.
SUPERINTENDENCIA
DE VALORES-Requerimiento/DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Requerimiento a sociedad comisionista
La
Superintendencia no estaba obligada a llamar a indagatoria al Presidente de la
empresa, pues esta diligencia es propia de los procesos penales. El pliego de
cargos que echa de menos el actor, corresponde, en el procedimiento
administrativo, al requerimiento, en el cual se deben precisar, los hechos
imputados a la empresa, las normas violadas, el concepto de su violación, y las
pruebas sobre los hechos. La sociedad comisionista tuvo oportunidad de ejercer
su derecho de defensa cuando se le formuló el requerimiento por parte de la
Superintendencia.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Resolución que
sanciona a Eurovalores
La acción de tutela
no es procedente porque no hubo violación o amenaza grave de los derechos
fundamentales y, además, por que existe otro mecanismo de defensa judicial con
igual eficacia que la tutela, a través del cual puede perseguirse la suspensión
provisional de los actos administrativos impugnados, y no sólo la declaratoria
de nulidad de los mismos, sino el regreso de la sociedad comisionista al
mercado, y la indemnización por los perjuicios que se le hubieren causado.
Ref.: Expediente No.
T-85931
Acción de tutela de
Fernando Londoño Hoyos y Andrés Espinosa Fenwarth contra la Superintendencia de
Valores, por violación de los derechos de defensa, del debido proceso y del
libre ejercicio de la profesión.
Temas:
- Actuación de la
Superintendencia de Valores.
- Derechos
presuntamente violados.
- Improcedencia de
la acción.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  veintidos (22) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, y Carlos Gaviria
Díaz, este último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
procede a dictar
sentencia de revisión dentro del proceso de tutela Número T-83256.
I. ANTECEDENTES.
A. SOLICITUD DE
TUTELA.
El abogado Fernando
Londoño Hoyos actuando en nombre propio (reclama sus derechos a ejercer la
profesión y a defender las causas que se le encomiendan), y en representación
del señor Andrés Espinosa Fenwarth, expresidente y socio de la empresa
Eurovalores S.A. (para quien pide la protección de sus derechos de defensa y
debido proceso), presentó acción de tutela ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, en contra de la Superintendencia de Valores,
con fundamento en los hechos que describió así:
1. La
Superintendencia de Valores ordenó la práctica de una visita de carácter
general a la empresa Eurovalores S.A., la cual se llevó a efecto entre los días
29 de marzo y 12 de junio de 1995.
2. "A
Eurovalores le fue negada la posibilidad de intervenir en la actuación a través
de la petición de pruebas o participación en su práctica, con el pobre
argumento de que en las actuaciones administrativas los investigados no tienen
derecho a defenderse".
3. Al término de la
investigación, la Superintendencia profirió la resolución No. 460 de junio 12
de 1995, mediante la cual resolvió tomar posesión inmediata de los bienes,
haberes y negocios de la sociedad, con el objeto de proceder a su liquidación y
ejecutar las medidas previstas en el artículo 292 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
4. Contra dicho acto
administrativo, el Presidente de la empresa, a través de apoderado, interpuso
el recurso de reposición para que la decisión fuera revocada y, en su lugar, se
diera aplicación a las normas constitucionales que garantizan el debido
proceso.
5. El acto fue
confirmado en todas sus partes mediante resolución No.560 de julio 14 de 1995,
con el argumento de que los particulares no tienen derecho a ser oídos cuando
su investigador y juez es la administración.
6. Durante el
proceso de liquidación de la sociedad no se presentó ninguna reclamación
relacionada con las operaciones materia de la investigación, lo cual prueba que
no se causó ningún perjuicio a terceros y, por tanto, no tiene fundamento la
sanción impuesta.
Con base en ese
relato de los hechos, el actor solicitó: "decretar la nulidad de todas las
pruebas practicadas por la Superintendencia de Valores contra EUROVALORES S.A.
y, por consiguiente, la de las Resoluciones 460 y 560 de 1995, proferidas por
la Superintendencia de Valores. Como consecuencia de esa declaración, se
ordenará la reiniciación de la actuación, para que se cumpla respetando las
reglas del debido proceso, en particular las que le dan a la sociedad el
derecho a ser oída y a presenciar y controvertir, por intermedio de su abogado,
las pruebas que se pretenda aducir en su contra".
Afirmó el actor que
la acción de tutela es procedente porque se trata de evitar un perjuicio
irremediable: "contra las decisiones de la Superintendencia de Valores no
procede ya sino una acción contencioso administrativa, que no suspende la ejecutoria
de las resoluciones proferidas por la Superintendencia. Mientras la
jurisdicción contenciosa decide la suerte de la sociedad, EUROVALORES sería
liquidada, no quedando más remedio que la búsqueda de una indemnización en
dinero, que correría por cuenta de los contribuyentes colombianos... mi
posición en lo contencioso sería insostenible, pues que debería enfrentar un
acervo probatorio en cuya conformación no tuve la menor oportunidad de
intervenir”.
B. VERSIÓN DE LA
SUPERINTENDENCIA DE VALORES.
El apoderado de la
Superintendencia presentó un memorial ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en el que solicitó no conceder la tutela, porque no se dieron los
supuestos fácticos invocados. Adujo que:
- En la actuación
seguida por la Superintendencia y que culminó con la toma de posesión de los
bienes, haberes y negocios de Eurovalores S.A., se siguió el procedimiento
previsto en los artículos 114 a 117 y 290 a 302 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero. Los funcionarios de la Superintendencia comisionados para
realizar la visita practicaron las pruebas que consideraron conducentes, de
conformidad con lo previsto en los artículos 4.2.0.7 y 4.0.2.8 del Estatuto
Orgánico del Mercado Público de Valores.
- A la sociedad
comisionista se le dio oportunidad de ejercer el derecho de defensa: al
Presidente de Eurovalores se le pidió explicaciones por los hechos contenidos
en el informe parcial, advirtiéndole que debía aportar los elementos de prueba
que considerara necesarios para demostrar sus afirmaciones.
- El señor Andrés
Espinosa Fenwarth dio respuesta al requerimiento y aportó prueba documental,
pero no solicitó la práctica de pruebas adicionales ni se pronunció sobre las
recaudadas.
- La
Superintendencia negó la práctica de las pruebas solicitadas por el actor en el
recurso de reposición interpuesto, por que algunas de ellas ya obraban en el
proceso, otras consistían en la repetición de los interrogatorios en presencia
del abogado de la empresa, cuando ya el representante legal de la misma había admitido
los hechos y, “en otros casos, se trata de la prueba de hechos que no fueron
materia de la decisión, ni influyen en la misma” (folios 123 a 127 del cuaderno
No.1).
- Los hechos por los
que se pidió explicaciones a Eurovalores son los mismos que motivaron la
expedición de la resolución 460 de 1995; con excepción del cargo relacionado
con el anticipo de utilidades a los socios de la compañía; pero la inclusión de
este cargo tiene pleno sustento legal en las causales y procedimientos de toma
de posesión previstos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
- La inexistencia de
reclamaciones vinculadas con las operaciones que fueron objeto de
investigación, no desvirtúa la materialización de las infracciones en que
incurrió Eurovalores. Tampoco es necesario que los administradores de una
sociedad comisionista incurran en conductas criminales para que el Estado
intervenga; basta con que se pongan en peligro la estabilidad y la confianza
del sistema financiero y bursátil.
Además, afirmó que
la tutela no es procedente porque: 1) Existe otro medio de defensa judicial con
igual eficacia al de la tutela, la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, en el que puede solicitarse la suspensión provisional del acto. 2) A
través de la acción ordinaria puede pretenderse el restablecimiento del derecho
y, en consecuencia, no hay perjuicio irremediable. 3) El acto contra el que se
procede ya produjo los efectos jurídico-prácticos que se pretenden evitar con
la acción de tutela.
C. PRIMERA INSTANCIA.
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, sección primera, solicitó al Superintendente de
Valores copia completa de "la actuación que se llevó a cabo previa a la
expedición de las resoluciones números 460 de 12 de junio y 560 de 14 de julio
de 1995, por medio de las cuales se ordena la liquidación de la sociedad
Eurovalores S.A." y con fundamento en dichas pruebas negó la tutela,
invocando para el efecto los artículos 83 de la Constitución y 6o. numeral 1o.
del decreto 2591 de 1991, ya que:
"No es
competente el juez de tutela para decretar la nulidad de las mencionadas
resoluciones, por tener medio judicial de defensa, como lo es la acción
contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho,
contemplada en el artículo 85 del C.C.A, ante el Tribunal administrativo de
Cundinamarca".
D. IMPUGNACION.
El doctor Fernando
Londoño Hoyos impugnó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
y solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y se accediera a las
peticiones contenidas en la demanda de tutela, aduciendo que: a) en este caso,
la acción contenciosa no es un mecanismo eficaz de defensa, b) no existe otro
mecanismo que permita solicitar que se reinicie la investigación contra
Eurovalores S.A. con la participación de las personas investigadas, y c) la
acción no está dirigida a obtener la declaratoria de nulidad de actos
administrativos, sino de unas pruebas indebidamente recaudadas.
El apoderado de la
Superintendencia solicitó confirmar el fallo de primera instancia, reiterando
las razones ya aludidas.
E. SEGUNDA
INSTANCIA.
La Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la
sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,  considerando
que:
-"La demanda,
ilustrada y bien fundamentada, parece equivocarse de destinatario funcional,
pues formal y sustancialmente el libelo es propio de una acción de nulidad y
restablecimiento contra los actos que ordenaron la toma de posesión y demás
medidas consecuenciales contra la sociedad Eurovalores S.A. Basta observar que
las pretensiones buscan la nulidad de unas pruebas, de unos actos
administrativos y un restablecimiento consecuencial."
-"Dado que en
el presente caso existe otro medio de defensa judicial, el perjuicio alegado
por la actora no tiene la nota de irremediable ya que la prosperidad de la
acción contenciosa posible volvería, desde el punto de vista del
restablecimiento del derecho, las cosas a su estado anterior, in natura, y no
sólo en forma de indemnización por equivalencia; acción dentro de la cual
podría pedirse la suspensión provisional".
-"Si el juez de
tutela no puede suspender los efectos de los actos aquí cuestionados, menos
puede anularlos; pretensión de indiscutible improcedencia dentro de la acción
de tutela", pues de acuerdo con el artículo 338 de la Carta, "la
suspensión de los efectos de los actos administrativos solo podrá decretarla el
juez de lo contencioso administrativo, por los motivos y con los requisitos que
establezca la ley, y eso como medida provisional dentro de un proceso de
impugnación de dichos actos".
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
A. ACTUACION DE
LA SUPERINTENDENCIA DE VALORES.
La presunta
violación de los derechos de los demandantes habría ocurrido en una actuación
administrativa cuya regulación se encuentra en los Decretos Nos. 0653 de 1993
-”por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores”-,
y 0663 del mismo año -”por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”-. Según las
pruebas que obran en el expediente, el procedimiento adelantado por la
Superientendencia fue el siguiente:
1. Visita.
La Superintendencia
de Valores ordenó una visita de carácter general a la sociedad comisionista
Eurovales S.A., mediante oficio número 9504469-1 del 27 de marzo de 1995.
2. Informe.
Los funcionarios de
la Superintendencia encargados de la investigación presentaron el informe
parcial No. 164 el 30 de mayo de 1995, el cual hace alusión a las siguientes
infracciones, presuntamente cometidas por la sociedad investigada:
a. Eurovalores
intervino en la celebración de operaciones de compra y venta de valores sin
haberlas registrado en bolsa, habiendo asumido directamente la coordinación
tanto de la liquidación de las operaciones como la entrega de los títulos entre
los respectivos clientes.
b. Coordinó la
realización de operacones carrusel, sin registrarlas en bolsa ni en el libro
que la sociedad tiene para el efecto.
c. No prestó la
debida asesoría a Cajanal; además eligió su propio beneficio en detrimento de
los intereses de su cliente.
d. Asumió posición
propia en varias operaciones sin haber cumplido los requisitos establecidos
para tal fin.
Además de los hechos,
se relacionaron en el informe las normas presuntamente violadas y las pruebas
recolectadas en la visita.
3. Requerimiento.
El Superintendente
de Valores, Dr. Andrés Uribe Arango, dirigió el oficio No. 9504469-17 de mayo
31 de 1995 al Dr. Andrés Espinosa Fenwarth, en su condición de representante
legal de Eurovalores S.A.; en él le requirió para "rendir explicaciones de
carácter institucional" por los hechos relacionadas en el informe parcial
No. 164 -íntegramente transcrito en este oficio-, para lo cual le concedió un
término de cinco (5) días hábiles, indicándole que debía adjuntar a su
respuesta "la totalidad de los documentos con que se pretendan sustentar
las afirmaciones que se hagan, con el propósito de aportar los elementos de
prueba necesarios".
Los hechos sobre los
cuales requirió explicaciones la Superintendencia, pueden resumirse así:
1. Operaciones por
fuera de bolsa.
"Con la
intervención de la sociedad comisionista de bolsa Eurovalores S.A., según
información y documentación suministrada por algunos de los compradores y
vendedores  de los títulos negociados, se realizaron entre otras, las
siguientes operaciones por fuera de bolsa" (Se relacionan en este punto 46
operaciones, indicando la fecha, especie, valor nominal, comprador, vendedor, y
las pruebas testimoniales y documentales sobre la realización de esas
transacciones).
Se señalaron en esa
oportunidad, como normas presuntamente violadas, los artículos 3.3.3.4,
3.3.3.5, y 3.3.3.8 del estatuto Orgánico de Valores, así como el 32 numeral 2,
y 41 del reglamento de la Cámara de la Bolsa de Bogotá.
2. Operaciones
Carrusel no registradas por la firma comisionista.
Eurovalores S.A.
coordinó la realización de algunas operaciones carrusel, que no fueron
registradas en el libro de operaciones carrusel de la firma comisionista ni en
la Bolsa de Valores de Bogotá. en las cuales la Corporación de Ahorro y
Vivienda Ahorramás se comprometió a adquirir varios títulos en una fecha
futura. Se relacionan los medios de prueba documentales y testimoniales sobre
la realización de tales operaciones, y se señala que con ellas aparentemente se
violó lo dispuesto en la Circular Externa No. 023 de 1992 proferida por la
Superintendencia de Valores.
3. Indebida asesoría
prestada a Cajanal en la compra y venta de valores.
El 17 de febrero de
1995 se registró y cumplió en la Bolsa de Bogotá la venta de 19.960 millones
representados en T.E.S. por cuenta de la Caja Nacional de Previsión Social, con
el objeto de darle liquidez a la entidad; "no obstante, no es clara la
asesoría prestada por la firma comisionista toda vez que este objetivo se
hubiera logrado en mejor forma si tan solo se hubiese aconsejado la venta de
15,960 millones nominales de TES y no la venta de los 20.000 millones de pesos
ligada a la recompra de los 4.000 millones...Adicionalmente tampoco resulta
clara la labor de asesoría cumplida por Eurovalores  S.A. respecto de la
negociación efectuada sobre los 4.000 millones nominales de TES, pues la
operación de venta de los títulos se realizó a unas tasas del 34.35% efectivo
anual (para 2.000 millones nominales), 34.33% y 34.30% (para los 2.000 millones
restantes), mientras que la tasa de compra de los mismos títulos fue del 30.70
efectivo anual, con lo cual al parecer, se causó un serio deterioro a la
rentabilidad del portafolio del cliente Cajanal".
De esa manera, la
firma comisionista pudo haber incurrido en prácticas inseguras y no
autorizadas, pues, "al parecer Eurovalores S.A., al enfrentarse a dos
alternativas de conducta que lo llevarían a la escogencia entre la utilidad
propia y la de su cliente, eligió su propio beneficio en detrimento de los
intereses de la Caja Nacional de Previsión Social, con lo cual, en principio,
podría haber incumplido las instrucciones impartidas en el numeral 2o. del
acápite I de la circular externa No. 024 de 1992".
4. Operaciones por
cuenta propia realizadas a través de Valoresa Ltda.
-"Valoresa
Ltda. no disponía de los fondos requeridos para la realización de estas
operaciones (las citadas previamente en el requerimiento), razón por la cual
siempre compraba y vendía los títulos en el mismo día y cualquier diferencia
que surgiera de estas operaciones inmediatamente era cubierta con recursos de
Eurovalores S.A. Tampoco daba instrucciones para su ejecución. Por el
contrario, de acuerdo con las declaraciones rendidas, la firma comisionista era
quien le impartía las instrucciones".
-"Valoresa
Ltda. nunca tuvo contacto directo con los clientes a los cuales compraba o
vendía los títulos. Eurovalores S.A. se encargaba de suministrar los nombres de
los compradores y vendedores con los cuales Valoresa Ltda. debía realizar las
operaciones. Así mismo, la sociedad comisionista adelantaba las gestiones
necesarias para el perfeccionamiento de esas operaciones, vale decir, retiraba
y entregaba los títulos o los cheques, según fuera el caso".
-"Como
contraprestación por la realización de esas operaciones Eurovalores S.A.
reconocía a Valoresa Ltda. sumas de dinero que, dependiendo de la cuantía de la
operación oscilaban entre $100.000,oo y $2.500.000,oo, aproximadamente".
-"Otras
operaciones en las que participó Valoresa Ltda., por instrucción de Eurovalores
S.A. le generaron pérdidas, producto de la diferencia entre el precio de compra
y venta. Estas pérdidas fueron asumidas por la firma comisionista Eurovalores
S.A,".
"Eurovalores
S.A., utilizando para ello a la firma Valoresa Ltda., era quien realmente
realizaba las operaciones, es decir, quien compraba y vendía los títulos... No
obstante, a la fecha de realización de las operaciones descritas en los hechos
anteriores Eurovalores S.A. ni había obtenido la previa autorización de la
Superintendencia de Valores para realizar la actividad, ni tampoco, de haber
estado autorizada, cumplió con los requisitos establecidos para efectuar
operaciones por cuenta propia, según lo exige el artículo 3.3.1.2. del estatuto
orgánico del mercado público de valores" Anota el requerimiento que la
firma comisionista también parece haber incurrido, con estos hechos, en violación
del artículo 1.265 del Código de Comercio.
5. Respuesta al requerimiento.
A los cargos
anteriormente descritos dio respuesta el Presidente de Eurovalores S.A. Algunos
apartes del escrito se citan a continuación:
1. Operaciones por
fuera de bolsa.
"Ya hemos dicho
en ocasiones anteriores que esta Presidencia no tenía conocimiento de que se
tramitaran operaciones por fuera de Bolsa. Los controles internos fallaron,
porque lamentablemente la orden de ejecutar irregularmente esas operaciones se
originó en la más alta instancia comercial y ejecutiva de la Compañía. Llegada
la instrucción de ese nivel, los funcionarios encargados de cumplirla no
examinaron la gravedad que pudiera tener y por ello se abstuvieron de hacer
capítulo especial sobre el tema y comunicarlo a la Presidencia".
"EUROVALORES
lamenta lo ocurrido, asume la responsabilidad disciplinaria que por ello pueda
caberle y hace saber a la Superintendencia que ha tomado correctivos de fondo
para que nunca vuelvan a suceder hechos como los comentados..."
"Las
operaciones de esta clase no eran registrables en la Bolsa, según lo hemos
averiguado, porque cada una individualmente considerada, se celebraba en
condiciones de tasa que no resistía el análisis de ese organismo. La tasa
normal solo se establecía en el conjunto del negocio, para cuya presentación no
había mecanismo utilizable, situación que solo recientemente tuvo solución.
Ello explica que no solo EUROVALORES, sino en práctica generalizada en el
mercado -que no justificamos sino describimos- varios corredores dejaran por
fuera de mercado los swaps, figura muy socorrida, por razones comerciales
evidentes, a partir del momento en que subieron los intereses en el
mercado".
"No tenemos
para qué disimular la gravedad del extraño procedimiento impuesto por el doctor
Camilo Orejuela en estos negocios con VALORESA. Nos consuela que no se hicieron
asumiendo posiciones propias, ni con perjuicio para ninguno de nuestros
clientes...La operación era siempre firme y definitiva, fuera ejecutada por
VALORESA con sus propios recursos, o con recursos del comprador posterior de
los papeles. Pero no hubo un solo momento en que anduvieran circulando sin
soporte y a riesgo nuestro..."
2. Operaciones
carrusel no registradas por la firma comisionista.
"...se trató de
carruseles con captación ejecutados por orden de esa Corporación...Los
carruseles fueron siempre completos, aunque no se registraron en la Bolsa y las
cartas de recompra de Ahorramás inequívocas, emitidas por funcionario suyo con
pleno conocimiento de causa...Las llamadas 'pérdidas' que Ahorramás ha alegado,
no son otra cosa que el costo del dinero en las circunstancias de ese momento,
más la comisión nuestra, que estimamos legítima pero estamos dispuestos a
discutir...Es cierto que la Fortaleza negó por escrito haberse comprometido a
la venta de los CDT de Andileasing a Ahorramás...Sin embargo, tan pronto
tuvimos conocimiento de esa inopinada amnesia, nos ocupamos en deshacer esas
operaciones...".
3. Asesoría en la
compra y venta de valores.
"El negocio fue
nítido y claro. Nuestra comisión la convenida, después de competir, como lo
exige la ley, con otros cuatro corredores de Bolsa en concurso cristalino. No
podemos discutir con la Superintendencia si debimos hacer nuestra comisión más
barata. Era la que fijaba el mercado, conocida por el cliente y obtenida,
repetimos, en concurso con otros varios corredores".
"EUROVALORES
admite la comisión de irregularidades formales, que deplora, está segura de
poder impedir en el futuro y por las razones que asume la responsabilidad que
pueda caberle".
"Estamos
inmersos en un vasto fenómeno de inconsistencias, que no nos disculpa. Hemos
tomado los recaudos a nuestro alcance para que no vuelvan a ocurrir y
humildemente esperamos la pena disciplinaria que merezcan nuestras fallas de
conducta".
6. Resolución 460
de junio 12 de 1995.
"Por la cual se
toma posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad
comisionista de bolsa Eurovalores S.A."
La Superintendencia
de Valores, considerando:
a) "...de
acuerdo con la documentación y las visitas realizadas a varios de sus clientes,
se encontró que la sociedad comisionista no registró por conducto de la Bolsa
de Bogotá S.A., un gran número de operaciones y asumió directamente la
coordinación tanto de la liquidación de las mismas como la entrega de los
títulos y los cheques entre los respectivos clientes". De esa manera,
violó los artículos  3.3.3.4 y 3.3.3.5 del Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores, y 32 de los Reglamentos Internos de la Bolsa de Bogotá.
b) "La firma
comisionista coordinó la realización de operaciones carrusel en las cuales
intervino la Corporación de Ahorro y Vivienda, Ahorramás, que no fueron
registradas en la bolsa". Tal proceder viola lo establecido en la Circular
externa No.023 de 1992 de la Superintendencia de Valores.
c) En las
operaciones realizadas por Cajanal, con el objeto de obtener liquidez,
Eurovalores le brindó una mala asesoría, pues "no era necesaria la venta y
posterior recompra de los $4.000 millones nominales de TES"; la recompra
se hizo a una tasa inferior a la de venta e incluso a la del mercado, "con
lo cual se causó un serio deterioro a la rentabilidad del portafolio de
Cajanal". Además, la sociedad comisionista eligió en la realización de las
operaciones mencionadas, "su propio beneficio, en detrimento de los intereses
de su comitente", pues de esta manera obtuvo una comisión mayor. De tal
manera, violó las Circulares externas No. 010 de 1991 de la Comisión Nacional
de Valores, y 024 de 1992 de la Superintendencia de Valores
d) Eurovalores
realizó operaciones por cuenta propia a través de la firma Valoresa S.A., sin
cumplir los requisitos establecidos para ello; así, incurrió en violación del
artículo 3.3.2.1 del Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores, de la
Resolución 1533 de 1993 y de la Circular externa 014 de 1993 de la
Superintendencia de Valores
e) Además de los
hechos descritos, se detectaron otros que no fueron incluidos en la
comunicación 9504469-17 de mayo de 1995, "con el fin de profundizar en los
mismos y así evitar dificultades en la investigación" (subraya fuera
de texto), consistentes en:
-Algunos gastos
registrados por concepto de asesorías corresponden en realidad a la entrega
anticipada de utilidades, sin que se cumplieran los requisitos previstos en el
art. 451 del C. de Co. para la distribución de las mismas.
-La información
consignada en la contabilidad de la compañía no refleja la historia clara,
completa y fidedigna de los negocios realizados. Situación que motivó a la
Bolsa de Valores de Bogotá para suspender preventivamente a Eurovalores mediante
resolución 09 de junio 2 de 1995.
Decisión:
Por considerar que
la empresa incurrió en las causales de toma de posesión de los bienes, haberes
y negocios de la empresa, previstas en el art. 114 literales a y b del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero: "Cuando persista en violar sus estatutos
o alguna ley", y "Cuando persista en manejar los negocios en forma no
autorizada o insegura", la Superintendencia de Valores decidió:
-"Tomar posesión
inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad Eurovalores S.A.,
Comisionista de Bolsa, con el propósito de que se proceda a su
liquidación".
-Además, dispuso la
práctica de las medidas previstas en el art. 292 del Estatuto Financiero.
En la resolución se
hizo constar que contra la misma procedía el recurso de reposición, que podía
ser interpuesto dentro de los 5 días siguientes a la notificación del acto,
"evento en el cual no se suspenderá la ejecutoria de la medida".
7. Reposición.
Contra la resolución
que se acaba de relacionar, el actor, a través del mismo apoderado que lo
asiste en esta acción de tutela, interpuso el recurso de reposición, con
los siguientes fundamentos:
1. En la actuación
administrativa se han violado las reglas del debido proceso.
2. No hay
congruencia entre el requerimiento del cual Eurovalores se defendió y la
decisión final.
3. Inexistencia de
las causales por las cuales puede la Superintendencia proceder a tomar posesión
inmediata de los bienes de una empresa y proceder a su liquidación.
4. No se causó
ningún daño patrimonial; prueba de ello es que durante el término concedido
para reclamaciones, no se presentó ninguna.
5. La
Superintendencia ha valorado erradamente los hechos en que se fundamentan las
imputaciones contra Eurovalores.
6. En relación con
los problemas contables y tributarios de Eurovalores, estos no hacían parte del
requerimiento ni su investigación compete a la Superintendencia.
Solicitó además la
práctica de algunas pruebas.
8. Resolución 560
de julio 14 de 1995:
Por medio de la cual
la Superintendencia de Valores decidió el recurso interpuesto, y confirmó en
todas sus partes la resolución impugnada, al no hallar fundamento para atender
las razones aducidas por el apoderado de la firma sancionada.
B. DERECHOS
PRESUNTAMENTE VIOLADOS.
Según el actor, la
Superintendencia omitió la recepción de indagatoria al presidente de la
sociedad sancionada, y no formuló un pliego de cargos, limitándose a dar
traslado de un requerimiento, por lo que, se violaron las reglas propias del
debido proceso.
Tales afirmaciones
hacen necesario precisar que: a) aunque las sanciones policivas,
disciplinarias, y penales participan de la misma facultad sancionatoria del
Estado, existen diferencias entre las mismas, que según la doctrina[1], deben ser fijadas
positivamente por el legislador, pero entre las que se citan los fines de las
sanciones impuestas, y la posibilidad exclusiva de imponer sanciones privativas
de la libertad en los procesos penales propiamente dichos; b) Cuando el
artículo 29 de la Constitución exige la aplicación del debido proceso a todo
tipo de actuaciones judiciales y administrativas, no está exigiendo que se
apliquen las reglas propias del derecho penal a toda actuación sancionatoria,
sino el respeto por las normas propias de cada juicio; es decir, que se acaten:
"las reglas
-señaladas en la norma legal- que, de conformidad con la naturaleza de cada
juicio, determinan cada una de las etapas propias de un proceso y que , a su
vez, se constituyen en las garantías de defensa y de seguridad jurídica para
los intervinientes en el respectivo litigio. Esas reglas, como es lógico, deben
ser establecidas única y exclusivamente por el legislador, quien, consultando
la justicia y el bien común, expide las pautas a seguir -con fundamento en la
cláusula general de competencia y, generalmente, a través de códigos (Art.
150-2 C.P.)- dentro de cada proceso judicial. Es así como los procesos
laborales, por ejemplo, contienen procedimientos que difieren de lo dispuesto
para los asuntos penales, o los administrativos, o las controversias relativas
al derecho de familia"[2].
La Superintendencia
no estaba obligada a llamar a indagatoria al Presidente de la empresa, pues
esta diligencia es propia de los procesos penales; en el proceso administrativo
de que se trata, donde se dedujeron responsabilidades institucionales y no
personales, pudo llamarse a declarar bajo juramento a la persona señalada por
el actor; no obstante, el funcionario investigador no lo consideró conducente;
además, aquél tuvo oportunidad de presentar su propia versión sobre los hechos
en la respuesta al requerimiento. El pliego de cargos que echa de menos el
actor, corresponde, en el procedimiento administrativo, al requerimiento, en el
cual se deben precisar, como se hizo en el trámite impugnado, los hechos
imputados a la empresa, las normas violadas, el concepto de su violación, y las
pruebas sobre los hechos.
La sociedad
comisionista tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa cuando se le
formuló el requerimiento por parte de la Superintendencia. El Presidente de la
compañía aprovechó esa oportunidad para pronunciarse sobre cada uno de los
cargos deducidos, y aportar las pruebas que consideró conducentes para
acreditar sus aseveraciones, aunque no solicitó la práctica de ninguna otra, ni
se pronunció sobre las recaudadas en la investigación (que fueron relacionadas
en el requerimiento); también ejerció el derecho de defensa al momento de
interponer el recurso administrativo contra el acto que impuso la sanción,
evento en el que sí solicitó pruebas, las que no fueron decretadas por las
razones que la entidad administrativa expuso ampliamente en la resolución que
desató el recurso.
Las pruebas
practicadas por la Superintendencia no fueron secretas, como lo afirma el
actor; ellas fueron dadas a conocer a la sociedad en el requerimiento y,
además, en su gran mayoría se tomaron de los archivos de la empresa; otra cosa
es que para la práctica de las mismas no haya sido llamado a participar el
Presidente de la compañía, asistido por un abogado, circunstancia que no las
invalida ya que, como lo sostuvo esta Corte al resolver sobre la demanda de
inexequibilidad presentada contra algunos artículos del Decreto 1746 de 1991
relacionados con el procedimiento para la determinación de infracciones
cambiarias:
"No se trata
en estos casos de determinar la responsabilidad penal, típicamente subjetiva,
sino apenas de salvaguardar los intereses cambiarios de carácter objetivo del
Estado y de la sociedad y para ello, al igual que ocurre con otras diligencias
policivas y administrativas, en aquella etapa preliminar no se requiere del
concurso o del conocimiento de las personas comprometidas con los hechos sobre
los cuales se pueden enderezar las mencionadas diligencias.
"El
procedimiento de determinación de responsabilidad por la infracción cambiaria,
se abre al conocimiento del público y del presunto infractor con la formulación
de cargos, y con las reglas que se aplican por mandato constitucional a todas
las actuaciones judiciales y administrativas que no exigen en estas diligencias
preliminares el concurso o el conocimiento de los eventuales infractores; por
el contrario, estas actuaciones bien pueden adelantarse sin la participación de
ningún particular y sin la previa advertencia de su inicio, pues sólo conducen
a una preliminar apreciación objetiva sobre la ocurrencia eventual de un hecho
sancionable administrativamente y sobre la hipotética existencia de
autores"[3].
De otro lado, se
observa que con la decisión tomada por la Superintendencia no se tomó por
sorpresa a la entidad investigada, pues los hechos por los que se pidió
explicaciones a Eurovalores S.A., son los mismos deducidos en las resoluciones
administrativas impugnadas, salvo el relacionado con el anticipo de utilidades,
del que inicialmente no se dio traslado a la empresa; no obstante, este hecho
no alcanza a invalidar toda la actuación, pues ese otro cargo no fue, en forma
exclusiva, el fundamento de la sanción, y también en contra de él se defendió
Eurovalores cuando recurrió la primera de las resoluciones.
Tampoco se vulneró
el derecho del apoderado a ejercer su profesión. La Superintendencia le
reconoció personería para actuar dentro del proceso administrativo, al momento
de admitir el recurso de reposición por él presentado en representación de
Eurovalores, y no puede entenderse vulnerado el derecho de postulación, por el
solo hecho de que las autoridades se hayan negado a acoger sus pretensiones.
C. IMPROCEDENCIA
DE LA TUTELA.
El actor afirmó que
la acción contencioso administrativa no es eficaz para salvaguardar los
derechos fundamentales invocados, pues mediante dicha acción no se suspende la
ejecutoria de los actos impugnados y, además, en el procedimiento ordinario
sólo podría obtener una indemnización, luégo de controvertir un acervo
probatorio que no tuvo la oportunidad de ayudar a conformar, por lo que, a su
juicio, existe un perjuicio irremediable.
Como bien lo
consideraron los jueces de instancia, la acción de tutela no es procedente en
este caso, porque no hubo violación o amenaza grave de los derechos
fundamentales de la parte actora y, además, por que existe otro mecanismo de
defensa judicial con igual eficacia que la tutela, a través del cual puede
perseguirse la suspensión provisional de los actos administrativos impugnados,
y no sólo la declaratoria de nulidad de los mismos, sino el regreso de la
sociedad comisionista al mercado, y la indemnización por los perjuicios que se
le hubieren causado.
Con esta decisión,
se reitera la doctrina que la Corte sostuvo en fallo anterior:
“La atribución de
suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos está específicamente
conferida por la Constitución a la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y mal pueden interpretarse en contra de su perentorio mandato
las disposiciones de los artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991, aplicables
tan solo a aquellos actos contra los cuales no sea procedente dicho mecanismo,
de conformidad con las reglas generales. No desconoce la Corte que la última de
las disposiciones citadas, al permitir el ejercicio conjunto de la acción de
tutela con las pertinentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, faculta al juez para ordenar que tratándose de un perjuicio
irremediable, se inaplique el acto particular respecto de la situación jurídica
concreta cuya protección se solicita mientras dure el proceso, pero es obvio que
ésta norma legal parte del supuesto de que en tales casos no procede la
suspensión provisional, pues resultaría innecesario, inconveniente e
inconstitucional que, siendo ella aplicable para alcanzar el específico fin de
detener los efectos del acto cuestionado, se añadiera un mecanismo con idéntica
finalidad por fuera del proceso contencioso administrativo y a cargo de
cualquier juez de la República, con el peligro adicional de decisiones
contradictorias, máxime si se tiene en cuenta que también la suspensión
provisional se resuelve mediante trámite expedito tal como lo dispone el Código
Contencioso Administrativo” (Sentencia T-443 de 1992, Magistrado Ponente José
Gregorio Hernández Galindo).
DECISION
En mérito de las
consideraciones expuestas, la Sala Cuarta de Revisión de ola Corte
Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
Confirmar la sentencia
proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el
27 de octubre de 1995 y, en consencuencia, denegar la acción instaurada
por el peticionario con fundamento en las razones expuestas en la presente
providencia.
SEGUNDO. Ordenar que por la Secretaría General de la Corte
se comunique esta decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la
forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Ver Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández,
"Curso de Derecho Administrativo II", Ed. Civitas S.A., madrid, pág.
164, y Fernando Velásquez Velásquez, "Derecho Penal, parte general",
Ed. Temis S.A., pág.65.
[2]Sentencia C-140 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[3] Sentencia C-599 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz