C-039-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-039/04
RESPONSABILIDAD CIVIL POR PERJUICIOS EN
ACCIDENTE DE TRANSITO-Oportunidad
para decreto de medidas cautelares
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modificación por Código de Tránsito de
disposición del Código de Procedimiento Civil
RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL POR
PERJUICIOS EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Oportunidad para embargo y secuestro de vehículo
RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS EN
ACCIDENTE DE TRANSITO-Medidas
cautelares/CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Previsiones que
modifican la norma que de manera especial regulaba medidas cautelares
La medida se refiere, exclusivamente, a las medidas
cautelares que es posible adoptar en un proceso de responsabilidad civil por
daños ocasionados en accidente de tránsito. No se trata, entonces, de modificar
de manera general el régimen del procedimiento civil, sino que en una ley cuyo
objeto es la expedición del Código Nacional de Tránsito Terrestre, el
legislador incluyó unas previsiones que modifican la norma que en el Código de
Procedimiento Civil, de manera especial, regulaba las medidas cautelares de
embargo y secuestro que, excepcionalmente, procedían desde la admisión de la
demanda en los procesos de responsabilidad por daños derivados de un accidente
de tránsito.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Conexidad/CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Previsión de
regla especial regulado de manera general en Código de Procedimiento Civil
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Previsión de regla especial en un Código
regulado de manera general en otro
MEDIDAS CAUTELARES-Concepto
Las medidas cautelares son instrumentos procesales
para asegurar la efectividad de los derechos judicialmente declarados, y han
sido consideradas como un componente del derecho de acceso a la Administración
de Justicia, en virtud a que tal derecho comprende no solo la pretensión de obtener
un pronunciamiento judicial en torno a los derechos, sino la materialización de
las medidas que los hagan efectivos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MEDIDAS CAUTELARES-Alcance
El legislador cuenta con una amplia potestad de
configuración para establecer las medidas cautelares que resulten aplicables en
los distintos procesos. Es así como la ley debe definir el tipo de medidas
cautelares que pueden decretarse, la oportunidad en que ello puede hacerse y
los procedimientos aplicables para el efecto.
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO POR DAÑO EN
ACCIDENTE DE TRANSITO-Oportunidad
MEDIDAS CAUTELARES-Labor de ponderación para establecimiento
y aplicación
Las medidas cautelares son instrumentos procesales
cuyo establecimiento y aplicación exige una labor de ponderación entre dos
extremos opuestos: por un lado los derechos del demandado que todavía no ha
sido vencido en juicio, y, por otro, los del demandante, que enfrenta el riesgo
de que, una vez declarados judicialmente sus derechos, los mismos no puedan
hacerse efectivos.
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE
INDEMNIZACION DE PERJUICIOS POR ACCIDENTE DE TRANSITO-Embargo y secuestro de vehículo una vez
proferida la sentencia
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE
INDEMNIZACION DE PERJUICIOS POR ACCIDENTE DE TRANSITO-Establecimiento de previsión asimilable a
la prevista para generalidad de los procesos
Referencia: expediente D-4664
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2°
(parcial) del artículo 146 de la Ley 769 de 2002.
Demandante: Carlos Arturo Cárdenas López
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C.,  veintisiete (27) de enero
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Arturo Cárdenas López demandó el
artículo 146 (parcial) de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el
Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de junio 19 de 2003, el Despacho del
Magistrado Sustanciador decidió inadmitir la demanda por incumplir los
requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En
cumplimiento de lo dispuesto en el citado Auto, el actor procedió a corregir la
demanda en los términos allí indicados, razón por la cual, en Auto de julio 10
de 2003, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda formulada contra
el inciso 2° (parcial) del artículo 146 de la Ley 769 de 2002.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
parcialmente acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.893
del 6 de agosto de 2002. Se subraya la expresión acusada.
Ley 769 de 2002
“por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones”
Artículo
146. Concepto técnico. Las autoridades de tránsito podrán emitir conceptos
técnicos sobre la responsabilidad en el choque y la cuantía de los daños. A
través del procedimiento y audiencia pública dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes a la presentación del informe. En caso de requerirse la
práctica de pruebas éstas se realizarán en un término no superior a los diez
(10) días hábiles, notificado en estrados previo agotamiento de la vía
gubernativa.
En los procesos que versen sobre
indemnización de perjuicios causados por accidentes de tránsito, una vez
dictada la sentencia de primera instancia, sin importar que ésta sea apelada o
no, el juez decretará el embargo y secuestro del vehículo con el cual se causó
el daño, siempre y cuando el solicitante preste caución que garantice el pago
de los perjuicios que con la medida puedan causarse. Tal medida se regirá por
las normas del libro IV del Código de Procedimiento Civil, y se levantará si el condenado presta caución
suficiente, o cuando en recurso de apelación se revoque la sentencia
condenatoria o si el demandante no promueve la ejecución en el término señalado
en el artículo 335 del Código de Procedimiento Civil, o si se extingue de
cualquier otra manera la obligación.
Las medidas cautelares y las condenas
económicas en esta clase de procesos, no podrán exceder el monto indexado de
los perjuicios realmente demostrados en él mismo.
III.    LA
DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Estima el actor que la disposición  acusada es
violatoria de los artículos  158, 228 y 229 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda
Según el actor, se vulnera el artículo 158 de la
Constitución Política porque no hay unidad de materia entre lo que pretende
reglamentar el Código Nacional de Tránsito Terrestre y lo dispuesto en el
artículo acusado, pues éste regula un aspecto propio del Código de
Procedimiento Civil, como lo es el tema de la oportunidad para decretar
embargos y secuestros en un proceso de responsabilidad civil extracontractual,
asunto que a su juicio, escapa a la temática propia del Código Nacional de
Transito Terrestre.
Sostiene además, que la norma demandada “se ha
inscrito en un proyecto cuyo alcance es de naturaleza de Transporte y Tránsito
Terrestre y que se orienta a la regulación de procedimientos de tránsito pero
que en principio no se orienta a la regulación de aspectos de procedimiento
civil o judicial”.
Igualmente, indica que se vulnera el artículo 228 de
la Carta que consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal,
toda vez que en razón de lo dispuesto en el precepto impugnado, la efectividad
y eficacia de los procesos civiles por responsabilidad civil extracontractual
serán nulas, dado que esperar a que se dicte sentencia de primera instancia para
que proceda el embargo y secuestro del automotor con el que se causó el daño en
los accidentes de tránsito es permitirle al demandado que venda o simule
cualquier negocio jurídico con el vehículo que serviría para pagar total o
parcialmente los perjuicios causados, desconociéndose así un derecho
sustancial, en razón del requisito procesal que se demanda. De este modo,
resultaría muy factible que la sentencia que impone al causante del perjuicio
el resarcimiento del mismo no pudiese hacerse efectiva.
A juicio del actor, el artículo acusado vulnera
también el artículo 229 Superior que consagra el derecho de toda persona de
acceder a la Administración de Justicia, porque al disponer que el embargo y el
secuestro del automotor con el que se infirió el daño se pueda decretar sólo
cuando se dicte sentencia de primera instancia, se está negando la posibilidad
de solicitar estas medidas como cautelares al inicio del proceso, y para
iniciar el proceso de responsabilidad se debe agotar el mecanismo de conciliación
extrajudicial que exige el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 antes de acudir a
la justicia ordinaria, lo cual impone al demandado que quiera obtener la
reparación de un perjuicio pagar el costo de la conciliación.
IV.  INTERVENCIONES
1.      Ministerio de Transporte
El ciudadano Oscar David Gómez Pineda, actuando como
apoderado del Ministerio de Transporte, intervino en este proceso para
solicitar la declaratoria de constitucionalidad del aparte demandado.
Señala que el inciso 2° del artículo 146 de la Ley 769
de 2002 al regular el tema del embargo y secuestro del vehículo con el cual se
causó un daño en accidente de tránsito, no vulnera el principio de unidad de
materia, por cuanto a su juicio, el mismo está íntimamente ligado a la actividad
de tránsito por los principios de oportunidad y seguridad que inspiran el nuevo
Código Nacional de Tránsito Terrestre.
Indica que el artículo demandado simplemente contempla
como medida novedosa del Código de Procedimiento Civil que el juez decretará el
embargo y el secuestro del vehículo con el cual se causó el daño y que dicha
medida se regirá por las normas del Libro IV del C.P.C. Señala que si bien es
cierto que  se puede perseguir el automotor con el cual se causó el perjuicio,
también lo es que el afectado dentro del proceso civil podrá hacer uso de
medidas cautelares que garanticen el pago de los perjuicios causados, es decir,
que el demandante con la presentación de la demanda puede solicitar dicha
medida sobre otros bienes (muebles e inmuebles) siempre y cuando se preste
caución.
Por otra parte, señala que el proceso de daños y
perjuicios de que trata el artículo 146 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, se adelanta ante el juez civil, el cual deberá al proferir sus
decisiones observar el principio de la prevalencia del derecho sustancial, es
decir, decretará las medidas con observancia de los lineamientos del C.N.T.T.
y del Código de Procedimiento Civil.
En relación con la presunta violación del artículo 229
de la Constitución,  indica que no se está limitando el acceso a la
Administración de Justicia toda vez que los conductores y demás implicados
podrán conciliar sus intereses a través de las alternativas que les ofrece la
Ley 640 de 2001.
2.      Ministerio del Interior y de Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando
como apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en este
proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad del aparte
demandado.
Considera la interviniente que de acuerdo con la
jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional, la unidad de materia no
debe ser entendida como un criterio rígido y formalista. Por el contrario, el
concepto de materia, para estos efectos, se toma en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente. Por lo
tanto, indica, sólo las proposiciones normativas que no tiene una conexidad
objetiva y razonable con la ley que las contiene serán consideradas
inconstitucionales. En su criterio, la norma acusada no desconoce tal principio
superior, porque “... el Código Nacional de Tránsito Terrestre como norma
integral que regula la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros,
conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito debe consagrar todos
los aspectos atinentes a ellos entre los que se destacan el procedimiento a
seguir en casos de accidentes de tránsito.”
Expresa que tampoco se desconoce el derecho de acceder
a la Administración de Justicia porque  la norma demandada garantiza que a
través del procedimiento señalado en el Código de Procedimiento Civil, se
protejan los derechos de las partes al señalarles un procedimiento claro que
les ofrece igualdad de oportunidades en defensa de sus intereses.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación (E), en su
concepto solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.
Señala el Ministerio Público que una vez revisado el
ámbito de aplicación de la Ley 769 de 2002, de conformidad con su artículo 1°,
se encuentra que ella rige para todo el territorio nacional y regula la
circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas,
ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas, que
internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las
autoridades de tránsito.
Indica que dicha normatividad tiene como objetivo
garantizar la seguridad y la comodidad de los habitantes, especialmente de los
peatones y de los discapacitados físicos y mentales, la preservación de un
ambiente sano, con la protección del uso común del espacio público, aspectos en
los cuales, dice,  concurre el interés general y se hallan resumidos en la
ecuación vía, persona-vehículo (sentencia C-355 de 2003).
Para la Vista Fiscal, entre la disposición impugnada y
el núcleo temático de la ley, existe conexidad y coherencia.
Afirma que dicha ley dispone que la comisión de faltas
será competencia de los organismos de tránsito, de conformidad con lo previsto
en el artículo 134. A su vez, puntualiza, el legislador atribuye a las
autoridades judiciales el conocimiento de los asuntos que versen sobre las
conductas punibles y los daños que se originen en accidentes de tránsito.
Así las cosas, agrega, la regulación de la responsabilidad
civil extracontractual tendiente a lograr la reparación de los daños causados
por accidente de tránsito, presenta una relación de conexidad objetiva y
razonable con el tema central de la ley, por cuanto alude al tema de tránsito
terrestre, actividad en cuyo desarrollo puede ocurrir un siniestro que produzca
perjuicios, con la consecuente carga de resarcirlos. Por lo anterior, señala,
la disposición acusada como otras que hacen referencia a los procesos de
responsabilidad civil extracontractual en la Ley 769, se justifica por estar
íntimamente relacionada con el tema del que ella se ocupa, sin que su inclusión
vulnere la regla de la unidad de materia prevista en el artículo 158 de la
Carta Política.
Así mismo, señala que existe coherencia entre el tema
general abordado en la Ley 769 de 2002 y el aparte acusado del artículo 146,
desde el punto de vista de la finalidad, esto es, “regular el transporte
terrestre, desde la perspectiva preventiva, como la resarcitoria o
sancionatoria al facultar a las autoridades de tránsito para imponer sanciones
a los infractores, con la consecuente obligación de los involucrados de reparar
los daños causados en la colisión de tránsito, con la aclaración que esta
última pretensión ha de ventilarse ante las autoridades jurisdiccionales y no
frente a las administrativas”.
Por otra parte, afirma la Vista Fiscal que el precepto
acusado en ningún momento prohíbe que en los procesos de responsabilidad civil
extracontractual procedan las medidas cautelares de embargo y secuestro, pues
nada se dice sobre el particular. Lo que en él se afirma, agrega, es que en los
procesos de indemnización de perjuicios ocasionados en accidente de tránsito
dictada la sentencia de primera instancia han de decretarse tales medidas si
ellas no se han adoptado como medidas cautelares, pues nada impide que éstas se
adopten al comienzo del proceso.
En el caso de la norma acusada, indica, se contemplan
estas medidas para que se asegure el cumplimiento de la respectiva sentencia, y
tendrán el carácter de provisionales en tanto la respectiva providencia se
revoque en segunda instancia, de lo contrario serán definitivas y tendrán como
objeto lograr que se cumpla con la decisión.
Con todo, indica, una vez se ha proferido la sentencia
condenatoria se materializa la obligación de manera clara, expresa y exigible,
situación que justifica que se reconozca en ese momento la procedencia del
embargo y secuestro, independientemente de que el fallo sea o no impugnado, si
antes no se ha decretado tal medida.
Destaca que lo que sí resulta contrario a la
Constitución, es que la norma impugnada se esté interpretando por fuera de su
contenido, negando el decreto de medidas cautelares con la admisión de la
demanda en los procesos de responsabilidad civil extracontractual por
perjuicios ocasionados en un accidente de tránsito si a ello hay lugar, tal
como lo demuestra el actor.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, porque la norma acusada hace parte de
una ley de la República.
2.      El problema jurídico que plantea la
demanda
Los tres cargos que plantea el demandante, esto es,
violación del principio de unidad de materia, desconocimiento de la prevalencia
del derecho sustancial y de la efectividad de los derechos, y vulneración del
derecho de acceso a la Administración de Justicia, parten del presupuesto de
que la norma demandada modifica el artículo 690 del Código de Procedimiento
Civil, norma conforme a la cual era posible decretar el embargo y secuestro del
vehículo con el que se causó un daño en accidente de tránsito, desde la
admisión de la demanda en el proceso ordinario de responsabilidad civil. Como
quiera que en criterio del señor Procurador General de la Nación la norma
acusada no modifica el mencionado artículo del Código de Procedimiento Civil,
sino que regula un supuesto distinto, de manera tal que resultaría posible
solicitar el embargo y secuestro del vehículo como medida cautelar desde la
presentación de la demanda, al amparo de lo previsto en el artículo 690 del
Código de Procedimiento Civil, o en el momento en que se dicte sentencia de
primera instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 769 de
2002, antes de establecer los problemas jurídicos que se derivan de la presente
demanda de inconstitucionalidad, es necesario dilucidar este asunto.
Si, como sostiene el Ministerio Público en su
concepto, la disposición acusada no altera la posibilidad de que las medidas
cautelares de embargo y secuestro en los procesos de responsabilidad civil por
accidentes de tránsito se adopten desde la admisión de la demanda, como se
disponía en el numeral 6º del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil,
la Corte se vería obligada a proferir un fallo inhibitorio, puesto que los
cargos presentados por el actor estarían dirigidos contra un contenido
normativo que no estaría presente en la disposición acusada. En efecto, la
norma acusada no estaría modificando el Código de Procedimiento Civil, aspecto
sobre el cual se sustenta el cargo por violación del principio de unidad de
materia; ni impediría que el embargo y secuestro del vehículo con el cual se ha
ocasionado un daño en accidente de tránsito se decretase desde la admisión de
la demanda, situación que da pie al actor para considerar que se desconocen
tanto la prevalencia del derecho sustancial como el derecho de acceso a la
Administración de Justicia.  Sin embargo, tal como pasa a establecerse, estima
la Corte que la disposición acusada sí modifica lo dispuesto en el numeral 6º
del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil, y lo subroga, tal como lo
plantea el actor y como ha sido entendido por los jueces civiles en los fallos
que a manera de ejemplo se acompañan al libelo de la demanda.
En efecto, aunque no modifica de manera expresa el
artículo 690 del Código de Procedimiento Civil, la disposición demandada regula
la oportunidad en la que cabe el decreto de las medidas cautelares en el
proceso de responsabilidad civil por perjuicios causados en accidentes de
tránsito, que era, precisamente, el objeto del mencionado numeral 6º del
artículo 690 del Código de Procedimiento Civil. Como puede apreciarse, las dos
disposiciones tienen idéntico contenido normativo, salvo en cuanto hace a la
oportunidad para decretar tales medidas. Así, las dos normas se refieren a las
medidas cautelares de embargo y secuestro en procesos de responsabilidad civil
extracontractual por perjuicios ocasionados en un accidente de tránsito; en las
dos, las medidas recaen exclusivamente sobre el vehículo con el que se ocasionó
el daño; en ambas se contempla la necesidad de que el solicitante presente caución
que garantice el pago de los perjuicios que puedan causarse, y en las dos se
dispone que se levantarán las medidas si el demandado presta caución
suficiente.
Pero el Código Nacional de Tránsito Terrestre
claramente fija una oportunidad distinta para la practica de las medidas
cautelares y subordina la vigencia de las mismas a que en el término del
artículo 335 del CPC se inicie el correspondiente proceso ejecutivo. Se
evidencia así la intención del legislador de evitar que el embargo y secuestro del
vehículo automotor se prolongue en el tiempo, al disponer que la medida proceda
cuando se haya dictado sentencia de primera instancia, esto es cuando se haya
establecido en principio la responsabilidad del demandado, y que, a partir de
entonces, se mantenga por el tiempo necesario para que se haga efectiva la
sentencia.
Así entendida la disposición demandada, encuentra la
Corte que es necesario resolver los siguientes problemas jurídicos:
2.1.   Debe establecerse si resulta contrario al
principio de unidad de materia que en una ley cuyo objeto es expedir el Código
Nacional de Tránsito Terrestre se incluya una disposición que modifica el
Código de Procedimiento Civil en relación con la oportunidad para la práctica
de las medidas de embargo y secuestro del vehículo automotor con el que se ha
ocasionado un perjuicio en accidente de tránsito, dentro del correspondiente
proceso de responsabilidad civil  extracontractual.
En criterio del actor el Código Nacional de Tránsito
Terrestre se orienta, en materia procesal, a regular la actuación y los
procedimientos de las autoridades de tránsito y por consiguiente no cabe que en
él se incluyan disposiciones que modifiquen el régimen que se aplica en los
procesos ordinarios de responsabilidad civil extracontractual o contractual que
se tramitan ante los jueces civiles o los jueces penales. Esto es, el objeto
propio de la ley, tal como se desprende de lo dispuesto en su artículo primero,
se agota en la regulación de los procedimientos ante las autoridades de
tránsito, y resulta contrario al principio de unidad de materia que en la misma
se incluyan disposiciones que regulan, no ya un trámite administrativo, sino
procedimientos judiciales propios de los respectivos códigos procesales.
Los distintos intervinientes, por su parte, coinciden
con el Ministerio Público, en la apreciación según la cual, si bien la
disposición acusada regula un aspecto de un proceso cuyo conocimiento
corresponde a las autoridades judiciales, no es menos cierto que lo hace en
relación con una materia, la responsabilidad civil derivada de los accidentes
de tránsito, que tiene clara relación de conexidad temática y teleológica con
el contenido general de la Ley 769 de 2002, que regula, precisamente, lo
relacionado con el tránsito y el transporte desde una perspectiva tanto
preventiva, como sancionatoria y resarcitoria.
2.2.   En segundo lugar es necesario determinar si la
norma acusada resulta contraria al principio de prevalencia del derecho
sustancial; desconoce la obligación del Estado de garantizar la efectividad de
los derechos, y vulnera el derecho de acceso a la Administración de Justicia,
debido a que elimina la posibilidad de que, en los procesos de responsabilidad
civil extracontractual por perjuicios ocasionados en accidente de tránsito, el
embargo y secuestro del vehículo con el que se ocasionó el daño se decrete
desde la admisión de la demanda.
Para el demandante la norma acusada resulta contraria
al artículo 228 de la Constitución, por cuanto su aplicación priva de eficacia
al proceso de responsabilidad por daño en accidente de tránsito, en la medida
en que es muy probable que, dado que no se puede embargar el vehículo al
iniciarse el proceso, cuando se produzca la sentencia condenatoria, el
demandado ya haya dispuesto del mismo, con lo cual se dejaría desprotegido el
derecho de la víctima a obtener una reparación, y la sentencia tendría un
alcance meramente nominal.
Quien interviene en representación del Ministerio del
Transporte señala que la disposición acusada no transgrede el artículo 228 de
la Constitución puesto que la misma no excluye la práctica de medidas
cautelares en los procesos de responsabilidad civil por daños causados en
accidente de tránsito, las cuales deberán decretarse por el juez de conformidad
con lo que sobre el particular se dispone en el propio Código Nacional de
Tránsito Terrestre y en el Código de Procedimiento Civil.
La Vista Fiscal, por su parte, como se ha señalado,
expresa que el desconocimiento de los derechos y garantías que se plantea por
el demandante se deriva, no del contenido de la disposición acusada, que en
nada contraría el ordenamiento constitucional, sino de la interpretación y
aplicación que de ella se viene haciendo y conforme a las cuales los jueces se
niegan a decretar las medidas cautelares de embargo y secuestro en el auto
admisorio de la demanda en los procesos de responsabilidad civil por daños
ocasionados en accidente de tránsito.
2.3.   Advierte la Corte que, no obstante que el
demandante plantea un cargo por violación del derecho de acceso a la
Administración de Justicia debido a que, en su criterio, de la disposición
acusada se deriva la necesidad de acudir a la conciliación prejudicial como
requisito de procedibilidad de la demanda de responsabilidad civil, tal
condición no está contenida en el artículo 146 de la Ley 769 de 2002 acusado,
sino en normas distintas que no han sido demandadas en esta oportunidad y
algunas de las cuales ya han sido objeto de pronunciamiento de este Tribunal.
Por lo mismo y en la medida en que no se demanda una disposición que contenga
ese requisito de conciliación, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre esta
pretensión del demandante.
3.      El principio de unidad de materia
En relación con el cargo por violación del principio
de unidad de materia observa la Corte que la disposición acusada no se orienta
a regular de manera general el trámite de los procesos de responsabilidad
civil, o lo relacionado con las medidas cautelares que caben en dichos
procesos. De ser ello así, ciertamente resultaría exótica su inclusión en el
Código Nacional de Tránsito Terrestre. Pero en realidad, la medida se refiere,
exclusivamente, a las medidas cautelares que es posible adoptar en un proceso
de responsabilidad civil por daños ocasionados en accidente de tránsito. No se
trata, entonces, de modificar de manera general el régimen del procedimiento
civil, sino que en una ley cuyo objeto es la expedición del Código Nacional de
Tránsito Terrestre, el legislador incluyó unas previsiones que modifican la
norma que en el Código de Procedimiento Civil, de manera especial, regulaba las
medidas cautelares de embargo y secuestro que, excepcionalmente, procedían
desde la admisión de la demanda en los procesos de responsabilidad por daños
derivados de un accidente de tránsito.
Para la Corte hay una evidente relación de conexidad
entre la norma acusada y la materia propia del Código Nacional de Tránsito
Terrestre. Si bien es cierto que dicho Código no regula de manera general el
procedimiento aplicable a los procesos de responsabilidad civil derivados de un
accidente de tránsito, materia que es propia del Código de Procedimiento Civil,
no es menos cierto que resulta admisible que en esa ley se modifique el
contenido de una norma que, dentro del régimen general de los procesos de
responsabilidad civil, regula de manera especial el tramite de la medidas
cautelares en un proceso en particular, que se origina en los daños ocasionados
en accidentes de tránsito. Esto es, la ley demandada no contiene una regulación
del procedimiento aplicable, en general, a los procesos ordinarios de
responsabilidad civil contractual o extracontractual, sino la previsión de una
regla especial aplicable, en esos procesos, regulados de manera general en el
Código de Procedimiento Civil,  a las controversias que se susciten con ocasión
de daños causados en accidentes de tránsito, materia esta última que
definitivamente es propia del Código Nacional de Tránsito Terrestre.
De este modo, si bien, como lo señala el actor, en el
objeto de la ley enunciado en su artículo primero, no se menciona la regulación
de los procesos judiciales de responsabilidad por daños ocasionados en
accidentes de tránsito, resulta evidente la relación de conexidad que con la
materia propia de la ley, tiene el aparte normativo demandado.
Concluye, pues, la Corte, que la disposición acusada
no resulta contraria la principio de unidad de materia y en consecuencia los
cargos que por este concepto formula el actor no están llamados a prosperar.
4.      Prevalencia del derecho sustancial y acceso a
la Administración de Justicia
4.1.   Las medidas cautelares
Las medidas cautelares son instrumentos procesales
para asegurar la efectividad de los derechos judicialmente declarados, y han
sido consideradas como un componente del derecho de acceso a la Administración
de Justicia, en virtud a que tal derecho comprende no solo la pretensión de
obtener un pronunciamiento judicial en torno a los derechos, sino la
materialización de las medidas que los hagan efectivos.
Sobre este particular, la Corte ha señalado que las
medidas cautelares desarrollan el principio de eficacia de la administración de
justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a
acceder a la administración de justicia  y contribuyen a la igualdad procesal
(CP arts. 13, 228 y 229).[1]
Por otra parte, también ha señalado la
Corte que como las medidas cautelares, por su propia naturaleza, se imponen a
una persona antes de que ella sea vencida en juicio, “... el legislador,
aunque goza de una considerable libertad para regular el tipo de instrumentos
cautelares y su procedimiento de adopción, debe de todos modos obrar
cuidadosamente...”, en atención a que las mismas pueden llegar a afectar el
derecho de defensa y el debido proceso[2].
Agregó la Corte que existe una tensión entre la necesidad de que existan
mecanismos cautelares que aseguren la efectividad de las decisiones judiciales,
y el hecho de que esos mecanismos pueden llegar a afectar los derechos del
demandado, razón por la cual “... la doctrina y los distintos ordenamientos
jurídicos han establecido requisitos que deben ser cumplidos para que se pueda
decretar una medida cautelar, con lo cual, la ley busca que esos instrumentos
cautelares sean razonables y proporcionados.”[3]
Dijo la Corte:
“... en algunos ordenamientos, como el
español, la ley establece tres exigencias[4]
para que pueda decretarse la medida cautelar, a saber, que (i) haya la
apariencia de un buen derecho (“fumus boni iuris”), esto es, que el
demandante aporte un principio de prueba de que su pretensión se encuentra
fundada, al menos en apariencia; (ii) que haya un peligro en la demora (“periculum
in mora”), esto es que exista riesgo de que el derecho pretendido pueda
verse afectado por el tiempo transcurrido en el proceso; y, finalmente, que el
demandante preste garantías o “contracautelas”, las cuáles están destinadas a
cubrir los eventuales daños y perjuicios ocasionados al demandado por la
práctica de las medidas cautelares, si con posterioridad a su adopción, se
demuestra que éstas eran infundadas.”[5]
La realización de esa ponderación que debe hacerse
entre los distintos intereses en tensión corresponde al legislador y debe
cumplirse bajo parámetros de reazonabilidad y proporcionalidad.
A ese respecto, el legislador cuenta con una amplia
potestad de configuración para establecer las medidas cautelares que resulten
aplicables en los distintos procesos. Es así como la ley debe definir el tipo
de medidas cautelares que pueden decretarse, la oportunidad en que ello puede
hacerse y los procedimientos aplicables para el efecto.
El legislador ha previsto distintas
medidas cautelares, que varían en su naturaleza, la oportunidad para
decretarlas y la efectividad en la protección de los derechos amenazados. Así,
por ejemplo, el registro de la demanda, previsto en el literal a del numeral 1º
del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil, implica cierta protección
para los derechos del demandante y, aunque la medida no es tan efectiva a ese
propósito como otras, resulta, a su vez, menos gravosa para el demandado. Las
medidas de embargo y secuestro, por su parte, son mucho más efectivas en el
propósito de garantizar la efectividad de la eventual sentencia estimatoria de
las pretensiones del demandante, pero comportan un gravamen mayor para el
demandado que debe soportarlas.
De este modo, tanto el legislador como el juez, en el
momento de ponderar la procedencia de las medidas cautelares, deben atender, no
solo a los criterios que de manera general se predican de todas ellas, sino
también a la consideración del tipo medida que resulta aplicable en cada caso.
Tal consideración comporta la realización de un juicio sobre proporcionalidad
de la medida preventiva en relación con las limitaciones que la misma impone a
los derechos del demandante y el tiempo previsible en que dichas limitaciones
se mantendrán en vigencia, extremos, estos últimos, entre los cuales existe, en
principio, una relación inversa; esto es, a mayor duración de la medida,
menores niveles de afectación de los derechos del demandado resultan
admisibles.
De este modo, en el Código de Procedimiento Civil, por
ejemplo, como regla general, las medidas de embargo y secuestro, se reservan
para los procesos ejecutivos, en la medida en que los mismos suponen la
existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, lo que a su
vez permite presuponer que el proceso –y con ello la vigencia de la medida
cautelar– no tendrá una duración prolongada.
Por el contrario, para algunos procesos civiles
declarativos, cuya complejidad y duración son de ordinario mayores, la ley
prevé como medida cautelar el registro de la demanda, que no implica sacar del
comercio los bienes afectados con la medida y entraña un menor gravamen para
los derechos del demandado que no ha sido vencido en juicio. En tales procesos
la ley contempla la posibilidad del embargo y secuestro de bienes del demandado
cuando se ha dictado sentencia condenatoria de primera instancia y la misma ha
sido apelada, como medida de protección mientras se obtiene el pago o se
inicia el proceso ejecutivo, de ser ello necesario.
El análisis en torno la constitucionalidad de la
regulación que el legislador realice de las medidas cautelares aplicables en un
proceso en particular, debe hacerse a partir de los anteriores parámetros
teóricos y de la consideración de las circunstancias presentes en cada tipo de
proceso.
4.2.  Las
medidas cautelares en los procesos por daños en accidente de tránsito
El antecedente inmediato de la norma que es objeto
de censura en el presente proceso es la previsión del numeral 6º del artículo
690 del Código de Procedimiento Civil, tal como fue modificado por el Decreto
2282 de 1989, y conforme a la cual cabía el embargo y secuestro preventivo,
desde el momento de la admisión de la demanda, del vehículo con el cual se ha
ocasionado un daño en accidente de tránsito.
Tal disposición significó una importante alteración
en el régimen de las medidas cautelares, porque con anterioridad a la misma,
como medida especial de protección del perjudicado en un accidente de tránsito,
se había previsto de manera expresa el registro de la demanda.[6]
Esa modificación fue acusada en su momento como
inconstitucional por un ciudadano que consideraba, entre otras razones, que la
misma comportaba una violación del derecho de propiedad, al permitir el embargo
y secuestro del vehículo sin que se hubiese establecido judicialmente la
responsabilidad del propietario. La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de
marzo 11 de 1991, declaró la exequibilidad de la norma, pues consideró que
resultaba admisible a la luz de la Constitución que el legislador, en la
ponderación de los derechos que tienen, por un lado quien ha sufrido un daño en
accidente de tránsito, y por otro, el propietario del vehículo con el que se
ocasionó tal daño, haga prevalecer al primero e imponga las cargas al segundo.
Se trataba, en concepto de la Corte Suprema de Justicia, de una medida
orientada a evitar que la eventual sentencia de condena fuese nugatoria e
ineficaz, sin que por otro lado se dejasen desprovistos de tutela los intereses
del propietario, en la medida en que la norma exigía al demandante prestar
caución por los posibles perjuicios que la medida cautelar ocasionase al
demandado.
El artículo 146 de la Ley 769 de 2002, modificó
nuevamente esa disposición, esta vez de manera implícita, para disponer que
“[e]n los procesos que versen sobre indemnización de perjuicios causados por
accidentes de tránsito, una vez dictada la sentencia de primera instancia, sin
importar que ésta sea apelada o no, el juez decretará el embargo y secuestro
del vehículo con el cual se causó el daño, siempre y cuando el solicitante
preste caución que garantice el pago de los perjuicios que con la medida puedan
causarse.”
Considera el demandante que la norma acusada, al
eliminar la posibilidad del embargo y secuestro preventivo del vehículo desde
el momento de la admisión de la demanda, medida cuyo propósito era evitar la
ineficacia del eventual fallo estimatorio, resulta contraria al principio
constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y no es
congruente con el mandato que impone a las autoridades velar por la efectividad
de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. En ese contexto, la
norma resultaría contraria también, al derecho de acceso  a la Administración
de Justicia, que comporta la pretensión de que la tutela judicial sea efectiva.
4.3.  Amplitud
de la potestad de configuración legislativa para la regulación de las medidas
cautelares  -  La norma demandada contiene una medida de protección cautelar
razonable y proporcionada, que constituye un equilibrio entre los intereses de
las partes.
Tal como se ha expresado en esta providencia, las
medidas cautelares son instrumentos procesales cuyo establecimiento y
aplicación exige una labor de ponderación entre dos extremos opuestos: por un
lado los derechos del demandado que todavía no ha sido vencido en juicio, y,
por otro, los del demandante, que enfrenta el riesgo de que, una vez declarados
judicialmente sus derechos, los mismos no puedan hacerse efectivos.
Para esa labor de ponderación el legislador cuenta con
un amplio margen de configuración, sin que, en principio, quepa establecer como
imperativos constitucionales unos mayores o menores niveles de protección
cautelar.
No obstante que, en atención a la naturaleza de los
distintos procesos, no existe una exigencia constitucional para que en todos
ellos se contemple la posibilidad de decretar medidas cautelares, y corresponde
al legislador, como se ha dicho, dentro de criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, adoptar las definiciones correspondientes, encuentra  la
Corte que cabría, eventualmente, estimar un reproche de inconstitucionalidad,
cuando, en determinados supuestos, la disposición acusada ciertamente privase
de toda protección cautelar a un derecho litigioso, el cual, por consiguiente,
quedase expósito, sin que hubiese manera de asegurar la efectividad del fallo
estimatorio, no obstante que de manera objetiva fuese posible establecer la
concurrencia de los requisitos que habrían permitido al legislador hacer una
previsión al respecto. Pero cuando el legislador ha establecido determinadas
medidas de protección cautelar en un proceso, no puede fundarse la pretensión
de inconstitucionalidad en el hecho de que, a criterio del actor, tal nivel de
protección resulta insuficiente, sin que objetivamente pueda establecerse que
resulta irrazonable o desproporcionado.
La norma acusada no elimina las medidas cautelares
para los procesos ordinarios de responsabilidad por daños derivados de
accidentes de tránsito, sino que dispone que las mismas proceden sólo cuando se
haya dictado sentencia de primera instancia. Dicha decisión aproxima el régimen
aplicable en esos casos al que de manera general se contempla en el numeral 8º
del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios
donde se solicite el pago de perjuicios provenientes de responsabilidad civil
contractual y extracontractual. Ciertamente podría argumentarse que la
responsabilidad civil derivada de los accidentes con vehículos automotores, en
la medida en que  se desenvuelve en el ámbito de una actividad que implica
riesgo, amerita unas medidas de protección cautelar mayores que las que se
requieren en otros eventos de responsabilidad. Ello explicaría, precisamente,
el régimen que se introdujo en el Decreto 2282 de 1989 y que ahora ha sido
modificado. Pero del mismo modo cabe señalar que el legislador, al sopesar el
gravamen que la medida cautelar de embargo y secuestro decretada desde el
momento de admisión de la demanda impone sobre el propietario del vehículo que
no ha sido vencido en juicio, puede estimar que resulta más adecuado diferir la
oportunidad para el decreto de tales medidas al momento en el que se dicte
sentencia condenatoria en primera instancia.
Estaría en juego en esta hipótesis, el interés que de
manera general es predicable del ordenamiento jurídico de evitar la
prolongación de las indeterminaciones jurídicas, dirección hacia la cual apunta
la limitación en el tiempo de las medidas cautelares. Y en esa valoración el
legislador habría optado por brindar una mayor protección al propietario del
vehículo, para evitar los perjuicios que pueden resultar muy significativos,
como consecuencia de mantener el secuestro del vehículo mientras en el proceso
ordinario civil se establece si el propietario está obligado a responder o no.
En tal ponderación es preciso tener en cuenta que mientras que, como
consecuencia de la medida cautelar, el propietario del vehículo recibiría un
gravamen inmediato y muy significativo, la reparación que recibiría el
perjudicado estaría supeditada al resultado del proceso. Esto es, no se trata
de establecer quien debe soportar, ab initio, la carga del daño, sino de
determinar cual es el nivel adecuado de protección cautelar para el evento de
una sentencia estimatoria, materia esta última que se encuentra dentro del
ámbito de configuración del legislador.
No observa la Corte que la decisión del legislador
plasmada en la disposición demandada comporte una lesión del principio de
efectividad de los derechos o del derecho de acceso a la administración de
justicia. Tampoco puede decirse que ella implique hacer prevalecer lo
procedimental sobre lo sustancial, porque no se trata de subordinar el
ejercicio o la efectividad de un derecho a un requerimiento meramente formal
del proceso, sino de la valoración en torno al nivel de protección cautelar que
resulta aplicable en un proceso determinado. Y como se ha dicho, el legislador
ha optado en esta materia, por establecer para los procesos en los que se
demande indemnización por daños causados en accidente de tránsito, una
previsión que en sus rasgos esenciales es asimilable a la que rige para la
generalidad de los procesos ordinarios de responsabilidad contractual y
extracontractual. Si bien, en el pasado, la ley había establecido un régimen
excepcional, nada se opone a que el legislador decida atenuarlo o suprimirlo.
Puede argumentarse que el régimen anterior ofrecía mayores garantías a los
perjudicados y era más equilibrado en la ponderación de los derechos de éstos
frente a los del propietario del vehículo, pero aún si se compartiese esa
tesis, cuya calificación no corresponde a la Corte, de ello no se desprende que
la incorporación de ese nivel de protección cautelar constituya un imperativo
constitucional cuya modificación conduzca a la inexequibilidad de la norma
demandada.
Por las anteriores consideraciones estima la Corte que
no están llamados a prosperar los cargos de la demanda y habrá de declararse la
exequibilidad de la disposición acusada. Por razones de unidad normativa, el
fallo de la Corte se predicará, frente los cargos analizados, de la totalidad
del inciso segundo del artículo 146 de la Ley 769 de 2002.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos
analizados, del inciso segundo del artículo 146 de la Ley 769 de 2002.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]    Sentencia C-490 de 2000,  M.P. Alejandro Martínez Caballero
[2]    Ibid.
[3]    Ibid.
[4] Ver, por ejemplo, I Diez-Picazo Giménez. “Medidas Cautelares” en Enciclopedia
Jurídica Básica, Madrid, Civitas, 1995, Tomo III, pp 4227 y ss.
[5]   Sentencia C-490 de 2000
[6]    El numeral 6 del artículo 690 del Código de Procedimiento
Civil, previo a la reforma introducida por el Decreto 2282/89, disponía: “En el
auto admisorio de la demanda que verse sobre indemnización de perjuicios
causados en cosas muebles o inmuebles por accidente de tránsito, si el
demandante lo pide el juez decretará la inscripción de la demanda en el folio
de matrícula de vehículos automotores.”