C-786-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-786/12
DEROGACION DE NORMAS QUE
ESTABLECIAN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA ACTORES EN ACCIONES POPULARES  Y
GRUPO-No se incurrió en vicios de
forma
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR VICIOS DE TRAMITE-Caducidad
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Requisito esencial del trámite legislativo y su
configuración en el artículo 161 de la
Constitución Política/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Importancia/LEY-Reglas
constitucionales y legales de carácter procedimental relativas a su trámite/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Es predicable y exigible del procedimiento surtido por
las comisiones accidentales de conciliación
COMISION DE CONCILIACION-Ambito de competencia funcional
TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia de votación nominal y pública
consagrada en los artículos 133, 146 y 157 de la
Constitución Política/VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Regulación
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Argumentos constitucionales que sustentan la regla
general
La jurisprudencia constitucional ha
expuesto que existen al menos dos tipos argumentos constitucionales que sustentan
la regla general de la votación nominal y pública: (i) la vigencia del
principio de supremacía constitucional, y (ii) la interpretación de los
regímenes exceptivos previstos en la legislación. Al respecto ha expuesto: “En
cuanto al primer nivel de análisis se tiene que, según lo explicado, existe un
mandato constitucional expreso y definido, según el cual la regla general para
la expresión de la voluntad congresional es la votación nominal y pública.  Por
ende, solo aquellas excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la
aplicación de la votación ordinaria.  El artículo 129 R.C. ofrece un listado
preciso y minucioso de excepciones.  Resultaría a todas luces contrario al
principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación
flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato
constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y
pública, a fin de cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes
explicados.  Además, carecería de sentido que mientras el legislador orgánico,
en cumplimiento del mandato constitucional mencionado, describe las excepciones
a dicha regla general de forma detallada, la
Corte realice una interpretación extensiva que tiende a desconocer la
prescripción superior.  De otro lado, dicha hermenéutica flexible llevaría a
que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté ante decisiones
unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria,
desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133 de la
Constitución. Frente al segundo grupo de argumentos, se tiene que
dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador prevé
enumeraciones taxativas, no corresponde al intérprete realizar aplicaciones
analógicas a las mismas.  Esto mucho más cuando se trata de excepciones a una
regla general de raigambre constitucional”.
PRINCIPIOS DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Y EL IN
DUBIO PRO LEGISLATORIS-Jurisprudencia constitucional
Cuando se trata de analizar la
constitucionalidad de una norma debido a la ocurrencia de vicios de
procedimiento en el trámite legislativo, la
Corte  Constitucional ha expresado que debe tener en cuenta los principios de
instrumentalidad de las formas; y el in dubio pro legislatoris.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación de reglas constitucionales sobre
formación de las leyes/FORMAS PROCESALES-No tienen un valor en sí
mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo/PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS PROCESALES Y LA
POSIBILIDAD DE SANEAMIENTO DE VICIOS EN LA
FORMACION DE LAS LEYES-No toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes,
contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso,
acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad/LEY-Posibilidad de saneamiento de vicios en
su formación/PROYECTO DE
LEY-Características de los vicios de carácter
sustancial
En cuanto al principio de instrumentalidad de las formas
en el procedimiento legislativo, si bien esta Corporación ha reconocido la
importancia que tienen las reglas que gobiernan el trámite de las leyes en el
Congreso de la República para la realización de los postulados del Estado
constitucional y democrático de Derecho, como quedó reseñado en el acápite
anterior; ha puntualizado igualmente que estos requisitos constitucionales y
legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad
obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del
fin sustantivo que cumplen. Lo anterior, dado que estos procedimientos no
tienen un valor en sí mismos, sino que constituyen los medios o presupuestos de
carácter procedimental para el aseguramiento de los fines materiales del Estado
constitucional y democrático de Derecho. En este sentido, la
Corte ha señalado que“(…) las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben
interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (…)”, y por
tanto, este principio enunciado tiene plena aplicación en la interpretación de
las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Así mismo, ha expuesto que “no cualquier
falla procedimental constituirá vicio de inconstitucionalidad, pues en virtud
del principio de instrumentalidad de las formas algunos defectos pueden ser
intrascendentes, otros pueden ser suplidos por mecanismos expresamente
previstos en las normas vigentes, otros pueden ser saneados a lo largo del
proceso legislativo y otros serán vicios subsanables bajo ciertas condiciones.
Así pues, no toda irregularidad en el trámite del proyecto da lugar a la
materialización de un vicio de procedimiento. De acuerdo con la jurisprudencia,
los vicios que conducen a la inexequibilidad de la ley o el proyecto de ley,
definidos como “vicios de carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i)
vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de
formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las
competencias y estructura básica institucional diseñada por la
Carta , lo que a su vez remite en últimas, a la infracción de la ley 5ª de
1992 u otras prescripciones que regulen el procedimiento legislativo”.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Consecuencias complementarias en interpretación de
reglas constitucionales sobre formación de las leyes
En desarrollo del principio de instrumentalizad de las
formas, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que de éste se derivan
al menos dos consecuencias, que pueden parecer contradictorias, pero que, en
realidad, son  plenamente complementarias: De un lado, la
Constitución consagra un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos
principios y valores materiales (CP arts 1º y 2º), y señala explícitamente que
en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228). Por
ello, esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan
la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas
reglas pretenden realizar. (…) Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales
en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes
en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario,
ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque son las formas
o procedimientos a través de los cuales se protegen los valores sustantivos
significativos. Por ello, aunque la
Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el
respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia,
precisamente para asegurar los valores superiores que estas disposiciones de
carácter procedimental protegen.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
del examen respecto de irregularidades/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas para determinar si un vicio de procedimiento
tiene la entidad suficiente como para afectar la constitucionalidad de una
norma/DEBATE PARLAMENTARIO-Escenario deliberatorio propio en
donde deben plantearse las irregularidades de trámite/CONGRESISTA-Debe advertir la circunstancia que
considere susceptible de afectar el trámite o de lesionar su derecho de
participación y emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las herramientas
que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario político de los
debates/DEBATE PARLAMENTARIO-Escenario propio para plantear vicios de procedimiento
La Corte ha fijado las reglas para determinar si un vicio de
procedimiento tiene la entidad suficiente como para afectar la
constitucionalidad de la norma así emanada. Al respecto, ha sostenido que de
conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo 241 de la
Constitución, y el artículo 45º del Decreto 2067 de 1992, la gravedad de la
irregularidad ocurrida en el trámite legislativo se debe determinar atendiendo
a los siguientes criterios: (i) si ese defecto es de suficiente entidad como
para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en
caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la
Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante
el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la
Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para
que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las
anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de
razonabilidad. Adicionalmente, ha sostenido esta Corte que el debate
parlamentario, es el escenario deliberativo propio, en donde deben plantearse
las irregularidades de trámite, ya que este escenario exige de los
participantes una actitud activa en el ejercicio de sus derechos y de sus
obligaciones. En este sentido, ha expresado que los congresistas “deben
advertir las circunstancias que consideren susceptibles de afectar el trámite o
de lesionar su derecho de participación y emplear, con un mínimo de diligencia
y vigor, las herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el
escenario político de los debates”.
CONGRESISTA-Falta de diligencia en curso de
debate no puede suplir la omisión trasladando la controversia a instancia de
control constitucional/CONGRESISTA-Actitud reticente en el curso de los
debates del proyecto, constituye comportamiento contrario al deber de
diligencia que no puede invalidar la expresión legítima de la voluntad
democrática
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que no
es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a pre-constituir un
vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de quien, por cualquier
razón no justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha concluido,
después de la votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a
consideración de la corporación, a través de los mecanismos procedimentales
específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar
determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo actuar y teniendo la
posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender luego suplir su omisión
trasladando la controversia, que debió surtirse en el curso del debate
legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad. En esa línea,
por ejemplo, la Corte ha señalado que no existe vicio de procedimiento con
aptitud para provocar la declaratoria de inexequibilidad de una norma, cuando
no se tramita una proposición, si quien la presentó no puso la diligencia
necesaria para impulsar su consideración y la decisión en torno a la misma. Por
consiguiente, la Corte ha considerado que las actitudes reticentes de los
congresistas en el curso de los debates y las constancias posteriores a la
conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos
contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión
legítima de la voluntad democrática.
PRINCIPIO IN DUBIO PRO
LEGISLATORIS-Aplicación/PRINCIPIO PRO LEGISLATORIS-Aplicación cuando existe una duda razonable
acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento
La Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris,
según el cual, en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de
procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria
adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la
República. Se trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio
democrático. Al respecto, la Corte afirmó lo siguiente: “En definitiva, se
tiene que el aviso previo es un requisito constitucional respecto del cual se
han precisando algunos elementos que se han ido flexibilizando, pero en los que
siempre debe estar presente la claridad sobre cuando se va a producir la
votación. En tal sentido, debe precisarse que establecer reglas claras sobre la
forma en que deben realizarse los anuncios es de notable importancia, en la
medida en que, tras la existencia de este requisito yace una variedad
considerable de principios constitucionales tales como el principio democrático
y su interpretación acorde con el principio in dubio pro legislatoris”.
Así las cosas, reitera la Sala la regla jurisprudencial según la cual, cuando
quiera que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio de
procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del Legislador.
GACETA DEL CONGRESO-Medio oficial, adecuado e
idóneo para materializar el principio de publicidad/GACETA DEL CONGRESO-Medio
de prueba idóneo para determinar la configuración de un vicio de trámite
legislativo
El medio de prueba idóneo para determinar la
configuración de un vicio de trámite, es la
Gaceta del Congreso, de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 5ª de 1992, específicamente en los artículos 36 y el artículo 47 que trata
sobre los deberes del Secretario General de cada Cámara numerales 2, 4 y 11. De
esta manera, es el Secretario de cada Cámara quien da fe de todo lo que ocurre
en el debate y votación de los Proyectos de Ley. Por tanto, la
Gaceta del Congreso es el medio oficial, adecuado e idóneo para materializar
el principio de publicidad, y se debe respetar, por cuanto en él se consigna
todo lo que sucede en el trámite legislativo, lo cual lo convierte en prueba
válida para evidenciar cada uno de las fases y actuaciones dentro del proceso
legislativo. En suma, la Corte encuentra que al plantearse la falta de certeza
respecto de que la fecha de publicación del informe de conciliación sea
diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso referidas, la
Corte debe hacer prevalecer la información consignada en las Gacetas del
Congreso, ya que otro tipo de pruebas, tales como escritos, aclaraciones o
certificaciones aportadas dentro del proceso, son posteriores al trámite
legislativo mismo y no tienen la fuerza probatoria necesaria para desvirtuar la
información consignada en la Gaceta del Congreso, que constituye la publicación
oficial de ese órgano legislativo. Por esta razón, la
Corte debe atenerse a la fecha de publicación que aparece en las Gacetas del
Congreso, que es el mecanismo oficial de comunicación e información de esa
Corporación.
Referencia: expedientes
D-8929, D-8930, D-8935 y D-8936
Acción Pública de
inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”.
Actor: Eduardo Quijano Aponte y
otros
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos
mil doce (2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución Política, los ciudadanos demandantes solicitan a la
Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario
Oficial No 47.937 de 29 de diciembre de 2010.
“LEY 1425 DE 2010
(Diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de 29
de diciembre de 2010
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual se derogan
artículos de la Ley 472 de
1998 Acciones Populares y Grupo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Deróguense
los artículos 39 y 40 de
la Ley 472 de 1998.
ARTÍCULO
2o. VIGENCIA. La presente Ley rige a partir de su promulgación y deroga y
modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.”
III. LA DEMANDA
Los expedientes D-8929, D-8930, D-8935 y D-8936 fueron
acumulados para que se tramitaran conjuntamente para ser decididos en la misma Sentencia.
Estas demandas alegan que la
Ley 1425 de 2010 vulnera la
Constitución Política, por las siguientes razones:
1.
Los expedientes D-8929, D-8930 y D-8935
argumentan que existe violación del artículo
161 de la Constitución Política al haberse vulnerado durante el trámite
legislativo que culminó con la Ley 1425 de 2010, el principio de publicidad de
la actividad legislativa, y que igualmente se vulnera la
Ley 5ª de 1992 en su artículo 36.
Sostienen que en segundo debate en el Senado surgieron
discrepancias en torno al texto del proyecto, el Senador ponente presentó la
enmienda en donde se pretendía modificar, no derogar, los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998, lo cual fue aprobado por la
Plenaria del Senado el 7 de diciembre de 2010. Al existir una diferencia en el
texto con lo aprobado en la Cámara se procedió con el trámite de conciliación
establecido en el artículo 161 de la
Constitución Nacional. Una vez surtido, se publicó el informe de las
conciliaciones el día 14 de diciembre de 2011 en las Gacetas del Congreso Números
1081 y 1082, a horas de la realización del debate del texto de la
Conciliación en cada una de las Plenarias de las Cámaras correspondientes, ese
mismo día 14 de diciembre.
Argumentan que el texto fue debatido y aprobado por
las Plenarias de ambas Cámaras Legislativas el día 14 de diciembre, incumpliéndose
con la obligación de publicación en la
Gaceta del Congreso del mencionado informe con por lo menos un día de
anticipación, sin haber dado a los parlamentarios y al público en general tiempo
para conocer del proceso legislativo en esa etapa. Por lo anterior, consideran
que eso inhabilitaba a las Cámaras para sesionar y discutir ese proyecto al no
dejar transcurrir el plazo mínimo establecido por la
Constitución, incurriendo en un vicio de procedimiento que hace el trámite
inconstitucional, por violación, grave e insubsanable, del principio de
publicidad y del principio de legalidad establecido por el articulo 149 de la
Constitución Política.
Encuentran que el proceso de publicidad de la
actividad del legislativo da la posibilidad al ciudadano de ejercer control
sobre la actividad institucional, como un medio para realizar dicha fiscalización.
Este principio se hace efectivo fundamentalmente por medio de la
Gaceta del Congreso, tal como lo ordenan los artículos 35 y 36 de la
Ley 5ª de 1992. Este principio es igual de esencial para los legisladores y
junto con el principio de pluralismo político se asegura la transparencia y
fiscalización de la actividad legislativa, lo cual ha sido puesto de relieve
por la jurisprudencia constitucional.
2.  De otra parte, la demanda del expediente D-8936 alega
vulneración de los artículos 133, 146, 157 y 129 de la
Constitución Política. Al respecto, argumenta que en la sesión del 9 de junio
de 2010 se trasgredieron los artículos citados  porque, como consta en las
grabaciones de la sesión, “la mayoría de los representantes que en el acta
aparecen como supuestamente votando, no votaron, o por lo menos no votaron de
acuerdo con las normas citadas, contestando individualmente y de forma nominal
y pública, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las
grabaciones de la sesión”. Argumentan que el secretario fue quien consignó
los votos en las actas sin que estos correspondieran a los emitidos por los
congresistas. Mencionan que la
Corte Constitucional en su jurisprudencia ha indicado que en el proceso de
constitucionalidad se debe tener en cuenta la grabación de la sesión como
prueba de lo que allí realmente sucedió. Afirman que la información que se
desprende de la grabación de la sesión en cuestión, es diferente a la que
aparece en las actas, y que la primera debe prevalecer y desvirtuar lo
consignado por el secretario, en razón a que la misma no sufre de conflicto de
intereses ni subjetividad. Sostiene que en la grabación se constata que
solamente votaron 8 Representantes a la
Cámara contestando individual y de forma nominal y pública, que la
Comisión Primera consta de 35 miembros, razón por la cual debieron votar la
mitad más uno para cumplir con el quórum. Por lo anterior, considera que
se incurrió en un vicio de forma y fondo grave e insubsanable que contrarían
los arts. 133, 146 y 157 de la CN.
3. Los actores debieron realizar la subsanación de las
demandas, de conformidad con lo ordenado en Auto del 2 de febrero de 2012. Al
presentar la subsanación de las mismas, aducen su procedencia, argumentando que
los cargos que se alegan no han sido resueltos de fondo por esta Corporación,
ya que en la Sentencia C-911 de 2011 la
Corte decidió inhibirse frente a las mismas objeciones constitucionales
enervadas. Reiteran y desarrollan los argumentos expuestos respecto de la
violación del principio de publicidad, de conformidad con el artículo 161 de la
CP, y la votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 146
y 157 de la CP, razón por la cual consideran que es necesario declarar la
inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 por vicios de forma.
4. A las demandas anexan como prueba los siguientes
documentos:
- Copia autenticada de la certificación expedida por la
imprenta nacional de Colombia en Bogotá el 10 de mayo de 2011, con número de
expedición 1600-114-11 (folios 88-89 y 92-93).
‑ Grabación electrónica de audio y video que se
hizo durante la sesión del 09 de junio de 2010 en la
Comisión Primera de la Cámara (folio 96).
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia y Derecho
El
Ministerio de Justicia y
Derecho intervino dentro del presente
proceso de constitucionalidad para defender la
Ley 1425 de 2010 y solicitar a la
Corte Constitucional declararse inhibida para tomar una decisión de fondo o, en
su defecto, declarar la exequibilidad de la norma, con base en las siguientes
consideraciones:
(i)
Afirma que el problema jurídico a resolver se centra en establecer si se
incurrió en vicios de procedimientos en la
Ley demandada. Al respecto, indica que  la
Corte Constitucional en Sentencia C-730 de 2011 resolvió declarar la
Ley 1425 de 2010 exequible, y que en ese pronunciamiento consideró entre otros
aspectos el carácter subsanable de eventuales vicios de trámite, conforme al
principio de instrumentalidad de las formas, y que adicionalmente, los cargos ahora
nuevamente presentados por vicios de forma fueron declarados ineptos por la
Corte en Sentencia C-911 de 2011.
(ii)
El Ministerio hace un recuento del proceso de formación de la norma demandada. Observa
que “[e]n la integración de las comisiones de conciliación, debe darse
un apropiado balance entre los valores de participación y eficacia, pues ambos
son necesarios para la adecuada marcha de la actividad legislativa. El primer
valor: la participación, se realiza con el principio de composición política
plural, según el cual debe haber presencia de los distintos partidos o movimientos
políticos representados en el Congreso. El segundo valor: la eficacia, se
realiza con la presencia en la comisión de personas que conozcan el tema a
conciliar, sea porque son autores o ponentes del proyecto, o sea porque
intervinieron en la comisión o en la
Plenaria e hicieron reparos, propuestas u observaciones al mismo”.
(iii) Considera que los actores han basado sus razonamientos en
argumentos de índole no constitucional por lo que la
Corte se debe inhibir de resolver el alegato. En criterio del Ministerio, el
demandante del expediente D-8929 no explica con “certeza, precisión,
claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia por qué, a la luz de las
disposiciones de la Constitución Política y de la jurisprudencia
constitucional, el término de un día que se considera se incumplió se debe contar
de esa manera (24 horas)”. Por tanto, sostiene que el actor
no satisfizo las exigencias mínimas para activar el control abstracto de
constitucionalidad sentadas por la jurisprudencia constitucional. De igual
forma, considera que las demandas de los expedientes D-8930 y D-8935 no indican
cómo la presunta irregularidad, entre la publicación de la conciliación en la
Gaceta del Congreso y el momento en que fueron materialmente publicadas, afectó
el principio de publicidad.
(iv) De otra parte, el Ministerio sostiene que la demanda del expediente
D-8936 sustenta los cargos de inconstitucionalidad “en razones meramente
subjetivas, abstractas y generales, sin que se plantee razón especifica alguna
de inconstitucionalidad, distinta de citar textualmente las normas superiores
que se consideran violadas y de plantear reflexiones meramente subjetivas de
parte del actor frente a una extensa transcripción de múltiples
pronunciamientos jurisprudenciales”. Por lo tanto, afirma que no se cumplen
con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia de las razones
de vulneración de las normas superiores incoadas, exigidos por el art. 2 del
Decreto Ley 2067 de 1991 y en los términos señalados por la
Corte.
(v) Concluye que “las razones de inconstitucionalidad
expresadas por los accionantes en los expedientes referenciados no son
pertinentes, especificas ni suficientes, pues no se plantea un verdadero juicio
de inconstitucionalidad que permita un pronunciamiento de fondo por parte de la
Corte Constitucional”. Por lo anterior, el Ministerio solicita una decisión
inhibitoria de la Corte frente a los cargos señalados en las demandas.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino dentro del proceso de la
referencia a través de apoderada judicial, para solicitar a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad
de las normas acusadas por carencia actual de objeto. Para fundamentar lo
anterior, expuso los siguientes argumentos:
(i)
Afirma, en cuanto a la publicación del informe de conciliación, que “la
corte constitucional ha manifestado en varias ocasiones que el principio
democrático, soporte del Estado Social de Derecho, opera a favor de la
constitucionalidad de una norma acusada de inexequibilidad con base en tales
argumentos y a la prevalencia del principio in dubio pro legislatoris”,
Menciona la Sentencia C-076 de 2012 para sustentar lo expresado. Sostiene que
con base en la aplicación de los principios de conservación del derecho e in
dubio pro legislatoris, la fecha de publicación del informe de conciliación
es la que figura en las Gacetas Nos. 1081 y 1082 de 2010, es decir el 13 de
diciembre de 2010.
(ii)
Indica, en cuanto a los medios de prueba idóneos para probar la configuración
de un vicio de trámite, que el medio de prueba idóneo para demostrar cualquier
irregularidad que se presente es la Gaceta del Congreso, lo cual está dispuesto
en la Ley 5ª de 1992, específicamente en el articulo 47 los deberes del Secretario
General de cada Cámara numerales 2, 4 y 11, además del artículo 36 de la misma
Ley. Con base en lo anterior, concluye que es el Secretario de cada Cámara
quien da fé de todo lo que ocurre en el debate y votación de los Proyectos de Ley
convirtiéndose en una especie de notario del trámite legislativo.
(iii)
Asegura que la Gaceta del Congreso es el medio utilizado e idóneo para
materializar el principio de publicidad y que se debe respetar, por cuanto en
él se consigna todo lo que sucede en el trámite legislativo, lo cual lo
convierte en la única prueba válida para evidenciar cada uno de los pasos y
acontecimientos que se presentaron. Para fundamentar lo anterior, cita las Sentencias
C-179 de 2002, C-307 de 2004 y C-538 de 2010.
(iv) De otra parte, analiza la exigencia de adelantar una votación
nominal y publica, sosteniendo que “El cargo esta formulado en términos
vagos e imprecisos, pues el demandante no informa en qué Gaceta consta el vicio
que aduce como sustento de la solicitud de declaratoria de inexequibilidad”.
Señala que en la Gaceta No. 380 de 2010 en donde se consignó el Acta No. 34 de la
Sesión del 9 de junio de 2010, correspondiente al debate en Comisión de la
Cámara de Representantes de la norma acusada, consta que existió votación nominal
del título del proyecto, de la aprobación del informe de ponencia y de la
consideración de que el proyecto pasara a segundo debate. Con el texto pretende
demostrar que el recurso de adelantar una votación nominal y pública se cumplió
a cabalidad en el trámite de la norma acusada, lo cual concuerda con lo
expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-880 de 2011.
3. Departamento Nacional de Planeación
El
Departamento Nacional de Planeación intervino a través de apoderado judicial
para solicitar a la Corte que declare estarse a lo resuelto en las Sentencias
C-730 y C-911 de 2011, y subsidiariamente solicita declarar exequible le Ley
1425 de 2010, por las siguientes consideraciones:
(i) Anota que en la demanda afirman que se vulneró el principio de
publicidad de la actividad legislativa transgrediendo los artículos 161 de la
Constitución Política y 36 de la Ley 5ª de 1992.
(ii) Aduce que respecto de la
Ley 1425 de 2010 ya se han adoptado decisiones en las que se ha encontrado la
norma ajustada al ordenamiento colombiano, en la
Sentencia C-630 de 2011 se declaró exequible la
Ley 1425 de 2010; en las Sentencias C-631, C-687, C-688 de 2011 y C-050 de
2012, se decidió estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-630 de 2011. En Sentencia C-730 de 2011 se declara también la
exequibilidad de la norma en cuestión. En la
Sentencia C-902 de 2011 además de estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-630 de ese mismo año, se desató el cargo en torno a la reserva
de Ley estatutaria. En Sentencia C-911 de 2011 se adoptaron estas
determinaciones (1) estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-630 de 2011, (2) estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-730 de 2011, (3) declararse inhibida para resolver sobre las
razones relativas a la votación del proyecto de Ley en la
Cámara de Representantes, el transcurso del termino de quince días entre al
segundo debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el Senado,
la discrepancia entre la fecha nominal de la
Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el transcurso del término
de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate en la
Plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la falsa
motivación del proyecto de Ley, la violación de la seguridad jurídica y de la
cosa juzgada constitucional, y la supresión de instituciones legales
sustantivas; y (4) declarar exequible la
Ley 1425 de 2010 por los demás vicios de trámite examinados en la
Sentencia.
Por lo anteriormente expuesto, considera que existe cosa juzgada
por lo que solicita a la Corporación estarse a lo resuelto en las Sentencias C-730
y C-911 de 2011.
(iii) Adicionalmente, sostiene que el informe de conciliación fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 1082 el 13 de diciembre de 2010 en
medio electrónico, y la conciliación fue realizada al día siguiente. La
impresión en papel se hizo el día 14, lo cual no impide considerar la validez
del medio electrónico, reconocida en la Ley 527 de 1999 y reforzada con la
Ley 1437 de 2011, y respecto de lo cual ya se ha pronunciado la
Corte Constitucional.
(iv) Indica que los defectos en la formación de una norma no
siempre invalidan la actuación surtida, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, a menos que los mismos sean de un carácter tal que altere la
decisión tomada en uno u otro sentido, lo cual está plasmado en la propia Ley
5ª de 1992 en su artículo 2º  y 5º, en donde se consagran “una serie de
lineamientos que guían los procedimientos que se surten en el Congreso de la
republica, en salvaguarda del principio democrático y entendimiento que los
mismos están destinados a garantizar una finalidad”.
(v) Finalmente concluye que, con base en lo ya determinado por la
Corte Constitucional, así como en el objetivo y finalidad de los procedimientos,
el cargo formulado no está llamado a prosperar.
4. Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo
intervino a través del Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y
Legales de la Defensoría del Pueblo, para analizar la demanda por
inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, basándose en las siguientes consideraciones:
(i)
Sostiene que en una aclaración emitida por la
Subgerencia de Producción de la
Imprenta Nacional, mediante el oficio 1600-114-11 del 10 de mayo de 2011, se
dice que el oficio 1600-046-11, por error involuntario, se tuvo en cuenta la
fecha de la Gaceta y no la fecha de la minuta, es decir, que la
Gaceta No. 1081 fue impresa el 14 de diciembre de 2010
a las 7:30 horas y la Gaceta No. 1082 fue impresa ese mismo día a las 11:15
horas. Este documento lo encuentra la defensoría como fundamental y válido
desde el punto de vista probatorio, por cuanto la fotocopia del oficio tiene el
sello de autenticación impuesto por el Notario 65 del Circulo de Bogotá,
reuniendo éste los requisitos legales para ser medio de prueba.
(ii) Argumenta que el artículo 156, en concordancia con el 157 de
la Ley 5ª de 1992, de naturaleza legal, no contiene un término o plazo de
tiempo expreso o específico, razón por la cual la publicación en la
Gaceta puede tener un lapso de horas, días y hasta minutos, siempre y cuando la
impresión en la Gaceta se haga con antelación a la discusión.
(iii)
En relación con el artículo 161 CP, afirma que no se puede desconocer la
connotación especial que reviste este artículo dado que hace referencia a una
etapa específica de la formación legal, por lo que esa etapa del proyecto tiene
un carácter especial. Menciona que en esta norma superior se establece la
necesidad de publicación del informe de conciliación, por lo menos con un día
de anticipación al debate, requisito anexado por el Constituyente mediante el
artículo 9 del Acto Legislativo No. 01 de 2002.
A este respecto, aduce que los requerimientos establecidos en la
reforma al artículo 161 CP se encaminan al establecimiento de un ‘mínimo
temporal’ que permita al Legislador conocer el informe de conciliación con la
debida antelación. Este plazo a la vez impide que por vía de interpretación se
adicionen condiciones o requisitos de eficacia que la norma no contempla o autoriza.
Por lo tanto, para la Defensoría la realización del debate el mismo día de la
publicación del informe de conciliación en la
Gaceta del Congreso, viola el artículo 161 de la
CP, al no mediar por lo menos ese mínimo establecido por el mencionado artículo.
(iv) Afirma que las
licencias de interpretación no pueden dejar llevar al intérprete hasta el punto
de negar lo que la norma afirma expresamente y hacerle decir lo que ella
evidentemente no dice. La publicación se hizo el día 14 de diciembre, no el día
anterior como el artículo 161 lo exige, es decir se publicó el mismo día del
debate, por lo anterior la Defensoría comparte la apreciación del demandante en
el sentido de que el término establecido es un requisito perentorio e
ineludible del trámite legislativo respecto de la
Comisión de Conciliación.
(v) Advierte que el principio de publicidad se materializa al
publicarse en el periódico oficial, la
Gaceta del Congreso, las actividades de Cámara y Comisiones, de conformidad
con lo previsto en el artículo 157 de la CP, al igual que en el artículo 156
del reglamento del Congreso.
(vi) Concluye que “el principio democrático supone la garantía
del principio de publicidad en el desarrollo del procedimiento legislativo, el
cual permite la realización del derecho a la participación de las fuerzas
políticas que integran el congreso durante el transcurso del trámite
legislativo, y de la sociedad que ejerce control y veeduría al proceso
legislativo. Lo anterior es posible si se garantiza la aplicación efectiva de
los requisitos y condiciones que la
Constitución y la ley han establecido para el trabajo legislativo, tales como
los que establecen las normas reseñadas en la ley 5ª de 1992 y de la misma Constitución.
Por tanto, no es posible desconocer que la publicidad es un principio medular y
un elemento esencial dentro de la actividad de creación legislativa y que su
desconocimiento afecta de forma esencial el procedimiento de producción legal y
su contenido normativo. Fue la necesidad de garantizar el principio democrático
y el derecho a la participación, lo que motivo al constituyente a modificar el artículo
161 del texto superior.”
Con
fundamento en lo expuesto, la Defensoría del Pueblo, manifiesta que coadyuva la
pretensión de los accionantes y solicita a esta Corte declarar que la
Ley 1425 de 2010 es inexequible.
5. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia intervino dentro del presente proceso de
Constitucionalidad, rindiendo el siguiente concepto sobre la norma demandada:
(i)
Señala que hay jurisprudencias relativas a la exigencia constitucional de
requisitos previos formales para expedir leyes como la
Sentencia C-730 de 2011 en donde se manifiesta la existencia del “principio
de la instrumentalización de las formas constitucionales”. A este respecto,
sostiene que no comparte que “la instrumentalización de las previstas
constitucionales formas’ corresponde a un principio constitucional, pero sí que
las formas procesales alinean el sendero teleológicamente destinado a lograr su
ontológico objetivo de respetar los principios que configuran ésta especie de
estado.”
(ii)
Señala que el artículo 57 de la
Carta Política, es la norma superior que contiene las reglas y requisitos para
que un proyecto sea ley. En este sentido, afirma que la omisión de la
publicación objeto de las demandas, no corresponde con la que consagra el
último artículo citado, pues se refiere a lo dispuesto en el art 161 Superior.
Sostiene que tal omisión literalmente no conduce a declarar la inexequibilidad
de la norma, y agrega que tal publicación no fue absolutamente omisiva, porque ella
se hizo de conformidad con la Ley 5ª de 1992, en la
Gaceta oficial y se hizo antes de la reunión parlamentaria fijada para conocer
y aprobar o no el texto conciliado. Evidenció que en los libelos no se relata
que los parlamentarios se quejaran por esa irregularidad procedimental, por lo
que se desprende que previamente a su reunión los miembros del Congreso
conocieron la existencia del proyecto.
Concluye
por tanto que no se incurrió en el vicio de forma alegado por los demandantes.
6. Universidad
Sergio Arboleda
La Universidad
Sergio Arboleda intervino dentro de la presente acción pública de
inconstitucionalidad para solicitar a la
Corte que declare inexequible la Ley 1425 de 2010, con base en las siguientes observaciones:
(i)
Señala que los actores alegan que la Ley 1425 de 2010 vulneró los artículos 161,
149, 133, 146, y 157 de la Carta Política y los artículos 36, 129 y 130 de la
Ley 5ª de 1992.
(ii)
Comenta que la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la exequibilidad
de la Ley en cuestión en las Sentencias C-630, C-631, C-730, C-911 en el año
2011, en la que declaran la exequibilidad de la
Ley, pero en aspectos distintos a la impugnación que por medio de las demandas
se enerva, razón por la cual no se puede hablar de cosa juzgada material o
formal.
(iii)
Aduce que la violación del artículo 161 de la
CP es evidente, por cuanto el certificado de la
Imprenta Nacional, que obra en el expediente, demuestra que la impresión de la
Gaceta ocurrió el mismo día del debate aprobatorio en cada Cámara, “lo cual
supera por defecto la norma constitucional que exige como mínimo un día de
anticipación”, por consiguiente existe un vicio de inexequibilidad.
(iv)
De otra parte, sostiene que en la demanda donde se objeta vulneración a la
exigencia de votación nominal y pública, hay una afirmación gravísima, relativa
a que nuestros legisladores habrían incurrido en una conducta fuera de la
licitud que debe acompañar a sus actuaciones. Así, la demanda afirma que, los
representantes que en el acta aparecen supuestamente votando, no votaron ni
contestaron individualmente y de forma nominal y pública, lo cual, en su
concepto, se aprecia en las grabaciones de la sesión ya que no se nota su
presencia, ni su voto. Además sostiene, que la falta de quórum constituye un
vicio de forma que impone la declaratoria de inexequibilidad de la
Ley, pero si se comprueba la votación exigida por la norma, el hecho de que no
se hubiera realizado en forma nominal y pública no desnaturaliza el voto, con
lo cual el cargo del demandante quedaría en una conjetura sin respaldo.
(v)
Finalmente, concluye que la Ley debe ser declarada inexequible ya que se
vulneró el artículo 161 de la CP, al desconocerse la obligación de publicidad
del proyecto con un día de anticipación al debate aprobatorio del texto
conciliado en cada una de las Cámaras.
7. Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia intervino dentro del presente proceso para solicitar a la
Corte inhibirse de decidir en el fondo por ineptitud de la demanda o subsidiariamente
declarar exequible la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:
(i) Advierte que en Sentencia C-911 de 2011, se estudiaron
vicios de forma de la Ley 1425 de 2010 relativos a (a) la falta de votación
nominal, (b) el incumplimiento del término de un día entre la publicación del
informe de conciliación y  del debate en la
Plenaria del Senado y (c) la elusión del debate legislativo en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, porque la votación no fue pública.
Frente a esto, la Corte Constitucional se inhibió por encontrar que la demanda
era inepta, al no haberse cumplido la carga de argumentar, como era que los
supuestos vicios vulneraron el principio de publicidad y la exigencia de
votación nominal y pública, y las disposiciones de la
Constitución Política que le sirven de sustento. Menciona lo anterior, porque
en los expedientes en análisis, se repiten los mismos argumentos y supuestos
como fundamento de inconstitucionalidad, y por lo tanto, en este caso, se debe
exigir un mayor esfuerzo argumental, ya que en la sentencia antes mencionada, la
Corte señaló que su formulación “no cumple con los requisitos mínimos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia”.
(ii)
En criterio del ente académico, la argumentación expuesta por los demandantes en
la subsanación de las demandas, ordenada por la
Corte Constitucional en Auto del 2 de febrero de 2012, es deficiente
y no se incluyen nuevos fundamentos que sustenten sus demandas. A su juicio, el
demandante debe expresar las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados con un ineludible ejercicio argumentativo.
(iii)
Indica que “el presente caso, gira en torno a los temas de forma que dieron
lugar a la Sentencia C-911 de 2011, sustentados en la misma argumentación, ya
calificada de incompleta e impertinente por Sentencia judicial que dio lugar a
la inhibición de la corte”. Por lo tanto, al evidenciar la
Universidad que el fundamento de aquella demanda de inconstitucionalidad es
exactamente igual que la aquí planteada y que tanto la argumentación de aquél y
de éste siguen adoleciendo de las mismas falencias al no expresar las razones
por las que dichos textos se encuentran vulnerados, considera que la decisión
de inhibición debe ser igual en este caso.
(iv) Finalmente, sostiene que en el presente caso no hay prueba de
que se haya vulnerado el contenido del principio de publicidad en la tramitación
de los proyectos de ley en el sentido de haberse impedido la formación de la
voluntad democrática, por lo cual solicita  en forma subsidiaria la
exequibilidad de la norma.
8. Universidad Libre
La Universidad Libre
intervino dentro del presente proceso, teniendo en cuenta las siguientes
consideraciones:
(i)
Indica que el concepto se rinde de manera hipotética, asumiendo como verdaderos
los hechos que argumentan los demandantes, teniendo en cuenta que las
objeciones que se formulan a la Ley 1425 de 2010 se encaminan a simples vicios
de trámite.
(ii)
Afirma respecto a la violación del art. 161 de la
CP, que con base en la fecha oficial de las Gacetas del Congreso No. 1081 y
1082 de 2010, ésta indica que la publicación se hizo el 13 de diciembre de 2010,
por lo que no advierte irregularidad, pero que, conforme a la aclaración que le
hizo el subgerente de producción de la
Imprenta Nacional a la ciudadana Edna Yiced Martínez mediante oficio
1600-114-11 del 10 de mayo de 2001, la publicación del texto conciliado del
proyecto de Ley se hizo el mismo día en que éste fue votado, con lo que se
viola el inciso segundo del art. 161 de la
CP. Si esto fuera así, se estaría en presencia de la violación simultánea de
dos principios constitucionales, como son el de publicidad y el de democracia
representativa, esto último, si es el caso de que los legisladores no se
enteraron del texto final que sería sometido a su consideración después de
pasar el proyecto por la Comisión de Conciliación.
(iii)
Respecto de la violación de los artículos 133, 146 y 157 de la
CP, sostiene que la Corte debe verificar, conforme a las pruebas allegadas al
proceso, si en la votación del 09 de junio de 2010 de la
Comisión Primera Constitucional permanente de la
Cámara de Representantes, de los 35 votos posibles apenas se registraron 8. De
ser así, considera que es evidente que no había quórum suficiente para sesionar
ni deliberar, ya que para decidir, conforme al citado artículo 146 Superior, se
necesitaba que por lo menos 19 de los 35 representantes estuvieran presentes. En
consecuencia, a su juicio, la Corte debe definir si en la valoración probatoria
prevalece el Acta de la sesión o se da mayor aptitud demostrativa a la
grabación correspondiente.
(iv)
Concluye que, de llegar a comprobar la Corte las irregularidades formales
denunciadas, y en tanto las encuentre trascendentes frente al principio
democrático y de publicidad, debe declarar inexequible la
Ley 1425 de 2010.
9. Intervención Ciudadana
El ciudadano Henry Sanabria Santos
interviene para solicitar la constitucionalidad de la
Ley 1425 de 2010 en referencia, con base en los siguientes argumentos:
(i) Realiza en su
intervención un resumen del trámite legislativo que se llevó a cabo en las
Plenarias de Cámara y Senado, lo cual dio como resultado, tras la conciliación
del texto, que se decidiera adoptar legítima y libremente el proyecto que fue
promulgado como Ley 1425 de 2010, la cual fue sancionada por el Presidente de la
República.
(ii) Observa que el trámite surtido por el proyecto de ley que dió
origen a la norma acusada, respetó fielmente los preceptos del artículo 161
Superior, ya que las votaciones del texto del proyecto conciliado se realizaron
pasado un día desde la publicación del mismo. Por lo tanto, concluye, que se
está en presencia de una ley ampliamente discutida en el interior del Congreso
de la República y en la discusión se escucharon todas las fuerzas democráticas
allí representadas. En consecuencia, sostiene que no hay razón para que se
quiera minar el trámite legislativo con base en supuestas irregularidades
inexistentes o intrascendentes que no afectaron la publicidad necesaria de todo
proyecto de ley.
(iii) Por otra parte, afirma que en la
Gaceta oficial del Congreso No. 380 de 2010, puede observarse la votación del
proyecto de Ley 056 de 2001-Cámara, y que allí se plasma que asistieron los 35
representantes, por lo que estaba más que superado el quórum decisorio,
cumpliendo lo preceptuado por los artículos 133 y 157 constitucionales y los
concordantes y complementarios 129 y 130 de la ley 5ª de 1992. Aduce que con lo
anterior se constata que, de las actas de la
Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes, no incurrió ésta
en ningún vicio de orden procedimental referido a la ausencia de quórum
decisorio.
Finalmente
solicita que se declare exequible la Ley 1425 de 2010 por no resultar contraria
con ningún postulado de naturaleza constitucional.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º y 278, numeral 5º
de la Constitución Política, el Señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto 5377 del 01 de Junio de 2012, solicitó a la
Corte estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-911 de 2011, en relación con las demandas D-8929, 8930, 8935 y
8936, en contra de la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan
artículos de la Ley 472 de 1998- acciones populares y de grupo”.
El
problema jurídico, que considera hay que resolver es si el proceso de formación
de la Ley 1425 de 2010 se ajustó a lo previsto en los artículos 133, 146, 157 y
161 Superiores.
En
el desarrollo del análisis jurídico la
Vista Fiscal presenta las siguientes consideraciones:
(i)
Advierte que en el concepto 5186 del 18 de julio de 2011, rendido en el trámite
de los expedientes D-8534, D-8535 y D-8548 (acumulados), el Ministerio Público
solicitó a la Corte declarar exequible la
Ley 1425 de 2010 por cargos similares a los planteados en esta oportunidad, por
lo cual y teniendo que cuenta que el Ministerio Público no cuenta con la
grabación a la que se alude en la demanda, reitera lo dicho en ese concepto. De
esta manera, el Señor Procurador reproduce lo expuesto en el concepto
mencionado, en el cual se transcribe textualmente lo consignado en la
Gaceta del Congreso No. 380 de 2010, del Acta 34 del 9 de junio de 2010 de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en cuya información no hay
prueba de que se haya desconocido el quórum decisorio como lo afirma el
demandante, sino todo lo contrario.
(ii)
Adicionalmente sostiene que en Sentencia C-911 de 2011, la
Corte se inhibió de pronunciarse, entre otros, sobre los cargos
relacionados con la votación del proyecto de Ley en la
Cámara de Representantes, sobre la discrepancia entre la fecha nominal de la
Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, y sobre el transcurso
del término de un día entre la publicación del informe de conciliación y su
debate en la Plenaria del Senado, por considerar que el actor no satisfizo en
estos puntos las exigencias mínimas para activar el control abstracto de
constitucionalidad.”
Por
lo anterior solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-911 de 2011, en relación con las demandas D-8929, 8930, 8935 y
8936, contra la Ley 1425 de 2010.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia de la
Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 5o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones
acusadas hacen parte de una Ley, en este caso, de la
Ley 1425 de 2010.
2. La acción de inconstitucionalidad por vicios de
trámite fue interpuesta dentro del término constitucional
Los demandantes en los expedientes D-8929, D-8930, D-8935 y
D-8936 ahora acumulados, formularon
cargos de inconstitucionalidad contra la Ley acusada, por vicios de trámite en
su proceso de formación. De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3º del
artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado a partir de la
publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la
Sala constata que la Ley 1425 de 2010 fue publicada en el Diario Oficial No.
47.937 del 29 de diciembre de 2010, y que las demandas de inconstitucionalidad
fueron presentadas el 16 de diciembre de 2011, es decir, cuando todavía no
había vencido el término constitucional mencionado. Por lo anterior, la
Corte concluye que se cumple con el requisito temporal establecido en la
Carta Política para ejercer la acción de inconstitucionalidad por vicios de
forma.
3. Asunto bajo revisión
3.1 Las demandas contenidas en los expedientes acumulados consideran que la
Ley 1425 de 2010 vulnera la
Constitución Política, por las siguientes razones:
(i)
En los expedientes D-8929, D-8930 y D-8935, se
demanda la Ley 1425 de 2010 por existir violación
del artículo 161 de la Constitución Política, así como el articulo 36 de la
Ley 5 de 1992, al contravenir el principio de publicidad de la actividad
legislativa, debido a que la publicación del texto conciliado no cumplió con el
término previsto por la norma constitucional. Lo anterior, ya que el informe de
conciliación no se publicó con por lo menos un día de antelación a los debates
surtidos en las Plenarias.
(ii) De otra parte, en el expediente D-8936 se alega vulneración
de los artículos 133, 146 y 157 de la
Constitución Política, por transgresión de la exigencia constitucional de votación
nominal y pública en la sesión del 9 de junio de 2010 de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, razón por la cual se
argumenta que se incurrió en un vicio de forma grave e insubsanable.
3.2 Las
intervenciones dentro del presente proceso de constitucionalidad, presentaron
diversas solicitudes a esta Corporación: (i) algunos intervinientes -Ministerio
de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la
Universidad Externado de Colombia -, solicitaron la inhibición de la
Corte por ineptitud sustantiva de la demanda, y subsidiariamente, la
declaratoria de exequibilidad de la Ley 1425 de 2010; (ii) otros intervinientes
-Departamento Nacional de Planeación-, solicitaron a la
Corte estarse a lo resuelto en las Sentencias C-730 y C-911 de 2011, y subsidiariamente declarar exequible la
Ley 1425 de 2010; (iii) algunos otros intervinientes –como la
Academia Colombiana de Jurisprudencia,
la Universidad Sergio Arboleda y la intevención
ciudadana-, solicitaron la constitucionalidad
de la ley demandada al encontrar que no existe vulneración de precepto
constitucional alguno; (iv) finalmente, algunas intervenciones –Defensoría del
Pueblo y la Universidad Libre-,
solicitaron a esta
Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la ley demandada.
3.3 El
Procurador General de la Nación, en cumplimiento
de lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º y 278, numeral 5º de la
Constitución Política, mediante concepto 5377 del 01 de Junio de 2012,
solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-911 de 2011.
4. Problema jurídico y esquema de
resolución
En
el presente caso la Corte debe resolver si la
Ley 1425 de 2010 vulnera la
Constitución Política en sus artículos 161, 133, 146 y 157, al haberse presuntamente
desconocido en su trámite legislativo el principio de publicidad y la exigencia
de votación nominal y pública, debido a la falta de publicación del texto
conciliado con por lo menos un día de anticipación a su discusión y aprobación
por las plenarias, así como por las presuntas irregularidades en la votación de
la sesión del 9 de junio de
2010 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
Para resolver este problema, la
Sala deberá abordar de manera preliminar (i) la existencia de cosa juzgada
constitucional, y (ii) la aptitud sustantiva de la demanda. Superados estos dos
análisis y en caso de no configurarse el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional y existir verdaderos cargos de constitucionalidad, la
Sala entrará a analizar de fondo el problema jurídico planteado. Para ello
(iii) recordará el fundamento constitucional del principio de publicidad y su
consagración en el artículo 161 CP; (iv) la exigencia de votación nominal y
pública, de conformidad con los artículos 133, 146 y 157 CP; (v) esbozará las
reglas jurisprudenciales sobre el principio de instrumentalidad de las formas e
in dubio pro legislatoris; (vi) para finalmente, analizar los cargos de
constitucionalidad en contra de la Ley 1425 de 2010.
5. Cuestiones Preliminares: configuración
de cosa juzgada constitucional y aptitud sustantiva de la demanda.
5.1
En el presente asunto, la Sala debe analizar si se configura o no el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional, ya que esta Corte ha pronunciado en
diferentes oportunidades a la Ley 1425 de 2010: en la
Sentencia C-630 de 2011, C-631 de 2011, C-687 de 2011, C-688 de 2011, C-730 de
2011, C-880 de 2011 y C-050 de 2012. De esta manera, como a la fecha existen varias decisiones al respecto,
para abordar un análisis de fondo es necesario examinar previamente el alcance
de dichos fallos y determinar si ha operado la cosa juzgada constitucional.
Igualmente, corresponde establecer si frente a otras acusaciones las demandas
cumplen los requisitos mínimos para abordar un análisis de fondo.
(i)
En la sentencia C-630 de 2011[1]
la Corte analizó diferentes cargos de inconstitucionalidad por vicios de fondo
en contra de la Ley 1425 de 2010, como el desconocimiento de la prohibición de
regresividad de los derechos sociales; la violación del principio de igualdad;
y la afectación de la eficacia del derecho al debido proceso; con lo cual se vulneraban los artículos 1º, 2º, 4º, 13,
29, 88, 93, 95, 243 y el Título XIII de la
Constitución, así como el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos
Sociales y Culturales. En esta
sentencia, la Corte decidió “Declarar EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la
Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo’, por las razones analizadas.”
(ii) Mediante la
Sentencia C-631 de 2011[2]
la Corte se pronunció en relación con presuntos cargos por violación de los artículos
1°, 2, 6°, 13, 29, 53 y 58, 40, 49, 72, 88, 95-2, 83, 138 y 189-9, 153, 209 y
229, 243, 365, 256-4. 268-2, 277-5 y 343, violación de Tratados
Internacionales, encontrando que no se habían presentado verdaderos cargos de
constitucionalidad en la mayoría de ellos, y decidiendo “Declarar ESTARSE A
LO RESUELTO en la Sentencia C-630 de 2011 que declaro exequibles los artículos
1° y 2° de la ley 1425 de 2010.”
(iii) En la
Sentencia C-687 de 2011[3]
la Corte se pronunció en relación con demandas por cargos relativos a la
vulneración de los artículos
1º, 2º, 4, 5, 13, 29, 88, 89, 90, 92, 93, 94, 95, 157-4, 158, 189-9, 229 y 243 de la
Constitución Política. En esta
sentencia la Corte decidió “ESTARSE a lo resuelto en la
Sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010” por los cargos analizados en esa oportunidad, y
respecto de los cargos restantes encontró que no constituían verdaderos cargos
de constitucionalidad, razón por la cual existía ineptitud sustantiva de la
demanda.
(iv)
A través de la Sentencia C-688 de 2011[4]
la Corte decidió “ESTARSE
a lo resuelto en la Sentencias C-630 de 2011, mediante la cual se declaró
EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010” en relación con los cargos analizados en dicha
oportunidad y que fueron nuevamente demandados, y consideró que existía
ineptitud de las demandas respecto de otras acusaciones.
(v)
En la Sentencia C-730 de 2011[5]
la Corte se refirió a cargos por vicios de trámite en el proceso de formación
de la Ley 1425 de 2010, por (i) la introducción de modificaciones sustantivas al proyecto
de ley por la plenaria del Senado de la
República, desconociendo el artículo 179 de la
Ley 5 de 1992; (a) la indebida conformación de la
Comisión Accidental de Conciliación en el Congreso, por violación del artículo
161 de la Constitución y de los artículos 177, 179 y 186
a 189 de la Ley 5ª de 1992; (b) la falta de votación nominal y pública del
proyecto en la Cámara de Representantes, desconociendo los artículos 133 y 157
Superiores; inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda;  (c)
la violación del principio de publicidad en el trámite legislativo, violando
los artículos 144, 160 y 161 de la
Constitución, entre otros motivos por el Incumplimiento del término de un
día entre la publicación del informe de conciliación y el debate en la plenaria
del Senado; y otros
cargos por vicios de fondo en la Ley 1425 de 2010. En esta sentencia la
Corte decidió “Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de fondo consistentes en la
desnaturalización de las acciones populares por la eliminación de los
incentivos económicos y la violación del derecho de acceso a la administración
de justicia.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-730 de 2011, mediante la
cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios
de trámite relativos a la conformación de la
Comisión Accidental de Mediación en el Congreso de la
República, consistentes en que no se nombró por parte del Senado a miembros
que hubiesen sido autores, ponentes, o que hubiesen participado en las
discusiones en el Pleno del proyecto de ley; no se garantizó la participación
de minorías o de bancadas; y no se cumplió la disposición de la
Ley Orgánica que exige que los miembros de las comisiones de conciliación
provengan de las Comisiones Permanentes donde se ha venido tramitando el
proyecto.
Tercero.- Declararse INHIBIDA para resolver sobre las
razones relativas a la votación del proyecto de ley en la
Cámara de Representantes, el transcurso del término de quince días entre
el segundo debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el
Senado, la discrepancia entre la fecha nominal de la
Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el transcurso del
término de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate
en la plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la
falsa motivación del proyecto de ley, la violación de la seguridad jurídica y
de la cosa juzgada constitucional, y la supresión de instituciones legales
sustantivas.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010 por los demás cargos por vicios de trámite examinados en la
presente sentencia -consistentes en la introducción de modificaciones
sustantivas al proyecto de ley por la
Plenaria del Senado de la República, la composición plural de la
Comisión Accidental de Mediación, la elaboración y publicación del acta de la
sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010-, y por el cargo por
vicio de fondo por vulneración del principio de igualdad.” (Resalta la
Sala)
(vi)
Con ocasión de la Sentencia C-880 de 2011[6]
la Corte decidió “ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencias
C-630 y C-730 de 2011, en las cuales se declaró la exequibilidad de la
Ley 1425 de 2010, por los cargos en ellas analizados”, y encontró que
respecto de los cargos restantes existía ineptitud sustantiva de la demanda que
le impedía pronunciarse de fondo.
(vii) En la Sentencia C-902 de 2011[7]
la Corte consideró que existía cosa juzgada constitucional frente a la mayoría
de cargos planteados en la demanda, respecto de lo ya decidido en la
Sentencia C-630 de 2011, de manera que había operado la cosa juzgada
constitucional, y frente al cargo por la presunta violación de la cláusula de
reserva de ley estatutaria –art.152 C.P.-, esta Corporación encontró que este
cargo no debía prosperar. En consecuencia, la
Corte resolvió “Primero.- ESTARSE a lo resuelto en la
Sentencias C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010, por los cargos analizados en esa sentencia.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, en relación con el cargo de violación de
la reserva de ley estatutaria.”
(viii) Mediante la
Sentencia C-911 de 2011[8]
se analizaron cargos por vicios de forma, como (a) la introducción de modificaciones
sustantivas al proyecto de ley por la plenaria del Senado de la
República, por desconocimiento del artículo 179 de la
Ley 5 de 1992; (b) la indebida conformación de la
Comisión Accidental de Conciliación en el Congreso, cargos que la
Corte encontró que no debían prosperar; (c) la falta de votación nominal y
pública del proyecto en la Cámara de Representantes, cargo respecto del cual la
Corte se inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda; (d) la
violación del principio de publicidad en el trámite
legislativo –arts.144, 160 y 161- por desconocer, entre otros, el término
de un día entre la publicación del informe de conciliación y el debate en la
plenaria del Senado; cargo frente al cual la
Corte
se inhibió de pronunciarse sobre este argumento;  (e) la aludida elusión del debate legislativo ante la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes -arts 157
a 160 de la CP-, respecto del cual se inhibió igualmente. De otra parte se
presentaron otros cargos por vicios de fondo. Respecto de estos cargos la
Corte resolvió “Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de fondo consistentes en la
desnaturalización de las acciones populares por la eliminación de los
incentivos económicos y la violación del derecho de acceso a la administración
de justicia.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-730 de 2011, mediante la
cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios
de trámite relativos a la conformación de la
Comisión Accidental de Mediación en el Congreso de la
República, consistentes en que no se nombró por parte del Senado a miembros
que hubiesen sido autores, ponentes, o que hubiesen participado en las
discusiones en el Pleno del proyecto de ley; no se garantizó la participación
de minorías o de bancadas; y no se cumplió la disposición de la
Ley Orgánica que exige que los miembros de las comisiones de conciliación
provengan de las Comisiones Permanentes donde se ha venido tramitando el
proyecto.
Tercero.- Declararse INHIBIDA para resolver sobre las
razones relativas a la votación del proyecto de ley en la
Cámara de Representantes, el transcurso del término de quince días entre
el segundo debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el
Senado, la discrepancia entre la fecha nominal de la
Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el transcurso del
término de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate
en la plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la
falsa motivación del proyecto de ley, la violación de la seguridad jurídica y
de la cosa juzgada constitucional, y la supresión de instituciones legales
sustantivas.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010 por los demás cargos por vicios de trámite examinados en la
presente sentencia -consistentes en la introducción de modificaciones
sustantivas al proyecto de ley por la
Plenaria del Senado de la República, la composición plural de la
Comisión Accidental de Mediación, la elaboración y publicación del acta de la
sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010-, y por el cargo por
vicio de fondo por vulneración del principio de igualdad.” (Énfasis de la
Sala)
(ix) En la
Sentencia C-914 de 2011[9]
la Corte conoció de cargos por vicios de trámite, por (a) la
Participación y voto de un senador que supuestamente aceptó recusación, cargo
respecto del cual se inhibió; (b) vicio en el trámite de la enmienda al
proyecto votado en primer debate de Senado, omitiéndose su devolución a la
Comisión Primera respectiva, respecto de lo cual encontró que se configuraba
cosa juzgada constitucional respecto de la
Sentencia C-911 de
2011; (c) vicio de trámite en la conformación de la
Comisión de Conciliación, respecto de lo cual se estuvo a lo resuelto en la
Sentencia C- 730 de 2011; (d) la violación de reserva de ley estatutaria
respecto de lo cual encontró que existía igualmente cosa juzgada constitucional.
Igualmente se presentaron cargos por vicios materiales, respecto de los cuales la
Corte se estuvo a lo resuelto la
Sentencia C-630 de 2011. De esta forma, en este pronunciamiento la
Corte decidió “ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-630 de 2011, C-730 de 2011 y C-911 de
2011 que declararon EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos
considerados en la presente demanda.”
(x)
Finalmente, en la Sentencia C-050 de 2012[10]
la Corte conoció de cargos respecto de vicios de fondo, por (a)
desconocimiento del principio de progresividad; (b) violación del principio de
solidaridad; (d) vulneración de los
principios de igualdad y de acceso a la administración de justicia; y iv)
violación del principio de eficacia. En este pronunciamiento, la
Corte decidió “ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-630 de 2011, mediante la
cual se declaró EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010, por los cargos de violación a los principios de igualdad,
progresividad y solidaridad y del derecho de acceso a la administración de
justicia.
(xi)
Del recuento realizado concluye la Sala que en la presente ocasión no se
configura el fenómeno de la cosa juzgada material, por cuanto (a) si bien la
presente demanda se dirige contra la misma normatividad contenida en la
Ley 1425 de 2010, antes varias veces demandada; (b) en esta ocasión se enervan
cargos por vicios de forma ocurridos durante el trámite legislativo de la ahora
Ley 1425 de 2010, respecto de los cuales no se ha pronunciado de fondo esta
Corporación.
En este sentido, se evidencia que si bien los cargos relativos
a la violación del principio de publicidad –art.161 C.P.- por desconocimiento
del término mínimo de un día entre la publicación del informe de conciliación y
su debate en la Plenaria del Senado; y por vulneración de la votación nominal y
pública del Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes –art.133 y 157 CP-; fueron
alegados en anteriores oportunidades –Sentencias C-730 de 2011 y C-911 de 2011-,
la Corte no se ha pronunciado de fondo en relación con los mismos, ya que en
las anteriores ocasiones, ha decidido inhibirse por ineptitud sustantiva de la
demanda respecto de estos cargos, que son los mismos que ahora se impetran
nuevamente. Por consiguiente, se constata que si bien existe identidad de la
norma acusada, se enervan nuevos cargos de inconstitucionalidad por vicios de
forma, frente a los cuales no existe pronunciamiento de fondo alguno por parte
de esta Corporación.
5.2 Ahora bien, la
Corte debe determinar si en el presente caso existe aptitud sustantiva de la
demanda para poder pronunciarse de fondo respecto de los cargos enervados, ya
que varios intervinientes solicitan a la
Corte inhibirse, dado que la argumentación para fundamentar los cargos es
similar o análoga a la presentada en anteriores oportunidades, que dieron lugar
a las Sentencias C-730 y C-911 de 2011, en donde la
Corte se inhibió para pronunciarse respecto de idénticos cargos a los
impetrados ahora, por cuanto encontró que existía ineptitud sustantiva de las
demandas.
Sin embargo, en esta nueva oportunidad, la
Sala encuentra que los cargos presentados por vulneración del artículo 161 CP,
por la no publicación del informe de conciliación con por lo menos un día de
anticipación a los debates de las plenarias; y por desconocimiento de la
exigencia de votación nominal y pública en la aprobación de primer debate del
Proyecto de Ley No. 056 de 2009 Cámara, en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, cumplen con las exigencias
formales y sustanciales para constituir verdaderos cargos de
constitucionalidad. De esta manera, la Corte considera que en las demandas se
esbozan argumentos que cumplen con los requisitos mínimos de claridad, certeza,
pertinencia y suficiencia, los cuales plantean un verdadero juicio de
inconstitucionalidad y logran despertar en el juez constitucional un mínimo de
duda razonable acerca de la exequibilidad de la
Ley 1425 de 2010 por la ocurrencia de presuntos vicios de forma en la
tramitación de esta ley en el órgano legislativo. Por lo anterior, esta
Corporación se pronunciará de fondo sobre los cargos enervados.
6. El principio de publicidad como
requisito esencial del trámite legislativo y su consagración en el artículo 161
CP
La regla democrática propia del Estado constitucional
obliga a que las decisiones adoptadas por el poder legislativo estén precedidas
de la aplicación de un procedimiento reglado, que garantice la adecuada
formación de la voluntad democrática del Congreso.  Uno de los supuestos que
preceden a dicho procedimiento es el principio de publicidad.[11]
El artículo 157 Superior establece que ningún proyecto
será ley sino cumple con los requisitos de (i) haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva;
(ii) haber sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada
cámara, salvo los casos en que el reglamento del Congreso permita que sesione
conjuntamente; (iii) haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y
(iv) haber obtenido la sanción del Gobierno.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia del principio de
publicidad y su intrínseca conexidad tanto analítica como normativa con la
realización del principio democrático y la significación que en el contexto de
un Estado constitucional y democrático de Derecho, tienen las distintas normas
constitucionales y legales que regulan el procedimiento de formación de las
leyes.[12]
Sobre
ese particular, la jurisprudencia constitucional ha expresado que las normas
que, tanto en la Constitución como en la
Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, regulan el trámite de la adopción de
la ley, están dirigidas a permitir un proceso deliberativo, participativo,
regulado, transparente, igualitario, en el cual puedan intervenir de una manera
pluralista las diferentes corrientes del pensamiento que encuentran su espacio
en las corporaciones que ostentan la representación popular, y en el cual las
decisiones normativas tienen una presunción de corrección normativa. Lo
anterior, en razón a que precisamente estas decisiones legislativas han sido el
resultado de la deliberación democrática que cumple con una serie de requisitos
mínimos y presupuestos normativos básicos de carácter procedimental, cuya
finalidad no es otra que garantizar que las decisiones en el espacio
democrático sean fruto de una reflexión ponderada.[13]
En
este sentido, todas las reglas constitucionales y legales de carácter
procedimental relativas al trámite de las leyes en el Congreso, se orientan a
asegurar que pueda cumplirse el debate y la aprobación en debida forma y que se
atienda a la realización de unos principios sustantivos, entre los cuales cabe
destacar la garantía para la formación y expresión de la voluntad legislativa
de manera libre e ilustrada; el respeto, tanto de la regla mayoritaria, como de
los derechos de las minorías; la suficiencia de las oportunidades
deliberativas; y de manera especial para el caso bajo estudio, la publicidad de
los asuntos debatidos, no solo como presupuesto para el debate entre los congresistas,
sino como derecho de la ciudadanía general, y respeto de la función
representativa y deliberativa que cumplen los congresistas.[14]
En armonía con lo anterior, en la
Ley 5ª de 1992 se establecen los principios que se tendrán en cuenta para la
interpretación y la aplicación del reglamento del Congreso[15], señalando,
en primer lugar, que sus normas, sin perjuicio de la corrección formal de los
procedimientos, “(…) deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de
las labores de todo orden del Congreso”. Se enuncia, a continuación, el
principio de corrección formal de los procedimientos, cuyo objeto es “(…)
subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que
así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las
leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento
de las discusiones y votaciones.” Se consigna luego la regla de las
mayorías orientada a que la aplicación del reglamento se haga “(…) en forma
tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la
respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común.” Finalmente,
la norma alude a la regla de las minorías, según la cual el reglamento
garantiza el derecho constitucional de éstas a ser representadas, a participar
y a expresarse. [16]
De esta manera, la
Corte ha sostenido y reiterado que la debida conformación de la voluntad
democrática del legislativo está supeditada a un presupuesto epistemológico,
esto es, a la debida y cumplida información, publicidad y conocimiento de los
asuntos que se debaten.  De esta manera, para que las cámaras puedan adoptar
una decisión informada y deliberada sobre los proyectos de ley, deben
establecerse mecanismos idóneos y suficientes para que los parlamentarios
conozcan el contenido de las iniciativas.  Es bajo esta lógica que la
Constitución y la jurisprudencia constitucional han establecido y desarrollado
el alcance de la obligación relativa a que el procedimiento legislativo cumpla
con el principio de publicidad, entendido como la obligación de que el proyecto
de ley sea publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la
comisión correspondiente, de acuerdo a lo ordenado en el numeral primero del
artículo 157 C.P., precepto replicado por el artículo 156 del Reglamento del
Congreso.[17]
Así las cosas, el principio de publicidad es
predicable y exigible del procedimiento surtido por las comisiones accidentales
de conciliación.  Así, de conformidad con lo previsto en el artículo 161
C.P., cuando surgieren discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto
de ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo
número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente,
conciliarán los textos.  El inciso segundo de esta norma superior, establece
que el informe de conciliación debe ser publicado con al menos un día de
antelación a su debate y aprobación por las Plenarias. En caso que éstas
improbaren el texto conciliado, se archivará el proyecto. [18]
En este orden de ideas, la competencia de la comisión
de conciliación se circunscribe a la presencia de una discrepancia entre los
textos aprobados por cada Plenaria, lo que obliga a la integración de una
célula accidental interparlamentaria que resuelva la controversia, a través de
una nueva fórmula de articulado que, respetuosa del principio de unidad de
materia, supere la discrepancia. Para cumplir con este propósito, deberán
preparar un informe, el cual debe ser necesariamente publicado en la
Gaceta del Congreso, con por lo menos un día de anticipación al debate y
aprobación en las Plenarias, para ser puesto a consideración de las cámaras[19],
de conformidad con el mandato superior.
7. La exigencia de votación nominal y
pública consagrada en los artículos 133, 146 y 157 de la
Constitución Política
El artículo 133 de la
Constitución Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de
2009, obliga a que el voto de los congresistas sea nominal y público, excepto
en los casos que determine la ley.  “Esta regla general, como lo ha
explicado la Corte, se justifica en el propósito del Constituyente derivado de
2009 de fortalecer el sistema de partidos e imponer mayores niveles de
razonabilidad y transparencia al trabajo legislativo”.[20]
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha
expresado que “la exigencia, como regla general, del voto nominal y público
en los debates legislativos, se encuadra en la consecución de los fines
centrales de la reforma constitucional de 2009.  Esta ha sido la posición de la
Corte al analizar los objetivos y los instrumentos contenidos en dicha
enmienda a la Carta Política”. [21]
De otra parte, la
Ley 1431 de 2001 fue expedida ante la necesidad de regular las excepciones
legales a la regla general de voto nominal y público. Esta ley de naturaleza
orgánica, reformó los aspectos pertinentes a las votaciones en la
Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso (R.C.). El artículo 2º de esta
normatividad modificó el artículo 130 R.C., en el sentido de indicar que “como
regla general las votaciones [serán] nominales y públicas, con las
excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen.” Así
mismo, estipuló los mecanismos, que permiten a las cámaras satisfacer esa
exigencia constitucional.
A su vez, el artículo 1º de la
Ley 1431 de 2011 modificó el artículo 129 R.C., a efectos de regular el
concepto de votación ordinaria, explicar cómo se lleva a cabo y, en especial, presentar
el listado taxativo de excepciones a la regla general, de origen
constitucional, de votación nominal y pública.
Como se observa, el Legislador Orgánico ha
previsto un listado taxativo de modalidades de votación ordinaria, lo cual es
apenas resultado del carácter exceptivo a los tipos de votación diferentes a la
nominal y pública, impuesto por el artículo 133
C.P.  En tal sentido, aquellas actuaciones del Congreso que no se hallen
descritas en dicho listado, se comprenden subsumidas en la regla general que
prevé la mencionada norma superior.  Esto salvo que se trate de votaciones
secretas, también expresamente identificadas por la legislación orgánica.[22]
La jurisprudencia constitucional ha
expuesto que existen al menos dos tipos argumentos constitucionales que
sustentan la regla general de la votación nominal y pública: (i) la vigencia
del principio de supremacía constitucional, y (ii) la interpretación de los
regímenes exceptivos previstos en la legislación.[23] Al respecto
ha expuesto:
“En cuanto al primer nivel de análisis
se tiene que, según lo explicado, existe un mandato constitucional expreso y
definido, según el cual la regla general para la expresión de la voluntad
congresional es la votación nominal y pública.  Por ende, solo aquellas
excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la aplicación de la
votación ordinaria.  El artículo 129 R.C. ofrece un listado preciso y minucioso
de excepciones.  Resultaría a todas luces contrario al principio de supremacía
constitucional que se hiciera una interpretación flexible de estos tipos
exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato constitucional
consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de
cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes explicados.  Además,
carecería de sentido que mientras el legislador orgánico, en cumplimiento del
mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha regla
general de forma detallada, la Corte realice una interpretación extensiva que
tiende a desconocer la prescripción superior.  De otro lado, dicha hermenéutica
flexible llevaría a que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté
ante decisiones unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la
votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133
de la Constitución. [24]
Frente al segundo grupo de argumentos, se
tiene que dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador
prevé enumeraciones taxativas, no corresponde al intérprete realizar
aplicaciones analógicas a las mismas.  Esto mucho más cuando se trata de
excepciones a una regla general de raigambre constitucional”.[25]
Con fundamento en los criterios normativos
expuestos, la Sala concluye que las votaciones en el trámite legislativo debe
llevarse de forma nominal y pública, en tanto (i) es la regla general para las
votaciones del Congreso, según lo señala el artículo 133
C.P. y el artículo 130 R.C.; y (ii) no se encuentra dentro de las excepciones
previstas en el artículo 129 R.C.[26]
8. Principios de instrumentalidad de las
formas y el in dubio pro legislatoris
Cuando se trata de analizar la constitucionalidad de
una norma debido a la ocurrencia de vicios de procedimiento en el trámite legislativo,
la Corte  Constitucional ha expresado que debe tener en cuenta los principios de
instrumentalidad de las formas; y el in dubio pro legislatoris.
8.1 En cuanto al principio de instrumentalidad de las formas en el
procedimiento legislativo, si bien esta Corporación ha reconocido la
importancia que tienen las reglas que
gobiernan el trámite de las leyes en el Congreso de la
República para la realización de los postulados del Estado constitucional y
democrático de Derecho, como quedó reseñado en el acápite anterior; ha
puntualizado igualmente que estos requisitos constitucionales y legales que
regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir
o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin
sustantivo que cumplen. Lo anterior, dado que estos procedimientos no tienen un
valor en sí mismos, sino que constituyen los medios o presupuestos de carácter
procedimental para el aseguramiento de los fines materiales del Estado
constitucional y democrático de Derecho.[27]
En
este sentido, la Corte ha señalado que“(…) las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y
deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (…)”[28], y por tanto, este principio enunciado
tiene plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que
gobiernan la aprobación de las leyes. [29]  Así mismo, ha expuesto que “no cualquier falla procedimental constituirá vicio de
inconstitucionalidad, pues en virtud del principio de instrumentalidad de las
formas algunos defectos pueden ser intrascendentes, otros pueden ser suplidos
por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otros pueden ser
saneados a lo largo del proceso legislativo y otros serán vicios subsanables
bajo ciertas condiciones.  Así pues, no toda irregularidad en el trámite del proyecto
da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento.
De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que
conducen a la inexequibilidad de la ley o el proyecto de ley, definidos como
“vicios de carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i) vulneran algún
principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la
voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y
estructura básica institucional diseñada por la
Carta , lo que a su vez remite en últimas, a la infracción de la ley 5ª de
1992 u otras prescripciones que regulen el procedimiento legislativo.”[30]
(Resalta la
Sala)
En desarrollo de este principio enunciado, la
jurisprudencia constitucional ha puntualizado que de éste se derivan al menos
dos consecuencias, que pueden parecer contradictorias, pero que, en realidad,
son  plenamente complementarias: De un lado, la Constitución consagra un Estado social de derecho, que
busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts 1º y 2º), y
señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho
sustancial (CP art. 228). Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el
alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en
cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. (…) Pero de otro lado, lo anterior no significa que las
formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la
aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser
ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas,
precisamente porque son las formas o procedimientos a través de los cuales se
protegen los valores sustantivos significativos. Por ello, aunque la
Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el
respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia,
precisamente para asegurar los valores superiores que estas disposiciones de
carácter procedimental protegen.[31]
Es
por ello que, al analizar la trascendencia de un vicio de forma, es preciso
tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto
integral del trámite legislativo, por cuanto como se expresó, no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la
Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea
ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad.
Como
consecuencia de lo anterior, la Corte ha fijado las reglas para determinar si
un vicio de procedimiento tiene la entidad suficiente como para afectar la
constitucionalidad de la norma así emanada. Al respecto, ha sostenido que de
conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo 241[32] de la
Constitución, y el artículo 45º del Decreto 2067 de 1992,[33] la gravedad de la
irregularidad ocurrida en el trámite legislativo se debe determinar atendiendo
a los siguientes criterios: (i) si ese defecto es de suficiente entidad como
para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en
caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la
Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante
el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la
Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para
que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las
anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de
razonabilidad.[34]
Adicionalmente, ha sostenido esta Corte que el debate
parlamentario, es el escenario deliberativo propio, en donde deben plantearse
las irregularidades de trámite, ya que este escenario exige de los
participantes una actitud activa en el ejercicio de sus derechos y de sus obligaciones.
En este sentido, ha expresado que los congresistas “deben advertir las
circunstancias que consideren susceptibles de afectar el trámite o de lesionar
su derecho de participación y emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las
herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario
político de los debates”[35].
Por tanto, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que no es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a
pre-constituir un vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de
quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando
éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones que,
oportunamente puestas a consideración de la corporación, a través de los
mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían
permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien
debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender
luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió surtirse en el
curso del debate legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad.
En esa línea, por ejemplo, la Corte ha señalado que no existe vicio de
procedimiento con aptitud para provocar la declaratoria de inexequibilidad de
una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien la presentó no puso
la diligencia necesaria para impulsar su consideración y la decisión en torno a
la misma.[36]
Por consiguiente, la Corte ha considerado
que las actitudes reticentes de los congresistas en el curso de los debates y
las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del
proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia,
que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.
De esta manera, ha concluido que en principio, es en
el propio debate, empleando la mecánica que la
Constitución y la Ley han previsto para ello, en donde deben tramitarse las
discrepancias y hacerse valer las garantías que el procedimiento legislativo ha
previsto. Solo aquellas irregularidades que trasciendan ese ámbito, o, porque
habiendo sido planteadas, no fueron atendidas, o porque fueron inadvertidas, o
porque no tuvieron ocasión de expresarse, tendrían la virtualidad de plantearse
como eventuales vicios de procedimiento.[37]
8.2 A su vez, en diversas oportunidades, la
Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual,
en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento,
aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un
cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la
República. Se trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio
democrático.
Al respecto, la
Corte afirmó lo siguiente:
“En definitiva, se tiene que el aviso previo es un
requisito constitucional respecto del cual se han precisando algunos elementos
que se han ido flexibilizando, pero en los que siempre debe estar presente la
claridad sobre cuando se va a producir la votación. En tal sentido, debe
precisarse que establecer reglas claras sobre la forma en que deben realizarse
los anuncios es de notable importancia, en la medida en que, tras la existencia
de este requisito yace una variedad considerable de principios constitucionales
tales como el principio democrático y su interpretación acorde con el principio
in dubio pro legislatoris.”[38] (negrillas y subrayado agregado).
Así las cosas, reitera la
Sala la regla jurisprudencial según la cual, cuando quiera que no exista certeza
acerca de la existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser
resuelta a favor del Legislador, en tanto que salvaguarda de la decisión
mayoritaria.
9. Análisis de los cargos de inconstitucionalidad
en contra de la Ley 1425 de 2010
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, pasa la Corte a continuación a analizar los cargos de
inconstitucionalidad por vicios de forma enervados en contra de la
Ley 1425 de 2010.
9.1 Violación del principio de publicidad,
de conformidad con el artículo 161 C.P.
(i)
De acuerdo con el relato de las demandas, no obstante haber sido publicado el
informe de la comisión de conciliación en las Gacetas del Congreso No. 1081 y
1082 de 2010, ambas con fecha del 13 de diciembre de 2010, el Subgerente de
Producción de la Imprenta Nacional aclaró que las Gacetas del Congreso
referidas fueron impresas el día 14 de diciembre de 2010
a las 07:20 am, y a las 11:15 am, respectivamente.
Esta irregularidad, estaría desconociendo una
formalidad a través de la cual se busca proteger el principio de publicidad, el
cual es elemento esencial del carácter democrático que debe estar presente en
el procedimiento de elaboración de las disposiciones legislativas en un Estado
igualmente democrático. Por lo anterior, concluyen que el publicar el informe
de conciliación el mismo día de la realización del debate en las plenarias,
representa un vicio de forma en el trámite de la ley que se estudia, de
carácter grave e insubsanable.
(ii)
Corresponde a la Sala en esta oportunidad determinar si existe violación del
principio de publicidad consagrado en el artículo 161 de la
Constitución Política, por haberse desconocido el término constitucional para
la publicación del informe presentado por la
Comisión de Conciliación que se conformó para solucionar las discrepancias que
presentaba el Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara  y 169 de 2010 de Senado, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 161 Superior, que una vez
sancionado, se convirtió en la Ley 1425 de 2010.
Así, el artículo 161 de la
Constitución exige que el informe de conciliación se publique, por lo menos,
con un día de antelación a su discusión y votación. El informe de conciliación
del proyecto de ley 056 de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado, aparece publicado
en las Gacetas del Congreso No. 1081 y 1082, ambas del 13 de diciembre de 2010,
mientras que la sesión en la que se discutió y votó el informe tuvo lugar el 14
de diciembre de ese año, es decir, un día después de la publicación del mismo.
Los accionantes afirman que se presentó un vicio de procedimiento en razón a que
el informe de conciliación no fue publicado realmente el 13 de diciembre, sino
el 14 de diciembre de 2010, de conformidad con el escrito de aclaración anexada
de la Imprenta Nacional.
Para determinar la prosperidad o no de este cargo la
Sala debe estudiar las actuaciones procedimentales probadas dentro del
presente proceso de constitucionalidad, respecto del procedimiento legislativo
de la Ley 1425 de 2010.
(iii) En cuanto a las actuaciones procesales probadas dentro
de la presente acción constitucional, respecto del procedimiento legislativo de
la Ley 1425 de 2011, la Sala comprueba que las cámaras legislativas aprobaron
en segundo debate el proyecto de ley que ahora se demanda. La
Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de Ley 056 de 2009 en Plenaria el
día 5 de octubre de 2010, y el Senado de la
República aprobó el Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado, el
día 7 de diciembre del mismo año. En razón a que existieron discrepancias entre
uno y otro texto aprobado, y de conformidad con lo dispuesto por el artículo
161 Superior, se conformó una Comisión Accidental de Conciliación, con el ánimo
de acordar un único texto que deberían aprobar las plenarias de Senado y
Cámara.
La Comisión de Conciliación finalizó y presentó su informe, el cual fue publicado
en las Gacetas del Congreso No. 1081 y No. 1082 de fecha 13 de diciembre de
2010. El debate y votación del informe de conciliación se llevó a cabo el día
14 de diciembre de 2010, siendo aprobado este mismo día en ambas plenarias,
según consta en Acta No. 33 de la sesión ordinaria del día 14 de diciembre de
2010, publicada en Gaceta No. 78 del 10 de marzo de 2011.
(iv) La Sala evidencia que en este caso se presenta una discrepancia
entre la fecha de las Gacetas del Congreso No. 1081 y 1082 de 2010 y un escrito
de aclaración de la Imprenta Nacional en donde aparece la fecha de su efectiva impresión
por parte de esa entidad. En efecto, de un lado las demandas afirman que, no
obstante haber sido publicado el informe de la
Comisión de Conciliación en las Gacetas del Congreso de fecha 13 de diciembre
de 2010, en realidad la fecha real de impresión, de conformidad con el escrito
de aclaración de la Imprenta Nacional, es el día siguiente, esto es, el 14 de
diciembre de 2010. Para demostrar lo expuesto, aportan escrito del subgerente
de producción en el que aclara que el informe de conciliación se imprimió el
día 14 de diciembre de 2010 a las 7:20 am, en la
Gaceta 1081 de 2010, y a las 11:15 am, en la
Gaceta 1082 de 2010.
(v) En consecuencia, esta Corporación encuentra que la
demanda plantea una incertidumbre inicial respecto de la fecha de publicación del
informe de conciliación, pero que de un análisis del material probatorio
aportado por los actores, no se logra demostrar que el informe de conciliación
haya sido publicado en una fecha diferente a la que figura oficialmente en las
Gacetas del Congreso mencionadas, por las siguientes razones:
(a) En efecto, las demandas aportan escrito
expedido por el subgerente de producción de la
Imprenta Nacional en el que aclaran la fecha de impresión de las Gacetas No.
1081 y 1082 de 2010, en las que se publicó el informe de conciliación
elaborado por la comisión accidental conformada para ese efecto. El texto de la
mencionada certificación reza lo siguiente:
“Me permito aclarar la respuesta dada en
el oficio mencionado, debido a un error involuntario se tuvo en cuenta la fecha
de la gaceta y no la fecha de la minuta, fecha real de impresión de las gacetas
como se corrigen a continuación:
·
La gaceta 1081/10
(Senado), fue impresa el día 14 de diciembre de 2010,
a las 07:20 horas.
·
La gaceta 1082/10
(Senado), fue impresa el día 14 de diciembre de 2010,
a las 11:45 horas”
Observa la
Corte que existe una discrepancia entre la fecha del 13 de diciembre de 2010
que aparece en las Gacetas del Congreso No. 1081 y 1082 de 2010, y el escrito
de aclaración expedido por la
Imprenta Nacional sobre la impresión de esa publicación.
(b) Sin embargo, la
Corte constata que el
informe de conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 1082 del
13 de diciembre de 2010 en medio electrónico, y el debate y aprobación del texto
conciliado fue realizada al día siguiente. Así, si bien la impresión en papel
pudo haberse realizado el día 14 de diciembre, este hecho no impide considerar
la validez constitucional de la publicación realizada en medio electrónico,
reconocida, validado y refrendada por la jurisprudencia de esta Corporación en
diversos pronunciamientos. De esta manera, de entrada la
Corte no observa que se haya presentado violación del principio de
publicidad.
(c) Adicionalmente, en materia probatoria, respecto de
la ocurrencia de vicios de procedimiento en el trámite de aprobación de las
leyes y las reformas constitucionales, la
Corte Constitucional debe aplicar no sólo los principios de la libertad
probatoria y la sana crítica, tal y como lo hace cualquier juez, sino además
tener presentes los principios de instrumentalidad de las formas; y el in
dubio pro legislatoris.
De esta manera, como se observó, al existir
una incertidumbre inicial respecto de la fecha de publicación del informe de
conciliación, y de conformidad con los principios de instrumentalidad de las
formas y el in dubio pro legislatoris, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que la Corte debe atenerse a la fecha que se consignó en las
Gacetas del Congreso de la República, como publicación oficial del
Congreso[39].
En efecto, la
Corte ha podido establecer dentro de las pruebas aportadas al presente
proceso, la fecha de publicación del informe de conciliación, estableciendo que
la fecha de publicación del informe de conciliación de los proyectos 169 de 2010
de Senado y 056 de 2009 de Cámara se realizó el 13 de diciembre de 2010, según
consta en las mismas Gacetas, que constituye la publicación oficial que
informa de la fecha en que se llevó a cabo una actuación del Congreso.
Reitera
la Sala que el medio de prueba idóneo para determinar la configuración de un
vicio de trámite, es la Gaceta del Congreso, de conformidad con lo dispuesto en
la Ley 5ª de 1992, específicamente en los artículos 36 y el artículo 47 que
trata sobre los deberes del Secretario General de cada Cámara numerales 2, 4 y
11. De esta manera, es el Secretario de cada Cámara quien da fé de todo lo que
ocurre en el debate y votación de los Proyectos de Ley.
Por
tanto, la Gaceta del Congreso es el medio oficial, adecuado e idóneo para
materializar el principio de publicidad, y se debe respetar, por cuanto en él
se consigna todo lo que sucede en el trámite legislativo, lo cual lo convierte
en prueba válida para evidenciar cada uno de las fases y actuaciones dentro del
proceso legislativo.[40]
En suma, la
Corte encuentra que al plantearse la falta de certeza respecto de que la fecha
de publicación del informe de conciliación sea diferente a la que figura en las
Gacetas del Congreso referidas, la Corte debe hacer prevalecer la información
consignada en las Gacetas del Congreso, ya que otro tipo de pruebas, tales como
escritos, aclaraciones o certificaciones aportadas dentro del proceso, son
posteriores al trámite legislativo mismo y no tienen la fuerza probatoria
necesaria para desvirtuar la información consignada en la
Gaceta del Congreso, que constituye la publicación oficial de ese órgano
legislativo. Por esta razón, la Corte debe atenerse a la fecha de publicación
que aparece en las Gacetas del Congreso, que es el mecanismo oficial de
comunicación e información de esa Corporación.[41]
De otra parte, de conformidad con el
principio de instrumentalidad de las formas, los defectos en la formación de
una norma no siempre invalidan la actuación surtida[42], a menos que
los mismos sean de un carácter y una envergadura tal que altere la decisión
tomada en uno u otro sentido, lo cual no se observa en el presente caso, en
donde la Sala no advierte afectación de la información de los Congresistas
respecto del texto conciliado en las votaciones plenarias, de manera que en
este caso no se constata vulneración de la conformación de la voluntad
democrática.
(d) De conformidad con lo expuesto, es de
concluir que en el caso planteado ante la
Corte, por tratarse de una acusación por vicios de procedimiento en la
elaboración de una ley, en donde se plantea una falta certeza inicial respecto
de la publicación del informe de conciliación dentro del término previsto por
el artículo 161 CP, la Sala constata no sólo la efectiva publicación del texto
conciliado por medios electrónicos dentro del término constitucional, sino que
al dar aplicación a los principios de instrumentalidad de las formas, el in
dubio pro legislatoris y el principio de conservación del derecho, así como
a la validez de la ley elaborada por el Congreso de la
República, de conformidad con la presunción de constitucionalidad que se
predica de la misma[43],
colige que no existió la vulneración del principio de publicidad alegado en la
demanda.
En suma, la
Sala evidencia que  no existen elementos probatorios que demuestren la
existencia de una actuación que desconozca el artículo 161 de la
Constitución Política. Por lo anterior, debe concluirse que la acusación
carece del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad de la
Ley 1425 de 2010 por vicios de procedimiento en la publicación del informe de
conciliación. De esta forma, se declarará la exequibilidad de la
Ley 1425 de 2010 respecto del cargo ahora estudiado.
9.2 Violación del requisito de votación
nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 146 y 157 de la
Constitución Política
(i) La demanda considera que existe vulneración de los
artículos 133, 146, 157 y 157 de la
Constitución Política, ya que en la sesión del 9 de junio de 2010 de la
Comisión Primera de la Cámara de Represenantes “la mayoría de los
representantes que en el acta aparecen como supuestamente votando, no votaron,
o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, contestando
individualmente y de forma nominal y pública, por cuanto ni su presencia ni su
voto aparecen registrados en las grabaciones de la sesión”.  Se afirma que el
secretario fue quien consignó los votos en las actas sin que estos correspondieran
a los emitidos por los congresistas, y que en las grabaciones se constata que
solamente votaron 8 Representantes a la
Cámara contestando individual y de forma nominal y pública, mientras que esa
comisión consta de 35 miembros, por lo que en consecuencia, se evidencia que se
incurrió en un vicio de forma y fondo grave e insubsanable.
En este sentido, la demanda argumenta que de
conformidad con la grabación de audio y video de la sesión del 9 de junio de
2010, solo votaron los siguientes Representantes: (i) por el SI Oscar Arboleda
Palacio, Carlos Enrique Ávila Duran, José Tayron Carvajal Ceballos, Juan de
Jesús Córdoba Suárez, Orlando Anibal Guerra de la
Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano y Gustavo Hernán Puentes Díaz; y (ii)
por el NO, el Representante David Luna. De esta manera, sostiene que solo
votaron 8 Representantes de los 35 que conforman la
Comisión Primera Constitucional, de manera que no se cumplió con el quórum, ni
con la votación nominal y pública exigida.
(ii) Corresponde a la
Sala resolver en el presente caso si existe vulneración del requisito constitucional
de votación nominal  y pública, tal y como lo establecen los artículos 133, 146
y 157 Superiores, vicio que habría ocurrido en el primer debate del proyecto de
Ley 056 de 2009 Cámara, en la Cámara de Representantes.
(iii) A partir de los criterios normativos expuestos en la
parte considerativa de esta sentencia, la
Sala encuentra que las votación de la sesión del 9 de junio de 2010, de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, debió llevarse de forma
nominal y pública, en tanto (a) es la regla general para las votaciones del
Congreso, según lo señala el artículo 133
C.P. y el artículo 130 R.C.; y (b) no se encuentra dentro de las excepciones
previstas en el artículo 129 R.C. antes transcrito.
(iv) Del material probatorio allegado al
presente proceso de constitucionalidad, la
Sala evidencia que el Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, fue discutido y
votado en sesión del 9 de junio de 2010 de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de conformidad con la
Gaceta del Congreso No. 380 del día jueves 24 de junio de 2010, en donde se
encuentra publicada el Acta No. 34 del 9 de junio de 2010.
Constata así mismo la
Sala, que de conformidad con lo consignado en la
Gaceta del Congreso No. 380 de 2010, el articulado del Proyecto de Ley No. 056
de 2009, Cámara, tal y como venía propuesto en la ponencia, fue votado por
dieciocho (18) Representantes así: por el SI dieciséis (16) Representantes, y
por el NO dos (2) Representantes.
Los Representantes que votaron por el SI fueron:
Oscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, José Thyrone Carvajal
Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la
Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Anibal
Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales,
Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes
Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón
Cotrino.
Los Representantes que votaron por el NO fueron:
David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas.
Comprueba igualmente la
Sala que en la Gaceta del Congreso en mención, el título del proyecto de Ley
056 de 2009 Cámara, fue votado por veinte (20) Representantes, así: dieciocho
(18) por el SI y dos (2) por el NO.
Los Representantes que votaron por el SI
fueron: Oscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo
Barreras Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba,
Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo,
Orlando Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery
Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo
Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto
Jaramillo, Germán Varón Cotrino y William Vélez Mesa.
Los Representantes que votaron por el NO
fueron: David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas.
Finalmente, ante la pregunta de si “¿Quiere
la Comisión que este Proyecto pasa a segundo debate?” la votación fue de
veinte (20) Representantes: dieciocho (18) Representantes por el SI y dos (2)
por el NO.
Los Representantes que votaron por el SI
fueron: Oscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo
Barreras Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba,
Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo,
Orlando Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery
Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo
Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto
Jaramillo, Germán Varón Cotrino y William Vélez Mesa.
Los Representantes que votaron por el NO
fueron: David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas.
Esta información consignada en la
Gaceta No. 380 de 2010 del Congreso es refrendada por certificado expedido por
el Secretario de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes a esta Corporación, el diez (10) de abril de 2012
(folios 178 a 185 del cuaderno principal).
(v) De otra parte, en la grabación de audio y
video de la sesión del 9 de junio de 2010, la
Sala observa que de conformidad con lo consignado en la
Gaceta del Congreso No. 380 de 2010, el articulado del Proyecto de Ley No. 056
de 2009, Cámara, tal y como venía propuesto en la ponencia, fue votado
finalmente por dieciocho (18) Representantes así: por el SI dieciséis (16)
Representantes, y por el NO dos (2) Representantes. Por el SI votaron los
siguientes Representantes a la Cámara: Oscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique
Ávila Durán, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de
la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando
Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez
Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán
Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo,
Germán Varón Cotrino.
Por el NO votaron los Representantes:
David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas.
La Sala comprueba así mismo, en la grabación de
audio y video, que el título del proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara fue votado
por veinte (20) Representantes así: dieciocho (18) por el SI y dos (2) por el
NO.
Por el SI votaron los Representantes Oscar
Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo Barreras
Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de
la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando
Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez
Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán
Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo,
Germán Varón Cotrino y William Vélez Mesa.
Por el NO votaron los Representantes:
David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas.
Finalmente, en la grabación se observa que
ante la pregunta de si “¿Quiere la
Comisión que este Proyecto pase a segundo debate?” la votación fue de
veinte (20) Representantes: dieciocho (18) Representantes por el SI y dos (2)
por el NO.
Por el SI votaron los Representantes Oscar
Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo Barreras
Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de
la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando
Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez
Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán
Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo,
Germán Varón Cotrino y William Vélez Mesa.
Por el NO votaron los Representantes:
David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas.
(vi)
De esta manera la Sala comprueba que no existe la discrepancia, ni
contradicción planteada en la demanda, entre la información consignada por el
Secretario en el Acta No. 34 de la sesión del 9 de junio de 2009 de la
Comisión Primera de la Cámara, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 380 de 2010, respecto de la votación del Proyecto de
Ley 056 de 2009 Cámara, en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y la grabación de audio y
video de dicha sesión. Por el contrario, la
Sala constata que tanto en la Gaceta del Congreso, como en la grabación, se
observa que la sesión cuestionada cumplió tanto con el quórum deliberatorio
como con la votación nominal y pública exigida por los artículos 133, 146 y 157
de la Constitución Política.
De esta manera, la
Sala colige, que dado que la grabación de audio y video privilegió la captación
de la mesa directa y del Secretario de la
Comisión, la demanda se basó en especulaciones respecto de la presencia o no y
sobre la efectiva votación nominal y pública de los Representantes, especulaciones
que no pueden ser objeto de análisis constitucional y mucho menos prosperar.
(vii) Adicionalmente, es preciso recordar, tal y como lo ha expuesto la
jurisprudencia de la Corte, que los vicios de trámite deben alegarse en
principio dentro del mismo trámite legislativo por parte de sus participantes
naturales, los congresistas. Así, si un congresista observa que dentro del
trámite de votación se presenta una irregularidad, debe solicitar al Secretario
una verificación del quorum, a efectos de que conste dentro del acta, y
de esta forma probar lo sucedido.[44]
En el caso concreto, como se evidencia de la lectura
del Acta de la Sesión del 9 de junio de 2009 de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y también de la grabación de
audio y video de dicha sesión, ningún congresista solicitó verificar la
votación para la aprobación del Proyecto de Ley 056 de 2009, con lo cual, lo
expresado por el Secretario y consignado en el Acta No. 34 del 9 de junio de
2010, publicado en la Gaceta No. 380 del día jueves 24 de junio de 2010, se tiene por
cierto.
(viii) En síntesis, la
Sala evidencia que  no existen elementos para desvirtuar la constitucionalidad
de la votación para aprobación el Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, en la
Comisión Primera Constitucional, actuación que no desconoce los artículos 133
y 157 de la Constitución Política. Por lo anterior, debe concluirse que la
acusación carece del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad de la
Ley 1425 de 2010 por vicios de procedimiento respecto del incumplimiento de
votación nominal y pública en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, razón por la cual la
Sala declarará exequible, respecto del cargo ahora estudiado, la
Ley 1425 de 2010.
10. Conclusión
En conclusión, la
Corte encuentra que los cargos en contra de la
Ley 1425 de 2010 por presunta vulneración del principio de publicidad, por
desconocer el término de publicidad del informe de conciliación contenido en el
artículo 161 de la Constitución Política, y por desconocimiento de la exigencia
de votación nominal y pública, consagrada en los artículos 133, 146 y 157 de la
Carta, no deben prosperar, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta
providencia judicial.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la
Ley 472 de
1998 Acciones Populares y Grupo”, por los cargos por vicios de forma en el
trámite legislativo analizados en esta sentencia, relativos a la vulneración
del principio de publicidad, de conformidad con el artículo 161 CP; y a la violación
de la exigencia de votación nominal y pública, consagrado en los artículos 133,
146  y 157 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ALEXEY JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
aclaración de voto
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con
aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ponente
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-786/12
REF.: Expedientes
D-8929, D-8930, D-8935 y D-8936
Acción Pública de
inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, "Por medio de la cual
se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo".
Actor:
Eduardo Quijano Aponte y otros
Magistrado
Ponente:
LUÍS ERNESTO
VARGAS SILVA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones que toma esta Corporación, me permito aclarar el sentido del fallo
adoptado por la Sala Plena dentro del asunto de la referencia. Para exponer las
razones que me llevan a disentir de algunas consideraciones efectuadas en la
sentencia, haré una relación sucinta del contenido de la decisión y la
consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1. Contenido de la sentencia.
1.1. La demanda de inconstitucionalidad
fue interpuesta contra la ley 1425 de 2010, "Por medio de la cual
se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo"[45] porque según los
actores durante el trámite  legislativo se desconoció el principio de
publicidad y la exigencia de votación nominal y pública.
1.1.1. El cargo de
infracción al principio de publicidad de la actividad legislativa se sustentó
en que según el artículo 161 Superior, el texto concillado en Senado y Cámara
de Representantes debía publicarse en la Gaceta del Congreso por lo menos con
un día de anticipación a la discusión y aprobación por las plenarias, sin
embargo, en esa oportunidad la publicación del 13 de diciembre de 2010 fue
impresa al día siguiente, según la aclaración realizada por la Imprenta
Nacional, lo cual significa que la fecha real de publicación de la Gaceta fue
el día de la discusión y aprobación del proyecto de ley.
1.1.2. El segundo cargo
se sustentó en la infracción de los artículos 133, 146 y 157 de la
Constitución, porque según la grabación de la sesión de 9 de junio de 2010 de
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de los 35 miembros, 8
representantes votaron contestando de manera individual, nominal y pública,
mientras que la votación de la mayoría restante fue consignada en las actas sin
adelantar el debido procedimiento, incurriendo en un vicio de forma y fondo,
grave e insubsanable.
1.2.
Previo al estudio de los cargos propuestos, la Sala
Plena efectuó algunos planteamientos jurisprudenciales acerca de la votación
nominal y pública, y los principios de publicidad, instrumentalidad de las
formas y pro legislatoris.
1.3.
Respecto al primer cargo, esta Corporación no encontró
demostrada la violación del principio de publicidad, porque si bien es cierto
que los demandantes advirtieron una inconsistencia entre las fechas de
publicación e impresión de la Gaceta del Congreso que contenía el texto de la
conciliación, también lo es que la publicación por medios electrónicos se hizo
dentro del término constitucional, el cual coincide con la fecha oficial de la
Gaceta, que en todo caso, es el medio de publicación del Órgano Legislativo.
Lo anterior, aunado a la aplicación de
los principios de instrumentalidad de las formas, in dubio pro
legislatoris y conservación del derecho, así como a la validez de
la ley elaborada por el Congreso de la República y la presunción de
constitucionalidad que se predica de la misma, permitiendo concluir que no
existió la vulneración del principio de publicidad alegado en la demanda.
1.4.
En relación con el cargo de desconocimiento del
requisito de votación nominal y pública en la sesión de 9 de junio de 2010 de
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, este Tribunal encontró que
la Gaceta Oficial que publicó el contenido del acta de la sesión llevada a cabo
en esa fecha, evidenció que se cumplió con el quorum deliberatorio y con la
votación nominal y pública, por lo que concluyó que no existen elementos para
desvirtuar la constitucionalidad de la votación para la aprobación del Proyecto
de Ley 056 de 2009 -hoy ley 1425 de 2010-.
1.5. En ese orden, los cargos propuestos
contra la ley 1425 de 2010 por presunta vulneración del principio de publicidad
al desconocer el término de publicación del informe de conciliación del
artículo 161 de la Constitución, y por desconocimiento de la exigencia de
votación nominal y pública, prevista en los artículos 133, 146 y 157
Superiores, no prosperaron y en consecuencia, se declaró la exequibilidad de la
norma en mención.
2. Motivos de la Aclaración de Voto.
2.1. A efecto de resolver el cargo de
infracción al principio de publicidad del artículo 161 Superior, la sentencia
advierte que este se ha entendido como la obligación de que el proyecto de ley
sea publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión
correspondiente[46].
Bajo esa lógica afirma que el cumplimiento de dicha obligación también se
predica del procedimiento surtido por las comisiones accidentales de
conciliación y por tanto, el informe que surja debe ser publicado con al menos
un día de antelación a su debate y aprobación por las plenarias.
Continuando con el desarrollo de las
consideraciones, señaló que tratándose del análisis de un presunto vicio de
procedimiento en el trámite de la ley 1425 de 2010, debían observarse los
principios de instrumentalidad de las formas y pro legislatoris.
Este
último, lo explicó afirmando que "en caso de duda razonable acerca de
la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resuelta a favor
de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el
Congreso de la República"; y más adelante concluyó: "Así las
cosas, reitera la Sala la regla jurisprudencial según la cual, cuando quiera
que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio de procedimiento, tal
duda debe ser resuelta a favor del Legislador, en tanto que salvaguarda la
decisión mayoritaria".
Observando que no
había certeza acerca de la fecha de publicación de los informes de
conciliación, porque según el escrito de aclaración de la Imprenta Nacional, la
Gaceta del Congreso de fecha 13 de diciembre de 2010 fue impresa el 14 del
mismo mes y año, es decir, el mismo día que tuvo lugar la sesión y aprobación
del proyecto de ley por las plenarias, la Corte concluyó que en aplicación de
los principios de instrumentalidad de las formas e in dubio pro
legislatoris, debía prevalecer como fecha de publicación la señalada
en las Gacetas del Congreso de la República, por ser la publicación
oficial del Órgano Legislativo y por tanto, el mecanismo
idóneo a través del cual se cumple con la publicidad exigida.
La regla anterior
sumada al hecho de que la información del texto concillado fue publicada por
medios electrónicos el 13 de diciembre de 2010, le permitió concluir que el
cargo de inconstitucionalidad planteado no fue demostrado y, al "tratarse de
una acusación por vicios de procedimiento en la elaboración de una ley, en
donde se plantea una falsa certeza inicial respecto de la publicación del
informe de conciliación dentro del término previsto por el artículo 161 CP, la
Sala constata no sólo la efectiva publicación del texto conciliado por medios
electrónicos dentro del término constitucional, sino que al dar aplicación a
los principios de instrumentalidad de las formas, el in dubio pro legislatoris
y el principio de conservación del derecho, así como a la validez de la ley
elaborada por el Congreso de la República, de conformidad con la presunción de
constitucionalidad que se predica de la misma[47],
colige que no existió la vulneración del principio de publicidad alegado en la
demanda".
2.2.   En mi criterio,
no debió aplicarse el principio pro legilsatoris en los términos
referenciados, ya que la duda razonable acerca de la existencia del vicio de
procedimiento fue descartada con base en la fecha que aparecía en la Gaceta
Oficial, excluyendo del análisis el informe rendido por la Imprenta Nacional,
que es la autoridad encargada de dirigir el proceso de impresión y en ese
orden, la única que está en condiciones de certificar la veracidad de la fecha
de publicación de una gaceta.
Así las cosas, ha debido valorarse como
prueba de la fecha de publicación el citado informe de la Imprenta Nacional,
según el cual la Gaceta del Congreso del 13 de diciembre de 2010 fue impresa el
14 del mismo mes y año, es decir, el día de la sesión y aprobación del proyecto
de ley por las plenarias.
En ese orden de ideas, no había lugar a
aplicar el principio pro legilsatoris para resolver la
controvertida fecha de publicación, al menos en lo que respecta a la impresión
de la Gaceta Oficial del Congreso de la República por parte de la Imprenta
Nacional.
2.3.   De otra parte, el
vicio de procedimiento presuntamente configurado al no dar cumplimiento al
principio de publicidad en los términos establecidos en la Constitución, debió
ser objeto de estudio por parte de la Corte a fin de determinar si era
subsanable, tal y como de manera tangencial fue planteado en la sentencia, al
afirmar que "de conformidad con el principio de
instrumentalidad de las formas, los defectos en la formación de una norma no
siempre invalidan la actuación surtida[48],
a menos que los mismos sean de un carácter y una envergadura tal que altere la
decisión tomada en uno u otro sentido, lo cual no se observa en el presente
caso, en donde la Sala no advierte afectación de la información de los
Congresistas respecto del texto conciliado en las votaciones plenarias, de
manera que en este caso no se constata vulneración de la conformación de la
voluntad democrática ".
Lo anterior tiene asidero en la
jurisprudencia de esta Corporación, que en los Autos 032 y 086 de 2012,
advirtió que la naturaleza subsanable del vicio formal también debe evaluarse a
partir del grado de afectación de esos contenidos de índole sustantiva y con
base en ello recogió las hipótesis de vicios subsanables en el procedimiento
legislativo, clasificadas de acuerdo con su gravedad y el momento del trámite
en que se presentan, así: [49] (i) errores de
trámite que, por su intrascendencia, no afectan de ninguna forma los propósitos
sustantivos antes explicados. En este caso no se está, en estricto sentido,
ante un vicio de procedimiento, por lo que no hay lugar a la subsanación; (ii)
defectos del trámite que, si bien tuvieron ocurrencia, son convalidados en el
proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el
propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad
haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para
efectuar ese saneamiento; (iii) vicios que son identificados por la Corte en el
control de constitucionalidad, respecto de los cuales aplica la fórmula de
subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 Superior; y (iv) vicios
que también son advertidos en el escrutinio judicial, pero que pueden ser
subsanados por la misma Corte. Ejemplo de ello es "cuando a una ley
ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo propio de una ley orgánica:
en casos así, la Corte ha considerado que existe, efectivamente, un vicio, por
cuanto, tal y como se expresó en la sentencia C-025/93, "el principio
democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales
que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el
ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al
predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y
apertura ". En estas
situaciones, la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el
vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de
naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal
entendido".[50]
En consecuencia, debió analizarse si las
condiciones en que fue publicada la Gaceta Oficial del Congreso de la República
constituyó un vicio de procedimiento subsanable en el trámite judicial y con
base en ello declarar la exequibilidad de la norma, máxime si se tiene en
cuenta que este Tribunal determinó que no hubo vulneración de la conformación
de la voluntad democrática, en tanto que no se afectó la información de los
congresistas respecto del texto conciliado en las votaciones de las plenarias.
2.4. Finalmente, manifiesto mi
inconformidad con la afirmación que trae la sentencia al sostener que no hubo
afectación del principio de publicidad porque los congresistas si conocieron el
texto conciliado y por tanto, no se vulneró la conformación de la voluntad
democrática. Tal conclusión reduce el deber de publicación a un formalismo que
puede ser convalidado al momento de la aprobación del proyecto de ley,
desconociendo que se trata de una garantía de participación y legitimidad.
El principio de publicidad durante el
procedimiento legislativo es el elemento esencial del carácter democrático del
Estado porque dota de transparencia y legitimidad las decisiones que adopte el
Congreso de la República, en tanto que  permite a los senadores, representantes
y a la sociedad en general, conocer e informarse sobre el contenido de los
proyectos de ley que se tramitan, previo al debate y posterior aprobación.
En ese contexto, se ha entendido que la
previsión del artículo 161 de la Constitución, que exige la publicación del
informe de conciliación al menos un día antes del debate y aprobación en las
plenarias, constituye una garantía institucional de racionalidad mínima en la
deliberación y toma de decisiones, y al mismo tiempo, de participación de los
asociados en la aprobación de los textos sometidos a consideración del
legislador.
En los anteriores términos dejo
argumentada mi postura, en lo que respecta a la aplicación del principio pro legislatoris para resolver el
cargo de vulneración del principio de publicidad previsto en el artículo 161 de
la Constitución, en el trámite de formación de la ley 1425 de 2010.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-786/12
Referencia:
expedientes D-8929, D-8930, D-8935 y D-8936 acumulados.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por
medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002”.
Demandante:
Eduardo
Quijano Aponte y otros.
Magistrada Ponente:
Luís Ernesto Vargas Silva
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
mayoría, considero necesario aclarar el voto con el objeto de precisar que al
debatirse la falta de certeza respecto de la publicación del informe de
conciliación y dar aplicación a los principios de instrumentalidad de las
formas, in dubio pro legislatoris, conservación del derecho, y
presunción de constitucionalidad, se debió considerar el mecanismo del correo
electrónico como medio alternativo para garantizar el cumplimiento del
requisito de publicidad dentro del trámite legislativo de los proyectos de ley,
de acuerdo con que artículo 161 de la Constitución.
Lo anterior dentro del criterio de flexibilidad que la
Constitución imprimió al debate parlamentario, y que se refleja en las
distintas disposiciones superiores que se orientan a agilizar el trámite legislativo.
Así, por ejemplo, la Corte ha aceptado, de conformidad con el artículo 156 del
Reglamento del Congreso, que las proposiciones de enmienda a un proyecto de ley
pueden conocerse por cualquiera de los siguientes medios: por su publicación en
la Gaceta del Congreso, por su lectura oral antes de ser debatidas y antes de
ser votadas, o por la distribución previa de la reproducción del documento que
las contiene, entre los miembros de la célula legislativa que las va a debatir
y a votar, a fin de que puedan ser leídas y por lo tanto conocidas por éstos.
En este  orden, en la sentencia C-034 de 2009,[51]
reiterando la posición asumida de vieja data,[52] la Corporación
al referirse al alcance del  artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, señaló que el
principio de publicidad de las ponencias se hace efectivo mediante dos vías: “La
principal, es la publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso
dentro de los 3 días siguientes a la presentación de la ponencia, esto es, de
manera previa al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente
distribución entre los miembros de la Comisión. […].”
Igualmente, en la sentencia C-168 de 2012,[53]
la Corte sobre el principio de publicidad de los proyectos de ley reiteró que: “[…]
se cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara,
con su publicación en el órgano oficial de comunicación del legislativo, que es
la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P.
artículo 157) y que, así mismo deben publicarse las ponencias, con las
modificaciones al texto que ellas propongan, como lo indica el artículo 156 del
Reglamento del Congreso. En este último caso, para agilizar el trámite del
proyecto, la ley permite que este requisito de publicidad sea suplido por la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo
entre los miembros de la célula legislativa que los va a discutir.
Armonizando las anteriores exigencias del
procedimiento legislativo con el principio de instrumentalidad de las formas,
la Corte ha dicho que  “(…) la garantía que le compete preservar a esta
Corporación es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su
aprobación, como condición necesaria para que los congresistas tengan
oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda
surtir válidamente el debate parlamentario. […].”
En el presente proceso, el Departamento Nacional de
Planeación sostuvo en su intervención que la impresión en papel que se hizo del
informe de conciliación, no impide considerar la validez del medio electrónico,
circunstancia que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada
constituye una opción válida, en tanto permite presumir el conocimiento
individual de las ponencias o informes por parte de los miembros de la célula
legislativa que los va a debatir y a aprobar.
Así, el conocimiento de los textos de los proyectos y
de las modificaciones propuestas respecto de los mismos, como de los informes
de conciliación, que constituye el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa
y decisoria, se cumple también, cuando sea necesario agilizar el trámite del
proyecto de  ley, con la reproducción del documento, con la debida
anticipación, por otros medios como el correo electrónico, mecanismo que
facilita su distribución y conocimiento entre los miembros de la célula
legislativa que los va a discutir.
En los anteriores términos,
dejo plasmada mi aclaración de voto en la presente oportunidad.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] M.P. Maria
Victoria Calle Correa.
[2] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[3] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[4] Ibidem.
[5] M.P.
Maria Victoria Calle Correa.
[6] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[7] M.P:
Jorge Iván Palacio Palacio.
[8] M.P.
Maria Victoria Calle Correa.
[9] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[10] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[11] Ver Sentencia
C-840 de 2008, M.P.Jaime Córdoba Triviño.
[12] Ver Sentencias
C-473 de 2004 y C-168 de 2012, entre otras.
[13] Consultar
Sentencias C-760 de 2001 y Sentencia C-760 de 2001, entre otras.
[14] Ver Sentencia
C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[15] Ley 5ª de
1992, artículo 2º.
[16] Ver Sentencia
C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[17] Consultar
las sentencias C-688 de 2002 y C-951 de 2001, entre otras.
[18] Ver Sentencia
C-840 de 2008, M.P.Jaime Córdoba Triviño.
[19] Ibidem.
[20] Auto
A-032 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, ver también la
Sentencia C-141 de 2010.
[21] Ibidem.
[22] El
artículo 3º de la Ley 1431/11 modificó el Reglamento del Congreso en materia de
votaciones secretas, del modo siguiente:
“Artículo 131. Modificado por la
Ley 1431 de 2011, artículo 3º. Votación secreta. No permite identificar la
forma como vota el Congresista. Las rectificaciones solo serán procedentes
cuando el número de votos recogidos no sean igual al de los votantes.
Esta votación solo se presentará en
los siguientes eventos:
a) Cuando se deba hacer elección;
b) Para decidir sobre proposiciones
de amnistías o indultos. Aprobado la votación secreta, el Presidente dispondrá
repartir papeletas que tengan impresas, en una de sus caras, la leyenda “Sí” o
“No”, y espacios para marcar. El Secretario llamará a cada Congresista, según
el orden alfabético de su apellido, para que deposite la papeleta en la urna
dispuesta para el efecto. Previamente el Presidente designará una comisión
escrutadora.”
[23] Ibidem.
[24] Ibidem.
[25] Auto
A-032 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[26] Ibidem.
[27] Ver al
respecto las Sentencias C-055 de 1995 y C-168 de 2012, entre otras.
[28] Sentencia
C-737 de 2001.
[29] Ver Sentencia
C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[30] Sentencia
C- 277 de 2007, con ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad
dirigida contra el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por
el cual se adiciona el artículo 48  de  la
Constitución Política”.
[31] Sentencia
C-737 de 2001
[32]
Constitución Política, Artículo 241, Parágrafo: “Cuando la
Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto
sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para
que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio,
procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.”
[33] Artículo
45º del Decreto 2067 de 1992: Cuando la
Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto
sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para
que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la
Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto. Dicho término
no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que a
autoridad está en capacidad de subsanarlo.”
[34]  Ver Sentencias
C-370 de 2004 y C-168 de 2012.
[35] Sentencia
C-168 de 2012.
[36] Sentencia
C-1040 de 2005.
[37] Ver Sentencia
C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[38] Sentencia
C- 665 de 2007, con ocasión del examen de una supuesta irregularidad en materia
de anuncio previo a votación.
[39] Ver
Sentencia C-076 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.
[40] Ver Sentencias
C-179 de 2002, C-307 de 2004 y C-538 de 2010.
[41] Al
respecto remitirse a la Sentencia C-076 de 2012,
M.P. Humberto Sierra Porto.
[42] Consultar
las Sentencias C-288 y C- 317 del 2012.
[43] Ver
Sentencia C-076 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.
[44]
Consultar las Sentencias C- 1040 de 2005 y C- 502 de 2007.
[45] La Ley 1425 de 2010,
derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, cuyo tenor literal era el
siguiente: "Artículo 39°.-Incentivos. El demandante en una
acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre
diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el ador
sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de
Intereses Colectivos. Artículo 40°.- Incentivo Económico en Acciones Populares
sobre Moral Administrativa En la acciones populares que se generen en la
violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o
demandantes tendrán derechos a recibir el quince por ciento (15%) del valor que
recupere la entidad pública en razón a la acción popular. Para los fines de
este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades
provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante
legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma
solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo
pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los
ciudadanos tendrán derechos a solicitar y obtener se les expida copia auténtica
de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá
reserva sobre tales documentos"'
[46] Artículos 157 de
la Constitución y 156 del Reglamento del Congreso.
[47]Sentencia
C-076 de 2012.
[48]Consultar
las Sentencias C-288 y C- 317 del 2012.
[49]
Esta clasificación es tomada de la sentencia C-737 de 2001, reiterada
en varias de las decisiones que analizan el tópico de los vicios de
procedimiento subsanables.
[50] Ibídem.
[51] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
SV. Jaime Araújo Rentería.
[52] Sentencia C-915 de 2001 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett).
[53] MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.