C-032-21
Sentencia C-032/21
Referencia: Expediente PE-047
Revisión de constitucionalidad
del proyecto de Ley Estatutaria 213 de 2018 Senado –091 de 2018 Cámara, “por medio de la cual se
crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrada ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., dieciocho (18)
de febrero de dos mil veintiuno (2021).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Antonio
José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique
Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Paola Andrea Meneses Mosquera, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial de las previstas en el numeral 8º del artículo 241 de la
Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El 12 de julio de 2019, el Secretario General del
Senado de la República, en cumplimiento de lo ordenado por los artículos 153 y
241, numeral 8° de la Constitución Política y el artículo 39 del Decreto Ley
2067 de 1991, remitió a esta Corporación el expediente del proyecto de ley estatutaria
número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el
registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras
disposiciones”[1]
(en adelante, el “proyecto de Ley” o PLE).
Mediante providencia del 31 de julio de 2019, la Magistrada
sustanciadora ordenó devolver el expediente legislativo al Senado de la
República, puesto que el proyecto de Ley no fue suscrito por el Presidente de
esa cámara, lo que incumplía lo previsto en el artículo 43 de la Ley 5ª de
1992- Reglamento del Congreso.
Posteriormente, a través de oficio radicado en la
Corte el 13 de agosto de 2019, el Secretario General del Senado remitió
nuevamente el expediente con el cumplimiento del requisito previamente
mencionado.
En consecuencia, por medio de auto del 14 de agosto de
2019, la Magistrada sustanciadora asumió el conocimiento del presente asunto y
solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, para que remitieran copia del expediente legislativo
y de las certificaciones sobre quórum deliberatorio y decisorio en cada una de
las etapas del proceso de aprobación del proyecto estatutario, de conformidad
con los artículos 133, 145, 146, 153, 157, 160 y 161 de la Constitución y la Ley
5ª de 1992, Reglamento del Congreso de la República.
Adicionalmente se dispuso, que una vez fueran
recibidas las pruebas se efectuara la fijación en lista del proceso y se
surtiera el traslado al Procurador General de la Nación, para el concepto
correspondiente.
Igualmente se ordenó, de conformidad con lo que
establece el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, comunicar la iniciación de
este proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y a la Directora del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que, si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria bajo
estudio.
En ese mismo auto, y de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a las siguientes
instituciones, con el propósito de que rindieran concepto técnico en el proceso
de la referencia, si así lo estimaban pertinente:
(i)
Defensoría del Pueblo; Migración
Colombia; Superintendencia Financiera de Colombia; Superintendencia de
Industria y Comercio, y Superintendencia de Notariado y Registro.
(ii)
Corte Suprema de Justicia; Consejo
Superior de la Judicatura, y Fiscalía General de la Nación.
(iii)
Academia Colombiana de
Jurisprudencia; Comisión Colombiana de Juristas; Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad –Dejusticia; Instituto Colombiano de Derecho Procesal;
Unión Colegiada del Notariado Colombiano, y la Asociación Bancaria de Colombia
– Asobancaria.
(iv)
Facultades de Derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, de los Andes, Javeriana, Libre, Externado
de Colombia, del Rosario, de la Sabana, Sergio Arboleda, de Antioquia, del
Norte, Industrial de Santander, del Magdalena, EAFIT, de Nariño e ICESI.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, procede esta Corte a decidir sobre la constitucionalidad del proyecto de
la ley estatutaria en cuestión.
II.
TEXTO DE LA NORMA
El texto de proyecto de ley estatutaria número 213 de 2018 Senado – 091 de
2018 Cámara, aprobado por el
Congreso de la República, es el siguiente:
“PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA
NÚMERO
213 DE 2018 SENADO, 901 DE 2018 CÁMARA
“Por
medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam)
y
se dictan otras disposiciones”
El
Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas
para garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control al
incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo 2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que se
encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no,
establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o cualquier
título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La obligación económica cuya mora genera el registro
corresponde a la de alimentos congruos o necesarios, definitivos o
provisionales.
Parágrafo. Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las
personas titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del
Código Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el
presente artículo.
Artículo 3º. Procedimiento para inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro
ante el juez y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos
quien, previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se
reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá
sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no de
una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del
recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para
resolverlo.
Parágrafo 1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro
de Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo
no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el
propósito de hacer efectiva la misma.
Parágrafo 2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera
inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas
alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a cabo
por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones
siguientes.
Parágrafo 3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la
entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de alimentos
del Registro.
Parágrafo 4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente
a sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para poner
en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que dan
lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La
Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, estará
obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo,
garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del
presunto deudor alimentario moroso.
Artículo 4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1. Llevar un registro de los deudores alimentarios
morosos.
2. Expedir gratuitamente los certificados a través de
página web, que soliciten las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Estos certificados deberán contener como mínimo la
información contemplada en el artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo. Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo,
tendrán una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento
en físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea
expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno nacional
reglamentará la materia, respetando en todo caso lo contemplado en las Leyes
1266 de 2008 y 1581 de 2012.
Artículo 5º. Contenido de la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá
contener, como mínimo, la siguiente información:
1. Nombres y apellidos completos del Deudor
Alimentario Moroso.
2. Domicilio actual o último conocido del Deudor
Alimentario Moroso.
3. Número de documento de identidad del Deudor
Alimentario Moroso.
4. Identificación del documento donde conste la obligación
alimentaria.
5. Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto
de la obligación pendiente e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6. Identificación de la autoridad que ordena el
registro.
7. Fecha del registro.
Artículo 6º. Consecuencias de la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos generará las siguientes consecuencias:
1. El deudor alimentario moroso solo podrá contratar
con el Estado una vez se ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias.
Esta inhabilidad también se predica del deudor alimentario moroso que actúe
como representante legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el
Estado. Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo
incurrir en mora de las obligaciones alimentarias.
2. No se podrá nombrar ni posesionar en cargos
públicos ni de elección popular a las personas reportadas en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las
obligaciones alimentarias.
Si el deudor alimentario es servidor público al
momento de su inscripción en el Redam, estará sujeto a la suspensión del
ejercicio de sus funciones, hasta tanto no se ponga a paz y salvo con las
obligaciones alimentarias. En todo caso, se garantizará al deudor alimentario
los derechos de defensa y debido proceso.
3. Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar
la enajenación de bienes muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría
exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso
de estar reportado, el monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a
la tarifa de los derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar
lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro,
con la finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.
4. Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o
la renovación de un crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se
exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso
de ser aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado
a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que
solvente la deuda alimentaria originaria.
5. Impedimento para salir del país y efectuar trámites
migratorios ante Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
6. No se requerirá la autorización del padre o madre
inscrito en el Redam contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
7. No se otorgarán subsidios a las personas reportadas
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en
paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
Parágrafo 1°. La entidad designada por el Gobierno nacional para implementar,
administrar y mantener el Redam, remitirá la información contenida en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo crediticio,
financiero y comercial, para lo de su competencia.
Parágrafo 2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3° del presente artículo,
aplica tanto para personas naturales como para representantes legales de
personas jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio jurídico.
Parágrafo 3°. La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro
recaerá únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La
imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del
ciudadano.
Artículo 7º. Operación del Registro de Deudores
Alimentarios Morosos. El
Gobierno nacional, designará a una entidad del orden nacional para que
implemente, administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de Deudores
de Cuotas Alimentarias.
Parágrafo 1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá
constituir una base de datos de carácter público para la administración de la
misma, dando aplicación a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo sexto de
esta ley.
Parágrafo 2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados a
partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Parágrafo 3º. La entidad responsable del tratamiento de la información adoptará
mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables para garantizar el
cumplimiento de la presente ley y los principios y reglas previstos en las
leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 respecto del tratamiento de los datos
personales que harán parte del citado registro.
En la reglamentación de este registro se definirá,
entre otros, lo siguiente: (a) la finalidad de la recolección y utilización de
los datos; (b) las condiciones en las que podrán ser accedidos por parte de
personas naturales o jurídicas, públicas y privadas; (c) el tipo de información
que se suministrará a los interesados; (d) los usos que se puede dar a la
información contenida en el registro; (e) el tiempo que estará registrada la
información, de conformidad con el principio de temporalidad o caducidad del
dato.
Adicionalmente, se deben prever mecanismos técnicos
capaces de limitar el alcance de las consultas y de las búsquedas electrónicas
con el fin de prevenir todo tipo de descarga o de consulta no autorizada de
datos personales.
Parágrafo 4º. El registro contará con un mecanismo de verificación, formación y
apoyo para los deudores en desempleo o informalidad a través del Servicio
Público de Empleo.
Artículo 8º. Remisión general. Los principios y reglas generales previstas
en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o modifiquen,
se aplicarán a la administración de la información y los datos incluidos en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo 9º. Advertencia de consecuencias derivadas
del incumplimiento de las obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad administrativa,
se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas en esta ley por su
incumplimiento.
Artículo 10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en los términos
del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el reconocimiento judicial
de las acreencias alimentarias en las que se incurrió, aun cuando las
circunstancias económicas del acreedor alimentario señalen que posea la
capacidad económica para costear su subsistencia, pero que fueron necesarias
para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo 1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las
que hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa,
subrogar al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento
judicial de las mismas.
Parágrafo 2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la
jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia penal
para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se configure
responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la necesidad de la
víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago del acusado.
Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
III.  INTERVENCIONES
1.  Congresista Maritza Martínez Aristizábal[2]
La Senadora Maritza Martínez Aristizábal, quien
promovió la iniciativa legislativa que culminó con la promulgación del proyecto
de ley estatutaria, presentó su intervención en los siguientes términos:
Primero, realizó un contexto sobre la institución del
registro de deudores alimentarios morosos en el derecho comparado, y reiteró
los argumentos que se presentaron en la exposición de motivos, en relación con
la conveniencia de las medidas adoptadas en el proyecto. Principalmente, indicó
que estas medidas son convenientes, dado el alto nivel de impunidad que existe
respecto del incumplimiento de este tipo de obligaciones. Además, añadió que
los procesos de fijación de cuota alimentaria por vía judicial pueden durar
hasta tres años y medio, lo cual limita su efectividad.
Segundo, procedió a explicar los aspectos jurídicos de
la iniciativa. En especial, reiteró la necesidad de adoptar los mecanismos dispuestos
en el PLE, en cuanto son necesarios para proteger las condiciones mínimas de
subsistencia de los niños, niñas y adolescentes, quienes son sujetos de
especial protección constitucional de conformidad con el artículo 44 de la
Carta Política. Asimismo, señaló que el objetivo del proyecto es controlar de
manera sistemática el incumplimiento de las acreencias alimentarias, a través
de un procedimiento regulado que respete los derechos fundamentales al debido
proceso y habeas data de quienes sean objeto de registro en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos (en adelante, “REDAM”).
En cuanto al análisis puntual de los artículos
incorporados en el proyecto, la Senadora reconoció que la inscripción en el
REDAM acarrea consecuencias que podrían colisionar con los derechos de los
deudores alimentarios que se encuentren registrados. Por ese motivo, propuso
realizar el juicio de proporcionalidad establecido en la jurisprudencia de esta
Corporación, a través del cual se verifique que los objetivos perseguidos
representan un beneficio mayor con respecto a los costos en los que podría
incurrir su materialización.
Sobre este particular, resaltó que este Tribunal[3]
considera que el derecho de alimentos es el medio a través del cual se pueden
materializar otros derechos fundamentales, como los derechos a la vida, al
mínimo vital, a la integridad física, a la salud, a la seguridad social, la
educación y la recreación, entre otros. Asimismo, recalcó que el cumplimiento
de esta obligación no solo afecta la vida de los niños, niñas y adolescentes,
sino también de otras poblaciones, tales como los adultos mayores o adultos en
condición de discapacidad, quienes necesitan del cumplimiento de estas
acreencias para su desarrollo y mantenimiento de una vida digna.
En ese sentido, argumentó que la medida es necesaria,
en vista de la ineficacia de los mecanismos ante la jurisdicción civil y penal,
por lo cual se requiere otro medio para asegurar el acatamiento del pago de
estas acreencias. Por ello, consideró que las medidas de apremio y sanción
establecidas en el proyecto constituyen alternativas viables para lograr los
fines propuestos en dicha legislación. Por demás, insistió en que las
consecuencias del registro en el REDAM son mucho menos gravosas que aquellas
que se aplican como consecuencia del proceso penal, y que la limitación de
derechos por cuenta de la inscripción en el registro procede como última
ratio en los casos en los que se han incumplido tres cuotas alimentarias.
En cuanto a la naturaleza del REDAM y su operación, la
Senadora consideró oportuno aclarar que este registro y su posterior
reglamentación deberá observar lo dispuesto en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de
2012, en lo atinente al tratamiento y protección de datos personales. Bajo este
entendido, esta disposición pretende proteger a los titulares de la información
ante cualquier uso o acceso indebido o no autorizado. Además, explicó que el
hecho de que la base de datos sea “pública” se refiere exclusivamente a
que la misma es de carácter oficial, mas no a que se permita el acceso
irrestricto al público en general. En ese entendido, la expresión “público”
contenida en el parágrafo 1º del artículo 7º del proyecto de ley debe
entenderse como “perteneciente o relativa al Estado o a otra Administración”,
según lo dispuesto en el artículo 30 del Código Civil.
Por último, presentó las razones que, según ella,
explicarían por qué lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-657 de 1997, en la que se determinó la inconstitucionalidad de las
limitaciones al derecho al trabajo consagradas en la Ley 311 de 1996 que regula
el Registro Nacional de Protección Familiar, no aplicaría para el caso del PLE
bajo estudio. Sobre este punto, indicó que: (i) la inscripción en el REDAM está
supeditada a un procedimiento que se adelanta ante un juez de la República o un
conciliador, quienes están obligados a salvaguardar el derecho de defensa del
presunto deudor alimentario moroso; y (ii) el registro en esta base de datos
sólo procede cuando existe incumplimiento de tres o más cuotas alimentarias,
por lo que se requiere que el desconocimiento de la obligación sea reiterado y que
el deudor no esté en condiciones de demostrar la inexistencia de la obligación
o que no se encuentra en mora. Teniendo en cuenta estos dos aspectos, estimó
que no pueden realizarse las mismas consideraciones que condujeron a la
declaratoria de inexequibilidad de las limitaciones que se imponían en la Ley
311 de 1996.
De acuerdo con lo expuesto, solicitó a la Corte
Constitucional que declare la constitucionalidad del proyecto de la referencia,
la cual permitiría a los ciudadanos contar con una herramienta adicional para requerir
y apremiar el cumplimiento de obligaciones alimentarias.
2.
Ministerio de Justicia y
del Derecho[4]
La Directora de Desarrollo del Derecho y del
Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia presentó su intervención
dentro del proceso de la referencia, en los términos que se exponen a
continuación.
En primer lugar, el Ministerio se refirió al
cumplimiento de los requisitos de forma en el trámite del proyecto objeto de
revisión. Principalmente, mencionó que el texto fue aprobado dentro de una sola
legislatura y por la mayoría de los miembros del Senado y de la Cámara de
Representantes. Además, indicó que se cumplieron los requisitos generales
establecidos en el artículo 157 constitucional. En ese sentido, concluyó que el
PLE se encuentra libre de vicios en su formación.
En segundo lugar, en relación con las razones que
justifican la constitucionalidad del proyecto, la entidad insistió en que las
medidas adoptadas pretenden proteger el derecho de los niños, niñas y
adolescentes a recibir alimentos, el cual considera de rango fundamental.
Precisamente, expresó que dicho derecho se extiende a la recepción de las
cuotas alimentarias, que son indispensables para garantizar el desarrollo pleno
e integral de esta población. A partir de esta perspectiva, concluyó que:
“(…) el proyecto de ley objeto de revisión se encuentra
ajustado a la Constitución Política porque responde a un fin legítimo, el cual
estriba en adoptar una herramienta efectiva en la garantía para el cumplimiento
de las obligaciones alimentarias en favor de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes, y frente a las situaciones de violencia económica contra la
mujer, como manifestaciones del deber constitucional de solidaridad y de
responsabilidad. Además, las medidas adoptadas resultan proporcionales frente
al fin propuesto.”
En virtud de lo expuesto, el Ministerio de Justicia y
del Derecho solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del
proyecto bajo estudio.
3.
Superintendencia de
Industria y Comercio[5]
La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Superintendencia de Industria y Comercio presentó su concepto sobre el proyecto
de ley estudiado por la Corte. Particularmente, solicitó:
Primero, la entidad estimó necesario que la Corte
evalúe si las medidas del proyecto y las consecuencias de los reportes de
información negativa ante el REDAM se ajustan a los postulados
constitucionales. Sobre el particular, consideró pertinente recordar lo que
dispuso este Tribunal en la Sentencia C-1011 de 2008[6],
según la cual el reporte de información negativa para obtener el pago de
obligaciones dinerarias constituye una conducta abusiva. También citó las Sentencias
T-729 de 2002, C-185 de 2003, C-748 de 2011 y SU-458 de 2012, con el fin de
insistir en el hecho de que los reportes que se efectúan en el REDAM tienen el
carácter de datos negativos, lo cual puede convertirse en una barrera
injustificada para el titular del dato respecto del acceso al mercado laboral o
al sistema financiero, entre otros.
Segundo, la Superintendencia trajo a colación la
jurisprudencia de esta Corporación, a través de la cual se reconoció el “derecho
al olvido” en cabeza del titular del dato, el cual guarda relación con la
caducidad de los datos negativos. En esa medida, recordó que los datos, por su
naturaleza y relación con derechos fundamentales, tienen una vigencia limitada
y no se les puede otorgar el carácter de inmodificables. En ese sentido, agregó
que los datos negativos no pueden mantenerse indefinidamente en las bases de
datos y que, por ese motivo, el titular del dato tiene el derecho de solicitar
la supresión de la información ante la autoridad de protección de datos
personales, en caso de que el administrador del REDAM no lo haga de oficio.
Así, aclaró que, una vez se ejerza el derecho a la supresión, la información
sobre el incumplimiento de la acreencia alimentaria y la relacionada en el
artículo 5º del proyecto debe ser suprimida completamente y será imposible su
circulación, ni siquiera de forma restringida.
De acuerdo con lo anterior, solicitó expresamente que,
habida cuenta de que el proyecto no regula la caducidad del dato relacionado
con el incumplimiento de la cuota alimentaria ni de la permanencia de los demás
datos, la Corte Constitucional establezca los términos de conservación del
reporte.
Tercero, en referencia al parágrafo 2º del artículo 3º,
la Superintendencia evidenció que el proyecto establece que la única excepción
que se puede proponer ante la solicitud de registro en el REDAM es el pago de
la acreencia alimentaria, aun cuando existen otras causales de extinción de
este tipo de obligaciones[7].
Sobre este particular, le pidió a la Corte que declare la exequibilidad de
dicho aparte del proyecto, en el entendido de que el deudor alimentario puede
presentar otras excepciones frente al registro en el REDAM, lo cual incluye las
diferentes causales de extinción de la obligación alimentaria y la prescripción
de la misma.
Cuarto, la entidad interviniente insistió en la
necesidad de que se establezca el acceso y consulta restringida de la
información reportada en el REDAM. A su juicio, ese reporte genera un alto
riesgo para los derechos y libertades de los titulares del dato, pues permite
su completa identificación y el conocimiento sobre el monto de la cuota y el
domicilio de la persona. Según lo expuesto por la Superintendencia, esta
información podría ser utilizada para fines ilícitos, con lo cual se requiere
que su acceso sea restringido.
Adicionalmente, indicó que el suministro público e
indiscriminado de los datos registrados en el REDAM estaría en contravía de los
principios rectores en materia de protección de datos, en particular, los de
libertad, acceso y circulación restringida, así como los de finalidad,
seguridad y confidencialidad. En efecto, como ya fue expuesto en el párrafo
anterior, se corre el riesgo de que la información sea utilizada por terceros
sin interés legítimo para realizar actividades contrarias a las finalidades
establecidas en el PLE. Además, la divulgación gratuita y pública de la
información reportada en el REDAM contraviene el artículo 13 de la Ley 1581 de
2012, el cual establece quiénes son las personas legitimadas para recibir la
información de los titulares de datos. Por ese motivo, solicitó que se declare
la exequibilidad condicionada del numeral 2º, el inciso y el parágrafo del
artículo 4º del PLE, en el entendido de que:
“(i) Se restrinja el acceso, consulta, divulgación o
comunicación masiva e indiscriminada de los datos que se reportan en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos, RADAM (sic);
(ii) El certificado expedido por la entidad sólo debe
contener la información estrictamente necesaria para lograr el propósito
perseguido por el legislador, así como ser entregado a aquellos terceros con
interés legítimo (parágrafo 3° del artículo 6º), incluido el Titular del Dato,
y para los fines estrictamente señalados en el artículo 6 del proyecto de ley;
(iii) Los terceros con interés legítimo (parágrafo 3°
del artículo 6º) deben abstenerse de utilizar la información para propósitos o
finalidades diferentes a las señaladas en el artículo 6º del proyecto de ley.”
En línea con lo anterior, también solicitó a la Corte
declarar exequible condicionalmente el artículo 5º, bajo el supuesto de que los
datos que se reporten en el REDAM sean adecuados, pertinentes y limitados a lo
necesario en relación con los fines para los cuales se realiza el tratamiento.
Por último, la Superintendencia de Industria y
Comercio resaltó que la regulación colombiana impone a los responsables del
tratamiento de datos la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para
cumplir la Ley 1581 de 2012 y sus normas reglamentarias. En virtud de lo
anterior, estimó necesario que, en el proyecto de la referencia, se implemente
el principio de responsabilidad demostrada, el cual ha sido desarrollado en el
Capítulo III del Decreto 1377 de 2013. Según estas disposiciones, los “responsables
del tratamiento de datos personales deben ser capaces de demostrar, a petición
de la Superintendencia de Industria y Comercio, que han implementado medidas
apropiadas y efectivas para cumplir con las obligaciones establecidas en la Ley
1581 de 2012”[8].
En ese sentido, explicó que el principio de
responsabilidad demostrada demanda implementar diferentes acciones para
garantizar el cumplimiento eficaz de los deberes que imponen las regulaciones
sobre tratamiento de datos personales. Con este propósito en mente, esta
entidad expidió la “Guía para la implementación del principio de
responsabilidad demostrada (accountability)” el 28 de mayo de 2015, la cual
considera puede ser de utilidad a la hora de implementar este principio para el
caso del REDAM. Con todo, solicitó que se declare la exequibilidad del parágrafo
3º del artículo 7º del proyecto de ley, en el entendido de que el “principio
de responsabilidad demostrada refuerza la obligación de los diferentes agentes
a implementar las medidas apropiadas, efectivas y verificables para garantizar
en la práctica los principios rectores, derechos y deberes incorporados en la
Ley 1581 de 2012 y sus normas reglamentarias”.
4.
Superintendencia Financiera
de Colombia[9]
La Subdirección de Defensa Jurídica de la
Superintendencia Financiera de Colombia presentó su concepto sobre el proyecto de
la referencia. La intervención de la entidad se circunscribió al análisis del
numeral 4º del artículo 6º, por cuanto se trata de la disposición normativa que
guarda relación con el ámbito de sus competencias.
A este respecto, dicha Superintendencia consideró que
la medida contenida en el citado numeral 4º presenta “importantes
inconvenientes técnicos y prácticos que pueden afectar al sistema financiero en
materia de otorgamiento y administración del riesgo de crédito, inclusión
financiera y democratización del crédito”.
Específicamente, aseguró que la disposición propuesta
generaría inconvenientes en el proceso de análisis de riesgo de crédito que se
realiza con anterioridad a la aprobación de este. Según lo expuesto en la
intervención, para salvaguardar los recursos que han sido captados del público,
las entidades financieras deben evaluar los siguientes factores:
“Con la evaluación cualitativa la entidad
financiera busca determinar si el crédito está bien estructurado
operacionalmente, si se va a destinar para lo que fue solicitado y la
experiencia del solicitante, entre otras consideraciones, mientras que a nivel
cuantitativo, se evalúan los ingresos, historial crediticio, declaraciones de
impuestos y la capacidad de endeudamiento. Y por último analiza las garantías
para recuperar el dinero prestado en caso de incumplimiento.”
A partir de lo anterior, consideró que la medida
dispuesta en el numeral 4º del artículo 6º del proyecto conllevaría a que las
instituciones financieras deban considerar un factor de riesgo adicional dentro
de su proceso de evaluación de riesgo de crédito, consistente en la inclusión o
no del potencial deudor en el REDAM. Además, añadió que la persona inscrita en
este registro podría ser considerada de “alto riesgo”, por cuanto
destinaría un porcentaje de su préstamo al pago de la obligación de alimentos,
y no al objetivo inicialmente planteado, esto es, a la actividad productiva del
deudor. De acuerdo con lo anterior, concluyó que este mecanismo alteraría uno
de los criterios sustanciales de la evaluación cualitativa del riesgo de
crédito, como lo es el de la destinación original del préstamo.
La Superintendencia Financiera fue enfática en mostrar
su inquietud sobre el hecho de que la medida en discusión pueda tener efectos
negativos en materia de inclusión financiera y democratización del crédito. Lo
anterior, por cuanto considera que esto podría conducir a que las personas
inscritas en el REDAM se abstengan de solicitar créditos, ante la posibilidad
de que se realice el descuento automático sobre el préstamo desembolsado. En
criterio de esta entidad, esto contrariaría lo dispuesto en el artículo 335 de
la Constitución.
Con todo, si bien aclaró que el cumplimiento de acreencias
alimentarias es relevante desde el punto de vista constitucional, consideró de
igual importancia analizar la razonabilidad de la medida propuesta, con el
objetivo de establecer si ésta “se justifica desde la perspectiva de la
generación de riesgos adicionales en materia de riesgo crediticio, la menor
disponibilidad del crédito y la eventual disminución en la profundización de la
inclusión financiera a nivel de los productos de crédito”.
5.
Universidad del Rosario[10]
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
del Rosario presentó su intervención sobre el PLE bajo estudio, en los términos
siguientes:
Para comenzar, argumentó que el proyecto desarrolla y
materializa los artículos 13, 42 y 44 de la Constitución Política.
Principalmente, insistió en el deber del Estado de asegurar la protección de
los derechos de los niños, niñas y adolescentes a recibir alimentos, entre
otras garantías; lo cual se deriva tanto de la Constitución, como de
instrumentos internacionales que propenden por la protección de los derechos de
esta población.
Por este motivo, consideró que el REDAM ayuda a
materializar los derechos y deberes anteriormente señalados, pues sirve como
complemento de otras medidas consagradas en el ordenamiento jurídico colombiano
para garantizar el pago de alimentos de los hijos menores. En su criterio, lo
anterior resulta necesario para superar las dificultades que enfrentan dichos
mecanismos en la actualidad y que fueron destacados en la exposición de motivos
del proyecto.
En cuanto al contenido de los artículos, se refirió
específicamente a los parágrafos 2º y 3º del artículo 3º, así como al artículo
6º del proyecto. Sobre este particular, la Universidad identificó una posible
contradicción en el citado artículo 3º, pues (i) su parágrafo 2º autoriza el
registro aún después de que se hayan cancelado las obligaciones alimentarias,
cuando hay recurrencia en el incumplimiento; al mismo tiempo que (ii) su parágrafo
3º ordena la cancelación de la inscripción y el retiro de la información
negativa cuando se acredite el pago de las cuotas alimentarias en mora.
En ese mismo sentido, agregó que, en concordancia con
lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 3º, la exequibilidad del artículo
6º depende de la determinación de la duración de la inscripción en el REDAM. De
esa manera, considera que la interpretación más acorde con la Constitución es
aquella según la cual las consecuencias derivadas del registro establecidas en
el artículo 6º ibídem perduren únicamente mientras se encuentra vigente
el registro, lo cual está supeditado al cumplimiento de la obligación
alimentaria. En otras palabras, una vez pagada la acreencia, debe eliminarse el
registro y cualquier información negativa del deudor pues, de lo contrario, se
afectaría de manera desproporcionada sus derechos fundamentales al trabajo, a
la participación y al mínimo vital.
Con todo, solicitó a la Corte que declare la
exequibilidad de los parágrafos 2º y 3º del artículo 3º y del artículo 6º del PLE,
en el entendido de “que la inscripción en el registro y las consecuencias
que de él se derivan, solamente tiene lugar mientras el deudor se encuentre en
mora. Por lo tanto, una vez este ha cancelado la totalidad de la deuda, la
inscripción en el registro debe ser eliminada”.
6.
Universidad de la Sabana[11]
La Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de la Sabana presentó su intervención dentro del
proceso de la referencia, en los términos que se resumen a continuación:
En primer lugar, la Universidad se refirió a algunos argumentos
sobre la conveniencia y necesidad del REDAM y de las medidas adoptadas en el proyecto.
Según la interviniente, la iniciativa legislativa es de vital importancia,
habida cuenta de (i) la problemática social generada por el importante número
de casos de incumplimiento de obligaciones alimentarias, y (ii) dado que esta
situación afecta de forma particular a sujetos de especial protección
constitucional, como los niños, niñas, adolescentes y las madres cabeza de
familia. Además, consideró que esta circunstancia se agudiza, debido a la
ineficacia de los mecanismos consagrados para enfrentar el desconocimiento de
estas acreencias.
En segundo lugar, procedió con el análisis jurídico
del articulado del PLE, específicamente en lo que respecta a los numerales 1º y
2º del artículo 6º y el artículo 9º de dicha legislación.
En criterio de la Universidad de la Sabana, los
numerales 1º y 2º del artículo 6º ibídem no son constitucionales, en
cuanto las limitaciones que imponen al derecho al trabajo no superan el juicio
de proporcionalidad. Sobre el particular, indicó que, si bien las
restricciones establecidas en los numerales citados persiguen fines
constitucionalmente legítimos al propender por el cumplimiento del derecho de
alimentos, lo cierto es que sus consecuencias no son adecuadas ni necesarias
para alcanzar dicha finalidad.
Así, argumentó que estas medidas no son (i) adecuadas,
por cuanto impiden a los deudores alimentarios obtener los recursos para su
subsistencia y para el cumplimiento de sus obligaciones, lo cual conlleva a un
efecto contrario al pretendido. Más aún, insistió en que tampoco son (ii) necesarias,
puesto que podrían proponerse medidas menos gravosas para alcanzar el fin
pretendido por la norma. En línea con este último punto, la interviniente
propuso unas medidas menos gravosas que cumplen con el mismo fin
constitucional, que se explican a continuación:
(i)
Permitir que el deudor alimentario
contrate con el Estado, siempre que una porción del pago del precio del
contrato se destine a la cancelación de la obligación alimentaria. Esta medida
también aplicaría cuando el contrato esté en ejecución, para lo cual se
destinaría una parte del precio del contrato que no haya sido pagada a la
cancelación de dicha acreencia.
(ii)
Permitir que las personas
registradas en el REDAM puedan ser nombradas o posesionadas en cargos públicos
y de elección popular, siempre que se destine un porcentaje del salario al
cumplimiento de la obligación alimentaria. Si el deudor es servidor público al
momento de su inscripción en el registro, deberá destinarse una parte
proporcional de su salario al cumplimiento de dichas obligaciones.
En cuanto al artículo 9º, la Universidad llamó la
atención sobre la existencia de una omisión legislativa relativa, en cuanto a
que la norma excluye la posibilidad de que se informe sobre las consecuencias
previstas en la ley por el incumplimiento de acreencias alimentarias, a
aquellas personas que realizan el trámite de conciliación ante instituciones
privadas. En su criterio, la norma solo previó la inclusión de esta advertencia
en los acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridades
administrativas, y omitió incluir a los conciliadores y centros de conciliación
de carácter privado, sin justificación suficiente, lo cual genera una
discriminación hacia estos últimos.
Por este motivo, solicitó a la Corte Constitucional
que declare: (i) la inconstitucionalidad de los numerales 1º y 2º del artículo
6 del PLE; (ii) la exequibilidad condicionada del artículo 9º, en el sentido de
que también se incluyen los acuerdos conciliatorios concluidos ante entidades
privadas, y (iii) la constitucionalidad del resto del articulado del proyecto
legislativo.
7.
Unión Colegiada del
Notariado Colombiano[12]
La Unión Colegiada del Notariado
Colombiano, a través de sus representantes legales, intervino en el proceso de
constitucionalidad de la referencia, en los términos que se resumen a
continuación:
Como primera medida, la UCNC analizó el procedimiento
legislativo del proyecto, y concluyó que éste se encuentra libre de vicios en
su formación. Específicamente, se refirió a la aprobación del proyecto en una
legislatura y el cumplimiento de los cuatro debates.
Posteriormente, esta institución realizó un examen
sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estudiado por la Corte, para lo
cual analizó de forma independiente cada disposición del articulado. Para
efectos del presente recuento, se presentarán los argumentos referentes a
aquellos artículos que la UNCN considera problemáticos o inexequibles, o sobre
los cuales se haya solicitado algún condicionamiento sobre su exequibilidad.
Para comenzar, sobre el artículo 3º del proyecto
de ley, los intervinientes consideraron relevante que la Corte Constitucional
aclare que, durante el término de cinco días hábiles en que corre traslado de
la solicitud de intervención al deudor alimentario, éste podrá allegar las
pruebas que considere pertinentes para sustentar su defensa.
Asimismo, en lo concerniente al parágrafo 2º[13]
de la disposición en comento, la UNCN estimó necesario que esta Corporación
declare la inexequibilidad de la expresión “solo” contenida en este aparte
normativo. En su criterio, la restricción sobre las excepciones que puede
proponer el deudor afecta su derecho a la defensa, además de que limita el
examen que puede realizar la autoridad que emite la sentencia o el título
ejecutivo en lo concerniente a la existencia o no de una justa causa para el
incumplimiento de la obligación. En ese entendido, considera que la ambigüedad
de la norma debe ser resuelta a favor del deudor alimentario, en el sentido de
que puede proponer cualquiera de las excepciones previstas en el ordenamiento
jurídico colombiano sobre la extinción de la obligación alimentaria.
En cuanto al artículo 4º del proyecto sub
examine, los intervinientes pusieron de presente la posible afectación del
derecho a la intimidad de las personas obligadas que se encuentren registradas
en el REDAM. Así, consideraron que el hecho de permitir que cualquier persona
natural o jurídica pueda obtener una copia del certificado de inscripción vulneraría
esta garantía. En virtud de lo anterior, propusieron que, al igual que los
registros realizados en centrales de riesgo del sector financiero, se
establezca que solo los actores legitimados puedan acceder a la información
consignada en ese registro. En ese sentido, solicitan que la Corte
Constitucional establezca la legitimación para solicitar la expedición de dicho
certificado en cabeza de las entidades encargadas de verificar su cumplimiento,
con el fin de proteger el derecho a la intimidad de los deudores alimentarios.
En igual sentido, la UNCN solicitó que se reemplace la
palabra “ciudadano” contenida en el parágrafo del artículo 4º del proyecto
de ley, y se utilice la expresión “requirente”. Esta modificación
permitirá que solo aquellas personas legitimadas para consultar y solicitar la
expedición de certificados del REDAM puedan hacerlo.
De otra parte, al analizar el artículo 6º del PLE,
referente a las consecuencias de la inscripción en el REDAM, la UNCN consideró
que la norma se ajusta a la Constitución, salvo en lo que respecta a los
numerales que se explicarán a continuación.
La UNCN consideró que el numeral 3º del artículo 6º
resulta inconstitucional, en lo relativo a la imposición de la obligación en
cabeza de los Notarios de incluir el monto de las cuotas alimentarias sobre la
tarifa de derechos notariales y de depositar dicho monto ante la autoridad que
solicitó la inscripción[14].
Según lo expuesto, el hecho de que la ley imponga al notario estos deberes no
tiene relación alguna con el ejercicio de la función fedataria, pues nada tiene
que ver con el acto escriturario o de fe pública. Por este motivo, concluyó que
no se puede aceptar que, bajo el presupuesto de garantizar obligaciones
alimentarias, se convierta al notario en una suerte de ejecutor de obligaciones
económicas generadas por terceros. Sobre el particular, los intervinientes
expresaron lo siguiente:
“Así las cosas, resulta manifiestamente ilegal y
contrario a la Constitución y la ley vulnerar la voluntad de la persona y su
autonomía para permitir la realización de un acto de enajenación en forma libre
y voluntaria. “Amarrar” un acto notarial al presupuesto de garantizar el pago
de una obligación causada y que se encuentra en mora, en el caso de una
obligación alimentaria no solamente es exótico sino manifiestamente arbitrario,
ya que el acreedor tiene los medios establecidos por la ley para el cobro
judicial o coactivo y sino tiene la facilidad para hacerlo, corresponde al
defensor de familia, al Instituto Colombiano de Familiar y en últimas a la Fiscalía
General de la Nación y a los jueces competentes hacer que esta obligación
alimentaria se cumpla y haga efectiva.”
En lo referente al numeral 5º del artículo 6º,
la UNCN consideró que el impedimento para salir del país o efectuar trámites
migratorios debería aplicar únicamente en los casos en los que la afectación
del derecho de alimentos recaiga sobre menores de edad. En su criterio, en los
demás casos no debería operar dicha restricción, pues afecta de manera
desproporcionada el derecho que le asiste al deudor de alimentos de salir del
territorio nacional.
Asimismo, los intervinientes solicitaron la
declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 6º del artículo 6º del
proyecto. A su juicio, la norma confunde el incumplimiento de la obligación de
suministrar alimentos a cargo de los padres y el concepto de patria potestad.
En ese sentido, eliminar la obligación de contar con la autorización del padre
o madre inscrito en el REDAM para permitir la salida del país de un menor de
edad va en contravía de sus derechos a ejercer la representación de su hijo
menor y a la unidad familiar. Por ese motivo, si el deudor alimentario no tiene
suspensión o privación de la patria potestad, tiene la facultad de autorizar la
salida del país del menor de edad.
En cuanto al numeral 7º del artículo 6º, los
intervinientes estimaron que la restricción al otorgamiento de subsidios
estatales a las personas inscritas en el REDAM ahonda la desigualdad de
aquellas personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. A su
juicio, esta consecuencia del registro profundiza la dificultad del deudor
alimentario para obtener recursos suficientes para cubrir su acreencia. Por
este motivo, solicitaron a la Corte que declare la inexequibilidad de este
aparte normativo.
Finalmente, en cuanto al artículo 11º del proyecto,
la UNCN estimó necesario que esta Corporación precise el alcance de dicha
disposición, en el sentido de indicar que la entrada en vigencia de la ley debe
darse a partir de su promulgación, y no de su expedición.
8.     Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[15]
El Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar presentó su escrito de intervención ante esta Corporación, en el que
plantea las siguientes consideraciones sobre la constitucionalidad del PLE.
Sostuvo, a manera de análisis general, que
el PLE debe ser analizado a partir de un juicio intermedio de
constitucionalidad, en la medida en que incide en el alcance de los derechos al
habeas data y a la intimidad. En particular, esta afectación se da en cuanto al
segundo derecho, debido a la conformación de una base de datos dirigida a
recopilar información personal, de índole privada, sobre el incumplimiento de
obligaciones alimentarias y con el fin de imponer las consecuencias de que
trata el artículo 6º del PLE. Estos efectos inciden en el derecho a la
intimidad en tanto limitan la adopción de decisiones sobre asuntos propios de
la esfera privada, vinculados con el ejercicio de determinados empleos, la
disposición de los bienes y la salida del país, entre otros. De la misma
manera, se afecta el núcleo esencial del derecho al habeas data, puesto que el
REDAM tiene por objeto la recolección, tratamiento y circulación de información
personal que el ICBF clasifica como privada.
Afirmó el instituto interviniente que el
REDAM cumple con un fin constitucional importante, vinculado a la vigencia del
derecho fundamental a la alimentación de niños, niñas y adolescentes, el cual
tiene carácter prevalente en los términos del artículo 44 de la Constitución. Resaltó
que, si bien la medida también se extiende al incumplimiento de obligaciones alimentarias
de otros beneficiarios, el objetivo central del PLE está en la protección de
los sujetos mencionados.
Con todo, advirtió que varios de los
mecanismos concretos previstos en el artículo 6º son inconducentes para
lograr ese fin: De un lado, los numerales 1º y 2º, que prevén inhabilidades
para el ejercicio de cargos públicos o la suscripción de contratos con el
Estado, implican la exclusión del acceso a recursos para, precisamente, pagar
las obligaciones alimentarias incumplidas, circunstancia que resulta inconstitucional
debido a la paradoja que plantea, tal como lo resaltó la Corte en un caso
similar estudiado en la Sentencia C-657 de 1997. Adujo que similar conclusión
se predica de lo previsto en los numerales 3º, 4º y 7º, puesto que se trata de
limitaciones que inciden en el acceso a recursos para el deudor moroso.
Las medidas de los numerales 5º y 6º son
también inconstitucionales a juicio del ICBF, al mostrarse carentes de
idoneidad para lograr el fin perseguido por el REDAM. Así, la limitación para
salir del país no es un medio que garantice el cumplimiento de las cuotas
alimentarias. Igualmente, imponer la exclusión de autorización del deudor
moroso para que su hijo menor de edad salga del país supone trastocar el régimen
de patria potestad, que debe en toda circunstancia estar dirigido a la
protección del interés superior del menor de edad y no al provecho personal de
los padres.  Destacó, en el mismo sentido, que existen en el ordenamiento
actual diferentes instrumentos para asegurar el pago de las obligaciones en
comento, como es el delito de la inexistencia alimentaria, el proceso ejecutivo
de alimentos y el Registro Nacional de Protección Familiar, creado por la Ley
311 de 1996 y con finalidades muy similares a las del REDAM.
El ICBF sostuvo que el parágrafo 2º del artículo
3º, que amplía a seis meses el término de permanencia del dato negativo en
caso de reincidencia en la mora en el pago de la obligación alimentaria, es
inconstitucional. Advirtió que la garantía de corrección y actualización del
dato implica que el reporte debe ser eliminado una vez el deudor se ponga al
día en el pago de la obligación alimentaria incumplida. Indicó que, además, la
permanencia del dato afecta el derecho al trabajo, pues hace efectivas las
restricciones para contratar con el Estado a las que se refiere el artículo 6º.
No obstante, el Instituto solicitó de manera subsidiaria que se declare la
constitucionalidad condicionada de la norma “de tal manera que se logre la
preservación del derecho, sin desconocer el derecho al habeas data ni imponer
cargas desproporcionadas a los deudores de cuotas de alimentos”.[16]
Conforme a lo expuesto, para el ICBF la
única consecuencia de inscripción en el REDAM que se ajusta a la Constitución
es la contenida en el numeral 3º del artículo 6º, puesto que refiere a
la inclusión de las sumas adeudadas dentro un negocio jurídico sobre bienes
sujetos a registro. Sin embargo, simultáneamente consideró que los numerales
1º, 2º, 3º, 4º y 7º del artículo 6º son inconstitucionales porque
vulneran los derechos al trabajo y al debido proceso. Lo primero, en razón a que
imponen limitaciones para el acceso al empleo y la correlativa consecución de
ingresos económicos, configurándose de esta manera una situación análoga a la
estudiada por la Corte en la sentencia C-657 de 1997, en la que se declaró la
inconstitucionalidad del artículo 8º de la Ley 311 de 1996. Lo segundo, debido
a que el artículo 6º no establece el trámite específico que permita evidenciar
la constancia de paz y salvo ante el pago de la obligación alimentaria
insoluta.
Por último, consideró que los
artículos 2º, numeral 1º del artículo 4 y el artículo 7º deben
condicionarse en el sentido de que las consecuencias allí previstas no son
predicables cuando el incumplimiento en la obligación alimentaria responda a
una justa causa objetiva, como el desempleo o la discapacidad. De lo contrario,
el ICBF advirtió que dichas disposiciones concretarían un trato irrazonable.
9.
Academia Colombiana de
Jurisprudencia[17]
La Academia Colombiana de Jurisprudencia presentó su
escrito de intervención, realizado por el Académico Carlos Fradique Méndez, en
el que solicitó la declaratoria de INCONSTITUCIONALIDAD del proyecto, al
considerar que vulnera diferentes normas constitucionales.
El interviniente inició con una exposición general
sobre el contenido y alcance del régimen de alimentos en la legislación civil,
con el fin de resaltar (i) su exigibilidad desde la concepción y hasta los 25
años de edad y el carácter generalmente consensuado de su fijación, siendo su
estipulación judicial o administrativa de carácter excepcional; (ii) la
necesidad de vincular el establecimiento de medidas para el aseguramiento de
los alimentos, noción que no tiene una connotación exclusivamente económica, al
concepto más amplio de progenitura responsable, que se dirige a la satisfacción
de las diferentes facetas predicables de la actividad parental; (iii) la
insuficiencia de mecanismos como el REDAM para el cumplimiento de estas facetas
y los riesgos que plantea en términos de la alta dificultad para demostrar el
cumplimiento de la obligación alimentaria considerada en mora; y (iv) la
naturaleza del REDAM como una “norma de contravenciones” que afecta el derecho
al debido proceso, pues las sanciones que plantea se aplican sin fórmula de
juicio, y es inadecuada para cumplir con el propósito de garantizar el pago de
los alimentos debidos.
Luego de estas consideraciones generales, la Academia identificó
lo que a su juicio son las sanciones que se derivan de la inscripción en el
REDAM y que están previstas en el artículo 6º del PLE. Afirmó que los
datos personales allí incorporados versan sobre la identificación de la familia
y, al incluirse en un registro público, se vulnera el derecho a la intimidad. Expresó
que varias de las consecuencias de la inscripción en el registro derivan en lo
que denominó “muerte civil” del obligado moroso, entre ellas, la imposibilidad
de contratar con el Estado o ejercer cargos públicos, la suspensión en el
ejercicio de funciones públicas, y la prohibición de enajenar bienes sujetos a
registro. Destacó que estas mismas consecuencias son extendidas, en el caso de
las restricciones de índole contractual, a las personas jurídicas representadas
por el deudor alimentario moroso, por lo cual, se extiende a aquéllas sanción,
además de que terminan sancionadas por hechos que son imputables a un tercero.
Agregó que esas mismas disposiciones implican la
creación de un nuevo “impuesto notarial” que debe ser asumido por el obligado moroso,
sin que esté claro quién define el monto adeudado. De la misma forma, concurre
una forma de expropiación, puesto que se impone el descuento de las sumas
debidas cuando se acceden a créditos con el sector financiero. Igualmente, se
vulnera el derecho al mínimo vital cuando se impide el acceso a subsidios por
el hecho de la inscripción en el REDAM.
La intervención también presentó comentarios
específicos al articulado. En cuanto al artículo 1º, advirtió que la
existencia misma del REDAM vulnera los derechos a la intimidad y al buen
nombre, puesto que la inscripción no se deriva de una orden judicial precedida
de un debido proceso al obligado, sino de “la mera apariencia objetiva de no
haber pagado o haber pagado de manera equívoca su aporte para el sostenimiento
de sus hijos o de sus alimentarios”, circunstancia que se ve agravada por el
hecho de que pueden ser múltiples las causas para la ausencia o el error en el
pago, lo cual facilita el ejercicio abusivo de los derechos.  De allí que la
norma resulte inexequible.
El artículo 2º también es problemático a juicio
de la Academia por dos motivos principales. De un lado, la norma excluye
injustificadamente del REDAM al incumplimiento de obligaciones alimentarias
fijadas de manera consensual, circunstancia que vulnera el principio de
igualdad. De otro, la norma viola el derecho al debido proceso en razón de que
no confiere oportunidad alguna al deudor para que pruebe que el alimentario
puede haber incurrido en causal de pérdida del derecho de alimentos, al tenor
del artículo 423 del Código Civil.
En lo relativo al artículo 3º reiteró el
argumento relativo a que la inscripción en el REDAM, aunque incluye el deber de
previa comunicación al obligado moroso, no contiene ninguna herramienta
procesal que permita el debate probatorio. De la misma forma, la asignación de
competencia a las comisarías de familia para que ordenen el registro vulnera el
artículo 116 superior, al conferírseles una labor que, para el interviniente,
está sometida a reserva judicial. Adicionalmente, la medida desconoce la
prohibición de penas perpetuas debido a que el PLE no establece un plazo de
permanencia del dato, por lo que pareciese intemporal.
Advirtió la Academia que el artículo 5º debe
declararse inexequible debido a que supone el carácter público del registro y
la posibilidad de expedir certificados sobre su contenido, lo cual es
incompatible con el derecho a la intimidad de la familia. En cuanto al artículo
6º, además de las críticas expresadas en la parte general de la
intervención, señaló que las sanciones por la inscripción en el REDAM tornan al
incumplimiento del deudor alimentario en una contravención, lo cual
jurídicamente es incompatible con la naturaleza del delito que tiene esa misma
conducta. Ello, en razón a que vulneraría el principio del non bis in ídem,
al igual que el debido proceso, puesto que la sanción por incurrir en la contradicción
no está precedida de fórmula de juicio alguna. Estas mismas razones involucran,
en consecuencia, la inconstitucionalidad de los artículos 7º, 8º y 9º,
al ser todas ellas normas operativas del REDAM.
En relación con el artículo 10º, el académico
interviniente consideró que su redacción es confusa y el precepto resulta
innecesario, en la medida en que la subrogación de las obligaciones está
autorizada por el Código Civil y las normas ahora analizadas pueden generar
confusión sobre la materia. Además, tampoco se evidencia que el precepto afecte
la jurisprudencia penal sobre el delito de inasistencia alimentaria. Con todo,
advirtió que esta previsión no se opone a la Constitución.
Por último, señaló que en caso de que la Corte concluya
la inconstitucionalidad del PLE, debe recomendar al Congreso que observe de
manera estricta la Constitución, para que no incurra en los errores antes
advertidos, con “la pérdida de tiempo y dinero” que esta actuación
anómala conlleva.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[18]
A través de
concepto remitido el 16 de septiembre de 2020, el Procurador General de la
Nación presentó ante la Corte el concepto de que trata el artículo 242-2 de la
Constitución.  Solicitó la declaratoria de CONSTITUCIONALIDAD general del
PLE, aunque hizo peticiones concretas acerca de algunos apartados que deben, a
su juicio, declararse inexequibles y otros cuya constitucionalidad debe
condicionarse. Con este fin formula los argumentos siguientes:
4.1. Advirtió
que el PLE regula aspectos propios de la administración de datos personales
semiprivados, categoría en la que inscribe a la información sobre el
cumplimiento de obligaciones alimentarias que se incorpora al REDAM. Estos
datos generan reportes negativos, los cuales tienen incidencia en el núcleo esencial
del derecho a la intimidad, en particular, debido a la circulación de esa
información entre los sujetos que el proyecto identifica.
De la misma
manera, la finalidad del PLE está también vinculada a contenidos básicos del
derecho al habeas data, específicamente, la caducidad del dato negativo y las
reglas para el conocimiento y actualización de la información personal incluida
en el REDAM. Por esta razón, el objeto de la regulación está sometido a la
reserva de ley estatutaria y, aunque existen otros contenidos procedimentales
que no estarían sujetos a esta reserva, en todo caso ello no afecta su
constitucionalidad, como lo ha explicado la Corte en decisiones anteriores,
debido a que los estándares de aprobación legislativa son más exigentes para el
caso de las leyes estatutarias respecto de las leyes ordinarias. Además, la
necesidad de garantizar el principio de unidad de materia justifica la
expedición de una sola regulación, al margen de que algunos contenidos
instrumentales no estén sujetos a la reserva de ley estatutaria.
4.2. En
líneas generales, el Ministerio Público consideró que el proyecto fue tramitado
de conformidad con las reglas constitucionales y orgánicas del procedimiento
legislativo. Para demostrar esta conclusión, el concepto expuso el trámite del
PLE y lo contrastó con las reglas exigibles en materia de publicidad,
consecutividad, identidad flexible, anuncios previos y mayorías exigidas.
No
obstante, la Procuraduría concluyó que dos de los numerales incluidos al artículo
6º del PLE en segundo debate en la Cámara de Representantes son
inconstitucionales, debido a que su inclusión durante el trámite legislativo
desconoció los principios de unidad de materia, identidad flexible y
consecutividad.
Estos
numerales versan sobre las consecuencias de la inclusión en el REDAM y son
relativos a (i) la eliminación del requisito del consentimiento del padre o
madre moroso para que el menor de edad salga del país; y (ii) la prohibición de
que otorguen subsidios a favor de la persona reportada y hasta tanto se ponga
al día en las obligaciones alimentarias. Sostuvo que estos dos asuntos, por su
naturaleza y trascendencia, constituyen temas nuevos que no fueron debatidos
durante el primer debate. Además, tampoco fueron propuestos como adición, no
estaban incluidos en el informe de ponencia, ni fueron puestos a consideración
de la Comisión Primera de la Cámara, bien fuera como proposición o constancia.
Señaló que,
si bien existe un marco común: la previsión de consecuencias para el deudor
incluido en el REDAM, en todo caso no puede tener carácter indefinido o
ilimitado, lo que implica la necesidad de discusión particular sobre cada
consecuencia. El concepto planteó, en relación con este aspecto particular, lo
siguiente:
“Este
hecho afecta el principio de consecutividad e identidad flexible, por cuanto
los numerales 7 y 8 (actuales 6 y 7 del PLE) no fueron objeto de discusión en
el primer debate, y a diferencia de los (sic) demás proposiciones de
modificación en segundo debate, estos no tienen relación directa con las
materias tratadas y discutidas por la célula legislativa, es decir, si bien el
contenido normativo del artículo 6º contempla consecuencias negativas a los
derechos del sujeto denominado deudor alimentario moroso reportado en el REDAM,
el universo de asuntos, materias, derechos que se pueden limitar o restringir
es indefinido, ello no implica que cualquier restricción a ese sujeto podría
tener relación directa o identidad con el cuerpo del texto normativo en
general. En este caso es de suma importancia para la estructura jurídica de la
norma en estudio, que dentro de la discusión, debate y votación exista
referencia e identidad entre el objeto del proyecto de ley estatutaria y cada
una de las normas que contiene el articulado, pese a que hayan artículos
nuevos, en este caso numerales nuevos en el artículo 6, cuando se introducen y
aprueban, estos deben responder a discusiones previas, a asuntos que ya han
sido debatidos, y en el caso de la modificación sobre la aplicación de la ley
1098 de 2006 “Código de la Infancia y la Adolescencia”, y de la política sobre
subsidios en general, no existe ese requisito formal. Valga decir, esos
numerales 7 y 8 del artículo 6 (actuales numerales 6 y 7 del PLE) no cumplieron
con la aprobación en 4 debates, sino que quedaron con 3 debates siendo unas
consecuencias nuevas restrictivas de derechos del deudor alimentario moroso.”[19]
4.3. También
debe llamarse la atención acerca de otras adiciones al articulado durante el
segundo debate en la plenaria del Senado que, en criterio de la Procuraduría, tampoco
se habrían cumplido con los requisitos aludidos. Estos se refieren a (i) la
adición de un parágrafo al artículo 7º del PLE, sobre la inclusión en el REDAM
de un mecanismo de verificación, formación y apoyo para los deudores de
alimentos morosos en desempleo o informalidad, a través del Servicio Público de
Empleo; y (ii) otro parágrafo nuevo al mismo artículo 7º, dirigido a prever que
la entidad de responsable del tratamiento de la información deberá adoptar un
mecanismo que garantice el cumplimiento de los principios y reglas contenidas
en las leyes estatutarias 1266 de 2008 y 1581 de 2012, ambas sobre protección
de datos personales, junto con otras responsabilidades en la administración de
dichos datos.
A juicio
del Ministerio Público, no se evidencia debate alguno sobre esas adiciones y,
además, la redacción del primer parágrafo añadido resulta confusa, pues pareciera
que prevé un mecanismo al empleo ajeno a la materia regulada por el PLE, por lo
que se vulneran los principios de identidad flexible, unidad de materia y
consecutividad. Respecto de esta norma en concreto, debe tenerse en cuenta que
el Ministerio Público no hizo una manifestación particular sobre las razones
que sustentarían la exequibilidad del trámite frente a la segunda adición,
aunque sí solicitó la inexequibilidad de la primera, contenida en el parágrafo
cuarto del artículo 7º del PLE. Esto, al argumentar que esa proposición “no
solo corresponde a un nuevo asunto que no ha sido tratado de manera previa por
las anteriores células legislativas en su discusión y debate democrático, sino
que dicha adición no se enmarca en el objeto del proyecto de ley estatutaria
contenido en el artículo 1, sobrepasando los límites a la identidad flexible
presentes en el trámite legislativo, por lo cual se solicitará la
inexequibilidad del parágrafo del artículo 7 del PLE, en tanto se estructura un
vicio de procedimiento legislativo en su formación.”
4.4. La
Vista Fiscal consideró que los asuntos tratados en el proyecto no inciden en
los derechos diferenciados o intereses de las comunidades étnicas, por lo que
no debía acreditarse el requisito de consulta previa de la iniciativa. En el
mismo sentido, advirtió que el REDAM no involucra gasto público, de modo que
tampoco era necesario acreditar la compatibilidad con el marco fiscal de
mediano plazo y conforme lo ordenado por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 –
Orgánica de Presupuesto.
4.5. Frente
al análisis material, la Procuraduría analizó cada uno de los artículos del
PLE.  En relación con el artículo 1º, sostuvo que los fines de la norma,
consistentes en (i) garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias
a través de medidas específicas; y (ii) establecer un mecanismo del control
ante el incumplimiento de estas obligaciones mediante el REDAM, son
constitucionales. Para ello, destacó que el derecho de alimentos tiene amplio
soporte en la Carta Política, tanto en el principio de solidaridad como en el
interés prevalente de los niños y niñas, principales titulares de este derecho.
Asimismo, existen normas constitucionales expresas y mandatos desde el derecho
internacional de los derechos humanos que obligan al Estado a adoptar medidas
tendientes a garantizar los diferentes derechos de los menores de edad, los
cuales se concretizan mediante el acceso efectivo al soporte económico propio del
derecho de alimentos. La importancia del PLE, además, se explica ante el
continuo incumplimiento que se evidencia respecto a ese derecho, el cual
justifica el establecimiento de instrumentos eficaces para garantizar los
derechos constitucionales interferidos por esa omisión.
Esta
afirmación es sustentada por la Procuraduría General en los términos
siguientes:
“la
finalidad de garantizar el derecho de alimentos mediante el establecimiento de
medidas persuasivas para el deudor y complementarias a las vías jurídicas
existentes, que permitan efectivizar el cumplimiento de las obligaciones
alimentarias, persigue un fin constitucionalmente legítimo y que no se
encuentra prohibido por la Constitución, en tanto maximiza el principio de
solidaridad familiar, la protección constitucional a la familia y la igualdad
de deberes que ambos padres tienen con sus hijos, la protección especial a las
personas en situación de debilidad manifiesta como son los adultos mayores y
las personas en condición de discapacidad que requiere (sic) alimentos, y el
derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes a recibir alimentos
mediante los cuales se garanticen sus derechos fundamentales a la salud y a la
seguridad social, a la alimentación equilibrada, a la educación y al recreación,
entre otros.”[20]
Bajo una
lógica similar, advirtió que la constitución del REDAM es válida desde la
perspectiva constitucional, en tanto la recopilación de datos personales sobre
el incumplimiento de las obligaciones alimentarias sirve a los fines antes
mencionados. Esto sin perjuicio de las consideraciones particulares sobre los
efectos de dicho reporte.
4.6. El artículo 2º identifica
el ámbito de aplicación de la norma y lo fija en quienes se encuentren en mora
por más de tres meses en el pago de los alimentos de que son titulares las
personas descritas en el artículo 411 del Código Civil. En cuanto a este
precepto, el Ministerio Público consideró que se ajusta a la Constitución,
debido a que (i) la medida no sustituye otras vías jurídicas para el logro del
pago de los alimentos incumplidos; (ii) la norma es compatible con el derecho
al debido proceso y con el principio de proporcionalidad, en tanto el registro
se basa en el incumplimiento acreditado judicial o administrativamente,
escenarios en donde el obligado tuvo oportunidad de ejercer su derecho de
defensa; (iii) de la redacción de la norma se colige que cubre las diferentes
fuentes de obligación alimentaria, tanto en lo que respecta a los diferentes
sujetos titulares del derecho, como a las maneras en que pueden fijarse tales
obligaciones. Destacó que la obligación cubre tanto los alimentos necesarios
como los congruos; (iv) al tratarse de un registro sobre el incumplimiento de
obligaciones, resultan aplicables las disposiciones de las leyes 1266 de 2008 y
1581 de 2012, las cuales operan respecto del REDAM como “parámetro de
control”; y (v) porque la imposición de los efectos de la inscripción en el
REDAM es razonable puesto que depende del incumplimiento superior a tres meses,
lapso en donde evidentemente se ha infringido una afectación significativa de
los derechos del titular de los alimentos, lo que justifica la imposición de
medidas compulsorias para el cumplimiento de esas obligaciones.
4.7. El artículo 3º del PLE describe
el procedimiento para la inscripción en el REDAM, así como las condiciones para
obtener la exclusión del reporte. El Ministerio Público sostuvo que se
salvaguardan los derechos al debido proceso y al habeas data cuando se exige
que previo a la inscripción en el REDAM se informe al obligado sobre ese hecho.
No
obstante, consideró que se viola el derecho de contradicción cuando se limita como
única excepción al reporte el pago de la obligación alimentaria. Estimó que en
esa instancia debe también permitirse la “oportunidad para invocar algunas
excepciones de fondo que cuestionen la exigibilidad de la obligación
alimentaria que motiva la presunta mora.” A partir de lo previsto en el
inciso segundo del artículo 12 de Ley 1266 de 2008, sostuvo que el traslado
sobre el reporte al moroso debe incorporar el derecho a “invocar otras
excepciones que justamente ataquen la exigibilidad de la cuota alimentaria ya causada,
tales como los fenómenos de la prescripción extintiva y de la compensación como
formas de extinguir las obligaciones, y que puede configurar una justa causa
que deberá ser valorada al momento de determinar la procedencia o improcedencia
de la inscripción en el REDAM.” De esta manera, afirmó que en esta etapa
bien podría alegarse la prescripción, compensación o renuncia del derecho por
el titular, todo ello a través de la presentación de las pruebas que el deudor
pretenda hacer valer. Por ende, la Procuraduría solicitó que se declare
inexequible la expresión “solo” del parágrafo segundo del artículo 3º
del PLE.  De la misma forma, solicitó que se declare la constitucionalidad
condicionada de ese mismo parágrafo, bajo el entendido de que el deudor pueda invocar,
además de la excepción de pago, “las excepciones que acrediten la extinción
de las cuotas alimentarias atrasadas, y se encuentra facultado para allegar las
pruebas correspondientes.”
Sobre el
mismo artículo 3º, el concepto agregó que es compatible con la Constitución que
se determine a los jueces y comisarios de familia como autoridades responsables
de autorizar la inclusión en el REDAM, puesto que son funciones propias de su
ámbito de competencia. Así, corresponderá a esas autoridades evaluar si
concurre o no justa causa para el incumplimiento en el pago de los alimentos.
Esto, bajo el supuesto de que solo aquellos obligados que no cumplen con el
pago y que no carecen de justa causa para ello son quienes pueden válidamente
inscribirse en el REDAM.
A su turno,
la inclusión en el reporte cumple con un juicio de proporcionalidad en sentido estricto,
al ser una medida que incide en el núcleo esencial de los derechos a la
intimidad y al habeas data. La medida cumple una finalidad importante e
imperiosa, puesto que existe un vínculo verificable entre el cumplimiento en el
pago de los alimentos y los derechos fundamentales de los titulares de esa
garantía. Además, la medida debe adoptarse, debido a que, a pesar de que existen
varios mecanismos para la obtención del pago de la obligación alimentaria,
estos se han mostrado ineficaces, lo cual pone en riesgo cierto estos derechos.
En ese mismo sentido, la medida es necesaria en tanto no se evidencia otro
mecanismo menos lesivo para persuadir al obligado a pagar las cuotas
alimentarias. Finalmente, a juicio de la Procuraduría “los beneficios que
reporta la medida exceden claramente las restricciones a los derechos
fundamentales a la intimidad y al habeas data que genera el medio empleado.”[21] Ello, en la
medida en que el beneficio logrado es alto: garantizar los derechos
fundamentales vinculados a los alimentos; y la afectación de las posiciones
jurídicas del titular del dato semiprivado no resulta particularmente intensa.
El concepto
llamó la atención acerca de que la inclusión de datos personales en el REDAM no
requiere autorización del titular de esa información, pues dicha incorporación
responde a un mandato judicial, por lo que se inserta en la excepción que sobre
el particular plantea la Ley 1581 de 2012. Además, la inclusión tiene lugar
luego de la notificación al deudor y “la obligación alimentaria que genera
el registro es de naturaleza económica y constituye un crédito a favor del
beneficiario, es decir, tiene un contenido crediticio y ello releva al operador
de la información de solicitar el consentimiento libre, previo, expreso e
informado del titular de la información (art. 6, numeral 1, parágrafo, de la
Ley 1266 de 2008).”[22]
El
Ministerio Público analizó la parte final del parágrafo 2º y el parágrafo 3º
del mismo artículo 3º. En cuanto al primer apartado, consideró que la exclusión
del dato en el REDAM cuando se verifica el pago es una disposición por entero
compatible con los principios de finalidad y veracidad, propios del habeas
data. Frente al segundo apartado, sostuvo que prever la permanencia del dato
personal negativo por seis meses en los casos de reincidencia en el
cumplimiento de la obligación alimentaria infringe los principios mencionados. Advirtió
que ante el pago de lo adeudado, la información registrada en el REDAM carecería
de utilidad, pertinencia, veracidad y actualidad.  En consecuencia, solicitó
que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “en el evento de
recurrencia en el incumplimiento de las cuotas alimentarias y el pago de las
mismas antes del registro, este se llevará a cabo por tres meses en la segunda
oportunidad y por 6 meses en las ocasiones siguientes.”.
Por último,
en cuanto al parágrafo cuarto del artículo 3º, la Vista Fiscal no encontró reproche
alguno, al tratarse de una norma que, si bien incide en el núcleo esencial del
derecho al habeas data, en todo caso resulta admisible al hacer parte de la
legislación estatutaria. Agregó que, en todo caso, la adición de facultades a
las comisarías de familia obliga a su fortalecimiento institucional.
4.6. En
cuanto al artículo
4º sobre las funciones del REDAM, el Ministerio Público indicó
que, conforme a los principios de acceso y circulación restringida, la
información personal semiprivada, que para el caso corresponde a los datos
negativos sobre el incumplimiento del obligado en el pago de alimentos, no
tiene naturaleza pública y, por esta razón, no puede circular libremente. Por
ende, los reportes originados en el REDAM no pueden considerarse de acceso
público, puesto que se vulnerarían tales principios ante su consulta
indiscriminada. Así, la interpretación constitucional del numeral segundo del
artículo mencionado debe restringirse a aquélla que faculte la consulta por
parte de las autoridades del Estado, las notarías y las entidades bancarias.
Esto, debido a que son esas las instancias habilitadas para consultar los
datos, de acuerdo con las consecuencias de la inscripción en el REDAM que plantea
el PLE.
De esta
manera, se garantiza tanto la circulación restringida del dato como la
finalidad del acopio de información. Por lo tanto, la exequibilidad de ese
precepto debe condicionarse en el entendido de que se refiere únicamente a las
personas que tienen el deber legal de verificación en el REDAM, quienes, a su
vez, deben contar con la autorización del titular para realizar la consulta.
Acerca de este segundo aspecto, el Ministerio Público sostuvo que dicho
consentimiento se deriva de las consecuencias del reporte, así como del hecho
de que esté prohibida la circulación y divulgación de datos para un propósito
diferente al previsto.
En lo
relativo a las reglas para la puesta a disposición de los reportes del REDAM,
la Procuraduría consideró que no se oponen a la Constitución. Destacó que la
transmisión física o electrónica desarrolla criterios de celeridad y
practicidad en el manejo de la información. Sin embargo, en especial cuando se
hace uso de mecanismos digitales, deberá contarse con instrumentos que
garanticen la integridad de la información y su acceso compatibles con la
vigencia de los derechos fundamentales a la intimidad y al habeas data. Esto
deberá ser tenido en cuenta por el Gobierno Nacional cuando ejerza las
funciones de reglamentación que también prevé el mismo precepto.
4.7. El artículo 5º del PLE identifica
la información mínima que deberá contener el REDAM y respecto de los deudores
alimentarios morosos. De manera general, sostuvo que dichos datos, en cuanto a
la identificación del obligado, corresponden a información pública susceptible
de ser recopilada e informada. Los datos sobre el cumplimiento tienen
naturaleza semiprivada, pero su inclusión en el registro permite que opere bajo
condiciones de oportunidad y veracidad que lo hacen compatible con los derechos
al habeas data y a la intimidad.
El
Ministerio Público se detuvo en analizar la expresión “como mínimo”, la
cual llevaría a considerar que el Gobierno Nacional, en ejercicio de la
potestad reglamentaria, podría incluir más datos en el REDAM respecto de los
previstos en el proyecto.  Con todo, afirmó que esa potencial
inconstitucionalidad se resuelve a partir del reconocimiento del principio de
finalidad, el cual obliga a que la recolección de información personal se
limite a aquellos datos necesarios para el cumplimiento de los fines del REDAM.
Por ende, el reglamento deberá acatar tales limitaciones.
Adicionalmente,
hizo algunas consideraciones sobre la caducidad del dato negativo. Indicó que, en
el caso de que concurra el pago de la obligación el PLE, dispone la exclusión
del reporte, sin diferenciar si el cumplimiento se origina en la voluntad del
deudor o un mandato judicial o administrativo. Las dificultades, entonces,
estriban en el caso de las obligaciones absolutas, donde el proyecto no fija un
término de caducidad del dato desfavorable.
Después de
referir a la jurisprudencia constitucional que prescribe la necesidad de que la
información personal negativa esté sometida a caducidad, so pena de
configurarse un escenario de administración abusiva de los datos personales, el
concepto advirtió que el PLE tiene una cláusula de remisión a lo regulado en
las Leyes estatutarias 1266 de 2008 y 1581 de 2012. La primera de estas
disposiciones señala un término general de caducidad del dato negativo de cuatro
años contabilizado desde que la obligación se extingue por cualquier motivo,
salvo que se trate de una mora menor de dos años, caso en el cual el plazo no
puede ser mayor del doble de la mora.  Así, la aplicación de esta regla en el
caso del REDAM solucionaría tanto la aparente omisión legislativa sobre la
materia, como el riesgo de tratamiento desproporcionado de la información.
4.8. El artículo 6º determina
las consecuencias de la inscripción en el REDAM. En razón de los distintos
contenidos de esta previsión estatutaria, la Procuraduría General dividió su
análisis entre los numerales del artículo y de la siguiente manera:
Respecto
del numerales 1 y 2, determinó que las consecuencias allí señaladas, que
inhiben al deudor reportado para contratar con el Estado o para posesionarse en
cargos públicos, tomaban la forma de inhabilidades de origen no sancionatorio,
en la medida en que responden a una prohibición para ejercer actividades
específicas, ante la posible oposición entre las funciones a ejercer y los
intereses de la persona. A partir de esta comprobación, consideró que cumplen
con el principio de legalidad.
De otro
lado, para verificar su constitucionalidad, las sometió a un juicio de proporcionalidad.
Encontró que responden a un fin importante e imperioso, como lo es proteger los
derechos de los niños y niñas, al igual que los demás sujetos titulares del
derecho de alimentos, con lo cual también se otorga eficacia a los principios
de solidaridad y el mandato de protección constitucional de la familia.
No
obstante, consideró que la inhabilidad planteada es un medio inadecuado,
inconducente e innecesario. Afirmó que la terminación del vínculo laboral o
contractual con el Estado impide que el obligado se prodigue su mínimo vital y
digna subsistencia y, a su vez, cumpla con sus obligaciones alimentarias. De
otro lado, esa actuación también pone en riesgo el adecuado funcionamiento
estatal e impide el cumplimiento de los principios de la función
administrativa. Además, para el caso de los funcionarios elegidos por voto
popular, la inhabilidad relativiza el principio de participación en la
conformación del poder político. Estimó, en ese mismo orden de ideas, que el
medio empleado es innecesario al existir otros menos lesivos, como la retención
de pagos por parte del empleador para destinarlos a la asunción de la
obligación alimentaria.
De la misma
manera, la Procuraduría se opuso a que la inhabilidad se extienda a la persona
jurídica cuyo representante legal es deudor alimentario moroso, puesto que
desconoce el carácter personal de esa obligación, al igual que la
diferenciación entre los derechos y obligaciones entre las personas naturales y
jurídicas, “además que extiende la inhabilidad sin que exista un
pronunciamiento judicial previo que así lo estime en cuanto a la persona
jurídica.”[23] Por lo
tanto, concluyó que los numerales en comento son inconstitucionales.
El numeral
3º y el parágrafo segundo regulan la obligación de las notarías de incluir como
monto de la obligación alimentaria insoluta de los inscritos en el REDAM, a las
tarifas que cobren para los actos notariales en donde estos participen, bien
sea como personas naturales o como representantes legales de personas
jurídicas. De forma similar al caso anterior, sometió la medida a un juicio de
proporcionalidad que, en virtud de incidir en el derecho de propiedad, es de
carácter intermedio. Consideró que la medida cumple un fin legítimo e
importante, consistente en otorgar eficacia al derecho de alimentos y los
derechos constitucionales que le son correlativos. La medida, a su turno, es
adecuada y efectivamente conducente, puesto que los notarios ejercen funciones
públicas y, por esta razón, bien puede el Legislador estatutario determinar que
a las tarifas notariales se sumen los recaudos por alimentos y a través de un
mecanismo ágil de recaudo. De otro lado, los derechos de propiedad involucrados
en la actividad notarial tienen función social, lo que justifica que dentro del
acto traslaticio de dominio se impongan las cargas mencionadas.
Con todo y
en la misma lógica anterior, el Ministerio Público consideró que la expresión “aplica
tanto a personas naturales como para representantes legales de personas
jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio jurídico” es
inconstitucional en razón del carácter personal de la obligación alimentaria,
sin que pueda válidamente extenderse al ámbito de la representación legal.
El numeral
4º determina la exigencia a las entidades financieras de consultar el REDAM al
momento de otorgar un crédito y de descontar las sumas debidas del desembolso,
en caso de que haya sido aprobado, y a órdenes de la autoridad que haya
ordenado el registro. La Vista Fiscal consideró que esta medida, como las
demás, cumple con un fin constitucionalmente importante e imperioso y se
muestra adecuada para cumplirlo en tanto la deducción mencionada concurriría en
el pago de la obligación alimentaria. Agregó que no configura un criterio
sospechoso de discriminación, puesto que la inscripción en el REDAM opera como
factor para la evaluación del riesgo, el cual deberá ser evaluada
objetivamente, sin que pueda tornarse en un dato personal que, analizado de manera
aislada y exclusiva, opera como factor de exclusión para el acceso al crédito.
De esta forma, también se cumple con el principio de favorecimiento de la
actividad de interés público de que trata el artículo 10 de la Ley 1266 de
2008.  Finalmente, tampoco se afectan los derechos fundamentales del deudor
moroso, puesto que se configura una nueva modalidad para ponerse al día en el
pago de sus obligaciones y, de otro lado, no existe incidencia en sus amplias
posibilidades de acceso al crédito.
El numeral
5º dispone la limitación del deudor moroso inscrito en el REDAM para salir del
país y efectuar trámites migratorios. Después de hacer una explicación sobre
las limitaciones admisibles al derecho a la libre circulación, particularmente
desde el derecho internacional de los derechos humanos, el concepto destacó que
la medida cumple con una finalidad importante e imperiosa, conforme a los
argumentos explicados en precedencia para otros instrumentos. Con todo, es
inadecuada e inconducente, debido a que no asegura el pago de los alimentos y,
antes bien, impone una afectación al núcleo esencial del derecho “en dos
dimensiones: libertad para salir del país y la obligación que tiene el Estado
de garantizar la prestación de los servicios migratorios a sus connacionales
que así lo requieran.”[24] Además, la
medida es innecesaria debido a que existen otras alternativas menos gravosas,
como supeditar la salida del país a la concesión de garantías para el pago de
la obligación alimentaria. De igual modo, la medida resulta desproporcionada en
sentido estricto, porque concurre una clara desconexión entre la finalidad y el
medio restrictivo empleado, la limitación anula por completo el derecho a la
libertad de locomoción y, a su turno, afecta desproporcionalmente otros
derechos como el libre desarrollo de la personalidad, el trabajo, la educación
y la unidad familiar.  Por lo tanto, la medida es inconstitucional.
Como se
expresó en apartado anterior, el Ministerio Público consideró que los numerales
6º y 7º del artículo 6º son inconstitucionales por vicios de procedimiento en
su formación. No obstante, también presentó argumentos sustantivos sobre su
exequibilidad.
La Procuraduría
sostuvo que el numeral 6º vulnera los derechos fundamentales de los niños y
niñas a tener una familia y no ser separados de ella, así como al cuidado y al
amor de sus padres.  Señaló que una restricción de esta naturaleza (exclusión
de la autorización del inscrito en el REDAM para que el menor de edad titular
del derecho de alimentos salga del país), solo podría justificarse ante la
declaración judicial de pérdida de la patria potestad y la inscripción en el
REDAM no tiene ese alcance. Además, no es medida conducente para lograr el pago
de la obligación insoluta.
El numeral 7º
inhabilita a las personas reportadas en el REDAM para el acceso a subsidios. El
Ministerio Público consideró que la medida es inadecuada e inconducente, puesto
que, antes bien, impide al incumplido obtener recursos para el pago de la
obligación alimentaria, lo cual se agrava por el carácter indeterminado de la
prohibición. Esta restricción también desconoce el mandato constitucional de
protección de aquellas personas en situación de debilidad manifiesta. Así, sostuvo
que en la medida en que los beneficiarios de esos subsidios “generalmente se
trata de personas con condiciones sociales y económicas especiales, imponerles
como requisito de habilitación o postulación estar al día con las obligaciones
alimentarias desconoce una realidad de debilidad manifiesta que justamente se
pretende solucionar en el Estado a través de una política de subsidios
monetarios o en especie.” En consecuencia, concluye que la disposición debe
declararse inexequible.
El
parágrafo 3º del artículo 6º determina que la carga de la consulta sobre la
inscripción en el REDAM recae en las instituciones usuarias del dato personal y
que la duda sobre el cumplimiento debe resolverse a favor del obligado. Para la
Procuraduría, esa disposición es compatible con los principios de administración
de datos personales, pro homine y de buena fe, por lo que no se opone a
la Constitución.
4.9. El artículo 7º determina
que el Gobierno Nacional definirá una entidad de orden nacional para que
implemente, en el plazo de seis meses, y opere el REDAM. Para ello podrá
implementar una base de datos de carácter público. Además, esa entidad
responsable está obligada a adoptar mecanismos útiles, eficientes, demostrables
y verificables para garantizar el cumplimiento de la norma estatutaria y las Leyes
1266 de 2008 y 1581 de 2012. La disposición también identifica los contenidos
mínimos de la reglamentación que del REDAM haga el Gobierno Nacional, entre
ellos la necesidad de contar con un mecanismo de verificación, formación y
apoyo para los deudores en desempleo e informalidad a través del servicio
público de empleo.
Para el
Ministerio Público los diferentes contenidos del artículo citado son
constitucionales, en la medida en que son mecanismos que otorgan eficacia tanto
a los principios de la función administrativa como los que se derivan del
derecho al habeas data. En lo que respecta al ejercicio de la facultad
reglamentaria, hizo énfasis en que si bien la norma confiere al Ejecutivo la
competencia para definir el tiempo en que estará registrada la información en
el REDAM, esta deberá ejercerse a partir de los plazos previstos por la
legislación estatutaria, en particular, la Ley 1266 de 2008, pues de lo
contrario tornaría inconstitucional esa reglamentación.
4.10. El artículo 8º remite, en
cuanto a la administración del REDAM, a los principios y reglas generales de
las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012. Para el concepto, esta remisión
soluciona vacíos normativos y concurre en la protección de los derechos
fundamentales, por lo que no plantea ningún debate sobre su constitucionalidad.
4.11. El artículo 9º determina
que, en las sentencias y acuerdos de conciliación celebrados ante autoridad
administrativa y vinculados con derechos de alimentos, se hará la advertencia
de las consecuencias del incumplimiento en términos de inscripción en el REDAM.
La Procuraduría sostuvo que esta norma incurre en una omisión legislativa
relativa, puesto que excluye sin razón a las conciliaciones ante centros
privados. Por ende, solicitó la exequibilidad condicionada a fin de que se
extienda la advertencia a dichos acuerdos.
4.12. El artículo 10º regula
reglas sobre la exigibilidad de los alimentos cuando se demuestre la capacidad
económica del beneficiario o respecto de quien se asumió las acreencias
alimentarias sin ser el titular del derecho. La norma también limita su
aplicación a la jurisdicción civil y determina que no altera el precedente de
la jurisdicción penal sobre el delito de inasistencia alimentaria.
Sobre el
primer componente, el concepto sostuvo que es constitucional en cuanto
desarrolla el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia,
en particular, a favor de las madres cabeza de familia, quienes suelen asumir
las obligaciones a cargo del deudor moroso. Con todo, consideró que el último
apartado es inconstitucional debido a que desconoce los principios de autonomía
e independencia judicial, al petrificar la jurisprudencia que es esencialmente
dinámica. De allí que solicite la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión “y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia penal para
el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se configure
responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la necesidad de la
víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago del acusado”.
4.13. La
Procuraduría afirmó sobre el artículo 11 que es parcialmente
inconstitucional, debido a que sostener que la disposición estatutaria rige
desde su expedición desconoce el principio de publicidad, pues la entrada en
vigor está necesariamente supeditada a la publicación. Así, como lo realizó la
Corte en casos precedentes, contenidos en las sentencias C-932 de 2006 y C-444
de 2011, deberá sustituirse esa expresión por “de su promulgación”.
IV.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.
De conformidad con lo previsto en los artículos 153 y 241, numeral
8°, de la Constitución Política, corresponde a esta Corte el examen de
constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido
material como por vicios de procedimiento en su formación. En consecuencia,
este Tribunal es competente para decidir sobre el proyecto de ley de la
referencia.
Metodología de la decisión
2. Con el fin de resolver sobre la constitucionalidad
del PLE, la Corte adoptará el siguiente orden en esta decisión. En primer
lugar, realizará la revisión del procedimiento legislativo. En este apartado se
hará una exposición del trámite surtido, para luego reiterar las reglas
jurisprudenciales sobre los requisitos constitucionales del mismo y la verificación
sobre su cumplimiento.
En segundo lugar y en caso de que el proyecto se
hubiese tramitado de conformidad con las reglas formales que rige el proceso de
formación de las leyes estatutarias, la Corte estudiará la constitucionalidad
material del articulado. Esta sección iniciará con una explicación de las
materias transversales al PLE, a saber: (i) los principios constitucionales
para la protección de los derechos a la intimidad y el habeas data; (ii) las
implicaciones del régimen legal de los alimentos para la protección de los
derechos fundamentales; (iii) las condiciones para la constitucionalidad de las
inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas; (iv) el mandato
constitucional de adopción de una perspectiva de género en las decisiones
judiciales, como quiera que la mayoría de quienes asumen las deudas
alimentarias son mujeres, conforme con la información que se expondrá en ese
apartado; y (v) una breve referencia al derecho comparado sobre registros
análogos al REDAM. Una vez explicados estos aspectos generales, se estudiará la
constitucionalidad de cada uno de los artículos del PLE. Con este fin se analizará
si la iniciativa está sometida a reserva de ley estatutaria y, en caso
afirmativo, se estudiará el articulado, se recordará su contenido, se hará una
breve recapitulación de las controversias que ofrecen los mismos y, en
particular, los cuestionamientos expresados por los intervinientes, para
después decidir sobre el asunto.
PRIMERA SECCIÓN: CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
3. El proyecto de ley estatutaria fue publicado en la
Gaceta del Congreso 672 del 13 de septiembre de 2018[25]. La iniciativa fue
presentada ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes por la
senadora Maritza Martínez Aristizábal y por el representante David Ernesto
Pulido Novoa.
Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes
4. El asunto fue repartido a la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, designándose como ponente para primer debate al
representante David Ernesto Pulido Novoa, quien presentó informe favorable con
modificaciones puntuales a los artículos 2º y 6º del PLE. La ponencia fue
publicada en la Gaceta 735 del 20 de septiembre de 2018[26].
5. El anuncio de la votación en primer debate fue
realizado en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
del 2 de octubre de 2018, de la cual da cuenta el Acta No. 14 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 50 del 8 de febrero de 2019. Dicho
documento señala sobre el particular lo siguiente:
“Presidente:
Por favor anuncie proyectos señora Secretaria.
Secretaria:
Sí señor Presidente, se anuncian por instrucciones
suyas los proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión de la
Comisión.
(…)
·
Proyecto de Ley Estatutaria
número 091 de 2018 Cámara, por
medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y
se dictan otras disposiciones.
(…)
Han sido leídos, señor Presidente, por instrucción
suya, los proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión de la
Comisión.”[27]
Asimismo, al finalizar de la sesión se expresó:
“Presidente:
Gracias señora Ministra. Se levanta la sesión y se
convoca para mañana a las 9:00 de la mañana para debatir proyectos y actos
legislativos.
Secretaria:
Así se hará señor Presidente y se ha levantado la
sesión siendo las 3:30 de la tarde y se ha convocado para mañana a las 9:00 de
la mañana con los proyectos debidamente anunciados. En este mismo recinto
honorables Representantes.”[28]
6. La discusión y votación del PLE en primer debate
tuvo lugar en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
del 3 de octubre de 2018, contenida en el Acta No. 15 de la misma fecha y
publicada en la Gaceta del Congreso 51 del 8 de febrero de 2019.
En el acta se da cuenta de la presencia de 38
congresistas y, además, luego de leer el orden del día se hizo referencia
expresa por la secretaría de la Comisión de la comprobación del quórum
decisorio[29].
Luego de la presentación del PLE por parte del ponente y la intervención de
algunos representantes, se procedió a votar la proposición del informe de
ponencia que solicitaba dar segundo debate a la iniciativa, la cual fue
aprobada con 23 votos afirmativos y ninguno negativo. Esto, mediante el
mecanismo de voto nominal y público. Al respecto, el acta expresa:
“Presidente:
Gracias doctor Julián. Entonces vamos a someter a
votación la proposición con la que termina el informe de ponencia. Al ser Ley
Estatutaria estoy en la obligación de hacer votación nominal, entonces por
favor llame a lista señora Secretaria.
Secretaria:
Sí señor Presidente. Llamo a lista para la votación de
la proposición con que termina el informe de ponencia, me permito leerlo:
Proposición:
Con fundamento en las anteriores consideraciones, de
manera respetuosa me permito rendir Ponencia Positiva y, por lo tanto, solicito
a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes dar Primer Debate al Proyecto
de ley número 091 del 2018 Cámara, por medio del cual se crea el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), y se dictan otras
disposiciones.
Suscrita por el Representante David Ernesto
Pulido, único ponente.
Honorables Representantes:
[Sigue lista con votación nominal]
Presidente:
Se cierra la votación, por favor anuncie el resultado.
Secretaria:
Presidente, han votado veintitrés (23) Honorables
Representantes todos de manera afirmativa, en consecuencia, la proposición con
que termina el informe de ponencia ha sido aprobada con la mayoría absoluta
exigida en la Constitución y la ley por tratarse de un proyecto de ley
estatutaria.”[30]
7. En lo que respecta al articulado, se presentaron
proposiciones a los artículos 2º, 3º, 4º y 6º, las cuales fueron luego
reformuladas como constancias, salvo la del artículo 6º, que fue aceptada por
el ponente e incorporada al texto sometido a votación. Este fue aprobado con el
voto unánime de 23 congresistas, como lo hace constar el acta respectiva:
“Presidente:
Perfecto. Articulado por favor.
Secretaria:
Señor Presidente, este proyecto tiene once artículos
incluida la vigencia y han presentado Proposiciones al articulado, el doctor
Juan Carlos Losada, al artículo 2°, al artículo 3° y hay una proposición del
doctor Gabriel Vallejo que modifica el artículo 6°. Esas son las proposiciones
que hay presentadas en la Secretaría para el proyecto.
Señor Presidente, además hay proposición del doctor
Alfredo Deluque al artículo 6°, del doctor Julián Peinado al artículo 4°. Así
que señor Presidente, en ese orden de ideas puede poner a consideración y
votación de la Comisión, los artículos como son 11, los artículos que no,
¿todas las proposiciones están avaladas?
Presidente:
Todas las proposiciones avaladas, si los autores de
las proposiciones están de acuerdo, eso se puede hacer o que usted las avale,
doctor David y se puedan votar en bloque.
Secretaria:
Presidente, podría poner a consideración y votación
los artículos que no tienen proposiciones, como son once. El doctor Juan Carlos
Losada deja sus dos proposiciones como constancias, que son al artículo 2° y al
artículo 3°. Así que Presidente con estas dos constancias tendrían proposición
los artículos 4° y 6°, los demás artículos podrían votarlos tal y como vienen
en la Ponencia y luego considerar las proposiciones. La del doctor Alfredo
Deluque está avalada que es al artículo 6° y la del doctor Vallejo.
Presidente:
Las otras. Necesito, es decir si algún autor de una
proposición, las que están acá radicadas yo las tengo que someter a
consideración, si las quieren dejar como constancia, me tienen que decir que
las dejan como constancia, si no yo las tengo que tramitar. Bueno entonces el
doctor Julián Peinado deja como constancia su proposición también, listo. El
doctor Vallejo como Constancia. ¿Queda alguna otra?
Secretaria:
La del doctor Alfredo Deluque, pero dicen que está
avalada por el Ponente.
Presidente:
¿Está avalada? Sí, ah bueno entonces podemos someter a
consideración el articulado con la proposición avalada por el autor y ponente
de esta Ley Estatutaria el doctor David Pulido ¿Sí?
7
Secretaria:
Sí señor Presidente.
Presidente:
Perfecto, entonces en consideración el articulado con
la proposición avalada, anuncio que se va a cerrar, queda cerrado, ¿Lo aprueba
la Comisión?
Secretaria:
Señor Presidente debo llamar a lista, es votación
nominal, es Ley Estatutaria.
Presidente:
Llame a lista señora Secretaria. Para una precisión
doctor Navas.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Carlos Germán Navas Talero:
Vea doctor, si estamos diecisiete y no hemos cambiado
diecisiete, para qué llamar a los diecisiete o los veintidós, los veintidós
podemos decir por unanimidad, los veintidós contados que se apruebe, porque soy
autor de esa Reforma, doctora yo soy autor de esa Reforma, yo fui, pero yo dije
se pide la verificación cuando. [sic].
Pero ya sabemos quiénes están no se ha desintegrado hasta el momento el número,
se quiere es que haya un número suficiente por lo que es Estatutaria, si no ha
salido ninguno, ¿qué razón hay en volver a contar lo que ya está contado?
Gracias.
Presidente:
Pues vea doctor Navas, por tiempo preferiríamos
hacerlo así pero no queremos correr riesgos en el procedimiento y que alguien
puede alegar un vicio. Entonces para curarnos en salud vamos a hacer
rápidamente la votación nominal por ser Ley Estatutaria. Llame a lista señora
Secretaria.
Secretaria:
Sí señor Presidente llamó a lista para la votación del
articulado con la proposición del doctor Alfredo Deluque.
[Sigue lista con votación nominal]
Presidente puede cerrar la votación.
Presidente:
Se cierra la votación por favor anuncie el resultado.
Secretaria:
Presidente han votado veinticuatro (24) Honorables
Representantes ha sido aprobado el articulado con la proposición del doctor
Deluque al artículo 6° con la mayoría exigida en la Constitución y la ley, toda
vez que es Ley Estatutaria. Título y Pregunta.
Presidente:
Título y Pregunta señora Secretaria.
Secretaria:
"Por medio del cual se crea el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos (Redam), y se dictan otras disposiciones".
Ha sido leído el título y preguntó a la Comisión, ¿si quiere que este proyecto
de ley estatutaria pase a la plenaria de la Cámara y se convierta en ley de la
República?
[Sigue lista con votación nominal]
Presidente puede cerrar la votación.
Presidente:
Se cierra la votación por favor informe el resultado.
Secretaria:
Presidente han votado veintitrés (23) Honorables
Representantes todos de manera afirmativa, en consecuencia, el título y la
pregunta han sido aprobados con la mayoría absoluta exigida en la Constitución
por tratarse de una Ley Estatutaria.”[31]
Segundo debate ante la plenaria de la Cámara de
Representantes
8. Tanto el texto aprobado en primer debate como la
ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes
fueron publicados en la Gaceta 890 del 24 de octubre de 2018. La ponencia
favorable fue presentada por el representante David Ernesto Pulido Novoa.
9. El anuncio de la discusión y votación del PLE en
segundo debate fue realizado en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 14 de noviembre de 2018, consignada en el Acta No. 028 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1248 del 24 de diciembre de
2019.  Sobre el particular, en este documento se encuentra lo siguiente:
“Dirección de la Presidencia, Carlos Alberto Cuenca
Chaux:
A usted, doctor Zabaraín. Esa es la democracia, y lo
lindo de este recinto. Señor Secretario, por favor anuncie proyectos.
Subsecretario General, Norbey Marulanda Muñoz:
Por instrucciones del señor Presidente se anuncian los
siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes 20 noviembre del
2018 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley
o actos legislativos:
(…)
Proyecto de Ley Estatutaria número 091 de 2018.
(…)
Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos
para la sesión plenaria del día martes 20 de noviembre del 2018 o para la
siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos
legislativos.
Dirección de la Presidencia, Carlos Alberto Cuenca
Chaux:
Muchas gracias, señor Secretario. Buenas noches para
todos los colombianos; y para la gente buena del Guainía, simplemente les
decimos que los esperamos el próximos martes 20 de septiembre a las 2:00 de la tarde
y se levanta la sesión.
Subsecretario General, Norbey Marulanda Muñoz:
Por instrucciones del señor Presidente, damos los
agradecimientos a los señores Representantes.
La sesión es para el 20 de noviembre del 2018. Se
levanta la sesión siendo las 8:23 de la noche; se cita para el 20 de noviembre
del 2018 a las 2:00 de la tarde. Agradecimientos a la audiencia que nos sigue a
esta hora por el canal institucional y el canal del Congreso. Dios los bendiga
a todos.
Dirección de la Presidencia, Carlos Alberto Cuenca
Chaux:
Señor Secretario, ratifico, martes 20 de noviembre
2:00 de la tarde.
Subsecretario General, Norbey Marulanda Muñoz:
Así es, señor Presidente. La sesión para el día martes
20 de noviembre del 2018 a las 2:00 de la tarde.”[32]
10. La discusión y votación del PLE por parte de la
plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar en la sesión del 20 de
noviembre de 2018, documentada en el Acta No. 029 de la misma fecha y publicada
en la Gaceta del Congreso 66 del 17 de febrero de 2020.
Al inicio de la sesión se hizo llamado a lista
mediante mecanismo electrónico, verificándose quórum decisorio de 156
representantes. Una vez la plenaria asumió el asunto fueron presentados algunos
impedimentos manifestados por representantes con familiares que podrían ser
afectados por el registro de deudores. Estos impedimentos fueron negados
mediante votación nominal[33].
Leída la proposición favorable con la que terminó el informe de ponencia para
segundo debate se dio el uso de la palabra al representante ponente, quien
explicó el contenido del PLE. Luego intervinieron en el debate varios
congresistas, quienes de manera general apoyaron el proyecto, aunque también
formularon reparos específicos sobre las cargas que impondría a la
administración y a los ciudadanos, así como la inconveniencia de algunas
consecuencias de la inscripción del registro, en particular, las barreras para
el acceso a la licencia de conducción cuando el obligado deriva sus ingresos de
la actividad del transporte.
11. Finalizada la intervención del representante
Rodrigo Arturo Rojas Lara, se aprobó la proposición del informe de ponencia,
del modo siguiente y mediante el mecanismo de votación simple:
“Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Muy bien representante, termínanos entonces las
intervenciones, sigue la discusión del informe de ponencia, anuncio que se va a
cerrar, queda cerrado,
¿aprueban el informe de ponencia?
Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Ha sido aprobado.”[34]
12. Acto seguido la plenaria procedió a votar el
articulado, consiste en once artículos. Inició con los artículos 1º, 5º, 7º, 9º
y 11, que al no tener proposiciones fueron votados en bloque, mediante votación
ordinaria. No obstante, el Secretario General de la Cámara advirtió durante la
sesión que esa actuación era irregular, pues la votación debió haberse
realizado de manera nominal y pública. Solicitó entonces a la mesa directiva
que se reabriera la votación, lo cual fue autorizado por el Presidente. Al
respecto el acta explica lo siguiente:
“Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Muy bien Secretario, entonces en consideración el
artículo 2° con la proposición que acaba de leer el señor Secretario que
modifica el artículo número 2º, continúa la discusión, Secretario.
Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Señor Presidente es que de acuerdo a la Ley Quinta
este proyecto es ley estatutaria, de tal manera que nos toca reabrir la
discusión de la ponencia para votarla de manera nominal.
Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Es una ley estatutaria tiene toda la razón, le pido
entonces señor Secretario vamos a reabrir, representantes esta es una ley
estatutaria y debe de ser voto nominal y la ponencia la votamos, no la hicimos
nominal, así que ordinaria así que va a quedar con vicios de procedimiento, por
eso debemos hacer un pare aquí en la discusión de este proyecto de ley y
debemos de reabrir nuevamente la discusión de la ponencia, reabrir la ponencia
para poder votarla nominalmente como debemos de ser, pregunto a la plenaria,
¿reabrimos la ponencia del proyecto de ley estatutaria 091/2018?
Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Ha sido aprobada la reapertura.
Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Señor Secretario la reapertura también no debe ser
nominal yo creería que todo lo que tenga que ver con este proyecto debe ser
nominal, por favor abra el registro para la reapertura de la ponencia de este proyecto
de ley estatutaria señor Secretario, abra el registro.
Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se abre el registro para votar la ponencia que busca
que se le dé segundo debate a este proyecto, se abre el registro, ha sido
aprobada la reapertura y se va a votar la ponencia, ya fue leída, ha sido
aprobada la reapertura.
Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Señor Secretario la reapertura sí la podíamos hacer
así votarla así.
Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se abre el registro para votar la reapertura.”[35]
La reapertura fue votada favorablemente con 114 votos
nominales. Así, fue repetida la votación respecto de la proposición favorable a
segundo debate que ofrecía el informe de ponencia, la cual fue aprobada con 98
votos nominales.  La plenaria luego sometió a votación la reapertura de la
votación en bloque de los artículos que no tenían proposición, la cual fue
aprobada con 104 votos nominales. Sometida luego a aprobación de los artículos
mencionados, fueron votados así:
“Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Muy bien señor Secretario, aprobada la reapertura de
los artículos 1°, 5°, 7°, 9° y 11 que ya se dio la discusión, entonces nuevamente
abra el registro, señor Secretario, para votar los artículos 1°, 5°, 7°, 9° y
11 que no tienen proposición y voto nominal, abra el registro, señor
Secretario.
Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se abre el registro para votar los artículos 1°, 5°,
7°, 9°, y 11 como viene en la ponencia, pueden votar señores representantes.
(…)
Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Muy bien, señor Secretario, cierre el registro y
anuncie el resultado.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro, la votación es como sigue:
Por el Sí 92 votos electrónicos y 5 manuales para un
total por el Sí de 97 votos.
Por el No, 0 votos electrónicos, 0 votos manuales para
un total por el No de 0 votos.
Han sido aprobados los artículos 1°, 5°, 7°, 9° y 11
como vienen en la ponencia con las mayorías requeridas por la Constitución y la
ley.
[Sigue registro de la votación nominal]”[36]
13. La plenaria luego asumió el estudio de los
artículos que tenían proposiciones. El artículo 2º, cuya proposición fue
avalada por el ponente, fue aprobado por la Cámara con 102 votos nominales. En
cuanto al artículo 3º se presentaron cuatro proposiciones avaladas y seis que
no, junto con una que proponía la exclusión de un parágrafo, avalada por el
ponente.
14. La mesa directiva abrió la discusión de las
proposiciones que no estaban avaladas, para lo cual intervinieron los
representantes que las propusieron. Los congresistas decidieron retirarlas y
dejarlas como constancias, como lo expresaron en sus explicaciones. Luego se
procedió a discutir las proposiciones que contaban con aval y luego votarlas.
El artículo 3º fue aprobado con las modificaciones propuestas con 108 votos
nominales. De manera similar, el artículo 4º fue aprobado con 95 votos
nominales favorable y uno desfavorable.
Fueron presentadas siete proposiciones al artículo 6º.
Seis de ellas pedían su supresión total o parcial y una, avalada por el
ponente, adicionar un parágrafo. En cuanto a las proposiciones supresivas, en
la sesión se explicó:
“Jefe de Relatoría Raúl Enrique Ávila Hernández:
Sí señor Presidente, estamos revisando acá, hay cuatro
proposiciones que son en el mismo sentido de eliminar el numeral 5, hay tres
proposiciones que piden eliminar el numeral 5 que son las firmadas por los
Representantes Gabriel Jaime Vallejo, Ángela Patricia Sánchez, la de Ricardo
Alfonso Ferro, piden eliminar el numeral 5 y una proposición del Representante
Rodrigo Arturo Rojas Lara y Mauricio Toro que piden eliminar los numerales 1, 2
y 5 del artículo 6°. Entonces señor Presidente se consideraría esta proposición
primero quedarían automáticamente negadas las otras tres proposiciones que
únicamente piden eliminar el numeral 5, ya que en esta proposición también está
contenido el numeral 5.
Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Entonces vamos a colocar en consideración las
proposiciones que piden eliminar el numeral 5 y cual otro señor Secretario.”
15. La proposición de eliminación del numeral 5º del
artículo 6º, que establecía la prohibición de expedición de la licencia de conducción
para los deudores de alimentos incorporados al registro, fue aprobada con 97
votos nominales favorables y dos negativos. También fue presentada una
proposición sobre el numeral 7º del mismo artículo, relativo a la exclusión del
permiso del padre o madre reportado en el registro para el viaje de menores de
edad al exterior. Luego de intervenciones en ambos sentidos: apoyar la
eliminación o rechazarla, el asunto fue sometido a votación, negándose la
supresión con 56 votos nominales negativos y 35 votos nominales favorables. Al
respecto es importante tener en cuenta que, si bien durante la sesión se dio un
resultado contrario, de 57 y 34 votos respectivamente, obra en el acta de
plenaria constancia del Secretario General que corrige la información[37].
Acto seguido fue sometido a votación el artículo 6º
con tres proposiciones avaladas por el ponente en el transcurso de la sesión. Durante
la plenaria se manifestó que el artículo había sido aprobado con 86 votos y con
las mayorías requeridas. Con todo, mediante nota aclaratoria, publicada
posteriormente, el Secretario corrigió la votación ante la doble
contabilización de un voto favorable que había sido expresado durante la
plenaria de manera manual y electrónica. Por lo tanto, conforme a esa nota la
votación fue de 85 votos favorables y siete desfavorables[38].
Por último, fueron sometidos a discusión y votación
conjuntamente los artículos 8º y 10º, adicionándose las proposiciones avaladas
por el ponente. Fueron aprobados con 88 votos nominales favorables y siete
desfavorables. El título y la intención de la plenaria de la Cámara de
Representantes de que el PLE fuese ley de la República también fueron sometidas
a votación nominal, aprobándose con 87 votos favorables y tres desfavorables.
Primer debate ante la Comisión Primera del Senado de
la República
16. El senador Roosvelt Rodríguez Rengifo fue
designado como ponente en primer debate ante la Comisión Primera del Senado de
la República. La ponencia favorable fue publicada en la Gaceta del Congreso 167
del 29 de marzo de 2019.
17. El anuncio previo a la discusión y votación del
PLE tuvo lugar en la sesión de la Comisión Primera del Senado del 30 de mayo de
2019, contenida en el Acta No. 53 de la misma fecha y publicada en la Gaceta
del Congreso 589 del 4 de julio de 2019. Sobre el particular, el documento
mencionado señala lo siguiente:
“La Presidencia interviene para un punto de orden:
Tan pronto tengamos quórum decisorio y previa
presentación de la proposición, someteremos a consideración de la Comisión, el
retiro de los proyectos de acto legislativo y proyectos de ley estatutaria, que
no alcanzan por vencimiento de términos.
Señor Secretario, vamos a esperar un tiempito para
constituir quórum decisorio, pero mientras tanto sírvase anunciar los proyectos
para la próxima sesión.
Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por
Secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a
discusión y votación en la próxima sesión ordinaria:
• Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018
Senado, 091 de 2018 Cámara, por medio de la cual se crea el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones.
(…).”[39]
Finalizada la sesión, se expresa en el acta lo
siguiente:
“Siendo las 10:15 a. m., la Presidencia levanta la
sesión y convoca para el día martes 4 de junio de 2019 a partir de las 8:00 a.
m., a sesiones conjuntas en el salón del recinto del Senado - Capitolio
Nacional, con el fin de estudiar los proyectos anunciados en la sesión conjunta
del día 28 de mayo de 2019.”[40]
18. La discusión y votación del PLE en la Comisión
Primera del Senado se adelantaron en la sesión del 5 de junio de 2019, como
consta en el Acta No. 54 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 581 del 21
de junio de 2019. Al inicio del documento se da cuenta de que en el transcurso
de la sesión concurrieron 20 senadores, quienes conforman quórum decisorio.
La discusión inició con una exposición sobre el
contenido general de la iniciativa a cargo del senador Roosvelt Rodríguez
Rengifo[41].
Luego de ello se sometió a votación el informe con el que terminaba el informe
de ponencia y que proponía darle debate al PLE. Fue aprobado mediante votación
nominal y pública y con 13 votos a favor y ninguno en contra[42]. Esto, previa aclaración
que se había conformado quórum decisorio.
19. Luego de aprobar una proposición de modificación
del orden del día y respecto de un proyecto de reforma constitucional, se
continuó con el trámite del PLE. Para ello se abrió la discusión y sin tener
intervenciones se procedió a someter a votación el articulado, el cual fue
aprobado de manera nominal y pública con 13 votos a favor y ninguno en contra.
Sobre este procedimiento, el acta dice:
“La Presidencia informa que continúa el debate al
proyecto de ley número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara. La Presidencia
cierra la discusión del articulado formulado en el pliego de modificaciones y
abre la votación.
[Listado de votación nominal de los senadores]
La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se
informa el resultado:
Total votos: 13
Por el sí: 13
Por el no: 00
En consecuencia, ha sido aprobado el articulado en el
texto del pliego de modificaciones.
Atendiendo instrucciones de la Presidencia, la
Secretaría da lectura al título del proyecto.
Por medio de la cual se crea el registro de deudores
alimentarios morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones.
La Presidencia abre la discusión del título leído y
cerrada esta, pregunta si cumplidos los trámites constitucionales y legales
quieren los honorable (sic)
Senadores presentes que el proyecto de ley estatutaria aprobado sea Ley de la
República, abre la votación.
[Listado de votación nominal de los senadores]
La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se
informa el resultado:
Total votos: 13
Por el sí: 13
Por el no: 00
En consecuencia, ha sido aprobado el título y la
pregunta.
El texto aprobado es el siguiente:
[Reproducción del texto aprobado, que corresponde al
informe de ponencia]”[43]
20. Por último, la presidencia de la Comisión designó
como ponente para segundo debate al senador Roosvelt Rodríguez Rengifo, a quien
se le concedió el término de cinco días para rendir el correspondiente informe.
El texto aprobado en primer debate[44] y la ponencia favorable
para el segundo debate en el Senado de la República[45] fueron publicados en la
Gaceta 506 del 10 de junio de 2019. El anuncio de la discusión y votación del
PLE tuvo lugar en la sesión del 12 de junio de 2019, documentada en el Acta 66
de la misma fecha y publicada en la Gaceta 1147 del 29 de noviembre de 2019.
Sobre el particular, en dicho documento se encuentra lo siguiente:
“Anuncios de proyectos de ley, de acto legislativo que
eventualmente serán discutidos y votados en la sesión plenaria del Senado la
República siguiente a la del día 12 de junio de 2019.
Con informe de ponencia para segundo debate:
(…)
Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado,
091 de 2018 Cámara:
“Por medio de la cual se crea el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”.”[46]
De la misma manera, terminada la sesión la presidencia
de la plenaria señaló:
“Siendo las 4:03 p. m., la Presidencia levanta la
sesión y convoca para el próximo lunes 17 de junio de 2019, a las 3:00 p. m.”[47]
Segundo debate ante la plenaria del Senado de la
República
21. La discusión y votación de la iniciativa en la
plenaria del Senado se realizó el 17 de junio de 2019, según consta en el Acta
67 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 1069 del 30 de octubre de 2019.
Al inicio de la sesión respondieron a lista 99
senadores, por lo que la secretaría informó la conformación de quórum
deliberatorio, aunque también con esa asistencia había quórum decisorio.
22. De manera similar a como sucedió en la Comisión
Primera del Senado, el segundo debate inició con una exposición sobre el
contenido del proyecto a cargo del senador ponente. Luego, se sometió a
votación la proposición favorable con la que terminaba el informe de ponencia,
la cual fue aprobada con 65 votos nominales a favor, sin que registrasen votos
en contra. Así, en el acta se constata lo siguiente:
“La Presidencia somete a consideración de la plenaria
la proposición positiva con que termina el Informe de ponencia del proyecto de
Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara Secretaría abrir
el registro electrónico para proceder en forma nominal. La Presidencia cierra
la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar
el
resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 65
TOTAL: 65 Votos
[Listado de votación nominal]
En consecuencia, ha sido aprobada la proposición
positiva con que termina el Informe de ponencia del Proyecto de Ley Estatutaria
número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara.”[48]
23. Una vez abierto el segundo debate, el presidente
del Senado expresó que votarían el articulado con las proposiciones acogidas
por el ponente, quien a su vez solicitaba omitir la lectura del articulado. En
ese sentido, se sometió a consideración de la plenaria dicha omisión, la cual
fue, al parecer, aprobada mediante votación ordinaria. No obstante, luego la
presidencia reúne en una sola votación varias actuaciones, para finalizar con
la aprobación del articulado, como pasa a observarse en transcripción que, por
su importancia, se realiza in extenso:
“Se abre segundo debate.
El Presidente de la Corporación, honorable Senador
Ernesto Macías Tovar, informa lo siguiente:
Vamos a votar el articulado con las proposiciones que
fue acogidas por el señor ponente, son 11 artículos, pide que se omita su
lectura, por consiguiente, vamos a votar el articulado, señor secretario abra
el registro para votar la omisión de la lectura del articulado y el articulado
con las proposiciones que fueron leídas por el señor ponente.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
la omisión de la lectura del articulado y, cierra su discusión.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el articulado en bloque con las modificaciones avaladas por el honorable
Senador ponente Roosvelt Rodríguez Rengifo al Proyecto de Ley Estatutaria
número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara, 50 de 2016 Senado y, cerrada su
discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones
propuestas?
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al
Título del proyecto. Por Secretaría se da lectura al Título del Proyecto de
Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara, por medio de
la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan
otras disposiciones.
Leído este, la Presidencia lo somete a consideración
de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la
Corporación el título leído?
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que
el Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara
aprobado haga su tránsito a la Cámara de Representantes?
La Presidencia abre la votación de la omisión de la
lectura del articulado, el bloque del articulado con las modificaciones
avaladas por el honorable Senador ponente Roosvelt Rodríguez Rengifo, título y
que haga su tránsito a la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley
Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la
votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 67
TOTAL: 67 Votos
[Listado de votación nominal de los senadores]
En consecuencia, ha sido aprobada la omisión de la
lectura del articulado, el bloque del articulado con las modificaciones
avaladas por el honorable Senador ponente Roosvelt Rodríguez Rengifo, título y
que haga su tránsito a la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley
Estatutaria número 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara.”[49]
24. Luego de esto se verificaron dos proposiciones que
fueron dejadas como constancia, por parte de los senadores Carlos Eduardo
Guevara Villabón, Roosvelt Rodríguez y otro con firma ilegible.
El texto aprobado en el segundo debate fue publicado
en la Gaceta 564 del 18 de junio de 2019. Es de anotar que en ese documento se
expresó erróneamente que el PLE había sido aprobado el 12 de junio de 2019[50]. Esto motivó
que el asunto fuese corregido en la Gaceta 848 del 9 de septiembre de 2019,
donde se dejó constancia que la fecha correcta de aprobación era el 17 de junio
de 2019[51]
Trámite de aprobación del informe de conciliación
25. En razón de las diferencias entre los textos
aprobados por las cámaras se conformó comisión accidental para conciliar el
articulado. Para el caso de la Cámara de Representantes, el informe de
conciliación fue publicado en la Gaceta 568 del 18 de junio de 2019. Respecto
del Senado, el informe consta en la Gaceta 563 de la misma fecha.
Cámara de Representantes
26. La discusión y votación del informe de
conciliación en la Cámara de Representantes fueron anunciadas en la sesión plenaria
del 18 de junio de 2019, lo cual consta en el Acta 66 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta 65 del 17 de febrero de 2020. Sobre la actuación se
encuentra lo siguiente:
“Subsecretario General, Norbey Marulanda Muñoz:
Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión
Plenaria del día miércoles 19 de junio del 2019, para la una de la tarde, o
para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o
actos legislativos:
(…)
Informe de conciliación
(…)
Proyecto de Ley Estatutaria número 091 de 2018 Cámara,
213 de 2018 Senado
(…)
Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos de
ley para la Sesión Plenaria del día miércoles 19 de junio del 2019, a la una de
la tarde, o para la siguiente sesión donde se debatan proyectos de ley o actos
legislativos.”[52]
27. El informe de conciliación fue aprobado en la
sesión plenaria del 19 de junio de 2020, contenida en el Acta 67 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta 144 del 12 de marzo de 2020.
Conforme a dicha acta, al inicio de la sesión el
sistema electrónico dio cuenta de la presencia de 156 representantes, a partir
de lo cual la Secretaría hizo constar la existencia de quórum.
Leído el encabezado del informe de conciliación, se
abrió la discusión sin que existieran intervenciones. Por ende, se sometió a
votación, siendo aprobado de manera nominal con 80 votos electrónicos y 14
votos manuales, para un total de 94 votos favorables y ninguno desfavorable[53].
Senado de la República
28. La discusión y votación del informe de
conciliación fueron anunciadas en la sesión plenaria del 18 de junio de 2019,
según consta en el Acta 68 de la misma fecha y publicada en la Gaceta 1128 del
26 de noviembre de 2019. En relación con el asunto se lee lo siguiente:
“La Presidencia indica a la Secretaría anunciar unos
proyectos pendientes para la siguiente sesión.
Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Sí señor, dice:
Informe de conciliación:
• Proyecto de Ley Estatutaria número 213 de 2018
Senado, 091 de 2018 Cámara, por medio de la cual se crea el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones.”[54]
Por último, finalizada la sesión se informó:
“Siendo las 6:33 p. M., la Presidencia levanta la
sesión y convoca para el miércoles 19 de junio de 2019, a las 9:00 a. M.”[55]
El informe de conciliación fue aprobado en la sesión
plenaria del 19 de junio de 2019, de la cual da cuenta el Acta 69 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta 1129 del 26 de noviembre de 2019.
Al inicio de la sesión, el llamado a lista demostró la
presencia de 99 senadores. Durante la plenaria tuvo lugar la aprobación
mencionada. Para el efecto, la senadora Maritza Martínez Aristizábal, autora
del PLE, hizo una breve introducción al asunto y, luego, la Secretaría dio
lectura al informe de conciliación, que fue aprobado mediante votación nominal
de 59 votos a favor y ninguno en contra[56].
Comprobación
de los requisitos constitucionales del trámite legislativo
29.
La discusión y aprobación de los proyectos de ley estatutaria está sometido a
los requisitos propios de las leyes ordinarias, con excepción de las
condiciones agravadas previstas en el artículo 153 de la Constitución, esto es,
la aprobación por mayoría absoluta y el trámite en una sola legislatura.
Asimismo, también debe tenerse en cuenta que están sometidas a reserva de ley estatutaria
las materias descritas en el artículo 151 de la Constitución y, en lo que
interesa al PLE, los derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección.
A
partir de estas previsiones generales, se analizará cada una de las condiciones
exigidas por la Constitución y por la legislación orgánica para la validez del
trámite legislativo. Al respecto, debe advertirse que las referencias
jurisprudenciales sobre el alcance de esos requisitos, cuando esa referencia
sea necesaria, son tomadas de la reciente recopilación realizada por la sentencia
C-098 de 2020[57],
a menos que se señale en el texto una fuente diferente.
Publicidad
30.
El artículo 157-1 de la Constitución señala que ningún proyecto será ley sin
que haya sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en
la comisión respectiva. El cumplimiento de este requisito ha sido
tradicionalmente vinculado por la jurisprudencia constitucional con el
otorgamiento de condiciones de racionalidad al trámite legislativo, así como
con el aseguramiento de la transparencia de ese proceso, el cual es una
condición ineludible para la conservación de su naturaleza democrática.[58]
La
Corte observa que este requisito fue debidamente cumplido, al haberse publicado
el PLE al inicio del trámite legislativo. Además, fueron oportunamente
publicados los informes de ponencia y el informe de conciliación, antes de su respectiva
discusión y votación en cada una de las instancias del trámite. Esto como se
acredita en el cuadro siguiente:
Publicación
del proyecto de ley estatutaria: Gaceta
672 del 13 de septiembre de 2018
Ponencia
Publicación
Discusión
y votación
Primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes
Gaceta 735 del 20 de septiembre de 2018
3 de octubre de 2018
Segundo debate ante la plenaria de la Cámara de
Representantes
Gaceta 890 del 24 de octubre de 2018
20 de noviembre de 2018
Primer debate ante la Comisión Primera del Senado
Gaceta 167 del 29 de marzo de 2019
5 de junio de 2019
Segundo debate ante la plenaria del Senado
Gaceta 506 del 10 de junio de 2019
17 de junio de 2019
Conciliación en Cámara de Representantes
Gaceta 568 del 18 de junio de 2019
19 de junio de 2019
Conciliación en Senado
Gaceta 563 del 18 de junio de 2019
19 de junio de 2019
Anuncio
previo a la votación
31.
El artículo 160 de la Constitución señala, entre otros aspectos, que ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada Cámara a comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.
La
Corte ha resaltado que el requisito de anuncio previo pretende evitar la
votación sorpresiva de los proyectos de ley y actos legislativos en desmedro de
su adecuado conocimiento y discusión por parte de los congresistas. El anuncio
de los proyectos de ley asegura que los parlamentarios y la comunidad política
en general conozcan con la debida antelación, la fecha en la cual un proyecto
de ley se someterá a discusión y votación en cada célula legislativa. Ello no
sólo favorece el control político y el seguimiento ciudadano a los proyectos de
ley, sino que afianza y profundiza el principio democrático, el respeto por las
minorías parlamentarias, y la publicidad y transparencia del proceso
legislativo.
El
propósito de esta exigencia es evitar que los parlamentarios se vean “sorprendidos
por votaciones intempestivas. Así, no se está ante un simple requisito formal,
sino ante una condición de racionalidad mínima del trabajo legislativo y de
transparencia en el procedimiento de creación de la ley”[59].
32. El
requisito de anuncio previo es cumplido en el caso del trámite que antecedió a
la aprobación del PLE. Esto, debido a que en cada uno de los debates la
votación estuvo precedida de la indicación de la fecha determinada en que se
llevaría a cabo esa actuación, salvo en el caso de la Comisión Primera del
Senado, cuando fue para una sesión determinable. Los anuncios, además, se
hicieron mediante expresiones inequívocas por parte de la mesa directiva en
cada etapa del trámite, por lo que la Sala colige que los congresistas fueron
debidamente informados acerca de la sesión en que se efectuarían tales
votaciones, cumpliéndose de esta manera con los objetivos de racionalidad y
publicidad antes explicados. Lo anterior se resume en el siguiente cuadro:
Etapa del trámite
Sesión en que se anunció la discusión y votación
Fecha de votación
Primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes
Sesión del 2 de octubre de 2018, anunciándose para “la
próxima sesión” la cual fue convocada para “mañana a las 9:00 de la
mañana”.
3 de octubre de 2018
Segundo debate ante la plenaria de la Cámara de
Representantes
Sesión del 14 de noviembre de 2018, anunciándose
para “la sesión plenaria del día martes de 20 de noviembre del 2019 o para
la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos
legislativos”
20 de noviembre de 2018
Primer debate ante la Comisión Primera del Senado
Sesión del 30 de mayo de 2019, anunciándose para la “próxima
sesión ordinaria”.
5 de junio de 2019.
Segundo debate ante la plenaria del Senado
Sesión del 12 de junio de 2019, anunciándose para
“la sesión plenaria del Senado de la República siguiente”. Esta sesión
fue convocada para el “próximo lunes 17 de junio de 2019”
17 de junio de 2019.
Conciliación ante la plenaria de la Cámara de
Representantes.
Sesión del 18 de junio de 2019, anunciándose para “la
Sesión Plenaria del miércoles 19 de junio del 2019”.
19 de junio de 2019.
Conciliación ante la plenaria del Senado
Sesión del 18 de junio de 2019, anunciándose para “la
próxima sesión”, convocada para “el miércoles 19 de junio de 2019”.
19 de junio de 2019.
33.
Como se observa, en cada una de las etapas del trámite legislativo el anuncio
previo a la votación se realizó para una sesión específica. Además, en el caso
del primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República, aunque
solo se utilizó la expresión “próxima sesión ordinaria”, en todo caso se
acreditó que la sesión siguiente fue aquella en la que efectivamente se
discutió y aprobó el PLE, como puede evidenciarse del orden del día de esa
sesión y de la numeración consecutiva de las actas[60].
De allí que se cumpla con el requisito constitucional en comento.
Quórum,
mayorías y votación nominal
34.
El artículo 157 de la Constitución exige que las iniciativas cumplan con el
requisito de aprobación en primer y segundo debate en cada una de las Cámaras.
A su turno, este requisito es más estricto frente a los proyectos de ley
estatutaria, donde se exige votación por mayoría absoluta.
El
artículo 116 de la Ley 5ª de 1992 –Reglamento del Congreso, determina que el
quórum deliberatorio consiste en la presencia de por lo menos la cuarta parte
de los miembros de la respectiva corporación o comisión permanente. El quórum
decisorio de carácter ordinario, aplicable al trámite del PLE, se acredita con
la asistencia de la mayoría de los integrantes.
En
ese sentido, a partir del número de integrantes de las comisiones primeras de
ambas cámaras y las plenarias respectivas, la cantidad de asistentes y votos
para conformar quórum y mayorías en el presente caso son las siguientes:
Instancia
Número de integrantes
Quórum deliberatorio
Quórum decisorio
Mayoría absoluta[61]
Comisión Primera de la Cámara
35
9
18
18
Plenaria de la Cámara
170[62]
43
86
86
Comisión Primera del Senado
19
5
10
10
Plenaria del Senado
108
27
55
55
35.
En lo relativo al requisito de votación nominal, el artículo 133 de la
Constitución determina que el voto de los miembros de los cuerpos colegiados
será nominal y público, excepto los casos que determine la ley. El artículo 130
del Reglamento del Congreso reconoce el carácter general de la votación nominal
y permite que esta podrá adelantarse a través de cualquier procedimiento
electrónico que acredite el sentido del voto de cada congresista y el resultado
de la votación. Si estos mecanismos no existiesen, la votación nominal se
realizará mediante llamado a lista.
36.
Las condiciones anotadas fueron cumplidas en el trámite del PLE, salvo en lo
que respecta al artículo 6º del PLE y en el trámite ante la plenaria de la
Cámara de Representantes.
Como
se expuso en la descripción del trámite legislativo, en comisiones y plenarias
se acreditó la conformación de quórum deliberatorio y decisorio.
Las
mayorías para votación también fueron acreditadas. De un lado, todas las
votaciones fueron de carácter nominal e, inclusive, ante el error cometido al
respecto durante la plenaria de la Cámara, la misma corporación advirtió la
necesidad de dar cumplimiento al requisito en comento, reabrió la votación y
cumplió con la condición nominal y pública del voto (supra fundamento
jurídico 12).
De
otro lado, en cuanto a la exigencia de mayoría absoluta, también se evidencia el
cumplimiento de la exigencia constitucional. En la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, la proposición con la que terminaba el informe de
ponencia fue aprobada con 23 votos y con el mismo número fue aprobado el
articulado.
37. La
plenaria de la Cámara aprobó el informe de ponencia con 98 votos nominales. Un
primer bloque de artículos contó con 104 votos favorables y los demás artículos
con proposiciones fueron aprobados con votaciones que oscilaron entre los 85 y
108 votos. Igualmente, una proposición supresiva fue negada con 35 votos, lo
cual no tiene incidencia en el trámite legislativo, puesto que el efecto es
negar la exclusión de un artículo que había sido aprobado por la plenaria, por
lo que la proposición debe considerarse negada en tanto “hundida” o archivada
al no contar con la mayoría requerida y conforme con la costumbre parlamentaria[63].
Sin
embargo, debe llamarse la atención sobre un punto que debe dilucidar la Corte
en tanto podría pensarse que el artículo 6º del PLE no habría contado con la
mayoría exigida para su aprobación. Con este fin, deben tenerse en cuenta los
siguientes aspectos:
37.1.
En lo que respecta a la votación del artículo 6º, el acta de plenaria en la
Cámara de Representantes expresa que la disposición fue aprobada con 86
votos, esto es, con el mínimo requerido. Incluso, en el transcurso de la
sesión el Secretario General hizo referencia a que la disposición había sido “aprobada
con las mayorías requeridas”. Sobre este particular dicho documento señala
lo siguiente:
“Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo
Arboleda:
Muy bien señor Secretario cierre el registro y anuncie
el resultado, Chacón sí ya votó.
Jefe de Relatoría Raúl Enrique Ávila Hernández:
¿Cómo vota doctor Alonso Del Río? vota sí el doctor
Alonso del Río.
Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Faltaba registrar el voto manual del doctor Alonso Del
Río, entonces son señor Presidente 77 votos por el Sí de manera electrónica y 9
manuales para un total por el Sí de 86 votos, por el No 6 votos electrónicos y
1 manual para un total por el no de 7 votos, ha sido aprobado con la mayoría
requeridas el artículo 6° con las proposiciones avaladas como viene en la
ponencia más las proposiciones avaladas
a excepción del numeral 5.”[64]
Con
todo, en la misma acta de plenaria aparece publicada una “nota aclaratoria de
votación” suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en
la cual expresa lo siguiente:
“El suscrito Secretario General de la Cámara de
Representantes se permite aclarar que revisado el audio de la sesión ordinaria
del día miércoles 20 de noviembre de 2018, se anunció la siguiente votación
para el artículo 6º con proposiciones avaladas:
Por el Sí: 77 votos electrónicos y 9 manuales para un
total por el Sí de 86, por el No: 6 votos electrónicos y 1 manual para un total
por el no de 7 votos.
Por error involuntario se registró el voto manual del
H.R. Alonso José del Río Cabarcas, pero este ya había realizado el voto
electrónicamente.
Por consiguiente, el resultado final es el siguiente:
por el sí: 77 votos electrónicos y 8 manuales, para un total por el SÍ de 85
votos.
Por el NO: 6 votos electrónicos y 1 manual, para un
total por el NO de 7 votos.”[65]
Adicionalmente,
en la certificación remitida en su momento por el Secretario General de la
Cámara, expedida en virtud del decreto de pruebas que acompañó el auto que
asumió el conocimiento del asunto de la referencia, se expresó que el artículo
6º del PLE había sido aprobado con 86 votos por el sí y 7 votos por el no[66].
Esto es, con la misma información expresada originalmente durante la sesión
plenaria.
37.2.
Para el caso del título y la decisión de la plenaria de que el PLE fuese ley de
la República, el acta de la sesión[67]
da cuenta de que fueron aprobados con 87 votos por el sí y 3 por el no. Sin
embargo, en ese mismo documento obra una nueva “nota aclaratoria de votación”,
con el siguiente contenido:
“Por error involuntario el Subsecretario General no
registró votando manualmente sí al H.R. Gabriel Santos García, pero este voto
fue anunciado por el Secretario General de la Cámara de Representantes.
Por error involuntario la Secretaría General anunció
16 votos manuales por el sí cuando en realidad son 15 votos manuales por el sí.
Por consiguiente, el resultado final es el siguiente:
por el SI: 71 votos electrónicos y 15 manuales, para un total por el SI de 86
votos.
Por el NO 3 votos electrónicos y ninguno manual, para
un total por el NO de 3 votos.”[68]
37.3.
Ante esta situación, la Magistrada Sustanciadora solicitó mediante Auto del 30
de octubre de 2020 que el Secretario General de la Cámara precisara varios
aspectos sobre las curules ocupadas en la plenaria en mención, así como la
razón de las disconformidades anotadas.
Mediante
oficio del 5 de noviembre de 2020[69]
dicho funcionario expuso que: (i) el número total de curules de la Cámara de
Representantes para el periodo constitucional 2018-2022 correspondía a 172, mientras
que el número de representantes a la Cámara que ostentaba curul el 20 de
noviembre de 2018 correspondía a 170; y (ii) para esa misma fecha no había
vacantes temporales o definitivas; sin embargo, “por circunstancias de
fuerza mayor el señor SEUXIS PAUCIAS HERNÁNDEZ SOLARTE no había podido
posesionarse.”
Respecto
de las inconsistencias mencionadas, el Secretario General manifestó que:
“(…) esto se debe a que al momento en que la H. Corte
Constitucional requiere las respectivas certificaciones a la Cámara de
Representantes estas actas de plenaria se encuentran en periodo de elaboración,
por lo que las certificaciones son expedidas basadas en la información que
reposa en los registros de asistencia y votación suministrados por la
Subsecretaría General de la Cámara de Representantes, que en ocasiones
contienen imprecisiones. Los hallazgos de los errores surgen al momento de la
elaboración del acta en la Sección de Relatoría de la Corporación, por lo que
se introducen las respectivas notas aclaratorias para su posterior publicación
en la Gaceta del Congreso.”
Con
base en lo anterior, el Secretario General decidió expedir una nueva
certificación “basada en el Acta 29 del 20 de noviembre de 2018, publicada
en la Gaceta No. 665 del 2020, corrigiendo la SG.CERTI-325/2019.” En esta
certificación se hace constar que el artículo 6º con proposiciones avaladas fue
votado con 85 votos a favor y siete en contra. Asimismo, expresa que el
título y la pregunta fueron aprobados con 86 votos por sí y tres por el no.
38.
El artículo 134 de la Constitución señala que para efectos de la conformación
del quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de
la corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser
reemplazadas.
Sobre
esta regla la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse recientemente en el Auto
282 de 2019[70],
donde recordó que las curules que pueden ser reemplazadas son aquellas en donde
se compruebe falta absoluta o temporal que determine la ley. Igualmente, en
ningún caso podrán reemplazarse las curules que estén vacantes respecto de (i)
quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia,
promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de
narcotráfico; dolosos contra la administración pública; contra los mecanismos
de participación democrática, ni por delitos de lesa humanidad; (ii) quienes
renuncien habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales
por la comisión de tales delitos; y (iii) aquellos contra quienes se profiera
orden de captura dentro de los respectivos procesos por la comisión de los
delitos antes mencionados.
Adicionalmente
a este argumento, la Corte consideró que tampoco debían contabilizarse, para
efectos de la determinación del mencionado quórum, aquellas curules respecto de
las cuales los integrantes de la respectiva corporación de elección popular carezcan
de capacidad jurídica para participar en la adopción de las respectivas
decisiones, “por encontrarse impedidos para el ejercicio de las funciones o
separados del cargo, como consecuencia de encontrarse incursos en faltas
temporales o absolutas que la ley no ha determinado que puedan ser
reemplazadas.” Dentro de estas causales la Sala identificó: (i) a quienes
se les haya aceptado impedimento para participar en el asunto; y (ii) quienes
no se hayan posesionado en el cargo. Sobre este último particular la decisión
en comento concluyó:
“Dada la grave afectación de las reglas de
funcionamiento del órgano de representación democrática, la no posesión es
sancionada con la pérdida de la investidura que, en el caso de los
Congresistas, se configura cuando no se posesionan dentro de los ocho días
siguientes a la fecha de instalación de las cámaras sin que medie fuerza mayor[71].
Tal vacancia temporal, por otra parte, se mantendrá mientras el elegido no tome
posesión del cargo -a la cual se encuentra obligado siempre que se encuentre en
ejercicio de la ciudadanía[72]
y su elección no hubiere sido anulada-, o hasta que se configure una nueva
causal de falta temporal o absoluta como, entre otras, una medida de
aseguramiento o la pérdida de investidura decretada precisamente por no haber
tomado posesión dentro del término previsto en la Constitución, sin una razón
constitutiva de fuerza mayor, causal que corresponde establecer al Consejo de
Estado como lo conceptuó recientemente la Sala de Consulta y Servicio Civil de
dicha Corporación[73].
Por consiguiente, los congresistas no posesionados no
cuentan con capacidad jurídica para deliberar ni para votar, y sus cargos
permanecen vacantes en forma temporal mientras no cumplan con tal requisito,
sin que tales vacantes puedan ser reemplazadas”.
39.
Aplicadas a estas reglas para el caso analizado, se encuentra que a la
conformación del quórum de la Cámara de Representantes, originalmente de 172
integrantes, deben restarse (i) la curul correspondiente al representante por
la comunidad raizal del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, debido a que a la fecha de elección del actual Congreso no se había
expedido la ley que fijara las condiciones para esa elección y, a su vez, el
inciso segundo del artículo 176 de la Constitución difiere dicha elección a que
se defina de conformidad con la ley; y (ii) la curul correspondiente al señor
Seuxis Paucias Hernández Solarte, quien no tomó posesión del cargo.
Por
lo tanto, el quórum para la sesión plenaria objeto de análisis es de 170
representantes a la Cámara, por lo que la mayoría absoluta es de 86 votos.
En
ese sentido, concurre la controversia acerca de si el artículo 6º del PLE fue
válidamente aprobado con 86 votos conforme con lo anunciado por el Secretario
General de la Cámara durante la sesión, o en realidad, no contó con las
mayorías necesarias para su aprobación, si la Corte se atiene a la “nota aclaratoria”
incorporada posteriormente en el acta de plenaria y que da cuenta de que la
votación favorable para esa disposición es de 85 votos, lo que haría que
incumpliese con el requisito de mayoría absoluta.
40.
Para resolver esta cuestión debe partirse de resaltar que la situación relatada
genera una duda fundada sobre la mayoría con la que se aprobó el artículo 6º.
De un lado, el Secretario General durante la sesión da cuenta de que cumplió
con el número de votos requeridos y lo hace de forma expresa. Con todo,
mediante un nota aclaratoria que fue incorporada tiempo después, luego de la
elaboración del acta respectiva, se expresa una información diferente, según la
cual ante la doble contabilización de uno de los votos, en realidad la votación
fue de 85 votos, lo que haría que el artículo 6º no contara con las mayorías
requeridas.
Por
lo tanto, el asunto que la Sala debe dilucidar consiste en definir qué
contabilización debe preferirse: la realizada durante la sesión o la que se
explica en la nota aclaratoria.
41.
En el ejercicio del control de constitucionalidad y a partir de la vigencia del
principio democrático, el cual se deriva el de conservación del derecho, la
Corte debe guardar una especial deferencia con el Legislador, lo que sustenta
el denominado principio in dubio pro legislatore. Conforme a
este, ante la duda sobre la existencia de un vicio de procedimiento deberá
preferirse aquella decisión que preserve la constitucionalidad de la decisión
legislativa y en razón de la legitimidad democrática de la que está investida. La
aplicación de este postulado está intrínsecamente vinculada con el principio de
conservación del derecho, que obliga a que la declaratoria de
inconstitucionalidad de una norma legal sea el último recurso dentro del
ejercicio del control judicial y en aras de mantener y reconocer la raigambre
democrática que precede al derecho legislado.
Por
ende, la concurrencia de la debida voluntad democrática de las cámaras es el
elemento dirimente para definir el alcance de la significación, en términos de
vicios de inconstitucionalidad, de las posibles irregularidades en el trámite
legislativo. Al respecto, la sentencia C-633 de 2016[74],
al estudiar el alcance de la norma del Reglamento del Congreso sobre el
archivo de iniciativas objetadas por el Presidente, señaló lo siguiente:
“Para la Corte, según se expuso en el fallo en
mención, resulta desproporcionada una interpretación literal del artículo 200
de la Ley 5ª de 1992, pues conduciría al exceso de archivar toda una
iniciativa, cuando existe una clara y manifiesta voluntad democrática en su
aprobación, la cual se expresa en el cumplimiento de las etapas básicas o
estructurales del proceso de formación de la ley, con excepción únicamente de
las normas objetadas sobre las cuales se presenta la discrepancia entre las
cámaras. Por ello, cabe la exclusión o el retiro únicamente de las normas
afectadas por la disconformidad entre las plenarias, como medio para garantizar
la realización de los principios in dubio pro legislatore y de conservación
del derecho.
Precisamente, a través del principio de conservación
del derecho, se busca que los tribunales constitucionales interpreten las
normas en el sentido de preservar al máximo posible las disposiciones emanadas
del legislador, en virtud del respeto al principio democrático. Por esta razón,
la fórmula que mejor se ajusta al citado mandato, es la de entender que sólo se
estiman excluidas de la integridad de la iniciativa, las normas frente a las
cuales se presentó la objeción y que, como consecuencia de su trámite, se
produjo el fenómeno de la discrepancia entre las cámaras. A la misma conclusión
se llega en aplicación del principio in dubio pro legislatore, cuyo alcance busca
resguardar la decisión mayoritaria adoptada por el Congreso, respecto de un
conjunto de normas frente a las cuales no existió reparo alguno y lograron
cumplir, en su integridad, con los elementos estructurales del proceso
legislativo.”
42. Lo
anterior opera de manera coincidente con la comprensión que ha tenido la
jurisprudencia sobre el principio de instrumentalidad de las formas. Como se ha
señalado, la trascendencia de los yerros en el trámite legislativo, en términos
de su aptitud para viciar su constitucionalidad, debe siempre analizarse desde
la perspectiva de la afectación de la debida conformación de la voluntad
democrática de las cámaras.
Esto
quiere decir que solamente aquellos defectos del trámite que incidan en esa
voluntad tienen significación constitucional[75].
A esta regla se vincula el principio mencionado, de acuerdo con el cual la
verificación sobre el cumplimiento de los requisitos del trámite legislativo
debe escrutarse a partir de la satisfacción de los fines constitucionalmente
relevantes para el cual fueron instituidos. De esta forma, cuando a pesar de
que se formalmente se verifique un error en el procedimiento es posible
acreditar dicha satisfacción, no se está ante un vicio con una entidad tal que
afecte la constitucionalidad del trámite[76].
Este mismo precedente ha planteado las siguientes reglas, las cuales deben
reiterarse para resolver el asunto planteado:
42.1.
Las formas procesales no tienen un valor en sí mismo, sino que deben
interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Por ende,
algunos defectos pueden resultar intrascendentes, otros pueden ser suplidos por
mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico, saneados a lo largo del
trámite legislativo o subsanables bajo ciertas condiciones[77].
42.2.
Los vicios con relevancia constitucional deben cumplir una de las siguientes
condiciones: (i) vulnerar algún principio o valor constitucional; (ii) afectar
el proceso de formación de voluntad democrática de las cámaras; (iii) desconocer
las competencias y estructura básica institucional diseñada en la Constitución
o en las normas orgánicas que fijan el procedimiento legislativo[78].
42.3.
A partir de estos supuestos, los criterios para determinar si se está ante un
defecto que afecte la constitucionalidad del trámite legislativo consisten en
determinar si: (i) el defecto tiene una entidad suficiente para afectar la
validez de la norma objeto de control de constitucionalidad; (ii) en caso que
se acredite ese vicio, la Corte debe verificar si el mismo fue convalidado;
(iii) si ello no ocurrió, debe determinarse si existe posibilidad que el vicio
sea considerado como subsanable, caso en el cual la Corte deberá analizar la posibilidad
de remitir el asunto al Congreso para el efecto; y (iv) cuando esto no sea
posible y como último recurso, la Corte deberá determinar si el vicio detectado
puede ser subsanado en sede de control de constitucionalidad y bajo el respeto
del principio de razonabilidad.
42.4.
De manera general, no concurre un vicio de procedimiento cuando su causa es
la negligencia de quien, pudiendo actuar de manera compatible con las reglas
del trámite, se abstiene voluntariamente de hacerlo. Al respecto, debe
insistirse en que, en la medida en que las autoridades involucradas en el
trámite legislativo tienen definidos sus deberes en precisas normas
constitucionales y orgánicas, su deber de diligencia en su cumplimiento es de
carácter cualificado. A este respecto, la Corte ha dicho:
“La jurisprudencia constitucional ha sostenido que no
es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a pre-constituir un
vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de quien, por cualquier
razón no justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha concluido,
después de la votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a
consideración de la corporación, a través de los mecanismos procedimentales
específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar
determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo actuar y teniendo la
posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender luego suplir su omisión
trasladando la controversia, que debió surtirse en el curso del debate legislativo,
a la instancia del control de constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la
Corte ha señalado que no existe vicio de procedimiento con aptitud para
provocar la declaratoria de inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita
una proposición, si quien la presentó no puso la diligencia necesaria para
impulsar su consideración y la decisión en torno a la misma. Por consiguiente,
la Corte ha considerado que las actitudes reticentes de los
congresistas en el curso de los debates y las constancias posteriores a la
conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos
contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión
legítima de la voluntad democrática.”[79]
Con
el fin de garantizar la eficacia del principio democrático, la instancia por
excelencia en donde deben tramitarse las discrepancias y hacerse valer las
garantías del procedimiento legislativo es durante el decurso de ese trámite.
Así, “solo aquellas irregularidades que trasciendan ese ámbito, o, porque
habiendo sido planteadas, no fueron atendidas, o porque fueron inadvertidas, o
porque no tuvieron oportunidad de expresarse, tendrían la virtualidad de
plantearse como eventuales vicios de procedimiento.”[80]
43. Con
base en estas reglas debe resolverse si está o no ante una irregularidad
sustantiva respecto de la aprobación del artículo 6º, para lo cual deberá
acreditarse si se comprueba una genuina expresión de la voluntad democrática de
las cámaras. Para la Corte, concurren en el trámite diferentes elementos de
juicio que llevan a concluir la presencia de esa voluntad, como pasa a
explicarse:
43.1.
En primer lugar, se acredita la expresión unívoca del Secretario General de la
Cámara en el transcurso de la sesión acerca de que la norma contaba con 86
votos favorables y cumplía, por ende, con las mayorías constitucionalmente
requeridas.
Esta
manifestación no tiene un carácter incidental, sino que adquiere un significado
preciso y definido por la legislación orgánica. De acuerdo con el artículo 47
de la Ley 5ª de 1992 es deber del Secretario General de cada Cámara, entre
otros, informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en
la Corporación. Esta competencia guarda concordancia con los principios de
publicidad y el cumplimiento de las reglas que guían el proceso legislativo. En
ese sentido, se relaciona con el deber fijado en el artículo 11 ibídem,
según el cual “de toda sesión del Congreso pleno se levantará el acta
respectiva”, y con el artículo 35 ejusdem que prevé el levantamiento
de actas de las sesiones de las cámaras y sus comisiones permanentes.
A
partir de estas previsiones legales es evidente que el Secretario General cumple
una función fedataria durante la sesión, la cual no puede ser simplemente
desvirtuada a partir de actos posteriores y adoptados por fuera de la misma. Esta
función, además, tiene un vínculo necesario tanto con el principio de buena fe,
como con el principio democrático.
43.2.
Es evidente que el resultado de la votación que los secretarios expresan
durante la sesión es una información crucial para la verificación de la regla
de mayoría. En otras palabras, el insumo exclusivo que tienen los congresistas
para conocer, en el marco de la actividad legislativa, si una iniciativa contó
con el apoyo mayoritario es lo expresado por el secretario, quien a su vez, se
insiste, está investido de esa competencia específica en virtud de una norma
orgánica. Además, habida cuenta de ese carácter esencial de la función ejercida
por los secretarios generales, la Sala insiste en el deber cualificado que
tienen en su ejercicio. Esto implica, como es apenas obvio, que los resultados
de las votaciones que se expresen en la sesión correspondan estrictamente con
la realidad, sin que resulte admisible, bajo ninguna circunstancia, que puedan
ser ajustados por fuera del debate.
En el
caso bajo estudio, tanto oralmente como en el acta de la sesión quedó claro que
se había obtenido la mayoría requerida, siendo esta la información a la que
tuvieron acceso los representantes a la Cámara durante la sesión, que es
precisamente el escenario donde se expresa y consolida la voluntad democrática
del Legislativo. Además, esa misma información fue incorporada en el acta, como
tuvo oportunidad de explicarse.
43.3.
En segundo lugar, comprender que en este caso se consolidó la voluntad
mayoritaria es consecuencia de la necesidad de otorgar efecto útil a
disposiciones del Reglamento del Congreso que ofrecen instrumentos para
oponerse a las votaciones que la mesa directiva considere que no cumplen con
los requisitos constitucionales y legales. Sobre el particular, dentro de las
reglas para las votaciones de que trata el artículo 123 de la Ley 5ª de 1992,
se establece que “el número de votos, en toda votación, debe ser igual al
número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de
votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se
anula por el presidente y se ordena su repetición.”
Respecto
del caso examinado, la Sala advierte que la presunta duplicidad en uno de los
votos era un asunto que debió haberse verificado por el Presidente de la Cámara
en ejercicio de la facultad transcrita. Por ende, resulta válido concluir que
el efecto útil de esta norma implica que ante la inacción de la mesa directiva
era evidente, en el marco de la sesión, que no existía disconformidad alguna
sobre la suficiencia de la votación frente al artículo 6º. A esto se suma el
hecho de que durante la plenaria ningún congresista haya manifestado desacuerdo
sobre el particular lo que, a juicio de la Corte, demuestra la conciencia de la
Cámara de que se estaba ante una genuina expresión de la voluntad democrática
mediante la conformación de las mayorías exigidas.
43.4.
En tercer lugar, también debe tenerse en cuenta el lugar central que tiene el
artículo 6º del PLE dentro de la estructura de esa iniciativa, de manera que
concluir la inconstitucionalidad del trámite afectaría desproporcionadamente el
principio democrático. Esto a partir de dos supuestos definidos: (i) la
actuación adelantada durante la sesión; (ii) y la necesidad de impedir que una
visión maximalista de la competencia del Secretario General para certificar las
votaciones pueda llegar al punto de alterar la voluntad de la Cámara de
Representantes.
43.5.
Frente a lo primero y conforme con lo explicado en fundamentos jurídicos
anteriores, se tiene que durante la sesión fue claro, pues así lo informó el
Secretario General de la Cámara de Representantes, que el artículo 6º del PLE
había contado con las mayorías constitucionales exigidas para la aprobación de las
leyes estatutarias. Incluso, así lo manifestó expresamente ese funcionario, por
lo que, en virtud de sus competencias orgánicas, los congresistas actuaron de
conformidad con esa información y luego manifestaron su concurrencia en que el
PLE fuese ley de la República.
Resultaría
irrazonable concluir que, a pesar de este convencimiento y luego de una
actuación cobijada por la presunción de legalidad que se deriva del principio
democrático, el Secretario General pudiese alterar la voluntad de la Cámara, a
partir de un acto que no estuvo sometido a ningún previo conocimiento ni mucho
menos al escrutinio de los representantes o a constancias de congresistas que
se hubiesen opuesto a la iniciativa legislativa.
Además,
como se explicará en el apartado que analiza el cumplimiento de los requisitos
de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, el artículo 6º del
PLE, norma que establece las consecuencias de la inscripción en el REDAM, es
uno de los pilares de toda la regulación y la dota de sentido. Esta norma, a su
turno, fue objeto de intensos debates a lo largo del trámite legislativo como
ninguna otra de las disposiciones del PLE. Esto debe analizarse de cara a lo
expresado por la Cámara, quien inequívocamente manifestó su conformidad,
mediante 87 votos favorables, de que la iniciativa fuese ley de la República.
Es
evidente que esta sola circunstancia no subsana las votaciones previas respecto
del articulado, puesto que cada una de ellas se realiza de manera separada y en
los términos en que se desarrolla el debate de la ponencia, el cual, conforme
lo estipula el artículo 158 del Reglamento del Congreso, se adelanta artículo
por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún congresista.
Esto implica que los votos se contabilizan de forma individual frente a cada
artículo sometido a debate. Adicionalmente, no existe norma constitucional u
orgánica que confiera esa efecto a la aprobación de la proposición final que da
cuenta del acuerdo de la cámara legislativa.
Sin
embargo, para la Sala habría una contradicción si, de un lado, se acepta que
existe evidencia acerca de la intención de la Cámara de Representantes de que
el PLE fuese aprobado y, a su vez, inexistencia de la misma voluntad frente al
artículo más importante de esa iniciativa. Este argumento concurre en la
conclusión de la Sala según la cual existe una unívoca intención de la Cámara
en la aprobación del articulado y, en particular, del artículo 6º del PLE.
43.6.
En cuanto a lo segundo, la Corte considera que resultaría desproporcionado que
a partir de una certificación proferida meses después de efectuada la sesión,
de la que los congresistas no tuvieron ningún conocimiento oportuno ni
materialmente podrían haberlo obtenido, se frustre la intención unívoca de las
diferentes instancias dentro del trámite legislativo. En contrario, el deber
del Secretario General está definido: dar cuenta de las votaciones
efectivamente realizadas en el marco de la respectiva sesión. Por ende, en
caso de que se evidenciase algún yerro involuntario, este debe manifestarse en
el marco de esa sesión y con el objeto de que los congresistas conozcan del
mismo y la mesa directiva proponga los mecanismos admisibles para su
subsanación. En la medida en que estas diferentes opciones no fueron utilizadas
en la respectiva sesión plenaria, la Corte no tiene alternativa distinta que
corroborar lo expresado por la Cámara de Representantes durante el trámite
legislativo.
44. La
Sala resalta que llegar a una conclusión diferente, esto es, resolver la duda
planteada a favor de lo consignado en la nota aclaratoria, quebrantaría el
principio de mayoría que guía la actividad del Congreso. En efecto, otorgar a
dicha nota los efectos propios de la anulación de una votación significaría dotar
al Secretario General de un poder omnímodo para definir, con posterioridad al
debate, el alcance del principio de mayoría dentro del trámite legislativo,
pues estaría, por sí y ante sí, en capacidad de alterar la contabilización de
los votos y de espaldas al control de la Cámara de Representantes. Un poder de
esta naturaleza, sobra indicar, es abiertamente incompatible con los postulados
básicos de la democracia representativa y no encuentra asidero en norma
jurídica alguna, por lo que también contradeciría el principio de legalidad que
guía las diferentes actuaciones del Estado, entre ellas el trámite legislativo.
Sobre
este particular debe insistirse en el carácter central que tiene la
preservación del principio de mayoría como objetivo esencial del procedimiento
legislativo. El precedente constitucional sobre esta materia[81]
sostiene que el acto de votación está gobernado por el principio de mayoría,
sin que ello se superponga a la necesidad de que la deliberación política deba
garantizar el pluralismo y la participación de las diferentes corrientes. Así,
de manera general, no son “admisibles las modificaciones que anulen la
capacidad deliberativa del Congreso, puesto que ello desconocería los dos
elementos que, desde la perspectiva analizada, configuran el núcleo mínimo de
la función legislativa, esto es, la posibilidad de deliberación y la
competencia de adopción de decisiones que permitan la configuración política
del Estado, en el nivel legal y en el escenario de las normas
constitucionales.”[82]
Conforme
a ese mismo precedente, esta condición genera dos consecuencias principales: de
un lado, el principio de mayoría, junto con el pluralismo político y el
principio de publicidad, conforman los pilares de la actividad legislativa. De
otro, la deliberación pública y pluralista es el procedimiento participativo
que debe imperar en dicha actividad, puesto que permite alcanzar en mayor
medida el contraste entre las diferentes posturas y, con ello, la conformación
de la debida voluntad democrática.
Como
se ha insistido en este apartado, la rectificación posterior de la votación,
por fuera del debate legislativo y sin posibilidad de control por parte de los
congresistas que integran la plenaria es una opción que en modo alguno cumple
con estos presupuestos. En particular, es incompatible con el carácter público
de la deliberación democrática y con el alcance del principio de mayoría, que
mediante una nota aclaratoria posterior se modifiquen las votaciones, puesto
que esa acción se realiza al margen del procedimiento legislativo y en
perjuicio de la voluntad de las cámaras la cual, es necesario insistir, se
configura durante la respectiva sesión y con la participación efectiva de los
congresistas.
45. Con
base en lo expuesto, la Sala concluye que la plenaria de la Cámara de
Representantes actuó legítimamente convencida de que se había alcanzado la
mayoría absoluta, a partir de la información expresada durante la sesión por el
funcionario legalmente habilitado para el efecto. En ese sentido, otorgar
predominio a una nota aclaratoria presentada mucho tiempo después del debate,
en los términos aquí explicados, sería actuar en contravía de la voluntad
democrática de las cámaras y afectar los principios de publicidad y de mayoría,
en los términos antes explicados.
No
obstante, la Sala considera oportuno aclarar que la verificación aquí realizada
no se refiere a alguna modalidad de subsanación del trámite legislativo, puesto
que en el presente caso no se evidenció la existencia de un vicio en ese
procedimiento. En cambio, lo que se advierte es que respecto de la votación del
artículo 6º del PLE la plenaria de la Cámara expresó unívocamente su voluntad
democrática y la misma fue constatada durante la sesión respectiva por parte
del Secretario General, funcionario que está investido de esa precisa facultad
por el Reglamento del Congreso. Esta comprobación no resulta afectada por la
existencia de la nota aclaratoria posteriormente incluida, pues la misma no
tuvo lugar en el marco de la sesión plenaria, de modo que no está llamada a
alterar los resultados de la votación objeto de examen.
46. En
lo que respecta a las demás etapas del procedimiento legislativo, se advierte
que la Comisión Primera del Senado de la República aprobó la proposición
favorable con la que terminaba el informe de ponencia con mayoría absoluta de
13 votos. Idéntica votación tuvo el articulado, que fue votado en bloque y de
manera nominal, así como el título del PLE y la decisión de la Comisión de que
se le diera segundo debate.
47. La
proposición favorable con la que finalizaba el informe de ponencia fue aprobada
por la plenaria del Senado con mayoría absoluta de 65 votos. Acto seguido, se
sometió a una sola votación nominal la omisión de lectura del articulado, el
articulado en bloque con las proposiciones avaladas por el ponente, el título y
la decisión de la plenaria de aprobar el PLE. Estos asuntos fueron aprobados
con 67 votos.
48.
Por último, el informe de la comisión accidental de conciliación fue aprobado
por la plenaria de la Cámara de Representantes con 94 votos y por la plenaria
del Senado de la República con 59 votos. En ambos casos la votación se hizo de
forma nominal.
Consecutividad,
identidad flexible y unidad de materia
49.
El artículo 157 de la Constitución señala que ningún proyecto será ley sin que
haya sido aprobado tanto en primer debate en comisiones como en segundo debate
en la plenaria de cada cámara. El artículo 158 superior, a su turno, establece
que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella,
lo que se conoce como el principio de unidad de materia. Estas reglas se
complementan por lo previsto por el artículo 160 de la Constitución, conforme
al cual durante el segundo debate cada cámara podrá introducir las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
El
principio de consecutividad ha sido usualmente caracterizado por la
jurisprudencia constitucional como la “regla de los cuatro debates” y
obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un
grado de deliberación suficiente en las diferentes etapas del trámite[83].
El principio de identidad flexible se satisface, a su turno, cuando las
diferentes materias que conforman la iniciativa sean conocidas por esas
instancias legislativas. En ese sentido, durante el segundo debate pueden
introducirse modificaciones al articulado, siempre y cuando se trate de
materias analizadas en el primero o de asuntos que guarden conexidad con
aquellas. Lo que se exige, entonces, es que dichas modificaciones o adiciones
refieran a temas específicos que hubiesen sido tratados en el primer debate.
Sobre
estas variaciones en el articulado, el mismo precedente ha contemplado reglas
específicas: (i) un artículo nuevo no necesariamente corresponde a un asunto
nuevo, puesto que la disposición puede versar sobre asuntos debatidos
previamente; (ii) no es un asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa
aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición
esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad del asunto
se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo en
específico; y (iv) no constituye un asunto nuevo un artículo propuesto por la
comisión accidental de conciliación que crea una fórmula normativa original
para resolver la disconformidad entre los textos aprobados por las plenarias de
ambas cámaras.
50.
El principio de unidad de materia evita la incorporación de tópicos extraños a
los asuntos que integran un proyecto de ley. Es definido por la jurisprudencia
constitucional a partir de los siguientes parámetros[84]:
(i) constituye un instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad
legislativa; (ii) actúa en beneficio del debate deliberativo y de la
comprensión de la legislación por parte de la sociedad; (iii) no puede
interpretarse de una manera tan estricta que sea incompatible con el principio
democrático o con el ejercicio de la cláusula general de configuración
normativa del Congreso; (iv) no es sinónimo de simplicidad temática de los
proyectos de ley, por lo que su análisis debe involucrar los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Ello con el fin de verificar la conexión
entre las disposiciones que integran la iniciativa y sus núcleos temáticos, con
base en los criterios material, causal, teleológico y sistemático.
La Corte
ha definido el significado de cada uno de los criterios mencionados[85].
La conexidad temática es la vinculación objetiva y razonable entre la materia o
el asunto general sobre el que versa una ley y la materia tratado concretamente
por una disposición suya en particular. La conexidad causal implica la
identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus disposiciones y en
cuanto los motivos que dieron lugar a su expedición. En otras palabras, la
conexidad causal implica que las razones que sustentaron la expedición de la
ley sean las mismas que justifican los contenidos que la integran. La conexidad
teleológica opera de una manera similar: exige que la ley como unidad y cada
una de sus partes estén dirigidas al logro de los mismos objetivos. Por último,
la conexidad sistemática refiere a la relación existente entre las diferentes
disposiciones de una ley, de manera que se evidencie una racionalidad interna
entre sus partes.
51.
Como se observa, si bien estos principios guardan su propia identidad y se
distinguen conceptualmente, operan de manera coordinada. Así, los diferentes
ejes temáticos específicos deben cumplir con los cuatro debates exigidos por la
Constitución, sin perjuicio de que en debates posteriores se introduzcan
modificaciones o adiciones, a condición de que resulten compatibles con el
principio de unidad de materia.
A
partir de este parámetro de control judicial, la Corte analizará el
cumplimiento de los requisitos en comento por parte del PLE. Al respecto, cabe
indicar que un cuadro explicativo de las modificaciones al texto durante su
trámite legislativo obra como anexo de esta sentencia.
52.
En relación con el texto original del PLE, la ponencia para primer debate ante
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes propuso dos adiciones: (i)
el parágrafo al artículo 2º, sobre ámbito de aplicación, que especifica que la
norma será predicable de los deudores morosos de las obligaciones en cabeza de
personas titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del
Código Civil y que incurran en las condiciones consagradas en ese artículo; y
(ii) una adición al artículo 6º, sobre consecuencias de inscripción en el REDAM
y del siguiente tenor:
“6. Impedimento para solicitar licencia de conducción
o documento análogo ante las autoridades de tránsito y transporte habilitadas
para tal fin.
7. Impedimento para salir del país y efectuar trámites
migratorios ante Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
Parágrafo. La información contenida en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos (Redam) será remitida a la Superintendencia
Financiera, quien tendrá la facultad de enviar la misma a las bases de datos o
centrales de información de las centrales de riesgo crediticio, financiero y
comercial, para lo de su competencia e interés.”
La
Comisión Primera de la Cámara negó[86]
el primer asunto y aprobó el segundo. Además, modificó el numeral primero del
artículo 6º, el cual quedó del siguiente tenor:
“1. El deudor alimentario moroso solo podrá contratar
con el Estado una vez se ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias.
Esta inhabilidad también se predica del deudor alimentario moroso que actúe
como representante legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el
Estado. Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo
incurrir en mora de las obligaciones alimentarias”
De la
misma manera, condicionó el numeral tercero del mismo artículo 6º a que la
inhabilidad para ejercer cargos públicos operará hasta tanto el deudor no se
ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
53.
La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes introdujo las
siguientes modificaciones respecto del texto aprobado por la Comisión Primera
de esa Corporación:
a)
en cuanto al artículo 3º: aclaró
que la inscripción puede ordenarla, entre otros, el juez que conoce el proceso
de alimentos y no solo el “ejecutivo de alimentos”;
b)
extendió esa competencia no solo
al juez sino a la autoridad administrativa;
c)
frente al parágrafo 5º del
artículo 3º: determinó que la inscripción en el REDAM de los deudores que
incumplen obligaciones que no constan en sentencia judicial opera
garantizándose los derechos de contradicción y de defensa del presunto deudor
alimentario moroso;
d)
en cuanto al artículo 4º:
determinó que los certificados expedidos por el REDAM deben contener, como
mínimo, la información de que trata el artículo 5º del PLE;
e)
respecto del numeral cuarto del
artículo 6º: modificó la consecuencia vinculada a la enajenación de bienes
inmuebles. Esto, con el fin de cambiar la prohibición aprobada por la Comisión
Primera a la inclusión de las sumas debidas dentro del valor de los derechos
notariales, de la manera como finalmente fue aprobado el PLE;
f)
en cuanto al numeral 5º del mismo
artículo: aclaró que el descuento en el crédito aprobado a favor del deudor
moroso se dirige a solventar la deuda alimentaria que le dio origen;
g)
incluyó una nueva causal,
consistente en que no se requerirá la autorización del padre o madre inscrito
en el REDAM para los fines previstos en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006,
esto es, para que su hijo menor de edad salga del país;
h)
adicionó el artículo 6º con un
parágrafo que extiende la aplicación de la causal prevista en el numeral
tercero (inclusión de los alimentos debidos en los derechos notariales) a los
representantes legales de las personas jurídicas que sean parte del negocio
jurídico.
La
plenaria de la Cámara de Representantes aprobó las modificaciones mencionadas[87].
Además, incorporó las siguientes adiciones: (i) retomó el texto que había sido
negado en primer debate y que incluía un parágrafo al artículo 2º sobre el
ámbito de aplicación del REDAM; (ii) adicionó un parágrafo al artículo 4º para
determinar que el certificado que expide el REDAM tendrá validez de tres meses
y podrá expedirse de manera física o electrónica; (iii) incluyó una nueva
consecuencia de la inscripción en el REDAM, adicionándose el numeral octavo al
artículo 6º para prohibir el otorgamiento de subsidios a los deudores
reportados en el REDAM y hasta que se pongan al día en el pago de sus
obligaciones; (iv) adicionó el parágrafo 3º al artículo 6º a fin de que la
carga de verificación sobre si el ciudadano está inscrito en el REDAM
corresponde exclusivamente al Estado, las notarías y las entidades bancarias,
por lo que la duda al respecto debe resolverse a favor del obligado; (v)
eliminó el parágrafo 4º del artículo 3º, que estaba previsto desde en PLE
original y que establecía que la inscripción en el REDAM caducaría en cuatro
años desde dicha incorporación; (vi) eliminó el numeral 5º del artículo 6º, que
establecía como consecuencia de la inscripción en el REDAM la imposibilidad de
solicitar licencia de conducción o documento análogo; (vii) incluyó en el
artículo 8º sobre remisión a norma generales a la Ley 1581 de 2012; y (viii) adicionó
el artículo 10º con el fin de aclarar que esa disposición solo tendría
aplicación en el ámbito civil y no modifica el precedente en materia penal, el
cual vincula el delito de inasistencia alimentaria a la necesidad de la víctima
y la capacidad de pago del acusado.
54. La
ponencia para primer debate ante la Comisión Primera del Senado no introdujo
ninguna modificación respecto de lo aprobado por la plenaria de la Cámara de
Representantes. La Comisión, una vez discutido el PLE, aprobó los siguientes
cambios[88]:
(i) en el parágrafo del artículo 4º se confirió al Gobierno la facultad para
reglamentar lo relativo a los certificados del REDAM, bajo el cumplimiento de
las Leyes estatutarias 1266 de 2008 y 1581 de 2012; (ii) en relación con el numeral
segundo del artículo 6º incluyó como consecuencia de la inscripción en el REDAM
de servidores públicos la suspensión en el cargo hasta que paguen la obligación
alimentaria, ello con la garantía de los derechos de defensa y debido proceso; y
(iii) modificó el artículo 7º con el fin de señalar que la operación del REDAM
estará a cargo de la entidad que designe el Gobierno Nacional, sin hacer
referencia expresa al Ministerio de Justicia y del Derecho, como lo planteaba
el PLE original.
55. La
plenaria del Senado de la República aprobó la ponencia e hizo las siguientes
modificaciones: (i) adicionó el artículo 7º con un parágrafo que estipula que
la entidad responsable del tratamiento adoptará mecanismos para el cumplimiento
de la ley y las demás regulaciones estatutarias sobre administración de datos
personales. En ejercicio de esa competencia, la entidad deberá definir la
finalidad de la recolección del dato, las condiciones de acceso a la información,
los usos autorizados de la misma, el tiempo en que estará registrada y los
mecanismos técnicos para limitar el alcance de las consultas y los usos no
autorizados; e (ii) incluyó otro parágrafo al mismo artículo 4º, el cual
incorpora al REDAM un mecanismo de verificación, formación y apoyo para los
deudores en desempleo o informalidad a través del servicio público de empleo.
Por
último, se observa que el informe de conciliación aprobado por ambas cámaras
acogió en su integridad el texto votado por la plenaria del Senado de la
República.
56.
La Corte encuentra que las modificaciones incorporadas dentro del trámite se
circunscribieron a los núcleos temáticos que conforman el PLE. Sobre este
particular debe tenerse en cuenta que el artículo 1º de la iniciativa determina
que su objeto es “establecer medidas para garantizar el cumplimiento de las
obligaciones alimentarias” al igual que crear el REDAM como mecanismo de
control para el cumplimiento de dichas obligaciones.
En
ese sentido, de manera general es válido afirmar que las diferentes
modificaciones que razonablemente estén vinculadas con estos dos objetivos
cumplirán con los principios analizados y a partir de los criterios de
conexidad temática y teleológica antes explicados.
57. Respecto
de las modificaciones introducidas por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, observa la Sala que estas se restringieron a incluir tres
nuevas consecuencias[89]
a la inscripción en el REDAM y que operan como incentivos para el pago oportuno
de la obligación alimentaria, al imponer consecuencias desfavorables para el
deudor incumplido: la prohibición de salir del país y la remisión de la
información contenida en el REDAM a las centrales de riesgo crediticio.  Igualmente,
la Comisión definió que la inhabilidad de contratar con el Estado se aplica
hasta que el moroso se ponga al día, al igual que es extendida al caso en que
el deudor incumplido represente legalmente a la persona jurídica que pretenda
contratar con el Estado.
A su turno,
los asuntos introducidos por la plenaria de la Cámara de Representantes, si
bien son variados como se explicó en el fundamento jurídico 53, refieren
esencialmente a precisiones sobre disposiciones discutidas y aprobadas en
primer debate. Asimismo, incluyó dos nuevas consecuencias de la inscripción en el
REDAM: la exclusión del permiso del deudor moroso para que sus hijos menores de
edad salgan del país y la inelegibilidad para el otorgamiento de subsidios.
58.
Sobre estos dos últimos asuntos, el Procurador General de la Nación manifiesta
reparos al considerar que no cumplen con los requisitos de identidad flexible y
unidad de materia. Considera que se trata de materias nuevas y que, al no haber
sido discutidas y aprobadas por parte de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, desconocen dichos mandatos constitucionales.
La
Corte se aparta de esta consideración y concluye, en contrario, que las
adiciones en comento son constitucionales en cuanto a su trámite legislativo. A
juicio de la Sala, el Ministerio Público yerra al sostener que cada una de las
consecuencias de la inscripción en el REDAM es un tema autónomo y que, por esta
razón, debe ser discutido en cada una de las etapas del trámite legislativo.
Esta postura se muestra en exceso rígida, con lo que se desconoce el principio
de identidad flexible y, además, deja sin efectos los criterios de conexidad
temática y, en particular, de conexidad teleológica que guían el principio de
unidad de materia. Son admisibles, con base en dichos criterios, aquellas
adiciones al PLE que estén unívocamente dirigidas a lograr el cumplimiento en
el pago de las obligaciones alimentarias, pues este es precisamente el objetivo
general. Así, en uno y otro caso es evidente que las medidas operan como
incentivo para que el deudor moroso se ponga al día en el pago de sus
obligaciones alimentarias, lo que demuestra el vínculo exigido.
La
conclusión de la Vista Fiscal, a su turno, deja de tener en cuenta que,
conforme al criterio de conexidad teleológica, existe unidad de materia entre
las disposiciones que desarrollan los objetivos comunes del respectivo proyecto
de ley. Esta posición, del mismo modo, omite la regla jurisprudencial que
establece que no es un asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa
aspectos de la materia central de la iniciativa, siempre que la adición esté
comprendida dentro de lo previamente debatido. En este caso, la materia central
es el establecimiento de consecuencias de la inscripción en el REDAM y que
operen como incentivos para el pago oportuno de la obligación alimentaria,
tópico que estuvo presente y fue debatido en cada una de las instancias del
trámite. Innegablemente, las adiciones efectuadas en segundo debate por la
Cámara de Representantes comparten esa naturaleza, de allí que resulten
compatibles con los principios del procedimiento legislativo materia de estudio
en este apartado.
59.
Las modificaciones introducidas por la Comisión Primera del Senado también
tuvieron naturaleza incidental, al precisar aspectos concretos que habían sido debatidos
durante el paso de la iniciativa ante la Cámara de Representantes. En esta
instancia también se estableció una nueva consecuencia de inscripción en el
REDAM, consistente en la suspensión en el ejercicio del cargo del servidor
público moroso hasta que cumpla con la obligación alimentaria. Sobre este
asunto resultan, a juicio de la Sala, aplicables los mismos argumentos
expresados en el fundamento jurídico anterior.
60.
La plenaria del Senado de la República introdujo las modificaciones explicadas
en el fundamento jurídico 55. Cada una de ellas, contrario a lo expresado por
el Procurador General, guardan conexidad con los núcleos temáticos del PLE. En
el primer caso, la fijación de reglas sobre el principio de responsabilidad
demostrada, aplicable al encargado del tratamiento de datos personales, está
estrechamente vinculada con la protección del derecho al habeas data en el caso
particular de la administración de datos propia del REDAM. Así, existe un
evidente vínculo entre el objetivo general de conformación del REDAM como
instrumento para el logro del pago de las obligaciones alimentarias incumplidas
y la determinación de reglas que, como se verá a mayor profundidad a propósito
del estudio material, están dirigidas a la protección del derecho fundamental
al habeas data del sujeto concernido en el registro. En otras palabras,
resultaría irrazonable sostener simultáneamente que el PLE es un cuerpo legal
que regula un escenario particular de administración de datos personales pero,
a su turno, le es ajeno la estipulación de reglas sobre el adecuado tratamiento
de esos datos.
En el
segundo caso, aunque una estipulación que incorpore al REDAM un mecanismo
destinado al apoyo de los deudores desempleados o que ejercen actividades
informales se mostraría impropia al tema de protección de datos personales, una
previsión de esa naturaleza guarda un vínculo verificable con el otro núcleo
temático del PLE, esto es, el establecimiento de medidas para garantizar el
pago de la obligación alimentaria. Al margen del estudio de fondo que realizará
la Corte en apartado posterior, resulta razonable sostener que la utilización
del servicio público de empleo como herramienta para la obtención de ingresos
para los deudores morosos es una medida que tendería prima facie a la
satisfacción de las obligaciones debidas. De allí que se trate de una adición
con conexidad temática y teleológica con asuntos debatidos a lo largo del
trámite legislativo.
Plazos
entre los debates y aprobación en una sola legislatura
61.
El artículo 160 de la Constitución establece que entre el primero y el segundo
debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación
del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán
transcurrir por lo menos quince días. Estos plazos, de acuerdo con el artículo
83 del Reglamento del Congreso[90],
deben contabilizarse en días calendario. Igualmente, el artículo 153 exige que
la aprobación de las leyes estatutarias deba realizarse en una sola
legislatura.
Estos
requisitos son cumplidos en el caso examinado. El proyecto de ley fue publicado
para su trámite ante el Congreso el 13 de septiembre de 2018, presentándose
ponencia favorable para primer debate en la Cámara de Representantes el 20 de
septiembre del mismo año. Fue aprobado en ese primer debate el 3 de octubre de
2018 y la discusión y votación de la iniciativa en segundo debate ante la
plenaria de la Cámara ocurrió el 20 de noviembre de 2018.
El
primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República se realizó el
5 de junio de 2019 y el segundo debate ante la plenaria de esa corporación tuvo
lugar el 17 de junio siguiente. Por último, la aprobación del informe de la
comisión accidental de conciliación se verificó en sendas sesiones plenarias de
ambas cámaras del 19 de junio de 2019.
62.
Según lo expuesto, se cumplieron los plazos mencionados y el PLE fue discutido
y aprobado durante la legislatura que inició el 20 de julio de 2018 y finalizó
el 20 de junio de 2019.
Consulta
previa
63.
Con el fin de proteger los derechos de las comunidades étnicas y en
cumplimiento de las normas del derecho internacional de los derechos humanos,
integrantes del bloque de constitucionalidad y que prescriben derechos
diferenciados de participación para dichos pueblos, la jurisprudencia
constitucional ha concluido que aquellos proyectos de ley que afecten
directamente a estas comunidades, en términos de la alteración de aquellos
asuntos que conforman su identidad diferenciada, deben consultarse previamente
a su trámite ante el Congreso[91].
El
proyecto analizado no implica una afectación de esta naturaleza. Se trata de
una norma de carácter general para todos los ciudadanos, que gravita alrededor
de las medidas para incentivar el cumplimiento de obligaciones establecidas por
la legislación civil. Además, tampoco se evidencia en el texto del PLE
referencia alguna que lo vincule particularmente a asuntos propios de los
pueblos indígenas y afrodescendientes. En ese sentido, el requisito de consulta
previa no resultaba exigible en el presente caso.
Compatibilidad
con el marco fiscal de mediano plazo
64.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 – Orgánica
de Presupuesto, el impacto fiscal de todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo
que ordene gasto u otorgue beneficios tributarios. La jurisprudencia
constitucional considera que este requisito[92]
(i) es un parámetro para la racionalidad legislativa y cumple fines relevantes;
(ii) su cumplimiento corresponde al Congreso pero prioritariamente al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iii) no genera un vicio de
inconstitucionalidad cuando dicha cartera ministerial omite intervenir en el
trámite legislativo o conceptuar sobre la viabilidad económica de la
iniciativa; y (iv) el concepto que formule el Ministerio de Hacienda no es
vinculante para el Congreso, pero sí le impone un deber de consideración, bajo
criterios de vigencia del principio de colaboración armónica y reconocimiento
de la importancia de la estabilidad macroeconómica.
Conforme
a ese mismo precedente, el primer paso para determinar si se debe cumplir con
la exigencia en comento es verificar si la norma analizada ordena gasto o
confiere los mencionados beneficios. La Corte observa que el PLE carece de
disposiciones de ese carácter, lo que implica que la comprobación de este
requisito de la legislación orgánica no es necesaria en el presente estudio.
Conclusión
65. A
partir de los argumentos anteriores, la Corte concluye que el PLE cumplió con
los requisitos formales para su expedición y en lo relativo a la publicidad del
trámite, el cumplimiento de las condiciones que dotan de racionalidad y
transparencia al trámite legislativo y los presupuestos de discusión y
aprobación que hacen a ese proceso compatible con el principio democrático.
Igualmente, se demostró que, debido a la materia analizada, no resultaba
exigible el requisito de consulta previa.
Por
ende, satisfecha esta etapa de análisis, la Sala asume el estudio sustantivo de
proyecto de ley estatutaria y de acuerdo con la metodología de decisión expresada
anteriormente.
SEGUNDA
SECCIÓN: CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
Como
se expresó en el fundamento jurídico 2, el estudio material del articulado del
PLE tiene dos componentes: la explicación sobre aspectos generales y
transversales al Proyecto y el estudio concreto de cada una de las
disposiciones que lo integran. En ese sentido, se asume por la Sala el primero
de estos apartes.
Los
principios constitucionales sobre el contenido y alcance del derecho al habeas
data
66.
El artículo 15 de la Constitución consagra el derecho al habeas data, el cual
tiene dos contenidos principales: faculta a todas las personas a conocer,
actualizar y rectificar la información que sobre ellas se haya recogido en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas; a la vez que
somete los procesos de recolección, tratamiento y circulación de datos al
respeto de la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.
El
derecho al habeas data, como lo ha definido la jurisprudencia constitucional[93],
tiene carácter autónomo y diferenciable de otras garantías como el derecho a la
intimidad, el cual se concentra en el reconocimiento y protección de la esfera
privada del individuo y su familia frente a intromisiones indebidas o
injustificadas por parte de terceros y, en particular, del Estado[94].
Sin embargo, como se verá más adelante a propósito del principio de circulación
restringida, existe un vínculo estrecho entre estos dos derechos,
específicamente en lo referido a la clasificación de los datos personales en
razón de la validez de su circulación, en cuanto no hacen parte de la
información del sujeto que conforma el contenido esencial del derecho a la
intimidad.
67.
La Corte tiene un precedente consolidado sobre el contenido y alcance del
derecho al habeas data. Sin embargo, para efectos de este apartado la Sala se
concentrará en las reglas generales fijadas en las sentencias C-1011 de 2008[95]
y C-748 de 2011[96],
mediante las cuales la Corte estudió la constitucionalidad de los proyectos de
ley estatutaria que dieron lugar a las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012,
respectivamente. La primera normativa regula la administración de datos
personales de contenido financiero comercial y crediticio, y que se destinan al
cálculo del riesgo. La segunda tiene una pretensión general de regulación sobre
los diferentes escenarios de administración de datos personales, con excepción
de los supuestos que la misma norma identifica[97].
La
razón de concentrarse en ese precedente es doble: de un lado, se trata de las
dos regulaciones estatutarias en materia de habeas data que han sido
promulgadas en el orden jurídico colombiano y que, en buena medida, recogen los
estándares sobre protección de datos personales fijados por la jurisprudencia
constitucional[98].
De otro lado, porque las sucesivas decisiones de la Corte adoptadas en la materia
han consolidado las reglas sistematizadas en dichos fallos.
68.
En lo que respecta al objeto del derecho al habeas data, este se define
en los datos personales que son recopilados, almacenados, tratados y
distribuidos, actividades que generalmente son agrupados bajo el concepto administración
de datos personales.  De antemano la Corte declara que la operación del
REDAM es una modalidad de administración de datos personales, razón por lo cual
le son aplicables las categorías y el ámbito de protección propio del habeas
data.
El
dato personal es aquel que contiene información sobre condiciones o cualidades
de un individuo o de una persona jurídica. Es definido por el artículo 3º de la
Ley 1581 de 2012 como cualquier información vinculada o que pueda asociarse a
una o varias personas naturales determinadas o determinables. Como se observa y
contrario a la percepción usual, la condición personal del dato no establece
ninguna cualificación determinada sobre la validez de su circulación, sino
simplemente su adscripción a una persona en particular.
69.
La potencialidad de circular de manera compatible con la vigencia del derecho a
la intimidad depende de la naturaleza del dato personal. Para ello, tanto la
jurisprudencia como las normas mencionadas plantean una clasificación al
respecto.
El
ámbito en el que el derecho a la intimidad encuentra una protección reforzada
es en los datos sensibles, esto es, aquellos cuya difusión afecta
inequívocamente este derecho o cuyo uso indebido puede generar discriminación
al referirse a información que revele el origen racial o étnico, la orientación
política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a
sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva
intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y
garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la
salud, a la vida sexual y los datos biométricos[99].
Esta información se identifica también con la categoría “datos privados” que
asume la Ley 1266 de 2008 y que define como aquellos que son por su naturaleza
íntimos y solo son relevantes para su titular.
Los
datos sensibles o privados, de manera general, no están llamados a circular,
salvo que se cumplan con los requerimientos propios de un juicio estricto de
proporcionalidad. Por ende, la validez de su transmisión a terceros debe
cumplir con fines constitucionalmente imperiosos y ser una medida indispensable
y que resulte menos lesiva en términos de afectación de los derechos a la
libertad y a la intimidad. De la misma forma, los datos en comento están
sometidos a una regulación estatutaria particular que asegura su circulación
excepcional y en supuestos también taxativos[100].
70.
La siguiente categoría son los datos semiprivados. Esta información
personal es aquella cuyo conocimiento y divulgación puede interesar no solo al
titular del dato sino a cierto sector o grupo de personas o la sociedad en
general[101].
El rasgo distintivo de esta información es que su circulación requiere el
consentimiento cualificado del titular del dato, salvo en los casos en que por
ministerio de la ley y cumplidas condiciones de razonabilidad y
proporcionalidad, se releva de ese requisito. Un ejemplo de esa información es
el dato financiero, comercial y crediticio cuya administración es regulada por
la Ley 1266 de 2008 y, en general, aquella información que da cuenta del cumplimiento
de obligaciones[102].
Por
último, están los datos públicos que si bien pueden ser personales son
personales no pertenecen a las categorías anteriores y por mandato
constitucional o legal son de libre acceso. Entre estos datos se encuentran los
contenidos en documentos públicos, sentencias judiciales debidamente
ejecutoriadas que no están sometidas a reserva y los relativos al estado civil
de las personas[103].
71.
En lo que refiere a los sujetos concurren dos tipos de clasificación
concurrente en la legislación estatutaria. La Ley 1581 de 2012 distingue[104]
entre (i) el titular del dato personal, quien es la persona natural cuyos datos
personales sean objeto de tratamiento; (ii) el encargado del tratamiento, que
es la persona natural y jurídica, pública o privada, que por sí misma o en
asocio de otros, realiza el tratamiento de datos personales por cuenta del
responsable del tratamiento; y (iii) el responsable del tratamiento es la
persona natural o jurídica, pública o privada, que por sí misma en asocio con
otros, decida sobre la base de datos.
La
Ley 1266 de 2008, en cambio, además del titular identifica: (i) la fuente de
información personal, quien es la persona, entidad u organización que recibe o
conoce datos personales de los titulares de la información, en virtud de una
relación comercial o de servicio o de cualquier otra índole; (ii) el operador
de la información, quien es la persona, entidad u organización que recibe de la
fuente datos personales sobre varios titulares de la información, los
administra y los pone en conocimiento de los usuarios; y (iii) los usuarios de
información, categoría que corresponde a la persona natural o jurídica que
puede acceder a la información personal de uno o varios titulares de la
información suministrada por el operador o por la fuente, o directamente por el
titular de la información.
Con
todo, al margen de la clasificación que se adopte, es claro que los sujetos que
intervienen en el proceso de administración de datos personales deben
garantizar solidariamente la eficacia de los derechos fundamentales del titular
del dato, en particular los que se derivan del habeas data y la intimidad[105].
72.
En lo que respecta al contenido y alcance del derecho al habeas data,
tanto las normas estatutarias como la jurisprudencia constitucional han acogido
una perspectiva de definición de los diferentes componentes del derecho a
partir de principios. Por lo tanto, en esta sección la Corte recapitulará su
alcance a partir de la definición de tales principios, los que, a su turno,
operarán como parámetro para la validez de las reglas del PLE vinculadas a la
administración de datos personales.
Sobre
este particular es importante advertir que los principios constitucionales del
habeas data tienen una función particular: servir de cuerpo común de garantías
para todas las diferentes modalidades de administración de datos personales,
incluso aquellas exceptuadas por las normas generales de habeas data o que,
como sucede con los datos de riesgo crediticio y ahora los referidos a los
deudores de alimentos, están sometidos a regulaciones especiales[106].
73.
De acuerdo con el principio de libertad, el tratamiento del dato
personal solo puede ejercerse ante el consentimiento cualificado de su titular,
esto es, previo, expreso e informado. Esto salvo que concurra mandato legal o
judicial que releve de esa autorización.
El
consentimiento cualificado garantiza que el titular del dato tenga consciencia
acerca de que ha autorizado el tratamiento de su información personal, la
finalidad de esa administración y los mecanismos concretos que tiene a su
disposición para el conocimiento, actualización y rectificación de dichos
datos. En ese sentido, el principio de libertad es una expresión concreta de un
concepto más amplio: la autodeterminación informática del titular[107].
Esta autodeterminación implica que el individuo pueda ejercer plenamente su
autonomía en el marco de los procesos técnicos de administración de sus datos
personales, de manera que tales actividades no impliquen la eliminación de la
permanente potestad del titular de controlar sus datos. Esta potestad, a su
turno, consiste en consentir en la administración y conocer que fueron
recopilados, estar advertido de la finalidad del tratamiento, la cual no podrá
ser distinta a aquella que ha sido autorizada por el titular y, como se ha indicado,
contar con herramientas efectivas para su conocimiento, actualización y
rectificación.
El
principio de libertad también implica el deber correlativo de quienes
participan en la administración de datos de garantizar la autodeterminación
informática del titular. En particular, (i) el responsable del tratamiento debe
garantizar que se cuenta con la autorización del titular y que la misma cumpla
con los atributos de cualificación antes explicados; y (ii) el encargado del
tratamiento y los usuarios del dato personal deben administrar los datos en el
ámbito preciso de la autorización dada por el titular o las finalidades que
hayan sido definidas en el marco de la autorización por mandato legal, según el
caso.
74.
La autorización del titular puede ser válidamente exceptuada por un mandato
legal. Con todo, debe partirse de la base de que el artículo 15 de la
Constitución estipula a la libertad como uno de los aspectos centrales para la
validez de la administración de datos. Esto significa que la regla general y
prevalente es que el tratamiento del dato está sujeto a la autorización
cualificada de su titular. La opción de que por ministerio de la ley se
exceptúe ese requisito es excepcional, debe responder a un principio de razón
suficiente, mostrarse proporcionada, así como tener condiciones de claridad y
precisión[108].
Así, la excepción de la autorización para el tratamiento debe estar dirigida al
cumplimiento de fines constitucionalmente importantes y ser necesaria para su
satisfacción. Igualmente, como se explicará a propósito de los principios de
proporcionalidad y finalidad, los supuestos exceptivos deberán circunscribirse
a aquellos en donde la autorización se muestre como una carga desproporcionada
o irrazonable, en términos del objetivo de la recopilación de la información
personal.
75.
El principio de finalidad impone el deber de que el tratamiento de los
datos personales cumpla un objetivo constitucionalmente legítimo y que sea
conocido por el titular al momento de la autorización, precisamente con el fin
de que consienta sobre la recopilación del dato para tales fines. Ese objetivo,
en consecuencia, debe estar necesariamente vinculado con el ámbito delimitado
por la autorización del titular o la prescripción legal que la releva.
Este
principio conlleva, a su turno, que la finalidad esté definida bajo condiciones
de transparencia y temporalidad, tanto para el titular del dato como para el
encargado del tratamiento, los responsables y los usuarios de esa información.
Igualmente, debe existir identidad entre los objetivos materia de autorización
o mandato legal para el tratamiento y los fines que efectivamente cumpla la
gestión del dato personal. Así, en caso de que la finalidad exceda la
autorización o la previsión legal supletoria, se está ante un abuso del poder
informático[109]
y, con ello, ante la vulneración del derecho al habeas data[110].
76.
El principio de calidad o de veracidad impone la necesidad de que la
información personal contenida en bases de datos sea cierta, completa y
actualizada. Por ende, se vulnera el derecho al habeas data cuando los
registros no responden a la realidad, están fraccionados o no concuerdan con
las actuales condiciones del sujeto concernido. La vigencia de este principio,
como es sencillo observar, guarda una estrecha relación con la eficacia de las
potestades de conocimiento y actualización del dato personal, que integran el núcleo
esencial del derecho al habeas data.
77.
De acuerdo con el principio de necesidad, la actividad de
recopilación y tratamiento de datos personales debe restringirse a aquella
información indispensable para el cumplimiento de la finalidad para la cual se
ha constituido la base de datos y que está cobijada por la respectiva
autorización o mandato legal supletorio. Como se expresa por la jurisprudencia
constitucional, de este principio se derivan dos reglas definidas: (i) está
constitucionalmente prohibido el tratamiento de información personal que no
guarde una relación estrecha con el objetivo de la base de datos; y (ii) cada
base de datos debe identificar de manera clara, expresa y suficiente, cuál es
el propósito de la recolección y tratamiento de la información personal[111].
Consecuencia de lo anterior es el principio de utilidad, que obliga a
que el tratamiento recaiga exclusivamente respecto de aquellos datos personales
que cumplan una función discernible para los propósitos de la base de datos.
78.
El principio de transparencia o de libertad de acceso al titular exige
que el sujeto concernido tenga la posibilidad de conocer en cualquier momento y
sin restricción alguna la ubicación y uso de sus datos personales objeto de
tratamiento en una base de datos.
Sobre
el particular es importante resaltar que la autorización que confiere el
titular o la habilitación legal supletoria, en los términos antes señalados, se
restringe al permiso para el tratamiento de la información, pero en ningún caso
involucra un acto de transferencia incondicional del dato personal. Por ende,
el titular tiene una potestad jurídica amplia para acceder a su propia
información, de modo que las barreras injustificadas a ese acceso y que
supongan una suerte de propiedad del responsable o del encargado del
tratamiento sobre el dato, conforman evidentes infracciones del derecho al
habeas data.
79.
El principio de acceso o circulación restringida confiere al titular del
dato la garantía de que el tratamiento de su información personal y la
transmisión de datos a los usuarios solo se realizará para los propósitos de la
base de datos y que han sido objeto de autorización o mandato legal o judicial
excepcional. En los términos de la Ley 1581 de 2012, este principio significa
que la administración de datos personales se sujeta a los límites que se
derivan de la naturaleza de los datos, de las disposiciones estatutarias y de
los principios de la administración de datos personales, especialmente de los
principios de temporalidad de la información y la finalidad del banco de datos.
Esta restricción implica la prohibición del tratamiento indiscriminado de datos
personales.
80.
El principio de incorporación impone al responsable del tratamiento la
obligación de registrar en la base de datos toda aquella información del sujeto
concernido que involucre una consecuencia favorable para él. Como se observa,
esta garantía guarda una relación intrínseca con el principio de calidad y
veracidad. Para efectos del presente análisis debe resaltarse que en aquellos
eventos en que la inclusión de la información personal en la base de datos
implica consecuencias desfavorables para su titular, el responsable y el
encargado del tratamiento tienen la obligación de actualizar esa información
con los datos que den cuenta de comportamientos que incidan en la aplicación de
esas consecuencias[112].
Con
todo, el principio de incorporación tiene un sentido amplio, que se relaciona
con lo que la jurisprudencia constitucional denomina habeas data aditivo.
Este consiste en el derecho que tienen las personas a que sus datos personales
sean incluidos en bases de datos, cuando esta acción les irrogue beneficios
específicos, como sucede por ejemplo con el tratamiento de datos para programas
sociales del Estado[113].
81.
El principio de temporalidad obliga a que el tratamiento de los datos
personales permanezca únicamente por el tiempo necesario para el cumplimiento
de los fines de la base de datos. De lo contrario, se configuraría un escenario
de administración abusiva de los datos personales que también contradice el
contenido de los principios de finalidad y necesidad, al permitirse dicho
tratamiento más allá del lapso en que resulta pertinente y necesario para la
satisfacción de los derechos o bienes con significación constitucional cuya
satisfacción depende del uso de los datos personales respectivos.
Una
consecuencia del principio de temporalidad es la caducidad del dato
desfavorable. La Corte, de manera consonante como lo ha planteado el
derecho comparado[114]
y la jurisprudencia internacional[115],
concluye que la permanencia indefinida de los datos personales que imponen
consecuencias desfavorables para su titular es una forma abusiva y
desproporcionada de tratamiento de esos datos. Por ello, en relación con el
dato negativo, es necesario predicar el derecho al olvido, consistente
en la garantía para el sujeto concernido que los datos en mención serán
removidos de la base de datos y, en consecuencia, excluidos del tratamiento,
dentro un plazo razonable y compatible con la necesidad del recaudo de la
información.
Este
derecho implica, adicionalmente, que la regulación del funcionamiento de las
bases de datos determine un plazo definido y razonable de caducidad del dato
desfavorable y al margen de que se haya cumplido o no la condición sustantiva
para su remoción. Así por ejemplo, tratándose de la administración de datos
personales de contenido financiero, comercial y crediticio, la Corte determinó
que las normas estatutarias respectivas debían contemplar un plazo máximo de
permanencia de la información negativa del deudor, incluso en aquellos en que
la obligación insoluta prescribiera, puesto que el paso del tiempo hacía
irrelevante ese dato para el cálculo del riesgo crediticio. Por ende, la
inclusión intemporal de datos personales desfavorables para su titular
vulneraba el derecho al habeas data[116].
Similar
consideración fue planteada en la Sentencia C-1066 de 2002[117]
que declaró la exequibilidad condicionada de una norma del Código Disciplinario
Único en el entendido de que en las certificaciones sobre antecedentes
disciplinarios solo podrían incluir las providencias ejecutoriadas dentro de
los cinco años anteriores y, en todo caso, aquellas referidas a sanciones o
inhabilidades que se encuentren vigentes en dicho momento. Para llegar a esta
conclusión, este Tribunal sostuvo que el carácter intemporal de tales registros
resultaba desproporcionado y contrario al derecho al olvido en los términos
explicados.
82.
El principio de integridad obliga a tratar los datos personales en forma
completa, es decir, que se integre toda aquella información relevante para el
cumplimiento de los fines la administración del dato personal. Por ende, está
proscrita la recopilación y gestión de datos que sea parcial, incompleta o
fragmentada. Este principio, junto con las garantías de veracidad,
incorporación y finalidad, compromete al responsable y al encargado del
tratamiento en la inclusión de la información que dé una debida cuenta del
estatus cierto de su titular y de cara a los objetivos de la base de datos. De
manera similar, la prohibición del tratamiento fraccionado de los datos
personales confiere soporte al principio de individualidad conforme al
cual es una conducta vulneratoria del derecho al habeas data la recopilación
destinada al cruce de datos, fundada en la acumulación de informaciones
provenientes de distintas bases de datos con fines distintos a los que fueron
objeto de autorización del titular o dispensa legal o judicial.
83.
El principio de seguridad impone al encargado, al responsable y al
usuario del dato personal objeto de tratamiento la adopción de medidas técnicas
y tecnológicas para evitar su acceso o circulación indiscriminada o diferente a
las finalidades para las cuales se recopiló la información, así como su
adulteración o pérdida.
84.
El principio de confidencialidad, como lo describe la Ley 1581 de 2012,
implica el deber de todas las personas involucradas en el tratamiento del dato
personal que no sea información pública de garantizar la reserva de la
información, incluso después de finalizada la relación con alguna de las
labores que comprende el tratamiento. Así, solo podrán realizar el suministro o
comunicación de datos personales a partir de una norma legal que así lo
autorice, para una actividad objeto de autorización y bajo la garantía del
derecho al habeas data.
85.
El principio de legalidad impone el natural deber que las tareas propias
del tratamiento de datos personales se realicen con sujeción a las disposiciones
constitucionales y legales y, en particular, otorgándose plena eficacia a los
derechos fundamentales. De allí que la Corte haya planteado la posibilidad de
identificar otros principios que, si bien no tienen consagración legal expresa,
se derivan directamente de la Constitución. Así, concurre con: (i) la
prohibición de discriminación por las informaciones recaudadas en las bases de
datos; (ii) el principio de interpretación integral de los derechos
constitucionales y (ii) la obligación de indemnizar los perjuicios causados por
las posibles fallas en el proceso de administración de datos.
86.
Como se observa, los principios anteriormente sintetizados conforman un cuerpo
normativo robusto, del cual se derivan diferentes prerrogativas para el titular
del dato personal, así como deberes correlativos para los responsables y
encargados del tratamiento al igual que para los usuarios de esa información.
Por ende, al momento de estudiar la constitucionalidad de las diferentes
disposiciones del PLE la Corte deberá verificar su compatibilidad con dichos
principios.
Los
alimentos en el ordenamiento jurídico colombiano. Reiteración de jurisprudencia
87.
El régimen legal de los alimentos está definido, principalmente, en el Código
Civil, en el cual se prevén la mayoría de sus elementos. Los alimentos
involucran un derecho, desde la perspectiva de su destinatario y
titular, que corresponde al alimentario; una obligación para el
responsable de asegurarlos, que corresponde al alimentante; y en algunos casos
se fijan como una sanción por el incumplimiento de obligaciones[118].
El derecho
de alimentos ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como el que
“le asiste a una persona para reclamar de quien está obligado legalmente a
darlos, lo necesario para su subsistencia cuando no está en capacidad de
procurársela por sus propios medios”[119].
En ese sentido, el artículo 24 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la
Infancia y la Adolescencia, luego de referir el derecho a los alimentos de los
niños, niñas y adolescentes (en adelante NNA) precisa que este abarca: “lo que
es indispensable para el sustento, habitación, vestido, asistencia médica,
recreación, educación o instrucción y, en general, todo lo que es necesario
para el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. Los
alimentos comprenden la obligación de proporcionar a la madre los gastos de
embarazo y parto.” De manera correlativa, la obligación alimentaria es
aquella que la ley impone a una persona “(…) que debe sacrificar parte de su
propiedad con el fin de garantizar la supervivencia y desarrollo del acreedor
de los alimentos, y tiene su sustento en el deber de solidaridad que une a los
miembros más cercanos de una familia.”[120]
El
derecho de alimentos entendido como la potestad radicada, en virtud de la ley,
en cabeza de una persona para exigir de otra los recursos necesarios para
asegurar su subsistencia ante la imposibilidad de proveerse esos medios por sí
mismo está fundado, principalmente, en el deber de solidaridad que se predica
de los miembros de la familia, y responde a las condiciones de los extremos de
la relación. De un lado, están regidos por el principio de necesidad del
titular del derecho, en la medida en que este no cuente con las condiciones
para garantizar su subsistencia de manera autónoma. De otro lado, también
atienden a la capacidad económica del alimentante, pues de acuerdo con
el artículo 419 del Código Civil la tasación de la obligación debe considerar
las circunstancias del deudor. En ese sentido, la observancia de la obligación
alimentaria no puede implicar el sacrificio de la propia existencia o de la
dignidad humana[121].
88.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la obligación alimentaria no
difiere de las demás obligaciones civiles, en tanto supone “la existencia de
una norma jurídica y una situación de hecho, contemplada en ella como supuesto
capaz de generar consecuencias en derecho”[122]. Con todo, la
particularidad de esta obligación se deriva de su estrecha relación con los principios
constitucionales. Lo anterior, por cuanto: (i) está dirigida a preservar la
vida en condiciones dignas del alimentario y, por lo tanto, se relaciona con
todos sus derechos fundamentales; (ii) se erige en la solidaridad como sustento
de la organización estatal, uno de los principales deberes del ciudadano y
principio rector de las relaciones filiales -artículos 1º y 95.2 superiores-; (iii) obedece al principio de
equidad; (iv) ampara a la familia como institución básica de la sociedad y
responde al deber constitucional de los padres de sostener y educar a sus hijos
mientras sean menores de edad o tengan impedimentos para cubrir sus necesidades
básicas –artículos 5º y 42 de la Carta Política-; y (v) materializa el interés
superior de los NNA y la especial protección de las personas en situación de
debilidad manifiesta –artículos 13 y 44 superiores-. En efecto, la relevancia
constitucional de la obligación alimentaria se refuerza cuando el alimentario
es menor de edad, al punto que en relación con estos sujetos se trata de un
derecho fundamental autónomo.
En
consecuencia, a pesar de que la regulación de la obligación alimentaria esté
definida principalmente por el derecho civil, no se erige en el ordenamiento
jurídico como una obligación ordinaria y su diseño no se ajusta a las lógicas
de la autonomía de la voluntad privada. Por el contrario, el alcance y la
observancia de la obligación alimentaria tiene hondas repercusiones con
respecto a los derechos fundamentales de las partes de la relación,
especialmente del alimentario, y al generarse principalmente en el marco de las
relaciones filiales sus efectos trascienden a los individuos e involucran a la
sociedad en su conjunto. En consecuencia, el régimen de alimentos cuenta con
fuertes restricciones normativas, mecanismos de protección y sus elementos han
evolucionado de la mano de la concepción constitucional de la familia.
89.
El artículo 411 del Código Civil inicialmente definió los titulares del derecho
con criterios restrictivos y discriminatorios sobre la naturaleza del vínculo y
el concepto de familia. Sin embargo, las restricciones originales se
modificaron con los cambios normativos dirigidos a igualar los diferentes tipos
de familia[123]
y la jurisprudencia ha precisado que de acuerdo con lo previsto en el artículo
42 de la Carta Política: “(…) están derogadas, para efectos de los alimentos,
las distinciones entre legítimo, natural y adoptivo, pues todos los
ascendientes o descendientes se encuentran en condiciones de igualdad para
efectos del derecho de alimentos.”[124]
En consecuencia, actualmente son titulares del derecho de alimentos: el
cónyuge o compañero permanente[125],
los ascendientes, los descendientes, los hermanos legítimos y el donante de
donación cuantiosa si no la hubiere rescindido o revocado. Adicionalmente, el
artículo 427 del Código Civil precisa que mediante testamento o donación
también pueden efectuarse asignaciones alimentarias. En atención a estas
fuentes de la obligación, se ha precisado que los alimentos pueden dividirse en
legales y voluntarios. Los primeros, derivados de la ley, que impone
directamente la obligación y define su alcance, y los segundos originados en un
acuerdo entre las partes o la decisión unilateral del alimentante.
90.
La legislación también clasificó los alimentos en necesarios, congruos, y
provisionales. Los primeros corresponden a los recursos que cubren las
necesidades básicas y, por lo tanto, los que bastan “(…) para sustentar la
vida”[126].
Los segundos superan la noción de la simple subsistencia y se cualifican en
tanto toman como referente el contexto socioeconómico, por lo tanto, son los
requeridos para “subsistir modestamente de un modo correspondiente a su
posición social.”[127]
Los terceros, son los causados por orden judicial o administrativa de forma
transitoria mientras se define la existencia de la obligación[128] o su alcance[129].
En
concordancia con la clasificación descrita, la normativa diferenció el alcance
de la obligación alimentaria de cara a los sujetos. En concreto, bajo el marco
normativo actual a la mayoría de los titulares del derecho se les deben
alimentos congruos y con respecto a los hermanos legítimos y los alimentarios
que hayan incurrido en injuria grave contra el alimentante la obligación
comprende únicamente los alimentos necesarios[130]. En relación con estas
distinciones, la Corte precisó que se trata de un diseño que se inscribe en el
margen de configuración del Legislador y que también responde a principios
constitucionales, pues los alimentos congruos los otorgó en relación con las
personas que son más cercanas al alimentante en términos de parentesco o
vínculo civil y, por lo tanto, con respecto a las que se predica un mayor nivel
de solidaridad. Por su parte, la previsión de alimentos congruos al donante
está fundada en razones de equidad[131].
91.
Finalmente, es necesario destacar que con respecto a la obligación alimentaria
el ordenamiento jurídico prevé una serie de instrumentos para lograr su
materialización y cumplimiento. En efecto, en la medida en que la obligación
asegura la vida en condiciones dignas de sujetos de especial protección
constitucional o que se encuentran en circunstancias físicas o materiales que
les impiden satisfacer autónomamente sus necesidades, se establecen diferentes
mecanismos para lograr el cumplimiento de la obligación. En concreto, se prevén
procedimientos para la fijación del alcance de la obligación, el requerimiento
del cumplimiento ante el defensor de familia o el comisario de familia, la
conciliación, el cobro ejecutivo de la obligación y la configuración de un tipo
penal específico que sanciona la inasistencia alimentaria.
Los
mecanismos dirigidos a definir y lograr la materialización de la obligación
alimentaria han sido considerados como instrumentos que materializan y protegen
importantes principios constitucionales. Por ejemplo, con respecto al delito
por inasistencia alimentaria, la Corte destacó el principio de solidaridad como
elemento fundante del Estado y como un deber de los particulares, que se ubica
primigeniamente en la familia. Por lo tanto, la tipificación de la conducta
omisiva en relación con la obligación de alimentos protege el bien jurídico de
la familia, pues “a pesar de que dicha obligación se traduce, finalmente, en
una suma de dinero, no se castiga a quien la incumple, por defraudar el patrimonio
ajeno, sino por faltar a un deber nacido del vínculo de parentesco o
matrimonio, y poner en peligro la estabilidad de la familia y la subsistencia
del beneficiario.”[132]
De
acuerdo con lo expuesto, se advierte que el derecho de alimentos tiene una
importante relación con los principios constitucionales, y por lo tanto, su
previsión, diseño y elementos se han examinado y definido desde la perspectiva
constitucional. En efecto, como se describió previamente la definición de los
titulares del derecho, el alcance de la obligación, las fuentes de la
obligación alimentaria[133],
la tipología de los alimentos, el momento en el que se causa el derecho[134] y la
relevancia de los mecanismos para reclamar la protección de la obligación de
alimentos han sido examinados bajo una especial consideración de los importantes
bienes jurídicos que ampara la obligación alimentaria y los principios
constitucionales que la sustentan.
Explicado
lo anterior y en razón a que varias de las disposiciones que se analizarán
posteriormente aparentemente consagran inhabilidades, la Sala entra a estudiar
dicho concepto.
El derecho de alimentos y la protección de los niños,
niñas y adolescentes
92. Tal y como se explicó previamente, uno de los elementos
determinantes del derecho de alimentos corresponde a la necesidad del titular,
en la medida en que no está en capacidad de procurar su subsistencia por sus
propios medios. En consecuencia, los principales titulares del derecho son los
niños, niñas y adolescentes, en relación con quienes el derecho a percibir
alimentos es un derecho fundamental autónomo. Esta naturaleza obedece: (i) al
carácter prevalente de sus derechos; (ii) su consideración como sujetos de
especial protección, dadas las condiciones de vulnerabilidad derivadas de: “el
proceso de maduración físico, intelectual y ético en el que se encuentran, aún
no concluido”[135];
y (iii) la relevancia del derecho de alimentos para garantizar su desarrollo
armónico e integral.
93. En primer lugar, el artículo 44 de la Carta Política señala, a
título enunciativo, un catálogo de derechos fundamentales de los menores de
edad y establece su prevalencia sobre los derechos de los demás, la cual
implica “[…] que la satisfacción de sus derechos e intereses, debe
constituir el objetivo primario de toda actuación (oficial o privada) que les
concierna”[136].
De manera correlativa, resalta la protección de la cual deben ser objeto y
el compromiso irrefutable de la familia, la sociedad y del Estado de asistirlos
y protegerlos con el fin de garantizarles su desarrollo armónico e integral y
el efectivo ejercicio de sus derechos.
En ese mismo sentido, Colombia ha suscrito múltiples instrumentos
internacionales que establecen un estándar de protección mayor a los
NNA. Entre estos se encuentran la Convención sobre los Derechos del Niño de
1989[137]
y sus Protocolos facultativos, la Declaración Universal de Derechos Humanos[138],
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[139], el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966[140],  la
Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969[141], el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[142].
94. En segundo lugar, el derecho a la alimentación adecuada es un
componente esencial para lograr un nivel de vida adecuado[143], un derecho
inalienable de todas las personas íntimamente relacionado con la dignidad
humana[144],
y que se cualifica y tiene una protección especial cuando los titulares son los
menores de edad por el interés superior de sus derechos[145]. En
relación con la alimentación adecuada la Observación General número 7, sobre la
realización de los derechos del niño en la primera infancia, resaltó que:
“La malnutrición y las enfermedades
prevenibles continúan siendo los obstáculos principales para la realización de
los derechos en la primera infancia. Garantizar la supervivencia y la salud
física son prioridades, pero se recuerda a los Estados Partes que el artículo 6
engloba todos los aspectos del desarrollo, y que la salud y el bienestar
psicosocial del niño pequeño son, en muchos aspectos, interdependientes. Ambos
pueden correr peligro por condiciones de vida adversas, negligencia, trato
insensible o abusivo y escasas oportunidades de realización personal.”
95. En tercer lugar, el derecho de alimentos de los menores de edad es
un presupuesto para la materialización de otros derechos fundamentales, en ese
sentido también ostenta un carácter prevalente, y por lo tanto genera deberes
concretos de asistencia y protección por parte de la familia, la sociedad y el
Estado. La interdependencia entre el derecho alimentos y los otros derechos
fundamentales se evidencia con nitidez en la definición prevista en el Código
de la Infancia y Adolescencia, en la medida en que precisa que hace referencia
a todo lo necesario para el desarrollo integral de los niños, niñas y
adolescentes[146].
Esta definición supera un concepto de simple subsistencia por cuanto comprende
la alimentación, pero no se agota en ella, sino que incluye los elementos para
el desarrollo holístico a través de la garantía de la salud, la vivienda, la
educación, la cultura, la recreación, entre otros.
Con base en los elementos anotados, esta Corporación ha precisado que
cuando el derecho de alimentos se refiere a los niños, niñas y adolescentes:
“(…) participa del carácter prevalente
atribuible a todos los derechos de los menores y que se reafirma en el hecho
mismo de que con su ejercicio se logra satisfacer y garantizar otros
derechos de rango fundamental, tales como la salud, la educación, la integridad
física, entre otros (…)”[147]
Asimismo, con fundamento en el rol de los alimentos en el desarrollo
integral de los NNA, la Corte ha señalado que la obligación de alimentos:
“(…) exige por parte del alimentante o
persona obligada a darlos, generalmente los padres, una gran responsabilidad
constitucional y legal, en tanto se encuentran en juego principios, valores y
derechos fundamentales, puesto que este derecho es indispensable y esencial
para el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes, los cuales se hallan
inhabilitados para proveer su propio sostenimiento y se encuentran en una
situación de indefensión y vulnerabilidad por ser menores de edad o por otras
razones señaladas por el legislador. En efecto, así como los padres tienen
derecho a decidir libre y responsablemente el número de hijos que desean tener,
consecuentemente les asiste la obligación de cuidarlos, sostenerlos y
alimentarlos desde su concepción, durante el embarazo y parto, y mientras sean
menores de edad, con el fin de garantizarles una vida digna y el ejercicio pleno
de sus derechos fundamentales.”[148]
96. En concordancia con la relevancia de la obligación alimentaria para
el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, tanto los
instrumentos internacionales como el ordenamiento interno hacen énfasis en la
observancia de la obligación mediante la definición de los responsables y de
los deberes que acarrea, y el desarrollo de los mecanismos dirigidos a asegurar
su cumplimiento. En ese sentido, los artículos 3º, 4º y 5º de la Convención
sobre los Derechos del Niño[149]
destacan la necesidad de: (i) desarrollar medidas especiales de protección y
asistencia que garanticen la efectividad de los derechos; (ii) enfatizar
en los deberes de los padres, tutores y otras personas responsables en la
protección de los niños; (iii) adoptar medidas legislativas y administrativas
adecuadas que aseguren la observancia de los deberes de los obligados; y (iv)
respetar las responsabilidades, los derechos y los deberes de los padres u
obligados con la garantía de los derechos de los menores de edad.
Como quiera que la inobservancia de la obligación alimentaria
transgrede un amplio catálogo de derechos fundamentales de los menores de edad
e impacta en  su desarrollo físico, psicológico, espiritual, moral, cultural y
social, todos estos necesarios para su desarrollo integral, los mecanismos
dirigidos a lograr el cumplimiento de esa obligación tienen un papel
trascendental para la protección del interés superior de los niños, niñas y
adolescentes. En consecuencia, el Estado debe prever las herramientas que
aseguren la observancia de los deberes por parte de los obligados y, en todo
caso, concurrir en la debida protección cuando los responsables incumplan sus
obligaciones.
97. Finalmente, como consecuencia lógica del alcance e impacto de la
obligación alimentaria su incumplimiento, en muchos casos, contribuye a fenómenos
de graves violaciones de los derechos fundamentales como situaciones de
desnutrición[150],
desescolarización[151],
trabajo infantil[152],
explotación  sexual[153],
situación de calle[154],
entre otros. Por lo tanto, el examen de instrumentos dirigidos a lograr la
observancia de la obligación de alimentos es un asunto que requiere una mirada
integral en la que se considere no sólo el cumplimiento de un deber de carácter
civil, fundado en la relación filial, sino los efectos concretos que la debida
observancia de estos deberes acarrean en el desarrollo de la vida en
condiciones dignas de los niños, niñas y adolescentes.
La
tipología de las inhabilidades en el orden constitucional
98. Los
artículos 1º, 40, 123 y 209 de la Constitución, entre otros, establecen que la
función pública está al servicio de los intereses generales. En ese sentido, el
desempeño y acceso a cargos o funciones públicas tiene como objetivo garantizar el derecho fundamental de
los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político.
Sin embargo,
el derecho de ingreso a la función pública no tiene un carácter absoluto,
debido a que está condicionado al cumplimiento de requisitos consagrados por la
Constitución y la ley. El establecimiento de condiciones tiene como objetivo
garantizar el interés general, la igualdad de oportunidades y los principios de
la función pública. Dentro de las
mencionadas circunstancias se encuentran las inhabilidades, que son aquellas
reglas y exigencias que deben observarse para el acceso y ejercicio de
funciones públicas[155].
99. La inhabilidad es definida como un defecto o un
impedimento de una persona para obtener o ejercer un cargo público. En ese
sentido, esta Corporación ha determinado que una “inhabilidad es una
circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo en que concurre
acceder a un cargo público.” [156]
Respecto a su finalidad, la jurisprudencia ha determinado que es:
“preservar la pulcritud
de la administración pública, garantizar que los servidores públicos sean
ciudadanos de comportamiento ejemplar y evitar que sus intereses personales se
involucren en el manejo de los asuntos comunitarios, comprometiendo la
imparcialidad, moralidad, igualdad y eficiencia de la Administración.”[157]
Por lo tanto, las inhabilidades son
circunstancias fácticas que impiden a una persona ejercer un cargo público,
cuyos objetivos son (i) garantizar que el comportamiento de las personas que
ejercen funciones públicas esté apegado al orden jurídico; y (ii) evitar que
los conflictos de intereses privados de las personas que ocupan cargos públicos
tengan un impacto en el ejercicio de sus funciones.
100. La jurisprudencia de la Corte Constitucional[158]
y del Consejo de Estado[159]
ha señalado que las inhabilidades pueden categorizarse por (i) el estatuto que
las consagra (constitucionales o legales); (ii) su carácter (sancionatorio o
preventivo); (iii) el momento en que se producen (previas o sobrevinientes);
(iv) su duración (temporal o permanente); y (v) su campo de aplicación
(generales o específicas). Estas características no son excluyentes entre sí
sino que, por el contrario, pueden converger entre ellas. No obstante, teniendo
en cuenta el análisis realizado en esta providencia, solo se estudiarán las
inhabilidades constitucionales, legales, sancionatorias y preventivas.
101. Una inhabilidad es de origen constitucional cuando está
establecida directamente en el texto de la Carta Política[160]. Por
ejemplo, el artículo 197 de la Constitución establece una serie de
circunstancias en las que no pueden incurrir las personas que buscan ocupar la
Presidencia de la República. Por lo tanto, cuando las inhabilidades son de
rango constitucional estas “no pueden ser modificadas por el legislador[161] para ampliarlas, ni para
reducirlas en sus componentes y sus efectos[162]”[163], debido a que el Legislador ordinario
no es competente para modificar lo establecido por el Constituyente.
102. Una inhabilidad es de origen
legal cuando, al no existir una norma de rango constitucional que regule la
materia, es creada por el Legislador en ejercicio de su margen amplio de
configuración normativa[164].
Por ejemplo, el numeral cuarto del artículo 38 del Código Disciplinario Único[165] establece que una persona que
haya sido declarada responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de
cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco años
siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. De este modo, en
ejercicio de su facultad discrecional, el Legislador impone una sanción
adicional de origen legal a las personas que han sido condenadas fiscalmente.
No obstante, esta Corporación[166]
ha establecido que el ejercicio del margen de apreciación del Legislador para
crear o modificar inhabilidades (i) no puede
cambiar las condiciones establecidas por el Constituyente[167]; y (ii) debe ser ejercido de
manera razonable y proporcional, de tal forma que no desconozca los principios,
valores y derechos consagrados en la Carta Política.[168] Por lo tanto, si bien el
Legislador tiene amplia potestad de configuración normativa para limitar el
acceso a la función pública, esta facultad está limitada por aspectos
competenciales y por la observancia de los principios de proporcionalidad y de
razonabilidad. A su vez, respecto a la aplicación de estos principios la Corte
se ha pronunciado en diversas oportunidades.
103. La Sentencia C-651 de 2006[169] analizó una demanda de
constitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 60 de la Ley 610
de 2000. Esta norma impone a los representantes legales así como a los
nominadores y demás funcionarios competentes, abstenerse de dar posesión o
celebrar cualquier tipo de contrato con el Estado a quienes aparezcan
reportados en el boletín de responsables fiscales. En el escrito de la
demanda el peticionario afirmó que esta norma violaba el derecho al trabajo y
de acceso a cargos públicos. Por lo tanto, la Corte debió determinar la
proporcionalidad de la inhabilidad para ejercer cargos públicos por parte de
las personas reportadas en ese boletín.
En su análisis la Corte reiteró que el Congreso puede establecer requisitos y condiciones
que limiten el derecho a ingresar a la función pública. No obstante, afirmó que
el Legislador debe adelantar esa actividad con observancia del derecho a la
igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para acceder a las
dignidades y empleos que el Estado ofrece. De este modo, señaló que los límites
establecidos por las inhabilidades deben perseguir la realización de los
principios de eficiencia, eficacia, transparencia y moralidad que orientan la
actividad de la administración pública.
Asimismo, afirmó que la distinción entre las personas
que aparecen en el boletín de responsables fiscales y quienes no registran es
adecuada, necesaria y proporcional. En ese sentido, resaltó que la medida es adecuada para el fin propuesto porque defiende el
interés general representado por la necesidad de vincular con el Estado a
personas que actúen en favor del patrimonio público. Asimismo, resaltó que la
disposición es necesaria porque provee al Estado un medio idóneo y eficaz para
cobrar el pago de las obligaciones a su favor. Finalmente, determinó que la
medida es proporcional porque protege principios como los de prevalencia del
interés general, imparcialidad, moralidad, entre otros.
Por otro lado, la sentencia determinó
que la norma tampoco violaba el derecho al trabajo en la medida en que la
vinculación con el Estado no es un derecho absoluto sino que “se encuentra
relativizado por las condiciones y requisitos que el legislador puede imponer
legítimamente para proteger principios constitucionalmente validos”[170]. Por lo tanto,
concluyó que si bien los derechos al trabajo y al acceso al ejercicio de
funciones públicas pueden entrar en tensión, en este caso la restricción era
razonable, proporcional y necesaria para garantizar la vigencia de los
principios de moralidad y prevalencia del interés general.
Por lo tanto, esta Corporación concluyó que el
incumplimiento de obligaciones fiscales es una razón legítima para limitar el
acceso a cargos públicos, puesto que es una medida que defiende el interés general a través de un medio razonable y
proporcional.
104. Más recientemente, en la Sentencia
C-393 de 2019[171]
este Tribunal resolvió una demanda presentada en contra del literal g) del
artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Esta norma impide que sea elegido como
personero municipal quien, durante el año anterior a su elección, haya
intervenido en la celebración o haya celebrado contratos de cualquier
naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de
cualquier nivel administrativo, que deban ejecutarse o cumplirse en el
respectivo municipio. Por lo tanto, la Corte se pronunció sobre la admisibilidad
de esta restricción y, particularmente, analizó su razonabilidad y
proporcionalidad.
La Corte determinó que debía resolver
el caso mediante un juicio de razonabilidad de nivel intermedio, por cuanto a
pesar de que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para
limitar el acceso a la función pública, “la inhabilidad dispuesta en la
disposición demandada genera, por lo menos prima facie, una restricción en
el derecho de acceso a cargos públicos que de acuerdo con el demandante y
algunos intervinientes, podría carecer de utilidad.”[172]
En el análisis de la norma, este
Tribunal consideró que la inhabilidad es razonable porque “(i) no está
proscrita, ya que no modifica ni altera el alcance y los límites de las
inhabilidades fijadas directamente por la Carta Política; y (ii) persigue
finalidades específicas que son constitucionalmente legítimas e importantes.”[173]
105. Por otro lado, resaltó que la
inhabilidad es proporcional porque es una
intervención adecuada en el derecho de acceso al cargo de personero municipal.
De este modo, afirmó que esta contribuye
efectivamente a salvaguardar el principio de igualdad de oportunidades en la
elección de este cargo y restringe la posibilidad de que contratistas, en razón
a su cercanía con la administración, puedan obtener ventajas en el proceso de
elección al cargo al que se presentan. Asimismo, afirmó que la inhabilidad es
un medio efectivamente conducente porque “contribuye efectivamente a evitar
una confusión entre los intereses privados y públicos del individuo que aspira
a ser personero municipal”[174].
Por lo tanto, la Corte declaró
exequible la norma al concluir que la restricción impuesta por la norma es
razonable en la medida en que persigue finalidades constitucionalmente
legítimas e importantes porque evita una confusión entre intereses públicos y
privados, a la vez que protege el principio de igualdad de oportunidades
en la elección del personero municipal.
106. Las inhabilidades de carácter preventivo son aquellas “relacionadas
con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin
establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de
sanciones.”[175]
De este modo, estas persiguen salvaguardar el interés general limitando el
ejercicio de funciones públicas a personas inmersas en diversas circunstancias
no derivadas de una sanción.
Así, el artículo 240 de la Carta establece que no
podrán ser elegidos magistrados de la Corte Constitucional quienes durante el
año anterior a la elección se hayan desempeñado como ministros del despacho o
magistrados de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado. En este
tipo de inhabilidades la circunstancia fáctica que constituye un impedimento
para ejercer una función no se deriva de un juicio de desvalor, sino de un
atributo personal que eventualmente podría poner en riesgo el ejercicio
adecuado de la función pública.
El Consejo de Estado ha justificado la importancia de
este tipo de medidas en varias ocasiones. En una ocasión, analizó la inhabilidad para ser congresista consagrada en el
numeral tercero del artículo 179 de la Constitución, según la cual no pueden
ser miembros de este cuerpo colectivo quienes hayan intervenido en la gestión
de negocios ante entidades públicas dentro de los seis meses anteriores a la
elección. En ese sentido, afirmó que esta inhabilidad:
“[se]
encuentra fundada en la necesidad de prevenir y erradicar factores que puedan
alterar o desequilibrar indebidamente los resultados de las elecciones, con
ruptura del principio de igualdad (art. 13 C.P.) y violación del derecho
fundamental a participar en la conformación del poder político (art. 40 C.P.),
toda vez que los candidatos que se encuentran en dichas circunstancias
adquieren una ventaja no justificada frente al candidato común y corriente,
derivada de su proximidad con el poder y con el tesoro público, esto es, de su
cercanía con la capacidad a nombre del Estado para actuar en la comunidad, de
manera que se creen a su favor unas condiciones que influyen en forma necesaria
en la intención del votante y, por ende, que resultan determinantes para su
elección.”[176]
Por
otro lado, examinó la inhabilidad establecida en el artículo 126 de la
Constitución, de conformidad con la cual los servidores públicos no pueden en
ejercicio de sus funciones nombrar, postular, ni contratar con personas con las
cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión
permanente.  En su análisis resaltó que:
“con el fin de evitar que el ingreso al servicio
público pueda originarse en consideraciones distintas a los méritos y calidades
personales y profesionales de los aspirantes, algunos preceptos
Constitucionales y legales prohíben a los servidores públicos designar bien sea
de manera general o para el ámbito territorial de su jurisdicción a personas
con las cuales se tienen cierto tipo de vínculos familiares.”
Por
lo tanto, este tipo de inhabilidades no busca castigar a los ciudadanos que
incurren en conductas prohibidas, sino que pretende garantizar la transparencia
en el ejercicio del servicio público previniendo que personas inmersas en
conflictos de intereses accedan a él.
107. En conclusión y a partir de los argumentos
anteriores, se advierte que las inhabilidades tienen diversas características y
responden a criterios constitucionales, legales, sancionatorios y preventivos
de estas. Las primeras se refieren a aquellas consignadas directamente en el
texto de la Constitución, de manera que no pueden ser ni ampliadas ni
restringidas por el Legislador ordinario. Las segundas se distinguen por haber
sido creadas por el Legislador en ejercicio de su amplio marco de valoración.
Sin embargo, esta facultad no es ilimitada porque no puede modificar las
inhabilidades establecidas en la Carta Política y debe ejercerse de forma que
respete los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Las terceras se
caracterizan por ser consecuencia de una sanción o juicio de desvalor
establecido por la realización de una conducta antijurídica. Las últimas se
derivan de circunstancias fácticas que, a pesar de no ser contrarias a derecho,
podrían eventualmente poner en duda el buen ejercicio de la función pública.
El enfoque de género en el examen de los mecanismos
para el cumplimiento de la obligación alimentaria[177]
108. Los artículos 1º y 2º de la Carta
establecen que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto a la dignidad
humana e instituido, entre otros fines, para garantizar la efectividad de los
principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución. Por su parte, el
artículo 13 ibídem señala que “El Estado proveerá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados”; y los artículos 40, 43 y 53 superiores prevén
la protección especial a la mujer en razón a la discriminación histórica que ha
sufrido en las diferentes esferas sociales.
Por su parte, el derecho
internacional de los derechos humanos bajo el reconocimiento de que la
discriminación hacia la mujer aún permea a las sociedades, y la distinción
entre hombres y mujeres a través de una definición de roles estereotipados y
las estimaciones de la valía del ser humano fundadas en el género, para
atribuir un mayor valor a los hombres, son concepciones no superadas, prevé una
serie de instrumentos y define múltiples obligaciones para los Estados
dirigidas a lograr que la igualdad entre hombres y mujeres sea efectiva[178]. Los instrumentos
han hecho énfasis en la erradicación de la violencia y la discriminación en
contra de la mujer, las cuales adoptan diversas formas.
En lo que respecta a los
roles en la familia y las actividades de cuidado, la Convención sobre la Eliminación
de Todas las Formas de Violencia contra la Mujer (CEDAW) parte de precisar que el papel de la mujer en la procreación
no debe ser causa de discriminación y que este no altera la responsabilidad
conjunta del padre y la madre en la familia y en la educación de los hijos.
109. Ahora bien, debe
resaltarse que la maternidad ha hecho parte de la construcción de un imaginario
social con respecto al rol de la mujer, concentrado en la crianza y la
educación de los hijos, que corresponde a las actividades del cuidado de otros,
y que la ha excluido de manera injustificada de otros escenarios[179]. Esta construcción
social, al circunscribir a la mujer al rol de cuidadora, de manera correlativa
ha relevado de esas actividades y de las obligaciones que aparejan a los
hombres[180]. En este contexto, las medidas
para la erradicación de la violencia contra la mujer no se limitan a eliminar
la agresión física, sino que incluyen una serie de obligaciones para los
Estados dirigidas a superar esos imaginarios y las realidades que confinan a
las mujeres a los espacios de lo privado y de la familia, y las excluyen de los
ámbitos de la educación, la política, la economía, la cultura, etc.
Sin la pretensión de dar
cuenta de todas las obligaciones y medidas que deben adoptar los Estados para
superar las diversas formas de violencia y discriminación hacia la mujer[181] y, por ser
relevante para el examen de este caso, se destacarán las obligaciones
relacionadas con la igualdad de los derechos en el marco de las relaciones
familiares. En concreto, el artículo 5º de la CEDAW establece la obligación para los Estados de
adoptar medidas para:
“Garantizar
que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad
como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres
y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos, en la
inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la consideración
primordial en todos los casos.”
Por su parte, el artículo
16 de ese mismo estatuto prevé la obligación de adoptar todas las medidas para
erradicar la discriminación de la mujer en las relaciones familiares, y
asegurar las condiciones de igualdad entre hombres y mujeres en este escenario.
Estas medidas deben orientarse, entre otras finalidades, a que se establezcan
los mismos derechos y responsabilidades para los hombres y las mujeres como
progenitores en relación con los hijos, lo que incluye los asuntos que
involucran la tutela, curatela, custodia y adopción, o instituciones análogas,
en el marco de las cuales los intereses de los hijos serán las consideraciones
primordiales.
A su turno, la Convención
de Belém Do Pará[182] consagra el derecho de las
mujeres a vivir una vida libre de toda forma de discriminación y a ser “valoradas
y educadas libres de patrones estereotipados de comportamiento y prácticas
sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación”.
Su artículo 8 establece el deber de los Estados de adoptar medidas para “modificar
los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo
el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo
nivel del proceso educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo
otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o
superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para
el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la violencia contra la mujer”.
Los mandatos en mención
no sólo determinan la inconstitucionalidad de situaciones que limitan el pleno
goce de los derechos fundamentales de las mujeres en igualdad de condiciones
con respecto a los hombres, sino también establecen la exigibilidad de acciones
afirmativas con el objetivo de superar las barreras que impiden el pleno
desarrollo de las capacidades de las mujeres y eliminar estereotipos de género
negativos[183].
110. El marco descrito
corresponde al fundamento normativo que reconoce la igualdad entre los hombres
y mujeres y prevé algunos de los deberes de los Estados para que esa igualdad
sea efectiva. En consecuencia, guía las actuaciones estatales en las que
resulta fundamental la intervención de todas las autoridades públicas y, de
forma particular, la actividad de los jueces para lograr la materialización del
principio de igualdad, derrumbar las barreras impuestas a las mujeres para el
goce de sus derechos, adoptar medidas de protección y reparación concreta
frente a las diferentes formas de violencia y discriminación y avanzar en la
construcción de sociedades en las que la igualdad sea apropiada y abanderada
por los ciudadanos. En ese sentido, es necesario destacar que las decisiones
judiciales en cumplimiento de los mandatos en mención han contribuido en el
camino hacia la construcción de una sociedad más igualitaria, la resignificación
del papel de las mujeres y el disfrute pleno de sus derechos, a través de las
medidas de protección en el marco del control concreto, y al develar y superar
los sesgos y las medidas discriminatorias previstas en leyes con apariencia de
neutralidad.
La materialización del
mandato de igualdad en relación con grupos históricamente discriminados
requiere del juez un prisma de evaluación diferente. En particular, esa visión
con respecto a las medidas con impacto diferenciado en las mujeres se ha denominado
enfoque o perspectiva de género. Esta perspectiva es una herramienta, un
método de análisis, un acercamiento al caso que implica una mirada cualificada
para identificar los impactos normativos diferenciados y la aplicación de
remedios para esa situación desigual. Esa medida exige del juez: (i) el
conocimiento de ciertas características relevantes de los sujetos y el contexto
de cada caso; (ii) la capacidad de identificar las circunstancias, las
regulaciones y los contextos en los que se favorece o se discrimina a la mujer;
(iii) la solvencia para comprender las variadas formas de discriminación de las
que son víctimas las mujeres, muchas de las cuales son normalizadas o
apropiadas socialmente por una construcción normativa desde lo masculino y la monopolización
de los espacios de poder; y en ese contexto  (iv) la habilidad para reconocer y
aplicar los mejores remedios para solventar esas consecuencias diferenciadas
para las mujeres y, de esta forma, hacer realidad el mandato de igualdad[184].
111. El enfoque descrito
se sustenta en tres premisas básicas, aceptadas por la jurisprudencia
constitucional en diferentes niveles y materias: “(i) el fin del Derecho es
combatir las relaciones asimétricas de poder y los esquemas de desigualdad que
determinan negativamente el diseño y ejecución del proyecto de vida de las
personas; (ii) la función jurisdiccional puede transformar la desigualdad
formal, material y estructural; y (iii) el mandato de igualdad requiere de la
verificación de la necesidad de aplicar la perspectiva de género”[185].
De manera que, a partir
del reconocimiento del rol transformador del derecho la actividad del juez para
lograr la materialización de los mandatos constitucionales y la superación de
las desigualdades es trascendental. Por lo tanto, en el marco de la actividad
judicial, cuando se adviertan situaciones asimétricas de poder o contextos de
desigualdad estructural basados en el sexo, el género o la orientación sexual
debe aplicarse la perspectiva de género, la cual ofrece un método adecuado de
interpretación y argumentación jurídica que permite identificar los elementos
distintivos en los casos y la adopción de remedios concretos. En ese sentido,
este enfoque no está limitado por la naturaleza de las acciones, las
solicitudes de las partes o a que, de forma explícita, se prevean consecuencias
fundadas en el género, pues en muchos casos la distinción injustificada
se deriva de disposiciones con apariencia de neutralidad o que generan
situaciones de discriminación indirecta[186].
112. El valor del enfoque
de género en la administración de justicia fue destacado recientemente por la
Sentencia C-519 de 2019[187], en la que se
describió cómo la jurisprudencia constitucional, en concordancia con la
evolución de los instrumentos de protección de los derechos de las mujeres y
las variaciones sociales y culturales, ha dado cuenta y ha contribuido a un
cambio de significación sobre el mandato de igualdad previsto en la Carta de
1991 para que la igualdad entre hombres y mujeres sea real y efectiva. En
concreto, hizo referencia al papel de la jurisprudencia para: (i) hacer
visibles los sesgos normativos que, bajo apariencia de neutralidad, tienen una
naturaleza discriminatoria y ocultan el trato subalterno a las mujeres; (ii)
eliminar las medidas discriminatorias fundadas en el género; (iii) reconocer a
las mujeres como un grupo históricamente discriminado; y (iv) desarrollar
categorías de análisis para identificar las consecuencias diferenciadas que los
fenómenos sociales generan para las mujeres. En concordancia con estas
contribuciones destacó “que la perspectiva de género en la resolución de los
asuntos es indisponible.”[188]
113. Ahora bien identificado el marco normativo constitucional
que sustenta el enfoque de género, su alcance, las premisas teóricas que lo
sustentan, la utilidad que representa para el examen de los casos y su carácter
imperativo la Sala precisa que en el asunto bajo examen aplicará el enfoque de
género por las siguientes razones: (i) las disposiciones del proyecto aunque
tienen apariencia de neutralidad, pues no prevén consecuencias normativas
diferenciadas fundadas en el género, están relacionadas con la obligación de
alimentos que, en la mayoría de los casos, responden principalmente a las
relaciones de familia aún permeadas por sesgos de género[189];
(ii) cómo se indicó entre las medidas para superar la violencia de género se ha
destacado la necesidad de que la maternidad no sea un factor de discriminación
y de emprender acciones para lograr la igualdad de los derechos y los deberes
del padre y la madre en relación con los hijos; (iii) en Colombia, quienes
principalmente incumplen la obligación alimentaria son hombres; (iv) en
concordancia con lo anterior el incumplimiento no sólo afecta a los NNA, que en
muchos casos son los titulares del derecho de alimentos, sino también a las
mujeres que en el rol de cuidadoras deben compensar el incumplimiento del
padre; y (v) el proyecto de ley plantea de forma expresa que los mecanismos
para lograr un mayor cumplimiento de la obligación alimentaria también son
medidas de protección de los derechos de las mujeres.
114. En primer lugar, el proyecto de Ley Estatutaria
bajo examen establece medidas para lograr el cumplimiento de la obligación
alimentaria, entre las cuales creó el REDAM para la inscripción de los deudores
de la obligación de alimentos y definió las consecuencias de esa inscripción.
Las medidas no establecen efectos diferenciados fundados en el género del
deudor de la obligación de alimentos. Sin embargo, como se explicó en
precedencia, en la mayoría de los casos la obligación alimentaria se genera en
las relaciones familiares y tiene sustento en el principio de solidaridad como
un deber de los particulares, que se ubica primigeniamente en la familia.
Con respecto a la aparente neutralidad en la
obligación de alimentos, pues de acuerdo con su definición actual prevista en
el artículo 411 del Código Civil esta no presenta variaciones fundadas en el
género del alimentante o del alimentado, la doctrina ha precisado que “la
naturaleza y presión que surgen en dichas relaciones sobrepasa la neutralidad
de las normas jurídicas al respecto, especialmente en relación con el derecho
de los alimentos entre cónyuges “[190]
De manera que, a pesar de la neutralidad aparente de
las disposiciones, lo cierto es que el contexto y las relaciones en las que
surge el derecho de alimentos sí generan consecuencias diferenciadas,
principalmente acentuadas en las mujeres.
115. En segundo lugar, en concordancia con lo
anterior, los mecanismos dirigidos a lograr el cumplimiento de la obligación de
alimentos también guardan relación con los mandatos para lograr la igualdad
efectiva entre los hombres y las mujeres. En efecto, de acuerdo con las
previsiones de la Carta Política y las obligaciones del Estado previstas en los
instrumentos internacionales, el contexto de la familia es uno de los
principales escenarios en los que se presentan diferenciaciones injustificadas
entre hombres y mujeres, en los que se reproducen los estereotipos de género y
se presentan situaciones de discriminación. En ese sentido, se ha hecho énfasis
en la necesidad de que las medidas de los Estados apunten a lograr la igualdad
efectiva entre hombres y mujeres en el escenario de la familia, y a que los
padres sean titulares de los mismos derechos y obligaciones en relación con los
hijos.
116. En tercer lugar, la mayoría de los casos
reportados en relación con la inobservancia de la obligación alimentaria
evidencia que el incumplimiento proviene principalmente de los hombres. Esta
afirmación puede sustentarse en el porcentaje de mujeres reclamantes del pago
de la obligación alimentaria.
Por ejemplo, en una observación de los casos de
reclamación de alimentos atendidos en consultorios jurídicos de diferentes
universidades del país[191],
en el periodo comprendido entre 2010 y 2015 se constató que el mayor porcentaje
de reclamantes son mujeres. En particular, de 1690 conflictos analizados sobre
la reclamación de alimentos, 1426 casos, es decir el 84.3% fueron instaurados
por mujeres[192].
Asimismo, se advirtió que la mayoría de los casos iniciados para obtener una
reducción de la cuota alimentaria se promovieron por hombres (de 51 casos con
este propósito 45 se iniciaron por hombres).
Con base en las reclamaciones y su objeto, las cuales
variaron en función del género, se concluyó que estos datos comprueban que
“(…) el rol social de la mujer y del
hombre ha sido determinado, con efectos particulares en la relación marital y
filial. La mujer es finalmente la parte débil de la relación social y el hombre
asume el papel de proveedor, que en la mayoría de los casos, pretende la
reducción de sus cargas económicas.”[193]
Asimismo, resultan ilustrativas las diferencias en el
número de personas sindicadas y condenadas por el delito de inasistencia
alimentaria. Por ejemplo, de acuerdo con las estadísticas que reporta el INPEC
“Incidencias Delitos Nacional Diciembre de 2020” se refieren los siguientes
datos:
Delito: Inasistencia Alimentaria. Intramural[194]
Hombre
condenado
Mujer
Condenada
Total
Condenados
Hombre
Sindicado
Mujer
Sindicada
Total
sindicados
88
0
88
3
0
91
Delito: Inasistencia alimentaria. Prisión Domiciliaria[195]
Hombre
detenido
Mujer
Detenida
Total
detenidos
Hombre
prisión
Mujer
prisión
Total
prisión
Total
domiciliaria
26
2
28
848
12|
860
888
117. En cuarto lugar, el incumplimiento no sólo afecta
a los NNA, que en la mayoría de los casos son los titulares del derecho de
alimentos, sino también a las mujeres que en el rol de cuidadoras deben
compensar el incumplimiento del padre. En efecto, de acuerdo con la información
recaudada por el DANE, en 2017 sobre las horas anuales dedicadas a las
tareas del cuidado no remuneradas[196]
se evidencian grandes diferencias en los tiempos destinados por hombres y
mujeres a estas labores y, por lo tanto, la pervivencia de roles que asignan
las actividades del cuidado en las mujeres:
(i)
Con respecto al suministro de
alimentos de un total de 12.860.727 horas anuales, los hombres dedicaron
1.675.782 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron 11.184.945 horas,
es decir que el porcentaje de destinación de horas de las mujeres fue del 87%;
(ii)
En relación con el mantenimiento
del vestuario de un total de 3.940.750. horas anuales, los hombres
dedicaron 471.940 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron
3.468.810 horas, es decir que el porcentaje de destinación de horas de las
mujeres fue de 88%;
(iii)
En lo que respecta a la
limpieza y el mantenimiento del hogar de un total de 9.039.046 horas
anuales, los hombres dedicaron 2.355.115 horas a esa actividad mientras que las
mujeres dedicaron 6.683.931 horas, es decir que el porcentaje de destinación de
horas de las mujeres fue de 73.9%.
(iv)
Con respecto a las compras y
administración del hogar de un total de 3.730.424 horas anuales los hombres
dedicaron 1.724.584 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron
2.005.840 horas, es decir que el porcentaje de destinación de horas de las
mujeres fue de 53.8%.
(v)
En relación con el cuidado y
apoyo de otras personas de un total de 6.220.220 horas anuales los hombres
dedicaron 1.479.043 horas a esa actividad mientras que las mujeres dedicaron
4.741.177 horas, es decir que el porcentaje de destinación de horas de las
mujeres fue de 76.2%.
En concordancia con las actividades del cuidado, en el
estudio referido sobre las reclamaciones de alimentos se advirtió que en el
86.1% de los casos, con la precisión efectuada previamente sobre el porcentaje
de mujeres reclamantes, el solicitante lo hizo en representación de un menor de
edad y sólo el 10.3% de los casos se presentaron por padres o madres actuando
en interés propio, como titulares del derecho[197].
En consecuencia, el porcentaje de mujeres reclamantes de alimentos, y la
calidad en que efectúan la reclamación, es decir en representación de menores
de edad, evidencian que las mujeres mayoritariamente asumen el rol de cuidado
en relación con los hijos y, además, soportan la carga de acudir a mecanismos
que generen el pago de la obligación alimentaria del padre.
118. Asimismo, es importante destacar el
fenómeno de las familias monoparentales, las cuales revelan una fractura en la
igualdad de los derechos y obligaciones en relación con los hijos, y la
asignación material de esas obligaciones en cabeza de las mujeres. En ese
sentido, la jurisprudencia ha precisado que el fenómeno es
predominantemente femenino[198] y obedece a factores propios del contexto social y cultural[199] Sobre el particular, ha dicho esta
Corporación:
“Suponer que el hecho de
la “maternidad” implica que la mujer debe desempeñar ciertas funciones en la
familia, ha llevado, por ejemplo, a que tengan que soportar dobles jornadas
laborales: una durante el día como cualquier otro trabajador y otra en la noche
y en sus ratos libres, desempeñando las labores propias de la vida doméstica.
Esta imagen cultural respecto a cuál es el papel que debe desempeñar la mujer
dentro de la familia y a cuál “no” es el papel del hombre respecto de los
hijos, sumada al incremento de separaciones, así como al número creciente de
familias sin padre por cuenta del conflicto armado y la violencia generalizada,
trajo como consecuencia que una cantidad considerable de grupos familiares
tuvieran una mujer como cabeza del mismo”[200]
Finalmente, la
jurisprudencia también ha destacado cómo el rol asignado a la mujer como
cuidadora es ocultado y devaluado de manera estructural, y le exige asumir
mayores cargas en la sociedad en relación con las asumidas por los hombres. En
concreto ha indicado que:
“Uno de esos
aspectos en los que las mujeres han sido un grupo tradicionalmente discriminado
-en los escenarios personal, laboral, familiar y social- en donde por el hecho
de nacer mujeres, la sociedad les atribuye la responsabilidad del cuidado de
personas dependientes, en su mayoría se ven abocadas a compatibilizar su
trabajo remunerado con el cuidado de personas mayores, madre, padre, de nietas
o nietos, de hijas e hijos. En este punto la Sala resalta que aquellas mujeres
(i) se ocupan del cuidado de personas que necesitan ayuda -que, en ocasiones,
implica fuerza física-; (ii) dan afecto y apoyo emocional y (iii) deben
resolver las contradicciones que afrontan cada día.
Debido a que se
ha desconocido que cuidar conlleva una carga y que implica dejar de lado parte
de la vida, no se visibiliza la realidad del trabajo de las mujeres que cuidan
de dependientes. Lo cual se traduce en una disparidad que conduce a la
desvalorización de las mujeres y hasta en la violencia contra ellas.
En efecto, si
bien el reconocimiento del trabajo de cuidado -realizado por las mujeres- tiene
un importante valor simbólico fundamental para establecer criterios de justicia
social, dicho reconocimiento no transforma por sí solo la realidad de las
mujeres y resulta necesario una serie de medidas que permitan cambiar una
situación discriminatoria e injusta para las mujeres.”[201]
119. En quinto lugar, en la exposición de motivos del
PLE se precisa que, en la medida en que se busca que las normas estén dirigidas
a asegurar el cumplimiento de la obligación alimentaria, con lo que no solo se
protege la institución familiar y los derechos de los titulares de la
obligación, sino también buscan la protección de los derechos de las mujeres
por cuanto: “el incumplimiento de la obligación alimentaria tiene un
predominante componente de desigualdad y discriminación contra las mujeres y
sus hijas e hijos, pues evidencia la carga cultural estereotipada alrededor del
ejercicio del cuidado.”[202]
En ese sentido, se destacó que en algunos casos el
incumplimiento de la obligación de alimentos constituye una forma de violencia
de género y, por lo tanto, las medidas para lograr el cumplimiento de la
obligación referida se enmarcan en las obligaciones del Estado colombiano
previstas en los instrumentos de derechos internacionales para erradicar la
violencia de género. Asimismo, se refirieron los mecanismos que prevé el
ordenamiento para perseguir el cumplimiento de la obligación y los obstáculos
que enfrentan las mujeres para acceder a esos mecanismos judiciales y
administrativos[203].
120. Así las cosas, en el contexto en el que se
inscribe el proyecto de ley y teniendo en cuenta las finalidades de las
medidas, la Sala Plena considera necesario que el examen de constitucionalidad
en este caso tenga un enfoque de género. Esta perspectiva implica la
identificación, consideración y evaluación del impacto concreto y diferenciado
de los mecanismos en la realización de la igualdad material entre hombres y
mujeres.
Contexto
del REDAM y breve referencia al derecho comparado
121.
La exposición de motivos del PLE destaca que el cumplimiento de obligaciones
alimentarias puede exigirse por tres vías judiciales: la civil, la civil
administrativa y la penal.
En la
primera debe llevarse a cabo un proceso ejecutivo de alimentos. Este se
adelanta ante un juez de familia y tiene como objetivo el pago de la cuota a
partir del embargo de bienes y derechos del deudor. No obstante, es importante
resaltar que este supone (i) que la cuota de alimentos haya sido previamente
fijada; y (ii) que se haya acudido a la conciliación extrajudicial como
prerrequisito para iniciar el proceso ejecutivo de alimentos.
La
segunda vía es el proceso administrativo de restablecimiento de derechos. En
este, autoridades como las defensorías o comisarías de familia verifican si los
padres o responsables de los menores de edad están garantizando el cumplimiento
de sus derechos. Por lo tanto, cuando las autoridades encuentran una
vulneración a los derechos de los NNA, estas pueden tomar alguna de las medidas
para restablecer sus derechos. Estas últimas se encuentran consagradas en el
artículo 53 del Código de Infancia y Adolescencia e incluyen la amonestación
con asistencia obligatoria a curso pedagógico, ubicación inmediata en medio
familiar y adopción, entre otras.
Finalmente,
la última medida para exigir el pago de obligaciones alimentarias es acudir a
la jurisdicción penal. Este proceso puede ser iniciado mediante una denuncia
penal o de oficio por la Fiscalía General de la Nación. Su objetivo es que el
juez penal determine si una persona incurrió en el delito de inasistencia
alimentaria consagrado en el artículo 233 del Código Penal y, eventualmente,
emita una sentencia que obligue al pago de las acreencias y condene a quien
incumplió.
Sin
embargo, el proyecto legislativo resalta que estos procesos:
“tienen limitaciones derivadas no solo de la
congestión propia de los despachos, sino también por los patrones que operan en
la asignación de dichas cuotas a través de cualquier decisión administrativa o
judicial; lo anterior representa que un porcentaje representativo de las demandas
de alimentos por parte de las mujeres, en representación de sus hijas e hijos
sean resueltas sin dar cumplimiento a la prevalencia a los derechos de las
niñas, niños y adolescentes, y por tanto le sean asignadas cuotas insuficientes
que no se compadecen realmente con los gastos proporcionales del cuidado y
manutención en el marco del derecho de alimentos”[204]
Por
lo tanto, el Proyecto resalta que es necesario ampliar los mecanismos para
exigir el cumplimiento de obligaciones alimentarias de manera efectiva. No
obstante, eso no debe suponer:
“un aumento de penas [en el ámbito penal]; es
decir, propiciar “la generación de espacios e incentivos de la obligación
alimentaria, más allá de sus propósitos punitivos”[205] implica
la adopción de medidas legislativas tales como el mejoramiento de los sistemas
de identificación, monitoreo y reporte de los(as) alimentes [SIC] que incumplan
su obligación de cuidado y manutención, facilitarían que la sanción legal
cumpliera con su objetivo de persuadir a los demandados para que se abstuvieran
de cometer o reiterar la conducta delictiva.”[206]
122.
De este modo, el PLE señala que un mecanismo eficaz para combatir el
incumplimiento de obligaciones alimentarias es la creación del REDAM. En ese
sentido, resalta que este tiene como objetivo “proteger el derecho a la
alimentación, entendido como ‘una acción que sustenta junto con los demás
derechos fundamentales, el desarrollo físico, mental y social durante la
infancia y etapas posteriores’[207].”[208]En
consecuencia, afirma que la finalidad de la ley es crear un registro que genere
incentivos a los deudores para que cumplan con su obligación.
De
esta manera, afirma que este tipo de registros son comunes en los diferentes
ordenamientos jurídicos del mundo. Dada la relevancia de estas experiencias para la materia examinada en este caso,
esta Corporación llevará a cabo un breve análisis del funcionamiento de estas
en el derecho comparado y, particularmente, hará énfasis en las experiencias
regionales.
123.
En los Estados Unidos de América existe el Registro Federal de Casos (Federal
Case Registry), el cual está encargado de centralizar la información
principal del Registro Estatal de Casos (State Case Registries). Este
último es un registro que lleva cada Estado en el que se inscriben a las
personas que tienen obligaciones alimentarias sin pagar. Si bien las
consecuencias de estar inscrito en este registro varían dependiendo del Estado,
algunas de ellas son (i) negar el reconocimiento del pago de retenciones de
impuestos; (ii) suspensión de la licencia de conducción y (iii) reporte y
anotación en las centrales de riesgo crediticio.
Asimismo,
en Australia existe la Agencia de Manutención Infantil (Child Support Agency)
la cual se encarga de llevar el registro de deudores morosos de alimentos. Los
efectos jurídicos de estar inscrito en este registro son varios, entre los que
se destacan (i) la imposibilidad de salir del país; (ii) deducciones en cuentas
bancarias o en el pago de los salarios; (iii) interceptación de las
devoluciones de impuestos.
Por
su parte, en Ucrania se creó el Registro Unificado de Deudores. Entre las
diferentes consecuencias que existen por estar inscrito están (i) la
imposibilidad de ocupar cargos públicos; (ii) el congelamiento de cuentas
bancarias; (iii) el embargo de los vehículos de los que se pretenda recibir o
transferir la propiedad.
124.
En América Latina, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires creó el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos mediante la Ley 269 del 11 de noviembre de 1999.
Este surgió ante “la imposibilidad de obtener resultados positivos por la
vía ejecutiva, se intentan las sanciones conminatorias, para torcer la voluntad
del padre/madre obligado y lograr que éste cumpla con el pago de la cuota.”[209]
El
artículo 2º de esta disposición afirma que las funciones del Registro son dos.
La primera es llevar un listado de las personas que adeuden total o
parcialmente “tres cuotas alimentarias consecutivas o cinco alternadas, ya
sean alimentos provisorios o definitivos fijados u homologados por sentencia
firme.”[210]
La segunda es expedir certificados requeridos por personas naturales o
jurídicas en forma gratuita. Por su parte, el artículo 3º resalta que “la
inscripción en el Registro o su baja se hará sólo por orden judicial, ya sea de
oficio o a petición de parte.”[211]
Estar
señalado en el registro implica, entre otras, que el deudor no puede (i) realizar
operaciones bancarias con las instituciones y organismos públicos; (ii) obtener
o renovar su licencia de conducción; (iii) participar en licitaciones públicas;
y (iv) ser habilitado para abrir establecimientos comerciales.
125.
Al igual que la Ciudad de Buenos Aires, en Perú también existe un Registro de
Deudores Alimentarios Morosos. Este fue creado por la Ley 28970 del 26 de enero
de 2007. El artículo 1º de esta disposición señala que en él se encuentran
inscritas las personas que adeudan tres cuotas de sus obligaciones alimentarias
“establecidas en sentencias consentidas o ejecutoriadas, o acuerdos
conciliatorios con calidad de cosa juzgada.”[212]
Este artículo también afirma que en él deben ser registradas las personas
que “no cumplan con pagar pensiones devengadas durante el proceso judicial
de alimentos si no las cancelan en un período de tres meses desde que son
exigibles.”[213]
De
este modo, este registro permite contar con información consolidada de los
obligados alimentarios que hayan incurrido en morosidad en el cumplimiento de
sus deudas. En ese sentido, el artículo 6º de esta disposición establece que la
información contenida en este registro es proporcionada a la “Superintendencia
de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
mensualmente, a efectos de que se registre la deuda alimentaria en la Central
de Riesgos de dichas instituciones.”[214]
Adicionalmente, esta información también puede ser remitida a las centrales de
riesgo privadas.
126.
En Uruguay, el Registro de Deudores Alimentarios se creó mediante la Ley 17.957
del 18 de abril del 2006. El artículo 2º de esta disposición establece que
aquella persona que incumpla con su obligación de proporcionar alimentos será
inscrita en el Registro Nacional de Actos Personales, Sección Interdicciones.
Las
consecuencias de estar inscrito en el Registro son dos. Por un lado, el artículo
5º establece que el deudor no podrá acceder a créditos, abrir cuentas bancarias
y obtener o renovar tarjetas de crédito. Para garantizar el cumplimiento de
esta norma, dicha disposición señala que si una entidad financiera o emisora de
tarjeta de crédito permite que un inscrito acceda a estos servicios, ésta se
hará solidariamente responsable por el monto de la obligación alimentaria no
cumplida. Por otro lado, el artículo 6º señala que las personas inscritas como
deudores alimentarios no pueden contratar con el Estado, los Gobiernos
Departamentales y los entes autónomos y servicios descentralizados.
127.
Por su parte, la Ciudad de México también cuenta con un Registro de Deudores
Alimentarios Morosos. Este se encuentra consagrado en los artículos 323-Octavus,
323-Novenus y 323-Decimus del Código Civil para el Distrito Federal de los
Estados Unidos Mexicanos. Artículos académicos han señalado que la
implementación de este registro obedece:
“al preocupante problema en el incumplimiento del pago
de los alimentos que los deudores tienen con sus acreedores pues, siendo los
alimentos una necesidad fundamental para la vida, desde la óptica jurídica se
requiere la creación de figuras legales que tengan como fin principal el
aseguramiento de dicha obligación.”[215]
Entre
los efectos que produce la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos se encuentran la imposibilidad de salir del país[216] y de iniciar un proceso
de adopción[217].
El artículo 323 de esta norma señala tres formas mediante las cuales se puede
cancelar la inscripción en el registro. La primera ocurre cuando el deudor
demuestra en juicio haber cumplido con su obligación alimentaria y que la misma
está garantizada. La segunda es cuando al momento de dictar sentencia
condenatoria, la pensión de alimentos se establece en un porcentaje del sueldo
que percibe el deudor alimentario. La última es cuando el deudor alimentario,
una vez condenado, demuestra haber cumplido con su obligación alimentaria, por
un lapso de noventa días y habiendo también demostrado que la pensión está
garantizada en lo futuro.
128.
Recientemente, la República del Paraguay modificó la Ley 5415 de 2015 que creó
el Registro de Deudores Alimentarios Morosos mediante la Ley 6506 de 2020.
Particularmente, el artículo 9bis estableció que el certificado de antecedentes
de deudores alimentarios morosos será requerido para obtener licencias de
conducción, realizar trámites ante notario público relativos a la compraventa
de bienes sujetos y no sujetos a registro y, finalmente, obligará al encargado
de llevar a cabo el acto de matrimonio civil a poner en conocimiento de los
presentes en la ceremonia si uno de los contrayentes se encuentra activo en el
registro.
Además
de la experiencia internacional, diferentes artículos académicos han resaltado
que los Registros de Deudores Alimentarios Morosos son una herramienta efectiva
para impulsar el pago de obligaciones alimentarias[218]. No obstante, algunos
de ellos cuestionan la capacidad de algunas de las consecuencias jurídicas
impuestas por estos para lograr el efecto deseado.
La
primera crítica está dirigida a la efectividad que tiene la medida de informar
en la ceremonia de matrimonio que una persona está inscrita en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos. Esta disposición ha sido adoptada en Ciudad de
México y en Paraguay y, particularmente, se le ha objetado su ineficacia al momento
de generar una consecuencia jurídica que obligue al deudor a pagar. En ese
sentido, se ha resaltado que “estar inscrito en el registro en calidad de
deudor alimentario moroso no constituye impedimento alguno para la celebración
del matrimonio que se pretende”[219].
Por lo tanto, se ha enfatizado en que la falta de efectos jurídicos de la
medida conlleva a que esta no sea eficaz para garantizar el pago de la
obligación alimentaria adeudada.
La
segunda objeción está dirigida a la notificación de la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las instituciones crediticias
privadas. Esta medida se encuentra vigente en Perú de manera adicional al
registro en la central de riesgos de la Superintendencia de Banca y Seguros de
este país. En este caso, la crítica académica recae en que la simple
notificación de la inscripción a las instituciones bancarias “no representa
una barrera de acceso a algún crédito bancario personal, hipotecario o apertura
de cuentas o tarjetas de crédito”[220].
En ese sentido, la objeción resalta que la falta de efectos jurídicos emanados
de esa medida no afecta los intereses del deudor alimentario y, por lo tanto,
no implica que este pague sus obligaciones.
129.
Finalmente, se critica la disposición tomada por la Ciudad de México según la
cual la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos es anotada
en el certificado de folios reales de los inmuebles del deudor. Al igual que a
las dos objeciones anteriores, a esta medida se le repara su falta de efectos
jurídicos para garantizar el pago de obligaciones alimentarias. De este modo,
se afirma que “la nula eficacia jurídica de la anotación del certificado en
los folios reales inscritos en el Registro Público, en virtud de que la
inscripción en la realidad jurídica no produce ninguna consecuencia de derecho”[221],
no ayuda al cumplimiento de obligaciones alimentarias.
Por
lo tanto, si bien las consecuencias jurídicas de estar inscrito en el registro
varían dependiendo del país, todas comparten el objetivo de impulsar a los
deudores de alimentos a pagar sus obligaciones mediante la imposición de
sanciones de diversa índole. No obstante, si bien existe un consenso académico
sobre la eficacia de los Registros de Deudores Alimentarios Morosos para
garantizar el pago de obligaciones alimenticias, no sucede lo mismo con las
medidas que se limitan a registrar pero no acompañan estrategias dirigidas a
coaccionar al deudor a pagar su obligación, las cuales consideran efectivas.
Ahora
bien, fijados estos contenidos transversales al estudio del PLE, la Corte
analizará la constitucionalidad del proyecto objeto de revisión. Para ello
explicará por qué se trata de una materia sometida a reserva de ley estatutaria
para después estudiar la validez de cada uno de los artículos que integran la
iniciativa.
La
regulación está sometida a reserva de ley estatutaria
130.
El PLE está conformado por once artículos, los cuales regulan: (i) el objeto
del REDAM; (ii) el ámbito de aplicación de ese registro; (iii) el procedimiento
para la inscripción en el REDAM y las garantías que en ese proceso tiene el
titular de la información; (iv) las funciones del REDAM y el contenido que
deben tener los registros en esa base de datos; (v) las consecuencias jurídicas
de la inscripción en el REDAM; (vi) las reglas sobre administración y puesta en
marcha de la REDAM por parte del Gobierno; (vii) la remisión a las normas
estatutarias existentes sobre administración de datos personales; (viii) la
obligación de advertir en decisiones sobre alimentos acerca de las
consecuencias de su incumplimiento en términos de inscripción en el REDAM; (ix)
la definición de reglas sobre la subrogación de las obligaciones alimentarias;
y (x) vigencia y derogatorias.
A
partir de este listado, la Corte comprueba que, salvo algunos aspectos
puntuales, la regulación tiene por objeto definir las reglas sobre la
administración de datos personales incluidos en el REDAM en tanto base de datos
que tiene por objeto lograr el pago oportuno de las obligaciones alimentarias.
131.
La jurisprudencia constitucional ha concluido que aquellos cuerpos legales que
conforman bases de datos y contienen disposiciones sobre el conocimiento y
actualización y rectificación de los datos personales contenidos en ellos están
sometidos a reserva de ley estatutaria.
Concurre
en ese sentido un precedente reiterado. Así, en la sentencia C-567 de 1997[222]
la Corte consideró que la norma que atribuía al Departamento Administrativo
de la Función Pública la competencia para completar los datos que deben
consignarse en el formato único de hoja de vida era una materia objeto de la
mencionada reserva, puesto que constituía una modalidad de administración de
datos personales respecto de la cual el Legislador no había establecido
parámetro alguno para su ejecución[223].
Esta
regla fue reiterada por la sentencia C-384 de 2000[224]
que analizó, entre otros asuntos, la norma legal que permitía a las
entidades o personas naturales que suministren regularmente datos financieros a
realizar tratamiento de estos y en las condiciones fijadas por la, en ese
entonces, Superintendencia Bancaria. La Corte evidenció que si bien no toda
regulación sobre datos personales estaba sometida a la reserva de ley
estatutaria, ese rigor sí era exigible tratándose de normas sobre el
conocimiento, actualización y rectificación de esa información, puesto que esas
actividades integran el núcleo esencial del derecho al habeas data[225].
Este requisito, además, resultaba predicable tanto para una regulación general
sobre la administración de datos, como aquellas normativas especiales o
sectoriales, siempre y cuando versaran sobre las actividades mencionadas. Por
lo tanto, declaró la inexequibilidad del precepto acusado.
132.
La reserva de ley estatutaria en el caso de regulaciones sectoriales sobre
administración de datos personales, a su turno, fue reiterada en la citada Sentencia
C-1011 de 2008. En esa oportunidad se dejó claro que la aplicación de dicha
reserva en el caso analizado no se derivaba del hecho que la norma fuese una
regulación integral sobre la administración de datos personales sino que tenía
por objeto establecer previsiones sobre el núcleo esencial del derecho al
habeas data, referidas a las competencias de conocimiento, actualización y
rectificación del dato por parte de su titular. Sobre este aspecto, la
sentencia en comento resaltó:
“La restricción que impone la Carta Política para la
regulación estatutaria es que su temática verse sobre los aspectos del derecho
fundamental que conformen su contenido esencial. En ese sentido, puede
válidamente el legislador estatutario establecer un régimen de regulación que,
aunque verse sobre dicho contenido esencial, sólo resulte aplicable a un
determinado ámbito, puesto que la Constitución no le impone una limitación
relacionada con el carácter genérico de la regulación. Adicionalmente, debe
tenerse en cuenta que el carácter integral de la regulación estatutaria no se
predica de los distintos ámbitos en que pueda expresarse un derecho
fundamental, sino del escenario concreto que el Congreso, en ejercicio de la
cláusula general de competencia legislativa, ha considerado pertinente regular,
a través de un conjunto de reglas que den respuesta a las necesidades de
regulación propias del ámbito escogido. Es evidente que los derechos
fundamentales son cláusulas abiertas que tienen múltiples efectos en los más
diversos planos de la vida social, de modo que no solo resulta irrazonable,
sino en muchas ocasiones imprescindible, que incluso los aspectos más generales
de regulación tengan carácter sectorial. No podría supeditarse la
constitucionalidad de una ley estatutaria a que regule la totalidad de las
materias susceptibles de relacionarse con el derecho fundamental, pues ello
supondría crear un requisito que la Carta Política no contempla. Para el caso
concreto, el carácter sectorial de la regulación propuesta no afecta la
constitucionalidad de la iniciativa en cuanto a la reserva de ley estatutaria,
debido a que establece disposiciones vinculadas al contenido esencial del
derecho fundamental y, a su vez, configura un régimen integral de protección
del mismo derecho, aplicable al caso de la información personal de carácter
comercial, financiero y crediticio.”
133.
Con todo, debe recabarse en el asunto analizado en la Sentencia C-877 de
2005[226]
resulta a juicio de la Sala particularmente importante para el presente
análisis y en razón de que pareciere contradecir, aunque como se verá de manera
apenas aparente, la línea jurisprudencial expuesta. En esa oportunidad la Corte
estudió la constitucionalidad de una norma que imponía a las entidades
estatales crear un boletín sobre sus deudores morosos que contuviese su
identificación y los datos sobre la obligación incumplida, con el fin de
remitirlo a la Contraloría General de la República para su publicación en lo
que tradicionalmente se ha denominado boletín de responsables fiscales. La
norma fue demandada con el argumento de que las reglas sobre ese boletín eran
una forma de administración de datos personales objeto de reserva de ley
estatutaria.
La
Corte declaró exequible el precepto demandado al considerar que no regulaba
aspecto alguno del núcleo esencial del derecho al habeas data, puesto que la
información recopilada por las entidades y luego remitida a la Contraloría
General surgía de procesos administrativos de carácter público, no correspondía
a aspectos propios de la intimidad del individuo y solo refería a obligaciones
ciertas que no han sido canceladas al Estado y que, por esa misma naturaleza,
transcendían el ámbito de lo privado.
134.
A juicio de la Sala, lo fijado en esta sentencia no contradice los fallos
precedentes, al menos por dos tipos de motivos: En primer lugar, las decisiones
comparten un sustrato común, consistente en reconocer que las actividades de
conocimiento, actualización y rectificación hacen parte del núcleo esencial del
derecho al habeas data y, por lo mismo, son materias cuya regulación está
sometida a la reserva de ley estatutaria. En segundo lugar, es claro que esas
actividades se predican de aquel tipo de información personal diferente a
aquella de carácter público. Esto debido a que los datos personales públicos,
debido a su naturaleza, son de libre consulta, de manera que resultaría
desproporcionado, en términos de derecho de acceso a la información[227],
que sus usuarios tuviesen que cumplir con los estándares de la administración
de datos personales y vinculados a la autorización o dispensa legal o judicial
para el tratamiento. Es por esta razón que la Ley 1581 de 2012 establece, a
propósito del principio de acceso y circulación restringida, que los datos
personales no podrán estar disponibles en Internet u otros medios de
divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea técnicamente
controlable para brindar un conocimiento restringido solo a los titulares o
terceros autorizados.
135.
A partir de estos argumentos la Corte evidencia que la regulación del REDAM
estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Sus diferentes disposiciones
están dirigidas a regular el acceso, conocimiento, actualización y
rectificación de los datos personales relativos al incumplimiento de
obligaciones alimentarias. Esta información, a pesar de que puede estar basada
en documentos públicos, tiene carácter semiprivado y, por esta razón, está
sometida a los principios de administración de datos personales. A esa
conclusión se llega a partir de los siguientes argumentos:
En
primer lugar, no debe confundirse la fuente de la obligación y su
incumplimiento. En este caso, evidentemente las obligaciones alimentarias se fundan
en mandatos legales que son públicos y de decisiones judiciales o
administrativas con el mismo carácter. Sin embargo, el objeto del REDAM no es
la inscripción de las fuentes del deber jurídico, sino la información sobre su
incumplimiento, el cual es un dato que da cuenta del comportamiento del deudor
incumplido y que interesa a los terceros que son acreedores de la obligación
alimentaria o que, por mandato legal, están vinculados con las consecuencias de
ese registro. Es decir, aunque concurre un interés general en la protección de
los derechos fundamentales cuya eficacia es interferida por el incumplimiento
en el pago de la obligación alimentaria, esa sola circunstancia no confiere a
la información personal en comento naturaleza pública.
En
segundo lugar, los datos sobre el incumplimiento de las obligaciones
alimentarias están vinculados al derecho a la intimidad de la familia. Aunque
no se trata de información privada o sensible y, por esta razón pueden circular
bajo determinadas condiciones previstas en la legislación estatutaria, en todo
caso incorporan aspectos de la vida familiar que no pueden ser sometidos al
acceso público e indiscriminado so pena de vulnerar ese derecho fundamental.
Esto, además, tiene consecuencias sobre la naturaleza jurídica del REDAM y la
circulación de los datos contenidos en ese registro, lo cual será materia de
análisis en los artículos correspondientes del PLE.
Finalmente,
en tercer lugar, no puede perderse de vista que la administración de datos
personales debe efectuarse de manera compatible con los principios de finalidad
y proporcionalidad. En ese sentido, si se parte de la base de que el objetivo
del REDAM es el logro del pago de las obligaciones alimentarias insolutas, la
libre circulación del dato no se muestra necesaria para cumplir con esa
finalidad. Esto a menos que se prohíje una suerte de escarnio público sobre la
condición de incumplido, lo cual resultaría irrazonable y contrario a los
derechos a la intimidad y al habeas data, no solo del deudor incumplido sino
también de los acreedores alimentarios.
136.
En suma, concurren razones suficientes para concluir que el PLE estaba sometido
a la reserva de ley estatutaria. Esto incluso a pesar de que contiene algunas
regulaciones, en particular lo previsto en el artículo 10, que no están
sometidas a ese requisito. Con todo, como lo ha explicado la jurisprudencia de
la Corte[228]
y siguiendo la línea consolidada, esta circunstancia no acarrea reproche alguno
de constitucionalidad, en la medida en que las leyes estatutarias están
sometidas a condiciones de trámite legislativo más estrictas que las leyes
ordinarias, de modo que se considera que la inclusión de este tipo de
disposiciones en nada afecta la vigencia del principio democrático.
Resuelto
este asunto, la Sala asume el estudio del articulado en el apartado siguiente.
Para ello, reiterará el contenido de cada una de las disposiciones del PLE,
hará mención de las observaciones que sobre las mismas plantearon los
intervinientes y el Ministerio Público, para luego resolver sobre la
constitucionalidad de las previsiones estatutarias.
Análisis
sobre la constitucionalidad del articulado
Artículo
1º - Objeto
La
presente ley tiene por objeto establecer medidas para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control al incumplimiento de
las obligaciones alimentarias.
Las
intervenciones formuladas y el concepto del Procurador General de la Nación
afirman que la regulación es constitucional debido a que cumple con propósitos
constitucionalmente importantes, ligados a la necesidad de garantizar el pago
de alimentos. En ese sentido, aunque la existencia del REDAM incide en el
derecho a la intimidad del obligado incumplido, esa afectación es proporcionada
y razonable ante la entidad de los bienes constitucionales vulnerados por el
incumplimiento. La senadora autora del PLE, a su turno, señala que el REDAM es
una institución diferente a la contemplada en la Ley 311 de 1996 y que fue
declarada inexequible por la Corte. Esto debido a que, contrario a lo que
planteó la Corte en esa oportunidad, la propuesta ahora analizada sí plantea
instancias que la hacen compatible con el derecho al debido proceso.
Solo
uno de los intervinientes propone la declaratoria de inexequibilidad de la
disposición, al señalar que el REDAM no guarda ninguna eficacia y se limita a
conformar una “ley de contravenciones” que, sin garantizar el derecho al
debido proceso, impone sanciones al deudor moroso de alimentos.
137.
La Corte considera que el artículo 1º del PLE es constitucional. Como fue
explicado ampliamente en apartado anterior, el debido cumplimiento de las
obligaciones alimentarias cumple con fines constitucionales no solo importantes
sino imperiosos, al estar vinculados con la satisfacción del derecho al mínimo
vital de sus acreedores. Estos son por lo general sujetos de especial protección
constitucional, por lo que el incumplimiento mencionado afecta aspectos
esenciales para el Estado constitucional, lo que valida las acciones dirigidas
a promover el pago oportuno. De otro lado, también se ha demostrado que el
incumplimiento en las obligaciones alimentarias es una problemática que afecta
con mucha mayor intensidad a las mujeres, puesto que salvo casos excepcionales,
los deudores morosos son hombres. Ello necesariamente impone cargas
desproporcionadas a las mujeres que son madres o cuidadoras, pues les obliga a
asumir de forma exclusiva los costos de manutención propia y de los acreedores
alimentarios.
Ante
esas circunstancias, resulta plenamente justificado desde la perspectiva
constitucional la instauración del REDAM y la fijación de la finalidad descrita
en el artículo analizado. Ello no solo porque apunta a la satisfacción de
bienes constitucionales de primer orden, sino también porque opera como un
factor favorable para la reducción de la violencia económica contra las mujeres
derivada del incumplimiento en el pago de las obligaciones alimentarias.
Sin
embargo, la Sala considera necesario hacer algunas precisiones conceptuales
sobre la naturaleza de ese registro, su compatibilidad general con el régimen
constitucional de administración de datos personales y las diferencias entre la
presente normativa y el Registro Nacional de Protección Familiar que fue
parcialmente declarado inexequible por la Corte.
138.
El REDAM, conforme al artículo 1º, tiene por objeto garantizar el cumplimiento
de las obligaciones alimentarias. En ese sentido, debe distinguirse de las
bases de datos que generan reportes para la evaluación del riesgo crediticio y
que están reguladas, desde una perspectiva sectorial, por la Ley 1266 de 2008.
La finalidad de las centrales de riesgo es evaluar, a partir de diferentes
fuentes, cuál es el comportamiento del deudor respecto del pago de sus
obligaciones y, de esta forma, pronosticar las probabilidades de incumplimiento
ante operaciones de crédito en el futuro. En cambio, lo que busca el REDAM es
recapitular y centralizar la información acerca del incumplimiento
exclusivamente de la obligación alimentaria, con el fin de incentivar su pago a
partir de las consecuencias de que trata el artículo 6º en caso de que persista
esa mora.
En
ese sentido, no pueden aplicarse en el presente caso y de manera integral las
reglas de administración de datos personales de contenido financiero, comercial
y crediticio previstas por la Ley 1266 de 2008, pues estas regulan, se insiste,
de manera sectorial, un ámbito de tratamiento de datos personales diferente al
ahora analizado. Tampoco resultaría acertado, como lo hacen algunos
intervinientes y lo expresaron varios congresistas durante el trámite del PLE,
sostener que el REDAM es una central de riesgo específica para las obligaciones
alimentarias. Nótese que en este caso no hay evaluación alguna sobre la
expectativa de cumplimiento o mora futura, sino la recopilación y tratamiento
de datos objetivos actuales que dan cuenta del incumplimiento de obligaciones
con raigambre legal.
139.
Esta premisa lleva a analizar el segundo aspecto. La jurisprudencia
constitucional ha considerado que constituye un ejercicio abusivo de la
administración de datos personales la existencia de bases de datos que solo
incorporen información desfavorable. Sobre el asunto, la Sentencia C-1011 de
2008 concluyó que la norma de la Ley 1266 de 2008 que proscribía la
administración de información exclusivamente desfavorable era constitucional en
la medida en que desarrollaba el principio de incorporación propio del habeas
data. Así, afirmó:
“En segundo término, el parágrafo 4º proscribe la
administración de información exclusivamente desfavorable, prohibición que
facilita que los datos financieros sean completos e incorporen toda la
información pertinente, tanto la que da cuenta de la mora, como la que confiere
situaciones ventajas para el titular, en tanto lo califican como un agente
económico cumplidor de sus obligaciones crediticias y comerciales.  Esto
último, por supuesto, desarrolla el principio de incorporación, identificado
por la jurisprudencia constitucional dentro del contenido y alcance del derecho
fundamental al hábeas data.  Finalmente, debe resaltarse como esta última
disposición se opone a prácticas abusivas en la administración de datos
personales, en especial aquellas dirigidas a la confección de “listas negras”,
las cuales desvirtúan la finalidad constitucionalmente legítima de los procesos
de administración de datos personales de contenido crediticio, al convertirlos
en instrumentos dirigidos a la imposición de barreras injustificadas para el
acceso al mercado comercial y financiero.[229]”
La
aplicación concreta de esta regla jurisprudencial fue realizada por la Corte en
la Sentencia T-987 de 2012[230].
En esa oportunidad se concluyó que la práctica adelantada por una empresa
de transporte aéreo, consistente en conformar una “lista de viajeros no
conformes” a partir de aquellos usuarios que habían presentado altercados
con personal de la empresa y con el fin de prohibir el acceso al servicio
vulneraba el derecho al habeas data. Esto porque se trataba de una lista
secreta, dirigida exclusivamente a denegar la prestación de un servicio público
y a partir de criterios que no respondían a riesgos actuales para la operación
aérea, sino meras conjeturas sobre el comportamiento futuro de determinados
pasajeros. En punto a la prohibición de este tipo de tratamiento de datos
personales, la sentencia señaló:
“Los principios de la autodeterminación informativa
obligan a que el tratamiento del dato personal sirva de base para el acceso
eficiente a estos ámbitos, más aún cuando se trate de servicios públicos, que
por definición están basados en el suministro equitativo a los usuarios.
Esta circunstancia proscribe, desde la perspectiva constitucional, que el
prestador del servicio configure registros de información dirigidos
exclusivamente a negar el acceso correspondiente.  Esta fue, a su vez, la
posición adoptada por la Corte en la sentencia C-748/11, cuando consideró que a
partir del principio de acceso y circulación restringida de los datos
personales incluidos en un registro o base de datos, “… se encuentra
prohibida toda conducta tendiente al cruce de datos entre las diferentes
bases de información, excepto cuando exista una autorización legal expresa, es
decir, lo que la jurisprudencia ha denominado el principio de
individualidad del dato. Como consecuencia de lo anterior, queda
prohibido generar efectos jurídicos adversos frente a los Titulares, con
base, únicamente en la información contenida en una base de
datos.” (Negrillas originales).
Por supuesto, es admisible que el prestador registre,
si ha tenido la autorización previa, expresa e informado para ello, información
personal del usuario que le conlleve consecuencias desfavorables y
favorables.  En este escenario se estaría ante una recopilación objetiva
del dato personal.  Contrario sucede cuando la finalidad del registro es
exclusivamente determinar la exclusión del sujeto concernido del acceso a determinado
servicio público, puesto que en ese caso se está ante un ejercicio
desproporcionado de la habilitación legal para la administración de datos
personales.  Además, en el caso particular de los servicios públicos, esa
conducta contradice el principio de garantía de acceso objetivo y equitativo
que gobierna esas actividades.”
140.
Podría válidamente considerarse, a partir de los supuestos mencionados, que el
REDAM incurriría en la prohibición mencionada, pues la información consignada
en ese registro da cuenta exclusivamente del incumplimiento en el pago de la
obligación alimentaria, dato que resultaría desfavorable para su titular.
La
Corte se opone a este argumento y, en contrario, considera que el REDAM es una
forma de tratamiento de datos personales compatible con la Constitución. Este
registro no tiene como objetivo esencial discriminar, negar un servicio público
o estigmatizar al titular del dato, sino que da cuenta del incumplimiento de
una obligación de origen legal y que el ordenamiento jurídico reprocha desde el
punto de vista civil e incluso, en algunos casos, con implicación penal. De
otro lado, al margen de la evaluación que realizará la Corte sobre la
proporcionalidad de las consecuencias del registro previstas en el artículo 6º
del PLE, no es en modo alguno acertado sostener que el objetivo esencial de la
base de datos es imponer barreras de acceso a bienes constitucionales al
titular de la información. Antes bien, el objetivo constitucionalmente válido
de la legislación es lograr el pago de obligaciones estrechamente vinculadas
con la vigencia de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios y
evitar la imposición de tratamientos desproporcionados en contra de las
mujeres, quienes generalmente se subrogan fácticamente en el cumplimiento de la
obligación ante la mora por parte de su titular jurídico. Finalmente, el PLE
contempla la exclusión del dato en razón del pago de la obligación insoluta,
circunstancia que refuerza la naturaleza objetiva del reporte y que lo
diferencia de las actuaciones arbitrarias que ha identificado la Corte basadas
en la existencia de tratamientos basados exclusivamente en información
desfavorable.
141.
Por último, es importante anotar que el REDAM es un instrumento distinto al
analizado por la Corte en la sentencia C-657 de 1997[231].
En esa ocasión la Sala declaró la inconstitucionalidad del artículo 8º de la
Ley 311 de 1996 “por la cual se crea el Registro Nacional de Protección
Familiar y se dictan otras disposiciones”. Ese precepto determinaba que en
el evento en que el extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS,
encargado de administrar dicho registro, certificara que la persona tenía
obligaciones alimentarias pendientes, el nominador o empleador, en su caso,
procedería a desvincular del empleo o cargo al funcionario o empleado, según el
caso, so pena de sanción prevista en la misma ley.
La
Corte consideró que esta previsión: (i) establecía una afectación
desproporcionada del derecho al trabajo, privándose al servidor público de los
ingresos que estarían dirigidos, precisamente, a atender la obligación
alimentaria; (ii) vulneraba el derecho al debido proceso pues que no
contemplaba ninguna instancia o procedimiento para que el afectado se opusiese
a la certificación expedidas por el DAS, por lo que la misma se tornaba en
incontrovertible y basada solo en una declaración administrativa, sin que fuese
necesario acreditar la existencia de responsabilidad definida judicialmente.
Estas
circunstancias son diferentes a las contempladas por el PLE.  En el articulado
concurren diferentes herramientas que permiten la contradicción del reporte por
parte del titular de la información. Asimismo, como se explicará más adelante
con mayor detalle, la inclusión del dato en el REDAM está precedida del
traslado del asunto al obligado moroso y tiene su origen en decisión judicial o
administrativa que dé cuenta de la mora. De igual modo, en el apartado anterior
se explicó cómo el objetivo esencial del tratamiento de datos personales en
este escenario es el logro del cumplimiento de la obligación alimentaria a
partir de diferentes estrategias. Un cuerpo legal estatutario de este tipo
difiere sustancialmente de la desvinculación en el empleo del servidor público,
que fue el asunto objeto de reproche en la sentencia mencionada.
142.
Aclaradas las cuestiones anteriores, la Sala concluye que el artículo 1º es
constitucional, por lo que declarará su constitucionalidad.
Artículo
2º - Ámbito de aplicación:
La
presente ley se aplica a todas las personas que se encuentren en mora a partir
de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no, establecidas en sentencias
ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o cualquier título ejecutivo que
contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de alimentos
congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo. Esta norma aplica para los deudores alimentarios
morosos de las personas titulares de derechos de alimentos estipulados en el
artículo 411 del Código Civil colombiano, que incurran en las condiciones
consagradas en el presente artículo.
143.
Dos de los intervinientes solicitan a la Corte que adopte un fallo de
exequibilidad condicionada, en el entendido de que la inscripción en el REDAM
no será procedente cuando el incumplimiento de la obligación responda a una
causal objetiva. Los demás intervinientes y el Ministerio Público no formularon
objeciones sobre esta regulación.
144.
De manera preliminar, la Corte considera que el asunto puesto de presente por
los intervinientes no debe resolverse a propósito del análisis del artículo 2º,
sino que es un tópico que corresponde al artículo 3º, el cual regula
específicamente qué excepciones resultan válidas, a la luz del PLE, contra la
inscripción de la mora en el REDAM. Por ende, es en ese escenario donde habrá
que definirse si los motivos objetivos mencionados obligan a otorgar
determinada interpretación vinculante a ese precepto.
145.
El artículo 2º del PLE determina el ámbito de aplicación del REDAM. El
Legislador estatutario señala en el inciso primero que la incorporación del
dato personal en ese registro opera para las obligaciones alimentarias que
consten en cualquier título ejecutivo y que se hayan incumplido a partir de
tres meses continuos o discontinuos.  Esta previsión debe leerse en armonía con
lo previsto en el parágrafo de la misma disposición, que identifica la fuente
en la legislación civil sobre la clase de alimentos que generan la inscripción
del deudor en el REDAM.
Una
previsión de esta naturaleza no ofrece mayores debates sobre su
constitucionalidad. Su carácter omnicomprensivo en cuanto a las obligaciones
alimentarias cuyo incumplimiento da lugar a la inscripción del dato personal en
el registro es consecuencia necesaria de la vigencia del principio de igualdad
y la prohibición de establecer diferenciaciones fundadas en el origen familiar.
146.
La regulación establece dos parámetros de tratamiento equitativo: (i) el
registro de las diferentes obligaciones alimentarias que se prevén en la
legislación civil, tanto en lo que respecta a los beneficiarios como al tipo de
alimentos; y (ii) el reconocimiento de la posibilidad del registro a los
diferentes títulos ejecutivos que contengan dichas obligaciones. Como se
explicó en el apartado introductorio, la obligación alimentaria se predica de
diferentes sujetos, varios de ellos que tienen, a su vez, la condición de
sujetos de especial protección constitucional. En ese sentido, la disposición
no hace nada distinto que reconocer esas diversas fuentes y darle a cada una de
ellas un tratamiento paritario que, como se dijo, es constitucionalmente
obligatorio. Adicionalmente, no concurriría alguna razón admisible para que en
el caso se diese un tratamiento diverso, lo cual confirma la constitucionalidad
del precepto.
147.
El artículo analizado, a su turno, indica que la inscripción en el REDAM opera
luego de que transcurran tres meses de mora continua o discontinua. Para la
Corte es razonable que el PLE establezca un requisito de consistencia de la
mora, puesto que permite evidenciar un comportamiento sistemático del obligado
en incumplir sus obligaciones, que resulta a su vez proporcional con la índole
de las consecuencias de la inscripción en el registro, que serán analizadas a
propósito del estudio sobre la constitucionalidad del artículo 6º.
De la
misma forma, un precepto de este carácter impide que la inscripción de la
información se suscite como consecuencia de incumplimientos incidentales, que
respondan a simples descuidos del obligado o a situación económicas
coyunturales. La existencia de mora por más de tres meses, aunque no tiene
carácter concluyente, sí conforma un hecho indicativo de la voluntad del
obligado de sustraerse del pago del deber alimentario, lo cual justifica la
inscripción en el registro. Esto más aún si se tiene en cuenta que, como se
explicará a continuación respecto del artículo 3º del PLE, concurren instancias
de contradicción para el obligado, previas al registro y que le permiten
acreditar el pago de las acreencias como paso previo a la inscripción de sus
datos personales en el REDAM.
Por
lo tanto, la Sala concluye que el artículo 2º del Proyecto es constitucional.
Artículo
3º Procedimiento para la inscripción en el REDAM
El
acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez y/o funcionario
que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien, previo a ordenar la
inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, deberá correr
traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en mora por cinco
(5) días hábiles, al término de los cuales resolverá sobre la procedencia o no
de la misma, con fundamento en la existencia o no de una justa causa. La
decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del recurso de reposición
quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no
mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el
propósito de hacer efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera
inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas
alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a cabo
por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones
siguientes.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en mora,
el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad
encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez ordenará el
retiro inmediato de la información negativa del deudor de alimentos del
Registro.
Parágrafo
4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para poner
en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que dan
lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La
Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, estará
obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo,
garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del
presunto deudor alimentario moroso.
148.
Contra esta regulación los intervinientes y la Procuraduría General formulan
varios cuestionamientos. Señalan que la expresión “solo” contenida en el
parágrafo 2º es inconstitucional, puesto que impide que el deudor alimentario
pueda exponer otras razones objetivas que le impiden solventar la mora, lo que
vulnera su derecho al debido proceso. Otros intervinientes consideran que la
constitucionalidad del parágrafo debe condicionarse a fin de que se permita el
deudor ejercer su derecho de defensa con argumentos diferentes al pago de la
obligación alimentaria. Llaman la atención, sobre este particular, acerca de la
contradicción existente entre los parágrafos 2º y 3º del artículo analizado:
mientras el primero determina un periodo de seis meses de permanencia del
registro en el caso de que el deudor sea reincidente, el segundo ordena la
exclusión del reporte cuando se acredite el pago.
Lo
anterior plantea una controversia sobre la caducidad del dato desfavorable.
Para resolver este asunto el ICBF considera que debe declararse la inexequibilidad
del parágrafo 2º. La Universidad del Rosario, a su turno, propone el
condicionamiento de la norma para que proceda el retiro del dato personal luego
del pago de la obligación. La Academia Colombiana de Jurisprudencia advierte
que la disposición es inconstitucional al no prever un plazo para la caducidad
del dato negativo. A esta consideración se suma el Procurador General, quien
solicita que se declare parcialmente inexequible el parágrafo 3º, en lo que
respecta a la permanencia de la información del obligado que reincide en el
incumplimiento. Esto, al considerar que la permanencia de ese dato es contraria
al derecho al habeas data.
Por
último, el Ministerio Público advierte que, con excepción del aspecto
planteado, la regulación es constitucional en tanto cumple con un juicio de
proporcionalidad en sentido estricto, relativo a la necesidad de proteger los
derechos de NNA. Ello ante la comprobación, explicada en esta sentencia, acerca
de que aunque existen otros mecanismos para obtener el pago de la obligación
alimentaria, estos se han mostrado ineficaces. Además, sostiene que la
afectación de los derechos a la intimidad y el habeas data resulta menor que el
beneficio obtenido en términos de protección de los derechos mencionados.
Habida
cuenta de que el artículo 3º del PLE tiene diferentes contenidos normativos, la
Corte los analizará de manera separada y en el orden propuesto por esa
disposición.
149.
El primer inciso contempla el procedimiento que debe surtirse previamente a la
inscripción en el REDAM. Radica en el acreedor alimentario la facultad para
solicitar el registro ante el juez o funcionario que conoció del proceso de
alimentos. Es claro que el que mejor conoce el estado de la obligación
alimentaria es el acreedor y la autoridad que puede evaluar objetivamente la
situación es aquella que impuso la medida. Este funcionario correrá traslado al
obligado para que se pronuncie sobre el asunto y, en particular, para que
demuestre si existe justa causa que enerve la inscripción mencionada. Para
garantizar el derecho de defensa, la decisión que adopte el juez podrá ser
objeto de recurso de recusación. A su vez, el parágrafo 1º determina que una
vez en firme la decisión que considera procedente la inscripción el juez o
autoridad oficiará a la entidad encargada de la operación del REDAM para que
haga efectiva esa actuación.
A
juicio de la Sala, la regulación integral de ese trámite es constitucional
puesto que desarrolla dos derechos fundamentales. De un lado, otorga eficacia
al derecho al debido proceso, en su componente del derecho de defensa, en tanto
confiere al deudor la oportunidad de manifestar su oposición en aquellos casos
en que haya acreditado el pago de la obligación y, con ello, la improcedencia
del registro. De otro lado, la norma protege el derecho al habeas data,
particularmente en lo que refiere a los principios de transparencia y
finalidad. El primero puesto que la regulación opera como una notificación del
titular del dato sobre el inicio del trámite tendiente a inscribir su
información personal en el REDAM, lo cual es un presupuesto para el
conocimiento, actualización y rectificación del dato. El segundo, puesto que al
preverse por el Legislador estatutario un procedimiento para verificar la
existencia de la mora como paso previo a la inscripción del dato personal en el
REDAM, se asegura que la recopilación del dato personal esté dirigida a cumplir
los fines de la base de datos, que son previstos por el artículo 1º del PLE.
En
ese sentido, al desarrollar postulados constitucionales, este primer inciso y
el parágrafo 1º del artículo 3º serán declarados constitucionales por la Corte.
150.
La Corte encuentra que respecto del parágrafo 2º, a pesar de su redacción
confusa, es posible identificar dos premisas. Una, que restringe al pago de la
obligación en mora como única excepción posible para evitar la inscripción en
el REDAM. Otra, que determina una fórmula de caducidad del dato desfavorable,
término por el que permanecerá la información personal luego del pago de la
obligación alimentaria y en el caso de que existe recurrencia en el
incumplimiento.
151.
La Sala desestima los cuestionamientos formulados contra el primer apartado
normativo y, en contrario considera que la regulación es constitucional. Esto
con base en las siguientes razones:
151.1
La inscripción opera solo después de acreditarse tres meses de mora. Esto
quiere decir que concurre un periodo considerable en el cual el obligado puede
utilizar los mecanismos judiciales y administrativos a su alcance para
acreditar ante la autoridad competente los motivos objetivos que no harían
exigible la obligación alimentaria, entre ellos la cesación de la obligación
ante la concurrencia de las causales legales de su extinción[232].
En
ese sentido, debe resaltarse que, con base en las reglas fijadas en el PLE, las
autoridades judiciales o administrativas están investidas de la competencia
para acreditar la existencia de la mora en el pago de los alimentos y, con
ello, la procedencia del registro. Esta competencia no puede extenderse al
punto de generar un procedimiento litigioso para debatir la obligación o de
permitir la discusión de pretensiones dirigidas a que se declare la
inexigibilidad de la obligación, puesto que para ello el ordenamiento jurídico
ofrece instancias procesales definidas y que disponen de las instancias
necesarias para garantizar el derecho al debido proceso y los demás derechos
fundamentales de las partes. En cambio, resultaría contrario a la Constitución
que, mediante el mecanismo expedito previsto en el inciso primero del artículo
3º del PLE, pudiese adoptarse decisiones de contenido declarativo sobre la
mencionada exigibilidad y que pudiese modificarse una decisión obligatoria.
151.2.
De manera similar, debe advertirse que, conforme al mismo artículo 3º, la
inscripción del registro está precedida del incumplimiento de una sentencia
judicial, acto administrativo o acuerdo conciliatorio en donde se ha definido
las condiciones de la obligación alimentaria y en el que el deudor ha tenido la
oportunidad de expresar las causales objetivas que harían inexigible la
obligación. Esto implica, en la gran mayoría de los casos, que la inscripción
en el REDAM ha estado precedida de una previa controversia sobre el
cumplimiento de la obligación, la cual dio lugar a una decisión judicial o
administrativa que la resolvió y que ahora viene a ser incumplida por el
obligado alimentario. En estas sucesivas etapas previas al registro, el deudor
cuenta con múltiples oportunidades para poner de presente las causales que, de
acuerdo con la ley, le eximen de la obligación alimentaria. Por ende, resulta
razonable que la excepción de pago sea la única admisible para enervar la
inscripción en el REDAM, puesto que todas las demás válidas fórmulas de
oposición bien pudieron discutirse en momentos procesales previas y con la
plenitud de las garantías del proceso.
151.3.
Además, restringir las excepciones oponibles a la de pago es una medida que
responde a la eficiencia que requiere el REDAM como herramienta de incentivo
para el pago de la obligación alimentaria incumplida. Como lo expuso la
Procuraduría General en su intervención y de acuerdo con los datos presentados
en el aparte introductorio de esta sección, no existen en Colombia suficientes
herramientas eficaces para el logro del pago de alimentos, circunstancia que
precisamente fue la que motivó la decisión del Legislador estatutario de crear
el REDAM como instrumento para incentivar el cumplimiento de dichas
obligaciones.
De la
misma manera, no puede perderse de vista que la efectividad de esta clase de
regulaciones también tiene efectos concretos en términos de igualdad de género,
en la medida en que son las mujeres, y en un especial las madres cabeza de
familia, quienes resultan más perjudicadas con el incumplimiento de las
obligaciones alimentarias en favor de menores de edad. De allí que imponer
requisitos mayores para la inscripción del REDAM, además de desconocer las
instancias adecuadas en donde deben resolverse las pretensiones dirigidas a
excusar el pago de la obligación alimentaria, también incide en la vigencia de
los derechos de las mujeres gravemente interferidos por ese incumplimiento.
A
partir de las consideraciones expuestas, el primer apartado normativo del
parágrafo 3º del artículo 2º será declarado constitucional por la Corte.
152.
En relación con el segundo apartado normativo del parágrafo mencionado, la Sala
advierte que su análisis debe hacerse de manera conjunta con el parágrafo 3º,
el cual establece la obligación del juez de ordenar la exclusión del dato
personal desfavorable del REDAM cuando se acredite el pago de la obligación
alimentaria incumplida. Esto debido a que regulan el mismo fenómeno, esto es,
la caducidad del dato negativo sobre el incumplimiento de la obligación
alimentaria.
Sobre
este asunto debe partirse de considerar que el principio de caducidad exige que
el dato personal desfavorable sea removido dentro de un plazo razonable, sin
que la Constitución defina la extensión de ese término. Por ende, este tendrá
que ser evaluado a la luz de dos parámetros: la naturaleza de la información
desfavorable y los objetivos a los que sirve la base de datos. Esto en el
entendido de que, cuando el dato personal en concreto no resulte pertinente para
esos propósitos, deberá ser excluido del tratamiento.
En
este caso, el dato da cuenta del incumplimiento de la obligación, conducta que
como se ha explicado reiteradamente en esta sentencia, (i) involucra la
afectación de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios, que
principalmente corresponden a NNA, sujetos de especial protección
constitucional; (ii) tiene un efecto particularmente intenso respecto de las
mujeres madres o cuidadoras, quienes, ante la mora del padre incumplido, deben asumir
en su integridad los gastos de sostenimiento familiar.
El
objetivo de la base de datos es, en los términos del artículo 1º del PLE,
establecer medidas para garantizar el pago de las obligaciones alimentarias,
por lo que resultan prima facie constitucionales aquellas medidas que
siendo razonables y proporcionadas sean idóneas para cumplir esa finalidad.
Estas medidas son, en esencia, incentivos de diferente índole que promueven el
pago cumplido de la obligación alimentaria y la puesta al día en el caso de
aquellos deudores que incurren en mora.
153.
A pesar de la presunta contradicción entre los parágrafos 2º y 3º del artículo
3º, la Corte encuentra que pueden armonizarse a partir de una lectura detenida
que muestra un esquema progresivo de caducidad del dato sobre la mora del
deudor alimentario, que es el propuesto por el PLE. Así, ante el primer
incumplimiento en la obligación, su pago genera el retiro inmediato del dato
inscrito en el REDAM, conforme lo regula el parágrafo 3º. Cuando la mora se presente
por una segunda oportunidad, el dato desfavorable estará sometido un término de
caducidad de tres meses. Finalmente, si se incurre por tercera o más veces en
mora en el pago de la obligación alimentaria, la inscripción del dato personal
desfavorable se mantendrá por seis meses.
No
obstante, tres tipos de controversias interpretativas surgen de este esquema:
(i) ¿a partir de cuándo debe contarse la caducidad del dato desfavorable; (ii)
¿prever un plazo de caducidad como el expuesto es compatible con el principio
de caducidad del dato personal desfavorable?; y (iiii) ¿cuál es el plazo de
caducidad que debe preverse tratándose de obligaciones alimentarias que
permanecen insolutas?
154.
Frente al primer asunto, la Sala considera que el término de caducidad debe
contarse a partir del pago de la obligación, fundándose en dos tipos de
argumentos. Uno de carácter lógico interpretativo, derivado de que el esquema
progresivo propuesto por el PLE requiere de un momento preciso a partir del
cual se inicie a contabilizar la caducidad de la información y este no puede
ser otro que el pago de la obligación, debido a que es el parámetro previsto
por el parágrafo 4º. Otro de carácter analógico, puesto que al analizar la
regulación estatutaria sobre habeas data, particularmente la Ley 1266 de 2008
sobre administración de datos personales de contenido financiero, comercial y
crediticio, se encuentra que la caducidad se cuenta desde el momento del pago
de la obligación[233].
De esta manera, con base en la regla de remisión normativa prevista en el
artículo 8º del PLE y habida cuenta de que se trata de asuntos afines, es
aceptable interpretar la norma en ese sentido.
155.
Respecto del segundo asunto, la Corte disiente de lo planteado por los
intervinientes y el Procurador General y considera, en cambio, que el esquema
progresivo de caducidad del dato personal desfavorable es compatible con la
Constitución. Esta conclusión se sustenta en advertir que se trata de un asunto
que hace parte del margen de configuración normativa del Legislador
estatutario, quien ha adoptado un plazo razonable.
Nótese
que la permanencia del dato negativo es directamente proporcional al plazo en
que la obligación alimentaria estuvo en mora y luego de haberse realizado el
reporte. No debe perderse de vista que la primera inscripción del dato personal
ya estuvo precedida de un periodo mínimo de mora de tres meses, pues antes de
la comprobación de ese plazo el registro es improcedente, de conformidad con lo
previsto en el artículo 2º del PLE. Quiere ello decir que un segundo registro
estará precedido de cuando menos seis meses de mora (tres meses iniciales y
otros tres meses exigidos para el nuevo registro) y a partir del tercer
registro el plazo de la mora no será menor de nueve meses. Por lo tanto, los
plazos de caducidad del dato son inclusive inferiores al término en que la
obligación permaneció en mora antes de su pago por el deudor alimentario.
Si se
parte de la base que la jurisprudencia constitucional en asuntos análogos ha
considerado que el plazo equivalente al doble de la mora[234]
es razonable para la caducidad del dato financiero negativo, en el caso de la
inscripción de información desfavorable contenida en el REDAM este estándar es
cumplido con suficiencia.
Adicionalmente,
prodigar el mismo tratamiento jurídico a los distintos supuestos de
incumplimiento generaría un trato inequitativo y contrario al logro de los
fines del REDAM. En efecto, considerar que al margen del periodo en mora debe
excluirse el reporte una vez proceda el pago eliminaría los incentivos para el
oportuno cumplimiento de la obligación alimentaria. Esto en el entendido de que
el deudor tendría las mismas consecuencias, en términos de la aplicación de los
efectos jurídicos previstas en el REDAM, si incumple sus obligaciones por
primera vez o de forma sistemática. Este escenario, sin duda alguna, atenta
contra las finalidades del tratamiento y de información y ofrece menores
garantías para la eficacia de los derechos fundamentales de los acreedores
alimentarios, así como de las personas, la mayoría de las veces mujeres, que
asumen la manutención de aquellos ante el incumplimiento.
156.
Para resolver el tercer interrogante la Sala debe partir de que, de acuerdo con
el artículo 422 del Código Civil, los alimentos que se deben por ley se
entienden concedidos por toda la vida del alimentario. Esto con excepción de
los alimentos debidos a los hijos que no están en situación de discapacidad,
que son exigibles hasta la mayoría de edad. Adicionalmente, la jurisprudencia
constitucional[235]
y de la Corte Suprema de Justicia[236]
ha destacado que tratándose de los descendientes, la obligación alimentaria
subsiste hasta que el acreedor llegue a la mayoría de edad o cuando, habiéndose
cumplido esa edad, se encuentra inhabilitado para prodigarse su propia
subsistencia, por ejemplo debido a que cursa estudios en jornada completa lo
cual le impide ejercer una profesión u oficio; esto hasta los 25 años o
excepcionalmente en un plazo superior, como ha sido reconocido también
jurisprudencialmente[237].
Por lo
tanto, el derecho a pedir alimentos se extingue por la muerte del acreedor o,
en el caso de los hijos e hijas, por llegar a determinada edad o situación que
permite la autonomía económica del sujeto. Este fenómeno es diferente a la
posibilidad de alegar la prescripción de la obligación alimentaria en concreto,
según la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil, según la cual puede
alegarse judicialmente la aplicación de cualquiera de las causales de extinción
de las obligaciones, incluso frente al crédito derivado del derecho de
alimentos y, en todo caso, salvaguardándose los derechos de los menores de edad
a quienes no les es predicable la prescripción de la obligación[238].
157.
En apartado anterior se dejó claro que la función del REDAM se concentra en dar
cuenta del incumplimiento de la obligación alimentaria, por lo que no hace
parte de la competencia de los jueces o autoridades administrativas decidir, en
el marco del trámite regulado en el artículo 3º del PLE, sobre la procedencia
de causales de extinción de la obligación alimentaria. Por ende, esa clase de
asuntos tendrán que decidirse por la autoridad judicial competente y en el
proceso respectivo.
En lo
que respecta a la inscripción en el REDAM y conforme se deriva del principio de
veracidad propio del habeas data, la información deberá mantenerse en el
registro mientras sea cierta, esto es, mientras se mantenga la mora. Sin
embargo, en caso de que se compruebe judicialmente la extinción de la
obligación, la información personal deberá mantenerse en el REDAM por el
término de seis meses, el cual es plazo máximo de permanencia previsto por el
PLE. Este término se contará a partir de la ejecutoria de la sentencia que
declaró dicha extinción.
Comprueba
la Corte que sobre la materia concurren dos posibles interpretaciones. La
identificada por los intervinientes, según la cual ante el silencio del
Legislador estatutario sobre la caducidad del dato personal en el caso de
obligaciones absolutas, el reporte tendría carácter permanente. Otra
interpretación es la planteada en esta sentencia, la cual simultáneamente
reconoce la necesidad de que la extinción de la obligación insoluta deba ser
decretada judicialmente y que el reporte generada por ella debe eliminarse
luego de un plazo razonable que ha previsto el PLE. En la medida en que
únicamente la segunda comprensión de la norma la hace compatible con el
principio de caducidad propio del derecho al habeas data, entonces la Corte
condicionará la constitucionalidad de los parágrafos 2º y 3º en ese sentido.
158.
Adicionalmente, la Sala encuentra que el parágrafo 3º del artículo 3º incurre
en una omisión legislativa relativa, en realidad derivada de un error de
técnica, que motiva la adopción de un fallo de constitucionalidad condicionada.
La disposición prescribe el deber del juez de ordenar la cancelación de la
inscripción en el REDAM cuando se acredite el pago total de la obligación
alimentaria. Sin embargo, esta norma deja de tener en cuenta que idéntico deber
jurídico debe predicarse de la autoridad administrativa que ordenó la
inscripción. De lo contrario se generaría un tratamiento discriminatorio
injustificado en contra de los deudores cuyo registro fue autorizado por dicha
autoridad y que han satisfecho la obligación.
Por
ende, están acreditadas las condiciones para la comprobación de la omisión
legislativa relativa, a saber: (i) la existencia de una norma de la que se
predica dicha omisión; (ii) un trato diferente entre los deudores cuya
información ha sido incorporada en el REDAM y que se han puesto al día; y (iii)
la inexistencia de una razón constitucionalmente admisible para prodigar un
tratamiento distinto. De allí que resulte necesario condicionar la
constitucionalidad del parágrafo en comento, en el entendido de que, en caso de
que se cancele totalmente la obligación en mora, tanto el juez como la
autoridad administrativa que autorizó la inscripción en el REDAM deberán
oficiar a la entidad responsable del tratamiento para que proceda el retiro de
la información personal.
159.
El parágrafo 4º faculta al acreedor alimentario cuya obligación conste en
título ejecutivo diferente a sentencia judicial, como podría ser un acuerdo
conciliatorio, para que ante el incumplimiento solicite a una comisaría de
familia o al ICBF que inicie el procedimiento descrito en el artículo 3º para
obtener la inscripción del deudor incumplido en el REDAM. Esta norma no plantea
mayores debates sobre su constitucionalidad y, antes bien, se muestra como una
herramienta adecuada para la garantía del derecho a la igualdad entre los
diferentes acreedores alimentarios y respecto a la distribución de los
incentivos para el pago derivado de dicha inscripción. De allí que la Sala
declarará su constitucionalidad.
160.
En conclusión, la Sala declarará la constitucionalidad condicionada del
artículo 3º en el entendido de que (i) una vez declarada judicialmente la
extinción de la obligación alimentaria insoluta, la inscripción en el REDAM
permanecerá por el término de seis meses, contados a partir de la ejecutoria de
la sentencia respectiva; y (ii) en caso del pago total de la obligación
alimentaria en mora, tanto el juez como la autoridad administrativa que
autorizó la inscripción en el REDAM deberán oficiar a la entidad responsable
del tratamiento para que proceda el retiro de la información personal.
Artículo
4º Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos
Las
funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos.
2.
Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten
las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Estos
certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el
artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo.
Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán
una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en
físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea
expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno nacional
reglamentará la materia, respetando en todo caso lo contemplado en las Leyes
1266 de 2008 y 1581 de 2012.
161.
Varios de los intervinientes y el Procurador General cuestionan este artículo
al considerar que la circulación indiscriminada de la información personal
contenida en el REDAM y su puesta a disposición a todas las personas vulnera el
derecho a la intimidad. Para solucionar esta controversia proponen dos fórmulas
de constitucionalidad condicionada: la circulación del dato exclusivamente a
las autoridades vinculadas con las consecuencias del reporte en el REDAM o la
limitación de los datos personales que pueden ser objeto de consulta, de modo
que solo den cuenta de la finalidad de la recopilación, por lo que los terceros
con interés legítimo deberán usar esos datos únicamente para los fines para los
que fueron recopilados. La Unión del Notariado Colombiano considera que, con
ese mismo fin, la expresión “ciudadano” del parágrafo del artículo 4º debe ser
sustituida por “requirente”.
162.
En fundamentos jurídicos anteriores han sido expuestas las razones que
justifican la validez del objetivo del REDAM como mecanismo para el logro del
pago de las obligaciones alimentarias morosas. Por ende, las funciones
contenidas en la regulación analizada, consistentes en llevar el registro,
expedir gratuitamente los certificados que se soliciten, fijar las reglas sobre
término de vigencia de esos documentos y los medios tecnológicos que pueden
utilizarse, y reconocer que el Gobierno puede ejercer la facultad reglamentaria
para la materia, teniendo como límite la legislación estatutaria sobre habeas
data, son tópicos que no presentan controversias constitucionales.
De un
lado, se trata de previsiones de carácter eminentemente operativo acerca del
tratamiento de la información que son, salvo en lo que respecta a la circulación
del dato personal, compatibles con los principios que informan la
administración de datos personales. De otro lado, precisamente debido a esa
naturaleza técnica, no están sometidos a reserva de ley por lo que no merece
reproche su estipulación mediante el reglamento. Esto más aún si se tiene en
cuenta que de forma expresa esa habilitación está sometida a las normas
estatutarias que prevén, entre otros asuntos, los mencionados principios.
163.
La discusión radica, como lo ponen de presente los intervinientes, en la
posible afectación del derecho al habeas data por el hecho de la circulación
indiscriminada de la información personal. De la lectura del artículo puede
acertadamente concluirse que (i) cualquier persona puede obtener un certificado
sobre inscripción en el REDAM; y (ii) ese certificado contendrá la información
prevista en el artículo 5º del PLE, la cual identifica plenamente al deudor, el
documento fuente de la obligación, las condiciones de la mora en su pago y la
existencia misma de la inscripción.
Por
lo tanto, habrá que determinarse por parte de la Corte si viola el derecho a la
intimidad y el principio de circulación restringida que el REDAM incorpore
información personal del obligado al pago de alimentos, tanto sobre su
identificación y la existencia de la obligación insoluta y que estos datos
circulen libremente.
164.
Para resolver este problema jurídico debe recordarse que el dato personal sobre
el incumplimiento de la obligación alimentaria tiene carácter semiprivado. Esto
significa que si bien concurre un interés general sobre el conocimiento sobre
el dato personal, en este caso representado en la necesidad imperiosa de
proteger los derechos de los NNA, quienes son usualmente los acreedores de la
obligación alimentaria, al igual que evitar la imposición de cargas
desproporcionadas en contra de las mujeres que usualmente asumen esa
obligación, esa sola circunstancia no lo convierte en un dato público. Ello
debido a que involucra información vinculada con la intimidad de la familia y
que, si bien no pertenece al núcleo esencial de ese derecho, en todo caso está
amparada por ese derecho. Desde el punto de vista del contenido y alcance del
habeas data esta comprobación conlleva dos consecuencias definidas: (i) que la
circulación del dato personal está supeditada al consentimiento previo, claro y
expreso del titular o, como sucede en este caso, a una autorización legal
fundada en la necesidad imperiosa de proteger derechos constitucionales; y (ii)
que el tratamiento de la información personal debe circunscribirse a la
finalidad para la cual fue constituida la base de datos y que justificó bien la
autorización del titular o aquella de naturaleza legal. En otras palabras, no
se trata en modo alguno de datos que pueden circular libremente, como sucede
con la información personal pública.
165.
Llevadas estas premisas al caso analizado, para la Corte es evidente que la
información personal contenida en el REDAM no puede circular libremente, cuando
menos por tres tipos de razones. En primer lugar, porque no existe un vínculo
verificable entre el incentivo del pago de la obligación alimentaria y la
circulación indiscriminada del dato personal. Del hecho de que haya libre
acceso a la información personal no se deriva necesariamente una promoción
particular del cumplimiento de ese deber legal, sin que en una sociedad
democrática resulten aceptables actuaciones que tengan por objeto esencial el
escarnio público, puesto que son opuestas a la dignidad humana.
En
segundo lugar, el PLE determina en su artículo 6º las consecuencias de la
inscripción en el REDAM, por lo que el tratamiento de la información debe estar
dirigida a permitir la consecución de esos fines jurídicos. Usos diferentes de
esa información, que corresponderían a las infinitas variables que se derivan
del acceso público e indiscriminado del dato personal, son contrarias a los
principios de finalidad y circulación restringida explicados en esa decisión.
En
tercer lugar, permitir el acceso ilimitado a estos datos afectaría
desproporcionadamente el derecho a la intimidad del obligado y de su familia.
Como tuvo oportunidad de indicarse anteriormente y a propósito de la evaluación
de las razones que llevan a concluir que la información personal inscrita en el
REDAM es de índole semiprivada, los datos sobre el incumplimiento del deudor
alimentario refieren a situaciones muchas de las veces sensibles y que hacen
parte de un entramado más amplio de conflictos al interior de la familia. Por
lo mismo, hacen parte del objeto protegido por el derecho a la intimidad.
166.
Evidenciada esta situación, la Corte encuentra que la circulación
indiscriminada del dato personal analizado viola los derechos al habeas data y
a la intimidad. Sin embargo, como lo señalan algunos de los intervinientes y el
Procurador General, la norma puede ser interpretada de forma que se eviten los
riesgos antes mencionados. Ello a través de la restricción de la circulación
del dato exclusivamente a su titular y a las autoridades involucradas en
imponer las consecuencias jurídicas descritas en el artículo 6º del PLE. De
esta forma, se permite la normal operación del REDAM y se restringe la puesta a
disposición de la información únicamente a quienes tienen un interés legítimo,
amparado por la Constitución y por la legislación estatutaria, para acceder a
esos datos personales. En consecuencia, la Corte declarará constitucional el
artículo 4º del PLE en el entendido de que las personas naturales o jurídicas,
públicas o privadas, a las que refiere, serán exclusivamente aquellas que estén
vinculadas a la aplicación de las consecuencias de la inscripción en el REDAM
descritas en el artículo 6º de la presente ley estatutaria.
Artículo
5º - Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos
Contenido
de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Registro
de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como mínimo, la siguiente
información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente e
intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación de la autoridad que ordena el registro.
7.
Fecha del registro.
167.
La Superintendencia de Industria y Comercio, al igual que el Procurador General
de la Nación señalan que, con el fin de garantizar el principio de finalidad en
la administración de datos personales, los datos recopilados deben ser
únicamente aquellos necesarios para cumplir con el objetivo de la base de
datos. Por ende, la interpretación de la expresión “como mínimo” que
contiene el inciso primero debe ser de interpretación restrictiva.
Estos
intervinientes también señalan que la Corte debe condicionar la norma para que
se prevea un plazo de caducidad del dato personal sobre la mora en el pago de
la obligación alimentaria. Con todo, estos fueron asuntos que la Sala ya tuvo
oportunidad de resolver a propósito del control de constitucionalidad del
artículo anterior y por esa razón no se referirá nuevamente a ello.
168.
En ese sentido, ahora habrá de determinarse si la inclusión de los datos
descritos en el artículo analizado es compatible con la Constitución y, en
particular, con los derechos a la intimidad y al habeas data.
La
Corte encuentra que el artículo analizado es constitucional. Los datos que
plantean permiten identificar adecuadamente la identificación y ubicación del
deudor moroso, así como el título que da cuenta de la obligación alimentaria
incumplida. Estos datos son necesarios para cumplir los dos aspectos
principales para los cuales ha sido instituida la base de datos: (i) la
imposición de las consecuencias de que trata el artículo 6º del PLE, que operan
como incentivos para el pago oportuno de la obligación; y (ii) la verificación
del pago en caso de que se acredite y, con ello, la remoción de la información
personal en el REDAM luego de los plazos descritos en el artículo 4º del PLE.
Además, no puede perderse de vista que la constitucionalidad condicionada
declarada respecto del artículo 4º del PLE hace que la información en comento
carezca de acceso público, lo que justifica su necesidad en vista que solo será
consultada por el titular del dato y por las autoridades concernidas en la
imposición de las consecuencias del reporte.
169.
La Sala, a su turno, no encuentra que ninguno de los datos que enlista el
artículo 5º resulten impertinentes o ajenos al tratamiento de información
personal propio del REDAM, con lo cual se cumple el principio de necesidad en
la administración de datos personales. Tampoco advierte la Corte que resulte
necesario el condicionamiento planteado por el Procurador General de la Nación
respecto de la expresión “como mínimo”. El sentido del condicionamiento
propuesto no haría más que reiterar que en la comprensión de la norma deben
cumplirse con los principios del habeas data, en particular el de finalidad. Es
evidente que no solo esta sino cada una de las disposiciones del PLE debe interpretarse
de manera armónica con estos principios, no solo porque la normativa analizada
así expresamente lo plantea, sino porque ese mandato se deriva del principio de
supremacía constitucional. Así, en caso de que se aceptase la solicitud del
Ministerio Público resultaría necesario condicionar la totalidad del articulado
del PLE en el mismo sentido, lo cual es por completo innecesario debido al
carácter superior y ordenador de los mencionados principios.
Sin
embargo, la Sala considera pertinente aclarar que la expresión “como mínimo”
tampoco significa que el Legislador estatutario haya conferido una potestad
ilimitada al Gobierno para que, en ejercicio de la facultad reglamentaria, pueda
incorporar cualquier otro contenido en los reportes del REDAM. En contrario, es
evidente que habida cuenta que la inclusión de información en ese registro incide
en el ámbito de protección del derecho a la intimidad, su regulación está
sometida a reserva material de ley. Ello significa que el Ejecutivo podrá
incorporar únicamente aquellos requisitos que hayan sido previstos por otras
disposiciones de naturaleza legal y que, a su vez, resulten pertinentes y
necesarios para cumplir con los propósitos del registro y en los términos
explicados en esta sentencia.
170.
Otro aspecto en donde la Corte considera necesario hacer algunas precisiones
conceptuales es el alcance del concepto “domicilio” contenido en el
numeral segundo del artículo 5º. En razón de que el PLE no ofrece una
definición sobre este aspecto, debe hacerse uso de las estipulaciones legales
que regulan la materia. De acuerdo con lo regulado por los artículos 76 a 78
del Código Civil (i) el domicilio consiste en la residencia acompañada, real o
presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella; (ii) el domicilio civil
refiere a una parte determinada de un lugar del territorio; y (iii) el lugar
donde el individuo se asienta o donde ejerce habitualmente su profesión u
oficio, determina su domicilio civil o vecindad.
Esta
precisión conceptual es importante para el asunto analizado, puesto que debe
evitarse que la noción de domicilio subsuma a la de residencia, esta última
entendida como la identificación del lugar preciso de habitación o trabajo de
las personas. Ello debido a que, al ser el REDAM una modalidad de
administración de datos personales, está guiada por el principio de necesidad.
Efectivamente, mientras el domicilio es un dato semiprivado que está llamado a
circular bajo la autorización del titular o la orden legal que suple esa
voluntad, la residencia es un dato que corresponde a la intimidad de las
personas, precisamente porque la vivienda o el lugar de trabajo son los
entornos en que, por excelencia, se ejerce ese derecho y, por lo mismo, gozan
de una particular protección constitucional.
Por
ende, solo están llamados a incorporarse en los reportes respectivos y, en
consecuencia, circular en las condiciones previstas en la legislación
estatutaria, aquellos datos personales que permitan la adecuada identificación
del deudor. En este caso, la mención del municipio en que reside el obligado
alimentario, aunado con la demás información contenida en el registro, se
muestra suficiente y adecuada para cumplir con los objetivos propios del REDAM
explicados en esta sentencia.
171. La
inclusión en el registro del sitio de residencia, en cambio, se muestra
problemática por al menos dos tipos de razones: en primer lugar, el dato no es
necesario para la identificación plena del deudor alimentario y por parte de
las autoridades encargadas de aplicar las consecuencias del registro. En
efecto, el único acto de notificación personal que prevé el PLE es previo al
registro y dentro del trámite de traslado de que trata el inciso primero
del artículo 3º. Por ende, las actuaciones posteriores no suponen esa actuación
y, en consecuencia, en ellas bastarán la precisión sobre el domicilio del
actor. En segundo lugar, la decisión de incluir en el REDAM el lugar de
residencia constituiría una afectación desproporcionada, en tanto innecesaria,
del derecho a la intimidad no solo del deudor sino de su familia cuando la
dirección corresponda al sitio de vivienda. Por lo tanto, la Corte concluye que
la noción “domicilio” del numeral segundo del artículo 5º corresponde a la
identificación del municipio o distrito en el que reside el deudor alimentario,
sin que se extienda a su dirección de residencia.
A
partir de los anteriores argumentos, la Corte declarará la constitucionalidad
del artículo 5º del PLE.
Artículo
6º: Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos
Como
se ha explicado en varios apartes de esta sentencia, el artículo 6º del PLE es
la norma respecto de la cual se concentran el mayor número de reparos por parte
de los intervinientes y el Procurador General. Habida cuenta este hecho, sumado
a la extensión del precepto, la Sala hará un estudio separado de cada uno de
sus numerales, agrupándolos temáticamente cuando resulte pertinente.
172. Numerales
1º y 2º:
1.
El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se
ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad también
se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de
la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en ejecución
el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora de las
obligaciones alimentarias.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta
tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
Si
el deudor alimentario es servidor público al momento de su inscripción en el
Redam, estará sujeto a la suspensión del ejercicio de sus funciones, hasta
tanto no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias. En todo
caso, se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y debido
proceso.
Las
universidades de la Sabana y del Rosario, el ICBF, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y el Procurador General de la Nación sostienen que estos
numerales son inconstitucionales. Indican que son innecesarios y
desproporcionados, puesto que generan el efecto contrario al objetivo buscado
con el REDAM, consistente en el pago oportuno de las obligaciones alimentarias;
en cuanto privan al deudor de los recursos que requiere para asumir esa
obligación. Resaltan que existirían otros mecanismos menos gravosos, en particular
que procediese el descuento de las sumas debidas respecto de los ingresos que
surjan en virtud del contrato o la vinculación con el Estado. El ICBF indica
que en este caso se estaría ante una situación análoga a la que estudió la
Corte en la Sentencia C-657 de 1997, por lo que habría que aplicarse el
mismo sentido de decisión. Agregan que la extensión de las consecuencias de la
inscripción a las personas jurídicas también es desproporcionada y desconoce el
carácter personal de la obligación alimentaria. Por la misma razón, se afecta
el derecho al debido proceso de la persona jurídica, quien termina siendo
declarada responsable del pago de la acreencia sin que se hubiese surtido un
procedimiento previo y con su concurrencia.
173.
A partir de estos asuntos, los dos numerales citados generan los siguientes
problemas jurídicos que la Corte debe resolver:
¿Las
inhabilidades para el ejercicio de empleos públicos y para contratar con el
Estado resultan desproporcionadas e irrazonables, al presuntamente no ser
medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación alimentaria?
¿Extender
las inhabilidades mencionadas a las personas jurídicas cuando su representante
legal es deudor moroso es desproporcionado al ampliar las consecuencias de una
obligación que es personal y, además, vulnera el derecho al debido proceso de
la persona jurídica?
¿Es
compatible con la Constitución la disposición que estipula una inhabilidad
sobreviniente cuando el contratista o representante legal de la persona
jurídica es inscrito en el REDAM durante la ejecución del contrato estatal?
174.
Para resolver el primer asunto debe partirse de recordar que el precedente de
esta Corporación ha sostenido que una de las causales válidas para la previsión
de inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos es el debido cumplimiento
de las obligaciones legales, pudiendo plantearlas bien de tipo preventivo o
sancionatorio, estas últimas ante la comisión de conductas antijurídicas. El
incumplimiento de la obligación alimentaria es una evidente infracción de
normas legales, que además tiene una específica significación constitucional,
tal y como se ha explicado ampliamente en esta sentencia.
Es
por esta significación que la jurisprudencia constitucional ha admitido la
validez de la imposición de sanciones de la más alta índole contra el obligado
moroso, como es la responsabilidad penal por el delito de inasistencia
alimentaria. Debe llamarse la atención que contra ese tipo penal se formuló
demanda de inconstitucionalidad basada en argumentos similares a los planteados
por los intervinientes: la inconstitucionalidad derivada del hecho de que el
tratamiento penal de la inasistencia alimentaria impedía el ejercicio de
actividades laborales necesarias para la obtención de recursos destinados, precisamente,
para el pago de la obligación en mora.  Por ende, es necesario hacer referencia
a lo decidido por la Corte en esos casos.
En la
Sentencia C-237 de 1997[239]
la Corte puso de presente que el delito de inasistencia alimentaria no
tenía como bien jurídico protegido el patrimonio del acreedor sino la familia.
Aunque la obligación alimentaria se traduce en una suma de dinero, “no se
castiga a quien la incumple, por defraudar el patrimonio ajeno, sino por faltar
a un deber nacido del vínculo de parentesco o matrimonio, y poner en peligro la
estabilidad de la familia y la subsistencia del beneficiario.”.
En
esta misma decisión, este Tribunal indicó que el análisis sobre la conveniencia
del tipo penal era un asunto propio del Legislador y fundado en razones de
política criminal. Por ende, la labor de la Corte era verificar la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida, que en el caso se encontraban
acreditadas en razón de la importancia del bien jurídico tutelado[240]
175.
Una consideración similar fue expuesta en la Sentencia C-984 de 2002[241]
la cual analizó el mismo problema jurídico ante la expedición del actual
Código Penal. Además de reiterar los anteriores argumentos, la Sala Plena
explicó cómo la norma no vulneraba el derecho a la igualdad al imponer un
tratamiento más gravoso a los deudores de alimentos frente a los deudores de
otro tipo de obligaciones. Para ello señaló que se trataba de supuestos
diferentes en virtud de los fines constitucionales a los que sirve el pago de
los alimentos. Para la decisión en comento, la razón de la sanción penal en
este caso es “el incumplimiento [que] genera en la unidad familiar y
en la subsistencia de los miembros del núcleo social, mientras que el deudor
incumplido de otro tipo de créditos afecta, apenas, el patrimonio ajeno. Siendo
pues, dos situaciones diferentes las que se regulan en uno y otro caso, no
podría argumentarse con suficiencia un cargo por violación del derecho a la
igualdad.”
176. Finalmente, también deben reiterarse las
consideraciones realizadas por la Corte en la Sentencia C-651 de 2006[242],
citada en el fundamento jurídico 103 y en la que determinó que el
establecimiento de la inhabilidad derivada del registro en el boletín de responsables
fiscales era constitucional, porque (i) estaba fundada en la protección del
interés general representado en el pago oportuno de las obligaciones con el
Estado; (ii) era una medida idónea y eficaz para recaudar dichas acreencias; y
(ii) la medida es proporcional en términos de protección del mencionado interés
general, así como de la imparcialidad y la moralidad.
Esta regla, a su turno, guarda similitud con lo
decidido recientemente por la Corte en la Sentencia C-093 de 2020[243],
la cual declaró exequible la norma del Código Nacional de Seguridad y
Convivencia que establece como una de las consecuencias de la mora en el pago
de multas de policía la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en un cargo
público[244].
La Sala consideró que el Legislador está habilitado para imponer requisitos
para el acceso a los cargos del Estado diferentes al mérito, como son aquellos
vinculados a la moralidad pública, a condición de que resulten proporcionales.
De esta manera, resultan razonables condiciones que “desarrollan para
garantizar fines imperiosos del Estado, tales como la defensa del principio de
igualdad, la garantía de derechos fundamentales de personas -p. ej., los
niños-, la protección de la vigencia del Estado de Derecho -cumplimiento de los
deberes constitucionales y legales-, entre otros.”
177.
Las reglas planteadas resultan útiles para resolver sobre las inhabilidades en
comento. Es claro que si se reconoce la validez constitucional de medidas
altamente invasivas de la autonomía individual, como son las que se derivan del
uso de la tipificación penal, resultaría un contrasentido cuestionar
instrumentos de menor intensidad, como es la imposición de este requisito para
el acceso a los cargos públicos o a contratar con el Estado. Adicionalmente, no
puede perderse de vista el hecho de que uno de los motivos que fundamentan la
imposición de inhabilidades es la conservación de la transparencia y la
moralidad administrativa. El incumplimiento de las obligaciones alimentaria
afecta valores constitucionales esenciales y, en modo alguno puede desconocerse
a la hora de analizar las calidades de los futuros servidores públicos o
contratistas del Estado.
178.
Adicionalmente, la Corte considera importante llamar la atención sobre dos
argumentos que deben tenerse en cuenta para resolver los problemas jurídicos
mencionados. De un lado, debe insistirse en el carácter central que tiene el
pago de la obligación alimentaria en términos de la protección de los derechos
fundamentales, en particular de los NNA. En ese sentido, el incumplimiento en
el pago de los alimentos no es un asunto equiparable a la mora en cualquier
otra obligación civil. Se trata de un deber jurídico básico, amparado por la
vigencia del principio de solidaridad y la protección que la Carta Política
prodiga a la familia como núcleo esencial de la sociedad. Estas diferentes
razones concurren en la validez de un margen de maniobra amplio para que el
Legislador determine consecuencias de ese cumplimiento, más aún cuando se trata
de relaciones entre el individuo y el Estado. Esto bajo el entendido de que
interesa a la sociedad en su conjunto que quienes concurren en el ejercicio de
las funciones públicas tengan las más altas calidades morales. Esa condición
es, sin duda alguna, incompatible con la mora en el pago de las obligaciones
alimentarias.
De
otro lado, también debe tenerse en cuenta que, contrario a como sucede con las
demás obligaciones civiles, los alimentos carecen de mecanismos paralelos de
pago. Mientras que otras deudas logran usualmente su pago a través de
instrumentos que no requieren la intervención judicial o administrativa, como
cobros prejurídicos o suspensiones de servicios ante la mora, no sucede lo
mismo respecto de la obligación alimentaria, a pesar de su vital importancia.
Este déficit justifica prima facie la acción del Legislador estatutario
para la fijación de mecanismos eficaces y que operen como incentivo para el
pago oportuno de los alimentos insolutos.
Sobre
este último aspecto, debe resaltarse que la aproximación que tiene el PLE al
fenómeno de la mora en el pago de los alimentos se basa, no en la imposición de
sanciones penales o de otra índole al obligado moroso, sino a un esquema que
privilegia (i) la previa notificación al deudor sobre el registro y con el fin
de que proceda al pago inmediato; y (ii) la determinación de consecuencias
económicas y laborales ante la persistencia en la falta de pago. Este enfoque
tiende a generar una serie de incentivos para el pago que son importantes, en
la medida en que se muestran más efectivos que la simple imposición de
sanciones que muchas de las veces no son ejecutadas y, en particular, no
guardan relación material con el cumplimiento de la acreencia.
179.
Con base en estas consideraciones la Corte decidirá el primero de los problemas
jurídicos planteados. Para ello hará uso de un juicio de proporcionalidad de
carácter intermedio, habida cuenta que la medida involucra una limitación al
ejercicio de los derechos políticos a acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos.
La
Sala encuentra que la medida cumple con una finalidad no solamente importante,
sino imperiosa, consistente en proteger los derechos fundamentales de personas
que se ven afectados en su mínimo vital por el hecho del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias, quienes usualmente son sujetos de especial
protección constitucional. La medida, a su vez, es necesaria porque opera un
incentivo para el pago cumplido de esas obligaciones, al supeditar el
nombramiento o la suscripción del contrato respectivo al pago de esa
obligación.
Sobre
este aspecto particular la Corte se opone a lo planteado por varios
intervinientes y el Procurador General, en el sentido de que sería una medida
menos gravosa permitir el acceso al cargo público o la suscripción del contrato
y luego, a partir de los ingresos que reciba el obligado por ese concepto,
lograr el pago de la obligación alimentaria.
En
primer lugar, la evaluación sobre la conveniencia de la medida es un asunto que
corresponde prioritariamente al Legislador y, como se explicó anteriormente, la
Corte ha avalado la constitucionalidad de medidas que, como la sanción penal,
imponen consecuencias más intensas para el obligado que las que se derivan de
la mencionada inhabilidad.
En
segundo lugar, el cuestionamiento planteado por los intervinientes es
incompleto, en la medida en que solamente analiza el asunto desde el punto de
vista del acreedor pero deja de tener en cuenta la necesidad de resolver con
prontitud la mora en el pago de la obligación alimentaria. Así, supedita ese
pago a las actuaciones posteriores a la suscripción del contrato o a la
vinculación laboral o reglamentaria con el Estado. Con esa misma lógica podría
válidamente plantearse que el futuro servidor o contratista puede valerse de
los diferentes mecanismos de crédito existentes para atender la obligación
alimentaria y luego, con base en los salarios o ingresos contractuales
recibidos, asumir esa obligación y continuar con el pago cumplido de la
acreencia alimentaria. Esta opción encuentra fundamento adicional en el hecho
de que las personas que aspiran a los cargos públicos o a contratar con el
Estado generalmente no hacen parte de los sectores con mayores necesidades
sino, antes bien, están precedidos de determinado nivel de formación
profesional o técnica que los habilita para el empleo y que les permite acceder
a dichos mecanismos de crédito. En ese sentido, la Corte encuentra que existen
diferentes alternativas, todas ellas válidas desde la perspectiva
constitucional, por lo que su escogencia es un asunto en el que prima la deferencia
al procedimiento democrático y a la decisión del Legislador estatutario.
Por
último, debe tenerse en cuenta que esta conclusión no se opone a lo planteado
por la Sentencia C-657 de 1997 antes citada. En esa oportunidad, la
Corte concluyó que la restricción para acceder a los empleos del Estado por
encontrarse inscrito en el Registro Nacional de Protección Familiar era
inconstitucional, no porque la obligación alimentaria morosa no fuese materia
de reproche, sino porque la norma analizada no preveía ninguna instancia para
que el deudor ejerciese su derecho de contradicción y defensa, lo que afectaba
desproporcionadamente el derecho al trabajo.
En el
presente caso, como se explicó a propósito de la constitucionalidad del
artículo 4º del PLE, sí se prevén dichos mecanismos de contradicción a favor
del obligado, lo que demuestra la diferencia entre ambas situaciones y descarta
el carácter de precedente de dicha decisión judicial. Adicionalmente, debe
resaltarse que la misma Sentencia C-657 de 1997 concluyó que el
juramento sobre la inexistencia de obligaciones alimentarias en mora, exigido
por el artículo 6º de la Ley 311 de 1996, no afectaba el derecho al trabajo.
Para sustentar esta conclusión la decisión en comento explicó:
“Que una persona deba prestar juramento en el sentido
de que ignora tener un juicio pendiente por alimentos, o afirmando que cumplirá
las obligaciones que al respecto le impone la ley, no implica, como lo estima
el actor, una violación de su derecho al trabajo. La disposición legal no le
impide que lo ejerza ni implica que se lo despoje de la especial protección que
la Carta Política le garantiza. Apenas se establece un requisito previo, ligado
a las obligaciones que el trabajador debe cumplir si las tiene a cargo, con el
objeto de asegurar el ejercicio de los derechos de otras personas -quienes de
él pueden reclamar alimentos- para realizar los fines propios del Estado Social
de Derecho y la vigencia cierta del orden jurídico.
No debe olvidarse que el trabajo, además de ser un
derecho fundamental que el Estado ampara en todas sus modalidades, es también,
en los términos del artículo 25 de la Constitución, una obligación social. La
persona no trabaja solamente para su personal sustento, bajo una concepción
egoísta e individualista de la remuneración que recibe, sino que debe proyectar
su actividad al beneficio colectivo, principiando por el que, en razón de sus
compromisos de familia, debe atender con prioridad.
(…)
La Corte considera que el legislador bien puede exigir
que el ejercicio de los derechos tenga lugar sobre la base de asegurar que se
están cumpliendo los deberes y las obligaciones que les son correlativos,
siempre que no se afecte de manera injustificada el núcleo esencial de
aquéllos. El juramento, expresado en el sentido de la norma objeto de demanda,
no coarta el derecho de las personas a trabajar ni introduce entre ellas
distinciones ni discriminaciones carentes de motivo fundado y, por tanto, no
vulnera los artículos 13, 25 ni 53 de la Constitución Política.”
Como
es sencillo advertir, estos argumentos concurren en la línea jurisprudencial
explicada en este apartado y que justifica la validez constitucional de medidas
que supediten el ingreso al empleo público al pago cumplido de las obligaciones
alimentarias. A partir de estas consideraciones, la Corte concluye que la
medida analizada es razonable y proporcionada, solucionándose así el primer
problema jurídico.
180.
Respecto del segundo problema jurídico, la Corte parte de dos comprobaciones
importantes para este análisis. En primer término, aunque es evidente que el
representante legal de una persona jurídica es un sujeto jurídico diferente a
esta, en todo caso existe entre los dos una relación cualificada de dependencia
y confianza. El representante legal ejerce las acciones materiales en nombre de
la persona jurídica, está en capacidad de obligarla jurídicamente y es quien,
en suma, recae la carga de la interacción de la empresa o entidad con otros
sujetos. Asimismo, tratándose de formas societarias integradas por pluralidad
de personas naturales y/o jurídicas, el representante legal es depositario de
la confianza de los socios, por lo que sus cualidades morales, entre ellas el
debido cumplimiento de sus obligaciones alimentarias, es un asunto de la mayor
importancia y respecto del cual el Legislador puede válidamente plantear
consecuencias jurídicas específicas.
En
segundo lugar, habida cuenta estas condiciones e interacciones entre la persona
jurídica y su representante legal, es claro que surge un deber de debida
diligencia en su selección. Por ende, se espera que quienes ejercen la
representación legal de las sociedades que pretenden contratar con el Estado
sean personas idóneas desde el punto de vista del cumplimiento de sus
obligaciones, puesto que precisamente tendrán que interactuar con las entidades
públicas en la ejecución de contratos que están dirigidos a la satisfacción del
interés general. Quiere ello decir que esas cualidades del representante legal
interesan al Estado y, por esa misma razón, ingresan al margen de configuración
legislativa; más aún cuando se refieren al cumplimiento de deberes jurídicos
que, como la satisfacción de las acreencias alimentarias, están estrechamente
vinculados con la protección de derechos fundamentales.
181.
Entonces, resulta problemática la postura planteada por los intervinientes, en
el sentido de desligar la responsabilidad del representante legal de la de la
persona jurídica. La segunda tiene efectos prácticos en la interacción propia
de los negocios jurídicos en tanto existe la primera, de allí que se predique
el mencionado deber de mínima diligencia. Por ende, no se muestra
desproporcionado exigir que el representante legal no esté inscrito en el REDAM
como condición para contratar con el Estado, precisamente porque ese deber
apela tanto al cumplimiento de ese deber como al interés general representado
en la obligación de que las personas que participan en los procesos
contractuales públicos cumplan con sus deberes jurídicos esenciales, como es la
debida atención a las acreencias alimentarias.
Asimismo,
es importante reiterar que la Corte ha declarado la exequibilidad de normas que
establecen inhabilidades de amplio espectro para la contratación con el Estado
derivada del incumplimiento de obligaciones vinculadas con la satisfacción del
interés general. En la varias veces citada Sentencia C-651 de 2006 la
Corte consideró que era compatible con la Carta Política la prohibición de
contratar con el Estado con quien fuese deudor moroso de obligaciones fiscales,
sin hacer distinción entre las acreencias a cargo de las personas jurídicas o
sus representantes legales[245].
Por ende, lo que hace parte del margen de evaluación del Legislador es la
revisión de las calidades de quién contrata con el Estado, resultando por ende
artificiosa la distinción que plantean los intervinientes. Esto debido a que en
modo alguno se trasladan obligaciones de un sujeto jurídico a otro, sino que el
interés general se ve representado en que tanto las personas jurídicas como
quienes actúan en su nombre sean sujetos que cumplen con las obligaciones
vinculadas a la vigencia de derechos fundamentales.
182.
De la misma manera, la Sala encuentra dos tipos de argumentos adicionales que
también justifican la constitucionalidad de la extensión de las consecuencias
del REDAM a los representantes legales de las personas jurídicas. De un lado,
las normas legales confieren a dichas personas potestades amplias y flexibles[246]
para la remoción y sustitución en cualquier tiempo de sus representantes
legales[247],
generalmente delegando el nombramiento de ese representante a la junta
directiva y conforme lo establezcan los estatutos.[248]
De esta manera resulta plenamente factible que ante la contingencia de que el
representante sea registrado en el REDAM la persona jurídica pueda alternativamente
proceder a su pronta remoción (y con ello permitir el normal desarrollo del
objeto social frente a los contratos con el Estado) o exigir a aquel que se
ponga de inmediato al día en el pago de sus obligaciones, a fin de que sea
excluido de dicho registro. Es claro, en consecuencia, que la controversia en
la suscripción del contrato estatal dentro del supuesto estudiado puede ser
fácilmente resuelta mediante una decisión corporativa, que se muestra
compatible tanto con la oportuna asunción de la obligación alimentaria como con
la debida suscripción del contrato estatal.
183. De
otro lado, la Corte encuentra que a partir de determinados tipos societarios la
exclusión de los representantes legales de los efectos del REDAM puede generar
un déficit de protección de los derechos de los acreedores alimentarios. En
efecto, para el caso de la sociedad por acciones simplificada y conforme lo
estipulan los artículos 1º y 17 de la Ley 1258 de 2008, esta puede ser
conformada por una sola persona natural o jurídica y, en el primer supuesto,
durante el tiempo en que la sociedad cuente con un solo accionista, este podrá
ejercer las atribuciones que la ley le confiere a los distintos órganos
sociales, en cuanto sean compatibles, incluida la del representante legal.
Por
ende, bien podría esta sociedad unipersonal servir de vehículo para entorpecer
el pago de la obligación alimentaria cuando el único socio también ostente la
condición de representante legal. Así, en ese escenario y de acogerse la
postura propuesta por algunos intervinientes, podría oponerse al registro en el
REDAM y, con ello, debilitarse el incentivo para el pago cumplido de los
alimentos debidos.
Esta
razón concurre con las demás expuestas anteriormente en el sentido de extender
los efectos que impiden la contratación con el Estado cuando el representante
legal está reportado en el REDAM. Por supuesto, esta extensión también implica
la obligación del juez y/o funcionario que ordena la inscripción que comunique
de esta, en los términos del inciso primero del artículo 3º del PLE, no
únicamente a la persona natural sino también a la persona jurídica cuando
aquella es su representante legal. Esto con el fin de que puedan ejercer las
posibilidades de remoción o de exigencia del pago de la obligación,
anteriormente mencionadas. De esta manera, en caso de que no ejerza esas
opciones, la persona jurídica terminará siendo cobijada por los efectos del
reporte, no por el simple hecho de un tercero sino ante su propia inacción y
negligencia en acudir a los remedios legales para evitar tales consecuencias
jurídicas.
184. En
consecuencia, la Corte evidencia que concurren importantes razones de índole
constitucional que justifican la validez de la disposición que extiende las
inhabilidades a la persona jurídica cuando su representante legal está inscrito
el REDAM. Por ende, el segundo problema jurídico es resuelto por la Corte de
forma negativa.
185.
Frente al tercer problema jurídico que ofrecen los dos primeros incisos del
artículo 6º del PLE, la Corte encuentra que los mandatos legales que (i)
ordenan la suspensión del servidor público que es inscrito en el REDAM; y (ii)
obligan a la terminación del contrato cuando el contratista que es persona
natural o el representante legal de la persona jurídica incurran en mora en el
pago de las acreencias alimentarias, plantean algunas controversias que deben
ser resueltas en esta sentencia.
186.
En el primer evento es necesario definir si una medida de esa naturaleza se
muestra proporcionada y razonable. Para el efecto habrá de adelantarse un
juicio de proporcionalidad de carácter intermedio, habida consideración de que
la regulación afecta los derechos constitucionales del servidor público a
desempeñarse en el cargo.
Como
se ha expresado en diversos apartes de esta sentencia, la inscripción de los
datos personales del deudor alimentario moroso es una medida que busca
satisfacer fines constitucionalmente importantes e imperiosos, vinculados a la
protección de los derechos fundamentales, en particular de los NNA, que son
interferidos por la falta de pago de la obligación alimentaria. Además, la
medida se muestra idónea para cumplir esas finalidades en la medida en que
opera como un incentivo efectivo para que, advertido de la posibilidad de
suspensión en el cargo, no incurra en mora en sus obligaciones alimentarias.
Por
último, la medida es proporcionada en sentido estricto. La suspensión del
servidor público moroso está precedida, de acuerdo con lo previsto por el
artículo 4º de PLE, de una previa notificación en donde el deudor está en
capacidad de cancelar la obligación insoluta. Esta instancia es reafirmada por
la norma analizada cuando establece que la suspensión se realizará bajo la vigencia
del derecho al debido proceso. Asimismo, debido a la comprobación sobre el
ingreso salarial que se deriva del vínculo laboral o reglamentario con el
Estado, el obligado está en plena capacidad de asumir cumplidamente el pago de
sus obligaciones. A esto se suma la necesidad de que el servidor público
mantenga un comportamiento compatible con el principio de moralidad, que para
el caso se traduce en el debido cumplimiento de las obligaciones legales
vinculadas con la satisfacción de derechos fundamentales.  Por ende, se
concluye que lo previsto en el inciso segundo del numeral segundo del artículo
6º del PLE es constitucional.
Sobre
este preciso particular también debe resaltarse que el Legislador ha dotado de
connotación disciplinaria al incumplimiento de la obligación alimentaria. En
efecto, el numeral 11 del artículo 35 del Código Disciplinario Único
actualmente vigente establece como una de las prohibiciones del servidor
público incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles,
laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o
admitidas en diligencia de conciliación. Acerca de la compatibilidad de esta
previsión con la Constitución, la Sentencia C-949 de 2002[249]
explicó que medidas de esta naturaleza son proporcionales en la medida en
que evitan el perjuicio que genera para la instituciones estatales contar con
servidores que incumplen sistemáticamente con deberes que se derivan del orden
jurídico. En ese sentido, hace parte de la libertad de configuración
legislativa establecer medidas sancionatorias ante esas conductas, las cuales
no solo protegen a la Administración sino que también están vinculadas con el
logro de objetivos que interesan a la sociedad en su conjunto.
Por
ende, es claro que existe un precedente constitucional identificable que
considera compatibles con la Constitución aquellas previsiones que reprochan la
conducta de los servidores públicos que incumplen con sus obligaciones
jurídicas, entre ellas las de carácter familiar. Esto porque a pesar de que en
estricto sentido ese cumplimiento no está vinculado con sus funciones, sí hay
un interés estatal válido y verificable en que los servidores públicos cumplan
con dichos deberes, más aún cuando se trata de aquellos que, como los
alimentos, están estrechamente ligados con la vigencia de los derechos fundamentales.
Es claro que la norma objeto de análisis se inserta dentro de esa perspectiva,
por lo que la Sala acoge el mismo sentido de decisión.
187.
Sin embargo, la Corte arriba a una conclusión diferente tratándose de lo
dispuesto en el numeral primero del mismo artículo. La regulación dispone que
si el contrato está en ejecución y el contratista o su representante legal
incurren en mora de las obligaciones alimentarias se configura causal de
terminación de aquel.
La
medida cumple el propósito constitucionalmente importante e imperioso de
satisfacer la obligación alimentaria y se muestra idónea para cumplirlo en
tanto conforma un incentivo relevante para que el contratista esté al día con
dicha obligación y, de esta manera, enerve la posibilidad de que se termine el
contrato. No obstante, la Sala encuentra que la medida impone un tratamiento
desproporcionado e irrazonable en términos de satisfacción de los principios
constitucionales de la función administrativa, en particular los de eficacia,
economía y celeridad. Esto por las siguientes razones:
187.1.
La norma no distingue entre las diferentes clases de contratos estatales, por
lo que tiene aplicación general. Por ende, se predica tanto del contrato de
prestación de servicios por parte de una persona natural como de aquellos que
involucran el suministro de bienes y servicios de toda índole y la construcción
de infraestructura. Es evidente que la suspensión abrupta de estos contratos
afecta gravemente los principios mencionados y, de una manera más amplia, el
adecuado funcionamiento del Estado y el cumplimiento de sus fines esenciales
mediante la actividad contractual. En ese sentido, se contradice la regla
fijada por la jurisprudencia constitucional que reconoce que la satisfacción de
los principios de economía, eficacia y celeridad no es un fin en sí misma, sino
que es un vehículo para el cumplimiento de los fines estatales, razón por la
cual resultan contrarios a la Constitución mandatos legales que impliquen
afectaciones desproporcionadas a estos principios[250].
187.2.
De aceptarse la terminación intempestiva de cualquier contrato estatal por el
hecho del incumplimiento de las obligaciones alimentarias se forzaría a la
Administración a adelantar nuevamente un proceso contractual, con las demoras y
traumatismos que ello acarrea, pues habría que terminarse el contrato de forma
inmediata, incluso a pesar de que el contratista esté cumpliendo adecuadamente
con el objeto del contrato estatal. Estas dificultades no solo se predican de
aquellos contratos que proveen bienes, sino incluso de la prestación de
servicios por parte de personas naturales, puesto que también en ese evento la
entidad estatal debe surtir un nuevo proceso y, en el entretanto, limitar su
capacidad de respuesta institucional ante la repentina finalización del vínculo
contractual.
Sobre
el particular es importante aclarar que esta circunstancia es diferente a la
analizada respecto de la suspensión del servidor público registrado en el
REDAM. Mientras en ese caso la Administración tiene a su disposición
herramientas jurídicas ágiles que permiten continuar con el servicio, en
particular el encargo provisional de las funciones que ejercía el moroso en
otro servidor público que cumpla con las condiciones legales exigidas[251],
esta opción no concurre cuando se trata del contrato estatal. Así, conforme el
régimen general de contratación estatal habría que adelantarse el proceso
correspondiente y, mientras tanto, suspenderse la ejecución del objeto del
contrato, lo que implica las graves consecuencias antes explicadas.
187.3.
La causal de terminación del contrato estatal que ofrece la regulación
estudiada es indeterminada. Nótese que la lectura literal de la parte final del
numeral 1º en revisión no refiere a la inscripción en el REDAM sino al
incumplimiento de las obligaciones alimentarias, que es un paso previo al
registro y que, por esta razón, no está amparado de los procedimientos explicados
en esta sentencia y que aseguran los derechos de contradicción y defensa del
deudor moroso. Por ende, la disposición analizada implica que basta con que se
acredite cualquier incumplimiento para que se termine el contrato, lo cual
refuerza la tesis sobre la desproporción de la medida. Esto más aún si se tiene
en cuenta que el Legislador estatutario no contempló ninguna medida intermedia
y menos onerosa en términos de continuidad del contrato estatal, como sí lo
hizo tratándose de los servidores públicos que son suspendidos y sí se supedita
la medida a la inscripción en el REDAM, lo que no sucede en el presente caso.
188.
Finalmente, la exclusión de la consecuencia jurídica en comento no impone un
tratamiento irrazonable o desproporcionado a los acreedores alimentarios. Ello
debido a que subsisten las demás consecuencias de la inscripción en el REDAM,
tanto para la persona natural contratista como para el representante legal de
la persona jurídica. Entre estas están la imposibilidad de contratar nuevamente
con el Estado o de acceder a cargos públicos, las cuales se concluyeron
compatibles con la Constitución.
En
consecuencia, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la expresión “Estando
en ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora
de las obligaciones alimentarias”.
Por
último, la Sala estima necesario hacer algunas precisiones sobre la
constitucionalidad de aspectos particulares del numeral 2º del artículo 6º
analizado.
189.
Respecto del inciso primero, la Corte advierte que existe un lapsus calami en
su redacción derivado de la indebida inclusión del adverbio “no”. En efecto, la
norma establece que no se podrán nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de
elección popular a las personas registradas en el REDAM, “hasta tanto no se
pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias”. Es evidente que la
lectura sistemática de esta disposición con el resto del articulado lleva a la
conclusión inequívoca que el nombramiento o posesión está suspendido hasta que se
pague la obligación, lo que hace innecesaria la referida expresión. Este yerro,
no obstante, no significa la inconstitucionalidad de dicho adverbio, puesto que
(i) el ejercicio del control de constitucionalidad no tiene como objeto
corregir la redacción del Legislador; y en todo caso (ii) la dificultad
explicada puede fácilmente superarse mediante un adecuado ejercicio
interpretativo, lo que deja a salvo a la correcta comprensión del precepto.
190. En
relación con ese mismo inciso, la Sala advierte que surgiría la duda acerca de
cuándo opera la consecuencia jurídica en comento tratándose de los cargos de
elección popular. Esto debido a que si se atiene a otras normas legales que
regulan la materia[252],
habría que determinarse si la inscripción en el REDAM constituye inhabilidad
para la inscripción de la candidatura o únicamente para la posesión del
candidato electo.
La
Corte considera que la inhabilidad objeto de análisis opera únicamente al
momento de la posesión del elegido, conclusión que se apoya en razones de
índole literal, histórica y sistemática. En cuanto a lo primero, el numeral 2º
analizado restringe la inhabilidad a los actos de nombramiento y posesión, sin
que los extienda a la inscripción de candidatos de elección popular, por lo que
no resulta permitido que a través de un ejercicio interpretativo se incluya un
ingrediente normativo que no fue contemplado por el Legislador estatutario.
Respecto
de lo segundo, revisado el trámite legislativo se encuentra que durante la
exposición del PLE en el debate ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, el ponente de la iniciativa insiste en que la inhabilidad opera
para la posesión en los cargos públicos, entre ellos los de elección popular.
Sobre el particular, se lee en el acta respectiva lo siguiente:
“La inscripción en el registro de que efectivamente no
está en mora o se encuentra al día, pues una vez se haga la inscripción por
parte de la autoridad que se establece aquí en el articulado y aquí en el
proyecto para llevarlo a cabo, pues las inhabilidades para contratar con el
Estado no se podría generar pues posición[253]
(sic) en cargos públicos ni de
elección popular, daría los impedimentos para perfeccionar la enajenación de
bienes muebles o inmuebles sometidos a registro y esto con el fin también,
donde muchas veces se genera insolvencia por parte de aquellos acreedores
morosos que se insolventan para precisamente no ser sujeto de las acciones
ejecutivas que se derivan no solamente de las Sentencias sino de las actas de
conciliación o acuerdos conciliatorios que prestan mérito ejecutivo.”[254]
En
cuanto al tercer aspecto la Sala encuentra que interpretado el numeral en su
conjunto es unívoca la intención del Legislador estatutario de aplicar la
inhabilidad al momento de la posesión de los distintos cargos, entre ellos los
de elección popular. Esto actúa en consonancia con lo explicado en precedencia
acerca de la necesidad de que los servidores públicos cumplan con sus
obligaciones jurídicas en tanto exigencia vinculada con la imagen del Estado y
el interés general vinculado a ese cumplimiento. Asimismo, la satisfacción de
las obligaciones familiares es un asunto que se muestra pertinente para el
escrutinio ciudadano previo a la elección, lo que también concurre en que la
inhabilidad opere una vez el candidato ha sido electo y se posesiona en la
dignidad correspondiente.
191. Frente
al inciso segundo del numeral 2º, se encuentra que incurre en el mismo lapsus
calami antes enunciado, por lo que la Corte se remite a las razones
explicadas en fundamento jurídico anterior.  Frente a los demás contenidos
normativos de ese apartado, se ha explicado que la suspensión del servidor
público inscrito en el REDAM, hasta tanto se ponga al día en el pago de las
obligaciones alimentarias, es una medida proporcionada y razonable para la
satisfacción de esa acreencia y, a su vez, no impone consecuencias irrazonables
para la administración pública. En ese sentido, el Legislador estatutario
dispone una inhabilidad sobreviniente que busca garantizar, conforme con los
argumentos anteriormente explicados, que el comportamiento del servidor público
sea compatible con estándares aceptables de ética pública, representada en este
caso en el cumplimiento de sus obligaciones jurídicas esenciales. Asimismo, la medida
opera como un incentivo eficaz para el logro del pago de los alimentos, puesto
que supedita el reintegro del servidor público a que se ponga al día a ese
respecto.
Del mismo
modo, la previsión que estipula que en todo caso se garantizará al deudor
alimentario los derechos de defensa y el debido proceso no hace nada distinto que
reiterar garantías de raigambre constitucional, por lo que su exequibilidad no
ofrece ningún cuestionamiento.
192. Numerales
3º y 4º
3.
Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes
muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el monto
de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los derechos
notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a orden de la
autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la finalidad de solventar
la deuda alimentaria originaria.
4.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un crédito
ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser aprobado, será
obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a orden de la
autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que solvente la deuda
alimentaria originaria.
La
Unión Colegiada del Notariado Colombiano considera que el numeral tercero es
inconstitucional debido a que impone una atribución extraña a la actividad
fedante, consistente en el recaudo de obligaciones alimentarias. Además,
considera que afecta de forma desproporcionada la autonomía privada al someter
a requisitos adicionales los actos contractuales de enajenación de bienes. La
Superintendencia Financiera considera que el numeral cuarto se opone al acceso
y la democratización del crédito debido a que impone un desincentivo para la
adquisición de préstamos y hace más complejo el cálculo del riesgo crediticio.
El ICBF plantea una acusación general contra ambos numerales, al considerar que
vulneran la Constitución debido a que privan al obligado moroso de recursos
requeridos para el pago de la acreencia alimentaria. Finalmente, la Academia
Colombiana de Jurisprudencia cuestiona que las normas impongan lo que en la
práctica es una pena de confiscación en contra del deudor alimentario moroso,
mediante una forma de “impuesto” que desconoce la Constitución.
193.
La Corte advierte que los numerales 3º y 4º del artículo 6º del PLE plantean
dificultades de índole constitucional, pero por razones diferentes a las
planteadas por los intervinientes. A través de estas previsiones el Legislador
estatutario dispuso un mecanismo de ejecución de la obligación alimentaria, a
cargo de notarios y entidades del sector financiero, instrumento que es
concurrente con otros que el ordenamiento jurídico confiere a los jueces
ordinarios y que fueron explicados en esta sentencia.
Esta
decisión legislativa conlleva dos falencias que implican su
inconstitucionalidad. De un lado, configuran una atribución de facultades
jurisdiccionales sin que se cumplan los requisitos para el efecto. De otro
lado, omiten prever una serie de reglas y condiciones constitucionalmente
obligatorias para la garantía del derecho al debido proceso.
194.
En cuanto al primer aspecto, el artículo 116 de la Constitución establece que
excepcionalmente los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función
de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales o
en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o
en equidad.
A
partir de esta caracterización, la Corte ha considerado[255]
que la habilitación a los particulares para el ejercicio de la función de
administrar justicia: (i) es de carácter esencialmente ocasional o transitoria,
por lo que son incompatibles con la Constitución normas que trasladen dicha
función de manera permanente; (ii) es una forma de colaboración en la eficacia
del acceso a la administración de justicia, sin que puedan reemplazar al
ejercicio estatal de la jurisdicción, este sí de naturaleza general y
permanente; y (iii) está supeditada a la convocatoria de las partes y su
acuerdo en hacer uso de esa forma excepcional de resolución de conflictos. Por
ende, su uso depende del previo compromiso consensuado entre las partes sin que
pueda operar de manera coactiva, como sí sucede con la jurisdicción del Estado.
Los
numerales analizados infringen dos de los requisitos mencionados. Atribuyen una
función de carácter permanente a particulares, consistente en un mecanismo de
cobro para la obligación alimentaria en mora.  Asimismo, esa función judicial
de ejecución opera sin el previo consenso de las partes. Aunque es claro que el
uso de los trámites notariales para la tradición de bienes sujetos a registro y
la solicitud de créditos son actos voluntarios, en todo caso la decisión en
estos casos se restringe a acceder a esos servicios, más no a someter la
ejecución de la mora alimentaria a la decisión de un particular.
195.
En segundo término, las disposiciones examinadas incurren en falencias que van
más allá de simples aspectos operativos en su aplicación y que, en contrario,
vulneran el derecho al debido proceso. En efecto, las normas no plantean
mecanismo alguno para la liquidación de la acreencia debida ni tampoco algún
instrumento que permita al acreedor demostrar si ha cumplido parcial o
totalmente con la obligación. Tampoco se prevé ningún procedimiento para la
formulación de la excepción de pago ni otros medios de defensa que sí concurren
en el proceso de ejecución ante los jueces ordinarios.
Incluso,
el trámite se adelantaría sin que exista un documento que tenga mérito
ejecutivo, puesto que, como se ha explicado en esta sentencia, el REDAM se restringe
a recopilar información personal sobre el incumplimiento de la obligación
alimentaria, pero no toma la forma de documento que dé cuenta de la existencia
de esas acreencias, ni menos aún que reemplace la sentencia judicial o el
acuerdo conciliatorio que sí tiene dicha naturaleza ejecutiva. Esta
circunstancia no solo tiene implicaciones legales, sino también
constitucionales en la medida en que, al no concurrir los elementos esenciales
de todo juicio de ejecución, es inviable cualquier mecanismo de defensa del
deudor, así como la exigibilidad plena de los derechos del acreedor. Así por
ejemplo, no hay ninguna instancia que permita al acreedor alimentario verificar
si su crédito se ha liquidado correctamente.
196. Bajo
esas circunstancias, los derechos que contradicción y defensa que integran el
debido proceso están ante un evidente déficit de protección. Esto implica la
inexequibilidad de los apartados de los numerales analizados y que establecen
la acción de cobro de la obligación a cargo de los notarios o las entidades
bancarias y de financiamiento. Los apartes iniciales de cada numeral son
constitucionales puesto que tienen un propósito eminentemente informativo y su
previsión no incide en la eficacia del derecho al debido proceso del deudor
alimentario. Nótese que establecer el deber de contar con el reporte para el
perfeccionamiento de actos sujetos a registro inmobiliario o para la solicitud
de un producto de crédito no es una previsión que se oponga la Constitución.
Inclusive, en el último caso contar con esa información resulta pertinente para
la evaluación del riesgo crediticio del futuro deudor y a partir de su grado de
cumplimiento con la obligación alimentaria. Así, conformaría un nuevo incentivo
para el pago de esa acreencia, puesto que el interesado tendría motivos
importantes para ponerse al día como paso previo a la solicitud de crédito.
Por
lo tanto, la Corte declarará la inconstitucionalidad de las expresiones: (i) “En
caso de estar reportado, el monto de las cuotas alimentarias adeudadas se
sumará a la tarifa de los derechos notariales. Será obligación de la notaría
depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el
Registro, con la finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.” contenida
en el numeral tercero; y (ii) “y, en caso de ser aprobado, será obligación
de la entidad otorgante depositar lo adeudado a orden de la autoridad que
ordenó la inscripción en el Registro, para que solvente la deuda alimentaria
originaria” prevista en el numeral cuarto. Esto debido a que son contrarios
al derecho fundamental mencionado y desconocen las condiciones de que trata el
artículo 116 la Constitución para la habilitación excepcional y temporal a los
particulares para que ejerzan la función de administrar justicia.
197. De
la misma forma, al tratarse de una disposición subordinada a la sección
declarada inexequible del numeral tercero y que perdería todo sentido ante esta
decisión, la Sala también concluye la inconstitucionalidad del parágrafo 2º del
artículo 6º del PLE. En efecto, la norma mencionada dispone lo siguiente:
Parágrafo 2°. La consecuencia contemplada en el
numeral 3° del presente artículo, aplica tanto para personas naturales como
para representantes legales de personas jurídicas, siempre que estas últimas
sean parte del negocio jurídico.
Como
se observa, es una cláusula normativa que depende por completo de la vigencia del
texto íntegro del numeral 3º del artículo 6º. En efecto, la extensión de las
consecuencias a las personas naturales y representantes legales de personas
jurídicas que sean parte del negocio jurídico tiene sentido en caso de que se
hubiese mantenido la posibilidad de cobro de la obligación alimentaria como
condición del registro inmobiliario, más no cuando la remisión del reporte al
notario tiene un propósito eminentemente informativo. Por lo tanto, como dicha
previsión es parcialmente inconstitucional, según las razones expuestas
anteriormente, entonces igual consecuencia jurídica debe aplicarse frente a la
norma transcrita.
198.
Numeral 5º
Impedimento
para salir del país y efectuar trámites migratorios ante Migración Colombia o
la entidad que haga sus veces
La
Procuraduría General de la Nación considera que la norma es inconstitucional al
ser una medida inconducente, que impone una afectación desproporcionada a la
libertad de locomoción y que es innecesaria puesto que existirían otros
mecanismos para el logro del pago de la obligación alimentaria, como la
concesión de garantías previas a la salida del país. Además, la disposición
incorpora un trato desproporcionado, debido a que atenta contra derechos como
el libre desarrollo de la personalidad, el trabajo, la educación y la unidad
familiar. A esta objeción se suma el ICBF, entidad que considera que la medida
no es necesaria para el cumplimiento de la acreencia en comento.
199.
El artículo 24 de la Constitución establece que todo colombiano, con las
limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el
territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en
el país. A esta disposición se suma lo previsto, en el ámbito del sistema
interamericano de derechos humanos, por el artículo 22 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, norma integrante del bloque de
constitucionalidad, que entre otras prescripciones señala que (i) toda persona
tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio; y
(ii) dicha libertad puede ser restringida para prevenir infracciones penales o
para proteger la seguridad nacional, el orden público, la moral o la salud
pública o los derechos y libertades de los demás. Cabe advertir que idénticas
previsiones están contenidas en el artículo 12 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
La
jurisprudencia de la Corte ha señalado que en relación con la libertad de
locomoción deben resaltarse dos aspectos[256].
Su eficacia opera de manera interdependiente con otros derechos
constitucionales, entre ellos la educación, el trabajo o la salud. De igual
manera, es posible imponer limitaciones a este derecho, a condición de que sean
razonables, proporcionadas, cumplan con fines constitucionales discernibles y
cumplan con el requisito de reserva de ley. En referencia puntual a dichos
límites, ese mismo precedente ha señalado que los mismos no pueden llevar a la
anulación del derecho fundamental, sin que tampoco tengan una naturaleza tal
que lo hagan impracticable o que atenten contra su núcleo esencial[257].
Más recientemente la Corte también ha señalado que es un derecho en el cual la
Constitución, al adscribirlo a los colombianos, confiere un grado de protección
más intenso para los nacionales, pudiéndose establecer restricciones legales de
mayor alcance para los extranjeros, fundadas en razones de orden público,
siempre a condición de que sean proporcionadas y no incurran en tratamientos
discriminatorios injustificados[258].
200.
La interpretación autorizada de las normas de derecho internacional de derechos
humanos ofrece un estándar similar[259].
De acuerdo con este parámetro, las condiciones aplicables a las limitaciones del
derecho a salir del país son las siguientes:
200.1.
La libertad de salir del territorio del Estado no puede hacerse depender de
ningún fin concreto o del plazo que la persona decida permanecer fuera del
país.
200.2.
Esta libertad involucra el derecho a obtener los documentos para viaje, en
particular pasaporte, cuya expedición corresponde normalmente al Estado de la
nacionalidad de la persona.
200.3.
Las restricciones deben estar previstas por la ley y deben ser necesarias en
una sociedad democrática para proteger la seguridad nacional, el orden público,
la salud o la moral públicas y los derechos y libertades de terceros.
Igualmente, deben ser compatibles con los demás derechos humanos y con los
principios de igualdad y no discriminación.
200.4.
La ley debe determinar mediante criterios precisos las condiciones para que
pueda limitarse el derecho a salir del país, de modo que no confieran una
discrecionalidad sin trabas a las autoridades encargadas de su aplicación. Las
restricciones no deben comprometer la esencia de la libertad de circulación, ni
invertir la relación entre derecho y restricción, ni entre norma y excepción.
200.5.
Las restricciones y su aplicación deben cumplir con el principio de
proporcionalidad. Deben estar dirigidas a satisfacer fines permisibles y deben
ser necesarias para protegerlos. Asimismo deben ser adecuadas para desempeñar
su función protectora, deben ser el instrumento menos gravoso de los que
permitan conseguir el resultado deseado, y deben guardar proporción con el
interés que debe protegerse. Esto es, debe ser proporcionada en sentido
estricto.
200.6.
Los Estados deben garantizar que todo procedimiento relativo al ejercicio o
restricción del derecho se lleva a cabo con celeridad y que se expliquen las
razones de las medidas restrictivas.
201.
Con base en lo expuesto, la constitucionalidad del numeral 5º del artículo 6º
del PLE depende de la acreditación de los requisitos formales y sustantivos
antes explicados. En cuanto a los requisitos formales, se encuentran
satisfechos en tanto se trata de (i) una medida que está expresamente prevista
en la ley, y en este caso en una regulación de naturaleza estatutaria, lo que
le otorga un mayor peso en términos de deliberación democrática; y (ii) se
trata de una regulación con el suficiente grado de precisión. Esto porque la
prohibición de salida del país depende la inscripción del deudor moroso en el
REDAM lo que, como se ha explicado en esta sentencia, responde a un
procedimiento reglado y público.  De la misma forma, el PLE ofrece mecanismos
céleres para que, una vez acreditado el pago, el dato personal sea removido del
registro habilitándose con ello la posibilidad de salir del país.
202.
En cuanto a los requisitos sustantivos, la jurisprudencia constitucional y el
estándar internacional coinciden en que la validez de la restricción para salir
del país depende de la acreditación de condiciones de razonabilidad y
proporcionalidad, por lo que habrá de adelantarse el juicio correspondiente. La
Sala considera que su intensidad debe ser estricta, debido a que se trata de
una medida que tiene incidencia en uno de los componentes del contenido
esencial de la libertad de locomoción, como es el derecho a salir del país.
En
diferentes apartados de esta decisión se ha explicado cómo la inscripción en el
REDAM sirve a un fin constitucionalmente imperioso consistente en la
satisfacción de diversos derechos fundamentales de los acreedores alimentarios,
quienes generalmente son NNA y otros sujetos de especial protección
constitucional.
La
medida es indispensable y responde a un riesgo previsible y razonable,
consistente en la imposibilidad de hacer efectiva la obligación alimentaria
incumplida ante la salida del país del deudor moroso. Además, no se evidencia
que exista otro mecanismo que permita satisfacer la finalidad constitucional
imperiosa y que, a su turno, faculte el ejercicio del derecho a salir del país
de manera plena.
La
Corte disiente de lo planteado por los intervinientes para quienes existen
otros mecanismos menos gravosos para cumplir el fin. Esto debido a cuando menos
tres tipos de razones. En primer término, la constitución de garantías para el
pago de las obligaciones supone necesariamente la disposición de recursos
económicos para su conformación, que bien pueden ser utilizados para asumir el
pago de la obligación alimentaria y lograr la cancelación de la inscripción el
REDAM. En ese sentido, no puede válidamente considerarse que la conformación de
esas garantías sean un mecanismo adecuado para cumplir con la obligación
alimentaria, puesto que el obligado alimentario que desee salir del país bien
puede utilizar esos recursos para el pago de la acreencia en vez de conformar
con ellos una garantía para el pago. En otras palabras, no habría ninguna razón
atendible que justifique validar la constitución de la garantía y,
simultáneamente, mantener la mora en el pago de la obligación alimentaria, que
es precisamente lo que motiva el reporte en el REDAM y la imposición de sus
consecuencias, entre ellas la imposibilidad de salir del país.
En
segundo lugar, la Sala encuentra que la conformación de garantías no es una
herramienta idónea para el cumplimiento de la obligación alimentaria
incumplida, pues dicha acción encuentra soporte fáctico y jurídico tratándose
del aseguramiento de obligaciones que deben pagarse en el futuro, como sucede
por ejemplo cuando se constituyen garantías mobiliarias, inmobiliarias o bancarias
para amparar la satisfacción de contratos futuros sometidos a plazo. En cambio,
la inscripción en el REDAM supone la comprobación de una mora continuada de al
menos tres meses en el pago de la obligación alimentaria, que a su vez está
antecedida de un proceso judicial o administrativo en donde se discutió el
cumplimiento de esa obligación. Luego, la conformación de garantías no es una
vía idónea y antes bien, configuraría un escenario de afectación de los
derechos fundamentales del acreedor, al supeditarlos a las vicisitudes propias
de la conformación de esa garantía y su posterior exigibilidad, incluso a
través de la vía judicial y con las inevitables demoras que ello significa.
Idéntica
consideración puede plantearse respecto de otras medidas alternativas como el
delito de inasistencia alimentaria o la inclusión del obligado moroso en el
Registro Nacional de Protección Familiar. Precisamente, como tuvo oportunidad
de explicarse en el apartado introductorio a esta sección, la exposición de
motivos del PLE explica que una de las razones que sustenta la necesidad de la
creación del REDAM es la ineficacia que han mostrado estos instrumentos para el
logro del adecuado cumplimiento en el pago de la acreencia alimentaria. Por
ende, resultaría un contrasentido considerar que una medida menos gravosa es
aquella respecto de la cual se cuestiona su naturaleza insatisfactoria para el
logro del fin constitucionalmente imperioso.
En
tercer término, no debe perderse de vista que la restricción fue adoptada por
el Legislador estatutario, a partir de mayoría cualificada. Adicionalmente,
como fue expuesto en la sección sobre el análisis del procedimiento
legislativo, las consecuencias de la inscripción en el REDAM fue el asunto que
tuvo mayor debate por parte del Congreso. Ante esas condiciones y dada la
entidad de los derechos fundamentales del acreedor alimentario, la Corte
advierte que es una decisión legislativa que no es arbitraria y que contó con
los presupuestos procedimentales y democráticos para la previsión legal de
afectaciones, incluso significativas, como sucede en el presente caso respecto
de la libertad de locomoción.
En
consecuencia, la medida cumple con juicio de proporcionalidad estricto. Está
dirigida a la satisfacción de los derechos fundamentales de los acreedores
alimentarios, generalmente NNA, lo cual es un fin constitucionalmente
imperioso. La medida es indispensable para cumplir con ese objetivo, puesto que
permitir la salida del país del obligado moroso genera un riesgo cierto y
significativo de que no cumpla con el pago de la obligación y, con ello, afecte
gravemente los derechos mencionados. Por último, el grado de afectación del
derecho a la libertad de locomoción, si bien es intenso (i) puede conjurarse
mediante el pago de la obligación debida; y (ii) impide que se perfeccione una
vulneración, está sí irremediable, a los derechos fundamentales del acreedor
alimentario.
Con
base en estas consideraciones, la Sala declarará la constitucionalidad del
numeral quinto del artículo 6º del PLE.
203. Numeral
6º
No
se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam contemplada
en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
La
Unión Colegiada del Notariado Colombiano, el ICBF y la Procuraduría General de
la Nación consideran que la norma es inconstitucional, puesto que no está
dirigida al cumplimiento de la obligación alimentaria. Agregan que la norma
confunde el ejercicio de la patria potestad con el pago de las acreencias
derivadas del derecho de alimentos y vulnera el derecho de los niños y niñas a
tener una familia y no ser separados de ella.
El
artículo 110 de la Ley 1098 de 2006 - Código de la Infancia y la Adolescencia,
modificado por el artículo 9º de la Ley 1878 de 2018, establece que cuando un
NNA que tiene residencia en Colombia vaya a salir del país con uno de los
padres o con una persona distinta a los representantes legales deberá obtener
previamente el permiso de aquel con quien no viajare o el de aquellos. Esta
autorización no se requiere, en los términos de este precepto legal, cuando (i)
provenga del padre o madre a quien se le haya suspendido o privado de la patria
potestad; o (ii) el menor de edad tiene residencia habitual en el exterior
igual o superior a un año, caso en el que podrá salir con uno solo de sus
progenitores.
Con
base en esta norma, el efecto del numeral 6º del artículo 6º del PLE consiste
en que respecto del padre o madre deudor alimentario incumplido y cuyos datos
personales son incluidos en el REDAM, no es necesario obtener autorización para
salida del país del menor de edad acreedor alimentario. Esta norma plantea las
dificultades desde el punto de vista constitucional que han sido señaladas, por
lo que es necesario determinar por parte de la Corte si la medida es
proporcionada y razonable.
204.
Para analizar este aspecto debe tenerse en cuenta que el efecto práctico de que
uno de los padres, en este caso el deudor alimentario moroso, niegue el permiso
para que el menor de edad salga de país es la imposición de una restricción intensa
para el ejercicio de la libertad de locomoción de NNA. La razonabilidad de esa
limitación debe estudiarse, a juicio de la Corte, a partir de tres criterios:
(i) el mandato constitucional de no abusar de los propios derechos; (ii) el
carácter prevalente de los derechos de los NNA; y (iii) el deber de evitar
afectaciones desproporcionadas a los derechos a la unidad familiar, la educación,
la cultura y la recreación de los menores de edad.
204.1.
En cuanto a lo primero, la autorización materia de análisis hace parte de las
prerrogativas propias de la patria potestad. Su ejercicio, como todas las demás
adscripciones jurídicas a los individuos, está gobernado por el deber contenido
en el numeral 1º del artículo 95, que estipula la obligación de todas las personas
de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios.
Los
menores de edad acreedores de la obligación alimentaria son titulares de
diversos derechos, entre ellos la libertad de locomoción. A juicio de la Sala,
constituiría un comportamiento abusivo por parte del padre deudor que, de un
lado, permanezca en su condición de moroso en el pago de los alimentos y, de
otro, ejerza de manera plena las prerrogativas de la patria potestad, en
especial cuando estas involucran una afectación intensa de los derechos de los
NNA, como sucede en el caso analizado.
204.2.
Respecto de lo segundo, debe recordarse que, conforme lo estipula el artículo
44 de la Constitución, los derechos de los niños y niñas prevalecen sobre los
de los demás. Esta regla superior opera en este caso como un parámetro central
de interpretación: ante la tensión entre otorgar alcance pleno a las facultades
de la patria potestad que ejerce el deudor moroso y garantizar la libertad de
locomoción de los segundos, debe preferirse la segunda opción en cuanto es la
más compatible con la vigencia del principio pro infans.
204.3.
Frente a lo tercero, debe tenerse en cuenta que mantener la limitación para
salir del país de los NNA en la circunstancia analizada impone afectaciones no
solo a la libertad de locomoción sino a otros derechos preferentes. En efecto,
en la gran mayoría de los casos la salida del país de los menores de edad tiene
por objeto servir de vehículo para la satisfacción de los derechos a la
recreación mediante el desarrollo de actividades turísticas, la unidad familiar
a través de la visita a parientes que residen en otras naciones, o la educación
y la cultura por medio de la asistencia a cursos, salidas pedagógicas o
actividades similares. Asimismo, la posibilidad de ejercer todas estas
actividades indudablemente se inserta en el ámbito propio del derecho al libre
desarrollo de la personalidad de los NNA.
205. Por
lo tanto, a fin de determinar la razonabilidad de la medida es necesario
adelantar un juicio de proporcionalidad, que para el caso debe ser de intensidad
estricta puesto que se está ante una limitación de derechos de los NNA en tanto
sujetos de especial protección constitucional.
En
primer lugar, se encuentra que el fin de la medida es evitar un ejercicio
abusivo de las prerrogativas propias de la patria potestad, al igual que
incentivar el pago oportuno de la obligación alimentaria al supeditar una de
esa facultades al cumplimiento en el pago de esa acreencia. Esta finalidad es
imperiosa habida cuenta tanto el vínculo que existe entre los alimentos y los
derechos de los NNA, como el reconocimiento constitucional expreso acerca del
deber de las personas de no abusar de sus propios derechos, mencionado
anteriormente.
La
medida es imprescindible para lograr el propósito mencionado. Contrario a lo
planteado por los intervinientes y el Ministerio Público, la medida analizada
no solo tiene por objeto ser un incentivo para el pago de la obligación,
condición que efectivamente adquiere al suspender el ejercicio pleno de las
facultades propias de la patria potestad, sino que también es un instrumento
que impide la limitación desproporcionada de los derechos de los NNA que están
vinculados a la posibilidad de salir del país. En efecto, de mantenerse ese
ejercicio pleno, entonces el padre moroso podría impedir la libre circulación
del menor de edad y el ejercicio de los derechos fundamentales que operan de
manera interdependiente con esa libertad. Además, sería un evidente abuso del
derecho hacer uso de esa prerrogativa cuando no existe la debida
corresponsabilidad frente al cumplimiento de la principal obligación que se
deriva de la patria potestad, que es el pago oportuno de la obligación
alimentaria.
Finalmente,
en cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto, la Corte encuentra que no
se afecta el contenido esencial de los derechos de los menores de edad. Debe
resaltarse que la salida del país se realizaría, en cualquier caso, en compañía
de la madre o padre que no está reportado en el REDAM, lo cual haría que el
menor de edad vea salvaguardados sus derechos a la unidad familiar y a la
seguridad. Adicionalmente, como se ha indicado, los motivos del viaje fuera del
país pueden responder a múltiples propósitos, muchos de ellos vinculados a la vigencia
de derechos fundamentales, por lo que sería contrario al principio de buena fe
concluir que la salida del país tendrá como único objetivo separar al menor de
edad del padre moroso.
Además,
no debe perderse de vista que la limitación a las facultades de la patria
potestad que establece la norma analizada opera sin perjuicio de la
aplicación de las normas para la restitución internacional de los NNA
indebidamente retenidos por uno de sus padres, o por personas encargadas de su
cuidado[260].
Por ende, la medida analizada no genera, en si misma considerada, un riesgo de
desarraigo o vulneración del derecho de los niños y niñas a ser separados de su
familia. Antes bien, es un instrumento imprescindible para evitar una
afectación, esta sí desproporcionada, a la libertad de locomoción y los
derechos interdependientes a esta.
En
ese orden de ideas, la Sala Plena concluye la constitucionalidad del numeral 6º
del artículo 6º del PLE.
206. Numeral
7º
No
se otorgarán subsidios a las personas reportadas en el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en paz y salvo con las
obligaciones alimentarias.
La
Unión Colegiada del Notariado Colombiano, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, el ICBF y el Procurador General consideran que la norma es
inconstitucional, puesto que no incide en el pago oportuno de la obligación
alimentaria y, antes bien, priva a las personas de menores recursos económicos
de ingresos que requieren, entre otros objetivos, para asumir dichas acreencias
en mora.
207.
Como ha sucedido en los casos anteriores, la constitucionalidad del precepto
depende que se superen condiciones de razonabilidad y proporcionalidad. Es un
hecho que los subsidios del Estado están focalizados en aquellas personas en
situación de marginalidad, pobreza y debilidad manifiesta. Bajo ese criterio,
la medida tiene la potencialidad de afectar a sujetos de especial protección
constitucional, por lo que la intensidad del juicio debe ser de carácter
estricto.
La
medida coincide con las demás consecuencias del REDAM en el logro del pago de
las obligaciones alimentaria en mora, lo cual es un fin constitucionalmente
imperioso. Sin embargo, la Corte coincide con los intervinientes en el sentido
de que no se trata de una medida indispensable para el logro de esa finalidad
puesto que, más que operar como incentivo para el pago, en realidad lo impide.
Nótese
que, contrario a otras consecuencias del REDAM, esta se dirige a personas en
condiciones socioeconómicas menos favorables, que es precisamente el
presupuesto objetivo para la priorización en el acceso a los subsidios del
Estado. Por lo tanto, se trata de individuos que carecen de recursos necesarios
para atender sus necesidades, incluso las más básicas, por lo que la imposición
de barreras para el acceso mencionado no genera el incentivo de cumplir con la
obligación alimentaria sino que, antes bien, aumenta la precariedad económica
del deudor moroso. En otras palabras, la eficacia del incentivo para el pago
depende de que el deudor alimentario tenga alternativas de ingreso que pueda direccionar
al pago de la acreencia y, con ello, evitar las consecuencias de la inscripción
en el REDAM. Sin embargo, habida cuenta de la caracterización socioeconómica de
los beneficiarios de los subsidios del Estado, dicho uso alternativo de
recursos no sería viable, lo que le resta idoneidad al medio escogido por el
Legislador estatutario.
208.
A su turno, la medida impone consecuencias desproporcionadas en virtud de su
vaguedad. La regulación hace una referencia genérica a todos los subsidios, por
lo cual válidamente podría concluirse que la inscripción en el REDAM haría
inelegible al deudor moroso para recibir beneficios como los que derivan del
régimen subsidiado de salud, los subsidios al pago de servicios públicos
domiciliarios o el acceso a subsidios a la oferta de vivienda de interés social
o prioritario, entre muchos otros. Incluso, también sería válido afirmar que en
la medida en que la norma ni siquiera restringe la noción “subsidio” a
aquellos entregados directamente por el Estado, la exclusión incluye al
subsidio familiar y a sus diferentes prestaciones. Similar consideración puede
plantearse respecto al subsidio de desempleo, que precisamente operaría como
ingreso para que el obligado pueda hacerse cargo de la obligación alimentaria.
Es
evidente que la eficacia de distintos derechos fundamentales depende del acceso
a dichos subsidios y, por ende, el carácter indiscriminado de la prohibición
impone cargas desproporcionadas a los deudores alimentarios morosos. En
consecuencia, el numeral analizado no satisface los objetivos a los que sirve
el REDAM e impone consecuencias irrazonables a los deudores alimentarios al
privarlos de beneficios estatales que son definitivos para la vigencia de
diversos derechos constitucionales. Por estas razones la Corte declarará su
inconstitucionalidad.
209. Parágrafo
1º
La
entidad designada por el Gobierno nacional para implementar, administrar y
mantener el Redam, remitirá la información contenida en el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo crediticio, financiero y
comercial, para lo de su competencia.
Sobre
este parágrafo no se plantearon comentarios particulares por parte de los
intervinientes y el Procurador General de la Nación.
210.
La Corte advierte que este precepto no ofrece mayores debates sobre su
constitucionalidad. Debe señalarse que la jurisprudencia ha considerado que la
inclusión de información personal sobre el cumplimiento en el pago de las
diferentes obligaciones en las centrales de riesgo no tiene ninguna connotación
desfavorable ni menos sancionatoria, puesto que: (i) se limita a dar cuenta de
un hecho objetivo; y (ii) se trata de información cuyo tratamiento tiene
relevancia constitucional, en tanto sirve de parámetro para la adecuada
distribución de los recursos que administran las entidades financieras y de
crédito, que a su vez es obtenido del ahorro público, por lo que se trata de
actividades vinculadas al interés general, en los términos del artículo 335 de
la Constitución. En efecto, sobre este asunto la Sentencia C-1011 de 2008 expuso
cómo la válida, en la función de cálculo del riesgo crediticio la valoración de
toda la información que pueda dar cuenta del grado de cumplimiento de las
obligaciones a cargo del sujeto concernido. Esto, a su vez, como consecuencia
de la vigencia del principio de veracidad en la administración de datos
personales. Sobre el particular expuso esa decisión:
“la Corte advierte que el cumplimiento de la función
constitucionalmente legítima del cálculo del riesgo crediticio, consistente en
contar con información para la adecuada distribución de los recursos de crédito
y la subsecuente garantía de la estabilidad financiera y la protección del
ahorro público, se cumple de manera suficiente y razonable cuando cada una de
estas variables sean tenidas en cuenta por las entidades correspondientes como
paso previo para la suscripción de contratos de crédito.  En caso contrario, un
análisis apenas parcial, no sólo es incompatible con las exigencias técnicas
antes enunciadas, sino que desnaturaliza la finalidad misma del reporte
crediticio, pues lo convierte en un instrumento destinado a servir de barrera
para la democratización de los recursos de crédito, en contraposición de las
obligaciones que se derivan del deber de responsabilidad social en la
administración de datos personales.”
211.
El cumplimiento de las obligaciones alimentarias es un parámetro importante
para la determinación del nivel de riesgo crediticio. Por ende, como la labor
de cálculo de ese riesgo es válida desde la perspectiva constitucional, al
estar vinculada al interés público representado en el adecuado funcionamiento
del sistema comercial y de crédito, entonces la inclusión del reporte del REDAM
a dichas centrales es compatible con la Constitución. Con todo, es importante
recordar que ese traslado implica la obligación de las centrales de riesgo de
garantizar la eficacia de los derechos a la intimidad y al habeas data del
titular del dato y conforme al plexo de principios identificados en esta sentencia.
212.
Finalmente, debe señalarse que esta remisión legal de información opera como
excepción a la obligación de las centrales de riesgo de contar con el
consentimiento previo, expreso e informado del titular del dato personal. Como
se ha explicado en esta sentencia, la autorización para el tratamiento puede
también preverse por ministerio de la ley, a condición de que se trate de una
excepción razonable. En el caso analizado, habida cuenta de que: (i) la fuente
de la incorporación del dato personal en el REDAM es el incumplimiento de una
obligación de carácter legal, no derivada de un contrato sino impuesta por el
orden jurídico que determina a quiénes se deben alimentos; (ii) existe un
vínculo estrecho entre la satisfacción de esas obligaciones y la protección de
los derechos fundamentales del acreedor alimentario, al igual que a la
necesidad de impedir la imposición de cargas desproporcionadas en contra de las
mujeres que asumen el deber alimentario incumplido; (iii) el dato sobre el
cumplimiento de la obligación alimentaria hace parte de aquella información
personal relevante para el cálculo del riesgo crediticio; y (iv) la inscripción
en las centrales de riesgo opera como un incentivo para el pago de la
obligación alimentaria, con el fin de evitar el reporte desfavorable respecto
del deudor moroso, concurren argumentos suficientes para sustentar la
constitucionalidad de la excepción legal al deber de autorización para el
tratamiento del dato personal.
213. Parágrafo
3º
La
carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro recaerá
únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La
imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del
ciudadano.
Únicamente
la Procuraduría General expresó argumentos sobre la constitucionalidad de este
precepto, al considerar que es expresión del principio de buena fe. La Corte
concuerda con el Ministerio Público y agrega que la medida guarda coherencia
con argumentos planteados en esta sentencia, en el sentido de que los reportes
derivados de la inscripción de datos personales en el REDAM interesan
únicamente a aquellas autoridades vinculadas con las consecuencias previstas en
el artículo analizado. Asimismo, el objetivo de la norma es evitar que se
imponga cargas desproporcionadas o irrazonables a los ciudadanos, lo que de
suyo no tiene reproche constitucional.
Con
todo, la Sala considera necesario armonizar el contenido del parágrafo
analizado con lo previsto en el artículo 4º del PLE. Por lo tanto, se insiste
en que el envío de los reportes contenidos en el REDAM no es indiscriminado,
puesto que ello es incompatible con el principio de circulación restringida que
subordina la administración de datos personales. En ese sentido, a partir de la
interpretación sistemática de los artículos 4º y 6º del PLE se concluye que son
válidas destinatarias de los reportes del REDAM (i) las notarías, entidades
bancarias y otras instituciones involucradas con la implementación de las
consecuencias jurídicas del registro, como sucede por ejemplo con las cámaras
de comercio que administran el registro mercantil y respecto de la extensión de
dichas consecuencias a las personas jurídicas cuyo representante legal es un
deudor moroso inscrito en el REDAM; (ii) las autoridades administrativas
involucradas en las diferentes consecuencias de índole laboral, contractual o
migratoria; y (iii) las centrales de riesgo crediticio, en virtud de la regla
especial que al respecto ofrece el parágrafo 1º del artículo 6º del PLE.
Esta
precisión demuestra, a su turno, que hay un error de técnica legislativa
derivado de dos previsiones yuxtapuestas. Así, el parágrafo 3º mencionado
enlista a las entidades que tienen acceso a los reportes del REDAM y el
parágrafo 1º determina que la entidad designada por el Gobierno Nacional, como
encargada del REDAM, remitirá la información de ese registro a las centrales de
riesgo y para lo de su competencia. A pesar de que esta última previsión
operaría como regla especial para la remisión de los reportes del REDAM a las centrales
de riesgo, en todo caso también podría válidamente concluirse que al no ser
dichas entidades incluidas en lo regulado por el parágrafo 3º, entonces no
estarían sujetas a la carga de verificación sobre la inscripción de ciudadano
en el REDAM, lo cual generaría un déficit de protección del derecho al habeas
data respecto de los acreedores alimentarios cuyos datos personales son
remitidos a dichas centrales y dejaría ineficaz la disposición que autoriza a
las centrales de riesgo a consultar el registro. Así, con el fin de evitar la
configuración de dicho déficit, la Corte declarará la constitucionalidad
condicionada del parágrafo 3º con el fin de que incluya en sus efectos a las
centrales de riesgo que reciban reportes derivados del REDAM.
Artículo
7º - Operación del REDAM
El
Gobierno nacional, designará a una entidad del orden nacional para que
implemente, administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de Deudores
de Cuotas Alimentarias.
Parágrafo
1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá constituir
una base de datos de carácter público para la administración de la misma, dando
aplicación a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo sexto de esta ley.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas Alimentarias
deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados a partir de la
fecha de promulgación de la presente ley.
Parágrafo
3º. La entidad responsable del tratamiento de la información adoptará
mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables para garantizar el
cumplimiento de la presente ley y los principios y reglas previstos en las
leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 respecto del tratamiento de los datos
personales que harán parte del citado registro.
En
la reglamentación de este registro se definirá, entre otros, lo siguiente: (a)
la finalidad de la recolección y utilización de los datos; (b) las condiciones
en las que podrán ser accedidos por parte de personas naturales o jurídicas,
públicas y privadas; (c) el tipo de información que se suministrará a los
interesados; (d) los usos que se puede dar a la información contenida en el
registro; el tiempo que estará registrada la información, de conformidad con el
principio de temporalidad o caducidad del dato.
Adicionalmente,
se deben prever mecanismos técnicos capaces de limitar el alcance de las
consultas y de las búsquedas electrónicas con el fin de prevenir todo tipo de
descarga o de consulta no autorizada de datos personales.
Parágrafo
4º. El registro contará con un mecanismo de verificación, formación y apoyo
para los deudores en desempleo o informalidad a través del Servicio Público de
Empleo.
214.
La senadora Maritza Martínez Aristizábal, autora del PLE, considera que la
Corte debe aclarar que el carácter público de la base de datos no otorga acceso
público a la misma. La Superintendencia de Industria y Comercio se concentra en
el parágrafo 3º para señalar que es constitucional en tanto desarrolla el
principio de responsabilidad demostrada, propio de la administración de datos
personales, aunque propone que se condicione su constitucionalidad en el
entendido de que ese principio refuerza la obligación de los diferentes agentes
de implementar las medidas apropiadas, efectivas y verificables para garantizar
en la práctica los principios rectores, derechos y deberes incorporados en la
Ley 1581 de 2012 y sus normas reglamentarias.
El
ICBF advierte que la constitucionalidad de la norma debe condicionarse con el
fin de que no proceda la inscripción en el REDAM cuando el incumplimiento en la
obligación alimentaria responda a una causal objetiva. El Procurador General
concluye que la norma es constitucional pues es compatible con los principios
de la función administrativa. No obstante, resalta que la reglamentación a la
que refiere deberá cumplir con los principios propios de la administración de
datos personales.
215.
De manera preliminar, la Sala advierte que la observación planteada por el ICBF
fue resuelta a propósito del análisis de los artículos precedentes, por lo que
el estudio se concentrará en los demás aspectos expuestos por los demás
intervinientes y el Ministerio Público, para lo cual se adoptará el mismo orden
propuesto por la disposición objeto de examen.
La
asignación de competencia al Gobierno Nacional, por parte del Legislador
estatutario, para que designe a la entidad del orden nacional que sea
responsable del tratamiento de los datos contenidos en el REDAM es corolario de
la necesidad de garantizar los principios de la administración de datos
personales, a través de la definición precisa de dicho responsable, ante quien
los titulares del dato personal podrán ejercer sus garantías constitucionales.
Además, el asunto no hace parte de aquellos sometidos a reserva de ley, por lo
que bien podía el Legislador estatutario diferirlo al reglamento. De allí que
el inciso primero del artículo 7º del PLE se declarará constitucional por la
Corte.
216.
El artículo 15 de la Constitución expresamente indica que el ámbito de
vinculatoriedad de las garantías de conocimiento, actualización y rectificación
que integran el habeas data se extiende a la información personal recopilada en
“bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.” A
partir de esta norma superior es evidente que el Estado se encuentra facultado
para constituir bases de datos con información personal de los ciudadanos,
siempre y cuando (i) la recopilación de los datos personales responda a una
finalidad vinculada con el cumplimiento de los fines esenciales de que trata el
artículo 2º superior; (ii) que en esa actividad de recopilación y en los demás
procesos que integran la administración de datos personales se protejan los
derechos constitucionales, en particular el habeas data y la intimidad de los
sujetos concernidos.
Por
ende, es válida la decisión legislativa de facultar a instituciones del Estado,
en este caso a la entidad que se designe para obrar como responsable del
tratamiento propio del REDAM, para que conforme una base de datos con esa
finalidad. Asimismo, en la medida en que la Corte consideró que el parágrafo 1º
del artículo 6º era compatible con la Constitución, la remisión que hace el parágrafo
1º del artículo 7º del PLE no plantea controversia alguna.
217.
Ahora bien, la Sala comparte la perspectiva de la senadora autora del PLE, en
el sentido de que la designación de una base de datos con carácter público en
modo alguno significa el acceso indiscriminado a la información semiprivada
contenida en el REDAM, puesto que ello vulneraría los principios de circulación
restringida y finalidad. Por ende, a partir de los argumentos planteados por la
Corte sobre la constitucionalidad del artículo 4º del PLE, los datos
mencionados solo pueden ser tratados y, de una manera más amplia, accedidos y
utilizados, exclusivamente para los fines previstos en la ley y con el objetivo
de aplicar las consecuencias jurídicas de que trata el artículo 6º del PLE.
Con
todo, esta precisión no amerita, a juicio de la Sala, la declaratoria de la
constitucionalidad condicionada del precepto, puesto que una concepción que
confiera acceso público al REDAM es abiertamente contraria a los principios de
la administración de datos personales y, por lo mismo, irrazonable. Es claro
que la exequibilidad condicionada es una medida excepcional, que solo procede
ante la existencia de interpretaciones concurrentes de una misma disposición,
pero todas ellas razonables, de modo que es imperativo preferir con fuerza de
autoridad aquellas que sean compatibles con la Constitución. En el caso
analizado no se está ante esta situación, habida cuenta que la comprensión que
otorga acceso irrestricto a los datos del REDAM se fundamenta en la vulneración
objetiva y abierta de derechos fundamentales y es, por ello, irrazonable.
218.
El parágrafo 2º del artículo 7º del PLE prevé el término para la implementación
del REDAM. Normas de esta naturaleza tienen un carácter eminentemente
instrumental y reflejan los principios de eficiencia y celeridad en la
administración pública. Adicionalmente, el plazo previsto es adecuado para los
fines de la implementación, por lo que la medida no se muestra arbitraria. Por
ende la Sala concluye su constitucionalidad.
219.
El principio de responsabilidad demostrada, conocido en el derecho comparado
como accountability en la protección de datos personales, es incorporado
por la legislación interna por el Decreto 1377 de 2013, reglamentario de la Ley
1581 de 2013. El artículo 26 de esa normativa determina que los responsables
del tratamiento de datos personales deberán demostrar, a petición de la
Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que obra como autoridad
colombiana de protección de datos, que han implementado medidas apropiadas y
efectivas para cumplir con las citadas normas jurídicas. Esto de manera
proporcional a: (i) la naturaleza jurídica del responsable y, cuando sea el
caso, su tamaño empresarial; (ii) la naturaleza de los datos personales objeto
de tratamiento; (iii) el tipo de tratamiento; y (iv) los riesgos potenciales
que el referido tratamiento podrían causar sobre los derechos de los titulares
del dato personal. Con este fin, los responsables deben informar a la SIC
acerca de los procedimientos usados para el tratamiento de datos. A esta medida
se suma lo previsto en el artículo 27 ejusdem, que estipula la
obligación del responsable de establecer políticas internas que garanticen: (i)
la existencia de una estructura administrativa proporcional a la estructura y
tamaño empresarial del responsable; (ii) la adopción de mecanismos internos
para poner en práctica dichas políticas; y (iii) la previsión de procesos para
la atención y respuesta a consultas, peticiones y reclamos de los titulares, respecto
de cualquier aspecto del tratamiento de datos personales.
El
principio de responsabilidad demostrada, de acuerdo con lo expuesto, consiste
en el deber jurídico del responsable del tratamiento de demostrar ante la
autoridad de datos que cuenta con la institucionalidad y los procedimientos
para garantizar las distintas garantías del derecho al habeas data, en
especial, la vigencia del principio de libertad y las facultades de
conocimiento, actualización y rectificación del dato personal.
Este
principio, cuyo origen se remonta a estándares internacionales sobre la
protección de datos personales[261]
y, en particular, su circulación transfronteriza[262],
logra reconocimiento jurídico en el derecho interno y, en la medida en que está
dirigido a la satisfacción de las garantías que componen el derecho al habeas
data y que están consagradas a favor del titular del dato personal, es por
entero compatible con la Constitución.
220.
El parágrafo 3º del artículo 7º del PLE determina la exigibilidad del principio
de responsabilidad demostrada para el caso de la administración de datos
personales realizada en el marco de la operación del REDAM. Para ello impone
tres tipos de obligaciones: (i) el establecimiento de mecanismos para el
cumplimiento de las leyes estatutarias sobre protección de datos personales;
(ii) la determinación de los contenidos mínimos de la reglamentación del REDAM
y vinculados a satisfacer el principio en comento; y (iii) la previsión de
mecanismos técnicos que impidan las descargas o consultas no autorizadas de
datos personales.
Estas
previsiones son constitucionales, puesto que constituyen desarrollos de los
principios que conforman el derecho al habeas data. En cuanto a la primera
medida, ya se ha señalado que el principio de responsabilidad demostrada no se
opone a la Constitución sino que, antes bien, es desarrollo propio de la
eficacia del derecho al habeas data. Además, la remisión a las Leyes 1266 de
2008 y 1581 de 2012, objeto de previo control de constitucionalidad al ser
normas estatutarias, no ofrece controversia alguna.
Respecto
de la segunda medida, la previsión de reglas concretas para el ejercicio de la
potestad reglamentaria de que es titular el Gobierno Nacional es un asunto que
claramente recae en la órbita del Legislador, quien ejerce la cláusula general
de competencia normativa. Además, la definición específica de dichos asuntos
redunda en la eficacia de los principios que integran el habeas data, en
especial los de finalidad y circulación restringida. Esto en la medida en que
el titular podrá, en virtud de esa circunscrita regulación, conocer
detalladamente la finalidad de la recolección en el REDAM, las condiciones de
acceso de esa información personal y los usos válidos de la misma. Por
supuesto, esta reglamentación está sujeta al marco fijado por la legislación
estatutaria, puesto que de otra manera se configuraría un ejercicio abusivo de
tal potestad de regulación. Adicionalmente, debe recordarse que, conforme con
el análisis efectuado respecto del artículo 6º del PLE, las reglas
reglamentarias que se adopten en virtud de la regulación analizada deberán
circunscribir la circulación del dato personal contenido en el REDAM exclusivamente
a aquellas entidades relacionadas con las consecuencias de la inscripción de
esa información.
En
ese sentido y de manera consonante con lo explicado a propósito del artículo 4º
del PLE, la expresión “entre otros” contenida en el inciso segundo del
parágrafo 3º debe comprenderse necesariamente como la facultad que tiene el
Gobierno para reglamentar la legislación estatutaria en el sentido de
incorporar aquellas disposiciones constitucionales y legales que regulan la
administración de datos personales. Estas diferentes regulaciones están
sometidas a reserva de ley, al estar vinculada al contenido y alcance del
derecho fundamental al habeas data.
Por
ende, la expresión en mención no puede comprenderse como una facultad omnímoda
para el Ejecutivo, sino simplemente como una competencia para incorporar en la
reglamentación sobre la operación del REDAM aquellas condiciones que
previamente ha fijado la Constitución y la ley para la administración de datos
personales, así como para definir su incidencia concreta en el caso de ese
registro en particular. Al respecto no puede perderse de vista que la facultad
reglamentaria en comento, a partir de lo previsto por el mismo parágrafo 3º,
está instituida con el objetivo de adoptar mecanismos útiles, eficientes,
demostrables para garantizar el cumplimiento de las diferentes legislaciones
estatutarias sobre protección de datos personales. Esto quiere decir que la
imposición reglas distintas constituiría un evidente exceso en el ejercicio de
dicha facultad reglamentaria.
Por
último, en cuanto a la tercera medida, la obligación de prever mecanismos
técnicos es consecuencia inmediata de la vigencia de los principios de
seguridad y circulación restringida, de la forma expuesta en esta sentencia. De
allí que resulten constitucionales.
221.
El parágrafo 4º del artículo 7º ordena que el REDAM cuente con un mecanismo de
verificación, formación y apoyo para los deudores en desempleo o informalidad,
a través del Servicio Público de Empleo.
A lo
largo de esta decisión se ha señalado que el objetivo del REDAM es lograr el
pago oportuno de las obligaciones alimentarias, esto a través de diversos
mecanismos que operen como incentivos para ese fin. La previsión citada
concurre en ese objetivo al permitir que, a partir de los datos contenidos en
el registro, se fomenten políticas para la formalización y la vinculación
laboral de los deudores, para que de esta manera obtengan los ingresos
necesarios para la asunción de las acreencias alimentarias en mora. Esta
decisión del Legislador estatutario, del mismo modo, hace parte del papel
estatal de especial protección del derecho al trabajo que prevé el artículo 25
superior. Por ende, no tiene reproche sobre su constitucionalidad.
Artículo
8º - Remisión general
Los
principios y reglas generales previstas en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de
2012, o las que las reemplacen o modifiquen, se aplicarán a la administración
de la información y los datos incluidos en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos.
222.
Los intervinientes no plantearon objeciones sobre esta norma. El Procurador
General considera que es constitucional en tanto permite subsanar vacíos en la
regulación objeto de estudio. La Corte advierte que la remisión a los
principios generales de las dos regulaciones estatutarias en materia de
protección de datos personales no hace más que reafirmar la sujeción del REDAM
a la vigencia de los contenidos que integran el derecho al habeas data y que
han sido explicados en distintos apartados de este fallo. Esta disposición, a
su turno, soluciona varias de las inquietudes planteadas por los intervinientes
y el Ministerio Público respecto de otros artículos y en las que la Corte ha
expuesto reiteradamente que cada uno de los procesos que integran el
tratamiento de datos personales de los deudores alimentarios morosos debe
realizarse de manera compatible con dichos principios.
De la
misma forma, debe reiterarse que las disposiciones a las que se remite el
Legislador estatutario fueron objeto de control de constitucionalidad e,
incluso, han hecho parte del análisis para el estudio de la presente regulación
sectorial sobre protección de datos personales. De allí que el artículo 8º del
PLE sea plenamente compatible con la Constitución.
Artículo
9º - Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias
En
las sentencias que impongan alimentos, y en los acuerdos de conciliación de
alimentos celebrados ante autoridad administrativa, se advertirá a los
obligados de las consecuencias previstas en esta ley por su incumplimiento
223.
La Universidad de la Sabana y la Procuraduría General de la Nación consideran
que la norma incurre en una omisión legislativa relativa al no incluir dentro
de sus efectos a las conciliaciones que se realicen ante centros privados.
224.
La inclusión de una advertencia sobre la potencial inclusión en el REDAM ante
el incumplimiento de las obligaciones fijadas en sentencias judiciales o en
acuerdos de conciliación que impongan alimentos sirve a diferentes propósitos
constitucionales. Desarrolla el derecho al debido proceso, en la medida en que
notifica preventivamente al obligado sobre las consecuencias del incumplimiento
de las obligaciones fijadas judicialmente o mediante el mecanismo alternativo
de la conciliación. Asimismo, concurre en la eficacia de los principios de
transparencia y libertad de acceso al titular del dato personal, puesto que
informa al deudor acerca del posible tratamiento ulterior de su información en
caso de que incumpla en el pago de la acreencia alimentaria. Aunque esta acción
no releva del deber de previa notificación al deudor moroso prevista en el
artículo 3º del PLE, puede válidamente advertirse que es una medida concurrente
con el logro de los objetivos vinculados a los principios antes mencionados.
A
pesar de la constitucionalidad general del precepto, la Corte coincide con la
universidad interviniente y con el Ministerio Público acerca de la existencia
de una omisión legislativa relativa, la cual es derivada esencialmente de un
error de técnica legislativa. En efecto, el artículo 66 de la Ley 23 de 1991,
modificado por el artículo 10 de la Ley 640 de 2001, establece que las personas
jurídicas sin ánimo de lucro y las entidades públicas podrán crear centros de
conciliación, a los cuales se suman los centros de conciliación de consultorios
jurídicos de facultades de derecho. En los términos del artículo 14 de la Ley
640 de 2001, cada uno de esos centros tiene la obligación de registrar las
actas que profieran con el fin de que surtan los efectos de hacer tránsito a
cosa juzgada y prestar mérito ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 66 de la Ley 446 de 1998.
Advertido
el hecho de que los acuerdos de conciliación proferido por los diferentes
centros tienen las mismas consecuencias jurídicas, se hacen evidente la omisión
legislativa alegada. Razones vinculadas al principio de igualdad y al acceso
equitativo de la administración de justicia obligan a que las diferentes
modalidades de conciliación reciban un tratamiento jurídico similar en cuanto a
sus efectos, sin que se encuentre razón constitucionalmente relevante para que
se prodigue un trato distinto entre unos acreedores y otros. Esto resulta
agravado por lo consagrado en el numeral segundo del artículo 40 de la Ley 640
de 2001, que prevé como requisito de procedibilidad al proceso judicial la
conciliación extrajudicial en derecho respecto de asuntos relacionados con
obligaciones alimentarias.
Por
ende, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 9º del
PLE, en el entendido de que la advertencia prevista en esa disposición deberá
también incorporarse en los acuerdos de conciliación celebrados ante centros
constituidos por personas jurídicas sin ánimo de lucro o adscritos a los
consultorios jurídicos de las facultades de derecho.
Artículo
10 – Término para exigir alimentos
Quienes
sean titulares de alimentos, en los términos del artículo 411 del Código Civil,
podrán solicitar el reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en
las que se incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor
alimentario señalen que posea la capacidad económica para costear su
subsistencia, pero que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo
1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que
hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar
al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de las
mismas.
Parágrafo
2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la
jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia penal
para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se configure
responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la necesidad de la
víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago del acusado.
225.
El Procurador General formula dos comentarios a esta disposición. Considera que
el inciso primero y el parágrafo 1º son constitucionales en tanto permiten que
quien se subroga de la obligación alimentaria pueda lograr el pago de esa
acreencia, lo cual resulta particularmente relevante para el caso de las
mujeres madres cabeza de familia. En contrario, concluye que el parágrafo 2º es
parcialmente inconstitucional al afectar la independencia judicial, puesto que
el reconocimiento que hace de la actual postura jurisprudencial en materia
penal sobre el delito de inasistencia alimentaria petrifica ese precedente y
afecta el carácter intrínsecamente dinámico de la jurisprudencia.
A su
turno, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, aunque considera que la norma
no plantea problemas de constitucionalidad, sostiene que es innecesaria debido
a que la legislación civil ya ha fijado reglas para la subrogación de las
obligaciones, las cuales son plenamente aplicables al caso de la acreencia
alimentaria.
226.
A fin de resolver sobre la constitucionalidad del artículo 10 del PLE, la Corte
considera necesario definir su alcance, en razón de que tiene contenidos
diversos y que requieren ser, por ello, debidamente delimitados.
El
inciso primero de la disposición adiciona el régimen civil sobre la
exigibilidad de la obligación alimentaria con una nueva regla conforme a la
cual el reconocimiento judicial de la obligación alimentaria procede incluso
cuando el acreedor tenga capacidad económica para asumir su subsistencia. Esto
a condición de que la obligación alimentaria hubiese sido necesaria para
consolidar dicha capacidad. En otras palabras, si el acreedor alimentario
solvente puede demostrar que para lograr su actual condición socioeconómica
requirió del pago de la obligación incumplida, entonces podrá solicitarla por
vía judicial.
El
parágrafo 1º establece una regla de subrogación de las obligaciones civiles con
carácter específico para el caso de la acreencia alimentaria. Así, podrá
solicitar el reconocimiento judicial de esa obligación quien demuestre haberla
sufragado, por lo que podrá alternativamente subrogar al titular del derecho de
alimentos.
Finalmente,
el parágrafo 2º prevé una regla de interpretación de las anteriores normas para
restringir su alcance de modo que: (i) solo son aplicables en pretensiones que
se formulen ante la jurisdicción civil; (ii) operan sin perjuicio de las
reglas, estas de origen jurisprudencial, que vinculan la responsabilidad penal
por el delito de inasistencia alimentaria a que se verifique tanto la necesidad
material de la víctima como la capacidad económica del acusado.
Sobre
este último particular la Corte advierte que la interpretación que realiza el
Ministerio Público es equivocada. El parágrafo mencionado en modo alguno tiene
como consecuencia la imposibilidad que la jurisdicción penal modifique en el
futuro su precedente sobre las condiciones para acreditar la antijuridicidad y
la culpabilidad en el delito de inasistencia alimentaria. Su propósito es mucho
más reducido: reconoce ese precedente, precisamente para distinguirlo de las
reglas explicadas y que permiten la exigibilidad civil de la obligación
alimentaria incluso cuando en el caso del acreedor alimentario solvente o
cuando el pago de la acreencia fue realizado por una persona distinta al
obligado. Para la Sala es evidente que ese reconocimiento no afecta de ninguna
manera la competencia constitucional para que en el futuro la jurisdicción
penal varíe su postura sobre la materia.
227.
Con base en esta aclaración sobre la interpretación del precepto, la Corte
concluye que las reglas descritas son constitucionales. Como se explicó en
precedencia, el artículo 10 del PLE regula una materia propia del Legislador
ordinario, sin que su inclusión en una norma estatutaria afecte su
constitucionalidad, restringiéndose el asunto a un tópico de regulación
integral.
En
cuanto al inciso primero, la exigibilidad judicial de las obligaciones
alimentarias del acreedor solvente no contraría ninguna regla constitucional.
Antes bien, se está ante una disposición que prodiga equidad en la asunción de
deberes que, como se ha explicado en esta sentencia, tienen un estrecho vínculo
con la vigencia de los derechos fundamentales de NNA y otros sujetos de
especial protección constitucional. Además, es pertinente anotar que esta
previsión opera sin perjuicio de la formulación de otras razones exceptivas o
extintivas del pago de los alimentos, como se explicó a propósito del estudio
sobre la caducidad del dato desfavorable derivado de la existencia de
obligaciones alimentarias insolutas.
228.
La regla que permite la subrogación encuentra justificación, como lo señala el
Procurador General de la Nación, en atender los reclamos judiciales usualmente
ejercidos por mujeres madres cabeza de familia o cuidadoras, quienes asumen el
pago de la obligación alimentaria ante el incumplimiento del progenitor
incumplido. Uno de los ejes estructurales de esta sentencia es el
reconocimiento de que la mora en el pago de la obligación alimentaria es un
asunto que afecta con mayor intensidad a las mujeres madres y/o cuidadoras,
porque son ellas quienes asumen exclusivamente la responsabilidad del cuidado
de sus hijos y, en especial, la económica de la manutención de los NNA debido a
la mora del obligado y, en consecuencia, se ven expuestas a soportar cargas
desproporcionadas correlativas. Por ende, una medida que tienda a ampliar el
acceso a la justicia civil de las mujeres en esas circunstancias reafirma la
perspectiva de género desde la cual debe obligatoriamente analizarse el
fenómeno de la asunción de la responsabilidad alimentaria. Una regla de esta
naturaleza, por esas mismas razones, no solo es compatible de la Carta Política
sino que desarrolla múltiples garantías constitucionales y, en particular, la
promoción de la igualdad material entre hombres y mujeres.
229. En
cuanto el parágrafo 3º debe partirse de advertir que la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que el delito de inasistencia
alimentaria es de carácter doloso, por lo que su comisión depende de la
inexistencia de justa causa para el incumplimiento, concepto del que hace parte
la incapacidad económica del victimario. Al respecto, señala la alta Corporación:
“Frente al examen sobre el carácter justo o injusto de
la infracción al deber de asistencia alimentaria, resulta fundamental la
determinación de las posibilidades fácticas y jurídicas del obligado para
suministrar alimentos. Al respecto, la Sala de antaño ha precisado lo siguiente[263]:
Las diversas disposiciones han sido coincidentes y
uniformes en otro tema: incluir dentro de la definición típica el elemento “sin
justa causa”. Con ello se quiere dar a entender que el delito se estructura con
el incumplimiento en la prestación de alimentos, siempre y cuando se haga sin
motivo, sin razón que lo justifique, esto es, el dejar de hacer lo que se debe
hacer tiene que ser infundado, inexcusable.
4. La Corte Constitucional declaró la
constitucionalidad de la norma que define la conducta, mediante su sentencia
C-237, del 20 de mayo de 1997. En esa decisión, dejó en claro que no puede ser
responsable quien incumple sus deberes determinado o empujado por una “justa
causa”. Afirmó: “El deber de asistencia alimentaria se establece sobre dos
requisitos fundamentales: la necesidad del beneficiario y la capacidad del
deudor, quien debe ayudar a la subsistencia de sus parientes, sin que ello
implique el sacrificio de su propia existencia...” (…)
Cualquiera sea la postura dogmática que se asuma, lo
cierto es que la carencia de recursos económicos no sólo impide la exigibilidad
civil de la obligación, sino -a fortiori- la deducción de la responsabilidad
penal, dado que cuando el agente se sustrae al cumplimiento de su obligación,
no por voluntad suya, sino por haber mediado una circunstancia constitutiva de fuerza
mayor, como lo es la carencia de recursos económicos, la conducta no es punible
por ausencia de culpabilidad (art. 40-1 Código Penal); en consecuencia, tampoco
este último cargo está llamado a prosperar.”
Bajo este entendido, cuando el agente se sustrae del
cumplimiento de su obligación, no por voluntad suya, sino por haber mediado una
circunstancia de fuerza mayor como lo es la falta de capacidad económica, la
conducta no es punible (CSJ SP 4 dic. 2008, rad. 28.813).”[264]
Por
ende, el parágrafo 2º analizado guarda armonía con una comprensión del delito
de inasistencia alimentaria en donde se requiere que la conducta (i) vulnere el
bien jurídico tutelado, en este caso la familia; y (ii) se efectúe en razón de
un comportamiento voluntario y consciente del sujeto activo, esto es, que se
realice a título de dolo. Estas dos condiciones se fundamentan, esta vez desde
la perspectiva constitucional, por el carácter excepcional que tiene la sanción
penal debido al alto grado de interferencia que contrae para la autonomía
individual.
230.
Es evidente que este estándar es diferente al exigido para la inscripción del
deudor moroso en el REDAM. Esto debido a que dicha inclusión se guía
exclusivamente por el incumplimiento sistemático de obligaciones civiles y, en
consecuencia no puede analizarse bajo los requerimientos propios del reproche
penal. Por lo tanto, es compatible con la Carta Política que el Legislador
estatutario haya reservado las exigencias mencionadas en el fundamento jurídico
anterior al ámbito penal, puesto que en lo que respecta a la exigibilidad de
pretensiones ante la jurisdicción civil, el reclamo se restringe a la dimensión
patrimonial de la acreencia alimentaria. Es a esta dimensión a la que, a su
vez, se circunscribe la finalidad del REDAM, lo que demuestra la validez de la
regulación examinada.
Sobre
este aspecto, la Corte en reciente sentencia dejó claro que el derecho a
recibir alimentos se predica en razón de la condición de acreedor alimentario y
no se sujeta a un plazo particular. En efecto, en la Sentencia C-017 de 2019[265]
se consideró que si bien el artículo 421 del Código Civil señala que los
alimentos se deben desde la primera demanda, ello debe interpretarse de manera
restrictiva, esto es, que a partir de ese momento se exige el pago de la obligación
alimentaria por ese medio judicial, pero ello no significa que los demás
alimentos debidos no puedan ser exigidos por las otras vías legales existentes.
Acerca de este asunto, la decisión en comento señaló:
“este mecanismo de reclamación judicial a través de la
demanda se debe entender e interpretar sistemática e integralmente de
conformidad con el marco legal fijado por el Código de Infancia y Adolescencia
que contiene los diferentes mecanismos para la reclamación de los alimentos de
los menores de edad. En efecto, si se presenta incumplimiento frente a la
obligación de alimentos, los padres, parientes o funcionarios pueden recurrir a
las diferentes vías legales, como el requerimiento administrativo ante el
Defensor de Familia, policivo ante el Comisario de Familia, o a la
Conciliación, incluyendo la vía judicial mediante la demanda de Alimentos, de
manera que no resulta admisible constitucionalmente la interpretación planteada
por los demandantes en el sentido de que la obligación de los alimentos depende
de la presentación de la primera demanda. Así, el artículo 111 del Código de
Infancia y Adolescencia establece que una vez se haya agotado sin éxito la vía
de la conciliación, el caso se remitirá al juez de familia para que inicie el
respectivo proceso. Ahora bien, en caso de incumplimiento de la obligación
reconocida a través de estos mecanismos legales –administrativos o judiciales-,
los titulares del derecho pueden recurrir al proceso ejecutivo o la vía penal
para hacerlo efectivo o reclamar las consecuencias jurídicas de dicho
incumplimiento.
De esta manera, la demanda judicial no es un acto
constitutivo del derecho o de la obligación de alimentos a favor de los menores
de edad, como lo entienden los demandantes, ya que este derecho se encuentra
consagrado constitucional y legalmente, sino que la demanda es una de las vías
de reclamación o exigibilidad del derecho existente, y la consecuente sentencia
judicial que se deriva de su presentación es un acto declarativo o de
reconocimiento de dicho derecho u obligación existente constitucional y
legalmente, que a su vez constituye la obligación civil y patrimonial de la
pensión alimenticia.”
A
partir de esta comprobación, la Sala concluye que la inscripción en el REDAM,
si bien no es un mecanismo de ejecución de la obligación alimentaria, sí opera
como consecuencia del ejercicio de las diferentes alternativas que el
ordenamiento jurídico confiere para el efecto y ante el sistemático
incumplimiento del deudor alimentario. Por ende, la norma que distingue
conceptualmente estas herramientas del reproche penal es útil en términos de
aseguramiento del pago de los alimentos y desde la perspectiva civil de su
exigibilidad.
Artículo
11 – Vigencia y derogatorias
La
presente ley rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.
231.
La Unión Colegiada del Notariado Colombiano y el Procurador General de la
Nación llaman la atención acerca de que la norma es problemática en términos
del principio de legalidad. Esto debido a que se dispone la vigencia de la
legislación a partir de la fecha de expedición y no de su promulgación. Con
todo, advierten que yerros de ese mismo carácter han sido evidenciados por la
Corte, por lo que solicitan que se adopte el mismo sentido de la decisión.
232.
En los términos del artículo 153 de la Constitución, las condiciones del
procedimiento legislativo de las leyes estatutarias difieren de los requisitos
ordinarios en las mayorías exigidas para su aprobación, su aprobación en una
sola legislatura y el control previo y automático de constitucionalidad. En lo
demás, el asunto se rige por las reglas comunes. Así, el artículo 165 superior
indica que aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasa al Gobierno para
su sanción. Si este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley.
La
promulgación es un concepto con un significado jurídico definido y se vincula
con la “publicidad o divulgación de la ley, y su finalidad es ponerla en
conocimiento de todas las personas para poder exigir posteriormente su
cumplimiento. De ahí que se hayan establecido como principios generales de
derecho que "la ley no obliga sino en virtud de su promulgación" y
que "nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce
(principio de la publicidad)”[266]
Bajo
ese entendido, la promulgación de la ley se lleva a cabo con su publicación y
es un requisito para que adquiera naturaleza vinculante debido a la relación
inescindible entre los principios de legalidad y publicidad de las normas
jurídicas. Así, una ley no puede entrar a regir antes de su promulgación,
puesto que ello socavaría aspectos esenciales del Estado constitucional. Sobre
el particular la Corte señaló en la Sentencia C-932 de 2006[267]:
“En el ordenamiento jurídico colombiano la
promulgación de la ley equivale a su publicación, y que si bien no es un
requisito para la validez de la misma, si lo es para su vigencia y
obligatoriedad, es decir, para que ésta vincule a los asociados. En esa medida
la jurisprudencia constitucional ha relacionado los conceptos de promulgación
de la ley –que se materializa mediante su publicación en el Diario Oficial- y
de eficacia jurídica o vigencia de la misma, entendidas estas últimas como
fuerza o capacidad para producir efectos jurídicos de una norma, pues como
antes se señaló los mandatos legales sólo serán oponibles a los asociados -y
por ende éstos sólo resultarán afectados por sus consecuencias jurídicas- a
partir de su publicación, por lo tanto una ley mientras no haya sido publicada
es inoponible y no produce efectos jurídicos.”
233.
Llevadas estas reglas al caso analizado la Corte evidencia que la fórmula de
vigencia del PLE desconoce el artículo 165 de la Constitución, al vincularla a
la expedición y no a la promulgación. Debe insistirse en que este no es un
asunto meramente nominal o semántico, puesto que el concepto “promulgación” tiene
un significado específico para la Constitución y, además, efecto performativo o
realizativo[268]
respecto de los principios de publicidad y legalidad. Es decir, el acto de la
promulgación, que se perfecciona con la publicación de la ley en el Diario
Oficial es la que permite otorgar obligatoriedad a la regulación respecto de
todas las personas, vulnerándose la Carta Política cuando se utiliza una
fórmula diferente y, por ende, incompatible con el mecanismo que se ha previsto
para la publicidad de las normas jurídicas.
Por
ende, la expresión “expedición” que utiliza el artículo 11 del PLE será
declarada inconstitucional por la Corte. Con todo, esta actuación haría que la
norma perdiese su sentido, por lo que se muestra imperativo adoptar una
sentencia integradora sustitutiva[269]
que, a la par que excluya el mencionado término lo reemplace por “promulgación”.
De esta forma la norma recobra una comprensión jurídica discernible y, a su
vez, es compatible con las previsiones superiores en materia de publicidad de
las leyes. En lo demás, el artículo se ajusta a la Constitución.
Síntesis
y conclusiones
234.
La correspondió a la Corte Constitucional adelantar el control constitucional
previo, automático e integral del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18
Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores
alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”
En
cuanto al trámite legislativo, la Sala concluyó que el PLE cumplió con las
reglas constitucionales y orgánicas aplicables al procedimiento que antecede a
las leyes estatutarias. Fueron realizadas las publicaciones del proyecto en
cada una de las etapas del debate legislativo, al igual que los anuncios
previos a las diferentes votaciones. De la misma forma, las modificaciones al
articulado introducidas por las comisiones y plenarias fueron compatibles con
los principios de consecutividad e identidad flexible y estuvieron vinculadas a
los núcleos temáticos que conforman el PLE, todos ellos relacionados con la
previsión de incentivos para el pago de las obligaciones alimentarias en mora,
en particular la creación del REDAM y la imposición de consecuencias de la
incorporación de datos personales en ese registro. Los plazos entre cada uno de
los debates cumplieron con los límites previstos en la Constitución y el
proyecto fue tramitado en una sola legislatura como se exige para el caso de la
legislación estatutaria. A su vez, en la medida en que el PLE no incluye
asuntos que afecten directamente a las comunidades étnicas, el requisito de
consulta previa no resulta aplicable.
La
comprobación del quórum y de la mayoría absoluta también fueron debidamente
acreditados. Sobre este asunto, la Corte evidenció una inconsistencia en la
contabilización de los votos para la aprobación del artículo 6º del PLE en la
plenaria de la Cámara de Representantes, consistente en que, si bien durante el
debate la Secretaría General dio cuenta de que la disposición había sido
aprobada con la mayoría requerida de 86 de votos, más de un año después de
verificada la votación y a través de una constancia incorporada en la Gaceta
del Congreso contentiva del acta de plenaria, señaló que en realidad el
artículo contó con 85 votos favorables, esto es, con menos del mínimo exigido para
su aprobación con mayoría absoluta.
La
Corte considera que ante esta divergencia, debe preferirse aquella opción
interpretativa que otorgue un peso específico mayor a lo acreditado durante la
plenaria. Así, no se está en este caso ante un vicio de procedimiento, puesto
que la voluntad de la Cámara se conformó debidamente a través de la información
que entregó la Secretaría General durante la sesión y una vez realizada la
votación del articulado. En ese sentido, resultaría contrario al principio
democrático aceptar que varios meses después y mediante una simple constancia
de la Secretaría General se frustre esa voluntad y sin que medie ninguna
posibilidad de que los congresistas cuestionen o en modo alguno controlen esa
afirmación.
235.
Frente al análisis de constitucionalidad material, los asuntos regulados
corresponden en la mayoría de los casos a materias objeto de reserva de ley
estatutaria. La jurisprudencia constitucional ha considerado, de manera
reiterada, que las reglas sobre conocimiento, actualización y rectificación de
información personal contenida en bases de datos integran el núcleo esencial
del derecho al habeas data y, por ende, su alcance en escenarios concretos debe
ser regulado mediante normas estatutarias. Como el principal mecanismo de
incentivo para el pago de alimentos que regula el PLE es el REDAM, entonces la
normativa debió someterse a dicha reserva debido a que contiene disposiciones
que determinan el modo de incorporación, acceso y las consecuencias de la
inscripción de datos personales en ese registro. Además, aunque el PLE también
contiene otras reglas que harían parte de la competencia del legislador
ordinario, ello no contrae vicio alguno habida cuenta del mayor rigor en el
trámite legislativo que es exigido para la aprobación de normas estatutarias y
de la razonabilidad de su inclusión al entenderse el tema a tratar de manera
integral.
236.
La Corte encontró que, de manera general, las normas objeto de examen son
compatibles con la Carta Política. Esto debido a que tienden a la satisfacción
de bienes constitucionales imperiosos, específicamente la eficacia de los
derechos fundamentales de los acreedores de la obligación de alimentos, que en
la gran mayoría de los casos corresponden a sujetos de especial protección
constitucional. Además, estas medidas tienden a reducir cargas
desproporcionadas asumidas generalmente por las mujeres madres y cuidadoras,
quienes ante el incumplimiento en el pago de las obligaciones alimentarias,
deben asumir en su integridad los gastos vinculados a las necesidades del
acreedor alimentario. Por ende, la Corte insiste en que el control de
constitucionalidad del PLE debe analizarse mediante un enfoque de género que
reconozca dichas cargas y que evalúe las normas examinadas de cara a la
vigencia de los derechos de las mujeres interferidos por la mora del deudor
alimentario.
De
otro lado, las normas que integran el PLE, en particular las que regulan el
funcionamiento del REDAM, son armónicas con los principios generales que
definen el contenido y alcance del derecho al habeas data y que fijan las
reglas para la administración de datos personales.
237.
La conformación del REDAM es constitucional, puesto que (i) tiene por finalidad
la protección de los derechos fundamentales de los acreedores alimentarios; y
(ii) la información personal recopilada es susceptible de tratamiento, debido a
que refiere al incumplimiento de obligaciones legales reguladas en normas
civiles y que son de orden público. En el mismo sentido, las previsiones del
PLE contienen diferentes herramientas para que el obligado alimentario conozca
con anterioridad sobre la inscripción en el registro; asimismo, otorga una
oportunidad para demostrar el pago de los alimentos y, con ello, evitar las
consecuencias del registro. Estas circunstancias, sumadas a los hechos de que,
como regla general, la inscripción en el REDAM ha estado precedida de una
discusión judicial o administrativa sobre el incumplimiento de la obligación alimentaria
y que, antes del registro, debe acreditarse un periodo de mora superior a tres
meses, llevan a que la inscripción en comento resulte proporcional y razonable.
Con base en estos mismos argumentos es constitucional el hecho de que la única
excepción predicable sea la del pago de la obligación morosa, pues el REDAM no
puede operar como instrumento para debatir la obligación o como una etapa
sucedánea de los procedimientos judiciales dirigidos a acreditar causales
distintas que enervan el pago de la obligación alimentaria. Lo contrario
desconocería tanto el derecho al debido proceso como la eficacia necesaria del
registro para que opere como incentivo eficaz para el pago de la obligación
alimentaria incumplida.
238.
Los plazos de permanencia del dato sobre el incumplimiento en el pago son, a
juicio de la Corte, razonables de cara a la duración de la mora. Sin embargo,
la Sala evidencia que la regulación dejó de prever el término de caducidad del
dato negativo cuando se trata de obligaciones insolutas. Por ende, ante la
necesidad de fijar ese plazo so pena de incurrir en una modalidad abusiva de
administración de datos personales, se considera que una vez declarada la
extinción judicial de la obligación alimentaria el dato negativo se mantendrá
en el registro por seis meses, que es el plazo máximo de permanencia
contemplado en el PLE. Adicionalmente, se encontró que la regulación prevista
en el artículo 4º incurrió en una omisión legislativa relativa, presuntamente
por un mero error de técnica en la legislación, al omitir a las autoridades
administrativas del deber de oficiar a la entidad responsable del tratamiento
sobre el pago de la obligación y con miras a la eliminación del registro. Por
ende, en la parte resolutiva se adoptará un fallo de constitucionalidad
condicionada en ese sentido.
239.
Respecto del artículo 5º del proyecto, la Corte advierte que el dato sobre el
incumplimiento de la obligación alimentaria es semiprivado al estar vinculado
con la intimidad de la familia. De allí que la circulación de los reportes deba
circunscribirse exclusivamente a aquellos sujetos involucrados con las
consecuencias de la inscripción, sin que en modo alguno pueda circular de forma
indiscriminada, pues ello no solo desconocería el derecho mencionado, sino que también
carecería de vínculo alguno con la finalidad del REDAM. Por lo tanto, debe
condicionarse la constitucionalidad de la norma del modo propuesto.
240.
Respecto de las consecuencias de la inscripción en el REDAM, la Corte concluye
que algunas de ellas son inconstitucionales. Así, aunque es aceptable que el
incumplimiento de la obligación legal de pagar alimentos configure una causal
de inhabilidad para el empleo público o para contratar con el Estado, esta
opción no puede extenderse hasta imponer la terminación de los contratos
estatales en ejecución, puesto que esa circunstancia afectaría
desproporcionadamente los principios de la función administrativa, por lo que
debe declararse la inconstitucionalidad de ese efecto específico de la
inscripción en el REDAM.
No
sucede lo mismo respecto de la suspensión de los servidores públicos en
ejercicio, puesto que la medida está precedida de la oportunidad para que,
previa a la imposición de esa consecuencia, el deudor pueda ponerse al día en
el pago de la obligación alimentaria. Asimismo, es razonable que las
consecuencias se extiendan a las personas jurídicas representadas por el
obligado moroso, puesto que aquellas tienen un deber de mínima diligencia en lo
que respecta a la acreditación de las calidades de sus representantes legales
y, además, la norma conjura el riesgo de que determinadas formas societarias
puedan utilizarse para defraudar al acreedor alimentario.
Los
numerales 3º y 4º y el parágrafo segundo del artículo 6º son parcialmente contrarios
a la Constitución, en la medida en que establecen mecanismos de ejecución de la
obligación alimentaria a cargo de particulares y sin que se cumplan los
requisitos previstos en el artículo 116 superior para esa habilitación
excepcional. Además, la regulación plantea varios vacíos sobre aspectos
esenciales de la ejecución de las obligaciones civiles, omisiones que tornan a
dichos mecanismos incompatibles con el derecho al debido proceso.
La
consecuencia contenida en el numeral 5º y que impide que el obligado moroso
salga del país será declarada constitucional, puesto que supera un juicio
estricto de proporcionalidad al ser una medida imprescindible para satisfacer
bienes constitucionales imperiosos y vinculados a la satisfacción de los
derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional.
Igualmente, la restricción cumple con el estándar previsto en el derecho
internacional de los derechos humanos para limitaciones de esa naturaleza.
241.
Igual conclusión se predica del numeral 6º, que exceptúa la autorización del
padre o madre inscrito en el REDAM para que el menor de edad titular del
derecho de alimentos salga del país. En este caso, la medida está dirigida a
evitar una afectación desproporcionada de la libertad de locomoción de los NNA,
al igual que los demás derechos que operan de manera interdependiente con
aquella. Del mismo modo, la norma impide un ejercicio abusivo de las
prerrogativas de la patria potestad por parte del acreedor moroso.
El
numeral 7º que excluye a las personas registradas en el REDAM para la obtención
de subsidios es igualmente desproporcionado habida cuenta de su vaguedad, que
involucra la eliminación de recursos que son necesarios para la protección de
los derechos fundamentales del deudor y para el pago mismo de la obligación
alimentaria. Esta situación es agravada por el hecho de que los titulares de
los subsidios son personas de menores condiciones socioeconómicas, por lo que
su eliminación impone cargas irrazonables y que no concurren con el logro del
pago de los alimentos debidos.
La
previsión del parágrafo primero del artículo 6º es constitucional, puesto que
el cumplimiento de las obligaciones alimentarias es un dato por completo
relevante para la evaluación del riesgo crediticio. Por ende, los principios de
integridad e incorporación, propios de la administración de datos personales,
justifican la inclusión del dato personal sobre el incumplimiento de las
obligaciones alimentarias a las centrales de riesgo. De la misma forma, la
carga de la prueba hacia el Estado que dispone el parágrafo tercero es
consecuencia de la necesidad de evitar la imposición de deberes irrazonables a
los ciudadanos, lo cual es plenamente compatible con la Constitución. No
obstante, idéntica carga también debe predicarse de las centrales de riesgo
crediticio, en tanto son destinatarias de los reportes derivados del REDAM. Por
ende, la Corte condicionará la constitucionalidad del parágrafo mencionado en
ese sentido.
242.
Los artículos 7º y 8º del PLE no plantean asuntos constitucionales
problemáticos al tratarse de normas eminentemente procedimentales y que acogen
los principios constitucionales de administración de datos personales. Al
respecto debe en todo caso precisarse que la connotación que hace el PLE al
carácter público del REDAM versa exclusivamente sobre el hecho de que será una
autoridad estatal la responsable del tratamiento de los datos personales, pero
ello no significa de ninguna manera que sea un base de datos de acceso público.
El artículo 9º es constitucional en tanto la advertencia sobre el potencial
registro ante la mora opera como incentivo para el pago cumplido de la
obligación alimentaria. Sin embargo, como sucede respecto del artículo 4º, se
está ante una omisión legislativa derivada de un error de técnica legislativa,
al excluir del deber de advertencia a los acuerdos de conciliación celebrados
ante centros constituidos por personas jurídicas sin ánimo de lucro o adscritos
a consultorios jurídicos. Por lo tanto, se adoptará un fallo de
constitucionalidad condicionada en ese sentido.
243.
El artículo 10º establece medidas que (i) facilitan el cobro judicial de la
obligación alimentaria cuando una persona, generalmente mujer madre o
cuidadora, asume la manutención ante el incumplimiento del obligado; y (ii)
distinguen los efectos del REDAM de las exigencias que la jurisprudencia penal
impone para la comisión del delito de inasistencia alimentaria, sin
petrificarla. Estas precisiones son compatibles con la Constitución, concurren
en el objetivo general de incentivo al pago cumplido de la obligación
alimentaria y están en armonía con el enfoque de género que debe adoptarse para
el análisis constitucional sobre las medidas destinadas al cumplimiento de la acreencia
alimentaria.
244.
Por último, el artículo 11º del PLE sobre la vigencia de la legislación
estatutaria es problemático desde el punto de vista de los principios de
legalidad y publicidad. Esto, debido a que vincula esa vigencia a la expedición
de la ley y no a su promulgación, como lo ordena el artículo 153 de la
Constitución. En consecuencia, se adopta una sentencia integradora sustitutiva
sobre ese aspecto, a fin de declarar la inconstitucionalidad de la expresión “expedición”
para sustituirla por “promulgación” y, en lo demás, se declarará su
constitucionalidad.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLE, respecto
del trámite legislativo, el Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara,
091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de deudores
alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLES los
artículos 1º, 2º, 5º, 7º, 8º y 10º del Proyecto de Ley Estatutaria número
213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por medio de la cual se crea el registro de
deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones”.
TERCERO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo
3º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por
medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y
se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que (i) una vez declarada judicialmente la extinción de la
obligación alimentaria insoluta, la inscripción en el REDAM permanecerá por el
término de seis meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia
respectiva; y (ii) en caso del pago total de la obligación alimentaria en mora,
tanto el juez como la autoridad administrativa que autorizó la inscripción en
el REDAM deberán oficiar a la entidad responsable del tratamiento para que
proceda el retiro de la información personal.
CUARTO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo
4º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por
medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y
se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que las personas
naturales o jurídicas, públicas o privadas, a las que refiere la norma, serán
exclusivamente aquellas que apliquen las consecuencias de la inscripción en el
REDAM previstas en el artículo 6º de la presente Ley Estatutaria.
QUINTO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo
6º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por
medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y
se dictan otras disposiciones”, salvo los siguientes apartados normativos
que se declaran INEXEQUIBLES:
5.1.
La expresión “Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del
mismo incurrir en mora de las obligaciones alimentarias”, contenida en el
numeral primero.
5.2.
La expresión “En caso de estar reportado, el monto de las cuotas
alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los derechos notariales. Será
obligación de la notaría depositar lo adeudado a orden de la autoridad que
ordenó la inscripción en el Registro, con la finalidad de solventar la deuda
alimentaria originaria”, contenida en el numeral tercero.
5.3.
La expresión “y, en caso de ser aprobado, será obligación de la entidad
otorgante depositar lo adeudado a orden de la autoridad que ordenó la
inscripción en el Registro, para que solvente la deuda alimentaria originaria”,
contenida en el numeral cuarto.
5.4.
El numeral séptimo y el parágrafo segundo.
Asimismo,
se declara EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 6º en el entendido de
que también serán responsables de la carga de verificación las centrales de
riesgo crediticio, financiero y comercial que reciban reportes derivados del
REDAM
SEXTO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo
9º del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por
medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y
se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que la advertencia
prevista en esa disposición deberá también incorporarse en los acuerdos de
conciliación celebrados ante centros constituidos por personas jurídicas sin
ánimo de lucro o adscritos a los consultorios jurídicos de las facultades de
derecho.
SÉPTIMO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo
11 del Proyecto de Ley Estatutaria número 213/18 Cámara, 091/18 Senado, “por
medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y
se dictan otras disposiciones”. Esto con excepción de la palabra “expedición”
que se declara INEXEQUIBLE. En consecuencia, se ordena sustituir ese
término por “promulgación”.
OCTAVO:
Conforme los numerales anteriores, DISPONER que
el texto que se someta a sanción presidencial es el siguiente:
LEY ____
Por medio de la cual se crea el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Objeto.
La presente ley tiene por objeto establecer medidas para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control al incumplimiento de
las obligaciones alimentarias.
Artículo 2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que se
encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no,
establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o cualquier
título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de alimentos
congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo. Esta norma
aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas titulares de
derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código Civil
colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente
artículo.
Artículo 3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos. El
acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez y/o funcionario
que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien, previo a ordenar la
inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, deberá correr
traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en mora por cinco
(5) días hábiles, al término de los cuales resolverá sobre la procedencia o no
de la misma, con fundamento en la existencia o no de una justa causa. La
decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del recurso de reposición
quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para resolverlo.
Parágrafo 1°. Una vez
en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no mayor a
cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el propósito
de hacer efectiva la misma.
Parágrafo 2°. Solo
podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones alimentarias que se
encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera inscripción, en el evento
de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas alimentarias y el pago de las
mismas antes del registro, este se llevará a cabo por tres meses en la segunda
oportunidad y por 6 meses en las ocasiones siguientes.
Parágrafo 3°. Cuando
se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en mora, el juez
oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada
de su operación con el propósito de cancelar la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez ordenará el retiro
inmediato de la información negativa del deudor de alimentos del Registro.
Parágrafo 4°. Cuando
la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a sentencia
judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una Comisaría
de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para poner en
conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que dan lugar a
la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La Comisaría de
Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, estará obligada a dar
inicio al trámite contemplado en el presente artículo, garantizando en todo
caso, el derecho de contradicción y de defensa del presunto deudor alimentario
moroso.
[Disposición
declarada exequible por la Sentencia
C-032 de 2021 en el entendido
de que (i) una vez declarada
judicialmente la extinción de la obligación alimentaria insoluta, la
inscripción en el REDAM permanecerá por el término de seis meses, contados a
partir de la ejecutoria de la sentencia respectiva; y (ii) en caso del pago
total de la obligación alimentaria en mora, tanto el juez como la autoridad
administrativa que autorizó la inscripción en el REDAM deberán oficiar a la
entidad responsable del tratamiento para que proceda el retiro de la
información personal.]
Artículo 4º. Funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones del Registro de
Deudores Alimentarios Morosos son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos.
2.
Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten
las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas
Estos
certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el
artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo. Los
certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán una
validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en físico o
por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea expedido con
celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno nacional reglamentará la
materia, respetando en todo caso lo contemplado en las Leyes 1266 de 2008 y
1581 de 2012.
[Disposición
declarada exequible por la Sentencia
C-032 de 2021 en el entendido
de que las personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, a las que refiere la norma, serán exclusivamente
aquellas que apliquen las consecuencias de la inscripción en el REDAM previstas
en el artículo 6º de la presente Ley Estatutaria.]
Artículo 5º. Contenido de la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá
contener, como mínimo, la siguiente información:
1. Nombres y apellidos completos del Deudor
Alimentario Moroso.
2. Domicilio actual o último conocido del Deudor
Alimentario Moroso.
3. Número de documento de identidad del Deudor
Alimentario Moroso.
4. Identificación del documento donde conste la
obligación alimentaria.
5. Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto
de la obligación pendiente e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6. Identificación de la autoridad que ordena el
registro.
7. Fecha del registro.
Artículo 6º. Consecuencias de la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos generará las siguientes consecuencias:
1. El deudor alimentario moroso solo podrá contratar
con el Estado una vez se ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias.
Esta inhabilidad también se predica del deudor alimentario moroso que actúe
como representante legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el
Estado.
2. No se podrá nombrar ni posesionar en cargos
públicos ni de elección popular a las personas reportadas en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las
obligaciones alimentarias.
Si el deudor alimentario es servidor público al
momento de su inscripción en el Redam, estará sujeto a la suspensión del
ejercicio de sus funciones, hasta tanto no se ponga a paz y salvo con las
obligaciones alimentarias. En todo caso, se garantizará al deudor alimentario
los derechos de defensa y debido proceso.
3. Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar
la enajenación de bienes muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría
exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos
4. Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o
la renovación de un crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se
exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
5. Impedimento para salir del país y efectuar trámites
migratorios ante Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
6. No se requerirá la autorización del padre o madre
inscrito en el Redam contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
7. Declarado inexequible.
Parágrafo 1°. La entidad designada por el Gobierno nacional para
implementar, administrar y mantener el Redam, remitirá la información contenida
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo
crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia.
Parágrafo 2°. Declarado
inexequible.
Parágrafo 3°. La carga de verificación si el ciudadano está
inscrito en el Registro recaerá únicamente en el Estado. La imposibilidad de
verificar el registro deberá interpretarse en favor del ciudadano.
[Disposición declarada exequible por la Sentencia C-032 de 2021 en el entendido de que también serán
responsables de la carga de verificación las centrales de riesgo crediticio,
financiero y comercial que reciban reportes derivados del REDAM]
Artículo 7º. Operación del Registro de Deudores
Alimentarios Morosos. El Gobierno nacional, designará a una entidad del orden nacional para
que implemente, administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de
Deudores de Cuotas Alimentarias.
Parágrafo 1°. La entidad a la que hace referencia el presente
artículo, podrá constituir una base de datos de carácter público para la
administración de la misma, dando aplicación a lo previsto en el parágrafo 1°
del artículo sexto de esta ley.
Parágrafo 2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores
de Cuotas Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses
contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Parágrafo 3º. La entidad responsable del tratamiento de la
información adoptará mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables
para garantizar el cumplimiento de la presente ley y los principios y reglas
previstos en las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 respecto del tratamiento de
los datos personales que harán parte del citado registro.
En la reglamentación de este registro se definirá,
entre otros, lo siguiente: (a) la finalidad de la recolección y utilización de
los datos; (b) las condiciones en las que podrán ser accedidos por parte de
personas naturales o jurídicas, públicas y privadas; (c) el tipo de información
que se suministrará a los interesados; (d) los usos que se puede dar a la
información contenida en el registro; (e) el tiempo que estará registrada la
información, de conformidad con el principio de temporalidad o caducidad del
dato.
Adicionalmente, se deben prever mecanismos técnicos
capaces de limitar el alcance de las consultas y de las búsquedas electrónicas
con el fin de prevenir todo tipo de descarga o de consulta no autorizada de
datos personales.
Parágrafo 4º. El registro contará con un mecanismo de verificación,
formación y apoyo para los deudores en desempleo o informalidad a través del
Servicio Público de Empleo.
Artículo 8º. Remisión general. Los principios y reglas
generales previstas en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las
reemplacen o modifiquen, se aplicarán a la administración de la información y
los datos incluidos en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo 9º. Advertencia de consecuencias derivadas
del incumplimiento de las obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan
alimentos, y en los acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante
autoridad administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias
previstas en esta ley por su incumplimiento.
[Disposición declarada exequible por la Sentencia C-032 de 2021 en el entendido de que la advertencia prevista en esa disposición deberá
también incorporarse en los acuerdos de conciliación celebrados ante centros
constituidos por personas jurídicas sin ánimo de lucro o adscritos a los
consultorios jurídicos de las facultades de derecho.]
Artículo 10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se incurrió,
aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario señalen que
posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero que fueron
necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo 1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias
alimentarias a las que hace referencia el presente artículo, podrán, de manera
alternativa, subrogar al titular de las acreencias alimentarias, en el
reconocimiento judicial de las mismas.
Parágrafo 2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá
aplicación en la jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial
en materia penal para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para
que se configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la
necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago del
acusado.
Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la
fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
NOVENO:
REMITIR esta decisión al Presidente
del Congreso de la República para lo de su competencia.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
Con salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
Modificaciones dentro del procedimiento legislativo al
Proyecto de Ley Estatutaria 213/18 Senado, 091/18 Cámara “por medio de la cual
se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam) y se dictan otras
disposiciones.”
Proyecto
de ley
Ponencia
para primer debate - Cámara
Texto
aprobado primer debate - Cámara
Ponencia
para segundo debate - Cámara
Texto
aprobado segundo debate - Cámara
Artículo
1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el Registro
de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control al
incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control
al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control
al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para garantizar
el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control al
incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control
al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
2°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no,
establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Artículo
2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no,
establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo.
Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas
titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código
Civil Colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente
artículo.
Artículo
2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no,
establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Artículo
2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o no,
establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Artículo
2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o
no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo.
Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas
titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código
Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente
artículo.
Artículo
3°. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
que conoce o conoció del proceso ejecutivo de alimentos quien, previo a
ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en
mora por tres (3) días, al término de los cuales resolverá sobre la
procedencia o no de la misma.
La
decisión del juez podrá ser objeto del recurso de reposición quien dispondrá
de tres (3) días para resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez oficiará en un plazo no mayor a tres
(3) días a la Entidad encargada de su operación con el propósito de hacer
efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en mora,
el juez oficiará en un plazo no mayor a tres (3) días al a la Entidad
encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos caducará
en un término de cuatro (4) años, contado a partir de la fecha en la cual se
realiza la inscripción.
Parágrafo
5°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo.
Artículo
3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
que conoce o conoció del proceso ejecutivo de alimentos quien, previo a ordenar
la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, deberá correr
traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en mora por tres
(3) días, al término de los cuales resolverá sobre la procedencia o no de la
misma. La decisión del juez podrá ser objeto del recurso de reposición quien
dispondrá de tres (3) días para resolverlo.
Parágrafo
Primero. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos, el juez oficiará en un plazo no
mayor a tres (3) días a la Entidad encargada de su operación con el propósito
de hacer efectiva la misma.
Parágrafo
Segundo. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en
el Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora.
Parágrafo
Tercero. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias
en mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a tres (3) días al a la
Entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
Cuarto. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
caducará en un término de cuatro (4) años, contado a partir de la fecha en la
cual se realiza la inscripción.
Parágrafo
Quinto. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente
a sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a
una Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo.
Artículo
3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
que conoce o conoció del proceso ejecutivo de alimentos quien, previo a
ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en
mora por tres (3) días, al término de los cuales resolverá sobre la
procedencia o no de la misma. La decisión del juez podrá ser objeto del
recurso de reposición quien dispondrá de tres (3) días para resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez oficiará en un plazo no mayor a tres (3)
días a la Entidad encargada de su operación con el propósito de hacer
efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a tres (3) días al a la Entidad
encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos caducará
en un término de cuatro (4) años, contado a partir de la fecha en la cual se
realiza la inscripción.
Parágrafo
5°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo.
Artículo
3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
que conoce o conoció del proceso de alimentos quien, previo a ordenar
la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, deberá correr
traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en mora por tres
(3) días, al término de los cuales resolverá sobre la procedencia o no de la
misma. La decisión del juez podrá ser objeto del recurso de reposición quien
dispondrá de tres (3) días para resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un
plazo no mayor a tres (3) días a la Entidad encargada de su operación con el
propósito de hacer efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a tres (3) días a la Entidad
encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos caducará
en un término de cuatro (4) años, contado a partir de la fecha en la cual se
realiza la inscripción.
Parágrafo
5°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo, garantizando
en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del presunto deudor
alimentario moroso.
Artículo
3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien,
previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se
reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá
sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no
de una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del
recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para
resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no
mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el
propósito de hacer efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera
inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas
alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a
cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones
siguientes.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la
entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. Eliminado
Parágrafo
5°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo,
garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del
presunto deudor alimentario moroso.
Artículo
4°. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos;
2.
Expedir gratuitamente los certificados que soliciten las personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas.
Artículo
4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos;
2.
Expedir gratuitamente los certificados que soliciten las personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas.
Artículo
4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos;
2.
Expedir gratuitamente los certificados que soliciten las personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas.
Artículo
4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
Llevar
un registro de los deudores alimentarios morosos;
Expedir
gratuitamente y de forma inmediata los certificados que soliciten las
personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Estos
certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el
artículo 5° de la presente ley.
Artículo
4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos;
2.
Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten
las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Estos
certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el
artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo.
Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán
una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en
físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea
expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano.
Artículo
5°. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente
e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación del Despacho Judicial que ordena el registro.
7.
Fecha del registro.
Artículo
5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente
e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación del Despacho Judicial que ordena el registro.
7.
Fecha del registro.
Artículo
5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente
e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación del Despacho Judicial que ordena el registro.
7.
Fecha del registro.
Artículo
5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
Nombres
y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
Domicilio
actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
Número
de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
Identificación
del documento donde conste la obligación alimentaria.
Cantidad
de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente e
intereses hasta la fecha de la comunicación.
Identificación
del Despacho Judicial que ordena el registro.
Fecha
del registro.
Artículo
5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente
e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación del Despacho Judicial que ordena el registro.
7.
Fecha del registro.
Artículo
6°. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.
Inhabilidad para contratar con el Estado. Esta inhabilidad también se predica
del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de la
persona jurídica que aspira a contratar con el Estado.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
3.
Impedimento para perfeccionar la enajenación de bienes muebles o inmuebles
sometidos a registro.
4.
Para autorizar una escritura pública, la autoridad competente deberá
solicitar la certificación expedida por el Redam de ambas partes del negocio
jurídico, cuando se trate de personas naturales y, del representante legal,
cuando una de estas sea persona jurídica. En caso de que aparezca registro de
incumplimiento de obligaciones alimentarias, el negocio jurídico no podrá
perfeccionarse hasta tanto se regularice la situación.
5.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un
crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el
certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser
aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a la
orden del juzgado que ordenó la inscripción en el Registro.
Artículo
6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.
Inhabilidad para contratar con el Estado. Esta inhabilidad también se predica
del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de la
persona jurídica que aspira a contratar con el Estado.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
3.
Impedimento para perfeccionar la enajenación de bienes muebles o inmuebles
sometidos a registro.
4.
Para autorizar una escritura pública, la autoridad competente deberá
solicitar la certificación expedida por el Redam de ambas partes del negocio
jurídico, cuando se trate de personas naturales y, del representante legal,
cuando una de estas sea persona jurídica. En caso de que aparezca registro de
incumplimiento de obligaciones alimentarias, el negocio jurídico no podrá
perfeccionarse hasta tanto se regularice la situación.
5.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un
crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el
certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser
aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a la
orden del juzgado que ordenó la inscripción en el Registro.
6.
Impedimento para solicitar licencia de conducción o documento análogo ante
las autoridades de tránsito y transporte habilitadas para tal fin.
7.
Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante
Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
Parágrafo.
La información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam)
será remitida a la Superintendencia Financiera, quien tendrá la facultad de
enviar la misma a las bases de datos o centrales de información de las
centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su
competencia e interés.
Artículo
6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.
El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se
ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad
también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante
legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en
ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora
de las obligaciones alimentarias.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta
tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
3.
Impedimento para perfeccionar la enajenación de bienes muebles o inmuebles
sometidos a registro.
4.
Para autorizar una escritura pública, la autoridad competente deberá
solicitar la certificación expedida por el Redam de ambas partes del negocio
jurídico, cuando se trate de personas naturales y, del representante legal,
cuando una de estas sea persona jurídica. En caso de que aparezca registro de
incumplimiento de obligaciones alimentarias, el negocio jurídico no podrá
perfeccionarse hasta tanto se regularice la situación.
5.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un
crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el
certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser
aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a la
orden del juzgado que ordenó la inscripción en el Registro.
6.
Impedimento para solicitar licencia de conducción o documento análogo ante
las autoridades de tránsito y transporte habilitadas para tal fin.
7.
Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante
Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
Parágrafo.
La información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
(Redam) será remitida a la Superintendencia Financiera, quien tendrá la
facultad de enviar la misma a las bases de datos o centrales de información
de las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su
competencia e interés.
Artículo
6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
El
deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se ponga
a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad también se
predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de
la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en
ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora
de las obligaciones alimentarias.
No
se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
Cuando
el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes muebles
o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el
monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los
derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la
finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.
Cuando
el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un crédito ante
una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser aprobado, será
obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a orden de la
autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que solvente la
deuda alimentaria originaria.
Impedimento
para solicitar licencia de conducción o documento análogo ante las
autoridades de tránsito y transporte habilitadas para tal fin.
Impedimento
para salir del país y efectuar trámites migratorios ante Migración Colombia o
la entidad que haga sus veces.
No
se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam
contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
Parágrafo
1°. La información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
(Redam) será remitida a la Superintendencia Financiera, quien tendrá la
facultad de enviar la misma a las bases de datos o centrales de información
de las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su
competencia e interés.
Parágrafo
2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3 del presente artículo, aplica
tanto para personas naturales como para representantes legales de personas
jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio jurídico.
Artículo
6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.
El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se
ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad
también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante
legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en
ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora
de las obligaciones alimentarias.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
3.
Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes
muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el
monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los
derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la finalidad
de solventar la deuda alimentaria originaria.
4.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un
crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el
certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser
aprobado, será obligación dela entidad otorgante depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que
solvente la deuda alimentaria originaria.
5.
Eliminado.
6.
Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante
Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
7.
No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam
contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
8.
No se otorgarán subsidios a las personas reportadas en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en paz y salvo con
las obligaciones alimentarias.
Parágrafo
1°. La información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
(Redam) será remitida ala Superintendencia Financiera, quien tendrá la
facultad de enviar la misma a las bases de datos o centrales de información
de las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su
competencia e interés.
Parágrafo
2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3° del presente artículo,
aplica tanto para personas naturales como para representantes legales de
personas jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio
jurídico.
Parágrafo
3°. La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro
recaerá únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La
imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del
ciudadano.
Artículo
7°. Operación del registro de deudores alimentarios morosos. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, implementará,
administrará y mantendrá actualizado el Registro Nacional de Deudores de
Cuotas Alimentarias.
Parágrafo
1°. El Ministerio de Justicia y del Derecho, como operador de la información
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, podrá constituir una base de
datos de carácter público para la administración de la misma, y/o enviar la
misma a las bases de datos o centrales de información de las centrales de
riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia e
interés.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Artículo
7º. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, implementará,
administrará y mantendrá actualizado el Registro Nacional de Deudores de
Cuotas Alimentarias.
Parágrafo
Primero. El Ministerio de Justicia y del Derecho, como operador de la
información del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, podrá constituir
una base de datos de carácter público para la administración de la misma, y/o
enviar la misma a las bases de datos o centrales de información de las
centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su
competencia e interés.
Parágrafo
Segundo. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Artículo
7º. Operación del registro de deudores alimentarios morosos. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, implementará,
administrará y mantendrá actualizado el Registro Nacional de Deudores de
Cuotas Alimentarias.
Parágrafo
1°. El Ministerio de Justicia y del Derecho, como operador de la información
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, podrá constituir una base de
datos de carácter público para la administración de la misma, y/o enviar la
misma a las bases de datos o centrales de información de las centrales de
riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia e
interés.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Artículo
7º. Operación del registro de deudores alimentarios morosos. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, implementará,
administrará y mantendrá actualizado el Registro Nacional de Deudores de
Cuotas Alimentarias.
Parágrafo
1°. El Ministerio de Justicia y del Derecho, como operador de la información
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, podrá constituir una base de
datos de carácter público para la administración de la misma, y/o enviar la
misma a las bases de datos o centrales de información de las centrales de
riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia e
interés.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Artículo
7º. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, implementará,
administrará y mantendrá actualizado el Registro Nacional de Deudores de
Cuotas Alimentarias.
Parágrafo
1°. El Ministerio de Justicia y del Derecho, como operador de la información
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, podrá constituir una base de
datos de carácter público para la administración de la misma, y/o enviar la
misma a las bases de datos o centrales de información de las centrales de
riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia e
interés.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Artículo
8°. Remisión General. Los principios y reglas generales previstas en la Ley
1266 de 2008, o la que la reemplace o modifique, se aplicarán a la
administración de la información y los datos incluidos en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
8º. Remisión General. Los principios y reglas generales previstas en la Ley
1266 de 2008, o la que la reemplace o modifique, se aplicarán a la
administración de la información y los datos incluidos en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
8º. Remisión General. Los principios y reglas generales previstas en la Ley
1266 de 2008, o la que la reemplace o modifique, se aplicarán a la
administración de la información y los datos incluidos en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
8º. Remisión General. Los principios y reglas generales previstas en la Ley
1266 de 2008, o la que la reemplace o modifique, se aplicarán a la
administración de la información y los datos incluidos en el Registro de
Deudores Alimentarios Moroso
Artículo
8º. Remisión general. Los principios y reglas generales previstas en las
leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o
modifiquen, se aplicarán a la administración de la información y los datos
incluidos en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
9°. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad
administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas
en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
9º. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad
administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas
en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
9º. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad
administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas
en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
9º. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad
administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas
en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
9º. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad
administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas
en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo.
Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que hace
referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar al
titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de las
mismas.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo.
Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que hace
referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar al
titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de las
mismas.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo.
Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que hace
referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar al
titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de las
mismas.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo.
Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que hace
referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar al
titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de las
mismas.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo
1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que
hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar
al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de
las mismas.
Parágrafo
2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la
jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia
penal para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se
configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la
necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago
del acusado.
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo
11º Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Ponencia
para tercer debate – Senado
Texto
aprobado en tercer debate - Senado
Ponencia
para cuarto debate – Senado
Texto
aprobado en cuarto debate – Senado
Texto
conciliado
Artículo
1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control
al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control
al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control
al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control
al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer medidas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias y crear el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam), como mecanismo de control
al incumplimiento de las obligaciones alimentarias.
Artículo
2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o
no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo.
Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas
titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código
Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente
artículo.
Artículo
2°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o
no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo.
Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas
titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código
Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente
artículo
Artículo
2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o
no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo.
Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas
titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código
Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente
artículo.
Artículo
2°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o
no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo.
Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas
titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código
Civil colombiano, que incurran en las
condiciones
consagradas en el presente artículo.
Artículo
2º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todas las personas que
se encuentren en mora a partir de tres (3) cuotas alimentarias, sucesivas o
no, establecidas en sentencias ejecutoriadas, acuerdos de conciliación, o
cualquier título ejecutivo que contenga obligaciones de carácter alimentario.
La
obligación económica cuya mora genera el registro corresponde a la de
alimentos congruos o necesarios, definitivos o provisionales.
Parágrafo.
Esta norma aplica para los deudores alimentarios morosos de las personas
titulares de derechos de alimentos estipulados en el artículo 411 del Código
Civil colombiano, que incurran en las condiciones consagradas en el presente
artículo.
Artículo
3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien,
previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se
reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá
sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no
de una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del
recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para
resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no
mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el
propósito de hacer efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera
inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas
alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a
cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones
siguientes.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la
entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo,
garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del
presunto deudor alimentario moroso.
Artículo
3°. Procedimiento para inscripción en el registro de deudores alimentarios
morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien,
previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se
reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá
sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no
de una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del
recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para
resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no
mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el
propósito de hacer efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera
inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas
alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a
cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones
siguientes.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la
entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo,
garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del
presunto deudor alimentario moroso.
Artículo
3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien,
previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se
reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá
sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no
de una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del
recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para
resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no
mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el
propósito de hacer efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera
inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas
alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a
cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones
siguientes.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la
entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo,
garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del
presunto deudor alimentario moroso.
Artículo
3°. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien,
previo a
ordenar
la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, deberá correr
traslado de la solicitud al deudor alimentario que se reputa en mora por
cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá sobre la
procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no de una
justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del
recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para
resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no
mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el
propósito
de
hacer efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como
excepción
a la solicitud de registro en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos el
pago de las obligaciones alimentarias que se encuentran en mora, siempre y
cuando sea la primera inscripción, en el evento de recurrencia en el
incumplimiento de las cuotas alimentarias y el pago de las mismas antes
del
registro, este se llevará a cabo por tres meses en la segunda oportunidad y
por 6 meses en las ocasiones siguientes.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la
entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción
en el Registro
de
Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez ordenará el retiro
inmediato de la información negativa del deudor de alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo,
garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del
presunto deudor alimentario moroso.
Artículo
3º. Procedimiento para inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El acreedor de alimentos deberá solicitar el registro ante el juez
y/o funcionario que conoce o conoció del proceso y/o de alimentos quien,
previo a ordenar la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos, deberá correr traslado de la solicitud al deudor alimentario que se
reputa en mora por cinco (5) días hábiles, al término de los cuales resolverá
sobre la procedencia o no de la misma, con fundamento en la existencia o no
de una justa causa. La decisión del juez y/o funcionario podrá ser objeto del
recurso de reposición quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para
resolverlo.
Parágrafo
1°. Una vez en firme la decisión que ordena la inscripción en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, el juez o la autoridad oficiará en un plazo no
mayor a cinco (5) días hábiles a la entidad encargada de su operación con el
propósito de hacer efectiva la misma.
Parágrafo
2°. Solo podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones
alimentarias que se encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera
inscripción, en el evento de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas
alimentarias y el pago de las mismas antes del registro, este se llevará a
cabo por tres meses en la segunda oportunidad y por 6 meses en las ocasiones
siguientes.
Parágrafo
3°. Cuando se acredite la cancelación total de las cuotas alimentarias en
mora, el juez oficiará en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles a la
entidad encargada de su operación con el propósito de cancelar la inscripción
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En el mismo oficio el juez
ordenará el retiro inmediato de la información negativa del deudor de
alimentos del Registro.
Parágrafo
4°. Cuando la obligación alimentaria conste en título ejecutivo diferente a
sentencia judicial, el acreedor alimentario podrá acudir, a prevención, a una
Comisaría de Familia o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
poner en conocimiento el incumplimiento en las obligaciones alimentarias que
dan lugar a la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
La Comisaría de Familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
estará obligada a dar inicio al trámite contemplado en el presente artículo,
garantizando en todo caso, el derecho de contradicción y de defensa del
presunto deudor alimentario moroso.
Artículo
4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
Llevar
un registro de los deudores alimentarios morosos;
Expedir
gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten las
personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Estos
certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el
artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo.
Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán
una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en
físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea
expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano.
Artículo
4°. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos.
2.
Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten
las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Estos
certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el
artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo.
Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán
una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en
físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea
expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno
nacional reglamentará la materia, respetando en todo caso lo contemplado en
las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.
Artículo
4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos.
2.
Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten
las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Estos
certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el
artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo.
Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán
una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en
físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea
expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno nacional
reglamentará la materia, respetando en todo caso lo contemplado en las Leyes
1266 de 2008 y 1581 de 2012.
Artículo
4°. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores
alimentarios
morosos.
2.
Expedir gratuitamente los certificados a
través
de página web, que soliciten las
personas
naturales o jurídicas, públicas o
privadas.
Estos
certificados deberán contener como
mínimo
la información contemplada en el artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo.
Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán
una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en
físico o por plataformas tecnológicas
o
virtuales que permitan que este sea expedido con celeridad y practicidad para
el ciudadano. El Gobierno nacional reglamentará la materia, respetando en
todo caso lo contemplado en las Leyes
1266
de 2008 y 1581 de 2012.
Artículo
4º. Funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Las funciones
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, son:
1.
Llevar un registro de los deudores alimentarios morosos.
2.
Expedir gratuitamente los certificados a través de página web, que soliciten
las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Estos
certificados deberán contener como mínimo la información contemplada en el
artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo.
Los certificados contemplados en el numeral 2 del presente artículo, tendrán
una validez de tres (3) meses y podrán expedirse por medio de documento en
físico o por plataformas tecnológicas o virtuales que permitan que este sea
expedido con celeridad y practicidad para el ciudadano. El Gobierno nacional
reglamentará la materia, respetando en todo caso lo contemplado en las Leyes
1266 de 2008 y 1581 de 2012.
Artículo
5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
Nombres
y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
Domicilio
actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
Número
de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
Identificación
del documento donde conste la obligación alimentaria.
Cantidad
de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente e
intereses hasta la fecha de la comunicación.
Identificación
del Despacho Judicial que ordena el registro.
Fecha
del registro.
Artículo
5°. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente
e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación de la autoridad que ordena el registro.
7.
Fecha del registro.
Artículo
5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente
e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación de la autoridad que ordena el registro.
7.
Fecha del registro
Artículo
5°. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del
Deudor
Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del
Deudor
Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente
e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación de la autoridad que ordena el registro.
7.
Fecha del registro
Artículo
5º. Contenido de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. El Registro de Deudores Alimentarios Morosos deberá contener, como
mínimo, la siguiente información:
1.
Nombres y apellidos completos del Deudor Alimentario Moroso.
2.
Domicilio actual o último conocido del Deudor Alimentario Moroso.
3.
Número de documento de identidad del Deudor Alimentario Moroso.
4.
Identificación del documento donde conste la obligación alimentaria.
5.
Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente
e intereses hasta la fecha de la comunicación.
6.
Identificación de la autoridad que ordena el registro.
7.
Fecha del registro
Artículo
6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.El
deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se ponga
a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad también se
predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante legal de
la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en
ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora
de las obligaciones alimentarias.
2.No
se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
3.Cuando
el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes muebles
o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el
monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los
derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la
finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.
4.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un
crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el
certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser
aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que
solvente la deuda alimentaria originaria.
5.
Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante
Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
6.
No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam
contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
7.No
se otorgarán subsidios a las personas reportadas en el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en paz y salvo con las
obligaciones alimentarias.
Parágrafo
1°. La información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
(Redam) será remitida a la Superintendencia Financiera, quien tendrá la
facultad de enviar la misma a las bases de datos o centrales de información
de las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su
competencia e interés.
Parágrafo
2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3° del presente artículo,
aplica tanto para personas naturales como para representantes legales de
personas jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio
jurídico.
Parágrafo
3°. La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro
recaerá únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La
imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del
ciudadano.
Artículo
6°. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.
El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se
ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad
también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante
legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en
ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora
de las obligaciones alimentarias.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
Si
el deudor alimentario es servidor público al momento de su inscripción en el
Redam, estará sujeto a la suspensión del ejercicio de sus funciones, hasta
tanto no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias. En todo
caso, se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y debido
proceso.
3.
Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes
muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el
monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los
derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la
finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.
4.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un
crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el
certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser
aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que
solvente la deuda alimentaria originaria.
5.
Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante
Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
6.
No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam
contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
7.
No se otorgarán subsidios a las personas reportadas en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en paz y salvo con
las obligaciones alimentarias.
Parágrafo
1°. La información contenida en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
(Redam) será remitida a la Superintendencia Financiera, quien tendrá la
facultad de enviar la misma a las bases de datos o centrales de información
de las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su
competencia e interés.
Parágrafo
2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3 del presente artículo, aplica
tanto para personas naturales como para representantes legales de personas
jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio jurídico.
Parágrafo
3°. La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro
recaerá únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La
imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del
ciudadano.
Artículo
6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.
El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se
ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad
también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante
legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en
ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora
de las obligaciones alimentarias.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
Si
el deudor alimentario es servidor público al momento de su inscripción en el
Redam, estará sujeto a la suspensión del ejercicio de sus funciones, hasta
tanto no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias. En todo
caso, se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y debido
proceso.
3.
Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes
muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el
monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los
derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la
finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.
4.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un
crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el
certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser
aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que
solvente la deuda alimentaria originaria.
5.
Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante
Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
6.
No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam
contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
7.
No se otorgarán subsidios a las personas reportadas en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en paz y salvo con
las obligaciones alimentarias.
Parágrafo
1°. La entidad designada por el Gobierno nacional para implementar,
administrar y mantener el Redam, remitirá la información contenida en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo
crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia.
Parágrafo
2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3° del presente artículo,
aplica tanto para personas naturales como para representantes legales de
personas jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio
jurídico.
Parágrafo
3°. La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro
recaerá únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La
imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del
ciudadano.
Artículo
6°. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.
El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se
ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad también
se predica del deudor alimentario moroso que
actúe
como representante legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el
Estado. Estando en ejecución el contrato, será causal de terminación del
mismo incurrir en mora de las obligaciones alimentarias.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
Si
el deudor alimentario es servidor público al momento de su inscripción en el
Redam, estará sujeto a la suspensión del ejercicio de sus funciones, hasta
tanto no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias. En todo
caso, se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y debido
proceso.
3.
Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes
muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del
Registro de
Deudores
Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el monto de las cuotas
alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los derechos notariales. Será
obligación de la notaría depositar lo adeudado a orden de la autoridad que
ordenó la inscripción en el Registro, con la finalidad de solventar la deuda
alimentaria originaria.
4.
Cuando el deudor alimentario solicite un
crédito
o la renovación de un crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento,
se exigirá el certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en
caso
de
ser aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que
solvente la deuda alimentaria originaria.
5.
Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante
Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
6.
No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam
contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
7.
No se otorgarán subsidios a las personas
reportadas
en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se
pongan
en paz y salvo con las obligaciones
alimentarias.
Parágrafo
1°. La entidad designada por el Gobierno nacional para implementar,
administrar y mantener el Redam, remitirá la información contenida en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo
crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia.
Parágrafo
2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3 del presente artículo, aplica
tanto para personas naturales como para representantes legales de personas
jurídicas, siempre que estas últimas
sean
parte del negocio jurídico.
Parágrafo
3°. La carga de verificación si el
ciudadano
está inscrito en el Registro recaerá únicamente en el Estado, las notarías y
las entidades bancarías. La imposibilidad de verificar el registro deberá
interpretarse en favor del ciudadano.
Artículo
6º. Consecuencias de la inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios
Morosos. La inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos
generará las siguientes consecuencias:
1.
El deudor alimentario moroso solo podrá contratar con el Estado una vez se
ponga a paz y salvo con sus obligaciones alimentarias. Esta inhabilidad
también se predica del deudor alimentario moroso que actúe como representante
legal de la persona jurídica que aspira a contratar con el Estado. Estando en
ejecución el contrato, será causal de terminación del mismo incurrir en mora
de las obligaciones alimentarias.
2.
No se podrá nombrar ni posesionar en cargos públicos ni de elección popular a
las personas reportadas en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos,
hasta tanto no se pongan a paz y salvo con las obligaciones alimentarias.
Si
el deudor alimentario es servidor público al momento de su inscripción en el
Redam, estará sujeto a la suspensión del ejercicio de sus funciones, hasta
tanto no se ponga a paz y salvo con las obligaciones alimentarias. En todo
caso, se garantizará al deudor alimentario los derechos de defensa y debido
proceso.
3.
Cuando el deudor alimentario pretenda perfeccionar la enajenación de bienes
muebles o inmuebles sujetos a registro, la notaría exigirá el certificado del
Registro de Deudores Alimentarios Morosos. En caso de estar reportado, el
monto de las cuotas alimentarias adeudadas se sumará a la tarifa de los
derechos notariales. Será obligación de la notaría depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, con la
finalidad de solventar la deuda alimentaria originaria.
4.
Cuando el deudor alimentario solicite un crédito o la renovación de un
crédito ante una entidad bancaria o de financiamiento, se exigirá el
certificado del Registro de Deudores Alimentarios Morosos y, en caso de ser
aprobado, será obligación de la entidad otorgante depositar lo adeudado a
orden de la autoridad que ordenó la inscripción en el Registro, para que
solvente la deuda alimentaria originaria.
5.
Impedimento para salir del país y efectuar trámites migratorios ante
Migración Colombia o la entidad que haga sus veces.
6.
No se requerirá la autorización del padre o madre inscrito en el Redam
contemplada en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006.
7.
No se otorgarán subsidios a las personas reportadas en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos, hasta tanto no se pongan en paz y salvo con
las obligaciones alimentarias.
Parágrafo
1°. La entidad designada por el Gobierno nacional para implementar,
administrar y mantener el Redam, remitirá la información contenida en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos a las centrales de riesgo
crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia.
Parágrafo
2°. La consecuencia contemplada en el numeral 3° del presente artículo,
aplica tanto para personas naturales como para representantes legales de
personas jurídicas, siempre que estas últimas sean parte del negocio
jurídico.
Parágrafo
3°. La carga de verificación si el ciudadano está inscrito en el Registro
recaerá únicamente en el Estado, las notarías y las entidades bancarias. La
imposibilidad de verificar el registro deberá interpretarse en favor del
ciudadano.
Artículo
7º. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, implementará,
administrará y mantendrá actualizado el Registro Nacional de Deudores de
Cuotas Alimentarias.
Parágrafo
1°. El Ministerio de Justicia y del Derecho, como operador de la información
del Registro de Deudores Alimentarios Morosos, podrá constituir una base de
datos de carácter público para la administración de la misma, y/o enviar la
misma a las bases de datos o centrales de información de las centrales de
riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su competencia e
interés.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Artículo
7°. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno
nacional, designará a una entidad del orden nacional para que implemente,
administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias.
Parágrafo
1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá
constituir una base de datos de carácter público para la administración de la
misma, y/o enviar la misma a las bases de datos o centrales de información de
las centrales de riesgo crediticio, financiero y comercial, para lo de su
competencia e interés.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados a
partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Artículo
7º. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno
nacional, designará a una entidad del orden nacional para que implemente,
administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias.
Parágrafo
1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá
constituir una base de datos de carácter público para la administración de la
misma, dando aplicación a lo previsto en el parágrafo 1º del artículo
sexto de esta ley.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Artículo
7°. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, implementará,
administrará y mantendrá actualizado
el
Registro Nacional de Deudores de Cuotas Alimentarias.
Parágrafo
1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá
constituir una base de datos de carácter público para la administración de la
misma, dando aplicación a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo sexto
de esta ley.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Parágrafo
3°. La Entidad Responsable del Tratamiento de la información adoptará
mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables para garantizar el
cumplimiento de la presente ley y los principios y reglas previstos en las
Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 respecto del tratamiento de los datos
personales que harán parte del citado registro.
En
la reglamentación de este registro se definirá, entre otros, lo siguiente:
(a) la finalidad de la recolección y utilización de los datos; (b) las
condiciones en las que
podrán
ser accedidos por parte de personas naturales o jurídicas, públicas y
privadas; (c) el tipo de información que se suministrará a los interesados;
(d) los usos que se puede dar a la información contenida en el registro; (e)
el tiempo
que
estará registrada la información, de conformidad con el principio de
temporalidad o caducidad del dato.
Adicionalmente,
se deben prever mecanismos técnicos capaces de limitar el alcance de las
consultas y de las búsquedas electrónicas con el fin de prevenir todo tipo de
descarga o de consulta no autorizada de datos personales.
Parágrafo
4°. El Registro contará con un
mecanismo
de verificación, formación y apoyo para los deudores en desempleo o
informalidad a través del Servicio Público de Empleo.
Artículo
7º. Operación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos. El Gobierno
nacional, designará a una entidad del orden nacional para que implemente,
administre y mantenga actualizado el Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias.
Parágrafo
1°. La entidad a la que hace referencia el presente artículo, podrá constituir
una base de datos de carácter público para la administración de la misma,
dando aplicación a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo sexto de esta
ley.
Parágrafo
2°. La implementación del Registro Nacional de Deudores de Cuotas
Alimentarias deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
Parágrafo
3º. La entidad responsable del tratamiento de la información adoptará
mecanismos útiles, eficientes, demostrables y verificables para garantizar el
cumplimiento de la presente ley y los principios y reglas previstos en las
leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 respecto del tratamiento de los datos
personales que harán parte del citado registro.
En
la reglamentación de este registro se definirá, entre otros, lo siguiente:
(a) la finalidad de la recolección y utilización de los datos; (b) las
condiciones en las que podrán ser accedidos por parte de personas naturales o
jurídicas, públicas y privadas; (c) el tipo de información que se
suministrará a los interesados; (d) los usos que se puede dar a la
información contenida en el registro; (e) el tiempo que estará registrada la
información, de conformidad con el principio de temporalidad o caducidad del
dato.
Adicionalmente,
se deben prever mecanismos técnicos capaces de limitar el alcance de las
consultas y de las búsquedas electrónicas con el fin de prevenir todo tipo de
descarga o de consulta no autorizada de datos personales.
Parágrafo
4º. El registro contará con un mecanismo de verificación, formación y apoyo
para los deudores en desempleo o informalidad a través del Servicio Público
de Empleo.
Artículo
8º. Remisión general. Los principios y reglas generales previstas en las
Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o modifiquen, se
aplicarán a la administración de la información y los datos incluidos en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
8°. Remisión general. Los principios y reglas generales previstas en las
Leyes 1265 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o modifiquen, se
aplicarán a la administración de la información y los datos incluidos en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
8º. Remisión general. Los principios y reglas generales previstas en las
Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o modifiquen, se
aplicarán a la administración de la información y los datos incluidos en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
8°. Remisión general. Los principios y reglas generales previstas en las
Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o modifiquen, se
aplicarán a la administración de la información y los datos incluidos en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
8º. Remisión general. Los principios y reglas generales previstas en las
Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, o las que las reemplacen o modifiquen, se
aplicarán a la administración de la información y los datos incluidos en el
Registro de Deudores Alimentarios Morosos.
Artículo
9º. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad
administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas
en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
9°. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad
administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas
en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
9º. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad
administrativa, se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas
en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
9°. Advertencia de consecuencias
derivadas
del incumplimiento de las obligaciones alimentarias. En las sentencias que
impongan alimentos, y en los acuerdos de conciliación de alimentos celebrados
ante autoridad administrativa, se advertirá a los obligados de las
consecuencias previstas en esta ley por su incumplimiento.
Artículo
9º. Advertencia de consecuencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones alimentarias. En las sentencias que impongan alimentos, y en los
acuerdos de conciliación de alimentos celebrados ante autoridad administrativa,
se advertirá a los obligados de las consecuencias previstas en esta ley por
su incumplimiento.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo
1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que
hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar
al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de
las mismas.
Parágrafo
2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la
jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia
penal para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se
configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la
necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago
del acusado.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo
1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que
hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar
al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de
las mismas.
Parágrafo
2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la
jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia
penal para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se
configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la
necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago
del acusado.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo
1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que
hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar
al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de
las mismas.
Parágrafo
2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la jurisdicción
civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia penal para el
delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se configure
responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la necesidad de la
víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago del acusado.
Artículo
10. Término para exigir alimentos.
Quienes
sean titulares de alimentos, en los términos del artículo 411 del Código
Civil, podrán solicitar el reconocimiento judicial de las acreencias
alimentarias en las que se incurrió, aun cuando las circunstancias económicas
del acreedor alimentario
señalen
que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero que
fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo
1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que
hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar
al titular de las acreencias alimentarias, en
el
reconocimiento judicial de las mismas.
Parágrafo
2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la
jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia
penal
para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se
configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la
necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago
del acusado.
Artículo
10. Término para exigir alimentos. Quienes sean titulares de alimentos, en
los términos del artículo 411 del Código Civil, podrán solicitar el
reconocimiento judicial de las acreencias alimentarias en las que se
incurrió, aun cuando las circunstancias económicas del acreedor alimentario
señalen que posea la capacidad económica para costear su subsistencia, pero
que fueron necesarias para consolidar dicha capacidad.
Parágrafo
1°. Quienes acrediten haber sufragado las acreencias alimentarias a las que
hace referencia el presente artículo, podrán, de manera alternativa, subrogar
al titular de las acreencias alimentarias, en el reconocimiento judicial de
las mismas.
Parágrafo
2°. Lo estatuido en el presente artículo solo tendrá aplicación en la
jurisdicción civil y no cambiará el precedente jurisprudencial en materia
penal para el delito de inasistencia alimentaria, según el cual para que se
configure responsabilidad penal por este delito, debe verificarse la
necesidad de la víctima de la asistencia alimentaria y la capacidad de pago
del acusado.
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo
11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
[1] La
Sala Plena de la Corte, en sesión del 17 de julio de 2019, repartió este asunto
y fue asignado a la suscrita Magistrada.
[2]
En escrito presentado el 29 de agosto de 2019, la Senadora Maritza Martínez
Aristizábal presentó su intervención en el proceso de constitucionalidad de la
referencia. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11299
[3]
La interviniente cita la Sentencia T-676 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[4]
En escrito presentado el 19 de agosto de 2020, la Directora
de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, Olivia Inés Reina
Castillo, presentó su intervención en el proceso de constitucionalidad de la
referencia. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18566
[5]
En escrito presentado el 10 de agosto de 2020, la Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio, Rocío Soacha Pedraza,
presentó su intervención en el proceso de constitucionalidad de la referencia.
Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18306
[6] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[7]
Sobre este particular, la Superintendencia citó la Sentencia T-506 de 2011,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[8]
Artículo 26 del Decreto 1377 de 2013.
[9]
En escrito presentado el 19 de agosto de 2020, el Subdirector de Defensa
Jurídica de la Superintendencia Financiera de Colombia, Juan Pablo Buitrago
León, presentó su intervención en el proceso de constitucionalidad de la
referencia. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18573
[10]
En escrito presentado el 18 de agosto de 2020, el Decano
José Alberto Gaitán Martínez y la Profesora Karol Martínez Muñoz, en
representación de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
presentaron su intervención en el proceso de constitucionalidad de la
referencia. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18542
[11]
En escrito presentado el 19 de agosto de 2020, las estudiantes del Semillero de
Estudios de Gobierno y Justicia de la Universidad de la Sabana presentaron su
intervención en el proceso de constitucionalidad de la referencia. Disponible
en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18572
[12]
A través de escrito del 19 de agosto de 2020, los señores Eduardo Durán Gómez,
Juan Hernando Muñoz y Álvaro Rojas Charry, en calidad de representantes legales
de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano, presentaron su intervención
dentro del proceso de la referencia. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18574
[13]
El Parágrafo 2º del artículo 3º del Proyecto de Ley dispone lo siguiente: “Solo
podrá proponerse como excepción a la solicitud de registro en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos el pago de las obligaciones alimentarias que se
encuentran en mora, siempre y cuando sea la primera inscripción, en el evento
de recurrencia en el incumplimiento de las cuotas alimentarias y el pago de las
mismas antes del registro, este se llevará a cabo por tres meses en la segunda
oportunidad y por 6 meses en las ocasiones siguientes.”
[14]
La solicitud de inexequibilidad del numeral 3º del artículo 6º recae sobre el
apartado
[15]
Documento remitido mediante correo electrónico del 21 de agosto de 2020 y
suscrito por el doctor Edgar Bojacá Castro, jefe la Oficina Asesora Jurídica
del ICBF. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18633
[16]
Concepto presentado por el ICBF, p. 8.
[17]
Concepto elaborado por el doctor Carlos Fradique Méndez y presentado por el
doctor Augusto Trujillo Muñoz. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18900
[18]
Documento remitido por correo electrónico a la Corte el 16 de septiembre de
2020 y suscrito por el señor Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo
Flórez. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=19649
[19]
Concepto del Procurador General de la Nación, p. 15
[20]
Ibídem p. 28.
[21]
Ibídem, p. 43.
[22]
Ibídem, p. 44.
[23]
Ibídem p. 65.
[24]
Ibídem p. 74.
[25]
Páginas 7 a 15.
[26]
Páginas 22 a 28.
[27]
Gaceta del Congreso 50 de 2018, pp. 44-45.
[28]
Ibídem p.45.
[29]
“Así que, señor Presidente, ya tenemos quórum decisorio, puede usted poner
en consideración y votación el orden del día con la modificación presentada con
los dos ponentes coordinadores de estos dos proyectos de acto legislativo y de
ley.” Gaceta del Congreso 51 de 2019, p. 4.
[30]
Gaceta del Congreso 51 de 2019, pp. 35-36.
[31]
Gaceta del Congreso 51 de 2019, pp. 36-38.
[32]
Gaceta del Congreso 1248 de 2019, p. 53.
[33]
“Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro la
votación final es como sigue:
Por el sí: 10 votos
electrónicos, y 8 manuales para un total por el sí de, perdón uno manual para un
total por el sí de 11 votos. 10 electrónicos y 1 manual por el sí para un total
por el sí de 11 votos.
Por el no 82 votos
electrónicos y 8 manuales para un total por el no de 90 votos.
Han sido negados los
impedimentos leídos y tramitados por favor señores auxiliares informarles a los
doctores Fabián Díaz, León Fredy Muñoz, César Ortiz Zorro y Neyla Ruiz que
pueden ingresar nuevamente al recinto para tramitar este proyecto.” Gaceta
del Congreso 66 de 2020, p. 16.
[34]
Gaceta del Congreso 66 de 2020, p. 23.
[35]
Gaceta del Congreso 66 de 2020, p. 24.
[36]
Gaceta del Congreso 66 de 2020, pp. 29-30.
[37]
Gaceta del Congreso 66 de 2020, p. 49
[38]
Ibídem, p. 52.
[39]
Gaceta del Congreso 589 de 2019, p. 10.
[40]
Ibídem, p. 16.
[41]
Gaceta del Congreso 581 de 2019, pp. 10-12.
[42]
Ibídem, p.12.
[43]
Ibídem, pp. 12-14.
[44]
Gaceta del Congreso 506 de 2019 pp. 20-22.
[45]
Ibídem, pp. 12-19.
[46]
Gaceta del Congreso 1147 de 2019, p. 85.
[47]
Ibídem p. 100.
[48]
Gaceta del Congreso 1069 de 2019 pp. 181-182.
[49]
Ibídem, pp. 182-183.
[50]
Gaceta del Congreso 564 de 2019, p. 14.
[51]
Gaceta del Congreso 848 de 2019, p. 34.
[52]
Gaceta del Congreso 65 de 2020, pp. 124-125.
[53]
Gaceta del Congreso 144 de 2020, pp. 58-60.
[54]
Gaceta del Congreso 1128 de 2019, p. 153.
[55]
Ibídem, p. 155.
[56]
Gaceta del Congreso 1129 de 2019, pp. 47-49.
[57]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Esta sentencia adelantó el control automático
de constitucionalidad de la Ley 1958 de 2019, aprobatoria del Acuerdo entre
Colombia y la OCDE sobre privilegios, inmunidades y facilidades otorgadas a la
Organización.
[58]
Sentencia C-540 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. “Un Estado
constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar
con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del
trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes finalidades
dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se
realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones
y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De otro lado, la
publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una
condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de
trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre
electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la
colombiana. La publicidad es una condición de legitimidad de la discusión
parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus
funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los
distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la
preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la
actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de
democracia constitucional.”
[59]
Sentencia C-011 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[60]
La jurisprudencia constitucional admite como criterio de continuidad entre las
sesiones del Congreso el consecutivo de las actas respectivas. Al respecto
pueden consultarse, entre muchas otras decisiones: C-492 de 2019, M.P. José
Fernando Reyes Cuartas, C-337 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldán y C-947 de
2014.
[61]
Para el cálculo de la mayoría absoluta, la jurisprudencia utiliza como
parámetro el número entero siguiente a la mitad de los integrantes de la
comisión o plenaria respectiva. Sobre el particular, la sentencia C-784 de
2014, M.P. María Victoria Calle Correa, expresó:
“En la jurisprudencia de
la Corte, en el derecho comparado, en la doctrina y en la práctica
parlamentaria, cuando se tiene en cuenta el caso de las asambleas impares, se
concibe la mayoría absoluta o bien como cualquier número entero superior a la
mitad de los integrantes, o bien como más de la mitad de los integrantes, o
bien como la mayoría de los integrantes de una célula. Si la Corporación está
integrada por un número par –y tiene 102 miembros-, la mayoría absoluta es 52 o
más; si la conforma un número impar –y tiene 105 miembros- la mayoría absoluta
es 53 o más. En ambos casos, los resultados responden exactamente a cualquiera
de las definiciones antes mencionadas. No es necesario variar la definición,
según si el cuerpo está constituido por un número par o impar.”
[62]
Sobre la definición de este número, cfr. Fundamento jurídico 38 infra.
[63]
Sentencia C-816 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En ese caso se analizó una
situación similar, en la que el informe de ponencia no tuvo los votos requeridos,
por lo cual se consideró “hundido” o archivado. La sentencia expresó lo
siguiente:
“Conforme al artículo
176 del Reglamento del Congreso y al análisis adelantado en los fundamentos
anteriores de esta sentencia, es indudable que la falta de aprobación del
informe de ponencia tiene al menos un efecto jurídico, y es la imposibilidad de
continuar con el trámite del proyecto, pues no sólo así lo precisa esa norma
reglamentaria sino que, además, sería irrazonable y contrario al principio de
consecutividad y a los propósitos del artículo 176 del Reglamento del Congreso,
que sin cumplirse ese requisito básico, el trámite del proyecto continúe con el
debate y aprobación del articulado. La costumbre parlamentaria ha enfrentado
ese vacío del Reglamento del Congreso de la siguiente manera: ha entendido que
la falta de aprobación del informe de ponencia conduce al llamado “hundimiento”
del proyecto, que algunos congresistas asimilan al “archivo” del mismo. En la
práctica, el archivo y el hundimiento tienen un significado muy semejante, pues
ambos implican que el proyecto no puede seguir siendo tramitado. Con todo, en
el presente caso, no es necesario que la Corte entre a determinar el valor
jurídico de la costumbre parlamentaria como fuente de derecho, por cuanto lo cierto
es que frente al tema de la falta de aprobación del informe de ponencia en
plenaria, dicha costumbre es válida, por cuanto representa una interpretación
totalmente razonable de las normas reglamentarias.”.
[64]
Gaceta del Congreso 66 de 2020, p. 51.
[65]
Ibídem p. 52.
[66]
Certificación SG.CERTI-325/2019 del 29 de agosto de 2019. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11336
[67]
Sobre el particular se observa a página 54 de la Gaceta del Congreso 66 de
2020:
“Dirección de
Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda:
Bueno muy bien señor
Secretario cierre el registro y anuncie el resultado.
Secretario General
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro,
la votación es como sigue:
Por el Sí: 71 votos
electrónicos y 16 manuales para un total por el Sí de 87.
Por el No: 3 votos
electrónicos, ninguno manual para un total por él No de 3, ha sido aprobado con
las mayorías requeridas el título y la pregunta de esta Ley Estatutaria número
091 de 2018 Cámara.”
[68]
Ibídem p. 56.
[69]
Oficio S.G.2-1296/2020 del 5 de noviembre de 2020. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=22101
[70]
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[71]
Artículo 183-3 de la Constitución.
[72]
Artículo 99 de la Constitución.
[73]
Concepto 2399 de 2018, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Consejo Ponente: Germán Bula Escobar.
[74]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[75]
Sentencias C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-015 de 2016
[76]
Sobre este particular se utiliza la recopilación que sobre la materia hace la
sentencia C-786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[77]
Sentencia C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[78]
Sentencia C-277 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[79]
Sentencia C-786 de 2012.
[80]
Ibídem.
[81]
Al respecto se adopta la síntesis expuesta por la sentencia C-332 de 2017, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[82]
Ibídem.
[83]
Este apartado se basa en las reglas recopiladas por la sentencia C-150 de 2015,
M.P. Mauricio González Cuervo.
[84]
Sobre el principio de unidad de materia se adopta la recopilación que ofrece la
sentencia C-007 de 2018, M.P. Diana Fajardo Rivera.
[85]
Sentencia C-400 de 2010, M.P. Jorge Pretelt Chaljub, reiterada por la sentencia
C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[86]
El texto aprobado en primer debate se encuentra en la Gaceta del Congreso 890
de 2018.
[87]
El texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes está publicado
en la Gaceta del Congreso 1080 de 2018.
[88]
El texto aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República está
publicado en la Gaceta del Congreso 506 de 2019.
[89]
La consecuencia relativa a la imposibilidad de expedir la licencia de
conducción es excluida al no haber sido aprobada dentro del texto del PLE
sometido al control de constitucionalidad.
[90]
Artículo 83. Día, hora y duración: Todos los días de la semana, durante
el periodo de sesiones, son hábiles para las reuniones de las cámaras
legislativas y sus comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las
respectivas mesas directivas.
(…).
[91]
Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: “la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la preservación de
la identidad diferenciada de los pueblos indígenas y tribales y, de esta
manera, la eficacia del mandato superior de reconocimiento y protección de la
diversidad étnica se logra a través de, entre otros mecanismos, la consulta
previa.  Para el caso particular de las medidas legislativas, la consulta
se predica sólo de aquellas disposiciones legales que  tengan la
posibilidad de afectar directamente los intereses de las comunidades.
Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de
forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de
las comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas al deber
de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones
expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí
interfieran esos intereses.  Debe aclararse, por supuesto, que en los
casos en que la medida legislativa no afecte directamente a las comunidades
indígenas y tribales, la participación de las mismas no se ve restringida, sino
que se conduce a través de los mecanismos generales de participación.”
[92]
Se hace referencia a la síntesis contenida en la sentencia C-520 de 2019, M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.
[93]
La regla es fijada, dentro del ámbito del control de constitucionalidad, en la
sentencia C-1011 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño y replicada en diferentes
fallos posteriores en materia de revisión de tutela.
[94]
La sentencia C-094 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo sintetiza los
aspectos centrales del derecho a la intimidad del modo siguiente:
La
Corte Constitucional ha definido el derecho a la intimidad como aquel derecho
que “garantiza en los asociados, el poder contar con una esfera o espacio de
vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de las demás
personas”. Igualmente, ha señalado que la
intimidad comprende “el espacio exclusivo de cada uno, (…) aquella
órbita reservada para cada persona y de que toda persona debe gozar, que busca
el aislamiento o inmunidad del individuo frente a la necesaria injerencia de
los demás, dada la sociabilidad natural del ser humano”. Adicionalmente, ha
destacado que el derecho a la intimidad tiene dos dimensiones: (i) la negativa,
como secreto de la vida privada; y (ii) la positiva, como libertad. En
su dimensión negativa, prohíbe cualquier injerencia arbitraria en la
vida privada e impide la divulgación ilegítima de hechos o documentos privados.
En su dimensión positiva, protege el derecho de toda persona a tomar las
decisiones que conciernen a la esfera de su vida privada.
A la
norma que reconoce el derecho a la intimidad se adscriben diferentes posiciones
y relaciones. En la sentencia C-602 de 2016 la Corte sostuvo, primero,
que confiere a su titular la facultad (permisión) de oponerse -cuando no
existe justificación suficiente- (i) a la intromisión en la órbita que se ha
reservado para sí o su familia; (ii) a la divulgación de los hechos privados; o
(iii) a las restricciones a su libertad de tomar las decisiones acerca de
asuntos que solo le conciernen a la persona. Señaló, en segundo lugar, que el
referido derecho le impone a las autoridades y particulares el deber de
abstenerse (prohibición) de ejecutar actos que impliquen: (iv) la
intromisión injustificada en dicha órbita; (v) la divulgación de los hechos
privados; o (vi) la restricción injustificada de la libertad de elegir en
asuntos que solo le conciernen a la persona o a su familia. Finalmente,
advirtió este tribunal, impone a las autoridades el deber: (vii) de adoptar las
medidas normativas, judiciales y administrativas a efectos de asegurar el
respeto de las diferentes dimensiones del derecho. De esta forma, el ámbito de
protección del derecho a la intimidad se delimita en función de su objeto de
protección. De acuerdo con la Corte Constitucional, dicho objeto de protección
es la vida privada de los individuos. Por ello, la definición de la vida
privada y, en particular, “la definición de aquello que es público o privado se
encuentra en la base de la discusión acerca del alcance del derecho a la
intimidad”.
[95]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[96]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[97]
Ley 1581 de 2012, artículo 2º.
[98]
También puede evidenciarse un componente de protección del derecho a la
protección de datos personales desde el punto de vista del derecho
internacional de los derechos humanos. Para una síntesis sobre
el particular Vid. Hurley, Debora (2015) “Taking the Long Way Home: The
Human Right of Privacy”. Rotenberg Marc, Horwitz Julia, Scott Jeramie. Privacy
in the Modern Age. The Search of Solutions. The New Press. New York.
[99]
Ejusdem artículo 5º
[100]
Ley 1581 de 2012. Artículo 6º. Tratamiento de datos sensibles. Se
prohíbe el Tratamiento de datos sensibles, excepto cuando:
a) El Titular haya dado su
autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por ley no
sea requerido el otorgamiento de dicha autorización;
b) El Tratamiento sea
necesario para salvaguardar el interés vital del Titular y este se encuentre
física o jurídicamente incapacitado. En estos eventos, los representantes
legales deberán otorgar su autorización;
c) El Tratamiento sea
efectuado en el curso de las actividades legítimas y con las debidas garantías
por parte de una fundación, ONG, asociación o cualquier otro organismo sin
ánimo de lucro, cuya finalidad sea política, filosófica, religiosa o sindical,
siempre que se refieran exclusivamente a sus miembros o a las personas que
mantengan contactos regulares por razón de su finalidad. En estos eventos, los
datos no se podrán suministrar a terceros sin la autorización del Titular;
d) El Tratamiento se
refiera a datos que sean necesarios para el reconocimiento, ejercicio o defensa
de un derecho en un proceso judicial;
e) El Tratamiento tenga una
finalidad histórica, estadística o científica. En este evento deberán adoptarse
las medidas conducentes a la supresión de identidad de los Titulares.
[101]
Ley 1266 de 2008, artículo 4º literal d.
[102]
Para el caso particular de la naturaleza del dato personal sobre el
cumplimiento de obligaciones de los copropietarios de propiedad horizontal, Vid.
Sentencia C-328 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[103]
Ley 1266 de 2008, artículo 4º literal f.
[104]
Ley 1581 de 2012, artículo 3º.
[105]
Sentencia C-748 de 2011. “En esa línea, lo importante para una verdadera
garantía del derecho al habeas data, es que se pueda establecer de manera clara
la responsabilidad de cada sujeto o agente en el evento en que el titular del
dato decida ejercer sus derechos. Cuando dicha determinación no exista o
resulte difícil llegar a ella, las autoridades correspondientes habrán de
presumir la responsabilidad solidaria de todos, aspecto éste sobre el que
guarda silencio el proyecto de ley y que la Corte debe afirmar como una forma
de hacer efectiva la protección a la que se refiere el artículo 15 de la
Carta.”
[106]
Este carácter omnicomprensivo de los principios que definen las garantías
básicas del derecho al habeas data es explicado por la sentencia C-748 de 2011
del modo siguiente:
“En consecuencia, una
interpretación del inciso tercero del artículo 2 consonante con la Constitución
y el contenido y finalidad del proyecto de ley es que aquél no prevé regímenes
excluidos de la aplicación de la ley sino exceptuados de algunas de sus
disposiciones en virtud de los intereses que se hallan en tensión. Esos casos
exceptuados deben ser regulados por leyes estatutarias especiales y
complementarias, las cuales deberán sujetarse a las exigencias del principio de
proporcionalidad.
En este orden de ideas,
las leyes especiales que se ocupen de los ámbitos exceptuados deberán (i)
perseguir una finalidad constitucional, (ii) prever medios idóneos para lograr
tal objetivo, y (iii) establecer una regulación que en aras de la finalidad
perseguida, no sacrifique de manera irrazonable otros derechos
constitucionales, particularmente el derecho al habeas data. Además, de
conformidad con los principios que se examinarán más adelante, el cumplimiento
de las garantías y la limitación del habeas data dentro de los límites de la
proporcionalidad debe ser vigilada y controlada por un órgano independiente,
bien sea común o sectorial.
Antes de terminar, tal
como se hizo en la sentencia C-1011 de 2008 , la Sala se permite recordar que
aunque en principio es constitucional la consagración de algunas excepciones a
la aplicación de algunas disposiciones de la ley, ello no significa que
aquellos ámbitos, así como todos los demás en los que se lleva a cabo
tratamiento de datos personales, estén excluidos de las garantías básicas del
derecho al habeas data, así como de las garantías de otros derechos
fundamentales que en cada caso puedan resultar lesionados con el tratamiento de
datos personales.”
[107]
Sentencia T-058 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada“Tanto para la
autodeterminación de la información, como para el principio de libertad, el
consentimiento es el punto de identidad y relevancia que determinará la
vulneración o no del derecho fundamental al habeas data.  Ahora bien, en
materia de autorización, el consentimiento otorgado al encargado del
tratamiento o responsable del tratamiento debe ser previo, expreso e informado
y, por el contrario, la publicidad indiscriminada de la información sobre datos
personales sin el cumplimiento de los requisitos antes descritos configura una
finalidad ilegal y/o inconstitucional que facilita la vulneración de derechos
fundamentales. En este orden de ideas, cabe destacar que el consentimiento del
titular de la información sobre el registro de sus datos se encuentra ligado a
la necesidad de que aquel cuente con oportunidades reales para ejercer sus
facultades de rectificación y actualización durante las diversas etapas de
dicho proceso, que resultan vitales para salvaguardar los derechos a la
intimidad y al buen nombre. En conclusión, compete a los jueces, en cada caso,
analizar el contenido de la autodeterminación y el principio de libertad así
como el cumplimiento de los requisitos dispuestos en la ley y la jurisprudencia,
a fin de no incurrir en alguna violación de derechos fundamentales. Dichos
requisitos se pueden sintetizar en: (i) obtener el consentimiento del titular
de la información, (ii) tal consentimiento deber ser calificado, es decir,
expreso, informado y previo, (iii) el tratamiento de la información se debe
realizar para las finalidades informadas y aceptadas por el titular del dato,
(iv) el responsable del tratamiento le corresponde obtener y conservar la
autorización del titular.”
[108]
Sentencia C-640 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo y C-328 de 2019, M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.
[109]
Sentencia C-1011 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño“El vínculo necesario
entre la libertad en los procesos de acopio informático del dato personal y la
expresión del consentimiento del titular ha sido evidenciado por la Corte a lo
largo de su jurisprudencia.  En cada una de estas decisiones se ha planteado
que el contenido concreto de la libertad del sujeto concernido y, simultáneamente,
el límite que impide el abuso del poder informático descansa en la exigencia de
la autorización del titular como presupuesto del ejercicio de las competencias
constitucionales de conocimiento, actualización y rectificación del dato personal.”
[110]
Sentencia C-748 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub“Por una parte, los datos personales deben ser procesados con un
propósito específico y explícito. En ese sentido, la finalidad no sólo debe
ser legítima sino que la referida información se destinará a realizar los fines
exclusivos para los cuales fue entregada por el titular. Por ello, se
deberá informar al Titular del dato de manera clara, suficiente y previa acerca
de la finalidad de la información suministrada y por tanto, no podrá
recopilarse datos sin la clara especificación acerca de la finalidad de los
mismos. Cualquier utilización diversa, deberá ser
autorizada en forma expresa por el Titular.
(…)
Así
mismo, los datos personales deben ser procesados sólo en la forma que la
persona afectada puede razonablemente prever. Si, con el tiempo, el uso de los
datos personales cambia a formas que la persona razonablemente no espera, debe
obtenerse el consentimiento previo del titular.
Por
otro lado, de acuerdo la jurisprudencia constitucional y los estándares
internacionales relacionados previamente, se observa que el principio de
finalidad implica también: (i) un ámbito temporal, es decir que el periodo de conservación de los datos personales no exceda del
necesario para alcanzar la necesidad con que se han registrado y (ii) un
ámbito material, que exige que los datos recaudados sean los estrictamente
necesarios para las finalidades perseguidas.”
[111]
Sentencia C-1011 de 2008, fundamento jurídico 2.4.
[112]
Así fue puesto de presente en el caso de los datos sobre el cumplimiento de
obligaciones financieras, comerciales y crediticias. En ese sentido, la
información sobre la purga de la mora del deudor debía constar en las centrales
de riesgo. Al respecto, la sentencia C-1011 de 2008 explicó:
“La información de
carácter positivo permanecerá de manera indefinida en los bancos de datos de
los operadores de información.  El dato financiero positivo versa sobre el
historial crediticio del sujeto concernido que da cuenta del cumplimiento
satisfactorio en la amortización de sus obligaciones comerciales y de crédito.
La ausencia de fijación de un término de permanencia de datos personales de
esta naturaleza no se muestra, per se, incompatible con la Constitución.  Ello
en tanto la inclusión de estos datos en las centrales de información es
compatible con los derechos fundamentales interferidos por la administración de
datos personales. En contrario, la existencia de información positiva del
sujeto concernido, en la medida en que lo distingue como un agente del mercado
económico cumplidor de sus obligaciones comerciales y de crédito, no afecta en
modo alguno sus intereses y antes bien, lo habilita para acceder a los
productos financieros.
Adicionalmente,
previsiones de esta naturaleza permiten el cumplimiento del principio de
incorporación predicable de los procesos de administración de datos
personales.  Así, se establece un mandato expreso a los operadores de
información, en el sentido de mantener vigente dentro del banco de datos
aquellos registros que confieren situaciones ventajosas para el titular, consistentes
en este caso en una calificación favorable sobre su comportamiento crediticio.”
[113]
Sentencia T-307 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, citada por la sentencia
C-748 de 2011.
[114]
Reglamento General de Protección de Datos de la Unión Europea. Reglamento (UE)
2016/679. Artículo 17. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1532348683434&uri=CELEX%3A02016R0679-20160504
[115]
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea del 13 de mayo de 2014.
Caso Google Spain, S.L. y Google Inc. contra Agencia Española de Protección de
Datos (AEPD) y Mario Costeja González. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A62012CJ0131.
Sobre este preciso particular, el fallo en comento vincula el derecho al olvido
con los derechos fundamentales en la Unión Europea del siguiente modo: “En
relación con el artículo 12, letra b), de la Directiva 95/46, cuya aplicación
está sometida al requisito de que el tratamiento de datos personales sea
incompatible con dicha Directiva, es necesario recordar que, como se ha
señalado en el apartado 72 de la presente sentencia, tal incompatibilidad puede
resultar no sólo de que los datos sean inexactos, sino en particular, de que
sean inadecuados, no pertinentes y excesivos en relación con los fines del
tratamiento, de que no estén actualizados o de que se conserven durante un
período superior al necesario, a menos que se imponga su conservación por fines
históricos, estadísticos o científicos. || Se deduce de estos
requisitos, establecidos en el artículo 6, apartado 1, letras c) a e), de la
Directiva 95/46, que incluso un tratamiento inicialmente lícito de datos
exactos puede devenir, con el tiempo, incompatible con dicha Directiva cuando
estos datos ya no sean necesarios en relación con los fines para los que se
recogieron o trataron. Éste es el caso, en particular, cuando son inadecuados,
no pertinentes o ya no pertinentes o son excesivos en relación con estos fines
y el tiempo transcurrido. || Por consiguiente, en el supuesto en el que
se aprecie, tras una solicitud del interesado en virtud del artículo 12, letra
b), de la Directiva 95/46, que la inclusión en la lista de resultados obtenida
como consecuencia de una búsqueda efectuada a partir de su nombre, de vínculos
a páginas web, publicadas legalmente por terceros y que contienen datos e
información verídicos relativos a su persona, es, en la situación actual,
incompatible con dicho artículo 6, apartado 1, letras c) a e), debido a que
esta información, habida cuenta del conjunto de las circunstancias que
caracterizan el caso de autos, es inadecuada, no es pertinente, o ya no lo es,
o es excesiva en relación con los fines del tratamiento en cuestión realizado
por el motor de búsqueda, la información y los vínculos de dicha lista de que
se trate deben eliminarse.”
[116]
Sentencia C-1011 de 2008. “Como se infiere de las consideraciones expuestas,
el establecimiento de un término único de caducidad del dato financiero
negativo impone afectaciones manifiestamente desproporcionadas a los intereses
de los sujetos concernidos, específicamente para el caso de quienes son
titulares de obligaciones insolutas de las cuales se predica su extinción en
virtud del paso del tiempo, como de aquellos deudores que asumen pronta y
voluntariamente el pago de las obligaciones en mora, quienes quedan en pie de
igualdad, en lo que refiere al juicio de desvalor derivado del reporte
financiero sobre incumplimiento, con aquellos agentes económicos que incurren
en mora por un periodo considerable y solo acceden al pago previa ejecución
judicial del crédito incumplido. En consecuencia, la fijación de un término
único de caducidad, carente de gradualidad y que permite la permanencia indefinida
del dato financiero negativo para el caso de las obligaciones insolutas, es
contraria a la Constitución, puesto que prevé una medida legislativa que impone
un tratamiento abiertamente desproporcionado a los titulares de la información
personal incorporada en centrales de riesgo crediticio.”
[117]
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[118]
En ese sentido, el artículo 411.4. del Código Civil define los alimentos en
función de la culpabilidad prescrita en las causales de divorcio.
[119]
Sentencia C-156 de 2003 M.P.  Eduardo Montealegre Lynett.
[120]
Sentencia C-1033 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[121]
Consideración que se deriva del principio de proporcionalidad de los alimentos
reconocido entre otras en las sentencias C-011 de 2002 M.P. Álvaro Tafur
Galvis; C-875 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-727 de 2015 M.P.
Myriam Ávila Roldán.
[122]
Precisión efectuada en la sentencia C-237 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[123]
En ese sentido, la Sentencia C- 156 de 2003 explicó que la igualdad entre los
hijos legítimos, extramatrimoniales y adoptivos, en lo relativo a los derechos
y obligaciones, se previó en el artículo 1o. de la ley 29 de 1982, y esta norma
fue a su vez ratificada por el inciso sexto del artículo 42 de la Constitución.
La evolución normativa transitada para el efecto se describió en los siguientes
términos:
"El proceso que
condujo a la igualdad de los hijos legítimos y extramatrimoniales en Colombia,
comenzó con la ley 45 de 1936 y culminó al dictarse la ley 29 de 1982.
El artículo 52 del
Código Civil clasificaba los hijos ilegítimos en naturales, de dañado y punible
ayuntamiento, que a su vez podían ser adulterinos o incestuosos. La
denominación de ilegítimos era genérica, pues, comprendía todos los que no eran
legítimos. Pero, además, el artículo 58 llamaba espurios los hijos de dañado y
punible ayuntamiento; y el 57 denominaba simplemente ilegítimo al hijo natural
o al espurio a quien faltaba el reconocimiento por parte del padre o de la
madre.
Esta clasificación era
tan degradante y contraria a la dignidad humana, que el hijo natural, es decir,
el "nacido de padres que al tiempo de la concepción no estaban casados
entre sí", reconocido o declarado tal "con arreglo a la ley",
era un verdadero privilegiado en relación con las otras categorías de “ilegítimos”.
Basta recordar que los hijos nacidos fuera de matrimonio solamente podían ser
reconocidos por sus padres o por uno de ellos, cuando no eran de dañado y
punible ayuntamiento, según el texto del artículo 54 de la ley 153 de 1887.
Aún en el siglo XIX, la
discriminación era un mal de la época, que se manifestaba a pesar de las
declaraciones de principios. Así, los franceses que habían consagrado en el
artículo primero de la "Declaración de los derechos del hombre y del
ciudadano" el principio según el cual "los hombres nacen y permanecen
libres e iguales en derechos", mantuvieron vigentes en el Código Napoleón
normas injustas cuyo rigor solamente se atemperó en este siglo. Por ejemplo, el
artículo 335 que prohibía el reconocimiento "de los hijos nacidos de un
comercio incestuoso o adulterino".
Pero el trato
inequitativo no se quedaba en las palabras. En tratándose de la sucesión por
causa de muerte el hijo natural, privilegiado como ya se vió, soportaba un
régimen aberrante: según el artículo 1045 del Código Civil, reformado por el 86
de la ley 153 de 1887, cuando en la sucesión intestada concurrían hijos
legítimos y naturales, la herencia se dividía en cinco (5) partes, cuatro (4)
para los legítimos y una (1) para todos los naturales.
A partir de 1930, el
ímpetu transformador de la República Liberal se plasma en leyes en favor de
quienes han sido tradicionalmente desprotegidos, como la mujer, los hijos no
legítimos y los trabajadores campesinos:  leyes como la 28 de 1932, 45 y 200 de
1936, son un salto formidable en el proceso hacia una sociedad igualitaria.
La ley 45 de 1936 cambia
la situación de los hijos naturales; establece la patria potestad sobre ellos,
que el Código no permitía; permite el reconocimiento como naturales de los
hijos adulterinos; y mejora la participación sucesoral del hijo natural en la
sucesión intestada, al asignarle la mitad de lo que corresponde a uno legítimo.
Viene luego la Ley 75 de
1968 que modifica la ley 45 de 1936, al establecer la presunción legal de
paternidad natural y dictar normas en defensa de la mujer, los hijos menores y
la familia.
Después, el decreto ley
2820 de 1974 introduce reformas en la institución de la patria potestad, en
beneficio de la mujer y de los hijos naturales.
Finalmente, el artículo
1o. de la ley 29 de 1982, consagra la igualdad no sólo entre los hijos
legítimos y los naturales, sino entre unos y otros y los adoptivos: "Los
hijos son legítimos, extramatrimoniales y adoptivos y tendrán iguales derechos
y obligaciones".  Desaparecen así todas las desigualdades por razón del
nacimiento: en adelante, en tratándose de derechos y obligaciones habrá solamente
hijos, diferentes solamente en sus denominaciones de legítimos,
extramatrimoniales y adoptivos".
[124]
Sentencia C-156 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[125]
Sentencia C-1033 de 2002. M.P.
[126] Artículo 413 del Código Civil.
[127] Ibídem.
[128]
El artículo 417 del Código Civil precisa que “mientras
se ventila la obligación de prestar alimentos, podrá el juez o prefecto ordenar
que se den provisionalmente, desde que en la secuela del juicio se le ofrezca
fundamento plausible (…)”. Por su parte, el artículo 386 del CGP faculta a la autoridad judicial para que en los
procesos de investigación de la paternidad decrete de manera provisional alimentos,
incluso desde la admisión de la demanda. Asimismo, faculta al juez a suspender
dicha medida cuando encontrara un fundamento razonable de exclusión de la
paternidad. Esta última facultad se declaró exequible en la Sentencia C- 258 de
2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[129]
De acuerdo con el artículo 82.13 del Código de la Infancia y la Adolescencia le
corresponde al Defensor de Familia fijar la cuota provisional de alimentos
cuando no se logre conciliación.
[130] La previsión original del artículo 414 del Código Civil
restringía los alimentos congruos a los sujetos previstos en los numerales 1,
2, 3, 4, y 10 del artículo 411, que correspondían al cónyuge, los descendientes
legítimos, los ascendientes legítimos, la mujer divorciada sin culpa suya; y al
que hizo una donación cuantiosa si no hubiere sido rescindida o revocada. Sin
embargo, con las modificaciones posteriores de la normatividad dirigidas a
eliminar las discriminaciones por razones del nacimiento los numerales 5º
(sobre descendientes naturales) y 7º ( hijos adoptivos) del artículo 411 del
estatuto civil se encuentran ahora incluidos dentro del 2º, que establece
alimentos para todos los descendientes. Por su parte, los numerales 6º (sobre
ascendientes naturales) y 8º (sobre padres adoptantes) se entienden incluidos
dentro del numeral 3º, que otorga alimentos a todos los ascendientes. Esta
precisión se ha efectuado, entre otras, en la Sentencia C-919 de 2001 MP Jaime
Araujo Rentería.
[131]
Sentencia C-156 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[132] Sentencia C-237 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[133]
La  Sentencia C-727 de 2015 (M.P. Diana Fajardo Rivera) señaló que la
obligación alimentaria en relación con los hijos se predica de los padres,
quienes concurren en términos de estricta igualdad ante un mismo deber superior
de orden público. En consecuencia, como la obligación se deriva del vínculo
paterno filial las vicisitudes de la relación entre los cónyuges no puede
afectar la obligación igual de los padres de concurrir al amparo y protección
de los hijos.
[134]
La Sentencia C-017 de 2019 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) en relación con
el artículo 421 del Código Civil que establece que “los alimentos se deben
desde la primera demanda” aclaró que la lectura de esta disposición no hace
referencia al momento en el que surge la obligación alimentaria en relación con
los menores de edad y, en ese mismo sentido, “no es un acto constitutivo del
derecho de alimentos”. Por el contrario, en un escenario en el que se prevén
diferentes instrumentos para su reclamación de los alimentos en caso de
incumplimiento de la obligación alimentaria, la disposición define el momento
en el que se deben y la forma de pagarlos cuando se adelanta la reclamación por
vía judicial.
[135]
Sentencia C-113 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa.
[136]
Sentencias T-572 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez, T-068 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez, T-302 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[137] Aprobada mediante la Ley
12 de 1991.
[138] Adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en su resolución 217 A (III), diciembre 10 de 1948. Sobre esta
Declaración debe tenerse en cuenta que si bien no tiene la naturaleza de
tratado, en todo caso es comprendida como una norma de derecho internacional
imperativo.
[139] Aprobada en la Novena Conferencia Interamericana,
Bogotá, abril de 1948.
[140]
Aprobado mediante la Ley 74 de 1968.
[141]
Aprobado mediante la Ley 16 de 1972.
[142]
Aprobado mediante la Ley 74 de 1968.
[143]
El artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos precisa que:
“1. Toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda,
la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho
a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u
otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.
2. La maternidad y la
infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños,
nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección
social.”
[144]
Artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
[145]
El artículo 3º de la Convención sobre los Derechos del Niño señala que:
“(…) 1. En todas las
medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o
privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o
los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será
el interés superior del niño.”
[146]
Artículo 24 de la Ley 1098 de 2006.
[147]
Sentencias C-1064 de 2000M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-727 de 2015 M.P.  Myriam
Ávila Roldán.
[148]
Sentencia C-017 de 2019 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[149]
Ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
[150]
En la Sentencia T-302 de 2017 MP Aquiles Arrieta Gómez se precisa cómo este
fenómeno además del eventual impacto en el derecho a la vida, en atención a las
muertes por desnutrición que se registran en el país, también tiene efectos en
el desarrollo y la efectividad de los derechos de los niños. En ese sentido,
aclara que: “La desnutrición en menores de
cinco años no necesariamente lleva a la muerte, aunque sí aumenta
significativamente el riesgo de muerte, y en todo caso tiene consecuencias
profundas en el desarrollo de la persona. Quien sufre de desnutrición durante
la primera infancia, puede sufrir más adelante limitaciones cognitivas,
afectaciones de salud, y en general una reducción de oportunidades para su
libre desarrollo de la personalidad.”
[151]
Los instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha hecho
énfasis en la relación de la educación de los niños con la dignidad humana, el
desarrollo integral, la construcción de su identidad, la integración con la
sociedad, la relación con el medio ambiente, el desarrollo de un proyecto de
vida, etc. En ese sentido, resulta ilustrativa la Observación General número 1,
sobre los propósitos de la educación.
[152]
Entendido como el trabajo que se adelanta por niños menores de 15 años, o que
realizado por adolescentes afecta el derecho a la educación, la salud y otros
derechos fundamentales. En atención Convenio 138 de la OIT “sobre la edad
mínima” el artículo 35 de la Ley 109 de 2016 señala que la edad mínima de
admisión al trabajo es los quince (15) años y excepcionalmente, los
niños y niñas menores de 15 años podrán recibir autorización de la Inspección
de Trabajo, o en su defecto del Ente Territorial Local, para desempeñar
actividades remuneradas de tipo artístico, cultural, recreativo y deportivo,
que no excedan las 14 horas semanales.
En relación con el trabajo
realizado por menores de edad, el DANE indicó que para el trimestre octubre – diciembre 2019, en el total nacional la
población de 5 a 17 años que trabajó fue 586 mil personas. La definición de
trabajo infantil para esta encuesta consideró cualquiera de estos factores: (i)
durante la semana de referencia participaron en el proceso de producción de
bienes y servicios, en una de las siguientes situaciones: a) Trabajaron al
menos 1 hora a cambio de ingresos monetarios o en especie, o al menos una hora
sin recibir pago en calidad de trabajador familiar sin remuneración o
trabajador sin remuneración en empresas o negocios de otros hogares; o (ii) No
trabajaron en la semana de referencia por vacaciones, licencias, etc., pero
tenían un empleo o negocio, o estaban vinculados a un proceso de producción
cualquiera y con seguridad, terminada la ausencia regresarán a su trabajo”.
[153]
De acuerdo con el sistema de información misional del ICBF entre el 1 de enero
de 2014 al 31 de agosto de 2020 esta entidad ha acogido a 1.747 niños, niñas y
adolescentes que estaban siendo víctimas de la práctica de explotación sexual.
[154]En
la encuesta realizada por el DANE en el año 2019 en 21 municipios del país, de
13.252 habitantes de calle censados 353 estaban entre las edades de 0 a 19
años. https://sitios.dane.gov.co/censo-habitantes-calle/app/.
Asimismo, en la información estadística reportada por el ICBF en el año 2016
informó que para el 31 de mayo de 2016, 3589 menores de edad se encontraban en
proceso de restablecimiento de derechos por situación de calle.
[155]
Sentencia C-209 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[156]
Sentencia C-544 de 2005, M.P.  Marco Gerardo Monroy Cabra.
[157]
Sentencia C-544 de 2005, M.P.  Marco Gerardo Monroy Cabra
[158]
Sentencia C-500 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
[159]
Sección Quinta del Consejo de Estado. Sentencia 2010-00030 del 22 de septiembre
de 2011. M.P. Mauricio Torres Cuervo.
[160]
Sentencia C-106 de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo
[161] Sentencia C-311 de
2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[162] Sentencia C-468 de
2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[163]
Sentencia C-106 de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[164] Sentencia C-1412
de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[165] Es necesario señalar que este artículo perderá
vigencia a partir del 1 de julio de 2021 de conformidad con el artículo 265 de
la Ley 1952 de 2019. No obstante, dado el carácter ilustrativo de esta
referencia esta permanecerá a lo largo del texto.
[166]
Sentencias SU-566 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C- 106 de 2018,
M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-101 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras.
[167]
Sentencia C-101 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[168]
Sentencia C- 106 de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[169]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[170]
Sentencia C-651 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[171]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[172]
Sentencia C-393 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[173]
Sentencia C-393 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[174]
Sentencia C-393 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[175]
Sentencia C-780 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[176]
Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia 00581 de 21 de abril de 2009, C.P.
Ruth Stella Correa Palacio.
[177] Este capítulo recoge algunas de las principales
consideraciones sobre el enfoque de género expuestas en la Sentencia C-117 de
2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, la Aclaración de voto de la Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos a
la Sentencia SU-677 de 2017, la Sentencia C-297 de 2016 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado
[178] Estas obligaciones parten del reconocimiento general de la
igualdad entre hombres y mujeres. La Declaración Universal de Derechos Humanos en sus
artículos 1, 2 y 7 reconoce que todos los seres humanos son iguales y se deben
proteger sin distinción por el sexo y sin discriminación; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas reconoce en su
preámbulos la dignidad de todos los seres humanos, El Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas en sus artículos 3 y 26
establece la obligación de garantía y protección de todos los derechos
reconocidos en el Pacto sin distinción en razón al sexo así como la prohibición
de la discriminación; La Convención Americana
sobre Derechos Humanos en sus artículos 1 y 24 establecen la protección de los
derechos reconocidos en la Convención sin discriminación por motivos de sexo y
en condiciones de igualdad ante la ley.
[179] Desde los primeros pronunciamientos de esta Corporación se
destacaron las situaciones de exclusión de las mujeres de los diferentes
ámbitos de lo sociedad con base en los estereotipos fundados en el género. Así,
la Sentencia C-410 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz señaló que “A la exclusión de las mujeres de la vida política
durante un amplio periodo, se juntó su exclusión de la vida económica general;
el trabajo asalariado no estuvo dentro del conjunto de actividades que pudieran
ser realizadas por ellas, y cuando se las admitió al mismo fueron relegadas a
labores de segunda categoría; los prejuicios sociales imponían el confinamiento
de la mujer a las tareas del hogar, comúnmente consideradas improductivas; se
difundió, de ese modo, una imagen de la mujer como ser económicamente
dependiente y por tal motivo sometida a la autoridad de los padres o del
marido.”
[180]Por ejemplo en lo que respecta a la definición de las obligaciones
en el marco de las relaciones familiares en el Código Civil, la Sentencia C-203
de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger explicó que: “Lograr la igualdad
formal de las mujeres en el ordenamiento jurídico ha sido un proceso gradual
que inició antes de la Constitución de 1991. El Código
Civil tiene un contenido preponderantemente patriarcal en el que la mujer se
ubica en una situación de subordinación al marido y a su entorno familiar. La
jurisprudencia constitucional se ha encargado de armonizar aquellos preceptos
que datan del siglo antepasado con los que exige el actual ordenamiento
jurídico y los principios constitucionales. Pero a la vez, se ha encargado de
atacar los estereotipos de género tan arraigados a la cultura tradicional.” En ese sentido también destacó que:
“En
casos de control abstracto de constitucionalidad sobre normas
del Código Civil, la Corte ha establecido que las relaciones de familia se
basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja, y en esa medida,
no
es equitativo ni razonable imponer una carga a uno de los miembros y eximir al
otro, por su simple pertenencia a un determinado sexo”.
[181] El recuento del  marco internacional puede consultarse en la
sentencia C-586 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[182]
La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia
contra la mujer, suscrita en la ciudad de Belém Do Pará, Brasil, el día 9 de
junio de 1994 y aprobada mediante la Ley 248 de 1995.
[183]
Sentencia C-117 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[184] En el ejercicio de la función de revisión, es decir en el
marco del control concreto de constitucional, la jurisprudencia constitucional
ha precisado que el ejercicio de la administración de justicia con perspectiva
de género implica asegurar las siguientes condiciones mínimas:
“(i)
desplegar toda actividad investigativa en aras de garantizar los derechos en
disputa y la dignidad de las mujeres; (ii) analizar los hechos, las pruebas y
las normas con base en interpretaciones sistemáticas de la realidad, de manera
que en ese ejercicio hermenéutico se reconozca que las mujeres han sido un
grupo tradicionalmente discriminado y como tal, se justifica un trato
diferencial; (iii) no tomar decisiones con base en estereotipos de género; (iv)
evitar la revictimización de la mujer a la hora de cumplir con sus funciones;
reconocer las diferencias entre hombres y mujeres; (v) flexibilizar la carga
probatoria en casos de violencia o discriminación, privilegiando los indicios
sobre las pruebas directas, cuando estas últimas resulten insuficientes; (vi)
considerar el rol transformador o perpetuador de las decisiones judiciales;
(vii) efectuar un análisis rígido sobre las actuaciones de quien presuntamente
comete la violencia; (viii) evaluar las posibilidades y recursos reales de
acceso a trámites judiciales; (ix) analizar las relaciones de poder que afectan
la dignidad y autonomía de las mujeres” Sentencias
T-351 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, T-027 de 2017 M.P. Aquiles
Arrieta Gómez,T-012 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[185] Aclaración de voto a la Sentencia SU-677 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[186] La Sentencia C- 586 de 2016
M.P. Alberto Rojas Ríos citando la Sentencia T-909 de 2011 M.P. Juan Carlos
Henao Pérez precisa que la discriminación indirecta surge:
“cuando
de tratamientos formalmente no discriminatorios, se derivan consecuencias
fácticas desiguales para algunas personas, que lesionan sus derechos o limitan
el goce efectivo de los mismos. En tales casos, medidas neutrales que en
principio no implican factores diferenciadores entre personas, pueden producir
desigualdades de facto entre unas y otras, por su efecto adverso exclusivo,
constituyendo un tipo indirecto de discriminación”. Esta modalidad, en fin, se
compone de dos criterios: Primero, la existencia de una medida o una práctica
que se aplica a todos de manera aparentemente neutra. Segundo, la medida o la
práctica pone en una situación desaventajada un grupo de personas protegido. Es
el segundo criterio de la discriminación indirecta el que difiere de la
discriminación directa: el análisis de la discriminación no se focaliza sobre
la existencia de un trato diferencial sino sobre los efectos diferenciales”
[187] Sentencia C-519 de
2019 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[188] Sentencia C-519 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[189]
Con excepción del derecho de alimentos en cabeza del donante de donaciones
cuantiosas que no fueron revocadas, de acuerdo con lo señalado en el FJ xx de
esta sentencia.
[190]Juan
Pablo Sarmiento Erazo, Dagoberto Lavalle Navarro y Carolina Mariño Manrique
(2018). “El machismo y el lenguaje performativo en los enunciados
normativos: aproximaciones sobre representaciones de género en el derecho de
familia y sus posibles efectos.” Jaramillo Sierra, Isabel Cristina y Anzola
Rodríguez, Sergio Iván.: La Batalla por los Alimentos. El papel del derecho
civil en la construcción del género y la desigualdad. Bogotá Ediciones
Uniandes, p. 162.
[191] El estudio se adelantó en los consultorios jurídicos de
las Universidades del Norte (Barranquilla), EAFIT (Medellín), Pontificia
Bolivariana (Medellín), San Buenaventura (Cali), de Antioquia (Medellín), ICESI
(Cali), Santo Tomás (Bogotá) y de los Andes (Bogotá) y sus resultados fueron
publicados en: Jaramillo Sierra y Anzola Rodríguez, Ob. Cit.
[192] Juan Pablo Sarmiento Erazo, Dagoberto Lavalle
Navarro y Carolina Mariño Manrique “El machismo …”, cit páginas 163 a 165.
[193]
Juan Pablo Sarmiento Erazo, Dagoberto Lavalle Navarro y Carolina Mariño
Manrique “El Machismo…” cit página 169.
[194]Consultado en el mes de diciembre de 2020 en la página web
del INPEC:
http://200.91.226.18:8080/jasperserverpro/flow.html?_flowId=viewReportFlow&_report=%2Fpublic%2FDelitos%2Freports%2FDelitos_Nacional_Modalidad_Delictiva_Intramural&ANNO=2020&MES=12&reportUnit=%2Fpublic%2FDelitos%2Freports%2FDelitos_Nacional_Modalidad_Delictiva_Intramural
[195]Consultado en el mes de diciembre de 2020 en la página web
del INPEC:
http://200.91.226.18:8080/jasperserverpro/flow.html?_flowId=viewReportFlow&_report=%2Fpublic%2FDelitos%2Freports%2FDelitos_Nacional_Modalidad_Delictiva_Domiciliaria&ANNO=2020&MES=12&reportUnit=%2Fpublic%2FDelitos%2Freports%2FDelitos_Nacional_Modalidad_Delictiva_Domiciliaria
[196] Esta medición corresponde a los datos recaudados para
efectos de establecer el valor económico del trabajo del cuidado no remunerado,
el cual se consultó en diciembre de 2020 en.
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/cuentas/ec/Pre_CS_Econo_cuidado_TDCNR_2017.pdf
Esta
medición responde al artículo 1º de la Ley 1413 de 2010 que ordenó “(…) incluir
la economía del cuidado conformada por el trabajo de hogar no remunerado en el
Sistema de Cuentas Nacionales, con el objeto de medir la contribución de la
mujer al desarrollo económico y social del país y como herramienta fundamental
para la definición e implementación de políticas públicas.”
[197]
Juan Pablo Sarmiento Erazo, Dagoberto Lavalle Navarro y Carolina Mariño
Manrique “El Machismo…” cit página 170.
[198] Sentencia C-964 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis. En igual
sentido, la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS) del año 2015 ha
destacado el aumento en los hogares con jefatura femenina que pasó de 30.3% en
2005 a 34% en 2010 y a 36.4% en 2015.
[199] Sentencia C-184 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[200] Sentencia C-184 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[201] Sentencia T-351 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[202]
Gaceta del Congreso 672 de 2018, p. 12.
[203]
Sobre la insuficiencia de los mecanismos existentes en el ordenamiento jurídico
para la obtención del pago de la acreencia alimentaria y la imposición de
barreras al respecto, la exposición de motivos citada señala lo siguiente:
“Al hacerse exigible
ante instancias judiciales y/o administrativas la restitución del derecho de
alimentos de los niños, niñas y adolescentes, su restitución se ve limitada por
al menos dos grandes obstáculos dentro del proceso penal, (i) “los problemas
relacionados con la certeza probatoria de la evidencia” y (ii) “la capacidad
económica o ubicación del alimentante”. Estos dos factores hacen que incluso
las conciliaciones por montos menores a los contemplados por la ley, es decir,
con base en la presunción del ingreso del salario mínimo por parte del
alimentante, no evidencie ser un mecanismo efectivo de coacción frente a su
cumplimiento, y por tanto, el incumplimiento de la obligación aún después de la
conciliación sea tan reiterado.
Por lo anterior, existe
la necesidad de ampliar los mecanismos de exigibilidad y sanción de este delito,
que redunde en herramientas más efectivas, sin que ello implique el aumento de
penas; es decir, propiciar “la generación de espacios e incentivos de la
obligación alimentaria, más allá de sus propósitos punitivos” implica la
adopción de medidas legislativas tales como el mejoramiento de los sistemas de
identificación, monitoreo y reporte de los(as) alimentes que incumplan su
obligación de cuidado y manutención, facilitarían que la sanción legal
cumpliera con su objetivo de persuadir a los demandados para que se abstuvieran
de cometer o reiterar la conducta delictiva.
Así mismo, la realidad
sociocultural acarrea que especialmente los hombres y algunas mujeres no sean
conscientes de la relevancia de las obligaciones que tienen frente a sus
familiares, al igual que los preceptos culturales instalados
en el sistema de valores
de quienes administran justicia, quienes asocian la exigencia del cumplimiento
alimentario que elevan las mujeres frente a los padres de hijas e hijos como un
factor de manipulación por parte de las primeras,
todo lo anterior
evidencia los factores externos que influyen sobre la ineficacia del aparato de
justicia -tanto en lo penal como en lo civil-, y revelan la necesidad de
desplegar programas dirigidos a promover el cambio cultural, siendo esta
responsabilidad de resorte común al conjunto del Estado, resaltando la
responsabilidad de la administración central y las administraciones
territoriales” Gaceta del Congreso 672 de 2018, pp. 12-13.
[204]
Gaceta del Congreso 672 de 2018, p. 12.
[205] “BERNAL, Carolina, LA ROTA, Miguel. “El delito de la
inasistencia alimentaria: Diagnóstico acerca de su conveniencia”. DEJUSTICIA -
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad. USAID. Febrero de 2012.
Pág. 77”
[206]
Gaceta del Congreso 672 de 2018, p. 13.
[207]"UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA [En línea]
http://foros.uexternado.edu.co/red/
wpcontenUuploads/2012/03/JAG.-El-Derecho-a-la- alimentaci%C3%B3n2.pdf p 23.
(citado junio 18 de 2012)”
[208]
Gaceta del Congreso 672 de 2018, p. 10.
[209]
Registro Deudores Alimentarios. Ciudad de Buenos Aires Justicia y Seguridad.
Disponible en:
https://www.buenosaires.gob.ar/justiciayseguridad/registro-deudores-alimentarios
[210]
República Argentina. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Ley 269
del 11 de noviembre de 1999. Disponible en:
http://www2.cedom.gob.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley269.html
[211]
República Argentina. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Ley 269
del 11 de noviembre de 1999. Disponible en:
http://www2.cedom.gob.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley269.html
[212]
República del Perú. Ministerio de Justicia. Ley 28970 del 26
de enero de 2007. Disponible en: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/96b335804d42f26d84c7afa5f378198b/LeyN_28970.pdf?MOD=AJPERES
[213]
República del Perú. Ministerio de Justicia. Ley 28970 del 26
de enero de 2007. Disponible en:
https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/96b335804d42f26d84c7afa5f378198b/LeyN_28970.pdf?MOD=AJPERES
[214]
República del Perú. Ministerio de Justicia. Ley 28970 del 26
de enero de 2007. Disponible en:
https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/96b335804d42f26d84c7afa5f378198b/LeyN_28970.pdf?MOD=AJPERES
[215]Oliva Gómez, Eduardo. (2019) El registro de deudores alimentarios
morosos: Sus efectos y eficacia en el sistema jurídico mexicano. Revista de investigación en Derecho,
Criminología y Consultoría Jurídica. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla,
México, p. 88.
[216]
El artículo 48 de la Ley de Migración de los Estados Unidos Mexicanos establece
lo siguiente:
“Artículo 48. La
salida de mexicanos y extranjeros del territorio nacional podrá realizarse
libremente, excepto en los siguientes casos:
[…]
VI. Las personas que, en
su carácter de deudoras alimentarias, dejen de cumplir con las obligaciones que
impone la legislación civil en materia de alimentos por un período mayor de
sesenta días, previa solicitud de la autoridad judicial competente, sin
perjuicio de las excepciones previstas por la legislación civil aplicable, así
como de aquellas conductas consideradas como delitos por las leyes penales
correspondientes. Para efectos de esta fracción y tratándose de extranjeros, el
Instituto definirá su situación migratoria y resolverá con base en lo que se
establezca en otros ordenamientos y en el reglamento de esta Ley.”
[217]
El artículo 397 del Código Civil para el Distrito Federal de los Estados Unidos
Mexicanos señala:
Artículo 397. Son requisitos para la adopción:
“[…]
VII. Que ninguno de los adoptantes se encuentre
inscrito en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos.”
[218] Bernal, Carolina y La Rota, Miguel Emilio (2012). El
delito de inasistencia alimentaria: diagnóstico acerca de su conveniencia.
Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad. Bogotá.
Montoya
Pérez, María del Carmen (2012) El registro de deudores alimentarios morosos,
EN: Domínguez Jorge y Sánchez José (Coords.), Conmemoración de
los 80 años de vigencia del Código Civil del Distrito Federal. Universidad Autónoma de México, México.
Oliva
Gómez (2019), Ob. Cit.
[219]
Oliva Gómez (2019), Ob. Cit. p. 93.
[220]
Montoya Pérez (2012), Ob. Cit. p. 54.
[221]
Oliva Gómez (2019), Ob. Cit. p. 94.
[222]
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[223]
Sentencia C-567 de 1997: “La competencia administrativa que se instituye se
refiere a la recolección de datos personales que conforman un banco de datos
destinados a la circulación. No obstante, la facultad no es objeto de
regulación - general o especial -, en ninguna ley estatutaria. La fuente del
poder que se concede a la administración se deriva de una simple ley ordinaria.
La recolección y circulación de datos personales, sin duda alguna afecta la
libertad de las personas; de ahí que su regulación, así sea genérica, debe
estar consagrada en una ley estatutaria. Dentro del marco de una ley
estatutaria existente, la creación y regulación de bancos de datos de origen
público, en principio no podría ser materia de censura constitucional, como
quiera que aquélla sirve al propósito de resguardar la libertad informática que
puede verse afectada con ocasión de la recolección, tratamiento y circulación
de datos. Si se hiciera caso omiso de la anterior cautela, todas las
operaciones constitucionalmente relevantes atinentes al tratamiento informático
de los datos personales - recolección, tratamiento, circulación, conocimiento,
actualización y rectificación -, serían reguladas por medio de las leyes ordinarias
que ordenaren la creación pública de bancos de datos, y acabaría por perder
todo sentido la previsión constitucional que establece que las mismas sean
objeto de la respectiva ley estatutaria, por lo menos en sus contornos
esenciales, justamente a fin de preservar la libertad. || De otro lado, si se
observa que los datos de origen legal que se consignan en el formato único de
hoja de vida son escasos y de carácter muy general, se descubre que la
competencia confiada a la administración no es meramente residual, sino que por
el contrario a ella se le impone el dilatado encargo de recaudar la información
que juzgue menester. La afectación de la libertad informática, que comprende el
universo de la información que el aspirante a ingresar a la función pública
debe suministrar al Estado, en una medida apreciable se determina por un acto
distinto de la ley, lo que de manera manifiesta vulnera la garantía de la
libertad.”
[224]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[225]
Sentencia C-384 de 2000: “El anterior contenido regulante, tiene
implicaciones directas con el núcleo esencial del derecho de habeas data, pues
involucra de lleno la facultad de las personas para “conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de
datos”. Sobre la manera en la cual pueden conocerse tales informaciones,
contiene normas expresas arriba mencionadas (formular una solicitud y pagar una
tarifa), y sobre la posibilidad de actualizar y rectificar dichos datos,
resulta claro que la norma establece restricciones, pues al indicar que sólo se
podrán registrar los datos que, según las normas o pautas de la
Superintendencia Bancaria y de conformidad con el artículo 15 de la
Constitución, se consideren relevantes para evaluar la solvencia de sus
titulares, pone en manos de esa entidad la fijación de límites a ese derecho,
además de dejar por fuera del derecho de actualización y rectificación otras
informaciones distintas a las relativas a la solvencia de la persona concernida
(disponibilidad de recursos económicos), como por ejemplo la referente a su comportamiento
crediticio (puntualidad en el pago), etc., que también son importantes para la
valoración y calificación de los posibles clientes del sistema financiero.
Todo lo anterior afecta
sin lugar a dudas el derecho fundamental en referencia en lo más propio de su
núcleo fundamental, pues “(l)os datos personales que se recogen, el tipo de
tratamiento que reciben y las formas y límites de su circulación, son aspectos
de una misma decisión que no deja de tener repercusiones sobre la
autodeterminación informativa.” Por ello, la reserva de ley estatutaria sobre
este punto es la garantía más importante en la protección de ese derecho
fundamental. Así las cosas, la Corte encuentra que las disposiciones contenidas
en la norma reprochada, no podían adoptarse sino mediante el trámite propio de
una ley de esa naturaleza
[226]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[227]
La Corte identifica en su jurisprudencia al derecho de acceso a la información
pública como un derecho fundamental de carácter amplio y que no puede estar
sometido a limitaciones diferentes a aquellas necesarias en una sociedad
democrática. Sobre el particular, la sentencia C-276 de 2019, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, señaló:
“El principio referido
supone una serie de obligaciones correlativas a cargo del Estado referidas a
que: (i) el derecho de acceso a la información solamente puede ser restringido
a partir de un régimen limitado de excepciones; (ii) toda decisión negativa,
esto es, que niegue el acceso a la información pública, debe ser motivada, bajo
el supuesto de que el Estado tiene la carga de la prueba respecto de las
razones que justifican la reserva de información; y (iii) ante la duda o el
vacío legal sobre el carácter público o reservado de la información, opera la
presunción de publicidad.”.
A
esta consideración se suma lo regulado por la Ley 1712 de 2014, que en cuanto a
ese acceso amplio identifica, entre otros, los principios de transparencia y
facilitación. Respecto del primero, toda la información en poder de los sujetos
obligados definidos en dicha ley se presume pública, en consecuencia de lo cual
dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la
misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y
procedimientos que al efecto se establecen en la ley, excluyendo solo aquello
que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento
de los requisitos establecidos en la misma disposición. En relación con el
segundo, los sujetos obligados deberán facilitar el ejercicio del derecho de
acceso a la información pública, excluyendo exigencias o requisitos que puedan
obstruirlo o impedirlo.
[228]
La sentencia C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, expuso
que incluir contenidos de leyes ordinarias en aquellas estatutarias no implica
necesariamente su inconstitucionalidad. Al respecto señaló que, como lo ha
dicho previamente la jurisprudencia (sentencias C-353 de 1994 y C-600 de 1995),
“el hecho de haberse regulado una materia propia de una ley ordinaria en una
ley estatutaria o en una ley orgánica, no la hace por si inconstitucional,
pues, en últimas, es un problema de técnica legislativa que no compromete
las mayorías requeridas para aprobar una ley ordinaria”[228].
De ese modo, la Corte efectuó el control previo al proyecto de ley estatutaria
que modificaba la regulación sobre el traslado de servidores judiciales
prevista en la Ley 270 de 1996.
[229] La distinción entre “listas de riesgo” y “listas
negras”, ha sido identificada por la jurisprudencia constitucional, con el fin
de identificar qué actividades de administración de datos personales son
legítimas, a fin de distinguirlas de expresiones abusivas de la administración
de información personal.  Al respecto, la Corte sostiene que “son dos cosas
distintas la elaboración de las denominadas “listas negras” y la de las “listas
de riesgo”. En las primeras, en forma contraria a derecho quien las elabora
incluye en ellas nombres de personas jurídicas o naturales cuya consecuencia es
la existencia, en la práctica, de un cierre de la oportunidad de crédito en
cualquier establecimiento de carácter comercial y financiero. En las segundas,
lo que se hace es incluir el comportamiento histórico del deudor para que la
entidad crediticia a quien se le envía evalué si frente a ese comportamiento
otorga, y en qué condiciones el crédito respectivo o si, se abstiene de ello.
Pero es claro que, en este caso no podrá la entidad financiera incurrir en un
abuso del derecho dada la función social que en la economía se cumple por
quienes tienen a su cargo la actividad crediticia.”. Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-1322/01.
[230]M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[231]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[232]
Código Civil, artículo 422.
[233]
Ley 1266 de 2008. Artículo 13. Permanencia de la información: La
información de carácter positivo permanecerá de manera indefinida en los bancos
de datos de los operadores de información.
Los datos cuyo contenido
haga referencia al tiempo de mora, tipo de cobro, estado de la cartera, y en general,
aquellos datos referentes a una situación de incumplimiento de obligaciones, se
regirán por un término máximo de permanencia, vencido el cual deberá ser
retirada de los bancos de datos por el operador, de forma que los usuarios no
puedan acceder o consultar dicha información. El término de permanencia de esta
información será de cuatro (4) años contados a partir de la fecha en que sean
pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación vencida.
[234]
Sobre este asunto la sentencia C-1011 de 2008 explica lo siguiente:
“con base en la necesidad de otorgar eficacia al “derecho a la
caducidad del dato negativo”, la Corte determinó, vía jurisprudencia, los
términos de conservación del reporte, para lo cual distinguió tres
situaciones:  (i) cuando el pago ha sido voluntario, donde el término de
caducidad es de dos años, siempre y cuando la mora haya sido superior a un año,
por lo que, en evento contrario, la caducidad será hasta el doble de la mora,
(ii) cuando el pago se ha originado como consecuencia de un proceso ejecutivo,
donde la caducidad es de cinco años y (iii) cuando se ha iniciado acción de
ejecución, pero el pago se ha efectuado con la sola notificación del mandamiento
de pago, caso en que la caducidad será la misma del pago voluntario.  En todos
los casos, la Corte ligó la posibilidad de la supresión del reporte en los
plazos reseñados a que durante su vigencia no se presentaran nuevos
incumplimientos, caso en el cual se perderá el beneficio de la caducidad,
precisamente porque con ellos se desvirtúa la intención de recobrar el buen
nombre ante las entidades de crédito y disminuir el nivel de riesgo
financiero.”
[235]
Sentencia T-174 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[236]
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 18 de noviembre de 1994, M.P. Héctor
Marín Naranjo. Sobre el particular expresó ese fallo: “De otro lado, la
preceptiva que dimana del artículo 422 del Código Civil, no deja duda en el
sentido de que se deben alimentos necesarios al hijo que estudia, aunque haya
alcanzado la mayoría de edad, consecuencia que deviene, además, de lo expresado
en la parte inicial de ese mismo artículo, cuando dispone que, 'Los alimentos
que se deben por ley, se entienden concedidos para toda la vida del
alimentario, continuando las circunstancias que legitimaron la demanda". Y
sigue diciendo más adelante la misma providencia que "Es ese, en efecto,
el sentido acogido invariablemente por la Jurisprudencia emanada de esta
Corporación, tal como así se desprende de la sentencia que data de 7 de mayo de
1991, la que sobre el punto, determinó: "(...) Según el alcance que la
Jurisprudencia le ha dado al artículo 422 del Código Civil, se deben alimentos
necesarios al hijo que estudia, aunque haya alcanzado mayoría de edad (...) en
tanto se encuentren inhabilitados para subsistir de su trabajo, lo que puede
obedecer a que estén adelantando estudios”.
[237]
La sistematización de estas reglas fue planteada por la Corte Constitucional en
la sentencia T-854 de 2012, así:
“De lo dicho se concluye que tanto la jurisprudencia como la ley han sostenido que la
obligación alimentaria que deben los padres a sus hijos es:
(i)
Por regla general, hasta la mayoría de edad, es decir, 18 años, excepto que por
la existencia de impedimento físico o mental la persona se encuentre
incapacitada para subsistir de su trabajo;
(ii)
Asimismo, han reconocido la obligación a favor de los hijos mayores de 18 y
hasta los 25 años de edad que se encuentran estudiando, siempre y cuando no
exista prueba que demuestre que sobreviven por su propia cuenta; y
(iiii)
Solamente los hijos que superan los 25 años cuando están estudiando, hasta que
terminen su preparación educativa, siempre dependiendo de la especificidad del
caso. En este evento, los funcionarios al momento de tomar alguna decisión
sobre la obligación de alimentos deben tener en cuenta las especiales
circunstancias de cada situación, con el fin de que tal beneficio no se torne
indefinido para los progenitores en razón de dejadez o desidia de sus hijos.”
Estas
mismas fueron reiteradas por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, entre otras en la sentencia STC14750-2018 del 14 de noviembre de
2018, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. Esa decisión expresó:
“Una de
las obligaciones que asumen los padres jurídica, moral y existencialmente
frente a los hijos es la de prestar alimentos, (en sentido amplio:
alimentación, educación, vivienda, recreación, etc.), al punto de que la
doctrina de la Sala la ha entendido más allá de la mayoría de edad; hasta
los 25 años. Se procura dar apoyo razonable para el aprendizaje de una
profesión u oficio al hijo para que proyecte su vida autónomamente hacia el
futuro. Pero esta condición no puede tornarse irredimible o indefinida frente a
los padres; claro, salvo discapacidades imponderables y probadas que repercuten
en la inhabilitación de los alimentarios. || Se trata del relevo generacional
para que los hijos asuman su propio sustento, la conquista de lo nuevo y
distinto, para que sean gestores de su historia y de su existencia e irrumpan
en lo público, por medio del trabajo como seres racionales y animales
“laborans”; como auténticos “homo faber” que pueden articular la
responsabilidad intergeneracional entre el pasado, el presente y el futuro,
para dar sentido a la vida, -el bien más preciado y elevado que nos entregan
los mayores-, presupuesto necesario de toda individualidad, de la familia y del
Estado.”
[238]
Sobre el asunto, la Sala de Casación Civil, en sentencia STC13255-2018, M.P.
Luis Alfonso Rico Puerta, reiteró ese precedente de la siguiente manera:
“En cuanto a la prescripción de las cuotas alimentarias, esta
Corporación, luego de analizar lo previsto en la normativa sustancial sobre
dicho modo de extinción de las obligaciones, esto es, los artículos 2535 y 2536
del Código Civil, este último precepto con la modificación contenida en el
artículo 8º de la Ley 791 de 2002, y entronizarla con el precepto 426 de la
referida codificación sustantiva que refiere a “las pensiones alimenticias atrasadas”,
ciertamente ha venido sosteniendo que en las ejecuciones de alimentos, no es
viable aceptar la restricción de dicho medio exceptivo en tanto vulnera el
derecho de defensa del demandado.
Es así
como ha dicho y reiterado que los jueces de familia no puede desechar los
argumentos del ejecutado con miramiento solo en la estrictez gramatical
descrita en el artículo 152 de Decreto 2737 de 1989, según el cual en esta
clase de asuntos “no se admitirá otra excepción que la de pago”, pues la tesis
expuesta por esta Corte, en el sentido de que sin importar el título que
origina el cobro de los alimentos, es válido proponer excepciones de mérito
diferentes a las de pago, con todo y lo contemplado en el canon 397-5 del
Código General del Proceso, mantiene pleno vigor y amerita su observancia y
aplicación en tanto constituye doctrina probable (ver entre otros fallos:
STC-10699-2015, STC9398-2015, STC-12922-2016, STC8032-2017 y STC18727-2017)
No
obstante, de los pronunciamientos antes referidos y otros que abordan la
temática pero en relación concreta con la prescripción en ese tipo de
ejecuciones, se extrae con suficiencia que tal medio exceptivo no aplica cuando
se dirige contra menores de edad o cualquier otro alimentario que legal o
judicialmente se establezca como incapaz, habida cuenta tanto la prohibición
que sobre el particular contempla el artículo 2530 del Código Civil, como la
decantada jurisprudencia acerca del otorgamiento de plenas garantías para
aquellas personas que por su estado de indefensión y vulnerabilidad, merecen
una especial protección constitucional.”
[239]
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[240]
Sobre este asunto la sentencia C-237 de 1997 señaló:
“Ahora
bien: el juicio sobre la conveniencia o no de la norma, no puede ser realizado
por la Corte; dicha valoración debe hacerla el legislador, atendiendo razones
de política criminal. El derecho penal, que en un Estado democrático debe ser
la última ratio, puede ser utilizado, sin vulnerar la Constitución, para
sancionar las conductas lesivas de bienes jurídicos ajenos que se estiman
esenciales y cuya vulneración, en consecuencia, debe asociarse a una pena. La
Corte, en función de la competencia que le ha sido atribuida, puede valorar la
norma atendiendo sólo criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En el caso
de inasistencia alimentaria, en consideración al bien jurídico protegido, ésta
Corporación juzga los artículos 263 del Código Penal y 270 del Código del
Menor, conformes a la Carta Política.”
[241]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[242]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[243]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[244]
Acerca de la enumeración de estos requisitos adicionales al mérito, la
sentencia C-093 de 2020 estableció lo siguiente:
[245]
En efecto, la Corte declaró la exequibilidad del inciso tercero del artículo 60
de la Ley 610 de 2000, cuyo contenido es el siguiente:
“Los representantes
legales, así como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán
abstenerse de nombrar, de dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato
con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en
causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6o. de
la ley 190 de 1995. Para cumplir con esta obligación, en el evento de no contar
con esta publicación, los servidores públicos consultarán a la Contraloría
General de la República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o
contratistas en el boletín.”
[246]
Sobre el particular resulta ilustrativa la sentencia C-384 de 2008, M.P. Jaime
Córdoba Triviño. En este caso, se estudió la constitucionalidad de los
artículos 198 y 440 del Código de Comercio, que establecen la remoción en
cualquier tiempo de los representantes legales y ante el cargo por la presunta
vulneración del derecho al trabajo. La Corte concluyó que estas normas
resultaban compatibles con la Constitución puesto que (i) la vinculación del
representante legal no necesariamente correspondía a una de tipo laboral, de la
cual fuesen predicables las garantías del artículo 53 de la Constitución; y
(ii) la designación del representante legal está basada en una especial
relación de confianza, donde imperan las condiciones éticas y, por tanto,
resulta razonable una previsión que permita la remoción de dicho representante
bajo un criterio más flexible que el previsto en la ley para el caso de los
trabajadores.
[247]
Código de Comercio.
Artículo 196. La
representación de la sociedad y la administración de sus bienes y negocios se
ajustarán a las estipulaciones del contrato social, conforme al régimen de cada
tipo de sociedad.
A falta de
estipulaciones, se entenderá que las personas que representan a la sociedad
podrán celebrar o ejecutar todos los actos y contratos comprendidos dentro del
objeto social o que se relacionen directamente con la existencia y el
funcionamiento de la sociedad.
Las limitaciones o
restricciones de las facultades anteriores que no consten expresamente en el
contrato social inscrito en el registro mercantil no serán oponible a terceros.
[248]
Así, para el caso de la sociedad anónima, el artículo 440 del Código de
Comercio determinar que el representante legal, con uno o más suplentes,
designados para periodos determinados, quienes podrán reelegirse
indefinidamente o ser removidos en cualquier tiempo.
[249]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta sentencia reitera las consideraciones
realizadas en la Sentencia C-728 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la cual
analizó una norma jurídica análoga y contenida en el numeral 13 del artículo 41
de la Ley 200 de 1995. Acerca del asunto analizado, esta última decisión
planteó lo siguiente:
“El fin de la norma bajo
examen es el de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del
ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen
pública del Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones:
por un lado, que los funcionarios son la representación más visible del Estado
y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen
acerca de la colectividad política y del papel de cada uno de los asociados
dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos son los encargados
de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en
consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en el
desarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la
comunidad; de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores
públicos estén liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las
continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y
que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente,
que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para
cometer desafueros, bajo el entendido de que su condición infunde temor en los
afectados por sus acciones.”
[250]
Sentencia C-300 de 2012, M.P. Jorge Pretelt Chaljub. “En consecuencia, los
principios de racionalidad de la intervención del Estado en la economía,
eficacia y celeridad, de eminente naturaleza instrumental, deben guiar la
contratación estatal, de modo que cualquier limitación desproporcionada de los
mismos, debe traer como consecuencia la inconstitucionalidad de la respectiva
medida. Ciertamente, la mejor relación costo beneficio (no solamente en
términos monetarios, sino también sociales, ambientales, culturales, etc.) le
permite al Estado contar con más recursos para satisfacer las otras necesidades
de la población, y en esa medida, se tornan inconstitucionales aquellas medidas
cuyo efecto sea elevar los costos de las actuaciones estatales injustificadamente.”
[251]
Ley 909 de 2004, artículo 24. Modificado por el artículo 1º de la Ley 1960 de
2019.
[252]
Así por ejemplo, tratándose de los concejales, el artículo 43 de la Ley 136 de
1994 determina que las inhabilidades se extienden tanto a la inscripción como a
la elección del servidor público. Similar consideración plantea, para el caso
de los alcaldes, diputados y gobernadores, la Ley 617 de 2000.
[253]
Es claro que esta expresión se deriva de una inadecuada transcripción del acta,
pues debe leerse como “posesión” para que adquiere sentido en el marco de la
exposición del Representante ponente.
[254]
Gaceta del Congreso 51 de 2019, p. 32.
[255]
Sobre el particular se sintetizan las reglas derivadas de la recopilación
jurisprudencial contenida en la sentencia C-893 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[256]
Sentencia C-361 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-468 de 2011, M.P.
María Victoria Calle Correa y C-018 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
entre otras.
[257]
Sentencia C-511 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, fundado a su vez en lo explicado
en la sentencia SU-257 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[258]
Sentencia C-157 de 2020, M.P. Diana Fajardo Rivera.
[259]
Organización de Naciones Unidas. Comité de Derechos Humanos. Observación
General 27. Documento CCPR/C/21/Rev.1/Add.9. Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Caso Ricardo Canese v. Paraguay. Sentencia del 31 de agosto de
2004. Fondo, Reparaciones y Costas.
[260]
Ley 1098 de 2006 – Código la Infancia y la Adolescencia.
Artículo 112.
Restitución internacional de los niños, las niñas o los adolescentes. Los
niños, las niñas o los adolescentes indebidamente retenidos por uno de sus
padres, o por personas encargadas de su cuidado o por cualquier otro organismo
en el exterior o en Colombia, serán protegidos por el Estado Colombiano contra
todo traslado ilícito u obstáculo indebido para regresar al país. Para tales
efectos se dará aplicación a la Ley 173 de 1994 aprobatoria del Convenio sobre
aspectos civiles del secuestro internacional de niños, suscrito en La Haya el
25 de octubre de 1980, a la Ley 620 de 2000 aprobatoria de la Convención
Interamericana sobre restitución internacional de menores, suscrita en
Montevideo el 15 de julio de 1989, y a las demás normas que regulen la materia.
Para los efectos de este
artículo actuará como autoridad central el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar. La Autoridad Central por intermedio del Defensor de familia
adelantará las actuaciones tendientes a la restitución voluntaria del niño,
niña o adolescente y decretará las medidas de restablecimiento de derechos a
que haya lugar.
[261]
Así, la Organización para la Cooperación Internacional y el Desarrollo
Económicos – OCDE incorpora el cumplimiento del principio de responsabilidad
demostrada como uno de las directrices para la administración de datos
personales de y entre sus estados miembros. De acuerdo con esa institución, el
principio consiste en el deber que quien controle el dato sea responsable del
cumplimiento de las medidas que permitan la eficacia de los demás principios
sobre administración de datos. Vid. “OECD Guidelines on the
Protection of Privacy and Transborders Flows of Personal Data.” Disponible
en:
https://www.oecd.org/sti/ieconomy/oecdguidelinesontheprotectionofprivacyandtransborderflowsofpersonaldata.htm
[262]
Como lo expresa la doctrina nacional, “El principio de responsabilidad
demostrada —accountability— ha sido incorporado en los principales documentos
sobre tratamiento de datos personales de las siguientes organizaciones: Red
Iberoamericana de Protección de Datos (RIPD); la Unión Europea (UE); la
Organización de Estados  Americanos (OEA); la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE); la Conferencia Internacional de Autoridades
de Protección de Datos y Privacidad (CIAPDP); el Foro de Cooperación Económica
Asia Pacífico (APEC) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU). De dichos
documentos se observa lo siguiente: los primeros fueron emitidos en la década
de los años ochenta y se referían a la responsabilidad pero sin necesidad de tener
que demostrarla (era una especie de responsabilidad no demostrada). Algunos de
ellos fueron modificados luego para ampliar su contenido e incluir la
obligación de estar en capacidad de probar que los mecanismos son útiles,
adecuados y eficientes.” Remolina Angarita, Nelson. Álvarez Zuluaga, Luisa
Fernanda. (2018). Guía GECTI para la implementación del principio de
responsabilidad demostrada –accountability– en las transferencias
internacionales de datos personales. Recomendaciones para los países
latinoamericanos. Universidad de los Andes, Bogotá, p. 30.
[263]
CSJ, SP 19 en. 2006, rad. 21023.
[264]
Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Sentencia SP4093-2020 del 21
de octubre de 2020, M.P. Eugenio Fernández Carlier.
[265]
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[266]
Sentencia C-581 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[267]
Sentencia C-932 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[268]
En términos simples, el efecto performativo refiere a que el uso determinada
expresión lingüística, como es este caso “promulgación” realiza un efecto
sustantivo, de allí que también sea denominado como enunciado realizativo. En
el presente caso, cuando el Legislador señala que una norma tiene efectos a
partir de su promulgación, condiciona estos a su publicación y, de esta manera,
realiza un acto lingüístico que satisface los principios de legalidad y
publicidad de las normas jurídicas. Al respecto Vid. Austin, John L.
(2014) Cómo hacer cosas con palabras. Palabras y acciones. Paidós,
Barcelona. Searle John R. (2017) Actos del habla: ensayo de filosofía del
lenguaje. Cátedra, Madrid.
[269]
Sentencia C-325 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. “Las
sentencias integradoras de tipo sustitutivas se producen en aquellos casos en
que la Corte retira del ordenamiento jurídico la disposición acusada o un
aparte de la misma, y procede a llenar el vacío de regulación generado por la
decisión con un nuevo texto que se ajuste a la Constitución Política. Las
sentencias sustitutivas son entonces una mezcla de sentencia de inconstitucionalidad
simple y de sentencia integradora, en el sentido que si bien en ellas se anula
el precepto acusado, éste es reemplazado por un mandato que el propio fallo
decide incluir o agregar al ordenamiento. De acuerdo con la doctrina
especializada, el tipo de sentencia sustitutiva se caracteriza por adoptar, en
forma sucesiva y concurrente, una postura ablativa, por medio de la cual se
neutraliza la inconstitucionalidad advertida, y una postura reconstructiva,
dirigida a llenar la laguna normativa creada por el vicio de
inconstitucionalidad detectado.”