C-036-98
Sentencia C-036/98
Sentencia
C-036/98
OBJECION
PRESIDENCIAL POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
La objeción por razones de
inconstitucionalidad, por su parte, se desvanece, si la Corte Constitucional
declara infundada la censura jurídica del Gobierno, mediante sentencia de
exequibilidad. La Corte Constitucional, empero, no puede pronunciarse sobre la
exequibilidad o inexequibilidad del proyecto objetado sin que antes las cámaras
insistan sobre el mismo, acto éste que constituye un verdadero presupuesto de
procedibilidad del control de constitucionalidad. La competencia de la Corte y
el término para decidir tienen como punto común de referencia la insistencia de
"las cámaras". Si una cámara se allana a la objeción presidencial y,
en cambio, la otra opta por insistir, la insistencia no se dará por "las
cámaras", como lo exige la Constitución, sino por una sola cámara, lo que
significará que el obstáculo que representa la objeción, no pudo ser remontado
por el Legislativo. A este respecto, cabe anotar que la discrepancia entre las
cámaras, conduce a que deba archivarse total o parcialmente el respectivo proyecto,
según lo prescribe el artículo 200 de la Ley 3ª de 1992. En suma, para
aniquilar la objeción esgrimida por el Gobierno por razones de
inconstitucionalidad, se requiere el cumplimiento de dos requisitos
concurrentes, a saber: (1) insistencia de "las cámaras"; (2)
sentencia de exequibilidad de la Corte Constitucional. Si se descuentan las
objeciones que ambas cámaras aceptan, y se repara en su discrepancia sobre
algunas de ellas, se concluye que la voluntad unitaria de insistir sólo puede
predicarse de las disposiciones contenidas en los artículos 9 y 49 del
proyecto, como quiera que respecto de los demás artículos el proyecto deberá
entenderse parcialmente archivado. La consiguiente inhibición de la Corte, por
supuesto, no entraña ningún pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las normas que, por lo expuesto, escapan a su
conocimiento. En consecuencia, sobre la base de los argumentos expuestos, el
examen de la Corte Constitucional se limitará  a examinar la constitucionalidad
de los artículos del proyecto que se acaban de citar.
OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance/OBJECION PRESIDENCIAL-Clases
La facultad del Gobierno de objetar
proyectos de ley corresponde a una función que le atribuye la Constitución en
cuanto órgano llamado a concurrir a la formación de las leyes. La presentación
de una objeción, de mérito o de orden constitucional, suscita un nuevo debate
en las cámaras, vale decir, un examen adicional de la temática del proyecto, lo
que indudablemente enriquece las deliberaciones y el resultado final de las
mismas. En este sentido particular relieve asumen las objeciones por
inconstitucionalidad. En efecto, la actuación preventiva del Gobierno y la
inmediata reflexión de las cámaras, constituyen oportunidades institucionales
valiosas que se orientan a reforzar la necesaria vinculación del poder público
a la Constitución. De mantenerse - al mediar la insistencia -, la discrepancia
entre el Gobierno y el Congreso, sobre el aspecto constitucional, el llamado a
dirimirla con carácter general será la Corte Constitucional. La ausencia de
este órgano jurisdiccional, en el proceso de resolución de las objeciones por
conveniencia, obedece a que en este evento la materia tiene naturaleza
puramente política y, por consiguiente, se salda con la mera insistencia de las
cámaras aprobada por mayoría absoluta.
ACCION POPULAR-Vulneración
de derechos en cualquier tiempo
Según el Gobierno
el artículo 9 del proyecto viola el artículo 88 de la C.P., por cuanto
restringe las acciones populares a las violaciones de los derechos colectivos
que hayan acontecido en el pasado o que puedan sobrevenir en el futuro, dejando
por fuera las lesiones que se desarrollen en el presente. A juicio de la Corte,
el artículo del proyecto comprende el universo de las posibles vulneraciones.
Los agentes de las violaciones que en un momento se encuentren en curso - que
por tanto no se limiten a amenazas -, quedan indefectiblemente cubiertos por la
norma que se refiere indistintamente a los "que hayan violado o amenacen
violar los derechos e intereses colectivos". Esta interpretación,
igualmente, encuentra fundamento dentro del articulado del proyecto. El
artículo 2 dispone sobre este punto lo siguiente: "Las acciones populares
se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos (...)".
DERECHO DE PETICION-Acción
independiente/ACCION
POPULAR-Legitimación para establecer acciones individuales/ACCION POPULAR-Ausentes
interesados
La consagración del derecho de exclusión,
permite que el interesado pueda iniciar una acción independiente del resto de
las personas cobijadas por la misma causa que originó un daño plural. Por lo
tanto, la legitimación que se confiere a cualquier miembro del grupo para
asumir la representación de los demás, no es óbice para que se entablen
acciones individuales, por fuera de las acciones de grupo. El esquema legal
estimula el efectivo acceso a la justicia del conjunto de damnificados, pero no
impide que se instauren procesos singulares por parte de quienes decidan obrar
de manera individual. La objeción no está llamada a prosperar. El Gobierno echa
de menos la importante disposición que le otorga a todo miembro de un mismo
grupo el derecho de exclusión.
Referencia:
Expediente O.P. 021
Objeciones
presidenciales por razones de inconstitucionalidad al proyecto de ley N°
05/95-024/95-084/95 Cámara acumulado - 10/96 Senado “Por la cual se desarrolla
el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las Acciones Populares y de Grupo y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., febrero diecinueve (19) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Aprobado por Acta N° 04
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso en el
cual la Corte resuelve sobre las objeciones presidenciales por razones de
inconstitucionalidad al proyecto de ley N° 05/95-024/95-084/95 Cámara acumulado
- 10/96 Senado “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las Acciones Populares y
de Grupo y se dictan otras disposiciones”.
TEXTO OBJETADO
proyecto de ley N° 05/95-024/95-084/95
Cámara acumulado - 10/96 Senado
“Por la cual se
desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las Acciones Populares y de Grupo y se dictan otras
disposiciones”.
El Congreso de la República
Decreta:
ARTICULO 2°
ACCIONES POPULARES.  Son los medios procesales para la protección de los
derechos e intereses colectivos.
Las acciones
populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro,
la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos,
obtener una indemnización en favor del Estado o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.
(…)
ARTICULO 8°  ESTADOS
DE EXCEPCION.  Las acciones populares podrán incoarse y tramitarse en todo
tiempo y aún bajo los estados de excepción.
ARTICULO 9°
PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES POPULARES.  Las acciones populares proceden contra
toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que
hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
(…)
ARTICULO 35  PAGO DE
SUMAS DE DINERO.  Al ordenar el pago de una suma de dinero, el juez podrá de
oficio o a petición de alguna de las partes o del Defensor del Pueblo,
autorizar la constitución de un fondo para sufragar los gastos necesarios para
la reparación de los lugares o casas afectadas por la violación del derecho o
interés colectivo. El condenado podrá, previa autorización del Juez, efectuar
gradual o parcialmente los giros para financiar el fondo.
El fondo será
administrado por cualquier compañía fiduciaria legalmente autorizada para tal
fin.
ARTICULO 49
TITULARES DE LAS ACCIONES
(…)
PARAGRAFO. En la
acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás
personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes,
sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia
acción, ni haya otorgado poder.
(…)
ARTICULO 83.
MINISTERIO PUBLICO. De acuerdo con la presente ley, las actuaciones que
correspondan al Procurador General de la Nación o al Defensor del Pueblo, podrán
ser delegadas en sus representantes.
El Defensor del
Pueblo, cuando lo considere necesario, podrá mediar antes de iniciarse el
proceso entre las presuntas partes, en una eventual acción popular o de grupo,
a efecto de buscar la solución al conflicto y precaver el litigio. En caso de
llegarse a un acuerdo sobre el cumplimiento de las obligaciones del posible
demandado para la prevención y reparación del derecho vulnerado se hará una
publicación o divulgación del mismo por la Defensoría del Pueblo a través de un
medio de comunicación de alcance nacional, y se convocará a una audiencia
pública en los ocho (8) días siguientes, donde se escuchará a todos los
interesados y a la autoridad ambiental a la que corresponda la protección del
derecho colectivo vulnerado o amenazado.  Con posterioridad a dicha audiencia y
siempre y cuando no existe objeciones de ilegalidad o inconstitucionalidad, se
elaborará un acta que prestará mérito ejecutivo y llevará la firma del
demandado o su representante, del actor popular, de la autoridad a la que
corresponda la protección del derecho vulnerado o amenazado y del Defensor del
Pueblo.
(…)
ARTICULO 87. En
todo caso, los productores, importadores, distribuidores o agentes de
productos, no serán responsables frente a los consumidores ni frente a
autoridad o reclamante alguno, por cualquier riesgo o daño relacionado con el
consumo de productos cuyos riesgos a la salud sean advertidos al público por el
productor, importador o distribuidor o sean de conocimiento público”.
(Se subraya el texto
objetado)
ANTECEDENTES
Mediante oficio de
diciembre 16 de 1996, el Presidente del Senado de la República, con el fin de
dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política,
remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley N° 10/96 Senado y 005/95 Cámara,
objetado por el Presidente de la República de manera parcial.
El trámite
legislativo del proyecto de ley de la referencia fue el siguiente:
a) El
día 15 de marzo de 1996 el proyecto de ley fue aprobado en primer debate en la
comisión primera de la Cámara de Representantes, y aprobado en sesión plenaria
de la misma corporación el día 15 de mayo de 1996.
b) En
sesión del 13 de diciembre de 1996, la comisión primera del Senado de la
República aprobó en primer debate el proyecto de ley en cuestión. El día 11 de
junio de 1997 la plenaria del Senado de la República aprobó, en segundo debate,
el proyecto de ley.
c) En
sesión plenaria del día 19 de junio de 1997, la Cámara de Representantes acogió
el informe de la comisión accidental de conciliación, que adoptaba el texto
aprobado por el Senado de la República. En la misma fecha, el informe fue
acogido por el Senado de la República.
d) Mediante
oficio de junio 19 de 1997, recibido el día 21 de julio de 1997, el Presidente
de la Cámara de Representantes remitió al Presidente de la República el
proyecto de ley y sus antecedentes para su sanción.
e) Mediante
comunicación del 20 de agosto de 1997 el Presidente de la República devolvió el
proyecto de ley, sin haberlo sancionado. En la mencionada comunicación se
expresan las objeciones, por razones de inconstitucionalidad, a los artículos
2, 8, 9, 35, 49, 83 y 87 del proyecto.
f) El
día 1 de octubre de 1997, la Cámara de Representantes, en sesión plenaria, dio
curso favorable a las objeciones presidenciales relativas a los artículos 2, 8,
35, 83 y 87 del proyecto de ley. En lo que respecta a las objeciones recaídas
sobre los artículos 9 y 49 del proyecto de ley, la Cámara decidió no aceptar e
insistir en su posición.
g) En
sesión plenaria del día 16 de diciembre de 1997, el Senado de la República
declaró fundadas las objeciones presidenciales contra los artículos 35 y 83 de
proyecto, e infundadas las restantes.
Objeciones presidenciales al proyecto de
ley N° 05/95-024/95-084/95 Cámara acumulado - 10/96 Senado
Artículo 2: El Presidente de la República
considera que el hecho de que la acción popular tenga por finalidad, entre
otras, lograr “indemnizaciones en favor del Estado”, desborda el objeto de las
acciones populares, las cuales se han previsto con el único propósito de
proteger derechos e intereses de los ciudadanos.
Artículo 9: El Gobierno entiende que la
redacción del artículo excluye la posibilidad de asegurar la protección contra
los derechos e intereses colectivos respecto de los cuales exista una violación
actual. De este modo, a su juicio, se introduce una restricción a la acción
colectiva que vulnera la C.P.
Artículo 49: Respecto de esta norma, el
Presidente considera que se hace una inconstitucional utilización de la “figura
de la representación para aplicarla a la actuación del demandante en una acción
de grupo en relación con todas las personas que eventualmente se afecten por
una conducta”. Ello conduce a la imposibilidad de que terceros afectados puedan
eventualmente presentar las acciones individuales que la Carta reconoce.
Artículo 8: El tema regulado mediante dicho
artículo es un asunto reservado a las leyes estatutarias, razón por la cual una
ley ordinaria no puede ocuparse del mismo.
Artículo 35: En concepto del Gobierno,
“cuando la condenada sea una entidad pública, mediante una orden judicial no es
posible exigir la constitución de un fondo fiduciario”. Condenas de esta
naturaleza necesariamente deben subordinarse a los principios y reglas que la
Constitución y la ley establecen en materia presupuestaria.  La posibilidad de
emitir la orden de constitución de un fondo, se traduce en una usurpación de
las funciones legislativas.
Por otra parte, se generan serios
inconvenientes toda vez que, si finalizada la vigencia fiscal no se hubieren
ejecutado los recursos, éstos deben volver al presupuesto de la nación.
Artículo 83: Señala el Gobierno que,
autorizar al Defensor del Pueblo para participar como mediador con el objeto de
precaver un litigio, implica desconocer la estructura de división de las ramas
del poder público, en la medida en que el artículo 116 de la Carta establece,
de manera expresa y taxativa, quienes pueden fungir como autoridades
judiciales. Entre ellos no se encuentra el defensor del pueblo. Por otra parte,
si se tiene en cuenta que el Defensor está habilitado para interponer acciones
populares en asuntos relacionados con su competencia, la autorización dada para
que cumpla funciones de mediación, lo convierte en “juez y parte”.
Artículo 87:  La introducción del artículo
87 desconoce, en concepto del Gobierno, el principio de unidad de materia ya
que “es claro que las responsabilidades de los productores o de los
importadores se refieren a un tema bien distinto a la regulación de las
acciones populares”.
Consideraciones de la Cámara de
Representantes
Artículo 2: La Cámara de Representantes
encuentra acertadas las objeciones del Presidente, toda vez que “el alcance de
las acciones populares es la protección de intereses y derechos colectivos y
aunque pueden afectar el patrimonio no conduce a obtener indemnización por parte
del Estado”. Por lo tanto, estima procedente modificar el texto del artículo 2
objetado, eliminando la expresión “obtener una indemnización en favor del
Estado”.
Artículo 9: La Cámara de Representantes
considera infundada la objeción. Una interpretación armónica, asegura, de los
artículos 2 y 9 de la Ley objetada, permite comprender el verdadero sentido de
la disposición. A este respecto, se expresa “ ‘las acciones populares se
ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración y agravio sobre los derechos e intereses colectivo….’,
entendiéndose de esta manera que si se busca ‘hacer cesar la vulneración o
agravio’, se refiere a una acción presente”.
Artículo 49: La objeción presentada por el
Presidente se desvirtúa si se tiene en cuenta que - aduce la Cámara de
Representantes -, por una parte, las acciones de grupo tienen un objetivo
eminentemente indemnizatorio, el cual se alcanza mediante el trámite de un
único proceso en favor de todos los afectados, “sin necesidad de que cada uno
de los interesados ejerza por separado su propia acción”. De otra parte, el
proyecto “contempla la posibilidad de que cualquiera de las víctimas afectadas
por la misma causa se excluyan del grupo y de las consecuencias de la sentencia
o del acuerdo, lo que permite dar un margen más amplio de análisis y
consideración a quienes quieran mantenerse fuera del proceso grupal y ejecutar
la acción civil clásica”.
Artículo 8: Se acepta la objeción, por
parte de la Cámara, “por cuanto efectivamente todo lo que tenga que ver con
Estado de Excepción corresponde a una ley estatutaria”. Se decide eliminar el
artículo.
Artículo 35: La Cámara adoptó la decisión
de eliminar el artículo toda vez que “efectivamente debemos remitirnos a las
disposiciones que regulen lo concerniente en materia presupuestal”.
Artículo 83: Se acepta la objeción
presidencial y, por lo tanto, considera la Cámara de Representantes que debe
suprimirse el parágrafo segundo del artículo 83.
Artículo 87: Comparte, la Cámara de Representantes,
las apreciaciones del Presidente de la República, ya que el objeto de la ley es
el de desarrollar las acciones populares y de grupo “determinando los aspectos
procesales y sustanciales de la  misma”.
Consideraciones del Senado de la República
Artículo 2: El Senado de la República
rechaza las objeciones al artículo 2. Manifiesta que es necesario reconocer el
carácter indemnizatorio de las acciones populares. Así mismo, se anota, es
importante tener presente que el “interés colectivo es de muchos, cuando no de
todos, pero no hay alguien en particular legitimado para ser el titular único
de la indemnización derivada de su destrucción total o parcial”. A partir de
estos postulados, advierte el Senado, se comprende la razón por la cual “desde
que se conocen las acciones populares en Colombia se prefiere que sea el Estado
quien reciba la indemnización y la devuelva en servicios y acciones públicas a
esos múltiples titulares”.
Artículo 9: La objeción debe ser rechazada,
según el Senado, toda vez que la lectura de los artículos 2 y 9 hace evidente
que la protección abarca la “vulneración actual o presente del derecho
colectivo”.
Artículo 49: La disposición corresponde -
apunta el Senado -, a un desarrollo concreto de los principios de celeridad,
eficacia, economía procesal y acceso a la justicia. La disposición no hace
forzosa la participación en el grupo y, por lo tanto, no impide la acción
individual. La notificación es el momento procesal que le permite al sujeto
participar o separarse del grupo.
Artículo 8: El Senado pone de presente que
el proyecto reitera “una idea que ya figura, con otras palabras, en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos: aún durante los estados de excepción los
mecanismos de protección de los derechos deben permanecer vigentes”. Además, la
disposición no regula en absoluto la materia de los estados de excepción, tema
del que se ocupa la Ley 137 de 1994.
“No creemos - se lee con el escrito del
Senado - que repetir el contenido normativo del bloque de constitucionalidad en
la ley ordinaria suponga violar la reserva de ley estatutaria para reglamentar
los estados de excepción y los tratados que ella integra”.
Por lo tanto, se rechaza la objeción.
Artículo 35: A este respecto, en el
referido escrito se expresa: “Proponemos aceptar la objeción formulada al Art.
35 del proyecto por desconocer los art. 345 y 346 de la Constitución Política”.
Artículo 83: En relación con este artículo,
señale el Senado: “Igualmente proponemos aceptar la objeción formulada al art.
83 del proyecto por lesionar los artículos 116 y 282 de la Constitución
Política”.
Artículo 87: El Senado considera que la
objeción debe rechazarse. El artículo 4 del proyecto indica que las acciones
populares pueden intentarse para lograr la protección de los derechos de los
consumidores y usuarios. El Senado considera necesario distinguir la situación
que genera el productor o distribuidor que oculta o calla los riesgos de un
producto, del hecho de que habiéndose hecha la advertencia, un ciudadano decida
consumir el bien.  Por lo tanto, existe, a su juicio, una razonable conexidad
“con el propósito de protección a los derechos”.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte que declare infundadas las objeciones presidenciales presentadas.
Antes de entrar en el análisis de fondo, señala que el Presidente de la
República devolvió el proyecto sin firmar dentro del término constitucional
previsto para ello.
A manera de introducción general, expone la
diferencia entre las acciones populares y las de clase o “de representación”.
En relación con las primeras resalta el hecho de que mediante ellas se busca
defender derechos e intereses difusos, es decir, aquellos que no están
radicados en cabeza de ningún particular y, por lo tanto, carecen de titulares
legitimados, en principio, para lograr su protección. De ahí que el legislador,
atendiendo a los postulados de la filosofía individualista que informa el
derecho continental del cual Colombia es receptor, haya facultado a “todos para
incoar las acciones en beneficio de la comunidad…”.
Respecto de las acciones de clase sostiene
que con ellas se pretende “la reclamación conjunta, el resarcimiento de los
perjuicios individuales que resultaron afectados como consecuencia del daño
inferido a un grupo de personas, de ahí que quien ejercita la acción de clase
tiene una pretensión privilegiada en la causa y representa a los demás
afectados”.
Objeción al artículo 2°. El Procurador
señala que, si bien es cierto que la redacción del precepto no es precisa, una
interpretación armónica del proyecto, pone de presente que las acciones
populares no tienen por objeto proteger los derechos patrimoniales del Estado.
El hecho de que el fin buscado sea la
protección de los derechos e intereses colectivos, no es óbice para que el
legislador disponga que el infractor deba pagar “perjuicios en favor de la
entidad pública encargada de su protección jurídica, como quiera que estos
organismos representan los derechos de la comunidad y el interés general”.
Objeción al artículo 8°. No puede
sostenerse, según el Procurador, que la circunstancia de que durante los
estados de excepción no pueda suspenderse la posibilidad de tramitar acciones
populares, constituya una regulación de la materia propia de los Estados de
Excepción. Simplemente se trata de un desarrollo del precepto constitucional
según el cual durante estados de excepción no es posible suspender derechos y
garantías fundamentales, “como quiera que es innegable que el acceso a la administración
de justicia mediante las acciones populares constituye un derecho fundamental”.
Objeción al artículo 9°. La objeción
formulada por el Gobierno, advierte el Ministerio Público, “es producto de una
interpretación equivocada de la norma”. El precepto contiene un “juicio
hipotético o condicional sobre los supuestos fácticos que determinan la
procedencia de la Acción Popular, de manera que todas las situaciones que hayan
vulnerado, afecten o amenacen lesionar los intereses o derechos colectivos
están comprendidos dentro de la proposición jurídica objetada”. Además, una
interpretación sistemática y finalista de los artículos 1, 2, 7, 8, 10 y 11
conduciría al mismo resultado, es decir, a reconocer que las acciones populares
amparan los derechos colectivos “contra toda violación pasada, presente o
futura”.
Objeción al artículo 35°. Cuando el
condenado es una entidad privada, destaca el Procurador, no existe violación
alguna del régimen orgánico del presupuesto, ya que no lo cobija. Por otra
parte, si el condenado es una entidad pública, la misma deberá cumplir con las
formalidades presupuestales.
Objeción al artículo 49°. La norma no
desconoce el derecho de acceso a la justicia, sino que la desarrolla. No puede
olvidarse, afirma el Procurador, que la naturaleza propia de las acciones de
grupo exige que exista un representante de los afectados, aunque ellos no
comparezcan al proceso.
Objeción al artículo 83°. No existe
contradicción con las normas superiores.  Asegura el Procurador, que “el
legislador … busca hacer efectivo los derechos e intereses colectivos a través
de la participación activa de este funcionario público que como vocero y
representante de la comunidad, puede sugerir fórmulas de acuerdo que protejan
los derechos vulnerados”.
Objeción al artículo 87°. Las acciones de
grupo - expresa el Procurador - comprenden la protección de los derechos de los
consumidores (art. 70 del proyecto). Por lo tanto, resulta congruente delimitar
la responsabilidad de algunos agentes del mercado y, al mismo tiempo, excluir
la procedencia de las acciones de grupo frente a tales agentes.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. Corresponde a la Corte, en los términos
de los artículos 167 y 241-8 de la C.P., decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno por inconstitucionales.
La superación del poder de
objeción del Gobierno
2. La Constitución
Política otorga al Gobierno la facultad de devolver con objeciones, dentro del
término que señala el artículo 166 de la Carta, los proyectos de ley que pasen
para su sanción. En este caso, el proyecto de ley objetado total o parcialmente
tendrá que someterse a segundo debate en las cámaras. Estas bien pueden aceptar
la objeción - que puede ser de conveniencia o referirse a una presunta
violación de la Constitución -, o insistir en el proyecto. Sin embargo, para
enervar el efecto suspensivo de los dos tipos de objeciones y, por
consiguiente, hacer ineludible la sanción presidencial del proyecto, se
requiere el cumplimiento de los requisitos que la Constitución establece, los
que varían según se trate de objeción por razones de inconstitucionalidad u
objeción por razones de conveniencia o de mérito.
La objeción por
conveniencia o mérito pierde toda virtualidad inhibitoria de la sanción
presidencial, si al cabo del segundo debate realizado a propósito de la
reconsideración, las cámaras insisten dando aprobación al proyecto por la mitad
más uno de los miembros de una y otra cámara.
La objeción por
razones de inconstitucionalidad, por su parte, se desvanece, si la Corte
Constitucional declara infundada la censura jurídica del Gobierno, mediante
sentencia de exequibilidad. La Corte Constitucional, empero, no puede
pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad del proyecto objetado sin
que antes las cámaras insistan sobre el mismo, acto éste que constituye un
verdadero presupuesto de procedibilidad del control de constitucionalidad. La
competencia de la Corte y el término para decidir tienen como punto común de
referencia la insistencia de “las cámaras”. Si una cámara se allana a la
objeción presidencial y, en cambio, la otra opta por insistir, la insistencia
no se dará por “las cámaras”, como lo exige la Constitución (art. 167), sino
por una sola cámara, lo que significará que el obstáculo que representa la
objeción, no pudo ser remontado por el Legislativo. A este respecto, cabe
anotar que la discrepancia entre las cámaras, conduce a que deba archivarse
total o parcialmente el respectivo proyecto, según lo prescribe el artículo 200
de la Ley 3ª de 1992. En suma, para aniquilar la objeción esgrimida por el
Gobierno por razones de inconstitucionalidad, se requiere el cumplimiento de
dos requisitos concurrentes, a saber: (1) insistencia de “las cámaras”; (2)
sentencia de exequibilidad de la Corte Constitucional.
La facultad del
Gobierno de objetar proyectos de ley corresponde a una función que le atribuye
la Constitución en cuanto órgano llamado a concurrir a la formación de las
leyes (C.P. art., 200-1). La presentación de una objeción, de mérito o de orden
constitucional, suscita un nuevo debate en las cámaras, vale decir, un examen
adicional de la temática del proyecto, lo que indudablemente enriquece las
deliberaciones y el resultado final de las mismas. En este sentido particular
relieve asumen las objeciones por inconstitucionalidad. En efecto, la actuación
preventiva del Gobierno y la inmediata reflexión de las cámaras, constituyen
oportunidades institucionales valiosas que se orientan a reforzar la necesaria
vinculación del poder público a la Constitución. De mantenerse - al mediar la
insistencia -, la discrepancia entre el Gobierno y el Congreso, sobre el
aspecto constitucional, el llamado a dirimirla con carácter general será la
Corte Constitucional. La ausencia de este órgano jurisdiccional, en el proceso
de resolución de las objeciones por conveniencia, obedece a que en este evento
la materia tiene naturaleza puramente política y, por consiguiente, se salda
con la mera insistencia de las cámaras aprobada por mayoría absoluta.
La ley, en todo
caso, debe corresponder siempre a la voluntad unitaria de ambas cámaras que
componen el Congreso. En este orden de ideas, la insistencia frente a la
objeción del Gobierno, teniendo por objeto la obra legislativa de ese único
órgano, exige una actuación concorde de las dos cámaras. De otro lado, la
objeción al articular un suerte de diálogo y de crítica - en sentido
democrático -, entre los órganos del poder público directamente relacionados
con la adopción de las leyes, demanda de la decisión del Congreso mayor peso
representativo, lo que en modo alguno se evidencia cuando una cámara se allana
a las objeciones y otra las refuta.
La forma como el
Constituyente ha configurado esta precisa técnica de control del poder
legislativo, se encamina a determinar cuál opción entre las que están en juego
dispone de más sólido consenso democrático. De ahí que a la consecuencia final
de archivo - a la que a la postre tiende la objeción -, no pueda hacerse frente
con la mera decisión de una de las dos cámaras. A la fuerza política y
representativa del Gobierno, el Congreso, si su aspiración es la de superar la
objeción presentada, tendrá que responder de manera unitaria: la voluntad de
las dos cámaras que lo integran deberá fundirse en una misma decisión. De lo
contrario, primará la voluntad del Gobierno, cuyo origen democrático, lo
habilita para participar en el proceso de formación de las leyes, por lo menos
en aspectos puntuales como el referido a oponerse a la sanción de un proyecto
de ley cuando media su objeción debidamente presentada y no enervada por el
Congreso en los términos contemplados por la Constitución.
3. En el presente
proceso, la Cámara de Representantes se allanó a las objeciones de
inconstitucionalidad hechas a los artículos 2, 8, 35, 83 y 87 y, de otro lado,
decidió insistir en la constitucionalidad de los artículos 9 y 49 del proyecto.
Por su parte, el Senado de la República, aceptó las objeciones efectuadas a los
artículos 35 y 83 y, simultáneamente, rechazó las objeciones relativas a los
artículos 2, 8, 9,  49, y 87. Si se descuentan las objeciones que ambas cámaras
aceptan, y se repara en su discrepancia sobre algunas de ellas, se concluye que
la voluntad unitaria de insistir sólo puede predicarse de las disposiciones
contenidas en los artículos 9 y 49 del proyecto, como quiera que respecto de
los demás artículos el proyecto deberá entenderse parcialmente archivado. La
consiguiente inhibición de la Corte, por supuesto, no entraña ningún
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las normas que, por lo
expuesto, escapan a su conocimiento. En consecuencia, sobre la base de los
argumentos expuestos, el examen de la Corte Constitucional se limitará  a
examinar la constitucionalidad de los artículos del proyecto que se acaban de
citar.
Examen a la objeción presentada
respecto del artículo 9º del proyecto
4. Según el Gobierno
el artículo 9 del proyecto viola el artículo 88 de la C.P., por cuanto
restringe las acciones populares a las violaciones de los derechos colectivos
que hayan acontecido en el pasado o que puedan sobrevenir en el futuro, dejando
por fuera las lesiones que se desarrollen en el presente. A juicio de la Corte,
el artículo del proyecto comprende el universo de las posibles vulneraciones.
Los agentes de las violaciones que en un momento se encuentren en curso - que
por tanto no se limiten a amenazas -, quedan indefectiblemente cubiertos por la
norma que se refiere indistintamente a los “que hayan violado o amenacen violar
los derechos e intereses colectivos”. Esta interpretación, igualmente,
encuentra fundamento dentro del articulado del proyecto. El artículo 2 dispone
sobre este punto lo siguiente: “Las acciones populares se ejercen para evitar
el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos (...)”.
Examen de la objeción presentada
respecto del artículo 49 del proyecto
5. Cuestiona el
Gobierno que los ausentes interesados en la acción de grupo queden sujetos a
las determinaciones adoptadas por el actor o quien actúe como demandante, a
quienes se atribuye el poder de representar a las demás personas, lo que puede
comprometer la suerte de las acciones particulares que en un momento dado
decidan intentar los primeros. Con base en este aserto, deduce el Gobierno el
quebranto al artículo 88 de la C.P.
La objeción no está
llamada a prosperar. El Gobierno echa de menos la importante disposición
contenida en el artículo 57 del proyecto, que le otorga a todo miembro de un
mismo grupo el derecho de exclusión, el cual opera (a) “Cuando se haya
solicitado en forma expresa la exclusión del grupo en el término previsto en el
inciso anterior [dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del término
de traslado de la demanda]” y (b) “Cuando la persona vinculada por una
sentencia pero que no participó en el proceso, demuestre en el mismo término
que sus intereses no fueron representados en forma adecuada por el
representante del grupo o que hubo graves errores en la notificación”.
La consagración del
derecho de exclusión, permite que el interesado pueda iniciar una acción
independiente del resto de las personas cobijadas por la misma causa que
originó un daño plural. Por lo tanto, la legitimación que se confiere a
cualquier miembro del grupo para asumir la representación de los demás, no es
óbice para que se entablen acciones individuales, por fuera de las acciones de
grupo. El esquema legal estimula el efectivo acceso a la justicia del conjunto
de damnificados, pero no impide que se instauren procesos singulares por parte
de quienes decidan obrar de manera individual.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.-  INHIBIRSE
de conocer de las objeciones contra los artículos 2, 8 y 87 del proyecto de
ley N° 05/95-024/95-084/95 Cámara acumulado - 10/96 Senado “Por la cual se
desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las Acciones Populares y de Grupo y se dictan otras
disposiciones”.
Segundo.-  DECLARAR
INFUNDADAS las objeciones contra los artículos 9 y 49 del proyecto de ley
N° 05/95-024/95-084/95 Cámara acumulado - 10/96 Senado “Por la cual se
desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las Acciones Populares y de Grupo y se dictan otras
disposiciones”.
Tercero.- Dése aplicación a lo
previsto en el artículo 167 de la Constitución.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Alejandro Martínez Caballero no asistió a la sección de Sala Plena del
19 de febrero de 1998 por encontrarse en comisión oficial en el exterior
debidamente autorizada por la Sala.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General