T-115-95
Sentencia No
_Sentencia No.
T-115/95
DERECHO AL
ESPACIO PUBLICO/DERECHO AL TRABAJO-Coexistencia/VENDEDOR AMBULANTE
Del libre
ejercicio del derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las
familias del vendedor o comerciante informal, su ocupación del espacio público
no está legitimada por la Constitución. Cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por comerciantes informales "deberá
diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación, de manera que
se concilien en la práctica los intereses encontrados.
ADMINISTRACION
PUBLICA-Ineficiencia
Una actuación
desordenada e ineficiente de la administración, aunque el objetivo buscado con
ella sea la prevalencia del interés general sobre el particular, comparta, casi
con seguridad, daños que, por el mismo caos generado en la falta de previsión
de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus
responsabilidades públicas, se salgan de su propio control y se produzca,
entonces, además del perjuicio al interés colectivo, una violación a los
derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situación.  La
responsabilidad por la vulneración de los derechos en casos como el señalado
recae en la administración. Sería injusto que la soportaran los particulares,
sobre todo si, como sucede en el caso bajo examen, ellos están ejerciendo una
actividad lícita.
VENDEDOR
AMBULANTE-Ubicación/VENDEDOR
AMBULANTE-Discriminación
La Corte que la
administración municipal de Ibagué vulneró los derechos a la igualdad y el
trabajo de los accionantes, no por haber programado un desalojo del espacio
público -pues allí hizo prevalecer, como era su obligación, el interés general
sobre el particular-, sino por haber concebido la ampliación de la plaza de
mercado con una capacidad a todas luces insuficiente, y por haber planeado el
acceso a los puestos de trabajo dentro del inmueble con base en un proceso en
el que imperó el más absoluto desorden administrativo, a tal punto que de las
pruebas allegadas no se extrae siquiera la conclusión de si hubo o no sorteo
para efectuar las adjudicaciones. Sea que así hubiera ocurrido o que se hubiere
procedido sin razonable criterio e ignorando la realidad de cada caso, la
caprichosa distribución de los lugares de ubicación en la plaza implicó
injustificada discriminación entre personas que se hallaban en las mismas
circunstancias.
MUNICIPAL-Falta de planeación
La administración
municipal de Ibagué (Alcaldía y Empresas Públicas) no fue cuidadosa en la
planeación del programa que debería llevar a cabo para despejar el espacio
público, mediante construcciones adicionales en la plaza de la 21, ni para
reubicar a los vendedores informales de productos agrícolas, pues las obras
adelantadas han debido partir de un adecuado, pleno y oportuno conocimiento de
las necesidades de espacio, a fin de poder incluir dentro del inmueble a todos
los vendedores.
VENDEDOR
AMBULANTE-Adjudicación de
puestos/DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración por errónea adjudicación
Se impone amparar
los derechos de los peticionarios en cuanto ha sido establecido sin duda que el
programa de desocupación del espacio público y posterior adjudicación de
puestos, no se hizo en condiciones que garantizaran el derecho a la igualdad.
JUEZ DE TUTELA-Improcedencia de orden administrativo
La tarea del juez
de tutela no consiste en señalar pautas específicas de carácter técnico,
presupuestal o administrativo, sino en proteger, mediante órdenes de inmediato
cumplimiento, los derechos fundamentales, dejando a la administración en
libertad de actuar, para cumplir tales disposiciones, dentro de su órbita
funcional y con arreglo a las competencias de las cuales es titular.
-Sala Quinta de
Revisión-
Ref.: Expedientes
acumulados T-48621, T-48625, T-48633, T-50218, T-50233, T-50234, T-50235,
T-50236, T-50244, T-50313, T-50314, T-50315, T-50317, T-50318, T-50319,
T-50320, T-50321, T-50322, T-50323, T-50787, T-50788, T-50789, T-50790,
T-50791, T-50792, T-50793, T-50936, T-50937, T-50938.
Acciones de
tutela instauradas por MARIA BETTY CRISTANCHO y otros contra El ALCALDE
MUNICIPAL Y EL GERENTE DE LAS EMPRESAS PUBLICAS MUNICIPALES DE IBAGUE.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciséis (16) de marzo
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional, por intermedio de su Sala Quinta de Revisión, procede a
efectuar el examen de los fallos proferidos para resolver sobre el asunto en
referencia.
I. INFORMACION PRELIMINAR
MARIA BETTY CRISTANCHO,
JOSE HEINER GUZMAN V., CILENIA SANTAFE, MARIA IDALIA HERNANDEZ, CECILIA SIERRA,
HECTOR HUGO MEDINA M., TEODOCIA DUCUARA DE OVIEDO, ELIZABETH POLANIA CIFUENTES,
PEDRO JOSE AFANADOR PEREZ, MARIA DE LOS ANGELES NAVARRO, MARTIN ARIAS ANDRADE,
ESPERANZA RAMIREZ, JOSE HUMBERTO ROSAS, ANA CONSTANTINA POLONIA ARANGO, MARTHA
MANRIQUE MANRIQUE, LUZ MILA TRUJILLO, JOSE ARCANGEL RANGEL O., VICENTE
HERNANDEZ, MARIA DIOMAR MORALES, CESAR RODRIGUEZ PEÑUELA, ISMAEL BONILLA
SIERRA, CARLOS ALBERTO DAZA, IMELDA SANTA LOZANO, ABEL AFANADOR PEREZ, DAVID
TORRES AGUIAR, BEATRIZ BALLESTEROS S., ANACELY JIMENEZ DE LOZANO, CARMEN ELENA
CIFUENTES y MARIA ANAIS MURILLO, todos vendedores de productos agrícolas de la
plaza de mercado de la calle 21 en la ciudad de Ibagué, ejercieron sendas
acciones de tutela contra el Alcalde y contra el Gerente de las Empresas
Públicas Municipales, por considerar que les habían sido vulnerados sus
derechos de trabajo y de petición y que, con las actuaciones de los señalados
funcionarios, se atentaba contra la familia como núcleo esencial de la
sociedad.
Expresaron los
accionantes que llevaban varios años ejerciendo su actividad comercial en el
"reguero" de la mencionada plaza de mercado.
La administración,
según los accionantes, planeó la construcción de un "planchón"
cubierto en donde serían ubicados más de ciento setenta (170) vendedores, con
el objeto de descongestionar una calle del lugar.
A la postre,
únicamente cupieron noventa (90) vendedores, mientras los demás -entre los
cuales se encontraban los accionantes- quedaron desubicados y despojados de la
oportunidad de trabajar.
Dijeron finalmente
que, cuando tratan de poner en venta los productos de su negocio en el sitio en
el cual tenían sus puestos, son atropellados por la fuerza pública o detenidos,
al paso que les decomisan los alimentos que ofrecen.
II DECISIONES
JUDICIALES
Las solicitudes de
tutela fueron resueltas en contra de los vendedores, tanto en primera como en
segunda instancia, pues el  Tribunal  Superior  del  Distrito  Judicial  de
Ibagué  -Sala Laboral- y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia -ésta en los casos en que hubo impugnación- consideraron que el
Alcalde y las Empresas Públicas habían actuado bien y en ejercicio de sus
atribuciones, buscando conciliar el derecho al trabajo de los comerciantes que
ejercen sus actividades en calles adyacentes a la plaza de mercado con el
derecho  al espacio público y a la seguridad personal, de los cuales son
titulares las personas que transitan por el sector, si bien el objetivo de
adecuar la plaza de mercado para ubicar a todos los vendedores de productos
agrícolas no se logró por imposibilidad física.
Igualmente, los
jueces consideraron que se trataba de una situación causada por el desorden de
los vendedores, quienes se encuentran representados por diversas entidades
gremiales que procuran obtener, cada una, el mayor número de puestos asignados
en la plaza, con las consecuencias que ello implica para la distribución de los
locales construidos.
Estimaron también
que debía darse prelación al interés general, representado por el derecho al
espacio público, sobre el bien particular, constituído en este caso por el
derecho al trabajo.
El Tribunal puso de
presente en su providencia que, si bien se estaba ante un problema social, los
jueces no podían impartir las órdenes necesarias para solucionarlo pues, en
caso de hacerlo, se convertirían en coadministradores.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos al resolver
sobre las acciones de tutela instauradas, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y según las reglas del
Decreto 2591 de 1991.
Las providencias
materia de examen fueron seleccionadas, acumuladas y repartidas a esta Sala.
Teniendo en cuenta
la unidad de materia y puesto que la totalidad de las acciones se dirigían
contra las mismas autoridades, se decidirá en conjunto mediante un solo fallo.
El conflicto
entre el espacio público y el derecho al trabajo. Necesidad de su armonización.
Responsabilidad de la administración pública. Responsabilidad de los
trabajadores informales. Responsabilidad de terceros.
Situaciones como la
planteada en relación con los vendedores de la plaza de mercado de la 21 en la
ciudad de Ibagué han sido abordadas en oportunidades anteriores por la Corte
Constitucional.
Aparece de bulto en
estos casos el conflicto entre el interés general, implícito en la utilización
del espacio público, y el derecho al trabajo de quienes lo han venido ocupando
y deben ser desalojados de él.
La Constitución
Política expresa con claridad que el trabajo es un derecho fundamental y que,
en todas sus modalidades, merece la especial protección del Estado (artículo 25
C.P.), pero también señala que una de las bases de la convivencia en el Estado
colombiano es el predominio del interés general (artículo 1º) y que es deber de
las autoridades velar por la protección de la integridad del espacio público y
por su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular
(artículo 82 C.P.).
Es a la jurisdicción
a la que corresponde en últimas resolver sobre la pugna de intereses, como lo
indicó la Corte desde su Sentencia T-225 del 17 de junio de 1992 (M.P.: Dr.
Jaime Sanin Greiffenstein), pues a su cuidado está la defensa de los derechos
fundamentales involucrados.
A los términos de
dicho fallo se remite ahora la Corte para reiterar que el asunto debe ser
solucionado teniendo en cuenta no solamente el contenido material del derecho
al trabajo y la necesidad de un efectivo cuidado administrativo en el manejo y
conservación del espacio público, sino la realidad incontrastable del acontecer
social, que no se puede ignorar por cuanto constituye elemento de primordial
importancia en el curso de la controversia: "...la presencia de un
fenómeno nuevo que acompaña al trabajo en estas circunstancias, como es el de
la economía informal, que es fruto de nuestras tradicionales penurias y que
requiere de un delicado tratamiento humano y económico como solución, entre
otros, al problema del desempleo y la descapitalización en forma que la someta
a la ley y la incorpore al mundo de la institucionalidad".
Ha observado la
Corte que, si bien del libre ejercicio del derecho fundamental al trabajo
depende la subsistencia de las familias del vendedor o comerciante informal, su
ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución.
"Se impone por
lo tanto -agrega- establecer una pauta de coexistencia entre los derechos e
intereses en conflicto, que resulte proporcional y armoniosa en relación con
los valores y principios consagrados en la Constitución y que permita al Estado
dar cumplimiento a la obligación a su cargo de "velar por la protección de
la integridad del espacio público y por su destinación al uso común" (C.P.
art. 82), así como de "propiciar la ubicación laboral de las personas en
edad de trabajar" (C.P. art. 54)".
Ha advertido la
Corte -y lo vuelve a hacer en este caso, cuyas características reflejan la
trascendencia de lo afirmado- que, cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por comerciantes informales "deberá
diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación" (se
subraya), de manera que se concilien en la práctica los intereses encontrados.
Por ello, en la
aludida providencia, mediante la cual se resolvió sobre el litigio surgido
entre la administración municipal de Ibagué y los vendedores ambulantes, la
Corte ordenó a la Alcaldía Municipal tomar las medidas adecuadas, necesarias y
suficientes para reubicar a dichos comerciantes que se vieran afectados por la
medida de despeje del espacio público, de modo que con ocasión del ejercicio de
la actuación administrativa se arbitrara una fórmula que permitiera la
coexistencia de los derechos al espacio público y al trabajo.
Con base en las
mismas razones, en otro caso similar al presente, la Corporación insistió en
que la prevalencia de la obligación estatal de recuperar el espacio público
sobre intereses particulares, no lo exonera del deber de diseñar políticas
tendientes a proteger el trabajo de quienes resulten  afectados  con tales
decisiones. Esas  políticas  -añadió- deben ser eficaces y oportunas.
Advirtió entonces:
"Las
autoridades tendrán que hacer lo que esté a su alcance para lograr ubicar a los
vendedores a quienes con anterioridad se les había permitido ocupar parte del
espacio público, en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera
permanente, sin el temor a ser desalojados, donde puedan ofrecer sus mercancías
con las mínimas garantías de higiene y seguridad y donde no causen perjuicios a
la comunidad en general" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de
Revisión. Sentencia T-372 del 3 de septiembre de 1993. M.P.: Dr. Jorge Arango
Mejía).
En cuanto a la
competencia de las autoridades para regular el uso del suelo y del espacio
público, la Corte ha destacado:
"Según lo
dispuesto por la Constitución, el uso del suelo y del espacio público debe ser
reglamentado en los distritos y municipios por los concejos, corporaciones que
actúan en esta materia con base en lo preceptuado por el artículo 313, numeral
7º, de la Carta, en concordancia con las pertinentes disposiciones de la Ley
136 de 1994 y complementarias.
Por su parte, a los
alcaldes, quienes ejercen la primera autoridad de policía en el municipio, les
está asignada, según el artículo 315, numerales 1 y 3, de la Carta, la función
de velar por el cumplimiento de las correspondientes normas constitucionales legales
y reglamentarias. Les compete, entonces, expedir las autorizaciones o permisos
a que haya lugar y ejercer la inspección y vigilancia sobre quienes ejercen
actividades comerciales, adoptando las medidas tendientes al desarrollo de la
preceptiva general e imponiendo las sanciones previstas a quienes se apartan de
ellas. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-578 del
14 de diciembre de 1994).
Resulta claro, pues,
que las autoridades municipales tienen a su cargo, en el orden administrativo,
la conciliación de los intereses contrapuestos, con arreglo a la Constitución,
y que se hacen responsables por los actos y operaciones administrativas que
lleven a cabo en relación con la materia.
No cabe duda a la
Corte en el sentido de que al actuar en defensa del espacio público, la
administración municipal no puede vulnerar los derechos fundamentales de los
afectados.
Ahora bien, los
comerciantes reubicados en el curso de esta clase de programas no solamente
adquieren derechos sino que contraen obligaciones y cargas correlativas, entre
las cuales cabe destacar el uso adecuado, razonable, aseado y respetuoso de los
puestos que se les asignan; la sujeción a las disposiciones administrativas de
orden y seguridad, así como a las normas y reglamentos que regulan su
actividad.
A este respecto debe
recordarse que el derecho al trabajo no es absoluto y que también tiene el
carácter de obligación social, en los términos del artículo 25 de la
Constitución.
La misma Carta, en
su artículo 1º, ha señalado como características del Estado colombiano, al lado
del trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general.
Es evidente, por
otra parte, que la circunstancia de hacerse exigible a la administración la
reubicación de los vendedores informales, para satisfacer sus legítimas
necesidades de ocupación laboral, no puede prestarse al uso de prácticas
desleales por parte de los favorecidos o de las asociaciones que los agrupan,
ni tampoco puede tener el sentido -a todas luces abusivo- de facilitar a
terceros la utilización ilegítima de la problemática social existente para
fines políticos o para su beneficio personal, merced al ilícito comercio de los
puestos.
Si cualquiera de las
aludidas situaciones logra probarse, las autoridades públicas están en la
obligación de adelantar las investigaciones necesarias y de formular las
denuncias ante los funcionarios competentes, para que se impongan las sanciones
a que haya lugar, inclusive las de carácter penal.
Derecho a la
igualdad. Improcedencia del azar para regular el ejercicio de los derechos
fundamentales.
Ha sido copiosa la
doctrina constitucional en torno a los alcances y proyecciones del derecho a la
igualdad, plasmado en el artículo 13 de la Carta Política.
Para los fines de
este proceso es suficiente reafirmar lo dicho por la Sala Plena en el Fallo
C-094 del 27 de febrero de 1993:
"El objeto de
la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de
construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato
dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que
exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones
tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en
realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser
objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en
su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para
fenómenos y situaciones divergentes.
La igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquéllas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta.
De allí que el mismo
artículo constitucional en mención haya estatuído que la actividad estatal se
orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas en
favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en
posición de debilidad manifiesta. Esta función, que tiene fundamento en el
concepto del Estado Social de Derecho, excluye las tendencias que pretenden
hacer de la igualdad un rasero único, inmodificable y no susceptible de
adaptaciones".
Así, según el
principio constitucional, toda actuación de las autoridades públicas respecto
de un número plural de personas debe partir de la previa consideración acerca
de las circunstancias en que todas ellas se encuentran, con el objeto de darles
el mismo trato si las situaciones son iguales y de establecer las necesarias
distinciones, proporcionales a las diferencias, si existen hipótesis distintas.
En ese orden de
ideas, la medida que establezca tratos diversos debe estar razonable y
objetivamente fundada, pues de lo contrario representa injustificada
discriminación que, por serlo, vulnera el derecho a la igualdad.
Del propio modo, los
actos o disposiciones en cuya virtud se favorezca a una persona o grupo
respecto de las demás deben estar sustentados en motivos valederos que
impliquen la realización del postulado de la igualdad material y efectiva, ya
que la preferencia arbitraria lesiona gravemente el derecho de quienes no
resultan beneficiados.
En el fondo de toda
distinción caprichosa, en pro o en contra de quienes se encuentran cobijados
por la misma situación, hay siempre una injusticia. Por eso el Derecho no puede
prohijarla.
Si este criterio es
aplicable a toda clase de asuntos, en los cuales una decisión deba aplicarse a
muchos, resulta exigible con mayor razón cuando se trata de definir lo relativo
al ejercicio de un derecho fundamental. Sostener que, sin razón o por motivos
intrascendentes, unos puedan acceder a él y otros no, equivale a violar tanto
el derecho de que se trata como el derecho a la igualdad.
Así ocurre con el
azar -que ha desempeñado papel importante en este proceso-, pues, si bien cabe
como procedimiento aceptable cuando se trata de definir opciones en materias
superfluas -como cuando se juega una lotería-, de ninguna manera puede tener
lugar para establecer quién ejerce y quién no un derecho fundamental, pues de
la esencia de éste es su atribución a la persona por el hecho de serlo,
independientemente de cualquier consideración accidental. En ese sentido es
terminante la Constitución al establecer que el Estado Social de Derecho está
fundado, entre otros elementos, en la dignidad humana (artículo 1º
C.P.); que las autoridades de la República están instituidas "para
proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades" (artículo 2º C.P.); que
el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los
derechos inalienables de la persona (artículo 5º C.P.); que todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades
y oportunidades sin ninguna discriminación (artículo 13 C.P.).
En el caso del
trabajo -cuyo ejercicio, al parecer, ha sido sometido a sorteo durante la
actuación administrativa que se considera- la Constitución manifiesta sin
género de dudas que asegurarlo a los integrantes de la colectividad colombiana
es uno de los fundamentos y principios básicos de las instituciones (Preámbulo)
y que toda persona tiene derecho a él en condiciones dignas y justas
(artículo 25 C.P.).
Las
consecuencias de la desorganización administrativa no se pueden trasladar a los
particulares
Una actuación
desordenada e ineficiente de la administración, aunque el objetivo buscado con
ella sea la prevalencia del interés general sobre el particular, comparta, casi
con seguridad, daños que, por el mismo caos generado en la falta de previsión
de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus
responsabilidades públicas, se salgan de su propio control y se produzca,
entonces, además del perjuicio al interés colectivo, una violación a los
derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situación.
La responsabilidad
por la vulneración de los derechos en casos como el señalado recae en la
administración. Sería injusto que la soportaran los particulares, sobre todo
si, como sucede en el caso bajo examen, ellos están ejerciendo una actividad
lícita.
Ya esta misma Sala
se había pronunciado sobre el particular:
"La función administrativa, como lo proclama el artículo 209
de la Constitución, está al servicio de los intereses generales, de lo cual se
deducen simultáneamente el derecho de los administrados a reclamar que las
entidades públicas competentes produzcan efectivamente resultados acordes con
ese compromiso, en especial si están de por medio derechos fundamentales, y la
correlativa obligación de los servidores públicos en tal sentido". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-431 del 30 de
septiembre de 1994).
En Sentencia T-575
del 14 de diciembre de 1994, esta Corporación sostuvo:
"...ni los
administradores ni los trabajadores tienen por qué soportar las consecuencias
de los errores de la administración pública". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-575 del 14 de diciembre de 1994).
En otra oportunidad
la Corte señaló:
"La función
pública ha sido puesta al servicio de los intereses colectivos y se ejerce en
beneficio de los asociados, no en su contra. De tal modo que quienes la
desempeñan no tiene por cometido -como suele creerse en algunas dependencias-
el de obstaculizar y complicar la vida de las personas y su normal actividad,
sino el de contribuir, dentro del ámbito de las atribuciones que a cada
organismo y funcionario corresponden, al desenvolvimiento armónico y ordenado
de las múltiples relaciones propias de la convivencia social.
Reitera la Corte lo
ya afirmado por ella en Sentencia T-568 del 23 de octubre de 1992 en el sentido
de que "el ejercicio de la función estatal no contrapone ni enfrenta al
ciudadano con la autoridad sino que, por el contrario, debe ser la ocasión para
su acercamiento y mutua colaboración en aras de los objetivos que identifican a
todos los miembros de la colectividad".
La perspectiva de la
buena fe no puede perderse de vista cuando se trata del ejercicio de
actividades lícitas y permitidas pero que, por exigencia del legislador, están
sujetas a la regulación y al control de la autoridad pública". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-578 del 14 de diciembre de
1994).
De lo anterior se
concluye que, si la administración proyecta y desarrolla una determinada
actividad, sin planificar debidamente la forma de hacerlo y al culminarla
resulta que se han desconocido los derechos de las personas, es en ella en
quien deben recaer las consecuencias de su actuación, y por lo mismo son los
organismos administrativos y sus funcionarios quienes deben entrar a resolver
las situaciones en que hayan colocado a los administrados.
El caso en
estudio
De las pruebas que
aparecen en los expedientes de la referencia, ha podido concluir la Corte que
la administración municipal de Ibagué vulneró los derechos a la igualdad y el
trabajo de los accionantes, no por haber programado un desalojo del espacio
público -pues allí hizo prevalecer, como era su obligación, el interés general
sobre el particular-, sino por haber concebido la ampliación de la plaza de
mercado con una capacidad a todas luces insuficiente, y por haber planeado el
acceso a los puestos de trabajo dentro del inmueble con base en un proceso en
el que imperó el más absoluto desorden administrativo, a tal punto que de las
pruebas allegadas no se extrae siquiera la conclusión de si hubo o no sorteo
para efectuar las adjudicaciones. Sea que así hubiera ocurrido -evento en el
cual tendrían aplicación las aludidas advertencias de la Corte- o que se
hubiere procedido sin razonable criterio e ignorando la realidad de cada caso,
la caprichosa distribución de los lugares de ubicación en la plaza implicó
injustificada discriminación entre personas que se hallaban en las mismas
circunstancias.
En efecto, según el
acta correspondiente a la audiencia pública convocada por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Ibagué el 5 de septiembre de 1994, para resolver acerca de
una de las acciones de tutela  incoadas  (Fl. 39, Expediente T-50789), el
Gerente de las Empresas Públicas de la ciudad, doctor Edgar Castro Alarcón,
declaró que, siguiendo instrucciones del Concejo Municipal en lo concerniente
al uso de las plazas de mercado, la administración tuvo que enfrentar la
situación de los comerciantes informales -vendedores de productos
agropecuarios- del llamado "reguero" de la "Plaza de la
21". Dijo el Gerente que, hace dos años, a los integrantes de las tres
asociaciones de vendedores que venían actuando se les permitió que permanecieran
allí provisionalmente, mientras se construía un lugar adecuado para
albergarlos.
En ese momento, de
acuerdo con la declaración, se elaboró una lista o censo de las personas que se
encontraban en la situación descrita, aproximadamente ciento setenta (170),
cifra ésta que aumentó con posterioridad por cuanto "ellos (los
integrantes de las asociaciones) siguieron adicionándola y enviaron más listas
a las Empresas, donde, al hacer los cruces, se encontró que algunas personas
habían desaparecido de la lista y aparecían en cambio otras nuevas".
Añadió que en 1993
las Empresas hicieron un nuevo censo y cuatro meses antes de la declaración
otro, resultando que de la lista inicial sólo permanecían noventa (90)
vendedores.
Una de las
asociaciones ("Asolplazas") pretendía que se le entregaran los ciento
setenta puestos "para ellos entregarlos a su acomodo".
Dijo que, durante
una reunión a la que acudieron representantes de la Procuraduría, la Personería
y la Policía Nacional, se explicó el problema y que todos coincidieron en que
debería darse prelación a los de la lista inicial.
De la misma
declaración se desprende que, cuando estuvo construído el llamado
"planchón", se llevaron balotas para el sorteo, pero los vendedores
no quisieron aceptarlo. "Entonces se les dijo que quienes estaban censados
y voluntariamente quisieran ubicarse allí, podían hacerlo; había un delegado de
la Personería y se adjudicaron 90 puestos y posteriormente se adjudicaron 24
más de los más antiguos de esas listas".
La capacidad del
lugar, según el Gerente de las Empresas Públicas, es de 125 puestos
aproximadamente.
Entre las pruebas
consideradas por la Corte Constitucional aparece un acta de fecha 2 de agosto
de 1994, firmada por el Gerente de las Empresas Públicas de Ibagué, un delegado
de la Personería, el Jefe de plazas de mercado, el Coordinador de plazas y un
Capitán de la Policía.
Allí se dice que,
con el propósito de lograr la recuperación del espacio público invadido, se
procedió a adjudicar los puestos en la plaza.
Pese a la
contradictoria redacción del Acta -en algunos de cuyos apartes se dice que hubo
sorteo y en otros se afirma que se adjudicó "teniendo prioridad según el
orden de aparición de los voluntarios"- lo cierto es que se elaboró una
lista, con nombres y número de cédula de los favorecidos, en la cual fueron
incluídos en total 113 vendedores, cada uno con un puesto numerado. En algunas
de las declaraciones rendidas se afirma explícitamente que hubo sorteo; en
otras se asegura que ello no aconteció.
Debe anotarse que la
adjudicación oficial en referencia se llevó a cabo en desarrollo de un acto
administrativo de carácter general, el Acuerdo No. 023 del 22 de julio de 1993,
"Por medio del cual se fija el reglamento de las plazas de mercado",
proferido por la Junta Directiva de las Empresas Públicas Municipales de
Ibagué, en cuyo texto se regula lo atinente a la adjudicación de puestos
(artículos 8º a 13) pero no se dispone que las adjudicaciones deban hacerse por
sorteo.
En varios documentos
incorporados a los expedientes, en especial el suscrito por el Gerente de las
Empresas Públicas de Ibagué con destino al Tribunal Superior de esa ciudad el
13 de septiembre de 1994 y uno emanado del Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social de fecha 18 de agosto de 1994, se informa acerca de denuncias
presentadas por usuarios de la plaza de mercado en el sentido de que una de las
asociaciones de vendedores les cobra cuotas mensuales para dejarlos ocupar el
sitio de trabajo y que los amenaza con retirarlos de allí si no las cubren.
Este antecedente trajo como consecuencia la anulación, por parte de las
Empresas Públicas, de un compromiso celebrado entre ellas y
"Asolplazas", mediante el cual se organizaba el funcionamiento del
mercado de la plaza de la 21.
También se denuncia
que ha habido manipulación política por parte de las asociaciones de vendedores
en lo concerniente a la ubicación de personas en las sucesivas listas de
usuarios.
Llama la atención de
esta Corte la circunstancia de que, según varios testimonios -tanto de
vendedores como del Gerente de las Empresas Públicas y de miembros de la Junta
Directiva de la misma-, el concejal ENRIQUE ARANGO HERNANDEZ ha venido
exigiendo dinero a los comerciantes reubicados, para que puedan permanecer en
sus puestos y que manipuló políticamente todo el proceso de adjudicación.
Por no ser de su
competencia, ninguna resolución adoptará la Corte en torno a estas denuncias,
pero ordenará correr traslado de ellas a la Fiscalía y a la Procuraduría
General de la Nación para lo de sus respectivas atribuciones.
El conjunto de
elementos probatorios incorporados a los distintos expedientes permite a la
Corte arribar a las siguientes conclusiones:
a) La administración
municipal de Ibagué (Alcaldía y Empresas Públicas) no fue cuidadosa en la
planeación del programa que debería llevar a cabo para despejar el espacio
público, mediante construcciones adicionales en la plaza de la 21, ni para
reubicar a los vendedores informales de productos agrícolas, pues las obras
adelantadas han debido partir de un adecuado, pleno y oportuno conocimiento de
las necesidades de espacio, a fin de poder incluir dentro del inmueble a todos
los vendedores.
b) El caótico
proceso efectuado, que dió lugar a la proliferación y sucesión de listas en las
que se supone estaban incorporados los vendedores afectados, llevó a la misma
administración a ignorar quiénes tenían derecho a ser ubicados en el interior
de la plaza, por haber sido incluidos en la lista inicial -criterio básico para
una definición lógica y justa del problema- y quiénes, por el contrario, habían
aparecido de manera oportunista y extemporánea para beneficiarse de la
situación.
Esta aseveración y
la anterior son corroboradas por el hecho de que no existe siquiera certeza
acerca de la elaboración oficial y fidedigna de un censo que hubiera ordenado y
cumplido -como era su deber- la propia administración. La Corte, al menos, no
ha encontrado, en los 29 expedientes examinados, un solo documento oficial,
emanado de la Alcaldía o de las Empresas Públicas, en que conste de manera
cierta un censo. No ha sido enunciada siquiera la fecha de las tantas veces
mencionada "primera lista" de vendedores.
Aparece sí una carta
remitida al Gerente de las Empresas Públicas el 25 de octubre de 1991, firmada
por los presidentes y secretarios de dos asociaciones de comerciantes
informales, a la cual acompañan "el censo de los compañeros trabajadores
de la plaza de la veintiuna", advirtiendo que "no es el completo,
puesto que el señor administrador de la plaza, Ricardo Cancino, está generando
terrorismo sicológico con nuestros compañeros, al amenazarlos con la fuerza
pública si se organizan".
c) El desordenado
tratamiento administrativo del asunto permitió también que terceros
interfirieran los procedimientos y contribuyeran a la confusión, generando
inconvenientes para el logro de los fines buscados por las autoridades y
causando, a la vez, daños a los derechos fundamentales de quienes sí merecían,
por sus circunstancias, ser adecuadamente reubicados.
d) Los accionantes
fueron perjudicados en efecto, con notoria ruptura del principio de igualdad y
con grave lesión de su derecho fundamental al trabajo. Otros ya han sido
reubicados, de acuerdo con los datos de que dispone la Corte al momento de
resolver (Acta del 2 de agosto de 1994), motivo por el cual carece de objeto,
en tales casos, la protección judicial.
Necesaria síntesis
de lo anterior y justo sentido del fallo que proferirá la Corte es la
consecuencia de que, ante la absoluta carencia de elementos de juicio para
negar la tutela de manera general y no existiendo tampoco pruebas que permitan
discriminar con certeza cuál era el verdadero contenido del censo inicial -pues
se ignora incluso si hubo la efectiva realización oficial de éste-, se impone
amparar los derechos de los peticionarios en cuanto ha sido establecido sin
duda que el programa de desocupación del espacio público y posterior
adjudicación de puestos, no se hizo en condiciones que garantizaran el derecho
a la igualdad.
La Corte no
concederá la tutela respecto de los comerciantes ya reubicados, por sustración
de materia.
La Corte
Constitucional se abstiene de ordenar a la administración la forma concreta en
que habrá de dar cumplimiento del presente fallo y, por tanto, no interferirá
en la autonomía administrativa dentro de la cual se procederá a la reubicación
ordenada, con arreglo a la tesis, desde hace tiempo reiterada por la
Corporación, según la cual la tarea del juez de tutela no consiste en señalar
pautas específicas de carácter técnico, presupuestal o administrativo, sino en
proteger, mediante órdenes de inmediato cumplimiento, los derechos
fundamentales, dejando a la administración en libertad de actuar, para cumplir
tales disposiciones, dentro de su órbita funcional y con arreglo a las
competencias de las cuales es titular.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCANSE los siguientes fallos: el del
14 de septiembre de 1994, proferido por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala
Laboral-, que negó la tutela interpuesta por MARIA IDALIA HERNANDEZ y que fue
confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 5 de octubre de
1994; el del 14 de septiembre de 1994, proferido por el Tribunal Superior de
Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela pedida por TEODOCIA DUCUARA DE OVIEDO
y que fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 5 de
octubre de 1994; el del 14 de septiembre de 1994, proferido por el Tribunal
Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela solicitada por CECILIA
SIERRA y que fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el
6 de octubre de 1994; el del 14 de septiembre de 1994, pronunciado por el
Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela incoada por
ELIZABETH POLANIA CIFUENTES y que fue confirmado por la Corte Suprema de
Justicia -Sala Laboral-, el 5 de octubre de 1994; el del 14 de septiembre de
1994, dictado por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la
tutela interpuesta por PEDRO JOSE AFANADOR PEREZ y que fue confirmado por la
Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 5 de octubre de 1994; el del 14 de
septiembre de 1994, proferido por  el Tribunal  Superior  de Ibagué -Sala
Laboral-, que negó la tutela interpuesta por JOSE HUMBERTO ROJAS y que fue
confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 6 de octubre de
1994; el del 14 de septiembre de 1994, proferido por el Tribunal Superior de
Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela pedida por ANA CONSTANTINA POLANIA
ARANGO y que fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el
6 de octubre de 1994; el del 14 de septiembre de 1994, proferido por el
Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela interpuesta por
MARTHA MANRIQUE MANRIQUE y que fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia
-Sala Laboral-, el 6 de octubre de 1994; el del 14 de septiembre de 1994,
dictado por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela
solicitada por JOSE ARCANGEL RANGEL y que fue confirmado por la Corte Suprema
de Justicia -Sala Laboral-, el 6 de octubre de 1994; el del 14 de septiembre de
1994, proferido  por  el  Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó
la tutela interpuesta por VICENTE HERNANDEZ y que fue confirmado por la Corte
Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 6 de octubre de 1994; el del 14 de
septiembre de 1994, pronunciado por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala
Laboral-, que negó la tutela interpuesta por ISMAEL BONILLA SIERRA y que fue
confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 11 de octubre de
1994; el del 14 de septiembre de 1994, proferido por el Tribunal Superior de
Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela interpuesta por CARLOS ALBERTO DAZA y
que fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 12 de
octubre de 1994; el del 14 de septiembre de 1994, dictado por el Tribunal Superior
de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela interpuesta por IMELDA SANTA
LOZANO, confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 11 de
octubre de 1994; el del 14 de septiembre de 1994, proferido por el Tribunal
Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela interpuesta por ABEL
AFANADOR PEREZ y que fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala
Laboral-, el 11 de octubre de 1994; el del 14 de septiembre de 1994, proferido
por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela
solicitada por DAVID TORRES AGUIAR y que fue confirmado por la Corte Suprema de
Justicia -Sala Laboral-, el 11 de octubre de 1994; el del 14 de septiembre de
1994, proferido por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la
tutela interpuesta por BEATRIZ BALLESTEROS S. y que fue confirmado por la Corte
Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 11 de octubre de 1994; el del 14 de
septiembre de 1994, proferido por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala
Laboral-, que negó la tutela incoada por ANACELY JIMENEZ DE LOZANO y que fue
confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 12 de octubre de
1994; el del 14 de septiembre de 1994 del  Tribunal  Superior  de  Ibagué -Sala
Laboral-, que negó la tutela intentada por MARIA ANAIS MURILLO y que fue
confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 12 de octubre de
1994; el del 14 de septiembre de 1994, del Tribunal Superior de Ibagué -Sala
Laboral-, que negó la tutela interpuesta por CARMEN ELENA CIFUENTES y que fue
confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 12 de octubre de
1994; el del 19 de septiembre de 1994, proferido por el Tribunal Superior de
Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela intentada por HECTOR HUGO MEDINA M. y
que fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 5 de
octubre de 1994; el del 19 de septiembre de 1994, proferido por el Tribunal
Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela interpuesta por MARIA
BETTY CRISTANCHO; el del 19 de septiembre de 1994, dictado por el Tribunal
Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela solicitada por JOSE
HEINER GUZMAN V.; y el del 19 de septiembre de 1994, pronunciado por el
Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela interpuesta por
CILENIA SANTAFE.
Segundo.- CONCEDESE la tutela a MARIA IDALIA
HERNANDEZ, TEODOCIA DUCUARA DE OVIEDO, CECILIA SIERRA, ELIZABETH POLANIA
CIFUENTES, PEDRO JOSE AFANADOR, JOSE HUMBERTO ROJAS, ANA CONSTANTINA POLANIA
ARANGO, MARTHA MANRIQUE MANRIQUE, JOSE ARCANGEL RANGEL, VICENTE HERNANDEZ,
ISMAEL BONILLA SIERRA, CARLOS ALBERTO DAZA, IMELDA SANTA LOZANO, ABEL AFANADOR
PEREZ, DAVID TORRES AGUIAR, BEATRIZ BALLESTEROS, ANACELY JIMENEZ DE LOZANO,
MARIA ANAIS MURILLO, CARMEN ELENA CIFUENTES, HECTOR HUGO MEDINA M., MARIA BETTY
CRISTANCHO, JOSE HEINER GUZMAN V. y CILENIA SANTAFE.
Tercero.- En consecuencia, ORDENASE al Alcalde
Municipal de Ibagué y al Gerente de las Empresas Públicas Municipales que en un
término no superior a las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación del presente fallo inicien las gestiones necesarias y adopten las
medidas a que haya lugar para reubicar, en un término máximo de seis (6) meses
a los peticionarios respecto de los cuales ha prosperado la acción de tutela,
en zonas adecuadas para el ejercicio de su labor en condiciones dignas y
justas, dentro del perímetro urbano de la ciudad.
Cuarto.- Por carecer de objeto, no cabe la tutela en
los casos de las acciones interpuestas por MARIA DE LOS ANGELES NAVARRO, MARTIN
ARIAS ANDRADE, ESPERANZA RAMIREZ, MARIA DIOMAR MORALES, LUZ MILA TRUJILLO y
CESAR RODRIGUEZ PEÑUELA, quienes ya fueron reubicados, motivo por el cual se
CONFIRMAN los siguientes fallos: el del 14 de septiembre de 1994 proferido por
el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela intentada por
MARIA DE LOS ANGELES NAVARRO y que fue confirmado por la Corte Suprema de
Justicia -Sala Laboral-, el 6 de octubre de 1994; el del 14 de septiembre de
1994 proferido por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-, que negó la
tutela intentada por MARTIN ARIAS ANDRADE y que fue confirmado por la Corte
Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 6 de octubre de 1994; el del 14 de
septiembre de 1994 proferido por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-,
que negó la tutela intentada por ESPERANZA RAMIREZ y que fue confirmado por la
Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 6 de octubre de 1994; el del 14 de
septiembre de 1994 proferido por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-,
que negó la tutela intentada por MARIA DIOMAR MORALES y que fue confirmado por
la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 6 de octubre de 1994; el del 14
de septiembre de 1994 proferido por el Tribunal Superior de Ibagué -Sala
Laboral-, que negó la tutela intentada por LUZ MILA TRUJILLO y que fue
confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 6 de octubre de
1994 y el del 14 de septiembre de 1994 proferido por el Tribunal Superior de
Ibagué -Sala Laboral-, que negó la tutela intentada por CESAR RODRIGUEZ PEÑUELA
y que fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-, el 11 de
octubre de 1994.
Quinto.- Se confía la vigilancia sobre la ejecución
de lo ordenado en esta Sentencia al Tribunal Superior de Ibagué -Sala Laboral-.
Sexto.- ADVIERTESE al Alcalde Municipal de Ibagué
y al Gerente de las Empresas Públicas Municipales que el desacato a lo aquí
dispuesto será sancionado en la forma prevista por el artículo 52 del Decreto
2591 de 1991.
Séptimo.- REMITASE copia de la presente providencia a
la Fiscalía y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
Octavo.- LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General