C-158-97
Sentencia C-158/97
Sentencia C-158/97
LEY SOBRE
RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Finalidad
La
Ley recoge en su texto la regulación de la llamada racionalización tributaria,
que busca revisar las normas impositivas existentes, a fin de lograr la
transparencia, equidad, neutralidad y eficiencia del sistema tributario
colombiano.
IMPUESTO
SOBRE LAS VENTAS-Exención
sobre gas domiciliario
La intención del
legislador al proferir el ordinal bajo examen, no fue otra que la de mantener
las exenciones ya antes consagradas, entre ellas la relativa al servicio
público de distribución de gas domiciliario en cilindros, adicionándolas con la
del servicio telefónico prestado desde teléfonos públicos, exención no
existente hasta entonces. Las razones que tuvo para ello, fueron las de
mantener cierto número limitado de servicios por fuera de la obligación
tributaria, en consideración a la justificación de tipo social que se involucra
en ello; y la de incluir, por el mismo tipo de razones, el servicio telefónico
a través de aparatos públicos.
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Conexidad
temática de exenciones/INTERPRETACION RESTRICTIVA-Normas de carácter
exceptivo/IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Conexidad sistemática de exenciones
Siendo la norma
demandada una norma de carácter exceptivo, es de interpretación restrictiva,
por lo cual debe enumerar y mencionar en forma muy precisa los eventos que
quedan por fuera de la regla general. Así pues, por razones de técnica
legislativa, se imponía al legislador ser muy claro, nombrando específicamente
los casos exceptuados, y por ello se mencionan expresamente y de manera
separada, los servicios públicos domiciliarios de distribución de  gas por
tubería y de distribución de gas en cilindros. Dentro del texto de una ley
tributaria, y específicamente dentro del capítulo de la misma relativo a
determinado impuesto, en este caso el impuesto sobre las ventas, las exenciones
a ese específico tributo guardan conexidad temática. Así mismo puede deducirse
fácilmente la conexidad sistemática, pues, se pregunta la Corte, ¿en dónde
pueden quedar mejor consagradas las exenciones a un tributo, sino dentro del
mismo texto legal que lo regula? Razones muy obvias de metodología legislativa
hacen pensar que es evidente dicha conexidad sistemática.
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Conexidad
teleológica y causal de exenciones
En lo referente a
la conexidad teleológica y causal, las exenciones a un impuesto significan
precisamente que el legislador consideró que por no existir las mismas causas o
finalidades que justificaron la consagración del tributo, éste no debe
imponerse en determinado evento; o que se dan ciertas circunstancias
diferenciadoras que ameritan un tratamiento diferente;  aspectos, cualquiera de
ellos, que tocan precisamente con lo que lleva al legislador a gravar
determinado hecho o con lo que busca con el gravamen y que por ello son
aspectos teleológicos o causales del tributo mismo.
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Técnica
legislativa en materia de exenciones
La técnica
legislativa en materia de exenciones impone al legislador mencionar
expresamente los casos que exceptúa de la regla general, habida cuenta de que
las excepciones son de carácter restrictivo, por lo cual no es posible
formularlas en términos generales o vagos, sino que es aconsejable que se
establezcan en forma clara y  precisa de forma tal que no haya necesidad de
hacer interpretaciones, sino que del texto legal emanen las consecuencias
jurídicas en forma sencilla. Y eso, precisamente, es lo que hace el legislador
cuando consagra en el ordinal acusado ciertas excepciones al impuesto sobre las
ventas.  Señala, de manera detallada, los casos exceptuados.
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Exención en
servicio público de gas domiciliario
Cuando el
legislador en la norma demandada menciona al servicio público de gas
domiciliario en cilindros dentro de las excepciones al impuesto a las ventas,
implícitamente se refiere a la definición que previamente consagró en la ley 142
de 1994. Y que entiende, que el de distribución de gas combustible en
cilindros, es un servicio público domiciliario comprendido en tal definición.
Referencia:
Expediente D-1439
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 13 numeral 4°  (parcial) de la Ley 223
de 1995.
Actora: Dora Mariño
Flórez
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Dora
Mariño Flórez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad del artículo 13 numeral 4° de la Ley 223 de 1995.
Admitida la demanda
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la norma es el siguiente, con la aclaración de que se subraya lo demandado.
"LEY 223 DE 1995
(diciembre 20)
"por la cual
se expiden normas sobre la Racionalización Tributaria y se dictan otras
disposiciones."
..............................................................................................................
Artículo 13.
Modifícanse los siguientes numerales del artículo 476 del Estatuto Tributario,
y adiciónanse los numerales 14, 15, 16 y 18:........................................................................................................
4. Los servicios
públicos de energía, acueducto y alcantarillado, aseo público, recolección de
basuras y gas domiciliario ya sea conducido por tubería o
distribuido en cilindros. En el caso del servicio telefónico local, se
excluyen del impuesto los primeros 250 impulsos mensuales facturados a los
estratos 1 y  2 y el servicio telefónico prestado desde teléfonos
públicos."
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima la actora que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 158 y 169 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Afirma la demandante
que el artículo 158 de la Constitución Política exige que todo proyecto de ley
deba referirse a una misma materia, so pena de que tengan que inadmitirse las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. En su sentir,
dicho requisito no lo cumple la ley 223 de 1995, la cual fue promulgada para
regular materias tributarias, pero al entrar a definir lo relativo al servicio
público de distribución de gas en cilindros, se extralimitó en su contenido,
pues a su juicio, esa distribución sí corresponde a un servicio público, pero
no de carácter domiciliario, y al imprimirle tal categoría, la norma en cita
está legislando sobre una materia diferente, pues los servicios públicos
domiciliarios, por mandato expreso de la Carta Política, están sujetos a una
normatividad especial, sin que fuera esta la oportunidad para definir este
tema-.
Con apoyo en la
Sentencia C-025 de 1993 de la Corte Constitucional, que se refiere a la
transgresión del principio de unidad de materia, considera que no es posible
establecer una relación causal o teleológica entre el artículo 13 numeral 4° de
la ley 223 de 1995 y el resto del articulado de la misma ley, en cuanto no le
correspondía a la norma demandada definir como un servicio público de carácter
domiciliario la distribución, en cilindros, del gas propano so pretexto de
excluirlo de la causación del impuesto al valor agregado (IVA). La norma idónea
para regular esta última materia no debe ser de carácter tributario, sino una
de carácter especial, encaminada a regular materias inherentes al régimen de
prestación de los servicios públicos domiciliarios, contenido en el artículo
367 de la Constitución Política.
La demandante
también encuentra vulnerado el artículo 169 de la Carta Política, pues, según
ella, el título de la norma transcrita no corresponde exactamente a su
contenido y texto, pues, en su concepto, la citada ley se tituló: "Por
la cual se expiden normas sobre la Racionalización Tributaria y se dictan otras
disposiciones" lo cual significa que debe tratar sólo sobre materias
tributarias y no corresponde a ella definir cuales son las empresas de
servicios públicos, pues tal materia fue regulada por la ley 142 de 1994 que
definió lo relativo a la prestación del servicio público domiciliario de gas
combustible así: "Es el conjunto de actividades ordenadas a la
distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de
acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación
de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición." Estas
condiciones, según la demandante, no son cumplidas por la distribución de gas
propano en cilindros, como lo reconoció el Ministerio de Minas y Energía en el
concepto No. 82976 de mayo 3 del mismo año en el cual expresó que la definición
que trae el artículo 14 numeral 28 de la ley 142 de 1994 "no incluye la
distribución de GLP por cilindros, toda vez que esta actividad se reduce unas
veces a entregar en la puerta del domicilio del usuario el cilindro de gas
proveniente de la planta de almacenamiento de gas; otras, a la venta que desde
el camión se hace del cilindro y otras a la venta autorizada a través de
expendios, lo que excluye la entrega desde un sitio de acopio de grandes
volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación del consumidor
final, incluyendo su conexión y medición.". Asegura que en igual sentido
se pronunció la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante
la Comunicación No. 042243, dirigida al secretario jurídico de la Presidencia
de la República.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del ciudadano Luis Alfonso Rojas Rosillo
En la oportunidad
procesal prevista intervino en el trámite de constitucionalidad el ciudadano
Luis Alfonso Rojas Rosillo, quien solicitó a esta Corporación que se declare
exequible la norma acusada.
Asegura el ciudadano
que la norma demandada corresponde al artículo 476 del decreto 624 de 1989, la
cual fue tomada del artículo 69 del decreto 3541 de 1983, modificada luego por
el artículo 25 de la ley 6a de 1992, cuyo texto vigente, antes de expedirse la
ley 223 de 1995, era el siguiente:
"Artículo
476. Servicios exentos. Se exceptúan del impuesto los siguientes servicios:
1...
4. Los servicios
públicos de energía, acueducto y alcantarillado, aseo público, recolección de
basuras y gas domiciliario ya sea conducido por tubería o distribuido
en cilindros. En el caso del servicio telefónico local, se excluyen del
impuesto los primeros 250 impulsos mensuales facturados a los estratos uno y
dos".
Entonces, como se
observa, el aparte demandado del artículo 13 numeral 4° de la ley 223 de 1995,
repite exactamente la misma exención que había consagrado expresamente el
artículo 25 numeral 4° de la ley 6a de 1992; y la modificación introducida por
el legislador al artículo 476 del Estatuto Tributario, sólo se limitó a incluir
dentro los servicios públicos exentos de impuesto "el servicio telefónico
prestado desde teléfonos públicos", como se constata con la lectura de la
norma acusada. Con esto, para el interviniente es claro que el legislador no
pretendió establecer una definición del servicio público de distribución de gas
domiciliario, como lo asegura la demandante, sino exceptuar del impuesto al
valor agregado, el servicio telefónico prestado desde teléfonos públicos, pues
en lo demás, repitió exactamente el texto de la norma anterior.
De otra parte, la
norma acusada se encaminó a exceptuar del impuesto a las ventas el servicio de
distribución de gas domiciliario,conducido por redes o vendido en cilindros, y
estas exenciones tributarias que contiene la norma demandada son una excepción a
la regla general que grava la prestación de los servicios en el territorio
nacional con carácter taxativo y por tanto, el deber del legislador era
consagrarlas con absoluta precisión, siendo así como deben entenderse las
expresiones demandadas.
Ahora bien, estima
el interviniente que si los cargos formulados se refieren a la definición de
esa actividad como un servicio público domiciliario, la norma demandada no
debió ser el artículo 13 de la ley 223 de 1995, el cual simplemente se limitó a
establecer una exención tributaria a una actividad definida en aquella ley,
sino el artículo 14 numeral 14.28 de la ley 142 de 1994, que definió la
distribución de gas domiciliario con fundamento en su destinación a la
satisfacción de necesidades básicas de los usuarios, teniendo en cuenta que el
concepto de redes se refiere tanto a la tubería como a las redes humanas.
2.
Intervención de la apoderada del Ministerio de Minas y Energía.
La ciudadana Julia
Jeannete Sánchez Gómez, en su calidad de apoderada del Ministerio de Minas y
Energía, intervino dentro de la oportunidad procesal para solicitar a esta
Corporación la exequibilidad de la norma acusada.
Afirma la ciudadana
que del texto de la norma demandada se desprende claramente que la intención
del legislador no es otra que la de exceptuar del pago de un impuesto las
actividades de distribución de gas por medio de tuberías o en cilindros, pero
en modo alguno el de establecer una definición de lo que es la prestación de
dicho servicio.
En relación con los
llamados servicios públicos domiciliarios, la interviniente asegura que la
Corte Constitucional respecto del tema señaló en la Sentencia   T-578 de 1992,
y luego en la sentencia C-585 de 1995, que: "Se consagra en esta
disposición una categoría especial de servicios públicos, los llamados
'domiciliarios', que son aquellos que se prestan a través del sistema de redes
físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de
los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer  las necesidades
esenciales de las personas."
Estima la
interviniente que la definición de servicio público domiciliario, contenida en
la ley 142 de 1994, cumple a cabalidad los requisitos descritos en la sentencia
citada, y en modo alguno se observa en el artículo 13 de la ley 223 de 1995
definición de servicio de gas domiciliario; sólo se utilizó la expresión
"gas domiciliario ya sea conducido por tubería o distribuido en
cilindros" que ya estaba dada en la norma que se ocupó de definir el
servicio público domiciliario, y a la cual se sujeta la distribución de gas
propano en cilindros.
3.
Intervención de la apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La ciudadana Amparo
Merizalde de Martínez, en calidad de apoderada de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, intervino dentro de la oportunidad procesal para solicitar
a esta Corporación la exequibilidad de la norma acusada.
Afirma la ciudadana
que la distribución de gas en cilindros ya había sido excluida del pago de
impuesto a las ventas en el numeral 4° del artículo 476 del Estatuto
Tributario, lo cual fue confirmado por el numeral 4° del artículo 13 de la ley
223 de 1995; pero que esta norma en ningún momento definió la distribución de
gas en cilindros como un servicio público domiciliario, pues tal punto ya había
sido resuelto en la ley 142 de 1994 en su artículo 14.28.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de las expresiones acusadas, de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación.
En primer término,
la Corte Constitucional en la Sentencia C-429 de 1996 estableció que "el
ámbito regulatorio que precede a la actual ley de racionalización tributaria no
es otro que el de lograr la transparencia, equidad, neutralidad y eficiencia
del sistema tributario colombiano", lo cual significa que la ley enunciada
se encarga de regular genéricamente el tema tributario
Del texto de la
norma demandada, surge claramente que la intención del legislador fue la de
exonerar del pago de impuesto a las ventas, en ejercicio de la facultad que
para ello le otorga la Carta Política, la prestación de algunos servicios
públicos, lo cual no significa calificarlos o definirlos; sólo se quiso reducir
el efecto que el impuesto a las ventas sobre estos servicios produce en la
canasta familiar de los sectores más deprimidos de la sociedad colombiana, por
lo que acoger las pretensiones de la demanda, conduciría a una discriminación
entre los usuarios del servicio de gas por tubería, y aquellos que los reciben
en cilindros.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2.
El cargo formulado por el actor
El
examen atento de la demanda permite a la Corte advertir que, a juicio de la
ciudadana Mariño Flórez, el presunto quebrantamiento de la Constitución
Política por el ordinal 4° del artículo 13 de la Ley 223 de 1995  no radica en
el contenido de la disposición demandada, sino que se circunscribe a la
violación del principio de unidad de materia legislativa, por no existir entre
el régimen tributario y la materia de la norma, en la parte demandada, una
correspondencia tal que permita el tratamiento de ambos temas en un mismo
cuerpo normativo.
En efecto, aduce la
demandante que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia de
las leyes consagrado en el artículo 158 de nuestra Carta Política, por cuanto
dentro del texto de una ley relativa a cuestiones tributarias, no podía el
legislador entrar a definir la naturaleza de domiciliario de un determinado
servicio público, como, en sentir suyo, hizo la norma sub-exámine.
Adicionalmente,
sostiene que el texto acusado es violatorio del artículo 169 constitucional,
por cuanto el contenido de la norma no corresponde al título de la ley.
Así
pues, para resolver lo pertinente en la presente demanda de
inconstitucionalidad, es necesario, en primer término, considerar el principio
de la unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de la Constitución
Política.
3.
El principio de unidad de materia legislativa
En
relación con el principio de unidad de materia legislativa, consagrado en el
artículo 158 constitucional, esta Corporación ha tenido la ocasión de  verter
los siguientes conceptos:
-"El
objetivo que subyace a la previsión plasmada en el artículo 158 de la Carta, de
acuerdo con cuyo tenor literal "Todo proyecto de ley debe referirse a una
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella", es, según la Corte, el de "lograr la
tecnificación del proceso legislativo, en forma tal que las distintas
disposiciones que se inserten en un proyecto de ley guarden la debida relación
o conexidad con el tema general de la misma o se dirijan a un mismo propósito o
finalidad..." (Sentencia No. C-133 de 1993. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa)
-"La
Corporación ha destacado que el principio de unidad de materia propende por la
racionalización y la tecnificación de todo el proceso normativo y
"contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el
cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna,
facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y
la precisión de los comportamientos prescritos...", todo lo cual redunda
en la cabal observancia de la seguridad jurídica tan cara a los postulados del
Estado Social de Derecho" (Sentencia No C-025 de 1993. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
"También
ha sido enfática la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de
recomendar el correcto entendimiento del principio de unidad de materia
legislativa, ya que, su interpretación "...no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente de
mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley" (Sentencia C-025 de
1993)" .
4.
Análisis del cargo formulado
Teniendo
en cuenta los criterios expuestos, procederá la Corte a analizar el cargo que
la actora  plantea en contra de la constitucionalidad del ordinal 4° del
artículo 13 de la ley 223 de 1995. Como se anotó, la Ley de la que hace parte
la norma acusada recoge en su texto la regulación de la llamada racionalización
tributaria, que busca revisar las normas impositivas existentes, a fin de
lograr la transparencia, equidad, neutralidad y eficiencia del sistema
tributario colombiano.
En
relación con el contenido y objetivos de la ley 223 de 1995, en reciente
jurisprudencia ha dicho esta Corporación:
"Contenido
y objetivos de la Ley 223 de 1995.
"De conformidad
con el contenido normativo de la Ley 223 de 1995, y como así lo expuso el
Gobierno Nacional al presentar el proyecto de ley de reforma tributaria ante el
Congreso de la República, este tiene como objetivos fundamentales: 1o.)
la necesidad de revisar las normas existentes en materia de impuestos
nacionales en busca de los atributos de trasparencia, equidad, neutralidad y
eficiencia del sistema tributario; 2o.) la necesidad de obtener mayores
recursos para mantener el equilibrio económico de las finanzas públicas como
condición para alcanzar las metas de crecimiento económico, reducir la tasa de
inflación y estabilizar la tasa real de cambio, dentro de los propósitos del
Plan Nacional de Desarrollo, y 3o.) como consecuencia de la apertura
económica, reestructurar algunas disposiciones relacionadas con las inversiones
del exterior en Colombia para hacerlas más atractivas y competitivas.
"Del contenido
mismo de la ley, se observa que ésta se ocupa principalmente de los siguientes
aspectos: Capítulo I (Impuesto sobre las ventas); Capítulo II
(Contribuciones de las industrias extractivas); Capítulo III (Impuesto
sobre la renta); Capítulo IV (Procedimiento); Capítulo V (Plan de
choque contra la evasión); Capítulo VI (Otras disposiciones sobre
sanciones, correcciones a las declaraciones tributarias, tasas de interés para
devoluciones, doble tributación internacional, etc.); Capítulos VII, VIII y
IX (Impuestos al consumo de cervezas, sifones y refajos, al consumo de licores,
vinos, aperitivos y similares y al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado); Capítulos
X y XI (Disposiciones comunes); Capítulo XII (Impuesto de registro);
Capítulo XIII (Saneamientos de intereses, de declaraciones de
contribuyentes que han cumplidos sus obligaciones, de impugnaciones,
etc.)." (Sentencia  C-429 de 1996, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Ahora bien, la norma
sub-exámine (numeral 4° del artículo 13), forma parte del Capítulo I de
la ley 223 de 1995,  relativo al impuesto sobre las ventas. Por regla general,
con dicho impuesto se grava la prestación de todo servicio en el territorio
nacional (art. 420 del Estatuto Tributario). El ordinal demandado exceptúa del
impuesto a las ventas "los servicios públicos de energía,
acueducto y alcantarillado, aseo público, recolección de basuras y gas
domiciliario ya sea conducido por tubería o distribuido en cilindros. En el
caso del servicio telefónico local, se excluyen del impuesto los primeros 250
impulsos mensuales facturados a los estratos 1 y 2 y el servicio telefónico
prestado desde teléfonos públicos."
Por otra parte la
norma cuya constitucionalidad parcial ahora se revisa, modificó el ordinal 4°
del Estatuto Tributario, que a su tenor literal decía:
"Artículo
476. Servicios exentos. Se exceptúan del impuesto los siguientes servicios:
...
"4. Los
servicios públicos de energía, acueducto y alcantarillado, aseo público,
recolección de basuras y gas domiciliario ya sea conducido por tubería o
distribuido en cilindros. En el caso del servicio telefónico local, se excluyen
del impuesto los primeros 250 impulsos mensuales facturados a los estratos uno
y dos."
En la exposición de
motivos del proyecto de ley de racionalización tributaria, se explica que los
bienes y servicios exceptuados del impuesto se deben limitar a aquellos que
tienen una justificación de carácter social, por lo cual se eliminan aquellas
excepciones que existían sin una razón válida y en cambio, se establecen otras
requeridas para el mismo propósito. Se da con ello concreción al principio de
equidad que inspira la reforma tributaria.
La consideración
anterior hecha en la exposición de motivos y la confrontación del texto
reformado con el texto nuevo, permiten fácilmente concluir que la intención del
legislador al proferir el ordinal bajo examen, no fue otra que la de mantener
las exenciones ya antes consagradas, entre ellas la relativa al servicio
público de distribución de gas domiciliario en cilindros, adicionándolas con la
del servicio telefónico prestado desde teléfonos públicos, exención no
existente hasta entonces.
Las razones que tuvo
para ello, como se deduce de lo dicho en la exposición de motivos, fueron las
de mantener cierto número limitado de servicios por fuera de la obligación
tributaria, en consideración a la justificación de tipo social que se involucra
en ello; y la de incluir, por el mismo tipo de razones, el servicio telefónico
a través de aparatos públicos.
Siendo la norma
demandada una norma de carácter exceptivo, es de interpretación restrictiva,
por lo cual debe enumerar y mencionar en forma muy precisa los eventos que
quedan por fuera de la regla general. Así pues, por razones de técnica
legislativa, se imponía al legislador ser muy claro, nombrando específicamente
los casos exceptuados, y por ello se mencionan expresamente y de manera
separada, los servicios públicos domiciliarios de distribución de  gas por
tubería y de distribución de gas en cilindros.
Para esta
Corporación es claro que dentro del texto de una ley tributaria, y
específicamente dentro del capítulo de la misma relativo a determinado
impuesto, en este caso el impuesto sobre las ventas, las exenciones a ese
específico tributo guardan conexidad temática. Así mismo puede deducirse
fácilmente la conexidad sistemática, pues, se pregunta la Corte, ¿en dónde
pueden quedar mejor consagradas las exenciones a un tributo, sino dentro del
mismo texto legal que lo regula? Razones muy obvias de metodología legislativa
hacen pensar que es evidente dicha conexidad sistemática.
En lo referente a la
conexidad teleológica y causal, las exenciones a un impuesto significan
precisamente que el legislador consideró que por no existir las mismas causas o
finalidades que justificaron la consagración del tributo, éste no debe
imponerse en determinado evento; o que se dan ciertas circunstancias
diferenciadoras que ameritan un tratamiento diferente;  aspectos, cualquiera de
ellos, que tocan precisamente con lo que lleva al legislador a gravar determinado
hecho o con lo que busca con el gravamen y que por ello son aspectos
teleológicos o causales del tributo mismo.
Así pues, la norma
exceptiva guarda conexidad causal, teleológica, sistemática y temática con el
texto de una ley que regula el caso general.
En cuanto al
condición "definitoria" de la calidad de domiciliario del servicio
público de distribución de gas combustible en cilindros que, según la
demandante, tiene la norma acusada, y que según ella la hace ser inarmónica con
el resto del texto de la ley, encuentra la Corte que tampoco le asiste razón.
En efecto, como
arriba se dijo, la técnica legislativa en materia de exenciones impone al
legislador mencionar expresamente los casos que exceptúa de la regla general,
habida cuenta de que las excepciones son de carácter restrictivo, por lo cual
no es posible formularlas en términos generales o vagos, sino que es
aconsejable que se establezcan en forma clara y  precisa de forma tal que no
haya necesidad de hacer interpretaciones, sino que del texto legal emanen las
consecuencias jurídicas en forma sencilla.
Y eso, precisamente,
es lo que hace el legislador cuando consagra en el ordinal acusado ciertas
excepciones al impuesto sobre las ventas.  Señala, de manera detallada, los
casos exceptuados.
Ahora bien, señalar
no significa definir. Definir es, según la enseñanza de la filosofía clásica,
indicar el género próximo y la diferencia específica del objeto definido. La
sola mención de la palabra "domiciliario", no conlleva la definición misma
de este vocablo para efectos legales. Esta definición, en relación con el gas
combustible, es sentada por el legislador en otra norma diferente de la
demandada, cual es el numeral 14. 28 del artículo 14 de la ley 142 de 1994,
norma que a su tenor literal dice que el servicio público domiciliario de gas
combustible "es el conjunto de actividades ordenadas a la distribución
de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de
grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación del
consumidor final, incluyendo su conexión y medición".
Concluye la Corte
que cuando el legislador en la norma demandada menciona al servicio público de
gas domiciliario en cilindros dentro de las excepciones al impuesto a las
ventas, implícitamente se refiere a la definición que previamente consagró en
el numeral 14.28 del artículo 14 de la ley 142 de 1994. Y que entiende, que el
de distribución de gas combustible en cilindros, es un servicio público
domiciliario comprendido en tal definición.
Conviene también
traer a colación, lo que en torno del artículo 367 de la Constitución Política
ha dicho esta Corporación, en Sentencia T-578 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), reiterado en Sentencia C- 585 de 1995 (M.P. Hernando Herrera
Vergara):
"Se consagra en
esta disposición una categoría especial de servicios públicos, los llamados
"domiciliarios", que son aquellos que se prestan a través del sistema
de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de
trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las
necesidades esenciales de las personas.
"Son
características relevantes para la determinación del servicio público
domiciliario las siguientes,  a partir de una criterio finalista:
"a) El servicio
público domiciliario -de conformidad con el artículo 365 de la Constitución-,
puede ser prestado directamente o indirectamente por el Estado, por comunidades
organizadas o por particulares, manteniendo éste la regulación, el control y la
vigilancia de los servicios.
"b) El servicio
público domiciliario tiene una "punto terminal" que son las viviendas
o los sitios de trabajo de los usuarios, entendiendo por usuario "la
persona que usa ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta
cosa".
"c) El servicio
público domiciliario está destinado a satisfacer las necesidades básicas de las
personas en circunstancias fácticas, es decir en concreto."
En conclusión, la
norma demandada no viola el principio de unidad de materia consagrado por
artículo 158 de la Constitución Política, como tampoco, y por las mismas
razones, el 169 de la misma. La consagración de exenciones, es materia que
corresponde al contenido de las leyes tributarias, y que guarda, por lo tanto,
conexidad temática con ellas. Así mismo, sistemáticamente, es razonable  el
tratamiento de este tema dentro del contexto de las normas tributarias, por
razones de conexidad causal y teleológica exceptiva. Con fundamento en lo
anterior, no prosperan los cargos formulados por la actora.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES
las expresiones “domiciliario ya sea” y “o distribuido en cilindros”,
contenidas en el numeral 4° del artículo 13 de la ley 223 de 1995, por no
infringir los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General