C-423-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-423/94
PROTECCION DEL
AMBIENTE
La protección del ambiente, es asunto que le compete en primer
lugar al Estado, aunque para ello debe contar siempre con la participación
ciudadana a través del cumplimiento de sus deberes constitucionales, en
especial, de los consagrados en el artículo 8o. superior: "proteger las riquezas culturales y
naturales de la Nación", así como el numeral 8o. del artículo 95, que
prescribe entre los deberes de la persona y del ciudadano el de  "velar
por la conservación de un ambiente sano".Ahora bien, el cumplimiento del
deber de procurar la protección del ambiente se logra, principalmente, a través
de dos vías: la planificación y fijación de políticas estatales, por una parte;
y, por la otra, la consagración de acciones judiciales encaminadas a la
preservación del ambiente y a la sanción penal, civil o administrativa cuando
se atente contra él, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por
cualquier ciudadano.
PLANIFICACION
AMBIENTAL/DESARROLLO SOSTENIBLE
La planificación ambiental debe responder a los dictados de una
política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la
comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la
Nación y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Política le
otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos
naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así
la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe
recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las
personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito
nacional -e incluso el internacional-, va más allá de cualquier limitación
territorial de orden municipal o departamental. Por lo demás, no sobra agregar
que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza
especial, aunan los criterios de descentralización por servicios,
-concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del
desarrollo-, y de descentralización territorial, más allá de los límites
propios de la división político-administrativa.
MEDIO AMBIENTE
SANO-Protección
En cuanto a la implementación de mecanismos judiciales de
preservación o de sanción, debe decirse que tanto la Constitución como la ley
consagran diferentes acciones tendientes a cumplir con algunos de estos fines.
A manera de ejemplo conviene señalar que el  artículo 88  superior consagra las
denominadas acciones populares, encaminadas a la protección de los derechos e
intereses colectivos  como  es  el  caso  del ambiente. Nótese  que  esta
disposición trata  al  ambiente como  un derecho  colectivo, es decir,  se
refiere a  un sujeto universal donde cualquier  persona  tiene  legitimación
en la causa para solicitar ante el  juez  la  protección  de  ese  bien común.
De igual  forma,  no  sobra  agregar que, de  conformidad con la
jurisprudencia de  esta  Corporación, la acción  de tutela  consagrada en  el
artículo  86,  se  constituye  en  un mecanismo  de protección  cuando la
violación al ambiente implique  de manera directa la vulneración de algún
derecho constitucional fundamental. En cuanto a los mecanismos legales
pertinentes, basta con mencionar a las acciones populares consagradas en el
Código Civil, a los delitos previstos en el Código Penal o a las sanciones
pecuniarias establecidas en el Código de Recursos Naturales.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creación
Sólo la ley, por mandato del Constituyente,
puede crear las corporaciones autónomas regionales, que se extiendan al
territorio de más de un departamento. Lo anterior no obsta para que las
asambleas o los concejos puedan crear establecimientos públicos -que no
corporaciones autónomas regionales- con el fin de velar por un desarrollo
sostenible en su departamento o municipio, y colaborar así, en forma loable,
con el propósito nacional de preservar y conservar el ambiente; para ello,
deben estas entidades articular sus competencias con la de las entidades
públicas respectivas de carácter nacional.
ESTABLECIMIENTO PUBLICO/CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES
En la anterior Carta Política, las corporaciones autónomas
regionales se homologaban claramente a los establecimientos públicos; más
exactamente éstos eran el género y aquellas una de sus especies. En virtud de
lo anterior debe esta Corporación señalar que, con la promulgación de la
Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su
condición de establecimientos públicos, aunque tienen un objeto específico dado
el carácter especial que el mismo Constituyente les otorgó (Art. 150-7 C.P.), y
una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo
económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo
de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los
recursos naturales. Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el
ámbito de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo
con el espíritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los límites
territoriales de un departamento.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
En virtud de la cláusula general de competencia, el legislador
puede hacer las leyes in genere, de conformidad con las limitaciones y
requisitos que la Constitución establezca. La Carta Política permite al
Congreso que por medio de una ley cree corporaciones autónomas regionales, y no
le asigna expresamente a ninguna otra persona o poder esa competencia. Luego el
Congreso está legitimado para crear por ley dichas entidades, en virtud de la
generalidad de su competencia, ya que no hay disposición en contrario.
CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES-Creación/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD
CONDICIONAL
El Congreso, al reglamentar la creación y funcionamiento de las
corporaciones autónomas regionales y al dictar la ley orgánica de ordenamiento
territorial, en aras de respetar la autonomía necesaria de los departamentos y
municipios para administrar asuntos seccionales, planificar y promover su
desarrollo económico y preservar el ambiente, determine los ámbitos de
responsabilidad y participación local que, conforme a las reglas de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades
territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada, se
condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones
autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera
legítima de autonomía de las entidades territoriales.
REF.:   Expediente No.  D- 557
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 34, 35, 36,
37, 38 y 41 de la Ley 99 de 1993 "por la cual se crea el Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental - SINA, y se dictan otras
disposiciones".
Actor: ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Temas:
*Creación legal de corporaciones autónomas regionales.
Santafé de
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
Andrés de Zubiría Samper, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 34, 35, 36, 37, 38 y 41
de la Ley 99 de 1993 "por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental -SINA-, y se dictan otras disposiciones".
Admitida la demanda, se ordenaron las
comunicaciones constitucionales y legales correspondientes;  se fijó en lista
el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al señor Procurador
General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.   TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El tenor
literal de la  disposición  demandada  es el siguiente:
"LEY 99 DE 1993
(Diciembre 22)
"Por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA  :
"(...)
"Artículo
34.- De la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la
Amazonía, CDA. Créase la
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonía,
CDA, la cual estará organizada como una Corporación Autónoma Regional sujeta al
régimen de que trata el presente artículo.
"La Corporación
Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la
Amazonía, CDA, además de las funciones propias de las Corporaciones autónomas
Regionales, tendrá como encargo principal promover el conocimiento de los
recursos naturales renovables y del medio ambiente de la región Norte y Oriente
Amazónico y su utilización: ejercer actividades de promoción de investigación
científica y transferencia de tecnología; dirigir el proceso de planificación
regional de uso del suelo para mitigar o desactivar presiones de explotación
inadecuada del territorio; fomentar la integración de las comunidades
tradicionales que habitan la región y de sus métodos ancestrales de
aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservación, protección y
aprovechamiento sostenible de los recursos, y de propiciar con la cooperación
de entidades nacionales e internacionales la generación de tecnologías
apropiadas, para la utilización y conservación de los recursos de la Amazonía
colombiana.
"La
jurisdicción de CDA comprenderá el territorio de los departamentos de Vaupés,
Guainía y Guaviare; tendrá su sede en la ciudad de Puerto Inírida y subsedes en
san José del Guaviare y Mitú. Las subsedes serán instaladas dentro de los seis
(6) meses siguientes a la organización de la Corporación. Los recursos
percibidos por CDA se distribuirán por partes iguales entre la sede principal y
las subsedes.
"El Consejo
Directivo estará integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente, quien lo
presidirá o su delegado; b. Los gobernadores de los departamentos comprendidos
dentro de la jurisdicción de la Corporación, o sus delegados; c. Tres
representantes de las comunidades indígenas, uno por  cada departamento de la
región; d. Un representante del Presidente de la República; e. Un representante
de los alcaldes de los municipios capitales comprendidos dentro del territorio
de su  jurisdicción; f. El Director del Instituto Amazónico de Investigaciones
Científicas SINCHI, o su delegado; g. El Director del Instituto de
Investigaciones de Recursos Biológicos 'Alexander Von Humboldt'; h. El
"Rector  de la Universidad de la Amazonía; i. Un representante de una
organización no gubernamental de carácter ambiental dedicada a la protección de
la Amazonía.
"Los miembros
del Consejo Directivo de que tratan los literales e, e i serán elegidos por la
Asamblea Corporativa por el sistema de mayoría simple de listas que presenten
las respectivas entidades u organizaciones según el caso.
"El gobierno
garantizará los recursos necesarios para el normal funcionamiento de la
Corporación, de los recursos del Presupuesto Nacional, lo mismo que para el
cumplimiento de las funciones especiales descritas en el presente artículo,
destinará un porcentaje de los recursos del Fondo Nacional de Regalías
destinados a la preservación ambiental.
"Las licencias
ambientales para las explotaciones mineras y de construcción de infraestructura
vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, serán otorgados
por el Director Ejecutivo de la Corporación con el conocimiento previo del
Consejo Directivo y la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente.
"Trasládense a
CDA los bienes patrimoniales del INDERENA,  existentes en el área del
territorio de su jurisdicción.
"Artículo
35.- De la Corporación para el Desarrollo Sostenible del sur de la Amazonía,
CORPOAMAZONIA. Créase la
Corporación para el Desarrollo sostenible del Sur de la Amazonía,
CORPOAMAZONIA, como una Corporación autónoma Regional, la cual estará
organizada como una Corporación Autónoma Regional sujeta al régimen de que
trata el presente artículo.
"La
jurisdicción de CORPOAMAZONIA comprenderá el territorio de los departamentos de
Amazonas, Putumayo y Caquetá. La sede principal de CORPOAMAZONIA será la ciudad
de Mocoa en el departamento del Putumayo y establecerá subsedes en las ciudades
de Leticia y Florencia.
"Fusiónase la
Corporación Autónoma Regional del Putumayo, CAP, con la nueva Corporación para
el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, CORPOAMAZONIA, a cuya
seccional Putumayo se transferirán todos sus activos y pasivos. Las regalías
departamentales que actualmente recibe la CAP, serán destinadas por
CORPOAMAZONIA exclusivamente para ser invertidas en el Departamento del
Putumayo.
"La Corporación
para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, CORPOAMAZONIA, además de
las funciones propias de las Corporaciones Autónomas Regionales, tendrá como
encargo principal promover el conocimiento de los recursos naturales renovables
y el medio ambiente del área de su jurisdicción y su utilización; fomentar el uso
de tecnología apropiada y dictar disposiciones para el manejo adecuado del
ecosistema amazónico de su jurisdicción y el aprovechamiento sostenible
irracional de sus recursos naturales renovables y del medio ambiente, así como
asesorar a los municipios en el proceso de planificación ambiental y
reglamentación de los usos del suelo y en la expedición de la normatividad
necesaria para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y
cultural de las entidades territoriales de su jurisdicción.
"Es función
principal de la Corporación proteger el medio ambiente del Sur de la Amazonía
colombiana como área especial de reserva ecológica de Colombia, de interés
mundial y como recipiente singular de mega-biodiversidad del trópico húmedo. En
desarrollo de su objeto deberá fomentar la integración de las comunidades
indígenas que tradicionalmente habitan la región y propiciar la cooperación y
ayuda de la comunidad internacional para que compense los esfuerzos de la
comunidad local en defensa de ese ecosistema único.
"El Consejo
Directivo estará integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente, quien lo
presidirá, o el Viceministro; b. Los gobernadores de los departamentos
comprendidos dentro de la jurisdicción de la Corporación o sus delegados; c. El
Director del Instituto de Hidrología, Metereología e Investigaciones
Ambientales -IDEAM-; d. El Director del Instituto Amazónico de Investigaciones
Científicas - SINCHI, o su delegado; g. Un representante de las organizaciones
ambientalistas no gubernamentales de carácter ambiental (sic) dedicadas a la
protección de la Amazonía; h. El Director del Instituto de Investigaciones de
Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt; i. El Rector de la Universidad de
la Amazonía.
"Los miembros
del Consejo Directivo de que tratan los literales d y g, serán elegidos por la
Asamblea Corporativa por el sistema de mayoría simple de listas que presenten
las respectivas entidades u organizaciones según el caso.
"El gobierno
garantizará los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones
especiales descritas en el presente artículo con cargo a los recursos del Fondo
Nacional de Regalías destinados a la preservación ambiental.
"Las licencias
ambientales para explotaciones mineras y de construcción  de infraestructura
vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, serán otorgados
por el Director Ejecutivo de la Corporación con el conocimiento previo del
Consejo Directivo y la aprobación del Ministro del Medio Ambiente.
"Trasládanse a
CORPOAMAZONIA los bienes patrimoniales del INDERENA en el área del territorio
de su jurisdicción.
"Artículo
36.- De la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de
Santa Marta, CSN. Créase
la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa
Marta, CSN, como una Corporación Autónoma Regional que además de sus funciones
administrativas en relación con los recursos naturales y el medio ambiente de
la Sierra Nevada de Santa Marta, ejercerá actividades de promoción de la
investigación científica y transferencia de tecnología, sujeta al régimen
especial previsto en esta ley y en sus estatutos, encargada principalmente de
promover la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y del medio ambiente, dirigir el proceso de planificación regional de
uso del suelo para mitigar o desactivar presiones de explotación inadecuada del
territorio, fomentar la integración de las comunidades tradicionales que
habitan la región y de sus métodos ancestrales de aprovechamiento de la
naturaleza al proceso de conservación, protección y aprovechamiento sostenible
de los recursos y de propiciar, con la cooperación de entidades nacionales e
internacionales, la generación de los recursos y el entorno de la Sierra Nevada
de Santa Marta.
"La
jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible
de la Sierra Nevada de Santa Marta comprenderá el territorio contenido dentro
de la Línea Negra y será definido mediante reglamentación del Gobierno
Nacional. Su sede será la ciudad de Valledupar y establecerá una subsede en la
ciudad de Riohacha.
"La Corporación
para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta CSN, ejercerá
las funciones especiales que le asigne el Ministerio del Medio Ambiente y las
que dispongan sus estatutos y se abstendrá de cumplir aquellas que el
Ministerio se reserve para si, aunque estén atribuidas de manera general a las
Corporaciones Autónomas Regionales.
"La Nación
tendrá en la Asamblea Corporativa una representación no inferior al 35% de los
votos y estará representada en ella por el Ministerio del Medio Ambiente, o su
delegado.
"El Consejo
Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada
de Santa Marta estará integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente o su
delegado, quien lo presidirá; b. Los gobernadores de los departamentos de
Guajira, Magdalena y Cesar, o sus delegados; c. Los directores generales de las
Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en dichos departamentos; d.
Sendos representantes de las etnias Kogis, Arzarios, Arhuacos y Kancuamos,
escogidos por las organizaciones indígenas de la región; e. El Jefe de la
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del
Ministerio del Medio Ambiente; f. Un representante del Presidente de la
República; g. Un representante de las organizaciones campesinas; y h. Un
representante de una organización no gubernamental o persona jurídica sin ánimo
de lucro cuyo objeto principal sea la defensa y protección de la Sierra Nevada
de Santa Marta.
"Los miembros
del Consejo Directivo de que tratan los literales g y h, serán elegidos por la
Asamblea Corporativa por el sistema de mayoría simple de listas que presenten
las respectivas entidades u organizaciones según el caso.
"Artículo
37.- De la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, CORALINA. Créase la Corporación para el Desarrollo Sostenible
del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, CORALINA, con
sede en San Andrés (Isla), como una Corporación Autónoma Regional que además de
sus funciones administrativas en relación con los recursos naturales y el medio
ambiente del Archipiélago de San Andrés., Providencia y Santa Catalina,
ejercerá actividades de promoción de la investigación científica y
transferencia de tecnología, sujeta al régimen especial previsto en esta ley y
en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservación y el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dirigirá
el proceso de planificación  regional del uso del suelo y de los recursos del
mar para mitigar o desactivar presiones de explotación inadecuada de los
recursos naturales, fomentar la integración de las comunidades nativas que
habitan las islas y de sus métodos ancestrales de aprovechamiento de la
naturaleza al proceso de conservación, protección y aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y de propiciar, con
la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la generación de
tecnología apropiadas para la utilización y conservación de los recursos y el
entorno del Archipiélago.
"La
jurisdicción de CORALINA comprenderá el territorio del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el mar territorial y
la zona económica de explotación exclusiva generadas de las porciones
terrestres del archipiélago, y ejercerá, además de las funciones especiales que
determine la ley, las que le asigne el Ministerio del Medio Ambiente, y las que
dispongan sus estatutos.
"El Consejo
Directivo estará integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente, o su
delegado; b. El Gobernador del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, quien la presidirá; c. Un representante del
Presidente de la República; d. El Director de INVEMAR; e. Un representante de
los gremios económicos organizados en el Archipiélago; f. Un representante de
los gremios de la producción artesanal, agropecuaria y pesquera debidamente
constituidos en el Archipiélago; g. El Director de la Dirección General
Marítima del Ministerio de Defensa; h. Los miembros de la Junta para la Protección
de los Recursos Naturales y Ambientales del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina creada por la Ley 47 de 1993.
"Este Consejo
Directivo remplaza a la Junta para la Protección de los Recursos Naturales y
Ambientales del Departamento de San Andrés y Providencia creada por el artículo
23 de la Ley 47 de 1993, y asume además de las funciones definidas en esta ley
las asignadas en el capítulo V de la ley citada.
"Los miembros
de este Consejo serán elegidos para períodos de tres años.
"La Junta
Departamental de Pesca y Acuicultura creada por la Ley 47 de 1993, continuará
ejerciendo sus funciones.
"El Gobierno
garantizará los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones
especiales descritas en el presente artículo con cargo a los recursos del Fondo
Nacional de Regalías destinados a la preservación del ambiente.
"Trasládense a
CORALINA los bienes patrimoniales del INDERENA, existentes en el área del
territorio de su jurisdicción.
"PARAGRAFO 1. A
partir de la vigencia de esta ley se prohibe el otorgamiento de licencias y
permisos conducentes a la construcción de nuevas instalaciones comerciales,
hoteleras e industriales en el municipio de Providencia y se suspenden las que
están en trámite, hasta tanto se apruebe, por parte del municipio de
Providencia, del Consejo Directivo de CORALINA y del Ministerio del Medio
Ambiente, un plan de ordenamiento de uso del suelo y un plan de desarrollo,
para la Isla.
"PARAGRAFO 2.
El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se constituye en
reserva de la biosfera. El Consejo Directivo de CORALINA coordinará las
acciones a nivel nacional e internacional para darle cumplimiento a esta
disposición.
"Artículo
38. De la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena.  Créase la Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Area de Manejo Especial la Macarena, CORMACARENA, como una
Corporación Autónoma Regional que además de sus funciones administrativas en
relación con los recursos naturales y el medio ambiente del área de Manejo
Especial La Macarena, reserva de la biosfera y santuario de fauna y flora,
ejercerá actividades de promoción de la investigación científica y
transferencia de tecnología, sujeta al régimen especial previsto en esta ley y
en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservación y el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente del área de Manejo Especial La Macarena, dirigir el proceso de
planificación regional de uso del suelo para mitigar y desactivar presiones de
explotación inadecuada del territorio, y propiciar con la cooperación de
entidades nacionales e internacionales, la generación de tecnología apropiadas
para la utilización y la conservación de los recursos y del entorno del área de
Manejo Especial La Macarena.
"La
jurisdicción de CORMACARENA comprenderá el territorio del Area de Manejo
Especial La Macarena, delimitada en el Decreto 1989 de 1989, con excepción de
las incluidas en la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Oriente Amazónico, CDA y CORPORINOQUIA.
"Su sede será
la ciudad de Villavicencio y tendrá una subsede en el municipio de Granada,
Departamento del Meta.
"La Corporación
para el Desarrollo Sostenible del Area de Manejo Especial La Macarena, ejercerá
las funciones especiales que le asigne el Ministerio del Medio Ambiente y las
que dispongan sus estatutos, y se abstendrá de cumplir aquellas que el
Ministerio le reserve para sí, aunque estén atribuidas de manera general a las Corporaciones
Autónomas Regionales.
"La Nación
tendrá en la Asamblea Corporativa una representación no inferior al 35% de los
votos y estará representada en ella por el Ministro del Medio Ambiente, o su
delegado.
"El Consejo
Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Area de Manejo
Especial La Macarena, estará integrado por: a. El Ministerio del Medio Ambiente
o su delegado, quien lo presidirá; b. El Gobernador del Meta o su delegado; c.
El Jefe de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales del Ministerio del Medio Ambiente; d. Un representante del Presidente
de la República; e. Dos Representantes de los alcaldes de los municipios que
hacen parte del área de manejo especial; f. Un representante de las organizaciones
no gubernamentales o personas jurídicas sin ánimo de lucro cuyo objeto
principal sea la defensa y protección del área de Manejo Especial La Macarena;
g. Un representante de la asociación de colonos de La Macarena; h. Un
representante de las comunidades indígenas en área de manejo especial, escogido
por ellas mismas; i. El Director del Instituto de Investigaciones Científica,
SINCHI, o su delegado; j. El Director de Investigación en Recursos Biológicos
Alexander Von Humboldt, o su delegado; k. Los rectores de las Universidades de
la Amazonía y Tecnológica de los Llanos Orientales.
"Los miembros
del Consejo Directivo de que tratan los literales e y f, serán elegidos por la
Asamblea Corporativa por el sistema de mayoría simple de listas que presenten
las respectivas entidades u organizaciones según el caso.
"(...)
"Artículo
41. De la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y San Jorge,
CORPOMOJANA. Créase la
Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y San Jorge,
CORPOMOJANA, como una Corporación Regional que además de sus funciones
administrativas en relación con los recursos naturales y el medio ambiente en
la zona de la Mojana y del Río San Jorge, ejercerá actividades de promoción de
la investigación científica y transferencia de tecnología, sujeta al régimen
especial previsto en esta ley y sus estatutos, encargada principalmente de
promover la conservación y el aprovechamiento  sostenible de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente, del ecosistema de las cuencas
hidrográficas del Río Magdalena, Río Cauca y Río San Jorge en esta región,
dirigir el proceso de planificación regional de usos del suelo para mitigar y
desactivar presiones de explotación inadecuada del territorio y propiciar, con
la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la  generación de
tecnologías apropiadas para la utilización y conservación de los recursos de la
Mojana y el San Jorge.
"La
jurisdicción de CORPOMOJANA comprenderá el territorio de los municipios de
Majagual, Sucre, Guaranda, San Marcos, San Benito la Unión y Caimito del
Departamento de Sucre. Tendrá su sede en el municipio de San Marcos.
"El Consejo
Directivo estará integrado por: a. El Ministerio del Medio Ambiente o su
delegado, quien lo presidirá; b. El Gobernador de Sucre o su delegado; c.  Dos
alcaldes municipales; d. El Director del Instituto de Hidrología, Metereología
e Investigaciones ambientales, IDEAM o su delegado; e. Un representante de las
organizaciones campesinas; h. Un representante de las organizaciones no
gubernamentales cuyo objeto sea la conservación y el manejo de los recursos
naturales; i. Un representante de los gremios de la producción agropecuaria y
pesquera constituidos en la zona".
III.  LA
DEMANDA
1.  Normas
Constitucionales que se consideran infringidas
Estima  el
actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1o., 150,
287, 298, 306, 310 y 321  de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
A juicio del
demandante, al expedir las normas acusadas, el Congreso de la República
desbordó las facultades constitucionales contenidas en el numeral 7o. del
artículo 150 superior, toda vez que tal precepto lo autoriza únicamente para
reglamentar la creación y el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas,
"pero por ninguna parte de la Carta Fundamental de 1991 aparece la
facultad del órgano legislativo nacional para crear nuevas Corporaciones
Regionales y al mismo tiempo, la propia norma constitucional subraya que éstas
gozarán de autonomía para el desarrollo de sus actividades".
(resaltado del actor).
Según el
demandante, la Comisión de Ordenamiento Territorial, mediante su recomendación
R-8, advirtió al Congreso de la República que era inconstitucional la creación
de nuevas corporaciones autónomas: "la Constitución -señala la mencionada
recomendación- está autorizando, pues, al legislador para 'reglamentar la
creación' de las corporaciones, mas no para crearlas, como sí explícitamente lo
hace al referirse en el mismo ordinal a la atribución de 'crear' ministerios,
establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado. De
este modo, corresponde a la ley regular lo referente a requisitos, condiciones,
procedimiento, estructura y funcionamiento de las Corporaciones, sin proceder a
decretar su creación. (Boletín de Ordenamiento Territorial, COT, No. 19,
Santafé de Bogotá, 1993, pág. 4)".
Pese a lo
anterior, el actor sostiene que el Congreso de la República, mediante la Ley 99
de 1993, en forma inconstitucional procedió directamente a crear seis nuevas
Corporaciones autónomas regionales: la Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonía -CORPOAMAZONIA-; la Corporación
para  el  desarrollo  sostenible  de la Sierra Nevada de Santa Marta -C.S.N.-;
la Corporación para el desarrollo sostenible del archipiélago de San Andrés,
Providencia  y  Santa  Catalina,  -CORALINA-;  la  Corporación  para el
desarrollo  sostenible   del  área   de  manejo  especial   La  Macarena,
-CORMACARENA-, y la Corporación para el desarrollo sostenible de la Mojana y el
Río San Jorge, -CORPOMOJANA-.. "Pareciera -estima el demandante- que los
nuevos  entes de la precitada ley, fueran elaboración anterior a la Carta
Política de 1991 y, por ende, recuerdo del pasado ya superado, de la
Constitución de 1886, con su modelo rígidamente centralista, por cuanto en la
conformación de los Consejos Directivos (en algunos de ellos), se señala un
porcentaje mínimo de la Nación (el 35% por ejemplo); en el mismo ente rector de
la  Corporación se le otorga siempre representación al Presidente de la
República, a través de un delegado; en la  Corporación  CORALINA,  para  la
expedición  del Plan de  Desarrollo  del municipio  de Providencia, es
necesaria la aprobación de aquel, tanto por  la respectiva  Corporación, como
del Ministerio del Medio Ambiente, etc.  En síntesis:  las nuevas
corporaciones  autónomas  regionales  fortalecen  el  centralismo, y  por  ende
van en contravía  del  enunciado  de la Carta de 1991,  la  descentralización  y
la autonomía de las entidades territoriales."
Considera
también  que  las  normas acusadas  violan  el principio de la autonomía de las
entidades territoriales, consagrado en la  Carta  Política, "y
precisamente uno de los derechos  que se  derivan  de la  precitada autonomía
consiste en que las divisiones político-administrativas (departamentos,
municipios, etc.),  tienen  la  potestad para crear diferentes entes
administrativos, como lo son las  corporaciones autónomas,  siguiendo los
parámetros fijados por el legislador" (resalta el actor).   Según  el
demandante,  es en  el principio  de la autonomía de los entes territoriales,
donde se encuentra la facultad de tales entes para la creación  de las
corporaciones  autónomas.  Así,  estima que "la creación de  una
corporación  autónoma  regional,  en la medida en que implica un  ente de
nivel supradepartamental, requiere, siguiendo el presupuesto de la autonomía,
la decisión de los órganos y funcionarios de los departamentos interesados, es
decir, las correspondientes asambleas y gobernadores, cumpliendo en todo caso,
los parámetros fijados por el legislador".
IV.    INTERVENCIONES
OFICIALES
1. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Mediante
memorial presentado el día 2 de mayo de 1994, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, a través de apoderado especial, solicitó a esta Corporación
que se declararan exequibles las normas acusadas, con fundamento en los
argumentos que a continuación se resumen:
En primer
lugar, considera el interviniente que el Congreso de la República, en ejercicio
de la facultad que le otorga el numeral 7o. del artículo 150 superior,
procedió, mediante las normas acusadas, a crear nuevas corporaciones autónomas.
"Por esa razón no es irracional ni contrario a la Constitución que el
Congreso pueda, mediante ley, establecer criterios sobre el tema en general y
que sin faltar otro asunto al respecto de las CAR, pueda proceder a
crearlas".
A juicio del
defensor de las normas acusadas "en nuestro sistema constitucional, las
materias comprendidas dentro de los cometidos estatales y no atribuidas
expresamente a una autoridad determinada, corresponde regularlas al Congreso en
uso de su cláusula general de competencia"; así, anota que los cuerpos
colegiados de elección popular de carácter territorial, "no tienen
carácter legislativo y por tanto no participan de esta condición general de
competencia. El análisis del demandante supone que la aparente limitación que
el artículo 150 pone a las potestades del Congreso en relación con las
corporaciones regionales autónomas corresponde a una facultad de creación que
existiera en determinados órganos territoriales. En sana lógica, dentro de un
sistema unitario de organización estatal, el razonamiento debería ser el
contrario: en ausencia de una facultad expresa a un órgano diferente del
Congreso debe suponerse que dicha facultad corresponde a éste", puntualiza
el interviniente.
En segundo
lugar, considera que los argumentos del actor resultan incoherentes, ya que "por
una parte, ataca la norma por desentonar dentro del esquema de la denominada
descentralización  y autonomía de sus entidades territoriales y por la otra,
declara que ella no puede ser dictada por el Legislativo por cuanto no fue con
acuerdo entre los departamentos y municipios que conformarían la región de
circunscripción de la corporación".
Anota el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que la descentralización
implica una dualidad de competencias en el campo administrativo entre el Gobierno
Nacional y las autoridades regionales o locales, pero con una concentración del
poder político, en cabeza de las autoridades nacionales. "No obstante,
bajo ese esquema que presenta el actor se desconocería esta atribución
fundamental de diseño estatal, entrando a una anarquía administrativa en donde
estarían los departamentos o municipios con la potestad de crear entes
corporativos, las CAR, aunque siguiendo los parámetros fijados por el
legislador".
En  tercer
lugar  manifiesta  que la creación  de nuevas corporaciones autónomas  responde
a las nuevas  políticas   adoptadas  por Colombia en materia  de  protección
del  medio  ambiente,  luego  de  la  firma de la Declaración   de  Río  de
Janeiro   en 1991 y los Acuerdos  344 y 345, mediante  los  cuales  nuestro
país se comprometió a  nivel mundial  en relación con este tema.  Así,
concluye  afirmando  que  las  corporaciones autónomas  creadas  por  la  Ley
99  de 1993  tienen  por  objeto  implementar la protección  de  la
biodiversidad y  del  medio  ambiente en zonas  hasta ahora desprotegidas,
como el Chocó,  la Amazonía y  el Archipiélago  de  San Andrés, Providencia y
Santa Catalina.
2. Ministerio
del Medio Ambiente
El Ministerio
del Medio Ambiente, mediante apoderado especial, presentó ante esta
Corporación, escrito defendiendo la constitucionalidad de las normas acusadas,
por considerar en primer lugar, que, en virtud de lo previsto en el numeral 7o.
del artículo 150 de la Constitución Política, "el Congreso de la República,
mediante la Ley 99 de 1993, ordenó que las Corporaciones autónomas deben ser
creadas por la ley, y unos artículos más adelante, el legislador dando
cumplimiento al artículo 23, procedió a crear (por ley) unas nuevas
corporaciones autónomas regionales, como son las contenidas en los artículos
34, 35, 36, 37, 38 y 39 y 41, y que fueron impugnados por supuesta
inconstitucionalidad  (...). Se entiende entonces, que el legislador
reglamentó la creación de las corporaciones autónomas regionales determinando
que el régimen de creación es mediante ley, y en consecuencia, procedió a crear
ciertas corporaciones, de acuerdo con su previa determinación".
A criterio del
interviniente, el artículo 23 de la ley 99 de 1993, acorde con el artículo 285
constitucional, hace una división del territorio, de acuerdo con las
características geográficas de las entidades territoriales que poseen
ecosistemas similares, o unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica,
con el fin de velar por la protección del medio ambiente y los recursos
naturales.
En relación
con la presunta violación del principio de la autonomía de las entidades
territoriales, considera que ni los departamentos ni los municipios tienen la
facultad de crear corporaciones autónomas regionales, ya que carecen de dicha
competencia; si ese hubiese sido el designio del Constituyente, dicha facultad
habría sido asignada a tales entes en forma taxativa, señala el defensor de las
normas acusadas.
Concluye el
apoderado del Ministerio del Medio Ambiente afirmando que "el legislador
excluyó a las entidades territoriales de la participación en la creación de las
corporaciones autónomas regionales; sin embargo, les permitió su participación
en el funcionamiento, al incluirlas en la Asamblea Corporativa y en el Consejo
Directivo. de manera tal, que el Congreso en ejercicio de su función
legislativa, reglamentó la creación y funcionamiento de las corporaciones
autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía administrativa y
financiera, con patrimonio propio y personería jurídica, para administrar el
medio ambiente y los recursos naturales renovables y propenden por su
desarrollo sostenible, en el ámbito de su jurisdicción".
V. CONCEPTO
DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la
oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre
la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare
la exequibilidad de las normas acusadas, de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación:
Afirma el jefe
del Ministerio Público que en la Constitución Política de 1991 únicamente se
regula el tema de la creación de las corporaciones autónomas regionales en el
numeral 7o. del artículo 150, "y no puede afirmarse que por el hecho de
haberle deferido el Estatuto Superior al Legislador Ordinario la tarea de
reglamentar la creación de las Corporaciones, se hubiera querido con ello
quitarle la competencia a este órgano para la creación de tales entes
administrativos".
Anota el señor
Procurador que el Constituyente quiso, de manera expresa, otorgarle al Congreso
la facultad de reglamentar la creación de las corporaciones autónomas, dentro
de un marco de mayor autonomía administrativa, con el fin de garantizar una
adecuada técnica y eficiente administración, conservación y aprovechamiento de
los recursos naturales. "De otra parte, anotaron la necesidad de
especialización de las corporaciones en los temas ambientales para evitar la
duplicidad de funciones que hasta el momento se venía presentando con las
entidades territoriales a nivel municipal y departamental".
Manifiesta que
de acuerdo con los debates que tuvieron lugar en el seno de la Asamblea
Constituyente, se defirió al legislador la facultad de determinar la forma de
creación de las corporaciones, y éste, en uso de dicha facultad, mediante el
artículo 23 de la Ley 99 de 1993, determinó que fuera a través de una ley.
"Respecto de la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas
regionales el legislador las quiso dotar de un régimen especial que permitiera
conjugar una serie de condiciones que posibilitaran la autonomía
administrativa, la participación de las autoridades regionales en la dirección
de las corporaciones  y la implementación  de una política ambiental bajo la dirección
del Ministerio del Medio Ambiente".
A juicio del
señor Procurador las normas acusadas no violan el principio de la autonomía
regional ya que "si bien las corporaciones bajo estudio se las denomina
como 'autónomas', tal calificativo no responde a la intención del Constituyente
y del legislador de dotarlas del principio de autonomía territorial, que se
predica sólo de las divisiones político administrativas del país, sino que tal
denominación es fruto del alto grado de descentralización que se quiso que
tuvieran las corporaciones para el buen y efectivo cumplimiento de sus
funciones".
Sostiene que
la Ley 99 de 1993 coloca al Ministerio del Medio Ambiente  como el organismo
encargado de la gestión en materia de medio ambiente y recursos naturales, y crea
el Sistema Nacional Ambiental, del cual hacen parte las corporaciones autónomas
regionales y las entidades territoriales, "con el fin de en materia
ambiental exista una coherencia que garantice la armonía en la implementación
de los principios y políticas sobre protección y desarrollo sostenido del medio
ambiente. La jerarquía del Sistema Nacional Ambiental para la toma de
decisiones, está dada por el Ministerio del Medio Ambiente en primer lugar, las
corporaciones autónomas regionales en segundo lugar y los departamentos,
distritos o municipios constituyen la tercera instancia decisoria en la
materia, y de otra parte fue la misma Ley la que determinó que las
corporaciones fueran de creación legal. De tal manera que válidamente el
legislador en aras de proteger un interés como el del medio ambiente, podía
radicar la competencia de la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales
en el mismo órgano legislativo".
Así, estima el
jefe del Ministerio Público que el tema del manejo de los recursos naturales y
el medio ambiente es de interés no sólo nacional sino universal, razón por la
cual no se puede dividir la política ambiental, con base en el principio de la
autonomía de las entidades  territoriales, para que éstas actúen
independientemente, acorde con intereses locales. Por esta razón el legislador
ordinario otorgó a las corporaciones autónomas un carácter regional que
responda a la realidad biogeográfica del país y no a razones de carácter
político. "En consecuencia, -anota el señor Procurador-, la jurisdicción
de las corporaciones no debe atender al esquema de las divisiones político
administrativas, sino a límites que respeten las principales unidades
ecosistémicas del territorio, que tienen una dinámica propia como sistema
natural".
Concluye el
concepto fiscal afirmando que las normas acusadas no contravienen el principio
constitucional de la autonomía, ya que las corporaciones autónomas no son
entidades territoriales de las que se pueda predicar tal principio, "y de
otra parte, no se vulnera dicho principio a las regiones -como divisiones
político-administrativas-, toda vez que como ya se estudió, no necesariamente
coincidirán en el futuro las áreas de jurisdicción de estas entidades con las
de las corporaciones".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
numeral 4o. del artículo 241 de la Carta Política.
2.
Consideraciones previas
Antes de
entrar a analizar los alcances constitucionales de las normas jurídicas
acusadas, considera la Corte pertinente señalar que el asunto bajo examen tiene
relación con la facultad in genere del Congreso de hacer las leyes, es
decir, con la cláusula general de competencia. Al respecto, el artículo 150
superior estipula que "corresponde al Congreso hacer las Leyes", con
lo cual establece una competencia general en materia de expedición de leyes por
parte del órgano legislativo. Este puede, en efecto,  hacer las leyes (potestad
genérica), mientras no haya norma constitucional que limite tal potestad
(determinación de competencia en asuntos específicos por mandato de la norma
soberana). No puede argumentarse válidamente, pues, que para expedir una
determinada ley sobre un tema específico debería estar el Congreso expresamente
autorizado en la Constitución; como se vió, la facultad del legislador para
este efecto, es general, y se atiene al mandato constitucional contenido en el
artículo 121: "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley".
Ahora bien,
las anteriores consideraciones no significan que el legislador no se encuentre
limitado en algunos aspectos en cuanto a la facultad general de hacer las
leyes. Tal es el caso previsto en el artículo 154 superior, que señala que el
Congreso debe someterse a la iniciativa gubernamental para dictar o reformar
leyes referentes a "los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y
e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las
rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales", o en
el artículo 200 que establece como obligación del Gobierno en relación con el
Congreso la de "Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150".
3. La política
constitucional en materia ambiental
El
Constituyente de 1991 se preocupó de manera especial por consagrar normas
específicas respecto de la conservación y disfrute de un ambiente sano, de la
promoción y preservación de una calidad de vida y de la protección de los
bienes y riquezas ecológicos y naturales, necesarios para un desarrollo
sostenible y una promoción del bienestar general. Por ello, la Carta Política
reconoce el ambiente como derecho constitucional, sobre el cual recae, de
manera inmediata, el interés general. Al respecto, prevé:
"ARTICULO
79. Todas las personas
tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación
de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado
proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos
fines".
La protección
del ambiente, pues, es asunto que le compete en primer lugar al Estado, aunque
para ello debe contar siempre con la participación ciudadana a través del
cumplimiento de sus deberes constitucionales, en especial, de los consagrados
en el artículo 8o. superior: "proteger
las riquezas culturales y naturales de la Nación", así como el numeral 8o. del artículo 95,
que prescribe entre los deberes de la persona y del ciudadano el de  "velar
por la conservación de un ambiente sano".
Ahora bien, el cumplimiento del deber de
procurar la protección del ambiente se logra, principalmente, a través de dos
vías: la planificación y fijación de políticas estatales, por una parte; y, por
la otra, la consagración de acciones judiciales encaminadas a la preservación
del ambiente y a la sanción penal, civil o administrativa cuando se atente contra
él, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier
ciudadano. En cuanto al primero -de particular interés para los propósitos de
esta providencia-, el artículo 80 superior prevé:
"El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.
"Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
"Así mismo, cooperará con otras naciones de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas".
Como puede
observarse, el manejo del ambiente requiere necesariamente de una política
estatal, lo cual significa general, es decir, a nivel nacional. Ello se
justifica por el hecho de que la acción estatal es de interés general, en la
medida en que busca cumplir con la finalidad esencial de promover la
prosperidad general y el bienestar colectivo. Contemporáneamente se reconoce
cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que
los recursos naturales son de interés primordial no sólo para los habitantes de
Colombia sino para toda la humanidad. En el cuidado y desarrollo sostenible de
la naturaleza está comprometido el planeta entero, en virtud de que el objeto
jurídico protegido, como se dijo, es por esencia universal.
Ahora bien,
aunque debe reconocerse que el ambiente es un concepto que supera cualquier
límite político-territorial, el hecho de que la política de planificación sea
estatal, no significa que las entidades descentralizadas territorialmente no
tengan una participación, por lo demás determinante, en el cumplimiento de las
políticas de orden nacional. En tal virtud, el mismo Constituyente dispuso, en
los artículos 300-2 y 313-9 superiores, que las asambleas departamentales y los
concejos municipales deben fomentar el control, la preservación y defensa  del
patrimonio ecológico del departamento o del municipio, medidas éstas que
siempre deben estar articuladas y concordadas con las determinaciones que se
adopten al nivel nacional. De igual forma debe decirse que por mandato del
artículo 339 de la Carta el plan nacional de desarrollo señalará "los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de
la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
gobierno". Y posteriormente señala: "Las entidades territoriales
elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional,
planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus
recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas
por la Constitución y la ley".
En conclusión,
la planificación ambiental debe responder a los dictados de una política
nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del
ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las
entidades territoriales correspondientes.
En cuanto a la
segunda forma de proteger el ambiente, es decir, la implementación de
mecanismos judiciales de preservación o de sanción, debe decirse que tanto la
Constitución como la ley consagran diferentes acciones tendentes a cumplir con
algunos de estos fines. A manera de ejemplo conviene señalar que el  artículo
88  superior consagra las denominadas acciones populares, encaminadas a
la protección de los derechos e intereses colectivos  como  es  el  caso  del
ambiente. Nótese  que  esta  disposición trata  al  ambiente como  un derecho
colectivo, es decir,  se refiere a  un sujeto universal donde cualquier
persona  tiene  legitimación  en la causa para solicitar ante el  juez  la
protección  de  ese  bien común. De igual  forma,  no  sobra  agregar que, de
conformidad con la  jurisprudencia de  esta  Corporación, la acción  de tutela
consagrada en  el  artículo  86,  se  constituye  en  un mecanismo  de
protección  cuando la  violación al ambiente implique  de manera directa la
vulneración de algún derecho constitucional fundamental. En cuanto a los
mecanismos legales pertinentes, basta con mencionar a las acciones populares
consagradas en el Código Civil, a los delitos previstos en el Código Penal o a
las sanciones pecuniarias establecidas en el Código de Recursos Naturales.
Finalmente, esta Corte debe llamar la atención respecto del
significativo papel que juegan los organismos de control dentro de la
protección del ambiente. Es así como a la Contraloría General de la República
le incumbe el deber de presentar al Congreso un informe anual sobre el estado
de los recursos naturales y del ambiente (Art. 268-7 C.P.), y al procurador
general de la Nación la responsabilidad de defender el ambiente como un todo de
interés colectivo (Art. 277-4 C.P.).
4.    Alcances de la autonomía de las
entidades territoriales
Es cierto que la Constitución de 1991
otorga un amplio margen de autonomía a las entidades territoriales. Pero no
debe olvidarse que en una República unitaria, como está definida Colombia en
los términos del artículo 1o. de la C.P., esta autonomía es, como se ha dicho,
ante todo de carácter administrativo y no legislativo, pues de ser así se
estaría ya no bajo la forma del Estado unitario, que expresamente quiso
mantener el Constituyente de 1991, sino en uno federal, una de cuyas
características esenciales consiste precisamente en la competencia legislativa
que se otorga a las entidades territoriales; es decir en la pluralidad de
legislación a nivel nacional. En el caso concreto de la creación de entidades
como las corporaciones autónomas regionales, -con una naturaleza, fines y
características propias-, resulta claro que ésta debe ser materia de ley y no
de decisiones aisladas o coyunturales a nivel seccional o a nivel local, a
través de normas de inferior jerarquía como son las ordenanzas o los acuerdos
o, menos aún, emanadas de autoridades administrativas del orden departamental,
distrital o municipal. De tal categoría es este tipo de entidades, que en el
marco de la propia Constitución de 1991 se creó, por el Constituyente, una
corporación autónoma regional: la del Río Grande de la Magdalena (art. 331).
Adicionalmente debe agregarse, como posteriormente se observará, que si el
objeto regional de las corporaciones autónomas sobrepasa los límites
territoriales de un sólo departamento (Art. 307 C.P.), entonces una ordenanza o
un acuerdo no pueden ocuparse de su creación.
Ahora bien, con respecto a la autonomía territorial, esta
Corporación ha sentado jurisprudencia, en la que resalta cómo la mencionada
autonomía no es absoluta, y obedece a la estructura unitaria del Estado:
"Alcances de la
autonomía y la descentralización. La autonomía territorial no puede rebasar
pues la naturaleza del Estado unitario (art. 1o.). Por tal se entiende el que
posee un solo centro de impulsión política, es decir, aquel en el cual la
soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado  social
asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los
atributos y funciones del poder público emanan de un titular único, que es la
persona jurídica de derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos
convocados bajo la soberanía de éste obedecen a una misma autoridad nacional,
viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes.
"El Estado
unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en
unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en
la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de
carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico
nacional.  La centralización política no es otra cosa que una jerarquía
constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.
"Pero la
centralización política no es incompatible con la descentralización
administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el
contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha
sido la de vigorizar estos principios. La palabra "descentralización"
se emplea en sentido genérico y en sentido técnico. De acuerdo con el primero,
se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del Estado
a las entidades seccionales o locales, cualquiera que sea su índole; así se
habla de descentralización fiscal, económica o industrial. En sentido técnico
jurídico, la descentralización significa traslado de competencias de carácter
administrativo a manos de autoridades regionales o locales"[1].
Resulta, así mismo,
pertinente recordar lo que la Corte ha dicho respecto de la distinción entre
los conceptos de autonomía y descentralización:
"El concepto de
autonomía es nuevo en el constitucionalismo colombiano. Su relación con el
concepto de descentralización es evidente lo cual no desconoce su distinción y
complejidad. Ambos conceptos entrecruzan sus mecanismos de acción, pero su perspectiva
es diferente: mientras la descentralización, que es una manera de administrar,
busca una mayor libertad en la toma de decisiones administrativas de las
entidades locales del orden territorial y funcional y como resultado de ello
una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía, que es
grado reciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de
los habitantes del territorio para la definición y control de sus propios
intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado
unitario.
"La autonomía
es una calidad que se predica de quien decide por si mismo, sin que por ello se
confunda con el concepto de soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía,
por el contrario, se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que va
variando a través del tiempo y que puede ser más o menos amplio. Así, por
ejemplo, en el ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se
encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N.),
pero dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y
respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el catálogo
constitucional. De la misma manera en el ámbito institucional, la Constitución
establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas
limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 187 C.N.).
"La
introducción del concepto de autonomía de las entidades territoriales dentro de
una República unitaria puede generar -en el ejercicio concreto del poder
público-, una serie de conflictos de competencia entre el nivel central y los
niveles seccional o local. Por eso en el proceso de articulación de los
distintos intereses deben tener en cuenta los principios que introduce la Carta
y las reglas que de ellos se derivan"[2].
Igualmente,  en la
Sentencia C-517 de septiembre 15 de 1992, se advierte:
"(...) el grado
de descentralización o autonomía se mide por la incidencia que una entidad
decisoria tiene en la creación y la aplicación de las normas. Aquí también es
necesario introducir el elemento revitalizador: habrá ámbitos normativos
caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros
por la plena dependencia.
"En consecuencia,
de la misma manera como la libertad o la dependencia de un individuo debe ser
evaluada como una capacidad relativa a partir de circunstancias específicas,
las normas constitucionales que se refieren a la descentralización y a la
autonomía de las entidades territoriales, no pueden ser tomadas en términos
absolutos. Ellas marcan una pauta, un grado, una tendencia que debe ser
respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado central y
sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en tales
relaciones, algunos ámbitos normativos de mayor dependencia y otros de mayor
autonomía.
"En un Estado
unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización cualitativas y
cuantitativas con la unidad de organización de la comunidad estatal. Tales
formas se manifiestan a través de entes territoriales (departamentos,
municipios) o de una racionalización de funciones administrativas (vgr.
corporaciones autónomas regionales).
"En el Estado
federal típico, por el contrario, la descentralización es de tal grado que hace
desaparecer la unidad de organización dando lugar en su interior al nacimiento
de ordenamientos interdependientes, comoquiera que cada uno es la expresión de
centros de autoridad dotados de potestad de autoorganización de origen
constitucional.
"La
descentralización aparece, pues, como un concepto genérico que comprende
diversos grados de libertad en la toma de decisiones.  Cuando ella  se
manifiesta, por  ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante autoridades
también propias y en  la expedición de normas ajustadas a la Constitución y la
ley, nos encontramos ante la autonomía.  En el ámbito concreto de la República
unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991,
descentralización y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad
de organización de la comunidad estatal de carácter político y con la presencia
de una soberanía que reside en el pueblo.  Ninguna pretende confundirse o
rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario (...).
"Es por eso
que  unas veces se manifiesta,  prevalentemente,  en la  realización de
funciones con abstracción del aspecto territorial, por cuanto lo que interesa
fundamentalmente es la racionalización administrativa en la prestación de un servicio.
Otras, por el contrario, el elemento territorial asume una posición dominante
en el ejercicio de la descentralización.  El grado de libertad del sujeto puede
manifestarse en el ejercicio de funciones a través de los típicos actos
administrativos, o puede adquirir también la forma de actividad normativa,  la
cual se ejerce dentro de la unidad de organización de la comunidad estatal,
vale decir, sin dar lugar al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza
que desborde el centro de autoridad.
"Así se
delimita y especifica la autonomía en el ámbito de una República unitaria,
característica esta que el Constituyente ubicó significativamente en primer
lugar entre los diversos elementos que integran hoy la forma de gobierno
vigente en Colombia.
"Es de destacar
que  el Estado unitario en sentido estricto, aparece  como una organización
centralizada en la cual los entes locales están subordinados a él y ejercen las
facultades propias de la autonomía y la descentralización  en diversos grados,
los cuales no impiden, en modo alguno, la centralización de la organización
política.
"En el ámbito
del Estado federal típico, por el contrario, los denominados Estados Miembros
son titulares de una potestad de autoorganización constitucional que les
permite darse, dentro de límites determinados, su propio ordenamiento
constitucional.
"Así, pues, en
el Estado unitario típico puede darse una descentralización entendida como un
cierto grado de libertad para el manejo de algunas actividades a nivel
predominantemente  administrativo en tanto que en el Estado federal la
descentralización alcanza un grado tal que no sólo trasciende los niveles
administrativo y legislativo sino que llega también, como antes se dijo, al
corazón mismo del nivel constitucional"[3].
(Subrayado fuera de texto).
"En conclusión,
esta Corte considera que la introducción del concepto de autonomía, que implica
un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser
entendida dentro del marco general del Estado unitario.  De esta forma, a la
ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello
puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de
competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay
que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos
intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto,
generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles
territoriales no son excluyentes, Por el contrario dichas competencias, como lo
señala la propia  Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad"[4].
5. El caso concreto
En la anterior Carta Política, las corporaciones autónomas
regionales se homologaban claramente a los establecimientos públicos; más
exactamente éstos eran el género y aquellas una de sus especies. De ahí que el
numeral 10o. del artículo 76 de la Constitución de 1886, le señalaba al
Congreso la siguiente atribución:
"Regular los otros aspectos del servicio público, tales como
los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales; expedir
los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros
establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta; de las
empresas industriales y comerciales del Estado, y dictar las normas
correspondientes a las carreras administrativas, judicial y militar"
(negrillas fuera del texto original).
Según el artículo 5o. del Decreto 1050 de 1968, los
establecimientos públicos son entidades creadas por la ley, o autorizadas por
ella, encargadas principalmente de atender funciones administrativas conforme a
las reglas del derecho público, y que reúnen las siguientes características:
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
además de recaer sobre ellas el control de tutela del poder central.
En virtud de lo anterior debe esta Corporación señalar que, con la
promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales
mantuvieron su condición de establecimientos públicos, aunque tienen un objeto
específico dado el carácter especial que el mismo Constituyente les otorgó
(Art. 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar
el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su
jurisdicción, atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y
adecuado aprovechamiento de los recursos naturales.
Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el ámbito de
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el
espíritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los límites territoriales de
un departamento. En efecto, los artículos 306 y 307 superiores, al ocuparse del
concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o
como entidad territorial, hacen alusión a la unión de dos o más departamentos
con el fin de lograr un mayor desarrollo social y económico. Para el caso de
las entidades públicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican
aún más si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo
económico y social a través de la protección del medio ambiente. Como se expuso
anteriormente, la Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de
planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un
desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del
entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un
ambiente sano les asiste a todas las personas (Art. 79 C.P.), de modo que su
preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el
internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden
municipal o departamental. Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones
autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aunan los criterios
de descentralización por servicios, -concretamente en cuanto hace a la función
de planificación y promoción del desarrollo-, y de descentralización
territorial, más allá de los límites propios de la división
político-administrativa.
De conformidad con lo anterior, debe la Corte señalar que si las
corporaciones autónomas regionales comprenden territorios de más de un
departamento, éstas no puedan ser objeto de creación por parte de las asambleas
departamentales (Art. 300-7), ni menos aún, por parte de los concejos
municipales (Art. 313-6), toda vez que, conviene repetirlo, la Carta Política
no faculta para que una ordenanza o un acuerdo superen sus límites espaciales y
tengan influencia jurídica y política sobre otro ente territorial. Pretender lo
contrario significaría desconocer el principio de legalidad contenido en los
artículos 6o. y 121 superiores, por cuanto -se reitera- no existe norma alguna
que específicamente faculte a las asambleas para celebrar convenios
interdepartamentales o a los concejos para hacerlo a nivel intermunicipal que
permitan la creación de este tipo de entidades públicas con jurisdicción
regional.  Esta es una de las varias razones -como en seguida se explicará- por
las cuales esta Corporación considera que sólo la ley, por mandato del
Constituyente, puede crear las corporaciones autónomas regionales, que se
extiendan al territorio de más de un departamento. Lo anterior no obsta para
que las asambleas o los concejos (Arts. 300-2 y 313-6 C.P.) puedan crear
establecimientos públicos -que no corporaciones autónomas regionales- con el
fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y
colaborar así, en forma loable, con el propósito nacional de preservar y
conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus
competencias con la de las entidades públicas respectivas de carácter nacional.
5.1     Los cargos
Manifiesta el actor que el Congreso se atribuyó una función que no
le correspondía, pues el artículo 150 numeral 7o. únicamente le otorga la
atribución, en el caso de las Corporaciones autónomas regionales, de reglamentar
su creación y funcionamiento.  Al respecto aduce como prueba la
Recomendación número 8 de la Comisión de Ordenamiento Territorial de la
Asamblea Nacional Constituyente, que dice:
"La Constitución está autorizando, pues, al legislador para
reglamentar la creación de las corporaciones, mas no para crearlas, como sí
explícitamente  lo hace en el mismo ordinal a la atribución de crear
ministerios, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del
Estado. De este modo, corresponde a la ley regular lo referente a requisitos,
condiciones, procedimiento, estructura y funcionamiento de las corporaciones,
sin proceder a decretar su creación".
En segundo lugar, arguye el demandante que el Congreso desconoció
el principio de autonomía de las entidades territoriales, consagrado en el
artículo 1o. de la Constitución y desarrollado en el artículo 287 superior. Así
las cosas, considera que la creación de las corporaciones autónomas regionales
requiere la decisión de los órganos y funcionarios de los departamentos
interesados, es decir, en este caso las asambleas y los gobernadores,
cumpliendo los parámetros fijados por el legislador. Este razonamiento no es
compartido por la Corte ya que, como se expuso, la creación de las
corporaciones autónomas regionales, y en particular de aquellas que tienen por
objeto la preservación y conservación del ambiente, no es competencia de las
asambleas departamentales o de los concejos municipales, por tratarse de
asuntos que sobrepasan el marco de sus competencias político-territoriales.
Esto, se repite, cuando la corporación autónoma regional comprende el territorio
de más de un departamento.
En relación con el primer argumento, la Corte no comparte la
posición del actor, básicamente por tres razones claras:
Primero, porque en virtud de la cláusula general de competencia, ya
comentada, el legislador puede hacer las leyes in genere, de
conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constitución establezca.
La Carta Política permite al Congreso que por medio de una ley cree
corporaciones autónomas regionales, y no le asigna expresamente a ninguna otra
persona o poder esa competencia. Luego el Congreso está legitimado para crear
por ley dichas entidades, en virtud de la generalidad de su competencia, ya que
no hay disposición en contrario. Esta posición fue acogida por la Asamblea
Nacional Constituyente en su Informe-ponencia para primer debate en plenaria,
cuando se refirió a la rama legislativa, en lo atinente a la cláusula general
de competencia:
"El artículo 76 que se propone a consideración y debate en la
plenaria de esta Asamblea se informa del principio de la división del trabajo
entre el legislativo y el ejecutivo. Para alcanzar ese fin se radica en cabeza
del Congreso la cláusula general de competencia legislativa. Ese mandamiento le
devuelve a dicho órgano su atribución esencial: hacer las leyes. Pero además
(...) fortalece y revaloriza el ejercicio de la función legislativa
otorgándole a las cámaras la capacidad necesaria y suficiente para dictar
reglas generales de derecho frente a cualquier situación, incluso frente a
aquellas no previstas ni imaginadas y que puedan resultar de la inevitable
evolución en el terreno de las ideas, de la ciencia y de la tecnología. Así lo
dispone el párrafo primero del artículo, como quiera que al Congreso le
corresponde por medio de leyes desarrollar la Constitución, regular el
funcionamiento del Estado y la vida social de la Nación. Formulación que, en
nuestra opinión, está dirigida a poner término a la impropiedad jurídica, a la
mala utilización y al ejercicio abusivo de la función legislativa por parte de
otras autoridades".
Con  respecto a la recomendación No. 8 que aduce el demandante,
cabe observar que ella se planteó en la Comisión de Ordenamiento Territorial,
con posterioridad a la determinación por el Constituyente de radicar la
cláusula general de competencia en cabeza del Congreso, y no de los cuerpos
colegiados de elección popular de carácter territorial, ya que éstos, como se
ha señalado, no tienen naturaleza legislativa.
En segundo lugar, el numeral 7o. del artículo 150 superior señala
como función del Congreso "reglamentar la creación y funcionamiento de las
corporaciones autónomas regionales".  Nada obsta para que al reglamentar
la creación de dichas entidades, establezca que su creación es legal, porque la
Constitución  autoriza al Congreso in genere para determinar la creación
de las corporaciones, es decir, lo faculta para que señale cómo se crean, y el
legislador dispuso que, en algunos casos, sea por medio de la ley. Luego la
norma acusada tiene pleno amparo constitucional. Lo anterior se corrobora con
la observación que  al respecto, hizo la Asamblea Nacional Constituyente en su
sesión del 5 de marzo de 1991:
"... y en relación con las corporaciones autónomas regionales,
por tratarse (sic) por estar ellas reguladas hoy a nivel legal, se considera
que las decisiones deben mantenerse a ese nivel y es redefinir el perfil de
esas corporaciones autónomas regionales hacia lo que inicialmente se concibió,
que debían ser entes encargados de la conservación y preservación de los
recursos naturales".
La Corte observa cómo en el inciso segundo del artículo 331
superior, el Constituyente le asigna al legislador la organización de la
Corporación Autónoma Regional de Río Grande de la Magdalena, con lo cual se
pone de presente cómo al legislador no le es extraña la función de determinar
la estructura de las corporaciones autónomas.
En tercer lugar, porque el Estado colombiano es unitario, y en
ausencia de una competencia expresa para la creación de las corporaciones
autónomas regionales, debe concluirse, en virtud de la estructura unitaria del
Estado y de la cláusula general de competencia legislativa, que corresponde al
Congreso dicha potestad.
Con todo, la creación legal de una corporación autónoma regional
cuyo objeto sea velar por la preservación del ambiente, puede -si sus políticas
no se articulan debidamente con las propias de las entidades territoriales-,
representar un vaciamiento de las competencias locales en esta materia y que la
Constitución les reconoce expresamente. De ahí que resulte indispensable que el
Congreso, al reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones
autónomas regionales (Art. 150-7 C.P.) y al dictar la ley orgánica de
ordenamiento territorial (Art. 297 C.P.), en aras de respetar la autonomía
necesaria de los departamentos y municipios para administrar asuntos
seccionales, planificar y promover su desarrollo económico y preservar el
ambiente, determine los ámbitos de responsabilidad y participación local que,
conforme a las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad
que será declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias
asignadas a las corporaciones autónomas regionales que se crean por ley, no
vaya en desmedro de la esfera legítima de autonomía de las entidades
territoriales.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.-      DECLARAR
EXEQUIBLES los artículos 34, 35, 36, 37, 38 y 41 de la Ley
99 de 1993.
Cópiese,
publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, notífiquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA V. SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-423/94
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Naturaleza (Salvamento de voto)
La sentencia de
la cual discrepamos señala, sin sustentarlo, que "con la promulgación de
la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su
condición de establecimientos públicos". Eso no está demostrado. No lo
dice la Constitución, como sí lo hacía la precedente, ni la Corte elabora
razonamiento alguno que permita deducir tal afirmación de la preceptiva
constitucional.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Límites (Salvamento de voto)
Entender la
cláusula general de competencia como autorización ilimitada para que el
Congreso asuma amplísimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que
les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado
de Derecho.
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creación/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza/LEY
ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (Salvamento de voto)
Las normas
materia de impugnación son contrarias a la Carta Política por dos razones
básicas: a) Por cuanto fueron expedidas sin que previamente se hubiera dictado
la ley que reglamentara la creación de las corporaciones autónomas regionales,
que a nuestro juicio debía ser la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial; b)
Por haber creado varias corporaciones autónomas como entes nacionales, en
contraposición al carácter autónomo y regional plasmado en la Constitución. Por
eso, la condición a la cual se somete la exequibilidad declarada por la Corte
nos parece fallida desde el comienzo en relación con los artículos demandados,
en cuanto, por definición, la voluntad asociativa de las entidades
territoriales no ha existido.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-557
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintinueve (29) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
Los suscritos
magistrados salvamos nuestro voto en el asunto de la referencia por las
siguientes razones:
1) De acuerdo con el
artículo 76, numeral 10, de la Constitución Política anterior, correspondía al
Congreso, por medio de leyes, "expedir los estatutos básicos de las
corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos".
El artículo 7 Ibídem
había advertido que, fuera de la división general del territorio, existirían
otras, para arreglar el servicio público, y que las divisiones relativas a lo
fiscal, lo militar, la instrucción pública, la planificación y el desarrollo
económico y social podrían no coincidir con la división general.
Pese a que las
aludidas eran las únicas referencias que la Constitución hacía a la competencia
del Congreso en la materia, de allí podía deducirse que las corporaciones
autónomas regionales eran, por mandato constitucional, establecimientos
públicos, y que, si el legislador era el llamado a crearlos (artículo 76,
numeral 9, de la Constitución), estaba facultado, desde luego, para crear dicha
especie de ellos.
No había duda en el
sentido de que era el legislador el encargado de expedir las leyes que
contuvieran los estatutos básicos de cada una de las corporaciones autónomas
que se crearan.
También era claro
que el legislador actuaba sin sujeción a reglas diferentes de las que se
desprendían de la propia Constitución.
2) La Carta Política
en vigencia modificó de manera expresa el alcance de las atribuciones
legislativas al respecto.
El artículo 150,
numeral 7, de la Constitución estatuye que al Congreso corresponde, por medio
de leyes, "reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía".
A diferencia de lo
que en la misma disposición se encuentra para los ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, cuya creación sí compete de manera expresa al Congreso de
la República, el Constituyente le atribuyó una función bien distinta en cuanto
a las corporaciones autónomas regionales, a las que no incluyó dentro de la categoría
de los establecimientos públicos: la de reglamentar su creación y
funcionamiento. Se trata de una norma especialmente aplicable a esos organismos
y, puesto que toca con asignación de atribuciones constitucionales, es de
interpretación estricta sin que ello signifique desconocer la cláusula general
de competencia.
A nuestro juicio,
los términos usados por la Constitución no pueden ser más claros; de ellos
surge, sin mayores complicaciones, que el Congreso tiene a su cargo la
responsabilidad de dictar las leyes que, por vía general, dispongan las reglas
pertinentes a la creación y funcionamiento de tales entidades.
La creación es,
entonces, un acto que estará a cargo de aquél organismo al que la ley designe.
Este, al proferirlo, deberá someterse a los requisitos, trámites y
condicionamientos que el legislador en cumplimiento de su función de regulación
general, haya dispuesto.
Puede inclusive
admitirse que el Congreso plasme en esas normas generales la competencia de la
ley para establecer en concreto las corporaciones autónomas, pero claro está,
dentro de un régimen de autonomía como el que contempla la Carta, a partir de
la asociación entre departamentos o municipios de una determinada región,
siempre que se sigan las directrices y las pautas que la ley general señale.
Lo que sí resulta
evidente es que ni el Congreso ni organismo alguno está hoy autorizado para
crear corporaciones autónomas regionales sin haberse dictado con anterioridad
la ley que reglamente la creación y funcionamiento de las mismas, pues al
hacerlo estaría pretermitiendo una exigencia constitucional expresa.
Estimamos, de todas
maneras, que el sentido con el cual quiso el Constituyente estructurar el
ordenamiento territorial, consistió en ampliar las posibilidades de iniciativa
de las regiones, dando ocasión a la gestión directa de sus intereses y de los
asuntos que les conciernen, entre otros el relativo al medio ambiente.
Una interpretación
como la acogida por la Corte hace incoherente la normatividad sobre
corporaciones autónomas regionales con las posibilidades que el propio
Constituyente ha previsto de convertir a las regiones en entidades
territoriales mediante ley orgánica dictada previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial y sometida a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados.
Consideramos que la
ley general a la que nos referimos -sin cuya existencia previa no puede la Rama
Legislativa asumir en casos particulares la competencia para crear
corporaciones autónomas regionales- debe ser una ley orgánica, de aquéllas
previstas en el artículo 151 de la Constitución, a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa, y dar cabida a la iniciativa y a la
participación de las entidades territoriales. Interpretada la Constitución de manera
sistemática, el tema encaja dentro de las materias que corresponde regular a la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (artículos 285, 286, 287, 288, 297,
302, 306 y 307 de la Constitución, entre otros).
3) La sentencia de
la cual discrepamos señala, sin sustentarlo, que "con la promulgación de
la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su
condición de establecimientos públicos".
Eso no está
demostrado. No lo dice la Constitución, como sí lo hacía la precedente, ni la
Corte elabora razonamiento alguno que permita deducir tal afirmación de la
preceptiva constitucional.
Ante el silencio de
la Carta, corresponde al legislador -según resulta del mismo artículo 150,
numeral 7- definir la naturaleza jurídica de los aludidos organismos.
Aún ubicados en la
hipótesis de que la norma indicada para regular el tema desde el punto de vista
general fuera precisamente la Ley de la cual hacen parte los artículos
acusados, es decir, la 99 de 1993, deberíamos atenernos a la definición que
ella adopta en su artículo 23 -no demandado- sobre tal naturaleza. De los
términos usados por el precepto tampoco se desprende que las corporaciones
tengan carácter de establecimientos públicos, ya que muy concretamente se las
concibe como "entes corporativos de carácter público, creados por la ley,
integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargada
por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio
ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo
sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del
Ministerio del Medio Ambiente".
Si se observa, la
definición legal introduce diferencias específicas respecto del género
"entidades descentralizadas", de lo cual se infiere que pertenecen a
dicho género pero no que correspondan a la especie de los establecimientos
públicos. Atribuye a las corporaciones un carácter corporativo proveniente
específicamente de la integración entre entidades territoriales, vinculadas
entre sí por razones geográficas, geopolíticas y ecológicas, a la vez que les
señala un objeto específico y determinado, relativo a la conservación del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, que habrán de cumplir dentro
del área de su jurisdicción.
Los elementos que,
con arreglo a tal disposición, comparten dichas entidades con los
establecimientos públicos -autonomía administrativa y financiera, patrimonio
propio y personería jurídica- también son rasgos de otras entidades
descentralizadas como las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta.
Pensamos que la
mínima consecuencia del régimen de autonomía dispuesto por la Constitución para
las corporaciones autónomas regionales es la de reconocerles una naturaleza jurídica
propia y distinta de la prevista para otras entidades descentralizadas.
Por otra parte, no
se ve cómo podría conciliarse el concepto de establecimiento público nacional,
proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organización del
Estado, expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades
territoriales, a partir de la cual deberían surgir las corporaciones autónomas
regionales según la filosofía de la Constitución de 1991.
4) Las ideas que
exponemos en este Salvamento de Voto no son incompatibles con el sentido de la
cláusula general de competencia en materia legislativa, que reside en el
Congreso. Otra cosa es afirmar la necesidad de que éste se someta a los
expresos lineamientos y requisitos establecidos de manera directa por la
Constitución, en este caso el de no proceder a legislar por vía específica
(creando una Corporación) sino con arreglo a normas legislativas previas y
generales.
Entender la cláusula
general de competencia como autorización ilimitada para que el Congreso asuma
amplísimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna
determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho.
5) La interpretación
que prohijamos tampoco desconoce el carácter unitario del Estado colombiano,
pues en modo alguno lleva a que cada departamento o municipio pueda establecer,
sin control ni orden, corporaciones autónomas regionales.
Por el contrario, la
tesis esbozada defiende la imperatividad de unas reglas generales trazadas por
el Congreso de la República con sujeción a las cuales -y sólo dentro de ellas-
pueda procederse a la creación de los mencionados entes.
Como surge de la
preceptiva constitucional, el sistema introducido en 1991 buscó conciliar la
prevalencia del Estado Unitario con la descentralización y autonomía de las
entidades territoriales, de donde resulta que su correcto entendimiento rechaza
por igual la idea de una exagerada independencia de dichas entidades, llevada
hasta el punto de romper la unidad política del Estado, como la que menoscabara
los derechos mínimos que a ellas reconoció el Constituyente, dentro de unos
márgenes razonables de decisión sobre los asuntos que más directamente tocan
con su interés.
6) No se nos escapa
que los artículos 23 a 32 de la Ley 99 de 1993 establecieron algunas reglas de
carácter general acerca de la naturaleza jurídica, los órganos de dirección y
administración, el objeto y las funciones de las corporaciones autónomas
regionales, pero nos abstenemos de emitir concepto alguno sobre su
constitucionalidad por cuanto no han sido demandadas.
En cambio, sí
consideramos que las normas materia de impugnación son contrarias a la Carta
Política por dos razones básicas:
a) Por cuanto fueron
expedidas sin que previamente se hubiera dictado la ley que reglamentara la
creación de las corporaciones autónomas regionales, que a nuestro juicio debía
ser la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial;
b) Por haber creado
varias corporaciones autónomas como entes nacionales, en contraposición al
carácter autónomo y regional plasmado en la Constitución. Por eso, la condición
a la cual se somete la exequibilidad declarada por la Corte nos parece fallida
desde el comienzo en relación con los artículos demandados, en cuanto, por
definición, la voluntad asociativa de las entidades territoriales no ha
existido.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1] Sentencia C-216 de abril 28 de 1994, (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa).
[2] Sentencia C-517 de septiembre 15 de 1992.
[3] Sentencia C-517 de 15 de septiembre de 1992. (M.P. Ciro Angarita
Barón, pp 34 a 36.
[4]Sentencia C-004 de 14 de enero de 1993. (M.P:  Ciro Angarita
Barón).