C-094-17
Sentencia C-094/17
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Prohibición de
reelección e inhabilidad de miembros del Consejo Nacional Electoral para ser
elegidos dentro del año siguiente de haber cesado en funciones, como magistrado
de altas cortes, fiscal general o jefe de órganos de control
PROHIBICION DE REELECCION E INHABILIDAD DE MIEMBROS
DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS DENTRO DEL AÑO SIGUIENTE DE
HABER CESADO EN FUNCIONES, COMO MAGISTRADO DE ALTAS CORTES, FISCAL GENERAL O
JEFE DE ORGANOS DE CONTROL, EN REFORMA CONSTITUCIONAL DE EQUILIBRIO DE PODERES-No desconoció los principios de consecutividad e
identidad flexible
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
LEGISLATIVOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION DE CARACTER
COMPETENCIAL-Competencia de la Corte
Constitucional
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
LEGISLATIVOS-Procedencia dentro del
año siguiente a su promulgación/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Jurisprudencia constitucional
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Consagración constitucional
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
FRENTE A LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE FORMA-Jurisprudencia constitucional
OPORTUNIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Jurisprudencia constitucional
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la
participación ciudadana
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación
precisa del objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte Constitucional es competente/CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aptitud del cargo por desconocimiento está condicionado
a estrictas reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos de
suficiencia y pertinencia
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR VIOLACION DEL
DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Competencia
CONTROL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para evaluar la
constitucionalidad a la luz de criterios competenciales
REFORMA DE LA CONSTITUCION-Facultad del constituyente secundario/PODER DE
REFORMA-Vicio competencial
EXCESO EN EL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA
PARA REFORMAR LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA
CONSTITUCION APROBADOS POR EL CONGRESO-Límites
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
PODER DE REFORMA-Límites
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos estructurales
SUSTITUCION Y MODIFICACION DE LA CONSTITUCION-Distinción
DEMANDA POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Requisitos
DEMANDA CONTRA ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION
APROBADO POR EL CONGRESO POR VICIO COMPETENCIAL-Incremento de carga argumentativa
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Características
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Debates en comisiones y plenarias/PROYECTO DE LEY-Presentación
de modificaciones para segundo debate en plenaria de Cámara/PRINCIPIO DE
IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Conexidad material entre proyecto de ley y
modificaciones
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Definición/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Vínculo
razonable entre las modificaciones o adiciones introducidas como artículos
nuevos del proyecto de ley/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Objetivo
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Límites
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance
TRAMITE DE PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Reglas básicas/PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos
TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Principios de consecutividad e identidad flexible
TRAMITE DE PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Procedimiento de discusión y aprobación
TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Relación de conexidad entre
la nueva expresión o artículo y lo previamente debatido/RELACION DE
CONEXIDAD EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Características
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Compatibilidad
con las modificaciones y variaciones que se realicen en el texto de un proyecto
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS
EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Debates en la primera vuelta del trámite legislativo
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS
EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Expresión “miembros del Consejo Nacional Electoral”
no contradice lo aprobado y debatido en la primera vuelta del trámite
legislativo
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS
EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Identidad temática entre la disposición demandada y el
objetivo del proyecto
Referencia: expediente D-11539
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2
(parcial) y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "por medio
del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones".
Actor: Luis Alfredo Macías Mesa
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA GÓMEZ (e)
Bogotá D.C., quince
(15) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Alfredo Macías Mesa, en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra los
artículos 2° (parcial) y 26° (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "por
medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones" por considerar que su
trámite en el Congreso de la República vulneró los principios constitucionales
de consecutividad e identidad flexible, contenidos en los artículo 157, 160,
375 de la Carta (primer cargo) y por vulnerar también los principios de
igualdad contenido en el artículo 13 superior (segundo Cargo) y violación de la
confianza legítima contenida en el artículo 83 de la Carta (tercer cargo)[1].
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de los
artículos 2 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "por medio del
cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y
se dictan otras disposiciones", y se subrayan los apartes acusados:
ACTO LEGISLATIVO Nº 02 DE 2015
1 de julio
"Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes
y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones"
El congreso de Colombia decreta:
ARTÍCULO 2o. El artículo 126 de la
Constitución Política quedará así:
(…)
Quien haya ejercido en propiedad
alguno de los cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el
mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido
a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el
ejercido de sus funciones:
Magistrado de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados, Miembro
del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador
General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y
Registrador Nacional del Estado Civil.
ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS,
VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.
Sustitúyase la expresión
"Consejo Superior de la Judicatura" por la de "Comisión Nacional
de Disciplina Judicial" en el artículo 116 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión "y podrán
ser reelegidos por una sola vez" en el artículo 264 de la Constitución
Política.
(…)
III. LA DEMANDA
En el escrito presentado el accionante sostiene que,
respecto de las disposiciones acusadas, existen unos posibles vicios de
formación en el trámite legislativo, así como una sustitución a la
Constitución. A continuación se resumen los alegatos de la demanda.
1.   A juicio del ciudadano, la expresión Miembros
del Consejo Nacioanl Electoral
contenida en el artículo 2 del Acto Legislativo demandado, vulnera los
principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que durante el
trámite del Acto Legislativo 02 de 2015, se insertó “en
la segunda vuelta una reforma esencial a los textos debatidos y aceptados en la
primera vuelta”,  al incluir en
la norma la nominación de miembros del Consejo Nacional Electoral (en adelante
CNE) para otros cargos, y para la elección de cargos populares, solo después un
año de haber cesado en el ejercicio de sus funciones, generándoles una
inhabilidad que no fue discutida ni aprobada en la primera vuelta.
2.   Después de un análisis sobre el trámite legislativo
adelantado y de la jurisprudencia existente en la materia, concluye el cargo
sosteniendo que: “El Congreso de la República vulneró
los principios de consecutividad e identidad flexible durante el trámite del
artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2015, al haber finalmente incorporado en
el texto constitucional una inhabilidad a los Miembros del Consejo Nacional
Electoral, inexistente dentro de los primeros cuatro debates del trámite
legislativo.” [2] Y continúa explicando: “En
la segunda vuelta del trámite legislativo se introdujo un cambio esencial con
la inclusión de las inhabilidades los Miembros del Consejo Nacional Electoral,
pues, aunque en la primera vuelta fueron debatidas inhabilidades de altos
funcionarios, ésta no incluyó a los Miembros del Consejo Nacional Electoral por
lo que nos encontramos frente a una violación de los principios de
consecutividad e identidad flexibles de los actos legislativos.”[3]
3.   En cuanto al segundo cargo, sostiene el demandante que la
norma vulnera el principio de igualdad, eje axial de la Carta. Según el actor, con
la modificación del artículo 264 de la Constitución Nacional se eliminó la
reelección por una sola vez de los referidos, limitando su periodo a 4 años,
mientras los demás Magistrados de Altas Cortes tienen un periodo de 8 años.
Ello, en palabras del autor, constituye una violación al derecho a la igualdad
en periodos de servidores públicos.
4.   Explica su argumento en el hecho de que existe una
confrontación frente al derecho de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política. Lo anterior, pues el Acto Legislativo 01 de 2003
dispuso:
El Consejo
Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso
de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años,
mediante el sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos.
Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las
mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una
sola vez.[4]
5.   Según el actor, esto implica que se equiparó constitucionalmente
a los Miembros del CNE con los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
primordialmente con sus calidades y derechos. Esto, en opinión del demandante,
indica que el periodo de los Miembros del CNE debía extenderse a ocho (8) años
como el de los Magistrados de la Corte Suprema, y que esto se evidenciaba en la
oportunidad que tenían los Miembros del CNE, cuyo periodo es de cuatro (4)
años, de ser reelegidos, “pues la idea y
principio fundamental era la de igualar el periodo de 8 años”.[5]
6.   Con base en esos argumentos, considera el demandante que los
artículos 2 (parcial) y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 generan
una sustitución del pilar constitucional del principio de igualdad, “puesto
que la norma materializa una violación al derecho a la igualdad de los Miembros
del Consejo Nacional Electoral al no poder reelegirse por una vez, con el fin
de cumplir con los 8 años fijados en la Constitución para los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia toda vez que el Acto Legislativo 01 de 2003, les
brindó igualdad al conferirle las mismas calidades y derechos que estos poseen
en nuestra Constitución”.[6]
7.   Como tercer cargo, el demandante argumenta que el Congreso
de la República desconoció el principio de confianza legítima y los derechos
adquiridos que poseen los Miembros del CNE, de ser reelegidos. De acuerdo con
el demandante, los Miembros del CNE que se eligieron para el presente periodo
tendrían el derecho a su reelección en cuanto fueron nombrados bajo el mandato
del Acto Legislativo No 01 de 2003, habiendo a su vez un derecho adquirido de
quienes comenzaron el periodo a poder ser reelegidos.
8.   Estos argumentos son sustentados en jurisprudencia
constitucional, y analizados con detalle a lo largo del escrito, concluyendo
con la solicitud a la Corte Constitucional para que declare “la
inexequibilidad del artículo 2° (parcial) y del artículo 26 (parcial), del Acto
Legislativo 02 de 2015, porque durante el trámite de estas reformas
constitucionales se violaron los principios de consecutividad e identidad
flexible y porque su contenido sustituye los principios del Estado de Derecho,
igualdad, confianza legítima y derechos adquiridos.”[7]
IV. INTERVENCIONES
En virtud del Auto del 26 de julio de 2016, se
recibieron por parte de la Secretaría General de esta Corporación, los escritos
de intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la
Universidad Sergio Arboleda, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la
Universidad Libre y el Ministerio
del Interior.
1.      Presidencia de la República
Julio
Andrés Ossa Santamaría, actuando como apoderado de la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República solicitó a la Corte que se inhiba de emitir
pronunciamiento de fondo, pues al momento de la presentación de la demanda
había operado la caducidad de la acción.[8]
1.1.     Menciona que las demandas de inconstitucionalidad contra actos
reformatorios de la Constitución únicamente operan por vicios de procedimiento
en su formación y añade que el artículo 242 Superior establece que “[l]as
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto”. Asegura que el Acto Legislativo No. 02 de 2015 fue promulgado el primero (1) de
julio de dos mil quince (2015), según consta en el Diario Oficial[9]
y que la demanda se presentó a las 11:20 am del primero (1) de julio de dos mil
dieciséis (2016), por lo que, a su juicio, para el momento de la presentación
había operado la figura de la caducidad.
1.2.     Finalmente, y luego de referirse al artículo 67 del Código Civil[10]
resalta que “el plazo de un año previsto para la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2015 venció en el último
segundo de las 11:59 p.m. del 30 de junio de 2016”.[11]
2.     Ministerio del Interior
Cristina Uchima
Bohórquez, actuando en representación del Ministerio del Interior[12]
solicitó que dentro del juicio de constitucionalidad se declarara la
exequibilidad de los artículos demandados teniendo en cuenta los siguientes
argumentos.
2.1.     Con relación al
desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, aduce
que inicialmente en el proceso legislativo que se llevó a cabo para la reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional se contempló la modificación del
artículo 233 de la Constitución Política y, en consecuencia, una inhabilidad
para los magistrados de la Corte Suprema, régimen que les es aplicable a los miembros
del CNE. Precisa que, finalmente, el artículo 233 no fue modificado y que en
segunda vuelta se estimó necesario ordenar el articulado “en tanto era el
artículo 126 de la Constitución Política, el que de mejor manera se ajusta a
las pretensiones legislativas, en tanto el mismo se refiere a todos los
servidores públicos, mientras que las demás normas del compendio constitucional
se referían a cargos específicos, permitiendo esa variación y ofrecerle
concreción, exactitud y practicidad a la reforma”.[13]
2.2.     Sobre la vulneración del principio de igualdad asegura que no puede
entenderse que el artículo 264 Superior pretendía una equiparación del periodo
de los Magistrados de la Corte Suprema con los Miembros del CNE por vía de
reelección. Para terminar, al referirse al principio de confianza legítima y
los derechos adquiridos, expone que no es dable considerar que “la posibilidad
de ser reelegido fuera un patrimonio consolidado en quienes ejercen el cargo de
Miembro de Consejo Nacional Electoral, y que la expectativa surgida a partir
del texto original del artículo 264 no tenía la vocación de ser derecho
adquirido, ni podía considerarse absoluta”,[14] a lo que
agrega que la vocación de permanencia de los cargos públicos que no hacen parte
de la carrera administrativa es un tópico sujeto a modificaciones.
3.     Ministerio de Justicia y del Derecho
Nathalia Gaona
Cifuentes,[15]
actuando en nombre y representación de la Nación - Ministerio de Justicia y del
Derecho, solicitó a la Corte Constitucional la
declaratoria de exequibilidad de los artículos demandados, por los cargos
formulados en la demanda.
3.1. Tras hacer un recuento jurisprudencial con
respecto a los principios de consecutividad e identidad flexible, igualdad y
confianza legítima, sostuvo que la modificación que conlleva el artículo 2 del
Acto Legislativo al artículo 126 de la Constitución respeta el marco
establecido para el principio de consecutividad. Según la interviniente, “si
bien en los primeros cuatro debates del trámite legislativo de manera expresa
no se trató el tema de la prohibición de la reelección no es menos cierto que
la inclusión de un párrafo con una relación de servidores públicos o altos
funcionarios del Estado y la prohibición de su reelección guardan plena
identidad material con lo debatido y aprobado en las comisiones”.[16]
Con respecto al principio de identidad flexible,
advirtió que la modificación en segunda vuelta que tuvo lugar en el trámite del
Acto Legislativo no puede considerarse un cambio sustancial.[17]
3.2.     Finalmente, manifestó que la modificación del artículo 264 Superior no
representa una violación al principio de igualdad, pues la prohibición de reelección
de los Miembros del CNE no se dirigió únicamente a ellos y no representa “un
trato desigual a supuestos de hecho análogos”. Tratándose del principio de
confianza legítima, afirmó que “quienes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2015, se encontraban ejerciendo las funciones como Miembros
del Consejo Nacional Electoral, tenían solo la expectativa de poder ser
reelegidos para el periodo siguiente por una sola vez, esta última modificación
introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003, se los permitía, pero lo
anterior no quiere decir que no surgiera una situación jurídica que modificara
dicha disposición en cualquier momento”. [18]
4.     Universidad Libre
Jorge Kenneth
Burbano Villamarín,[19]
Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón,[20]
actuando como ciudadanos y abogados de la Facultad de derecho de la Universidad
Libre, solicitaron a la Corte declararse inhibida para
realizar un juicio de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, teniendo en
cuenta los siguientes argumentos.
4.1.     Aseguran que el accionante se equivoca al plantear una confrontación
normativa entre el Acto Legislativo 02 de 2015 y disposiciones anteriores a la
reforma pues dicho análisis es realizado “como si se estuviera en un control
de normas de menor jerarquía y se realizara por vía de
confrontación-interpretación”.[21]
Mencionan que la argumentación de la parte actora es insuficiente y no se
encuentra en sintonía con los parámetros señalados por la Corte Constitucional para
adelantar un análisis de sustitución constitucional y agregan que en la demanda
no se realiza un estudio tendiente a establecer que la igualdad y la confianza
legítima constituyen pilares del Estado colombiano.
4.2.     Terminan recalcando que cuando se trata de actos reformatorios de la
Constitución, la carga argumentativa exigida es superior y que “la simple
comparación y enunciación de principios que son aparentemente estructurales en
la Constitución política, no es óbice para que el Tribunal Constitucional se
pronuncie de fondo”.[22]
5.     Universidad Sergio Arboleda
Rodrigo González
Quintero, Camilo Guzmán Gómez y Andrés Sarmiento Lamus[23] solicitaron a
la Corte declararse inhibida para conocer del fondo de la demanda por el
siguiente argumento.
Sostienen que la
demanda no cumple con los requisitos que debe contener una acción pública de
inconstitucionalidad cuando el cargo formulado es el de sustitución de la
Constitución y, para sustentar este punto, se refieren a la sentencia C-336 de
2013.[24]
Advierten que “[e]l accionante no explica de manera concreta y convincente
el por qué los principios alegados como sustituidos constituyen pilares
esenciales de la Constitución, tampoco el por qué son definitorios de la
identidad de la Carta Política. Así mismo, no se especifica cuál es el elemento
nuevo introducido en la reforma, ni demuestra cómo este resulta completamente
incompatible, desnaturalizando la estructura básica del ordenamiento superior,
originando no una reforma respecto del texto constitucional, sino una
sustitución al mismo”. [25]
6.     Universidad de la Sabana
Hernán Alejando Olano
García,[26]
solicitó a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de los apartes demandados. Manifiesta que el análisis del
accionante es “parcializado, en defensa de la reelección de los magistrados
del Consejo Nacional Electoral”. [27]
6.1.     Advierte que con el Acto Legislativo 01 de 2003 se equiparó a los
Magistrados de la Corte Suprema con los Miembros del CNE
respecto de las calidades para el ejercicio del cargo y su remuneración. No
obstante, sostiene que “no ha debido dárseles a los magistrados electorales,
por su origen político, igualdad en cuanto a un periodo de ocho años para
ejercer su función”. [28]
6.2.     Sostiene que la inhabilidad y la prohibición de reelección del
Acto Legislativo 02 de 2015 no afecta el sistema de pesos y contrapesos y, finalmente,
indica que no puede predicarse una afectación a derechos adquiridos como quiere
hacer ver el demandante.
7.     Universidad del Norte
Gerardo Acosta García
y Natalia Castro[29]
solicitaron a la Corte que declare la exequibilidad de los artículos demandados
del Acto Legislativo 02 de 2015.
7.1.     Luego de realizar un estudio de las gacetas del Congreso y del trámite
surtido señalan que las modificaciones realizadas en la segunda vuelta para la discusión
y aprobación del Acto Legislativo no pueden entenderse como cambios que
reformen lo aprobado inicialmente, por lo que no puede predicarse una vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible.
7.2.     Consideran que no se vulnera el principio de igualdad de los
Magistrados de la Corte Suprema y los Miembros del CNE pues el tratamiento
diferencial entre uno y otros “es adecuado para conseguir una finalidad
permitida por nuestra Constitución”. Finalmente, advierten que, como no se
tiene certeza respecto de la reelección de un magistrado, se configura una mera
expectativa razón por la que no se predica la existencia de un derecho
adquirido.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación,
Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles
los artículos demandados por ausencia de vicios en el trámite legislativo
surtido. Por otro lado, solicitó a esta Corporación declararse inhibida para
pronunciarse con respecto al cargo de sustitución de la Constitución por falta
absoluta de competencia y, subsidiariamente, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
1.   Antes de realizar el
análisis de los cargos estudiados, la vista fiscal se refirió a la oportunidad
de la demanda debido a que se trata de una acción por vicios de trámite cuyo
término de caducidad es de un año. Con respecto a este punto, estima que el
requisito se cumplió cabalmente pues el Acto Legislativo 2 de 2015 se promulgó
el 1 de julio de 2015 y la oportunidad para ejercer la acción se extendía hasta
el 1 de julio de 2016, fecha en la que efectivamente fue presentada la demanda.
2.   Luego de realizar un
análisis jurisprudencial, concluye que el respeto por los principios de consecutividad
e identidad flexible en el procedimiento de discusión y aprobación de Actos
Legislativos implica: “(i) que los cambios que se realicen deben hacer
referencia a temas que han sido tratados en los debates precedentes; y (ii) que
las modificaciones y adiciones que se introduzcan guarden un vínculo razonable
con el tema general del proyecto”.[30]
De esta manera, considera que los cargos presentados por la parte accionante
deben ser descartados si se tiene en cuenta que “la inhabilidad y la
prohibición de reelección hacen parte del trámite legislativo desde el informe
de ponencia presentado para primer debate en el Senado de la República”.
[31] Para sustentar dicho punto trae a colación las
intervenciones de los Congresistas Jorge Armando Benedetti y Harry Giovanny
González quienes en el trámite surtido en las comisiones se refirieron al
tiempo de 4 años de inhabilidad que contemplaba el proyecto y hacen mención
directa a los Miembros del CNE.
3.   Sobre el cargo de
sustitución de la Constitución, la vista fiscal reitera que la Corte
Constitucional no tiene competencia para adelantar un control de
constitucionalidad de fondo sobre actos reformatorios de la Constitución, a lo
que se suma que la demanda no cuenta con la carga argumentativa que se requiere
para el caso particular.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto
en el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre
la demanda de inconstitucionalidad presentada.
2. Cuestión previa
En su intervención, la Presidencia de la República solicito la
inhibición de la Corte por haber operado la caducidad de la acción. Dicho
punto, pero con una conclusión contraria es analizado de antemano por la Vista
Fiscal.
Por su parte, en sus intervenciones, la Universidad Libre y la
Universidad Sergio Arboleda solicitaron a la Corte declararse inhibida frente a
los cargos presentados, por la ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte
el Ministerio Público separó los cargos presentados y consideró, sobre los
alegatos de trámite, establecer la exequibilidad de la norma demandada.
Asimismo, reiteró su tesis sobre la falta absoluta de competencia de la Corte
sobre los cargos sustantivos respecto de un acto de reforma constitucional.
En virtud de estos pronunciamientos, la Corte considera necesario
determinar si los mismos, cumplen con los requisitos exigidos para el estudio
de la demanda, para lo cual se estudiaran de forma detallada.
2.1.  Inexistencia de caducidad de la acción de
inconstitucionalidad analizada
2.1.1.
Según establece la Carta Política
en su artículo 379, el límite para el ejercicio de la acción pública contra los
Actos Legislativos es de un año, contado a partir de su promulgación.[32] Se
trata de un límite temporal a los debates sobre una reforma constitucional, en
pro de la seguridad jurídica y estabilidad del sistema jurídico. A propósito de
un caso similar (el término de la acción de inconstitucionalidad contra leyes,
por vicios de forma en su trámite), ha dicho la Corte, en la sentencia C-801 de 2008:
“La norma constitucional es muy clara en indicar
que las acciones por vicio de forma ‘caducan en el término de un año, contado
desde la publicación del respectivo acto.’ (…) El fundamento de la anterior
afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un término
perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de
forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible
demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo –
independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la
gravedad de los vicios que la aquejen.
Es decir, el Constituyente estimó que era necesario que se
definieran dentro de un término dado todos los interrogantes que pudieran
surgir acerca del procedimiento que se surtió para la aprobación de una norma y
por eso él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable para poder impugnar su
constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el Constituyente determinó
que los debates constitucionales acerca de la manera en que se aprobaron las
normas debían clausurarse en un término muy preciso.”[33]
2.1.2.
Al respecto, la
Corte se ha pronunciado sobre la caducidad de la acción pública en contra de
actos legislativos y ha manifestado que la caducidad consagrada en el artículo 379 de la Carta cobija
todos los vicios de procedimiento en la formación del acto, tanto los de forma como
los sustantivos, de las reformas legislativas.[34]
Al respecto, en la sentencia C-395 de 2011, esta Corporación se
declaró inhibida al verificar que la demanda promovida en contra del
artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2009 había caducado, indicando que:
“(…) cuando se trata de acciones públicas de
inconstitucionalidad contra actos legislativos adoptados por el Congreso de la
República, la caducidad opera inexorablemente cualquiera sea el vicio de que
se trate y en consecuencia pierde la Corte Constitucional su competencia para
pronunciarse de fondo, como quiera que el constituyente no distinguió entre los
tipos de vicios que pueden presentarse a lo largo del trámite legislativo. Dada
la contundencia del texto constitucional, no le es dable a esta Corporación
pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia.”[35]
2.1.3.
Más específicamente, en la sentencia C-249 de
2012, promovida contra el Acto Legislativo No 04 de 2011 sobre carrera
administrativa, la Corte calificó la “sustitución de la Constitución” como un
vicio formal consistente en el exceso en el ejercicio del poder de reforma
constitucional, y extrajo de ello la consecuencia jurídica de la caducidad de
la acción pública de inconstitucionalidad para este cargo. [36] Este esta sentencia, la Corte
anunció “[q]ue por tratarse de una
demanda por un vicio
formal relacionada con la competencia, la Corte tiene que verificar que no se
haya sobrepasado el término de caducidad de un año establecido en los artículos
242.3 e inciso final del artículo 379 de la C.P, y que la competencia en
el análisis de la demanda estará únicamente determinada por los cargos
establecidos en ella.”[37]
2.1.4.
En el presente asunto, el Acto Legislativo 02 de 2015 fue
promulgado el 1 de julio de ese año y la demanda fue radicada en la Corte
Constitucional el 1 de julio del año 2016. Por lo tanto, el punto determinante
para establecer la posible caducidad es la fecha exacta a partir de la cual se
debe contabilizar el año para que opere la caducidad de la acción y aquella en
la cual vence el término para la presentación de la demanda.
2.1.5.
Específicamente,
en un asunto de similares características al que aquí se discute, en la
sentencia C-121 de 2013, la Corte resolvió dar trámite a la demanda, explicando
con toda claridad la regla a aplicar:
“La Constitución dispone, en relación con los procesos de
constitucionalidad que se adelantan ante la Corte Constitucional, que “las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto” (CP, art 242, núm. 3). Coherente con
lo anterior, el artículo 379 constitucional dispuso que tales acciones contra
un Acto Legislativo caducan en el término expresamente previsto en el artículo
379 de la Constitución. Así, con independencia del tipo de acusación que se
formule[38], toda acción pública contra los actos
legislativos solo resulta procedente cuando se presenta “dentro del año
siguiente a que se lleve a efecto su promulgación”. // 3.2. El “año
siguiente” a una fecha determinada comienza el día inmediatamente
consecutivo a dicha fecha, esto es, a partir de la medianoche del día de “su
publicación o inserción en el Diario Oficial”. Esta regla, reconocida en el
artículo 8 de la ley 57 de 1985 al señalar que los actos legislativos, las
leyes que expida el Congreso Nacional y los decretos del gobierno, entre otros,
sólo regirán después de la fecha de su publicación, es además aceptada a
efectos de contabilizar el término del que se dispone para cuestionar
judicialmente diferentes actos jurídicos. // Así las cosas el término para
formular la acción pública de inconstitucionalidad debe contarse a partir de la
medianoche de la fecha de promulgación del acto correspondiente, esto es, a
partir del día siguiente a aquel en que tal promulgación se llevó a cabo.” [39]
2.1.6.
En el caso de la demanda analizada en la sentencia C-121 de 2013
contra el Acto Legislativo 5 de 2011, la Corte concluye que fue presentada
oportunamente.[40] En efecto, el Acto Legislativo fue
publicado en el Diario Oficial 48.134, de fecha 18 de julio de 2011. Implica lo
anterior que el término de caducidad empezó a correr el día 19 de julio de 2011
y venció el día 18 de julio de 2012, fecha en la cual fue radicado el escrito
ante la Corte.
2.1.7.
Esta
posición había sido reconocida con anterioridad en la Corte y posteriormente
fue reiterada por la Corporación.[41]
Por ejemplo, en la sentencia C-336 de 2013, se sostuvo que “El “año siguiente”
a una fecha determinada comienza el día inmediatamente consecutivo a dicha
fecha, esto es, a partir de la medianoche del día de “su publicación o inserción en el Diario Oficial”. Esta regla
es reconocida en el artículo 8 de la ley 57 de 1985 al señalar que los actos
legislativos, las leyes que expida el Congreso Nacional y los decretos del
gobierno, entre otros, sólo regirán después de la fecha de su publicación; es
además aceptada a efectos de contabilizar el término del que se dispone para
cuestionar judicialmente diferentes actos jurídicos.” [42]
2.1.8.   Por todo lo expuesto, se concluye que el término de un
año para que opere la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad
contra el Acto Legislativo 02 de 2015, publicado en el Diario Oficial 49560 del
1 de julio de 2015, inició a partir del 2 de julio de 2015 y venció el 1 de
julio del año 2016, día en que se radicó oportunamente la demanda ante la
Corte. En consecuencia, la Corte Constitucional tiene competencia para dar
trámite a la demanda.
2.2. Aptitud sustantiva del primer cargo: supuesto quebrantamiento
de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de la
norma
2.2.1.
El actor sostiene que los artículos
2 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 son inconstitucionales por la supuesta vulneración de los
principios de consecutividad e identidad flexible, contenidos en los artículos
157 y 158 de la Carta. Sustenta los cargos formulados con fundamento en la
supuesta conducta del legislador al “haber finalmente incorporado en el
texto constitucional una inhabilidad a los Miembros del Consejo Nacional
Electoral, inexistente dentro de los primeros cuatro debates del trámite
legislativo.”[43] Sostiene que “En la segunda
vuelta del trámite legislativo se introdujo un cambio esencial con la inclusión
de las inhabilidades los Miembros del Consejo Nacional Electoral, pues, aunque
en la primera vuelta fueron debatidas inhabilidades de altos funcionarios, ésta
no incluyó a los Miembros del Consejo Nacional Electoral por lo que nos
encontramos frente a una violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible de los actos legislativos.”[44]
2.2.2.
Respecto de los requisitos que debe cumplir la demanda, recuerda
la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente,
que la acción pública de inconstitucionalidad constituye una manifestación del
derecho fundamental a la participación ciudadana, convirtiéndose en un
instrumento jurídico valioso, que le permite a los ciudadanos defender el poder
normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente frente a la
facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150
y 114 CP). [45]
2.2.3.
El hecho de que la acción de inconstitucionalidad sea pública,
popular, no requiera de abogado y tampoco exija un especial conocimiento para su presentación,[46]
no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la
presunción de validez de la ley que justifiquen debidamente sus pretensiones de
inexequibilidad. Al respecto, la
Corte Constitucional ha reconocido jurisprudencialmente unos requisitos
necesarios que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad presentadas
por los ciudadanos para que sean admitidas por el alto Tribunal. En el año
2001, comenzando siglo, el Pleno de la Corte Constitucional recopiló las reglas
fijadas en la primera década de su funcionamiento, respecto a la admisión o
inadmisión de dicha acción constitucional, en una sentencia que ha sido
reiterada en numerosas ocasiones en el trascurso de estos años, lo que ha
permitido precisar y concretar el alcance de ésta.[47] En esa decisión se
puntualizó que las demandas de esta naturaleza deben contener tres elementos
esenciales: “(1) referir con precisión el objeto demandado,[48] (2) el
concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es
competente para conocer del asunto[49]
(art. 2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional)”.[50] En cuanto al
concepto de la violación, advierte que este debe responder a mínimo tres
exigencias argumentativas: (1) “el señalamiento de las normas
constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de
1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones
constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las
razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”.
[51]
2.2.4. Asimismo, la Corte Constitucional ha
evidenciado la necesidad de que las razones expuestas para sustentar la
censura, sean al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes”.[52]
En cuanto a la claridad, la Corporación indica que es indispensable “para
establecer la conducencia del concepto de la violación”, ya que aunque se
trate de una acción popular, es necesario seguir un hilo conductor que permita
comprenderla.[53]
La certeza, por su parte, exige que “la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no
sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no
por el legislador.[54]
La especificidad se predica de aquellas razones que “definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política”,[55]
formulando por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”[56]
para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva
y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”. [57]
La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al
demandar una norma por inconstitucional, indica que “el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado
en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la
disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y
doctrinarios”,[58]
o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial
de sus efectos.[59]
Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a “la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche”, [60]
y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga
necesario un pronunciamiento de la Corte. [61]
2.2.5. Además de los requisitos expuestos anteriormente, la
aptitud del cargo formulado por el desconocimiento de los principios de
consecutividad y de identidad flexible, en relación con los requisitos de
suficiencia y pertinencia, está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales.
En efecto, por ejemplo en sentencia C-992 de 2001,[62]
la Corte estableció que:
“Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado
texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo
aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o
adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es
necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar,
que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado
en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido.//De esta manera,
para estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no
basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las
disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el
primer debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley
orgánica del reglamento del Congreso. //Para que la Corte pueda entrar a
realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la
demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa
los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea
de manera sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos,
las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos
nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer
debate. // La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad.” [63]
2.2.6. Recientemente, la Corte en sentencia C-585 de 2015,[64] reiteró las reglas jurisprudenciales
sobre la suficiencia de los cargos formulados por violación a los principios de
consecutividad y de identidad flexible, así:
“(…) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para
estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por
violación de los principios de consecutividad e identidad, ‘no basta con establecer que un determinado texto aprobado en
plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión’.[65]
No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos
casos lo que indican ‘es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso’.[66]
Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de
inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que
indicar ‘la forma como la introducción de modificaciones,
adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen
los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i)
no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el
primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el
primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios’.”[67]
2.2.7. Por otra parte, la Corte ha
explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de
los presupuestos para la presentación de una demanda debe cumplir con las
siguientes características. (i) No debe tener tal rigorismo que haga nugatorio
ese derecho ciudadano. (ii) El juez constitucional debe propender hacia un
fallo de fondo y no uno inhibitorio. (iii) Por lo tanto, la duda debe
resolverse a favor del actor. En el fallo C-978 de 2010, se reiteró la
jurisprudencia en la materia y se indicó que:
“No obstante, también ha
resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los
requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a
un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de
fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de
los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial
efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de
inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los
ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal
medida, el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no
puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio
el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[68]
2.2.8. Procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su
estudio, se cumplen los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el
concepto de violación. Así las cosas, la demanda es clara puesto que la
argumentación presenta un hilo conductor lógico y coherente que permite su
comprensión. El cargo es cierto habida cuenta que la demanda recae sobre
una proposición jurídica real y existente, como es el artículo 2 del Acto
Legislativo 2 de 2015. Y la demanda es específica, bajo el entendido que
el ciudadano precisó la forma en que la norma demandada desconoce los artículos
158 y 375 de la Carta y estructuró cargos por violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible.
2.2.9. De igual manera, los cargos presentados por violación de
los principios de consecutividad e identidad flexible, acreditan los especiales
requisitos de suficiencia y pertinencia, en el sentido de que el
ciudadano manifestó que la expresión “Miembro del Consejo Nacional Electoral”
contenida en el sexto inciso del artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015; i)
no hizo parte del texto radicado por el Gobierno; ii) no fue incluida en las
ponencias para primer, segundo, tercer y cuarto debate, en la primera vuelta
del trámite legislativo; iii) no hizo parte del proyecto conciliado en la
primera vuelta del trámite legislativo; iii) no fue objeto de discusión o
análisis en ninguno de los cuatro debates de la primera vuelta del Acto
Legislativo; y iv) se trata de una nueva inhabilidad para los Miembros del CNE,
que no fue debatida desde el inicio del trámite legislativo, sino que fue
incluida en una etapa muy avanzada – el quinto debate. Lo anterior, le permite
a la Corte comprobar que el actor edificó un concepto de violación de la Carta
con base en un reproche de naturaleza constitucional serio, objetivo y
verificable, con la suficiente entidad para producir una duda mínima y
razonable sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
2.2.10. Además, por tratarse de cargos por violación a los
principios de consecutividad e identidad flexible, encuentra esta Corporación,
que en la demanda se identificaron las normas que fueron adicionadas al
proyecto inicial y se argumentó en torno a la falta de conexidad de las mismas con
el tema que fue objeto de debate inicialmente y con los objetivos del proyecto
de ley. Para el actor, la disposición introducida en el quinto debate, por la
cual se fija una nueva causal de inhabilidad a los Miembros del CNE, para el
demandante constituye un cambio esencial frente a las inhabilidades debatidas y
aprobadas en la primera vuelta.
2.2.11. En conclusión, encuentra la Sala que los cargos formulados
por el actor en la demanda de la referencia son aptos para generar un
pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.
2.3.
Inaptitud sustantiva del
segundo y tercer cargo: “sustitución de la Constitución” por violación del
derecho fundamental a la igualdad y al principio de confianza legítima
2.3.1.
Competencia para conocer cargos por supuesta “sustitución de la Constitución”
2.3.1.1. En su concepto, la Procuraduría General de la Nación
estima que en el marco del control abstracto de constitucionalidad, la
competencia de esta Corporación frente a los actos reformatorios de la Carta
Política se circunscribe a la revisión de la regularidad procedimental, por lo
cual no podría efectuar el tipo de examen propuesto en el escrito de acusación,
por trascender este marco y extender a cuestiones de orden material.
2.3.1.2. La Corte reitera la posición que ha venido
sosteniendo sobre el alcance del control de los actos reformatorios de la
Constitución y descarta, nuevamente, la tesis del Ministerio Público sobre la
incompetencia de este tribunal para evaluar la constitucionalidad de los actos
legislativos a la luz de criterios competenciales, por la supresión de los
elementos definitorios del ordenamiento superior.[69]
2.3.1.3. El artículo 241 de la
Constitución, interpretado en conjunto con el resto de la Carta, en particular
con los artículos 2, 241 y 379 de la Carta Política, faculta al constituyente
secundario para reformar la Constitución, mas no para sustituirla, quebrantarla,
derogarla integralmente o cambiarla. Corresponde a esta Corte la función de
asegurar jurisdiccionalmente la regularidad en los procesos de reforma constitucional,
y que las potestades de control jurisdiccional de estos actos, previstas en los
artículos 241.1 y 242.2 de la Carta Política, sean entendidas como comprensivas
de la facultad para revisar y valorar el ejercicio del poder de reforma (vicios
de orden competencial).
2.3.1.4. Como lo ha indicado la
jurisprudencia constitucional, esta Corte es competente para conocer cargos
presentados por exceso en el ejercicio de la competencia legislativa para
reformar la Constitución al haber, supuestamente, sustituido elementos
estructurales de la Carta Política de 1991.
2.3.2.
Control constitucional de los actos reformatorios de la
Constitución aprobados por el Congreso
2.3.2.1. Los límites de las
facultades para modificar la Carta fueron enunciados por primera vez en la
sentencia C-551 de 2003 indicando que los órganos titulares del poder de
reforma no son competentes para derogarla, destruirla, subvertirla
o sustituirla. Sentencias posteriores, en las cuales la Corte se apoyó
expresamente en la C-551 de 2003, agrupan en la categoría de sustitución
también su derogación, destrucción y subversión.[70]
2.3.2.2. En el esfuerzo por precisar
el concepto de sustitución, esta Corte en la sentencia C-1200 de 2003 indicó
que ello ocurre cuando se transforma “cierta Constitución en una totalmente
diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que
la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla.”
Sustituir la Carta “consiste en remplazarla, no en términos formales, sino materiales
por otra Constitución”[71]
de forma tal que “no pueda sostenerse la identidad de la Constitución”.[72] Sobre el
particular, la sentencia C-970 de 2004 indicó:
“Se trata de un cambio total de la Constitución por cambio de su
fuente de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de manera que la
nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la anterior, sino
como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la
Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino de una nueva
manifestación del poder constituyente primario. // En tal hipótesis, por obra
del movimiento constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de
regir, y por consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo
orden jurídico, y el pueblo, en una manifestación directa de su capacidad
constituyente, decide darse una nueva Constitución”. [73]
2.3.2.3. Las expresiones empleadas
inicialmente por esta Corte al referirse a los límites del poder de reforma,
sugerían que la modificación completa o integral de la Constitución era uno de
los rasgos definitorios del concepto de sustitución. A pesar de ello precisó
que la sustitución comprendía eventos de reemplazo de un elemento definitorio
de la identidad de la Carta admitiendo, en consecuencia, que la sustitución
podría ser total o parcial. En palabras de la Corte “la sustitución por el
hecho de ser parcial no deja de ser sustitución”.[74]
2.3.2.4. Los
elementos estructurales o identitarios de la Constitución cuyo reemplazo puede
dar lugar a un examen de sustitución son aquellos que se verifican por
criterios históricos u originarios, textuales y jurisprudenciales. (i) Históricos
u originarios, porque surge de los debates de la Asamblea Nacional
Constituyente el carácter estructural del principio supuestamente suplantado.[75] (ii) Textuales,
porque se puede corroborar su importancia al implementarse de forma transversal
a lo largo de diversos artículos de la Carta, que a su vez les da un rol
prioritario, como sucede con los principios enumerados en el artículo 2 de la
Carta. [76]
Y (iii) jurisprudencial, porque la Jurisprudencia de la Corte les ha
dado ese valor al resguardarlos de forma estricta en distintos casos a lo largo
del tiempo, dando permanencia y solidez a su carácter de eje definitorio de la
Constitución.[77]
No se trata, por lo tanto, de criterios que surgen de la doctrina, de la
interpretación subjetiva o que aterrizan en el derecho constitucional
colombiano desde otros modelos, sino que se trata, justamente, de aquellos
elementos que son inherentes a la Carta Política de 1991, a tal punto que la
definen de tal manera que su eliminación implicaría su cambio de identidad.
2.3.2.5. La sustitución, que implica
la eliminación o reemplazo de los ejes definitorios así identificados se
distingue de otra clase de modificaciones de la Constitución que constituyen
ejercicio legítimo del poder de reforma. En esa dirección, bajo la categoría
sustitución no encuadra (i) la violación material de la Carta, (ii) la
reformulación formal del texto constitucional, (iii) la alteración de un
principio fundamental, (iv) la re-conceptualización de un valor amparado por la
Carta Política, (v) la introducción de una hipótesis exceptiva a una norma
constitucional que, en todo caso, conserva su alcance original, o (vi) la
incorporación de fórmulas normativas que restringen los derechos con el
propósito de armonizar los diversos intereses constitucionales. Una sustitución solo tiene ocurrencia cuando la modificación tiene
tal alcance o naturaleza que la Carta Política de 1991, después de la
modificación, resulta irreconocible, resulta ser otra. Por ello “[n]o es la
importancia, ni son las implicaciones profundas de una reforma, lo que
determina si ésta supone una sustitución de la Constitución” ocurre “cuando
un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de
ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente”
al punto que, después de producida la modificación “es imposible reconocerla
en su identidad básica.”[78] Ha advertido
esta Corte “que no todas las modificaciones
que introducen una reforma constitucional tienen la entidad de sustituir per
se la Constitución”[79] dado que solo sucederá con las
que “quebrantan, destruyen o suprimen un aspecto que confiere
identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su inclusión supone que la
Carta Política ya no es la que era, sino otra totalmente diferente.”[80]
2.3.3.
Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma
del Congreso de la República
2.3.3.1.  La jurisprudencia
de esta Corporación ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre
otras cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para
el efecto, quien se presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública,
tiene la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.[81]
Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se
dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el
Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio
competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente” en
atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de
la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las
disposiciones que se cotejan.”[82]
2.3.3.2.      Con tal
objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas
metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la
Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le
corresponde a esta Corte. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje
definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso,
requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes
constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que, de
encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo
invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea
fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el Acto
Legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos a
primera vista (prima facie), las diferencias entre el régimen anterior y
el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones
introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la
identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra
completamente distinta.
2.3.3.3.
Al examinar los cargos presentados en la demanda a la luz de las
condiciones exigidas para un cargo de inconstitucionalidad fundado en la
ocurrencia de un vicio de competencia en la aprobación de una reforma
constitucional por parte del Congreso, se desprenden las siguientes
conclusiones:
(i)  El
planteamiento presentado resulta claro puesto que la ilación de ideas
permite entender el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio.
Esto es, que la reforma por la cual los Miembros del CNE puedan ser reelegidos
en su cargo, conservando un periodo de cuatro años, atentaría contra el derecho
fundamental a la igualdad (frente a los Magistrados de las Altas Cortes cuyo
periodo es de ocho años) y contra el principio de confianza legítima y derechos
adquiridos de aquellos Miembros que se posesionaron en su cargo con
anterioridad a la entrada en vigor de la reforma.
(ii)
El cuestionamiento resulta cierto, pues el acto
reformatorio de la Constitución existe jurídicamente, se encuentra vigente y
los contenidos que se le atribuyen por el demandante, están expresamente consignados
en los artículos 2 y 26 del Acto Legislativo 2 de 2015.
(iii)
El razonamiento, en cambio, no es pertinente. Lo que
sostiene el demandante como cargo es que la reforma “trasgredió el derecho
fundamental de igualdad” (segundo cargo) y “desconoció el principio de
confianza legítima y los derechos adquiridos que tienen los Miembros del
Consejo Nacional Electoral (…)”. Por lo tanto, si bien identifica unos ejes
definitorios de la Constitución, su cargo no está dirigido a demostrar que los
mismos fueron eliminados o reemplazados con la reforma, como lo exige el juicio
de sustitución. Como lo ha sostenido esta Corte al explicar el examen de pertinencia
de un cargo de esta naturaleza, carecen de pertinencia aquellas impugnaciones
fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de
sus contenidos materiales. La demostración de que al eliminar la reelección por
una sola vez de los Miembros del CNE se estaría violando el derecho fundamental
a la igualdad o los derechos adquiridos y la confianza legítima, carece de toda
pertinencia frente al juicio de sustitución, que estaría encaminado a
determinar si hubo una reforma a un eje definitorio de la Constitución de tal
envergadura que la Constitución sería sustituida por otra diferente, al menos de
forma parcial.
(iv)      Los cargos
presentados tampoco cumplen con la condición de especificidad requerida
por esta Corte. El demandante no expone las razones por las cuales la
aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso
desconoce las normas que le atribuyen su competencia. En otras palabras, el
demandante no explica por qué, el Acto Legislativo impugnado constituiría no
solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma. El
actor no se dirige a demostrar que la reforma implique una eliminación del
derecho a la igualdad de la Carta Política, o en su defecto, por qué habría de
considerarse que la reelección por una sola vez de los Miembros del CNE es un
eje definitorio de la Constitución de 1991 cuya modificación implicaría una
sustitución de la misma. Los cargos van dirigidos a demostrar una supuesta
violación de los contenidos materiales de la Carta, examen que no tiene lugar
frente a un acto reformatorio.
(v)
Como consecuencia de la falta de especificidad y pertinencia de
los cargos, la argumentación resulta claramente insuficiente para generar en la
Corte una duda sobre la constitucionalidad de la reforma, por los cargos
presentados sobre supuesta sustitución de la Constitución. Lo anterior, puesto
que no logra (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente
reemplazado por el Congreso; (ii) exponer la forma en que el Acto Legislativo
impacta el elemento estructural de forma que se puedan identificar las
diferencias entre el régimen constitucional anterior y el nuevo, ni mucho menos
logra (iii) explicar por qué, las reformas introducidas constituyen una
trasformación de la identidad de la Carta Política de 1991.
2.3.3.4.
Como lo ha explicado la Corte, el examen de sustitución no es un
juicio de violación o contradicción material dirigido a
establecer si el acto que modifica la Constitución, contradice las normas
constitucionales previas o si vulnera determinados
contenidos.[83] Lo presentado por el demandante no es
un cargo de sustitución sino un juicio de violación del derecho fundamental a
la igualdad y los principios de confianza legítima y derechos adquiridos.
2.3.3.5.  En consecuencia, del examen realizado a los
cargos segundo y tercero de la demanda, la Corte concluye que los mismos no
cumplen con las exigencias requeridas para ser estudiados en el juicio de
constitucionalidad y en consecuencia se inhibe frente a ellos por ineptitud
sustantiva de la demanda.
3. Problema jurídico
3.1. Le corresponde a la Corte responder el siguiente problema: ¿durante
el trámite del Artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015 (referente a
inhabilidades, incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los
cargos públicos), el legislador atentó contra los principios constitucionales
de consecutividad e identidad flexible por haber introducido, solo hasta el
quinto debate, la expresión “Miembro del Consejo Nacional Electoral”?
3.2. Para resolver la cuestión, la Corte recordará las características
de los principios supuestamente vulnerados y analizará el trámite surtido frente
a la disposición demandada.
4. Los principios de consecutividad e
identidad flexible
4.1. Según lo ha sostenido
reiteradamente esta Corporación, “lo que se exige para dar cumplimiento al
principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa,
es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva
en relación con los temas de qué trata un proyecto de ley o de Acto Legislativo
y no sobre de cada una de sus normas en particular”.[84]
4.2. Al respecto, en la sentencia C-648 de 2006, se resumió la
posición de la Corte indicando que en virtud del principio de consecutividad,
“tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y
debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden
renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula
legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto”.
[85] Al respecto se reiteraron,
entre otras, las sentencias C-801 de 2003,[86] C-839 de
2003,[87] C-1113 de 2003,[88]
C-1147 de 2003,[89] C-313 de 2004[90] y C-370 de 2004[91]
y se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, “es preciso que se
adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que
se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de
consecutividad”. [92]
4.3. En suma, la Corte ha determinado que, en virtud del principio
de consecutividad, le corresponde a cada una de las cámaras del Congreso: (i)
estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite
legislativo para así dar cumplimiento al artículo 157 Superior, (ii) no omitir
el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto
a una etapa posterior del debate legislativo, y (iii) debatir y aprobar o
improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen.[93]
4.4. Así, el principio de consecutividad, es el nombre que se ha
dado a la exigencia del artículo 157 de la Constitución, por la cual ningún
proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones
permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De
esta forma, se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate
sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no
significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto. Por el
contrario, en su artículo 160[94] la
Carta prevé de manera expresa esta posibilidad, aún en el momento de llevar a
cabo la discusión por parte de las Plenarias de las Cámaras, precepto que a su
vez ha sido desarrollado por el artículo 178 de la Carta Política.[95] Sin embargo, (i) estas no podrán
incluir temas nuevos,[96] es decir,
deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones – en
primer debate;[97] y (ii) debe
existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones
que se propongan al mismo. De ahí que la jurisprudencia
constitucional lo denomine principio de identidad flexible o relativa. [98]
4.5. Según señala la sentencia C-942
de 2008 la Corte ha definido el principio de identidad flexible como aquel que
exige que el proyecto de ley se conserve siempre idéntico a lo largo del
trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático. [99] Por esta razón, las modificaciones o
adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable
con el tema general del proyecto en curso. Esto implica (i) que dichos cambios
se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que estos
temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.[100] Esa
misma providencia advirtió que aun en el cuarto debate se pueden introducir
adiciones al proyecto de ley, siempre que estas tengan conexidad temática
directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores. Así pues, el objetivo del principio de identidad relativa, es “que
a lo largo de los debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es
decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo
y decisión mayoritaria se hagan al proyecto, no sean de tal envergadura
que terminen por convertirlo en otro completamente distinto”.[101]
4.6. Para la Corte, el principio de
identidad relativa limita el margen de modificación de los proyectos de ley con
el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda
total” que impida el reconocimiento de la iniciativa tal como fue aprobada
en el trámite precedente.[102] Este
principio evita que las modificaciones realizadas en los debates
sucesivos constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que
pretenden modificar, de forma tal que si ello sucede, según ha sido dispuesto
por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, las enmiendas planteadas deben ser
trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote
el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate.[103]
5. Principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite
de un Acto Legislativo
5.1. El trámite de los proyectos de Acto Legislativo encuentra sus
reglas básicas en el artículo 375 superior, el cual indica que dichos proyectos
deberán cumplir con los siguientes requisitos. (i) Podrán ser
presentados por el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento
de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente
al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. (ii) Deberán
tramitarse en dos periodos ordinarios y consecutivos, requiriéndose en el
primero mayoría simple y en el segundo absoluta. Doctrinariamente, cada uno de
estos periodos es denominado como “vuelta”. (iii) El Gobierno deberá
publicar el texto aprobado en primera vuelta. Y (iv) en la segunda vuelta solo
podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. A dichas reglas se suman aquellas del procedimiento legislativo ordinario
que no sean incompatibles con los preceptos constitucionales específicos tal
como lo dispone el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso,
y la jurisprudencia constitucional.[104]
5.2. La justificación del examen del trámite a la luz de tan amplio
número de reglas se explica en que el Congreso hace uso de sus facultades como
poder constituyente derivado, con el fin de adelantar reformas que afectan a la
Carta Política y que, por ello, inciden en aspectos básicos, centrales y
definitorios del modelo jurídico y político del país, superando ampliamente el
poder de “hacer las leyes” de que trata el artículo 150 C.P. Esto justifica la
rigurosidad en el estándar del control que ejerce esta Corte en el análisis del
procedimiento que antecede a la expedición de los actos legislativos.[105] La magnitud de las consecuencias, en
términos de afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el
ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso. En calidad de constituyente
derivado, implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos
del trámite de deliberación democrática.[106]
5.3. Con base en este enfoque, la Corte ha considerado que a los
proyectos de Acto Legislativo le son exigibles los siguientes requisitos:[107]
(i)       En materia de
iniciativa legislativa, pueden provenir del Gobierno, de los miembros del
Congreso en número no inferior a 10, del treinta por ciento de los concejales o
de los diputados,[108] y de los ciudadanos en un número
equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P. Art.
375).
(ii)    El proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso
antes de darle curso en la Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y Ley 5ª de
1992. Art. 144).
(iii)  El proyecto debe tener informe de
ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él tendrá que
dársele el curso correspondiente (C.P. Art. 160).
(iv)   El proyecto
deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, de la siguiente
manera: en la primera legislatura o período ordinario por la mayoría de los
asistentes y en la segunda legislatura o período ordinario por la mayoría de
los miembros de cada Cámara (C.P. Art. 375).
(v)     Aprobado el
proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (C.P. Art. 375). Durante
el segundo período ordinario solamente pueden debatirse iniciativas presentadas
en el primero (C.P. Art. 375 y Ley 5ª de 1992 Art. 226).
(vi)   Entre el
primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y
entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince (15) días (C.P. Art.
160). Del mismo modo, deberá cumplirse con el requisito de anuncio previo de la
votación en cada uno de los debates (C.P. Art. 160).
(vii) Durante el
segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. Art.160 y Ley 5ª Art. 226).
(viii)   En el informe
para la plenaria en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de
las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo (C.P. Art.160).
(ix)   Cuando surjan
discrepancias entre las Cámaras respecto del proyecto, ambas integrarán
comisiones de conciliación que procurarán conciliar los textos, y en caso de no
ser posible, definirlo por mayoría (C.P. Art.161).
(x)     El título del
Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto
precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA:" (C.P.
Art. 169).
5.4. Además de estos requisitos, el trámite del Acto Legislativo
debe respetar los principios que rigen la labor legislativa ordinaria. Por lo
tanto, y para lo que interesa al presente caso, los proyectos de Acto
Legislativo están sujetos al cumplimiento de los principios de consecutividad
e identidad flexible. El principio de consecutividad, para el caso
particular de los proyectos mencionados, tiene origen en lo previsto en el
artículo 375 C.P., en cuanto dispone que la iniciativa deberá ser considerada
en dos periodos o vueltas. Esta prescripción debe interpretarse a la luz de lo
dispuesto en el artículo 157 Superior, que establece que todo proyecto debe
haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada cámara, y en segundo debate por las plenarias; regla que
tradicionalmente se ha denominado como de los “cuatro debates”, que para
el caso de los proyectos de Acto Legislativo se amplía a la “regla de los
ocho debates”.
5.5. Con todo, no puede perderse de vista que, como lo ha
identificado la jurisprudencia de la Corte,[109] el principio de identidad flexible
cobra determinadas particularidades para el caso del trámite de los proyectos
de Acto Legislativo, habida cuenta la existencia de normas específicas al
respecto, como pasa a explicarse.
5.6. Al respecto, el artículo 375 Superior establece una regla
particular. El precepto establece que “en el segundo período sólo podrán
debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Ello
no implica una prohibición constitucional para que en la segunda vuelta se
introduzcan modificaciones a los textos aprobados por la primera.[110] Implica en cambio que “en el
segundo periodo deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado en el primero, y
tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la
posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado. Del
artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el
segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan
sido presentadas en el primero.”[111] En efecto,
como bien puede corroborarse, el artículo 375 C.P., cuando determina la materia
de los cambios constitucionalmente admisibles en segunda vuelta, usa el
concepto de “iniciativas presentadas” el cual se opone a artículos o
textos aprobados. Esta diferenciación, conlleva “(…) que una iniciativa
puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales,
precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate. [Por tanto,] en
el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas
nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, sí es posible
debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del
proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del
debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.”[112]
5.7. Estas previsiones fueron establecidas, de manera expresa, por
parte del legislador orgánico. Así, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992
reitera la regla fijada por el artículo 375 C.P. y, a la vez, determina que (i)
las iniciativas negadas en la primera vuelta no podrán ser consideradas
nuevamente; y (ii) el cambio o modificación del contenido de las
disposiciones podrá ser debatida y aprobada a condición que este no altere la
esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma.
5.8. De acuerdo con la cláusula prevista en el artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992, al procedimiento de discusión y aprobación de los actos
legislativos resultan plenamente aplicables, en tanto no sean incompatibles con
su naturaleza, las reglas previstas en los artículos 157, 160 y 161 de la
Carta. Por ende, el contenido concreto de los principios de consecutividad e
identidad flexible en dichos trámites implica que (i) en cada debate
solo puede discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates
precedentes; y (ii) las modificaciones y adiciones que se introduzcan
deben guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas
anteriores del trámite legislativo.[113]
5.9. Por lo tanto, no resulta suficiente demostrar que el texto de
la iniciativa es diferente al aprobado en primera vuelta, sino que es necesario
acreditar que esa divergencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o
constituye un asunto nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo
periodo legislativo. Por lo tanto, la cuestión relevante para establecer si
realmente se trata de un asunto nuevo en casos como el que se atiende en esta
providencia, es la determinación de la relación de conexidad, entre la
nueva expresión o artículo y aquello previamente debatido. Dicha relación,
según esta Corte, debe tener las siguientes características: [114]
(1)
“clara y específica”,[115]
(2)         “estrecha”,[116]
(3) “necesaria”,[117]
(4)  “evidente”[118]
o
(5) “de la esencia
de la institución debatida”[119].
Por lo tanto:
(i)
Un
artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo pues el artículo puede
versar sobre asuntos que ya fueron debatidos.[120]
(ii)La adición que desarrolla o
precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto no constituyen
asuntos nuevos siempre que la adición esté comprendida dentro
de lo previamente debatido.[121]
(iii)       La novedad de un asunto se
aprecia a la luz del proyecto en su conjunto, no de un
artículo específico.[122]
(iv)
No
constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación
que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema.[123]
5.10. Es conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia
prevé que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso
considerables, sin que ello afecte el principio de identidad relativa, siempre
y cuando esos cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido
debate previo. Así, se ha previsto que “el análisis acerca del cumplimiento de
los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se
examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de las
normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos
debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación
en el contenido de la regulación del proyecto mirado como
un todo.[124] Bajo
estas premisas, la vulneración de los principios de identidad flexible y
consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en el trámite
conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación tal que no
permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa
aprobada con anterioridad. En otras palabras, los cambios no son concebidos por
las cámaras como fórmulas concretas que resuelven cuestiones
particulares dentro del mismo asunto,[125] sino que
constituyen verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates
reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta.[126]
5.11. El concepto de modificación esencial, de acuerdo con el
mismo precedente, se determina a partir de la distinción entre cambios que precisan
o delimitan materias incorporadas en etapas anteriores, que
estuvieron siempre presentes en los distintos debates, cambios que son
admisibles, en contraposición con los cambios que son “evidentemente
contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de
la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso
legislativo[127] los cuales
son inconstitucionales.”[128]
3.2.12. De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye a partir de
las citadas decisiones, que en el marco propio del procedimiento aplicable a
los proyectos de Acto Legislativo, los principios de consecutividad e identidad
flexible son compatibles con las modificaciones y variaciones que se realicen
en el texto de un proyecto de Acto Legislativo, aun en segunda vuelta, siempre,
que dichas modificaciones (i) tengan relación con lo debatido y aprobado en
primer debate y no incluyan un asunto nuevo; (ii) no resulten contrarias a la
finalidad del proyecto tal como ha sido aprobado hasta ese momento, ni hayan
sido expresamente rechazadas con anterioridad; y (iii) que con independencia de
la redacción del artículo, el asunto tenga conexidad con el proyecto visto como
un todo.
6.
Examen del trámite del artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015
Según los parámetros fijados
por la jurisprudencia de esta Corte, para determinar si la inclusión de la
expresión “Miembros del Consejo Nacional Electoral” en la redacción del
artículo 2 presentada para el quinto debate sobre el proyecto de Acto
Legislativo 02 de 2015, constituye una transgresión de los principios de
consecutividad e identidad flexible, la Corte estudiara tres aspectos. (i) Si
la cuestión sobre inhabilidades de los Miembros del CNE para ser electos en
ciertos cargos durante el año siguiente a la terminación de su periodo fue
debatida desde el primer debate o constituye un asunto novedoso. (ii) Si la
redacción de la disposición contradice lo debatido y aprobado en la primera
vuelta del trámite del Acto Legislativo. Y (iii) si existe identidad temática
entre la disposición demandada y el objetivo del proyecto.
Es pertinente aclarar que, la
razón por la cual se examinará exclusivamente la expresión del artículo 2
demandada por vicios de forma en este acápite se divide en dos: en primer
lugar, porque fue la inclusión en quinto debate de la expresión “Miembros
del Consejo Nacional Electoral” lo que se demandó por vicios de forma en el
escrito, y en segundo lugar, porque la demanda argumenta que con dicha
inclusión, se crearon inhabilidades no discutidas previamente para la elección
o el nombramiento en otros cargos a los miembros del CNE. El asunto sobre la
reelección en el cargo, de que tratan las expresiones demandadas del artículo 2
y del artículo 26, fueron ampliamente discutidas desde el primer debate, por lo
cual no hacen parte del cargo por vicios de trámite en el procedimiento
legislativo, y en consecuencia, no es posible hacer integración normativa.
6.1.
Los debates en primera vuelta sobre las inhabilidades e
incompatibilidades de los Miembros del Consejo Nacional Electoral
6.1.1. El proyecto de
Acto Legislativo 18 de 2014, tenía como objetivo “sustentar la legitimidad de las
instituciones democráticas, que han resultado reciamente afectadas por un
ejercicio político que, por causas diversas, se ha visto abocado al
desbarajuste propio de una reforma que afectó los periodos en los cuales se
sustentaban los pesos y contrapesos de la Constitución de 1991. // Desde el
punto de vista temático, la reforma contiene propuestas dirigidas a: (…) 2. Hacer más eficiente la administración de justicia. 3.
Mejorar la eficacia del sistema de controles. (…)”.[129]
6.1.2.
Para tal fin, entre varias disposiciones del proyecto destinadas a
minimizar la posibilidad de que el ejercicio abusivo de un alto cargo sea
utilizado para favorecer el nombramiento en otro alto cargo, el proyecto
establece limitantes diseminadas a lo largo de los artículos, dirigidas a
establecer unos espacios temporales entre la terminación de un cargo y el
nombramiento en otro. En igual sentido, se elimina la reelección presidencial y
de todos los altos cargos de control y de administración de justicia, incluida
la reelección de los Miembros del CNE.[130]
6.1.3.
Como quedó consignado en el acta Nº 13 de la Comisión Primera del
Senado, a lo largo de los debates de la primera vuelta, se adelantó una amplia discusión sobre el fenómeno
por el cual algunos funcionarios circulaban en cargos de Altas Cortes y órganos
de control, pasando de forma inmediata de unos a otros, en una práctica que
podría conllevar corrupción, favoritismo y en general abuso del cargo. Este
fenómeno fue llamado “puerta giratoria” y dio lugar a amplios debates en
el Senado sobre las medidas a tomar al respecto.[131]
Esta posición fue reiterada en la Cámara de Representantes, en donde algunos
representantes hicieron explícita la importancia del tema, para el proyecto.[132] La
trascendencia del punto fue resaltada también en la segunda vuelta. En efecto, el
informe de ponencia para primer debate de la segunda vuelta, en el que se
incluyó la redacción del artículo demandado, se dijo al respecto: “De otra parte, un aspecto trascendental en la idea de
restablecimiento del equilibrio de los poderes públicos, es la eliminación
general de la denominada “puerta
giratoria”. Estamos convencidos de que atacar la nominación de funcionarios
púbicos bajo esta práctica política, otorga independencia entre los poderes, y
a su turno enaltece el ejercicio de la función pública.”[133]
6.1.4.
El Proyecto de Acto Legislativo número 18 de 2014 fue discutido y
aprobado los días 22, 23, 24 y 25 de septiembre de 2014, con numerosas
modificaciones con relación al texto originalmente presentado por el Gobierno,
pero sin modificaciones sustanciales sobre los artículos que referían las
inhabilidades e incompatibilidades de altos funcionarios. En el informe de
Ponencia para Segundo Debate la síntesis del proyecto sostiene “La tercera
línea del proyecto tiene que ver con aquellas reformas dirigidas al
mejoramiento del sistema de controles adoptando reglas para impedir el
intercambio de favores entre controladores y controlados, la implementación de
procesos de transparencia efectiva para la postulación y elección de candidatos
a los órganos de control, así como un sistema de eliminación de la reelección
de cualquier a alto cargo de control, entre otros”.[134]
6.1.5.
Pese a que la redacción del artículo 2 demandado solo aparece en la segunda
vuelta, las inhabilidades cuestionadas por el actor ya estaban previstas y
fueron debatidas con anterioridad. En efecto, desde el proyecto inicial se
establecen algunas inhabilidades para el nombramiento en ciertos cargos,
durante el ejercicio o de forma inmediatamente posterior a la cesación de
funciones como Miembro del CNE.[135]
Con muy pocas modificaciones los artículos del proyecto original fueron
aprobados en primera vuelta, quedando dichas disposiciones así consignadas:
(i)
El artículo 17 incluía como
requisito para ser elegido como Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. “5. No haber desempeñado en
propiedad el cargo de Magistrado de (…) Consejo Nacional Electoral o Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.”
(ii)
Por su parte, el artículo 18
establecía para los miembros de altas cortes la inhabilidad por un año, luego
de la cesación de las funciones, para ser nombrados en una serie de cargos, los
mismos que luego recogería el artículo demandado. Así: “quien haya ejercido
en propiedad el cargo de Magistrado de la
Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrá
desempeñar el cargo de Ministro del Despacho, Miembro del Consejo Nacional
Electoral, Magistrado del Tribunal de Aforados, Fiscal General de la
Nación, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor del Pueblo, Auditor General de la
República o Registrador Nacional del Estado Civil, ni
ser elegido a cargos de elección popular, sino un año después de haber cesado
en sus funciones.”
(iii)
Finalmente, el artículo 28
extendía esas inhabilidades a los Miembros del CNE. “Artículo 28. El
artículo 264 de la Constitución Política quedará así: Artículo 264. El Consejo
Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso
de la República en Pleno, para un periodo institucional de cuatro (4) años,
mediante el Sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus
miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas
calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los Magistrados de
la Corte Suprema de Justicia. No podrán ser reelegidos.[136]
6.1.6. El
artículo 28 del texto aprobado en primera vuelta, corresponde exactamente, sin
ninguna modificación, al Artículo 22 del proyecto de Acto Legislativo 18 de
2014 Senado tal como fue originalmente presentado por el Gobierno nacional,
según consta en la Gaceta del Congreso 458 del 3 de septiembre de 2014. Por lo
tanto, las inhabilidades e incompatibilidades de los Miembros del CNE, fueron
conocidas, debatidas y aprobadas a lo largo de los 8 debates y de la
conciliación del trámite legislativo en primera vuelta, y luego, fueron
recopiladas en la fórmula del artículo 2 propuesto y aprobado en la segunda
vuelta.
6.1.7.
Esta redacción diseminada que pudo haber dado lugar a malentendidos, quedó superada
con la redacción del artículo demandado, en la cual, se compilaron las
inhabilidades y los cargos a que correspondían en una sola disposición. Se mejoró
la redacción anterior y se evitaron los equívocos y posibles vacíos, sobre el
alcance de la remisión al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
derechos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
6.1.8. En
conclusión, la fórmula del artículo 2 demandado, por el cual se fija que “no podrán ser elegidos en otra Corporación Judicial, ni
aspirar a los cargos de Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación, durante el período de ejercicio de sus funciones, ni
dentro del año siguiente a su retiro;” estaba inicialmente en el
inciso final del artículo 14 del proyecto inicial y se mantuvo igual
en todos los debates de primera vuelta hasta quedar en el artículo 18, e
incluía como objeto de las inhabilidades a los Magistrados de las Altas Cortes
y entre ellos a los de la Corte Suprema de Justicia. Pero en este no estaban
expresamente los Miembros del CNE. Sin embargo, el artículo 22 del proyecto
original (28 del proyecto debatido y aprobado en primera vuelta) sostenía sobre
estos últimos que “tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y
derechos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y no podrán
ser reelegidos”.[137]
Además, otras incompatibilidades e inhabilidades se encontraban a lo largo del
proyecto, y fueron debatidas y aprobadas, desarrollando el objetivo de evitar
la que el legislador llamó “puerta giratoria” en los altos cargos
públicos. Queda claro que el contenido
del artículo 2 impugnado, y específicamente las inhabilidades de los Miembros
del CNE para ser electos en ciertos cargos durante el año siguiente a la
cesación de sus funciones, fue una cuestión estudiada y discutida a lo largo de
todos los debates en la primera vuelta del trámite legislativo correspondiente.
6.2.
La expresión incorporada no contradice lo aprobado y debatido en
la primera vuelta del trámite legislativo
6.2.1.   El artículo 2 del Acto Legislativo, en sus incisos quinto y
sexto sostiene:
“Quien haya ejercido en propiedad
alguno de los cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el
mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a
un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido
de sus funciones: // Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema
de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación,
Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la
República y Registrador Nacional del Estado Civil.”[138]
6.2.2.
La redacción del artículo, tal como finalmente
se aprobó, fue incorporada en la ponencia para el primer debate de la segunda
vuelta del trámite legislativo. En esa ponencia se hicieron diversos cambios de
redacción al proyecto aprobado en primera vuelta, de los cuales, uno de los más
importantes. Consistió en unificar varías disposiciones que se encontraban a lo
largo del proyecto, en los dos incisos que se sumaron al artículo 2 del mismo.
La justificación para la inclusión del quinto y sexto inciso del artículo, en
el último de los cuales se inscribe la expresión demandada es la siguiente:
“Finalmente, con el objetivo de
mejorar la redacción en conjunto de la reforma, se toman las inhabilidades que
en texto conciliado aparecen a lo largo de varios artículos y se incluyen todos
en un solo texto compuesto por dos incisos, los cuales consagran, la
prohibición de reelección, el cierre de la llamada puerta giratoria y la
inhabilidad que era reiterante en el texto anterior, con lo cual se logra una
mejor unidad en el texto constitucional y se armonizarán las disposiciones
contrarias en el respectivo artículo de vigencia, concordancias y derogatorias.”[139]
6.2.3.
Como consecuencia de la reformulación, siete artículos aprobados en
primera vuelta fueron resumidos total o parcialmente en la fórmula del artículo
2 propuesto para iniciar la segunda vuelta. Se eliminaron incisos de los
artículos 17 (sobre requisitos para ser Magistrado de Alta Corte), 18 (elección
de Magistrados de Altas Cortes), 32 (sobre el Procurador General de la Nación) y
34 (sobre el Defensor del Pueblo) y fueron eliminados completamente los
artículos 19 (sobre el Fiscal General de la Nación), 28 (sobre el Consejo
Nacional Electoral) y 29 (sobre el Registrador Nacional del Estado Civil); para
condensar sus disposiciones en la fórmula del artículo demandado. A
continuación se puede leer el listado de las expresiones eliminadas y la
justificación de su modificación:
Artículo 2, del Acto Legislativo 02 de 2015
incluido primer debate, segunda vuelta
Artículos modificados o
eliminados del Proyecto aprobado en primera vuelta, cuyas disposiciones
fueron compiladas por la fórmula del artículo 2 propuesto en primer debate de
la segunda vuelta:
Justificación de la propuesta en la ponencia
para primer debate (segunda vuelta) Gaceta del Congreso 138, del 26 de marzo
de 2015.
Artículo. El artículo 126 de la Constitución
Política quedará así:
Los servidores públicos no podrán en
ejercicio de sus funciones, nombrar postular, ni contratar con personas con
las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo
de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente.
Tampoco podrán nombrar ni postular como
servidores públicos, ni celebrar contratos estatales, con quienes hubieren
intervenido en su postulación o designación, ni con personas que tengan con
estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior.
Se exceptúan de lo previsto en este artículo
los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre
ingreso o ascenso por méritos en cargos de carrera.
La elección de servidores públicos atribuida
a las corporaciones públicas o a cualquier otro organismo colegiado deberá
estar precedida de una convocatoria pública, en la que se fijen requisitos
objetivos y se realice un proceso de selección que garantice los principios
de transparencia, publicidad, participación ciudadana y equidad de género.
La elección de servidores públicos atribuida
a corporaciones públicas o a cualquier otro organismo colegiado deberá estar
precedida de una convocatoria pública, en la que se fijen requisitos
objetivos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad,
transparencia, participación ciudadana y equidad de género.
Quien haya ejercido en propiedad alguno de
los cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo.
Tampoco podrá ser nominado para otro de
estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año
después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones:
Magistrado de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo
Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la
Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Auditor
General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil.
Artículo 17. Modifíquese el
numeral cuarto y adiciónese un numeral quinto al artículo 232 de la
Constitución Política, los cuales quedarán así:
5. No haber desempeñado en
propiedad el cargo de Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Tribunal de Aforados, Consejo
Nacional Electoral o Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Frente al artículo 17 del texto conciliado
en primera vuelta, que modifica el artículo 232 de la Constitución Política
(..) Con respecto al texto aprobado en primera vuelta, proponemos que la
inhabilidad posterior sea la general, regulada en el artículo 126.
Artículo 18. El
artículo 233 de la Constitución Política quedará así: (…)//Quien haya
ejercido en propiedad el cargo de Magistrado de la Corte Constitucional,
de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrá desempeñar el cargo
de Ministro del Despacho, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Magistrado
del Tribunal de Aforados, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor del Pueblo, Auditor General de la
República o Registrador Nacional del Estado
Civil, ni ser elegido a cargos de elección popular, sino un año después de
haber cesado en sus funciones.
Frente al artículo 18 del
texto conciliado en primera vuelta que modifica el artículo 233 de la
Constitución Política se propone eliminar el segundo inciso, el cual queda
recogido en la inhabilidad general del artículo 126, sustituyéndolo con una
inhabilidad para gestionar asuntos o asesorarlos en la misma corporación a la
cual haya pertenecido el magistrado.
Artículo 19. Adiciónese un inciso 3° al
artículo 249 de la Constitución Política. //Inciso 3°. Quien haya ejercido en
propiedad este cargo no podrá desempeñar el cargo de Magistrado de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, del Tribunal de Aforados, Miembro
del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Contralor
General de la República, Defensor del Pueblo, Auditor General de la República
o Registrador Nacional del Estado Civil, ni ser elegido a cargos de elección
popular, sino un año después de haber cesado en sus funciones.
Frente al artículo 19 del texto conciliado
en primera vuelta, que planteaba modificar el artículo 249 de la Constitución
Política, también se hace prudente su supresión, toda vez que con la
redacción del artículo 126, queda prevista esta prohibición.
Artículo 28. El artículo 264 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 264. El Consejo Nacional Electoral
se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República
en Pleno, para un periodo institucional de cuatro (4) años, mediante el
Sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos.
Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las
mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. No podrán ser reelegidos.
Parágrafo. La Jurisdicción Contencioso
Administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el término máximo
de un (1) año.
En los casos de única instancia, según la
ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses.
Frente al artículo 28 del
texto conciliado en primera vuelta, que modifica el artículo 264 de la
Constitución se propone la eliminación del mismo, ya que se consagra la
prohibición de reelección taxativamente en el artículo 126 así como las
inhabilidades que en general se imponen para todos los altos cargos del Estado y la concordancia en el
artículo final de vigencias, concordancias y derogatorias, razón por la cual
se hace innecesaria su presencia en el articulado de la reforma.
Artículo 29. El artículo 266 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 266. El Registrador
Nacional del Estado Civil (…) deberá reunir las mismas calidades que exige la
Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y
no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección. //Quien haya
ejercido en propiedad este cargo no podrá desempeñar el cargo de Magistrado
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, del Tribunal de
Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la
Nación, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República,
Defensor del Pueblo, Auditor General de la República, ni ser elegido a cargos
de elección popular, sino un año después de haber cesado en sus funciones. //
No podrá ser reelegido y ejercerá las funciones que establezca la ley, (…)
Frente al artículo 29 del
texto conciliado en primera vuelta, que modifica el artículo 266 de la
Constitución se propone la eliminación del mismo, ya que se consagra la
prohibición de reelección taxativamente en el artículo 126 así como las
inhabilidades que en general se imponen para todos los altos cargos del Estado y la concordancia en el
artículo final de vigencias, concordancias y derogatorias, razón por la cual
se hace innecesaria su presencia en el articulado de la reforma.
Artículo 32. El artículo 276 de la Constitución quedará así: //
Artículo 276. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, (…)
//Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podrá ser reelegido ni
desempeñar el cargo de Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, del Tribunal de Aforados, Miembro del Consejo Nacional
Electoral, Fiscal General de la Nación, Contralor General de la República,
Defensor del Pueblo, Auditor General de la República o Registrador Nacional
del Estado Civil, ni ser elegido a cargos de elección popular, sino un año
después de haber cesado en sus funciones.
Frente al artículo 32 del
texto conciliado en primera vuelta, que modifica el artículo 276 de la
Constitución se propone la eliminación del segundo inciso, ya que se
consagra la prohibición de reelección taxativamente en el artículo 126 así
como las inhabilidades que en general se imponen para todos los altos cargos
del Estado y la
concordancia en el artículo final de vigencias, concordancias y derogatorias,
razón por la cual se hace innecesaria su presencia en el articulado de la
reforma.
Artículo 34. El artículo 281
de la Constitución Política quedará así:
Artículo 281. El Defensor
del Pueblo (…) no podrá ser reelegido.
Quien haya
ejercido en propiedad este cargo no podrá desempeñar el cargo de Magistrado
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, del Tribunal de Aforados,
Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la
Nación, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Auditor General de la República o Registrador Nacional del Estado Civil, ni ser
elegido a cargos de elección popular, sino un año después de haber cesado en
sus funciones.
Frente al artículo 34 del texto conciliado,
que modifica el artículo 281 de la Constitución Política (…) se elimina la
referencia a la inhabilidad de pasar a otro cargo durante el año siguiente a
la culminación de sus funciones, toda vez que esta prohibición ya fue
estipulada de manera general en el artículo que modifica el 126 de la
Constitución Política.
6.2.4.
De la lectura de las diferentes disposiciones queda claro que la
fórmula del artículo 2 no surgió de una iniciativa novedosa, sino que se
encarga de precisar, unificar y dotar de coherencia al compendio de inhabilidades
e incompatibilidades que había quedado diseminado a lo largo del proyecto y que,
justamente por esa razón, generaba algunos vacíos que fueron suplidos con la
redacción unificadora del artículo 2.
6.2.5.
Resulta particularmente interesante para el caso concreto la eliminación
del artículo 28 propuesto y aprobado en la primera vuelta legislativa, pues
justamente da cuenta de que la regulación del CNE fue objeto de debates en la
primera vuelta electoral. Sin embargo, la regulación completa de sus inhabilidades
estaba fraccionada en los artículos que fueron eliminados o modificados para
sumarlos en la fórmula del artículo 2 final.
6.2.6.
En la redacción del artículo demandado, expresamente se establece que
cada Miembro del CNE, no podrá ser reelegido y tampoco podrá ser nominado como
Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Fiscal
General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor
General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil, ni ser elegido
a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el
ejercido de sus funciones. Estas inhabilidades recogen claramente aquellas que
directamente, o a través de la remisión a las inhabilidades de los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, habían sido adjudicadas a los Miembros del CNE
desde el proyecto inicial (artículo 22) y que habían sido aprobadas en primera
vuelta (artículo 28). No se suma ni se elimina inhabilidad alguna distinta a
las que antes fueron debatidas y aprobadas en la primera vuelta legislativa.
6.2.7.
Por lo tanto, concluye la Corte que la expresión incorporada y
finalmente aprobada en el trámite de la segunda vuelta, no contradice lo
aprobado en la primera vuelta del trámite legislativo, sino que, por el
contrario, constituye una fórmula concreta que desarrolla con mayor precisión
lo pretendido por el proyecto en esa materia, en concordancia con la
jurisprudencia de esta Corte analizada sobre el asunto.
6.3.
Existe identidad temática entre la disposición demandada y el
objetivo del proyecto
6.3.1.
Una de las preocupaciones que dio lugar al proyecto de Acto Legislativo
sobre “reforma al equilibrio de poderes” fue la necesidad de superar los
riesgos de corrupción y mal manejo de los cargos, a través de la implementación
de la reelección en cargos de control y a la luz de la práctica de rotación de
funcionarios en Altas Magistraturas y otros altos cargos, se habían generado.
Al respecto, en la exposición de Motivos del Proyecto de acto Legislativo 18 de
2014 se manifiesta que:
“El Gobierno Nacional considera
que la práctica política y la dinámica institucional han generado problemas y
dificultades para el ejercicio de los poderes públicos. La adopción del Acto
Legislativo número 002 de 2004 que autorizó la reelección inmediata del
Presidente de la República, sin que se hubiera realizado una modificación
sistemática al diseño institucional, alteró en forma grave el equilibrio de
poderes previsto en la Carta Política. De otra parte, la práctica
política y el funcionamiento de algunas de las instituciones constitucionales
ha afectado la legitimidad de los poderes públicos, producido riesgos de
injerencia indebida de un poder sobre otros, causado déficits de representación
de algunos territorios e incrementado el costo de las campañas políticas. // En
ese contexto se propone un Acto Legislativo dirigido a reformar varios
artículos de la Constitución Política para abordar en forma integral
un ajuste institucional cuyo propósito fundamental es el fortalecimiento de la
democracia y de nuestro sistema político.”[140]
6.3.2.
Bajo ese argumento, el objetivo del proyecto fue el de “sustentar la
legitimidad de las instituciones democráticas, que han resultado reciamente afectadas
por un ejercicio político que, por causas diversas, se ha visto abocado al
desbarajuste propio de una reforma que afectó los periodos en los cuales se
sustentaban los pesos y contrapesos de la Constitución de 1991.” [141]
6.3.3.
En desarrollo de este objetivo se propuso toda una serie de medidas
destinadas a eliminar la reelección y generar mayor independencia de los
órganos de control y eficacia de la administración judicial, a través de un
conjunto de inhabilidades e incompatibilidades.
6.3.4.
Al revisar el texto final del Acto Legislativo y contrastarlo con los
objetivos perseguidos en el proyecto, se encuentra que las inhabilidades
establecidas para los Miembros del CNE en el artículo impugnado se pueden
agrupar en 3 tipos de medidas: (i) la prohibición de la reelección, (ii) la
prohibición de la nominación el año siguiente a una Alta Corte, o a un órgano
de control, y (iii) la prohibición para la elección, el año siguiente, en un
cargo de elección popular.
6.3.5.
Parte fundamental de la reforma consistió en la eliminación de la
reelección, no solo para el presidente de la República sino para todos aquellos
cargos públicos sujetos a un periodo fijo, incluidos por su puestos los
Magistrados de Altas Cortes, órganos de control, y Miembros del CNE. Al
respecto sostiene la exposición de motivos:
“Prohibición expresa de la
reelección de cargos periodo fijo. //Se
establece que en todos los cargos públicos sujetos a período fijo, quienes
resulten elegidos o designados no podrán ser reelegidos para
el período siguiente, con excepción de los miembros de las corporaciones
públicas de elección popular y en aquellos casos donde la Constitución señale
un régimen distinto.”[142]
6.3.6.
La prohibición, para ciertos funcionarios, de la nominación el año
siguiente a una Alta Corte o aun órgano de Control, fue otra de las
herramientas del proyecto. Diferentes enunciados de la exposición de motivos
dan cuenta del interés por reformar el sistema judicial de tal forma que se
logre mayor eficiencia en la administración de justicia y al mismo tiempo, se
equilibre el sistema de controles. En la exposición de motivos se dijo al
respecto:
“2. Propuestas dirigidas a hacer
más eficiente la administración de justicia. El Gobierno propone: (…)
Reformular la elección o postulación de servidores públicos atribuidas a las
Cortes y que no están directamente relacionadas con la administración de
justicia.
3.
Propuestas dirigidas a mejorar el sistema de controles El Gobierno propone: //
Adoptar reglas para impedir intercambio de favores entre controladores y
controlados. //Adoptar como regla general procedimientos objetivos,
transparentes y públicos para la postulación y elección de candidatos a los
órganos de control (…)”[143]
Como se ve a lo largo de los
debates y desde la presentación del proyecto para el inicio de su tránsito
legislativo, la eliminación de la “puerta giratoria” fue un tema de
vital importancia en la reforma, y la herramienta básica para luchar contra
esta práctica fue la inhabilidad para ser nombrado en otro alto cargo, al menos
en el año siguiente a la cesación de las funciones. La regla se aplicó a todos
los altos funcionarios del Estado, incluyendo órganos de control, miembros de
altas cortes, y a los Miembros del CNE como funcionarios con competencias en
materia electoral.
6.3.7.   En cuanto a la restricción de un año para ser
elegido en cargos de elección popular, sostiene
la exposición de motivos que una de las medidas que desarrollan el objetivo del
proyecto es “Prohibir
la reelección y aprobar causales de inhabilidad para aspirar a cargos de
elección popular para evitar aprovechamientos políticos del ejercicio de la
función judicial.”[144] Para el efecto, el proyecto asimila el CNE y la
jurisdicción electoral a los órganos con funciones judiciales.
6.3.8.   Es por lo tanto muy claro para la Corte que la
materia de la disposición impugnada, esto es, las inhabilidades para ser
nombrado en ciertos cargos del Estado en el año siguiente a la cesación de las
funciones como Miembro del CNE, coincide temáticamente a perfección con el
objetivo del proyecto. Hay una conexidad clara y estrecha con la esencia de la
reforma debatida, pues las medidas dispuestas están dirigidas a “sustentar
la legitimidad de las instituciones democráticas” evitando que los poderes
de los altos cargos sean utilizados para favorecer nombramientos posteriores y
no para cumplir con las misiones constitucionalmente encomendadas.
6.4.
Conclusión
Concluye la Corte que las disposiciones
del artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015 y particularmente la expresión
Miembro del CNE del sexto inciso, fueron debatidas y aprobadas a lo largo de
todo el trámite legislativo del proyecto, y en particular, durante los debates
de la primera vuelta, previos a la inclusión de la redacción final del
apartado. El artículo 2, propuesto en la segunda vuelta para primer debate y
aprobado en todos los debates subsiguientes, no incluyó en el proyecto un nuevo
asunto, sino que se trata de una fórmula concreta para recoger y precisar los
alcances de diversas disposiciones e incisos que hacían parte del proyecto, y
que desarrollaban uno de los objetivos del proyecto. Por eso la disposición
demandada tiene una estrecha y evidente relación de conexidad con la esencia de
la institución debatida y de ninguna forma contraría su finalidad.
VII.
DECISIÓN
Se reitera que (i) la
Corte es competente para conocer demandas contra actos legislativos por vicios
de procedimiento en su formación de carácter competenciales, siempre que se
cumpla con la carga argumentativa adecuada y suficiente. Y (ii) la inclusión de
un artículo en el quinto debate del trámite de un Acto Legislativo no implica
una vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, si la
disposición recoge un asunto que ya ha sido debatido y aprobado en la primera
vuelta, y lo reformula de tal manera que la disposición resulte más precisa y
adecuada para los fines perseguidos con la norma, siempre que exista una
relación de conexidad temática estrecha y evidente con el objetivo del proyecto
debatido y aprobado en los debates anteriores.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-DECLARAR la exequibilidad de la
expresión “Miembro del Consejo Nacional Electoral” del artículo 2 del Acto
Legislativo 02 de 2015, por el cargo estudiado en esta demanda.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de la expresiones “no podrá ser reelegido
para el mismo” y “Elimínese la expresión "y podrán ser reelegidos
por una sola vez" en el artículo 264 de la Constitución Política” de
los artículos 2 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 respectivamente, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSE
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO
ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-094/17
Ref: Expediente D- 11539
Asunto: Demanda
de exequibilidad contra los artículos 2 (parcial) y 26 (parcial) del Acto
Legislativo No. 2 de 2015 "Por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones"
Demandante:
Luis
Alfredo Macías Mesa
Magistrado Ponente:
Aquiles Arrieta Gómez
Paso a exponer las razones que me
llevaron a salvar parcialmente el voto en la Sentencia C-094 de 2017, en la
cual se declaró lo siguiente:
"Primero.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones "no podrá ser reelegido para
el mismo" y "Miembro del Consejo Nacional Electoral'' del artículo 2o
del Acto Legislativo 2 de 2015, por el cargo estudiado en esta sentencia.
Segundo.-
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo por el cargo de sustitución de
la Constitución, respecto de las expresiones (i) "no podrá ser reelegido
para el mismo", (ii) "Miembro del Consejo Nacional Electoral"
del artículo 2o del Acto Legislativo 2 de 2015 y (iii)
"Elimínese la expresión 'y podrán ser reelegidos por una sola vez' en el
artículo 264 de la Constitución Política" del artículo 26 del Acto
Legislativo 2 de 2015, respectivamente, por ineptitud sustantiva de la demanda.
El núcleo del
debate constitucional fue el siguiente: El artículo 2o del Acto
Legislativo 02 de 2015 (equilibrio de poderes) dispone que no podrán ser
reelegidos, ni nominados para otros cargos, sino un año después de haber cesado
en el ejercicio de sus funciones, entre otros, los Miembros del Consejo
Nacional Electoral. La demanda de inconstitucionalidad formuló contra dicha
disposición normativa dos cargos:
a.
Cargo por vicio de procedimiento: Según el
demandante, durante la aprobación de la reforma constitucional, el tema de la
inhabilidad para los miembros del Consejo Nacional Electoral fue incorporado
durante la segunda vuelta, violando de esta forma los principios de
consecutividad e identidad flexible.
b.
Cargo por sustitución de la Constitución: Alega el
ciudadano que la reforma sustituyó los principios de igualdad y confianza
legítima, al disponer que los actuales integrantes del Consejo Nacional
Electoral conservarán un período de cuatro años, ya que no pueden ser
reelegidos, en tanto que los magistrados de Altas Cortes tienen un período de
ocho (8) años.
Comparto la decisión de exequibilidad por
el presunto vicio de procedimiento planteado en la demanda respecto del trámite
del artículo 2o del Acto Legislativo 2 de 2015, si bien la redacción
del artículo 2 demandado sólo aparece en la segunda vuelta, las inhabilidades
alegadas por el actor ya estaban previstas y fueron debatidas durante la
primera vuelta. De hecho, en el proyecto de Acto Legislativo se establecían
algunas inhabilidades para el nombramiento en ciertos cargos, durante el
ejercicio o en forma inmediatamente posterior a la cesación de funciones, como
es el caso de los integrantes del Consejo Nacional Electoral. De tal suerte,
está claro que no se trató de un tema novedoso, incorporado en la segunda
vuelta.
Por el contrario, me aparto de la
decisión inhibitoria respecto al vicio de sustitución, por las siguientes
razones:
La tesis acogida por la mayoría consistió
en afirmar que, si bien el cargo de inconstitucionalidad cumplía con los
requisitos de claridad y certeza, resultaba ser insuficiente e impertinente. Lo
anterior por cuanto, aunque el ciudadano identificó unos ejes definitorios de
la Constitución, el cargo no estaba dirigido a demostrar que los mismos fueron
eliminados o reemplazados en la reforma, como lo exige el juicio de
sustitución. Se trataba, entonces de acusaciones fundadas en la intangibilidad
de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales
(igualdad, derechos adquiridos y confianza legítima).
En mi concepto, una lectura integral de
la demanda ciudadana evidencia el cumplimiento de los requisitos mínimos
exigidos para la estructuración de un cargo de inconstitucionalidad por
sustitución de la Constitución
• Certeza: El demandante
explicó las razones por las cuales la eliminación de la reelección de los
miembros del Consejo Nacional Electoral, por una sola vez, cuyo período
constitucional es de cuatro años, sustituía los ejes fundamentales de igualdad,
confianza legítima y derechos adquiridos, como quiera que antes de la reforma constitucional
se encontraban facultados para aspirar a un segundo período. Los argumentos son
ciertos, como quiera Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo la prohibición de la
elección para aquéllos.
•
Pertinencia: Los argumentos empleados por el
demandante eran de carácter constitucional y no simplemente dogmáticos o
derivados de una lectura subjetiva de la norma acusada.
•
Especificidad: El ciudadano logró demostrar la
existencia de una sustitución de varios ejes fundamentales de la Constitución
de 1991 (igualdad, derechos adquiridos y confianza legítima).
•
Suficiencia: Las explicaciones dadas por el demandante
gozan de la profundidad necesaria para suscitar una duda sobre la validez
constitucional de la disposición acusada.
Claridad: Existe un hilo
conductor de la demanda identificable y los argumentos empleados son de muy
fácil comprensión.
En estos términos dejo plasmado mi
salvamento parcial de voto, el cual se inscribe en una línea argumentativa
constante encaminada a develar el  preocupante marchitamiento por el que
atraviesa la acción pública de inconstitucionalidad en Colombia, merced a la
incesante creación de nuevos y cada vez más complejos tecnicismos jurídicos,
los cuales terminan por desnaturalizar por completo la naturaleza pública,
participativa y democrática que, desde la reforma constitucional de 1910,
configura la impronta de este instrumento del control abstracto de
constitucionalidad en nuestro país. Preocupa que, cada vez más, los ciudadanos
no puedan acceder a este valioso mecanismo de protección de los derechos
fundamentales, frente a abusos del poder legislativo, y en ocasiones,
ejecutivo.
Mi disidencia parcial, aquí expresada,
lleva el respeto que profeso por las decisiones de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS
ROJAS
Magistrado
[1] Mediante Auto del veintiséis (26) de
agosto de dos mil dieciséis (2016), se decidió: (i) admitir la demanda contra
los artículos 2 (parcial) y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015;
(ii) disponer la fijación en lista de la norma acusada para efectos de la
intervención ciudadana, en los términos del inciso segundo del artículo 7 del
Decreto 2067 de 1991; (iii) correr traslado de la demanda al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en el término
que le concede el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; (iv) comunicar sobre la
iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República de
conformidad con lo previsto en los artículos 244 de la Constitución Política y
11 del Decreto 2067 de 1991; (v) comunicar sobre la iniciación del proceso a
los Presidentes del Senado y la Cámara de Representantes, al Ministerio del
Interior, y al Ministerio de Justicia y del Derecho, en los términos del
artículo 11 del Decreto 2067 de 1991; (vi) invitar por intermedio de la
Secretaría General, a las Facultades de Derecho y Jurisprudencia de las
universidades de los Andes, Rosario, Externado, Sergio Arboleda, Javeriana, de
Caldas, del Cauca, del Norte, para que participaran en el debate jurídico que por
este juicio se propicia.
[2] Expediente
D-11539, folio 19.
[3] Expediente
D-11530, folio 20.
[4] Acto
Legislativo 01 de 2003, Artículo 14.
[5] Expediente D-11530, folio 22.
[6] Expediente
D-11530, folio 23.
[7] Expediente D-11530, folio 27.
[8] Como anexo al escrito de intervención se
presentó el poder conferido por Cristina Pardo Shlesinger, Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República, a Julio Andrés Ossa Santamaría para que
interviniera en nombre de dicha dependencia en la demanda de
inconstitucionalidad del expediente D-11539. Folio 56 del cuaderno de la
demanda.
[9] Como anexo al escrito de intervención, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República presentó copia de la
primera página del Diario Oficial Nro. 49.560. Folio 55 del cuaderno de la demanda.
[10] ARTICULO 67. PLAZOS. Todos los plazos de días, meses o años
de que se haga mención en las leyes o en los decretos del Presidente de la
Unión, de los Tribunales o Juzgados, se entenderá que han de ser completos y
correrán, además, hasta la media noche del último día de plazo.
El primero y
último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los
respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29,
30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos.
Si el mes en
que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes
en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días
en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo
será el último día de este segundo mes.
Se aplicarán
estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a
cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las
autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga
expresamente otra cosa.
[11] Expediente D-11530, folio 53.
[12] Como anexo al escrito de intervención se
presentó el poder conferido por Gabriel Rene Cera Cantillo, Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, a Cristina Uchima Bohórquez para que representara a la
Nación-Ministerio del Interior dentro del proceso de la referencia. Folio 92
del cuaderno de la demanda.
[13] Expediente
D-11530, folio 87.
[14] Expediente D-11530, folio 89.
[15] Directora (E) de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico.
[16] Expediente D-11530, folio 70.
[17] Como anexo al escrito de intervención, el
Ministerio de Justicia y del Derecho presentó un cuadro comparativo de los
textos aprobados en los ocho debates y en las Comisiones de Conciliación con
respecto de los artículos 2 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015. Folios 72-75
del cuaderno de la demanda.
[18] Expediente D-11530, folio 71.
[19] Director del observatorio de intervención
ciudadana constitucional de la Universidad Libre.
[20] Miembros del observatorio de intervención
ciudadana constitucional de la Universidad Libre.
[21] Expediente D-11530, folio 83.
[22] Expediente D-11530, folio 84.
[23] Profesores investigadores del grupo CREAR
de la Universidad Sergio Arboleda.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-336 de 2013. (MP Mauricio
González Cuervo; AV Mauricio González Cuervo y Nilson Elías Pinilla Pinilla).
[25] Expediente D-11530, folio 64.
[26] Profesor de la Universidad de la Sabana y
delegado de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[27] Expediente D-11530, folio 100.
[28] Expediente D-11530, folio 100.
[29] Miembros del grupo de litigio de interés
público de la Universidad del Norte.
[30] Expediente D-11530, folio 119.
[31] Expediente D-11530, folio 121.
[32] Constitución Política de
Colombia. Artículo 379. Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la
consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo
podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos
establecidos en este título.//La acción pública contra estos actos sólo
procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 2. Al respecto ver: Corte
Constitucional, Sentencia C-530 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo).
[33] Corte Constitucional, Sentencia
C-801 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Humberto Sierra Porto; Jaime
Araújo Rentería). En esta sentencia la Corte se inhibió para pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad entablada contra el inciso tercero del art. 78 de la Ley
1111 de 2006. Lo anterior, por considerar que la misma fue instaurada después
de haber transcurrido un año de haber sido promulgada dicha ley.
[34] Corte Constitucional, Sentencia C-1120 de
2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería). En este caso
la Corte tuvo en cuenta lo siguiente: “Ahora bien, cuando esa misma acusación
por incompetencia del órgano se hace valer contra actos legislativos, por
expresa y especial disposición constitucional, debe declararse la caducidad de
la acción si se presenta después de pasado un año desde la promulgación del
acto. En este caso, la caducidad opera por expreso mandato del artículo 379,
que dice: la acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año
siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241
numeral 2°” (artículo 379, C.P). La caducidad cobija todos los vicios - tanto
los vicios de forma como los vicios de competencia - para el caso de las
reformas constitucionales”.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-395 de
2011 (MP María Victoria Calle Correa; AV Mauricio González Cuervo, Nilson
Pinilla Pinilla; APV Humberto Sierra Porto). Reiterada en Sentencia C-336 de
2013 (MP Mauricio González Cuervo; AV Mauricio Gonzáles Cuervo, Nilson Pinilla
Pinilla). En esta sentencia la Corte se declaró inhibida por considerar que la
demanda contra el artículo 6° del Acto Legislativo N° 1 de 2009 “por el cual se
modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”,
fue presentada más de un año después de promulgado el Acto Legislativo y por lo
tanto se presentó el fenómeno de la caducidad.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-249 de
2012 (MP Juan Carlos Henao Pérez; SV Luis Ernesto Vargas Silva, Mauricio
González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Humberto Sierra Porto; AV
Nilson Pinilla Pinilla) En este caso, la Corte consideró que la demanda de
inconstitucionalidad cumplió con el término de caducidad propuesto para los
actos legislativos. Lo anterior, para resolver la inexequibilidad del Acto
Legislativo 4 de 2011.
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-574 de
2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez; SV Mauricio González Cuervo; AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla; APV Humberto Sierra Porto).
Reiterada en Sentencia C-249 de 2012. En esta sentencia la Corte se refirió a
la evolución jurisprudencial de los criterios en materia de control constitucional
de los actos legislativos y se declaró inhibida para pronunciarse sobre las
expresiones demandadas del Acto Legislativo 2 de 2009, por considerar que hubo
una falta de argumentación e identificación de la proposición jurídica.
[38] En la
Sentencia C-395 de 2011(MP María Victoria Calle Correa; AV Mauricio
González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla; APV Humberto Sierra Porto). Reiterada
en Sentencia C-336 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo; AV Mauricio Gonzáles
Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla).
[39] Corte Constitucional, Sentencia C-121 de
2013 (MP Mauricio González Cuervo; AV Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo
Mendoza). En este caso, la Corte tuvo en cuenta que las cuestiones planteadas
por el demandante respecto al Acto Legislativo 5 de 2011 “Por el cual se
constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de
Regalías y Compensaciones”, ya habían sido objeto de juzgamiento y resolvió
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-010 de 2013.
[40] Corte Constitucional,
Sentencia C-121 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo; AV Mauricio González
Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza).
[41] En esa dirección se encuentran las
Sentencias: Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1994 (MP Carlos Gaviria
Díaz; SV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz, Jorge Arango Mejía; AV Alejandro Martínez
Caballero). Sentencia C-108 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). Sentencia C-224
de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). Sentencia C-492 de 1997 (MP Hernando
Herrera Vergara). Sentencia C-581 de 2001 (MP Jaime Araújo Rentería). Sentencia
C-925 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Sentencia C-025 de 2012 (MP
Mauricio González Cuervo; SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio
Palacio, Nilson Pinilla Pinilla; AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En estas
sentencias, la Corte se refiere a la regla general de los actos legislativos, las leyes que expida el Congreso Nacional y los
decretos del Gobierno, los cuales sólo regirán después de la
fecha de su publicación y en consecuencia, toda acción pública contra
los actos legislativos solo resulta procedente cuando se presenta “dentro del año siguiente a que se lleve a efecto su promulgación
el cual comienza
el día inmediatamente consecutivo a dicha fecha, esto es, a partir de la
medianoche del día de su publicación o inserción en
el Diario Oficial”.
[42] Corte Constitucional, Sentencia C-336 de
2013 (MP Mauricio González Cuervo; AV Mauricio Gonzáles Cuervo, Nilson Pinilla
Pinilla). En esta sentencia, la Corte consideró que la demanda formulada en
contra de algunos apartes del Acto Legislativo 6 de 2011, fue presentada
oportunamente. No obstante, se declaró inhibida por considerar la ineptitud
sustantiva de la demanda, al respecto adujó que: En el análisis de demandas
contra actos reformatorios de la Constitución, es necesario que el demandante
que alegue el eventual juicio de sustitución no solo cumpla los requisitos
generales para las demandas de inconstitucionalidad consagrados en el artículo
2° del Decreto 2067 de 1991, exponiendo razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, sino que además su argumentación debe encaminarse a
señalar como mínimo los elementos básicos para permitir a la Corte la
realización del juicio de sustitución, es decir, señalar “i) cuáles son los
pilares esenciales de la Constitución que se sustituyen; ii) por qué son
definitorios de la identidad de la Carta Política; iii) cuál es el nuevo elemento
introducido con la reforma constitucional; y iv) por qué dicho elemento
sustituye el anterior de tal forma que lo hace definitivamente incompatible,
llegando incluso a desnaturalizar la estructura básica del ordenamiento
superior”.
[43] Expediente D-11530, folio 19.
[44] Expediente D-11530, folio 20.
[45] Ver entre otras las sentencias:
Corte Constitucional, Sentencia C-1095 de 2011 (MP Jaime Córdoba Triviño).
Sentencia C-1143 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Rodrigo Escobar
Gil). Sentencia C-041 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). Auto 178 de 2003
(MP Eduardo Montealegre Lynett). Auto 114 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes).
Sentencia C-405 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Sentencia C-761 de 2009
(MP Juan Carlos Henao Pérez; SV Nilson Pinilla Pinilla, María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo, Jorge Iván Palacio Palacio). Sentencia C-914
de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez; AV Humberto Antonio Sierra Porto).
Sentencia C-330 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis Ernesto Vargas
Silva). Sentencia C-726 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). En estas
sentencias, la Corte resalta la importancia de la acción pública de
inconstitucionalidad como un derecho fundamental y derivada del derecho de
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político. Así
mismo la ha considerado como una acción que se puede ejercer contra los actos
jurídicos que probablemente atenten contra los preceptos y principios
constitucionales.
[46] Corte Constitucional, Sentencia C-260 de
2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta
que la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho fundamental de los
ciudadanos, el cual debe valerse de argumentos sólidos y presupuestos jurídicos
claros al momento de ejercerla y así mismo consideró inhibirse de abordar sí
hubo o no violación al principio de consecutividad, puesto que el fenómeno de
la caducidad ya había surtido efecto. En ese sentido, declaro exequible las
disposiciones demandadas.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta sentencia sobre la Ley 617 de 2000,
analiza la jurisprudencia hasta la fecha sobre requisitos sustantivos de la
demanda, organiza los criterios a aplicar para determinar la aptitud sustantiva
de la demanda y concluye que en su caso no hay lugar a adentrarse en el asunto
de fondo. Los criterios señalados en esta sentencia han sido reiterados en
muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo:
Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (MP
Jaime Córdoba Triviño), Autos 033 y 128 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis),
Sentencia C-980 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil), Auto 031 de 2006 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto
091 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (MP Clara
Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-028 de 2009 (MP Rodrigo Escobar Gil),
Sentencia C-351 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo), Sentencia C-459 de 2010
(MP Jorge Iván Palacio Palacio), Sentencia C-942 de 2010 (MP Juan Carlos Henao
Pérez), Auto 070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-128
de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez), Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto),
Sentencia C-333 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), Auto A71 de 2013 (MP
Alexei Egor Julio Estrada), Auto 105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Auto
243 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas
Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Sentencia C-081 de
2014 (MP Nilson Elías Pinilla Pinilla; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y
Alberto Rojas Ríos), Auto 367 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527
de 2015 (MP María Victoria Calle Correa), Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto
Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle Correa), Sentencia C-088 de 2016 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio) y Sentencia C-485 de 2016 (MP Aquiles Arrieta Gómez). En
las anteriores providencias se citan y emplean los criterios recogidos en la
Sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados en cada uno de
aquellos procesos.
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En cuanto a éste primer elemento se
señala que se refiere al “precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del
actor, son contrarios al ordenamiento constitucional”.
[49]Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En cuanto a este tercer elemento se
señala que se refiere a una “circunstancia que alude a una referencia sobre los
motivos por los cuales a la Corte le corresponde conocer de la demanda y
estudiarla para tomar una decisión”.
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[51] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[53] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las
siguientes providencias (entre otras) en las que se analizó el caso
específicamente frente al requisito de claridad: Sentencia C-831 de 2002 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa), Auto 103 de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto), Sentencia C-537 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto; AV Jaime
Araújo Rentería), Sentencia C-802 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández),
Sentencia C-382 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-304
de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-358 de 2013 (CP
Augusto Trujillo Muñoz), Sentencia C-227 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), Sentencia C-229 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las
siguientes providencias (entre otras) en las que se analizó el caso
específicamente frente al requisito de certeza: Sentencia C-426 de 2002 (MP
Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-831 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa),
Sentencia C-207 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-569 de 2004 (MP
Rodrigo Uprimny Yepes), Sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), Sentencia C-158 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),
Sentencia C-802 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández), Sentencia C-246 de
2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-331 de 2013 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), Sentencia C-619 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) y
C-089 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; AV Alberto Rojas Ríos).
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta sentencia sobre la Ley 617 de 2000,
analiza la jurisprudencia hasta la fecha sobre requisitos sustantivos de la
demanda y concluye que en su caso no hay lugar a adentrarse en el asunto de
fondo. La sentencia, que organiza las exigencias para la aptitud de la demanda,
fue reiterada en las siguientes providencias (entre otras) en las que se
analizó el caso específicamente frente al requisito de especificidad: Sentencia
C-426 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-831 de 2002 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa), Sentencia C-572 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes; AV Rodrigo
Uprimny Yepes y Jaime Araújo Rentería), Sentencia C-309 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), Sentencia C-091 de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),
Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle
Correa).
[56] Corte Constitucional, Sentencia C-568 de
1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta decisión, sobre la exequibilidad de
la ley orgánica que estructura la Contraloría, la Corte toma una decisión
inhibitoria por ausencia dado que el demandante no estructuró los cargos de la
violación.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las
siguientes providencias (entre otras) en las que se analizó el caso
específicamente frente al requisito de especificidad: Sentencia C-426 de 2002
(MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-831 de 2002 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), Sentencia C-572 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes; AV Rodrigo
Uprimny Yepes y Jaime Araújo Rentería), Sentencia C-309 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), Sentencia C-091 de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),
Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle
Correa).
[58] Corte Constitucional, Sentencia C-504 de
1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz). La Corte declaró
exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se
dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución”.
[59] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las
siguientes providencias (entre otras) en las que se analizó el caso
específicamente frente al requisito de pertinencia: Sentencia C-048 de 2004 (MP
Alfredo Beltrán Sierra), Sentencia C-181 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil),
Sentencia C-309 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-304
de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y Sentencia C-694 de 2015 (MP
Alberto Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle Correa).
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[61] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[62] Corte
Constitucional, Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil). Reiterada en
sentencias C-400 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Mauricio
González Cuervo, Humberto Sierra Porto). Sentencia C-743 de 2015 (MP Myriam
Ávila Roldán; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV María Victoria Calle Correa,
Myriam Ávila Roldán, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Alberto Rojas Ríos). En este caso, la Corte se declaró inhibida para
pronunciarse sobre la demanda a los apartes de la Ley 633 de 2000. Ahora bien,
teniendo en cuenta el caso que nos ocupa, la Corte consideró que respecto de
los presuntos vicios de trámite en la aprobación de la citada Ley, el
demandante no presentó de manera adecuada los cargos. De otra parte, la Corte
no encontró la configuración de la violación al principio de consecutividad.
[63] Corte
Constitucional, Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[64] Corte Constitucional, Sentencia C-585 de
2015 (MP María Victoria Calle Correa). En esta sentencia la Corte tuvo en
cuenta que para que un cargo
por violación del principio de consecutividad se considere sustancialmente
apto, y se entiendan cumplidos los presupuestos de suficiencia y pertinencia, es
necesario que el demandante: ‘‘(i) identifique el texto nuevo o adicionado, y, adicionalmente, (ii) que señale, así sea de forma sucinta, las razones por la[s]
cuales el artículo nuevo o modificado no guarda relación de conexidad con lo
debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley del cual hace
parte.’’
[65] Corte Constitucional, Sentencia C-369 de
2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.). En esta sentencia la Corte tuvo en
cuenta que debía decidir un cargo por infracción de los principios de identidad
y consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la acción era apta en ese
cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que el actor afirmó y
aportó “pruebas dirigidas a demostrar” que el contenido normativo que fue
introducido en el segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del
trámite legislativo. Además, “señaló las razones por las cuales considera que
lo allí establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese
momento ni con la esencia del proyecto”.
[66] Corte Constitucional, Sentencia C-992 de
2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo Monroy Cabra). Reiterada en
Sentencia C-551 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo, AV Alberto Rojas Ríos) En
esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que “la Constitución, en su artículo
160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca
al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
En esa ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones
fundadas en la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e
identidad, por cuanto –según la Corporación- “el actor se limita a enunciar los
artículos aprobados en segundo debate y que en su concepto presentan novedad
sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar, genéricamente, que ´(…)los
artículos y normas introducidos al Proyecto de ley después del primer debate,
debieron regresar, por su importancia con el contexto general del Proyecto de
ley, a las Comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer
debate` ’’.
[67] Corte Constitucional, Sentencia C-856 de
2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Reiterada en Sentencia C-206 de 2016 (MP
Alejandro Linares Cantillo). En esta sentencia la Corte se inhibió de emitir un
fallo de fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se
encontraba uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad.
Dijo entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano
se limitó a afirmar que “después del segundo debate en la plenaria de la Cámara
de Representantes se establecieron modificaciones al régimen de transición que
desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que se introdujeron y quitaron
artículos sin realizarse una discusión completa y aprobación del articulado en
los cuatro debates reglamentarios”. Dijo entonces: “[p]ara la Corte, esta
afirmación no satisface los presupuestos de especificidad y pertinencia propios
de las razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar permitido por la
Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias”, no se tiene la existencia de un verdadero cargo de
inconstitucionalidad por no presentarse una oposición objetiva y verificable
entre lo indicado por el actor respecto del contenido de la ley y el texto de
la Constitución (especificidad).”
[68] Corte Constitucional, Sentencia
C-978 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Humberto Antonio Sierra
Porto).  Reiterada en Sentencia C-260 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que el ciudadano que pretende imponer
una demanda de constitucionalidad debe incorporar en dicho texto, unas normas
mínimas de comunicación y argumentación en donde se establezcan razones
suficientes para que la Corte dictamine el debate y se pronuncie de fondo sobre los preceptos
legales acusados. No obstante, también ha resaltado, con base en el principio
de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de
constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso
y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de
manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte.
[69] Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de
2012 (MP Nilson Pinilla Pinilla con AV, AV María Victoria Calle Correa, SV
Mauricio González Cuervo, SV Luis Guillermo Guerrero Pérez, AV Jorge Iván
Palacio Palacio, SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV Alexei Egor Julio
Estrada, AV Luis Ernesto Vargas Silva). En este caso, la Corte encontró que el
Acto Legislativo 1 de 2011 sustituía la Constitución en razón de la
incompetencia del Congreso para expedirlo y, por lo tanto, lo declaró
inexequible.
[70] Corte Constitucional, Sentencia C-551 de
2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett) En este caso la Corte tuvo en cuenta para
el caso en concreto que el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o
no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los
principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del
bloque de constitucionalidad y consideró que esto implicaría una revisión
material. Así las cosas, adujo
lo siguiente: “La fijación de un cauce al poder constituyente originario es siempre imperfecta, pues el
poder constituyente, por sus propias características, es “rebelde a una
integración total en un sistema de normas y competencias”, y por ello no admite
una institucionalización total. Sin embargo, ese cauce busca facilitar, no
impedir, la expresión del Constituyente originario sin ocasionar innecesarias
rupturas institucionales.” Y es natural que dicho procedimiento haya sido previsto
por la Asamblea Constituyente de 1991, que quiso proteger la identidad y continuidad de la Constitución que
promulgó, pero sin que ello implicara petrificar el texto constitucional,
aprobado, precisamente porque esa asamblea había nacido, en parte, de las
dificultades que el carácter intangible y restrictivo del artículo 218 de la
Constitución anterior había implicado para un cambio constitucional”.
[71] Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Araújo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas
Hernández). En este caso, la Corte consideró que “el acto de revisión de la
Constitución es la expresión del poder constituido de revisión, no del poder
soberano constituyente. Por eso, el acto de revisión está limitado por el acto
constituyente; de lo contrario los órganos constituidos no estarían
subordinados al soberano, y la obra del constituyente fundador podría ser abolida
o derogada por un órgano constituido en contra de la voluntad o decisión del
pueblo soberano. En realidad, el poder de revisión no comprende la competencia
de derogar o abolir la Constitución. Es un poder para reformarla (artículo 374
C.P.), no para sustituirla, destruirla o abolirla”. Así mismo, resolvió
declararse inhibida por la ineptitud sustantiva de la demanda sobre los
artículos demandados del Acto Legislativo No. 03 de 2002, los cuales a
consideración de la Corte no reflejaban el contenido de inconstitucionalidad
aducido por los demandantes.
[72] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de
2004 (MP Rodrigo Gil Escobar; AV Humberto Antonio Sierra Porto; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería).
En esta sentencia la Corte sostuvo “que la
Constitución de 1991 no consagra cláusulas intangibles y por consiguiente, no
pueden oponerse límites materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en
cuanto que tal, carece de competencia para sustituir la Constitución, esto es,
para reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio
de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto”. De esta forma debe
precisarse, que el concepto de sustitución trasciende la dimensión puramente
formal. Por lo tanto, consideró que en ese orden de ideas se puede cambiar la
redacción de los artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su
contenido, estructurando su actuar dentro sus funciones.
[73] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de
2004 (MP Rodrigo Gil Escobar; AV Humberto Antonio Sierra Porto; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería).
[74] Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Araújo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas
Hernández).
[75] Así por ejemplo en la Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Nilson Pinilla Pinilla,
Humberto Sierra Porto, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.), la Corte analiza la demanda de inconstitucionalidad del artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2008, “por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución
Política”. La Corte consideró que: “de acuerdo con lo señalado en la jurisprudencia
constitucional, toda esta evolución pone de presente “el prolongado esfuerzo
legislativo que se ha hecho en nuestro país, para hacer realidad la carrera
administrativa en la función pública”. A juicio de la Corte, ese esfuerzo fue
continuado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 que “se ocupó del
estudio de varios proyectos concernientes a la carrera administrativa, pudiendo
colegirse de sus debates su compromiso con conceptos integradores de ese
concepto, como el ingreso por méritos, la estabilidad asegurada para el
eficiente desempeño, la igualdad de oportunidades para todos los colombianos,
la moralidad en el desempeño de cargos públicos, y su especialización y
tecnificación”. Por consiguiente, la Corte resolvió declarar inexequibles los
artículos demandados y concedió efecto retroactivo a la providencia, hecho por
el cual se reanudaron los trámites relacionados con los concursos públicos.
[76] Así por ejemplo en sentencias, Corte Constitucional:
Sentencia C-303 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva; AV María
Victoria Calle Correa, Juan Carlos
Henao Pérez; SV Humberto Antonio Sierra Porto). Por medio del cual se
analizó la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 1º del Acto
Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos
artículos de la Constitución Política de Colombia.”. La Corte inició su
análisis a partir del principio de democracia participativa y al respecto,
determinó que: “El principio democrático
participativo es transversal, puesto que
es incorporado como un imperativo de la Constitución en su conjunto, cobijando
distintas instancias regulativas de la misma. Así, desde el Preámbulo de la
Carta se hace expreso que el Pueblo soberano establece la Constitución “dentro de un marco democrático y participativo”, expresión
que es replicada en el artículo 1º C.P., que define a Colombia como un Estado
Social de Derecho, organizado en forma democrática, participativa y
pluralista. Bajo este criterio, es ineludible concluir que el Estado
Constitucional que prevé la Carta es necesariamente democrático y
participativo, condición que es irrogada a distintos ámbitos”. Igualmente,
reiteró que: “Así lo ha comprendido la jurisprudencia más temprana de esta
Corporación, la cual identifica expresamente esos planos. se han expresado
distintos argumentos que permiten concluir que los principios de soberanía
popular, democracia participativa y participación democrática constituyen
aspectos definitorios de la Constitución Política de 1991, cuya subversión a
través de una enmienda constitucional adelantada por los poderes constituidos
significaría el exceso en el ejercicio poder de reforma”;
Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha
Victoria Sáchica Méndez; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; AV Mauricio
González Cuervo; SPV Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio Palacio)
En este caso la Corte analiza la demanda de inconstitucionalidad del artículo
1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “Por medio del
cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco
del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Al respecto la Corte, determinó que: “la participación política resulta un contenido transversal en
la Constitución y en normas que conforman el bloque de constitucionalidad, que,
por consiguiente, adquiere el carácter de elemento definitorio del régimen
constitucional previsto por el constituyente primario desde 1991”. Así mismo, resolvió a lo resuelto
en la Sentencia C-579 de
2013, que declaró la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2012, que incorporó el artículo 66 transitorio de la
Constitución Política; y, declarar exequible el artículo 3º del Acto
Legislativo 1 de 2012, que incorporó el artículo transitorio 67 de la
Constitución.
[77] Así por ejemplo en sentencias, Corte
Constitucional: Sentencia C-970 de 2004 (MP
Rodrigo Escobar Gil; AV Humberto Antonio Sierra
Porto; SV Alfredo
Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández Y Jaime
Araújo Rentería). En este caso, la Corte analizó la exequibilidad del inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo No. 03 de 2002. Al respecto, apeló al principio de separación de
poderes para controlar la validez del Acto Legislativo. La Corte fundamenta la
exequibilidad del mismo sobre la base de que jurisprudencialmente ha reconocido
que: “el principio de separación de poderes tiene el status de elemento
definitorio de la Carta Política, no susceptible de ser suprimido o sustituido
por el Congreso mediante un Acto Legislativo”; Sentencia C-971 de 2004 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa; AV Humberto Antonio Sierra Porto; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería). En este caso la Corte declaró la exequibilidad del parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se
dictan otras disposiciones”. Al respecto, la Corte consideró que: “el
principio de separación de poderes, se trata de un elemento estructural del
texto constitucional, sin el cual éste perdería su identidad, tal y como se ha
reiterado en múltiple jurisprudencia”. En la Sentencia C-303 de 2010, (MP Luis
Ernesto Vargas Silva, SV Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto, AV
María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez), continuando con el
análisis, la Corte comprueba que: “existe un consenso general en la
jurisprudencia y en la doctrina, en el sentido que la democracia participativa
y la soberanía popular son, no solo características centrales y definitorias,
sino presupuestos ontológicos de la conformación del Estado Constitucional. Por
ende, una reforma a la Carta Política adelantada por el Congreso, comprendido
como poder constituido, que subvierta o sustituyera dichos principios,
excedería la competencia de reforma que la misma Constitución le atribuye”.
[78] Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de
2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández; SV Jaime Araújo Rentería, Jaime Córdoba Triviño, Alfredo Beltrán
Sierra; SPV Humberto Sierra Porto; AV Humberto Sierra Porto) La Corte tuvo en cuenta
que: “se han fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de
los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la
conclusión del juicio de sustitución.” Por consiguiente, reiteró que el juez
constitucional debe tener en cuenta los criterios establecidos para fijar una
sustitución a la Constitución.
[79] Corte Constitucional, Sentencia C-968 de
2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En este
caso, la Corte tuvo en cuenta la rigurosidad que se debe aplicar cuando se
trata del examen de constitucionalidad de los vicios de competencia a los actos
reformatorios de la Constitución. En consecuencia resolvió declarase inhibida
sobre los cargos demandados al Acto Legislativo 5 de 2011 por considerar la
ineptitud sustancial de la demanda.
[80] Corte Constitucional, Sentencia C-968 de
2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[81] Así lo ha reiterado la Corte en múltiples
oportunidades, apoyándose en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en
precedente fijado en la Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[82] En ese sentido se encuentran: Corte
Constitucional Sentencia C-1124 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; AV
Humberto Sierra Porto), Sentencia C-472 de 2006 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería), Sentencia C-740 de 2006 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería; AV Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Sierra Porto), Sentencia C-986 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV
Jaime Araújo Rentería; AV Nilson Pinilla Pinilla), Sentencia C-153 de 2007 (MP
Jaime Córdoba Triviño; AV Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto),
Sentencia C-1058 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo
Rentería), A-274 de 2012 y C-968 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En la mayoría de estos casos, la Corte se ha
declarado inhibida por tratarse de la ineptitud sustancial de la demanda. Al
respecto, ha reiterado la importancia argumentativa que deben contener las
demandas en contra de los actos reformatorios de la Constitución aprobados por
el Gobierno ya que de ser así atentan contra los pilares fundamentales de la
Constitución y lo hace incompatible a la misma. En consecuencia, se trata de
vicios que requieren especial atención y rigurosidad en su examen
constitucional.
[83] Corte Constitucional, Sentencia C-757 de
2008 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso, la Corte analizó una demanda
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2007 “Por medio del cual
se modifican los numerales 8 y 9 del artículo 135, se modifican los artículos
299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la
Constitución Política de Colombia”. Esta posición fue reiterada en la Sentencia C-053 de 2016 (MP
Alejandro Linares Cantillo con AV).
[84] Corte Constitucional, Sentencia C-648 de 2006 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa) reiterada en Sentencia C-277 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV Humberto Antonio
Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva), en esta sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 324
y 362 (parciales) de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal. La
Corte tuvo en cuenta que en ningún caso se ha exigido que el articulado de un
proyecto de ley permanezca en su integridad en los cuatro debates a los que se
debe someter, para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e
identidad, lo que se exige es el análisis en su totalidad el proyecto y que se
este se haga dentro de estos plazos preestablecidos por la Constitución. En ese
orden de ideas, la Corte decidió declarar exequible el parágrafo 3º del
artículo 324 del Código de Procedimiento Penal, y declararse inhibida para
resolver las acusaciones formuladas contra el artículo 362 del Código de
Procedimiento Penal.
[85] Corte Constitucional, Sentencia C-648 de 2006 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa) reiterada en Sentencia C-277 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV Humberto Antonio
Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva).
[86] Corte Constitucional, Sentencia C-801
de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño; APV Clara Inés Vargas Hernández, SPV Alfredo Beltrán
Sierra) reiterada en Sentencia C-726 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado) En esta sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789 de 2002. La
Corte tuvo en cuenta que los proyectos de ley se deben surtir de manera
consecutiva tanto en comisiones como en plenarias, por lo que el principio de
consecutividad se ve reflejado en el estudio y debate de todos los temas que
hayan sido puestos en consideración por el ponente, en donde debe ser aprobado
o improbado dentro la comisión constitucional o plenaria. En cuanto al
principio de identidad, la Corte considera que este se ha revitalizado toda vez
que permite a los congresistas que durante el segundo debate puedan introducir
al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren
necesarias, siempre que estas hayan sido tratadas y aprobadas en el primer
debate. En ese orden de ideas, la Corte decidió declarar inexequibles los artículos 47 y 48 de la Ley 789 de
2002, y declarar exequible, por los
cargos analizados, el artículo 51 de la Ley 789 de 2002.
[87] Corte Constitucional, Sentencia C-839 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño)
reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa,
SPV Nilson Pinilla Pinilla) En esta sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo
22 de la Ley 797 de 2003. La Corte tuvo en cuenta que en su jurisprudencia ha
admitido una flexibilidad del principio de identidad el cual tiene como objeto preservar
el principio democrático inescindible a la actividad legislativa, pues esta fue
la intención del Constituyente al consagrar, en el inciso segundo del artículo
160 Superior, la posibilidad de que cada cámara, en segundo debate, pudiera
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias. En cuanto al principio de consecutividad, es evidente que en el
actuar del Congreso se violó este principio toda vez que las comisiones
séptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar,
negar o rechazar el artículo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron
por delegar su discusión a las plenarias de cada cámara. En ese orden de ideas,
decidió declarar inexequible el artículo 22 de la Ley 797 de
2003.
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-1113
de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SV Eduardo Montealegre Lynett Y Manuel José Cepeda
Espinosa) reiterada entre otras en la Sentencia C- 801 de 2008 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Humberto Antonio Sierra Porto).
En esta sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 112 de la Ley 788 de 2002. La Corte
tuvo en cuenta que la Constitución autoriza la introducción de modificaciones o
adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este
sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se
incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que la
materia o el asunto al que se refiera la modificación o adición haya sido
debatido y aprobado durante el primer debate. En este entendido también se debe
respetar el principio de identidad, en donde dichas modificaciones deben
guardar estrecha relación con el proyectado que está siendo debatido. Po lo
tanto cualquier incumplimiento a estos principios generan una incompatibilidad
con la Constitución, por lo cual la Corte decidió declarar inexequible el
artículo ya mencionado.
[89] Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo
Escobar Gil; AV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa) reiterada en Sentencia C-469
de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Luis Ernesto Vargas Silva, Nilson
Pinilla Pinilla). En esta última sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo
del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010. La Corte tuvo en cuenta la interpretación
hecha del artículo 157de la Constitución sosteniendo, que éste impone una
condición necesaria para que un proyecto se convierta en ley, el cual consiste
en que el mismo surta un total de CUATRO DEBATES, en
donde se debe aprobar o improbar lo relacionado por la ponencia de dicha ley,
salvo las excepciones legales establecidas en la Constitución ‘‘(i) por
disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del
Gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia
respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido
por el Congreso (C.P. art. 163).’’ En ese orden de ideas, decidió declarar inexequible el artículo1° de la Ley 1378 de
2010.
[90] Corte Constitucional, Sentencia C-313
de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño). En esta sentencia la
Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 del Acto
Legislativo 01 de 2003. La Corte tuvo en cuenta, la posibilidad de crear una
comisión accidental establecida en el artículo 161. Ésta comisión por ningún
motivo debe salirse de sus funciones, y que la usurpación de competencia
propias de las comisiones constitucionales y de las plenarias de cada cámara
pueden conllevar un vicio en el procedimiento. En ese orden de ideas la Corte
decidió declarar inexequible el
artículo 17del Acto Legislativo 01 de
2003.
[91][91] Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2004 (MP
Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis, SV Eduardo Montealegre Lynett, AV
Jaime Araújo Rentería, SV Manuel José Cepeda Espinosa).
[92] Corte Constitucional, Sentencia C-370
de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis; SV Eduardo Montealegre
Lynett, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo
Rentería) reiterada en Sentencia C-648 de 2006 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa). En esta sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º, 4º, 5º 6º, 7º y 8º de la Ley 818
de 2003, "por la cual se
dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones." La
Corte tuvo en cuenta que el Congreso de la República tiene dentro de sus
obligaciones legislativas el deber de votar las iniciativas legislativas y
además el de debatirlas de forma suficiente haciendo efectiva la presentación
popular necesaria y propia de un Estado Social de Derecho, garantizando
entonces el principio democrático y los principios de transparencia y
publicidad que deben informar la actividad legislativa. En este entendido, la
Corte decidió declarar inexequibles los
artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 y exequible el artículo 2º, de la Ley 818 de 2003.
[93] Corte Constitucional, Sentencia C-208 de
2005, (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño; AV
Jaime Araújo Rentería) la Corte, al estudiar la constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2003, consideró que se deben tener en cuenta que los
incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto
mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los
derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido
debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión primera
de la Cámara de Representantes, en primera ´vuelta`, aprueba adicionar un
artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas
al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues
no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio
de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta
temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula
legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la
forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de
curules, entre otros”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre
estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia
susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La
conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el
proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.
[94] El inciso
segundo del artículo 160 de la Constitución Política señala: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[95] El
artículo 178 de la Carta Política señala: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo
160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le
sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva
Comisión Permanente”.
[96]
Así por ejemplo en sentencias, Corte Constitucional, Sentencia C-487 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa)
reiterada en sentencia C-966 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime
Araújo Rentería). En esta sentencia la Corte sostuvo que resulta
constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su
contenido normativo y en su forma a lo largo de todo el debate legislativo. En
cuanto a los proyectos de Acto Legislativo, ese es el alcance de la posibilidad
de debatir nuevamente, en segunda vuelta, las iniciativas presentadas en la
primera. En ese orden de ideas, la Corte
decidió declarar exequible el artículo 2º del Acto Legislativo 03 de
2002, únicamente en cuanto a la inserción del parágrafo del artículo 250 de la
Constitución Política en segunda vuelta; Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo
Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández) reiterada
en Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa) En
esta sentencia la Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de
2001. La Corte tuvo en cuenta que en cada debate se debe revisar y discutir los asuntos que se hayan
establecido con anterioridad. Adicionalmente se impone la obligación de que las
modificaciones que se hagan a los proyectos debe guardar relación de conexidad
con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo;
Sentencia C-669 de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño; APV Rodrigo Uprimny Yepes; AV Jaime Araújo Rentería).
En esta sentencia la
Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad parcial contra del artículo 87 de la Ley 812 de 2003. La Corte
sostuvo que “En un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia
constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal.” A
través del debate se hace posible la intervención de las mayorías y minorías, y
resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio
en el Congreso de la República. En ese orden de ideas, la Corte resolvió declarar inexequible el artículo 87 de la Ley 812 de 2003; Sentencia C-809 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV
Jaime Araújo Rentería) reiterada en Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) La
Corte resolvió la demanda contra la
totalidad de la Ley 1111 de 2006, para ello manifestó que ‘‘las modificaciones que no tengan ninguna relación
con el proyecto en sí serán inadmisibles, razón por la que deben ser rechazas
por las comisiones o plenarias, o en su defecto rechazadas por la Corte
Constitucional encargada de velar por la supremacía de la Constitución
Política. ’’ En ese orden de ideas, decidió estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-655 de 2007 en lo concerniente al artículo 53 de la Ley 1111 de
2006, que fue declarado inexequible.
[97] Así por ejemplo: Corte Constitucional,
Sentencia C-226 de 2004 (MP Clara Inés Vargas
Hernández) reiterada por la Sentencia C-801 de 2008 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería,
Humberto Antonio Sierra Porto) En esta sentencia la Corte conoció de la demanda
de inconstitucionalidad en contra los artículos 49, 50, 51, 52, 53, 54
de la Ley 788 de 2002 "por la cual se expiden normas en materia tributaria
y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras
disposiciones." La Corte tuvo en
cuenta que la Constitución Política de 1991 permite la introducción de
modificaciones a los proyectos de ley durante el segundo debate en las
respectivas cámaras, otorgando así, un carácter flexible al principio de
identidad. Ahora bien, “estos cambios deben cumplir con ciertos requisitos,
establecidos en el ordenamiento jurídico en donde se requiere el tema o el asunto a que este
último se refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el
primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el
trámite, a menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa
aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo.
’’ En este entendido la Corte declaró estarse a lo resuelto en sentencias C-1035 de 2003 y C-1114 de 2003; Sentencia C-724 de 2004 (MP Clara Inés
Vargas Hernández) En esta sentencia la
Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad en contra el
artículo 5º (parcial) de la Ley 785 de 2002. En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta una la
interpretación sistemática realizada por esta corporación sobre los
principios de consecutividad e identidad, los cuales deben regir a lo largo de
todo el procedimiento legislativo. Según el primero, sólo pueden ser parte de
una ley los temas que han sido discutidos de manera sucesiva y aprobados en
todos los debates reglamentarios; y el segundo, exige que entre las diferentes
modificaciones que se integren en el trámite legislativo, exista una unidad de
temática entre los diferentes textos. La Corte decidió declarar exequible la norma. En sentencia; C-706
de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis; SV Humberto
Antonio Sierra Porto, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Araújo Rentería) reiterada por la Sentencia C-801 de 2008 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería,
Humberto Antonio Sierra Porto) se demanda por inconstitucionalidad las
expresiones “el artículo 443” contenidas en el artículo 69 de
la Ley 863 de 2003. En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta el Congreso tiene
el deber constitucional de debatir y votar por las ponencias interpuestas ante
cada una de las cámaras, conforme al principio democrático esencial en un
Estado Social de Derecho, en donde se deben hacer efectivos estos trámites,
siendo los congresistas quienes representan al pueblo colombiano. En ese caso,
cuando las modificaciones realizadas a un proyecto de ley que no sean de
consideración de las cámaras o de las plenarias será contrario a lo establecido
por la Constitución. Por tal motivo la Corte declaró inexequible el artículo 69
de la Ley 863 de 2003.
[98] Así fue precisado en la Sentencia C-1147
de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Rodrigo Escobar Gil Eduardo Montealegre
Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa, reiterada en las sentencias C-539 de 2008 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto; SV Jaime Araújo Rentería; AV Jaime Araújo Rentería).
[99] Corte Constitucional, Sentencia
C-942 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) se demanda la
inconstitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. En esta
sentencia la Corte tuvo en cuenta que los criterios de selección objetiva y los
factores correspondientes deben estar presentes desde el inicio del trámite
legislativo de un proyecto de ley o de Acto Legislativo, en donde las
respectivas modificaciones deben tener una relación íntima que no permita
desviaciones de ningún tipo, teniendo en cuenta la flexibilidad del principio
de identidad. De forma adicional la ponencia como las modificaciones deben ser
objeto de discusión y votación a lo largo de los cuatro debates. En ese orden
de ideas, la Corte declaró exequible la norma expuesta anteriormente.
[100] Así por ejemplo: Corte Constitucional, la
Sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre
Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa), resolvió la demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 53, 79, 115, 119, 120, 123,
124, 126, 128 y 129 a 133 de la Ley 812 de 2003. En esta sentencia la Corte
tuvo en cuenta que el principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los
congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, siempre
y cuando en el primer debate se haya aprobado el asunto a que refiera la
adición o modificación. Lo anterior implica darle preponderancia al principio
de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las
diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma
del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución. En
ese orden de ideas, declarar exequibles los artículos 119, 120, 124,
y 130 a 132 de la ley 812 de 2003, únicamente respecto de los cargos formales
examinados en la presente decisión; Sentencia C-376 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SV Humberto
Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería). Se demanda la
inconstitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. La
Corte aclara que las disposiciones contenidas en la ley del Plan de Desarrollo
de carácter normativo, no presupuestal, no son inconstitucionales siempre que
tengan una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y la
planificación para la cual se está estipulando, mientras estas disposiciones
respeten el principio de unidad de materia, estima la Corte por razones de
técnica legislativa y de eficiencia en el cumplimiento de la función del
Congreso, deben ser admitidas, por esta razón se declara exequible los
artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.
[101] Corte Constitucional, Sentencia C-277 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV Humberto Antonio
Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva), resolvió la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 8 (Parcial) de la Ley 1340 de 2009. En
esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que para que se tenga como satisfecho el
cumplimiento del principio de consecutividad se deben cumplir los siguientes
requisitos: “i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias
deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante
el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el
debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii)
que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al
igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse,
debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la
que son sometidas a consideración.’’ En ese orden de ideas, la Corte decidió
declarar la inexequibilidad de la norma demandada.
[102] Así lo sostienen las sentencias; C-1056 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel José Cepeda
Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo
Montealegre Lynett; SPV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández) en ella se resolvió la demanda de los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003. La
Corte tuvo en cuenta que la Constituyente de 1991 fue consciente de que los
textos finalmente aprobados por la Cámara de Representantes y el Senado de la
República pueden presentar discrepancias. Por ello, para evitar el fracaso
del trabajo legislativo adelantado ya respecto de un proyecto de ley por las
comisiones permanentes correspondientes y por las Plenarias en cada una de las
Cámaras, como sucedía antes de la expedición de la Constitución de 1991, ésta
estableció en su artículo 161 que cuando tales discrepancias se presenten en
relación con el texto definitivo del proyecto de ley aprobado en cada Cámara,
se integrarán entonces “comisiones accidentales que,
reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final
en sesión plenaria de cada Cámara” para
que se repita el segundo debate, luego de lo cual si “persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”.
Por este motivo la Corte decidió declarar inexequibles las normas demandadas. Sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel José Cepeda
Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araújo Rentería) reiterada en
Sentencia C-084 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla
Pinilla) se demanda el artículo 44 de la Ley 795 de 2003, en este caso, acorde
a los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o enmiendas
que se realicen sobre un proyecto de ley; en plenaria de las cámaras, no puede
constituir un enmienda total o parcial que sea tomado como un texto alternativo
conforme a la Ley 5ª de 1992, art 179, En caso de serlo, lo que procede es
darle traslado a la respectiva comisión constitucional permanente para que allí
se surta el primer debate. Con todo, si la enmienda propuesta "no implica
un cambio sustancial, continuará su trámite constitucional" el proyecto
pues en ese evento no ha sufrido alteración que lo transforme en otro distinto
sino que, por el contrario, se mantiene incólume el principio de identidad; Sentencia C-539 de 2008 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto; SPV Jaime Araújo Rentería; AV Jaime Araújo
Rentería), se demanda la inconstitucionalidad contra
los artículos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que el ‘‘principio de consecutividad
pretende garantizar la concentración de la actividad legislativa’’, es
decir, que se tiene el propósito de conjurar las negativas consecuencias que
acarrea la ausencia de límites temporales en el desarrollo de la función de
producción normativa. En tal sentido, se observa que dicha carencia promueve
una inadecuada dilación dentro del trámite legislativo la cual a su vez tiene
un impacto negativo en la materialización de ciertos fines constitucionales que
deben ser atendidos en el procedimiento de aprobación de la ley. En efecto, la
injustificada prórroga del proceso legislativo dificulta especialmente la
realización del control ciudadano pues impone una carga desproporcionada a los
interesados en su ejercicio, consistente en llevar a cabo el seguimiento de
dicho trámite dentro de un término ilimitado, lo cual genera un excesivo
desgaste que, en la práctica, hace nugatoria la posibilidad de realizar tal
control.
[103] Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de 2003 (MP, Alfredo Beltrán
Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel
José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett; SPV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández), Sentencia C-312 de 2004 (MP
Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre
Lynett; AV Jaime Araújo Rentería) reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP
María Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla Pinilla).
[104] Así por ejemplo en las
sentencias, C-222 de1997 (MP José Gregorio
Hernández Galindo) se demanda la inconstitucionalidad del Acto Legislativo No.
001 del 15 de enero de 1996, por medio del cual se modifican los artículos 299
y 300 de la Constitución Política. En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta la
importancia del concepto "debate", que en manera alguna equivale a
votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo"
o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas
para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado
asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate,
sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de
la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. En ese orden de ideas, los miembros de las comisiones y plenarias
deben de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante
difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales
deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es
inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y
hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen
de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y
fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en
tela de juicio; Sentencia
C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil) reiterada
en Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa); Sentencia C- 1040 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández, SPV Humberto Antonio Sierra Porto)
se demanda por inconstitucionalidad el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones”. En esta sentencia la Corte
Tuvo en cuenta Al respecto, se refirió a
las discusiones que se presentaron en la Asamblea Nacional Constituyente de
1991, sobre el establecimiento del período presidencial y la posibilidad de la
reelección para ese cargo. En ese sentido, adujó que: “cabe recordar que la
Asamblea Nacional Constituyente, al fijar su reglamento interno, dispuso de
manera general que la aprobación del articulado final tendría que someterse a
tres debates; el primero de ellos se llevaría a cabo en una de las cinco
comisiones y los dos restantes ante el pleno de la Corporación”. Finalmente, la
Corte resolvió la inexequibilidad del inciso tercero del parágrafo del artículo
4, declarando la exequibilidad de los demás apartes por considerar que no
efectúan la sustitución de la Constitución; sentencia C-332 de 2005. (MP
Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra
Porto, Álvaro Tafur Galvis) reiterada en Sentencia C-419 de 2012. (MP Mauricio
González Cuervo). se demanda la inconstitucionalidad del art 10, del Acto
Legislativo 1º de 2003. Como lo ha señalado la Corte por vía jurisprudencial,
el trámite de una reforma constitucional mediante el Congreso de la República,
no solo debe ajustarse a lo estipulado en el artículo 375 superior, sino que
además se debe regir por las normas constitucionales que regulan el procedimiento
legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en cuanto sean
compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de
reforma por la vía del Acto Legislativo, sin perjuicio de lo establecido en el
artículo 379 de la Carta.
[105] Este carácter estricto del control de constitucionalidad ha sido
sostenido por la Corte en su jurisprudencia. Así por ejemplo, en la Sentencia
C-543 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz; SV Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara,
Vladimiro Naranjo Mesa) reiterada en reiterada en Sentencia C-372 de 2004 (MP Clara Inés
Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte tuvo en cuenta
que “A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos
Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art.
241-1 C.P.), es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por
la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae
entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del
acto reformatorio. En ejercicio de dicha función la Corte debe proceder
de manera estricta y rigurosa en el examen de los trámites
estatuidos por el Constituyente y la ley orgánica para esa clase de actos, con
el objeto de verificar su validez formal. Cabe agregar que como el control
constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino
rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede
pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.” (Subrayas
originales).
[106] Consideraciones análogas fueron expuestas en la Sentencia C-313 de
2004 (MP Jaime Córdoba Triviño) reiterada en Sentencia C-372 de 2004 (MP Clara
Inés Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa) a propósito del análisis
de constitucionalidad del procedimiento surtido por una de las disposiciones
que integra el Acto Legislativo 1 de 2003. En esa oportunidad se consideró
que “el método de control judicial del poder de reforma que la Carta le ha
otorgado al Congreso no es igual al que utiliza la Corte Constitucional al
efectuar el juicio de las normas infra constitucionales, puesto que en el
primer evento dicho cuerpo colegiado está cumpliendo su función constituyente
(Art. 114 C.P. y Artículo 6º-1 Ley 5 de 1992), mientras que en el segundo, hace
uso de la función legislativa (Art. 114 C.P. y Artículo 6º-2 Ley 5 de
1992). || Por esta razón los requisitos y etapas que debe surtir para
la expedición de los actos legislativos, por corresponder cualitativamente a
una función constituyente, son más difíciles y exigentes que los que se aplican
en el trámite de las leyes.”
[107] Esta numeración es planteada por la
Sentencia C- 1040 de 2005 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández, SPV Humberto
Antonio Sierra Porto) con base en el análisis de los fallos C- Sentencia
C-487 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa),
reiterada en Sentencia C-966 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime
Araújo Rentería); Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández), reiterada en Sentencia C-332 de
2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa); sentencia C-332 de
2005. (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis), reiterada en Sentencia C-419 de 2012 (MP
Mauricio González Cuervo). Y todas reiteradas en la Sentencia C-041 de 2010 (MP
Clara Inés Vargas Hernández, SV Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño).
[108]
En la Sentencia C-198 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara;  SPV Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Días, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro
Naranjo Mesa.) La Corte, al estudiar el proyecto de ley estatutaria No. 92/1992
Senado -282/1993 Cámara, "por la cual se dictan Normas sobre mecanismos de
participación ciudadana”, al estudiar el artículo 28 que fijaba el quantum para
la iniciativa de acto legislativo, declara inexequible el requisito del
respaldo del 20% de concejales o diputados, bajo el siguiente argumento: “(…)
el conflicto planteado por la incongruencia sobre el monto del apoyo previsto
en el artículo 155 (30%) y 375 (20%) CP., debe resolverse en favor de la
observancia del 30%, pues pese a preverse en norma anterior, sin lugar a dudas,
es el congruente con la jerarquía superior que ostentan los actos legislativos
o reformatorios de la Constitución Política que, en razón al carácter estricto
y rígido de la Constitución Colombiana, están sometidos a requisitos
indudablemente más rigurosos y exigentes para su adopción que los requeridos
por el ordenamiento constitucional para las leyes.”
[109] Corte Constitucional, sentencia C-332 de
2005. (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis), reiterada en Sentencia C-419 de 2012. (MP
Mauricio González Cuervo); y, Sentencia C- 1040
de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández, SPV Humberto Antonio Sierra Porto).
[110] Corte Constitucional, Sentencia
C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil).
reiterada en Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa); y, Sentencia
C-332 de 2005. (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería,
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis), reiterada en Sentencia C-419 de
2012 (MP Mauricio González Cuervo).
[111] Corte Constitucional, Sentencia C-614 de
2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas
Hernández) reiterada en Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa).
[111] Corte Constitucional Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV
Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández) reiterada en Sentencia
C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa).
[112] Corte Constitucional Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV
Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández) reiterada en las Sentencias
C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa), y C-419 de 2012.
(MP Mauricio González Cuervo).
[113] Corte Constitucional, Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas) reiterada Sentencia C-084 de
2013 (MP María Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla Pinilla).
Demanda de
inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto
Legislativo 01 de 2001. Considera la Corte conforme a reiterada jurisprudencia,
cuando la Constitución Política deba ser reforma por el Congreso, el trámite
debe ser correspondiente en lo estipulado en el art 375 y a las disposiciones
encontradas en la Ley 5ª de 1992 en cuanto sean armonizables con las
previsiones de la carta que regulan el procedimiento de reforma por vía de los
actos legislativos.
[114] Estos  requisitos fueron  recopilados por
la  Corte Constitucional, en la sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis) - reiterada entre otras en la  Sentencia C-419 de 2012 (MP Mauricio
González Cuervo). En esta sentencia se demanda la inconstitucionalidad del art
10, del Acto Legislativo 1º de 2003. Sostuvo la Corte, reiterando su
jurisprudencia que, el trámite de una reforma constitucional mediante el
Congreso de la República, no solo debe ajustarse a lo estipulado en el artículo
375 superior, sino que además se debe regir por las normas constitucionales que
regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de
1992, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el
procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo, sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 379 de la Carta.
[115] Corte Constitucional, Sentencia C-307 de
2004 (MP Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán
Sierra; SV Jaime Araújo Rentería; SV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas
Hernández; SPV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo
Monroy Cabra). Reiterada en sentencia C-726 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado).
[116] Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de
2003 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil). Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 115 (parcial) de la Ley 788 de 2002. En esta sentencia la Corte
reitera que, sin violentar el principio de unidad materia una ley puede
contener diversidad temática, siempre y cuando entre ellos mismos se pueda
establecer una relación de conexidad; para tal efecto el análisis de
constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el contenido de la
exposición de motivos, el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras, debido a que existen múltiples
variaciones que se dan en los textos originales y los textos definitivos; la
producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia;
su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; entre
otros. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una
norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.
[117] Corte Constitucional Sentencia C-040 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva,
SV Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio
Sierra Porto). Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial)
del Acto Legislativo 1º de 2009, se reitera por una regla jurisprudencia
definida en materia del papel del debate en el trámite legislativo: el
principio de consecutividad del trámite legislativo implica la obligación de
las comisiones y plenarias de discutir y votar cada uno de los asuntos que
integran la iniciativa correspondiente. Ello teniendo en cuenta que (i) existe
una norma constitucional expresa que exige que todo proyecto de ley y de Acto
Legislativo deba ser debatido por las comisiones y plenarias del Congreso; y
(ii) el carácter material y comprobable del debate legislativo es un requisito
necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras.
[118] Corte Constitucional Sentencia C-753 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV
Jaime Araújo Rentería) se demanda por inconstitucionalidad el parágrafo
transitorio (parcial) del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003. Una
de las características del Estado Social de Derecho, que constituyen un derecho
político, es el de participar en la formación, ejercicio y control del poder
político, la Corte señala la trascendencia jurídica que para la estabilidad
institucional y para garantizar el derecho de acceso a cargos públicos tienen
los periodos señalados en la Constitución, la variación de estos tiempos
implica una variación tempestiva en las implicaciones sobre la organización de
la estructura del Estado.
[119] Corte
Constitucional, Sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel
José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araújo Rentería)
reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa; SPV
Nilson Pinilla Pinilla).
[120] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de
2003 (MP Jaime Córdoba Triviño; SPV Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas,
Alfredo Beltrán Sierra). Reiterada en Sentencia C-801 de 2008 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería).
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789
de 2002, la Corte Constitucional ha señalado que el trámite legislativo se guía
por los principios de consecutividad e identidad, acorde al primer proyecto que
debe surtir cuatro debates en comisión y en plenaria, debido a esto la
jurisprudencia ha dicho que deben estar sujetas a excepciones plasmadas en la
Constitución y en la ley , El principio de identidad otorga la facultad a los
congresistas, que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias.
[121] Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de
2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araújo Rentería, AV Rodrigo Escobar Gil
y Eduardo Montealegre Lynett). Reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María
Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla Pinilla). Se demanda la
inconstitucionalidad contra los artículos 11 (numeral 4), 22, 44 y 133 de la
Ley 1474 de 2011, en esta sentencia la Corte afirma a partir de la Constitución
de 1991 y de las demás normas que regulan el proceso de formación de las leyes,
los principios de consecutividad y de identidad flexible, rigen los procesos
legislativos, de esta manera la Corte ha mantenido una línea jurisprudencial
sólida que evidencia la rigidez que genera la exigencia del cumplimiento de las
reglas constitucionales del debate parlamentario y el respeto de la
deliberación democrática así mismo de la autonomía del Congreso. La solución de
esta tensión debe hacerse con el fin único de lograr que las normas legales
sean producto de una reflexión democrática suficiente, así como la eficacia del
principio de mayorías y de la protección de los derechos de las minorías
políticas. De esta manera la corte resuelve estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-966 de 2003 mediante la cual se declaró la exequibilidad del
parágrafo del artículo 250 de la Constitución Política.
[122] Corte Constitucional, Sentencia C-920 de
2001 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería,
Rodrigo Escobar Gil; SV Marco Gerardo Monroy Cabra). En esta sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo transitorio de la Ley 617 de
2000. En esta sentencia el principio de unidad de materia se ve comprometido ya
que el extenso título de la ley lo que ha realizado es “desviar a través de su
contenido la unidad de materia que debe tener toda ley, permitiendo que el
legislador se haya metido en diferentes terrenos de manera incongruente”.
[123] Corte Constitucional, Sentencia C-198 de
2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis). Reiterada en Sentencia C-459 de 2008 (MP
Manuel Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería; AV Jaime Araújo Rentería).
Se demanda
la inconstitucionalidad del artículo 124 de la Ley 599 de 2000, en dicha
sentencia el máximo tribunal analiza la facultad que es otorgada a los
Congresistas para modificar proyectos de ley, realizar adiciones y supresiones
que consideren necesarias, siempre y cuando se guarde coherencia con la materia
puesta en contexto, este es el llamado principio de identidad que implica darle
preponderancia al principio de consecutividad , que en virtud de este es
factible conciliar las diferencias surgidas den los debates parlamentarios, sin
afectar los procesos legislativos establecidos en los artículos 157 de la Carta
Política.
[124] Corte Constitucional, Sentencia C-614 de
2002 (MP Rodrigo Escobar Gil). reiterada en
Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime
Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa)
[125] Corte Constitucional, Sentencia C-376 de
2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SV Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime
Araújo Rentería).
[126] Corte Constitucional, Sentencia C-376 de
2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SV Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime
Araújo Rentería).
[127] Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de
2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araújo Rentería, AV Rodrigo Escobar Gil
y Eduardo Montealegre Lynett). Reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María
Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla Pinilla).
[128] Corte
Constitucional, sentencia C-332 de 2005. (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis).
[129] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado,
Exposición de Motivos - Objetivo. Gaceta del Congreso 458/14.
[130] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado,
Artículos 10, 13, 14, y 22 entre otros. Gaceta del Congreso 458/14.
[131] En el debate se pronunciaron al respecto: Senador
Hernán Francisco Andrade Serrano: “Se llegó a plantear el tema de la edad que
fueran 55 para que con los 8 a que llegaba el período prácticamente completara
su vida profesional para que no tuviera que estar saltando y buscando e
intentando ingresar por la puerta giratoria,” Juan Fernando Cristo Bustos, Ministro
del Interior: “aquí está pendiente de aprobación aún la eliminación de la
costumbre de la que denominamos puerta giratoria entre los Magistrados, y los
Magistrados a los organismos de control.” Senadora Paloma Valencia Laserna:
“creo que es importante para el país consolidar una rama jurisdiccional con
toda la credibilidad y con todo el respeto y por eso tenemos que cerrarle esa
puerta giratoria de un lado a otro, (…) Que salen de ser magistrados a ser
procuradores, a ser contralores o a aspirar a los cargos de elección popular,
porque es que aquí lo que tenemos que lograr es la profesionalización de la
justicia,(…) aquí lo que les queremos proponer (…) es la reflexión en torno a
cuáles deben ser los límites que tienen que tener los altos Magistrados para
poder realmente concentrarnos en la función jurisdiccional y eliminar esa
puerta giratoria de la política y de los organismos de control, de la rotación
entre las mismas cortes y de convertir esos magistrados simplemente en agentes
políticos que van de un lado a otro.”
[132] En el debate para la aprobación del informe de
conciliación en la Plenaria de la Cámara, el Representante Hernán Penagos
Giraldo sostuvo en su intervención: (…) “Termino con esto señor Presidente y
honorables Representantes, este es un texto que está en construcción; la
reforma del Equilibrio de Poderes es un texto que apenas se está cocinando, se
aprueba una redacción en la primera vuelta, pero con toda seguridad en esta
segunda vuelta habrá mucho debate, debate intenso en el tema de la lista
cerrada y lista abierta como aquí se dio, debate intenso en los temas de Senado
regional, debate intenso en el Consejo de la Judicatura, debate intenso en
la silla vacía, en la puerta giratoria y un gran debate ahora frente al
tema del Tribunal de Aforados.” Gaceta del Congreso 323/15.
[133] Senador Juan Manuel Galán Pachón, informe de ponencia
para primer debate en segunda vuelta de Acto Legislativo Nº 18 de 2014.
[134] Gaceta del Congreso 602 de 2014.
[135] En el Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, publicado
en la Gaceta del Congreso 458 del 3 de septiembre de 2014, establece una serie
de inhabilidades dentro del año siguiente a la cesación de las funciones como
Miembros del CNE, que se encuentran en los artículos. 10 (inhabilidad para ser
electo Presidente de la República), 14 (Inhabilidad para ser elegido en cargo
de elección popular e inhabilidades de los Altos Magistrados para ser elegidos
en diversos cargos) y 22 (iguales inhabilidades e incompatibilidades de los
miembros de la Corte Suprema de Justicia).
[136] Subrayado por fuera del original. Sostiene la
ponencia para el primer debate en segunda vuelta en el Senado: “Frente al
artículo 28 del texto conciliado en primera vuelta, que modifica el artículo
264 de la Constitución se propone la eliminación del mismo, ya que se consagra
la prohibición de reelección taxativamente en el artículo 126 así como las
inhabilidades que en general se imponen para todos los altos cargos del Estado
y la concordancia en el artículo final de vigencias, concordancias y derogatorias,
razón por la cual se hace innecesaria su presencia en el articulado de la
reforma.”
[137] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado,
Artículo 22. “El artículo 264 de la Constitución Política quedará así: Artículo
264. El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos
por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de
cuatro (4) años, mediante el Sistema de Cifra Repartidora, previa postulación
de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por
coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación
exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y
derechos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y no podrán ser
reelegidos.” Subrayado fuera del original.
[138] Congreso
de la República, Acto Legislativo 2 de 2015, Artículo 2.
[139] Gaceta del Congreso 138 de 2015
[140] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado,
Exposición de Motivos. Gaceta del Congreso 458/14.
[141] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado,
Exposición de Motivos. Gaceta del Congreso 458/14.
[142] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado,
Exposición de Motivos. Gaceta del Congreso 458/14.
[143] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado,
Exposición de Motivos. Gaceta del Congreso 458/14. Exposición de Motivos.
[144] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado,
Exposición de Motivos. Gaceta del Congreso 458/14.