T-549-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-549/11
ACCION DE
TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Improcedencia cuando carecen de
relevancia iusfundamental
AUTORIDAD
MUNICIPAL-Responsabilidad en la prevención y atención de desastres
Existen un conjunto de disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias que imponen claros deberes de protección a las
autoridades públicas respecto de las personas residentes en Colombia, dentro de
los cuales se encuentra la adopción de medidas específicas dirigidas a la
prevención de desastres. En efecto baste recordar aquí el mandato contenido en
el artículo 2 constitucional el cual establece que las autoridades colombianas
fueron instituidas para brindar protección a las personas, resguardando su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. De este precepto
se desprende un deber genérico de actuación que obliga a las autoridades de
cualquier nivel territorial, dirigido a impedir que se concreten amenazas o se
produzcan vulneraciones en los derechos de los residentes en Colombia.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Improcedencia de tutela por cuanto la causa del estado de
ruina de la vivienda obedece al incumplimiento de las obligaciones contractuales
Advierte la Sala que el
problema jurídico planteado por los peticionarios tiene su origen en la
relación contractual trabada entre éstos y las empresas constructoras
involucradas ya que, según el resumen de los antecedentes y el acervo
probatorio, la causa del estado de ruina de la vivienda podría deberse o al
incumplimiento de las obligaciones contractuales de las empresas por haber
construido en un lugar no apto para ello, o al incumplimiento de los deberes
contractuales de los propietarios de la casa al haberle hecho modificaciones no
recomendadas y sin licencia de construcción. Es por ello que, en principio,
según la jurisprudencia constitucional reseñada, la tutela impetrada por los
actores resultaría improcedente al carecer de relevancia constitucional por
tratarse de asuntos de naturaleza legal.
Referencia: expediente
T-2.983.963
Acción de
tutela instaurada por Luz Myriam Restrepo Betancur, Natali Arboleda Restrepo y
Jhonatan Arboleda Restrepo en contra del Municipio de Bello
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá
D.C., siete (7) de julio de dos mil once (2011).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa,
Luís Ernesto Vargas Silva y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Primero Penal Municipal de Bello
y por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Bello, en primera y segunda
instancia respectivamente, en la acción de tutela interpuesta por Luz Myriam
Restrepo Betancur, Natali Arboleda Restrepo y Jhonatan Arboleda Restrepo en
contra del Municipio de Bello.
I. ANTECEDENTES
El pasado catorce (14) de
diciembre de dos mil diez (2010), los ciudadanos Luz Myriam Restrepo Betancur,
Natali Arboleda Restrepo y Jhonatan Arboleda Restrepo interpusieron acción de
tutela solicitando el amparo de sus derechos fundamentales a la vida y a la
vivienda digna, los cuales, en su opinión, están siendo amenazados y vulnerados
por el Municipio de Bello.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente, los accionantes sustentan su
pretensión en los siguientes
Hechos
1.- Relatan los peticionarios
que, después de haber sido beneficiados con un subsidio de vivienda otorgado
por Caja de Compensación Familiar de Antioquia (COMFAMA) en diciembre de 2003
(folio 7, cuaderno 1), adquirieron a la Constructora San Simón Ltda la casa 14
de la manzana 9 en la urbanización San Simón en el Municipio de Bello
(Antioquia), el veintiocho (28) de febrero de 2004 (folios 15-29, cuaderno 1).
2.- Informan que la casa “se
compró con derecho a ampliación” (folio 38, cuaderno 1) y por ello ésta “se
inició a finales del 2004 y se terminó un año después”. Consistió en dos
pisos más (segundo y tercero) y una terraza (folio 2, cuaderno 1)
3.- Indican que “en el año
2008 por el crudo invierno la acera de la casa se inundaba” y “la casa
ya presentaba fisuras por la humedad”, razón por la que fue necesario
efectuar algunas reparaciones, entre ellas “hacer tres columnas en la parte
lateral del inmueble, porque el piso se está corriendo” y, al interior de
la casa en el primer piso, instalar varios “palos” y “tubos
rellenados de concreto” que sostienen las “planchas” del segundo
piso y las escaleras que conducen al mismo. Añaden que  “estos palos y
columnas se han hecho en forma exterior. Visibles. Porque los oficiales de
construcción no encuentran estabilidad en el terreno a pesar de hacer
excavaciones de hasta 1.60 metros de profundidad”. En definitiva, indican
que “se está hundiendo nuestra casa” (folios 2 y 3, cuaderno 1). Los
peticionarios adjuntan fotografías que soportan el estado de su vivienda
(folios 66 y 67, cuaderno 1)
4.- Aseguran que “nuestra casa
está construida cerca de la quebrada, y esta puede ser una de las causas de la
inestabilidad del terreno y además es la casa más baja de toda la urbanización
y a este terreno llegan todas las aguas lluvias, y cerca de la casa hay un tubo
o filtro de aguas que no está canalizado y esto inestabiliza (sic) el terreno.
Esta es la única explicación que me dan los oficiales de contracción (sic) que
me hacen las reparaciones y me ayudan para que la casa no se caiga, ya que en
el barrio hay casas hasta de cuatro pisos completos y no tienen ningún problema
(…)” (folio 3, cuaderno 1).
Agregan que en “nuestra casa
no ajustan las puertas a pesar de que se han hecho instalar varias veces,
debido a que las paredes ceden de manera que no tenemos ningún tipo de
seguridad y tranquilidad para trabajar ni dormir (…)” (folio 4, cuaderno 1)
5.- Los peticionarios han
denunciado esta situación ante el Contralor Municipal (folio 47, cuaderno 1),
el Secretario de Planeación Municipal (folio 49, cuaderno 1), la Constructora
Galápagos (folio 51, cuaderno 1), la Constructora Bienes y Bienes (folio 61,
cuaderno 1), el Alcalde (folio 55, cuaderno 1), la Secretaría de Infraestructura
Física (folio 57, cuaderno 1), el Director Ejecutivo del Comité Local de
Prevención y Atención de Desastres –CLOPAD- (folio 60, cuaderno 1) y el Cuerpo
de Bomberos Voluntarios de Bello (folio 59, cuaderno 1), sin encontrar solución
alguna.
6.- Concluyen entonces que la
casa en la que viven es inhabitable, lo que vulnera su derecho a la vivienda
digna y pone en peligro su derecho a la vida pues ésta amenaza ruina. La
responsabilidad del demandado estriba, en su sentir, en que “le otorgó
permiso para desarrollar planes de vivienda a la Constructora San Simón Ltda
(…) y resultó ser una verdadera estafa, porque no cumple con los requisitos de
urbanismo y es totalmente inhabitable el inmueble que compramos con ayuda del
gobierno y a través de crédito de vivienda” (folio 4, cuaderno 1).
Solicitud de Tutela
7.- Con fundamento en los hechos
narrados, los ciudadanos Luz Myriam Restrepo Betancur, Natali Arboleda Restrepo
y Jhonatan Arboleda Restrepo solicitaron la protección sus derechos
fundamentales a la vida y a la vivienda digna los cuales consideran están
siendo amenazados y vulnerados por el Municipio de Bello.
En consecuencia solicitan ordenar
al demandado (i) “nos compre una nueva vivienda en el mismo sector” o (ii)
reconstruir “la que tenemos con todas las recomendaciones técnicas que
recomienden los expertos que nombre el despacho” (folio 4, cuaderno 1).
Adicionalmente solicitaron una
medida de protección inmediata consistente en que el demandado “nos pague
arriendo en estrato dos que es nuestra vivienda el cual tiene un precio
promedio de $600.000 y hasta que en forma definitiva se nos solucione el
problema de la casa” ya que “habitar un día más el inmueble bajo las
circunstancias de la inclemencia del clima actual es exponer minuto a minuto
nuestra vida” (folio 4, cuaderno 1).
Diligencia de ampliación de la
acción de tutela
8.- En la diligencia de
ampliación de la acción de tutela, la señora Luz Myriam Restrepo Betancur
indicó lo siguiente (folios 75 y siguientes, cuaderno 1):
(i) Que no ha demandado a la
constructora San Simón por los hechos que originan la acción de tutela porque “no
figura en Cámara de Comercio”.
(ii) Que la Constructora Bienes y
Bienes fue la que hizo la venta de las casas de la urbanización San Simón.
(iii) Que hizo reclamo a la
Constructora Bienes y Bienes por la situación de su vivienda y allí le
contestaron que “era por peso”.
(iv) Que, aunque la situación de
su casa es la más grave, son varias las viviendas afectadas en la Urbanización
San Simón razón por la que “nos unimos las 22 familias que estamos en riesgo
y estamos pagando un estudio de terrenos” con el fin de “tener bases
para demostrar a las personas encargadas de la construcción o de las ventas que
el piso no es apto para construir y que por tanto deben dar las soluciones que
se necesitan”.
Respuesta de las entidades
demandadas
9.- Mediante auto del veintiuno
(21) de diciembre de 2010 el juez de primera instancia ordenó vincular a la
Constructora Galápagos S.A., a la Constructora San Simón Ltda., a Inversiones
Campoamalia S.A., a Conhogar S.A. y a la Secretaría de Planeación del Municipio
de Bello.
Municipio de Bello
10.- El Municipio de Bello
solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia.
Indicó que si bien es cierto que
el inmueble fue comprado con “derecho a modificación”, en la cláusula novena
del contrato de promesa de compraventa firmado por los peticionarios se
estipuló que “cualquier reforma a efectuar en la vivienda deberá ser
autorizada por escrito por el Residente de la obra y debe ceñirse estrictamente
a los planos aprobados por la Curaduría Urbana de Bello y al Reglamento de
Copropiedad de la urbanización”.
En el asunto de la referencia, “el
inmueble fue ampliado, sin embargo en la documentación adjunta a la acción de
tutela no se encuentra licencia de ampliación o reconocimiento de obra expedida
por una curaduría urbana de nuestra ciudad” y “en caso de no contar con
ellos es ella [se refiere a los peticionarios] quien debe asumir las
consecuencias de la posible inobservancia de las disposiciones urbanísticas
nacionales y municipales (…)” (folio 85, cuaderno 1).
11.- Expresó así mismo que “estamos
frente a un hecho surgido de la negociación entre particulares (la señora
accionante y la Constructora San Simón Ltda.)” y que “si existe algún
defecto oculto o vicio redhibitorio en la construcción de la vivienda de la
señora accionante será el constructor quien debe responder por ellos” ya
que “la urbanización San Simón no fue un proyecto promovido, construido,
promocionado, diseñado ni auspiciado por el Ente Territorial” y “la
administración municipal ni siquiera otorgó licencia de construcción, pues
dicha responsabilidad está radicada en las diferentes curadurías urbanas que
funcionan en nuestro territorio” (folio 86 y 88, cuaderno 1). Explica que “la
aprobación o no de una construcción no está en manos de la Administración
Municipal de Bello, pues este al ser un Municipio con más de cien mil
habitantes (100.000) tiene asignada dicha función, de acuerdo a las normas
vigentes sobre la materia, a las curadurías urbanas que en nuestra ciudad
funcionan (…)” (folio 84, cuaderno 1).
Así, señaló, “pretender que el
Estado, representado en este caso por el Ente Territorial Municipal asuma la
posición de garante de todos los negocios que realizan los particulares excede
ampliamente sus potestades, además de ir en contravía de la concepción del
Estado Social de Derecho” (folio 89, cuaderno 1).
12.- Por último manifestó que “hasta
el día de hoy la Administración Municipal de Bello no tiene conocimiento (…)
que se esté tramitando acción alguna por parte de la accionante ante la
jurisdicción civil competente, como bien podría ser por ejemplo la acción
redhibitoria, para lograr la rescisión o la rebaja del precio del contrato de
compraventa” (folio 89, cuaderno 1).
Constructora San Simón Ltda.
13.- La Constructora San Simón
Ltda se opuso a las pretensiones de los peticionarios.
Manifestó la casa vendida a los
accionantes podía ampliarse “en dos pisos, y la señora construye cuatro
pisos, cuatro balcones” (folio 101, cuaderno 1). Informó que “para
realizar la reforma en la vivienda (…) la Sra. Luz Myriam Restrepo Betancur, no
se puso en contacto ni con la Constructora ni con las autoridades pertinentes.
Y más grave aún hizo caso omiso a las recomendaciones entregadas con respecto a
la estructura, poniendo en peligro la estabilidad de su vivienda y la de su
vecino”.
Relató que el 14 de octubre de
2008, “se realizó inspección ocular, por parte de nuestros asesores
estructurales, se concluyó que evidentemente la vivienda presenta
agrietamientos, pero no debido al terreno; ni a la retracción de losas, sino a
la ampliación desmedida realizada por la propietaria, tanto en altura como en
el sentido horizontal hacia la zona verde común, situación que se le explicó
verbalmente a la propietaria” (folios 97 y 98, cuaderno 1).
14.- Insistió en que “el
terreno donde está construida la urbanización no es inestable (…) las viviendas
se construyeron muy lejanas al poliducto que pasa por el lote donde se
construyó la urbanización, la vivienda no es cercana a la quebrada”.
Señaló que “las explicaciones
dadas por los oficiales de construcción que le hacen los trabajos a la señora,
no están fundamentadas en estudios técnicos como los aportados en esta
contestación, las casas de cuatro pisos completos como los de la señora, en
cualquier momento pueden verse afectados como la vivienda de la accionante,
pues las viviendas entregadas por la Constructora San Simón no soportan el peso
de cuatro pisos, lastimosamente la edificación construida por la señora no
corrió con la suerte de las otras, lo que no implica que no estén exentas de
que les suceda con el paso del tiempo” (folio 100, cuaderno 1).
15.- Respecto de la situación de
otras casas de la Urbanización San Simón, la Constructora adjunta un informe
que entregó al Secretario de Planeación del Municipio de Bello el 27 de julio
de 2009, a raíz de un derecho de petición que dirigieron a este último los
habitantes de las manzanas 9 y 10 (folios 145 y 146, cuaderno 1).
En el informe se indicó que “luego
de asesorarnos en la situación presentada en la manzana 10, el Ing. De Greiff
descarta problemas de asentamiento y empujes de suelo (…) y concluye que el
agrietamiento se presenta por retracción de losas (…)”. Indica que, en
consecuencia, “el proceso de reparación, realizado en las viviendas de la
manzana 10 (…) se realizó dada la situación específica de retracción de losas;
la cual no se presentó en las otras manzanas de la Urbanización San Simón,
incluida la manzana 9”.
Sobre la situación específica de
la vivienda de los accionantes el informe reitera lo expuesto en la
contestación de la acción de tutela.
Conhogar S.A., Constructora
Galápagos S.A. e Inversiones Campoamalia S.A.
16.- En primer lugar, expresan
que “no tienen ni han tenido vínculo contractual alguno con los accionantes,
ni tienen responsabilidad alguna con la construcción de la vivienda de la
tutelante, ya que, tal como se demostró en la licencia de construcción, en los
planos y en la Escritura de Venta, la sociedad que realizó la construcción es
San Simón Ltda”.
17.- En segundo lugar solicitan
que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia ya que “es
claro como [los peticionarios] pretenden utilizar la tutela como
mecanismo para suplir una acción contractual (resarcimiento de perjuicios),
cuando tienen otras vías legales a las que puede acudir si considera que la sociedad
Constructora San Simón incumplió alguna de las obligaciones derivadas del
contrato de promesa de compraventa celebrado entre las partes” (folio 254,
cuaderno 1).
­Secretaría de Planeación del
Municipio de Bello
18.- La Secretaría indica que “la
administración municipal, ha asumido un papel de acercamiento entre las partes,
en la medida en que el ente territorial no está vulnerando derecho alguno, por
cuanto que la relación vinculante entre las partes, constructor y propietarios
es de índole privado entre ellas. Esta obra no es un proyecto de vivienda
pública, el estado conforme a la normatividad actúa e interviene en la fase de
preventa y venta, en la medida que regula lo pertinente a la autorización de
los permisos de venta, realiza el recibo de la obra. El trámite de las
licencias ya no es de las secretarias de planeación, sino de las curadurías
urbanas. En gracia de discusión, el estado no es ajeno, pero a partir del
recibo de la obra, protocolo que evidencia que una obra cumplió con los parámetros
de tipo técnico y se realizó conforme a lo aprobado en las respectivas
licencias de construcción. Ya cualquier reclamación, como su fundamento
jurídico, está en el contrato de venta, procedimiento que tiene vía jurídica
propia para ser reclamado ante un juez civil de la república, vale decir una
acción contractual o extracontractual. Y no por esta vía excepcional de la
tutela” (folio 277, cuaderno 1).
Documentos recibidos en el
trámite de la primera instancia
19.- El veintisiete (27) de
diciembre de 2010 los peticionarios informaron al juez de primera instancia que
“el pasado 25 de diciembre de 2010 nos vimos en la necesidad de desocupar la
vivienda (…) debido a que se estalló el ventanal de la cocina y los bomberos al
visitar la vivienda determinaron que se debía desalojar (…) le solicitamos que
nos colaboren con el pago de un arriendo, porque en este momento no tenemos
como pagarlo, además que se ponga en conocimiento de las Empresas Públicas de
Medellín, de Empresas Varias y de Catastro del Municipio de Bello para que
suspendan los cobros que recaen sobre dicha vivienda porque es inhabitable” (folio
292, cuaderno 1).
Agregaron que “ya conseguimos
una casa en el barrio Cabañas (…) cuyo canon de arrendamiento es por quinientos
cincuenta mil pesos mensuales (…) pero para poder tomar la vivienda en
arrendamiento tuvimos que cancelar dos meses por adelantado, para lo cual
familiares y vecinos nos recogieron dinero para poder pagar” (folio 318,
cuaderno 1).
20.- El mismo día, los
accionantes remitieron al juez de primera instancia un estudio geotécnico
realizado por el ingeniero Dixon Calma en diciembre de 2010, el cual fue
contratado por los habitantes de las manzanas 9 y 10 de la Urbanización San
Simón. En este se determinó que:
(i) el “suelo posee una baja
capacidad de soporte CBR de 4.4% considerado como suelo Malo para terreno de
fundación”.
(ii) “el suelo posee una alta
capacidad de absorción de 5,38% debido a que es muy susceptible a cambios
volumétricos al ser sometido al proceso de inmersión en agua, considerado como
suelo Malo”.
(iii) el “suelo posee una baja
capacidad portante de 0,25 kg/cm2 a 0,50 kg/cm2 debido a su alta Capacidad de
Expansión 1,55% al ser sometido al proceso de inmersión en agua durante los
cuatro (4) días. Considerado suelo Malo para terreno de fundación” (folio
310, cuaderno 1).
Decisiones judiciales objeto
de revisión
Sentencia de primera instancia
21. El Juzgado Primero Penal
Municipal de Bello tuteló de forma transitoria los derechos fundamentales de
los peticionarios a la vida y a la vivienda digna.
Estimó que “es claro que la
accionante y su núcleo familiar cuentan en estos momentos con otros mecanismos
de defensa para protección de sus derechos fundamentales, pues como bien lo
señalaran las entidades accionadas, estamos ante un problema netamente de
carácter civil, originado por una controversia contractual entre dos partes
inicialmente, esto es, entre la señora luz Miriam Restrepo Betancur y la Constructora
Liquidada San Simón Ltda. Por tanto, se diría en primer término que ello
corresponde solucionar a la Jurisdicción Civil, pues mal haría el Juez de
tutela en determinar una responsabilidad cuando lo cierto es que no tiene
competencia para ello”.
22.- No obstante, también
consideró que “es claro de acuerdo a toda la documentación que aporta la
actora, la difícil y grave situación por la que atraviesa tanto ella como su
familia y en sí las personas que habitan las demás viviendas de la manzana en la
que se encuentran ubicados los inmuebles; pues son evidentes los gravísimos y
grandes daños que tiene la vivienda (…) lo cual la hace inhabitable para
cualquier ser humano, teniendo en cuenta el peligro que corre la vida y la
integridad física de las personas que residen allí. Igualmente observa las
diligencias y trámites que ha realizado la accionante ante las autoridades
correspondientes sin encontrar aún una posible y viable solución a su problema
(…)” (folio 338, cuaderno 1).
Al tener en cuenta lo anterior
señaló que “como juez de tutela no se puede desconocer el estado actual de
la señora Luz Miriam Restrepo Betancur y de su núcleo familiar y la grave
situación por la que están atravesando, pues se encuentran desprotegidos en
cuanto a su derecho a la vivienda en condiciones dignas, lo cual perjudica
igualmente su vida y su integridad física debido al riesgo que puede llegar a
tener si continúan habitando la vivienda objeto de discusión; y es precisamente
frente a estos derechos fundamentales en lo que debe basarse la judicatura en
la presente acción para lograr una solución de manera pronta y transitoria,
puesto que es bien sabido que al acudir por la vía competente para la
resolución de estos conflictos, tardaría la solución del mismo, lo cual pone en
vilo y en peligro la vida de los accionantes”.
23.- Manifestó que “al tratar
de encontrar un punto de equilibrio y proporcionalidad, que se hace necesario
que tanto las Constructoras involucradas (entendiéndose estas como la
Constructora Campo Amalia S.A. y sociedad Conhogar S.A., como propietarias del
50% de las cuotas de la Constructora San Simón Ltda. liquidada) como el
Municipio de Bello-Secretaría de Planeación Municipal de manera solidaria,
actúen efectivamente con la finalidad de lograr de manera armónica una solución
viable para los afectados, observándose de paso, la falta de acompañamiento de
parte del Ente Territorial, que si bien ha manifestado no haber estado presente
entre las relación contractual de la actora y la Constructora, lo cierto es que
como Entidad Municipal debe velar por la protección de los derechos de sus
habitantes (…)”(folio 343, cuaderno 1).
En consecuencia, ordenó “al
Municipio de Bello-Secretaría de Planeación Municipal, a la Constructora Campo
Amalia S.A. y a la Sociedad Conhogar S.A. para que de manera solidaria
reubiquen dentro de las veinticuatro (24) horas hábiles siguientes a la
notificación de este fallo, a los accionantes, a un lugar de habitación que
preste las condiciones y garantías de la que debía gozar la casa de su
propiedad, hasta tanto la autoridad competente (Jurisdicción Civil), dirima el
conflicto existente entre las partes; para lo cual los demandantes deberán
acudir a la Justicia Ordinaria Civil dentro de los cuatro (4) meses siguientes
a la notificación de este fallo (…)” (folio 344, cuaderno 1).
Impugnación
24.- La Secretaría de Planeación
del Municipio de Bello interpuso recurso de apelación contra el fallo de primer
grado con los siguientes argumentos.
Advirtió que el juez de primera
instancia “no vincula por ejemplo a la curaduría en donde se expidió la
licencia de construcción inicial para verificar si la ampliación que realizó la
Sra. Accionante la realizó al amparo de la legislación urbana, porque conforme
al decreto 564 de 1006, modificado por el 1469 de 2010, cuando se van a
realizar unas mejoras o una ampliación estas deben realizarse dentro de los dos
años de la licencia inicial o su respectiva prorroga un año más, de lo
contrario debe tramitar una nueva licencia”.
Añade que “la accionante, no
tramitó licencia alguna para la ampliación, como se podrá constar (sic) en las
certificaciones entregadas por los curadores de Bello, y construyó a su
capricho, pues Señor Juez (…) obra en el acervo probatorio planos estructurales
aprobados por la curaduría para la respectiva ampliación?, no existe porque no
tramitó licencia alguna. Por lo tanto un fallo de tutela le está dando
legalidad a lo que es ilegal” (folio 355, cuaderno 1). Adjunta dos
certificaciones correspondientes a las curadurías primera y segunda de Bello en
las que consta que, respecto de la propiedad de los accionantes, no hay
registro de solicitud de licencia para modificación (folios 360 y 361, cuaderno
1).
25.- Inversiones Campoamalia S.A.
y Conhogar S.A. también impugnaron el fallo de primera instancia. Además de
reiterar los argumentos vertidos en la contestación de la demanda, agregaron
que la orden del juez de tutela no tiene límite de tiempo alguno (folio 364,
cuaderno 1).
Así mismo anexaron un informe
técnico de una visita de campo al Barrio San Simón, realizada el veintiocho
(28) de diciembre de 2010, por la Secretaria de Planeación de Bello “con el
propósito de confirmar versiones de televisión sobre un conjunto de casas
agrietadas y el riesgo inminente para sus moradores” (folio 368 y
siguientes, cuaderno 1).
En esta visita, la mencionada
Secretaría, en coordinación con el director del CLOPAD –ingeniero Diego José
Jaramillo Tamayo- y con la colaboración del ingeniero geólogo Jorge Enrique
Delgado Vélez –contratista del Municipio- observó lo siguiente:
(i) Grietas en los andenes y
muros de cuatro casas de la carrera 59B.
(ii) Agrietamiento en una
vivienda de la carrera 59.
(iii) Una de las viviendas –la de
los peticionarios- “muestra un estado muy avanzado de deterioro y amenaza
ruina (…) presenta cuatro (4) niveles construidos y tres (3) losas de concreto.
La casa presenta una adición sobre la zona verde la cual constituye una clara
invasión sobre el espacio público. La vivienda se encuentra actualmente
deshabitada y taqueada con soportes metálicos para evitar su colapso. Los muros
presentan desplomes y grietas generalizadas en muros, pisos, losas y
ventanería. Del muro medianero que la separa de la vivienda demarcada con el número
36-14 presenta grieta desde el piso con tendencia a abrirse principalmente
sobre la parte superior, lo que evidencia posibilidades de volcamiento de la
casa 36-10 [la de los peticionarios]”.
(iv) “En general las viviendas
del sector (…) muestran (…) construcciones de tres y cuatro pisos, siendo tres
(3) el número máximo de pisos recomendado por los constructores. Esta situación
determina que varios de los residentes presentan construcciones adicionales y
completamente irregulares por fuera de la recomendación anotada”.
De lo observado se concluyó lo
siguiente:
(i) “Unas diez (10) casas del
Barrio San Simón de este municipio, localizadas en la carrera 59B presentan
agrietamientos con diversos grados de severidad desde leves hasta muy graves”.
(ii) “El caso más grave lo
presenta la vivienda demarcada con el número 36-10 [la de los
peticionarios] de la carrera 59B, la cual presenta un avanzado grado de
agrietamiento en pisos, paredes, techos y ventanería, presentando daños
estructurales severos e irreversibles que determinan su colapso inminente. Esta
casa amenaza ruina total. Ante la caída de esta vivienda se pueden ver
afectadas las viviendas colindantes con la cuales se comparten muros
medianeros. La morfología de viviendas escalonadas predispone a las viviendas a
caer unas sobre las otras si la vivienda de la parte inferior (36-10) colapsa,
pudiéndose presentar no solo afectaciones graves sobre elementos materiales
sino sobre las personas que habitan estas viviendas”.
(iii) “En el resto de las viviendas
se presentan agrietamientos que presumiblemente se encuentran asociados con
cambios importantes en la composición del suelo sobre el cual se encuentran
fundadas. Dichas casas no presentan riesgo inminente de caída pero sí de
continuarse su deterioro ante la persistencia del período lluvioso por el que
atraviesa la ciudad y el país”.
En consecuencia, se recomendó:
(i) “a la Secretaría de
Gobierno declarar el estado de ruina a la vivienda ubicada en la carrera 59B
número 36-10 del barrio San Simón [la de los peticionarios], por
hallarse con severos daños estructurales que determinan la caída inminente de
sus cuatro pisos”.
(ii) “Notificar
preventivamente a los residentes colindantes con la vivienda 36-10 de la
carrera 59B con el fin de que se tomen todas las medidas preventivas en caso de
colapso de la vivienda de la esquina”.
(iii) “Restituir la zona verde
invadida por la vivienda 36-10”.
(iv) “Revisar detalladamente
cada una de las viviendas que presentan construcciones irregulares y evaluar las
condiciones de estabilidad y soporte de las mismas a fin de prevenir un colapso
estructural futuro por sobre peso o construcción deficiente”.
(v) “Informarle a la empresa
constructora de estas  viviendas el estado en que se encuentran las demás
viviendas”.
26.- A su turno, el Municipio de
Bello impugnó la sentencia de primera instancia con base en que el juez “no
tuvo en cuenta al momento de dictar su sentencia que los accionantes no residen
en este momento en la vivienda de la que son propietarios y que suscita hoy la
presente acción de tutela, y en consecuencia, y al contrario de lo que plantea
el a quo, no se encuentran desprotegidos en cuanto a su derecho a la vivienda
digna, pues ellos suscribieron contrato de arrendamiento (…)”. Así,
asegura, “la supuesta amenaza a la vida y a la integridad física desparecen,
y (…) ellos por sus propios medios habían resuelto sus necesidades
habitacionales, lo que posiblemente lleva a pensar que no requieren con tanta
urgencia la ayuda estatal” (folios 378 y 379, cuaderno 1).
Agregó que la Administración
Municipal “trabaja con un presupuesto anualizado del cual no se puede salir,
ni en sus montos ni en la asignación de los recursos, pues su aprobación está
sometida al Concejo Municipal, resaltando que para la vigencia 2011 el
presupuesto aprobado en noviembre de 2010, dentro del cual obviamente no fue
incluido el presupuesto para atender las obligaciones derivadas de la presentes
sentencia” (folio 380, cuaderno 1).
Sentencia de segunda instancia
27.- El Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Bello revocó la decisión del ad quo para en su lugar declarar
improcedente la acción de tutela de la referencia bajo las siguientes
consideraciones.
Indicó que los accionantes “pretenden
convertir la acción de tutela en un proceso de responsabilidad civil
contractual frente a las entidades que entraron en el proyecto, y
extracontractual al pretender del municipio sendas solicitudes para que asuma
el pago de unos cánones de arrendamiento mientras se resuelve el problema de su
vivienda”. Añade que “tienen otros mecanismos de defensa judicial a sus
derechos, que tienen más un resorte patrimonial que fundamental (…) se observa
de manera fehaciente que la accionante realizó la ampliación a su inmueble sin
consultar legislación urbana y los planos de la vivienda que adquirió” (folios
406 y 407, cuaderno 1).
Sostuvo que los accionantes “vienen
padeciendo con las fallas del inmueble desde el año 2008, por lo que la
accionante acudió a las constructoras y a las autoridades administrativas sin
obtener solución. Pero este despacho no puede pasar por alto que la accionante
no realizó las acciones judiciales pertinentes que son generosas en términos
para entrar a demostrar la responsabilidad del constructor o la responsabilidad
de la propietaria del inmueble”.
Concluyó que “cuando una
personas crean un riesgo para sí o para su patrimonio, deben asumir las
consecuencias de su propio riesgo y no pretender que terceros lo asuman, pues
si bien se trata de una controversia contractual, debe acudir la accionante a
demostrar en un proceso judicial su diligencia y cuidado en la realización de
la ampliación su vivienda. Pues con el acervo probatorio obrante en esta
actuación no hay lugar a amparar ningún derecho fundamental” (folio 407,
cuaderno 1).
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
Problema jurídico
2.- En atención a lo expuesto,
esta Sala de Revisión debe determinar si  los demandados –el Municipio de
Bello, la Secretaría de Planeación Municipal de Bello y las empresas
constructoras involucradas- vulneraron y/o amenazaron los derechos a la
vivienda digna y a la vida de los peticionarios en vista de que la casa en la
que habitan amenaza ruina debido, supuestamente, a que el suelo en el que fue
construida no era apto para ello.
3.- A fin de
resolver el asunto, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela frente a las
controversias contractuales y a (ii) la responsabilidad de las autoridades
municipales en la prevención y atención de desastres; para luego (iii)
solucionar el caso concreto.
La acción
de tutela frente a las controversias contractuales
4.- Existe una reiterada
jurisprudencia de esta Corporación en torno a la improcedencia de la acción de
tutela para debatir asuntos de naturaleza contractual[1].
Tal postura puede remontarse a la sentencia T-594 de 1992[2],
y posteriormente ha sido reiterada en numerosas ocasiones[3].
Así, en fecha más reciente sostuvo esta Corporación:
“El hecho
de que la Constitución permee las normas inferiores del ordenamiento jurídico,
entre ellas los contratos, a través de la dimensión objetiva de los derechos
fundamentales, no implica que dentro de todo contrato esté inmersa una
discusión de rango iusfundamental que deba ser conocida por el juez de tutela.
Para el conocimiento de controversias de tipo contractual se debe acudir al
juez ordinario quien, por supuesto, debe iluminar su labor en la materia en la
cual es especializado con la norma constitucional.
(…)
Considera
la Corte que acudir a la tutela para solucionar controversias ajenas a los
derechos fundamentales configura una tergiversación de la naturaleza de la
acción que puede llegar a deslegitimarla para perjuicio de aquellas personas
que verdaderamente necesitan de protección a través de este mecanismo”[4].
5.- No obstante, tal precedente
se refiere precisamente a las controversias contractuales que carecen de
inmediata relevancia iusfundamental, es decir, de aquellas en las cuales
no están implicados derechos fundamentales, por el contrario, cuando en el
marco de un disputa de carácter contractual están en juego garantías y derechos
reconocidos por la Constitución, no se puede excluir prima facie la procedencia
de la acción de tutela, pues en este caso corresponderá al juez constitucional
apreciar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los derechos y decidir si
existen o no medio ordinarios de defensa judicial que tengan la eficacia del
mecanismo constitucional.
Esta tesis también tiene
antecedentes tempranos en la jurisprudencia constitucional así, por ejemplo, en
la sentencia T-189 de 1993, reiterada por la sentencia T-1318 de 2005, sostuvo
esta Corporación:
“En
principio, el reconocimiento de derechos cuya fuente primaria no provenga de su
reconocimiento constitucional sino de la ley o del contrato, es materia de la
justicia ordinaria y no de la jurisdicción constitucional. Excepcionalmente, el
no reconocimiento oportuno de un derecho de rango legal puede vulnerar o
amenazar un derecho fundamental, lo cual habilita al afectado para solicitar su
protección inmediata, así sea transitoriamente.
El
criterio diferenciador para saber cuándo un derecho legal es tutelable remite a
la estructura misma del derecho y a la existencia de conexidad directa e
inmediata entre su no reconocimiento y la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental.
En cuanto
a su estructura, existen derechos consagrados en la ley que son desarrollo de
derechos constitucionales y cuyo no reconocimiento oportuno puede implicar la
vulneración de estos últimos. Es, por ejemplo, el caso de la no prestación del
servicio de salud en circunstancias de necesidad manifiesta que deviene
vulneración o amenaza del derecho a la vida. Otros derechos legales dependen
para su reconocimiento de la resolución de cuestiones litigiosas, como sucede
en materia contractual, en donde se debate la existencia de obligaciones
derivadas de una relación jurídica de carácter privado, situación en principio
ajena a la materia constitucional al disponer el afectado de los medios
ordinarios de defensa judicial. Además, no basta aseverar el desconocimiento de
un derecho legal para concluir la procedencia de la acción de tutela. En suma,
es necesario que se demuestre una conexidad directa e inmediata entre el no
reconocimiento del derecho legal y la consiguiente vulneración de derechos
fundamentales”.
No puede, por lo tanto, el juez
de tutela desechar el estudio de una controversia contractual con el mero
pretexto que en este tipo de disputas no están envueltos derechos de rango
fundamental, por el contrario, debe analizar si en ellas existe una discusión
de naturaleza iusfundamental, para lo cual es relevante no sólo elementos de
carácter objetivo[5], tales como la naturaleza
de los derechos en juego, sino también circunstancias subjetivas de las partes
que solicitan el amparo constitucional, pues existen precedentes en los cuales
se ha concedido la tutela respecto de asuntos en apariencia de índole estrictamente
contractual, controvertibles ante la jurisdicción ordinaria, debido a las
circunstancias de debilidad manifiesta en que se encontraban los accionantes[6].
Esta postura interpretativa se
apoya en el denominado “efecto de irradiación” y en la dimensión objetiva de
los derechos fundamentales, de conformidad con la cual el ordenamiento jurídico
no está conformado por compartimentos estancos, algunos de los cuales escapan
del influjo de las garantías y libertades constitucionales, pues éstas se
difunden en todos los ámbitos del derecho, inclusive en espacios inicialmente considerados
como coto reservado del derecho privado, como las relaciones contractuales. No
se trata, entonces, que todo el derecho existente se disuelva en el derecho
constitucional, que de esta suerte se convertiría en una especie de todo
omnicomprensivo, sino que permite a los distintos ámbitos del derecho conservar
su independencia y sus características propias; pero los derechos fundamentales
actúan como un principio de interpretación de sus preceptos y por tanto se
impone en ellos acuñándolos e influyéndolos, de esta manera estos ámbitos del
derecho quedan iusfundamentalmente conformados.
7.- Ahora bien, aún si están
envueltos asuntos de índole iusfundamental en una controversia de carácter
contractual ello no supone necesariamente la procedencia de la acción de
tutela, pues tal como reza el artículo 86 constitucional, la acción de tutela
tiene un carácter residual dado que su procedencia está supeditada a que el
afectado carezca de otro medio de defensa judicial para la protección de sus
derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
El alcance de esta disposición
constitucional fue precisado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991,
precepto que al regular la procedencia de la acción de tutela consagra en su
numeral primero que ésta no procederá “cuando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
8.- De conformidad con la
precisión introducida por esta última disposición, para que la acción de tutela
se torne improcedente no basta la mera existencia de otro medio de defensa
judicial, es necesario igualmente precisar su eficacia para la protección de
los derechos fundamentales, apreciación que en definitiva implica realizar un
estudio analítico del mecanismo judicial “ordinario” previsto por ordenamiento
jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto
es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y,
adicionalmente, realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en que
se encuentra el solicitante.
Así, si existen instrumentos
ordinarios realmente idóneos para la protección de los derechos la persona debe
acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela, pues el carácter
subsidiario de esta acción así lo exige[7]. Contrario sensu,
es posible que en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa
no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su
titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento válido de
acción judicial[8].
9.- No obstante, en otras
hipótesis el análisis del fallador no debe dirigirse a verificar la existencia
e idoneidad de los otros medios de defensa judicial con que cuentan las
víctimas de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. Se trata de
aquellos eventos en los cuales la acción de tutela es interpuesta como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, casos en los
cuales el estudio de procedencia debe concentrase en el análisis de las
circunstancias fácticas con el propósito de verificar si están presentes los
elementos que configuran un perjuicio irremediable.
La responsabilidad de las autoridades municipales en
la prevención y atención de desastres[9]
10.- Existen un conjunto de disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias que imponen claros deberes de
protección a las autoridades públicas respecto de las personas residentes en
Colombia, dentro de los cuales se encuentra la adopción de medidas específicas
dirigidas a la prevención de desastres.
En efecto baste recordar aquí el mandato contenido en
el artículo 2 constitucional el cual establece que las autoridades colombianas
fueron instituidas para brindar protección a las personas, resguardando
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. De este
precepto se desprende un deber genérico de actuación que obliga a las
autoridades de cualquier nivel territorial, dirigido a impedir que se concreten
amenazas o se produzcan vulneraciones en los derechos de los residentes en
Colombia.
11.- Este deber genérico ha sido concretado por
distintas disposiciones de carácter legal, de manera específica en cuanto a las
competencias de los municipios en la materia cabe recordar que la Ley 715 de
2001 señala textualmente:
“ARTÍCULO
76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las
establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los
Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General
de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
(…)
76.9. En
prevención y atención de desastres
Los municipios
con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir
y atender los desastres en su jurisdicción.
76.9.2. Adecuar
las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de
asentamientos”.
De manera más específica el
artículo 62 del Decreto Ley 919 de 1989 “Por el cual se organiza el Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras
disposiciones”, en su literal h señala entra las funciones que corresponde
a las entidades territoriales “atender las recomendaciones que en materia de
prevención, atención y rehabilitación les formulen los Comités Regionales y
Locales”.
A estas disposiciones se le suman distintos mandatos contenidos
en la Ley 388 de 1997 los cuales destacan la importancia de la prevención de
desastres dentro de la planeación del ordenamiento territorial municipal[10].
12.- Se tiene entonces que los
municipios tienen competencias específicas en la prevención y atención de
desastres las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema
General de Participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se
reducen a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de
asentamientos. Adicionalmente deben atender las medidas que las autoridades de
otros niveles territoriales les dirijan en materia de prevención.
Con base en las anteriores
consideraciones, pasa la Sala a resolver el caso concreto.
Caso concreto
13.- En este asunto, los
ciudadanos Luz Myriam Restrepo Betancur, Natali Arboleda Restrepo y Jhonatan
Arboleda Restrepo estiman vulnerados y amenazados sus derechos fundamentales a
la vivienda digna y a la vida por parte del Municipio de Bello, la Secretaría
de Planeación Municipal de Bello y las empresas constructoras involucradas en
vista de que la casa en la que habitan amenaza ruina debido, supuestamente, a
que el suelo en el que fue construida no era apto para ello.
Así, su petición de amparo
consiste en que se (i) “nos compre una nueva vivienda en el mismo sector” o
se (ii) reconstruya “la que tenemos con todas las recomendaciones
técnicas que recomienden los expertos que nombre el despacho”.
14.- Advierte la Sala que, como
lo reconocen los jueces de instancia y los demandados, el problema jurídico
planteado por los peticionarios tiene su origen en la relación contractual
trabada entre éstos y las empresas constructoras involucradas ya que, según el
resumen de los antecedentes y el acervo probatorio, la causa del estado de
ruina de la vivienda de la familia Restrepo podría deberse o al incumplimiento
de las obligaciones contractuales de las empresas por haber construido en un
lugar no apto para ello, o al incumplimiento de los deberes contractuales de
los propietarios de la casa al haberle hecho modificaciones no recomendadas y
sin licencia de construcción. Es por ello que, en principio, según la
jurisprudencia constitucional reseñada, la tutela impetrada por los actores
resultaría improcedente al carecer de relevancia constitucional por tratarse de
asuntos de naturaleza legal.
15.- Sin embargo lo anterior no
basta para desechar la procedencia de la tutela impetrada pues, según la misma
jurisprudencia, el juez de amparo debe analizar si, detrás de la controversia
de origen contractual, podrían estar involucrados derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución. En este asunto, la Sala encuentra que el
conflicto contractual entre las constructoras y los peticionarios tiene
relación con el derecho de estos últimos a la vivienda digna pues uno de los
contenidos protegidos por este derecho la habitabilidad[11].
De conformidad con este
componente “una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes”[12]. A partir de
esta descripción esta Corporación ha identificado entonces dos elementos que
configuran la habitabilidad: (i) la prevención de riesgos estructurales y (ii)
la garantía de la seguridad física de los ocupantes[13].
La relación anotada se hace evidente si se recuerda que los peticionarios
denuncian, precisamente, que debido al estado de ruina de su vivienda ésta no
les ofrece seguridad física y antes bien constituye  una amenaza para su vida.
16.- Ahora bien, como se expresó,
aún si están envueltos asuntos de índole iusfundamental en una controversia de
carácter contractual –como en este caso- ello no supone necesariamente la procedencia
de la acción de tutela, pues tal como reza el artículo 86 constitucional, la
acción de tutela tiene un carácter residual dado que su procedencia está
supeditada a que el afectado carezca de otro medio de defensa judicial para la
protección de sus derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ya se indicó que el alcance de
esta disposición constitucional fue precisado por el artículo 6º del Decreto
2591 de 1991, precepto que al regular la procedencia de la acción de tutela
consagra en su numeral primero que ésta no procederá “cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
17.- A la luz de lo anterior, se
debe analizar en este caso es (i) si los peticionarios cuentan con otro mecanismo
de defensa judicial y, en caso de ser así, (ii) si este resulta eficaz para la
protección de sus derechos fundamentales.
Frente a (i), la Sala coincide
con la opinión del juez de segunda instancia y los demandados en el sentido de
que, evidentemente, los peticionarios cuentan con todas las acciones ordinarias
derivadas del contrato de compraventa suscrito con las empresas involucradas
para lograr lo que aquí se pretende.
Respecto de (ii), se recuerda que
la eficacia del medio ordinario debe analizarse en cuanto a su idoneidad para
conseguir el propósito perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o
amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente, se debe realizar un
estudio de las circunstancias del caso concreto en que se encuentra el
solicitante.
A juicio de la Sala, las acciones
derivadas del contrato de compraventa con que cuentan los demandantes resultan
eficaces y así idóneas para satisfacer su derecho a la vivienda digna. Ello
porque, a pesar de que éstas tienen una duración considerablemente mayor que la
acción de tutela, permiten un debate probatorio amplio sobre los puntos en
discusión cual es la aptitud del suelo en el que se construyó y la incidencia
de las modificaciones hechas a la vivienda en el estado actual del inmueble.
Resalta la Sala que la sumariedad que caracteriza, según el artículo 86 de la
Constitución, a la acción de tutela impide llegar a conclusiones ciertas,
respetuosas del debido proceso y del derecho de defensa y contradicción, acerca
de los asuntos litigiosos que presenta el caso de la referencia y, en este
sentido, no resulta medio idóneo para proteger el derecho fundamental
involucrado.
Adicionalmente, las
circunstancias en las que se encuentran actualmente los solicitantes no
soslayan la conclusión anterior, ya que, según quedo probado en el expediente,
ya no habitan la casa que amenaza ruina y si bien son personas pertenecientes
al estrato 2, pueden hacer uso de la figura del amparo de pobreza que prevé el
Código de Procedimiento Civil con el fin de hacer efectivos los derechos que
estiman vulnerados.
18.- Ahora bien, tampoco
encuentra la Sala que sea procedente el amparo transitorio concedido por el
juez de primera instancia ya que, como lo señalan los demandados, el hecho de
que los peticionarios ya no habiten la casa que amenaza ruina descarta la
presencia de un perjuicio irremediable, como hubiera sido, por ejemplo, la pérdida
de sus vidas o la afectación a su integridad personal ante el inminente colapso
de su vivienda. Todos los perjuicios económicos derivados, por ejemplo, del
contrato de arrendamiento que debieron suscribir así como los posibles daños
morales, son resarcibles en dinero y podrán ser discutidos en sede ordinaria.
Por todas las razones expresadas,
la Sala confirmará el fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito
de Bello que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Luz
Myriam Restrepo Betancur, Natali Arboleda Restrepo y Jhonatan Arboleda Restrepo
en contra del Municipio de Bello.
19.- Dicho lo anterior, preocupa
a la Sala la situación de riesgo en que, según el acervo probatorio, se
encuentran algunos de los habitantes de la Urbanización San Simón.
En efecto, según el informe
técnico de la  visita de campo al Barrio San Simón, realizada el veintiocho
(28) de diciembre de 2010, por la Secretaria de Planeación de Bello “ante la
caída de esta vivienda [la de los peticionarios] se pueden ver afectadas
las viviendas colindantes con la cuales se comparten muros medianeros. La
morfología de viviendas escalonadas predispone a las viviendas a caer unas
sobre las otras si la vivienda de la parte inferior (36-10) colapsa, pudiéndose
presentar no solo afectaciones graves sobre elementos materiales sino sobre las
personas que habitan estas viviendas”. Además, el mismo informe concluyó
que “en el resto de las viviendas se presentan agrietamientos que
presumiblemente se encuentran asociados con cambios importantes en la
composición del suelo sobre el cual se encuentran fundadas. Dichas casas no
presentan riesgo inminente de caída pero sí de continuarse su deterioro ante la
persistencia del período lluvioso por el que atraviesa la ciudad y el país” (folios
368 y siguientes cuaderno 1).
A pesar de que en el informe
mencionado se realizaron algunas recomendaciones, la Sala no tiene noticia
sobre si éstas u otras medidas se han tomado por las autoridades municipales
para prevenir el acaecimiento de un desastre que puede afectar la vida y la
integridad de la población de la Urbanización San Simón.
Frente a esta situación, el
Municipio de Bello no puede obviar los deberes de protección que, como se vio,
le imponen un conjunto de disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias respecto de la prevención de desastres. Es por ello que la Sala
ordenará al Municipio de Bello ejercer, respecto de la situación de riesgo de
la Urbanización San Simón, todas las competencias que, en esta materia, le
imponen la ley 715 de 2001, el Decreto Ley 919 de 1989, la Ley 388 de 1997 y
cualquier otra que resulte aplicable.
III.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el
fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Bello que declaró
improcedente la acción de tutela interpuesta por Luz Myriam Restrepo Betancur,
Natali Arboleda Restrepo y Jhonatan Arboleda Restrepo en contra del Municipio
de Bello.
Segundo.- ORDENAR al
Municipio de Bello ejercer, respecto de la situación de riesgo de la
Urbanización San Simón, todas las competencias que, en materia de prevención de
desastres, le imponen la ley 715 de 2001, el Decreto Ley 919 de 1989, la Ley
388 de 1997 y cualquier otra que resulte aplicable.
Tercero.- Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrado
Con aclaración de
voto
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
T-549/11
Referencia: Expediente T-2983963
Acción de tutela instaurada por Luz Myriam
Restrepo Betancur, Natali Arboleda Restrepo y Jhonatan Arboleda Restrepo en
contra del Municipio de Bello.
Magistrado
Ponente:
Humberto Antonio Sierra Porto
Respetuosamente, a continuación
expongo los motivos que me condujeron a aclarar el voto.
La solución
que plantea esta providencia la comparto. La demandante y su familia tenían un
problema constitucional cuando vivían en su casa, que  presentaba grietas y
problemas estructurales. En efecto, todas las personas tienen derecho a una
vivienda habitable; es decir, a una vivienda que, según la Observación
No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, les ofrezca a
sus residentes un “espacio adecuado [para] protegerlos del frío, la
humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de
riesgos estructurales y de vectores de enfermedad”. Por tanto, cuando la
vivienda está en condiciones como las de la peticionaria se presenta  un
problema constitucional. Pero esto no significa que ese problema deba ser
resuelto siempre mediante tutela. El ordenamiento dispone otras acciones además
de la tutela para controversias como esta, como la contractual, que funcionan
como medios judiciales de protección de los derechos fundamentales. Esta vez no
había razones suficientes para desplazar los otros medios de defensa, y por eso
mismo la tutela era improcedente.
Con todo, debo
aclarar que la solución debe ser muy distinta en un caso en el cual, además del
problema de habitabilidad, los demandantes experimenten una afectación de su
derecho a la accesibilidad. Las personas que viven en un inmueble con serios
fallos estructurales no se van a exponer a perder su vida, y a quedarse en una
casa que amenaza con desplomarse. En consecuencia, tratarán de encontrar un
sitio dónde pasar las noches y cubrir sus necesidades humanas. En ocasiones
conseguirán hacerlo, como ocurrió en este caso. En esos eventos la urgencia de
los problemas se debería entender superada, y los afectados tendrían que
resolver sus controversias por medio de una acción contractual. Pero es
razonable pensar que, en algunas ocasiones, la necesidad de desplazamiento
hacia otra vivienda suscite un problema nuevo, relacionado con la asequibilidad
de la vivienda. Y entonces la tutela sí se muestra como el medio apropiado para
resolver, no el problema de habitabilidad, sino el de asequibilidad.
En efecto, conviene no perder de
vista que al menos algunas de las personas que adquieren una vivienda, ven
reducida su capacidad de pagar cánones de arrendamiento para vivir en otro
sitio. Eso se puede deber, entre otras razones, a que adquirieron créditos o a
que gastaron sus ahorros en la adquisición del inmueble. Para esas personas, el
hecho de tener que dejar su casa de habitación para conseguir otra, aunque sea
provisional, puede ser una forma de librarse de la amenaza que se cernía sobre
su derecho a la habitabilidad. Pero simultáneamente puede ser un modo de
experimentar un problema para la garantía de su derecho a una vivienda
asequible, porque entonces se ven obligadas a hacer desembolsos que pueden
afectar el dinero pensado para satisfacer otras necesidades básicas (educación,
por ejemplo, pero en casos extremos salud, aseo o alimentación). Y me parece
que el Estado constitucional debe reaccionar frente a eso con urgencia.
Desde mi punto de vista, en esos
casos es válido pensar que el derecho a la vivienda digna garantiza unos
contenidos mínimos o esenciales, y que esos contenidos mínimos deben ser
protegidos mediante tutela pues la acción contractual no está hecha para eso.[14]
Por tanto, la pregunta debe ser cuáles han de ser esos contenidos mínimos. En
eso, mi respuesta es la siguiente: cuando se trate de personas que (i) tenían
vivienda adquirida mediante subsidio estatal, (ii) tuvieron que
abandonarla porque presentaba riesgos estructurales, (iii) y
experimentan dificultades apreciables para adquirir, arrendar o tener una nueva
en condiciones aceptables, debe ofrecérseles una ayuda similar a la que se les
ofrece a los damnificados por desastres naturales. Es decir, al menos debe
ofrecérseles la posibilidad de contar con un
albergue seguro y digno.[15] Cabe la posibilidad de
que las personas rechacen esa ayuda. Pero es un derecho fundamental que tienen,
y debe dárseles la posibilidad de que lo ejerzan.
Esta providencia no hizo esa
precisión, que podía ser ilustrativa para el futuro. Por eso resolví aclarar mi
voto.
Fecha ut
supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Ver al respecto la
sentencia T-1318 de 2005.
[2]
En esa oportunidad sostuvo la Corte Constitucional: “las diferencias
surgidas entre las partes con ocasión o por causa de un contrato no constituyen
materia que pueda someterse al estudio y decisión del juez por vía de tutela ya
que, por definición, ella está excluida en tales casos, toda vez que quien se
considere vulnerado o amenazado en sus derechos goza de otro medio judicial
para su defensa: el aplicable al contrato respectivo según su naturaleza y de
conformidad con las reglas de competencia establecidas por la ley”.
[3] Entre otras cabe mencionar las sentencias T-511
de 1993, T-328 de 1994, T-340 de 1994, T-4903 de 1994, T-524 de 1994, T-219 de
1995, T-605 de 1995, T-643 de 1998 y T-1318 de 2005.
[4]
Sentencia T-587 de 2003 reiterada en la sentencia T-1318 de 2005.
[5]
Existe numerosa jurisprudencia en torno a la procedencia de la tutela respecto
a los contratos de medicina prepagada debido a que en éstos negocios jurídicos
están involucrados los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la
integridad personal.
[6]
En este sentido pueden consultarse las sentencias T-125 de 1994 y T-351 de
1997.
[7] Ver, entre muchas otras, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002,
T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998, T-
287 de 1995 y T-1318 de 2005.
[8] Sentencias T-1318 de
2005, T-127 de 2001, T-384 de 1998, T-672/98 y T-1318 de 2005.
[9] Ver la sentencia T-199 de
2010
[10] Así por ejemplo, el artículo primero señala entre los
objetivos de la ley: “2.
El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de
su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y
racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y
cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en
asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas
eficientes. // 3. Garantizar que
la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función
social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales
a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación
y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente
y la prevención de desastres”.
El artículo 8 señala que La
función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce
mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales,
referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que
les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la
intervención en los usos del suelo y menciona entre las acciones urbanísticas “11.
Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de
desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación
paisajística”. En el mismo sentido el artículo 10 señala que en la
elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios
y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas
de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre
prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de
las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de
manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.
[11]
Ver las sentencias T-473 de 2008, T-408 de 2008, C-444 de 2009, T-199 de 2010 y
T-036 de 2010, entre otras.
[12] Ibídem.
[13]
Sentencias T-473 de 2008 y T-199 de 2010.
[14]
Sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime), al
examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del Protocolo
de San Salvador, la Corte dijo: “así como existe un contenido
esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina internacional
considera que existe un contenido esencial de los derechos económicos y
sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de subsistencia
para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’. Por ende, se
considera que existe una violación a las obligaciones internacionales si los
Estados no aseguran ese mínimo
vital, salvo que existan poderosas razones que justifiquen la situación”.
[15]
Al menos en un par de ocasiones la Corte Constitucional ha ordenado la
provisión de albergues transitorios para los afectados por el riesgo, o la
materialización efectiva, de un desastre natural. Así, en la sentencia T-1094
de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional decidió
tutelar el derecho a la vivienda digna de una familia a la cual se había
conminado a salir de su vivienda, en la cual trabajaba, por el riesgo de un
desastre natural. La Corte Constitucional le ordenó a la administración decidir
en un término perentorio sobre la adquisición o eventual expropiación de ese
terreno a los propietarios y, entre tanto, continuarle “proveyendo a la
accionante y a su esposo un alojamiento seguro y digno”. También en la
sentencia T-036 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte
Constitucional conoció el caso de una familia cuya única vivienda estaba
expuesta a alto riesgo de ser arrasada por un desastre natural, y pese a que la
administración municipal conocía ese hecho, no había adelantado acciones con el
fin de reubicarlos. La Corporación le ordenó a la administración pública que
los reubicara definitivamente en el término de seis meses y, entre tanto, les
proveyera un albergue transitorio.