C-017-04
O87,hmgj, jkj
Sentencia C-017/04
LICENCIA DE CONDUCCION EN TRANSPORTE
PUBLICO-No renovación
cuando se figure como deudor del pago de infracciones ejecutoriadas
POTESTAD SANCIONADORA EN MATERIA DE
TRANSITO TERRESTRE-Límite
constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
REGULACION DE TRANSITO TERRESTRE-Alcance
MULTAS EN TRANSITO TERRESTRE-Mecanismos para obtener cancelación
SANCION ADMINISTRATIVA DE TRANSITO
TERRESTRE-Mecanismos
coactivos
LICENCIA DE TRANSITO EN SERVICIO PUBLICO-No renovación por no pago de infracciones
debidamente ejecutoriadas
PROCESO DE EJECUCION COACTIVA-Impone gastos a la administración que no
se justifica en todos los casos
Referencia: expediente D-4679
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 10, 23 y 140 de la Ley 769 de 2002 (por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones).
Actor: Mario Enrique Martínez Bautista
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Mario Enrique Martínez
Bautista, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10, 23
y 140 de la Ley 769 de 2002 (por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones). Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de las disposiciones objeto de la demanda, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 44.893, es el siguiente:
LEY 769 DE 2002
(por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones)
Artículo 23. Renovación de licencias. La renovación se
solicitará ante cualquier organismo de tránsito o entidad pública o privada
autorizada para ello, su trámite no podrá durar más de 24 horas una vez
aceptada la documentación.
No se renovará la licencia
de conducción mientras subsista una sanción contra su tenencia o el titular de
la misma figure como deudor al pago de infracciones debidamente ejecutoriadas.
Artículo 140: Cobro coactivo. Los organismos de
tránsito podrán hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este
código, a través de la jurisdicción coactiva, con arreglo a lo que sobre
ejecuciones fiscales establezca el Código de Procedimiento Civil. En todo
caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la
retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la
imposición de la multa, ésta no haya sido debidamente cancelada.
(Se subraya lo demandado)
III.
LA DEMANDA
1.
Rechazo de la demanda respecto de una de las disposiciones acusadas. Admisión y
trámite de la acción de inconstitucionalidad respecto de otras normas.
1.1. A pesar de que originalmente la acción de
inconstitucionalidad interpuesta por el Sr. Martínez Bautista estaba dirigida
contra los artículos 10, 23 y 140 de la Ley 769 de 2002, por considerar el demandante
que dichas disposiciones violaban los artículos 4, 24, 29, 58 y 333 de la
Constitución, mediante auto del día 27 de junio de 2003, el Magistrado Ponente
decidió admitir la demanda solamente contra los artículos 23 y 140 de la Ley
acusada, “únicamente en lo referente a los cargos según los cuales las
disposiciones acusadas son contrarias a los artículos 4, 24 y 29 de la
Constitución.”[1]
Lo anterior, por las siguientes razones:
Primero,
mediante sentencia C-385 de 2003, la Corte ya había declarado exequible la
expresión demandada contenida en el artículo 10 de la Ley 769 de 2002. Así,
dado que ya existía un pronunciamiento definitivo de constitucionalidad, había
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y por ende la demanda
contra dicha disposición fue rechazada.
Segundo, la
Corte consideró que los cargos formulados contra los artículos 23 y 140 de la
Ley 769 según los cuales dichas normas desconocían los artículos 59 y 333 de la
Carta no cumplían con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la
admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad. Por lo tanto, la demanda
fue inadmitida respecto de estos cargos.
1.2. Conforme al
artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el demandante presentó escrito de
corrección de la demanda. Como consecuencia, la Corte consideró mediante auto
fechado el día 9 de Julio de 2003, que si bien la corrección no suplía
completamente las insuficiencias de la demanda, “en esta ocasión será
admitida con base en el principio pro actione, sin que ello signifique que el
fallo deba ser necesariamente de fondo.”[2]
2. Fundamentos de la demanda
Como se analizará luego en las cuestiones previas de
esta sentencia, la Corte, mediante sentencia C-799 de 2003[3] declaró inexequible la
expresión acusada contenida en el artículo 140 de la Ley 769 de 2002. Por ende,
respecto de dicha norma también operó el fenómeno de la cosa juzgada, de tal
manera que la Corte se pronunciará únicamente respecto de la constitucionalidad
del artículo 23 de la Ley 769 acusada. En consecuencia, en el resumen de la
demanda y las intervenciones en el presente proceso, la Corte se referirá
únicamente a los cargos de inconstitucionalidad dirigidos contra el artículo 23
de la Ley 769 de 2002. Los cargos relacionados con la supuesta violación de los
artículos 29 y 58 de la Carta, que estaban formulados exclusivamente en
relación a los artículos 10 y 140 acusados, no serán tenidos en cuenta.
El demandante sostiene que el artículo 23 acusado
vulnera los artículos 4 (supremacía de la Constitución), 24 (libertad de
locomoción), y 333 (libertad de empresa) de la Carta.
2.1. Primero,
El accionante estima que la expresión acusada vulnera la libertad de locomoción.
De una parte,
el demandante acepta que es necesario que existan normas que limiten la
libertad de locomoción, “lo cual obedece (…) a permitir su ejercicio,
dentro del respeto por los derechos de todos los que concurrimos al ‘tránsito
terrestre’  por las diferentes vías.”[4]
Sin embargo, en
opinión del Sr. Martínez Bautista, la disposición acusada, al condicionar la
renovación de la licencia de conducción a que la persona esté a “paz y
salvo” “no (…) limita la libertad de locomoción, en los términos que la
Constitución enseña, sino por el contrario, (…) desconoce este derecho (…) pues
se hace nugatorio su ejercicio (…).”[5]
El demandante estima que las infracciones de tránsito son sanciones
administrativas, por lo que su recaudo debe realizarse a través de la
jurisdicción coactiva, y no, “mediante la negación del ejercicio del derecho
de locomoción.”[6]
2.2. Segundo,
el accionante estima que el aparte demandado vulnera la libertad de empresa.
Dado que la licencia de conducción es un documento necesario para realizar las
actividades de transporte de público y carga, prohibir su expedición a las
personas que no han pagado las multas impide el desarrollo de dichas
actividades. En palabras del demandante, “es evidente que la licencia de
tránsito es un documento necesario para desarrollar la [actividad
económica]. Existen empresarios dedicados al transporte, los cuales en forma
permanente requieren la expedición o renovación de las mismas. En adelante para
poder renovar la licencia, deberán estar a ‘paz y salvo’ por razón de multas,
con lo cual (…) el legislador, por la vía de la presión inconstitucional,
obtiene un recaudo, que debía ser el resultado de un acto voluntario del
moroso, o en subsidio, el resultado de un cobro coactivo de la administración.
|| Como es acertada la medida de no renovar la licencia de tránsito, a quien
haya sido sancionado, con las formalidades que la ley señala, en cuanto a su
tenencia, el no permitir tal renovación al moroso, no es más que una violación
de la libertad de empresa de quienes se dedican al transporte como negocio.”[7]
2.3. Por
último, el demandante estima que, dado que la norma acusada vulnera las
disposiciones constitucionales reseñadas, también se viola el artículo 4º de la
Carta según el cual las normas legales deben someterse a la superioridad
jerárquica de la Constitución.
2.4. A manera
de conclusión, la Corte  cita el siguiente párrafo:
“No podemos apartarnos del problema central que impulsó al
legislador a expedir los artículos demandados, que no es otro que el deficiente
recaudo de las multas de tránsito, pero el mecanismo para el cobro de estas no
puede hacerse a través de leyes que violen o desconozcan los derechos
constitucionales de los colombianos. Las dificultades que en la práctica
presenta el proceso de jurisdicción coactiva, no pueden ser justificación para
expedir normas que en forma flagrante desconozcan los cánones de la carta
máxima, tal como ha quedado demostrado en esta demanda, y por tal razón, es
menester de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus funciones, proceder
a declarar la inexequibilidad de los textos en cuestión.”[8]
IV.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS.
1.  Ministerio de Transporte
Este Ministerio intervino por medio de apoderado para
solicitar que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
Para el organismo interviniente, el artículo 23 demandado
no vulnera ninguna disposición constitucional. El derecho de locomoción no es
absoluto y la ley puede establecer limitaciones siempre que éstas se dirijan a
la consecución de un fin legítimo. En el caso presente, la norma acusada es necesaria
para que las sanciones impuestas sean efectivas y por ende puedan cumplir con
sus fines preventivos.
Según el
Ministerio de Transporte, “la función sancionadora de la administración,
tiene carácter preventivo, puesto que tiende a evitar la comisión de
infracciones que atenten contra la integridad de los bienes jurídicos cuya
protección le ha sido atribuida a la autoridad administrativa.”[9] El Ministerio también
considera que la medida legal bajo análisis tiene, por una parte, un “carácter
pedagógico” y por otra, “rentístico para los entes territoriales.”[10]
Adicionalmente, el Ministerio señala que la disposición
demandada establece ciertos instrumentos persuasivos para hacer efectivos los pagos
adeudados, y por lo tanto son “mecanismos accesorios con los que cuenta la
administración como ente sancionador.”[11]
Por último, el interviniente estima que la norma no limita
la libertad de los empresarios pues a éstos les es posible pagar las multas que
les han sido impuestas, y así “pueden subsanar los requisitos previos”[12] a
solicitar la expedición de una licencia de tránsito.
V.
INTERVENCIÓN CIUDADANA.
Intervención
de la Asociación Nacional de Propietarios del Transporte Público – Apetrans.
El
representante legal de dicha asociación intervino en el proceso para solicitar
la inexequibilidad del artículo 140 demandado. Dado que el escrito del
interviniente se dirige únicamente contra la norma mencionada, la cual ya fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional, la Corte no se referirá a
dicha intervención ciudadana.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
en su concepto que se declare la exequibilidad la norma acusada. El Ministerio
Público estima que el artículo 23 demandado no vulnera la libertad de empresa,
pues la norma es “completamente lógica y coherente para el adecuado
funcionamiento del Sistema de Tránsito Nacional”, de lo cual concluye que
es razonable.[13]
Para el Procurador, las sanciones
provenientes de la inobservancia de las normas de tránsito tienen un carácter “eminentemente
preventivo, tuitivo y formativo”[14],
y no están diseñadas con el objetivo de obtener un mayor recaudo. Dichas
medidas buscan desincentivar la violación de las normas de tránsito por parte
de los particulares, lo cual constituye un mecanismo de defensa de los derechos de los demás
conductores, quienes se ven afectados por las conductas de los infractores. A
su vez, para que dichas normas cumplan los objetivos mencionados de manera
efectiva, es necesaria “la inmediatez de la sanción”, de donde se
justifica que existan mecanismos de recaudo alternativos a la coacción
ejecutiva.
En este orden de ideas, el concepto fiscal considera
que el artículo 23 acusado corresponde a una “medida consecuente lógica y
razonable”. Esto, pues “la renovación de la licencia de conducción
mientras subsista una sanción contra su titular como deudor del pago de
infracciones debidamente ejecutoriadas”[15]
tiende a lograr un mejor funcionamiento del Sistema de Tránsito y Transporte.
Dicha característica es una justificación razonable y suficiente para limitar
la libertad de empresa.
Adicionalmente, el Procurador considera que la medida
no impide el desarrollo de los negocios de tránsito y transporte “ya que la
no renovación de la licencia hace alusión única y exclusivamente al conductor
sobre el que subsista una sanción como deudor del pago de infracciones
debidamente ejecutoriadas, y no castiga la industria del transporte en sí, la
cual puede seguirse desarrollando a través de un conductor sobre el que no
existan amonestaciones.”[16]
VII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241
numeral 4° de la Constitución Política.
2.  Cuestiones previas
2.1. Cosa juzgada constitucional
respecto del artículo 140 acusado.
El día 16 de septiembre de 2003, la Corte profirió
sentencia C-799 de 2003[17],
mediante la cual declaró inexequible la expresión “en todo caso será
procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la
licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la
multa, ésta no haya sido debidamente cancelada”, contenida en el artículo
140 de la Ley 769 acusada.
Dicho enunciado
es el mismo acusado en la presente ocasión. Puesto que ya existe un
pronunciamiento definitivo de inconstitucionalidad en lo referente al artículo
140 demandado, la Corte se estará a lo resuelto en la mencionada providencia.
2.2. La demanda se dirige exclusivamente contra la
expresión “el titular de la misma figure como deudor al pago de infracciones
debidamente ejecutoriadas” contenida en el artículo 23 acusado.
La demanda de
inconstitucionalidad se dirigió en parte contra la expresión “No se renovará
la licencia de conducción mientras subsista una sanción contra su tenencia o el
titular de la misma figure como deudor al pago de infracciones debidamente
ejecutoriadas” contenida en el artículo 23 de la Ley 769 de 2002. Sin
embargo, en la sustentación de la demanda el actor sólo acusa efectivamente de
inconstitucional la prohibición de renovar la licencia de tránsito en los casos
en los cuales su titular sea deudor del pago de infracciones, y no ataca dicha
prohibición cuando exista una sanción contra la tenencia de la licencia. El
accionante considera que “es acertada la medida de no renovar la licencia de
tránsito, a quien haya sido sancionado con las formalidades que la ley señala,
en cuanto a su tenencia, (…).”[18]
A su vez, el demandante no esgrime argumento alguno que justifique la
inexequibilidad de la prohibición de renovar las licencias cuando exista una
sanción contra su tenencia. Por lo tanto, la Corte se inhibirá de pronunciarse
de fondo acerca de la expresión “subsista una sanción contra su tenencia”.
3. Problema jurídico
El artículo 22
de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) dispone que las
licencias de conducción para vehículos de servicio público tienen una vigencia
de 3 años, después de  los cuales debe ser solicitada su renovación.[19] Así mismo, el artículo
23 demandado señala que una de las condiciones para obtener la renovación de la
licencia es que su titular no figure[20]
como deudor de infracciones[21]
debidamente ejecutoriadas[22].
Así, la norma acusada establece una prohibición a que los conductores de
vehículos de servicio público que sean deudores de infracciones que estén en
firme renueven la licencia de tránsito, trámite que es obligatorio para tales
conductores, cada tres años.
El demandante
considera que la prohibición descrita viola la libertad de locomoción y la
libertad de empresa de los conductores de servicios públicos. Por el contrario,
todos los intervinientes que se pronunciaron respecto del artículo 23 acusado
solicitan la exequibilidad de la norma.
Corresponde a
la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce los artículos 4
(supremacía de la Constitución), 24 (libertad de locomoción), y 333 (libertad
de empresa) de la Carta, la norma legal que prohíbe a los conductores de
vehículos de transporte público renovar las licencias de conducción cuando
éstos figuren como deudores del pago de infracciones de tránsito debidamente
ejecutoriadas? Para resolver este problema, la Corte resumirá la jurisprudencia
respecto de los límites de la potestad sancionadora en materia de tránsito
terrestre, y a la luz de esta doctrina, analizará las normas acusadas en el
caso presente.
4. Reiteración de la
jurisprudencia. La potestad sancionadora en materia de tránsito terrestre tiene
como límite constitucional la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas.
4.1. La Corte se ha pronunciado en repetidas
oportunidades acerca del margen de configuración legislativa en materia de
regulación del tránsito terrestre. La jurisprudencia ha establecido que, por la
incidencia de la actividad transportadora terrestre en el interés general y por
los riesgos que genera para los derechos fundamentales de terceros, dicha
materia supone una regulación rigurosa y una “amplia intervención policiva”.[23]
Por su parte, en relación con los mecanismos para
obtener el pago de multas, la Corte ha señalado que éstos son “instrumentos
jurídicos para lograr la fuerza coactiva del régimen de tránsito.”[24] Al respecto, la Corte
ha estimado que:
“las medidas administrativas (…) de
coacción para obtener inmediatamente el pago de las multas y mediatamente el
respeto a las normas de tránsito, pretende(n) hacer efectivo el carácter
imperativo de las normas jurídicas en una materia que compromete altamente el
interés público, al implicar la seguridad y comodidad de los habitantes que
transitan por las vías públicas, la necesidad de preservar el ambiente sano y
el correcto uso común del espacio público. Evidentemente, la imposición de
multas por la comisión de infracciones de tránsito no constituye un simple
arbitrio rentístico para aumentar las finanzas públicas. El telos o finalidad
primera de las mismas es lograr el respeto a las normas de tránsito para
obtener los fines mencionados. Por lo tanto, las medidas administrativas que
tienden a hacer efectivas las multas persiguen también los mismos objetivos
señalados.
De manera general las sanciones jurídicas,
como las multas, responden al carácter coactivo de las normas imperativas de
derecho. Es de la esencia del sistema jurídico que los mandatos del legislador
se hagan cumplir apelando a la fuerza del aparato estatal. Justamente es esta
nota la que diferencia al Derecho de los demás sistemas normativos. La
imposición de multas por el incumplimiento de deberes jurídicos o por la
transgresión de las prohibiciones del legislador constituye una forma de
sanción pecuniaria que pretende  lograr el acatamiento de la ley. Ahora bien,
la imposición de la multa requiere también de mecanismos para lograr su pago
efectivo, pues de lo contrario ellas perderían su fuerza disuasoria y
sancionatoria de la inobservancia de las normas. Obviamente, esta fuerza
coactiva debe ejercerse legítimamente, es decir dentro del marco de una
autorización legal impartida de conformidad con la Constitución.”
4.2. La Corte ha considerado también que la
potestad legislativa descrita está sujeta a ciertos límites constitucionales.
Como se dijo en líneas anteriores, mediante la sentencia C-799 de 2003 esta
Corporación declaró inexequible la expresión “(e)n todo caso será procedente
la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de
conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta  no
ha sido debidamente cancelada.” contenida en el artículo 140 de la Ley 769
de 2002. La Corte consideró que los mecanismos coactivos contenidos en la norma
mencionada eran desproporcionados, en vista de (i) la limitación excesiva de la
libertad de circulación de las personas sancionadas, dada la inmediatez con la
que se restringía el derecho, (ii) la disconformidad de las medidas con la
realidad socioeconómica de varios de los conductores, y (iii), el hecho de que
existían otras medidas que podían lograr el fin de hacer eficaces las sanciones
de tránsito.[25]
En dicha ocasión la Corte consideró que los
mecanismos coactivos de las sanciones administrativas de tránsito terrestre se
ajustan a las normas constitucionales, si éstas “además de perseguir
objetivos constitucionales como lo son los generales del Código Nacional de
Transporte Terrestre, result(a)n razonables y proporcionadas sin desconocer el
núcleo esencial de los derechos fundamentales implicados.” Así mismo, la
Sala Plena indicó que para determinar la proporcionalidad de la medida[26] “el juez
constitucional debe ponderar los intereses y valores constitucionales
implicados en la norma, a fin de determinar si la relación que se da entre
ellos es de equilibrio. Cuando se trata de medidas que pretenden realizar la
fuerza coactiva del orden jurídico, como sucede en este caso, la ponderación
debe hacerse entre los fines perseguidos por la norma represiva y el sacrificio
de derechos que supone el conseguir tales fines por los medios escogidos por el
legislador, examinado también si la medida adoptada resulta ser adecuada para
los fines perseguidos y si la limitación de derechos que conlleva era necesaria
dadas las circunstancias de hecho  reguladas.”
De esta manera, según los criterios que ha
señalado la jurisprudencia constitucional, una medida coactiva como la
analizada en el presente proceso es consistente con el orden constitucional si
es razonable y proporcional. Dichos requisitos se cumplen si el instrumento (i)
persigue un objetivo constitucional legítimo, (ii) es adecuado para alcanzar
dicho objetivo, y (iii), es necesario dadas las circunstancias del caso.
Dados los criterios esgrimidos, pasa la
Corte a determinar si las normas acusadas son contrarias a la Constitución.
5. Caso
concreto. La disposición acusada establece un mecanismo coactivo cuyo grado de
afectación de los derechos de los conductores es bajo, razonable y
proporcional.
La Corte examinará la disposición contenida en el
artículo 23 acusado a la luz de los criterios anteriormente señalados. La Corte
analizará la medida acusada (i) estableciendo su grado de afectación a la
libertad de locomoción de los conductores de servicio público, dado que ellos
son los destinatarios de la norma como ya se anotó, y (ii), analizando su
razonabilidad y proporcionalidad.
5.1. La norma acusada no regula directamente la
libertad de locomoción o movimiento[27],
pero sí tiene incidencia en un medio de desplazamiento: conducir un vehículo
automotor. Por eso, la Corte considera que la medida tiene una incidencia
mínima, y por lo tanto, el grado de afectación del derecho es bajo.
5.1.1. De una parte, la libertad de locomoción no se
ve gravemente afectada por la medida. Esto, por dos razones:
Primero, en vista de que las licencias de tránsito de
los conductores de transporte público vencen cada tres años, la imposición de
la sanción no incide en la validez de dicho documento sino hasta el momento de
su renovación, ya transcurrido el mencionado lapso. Así, los conductores de
vehículos de transporte público conservan su licencia de tránsito después de
que les haya sido impuesta una multa, por lo que cuentan con un tiempo
suficiente para ahorrar los recursos necesarios para pagarla. En vista de que
la actividad el transporte público es una actividad lucrativa, los empresarios
o conductores de dicho servicio pueden destinar, a medida que pasa el tiempo,
los recursos necesarios para pagar las infracciones cometidas.
Segundo, aun si el conductor o el empresario no han
destinado los recursos suficientes para pagar las infracciones adeudadas, y no
cuentan con ellos en el momento de la renovación de la licencia de tránsito, su
libertad de locomoción no se ve obstaculizada. Esto, pues la posibilidad de
movilización de las personas no depende de un sólo medio de transporte, un solo
vehículo, y menos aún, de que éstas puedan o no conducir. De esta forma, el
conductor de vehículos de servicio público que, por no pagar las multas que
adeuda, no ha podido renovar su licencia de tránsito, puede continuar
circulando por el territorio de múltiples formas, dentro de las que se incluyen
(i) desplazarse por sí mismo, (ii) tomar un automóvil particular conducido por
otra persona, (iii) hacer uso del transporte público terrestre, y (iv) utilizar
otros medios de transporte terrestre, aéreo o fluvial.
Por lo tanto, el conductor que no ha cumplido con los
requisitos para renovar su licencia de tránsito puede seguir circulando
libremente por el territorio nacional, por múltiples medios y vehículos. Por lo
tanto, es mínima la incidencia a la libertad de movimiento proveniente de la
norma demandada.
5.1.2. De lo anterior se deriva que en este caso
particular la norma acusada no está condicionando el ejercicio de un derecho
fundamental (en este caso, la libertad de circulación) al pago de una suma de
dinero. Al respecto, esta Corporación ha señalado que son inconstitucionales
las normas que requieren para el ejercicio de un derecho fundamental, el pago
de sumas de dinero cuyo monto no es proporcional a la capacidad económica de
las personas afectadas.
Por ejemplo, en la sentencia C-316 de 2002[28] la Corte declaró
inexequible una expresión contenida en el Código de Procedimiento Penal que
establecía una cuantía mínima para el pago de la caución prendaria necesaria
para gozar de la libertad provisional. La Corte consideró lo siguiente:
“Por disposición de esta medida, las
personas sin la capacidad de pago suficiente para cubrir una suma equivalente a
un salario mínimo legal mensual quedan excluidas de la posibilidad de acceder
al beneficio de la libertad provisional, no obstante cumplan los requisitos de
orden personal que la norma establece para conferir tal privilegio (Art. 365 C.
de P.P.).
Para esta población
posible, el derecho a la libertad en la modalidad provisional no resulta
favorecido con el beneficio que otorga el principio de proporcionalidad.
(…)
En términos del test de
proporcionalidad, la medida específica del monto mínimo impone un sacrificio más
gravoso al sindicado que el beneficio que por su intermedio se obtiene. Ello,
porque si se hace énfasis en que las condiciones personales del procesado han
sido cumplidas, y sólo resta suscribir la caución prendaria, la única razón
para no conceder la excarcelación pasa a ser el nivel de pobreza del sindicado.
Recuérdese que en el análisis normativo pertinente se dijo que la tendencia del
nuevo Código de Procedimiento Penal es la de privilegiar el derecho a la
libertad por encima de la potestad que legítimamente ejerce el Estado para
imponer restricciones de tipo personal a los individuos. Pues bien, de lo
expuesto es claro que la filosofía de este nuevo régimen procesal queda en
entredicho con una norma como la demandada, que invierte la prioridad prefiriendo
el nivel económico del acusado al derecho a gozar de su libertad.
(…)
Por su conducto, la
norma acusada desconoce uno de los fines esenciales del Estado Social de
Derecho cual es la consecución de la vigencia de un orden justo, orden cuya
consecución resulta imposible si se acude a criterios de estricto orden
material - como el nivel económico de las personas- para condicionar el goce de
derechos de rango constitucional que tienen categoría de fundamentales.”[29]
Sin embargo, la
medida dispuesta en el artículo 23 acusado en el presente proceso es diferente
a aquellas declaradas inexequibles por la Corte. Como se observó anteriormente,
que a una persona no le esté permitido conducir un automóvil de manera alguna
representa un obstáculo para que pueda movilizarse; tan solo le impide manejar
un vehículo automotor. Así, en caso en que el conductor de transporte público
no cuente con los recursos para pagar las multas debidas a los tres años de
expedida su licencia de conducción, éste tiene la posibilidad de circular por
el territorio utilizando una multiplicidad de mecanismos alternos e igual de
asequibles, que incluyen vehículos conducidos por otras personas, el servicio público
y otros medios de transporte. También como se analizó en líneas pasadas, tras
la imposición de una multa el conductor de servicio público conserva la
licencia de tránsito, y la vigencia de dicho documento sólo requerirá del pago
de la infracción cuando ésta deba renovarse, cada tres años. Adicionalmente, en
el caso bajo análisis, la renovación de la licencia de tránsito depende de que
el conductor de transporte público pague la multa debida, y por lo tanto, de su
propia voluntad de desembolsar el dinero que adeuda.
Habiendo hecho
las anteriores precisiones, pasa la Corte a analizar la razonabilidad y
proporcionalidad de la norma.
5.2. La prohibición de renovar las licencias de
tránsito a los conductores de automotores de servicio público que no hayan
pagado las infracciones de tránsito tiene finalidades de diversa índole. De una
parte, de manera general, la Corte ha indicado lo siguiente acerca de los fines
perseguidos por las medidas regulatorias del tránsito terrestre:
“El objetivo central de
dicha regulación es el de garantizar la seguridad y comodidad de los
habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y
mentales, así como la preservación de un ambiente sano con la protección del
uso común del espacio público. En este sentido, es evidente que las normas que
lo integran tienen relación directa con los derechos de los terceros y con el
interés público, pues éstos son los conceptos que principalmente se ven
involucrados en la ecuación vía – persona - vehículo.
Es claro que si no
existiera una regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos
sobre las vías públicas, los derechos de los particulares, así como el interés
colectivo, se verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas
físicas que actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría
la accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría
la ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos
por parte de los automotores, para poner sólo los ejemplos más evidentes. Fines
tan esenciales al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica
(Art. 2º C.P.) serían irrealizables si no se impusieran normas de conducta
claras y precisas para el ejercicio del derecho de circulación.
En este contexto, es el
Estado el que debe garantizar que esa coordinación exista y que los diferentes
factores que intervienen en el tráfico de vehículos y personas sea a tal punto
armónica, que su dinamismo se refleje en la consecución de niveles más altos de
salubridad y seguridad ciudadanas. De allí que, en materia de tránsito, no sólo
los individuos de a pie, sino los vehículos -cualquiera sea su naturaleza-
deban estar sometidos a regulaciones concretas que permitan su integración
armónica en la dinámica diaria de la circulación.”[30]
En este orden de ideas, las medidas de cobro de las
infracciones de tránsito propenden por el cumplimiento eficaz de los objetivos
genéricos referidos en los párrafos anteriores. Los instrumentos coactivos
están dirigidos a que las sanciones por conductas prohibidas no sean inocuas, y
así, la regulación del comportamiento de los conductores y peatones se cumpla
efectivamente.
5.3. La medida es adecuada para la consecución de los
fines legítimos descritos en líneas anteriores. El conductor que no ha pagado
las multas que se le han impuesto, pasado el periodo de vigencia de su licencia
de conducción, puede, ya sea pagar las obligaciones a su cargo, o, abstenerse
de hacerlo y perder la posibilidad de renovar la licencia de tránsito. De esta
forma, la medida incentiva el pago de las multas adeudadas y conlleva a que las
sanciones impuestas tengan una consecuencia real para aquellas personas que incurrieron
en comportamientos sancionados por la normatividad de tránsito. Por ende, la
medida es necesaria para que las disposiciones que regulan dicha materia sean
efectivas para la protección de los bienes jurídicos tutelados por las normas
de tránsito y los derechos de terceros.
5.4. Tampoco se
observa que la medida sea desproporcionada. Esto por dos razones:
Primero, la
prohibición bajo análisis no impone una carga excesiva en los infractores. La
Corte reconoce que existen multas que son relativamente onerosas en comparación
con la capacidad económica de muchos conductores (algunas multas ascienden a un
salario mínimo mensual)[31].
Sin embargo, dado que la renovación de la licencia de tránsito debe realizarse
cada tres años, tanto los conductores de los vehículos de servicio público,
como los empresarios prestadores de dichos servicios, pueden hacer una
provisión contable destinada al pago de eventuales multas adeudadas, causable
en el momento en el cual se venza la licencia de conducción. Esto lleva a que
el mecanismo coactivo analizado no desconozca el mínimo vital de los conductores
o sus familias.
Segundo, la
medida es necesaria. Como se observó en el apartado 5.1, el instrumento
analizado está dirigido a que los conductores de vehículos de servicio público
no puedan incurrir en nuevas infracciones cuando no han pagado las obligaciones
adquiridas por multas impuestas en el pasado. La Corte considera que no existen
mecanismos menos onerosos en términos de la limitación de los derechos de los
conductores que cumplan de manera igualmente efectiva con dicho objetivo, pues
las demás medidas coactivas de recaudo no están dirigidas específicamente a
dicha finalidad. Obsérvese por ejemplo, que los deudores de multas contra
quienes se dirige un proceso de ejecución coactiva pueden continuar conduciendo
independientemente de las obligaciones que hayan dejado de pagar. Así, las
normas relativas a la ejecución coactiva de los deudores de multas de tránsito
no están dirigidas y no cumplen la función preventiva de impedir que los
conductores de servicio público que desconocen la imposición de sanciones en su
contra puedan continuar ejerciendo sus actividades colocando en riesgo la
integridad o la vida de pasajeros o de terceros. Esto es especialmente
pertinente puesto que, de acuerdo a las estadísticas existentes sobre el tema,
las personas que acumulan la mayor cantidad de multas por pagar corresponden a
conductores de vehículos de transporte público.[32]
Adicionalmente,
el trámite de los procesos de ejecución coactiva impone ciertos gastos a la
administración cuyo desembolso no se justifica en todas las situaciones. Sería
irrazonable exigir que la administración inicie procesos ejecutivos para
recaudar cada deuda por concepto de una multa, así la mayoría de infracciones
representen valores menores que el gasto en el que se incurre al adelantar el
proceso. En este orden de ideas, la utilización de la ejecución coactiva se
justifica financieramente en los casos en los cuales el conductor es deudor de
varias multas. Esto hace necesario que existan mecanismos que incentiven de
manera generalizada el pago de multas y que propendan por la efectividad de las
sanciones, sin que sea necesario acudir a procesos ejecutivos para cada caso
particular y por cada multa aisladamente considerada.
5.4. Por lo
tanto, a la luz de las finalidades perseguidas por la norma acusada, se
justifica la limitación razonable y proporcionada de los derechos invocados por
el demandante. La Constitución no reconoce un derecho a violar las normas de
tránsito, abstenerse de pagar las multas y obtener la renovación de la licencia
de conducción. La expresión demandada será declarada exequible, por los cargos
analizados.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-799 de
2003, la cual declaró inexequible la expresión “En todo caso será procedente la
inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de
conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta no
haya sido debidamente cancelada” contenida en el 140 de la Ley 769 de 2002.
Segundo.- INHIBIRSE de pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la
expresión “subsista una sanción contra su tenencia o” contenida en el artículo
23 de la Ley 769 de 2002.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cardos
analizados, la expresión “el titular de la misma figure como deudor
al pago de infracciones debidamente ejecutoriadas” contenida en el artículo
23 de la Ley 769 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento de voto a la Sentencia C-017/04
DERECHOS FUNDAMENTALES-Categorías sospechosas que los limitan/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Test
estricto frente a categorías sospechosas (Salvamento de voto)
DERECHOS FUNDAMENTALES-Razón económica no lo puede limitar (Salvamento de voto)
MULTA-Utilización
de medio sospechoso para recaudo que desconoce derechos ciudadanos (Salvamento
de voto)
REF.: Expediente D - 4679
Magistrado Ponente:
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito Magistrado
salva el voto como lo exprese en la Sala Plena, respecto del numeral tercero
que declaró exequible parte del artículo 23 de la Ley 769 de 2002 por las
siguientes razones.
La historia del
control de Constitucionalidad especialmente la del constitucionalismo
norteamericano, nuestra que existen una serie de “categorías sospechosas”
utilizadas por el legislador para limitar o restringir derechos fundamentales.
Frente a esas categorías sospechosas, el juez que hace el control de constitucionalidad
tiene que ser muy estricto.  Eso es lo que explica que en el constitucionalismo
norteamericano se utilicen frente a esas categorías los denominados test
estrictos.
Se consideran
como categorías sospechosas: La raza, el sexo, la riqueza, etc.
La riqueza es
entonces una categoría sospechosa a la cual es necesario aplicar un test
estricto.  Esto es lo que explica, que el Estado debe dar defensores de oficio
a quienes no tengan recursos económicos para pagarlos, pues de otra manera se
haría nugatorio el derecho de defensa (debido proceso), o se impediría el
acceso a la justicia de los más pobres; esto explica también que no se deba
exigir el pago previo de dinero para interponer recursos.
En el caso que
nos ocupa se utiliza una categoría sospechosa que es la riqueza, quien tenga
una sanción como conductor si paga se le renueve su licencia de conducción,
pero si no tiene con que pagar la multa, por ejemplo, no se le renueve la
licencia.  De esta manera por una razón económica se limita un derecho de un
ciudadano.
La norma tiene
como fin servir de instrumento para el recaudo de las multas, sin embargo, para
lograr ese fin utiliza un medio sospechoso, que priva de un derecho fundamental
y esto la hace inconstitucional.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1]
Cfr folio 3 del expediente.
[2]
Cfr folio 20 del expediente.
[3]
MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[4]
Cfr folio 3 del expediente.
[5]
Cfr folio 3 del expediente.
[6]
Cfr folio 3 del expediente.
[7]
Cfr folios 17 y 18 del expediente.
[8]
Cfr folio 6 del expediente.
[9]
Cfr folio 33 del expediente.
[10]
Cfr folio 33 del expediente.
[11]
Cfr folio 35 del expediente.
[12]
Cfr folio 40 del expediente.
[13]
Cfr folio 68 del expediente.
[14]
Cfr folio 62 del expediente.
[15]
Cfr folio 68 del expediente.
[16]
Cfr folio 70 del expediente.
[17]
MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[18]
Cfr folio 4 del expediente.
[19] El artículo 22 dice: “Vigencia de la licencia de
conducción. Las licencias de conducción para vehículos particulares tendrán
una vigencia indefinida. || Las licencias de conducción para vehículos de
servicio público tendrán una vigencia de 3 años, al cabo de los cuales se
solicitará su renovación adjuntando un nuevo certificado de aptitud física y mental
y el registro de información sobre infracciones de tránsito del período
vencido. || Parágrafo. Todos los conductores de servicio público
mayores de 65 años deberán renovar su licencia de conducción anualmente,
demostrando su aptitud mediante certificación competente e idónea.”
[20]
La norma se refiere a bases de datos que contienen información acerca de las
infracciones de tránsito. El Sistema integrado de información sobre las
multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT) el cual es un
sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones
de tránsito.  Al respecto, ver los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002. Ver
también la sentencia C-385 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[21]
Acerca de las multas que se derivan de cometer infracciones de tránsito, ver el
artículo 131 del Código de Tránsito. Ver también la sentencia C-799 de 2002
precitada.
[22]
Acerca de las actuaciones relativas a la imposición de comparendos y los
recursos a los que tiene derecho el conductor sancionado, ver los artículos 136
a 147 de la Ley 769 de 2002.
[23] Sentencia C-530 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett). En esta
sentencia, la Corte resolvió, entre otras cosas, que algunas infracciones
establecidas en el nuevo Código de Tránsito eran contrarias al derecho al
debido proceso. También, ver la sentencia C-529 de 2003 (MP Eduardo Montealegre
Lynett), en la cual la Corte consideró que las prohibiciones de llevar defensas
rígidas en los automóviles y de portar luces exploradoras traseras, protegían
los derechos de terceros, y por ende no eran contrarias al libre desarrollo de
la personalidad y a  la igualdad. Ver también las sentencias C-799 de 2003,
C-066 de 1999, C-309 de 1997, T-287 de 1996 y T-258 de 1996.
[24]
Sentencia C-799 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la cual, como se dijo
anteriormente, declaró inexequible el artículo 140 acusado también en la
presente ocasión.
[25] De otra parte, acerca de la limitación de la potestad
sancionatoria de la administración en materia de tránsito terrestre respecto de
los principios de debido proceso, ver la sentencia C-530 de 2003 (MP Eduardo
Montealegre Lynett). Ver también la sentencia C-1081 de 2002 (MP Alfredo
Beltrán Sierra). Así mismo, acerca de la limitación de las normas de tránsito
respecto del principio de igualdad, ver la sentencia C-478 de 2003 (MP Jaime
Córdoba Triviño) en la cual la Corte declaró la inexequibilidad y la
exequibilidad condicionada de algunas normas relacionadas con la prohibición de
tránsito de vehículos de tracción animal. Igualmente, en la sentencia C-355 de
2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte decidió que algunas disposiciones
dirigidas a prohibir el tránsito de vehículos de tracción animal eran
contrarias al libre desarrollo de la personalidad y el derecho al trabajo.
[26]
La Corte puso de presente que “(l)a proporcionalidad (…) es
un criterio de interpretación constitucional que pretende impedir los excesos o
defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica de
protección o de realización de los derechos y libertades individuales.
Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-916 de
2002, M.P Manuel José Cepeda Espinosa, C-154 de 2002, M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra, C-130 de 2002, M.P Jaime Araujo Rentería, etc.”
[27]
El artículo 24 de la Constitución establece: “Todo colombiano, con las
limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el
territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en
Colombia.”
[28]
MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29]
En el mismo sentido, la Corte, por medio de la sentencia C-318 de 1998 (MP
Carlos Gaviria Díaz), declaró inexequible una norma del Estatuto Tributario que
establecía el requisito de suscribir una garantía bancaria o póliza de seguros
para el contribuyente que quisiera ejercer una acción contencioso
administrativa. La Corte señaló que la fijación de un porcentaje fijo no
consultaba la verdadera capacidad económica de la parte afectada e introducía
un elemento ajeno a la equidad que no resultaba compatible con la Constitución.
Consideró que “(c)uando la norma demandada impone un porcentaje fijo para
todo aquél que pretenda someter su caso a la jurisdicción, no es inequitativa
en apariencia, pues toma como base la cuantía de la presunta deuda. Aunque a
primera vista puede parecer justa la medida, no toma en cuenta la capacidad real
de pago del demandante, ni sus condiciones específicas. No contempla,
dentro de las situaciones disímiles que pretende abarcar, aquélla en la que el
demandante no tenga acceso al mercado financiero, o no pueda llenar las
exigencias de una póliza. Con esto, recibe un trato desigual con respecto a
otros deudores de obligaciones fiscales que se encuentran en su misma
situación, y queda desprovisto de toda posibilidad de solucionar su problema
con la administración de impuestos.”
[30]
Sentencia C-355 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) precitada.
[31]
Ver el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. Al respecto, ver el análisis que
sobre este tema realizó la Corte en la sentencia C-799 de 2003 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra ) precitada.
[32]
Según datos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá.