C-457-20
Sentencia
C-457/20
Referencia:
expediente D-13251
Acción
de inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 1797 de 2016,
“por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Juan
Nicolás Medina Jiménez.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., veintiuno (21) de
octubre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241 (numeral 4) de la Constitución
Política y, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Juan Nicolás Medina Jiménez, en su calidad de ciudadano,
presentó acción de inconstitucionalidad contra el tercer inciso del Artículo 16
de la Ley 1797 de 2016, por considerar que viola los artículos 1, 29, 48, 49,
58, 83 y 365 de la Constitución Política.[1]
II. NORMA DEMANDADA
2. A continuación, se cita la norma a la que se refiere la
acción de inconstitucionalidad y se subraya el aparte que se acusa.
Ley 1797 de 2016
‘Por la cual se dictan
disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social
en Salud y se dictan otras disposiciones’
“ARTÍCULO 16. Descuentos por multiafiliación y
obligación de restitución de recursos en el SGSSS. Cuando se haya efectuado
un giro no debido por concepto de reconocimiento de UPC por deficiencias en la
información, estos valores podrán ser descontados dentro de los dos (2) años
siguientes al hecho generador de la multiafiliación. En los casos en que se
efectúen los descuentos se tendrá en cuenta el derecho al reconocimiento de los
gastos incurridos en la atención del afiliado a la EPS que los asumió, por
parte de la Entidad que recibió la Unidad de Pago por Capitación o que tiene la
responsabilidad de atender al usuario.
No habrá lugar a la restitución de
recursos según lo establecido en el artículo 3° del Decreto-ley 1281 de 2002
cuando se trate de afiliados que hayan ingresado a la EPS en virtud del
mecanismo de afiliación a prevención o por cesión obligatoria de afiliados. La
EPS receptora contará con un término de un (1) año para verificar si el
afiliado presenta o no multiafiliación con otra EPS o con los regímenes
especiales o de excepción.
Los reconocimientos y giros de
los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la
vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley.”
III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
3. Previo a formular los cargos contra la norma acusada, el
actor explicó el alcance que, desde su perspectiva, ésta tiene. Es importante
hacer referencia a dicha presentación del demandante, pues es el punto de
partida para estructurar todas sus objeciones formuladas contra el tercer
inciso de la Ley 1797 de 2016. En ese sentido, se refirió fundamentalmente a
tres aspectos que resulta pertinente reseñar. En primer lugar, a los términos
en que los reconocimientos y giros de los recursos en salud por compensación
quedaban en firme antes de la Ley 1753 de 2015.[2]
En segundo lugar, al término de firmeza establecido desde el año 2015 en dicha
Ley. Y, por último, a las consideraciones relacionadas con la aplicación de la
norma demandada.
La firmeza de los reconocimientos y giros de los
recursos en salud por compensación, antes de la Ley 1753 de 2015
4. Para el accionante, con anterioridad al 9 de junio de
2015, fecha de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, en el
ordenamiento jurídico existían distintos instrumentos de los cuales se derivaba
la regla según la cual, durante el término de dos años desde su aprobación, los
reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud quedaban en
firme. Como fundamentó, hizo referencia al Decreto 1725 de 1999[3], al Decreto 2280 de 2004[4] y al Decreto 4023 de 2011. Respecto
de este último, aseguró que, al no indicar ningún término de firmeza, desde ese
instante se empezó a entender que el plazo era el mismo que el de la caducidad
de la acción de reparación directa. Esa posición, según el ciudadano, fue
reafirmada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Dicha Corporación, en concepto del 7 de diciembre de 2015 y en respuesta a un
requerimiento del Ministerio de Salud y Protección Social, sostuvo que:
“Antes del 9 de junio del año
2015, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753, el término con el que
contaba la administración para iniciar el procedimiento de reintegro de
recursos de la Salud apropiados o reconocidos sin justa causa como consecuencia
del pago de lo no debido originado en el proceso de giro y compensación, es el
término de caducidad de dos (2) años aplicable para la acción de reparación
directa (literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA), término que
incluye la pretensión de enriquecimiento sin causa (actio in rem verso).”[5]
El término de firmeza de los reconocimientos y giros
de los recursos en salud por compensación, a la luz de la Ley 1753 de 2015
5. El último inciso del artículo 73 de dicha Ley dispuso: “[l]os
procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de
Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después
de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.”
Para el actor, es evidente que esta norma sólo se ocupó de elevar a rango legal
un término que, desde hace mucho tiempo, venía aplicándose frente a las
operaciones de compensación mencionadas. En su criterio, se trató simplemente
de un reconocimiento de los instrumentos que venían definiendo el plazo de 2
años mencionado. Por ello, consideró que las operaciones anteriores a la Ley
1753 de 2015 deben entenderse cobijadas por dicho término, ya sea por vía de
reconocerle efectos retrospectivos a dicha ley, o por simple aplicación del
marco jurídico existente al momento en que ocurrieron los reconocimientos y
giros.
El alcance que, según el actor, tiene la norma
demandada (tercer inciso del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016)
6. El demandante afirmó que el hecho de que la Ley 1753 de
2015 entrara en vigencia el 9 de junio de 2015, y aplicara hacia el futuro, es
lo que al parecer habría justificado que, a través de la disposición acusada,
se adoptara un pronunciamiento legislativo sobre la firmeza de los procesos de
compensación anteriores a dicha fecha[6].
Es decir, de entrada, el actor planteó que el tercer inciso del artículo 16 de
la Ley 1797 de 2016 regula la firmeza de las operaciones de compensación
realizadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015.
7. Desde la perspectiva del accionante, la regulación
contenida en el precepto acusado se hizo desconociendo que, con base en lo
reseñado, antes del año 2015 existía un marco jurídico que establecía el
término de 2 años para la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos
del aseguramiento en salud. Esto significó una variación en los plazos de consolidación
jurídica de tales operaciones porque, en su parecer, “una lectura textual”[7] de la norma demandada conduciría a
que: (i) sólo quedaron en firme “aquellos procesos que tuvieran una
antigüedad mayor a los 2 años a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015”,
“es decir, toda declaración de giro y compensación aprobada por el FOSYGA
con anterioridad al 9 de junio de 2013 expresamente se le reconoció su firmeza.” [8] Por tanto, (ii) “este
reconocimiento expreso de firmeza que efectúa la Ley 1797 excluye aquellas
declaraciones de compensación efectuadas con posterioridad al 9 de junio de
2013.”[9]
A partir de ello, el actor consideró que estas últimas operaciones, causadas
durante los dos años inmediatamente anteriores a la expedición de la Ley 1753
de 2015, quedaron indefinidamente sin consolidación jurídica.
8. Según el demandante, “esta circunstancia nos lleva a
cuestionar la exequibilidad de este aparte de la ley 1797 de 2016, por cuanto difiere
en el tiempo la firmeza de situaciones que en virtud de normas anteriores ya la
habían adquirido (…). Al limitar la firmeza solamente a los ocurridos con
anterioridad al 9 de junio de 2013, desconoció los derechos consolidados y
concretos que derivaron de la aplicación de los precedentes normativos y
jurisprudenciales vigentes para el momento de cada giro.”[10] (Subraya fuera del texto original).
9. A partir de todo lo anterior, el ciudadano Juan Nicolás
Medina Jiménez formuló cuatro cargos contra el inciso acusado, los cuales se
presentan enseguida.
1. Cargo por violación del derecho al debido
proceso (Art. 29 de la CP) y principio de legalidad (Art. 84 de la CP)
10. Para el accionante, el inciso demandado constituye una
violación de “los principios de certeza, seguridad jurídica y perención.”
Esto, porque la norma, según él, dejó de lado la firmeza jurídica de los
reconocimientos y giros realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio
de 2015. Esto haría posible reabrir controversias por parte de, por ejemplo,
los administradores fiduciarios del FOSYGA, la Superintendencia Nacional de
Salud o el Ministerio de Salud, pese a que, insistió, se trata de situaciones
jurídicamente consolidadas.
11. Por esta vía, reiteró que el Legislador desconoció que
el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 había establecido el término de dos años,
en general, para garantizar la firmeza de los reconocimientos y giros del
aseguramiento en salud, independientemente de la fecha en que hubieran
ocurrido. En criterio del demandante, el plazo de dos años fijado en este
último artículo correspondió a la reproducción legal de los distintos
instrumentos que históricamente lo contemplaban y que, en la práctica, venían
aplicándose para todos estos asuntos.  En ese sentido, el Congreso de la
República no estaba facultado para afectar la consolidación de las operaciones
realizadas antes de dicha legislación, pues para esos hechos era aplicable el
marco jurídico que establecía la regla de firmeza de los giros a partir de los
2 años. Desconocer ese marco jurídico, advirtió, se traduce en una violación
del principio de legalidad y del debido proceso.
12. En su opinión, se presenta igualmente una violación de
la seguridad jurídica porque la disposición cuestionada afecta la firmeza de
situaciones que estaban jurídicamente consolidadas. Indicó que la norma infringe
la certeza de las relaciones jurídicas y la coherencia del ordenamiento. Esto
impacta en el derecho a la libertad económica, “toda vez que un cambio
inesperado de los criterios en los que las personas apoyan su actividad pone en
riesgo la libertad individual, así como la estabilidad de los contratos y de
las transacciones económicas.”[11]
2. Cargo por desconocimiento de la garantía de los
derechos adquiridos (Art. 58 de la CP)
13. En la demanda se expone que el tercer inciso del
artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 es inconstitucional porque permite reabrir
reclamaciones frente a operaciones que se encuentran consolidadas al
transcurrir dos años desde su realización. En esa medida, el Legislador
incurrió “en una contradicción y en desconocimiento a derechos adquiridos y
legítimamente constituidos a favor de la misma ADRES (antes FOSYGA) como de las
EPS.”[12]
14. El actor sostuvo que la norma cuestionada desatiende la
regla general relativa a la irretroactividad de la ley, pues afectó indefinidamente
situaciones que tenían firmeza jurídica antes de su entrada en vigencia. De
esta forma, hizo referencia al supuesto desconocimiento de los derechos
adquiridos tanto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES) como de las EPS. Respecto de la primera,
sostuvo lo siguiente:
“ (…) para la ADRES tales derechos
adquiridos están representados en que las EPS no pueden solicitar reclamación
alguna sobre giros y reconocimientos de recursos de aseguramiento que hubieran
hecho con más de 2 años. Téngase presente que el proceso de compensación ante
el ADRES (antes FOSYGA) es de una inmensa complejidad operativa que en muchas
ocasiones ha conllevado que las EPS no obtengan el reconocimiento completo de
las UPC de sus afiliados, especialmente por los problemas de individualización
en las bases de datos, sobre los cuales las EPS han formulado reclamaciones y
demandas que han llegado incluso a conocimiento de la jurisdicción laboral como
de lo contencioso administrativo.”[13]
15. En concepto del demandante, con la expedición del tercer
inciso del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016:
“(…) se les revivió a las EPS el
término para efectuar reclamaciones sobre los procesos de giro y aseguramiento
efectuados dentro de los 2 años anteriores a la entrada en vigencia de la Ley
1753. En el peor de los casos las EPS tuvieron plazo para reclamar sobre los
procesos hasta el 9 de junio de 2017 (2 años luego de entrada en vigencia de la
Ley 1753), sin embargo, con la Ley 1797 este plazo se revive indefinidamente pues
lo que quedó en firme fueron los procesos con más de dos años al entrar en
vigencia la Ley 1753, esto conlleva que los procesos con menos de 2 años no han
llegado a ninguna firmeza, toda vez que el supuesto de la Ley 1797 es que
la ley 1753 solo aplica respecto a los hechos futuros sin que pueda aplicarse
sobre los anteriores.”[14]
16. Del mismo modo, el actor sostuvo que el
Legislador incurrió en una trasgresión de los derechos adquiridos de las EPS,
los cuales están representados en que las UPC recibidas son definitivas y no
van a tener que ser restituidas con posterioridad. En palabras del actor:
“[l]as EPS tienen la certeza que
luego no van a ser sorprendidas con un apremio de restitución de recursos que
materialmente ya no tienen (…). Particularmente tal zozobra se da respecto a
los procesos de giro y aseguramiento ocurridos entre el 9 de junio de 2013 y el
9 de junio de 2015, esto es, los que tienen menos de 2 años al entrar en
vigencia la Ley 1753 de 2015. Al limitar la firmeza a los procesos que tienen
más de 2 años al entrar en vigencia la Ley 1753 de 2015, se legalizó que las
EPS pudieran verse sorprendidas con procesos de restitución y respecto de los
cuales, las UPC ya las han aplicado al aseguramiento de su población afiliada y
habían pasado más de 2 años.”[15]
3. Cargo por desconocimiento de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad
17. De acuerdo con lo dicho por
el ciudadano, “los actores del sistema de salud siempre han tenido límites
temporales para el ejercicio de sus derechos y por ende les corresponde
asegurar su actuar diligente a fin de evitar mantener situaciones indefinidas”.
En esa medida, señaló que el inciso tercero del artículo 16 de la Ley 1797 de
2016 no es razonable, pues, a partir del alcance que el actor le otorga,
considera que la norma acarrea un alto sacrificio de los principios de
seguridad y certeza jurídica.
18. Sostuvo que, si la finalidad es la protección de los
recursos de la seguridad social en salud, esta no se garantiza a través de la
ausencia indefinida de firmeza jurídica de los reconocimientos y giros por
compensaciones que, en concepto del actor, causa el precepto cuestionado. Para
el demandante, la disposición “establece un régimen diferencial de firmeza
para los procesos de giro estableciendo un trato injustificado, desigual y
discriminatorio de los procesos ocurridos antes y a posteriori de los que
abarca la temporalidad a la que se refiere el inciso acusado. Este se torna
irrazonable y desproporcionado porque vulnera sin ninguna justificación
objetiva y racional derechos y principios constitucionales.”[16]
19. En la acción de inconstitucionalidad se expuso que, por
un lado, el aparte normativo demandado incluye medidas que “tienen como
efecto generar plazos indefinidos para presentar reclamaciones por giros de
aseguramiento”[17].
Esto conlleva a “premiar la inactividad y falta de diligencia de los actores”,
y conlleva que “estén bajo el apremio de estar restituyendo recursos que
incluso ya han aplicado a la parafiscalidad constitucional”[18]. Manifestó que esto se traduce en una
incertidumbre para por ejemplo las EPS, en tanto particulares que participan en
la prestación del servicio de salud. Para el actor, “[n]o hay ninguna
solidaridad cuando a un subsector de la salud se le busca estar cuestionando
los recursos recibidos, sin contemplación alguna que tales recursos tienen la
condición de parafiscal.”[19]
Por tanto, habría un desconocimiento de los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad en materia de seguridad social.
20. Por otro lado, se expuso en la demanda que “el
régimen especial de firmeza en los giros y reconocimientos de aseguramientos en
salud para los ocurridos antes de 2 años de vigencia de la Ley 1753 de 2015,
atenta contra la participación de los particulares en la prestación de los
servicios públicos (art. 365 CP)”. En concepto del accionante, la
participación de estos actores se daría en condiciones desfavorables y sin
equidad. En el actual proceso de compensación, la ADRES tiene la carga de “estar
revisando si los reconocimientos hechos a las EPS son justos y adecuados”.
Bajo esa perspectiva, las EPS cuentan con la certeza de que las actuaciones
están sometidas a un régimen legal específico y determinado. A partir de esto,
expresó que “[e]s desproporcionado que de manera indefinida en el tiempo
luego pueda entrarse a realizar una revisión de los recursos recibidos por las
EPS cuando estos ya los han destinado al aseguramiento en salud, lo que en
efecto se establece restrictivo de su libre empresa y los pone en condiciones
inseguras.”[20]
(Subraya fuera del texto original). El accionante insistió en que todos los
procesos de compensación anteriores a la Ley 1753 de 2015 estaban regidos por
el término de firmeza de 2 años, porque así lo reconocía el marco jurídico
vigente. Por ello, consideró irrazonable que la norma acusada, desde su
perspectiva, modifique intempestivamente dicho marco jurídico, dejando la
posibilidad indefinida de que los giros sean objeto de reclamaciones.
21. El ciudadano adicionó que la norma no cumple con su
finalidad porque:
“(i) no avanza en el proceso de
saneamiento de deudas del sector de la salud. Su efecto conlleva ampliar
indefinición y la falta de firmeza de los reconocimientos efectuados a los
diferentes actores del Sistema, (ii) no mejora el flujo de recursos, lo que hace
es dar la posibilidad de revivir términos ya expirados para efectuar cobros por
restituciones o correcciones y adiciones a giros ya realizados y (iii) tampoco
es una medida financiera idónea, pues si a las EPS les han sido reconocidos
mayores recursos de aseguramientos, estos no dejan de ser parafiscales y por
ende conservan su destinación específica.”[21]
(Subraya fuera del texto original).
22. De esta forma, para el actor
la norma no supera un estudio de proporcionalidad. Implica un “sacrificio
muy alto a los principios de seguridad y certeza jurídica, a los derechos
adquiridos, al principio de legalidad como (sic) a los principios de
solidaridad y eficiencia que predica la Constitución como rectores de la
seguridad social.” Reitera que, además, la norma no favorece el saneamiento
del sector de la salud. En su opinión, “se privilegia a una parte del sector
de la salud, los Administradores del FOSYGA, a contra de otra fracción del
mismo sector, las Entidades promotoras de Salud (EPS).”[22]
4. Cargo por violación de la confianza legítima (Art. 83 de
la CP)
23. El accionante refirió que la norma acusada incurre en una
violación de la confianza legítima. Como fundamento, insistió en lo dicho con
anterioridad, en el sentido de que la norma desconoció que los reconocimientos
y giros anteriores al 9 de junio de 2015 estaban regidos por la regla según la
cual éstos adquirían firmeza cuando pasaran dos años. Para el actor, con el
precepto cuestionado “se adopta una medida extraña que modifica el régimen
de firmeza de giros ocurridos antes de la Ley 1753 de 2015. Tal modificación es
sorpresiva e inconsonante con el régimen tradicional e incluso con la reciente
regulación sobre la firmeza que [se] había expedido con la Ley 1753 de 2015.”[23] Bajo esas consideraciones, sostuvo
que el Congreso de la República desconoció los límites de su facultad
legislativa porque alteró el ordenamiento jurídico que gobernaba las
situaciones anteriores a la expedición de la Ley 1797 de 2016, sin tener en
cuenta las expectativas de estabilidad. En su criterio, hubo un cambio “abrupto
de las reglas de juego”, sin la adopción de ningún mecanismo de transición o
gradualidad, lo cual atenta contra los derechos de los destinatarios de la
medida.
24. Con base en lo expuesto, el actor solicitó a la Corte
declarar la inexequibilidad del tercer inciso del artículo 16 de la Ley 1797 de
2016.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Salud y Protección Social
25. Por conducto de la abogada Diana Marcela Roa Salazar, la
entidad solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de
la norma demandada. Sin hacer referencia al alcance detallado de la misma,
sostuvo que la motivación de la disposición sólo fue hacer eficaz la
recuperación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Indicó que el procedimiento administrativo especial para el reintegro de los
recursos del aseguramiento en salud ha estado regulado por distintos
instrumentos, como lo son las resoluciones 3361 de 2013, 4358 de 2018 y 1716 de
2019, “las cuales, si se integran con el inciso final del artículo 73 de la
Ley 1753 de 2015, permitirán la materialización de saneamiento de los recursos
dentro de un plazo razonable”[24].
En esa medida, afirmó que “el marco reglamentario que desarrolla los
procesos de reconocimiento y giro de la UPC a las EPS que operan el
aseguramiento en salud, así como los procesos para el reintegro de los mismos,
siempre han estado en línea de la protección de los recursos que pertenecen al
sistema de salud y no a las EPS, (…) para asegurar el equilibrio económico del
sistema y así permitir la realización del derecho fundamental a la salud de los
afiliados.”[25]
Agregó que, frente a la supuesta violación de los derechos adquiridos, el actor
no tiene en cuenta que, mientras las situaciones jurídicas no estén plenamente
consolidadas, se trata de meras expectativas. De esta manera, concluyó:
“[…] la norma acusada no defraudó
la confianza legítima y no desconoció derechos adquiridos, ni la buena fe, por
cuanto no afectó situaciones jurídicas consolidadas, ya que el objeto de la Ley
1797 de 2016, de la cual hace parte el artículo atacado, es adoptar medidas de
carácter financiero y operativo para avanzar en el proceso de saneamiento de
las deudas del sector y en el mejoramiento del flujo de recursos y la calidad
de la prestación de servicios dentro del SGSSS. En particular, se observa que a
través de varias disposiciones el Legislador promovió la superación de las
dificultades económicas de actores del SGSSS, con especial atención en las IPS.”
2. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
- ACEMI
26. La representante legal suplente de ACEMI,[26] luego de señalar que actúa en nombre
de la entidad que agremia a la mayoría de EPS del Régimen Contributivo en
Colombia, pidió a la Corte declarar la inexequibilidad del precepto
demandado. Acompañando la presentación del actor, señaló que la norma “establece
una aplicación retroactiva que vulnera los derechos adquiridos al amparo de la
normatividad que regulaba la firmeza de los reconocimientos y giros de los
recursos del aseguramiento en salud, realizados dos años antes de la
entrada en vigencia de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015.”[27] La agremiación indicó que, en su
criterio, “la aplicación de la norma demandada puede tener 3
interpretaciones:[28]
a. Si se interpreta que aplica
a los reconocimientos y giros pagados desde el 9 de junio de 2013 hacia atrás
El término para la firmeza de los
reconocimientos y giros pagados por aseguramiento a las EPS dos años antes de
la entrada en vigencia de la Ley 1753 de junio 9 de 2015, era de dos años, de
manera que para cuando se expidió la norma demandada, el 13 de julio de 2016,
dichos reconocimientos ya estaban en firme, con lo cual afectó derechos
adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una disposición
anterior. Nos permitimos exponer lo anterior en el siguiente cuadro resumen:
Fecha del reconocimiento y giro de los recursos de
aseguramiento
Fecha en que operó la firmeza del reconocimiento y giro
al amparo de la norma vigente para la época del pago
Fecha en la que operó la firmeza del reconocimiento y
giro como consecuencia de la norma demandada en el proceso de la referencia
¿La norma demandada se aplicó de forma retroactiva
afectando derechos adquiridos y situaciones consolidadas?
Junio 9 de 2013
Junio 9 de 2015
Julio 13 de 2016
Sí
Junio 8 de 2013
Junio 8 de 2015
Julio 13 de 2016
Sí
Junio 7 de 2013
Junio 7 de 2015
Julio 13 de 2016
Sí
Enero 1º de 1994
Enero 1º de 1996
Julio 13 de 2016
Sí
Como se observa, la norma
demandada terminó con la firmeza de los reconocimientos y giros por
aseguramiento realizados desde el inicio del SGSSS hasta junio de 2013,
afectando situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos.
b. Si se interpreta que aplica
a los reconocimientos y giros pagados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de
junio de 2015
En caso de entenderse, como lo
hace el accionante, que la norma demandada solo reconoció la firmeza de los
reconocimientos y giros de aseguramiento realizados antes de junio 9 de 2013,
dejando sin firmeza alguna los giros realizados entre el 9 de junio de 2013 y
el 8 de junio de 2015, la norma demandada también afectó los derechos
adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas al amparo de la norma anterior,
como sigue. || Los giros realizados, por vía de ejemplo, el 10 de junio
de 2013, quedaron en firme al amparo de la norma vigente para la fecha en que
se realizó el giro, el 10 de junio de 2015. No obstante, de acuerdo con la
norma demandada, la firmeza solo se adquirió el 13 de julio de 2016, con lo
cual queda claro que la disposición acusada afecta derechos adquiridos y
situaciones jurídicas consolidadas. (…)
c. Si se interpreta que aplica
a los reconocimientos y giros pagados el 9 de junio de 2013
Una interpretación estricta de la
norma, permite entender que aplica solamente a los reconocimientos y giros por
aseguramiento realizados el día 9 de junio de 2013, que es la fecha a la que en
estricto sentido corresponde la frase "dos años antes de la vigencia de la
Ley 1753 de 2015 || En este caso, la aplicación de la norma es retroactiva (…).”[29]
27. Ante estas alternativas interpretativas, la agremiación
identificó el planteamiento del accionante con la segunda posibilidad. En ese
contexto, sostuvo que la norma tendría una aplicación retroactiva, por lo cual se
desconocerían “los principios de certeza, seguridad jurídica y perención,
componentes de la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho, el debido
proceso y el principio de legalidad, así como la afectación al principio de la
confianza legítima.”[30]
3. Universidad Surcolombiana de Neiva
28. A través del director de la Clínica Jurídica,[31] la institución educativa intervino
en el proceso de la referencia, para solicitar la inexequibilidad de la norma
acusada. Como fundamento, reprodujo textualmente distintos apartes de la
demanda presentada por el ciudadano Juan Nicolás Medina Jiménez. Reiteró que la
norma es desproporcionada, irrazonable y viola la confianza legítima, así como
los derechos adquiridos de las Entidades Prestadoras de Salud, porque desconoce
la firmeza de los giros que, realizados antes de la Ley 1753 de 2015, habían
cumplido dos años para su consolidación.
V. PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
29. El Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo
Flórez, a través de concepto Nº 6682, solicitó a la Corte declarar exequible el
inciso 3 del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016.  Sostuvo que “cuando la disposición
acusada regula la firmeza de los procesos de reconocimiento y giro de recursos
del aseguramiento en salud, efectuados sin justa causa, al amparo de la
normatividad anterior a la vigencia de las leyes 1753 de 2015 y 1797 de 2016,
aplica el criterio de favorabilidad para los ciudadanos, quienes en ultimas son
los destinatarios de dicha norma, porque lo que pretende es establecer y
mejorar las condiciones para la atención en salud de la población y en
consecuencia para la vida de los ciudadanos.”[32] Con base en ello, indicó que el
inciso cuestionado se encuentra fundado en el orden público, económico, social
y de convivencia.
Sin hacer referencia alguna al alcance de la norma, el funcionario
indicó que la disposición impugnada es razonable porque busca hacer efectiva la
prestación del servicio de salud, en condiciones de igualdad a toda la
población (artículos 1,13, 48, 49 y 366 de la Constitución). Además, es
proporcional porque pretende optimizar y recuperar recursos públicos que han
sido reconocidos o girados sin justa causa, para invertirlos en el mismo sector.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
30. De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal como la
acusada.
2. Estudio de la aptitud
formal de la demanda: la acción de inconstitucionalidad promovida contra el
artículo 16 (parcial) de la Ley 1797 de 2016 no admite ser analizada de fondo
por la Corte Constitucional
31. Luego de analizar
detalladamente la demanda instaurada en contra del tercer inciso del artículo
16 de la Ley 1797 de 2016, la Sala advierte que los cargos no son susceptibles
de ser analizados en sede de control abstracto de constitucionalidad. A
continuación, se reiteran las reglas jurisprudenciales relacionadas con los
requisitos que deben satisfacer las acciones de inconstitucionalidad. A partir
de esto, se expondrán las razones que darían cuenta de la ineptitud sustantiva
de la demanda formulada por el ciudadano Juan Nicolás Medina Jiménez
2.1. Las demandas de inconstitucionalidad
deben satisfacer requisitos mínimos que permitan su análisis de fondo.
Reiteración de jurisprudencia
32. La Corte Constitucional se
ha pronunciado en distintas oportunidades sobre los requisitos que debe reunir
una demanda de inconstitucionalidad, para efectos de que el asunto sometido a
su consideración pueda ser decidido de fondo.[33] En dichas ocasiones, ha enfatizado que
la acción pública de inconstitucionalidad es expresión del derecho de
participación en una democracia,[34]
y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuración
normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la República.[35]
33. El ejercicio de dicho
mecanismo, sin embargo, no está desprovisto de exigencias que, si bien no pueden
constituirse en barreras para el acceso a la administración de justicia, están
orientadas a dar cuenta (i) de la presunción de corrección de las Leyes, con
mayor precisión e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la
República, que deriva del carácter epistemológico del proceso democrático, y de
la pretensión de estabilidad del ordenamiento jurídico en beneficio de la
seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado
de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por
sí mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe
estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el
que el escrito de la demanda permita orientar la participación y el debate
ciudadano.
34. Partiendo del contenido del artículo 2º del Decreto 2067
de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma,
el promotor del respectivo escrito de acusación debe: (i) señalar las
normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) las disposiciones
superiores que estima infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos
por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo que se traduce, a su
vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad[36].
El promotor de la acción, por supuesto, también debe explicar la razón por la
cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto (artículos
241 de la Constitución Política y 2 del Decreto 2067 de 1991).
35. Las dos primeras exigencias
cumplen un doble propósito. De un lado, la determinación clara y precisa del objeto
sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que
se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción
literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de
un ejemplar de la publicación oficial, de acuerdo con las previsiones del
artículo 2° del citado Decreto 2067 de 1991; y, del otro, la indicación de
forma relativamente clara de las normas constitucionales que, en criterio del
actor, resultan vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son
relevantes para el juicio.
36. Ahora bien, el tercero de los
presupuestos exige consignar en el texto de la demanda las razones o motivos a
partir de los cuales se entiende que la norma acusada infringe la Constitución.
Al respecto, ha hecho énfasis este Tribunal en que el mismo impone al ciudadano
que hace uso de la acción pública una carga particular, consistente en la
formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la
norma que pone en tela de juicio, y en que este se encuentre respaldado en
razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[37]
que permitan establecer la existencia de una oposición objetiva y verificable
entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales. Dicho
en otros términos, la proposición de una verdadera controversia de raigambre
constitucional.[38]
Sobre estos requisitos, en la Sentencia C-1052 de 2001,[39] se sostuvo:
“(i) claras, es decir,
seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de
manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada.”
37. Así entonces, la claridad es
indispensable “para establecer la conducencia del concepto de la violación”,
pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo
conductor que permita comprenderla.  La certeza, por su
parte, exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos
o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. La especificidad
se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando, por
lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[40],
para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva
y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales.” [41]
38. La pertinencia, como
atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por
inconstitucional, indica que “el reproche formulado por el peticionario debe
ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del
contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada,
apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, [42]
o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial
de sus efectos. Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a “la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren
despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”
que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.
39. Cuando se satisfacen los requisitos atrás señalados, la
Corte se encuentra en condiciones de adelantar el proceso judicial con el
objetivo de establecer si lo acusado “se somete o no al ordenamiento
supralegal que se dice desconocido”[43]. De lo contrario, al juez
constitucional le será imposible “entrar en el examen material de los
preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constitución.”[44]
En tales circunstancias, no habrá lugar a darle curso al proceso o, habiéndolo
adelantado, culminará con una sentencia inhibitoria, sin que en este caso pueda
oponerse una primera decisión de admisión.[45]
2.2. La demanda formulada por
el ciudadano Juan Nicolás Medina Jiménez no satisface los requisitos de
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
40. En la demanda corregida
luego de la inadmisión proferida por la magistrada sustanciadora, el actor
formuló cuatro cargos contra la norma. Todos están sustentados a partir de la
afectación de la estabilidad jurídica que, en su criterio, tendrían los giros y
reconocimientos por compensación causados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de
junio de 2015. En varias ocasiones, el accionante sostuvo que la norma “revive
indefinidamente” las operaciones causadas en dicho lapso, lo cual, en su
parecer, sería contrario a la Constitución Política. Para esta Sala, la acción
de inconstitucionalidad carece de certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia porque, como se verá enseguida, el actor parte de un
alcance de la norma que no está acreditado, y sin embargo espera que la Corte
acepte su interpretación de la misma.
41. Como es sabido, el
control de constitucionalidad de las normas es abstracto, porque no se da
frente a su aplicación e interpretación en casos particulares. En ese sentido, la
Corte ha indicado que, aunque el alcance de una norma demandada es
indudablemente relevante para comprender su contenido y ejercer su control,
éste debe desprenderse del sentido real de la disposición.[46]
Con base en ello, ha dicho que:
“cuando una norma puede ser
interpretada en más de un sentido y entre las interpretaciones plausibles hay
una incompatible con la Constitución, la interpretación jurisprudencial y
doctrinaria del texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta para fijar
el sentido, los alcances, los efectos, o la función de la norma objeto del
control constitucional en un proceso, tal y como ha sido aplicada en la
realidad.  Si esta interpretación jurisprudencial y doctrinaria representa
una orientación dominante bien establecida, el juez constitucional
debe, en principio, acogerla salvo que sea incompatible con la Constitución.”[47]
42. Es claro que, cuando los
reproches de inconstitucionalidad se formulan a partir de una interpretación de
la norma cuestionada, necesariamente debe demostrarse que se trata de su
verdadero sentido, o de la aplicación judicial que impera de la misma[48].
De ahí que la determinación del alcance de una disposición no pueda surgir a
partir de ejercicios hermenéuticos hipotéticos o subjetivos de quien la
cuestiona. En los eventos en los que una norma pueda presentar distintas
interpretaciones, la ausencia de acreditación cierta y real de su alcance
podría llevar a escenarios indeseables, no sólo para la Corte Constitucional,
sino para el ordenamiento en general. Como se ha dicho en otras ocasiones, esto
podría llevar a que la Corte, por ejemplo, “[declare] exequible una norma
cuyos alcances y efectos son incompatibles con la Constitución, lo cual haría
inocuo el control. En el mismo sentido, al suponer un determinado sentido
hipotético de la norma en cuestión, podría declarar inexequibles disposiciones
cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un
ejercicio inadecuado de sus funciones.”[49]
En últimas, se trata de reconocer que de la identificación genuina del alcance
de la norma depende que la labor jurisdiccional de este Tribunal, en sede de
control abstracto de constitucionalidad, corresponda verdaderamente a la guarda
efectiva de la integridad y supremacía de la Carta Política.
43. En esa medida, esta
Corporación ha señalado que la aplicación consistente,  consolidada
y también relevante,[50]
que hagan los jueces competentes respecto de una norma que pueda presentar
distintos sentidos, es el medio principal y preeminente para la acreditación
del alcance real y dominante de la misma.[51]
En ese contexto, se ha hecho un reconocimiento preponderante de la
interpretación consolidada que hagan los órganos judiciales de cierre de cada
una de las jurisdicciones, al aplicar en concreto la disposición
correspondiente.[52]
Si no existiera jurisprudencia, entonces debería demostrarse  la aplicación
oficial a través de otras fuentes del derecho. Por ejemplo, la doctrina sólida
y especializada.[53]
44. De acuerdo con el acápite
de antecedentes desarrollado previamente, para formular los cargos contra el
tercer inciso del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, el actor pretendió
explicar el alcance que, desde su perspectiva, tiene la norma. Según su
planteamiento, el precepto demandado, al establecer que “[l]os
reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados
dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir
de la entrada en vigencia de la presente ley”, tiene específicamente dos
efectos:
(i)
Por un lado, sólo les otorga firmeza jurídica a aquellas operaciones de
reconocimiento y giro de recursos de la salud por compensación, realizadas con
anterioridad a los dos años de entrada en vigencia la 1753 de 2015. Es decir,
teniendo en cuenta que dicha legislación entró a regir el 9 de junio de 2015,
para el demandante la norma acusada únicamente le brinda firmeza jurídica a los
reconocimientos y giros por compensación realizados con anterioridad al 9 de
junio de 2013.
(ii)
Por otro lado, la norma excluye de firmeza jurídica a los reconocimientos y
giros por compensación realizados durante los dos años inmediatamente
anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. Esto es, las
operaciones realizadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015.
Pero al tiempo que presenta
el anterior planteamiento, como se vio en el acápite de antecedentes de esta
providencia, para el actor la norma también puede tener otras interpretaciones
posibles. Por ejemplo, indica que el precepto demandado regula y afecta la
firmeza jurídica, en general, de los giros por compensación “independientemente
de la fecha en que hubieran ocurrido”.
45. Estas interpretaciones y
suposiciones que el accionante expone frente a la norma demandada resultan
intrascendentes en sede de control abstracto de inconstitucionalidad porque,
justamente, son hipotéticas. No se encuentra acreditado que se trate de la
aplicación imperante en el ordenamiento. Ni siquiera se ha demostrado que sus
lecturas de la norma correspondan a un entendimiento que sea operativo dentro
de la comunidad jurídica, o que esté asentado por lo menos en parte importante
de ella. Para el actor, simplemente se trata de una “lectura textual” del
inciso. Pero ignora que su entendimiento del precepto no sólo no es
estrictamente textual, sino que no necesariamente atiende al enunciado
normativo de la disposición. Por ejemplo, la misma Asociación Colombiana de
Empresas de Medicina Integral - ACEMI, que secundó la pretensión de
inconstitucionalidad del demandante, admitió que el precepto acusado podría
tener, por lo menos, tres sentidos. Uno según el cual regula los
reconocimientos y giros pagados desde junio de 2013 hacia atrás. Otro que
establecería que se aplica sólo para las operaciones realizadas entre el 9 de
junio de 2013 y el 9 de junio de 2015. Y otro, que admitiría que se dirige a
los reconocimientos y giros pagados única y exclusivamente el 9 de junio de
2013.
46. Para la Corte
Constitucional, la lectura del accionante parte de un supuesto previo que, está
claro, es el que determina su interpretación subjetiva. Se trata de presuponer que
el inciso tercero del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 regula la firmeza
jurídica de todos los reconocimientos y giros del aseguramiento en
salud, realizados por compensación antes de la entrada en vigencia de la Ley
1753 de 2015. De ahí que el accionante se refiera a los efectos que,
supuestamente, la norma estaría teniendo frente a aquellos causados, por un
lado, durante los dos años inmediatamente anteriores al 9 de junio de 2015, y
por otro, con anterioridad al 9 de junio de 2013. Sin embargo, entender que,
por ejemplo, la norma se dirige “textualmente” (expresión usada por el actor) a
todas estas operaciones económicas del sector salud, es una suposición
que, en estricto sentido, es contraria a la literalidad. La norma nunca hace
mención, directamente, a los reconocimientos y giros por compensación causados
antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015, sin considerar su fecha de
realización.
47. Tampoco es evidente que
la disposición cuestionada “excluya de firmeza jurídica” y deje en “indefinición”
los reconocimientos y giros causados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de
junio de 2015. Incluso, no es evidente que la norma regule la firmeza jurídica
de las operaciones realizadas durante dicho periodo porque, como lo sostuvo la
ACEMI en su intervención, es posible que el precepto sólo se refiera a aquellas
causadas “dos años antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015.”
Es decir, exclusivamente el 9 de junio de 2013.  En ese sentido, aunque la
demanda se formula contra una norma vigente, el contenido que el actor le
atribuye, contrario a lo que plantea en su escrito, no necesariamente se puede
inferir del tenor literal de la misma.
48. Este Tribunal se
encuentra, entonces, ante una acción de inconstitucionalidad instaurada contra
una norma, a la que el actor le atribuye una serie de interpretaciones que se
tornas hipotéticas. No acredita que se trate de aplicaciones consistentes,
consolidadas y también relevantes. De hecho, ni siquiera hace
referencia a la interpretación que la comunidad jurídica, y preeminentemente
los jueces competentes, le han dado específicamente al inciso tercero del
artículo 16 de la Ley 1797 de 2016. Esto lleva a que el planteamiento del
accionante en realidad se dirija a resolver problemas de interpretación y
aplicación legal, lo cual, bajo las condiciones expuestas, no es una labor que
le corresponda a la Corte Constitucional.
49. Ahora bien, inicialmente,
en el Auto 407 de 2019[54]
esta Sala señaló que la objeción transversal de la demanda correspondía a la
supuesta retroactividad de la norma acusada. Pero, revisada en detalle y
minuciosamente la acción pública de la referencia por parte de la Corte, se
observa que tal cuestionamiento se relaciona directamente con los efectos que
tendría esa presunta retroactividad respecto de los reconocimientos y pagos de
recursos del sector salud, realizados por compensación antes del 9 de junio de
2015. Inclusive, para el Procurador General de la Nación, por ejemplo, en este
caso la retroactividad en abstracto podría está justificada en razón del objeto
de la disposición demandada. No obstante, para la Corte Constitucional es claro
que ese juicio de constitucionalidad no es posible adelantarlo si no se ha
acreditado, con certeza, cuál es la aplicación consistente,
consolidada y también relevante de la disposición. Ante esta
ineptitud global que presenta la demanda, y que ya ha sido suficientemente explicada,
este Tribunal se encuentra imposibilitado para resolver la supuesta
inconstitucionalidad derivada de la presunta retroactividad de la norma.
50. A partir de las anteriores
consideraciones, es claro que la demanda formulada incumple el requisito de certeza,
pues no la plantea respecto de una proposición jurídica “real y existente”.
El ciudadano no logró acreditar que, ante las distintas posibilidades
interpretativas que presenta la norma, la suya corresponda al contenido normativo
comúnmente aceptado de la disposición acusada. De igual modo, no demostró que
su entendimiento de la norma se identifique con la aplicación oficial, consistente,
consolidada y relevante de la misma en el ordenamiento jurídico. El
demandante tampoco satisfizo el requisito de suficiencia porque, al
basar su argumentación en contenidos normativos hipotéticos, no es posible
generar una duda razonable de inconstitucionalidad que haga procedente un
juicio abstracto sobre el inciso accionado. Esto daría cuenta, además, de una
carencia de especificidad, pues lo que la Corte observa es que en
realidad el caso pone de presente problemas que, de acuerdo con las
circunstancias del debate, son irrelevantes desde el punto de vista
constitucional. Corresponden únicamente a cuestiones relacionadas con aceptar
la aplicación legal propuesta subjetivamente por el accionante, lo cual es
inapropiado en sede de control abstracto de constitucionalidad. Además, la
ausencia de un planteamiento constitucionalmente trascendente por parte del
actor se robustece si se tiene en cuenta que los reproches formulados
contra el precepto normativo acusado, lejos de estar basados en una evaluación
y en un contraste del mismo con normas constitucionales, en realidad están sustentados
a partir de la supuesta aplicación práctica de la disposición, lo cual, bajo
las condiciones en que fue formulada la demanda, se escapa del ámbito de
competencia de este Tribunal Constitucional. Por ello, la demanda también
incumple el requisito de pertinencia.
51. La falta de certeza,
especificidad, suficiencia y pertinencia global de la que adolece
la demanda se replica, por tanto, en cada uno de los cuatro cargos estipulados
en la demanda, porque todos están estructurados sobre la base de la
interpretación y el alcance particular que el actor le otorga a la norma acusada.
En todo caso, resulta dable advertir que existen algunas particularidades de la
demanda que, si se optara por estudiar cada uno de los cargos planteados en la
acción de inconstitucionalidad, demostrarían igualmente su ineptitud. Por
ejemplo, cuando el actor formula el tercer cargo de inconstitucionalidad,
indica que la norma es contraria a los artículos 28, 49 y 365 de la Constitución.
Específicamente, señala que el acápite normativo trasgrede la proporcionalidad
y razonabilidad en materia de seguridad social en salud. Sin embargo, a la hora
de sustentar el reproche, el ciudadano no sólo afirma que la norma integra un
trato “injustificado, desigual y discriminatorio”, en perspectiva del
artículo 13 constitucional, sino que ni siquiera explica entre qué sujetos se
da la discriminación alegada. Esto, sin duda, da cuenta de una falta notable de
claridad de la censura.
52. Como consecuencia, la
Sala Plena se inhibirá para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad
del inciso tercero del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016.
3. Síntesis de la decisión
53. En el presente caso, se estudió una acción de
inconstitucionalidad instaurada contra el tercer inciso del artículo 16 de la
Ley 1797 de 2016, que establece que “[l]os reconocimientos y giros de los
recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de
la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley.” A juicio del accionante, esta norma implicaría, por un lado,
que sólo tengan firmeza jurídica los reconocimientos y giros de recursos del
sector salud realizados por compensación antes del 9 de junio de 2013; y, por
otro lado, que las operaciones de reconocimiento y giros por compensación
acaecidas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de
junio de 2015 no tengan firmeza o estén en indefinición. Al mismo tiempo, para
el accionante el precepto demandado también regula y afecta la firmeza
jurídica, en general, de los giros por compensación “independientemente de
la fecha en que hubieran ocurrido”. Con base en estas lecturas de la norma,
el actor formuló cuatro cargos relacionados con la posible violación del debido
proceso, de los derechos adquiridos, del principio de razonabilidad y
proporcionalidad, así como de la confianza legítima.
54. Después de revisar en detalle la demanda, la Corte
consideró que se incumplían los requisitos de certeza, especificidad,
suficiencia y pertinencia, razón por la cual no era procedente un juicio
sobre la constitucionalidad de la norma demandada. La Sala Plena advirtió que
el actor no logró acreditar que, ante las distintas
posibilidades interpretativas que presenta la norma, la suya por lo menos fuera
un entendimiento asentado en parte importante de la comunidad jurídica. Para la
Corte, las objeciones del demandante estaban basadas en un alcance
hipotético y subjetivo de la disposición, lo cual no demostraba una duda
razonable sobre la constitucionalidad del precepto acusado. Esto permitió
observar que, en realidad, las particularidades del debate propuesto por el
accionante implicaban la resolución de problemas de mera aplicación legal de la
norma, lo cual, bajo las condiciones del asunto estudiado, no es una labor que
le corresponda a esta Corporación.
VII. DECISIÓN
55. Una demanda de inconstitucionalidad incumple los
requisitos mínimos para su estudio de fondo, cuando se formula a partir de un
alcance hipotético que el actor le atribuye a la norma acusada. Siempre que se
acusa de inconstitucional una norma, a partir de la interpretación que el
accionante hace de la misma, se debe acreditar que corresponde a la interpretación
consistente, consolidada y también relevante.
56. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre
la constitucionalidad del tercer inciso del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Impedimento aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante
Auto del 31 de mayo de 2019, la Magistrada sustanciadora inadmitió la demanda y
le otorgó al demandante el término reglamentario para que la corrigiera, de
acuerdo con las consideraciones de dicha providencia. En tal virtud, el
ciudadano presentó un escrito en el que pretendió corregir la demanda. Sin
embargo, en Auto del 26 de junio de 2019, luego de considerar que dicho escrito
no subsanaba los cargos formulados contra la disposición demandada, la
magistrada Diana Fajardo Rivera resolvió rechazar la acción de
inconstitucionalidad. Dentro del término legal, el demandante presentó recurso
de súplica ante la Sala Plena, a través del cual solicitó la admisión de la
demanda previamente rechazada. En respuesta, mediante el Auto Nº 407 de 2019
(M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), la Corte Constitucional decidió: “PRIMERO.-
REVOCAR el auto del día 26 de junio de 2019 expedido en el marco del expediente
D-13251, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso 3 del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 y, en su lugar,
ADMITIR la demanda de la referencia. || SEGUNDO.- CONTINUAR con el proceso de
constitucionalidad bajo la conducción de la magistrada sustanciadora inicial,
en los términos del artículo 50 del Acuerdo 2 de 2015.” En cumplimiento de
esta última providencia, la Magistrada ponente, en Auto del 26 de septiembre de
2019, prosiguió con el trámite de constitucionalidad, disponiendo las medidas
correspondientes.
[2]
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 214-2018 ‘Todos por un
nuevo país”.
[3]
El demandante citó el artículo 10 del Decreto 1725 de 1999, según el cual: “[l]as
declaraciones de compensación hasta el 1º de diciembre de 1998 se entenderán en
firme, sin que procedan giros o devoluciones a las entidades promotoras de
salud, salvo las reclamaciones o glosas formales y específicas presentadas a la
fecha de publicación del presente Decreto.”
[4]
Se refiere al inciso sexto del artículo 9, que establecía lo siguiente: “[u]na
vez aceptado el resultado del proceso de compensación por parte de las EPS y
EOC y surtido el proceso previsto en el presente decreto, se considerará
aprobada la Declaración de Giro y Compensación. El conjunto de las
declaraciones de giro y compensación presentadas durante una vigencia fiscal,
quedarán en firme dos (2) años después de la fecha límite para presentar la
declaración de renta del respectivo período fiscal.”
[5]
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 7 de
diciembre de 2015. Rad. 2235 y 2235AD. C.P. Álvaro Namén Vargas.
[6]
Folio 18 de la demanda.
[7]
Ibídem.
[8]
Ibídem.
[9] Folio 18 de la demanda. Bajo ese criterio, el demandante insistió en que: “[e]l inciso 3 en su artículo 16 es
explícito en reconocer la firmeza de solamente aquellos reconocimientos
ocurridos 2 años antes de la vigencia de la ley 1753 de 2015, es decir, toda
declaración de giro y compensación aprobada por el FOSYGA con anterioridad al 9
de junio de 2013 expresamente se le reconoció su firmeza jurídica. Este
reconocimiento expreso de firmeza excluye a aquellas declaraciones de
compensación efectuadas con posterioridad al 9 de junio de 2013.” (Folio 20 de la demanda).
[10]
Folios 18 y 19 de la demanda.
[11]
Folio 23 de la demanda.
[12]
Folio 26 de la demanda.
[13]
Folio 26 de la demanda.
[14]
Folio 30 de la demanda.
[15]
Ibídem.
[16]
Folio 32 de la demanda.
[17]
Ibídem.
[18]
Ibídem.
[19]
Ibídem.
[20]
Folio 33 de la demanda.
[21]
Folio 43 de la demanda.
[22]
Folio 38 de la demanda.
[23]
Folio 40 de la demanda.
[24]
Folio 4 de la intervención.
[25]
Folio 5 de la intervención.
[26]
Nelcy Paredes Cubillos.
[27]
Folio 2 de la intervención de ACEMI.
[28]
Folio 8 de la intervención de ACEMI.
[29]
Folios 8 a 10 de la intervención de ACEMI.
[30]
Folio 11 de la intervención de ACEMI.
[31]
Daniel Eduardo Cortés Cortés.
[32]
Folio 5 del concepto del Procurador.
[33] Ver entre otras, las sentencias C-1095 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1143 de
2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-041 de 2002. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-128 de 2011.
M.P. Juan Carlos Hena Pérez; C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-658 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-148 de 2018. M.P. Diana
Fajardo Rivera. En esta ocasión, se sigue principalmente la exposición general
reiterada en las sentencias C-190 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-270 de
2019. M.P. Diana Fajardo Rivera y C-283 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[34]
Concretando los mandatos previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución.
Ahora bien, el artículo 40.6 expresamente prevé como derecho político la
interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución.
[35]
Artículos 114 y 150 de la Constitución.
[36]
Consultar, entre otras, las sentencias
C-236 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-170 de 2004. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[37]
Consultar, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y C-1115 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38]
Consultar, entre otras, las sentencias C-509 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa; C-237 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-447 de 1997. M.P. Alejandro
Martínez Caballero y C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[39]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40] Sentencia C-568 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[41] Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[42] Sentencia C-504 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y
Carlos Gaviria Díaz.
[43]
Ver, entre otras, la Sentencia C-353 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[44]
Consultar, entre otras, la Sentencia C-357 de 1997. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[45] En la Sentencia C-894 de 2009 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se afirmó que: “la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la
Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad
de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos
fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos
mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el
ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al
respecto, que en esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor
relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, “además del contenido
de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos
intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con
el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo]
participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio.”
[46]
En la Sentencia C-496 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se señaló
que: “De un lado, es obvio que un proceso de control de constitucionalidad
implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es
o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces
posible si no se establece previamente el significado de la norma legal. Ningún
tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretación de las normas legales.
De otro lado, la Constitución es norma de normas y constituye la base de todo
el ordenamiento positivo (CP art. 4º), por lo cual los jueces ordinarios están
también sometidos al imperio de la Constitución. Esto significa que los jueces
ordinarios tampoco pueden dejar de lado la interpretación de las normas
constitucionales al ejercer sus funciones.”
[47]
Sentencia C-557 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[48]
Por ejemplo, en la Sentencia C-803 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la
Sala Plena se declaró inhibida para pronunciarse frente a una demanda de
inconstitucionalidad, porque el actor no “adjuntó material probatorio que
buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada constituía una
interpretación con las características de ser consistente, consolidada y
relevante”. En igual sentido ver, por ejemplo, las sentencias C-309 de
2006. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-842 de 2010. M.P. Mauricio
González Cuervo y C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa; entre otras.
[49]
Ibídem.
[50]
Sobre los conceptos de consistencia, consolidación y relevancia de la
interpretación judicial, ver las sentencias C-803 de 2006. M.P. Jaime Córdoba
Triviño y C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; entre otras.
[51]
La Corte ha insistido en que el alcance de las normas es un asunto que, en
principio, compete a la jurisdicción especializada respectiva. Al respecto ver,
por ejemplo, la Sentencia C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre
otras.
[52]
Sentencia C-875 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras.
[53]
Ibídem. En ese sentido, en la Sentencia C-901 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), la Sala indicó que “una decisión judicial de los órganos que
tienen asignada la función de interpretar con autoridad la ley, o la simple opinión
que de ella exprese un tratadista, no constituyen por sí mismas derecho
viviente con incidencia en el proceso constitucional. Para que la
jurisprudencia y la doctrina adquieran ese carácter, es necesario que se
cumplan ciertas exigencias o requisitos. De acuerdo con lo señalado en
la Sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), seguida por la
sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), puede considerarse que
constituye derecho viviente la interpretación jurisprudencial y doctrinal: (i)
que sea consistente, aun cuando no sea idéntica y uniforme, y salvo que resulte
abiertamente contradictoria, caso en el cual no puede hablarse de una regla
normativa generalmente acogida; (ii) que este plenamente consolidada o
afianzada, como se mencionó, una sola opinión doctrinal o una decisión judicial
de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción -Corte Suprema de
Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un criterio dominante de
interpretación; y que sea relevante o significativa, en cuanto permita señalar
el verdadero espíritu de la norma o determinar sus alcances y efectos.” En
este caso, la Corporación avaló la interpretación real de la norma estudiada, a
partir del criterio doctrinal especializado desarrollado sobre la misma.
[54]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.