T-054-08
Sentencia T-054/08
Sentencia
T-054/08
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Régimen
subsidiado
REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Naturaleza y característica esenciales de beneficiarios del SISBEN
SISTEMA DE SELECCION DE BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS SOCIALES SISBEN-Finalidad
DERECHO DE HABEAS DATA EN EL SISBEN-Inclusión
y actualización de datos
ENTIDADES TERRITORIALES-Orientación y
suministro de datos para acceso a los programas sociales y a los subsidios del
Estado
DERECHO A LA SALUD-Casos en que adquiere
carácter fundamental
DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-A la
accionante no se le han informado los resultados de la encuesta Sisbén
practicada hace dos años y no se le ha asignado una entidad prestadora de salud
Aparece probado en el expediente que efectivamente la accionante fue
encuestada por la administración municipal de Cali en el año 2006 y que
aproximadamente un año y medio después sus resultados no habían sido publicados
ni se la había informado si tenía derecho o no a beneficiarse del régimen
subsidiado de seguridad social en salud, a pesar de los esfuerzos ingentes de
la accionante por obtener alguna solución a su compleja situación. Así pues, la
Sala encuentra que si bien el SISBEN carece de regulación específica acerca de
la forma en que ha de ponerse en conocimiento de los potenciales beneficiarios
los datos y la información recaudados a través de los cuestionarios, ello no
justifica que la administración demore y retenga en forma indefinida los
resultados obtenidos, toda vez que de ellos depende la posibilidad de
beneficiarse de una serie de programas sociales desarrollados por el Estado y,
en el caso concreto, la opción de acceder al servicio público de salud a través
del régimen subsidiado. No es constitucionalmente admisible que la entidad
accionada haya obtenido datos privados e íntimos de la familia de la señora
Valencia Sevillano y que al menos un año después se niegue a poner en
conocimiento de los interesados el uso que les ha dado, pues tal conducta torna
imposible el ejercicio del derecho fundamental de hábeas data, como quiera que
impone un obstáculo para el acceso a la información y, por tanto, para su
rectificación o actualización.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
en virtud de la condición de sujeto de protección especial de la accionante
SEGURIDAD SOCIAL Y HABEAS DATA EN EL SISBEN-Vulneración por no informársele a la demandante los resultados de la
encuesta y por ende no habérsele asignado una entidad prestadora de salud
ACCION DE TUTELA-La accionante deberá
gozar de prioridad al asignarle una EPSS en caso de ingresar a la lista de
beneficiarios de subsidios en salud
Referencia: expediente T-1.700.876
Accionante: Aura Clemencia
Valencia Sevillano
Demandado: Secretaría
de Salud Pública Municipal de Cali
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veinticuatro
(24) de Enero de dos mil ocho (2008)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar
Gil, Mauricio González Cuervo y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo proferido por el Juzgado Trece Penal Municipal de Cali,
Valle, dentro de la acción de tutela instaurada por Aura Clemencia Valencia
Sevillano contra la Secretaría de Salud Pública
Municipal de Cali .
I.       ANTECEDENTES
1.      La solicitud
La actora Aura
Clemencia Valencia Sevillano formuló acción de amparo constitucional con motivo
de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, la salud y
la dignidad humana, en la que solicita ser incluida dentro del SISBEN junto con
su grupo familiar y la asignación de una E.P.S-S (anteriormente A.R.S)
2. Reseña Fáctica
2.1. La señora Aura Clemencia Valencia Sevillano y su grupo familiar
fueron encuestados para el SISBEN en el año 2006, sin embargo no aparecieron en
los listados de seleccionados del Cali 16 y, por tanto, fueron
encuestados nuevamente en febrero de 2007 informándoles que los resultados se
conocerían dentro de los tres meses siguientes.
2.2. Afirma la actora que luego de tres
meses comprobó que, nuevamente, no aparecía en los listados del SISBEN y desde
esa fecha no ha obtenido ninguna solución pese a que le solicitaron su número
telefónico para comunicarse con ella.
2.3. La señora Aura Clemencia Valencia aduce que sufre de hipertensión y
para mantener su salud estable debe consumir diariamente los medicamentos Epamin
100 y Captopril 100.
2.4. Finalmente, asevera la señora Valencia Sevillano que tanto ella como
su grupo familiar son personas de escasos recursos y sin trabajo, situación que
les impide acceder a servicios médicos particulares.
3.      Consideraciones de la parte actora
Sostiene la accionante que la actuación de la Secretaría de Salud
Pública Municipal de Cali va en detrimento de sus derechos fundamentales a la
salud, la vida y la dignidad humana, como quiera que, por tratarse de una
persona de escasos recursos, no puede acceder al servicio público de salud si
no es incluida en el SISBEN y posteriormente le es asignada una Empresa
Promotora de Salud del Régimen Subsidiado.
4. Pretensiones de la accionante
La señora Aura Clemencia Valencia Sevillano solicita, en primer
lugar, que se le incluya a ella y a su grupo familiar dentro del SISBEN para
poder acceder a los beneficios que éste conlleva y, en segunda medida, que les
sea asignada una empresa promotora de salud, de tal forma que los derechos
fundamentales invocados sean garantizados.
5.
Respuesta de la entidad accionada
5.1.   Secretaría
de Salud Pública Municipal de Cali
Señala que a la
accionante y su familia efectivamente se les realizó la encuesta del SISBEN en
el año 2006, no obstante lo cual, para la fecha de contestación de la presente
acción de tutela, no había sido posible la publicación del resultado, toda vez
que se encontraba en revisión adicional por una posible duplicidad. De esta
forma, comunica que el resultado se dará a conocer próximamente.
Por otra parte,
acerca de la solicitud de asignación de una E.P.S-S, la entidad accionada informa
que ésta obedece a una serie de trámites y criterios de priorización de
beneficiarios de subsidios, circunstancia que no impide que la actora pueda
acceder al servicio de salud en su condición de participante vinculada
exigiendo ante entidades públicas la prestación de los servicios médicos
requeridos.
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.      Sentencia única de instancia
El Juzgado Trece
Penal Municipal de Cali, mediante providencia del siete (7) de junio de dos mil
siete (2007), negó el amparo deprecado por la señora Aura Clemencia Valencia
Sevillano bajo los argumentos que a continuación se exponen.
El a-quo inicia
su disertación exponiendo generalidades del Régimen Subsidiado de Seguridad
Social en Salud y del Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas
Sociales (SISBEN) y concluye que, en el caso bajo estudio, a pesar de que
efectivamente la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali no dio a conocer
los resultados de la encuesta realizada a la señora Aura Clemencia Valencia
Sevillano y a su grupo familiar impidiéndoles acceder a los beneficios del
régimen subsidiado, ello tuvo como causa la revisión adicional que debió
efectuarse por una aparente duplicidad de encuestas, trámite plenamente
ajustado a derecho, pues evita la desviación de recursos.
De acuerdo con
lo anterior, el juez de conocimiento no encuentra vulnerados los derechos
fundamentales invocados por la señora Valencia Sevillano, toda vez que la
entidad accionada justificó su actuación y, en todo caso, comunicó que los
resultados de la encuesta estarían a disposición de la actora próximamente.
Acerca de la
pretensión de asignación de E.P.S-S, aduce que no es procedente, ya que no se
probó dentro de la presente acción de tutela la afectación del derecho a la
salud en conexidad con la vida en condiciones dignas y, de otro lado, conforme
a los criterios de priorización, la señora Valencia Sevillano pertenece a la
población urbana y a la tercera edad existiendo para la asignación de E.P.S-S
otras personas con prelación a ella.
III.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias
proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Procedibilidad
de la Acción de Tutela
2.1.   Legitimación
activa
El artículo 86
de la Constitución Política establece
que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir
cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales. En el presente caso, la señora Aura
Clemencia Valencia Sevillano actúa en defensa de sus derechos e intereses, razón por la que se encuentra legitimada para presentar la acción.
2.2.
Legitimación pasiva
La Secretaría de
Salud Pública Municipal de Cali, de acuerdo al artículo 5 del Decreto 2591 de
1991, en su condición de autoridad pública está legitimada como parte pasiva en
el presente proceso de tutela.
3.      Problema
jurídico
Corresponde a
esta Sala determinar si la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali
vulneró los derechos fundamentales a la vida, la salud y la dignidad humana de
la señora Valencia Sevillano al no informarle los resultados de la encuesta
SISBEN que le fue practicada en el año 2006 ni asignarle una empresa promotora
de salud del régimen subsidiado.
Para tal efecto,
se revisará jurisprudencia relacionada con el acceso al servicio público de
salud en el régimen subsidiado, población vulnerable, Sistema de Selección de
Beneficiarios de Programas Sociales y derecho a la salud en conexidad con la
vida en condiciones dignas.
4. Sistema
general de seguridad social en salud. Régimen Subsidiado. Reiteración de
jurisprudencia.
La Constitución
Política de 1991, en su artículo 48, confiere a la seguridad social carácter de
servicio público obligatorio y de derecho irrenunciable de todos los
colombianos, correspondiendo al Estado su dirección, coordinación y control al
igual que garantizar su efectiva realización y la ampliación de su cobertura.
Como derecho, la
seguridad social se encuentra comprendida dentro de aquellos de tipo social,
económico y cultural y tiene carácter programático, salvo situaciones
excepcionales en las que, en consideración a las circunstancias especiales del
sujeto del derecho, se entiende fundamental. Es el caso de los niños y niñas,
de las personas de la tercera edad y de quienes por su condición económica,
física, mental o psíquica se hallan en estado de indefensión y requieren
especial atención del Estado.
Desde la faceta
de servicio público, cabe resaltar que su prestación puede estar en manos de
entidades públicas o privadas y está sujeta a los principios de progresividad,
transparencia, eficacia, eficiencia, celeridad, universalidad y solidaridad
entre otros.
Ahora bien, la
Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral dando pleno
desarrollo a la disposición constitucional y estableciendo una serie de
derechos y obligaciones en cabeza del Estado y de los ciudadanos. Así el
artículo primero de la mencionada norma dispone que “El sistema de seguridad social integral tiene por objeto garantizar
los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la
calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que la afecten. El sistema comprende las obligaciones del Estado
y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la
cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios
complementarios, materia de esta Ley, u otras que se incorporen normativamente
en el futuro”.
Al respecto,
cabe resaltar que el sistema de seguridad social fue diseñado con el objetivo
de garantizar prestaciones económicas y de salud a quienes tienen capacidad
económica o cuentan con una relación laboral y de ampliar la cobertura
progresivamente para que, mediante la focalización del gasto social, puedan
acceder al sistema personas sin capacidad de pago.
Específicamente
en materia de salud y conforme con los principios de solidaridad y dignidad
humana, la Ley 100 de 1993 dispuso que todas las personas, sin importar su
situación económica o social, debían pertenecer al sistema general de seguridad
social en salud, en condición de afiliados al régimen contributivo, al régimen
subsidiado o, temporalmente, como participantes vinculados.
Al régimen
contributivo pertenecen quienes tienen una relación laboral regida por un
contrato de trabajo, los pensionados, los servidores públicos y los
trabajadores independientes con capacidad de pago. Este régimen se financia con
los aportes que realizan sus afiliados conforme al salario o pensión devengada.
Igualmente la norma previó que las entidades promotoras de salud prestarían los
servicios médicos requeridos por los beneficiarios de este régimen según lo
estipulado en el Plan Obligatorio de Salud.
Por su parte, el
régimen subsidiado está diseñado para la población más pobre y vulnerable en
las áreas rurales y urbanas destacándose dentro de este grupo a los indígenas,
las mujeres embarazadas, las personas de la tercera edad, los discapacitados e
inválidos, entre otros. La identificación de este grupo poblacional se realiza
a través del Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales
(SISBEN) para evitar la desviación de recursos y una vez se ha llevado a cabo
la selección, las personas se vinculan al régimen mediante el pago de una
cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos de las entidades
territoriales, del Fondo de Solidaridad y Garantía y del Sistema de
Participaciones.
Los
beneficiarios del régimen subsidiado cuentan con empresas promotoras de salud
encargadas de atender sus requerimientos médicos de acuerdo con lo dispuesto en
el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado y, en todo caso, cuando se trate de
servicios que lo excedan pueden acudir a las entidades públicas o privadas con
las cuales el Estado tenga contrato para exigir su prestación.
De otro lado,
son participantes vinculados quienes sin contar con capacidad de pago para
afiliarse al régimen contributivo aún no son beneficiarios del régimen
subsidiado. Se trata de una condición temporal, pues la finalidad del Sistema
es que todos los colombianos accedan al servicio púbico de salud como afiliados
bien sea del régimen subsidiado o del régimen contributivo, pero mientras se
alcanza tal objetivo, éstas personas deben ser atendidas por las entidades
públicas y privadas que tengan contrato con el Estado.
Así pues, el
sistema de seguridad social integral comprende una serie de prestaciones
económicas y de salud que garantizan la calidad de vida de los habitantes del territorio
nacional de modo que en virtud de los principios de solidaridad y dignidad
humana, quienes cuentan con los recursos suficientes para aportar al sistema lo
hacen en la medida de sus condiciones y a su vez, junto con el Estado,
subsidian a las personas que por diversas circunstancias no tienen capacidad de
pago, contribuyendo así con la garantía del derecho a la igualdad real y
efectiva.
5. Sistema de
selección de beneficiarios de programas sociales -SISBEN-. Reiteración de
Jurisprudencia.
En múltiples
ocasiones, esta Corporación se ha pronunciado sobre el Sistema de Selección de
Beneficiarios de Programas Sociales, indicando en qué consiste, cuál es su
finalidad y por qué resulta imprescindible en materia de derechos económicos,
sociales y culturales. Al respecto en Sentencia T-949 de 2006, con ponencia del
Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, se expuso:
“El Sistema
de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (Sisben) es una
herramienta de planeación administrativa cuya finalidad es seleccionar los
beneficiarios de los programas sociales dirigidos a los sectores más pobres y
vulnerables de la población colombiana. Su objetivo es entonces focalizar el
gasto social, de acuerdo con lo establecido por el artículo 94 de la Ley 715 de
2001.[1]
Se trata por tanto de un instrumento que, como
esta Corporación ha señalado, es de gran relevancia constitucional, pues
contribuye a la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales
de los colombianos, y se erige como una herramienta esencial a disposición de
las autoridades públicas para hacer efectivo el mandato de especial protección
a los grupos discriminados o marginados y materializar así las políticas de
redistribución del ingreso.[2]”
El Sistema de
Selección de Beneficiarios de Programas Sociales ha atravesado dos momentos. El
primero de ellos surge con la publicación del documento Conpes Social 40 de
1994 que, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 acerca de la
asignación de un porcentaje del situado fiscal (hoy Sistema General de
Participaciones) para salud y educación y conforme a lo reglado por la Ley 100
de 1993 acerca del Sistema de Seguridad Social en Salud y el Régimen
Subsidiado, creó una serie de criterios para facilitar la identificación de la
población con necesidades básicas insatisfechas y, por tanto, la focalización
de los programas sociales destinados a ella.
En el documento
Conpes arriba mencionado se determinan dos criterios esenciales de focalización
de los programas sociales: (i) la identificación de beneficiarios que comprende
una focalización geográfica y una individual[3] y (ii) los
Programas Sociales que deben gozar de prioridad en salud, educación y vivienda
en cada uno de los municipios del país.
Así pues, las
recomendaciones del Consejo Nacional de Política Económica y Social fueron
implementadas por los departamentos y los municipios a través de lo que hoy se
conoce como SISBEN y una vez se evaluaron sus resultados, surgió el segundo
momento relevante para dicho sistema. En efecto, el documento Conpes Social 55
de 2001 reformó el aspecto de focalización individual del gasto social
introduciendo una serie de modificaciones en cuanto al instrumento (es decir el
cuestionario formulado a las familias) y los procesos institucionales.
Consecuentemente
con la reforma introducida al SISBEN y siguiendo los lineamientos trazados por la
Ley 715 de 2001 (que derogó la Ley 60 de 1993) sobre la focalización del gasto
social, los resultados obtenidos mediante el sistema de identificación y
selección deben evaluarse cada tres años y conforme a ellos el Conpes fija los
criterios de determinación, identificación y selección de beneficiarios que son
de obligatorio seguimiento para las entidades territoriales al momento de
organizar su inversión social, según lo expuesto en el artículo 94 de la
mencionada ley.
En términos
generales y desde la dimensión de la seguridad social en salud, el proceso de
selección de beneficiarios opera de la siguiente forma: (i) la Dirección Nacional
de Planeación diseña un cuestionario tendiente a precisar aspectos relacionados
con los ingresos, el empleo, las condiciones de vivienda y el estado de salud
de los miembros de una familia; (ii) el cuestionario es practicado por cada
entidad territorial; (iii) sus resultados se clasifican de acuerdo con una
tabla en la cual se estipulan 5 niveles, donde el nivel 1 corresponde al
puntaje más bajo que se puede obtener en el cuestionario y representa el grado
más alto de pobreza; y (iv) se realiza una lista de seleccionados para ser
beneficiarios del régimen subsidiado.
Quienes
clasifiquen en los niveles 1, 2 y 3 tienen derecho a ser beneficiarios del
Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, a elegir una empresa promotora
de salud subsidiada de las que han sido previamente autorizadas por la respectiva
entidad territorial y a que ella les sea asignada conforme a los criterios de
priorización expuestos en el Acuerdo 244 de 2003 expedido por el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), que en ningún momento pueden
tornar nugatorio el derecho de las personas a acceder al servicio público de
salud. Para mayor ilustración, a continuación se citan los criterios de
priorización según el artículo 7 del acuerdo referido:
“Artículo 7°. Criterios de priorización de beneficiarios de
subsidios. Las alcaldías o Gobernaciones en el caso de los corregimientos
departamentales, elaborarán las listas de potenciales afiliados al Régimen
Subsidiado, clasificados en los niveles 1 y 2 de la encuesta Sisbén, en orden
ascendente de menor a mayor puntaje y de la más antigua a la más reciente, con
su núcleo familiar cuando haya lugar a ello, así como en los listados censales
y se priorizará teniendo en cuenta los siguientes criterios:
1. Recién nacidos.
2. La población del área rural.
3. Población indígena.
4. Población del área urbana.
En cada uno de los grupos de población, descritos en los numerales
anteriores, se priorizarán los potenciales afiliados en el siguiente orden:
1. Mujeres en estado de embarazo o período de lactancia que se
inscriban en programas de control prenatal y postnatal.
2. Niños menores de cinco años.
3. Población con discapacidad identificada mediante la encuesta
Sisbén
4. Mujeres cabeza de familia, según la definición legal.
5. Población de la tercera edad.
6. Población en condición de desplazamiento forzado.
7. Núcleos familiares de las madres comunitarias
8. Desmovilizados”
Retomando la
información precedente, el Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas
Sociales es innegablemente útil para el efectivo desarrollo del derecho a la
seguridad social en salud, pues permite identificar a la población pobre y
vulnerable que será beneficiaria del Régimen Subsidiado. Siendo así las cosas,
cuando el sistema de selección presenta fallos o inconvenientes que afecten los
derechos a la igualdad, a la seguridad social y al acceso al servicio público
de salud u otros de raigambre fundamental, la acción de tutela resulta
procedente para protegerlos, a menos que existan otros mecanismos de defensa
judicial idóneos y eficaces.
Esta Corporación
ha identificado dos situaciones en las que inconvenientes que se desprenden del
sistema de selección e identificación mismo o de su aplicación trascienden al
ámbito constitucional:
“(…)
1) cuando el procedimiento es constitucionalmente adecuado, pero
alguna de sus etapas o requisitos se violan o pretermiten y esto determina que
un beneficiario sea excluido del subsidio, al cual habría accedido si el
procedimiento se hubiera cumplido a cabalidad;
2) el procedimiento se observa, no obstante su diseño contraría las
normas constitucionales, por ejemplo, se descubre que los mecanismos aplicados
implican una exclusión sistemática de personas caracterizadas por algún factor
relacionado con la raza, el sexo o la edad"[4]
Corresponde a
las autoridades identificar estas circunstancias y tomar medidas tendientes a
solucionarlas, en aras de garantizar los derechos de aquellos que pretenden ser
beneficiarios del régimen subsidiado, pero éstos igualmente deben conocer las
generalidades del proceso de selección y sus resultados, para que ejerzan
control sobre las irregularidades existentes y las pongan en conocimiento de la
entidad competente evitando que la situación se convierta en un obstáculo para
el acceso a los programas sociales existentes. Sobre este último aspecto, se
requiere una planificación de la administración que propenda por la
distribución de la información del SISBEN mediante instrumentos de fácil
aprehensión para población de escasos recursos.
6. Derecho de
hábeas data en el SISBEN. Reiteración de Jurisprudencia.
La Carta
Política en su artículo 15 consagra el derecho de hábeas data como aquel que
tienen las personas de conocer, actualizar y rectificar la información que se
haya recogido sobre ellas en las bases de datos de entidades públicas o
privadas. Este derecho adquiere especial relevancia en el tema de
administración del sistema de selección de beneficiarios de programas sociales,
como quiera que es evidente que a través de éste se recauda información que
hace parte de la órbita privada e íntima de un grupo familiar y que, además,
les otorga la posibilidad de acceder al régimen subsidiado en salud.
Así pues, las
entidades encargadas de administrar el SISBEN deben tener presente que la
información recogida mediante las encuestas tiene una finalidad específica, cual
es focalizar el gasto social y permitir que la población vulnerable pueda
acceder a programas sociales, luego es indispensable que a quienes se les
practica la encuesta tengan conocimiento de sus resultados y de la forma como
fueron evaluados, pues ello les permite controvertir las decisiones que con
base en éstos tome la Administración, así como aportar nuevos datos o
rectificar aquellos que fueron mal obtenidos.
Sobre la
materia, esta Corporación en Sentencia T-1021 de 2004 expuso:
“(…) las personas tienen derecho a la actualización e inclusión de
sus datos en el SISBEN[5] no sólo
porque ésta facultad se encuentra íntimamente vinculada con el derecho al
habeas data administrativo, sino también porque en estos casos específicos,
están de por medio los derechos a la salud y a la vida de los asociados. En
consecuencia, la Corte ha ordenado a las entidades correspondientes que
efectúen nuevamente las encuestas a quienes lo solicitan, incluyan la
información en el banco de datos y les informen si efectivamente tienen derecho
o no a beneficiarse del régimen subsidiado de salud.”[6]
En el mismo sentido, esta Corporación ha hecho hincapié en la manera
como la ausencia de regulación específica y unificada en materia de planeación,
organización, práctica y selección del SISBEN impide la efectiva realización
del derecho al hábeas data, puesto que materialmente las personas encuestadas
no gozan de instrumentos que faciliten el acceso a los resultados o la
controversia de éstos. Igualmente, la Corte resalta que la falta de regulación genera
una afectación no sólo del derecho a participar de los recursos del gasto social
sino de otros que, para el caso de los grupos marginados, se derivan de él como
el derecho a la salud, la educación y la vivienda. Así por ejemplo, en la
Sentencia T-307 de 1999 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz se
anotó:
“El proceso de encuesta y clasificación de las personas en el SISBEN
se produce en condiciones de franca informalidad que obedecen, en gran medida,
al hecho de que no exista una normatividad que regule, de manera sistemática y
general, la forma en que los municipios colombianos deben implementar y operar
este sistema. Ciertamente, existen normas legales y reglamentarias (Ley 60 de
1993; Resolución N° 65 de 1994 del CONPES) que hacen obligatoria la
focalización del gasto social por parte de las entidades territoriales y
señalan que la encuesta de clasificación socioeconómica es el instrumento
apropiado para tal fin (v. supra). Empero, ninguna de estas normas se refiere
al SISBEN propiamente dicho, esto es, a los procedimientos específicos por
medio de los cuales la población en situación de pobreza debe ser encuestada y
la información recogida procesada, para luego ser divulgada entre los
interesados y los programas de asistencia social cuyos beneficiarios son
seleccionados con base en estos datos (…) no existe la posibilidad de que las
personas dispongan de medios de control social sobre la organización y
funcionamiento del SISBEN. De igual modo, el acceso a la información no se
caracteriza por su simplicidad y fluidez, toda vez que las personas deben
acercarse a las oficinas del SISBEN para conseguir la información acerca de su
clasificación sin que - como ocurrió en el caso sub-lite - exista certeza de
que tal información se encuentre efectivamente disponible.”
En conclusión, las entidades territoriales están obligadas a
orientar y suministrar a la población encuestada y a los participantes
vinculados los datos que éstos necesiten para acceder a los programas sociales
y a los subsidios que ofrece el Estado, así como a modificar y corregir, a
solicitud del interesado, cualquier tipo de información que hayan recaudado,
todo ello dentro del marco de los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función
administrativa, como quiera que sólo bajo este entendido se garantiza la
efectiva realización de los derechos fundamentales involucrados en el Sistema
de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales.
7. Derecho a
la salud y sujetos de protección especial.
La Corte
Constitucional ha desarrollado un amplio marco de jurisprudencia constitucional
sobre el derecho a la salud, estableciendo que éste, por gozar de carácter
prestacional, no es susceptible de amparo por vía tutelar. No obstante lo
anterior, menciona tres circunstancias excepcionales en las que un derecho
prestacional, como la salud, adquiere raigambre fundamental: (i) si está en
conexidad con un derecho fundamental, de modo tal que de no ampararse el
derecho prestacional se afectaría la efectiva realización de aquel (ii) si el
sujeto del derecho se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta o de
indefensión en razón de su edad, de su capacidad económica o de sus condiciones
físicas o mentales y (iii) si se configura una transmutación del derecho
prestacional en derecho subjetivo como consecuencia del desarrollo legislativo
o administrativo de las cláusulas constitucionales[7].
La Corte también
ha sido enfática al señalar que le corresponde al juez de tutela determinar si
en el asunto bajo estudio se presenta uno de los supuestos fácticos arriba
mencionados y si es del caso en cuál de los tres se halla la persona que invoca
el amparo tutela, para adoptar una decisión ajustada a la realidad.
Tratándose de
personas con capacidad económica limitada, la Constitución Política de 1991en
su artículo 13 establece que: “(…) El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ella se comenta” y así les brinda una condición de
sujetos de protección especial del Estado, dado que precisamente por su
insuficiencia de recursos se encuentran en una situación de desventaja frente a
los demás actores sociales siendo para ellos más gravoso el alcance y goce
efectivo de sus derechos fundamentales, sociales, económicos y culturales como
la salud.
8.      Caso
Concreto.
La señora Aura
Clemencia Valencia Sevillano presentó acción de tutela invocando la protección
de sus derechos fundamentales a la salud, la vida y la dignidad humana que
considera vulnerados por la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali,
entidad que, según aduce, no le ha informado el resultado de las encuestas
SISBEN practicadas en los años 2006 y 2007, no la ha incluido en la lista de
seleccionados beneficiarios de programas sociales ni le ha asignado a ella y su
grupo familiar una empresa promotora de salud subsidiada.
Por su parte, la
entidad accionada alega que aunque la señora Valencia Sevillano fue encuestada
en el año 2006 no se han publicado los resultados de dicho procedimiento debido
a que, al parecer, existe una duplicidad de encuestas. Igualmente, arguyó que no
puede asignar una E.P.S-S a la accionante porque ello obedece a trámites
administrativos y criterios de priorización que no pueden pasarse por alto.
El juez de instancia considera que a pesar de existir una demora en
la publicación de los resultados obtenidos por la accionante y su grupo
familiar en la encuesta SISBEN, ésta se encuentra plenamente justificada por la
presunta duplicidad de encuestas. Acerca de la pretensión de asignación de
E.P.S-S, el a-quo indicó que la señora Valencia Sevillano está ubicada
en el área urbana y hace parte del grupo de la tercera edad, por lo que,
conforme a los criterios de priorización, existen otras personas con prelación
a ella para efectos de una posible afiliación.
Una vez realizado el resumen de los hechos que motivaron la presente
acción de tutela y reiterada la jurisprudencia pertinente, esta Sala procederá
a evaluar si existe una afectación de los derechos fundamentales puntualizados
por la señora Aura Clemencia Valencia Sevillano.
La accionante es una mujer perteneciente al grupo poblacional de la
tercera edad y no cuenta con un trabajo ni con ingresos suficientes que le
permitan satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia. De dichas
características se desprende que se trata de un sujeto de especial protección
del Estado, pues acorde con el artículo 13 de la Carta Política, su falta de
capacidad económica la coloca en una situación de indefensión y debilidad
manifiesta.
Ahora, la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali no realizó
ningún pronunciamiento que controvirtiera la insuficiencia de recursos
económicos de la accionante y su grupo familiar y por tanto según lo reglado
por el Decreto 2591 de 1991 se aceptarán como ciertas las afirmaciones de la
parte demandante.
De otro lado, aparece probado en el expediente que efectivamente la
accionante fue encuestada por la administración municipal de Cali en el año
2006 y que aproximadamente un año y medio después sus resultados no habían sido
publicados ni se la había informado si tenía derecho o no a beneficiarse del
régimen subsidiado de seguridad social en salud, a pesar de los esfuerzos
ingentes de la accionante por obtener alguna solución a su compleja situación.
Así pues, la Sala encuentra que si bien el SISBEN carece de
regulación específica acerca de la forma en que ha de ponerse en conocimiento
de los potenciales beneficiarios los datos y la información recaudados a través
de los cuestionarios, ello no justifica que la administración demore y retenga
en forma indefinida los resultados obtenidos, toda vez que tal y como se ha
expuesto a lo largo de esta sentencia, de ellos depende la posibilidad de
beneficiarse de una serie de programas sociales desarrollados por el Estado y,
en el caso concreto, la opción de acceder al servicio público de salud a través
del régimen subsidiado.
Del mismo modo, resulta inaceptable y contrario a los principios de
la función administrativa y de la prestación de servicios públicos el argumento
expuesto por la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali para retardar la
inclusión en lista de potenciales beneficiarios de la señora Valencia Sevillano
y su familia, toda vez que si notó irregularidades en el proceso de
sisbenización debió informarlas dentro de un término prudencial para evitar una
afectación permanente de sus derechos fundamentales.
No es constitucionalmente admisible que la entidad accionada haya
obtenido datos privados e íntimos de la familia de la señora Valencia Sevillano
y que al menos un año después se niegue a poner en conocimiento de los
interesados el uso que les ha dado, pues tal conducta torna imposible el
ejercicio del derecho fundamental de hábeas data, como quiera que impone un
obstáculo para el acceso a la información y, por tanto, para su rectificación o
actualización.
Pasando a otro punto, la Sala concluye que también existe una
flagrante afectación del derecho a la seguridad social de la actora, derecho
éste que si bien tiene carácter prestacional, en el asunto bajo estudio
adquiere rango fundamental en virtud de la condición de sujeto de protección
especial que ostenta la accionante.
Al respecto, cabe anotar que a pesar de que la entidad accionada
acierta al afirmar que la señora Valencia Sevillano no está totalmente
desprotegida en materia de salud porque pertenece al sistema de seguridad
social mediante la figura de participante vinculada, de esa situación no es
posible predicar que su derecho está plenamente garantizado, ello por cuanto
aunque puede solicitar la prestación de servicios médicos a las entidades
públicas o privadas con las que el Estado tiene contratos, el trámite ante
ellas resulta dispendioso y no ofrece las mismas condiciones de celeridad y
eficiencia que el realizado ante una empresa promotora de salud, lo que en
casos de enfermedades catastróficas o que requieran tratamientos especiales
puede repercutir en una amenaza del derecho a la vida digna.
En todo caso, tampoco puede excusarse la administración en la
condición de participante vinculada de la actora y de su grupo familiar, pues la
Ley 100 de 1993 expresamente dispuso que dicha figura tiene carácter temporal,
luego su finalidad no es funcionar como un régimen alterno al contributivo y
subsidiado, sino como un mecanismo transitorio que permita a todos contar con
servicios básicos de salud y, por consiguiente, la participación en el sistema
de seguridad social como vinculado no debe prolongarse en el tiempo.
De acuerdo con los argumentos precedentes, esta Sala accederá a la
pretensión de la señora Valencia Sevillano referida a conocer los resultados
obtenidos en la encuesta SISBEN, dado que se demostró que efectivamente la
omisión de la Secretaría de Salud Municipal vulnera sus derechos a la seguridad
social, a la salud y de hábeas data, ya que de nada sirve que la accionada haya
procesado y clasificado los datos recaudados si no pone en conocimiento de la
accionante los resultados comunicándole si puede acceder o no al régimen
subsidiado.
No obstante lo anterior, la Sala no puede ordenar, en el presente
caso, que se asigne una empresa promotora de salud subsidiado a la accionante y
su familia, ya que efectivamente la elección y afiliación están sujetas a un
trámite determinado en la ley y a unos criterios de priorización que obedecen
al nivel de SISBEN alcanzado y a variables de vulnerabilidad tales como minoría
de edad, discapacidad física, maternidad, indigencia, entre otras, que no
pueden pasarse por alto, puesto que, una actuación diferente, conllevaría una
alteración de los derechos de otras personas sin que dentro del expediente se
evidencie que la accionante o algún miembro de su familia requieran un
tratamiento médico urgente que justifique tomar una medida en ese sentido.
Para finalizar, la Sala hace especial énfasis en el hecho de que la
actora, en caso de ingresar a la lista de beneficiarios de subsidios en salud,
debe gozar de priorización al momento de asignar E.P.S-S en razón a la
antigüedad de la encuesta practicada, ya que según el Acuerdo 244 de 2003 “ (…)
Las alcaldías o Gobernaciones en el caso de los
corregimientos departamentales, elaborarán las listas de potenciales afiliados
al Régimen Subsidiado, clasificados en los niveles 1 y 2 de la encuesta Sisbén,
en orden ascendente de menor a mayor puntaje y de la más antigua a la más
reciente (...)” , motivo por el que no resulta
constitucional restarle prioridad a su caso y el de su familia, bajo la tesis
de que está ubicada en el cuarto y último criterio de priorización (población
del área urbana) y dentro de éste en el quinto y antepenúltimo orden (población
de la tercera edad).
Realizadas las anteriores consideraciones, la Sala revocará la
decisión adoptada en única instancia y tutelará los derechos fundamentales
invocados por la accionante y el derecho de hábeas data. De otro lado, aunque
no accederá a la pretensión elevada por la accionante acerca de la asignación
de una empresa promotora de salud subsidiada, exhortará a la Secretaría de
Salud Pública Municipal para que si la accionante, conforme a la encuesta
SISBEN, resulta potencial beneficiaria del Régimen Subsidiado, la afiliación a la
E.P.S-S atienda a la prioridad que en razón de la antigüedad tiene la solicitud
de la actora.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Trece Penal Municipal de
Santiago de Cali – Valle- y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales
de hábeas data, seguridad social, salud y dignidad humana invocados por la
señora Aura Clemencia Valencia Sevillano.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría de
Salud Pública Municipal de Cali que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de la presente providencia informe a la señora
Aura Clemencia Valencia Sevillano los resultados obtenidos en la encuesta
SISBEN practicada en el año 2006 y, si es del caso, la incluya a ella y su
grupo familiar en la lista de beneficiarios del Régimen Subsidiado.
TERCERO: NEGAR la pretensión de la
señora Aura Clemencia Valencia Sevillano en cuanto a la asignación de una
empresa promotora de salud subsidiada, por las razones expuestas en esta
providencia.
CUARTO: EXHORTAR a la Secretaría de
Salud Pública Municipal de Cali para que si, de acuerdo con el puntaje obtenido
en la encuesta, la señora Aura Clemencia Valencia Sevillano resulta ubicada en
los niveles 1, 2 o 3 del SISBEN se le asigne una empresa promotora de salud
subsidiada atendiendo a la prioridad que en razón de la antigüedad tiene la
solicitud de la actora.
QUINTO: Líbrense las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Ponente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El artículo 94 de la Ley 715 de 2001
dispone que el gasto social debe estar dirigido a la población más pobre y
vulnerable del país, y que, en este orden de ideas, éste debe ejecutarse por
las entidades territoriales de conformidad con el sistema de identificación y
selección de beneficiarios que el Conpes diseñe cada tres años para el efecto.
[2] Cfr. Sentencia T-307 de 1999, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[3] De acuerdo con el documento Conpes Social
22 de 1994 la focalización geográfica consiste en localizar las áreas geográficas
en las que se asienta la población más pobre y vulnerable. Por su parte la
focalización individual está dirigida a identificar las familias, hogares e
individuos que serán beneficiarios de los programas sociales. El documento
advierte que el instrumento más apropiado para lograr la focalización
individual resulta ser un cuestionario que incluye preguntas relacionadas con
el empleo, los ingresos y las características de la vivienda cuestionario que
se denomina Ficha de Clasificación Socioeconómica de Hogares, Familias o
Individuos y es diseñada por la Dirección Nacional de Planeación.
[4] Sentencia
T-499 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5] Cf. Sentencia T –258 de 2002
[6] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[7] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-221
de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.