C-032-05
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-032/05
IMPUESTO PREDIAL-Metodología para la
determinación de la base gravable/AVALUO CATASTRAL DE CONSERVACION-Reajuste
anual por el Gobierno Distrital
VALOR CATASTRAL DE INMUEBLE URBANO Y RURAL-Facultad del Gobierno Distrital de reajustar anualmente
IMPUESTO PREDIAL-Competencia para fijar
la base gravable
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Ley
no puede determinar en cada caso concreto el valor de un bien
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Remisiones
a autoridades administrativas para la concreción de variables técnicas no susceptibles
de fijar en las disposiciones
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, son legítimas aquellas remisiones
a autoridades administrativas contenidas en la ley, las ordenanzas o los
acuerdos orientadas a la concreción de variables técnicas o económicas que por
razones de la misma índole no son susceptibles de fijar en tales
disposiciones.  Pero tal legitimidad concurre solo si tales remisiones, en cada
caso específico, se muestran razonables; esto es, si constituyen un medio
adecuado de realización del fin pretendido y si el cumplimiento de tal tarea
por parte de la autoridad constitucionalmente habilitada para determinar el
tributo y sus elementos se muestra inadecuada dada la índole estrictamente
técnica de la variable correspondiente.
IMPUESTO PREDIAL-Facultad precisa del
Gobierno Distrital para señalar el porcentaje en el cual se debe reajustar
anualmente los avalúos catastrales
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-No aplicación
atendiendo situación diferente
Referencia: expediente D-5256
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º de la Ley 601
de 2000.
Actor: Tito Enrique Orozco Prada
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
veinticinco  (25)  de enero de dos mil cinco  (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Tito Enrique Orozco Prada contra el artículo 3º de la Ley 601 de 2000.
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
LEY 601 DE 2000
(Julio
25)
Por
la cual se concede una autorización a los contribuyentes
del
Impuesto Predial Unificado en el Distrito Capital.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
ARTICULO 3o. Los avalúos catastrales de conservación se reajustarán
anualmente en el porcentaje que determine y publique el Gobierno Distrital en
el mes de diciembre de cada año, de acuerdo con los índices de valoración
inmobiliaria urbana y rural, previo concepto del Consejo de Política Económica
y Fiscal, Confis del periodo comprendido entre el primero de septiembre del
respectivo año y la misma fecha del año anterior.
II.
LA DEMANDA
Afirma el actor
que la norma legal demandada vulnera los artículos 95, 113, 150, 313 numerales
4 y 5, 315, 317, 322, 338 y 340 de la Carta y por ello le solicita a la Corte
que declare su inexequibilidad.  Los fundamentos de la demanda son los
siguientes:
1.  La
Constitución no le dio facultades al Congreso para reconocerles a los alcaldes
el derecho de fijar bases impositivas, pues esta facultad se fijó en las
corporaciones de elección popular.  En particular, a los Concejos Municipales
les corresponde  “votar de conformidad con la ley los tributos y gastos
locales”.
2.  La norma
demandada, al atribuirle al gobierno distrital la facultad de reajustar los
avalúos catastrales anualmente en un porcentaje determinado por el mismo
distrito, le está atribuyendo la facultad de fijar la base para la
determinación del impuesto predial y para modificarla a su antojo.
3.  El artículo
315 de la Carta consagra las facultades del alcalde distrital y entre ellas no
está la de señalar y modificar los tributos, las bases gravables, ni
porcentajes anuales de aumento.  En estas materias, su única facultad radica en
presentar proyectos de acuerdo ante el Concejo.
4.  El artículo
317 superior señala que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble
y que lo pueden hacer a través de los Concejos Municipales y el 338 consagra el
principio de legalidad del tributo.  De acuerdo con estos, la determinación de
los elementos del tributo en el caso planteado no le corresponde al alcalde
sino a las corporaciones de elección popular.
III.
INTERVENCIONES
A.  Del
ciudadano Antonio Galán Sarmiento
Obrando como
concejal de la ciudad y como Presidente de la Federación Nacional de
Concejales, el ciudadano Antonio Galán Sarmiento le solicita a la Corte
declarar la inexequibilidad de la disposición acusada.  En su criterio, ésta
vulnera el principio de legalidad del tributo al desconocer que la facultad
para determinar los elementos esenciales del impuesto predial radica en el
Concejo Distrital y no en el Gobierno Distrital.  Por lo tanto, la atribución
conferida a éste para que determine los porcentajes de reajuste de los avalúos
catastrales de los predios de conservación es contraria a la Carta pues
equivale a dejar en manos del alcalde la determinación de la base gravable del
impuesto predial y esta competencia es exclusiva del Concejo Distrital.
B.  Del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Este Instituto
le solicita a la Corte declarar exequible la disposición demandada.  En su
criterio, el Alcalde de Bogotá, al señalar el porcentaje en el cual se deben
reajustar anualmente los avalúos catastrales de los predios del Distrito, no
está fijando la base para determinar el impuesto predial.  Ello es así porque
el avalúo catastral no es, en estricto sentido, la base gravable del impuesto
predial, se trata de un límite a la autonomía con que se cuenta para determinar
el avalúo del inmueble.  De allí que no se vulnere el principio de legalidad
del tributo y que, en consecuencia, sea infundado el cargo planteado por el
actor.
C.  Del
ciudadano Gilberto Toro Giraldo
Este ciudadano,
en representación de la Federación Colombiana de Municipios, destaca el absurdo
en que incurre el actor al demandar no lo que la norma dice sino aquello que el
intérprete le hace afirmar.  En su criterio, el artículo 3º de la Ley 601 de
2000 no despoja al Congreso de la República ni a los Concejos Municipales de
las facultades que les asiste en materia tributaria y por ello no contraría
precepto superior alguno.
D.  De la
Secretaría de Hacienda del Distrito Capital de Bogotá
Esta Secretaría
le solicita a la Corte declarar exequible la disposición demandada.  En apoyo
de esta solicitud plantea que la base gravable del impuesto predial en el
Distrito Capital es el valor que mediante avalúo establezca el contribuyente,
el que, como mínimo, según lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 601 de
2003, debe corresponder al avalúo catastral vigente para el momento de
causación del impuesto.  En ese contexto, el artículo 3º de esa ley regula el
reajuste anual de los avalúos catastrales y para el efecto dispone que se
tendrá en cuenta el porcentaje que determine y publique el Gobierno Distrital
de acuerdo con los índices de valoración inmobiliaria urbana y rural por parte
del Confis.  Por lo tanto, la facultad otorgada al Gobierno Distrital no es
para determinar la base gravable del impuesto predial sino para reajustar esa
base gravable determinada.  Esto evidencia el estricto respeto del principio de
legalidad del tributo y la falta de fundamento de la demanda instaurada.
E.  Del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio
le solicita a la Corte declarar exequible la norma legal demandada.  Para ello
afirma que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la determinación
política de los elementos del tributo está sujeta al rigorismo propio del
principio de legalidad y que las variables económicas que inciden en los mismos
son susceptibles de un tratamiento menos restringido.  En ese marco, lo que
hace la norma demandada es atribuirle al Gobierno Distrital la facultad de
reajustar la base gravable para la liquidación del impuesto predial pero esta
base gravable no es determinada por él sino por la ley y de allí que su
intervención se circunscriba a precisar una de las variables económicas del
tributo.  Por lo tanto, se trata de una disposición que no vulnera el principio
de legalidad del tributo y que, en lugar de ello, desarrolla los principios de
equidad y progresividad al permitir que el impuesto predial guarde
correspondencia con el valor económico de los bienes.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación le solicita a la Corte declarar exequible el precepto
demandado. Su solicitud se apoya en los siguientes argumentos:
1.  Bogotá está
organizada como Distrito Capital, con un régimen político, fiscal y
administrativo determinado en la Constitución y leyes especiales y
residualmente en las disposiciones vigentes para los municipios.
2.  Por medio de
la Ley 601 de 2000 se cambió el sistema de ajuste automático del avalúo
catastral  por fórmulas que consultaran la realidad económica y su impacto
inmobiliario.  En ese marco, el artículo 3º de esa ley dejó directamente en
manos del gobierno distrital el reajuste anual de los avalúos catastrales de
conservación.
3.  De acuerdo
con ello, en materia de fijación de los elementos de la obligación tributaria,
el Congreso de la República ejerció su potestad de unidad política definiendo
mediante la Ley 601 de 2000 un esquema especial para el avalúo catastral de los
inmuebles de Bogotá, incluyendo lo correspondiente al reajuste de los avalúos
catastrales de conservación.  Por lo tanto, no se vulneró la competencia
constitucional dada al Concejo de Bogotá para determinar directamente los
elementos del tributo pues esta función se debe ejercer dentro de los límites
de la Constitución y la ley.
4.  La facultad
conferida al Gobierno Distrital, para reajustar los avalúos catastrales, es una
labor eminentemente administrativa, de contenido técnico y económico que
resulta compatible con el principio de legalidad del tributo.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 601 de
2000.
B.  Problema
jurídico
Según el actor,
la atribución de facultades al gobierno distrital para reajustar anualmente los
avalúos catastrales vulnera una multiplicidad de normas superiores,
fundamentalmente porque la Carta Política no le atribuye a esa entidad
competencia para determinar la base gravable del impuesto predial.  De allí que
los cargos formulados planteen un problema jurídico que puede sintetizarse de
la siguiente manera: ¿La atribución que una norma legal le hace al gobierno
distrital de Bogotá, de la facultad de reajustar anualmente los avalúos
catastrales de conservación de acuerdo con los índices de valoración
inmobiliaria urbana y rural, previo concepto del Confis, vulnera el principio
de legalidad del tributo?
En criterio del
actor y del ciudadano Antonio Galán Sarmiento, tal vulneración es clara y por
ello esta Corporación debe declarar la inexequibilidad de la norma demandada.
Por el contrario, para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el
ciudadano Gilberto Toro Giraldo, la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital
de Bogotá, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Procurador General
de la Nación, la norma demandada no contraría precepto superior alguno y por
ello debe ser declarada exequible por esta Corte.
Pasa la Corte a
solucionar el problema jurídico suscitado.
C.  Solución
1.  Como se
ha indicado, el problema jurídico sometido a consideración de la Corte está
relacionado con la metodología seguida para efectos de la liquidación del
impuesto predial correspondiente a bienes inmuebles urbanos y rurales en el
distrito capital.  Para su adecuada contextualización hay que tener en cuenta
que en vigencia del Decreto 1421 de 1993, la base gravable para la
determinación del impuesto predial estaba determinada por el valor que mediante
autoavalúo establecía el contribuyente y no podía ser inferior al avalúo
catastral o autoevalúo del año anterior, incrementado en la variación
porcentual del índice nacional de precios al consumidor certificado por el
DANE.  Esta metodología pretendía guardar una relación de equilibrio entre el
progresivo incremento del costo de los inmuebles y la determinación de la base
gravable para la liquidación del impuesto predial, evitando que este tributo se
congelara no obstante el incremento del valor de los predios.
Con todo,
ese sistema se mostró desafortunado en los momentos de desaceleración que
afectaron la economía nacional a mediados de la década del noventa.  Esto fue
así porque la desaceleración económica evidenció que el valor de la propiedad
inmueble no se incrementaba de manera  correlativa a la pérdida del valor
adquisitivo de la moneda, determinada con el IPC, y que a pesar de ello los
avalúos catastrales, los autoavalúos y el impuesto predial se incrementaban de
manera automática cada año en un porcentaje igual a la inflación.  Esa falta de
correspondencia entre el incremento del valor de la propiedad raíz y la pérdida
del valor adquisitivo de la moneda, hizo que los contribuyentes terminaran
liquidando y pagando el impuesto predial a partir de unas bases gravables que
en muchos casos excedían el valor comercial de los inmuebles, desvertebrándose
así los principios de justicia y equidad del sistema tributario.
2.  Ante ese
panorama, en el Congreso de la República se tramitó un proyecto de ley mediante
el cual se establecía una nueva metodología para la determinación de la base
gravable del impuesto predial en el distrito capital.  Tal metodología se
concibió de tal manera que se mantuviera la correspondencia entre el valor
efectivo de los inmuebles, el autoavalúo y el impuesto predial a pagar por el
contribuyente.  Ese proyecto fue debatido y aprobado, con algunas
modificaciones, correspondiendo su texto a la Ley 601 de 2000.  Mediante esta
ley:
- Se dispuso
que a partir del año fiscal 2000 la base gravable del impuesto predial
unificado para cada año será el valor que mediante avalúo establezca el
contribuyente, valor que deberá corresponder como mínimo al avalúo catastral
vigente al momento de la causación del tributo.
-  Se ordenó
que los avalúos catastrales de formación y/o actualización se entenderán
notificados una vez se publique el acto administrativo de clausura y se
incorpore en los archivos de los catastros.
-  Se fijó
la metodología para el reajuste anual de los avalúos catastrales de
conservación.
-  Se
facultó al propietario o poseedor del bien raíz para solicitar la revisión de
los avalúos de formación, actualización o conservación.
-  Se
estableció la manera como debían determinar la base gravable los responsables
del tributo a los que no se les haya fijado avalúo catastral.
- Se dispuso
que la información de identificación de los predios registrada en las
declaraciones tributarias del impuesto predial unificado que no se encuentren
en las bases catastrales servirá de base para los procesos que realice la
autoridad catastral y, finalmente,
-  Se
estableció que el Distrito Capital podrá mantener o establecer sistemas
preferenciales y optativos de liquidación y recaudo del impuesto predial
unificado.
3.  Como
puede apreciarse, mediante la Ley 601 de 2000 se pretendieron resolver los
problemas de injusticia e inequidad tributaria generados por la anterior
metodología de determinación de la base gravable para la liquidación del
impuesto predial.  Para ello se estableció como referente mínimo para
determinar la base gravable del impuesto predial, el valor catastral vigente al
primero de enero de cada año y se dispuso que ese valor se reajustara
anualmente por el gobierno distrital de acuerdo con los índices de valoración
inmobiliaria y rural y previo concepto del Confis.
Este es, precisamente,
el punto cuestionado por el actor pues, de acuerdo con la demanda por él
instaurada, la atribución al gobierno distrital de la facultad de reajustar
anualmente el valor catastral de los inmuebles urbanos y rurales contraría
múltiples disposiciones constitucionales pues, afirma, quien tiene competencia
para fijar la base gravable del impuesto predial es el concejo y no esa entidad
administrativa.
4.  En el
marco indicado, el problema central que plantea la demanda radica en establecer
si la atribución conferida por la norma demandada al gobierno distrital para
reajustar anualmente los avalúos catastrales de conservación trasgrede o no los
fundamentos constitucionales del sistema tributario, prioritariamente los
principios de legalidad y certeza del tributo.  Como se sabe, el Texto
Superior, como sistema normativo dotado de una profunda carga axiológica,
consagra los principios con arreglo a los cuales las entidades
constitucionalmente autorizadas pueden configurar el sistema tributario.  En torno
a tales principios, esta Corporación, en la Sentencia C-643-02, hizo los
planteamientos que, dada su pertinencia, en seguida se retoman:
“el constituyente ha determinado los principios con arreglo a los
cuales debe regularse el sistema tributario.  Tales principios son,  por una
parte, los de legalidad, certeza e irretroactividad y, por otra, los de
equidad, eficiencia y progresividad.
Los primeros están consagrados en el artículo 338 de la Carta.  De
acuerdo con el principio de legalidad, todo tributo requiere de una ley previa
que lo establezca y la competencia para imponerlo radica en el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos municipales como órganos de
representación popular.  En virtud del principio de certeza, la norma que
establece el impuesto debe fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
generador, la base gravable y la tarifa.  Y en razón del principio de
irretroactividad, la ley que impone un impuesto no puede aplicarse a hechos
generadores ocurridos antes de su vigencia.
De otro lado, los principios de equidad, eficiencia y progresividad
del sistema tributario están consagrados en el artículo 363 del Texto
Superior.  El principio de equidad tributaria es la manifestación del derecho
fundamental de igualdad en esa materia y por ello proscribe formulaciones
legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados
tanto por desconocer el mandato de igual regulación legal cuando no hay razones
para un tratamiento desigual, como por desconocer el mandato de regulación
diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual.  El principio de
progresividad compensa la insuficiencia del principio de proporcionalidad en el
sistema tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en todos los
niveles una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica del
contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha
superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y
perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al financiamiento de los
gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor
entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.  Finalmente,
el principio de eficiencia implica que debe existir una relación de equilibrio
entre los costos que la administración debe asumir para el recaudo del tributo
y las sumas recaudadas, es decir, se trata de generar el mayor recaudo al menor
costo.
Estos principios constituyen los parámetros para determinar la
legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo
esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en
particular”.
En este
orden de ideas, cuestionar la facultad del gobierno distrital para reajustar
los avalúos catastrales de conservación y afirmar esa potestad como privativa
del concejo distrital implica afirmar la vulneración del principio de legalidad
como fundamento constitucional del sistema tributario.  No obstante, una cosa
es la reserva fijada por la Constitución para la determinación de los elementos
del tributo y otra muy diferente la facultad administrativa de reajustar
anualmente uno de tales elementos con base en un índice técnico.  En tanto que
los elementos del tributo sólo pueden ser fijados por el Congreso de la
República, las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y el Concejo
Distrital de Bogotá; distintas autoridades administrativas bien pueden ser
habilitadas para fijar o reajustar los valores patrimoniales de los bienes
sobre los cuales pesa la carga tributaria pues este es un ejercicio de una
función típicamente administrativa, que obedece a motivos razonables y sobre la
que no existe reserva alguna.
5.  Tal ha
sido el entendimiento a que esa problemática le ha dado la doctrina de esta
Corporación.  En tal sentido, es cierto que el principio de legalidad involucra
la fijación misma del tributo y de sus elementos por parte de los
representantes del pueblo; no obstante,  “La ley no puede, por razones de
tipo técnico que tienen que ver especialmente con la fluctuación de los valores
de los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada caso
concreto el valor  de un bien. Debe entonces limitarse a indicar la manera como
debe ser fijado ese valor”.  Y esto es así en cuanto  “No compete al
legislador señalar directamente en todos los casos los valores patrimoniales de
los bienes que son tomados como determinantes de la base gravable de los
tributos, pues esto, por razones de tipo técnico y administrativo, no resulta
posible en la mayoría de los casos”.  Esta situación es explicable ya que  “Fenómenos
tan dinámicos como la inflación y la devaluación monetaria, entre otros, hacen
pensar en lo inconveniente y contraria a la naturaleza de las cosas que resulta
esa posición”  (Corte Constitucional, Sentencia C-583-96, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
En este marco,
es claro que el principio de legalidad  “no tiene el alcance de impedir que
el Congreso defiera a otras entidades la fijación de ciertos conceptos técnicos
que inciden en la determinación de alguno de los elementos del tributo”  (Corte
Constitucional, Sentencia C-842-00, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa) pues “Resultaría
contrario a la técnica del procedimiento tributario exigir que la ley, el
acuerdo o el reglamento, más allá de la fijación de la base de cobro del
gravamen, entren a detallar en cada caso concreto la suma sobre la cual el
mismo habrá de liquidarse, ya que en esta operación deben tenerse en cuenta variables
económicas que escapan al rigorismo propio de esos actos jurídicos y a la
determinación política del tema, lo cual se encuadra dentro del principio de
legalidad tributaria” (Sentencia C-597-00, M.P. Álvaro Tafur Galvis).
En la reciente
Sentencia C-690-03, M. P. Rodrigo Escobar Gil, esta Corporación realizó un
estudio muy detenido de esta temática y reconstruyó la línea jurisprudencial
elaborada en torno a ella.  Ese estudio le permitió a la Corte llegar a las
siguientes conclusiones:
“Con
base en el recuento de la jurisprudencia de la Corporación sobre la materia, es
posible concluir que en desarrollo del principio de legalidad de los tributos
contenido en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución, corresponde al
legislador, y en ciertos casos a las Asambleas y los Consejos, con sujeción a
la ley, determinar directamente y de manera clara todos los elementos de la
obligación tributaria. Sin embargo, no toda ambigüedad en la ley que crea un
tributo o toda dificultad en su interpretación conduce a la
inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es necesario que el alcance
de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de
interpretación de la ley.
Por otra parte, no siempre resulta exigible que la determinación de
los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el principio de legalidad
tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la ley, pero es
determinable a partir de ella.
Finalmente, en materia de remisiones a la administración o al reglamento,
es posible concluir que el rigor del principio de legalidad se aplica a la
determinación política de los elementos del tributo, y que de tal rigor escapan
ciertas variables técnicas o económicas cuya concreción no es posible realizar
en la misma ley.
Entre tales remisiones, la Corte se ha pronunciado acerca de la
constitucionalidad de las que se refieren a la certificación de precios, a la
fijación de parámetros para la valoración de activos, al avalúo catastral, al
índice de bursatilidad de las acciones. Estas hipótesis de remisión a la
administración tienen como denominador común que se refieren a elementos
variables, que no es posible predeterminar en la ley, pero que responden a
realidades técnicas susceptibles de concreción con un alto nivel de certeza.
Así, no obstante un relativo margen de apreciación, la determinación del valor
de un inmueble, o el precio de un producto, el valor de unos activos o el
índice de bursatilidad de unas acciones, está necesariamente vinculada a la
realidad objetiva que tales conceptos comportan.
Adicionalmente la Corte también ha dicho que es posible que la
remisión recaiga sobre conceptos que no obstante no tener un carácter unívoco
en la ciencia económica sean determinables, a partir de ciertos parámetros. Tal
ese el caso por ejemplo, del concepto de insuficiencia de oferta.
En materia de remisiones en la ley tributaria, entonces, se tiene
que conforme a la jurisprudencia constitucional, la determinación de los
elementos del impuesto contenidos en la ley puede quedar librada a la actividad
de entidades administrativas cuando en un análisis de razonabilidad se pueda
concluir que no es posible que la determinación que se deja a la administración
se cumpla por el propio legislador.
De este modo, no obstante que el legislador ha expresado su voluntad
en torno a la configuración de un impuesto, ciertas variables escapan a la
posibilidad de determinación legislativa, bien sea por el carácter cambiante
que revisten o por su naturaleza técnica especializada.
En este caso la determinación política del tributo, que como se ha
expresado está sometida al rigor del principio de legalidad en sentido
estricto, hace referencia a un elemento volitivo, esto es a la decisión del
legislador de establecer un determinado tributo definiendo los elementos que lo
conforman. Pero en la definición del tributo pueden incidir variables
económicas cuya determinación puede librarse a la administración”.
Entonces, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, son legítimas aquellas remisiones
a autoridades administrativas contenidas en la ley, las ordenanzas o los
acuerdos orientadas a la concreción de variables técnicas o económicas que por
razones de la misma índole no son susceptibles de fijar en tales
disposiciones.  Pero tal legitimidad concurre solo si tales remisiones, en cada
caso específico, se muestran razonables; esto es, si constituyen un medio
adecuado de realización del fin pretendido y si el cumplimiento de tal tarea
por parte de la autoridad constitucionalmente habilitada para determinar el
tributo y sus elementos se muestra inadecuada dada la índole estrictamente
técnica de la variable correspondiente.
6.  En el
caso presente, la norma demandada:
-  Faculta
al gobierno distrital para reajustar anualmente los avalúos catastrales de
conservación.
- Tal
reajuste debe hacerse en el porcentaje que determine y publique en el mes de
diciembre de cada año.
-  El
reajuste debe hacerse de acuerdo con los índices de valoración inmobiliaria y
rural del período comprendido entre el primero de septiembre del respectivo año
y la misma fecha del año anterior.
-  El
reajuste debe hacerse previo concepto del Concejo de Política Económica y
Social, Confis.
Para
comprender el sentido de la norma hay que tener en cuenta que la base gravable
para la determinación del impuesto predial fue fijada en el artículo 1º de la
Ley 601 de 2000 al indicar que ella estará constituida por  “el valor que
mediante autoevalúo establezca el contribuyente, -valor- que deberá
corresponder, como mínimo, al avalúo catastral vigente al momento de la
causación del impuesto”.  En ese contexto, la disposición cuestionada, le
concede al gobierno distrital una facultad precisa consistente en señalar el
porcentaje en el cual se deben reajustar anualmente los avalúos catastrales de
los predios del distrito.
En las
condiciones expuestas, para la Corte es claro que la norma acusada no está
autorizando al gobierno distrital a fijar la base para determinar el impuesto
predial pues la base gravable ya fijada por la ley y ella en manera alguna
puede ser interferida por tal entidad.  Para lo que sí lo faculta es para
reajustar el avalúo catastral de conservación en tanto límite mínimo del
autoevalúo fijado por la ley como base gravable.  Y, como se ha visto, la concesión
y ejercicio de esta facultad resulta compatible con la concreción de las
variables técnicas y económicas a que deben atenerse las bases gravables;
variables cuya especificación por parte de autoridades administrativas de
ninguna manera quebranta los principios de legalidad y certeza del tributo.
Concurren,
pues, razones para declarar exequible la disposición acusada.
7.  Antes de
decidir, la Corte debe realizar una precisión en relación con la cita que en su
intervención, a favor de la declaratoria de inexequibilidad de la norma
demandada, hace el ciudadano Antonio Galán Sarmiento.
En tal
intervención se cita un aparte de la Sentencia C-1251-01, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, para inferir de él que la doctrina de esta Corte afirma la
inexequibilidad de una disposición que, como la demandada, faculte al gobierno
distrital a reajustar el límite mínimo fijado por la ley para la determinación
de la base gravable del impuesto predial.  Este argumento basado en el método de
precedentes no está debidamente planteado pues pierde de vista que se trata de
situaciones completamente diferentes.
En efecto.
En la Sentencia C-1251-01, la Corte se ocupó de una demanda contra los
artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 8º de la Ley 601 de 2000.  Cuando se ocupó del
artículo 5º, partió de su texto, que era el siguiente:
“Artículo
5º.  Los propietarios o poseedores de predios a los cuales no se les haya
fijado avalúo catastral deberán determinar como base gravable mínima el valor
que establezca anualmente la administración distrital, conforme a parámetros
técnicos por área, uso y estrato.  Una vez se establezca el avalúo catastral
declararán de acuerdo con los parámetros generales de la presente ley.
Parágrafo.
Lo establecido en el presente artículo no impide al propietario o poseedor del
predio para que autoevalúe por un valor superior a la base gravable mínima aquí
señalada”.
Los
argumentos expuestos por la Corte para decidir la demanda presentada contra
esta disposición, fueron los siguientes:
“Para
el autor de la demanda éste artículo es inconstitucional, puesto que  está
facultando a la administración distrital para determinar la base gravable
mínima del impuesto predial, violando el principio superior de legalidad del
tributo consagrado en el artículo 338 Fundamental, en virtud del cual sólo el
Congreso, las Asambleas y los Concejos pueden fijar directamente los elementos
configurativos de los impuestos.
Sobre
este cargo es preciso hacer las siguientes consideraciones:
El
artículo 5° bajo estudio dispone que para efectos de determinar  la base
gravable del impuesto predial -que es el valor que fija el contribuyente
mediante autoavalúo-,  se debe tomar en cuenta como parámetro mínimo el valor
que la administración distrital señale anualmente con arreglo a pautas técnicas
por área, uso y estrato, en aquellos casos en que no se le ha fijado avalúo
catastral a los predios de propietarios o poseedores.
No escapa a la Corte que una primera lectura de la norma acusada
podría llevar a la conclusión de que su contenido normativo está desconociendo
el mandato del artículo 338 Superior, que habilita a los cuerpos colegiados de
elección popular Congreso, Asamblea y Concejos, para determinar los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos, por cuanto la facultad para establecer la base gravable mínima del
impuesto predial estaría siendo delegada en la administración distrital,
proyectada en las autoridades que integran la estructura administrativa del
distrito capital.
Pero si se entiende que por administración distrital la norma
acusada está haciendo referencia al Concejo Distrital, como corporación
administrativa de elección popular, no se presentaría quebranto alguno a los
dictados de la Carta Política, por cuanto  conforme a lo dispuesto en el
artículo 338 de la Ley Fundamental dicho organismo es competente para imponer
contribuciones en el distrito capital, fijando cada uno de los elementos que
integran la obligación tributaria.
Así
pues, la Corte aplicando el principio constitucional de la conservación del
derecho procederá a declarar la exequibilidad del artículo 5° de la Ley 601 de
2000, bajo el entendido de que la facultad otorgada a la administración
distrital para fijar la base gravable mínima del impuesto predial está referida
al Concejo del Distrito Capital, como organismo administrativo de
representación popular competente para ejercer la potestad impositiva en los
términos del artículo 338 de la Constitución Política”.
Como puede
advertirse, se trata de dos situaciones claramente diferenciables.  En tanto
que el artículo 3º, aquí demandado, le otorga al gobierno distrital la facultad
de reajustar periódicamente el avalúo catastral como límite mínimo del
autoevalúo en tanto base gravable del impuesto predial; el artículo 5º le
concede a la administración distrital la facultad de determinar la base
gravable mínima cuando se trata de predios a los que no se les ha fijado avalúo
catastral.  Ya que en este último caso se trataba de la determinación de una
base gravable mínima y no del reajuste del límite mínimo del autoevalúo como
base gravable, resultaba constitucionalmente exigible que tal determinación se
cumpliera sin desconocer el principio de legalidad del tributo; esto es,
radicando tal facultad en el Concejo Distrital, tal como lo hizo la Corte al
declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 5º de la Ley 601.
Pero en el caso aquí planteado, la lectura es diferente pues al gobierno
distrital se lo faculta no para fijar la base gravable mínima del impuesto
predial sino sólo para reajustar periódicamente el avalúo catastral como límite
mínimo de una base gravable determinada ya por la ley.
Tratándose,
entonces, de normas de alcances diferentes, no son susceptibles del mismo
análisis de constitucionalidad y por ello la doctrina fijada en la Sentencia
C-1251-01 no constituye un precedente a favor de la inexequibilidad de la norma
que en esta ocasión ocupa la atención de la Corte.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 3º de la Ley 601 de 2000.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
Con
salvamento de voto
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA C-032 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
IMPUESTO PREDIAL-Competencia para fijar
la base gravable (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-5256
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3 de la Ley 601
de 2000
Magistrado Ponente
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar mi voto
a la presente sentencia, de conformidad con las siguientes consideraciones:
Debo plantear mi
duda respecto de la constitucionalidad de la norma acusada. Mi cuestionamiento
tiene su fundamento en que de acuerdo con el texto de la norma demandada, el
ejecutivo municipal termina de todas formas señalando el mínimo avalúo
catastral, del cual depende la base gravable del impuesto predial, por lo que
indirectamente estaría fijando esta última, invadiendo por lo tanto la órbita
de competencia del Concejo.
A mi juicio, el
gobierno distrital no tiene competencia ni para señalar un mínimo de avalúo
catastral ni tampoco un máximo, porque éste último es el que determina el
porcentaje de base gravable de dicho impuesto.  Sostengo por tanto y de acuerdo
al precedente que se cita, que siempre se requiere para la fijación de la base
gravable del impuesto predial de la intervención del Concejo Municipal.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado