T-168-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-168/02
UNIVERSIDAD
ANTONIO NARIÑO-Quienes son
partes en el proceso administrativo/UNIVERSIDAD ANTONIO NARIÑO-A quiénes
se les notifica la apertura de la investigación administrativa
La actividad sancionatoria se dirige a
los representantes legales, a los rectores, a los directivos y a las
instituciones de Educación Superior. Ellos son las partes del proceso, en razón
de que son los sujetos procesales de la actuación administrativa; contra ellos
se realiza la investigación; y es, en ellos, en quienes pueden recaer las
sanciones previstas en la ley. La comunicación a los particulares se refiere a
aquellos en quienes pueden recaer las sanciones previstas en la ley, por haber
sido responsables de las conductas o actuaciones que se reprochan, ya que tal
comunicación tiene por objeto que intervengan en el proceso administrativo y
ejerzan, oportunamente, el derecho de defensa. Ni los estudiantes, ni los
docentes, ni la comunidad universitaria, en general, ni los quejosos, son
sujetos procesales de la actuación administrativa, ni son particulares que
puedan ser afectados con el resultado de la investigación, en el sentido jurídico
del término, porque, se repite, contra ellos no se dirige la investigación, ni
en ellos podrán recaer las sanciones. En consecuencia, no hay violación del
debido proceso si la Administración no comunica o informa a quienes no son
parte, sobre la iniciación de una investigación administrativa o la apertura
preliminar de la misma, ya que se trata de un acto de trámite. Este momento
procesal no puede confundirse con el acto administrativo definitivo, sobre el
cual sí debe producirse, por parte de la Administración, una amplia
información, como lo prevé el artículo 46 del Código Contencioso
Administrativo, con el fin de que los terceros que no han intervenido en la
actuación, puedan ejercer las acciones correspondientes, ante la jurisdicción
competente.
UNIVERSIDAD
ANTONIO NARIÑO-En quiénes
recae el deber de comunicar a la comunidad universitaria los asuntos que
interesan a la institución
Para la Sala, sí existe el derecho de
la comunidad educativa de ser informada, derecho que nace desde la
Constitución. En efecto : la base en que está apoyada la Constitución, consiste
en hacer efectivo el principio de la  participación democrática. Es así como el
artículo 2º de la Carta establece que se debe “facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan”. En concreto, para los asuntos que
tienen que ver con la educación, en el artículo 68 de la Carta, se garantiza la
participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones.
El deber de comunicar a la comunidad universitaria lo que está sucediendo en el
establecimiento de educación no recae sólo en el Rector, sino en los
representantes elegidos por la comunidad universitaria ante los organismos de
dirección de la Universidad. En este sentido, se puede afirmar que la
Constitución rompió expresamente con el antiguo concepto de que los
establecimientos de Educación Superior podían ser manejados como feudos por
parte de un Rector o de un Consejo Superior, que excluía la participación de
todos los estamentos que conforman la comunidad universitaria. Ahora, se
garantiza, como principio constitucional, la participación activa de la
comunidad, a través de sus representantes.
DEBIDO PROCESO DE
ESTUDIANTE DE UNIVERSIDAD ANTONIO NARIÑO-No hubo violación/DERECHO A LA EDUCACION DE
ESTUDIANTE DE UNIVERSIDAD ANTONIO NARIÑO-No hubo violación
El debido proceso no se vulneró, pues,
el Ministerio realizó las notificaciones a quienes eran partes en la actuación
administrativa, y la comunidad universitaria siempre debió ser informada del
proceso, que es público, a través de sus representantes o de los medios que
tenga establecido el establecimiento educativo, lo que no es de injerencia de
la Administración. El derecho a la educación tampoco se violó, sino, que la
intervención del Estado se dio con el fin de garantizar la calidad de la
educación que a la actora le estaba prestando la Universidad.
DERECHO DE
PARTICIPACION DEMOCRATICA EN INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR-Alcance
Referencia:
expediente T-540135
Acción
de tutela instaurada por María Etelvina Díaz Bernal contra el Ministerio de
Educación Nacional.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil
dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, de fecha 16 de noviembre de 2001, en la acción
de tutela presentada por María Etelvina Díaz Bernal contra el Ministerio de
Educación Nacional.
El expediente llegó
a la Corte, por remisión que hizo el Consejo, en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número
Uno de la Corte, en auto de fecha 24 de enero de 2002, eligió, para efectos de
su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
La demandante presentó el 30 de agosto de
2001, acción de tutela contra el  Ministerio de Educación Nacional, porque
considera que el Ministerio violó sus derechos fundamentales de petición,
educación y debido proceso, consagrados en los artículos 23, 26, 27 y 29 de la
Constitución, por las razones que se resumen así :
1. Hechos.
La demandante es estudiante de octavo
semestre de la facultad de Administración de Empresas de la Universidad Antonio
Nariño. En tal condición, manifiesta que tiene derecho a que se le notifique
cualquier actuación que la afecte, como es el caso de la investigación
administrativa que se adelanta contra la Universidad, porque si los resultados
son negativos, se le violaría el derecho a la educación, ya que esta
Universidad ofrece, brinda y apoya educación superior a personas que, como la
actora, no tienen recursos económicos suficientes para acudir a otras
universidades.
Por ello, con base en el derecho de
petición, el día 13 de agosto de 2001, solicitó al Ministro de Educación
Nacional información sobre la existencia de una investigación administrativa
contra la Universidad Antonio Nariño, según la Resolución 5357 de 1997, y que
se le dijera cuándo y por qué medios, han sido notificados y citados los
particulares indeterminados, que pueden resultar afectados con la citada
investigación administrativa.
Considera que el Ministerio le contestó
parcialmente su solicitud, y discrepa de la afirmado por la entidad demandada,
en el sentido de que la actora es conocedora de la investigación, por el hecho
de que el Rector de la Universidad fue notificado de la misma.
Resalta que en la respuesta del Ministerio
se confirma que tal entidad no ha realizado la citación a terceros no
identificados que puedan resultar afectados con la investigación, pues la
actora conoce de ésta, sólo por rumores de “pasillo”, que se han generado
dentro de la propia institución.
Esta actuación del Ministerio viola el
derecho al debido proceso y pone en peligro inminente su derecho a la
educación. Señala la demandante, también que “siendo el Ministerio de Educación
Nacional consciente que debió citarme y no lo hizo es inminente que se dé curso
a la presente acción ordenando al Ministerio de Educación Nacional proceda
conforme a derecho, respetando los derechos fundamentales a los particulares,
tal como lo prevé el debido proceso.” (fl. 3)
2. Pretensiones.
La actora solicita al juez de tutela que le
ordene al Ministerio :
“Se me informe si es cierto o no, que
con fundamento en la Resolución 5357 de 1997, actualmente se adelanta una
investigación administrativa en contra de la Universidad Antonio Nariño, cuyos
resultados pueden afectar a particulares.
“En caso afirmativo,
solicito se me informe cuándo y porque (sic) medios, han sido notificados y
citados los particulares indeterminados que pueden resultar afectados con la
citada investigación administrativa.
“En el evento de que
no se haya dado por parte del Ministerio de Educación Nacional la notificación
de ley, solicito se proceda a realizar la debida citación para poder ejercer el
derecho de defensa.” (fl. 4)
La actora acompañó copia de la petición del
13 de agosto de 2001 y del auto de respuesta del día 15 del mismo mes y año.
(fls. 6 a 11)
3. Respuesta de la Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, al juez de tutela.
En respuesta del 7 de septiembre de 2001,
la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional se
opuso a la procedencia de esta acción. Las razones se resumen así :
En primer lugar, se refiere a la facultad
del Presidente de la República para  ejercer la suprema inspección y vigilancia
del servicio público de la educación, según dispone el artículo 189, numeral
21, de la Constitución, facultad que fue delegada en el Ministerio de Educación
Nacional, por el Decreto 698 de 1993.
Respecto de la investigación que se
adelanta a la Universidad Antonio Nariño, señala que el 11 de septiembre de
1997, el Consejo Nacional de Educación Superior CESU conceptuó sobre la
necesidad de iniciar una investigación administrativa global a la mencionada
Universidad, para determinar la calidad de los programas académicos y la
existencia de presuntas irregularidades, aunado al hecho de que en esa misma
fecha se recibió una queja contra la Universidad, por el cobro a los
estudiantes de la conexión a internet, no obstante estar asociada a interred.
En virtud del concepto de CESU, el 25 de
noviembre de 1997, mediante Resolución 5357, el Ministerio ordenó la apertura
de la investigación, apertura que fue comunicada al Rector de la época. Durante
esta investigación, se han presentado reiteradas quejas e intervenciones de
estudiantes, lo que, según la interviniente, demuestra que la actuación ha sido
pública y, en consecuencia, conocida por toda la comunidad educativa.
Manifiesta que no ha habido vulneración al
debido proceso, como lo afirma la demandante, porque la notificación de la
Resolución 5357 de 1997 al Rector,  constituye la comunicación a la comunidad
educativa, ya que ésta está  conformada por los Directivos y Estudiantes.
Señala, además, que la actora no es parte
dentro del proceso de investigación ni puede verse perjudicada con la decisión
que llegue a adoptarse. La calidad de estudiante de la Universidad no la hace
parte dentro del proceso de investigación administrativa, ni permite considerarla
como un tercero afectado. Por ello, no fue notificada, ni se le violó el debido
proceso.
Además, la Resolución 5357 de 1997 es un
acto de trámite o preparatorio. El acto definitivo será notificado en debida
forma a quienes puedan tener interés sobre la decisión. Podrá, en ese momento,
la actora ejercer las acciones administrativas correspondientes, por lo que
resulta improcedente la acción, al tener otro medio de defensa judicial.
Resulta, también, improcedente la acción porque no se está ante un perjuicio
irremediable, puesto que en este caso no se dan los elementos correspondientes.
Resalta que, como lo ha señalado la Corte
Constitucional, la acción de tutela no se consagró para subsanar la negligencia
de los afectados por una decisión judicial o administrativa. Considera que la
actora ha sido notificada por conducta concluyente, por lo que ha debido
ejercer las acciones que estime pertinentes. La notificación de la apertura de
la investigación que se hizo al Rector como miembro del Consejo Directivo de la
Universidad, Presidente del Comité Académico y máxima autoridad administrativa
tiene como fin que los estamentos de la Universidad conozcan la situación de la
Universidad, pero no implica que los terceros se hagan parte en el proceso, ya
que los únicos intervinientes son las personas naturales y jurídicas
investigadas y sus respectivos apoderados. Ni el informador, ni el quejoso, ni
los terceros son partes en el proceso administrativo de que tratan los
artículos 50 y 51 de la Ley 30 de 1992.
No se viola tampoco el derecho a la
educación, pues el Ministerio está cumpliendo la responsabilidad constitucional
del Estado, en los términos de la Constitución, artículo 67. El Ministerio está
velando porque se otorgue una educación con calidad.
Finalmente, señala que a la actora se le
dio respuesta de fondo, en comunicación enviada por correo certificado el día
16 agosto de 2001, por lo que no hay violación del derecho de petición.
4. Sentencia de primera instancia.
En sentencia de fecha 13 de septiembre de
2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección
A, tuteló el derecho al debido proceso de la actora, y denegó el de petición.
Consideró que la acción de tutela no está llamada a prosperar respecto de la
petición, pues la solicitud de la actora fue resuelta el día 17 de agosto a la
dirección indicada por ella. Respecto del debido proceso, el Tribunal concedió
la tutela, con base en lo establecido en el artículo 28 del C.C.A., que dice
que en las actuaciones administrativas, si hay particulares que puedan resultar
directamente afectados, se les comunicará la existencia de la actuación y el
objeto de la misma. Como esto no ocurrió, el Tribunal ordenó al Ministerio de
Educación Nacional comunicar por un periódico de amplia circulación nacional,
la existencia de la actuación y el objeto de la misma.
5. Impugnación.
Esta decisión, el 21 de septiembre de 2001,
fue impugnada por el Ministerio con argumentos semejantes a los expuestos para
oponerse a esta acción.
En escrito aparte informó que el Ministerio
dio cumplimiento al fallo de tutela y acompañó los ejemplares de los periódicos
que publicaron la Resolución 2087 de fecha 10 de septiembre de 2001 : en el
diario El Tiempo, de fecha 14 de septiembre de 2001, y en el Diario Oficial, de
fecha 17 de septiembre de 2001.
Por su parte, en comunicación del 1º de
octubre de 2001, la actora, a través de apoderada, le solicitó al Tribunal
dejar sin valor ni efecto jurídico la providencia por la que se concedió el
recurso de apelación, por haber sido presentado en forma extemporánea. El
Tribunal negó esta solicitud, porque la impugnación fue interpuesta en tiempo,
ya que se surtió dentro de los 3 días siguientes a su notificación.
Posteriormente, la apoderada de la
demandante se dirigió al Consejo de Estado informando que el día 2 de noviembre
de 2001, en el diario La República se publicó la Resolución Nro. 5357 de 1997,
y que, en consecuencia, con esta publicación, había terminado la actuación
omisiva que vulneró los derechos fundamentales de la actora, aunque observa que
esta publicación no se hizo en cumplimiento de la acción de tutela. (fl. 77)
6. Sentencia de segunda instancia.
En sentencia de fecha 16 de noviembre de
2001, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, revocó la sentencia del Tribunal y, en su lugar, denegó la acción
incoada.
El Consejo consideró que el procedimiento
de notificaciones y comunicaciones de las Resoluciones del Ministerio se ha
cumplido en la forma prevista en la Ley 30 de 1992, y no se ha incurrido en
actuaciones constitutivas de falta administrativa.
Además, la publicación de la parte
resolutiva de la Resolución 2087 de 2001 en el periódico El Tiempo, se
constituyó en comunicación a la comunidad educativa, conformada por los
directivos y estudiantes, para que conozcan la situación en que se ve
involucrada la institución y sus directivos, y adviertan si sus resultados
pueden comprometer sus intereses.
Para el Consejo, esta comunicación, tal
como lo dijo la parte demandada, no implica que los terceros se hagan parte en
el proceso “como quiera que, si bien se trata de una actuación administrativa,
el ejercicio de la facultad sancionatoria se dirige a los interesados como
sujetos procesales de la actuación. Así ha de quedar claro que los únicos
intervinientes en este proceso resultan ser las personas naturales y/o
jurídicas investigadas y sus respectivos apoderados. Ni el informador, ni el
quejoso, ni los terceros son partes en el proceso administrativo de que tratan
los artículos 50 y 51 de la Ley 30 de 1992, su actuación se limita a presentar
y ampliar la queja con el deber de aportar las pruebas que tenga en su poder.
Por ende la actora no debía ser notificada o comunicada particularmente del
contenido de la Resolución No. 5357 de 1997 y por lo tanto el Ministerio en
ningún momento le vulneró su derecho al debido proceso.” (fl. 84 y 85)
En cuanto a la posible violación del
derecho a la educación, ésta no se presenta, porque la actuación administrativa
se encamina a que la educación superior en Colombia reúna los requisitos
mínimos de calidad. Tampoco hay violación del derecho de petición, pues a la
actora, el Ministerio le dio respuesta a su solicitud.
Respecto de lo afirmado por la demandante
en el sentido de que se encuentra perjudicada por cuanto estaba cursando octavo
semestre, el Consejo estima que ella tiene las acciones pertinentes para
obtener la indemnización por los perjuicios causados.
Sobre lo dicho en esta sentencia, aclaró
voto la Consejera María Inés Ortiz Barbosa. Estimó que si bien comparte la
decisión de la revocatoria de la sentencia impugnada, en razón de que la
publicación de la parte resolutiva de la Resolución 2087 de 2001 se constituye
en la comunicación a la comunidad educativa, lo cierto es que la investigación,
desde su apertura hasta esta Resolución, se adelantó a espaldas de los
estudiantes, quienes sólo se enteraron de su resultado. Puso de presente que
una es la entidad educativa involucrada con sus respectivos representantes
legales como persona jurídica, y otros son los afectados primarios y directos
interesados en la determinación. (fls. 90 y 91)
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de
esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Lo que se debate.
2.1. La demandante señala que si el
Ministerio de Educación Nacional está adelantando una investigación
administrativa en la Universidad Antonio Nariño, en la que cursa octavo
semestre, debió ser notificada de la misma, porque, el resultado de esta
investigación, puede tener efectos que incidan y vulneren directamente su
derecho a la educación. Al haber omitido el Ministerio tal notificación, se le
violó el derecho al debido proceso. Además, considera que la información que le
suministró el Ministerio, al ser requerido por la actora, respecto de esta
investigación, y en la que solicitó que se le indicara cuándo y por qué medios
han sido notificados y citados los particulares que pueden ser afectados, le
fue dada en forma incompleta, por lo que, también, se le vulneró el derecho de
petición.
2.2. El Ministerio demandado se opuso a
la procedencia de esta tutela, en razón de que la notificación de la Resolución
de apertura de la investigación se hizo al Rector, lo que constituye la
comunicación a la comunidad educativa. Además, tal comunicación al Rector se le
hizo como miembro del Consejo Directivo de la Universidad, Presidente del
Comité Académico y máxima autoridad administrativa. Señala que la actora no
tenía que ser comunicada, ya que no es parte en esta investigación
administrativa. Según la Ley 30 de 1992, los únicos intervinientes en el proceso
son las personas naturales y jurídicas investigadas, pero no se establece que
los terceros lo
sean.
2.3. El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, primera instancia que conoció de esta acción, no tuteló el
derecho de petición, pero sí el debido proceso, y ordenó que el Ministerio de
Educación Nacional comunicara, a través de un periódico de amplia circulación
nacional, la existencia de la actuación y su objeto.
2.4. El Consejo de Estado revocó esta
decisión. Señaló que la publicación que en el diario El Tiempo se hizo de la
parte resolutiva de la Resolución 2087 de 2001, se constituyó en comunicación a
la comunidad educativa. Además, los únicos intervinientes en el proceso
administrativo son las personas naturales y jurídicas investigadas y sus
respectivos apoderados, pues, el ejercicio de la facultad sancionadora se
dirige a los interesados, como sujetos procesales de la investigación.
2.5. En revisión de la sentencia del
Consejo de Estado, corresponde ahora a la Corte Constitucional analizar si, en
el presente caso, el Ministerio de Educación Nacional vulneró los derechos
fundamentales alegados por la actora : educación y debido proceso, porque no fue
notificada de la Resolución por la que se inició la investigación en la
Universidad Antonio Nariño, ya que tiene este derecho, en razón de que es
estudiante de la misma. Respecto del derecho de petición que, según la actora,
también le fue violado por el demandado, la Sala no se pronunciará, porque, tal
como lo señalaron los jueces de instancia, la respuesta del Ministerio resolvió
oportunamente y de fondo la petición que la actora había elevado el día 13 de
agosto de 2001.
El examen correspondiente de esta tutela,
parte de la base de que es suficientemente claro, y por ello no es necesario
detenerse en el punto, que, una cosa es el proceso administrativo, que es
público, en virtud del principio de publicidad que rige toda la actividad del
Estado, y que permite que los administrados puedan tener conocimiento del mismo
e intervenir, por ejemplo, como quejosos o aportando pruebas en una
investigación, y, otra cosa, es en sentido jurídico quiénes son las partes en
un proceso administrativo, que es el punto objeto de esta acción. Hay que hacer
esta precisión, pues, no se pueden confundir los términos : el derecho de ser
informado y el derecho de ser notificado de una actuación administrativa, por
ser parte en un proceso.
Hecha esta claridad, se examinará si la
actora es parte del proceso administrativo, o un particular que pueda ser
afectado, o, si su carácter es el de un tercero. Despejados estos puntos, podrá
concluirse si la Administración omitió un trámite legal, y si procede o no la
acción de tutela.
3. De acuerdo con la Ley 30 de 1992,
habrá que resolver las siguientes preguntas : ¿quiénes son partes en este
proceso administrativo?, ¿a quiénes se les notifica la apertura de la
investigación administrativa? y  ¿en quiénes recae el deber de comunicar a la comunidad
universitaria sobre los asuntos que interesan a la institución? Autonomía
universitaria.
3.1. Con el fin de resolver el primer
interrogante : ¿quiénes son partes en este proceso administrativo?, hay que
remitirse a lo establecido en la Ley 30 de  1992, “Por la cual se organiza el
servicio público de la Educación Superior”, en especial, a los artículos 48,
49, 50 y 51, que consagran el procedimiento a seguir y las sanciones a imponer
por parte del Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, cuando
las instituciones de Educación Superior incumplan las disposiciones y los
objetivos consagrados en la propia Ley, o entorpezcan las facultades de
inspección y vigilancia del Gobierno Nacional, u ofrezcan programas sin el
cumplimiento de las exigencias legales. Las sanciones incluyen amonestaciones,
públicas o privadas, multas, suspensión de programas académicos y de admisiones
por el término hasta de un (1) año, cancelación de programas académicos,
suspensión o cancelación de la personería jurídica de la institución.
3.2. De conformidad con el procedimiento
mencionado, la actividad sancionatoria se dirige a los representantes legales,
a los rectores, a los directivos y a las instituciones de Educación Superior.
Ellos son las partes del proceso, en razón de que son los sujetos procesales de
la actuación administrativa; contra ellos se realiza la investigación; y es, en
ellos, en quienes pueden recaer las sanciones previstas en la ley.
3.3. Se pregunta, entonces, si además de
las partes señaladas, la Administración, en esta clase de investigaciones, debe
comunicar a otros sujetos el inicio de la actuación.
En este punto, hay que recordar lo dicho
por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, sobre el deber de
comunicar la actuación administrativa “iniciada de oficio” a los “particulares
que puedan resultar afectados en forma directa”.
Al respecto, la jurisprudencia ha
señalado que el artículo se refiere a los particulares “especialmente
afectados, en derechos particulares y concretos”. Es decir, no se puede
interpretar este concepto en la forma literal como lo entiende la demandante,
ni confundirse “particulares que puedan resultar afectados con terceros, pues, una
interpretación así, llevaría al absurdo de que la Administración tendría que comunicar,
en el sentido y con los efectos jurídicos del término, todos los actos
administrativos que profiriera, pues, si tales actos son realmente eficaces,
necesariamente tienen que afectar de una u otra forma a los particulares.
Debe entenderse, entonces, que la
comunicación a los particulares se refiere a  aquellos en quienes pueden recaer
las sanciones previstas en la ley, por haber sido responsables de las conductas
o actuaciones que se reprochan, ya que tal comunicación tiene por objeto que
intervengan en el proceso administrativo y ejerzan, oportunamente, el derecho
de defensa.
Hay que observar que esta interpretación
que precisa y restringe el ámbito del deber de la Administración de comunicar
los actos jurídicos a las partes y a los particulares que puedan resultar
afectados, no riñe con el principio de publicidad que rige toda la actividad
del Estado, pues, uno y otro tienen consecuencias jurídicas distintas en el desarrollo
del proceso y buscan finalidades, también, distintas, como se advirtió al
inició de estas consideraciones.
3.4. De acuerdo con lo anterior, ni los
estudiantes, ni los docentes, ni la comunidad universitaria, en general, ni los
quejosos, son sujetos procesales de la actuación administrativa, ni son
particulares que puedan ser afectados con el resultado de la investigación, en
el sentido jurídico del término, porque, se repite, contra ellos no se dirige
la investigación, ni en ellos podrán recaer las sanciones.
3.5. En consecuencia, no hay violación
del debido proceso si la Administración no comunica o informa a quienes no son
parte, sobre la iniciación de una investigación administrativa o la apertura
preliminar de la misma, ya que se trata de un acto de trámite. Este momento
procesal no puede confundirse con el acto administrativo definitivo, sobre el
cual sí debe producirse, por parte de la Administración, una amplia
información, como lo prevé el artículo 46 del Código Contencioso Administrativo,
con el fin de que los terceros que no han intervenido en la actuación,
puedan ejercer las acciones correspondientes, ante la jurisdicción competente.
Conviene mencionar que en reciente
sentencia, la Corte Constitucional se refirió al carácter de los actos de
trámite y los definitivos, la jurisprudencia sobre los efectos y “la
justiciabilidad de los actos en trámite o preparatorios” (sentencia C-557 de
2001, M.P., doctor Manuel José Cepeda Espinosa). Tales conceptos ahora se
reiteran.
3.6. Ahora bien : el hecho de que no sean
sujetos procesales los estudiantes, los docentes, la comunidad universitaria,
en general, los quejosos, entre otros, no significa que éstos no tengan el
derecho de ser informados de las investigaciones que se adelantan a la Universidad,
al Rector, al representante legal o a sus directivos.
Por el contrario, para la Sala, sí existe
el derecho de la comunidad educativa de ser informada, derecho que nace desde
la Constitución. En efecto : la base en que está apoyada la Constitución,
consiste en hacer efectivo el principio de la  participación democrática. Es
así como el artículo 2º de la Carta establece que se debe “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan”. En concreto, para
los asuntos que tienen que ver con la educación, en el artículo 68 de la Carta,
se garantiza la participación de la comunidad educativa en la dirección de las
instituciones.
En desarrollo de este principio de
participación democrática en las instituciones de educación superior, la Ley 30
de 1992, en los artículos 62 y siguientes, que regulan la organización y la
elección de los órganos de dirección de las universidades, previó que en ellos
estuviera representada la comunidad académica, es decir, los docentes y los
estudiantes. Esta participación se da desde dos ángulos : una, se refleja en el
derecho de elegir y ser elegido (art. 40 de la Carta), y la otra, en la
participación activa de la comunidad, a través de sus representantes, en los
órganos de dirección de las instituciones educativas. De esta manera, la Ley
realizó el principio de participación de la comunidad educativa, como un
imperativo de naturaleza constitucional.
Tratándose de establecimientos de
Educación Superior de naturaleza privada, la Constitución no excluyó de la
participación a la comunidad académica, Por ello, la Ley 30 de 1992 estableció
que corresponde a tales establecimientos definir y determinar “El régimen de
participación democrática de la  comunidad universitaria en la dirección de la
institución.” (art. 100 de la Ley 30 de 1992).
Por lo tanto, el deber de comunicar a la
comunidad universitaria lo que está sucediendo en el establecimiento de
educación no recae sólo en el Rector, sino en los representantes elegidos por
la comunidad universitaria ante los organismos de dirección de la Universidad.
En otras palabras, si el representante
legal o el Rector, por la razón que sea, no informa a la comunidad
universitaria sobre asuntos que les interesan a todos  los estamentos
universitarios, tal información la comunidad la debe exigir de sus
representantes en los órganos de dirección, pues, como ya se manifestó, dentro
del contexto de la Constitución de 1991, la presencia de estos representantes
es activa y, obviamente, participativa, y, por ende, adquieren responsabilidades
y compromisos con quienes los eligieron. En este sentido, se puede afirmar que
la Constitución rompió expresamente con el antiguo concepto de que los
establecimientos de Educación Superior podían ser manejados como feudos por
parte de un Rector o de un Consejo Superior, que excluía la participación de
todos los estamentos que conforman la comunidad universitaria. Ahora, se
garantiza, como principio constitucional, la participación activa de la
comunidad, a través de sus representantes.
Así, cuando la Administración notifica o
comunica sobre un asunto que interesa a la Universidad y lo hace por conducto
del rector, del representante legal, en su condición de presidente del Consejo
Superior o Académico, debe entenderse que lo hace para que toda la comunidad
educativa se entere de lo que sucede y le interesa. Esto es respetar el
conducto regular y la autonomía universitaria. Autonomía que se refleja en que
no permite, en general, la injerencia del Estado en los asuntos que le son
propios. Y un asunto que le es propio, es establecer los medios adecuados para
hacer conocer a la comunidad educativa, lo que le interesa. (art. 69 de la
Constitución)
4. El caso concreto.
4.1. De acuerdo con las precisiones
expuestas, la Sala estudiará el caso concreto de lo demandado en esta acción de
tutela, en la que la actora considera que se le violó el debido proceso, por no
haber sido notificada de la iniciación de la investigación a la Universidad
Antonio Nariño, según Resolución 5357 de 1997.
4.2. En el año de 1997, el Ministerio de
Educación Nacional inició una investigación administrativa a la Universidad
Antonio Nariño. La Resolución 5357 de 1997, “Por la cual se ordena la apertura
de la investigación a la Universidad Antonio Nariño”, dispuso en la parte Resolutiva
:
“Artículo
primero : Abrir investigación administrativa a la Universidad Antonio Nariño,
domiciliada en Santafé de Bogotá. Con el fin de verificar el cumplimiento de
las normas de Educación Superior y establecer las responsabilidades a que haya
lugar, con fundamento en la parte considerativa de esta providencia.
“Artículo
segundo : Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior, se
comisiona a la Subdirección General Jurídica del ICFES, autorizándola para
designar un funcionario investigador.
“Comuníquese y
cúmplase” (fl. 78).
Este acto administrativo fue notificado,
según señaló el Ministerio : “al Rector de la Universidad como miembro del
Consejo Directivo de la misma, Presidente del Comité Académico y máxima
autoridad administrativa de la institución” (fl. 9)
4.3. Por las razones expuestas en el
punto anterior, el Ministerio no estaba obligado legalmente a notificarle la
iniciación de la investigación a la demandante, pues, como se explicó, no es
sujeto procesal en la investigación, ni particular que pueda ser afectada, en
los términos de la ley, porque contra ella no se dirige la investigación, ni en
ella podrían recaer las sanciones a que hubiere lugar.
4.4. En cuanto al derecho de la
demandante de ser informada o comunicada del inicio de la investigación, para
la Sala no hay duda de que la comunidad universitaria sí tiene este derecho, y
que en lo que respecta por parte del Ministerio, éste lo hizo de acuerdo con la
Ley. Es decir, notificó al Rector, no sólo como representante legal de la
Universidad, sino como miembro del Consejo Directivo y Presidente del Comité
Académico.
De acuerdo con tal notificación, la
actora debió ser informada, bien fuera por el Rector, o por quien la representa
en alguno o algunos de los órganos de dirección de la Universidad Antonio
Nariño, en donde deben tener asiento los representantes de la comunidad
académica. Quiere ello decir que, no sólo el Rector sino los representantes de
los estudiantes y profesores estaban obligados, también, a comunicar a sus
representados de la situación de la Universidad y de las investigaciones que se
adelantaban.
La forma y el momento en que se divulgara
esta clase de información a la comunidad universitaria, corresponde decidirla a
la Universidad de conformidad con sus estatutos, y en ejercicio de la autonomía
universitaria (art. 69 de la Carta)
Por ello, si la actora manifiesta que la
información que poseía sobre el inicio de la investigación a la Universidad correspondía
a “rumores de pasillo”, la omisión no recae en el Ministerio, entidad que
realizó las notificaciones de acuerdo con la ley, sino, en el Rector (que fue
notificado en su condición de tal, y también, como miembro del Consejo
Directivo y Presidente del Comité Académico), o en los representantes de la
comunidad universitaria, que tienen asiento en los órganos de dirección de la
Universidad.
4.5. En resumen : no hubo violación del
derecho al debido proceso de la demandante, por el hecho de que el Ministerio
de Educación Nacional no le hubiera notificado o comunicado de la iniciación de
la investigación, pues, la entidad hizo las notificaciones a quien, según la
ley, es parte en el proceso administrativo. Además, la forma como están
integrados los órganos de dirección de los establecimientos de Educación
Superior permiten que el derecho de estar informados sobre lo que sucede en el
establecimiento, se canalice a través de los representantes de la comunidad
educativa y por los medios que el establecimiento decida.
4.6. Por otra parte, hay que señalar que
después de presentada la acción de tutela, el 10 de septiembre de 2001, se
profirió la Resolución  2087 del 10 de septiembre de 2001 “Por medio de la cual
el Ministerio de Educación Nacional resuelve la investigación adelantada a la
Universidad Antonio Nariño, con domicilio principal en Bogotá D.C., ordenada
por la Resolución 5357 del 25 de noviembre de 1997”. En esta Resolución se
imponen sanciones y se adoptan decisiones relacionadas con la situación de los
estudiantes. La parte resolutiva contiene 17 artículos. En el artículo 1º dice
:
“Artículo 1º.
Imponer a la Universidad Antonio Nariño sanción de Suspensión de todos los
programas académicos y admisiones a nivel nacional, por el término de un año,
contado a partir de la notificación de la presente resolución sin que pueda
admitirse alumnos en ninguno de los semestres y bajo ninguna modalidad o
circunstancia durante el mismo término, por el desconocimiento e incumplimiento
de los objetivos de la Educación Superior de conformidad con lo analizado en la
parte motiva de la presente resolución.”
Del contenido de esta Resolución sí era
obligación legal del Ministerio comunicarla a la comunidad universitaria, según
el artículo 46 del C.C.A., y así lo hizo, como se observa en las ediciones del
periódico El Tiempo y del  Diario Oficial, correspondientes a los días 14 y 17
de septiembre de 2001.
Cabe señalar que en el artículo 6º de la
Resolución, se advierte que los estudiantes pueden adelantar las acciones a que
haya lugar, ante los jueces competentes. Además informa sobre el procedimiento
establecido para que los estudiantes de la Universidad Antonio Nariño puedan
continuar sus estudios superiores, en otras Universidades del país.
4.7. Sólo resta decir que el derecho a la
educación de la demandante no se vulnera por el hecho de que el Ministerio de
Educación Nacional, en ejercicio de la función constitucional de inspección y
vigilancia que debe ejercer sobre la calidad de la educación que presta la Universidad,
haya decidido iniciar una investigación a la misma. Por el contrario, así se
adopten decisiones como la de suspender, como ocurrió en este caso, los
programas académicos por un año, lo que busca la intervención del Ministerio es
garantizar que el estudiante esté recibiendo una formación integral de calidad,
pues, como lo ha dicho la Corte “una educación de baja calidad, soportada en
procesos de formación débiles y carentes de orientación y dirección, no sólo
afecta el derecho fundamental de quien la recibe, sino el derecho de la
sociedad a contar con profesionales sólidamente preparados que contribuyan con
sus saberes específicos a su consolidación y desarrollo, mucho más cuando
provienen de instituciones públicas financiadas por el Estado.” (sentencia
T-433 de 1997, M.P., doctor Fabio Morán Díaz)
En consecuencia, se confirmará la
sentencia del Consejo de Estado que se revisa, porque no existieron las
violaciones al debido proceso y a la educación que señala la demandante. El
debido proceso no se vulneró, pues, el Ministerio realizó las notificaciones a
quienes eran partes en la actuación administrativa, y la comunidad
universitaria siempre debió ser informada del proceso, que es público, a través
de sus representantes o de los medios que tenga establecido el establecimiento
educativo, lo que no es de injerencia de la Administración. El derecho a la
educación tampoco se violó, sino, que la intervención del Estado se dio con el
fin de garantizar la calidad de la educación que a la actora le estaba prestando
la Universidad.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Confirmar la sentencia de diez y seis
(16) de noviembre de dos mil uno  (2001), del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en la acción de tutela pedida por
María Etelvina Díaz Bernal contra el Ministerio de Educación Nacional.
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General