T-128-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-128/93
SENTENCIA-Cumplimiento/COLPUERTOS-Liquidación/MEDIDAS
CAUTELARES-Créditos Laborales/EMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO
Quien, sometiéndose
a las reglas predeterminadas en la ley, ha acudido a un proceso para que se
defina por la competente autoridad estatal una controversia en la cual es parte
y ha obtenido en efecto resolución favorable a sus pretensiones, tiene derecho
a que se ejecute lo resuelto y puede reclamar que así ocurra por medio de la
acción de tutela, obviamente si en el caso concreto concurren las condiciones
exigidas por el artículo 86 de la Constitución y si, además, no existen otros
medios de defensa judicial. La renuencia del ente obligado a cumplir un fallo
es una omisión que vulnera derechos fundamentales, en especial el de acceder a
la jurisdicción, que no solamente resulta cercenado cuando se impide a la
persona llegar ante el juez sino cuando se frustra la justicia impartida por
éste. En relación con el pago a que se halla obligada la Empresa Puertos de
Colombia, existen previsiones expresas en los decretos dictados por el
Presidente de la República en desarrollo de la Ley 1º de 1991, todas tendientes
a garantizar el pago cierto y pronto de las sumas que se adeuden a los
trabajadores de la entidad en liquidación y, en concreto, al cumplimiento de
las sentencias judiciales. Cabe la aplicación de las medidas cautelares
solicitadas por los demandantes ya que la norma sobre inembargabilidad así lo
permite, según la interpretación que sobre su alcance hiciera la Corte
Constitucional para hacerla acorde con los principios superiores, en especial
el de protección al trabajo y el de la igualdad real y efectiva.
PERJUICIO IRREMEDIABLE/ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia
El uso del
proceso ejecutivo de conformidad con las reglas legales pertinentes conduce
-como en efecto ha acontecido en gran parte de los casos materia de la presente
acción, según las pruebas practicadas por la Corte- al pago efectivo de las
sumas adeudadas, de tal manera que el daño causado a los trabajadores por la
mora de la Empresa no reviste el carácter de irremediable en los términos de la
citada disposición. En consecuencia, no cabía la tutela ni siquiera como
mecanismo transitorio.
LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA/REPRESENTACION LEGAL
Quien actúe por
otro para ejercer la acción de tutela habrá de presentar el correspondiente
poder, que se presumirá auténtico, o deberá expresar en la demanda de protección
que obra en calidad de agente de derechos ajenos cuyo titular carece de
posibilidades para iniciar directamente el proceso. En el caso presente, no
consta en la solicitud de tutela presentada por varios abogados que ellos
hubieran ejercido el derecho contemplado en el artículo 86 de la Constitución a
nombre de los trabajadores que habían sido sus poderdantes en materia laboral
ni que éstos hubieran estado en imposibilidad de promover su propia defensa.
Tampoco se acompañaron poderes para ejercer la acción de tutela y, por otra
parte, revisados los que se habían conferido en materia laboral, se encuentra
que "...a través de ellos se les facultó, únicamente, para instaurar
demandas ordinarias laborales contra la Empresa Puertos de Colombia -Terminal
Marítimo y Fluvial de Barranquilla. Tampoco era procedente la acción de tutela,
por lo menos en la forma en que fue planteada, pues no podía concederse a favor
de los abogados que la solicitaron.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: T-7829
Acción de tutela intentada por RICARDO JOSE TORRES
MORALES y LUIS ALBERTO GUTIERREZ ALFARO contra EMPRESA PUERTOS DE
COLOMBIA-Terminal Marítimo de Barranquilla.
Magistrados:
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
-Ponente-
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los treinta (30) días del mes de marzo de mil
novecientos noventa y tres (1993).
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Los accionantes
afirman que, en su condición de abogados en ejercicio y actuando en calidad de apoderados
judiciales de OCTAVIO JIMENEZ CAMARGO, EZEQUIEL THERAN CARABALLO, JORGE AHUMADA
ARIZA, RAFAEL EMILIO NEGRETE TORRES, ENRIQUE WARFF BROCHERO, RUPERTO ANTONIO
OSPINO ARRIETA, GUILLERMO POLO MOLINA, ANTONIO MARIA SUAREZ JIMENEZ, JOSE
IGNACIO GOMEZ OSPINO, MIRTILIANO VERANO BARBOSA, JOSE MARIA MOLINA PABON y
VICTOR ENRIQUE SILVA JIMENEZ, todos trabajadores de la Empresa Puertos de
Colombia-Terminal Marítimo de Barranquilla, incoaron ante la justicia laboral
varias demandas contra dicha entidad para que a sus poderdantes les fueran
reconocidas las sumas correspondientes a prestaciones erróneamente liquidadas.
Expresan que, falladas sus pretensiones favorablemente, iniciaron los
correspondientes procesos ejecutivos y, proferidos en ellos sendos mandamientos
de pago, los apoderados presentaron cuentas de cobro a la empresa demandada sin
obtener el cumplimiento de las decisiones judiciales.
Añaden los petentes
que los jueces laborales del Circuito de Barranquilla, al igual que el Tribunal
Superior de Distrito Judicial se han abstenido de decretar el embargo y
secuestro de bienes en contra de la Empresa alegando la vigencia del Decreto
037 de 1992, "reglamentario" (sic) de la Ley 1a. de 1991, que en forma expresa establece la
inembargabilidad de los bienes pertenecientes a Puertos de Colombia.
Por tanto, fundados
en que no existen otros medios que garanticen el pago total de las obligaciones
mencionadas, acuden a la acción de tutela, solicitando que se ordene dar
cumplimiento a las sentencias proferidas por los juzgados laborales.
II. LAS
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION
Revisa la Corte
Constitucional los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla -Sala Laboral- y por la Sala de Casación Laboral de la
H. Corte Suprema de Justicia fechados respectivamente el veintiseis (26) de
octubre y el dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
1. Primera
Instancia
El Tribunal decidió
negar la tutela, previas las siguientes consideraciones:
a) Los peticionarios
actuaron legitimados por el interés propio que les asiste para obtener el pago
de las agencias en derecho que a su favor se regularon dentro del trámite que a
nombre de sus representados adelantaron ante la justicia laboral y que hacen
parte del monto total de la suma que se condenó a pagar al Terminal Marítimo de
Barranquilla, junto con los demás valores reconocidos a favor de sus
demandantes.
No hay en el
expediente poder alguno ni en el libelo expresión en el sentido de que los abogados
mencionados agencien en este proceso derechos ajenos.
b) La garantía
constitucional del debido proceso debe imperar desde el inicio del trámite
hasta su culminación, con el obvio cumplimiento de lo resuelto de fondo.
Pero, si bien es
cierto lo anterior, "...no lo es menos que tal protección puede reclamarse
por vía de tutela cuando se hayan agotado todos los medios de defensa para
hacerla valer".
c) Respecto de la
inembargabilidad alegada por los actores, ella se encuentra respaldada en la
ley. Por tanto, no puede tenerse como motivo antijurídico del daño y menos como
acción u omisión generadora de reconocimiento de la tutela.
d) "...todos
los pagos, aún el aquí reclamado, deben encontrar respaldo en el rubro
pertinente del respectivo presupuesto y posibilitado por estar cobijado dentro
del monto total que para la correspondiente vigencia se le asignó previamente a
su inicio. Situación creada por el mismo legislador, por lo tanto de estricta
observancia, infiriéndose necesariamente que para el cumplimiento efectivo de
tales condenas por parte de la Empresa Puertos de Colombia - Terminal Marítimo
y Fluvial de Barranquilla, deben agotarse plenamente las ritualidades
procedimentales legales señaladas y la acción de tutela no se estableció para
desconocerlas".
De lo anterior
deduce el Tribunal:
"Ahora bien si
la inconformidad recae sobre el presupuesto y sus actas, la existencia o no de
un rubro de liquidación de personal (cesantías) y si dentro de él están
contemplados los pagos de sentencias ejecutoriadas, como acto administrativo
que es, está regulado por la normatividad pertinente, resolviéndose los reparos
a través del procedimiento propio y mediante los recursos ordinarios o
extraordinarios establecidos para ello".
2. Segunda
instancia
Impugnada la
sentencia del Tribunal, la H. Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación
Penal- resolvió confirmarla fundándose en los siguientes argumentos:
"Para el cobro
de obligaciones ciertas derivadas de una relación laboral que consten en acto o
documento proveniente del deudor o causante o que provenga de una decisión
judicial o arbitral firme existe un medio judicial previsto en el ordenamiento
procesal laboral que es el juicio ejecutivo, al que se acogieron los
peticionarios en este caso, proceso dentro del cual se deben resolver todas las
cuestiones o problemas que se presenten en el desarrollo de su trámite,
fundamento suficiente para que no proceda la acción de tutela puesto que en
ella (sic) únicamente tiene lugar, según lo dispone el artículo 86 de la Carta
Política, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial para su
defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, situación que no tiene ocurrencia por el incumplimiento
de una obligación dineraria.
Efectivamente, los
jueces en las diferentes jurisdicciones tienen la dirección del proceso y
cuentan para el cumplimiento de esa obligación con los poderes que les confiere
la ley y a ellos corresponde exigir el obedecimiento de las órdenes que
impartan en los procesos de su conocimiento, salvo que exista impedimento legal
que no lo permita; tienen la facultad de requerir explicaciones a sus
empleados, a los demás empleados públicos o a los particulares para que
informen los motivos por los que han incumplido sus órdenes, y dado el caso
pueden sancionar a tales personas con multas cuando el incumplimiento o demora
en la ejecución de sus órdenes sean injustificadas de acuerdo a lo dispuesto en
el artículo 39 del C. de P.C., norma aplicable analógicamente al procedimiento
laboral con arreglo al artículo 145 del C.P. del T.
Además, es causal de
mala conducta de los funcionarios del Estado, que da lugar a multas o a su
destitución, el que dilaten o entraben el cumplimiento de las decisiones o
sentencias en firme y, también, el que dejen de hacer lo que legalmente
corresponda para que se incluya dentro de los presupuestos públicos
apropiaciones suficientes para el cumplimiento de las sentencias que condenen a
la administración según lo dispone el artículo 76 del C.C.A.
Deben entonces las
partes actuantes en un proceso dirigirse al juez que conoce del mismo para
solicitarle que resuelva los asuntos que se presenten en su trámite y que
naturalmente tenga que ver con éste, igualmente las partes le pueden pedir que provea
lo necesario para el cumplimiento de las órdenes que haya emitido y es deber
del juzgador resolver todas las peticiones que le sean presentadas según se
desprende del inciso primero del artículo 107 del C. de P.C.
Corresponde entonces
insistir en este asunto que la acción de tutela por regla general contenida en
el artículo 86 de la Constitución Nacional que la consagra solo puede ser
utilizada a falta de otros medios o acciones judiciales de defensa en razón de
su carácter supletorio, de tal manera que dicha acción no puede ser invocada
como recurso paralelo o adicional para suplir actuaciones judiciales previstas
por la ley ni para revivir controversias decididas".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corporación
goza de competencia para revisar las sentencias proferidas en relación con la
acción de tutela instaurada, según lo disponen los artículos 86 y 241-9 de la
Carta Política y el Decreto 2591 de 1991.
2. Pruebas
El Magistrado
Sustanciador, ante la necesidad de conocer el estado en que se encuentran los
distintos procesos a que se refieren los accionantes, comisionó al doctor
JAVIER TOBO RODRIGUEZ, Magistrado Auxiliar de su Despacho, para que se
trasladara a la ciudad de Barranquilla con el objeto de determinar cuál es la
situación actual, tanto en los juzgados laborales en los que se adelantan los
procesos ejecutivos como en la Seccional respectiva de Colpuertos, y establecer
a la vez cuál era el alcance de los poderes conferidos por los trabajadores a
los abogados demandantes, esto último a objeto de esclarecer la legitimación en
causa dentro del proceso de tutela.
El doctor TOBO
acudió en efecto a Barranquilla los días 24, 25 y 26 de marzo de 1993. Como
resultado de su gestión, presentó el siguiente informe:
"De acuerdo con
las diferentes versiones logró establecerse que la causa principal para el
incumplimiento de los mandamientos de pago librados en contra de la Empresa por
los Juzgados Laborales del Circuito, está dada en la carencia de disponibilidad
presupuestal que permita a los directivos de la entidad la cancelación efectiva
de dichas obligaciones.
En lo anterior
fueron acordes tanto el Gerente del Terminal Marítimo y Fluvial, como el Jefe
del Departamento de Presupuesto, quien al ser cuestionado sobre el monto actual
de lo disponible para el cumplimiento de los mandamientos de pago librados por
los juzgados laborales del circuito, contestó: "Para la vigencia
enero-abril de 1993 no existe apropiación alguna para el pago de esta clase de
compromisos".
Vale la pena
destacar que el presupuesto de la Empresa Puertos de Colombia, Regional
Barranquilla, es fijado, según lo manifestó el doctor Nicolás Acosta Espejo, de
la siguiente manera:  La Gerencia General de la Empresa fija unas políticas
mediante las cuales señala los parámetros para la elaboración del anteproyecto
de presupesto, el cual es remitido a la oficina principal donde se consolida la
información de los distintos terminales, y previa convocatoria a los directores
financieros y jefes de presupuesto, los anteproyectos son sometidos a revisión;
documento que una vez depurado es llevado a consideración de la Junta Directiva
Nacional de la Empresa y posteriormente enviado a la Oficina de Planeación
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, donde a través del
CONFIS se aprueba el respectivo presupuesto, que es transmitido a la oficina
principal para ser distribuídos en los distintos terminales.
El doctor Néstor
Triviño Medina, Cajero General de la Institución, informó por escrito acerca
del cumplimiento de mandamientos de pago, relacionados con algunos de los
ciudadanos mencionados en el escrito petitorio, así:
BENEFICIARIO                                     VALOR                        FECHA
MIRTILIANO VERANO
BARBOZA                $16.860.037.49   MZO.15/93
ANTONIO SUAREZ
JIMENEZ                         $   954.740.43   NOV. 3/92
RUPERTO OSPINO
ARRIETA                         $ 1.383.710.79    DIC. 30/92
JOSE I. GOMEZ OSPINO                        $
784.382.84   DIC. 30/92
FRANCISCO SILVERA
SOLANO          $   800.727.03   DIC. 30/92
ENRIQUE WARFF
BROCHERO                      $   543.558.96   DIC. 30/92
*RAFAEL EMILIO
NEGRETE TORRES, cuyo pago está en trámite, toda vez que contra él obra un
embargo por alimentos.
El Jefe de la
Oficina Jurídica de la Empresa, doctor Alvaro Serrano Vivius, luego de explicar
la manera como son atendidos los procesos en que es parte la Entidad,
suministró un informe que contiene la relación de las demandas laborales que
cursan actualmente contra la Institución.
Visita a los
diferentes Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla.
"...logró
establecerse que, en general, todos (los procesos) culminaron con mandamientos
de pago librados en contra de la Empresa Puertos de Colombia -Terminal Marítimo
y Fluvial de Barranquilla-, y que en algunos de ellos los abogados han
desistido debido a la cancelación efectiva de las obligaciones por parte de la
Entidad, estando aún pendiente el cumplimiento de varias de estas órdenes
judiciales .
Al mismo tiempo se
adelantó el estudio de los escritos mediante los cuales se confirió poder a los
abogados Ricardo José Torres Morales y Luis Alberto Gutiérrez Alfaro, llegando
a establecerse que a través de ellos se les facultó, únicamente, para instaurar
demandas ordinarias laborales contra la Empresa Puertos de Colombia, -Terminal
Marítimo y Fluvial de Barranquilla-."
3. Necesaria
efectividad de las decisiones judiciales
La certidumbre
colectiva en el sentido de que las decisiones de los jueces son acatadas
constituye pilar fundamental del Estado de Derecho. Un sentimiento general en
contrario pone en peligro su supervivencia pues socava de manera grave el orden
jurídico y representa una pérdida de credibilidad de las instituciones. Al
desaparecer la confianza en la capacidad del sistema para hacer efectivos los
fallos judiciales, se destruyen los fundamentos de la administración de
justicia a cargo del poder público, lo cual propicia y estimula las vías de
hecho en búsqueda de solución a los múltiples conflictos que supone la vida en
sociedad.
Quien, sometiéndose
a las reglas predeterminadas en la ley, ha acudido a un proceso para que se
defina por la competente autoridad estatal una controversia en la cual es parte
y ha obtenido en efecto resolución favorable a sus pretensiones, tiene derecho
a que se ejecute lo resuelto y puede reclamar que así ocurra por medio de la
acción de tutela, obviamente si en el caso concreto concurren las condiciones
exigidas por el artículo 86 de la Constitución y si, además, no existen otros
medios de defensa judicial. La renuencia del ente obligado a cumplir un fallo
es una omisión que vulnera derechos fundamentales, en especial el de acceder a
la jurisdicción (artículo 229 C.N.), que no solamente resulta cercenado cuando
se impide a la persona llegar ante el juez sino cuando se frustra la justicia
impartida por éste.
Desde el Preámbulo
de la Constitución Política se proclama como propósitos del ordenamiento los de
"asegurar la justicia" y "garantizar un orden político,
económico y social justo". El artículo 2º señala como uno de los fines
esenciales del Estado el de "...garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución...". La
misma norma declara que las autoridades de la República están instituídas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares. El 228 expresa que la
administración de justicia es función pública y que en sus actuaciones
prevalecerá el derecho sustancial. El artículo 201 obliga al Gobierno, en
relación con la Rama Judicial, a "...prestar a los funcionarios
judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer
efectivas sus providencias", mientras que el 277 atribuye al Procurador
General de la Nación la tarea de "...vigilar el cumplimiento de la
Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos
administrativos".
Como puede verse, la
idea de la eficacia es una de las predominantes en la Carta Política, en
particular la que debe ser característica de las providencias judiciales. A la
luz de la preceptiva superior, lo que importa, en la actividad del Estado, más
aún si de justicia se trata, no es la verdad formal ni la solemnidad externa
sino la vigencia material del Derecho y de los postulados que inspiran el ordenamiento
jurídico.
La acción de tutela
y los demás instrumentos constitucionales de protección judicial -el Habeas
Corpus, la acción de cumplimiento, las acciones populares, las acciones
individuales y de grupo, la responsabilidad patrimonial del Estado y, desde
luego, los procesos judiciales en las distintas jurisdicciones- responden, cada
uno en la órbita que le es propia, al definido propósito del Constituyente en
lo relativo al aseguramiento de esa eficacia.
4. La protección
especial al trabajo
Lo dicho adquiere
mayor sentido si los derechos definidos en el juicio dentro del cual se ha
producido la sentencia son de carácter laboral.
El trabajo es uno de
los valores esenciales de la Constitución de 1991, como ya lo ha reiterado la
doctrina de esta Corporación:
"La
Constitución, tal como queda expuesto en las consideraciones generales de este
fallo, consagra el derecho al trabajo como uno de los fines propuestos en su
Preámbulo, junto con la garantía de un orden político, económico y social
justo, a la vez que señala como propósito del Estado la efectividad de los
derechos reconocidos en su preceptiva.  En concreto, el artículo 25 define el
trabajo como un derecho y una obligación social y, reiterando el principio
introducido en la reforma constitucional de 1936, declara que goza, en todas
sus modalidades (una de la cuales es la del trabajo al servicio de la
administración), de la especial protección del Estado y añade que toda
persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
La especial
protección estatal que la norma exige para el trabajo alude a conductas
positivas de las autoridades, así como al diseño y desarrollo de políticas
macroeconómicas que tengan por objeto fomentarlo y promoverlo, de modo que
quienes lo desarrollan (los trabajadores) puedan contar con suficientes
oportunidades para acceder a él y con elementos indispensables para derivar de
su estable ejercicio el sustento propio y familiar". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia 479 del 13 de agosto de 1992).
Así, pues, por
mandato del artículo 25 de la Constitución, el Estado tiene la obligación de
amparar especialmente al trabajo y ello no solamente en el acceso al mismo,
sino también en lo que concierne a la remuneración, que debe ser justa y
oportuna. Por otra parte, la norma constitucional declara que toda persona
tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, al paso que el 53 se
ocupa en definir directamente los principios fundamentales que necesariamente
habrá de tener en cuenta el Congreso al expedir el estatuto del trabajo; entre
ellos, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales. El ordenamiento fundamental dispone, de manera que no permite dudas,
que "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden
menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores".
Mal podría hacerse
compatible con tan claros mandatos constitucionales el incumplimiento de
resoluciones judiciales que han reconocido y definido tales derechos en
concreto.
5. El caso en
estudio
Está probado en el
presente proceso que los abogados demandantes obtuvieron para sus prohijados el
reconocimiento judicial de los derechos laborales que a ellos correspondían, a
partir de reliquidaciones de las prestaciones sociales que les ha debido
cancelar la Empresa Puertos de Colombia.
También resulta del
expediente que los apoderados iniciaron, de conformidad con las reglas
aplicables, los respectivos procesos ejecutivos tendientes a conseguir el pago
de las sumas adeudadas a sus poderdantes y, con base en mandamiento judicial de
pago, presentaron cuenta de cobro ante la citada Empresa sin que ésta accediera
a cumplir las providencias correspondientes.
Es un hecho público
y notorio que la Empresa Puertos de Colombia está en liquidación y, por tanto,
su patrimonio está destinado al pago de las obligaciones a su cargo,
fundamentalmente aquellas que legalmente gozan de carácter privilegiado como
ocurre con las provenientes de relaciones laborales y así lo dispusieron la Ley
1a. de 1991 y los Decretos
035, 036 y 037 de 1992.
Ahora bien, varios
jueces laborales del Circuito de Barranquilla a los cuales se solicitó ordenar
la práctica de medidas cautelares, se abstuvieron de decretarlas en virtud de
lo dispuesto por el último de los estatutos mencionados sobre inembargabilidad
de los bienes de la entidad demandada.
La Sala de Decisión
Laboral del Distrito Judicial de Barranquilla resolvió denegar la tutela
impetrada por considerar que la enunciada inembargabilidad estaba respaldada en
la ley y, además, por cuanto todos los pagos, incluidos los que eran objeto de
reclamo, deben encontrar respaldo en el rubro pertinente del respectivo
presupuesto y estar cobijados dentro del monto total que para la
correspondiente vigencia hubiere sido señalado.
La H. Corte Suprema
de Justicia consideró, por su parte, que, para el caso concreto, existía otro
medio de defensa judicial, precisamente aquel al que se acogieron los
peticionarios, es decir el proceso ejecutivo, dentro del cual se deben resolver
todas las cuestiones y problemas que se presenten en desarrollo de su trámite y
ello excluía -desde luego- la acción de tutela.
Examina la Corte
cada una de tales consideraciones:
A) Son naturales las
limitaciones presupuestales de la Empresa, a las cuales alude no solamente el
Tribunal en su sentencia sino que también alega la Administración Seccional de
Colpuertos en respuestas dadas a específicos interrogantes planteados por esta
Corte.
Es evidente que una
entidad pública no puede ordenar pagos que no tengan respaldo en las
correspondientes partidas presupuestales previstas para la vigencia que se ejecuta,
pero también lo es que, según se deja expuesto, las sentencias judiciales
condenatorias son de obligatorio cumplimiento, con especiales características
de urgencia y prelación cuando se trata de obligaciones laborales, razón por la
cual incurre en grave descuido el organismo que, a sabiendas de tales condenas,
omite iniciar e impulsar los trámites administrativos indispensables para
obtener la específica previsión presupuestal que le permita cumplir con
eficiencia y oportunidad lo ordenado por los jueces de la República.
Las entidades
públicas no deben esperar, para los efectos en cuestión, a que se las embargue
o a que culminen los procesos ejecutivos en su contra ni a que se las condene a
pagar intereses de mora o salarios caídos. Es suficiente la sentencia judicial
que define los derechos de los trabajadores, así se haya proferido dentro de un
proceso ordinario, para que se vea obligada la Empresa a efectuar los  trámites
pertinentes. La conducta omisiva en este aspecto causa daño a los trabajadores
y a la propia empresa, fuera de reñir con el postulado de eficiencia que debe
presidir la gestión pública.
En el caso que nos
ocupa debe observarse que varias de las sentencias no cumplidas por la Empresa
Puertos de Colombia fueron proferidas con suficiente antelación como para que
la entidad ya hubiera previsto las correspondientes partidas en su Presupuesto.
Debe tenerse en
cuenta, además, en relación con el pago a que se halla obligada la Empresa
Puertos de Colombia, que existen previsiones expresas en los decretos dictados
por el Presidente de la República en desarrollo de la Ley 1º de 1991, todas
tendientes a garantizar el pago cierto y pronto de las sumas que se adeuden a
los trabajadores de la entidad en liquidación y, en concreto, al cumplimiento
de las sentencias judiciales.
El artículo 23 del
Decreto 035 de 1992 dispuso que de las condenas a que hubiere lugar en los
procesos judiciales que se sigan o que se estén siguiendo contra la Empresa
Puertos de Colombia, en liquidación, responderá dicha empresa mientras el Fondo
de Pasivo Social asume la obligación de atenderlos.
El artículo 22 del
mismo ordenamiento únicamente excluye del cumplimiento de las sentencias
proferidas en contra de la Empresa -y ello por la razón obvia de su
liquidación- lo relativo al reintegro del demandante, pero insiste en el pago
de las condenas económicas liquidadas hasta la fecha de ejecutoria de la
sentencia.
El Decreto 036 de
1992, en desarrollo de la facultad conferida al Presidente de la República por
el artículo 37 de la Ley 1a. de
1991, creó el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, que
tiene por objeto, entre otros, el de manejar las cuentas relacionadas con el
cumplimiento de las obligaciones señaladas en los artículos 35 y 36 de la Ley 1a. de 1991. Entre sus funciones
tiene el Fondo la de "efectuar el pago de las sumas reconocidas por
sentencias condenatorias ejecutoriadas o que se ejecutoríen a cargo de la
Empresa Puertos de Colombia, en liquidación" (artículo 3º, literal g), del
Decreto 036 de 1992).
La Junta Directiva
del Fondo tiene la función de "aprobar el presupuesto anual de ingresos,
inversiones y gastos y efectuar los traslados presupuestales necesarios para la
ejecución de los programas del Fondo" (literal i) del artículo 6º).
El artículo 13 del
Decreto en comento estipuló:
"Artículo 13.-
Transferencia de responsabilidades.- Una vez constituido el Fondo, éste
celebrará con la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, uno o varios
convenios en virtud de los cuales, según el caso, se regula la asunción
progresiva por parte del Fondo de las funciones previstas en este Decreto, de
tal manera que su responsabilidad sea plena antes de que concluya la
liquidación de la Empresa.
Entre tanto la
Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, continuará atendiendo las
prestaciones asistenciales y pagando las económicas de sus empleados y
ex-empleados". (Subraya la Corte).
Pero, además, el
artículo 3º del Decreto 037 de 1992 estatuye que dentro del Presupuesto de la
Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, se deberá crear una cuenta
denominada "Cuenta Especial de Liquidación", cuyos recursos
provendrán de la venta de los bienes de la Empresa y de los recursos que le
sean transferidos del Presupuesto General de la Nación para la liquidación de
personal.
"Los recursos
de esta Cuenta -reza la norma- serán distribuidos por la Junta Directiva de la
Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, y se destinarán exclusivamente a
la liquidación de personal, incluyendo el pago de prestaciones sociales,
indemnizaciones, sentencias condenatorias de tipo laboral y
pensiones" (Subrayado fuera de texto).
Esta cuenta
existirá, según el Parágrafo del citado artículo, hasta el momento en que
inicie sus funciones el Fondo de Pasivo Social en referencia.
De lo expuesto fluye
con entera claridad que el incumplimiento de las sentencias judiciales mediante
las cuales se condenó a la Empresa Puertos de Colombia al pago de obligaciones
laborales no ha obedecido al estado de liquidación de la entidad, ni puede la administración
de ésta disculpar su conducta omisiva en dicha circunstancia, pues, según se
observa, fueron expedidos una Ley de la República y tres decretos con fuerza de
ley orientados principalmente a garantizar la atención efectiva y cierta de los
compromisos contraidos por la Empresa con quienes son o han sido sus
trabajadores.
Nada justifica,
entonces, la actitud remisa de la Empresa en lo que atañe a dichas providencias
judiciales ni su demora en adelantar las gestiones administrativas tendientes a
la inclusión de las partidas presupuestales necesarias para su oportuno
acatamiento.
B) No era equivocada
en su momento la apreciación del Tribunal ni las de los jueces laborales de
Circuito sobre la inembargabilidad de los bienes de la Empresa demandada, pues
el artículo 6º del Decreto 037 de 1992 dispone:
"Artículo 6º.-
De conformidad con lo establecido en el artículo 63 de la Constitución
Política, los bienes muebles e inmuebles de la Empresa Puertos de Colombia, en
liquidación y las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto a su nombre
son inembargables. De la misma protección gozarán los bienes de la Nación que
administren las Sociedades Portuarias Regionales".
Debe tenerse en
cuenta, sin embargo, que con posterioridad a esas decisiones judiciales las
cuales -como dice el Tribunal- estaban respaldadas por la ley, se produjo la
Sentencia número C-013 del 21 de enero de 1993, por cuyo medio esta Corte
(M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), al declarar la exequibilidad de la
transcrita disposición, lo hizo "...dejando a salvo las situaciones en las
cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales a cargo de la
Nación con ocasión de la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia sólo
pueda hacerse mediante el embargo de los bienes y recursos de la Empresa
Puertos de Colombia, en liquidación, o de las rentas y recursos incorporados en
el Presupuesto General de la Nación a su nombre, en cuyo caso el embargo
correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo".
Así, pues, dentro de
las condiciones dichas, cabe la aplicación de las medidas cautelares
solicitadas por los demandantes ya que la norma sobre inembargabilidad así lo
permite, según la interpretación que sobre su alcance hiciera la Corte
Constitucional para hacerla acorde con los principios superiores, en especial
el de protección al trabajo (artículo 25 C.N.) y el de igualdad real y efectiva
(artículo 13 C.N.).
C) Pese a lo dicho,
cuya relevancia en la materia considerada conduciría a conceder la tutela si
concurrieran todos los presupuestos constitucionales y legales, no se equivocó
la H. Corte Suprema de Justicia cuando aseveró que para los fines perseguidos
por los petentes ha sido previsto en asuntos como el que se controvierte, otro
medio de defensa judicial, cual es el proceso ejecutivo, según lo establecido
en las pertinentes disposiciones laborales, lo cual hacía improcedente la
acción incoada.
Ello es todavía más
claro si se toma en consideración la aludida Sentencia No. C-013 de esta Corte,
que al clarificar el alcance de las normas sobre inembargabilidad, en
particular por lo atinente a las obligaciones laborales a cargo de Colpuertos,
dió mayor viabilidad al indicado instrumento jurídico -el proceso de ejecución-
que es precisamente el aplicable para las situaciones objeto de este proceso,
excluyéndose la vía de protección prevista en el artículo 86 de la
Constitución, por mandato expreso de la misma norma. "Esta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable".
Ya que, según el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 únicamente puede entenderse como irremediable
aquel perjuicio "...que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante
una indemnización...", no era ésta la hipótesis que se daba en el proceso
que se examina, pues el uso del proceso ejecutivo de conformidad con las reglas
legales pertinentes conduce -como en efecto ha acontecido en gran parte de los
casos materia de la presente acción, según las pruebas practicadas por la
Corte- al pago efectivo de las sumas adeudadas, de tal manera que el daño
causado a los trabajadores por la mora de la Empresa no reviste el carácter de
irremediable en los términos de la citada disposición. En consecuencia, no
cabía la tutela ni siquiera como mecanismo transitorio.
Falta de
legitimidad para ejercer la acción
La acción de tutela
puede ser intentada, según lo dispone el artículo 86 de la Constitución, por la
persona afectada, "...por sí misma o por quien actúe a su nombre...".
De allí se deduce que no es indispensable obrar directamente y que, por tanto,
puede otro actuar en representación de la persona que ve conculcados o amenazados
sus derechos fundamentales.
No obstante, esto no
significa que toda persona pueda asumir de manera indeterminada y sin límite la
representación de cualquiera otra para ejercer, a nombre de ésta, la acción de
tutela.
La cuestión
referente a cómo se puede actuar a nombre de alguien en esta materia no
fue definida directamente por el Constituyente y, por tanto, correspondía al
legislador la reglamentación del precepto.
El artículo
transitorio 6º de la Constitución confirió al Presidente de la República
facultades extraordinarias para "reglamentar el derecho de tutela" y
fue en desarrollo de estas autorizaciones que el Ejecutivo dictó el Decreto
2591 de 1991, en cuyo artículo 10º se dice:
"Artículo 10º.-
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos (Subraya la Corte).
También se pueden
agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud". (Se subraya).
Se sigue de ello que
quien actúe por otro para ejercer la acción de tutela habrá de presentar el
correspondiente poder, que se presumirá auténtico, o deberá expresar en la
demanda de protección que obra en calidad de agente de derechos ajenos cuyo
titular carece de posibilidades para iniciar directamente el proceso.
En el caso presente,
no consta en la solicitud de tutela presentada por varios abogados que ellos
hubieran ejercido el derecho contemplado en el artículo 86 de la Constitución a
nombre de los trabajadores que habían sido sus poderdantes en materia laboral
ni que éstos hubieran estado en imposibilidad de promover su propia defensa.
Tampoco se acompañaron poderes para ejercer la acción de tutela y, por otra
parte, revisados los que se habían conferido en materia laboral, se encuentra
que "...a través de ellos se les facultó, únicamente, para instaurar
demandas ordinarias laborales contra la Empresa Puertos de Colombia -Terminal
Marítimo y Fluvial de Barranquilla-". (Cfr. Informe citado sobre práctica
de pruebas).
Por si alguna duda
quedara, fueron los propios accionantes quienes, en el escrito de impugnación
de la sentencia de primera instancia afirmaron: "Por otra parte, aclaramos
que cuando solicitamos el cumplimiento de las sentencias, lo hacemos no con el
propósito mezquino de obtener el pago de las Agencias en Derecho, porque no
resolveríamos ningún conflicto en beneficio de los poderdantes
ex-trabajadores...". Es decir, no actuaban a nombre propio ni para
defender sus derechos fundamentales sino los de otros, pero sin cumplir lo
exigido por la norma legal en cita.
Por este aspecto,
entonces, tampoco era procedente la acción de tutela, por lo menos en la forma
en que fue planteada, pues, de acuerdo con lo expuesto, no podía concederse a
favor de los abogados que la solicitaron y para que lo hubiera podido ser respecto
de los trabajadores, era necesario aplicar el artículo 10º del Decreto 2591 de
1991.
CONCLUSION
Se confirmará la
sentencia proferida por la H. Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó
la del Tribunal de Barranquilla, mediante la cual se negó la tutela impetrada,
si bien debe reconocerse que Colpuertos ha incurrido en negligencia en cuanto
al impulso del proceso presupuestal, en especial por lo concerniente a condenas
proferidas varios años atrás, motivo que lleva a esta Corte a formular la advertencia
del caso.
La decisión de
segunda instancia será adicionada en el mencionado sentido.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia a nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1) CONFIRMASE la
sentencia proferida por la H. Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación
Laboral- el 2 de diciembre de 1992, mediante la cual fue confirmado el fallo
del 26 de octubre del mismo año, pronunciada por el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Barranquilla en el proceso de la referencia.
2) PREVIENESE a la
Empresa Puertos de Colombia, para que adelante las gestiones administrativas
enderezadas a la inclusión en su Presupuesto de partidas suficientes para el
cumplimiento exacto, eficaz y oportuno de las providencias judiciales
proferidas por los jueces de la República.
3. Compúlsese copia
del expediente y de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación
para lo de su cargo.
4) LIBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
HERNANDO HERRERA VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado                                        Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General