C-578-09
Sentencia C-518/09
Sentencia
C-578/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-No cumplimiento de los requisitos de procedibilidad/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia:
expediente D-7666
Demandante: Arelix Fernanda Palacios Valderrama.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
157, literal A, numeral 1º (parcial); y 204, parágrafo 2º (parcial) de la Ley
100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y
se dictan otras disposiciones”
Magistrado
Ponente:
Dr.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá,
D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil nueve (2009).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 superior, la
ciudadana Arelix Fernanda Palacios Valderrama, instauró demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 157, literal A, numeral 1º
(parcial); y el inciso primero (parcial) y parágrafo 2º (parcial) del artículo
204 de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”.
La
demanda fue inadmitida parcialmente mediante auto de 30 de marzo de 2009, en
razón a que el inciso primero del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 fue modificado
por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. En consideración a que la demanda no
fue subsanada dentro de la oportunidad legal, la Sala se abstendrá de emitir
pronunciamiento alguno frente al cargo de inconstitucionalidad propuesto contra
dicha disposición.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de los cargos de
la demanda que fueron admitidos.
II.
NORMAS DEMANDADAS.
Los
apartes de las disposiciones demandadas son los siguientes:
“LEY
100 DE 1993
(Diciembre
23)
Diario
Oficial No. 41.148, de 23 de diciembre de 1993
Por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
DECRETA:
‘(…)
ARTÍCULO
157. TIPOS DE PARTICIPANTES EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD. A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano
participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de
Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al
régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como
participantes vinculados.
A.
Afiliados al Sistema de Seguridad Social.
Existirán
dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud:
1.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas
vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los
pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con
capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las
normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la
presente Ley. (…)’
“(…) ARTÍCULO
204. MONTO Y DISTRIBUCIÓN DE LAS COTIZACIONES.
‘(…) PAR. 2º
- Para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores
independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de
ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia
laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de
los individuos. Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos
trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus
ingresos.”
III.
LA DEMANDA.
La
parte actora manifiesta que los apartes demandados del numeral 1 de la letra A
del artículo 157 y del parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, vulneran
los artículos 1, 2, 13, 48, 49, 95 y 366 de la Constitución Política.
En
términos de la demanda, la expresión “trabajadores” resulta inexequible al
configurarse una omisión legislativa relativa, toda vez que dicha expresión
excluye de sus efectos a los rentistas de capital ( personas que no perciben
ingreso por su actividad personal, sino por la explotación de sus bienes) con
lo cual se establece un trato discriminatorio frente a personas vinculadas a través de contrato de trabajo, servidores
públicos, pensionados, jubilados y trabajadores independientes con capacidad de
pago, sobre quienes radica la obligación de afiliarse al régimen contributivo
del Sistema de Seguridad Social en Salud.
El
concepto de la vulneración propuesta por la demandante frente a la letra A,
numeral 1º del artículo 157 y parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de
1993, se concreta de la siguiente manera:
3.1
Primer cargo: Vulneración
del artículo 1o de la Constitución Política - Principio de Solidaridad.
Afirma
la demandante que la expresión “trabajadores” vulnera el artículo 1º de la
Carta que consagra el principio de solidaridad propio de un estado social de
derecho, en la medida que excluye del deber de afiliarse al Sistema de
Seguridad Social en Salud a aquellas personas que derivan sus ingresos de la
renta de sus bienes y no de una actividad personal. En concepto de la
demandante, estas personas con capacidad de pago no contribuyen de manera
obligatoria a financiar el Sistema en la medida que la norma sólo hace
referencia a trabajadores dependientes e independientes, con lo cual se rompe
el principio de solidaridad, según el cual todos los participantes del Sistema
deben aportar a su sostenibilidad, equidad y eficiencia.
3.2
Segundo cargo: Vulneración
del artículo 2º de la Constitución Política. Se desconocen los fines esenciales
del Estado.
Se
afirma en la demanda que al excluir el concepto de “rentistas” de la afiliación
obligatoria al Sistema General de Seguridad Social en Salud se desconocen los fines
esenciales del Estado, por cuanto se disminuyen los recursos que deben entrar
al Sistema y, en esa medida, se limita el desarrollo de políticas públicas en
materia de salud.
3.3
Tercer cargo: Vulneración
del artículo 13 de la Constitución Política. Principio de Igualdad.
A
juicio de la demandante, la disposición acusada de inconstitucionalidad
establece un tratamiento discriminatorio al excluir del deber de cotizar a un
segmento de la población con capacidad de pago que no ostenta la calidad de
“trabajador” con lo cual se configura una omisión legislativa relativa por
cuanto el legislador “dejó supuestos análogos por fuera del ámbito de
aplicación de la norma, con clara violación del principio de igualdad.”
Para soportar tal afirmación, la actora cita la sentencia C-543 de 1996, según
la cual existe omisión legislativa cuando “(…) en desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o
tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto”.
Precisa
la actora, que el trato desigual es desproporcionado por cuanto no consulta
criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. No se
cumple con el criterio de idoneidad porque no se encuentra una finalidad
legítima para excluir a los rentistas como cotizantes obligatorios; tampoco se verifica
el criterio de necesidad, en razón a que la exclusión de los rentistas no
asegura la protección en mejor grado de los derechos en salud de toda la
población; y por último, no se observa que la limitación al principio de
igualdad sea proporcional.
3.4  Cuarto cargo: Vulneración de
los artículos 48 y 49 de la Constitución Política. Principio de Universalidad.
En
concepto de la demandante se vulneran los artículos 48 y 49 de la Constitución
Política en la medida que al excluir de la afiliación obligatoria a los
rentistas se disminuyen los recursos que entran al Sistema y, en consecuencia,
las posibilidades del Estado para cumplir con la metas de cobertura, con lo
cual se afecta el principio de Universalidad.
3.5  Quinto cargo: Vulneración del
artículo 95 de la Constitución Política. Incumplimiento de los deberes de las
personas y     ciudadanos.
Se
señala en la demanda que no se desarrollan los deberes de las personas y
ciudadanos consagrados en el artículo 95 de la Constitución Política, en tanto se
autoriza a los rentistas a sustraerse del financiamiento de los gastos del
Estado, al no contemplar su obligación de contribuir al Sistema General de la Seguridad
Social en Salud.
3.6
Sexto cargo: Vulneración del
artículo 366 Superior. Finalidad social del Estado.
Se
advierte que la norma acusada desconoce los propósitos de bienestar social y
mejoramiento de la calidad de vida de las personas, pues al no contar con los
recursos de un segmento de la población con capacidad de pago se dificulta al Estado
hacer efectiva la garantía contemplada en el artículo 366 Superior.
IV.  INTERVENCIONES.
4.1  Ministerio de la Protección
Social.
La
representante del Ministerio de la Protección Social, manifiesta en defensa de la
letra A, numeral 1º del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 parcialmente
demandado, que la expresión “trabajadores independientes” no excluye el
concepto de rentistas y, aún, sí en gracia de discusión se aceptara que los
rentistas no entran en el ámbito de aplicación de la norma, el Decreto 806 de
1998 incluye este segmento de aportantes de manera expresa como afiliados al
régimen contributivo de salud en su artículo 26, literal d, así:
“Artículo 26. Afiliados al régimen contributivo. Las
personas con capacidad de pago deberán afiliarse al Régimen Contributivo
mediante el pago de una cotización o aporte económico previo, el cual será
financiado directamente por el afiliado o en concurrencia entre éste y su
empleador.
Serán afiliados al Régimen Contributivo del Sistema General de
Seguridad Social en Salud:
1. Como cotizantes:
‘(…)d) Los trabajadores independientes, los rentistas,
los propietarios de las empresas y en general todas las personas naturales
residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con
algún empleador.”
Por
las razones expuestas, el Ministerio de la Protección Social solicita a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
4.2
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que la expresión
acusada del artículo 157 y parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993,
no constituye una omisión legislativa relativa, puesto que la categoría de “trabajador
independiente” está desligada legalmente de los elementos que erróneamente
le atribuye la demandante, tales como subordinación y salario.
En
concepto del representante del Ministerio la categoría de trabajador
independiente no excluye a los rentistas de capital dedicados a actividades
económicas como las inversiones. Desde ese punto de vista, el mismo numeral 1º
de la letra A del artículo 157 de la Ley 100 diferencia las “personas
vinculadas a través de contrato de trabajo” de los “trabajadores
independientes con capacidad de pago”; a su turno el numeral 2 de la misma
letra A del artículo 157 diferencia entre “trabajadores independientes sin
capacidad de pago” de los “trabajadores independientes con capacidad de
pago”.
De
allí que tales diferencias deben interpretarse de manera sistemática, en tanto
el artículo 156 de la Ley 100 de 1993, señala en su letra b) que “Todos
los habitantes de Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, previo pago de la cotización reglamentaria o a
través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y
los ingresos propios de los entes territoriales”, lo que evidencia que
ningún sector de la población se encuentra excluido del deber de cotizar al
Sistema.
La
noción de “trabajo” en los términos del artículo 5º del Código Sustantivo del
Trabajo corresponde a “toda actividad humana libre, ya sea material o
intelectual, permanente o transitoria, que una persona natural ejecuta
conscientemente al servicio de otra, y cualquiera que sea su finalidad, siempre
que se efectúe en ejecución de un contrato de trabajo”, en esos términos y
de acuerdo con el artículo 22 del mismo Código “trabajador” en el contexto de
una relación laboral es “quien presta el servicio” es decir “trabajador
dependiente” para diferenciar tal concepto del “trabajador independiente”
.
El
trabajador independiente, según el Decreto 3063 de 1989, es “la persona
natural que ejerce personal y directamente una profesión, oficio o actividad
económica , con o sin trabajadores a su servicio, sin sujeción a un contrato de
trabajo”, definición que permite advertir que no existe ninguna limitación
en cuanto a la actividad económica, oficio o profesión. Precisa el apoderado
del Ministerio que tal definición legal se encontraba vigente al momento de
proferir la Constitución Política de 1991, así como la Ley 100 de 1993.
En
el mismo sentido, el representante del Ministerio señala que los rentistas de
capital fueron incluidos de manera expresa en el Sistema General de la
Seguridad Social en Salud según se señaló el artículo 1º del Decreto 1406 de
1999, por el cual se implementó el Registro Único de Aportantes al Sistema de
Seguridad Social Integral, así:
“ARTÍCULO
1o. ALCANCE DE LAS EXPRESIONES "SISTEMA", "ENTIDAD
ADMINISTRADORA", "ADMINISTRADORA", "APORTANTE" Y
"AFILIADO".
(…) "Aportante" es la persona o entidad que tiene
la obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago
de los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que
conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo. Cuando en este
decreto se utilice la expresión "aportantes", se entenderá que se hace
referencia a las personas naturales o jurídicas con trabajadores dependientes,
a las entidades promotoras de salud, administradoras de pensiones o riesgos
profesionales obligadas a realizar aportes correspondientes al Sistema, a los
rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al
financiamiento del SGSSS, y a los trabajadores independientes que se encuentren
afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral.
Concluye el Ministerio en relación con la
inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 157 de la Ley 100 de
1993, que la obligación de cotizar al Sistema está en cabeza no solo de los
trabajadores dependientes o independientes, pensionados, servidores públicos u
otros, sino de todas aquellas personas que tienen capacidad de pago a partir de
una interpretación sistemática de la Ley 100 de 1993, por lo que la inexequibilidad
pretendida se fundamenta en “(…) una lectura sesgada y restrictiva de la
expresión trabajadores independientes (…)’, que no consulta su significado
legal y la tradición jurídica sobre la manera como viene siendo utilizada (…).”
Por lo expuesto, el representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicita rechazar los cargos de inconstitucionalidad
impetrados.
4.3
Instituto Colombiano de
Derecho Tributario.
A petición de la Corte Constitucional, el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario emitió concepto acerca de la demanda de
inconstitucionalidad parcial por omisión legislativa de los artículos 157 y 204
de la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos:
En concepto del representante del Instituto, en efecto
se excluye del Sistema General de la Seguridad Social en Salud a las personas
que obtienen ingresos diferentes a los laborales. Sin embargo, reconoce el
Instituto que el Estado no tiene que agotar toda su facultad de reglamentación
en una sola ley y, en todo caso tiene la facultad de utilizar diferentes
mecanismos para lograr la contribución de sus administrados.
Concluye que las normas acusadas se ajustan a la
Constitución sí se entienden las expresiones en un sentido abierto, como lo han
entendido los laboralistas. Sin embargo, considera que existe una falta de
regulación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud para aquellas
personas que no son asalariados.
4.4
Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
En concepto de los representantes de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, el gran paradigma de la seguridad social lo
constituye la búsqueda, desde lo legal, del mayor número de participantes al
Sistema. Así, desde su punto de vista la normatividad vigente no impide que los
rentistas ni otras personas económicamente activas participen como cotizantes
y, por ende, como beneficiarios del Sistema en calidad de trabajadores
independientes. Por esta razón, considera que cercenar de la disposición
demandada la expresión “trabajadores” para dejar sólo “independientes con
capacidad de pago” no mejora o modifica el espíritu y razón de ser de la norma acusada.
En virtud de lo anterior, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia propone la exequibilidad y permanencia de las normas acusadas
dentro del ordenamiento jurídico.
4.5
Universidad del Rosario.
El representante de la Universidad del Rosario descarta
de plano las acusaciones parciales que se formulan al artículo 157 de la Ley
100 de 1993 en razón a que el Decreto 806 de 1998 en su artículo 26, literal D
incluyó expresamente a los rentistas como cotizantes al Régimen Contributivo.
En concepto de la Universidad, el artículo 48 de la Constitución Política en
consonancia con el artículo 1º de la Ley 100 de 1993, creó el Sistema de
Seguridad Social en Salud de manera tal que toda la población participe en él.
De allí que el Decreto 806 de 1998, haya reglamentado
de manera expresa la afiliación al régimen contributivo de los rentistas, los
cuales según definición contenida en la Resolución 01477 de 2005, son personas
naturales cuyos ingresos provienen de intereses, descuentos, beneficios,
ganancias, utilidades y en general, todo cuanto represente rendimiento de
capital o diferencia entre el valor invertido o aportado, y el valor futuro y/o
pagado o abonado al inversionista.
En consecuencia, el representante de la Universidad
del Rosario solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las
normas acusadas.
4.6 Central Unitaria de Trabajadores de Colombia
(CUT).
El representante de la Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia –CUT-, estima que las normas cuya inexequibilidad se demanda
no vulneran la Constitución Política en la medida que el artículo 157 de la Ley
100 de 1993 consagra en su inciso 1º el deber de afiliación al Sistema General
de Seguridad Social en Salud a todas las personas en atención al vínculo de
producción o relación que se tenga con la creación de bienes y servicios, así
como con sus ingresos.
Para la Central Unitaria de Trabajadores si bien en la
norma no se hace una referencia expresa a los rentistas, tampoco puede
afirmarse que la disposición los excluye, es decir, más que una
inconstitucionalidad la norma refleja una deficiencia, ya que el legislador
utilizó para los independientes la expresión “trabajadores”, la cual si bien no
es apropiada técnicamente no constituye una omisión del legislador por la cual
la norma deba ser declarada inconstitucional.
V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante
concepto de 10 de junio de 2009, el Procurador General de la Nación solicitó a la
Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
expresión “trabajadores” contenida en los artículos 157, literal A,
numeral 1º y 204 parágrafo 2º de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones, por
ineptitud sustantiva de la demanda, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
La ciudadana funda su demanda en un concepto genérico
de la expresión “trabajadores independientes” derivado de su sentido
gramatical, el cual no atiende los elementos definitorios contenidos en el
régimen legal. En concepto de la Procuraduría, la ciudadana Arelix Fernanda
Palacios Valderrama no logra articular un verdadero cargo de
inconstitucionalidad por cuanto sus acusaciones giran en torno de una presunta
omisión legislativa que sustenta a partir de un entendimiento caprichoso y
subjetivo de las disposiciones parcialmente impugnadas, a las cuales asigna un
trato discriminatorio que en modo alguno se desprende de una interpretación
sistemática de la Ley 100 de 1993.
De
acuerdo con el Decreto 3063 de 1989, trabajador independiente es toda “persona
natural que ejerce personal y directamente una profesión, oficio o actividad
económica, con o sin trabajadores a su servicio, sin sujeción a contrato de
trabajo”. Por su parte, el Decreto 806 de 1998 en su artículo 26, numeral
1º, letra d, incluye expresamente a los rentistas de capital como cotizantes
del Sistema y el Decreto 1406 de 1999, por el cual se pone en operación el
Registro Único de Aportantes al Sistema General de Seguridad Social en Salud
incluye de manera expresa a los rentistas, de manera que tales disposiciones no
tendrían validez si le asistiera razón a la demandante.
En
últimas, para la Vista Fiscal no se cumple con los requisitos de procedibilidad
de las demandas de inconstitucionalidad por cuanto: 1. Los cargos se
fundamentan en hipótesis de interpretación del texto normativo; 2. Las
disposiciones no excluyen de sus consecuencias jurídicas los casos asimilables;
3. Es innecesaria la búsqueda de la inexequibilidad, pues la interpretación
sistemática de la norma lleva a un significado unívoco del término trabajadores
independientes. Por lo expuesto el Ministerio Público solicita que se emita un
pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1.    Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda, en los términos previstos por el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución Política, al dirigirse contra disposiciones que integran
una ley.
2.    Asunto previo. La existencia de cargo de
inconstitucionalidad.
El
Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida
para adoptar una decisión de fondo, en razón a la ineptitud sustantiva de la
demanda por considerar que las acusaciones se sustentan en el entendimiento
subjetivo y caprichoso que la demandante tiene respecto de las normas
enjuiciadas. En consecuencia, corresponde a la Sala pronunciarse sobre la
existencia del cargo de inconstitucionalidad.
Plantea
la actora que la expresión “trabajador”
(sin atender su complemento directo “independiente”) contenida tanto
en el numeral 1, letra A del artículo 157 de la ley 100 de 1993 como en el
parágrafo 2º del artículo 204 de la misma ley, excluye a los “rentistas de
capital”, aspecto que en su concepto se traduce en una omisión legislativa
relativa.
Sin
embargo, la mayoría de intervinientes -incluido el Ministerio Público-
coinciden en afirmar que contrario a lo expresado por la demandante, de una
interpretación sistemática e integral de la Ley 100 de 1993, no es posible
concluir que los “rentistas” se encuentran excluidos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, pues en los términos del inciso 1º del artículo 157
de la Ley 100 y de los  artículos 1º y
156 de esta Ley “Todos lo habitantes en Colombia deberán
estar afiliados al sistema general de seguridad social en salud, previo el pago
de la cotización reglamentaria o a través de el subsidio[…]”, de manera tal
que ningún colombiano puede eludir esta obligación, a punto que el artículo 154
de la Ley 100, señala que el Estado intervendrá en el servicio público de la
seguridad social para asegurar su carácter obligatorio.
Precisamente,
el  Gobierno al reglamentar los artículos 154 y 157 de la Ley 100 de 1993,
expidió el Decreto 806 de 1998, el cual en su artículo 26, letra d, incluye
expresamente a los rentistas de capital como afiliados al régimen contributivo
de salud, así:
“Artículo 26. Afiliados al régimen contributivo. Las
personas con capacidad de pago deberán afiliarse al Régimen Contributivo
mediante el pago de una cotización o aporte económico previo, el cual será
financiado directamente por el afiliado o en concurrencia entre éste y su
empleador.
Serán afiliados al Régimen Contributivo del Sistema General de
Seguridad Social en Salud:
1. Como cotizantes:
(…) d) Los trabajadores independientes, los rentistas,
los propietarios de las empresas y en general todas las personas naturales
residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con
algún empleador.”
En el mismo sentido, se incluyó de manera expresa en
calidad de “aportantes” a los rentistas de capital en el artículo 1º del
Decreto 1406 de 1999, por el cual se implementó el Registro Único de Aportantes
al Sistema de Seguridad Social Integral con el fin de establecer un efectivo
control a las cotizaciones:
“ARTÍCULO
1o. ALCANCE DE LAS EXPRESIONES "SISTEMA", "ENTIDAD
ADMINISTRADORA", "ADMINISTRADORA", "APORTANTE" Y
"AFILIADO".
(…)
"Aportante" es la persona o entidad que tiene la
obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago de
los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que
conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo. Cuando en este
decreto se utilice la expresión "aportantes", se entenderá que se
hace referencia a las personas naturales o jurídicas con trabajadores
dependientes, a las entidades promotoras de salud, administradoras de pensiones
o riesgos profesionales obligadas a realizar aportes correspondientes al
Sistema, a los rentistas de capital y demás personas que tengan
capacidad de contribuir al financiamiento del SGSSS, y a los trabajadores
independientes que se encuentren afiliados al Sistema de Seguridad Social
Integral.
Ahora bien, para intervinientes como la CUT, si bien con la expresión “trabajadores independientes” se
incurre en un defecto técnico al otorgar a los “independientes con capacidad
de pago” la calidad de “trabajadores”, no por ello la norma deviene
inconstitucional, en la medida que una compresión amplia de la expresión
permite incluir dentro de tal concepto el de “rentistas” tal como en su momento
lo señaló el Decreto 3063 de 1989, en su artículo 15, según el cual es
trabajador independiente toda “persona natural que ejerce personal y
directamente una profesión, oficio o actividad económica, con o sin
trabajadores a su servicio, sin sujeción a contrato de trabajo”, con lo
cual se concluye que la expresión trabajadores independientes incluye a todas
las personas económicamente activas.
Lo
expuesto permite demostrar que para ninguno de los intervinientes la
interpretación de las normas acusadas puede ser diferente a aquella que asegure
los principio de universalidad y solidaridad, es decir, la  obligatoriedad de
que los “rentistas” coticen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y,
en últimas, es este entendimiento de la norma el que debe preferirse a aquel
que no se ajuste al precepto constitucional que obliga a que todo colombiano se
encuentre afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud sin
excepción alguna, aspecto que en definitiva permite concluir que los cargos de
la demanda recaen sobre una apreciación limitada del  tenor literal del numeral
1 de la Letra A del artículo 157 y el parágrafo segundo del artículo 204 de la
Ley 100, lo cual ni siquiera atiende el mandato contenido en el inciso primero
de la disposición acusada, según el cual “A partir de la sanción de la
presente ley, todo colombiano participará en el servicio público esencial de
salud que permite el sistema general de seguridad social en salud […]”  .
Desde esa perspectiva, conviene recordar que en
reiteradas oportunidades esta Corte ha manifestado la imposibilidad de efectuar
juicios de constitucionalidad respecto de interpretaciones. De allí la
importancia de que el concepto de la violación sea cierto, según lo ha
puntualizado la Corte, entre otras, en la sentencia C-1052 de 2001:
“Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre
una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que,
en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”
En
suma, la certeza implica que la norma impugnada exista y no sea producto
de lucubraciones o deducciones del actor, de manera que la Corte Constitucional
debe abstenerse de efectuar pronunciamientos sobre contenidos normativos
eventuales e hipotéticos, con el fin de evitar declarar inexequibles
disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual
representaría un ejercicio arbitrario e inadecuado de sus funciones[1].
En
el presente caso, la demandante parte de una interpretación personal de
las disposiciones acusadas, sin atender todos los elementos normativos y
fácticos que rodean la obligatoriedad de que el Sistema de Seguridad Social en
Salud sea universal. En otras palabras, la ciudadana interpreta de manera
aislada el segmento normativo acusado, intentando así demostrar la existencia
de una supuesta omisión legislativa, con lo cual se constata que no se cumple
con el requisito de certeza, que permita entrar a un estudio de fondo,
toda vez que el supuesto cargo de inconstitucionalidad no recae sobre una
verdadera omisión legislativa.
Conviene
recordar que la omisión legislativa se produce cuando el legislador ha expedido
una normatividad de manera incompleta o defectuosa, con lo cual deja por fuera
de sus consecuencias jurídicas situaciones de hecho análogas, de forma tal que
se quebranta el principio de igualdad o la Constitución en general. En lo
referente a este tema la Corte ha manifestado:
“En el caso de una omisión relativa por
el contrario ha dicho la Corte, se cumple a cabalidad el fundamento básico del
control constitucional - la confrontación objetiva entre la Ley y la
Constitución -, ya que el debate se suscita en torno a un texto legal que se
reputa imperfecto en su concepción[2], y que a
partir de la ausencia parcial de regulación, al cotejarlo con la Carta, aquél
puede resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en perjuicio de
ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido proceso[3].”[4]
En
relación con la omisión legislativa esta Corporación ha señalado de manera
profusa los requisitos que permiten identificar en qué casos le asiste
competencia a la Corte para conocer de esta modalidad de omisión y cuáles son
los requisitos que deben verificarse para proceder a declarar la
inconstitucionalidad por tal concepto.
Al
respecto, la Corte se ha declarado incompetente para conocer acerca de demandas
dirigidas en contra de omisiones legislativas, aduciendo que uno de los
presupuestos mínimos para la procedencia de la acción pública de
constitucionalidad es la existencia de una disposición jurídica con contenido
normativo verificable, de forma que “ no es metodológicamente posible el
examen de constitucionalidad ‘(…) por la carencia de norma susceptible de
control”[5] lo que se define
como omisión legislativa absoluta, como tampoco se hace posible conocer de
estas demandas cuando se dirigen contra contenidos implícitos o que parten
exclusivamente del entendimiento subjetivo que el actor hace de las normas
acusadas[6] como ocurre en el
presente caso.
Al
respecto ha señalado la Corte: “(ii) es indispensable que la demanda de
inconstitucionalidad recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por
el actor o implícito, (iii) la declaración de inexequibilidad total o
parcial de una disposición legislativa requiere previamente definir si existe
una oposición definitiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado
y lo que manda la Constitución [7]. Finalmente, la
ausencia de regulación de una determinada materia no necesariamente puede ser
objeto de reproche constitucional, ya que los silencios del Legislador en
determinados casos son expresiones de su voluntad.”[8]
(Subrayado fuera de texto).
Es
así como se hace evidente que la supuesta omisión señalada por la demandante en
realidad se deriva de una interpretación restringida del numeral 1º, literal A
del artículo 157, así como del parágrafo segundo del artículo 204 de la Ley 100
de 1993,  con lo cual queda demostrada la ineptitud sustantiva de la demanda
alegada por la Vista Fiscal, circunstancia que lleva a esta Sala a declararse
inhibida.
VII.  DECISIÓN.
Con
fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento
de fondo respecto de la solicitud de inconstitucionalidad de la expresión “trabajadores”,
contenida en la letra A, numeral 1 del artículo 157  y parágrafo 2º del
artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-038 de 2006
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-041 de 2002
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-185 de 2002
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2004.
[5] Sentencia C-543 de 1996 “Lo que se pretende mediante
la acción de inconstitucionalidad es evaluar si el legislador al actuar ha
vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta
razón hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las
omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación no hay acto que comparar
con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser
sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”.
[6]Sentencia C-1052/01.
[7] Sentencia
C-504 de 1995 y Sentencia C-146 de
1998: “(…) son inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por
no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la
regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión
legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de
inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de
comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o
discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en
razón de la carencia de objeto en uno de uno de los extremos de comparación.”
[8]Sentencia C-038 de 2006, fundamento jurídico 6.