C-730-11
REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 362 y 452
(parcial) del Código Sustantivo del Trabajo
Sentencia C-730/11
Referencia. expediente D-8415
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°
de la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley
472 de 1998 Acciones Populares y  Grupo”.
Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil once
(2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y legales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la
carta política, el ciudadano Hermann Gustavo Garrido Prada, presentó acción
pública de inexequibilidad contra la Ley 1425 de 2010, que derogó el incentivo
previsto para la acción popular en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998,
“Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se
dictan otras disposiciones”.
Mediante
auto de febrero 9 de 2011, la Sala Plena de esta corporación resolvió acumular
y ordenar que se tramitaran conjuntamente las demandas contenidas en los
expedientes D-8414, D-8415 y D-8418. El día 24 de los mismos mes y año, el
Magistrado sustanciador inadmitió las demandas correspondientes a los
expedientes D-8414 y D-8418, las cuales fueron posteriormente rechazadas,
mediante auto de marzo 18 de 2011.
La demanda contenida en el expediente D-8415 sí fue
admitida, mediante providencia de febrero 24 de 2011, solicitándose a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes que, (i) certificaran el trámite cumplido ante cada una de las
cámaras legislativas por el proyecto de ley 169 de 2010 Senado – 056 de 2009
Cámara, luego sancionado como Ley 1425 de 2010; (ii) indicaran las Gacetas del
Congreso donde se publicaron el texto inicial del proyecto, las ponencias, las
actas de los respectivos debates, los conciliadores designados, los informes de
conciliación y su aprobación  por cada una de las plenarias.
Lo anterior fue cumplido mediante oficios de marzo 4
de 2011, del Secretario General del Senado de la República; marzo 7 de 2011,
del Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República; S.G.2.0
499-11, S.G. 2.0491-11 de marzo 9 de 2011, S.G.2.0854-11 de abril 12 de 2011 y
S.G.21118-11 de mayo 12 de 2011, suscritos por el Secretario General de la
Cámara de Representantes; y C.P.3.1.663-2011 de marzo 14 de 2011, del
Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. En septiembre
13 del año en curso, el Secretario General del Senado de la República allegó la
documentación pendiente relacionada con la contestación de marzo 4 de 2011.
Se ordenó comunicar la iniciación del presente proceso
al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República. De
la misma manera, se informó al Ministro de Interior y de Justicia y se invitó a
la Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Contraloría General de la
República, y a las facultades de derecho de las Universidades del Rosario,
Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana y Nacional de
Colombia, para que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de actuaciones y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir
sobre la demanda en referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto la Ley 1425 de 2010 demandada, publicada en
el Diario Oficial N° 47.937 de diciembre 29 del mismo año:
“LEY 1425 DE 2010
(diciembre 29)
Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Deróguense los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998.
ARTICULO
2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y
modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a los 29 de diciembre de 2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN.
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.”
III.
LA DEMANDA
Afirma
el actor que no obstante establecer el artículo 161 de la carta, en  forma
amplia, la integración de las comisiones de conciliadores, “es indiscutible
que una irregularidad en su conformación puede constituir un vicio de
procedimiento en la formación de la ley, que puede ocasionar su
inexequibilidad”, no sólo porque el reglamento del Congreso[1]
prevé la participación de los miembros de las respectivas comisiones
permanentes  en la discusión de los proyectos, sino por cuanto la
participación, especialmente de los autores y ponentes , representa “un paso
necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras”, de
manera que los llamados a conciliar se hallen debidamente enterados de la
formación del texto normativo.
Citando
también el artículo 29 superior como violado, indica que sin caer en excesos
ritualistas y fundado “en el principio de instrumentalidad de las formas”,
debe la Corte verificar la regularidad y transparencia del proceso de
aprobación de normas en el Congreso, puesto que las formas y los trámites de
deliberación y decisión “pretenden asegurar que exista una verdadera
formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”.
Estima
que la designación correcta de conciliadores por cada célula legislativa es
garantía de conocimiento del tema global del proyecto, lo cual, a través de “la
aprobación del informe de conciliación”, permite superar las divergencias
surgidas entre los textos aprobados por las respectivas plenarias, composición
que, a su vez, al participar quienes debatieron el proyecto, formularon
reparos, observaciones o propuestas, “desarrolla el principio de
contradicción, que es esencial en la formación de la voluntad democrática de
las cámaras”.
Refiere
entonces el actor que conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso,
la comisión accidental de conciliación “deberá estar integrada por aquellos
miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la
discusión del texto aprobado y especialmente de los autores y ponentes en las
plenarias”, y que la falta de aprobación del informe genera la
imposibilidad de continuar el trámite legislativo.
Manifiesta
a este respecto que integrada la comisión de conciliación según los dictados
del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, el acuerdo final consignado en el
informe de conciliación “no estará viciado pues se habrá permitido que cada
quien argumente y defienda su posición a fin de llegar a unificar criterios
entre las dos Cámaras representadas por los conciliadores”.
Según
el actor, la debida integración de la comisión accidental de conciliación
garantiza que en la aprobación del informe de conciliación, “todas las voces
a favor o en contra de una u otra postura hubiesen sido escuchadas
representando un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de
las cámaras”, siendo el “vehículo idóneo” de expresión de los
miembros del Congreso acerca de su conformidad con el proyecto discutido, por
lo que su inobservancia constituye un vicio objeto de control constitucional.
Finalmente,
en concreto, como causa principal de la demanda, destaca la que estima indebida
conformación de la comisión accidental de conciliación, con la designación del
senador conciliador Juan Carlos Restrepo Escobar, quien “ni fue autor, ni
ponente ni menos participó en la discusión del proyecto como miembro de la
respectiva comisión permanente, así como tampoco integró dicha comisión con los
congresistas ponentes y con quienes formularon reparos, observaciones o
propuestas en las Plenarias donde se debatió el Proyecto de Ley Número 169 de
2010 Senado, 056 de 2009 Cámara”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Interior y de Justicia
En
nombre y representación de dicho Ministerio, un abogado pide proferir sentencia
inhibitoria por incumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales
exigidos para realizar un examen de fondo. En su defecto, propone declarar la
exequibilidad de la normatividad demandada, fundado en las siguientes
consideraciones:
(i)
Las razones expuestas en la demanda no guardan relación con las normas
invocadas como violadas (artículos 29 y161 superiores), en la medida que el
principio del derecho al debido proceso no se predica de las actuaciones
legislativas, “pues ellas no están encaminadas a determinar
responsabilidad alguna sino a la formación de las leyes” y, por otro lado,
la censura del actor refiere a un asunto legal, incluido en el artículo 187 de la
Ley 5ª de 1992, “sin hacer mención a los requisitos consagrados directamente
en la Constitución”.
(ii)
Los requisitos cuya pretermisión se acusa, “son meramente legales y no de
carácter constitucional, por lo que en realidad no se está planteando un
verdadero juicio de inconstitucionalidad contra la norma demandada”,
desconociéndose de esta manera las exigencias enunciadas en la sentencia C-1052
de 2010 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) en cuanto al cumplimiento del requisito
de pertinencia.
(iii)
No obstante lo anterior, aun cuando los autores, ponentes y participantes en
los debates de las Plenarias de Senado y Cámara no tuvieron presencia en la
configuración del informe de conciliación, sí estuvieron en su debate los
miembros del Senado, cuyo texto propuesto fue desechado al acogerse el de la
Cámara de Representantes, como se lee en el Acta N° 33 de la Plenaria del
Senado de diciembre 14 de 2010, visible en la Gaceta N°078 del mismo año.
(iv)
El informe de conciliación  tuvo un “extenso y participativo debate” en
la respectiva Plenaria del Senado, al haberse propuesto en ella, nuevamente,
por varios senadores, el texto aprobado en los debates ordinarios, razón por la
cual,  al momento de la votación, existía amplia ilustración sobre la
diferencia de los textos aprobados en una y otra cámara, “respetándose así
el principio democrático en la aprobación de las leyes”, máxime cuando 43
de los 56 senadores votaron afirmativamente dicho informe.
2.
Universidad del Rosario
El
Grupo de Acciones Públicas de ese centro educativo, desenfocado del cargo de
tramitación a que se contrae la demanda bajo estudio, propone declarar la
inconstitucionalidad de la Ley demandada a partir de los principios de
progresividad, no regresividad y solidaridad, la limitación de los derechos
colectivos y la autonomía judicial. Al respecto, expresa:
(i)
La supresión del incentivo a la acción popular desconoce los lineamientos
establecidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en procura de
implementar los derechos económicos, sociales y culturales, ligados con los
derechos colectivos, limitando por ende su efectividad, cuando, por el
contrario, a los actores debe “reconocérseles el esfuerzo por su actividad
protectora de derechos e incluso auxiliarlos ante la escasez de recursos para
afrontar el proceso que se deriva de una acción popular”.
(ii)
La medida tendiente a la supresión del incentivo constituye un retroceso en la
protección de derechos sociales, contraria a los dictados de la Corte
Constitucional en sentencias C-393 de 2007 y T-1013 de 2008 acerca del
principio de progresividad de derechos colectivos reconocidos conforme al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (bloque de
constitucionalidad), al no existir “justificación razonada y proporcional
que logre demostrar la necesidad de la misma”.
(iii)
En la sentencia C-215 de 1999, esta Corte resaltó que el ejercicio aunado de la
solidaridad y el estímulo económico de las acciones populares era válido en la
defensa de los derechos colectivos, “toda vez que con él no solo se buscaba
un beneficio propio, sino también se evidenciaba la reivindicación de tales
derechos, como una manera de retribuir a la sociedad”.
(iv)
La figura del incentivo ayuda a hacer real la defensa de una colectividad
afectada, constituyendo en esa medida una compensación de las cargas que tiene
que afrontar el accionante para la protección de bienes jurídicos de
connotación social, razón por la cual no tiene como fin único un beneficio
económico, menos aún al haber establecido esta Corte que los intereses
particular y general no son excluyentes.
(v)
En oposición a lo dispuesto en la sentencia C-459 de 2004, la eliminación del
incentivo en las acciones populares se nutre en la libertad de configuración de
legislador, la cual, sin embargo, “debe respetar el marco establecido por
los principios y derechos constitucionales”.
(vi)
La derogatoria del incentivo supuestamente aleja al ciudadano del acceso a la
justicia, por resultar gravoso para el actor popular incoar acciones con su propio
peculio, lo cual conduce a reducir la congestión judicial actual.
(vii)
Los incentivos no constituyen una forma de incremento patrimonial particular,
sino una herramienta de financiamiento para la protección de los derechos
colectivos.
(viii)
La presentación de acciones populares por el mero incentivo y de mala fe es
sancionada mediante la imposición de costas procesales; su otorgamiento, en
criterio del juez, obedece a la gestión que haya desplegado el actor en pro de
los derechos colectivos.
(ix)
La figura de la recompensa o incentivo no es una creación reciente, pues tiene
origen en el derecho romano y aparece consagrada en disposiciones civiles de
diferente orden, anteriores a la Ley 472 de 1998; no apunta exactamente al
lucro personal sino, por el contrario, a estimular la defensa de los derechos
de la comunidad y los propios, por  manera que persigue “incentivar y
motivar la solidaridad y el ejercicio de la participación ciudadana en defensa
de los derechos humanos colectivos”.
3.
Universidad Externado de Colombia
Académicos
del Departamento de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de esa
Universidad piden declarar exequibles las normas acusadas, al estimar que el
análisis de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento “no puede ser
asumido desde la perspectiva adjetiva y formalista”, en tanto no toda
inobservancia de normas procedimentales en el campo legislativo acarrea tal
consecuencia, según ha dispuesto la Corte Constitucional (C-041 de 2005).
Bajo
esta directriz, observan que el control de la actividad de la comisión  de
conciliación prevista en el artículo 161 de la carta, “ha de partir de
establecer su función y competencia, con el fin de establecer cuándo pueden
generarse vicios de procedimiento, que comprometan la constitucionalidad de la
ley”, en la medida que su tarea va dirigida a flexibilizar el proceso de
adopción de las leyes respecto de los textos divergentes de las cámaras y sólo
podrá estar viciada una ley cuando incluya en el proyecto puntos no discutidos
en las plenarias o suprima parte del texto normativo, sin autorización (C-055
de 1995 y C-208 de 2005).
Así,
advierten que en la hipótesis de que el senador Juan Carlos Restrepo no hubiera
hecho parte de la comisión permanente pero sí de la comisión de conciliación,
tal situación no comporta una usurpación de funciones y menos la
inconstitucionalidad de la ley; al no proponer el actor “reparo alguno”
en relación con los demás miembros que integraron la comisión accidental de
conciliación, “es viable asumir que todos o algunos participaron en la
discusión de los proyectos, como autores, ponentes, y que formularon reparos,
observaciones o propuestas en las plenarias, lo que deja indemne el
cumplimiento del mandato del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992”.
Por
último, durante el trámite del proyecto no fueron incluidos puntos nuevos, o
que no hubiesen sido discutidos en las plenarias, ni suprimido texto alguno, lo
cual descarta la causal de vicio de procedimiento, cuya consagración no
persigue “hacer de este asunto una exegética sucesión de actos o
comportamientos ciegos, sino garantizar el principio democrático como fuente
inspiradora de toda norma expedida por el Congreso. De no ser así, el trámite
legislativo se convertiría en un escenario de fastidiosas triquiñuelas y
pequeñas trampas, que en vez de defender el principio democrático, lo
alterarían y desconocerían”.
4.
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, Andi
El
Vicepresidente de Asuntos Jurídicos y Sociales de esa asociación gremial,
estima que el error cometido en la conformación de la Comisión Accidental  de
Conciliación es subsanable, como de hecho se produjo con ocasión de las
deliberaciones en la sesión de la Plenaria del Senado de diciembre 14 de 2010,
razón para declarar exequible la Ley 1425 de 2010.
Argumenta
que los criterios señalados de manera reiterada por esta Corte para que un
vicio en la formación de una ley sea subsanable (v.gr. C-737 de 2001, auto 343
de 2009) y, de otra parte, la historia del proyecto de ley que derivó en la Ley
974 de 2005, cuyo artículo 17 modificó el 187 de la Ley 5ª de 1992, conducen a
determinar que la participación de las bancadas se constituye en garantía de un
mejor conocimiento y estudio del texto legislativo discutido y conciliado, lo
cual se aviene a los principios y valores que protege la carta.
Anota
que al ser “tan precisos  y específicos” los términos de la
conciliación, en tanto sólo se admitía escoger entre el proyecto de la Plenaria
de la Cámara de Representantes que eliminaba el incentivo en la acción popular
y el texto de la Plenaria del Senado de la República que lo disminuía,
cualquier otro senador no habría podido hacerlo mejor que el senador Juan
Carlos Restrepo, luego no hay lugar a que se pregone una conciliación
deficiente.
Agrega,
“en gracia de discusión”, que si se aceptara que la conciliación del
proyecto de ley fue deficiente, ello quedó subsanado con la deliberación amplia
del informe de conciliación en la Plenaria del Senado de diciembre 14 de 2010,
en donde, (i) participaron representantes de las distintas bancadas y (ii) hubo
suficiente ilustración sobre el sentido y alcance del informe, despejándose así
cualquier duda u oscuridad que hubiera podido aflorar de la intervención del
senador Juan Carlos Restrepo.
Finalmente,
destaca que el propósito del artículo 17 de la Ley 974 de 2005 modificatorio
del 187 de la Ley 5ª de 1992, fue “procurar una conciliación buena y la
participación de las bancadas”, aspecto cumplido cabalmente con el debate
del informe de conciliación en la plenaria de diciembre 14 de 2010.
5.
Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco
El
Presidente Ejecutivo y representante legal de ese gremio, pide declarar
exequible la disposición acusada, con base en los siguientes argumentos:
(i)
La línea jurisprudencial acuñada por la Corte Constitucional en las sentencias
C-737 de 2001 y C-473 de 2004, acerca del principio de instrumentalidad de las
formas, permite determinar que no toda falla en la formación de una ley acarrea
de manera ineludible su declaración de inconstitucionalidad, en la medida en
que resulte intrascendente, o haya sido saneada, o sea subsanable.
(ii)
Además, el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 no lleva a concluir que para
formar parte de una Comisión Accidental de Conciliación, el congresista
asignado a  ella “deba haber realizado una intervención en los estrictos
términos previstos en el artículo 97 de la misma ley”.
En
el caso específico, así el Senador Juan Carlos Restrepo no hubiere sido autor
del proyecto, ni ponente, ni contribuyese en la discusión en Plenaria del
Senado, la preceptiva amplía “el espectro de aplicación de la norma a la
participación y a la formulación de reparos, observaciones o propuestas y no a
la simple realización de una intervención como quiere hacerlo ver el actor, lo
cual como es usual en los debates del Congreso y, particularmente en las
sesiones de las plenarias en las que el tiempo es limitado, no todas pueden
realizarse en público y dirigirse a toda la plenaria; por ende en muchos casos
la propuesta o reparo se hace directamente a los ponentes o autores de los
Proyectos de Ley”.
(iii)
De encontrarse un vicio de procedimiento, debe estudiarse su implicación en los
términos que ha definido esta Corte, circunstancia que en el caso objeto de
estudio no tiene ocurrencia al haberse acogido por la Comisión Accidental de
Conciliación el texto aprobado en los tres primeros debates “dando
aplicación al Principio de Consecutividad legislativo” y porque, sometido
a discusión y aprobación de las plenarias de ambas cámaras, “la existencia
de algún vicio, en caso de haberlo, seria fácilmente subsanado”.
6.
Asociación Colombiana de Administradora de Fondos de Pensiones y de Cesantía,
Asofondos de Colombia
La
representante legal de esa Asociación se pronunció sobre los fundamentos de la
acción incoada, pidiendo la declaración de exequibilidad de la Ley 1425 de
2010, de acuerdo con las siguientes razones:
(i)
A partir de una interpretación sistemática de los artículos 161 de la carta
política y 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992, se colige que con ocasión de la
conformación de las comisiones accidentales en ambas cámaras, el Senador Juan
Carlos Restrepo Escobar, por su condición de tal, es conocedor del reglamento
del Congreso y de las normas constitucionales y estuvo enterado del trámite
dado al respectivo proyecto de  ley.
(ii)
Estima que la aseveración del actor de que dicho congresista no intervino en
las deliberaciones, aparece desvirtuada en el acta de diciembre 14 de 2010 y en
el hecho cierto de que el Senador mencionado sí “participó  en las
diferentes plenarias donde se discutió y aprobó el proyecto de ley que a la
postre se convertiría en la Ley 1425 de 2010”.
(iii)
El principio de intrumentalidad de las formas enseña que “las normas
constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en
el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de
leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las
corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía
de lo sustancial sobre lo procedimental” (C-055 de 1996).
(iv)
Con todo, los cargos lanzados constituirían un vicio de procedimiento
enmendable, en la medida en que “la actuación que desarrolló la comisión de
conciliación se limitó a subsanar las discrepancias surgidas en los textos
aprobados por una y otra cámara y el informe de conciliación fue aprobado por
una y otra cámara”.
7.
Consejo Gremial Nacional
Directivos
de esa agremiación privada también solicitan desestimar los cargos de supuesta
inconstitucionalidad,  al considerar que ninguna norma superior fue violada con
la expedición de la Ley 1425 de 2010 y que la Comisión Accidental de
Conciliación se ajustó a los mandatos de los artículos 29 y 161 de la carta,
puesto que en el seno de ambas cámaras se debatió el proyecto de ley “poniendo
en funcionamiento los mecanismos previstos para la determinación de la voluntad
del legislador”, como consta en el informe de conciliación, cumpliéndose “con
la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento
representadas en el Congreso, tal como lo describe esta misma corporación en la
sentencia C-760 de 2001”.
Destacan
que la Comisión Accidental de Conciliación fue constituida con el
Representante a la Cámara Heriberto Sanabria Astudillo y el senador Juan Carlos
Restrepo, quienes estuvieron presentes durante el trámite previo en las
plenarias de cada cámara y “tenían suficiente conocimiento del proyecto de
ley para servir como conciliadores”.
Contrario
a la opinión del actor, exponen que “el concepto de participación
democrática va mucho más allá y se concreta en la presencia de un Congresista
elegido democráticamente y que por lo tanto representa al pueblo colombiano”,
de manera que su configuración y alcance se realiza con “la presencia, el
estudio, el conocimiento de un proyecto y la manifestación de la voluntad de
los elegidos a través del voto”, en los términos de la Constitución y la
ley.
Por
último ponen de relieve “la prevalencia de la sustancia sobre la forma en el
trámite legislativo”, para señalar que de acuerdo con jurisprudencia de la
Corte (C-872 de 2002), los asuntos meramente formales del trámite legislativo “no
deberían desconocer el correcto funcionamiento de la Comisión de Conciliación y
la aprobación del texto conciliado por parte de las plenarias”.
8.
Federación Colombiana de Municipios
El
Director Ejecutivo de esa organización privada solicita declarar constitucional
la normatividad acusada, por cuanto el artículo 17 de la Ley 974 de 2005 alude
propiamente a las “comisiones” que tuvieron participación en la
discusión del proyecto de ley en las plenarias de ambas cámaras (C-453 de 2006)
y, no obstante, el demandante hace referencia a los “miembros” que
participaron en el trámite legislativo.
Estima
“estrechamente vinculante” la preceptiva sobre bancadas y su observancia
para integrar una comisión de conciliación, independientemente de que miembros
de ella no hubieren  participado en los debates en plenaria, siendo “llamativo”
que el actor no demandara la violación de la norma respectiva del Reglamento
del Congreso (L. 5ª de 1992).
9.
Otras intervenciones ciudadanas
9.1.
El ciudadano Henry Sanabria Santos se opone a la prosperidad de la demanda de
inconstitucionalidad “contra los artículos 1 y 2 de la Ley 1395 (sic) de
2010”, a partir de las siguientes consideraciones básicas:
(i)
Del petitorio no es posible extraer cargo violatorio del derecho fundamental al
debido proceso, salvo que se piense que la vulneración se presenta “por
conexión” ante la supuesta vulneración del artículo 161 de la carta.
(ii)
Surtidos los debates en las respectivas cámaras y conformada la Comisión
Accidental de Conciliación por las diferencias surgidas acerca del texto, éste
fue conciliado previa nueva deliberación en las plenarias de la Cámara de
Representantes y del Senado, trámite que legitima el informe de conciliación
aprobado en diciembre 14 de 2010 en sesión plenaria del Senado y respeta
integralmente la regulación dispuesta en el artículo 161 superior.
(iii)
De aceptarse “en gracia de discusión” que la designación del Senador
Juan Carlos Restrepo constituye una irregularidad, por no ser el autor ni el
ponente del proyecto de ley, ésta se presentaría en relación con la norma de la
Ley 5ª de 1992 y no con el artículo 161 de la carta, que dispone la integración
de la comisión de conciliación con igual número de senadores y representantes,
lo cual se satisfizo.
(iv)
El incumplimiento del requisito que alega el actor, “no consagrado en la
propia Carta Política”, carece de validez para declarar la inexequibilidad,
por cuanto el trámite legislativo respetó lo ordenado en el texto superior
(art. 161) y no fue en contra del principio democrático sobre el cual descansa,
en tanto el informe de conciliación  pasó por las plenarias de las cámaras
para  recibir su aprobación, en cuanto, además, “no es la Comisión de
Conciliación el órgano competente para dar aprobación definitiva al Proyecto de
Ley discutido”.
(v)
La representación de una de las cámaras en la Comisión Accidental de
Conciliación por un  congresista que no fue autor ni ponente del proyecto de
ley, no implica una conculcación al principio democrático que resalta la
Constitución, tornándose entonces irrelevante la irregularidad planteada, en la
medida en que se surtió cada una de las etapas al interior de la célula
legislativa, vicio eventual que en todo caso fue saneado con la aprobación del
informe de conciliación de diciembre 14 de 2010, previa deliberación y votación
en las respectivas cámaras, como indica la sentencia C-872 de 2002.
9.2.
El ciudadano Jesús Antonio Espitia Marín coadyuva la solicitud de
inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010, pero desenfocado parcialmente, al
incluir referencia a los principios de progresividad de los derechos
colectivos, prohibición de regresividad legislativa, solidaridad, dignidad
humana, igualdad, confianza legítima y eficacia, adicionalmente la existencia
de vicio de procedimiento legislativo, falsa motivación y omisión legislativa.
Estima
que el Congreso se excedió al desconocer, con la expedición de la Ley
demandada, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, la Convención Americana de Derechos Humanos, el Protocolo de San
Salvador y la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, que consagran y
protegen la progresividad y efectividad de los derechos colectivos, a efecto de
evitar un retroceso de los avances obtenidos,  bien entendido que la libertad
de configuración legislativa no es absoluta y las medidas que se adopten deben
estar justificadas plenamente, además de ser adecuadas y proporcionadas.
En
este sentido, destaca la prohibición al legislador de derogar normas que “se
habían convertido en un avance en materia de la protección de los derechos o
intereses difusos de la colectividad”.
Sobre
el incentivo, agrega que fue creado no sólo para “premiar” la labor del
actor popular, sino para “beneficiar” a la comunidad en general; como
son unos pocos los que realmente se preocupan por el bienestar ciudadano, la
desaparición del incentivo “disminuye el radio de protección de los derechos
sociales” (C-556 de 2009), con repercusión negativa, en cuanto representa “una
manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir sería
una carga desproporcionada para quien inicia la acción”, mientras “el
principio de solidaridad no puede esperarse del conglomerado a sus propias
expensas; no puede confundirse solidaridad con gratuidad; necesariamente hay
que promocionar y además estimular la actividad a favor de quienes lo
necesiten; de mantenerse vigente la Ley 1425 de 2010, con el desmonte de los
incentivos continuaría la violación del principio de solidaridad por falta de
motivación (plena justa y válida) a los actores”.
Por
otra parte, la derogatoria del incentivo afecta el esfuerzo de los togados en
defensa de los derechos colectivos vulnerados por personas y entidades
negligentes, pues al no recibir una retribución decorosa por la actividad
desplegada, “no tendrán derecho a vivir dignamente, por tener que adelantar
su trabajo y recibir por ello pagos risibles” (sic).
Censura
además vulneración de los derechos a la igualdad y de acceso a la
administración de justicia, en la medida en que con la eliminación del
incentivo el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos,
creado con la Ley 472 de 1998, no cuenta con recursos que permita a los
sectores más vulnerables sufragar los gastos propios del trámite de la acción
popular, concedido el amparo de pobreza, perpetuando así un desequilibrio
frente a personas naturales o jurídicas que por sus ingresos tienen abierto
un   camino más expedito para la protección de sus derechos.
Agrega
el interviniente que el incentivo constituye para el ciudadano y la sociedad “una
expectativa valida, objetiva y razonable”, por manera que en esa necesidad
de preservación del interés público, cobra plena validez y vigencia la
confianza legítima hacia la administración, de mantener las condiciones
dispuestas; cualquier cambio intempestivo en desmedro  de derechos
constitucionales, como es la Ley 1425 de 2010, vulnera ese principio en la
relación entre el Estado y los administrados.
En
consonancia con lo anterior, advierte que si bien es cierto que la derogatoria
del incentivo “no quita a la sociedad el instrumento más importante para la
defensa de los derechos e interés colectivos que es la acción popular”, con
la ley atacada se experimenta el despojo de una herramienta eficaz para su
promoción, quedando tal normativa “en mera
retórica”.
En
otro ámbito argumentativo, se ocupa este interviniente del trámite que debió
cursar la ley demandada, con fundamento en los artículos 152, 153 y 138 de la
Constitución, anotando que por tratarse de un asunto atinente a la
administración de justicia, en cuanto a “hacer efectivos los derechos de la
ciudadanía”, ha debido transitar como ley estatutaria, que al no ser así
reporta un vicio de inconstitucionalidad.
Adicionalmente,
de aproximaciones estadísticas sobre la cantidad de acciones tramitadas infiere
falsa motivación, al estimar que el escrito enviado al legislador por el
entonces Ministro del Interior y de Justicia, así como el informe de
conciliación sobre el proyecto de ley que dio lugar a la 1425 de 2010,
contemplan razones erróneas o por lo menos no probadas, respecto a la
afectación de las arcas municipales, el lucro particular y los fines no
altruistas ni de solidaridad de los actores populares.
Por
último, aborda presupuestos de la omisión legislativa relativa, para aducir que
el Congreso incurrió en ella “cuando, al derogar los apartes de la Ley 472
que desarrolló el artículo 88 de la Constitución, se despojó, a la ley de
acciones populares, del mecanismo propicio para hacerla efectiva”.
9.3.
El ciudadano Oscar David Gómez Pineda solicita declarar exequible la norma
acusada, al no haberse configurado trasgresión alguna a los mandatos
constitucionales e internacionales invocados. Sobre el tema expresa que:
(i)
Las acciones populares, herramienta jurídica consagrada en el artículo 88 de la
carta política, constituidas para proteger a la comunidad en sus derechos
colectivos, tienen una estructura especial que las diferencia de las demás, “toda
vez que no son en estricto sentido una controversias entre partes que defiende
intereses subjetivos, sino por el contrario se trata de un mecanismo de
protección de los derechos colectivos preexistentes establecido para evitar o
restablecer el daño que se ocasione o se hubiere podido ocasionar”.
(ii)
Los derechos colectivos “se configuran como los intereses que pertenecen a
todos y cada uno de los miembros de la comunidad”, cuya protección se
concreta ante la administración de justicia, razón por la que, siendo éste el
fin de las acciones populares (T-528 de 1992), la desarticulación del incentivo
económico no genera vulneración de la Constitución Política.
(iii)
Cuando el ciudadano invoca la protección de los derechos de la colectividad al
interponer una acción popular, se sustenta en el principio de solidaridad, “que
prima dentro del ordenamiento jurídico, el cual a su vez despliega ciertos
deberes”, conforme se deriva del artículo 95 de la carta.
(iv)
El ordenamiento constitucional dispone otros mecanismos de protección de
derechos ciudadanos, de igual relevancia jurídica, para los cuales el legislador
no previó incentivo económico alguno, lo cual conllevaba una desigualdad; por
consiguiente, el desmonte es una medida de equilibrio y no afecta la naturaleza
jurídica de la acción popular, que “permanece incólume”.
(v)
Las reformas que enlista el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 en cabeza del
Gobierno,  no constituyen impedimento o prohibición para que éste pueda
promover otras, ajenas a las allí enunciadas, sin incurrir en extralimitación
de funciones, dado que la exposición de motivos en el trámite legislativo de la
Ley 1425 de 2010 informa que lo actuado fue en pro del bienestar general.
(vi)
Los argumentos expuestos por el referido Ministro acerca del proyecto de ley,
no fueron a título personal sino en ejercicio del cargo que desempeñaba, por lo
que “su intervención de abolición del incentivo de las acciones populares
está basado en el interés general, que debe prevalecer en las actuaciones de
los servidores públicos”.
(vii)
La supresión de las normas sobre el incentivo económico de que gozaban las
acciones populares no vulnera derecho adquirido alguno, debido a que se
consagraron bajo el principio de libertad legislativa que ostenta el Congreso,
que de igual manera puede modificarlas o derogarlas.
(viii)
No es válida la figura de cosa juzgada constitucional, toda vez que la
circunstancia  de que la Corte se haya pronunciado sobre una norma legal, no
implica que le esté vedado hacerlo respecto de aquellas que modifican las
preestablecidas.
9.4.
El ciudadano Santiago Cruz Mantilla pide a la Corte declararse inhibida para
fallar o, en su defecto, declarar exequible la norma acusada, por cuanto:
(i)
La demanda interpuesta es inepta, por no expresar de manera clara, cierta,
específica, pertinente y suficiente el concepto de violación, conforme a las
exigencias del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en tanto el accionante “no
realiza una confrontación del contenido de la norma legal  frente a la
constitucional, lo cual impide entrar en un debate acerca de la conformidad de
la norma de menor jerarquía frente a la Carta”; expresa interpretaciones
subjetivas en torno a “una alegada inconveniencia de la derogación del
incentivo de las acciones populares”; plantea “un debate político”
que excede la competencia de la Corte; y en algunos apartes expone “cargos
de ilegalidad y no de inconstitucionalidad”, que impiden el análisis
correspondiente.
(ii)
De no prosperar lo precedente, apunta a que en virtud de la amplia libertad de
configuración del Congreso, no existe reparo “de índole constitucional en
contra de la decisión política (autónoma) del órgano legislativo expresada en la
Ley 1425 de eliminar el incentivo en las acciones populares”, razón por la
cual bien puede a futuro crearlo nuevamente o modificar su cuantía, facultad
completamente ajustada a los poderes otorgados por la Constitución.
(iii)
Agrega que al no contener la demanda juicios de constitucionalidad sino de
conveniencia, de prosperar “conduciría a una absurda congelación de las
facultades del Congreso”, órgano al que le corresponde atender el dinamismo
de las realidades sociales al momento de expedir las leyes, siempre dentro de
los límites de la carta, entendido que “la modificación y derogación de
leyes es una materia clave dentro de cualquier Estado” (C-529 de 1994).
(iv)
En torno a los derechos colectivos que protege la Constitución, observa que la
derogación del incentivo no los contraría, puesto que  la norma acusada no
eliminó las acciones populares, “por la simple pero contundente razón de que
estas acciones siguen teniendo jerarquía constitucional dentro de nuestro
ordenamiento jurídico, y que las demás disposiciones de la Ley 472 de 1998
siguen vigentes” y, en este orden, es una contradicción predicar la
vulneración del acceso del ciudadano a la administración de justicia.
(v)
Adicionalmente señala que la supresión del incentivo no impide al actor popular
la recuperación de los gastos procesales por cuanto la Ley 472 de 1998,
vigente, prevé el manejo de costas en términos del Código de Procedimiento
Civil, advirtiendo sí que su objetivo no era tal recuperación sino “incentivar
a los ciudadanos mediante una suma de dinero a ejercer acciones legales para la
protección de los derechos colectivos”.
(vi)
Expone finalmente este interviniente que la sentencia C-459 de 2004, por la
cual se declaró la exequibilidad de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de
1998, se refirió a cargos diferentes (vulneración de los principios de
solidaridad e igualdad), respecto de aquellos enfocados a la presunta
conculcación de los artículos 70, 78, 82 y 209 de la Constitución. También
argumenta, de otro lado, que para esta Corte el incentivo al actor popular es
asunto propio de la libertad de configuración del legislador, por lo que “es
constitucionalmente igual de válido establecer el incentivo como derogarlo”.
9.5.
El ciudadano Eduardo Quijano Aponte, como si estuviera presentando él mismo
otra demanda, interviene para impugnar la Ley 1425 de 2010 a partir de los siguientes fundamentos de presunta vulneración:
(i)
Regulación de materia estatutaria por ley ordinaria (artículos 93, 94, 152 y
153 de la Constitución; 207 de la Ley 5ª de 1992; Tratados de Derechos Humanos
suscritos por Colombia). Arguye que la Ley 472 de 1998, reglamentaria de las
acciones populares como “medios que contienen procedimientos y recursos para
lo protección de derechos humanos en su integridad”, debió haber sido
modificada mediante ley estatutaria, puesto que al constituir un mecanismo de
participación ciudadana y de acceso a la administración de justicia, cualquier
derogatoria requería de una legislatura y aprobación de la mayoría absoluta del
Congreso.
(ii)
Votaciones sin quórum reglamentario en Cámara de Representantes (artículos
133 y 157 de la Carta; 129 y 130 de la Ley 5ª de 1992). Observa que para la
discusión y votación del Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara 169 de 2010 Senado,
“la mayoría de los representantes que en el acta aparecen como supuestamente
votando, no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas
citadas, contestando individualmente y de forma nominal y pública, por cuanto
ni su presencia ni su voto parecen registrados en las grabaciones de la sesión”.
(iii)
Negación de la participación ciudadana en el estudio del proyecto de ley, especialmente,
de personas con discapacidad (preámbulo, artículos 1°, 2°, 93 y 153 superiores;
230, 231 y 232 de la Ley 5ª de 1992; Convención de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad). A pesar de que el desarrollo
del sistema democrático exige la fiscalización de la actividad legislativa, y
que diversos ciudadanos solicitaron ser escuchados en el trámite legislativo,
no se realizaron las audiencias públicas previstas en las cámaras, ni se dejó
registro alguno en las ponencias, ni en la Gaceta del Congreso, pero sí los
comentarios recibidos de la Federación Colombiana de Municipios, “incursa en
varias acciones populares donde debería pagar cuantiosos incentivos”.
(iv)
Conformación y actuación irregular de las Comisiones de Conciliación (arts. 161
Const.; 186 a 189 L. 5ª de 1992). Advierte, de un lado, sobre “cambios
sustanciales” al proyecto en las plenarias del Senado, que no contemplaba
la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, sino “una
modificación pequeña de estos”; de otro, la designación en la Comisión
Accidental de Conciliación de un solo congresista por el Senado, que no
participó en las discusiones del proyecto de ley, situación perturbadora de las
formalidades y la representación de las bancadas, fundamentos del principio de
pluralismo democrático y de la legitimidad de las fuerzas políticas en el
proceso legislativo.
(v)
Desconocimiento del principio de publicidad de la actividad legislativa (arts.
144, 160 y 161 superiores; 35A, 36 y 156 de la Ley 5ª de 1992). Opina que en el
curso del debate legislativo se cometieron varias irregularidades por falta de
publicación (de enmiendas, del texto definitivo aprobado por plenaria, del acta
aprobatoria de sesiones y del cómputo de términos para debates), alterando de
esta manera la posibilidad de fiscalización ciudadana y las formas propias del
proceso legislativo.
(vi)
Contradicción con la normatividad orgánica del presupuesto (arts. 13 y 151 de la
Carta; 7° de la Ley 819 de 2003). Agrega que con la supresión del incentivo se
redujo la financiación de ingresos del Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, situación que afecta sensiblemente las reclamaciones de
los ciudadanos de menores ingresos (amparo de pobreza) y, de contera,
desconoce, la obligación constitucional del Estado de promover las condiciones
de igualdad real y efectiva.
(vii)
Afectación del principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 Const.; 148 y 193 L. 5ª de 1992). Encuentra que la exposición de motivos en ambas cámaras legislativas tendió a
destacar el menoscabo de los presupuestos municipales, sin haberse discutido
que con la expedición de la ley “se estaría exceptuando de los incentivos a
los particulares que efectivamente fueron condenados por violentar derechos
colectivos y cuya condena de ninguna manera traía como consecuencia detrimento
de los patrimonios estatales”. De otra parte, no hubo debate alguno acerca
de la acción popular como herramienta ciudadana de control político y de
responsabilidad para infractores de derechos colectivos.
(viii)
Desviación de poder y/o vicios en la formación de la voluntad de los
congresistas durante el trámite del proyecto de ley (arts. 13, 133 y 229
Const.), con cometidos destinados a desprestigiar las acciones populares;
predica la presencia de “toda suerte de artificios, para engañar a los
parlamentarios y al público”, orquestada por grupos económicos
financiadores de campañas políticas a nivel nacional y local, “violadores
contumaces y pertinaces comprobados de derechos colectivos”, argumentos
falsos y difamatorios que alteraron la voluntad de los parlamentarios a lo
largo del proceso legislativo.
(ix)
Elusión del debate legislativo (arts. 157 a 160 superiores y 94 de la Ley 5ª de 1992). Acude al principio democrático que inspira las legislaturas  (C-142 de
2010 y C-473 de 2004), para recabar acerca de vicios de forma (votaciones sin
quórum, violación de los principios de publicidad y unidad de materia,
cancelación de audiencia pública, comisiones de conciliación irregulares,
ponencias sin argumentos), determinantes de la inexistencia de las condiciones
mínimas contempladas en el Reglamento del Congreso para la discusión de un
proyecto de ley.
(x)
Contradicción de la ley acusada con la preceptiva superior de las acciones
populares (art. 88 Const.). Afirma que la Corte Constitucional (C-215 de 1999,
C-241 de 2009 y C-304 de 2010), se pronunció acerca de este mecanismo de
protección y restitución de derechos colectivos, asumiendo el incentivo como
una forma de efectividad de los derechos consagrados en la carta y de subsidiar
la presentación de acciones por personas de escasos recursos, para facilitar
así el acceso a la administración de justicia. En este sentido, estima que la
libertad de configuración legislativa se encuentra “seriamente limitada”.
(xi)
Vulneración de los derechos de igualdad, debido proceso y acceso a la
administración de justicia (arts. 13, 29 y 229 superiores). Expone que la
derogatoria del incentivo constituye una carga exagerada para el ciudadano,
manteniéndose en cabeza del actor popular obligaciones relativas a tiempo,
dinero y conocimiento, “que pondrían en situación de desventaja a la mayoría
de la población colombiana que carece de los medios culturales y económicos
para poder adelantar una acción popular frente a los contumaces violadores de
colectivos, quienes generalmente obtienen un lucro directo y cuantificable de
la violación de los derechos colectivos, menoscabando el derecho al acceso a la
justicia y yendo en contravía de los principios de igualdad en el acceso a la
justicia, obligatoriedad de igualdad de las partes”.
(xii)
Derecho a la igualdad con discriminación positiva en favor de desvalidos (arts.
13, 43, 93 y 94 Const.). Asevera que la supresión del incentivo vulnera “de
manera profunda” la posibilidad de instaurar acciones populares cuando los
titulares sean personas con disminuciones físicas que requieren de espacios
públicos y privados para el disfrute de sus derechos fundamentales, razón por
la que la ley acusada “implica la regresividad en derechos previamente
adquiridos y en esa medida vulnera no solamente la Constitución sino varios
acuerdos que obligan a la progresividad de los derechos de las personas en
situación de discapacidad como el Protocolo de San Salvador y la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad”.
(xiii)
Omisión legislativa (arts. 13, 29, 88, 93, 94 y 229 superiores). Considera que
deben declararse inexequibles disposiciones como la Ley 1425 de 2010, por no
facilitar el acceso a la administración de justicia, en perjuicio de los
derechos de la colectividad y produciendo “un vacío legislativo que hace
incurrir al Estado colombiano en una omisión legislativa relativa al derogar
los incentivos y la responsabilidad solidaria de los violadores de derechos
colectivos”, con menoscabo de los principios contemplados en los pactos y
tratados internacionales mencionados.
Adicionalmente,
manifiesta que al expedirse la ley acusada “no se tuvo en cuenta ni se previó
‘que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente;’ haciendo ‘que la falta de justificación y objetividad genere para
los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a
los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma;’ y
evidentemente ocasionando ‘que la omisión sea el resultado del incumplimiento
de un deber especifico impuesto por el constituyente al legislador’”.
(xiv)
Desconocimiento del principio de solidaridad (preámbulo, arts. 1° y 95 Const.).
Aprecia finalmente el actor que la derogatoria del incentivo en las acciones
populares, “sin justificación razonable”, permite a los violadores de
derechos colectivos declarados responsables, la desaparición de “una carga eventual
que los estimularía a: respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios;
a obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas; a respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente
constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales; a
defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia
pacífica; a propender al logro y mantenimiento de la paz; a colaborar para el
buen funcionamiento de la administración de justicia; a proteger los recursos
culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente
sano; a contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR  GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación solicita a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de la Ley 1425 de 2010, a partir del balance entre el valor de
participación y el conocimiento adecuado del proyecto de ley por los  miembros
del Congreso, con ocasión de la integración de las comisiones accidentales de
conciliación.
Previo
recuento de los artículos 161 superior, 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992
(modificado el último por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005), de lo
determinado en las sentencias C-198 de 2002 y C-141 de 2010 y del proceso de
formación de la Ley 1425 de 2010 en las plenarias de ambas cámaras y las
comisiones accidentales de conciliación, estima el jefe del Ministerio Público,
en cuanto al concepto de participación, que si bien el Senador Juan Carlos
Restrepo no fue autor del proyecto, ni miembro de la Comisión  Primera del
Senado donde fue discutido, “sí asistió, aunque sin hacer reparos, propuestas
u observaciones a la sesión plenaria del Senado en la que hizo la votación del
mismo, según aparece en la Gaceta del Congreso 76 del 10 de marzo de 2011, en
la que publica el Acta de Plenaria 31 del 7 de diciembre de 2010”.
En
este sentido, con apoyo en las sentencias precitadas, advierte que el valor de
participación está fundado en el principio de composición política (presencia
de los distintos partidos o movimientos políticos) y el conocimiento del tema a
conciliar (por autoría, ponencia o intervención en las comisiones creadas),
elementos a apreciar y morigerar, pues no solamente la eficacia de la
aprehensión del proyecto es definitiva para la validez de la decisión
legislativa, sino igualmente la asistencia del congresista a la discusión y
aprobación del mismo, así no haya hecho reparos o comentarios, puesto que en
tales circunstancias la Corte “habla de preferencia y no de obligación”.
Concluye
entonces que de la falta de intervención del Senador Restrepo Escobar (presente
en la sesión del Senado de diciembre14 de 2010), “no se sigue ‘per se’ que
la norma demandada tenga un vicio en su proceso de formación”, toda vez que
el valor de participación “no es menos relevante que la eficacia al momento
de  lograr el apropiado balance en la integración de las comisiones de
conciliación”, además de que la brevedad del proyecto, habiendo asistido el
aludido Senador a dicha sesión, no lleva a concluir que careza de un conocimiento
adecuado del mismo.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por
el artículo 241-4 superior, esta Corte es claramente competente para conocer de
la acción en referencia, por estar dirigida contra la Ley 1425 de 2010, emitida
por el Congreso, atinente a la derogatoria del incentivo económico en la acción
popular.
2. Problema jurídico a resolver
Precisa
la Corte que no obstante que algunos intervinientes enfocaron su argumentación
hacia la inconstitucionalidad de la derogatoria del incentivo al promotor de la
acción popular, a partir de razones de fondo y de conveniencia, la acción,
exclusivamente instaurada por el señor Hermann Gustavo Garrido Prada, admitida
mediante auto de febrero 24 de 2011, se dirige solo a cuestionar el trámite
adelantado en el Congreso de la República sobre el proyecto de ley 056 de 2009
Cámara - 169 de 2010 Senado, en punto a la conformación de la comisión
accidental de conciliación, que dio paso a la expedición de la Ley 1425 de 2010
acusada, único cargo que, en consecuencia, será abordado en el análisis
constitucional que debe efectuar esta corporación.
Así,
corresponde determinar si en el proceso de formación de la Ley 1425 de 2010, la
integración de la respectiva Comisión Accidental de Conciliación con el Senador
Juan Carlos Restrepo Escobar y la función subsiguiente, vulneraron los
artículos 29 y 161 de la Constitución, 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992, el
último modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005.
Para
resolver tal interrogante, la Corte procederá a considerar: (i) La eventual
caducidad de la acción por vicios de forma; (ii) el principio democrático en la
formación de las leyes; (iii) las funciones de las Comisiones Accidentales de
Conciliación; (iv) el carácter subsanable de eventuales vicios de trámite,
conforme al principio de instrumentalidad de las formas. Por último, con base
en los desarrollos anteriores, se analizará la configuración o no del vicio
concretamente endilgado.
3.
Análisis sobre la eventual caducidad de la acción por vicios de forma
Teniendo
presente que el cargo directo expresado contra los artículos 1° y 2° de la Ley
1425 de 2010, se refiere a aspectos de procedimiento en su formación, es
necesario tener en cuenta que de conformidad con lo previsto en el numeral 3°
del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones “por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto”.
A
este respecto, constata la Corte que la acción fue interpuesta en tiempo, toda
vez que esa Ley fue publicada en el Diario Oficial N° 47.937 de diciembre 29 de
2010, y la acción pública de inconstitucional que ahora se decide fue incoada
en enero 31 de 2011. En consecuencia, desde este aspecto resulta viable
proceder al análisis del cargo formulado en la demanda.
4.
El principio democrático que rige la formación de las leyes
La
democracia, en el sistema político y estructural adoptado por la Asamblea
Nacional Constituyente, gestora de la Constitución Política vigente en Colombia
desde 1991, cuya percepción se evidencia desde el preámbulo, se erige como
valor fundante del orden jurídico previsto particularmente desde el Título I,
que consagra a Colombia como un Estado
social de derecho, democrático, participativo, representativo y pluralista.
Bajo esta perspectiva, surge un modelo que privilegia
la voluntad de las personas titulares de derechos políticos, fundado en la
triada pueblo - soberanía - poder público, modelo “intrínsecamente ligado con el principio de igualdad
pues tiene como presupuesto la idea que todos los individuos tienen la misma
dignidad que los habilita a conocer y participar en los asuntos públicos”[2], como lo reconoce el artículo 40 superior.
La
noción mínima de democracia, según autores contemporáneos, comporta “un conjunto de reglas de procedimiento para la
adopción de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o
resultado de las mismas”[3], inherentes a las mayorías y minorías, a las
elecciones, a las funciones de los parlamentos, a la libertad política, las
cuales constituyen el instrumento ideal  de la actuación y consecución
democrática. En este sentido, la elección de los representantes de los
ciudadanos en el foro legislativo y el producto de sus deliberaciones,
esencialmente constituyen el pilar del ejercicio de democrático, aspecto que la
jurisprudencia de la Corte ha destacado[4] en función de los principios que, conforme a la
Constitución de 1991, rigen la actividad del Congreso de la República:
“Hacer referencia al funcionamiento del órgano
legislativo en Colombia obliga a mencionar dos aspectos fundamentales: las
funciones que realiza y los procedimientos por medio de las cuales son
desempeñadas. En un Estado social y democrático de derecho ambos son de
carácter fundamental. Es la propia
Constitución la que, en su Título I,  señala los rasgos que deben caracterizar
al Estado Colombiano, dentro de los cuales deben destacarse el sometimiento de
las actuaciones de los órganos constituidos al ordenamiento jurídico principio
de legalidad, el principio que debe inspirar la toma de las principales
decisiones de la vida estatal el democrático y el fin esencial que debe
inspirar la labor de sus órganos el beneficio social.
…  …  …
Entre los diversos órganos que integran las ramas del
poder público, tanto por su origen como por su funcionamiento, el Congreso es
el órgano representativo por excelencia debido a que en las elecciones que
tienen lugar para su conformación un número plural de fuerzas políticas
compiten y obtienen escaños en su interior; y, principalmente, porque su
funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la pluralidad
de fuerzas políticas tengan oportunidad de manifestar, de forma útil, sus opiniones
y pareceres.
Así mismo, los elementos democráticos en la
composición y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que le son
atribuidas. La elaboración de la ley, la reforma de la Constitución, la
elaboración del presupuesto del Estado, la investigación y el juzgamiento de
los altos funcionarios del Estado, el control político, son todas tareas
esenciales que adquieren legitimidad democrática si son ejecutadas por el
cuerpo de representantes del pueblo a nivel nacional. Pero igualmente el
desarrollo de las funciones a su cargo debe entenderse como una manifestación
del principio democrático y, por consiguiente, los procedimientos por medio de
los cuales se ejercen las competencias y se adoptan las decisiones correspondientes
están sujetos a las mismas reglas que aportan legitimidad al Congreso en su
conformación.
Aunque el principio democrático se manifiesta en todas
las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en
cómo se concreta tratándose de la labor legislativa. A lo largo de ésta se
encuentran muy distintas expresiones del principio democrático, las cuales,
verbigracia, abarcan momentos como la reunión, actividades como la
participación y decisión, al igual que condiciones como la transparencia. Estas
diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres principios que
integrarían, a su vez, el principio democrático en la actividad congresual. De
esta manera en el principio mayoritario o de decisión por mayorías, de
pluralismo político y de publicidad se puede entender condensado de forma un
poco más concreta el sentido democrático que atiende el deber ser del
funcionamiento del Congreso. [5]
… … …
4.1. Principio mayoritario
La decisión tomada por la mayoría es
la fórmula más eficiente desde el punto de vista democrático para integrar a
las fuerzas que participan en una elección, sin que se pierdan elementos de
libertad e igualdad que son esenciales a las actividades congresuales.
En principio, el método que mejor
responde a dichos criterios de legitimación sería el que contase con el apoyo
de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva célula o cámara
legislativa cuando se pretenda tomar una decisión, es decir, la unanimidad. Sin
embargo, la práctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisión basado
en el acuerdo unánime de los integrantes es imposible de sostener en un foro
como son los órganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un parecer
idéntico de todas las fuerzas políticas sobre un determinado tema. Por esta
razón, y ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del Congreso,
el método de decisión mayoritario surge como la solución más adecuada a este
tipo de situaciones, ya que implica que para tomar una decisión debe ser mayor
el número de participantes que estén de acuerdo que el de aquellos que no lo
estén[6].
La decisión mayoritaria tiene un
profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la
participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad
de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático
de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del
principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso
de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales como la
renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor asignado a
la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las
participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.
De esta forma el principio
mayoritario se convierte en realización del valor igualdad que a su vez se
presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de las
labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio
democrático.
La Constitución acoge esta idea en el
artículo 146, en el cual consagra que por regla general las decisiones de las
Cámaras y Comisiones del Congreso se tomarán por mayoría simple. La concreción
del principio democrático a través del principio mayoritario implica, además de
la decisión tomada por el mayor número de integrantes de la respectiva
corporación, el respeto de las posibilidades de participación a los grupos
minoritarios, no sólo en la discusión, sino en la efectiva toma de las
decisiones. Por esta razón es necesario que como parte esencial del principio
mayoritario se derive el principio minoritario, que en un sistema democrático,
lejos de ser contradictorio, resulta complementario.
En efecto, implementar
el principio minoritario es hacer partícipes a las minorías, si no de todas, de
las decisiones más importantes adoptadas por las cámaras legislativas[7],
lo que no significa nada diferente a establecer mayorías cualificadas para los
temas trascendentales de la vida estatal[8],
dando así la posibilidad de que los grupos minoritarios participen activa y
efectivamente en el desarrollo de los trabajos parlamentarios[9]. Así, la Constitución
de 1991 prevé una serie de mayorías especiales absolutas y cualificadas que
responden a la necesidad de alcanzar consensos estables sobre algunas de las
materias que decide el legislativo[10].
De esta forma la decisión propia de
la democracia será aquella que exija el apoyo o consenso de la mayoría de los
integrantes del cuerpo que decide, de manera tal que para las decisiones más
importantes se exija que del consenso formen parte minorías representativas del
órgano legislativo. Contrario sensu, no será democrático el sistema que prevea
un procedimiento en el que la minoría pueda expresar la voluntad definitiva del
cuerpo legislativo, que sustancialmente se asemejará a una oligarquía y, mucho
menos, aquel en que sea una persona la que tome las decisiones políticas
reservadas a esta institución del Estado tal como ocurre en una dictadura.
4.2. Principio de pluralismo
político
Este principio resalta la integración
plural del órgano legislativo y, aunque parezca redundante, de sus órganos
internos, como son las plenarias de las cámaras y las comisiones. Además de la
legitimidad derivada de su elección directa por parte de los ciudadanos,
característica que comparte con el Presidente de la República, su legitimidad
le viene dada porque en su integración participan las fuerzas políticas, que de
acuerdo con el procedimiento de decisión política, se destacan como las más
representativas de la sociedad.
Una primera manifestación de este
principio tiene lugar en la elección de los miembros del Congreso. En efecto,
el pluralismo de fuerzas políticas representadas en el órgano legislativo es
fruto del procedimiento de escrutinio electoral que, contrario al de los cargos
uninominales, desarrolla un sistema proporcional, es decir, un sistema cuyo
principio será el repartir los escaños a proveer entre las fuerzas políticas
participantes en la contienda electoral, de acuerdo al nivel de sufragios de
apoyo obtenidos por cada una de ellas. Toda la participación de las fuerzas
minoritarias tendrá sentido si éstas son las que verdaderamente representan a
los sectores ideológicos, pareceres políticos o concepciones sociológicas
existentes al interior de la sociedad representada. De manera que la base
conceptual en la que se apoya el pluralismo es que del proceso electoral a
partir del cual se lleva a cabo la elección de los miembros del Congreso se
podrá obtener una representación refleja de la sociedad.
Adicionalmente, como antes se señaló,
el pluralismo también rige el funcionamiento del Congreso. Desde esta
perspectiva el objetivo principal del pluralismo político es, como su nombre lo
indica, hacer de la manifestación de voluntad de las comisiones, cámaras
legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las
fuerzas políticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar
activamente en el proceso de determinación política. Esta manifestación es
similar a la hecha con ocasión del principio mayoritario en cuanto que el mismo
resulta, a su vez, de una integración de las minorías con asiento en la cámara;
sin embargo, el pluralismo no concentra su atención en la decisión que
finalmente se toma, sino en el proceso que a ella conduce.
En este sentido el pluralismo
propugnará porque en el proceso de funcionamiento de las cámaras y sus
comisiones se garantice la participación de las diversas políticas en las
etapas que componen el procedimiento legislativo. En esa medida no sería
coherente adjudicar el carácter de democrático a un procedimiento legislativo
en el cual la mayoría acapare las posibilidades de participación. Resulta
entonces valioso que la presentación de proyectos de ley, la interposición de
enmiendas, la elaboración, presentación y exposición de informes de ponencia,
la solicitud de confirmación del quórum, la participación con voz en las sesiones
de cámaras y comisiones, sean posibilidades de actuación de las fuerzas
minoritarias en el procedimiento legislativo.
Por otra parte, el principio
democrático y el pluralismo están profundamente imbricados, así la democracia
en desarrollo del procedimiento legislativo tendrá como objeto principal la
protección de las minorías que desde la perspectiva del pluralismo implicará su
inclusión efectiva en la deliberación y aprobación de los proyectos que tiene
lugar en desarrollo del procedimiento legislativo.
4.3. Principio de publicidad
El principio de publicidad aporta un
elemento trascendental en la actividad institucional dentro de un Estado
democrático, que consiste en la posibilidad de fiscalizar la actividad que
realiza el poder público, examen que en el caso del Congreso de la República
tendrá como sujetos activos tanto a la sociedad, como a los mismos integrantes
del órgano legislativo, especialmente a las fuerzas minoritarias o de
oposición, las cuales estarán interesadas en resaltar las disparidades de
criterio jurídico o político con las medidas adoptadas por la mayoría.
Entonces, en primer lugar el
principio de publicidad supone la posibilidad de que la sociedad observe de
forma amplia y neutral el funcionamiento de comisiones y cámaras, lo que puede
concretarse a través de los mecanismos institucionales previstos para tal
efecto como la Gaceta del Congreso, el canal público por el cual se transmita
la actividad del órgano legislativo, la celebración de audiencias públicas, la
asistencia de público a las barras del Congreso para presenciar sus sesiones,
la publicación en el Diario Oficial de las leyes una vez sancionadas. Así mismo
debe garantizarse la transparencia al interior del Congreso, entendiendo que
sus integrantes deben contar con todas las posibilidades para conocer los
asuntos en los cuales se espera su participación, así como brindar los medios
necesarios para que sea perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido
de los temas a discutir en ella y el momento en que se tomarán las decisiones
por parte de la comisión o plenaria a la que se pertenezca.
La transparencia en el ejercicio de
las funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia
institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas
concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la
concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como
las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares[11].
Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del
órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo
derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que
realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores.
Es este el significado del artículo
144 de la Constitución, al establecer la regla general de la publicidad en las
sesiones de las comisiones y cámaras legislativas, confirmando el carácter de
transparencia y apertura que debe tener la actividad de los representantes de
la sociedad en un Estado democrático. La disposición legislativa en que se
acoge el espíritu trazado por la Constitución es el artículo 85 del Reglamento
del Congreso, en del que se reitera la regla general de publicidad para las
sesiones de las Cámaras; de igual forma,  los artículos 70 y 71 de dicho
estatuto concretan el postulado que aquella norma enuncia al establecer la
libre asistencia de los periodistas a las sesiones de las Comisiones o de las
Cámaras siempre que éstas no sean reservadas[12].
Igualmente, el público interesado podrá presenciar el desarrollo de cualquier
sesión pública, asistencia cuya regulación está a cargo del presidente del
respectivo órgano legislativo.
Por su parte, el artículo 88 del
Reglamento reafirma este principio al señalar que las sesiones de estos órganos
deberán tener una amplia cobertura, la cual se realizará por medio de programas
semanales de televisión, comunicados periodísticos o transmisiones radiales,
canales por medio de los cuales el Congreso establece una continua comunicación
con la población. También se consagra la antes mencionada posibilidad de oír a
los ciudadanos durante el debate en comisión, la que, de acuerdo con los
mandatos de los artículos 230 y siguientes del mismo estatuto deberán
desarrollar las Mesas Directivas de cada Comisión mediante la determinación del
momento y el tiempo en que deba tener lugar este tipo de participaciones.
Para materializar este principio
existe un periódico oficial, la Gaceta del Congreso, encargado de dar
publicidad a las actividades de Cámaras y Comisiones. En él se realizará la
publicación prevista en el artículo 157 de la Constitución[13],
al igual que la publicación exigida por el artículo 156 del Reglamento del
Congreso, a saber: la ponencia para primer debate de un proyecto de ley,
requisito indispensable para el inicio de esta fase en cada Cámara[14].
También podrán publicarse en la Gaceta del Congreso las actas de las sesiones,
aunque esto no constituye requisito para que se proceda a su aprobación por
parte de la cámara o comisión respectivas.
El Acto Legislativo 01 de 2003 tiene
como finalidad reforzar el principio objeto de estudio, así el enunciado
normativo añadido al artículo 160 de la Constitución, que exige el anuncio
previo y en sesión diferente de los proyectos que se vayan a votar, ya sea en
comisión o en plenaria; y la adición aprobada al artículo 133 de la
Constitución que suma a la publicidad del voto su carácter nominal, lo que
amplía la posibilidad de fiscalización respecto de las decisiones tomadas por
los representantes.
En conclusión, el principio democrático en el
desarrollo del procedimiento legislativo se manifiesta en la participación de
las fuerzas políticas que integran el Congreso, al prever que éste funcione
mediante un procedimiento inclusivo de todas ellas, permeable a los pareceres
sociales y transparente a su fiscalización, en el cual, es principio axial la
decisión por las mayorías, a la vez que se garantiza la participación de las
minorías. Siendo estos los rasgos que definen el carácter sustancial del
procedimiento legislativo, pasa esta Corporación a describir las principales
etapas del trámite de un proyecto de ley de iniciativa ciudadana convocatorio
de un referendo constitucional.”
5. Las funciones de las comisiones accidentales de
conciliación en el proceso legislativo
El artículo 161 de la Constitución Política colombiana
consagra las comisiones mediadoras, compuestas por miembros de una y otra
cámara legislativa, que se encargarán de elaborar el texto final para
consideración de las plenarias del Congreso, dentro del propósito fundamental
de conciliar las diferencias surgidas en el debate legislativo y, de esta
manera, hacer más expedita la formación de las leyes en función de los principios
de consecutividad y de identidad[15] que encausan los
proyectos del ley, sin que por ello se afecte la esencia misma del proceso
legislativo establecido en el artículo 157, ibídem.
También en la ampliamente transcrita sentencia C-141
de febrero 26 de 2010, M. P. Humberto Sierra Porto, esta corporación expresó:
“Las comisiones accidentales de conciliación son la
herramienta prevista para solucionar las diferencias que puedan presentarse
entre el proyecto aprobado por las plenarias de las cámaras legislativas.
Su conformación está prevista por el artículo 161 de la
Constitución, que al respecto consagra ‘[c]uando surgieren discrepancias en las
cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores
conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos
conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible,
definirán por mayoría’. Es de resaltar el sentido del precepto constitucional
al proponer que se alcance un acuerdo vía consenso, algo que constituye una
clara apuesta por ampliar las bases democráticas del procedimiento, sobre todo
en esta etapa en la que se reduce el número de congresistas y se define el
texto que se presentará ante las plenarias de las cámaras. El consenso es un
ejercicio de integración de pareceres que no busca la imposición de una
posición, sino el trazo de un camino en común respecto de un tema por parte de
los distintos sectores que conforman la comisión, resaltando la legitimidad que
implica lograr una posición que se asuma compartida por todos. De no ser
posible este acuerdo, se aplicará la regla general de decisión mayoritaria,
que, aunque con menor apoyo, aporta la legitimidad necesaria para la decisión
democrática dentro del procedimiento legislativo.
… … …
El objeto de estudio de las comisiones será las
discrepancias existentes entre uno y otro proyecto de las cámaras legislativas,
es decir, que su actividad de modificación de los textos aprobados por una y
otra plenaria no puede sobrepasar aquellas precisas disposiciones que fueron
aprobadas de distinta forma en una y otra cámara por sus respectivas plenarias.
En este sentido se manifestó la
sentencia C-500 de 2001, ocasión en la que la Corte estableció que ‘si no hay
discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara no se genera
el presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso
determinado, las mencionadas comisiones’[16].
Sobre el significado del término discrepancia la Corte
ha establecido que por tal se entiende toda diferencia que varíe el sentido de
un proyecto de ley, queriéndose decir con esto que serán aquellas diferencias
con entidad sustancial suficiente para concluir que se trata de textos
diferentes, incluyéndose dentro de esta interpretación el caso de aprobación de
artículos distintos entre las dos cámaras. Sobre esta última hipótesis la Corte
expresó, entre otras[17], en la sentencia
C-282 de 1997 lo siguiente:
‘La mayor diferencia que puede surgir entre lo
aprobado por una cámara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto
consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya
ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente
entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo
relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una de las cámaras, el
mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la
determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario.
En consecuencia, si el texto definitivo de lo aprobado
en una de las cámaras incluye como votada una norma y su correspondiente de la
otra cámara no lo hace, hay necesidad de dar aplicación al artículo 161 de la
Constitución, y si éste no se surte, el efecto es, forzosamente, el de que la
disposición no se convierte en ley de la República por falta de uno de los
requisitos esenciales para su aprobación.’
A esta afirmación debe sumarse algo que por obvio no
deja de ser fundamental en la comprensión democrática del procedimiento: la
necesidad de que la diferencia en el articulado provenga de temas que fueron
discutidos en los cuatro debates que superó el proyecto o, contrario sensu, que
dicha diferencia no surja de un tema nuevo que dejó de ser considerado por la
comisión o la cámara en que se realizaron los primeros dos debates –en armonía
con la exigencia del artículo 157 de la Constitución-.
Adicionalmente, la Corte ha tenido oportunidad de aclarar
que no se trata de problemas gramaticales o de transcripción lo que motiva la
reunión de las comisiones de conciliación.
Al ocuparse de las discrepancias y siempre en busca
del acuerdo en el texto a aprobar, las comisiones de conciliación pueden crear
artículos nuevos o modificar partes del texto sobre las que no exista
diferencia, con el exclusivo objetivo de brindar coherencia entre texto
existente y las modificaciones aprobadas; en armonía con lo expuesto, las
comisiones accidentales no podrán modificar artículos idénticos que no haga
falta modificar. Esta interpretación se ha mantenido a lo largo de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, siendo una de las primeras
sentencias en manifestarlo la C-167 de 1993, en donde se consagró ‘[f]inalmente
debe aclararse que la Comisión accidental que se integre para efectos de dar
aplicación al artículo 161 de la Carta, única y exclusivamente puede ocuparse
del estudio y análisis de las disposiciones del proyecto de Ley que hubieren
sido objeto de ‘discrepancias’, o lo que es lo mismo, de aquellas normas cuyo
texto hubiere sido aprobado en la plenaria de una Cámara en forma diferente al
de la otra. De manera que la Comisión citada no puede entrar a modificar
preceptos del proyecto de Ley sobre los cuales no hubiera existido
‘discrepancia’’, excepto, como en el caso estudiado por la sentencia C-282 de
1995, en ‘que la modificación de un artículo implique el de otros con los
cuales guarda íntima relación, asunto que deberá tratarse con sumo cuidado por
parte de los miembros del Congreso, y sólo en eventos excepcionalísimos podrían
proceder a reformar los artículos conexos, siempre y cuando tal decisión se
someta a la aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras’.
Así, en general se reafirma que la competencia de la
comisión accidental es de conciliación entre textos divergentes o disímiles, lo
que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y
crear, si es del caso, textos nuevos, si con ellos se logran superar las
divergencias[18].
En este sentido en la Sentencia C-282 de 1995 la Corte
señaló:
‘... la función de la comisión accidental a que alude
el artículo 161 constitucional es, entonces, la de preparar el texto del
artículo o artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que
presentaron disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara,
siempre y cuando se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional.’
El trabajo de las comisiones de conciliación finaliza
con la presentación de los respectivos informes a las plenarias de las cámaras,
lo cual debe hacerse en el plazo señalado por los presidentes de las cámaras
legislativas –art. 186 inc 2º y art. 188 RC-.
Si luego de repetido el segundo debate en plenaria de
Senado y Cámara de Representantes persisten las diferencias, se considera
negado el proyecto.
Así,
por mandato de la Constitución, para la Corte es claro que las comisiones
accidentales de conciliación tienen como fin último la armonización de dos
textos disimiles surgidos del debate legislativo en términos del proceso que
contempla el 157 constitucional, por manera que sólo operarán “cuando
surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto”.
Las
comisiones accidentales de conciliación, de que trata el artículo 161
constitucional, por su competencia limitada, deben, pues, observar las
siguientes restricciones: “a. … sólo pueden ser conformadas cuando surjan
discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, en los términos del
inciso final del artículo 186 de la Ley Orgánica por medio de la cual se
expidió el reglamento del Congreso de la República y que como lo ha sostenido
la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el
texto haya sido acogido por una de las Cámaras e ignorado por la otra, ii)
cuando una de las Cámaras aprueba un artículo y éste es negado por la otra, o iii)
cuando aprobado el texto por ambas cámaras exista una diferencia entre el
aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado en la
plenaria del Senado de la República o viceversa. b. Se exige que el texto
unificado preparado por la comisión accidental se someta a la consideración y
aprobación por las plenarias de Cámara y Senado. c. Para que las modificaciones
a un proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma
materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse
estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y
aprobado por las Cámaras”[19].
6.
El carácter subsanable de algunos vicios conforme al principio de
instrumentalidad de las formas
6.1. Esta corporación ha tenido la
oportunidad de discernir ampliamente sobre los vicios formales dentro del
proceso de aprobación de las leyes, los cuales se refieren a la inobservancia
de las formas propias, al efecto previstas en la Constitución y en la Ley 5ª de
1992, Orgánica del Reglamento del Congreso.
Según la jurisprudencia constitucional
sobre la materia[20], esa clase
de vicios emerge de todas aquellas irregularidades en que se incurra durante el
trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los
requisitos impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y aprobación
de las leyes, que afecten de manera parcial o definitiva su eficacia y validez.
Así, en la sentencia C-501 de mayo 15 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte recalcó que dichos vicios versan sobre la inobservancia
de requisitos externos o ritualidades del acto bajo revisión. Al respecto
indicó (no está en negrilla en el texto original):
“Vicios de forma, en cambio, son aquellas
irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación
de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por
cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La
forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos
de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se
contraponen a su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la
ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas
las disposiciones legales. No se analiza, en este caso, la regla de derecho
contenida en la disposición acusada, pues el examen que debe efectuar este
Tribunal consiste sólo en verificar si se cumplieron en debida forma todas las
etapas del proceso legislativo.”
Bajo
esos parámetros, esta corporación también ha identificado[21]
que al estudiar la gravedad de una irregularidad ocurrida en el trámite
legislativo, le corresponde examinar: (i) Si el defecto es de suficiente
entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la
ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, si existió o no
una convalidación del mismo durante el trámite legislativo respectivo; (iii) si
el trámite no fue convalidado, se analizará si es posible devolver la ley al
Congreso, para que subsane el defecto observado; y (iv) De no acontecer alguno
de los anteriores supuestos, si es posible que la Corte misma los subsane en su
pronunciamiento, respetando siempre el principio de razonabilidad.
Adicionalmente,
la sentencia C-872 de octubre 15 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, indicó:
“La Corte destaca que tanto en
derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio no tiene
incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidación del
mismo. Un vicio grave puede entonces llegar a ser convalidado o subsanado,
mientras que vicios de menor entidad pueden carecer de esa posibilidad. Con
todo, la Corte precisa que la
posibilidad de saneamiento se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en
otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que
acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento
legislativo.”
6.2. La trascendencia de los vicios formales en el proceso
legislativo emana, como se indicó en precedencia, de que la Constitución
Política señala los elementos fundamentales que deben reunir los debates al
interior del Congreso, sobre lo cual esta corporación, en la referida sentencia
C-872 de 2002, destacó:
“… un proyecto sólo puede llegar a
ser ley si versa sobre una misma materia (CP art. 158), fue presentado por
quien tuviese iniciativa para tal efecto (CP art. 154), y surtió los trámites
pertinentes en el Congreso, a saber: (i) haber sido publicado oficialmente
antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y (iii)
en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación, y (iv) haber
obtenido la sanción del Gobierno (CP art. 157). Además, deben respetarse los
respectivos quórums y mayorías (CP arts 145 y 146), y los plazos entre los
distintos debates (CP art. 159).
Estas exigencias persiguen finalidades de gran
importancia tales como potenciar el principio democrático y preservar el
contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente
según el cual Colombia es un Estado democrático fundado en la soberanía popular
(CP arts 1° y 3°) con una forma de gobierno presidencial, separación de las ramas
del poder y con un ente legislativo bicameral (CP arts 113, 114 y 115).
Las reglas
constitucionales sobre formación de las leyes adquieren entonces pleno sentido
si se tienen en cuenta esos objetivos, pues ellos buscan proteger el diseño de
forma de gobierno establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan
potenciar el principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea
amplio, transparente y racional[22].”
En igual sentido, debe recordarse que en la sentencia C-473
de 2004 se estableció que esos presupuestos están contenidos en los artículos
145, 146, 157 y 160 superiores, de la siguiente manera:
“En primer lugar, el número
mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación
de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (Artículo 145, CP).[23]
En segundo lugar, la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva
corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser
la mayoría de los votos de los asistentes (Artículo 146, CP).[24]
En tercer lugar, el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en
las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo
157, CP).[25] En cuarto lugar, la
necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto
mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo
157, CP). En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como
garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto
de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP).[26] Y en sexto lugar, la
votación de lo discutido como finalización del debate (Artículo 157, CP)”.
Tratándose del procedimiento a seguir para el trámite
de las proposiciones, la Ley 5ª de 1992 (Sección V, Capítulo V, Libro II),
regula este tema, del artículo 112 al 115, de los cuales se extrae: (i) en
discusión una proposición[27], sólo serán admisibles
las solicitudes de modificación, adición, suspensión, orden, informe oral o
lectura de documentos, declaración de sesión permanente y votación nominal o
secreta (art. 112); (ii) el congresista autor de la proposición de
modificación, adición o suspensión, debe presentarla por escrito y firmada, sin
necesidad de incluir razones o argumentos, y una vez en discusión podrá hacer
uso de la palabra para sustentarla (art. 113).
Como en todo, la publicidad garantiza la participación
efectiva de los miembros del Congreso, en este caso frente a las proposiciones;
el conocimiento previo de los asuntos a debatir resulta de gran relevancia, por
conllevar el respeto al “principio democrático en el proceso de formación de
la ley”, que permite la intervención no sólo de las minorías, además de ser
una garantía para la existencia del debate. Así, en la sentencia C-760 de julio
18 de 2001, Ms. Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa,
se destacó la importancia previa de lo que se va a debatir (se encuentra en
negrilla en el texto original):
“El debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el
principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto
posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es
el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial
a la democracia. Ahora bien, por debate, siguiendo la definición legal
consignada en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del
Congreso, debe entenderse ‘El sometimiento
a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba
resolver la respectiva Corporación...’. Es decir, el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el
proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto,
puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de
manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate
o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo
modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la
carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o
de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto
posibilita la discusión del mismo. Por lo tanto, la votación sobre un texto
desconocido no puede convalidar la carencia de debate.”
Así, previo a someter a votación una propuesta, ésta
debe ser conocida en su integridad por los participantes, tal como lo establece
el artículo 125 (Sección VIII) de la Ley 5ª de 1992, que consagra el
procedimiento de votación de las mismas, explicando que cerrada la discusión se
dará lectura nuevamente a la proposición que va a votarse.
6.3. El “principio de instrumentalización de las
formas”, definido en la sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se encamina a que las formas procesales “deben
interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es,
el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento
del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores
sustantivos significativos”.
La importancia de acudir al principio de
instrumentalidad de las formas frente a la trascendencia de un vicio en el
procedimiento de formación de una ley, fue reiterada en la referida sentencia C-473 de 2004, como quiera que permite establecer la
verdadera existencia de un vicio que conlleve la inexequibilidad de la norma, o
de una irregularidad que no afecta aspectos sustanciales.
Al respecto, se indicó (no está en negrilla en el
texto original):
“Es por ello que al analizar
la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el
contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite
legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que ‘lo que debe
ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de
derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías
constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de
qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha
función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la
posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por
lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.’[28]
Por ello, para determinar si un vicio de procedimiento
relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de
ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores
sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las
formas.”
De manera general, ha señalado la Corte que ‘no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo
Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración
de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de
una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio
ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de
formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido
básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad,
en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley,
(…).’[29]”
Finalmente, entre otros aspectos relevantes para el presente
asunto, en el mismo pronunciamiento que se acaba de citar, siguiendo las pautas
de las sentencias C-737 de 2001 y C-760 del mismo año, pueden existir eventos
en los cuales una irregularidad sea convalidada dentro del mismo proceso que
llevó a la formación de una ley siempre que “se haya cumplido con el
propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad
haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para
efectuar ese saneamiento”.
7.
No configuración del vicio de forma referido a la indebida integración de la
comisión accidental de conciliación
7.1. Si bien el actor y unos intervinientes plantean la
inexequibilidad de las normas acusadas por haberse incurrido en defectos
formales durante el proceso legislativo y por la supuesta vulneración de los
principios de progresividad, no regresividad, solidaridad, igualdad y acceso a
la administración de justicia, como también por omisión legislativa, se observa
que, según los propósitos de la demanda, el asunto sometido a análisis
constitucional se contrae a la integración de la comisión accidental de conciliación
ante las divergencias surgidas en las células legislativas a raíz del debate
del proyecto de ley 169 de 2010 Senado - 056 de 2009 Cámara, integración que es
tildada de indebida por la inclusión del Senador Juan Carlos Restrepo Escobar.
7.2. Revisadas las pruebas allegadas con
la demanda y recabadas por esta corporación durante el trámite de la presenta
acción, se encuentran las Gacetas del Congreso N° 76 y N° 78 de marzo 10 de
2011, que analizadas acorde con los desarrollos jurisprudenciales señalados en
precedencia, permiten concluir que la alegada irregularidad no llegó a
estructurarse y, por tanto, la invalidación de lo actuado carece de entidad.
En la referida Gaceta N° 76 del Congreso
se constata el Acta de Plenaria N° 31 de la sesión ordinaria del Senado de la
República, de diciembre 7 de 2010, que contiene en el orden del día, (i) el
llamado a lista con la contestación del Senador Juan Carlos Restrepo Escobar y
(ii) la votación del proyecto de ley 169 de 2010 Senado - 056 de 2009 Cámara,
tarea legislativa que arrojó (iii) una serie de impedimentos  aprobados y
negados y, (iv) la realización de las votaciones nominales sobre “la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto
de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara” y “la omisión de
la lectura del articulado, bloque del articulado, título y que sea ley de la
República, el Proyecto de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara”,
en las que figura dicho congresista:
“En Bogotá, D. C., a los siete (7) días
del mes de diciembre de dos mil diez (2010) previa citación, se reunieron en el
recinto del honorable Senado de la República los miembros del mismo, con el fin
de sesionar en pleno.
I
Llamado
a lista
El
Presidente del Senado, honorable Senador Armando Benedetti Villaneda, indica a la
Secretaría llamar a lista, y contestan los siguientes honorables Senadores:
Registro
de asistencia
Honorables
Senadores
… … …
Restrepo
Escobar Juan Carlos
… … …
Por
Secretaría se informa que se ha constituido quórum decisorio.
Siendo las
10:40 a. m., la Presidencia manifiesta: Ábrase la sesión y proceda el
Secretario a dar lectura al Orden del Día, para la presente reunión.
Por
Secretaría se da lectura al Orden del Día de la presente sesión.
RAMA
LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
SENADO
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
ORDEN
DEL DÍA
para la Sesión Plenaria del día martes 7
de diciembre de 2010
SESIONES
ORDINARIAS
Hora: 9:00
a. m.
I
Llamado
a Lista
II
Votación
de Proyectos de Ley  o de Acto Legislativo
… … …
2. Proyecto
de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara, por medio de la cual
se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de
Grupo.
Ponente
para Segundo Debate: honorable Senador Roy Leonardo Barreras Montealegre.
Publicaciones
Senado: Proyecto publicado en la Gaceta del Congreso número 622 de 2009.
Ponencia para primer debate publicada
en la Gaceta del Congreso número 792 de 2010.
Ponencia para segundo debate publicada
en la Gaceta del Congreso número 885 de 2010.
Autor:
señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Fabio Valencia Cossio.
… … …
Impedimento
…
… …
07. XII.
2010
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina
la ponencia.
Por
Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe
de ponencia.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición
positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de ley número 169
de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara; cierra la discusión y, de conformidad con
el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación, e indica a la Secretaría
abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí:  52
Por el No: 08
TOTAL:   60
Votos
Votación
nominal de la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
Proyecto de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara
por medio de la cual
se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de
Grupo.
Honorables
Senadores
Por el
Sí
… … …
Restrepo
Escobar Juan Carlos
… … …
Votación
nominal de la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
Proyecto de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara
por medio de la cual
se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de
Grupo.
Honorables Senadores
Por el No
… … …
07. XII.
2010
En
consecuencia, ha sido aprobada la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia del Proyecto de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009
Cámara.
Se abre
segundo debate
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del
articulado, y cierra su discusión.
La
Presidencia somete a consideración de la Plenaria el articulado en bloque del
proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado
propuesto?
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por
Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 169 de 2010
Senado, 056 de 2009 Cámara, por medio de la cual se derogan algunos artículos
de la Ley 472 de 1998 - acciones populares y de grupo.
Leído
este, la Presidencia lo somete a consideración de la Plenaria, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?
Cumplidos
los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia
pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado
surta su trámite en la honorable Cámara de Representantes?
La
Presidencia somete a consideración de la Plenaria la omisión de la lectura del
articulado, el bloque del articulado, título y que sea ley de la República del
Proyecto de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara; cierra la
discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la
votación, e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder
a la votación nominal.
La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí:  47
Por el No: 10
TOTAL:   57
Votos
Votación
nominal a la omisión de la lectura del articulado, bloque del articulado,
título y que sea ley de la República, el Proyecto de ley número 169 de 2010
Senado, 056 de 2009 Cámara
por medio de la cual
se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de
Grupo.
Honorables
Senadores
Por el
Sí
… … …
Restrepo
Escobar Juan Carlos
… … …
07. XII.
2010
Votación
nominal a la omisión de la lectura del articulado, bloque del articulado,
título y que sea ley de la República, el Proyecto de ley número 169 de 2010
Senado, 056 de 2009 Cámara
por medio de la cual
se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de
Grupo.
Honorables
Senadores
Por el
No
… … …
07. XII.
2010
En
consecuencia, ha sido aprobada la omisión de la lectura del articulado, el
bloque del articulado, título y que sea ley de la República el Proyecto de ley
número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara.”[30]
(Esta en negrilla en el
texto original.)
A su vez, en la Gaceta N° 78 de esa fecha,
se detalla el Acta de Plenaria N° 33 de la sesión ordinaria del Senado de la
República, de diciembre 14 de 2010, que contempla en el orden del día, (i) el
llamado a lista con respuesta del Senador Juan Carlos Restrepo Escobar y (ii)
la votación del proyecto de ley citado, con informe de conciliación de la
comisión accidental de conciliación, actividad que produjo (iii) la
intervención de varios legisladores, entre ellos, el Senador Restrepo Escobar,
y (iii) las respectivas votaciones nominales, así:
“En Bogotá, D. C., a los catorce (14) días
del mes de diciembre de dos mil diez (2010) previa citación, se reunieron en el
recinto del honorable Senado de la República los miembros del mismo, con el fin
de sesionar en pleno.
I
Llamado
a lista
El
Presidente del Senado, honorable Senador Armando Benedetti Villaneda, indica a la
Secretaría llamar a lista, y contestan los siguientes honorables Senadores:
Registro
de asistencia
Honorables
Senadores
… … …
Restrepo Escobar Juan Carlos
… … …
Por
Secretaría se informa que se ha constituido quórum decisorio.
Siendo las
12:40 p. m., la Presidencia manifiesta: Ábrase la sesión y proceda el
Secretario a dar lectura al Orden del Día, para la presente reunión.
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al Orden del Día de la presente
sesión.
Por
Secretaría se da lectura al Orden del Día para la presente sesión.
ORDEN DEL DÍA
para la
sesión plenaria del día martes 14 de diciembre de 2010
Sesiones
Ordinarias
Hora:
10:30 a. m.
I
Llamado
a lista
II
Votación
de Proyectos de ley  o de Acto Legislativo
***
Con
Informe de Conciliación
***
Informe
Comisión Accidental
… … …
4. Proyecto
de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara, por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares.
Comisión
Accidental: honorable Senador Juan Carlos Restrepo
Escobar.
Informe
publicado en la Gaceta del Congreso número 1083 de 2010.
… … …
Proyecto
de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara, por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares.
Por
Secretaría se da lectura al Informe de Mediación, que acordaron las Comisiones
designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las
discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley número 198 de 2010
Senado, 315 de 2010 Cámara, por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (sic)
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador  Luis Carlos
Avellaneda Tarazona.
… … …
Con la
venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Juan
Carlos Restrepo Escobar:
Buenas
tardes Presidente, muy brevemente Presidente, quiero recordarle a las bancadas
de la coalición que este proyecto, fue una iniciativa que presentara el
Gobierno anterior, una iniciativa que ha venido por lo menos en tres ocasiones
a este Congreso, que en las últimas semanas se nos ha documentado por parte de
instituciones muy importante doctor Baena, aquí tengo una carta de nuestra
Universidad, firmada por el doctor Hinestroza, y si usted, me permite le leo el
final de la carta: por todo lo expuesto, la Universidad Externado de Colombia,
reitera con todo respeto su apoyo a la iniciativa que actualmente está en
trámite en el honorable Congreso de la República, con la convicción de que la
eliminación de los incentivos económicos de las acciones populares, mediante la
derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, será una reforma
que aportará positivamente a la eficacia y transparente salvaguarda de los
derechos e intereses colectivos, cuya protección no quedará vinculada a la desprestigiada
política de contraprestación económica a favor de los actores populares, y de
paso aliviará la congestión judicial que se ha incrementado por causa del
exagerado y abusivo ejercicio de estas acciones.
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, también respalda esta iniciativa y
respalda el texto que se ha conciliado, aquí se discutió ampliamente este
proyecto, me parece que argumentos en todos los sentidos escuchamos y quizás
todos con una gran validez, pero a mí como conciliador me correspondió tomar
una decisión y esta decisión estuvo apoyada en la querencia del Gobierno
Nacional y conciliamos el texto de la Cámara de Representantes, creo que
sustentos en materia jurídicas los hay todos, no se están eliminando las acciones
populares, no se está acabando con el instrumento jurídico, se está eliminando
el incentivo económico de esas acciones.
Por lo
demás, por lo demás me parece honorables Senadores, colegas que, con las leyes
que ha estado implementando este Congreso de la República, está a salvo la
lucha por la moralidad pública, luego creo que no se coloca en riesgo ese
aspecto fundamental para la vida democrática, quería decir esto señor
Presidente, para pedirle que si hay un quórum suficiente consideremos la
posibilidad de votar esta conciliación ahora mismo.
La
Presidencia somete a consideración de la Plenaria el Informe de Conciliación
del Proyecto de ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara presentado;
cierra su discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre
la votación e indica a la Secretaría abrir el Registro electrónico para
proceder a la votación nominal.
La
Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí:  43
Por el No: 13
TOTAL:   56 Votos
Votación
nominal al informe de conciliación al Proyecto de ley número 169 de 2010
Senado, 056 de 2009 Cámara
por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares.
Honorables Senadores por el sí:
… … …
Restrepo Escobar Juan Carlos
… … …
14. XII.2010
Votación
nominal al informe de conciliación al Proyecto de ley número 169 de 2010
Senado, 056 de 2009 Cámara
por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares.
Honorables Senadores por el no:
… … …
14. XII.
2010
En
consecuencia, ha sido aprobado el Informe de Conciliación del Proyecto de ley
número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara.” [31] (Las negrillas son del texto original).
7.3.
La Corte constata igualmente que la intervención del Senador Juan Carlos
Restrepo Escobar en la sesión ordinaria de la plenaria del Senado de diciembre
14 de 2010, ocurrió por razón de su designación como integrante de la comisión
accidental de conciliación, constituida para dirimir las diferencias surgidas
sobre el proyecto de ley en las sesiones plenarias de octubre 5 de 2010 (Cámara
de Representantes) y diciembre 7 de 2010 (Senado), conforme a las previsiones
del artículo 161 superior[32], por cuyo efecto se
produjo el texto conciliado para consideración de ambas células legislativas,
según obra en las Gacetas del Congreso N° 1.081 y N°1082 de diciembre 13 de
2010:
“INFORME DE CONCILIACIÓN
AL PROYECTO DE LEY NUMERO 056 DE 2009 CAMARA, 169 DE 2010
SENADO
por medio de la cual se derogan artículos de la Ley
472 de 1998 - acciones populares y grupo
Bogotá, D. C.,
Doctores
ARMANDO BENEDETTI
VILLANEDA
Presidente Senado de la
República
CARLOS ALBERTO ZULUAGA
Presidente Cámara de
Representantes
Congreso de la República
La ciudad.
Referencia: Informe de conciliación al Proyecto de
ley número 56
de 2009
Cámara, 169 de 2010 Senado
Apreciados Presidentes:
De acuerdo
con la designación efectuada por las presidencias del Senado y de Cámara y de
conformidad con los artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley
5ª de 1992, los suscritos Senadores y Representantes integrantes de la Comisión
Accidental de Conciliación, nos permitimos someter, por su conducto, a
consideración de Senado y de la Cámara de Representantes para continuar su
trámite correspondiente, el texto conciliado del proyecto de ley de la
referencia, dirimiendo de esta manera las discrepancias existentes entre los
textos aprobados por las respectivas Sesiones Plenarias de los días 5 de
octubre de 2010 en Cámara y el 7 de diciembre de 2010 en Senado.
Luego de
un análisis detallado de los textos, cuya aprobación por las respectivas
Plenarias presenta diferencias que, hemos acordado acoger la mayoría del texto
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, por las siguientes
razones:
. La
motivación de las acciones populares no requiere de incentivos para su
utilización al suponer la reivindicación desinteresada de derechos comunes.
. Los
incentivos de las acciones populares congestionan el sistema judicial.
. Es
inconveniente un régimen de incentivos para premiar el ejercicio de las
acciones públicas porque se viola el principio de solidaridad constitucional.
. El
régimen de incentivos no aplica para otros instrumentos jurídicos como es el
caso de las acciones de nulidad, de exequibilidad y de cumplimiento, en
desmedro de los demás demandantes motivados por la conciencia ciudadana.
. La
utilización de instrumentos jurídicos ha sido sistemática conllevando inclusive
a la congestión del sistema judicial y a la pérdida de su objetivo debido a la
búsqueda del incentivo económico.
En virtud
de lo anterior y para los efectos pertinentes, el citado texto conciliado,
debidamente numerado, es el siguiente:
TEXTO
CONCILIADO AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 056 DE 2009 CÁMARA, 169 DE 2010 SENADO
por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 - acciones populares y grupo.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1º. Deróguense los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Artículo
2º. Vigencia. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las
disposiciones que le sean contrarias.
De los
honorables Congresistas,
Juan Carlos Restrepo, Senador, Conciliador; Heriberto Sanabria
Astudillo, Representante a la Cámara, Conciliador.”
(Las negrillas son del texto original).
En cuanto a la Cámara de Representantes,
cabe agregar que el texto conciliado fue votado en la sesión ordinaria de la
plenaria de diciembre 14 de 2010 (Acta N° 41), según consta en la Gaceta del
Congreso N° 213 de abril 28 de 2011, con participación del representante conciliador
designado, doctor Heriberto Sanabria Astudillo, quien había sido ponente del
proyecto en esa célula legislativa (cfr. Gacetas del Congreso N° 380 de junio
24 de 2010 y N° 419 de julio 22 de 2010, Actas N° 34 y N° 33, respectivamente).
De otra parte, sobre el texto conciliado
por la Comisión Accidental de Conciliación, se cumplió previamente (diciembre
13 de 2010) el requisito de anuncio para la discusión y aprobación del mismo,
por las plenarias de ambas cámaras , lo cual consta en las Gacetas del Congreso
N° 77 de marzo 10 de 2011(Acta de plenaria N° 33 del Senado) y N°116 de marzo
23 de 2011(Acta de plenaria N° 40 de la Cámara de Representantes),
satisfaciéndose de esta manera la exigencia prevista en el artículo 161 de la
Constitución.
7.4. Por último, la Corte constató que el
proyecto de ley fue tramitado y aprobado en ambas cámaras legislativas, cumpliendo
así los requisitos contemplados en el artículo 157 constitucional, lo cual
consta en las Gacetas del Congreso N° 622 de julio 24 de 2009, N° 235 de mayo
21 de 2010, N° 380 de junio 24 de 2010, N° 419 de julio 22 de 2010, N° 680 de
septiembre 22 de 2010, N° 755 de octubre 8 de 2010, N° 899 de noviembre 11 de
2010 y N° 947 de noviembre 23 de 2010 (Cámara de Representantes), y en las
Gacetas N° 792 de octubre 20 de 2010, N° 855 de noviembre 11de 2010, N° 921de
noviembre 18 de 2010, N° 922 del mismo día, mes y año, N° 1024 de diciembre 2
de 2010, N° 1040 de diciembre 6 de 2010, N° 1082 de diciembre 13 de 2010, N°
1118 de diciembre 22 de 2010, N° 75 de marzo 10 de 2011 y N° 76 del mismo día,
mes y año (Senado de la República).
Luego, los resultados del debate fueron
objeto de estudio por la Comisión Accidental de Conciliación, debidamente
constituida para dirimir las divergencias presentadas en las células
legislativas alrededor del proyecto de ley referido.
VII.
CONCLUSIÓN
Con la demanda que resuelve la Corte
Constitucional contra la Ley 1425 de diciembre 29 de 2010, “Por la cual se
derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, el
ciudadano Hermann Gustavo Garrido Prada censuró la designación y actuación del
Senador conciliador Juan Carlos Restrepo Escobar, en el trámite del proyecto de
ley 169 de 2010 Senado - 056 de 2009 Cámara, al considerar que con su inclusión
en la Comisión Accidental de Conciliación, se produjo un vicio de forma tildado
de insubsanable, en el trámite legislativo acometido, con vulneración de los
artículos 29 y 161 de la Carta y 187 de la Ley 5ª de 1992.
Contrario a lo aducido por el demandante,
el referido congresista en su condición primigenia de miembro del Senado de la
República y, luego, como integrante de la Comisión Accidental de Conciliación,
hizo parte del debate del mencionado proyecto, esto es, (i) en la sesión
plenaria del Senado de la República de diciembre 7 de 2010, donde éste fue
votado, figurando su nombre en las listas de votación nominal, según Acta N°
31de esa fecha; y, (ii) en la sesión ordinaria de diciembre 14 de 2010, fecha
en la que el proyecto de ley fue llevado con informe de la Comisión Accidental
que integraba, produciéndose intervención suya y la votación nominal
correspondiente, sesión que arrojó la aprobación del citado informe, Acta N° 33
de tal fecha.
Significa lo anterior que el Senador
Restrepo Escobar, al depositar su voto en la plenaria de diciembre 7 de 2010,
contribuyó al debate del proyecto de ley,  lo cual, trasladado a la razón de
ser y contenido de los artículos 29, 157 y 161 de la carta política y 187 de la
Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005), permite
determinar que su designación obedeció a esa condición de persona electa al
Congreso de la República, que por virtud del “principio democrático de
elaboración de las leyes”, debe distanciarse de toda visión y práctica
adjetiva que entorpezca la labor del legislador, como aquella de suponer
irregularidades insubsanables a partir, en este caso, de la inexistencia formal
de las situaciones anotadas en el precepto legal, ortodoxia contraria, además,
a la doctrina de “la instrumentalidad de las formas”, que de manera
reiterada y de nuevo planteada en esta sentencia, ha expuesto la Corte
Constitucional.
La Corte destaca que la intervención del
congresista significó, (i) el ejercicio del proceso democrático instituido a
partir de las fuerzas políticas con asiento en el órgano legislativo (principio
de pluralismo político), cuya legitimidad deviene del electorado conforme al
sistema político y estructural que adoptó el constituyente de 1991 y, (ii)
representó la expresión de la célula senatorial, sin que por su designación se
advierta la negación de tales fuerzas o ideologías políticas, menos aun cuando
la deliberación de la Comisión Accidental de Conciliación no evidencia la
afectación de la voluntad democrática de las cámaras (principio mayoritario y
derecho de las minorías), en la medida que el informe de conciliación fue
votado por unanimidad y los congresistas opositores no formularon durante el
trámite reparo alguno.
En este sentido, no se constata sacrificio
del fin sustantivo que deviene de los artículos  186 y 187 de la Ley 5ª de
1992, esto es, los pareceres y posiciones ideológicas que llevaron al
surgimiento de los textos dispares aprobados por las plenarias.
La labor final cumplida por el Senador
conciliador en la sesión plenaria de diciembre 14 de 2010, mostró
adicionalmente la ilustración sobre el asunto, no sólo a partir de su labor en la
Comisión Accidental, sino al interior del debate legislativo en la plenaria del
Senado de la República, de diciembre 7 de 2010, en la que expresó su voto,
voluntad y conocimiento, como quedó manifiesto en el texto conciliado con el
Representante a la Cámara Heriberto Sanabria Astudillo, par de esa Comisión, al
formular conjuntamente las observaciones y consideraciones por las que se
resolvió “acoger la mayoría del texto aprobado por la Plenaria de la Cámara
de Representantes”, ese diciembre 14 de 2010, como consta en el Acta
N° 33 de la sesión ordinaria (Gaceta del Congreso N° 78 de marzo 10 de 2011).
La Corte Constitucional declarará,
entonces, la exequibilidad de la Ley demandada, por el cargo referido, por
cuanto no se estructura el vicio de trámite que endilga el actor al Congreso de
la República, en la medida en que las probanzas establecen que la integración y
desempeño de la Comisión Accidental de
Conciliación, conformada por el Representante a la Cámara Heriberto Sanabria Astudillo y el Senador Juan Carlos
Restrepo Escobar, con ocasión del debate del proyecto de ley 169 de 2010 Senado
– 056 de 2009 Cámara, cumplió a cabalidad las previsiones de los artículos 29 y
161 constitucionales, y se adecuó a las exigencias del artículo 187 de la Ley
5ª de 1992, en virtud del principio democrático, orientador del proceso
legislativo.
VIII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan
artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones
Populares y Grupo”, por el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA                        MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrada                                                                 Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO       JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA                               JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO  SIERRA PORTO               LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-730/11
VICIOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Tipos (Aclaración de voto)/VICIOS DE PROCEDIMIENTO
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidades que contempla (Aclaración de voto)
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Operancia frente
a cargos por vicios de procedimiento de carácter formal en trámite legislativo
(Aclaración de voto)
La
jurisprudencia constitucional ha explicado que durante el proceso de formación
de las leyes, el Congreso de la República puede incurrir en dos tipos
principales de vicios: los vicios de procedimiento, y los vicios materiales o
de fondo.  La categoría de vicios de procedimiento contempla a su vez dos tipos
de irregularidades violatorias de la Constitución: los vicios de procedimiento
de carácter formal, y los vicios de procedimiento de carácter sustantivo. La
importancia de esta clasificación radica en las claras repercusiones prácticas
derivadas de una determinada irregularidad del proceso legislativo bajo una u
otra categoría, principalmente, la aplicación del término de caducidad de un
año consagrado en el artículo 242 Superior para la interposición de acciones
públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma, y la posibilidad de
convalidar o sanear dichos vicios una vez se han verificado.
VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Aclaración de voto)/VICIOS DE PROCEDIMIENTO
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Relacionados con aspectos rituales del proceso
legislativo (Aclaración de voto)/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Susceptibles de ser saneados (Aclaración de voto)/
VICIOS MATERIALES O DE FONDO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Aclaración de voto)/VICIOS MATERIALES O
DE FONDO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Se predican de la esencia del acto jurídico
y afectan su contenido (Aclaración de voto)
Si
bien comparto el sentido y la
orientación del fallo, así como la decisión de declarar exequible la norma
acusada por las razones que allí constan, me permito aclarar mi voto con
respecto a una afirmación puntual contenida en la sección 6 de la parte motiva
de la sentencia, donde se  afirma, al definir los “vicios formales dentro del
proceso de aprobación de las leyes”, que éstos “se refieren a la inobservancia
de las formas propias, al efecto previstas en la Constitución y en la Ley 5ª de
1992”, y que “esa clase de vicios emerge de todas aquellas irregularidades en
que se incurra durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento de
cualquiera de los requisitos impuestos por el orden jurídico al proceso de
formación y aprobación de las leyes, que afecten de manera parcial o definitiva
su eficacia y validez”, afirmación que resulta descontextualizada, generalizada
e imprecisa, que no se complementó con las distinciones y precisiones efectuadas
por la Corte sobre los distintos tipos de vicios que se pueden presentar en el
procedimiento legislativo.
Referencia: expediente D-8415
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010, ‘Por
medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares
y de Grupo’.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Con
el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Corte Constitucional,
y precisando que comparto el sentido y la orientación del fallo, así como la
decisión de declarar exequible la norma acusada por las razones que allí
constan, me permito aclarar mi voto con respecto a una afirmación puntual de la
sentencia, referida al cumplimiento de los requisitos constitucionales del
proceso de creación de las leyes.
En
la sección 6 de la parte motiva de la sentencia se afirma, al definir los “vicios
formales dentro del proceso de aprobación de las leyes”, que éstos “se
refieren a la inobservancia de las formas propias, al efecto previstas en la
Constitución y en la Ley 5ª de 1992”, y que “esa clase de vicios emerge
de todas aquellas irregularidades en que se incurra durante el trámite
legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos
impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y aprobación de las
leyes, que afecten de manera parcial o definitiva su eficacia y validez”.
Si bien el texto de esta afirmación es en lo esencial idéntico al de un párrafo
introductorio de la parte motiva de la sentencia C-1177 de 2004[33],
se extrajo en forma descontextualizada de su texto, y no se complementó con las
distinciones y precisiones que a continuación efectuó la Corte en esta misma
sentencia sobre los distintos tipos de vicios que se pueden presentar en el
procedimiento legislativo. Por ello, esta afirmación deviene en una
generalización imprecisa que, por su mismo grado de vaguedad, desconoce las
pautas jurisprudenciales claramente establecidas por la Corte Constitucional
desde sus primeros pronunciamientos, a lo largo de una pacífica línea decisoria
sobre el tema.
La
jurisprudencia constitucional, con base en el texto de la Carta Política[34],
ha explicado que durante el proceso de formación de las leyes, el Congreso de la
República puede incurrir en dos tipos principales de vicios: los vicios de
procedimiento, y los vicios materiales o de fondo. A su turno, la
categoría de vicios de procedimiento contempla dos tipos de irregularidades
violatorias de la Constitución: los vicios de procedimiento de carácter
formal, y los vicios de procedimiento de carácter sustantivo. En el
marco de este esquema, la Corte Constitucional ha desarrollado una profusa y
detallada jurisprudencia que, en criterio de la suscrita, no puede ser dejada
de lado mediante generalizaciones imprecisas como la que me ha llevado a
registrar la presente aclaración de voto, especialmente teniendo en cuenta que
hay claras repercusiones prácticas derivadas de la clasificación de una
determinada irregularidad del proceso legislativo bajo una u otra categoría –
principalmente, la aplicación del término de caducidad de un año consagrado en
el artículo 242 Superior para la interposición de acciones públicas de inconstitucionalidad
por vicios de forma, y la posibilidad de convalidar o sanear dichos vicios una
vez se han verificado-.
Una
primera distinción entre las dos principales categorías de vicios del proceso
legislativo fue efectuada por la Corte en la sentencia C-501 de 2001[35],
en la cual se explicó que “[u]na ley incurre en vicios materiales cuando
entre el contenido de las disposiciones en ella contempladas y la Carta surge una
relación de contradicción, esto es, cuando los ámbitos de ejercicio de la
capacidad configuradora del Congreso vulneran la materialidad del texto
fundamental”, mientras que “[v]icios de forma, en cambio, son aquellas
irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación
de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por
cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace”.
Siguiendo
esta línea, en cuanto a los vicios de procedimiento, la Corte tiene establecido
–y explicó en la sentencia C-1177/04 que se cita- que “en oposición a los
vicios materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jurídico y
que sí afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer
aspectos rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, están
circunscritos al ámbito del debate, aprobación y promulgación de las leyes y no
a su contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que
por su naturaleza y por razones de seguridad jurídica pueden sanearse con el
transcurso del tiempo”; en este mismo sentido, en la sentencia C-501 de
2001[36] la Corte explicó que “[v]icios
de forma (…) son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que
antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el
constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una
cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito jurídico
remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a las
cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello, los
vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron
debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales”.
En
relación con las distintas categorías de vicios de procedimiento, la Corte ha
explicado que, por una parte, existen vicios de procedimiento de carácter formal
–definidos como aquellos que son “imputables a las ritualidades propias del
proceso legislativo en cabeza del Congreso de la República”[37]-,
y vicios de procedimiento de carácter sustantivo –a saber, aquellos cuya
entidad “no se agota en el proceso legislativo sino que también tiene[n]
capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su
cumplimiento”[38]-. Esta segunda clase
incluye, por ejemplo, los casos en que se viola el principio de unidad de
materia, se desconoce la reserva de ley estatutaria u orgánica, se incurre en
una extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, o en un
vicio de competencia del Congreso. Sobre esta última modalidad de vicios en el
proceso legislativo, la Corte explicó, en la sentencia C-1177/04 que se viene
citando, que “aun cuando los mismos se encuentran integrados al trámite o
procedimiento legislativo, algunos tienden a desbordar ese ámbito meramente
formal para proyectarse también sobre el contenido material de la norma”,
motivo por el cual frente a ellos no es oponible el término de caducidad del
artículo 242-3 Superior.
Esta
línea jurisprudencial se ha forjado a través de numerosos fallos adoptados en
sede de constitucionalidad, que constituyen sólidos precedentes que han de ser
respetados.
Por
la importancia de mantener y respetar con rigurosa precisión las distintas
categorías de vicios en el proceso de formación de la ley, dadas sus profundas
consecuencias de tipo procesal, que inciden sobre la posibilidad misma de
activar la acción pública de inconstitucionalidad, en los anteriores términos,
aclaro mi voto.
Fecha
ut supra.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Ley 5ª de 1992, artículo 187, modificado por el artículo
17 de la Ley 974 de 2005.
[2] Cfr. C-141/10 (febrero 26), M. P. Humberto Sierra Porto.
[3] Greppi, Andrea. Concepciones
de la democracia en el ordenamiento jurídico contemporáneo, Ed. Trotta,
Madrid, 2006.
[4] C-141/10, precitada.
[5] “En este sentido Manuel
Aragón Reyes en Constitución, democracia y control, México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica No. 88, 2002, p. 36 y
s.s.”
[6] “Por esta razón Kelsen afirmaba que entre
más exigente sea la mayoría menor será la limitación de la libertad individual.
En este sentido manifestó que ‘el principio de mayoría absoluta significa la
aproximación relativamente mayor a la idea de libertad’ KELSEN Hans, ‘El
problema del parlamentarismo’ en Escritos sobre la democracia y el socialismo,
Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.”
[7] “LEIBHOLZ
G., RINCK H., HESSELBERGER D., Grundgesetz Kommentar, Artikel 20, T. II, Ed.
Otto Schmidt, Colonia, 1990, p. 37; Por la doctrina española puede consultarse
el excelente trabajo de la doctora Paloma Requejo, democracia parlamentaria y
principio minoritario, Ed. Ariel, Barcelona, 2000, especialmente el cap. 4.“
[8] “RESIGNO
G.U., Voce ‘Principio maggioritario’ en  Enciclopedia Giuridica Treccani, vol.
XXIV, 1998, p. 2.”
[9] “La inclusión de las minorías en el debate y decisión de los temas
más relevantes de la vida congresual no puede entenderse como la renuncia a la
dinámica del cuerpo legislativo; en este sentido resulta útil tener en cuenta
las palabras de Moreno, para quien ‘Tal modo de ver las cosas atentaría contra
la propia naturaleza del Parlamento como sede de debate pluralista entre todas
las fuerzas políticas, y supondría olvidar el papel fundamental que estos
grupos desarrollan en la función central que los modernos parlamentos están
llamados a desempeñar: el control de la actividad del ejecutivo’ MORENO GARCIA
Antonio, ‘Los derechos de las minorías en la organización del trabajo
parlamentario’ en Revista de las Cortes Generales, n. 25, Madrid, 1992, p. 52.”
[10] “Se exige el apoyo de una mayoría absoluta para aprobar, entre
otras, las leyes que concedan facultades extraordinarias al Presidente de la República (Art. 150 num. 10), para las leyes orgánicas (Art. 151), para las leyes estatutarias
(Art. 153), para las leyes que llamen al pueblo a convocar una Asamblea
Constituyente (Art. 376), para las leyes que sometan a referendo un proyecto de
reforma constitucional (Art. 378), para la reconsideración de una objeción
presidencial por razones de inconveniencia (Art. 167), para aprobar moción de
censura contra un Ministro (Art. 135 n. 9º) o para aprobar actos legislativos.
Por otro lado, se requerirá mayoría de dos tercios para aprobar leyes que
reformen o deroguen decretos legislativos expedidos en desarrollo del Estado de
Guerra Exterior (Art. 212 inc. 4º) y para aquellas leyes que conceden amnistías
o indultos (Art.150 num. 17).”
[11] “Esta es la razón que anima a
Rodríguez-Zapata a considerar que ‘Las decisiones públicas trascendentales
deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los
puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a
todos los intereses encontrados’. Sólo de esta forma, apunta, se puede
convertir en voluntad institucional la voluntad social.’ Al respecto
RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed.
Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.”
[12] “Las sesiones reservadas son la excepción
dentro de la actividad de las Cámaras, y no están previstas a priori para la
discusión de ningún asunto dentro del procedimiento legislativo; para su
celebración es necesario que medie propuesta expresa de la Mesa directiva, de un Ministro o de una quinta parte de los miembros de la cámara o comisión,
y que así sea aprobado por mayoría simple.”
[13] “De conformidad  con el cual
todo proyecto que la Cámara quiera discutir debe publicarse antes de darle
curso en la respectiva Comisión.”
[14] “Art. 157 del  Reglamento del
Congreso.”
[15] C-140/98 (abril 15), M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-702/99
(septiembre 20), M. P. Fabio Morón Díaz; C-1190/01(noviembre 15), M. P. Jaime
Araújo Rentería; C- 950/01 (septiembre 5), M. P. Jaime Córdoba Triviño; C-044/02
(enero 30), M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-198/02 (marzo 19), M. P. Clara Inés
Vargas Martínez, entre otras.
[16] “Sentencia C-737 de 2001.”
[17] “Sentencia C-376 de 1995 y C-054
de 1996.”
[18] “Sentencia C-1488 de 2000.”
[19] Cfr. C-1152/03 (diciembre 3), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
Constatar además C-557/00 (mayo 16), M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[20] C-865/01 (agosto 15), M. P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterada
en la C-578/02 (julio 30), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[21] C-473/04 (mayo 18), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual
se siguieron los lineamientos de la sentencia C-370/04 (abril 27), Ms. Ps.
Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis, y el auto 170/03 (septiembre 24),
M. P. Álvaro Tafur Galvis. Cfr. también C-131/09 (febrero 24),  M. P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[22] “Al respecto, ver sentencia C-737 de 2001.”
[23] “Constitución Política, Artículo 145. El
Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni
deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo
podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la
respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.”
[24] “Constitución Política, Articulo 146. En el Congreso pleno, en
las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.”
[25] “Constitución Política, Artículo 157. Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión
permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en
los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes
de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. 4.
Haber obtenido la sanción del Gobierno.”
[26] “Constitución Política, Artículo 160. Entre el primero y el
segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias. En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. Todo
Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso
correspondiente.”
[27] Según el artículo 114 de la Ley 5ª de 1992, las proposiciones se clasifican, para su trámite, así:
“1.
Proposición principal. Es la moción o iniciativa que se presenta por primera
vez a la consideración y decisión de una Comisión o de una de las Cámaras.
2.
Proposición sustitutiva. Es la que tiende a reemplazar a la principal, y se
discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la
sustitutiva, desaparece la principal.
3.
Proposición suspensiva. Es la que tiene por objeto suspender el debate mientras
se considera otro asunto que deba decidirse con prelación, pero para volver a
él una vez resuelto el caso que motiva la suspensión.
Se discute
y resuelve separadamente de la principal y con prelación a cualquiera otra que
no sea de sesión permanente.
4.
Proposición modificativa. Es la que aclara la principal; varía su redacción sin
cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal
para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o más temas, dos o más
artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en
una sola; o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se
debate, por razones de conveniencia o coordinación que se aduzcan.
5. Proposición
especial. Es la que no admite discusión, y puede presentarse oralmente. Se
considera la de suficiente ilustración, la de sesión permanente y la de
alteración del orden del día.
PARÁGRAFO.
No puede hacerse proposición sustitutiva de sustitutiva, ni modificativa de
modificativa, ni suspensiva de suspensiva, ni más de una proposición de las
contempladas en este artículo fuera de la principal.”
[28] “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.”
[29] “Corte Constitucional, C-737 de 2001,
precitada.”
[30] Gaceta del Congreso N° 76 de marzo 10 de 2011, págs. 1, 2,
4, 27 a 36.
[31] Gaceta del Congreso N° 78 de marzo 10 de 2011, págs.1, 2,
3, 4, 79 a 84.
[32] Art. 161 (modificado por A. L. 1/2003, art. 9°): “Cuando
surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría. //
Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido
se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de
la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el
proyecto.”
[33] En la sentencia C-1177/04 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte afirmó: “5.2. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre la
materia, los vicios de forma están constituidos por todas aquellas
irregularidades en que se incurre durante el trámite o proceso legislativo,
materializados en la omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos
extrínsecos impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y
aprobación de las leyes, y que tienden a afectar de manera parcial o definitiva
la eficacia y validez de las mismas en cuanto a la solemnidad viciada”. A
continuación, luego de esta primera afirmación introductoria, la Corte trazó con claridad la distinción entre los vicios de forma y los vicios de fondo,
refiriéndose igualmente a la categoría especial de los vicios de competencia, y
señalando las distintas repercusiones prácticas de que una irregularidad se
clasifique bajo una u otra rúbrica.
[34] Artículo 241, C.P.
[35] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[36] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[37] Sentencia C-1177 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] Sentencia C-531 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la sentencia C-1177/04 la Corte continuó precisando, sobre este tipo de
vicios, que “en relación con dichos vicios [de competencia], puede ocurrir que
aun cuando la ley sea formalmente válida, por haberse surtido de manera
impecable el trámite legislativo previsto en el ordenamiento jurídico, algunos
de sus contenidos normativos sean inconstitucionales por no tener conexidad con
la temática de la ley (unidad de materia), referirse a un tema para el cual no
había sido habilitado el Presidente de la República por parte del Congreso (facultades extraordinarias), y regular por medio de ley ordinaria un asunto que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas o estatutarias. Ello lleva a considerar que
el vicio de inconstitucionalidad no sea formal, por haberse tramitado tal
ordenamiento de acuerdo a la Constitución y la ley, sino material, por afectar
el contenido de un precepto jurídico respecto del cual no tenía competencia el
Congreso”.