C-271-00
Sentencia C-271/00
Sentencia C-271/00
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
temporal y material
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión
de la materia
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Implicaciones
de organizar una entidad
Organizar una
entidad implica la redistribución de funciones de sus dependencias e inclusive
dicha operación comporta la posibilidad de modificar su estructura interna y
hasta en ocasiones eliminar funciones, trasladar personal de un lugar a otro
dentro  del ente, variar su patrimonio, sus activos y hasta sus archivos, pero
siempre en relación con el mismo organismo, pues éste no desaparece de la
estructura misma de la administración pública. Es evidente que "organizar"
una entidad, no implica, asumir por parte del nuevo ente, competencias y
atribuciones propias de otros órganos públicos, pertenecientes a la estructura
de la administración pública nacional.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Autorización
expresa para asignación de funciones o atribuciones entre entidades de la
administración
LEY-Autorización expresa para asignación de
funciones o atribuciones entre entidades de la administración
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Ejercicio
en estrictos y precisos términos señalados por el legislador
EXCESO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Organización
de la DIAN
EXCESO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Asignación
a la DIAN de funciones que cumplía la Superintendencia Bancaria relacionadas
con las casas de cambio
Referencia:
expediente D-2533
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 18 (parcial) del Decreto ley 1071 de
1999.
Actor: Luis Carlos
Sachica Aponte
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá D.C.,  marzo ocho (8) de
dos mil  (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE,  demandó parcialmente el
parágrafo del artículo 18 del Decreto ley 1071 de 1999, “Por el cual se
organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y
presupuestal y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, resaltándose la expresión acusada por el demandante,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.615 de 26 de junio de
1999:
“ DECRETO 1071 DE 1999
( Junio 26)
“Por el cual se
organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y
presupuestal y se dictan otras disposiciones"
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas en el artículo 79 numeral 1º. de la Ley 488 de 1998
DECRETA
“ (...)
“Artículo 18.
Parágrafo:
"A la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le corresponderá ejercer
las demás funciones que en materia de comercio exterior le sean asignadas por
normas posteriores. Adicionalmente ejercerá las funciones y competencias que
hasta antes de entrar en vigencia el presente decreto le correspondían a la
Superintendencia Bancaria en relación con la autorización, vigilancia, control
y sanción de las Casas de cambio, sin perjuicios de las demás competencias que
se le asignan en materia de control cambiario en este decreto".
III.
LA DEMANDA
Considera el actor que la disposición
acusada parcialmente viola el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política.  En efecto, expresó el demandante en su libelo, que no existen
expresas facultades en el artículo 79 de la Ley 488 de 1998, para modificar las
competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, ya que las
otorgadas en el artículo referido, no son explícitas en este aspecto, pues el
legislador extraordinario se extralimitó en sus atribuciones al ampliarlas,
trasladándole a la DIAN, aquellas facultades que venía ejerciendo la
Superintendencia Bancaria, respecto de la autorización, control y vigilancia de
las casas de cambio.
Afirma el demandante, que analizadas las
facultades otorgadas en el artículo 79 de la ley 488 de 1998, sin esfuerzo, el
juez constitucional y el operador jurídico pueden advertir, sin lugar a
equívocos, que claramente, el legislador no se refiere a ninguna ampliación o
traslado de las competencias de la Superintendencia Bancaria a la DIAN.
De otra parte, expone que la distribución y
asignación de competencias pertenece al constituyente y al legislador, el cual
puede habilitar al gobierno para tal efecto, pero dicha delegación debe ser
clara, expresa, unívoca y transparente por parte de la ley de facultades.
Sostiene el demandante, que la ambigüedad
del segmento acusado, al parecer condiciona el ejercicio de la competencia de
control de la DIAN, sobre las casas de cambio, a la expedición de otras normas
particulares o reglamentarias, lo que conduce a una indebida prolongación de
las facultades extraordinarias más allá del límite temporal establecido en la
norma habilitante, violando lo dispuesto expresamente en el artículo 150-10
superior.
Finalmente, consideró el demandante que el
otorgamiento de facultades extraordinarias para "organizar una entidad
oficial" no implica el cambio, ampliación o reducción de sus
competencias, salvo que, de manera expresa el legislador hubiere habilitado al
ejecutivo para proceder de esta manera, pues, en criterio del actor, organizar
equivale a "establecer una estrategia orgánica que permita cumplir
eficientemente unas funciones a partir de su previa definición en la ley".
IV.   INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público conjuntamente con la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Publico, conjuntamente con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a
través de la Jefatura de la División de Normativa y Doctrina Aduanera de esta
última entidad, intervinieron en el proceso, para defender la
constitucionalidad del parágrafo acusado del artículo 18 del Decreto 1071 de
1999, con base en los siguientes razonamientos:
En efecto, luego de exponer sobre los
antecedentes de la norma acusada, expresaron los intervinientes que no es
cierto lo afirmado por el demandante en el sentido de que el parágrafo
parcialmente acusado del artículo citado es violatorio de la Carta, por cuanto,
la facultad otorgada en el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, es
amplia al otorgarle al ejecutivo competencias para "organizar la
DIAN", criterio técnico que se armoniza con lo estipulado en el
artículo 1 del decreto 1050 de 1968. Luego de exponer el alcance del vocablo
"organizar", de acuerdo con el concepto que obra en el
diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, concluyen los intervinientes
que:
"....
"El traslado
de competencia tiene sentido en razón a que desde la reforma de 1992, la DIAN
es una entidad de carácter técnico a la cual compete el control y vigilancia
sobre el cumplimiento del régimen cambiario en materia de importación y
exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas financiados en
moneda extranjera de importaciones y exportaciones y subfacturación y
sobrefacturación de dichas operaciones.
Como se desprende
de los argumentos citados, el organizar una entidad, comprende la facultad de
hacerla nuevamente con las funciones y competencias que la misma exige acorde
con la misión, y visión de la entidad, planeando su futuro y teniendo en cuenta
las modificaciones y adiciones a las funciones que antes se realizaban, con el
fin de ponerla acorde con la situación real del país y la que se proyecta en un
futuro.
2. Intervención Ciudadana
La ciudadana Ana Lucía Caballero Agudelo,
intervino en el proceso y mediante escrito solicitó a esta Corporación declarar
exequible el parágrafo acusado del artículo 18 del decreto ley 1071 de 1999.
En efecto, aduce la interviniente que el
demandante desconoce de manera ligera el espíritu así como el título y el
contenido del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, el cual reza "facultades
para el fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera",
de cuyo texto, estima la interviniente, se desprende claramente que el objetivo
del legislador, al otorgar las referidas facultades, apunta a posibilitar al
gobierno para el despliegue de todas las acciones tendientes al fortalecimiento
de la administración tributaria y aduanera, labor que se hizo por parte del
ejecutivo de manera precisa al expedir el parágrafo parcialmente acusado.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 1926, recibido el 15 de septiembre de 1999 por la Secretaría de
esta Corporación, solicita a la Corte declarar inexequible el segmento
normativo del parágrafo acusado del artículo 18 del Decreto ley 1071 de 1999,
con fundamento en las siguientes consideraciones:
A juicio del Ministerio Público, desde el
punto de vista temporal, el decreto se dictó en el término contemplado por la
norma superior, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la sanción de la
ley, pues el decreto objeto de cuestionamiento fue publicado el día 26 de junio
de 1999 en el Diario Oficial No. 43.615, mientras que la ley fue  sancionada el
28 de diciembre de 1998 y publicada en el D.O. No. 43.460.
De otra parte, aduce la vista fiscal, que
desde el ángulo material, el artículo 79 de la Ley 488 de 1998 invistió al
ejecutivo para adoptar, entre otras medidas, la siguiente "organizar la
Dirección de Impuestos y Aduanas  Nacionales como un ente con personería jurídica,
autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público"; por lo tanto, afirma el Procurador que el segmento
acusado parcialmente del parágrafo del artículo 18 del Decreto ley 1071 de
1999, excede el alcance de la ley habilitante, porque las facultades
extraordinarias para expedir decretos leyes, deben circunscribirse únicamente a
las actividades expresamente enunciadas en la ley de autorizaciones y, que
conforme a la Carta y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el
Ejecutivo no puede interpretar extensivamente dichas atribuciones, so pretexto
de realizar fines justificables y plausibles.
Finalmente, aduce el Procurador General de
la Nación que:
"En el caso
que se revisa, se advierte que el artículo 79 de la Ley 488 de 1998 no facultó
expresamente al Presidente de la república para transferirle a la DIAN
funciones de autorización, vigilancia, control y sanción de las Casas de Cambio
cuyo ejercicio, antes de la expedición del Decreto 1071 de 1999, le correspondía
a la Superintendencia Bancaria.
De manera que el
Gobierno incurrió en un desbordamiento de las facultades extraordinarias que se
le confirieron para organizar la DIAN, al atribuirle a este organismo las
referidas funciones de control sobre las Casas de Cambio por medio de las
expresiones acusadas del parágrafo del artículo 18 del mencionado ordenamiento
legal, las cuales, por esta razón, se encuentran viciadas de
inconstitucionalidad.
VI.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Primera.  La Competencia
Es competente la Corte Constitucional para
conocer de la presente acción de conformidad con lo dispuesto en el artículo
241-5 de la Carta Política, por hacer parte la normatividad acusada, de un
decreto con fuerza de ley, expedido en desarrollo de facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso de la República el Ejecutivo, en virtud del artículo
79 de la ley 488 de 1998.
Segunda. Sujeción del parágrafo acusado a
las facultades extraordinarias. Límites temporales o materiales del parágrafo
del artículo 18 del Decreto ley 1071 de 1999.
a)    Límite temporal
En efecto, la ley 488 de 1998, "por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones
fiscales de las entidades territoriales", fue sancionada el 28 de
diciembre de 1998 y publicada en el Diario Oficial No. 43.460. El artículo 79
de la referida ley le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la
República para que, en el término de seis meses, contados a partir de la sanción
de la ley, adoptara algunas medidas en relación con la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, especialmente con el objeto de establecer su organización
interna, el régimen de personal y su Estatuto Disciplinario,  y dictar otras
normas sobre aspectos presupuestales, así como para la creación de algunos
fondos.
Ahora bien, en ejercicio de tales
facultades, el Ejecutivo expidió el 26 de junio de 1999, el Decreto 1071 de
1999 "Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería
jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones",
(publicado en el Diario Oficial No. 43.615 del 26 de junio de 1999).   Estima
la Corte que, desde el punto de vista de la sujeción temporal del Ejecutivo a
las facultades concedidas en la norma habilitante, esto es, dentro de los seis
(6)  meses contados a partir de la sanción de la ley, que principiaron a
contarse desde el 28 de diciembre de 1998, el Gobierno expidió el decreto 1071
de 1999 el día 26 de junio, publicado en el Diario Oficial No. 43615, es decir,
dentro del período otorgado, y por tanto no hay reparo constitucional por este
aspecto.
b. Límite material
De otra parte, observa que Corte que
mediante el artículo 79 de la Ley 488 de 1998, y con fundamento en las
facultades consagradas en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se
revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de vigencia de
la citada ley, para entre otros aspectos:
"Organizar
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería
jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público" .
Conforme al marco normativo anterior, se
pregunta la Corte si las facultades otorgadas al Gobierno para "organizar
la DIAN", con las atribuciones y características propias de toda
persona jurídica de derecho público, se utilizaron por el Ejecutivo, conforme a
la Carta y a la jurisprudencia de esta Corte.   El parágrafo parcialmente
acusado del artículo 18 del Decreto 1071 de 1999, asignó competencia a la DIAN,
para la autorización, vigilancia y control sobre las casas de cambio, funciones
que originalmente se hallaban radicadas en la Superintendencia Bancaria. Se
analizará entonces si el Ejecutivo desarrolló adecuadamente o nó el preciso
marco de atribuciones señaladas en la ley habilitante, que finalmente es la
cuestión a que se refiere el demandante en su libelo.
En efecto, esta Corporación, ha estimado en
forma reiterada en su jurisprudencia sobre el tema, que como quiera que la
facultad  legislativa, por disposición constitucional, está atribuida de manera
expresa al Congreso de la República, puede dicho órgano constitucional,
trasladarla excepcional y temporalmente al Ejecutivo (artículo 150 numeral 10),
por lo que el Gobierno al ejercerla, deberá hacerlo dentro de los "estrictos
y precisos términos señalados por el legislador  en la respectiva norma
habilitante".
De otra parte, debe la Corte recordar que
el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo
de las facultades extraordinarias que de manera general muestra una restricción
de sus alcances, por lo que la precisión de la materia se conserva como un
elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el
Presidente de la República. Así se establece en el nuevo texto constitucional
(artículo 150-10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de
facultades. Desde esta perspectiva, el control de constitucionalidad que debe
efectuar la Corte, respecto del contenido material de los decretos leyes
expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias, está dirigido a
determinar si el Ejecutivo, obrando como legislador extraordinario, respetó o
nó los límites fijados en la norma habilitante, por lo que la Corte, para
desarrollar este control, deberá definir previamente los conceptos señalados en
la norma que habilita o faculta al legislador, conforme lo ha señalado esta
Corporación, en su doctrina jurisprudencial[1].
Observa la Corte que del tenor literal del
artículo 79 de la Ley 488 de 1998, se desprende que la norma invistió de
atribuciones al Ejecutivo para organizar la DIAN como un ente con personería
jurídica, autonomía administrativa y presupuestal adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; en consecuencia el artículo 79 delimitó la materia
en cuanto invistió al Presidente para organizar la DIAN como un ente con todas
las atribuciones de las personas jurídicas de derecho público.
La Corte se pregunta si "organizar una
entidad" implica el traslado o nó de funciones o competencias de un órgano
a otro, como al parecer fue interpretado por el legislador extraordinario. En
efecto, organizar, conforme al diccionario de la Lengua Española significa "establecer
o reformar una cosa, sujetándola a reglas, el número, orden, armonía o
dependencia de las partes que la componen o han de componerla".
En consecuencia, estima la Sala que
organizar una entidad pública implica reformar determinada institución, a
partir de los componentes que han sido atribuidos previamente por la ley,
según las acepciones del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española;
por lo tanto, organizar una entidad implica la redistribución de funciones de
sus dependencias e inclusive dicha operación comporta la posibilidad de
modificar su estructura interna y hasta en ocasiones eliminar funciones,
trasladar personal de un lugar a otro dentro  del ente, variar su patrimonio,
sus activos y hasta sus archivos, pero siempre en relación con el mismo
organismo, pues éste no desaparece de la estructura misma de la administración
pública.
La Corporación comparte el argumento
expuesto tanto por el demandante como por el Ministerio Público, al señalar que
el parágrafo del artículo 18 del decreto 1071 de 1999 es inexequible, por
cuanto la atribución otorgada para "organizar" la DIAN, no comportaba
la posibilidad de trasladarle a esta institución las competencias que en
materia de autorización, vigilancia, control y sanción de las casas de cambio,
venía desempeñando la Superbancaria Bancaria hasta la entrada en vigencia del
decreto 1071 de 1999.  En efecto, conforme a la atribución otorgada, era
indispensable que el Congreso autorizara expresamente al Ejecutivo para radicar
tales competencias en el mencionado órgano estatal, pues es evidente que "organizar"
una entidad, no implica, asumir por parte del nuevo ente, competencias y
atribuciones propias de otros órganos públicos, pertenecientes a la estructura
de la administración pública nacional.
La Corte reitera nuevamente en esta ocasión
que, conforme a lo ordenado en los artículos 150-7, 189-15-16 y 210 superiores,
la asignación de funciones o atribuciones entre entidades que conforman la
estructura de la administración nacional, es un asunto que requiere siempre
"de autorización expresa en la ley", sea ésta ordinaria o de
facultades extraordinarias, pues, el Constituyente introdujo como un elemento sine
qua non para que el Ejecutivo proceda, constitucionalmente, de tal
habilitación por parte de la ley de facultades. En consecuencia, observa la
Corte, que del tenor literal del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, se
desprende que el Presidente de la República únicamente estaba investido de
precisas facultades extraordinarias, para adoptar mediante decreto ley medidas
tendientes a "organizar la DIAN como un ente con personería jurídica,
autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público", pero no para "autorizar, vigilar, controlar
y sancionar las casas de cambio, tal como lo venía haciendo la Superintendencia
Bancaria hasta antes de entrar en vigencia el decreto 1071 de 1999",
ni mucho menos para trasladar estas importantes funciones que venía ejerciendo
la Superintendencia Bancaria hasta antes de entrar en vigencia el decreto
objeto de cuestionamiento.
Para lograr este cometido institucional,
era indispensable que el Congreso de la República autorizara expresamente al
Ejecutivo conforme lo dispuesto por el artículo 150-10 superior, ya que, se
reitera, el Gobierno no puede interpretar extensiva ni ampliamente, atribuciones
o facultades de esta específica naturaleza, pues con ello se quebranta el
principio constitucional según el cual las facultades deben ejercitarse en los
estrictos y precisos términos señalados por el legislador.
En efecto, esta Corte ha sido enfática,
además en sostener el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación
constitucional en materia de facultades extraordinarias al Gobierno (C-702/99
M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).   Por lo tanto, se insiste que, en el caso que se
analiza, el Congreso al otorgar las facultades extraordinarias al Ejecutivo, no
incluyó expresamente competencia para que éste, en calidad de legislador
extraordinario, trasladara atribuciones entre entidades o agencias estatales,
pues únicamente invistió a la DIAN para que se "organizara"
con el fin de fortalecer la administración aduanera y tributaria, sin que se
incluyeran otros aspectos nuevos o especiales, ajenos a la habilitación
legislativa, ni mucho menos para asignarle funciones de autorización,
vigilancia y control sobre las casas de cambio en Colombia a la DIAN, como
efectivamente sucedió con el segmento normativo acusado del parágrafo del
artículo 18 del Decreto Ley 1071 de 1999.
Entonces, encuentra la Corte fundado el
cargo de inconstitucional que presentó el demandante contra el parágrafo
parcial del artículo 18 del decreto 1071 de 1999, por cuanto el legislador
extraordinario se excedió en las precisas y expresas facultades que el
legislador le otorgó para organizar la DIAN, a través del artículo 79 de la Ley
488 de 1998.  En consecuencia, en la parte resolutiva se declarará inexequible
el parágrafo acusado.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la expresión normativa
"Adicionalmente ejercerá las funciones y competencias que hasta antes
de entrar en vigencia el presente decreto le  correspondían  a la
Superintendencia bancaria en relación con la autorización, vigilancia, control
y sanción de las casas de cambio, sin perjuicio de las demás competencias que
se le asignan en materia de control cambiario en este decreto".,
contenida en el parágrafo del artículo 18 del Decreto 1071 de 1999.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA  CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia
C-271/00
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso en
criterio de interpretación constitucional por alcance inadecuado e inflexible
de norma constitucional (Salvamento de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión
debe evaluarse a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad
(Salvamento de voto)
Es cierto que
la precisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias busca delimitar
y restringir el campo de acción de las mismas, en procura de evitar que, por su
intermedio, se desvíe la competencia constitucional legislativa radicada en
cabeza del Congreso de la República; sin embargo, por fuera de aquellas
materias que son del todo indelegables, el sentido y alcance de este requisito
–el de precisión- debe evaluarse a partir de los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad que caracterizan la actividad legislativa, pues de otra manera
se corre el riesgo de hacer inoperante e inútil la facultad de trasladar al
ejecutivo competencias para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Precisamente, la
Corte, al estudiar el fundamento jurídico que avala el requisito de precisión,
tuvo oportunidad de sostener que el mismo se concentra, antes que en la
limitación exhaustiva de las facultades, en el objetivo de la delegación y en
las materias que deben ser tratadas a efectos de establecer su verdadera
relación de causalidad.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Organización
de la DIAN permite al Ejecutivo radicar funciones de vigilancia, control y
sanción de casas de cambio (Salvamento de voto)
FUENTES DEL DERECHO-Uso inadecuado
de definiciones de la Real Academia de la Lengua Española (Salvamento de voto)
FUENTES DEL DERECHO-Arbitrariedad por acoger una de las hipótesis que plantea
definición de la expresión  (Salvamento de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance de la
posibilidad de organizar una dependencia administrativa (Salvamento de voto)
La posibilidad de organizar una
dependencia administrativa como ente autónomo exige, entre otras, establecer
sus funciones, sean estas las que al momento de adoptarse la decisión tiene
asignadas, como aquellas nuevas que provengan de otros organismos o
dependencias que hagan parte de la administración. El cambio de naturaleza,
como tal, impone la creación de dependencias internas que asuman funciones que
la entidad no ejercía, debido a que era un apéndice de una entidad mayor.
Referencia:
expediente D-2533
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 18 (parcial) del Decreto Ley 1071 de
1999
Actor:  Luis Carlos
Sachica Aponte
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Con
el respeto que merecen las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta
Corporación, procedemos a explicar las razones que nos llevaron a salvar el
voto en torno a la declaratoria de inexequibilidad parcial del parágrafo del
artículo 18 del Decreto Ley 1071 de 1999.
1.
Concretamente, la norma citada le asignaba a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) algunas funciones que anteriormente venía cumpliendo
la Superintendencia Bancaria, relacionadas con la autorización, vigilancia,
control y sanción de las casas de cambio.
2.
En concepto de la mayoría, las facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente de la República por el artículo 79 de la Ley 488 de 1998;
reconocidas para “Organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, no incluía aquella
referida a la transferencia de competencias de la Superintendencia Bancaria a
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Para llegar a tal conclusión, se sostuvo en
la Sentencia que, desde el punto de vista material, el ejercicio de facultades
extraordinarias es de carácter restrictivo (C.P. Art. 150-10) y que, en consecuencia,
debe ejercerse en los precisos términos que fije la ley habilitante. En
aplicación de lo anterior, y a la luz de lo preceptuado por la norma impugnada,
se afirmó que la palabra “organizar”, según la acepción que trae el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, habilita a las entidades
públicas para que, en relación con sí mismas, modifiquen su estructura interna,
redistribuyan su funciones, adelanten labores de traslado de personal e incluso
varíen su patrimonio, descartando, en consecuencia, cualquier posibilidad de
asumir competencias propias de otros órganos estatales para lo cual es
necesario que la ley de facultades lo indique expresamente.
3. En oposición a los argumentos de la
Sentencia, los suscritos magistrados consideramos que, una vez más, la Corte
excedió el criterio de interpretación constitucional aplicable a las normas que
conceden facultades extraordinarias, señalándole al artículo 150-10 de la Carta
Política un alcance inadecuado e inflexible el cual, antes que precisar el
verdadero sentido de la delegación especial de competencia legislativa,
desborda la naturaleza jurídica de esa institución superior.
4.
Siguiendo la posición unívoca mantenida en la jurisprudencia de esta
Corporación, es cierto que la precisión en el ejercicio de las facultades
extraordinarias busca delimitar y restringir el campo de acción de las mismas,
en procura de evitar que, por su intermedio, se desvíe la competencia
constitucional legislativa radicada en cabeza del Congreso de la República; sin
embargo, por fuera de aquellas materias que son del todo indelegables (C.P.
Art. 150-10), el sentido y alcance de este requisito –el de precisión- debe
evaluarse a partir de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que
caracterizan la actividad legislativa, pues de otra manera se corre el riesgo
de hacer inoperante e inútil la facultad de trasladar al ejecutivo competencias
para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje. Precisamente, la Corte, al estudiar el
fundamento jurídico que avala el requisito de precisión, tuvo oportunidad de
sostener que el mismo se concentra, antes que en la limitación exhaustiva de
las facultades, en el objetivo de la delegación y en las materias que deben ser
tratadas a efectos de establecer su verdadera relación de causalidad:
“Según lo ha señalado la jurisprudencia, debe
entenderse por precisión de las facultades extraordinarias, no una limitación
absoluta ni rigurosa de aquéllas, de modo que el Congreso señale con toda
minuciosidad y detalle el alcance, contenido y límites que debe contener cada
una de las materias objeto de regulación, hasta el punto que se le deje al
Gobierno un campo tan excesivamente estrecho y restringido de operación que
hagan prácticamente inocuas e innecesarias las facultades. Por lo tanto,  basta
con que claramente se determine y delimite la materia, los objetivos y fines de
las facultades, sin que importe su amplitud. Naturalmente, ésta de manera
alguna puede significar vaguedad e indeterminación.” (Sentencia C-119/96, M.P.,
doctor Antonio Barrera Carbonell).
Posteriormente,
reiteró:
En punto a la
exigencia de precisión, materia del presente debate, la jurisprudencia ha
sostenido que si bien por su intermedio se busca establecer parámetros claros
al acto condición propia de la función legislativa extraordinaria, el mismo no
comporta una limitación  absoluta ni rigurosa que obligue al Congreso a definir
en forma meticulosa el contenido de los asuntos materia de regulación normativa,
reduciendo a su mínima expresión el ejercicio de las facultades y, por ende,
tornándolas inoperantes e innecesarias. (Sentencia C-032/99, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
5. En esta medida, es bastante claro que el
criterio de precisión al cual se encuentra sometido el ejercicio de facultades
extraordinarias, no conlleva una restricción odiosa que tienda a impedir o
dejar sin oficio su razonable ejecución, pues el mismo se entiende satisfecho,
a juicio de la propia Corte, “cuando la ley habilitante ha definido la materia
y se encuentran señalados sus objetivos, sin que incida en su legitimidad la
extensión o amplitud de los temas por tratar.”[2]
6. Por eso, a nuestro entender, las
facultades extraordinarias reconocidas al Presidente de la República para
organizar la DIAN, a su vez contenidas en el artículo 79 de la Ley 488 de 1998,
sí le permitían al ejecutivo radicar en cabeza de ese organismo las funciones
de vigilancia, control y sanción de las casas de cambio, anteriormente
ejercidas por la Superintendencia Bancaria. Entre otras razones, porque a la
DIAN, entendida como una entidad de carácter técnico, a partir de la expedición
de la Ley 6ª de 1992 y del Decreto 2117 también de 1992, le fueron asignadas
funciones de control y vigilancia del régimen cambiario en materia de: (1)
importación y exportación de bienes y servicios, (2) gastos asociados a las
mismas, (3) financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones,
y (4) facturación y sobrefacturación de dichas operaciones[3], con lo cual se
evidencia una clara identidad de materia en la transmisión de funciones que
toca directamente con el objetivo de las facultades extraordinarias reconocidas
al ejecutivo en la precitada ley, como era la de “Organizar la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales…”.
7.  Sobre esto último, en punto al alcance
fijado en la Sentencia a la palabra “Organizar”, consideramos nuestro
deber manifestar un total rechazo al uso inadecuado de las definiciones del
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como fuente de derecho.
La labor interpretativa, que constituye el mecanismo idóneo para guardar la
integridad y supremacía de la Constitución, no se reduce a la mera exégesis, ni
mucho menos a la posibilidad de invocar razones de "autoridad" para
justificar las decisiones que profiera la Corte en ejercicio del control de
Constitucionalidad. Por el contrario, trayendo a colación los argumentos
reseñados en los numerales anteriores, la interpretación exige analizar
razonablemente los textos normativos a fin de comprender su verdadero sentido y
finalidad, de manera que la hipotética dificultad que pueda entrañar el
ejercicio hermenéutico no se convierta en argumento suficiente para eludir su
realización.
8. Pero aun aceptando, en gracia de
discusión, que la definición de la expresión “Organizar” contenida en el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española tiene algún grado de
relevancia jurídica, la posición mayoritaria resulta inaudita e imparcial en
tanto se basa sólo en una parte de la definición, esta es, la que fija su
alcance más restrictivo. En efecto, según la decisión, organizar significa:
"establecer o reformar una cosa, sujetándola a reglas, el número, orden,
armonía o dependencia de las partes que la componen o han de componerla".
Se
olvida que, en los términos del mencionado diccionario, organizar implica tanto
la reforma de los elementos existentes de una cosa, como la reforma o el
establecimiento de los elementos que habrán de componerla.  Es decir, incluye
la idea que sustenta la sentencia, pero también la posibilidad de incluir
nuevos ingredientes al objeto organizado. Así las cosas, ante la ausencia de
argumento alguno, resulta arbitrario, por decirlo menos, acoger una de las
hipótesis que plantea la definición de la expresión organizar, dejando por
fuera otra que, de haber sido siquiera analizada, hubiera conducido a la
declaratoria de exequibilidad del precepto acusado en cuanto que, como ya se
dijo, habría permitido demostrar una clara identidad de materia en la
transmisión de funciones que tocan directamente con el objetivo de las
facultades extraordinarias reconocidas.
9. Si las precisas facultades reconocidas
al Presidente se circunscribían a la labor de "organizar la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería jurídica, autonomía
administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público", éstas no podían limitarse al mero cambio de su naturaleza
jurídica, ya que en términos de administración, y atendiendo a los principios
de eficiencia y economía que rigen la función pública (CP art. 209), la
expresión organizar debe comprenderse en sentido amplio, de suerte que, por su
intermedio, sea posible hacer las modificaciones que en verdad se requieran y
que, precisamente, justifican o explican la necesidad de convertir una
dependencia en un ente autónomo con sentido operativo y de servicio.
10.
En consecuencia, la posibilidad de organizar una dependencia administrativa
como ente autónomo exige, entre otras, establecer sus funciones, sean estas las
que al momento de adoptarse la decisión tiene asignadas, como aquellas nuevas
que provengan de otros organismos o dependencias que hagan parte de la
administración. El cambio de naturaleza, como tal, impone la creación de
dependencias internas que asuman funciones que la entidad no ejercía, debido a
que era un apéndice de una entidad mayor.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1] C-120/97 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz; C-398/95 M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
[2] Sentencia C-032/99, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] Cfr. Manual de la Rama Ejecutiva del Poder Público, año 1994
(Presidencia de la República, Consejería para la Modernización del Estado).