T-058-20
Sentencia T-058/20
AFILIACION DE EXTRANJEROS
AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Regulación
AFILIACION DE EXTRANJEROS
AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Requisitos
DERECHO A LA SALUD DE LOS
MIGRANTES-Obligaciones
mínimas del Estado colombiano
El acceso a la atención integral en salud de los extranjeros
en Colombia –esto es, su vinculación al SGSSS– se sujeta, al igual que sucede
con los nacionales colombianos, al cumplimiento de las exigencias normativas
dispuestas para ello. En todo caso, según la jurisprudencia constitucional, con
independencia del estatus migratorio de aquellos, se les debe garantizar un
mínimo de atención en salud: la de urgencias
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SALUD DE LOS EXTRANJEROS EN COLOMBIA-Deber de cumplir el ordenamiento
jurídico
AFILIACION DE EXTRANJEROS
AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-No vulneración por cuanto exigencia de requisitos es
necesaria para garantizar acceso permanente al SGSSS
Referencia:
expediente T-7.594.960
Partes: Franklin Bruno Romero Orasma en
contra de EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A.
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C.,
dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la
magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez
y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo de tutela de segunda instancia, proferido el 9 de agosto de
2019 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó (Antioquia), que
confirmó la decisión del 3 de junio del mismo año, del Juzgado Tercero
Promiscuo Municipal de Apartadó (Antioquia),
mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales del menor Frank
Jeter Romero Bueno[1],
dentro de la acción de tutela interpuesta por el señor Franklin Bruno Romero
Orasma en contra de EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. (en adelante Sura
EPS).
El expediente de la
referencia fue seleccionado mediante auto del 18 de octubre de 2019[2],
proferido por la Sala de Selección Número Diez[3].
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos objeto de
controversia. El señor
Franklin Bruno Romero Orasma es ciudadano venezolano y reside en el municipio
de Apartadó (Antioquia) desde el año 2016.
2.
El núcleo familiar del
accionante está compuesto por su esposa, la señora Glorismar del Carmen Bueno
González, y sus dos hijos: Frank Jeter Romero Bueno, de 5 años, y Ashley
Nazareth Romero Bueno, de 11 meses.
3.
Señala que se encuentra
afiliado a Sura EPS, en calidad de cotizante, y que su esposa y su hija Ashley
Nazareth Romero Bueno (nacida en Colombia) son beneficiarias suyas. Además, que
Sura EPS ha negado la vinculación de su hijo Frank Jeter Romero Bueno al no contar
con pasaporte u otro de los documentos exigidos por el artículo 2.1.3.5 del
Decreto 780 de 2016, “Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y
Protección Social”, dada su condición de extranjero.
4.
Según afirma el
accionante, a pesar de que su hijo goza de un buen estado de salud, al no permitírsele
que reciba una atención integral se le ha negado la posibilidad de beneficiarse,
entre otros, de los controles de pediatría y de nutrición.
5.
Pretensiones. El 18 de junio de 2019[4],
Franklin Bruno Romero Orasma presentó demanda de tutela en contra de Sura EPS, en
la cual solicitó se le ordenara afiliar a su hijo Frank Jeter Romero Bueno como
beneficiario suyo, de tal forma que se protegieran los derechos fundamentales a
la vida, salud y seguridad social de este.
6.
Respuesta de la
accionada. Por medio
de auto del 18 de junio de 2019[5],
el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Apartadó admitió la acción. En
respuesta al auto que la vinculó al proceso, Sura EPS solicitó que se negaran
las pretensiones, pues la negativa a la afiliación del menor había obedecido al
cumplimiento de lo dispuesto por la “Circular No. 097 del 11 de enero de
2018” del Ministerio de Salud y Protección Social[6]. Según
esta, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2.1.3.5 del Decreto 780
de 2016, para obtener los beneficios del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, la población migrante de origen venezolano debía inscribirse a una
entidad promotora de salud, para lo cual debía exhibir alguno de los siguientes
documentos: (i) cédula de extranjería, (ii) carné diplomático, (iii)
salvoconducto de permanencia, (iv) pasaporte de la ONU para refugiados o
asilados o (v) pasaporte para menores de 7 años o Permiso Especial de
Permanencia.
7.
Decisiones objeto
de revisión. Mediante sentencia
del 3 de julio de 2019[7],
el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Apartadó negó el amparo, al considerar
que “la exigencia de la EPS Sura no es caprichosa, sino que es […] de
carácter legal, pues el Decreto 780 de 2016 así lo determina”[8].
8.
Mediante escrito del 8
de julio de 2019, el accionante impugnó la decisión de primera instancia. Por
medio de sentencia del 9 de agosto de 2019, el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Apartadó confirmó la decisión del a quo. Argumentó que el accionante
estaba en posibilidad de tramitar ante la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia un documento que reemplazara la exigencia de aportar el pasaporte de su
hijo. Además, tuvo en cuenta que el menor de edad se encontraba en buen estado
de salud, de allí que la intervención del juez de tutela fuese innecesaria.
9.
Actuaciones en
sede de revisión. Por
medio de auto del 13 de noviembre de 2019[9], la Sala Primera
de Revisión dispuso vincular (i) al Ministerio de Relaciones Exteriores;
(ii) al Ministerio de Salud y Protección Social; y (iii) a Migración
Colombia y oficiar a las siguientes autoridades, con el fin de recaudar
información relevante para el trámite.
10.       Al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que informara: (i) si en
el territorio nacional existía representación consular del gobierno de
Venezuela o alguna otra oficina donde los migrantes de este país pudieran
realizar los trámites tendientes a la obtención y expedición del pasaporte por
primera vez; (ii) si el gobierno de Colombia contaba con un
canal diplomático o administrativo con el gobierno de Venezuela, mediante el
cual los migrantes indocumentados pudieran tramitar la obtención y expedición
del pasaporte. A su vez, informara (iii) cuál era el documento idóneo
para probar la filiación en la República Bolivariana de
Venezuela y (iv) qué requisitos debía contener un acta de nacimiento
expedida por dicho país para considerarse válida en Colombia.
11.       Mediante oficios S-GVI-19-048139[10] y
S-GAJR-19-048153[11]
del 21 de septiembre de 2019, la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y
Servicio Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó que se
declarara improcedente la acción, por cuanto “no es prestador directo ni
indirecto de ningún tipo de servicio social público dirigido a nacionales o
extranjeros que se encuentren en situación regular o irregular en el territorio
nacional”[12].
Además, resaltó que el Ministerio no hacía parte del Sistema General de
Seguridad Social en Salud –en adelante, SGSSS–, ni intervenía en su
administración.
12.       Respecto de la situación migratoria de los extranjeros
en Colombia, indicó que el Decreto 1067 de 2015 disponía que el documento idóneo
para el ingreso y permanencia de estos era la visa, en sus diferentes
categorías. Aclaró que el trámite para la obtención de este documento era rogado.
Además, informó que ni el accionante ni el agenciado habían solicitado el trámite
de alguna de las modalidades de visa, conforme pudo verificarse en el Sistema
Integral de Trámites al Ciudadano –SITAC–.
13.       En cuanto al caso particular de los migrantes
venezolanos, señaló que para regularizar su estadía se había expedido la
Resolución 5797 de 2017, que creó el Permiso Especial de Permanencia –en
adelante, PEP–. El trámite para su expedición, según indicó, debía surtirse
ante los Centros Facilitadores de Servicios Migratorios –CFSM–, ubicados en
diferentes ciudades de Colombia.
14.       Finalmente, en cuanto a los demás requerimientos
de información, indicó que el gobierno de Venezuela solo tenía representación diplomática
mediante su embajada, sin que se hubieren acreditado funcionarios consulares.
Asimismo, señaló que dentro de sus funciones no estaba la de suministrar
información acerca de trámites consulares, normativa o procedimientos internos
de gobiernos foráneos.
15.       La Sala solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social que informara: (i) qué requisitos debían cumplir los niños
migrantes venezolanos para afiliarse como beneficiarios en el régimen
contributivo de seguridad social en salud, (ii) si para tales efectos se
aceptaban documentos distintos a la “Cédula de extranjería, pasaporte, carné diplomático o
salvoconducto de permanencia”,
en los términos del artículo 2.1.3.5 del Decreto 780 de 2016. Por último, (iii) si existía un
trámite especial por medio del cual un menor de 5 años indocumentado, de
nacionalidad venezolana, pudiera ser afiliado al SGSSS como beneficiario de su
padre, cotizante del régimen contributivo y con permiso especial de permanencia.
16.       Mediante oficio No. 201911301570811 del 25
de noviembre de 2019[13],
el Ministerio de Salud y Protección Social solicitó la exoneración del trámite,
pues la satisfacción de las pretensiones del actor no hacía parte de sus competencias.
Puso de presente que el gobierno nacional había puesto en marcha políticas de
atención en salud para migrantes venezolanos, debido al éxodo que afrontaba el
país, en particular: (i) la provisión de recursos económicos para que
las distintas entidades territoriales prestaran la atención de urgencias[14]; y (ii)
la regulación del PEP como documento idóneo para la afiliación al Sistema General
de Seguridad Social en Salud[15].
17.       La Sala solicitó a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia –en adelante, Migración Colombia– que
informara: (i) qué requisitos debían cumplir los menores de
edad indocumentados, de nacionalidad venezolana, para obtener un PEP, (ii) si existía un trámite de
regularización de la situación migratoria para los menores de edad venezolanos,
en el que no se exigiera la presentación del PEP o de la cédula de extranjería,
pues esta última suponía aportar copia del pasaporte, (iii) para el caso
de menores de edad venezolanos indocumentados, qué requisitos y trámites debían
surtir sus padres a efectos de regularizar la permanencia de este en el país y
su afiliación en calidad de beneficiario al régimen contributivo de salud.
Finalmente, (iv) cuál era el estatus migratorio de los señores Franklin Bruno Romero Orasma y Glorismar del Carmen Bueno Gonzalez, y del menor Frank Jeter Romero Bueno y, finalmente, (vi) si
contaba con información que diera cuenta de las actuaciones adelantas por los
padres para regularizar la situación
migratoria de su hijo.
18.       Por medio de oficio No. 2019703104216[16],
Migración Colombia informó que: (i) el PEP había sido creado como un
mecanismo de facilitación para migrantes venezolanos que reunieran los
requisitos dispuesto por la normativa vigente. (ii) Para efectos del
trámite de regularización de menores de edad venezolanos, indicó que el
representante legal o el defensor de familia debían dirigirse al Centro
Facilitador Migratorio más cercano con los documentos con que contara, en aras de
iniciar la actuación administrativa y expedir el respectivo salvoconducto que
regularizara la estadía del menor en Colombia. (iii) Indicó que los señores
Franklin Bruno Romero Orasma y Glorismar del Carmen Bueno Gonzalez contaban con
PEP vigente y, por tanto, su situación migratoria era regular. (iv) Finalmente,
precisó que no se evidenciaban actuaciones administrativas para regularizar la
situación migratoria de Frank Jeter Romero Bueno.
19.       La Sala solicitó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo
de Desastres que informara
al despacho si el tutelante y su núcleo familiar hacían parte del Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos[17]. Mediante
oficio OPT-A-3075/2019[18],
indicó que ni los señores Franklin Bruno Romero Orasma ni Glorismar del Carmen
Bueno Gonzalez ni el menor Frank Jeter Romero Bueno hacían parte del Registro
Administrativo de Migrantes Venezolanos.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
20.
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.
Requisitos de
procedencia
21.
La tutela es un
mecanismo de protección inmediato, oportuno y adecuado para los derechos
fundamentales, frente a situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u
omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos especiales.
Son requisitos para su procedencia la acreditación de legitimación en la causa
por activa y pasiva[19],
así como su ejercicio oportuno (inmediatez) y subsidiario[20],
requisitos que procede a valorar la Sala.
22.
Legitimación en
la causa por activa.
Esta se acredita, por cuanto el señor
Franklin Bruno Romero Orasma actúa en representación de su hijo menor Frank
Jeter Romero Bueno[21],
titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados con la negativa
de Sura EPS de afiliarle al SGSSS. Además, para los efectos de este requisito
no es un elemento determinante la nacionalidad del accionante[22].
23.       Legitimación en la causa por pasiva. Este presupuesto también se satisface, en
atención a que la acción fue ejercida en contra de Sura EPS, entidad acusada
por el accionante de vulnerar los derechos fundamentales de su hijo al haberle negado
su afiliación como beneficiario al régimen contributivo del SGSSS. A pesar de
tratarse de un particular, es procedente la acción de tutela, pues, en los términos
de los numerales 1 y 2 del artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991[23], se
trata de uno encargado de la prestación de un servicio público, en este caso el
de salud.
24.
En cuanto a Migración
Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Salud y Protección
Social no están legitimados por pasiva, pues no cumplen funciones ni detentan
competencias para dar cumplimiento a las pretensiones del actor, relativas a la
afiliación del menor Frank Jeter Romero Bueno al SGSSS.
25.
Inmediatez. La tutela se ejerció de manera oportuna,
pues fue interpuesta tres meses después de que el accionante fuera vinculado a
Sura EPS como trabajador dependiente, momento en el cual se le negó a su hijo, Frank
Jeter Romero Bueno, la afiliación como beneficiario al SGSSS. Por lo
mencionado, el término en que el accionante acudió a esta acción constitucional
es razonable y proporcionado[24].
26.       Subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que procede “cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Por tanto, en
los términos del numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, el juez constitucional debe apreciar (i) la
existencia de dicho medio, (ii) su eficacia en relación
con las circunstancias concretas del solicitante y, a pesar de acreditarse, (iii)
si se configura o no un supuesto de perjuicio irremediable, que haga procedente
el estudio de la acción.
27.
En el presente asunto se
satisface esta exigencia. Si bien el procedimiento jurisdiccional ante la
Superintendencia de Salud es el medio de defensa judicial principal para el
amparo de sus pretensiones[25],
este no es idóneo ni previene el riesgo de acaecimiento de un perjuicio
irremediable a los derechos fundamentales del menor Frank Jeter Romero Bueno. Conforme lo
ha señalado la jurisprudencia constitucional[26],
este medio ordinario, en particular, presenta las siguientes restricciones prácticas:
“(i) para la entidad, en general, es imposible proferir decisiones
jurisdiccionales en los 10 días que les otorga como término la ley; (ii) por lo
anterior, existe un retraso de entre dos y tres años para solucionar de fondo
las controversias conocidas por la entidad en todas sus sedes […]; (iii) en las
oficinas regionales la problemática es aún mayor, pues la Superintendencia no
cuenta con la capacidad logística y organizativa para dar solución a los
problemas jurisdiccionales que se le presentan fuera de Bogotá, ya que carece
de personal especializado suficiente en las regionales y posee una fuerte
dependencia de la capital”[27].
28.
Así las cosas, la competencia jurisdiccional de la
Superintendencia Nacional de Salud es ineficaz en el caso sub examine,
porque (i) el menor Frank Jeter Romero Bueno reside en el municipio de Apartadó
donde la referida Superintendencia no cuenta con representación territorial;
además, (ii) resulta irrazonable someter la protección de los
derechos fundamentales del menor al trámite de un proceso que puede tardar
entre dos y tres años, habida cuenta de que se trata de un sujeto de especial
protección constitucional, en los términos del artículo 44 constitucional[28].
29.
En atención a lo expuesto,
la Sala procederá a valorar el fondo del caso.
3.
Planteamiento
del problema jurídico y metodología de decisión
30.
El problema jurídico
del caso se circunscribe a determinar si Sura EPS vulneró el derecho fundamental
a la seguridad social en salud del menor Frank Jeter Romero Bueno, al haber negado
su afiliación en calidad beneficiario de su padre en el régimen contributivo, pues
al momento del trámite no se aportó alguno de los documentos de identificación
dispuestos por el artículo 2.1.3.5 del Decreto 780 de 2016.
31.
En este caso no es
procedente valorar la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la
salud y a la vida del menor, dado que no se acreditó que se encontrara bajo
tratamiento médico alguno, ni se puso en conocimiento de esta Sala que padeciera
alguna enfermedad que hiciera necesario un pronunciamiento concreto en relación
con tales derechos[29].
Así las cosas, dado que no se evidencia una afectación prima facie a
estos derechos, no es procedente que la Corte valore su eventual amenaza o
violación.
32.
Para resolver el
problema jurídico la Sala analizará las reglas de acceso al sistema de SGSSS
para extranjeros (título 4 infra) para, posteriormente, abordar el estudio
del caso concreto (título 5 infra).
4.
Acceso al SGSSS
por parte de extranjeros
33.
En los términos del artículo 100 de la Constitución, “los
extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se
conceden a los colombianos”, así como de las mismas garantías, salvo las
limitaciones que la Constitución y las leyes dispongan.
34.
Con las modulaciones
a que hace referencia la disposición, la jurisprudencia constitucional ha
derivado la subregla de que los extranjeros deben ser tratados en condiciones
de igualdad material a los nacionales[30].
Como corolario, se encuentran igualmente sujetos a los deberes que a los
nacionales imponen la Constitución y las leyes, tal como lo dispone el artículo
4 de aquella: “Es deber de
los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las
leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
35.
Se sigue de lo dicho
que los extranjeros que deseen gozar de los beneficios que el SGSSS otorga a
los nacionales están sujetos al cumplimiento de las exigencias de la normativa vigente.
En consecuencia, un presupuesto para resolver el problema jurídico del caso es
determinar cuáles son estas, y es razonable y proporcionada su exigencia en las
circunstancias particulares del menor Frank Jeter Romero Bueno.
36.       Tal como lo disponen los artículos 48 y
49 de la Constitución, la seguridad social en salud es un servicio público “de
carácter obligatorio” a cargo del Estado, cuya prestación está sujeta a los
principios de eficiencia, solidaridad y universalidad. Su garantía
permite el acceso a los servicios de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. Para tales efectos, el artículo 157 de
la Ley 100 de 1993 regula dos tipos de afiliaciones al SGSSS: la del régimen
contributivo y la del régimen subsidiado. Al primero se deben afiliar “las personas vinculadas a través de
contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y
jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago”; al segundo, “las personas sin capacidad de pago para cubrir el
monto total de la cotización”.
37.
Sin perjuicio de
aquella garantía general, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 168
de la Ley 100 de 1993[31]
y 32 de la Ley 1438 de 2011[32],
la atención inicial de urgencias se garantiza a cualquier persona –condición
que comparten los nacionales y extranjeros–. Esta se debe brindar con
independencia de que las personas que requieran la atención se encuentren o no
afiliadas a alguno de los regímenes del SGSSS. Además, siempre que la persona que
requiera la atención no acredite capacidad de pago, es deber del Estado asumir
su costo.
38.
De manera consecuente
con la regulación legal, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que “la normativa que regula [la] prestación de los servicios de salud
consagra la ‘atención inicial de urgencias’ obligatoria en cualquier IPS del
país como una garantía fundamental de todas las personas”[33].
39.
Además, de manera
particular para las personas inscritas en el Registro Administrativo de
Migrantes Venezolanos, el Decreto 1288 de 2018[34]
fomentó su acceso a la atención de urgencias, a los programas de vacunación en
el marco del Programa Ampliado de Inmunizaciones-PAI, a los controles
prenatales para mujeres gestantes y a los programas de promoción y prevención
que se definieran en el Plan Sectorial de respuesta al fenómeno migratorio.
40.
En suma, el acceso a la atención integral en salud de
los extranjeros en Colombia –esto es, su vinculación al SGSSS– se sujeta, al
igual que sucede con los nacionales colombianos, al cumplimiento de las
exigencias normativas dispuestas para ello. En todo caso, según la
jurisprudencia constitucional, con independencia del estatus migratorio de
aquellos, se les debe garantizar un mínimo de atención en salud: la de
urgencias[35].
41.
En la actualidad, el Decreto 780 de 2016 contiene las
reglas que rigen la afiliación de las personas al SGSSS, para el régimen
contributivo y para el subsidiado. El numeral 5 del artículo 2.1.3.5 dispone
que, para su afiliación, los extranjeros deben aportar: “Cédula de extranjería, pasaporte, carné
diplomático o salvoconducto de permanencia, según corresponda”[36].
Estas exigencias suponen, por tanto, una
situación migratoria regular. En relación con estas, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que,
“los migrantes que busquen recibir atención médica integral
adicional, deben atender la normatividad vigente, tal como ocurre con los
ciudadanos nacionales. Dentro de estas obligaciones, los extranjeros deben
regularizar su situación migratoria, es decir, obtener un documento de
identificación válido”[37].
42.
El visado es uno de los permisos migratorios más
comunes para acreditar una permanencia regular en el territorio nacional. Según
dispone el artículo 2.2.1.11.1.1 del Decreto 1067 de 2015[38], corresponde a
la autorización concedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores para que
un extranjero ingrese y permanezca en el territorio[39].
43.
Según informó
Migración Colombia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 2.2.1.11.4.9
del Decreto 1067 de 2015, “Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo de Relaciones Exteriores”, los salvoconductos también
permiten regularizar la situación migratoria. Según indicó, este trámite se
surte ante los distintos Centros Facilitadores de Servicios Migratorios que
existen en el país[40].
44.
De conformidad con
la Resolución 5797 de 2017[41],
el PEP es también un mecanismo de facilitación migratoria[42]. En los términos de las resoluciones
3015 de 2017[43]
y 6370 de 2018[44],
este documento sirve
como medio válido de identificación para realizar las distintas gestiones ante los
agentes del Sistema General de Seguridad Social.
45.
Además, el artículo 1
del Decreto 788 de 2018 habilita al Ministerio de Relaciones Exteriores para
que, mediante resolución, modifique los requisitos y plazos del PEP, de tal
forma que garantice “el ingreso de las personas inscritas en el Registro
Administrativo de Migrantes Venezolanos a la oferta institucional”,
que, según su parágrafo 1°, lo es “en materia de salud, educación, trabajo y
atención de niños, niñas y adolescentes en los niveles nacional, departamental
y municipal”. Finalmente, es relevante indicar que su artículo 7 regula la oferta institucional en
salud a favor de los nacionales venezolanos inscritos en el Registro
Administrativo de Migrantes Venezolanos. Según esta disposición,
“tienen derecho a la siguiente atención en salud: || •
La atención de urgencias. || • Las acciones en salud pública, a saber:
vacunación en el marco del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), control
prenatal para mujeres gestantes, acciones de promoción y prevención definidas
en el Plan Sectorial de respuesta al fenómeno migratorio y a las intervenciones
colectivas que desarrollan las entidades territoriales en las cuales se
encuentren dichas personas, tal y como se indica en la Circular número 025 de
2017 del Ministerio de Salud y Protección Social. || • La afiliación al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, tanto al régimen contributivo como al
subsidiado, previo cumplimiento de las condiciones establecidas en
el Decreto número 780 de 2016, en la Parte 1, Libro 2, o la norma que lo
modifique, adicione o sustituya, así como al Sistema de Riesgos Laborales en
los términos de la Parte 2, del Título 2, Capítulo 4, del Decreto número
1072 de 2015”.
46.
Corolario de lo
anterior, (i) el Estado tiene un deber limitado de garantizar el derecho
a la salud de los extranjeros con permanencia irregular en el territorio, pues
se circunscribe a la atención de urgencias, en caso de que aquellos carezcan de
recursos económicos y (ii) el acceso a las demás prestaciones del SGSSS
está sujeto al cumplimiento de las exigencias normativas, en particular las
migratorias y de afiliación al sistema de seguridad social, semejantes a las que deben acreditar los
nacionales colombianos.
5.
Caso concreto
47.
La Sala de Revisión
constató que (i) el accionante y su esposa son migrantes venezolanos en situación
regular, toda vez que cuentan con sus respectivos PEP[45], a
pesar de que, tal como lo certificó la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres, ni ellos ni el menor Frank Jeter Romero Bueno hacen parte del
Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos[46]; (ii) el estatus migratorio del menor
agenciado es irregular[47],
además de que no cuenta con pasaporte expedido por la República Bolivariana de Venezuela[48];
(iii) sus padres no han iniciado el procedimiento administrativo ante
Migración Colombia para obtener la regularización migratoria de su hijo[49]; (iv)
Sura EPS negó la afiliación de Frank
Jeter Romero Bueno como
beneficiario de su padre, al no haber aportado ninguno de los documentos exigidos
por el artículo 2.1.3.5 del
Decreto 780 de 2016[50].
48.
Para la Sala, la
entidad accionada no vulneró el derecho fundamental a la seguridad social en
salud del menor Frank Jeter
Romero Bueno, toda vez que, en
primer lugar, su actuar obedeció al cumplimiento de un requisito normativo, relativo
a la exigencia de una información mínima y necesaria para garantizar su acceso permanente al SGSSS. En
segundo lugar, en atención a las circunstancias particulares del caso, la exigencia del
cumplimiento de aquel deber legal fue razonable y proporcionada. Lo
dicho se fundamenta en las siguientes razones:
49.
En primer lugar, la
exigencia de ciertos documentos de identificación que ordena el Decreto 780 de 2016 persigue dos
finalidades jurídicamente relevantes: (i) acreditar el parentesco para
evitar afiliaciones fraudulentas que puedan generar un detrimento patrimonial
al SGSSS y (ii) respaldar la política migratoria del Estado, pues el
acceso al citado sistema supone un estatus migratorio regular[51].
50.
En segundo lugar, existe
un deber constitucional de sujeción de los extranjeros al ordenamiento jurídico
colombiano[52],
extensivo a los requisitos dispuestos para el acceso al SGSSS.
51.
En tercer lugar, según
la jurisprudencia constitucional, es adecuado sujetar el acceso a la atención
integral en salud que provee el SGSSS a la regularización de la situación
migratoria[53],
máxime que la atención de urgencias se garantiza a cualquier persona, con
independencia de dicha condición[54]. En especial, en una de las últimas providencias en la
materia, la Corte Constitucional señaló:
“En
tal sentido, subsiste un derecho-deber en cabeza de la población migrante: (i)
el derecho a la garantía de atención en salud a través de servicios de urgencia
y (ii) el deber de regularizar la situación migratoria como requisito para
acceder a la gama de servicios propios del Sistema General de Seguridad Social
en Salud colombiano. || Se trata de obligaciones correlativas en donde ninguna
prevalece sobre la otra, y tampoco son excluyentes entre sí. De este modo, el
Estado colombiano tiene el deber de garantizar el derecho a la salud de las
personas extranjeras a través de la atención por urgencias; y estos, a su vez,
tienen el deber de acudir a las autoridades migratorias de Colombia para
regularizar su estatus en el país”[55].
52.
En cuarto lugar, para
facilitar a los migrantes venezolanos tanto la normalización de su estatus
migratorio como el acceso al SGSSS, el Estado ha adelantado distintas acciones.
De una parte, ha facilitado su
permanencia regular mediante la creación del PEP[56] y la
puesta en marcha de los Centros Facilitadores de Trámites Migratorios[57]. De
otra parte, ha autorizado el
uso del PEP como documento válido de identificación y acceso al sistema[58], ha facilitado
el acceso a la atención de
urgencias[59]
y ha diseñado y puesto en marcha políticas públicas integrales de atención
humanitaria[60].
53.
En quinto lugar, según indicó
Migración Colombia[61], los representantes del menor agenciado podían
acudir ante el Centro Facilitador de Servicios Migratorios más cercano con el
documento de identificación que tuviesen –el acta de nacimiento, en el caso sube
examine–, con el fin de iniciar el respectivo procedimiento administrativo tendiente
a regularizar su situación migratoria.
54.
En sexto lugar, en el trámite de revisión se
comprobó que el accionante omitió iniciar el procedimiento de regularización de
la situación migratoria de su hijo[62], sin
una justificación aparente, de tal forma que pudiera acreditar las exigencias
dispuestas por el artículo 2.1.3.5 del Decreto 780 de 2016 para acceder a los beneficios del
SGSSS. Por tanto, no es posible considerar que sea aplicable la tesis
jurisprudencial expuesta en la sentencia T-576 de 2019, a que ya se hizo referencia,
según la cual, “persisten
exigencias adicionales a las impuestas por las autoridades, que tienen origen
en (i) la falta de claridad de las normas que la entidad competente debe
aplicar y (ii) la descoordinación entre las distintas instituciones que deben
garantizar el derecho a la seguridad social y la salud, para que las mismas
puedan materializarse sin dilaciones injustificadas”. En el presente asunto, a diferencia de esta tesis: (i)
había certeza en la entidad accionada acerca de la disposición que regulaba
su actuar y (ii) no era posible inferir que existiera algún tipo de
descoordinación institucional de la que pudiera derivarse que la exigencia de
Sura EPS hubiese sido arbitraria.
55.
En séptimo lugar, dado
que en la actualidad el menor no padece de afecciones a su salud[63], ni
le ha sido negado tratamiento particular alguno[64], no es
necesaria una intervención diferencial y urgente por parte del juez de tutela,
tal como lo ha considerado necesario la jurisprudencia constitucional[65].
56.
En atención a lo dicho,
no fue irrazonable ni desproporcionada la exigencia impuesta por Sura EPS para
garantizar el acceso al SGSSS del menor Frank Jeter Romero Bueno, de tal forma
que pudiera beneficiarse de las prestaciones que este garantiza. En consecuencia, la Sala confirmará las
sentencias de instancia que negaron el amparo.
57.
En todo caso, para
facilitar el cumplimiento del deber legal que impone la normativa vigente a que
se ha hecho referencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 118 de
la Constitución[66]
y los numerales 1 y 2 del artículo 178 de la Ley 136 de 1994[67], la
Sala exhortará al personero municipal de Apartadó para que brinde
acompañamiento al señor Franklin
Bruno Romero Orasma durante el
trámite que deba surtir ante Migración Colombia, en el Centro Facilitador de
Trámites Migratorios más cercano, de tal forma que pueda lograr prontamente
normalizar la situación migratoria de su hijo y, posteriormente, cumplir las
exigencias normativas para su afiliación en calidad de beneficiario del régimen
contributivo ante Sura EPS.
6.
Síntesis de la
decisión
58.
Le correspondió a la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional decidir si Sura EPS habría
vulnerado el derecho fundamental a la seguridad social en salud del menor Frank
Jeter Romero Bueno, al haber negado su afiliación como beneficiario de su padre
en el régimen contributivo, pues al momento del trámite no se habría aportado
alguno de los documentos de identificación dispuestos por el artículo 2.1.3.5
del Decreto 780 de 2016, dada su condición de migrante venezolano.
59.
Como consecuencia del
deber de igualdad de trato que se predica de los nacionales y extranjeros en
Colombia –en los términos del artículo 100 de la Constitución y de la
jurisprudencia constitucional–, la Sala no encontró acreditado que dicha
exigencia, en el caso concreto, fuera irrazonable o desproporcionada. En todo
caso, para garantizar el cumplimiento de aquel deber y así lograr la garantía
del derecho a la seguridad social del menor Frank Jeter Romero Bueno, exhortará al personero municipal de Apartadó para
que brinde acompañamiento al accionante durante el trámite que deba surtir ante
Migración Colombia, de tal forma que pueda lograr prontamente normalizar la
situación migratoria de su hijo y, posteriormente, cumplir las exigencias
normativas para su afiliación en calidad de beneficiario en el régimen
contributivo ante Sura EPS.
III.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia del 9 de agosto de 2019 proferida
por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó (Antioquia) que,
a su vez, confirmó la decisión del 3 de junio del mismo año del Juzgado Tercero
Promiscuo Municipal de Apartadó (Antioquia),
por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Segundo.- EXHORTAR al Personero Municipal de Apartadó
(Antioquia) para que brinde acompañamiento al accionante en el trámite
administrativo que deba surtir ante Migración Colombia, en el Centro
Facilitador de Servicios Migratorios más cercano, con el fin de normalizar la
situación migratoria de su hijo Frank Jeter Romero Bueno y, así, cumplir las exigencias normativas para su
posterior afiliación en calidad de beneficiario suyo en el régimen contributivo
ante Sura EPS.
Tercero.- DESVINCULAR del presente trámite al Ministerio de
Relaciones Exteriores, al Ministerio de Salud y Protección Social y a Migración
Colombia, por las razones expuestas en la parte motiva.
Cuarto.- EXPEDIR, por Secretaría General, las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Con fundamento en el artículo 62 del Acuerdo 02 de 2015,
dado que se estudia la situación de
un menor de edad a quien presuntamente se le han negado sus derechos
fundamentales, como medida de protección a su intimidad y a la de sus padres, esta
Sala de Revisión emitirá dos copias de la sentencia. En la versión que se
publique se reemplazará el nombre de aquellos y sus números de identificación.
[2] Fls. 1 a 17, cdno. de revisión.
[3] La Sala de Selección Número Diez estuvo integrada por los
magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Antonio José Lizarazo Ocampo.
[4] Fl. 27, cdno. 1.
[5] Fl. 36, cdno. 1.
[6] Pese a que la entidad manifestó que se trataba de una
circular, la Sala constató que el documento a que hacía referencia era el
boletín electrónico No. 97 del 11 de enero de 2018, publicado por el citado
ministerio, disponible en: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/COM/Enlace-MinSalud-97-Migrante-Venezolano.pdf
[7] Fls. 69 a 73, cdno. 1
[8] Fl. 77 (vto.), cdno. 1.
[9] Fls. 23 y 25, cdno. de revisión.
[10] Fls. 94 a 98, cdno. de revisión.
[11]
Fls. 99 y 100, cdno. de revisión.
[12] Fl. 44, cdno. de revisión.
[13] Fls. 57 a 62, cdno. de revisión.
[14] Decreto 2408 de 2018.
[15] Resolución 3015 de 2017.
[16] Fls. 64 a 70, cdno. de revisión.
[17] Por medio del Decreto 542 de 2018 se adoptaron medidas para la creación de un registro
administrativo de migrantes venezolanos en
Colombia, que sirviera como insumo para el diseño de una política integral de
atención humanitaria, cuyo diseño y administración se asignó a la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
[18] Fl. 72, cdno. de revisión.
[19] El artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1, 5 y
10 del Decreto Ley 2591 de 1991 disponen que toda persona puede ejercer la
acción de tutela cuando sus derechos fundamentales sean vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares,
bien porque la ejerza por sí misma o por quien actúe en su nombre para la
protección de sus intereses, incluso, por medio de las entidades legalmente
habilitadas.
[20] Decreto Ley 2591 de 1991, art. 6.
[21] La Sala de Revisión da por probada la filiación en atención a la
prueba sumaria que el accionante aporta al expediente, cual es el acta de
nacimiento del menor, expedida en la República Bolivariana de Venezuela (fl.
23, cdno. 1).
[22] Cfr., las sentencias T-380 de 1998, T-269
de 2008, T-1088 de 2012, T-314 de 2016 y T-025 de 2019.
[23] Cfr., la sentencia C-134 de 1994.
[24] La valoración de la inmediatez está sujeta a las circunstancias
específicas del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su
situación concreta de vulnerabilidad), a los intereses jurídicos creados a
favor de terceros por la actuación que se cuestiona y a la jurisprudencia
constitucional en casos análogos. Cfr., entre otras, las sentencias T-001 de
1992, C-543 de 1992, SU-961 de 1999, T-575 de 2002, T-526 de 2005, T-033 de
2010, T-060 de 2016, SU-391 de 2016 y SU-108 de 2018.
[25] Ley 1122 de 2007, artículo 41. Este artículo, que fue
modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, dispone: “Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con
el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los
usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del
artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de
Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un
juez en los siguientes asuntos: || a) Cobertura de los servicios, tecnologías
en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan
Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras
de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del
usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la
materia. […] || d) Conflictos relacionados con la libre elección de
entidades aseguradoras, con la libre elección de Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud dentro de la red conformada por la entidad aseguradora; y
conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de
Seguridad Social en Salud […]”.
[26] Sentencias T-114 de 2019, T-192 de 2019 y T-344 de 2019.
[27] Auto 668 de 2018.
[28] La jurisprudencia constitucional también ha considerado que en este
tipo de asuntos es procedente el procedimiento ordinario laboral, en los
términos dispuestos por el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del
Trabajo y la Seguridad Social. Este otorga competencia al juez laboral para
conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de
la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o
usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo
los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Sin
embargo, aquello lo ha considerado un mecanismo ineficaz para la protección del
derecho fundamental a la seguridad social, dada la formalidad de su trámite. Al
respecto, cfr., la sentencia T-576 de 2019.
[29] En comunicación que entabló el despacho sustanciador con el
accionante, este informó que el menor gozaba de un buen estado de salud (fl.
99, cdno. de revisión).
[30] Sentencias T-215 de 1996, T-321 de 2005,
T-338 de 2015 y SU-677 de 2017.
[31] El citado artículo dispone: “Artículo
168. Atención Inicial de Urgencias. La
atención inicial de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria por todas
las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, a todas las
personas independientemente de la capacidad de pago. Su prestación no requiere
contrato ni orden previa. El costo de estos servicios será pagado por el Fondo
de Solidaridad y Garantía, en los casos previstos en el artículo anterior, o
por la entidad promotora de salud al cual esté afiliado en cualquier otro
evento. || Parágrafo. Los procedimientos de cobro y pago, así como las tarifas
de estos servicios serán definidos por el Gobierno Nacional, de acuerdo con las
recomendaciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”.
[32] “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. Este artículo dispone: “Artículo 32. Universalización del aseguramiento.
Todos los residentes en el país deberán ser afiliados del Sistema General de
Seguridad Social en Salud. El Gobierno Nacional desarrollará mecanismos para
garantizar la afiliación. || Cuando una persona requiera atención en salud y no
esté afiliado, se procederá de la siguiente forma: || 32.1 Si tiene capacidad
de pago cancelará el servicio y se le establecerá contacto con la Entidad
Promotora de Salud del régimen contributivo de su preferencia. || 32.2 Si la
persona manifiesta no tener capacidad de pago, esta será atendida
obligatoriamente. La afiliación inicial se hará a la Entidad Promotora de Salud
del Régimen Subsidiado mediante el mecanismo simplificado que se desarrolle
para tal fin. Realizada la afiliación, la Entidad Promotora de Salud,
verificará en un plazo no mayor a ocho (8) días hábiles si la persona es
elegible para el subsidio en salud. De no serlo, se cancelará la afiliación y
la Entidad Promotora de Salud procederá a realizar el cobro de los servicios
prestados. Se podrá reactivar la afiliación al Régimen Subsidiado cuando se
acredite las condiciones que dan derecho al subsidio. En todo caso el pago de
los servicios de salud prestados será cancelado por la Entidad Promotora de
Salud si efectivamente se afilió a ella; si no se afilió se pagarán con
recursos de oferta a la institución prestadora de los servicios de salud, de
conformidad con la normatividad general vigente para el pago de los servicios
de salud. || Si no tuviera documento de identidad, se tomará el registro
dactilar y los datos de identificación, siguiendo el procedimiento establecido
por el Ministerio de la Protección Social en coordinación con la Registraduría
Nacional del Estado Civil para el trámite de la afiliación. || 32.3 Los casos
no establecidos en el presente artículo para lograr la universalización del
aseguramiento serán reglamentados por el Ministerio de la Protección Social en
un término no mayor a un (1) año. || Parágrafo 1°. A quienes ingresen al país,
no sean residentes y no estén asegurados, se los incentivará a adquirir un
seguro médico o Plan Voluntario de Salud para su atención en el país de ser
necesario. || Parágrafo 2°. Quienes disfruten de los regímenes
especiales y de excepción permanecerán en ellos; las entidades administradoras
de estos regímenes deberán entregar información periódica que solicite el
Ministerio de la Protección Social. || Parágrafo transitorio. A partir del
primero de enero del 2012 no habrá periodo de carencia en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud”.
[33] Sentencia T-210 de 2018.
[34] “Por el cual se adoptan medidas para
garantizar el acceso de las personas inscritas en el Registro Administrativo
de Migrantes Venezolanos a la oferta institucional y se dictan otras
medidas sobre el retorno de colombianos”.
[35] Sentencias C-834 de 2007, T-314 de
2016, T- 239 de 2017, T-421 de 2017, T-210 de 2018 y T-025 de 2019.
[36] El artículo 2.1.3.1 del decreto en cita dispone que la afiliación
al SGSSS es un acto que se realiza por una sola vez, por medio del cual se
adquieren los derechos y obligaciones que del mismo se derivan. Por su parte,
el artículo 2.1.3.5 regula los documentos de identificación para efectuar la
afiliación y reportar las novedades; dispone: “Para efectuar la afiliación y
reportar las novedades, los afiliados se identificarán con uno de los
siguientes documentos: || 1. Registro Civil de Nacimiento o en su defecto, el
certificado de nacido vivo para menores de 3 meses. || 2. Registro Civil de
Nacimiento para los mayores de 3 meses y menores de siete (7) años de edad. ||
3. Tarjeta de identidad para los mayores de siete (7) años y menores de
dieciocho (18) años de edad. || 4. Cédula de ciudadanía para los mayores de
edad. || 5. Cédula de extranjería, pasaporte, carné diplomático o salvoconducto
de permanencia, según corresponda, para los extranjeros. || 6. Pasaporte de la
Organización de las Naciones Unidas para quienes tengan la calidad de
refugiados o asilados. || Los afiliados están obligados a actualizar el
documento de identificación cuando se expida un nuevo tipo de documento; sin
embargo, la demora en la actualización del nuevo documento no dará lugar a la
suspensión de la afiliación y por tanto habrá reconocimiento de UPC. Las EPS
adoptarán campañas para garantizar que sus afiliados conozcan esta obligación y
mantengan su información actualizada. || Parágrafo. Los documentos de
identificación deberán ser aportados una sola vez por el afiliado si estos son
requeridos. El Sistema de Afiliación Transaccional preverá los mecanismos para
que cualquier verificación posterior pueda ser efectuada por este medio”.
[37] En idéntico sentido se pronunció la Corte Constitucional en las
sentencias T-314
de 2016, SU-677 de 2017, T-705 de 2017, T-210 de 2018, T-348 de 2018 y T-197 de 2019. En especial, en la sentencia
de unificación en cita se señaló: “27. Con fundamento en lo anterior [hace
referencia a lo dispuesto por el artículo 2.1.3.5 del Decreto 780 de 2016],
se evidencia que la norma indica que todos los ciudadanos independientemente de
que sean nacionales colombianos o extranjeros, deben tener un documento de
identidad válido para poderse afiliar al Sistema General de Seguridad
Social en Salud y así acceder a la totalidad de los servicios de salud. Lo
anterior, en la medida en que la misma norma da opciones para diferentes
personas, tanto mayores como menores de edad, y nacionales y extranjeros. Por
lo tanto, si un extranjero se encuentra con permanencia irregular en el
territorio colombiano, tiene la obligación de regularizar su situación
migratoria para obtener un documento de identificación válido y así iniciar
el proceso de afiliación” (negrilla del texto original).
[38] Este artículo fue modificado por el artículo 47 del Decreto
1743 de 2015, que modificó, en su integridad, la Sección 1 del Capítulo
11 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1067 de 2015.
[39] Según dispone el artículo 7 de la Resolución
6045 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores, este
documento puede ser de tres tipos: de visitante (tipo V), de residente (tipo R)
o de migrante (tipo M).
[40] De conformidad con esta disposición, el salvoconducto es un
documento temporal que expide la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia al extranjero que así lo requiera para, entre otras, permanecer en el
país, en los siguientes casos: “- Al extranjero que deba solicitar visa o su
cambio conforme a las disposiciones de este capítulo. En el presente caso, el
término de duración del Salvoconducto será de hasta por treinta (30) días
calendario, prorrogable a solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores en
casos especiales, hasta por treinta (30) días calendario más. || - Al
extranjero que deba permanecer en el territorio nacional en libertad
provisional o condicional o por orden de autoridad competente por treinta (30)
días calendario prorrogable hasta tanto se le defina la situación jurídica. En
el presente caso, el término de duración del Salvoconducto será de hasta por
treinta (30) días calendario, prorrogable a solicitud del interesado en casos
especiales, renovables por términos no mayores a treinta (30) días calendario.
|| - Al extranjero que deba permanecer en el territorio nacional hasta tanto se
defina su situación administrativa. En el presente caso, el término de duración
del Salvoconducto será de hasta por treinta (30) días calendario, prorrogable a
solicitud del interesado, renovables por términos no mayores a treinta (30)
días calendario. || - Al extranjero que deba permanecer en el país, mientras
resuelve su situación de refugiado o asilado y la de su familia, a quienes se
les podrá limitar la circulación en el territorio nacional de conformidad con
el artículo 2.2.3.1.4.1 de este Decreto. En el presente caso, el término de
duración del Salvoconducto será de hasta por noventa (90) días calendario,
prorrogable a solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores, por noventa
(90) días calendario más. || - Al extranjero que pudiendo solicitar visa en el
territorio nacional, haya incurrido en permanencia irregular, previa la
cancelación de la sanción a la que hubiere lugar. En el presente caso, el
término de duración del Salvoconducto será de hasta por treinta (30) días
calendario. || - Al extranjero que a juicio de la autoridad migratoria requiera
permanecer en el país por razones no previstas en el presente capítulo, el cual
será expedido hasta por un término de quince (15) días, prorrogables por
períodos iguales”.
[41] “Por medio de la cual se crea un Permiso Especial de
Permanencia”.
[42] Este documento, que lo expide Migración Colombia, permite a los
nacionales venezolanos permanecer de manera regular en Colombia hasta por dos
años –pues se expide a favor de aquellas personas que no se pretenden
establecer de manera permanente en el territorio– y es un documento válido para
estudiar, trabajar y afiliarse al SGSSS.
[43] “Por medio de la cual se incluye el Permiso Especial de
Permanencia - PEP como documento válido de identificación en los sistemas de
información del Sistema de Protección Social”.
[44] “Por la cual se reglamenta la expedición del Permiso Especial de
Permanencia -PEP creado mediante Resolución 5797 de 2017 del Ministerio de
Relaciones Exteriores, para su otorgamiento a las personas inscritas en el
Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos, de conformidad con lo
dispuesto en el Decreto 1288 del 25 de julio de 2018”.
[45] Fl. 68 (vto) y 69, cdno. de revisión.
[46] Fl. 72, cdno. de revisión.
[47] Fl. 69, cdno. de revisión.
[48] Ibid.
[49] Ibid.
[50] Fl. 30 a 32, cdno. 1.
[51] En este sentido se ha pronunciado la Corte, entre otras, en las
siguientes sentencias: T-314
de 2016, T- 239 de 2017, T-421 de
2017, SU-677
de 2017, T-705 de 2017, T-210 de 2018, T-348 de 2018, T-025 de 2019 y T-197
de 2019.
[52] En este sentido se pronunció la sala plena de la Corte
Constitucional en la sentencia SU-677 de 2017.
[53] En este sentido se ha pronunciado la Corte, entre otras, en las
siguientes sentencias: T-314
de 2016, T- 239 de 2017, T-421 de
2017, SU-677
de 2017, T-705 de 2017, T-210 de 2018, T-348 de 2018, T-025 de 2019 y T-197
de 2019.
[54] En relación con esta última garantía, cfr., las sentencias C-834 de 2007, T-314 de 2016, T- 239 de 2017, T-421 de 2017,
T-210 de 2018 y T-025 de 2019.
[55] Sentencia T-576 de 2019. En todo caso, en dicha providencia,
seguidamente se indica: “No obstante, existe un deber adicional del
Estado receptor, como en estos casos, y es el de no imponer barreras
administrativas que impidan a los migrantes el acceso efectivo al Sistema
General de Seguridad Social en Salud colombiano. De la jurisprudencia
transcrita [hace referencia a las sentencias SU-677 de 2017, T-705 de 2017,
T-210 de 2018 y T-178 de 2019] se extrae que a pesar de las medidas que el
Estado colombiano ha implementado para que los migrantes venezolanos puedan
tener acceso al SGSSS, persisten exigencias adicionales a las impuestas por las
autoridades, que tienen origen en (i) la falta de claridad de las normas que la
entidad competente debe aplicar y (ii) la descoordinación entre las distintas
instituciones que deben garantizar el derecho a la seguridad social y la salud,
para que las mismas puedan materializarse sin dilaciones injustificadas”. Esta regla jurisprudencial, sin
embargo, no regula el presente asunto, como se precisa más adelante.
[56] Resolución 5797 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores.
[57] En particular, con la expedición del Decreto 1288 de 2018 se
flexibilizó la expedición del PEP a favor de las personas inscritas en el
Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (artículo 1).
[58] Resolución No. 3015 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección
Social.
[59] De conformidad con el artículo 7 del Decreto 1288 de 2018, para los
venezolanos inscritos en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos,
se fomentó el acceso a la atención de urgencias, a los programas de vacunación
en el marco del Programa Ampliado de Inmunizaciones-PAI, a los controles
prenatales para mujeres gestantes y a los programas de promoción y prevención
que se definieran en el Plan Sectorial de respuesta al fenómeno migratorio.
Según indicó el Ministerio de Salud y Protección Social, debido al éxodo que
afrontaba el país con el ingreso de personas de nacionalidad venezolana, una de
las políticas que el gobierno puso en marcha para garantizar su atención en
salud fue la de apropiar recursos para que las distintas entidades
territoriales prestaran la atención de urgencias (fls. 57 a 62, cdno. de
revisión).
[60] Decreto 542 de 2018.
[61] Fls. 64 a 70, cdno. de revisión.
[62] De una parte, la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y
Servicio Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores informó que ni el
accionante ni el agenciado habían solicitado el trámite de alguna de las
modalidades de visa, conforme pudo verificarse en el Sistema Integral de
Trámites al Ciudadano –SITAC– (fls. 94 a 98, cdno. de revisión). De otra parte, Migración Colombia informó que no se evidenciaban
actuaciones administrativas para regularizar la situación migratoria de Frank
Jeter Romero Bueno (fls. 64 a 70, cdno. de revisión).
[63] El sub examine no es homólogo, por ejemplo, a uno de los
casos resueltos en la sentencia T-210 de 2018 en la que se pedía que a un niño
de nacionalidad venezolana en situación migratoria irregular se le trataran dos
hernias severas.
[64] En uno de los casos resueltos en la sentencia T-576 de 2019,
aquella fue la razón de la decisión: “Para la Sala, si IASR ha requerido
servicios médicos y no ha podido ser atendido en virtud de la referida
exigencia administrativa para su afiliación, es un hecho que sí constituye una
vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social”.
Por tanto, el hecho de que se exija la regularización de la situación
migratoria para acceder al SGSSS no constituye un hecho per se violatorio
de derechos fundamentales, salvo que aquella sea la causa para negarle una
concreta y específica atención médica. En efecto, allí se señala: “Según
informó Migración Colombia, cuando un niño no cuenta con los documentos
necesarios para la expedición del PEP, es decir, el pasaporte, sus padres o
representantes deben acudir a cualquiera de las sedes regionales de dicha
entidad para solicitar la expedición del Salvoconducto SC2, el cual no
constituye un documento de identificación definitivo pero sí es útil para
afiliarse a una EPS, según lo consagrado por el Decreto 780 de 2016. || En tal
sentido, el requerimiento exigido por la EPS Mutual Ser en principio no es
desproporcionado y es válido si se tiene en cuenta que para proceder a la
respectiva afiliación no existe una exención que permita a un extranjero
excusarse de cumplir tal requisito. Antes bien, existe una alternativa viable
para el caso de las personas venezolanas totalmente indocumentadas, que es el
Salvoconducto SC2, y en este caso el accionante no puso de presente una razón
que le impidiera acudir a Migración Colombia para procurar que su hijo tuviera
el referido documento”.
[65] Ibid.
[66] De conformidad con esta disposición a los personeros municipales,
en tanto integrantes del Ministerio Público, les corresponde la “guarda y
promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”.
[67] Según estos numerales, son funciones de los personeros municipales:
“1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las ordenanzas,
las decisiones judiciales y los actos administrativos, promoviendo las acciones
a que hubiere lugar, en especial las previstas en el artículo 87 de la
Constitución. || 2. Defender los intereses de la sociedad”.