C-050-97
Sentencia C-050/97
Sentencia
C-050/97
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PRECISAS-Alcance
El que las
facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que, además
de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser
también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción
a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes
"corresponde al Congreso". Así, pues, en tratándose de la competencia
para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el
Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios
restrictivos.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA SUPRESION DE TRAMITES INNECESARIOS-Límites
La rama
legislativa revistió al Presidente de la República de precisos poderes para
suprimir  o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la Administración Pública. Por consiguiente, el límite de las reformas
o supresiones que podía hacer el Presidente, no es otro que la necesidad de las
regulaciones, procedimientos o trámites.
TITULO DE
IDONEIDAD-Obligación
La disposición
faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad, sugiriendo, por el uso del
verbo “podrá”, que tal potestad es una mera posibilidad y no una obligación.
Sin embargo, a juicio de la Corte, la exigencia a los profesionales de sus
respectivos títulos académicos de idoneidad, no es una simple facultad sino una
verdadera obligación. Porque, dejando de lado la exégesis aislada de la norma,
la interpretación sistemática de la Constitución así lo indica. No se concibe
cómo la ausencia de la obligación mínima de acreditar la idoneidad profesional
con títulos académicos, contribuya a proteger los derechos de la comunidad, si
resulta que los usuarios de los servicios, por no ser expertos, están, en la
mayoría de los casos, en absoluta imposibilidad de juzgar sobre la real
capacidad de los profesionales que los atienden. La razón de ser de los títulos profesionales no
obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la
necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad
de sus titulares, aun para las profesiones distintas del derecho y las ciencias
de la salud.
DERECHO DE
HOMOLOGAR TITULOS EXTRANJEROS-Necesidad
El continuo
control que las autoridades educativas colombianas ejercen sobre los centros de
educación superior, imprime seriedad a sus títulos, haciendo innecesaria la
presencia del Estado en el trámite de su expedición. Pero como al Estado
colombiano le es imposible ejercer la misma vigilancia sobre los centros de
educación extranjeros, es perfectamente explicable que éste se reserve el
derecho de homologar o reconocer los estudios parciales efectuados en una
institución extranjera, y de aceptar los títulos extranjeros, a fin de
reconocer la idoneidad de sus poseedores y otorgarles el mismo tratamiento
concebido a las personas con similares títulos de origen nacional.  Lo dicho ilustra
suficientemente el motivo por el cual las autoridades colombianas deben
homologar estudios parciales y convalidar los títulos de educación superior
obtenidos en el exterior.
SUPRESION
HOMOLOGACION DE TITULOS EXTRANJEROS-Inconstitucionalidad
La disposición es
violatoria del principio de igualdad, sin una clara justificación, permite que
personas con preparación inferior a la impartida en las universidades
colombianas, puedan, por el simple hecho de exhibir un título expedido por un
centro educativo extranjero, ejercer su profesión en nuestro país. No es
razonable en la medida en que supone la eliminación de trámites indispensables
en orden al establecimiento de una garantía social mínima de idoneidad
profesional. El ejercicio de profesiones distintas al derecho y a las ciencias
de la salud, también implica riesgos sociales. Basta pensar, por ejemplo, en
las graves consecuencias que el mal diseño o la deficiente construcción de una
obra de ingeniería civil puede acarrear.
Referencia: Expediente
D-1366.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 64 del decreto 2150 de 1995, "por
el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública".
Actor: Luis Alvaro
Beltrán
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número cinco (5),
a los seis (6) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y siete
(1997).
I.  ANTECEDENTES.
El ciudadano Luis
Alvaro Beltrán, con base en los artículos 40, numeral 6o., y 241, numeral 5o.,
de la Constitución, demandó la constitucionalidad del artículo 64 del decreto
2150 de 1995.
El veintiséis (26)
de junio de mil novecientos noventa y seis (1996), el magistrado sustanciador,
admitió la demanda, ordenó fijar en lista la norma acusada por diez (10) días,
para que cualquier ciudadano la impugnara o defendiera; dispuso dar traslado al
señor Procurador  General de la Nación, para que rindiera su concepto; y
comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, con el
objeto de que, si lo estimaba oportuno, conceptuara sobre la constitucionalidad
de la norma sometida a control.
Recibido el concepto
del señor Procurador General de la Nación,  la Corte entra a decidir.
A.  NORMA
ACUSADA.
El siguiente es su
texto:
"Decreto número 2150 de 1995
"(diciembre 5)
"Por el cual
se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública.
"El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que
le confiere el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, oída la opinión de la
Comisión prevista en dicho artículo, y
"CONSIDERANDO:
"(...)  DECRETA:
" TÍTULO I
"RÉGIMEN GENERAL
"(...)  CAPITULO V
"TÍTULOS ACADÉMICOS Y PROFESIONALES
" (...)  ART.
64. Supresión de homologación o convalidación de títulos otorgados por
instituciones de educación superior en el exterior. El artículo 2o. de la
ley 72 de 1993, quedará así:
" Artículo
2o. Para ejercer la profesión o la cátedra universitaria, no se requerirá
homologar o convalidar el título de pregrado o postgrado otorgado por una
institución de educación superior en el exterior, siempre que ésta tenga la
aprobación del Estado donde esté localizada. Se excluyen de lo anterior, las
ciencias jurídicas y de la salud."
B.  LA DEMANDA
Considera el
demandante que la norma impugnada viola los artículos 13, 26, 226 y  227 de la
Constitución.
Para sustentar los
cargos, comenzó por recordar el texto de la norma modificada por el artículo 64
del decreto 2150 de 1995, esto es, el artículo 2o. de la ley 72 de 1993,
"por la cual se deroga el artículo 132 de la ley 30 de 1992 y se dictan
otras disposiciones", el cual establece:
"Para ejercer
la profesión o la cátedra universitaria, no se requerirá homologar el título de
pregrado o postgrado obtenido en una institución de educación superior del
exterior, cuando ésta tenga la aprobación del Estado donde esté localizada y
existan convenios de intercambio educativo y cultural con el Estado colombiano.
Se excluye de lo anterior las Ciencias de la Salud y el Derecho."
En relación con la
facultad de exigir títulos de idoneidad, e inspeccionar y vigilar el ejercicio
de las profesiones y las ocupaciones que exijan formación académica o impliquen
un riesgo social (artículo 26 de la Constitución), expresó que ellas, en los
Estados sociales de derecho, no son simples consejos sino deberes, sin cuyo
cumplimiento no es posible crear un ambiente adecuado de ejercicio de los
derechos fundamentales. En estas condiciones, como el solo hecho de que un
centro educativo esté reconocido en su país, no es garantía de que "exista
suficiente título de idoneidad profesional de sus egresados", el Estado
colombiano, respecto de las profesiones u oficios que impliquen riesgo social,
no puede quedar relevado de sus deberes constitucionales de control y
vigilancia.
En este orden de
ideas, el demandante llamó la atención sobre el hecho de que la versión inicial
del artículo 2o. de la ley 72 de 1993, "establecía un principio de
vigilancia sobre la institución extranjera que confería el título y era que,
además de tener que estar aprobada por el Estado en donde estuviera localizada,
existieran convenios de intercambio educativo y cultural con el Estado
Colombiano". Para él, los trámites previos al perfeccionamiento de
los convenios permitían al Estado colombiano "verificar las condiciones
mínimas de seriedad e idoneidad del establecimiento educativo cuyo egresado
vendría a ejercer su profesión en Colombia".
En cuanto a la
violación del derecho a la igualdad (artículo 13 de la Carta), la demanda la
hace consistir:
1o.  En que la norma
impugnada, a las personas que han obtenido diploma en ciencias jurídicas y de
la salud en instituciones de educación superior en el exterior, les condiciona
el ejercicio de la profesión o la cátedra universitaria a la previa
homologación o convalidación de los títulos, al paso que, para los mismos
efectos, nada exige a los demás profesionales; y
2o.  En que releva a
los colombianos y extranjeros que obtienen títulos académicos en el exterior,
de cumplir requisitos de raigambre constitucional, los cuales sí se exigen en
el extranjero a los compatriotas que desean ejercer ciertas profesiones u
oficios, consagrándose la desigualdad entre los nacionales que logran títulos
académicos en el exterior y los que lo hacen en instituciones colombianas.
Finalmente, afirma
que la norma impugnada viola los artículos 226 y 227 de la Carta, porque
"las legislaciones de otros países no son tan benévolas para con los
colombianos inmigrantes y que, por el contrario, el colombiano en el extranjero
es objeto frecuente de iras xenofóbicas, con independencia de su idoneidad
profesional...".
C.
INTERVENCIONES.
El ciudadano
designado por el Ministerio de Educación Nacional, solicitó la declaración de
exequibilidad de la norma acusada.
Argumentó que no
existe violación del artículo 26 de la Constitución, porque con arreglo al
principio de la buena fe y "de conformidad con el artículo 83 de la misma,
se presume la idoneidad de los títulos extranjeros, mientras no se demuestre lo
contrario". Además, consideró que "la inspección y vigilancia se
ejerce permanentemente sobre toda institución independiente de que existan o no
convenios".
En cuanto al
distinto tratamiento dado al derecho y a las ciencias de la salud frente a las
demás carreras, encontró que ello no es caprichoso, pues es algo que se deriva
de las diferencias entre las profesiones. Es natural que las reglamentaciones
de ocupaciones diferentes sean también diferentes.
Así mismo, el
interviniente discrepó de la demanda al afirmar, por un lado, que los convenios
de intercambio educativo no se celebran "para ejercer recíprocamente
controles de vigilancia, ejercicio que toca aspectos sensibles de soberanía de
cada país", y al manifestar, de otro lado, que "la calidad de cada
profesional se impone por la demostración personal de su idoneidad, más no por
la existencia de instrumentos internacionales".
Agregó que las
supresiones de la norma impugnada no están enderezadas a eliminar la evaluación
de las calidades de los profesionales, aspecto que, a su juicio, está
garantizado con la exigencia que éstos tienen de contar con sus
correspondientes tarjetas profesionales.
Indicó, finalmente,
que con la adopción de la norma acusada, se eliminó la homologación de títulos
de educación superior, de la que se encargaba el ICFES, radicando en los
Consejos Profesionales la función de calificar la idoneidad para ejercer una
profesión: "una cosa es el reconocer los títulos y otra distinta es la de
reconocer las condiciones de idoneidad, cuando ellas se exigen para el
ejercicio profesional".
D.  EL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Este funcionario
consideró que el ámbito del examen de constitucionalidad de la disposición
atacada reside en la ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes
a preservar la moralidad de la administración pública, y en el mismo instrumento
de eliminación de trámites innecesarios, el decreto 2150 de 1995. Así, recordó
que el fin de la ley 190 de 1995 fue el de aplicar los principios de la buena
fe, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la
publicidad, consagrados en los artículos 83, 84 y 209 de la Constitución, a la
administración pública; y, dentro de ese contexto, el objeto del decreto
parcialmente impugnado fue el de eliminar trámites innecesarios, para
garantizar una rápida y honesta prestación de los servicios.
Por lo expuesto, el
decreto 2150 no puede "eliminar indiscriminadamente los procedimientos que
los ciudadanos adelantan ante la administración, ni tampoco afectar el
cumplimiento de obligaciones de carácter internacional, ni fomentar la vulneración
de derechos de las personas so pretexto de promover la economía, celeridad y la
eficacia de la administración pública", porque su campo de acción se
limita sólo a la derogación de los trámites innecesarios.
En consecuencia,
estimó excesivo el alcance de la norma impugnada y, por lo tanto, pidió su
declaración de inexequibilidad "toda vez que la homologación o
convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior en
el exterior, constituye un requisito indispensable para garantizar la idoneidad
profesional de las personas que pretenden ejercer su profesión dentro del
territorio colombiano, para garantizar el derecho a la libre competencia y
finalmente para brindar certeza jurídica acerca de los trámites necesarios para
obtener la licencia o tarjeta que lo acredite como profesional de pregrado o
postgrado, a fin de ejercer la profesión".
Cabe anotar que el
Ministerio Público llamó la atención sobre el hecho de que el artículo que
anteriormente regulaba la materia, es decir, el artículo 2o. de la ley 72 de
1993, adolecía del mismo vicio de inconstitucionalidad, puesto que la
existencia de un convenio de intercambio educativo internacional, concebida
como fundamento para la supresión de la homologación y convalidación de
títulos, "no es garantía suficiente de la igualdad de títulos, y por
consiguiente, de la idoneidad de quienes los obtuvieron, pues es necesario que
se verifique en cada caso concreto las materias y el tiempo requerido para su
otorgamiento". Por esto, también pidió la declaración de inexequibilidad
del artículo 2o. de la ley 72 de 1993, con el objeto de que, en últimas, quede
rigiendo la norma más antigua, a saber, el literal i) del artículo 38 de la ley
30 de 1992.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte a
resolver, previas las siguientes consideraciones.
Primera.
Competencia.
La Corte es
competente para decidir sobre este asunto, por haberse dirigido la demanda
contra una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley, dictado en
ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al
Presidente de la República (artículo 241, numeral 5o., de la Constitución).
Segunda. Lo que
se debate.
Se trata de saber si
la homologación de estudios parciales y la convalidación de títulos obtenidos
en instituciones de educación superior extranjeras, son trámites innecesarios
que, en consecuencia, podían suprimirse por el legislador extraordinario, sin
extralimitación de facultades, y sin violación de la igualdad entre
profesionales.
Tercera.  La
norma impugnada, al suprimir trámites indispensables, excede las facultades
extraordinarias y, por tanto, viola el inciso 1o. del numeral 10o. del artículo
150 de la Constitución.
a) Alcance de los
artículos 150, numeral 10o., inciso 1o., de la Carta, y 83 de la ley 190 de
1995.
El inciso 1o. del
numeral 10o. del artículo 150 de la Constitución establece:
"Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
"(...) 10.
Revestir, hasta por 6 meses, al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades
deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá
la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara".
El que las
facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que,
además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de
ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla
general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes
"corresponde al Congreso". Así, pues, en tratándose de la
competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de
que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios
restrictivos. Ha sostenido la Corte:
"Son
inconstitucionales, en consecuencia, los decretos que expida el Gobierno invocando
facultades extraordinarias en cuanto toquen materias diversas de las señaladas
en forma taxativa por el legislador ordinario, puesto que, en tales eventos,
además de quebrantar la propia ley a la que el Ejecutivo estaba sujeto, se
invade la órbita propia del legislador, ya que el Gobierno solamente puede
expedir normas de jerarquía y con fuerza legislativas por virtud de la facultad
conferida. Que si le es insuficiente para adoptar las determinaciones
contenidas en los decretos leyes, deja a éstos despojados de la necesaria
competencia de quien los puso en vigor" (Sentencia C-398/95, magistrado
ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo)
Pues bien, mediante
el artículo 83 de la ley 190 de 1995, el Congreso concedió al Presidente
facultades extraordinarias, así:
"De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
para que en el término de (6) seis meses, contados a partir de la promulgación
de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
Administración Pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar
códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas. Los Presidentes de las Comisiones
Primeras Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes designarán, cada una, dos de sus miembros que colaboren con el
Gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere este
artículo". (negrilla fuera de texto)
Con la anterior
disposición, la rama legislativa revistió al Presidente de la República de
precisos poderes para suprimir  o reformar regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública. Por
consiguiente, el límite de las reformas o supresiones que podía hacer el
Presidente, no es otro que la necesidad de las regulaciones, procedimientos o
trámites.
Con base en las
anteriores interpretaciones del inciso 1o. del numeral 10o. del artículo 150 de
la Constitución, y del artículo 83 de la ley 190 de 1995, la Corte examinará
si, en rigor, el artículo 64 del decreto 2150 de 1995, suprimió unos trámites
innecesarios.
b)  la intervención
del Estado en la homologación de estudios parciales y convalidación de títulos
profesionales extranjeros, para efectos de la prueba de la idoneidad de los
profesionales, es indispensable.
El inciso 1o. del
artículo 26 de la Constitución establece que:
“Toda persona es
libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad.
Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las
profesiones.  Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica
son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social”.
En lo que toca con
el presente asunto, cabe destacar que la disposición faculta al legislador para
exigir títulos de idoneidad, sugiriendo, por el uso del verbo “podrá”, que tal
potestad es una mera posibilidad y no una obligación.  Sin embargo, a juicio de
la Corte, la exigencia a los profesionales de sus respectivos títulos
académicos de idoneidad, no es una simple facultad sino una verdadera
obligación.  ¿Por qué? Porque, dejando de lado la exégesis aislada de la norma,
la interpretación sistemática de la Constitución así lo indica.  En efecto, si
conforme al artículo 2o. de la Carta, uno de los fines esenciales del Estado es
garantizar la efectividad de los derechos; y si las autoridades están
instituídas “para proteger a todas las personas residentes en Colombia”, no
sólo en su vida, sino también en su “honra, bienes, creencias, y demás derechos
y libertades”, aspectos que exceden el campo de la abogacía y las ciencias de
la salud, no se concibe cómo la ausencia de la obligación mínima de acreditar
la idoneidad profesional con títulos académicos, contribuya a proteger los
derechos de la comunidad, si resulta que los usuarios de los servicios, por no
ser expertos, están, en la mayoría de los casos, en absoluta imposibilidad de
juzgar sobre la real capacidad de los profesionales que los atienden.
La interpretación
armónica atrás ensayada, puede complementarse con la siguiente reflexión,
tomada de la sentencia C-280/95 (magistrado ponente doctor Jorge Arango Mejía):
“Pero, ¿qué relación
concreta existe entre la exigencia del título de idoneidad y la
inspección y vigilancia que es obligación de las autoridades competentes?
Sencillamente, que la primera hace posible, o al menos facilita, la segunda.
En principio, el universo de quienes pueden ejercer una profesión, queda
limitado a quienes posean el título de idoneidad, a los demás les está vedado
tal ejercicio.  Y la inspección y vigilancia con relación a ellos se limita,
como es obvio, a impedirlo. (...)”
Sobre este tema de
las finalidades de los títulos de idoneidad, la Sala Plena de la Corte Suprema
de Justicia, en la providencia número 16 de 1991, citada por el Ministerio
Público, sostuvo, en general, que uno de los propósitos de tales instrumentos
es:
“Proteger a la
colectividad en general para que no resulte afectada por el inadecuado
ejercicio de estas profesiones, asegurando que las personas que se anuncian
para ello están en capacidad suficiente para desempeñarse en ese campo, es
decir, son idóneas, y proteger así a toda la sociedad controlando las
profesiones para que con estas labores o actividades no se cause daño o
perjuicio a terceros y no se atente contra las buenas costumbres, la salud o la
integridad física de las personas”.
La Corte
Constitucional, en la sentencia C-280/95, también refiriéndose a la razón de la
existencia de los títulos de idoneidad, dijo:
“¿Por qué, según el
artículo 26 de la Constitución, “La ley podrá exigir títulos de idoneidad” para
el ejercicio de las profesiones? Al respecto ha dicho esta Corte:
“Porque el título,
expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba, en
principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste cursó unos
estudios.  Dicho en términos más sencillos: el título legalmente expedido,
prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para exigirlo no
resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la norma
constitucional.
“Es claro que la
exigencia de títulos de idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión, porque
es una manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación
académica.  Y, en general, todo ejercicio de una profesión tiene que ver con
los demás, no solamente con quien la ejerce”. (Sentencia No. C-377/94, del 25
de agosto de 1994, magistrado ponente Jorge Arango Mejía).
En las sentencias
C-540/93 y C-226/94, en lo que atañe a la libertad de escoger profesión,
sostuvo:
“(...) de
conformidad con el artículo 26 constitucional, esta libertad no es total y
absoluta; por el contrario, se halla limitada por la posibilidad que tiene la
ley de exigir títulos de idoneidad y por la función que tiene el Estado de
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, más aún, de las que
implican un riesgo social, lo cual, habilita al Estado para dictar normas de
carácter ético, con la finalidad de proteger y salvaguardar los intereses
colectivos” (Sentencia C-540/93, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell).
“El derecho al
ejercicio de una profesión se manifiesta como una de las materializaciones de
la libre elección de profesión u oficio. Sin embargo, a diferencia de la
elección que es libre, la Constitución autoriza que la ley reglamente el
ejercicio de las profesiones que serán vigiladas e inspeccionadas por las
autoridades competentes.  El objetivo de la reglamentación de las profesiones
no es consagrar privilegios en favor de determinados grupos sociales sino
controlar los riegos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales”
(Sentencia C-226/94, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero).
Continuando, debe
decirse que lo expuesto en esta providencia, fuera de concordar con la
definición legal de lo que es un título, el cual, según el inciso 1o. del
artículo 24 de la ley 30 de 1992, “es el reconocimiento  expreso de carácter
académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un programa, por
haber adquirido un saber determinado en una Institución de Educación Superior”,
se aviene con lo dispuesto por los artículos 26 y 67 de la Constitución, que ordenan
expresamente a las autoridades competentes inspeccionar y vigilar “el ejercicio
de las profesiones” y “regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad”.
Por lo tanto, se
puede afirmar que la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al
capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad
social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus
titulares, aun para las profesiones distintas del derecho y las ciencias de la
salud.
Así las cosas, debe
precisarse que por el ámbito de aplicación territorial del derecho colombiano,
en lo atinente a la expedición de títulos profesionales y a la garantía estatal
de la calidad del servicio de educación superior, hay una diferencia entre lo
que ocurre en Colombia y lo que sucede en el exterior. ¿Cuál? Que obviamente
sólo en nuestro país, el Estado, con arreglo a la ley 30 de 1992, puede velar
“por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema
inspección y vigilancia de la Educación Superior” (artículo 3o.). Esto quiere
decir que únicamente en el territorio nacional, el Estado colombiano puede
vigilar que los programas de pregrado y postgrado (artículo 8o. ibídem)
cumplan con sus propósitos de formación, es decir, “el desempeño de ocupaciones
para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada” (artículo 9o. ibídem),
“el perfeccionamiento en la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas
afines o complementarias” (artículo 11o. ibídem), la investigación y la
formación de investigadores (artículos 12 y 13 ibídem). Precisamente, el
continuo control que las autoridades educativas colombianas ejercen sobre los
centros de educación superior, imprime seriedad a sus títulos, haciendo
innecesaria la presencia del Estado en el trámite de su expedición. Pero como
al Estado colombiano le es imposible ejercer la misma vigilancia sobre los
centros de educación extranjeros, es perfectamente explicable que éste se
reserve el derecho de homologar o reconocer los estudios parciales efectuados
en una institución extranjera, y de aceptar los títulos extranjeros, a fin de
reconocer la idoneidad de sus poseedores y otorgarles el mismo tratamiento
concebido a las personas con similares títulos de origen nacional.  Lo dicho
ilustra suficientemente el motivo por el cual las autoridades colombianas deben
homologar estudios parciales y convalidar los títulos de educación superior
obtenidos en el exterior. Demuestra, además, por qué los trámites eliminados en
la norma impugnada no son innecesarios, y, por tanto, explica las razones de la
inexequibilidad del artículo 64 del decreto 2150 de 1995, por extralimitación
en el ejercicio de las facultades extraordinarias contenidas en el artículo 83
de la ley 190 de 1995, y la consiguiente violación del artículo 150, numeral
10o., inciso 1o., de la Carta.
c)  La norma impugnada viola el derecho a
la igualdad.
El inciso 1o. del
artículo 13 de la Constitución establece que:
“Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades  y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.
Sin embargo, el
artículo 2o. de la ley 72 de 1993, modificado por el  artículo 64 del decreto
2150 de 1995, excluyendo a las ciencias jurídicas y las de la salud, dice que:
“Para ejercer la
profesión o la cátedra universitaria, no se requerirá homologar o convalidar el
título de pregrado o postgrado otorgado por una institución de educación
superior en el exterior, siempre que ésta tenga la aprobación del Estado donde
esté localizada”.
Esta disposición es
violatoria del principio de igualdad contenido en el citado inciso del artículo
13 de la Carta, porque, sin una clara justificación, permite que personas con
preparación inferior a la impartida en las universidades colombianas, puedan,
por el simple hecho de exhibir un título expedido por un centro educativo
extranjero, ejercer su profesión en nuestro país, en igualdad de condiciones
con los profesionales formados en Colombia. Lo dicho se evidencia con el
siguiente ejemplo, traído a colación por el Procurador:
“(...)en muchos
casos, las denominaciones del título otorgado en el exterior, aun cuando la
institución que lo confiera esté reconocida por el Estado de que se trate, no
se identifican con las de los otorgados en nuestro país; así, a manera de
ejemplo, se puede citar el caso de Rusia, en donde al título de pregrado se le
da la denominación de magister, o de otro lado, en el caso de Estados Unidos,
se confiere un título genérico y no particular como sucede en Colombia.
Acudiendo a un ejemplo extremo pero posible, podría suceder que un albañil que
hubiera realizado algún curso en el exterior con una duración mínima, quisiera
ejercer su profesión como arquitecto o ingeniero”.
En otras palabras,
la señalada diferencia de tratamiento no llena los requisitos admitidos por
esta Corporación en la sentencia C-530/93, en referencia a la doctrina de los
supuestos para la viabilidad de las desigualdades. En este fallo se dijo:
“El principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato
distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones:
que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho;
que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad; que dicha
finalidad sea razonable; vale decir, admisible desde la perspectiva de los
valores y principios constitucionales; que el supuesto de hecho -esto es, la
diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que
se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una
racionalidad interna; que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la
consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta
desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la
justifican”.
Así, la desigualdad
examinada no es de recibo porque los interesados, como profesionales sujetos al
control del Estado, no están en distinta situación de hecho, y su finalidad
que, como ya se vio, vulnera el artículo 150, numeral 10o. de la Constitución,
no es razonable en la medida en que supone la eliminación de trámites
indispensables en orden al establecimiento de una garantía social mínima de
idoneidad profesional.
Además, la norma
acusada consagra otra desigualdad carente de justificación, a saber, la
relacionada con la discriminación entre profesionales de distintas
disciplinas.  En efecto, la Corte, a diferencia del criterio expuesto por la
disposición atacada, considera que el ejercicio de profesiones distintas al
derecho y a las ciencias de la salud, también implica riesgos sociales. Basta
pensar, por ejemplo, en las graves consecuencias que el mal diseño o la
deficiente construcción de una obra de ingeniería civil puede acarrear.
En resumen, puesto
que el artículo impugnado viola el derecho a la igualdad, por este motivo
también será declarado inexequible.
d)  Unidad de materia con la versión
anterior del artículo 2o. de la ley 72 de 1993.
Como esta
providencia, conforme a las anteriores consideraciones, va a declarar la
inexequibilidad del artículo 64 del decreto 2150 de 1995, y, en consecuencia,
el derogado artículo 2o. de la ley 72 de 1993 volvería a regir, la Corte no
puede prescindir del examen de esta última norma, en razón de su similitud con
la disposición que se declarará inexequible.
Efectivamente, el
artículo 2o. de la ley 72 de 1993 dice lo siguiente:
“Para ejercer la
profesión o la cátedra universitaria no se requerirá homologar el título de
pregrado o postgrado obtenido en una institución de educación superior del
exterior, cuando ésta tenga la aprobación del Estado donde esté localizada y
existan convenios de intercambio educativo y cultural con el Estado colombiano.
Se excluyen de lo anterior las ciencias de la salud y el derecho”.
Se aprecia que la
diferencia con el artículo 64 del decreto 2150 de 1995, consiste simplemente en
que el artículo 2o. de la ley 72 de 1993, para eliminar la obligación de
homologación y convalidación de los títulos obtenidos en el exterior, no sólo
exige que la institución extranjera esté aprobada por el Estado al cual
pertenezca, sino que además “existan convenios de intercambio educativo y
cultural con el Estado colombiano”.
Para la Corte, de
cara a la necesidad de garantizar la idoneidad de los profesionales titulados
en el extranjero, y frente al respeto que se debe a lo dispuesto por el
artículo 13 (derecho a la igualdad) de la Constitución, la diferencia anotada
es irrelevante, porque, como lo señala el Ministerio Público, la sola
existencia de convenios culturales no es aval suficiente “de la igualdad de
títulos y, por consiguiente, de la idoneidad de quienes los obtuvieron, pues es
necesario que se verifique en cada caso concreto las materias y el tiempo
requerido para su otorgamiento”.
Por lo tanto,
también se declarará la inexequibilidad del artículo 2o. de la ley 72 de 1993.
Con esta medida,
regirá nuevamente el literal i) del artículo 38 de la ley 30 de 1992, el cual
ordena:
“Las funciones del
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), son:
“(...)  i)Homologar
y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior”.
III.  DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR
INEXEQUIBLES, el artículo
64 del decreto 2150 de 1995, y el artículo 2o. de la ley 72 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-050/97
TITULO DE
IDONEIDAD-Incompetencia de
la Corte para establecerlos (Salvamento de voto)
Las razones de
conveniencia que traiga a colación la Corte, en modo alguno, pueden convertirse
en motivos que sustenten la inexequibilidad de una disposición sometida a su
examen. Corresponde a los órganos competentes discernir entre las distintas
políticas y alternativas existentes para tratar una determinada materia. El
juicio concreto sobre la “necesidad” o “conveniencia” de un trámite singular,
en este caso, estaba deferido a la calificación que con pleno conocimiento del
asunto debía hacer el gobierno. La Corte ha impuesto la exigencia de títulos de
idoneidad para todas las profesiones. No creo que sea la Corte la llamada a
establecerla. Pienso, además, que el cambio de la expresión “podrá” por el
término “deberá”, no era función suya, sino del constituyente. Se desconoce la
preferencia de las libertades en el orden constitucional. La limitación de la
libertad de profesión y oficio, principalmente se logra a través de la
imposición legal, que no judicial, de la exigencia de un título de idoneidad.
Descubre la Corte que aquí se está frente a un tratamiento desigual.
Evidentemente, ello no era suficiente, para probar la violación al principio de
igualdad. Era necesario acreditar que el tratamiento, además, era arbitrario, o
mejor, que la diferencia resultaba irrazonable o desproporcionada. No es
suficiente para la Corte que existan acuerdos internacionales en materia
educativa. Se trata de una posición que a todas luces es irrazonable y que
propicia el incumplimiento de los tratados en los que bien han podido plasmarse
mecanismos de homologación o reconocimiento de títulos. Esta es como pocas una
materia que se ha regulado a través de tratados internacionales y no es
descabellado suponer que así será también en el futuro.
Referencia:
Sentencia C-050 de 1997, demanda contra el artículo 64 del Decreto 2150 de
1995.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA
La norma demandada
ha debido ser declarada exequible. Con todo respeto me permito sintetizar las
razones de mi disentimiento:
1. A juicio de la
Corte el Gobierno excedió el ámbito de las facultades extraordinarias, pues el
trámite suprimido - homologación o convalidación de estudios en el exterior -,
no podría en ningún caso ser considerado innecesario. Dado que el Estado
colombiano no puede materialmente garantizar la formación profesional que se
imparte por universidades extranjeras - se aduce - y debiendo, de otro lado,
prevenir los riesgos que para la sociedad se derivan de su desempeño dentro del
país, se impone la necesidad de arbitrar un esquema de homologación o
convalidación de títulos.
2. Resulta
censurable que se petrifique un determinado trámite administrativo que, ahora,
por virtud de la sentencia, se torna resistente a cualquier intento dirigido a
su modificación o supresión por parte del legislador ordinario o
extraordinario.
Las razones de
conveniencia que traiga a colación la Corte, en modo alguno, pueden convertirse
en motivos que sustenten la inexequibilidad de una disposición sometida a su
examen. Corresponde a los órganos competentes discernir entre las distintas
políticas y alternativas existentes para tratar una determinada materia. El
juicio concreto sobre la “necesidad” o “conveniencia” de un trámite singular,
en este caso, estaba deferido a la calificación que con pleno conocimiento del
asunto debía hacer el gobierno.
Naturalmente, esta
función, así fuese discrecional, quedaba sujeta a ciertos límites
constitucionales que, por lo demás, esta misma Corte puntualizó en ocasión
pasada. Concretamente, no podrían suprimirse trámites indispensables para la
protección de un bien tutelado por la Constitución. En este sentido, no se
precisa en la sentencia, fuera de alusiones genéricas, qué bien jurídico de
orden constitucional se pone en peligro a raíz de la eventual supresión del
mencionado trámite. Tampoco se entra a determinar el grado de eficacia que
representaba realmente la homologación de títulos con miras a la efectiva
protección de los “intereses de la sociedad”.
3. La sentencia
modifica el término deóntico “podrá”, aplicable a la exigencia de títulos de
idoneidad por parte de la ley, por el término “deberá”. Supone la Corte que la función
de inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones, no puede hacerse
sin implantar siempre el requisito del título de idoneidad. En realidad, la
Constitución autoriza la inspección y vigilancia, sin supeditarla a que los
vigilados hayan o no obtenido formalmente un  título, extremo éste de suyo
contingente que corresponde definir en cada ámbito de actividad al legislador,
para lo cual tendrá que realizar la evaluación correspondiente.
La Corte, sin
elementos de juicio suficientes y sin ser el órgano competente para hacerlo, ha
impuesto la exigencia de títulos de idoneidad para todas las profesiones. Soy
el primero en compartir la conveniencia de la medida, pero sinceramente no creo
que sea la Corte la llamada a establecerla. Pienso, además, que el cambio de la
expresión “podrá” por el término “deberá”, no era función suya, sino del
constituyente.
Esta mutación
constitucional ilegítima, de otro lado, desconoce la preferencia de las
libertades en el orden constitucional. La limitación de la libertad de
profesión y oficio, principalmente se logra a través de la imposición legal,
que no judicial, de la exigencia de un título de idoneidad. La Corte, en este
caso, transforma la limitación del derecho constitucional en regla que no
admite excepciones, y lo hace sin tomar en consideración ningún criterio de
necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, elementos que simpre requiere
cuando se trata de las limitaciones legales a la libertad.
4. En la sentencia
se extiende oficiosamente la inexequibilidad a la disposición del artículo 2 de
la ley 72 de 1993 que había establecido que no era necesario homologar los
títulos obtenidos en el exterior, en áreas diferentes del derecho y la salud,
siempre que aquéllos hubiesen sido aprobados por un Estado con el cual se
hubiere suscrito un tratado de intercambio educativo. Descubre la Corte que
aquí se está frente a un tratamiento desigual. Evidentemente, ello no era
suficiente, para probar la violación al principio de igualdad. Era necesario
acreditar que el tratamiento, además, era arbitrario, o mejor, que la
diferencia resultaba irrazonable o desproporcionada.
El ejercicio del
derecho dentro del país demanda un mínimo de conocimientos sobre el
ordenamiento jurídico nacional. La práctica de la medicina y profesiones
afines, por su relación directa con la vida, exige del Estado medidas de
protección y salvaguarda, entre las cuales, perfectamente cabe la de imponer
obligatoriamente la homologación de los títulos obtenidos en el exterior. Los
motivos expresados no pueden sin más predicarse de las restantes profesiones.
La Corte, sin base alguna, pretende que una condición limitativa de dos
profesiones tenga carácter universal. Pero para fundar en este presupuesto la
inexequibilidad, a mi juicio, ha debido demostrar que todas las profesiones
distintas a la medicina y a la abogacía se encontraban en la misma situación de
estas dos últimas. Al margen de esta evaluación, resulta aventurado estructurar
el cargo de vulneración del principio de igualdad y lo es más que éste
prospere.
Finalmente, no es
suficiente para la Corte que existan acuerdos internacionales en materia
educativa. Se trata de una posición que a todas luces es irrazonable y que
propicia el incumplimiento de los tratados en los que bien han podido plasmarse
mecanismos de homologación o reconocimiento de títulos. Esta es como pocas una
materia que se ha regulado a través de tratados internacionales y no es
descabellado suponer que así será también en el futuro. Descartar, de plano,
como lo hace la sentencia, las regulaciones internacionales, no pasa de ser un
despropósito.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado