C-389-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-389/94
EXTINCION DE DOMINIO/EXPROPIACION
La expropiación
constituye un medio o instrumento del cual dispone el Estado para incorporar al
dominio público los bienes de los particulares, previo el pago de una
indemnización, cuando éstos se requieran para atender o satisfacer necesidades
de "utilidad pública e interés social", reconocidas o definidas por
la ley, con intervención de la autoridad judicial (expropiación por vía
judicial) o mediante la utilización de los poderes públicos propios del régimen
administrativo (expropiación por vía administrativa). También se le ha dado
sustento a la expropiación con fundamento en la función social de la propiedad
cuando se la utiliza con fines de redistribución de la propiedad o para
conminar a los propietarios a explotar las tierras en forma eficiente o con
arreglo a programas de producción diseñados por el Estado. La extinción del
dominio, en su concepción original, resulta del incumplimiento de la obligación
económica que le impone la Carta al dueño del bien (función social), de
aprovechar su propiedad con un sentido social, esto es, útil a la comunidad,
ajeno, por lo mismo, al abuso que implica detentarla sin perseguir mediante su
explotación un rendimiento productivo mínimo. Pero igualmente es posible la
extinción del dominio, en las condiciones que establezca el legislador, cuando
a pesar de que el propietario cumple con la función económica asignada a la propiedad,
desatiende o ignora el deber de preservar y restaurar los recursos naturales
renovables y, consecuencialmente, viola el derecho que tienen todas las
personas a gozar de un ambiente sano.
FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD
La función social
se traduce en la necesidad de que el propietario de un bien lo aproveche
económicamente, utilizando sistemas racionales de explotación y tecnologías que
se adecuen a sus calidades naturales y que permitan la utilización de los
recursos naturales, buscando al mismo tiempo su preservación y la protección
ambiental. La inexplotación del bien o su aprovechamiento irracional y
degradante, supone de hecho la violación del principio de la función social de
la propiedad y autoriza naturalmente la extinción del dominio del propietario
improvidente o abusivo. La aplicación de la medida no conlleva, como es obvio
suponerlo, una compensación económica o indemnización por la privación del
bien, puesto que la extinción del dominio constituye fundamentalmente una
sanción por la violación de un deber de origen constitucional.
ENRIQUECIMIENTO ILICITO
Entre las
múltiples innovaciones que introdujo la Carta Política de 1991, se destaca una
modalidad de extinción del dominio o propiedad, que no se sustenta en el
concepto tradicional de la función social y la cual constituye, a no dudarlo,
un instrumento jurídico eficaz con miras a moralizar las costumbres,
desestimular la cultura del dinero fácil, a apoyar las acciones estatales e
implementar los procesos judiciales encaminados a detener y reprimir el
enriquecimiento ilícito como fuente mediata o inmediata de la propiedad en sus
diferentes manifestaciones.
COMISO
Expresamente no
se consagró la figura jurídica de la extinción del dominio, sino el comiso de
los bienes que sirvieron de instrumento para la comisión del delito, el objeto
mismo del delito y los productos derivados de este; no obstante, materialmente
y por los efectos de la medida, el comiso equivale en la práctica, en algunos
casos y como esta regulado en las referidas disposiciones, a una extinción de
dominio, El Estado no puede avalar o legitimar la adquisición de la propiedad
que no tenga como fuente un título válido y honesto; es decir, que la propiedad
se obtiene en cierto modo mediante la observancia de los principios éticos. La
protección estatal, en consecuencia, no cobija a la riqueza que proviene de la
actividad delictuosa de las personas; es decir, no puede premiarse con el
amparo de la autoridad estatal la adquisición de bienes por la vía del delito;
el delincuente debe saber que el delito no produce utilidades, sino que por el
contrario coloca a éste en la obligación de otorgar una retribución a la
sociedad a través de la pena.
INVESTIGACION CRIMINAL-Bienes aprehendidos
Los bienes
aprehendidos dentro de una investigación criminal pueden consistir en aquéllos
que sirvieron de instrumento del delito, los que son el producto del delito y
otros que siendo ajenos al delito han sido incautados con ocasión de dicha
investigación. No cabe duda, que la norma aludida se refiere específicamente a
estos últimos bienes, los cuales jurídicamente son extraños a la
correspondiente actuación penal.
EXTINCION DE DOMINIO-Fuerza mayor
El hecho de que
se trate de bienes que no hayan sido reclamados por su dueño dentro de un
determinado lapso, a primera vista, no legitima constitucionalmente la
extinción,  con fundamento en el art. 58 de la C.P., porque el titular del
dominio en forma voluntaria no ha omitido el deber de cumplir con la función
social asignada  a la propiedad, pues no tiene la posesión material de los
bienes, dado que estos se encuentran a disposición de la autoridad judicial. Es
más, podría decirse que esta circunstancia configura una fuerza mayor en razón
de la producción de un acto de la autoridad que impide al propietario del bien
realizar los actos de posesión que autoriza la ley.
PROPIEDAD PRIVADA-Protección constitucional/ABANDONO DEL
BIEN
La extinción del
dominio prevista en el art. 34, necesariamente se vincula con la existencia de
un delito, cuya materialidad debe ser establecida en un proceso penal y en el
cual se haya determinado la autoría del responsable. Resulta por lo demás
extraño y, desde luego, censurable, que la ley establezca una causal de
extinción del dominio diseñada por fuera de los presupuestos constitucionales
que la definen y caracterizan, pues repugna la idea de justicia y a la vigencia
de un orden justo, que la simple omisión de una persona en no reclamar un bien
propio, aprehendido por razones del azar o del abuso de las autoridades dentro
de una investigación penal, tenga por si misma la virtualidad de despojarlo de
su dominio. La omisión
del interesado en reclamar  un bien no vinculado a un proceso penal, cuando más
lo puede caracterizar como una persona descuidada, pero jamás se le puede dar
el mismo tratamiento que corresponde a quien se señala como responsable de un
delito.
REFERENCIA.
EXPEDIENTE D-488.
ACTOR:
LUIS GABRIEL
MORENO LOVERA.
TEMA:
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 62 (parcial) de la ley 81 de 1993.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobado en Santafé
de Bogotá, D.C. el día primero (1°) de septiembre de  de mil novecientos
noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte a
resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada por el ciudadano
Luis Gabriel Moreno Lovera, contra el aparte final del parágrafo 2o. del
artículo 60 del Código de Procedimiento Penal.
II. TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA.
La norma acusada
corresponde al parágrafo 2o. del artículo 60 del Código de Procedimiento Penal
(decreto 2700 de 1991), en la forma como fue modificado por el artículo 62 de
la ley 81 de 1993.
Se transcribe en su
totalidad el mencionado parágrafo, resaltando en negrilla los apartes que se
acusan:
"Parágrafo
segundo. Para efectos de este artículo la Fiscalía deberá proceder a la
identificación de los bienes y a la de sus respectivos dueños, elaborar un
registro público nacional de los mismos e informar al público trimestralmente a
través de un medio idóneo su existencia, para que sean reclamados por quien
acredite sumariamente ser dueño, poseedor  o tenedor legítimo TRATANDOSE DE
BIENES NO VINCULADOS A UN PROCESO PENAL, SI TRANSCURRIDO UN AÑO NO SON
RECLAMADOS, SE DECLARARA LA EXTINCION DE SU DOMINIO".
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que el acápite normativo acusado infringe diferentes preceptos
constitucionales, y expone el concepto de la violación con respecto a cada uno
de ellos, asi:
- Artículo 2,
inciso 2. Según el
demandante "...los bienes aprehendidos en una investigación penal pueden
ser: A) el objeto material del delito o sobre los cuales recae la acción
punible, o sea, el cuerpo del delito; B) Los instrumentos del delito o medios
para su facilitación o consumación; C) El producto del delito o utilidad de
éste; D) Bienes totalmente ajenos al iter criminis y sólo accidentalmente
incautados dentro de la investigación". Y el aparte de la norma acusada,
faculta al funcionario judicial en lo penal para declarar la extinción del
dominio sobre bienes no vinculados a un proceso penal cuando habiendo
transcurrido un año de su aprehensión "no fueren reclamados por su dueño o
poseedor legítimo en el momento de proferirse sentencia o providencia de fondo
de efectos similares", con lo cual se configura una apropiación de un bien
perteneciente a una persona que es inocente del delito, sin previo juicio.
- Artículo 6. El actor formula el cargo de
inconstitucionalidad, afirmando que la disposición acusada "al autorizar
al funcionario judicial, que puede ser el fiscal, para decretar la extinción
del dominio de un bien ajeno u objeto material del hecho punible, está
sancionando al dueño, poseedor o tenedor legítimo de ese bien, y lo está sancionando
con la pérdida del bien. Estableciendo una responsabilidad objetiva en la cosa
o por cosa, lo que no tiene sentido frente al canon constitucional en comento,
pues ese dueño, poseedor o tenedor legítimo sólo es responsable ante las
autoridades por violar la Constitución o la Ley".
- Artículo 13,
inciso 1. Asevera el
demandante que se viola el principio de igualdad porque el dueño del bien
aprehendido dentro de una investigación criminal "tiene derecho a ser
tratado protegido y tenido por igual ante la ley, no solo respecto  de su
persona sino de sus bienes, por tanto no tiene derecho a gozar de sus bienes y
a no ser privado de ellos sino en juicio y sentencia legales".
- Artículo 29. La violación de esta norma, a juicio del
demandante, estriba en que las reglas a que se somete el debido proceso dan
base para sostener que "todo dueño, poseedor o tenedor legítimos, tiene
derecho a que no se le prive de la propiedad, posesión o tenencia  sobre un bien
sin juicio ex profeso, previamente establecido el procedimiento para debatir
tales derechos, ante juez especializado - de conformidad con la organización y
distribución de la administración de justicia".
Concluye el
demandante la formulación de este cargo, afirmando que el aparte de la norma
acusada es inconstitucional, porque el debido proceso no se cumple con arreglo
a lo establecido por "la legislación civil procesal y sustancial para
debatir y declarar la existencia del dominio o propiedad...."
- Artículo 58. Según el actor las expresiones demandadas
violan el derecho a la propiedad privada, porque la extinción del dominio que
se autoriza es una expropiación sin indemnización previa, que constituye un
enriquecimiento injusto en favor de la Nación. Agrega además que la
expropiación autorizada, acudiendo al mecanismo de la extinción, se realiza sin
que existan motivos de utilidad pública o de interés social ni razones de
equidad que la justifiquen.
- Artículo 60. Se hace consistir el cargo de inconstitucionalidad
en que la disposición acusada antes que promover el acceso a la propiedad, como
lo prevé la norma constitucional en referencia, la está  desestimulando. En
efecto, la norma demandada " está concentrando la propiedad en cabeza de
la Fiscalía General de la Nación, estableciendo un odioso monopolio", con
lo cual se obstaculiza la misión del Estado de "pluralizar los titulares
del dominio".
IV. INTERVENCION
CIUDADANA.
En el proceso
intervino como impugnadora de la demanda la ciudadana  Eliana Victoria Jiménez
Soto, quien se opone a la declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes
de la norma acusada, en un extenso escrito en el cual se analizan los
siguientes aspectos: la extinción del derecho de dominio y la función social de
la propiedad; la extinción del derecho de dominio y la expropiación y la
sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 6 de noviembre de 1967 que
declaró exequible el art. 6 de la ley 200 de 1936 sobre extinción del dominio
de predios rurales, en relación con los cuales se dejare de ejercer explotación
económica con arreglo a la ley.
V. INTERVENCION
DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION.
A través del
ciudadano Francisco José Sintura Varela, intervino la Fiscalía General de la
Nación, quien se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó la
declaratoria de exequibilidad de los apartes de la norma acusada. Con tal fin,
el interviniente desarrolla  los criterios que, en esencia, se extractan de su
escrito.
La Fiscalía General
de la Nación estima que la norma acusada no es inconstitucional porque "no
constituye la imposición de una sanción penal, sí está recubierta por un debido
proceso y no constituye una expropiación, sino que es una figura con rancios e
incluso sólidos antecedentes  en nuestro sistema, que lejos de enriquecer a la
Nación  lo que hace es evitar el forzoso e indeseado deterioro de su
patrimonio".
Como argumento
central de su posición ante la constitucionalidad de la medida, la Fiscalía
señala:
"En la
Constitución actualmente vigente, la propiedad es función social generadora de
obligaciones según lo establecido en el artículo 58. En consecuencia, resulta
ostensible que un bien abandonado por su propietario no está cumpliendo función
social alguna en beneficio del conglomerado, sino que, muy por el contrario, se
convierte en obstáculo para la buena marcha de la administración".
VI. CONCEPTO DEL
SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación rindió el concepto de rigor, y solicitó la declaratoria de
inexequibilidad de la parte acusada del parágrafo 2 del artículo 60 del Código
de Procedimiento Penal, con la presentación de los siguientes argumentos:
- Afirma el
Procurador que la posibilidad de extinguir derechos reales sobre bienes
vinculados a actividades ilícitas, tiene antecedente reciente en los arts. 47 y
siguientes de la ley 30 de 1986, y desarrollo particular en los decretos
legislativos 1856 de 1989 y 1874 de 1992, dictados bajo estados de excepción.
- Distingue el
Procurador la confiscación  del comiso, partiendo de la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, cuando afirma:
"....Así, para
aquélla,  la confiscación es una medida de carácter  penal, proscrita a nivel
constitucional, que consiste en privar a un condenado de todos sus bienes sin
compensación alguna, aplicada unas veces como pena principal y otras como
accesoria y por razón de delitos que se consideraban de especial gravedad. Por
el contrario, en el carácter  particular o concreto del comiso - no comprensivo
de la  totalidad de los bienes de una persona- que sólo afecta los utilizados
para perpetrar el delito  y los frutos económicos de éste, cuando su titular se
ha desatendido de la función social que informa a la propiedad dedicándola a
actividades ilícitas, se halla justificación a nivel constitucional  de tal
medida".
Con respecto a la
posibilidad de decretar la extinción de dominio dentro del proceso penal,
expresa:
"Frente a la
extinción de derechos reales, principales y accesorios, ha sido férrea la
posición del Ministerio Público cuando opera sobre bienes afectos a un proceso
penal, en el sentido de afirmar que sólo mediante sentencia condenatoria puede
extinguirse el derecho de dominio, previa definición de la responsabilidad
penal del procesado, máxime cuando en las etapas que le anteceden no exista la
certeza sobre la misma".
- Finalmente el
señor Procurador, estima que la figura de la extinción del dominio en las
condiciones prescritas en la norma no se conforma con la Constitución, porque
dicha extinción no se desenvuelve en ninguna de las hipótesis avaladas por la
Corte; por lo tanto, "no puede ser declarada por un funcionario que no es
su juez natural, con un procedimiento ajeno al que le es propio y en abierta
contradicción, con la tutela que la Carta ha otorgado al derecho a la propiedad
y con la función que deben cumplir las autoridades de la República".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Es competente la
Corte, conforme al artículo 241-4, en atención a que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad contra una norma del decreto-ley 2700 de 1991, (Código
Penal, art. 60) que fue reformada por el artículo 62 de la ley 81 de l993.
2. La protección
constitucional a la propiedad y la extinción del dominio.
En los términos del
artículo 58 de la Constitución Nacional, se garantiza la propiedad privada y
los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Dicho derecho no
es absoluto, pues debe hacerse compatible con la función social y la función
ecológica inherente a ésta, generadoras de obligaciones para los sujetos
titulares del dominio.
Dentro de la
perspectiva analizada, el dominio privado y la garantía de su seguridad
jurídica, son reconocimientos constitucionales condicionados, de tal suerte que
la propiedad deviene en un derecho relativo en la medida en que su protección
supone del titular, el cumplimiento de unas obligaciones y un ejercicio
ajustado a ciertos principios jurídicos y sociales.
La primera exigencia
constitucional es que la propiedad se haya adquirido "con arreglo a las
leyes civiles", requisito que consagra la licitud del objeto mismo y, por
supuesto, de su causa, de manera que aquélla sólo merece protección del Estado
cuando su adquisición ha estado precedida de justo título y obviamente no tiene
por fuente el delito ni, en general, un origen al margen de la ley. Sólo lo
lícito genera derechos y por fuera de la ley no puede haber  amparo del Estado.
Sobre este
particular se pronunció la Corte suprema de Justicia, en los siguientes
términos:
"La protección
constitucional a la propiedad y a los demás derechos adquiridos exige, como
primer presupuesto, que la adquisición venga asistida de un título justo, o
sea, que su causa de adquisición se ajuste a la ley y, en manera alguna,
contrariando la misma. El señorío que se adquiera por medios ilícitos o a
consecuencia de ellos, no puede tener protección legal".[1]
La otra exigencia de
la Carta, proveniente de la reforma de 1936, consiste en que la propiedad es o
tiene una función social, es decir, que al tiempo que tiene el significado de
un derecho subjetivo, asume también el carácter de un deber social. Se pondera
entonces el uso, goce y disposición de la propiedad con el alcance social útil
que tiene y demanda su ejercicio. O como se dijo en la época cuando se
tramitaba la mencionada reforma constitucional: "Es que quien tiene una
propiedad debe hacer uso de ella en forma tal que no sólo no perjudique a la
comunidad, sino que sea útil a ella "(Darío Echandía en su explicación de
la reforma constitucional ante la Cámara de Representantes en sesión del 24 de
Febrero de 1936, según cita de la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 24
de Marzo de 1943).
Es clara y
significativa la exégesis que de la norma constitucional sobre la función
social de la propiedad, hizo la Corte suprema de Justicia en la sentencia
citada, en estos términos:
"El
Constituyente de 1936 relativizó el derecho fundamental de la propiedad,
acentuando la sumisión de ésta a los intereses de la colectividad y con ello la
limitación del arbitrio del propietario. Este Constituyente dio a la propiedad individual
el fundamento de la función social que implica obligaciones, conformándose a
las teorías modernas de los defensores de aquélla, quienes prescinden de la
forma fija y siempre idéntica que las aludidas escuelas económicas atribuían a
esa institución, para admitir que, desde luego que la propiedad ha revestido en
la historia formas muy diversas y es susceptible de modificaciones muy grandes,
sólo se garantiza plenamente por el artículo 26 de la codificación
constitucional en la medida en que responda a las necesidades colectivas de la
vida económica".
León Duguit, de
quien tomó el Constituyente del 36 la noción solidarista de la propiedad,
resume el concepto de la función social en los siguientes términos:
"La propiedad
es el producto del trabajo y, a mi modo de ver, una consecuencia de la libertad
del trabajo. La propiedad capitalista es el producto de un trabajo realizado;
el detentador de un capital no puede dejarlo improductivo, puesto que él no lo
detenta sino para hacerle producir en interés de la sociedad. La propiedad
capitalista no es un derecho, es una función" [2]
La función social de
la propiedad, con su ingrediente ecológico, en la Constitución de 1991, tiene
una concepción y contenido políticos, en cuanto encierra la idea o noción de
solidaridad social, de manera que el propietario tiene el deber social de
contribuir mediante su explotación racional al bienestar de la comunidad y a la
defensa del medio ambiente. En tal virtud, cuando el propietario es inferior a
su compromiso social y usufructúa el bien en su solo provecho, sin parar
mientes en el daño económico o ambiental que pueda deducirse de su
comportamiento, viola el deber constitucional y, según el caso, puede hacerse
acreedor a la aplicación de sanciones de distinto orden y alcance
(administrativas y penales), y hasta la pérdida misma de la propiedad.
3.  Sentido y
alcance de la extinción del dominio  y la expropiación..
La concepción del
dominio como un derecho que le otorga a su titular la facultad de utilizar
libremente los bienes en su exclusivo provecho,  recogida del modelo
demoliberal por el Constituyente del 86, admitía  sin embargo la limitación
consagrada por el principio de que "en caso de conflicto entre el interés
público y los derechos de los particulares, éstos deberán ceder ante la
necesidad pública reconocida por la ley".
La reforma
constitucional de 1936 no sólo condicionó el uso y goce de la propiedad como
una "función social", sino que adicionó al concepto de "utilidad
pública" originario de la Constitución del 86 (art. 31), el de
"interés social", ampliando de esta manera y en forma significativa
las causales de expropiación, cuando, como se ha dicho, se contrapongan los
intereses comunitarios y el interés de los particulares.
La extinción del
dominio y la expropiación son instituciones político-jurídicas que se asemejan
en cuanto ambas se dirigen a prevenir y contener el ejercicio abusivo del
derecho de propiedad, proscrito por los preceptos constitucionales. Pero son
diferentes, porque parten de supuestos conceptuales distintos y buscan
igualmente objetivos diversos.
La expropiación
constituye un medio o instrumento del cual dispone el Estado para incorporar al
dominio público los bienes de los particulares, previo el pago de una
indemnización, cuando éstos se requieran para atender o satisfacer necesidades
de "utilidad pública e interés social", reconocidas o definidas por
la ley, con intervención de la autoridad judicial (expropiación por vía
judicial) o mediante la utilización de los poderes públicos propios del régimen
administrativo (expropiación por vía administrativa). También se le ha dado
sustento a la expropiación con fundamento en la función social de la propiedad
cuando se la utiliza con fines de redistribución de la propiedad o para
conminar a los propietarios a explotar las tierras en forma eficiente o con
arreglo a programas de producción diseñados por el Estado.
Esta figura jurídica
comporta una limitación al derecho de propiedad, el cual no se anula con la
expropiación; simplemente a través de ésta se pone en vigencia y se hace
operativo y realizador el principio de la prevalencia del interés público o
social sobre el interés particular; la indemnización que se reconoce al
propietario expropiado, compensa o subroga el derecho del cual ha sido privado;
su derecho de propiedad se transforma en un derecho de crédito frente a la
entidad pública expropiante, por el valor de la indemnización.
La extinción del dominio,
en su concepción original, resulta del incumplimiento de la obligación
económica que le impone la Carta al dueño del bien (función social), de
aprovechar su propiedad con un sentido social, esto es, útil a la comunidad,
ajeno, por lo mismo, al abuso que implica detentarla sin perseguir mediante su
explotación un rendimiento productivo mínimo. Pero igualmente es posible la
extinción del dominio, en las condiciones que establezca el legislador, cuando
a pesar de que el propietario cumple con la función económica asignada a la
propiedad, desatiende o ignora el deber de preservar y restaurar los recursos
naturales renovables y, consecuencialmente, viola el derecho que tienen todas
las personas a gozar de un ambiente sano.
En resumen, la
función social se traduce en la necesidad de que el propietario de un bien lo
aproveche económicamente, utilizando sistemas racionales de explotación y
tecnologías que se adecuen a sus calidades naturales y que permitan la
utilización de los recursos naturales, buscando al mismo tiempo su preservación
y la protección ambiental. La inexplotación del bien o su aprovechamiento
irracional y degradante, supone de hecho la violación del principio de la
función social de la propiedad y autoriza naturalmente la extinción del dominio
del propietario improvidente o abusivo. La aplicación de la medida no conlleva,
como es obvio suponerlo, una compensación económica o indemnización por la
privación del bien, puesto que la extinción del dominio constituye
fundamentalmente una sanción por la violación de un deber de origen
constitucional.
Como tuvo ocasión de
advertirlo la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 9 de Noviembre de
1989, "la institución jurídica de la extinción del dominio, de recibo en
nuestro derecho público, se fundamenta en que, como al propietario se le
imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de la función social  que
le es naturalmente inherente, su abandono, o lo que es lo mismo, según lo puede
disponer en forma general la ley, la falta de actos posesorios indicadores de
una explotación económica en la forma y durante el lapso que ella establece,
constituye omisión en el cumplimiento de las obligaciones de naturaleza
constitucional del derecho de propiedad y conduce a la imposibilidad de seguir
garantizándolo jurídicamente"[3]
4. La extinción
del dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito.
Entre las múltiples
innovaciones que introdujo la Carta Política de 1991, se destaca una modalidad
de extinción del dominio o propiedad, que no se sustenta en el concepto
tradicional de la función social y la cual constituye, a no dudarlo, un
instrumento jurídico eficaz con miras a moralizar las costumbres, desestimular
la cultura del dinero fácil, a apoyar las acciones estatales e implementar los
procesos judiciales encaminados a detener y reprimir el enriquecimiento ilícito
como fuente mediata o inmediata de la propiedad en sus diferentes
manifestaciones.
El artículo 34 de la
Constitución Política, dispone lo siguiente:
"ARTICULO 34.
Se prohiben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación".
"No obstante,
por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o
con grave deterioro de la moral social".
La norma transcrita
mantiene la prohibición tradicional de la pena de confiscación, pero se eleva a
canon constitucional la prohibición de  las penas de destierro y prisión
perpetua.
Las razones que
indujeron al Constituyente del 91 a institucionalizar la extinción del dominio
como un instrumento de lucha contra el enriquecimiento ilícito, considerado
como una forma amenazadora  del delito, fueron señaladas con dramática claridad
en el informe de ponencia que rindieron los constituyentes Ivan Marulanda,
Guillermo Perry, Jaime Benitez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y Guillermo
Guerrero. Dice el aparte pertinente:
"El
enriquecimiento ilícito ha sido un factor de corrupción social en Colombia, no
sólo por lo que implica el delito en sí mismo, sino porque quienes lo cometen
hacen ostentación ante los demás con bienes lujosos que en verdad no les
pertenecen y que no fueron obtenidos como fruto del trabajo honrado".
"De esta
situación de impunidad se ha derivado un ejemplo letal para la comunidad. Los
ciudadanos se sienten desestimulados  enfrente al esfuerzo de buscar sustento y
progreso en actividades legales que no traen como compensación la fácil
obtención de bienes costosos, cuando al tiempo ven expuestas ante sus ojos las
riquezas conseguidas en forma fácil y rápida por quienes infringen la
ley".
"Esta
comparación desmoraliza a la población, y a las actividades marginales se ven
tentados y arrastrados  los individuos en forma masiva, en busca del progreso
personal, cómodo y exuberante. En tales circunstancias el país ha sufrido un
desmoronamiento fatal y la corrupción y la criminalidad se han extendido en
forma que hoy atenta contra la propia estabilidad de la nación y de sus
instituciones".[4]
Si bien en el art.
34 de la Constitución Política se consagró expresamente la extinción del
dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio
del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social, el legislador en
modo alguno fue indiferente a consagrar la represión de dichas modalidades de
enriquecimiento, como se desprende de lo siguiente:
En el art. 148 del
Código Penal se tipificó el delito de enriquecimiento ilícito, aunque referido
al empleado oficial, de la siguiente manera:
"El empleado
oficial que por razón del cargo o de sus funciones, obtenga incremento
patrimonial no justificado, siempre que el hecho no constituya otro delito,
incurrirá en prisión de uno (1) a ocho (8) años, multa de veinte millones de
pesos e interdicción de derechos y funciones públicas de dos (2) a diez (10)
años.
En la misma pena
incurrirá la persona interpuesta para disimular el incremento patrimonial no
justificado".
En el mismo código
(art. 270, numeral 9) se consagró como circunstancia de agravación punitiva el
hecho de que se obtenga la utilidad, provecho de la finalidad perseguida por
los actores o copartícipes del delito.
En el decreto 1856
de 1989, que adicionó las disposiciones de los artículos 47 y siguientes de la
ley 30 de 1986 y otras anteriores en materia de comiso de bienes involucrados
en actividades del narcotráfico, se extendió dicho comiso a los beneficios
económicos, bienes y efectos provenientes o vinculados directa o indirectamente
a las referidas actividades, el cual se materializa en la sentencia del juez
competente para juzgar el respectivo delito. Dicho decreto fue revisado y
declarado constitucional por la Corte Suprema de Justicia según sentencia No.
69 de octubre 3 de 1989 y acogido posteriormente como legislación permanente
(decreto 2266/91. art. 7o.)
En el art. 1o. del
decreto legislativo 1895 de 1989, adoptado como legislación permanente por el
art. 10 del decreto extraordinario 2266 de 1991,  se tipificó el
enriquecimiento ilícito con respecto a los particulares cuando de manera
directa o por interpuesta persona se obtenga para si o para otro incremento
patrimonial no justificado, derivado en una u otra forma de actividades
delictivas.
En el artículo 6o.
del decreto 2266 de 1991, se dispuso:
"Quien preste
su nombre para adquirir bienes con dineros provenientes del delito de narcotráfico
y conexos, incurrirá en pena de prisión de cinco (5) a diez (10) años y multa
de dos mil (2000) a cinco mil (5000) salarios mínimos mensuales sin perjuicio
del decomiso de los respectivos bienes".
Los arts. 338, 339
del Código de Procedimiento Penal, regulan el comiso de los instrumentos y
efectos con los que se haya cometido un hecho punible doloso, y de los bienes,
muebles o inmuebles y, en general, de los derechos y beneficios económicos o
efectos vinculados a los procesos por delitos cuyo conocimiento se atribuye a
los jueces regionales o que provengan de su ejecución. Igualmente en el art. 13
de la ley 40 de 1993 se regula el decomiso de bienes utilizados para perpetrar
el delito de secuestro y de "los beneficios obtenidos producto de dichos
bienes", los cuales se aplicarán o destinarán a la prevención y represión
del secuestro.
Observa la Corte que
en los preceptos antes analizados expresamente no se consagró la figura
jurídica de la extinción del dominio, sino el comiso de los bienes que sirvieron
de instrumento para la comisión del delito, el objeto mismo del delito y los
productos derivados de este; no obstante, materialmente y por los efectos de la
medida, el comiso equivale en la práctica, en algunos casos y como esta
regulado en las referidas disposiciones, a una extinción de dominio, vgr, en el
caso del delito del secuestro en que los beneficios obtenidos por los bienes
adquiridos como producto del mismo, se destina a la prevención y represión del
secuestro y, en general cuando los bienes decomisados no se destinan para
indemnizar los perjuicios sufridos por la víctima. Es asi como la Corte Suprema
de Justicia en sentencia de fecha agosto 9 de 1984 (proceso No. 1147), dijo:
"El comiso,
decomiso, o incautación como se le ha denominado indistintamente con mayor o
menor propiedad es una entidad  jurídico- penal tan antigua como la mayor parte
de las instituciones de orden penológico. una veces considerada como pena,
otras como una medida de seguridad patrimonial, o también como un efecto civil
de la condena, y con finalidades ya compensatorias o reparatorias, los Códigos
Penales han reflejado indistintamente dichas tendencias".
En el decreto 1874
del 20 de noviembre de 1992 se configuró expresamente la extinción del derecho
de dominio en relación con los "bienes, fondos, derechos u otros
activos" adquiridos por la comisión de delitos de competencia de los
Jueces Regionales.
En el art. 60 del
Código de Procedimiento Penal, que posteriormente será objeto de análisis, se
consagra la figura de la extinción de dominio en relación con todos los
delitos.
Consecuente con lo
expuesto, puede decirse que por regla general se estructura la extinción de
dominio, mediante declaración judicial y no administrativa, cuando se
materializan las hipótesis del art. 34, desaparece por esta circunstancia la
propiedad del titular del dominio y el Estado incorpora los respectivos bienes
a su patrimonio, o se destinan a un fin de utilidad común.
Con fundamento en el
análisis precedente, la Corte hace las siguientes precisiones en torno a la
figura de la extinción del dominio consagrada en el art. 34 de la Constitución
Política:
a) El inciso 2o. de
la norma en cita contiene un mandato del constituyente, en el sentido de que
perentoriamente ordena declarar extinguido el derecho de dominio sobre los
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro
Público o con grave deterioro de la moral pública.
El sentido
teleológico del precepto consiste en que el Estado no puede avalar o legitimar
la adquisición de la propiedad que no tenga como fuente un título válido y
honesto; es decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo mediante la
observancia de los principios éticos. La protección estatal, en consecuencia, no
cobija a la riqueza que proviene de la actividad delictuosa de las personas; es
decir, no puede premiarse  con el amparo de la autoridad estatal la adquisición
de bienes por la vía del delito; el delincuente debe saber que el delito no
produce utilidades, sino que por el contrario coloca a éste en la obligación de
otorgar una retribución a la sociedad a través de la pena.
b) La extinción
procede mediante sentencia judicial y previa observancia del debido proceso
consagrado en el art. 29 de la Constitución Política.
c) Corresponde al
legislador definir el alcance o contenido del concepto enriquecimiento ilícito,
como ya lo ha hecho, y determinar cuando se configuran las hipótesis del
"perjuicio del Tesoro Público o grave deterioro de la moral social".
Actualmente, ya el legislador ha considerado que existe dicho deterioro en los
casos de los delitos de narcotráfico.
d) La medida tiene
la naturaleza jurídica de una pena accesoria a la que  corresponde al delito
que se juzgue. Sin embargo, el legislador la puede instituir como una pena
principal.
e) La extinción se
configura como una sanción objetiva, pues puede ser decretada siempre que en el
proceso judicial correspondiente se acrediten los supuestos fácticos que la
norma del art. 34 prevé para que opere dicha extinción.
Como conclusión del
tema que se desarrolla, es posible afirmar que nuestro ordenamiento
constitucional no autoriza al legislador para establecer a su arbitrio la
extinción del derecho de dominio, pues esta figura sólo puede ser regulada
dentro del marco constitucional que aparece trazado por los artículos 34 y 58
de la Constitución Política.
6.  Normas
acusadas y cargos de la acusación.
En los términos de
la demanda el aparte final del parágrafo segundo del artículo 60 del C.P.P.,
que corresponde a la adición ordenada por el artículo 62 de la ley 81 de 1993,
es inconstitucional porque consagra la "extinción del dominio" de
"los bienes no vinculados a un proceso penal, si transcurrido un año no
son reclamados" por su dueño, poseedor o tenedor legítimo.
Con el fin de tener
una visión de conjunto de la normatividad de la cual forma parte el acápite de
la norma que se acusa, se transcribe en su integridad el texto vigente del
artículo 60 del Código de Procedimiento Penal:
"Sin perjuicio
de lo previsto en el artículo 339 de este Código, el funcionario que esté
conociendo de la actuación, de plano ordenará la devolución a quien
sumariamente acredite ser dueño, poseedor o tenedor legítimo del objeto
material o instrumentos del delito que sean de libre comercio. Si al momento de
proferirse sentencia  o providencia de fondo que produzca efectos equivalentes,
no son reclamados los bienes y éstos no deben destinarse a garantizar la
indemnización integral, el funcionario judicial podrá declarar la extinción del
dominio, habiendo notificado al interesado y observado el debido proceso, y
adjudicarlos a la Nación para que sean administrados por la Fiscalía General de
la Nación o la entidad que ésta indique".
"PARAGRAFO
PRIMERO.- Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 338 y 339 del C.P.P. y
normas especiales, los bienes que se encuentren vinculados a un proceso penal o
que sin estarlo sean aprehendidos  por las autoridades facultadas para ello, no
podrán ser utilizados por éstas, y deberán ser puestos inmediatamente a órdenes
de la Fiscalía, quien podrá delegar su custodia en los particulares".
"PARAGRAFO
SEGUNDO.- Para efectos de este artículo, la Fiscalía deberá proceder a la
identificación de los bienes y a la de sus respectivos dueños, elaborar un
registro público nacional de los mismos e informar al público trimestralmente a
través de un medio idóneo su existencia, para que sean reclamados por quien
acredite sumariamente ser dueño, poseedor o tenedor legítimo. Tratándose de bienes
no vinculados a un proceso penal, si transcurrido un año no son reclamados, se
declara la extinción de su dominio".
Los bienes
aprehendidos dentro de una investigación criminal pueden consistir en aquéllos
que sirvieron de instrumento del delito, los que son el producto del delito y
otros que siendo ajenos al delito han sido incautados con ocasión de dicha
investigación. No cabe duda, que la norma aludida se refiere específicamente a
estos últimos bienes, los cuales  jurídicamente son extraños a la
correspondiente actuación penal.
Como puede
observarse, el inciso 1o. de la norma transcrita prevé que sin perjuicio de lo
previsto en el art. 339, alusivo a los casos especiales de comiso de bienes y
en general los derechos y beneficios económicos o efectos vinculados a los
procesos por los delitos de competencia de los jueces regionales, o que
provengan de su ejecución, el funcionario competente puede ordenar de plano la
restitución de los bienes que constituyen el objeto material o los instrumentos
del delito a quien acredite sumariamente la calidad de dueño, poseedor o
tenedor legítimo, siempre que aquellos sean de libre comercio.
En el evento de que
al momento de proferirse sentencia o providencia de fondo con efectos
equivalentes no se reclamen dichos bienes y éstos no deban ser destinados al
pago de la indemnización integral a los afectados con el delito el funcionario
judicial competente está facultado para declarar la extinción del dominio en
favor de la Nación previo trámite procesal con la observancia del debido
proceso .
El hecho de que se
trate de bienes que no hayan sido reclamados por su dueño dentro de un
determinado lapso, a primera vista, no legitima constitucionalmente la
extinción,  con fundamento en el art. 58 de la C.P., porque el titular del
dominio en forma voluntaria no ha omitido el deber de cumplir con la función
social asignada  a la propiedad, pues no tiene la posesión material de los
bienes, dado que estos se encuentran a disposición de la autoridad judicial. Es
más, podría decirse que esta circunstancia configura una fuerza mayor en razón
de la producción de un acto de la autoridad que impide al propietario del bien
realizar los actos de posesión que autoriza la ley.
No se justifica la
extinción con fundamento en el art. 34, porque no se trata  de bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, o en perjuicio del Tesoro Público
o con grave deterioro de la moral social, pues la norma acusada parte del
supuesto de que ni siquiera se encuentran vinculados al proceso penal.
Al disponerse en el
aparte de la norma acusada la extinción del dominio con desconocimiento del
fundamento constitucional del art. 34, se ignora la garantía y la protección
constitucional que el Estado y sus autoridades deben dispensar a la propiedad,
conforme a los arts. 2o. y 58 de la C.P., al tiempo que se le impone una
sanción a quien no ha sido declarado judicialmente culpable de un delito y se
presume inocente, pues ni siquiera es sujeto procesal vinculado al proceso
penal, es decir, se declara una responsabilidad que no tiene sustento en la
infracción de la Constitución y las leyes (arts. 6o. y 29 C.P.). La extinción
del dominio prevista en el art. 34, necesariamente se vincula con la existencia
de un delito, cuya materialidad debe ser establecida en un proceso penal y en
el cual se haya determinado la autoría del responsable.
Resulta por lo demás
extraño y, desde luego, censurable, que la ley establezca una causal de
extinción del dominio diseñada por fuera de los presupuestos constitucionales
que la definen y caracterizan, pues repugna la idea de justicia y a la vigencia
de un orden justo, que la simple omisión de una persona en no reclamar un bien
propio, aprehendido por razones del azar o del abuso de las autoridades dentro
de una investigación penal, tenga por si misma la virtualidad de despojarlo de
su dominio.
Cuál es se pregunta
la Corte el apoyo constitucional del texto normativo que se acusa?. A juicio de
la Corte ninguno, porque no se expresa ni se infiere con nitidez de dicho texto
un desarrollo que se adecue razonablemente al precepto constitucional del art.
34. La omisión del interesado en reclamar  un bien no vinculado a un proceso
penal, cuando más lo puede caracterizar como una persona descuidada, pero jamás
se le puede dar el mismo tratamiento que corresponde a quien se señala como
responsable de un delito.
Advierte la Corte
que este caso difiere del que ya había sido objeto de su estudio, relacionado
con el artículo 1o. del Decerto 1874 de 1992 (Sentencia C-066 del 24 de febrero
de 1993. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo), pues en dicha oportunidad
era claro que la norma revisada partía del supuesto de que en las diligencias
practicadas durante la investigación se encontraban indicios de que los
correspondientes bienes, fondos, derechos y activos provenían o tenían relación
con la comisión de los delitos de competencia de los jueces regionales. Por
eso, en el fallo aludido se expresó: "La destinación del bien propio a
fines ilícitos o la actitud pasiva que permite a otros su utilización con
propósitos contrarios a la legalidad implican atentado contra los intereses de
la sociedad y, por tanto, causa suficiente para que se extinga el derecho, ya
que, por definición, no se está cumpliendo con la función social".
A la inversa, en la
norma de la que ahora se ocupa la Corte, según lo resalta con entera claridad
su mismo texto, estamos ante bienes que, también por definición, son ajenos a
la comisión de cualquier delito, motivo por el cual no puede hablarse de que el
sólo hecho de no reclamarlos dentro del año previsto por el legislador
configure incumplimiento de la función social de la propiedad, que lleve a la
extinción del dominio, como sí acontecía en los eventos previstos por el
Decreto 1874 de 1992.
Por las razones antes
expuestas la Corte declarará inexequible el aparte  acusado del art. 60 del
C.P.P.
VIII.   DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
R E S U E L V E
Declarar inexequible
el aparte final del Parágrafo Segundo del artículo 62 de la ley 81 de 1993, que
adicionó el artículo 60 del Código de Procedimiento Penal, el cual dice: "Tratándose
de bienes no vinculados a un proceso penal, si transcurrido un año no son
reclamados, se declarará la extinción de su dominio"
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y
archívese.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1].  Sentencia No. 69, CSJ, Sala Plena, 3 de Octubre de 1989, Gaceta
Judicial No. 2436, p. 30.
[2]. Soberanía y Libertad, Editorial TOR, BuenosAires, 1943, p. 97.
[3]. Sentencia #98, Sala Plena, M.P. Fabio Morón Díaz, Gaceta
Judicial, T.197, p. 344.
[4]. Gaceta Constitucional, Lunes 15 de abril de 1991, p. 27.