C-646-10
Sentencia C-646/10
Sentencia C-646/10
REGIMEN POLITICO, ADMINISTRATIVO Y FISCAL
DE LOS DISTRITOS ESPECIALES DE BARRANQUILLA, CARTAGENA DE INDIAS Y SANTA MARTA-Inhibición por ineptitud sustancial de la
demanda
REGIMEN POLITICO, ADMINISTRATIVO Y FISCAL DE
LOS DISTRITOS ESPECIALES DE BARRANQUILLA, CARTAGENA DE INDIAS Y SANTA MARTA-Objetivo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
Ha explicado la jurisprudencia que existen
razones “(i) claras,
cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil
entendimiento, (ii) ciertas, si la acusación recae directamente
sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición
jurídica inferida o deducida por el actor, (iii) específicas, en
cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera
la Carta Política, (iv) pertinentes, cuando se utilizan
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden
legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes,
en la medida en que contengan todos los elementos fácticos y probatorios que
son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que
exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del
precepto impugnado”.
REGIMEN APLICABLE A LOS DISTRITOS
ESPECIALES DE BARRANQUILLA, CARTAGENA DE INDIAS Y SANTA MARTA-Características
REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LOS DISTRITOS
DE LA COSTA ATLANTICA Y SU RELACION CON EL REGIMEN FIJADO PARA EL DISTRITO
CAPITAL Y MUNICIPIOS-Alcance
El tema referente al régimen jurídico que le resulta
aplicable a los distritos de la Costa Atlántica, y su relación con los
regímenes establecidos para el Distrito Capital y para los demás municipios del
país, ha sido materia de análisis por parte de esta Corporación, la cual, en
distintos pronunciamientos sobre la materia, viene sentando las bases que
permiten fijar su verdadero alcance. Así lo ha hecho, entre otras, en las
Sentencias C-503 de 1993, C-062 de 2002, C-183 de 2003, C-538 de 2005 y C-313
de 2009, las cuales serán reiteradas en la presente causa. Ha sostenido la
Corte, que la determinación o señalamiento de las categorías de las entidades
territoriales es un aspecto que debe estar definido directamente en la
Constitución, pues en ellas se “expresan la voluntad del constituyente acerca
de la organización política del Estado”. Conforme con ello, el artículo 286 de
la Carta Política consagra que son entidades territoriales “los departamentos,
los distritos, los municipios y los territorios indígenas”, dejando abierta la
posibilidad para que adquieran tal condición, también las regiones y provincias
que se constituyan  en los términos que la propia Constitución y la ley
definan. La jurisprudencia constitucional ha destacado igualmente, que, en
materia de organización territorial, la Carta Política de 1991 introdujo
cambios esenciales, permitiendo que se pasara de un esquema con centralización
política y descentralización administrativa, que venía rigiendo bajo la
vigencia de la Constitución Centenaria de 1886, a un sistema de autonomía a
favor de las entidades territoriales, sin perder de vista la unidad del Estado
(C.P., arts. 1°, 287 y 288). En esa dirección, el artículo 287 de la
Constitución prevé que las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley,
haciendo manifiesta tal autonomía en los derechos reconocidos a éstas para: (i)
gobernarse por autoridades propias (autonomía política), (ii) ejercer las
competencias que le correspondan (autonomía administrativa), (iii) administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones (autonomía fiscal), y (iv) participar en las rentas nacionales
(autonomía fiscal).
REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Modalidades/DISTRITOS-Entidades
territoriales con régimen jurídico especial/DISTRITOS-Aplicación del
régimen municipal ordinario de manera subsidiaria
En relación con el régimen jurídico aplicable a las
entidades territoriales, esta Corporación ha dicho que la Constitución
contempla dos modalidades. El de las entidades territoriales sujetas a régimen
especial propio, siendo éste el caso del Distrito Capital (C.P., arts. 322 a
327), los distritos especiales (C.P., art. 328) y el del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (C.P., art. 310). Y el
de las entidades territoriales sujetas a un régimen general u ordinario, que es
la situación en que se encuentran las demás entidades no sometidas a regulación
especial (C.P., arts. 297 a 321). Tratándose de los distritos, los mismos han
sido erigidos por la Constitución como entidades territoriales diferentes de
los municipios que alguna vez fueron, en el propósito de dotarlos de un régimen
político, fiscal y administrativo particular e independiente, distinto del
previsto para los municipios, que le permita a sus órganos y autoridades gozar
de facultades especiales para la promoción y desarrollo de sus territorios y
habitantes, a partir de las condiciones muy particulares que presentan, y que
los hicieron merecedores de su reconocimiento como tales. En reciente decisión,
la Corte expresó al respecto, que el fin constitucional de elevar ciertos
municipios a la categoría de distritos, se expresa en los propios actos de
constitución o reconocimiento de los mismos, en los que se ha dejado en
evidencia, que lo que se busca con ello es “sustraerlos del régimen municipal
ordinario y dotarlos, en cambio, de un régimen legal especial”, sin perjuicio
de que subsidiariamente, “en lo no dispuesto en éste, le sean aplicables las
disposiciones del régimen municipal ordinario.
DISTRITOS ESPECIALES DE LA COSTA ATLANTICA-Facultades especiales de dividir su
territorio en localidades
Referencia: expediente D-8010
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso 2° del artículo 2º (parcial) de la Ley 768 de 2002 “por la cual se
adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario
e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
Demandante:
Germán Alberto Sánchez Arregocés
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de
dos mil diez (2010).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Germán Alberto Sánchez Arregocés, demandó la expresión “ni
a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las
disposiciones previstas para los municipios”, contenida en el inciso 2° del
artículo 2º de la Ley 768 de 2002, “por la cual se adopta el Régimen
Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta”.
Mediante Auto del veinticinco (25) de
febrero de dos mil diez (2010), el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la
demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia, ordenó además comunicar la demanda al
Ministerio del Interior y de Justicia, al Presidente del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario, Nacional, del Atlántico, Libre y Simón Bolívar, para
que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el
propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición
acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del
artículo 2º de la Ley 768 de 2002, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 44.893 de 07 de agosto de 2002, destacando en negrilla y con
subraya los apartes del mismo que se acusan en la demanda:
“LEY 768 DE 2002
(julio 31)
por la cual se adopta el Régimen Político,
Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
T I T U L O I
PRINCIPIOS GENERALES
(…)
Artículo
2°. Régimen aplicable. Los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de
Indias y Santa Marta, son entidades territoriales organizadas de conformidad
con lo previsto en la Constitución Política, que se encuentran sujetos a un
régimen especial autorizado por la propia Carta Política, en virtud del cual
sus órganos y autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las
contempladas dentro del régimen ordinario aplicable a los demás municipios del
país, así como del que rige para las otras entidades territoriales establecidas
dentro de la estructura político administrativa del Estado colombiano.
En
todo caso las disposiciones de carácter especial prevalecerán sobre las de
carácter general que integran el régimen ordinario de los municipios y/o de los
otros entes territoriales; pero en aquellos eventos no regulados por las normas
especiales o que no se hubieren remitido expresamente a las disposiciones
aplicables a alguno de los otros tipos de entidades territoriales previstas en
la C.P. y la ley, ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá,
estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios.”
III.
LA DEMANDA
1.
Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante estima que la disposición
objeto de censura constitucional contenida en la Ley 768 de 2002, quebranta,
por entero, tanto lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 1989, reformatorio
de la Constitución de 1886, como en los artículos 4 y 328 de la Carta Política
de 1991.
2.
Fundamentos de
la demanda
2.1.1. El actor inicia por señalar, a
manera de consideración general, que el Congreso de la República goza de una
amplia facultad de configuración legislativa para la definición del territorio
y la fijación de las condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales y establecer sus competencias. Sin embargo, en
tratándose de la reglamentación del régimen político, fiscal y administrativo
de los distritos, el ámbito competencial del legislador es limitado. Así, a
título ilustrativo de lo precedente, destaca que el Acto Legislativo 03 de
1989, mediante el cual se organizó a Santa Marta como Distrito Turístico,
Cultural e Histórico, introdujo una reserva de ley cuyo vigor y observancia
subsiste a pesar de la derogatoria de la Constitución de 1886.
2.1.2. Sostiene, tras un breve escrutinio
doctrinal y jurisprudencial relativo a la cláusula general de competencia
legislativa y a la figura de la reserva de ley[1], que el Acto
Legislativo 03 de 1989, no obstante ser reformatorio de la Constitución de
1886, se mantiene vigente en el ordenamiento jurídico colombiano, en cuanto fue
propósito del Constituyente de 1991 el de conservar el régimen y carácter
delineado por aquella Carta Política para el Distrito de Santa Marta, razón por
la cual el artículo 328 Superior constituye una excepción a la derogatoria que
del Texto Fundamental de 1886 se hizo expresa a través del artículo 380 ejusdem[2].
2.1.3. Esto último, a su juicio, impone que
para el régimen establecido en la ciudad de Santa Marta, deba atenderse a una
interpretación armónica y sistemática que no solamente integre las
disposiciones previstas en el nuevo ordenamiento constitucional, sino también,
aquellas contenidas en el citado acto legislativo anterior a 1991.
Ello, entre otras razones, por la
consideración de que el acto reformatorio de la Carta Política de 1886
consagró, única y exclusivamente para el Distrito de Santa Marta, dos
consecuencias jurídicas que, valga anotar, permanecen inalteradas desde
entonces y suponen la reserva de ley impuesta al legislador. En cuanto a la
primera, debe advertirse que, ante la ausencia de regulación por vía de disposición
especial, serán las normas previstas para el Distrito de Bogotá, las que
prevalecerán en su aplicación. Frente a la segunda, conviene puntualizar que su
organización no se determina por lo dispuesto en el régimen municipal
ordinario. No así en los casos de los Actos Legislativos 01 de 1987, 01 de 1993
y 02 de 2007, mediante los cuales las ciudades de Cartagena de Indias,
Barranquilla y Buenaventura, respectivamente, se constituyeron en distritos,
pues en ellos sí se previó la sujeción a dicho régimen, a falta de normas de
carácter especial sobre la materia.
2.1.4. Bajo esa perspectiva, la ciudad de
Santa Marta es, entonces, el único distrito del actual ordenamiento jurídico
cuya organización fue concebida con abstracción de la normativa que, de
ordinario, se aplica a los municipios, producto del querer del Constituyente de
1886, el cual, en todo caso, fue posteriormente refrendado en 1991. De suerte
que, sin duda, el Acto Legislativo 03 de 1989, atinente a la adopción del
régimen político, administrativo y Fiscal del Distrito de Santa Marta, aún
continúa gozando de fuerza normativa y, por lo tanto, hace parte íntegra de la
actual Carta Política[3].
2.2. Teniendo como fondo las anteriores
consideraciones, el actor arriba a la conclusión de que el aparte normativo
censurado por inconstitucional, al establecer que el régimen especial aplicable
al Distrito de Santa Marta se sujeta a las disposiciones dispuestas para los
municipios en aquellos eventos no regulados por las normas especiales o que no
se hubieren remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de
los otros tipos de entidades territoriales previstas en la Carta Política y la
Ley, ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, contraría el Acto
Legislativo 03 de 1989, particularmente, en cuanto tiene que ver con los
asuntos objeto de reserva de ley.
2.2.1. En su sentir, el artículo 2º la Ley
768 de 2002 desconoció las facultades y competencias contenidas en los Actos
Legislativos anteriores a 1991, como lo es el 03 de 1989, a los que la nueva
Constitución Política les siguió reconociendo vigencia, lo que, prima facie,
implica la vulneración del artículo 328 Superior, mediante el cual se había
decidido conservar el régimen y carácter del Distrito de Santa Marta.
Inclusive, manifiesta que el mencionado aparte normativo produjo, en la
práctica, una modificación que comporta un conflicto de carácter normativo que,
a su vez, conlleva la violación directa del artículo 4º de la Constitución
Política de 1991.
2.2.2. Aun si en gracia de discusión se
aceptara la sujeción del régimen especial establecido para el Distrito de Santa
Marta a las disposiciones previstas para los municipios, el actor encuentra
improcedente su aplicación con base en las razones que a continuación expone.
En primer lugar, insiste en el hecho de que
el Constituyente de 1991 no dotó al legislador de una facultad absoluta para
establecer a discreción el régimen aplicable al Distrito de Santa Marta ni para
modificar el ámbito de validez de las normas constitucionales que lo gobiernan.
De hecho destaca que, contrario a los distritos de Bogotá, Barranquilla y
Buenaventura[4], en este caso no se prevé
para su organización una remisión a las disposiciones propias del régimen
ordinario municipal.
En segundo término, pone de
presente que de darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 768
de 2002, se estaría contraviniendo el objetivo constitucionalmente previsto
para las entidades territoriales constituidas como distritos, cual es,
precisamente, aquel referido a la adopción de un régimen especial sin sujeción
al ordinario municipal, en orden a procurar la autonomía administrativa y
fiscal que esté acorde con la atribución que se radica en cabeza del legislador
para organizarlo.
2.3. Así, por virtud de lo
anotado en precedencia, el actor solicita a este Tribunal que declare la
inexequibilidad de la expresión acusada “ni a las que está sujeto el
Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas
para los municipios”, contenida en el artículo 2º de la Ley 768 de 2002, en
la que se adopta el régimen político, administrativo y fiscal del Distrito
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
Mediante escrito oportunamente allegado a
esta Corporación, Martín Bermúdez Muñoz, obrando en representación del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino en el trámite de la
presente acción con la pretensión de que la norma objeto de reproche
constitucional fuese declarada exequible.
Luego de aludir al artículo 150 de la Constitución
Política, relativo a la cláusula general de competencia legislativa, en virtud
del cual se faculta al Congreso de la República para hacer las leyes, el
interviniente señala que existen determinadas materias que solamente pueden ser
reguladas mediante normas de rango legal, lo cual se ha denominado por la
doctrina y la jurisprudencia como la ‘técnica de reserva de ley’. Esta
institución jurídica, subraya, protege el principio democrático de forma tal
que le impone al legislador la obligación de desarrollar ciertos asuntos que el
Constituyente decidió que fueran concretados en una ley.
Por ende, cuando sobre una materia existe
reserva legal, porque así se ha determinado en un precepto constitucional, no
puede el legislador delegar su potestad legislativa en otro órgano, pues la
materialización de dicha figura consiste en la asignación exclusiva al Congreso
de la República de la competencia para regular la materia de que se trate a
través de una ley general.
Lo anterior, con el designio unívoco de
imponer al Gobierno, en cabeza del poder ejecutivo, una limitación para que se
pronuncie sobre materias que, por su importancia, trascienden en el ámbito del
ordenamiento jurídico y que, por consiguiente, se encuentran excluidas de su
órbita competencial relacionada con su potestad reglamentaria.
Ahora bien, el asunto sometido a examen
versa sobre el Acto Legislativo 03 de 1989, por medio del cual se estableció
que la regulación atinente al Distrito turístico, cultural e histórico de Santa
Marta se sometía a una reserva legal con relación a los aspectos políticos,
administrativos y fiscales. De modo que tal acto reformatorio de la Carta
Política de 1886 supuso para el legislador, por un lado, la obligación de
regular su organización mediante leyes en sentido formal; y, por otro, la
imposibilidad de ceder la competencia legislativa al Ejecutivo, por ejemplo.
Por su parte, el artículo 2º de la Ley 768
de 2002, dispuso que, en los eventos no regulados por la ley o por norma
especial, o no remitidos a otras disposiciones aplicables a las otras entidades
territoriales ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, se
aplicaría lo dispuesto en la normatividad prevista para los municipios, lo cual
se traduce en la aplicación subsidiaria de dicho régimen, en caso de no existir
regulación alguna.
Conforme con este entendimiento y en
abierta oposición a los planteamientos esbozados por el demandante, el
interviniente finaliza advirtiendo que no existe violación al principio de
reserva legal, pues como quedó visto, sólo se establece una simple remisión
normativa frente a los aspectos no contemplados en la regulación de carácter
especial; todo lo cual indica que, en el presente asunto, el legislador sí
tiene plena competencia para fijar dicha regla.
2.      Ministerio del Interior y de
Justicia
El Director de Ordenamiento Jurídico del
Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el presente juicio, a
efectos de instar a esta Corporación para que declarara ajustada a la Carta
Política de 1991 la expresión “ni a las que está sujeto el Distrito Capital
de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los
municipios”, contenida en el artículo 2º de la Ley 768 de 2002, en tanto no
contraviene lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 1989 y en los artículos 4
y 328 Superiores.
Al efecto sostuvo que el libelista
fundamentó los cargos de inconstitucionalidad a partir de una lectura
equivocada de la normatividad presuntamente vulnerada, puesto que del tenor
literal de las mismas se infiere que, si bien es cierto que el legislador está
facultado para expedir un ‘Estatuto Especial’ para adoptar el régimen político,
fiscal y administrativo del Distrito de Santa Marta, también lo es que, en lo
no atinente a su organización, puede efectuar una remisión, si se quiere
subsidiaria, a las normas contenidas en el régimen ordinario aplicable a los
municipios.
Y es que basta con citar la Sentencia C-313
de 2009[5], para resaltar que ya
hasta la jurisprudencia constitucional, en sede de control abstracto, ha
abordado la temática de la aplicación subsidiaria de la normatividad prevista
para los municipios a los distritos, en lo no dispuesto en sus regímenes
legales especiales. En efecto, en dicho pronunciamiento, se aceptó que la
finalidad del Constituyente al elevar ciertos municipios a la categoría de
distritos, era sustraerlos de la aplicación del régimen municipal ordinario,
pero no al punto de hacer nugatoria su aplicación, en aquellos casos en los que
las disposiciones especiales no regulen una específica situación.
Inclusive, allí también se llegó a concluir
que el régimen jurídico de los distritos se integra con las disposiciones
constitucionales correspondientes, las leyes especiales dictadas para ellos, la
normatividad especial de remisión expresa y, en lo no regulado por éstas, con
las normas legales que conforman el régimen municipal ordinario. De ahí que, en
criterio del interviniente, se le dote de un carácter subsidiario a estas
últimas.
Por otro lado, en lo que hace a la
expresión “ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá”,
advierte igualmente que el demandante erró en estimar que con ello se excluía,
del régimen aplicable al Distrito de Santa Marta, la normatividad prevista para
el Distrito Capital de Bogotá, como quiera que lo que realmente debe inferirse
del aparte normativo es que, por regla general, aquella es aplicable, y sólo
subsidiariamente, en eventos en que se carezca de norma especial, se acudirá a
la establecida de ordinario para los entes territoriales organizados como
municipios.
Para reforzar tal aserto, trae nuevamente a
colación la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que, por virtud de
acciones públicas de inconstitucionalidad promovidas contra la Ley 768 de 2002,
se ha examinado el alcance del régimen jurídico especial de varios distritos,
entre los que se encuentra el de Santa Marta. Específicamente, alude a la
Sentencia C-538 de 2005[6], para apuntar que, en
efecto, el régimen del Distrito Capital le es por entero aplicable.
Así pues, a luz de los elementos de juicio
esgrimidos, el interviniente avala la exequibilidad del aparte normativo
tachado por ser contrario a la Carta Política y, en consecuencia, le solicita a
este Tribunal que así lo declare en la providencia respectiva.
3.      Universidad del Rosario
Alejandro Venegas Franco, actuando en su
condición de Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia
por vía de memorial en el que solicitó la declaratoria de exequibilidad de la
disposición parcialmente acusada.
Sobre la base de que el artículo 2º de la
Ley 768 de 2002 no infringe disposición alguna de rango constitucional, toda
vez que lo que consagra es una remisión de carácter normativo cada vez que se
evidencie la existencia de un vacío legal por parte del régimen especial, el
interviniente procede a esbozar las que, a su juicio, se perfilan como razones
que permiten declarar infundados todos y cada uno de los cargos de inconstitucionalidad
que pudiesen emerger de la demanda:
-
Como primera medida,
puntualiza que, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, la limitante
señalada por el actor respecto de la remisión supletiva al régimen jurídico del
Distrito de Bogotá, no se deriva del texto literal del Acto Legislativo 03 de
1989, toda vez que de éste sí emerge una limitación, pero dirigida a que el
legislador no aplique las disposiciones previstas para el régimen municipal
ordinario.
-
En lo concerniente a la
fórmula de sujeción del régimen distrital de Santa Marta a aquel previsto de
ordinario para los municipios, menciona que, no obstante que la Corte aún no
haya precisado su alcance, lo cierto es que para el caso del Distrito de Santa
Marta también cabe su aplicación subsidiaria, dado que en los demás actos
legislativos mediante los cuales se organizó a municipios como Barranquilla y
Cartagena, como distritos, sí se previó tal remisión a las normas que regulan a
las entidades territoriales constituidas como municipios, hecho que, per se,
no los despoja de su principal nota característica, cual es, el establecimiento
de su régimen político, fiscal y administrativo mediante normas de carácter
especial.
Según la intervención, el hecho de que los
distritos se encuentren organizados de conformidad con un régimen legal
especial, no le impide al legislador que determine, en forma suplementaria, la
aplicación de la preceptiva ordinaria aplicable a los municipios, dado que, en
todo caso, ello no implica, de ningún modo, el desconocimiento de su categoría.
Tal perspectiva conduce, indefectiblemente, a la
consideración de que al actor le asistía el deber de indicar en su escrito de
demanda, qué precisos elementos, propios del régimen legal especial adoptado
para el Distrito de Santa Marta, fueron omitidos, desconocidos o quebrantados,
con ocasión de lo estatuido en el artículo 2º de la Ley 768 de 2002. De lo
contrario, cabría afirmar que aquél adolece de la falta de uno de los
requerimientos procesales que consolidan la existencia de una demanda en forma,
como lo es la carga de certeza.
De acuerdo con las reflexiones anteriormente vertidas,
el interviniente le propone a esta Corporación, a manera de colofón, que
declare la exequibilidad de la disposición parcialmente acusada, en lo tocante
a la remisión supletiva que de los regímenes jurídicos aplicables al Distrito
Capital de Bogotá y a los municipios efectúa la misma. Adicionalmente, solicita
a esta Corte que se inhiba para pronunciarse respecto de la presunta omisión
legislativa formulada por el demandante.
4.      Universidad Nacional de Colombia
El Decano (E) de la Facultad de Derecho de
la Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo académico del Grupo de
Derecho Constitucional del Consultorio Jurídico, participó de la controversia
suscitada a propósito de la acción pública de inconstitucionalidad ejercida
contra el artículo 2º de la Ley 768 de 2002 y, en consecuencia, solicitó a esta
Alta Corte que declarara la conformidad del aparte normativo objeto de censura
con la Constitución Política de 1991.
Inicia por precisar el interviniente, una
vez examinada la hermenéutica jurídica en los eventos en que se presentan
vacíos, contradicciones o vaguedades normativas, que bien puede establecerse la
regla según la cual, a falta de norma especial, sea la de carácter general la
que resulte aplicable. Esto último, haciendo uso de los criterios consagrados
en las Leyes 57 y 153 de 1887, los cuales se refieren al privilegio de
aplicación de la norma particular sobre una que se conceptúe como de contenido
general, con la finalidad de que se mantenga la validez y eficacia del sistema
normativo.
En efecto, el artículo 2º de la Ley 768 de
2002, responde precisamente al reconocimiento de los posibles vacíos normativos
que puedan configurarse en la normatividad especial aplicable al Distrito de
Santa Marta, remitiéndose, entonces, en caso de que no regule determinados
aspectos, al régimen general dispuesto para los municipios.
Sostiene, además, en la línea de las
consideraciones que se realizan, que el hecho de que se acuda de manera
residual a las disposiciones propias del régimen ordinario municipal, para
regular situaciones no previstas en las normas especiales referentes al
Distrito de Santa Marta, no desconoce, en modo alguno, el reconocimiento
especial y el carácter que el mismo Constituyente le brindó a esta entidad
territorial.
No sobra destacar, en todo caso, que la
misma Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de referirse en punto a
la problemática aquí planteada, en donde se ha reconocido efectivamente la
existencia de un régimen legal especial radicado en cabeza de los distritos,
para cuya organización, sin embargo, también le son aplicables aquellas
disposiciones ordinarias propias de los municipios, de forma subsidiaria.
Agrega, por último, que “de la lectura del
artículo parcialmente demandado, no puede colegirse que le sean aplicables, al
distrito de Santa Marta, normas de regímenes especiales distintos o que,
incluso, mediante él, se suplan las disposiciones especiales que lo gobiernan”.
V.
CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante Concepto No. 4951 del 13 de abril de
2010, el señor Procurador General de la Nación rindió concepto en la causa de
la referencia, en el que solicitó a esta Corporación que declarara la exequibilidad
del precepto normativo demandado parcialmente.
A juicio de la Vista Fiscal, el problema
jurídico a resolver se contrae a determinar si el legislador, al establecer que
aquellos aspectos no regulados en las normas especiales para el Distrito de
Santa Marta, se sujetan a lo dispuesto por el régimen del Distrito Capital de
Bogotá y, en su ausencia, a las disposiciones ordinarias previstas para los
municipios, vulnera el artículo 328 Superior y el Acto Legislativo 03 de 1989.
Partiendo de dicho planteamiento, el
Ministerio Público realiza algunas aproximaciones conceptuales relacionadas con
el marco constitucional aplicable a los distritos especiales, para significar
que fue el propio Constituyente el que expresamente previó que el Distrito de
Santa Marta tuviese un régimen especial señalado por el legislador, razón por
la cual existe una reserva de ley en lo que respecta a la adopción del régimen
político, administrativo y fiscal de la citada entidad territorial, que a su
turno supone la imposibilidad de delegar tal potestad a otros órganos.
Anota, de igual modo, que al conservar el
régimen y carácter reconocido con anterioridad, por expreso mandato
constitucional de la Carta Política de 1991, al Distrito de Santa Marta se le
debe aplicar las normas que modificaron al Distrito Especial en Distrito
Capital, lo que por contera lleva a que sean aplicables, entre otros, los
artículos 322 a 327 de la Constitución, que establecen el régimen especial para
Bogotá D.C.
En síntesis, para el Procurador General de
la Nación, “la Constitución Política erige a los distritos especiales,
atribuyéndoles el régimen de que goza el Distrito Capital de Bogotá, otorgado
por la misma Carta Política, las leyes especiales y el régimen general para los
municipios, y es por tanto que las leyes especiales que se expidan deben tener
en cuenta el marco constitucional, entre los que se cuenta las funciones que
directamente se le atribuyen al Distrito Capital y que, por ende, les son
propias a los distritos especiales”.
Ahora bien, en desarrollo de esta tesis,
afirma que el artículo 2º de la Ley 768 de 2002, es la fiel reproducción de los
artículos de la Carta Política que regularon el régimen de los distritos
especiales como una categoría que se distingue de las demás entidades
territoriales, por cuanto un segmento del mismo alude a la prelación de las
disposiciones especiales sobre aquellas de carácter general que son
susceptibles de aplicación a los municipios, y otro, reitera, sencillamente, el
contenido del artículo 328 de la Constitución, así como del Acto Legislativo 03
de 1989.
De hecho, conforme con una interpretación
armónica de las normas indicadas, puede establecerse que el artículo demandado
lo que hace realmente es reiterar su contenido normativo, de suerte que
prevalece la aplicación de las normas especiales y, en defecto de ellas, se
aplican las que determinan el régimen jurídico del Distrito Capital, por lo que
no fuerza concluir otra cosa que la inadmisibilidad de la solicitud elevada por
el demandante, dirigida a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “ni
a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá”, habida cuenta que
existe una remisión expresa del artículo 2º del Acto Legislativo proferido con
anterioridad a 1991.
En cuanto hace a la expresión “estos se
sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios”, la Vista
Fiscal concluye que ella no puede ser analizada con abstracción del resto del
contenido del inciso segundo del artículo 2º de la Ley 768 de 2002. Según el
Ministerio Público, del completo estudio del precepto sólo puede inferirse la
aplicación meramente residual, del régimen ordinario aplicable a los
municipios, ante la ausencia de una regulación particular y concreta por parte
del régimen aplicable al Distrito de Santa Marta, así como de la inexistencia
de normas en el previsto para el Distrito Capital de Bogotá.
Siendo así las cosas, el Jefe del
Ministerio Público apunta, para finalizar su intervención, que de apelarse a
una interpretación sistemática de los cánones constitucionales, se apreciaría
que la norma parcialmente demandada reitera acertadamente los contenidos de todas
las normas aplicables al régimen especial de los distritos, sin que haya lugar
a valorarse como una extralimitación del legislador en la regulación de tales
materias. Antes bien, en su entender, lo que permite la norma es reafirmar la
categoría especial a la que pertenece el Distrito de Santa Marta, debido a que
“agotadas las posibilidades normativas en el régimen especial, es necesario
someterse a las disposiciones del régimen del Distrito Capital, y si aún
persiste la ausencia normativa, como último recurso, el precepto impugnado
autoriza recurrir al ordenamiento jurídico municipal ordinario”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es
competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en esta
oportunidad se formula contra algunos apartes del inciso 2° del artículo 2° de la
Ley 768 de 2002.
2.
Alcance de la
presente demanda
2.1. En el caso bajo análisis, el actor le solicita a
la Corte que declare inexequible la expresión “ni a las que está sujeto el
Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas
para los municipios”, contenida en el inciso 2° del artículo 2° de la Ley
768 de 2002. Considera que la citada norma, al establecer que el Distrito de
Santa Marta debe sujetarse a las disposiciones dispuestas para los municipios,
en aquellos eventos no regulados por las normas especiales, contraría los
artículos 4° y 328 de la actual Carta Política, en concordancia con el Acto
Legislativo 03 de 1989, en cuanto éstos prohíben expresamente la sujeción de
tal distrito al régimen municipal ordinario.
Al respecto, explica, que la ciudad de Santa Marta es
el único distrito de los reconocidos por la Constitución, cuya organización fue
concebida con total abstracción de la normativa que, de ordinario, se aplica a
los municipios, razón por la cual, la decisión legislativa de hacerle extensivo
dicho régimen común, con carácter subsidiario, afecta el principio de
supremacía constitucional y el mandato superior que obliga a la adopción de un
régimen especial integral para los distritos (C.P. arts. 4 y 328). Sobre el
particular, aclara el actor que, aun cuando la prohibición de aplicarle al
Distrito de Santa Marta el régimen ordinario de los municipios se expresa en el
Acto Legislativo 03 de 1989, tal mandato fue refrendado por el artículo 328 de
la actual Carta Política, al prever éste que los distritos de la costa
atlántica conservarán su régimen y carácter.
2.2. Quienes intervienen en el proceso,
incluyendo al Ministerio Público, se oponen a la solicitud de
inconstitucionalidad formulada en la demanda y, en su defecto, le solicitan a
la Corte declarar exequible el aparte normativo acusado. Los intervinientes
coinciden en afirmar que, en contraposición a lo expresado por el actor, la
norma impugnada, antes que violar la Carta Política, se limita a reiterar los
mandatos constitucionales aplicables a los distritos, que, conforme con una
interpretación sistemática de los mismos, prevén el sometimiento de tales
entidades al régimen especial que defina la ley, permitiendo aplicar con
carácter subsidiario, las disposiciones del Distrito Capital y el régimen
ordinario de los municipios. Bajo ese entendido, aducen que lo que persigue el
precepto acusado, es reafirmar la categoría especial a la que pertenece el
Distrito de Santa Marta, autorizando la aplicación de los regímenes previstos
para el Distrito Capital y los municipios, sólo frente a la existencia de vacíos
normativos en las normas especiales.
2.3. De acuerdo a los planteamientos expuestos,
advierte la Corte que la presente demanda se estructura a partir de una
interpretación que hace el actor del Acto Legislativo 03 de 1989, y de los
artículos 4° y 328 de la actual Carta Política, en el sentido de considerar que
éstos prevén una reserva de ley para someter al Distrito Turístico de Santa
Marta a un régimen legal especial, y, en su defecto, al régimen del Distrito
Capital, prohibiendo en todo caso la aplicación de la normatividad ordinaria
prevista para los municipios. Sobre esa base, le atribuye a la norma acusada el
desconocimiento de las disposiciones constitucionales en cita, por el hecho de
permitir que se le aplique al Distrito de Santa Marta la regulación ordinaria
de los municipios.
2.4. La circunstancia de que la controversia planteada
esté sustentada en una lectura que hace el demandante, tanto de las
disposiciones constitucionales presuntamente transgredidas, como de la propia
norma acusada, le impone a la Corte la necesidad de entrar a verificar
previamente, antes de cualquier consideración de fondo, si la presente demanda
cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad. Ello, en razón a que el
proceso de inconstitucionalidad se lleva a cabo a partir de la confrontación
objetiva entre las disposiciones constitucionales citadas y la norma legal
impugnada, lo cual exige a su vez, que la acusación se apoye en contenidos
normativos reales y ciertos, y no en proposiciones jurídicas deducidas por el
actor.
2.5. Interpretando el contenido del
artículo 2° del Decreto 2067
de 1991, esta Corporación ha dejado sentado que, para que exista demanda en forma y la Corte pueda
entrar a emitir pronunciamiento de fondo, además de tener que señalar en la
demanda las normas que se
acusan como inconstitucionales y las preceptivas superiores que se estiman
violadas, es necesario que el actor formule por lo menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad, y éste se encuentre respaldado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes”.
Ha explicado la jurisprudencia que existen razones “(i) claras, cuando
la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento, (ii)
ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la
disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida
por el actor, (iii) específicas, en cuanto se defina o se
muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, (iv)
pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente
constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia, y (v) suficientes, en la medida en que
contengan todos los elementos fácticos y probatorios que son necesarios para
adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que exista por lo menos
una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado”[7].
2.6. Así, el pronunciamiento a cerca de la constitucionalidad
o inconstitucionalidad de una ley sometida a juicio, está condicionado a que el
demandante cumpla en forma estricta con los requisitos señalados, en especial,
el que le impone formular por lo menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad y dicho cargo este fundado en razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes. Si esto no ocurre, la demanda formulada
será sustancialmente inepta y dará paso a una decisión inhibitoria.
2.7. Hecha la anterior aclaración, pasa la Corte a
pronunciase sobre el alcance de la demanda de inconstitucionalidad. Para tales
efectos, inicialmente la Corporación hará una (i) breve
referencia al contexto legal en el que se inscribe la norma acusada; (ii)
luego, siguiendo la línea de jurisprudencia constitucional sobre la
materia, se referirá al régimen jurídico aplicable a los Distritos especiales
de la Costa Atlántica y su relación con los regímenes del Distrito Capital y de
los municipios; para con base en ello, (iii) precisar el alcance
de la norma acusada y de las disposiciones constitucionales presuntamente
infringidas.
3.
Contexto legal
en el que se inscribe la norma impugnada
3.1. La disposición parcialmente acusada en
la presente causa es el artículo 2º de la Ley 768 de 2002, “por la cual se
adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario
e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
3.2. Tal y como lo indica el propio título,
la Ley 768 de 2002 consagra las normas especiales que integran el Estatuto
Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Especiales de Barranquilla,
Cartagena de Indias y Santa Marta. La misma tiene como objetivo (i)
dotar a tales distritos de las facultades, instrumentos y recursos que les
permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo, así como
también, (ii) promover el desarrollo integral de su territorio para
contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, propósito
que está llamado a cumplirse a partir del aprovechamiento de los recursos y
ventajas derivadas de las características, condiciones y circunstancias
especiales que los mencionados distritos presentan, particular e
individualmente considerados (art. 1°).
3.3. En concordancia con el propósito que
persigue la citada ley, el artículo 2° parcialmente impugnado se integra al
Título I, que trata lo referente a los principios generales. De manera
particular, en él se regula lo referente al régimen jurídico que le es
aplicable a los Distritos de la Costa Atlántica. Al respecto, dispone en su
inciso 1°, que los Distritos de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa
Marta, son entidades territoriales organizadas de acuerdo con lo previsto en la
Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial
autorizado por la propia Carta, en virtud del cual sus órganos y autoridades
gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen
ordinario aplicable a los demás municipios del país, así como del que rige para
las otras entidades territoriales establecidas dentro de la estructura político
administrativa del Estado colombiano.
Conforme con el mandato que reconoce su
sometimiento a un régimen legal propio, precisa la misma norma, en su inciso
2°, que las disposiciones de carácter especial que rigen para los Distritos de
Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, prevalecerán sobre las de
carácter general que integran el régimen ordinario de los municipios y/o de los
otros entes territoriales. No obstante ello, se aclara en el mismo inciso 2°,
en el apartado objeto de cuestionamiento, que “en aquellos eventos no
regulados por las normas especiales o que no se hubieren remitido expresamente
a las disposiciones aplicables a alguno de los otros tipos de entidades
territoriales previstas en la C.P. y la ley, ni a las que está sujeto el
Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas
para los municipios”.
3.4. De esta forma, el artículo 2° de la
Ley 768 de 2002, al definir el régimen aplicable a los distritos especiales de
la Costa Atlántica, presenta las características que se enuncian a
continuación:
-
En él se identifican
los distritos a los que se le aplicará el régimen especial comprendido en la
ley, señalando que se trata de los distritos especiales de la Costa Atlántica,
como son los de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta.
-
Determina que tales
distritos son entidades territoriales que tienen un régimen especial autorizado
por la Constitución, en los que sus órganos y autoridades están provistos de
atribuciones diferentes a las fijadas para los municipios en el régimen
ordinario que los rige.
-
Establece una cláusula
general de interpretación, disponiendo la aplicación preferente de las normas
especiales sobre las normas generales. A partir de ello, en lo que es objeto de
censura, prevé la aplicación supletoria de las normas que rigen para el
Distrito Capital y de las disposiciones ordinarias previstas para los
municipios, en caso de vacíos normativos que puedan surgir de la ley especial
que desarrolla.
3.5. En el contexto descrito, se inscribe
entonces la acusación formulada en la presente causa, aclarándose que la misma
se plantea sólo respecto del Distrito Especial de Santa Marta, bajo la
consideración de que en su caso, no es posible la aplicación subsidiaria del
régimen legal previsto para los municipios, dada la prohibición constitucional
expresa contenida en el Acto Legislativo 03 de 1989 y en el artículo 328 de la
actual Carta Política.
4.
El régimen
jurídico aplicable a los Distritos especiales de la Costa Atlántica y su
relación con los regímenes fijados para el Distrito Capital y para los municipios
4.1. El tema referente al régimen jurídico que le
resulta aplicable a los distritos de la Costa Atlántica, y su relación con los
regímenes establecidos para el Distrito Capital y para los demás municipios del
país, ha sido materia de análisis por parte de esta Corporación, la cual, en
distintos pronunciamientos sobre la materia, viene sentando las bases que
permiten fijar su verdadero alcance. Así lo ha hecho, entre otras, en las
Sentencias C-503 de 1993, C-062 de 2002, C-183 de 2003, C-538 de 2005 y C-313
de 2009, las cuales serán reiteradas en la presente causa.
4.2. Ha sostenido la Corte, que la determinación o
señalamiento de las categorías de las entidades territoriales es un aspecto que
debe estar definido directamente en la Constitución, pues en ellas se “expresan
la voluntad del constituyente acerca de la organización política del Estado”[8].
Conforme con ello, el artículo 286 de la Carta Política consagra que son
entidades territoriales “los departamentos, los distritos, los municipios y
los territorios indígenas”, dejando abierta la posibilidad para que
adquieran tal condición, también las regiones y provincias que se constituyan
en los términos que la propia Constitución y la ley definan[9].
4.3. La jurisprudencia constitucional ha destacado
igualmente, que, en materia de organización territorial, la Carta Política de
1991 introdujo cambios esenciales, permitiendo que se pasara de un esquema con
centralización política y descentralización administrativa, que venía rigiendo
bajo la vigencia de la Constitución Centenaria de 1886, a un sistema de
autonomía a favor de las entidades territoriales, sin perder de vista la unidad
del Estado (C.P., arts. 1°, 287 y 288). En esa dirección, el artículo 287 de la
Constitución prevé que las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley,
haciendo manifiesta tal autonomía en los derechos reconocidos a éstas para: (i)
gobernarse por autoridades propias (autonomía política), (ii) ejercer
las competencias que le correspondan (autonomía administrativa), (iii)
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones (autonomía fiscal), y (iv) participar en
las rentas nacionales (autonomía fiscal).
4.4. En relación con el régimen jurídico aplicable a
las entidades territoriales, esta Corporación ha dicho que la Constitución
contempla dos modalidades[10]. El de las entidades
territoriales sujetas a régimen especial propio, siendo éste el caso del
Distrito Capital (C.P., arts. 322 a 327), los distritos especiales (C.P., art.
328) y el del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina (C.P., art. 310). Y el de las entidades territoriales sujetas a un
régimen general u ordinario, que es la situación en que se encuentran las demás
entidades no sometidas a regulación especial (C.P., arts. 297 a 321).
4.5. Tratándose de los distritos, los mismos han sido
erigidos por la Constitución como entidades territoriales diferentes de los
municipios que alguna vez fueron, en el propósito de dotarlos de un régimen
político, fiscal y administrativo particular e independiente, distinto del
previsto para los municipios, que le permita a sus órganos y autoridades gozar
de facultades especiales para la promoción y desarrollo de sus territorios y
habitantes, a partir de las condiciones muy particulares que presentan, y que
los hicieron merecedores de su reconocimiento como tales. En reciente decisión,
la Corte expresó al respecto, que el fin constitucional de elevar ciertos
municipios a la categoría de distritos, se expresa en los propios actos de
constitución o reconocimiento de los mismos, en los que se ha dejado en
evidencia, que lo que se busca con ello es “sustraerlos del régimen municipal
ordinario y dotarlos, en cambio, de un régimen legal especial”[11],
sin perjuicio de que subsidiariamente, “en lo no dispuesto en éste, le sean
aplicables las disposiciones del régimen municipal ordinario…”[12].
4.5. Es de interés mencionar, como ya lo ha hecho
antes este Tribunal, que en la actualidad existen en Colombia los siguientes
distritos especiales:
Distrito
Norma de Creación
Tipo de Distrito
Bogotá
Acto Legislativo 1 de 1945
(Actualmente reconocido y regulado
en los artículos 322 a 327 de la C.P.)
Distrito
Capital
Cartagena
Acto
Legislativo 1 de 1987
(Actualmente reconocido en el
artículo 328 de la C.P.)
Distrito Turístico y
Cultural
Santa
Marta
Acto
Legislativo 3 de 1989
(Actualmente reconocido en el
artículo 328 de la C.P.)
Distrito Turístico,
Cultural e histórico
Barranquilla
Acto Legislativo 1 de 1993
(Actualmente
reconocido en el artículo 328 de la C.P.)
Distrito Especial,
Industrial y Portuario
Buenaventura
Acto Legislativo 2 de 2007
(Actualmente
reconocido en el artículo 328 de la C.P.)
Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico
4.6. En cuanto hace a los distritos especiales de la
Costa Atlántica, esto es, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, el Distrito Turístico, Cultural e histórico de Santa Marta y el
Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla, el artículo 328 dispone que
éstos “conservarán su régimen y carácter”. Tal mandato ha sido
interpretado por la Corte, en el sentido de considerar que la voluntad del
Constituyente, expresada en dicha norma, fue la de permitir que tales distritos
conserven el régimen descrito en los Actos Legislativos que les dieron origen.
Así se pronunció la Corte en la Sentencia C-503 de 1993, al señalar:
“b) Por disposición constitucional expresa,
los distritos de Cartagena y Santa Marta, conservaron su régimen y carácter
anterior,  es decir, el que se había señalado en los actos legislativos que
determinaron su creación (…). Luego, la voluntad del constituyente, expresada en
el artículo 328, fue la de remitir a ordenamientos jurídicos anteriores, de
carácter constitucional y legal, lo relativo al régimen jurídico de dichos
distritos.”
En el mismo sentido se pronunció la Corte
en la Sentencia C-538 de 2005, citando a su vez la Sentencia C-503 de 1993.
Dijo sobre el punto:
“ ‘El
artículo 328 de la Constitución Política, recogió la voluntad del
constituyente, en el sentido de conservar para los Distritos de Cartagena y
Santa Marta, "su régimen y carácter", es decir que su naturaleza y
régimen jurídico continuaba siendo el mismo que se había previsto para el
Distrito Especial de Bogotá, según lo expresado por los referidos actos
legislativos.
En los artículos 322 a 327 de la
Constitución Política, se regula el régimen político, fiscal y administrativo
que, en esencia, es aplicable a Santafé de Bogotá, Distrito Capital; la
normatividad legal anterior, esto es,  el estatuto orgánico expedido para el
Distrito Especial de Bogotá (decreto extraordinario 3133 de 1968), vino a ser remplazada
por el decreto 1421 de 1993, dictado por el Gobierno en uso de las facultades
que le fueron conferidas por el art. 41 transitorio de la Constitución Política’
.
Así pues, el artículo 328 de la
Constitución Política de 1991 conservó para las ciudades de Santa Marta y
Cartagena el carácter de distritos especiales”.
4.7. La creación de los distritos especiales de
Cartagena, Santa Marta y Barranquilla se llevó a cabo directamente por el
constituyente,  a través de los Actos Legislativos Nos. 01 de 1987, 03 de 1989
y 01 de 1993, respectivamente. En las Sentencia C-503 de 1993 y C-538 de 2005,
esta Corporación ya había hecho un recuento histórico de la consagración
constitucional de los distritos especiales de la Costa Atlántica, y del alcance
reconocido a los mismos.
4.8. Al respecto, se recuerda que mediante
el Acto Legislativo número 1 de 1987, se erigió a la Ciudad de Cartagena de
Indias, capital del Departamento de Bolívar, en Distrito Turístico y Cultural.
En los artículos 1° y 2° de dicho acto, se dispuso a su vez que el legislador
podía expedir para tal distrito un estatuto especial sobre su régimen fiscal,
administrativo y su fomento económico, social y cultural, precisándose además,
que lo dispuesto por la Constitución para el Distrito Especial de Bogotá, se
aplicaría al Distrito de Cartagena de Indias. La norma es del siguiente tenor:
"Artículo 1o. La ciudad de Cartagena
de Indias será organizada como un Distrito Turístico y Cultural. El legislador
podrá dictar para él un estatuto especial sobre su régimen fiscal,
administrativo y su fomento económico, social y cultural.
“Sobre las rentas que se causaren en
Cartagena de Indias, la ley determinará la participación que le corresponde a
la Capital de Bolívar".
"Artículo 2o. Lo dispuesto para el
Distrito Especial de Bogotá, por la Constitución Nacional en sus artículos 171,
182 y parágrafo del 189 y 201, se aplicará al Distrito Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias".
4.9. Posteriormente, con el Acto
Legislativo 03 de 1989, se erigió a la ciudad de Santa Marta, capital del
departamento del Magdalena, en Distrito Turístico, Cultural e Histórico. En el
artículo 1° del citado acto, se precisó que la ciudad de Santa Marta sería
organizada sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las
facultades que fije la ley, atribuyéndole al legislador la competencia para
dictar un estatuto especial sobre su régimen fiscal, administrativo y su
fomento económico, social, cultural, turístico e histórico. No obstante, en el
artículo 2° se precisó también, como ya había ocurrido para el Distrito de
Cartagena, que lo dispuesto por la Constitución para el Distrito Especial de
Bogotá, se aplicaría al Distrito de Santa Marta. Sobre el particular, consagra
la norma:
"Artículo 1o. La ciudad de Santa
Marta, capital del Departamento del Magdalena, será organizada como un Distrito
Turístico, Cultural e Histórico, sin sujeción al régimen municipal ordinario,
dentro de las condiciones que fije la ley, el Legislador así mismo dictará para
ella un estatuto especial sobre su régimen fiscal, administrativo y su fomento
económico, social, cultural e histórico. La ley podrá agregar otro u otros
municipios circunvecinos al territorio de la capital del Magdalena, siempre que
sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los Concejales del
respectivo municipio.
“Sobre las rentas que se causen el (sic)
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, la ley determinará la
participación que le corresponda".
"Artículo 2o. Lo dispuesto para el
Distrito Especial de Bogotá por la Constitución Nacional en sus artículos 171,
182 y parágrafo 189, se aplicará al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de
Santa Marta".
4.10. En cuanto hace a la ciudad de
Barranquilla, capital del Departamento del Atlántico, la misma fue erigida en
Distrito Especial, Industrial y Portuario, mediante el Acto Legislativo 01 de
1993. En el artículo 1° del mencionado acto, se dispuso igualmente, que su
régimen político, fiscal y administrativo sería el que determinen la
Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten, y en lo no
dispuesto en ellas, se previó la aplicación de las disposiciones vigentes para
los municipios. La norma reza:
“Artículo 1º. La ciudad de Barranquilla se organiza como
Distrito Especial, Industrial y Portuario.
“El Distrito abarcará además la comprensión
territorial del barrio de Las Flores de esta misma ciudad, el corregimiento de
la Playa del Municipio de Puerto Colombia y el tajamar occidental de Bocas de
Ceniza en el Río Magdalena, sector Ciénaga de Mayorquín, en el Departamento del
Atlántico.
“Su régimen político, fiscal y
administrativo será el que determinen la Constitución y las leyes especiales
que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las disposiciones
vigentes para los municipios.” (Negrillas
fuera del original)
4.11. Cabe destacar, que si bien los
citados actos legislativos previeron para los Distritos de la Costa Atlántica
el sometimiento a un régimen legal especial propio, definido por el legislador,
también en ellos se dispuso aplicar el régimen del Distrito Especial de Bogotá
contenido en la Constitución Política. En el caso específico del Distrito de Barranquilla,
el Constituyente derivado de 1993 fue más allá, en el sentido de haber previsto
la aplicación de las disposiciones vigentes para los municipios, en lo no
dispuesto en las normas especiales.
El interés que asistió a los Constituyentes
Derivados de la época, para extender a los Distritos Especiales de la Costa
Atlántica el régimen del Distrito Especial de Bogotá, se hizo evidente durante
el trámite de aprobación de las respectivas reformas. En efecto, tanto en las
exposiciones de motivos, como en las ponencias a los proyectos de acto
legislativo que dieron origen a los distritos de, Cartagena, Santa Marta y
Barranquilla, expresamente se menciona, en cada uno de ellos, la intención de
extender a estas ciudades el régimen jurídico del entonces Distrito Especial de
Bogotá, transformado por la Constitución de 1991 en “Distrito Capital”.
Así, en la exposición de motivos al Acto
Legislativo número 15 de 1986, “por medio del cual se erige la ciudad de
Cartagena de Indias, Capital del Departamento de Bolívar, en Distrito Especial”,
se afirmó sobre el particular:
“Como es de todos conocido, el artículo
199 de la Carta contempla la figura del Distrito Especial de Bogotá, y autoriza
su no sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que
fije la ley. A su vez, nuestra constitución, en su artículo 6°,
consagra estatutos especiales para el régimen fiscal, administrativo y el
fomento económico, social y cultural. Simplemente, queremos extender la
posibilidad de estos beneficios a una ciudad como nuestra Cartagena,
declarada por la UNESCO patrimonio de la humanidad y merecedora de todo
estímulo para su progreso.”[13] (Negrillas y subrayas fuera del original).
En el mismo sentido, en la exposición de motivos al
Proyecto de Acto Legislativo  N° 33 de 1988, “por el cual se erige a la
ciudad de Santa Marta, capital del Departamento del Magdalena, en distrito
Especial”, se dijo al respecto:
“Como es por todos conocido, el artículo
199 de la Carta contempla la figura del Distrito Especial para Bogotá y autoriza
su no sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que
fije la ley. A su vez, nuestra constitución consagra en su artículo 6°,
estatutos especiales para el régimen fiscal, administrativo y el fomento
económico, social y cultural. Simplemente deseo y pretendo entonces con mi
proyecto, extender la posibilidad de esos beneficios, a una ciudad como nuestra
Santa Marta, reconocida por muchos como paraíso de Colombia y merecedora de
todo estímulo para su progreso.”[14]
Por su parte, entre las justificaciones que
se dieron para la creación del Distrito Especial de Barranquilla, se mencionó
la necesidad de darle a esta ciudad un tratamiento similar al que el
constituyente le ha dado al Distrito Capital y a los distritos especiales de
Cartagena y Santa Marta. En este sentido, se mencionó en la ponencia para
primer debate del proyecto de acto legislativo que dio paso al Acto Legislativo
03 de 1993:
“...el gran volumen del comercio mundial
transita por el mar y naturalmente nuestras ciudades costeras  son la puerta de
Colombia hacia el Atlántico, especialmente Barranquilla, por su privilegiada
condición de puerto marítimo y fluvial y porque evidentemente se ha convertido
en centro industrial de la región Caribe. Pero la costa norte necesita la
colaboración de todos los colombianos para poder ocupar el lugar que le
corresponde en el proceso económico que hemos  iniciado. Es evidente que la
región presenta un preocupante desequilibrio respecto de la zona central del
país, e incluso de la oriental...”.
“...
“En consecuencia sugerimos darle a
Barranquilla un tratamiento similar al que el constituyente le ha dado al
Distrito Capital y a los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, en el
sentido de asignarle un porcentaje preferencial en el reparto de los recursos
del Situado Fiscal.”[15]
4.12. Del anterior recuento histórico y
normativo, la jurisprudencia de la Corte ha hecho precisión sobre los
siguientes aspectos:
(i)
el artículo 328 de
la Constitución Política, recogió la voluntad del constituyente, en el sentido
de conservar para los Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla[16],
"su régimen y carácter", es decir, la condición de distritos
especiales conforme a lo previsto en los Actos Legislativos 01 de 1987, 03 de
1989 y 01 de 1993, respectivamente, que determinaron su creación.
(ii)
Fue el propio
Constituyente, a través de los citados actos legislativos, quien expresamente
previó que los Distritos Especiales de la Costa Atlántica se sometan a un
régimen legal especial, estableciendo así una reserva de ley que implica a su
vez, que sea sólo el legislador, y ninguna otra autoridad del Estado, el
llamado a regularlo de manera directa, mediante una ley especial.
(iii)
Sin contrariar el objetivo
de someter los Distritos Especiales de Cartagena de Indias, Santa Marta y
Barranquilla a un régimen propio, la intención del Constituyente fue la de
extender a los tres distritos especiales de la Costa Atlántica, el régimen
jurídico especial de la ciudad de Bogotá y, por esa vía, la aplicación
subsidiaria, frente a eventuales vacíos normativos, del régimen común dispuesto
para los municipios.
4.13. En relación con este último punto, es
menester reiterar que, por expreso mandato del artículo 328 de la actual Carta
Política, los Distritos Especiales de Cartagena de Indias, Santa Marta y
Barranquilla, mantuvieron el régimen previsto en los actos legislativos que los
erigieron como tal, los cuales a su vez previeron que el régimen constitucional
que regula a Bogotá, Distrito Capital, le es también aplicable a ellos, con
arreglo a las prescripciones especiales que establezca la ley. Ello significa,
que habiendo conservado la regulación contemplada en sus actos de creación, a
los citados distritos de la Costa Atlántica, y en particular al Distrito de
Santa Marta, le son aplicables los artículos 322 a 327, que bajo la vigencia de
la actual Constitución Política, son los que consagran el régimen especial para
Bogotá.
4.14. A este respecto, se tiene que el
artículo 322 de la Carta, en su inciso 2°, prevé expresamente que el régimen
político, fiscal y administrativo de Bogotá, Distrito Capital, “será el que
determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los municipios”. De ello se deduce,
conforme a una interpretación sistemática de la Carta, que el régimen jurídico
de los distritos especiales, incluyendo el de Santa Marta, se integra,
entonces, con las disposiciones constitucionales sobre la materia, las leyes
especiales expedidas para ellos, la normatividad del Distrito Capital, y en lo
no regulado por éstas, con las preceptivas legales aplicables a los municipios.
4.15. Esta posición ha sido sostenida por
la Corte, de forma unívoca, en los distintos pronunciamientos dictados sobre la
materia. Así, en la Sentencia     C- 503 de 1993, arriba citada, la Corporación
llevó a cabo un estudio relativo al alcance del régimen jurídico especial de
los distritos de Cartagena y Santa Marta, concluyendo que el mismo correspondía
en un todo al del Distrito Especial de Bogotá, trasformado por la Carta de 1991
en Distrito Capital.
En dicho fallo, se adelantó el juicio de
constitucionalidad del aparte del artículo 1° de la Ley 78 de 1986, que disponía
que "Los Alcaldes de distrito, de capitales de departamento,
intendencia y comisaría, se denominarán Alcaldes Mayores". Se demandó
la inconstitucionalidad de la citada norma, sobre la base de estimar el actor,
que al ser el alcalde de Bogotá el único que de acuerdo con la Carta se
revestía de la calidad de alcalde mayor, los de los demás municipios o
distritos del país no podían recibir esa denominación.
Al respecto, sostuvo la Corte que, aun
cuando dentro de una interpretación literal de los artículos 314, 315 y 322 de
la Constitución, podía llegar a concluirse que solamente dentro del régimen
jurídico de Bogotá estaba prevista la existencia de la figura del alcalde
mayor, pues los alcaldes de los demás municipios se denominaban escuetamente
"alcaldes", el artículo 328 de la Constitución Política había
recogido la voluntad del constituyente de conservar para los Distritos de
Cartagena y Santa Marta, "su régimen y carácter", que era el previsto
para el Distrito Especial de Bogotá, según lo expresado en los actos
legislativos de 1987 y 1989 que los habían creado.
Sobre el particular, se expresó en el
citado fallo:
“a) Al lado del Distrito Capital de Santafé
de Bogotá, la propia Constitución Política (arts. 328 y 356) permitió la
existencia de los Distritos de Cartagena y Santa Marta, el primero turístico y
cultural, y el segundo turístico, cultural e histórico.
“b) Por disposición constitucional expresa,
los distritos de Cartagena y Santa Marta, conservaron su régimen y carácter
anterior,  es decir, el que se había señalado en los actos legislativos que
determinaron su creación, los cuales corresponden en un todo al Distrito
Especial de Bogotá, transformado en la Constitución de 1991 en Santafé de
Bogotá, Distrito Capital.
Con base en las anteriores consideraciones,
la Corte concluyó que, dado que la categoría de alcalde mayor conferida al
alcalde de Bogotá por la Constitución y la ley, hacía parte integral del
régimen jurídico especial que es propio de los Distritos de Cartagena y Santa
Marta, no cabía duda que también los alcaldes de Cartagena y Santa Marta tenían
el carácter de "alcaldes mayores". Agregó que “interpretando la
voluntad del constituyente, el régimen constitucional que regula a Santafé de
Bogotá, Distrito Capital, es igualmente aplicable, con arreglo a las
prescripciones especiales que establezca la ley, a los Distritos de Cartagena y
Santa Marta.”
4.16. Posteriormente, en la Sentencia C-538 de 2005,
la Corte reiteró su posición, al decidir sobre una demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el artículo 3° de la Ley 768 de 2002, en
el cual se prevé que solamente aquellos distritos especiales “que cuenten
con una población mayor de seiscientos mil habitantes” podrán ser divididos
en máximo tres localidades. El mencionado precepto fue acusado en dicha
oportunidad, por considerar el demandante que el mismo violaba el artículo 328
de la Carta, en razón a que a los distritos especiales de Cartagena y Santa
Marta les asiste el derecho a las mismas prerrogativas de la Capital, entre
ellas la facultad de dividir sus territorios en localidades, con los beneficios
que de estas divisiones administrativas se desprenden.
Al adelantar el juicio de
inconstitucionalidad de la referida norma, la Corte mantuvo la posición
esbozada en la Sentencia C-503 de 1993, resaltando una vez más, que los actos legislativos que dieron origen a la
creación de los distritos especiales de la Costa Atlántica tuvieron como
propósito extender el régimen jurídico especial de Bogotá a las ciudades de
Cartagena, Santa Marta y Barranquilla (en este último caso, a través de la
previsión de aplicar las normas generales de los municipios), con lo cual, la
posibilidad de dividir en localidades el territorio de los distritos especiales
del litoral caribe es una facultad de estirpe constitucional, reconocida por el
artículo 322 de la Carta para el Distrito Capital y que se extiende a éstas.
El punto fue explicado en la Sentencia
C-538 de 2005, en los siguientes términos:
“9.2. Las facultades de los distritos
especiales de la
Costa Atlántica de dividir su territorio en localidades: Como arriba se vio, los actos legislativos
que dieron origen a la creación de los distritos especiales de la Costa
Atlántica tuvieron como propósito extender el régimen jurídico especial de
Bogotá a las ciudades de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla; a esta
conclusión se llega con facilidad a partir del estudio de la exposición de
motivos de los proyectos correspondientes, y de lo dicho durante el debate
parlamentario que llevó a la consagración de las respectivas reformas
constitucionales, cuando expresamente se aludió a la intención de cubrir a
dichas ciudades del litoral caribe con los “beneficios” del régimen
especial de la capital de la República.
De otro lado, la Constitución Política de
1991, proferida por la Asamblea Nacional Constituyente después de la erección
de Cartagena y Santa Marta como distritos especiales, expresamente indica que,
bajo el nuevo régimen constitucional instaurado, dichas ciudades “conservarán
su régimen y carácter”. Por eso, la Sentencia C- 503 de 1993 reconoció que
el régimen especial de estos distritos costeros[17]
correspondía al del Distrito Especial de Bogotá, trasformado por la Carta de
1991 en Distrito Capital, con arreglo a las prescripciones especiales que
estableciera la ley. Además, en este mismo pronunciamiento la Corte afirmó que,
interpretando la voluntad del constituyente, no sólo en Bogotá existía un “alcalde
mayor”, sino que también en los distritos especiales de la Costa Atlántica
el burgomaestre tenía tal calidad, con lo cual implícitamente reconoció la
posibilidad de que en estos distritos existan alcaldes menores o locales, estos
últimos con vocación administrativa sobre las localidades o alcaldías
menores.
De todo lo anterior se desprende que la
posibilidad de dividir en localidades    el territorio de los distritos
especiales del litoral caribe es una facultad de estirpe constitucional.
Además, la Corte estima que corresponde a la facultad también constitucional de
los municipios de dividir sus jurisdicciones en comunas o corregimientos,
competencia a que alude el artículo 318 superior.[18]”
4.17. Recientemente, en la Sentencia C-313
de 2009, al resolver una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el
artículo 19 de la Ley 617 de 2000, en el que se regula el tema de la viabilidad
financiera de los distritos y municipios, la Corte se refirió nuevamente al
régimen jurídico aplicable a los distritos especiales de la Costa Atlántica,
destacando que el mismo “se integra con las disposiciones constitucionales
correspondientes, las leyes especiales dictadas para ellos, las normas especiales
de remisión expresa y, en lo no regulado por éstas, con las normas legales que
conforman el régimen municipal ordinario”. El punto fue explicado en el citado
fallo, de la siguiente forma:
“4.1.4. Esta especificidad de los distritos
que los sustrae del régimen ordinario de los municipios, se aprecia claramente
en los actos de creación de los distritos, antes y después de la vigencia de la
Constitución de 1991. Desde que Bogotá se erigió como Distrito Especial a
través del Acto Legislativo 1 de 1945, se dispuso que el régimen municipal
ordinario no lo cobijaría, posición que fue reiterada más adelante en el
Decreto 3640 de 1954, que organizó al Distrito Especial, cuando en su artículo
primero se dispuso que “La ciudad de Bogotá, capital de la República, se
organiza como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal
ordinario”. Tal posición de exclusión del régimen ordinario se reproduce en
los actos legislativos 1 de 1987 y 3 de 1989, que erigen como distritos a
Cartagena y Santa Marta respectivamente, dotándolos de un estatuto especial
sobre su régimen fiscal, administrativo y su fomento económico, social y
cultural; para el caso de Santa Marta se contempla la exclusión expresa de la
aplicación de las normas ordinarias relativas a los municipios. Una vez dictada
la Constitución de 1991, se siguió en la línea de la independencia de los
distritos frente al régimen municipal, determinando la existencia de un régimen
especial, concibiendo las normas generales que regulan los municipios como
subsidiarias, frente a las especiales dictadas como régimen de los distritos[19].
Igualmente, los dos distritos creados con posterioridad a la Constitución de
1991 - Barranquilla y Buenaventura -contemplan en sus actos de creación que su régimen político, fiscal y administrativo será el que
determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten,
y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios”.
4.18. No sobra resaltar, que la línea
jurisprudencial expuesta, iniciada a partir de la Sentencia C-503 de 1993, tuvo
además una clara influencia en el proceso legislativo que condujo a la
expedición de la Ley 768 de 2002, cuyo artículo 2° es parcialmente acusado en
este juicio. Así, en la ponencia para primer debate al proyecto de ley N° 022
de 1999, Cámara, se expuso sobre el tema lo siguiente:
“al examinar el articulado del proyecto, se
tuvo en cuenta las consideraciones que sobre el tema de los Distritos ha
sentenciado la h. Corte Constitucional C-503 de 4 de noviembre de 1993, M.P.
Doctor Antonio Barrera Carbonell. En ella conceptuó que el régimen
constitucional que regula al distrito Capital de Santafé de Bogotá, debe ser
igual e incluso aplicable a éstos. Siendo así las cosas, las normas para los
Distritos inexorablemente deben guardar semejanza con las del Distrito Capital,
con arreglo a las prescripciones especiales que establezca la ley que así lo
desarrolle.”[20]
4.19. Así las cosas, aun cuando es cierto
que los Distritos Especiales de la Costa Atlántica, por su condición de tal, se
encuentran sometidos a un régimen legal propio, que implica sustraerlos del
régimen ordinario de los municipios, una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que es posible extenderles a éstos, la aplicación
supletoria de las normas que rigen para el Distrito Capital y las previstas
para los municipios, en caso de vacíos normativos que puedan surgir de la ley
especial que las cobija.
4.20. En el caso específico del Distrito
Especial de Santa Marta, si bien el Acto Legislativo 3 de 1989 que lo crea, no
remite al régimen ordinario de los municipios, al disponer que le es aplicable
a Santa Marta el régimen del Distrito Capital de Bogotá, está autorizando la
aplicación subsidiaria de las disposiciones municipales, pues, como ha quedado
visto, el artículo 322 de la Carta, al referirse al régimen del Distrito
Capital, consagra que también se aplicaran las normas de los municipios en
aquellos eventos no contemplados en el régimen especial.
5.
Decisión
inhibitoria por presentarse el fenómeno de la ineptitud sustantiva de la
demanda
5.1. De acuerdo con lo esbozado en el
apartado anterior,  para la Corte es claro que la demanda bajo análisis se
estructura a partir de una interpretación errada, tanto de las disposiciones
constitucionales que regulan el tema referente a los Distritos Especiales (C.P.
arts. 322 a 327 y 328), como del precepto que dio origen al Distrito Turístico,
Cultural e Histórico de Santa Marta (Acto Legislativo 3 de 1989).  Según
quedó explicado, de las normas superiores que el actor invoca como violadas, no
puede deducirse que exista una supuesta “reserva de ley” respecto del
régimen especial que gobierna al Distrito de Santa Marta, que impida que le
sean aplicables de manera subsidiaria, las disposiciones vigentes para el
Distrito Capital y para los municipios, conforme lo prevé la norma impugnada.
5.2. Tal y como se desprende del texto del artículo 2° de la Ley 768 de 2002,
acusado en esta causa, los Distritos Especiales de la Costa Atlántica son
entidades territoriales que tienen un régimen especial autorizado por la
Constitución, en los que sus órganos y autoridades están provistos de atribuciones
diferentes a las fijadas para los municipios en el régimen ordinario que los
rige. A partir de tal premisa, la norma en cita introduce una cláusula general
de interpretación, según la cual, las normas especiales deben primar sobre las
normas generales, previendo también una aplicación supletiva de las
disposiciones que rigen para el Distrito Capital y para los demás municipios,
en caso de vacíos normativos que puedan surgir de la ley especial.
5.3. Aun cuando es cierto que los Distritos
Especiales de la Costa Atlántica, por su condición de tal, se encuentran
sometidos a un régimen legal propio, que implica sustraerlos del régimen
ordinario de los municipios, una interpretación sistemática de la Constitución
lleva a concluir que es posible extenderles a éstos, la aplicación supletoria
de las normas que rigen para el Distrito Capital y las previstas para los
municipios, en caso de vacíos normativos que puedan surgir de la ley especial
que las cobija.
5.5. Tratándose del Distrito Especial de
Santa Marta, el Acto Legislativo 3 de 1989 que lo crea, no remite al régimen
ordinario de los municipios. Sin embargo, en la medida en que el citado acto
dispone que le es aplicable a Santa Marta el régimen del Distrito Capital de
Bogotá, por esa vía está autorizando la aplicación subsidiaria de las
disposiciones municipales, pues, como ha quedado visto, el artículo 322 de la
Carta, al referirse al régimen del Distrito Capital, consagra que también se
aplicaran las normas de los municipios en aquellos eventos no contemplados en
el régimen especial.
En efecto, interpretando armónicamente el
artículo 328 de la Constitución con el referido Acto Legislativo 3 de 1989, se
extrae que el régimen actual del Distrito Capital es el consagrado en los
artículos 322 a 327 del propio ordenamiento Superior, el primero de los cuales
dispone que: “[s]u régimen
político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las
leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes
para los municipios”.
En este sentido, lo que hace la preceptiva impugnada es reiterar el contenido
normativo del precepto constitucional citado, pues destaca la prevalencia de
las disposiciones de carácter especial, y sólo en defecto de ellas, avala la
aplicación de la normatividad dispuesta para el Distrito Capital, y en lo no
regulado por ésta, el de las preceptivas legales aplicables a los municipios.
5.6. Atendiendo a lo dicho, no queda duda que la presente demanda es inepta, pues
en ella no se estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Como ha
sido explicado, la acusación formulada carece de certeza y pertinencia, toda
vez que no recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada,
como lo exigen los citados requisitos, sino sobre una proposición jurídica
inferida o deducida por el actor, a partir de una interpretación equivocada que
el mismo hace de las disposiciones constitucionales que cita como violadas.
Bajo esas condiciones, no es posible llevar a cabo la
confrontación objetiva entre las disposiciones constitucionales citadas y la
norma legal impugnada, propia del juicio de inconstitucionalidad, pues para
ello es necesario que la acusación se apoye en contenidos normativos reales y
ciertos, situación que no se presenta en el caso bajo estudio.
5.7. La ausencia de certeza y pertinencia
del cargo planteado, descarta cualquier análisis material sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma acusada, razón por la cual,
lo procedente es que la Corte se declare inhibida para emitir pronunciamiento
de fondo respecto de la misma, por ineptitud sustantiva de la demanda.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento
de fondo acerca de la expresión “ni a las que está sujeto el Distrito
Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los
municipios”, contenida en el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 768 de
2002, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al efecto, el actor cita
el artículo 150 de la Constitución Política de 1991, así como las Sentencias
C-1648 de 2000 y C-675 de 2005.
[2]
Tal aserto, en criterio del demandante, encuentra fundamento, principalmente,
en el fallo cuya radicación corresponde al número 1548 del Consejo de Estado,
Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos.
[3]
A la idea expresada arriba luego de citar algunos apartes de la exposición de
motivos correspondiente al Acto Legislativo 03 de 1989, entre los que se
encuentra el siguiente: “La industria turística requiere para su auge de
estímulos en todos los frentes. Colombia necesita de antemano definir polos de
acción en tal sentido. Se requiere sin demoras, crear zonas turísticas y
culturales, sobre las cuales puede aplicarse una política de fomento a todo
nivel del turismo. Zonas con régimen categoría jurídica especiales, que no
estén sometidas, simplemente al régimen municipal ordinario y puedan contar
además con un estatuto especial que facilite el fomento de su situación fiscal,
administrativa, económica, social y cultural. (…) Como es por todos conocido,
el artículo 199 de la Carta, contempla la figura del Distrito Especial para
Bogotá y autoriza su no sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las
condiciones que fije la ley. (…) simplemente deseo y pretendo entonces con mi
proyecto extender la posibilidad de estos beneficios a una ciudad como nuestra
Santa Marta” (Subrayas y negrillas propias del texto).
[4]
El demandante cita los Actos Legislativos mediante los cuales tales ciudades se
organizaron como Distritos, a efectos de relievar aquellos apartes en que se
dispuso su remisión a las normas vigentes para los municipios en lo no
dispuesto por las normas especiales.
[5]
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. La Sentencia examinó una demanda
de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 19
(parcial) de la Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional.”, por la vulneración
de los artículos 4º, 13, 150 numerales 1º y 4º, 155, 300 numeral 6º, 326, 374 y
375 de la Constitución Política.
[6]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Demanda de inconstitucionalidad presentada contra
el artículo 3° (parcial) de la Ley 768 de 2002
[7] El tema sobre la
definición de las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende
debidamente estructurado, fue desarrollado por la Corte Constitucional  en la
Sentencia C-1052 de 2001, reiterada en la Sentencia C-929 de
2007 y en muchos otros pronunciamientos sobre la materia.
[8] Sentencia C-063 de 2002.
[9]
En cuanto lo regule la ley orgánica de ordenamiento territorial, también serán
entidades territoriales las regiones y las provincias. De acuerdo con el
artículo 329 de la Carta, la conformación de las entidades territoriales
indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de
ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el gobierno nacional,
con la participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la comisión de ordenamiento territorial.
[10] Sobre el tema se pueden
consultar las Sentencias C-063 de 2002 y C-313 de 2009.
[11] Sentencia C-313 de 2009.
[12] Sentencia Ibídem.
[13]
David Turbay Turbay. Exposición de motivos al Acto Legislativo número 15 de
1986, “por medio del cual se erige la ciudad de Cartagena de Indias, capital
del Departamento de Bolívar, en distrito Especial”
[14] Juan Carlos Vives Menotti.
Exposición de motivos al Proyecto de Acto Legislativo N° 33 de 1988, “por el
cual se erige a la ciudad de Santa Marta, capital del Departamento del
Magdalena, en distrito Especial.” Anales del congreso. Miércoles 2 de agosto de
1988. Págs.  15 y 16.
[15]
Ricardo Rosales Zambrano. Ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes al Proyecto de Acto Legislativo número 177 de 1992, “por medio
de la cual se erige la ciudad de Barranquilla, capital del Departamento del
Atlántico, en Distrito Industrial, Marítimo y Portuario.” Gaceta del Congreso
N° 174 del viernes 4 de junio de 1993. Página 11 y siguientes.
[16]
En el caso del Distrito de Barranquilla, el mandato del Constituyente derivado,
para que conservara su régimen y carácter, el previsto en el Acto Legislativo 1
de 1993, fue incluido en el artículo 328 de la Constitución a través del Acto
legislativo 02 de 2007.
[17] Se refirió solo a
Cartagena y Santa Marta.
[18] CONSTITUCIÓN
POLÍTICA. ARTICULO 318. Con el fin de mejorar la prestación de los
servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los
asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios
en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de
las zonas rurales.
En cada una
de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de
elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que
tendrá las siguientes funciones :
1. Participar en la elaboración
de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de
obras públicas.
2. Vigilar y controlar la
prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las
inversiones que se realicen con recursos públicos.
3. Formular propuestas de
inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales
encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.
4. Distribuir las partidas
globales que les asigne el presupuesto municipal.
5. Ejercer las funciones que les deleguen el
concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán
organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les
señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.
[19] Dentro de estas normas especiales se encuentran el Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito
Capital de Santafé de Bogotá” y la Ley 768 de 2002 “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y
Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta”
[20]
Ponencia para primer debate en la Cámara al proyecto de ley 022 de 1999,
Cámara, “por el cual se dicta el régimen para el Distrito Especial Industrial y
Portuario de Barranquilla, acumulado con otros proyectos sobre régimen especial
de los demás distritos de la Costa Atlántica. Gaceta del Congreso 301 del 10 de
septiembre de 1999.