C-793-09
Sentencia C-793/09
Sentencia C-793/09
SENTENCIA
CONDICIONADA EN INFRACCIONES DE NORMAS AMBIENTALES-Aplicación por eventual
interpretación contraria a la constitución/SENTENCIA CONDICIONADA EN
INFRACCIONES DE NORMAS AMBIENTALES-Aplicación para la protección de los
derechos de los recicladores informales de basura
Encuentra la Corte que no
obstante que las disposiciones demandadas obedecen a finalidades
constitucionalmente legítimas, que resultan acordes con la protección del medio
ambiente, la convivencia ciudadana y la preservación de la salud pública, en
tanto fomentan prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos
sólidos y escombros, de acuerdo con  estándares y protocolos adecuados de salud
pública, son susceptibles de interpretarse y aplicarse con un alcance que
resulta lesivo de los derechos de los recicladores informales de basura, toda
vez que por su redacción, las normas acusadas podrían interpretarse como
orientadas a proscribir la actividad del reciclaje informal, que constituiría
limitaciones de los derechos al trabajo y al mínimo vital, siendo esta dicotomía
la que impone acudir a una sentencia de exequibilidad condicionada que, al paso
que permita mantener en el ordenamiento jurídico los contenidos de las
disposiciones acusadas que, no solamente no son contrarios a la Constitución,
sino que, obedecen a objetivos socialmente valiosos, excluya, como contrarios a
la Carta, los contenidos normativos que es posible derivar de ellas y que
tendrían un impacto lesivo sobre los recicladores informales de basura.
INFRACCIONES
DE NORMAS AMBIENTALES DE ASEO-No implican restricción a la actividad de los
recicladores informales de basura/INFRACCION DE NORMAS AMBIENTALES DE ASEO-Restricciones
previstas no constituyen una prohibición a la actividad de los recicladores
informales de basura
COMPARENDO
AMBIENTAL-Concepto/COMPARENDO AMBIENTAL-Justificación/COMPARENDO
AMBIENTAL-Sujetos pasivos/COMPARENDO AMBIENTAL-Sanciones que
comprende
COMPARENDO
AMBIENTAL-Competencia para su aplicación
INFRACCION
QUE DA LUGAR AL COMPARENDO AMBIENTAL-Naturaleza
RECICLADORES
INFORMALES-Sector poblacional en situación de marginalidad y exclusión
social/RECICLADORES INFORMALES-Situación de marginamiento y
discriminación le impone obligaciones al Estado
Los recicladores informales
constituyen un grupo social que, como alternativa de supervivencia, se dedica
al reciclaje de basuras, en condiciones de marginamiento y discriminación,
razón por la cual, el Estado, no solamente está obligado a adoptar las acciones
positivas que sean necesarias para ayudarles a superar la condición de
exclusión social en la que viven, sino que debe abstenerse de adoptar medidas
que, aunque, con carácter general y abstracto, pretendan impulsar finalidades
constitucionalmente legítimas, tengan un impacto desproporcionado sobre la
actividad que, como medio de subsistencia, realizan los recicladores
informales, sin ofrecerles de manera simultánea, alternativas adecuadas de
ingreso.
RECICLADORES
INFORMALES-Sujetos de especial protección constitucional del Estado
GRUPOS
MARGINADOS O DISCRIMINADOS-Adopción de medidas a su favor o acciones
afirmativas
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que a partir de la cláusula del Estado Social de
Derecho, en ocasiones, el análisis de constitucionalidad de las normas debe
hacerse teniendo en cuenta el contexto económico y social en el que están
llamadas a desenvolverse, lo cual, a su vez, puede implicar una consideración
al derecho al mínimo vital y a los deberes de las autoridades en torno a la
igualdad de grupos marginados y discriminados.
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Principios pilares
DIGNIDAD
HUMANA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido
En relación con el principio
fundamental de la dignidad humana en el estado social de derecho, comprende el
derecho de las personas a realizar sus capacidades y a llevar una existencia
con sentido, en un ambiente libre de miedo frente a la carencia de lo
materialmente necesario e indispensable para subsistir dignamente.
TRABAJO EN
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Objeto de especial protección constitucional
El trabajo como principio
fundante del Estado Social de Derecho, implica  la intervención del Estado en
la economía, para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a
los bienes y servicios básicos. Así, el derecho al trabajo se encuentra en
íntima conexión con la dignidad humana, puesto que es el medio a través del
cual la persona puede satisfacer sus necesidades vitales y desarrollarse de
manera autónoma, razón por la cual es objeto de especial protección
constitucional.
PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Implica obligaciones para el
estado y la sociedad
La solidaridad, como tercer
pilar del Estado Social de Derecho, es un principio fundamental que apunta a
las obligaciones que se imponen al Estado y a la sociedad frente a las personas
que por razones individuales o estructurales, no están en condiciones de
satisfacer de manera autónoma sus requerimientos vitales.
PRINCIPIO
DE IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido
Para la Corte, el principio y
derecho fundamental a la igualdad, considerado en sus múltiples
manifestaciones, incluyendo la igualdad de oportunidades, la igualdad real y
efectiva o las acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o
marginados y de personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, representa la garantía más
tangible del Estado Social de derecho para el individuo o para grupos de
personas expuestos a sufrir un deterioro de sus condiciones de vida como
sujetos de una sociedad democrática, donde todas las personas merecen la misma
consideración y respeto en cuanto seres humanos.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Importancia del análisis del contexto fáctico
Resulta particularmente
relevante referirse al contexto social y económico para el análisis
constitucional de las leyes en materia ecónomica, en cuanto que, tanto en el
momento de su promulgación, como en el de su aplicación práctica, deban hacerse
consideraciones de equidad, porque, como se ha señalado por la Corporación en
materias tributarias, pero en desarrollo de criterios que son igualmenmte aplicables
en otros ámbitos, corresponde a la ley medir y distribuir las cargas entre las
personas, según las capacidades y de acuerdo con la posición y necesidades de
los distintos sectores sociales, teniendo en cuenta también la magnitud de los
beneficios que cada uno de ellos recibe del Estado y las responsabilidades que,
según su actividad, deben asumir. La valoración del contexto resulta imperativa
cuando la aplicación de las normas objeto de examen puede producir un impacto
sobre el mínimo vital de las personas, lo cual, a su vez,  plantea la
relevancia, para el caso concreto, no solo del derecho a la vida sino otros
derechos sociales, como la salud,  o el trabajo, de los cuales depende el goce
efectivo del primero.
JUICIO
ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación por estar en juego derechos de grupos de
especial protección
DERECHO AL
MINIMO VITAL-Se deriva de los principios de Estado Social de Derecho,
dignidad humana y solidaridad
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA-Procedencia
La Corte en aras de preservar
los mandatos generales contenidos en las disposiciones acusadas, dirigidos a
todas las personas naturales y jurídicas que incurran en las conductas en ellas
previstas, en tanto que  resultan idóneos para el logro de los fines a los que
se ha hecho alusión, en la medida que crean conciencia ciudadana, disuaden de
ejecutar una manipulación errónea de los residuos y escombros que atente contra
la convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente sano y la
salubridad pública, pero ante la eventualidad de que esas disposiciones puedan
ser interpretadas como una prohibición a la actividad del reciclaje informal de
basura, de la cual deriva su sustento un sector de la población en situación de
marginalidad y exclusión social y por tanto, sujeto de especial protección del
Estado, lo cual constituiría una afectación desproporcionada de los derechos a
la igualdad y al trabajo y del deber de adoptar acciones afirmativas a favor de
esas personas, procederá a excluir dicha interpretación contraria a la
Constitución Política, a través de una exequibilidad condicionada, de manera
que el comparendo ambiental no impida la labor de reciclaje informal,
obviamente con el cumplimiento de los requerimientos previstos en la propia Ley
1259 de 2008, dirigidos a evitar la afectación del ambiente sano y la salud
pública.
Referencia:
expediente D-7668
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º
de la Ley 1259 de 2008 “por medio de la cual se instaura en el territorio
nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas
de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes:
Nohra Padilla
Herrera, Néstor Raúl Correa Henao, Silvio Ruiz Grisales y otros
Magistrado
Ponente:
Dr. GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C.,
cuatro (4) de noviembre de dos mil nueve (2009)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,  consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Nohra Padilla
Herrera, Néstor Raúl Correa Henao, Silvio Ruiz Grisales y otros, demandaron los
numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 “por medio de la
cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo
ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de
escombros; y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto del
treinta de marzo de 2009, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la
demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia se ordenó, además, comunicar la demanda al
Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, a la Asociación Nacional de Recicladores, y a los Decanos de las
Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Javeriana y Nacional, para
que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el
propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca
de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe el
texto del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 47.208 de 19 de diciembre de 2008, destacando en negrilla y
con subraya los apartes que se acusan en la demanda:
“LEY 1259 DE 2008
(diciembre 19)
Por medio de la cual se instaura en el territorio
nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas
de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 6º. De las infracciones. Son infracciones en
contra de las normas ambientales de aseo, las siguientes:
(…)
6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin
autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura,
una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de
2002.
(…)
14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica,
comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos.
15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en
medios no aptos ni adecuados.”
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Los demandantes estiman que las disposiciones acusadas
contenidas en la Ley 1259 de 2008, contravienen lo dispuesto en el preámbulo y
en los artículos 1, 6, 11, 13, 24, 25, 26, 29, 53, 58, 79, 80, 81, 82, 83 y 93
de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
A manera de consideración
general, los actores comienzan por destacar que uno de los pilares sobre el
cual se funda el Estado Social de Derecho alude a la promoción de condiciones
que garanticen una igualdad real y efectiva, de suerte que puedan adoptarse,
sobre todo en el caso de grupos tradicionalmente discriminados o marginados,
medidas afirmativas encaminadas a evitar que se acentúe la marginación y la
exclusión social.
Partiendo de esa consideración,
esgrimen las que, a su juicio, se perfilan como razones de inconstitucionalidad
de los apartes normativos objeto de reproche, de la siguiente manera:
a) Numeral 6º del artículo 6º
de la Ley 1259 de 2008
- Violación del derecho a la
igualdad -Artículo 13-: Para los demandantes, el que se constituya como
infracción de las normas ambientales de aseo el hecho de que se destape y
extraiga, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las
bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección,
comporta no sólo el desconocimiento de la labor que tradicionalmente han
realizado los recicladores, sino, también, del concepto mismo que el artículo
2º de la ley acusada adopta para definir la actividad del reciclaje.
En su sentir, “la infracción
debería ser dejar basura arrojada en el piso después de destapar y extraer el
contenido de las bolsas. Eso sí es una falta. Pero así no quedó redactado. En
su lugar, se sanciona la mera labor de reciclar definida en la misma Ley,
artículo 2º numeral 6º, como proceso por medio del cual a un residuo sólido se
le recuperan su forma y utilidad original, u otras”. Ello, conduce a que se
impida a la población que deriva su sustento de la actividad del reciclaje,
participar de la dinámica propia de tal actividad económica, lo cual pone en
evidencia, por un lado, su extrema marginalidad social; y, por otro, su
discriminación como trabajadores, en la medida en que su labor es tenida en
cuenta como una contravención ambiental.
De otra parte, manifiestan los
actores que la norma censurada, si bien persigue un objetivo
constitucionalmente válido, como lo es proteger el medio ambiente a través de
la creación e implementación de un comparendo ambiental, lo cierto es que no
resulta necesaria ni proporcional[1]. Bajo ese entendido,
aducen que “para evitar que un reciclador deje basura tirada en la calle,
luego de haber destapado y extraído el material reciclable, la única vía, y ni
siquiera la mejor, no es sancionarlo hasta con multa. Hay otras vías, ellas
son: campañas de educación y formación al reciclador, acompañamiento y
seguimiento a su labor, estímulos por cero errores, entre otras. Incluso estas
estrategias alternativas son mejores, más humanistas, para una población
marginal”.
- Violación del derecho al
trabajo y al mínimo vital -Preámbulo y artículos 1, 11, 25 y 53-: A este
respecto, consideran que mientras se accede a la tecnología de punta que
permita efectuar un reciclaje más depurado, no existe otra posibilidad que la
de examinar manualmente los residuos para determinar cuál de ellos es
susceptible de ser reciclado, por lo que sancionar el método actual, cual es el
de destapar y extraer de las bolsas y recipientes de basura el material
recuperable, impide la realización de una labor que tradicionalmente ha sido
desarrollada por un significativo número de personas en condiciones de
marginalidad extremas, en abierta contradicción con las cláusulas
constitucionales que protegen el derecho al trabajo y la realización de
actividades u oficios de manera libre.
Desde esa óptica, lo que se
produciría, indiscutiblemente, sería la cesación de dicha actividad económica
como fuente de ingresos para satisfacer necesidades básicas de forma digna.
- Violación de la confianza
legítima, la propiedad y el espacio público             -artículos 58, 82 y 83-:
Puntualizan los demandantes que se impone de súbito una sanción no solamente
por destapar y extraer el material reciclable de las bolsas de basura, sino por
recopilarlo y venderlo, sin que para ello haya mediado permiso o autorización
alguna. Esto último, a su parecer, no se corresponde con la sistemática y
habitual labor que los recicladores han venido realizando de ordinario por
varios años, quienes no requerían de aprobación de ningún tipo para recoger los
residuos que en las calles se desechaban, ya que los mismos devenían en res
nullius.
Con todo, destacan el hecho de
que abruptamente se haya puesto fin a lo que han dado en denominar como una
práctica ambiental tradicional, donde quien tiene la calidad de reciclador, de
golpe, se ve sometido a la modificación intempestiva de las reglas de juego en
cuanto a su labor se refiere; y, a su vez, a la exclusión como agentes
económicos de una actividad eminentemente productiva.
- Violación del principio del
interés general y de la dignidad humana               -artículo 1-: Añaden
los accionantes que la norma censurada privilegia el ambiente sano sobre los
derechos fundamentales de los recicladores, cuando por imperativo
constitucional “lo que ha debido operar el legislador era hacer cohabitar
los derechos al ambiente sano y los derechos de los recicladores, en un modelo
razonable y humanista, propio de un Estado Social de Derecho, entre cuyos fines
esenciales se cuenta la existencia de un orden justo y la efectividad de los
derechos”.
- Violación del derecho al
ambiente sano y al desarrollo sostenible -artículos 79 y 80-: Sobre el
particular, estiman que la disposición normativa demandada convierte la
actividad del reciclaje en una infracción de carácter ambiental, lo que de suyo
implica su desestimulación, al punto de hacerla nugatoria.
b) Numeral 14 del artículo 6º
de la Ley 1259 de 2008
- Violación del derecho al
debido proceso -artículos 13 y 93-: Apuntan los demandantes que el referido
numeral hace parte de aquellas normas que se caracterizan por ser “de tipo
abierto o en blanco”, dada su indeterminación en cuanto a la definición
normativa del concepto que incorpora, esto es, el “mal manejo a los sitios
donde se clasifica, comercializa, recicla o transforman los residuos sólidos”.
Esto último supone, a todas luces, el desconocimiento y la incomprensión de las
actuaciones que eventualmente serían objeto de censura por parte del aparte
normativo.
- Violación del principio de
legalidad: En tratándose del principio de legalidad, sostienen los
libelistas que éste resulta por entero quebrantado, como quiera que las
respectivas autoridades ambientales no han procedido a expedir los reglamentos
que den cuenta de los protocolos y estándares de funcionamiento de los sitios
en donde se ha de clasificar, comercializar, reciclar o transformar los
residuos sólidos, motivo por el cual resulta improbable que un particular pueda
llegar a determinar qué se entiende por “darle mal manejo” a dichos
sitios.
c) Numeral 15 del artículo 6º
de la Ley 1259 de 2008
- Violación del derecho a la
igualdad -artículo 13-: En punto a este numeral, los demandantes ponen de
presente que se genera una discriminación frente a los recicladores que, por
regla general, transportan los residuos sólidos ya separados, bien sea en
vehículos de tracción animal, o en carros de “rodillo”, “balineras”
o “esferados”, por cuenta de su escasa capacidad económica para adoptar
otro medio de transporte.
En ese sentido, indican que la
Ley como tal no delineó un mecanismo que, gradualmente, les permitiera a los
recicladores adoptar otros medios de transporte que se conceptuasen como más
técnicos o modernos.
- Violación del derecho a la
libre circulación -artículo 24-: En cuanto corresponde a la libre
circulación, estiman los demandantes que no existe en el ordenamiento jurídico
norma legal alguna que defina siquiera cuáles son los vehículos “aptos” o
“adecuados” para efectos de transportar la basura o los escombros.
- Violación del derecho al
trabajo y de la libertad de oficio -Artículos 25, 26 y 53-: Según los
actores, al prohibírsele a los recicladores el transporte de los residuos
sólidos recuperados, se los condena irremediablemente al desempleo y a una
situación de evidente exclusión social. Por otra parte, en cuanto que la
actividad del reciclaje es de aquellas que no suponen un determinado riesgo
social, puede ser desempeñada libremente, sin que quepa sancionar a alguien por
su ejercicio.
- Violación del derecho al
debido proceso -artículo 29-: En el sentir de los demandantes, nuevamente
se consagra una norma de “tipo abierto”, en razón a que existe
indeterminación respecto de lo que debiera entenderse por “apto” o “adecuado”,
en relación con los medios para “fomentar el trasteo de basura y de escombros”,
de lo cual, incluso, también podría predicarse un cierto nivel de vaguedad y
abstracción.
IV.    INTERVENCIONES
1.    Asociación Nacional de
Recicladores
La Asociación
Nacional de Recicladores intervino en el proceso para solicitar que se declare
la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, en tanto éstas desconocen la
importante labor que los recicladores desarrollan dentro de la dinámica propia
de la gestión integral de los residuos sólidos que, entre otras cosas, apunta a
la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente, además de la
inclusión social de grupos poblacionales vulnerables.
En esa
medida, para dicha asociación, los preceptos demandados no tienen otro
propósito que poner en situación de desventaja -desde la perspectiva
competencial y laboral- a los recicladores, lo cual deviene en detrimento
de sus alternativas de subsistencia dignas.
2.    Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mediante
escrito allegado oportunamente a esta Corporación, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de su Oficina Jurídica, intervino
en el trámite de la presente acción con el fin de defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
El Ministerio
comienza por advertir que la Corte Constitucional no debería emitir un
pronunciamiento de fondo en el asunto sub-exámine, en vista de que la
demanda presentada no contiene una razonable exposición de los motivos a partir
de los cuales se pueda arribar a la conclusión de que los apartes normativos
enjuiciados, efectivamente, quebrantan mandatos de rango constitucional[2].
En su
concepto, los visos de ineptitud sustantiva que presenta la demanda en
referencia emergen de la indebida formulación, por parte de los actores, del
concepto de la violación, debido a la falta de claridad en la exposición de las
razones en torno a la manera cómo las disposiciones objeto de reproche
desconocen o vulneran la Carta Política. Ello por cuanto el juicio de
constitucionalidad en abstracto tiene como presupuesto necesario la
presentación de las razones que permitan establecer si realmente existe una
oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución.
Expresa, por
otra parte, que si la Corte decide hacer un análisis de fondo, sería preciso
tener en cuenta que los numerales demandados generan un impacto particularmente
positivo en cuanto a la protección del medio ambiente se refiere, en tanto
promueven prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos sólidos y
escombros que, en su criterio, se ajustan en una mayor medida a los estándares
y protocolos de salubridad pública, lo cual, lejos de atentar contra la actividad
del reciclaje y las personas que se dedican a ello, persigue la concientización
en la cuidadosa manipulación de dichos residuos.
Así, en lo
que tiene que ver, por ejemplo, con el numeral 15º del artículo sexto de la Ley
objetada por inconstitucional, que alude al trasteo de basuras o escombros en
medios no aptos o adecuados, expresa el interviniente que su fin último es
impedir que los distintos residuos recolectados sean esparcidos por doquier y
sean trasladados sin atender los mínimos requerimientos que en salud pública se
exigen para el efecto.
Lo anterior,
conforme a su consideración, “… no significa que haya violación del derecho
al trabajo, ya que no se les está impidiendo su labor -la de reciclar-,
pues lo que se pretende es que la adelanten bajo ciertos cuidados y/o
procedimientos que eviten su expansión contaminadora…”, máxime, cuando “…
la filosofía de estas normas, es darle mayor cuidado, mejor manejo y medidas
preventivas, respecto de la selección de los materiales selectivos, siempre en
procura de un bienestar social, para mantener la limpieza de las ciudades y
pueblos de Colombia”.
Por las
razones anteriormente consignadas, el interviniente conceptúa que esta
Corporación debe declarar la exequibilidad de los numerales 6º, 14º y 15º del
artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, por medio de la cual se instaura en el
territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de
las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros, y se dictan otras
disposiciones.
3.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
La
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de su Oficina
Jurídica, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia mediante escrito en el que solicitó la declaratoria de constitucionalidad
de los preceptos objeto de controversia.
Expresa la
entidad interviniente, de manera preliminar, que la disposición acusada no
infringe ninguna prerrogativa de raigambre constitucional, habida cuenta de
que, por un lado, no se está prohibiendo como tal la actividad del reciclaje,
pues sólo se está orientando su ejecución y desarrollo a un específico marco
jurídico, justificado sobre la base de un significativo impacto social en la
salud pública y en el medio ambiente; y que, por otro lado, no resultan
desproporcionadas las sanciones contempladas en el texto de la ley, las cuales
son de orden pedagógico y pecuniario, sin que esta última suponga una
afectación seria en términos económicos.
Igualmente,
expuso que frente a las sanciones consagradas en la Ley 1259 de 2008, no existe
margen alguno de discrecionalidad en su imposición, pues, por vía de ejemplo,
cuando la Ley se ocupa del “mal manejo” de un sitio de reciclaje, se
refiere en realidad al manejo inadecuado de los residuos, establecido a la luz
de la normatividad existente en la materia, sin que, por consiguiente, la
evaluación sobre el alcance de esa expresión quede librada al arbitrio de lo
funcionarios públicos.
Además de las
anteriores consideraciones de carácter general, la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios formula como razones para declarar infundados
cada uno de los cargos de inconstitucionalidad planteados en la demanda, las
siguientes:
-
Del numeral 6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, no puede
derivarse una interpretación conforme a la cual se prohíba, en términos
generales, la actividad del reciclaje, pues dicha ley tan sólo se opone a que
los diversos residuos sean extraídos sin autorización alguna, según lo
dispuesto en las normas ambientales, particularmente, en cuanto hace a lo
dispuesto en el Decreto 1713 de 2002[3], el cual regula lo
atinente a la gestión integral de residuos sólidos e incorpora dentro de tal
dinámica la garantía de participación y de inclusión de los recicladores y del
sector solidario[4]. De suerte que lo que
debe entenderse es que los recicladores bien pueden participar en todas
aquellas actividades relacionadas con el aprovechamiento de los residuos,
siempre que para ello cumplan a cabalidad con la normatividad vigente en
materia ambiental.
En ese
sentido, la medida adoptada en la Ley 1259 de 2008 conforme a la cual se exige
autorización para destapar y extraer residuos, resulta necesaria y
proporcional, pues presenta indudables beneficios, no  solamente en relación
con la protección del medio ambiente, sino, además, en términos de salubridad
pública. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que de la medida son
destinatarias todas las personas, sean éstas naturales o jurídicas, que
incurran en una falta a la normatividad existente en materia de residuos sólidos,
sin que el ámbito de la misma se restrinja, como se pretende hacer ver en la
demanda, a los recicladores. Esta circunstancia sería suficiente para revelar
como innecesario el adelantar un test de igualdad en el caso concreto.
-
Los cargos planteados contra el numeral 14 del artículo 6º de la Ley
1259 de 2008, son desacertados, en tanto no se trata de un precepto cuyo tipo
sea abierto o en blanco y que, por lo mismo, quebrante el principio de
legalidad, toda vez que el concepto del “mal manejo” del que se sirve,
hace referencia expresa al correcto empleo de las normas ambientales, tal y
como se precisa en el encabezado del artículo 6º de la mencionada Ley. Esto
último, es lo que se constituye como el principal elemento de juicio para
efectos de establecer la comisión de una posible infracción contra dichas
normas.
-
Anota, frente al numeral 15 del artículo 6º acusado, que su propósito no
es otro que garantizar que una actividad inherente a la finalidad social del
Estado y, por ende, susceptible de vigilancia y control, como lo es la
recolección y el aprovechamiento de basura y escombros, sea desplegada en
medios vehiculares aptos. Tal designio, en modo alguno, podría afirmarse como
discriminatorio frente a los denominados “zorreros” o “carreteros”,
pues lo único que se pretende es el transporte de desechos con el debido
cumplimiento de las condiciones técnicas y sanitarias que, eventualmente,
permitan salvaguardar la salud pública y el medio ambiente.
Destaca que,
atendiendo al verbo rector a partir del cual se estructura la conducta prevista
en dicho numeral, la infracción no se refiere a transportar la basura y los
escombros, sino, exclusivamente, a “fomentar” que el transporte de esos
residuos se haga en medios no aptos o inadecuados.
Con base en
las consideraciones precedentemente esgrimidas, el interviniente solicita a
este Tribunal que declare la exequibilidad de los apartes normativos tachados
por inconstitucionales.
4.    Universidad
Nacional
El Director
del Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales -GIDCA-, en
representación de la Universidad Nacional, intervino en el proceso de la
referencia con el propósito de coadyuvar los cargos planteados en la demanda y
solicitar a la Corporación que declare no ajustadas a la Carta Política las
disposiciones acusadas.
Tras efectuar
un detallado examen sobre la utilidad y el alcance de la norma demandada, a
partir de una metodología de análisis narrativo de política pública[5],
el interviniente estima que la Ley 1259 de 2008 tiende a estigmatizar e,
inclusive, a criminalizar, sin más, la labor de recuperación de residuos
sólidos reciclables que viene siendo desarrollada por más de 80.000 familias en
todo el territorio nacional, habida consideración de que hace nugatoria “la
recuperación de materiales reciclables desechados y dispuestos en las bolsas de
basura que son dejadas por sus productores en el espacio público para su
posterior recolección por parte del servicio público de aseo, el acarreo del
material recuperado en las calles hasta una bodega y la comercialización del
mismo a través de uno de los intermediarios del circuito económico de reciclaje”.
Según la
intervención, es indiscutible el positivo impacto ambiental que apareja la
labor de los recicladores, pues contribuyen a la recolección de un porcentaje
nada despreciable de basura: cerca de 22 toneladas diarias. Esto, a su juicio,
revela su condición de especiales agentes ambientales en la dinámica de
un sistema formal de recuperación de residuos sólidos reciclables que se
caracteriza por una marcada ausencia de cultura en torno al respeto por la
protección del medio ambiente.
Sostiene,
además, que la mencionada Ley desmejora injustificadamente las condiciones
promovidas por el Estado en cuanto a la implementación de medidas o políticas
afirmativas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, bien con el
fin de eliminar, ora de reducir las desigualdades de tipo social, cultural o
económico que los afectan.
Con todo,
quien interviene en la presente causa insta a esta Corporación para que, de
declararse constitucionales los numerales acusados contenidos en el artículo 6º
de la Ley 1259 de 2008, el fallo se condicione de la siguiente manera:
“a. La
infracción debería consistir en dejar basura arrojada en el piso después de
destapar y extraer el contenido de las bolsas de basura.
b. Respetar
el reconocimiento de esta labor como un trabajo legal y digno, tal y como se
sugiere en la Ley 511 de 1999.
c. Retirar
el condicionante de autorización para la extracción de los residuos cuando la
basura ha sido dispuesta en espacio público, dado que es responsabilidad pero
no propiedad del Estado y mucho menos, de los prestadores del servicio de aseo.
d. Es
necesario hacer cohabitar el derecho a un ambiente sano y los derechos de los
recicladores y en esa misma medida es necesario reconocer el aporte ambiental
de la población recicladora y estimular la recuperación de residuos sólidos
reciclables.
e. Brindar
alternativas tecnológicas a los recicladores que coincidan con lo que llaman
medios adecuados para el transporte de residuos reciclables.
f. Atenerse
a lo indicado en la Sentencia C-355 de 2003 que declara inexequible la
pretensión del Código Nacional de Tránsito de erradicar los vehículos de
tracción animal”.
5.
Civisol -Fundación para la construcción cívico-solidaria de un cambio
sistémico-
El 17 de abril de 2009 la
ciudadana Adriana Ruíz Restrepo puso a consideración de la Corte el Amicus Curiae
de la Fundación Civisol “Fundación para la construcción cívico-solidaria de
un cambio sistémico” para respaldar la demanda de inconstitucionalidad, el
cual había sido inicialmente preparado para coadyuvar la demanda de tutela
promovida por un grupo de personas que desarrollaban su labor como recicladores
en el botadero de Navarro contra la Empresa de Servicio Público de Aseo de
Cali, la Corporación Autónoma Regional del Valle, el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente y el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal de la Alcaldía Municipal de Cali[6].
En la intervención, básicamente,
se presenta información relacionada con las condiciones de pobreza y
marginación en la que se encuentran los recicladores desde hace ya varios
decenios cuando comenzó esta actividad a ser vista como una labor productiva y
a su vez como un medio de supervivencia para satisfacer necesidades básicas,
con el fin de destacar la inexistencia de políticas públicas en la materia
dirigidas unívocamente a evitar que dichas condiciones se acentúen y a
garantizar, entre otros, los derechos al trabajo, la libertad de empresa, el
mínimo vital y el de asociación.
Posteriormente, se hace un
análisis histórico del contexto en el que se desarrollaron los recicladores desde
la década de los años sesenta hasta la actualidad, teniendo en cuenta,
principalmente, lo que aconteció respecto del botadero de Navarro en la ciudad
de Cali, cuyo cierre intempestivo puso de manifiesto la exclusión de este grupo
poblacional de la posibilidad de prestar un servicio público, luego de lo cual
se procedió a resaltar la aplicabilidad, para el caso concreto, del principio
constitucional de la confianza legítima, no ya en razón del incumplimiento por
parte de las autoridades de los compromisos adquiridos con los recicladores,
sino por toda una dinámica socio-económica que les permitía confiar en que la
política de disposición de las basuras fuera incluyente.
Procede la intervención a
recordar las obligaciones que se derivan del diseño e implementación de políticas
públicas en un Estado Social de derecho que implican que éstas se orienten a
reducir las desigualdades existentes y a no profundizarlas. Así pues, anota que
estas obligaciones fueron incumplidas y la política ambiental que incluía el
cierre del botadero de Navarro terminó por agudizar la pobreza y la marginalidad
de los recicladores.
Al efecto, se procedió a
reconstruir el marco descriptivo y normativo sobre el cual habrían de adoptarse
algunas órdenes, con miras, no sólo a superar la vulneración del mínimo vital
de los recicladores, sino, hacia el futuro, a lograr las condiciones de
inserción en la actividad productiva.
Específicamente, en cuanto tiene
que ver con el análisis de la Ley 1259 de 2008, Civisol expresa que la misma, so
pretexto de proteger el medio ambiente, despoja a los recicladores de los
únicos medios o alternativas de subsistencia, dentro de lo que han denominado “el
empobrecimiento legal de los pobres”, por cuenta del proceder del
legislador y del ejecutivo a propósito de la formulación y sanción de la norma
que ahora se reprocha, sin que se haya tenido en cuenta la especial protección
constitucional que debe radicarse en cabeza de esta población.
Puntualiza, además, que las
sanciones contenidas en la disposición normativa acusada son innecesarias y
desproporcionadas, por cuanto se implementa el comparendo ambiental como única
herramienta para materializar la cultura ciudadana -pudiéndose adoptar otra
clase de medidas- y se faculta a la policía para promover buenas prácticas
de corte ambiental, dispersando el poder sancionatorio del Estado.
Por último, en la intervención se
destaca el hecho de que el Consejo de Estado definió en su jurisprudencia que
la basura se constituye en res derelictae, esto es, que en tanto no se
haya recolectado por parte del Estado o su concesionario, es susceptible de
apropiación, por lo que la Ley, al sancionar a quienes destapen y extraigan el
contenido de las bolsas y recipientes de basura, no hace otra cosa que impedir
la labor de quienes en el plano real, se encuentran en condiciones de
desigualdad frente a los demás operadores que gestionan la recolección de
residuos sólidos.
6.    Intervención ciudadana
La ciudadana Paula Torres Holguín
coadyuvó la demanda de inconstitucionalidad, al considerar que los apartes
normativos objetados contrarían lo establecido en el artículo 13 de la Carta
Política.
En efecto, la interviniente
destaca que mediante la jurisprudencia constitucional se ha reconocido
ampliamente a los recicladores como un grupo vulnerable merecedor de especial
protección constitucional, que en el marco de un Estado Social de Derecho deben
ser destinatarios de lo que se denominan medidas o acciones afirmativas, a
efectos de generar procesos que permitan su inclusión y crear alternativas
concretas de subsistencia digna.
Sin embargo, aduce, con respecto
a la Ley 1259 de 2008, que ésta desconoce por entero la realidad social que
envuelve la práctica de la labor del reciclaje, especialmente si se tiene en
cuenta la especial protección que debería prodigarse a quienes la desarrollan,
habida cuenta del impacto positivo que ocasiona la protección del medio ambiente[7].
Señala, así mismo, que al no
incluir medidas afirmativas a favor de los recicladores, la norma enjuiciada
desconoce el mandato constitucional según el cual debe reconocerse que no todos
los ciudadanos están en condiciones de igualdad, pues en muchos de los casos
existen quienes no tienen acceso a los recursos y oportunidades de la misma
forma, de suerte que ante grupos marginados o discriminados, como lo son los
recicladores, el Estado debe promover acciones dirigidas a remover los
obstáculos que en el plano económico y social configuran disparidades de hecho.
En ese sentido, la preceptiva objeto de estudio no incluyó en ninguno de sus
apartes medidas de discriminación positiva que permitieran llevar la igualdad a
un plano material, de modo que se generasen, para los recicladores, prácticas
sociales que eventualmente eviten su exclusión y marginación.
Así pues, con fundamento en lo
expuesto, concluye que “las medidas incluidas en la Ley 1259 de 2008 no
tienden al mantenimiento y fortalecimiento de la actividad que han desarrollado
a través del tiempo los recicladores, como medio de subsistencia, y que es
fundamental para la protección del medio ambiente. (…) por la forma como
quedaron redactados los apartes cuestionados de la Ley 1259, en realidad se
penaliza las actividades que ejercen dichas personas al separar y recuperar los
recursos reutilizables. Así, (…) la Ley, antes que corregir las circunstancias
de debilidad de esta población, acentúa las condiciones de marginalidad y
discriminación social de los recicladores”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4780 del veintiocho de mayo de dos
mil nueve, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, solicitó a esta Corporación que se declarara la exequibilidad del
numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 y la inexequibilidad de los
numerales 6 y 15 del artículo 6º de la mencionada Ley.
Para ello, el
representante del Ministerio Público analizó cada uno de los cargos planteados
contra los numerales acusados por inconstitucionales, como se señala a
continuación:
- Numeral
6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008
Para la Vista
Fiscal, el reciclar no constituye una actividad que apareje un grave riesgo
para la convivencia ciudadana, el medio ambiente, la salud o la vida de las
personas, pues, por el contrario, constituye un medio de satisfacción de
condiciones mínimas de vida digna de un sector de la población que
tradicionalmente ha sido excluida y marginada.
Así, en consideración
del Representante del Ministerio Público, si bien en principio podría tenerse
como legítima la finalidad de la prohibición establecida en la norma que ahora
se reprocha, sobre la base de que garantiza, entre otros, el espacio público y
un medio ambiente sano, también es incuestionable el hecho de que han sido
mayores los beneficios que se han producido como consecuencia de la labor
desplegada por parte de los recicladores. De ahí que se evidencie la notable
desproporción entre el objeto perseguido y la sanción a imponer.
Según el Ministerio Público, “la
racionalidad aconseja en este caso la realización de un trabajo pedagógico con
esa población marginada, tal como se prevé en el artículo 16 de la Ley
demandada, según el cual “En toda jurisdicción municipal se impartirá de
manera pedagógica e informativa, a través de los despachos u
oficinas escogidas para tal fin y medios de comunicación, Cultura Ciudadana
sobre las normas que rigen el acertado manejo de la basura y de los escombros””.
De igual manera, para la Vista
Fiscal, “la prohibición contenida en el numeral 6 del artículo 6 acusado
riñe con el principio de confianza legítima, fundado en la presunción de buena
fe, pues recae sobre una actividad lícita que el Estado ha permitido durante
muchos años, razón por la cual quienes la realizan tienen una expectativa de
continuidad de la misma que sorpresivamente se ve truncada por el citado
precepto”.
Teniendo
en cuenta lo anterior, concluye que el Legislador, en lugar de dar cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 13 superior, mediante la adopción de acciones
afirmativas a favor de los recicladores, como grupo marginado de la sociedad,
lo que hizo, a través del numeral 6 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, fue
excluirlo de la labor que han venido desarrollado desde tiempos inmemoriales
para sobrevivir.
- Numeral
14 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008
De
manera preliminar, el Ministerio Público se ocupa de acudir a la interpretación
gramatical para resolver el problema jurídico planteado.
Conforme
con tal consideración y teniendo en cuenta el Diccionario de la Real Academia
Española, una de las acepciones de la expresión “manejo” es “1. m.
Acción y efecto de manejar o manejarse”, a su vez manejar es definida,
entre otros, con el siguiente significado: 2. tr. Usar, utilizar,
aunque no sea con las manos”.
Por
otra parte, encuentra que, según el mismo diccionario, la acepción “mal”, tiene
entre otros significados el siguiente: “2. m. Lo contrario al bien,
lo que se aparta de lo lícito y honesto”.
De
acuerdo con las anteriores acepciones del lenguaje común, darle un mal manejo a
los sitios donde “se clasifica, comercializa, recicla o se transforman
residuos sólidos”, es utilizar esos sitios de manera inadecuada o no óptima,
es decir, darle al lugar un uso no apropiado a las condiciones u objeto del
mismo.
Así las
cosas, el Ministerio Público considera que el cargo de inconstitucionalidad no
está llamado a prosperar porque la infracción contra las normas ambientales de
aseo tal como se encuentra descrita en el numeral 14 del artículo 6 acusado
comprende los supuestos que los actores echan de menos.
En conclusión, la Vista Fiscal considera que la disposición
demandada no contraviene los preceptos constitucionales invocados por los
demandantes, razón por la cual solicita a la Corte Constitucional que declare
su exequibilidad.
- Numeral
15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008
El Ministerio Público acude
nuevamente al diccionario de la Real Academia Española, conforme al cual
“Fomentar” significa: “1.
tr. Excitar, promover, impulsar o proteger algo”.
Como la disposición demandada
consagra como infracción en contra de las normas ambientales de aseo la acción
de “Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni
adecuados”, a juicio del señor Procurador, podría pensarse que la conducta
que constituye la infracción en contra de las normas ambientales de aseo es la
promoción o el impulso del transporte de residuos sólidos o escombros en medios
no apropiados, pero no el transporte mismo.
Empero, una interpretación
sistemática y teleológica de la citada disposición permite inferir que lo que
según la citada disposición quebranta las normas ambientales de aseo es el
traslado de la basura o de los escombros en medios de transporte no aptos y no
la promoción de estas actividades, por lo que entendida así la norma acusada,
los argumentos esgrimidos para solicitar que se declare la inexequibilidad del
numeral 6 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, son suficientes para reiterar
esa petición en relación con el presente numeral, pues exigirles a los
recicladores la utilización de medios de transportes distintos a los que su
situación de marginalidad les permite (“zorras”, “carros de rodillo”, de
“balineras” o “esferados”), como parte de la labor de recolección de material
reciclable, implica, al igual que en el evento anterior, prohibirles ejercer su
derecho al trabajo (que se concreta en la recolección y el transporte de
residuos sólidos reciclables) e impedirles, en consecuencia, lograr el mínimo
vital y tener una vida digna para ellos y sus familias.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1.      Competencia
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en esta oportunidad.
2.      Problema jurídico
Para los demandantes las
disposiciones acusadas del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, en la medida en
que tienen un contenido de proscripción, de exclusión y de sanción sobre la
actividad que se cumple por los recicladores informales de basura,  atentan
contra: la dignidad de la persona (C.P. Art. 1); el derecho a la igualdad (C.P.
Art. 13); el derecho al trabajo (C.P. Art. 25), el derecho al debido proceso
(C.P. Art. 29);  el principio de confianza legítima (C.P. Art. 83); el derecho
al mínimo vital (C.P. Art. 11); los derechos  al ambiente sano y al desarrollo
sostenible (C.P. Arts. 79 y 80), a la propiedad y al espacio público (C.P.
arts. 58 y 82), las libertades de locomoción y de escoger profesión u oficio
(C.P. arts. 24, 26 y 81) y el principio de legalidad (C.P. art. 6).
Estima la Corte que en este caso
es preciso fijar, en primer lugar, el alcance de  las disposiciones demandadas,
en orden a establecer si, efectivamente, como  sostienen los demandantes, de
las mismas se deriva un contenido de exclusión, de proscripción y de sanción de
las actividades cumplidas por los recicladores informales de basura, y, sólo en
el evento de encontrar que ello es así, habría que entrar a determinar si de
esas exclusión, proscripción y sanción se desprende la aducida violación de los
derechos y principios constitucionales.
3.      Ámbito y alcance de
las disposiciones acusadas
3.1.   Antecedentes generales
de la Ley 1259 de 2008
La Ley 1259 de 2008, “por
medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del
comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y
recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones” tuvo su origen
en un proyecto de origen parlamentario que, según se lee en la correspondiente
exposición de motivos, se inspiró en el propósito de crear una conciencia
colectiva acerca del aseo ciudadano como factor de convivencia, para enfrentar
conductas trasgresoras en aspectos tales como   “… lanzar una colilla de
cigarrillo a la calle en lugar de la cesta de basura parece algo normal para
este tipo de personas, arrojar desde el vehículo en movimiento una bolsa de
papel, o plástica les parece más cómodo que esperar unos minutos y llegar al
sitio apropiado para depositar los residuos, pagarle unas monedas a un
reciclador para que bote unos escombros a la vuelta de la casa, es mejor que
buscar un vehículo apropiado y llevarlos a la escombrera municipal, sacar la
bolsa de basura en cualquier momento, colocarla al pie de un poste, ojalá lejos
de la residencia es lo más apropiado que esperar que pase el carro recogedor de
la basura.” El proyecto, entonces partió de la base de que hay que “…
hacer cumplir la normatividad legal existente y la que en el futuro se
establezca, dirigidas a controlar el comportamiento social en cuanto al manejo
de basura y escombros en los municipios de nuestro país …”, para lo cual se
planteó la necesidad de imponer unas sanciones de contenido pedagógico y
pecuniario.
De este modo, en el artículo 1º de
la ley se expresa que su objeto es “… crear e implementar el Comparendo
Ambiental como instrumento de cultura ciudadana, sobre el adecuado manejo de
residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio ambiente y la
salud pública, mediante sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas
personas naturales o jurídicas que infrinjan la normatividad existente en
materia de residuos sólidos; así como propiciar el fomento de estímulos a las
buenas prácticas ambientalistas”.
En el artículo 4º de la ley se
describen los sujetos pasivos del comparendo ambiental, de manera un tanto
ambigua, puesto que, al paso que inicialmente se señala que lo son “… todas
las personas naturales y jurídicas que incurran en faltas contra el medio
ambiente, el ecosistema y la sana convivencia …”, luego se hace una
calificación de esos sujetos en los siguientes términos: “… sean ellos
propietarios o arrendatarios de bienes inmuebles, dueños, gerentes,
representantes legales o administradores de todo tipo de local, de todo tipo de
industria o empresa, las personas responsables de un recinto o de un espacio
público o privado, de instituciones oficiales, educativas, conductores o dueños
de todo tipo de vehículos desde donde se incurra en alguna o varias de esas
faltas mediante la mala disposición o mal manejo de los residuos sólidos o los
escombros”, con lo cual la condición de destinatarios parecería
restringirse a las personas que cumplan esas condiciones.
En los artículos 5º y 6º de la
ley se hace la determinación de las infracciones  sancionables mediante el
Comparendo Ambiental, “… por representar un grave riesgo para la convivencia
ciudadana, el óptimo estado de los recursos naturales, el tránsito vehicular y
peatonal, el espacio público, el buen aspecto urbano de las ciudades, las
actividades comercial y recreacional, en fin, la preservación del medio
ambiente y la buena salud de las personas, es decir, la vida humana.” Se
enuncian las siguientes infracciones:
1. Sacar la basura en horarios no autorizados por la empresa
prestadora del servicio.
2. No usar los recipientes o demás elementos
dispuestos para depositar la basura.
3. Disponer residuos sólidos y escombros en sitios de
uso público no acordados ni autorizados por autoridad competente.
4 Disponer basura, residuos y escombros en bienes
inmuebles de carácter público o privado, como colegios, centros de atención de
salud, expendios de alimentos, droguerías, entre otros.
5. Arrojar basura y escombros a fuentes de aguas y
bosques.
6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin
autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura,
una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de
2002.
7. Disponer inadecuadamente animales muertos, partes
de estos y residuos biológicos dentro de los residuos domésticos.
8. Dificultar, de alguna manera, la actividad de
barrido y recolección de la basura y escombros.
9. Almacenar materiales y residuos de obras de
construcción o de demoliciones en vías y/o áreas públicas.
10. Realizar quema de basura y/o escombros sin las
debidas medidas de seguridad, en sitios no autorizados por autoridad
competente.
11. Improvisar e instalar sin autorización legal,
contenedores u otro tipo de recipientes, con destino a la disposición de basura.
12. Lavar y hacer limpieza de cualquier objeto en vías
y áreas públicas, actividades estas que causen acumulación o esparcimiento de
basura.
13. Permitir la deposición de heces fecales de
mascotas y demás animales en prados y sitios no adecuados para tal efecto, y
sin control alguno.
14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica,
comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos.
15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en
medios no aptos ni adecuados.
16. Arrojar basuras desde un vehículo automotor o de
tracción humana o animal en movimiento o estático a las vías públicas, parques
o áreas públicas.
17. Disponer de Desechos Industriales, sin las medidas
de seguridad necesarias o en sitios no autorizados por autoridad competente.
18. El no recoger los residuos sólidos en los horarios
establecidos por la misma empresa recolectora, salvo información previa
debidamente publicitada e informada y debidamente justificada.
En el artículo 7º de la ley se
establecen las sanciones aplicables, dentro de las cuales, en el ámbito de este
proceso, cabe mencionar  la citación al infractor para que reciba educación
ambiental, durante cuatro horas, la obligación de prestar un día de trabajo
social en caso de reincidencia, y, en todo caso, la multa hasta por dos
salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, si es cometida por una
persona natural.
En el Capítulo
IV de la Ley se dispone cuales serán las entidades responsables de la
instauración y aplicación del comparendo ambiental. Cabe destacar que, de
acuerdo con el artículo 8º, el comparendo ambiental debe instaurarse en todos
los municipios, para lo cual el respectivo concejo municipal deberá expedir el
reglamento respectivo.
Se establece en
la ley que el responsable de la aplicación de la sanción por Comparendo
Ambiental será el respectivo alcalde, quien podrá delegar en el Secretario de
Gobierno o en quien haga sus veces, o en el Secretario de Tránsito o en la
autoridad que haga sus veces, cuando las infracciones ambientales en vías o
espacios públicos se ocasionen desde vehículos automotores o de tracción humana
o animal.  No obstante lo anterior, dispone la ley que “… la Policía
Nacional, los Agentes de Tránsito, los Inspectores de Policía y Corregidores
serán los encargados de imponer directamente el Comparendo Ambiental a los
infractores.” (Parágrafo 1 del artículo 9º)
El capítulo V de la ley se
destina a regular la manera cómo se aplicará el comparendo ambiental, para lo
cual dispone, en primer lugar, que las empresas prestadoras del servicio de
aseo, oficiales, privadas o mixtas, en su ámbito, harán periódicamente censos
de puntos críticos a ser intervenidos por medio del Comparendo Ambiental y que
el mismo se aplicará a partir de dichos censos, de las denuncias formuladas por
la comunidad, o del hecho de que alguien sea sorprendido en el momento mismo de
cometer una infracción contra las normas de aseo y de la correcta disposición
de escombros por un agente de tránsito, un efectivo de la Policía, o
cualesquiera de los funcionarios investidos de autoridad para imponer el
comparendo.
El capítulo se ocupa también de
las previsiones orientadas a asegurar la suficiente difusión e inducción en
torno a la entrada en vigencia del comparendo ambiental (Art. 17)  y de las
campañas de pedagogía sobre cultura ciudadana en el manejo de basuras y
escombros (Art. 16).
3.2.
Ámbito específico de las disposiciones acusadas
En el anterior contexto general
se inscriben las disposiciones que han sido acusadas en este proceso y cuyo
alcance se examina a continuación.
De manera amplia puede señalarse
que, al paso que para los demandantes, algunos intervinientes y, parcialmente,
el Ministerio Público, las normas acusadas comportan una restricción
injustificada de la actividad que se realiza por los recicladores informales de
basura, para otros intervinientes dichas disposiciones generan un impacto
positivo desde la perspectiva de la protección del medio ambiente, en tanto
promueven prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos sólidos y
escombros que se ajustan en una mayor medida a los estándares y protocolos de
salubridad pública, sin que pueda sostenerse que proscriban la actividad del
reciclaje informal o tengan un efecto de exclusión sobre las personas que se
dedican a ello, puesto que, simplemente, buscan que dicha actividad se adelante
bajo ciertos parámetros normativos mínimos, que la hagan compatible con el
ambiente sano y la preservación del espacio público.
Para este
último grupo de intervinientes, la previsión de ciertas sanciones para
conductas que la ley considera inadecuadas, no da lugar a una actuación
arbitraria de las autoridades municipales, que pueda obrar en desmedro de
determinados sectores sociales, puesto que, en todo caso, se remite a
competencias regladas en la normativa existente sobre la materia.
A renglón seguido la Corte se
refiere a cada una de las disposiciones acusadas.
3.2.1.          De acuerdo con el
numeral 6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, está proscrito destapar y
extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las
bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en
concordancia con el Decreto 1713 de 2002.
Una
aproximación desprevenida a esta norma podría llevar a la conclusión de que a
través de ella se regula, de manera general y abstracta, y, por consiguiente,
neutra, un asunto que tiene que ver con la conservación del ambiente y del
espacio público, en cuanto que se busca evitar que los diversos residuos sean
extraídos sin autorización. En la medida en que la norma remite a lo dispuesto
en las disposiciones ambientales, particularmente, en el Decreto 1713 de 2002,
debe entenderse que todas las personas que son sus destinatarias, y no
únicamente los recicladores, pueden realizar las actividades allí previstas
siempre que para ello cumplan a cabalidad con la regulación vigente en materia
ambiental.
De este modo,
se tendría que la norma establece, de manera general, una infracción, sin que
pueda tenerse como dirigida a un conjunto determinado de personas, y sin que,
por consiguiente, se le pueda atribuir el alcance de prohibir la labor que
cumplen los recicladores de la calle.
Desde la óptica de los
demandantes, sin embargo, que es compartida por el Ministerio Público, los recicladores, como grupo marginado de la sociedad, han
venido desarrollando, desde tiempos inmemoriales, una actividad de la que
derivan su subsistencia y que ahora, por la forma como quedaron
redactados los apartes cuestionados de la Ley, podría verse proscrita y
penalizada.
En ese
contexto, observa la Sala Plena los siguientes aspectos:
a.
No cabe, como se hace en la disposición
que es objeto de revisión, remitirse al reglamento para establecer el alcance
normativo de la ley, sino que lo que procede es lo contrario, esto es, es la
ley la que fija el ámbito estricto del reglamento, el cual no puede, ni
ampliar, ni restringir los alcances de la ley.
b.      No obstante lo anterior, se hace notar que, aunque
la ley fija como su ámbito propio el de la promoción de la cultura ciudadana en
materia de aseo y no hace alusión expresa a la actividad que cumplen los
recicladores, se remite a normas reglamentarias que, en un contexto mucho más
amplio, contemplan el deber para las autoridades municipales de garantizar
la participación y la inclusión de los recicladores y del sector solidario, en
la gestión de los desechos sólidos[8], y
que, incluso, contienen una infracción como la que ahora es objeto de examen,
en la que sin embargo, destaca la Corte, se prevé, de manera expresa, la
situación de los recicladores. Así, en el Decreto 605 de 1996[9]se
incluyó un capítulo de prohibiciones y sanciones, dentro del cual, en el
artículo 104, entre las prohibiciones a la ciudanía, se incluyó aquella
conforme a la cual “4. Se prohíbe a toda persona ajena al servicio de aseo o
a programas de reciclaje aprobados, destapar, remover o extraer
el contenido total o parcial de los recipientes para basuras, una vez colocados
en el sitio de recolección.” (Subrayado ajeno al texto)
c.       De este modo, al paso que las normas
reglamentarias aludidas contemplan de manera expresa la inclusión de los
recicladores informales en los sistemas de tratamiento integral de las basuras,
en la ley parcialmente demandada se omitió toda consideración sobre el
particular. Sin embargo, como quiera que en la descripción de la infracción
susceptible de sancionarse, en este caso, con el comparendo ambiental, se
incluye la condición de que la actividad se realice “sin autorización”,
cabría entender que quienes actúen amparados en programas de reciclaje
aprobados por las respectivas autoridades municipales, cuentan con la
autorización necesaria para, en los términos de tales programas, destapar
los recipientes para basuras, una vez colocados en el sitio de recolección,
para extraer de ellos el contenido aprovechable para reciclar.
d.      El problema, entonces, puede atribuirse a la falta
de una previsión expresa en la norma acusada que deje a salvo la actividad de
los recicladores informales y a la posibilidad de que, en ausencia de la misma,
los operadores jurídicos consideren que la sanción prevista en la norma se
aplica de manera indiscriminada a la labor que cumplen los recicladores
informales.
e.       La
disposición del numeral 6º del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008 no regula la
realidad de los recicladores informales, sino que se inscribe en un contexto de
cultura ciudadana. Sin embargo, dado que la infracción se configura por el
hecho de destapar sin autorización los recipientes, no por desperdigar o dejar
regada la basura que haya sido dispuesta para su recolección, parecería
orientarse a restringir la actividad que, típicamente, cumplen los recicladores
informales.
f.       Concluye,
así, la Corte, que aunque la norma se incorporó en un proyecto de cultura
ciudadana, puede afectar de modo directo una realidad distinta, cual es la del
reciclaje informal y que su efecto, en la medida en que no tiene previsiones
expresas sobre la manera de armonizar la infracción en ella prevista con la labor
que cumplen los recicladores, puede tener una alcance prohibitivo o altamente
restrictivo de la labor que realizan esas personas.
3.2.2.          De
acuerdo con el numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, constituye
infracción, que da lugar a la imposición del comparendo ambiental,  darle mal
manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman
residuos sólidos.
Para algunos
intervinientes y para el Ministerio Público, no puede decirse que en este caso
se esté ante una norma sancionatoria abierta y en blanco, que proscriba, per
se, la actividad que desarrollan los recicladores informales, toda vez que
el concepto de “mal manejo” empleado por la disposición remite a la
consideración de las normas ambientales que regulan el adecuado manejo de las
basuras. De este modo, sólo incurre en la infracción prevista en la disposición
acusada, quien desarrolle actividades que vayan en contravía con las
disposiciones que regulan las operaciones que se realizan en los sitios donde se clasifican, comercializan, reciclan
o transforman residuos sólidos.
Sin
embargo, puede observarse que un recuento de la normatividad reglamentaria
aplicable a los sitios donde se clasifican, comercializan, reciclan o
transforman residuos sólidos, muestra un desarrollo centrado en torno a la
manera como deben llevarse a cabo esas actividades por los operadores formales
del servicio público de aseo. Aunque en esos reglamentos se han incorporado
normas que aluden a la necesidad de garantizar la participación y la inclusión
de los recicladores y el sector solidario,[10] los
desarrollos de esas previsiones corresponden a las autoridades distritales y
municipales. Debe hacerse notar que esas previsiones reglamentarias que
disponen la inclusión de los recicladores, parten del supuesto de que la
regulación de la materia en función, exclusivamente, de criterios de eficiencia
y adecuación del servicio, tendría un efecto de exclusión de un conjunto de
personas que, de manera tradicional, han venido realizando la actividad y cuya
participación, por consiguiente, debe hacerse imperativa, a partir de otros
criterios.
Así, en
ese escenario, el concepto de “mal manejo” no puede tomarse
aisladamente, a partir de la connotación negativa que tiene en el lenguaje
común la expresión “mal”, sino que ello debe hacerse en el contexto
normativo en el que se desenvuelve la actividad y en el que, en principio, y
sin una regulación expresa en la ley que aluda a la situación de los
recicladores informales, lo adecuado es el manejo que se da por los operadores
formales y la tarea que adelantan los recicladores quedará bajo la connotación
de lo inadecuado, lo indebido o lo proscrito, hasta tanto las correspondientes
autoridades distritales o municipales expidan las normas que permitan la
participación de los recicladores informales.
Así,
sin una salvedad legislativa que remita a una consideración especial de los
recicladores, la actividad de éstos queda sujeta a la valoración
administrativa, y, en principio, podría ser susceptible de ser calificada como
inadecuada, si para el efecto se toman los estándares aplicables a los
operadores formales del servicio de aseo.
Para la
Corte, la disposición conforme a la cual se considera infracción darle
mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman
residuos sólidos, sin una referencia legislativa expresa orientada a hacer
compatible esa previsión con la actividad que cumplen los recicladores
informales, podría comportar para éstos una restricción, puesto que, por
decisión administrativa, podrían verse sancionados por no adecuar su actividad
a los estándares aplicables, de manera general, a ese tipo de actividades, pero
que no consultan su realidad particular.
3.2.3.
Finalmente,
se tiene que, de acuerdo con el numeral 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de
2008, puede dar lugar a la imposición del comparendo ambiental el hecho de
fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados.
Para fijar el alcance de esta
disposición podría acudirse a la exposición de motivos del proyecto que condujo
a la expedición de la Ley 1259 de 2008 y en la cual, de manera expresa, se
cuestionó la práctica ciudadana de “… pagarle unas monedas a un reciclador
para que bote unos escombros a la vuelta de la casa …” o de “… sacar la
bolsa de basura en cualquier momento, colocarla al pie de un poste, ojalá lejos
de la residencia …”  en lugar de hacerlo en los horarios apropiados del
servicio de recolección de la basura.
De este modo, cabría señalar que,
como se hace por algunos intervinientes, a partir del empleo del verbo rector “fomentar”
y del criterio sentado en los antecedentes del proyecto, sería posible concluir
que el comparendo ambiental no se aplicaría a quienes cumplan las labores de
transporte de basura o de escombros en medios no aptos ni adecuados, sino a
quienes, de manera directa o indirecta, propicien que ello ocurra así.
Sin embargo, debe anotarse que,
como se manifiesta por esos mismos intervinientes, el propósito de la
disposición acusada no es otro que garantizar que la recolección y el
transporte de basura y escombros, se realice en medios vehiculares aptos, esto
es, que cumplan con las condiciones técnicas y sanitarias que permitan
salvaguardar la salud pública y el medio ambiente.
La
calificación en torno a la inadecuación o falta de aptitud recae, entonces, no
sobre la conducta de quien propicia la actividad de transporte, sino sobre el
vehículo utilizado para el efecto y, como se sostiene por el Ministerio
Público, una interpretación sistemática y teleológica de la citada disposición
permite inferir que su ámbito de cobertura se extiende al traslado como tal de
la basura o de los escombros en medios de transporte no aptos o inadecuados.
No obstante
que, aún con el anterior alcance, podría argumentarse que la disposición tiene
carácter general y abstracto, y que, por consiguiente, no tiene un efecto de
exclusión en relación con determinados sectores sociales, puesto que lo que se
proscribe es la utilización de medios que no sean aptos o adecuados para el
transporte de basura o de escombros y que, por consiguiente, cualquier persona
podría realizar la actividad, si se ajusta a las condiciones que se hayan
fijado para el efecto, nuevamente llama la atención la Corte sobre el hecho de
que la reglamentación sobre la materia se ha expedido en relación con el
servicio formal de recolección y transporte de basura y que, en general, puede
decirse que la actividad desarrollada por los recicladores de la calle no
cumple esas exigencias. Así, por ejemplo, en el Decreto 1713 de 2002 se fijan
las características que deben tener los vehículos transportadores de residuos
sólidos, entre las cuales se encuentran las de ser motorizados, o, cuando se
trate de Distritos y Municipios con más de 8.000 usuarios en el servicio
público domiciliario de aseo, contar con equipos de compactación de residuos.
Ni en la
norma acusada, ni, en general, en la Ley 1259 de 2008, existe una previsión
orientada a regular la actividad de transporte que se realiza por los
recicladores a partir de “zorras”, “carros de rodillo”, de “balineras”
o “esferados”, la cual en la medida en que, claramente, no satisface los
estándares que se han fijado a partir de la consideración exclusiva de la
adecuación del servicio de aseo, se vería proscrita por efecto de la
disposición acusada.
3.2.4.          Una vez
establecido que las disposiciones acusadas pueden tener, en general, un efecto
de exclusión, proscripción y sanción de la actividad que se cumple por los
recicladores informales de basura, debe la Corte indagar si el mismo puede
considerarse legítimo a la luz de la Constitución, en la medida en que atiende
a la preservación del espacio público, el medio ambiente y la salubridad, o si,
por el contrario, no obstante la validez de esas finalidades, las normas
acusadas resultan contrarias a la Constitución por desconocer la realidad de
los recicladores informales.
Con tal propósito la Corte se
referirá a la jurisprudencia constitucional sobre el Estado Social de Derecho;
a la relevancia que, en ciertos casos, tiene el examen del contexto económico y
social dentro del control abstracto de normas; a los deberes que se derivan de la
Constitución para el Estado en relación con grupos tradicionalmente marginados
y discriminados, y al concepto de mínimo vital, para, luego, examinar los
distintos problemas de constitucionalidad que se han planteado.
4.
Estado social de derecho, contexto económico y social, mínimo
vital y deberes frente a grupos marginados y discriminados
La jurisprudencia constitucional
ha señalado que a partir de la cláusula del Estado Social de Derecho, en
ocasiones, el análisis de constitucionalidad de las normas debe hacerse
teniendo en cuenta el contexto económico y social en el que están llamadas a
desenvolverse, lo cual, a su vez, puede implicar una consideración al derecho
al mínimo vital y a los deberes de las autoridades en torno a la igualdad de
grupos marginados y discriminados.
4.1.   En la Sentencia C-776 de
2003 la Corte hizo un completo desarrollo de la doctrina constitucional sobre
el Estado Social de Derecho como una forma de organización estatal encaminada a
“realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de
las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden
constitucional”[11].
Señaló la Corte en esa sentencia
que el principio del Estado Social de Derecho, en el ámbito de la relación
entre las autoridades y la persona individualmente considerada se ve reforzado
por los principios fundamentales de la dignidad humana, el trabajo, la
solidaridad (art. 1° de la C.P.) y la igualdad (art. 13 de la C.P.), aspectos
que, siguiendo la línea trazada por la Corte, pueden desarrollarse en los
siguientes términos:
En relación con el principio
fundamental de la dignidad humana, la Corte destacó que éste comprende el
derecho de las personas a realizar sus capacidades y “… a llevar una
existencia con sentido, en un ambiente libre de miedo frente a la carencia de
lo materialmente necesario e indispensable para subsistir dignamente.”[12]
El trabajo como principio
fundante del Estado Social de Derecho, implica  la intervención del Estado en
la economía, “para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que
todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos”[13] (artículo 334
inciso 2 C.P.). En este sentido el derecho al trabajo se encuentra en íntima
conexión con la dignidad humana, puesto que es el medio a través del cual la persona
puede satisfacer sus necesidades vitales y desarrollarse de manera autónoma,
razón por la cual es objeto de especial protección constitucional (artículos 25
y 53 C.P.).
En cuanto hace a la solidaridad,
como tercer pilar del Estado Social de Derecho, puede decirse que es un
principio fundamental que apunta a las obligaciones que se imponen al Estado y
a la sociedad frente a las personas que por razones individuales o
estructurales, no están en condiciones de satisfacer de manera autónoma sus
requerimientos vitales. De allí se desprenden, por ejemplo, las previsiones
sobre la seguridad social (C.P. Artículo 48) o el deber de asistencia a las
personas de la tercera edad o a los indigentes (C.P. Artículo 46) o la política
de atención a las personas con discapacidad (C.P. Artículo 47), y otras, como
las que se dirigen a enfrentar el problema del desempleo o a la atención
integral de la población desplazada.
Finalmente, para la Corte, el
principio y derecho fundamental a la igualdad, considerado en sus
múltiples manifestaciones, “… incluyendo la igualdad de oportunidades, la
igualdad real y efectiva o las acciones afirmativas a favor de grupos discriminados
o marginados y de personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (artículo 13, C.P.)–,
representa la garantía más tangible del Estado Social de derecho para el
individuo o para grupos de personas expuestos a sufrir un deterioro de sus
condiciones de vida como sujetos de una sociedad democrática –donde todas las
personas merecen la misma consideración y respeto en cuanto seres humanos.”[14]
Para la Corte, las  medidas que,
en el marco de un Estado Social de Derecho se adopten por las autoridades con
el propósito de asegurar y promover condiciones de vida dignas para la
totalidad de la población, han de consultar la realidad fáctica sobre la cual
habrán de surtir efectos, aspecto que, entonces, es preciso tener en cuenta
cuando se trate de evaluar la constitucionalidad de tales medidas.
4.2.   Como se puso de presente
en la Sentencia C-776 de 2003, la Corte Constitucional, en distintas
oportunidades, ha señalado que el contexto socio–económico es, bajo ciertas
condiciones, un factor que puede incidir en el resultado del examen sobre la
constitucionalidad de una decisión adoptada por el legislador.
Entre las razones de orden
jurídico que pueden dar lugar a ese análisis del contexto fáctico, la
jurisprudencia ha enunciado el hecho de que la interpretación constitucional
debe responder a la cambiante situación nacional y a las particularidades de la
realidad del país; o la necesidad de consultar las limitaciones de recursos
económicos o las insuficiencias en la capacidad administrativa de las entidades
públicas, cuando se trate del desarrollo de derechos de carácter progresivo.
Destaca en esta oportunidad la Corte, la consideración conforme a la cual
resulta particularmente relevante referirse al contexto social y económico para
el análisis constitucional de las leyes en materia ecónomica, en cuanto que,
tanto en el momento de su promulgación, como en el de su aplicación práctica,
deban hacerse consideraciones de equidad, porque, como se ha señalado por la
Corporación en materias tributarias, pero en desarrollo de criterios que son
igualmenmte aplicables en otros ámbitos, corresponde a la ley medir y
distribuir las cargas entre las personas, “… según las capacidades y de
acuerdo con la posición y necesidades de los distintos sectores sociales,
teniendo en cuenta también la magnitud de los beneficios que cada uno de ellos
recibe del Estado y las responsabilidades que, según su actividad, deben
asumir.”[15] Y, más específicamente,
la valoración del contexto resulta imperativa cuando la aplicación de las
normas objeto de examen puede producir un impacto sobre el mínimo vital de las
personas, lo cual, a su vez,  plantea la relevancia, para el caso concreto, no
solo del derecho a la vida sino otros derechos sociales, como la salud,  o el
trabajo, de los cuales depende el goce efectivo del primero.[16]
4.3.   Los deberes del
Estado en relación con grupos marginados
En la Sentencia T-291 de 2009 la
Corte recordó que, en un Estado Social de Derecho, más allá de la perspectiva
puramente formal, la igualdad se erige en un postulado que apunta a la
realización de condiciones de igualdad material, ámbito en el cual tiene
particular relevancia la protección de grupos tradicionalmente discriminados o
marginados.
De acuerdo con la jurisprudencia,
esa protección tiene una doble dimensión, en la medida en que comporta, por un
lado, un mandato de abstención o interdicción de tratos discriminatorios y, por
otro, un mandato de intervención, a través del cual el Estado está obligado a
realizar acciones tendientes a superar las condiciones de desigualdad material
que enfrentan dichos grupos.[17]
4.3.1.          De particular
significación para el caso que ahora estudia la Corte es la consideración
conforme a la cual el Estado, en la primera de las referidas dimensiones, debe “…
abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas que
conduzcan a agravar o perpetuar la situación de exclusión, marginamiento o
discriminación de grupos tradicionalmente desventajados en la sociedad.”[18]
De manera especial, ha destacado la Corte que el mandato de abstención que
se deriva del primer inciso del artículo 13 constitucional, no se dirige
exclusivamente a evitar que se adopten por el Estado medidas, programas o
políticas, abiertamente discriminatorios, sino que también está encaminado a “…
evitar que medidas, programas o políticas, así éstas hayan sido adoptadas bajo
el marco de presupuestos generales y abstractos, impacten desproporcionadamente
a grupos marginados o discriminados o, en otras palabras, los coloque en una
situación de mayor adversidad.”[19]
Puso de presente la Corte que  “…
la Constitución prohíbe, tanto las llamadas discriminaciones directas –actos
que apelan a criterios sospechosos o potencialmente prohibidos, para coartar o
excluir a una persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o del
acceso a un determinado beneficio, como las discriminaciones indirectas –  las
que se derivan de la aplicación de normas aparentemente neutras, pero que en la
práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo
tradicionalmente marginado o discriminado.”[20]
Con todo, la Corte ha advertido
que de lo anterior no se deriva que toda medida que genere un impacto adverso
en un grupo marginado o discriminado esté proscrita por la Constitución, pero
que sí conduce a la necesidad de acreditar, en cada caso concreto, que “… a
pesar de la afectación desproporcionada para un grupo marginado, la medida,
programa o política responde a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad,
y que la misma ha venido acompañada por otras acciones dirigidas a
contrarrestar el efecto adverso que ha podido generar en un grupo marginado o
discriminado.”[21]
Puntualizó la Corte que, en ese
escenario, dado que están en juego los derechos de grupos de especial
protección, la medida debe superar un escrutinio judicial estricto[22],
que implica demostrar que la misma, “… a pesar de generar un efecto adverso
en un grupo marginado o discriminado, obedece i) a una finalidad imperiosa, ii)
es necesaria para lograr dicha finalidad y iii) es proporcionada, en el sentido
de no sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente específicos en
aras de promover la finalidad.[23]”[24]
4.3.2.          En cuanto hace al
mandato de intervención, que, como se señaló, se desprende de la cláusula de
igualdad, la jurisprudencia ha puntualizado que el mismo alude al compromiso,
tanto del Estado, como de los particulares, de remover los obstáculos de
cualquier índole que se opongan al disfrute efectivo del derecho a la igualdad.
Así, en el inciso segundo del artículo 13 de la Constitución Política, se
señala como una obligación del Estado la de promover las condiciones para que
la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos
discriminados o marginados.
Ha dicho la Corte  que lo anterior
implica que, en presencia de grupos en condiciones de marginalidad y
discriminación, las diferentes autoridades del Estado están obligadas a adoptar
todas aquellas medidas necesarias para lograr una mayor igualdad sustantiva,
incluyendo en sus decisiones tratamientos acordes con tales situaciones.[25]
En un
contexto más amplio, para la Corte, el principio de igualdad sustancial,
constituye un objetivo del sistema político, que “… vincula, tanto a los
poderes públicos como a los ciudadanos, en la transformación del modelo de
sociedad existente en otro ideal, más propicio a la satisfacción de las
aspiraciones humanas en sus múltiples facetas.”[26]
4.4.   El derecho fundamental
al mínimo vital
La jurisprudencia constitucional
ha señalado que  el derecho fundamental al mínimo vital, que tiene soporte,
precisamente, en el artículo 13, en concordancia con los artículos 1, 2, 11 y
85 de la Constitución, adquiere especial relevancia en el contexto de la
intervención del Estado en la economía, a la luz de lo dispuesto en el artículo
334 Superior.[27]
El derecho fundamental al mínimo
vital es un presupuesto ineludible del Estado Social de Derecho y la garantía
del mismo “… abarca todas las medidas positivas o negativas
constitucionalmente ordenadas con el fin de evitar que la persona se vea
reducida en su valor intrínseco como ser humano debido a que no cuenta con las
condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna.”[28]
De acuerdo con la jurisprudencia,
el derecho fundamental al mínimo vital presenta una dimensión positiva y una
negativa. La primera, alude a la obligación subsidiaria que tiene el Estado de
garantizar a todas las personas “… las condiciones materiales de su
existencia, las prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir
dignamente y evitar su degradación o aniquilamiento como ser humano …”[29],
cuando se encuentren en una situación en la que no puedan acceder a ellas
autónomamente. De allí surgen específicas obligaciones de prestación para el
Estado y para los particulares. En su dimensión negativa, por su parte, el
derecho fundamental al mínimo vital, ha dicho la Corte, “… se constituye en
un límite o cota inferior que no puede ser traspasado por el Estado, en materia
de disposición de los recursos materiales que la persona necesita para llevar
una existencia digna.”[30]
Esta segunda dimensión del
derecho se relaciona íntimamente con la autonomía de la persona como
presupuesto para una vida en condiciones de dignidad, y con el carácter
subsidiario que de allí se desprende para la arista positiva del derecho al
mínimo vital. De este modo, el Estado debe asegurar, en primer lugar, las
condiciones para que las personas, de manera autónoma, puedan satisfacer sus
requerimientos vitales y ello implica que, mientras no existan razones
imperiosas, no puede el Estado restringir ese espacio de autonomía de manera
que se comprometa esa posibilidad de las personas de asegurar por sí mismas sus
medios de subsistencia.
De este modo, el Estado no puede,
para la realización de los fines que le son propios, traspasar el límite
inferior constitucionalmente establecido para garantizar la supervivencia digna
de la persona. Por el contrario,  el Estado está obligado a procurar y a
mantener las condiciones materiales necesarias para que las personas puedan
satisfacer autónomamente sus requerimientos vitales, aún cuando ello, en
ocasiones, pueda entrar en conflicto con otros objetivos de la actividad
estatal. Así, por ejemplo, la Corte ha protegido el derecho al trabajo de los
vendedores ambulantes, aún cuando eso pueda comportar una afectación del
espacio público[31], o el derecho de quienes
utilizan vehículos de tracción animal dentro de los cascos urbanos, que es
preciso armonizar con los requerimientos de la seguridad vial[32]
. De manera específica, en relación con los recicladores informales de basura,
en la Sentencia T-291 de 2009, la Corte consideró necesario, en el caso concreto
que fue objeto de consideración, emitir órdenes de protección orientadas a
frenar el impacto desproporcionado que sobre esas personas había recaído como
consecuencia de la decisión de cerrar el basurero municipal en el cual
realizaban las actividades de las que dependía su subsistencia.
5.     Los
recicladores como grupo marginado y discriminado que requiere especial
protección constitucional
En la Sentencia T-291 de 2009, la
Corte Constitucional, después de precisar el alcance de los conceptos de grupo
social marginado y discriminado y de describir  la configuración histórica de
los recicladores como grupo social en Colombia, llegó a la conclusión de que no
hace falta hacer mayor análisis para establecer que los recicladores informales
hacen parte de un grupo social tradicionalmente marginado y discriminado[33].
Puntualizó la Corte que “[b]uena parte de los recicladores en Colombia –
tanto los que trabajan en los basureros, como los llamados recicladores de
calle – vive en condiciones de extrema pobreza,[34]
marcados por altos niveles de discriminación y exclusión[35].”[36]
Y agregó que esta es una población, que “… ha recurrido al reciclaje
informal ante la imposibilidad de encontrar otros medios de subsistencia.”[37]
Puntualizó la Corte en esa
sentencia que los recicladores informales  sobreviven en un ambiente físico y
social hostil,[38] lo cual se explica,
entre otras razones, por el hecho de que “… tienen que enfrentar los
múltiples estigmas sociales, que se generan por la simple asociación de una
actividad, con elementos que la sociedad desecha.” Agregó la Corporación
que, por otra parte, una de las dimensiones de la situación de marginamiento al
que se ven abocados los recicladores, tiene que ver con la invisibilidad de su
trabajo en términos de utilidad social. Así, expresó, no obstante que la
actividad que durante años han realizado los recicladores, ha traído
indiscutibles beneficios a la sociedad, al mitigar parte de los efectos
ambientales generados por los indiscriminados procesos de industrialización y
de asentamiento urbano, no sólo no se les valora, sino que cada día se les
invisibiliza más y que la tendencia es a excluirlos de las posibilidades de
participar en un actividad que conocen bien, pero en la que ahora están
presentes otros agentes, que serían los beneficiarios de las rentabilidades que
se originan en el reciclaje.
Como se ha puesto de relieve en
distintos estudios, la recolección de manera informal de los residuos sólidos
urbanos desechados por otros, con fines de reciclaje, es, en los países de
menor desarrollo, una alternativa de subsistencia para numerosas familias. Así,
se ha indicado que, en países subdesarrollados, que cuentan con una creciente
demanda industrial de materias primas baratas, el reciclaje informal sigue
siendo una ocupación importante para individuos indigentes, dada la prevalencia
de altos niveles de desempleo, elevados índices de pobreza y la insuficiencia
en la cobertura de los programas de seguridad social para la población más
pobre y para desempleados.[39]
De este modo, se tiene que los
recicladores informales constituyen un grupo social que, como alternativa de
supervivencia, se dedica al reciclaje de basuras, en condiciones de
marginamiento y discriminación, razón por la cual, de acuerdo con los desarrollos
jurisprudenciales que se han presentado, el Estado, no solamente está obligado
a adoptar las acciones positivas que sean necesarias para ayudarles a superar
la condición de exclusión social en la que viven, sino que debe abstenerse de
adoptar medidas que, aunque, con carácter general y abstracto, pretendan
impulsar finalidades constitucionalmente legítimas, tengan un impacto
desproporcionado sobre la actividad que, como medio de subsistencia, realizan
los recicladores informales, sin ofrecerles de manera simultánea, alternativas
adecuadas de ingreso.
Con todo, cabe anotar que es
posible que, en el marco de la informalidad, se haya alcanzado cierto nivel de
sofisticación de la actividad que cumplen los recicladores, que se manifieste,
por ejemplo, en cierto grado de jerarquización interna, o determinados niveles
de ingreso, y que los convierta en agentes económicos que participan de manera importante
en un mercado de valor significativo. La existencia de esa dinámica económica
que muestra al reciclaje como parte de una cadena productiva, no le resta, sin
embargo, significación a la consideración conforme a la cual se está ante una
actividad de la cual deriva su sustento un grupo marginado, que, a más de ser
un producto de la marginalidad, es una vía alternativa de subsistencia que se
ha desarrollado en un ambiente hostil y de carencia de oportunidades, y dentro
del cual la informalidad en sí misma es un factor de exclusión.
6.     Análisis
de los problemas jurídicos planteados
A la luz de las anteriores consideraciones
se concluye que el problema jurídico que en esta oportunidad debe resolver la
Corte  consiste en establecer si la restricción que de las disposiciones
demandadas puede derivarse para la actividad que cumplen los recicladores
informales de basura, resulta contraria a la Constitución, por limitar de
manera desproporcionada los  derechos de un sector tradicionalmente marginado y
discriminado.
En el acápite tercero de las
consideraciones de esta providencia se estableció que las disposiciones
acusadas pueden dar lugar a una afectación directa de la situación de los
recicladores informales, por cuanto, no obstante estar redactadas en términos
generales y abstractos y, por consiguiente, en principio, neutros, pueden, en
determinados contextos, tener un impacto especial sobre los recicladores
informales, con efectos de exclusión, proscripción y sanción  de las
actividades que éstos realizan.
Por otra parte, un análisis del
contexto social y económico en el que están llamadas a desarrollarse las
medidas, muestra que las mismas afectan a un sector social que tiene en el
reciclaje informal de basuras su único medio de subsistencia y que desarrolla
su actividad en condiciones de marginalidad y de discriminación.
En esas condiciones, y de cara a
las consideraciones esbozadas en esta providencia, encuentra la Corte que, no
obstante que las disposiciones acusadas, aisladamente consideradas, obedecen a
un propósito constitucionalmente legítimo de preservar el medio ambiente, la
salubridad y el espacio público, por la manera como están redactadas podrían
dar lugar a que se afecte de manera desproporcionada al sector de los
recicladores informales, escenario en el cual estarían en contravía con
mandatos imperativos que se derivan de la configuración de Colombia como un
Estado Social de Derecho.
La anterior conclusión se
fundamenta en las siguientes consideraciones:
6.1.   De las disposiciones
demandadas puede derivarse una afectación desproporcionada de la actividad de
los recicladores informales.
Esa falta de proporción resulta,
en primer lugar, del contraste entre los objetivos de promoción de cultura
ciudadana en materia de aseo y preservación del espacio público, el medio
ambiente y la salubridad, y el efecto de proscripción al que pueden dar lugar
las disposiciones acusadas en relación con una actividad de la que deriva su
sustento un sector social tradicionalmente marginado y discriminado.
Para la Corte es claro, y así se
establece, incluso, en disposiciones reglamentarias que son anteriores a la
expedición de la ley de la que hacen parte las normas demandadas, que existen
alternativas de tratamiento integral de los residuos sólidos, que a la vez que
promuevan un manejo adecuado de los mismos, desde la perspectiva ambiental y de
conservación del espacio público y la salubridad, sean inclusivas de los
recicladores informales. Las normas acusadas, sin embargo, desde una
perspectiva enmarcada solamente en el concepto de cultura ciudadana, adoptan
una aproximación sancionatoria, sin contemplar de manera expresa alternativas
para los recicladores informales que se verían desplazados de su actividad.
Por otra parte, el grado de
ambigüedad en los textos, tanto de los que fueron demandados, como de los que
establecen las competencias sancionatorias, permite interpretar que la fijación
del alcance de las normas que definen las infracciones, así como la aplicación
de las sanciones, quedarían confiadas a las autoridades de policía y de
tránsito, lo cual no solamente genera un marco de incertidumbre en quienes
desde hace muchos años han venido realizando una actividad informal, sino que,
como se ha dicho, en ausencia de una previsión legal que contemple expresamente
la actividad de los recicladores, puede conducir a que la misma se encuadre
dentro de lo inadecuado a la luz de los estándares que de manera general se
aplican al manejo integral de las basuras y a la imposición del comparendo ambiental,
con sus componentes pedagógico y pecuniario, que es lo que finalmente se
traduce en el efecto de exclusión contrario a la Constitución.
No
excluye la Corte la posibilidad de que se regule de manera integral la
actividad de los recicladores y que en esa regulación se establezcan objetivos
de manejo que prevengan la afectación del ambiente, del espacio público y de la
salubridad, e, incluso, que se establezcan sanciones para las conductas trasgresoras.
Pero, por su redacción, las normas acusadas podrían interpretarse como orientadas
a proscribir la actividad del reciclaje informal y sólo de manera indirecta a
prevenir sus eventuales efectos lesivos. Al hacerlo así, no solamente
desconocen la realidad de los recicladores informales, sino que dan lugar a un
señalamiento que afecta la dignidad de quienes ven cómo su única alternativa de
subsistencia es catalogada, per se, como infractora de normas mínimas de
convivencia social y sometida a sanciones que, en el extremo, pueden traducirse
en  limitaciones de los derechos al trabajo y al mínimo vital.
De este modo, para la Corte, la
falta de proporción de las medidas acusadas se aprecia en el contraste entre la
finalidad de preservar el espacio público, la salubridad y el medio ambiente,
por un lado, y, por otro, la radical afectación que, en aplicación de las
mismas, podría darse sobre las opciones vitales del sector de los recicladores
informales.
6.2.
El efecto de exclusión al que se ha hecho referencia, no solo es
desproporcionado, sino que comporta una afectación del derecho a la igualdad en
su dimensión de abstención.
Ya ha quedado claramente
establecido que las normas acusadas pueden comportar una restricción
desproporcionada de la actividad de los recicladores informales. Para la Corte,
esa restricción es contraria a la Constitución porque  afecta el mínimo vital y
el derecho al trabajo, y desconoce el deber del Estado de garantizar espacios
de autonomía para que las personas puedan procurarse el sustento y las
condiciones de una vida con dignidad, o el deber subsidiario de plantear
alternativas, mediante acciones afirmativas que permitan que quienes se ven
privados de su medio tradicional de subsistencia, encuentren los escenarios
adecuados para el desarrollo de una vida digna.
Los persistentemente elevados
índices de desempleo, las condiciones estructurales de pobreza y la situación
de informalidad en la que sobreviven muchas personas, impone al Estado el
desarrollo de políticas que enfoquen de manera integral esa realidad y hacen
imperativo evaluar muy cuidadosamente, en cada caso, el impacto que dichas
políticas puedan tener sobre sectores marginados y discriminados. Así, en
materia de aseo, de espacio público y medio ambiente, la actuación del Estado
no puede cumplirse a partir,  exclusivamente, de consideraciones de eficiencia
o de adecuación técnica, o con un enfoque unilateral, centrado en la
satisfacción de ciertos fines socialmente valiosos, sin considerar el impacto
que la misma puede tener sobre las condiciones de supervivencia de esos
sectores marginados y excluidos de buena parte de las oportunidades que ofrece
el desarrollo, bien sea para adoptar medidas que eviten o minimicen esos
impactos, o  para plantear, de manera simultánea, alternativas viables, que les
permitan una vida en condiciones dignas.
Como se ha dicho, en esos casos,
cuando las políticas públicas tienen un impacto negativo y desproporcionado
sobre sectores marginados y discriminados,  se impone un escrutinio judicial
estricto en orden a establecer si  se han adoptado medidas para evitar o
mitigar el impacto, y si la mismas resultan adecuadas desde la perspectiva del
mínimo vital, la dignidad y la autonomía de quienes resultan afectados, o si se
han adoptado medidas alternativas que, a  la luz de los distintos factores en
juego, puedan tenerse como razonables y proporcionadas
6.3.   En el anterior contexto
puede señalarse que para la Corte no es inconstitucional per se
establecer como infracción las conductas de extraer sin autorización el
contenido de los recipientes de basura, o utilizar medios inadecuados para el
trasporte de la misma, o dar mal manejo a los sitios donde se reciclan los
residuos sólidos, pero que sí se advierte en determinados contenidos de las
disposiciones acusadas una oposición con la Constitución, que obedece al hecho
de que, por la manera como están redactadas, pueden tener un alcance altamente
restrictivo de las actividades que realizan los recicladores informales de
basura, sin contemplar alternativas para garantizar su participación e inclusión
en el marco de las labores que tradicionalmente han venido realizando como
medio de subsistencia.
Cabe observar que, de conformidad
con las disposiciones vigentes en materia de gestión integral de los residuos
sólidos, las autoridades distritales y municipales deberán garantizar la
participación e inclusión de los recicladores y del sector solidario, de manera
que  los distintos municipios y distritos están habilitados para, de manera
concertada con los recicladores, regular la actividad que éstos realizan, de un
modo que concilie sus requerimientos con las exigencias que plantea el adecuado
manejo de los residuos sólidos urbanos. En otras palabras, dentro de una
concepción integral del problema de manejo de los desechos, es posible adoptar
las medidas de regulación orientadas a evitar que la actividad de los
recicladores informales vaya en contravía con los objetivos de aseo, manejo del
espació publico y preservación del ambiente, como dejar tirada o esparcida la
basura en la calle o en el andén, conducta que, como se admite en la demanda, a
no dudarlo, sí amerita ser sancionada, sin recurrir, a priori, a medidas
altamente restrictivas de las actividades de los recicladores de la calle, como
las que en esta providencia se excluirán del ordenamiento mediante una decisión
de exequibilidad condicionada.
6.4.   Encuentra la Corte en este
caso que no obstante que las disposiciones demandadas obedecen a finalidades
constitucionalmente legítimas, que resultan acordes con la protección del medio
ambiente, la convivencia ciudadana y la preservación de la salud pública, en
tanto fomentan prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos
sólidos y escombros, de acuerdo con  estándares y protocolos adecuados de salud
pública, son susceptibles de interpretarse y aplicarse con un alcance que
resulta lesivo de los derechos de los recicladores informales de basura.
Es la anterior dicotomía la que
impone que la Corte acuda en este caso a una sentencia de exequibilidad
condicionada que, al paso que permita mantener en el ordenamiento jurídico los
contenidos de las disposiciones acusadas que, no solamente no son contrarios a la
Constitución, sino que, como se ha visto, obedecen a objetivos socialmente
valiosos, excluya, como contrarios a la Carta, los contenidos normativos que es
posible derivar de ellas y que tendrían un impacto lesivo sobre los
recicladores informales de basura.
De este modo, la Corte preserva
los mandatos generales contenidos en las disposiciones acusadas, dirigidos a
todas las personas naturales y jurídicas que incurran en las conductas en ellas
previstas, en tanto que  resultan idóneos para el logro de los fines a los que
se ha hecho alusión, en la medida que crean conciencia ciudadana, disuaden de
ejecutar una manipulación errónea de los residuos y escombros que atente contra
la convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente sano y la salubridad
pública.  Sin embargo, ante la eventualidad de que esas disposiciones
puedan ser interpretadas como una prohibición a la actividad del reciclaje
informal de basura, de la cual deriva su sustento un sector de la población en
situación de marginalidad y exclusión social y por tanto, sujeto de especial
protección del Estado, lo cual constituiría una afectación desproporcionada de
los derechos a la igualdad y al trabajo y del deber de adoptar acciones
afirmativas a favor de esas personas, la Corte procederá a excluir dicha
interpretación contraria a la Constitución Política, a través de una
exequibilidad condicionada, de manera que el comparendo ambiental no impida la
labor de reciclaje informal, obviamente con el cumplimiento de los
requerimientos previstos en la propia Ley 1259 de 2008, dirigidos a evitar la
afectación del ambiente sano y la salud pública.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar la EXEQUIBILIDAD
de los numerales 6º, 14º y 15º del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, en el
entendido de que el comparendo ambiental no podrá impedir el ejercicio efectivo
de la actividad de los recicladores informales.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Salvamento
de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Salvamento
de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO
DE LOS MAGISTRADOS
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA y
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-793 de 2009
SENTENCIA
DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Improcedencia (Salvamento de voto)
INFRACCIONES
DE NORMAS AMBIENTALES DE ASEO- Restricciones previstas constituyen una
prohibición que afecta de manera desproporcionada derechos fundamentales de los
recicladores informales de basura (Salvamento de voto)
La fórmula empleada en el condicionamiento no supera
el impacto desproporcionado que tienen las disposiciones cuestionadas frente a
este grupo tradicionalmente marginado, porque dada su ambigüedad no garantiza
adecuadamente los derechos de los recicladores informales ni responde
cabalmente a la obligación de todas las autoridades de adelantar acciones
afirmativas que contribuyan a superar los factores que perpetúan la marginación
y discriminación que existe frente a este grupo poblacional, pues a pesar del
aparente carácter general de las disposiciones demandadas, su aplicación podía
realmente ser asimilada a una prohibición de la actividad del reciclaje
informal, dada la inexistencia de una política que estimule el manejo de
residuos sólidos con separación de los mismos en la fuente, y las normas
examinadas si bien pueden desestimular el manejo irresponsable de los residuos
sólidos, castigan directamente al grupo de los recicladores, y perpetúan los
factores de marginación y discriminación que rodean esta actividad.
Referencia: expediente D-7668
Demanda de
inconstitucionalidad contra los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6 de la Ley
1259 de 2008, “por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la
aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo,
limpieza y recolección de escombros y se dictan otras disposiciones”
Demandantes:
Nohra Padilla
Herrera, Néstor Raúl Correa Henao, Silvio Ruíz Grisales y otros
Magistrado
Ponente:
Dr. GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el acostumbrado respeto, a
continuación exponemos las razones que nos llevaron a salvar el voto en la
presente sentencia. La posición mayoritaria optó por dictar un fallo modulado
frente a la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones cuestionadas,
por considerar que a pesar de tener un impacto desproporcionado frente a los
recicladores informales de basura, resultaban idóneas para crear conciencia
ciudadana, disuadían la manipulación errónea de los residuos y escombros que
atente contra la convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente y la
salubridad pública, y por lo mismo condicionó de manera general su
constitucionalidad a que “el comparendo ambiental no impida la labor de
reciclaje informal”.
En nuestra opinión, la
fórmula empleada en el condicionamiento no supera el impacto desproporcionado
que tienen las disposiciones cuestionadas frente a este grupo tradicionalmente
marginado, porque dada su ambigüedad no garantiza adecuadamente los derechos de
los recicladores informales ni responde cabalmente a la obligación de todas las
autoridades de adelantar acciones afirmativas que contribuyan a superar los
factores que perpetúan la marginación y discriminación que existe frente a este
grupo poblacional.
A pesar del aparente carácter
general de las disposiciones demandadas, su aplicación podía realmente ser
asimilada a una prohibición de la actividad del reciclaje informal, dado que
hasta el día de hoy, no existe una política que estimule el manejo de residuos
sólidos con separación de los mismos en la fuente, situación que haría posible
que los recicladores pudieran recoger los residuos sin tener que abrir las
bolsas o sin contar con contenedores cerrados para su transporte. Las normas
examinadas en el presente proceso si bien pueden desestimular el manejo
irresponsable de los residuos sólidos, castigan directamente al grupo de los
recicladores, y perpetúan los factores de marginación y discriminación que
rodean esta actividad.
Buena parte
de los recicladores en Colombia, tanto los que trabajan en los basureros, como
los llamados recicladores de calle, viven en condiciones de extrema pobreza,
marcados por altos niveles de discriminación y exclusión. No es difícil
comprender que los recicladores informales sobreviven en un ambiente físico y
social hostil, y que medidas meramente sancionatorias como las consagradas en
los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, perpetúan estos
patrones de marginación, pues responden claramente a una serie de estereotipos
que terminan por ubicar a los recicladores en lo más bajo de la sociedad y por
generar una visión de que son molestos, huelen mal, suelen robar, entorpecen el
tránsito, ensucian la ciudad. Es por ello, que un condicionamiento tan general
como el fijado en la sentencia de la cual nos apartamos, no modifica en nada
ese patrón de discriminación y marginamiento, y  lejos de contribuir a la
revaloración de los recicladores informales, perpetúa su invisibilización y
exclusión al quedar en manos de cada autoridad de policía que aplique las
disposiciones cuestionadas, valorar si imponer la sanción contribuye o no a la
actividad del reciclaje informal.
Si bien es cierto que la
regulación de los servicios públicos compete al legislador, y que el Estado
puede tomar determinaciones que limiten la participación, la libre empresa y la
libre competencia en la búsqueda de la eficiencia en su prestación, de la
calidad del servicio o de la ampliación de su cobertura, lo cierto es que toda
restricción al ejercicio de un derecho debe estar precedida por condiciones de
razonabilidad y proporcionalidad, y cuando la medida adoptada tiene un impacto
tan manifiestamente desproporcionado contra un grupo tradicionalmente
marginado, las autoridades están obligadas a demostrar que dicha restricción
(i) obedece a una finalidad imperiosa, (ii) que necesaria ante la inexistencia
de mecanismos alternativos menos onerosos en término de sacrificio de derechos,
y (iii) que es proporcionada en sentido estricto.
Las disposiciones legales demandadas
afectan de manera desproporcionada derechos fundamentales de un sector social
que vive en condiciones de marginalidad y discriminación, que derivan su
sustento de la actividad de reciclaje informal, sin darles otra alternativa y
por lo tanto, han debido ser retiradas del ordenamiento jurídico.
A nuestro juicio, las infracciones
previstas en los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º de  la Ley 1259 de
2008 sancionadas con el comparendo ambiental, tienen como destinatarios específicos
y casi exclusivos, los recicladores informales de basura, actividad de la cual
deriva su sustento un grupo social que vive en condiciones de marginalidad y
discriminación, por tanto, sujeto de especial protección del Estado, por
mandato del inciso segundo del artículo 13 de la Constitución. Tanto es así,
que si se excluyera la prohibición de extraer el contenido de los recipientes
de basura o la infracción que alude al mal manejo de los sitios de reciclaje,
difícilmente se podría establecer cuáles serían los destinatarios a los cuales
se refieren las hipótesis acusadas. De igual modo, en la medida en que el
servicio público de aseo tiene una regulación específica, la referencia a
medios inadecuados de transporte de basura y escombros, necesariamente alude a
los recicladores informales que habitualmente realizan esta labor, para la cual
no cuentan con los medios técnicos óptimos para la prestación del servicio de
recolección y transporte de residuos sólidos y escombros.
Las prohibiciones impugnadas comportan una
restricción desproporcionada de la actividad de los recicladores informales,
porque afecta el derecho a la igualdad real y efectiva (art. 13 C.P.), el mínimo
vital y el derecho al trabajo (art. 25) y desconoce el deber del Estado de
garantizar las condiciones para que las personas puedan procurarse el sustento
y las condiciones de una vida con dignidad o de plantear alternativas, mediante
acciones afirmativas que les permitan a quienes se ven privados de esa
actividad, desarrollar otras labores de la cual deriven su sustento.
Acorde con los principios fundantes del
Estado Social de Derecho, al momento de diseñar y adoptar políticas que pueden
afectar a sectores marginados y discriminados, el Estado debe evaluar muy
cuidadosamente su impacto y dar alternativas acordes con la protección especial
que garantice que la igualdad sea real y efectiva. La declaración de
exequibilidad condicionada no excluye que las prohibiciones establecidas en las
disposiciones acusadas sigan siendo aplicadas a las personas que desarrollan
labores de reciclaje informal, en contravía de los preceptos constitucionales.
Por consiguiente, los numerales 6, 14 y 15 de la Ley 1259 de 2008, han debido
ser declarados inexequibles.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
Al respecto, los actores traen a colación las Sentencias T-422 de 1992, C-530
de 1993, C-280 de 1996 y     C-093 de 2001.
[2] Sobre el particular, el
interviniente cita las Sentencias C-236 de 1997, C-587 de 1995 y C-652 de 2001
[3]
“Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley
689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el
Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión
Integral de Residuos Sólidos.”
[4]
Sobre el particular, cita los artículos 1, 9, 31, 67, 68 y 81 del Decreto 1713
de 2002.
[5]
Al respecto, dan cuenta de la metodología de análisis
narrativo de Política Pública denominada “Emery Roe”.
[6]
Sobre el particular, ver la Sentencia T-291 de 2009
[7]
Tanta es la trascendencia que refiere la interviniente que, por ejemplo, la Ley
511 de 1999 estableció el primero de marzo de cada año como “el Día Nacional
del Reciclador” y creó a su vez “la Condecoración del Reciclador” como
estímulos frente al desarrollo de actividades en el proceso de recuperación de
residuos reciclables para su posterior tratamiento o aprovechamiento. Así
también, se resalta el Decreto 1713 de 2002, mediante el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de
2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto
Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de
Residuos Sólidos", como una de las normativas que protegen al reciclador y
reconocen su especial labor.
[8]     Decreto 1713 de 2002,
modificado por el Decreto 1505 de 2003
[9]
El Decreto 605 de 1996 fue derogado por el  artículo 131 del Decreto 1713 de
2002, salvo el Capítulo I del Titulo IV, sobre prohibiciones y sanciones.
[10]
Los Municipios y Distritos y los prestadores del servicio de aseo promoverán la
participación de los recicladores que vienen efectuando actividades asociadas
con el aprovechamiento en armonía con la prestación del servicio de aseo. Una
vez se formulen y entren en ejecución los programas de aprovechamiento
evaluados como viables y sostenibles en el Plan de Gestión Integral de Residuos
Sólidos, se entenderá que el aprovechamiento deberá ser ejecutado en el marco
de dichos Programas y con sujeción al reglamento que se determine para el
efecto, en coordinación y armonía con los demás programas del Plan de Gestión
Integral de Residuos Sólidos.
[11]
Sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba
Triviño (S.V., Magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,
Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández).
[12]    Sentencia C-776 de
2003
[13]    Ibid.
[14]    Sentencia C-776 de
2003
[15] Sentencia C-925 de 2000
[16]    Cfr. Sentencia C-776
de 2003
[17]    Cfr. Sentencia T-291
de 2009
[18]    Sentencia T-291 de
2009
[19]    Ibid.
[20]    Ibid.
[21]    Ibid.
[22]
Ver entre otras, las sentencias C-275 de 1999, MP: Alfredo Beltrán Sierra;
C-371 de 2000, MP. Carlos Gaviria Díaz; T-500 de 2002, MP: Eduardo Montealegre
Lynett; C-401 y C-964 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis, C-667 de 2006, MP:
Jaime Araujo Rentería; C-075 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil
[23]   En relación con lo anterior, es importante reiterar
que la presunción de discriminación y el juicio estricto de igualdad, se
predica no sólo de diferenciaciones basadas explícitamente en un criterio
sospechoso o potencialmente prohibido, sino que también se deriva de normas o
actuaciones que pueden generar un impacto adverso y desproporcionado frente a
un grupo marginado y discriminado. La precisión es importante, pues este
impacto es el resultado de la aplicación de normas en principio neutras, que
podrían llevar al juez a pensar que la intensidad que corresponde al juicio de
igualdad debe ser leve.[23]
Por eso debe resaltar la Corte, que cuando se presenta un cargo de igualdad que
se funda en los efectos adversos y desproporcionados que se generan para un
grupo marginado o discriminado, por la aplicación de un norma aparentemente
neutra, es a la autoridad acusada, a quien le corresponde entrar a demostrar, o
bien que no existe el alegado impacto adverso y desproporcionado, o que a pesar
de que se presenta, de todas formas la medida cumple con una finalidad
imperiosa que no puede ser alcanzada por medios menos onerosos en términos de la
afectación de determinado grupo poblacional.
[24]    Sentencia T-291 de
2009
[25]   Cfr. Sentencia T-724
de 2003
[26]    Sentencia C-952 de
2008
[27]    Cfr. Sentencia C-776
de 2003
[28]    Sentencia C-776 de
2003
[29]    Ibid.
[30]    Ibid.
[31]   Ver, entre muchas
otras, la Sentencia SU-360 de 1999
[32]    Cfr. Sentencia C-355
de 2003
[33]
En esa sentencia la Corte analizó la situación de un grupo de recicladores del
basurero de Navarro, en la ciudad de Cali, que interpusieron acciones de tutela
para solicitar la protección de su derecho a la vida digna en conexidad con el
derecho al trabajo, debido a la decisión de la administración municipal de clausurar
definitivamente el relleno sanitario de Navarro, sin que se les hubiesen dado
alternativas efectivas para el desarrollo de su actividad o para conseguir
fuentes alternativas de ingreso.
[34]
La Fundación Civisol suministró a la Corte, diferentes videos que ilustran las
condiciones de vida de varios de los recicladores de Navarro.
[35]    La Corte observó que varios estudios dan cuenta de
que la informalidad en las actividades económicas genera exclusión social, y se
remitió al realizado por Carpio
Jorge, Klein Emilio e Irene Novacovsky, Informalidad y Exclusión Social. La
economía informal: Mario Tejeriro. Abril 30 de 2004. Consultado en http://www.cep.org.ar
[36]    Sentencia T-291 de
2009
[37]    Ibid.
[38]
Martín Medina. Reciclaje de Desechos Sólidos en América Latina. Consultado en:
http://aplicaciones.colef.mx:8080/fronteranorte/articulos/FN21/1-f21
[39]    Ibid.