T-154-15
Sentencia T-154/15
(Bogotá,
D.C., Abril 13)
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION
DE TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia excepcional
De manera específica la jurisprudencia constitucional ha
establecido que la acción de tutela es improcedente para reprochar actos
administrativos de carácter particular, como es el caso de las solicitudes de
pensiones. Ello se debe, en primer lugar, a la necesidad de agotar la vía
gubernativa y en segundo lugar, a que si el interesado lo desea podrá acudir a
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitar como medida
preventiva la suspensión del acto atacado. Sin embargo,
este requisito se flexibiliza y la tutela se hace procedente cuando (i) el
beneficiario de la sustitución pensional es un sujeto de especial protección
constitucional; (ii) pese a existir mecanismos ordinarios para la defensa de
los derechos invocados, éstos no resultan ser idóneos para proteger los
derechos fundamentales invocados; y (iii) si el reconocimiento de la pensión no
se hace efectivo resulta evidente la configuración de un perjuicio
irremediable.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y SUSTITUCION PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos para ser beneficiario
Podrán obtener
la pensión de sobrevivientes las personas que hagan parte del grupo familiar
del pensionado que fallezca o del afiliado cuando este haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años anteriores al deceso del
causante, y serán beneficiarios entre otros el cónyuge o la compañera(o)
permanente o supérstite. En cada caso concreto se deberá analizar la pensión
otorgada y si se concederá de forma vitalicia o temporal.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Orden a la UGPP
reconocer de manera transitoria derecho a la sustitución
pensional, a favor de compañera permanente, hasta que haya un pronunciamiento
definitivo por parte de la justicia ordinaria
Referencia: Expedientes T-4.632.733
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, del 4 de julio de 2014, que confirmó la providencia del 19 de mayo de
2014 del Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali.
Accionante: María Encarnación Riascos Hurtado.
Accionados: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
Magistrados de la Sala Segunda de
Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Demandas de tutela.
1.1. Elementos y pretensión[1].
1.1.1.  Derechos fundamentales
invocados. Debido proceso –art. 29 C.P., seguridad social -art. 48 C.P., y mínimo vital.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración. El no reconocimiento de la sustitución pensional del señor
José María Ramos Balanta a la señora María Encarnación Riascos Hurtado por
parte de las entidades accionadas, basándose en que existen inconsistencias en
su no afiliación a la EPS como beneficiaria del causante.
1.1.3. Pretensión. Ordenar a las entidades accionadas reconocer y pagar la sustitución
pensional del señor José María Ramos Balanta a la señora María Encarnación
Riascos Hurtado, desde el 1 de mayo de 2012.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. La
ciudadana María Encarnación Riascos Hurtado y el señor José María Ramos Balanta
formaron unión marital de hecho durante 30 años de manera ininterrumpida hasta
el 9 de mayo de 2012, momento en el que este último falleció. De dicha unión nacieron
dos hijos quienes en la actualidad son mayores de edad y uno de ellos fue
declarado interdicto[2].
1.2.2. El
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, a través de la Resolución
No. 06011 del 22 de noviembre de 1990, le reconoció al señor José María Ramos
Balanta pensión de jubilación, prestación económica de la cual derivaba el
sustento la familia.
1.2.3. El 25
de junio de 2012, con posterioridad a la muerte del señor José María Ramos
Balanta, la señora María Encarnación Riascos Hurtado en condición de compañera
permanente supérstite presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión
de sobrevivientes ante el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia.
1.2.4. Año y
medio después y ante la falta de una respuesta de fondo por parte del Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles, la señora María Encarnación se vio en la
obligación de interponer acción de tutela contra este, con la pretensión de que
fuera obligado a pronunciarse sobre la solicitud de sustitución pensional.
1.2.5. En
octubre 22 de 2013, fue proferida la Resolución No. 4200, mediante la cual le
negaron la sustitución pensional al considerar que existían inconsistencias en
la solicitud, debido a que no aparecía como beneficiaria del causante en el
registro del Fosyga. A juicio de la accionante, esta afirmación desconoce que
la convivencia y la dependencia económica pueden ser probadas a través de otros
medios probatorios.
1.2.6. La
accionante al no estar de acuerdo con la Resolución No. 4200 del 22 de octubre
de 2013, interpuso recurso de reposición, mediante el cual manifestó que la
afiliación a la EPS es una prueba indiciaria pero no determinante para decidir
sobre su solicitud de sustitución pensional.
Además, aseguró
que la resolución reprochada obvió que la Defensa Civil Colombiana le pagó un
seguro como beneficiaria del causante, las declaraciones de los señores Roberto
Villa Angulo y Emilio Saa, ambos mayores de 70 años y quienes dan cuenta sobre
la convivencia y la dependencia económica entre ella y José María Ramos Balanta,
así como el hecho de que es una persona de la tercera edad.
Aseveró, que
la entidad accionada debe atenerse a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley
797 de 2003.
1.2.7. El
recurso de reposición fue resuelto a través de la Resolución RDP 058158 del 24
de diciembre de 2013 por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, confirmando la
decisión adoptada en el Resolución No. 4200 de 2013.
1.2.8. La
accionante considera que la decisiones proferidas por el Fondo de  Pasivo
Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y por UGPP violan su derecho al
debido proceso, al no haberse realizado un análisis de todo el material
probatorio. En consecuencia, le solicitó al juez constitucional que les ordene
a las entidades accionadas reconocerle y pagarle la sustitución pensional del
señor José María Ramos Balanta a la señora María Encarnación Riascos Hurtado
desde el 1 de mayo de 2012.
2.
Respuesta de las entidades accionadas[3].
2.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP[4].
La UGPP a través de su apoderado judicial
manifestó que dicha entidad negó el reconocimiento de la sustitución pensional a
la señora María Encarnación Riascos Hurtado a través de la Resolución 4200 del
22 de octubre de 2013, la cual fue notificada el 14 de noviembre de 2013. Igualmente,
informo que el día 15 de noviembre del mismo año, la actora presentó recurso de
reposición, el cual se resolvió confirmando la mencionada resolución.
De otra parte, la UGPP afirmó que la acción
de tutela presentada por la señora Riascos Hurtado es improcedente, debido a
que, la Resolución No. 4200 de 2013 se encuentra en firme, pues la misma no ha
sido controvertida a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento
del Derecho conservando incólume su presunción de legalidad, por lo tanto, sus
efectos son de carácter obligatorio.
Adicionalmente, sostuvo que la vía
gubernativa está para controvertir las decisiones tomadas por la misma
administración, una vez ésta sea agotada el ciudadano podrá acudir ante la
jurisdicción ordinaria o contenciosa administrativa según sea el caso para
cuestionar la legalidad de los actos, sin que sea la tutela un mecanismo para
evadir los mecanismos ordinarios, es decir, que en el presente caso, la
accionante aún no ha hecho uso de la totalidad de mecanismos judiciales
ordinarios existentes para resolver este tipo de controversias.
Aseguró que el acto administrativo atacado a
través de la acción de tutela fue expedido con el cumplimiento de todos los
requisitos legales y garantizando los derechos fundamentales de la accionante.
Así mismo, la entidad accionada aseveró que
escapa a la órbita del juez constitucional decidir sobre el reconocimiento de
derechos prestacionales, pues esta es una facultad que le fue asignada a las
autoridades competentes. Es así, que el juez de tutela no es competente para
conocer de las pretensiones de la accionante, sino que es a la jurisdicción
contenciosa administrativa a la que le corresponde debatir el asunto acá
propuesto.
Debido a lo expuesto, la UGPP solicitó que
la acción de tutela sea declarada improcedente.
2.2. Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia[5].
El Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia informó que le corrió traslado a la UGPP para que sean ellos
quienes efectivicen tal cumplimiento de conformidad con lo estipulado en el
Decreto 2796 del 19 de noviembre de 2013.
3. Sentencias objeto de revisión.
3.1. Sentencia del Juzgado Quince
Administrativo Oral del Circuito de Cali, del 19 de mayo de 2014[6].
El juez constitucional negó por
improcedente la acción de tutela, al considerar que la accionante cuenta con
otro mecanismo de defensa judicial para satisfacer sus pretensiones, pues está
atacando los actos administrativos por medio de los cuales las entidades
accionadas le negaron el reconocimiento y pago de la sustitución pensional,
evidenciándose un conflicto sobre la legalidad, debido a que, según la actora
las entidades accionadas no realizaron una valoración adecuada del material
probatorio aportado.
Adicionalmente, manifestó que de la demanda
de tutela no se evidencia que la señora María Encarnación Riascos Hurtado este
frente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, lo que implicaría que la
tutela no es procedente ni siquiera como mecanismo transitorio.
De acuerdo con lo anterior, la accionante
cuenta con las vías judiciales ordinarias para controvertir los actos
administrativos y así obtener el reconocimiento de la sustitución pensional, dado
que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario cuya procedencia
se supedita a que no existan otros mecanismos de defensa judicial o haya una
amenaza o vulneración de algún derecho fundamental.
3.2. Impugnación[7].
El apoderado de la señora María Encarnación
Riascos aseguró que contrario a lo que el juez de instancia afirmó, la
accionante no está en condiciones de interponer demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, proceso que dura aproximadamente 4 años, debido a
que es una persona de la tercera edad al tener 74 años y su  estado de salud es
delicado.
A su vez, en el presente caso no hay una
controversia sobre un derecho litigioso pues la accionante demostró ser
beneficiaria legítima del causante, hecho que fue reconocido por la Defensa
Civil al pagarle el seguro. De otra parte, explicó que la señora María
Encarnación no aparecía como beneficiaria del señor Ramos Balante en el
registro de la EPS, debido a que, para que fuera incluida en el régimen
subsidiado se necesitaba que esta apareciera como madre cabeza de familia, lo
que implicaba que no podía declarar que su compañero permanente era pensionado.
Reitero que tiene un hijo interdicto, que
sufre constantes ataques lo que implica que requiere ser atendido a través del
sistema de salud en el municipio de Timbiquí – Cauca.
De otra parte, solicitó que se oficie a la
Defensa Civil para que rinda un informe sobre las razones que llevaron a dicha
entidad a cancelarle el seguro de vida a la señora María Encarnación Riascos en
calidad de cónyuge supérstite del José María Ramos, con el fin de que dicha
prueba sea valorada en conjunto con el resto del acervo probatorio y de esta
manera tome la decisión que en derecho corresponda.
Debido a lo anterior, le solicitó al
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca revocar la sentencia de
instancia y en consecuencia proteger sus derechos fundamentales.
3.3.
Sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle, del 4 de julio de
2014[8].
Confirmó la
sentencia de primera instancia asegurando que no existe prueba sobre la
existencia de un perjuicio irremediable, lo que implica que la acción de tutela
no sea el mecanismo idóneo para reclamar derechos pensionales, siendo la
jurisdicción contenciosa administrativa u ordinaria laboral la encargada de
resolver el conflicto presentado en relación con la sustitución pensional solicitada
por la señora María Encarnación.
Agrego que, a
través de medidas cautelares ante la jurisdicción contenciosa, la actora puede
efectivizar los derechos pensionales que pretende obtener a través de la
tutela, debido a que la finalidad del legislador al crear los medios de control
ordinarios era instituir mecanismos eficaces que estuvieran al alcance de
cualquier persona en aras de la preservación de sus derechos, lo que conlleva a
tener una justicia pronta y efectiva.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el
Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[9].
2.
Procedencia de la demanda de tutela.
2.1. Alegación
de afectación de un derecho fundamental. La accionante
considera que las entidades accionadas le vulnera sus derechos fundamentales al
debido proceso –art. 29 C.P., a la seguridad social -art.
48 C.P., y al mínimo vital.
2.2.
Legitimación activa. La acción de tutela
fue interpuesta por el ciudadano Triso Valencia Riascos en calidad de apoderado
de la señora María Encarnación Riascos Hurtado[10]. Lo anterior encuentra su fundamento
constitucional en el artículo 86[11]
de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer
acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en
su nombre.
2.3. Legitimación pasiva. El Gobierno Nacional
mediante el Decreto 1292 de 2003, suprimió y liquidó el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria – INCORA, ordenando en su artículo 28 que CAJANAL, o la
entidad que haga sus veces sea la competente para reconocer las pensiones.
Posteriormente, el artículo 2° del Decreto 4986 de 2007, estableció que para
los efectos del Decreto 1292 de 2003, en sus artículos 28, 29 y 30, el Fondo
de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia reconocerá las pensiones
que estaban a cargo del INCORA en liquidación. Más adelante, el Decreto 2796 de
2013, dispuso en el artículo primero que a partir del 30 de noviembre de 2013,
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, asumiera las competencias que le
habían sido asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia a través del artículo 2° del Decreto 4986 de 2007. Es por esta razón
que la entidad accionada es la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP y no
otra. La UGPP es demandable a través de acción de tutela por ser una entidad
pública que presta un servicio público, como lo es la seguridad social en
pensiones.
2.4.
Inmediatez. La Resolución
atacada por vía de tutela es la RDP 058158 del 24 de diciembre de 2013, y la
acción de tutela fue interpuesta el 6 de mayo de 2014[12], es decir, que transcurrió un lapso razonable desde la expedición
del mencionado acto hasta cuando presentó la acción de tutela.
2.5. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Carta Política
establece que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para reclamar la
protección de los derechos fundamentales cuando estos se encuentren amenazados
o violados por la omisión o acción de las autoridades públicas o de los
particulares. Sin embargo, ésta sólo resulta procedente cuando no existen o se
han agotado todos los mecanismos judiciales y administrativos que resultan
efectivos para la protección de los derechos fundamentales, a no ser que se
demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá
como mecanismo transitorio[13].
Esto tiene como finalidad impedir que este mecanismo, que es excepcional, se
convierta en principal.
Al respecto señaló la sentencia SU-037 de
2009:
“La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que,
en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos
jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio
resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo
ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a
la acción de amparo constitucional”.
2.5.1. La subsidiariedad se deriva del carácter excepcional, preferente y sumario que
tiene la acción de tutela, el cual le impone al ciudadano la obligación de
acudir a los otros mecanismos antes de invocar la protección de los derechos
fundamentales a través del recurso de amparo, salvo que de no invocarse se
presente la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual se deberá
demostrar que es inminente y grave[14].
2.5.2.
De manera específica la jurisprudencia constitucional ha establecido que la
acción de tutela es improcedente para reprochar actos administrativos de
carácter particular, como es el caso de las solicitudes de pensiones. Ello se
debe, en primer lugar, a la necesidad de agotar la vía gubernativa y en segundo
lugar, a que si el interesado lo desea podrá acudir a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y solicitar como medida preventiva la suspensión
del acto atacado.
Sin
embargo, este requisito se flexibiliza y la tutela se hace procedente cuando
(i) el beneficiario de la sustitución pensional es un sujeto de especial
protección constitucional; (ii) pese a existir mecanismos ordinarios para la
defensa de los derechos invocados, éstos no resultan ser idóneos para proteger
los derechos fundamentales invocados; y (iii) si el reconocimiento de la
pensión no se hace efectivo resulta evidente la configuración de un perjuicio
irremediable[15].
2.5.3.
En el presente caso se observa que la señora María Encarnación Riascos Hurtado
le solicitó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia la
sustitución pensional de su compañero permanente el señor José María Ramos
Balanta, pero dicha entidad negó el reconocimiento y pago de la prestación
solicitada a través de la Resolución No. 4200 del 22 de octubre de 2013[16], con el argumento que a pesar de existir
dos declaraciones extrajuicio rendidas por terceros donde se aseguró que la
solicitante convivió con el causante desde el año 1981 hasta cuando falleció,
se presentaron inconsistencias al exponer las razones por las cuales no
aparecía como beneficiaria del señor Ramos Balanta en el certificado de
afiliación a la EPS Coomeva.
Dicho acto administrativo fue recurrido
correspondiéndole a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP resolver la solicitud,
sin embargo, a través de la Resolución RDP 058158 del 24 de diciembre de 2013[17],
la administradora confirmó la decisión adoptada. Lo anterior, demuestra que la
accionante agotó la vía gubernativa,
pero no acudió al contencioso para reprochar la decisión tomada por la entidad
accionada. Esta situación, en principio, haría improcedente el amparo
solicitado, sin embargo, la accionante es una persona de la tercera edad al
tener 74 años[18] lo que hace más
flexible el análisis de procedencia de la acción de tutela, por tratarse de un
sujeto de especial protección lo que permite declarar
la procedencia de la acción de tutela con el fin de evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.
3. Problema jurídico constitucional.
Le corresponde a la Sala determinar si ¿la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
UGPP, vulneró el derecho al mínimo vital y a la seguridad social de la
accionante, al negarle la sustitución pensional con el argumento de que existen
inconsistencias al explicar las razones por las cuales no aparece como
beneficiaria del causante en el certificado de afiliación a la EPS Coomeva?
4. Derecho
a la seguridad social y a la sustitución pensional.
La Carta Política, en el artículo 48
dispone que el derecho a la seguridad social es irrenunciable y que se le
garantizará a todos los colombianos. Este derecho, a su vez, se encuentra
consagrado en diferentes instrumentos internacionales como en la Declaración
Americana de los Derechos de la Persona[19]
y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[20], en los cuales
se observa que la finalidad de este derecho es amparar a las personas contra
las consecuencias normales de la vejez y ante la imposibilidad física o mental
para proveerse su propio sustento que les asegure una vida en condiciones
dignas.
Por su parte, la Corte en la sentencia
T-190 de 1993 definió el derecho a la sustitución pensional como aquel que “permite
a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación
económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del
derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que
venía gozando de este derecho. Los beneficiarios de la sustitución de las
pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el
trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o
compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos
inválidos que dependan económicamente del pensionado (…).” Esta definición
continúa vigente.
Respecto a la finalidad de este derecho, la
Corte ha indicado que éste pretende proteger a las personas que dependían
económicamente de quien era el titular de la pensión, evitando que por el hecho
del fallecimiento del causante, sus familiares más cercanos queden desamparados
y sea más difícil de sobrellevar  la condición de viudez u orfandad[21].
A su vez, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que el derecho a la
sustitución pensional es fundamental para los beneficiarios, pese a estar
catalogado como derecho económico social y cultural irrenunciable[22].
La
jurisprudencia ha recogido tres principios que establecen el contenido
constitucional de la pensión de sobrevivientes como prestación asistencial[23]:
(1) el principio de estabilidad económica y social para los allegados del
causante, lo cual se relaciona con asegurar a las personas más cercanas al
causante y a quienes dependían de él, “al menos el mismo grado de seguridad
social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al
desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente
desprotección y posiblemente a la miseria”[24];
(2) el principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus
allegados quienes no pueden cargar aisladamente las cargas materiales y
espirituales que suponen la muerte de su familiar; (3) el principio
material para la definición del beneficiario que se refiere a la convivencia
efectiva del causante con quien sobrevive al momento de la muerte lo cual sirve
para determinar quién es el beneficiario.
5. Los requisitos para acceder a la
pensión de sobrevivientes y los beneficiarios de este derecho.
La pensión de sobrevivientes tiene una
estrecha relación con el derecho al mínimo vital y a la vida digna, debido a
que esta prestación otorga a los beneficiarios la satisfacción de sus
necesidades básicas, las cuales eran suplidas por el pensionado o el afiliado.
Estas condiciones le otorga a la sustitución pensional el carácter de derecho
fundamental y la convierte en una garantía irrenunciable, imprescriptible,
indiscutible y cierta, es decir, que sólo existe la prescripción de las mesadas
pensionales y no de la prestación en sí misma.
La
Ley 100 de 1993 que creo y estructuró el sistema de seguridad social, fue
expedida con la finalidad de desarrollar el mandato constitucional contenido en
el artículo 48 de la Constitución. De este sistema hace parte la pensión de
sobrevivientes la cual fue regulada en el artículo 46 de la mencionada ley y
posteriormente modificada por el artículo 12 de la ley 797 de 2003, el cual
estableció los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, que son:
“1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por
vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema
que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro
de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento.
PARÁGRAFO 1o. Cuando un afiliado haya cotizado el número de
semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su
fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de
esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo
tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.
El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a
partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en
este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una
pensión de vejez[25]”.
A su vez, el artículo 47 de la Ley 100 de
1993, fue modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, el cual señala
los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes indicando a las siguientes
personas:
“a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho
beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso
de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el
cónyuge o la compañera o
compañero permanente supérstite,
deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su
muerte y haya convivido con el fallecido no
menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;
b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite,
siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante,
tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión
temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima
de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para
obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el
causante aplicará el literal a).
Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente,
con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la
pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha
pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con
el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco
años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente,
la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa
o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión
conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera
o compañero permanente podrá
reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje
proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido
superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra
cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad
conyugal vigente”;
(…) Cursiva fuera del texto original.
Así las cosas, podrán obtener la pensión de
sobrevivientes las personas que hagan parte del grupo familiar del pensionado
que fallezca o del afiliado cuando este haya cotizado cincuenta (50) semanas
dentro de los últimos tres (3) años anteriores al deceso del causante, y serán
beneficiarios entre otros el cónyuge o la compañera(o) permanente o supérstite.
En cada caso concreto se deberá analizar la pensión otorgada y si se concederá
de forma vitalicia o temporal.
6. Caso
Concreto
6.1. La señora María Encarnación Riascos Hurtado
aseveró que junto con el señor José María Ramos Balanta formaron durante 30 años unión marital de hecho hasta
el momento en el que él falleció. El INCORA a través de la Resolución No. 06011
del 22 de noviembre de 1990, le reconoció al señor Ramos Balanta pensión de jubilación. Posteriormente, el
9 de mayo de 2012 se produjo el deceso del mismo, debido a ésta circunstancia
la accionante presentó solicitud de sustitución pensional el 25 de junio de
2012 ante el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia quien
a través de Resolución 4200 del 22 de octubre de 2013, negó el reconocimiento
de la sustitución pensional asegurando que:
“… se evidencia una incongruencia total en las declaraciones
rendidas por la señora MARÍA ENCARNACIÓN RIASCOS HURTADO, referente al
tema de su afiliación a los servicios de salud de los que era titular el
pensionado. Púes primeramente  la misma comenta que antes del fallecimiento del
pensionado, él se había trasladado a la EPS COOMEVA, y pues a causa de su
muerte les fue imposible afiliarse. Más adelante indicó que la afiliación no
existía, era por las dificultades de acceso al municipio donde residían, lo
cual le era imposible trasladarse para hacer los trámites pertinentes. Por
último COOMEVA EPS, certifica que el señor es afiliado como cotizante desde el
2003, lo que nos permite palpar que la afiliación no es desde una fecha próxima
anterior al fallecimiento del causante como lo asevera la peticionaria.
Seguidamente se observa también que no existe BENEFICIARIO ALGUNO, en los
servicios de salud del señor JOSÉ MARÍA RAMOS BALANTA.”[26]
La
accionante interpuso recurso de reposición contra la mencionada resolución,
argumentando que la afiliación a la EPS es una prueba indiciaria pero no
determinante para decidir sobre la sustitución pensional. A su vez, aseguró que
no se tuvo en cuenta que la Defensa Civil le pagó un seguro de vida en calidad
de beneficiaria del señor José María Ramos, ni las declaraciones presentadas
por conocidos de la pareja en las que se afirmó que la convivencia duro  aproximadamente
30 años y fue hasta la muerte del causante. Pese a lo anterior, la UGPP a
través de la Resolución RDP 058158 del 24 de diciembre de 2013 confirmó la
decisión adoptada.
6.2. Por su
parte, la UGPP al intervenir en la acción de tutela solicitó que la misma fuera
declarada improcedente, al considerar que la actora puede controvertir las
resoluciones a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho al ser este el mecanismo idóneo.
6.3. Los
jueces de instancia acogieron el argumento de la entidad demandada y en
consecuencia declararon improcedente la acción de tutela al considerar que
cuenta con otro medio judicial.
6.4. En el presente caso, la señora María Encarnación manifestó que
convivio con el señor José María Ramos Balanta
durante más de 30 años, lo cual demostró en el procedimiento administrativo adjuntando
dos declaraciones extrajuicio rendidas por terceros, en las que se aseguró que
convivieron juntos desde el año 1981 hasta el 9 de mayo de 2012[27], sin embargo,
el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia negó las
pretensiones de la accionante al considerar que existen inconsistencias en los
motivos por los cuales no aparece como beneficiaria del causante en la EPS y la
UGPP confirmó dicha decisión.
El artículo 47 de la Ley 100 de 1993, fue modificado por el
artículo 13 de la Ley 797 de 2003, allí se establece que serán beneficiarios de
la pensión de sobrevivientes de forma vitalicia  el cónyuge o compañero
permanente cuando al momento del fallecimiento del causante tenga más de 30
años y haya convivido con el causante no menos de 5 años continuos anteriores a
la muerte del causante.
A su vez, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que los compañeros permanentes para
efectos pensionales pueden demostrar su convivencia a través de “(i)
escritura pública ante notario, (ii) acta de conciliación, (iii) sentencia
judicial, (iv) inscripción del causante de su compañero(a) en la respectiva
entidad administradora de pensiones y (v) cualquier medio probatorio previsto
en la ley”[28],
De los requisitos establecidos en la ley, al parecer la señora
María Encarnación cumple con los mismos, pues con la copia de la cédula de
ciudadanía[29]
se evidencia que tiene 74 años y con las declaraciones extrajuicio que aportó
al proceso administrativo y que fueron tenidas en cuenta en las resoluciones
objeto de reproche, se pretendió demostrar la convivencia durante un lapso de
30 años y hasta el momento del fallecimiento del señor Ramos Balanta.
Ahora, la negativa del reconocimiento de la sustitución pensional
por parte del Fondo de Ferrocarriles y de la UGPP se basó en inconsistencias
presentadas en las declaraciones rendidas por la señora María Encarnación
Riascos Hurtado, referente al tema de su afiliación a los servicios de salud de
los que era titular el pensionado, sin lograr desestimar lo afirmado por la
accionante y por las personas que realizaron las declaraciones extrajuicio.
La Sala evidencia que en la Resolución 4200 del 22 de octubre de
2013, así como en la Resolución RDP 058158 del 24 de diciembre de 2013, no se
tuvo en cuenta el pago del seguro de vida en calidad de beneficiaria por parte
de la Defensa Civil, tampoco fue objeto de consideración la manifestación
realizada por la señora María Encarnación en cuanto a que tiene un hijo
declarado interdicto y mucho menos que la accionante no sabe leer y escribir
como se puede observar en la fotocopia de la cédula.
Si bien la Sala avala la actitud de las entidades accionadas al
intentar evitar que se produzca un fraude al sistema general de pensiones, y en
consecuencia que personas que no tienen derecho a acceder a la sustitución
pensional lo hagan, también considera que cuando existen elementos de duda para
conceder o negar este tipo de solicitudes deben emprender una actividad probatoria
encaminada a dilucidar las circunstancias, situación que en este caso no se
observa, pues se concentraron en la afiliación a la EPS y obviaron el resto de
circunstancias.
En consecuencia de lo anterior y con el ánimo de proteger el
derecho al mínimo vital y el de la seguridad social se la actora, la Sala le
ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP conceder de manera
transitoria a la señora María Encarnación Riascos Hurtado la pensión de
sobrevivientes, mientras que esta acude a la jurisdicción contenciosa donde
deberá demostrar la convivencia con el causante y la declaración judicial de su
hijo como interdicto, a fin de definir si este también es beneficiario de la
prestación reclamada.
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis del caso. La señora María Encarnación
Riascos Hurtado en calidad de compañera permanente, solicitó ante el
Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social UGPP, el reconocimiento y pago de la sustitución pensional
del señor José María Ramos Balanta, pretensión que le fue negada debido a incongruencias
en las declaraciones rendidas por la actora referente al tema de su afiliación
a los servicios de salud de los que era titular el pensionado.
La
accionante considera que en las mencionadas resoluciones no se tuvo en cuenta
que la Defensa Civil le pagó un seguro de vida en calidad de beneficiaria del
señor José María Ramos, ni las declaraciones presentadas por conocidos de la
pareja en las que se afirmó que la convivencia duro aproximadamente 30 años y
fue hasta la muerte del causante, sino que se basó en la afiliación a la EPS lo
que no puede ser tenido en cuenta como prueba determinante sino solo
indiciaria.
En este caso, la Sala tutelará los derechos de la señora María
Encarnación Riascos Hurtado de manera transitoria, pues si bien es una persona de
la tercera edad que logró probar sumariamente una convivencia con el causante, la
no tener plena certeza del derecho pensional, será la jurisdicción ordinaria
laboral la encargada de desplegar todos los mecanismos probatorios para decidir
definitivamente si la pensión debe ser pagada a la accionante.
2. Decisión.
Se revocará la providencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle, el 4 de julio de
2014, que confirmó la providencia del 19 de mayo de 2014 del Juzgado Quince
Administrativo Oral del Circuito de Cali, y en su
lugar, concederá transitoriamente la tutela de los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la señora María
Encarnación Riascos Hurtado, ordenando a la accionada reconocer de manera
transitoria el derecho a la sustitución pensional del señor José María Ramos
Balanta, en favor de la señora María Encarnación Riascos Hurtado, hasta que
haya un pronunciamiento definitivo por parte de la justicia ordinaria.
3. Regla de la decisión. Se vulneran los derechos a la seguridad social en pensiones y al
mínimo vital de una persona que reclama la sustitución pensional de su
compañero permanente, adjuntando medios probatorios que dejan ver la existencia
del vínculo, y le es negada porque la entidad administradora de pensiones tiene
dudas respecto de la unión marital, sin fundamento probatorio.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.
REVOCAR la providencia Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, del 4 de julio de 2014, que
confirmó la providencia del 19 de mayo de 2014 del Juzgado Quince
Administrativo Oral del Circuito de Cali, y en su
lugar, CONCEDER transitoriamente la tutela de los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la señora María
Encarnación Riascos Hurtado.
SEGUNDO. ORDENAR
a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, que en el término de cinco (5)
días hábiles a partir de la notificación de esta sentencia, reconozca de manera
transitoria el derecho a la sustitución pensional del señor José María Ramos
Balanta, en favor de la señora María Encarnación Riascos Hurtado, hasta que
haya un pronunciamiento definitivo por parte de la justicia ordinaria.
TERCERO. PREVENIR
a la actora, sobre su obligación de instaurar, dentro de los cuatro (4)
meses siguientes a la notificación de esta providencia, la acción ordinaria
correspondiente –si aún no lo ha hecho- y actuar en el proceso de manera
diligente, para disfrutar de la protección que se concede, en los términos del
artículo 8º del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO.  LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
[1] Acción
de tutela presentada el 6 de mayo
de 2014, por el ciudadano Tirso Valencia Riascos como apoderado de la señora María
Encarnación Riascos Hurtado contra el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia. (Folios 1 al 6 del cuaderno No. 1).
[2] Afirmación realizada por la accionante en los hechos de la demanda
de tutela (Folio 3 del cuaderno No. 1)
[3] Mediante Auto No. 428
del 7 de mayo de 2014, el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali
le corrió traslado al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, para que ejercieran
su derecho de defensa, se pronunciaran sobre los hechos de la tutela y aportaran
las pruebas que consideren pertinentes.
[4] Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. (Folios 43 al 47
del cuaderno No. 1).
[5] Respuesta del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia. (Folios 83 del cuaderno No. 1).
[6] Sentencia de primera instancia. (Folios 73 al 79 del cuaderno No. 1).
[7] Impugnación. (Folios 89 al 91 del cuaderno No. 1.).
[8] Sentencia de segunda instancia. (Folios 146 al 157 del cuaderno No.
1).
[9] En Auto del 9 de diciembre de 2014 de la
Sala de Selección de tutela No. 12 de la Corte Constitucional, dispuso la
revisión del expediente T- 4.632.733 y procedió a su reparto.
[10] Poder (Folio 7 del cuaderno No. 1).
[11]
Constitución Política, Artículo 86 “toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
[12] Acción de tutela  presentada el 6 de mayo de 2014 (Folio 1 al 6 del
cuaderno No. 1)
[13] Artículo 86, inciso 3° Constitución Política y en el Decreto 2591
artículo 6°-1° el cual establece la subsidiariedad como causal de improcedencia
de la tutela.
[14] Sentencia T-547 de 2011.
[15] Sentencia T-722 de 2011.
[16] Resolución No. 4200 de 2013. (Folio 11 al 14 del cuaderno No. 1).
[17] Resolución RDP 058158 de 2013. (Folio 18 al 22 del cuaderno No. 1).
[18] Cédula de ciudadanía de la señora María Encarnación Riascos
Hurtado. (Folio 10 del cuaderno No. 1).
[19] Artículo 16 “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que
le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la
incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”
[20] Artículo 9. “Derecho a la Seguridad
Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja
contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite
física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y
decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad
social serán aplicadas a sus dependientes”.
[21]Sentencia T-1103 de 2000, T-932 de 2008.
[22] Sentencia T-056 de 2013.
[23] C-1035 de 2008.
[24] C-002 de 1999.
[25]Artículo 46 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 12 de la
Ley 100 de 1993.
[26] Resolución No. 4200 del 22 de octubre de 2013. (Folio 13 del
cuaderno No. 1).
[27] Afirmación realizada por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia a través de la Resolución No. 4200 del 22 de octubre de
2013. (Folio 12 del cuaderno No. 1).
[28] Sentencia T-357 de 2013.
[29] Cédula de ciudadanía.  (Folio 10 del
cuaderno No. 1).