C-570-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-570/12
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Funciones de inspección y vigilancia de las CAR
y lineamientos sobre reserva, alinderamiento, sustracción, integración o
recategorización de áreas que integran el sistema de parques nacionales y
reserva forestal
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Finalidad/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Concepto/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Concepto
COSA JUZGADA MATERIAL-Hipótesis
en la que se configura
La
llamada cosa juzgada material, de acuerdo con jurisprudencia reciente de esta
Corporación, se presenta en dos hipótesis: (i) cuando un contenido normativo
declarado inexequible es reproducido por una nueva disposición legal que es
acusada en otra demanda; en estos casos, la Corte debe nuevamente declarar
inexequible el contenido normativo, no por existencia en estricto sentido de
cosa juzgada –pues se trata de cuerpos legales diferentes- sino por violación
de la prohibición del artículo 243 superior; y (ii) cuando un contenido
normativo declarado exequible por la Corte y reproducido en una nueva
disposición, es demandado por las mismas razones que dieron lugar al
pronunciamiento anterior; en estos casos, si bien no existe cosa juzgada porque
los contenidos normativos hacen parte de preceptos diferentes, la Corporación
debe seguir el precedente fijado en el fallo primigenio, salvo que existan
razones poderosas para apartarse, en los términos de la jurisprudencia
constitucional. Por último, existen casos en los que aunque la Corte se
enfrenta a demandas contra una disposición examinada previamente frente a
cargos idénticos, tanto desde el punto de vista del concepto de violación como
de los contenidos constitucionales considerados vulnerados, ha concluido que no
existe cosa juzgada en estricto sentido, toda vez que un cambio en el contexto
de aplicación de la disposición impide hablar de identidad de contenidos
normativos.
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Autonomía
no es absoluta
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Competencias de inspección y vigilancia de la
administración central del Estado
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Determinación
de la ratio decidendi
La Sala no puede hablar en estricto sentido de la
existencia de cosa juzgada constitucional, lo que no obsta para que examine si
la ratio decidendi de la sentencia C-468 de 2008 debe aplicarse en el presente
caso en virtud de la obligatoriedad del precedente constitucional y de los
principio de igualdad y seguridad jurídica, entre otros.
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar si un contenido normativo ha
adquirido alcance o efectos distintos con el paso del tiempo/JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para apartarse del precedente/AUTORIDADES
JUDICIALES-Deben explicar de manera clara, amplia y suficiente las
razones para apartarse del precedente y modificar su posición, en virtud de los
principios de publicidad, respeto de los actos propios y confianza legítima
Para determinar si un contenido normativo ha adquirido
alcance o efectos distintos con el paso del tiempo, la Corte ha empleado, entre
otros, los siguientes criterios: En primer lugar, la Corte ha acudido
al examen del referente constitucional en el que el contenido normativo se
justifica y al amparo del cual se examina su constitucionalidad; así, un cambio
de los preceptos constitucionales a la luz de los cuales se examina la
constitucionalidad de una norma puede justificar un nuevo pronunciamiento de
fondo. En segundo lugar, es necesario analizar el contexto normativo en el que
se aplica la norma, es decir, la legislación y otras disposiciones conexas o
que le sirven de marco hermenéutico. Así, un cambio en el contexto legal (por
ejemplo, por la expedición de un nuevo código en la materia) puede hacer
necesario un cambio del precedente. En tercer lugar, es preciso estudiar
el contexto social, económico, cultural, etc. en que el contenido normativo se
aplica. Una transformación del entorno puede poner en evidencia la necesidad de
que el juez modifique su interpretación de los principios constitucionales “(…)
para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva - aún cuando
no haya habido cambios formales en el texto fundamental”, al amparo de la
doctrina de la constitución viviente. No obstante, como se indicó en la
sentencia C-836 de 2001, no basta con que el juez argumente que el contexto
social, político, cultural, etc. ha cambiado; es necesario que su variación
“(…) tenga injerencia sobre la manera como se había formulado inicialmente el
principio jurídico que fundamentó cada aspecto de la decisión, y que el cambio
en la jurisprudencia esté razonablemente justificado conforme a una ponderación
de los bienes jurídicos involucrados en el caso particular.” Por último, esta
Corporación ha señalado que es posible apartase del precedente cuando, a partir
de un nuevo examen, se concluya que la doctrina anterior es “errónea” “(…) por
ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se
fundamenta el ordenamiento jurídico”. En tal hipótesis, la autoridad judicial
debe cambiar el precedente para “(…) evitar prolongar en el tiempo las
injusticias del pasado”. En estos casos, la doctrina constitucional ha dejado
claro que las autoridades judiciales deben explicar de manera clara, amplia y
suficiente las razones por las cuales deciden apartarse del precedente y
modificar su posición, en virtud de los principios de publicidad, respeto de
los actos propios y confianza legítima, entre otros. Además, cuando la razón de
su separación del precedente es el presunto error de las argumentaciones
precedentes, el juez debe desvirtuar dichos argumentos y sustentar las nuevas
premisas de su decisión.
CONSTITUCION VIVIENTE-Concepto
El
concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a
la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y
culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la
Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y
valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho
en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente
diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de
una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo
vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o
perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los
valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el
alcance y sentido de una institución jurídica.
NORMA ACUSADA-Inexistencia
de razones para apartarse del precedente sentado en la sentencia C-462/08
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Son órganos
constitucionales de orden nacional sui generis
Las
corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden
nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos
descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de
los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con
criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de
tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a
la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los
controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio
ni hacen parte de ningún sector administrativo.
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No tiene el mismo alcance de la autonomía que la
Constitución reconoce como garantía institucional a las entidades
territoriales/CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Autonomía es
principalmente de carácter administrativo, orgánico y financiero/CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES-Concreción de la autonomía desde el punto de
vista político
La
autonomía de las corporaciones autónomas regionales no tiene el mismo alcance
de la autonomía que la Constitución reconoce como garantía institucional a las
entidades territoriales; la autonomía de las entidades territoriales es
principalmente de entidad política y su núcleo fue delimitado directamente por
el Constituyente en los artículos 287, 298, 311 y 317 superiores, entre otros;
por otra parte, la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es
principalmente de carácter administrativo, orgánico y financiero, y desde el
punto de vista político, solamente se concreta en la expedición de regulaciones
y la fijación de políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos
complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por
ésta, con sujeción a los principios de rigor subsidiario y gradación normativa
previstos en el artículo 63 de la ley 99 de 1993.
PREVENCION Y CONTROL DE FACTORES DE DETERIORO
AMBIENTAL-Compromiso y responsabilidad de todas las autoridades
del Estado y por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y
regionales, incluso las nacionales
La prevención y control de los factores de
deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las
autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras
locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad de este interés hace
indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del
Estado; esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la
existencia de un ente articulador y regulador central –el Ministerio de
Ambiente- encargado de emir regulaciones, definir la política ambiental y de
desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del
sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y
generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política.
Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia
constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se justifica que
el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control
preventivo, y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las
corporaciones autónomas regionales, con el fin de verificar la implementación
de la política y evaluar sus resultados. Como a continuación se examinará, se
trata de herramientas de control leve que en ningún caso autorizan al
Ministerio a variar las decisiones de las corporaciones sino que sirven para
establecer un dialogo con éstas y las autoridades de control.
MECANISMOS DE INSPECCION Y VIGILANCIA-Alcance
MECANISMOS DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Si bien la propia Constitución emplea dichos términos,
ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única
aplicable a todas las áreas del Derecho/INSPECCION-Definición/VIGILANCIA-Definición/CONTROL-Definición
FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Características/INSPECCION
Y VIGILANCIA-Podrían clasificarse como mecanismos leves o
intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la
prestación de un servicio/CONTROL-Conlleva el poder de adoptar
correctivos o incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control
Las funciones de inspección, vigilancia y control se
caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección se relaciona con la
posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las
entidades sujetas a control, (ii) la vigilancia alude al seguimiento y
evaluación de las actividades de la autoridad vigilada, y (iii) el control en
estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de
ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del
controlado y la imposición de sanciones. Como se puede apreciar, la inspección
y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de
control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un
servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es
decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control.
FUNCIONES DE INSPECCION Y VIGILANCIA-No
habilitan al organismo que las ejerce para revocar decisiones del ente sujeto a
control o para ordenarle adoptar correctivos/FUNCIONES DE INSPECCION Y
VIGILANCIA-Son mecanismos compatibles con el régimen de autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales
FUNCIONES DE INSPECCION Y VIGILANCIA-Alcance específico debe ser precisado por el
legislador/FUNCIONES DE INSPECCION Y VIGILANCIA-Materia sujeta a
reserva de ley
FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS POR EL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN VIGENCIA DE LA CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Contenido y
alcance
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Deben ser enunciadas de manera clara y precisa
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Puede
revestir al Presidente de facultades legislativas extraordinarias, cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEY QUE OTORGA FACULTADES Y
DE DECRETOS LEY QUE SE DICTEN A SU AMPARO-Diferencias
Respecto de la ley que otorga las facultades, el
control puede recaer tanto sobre su procedimiento de aprobación como sobre su
contenido. Cuando la Corte aborda el procedimiento de aprobación, debe prestar
especial atención a que (i) el Gobierno haya solicitado las facultades, (ii) haya
justificado su solicitud en términos de necesidad o conveniencia pública, y (iii)
se haya cumplido el requisito de mayoría absoluta en su aprobación. En relación
con el examen de la justificación, la Corporación ha precisado que solamente le
corresponde verificar que el Gobierno haya presentado argumentos en tal sentido
y que el Congreso los haya evaluado y aceptado. No es competencia de la Corte
verificar si los juicios de valor realizados por el Gobierno y el Congreso son
acertados, “[l]o cual no significa que no puedan existir eventos excepcionales
en los que la Corte deba entrar a estudiar su contenido, vr. gr. cuando la
discrecionalidad política con que cuenta el legislador para sopesar y valorar
las razones del ejecutivo, se convirtiera en instrumento de arbitrariedad”. Cuando
se examina el contenido de la ley, la Corte debe analizar con especial cuidado
que no desconozca las prohibiciones de la Carta en perjuicio del principio
democrático. De otro lado, en el escenario del control de los decretos ley, uno
de los principales aspecto a examinar es que el Presidente haya actuado dentro
del marco de acción definido por la ley habilitante –de ahí la importancia del
requisito de precisión, lo que supone verificar, entre otros aspectos, (i) que
no haya actuado por fuera que los márgenes de la ley de facultades, y (ii) que
exista congruencia y relación teleológica entre el contenido del decreto y la
ley habilitante. Sobre cómo realizar este último escrutinio, la jurisprudencia
constitucional ha resaltado que debe acudirse a criterios restrictivos de
interpretación, en atención a la naturaleza excepcional de la figura de las
facultades extraordinarias. Esto se traduce, entre otros aspectos, en que no
puede asumirse la existencia de facultades implícitas, no puede acudirse a la
analogía y las dudas sobre la existencia de competencia deben resolverse a
favor de la reserva de ley.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS EN LEY 1444 DE
2011-Alcance/LEY HABILITANTE SOBRE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Limita de manera explícita la potestad del
ejecutivo de modificar las funciones que de conformidad con la normatividad
legal vigente le han sido adscritas al Ministerio de Ambiente
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Competencia
para realizar estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos dirigidos a
declarar, reservar, alinderar, realinear, sustraer, integrar o recategorizar
las áreas de reserva forestal nacional
MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Organismo
rector de la política pública ambiental nacional, gestión del medio ambiente y
como ente coordinador del Sistema Nacional Ambiental- SINA
RESERVA FORESTAL-Definición
Se
denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada
reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y
utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras
– protectoras.
RESERVAS FORESTALES PROTECTORAS-Definición
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Distribución
de competencias
SISTEMA NACIONAL DE AREAS PROTEGIDAS SINAP-Finalidad
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Función de administrar las áreas de reserva forestal
ubicadas en su jurisdicción, supone la disposición de los recursos necesarios para
su adecuada delimitación y preservación
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Estudios a
su cargo deben ser realizados con sujeción a los lineamientos que fije el
Ministerio de Ambiente
Los
estudios a cargo de las corporaciones autónomas regionales deben ser realizados
con sujeción a los lineamientos que fije el Ministerio de Ambiente, en virtud
del principio de colaboración armónica que informa las relaciones entre los
distintos organismos del Estado (artículo 113 de la Constitución) y en atención
al papel del Ministerio como coordinador del SINA.
Referencia: expediente D-8814
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2,
numerales 10 y 14 (parciales), del decreto ley 3570 de 2011 “Por el cual se
modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo
Sostenible”.
Demandante: Remberto Quant González.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de
dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo -quien la preside, María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Adriana María Guillén Arango,
Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
El
6 de octubre de 2011, el ciudadano Remberto Quant González, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 10 y 14, del decreto ley
3570 de 2011.
Mediante auto del 8 de noviembre de 2011, la demanda fue inadmitida. El demandante la corrigió en tiempo y, por
medio de auto del 15 de diciembre de 2011, finalmente fue admitida. En
consecuencia, se dispuso su fijación en lista para que los ciudadanos pudiesen
defender o impugnar las disposiciones censuradas; se comunicó al Departamento
Nacional de Planeación (DNP), a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de
Minas y Energía, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que
participaran en al defensa o impugnación de la disposición acusada; y se invito
a la Federación Colombiana de Municipios, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y a las universidades del Rosario, Sinú, Externado de Colombia,
Pontificia Bolivariana y Sergio Arboleda, para que si lo estimaban conveniente,
participaran en el debate jurídico propiciado. También se dio traslado de la
demanda al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
cargo en los términos que le concede la ley.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas; se destacan los apartes contra los que se dirigen los
cargos:
“Artículo 2°. Funciones. Además de las funciones
determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de
1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
cumplirá las siguientes funciones:
(…)
10. Ejercer la inspección y vigilancia de las
Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y
selectivamente, cuando las circunstancias lo amerite, sobre los asuntos
asignados a estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o
posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la
ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la
exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos
naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional
competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o
actividades cuando a ello hubiese lugar.
(…)
14. Reservar y alinderar las áreas que integran el
Sistema de Parques Nacionales Naturales; declarar, reservar, alinderar,
realinear, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal
nacionales, reglamentar su uso y funcionamiento; y declarar y sustraer
Distritos Nacionales de Manejo Integrado. Las corporaciones autónomas
regionales en desarrollo de su competencia de administrar las reservas
forestales nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la
Ley 99 de 1993, realizarán los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos
para los fines previstos en el presente numeral, con base en los lineamientos
establecidos por este Ministerio.”
1.2
LA DEMANDA
El ciudadano Remberto
Quant González considera que los
preceptos demandados vulneran los numerales 7 y 10 del artículo 150 de la
Constitución, por las siguientes razones:
1.2.1
En relación con el aparte
demandado del numeral 10, afirma que viola el régimen de autonomía de
las corporaciones autónomas regionales previsto en el artículo 150-7 superior,
“(…) ya que coloca al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como ente
que ejerce Control y Vigilancia sobre las CARs, desconociendo que las CARs, no
se encuentran, ni adscritas, ni vinculadas al mencionado Ministerio.”
Agrega que la inspección y vigilancia que se encarga
al Ministerio de Ambiente cobija todos los asuntos a cargo de las corporaciones
autónomas regionales, “(…) incluyendo lo relativo a los asuntos de su autonomía
administrativa y financiera, y sobre los cuales no puede intervenir dicho
ministerio”.
También explica que en las sentencias C-894 de 2003 y
C-554 de 2007, la Sala Plena de la Corte Constitucional de forma enfática
señaló que las corporaciones autónomas regionales no están subordinadas al
Ministerio de Ambiente, de modo que éste no puede ejercer control funcional o
de tutela sobre las primeras. Alega que si el Ministerio no puede ejercer
dichos tipos de control, “(…) entonces como (sic) se le puede mantener una
función como la contenida en el numeral 10 del artículo 2° demandado”.
1.2.2
De otro lado, asegura que el
decreto ley 3570 de 2011 en este punto
constituye un exceso de las facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso al Presidente y, por tanto, una violación del artículo 150-10 de la
Carta. En sentir del demandante, los artículos 11 a 15 de la ley 1444 disponen que en relación con el Ministerio de Ambiente, las facultades
extraordinarias solamente se otorgaban para escindir sus funciones debido a la
creación del Ministerio de Vivienda, objetivo dentro del cual no se encuadra la
asignación de la función de inspección y vigilancia sobre las corporaciones
autónomas regionales.
También explica que la finalidad general de las
facultades extraordinarias otorgadas por la ley 1444 era modificar la
estructura de la administración pública nacional, en particular, según el
artículo 18 –literales c) y d), modificar la estructura orgánica de los
ministerios según la reorganización dispuesta por la misma ley, y reasignar
funciones y competencias entre las entidades y organismos de la administración
pública nacional. Precisa que estas facultades no comprenden la posibilidad de
asignar al Ministerio de Ambiente, funciones de vigilancia y control sobre las
corporaciones autónomas regionales.
1.2.3
Con fundamento en los mismos
argumentos acusa la parte final del numeral 14 ibídem. En particular,
reitera que el Congreso no otorgó facultades extraordinarias al Presidente para
crear nuevas funciones en cabeza de las corporaciones autónomas regionales,
como realizar estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para declarar,
reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales
Naturales, o las áreas de reserva forestal de carácter nacional. A juicio del
demandante, dichas funciones deben estar en cabeza del Ministerio de Ambiente o
de la Unidad de Parques Nacionales.
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
Solicita que las disposiciones demandadas sean
declaradas exequibles, por las siguientes razones:
1.3.1.1 Afirma que en la sentencia C-462 de 2008, la Corte
Constitucional aseguró que la competencia de inspección y vigilancia de las
corporaciones autónomas regionales no pugna con su autonomía, ya que dicha
facultad “(…) ha sido directamente asignada por la Constitución a la
administración central en su artículo 80 cuando establece que el Estado ‘deberá
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados’.” Agrega que por ello, en
dicho fallo, la Corte concluyó que las facultades de inspección y vigilancia
son connaturales a la función directiva que de suyo posee el Ministerio de
Ambiente.
Alega que estas consideraciones son aplicables al
presente caso, al punto que considera que existe cosa juzgada material en
la materia. En su criterio, “[e]l precedente es exacto: se trata de la regla
jurídica que atribuye al Ministerio encargado de la protección del medio
ambiente, la inspección y vigilancia de las Corporaciones Autónomas
Regionales.” Agrega que “[d]ado que la estructura jurídica que organiza el
sistema de protección del medio ambiente no ha sufrido modificaciones
considerables –ni en el texto constitucional ni en la regulación legal- no
existe razón alguna para que la Corte Constitucional modifique su posición
respecto de los alcances de la autonomía de las Corporaciones Autónomas
Regionales en función de la competencia de inspección y vigilancia del
Ministerio.”
1.3.1.2 De otro lado, manifiesta que el artículo 12 de la ley
1444 dispone que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible continuará
con las funciones que habían sido asignadas al Ministerio de Ambiente por las
leyes 99 y 388. Aduce que el artículo 36 de la ley 99 establece que es función
de dicho ministerio: “[a]probar los estatutos de las Corporaciones Autónomas
Regionales y las reformas que lo modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas
la debida inspección y vigilancia”. Señala que la primera parte del artículo
fue declarado inexequible, mientras la segunda parte -la referida a las
funciones de inspección y vigilancia- continúa vigente. En consecuencia, indica
que no es cierto que el Presidente haya excedido las facultades que le otorgó
la ley 1444, pues las funciones de inspección y vigilancia sobre las
corporaciones autónomas regionales ya habían sido asignadas al Ministerio de
Ambiente por la ley 99.
1.3.1.3 También expresa que el cargo formulado contra el
numeral 14 es improcedente, puesto que la función a la que hace referencia
dicha disposición ya había sido asignada a las corporaciones autónomas
regionales por el artículo 31-16 de la ley 99. Agrega que “(…) pese a que la
ley 99 no lo hubiera dicho de manera expresa –con palabras concretas-, es claro
que la competencia de administrar las reservas forestales debe tener implícita
la competencia para realizar estudios técnicos, ambientales y económicos
destinados a dicha administración y que, por tanto, la mención de dichas
funciones por parte del Decreto 3570 de 2011, no implica asignación de una
nueva competencia.” En otras palabras, afirma que “[n]o se trata pues de una
mueva competencia, sino de la misma previamente entregada, desdoblada en tres
de sus aspectos necesarios, obvios y connaturales.”
1.3.2
Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural
Solicita a la Corte que se inhiba de conocer de
la demanda o, en su defecto, que declare exequibles las disposiciones
acusadas, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:
1.3.2.1
Alega que el cargo formulado
contra el numeral 10 por violación de la autonomía de las corporaciones
autónomas regionales carece de fundamento, ya que el Ministerio de Ambiente,
como director y coordinador del Sistema Nacional Ambiental, tiene “control
sobre los asuntos ambientales”. En su criterio, “[e]l principio de autonomía no
se opone a la existencia de un control jerárquico que garantice la unidad de la
política ambiental del estado, por lo cual el superior es responsable de la
supervisión y verificación de las actividades realizadas dentro de un proceso
de concertación estatal.” También afirma que según la jurisprudencia
constitucional, las corporaciones autónomas regionales “(…) no son entidades
con autonomía absoluta, de tal que con la norma demandada permite la
intervención discrecional del Ministerio, en el ejercicio legítimo de su
potestad precedida de un propósito y finalidad razonables.”
1.3.2.2
Agrega que tampoco es cierto
que el numeral 14 cree nuevas funciones en cabeza de las corporaciones, “(…)
pues en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 ya tenía bajo su competencia la
administración de las reservas forestales, así que no se le está adicionando
competencia diferente.” También niega que el decreto acusado imponga una nueva
carga económica a las corporaciones autónomas regionales para la realización de
estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos.
1.3.2.3
Sostiene que el numeral 10 no
excede las facultades extraordinarias otorgadas por la ley 1444, toda vez que
éstas cobijan la reasignación de funciones y competencias orgánicas entre las
entidades y organismos de la administración pública nacional y entre éstos y
otros organismos del Estado. Afirma que el Ministerio de Ambiente “(…) es una
entidad de la administración pública nacional y las CAR son organismos del
estado, de tal forma, que en ningún momento se utilizó el decreto para asignar
competencias a entidades y organismos diferentes a los de la administración
pública nacional ni a entes que no fueran organismos del Estado”.
1.3.3
Departamento Administrativo
de la Función Pública (DAFP)
Defiende la constitucionalidad de los preceptos demandados, con fundamento en las
siguientes razones:
1.3.3.1
Explica que en este caso es
materialmente aplicable la ratio
decidendi de la sentencia C-462 de
2008, en la que –asegura- la Corte Constitucional admitió que el Ministerio de
Ambiente puede realizar inspección y vigilancia sobre las corporaciones
autónomas regionales. Afirma que esto se explica en que el Ministerio tiene a
su cargo los lineamientos generales de la política ambiental, el señalamiento
de las estrategias principales y la verificación de los resultados, lo cual
apareja las funciones de control y vigilancia de los organismos que tienen a su
cargo la ejecución local de la política, como las corporaciones autónomas
regionales.
1.3.3.2
De otro lado, expresa que el
literal d) del artículo 18 de la ley 1444 otorgó facultades extraordinarias al
Presidente para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las
entidades y organismos de la administración pública nacional, categoría a la
que pertenecen las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el
artículo 39 de la ley 489. En su sentir, esta última disposición prevé que la
administración pública no está integrada solamente por la Rama Ejecutiva, “(…)
sino que de ella hacen parte todos los demás organismos y entidades de
naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de
las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios
públicos del estado colombiano, lo cual incluye obviamente a las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible” (negrilla original).
1.3.3.3
Finalmente, sobre el cargo de
exceso de las facultades extraordinarias otorgadas y su falta de precisión,
alega que la Corte “(…) ha entendido que el criterio de precisión no implica
que el Congreso deba regular íntegramente la materia, o que de forma taxativa o
meticulosa establezca cuál es el contenido de los decretos que podrá dictar el
Presidente en uso de las facultades, pues un entendimiento de tal naturaleza
eliminaría cualquier efecto útil a la concesión de facultades extraordinarias”.
Agrega que el concepto de precisión “(…) se refiere a la claridad en cuanto a
la delimitación de la materia pero no al grado de amplitud de dicha ley [ley de
facultades extraordinarias]”.
1.3.4
Departamento Nacional de
Planeación (DNP)
Solicita a la Corte declarar exequibles las
disposiciones demandadas; sus argumentos se resumen a continuación:
1.3.4.1
Señala que el numeral 10 no
vulnera la autonomía de las corporaciones autónomas regionales, ya que “(…) no
busca configurar una estructura jerárquica restringiendo la autonomía
consagrada a las autoridades ambientales regionales, sino dar cumplimiento a
las funciones asignadas al Ministerio por el artículo 2 de la Ley 99 de 1993”, el cual lo designa ente rector de la gestión ambiental y, por tanto, le asigna la función de
coordinación del sector. Agrega que la función de coordinación implica la
vigilancia del cumplimiento de las políticas y normas nacionales por parte de
todos los entes nacionales, regionales, departamentales y municipales.
Finalmente, sostiene que la jurisprudencia constitucional ha precisado que “(…)
la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales no es absoluta y que su
ejercicio depende directamente de la rama ejecutiva del poder público, del
Estado central”.
1.3.4.2
Indica que los grados de
autonomía y descentralización tienen un alto amplio margen de determinación por
el legislador, y asegura que el nivel de intervención “(…) es directamente
proporcional al nivel de interés comprometido, es decir, mayor si es nacional,
menor si es regional o local”. En concordancia, explica que la autonomía de las
corporaciones autónomas regionales está limitada por la voluntad del
legislador, la incidencia nacional de los asuntos ambientales, la existencia de
un sistema unificado de gestión y la naturaleza de sus competencias para la
protección del ambiente. Por ello, aduce que es constitucional que el
Ministerio ejerza control sobre ellas, “(…) pues el tema ecológico es de
resorte de la autoridad nacional”. Finalmente, aclara que la autonomía de estas
corporaciones se refiere es a su funcionamiento interno.
1.3.4.3
Por último, manifiesta que los
preceptos demandados no desconocen el artículo 150-10 superior, pues no crean
nuevas funciones en cabeza de las corporaciones autónomas regionales, sino que
constituyen simplemente “(…) aspectos ya desarrollados y contemplados dentro de
los mecanismos de coordinación y articulación entre entidades que cumplen
labores dentro de un sistema, en este caso, constituido por la Ley 99 de 1993”. De forma subsidiaria, alega que aún si se tratase de nuevas funciones, su creación se ajusta a
la Carta, ya que “(…) es factible establecer una ‘relación de causalidad
directa e inescindible, derivada del ámbito omnicomprensivo de la función
reconocida al legislador extraordinario”, en los términos de la sentencia C-462
de 2008.
1.3.5
Ministerio de Minas y
Energía
Defiende la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en los siguientes
términos:
1.3.5.1 En relación con el cargo de violación de la autonomía
de las corporaciones autónomas regionales, recuerda que Colombia es un estado
unitario con descentralización, lo que significa –en su criterio- que las
decisiones administrativas de efecto nacional –como las de materia ambiental-
son de resorte de las autoridades nacionales, independientemente de que para su
adopción regional intervengan las autoridades descentralizadas. A continuación,
asevera que las disposiciones demandadas no vulneran la autonomía de las
corporaciones autónomas regionales “(…) porque el principio de autonomía no se
opone a la existencia de un control jerárquico que garantice la unidad de la
política ambiental del Estado”. Además, en su sentir, la articulación de la
política ambiental es una exigencia del estado unitario, y tal articulación es
una función del Ministerio de Ambiente como coordinador del Sistema Nacional
Ambiental (SINA).
De otro lado, sostiene que las corporaciones autónomas
regionales son entidades descentralizadas por servicios, lo que en su concepto
significa que su gestión “está sujeta a la coordinación de la autoridad
central” y que las corporaciones son solamente “organismos de ejecución de
políticas públicas nacionales en el orden regional, lo cual implica que las
competencias que ejercen emanan del Estado central”.
1.3.5.2  Sobre el cargo por exceder las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso, reitera que las corporaciones
autónomas regionales “(…) son organismos de ejecución de políticas públicas
nacionales en el orden regional, lo cual implica que las competencias que
ejercen emanan del Estado central y su autonomía no es absoluta, también se
reitera que la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas
Regionales, es de forma discrecional y selectiva, tal como lo dispone la
norma”, razones por las cuales asegura que el cargo es infundado.
1.3.5.3 Finalmente, respecto del numeral 14, expresa que no
representa una nueva función para las corporaciones autónomas regionales,
puesto que en la ley 99 ya estaba prevista dicha función.
1.3.6
Universidad Javeriana
1.3.6.1
La profesora Vanessa Suelt
Cock, Directora del Centro de Estudios en Derecho Constitucional, solicita
declarar inexequible el numeral 10 acusado por desconocer la autonomía
que la Constitución reconoce a las corporaciones autónomas regionales. Explica
que de conformidad con el artículo 150-7 superior, estas corporaciones cuentan
con independencia financiera, patrimonial y administrativa, especialmente
frente al Ministerio de Ambiente. Indica que por esta razón, en sentencias como
la C-894 de 2003 y C-554 de 2007, la Corte Constitucional ha declarado
inexequibles preceptos que definen dicho ministerio como superior jerárquico de
las corporaciones. Por lo anterior, afirma que “(…) resulta cuestionable desde
la vista constitucional que el Ejecutivo pretenda (…) que el Ministerio pueda
practicar investigaciones sobre las CAR, con el propósito de obtener, confirmar
y analizar información sobre su situación jurídica contable, económica y
administrativa (inspección); y pueda fiscalizar si sus actuaciones se ajustan a
la ley (vigilancia)”. Además, manifiesta que “(…) no sólo ya existen
instituciones  que desde diversas ópticas contribuyen a tal labor (V.g.r.
Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación y Contraloría
General de la República), sino que la asignación de funciones al Ministerio
supone una contravención de los mandatos constitucionales”.
1.3.6.2
También sostiene que el
numeral 10 vulnera el artículo 150-10 superior, pues la ley 1444 –en su sentir-
“(…) en manera alguna avaló la creación de funciones, como la consignada en el
numeral 10° demandado”. Agrega que “(…) hasta la expedición del decreto 3570 de
2011, la función de inspeccionar y vigilar a las Corporaciones Autónomas
Regionales no se encontraba dentro de las atribuidas al Ministerio del Medio
Ambiente, en los términos del artículo 5° de la ley 99 de 1993.”
1.3.6.3
De otro lado, señala que el
numeral 14 demandado también es inconstitucional, puesto que “(…) la ley
1444 de 2011 no contempló autorización alguna para que el Ejecutivo atribuyera
funciones a las Corporaciones Autónomas Regionales”.
1.3.7
Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible
Se opone a las pretensiones de la demanda, por
las siguientes razones:
1.3.7.1 Afirma que la función de inspección y vigilancia de
las corporaciones autónomas regionales ya había sido asignada al Ministerio por
el artículo 5 de la ley 99, el cual dispone: “Aprobar los estatutos de las
Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o
adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia”
(subraya original). Explica que el aparte subrayado fue declarado exequible por
la Corte en la sentencia C-462 de 2008.
1.3.7.2 Indica que el numeral 10 no vulnera la autonomía de
las corporaciones autónomas regionales, toda vez que (i) el Ministerio
de Ambiente, “(…) como director y coordinador de Sistema Nacional Ambiental
–SINA, tiene control sobre los asuntos ambientales”; (ii) “(…) el
principio de autonomía no se opone a la existencia de un control jerárquico que
garantice la unidad de la política ambiental del estado”; y (iii) la
autonomía no implica soberanía y debe ceder ante intereses nacionales de mayor
monta, como la protección del ambiente.
1.3.7.3 Respecto del numeral 14 censurado, asevera que tampoco
lesiona la autonomía de las corporaciones porque éstas “(…) en el artículo 31
de la Ley 99 ya tenía[n] bajo su competencia la administración de las reservas
forestales”. Adicionalmente, aduce que la función de realizar estudios técnicos
y socioeconómicos para los fines previstos en el numeral 14, estaba en cabeza
del Ministerio y el decreto censurado simplemente trasladó la función al amparo
de la ley 1444, la cual entregó facultades extraordinarias para reasignar
funciones y competencias orgánicas entre entidades y organismos de la
Administración.
1.3.8
Federación Colombiana de
Municipios
Solicita declarar inexequibles los preceptos
demandados con apoyo en los siguientes argumentos:
1.3.8.1 Para comenzar, asevera que el decreto acusado es amigo
de la autoridad y está amenazado por los demonios de la autocracia.
1.3.8.2 Luego afirma:
“El hecho de que la ley se limite a atribuir a un
ministerio la inspección y vigilancia sobre un órgano constitucionalmente
autónomo, sin avanzar ni un ápice acerca del contenido de esa atribución ni
mucho menos en los desarrollos concretos, es una invitación para que en la
práctica tal potestad reduzca a los viejos lazos de adscripción y vinculación
que son propios del derecho administrativo clásico, manifestaciones del control
de tutela que en mala hora los estudiosos franceses idearon para atar bajo el
yugo del poder central a los entes que se crearon con una falsa aureola de
autonomía.
(…)
En otras palabras, la Federación no considera que la
atribución sea per se inconstitucional, pero opina que el modo como se ha
establecido en la norma acusada sí lo es en tanto y cuanto la ley misma no se
ocupó de indicar en qué casos procede inspección y vigilancia, de qué manera
debe ejercerse, cuáles medidas pueden dictarse respecto de cuáles situaciones,
hasta qué punto puede el Ministerio llegar a incidir en la gestión de las
corporaciones, de qué manera el control ha de limitarse a lo estrictamente
ambiental dejando a salvo lo puramente administrativo y presupuestal de la
entidad.”
1.3.8.3 Finalmente, explica que comparte la argumentación del
demandante en el sentido de que la ley 1444 no otorgó facultades al Presidente
para crear nuevas funciones, como las contenidas en los numerales demandados.
1.3.9
Intervenciones
extemporáneas
La Universidad del Sinú sostiene que los apartes
demandados no desconocen la Constitución, “(…) como quiera que el artículo 38
[de la ley 489] establece la conformación de la estructura estatal, y las CARS
hacen parte de esa estructura estatal como entidades especializadas por
servicios, a lo que se refiere el Decreto Ley 3570 es al control de tutela que
se ejerce sobre las entidades con autonomía administrativa y financiera, además
de ello lo dispuesto en el artículo 80 de la carta política le confiere esa
vigilancia al presidente de la república, por ello creemos en la
constitucionalidad del decreto ley en mención”.
1.4
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador solicita a la Corte estarse a lo
resuelto en la sentencia que decida la demanda contra el artículo 18 de la ley
1444, radicada bajo la referencia D-8629, si en ella la Corte declara
inexequible dicha disposición; o, en su defecto, declarar exequibles las
expresiones demandadas en esta oportunidad. Sus argumentos se resumen a
continuación:
1.4.1
Asegura que respecto de
numeral 10, ha operado el fenómeno de cosa juzgada material, ya que en
la sentencia C-468 de 2008, la Corte Constitucional sostuvo que no se opone a la
Carta la facultad del Ministerio de Ambiente de ejercer inspección y vigilancia
sobre las corporaciones autónomas regionales. Agrega que dicho fallo además
pone en evidencia que tal función no es nueva, sino que ya había sido prevista
por la ley 99, de modo que la afirmación del demandante en este sentido carece
de sustento.
1.4.2
De otro lado, afirma que el
numeral 14 no desconoce la autonomía de las corporaciones autónomas regionales,
toda vez que, tal como señala el artículo 30 de la ley 99, dichas entidades
deben desarrollar su objeto “(…) conforme a las regulaciones, pautas y
directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”.
2
CONSIDERACIONES
2.1
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 5°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de la
referencia, pues las disposiciones acusadas hacen parte de un decreto ley
dictado por el Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias.
2.2
PROBLEMA JURÍDICO
2.2.1
El demandante considera que
los apartes acusados de los numerales 10 y 14 del artículo 2 del decreto ley
3570 de 2011, vulneran los numerales 7 y 10 del artículo 150 superior, por las
siguientes razones:
En primer lugar,
alega que el numeral 10, en tanto otorga al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible la función de ejercer inspección y vigilancia sobre las
corporaciones autónomas regionales, desconoce la autonomía que la Carta,
especialmente el artículo 150-7, reconoce a dichos entes. Específicamente,
asevera que la concesión de tal función coloca al Ministerio en posición de
superioridad jerárquica respecto de las corporaciones, lo que se opone a su
régimen de autonomía.
En segundo lugar, sostiene que el Presidente, al expedir las expresiones
demandadas, excedió las facultades legislativas extraordinarias que le concedió
el Congreso por medio de la ley 1444, ya que, en su criterio: (i) los artículos 11 a 15 de la ley 1444 disponen que en relación con el Ministerio de Ambiente, las facultades extraordinarias
solamente se otorgaban para escindir sus funciones debido a la creación del
Ministerio de Vivienda, finalidad dentro de la que no encuadra la asignación al
Ministerio de Ambiente de la función de ejercer vigilancia y control sobre las
corporaciones autónomas regionales o la entrega a estas últimas de la función
de llevar a cabo estudios técnicos, sociales y ambientales para la delimitación
de parques naturales nacionales, áreas de reserva forestal nacionales y
distritos nacionales de manejo integrado; y (ii) el artículo 18 de la
ley 1444 solamente autoriza la reasignación de competencias y funciones entre
entidades de la administración pública nacional, es decir, la redistribución de
competencias y funciones ya existentes, facultad que no comprende la creación
de nuevas funciones en cabeza de las corporaciones autónomas regionales, como
las previstas en el aparte acusado del numeral 14.
2.2.2
La profesora Vanessa Suelt
Cock de la Universidad Javeriana y la Federación Colombiana de Municipios
apoyan la solicitud de inexequibilidad de los numerales 10 y 14 (parciales) del
artículo 2 del decreto ley 3570 de 2011, por las siguientes razones: La primera
(i) considera que el numeral 10 efectivamente desconoce la autonomía que
la Constitución reconoce a las corporaciones autónomas regionales. En su
sentir, el artículo 150-7 superior se opone a que el Ministerio de Ambiente
“(…) pueda practicar investigaciones sobre las CAR, con el propósito de
obtener, confirmar y analizar información sobre su situación jurídica contable,
económica y administrativa (inspección); y pueda fiscalizar si sus actuaciones
se ajustan a la ley (vigilancia)”; y (ii) estima que la ley 1444 no
otorgó facultades al Presidente para establecer o redistribuir las funciones
previstas en los apartes acusados.
Por su parte, la Federación (i) argumenta que
el decreto demandado parcialmente es de marcado corte centralista; (ii)
censura que no haya especificado “(…) en qué casos procede inspección y
vigilancia, de qué manera debe ejercerse, cuáles medidas pueden dictarse
respecto de cuáles situaciones, hasta qué punto puede el Ministerio llegar a
incidir en la gestión de las corporaciones, de qué manera el control ha de
limitarse a lo estrictamente ambiental dejando a salvo lo puramente
administrativo y presupuestal de la entidad”; (iii) y apoya el argumento
de que la ley 1444 no otorgó facultades al Presidente para crear nuevas
funciones, como las contenidas en los numerales demandados.
2.2.3
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural,
Minas y Energía, y Ambiente y Desarrollo Sostenible, el DAFP y el DNP se oponen
a las pretensiones de la demanda, puesto que estiman lo siguiente:
En relación con el cargo por violación de la autonomía
de las corporaciones autónomas regionales, afirman que (i) las
facultades de inspección y vigilancia en materia ambiental son implícitamente
asignadas por el artículo 80 de la Constitución a la administración central, en
tanto establece que corresponde al Estado prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental; (ii) existe cosa juzgada material en este caso,
pues en la sentencia C-462 de 2008, la Corte Constitucional declaró ajustada a la
Carta la facultad del Ministerio de Ambiente de ejercer inspección y vigilancia
sobre las corporaciones autónomas regionales, ratio decidendi que sigue
siendo válida, ya que no ha variado el parámetro de control constitucional; (iii)
el Ministerio de Ambiente, como director y coordinador del SINA, debe
contar con mecanismos de control que garanticen la unidad de la política
ambiental, sin que ello signifique que se halle en superioridad jerárquica
frente a las corporaciones; en sentir de los intervinientes, tal control es una
exigencia del Estado unitario; (iv) la autonomía de las corporaciones
autónomas regionales no es absoluta, pues está sujeta a configuración legal y,
en todo caso, debe ceder ante limitaciones razonables, como la prevista en el
numeral 10 censurado, en búsqueda de la protección de un interés de alcance
nacional como el ambiente sano. En este orden, aseveran que la autonomía de las
corporaciones se reduce a materias financieras y administrativas; (v) las
corporaciones autónomas regionales son entes descentralizados por servicios del
orden nacional, lo que significa que sus funciones emanan del poder central y,
por tal motivo, su gestión debe sujetarse a las políticas nacionales en materia
ambiental.
Respecto al cargo por exceso de las facultades
extraordinarias, aseveran que (i) la facultad de ejercer inspección y
vigilancia sobre las corporaciones autónomas regionales ya había sido otorgada
al Ministerio de Ambiente por el artículo 36 de la ley 99; (ii) la
función de las corporaciones de realizar los estudios técnicos, sociales y ambientales necesarios para la
delimitación de las reservas forestales nacionales emana directamente del
artículo 31-16 de la ley 99 en tanto encarga a las corporaciones la
administración de dichas áreas; (iii) aún si las anteriores fueran
nuevas funciones, su creación no desconoce el artículo 150-10 superior, puesto
que guardan una relación de causalidad directa con la finalidad para la que se
otorgaron las facultades; (iv) la ley 1444 concedió facultades
extraordinarias al Presidente para la reasignación de competencias y funciones
orgánicas entre entidades y organismos de la administración pública nacional y
otros organismos del Estado, categorías a las que pertenecen tanto el
Ministerio de Ambiente como las corporaciones autónomas regionales. En
particular, el DAFP asegura que el artículo 39 de la ley 489 prevé que la
administración pública no está integrada solamente por la Rama Ejecutiva, sino
que de ella hacen parte todos los demás organismos de naturaleza pública que de
manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios públicos, concepto que incluye a
las corporaciones autónomas regionales.
2.2.4
Finalmente, el Ministerio
Público solicita a la Corte declarar exequibles los apartes demandados, puesto
que considera que (i) respecto del numeral 10, existe cosa juzgada
material, ya que en la sentencia C-468 de 2008, la Corte Constitucional sostuvo
que no se opone a la Carta la facultad del Ministerio de Ambiente de ejercer
inspección y vigilancia sobre las corporaciones autónomas regionales; (ii) dicho
precepto además no excede las facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso, ya que la función otorgada allí ya existía en la ley 99, como lo pone
en evidencia la sentencia C-468 de 2008; y (iii) el numeral 14 no se
opone a la autonomía de las corporaciones autónomas regionales, pues dicha
autonomía debe ejercerse “(…) conforme a las regulaciones, pautas y directrices
expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”.
2.2.5
En este orden de ideas,
corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿la
asignación al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la función de
inspección y vigilancia sobre las corporaciones autónomas regionales vulnera el
artículo 150-7 superior? y (ii) el Presidente de la República, al
expedir las disposiciones acusadas, ¿excedió las facultades extraordinarias que
le otorgó el Congreso mediante la ley 1444 y, de esta forma, desconoció el
artículo 150-10 de la Carta?
Para resolver el primer problema jurídico, la Sala
debe determinar: (a) si existe cosa juzgada material en el presente caso,
teniendo en cuenta que en la sentencia C-468 de 2008, la Corte se ocupó de una
función similar asignada al Ministerio de Ambiente por la ley 99; (b) cuál
es la naturaleza constitucional y el contenido de la autonomía que la Carta
reconoce a las corporaciones autónomas regionales; y (c) en qué
consisten las facultades de inspección y vigilancia.
Para resolver el segundo problema jurídico, la Sala
abordará los criterios que esta Corporación ha empleado para determinar cuándo
el Presidente excede las facultades que le otorga el Congreso para actuar como
legislador extraordinario.
2.3
EXAMEN DEL CARGO CONTRA EL
NUMERAL 10 (PARCIAL) DEL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO LEY 3570 DE 2011 POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS
REGIONALES
2.3.1
La cosa juzgada
constitucional
2.3.1.1
La administración de justicia
tiene la finalidad de contribuir a la resolución de conflictos sociales. Por
esta razón las decisiones que adoptan los jueces, en tanto buscan poner punto
final a una controversia, hacen tránsito a cosa juzgada, lo que significa que
los fallos son inmutables, vinculantes y definitivos. Con fundamento en estas
características, la Corte ha señalado que la institución de la cosa juzgada
cumple al menos dos funciones: una negativa, que consiste en prohibir a los
funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una
función positiva, referida a proveer seguridad a las relaciones jurídicas.[1]
Como dispone el artículo 243 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 46 y 48 de la ley 270 de 1996 y el
artículo 22 del decreto 2067 de 1991, el efecto de cosa juzgada también se
predica de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en cumplimiento
de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta. En el
contexto del control constitucional de las disposiciones de rango legal, la
cosa juzgada propende por la seguridad jurídica y el respecto de la confianza
legítima, en la medida en que evita que se reabra el juicio de
constitucionalidad de una norma ya examinada y que un contenido normativo
declarado inexequible sea reintroducido en el ordenamiento jurídico. Además,
contribuye a racionalizar las decisiones de la Corporación, puesto que exige
que sus decisiones sean consistentes y hagan explícita la ratio decidendi,
así como su fundamento constitucional.[2]
2.3.1.2 La existencia de cosa juzgada es fácil de identificar
cuando un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
demanda una disposición que en una providencia previa fue declarada
inexequible. En esta hipótesis la disposición contraria a la Carta desaparece
del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si se presentan demandas contra
ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse.
2.3.1.3 La situación es más compleja cuando en un pronunciamiento
previo, la Corte declaró exequible la misma disposición acusada. En estos
casos, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto
sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo
contenido normativo del mismo precepto examinado y (ii) sobre cargos
idénticos a los analizados en ocasión anterior.[3] La identidad de cargos
implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a
los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada
por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta;
mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar el
contexto en el que se aplica la disposición desde el punto de vista de la
doctrina de la Constitución viviente.
2.3.1.4 Existen eventos en los que en apariencia una
controversia constitucional es similar a otra ya analizada por la Corte, pero
que examinada más a fondo, contiene diferencias desde alguna o las dos
perspectivas anteriores que hacen imposible hablar de la presencia de cosa
juzgada constitucional en sentido estricto. Ejemplo de esos casos son los que la
Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa juzgada relativa,
la cosa juzgada aparente y la cosa juzgada material, entre
otras.
Según la jurisprudencia constitucional, la cosa
juzgada relativa se presenta cuando una declaración de exequibilidad se
circunscribe exclusivamente a los cargos analizados en la respectiva sentencia,
razón por la cual en el futuro pueden analizarse nuevas demandas por cargos
distintos contra la misma disposición.[4] No siempre esta
limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo, como ocurre en
el caso de la cosa juzgada relativa explícita. Puede ocurrir que por
errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su declaración de manera
expresa, pero tal restricción se desprenda de la ratio decidendi de la
respectiva providencia. Esta hipótesis ha sido categorizada por la Corte bajo
el nombre de la cosa juzgada relativa implícita.[5]
Los casos en los que se ha empleado el concepto de cosa
juzgada aparente son aquellos en los que, pese a que la Corte ha declarado
exequible sin condicionamiento una disposición en una sentencia previa, en
realidad en ese fallo no se examinó la constitucionalidad de un contenido
normativo nuevamente demandado, de modo que la Corte puede volver a ocuparse de
la constitucionalidad del precepto, en particular, del contenido normativo que
en la nueva demanda se censura.[6] No abocar conocimiento,
como se indicó en la sentencia C-397 de 1995, “(…) implicaría simplemente tener
por fallado lo que en realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la
verdad procesal, voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la
prevalencia del derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido
confiada por el Constituyente (artículo 241 C.P.)”[7].
La llamada cosa juzgada material, de acuerdo
con jurisprudencia reciente de esta Corporación, se presenta en dos hipótesis: (i)
cuando un contenido normativo declarado inexequible es reproducido por una
nueva disposición legal que es acusada en otra demanda; en estos casos, la
Corte debe nuevamente declarar inexequible el contenido normativo, no por
existencia en estricto sentido de cosa juzgada –pues se trata de cuerpos
legales diferentes- sino por violación de la prohibición del artículo 243
superior; y (ii) cuando un contenido normativo declarado exequible por la
Corte y reproducido en una nueva disposición, es demandado por las mismas
razones que dieron lugar al pronunciamiento anterior; en estos casos, si bien
no existe cosa juzgada porque los contenidos normativos hacen parte de
preceptos diferentes, la Corporación debe seguir el precedente fijado en el
fallo primigenio, salvo que existan razones poderosas para apartarse, en los
términos de la jurisprudencia constitucional.[8]
Por último, existen casos en los que aunque la Corte
se enfrenta a demandas contra una disposición examinada previamente frente a
cargos idénticos, tanto desde el punto de vista del concepto de violación como
de los contenidos constitucionales considerados vulnerados, ha concluido que no
existe cosa juzgada en estricto sentido, toda vez que un cambio en el contexto
de aplicación de la disposición impide hablar de identidad de contenidos
normativos.[9]
2.3.1.5 En resumen, cuando la Corte se enfrenta a una demanda
contra una norma declarada exequible en oportunidad previa, solamente podrá
declarar la existencia de cosa juzgada constitucional cuando exista (i)
identidad de contenido normativo y de disposición acusada, lo que exige un
análisis del contexto de aplicación de la norma, e (ii) identidad de
cargos tanto desde el punto de vista de la norma constitucional que se
considera desconocida, como del hilo argumentativo del concepto de violación.
2.3.2
En la sentencia C-462 de
2008 se declaró exequible un contenido normativo idéntico al del aparte acusado
del numeral 10, pero que hace parte de una disposición diferente
2.3.2.1 En la sentencia C-462 de 2008[10],
la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 16 y 36 del artículo 5º de la ley 99 de
1993. Para examinar si el precedente sentado en dicha providencia es aplicable
al presente caso, interesa a la Sala en particular los cargos que se formularon
contra el numeral 36, cuyo texto es similar al que ahora es censurado:
“ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al
Ministerio del Medio Ambiente:
(…)
36) Aprobar los estatutos de las Corporaciones Autónomas
Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre
ellas la debida inspección y vigilancia” (negrilla fuera del texto).
En esa oportunidad, el demandante alegaba que dicho
numeral desconoce el artículo 150-7 de la Carta, ya que “(…) en la medida en que el Ministerio no tiene potestad de
control sobre las CAR, tampoco tiene la potestad de aprobar los estatutos de
estos entes, ni las reformas que los modifiquen o adicionen. Advierte que uno
de los rasgos de la autonomía de las CAR consiste en darse sus propios
estatutos, por lo que no concuerda con dicha condición el que el Ministerio de
Medio Ambiente deba aprobar los estatutos.”
2.3.2.2 Pese a que el demandante no formuló una acusación
concreta contra la función del Ministerio de Ambiente de ejercer inspección y
vigilancia sobre las corporaciones autónomas regionales, la Corporación sí se
ocupó de este contenido normativo y lo declaró exequible, por las siguientes
razones:
La Sala explicó que la facultad del Ministerio de
ejercer inspección y vigilancia sobre las corporaciones “(…) ha sido
directamente asignada por la Constitución a la administración central en su
artículo 80 cuando establece que el Estado ‘deberá prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados.”
Agregó que la suprema dirección de la política
ambiental a cargo de “(…) las autoridades administrativas del orden nacional
apareja las funciones de control y vigilancia de los organismos que tienen a su
cargo la ejecución local de dicha política”.
Indicó que la autonomía de las corporaciones autónomas
regionales no es absoluta, pues “(…) consiste en el ejercicio más o menos
independiente de las funciones asignadas, pero sometido a las directivas
generales fijadas por la autoridad central”, en este caso, el Ministerio de
Ambiente. En concordancia, aseveró que “[n]o estaría jurídicamente justificado
que la administración central en un estado unitario ostentara la facultad de
definir la política ambiental pero estuviera desposeída de la potestad de
vigilar el cumplimiento de dicha política. La facultad de inspección y vigilancia
es, entonces, connatural a la función directiva que de suyo posee el
Ministerio.”
Precisó que “(…) las funciones que ejercen las
Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de las competencias asignadas a
las autoridades administrativas del Estado y en tanto están encaminadas a la
realización de fines constitucionales que involucran el destino de la nación,
se encuentran bajo la supervisión de la administración central del Estado. Esta
supervisión, que se traduce en las competencias de inspección y vigilancia, es
la herramienta de control que hace posible la unidad de la política ambiental.”
Afirmó que en tanto la Constitución no delimita el
alcance del principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales,
el legislador goza de libertad de configuración en la materia, libertad que
“(…) le permite establecer (…) que las Corporaciones Autónomas Regionales
estarán sometidas al control y vigilancia del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial”
Por último, aseveró que tal libertad de configuración,
sumada al hecho de que en materia ambiental impera le principio de unidad de
gestión, lleva a concluir “(…) que mientras el legislador no disponga una
intervención de la autoridad central que verdaderamente impida que estas
Corporaciones ejerzan sus competencias, como ocurrió en el caso de la
aprobación de los estatutos, dicho control se encuentra plenamente
justificado”.
Con fundamento en estas consideraciones, se resolvió
lo siguiente:
“SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “Aprobar los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales y
las reformas que los modifiquen o adicionen y”, contenida en el numeral 36
del artículo 5º de la Ley 99 de 1993. La expresión “ejercer sobre ellas la
debida inspección y vigilancia”, contenida en la misma norma, se declara EXEQUIBLE
por las razones expuestas en esta providencia.”
2.3.2.3 La Sala observa que el contenido normativo declarado
exequible en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-462 de
2008, es idéntico al del aparte acusado del numeral 10 del artículo 2 del
decreto ley 3570 de 2011. En efecto, en esta oportunidad se demanda el
siguiente aparte:
“Artículo 2°. Funciones. Además de las funciones
determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de
1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
cumplirá las siguientes funciones:
(…)
10. Ejercer la inspección y vigilancia de las
Corporaciones Autónomas Regionales, (…)”
Aunque existe una pequeña variación en la redacción,
se trata del mismo contenido normativo, este es, la asignación al Ministerio de
Ambiente de la función de ejercer vigilancia y control sobre las corporaciones
autónomas regionales. En ningunos de los dos casos se precisa un ámbito
temático específico de aplicación, ni otra restricción que se oponga a la
afirmación de que se trata de la misma función.
2.3.2.4 No obstante, como dichos contenidos se hallan en
disposiciones de orden legal diferentes, la Sala no puede hablar en estricto
sentido de la existencia de cosa juzgada constitucional, lo que no obsta para
que examine si la ratio decidendi de la sentencia C-462 de 2008 debe aplicarse en el
presente caso en virtud de la obligatoriedad del precedente constitucional y de
los principio de igualdad y seguridad jurídica, entre otros.[11]
2.3.3
No existen razones que
justifiquen apartarse del precedente sentado en la sentencia C-462 de 2008
2.3.3.1 Como ha indicado la jurisprudencia constitucional,
nada obsta para que un contenido normativo declarado exequible sea reproducido
por el legislador[12]. Sin embargo, cuando el
precepto nuevo que contiene dicho contenido normativo es demandado nuevamente
con base en los mismos cargos, la Corte debe examinar si la ratio decidendi
que fundamentó el fallo de constitucionalidad previo es aplicable para resolver
la nueva demanda o, por el contrario, la norma adquirió un alcance o unos
efectos distintos, o existen otras razones poderosas de orden
constitucional para apartarse del precedente y emitir un pronunciamiento de
fondo en sentido diferente.
Para determinar si un contenido normativo ha adquirido
alcance o efectos distintos con el paso del tiempo, la Corte ha empleado, entre
otros, los siguientes criterios:
En primer lugar, la Corte ha acudido al
examen del referente constitucional en el que el contenido normativo se
justifica y al amparo del cual se examina su constitucionalidad[13];
así, un cambio de los preceptos constitucionales a la luz de los cuales se
examina la constitucionalidad de una norma puede justificar un nuevo
pronunciamiento de fondo.
En segundo lugar, es necesario analizar el contexto
normativo en el que se aplica la norma, es decir, la legislación y otras
disposiciones conexas o que le sirven de marco hermenéutico[14].
Así, un cambio en el contexto legal (por ejemplo, por la expedición de un nuevo
código en la materia) puede hacer necesario un cambio del precedente.
En tercer lugar, es preciso estudiar el
contexto social, económico, cultural, etc. en que el contenido normativo se
aplica. Una transformación del entorno puede poner en evidencia la necesidad de
que el juez modifique su interpretación de los principios constitucionales “(…)
para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva - aún cuando
no haya habido cambios formales en el texto fundamental”[15],
al amparo de la doctrina de la constitución viviente.[16]
Sobre esta última hipótesis, la Corte explicó lo siguiente en la sentencia
C-774 de 2001[17]:
“El concepto de ‘Constitución viviente’ puede
significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos,
sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no
resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es expresión,
precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -,
un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en
significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora
deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos
casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el
nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser
contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y
permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución
jurídica.”
No obstante, como se indicó en la sentencia C-836 de
2001[18], no basta con que el
juez argumente que el contexto social, político, cultural, etc. ha cambiado; es
necesario que su variación “(…) tenga injerencia sobre la manera como se había
formulado inicialmente el principio jurídico que fundamentó cada aspecto de la
decisión, y que el cambio en la jurisprudencia esté razonablemente justificado
conforme a una ponderación de los bienes jurídicos involucrados en el caso
particular.”[19]
Por último, esta Corporación ha señalado que es
posible apartase del precedente cuando, a partir de un nuevo examen, se concluya
que la doctrina anterior es “errónea” “(…) por
ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se
fundamenta el ordenamiento jurídico”[20]. En tal hipótesis, la
autoridad judicial debe cambiar el precedente para “(…) evitar prolongar en el
tiempo las injusticias del pasado”.
En estos casos, la doctrina constitucional ha dejado
claro que las autoridades judiciales deben explicar de manera clara, amplia y
suficiente las razones por las cuales deciden apartarse del precedente y
modificar su posición, en virtud de los principios de publicidad, respeto de
los actos propios y confianza legítima, entre otros[21].
Además, cuando la razón de su separación del precedente es el presunto error de
las argumentaciones precedentes, el juez debe desvirtuar dichos argumentos y
sustentar las nuevas premisas de su decisión[22].
2.3.3.2 En el presente caso y conforme a las consideraciones
anteriores, la Sala observa que no existen razones para apartarse del
precedente sentado en la sentencia C-462 de 2008, como a continuación se
analiza:
Para empezar, no se ha producido una variación del
referente constitucional a la luz del cual el contenido normativo acusado fue
examinado en la sentencia C-462 de 2008. Como se explicó en la consideración
2.3.2, la Corte llegó a la conclusión de que no se opone a la Carta que el
Ministerio de Ambiente ejerza inspección y vigilancia sobre las corporaciones
autónomas regionales, después de analizar los artículos 80 (deber del Estado de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental), 150-7 (reconoce la
autonomía de las corporaciones, pero encarga al legislador regular su
funcionamiento y delimitar el alcance de tal autonomía) y 189 (funciones del
Presidente como jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; en
particular, se examinó el numeral 22 sobre la función del Presidente de ejercer
inspección y vigilancia sobre la prestación de servicios públicos) de la
Constitución. Desde 2008, dichos preceptos constitucionales no han
experimentado ningún cambio.
Tampoco se ha transformado el contexto legal en el que
el contenido normativo acusado debe aplicarse. En efecto, en la sentencia C-462
de 2008, la Corporación examinó e interpretó el contenido normativo en cuestión
en el marco de las leyes 99 (crea el SINA y delimita las funciones de sus
órganos, entre ellos, el Ministerio de Ambiente y las corporaciones autónomas
regionales) y 489 (sobre la organización y funcionamiento de las entidades del
orden nacional, en particular la Corte estudió e interpretó el precepto acusado
en el marco de los mecanismos de control administrativo). Estas leyes, en su
esencia, no han sufrido reformas trascendentales. De otro lado, el decreto ley
3570 de 2011 tiene por objeto redistribuir las funciones en materia de vivienda
y ambiente que antes estaban concentradas en un solo ministerio, de modo que lo
que hace es precisar quién, en adelante, será responsable de las competencias
que antes estaban previstas en la ley 99 para el Ministerio de Ambiente; se
trata de una reorganización de funciones y responsabilidades que ya habían sido
previstas por la ley 99.
Por otra parte, no se ha presentado ningún cambio
significativo en el entorno social, económico, cultural, político, etc. en que
el contenido normativo se aplica, simplemente hubo una escisión y
reorganización de algunos ministerios –ley 1444- con el fin de mejorar la capacidad
reguladora del Estado en ámbitos fundamentales de la actividad económica,
política y social[23].
Finalmente, la Sala no estima que haya razones de
orden constitucional que justifiquen variar el precedente fijado en la
sentencia C-462 de 2008. La Sala concuerda y reitera la jurisprudencia
constitucional en los siguientes puntos, por cuanto son producto de una
interpretación razonable de varios preceptos constitucionales:
(i) Si bien
es cierto el artículo 150-7 superior reconoce autonomía a las corporaciones
autónomas regionales, tal autonomía no es absoluta; debe entenderse en el marco
del Estado unitario previsto en el artículo 1° de la Carta y está sujeta a
configuración legislativa, en tanto la propia Carta no delimita sus alcances y
contenido[24].
(ii) Las
corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden
nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los
órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de
administración de los recursos naturales y planificación y promoción del
desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental[25],
pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos
estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar
o variar sus decisiones[26] -lo que no se opone a
los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún
ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo[27].
(iii) La
autonomía de las corporaciones autónomas regionales no tiene el mismo alcance
de la autonomía que la Constitución reconoce como garantía institucional a las
entidades territoriales; la autonomía de las entidades territoriales es
principalmente de entidad política y su núcleo fue delimitado directamente por
el Constituyente en los artículos 287, 298, 311 y 317 superiores, entre otros;
por otra parte, la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es
principalmente de carácter administrativo, orgánico y financiero[28],
y desde el punto de vista político, solamente se concreta en la expedición de
regulaciones y la fijación de políticas ambientales en su jurisdicción en
aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados
por ésta, con sujeción a los principios de rigor subsidiario y gradación
normativa previstos en el artículo 63 de la ley 99[29].
(iv) La prevención
y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una
responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés
que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La
entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado
de todas las autoridades del Estado; esta razón llevó a la creación del SINA en
1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el
Ministerio de Ambiente- encargado de emir regulaciones, definir la política
ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de
otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar
sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el
diseño de la política[30]. Dentro de este diseño
institucional que ha avalado la jurisprudencia constitucional y en vista de la
entidad del interés en juego, se justifica que el Ministerio tenga a su
disposición herramientas como la evaluación y control preventivo[31],
y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las
corporaciones autónomas regionales, con el fin de verificar la implementación
de la política y evaluar sus resultados. Como a continuación se examinará, se
trata de herramientas de control leve que en ningún caso autorizan al
Ministerio a variar las decisiones de las corporaciones sino que sirven para
establecer un dialogo con éstas y las autoridades de control.
2.3.4
Razones adicionales que
apoyan la exequibilidad del aparte acusado: alcance de los mecanismos de
inspección y vigilancia
La Sala considera que en tanto las funciones de
inspección y vigilancia no otorgan poder a quien las ejerce, para modificar las
decisiones de la autoridad sujeta a dichos controles, estos mecanismos son
compatibles con el régimen de autonomía de las corporaciones autónomas
regionales, de conformidad con las consideraciones anteriores. Los fundamentos
de esta conclusión son analizados a continuación:
2.3.4.1 No existe una definición unívoca y de orden legal de
las actividades de inspección, vigilancia y control. Si bien la propia
Constitución, en artículos como el 189, emplea estos términos, ni el
constituyente ni el legislador han adoptado una definición única aplicable a
todas las áreas del Derecho.
En ausencia de una definición legal única, resulta
útil acudir al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Según
este compendio, inspección significa “[a]cción y efecto de inspeccionar”; a su
turno, el término inspeccionar es definido como “[e]xaminar, reconocer
atentamente”. Por otra parte, el significado de vigilancia acopiado por este
diccionario es: “[c]uidado y atención exacta en las cosas que están a cargo de
cada uno”, mientras el verbo vigilar es definido como “[v]elar sobre alguien o
algo, o atender exacta y cuidadosamente a él o a ello”. Finalmente, el término
control significa “[c]omprobación, inspección, fiscalización, intervención”.
Estas definiciones no ilustran con claridad las
diferencias entre los términos. Por ello, para tratar de delimitarlos, también
puede ser de ayuda examinar las definiciones que para materias específicas, ha
adoptado el legislador. Por ejemplo, la ley 142 de 1994 “Por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones”, si bien es cierto no define el alcance de estas herramientas,
alude a algunas de las actividades que cobijan: en su artículo 53 prevé que en
virtud de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, dicha entidad debe (i) “(…)
establecer los sistemas de información que deben organizar y mantener
actualizados las empresas de servicios públicos para que su presentación al
público sea confiable”, y (ii) “(…) establecer, administrar, mantener y operar un
sistema de información que se surtirá de la información proveniente de los
prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y
vigilancia, para que su presentación al público sea confiable”.
En el ámbito de la prestación de servicios de salud,
el artículo 35 de la ley 1122 de 2007 define las funciones de inspección,
vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud así:
“A. Inspección: La inspección, es el conjunto de
actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven para solicitar,
confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la
situación de los servicios de salud y sus recursos, sobre la situación
jurídica, financiera, técnica-científica, administrativa y económica de las
entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud
dentro del ámbito de su competencia.
Son funciones de inspección entre otras las visitas,
la revisión de documentos, el seguimiento de peticiones de interés general o
particular y la práctica de investigaciones administrativas.
B. Vigilancia: La vigilancia, consiste en la
atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir, prevenir,
orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del
financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de salud, atención al
usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la
Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el
Sistema General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de este.
C. Control: El control consiste en la atribución de la
Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la
superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera,
económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y
sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por
acción o por omisión.”
La jurisprudencia constitucional también ha
establecido algunas diferencias útiles para resolver el caso bajo estudio. Por
ejemplo, en la sentencia C-782 de 2007[32], la Corporación explicó
que “(…) la inspección y vigilancia no implica, de un lado, modificación del
sujeto controlado, ya que lo que se busca es que éste se acomode a la ley”, y
luego agregó: “[e]n síntesis, inspección
y vigilancia no significa más que verificar que el sujeto, entidad u órgano
controlado en relación con determinadas materias u ámbitos jurídicos se ajuste
a la ley”.
2.3.4.2 A partir de los anteriores criterios, es posible
concluir que, en términos generales, las funciones de inspección, vigilancia y
control se caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección
se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o
documentos en poder de las entidades sujetas a control, (ii) la vigilancia
alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada,
y (iii) el control en estricto
sentido se refiere a la posibilidad
del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta
la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones.
Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia
podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya
finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras
el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir
directamente en las decisiones del ente sujeto a control.
2.3.4.3 Por tanto, las
funciones de inspección y vigilancia,
en tanto no habilitan al organismo que las ejerce para revocar decisiones del
ente sujeto a control o para ordenarle adoptar correctivos, no son
incompatibles con la autonomía de las corporaciones autónomas regionales; su
poder de decisión se mantiene intacto y los hallazgos derivados de la
inspección y vigilancia servirán para que las corporaciones voluntariamente
adopten correctivos o para que los organismos de control –como la Contraloría o
la Procuraduría- inicien los procesos correspondientes.
2.3.4.4 No obstante, los alcances específicos de las funciones
de inspección y vigilancia deberán ser precisados por el legislador, como ha
señalado esta Corporación en varias decisiones, pues se trata de una materia
sujeta a reserva de ley[33]. Además, es necesario
aclarar que tales funciones únicamente pueden ser ejercidas por el Ministerio
de Ambiente respecto de las corporaciones autónomas regionales, en materias
estrictamente ambientales, puesto que su justificación –como ya se explicó- se
halla en la naturaleza del bien jurídico en juego –el ambiente- y en el papel del
Ministerio como coordinador del SINA y la política ambiental del país.
2.4
EXAMEN DEL CARGO POR
PRESUNTO EXCESO EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS POR
LA LEY 1444
2.4.1
El ejercicio de facultades
legislativas extraordinarias por el Presidente de la República en vigencia de la
Constitución de 1991
2.4.1.1
El artículo 150-10 de la
Constitución permite al Congreso revestir al Presidente de la República de
facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley. Con esta
figura, el constituyente buscó garantizar la regulación de asuntos técnicos
complejos con un nivel mayor de conocimientos especializados –en cabeza de los
cuerpos técnicos del Gobierno- y con agilidad[34].
2.4.1.2
Sin embargo, a diferencia de
lo que ocurría en la Constitución de 1886, el constituyente de 1991 estableció
límites estrictos y precisos dirigidos a evitar excesos en el ejercicio de
tales facultades o la suplantación total del Congreso. Estos límites hacen
referencia al término de las facultades, a las materias sobre las que pueden
versar, al procedimiento mediante el cual son otorgadas y a las razones por
cuales pueden concederse.
El artículo 150-10 superior dispone que el Congreso
puede revertir al Presidente de facultades legislativas extraordinarias
solamente por un término máximo de seis meses. Durante el lapso por el que se
otorgan las facultades, el Gobierno puede modificar e incluso derogar los
decretos ley que dicte a su amparo.
Este precepto constitucional también indica que las
facultades no se pueden conceder para expedir
códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[35], decretar impuestos y,
en general, para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso.[36]
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha
explicado que las facultades que se otorgan deben ser enunciadas de manera
clara y precisa, lo que no se opone a que su materia sea amplia o sea formulada
mediante cláusulas generales. La precisión y la claridad, a juicio de la
Corporación, hacen referencia a la delimitación de la materia de las
facultades, es decir, a la fijación de criterios que permitan identificar e
individualizar[37] el campo de acción del
Presidente, para lo cual es indispensable la determinación de sus objetivos y
finalidades[38], y puede resultar útil
el señalamiento de las disposiciones o cuerpos normativos que pueden ser objeto
de reforma, adición o incluso derogación.[39] Por otra parte, la
claridad y precisión no exigen una delimitación taxativa ni detallada de cada
uno de los asuntos a regular, pero sí una relación de conexidad material y
teleológica entre las facultades y los fines y objetivos definidos por el
legislador.[40]
En materia de procedimiento, el artículo 150-10 de la
Carta establece que las facultades legislativas extraordinarias deben ser
solicitadas por el Gobierno, quien debe justificar su solicitud en las causales
que a continuación se analizarán. Además, la ley que concede las facultades
debe ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara,
Por último, el mismo canon constitucional señala que
el Congreso puede revestir al Presidente de facultades legislativas
extraordinarias “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje”. Como ya se indicó, corresponde al Gobierno justificar su solicitud
en estos términos; a su turno, el Congreso es responsable de examinar y juzgar
las razones expuestas por el Presidente dentro de su amplio margen de libertad
de configuración.
2.4.1.3
El control constitucional de
la ley que otorga las facultades y de los decretos ley que se dicten a su
amparo presenta algunas diferencias:
Respecto de la ley que otorga las facultades, el
control puede recaer tanto sobre su procedimiento de aprobación como sobre su
contenido. Cuando la Corte aborda el procedimiento de aprobación, debe prestar
especial atención a que (i) el Gobierno haya solicitado las facultades, (ii)
haya justificado su solicitud en términos de necesidad o conveniencia
pública, y (iii) se haya cumplido el requisito de mayoría absoluta en su
aprobación.
En relación con el examen de la justificación, la
Corporación ha precisado que solamente le corresponde verificar que el Gobierno
haya presentado argumentos en tal sentido y que el Congreso los haya evaluado y
aceptado. No es competencia de la Corte verificar si los juicios de valor
realizados por el Gobierno y el Congreso son acertados, “[l]o cual no significa que no puedan existir eventos
excepcionales en los que la Corte deba entrar a estudiar su contenido, vr. gr.
cuando la discrecionalidad política con que cuenta el legislador para sopesar y
valorar las razones del ejecutivo, se convirtiera en instrumento de
arbitrariedad”[41].
Cuando se examina el contenido de la ley, la Corte
debe analizar con especial cuidado que no desconozca las prohibiciones de la
Carta en perjuicio del principio democrático.
De otro lado, en el escenario del control de los
decretos ley, uno de los principales aspecto a examinar es que el Presidente
haya actuado dentro del marco de acción definido por la ley habilitante –de ahí
la importancia del requisito de precisión, lo que supone verificar, entre otros
aspectos, (i) que no haya actuado por fuera que los márgenes de la
ley de facultades, y (ii) que exista congruencia y relación teleológica entre el
contenido del decreto y la ley habilitante[42]. Sobre cómo realizar
este último escrutinio, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que debe
acudirse a criterios restrictivos de interpretación, en atención a la
naturaleza excepcional de la figura de las facultades extraordinarias[43].
Esto se traduce, entre otros aspectos, en que no puede asumirse la existencia
de facultades implícitas, no puede acudirse a la analogía y las dudas sobre la
existencia de competencia deben resolverse a favor de la reserva de ley[44].
2.4.2
El alcance de las
facultades extraordinarias otorgadas en la ley 1444
2.4.2.1 Los artículos 11 y siguientes de la ley 1444
escindieron el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en
los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y de Vivienda, Ciudad y
Territorio. El artículo 12 señaló que el primer ministerio continuaría “(…)
cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en
lo concerniente a la escisión”, y precisó que en todo caso seguiría realizando
las funciones asignadas al Ministerio de Ambiente en las leyes 99 y 388, en lo
relativo a sus competencias.
A continuación, el artículo 18 de la ley 1444 otorgó
facultades legislativas extraordinarias al Presidente para los siguientes
fines:
“a) Crear, escindir, fusionar y suprimir, así como
determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de precedencia
de los departamentos administrativos;
b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica
de los Ministerios creados por disposición de la presente ley, así como la
integración de los sectores administrativos respectivos;
c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de
los Ministerios reorganizados por disposición de la presente ley, así como la
integración de los sectores administrativos respectivos;
d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre
las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas
y otras entidades y organismos del Estado;
e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de
los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama
ejecutiva del orden nacional;
f) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la
estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las
creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a
los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas
o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado;
g) Crear las entidades u organismos que se requieran
para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se
supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar;
h) Determinar la adscripción o la vinculación de las
entidades públicas nacionales descentralizadas;
i) Realizar las modificaciones presupuestales
necesarias para financiar los gastos de funcionamiento e inversión necesarios
para el cumplimiento de las funciones que se asignen a las entidades creadas,
escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las
facultades otorgadas por la presente ley;
j) Crear los empleos en la planta de personal de la
Fiscalía General de la Nación que se requieran para asumir las funciones y
cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la supresión o
reestructuración del DAS. En los empleos que se creen se incorporarán los
servidores públicos que cumplan estas funciones y cargas de trabajo en la
entidad reestructurada o suprimida, de acuerdo con las necesidades del
servicio. Igualmente, se realizarán los traslados de recursos a los cuales haya
lugar” (negrilla fuera del texto).
2.4.2.2 Sobre el alcance de las facultades legislativas
extraordinarias concedidas por medio de la ley 1444, particularmente por el literal
d) del artículo 18, la Corte se ocupó en la reciente sentencia C-366 de
2012[45]. En dicho fallo, la
Corporación declaró inexequible el artículo 1 –entre otros[46]-
del decreto ley 3565 de 2011 “por el cual
se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”[47],
pues a su juicio, el literal d) del artículo 18 de la ley 1444 no otorgó
facultades legislativas extraordinarias al Presidente para trasladar funciones
del Ministerio de Ambiente a las corporaciones autónomas regionales.
En primer lugar, en criterio de la Corporación, no
existía una relación teleológica entre el traslado de funciones del Ministerio
de Ambiente a las corporaciones autónomas regionales, y los fines para los
cuales se otorgaron las facultades extraordinarias, los cuales fueron
reorganizar las funciones del antiguo Ministerio de Ambiente Vivienda y
Desarrollo Territorial después de su escisión. En otras palabras, la Sala
observó que la finalidad de las facultades extraordinarias en este respecto era
solamente permitir la distribución de las funciones del antiguo ministerio en
los dos nuevos ministerios y otros entes del mismo sector administrativo, y no
reasignarlas a instituciones que no hacen parte del sector como las
corporaciones autónomas regionales.
Adicionalmente, la Sala observó que la función en
cuestión es central en el marco de las atribuciones que de manera general
corresponden al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo
rector de la política pública ambiental nacional y de la gestión del medio
ambiente, y como ente coordinador del SINA. Al respecto, la Sala expresó:
“21.1. En primer lugar, porque la función a que alude
el artículo 1º del Decreto Ley acusado, no guarda una relación teleológica con
los propósitos de la Ley de facultades de escindir del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, las funciones adscritas a los Despachos de
los Viceministros de Vivienda, y Desarrollo Territorial; y de Aguas y
Saneamiento Básico. En ese mismo sentido, la necesidad de reorganización del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible surgía de esa escisión, por lo
que las funciones a reasignar (Art. 18 d) debían estar relacionadas con esas
materias. Lo que se advierte en la norma acusada es el traslado de una
competencia ajena a ese proceso específico de escisión y reorganización de
órganos de la rama ejecutiva, comoquiera que se trata de una función central en
el marco de las atribuciones que, de manera general, corresponden al Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la política
pública y de la gestión del medio ambiente,[48]
y como ente coordinador del Sistema Nacional Ambiental (SINA)[49].
Se trata de una función que trasciende el propósito
específico de la ley que otorga facultades, toda vez que además de formar parte
axial de las responsabilidades del órgano rector de la política pública en
materia ambiental, se inserta dentro de las funciones que competen a todos los
ministerios y órganos estatales, en el marco de sus competencias, en relación
con las actividades de prevención y atención de desastres[50].”
En segundo lugar, la Sala concluyó que la ley
habilitante –la ley 1444- expresamente limitaba la posibilidad de trasladar
funciones que hubieran sido asignadas directamente al Ministerio de Ambiente
por la ley 99, como la función de “[h]acer evaluación, seguimiento y control de
los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia
de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones
tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”. La
Sala observó que (i) el parágrafo del artículo 12 de la ley 1444
expresamente limitó las facultades extraordinarias al indicar: “Serán funciones
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas
al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997, en lo
relativo a sus competencias”; y (ii) la función prevista en el artículo
1 del decreto ley 3565 de 2011 fue asignada al Ministerio de Ambiente por el
artículo 5 de la ley 99. En consecuencia, concluyó que se había presentado un
exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Las palabras de la
Sala fueron las siguientes:
“21.2 En segundo lugar, la propia ley habilitante
limita de manera explícita la potestad del ejecutivo de modificar las funciones
que de conformidad con la normatividad legal vigente le han sido adscritas al
Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que
fue una materia que reguló la propia Ley 1444 al señalar que ‘serán
funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las
asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 399 de
1997, en lo relativo a sus competencias’.”
En el marco de estas consideraciones, la Sala procede
a examinar la constitucionalidad de los preceptos demandados.
2.4.3
Exequibilidad del aparte
acusado del numeral 10
2.4.3.1 El aparte acusado del numeral 10 del artículo 2 del
decreto ley 3570 de 2011 encarga al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible la función de: “Ejercer la inspección y vigilancia de las
Corporaciones Autónomas Regionales”.
2.4.3.2 Lo primero que observa la Sala es que la función bajo
estudio ya había sido asignada al Ministerio de Ambiente por la ley 99 de 1993,
y fue declarada exequible por esta Corporación en la sentencia C-462 de 2008.
En efecto, su artículo 5 dispuso:
“ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al
Ministerio del Medio Ambiente:
(…)
36) Aprobar los estatutos de las Corporaciones
Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer
sobre ellas la debida inspección y vigilancia”
2.4.3.3 Teniendo en cuenta lo señalado en la sentencia C-366
de 2012, la Sala concluye que la asignación de la función bajo estudio al
Ministerio de Ambiente es un ejercicio legítimo de las facultades
extraordinarias otorgadas por la ley 1444, específicamente al amparo de los
literales c) y d) de su artículo 18, por cuanto la función (i) ya había
sido encargada al Ministerio de Ambiente por la ley 99, y (ii) se sujeta
a la finalidad de las facultades: redistribuir entre los ministerios de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, y Vivienda, Ciudad y Territorio las funciones
que antes estaban en cabeza del extinto Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Sostenible.
2.4.4
Exequibilidad del aparte
censurado del numeral 14
2.4.4.1 Contexto normativo
2.4.4.1.1 El numeral 14 del artículo 2 del decreto ley 3570 de
2011 encarga al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la siguiente
función:
“Reservar y alinderar las áreas que integran el
Sistema de Parques Nacionales Naturales; declarar, reservar, alinderar,
realinear, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal
nacionales, reglamentar su uso y funcionamiento; y declarar y sustraer
Distritos Nacionales de Manejo Integrado.”
A continuación, precisa que las corporaciones
autónomas regionales tendrán la siguiente responsabilidad:
“Las corporaciones autónomas regionales en desarrollo
de su competencia de administrar las reservas forestales nacionales, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los
estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para los fines previstos en el
presente numeral, con base en los lineamientos establecidos por este Ministerio.”
Una lectura sistemática del precepto lleva a la
conclusión de que, a diferencia de lo que afirma el demandante, solamente
encarga a las corporaciones autónomas regionales la realización de los estudios
técnicos, ambientales y socioeconómicos dirigidos a declarar, reservar,
alinderar, realinear, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de
reserva forestal nacionales.
2.4.4.1.2 Esta función se inscribe en el contexto normativo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), regulado
por el decreto 2372 de 2010 en concordancia con el decreto ley 2811 de 1974
–Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente- y
la ley 99 de 1993. Como indica el artículo 3 del decreto 2372 de 2010, el SINAP
“(…) es el conjunto de las áreas protegidas, los actores sociales e
institucionales y las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan,
que contribuyen como un todo al cumplimiento de los objetivos generales de
conservación del país.”
2.4.4.1.3 Las áreas protegidas que comprende el sistema son
enunciadas en el artículo 10 ibídem; entre las de naturaleza pública se
mencionan:[51]
“a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
b) Las Reservas Forestales Protectoras.
c) Los Parques Naturales Regionales.
d) Los Distritos de Manejo Integrado.
e) Los Distritos de Conservación de Suelos.”
En el marco de esta decisión, interesa a la Sala en
particular la definición de reserva forestal. El artículo 206 del decreto ley
2811 de 1974 las define así:
“Se denomina área de reserva forestal la zona de
propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al
establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales
productoras, protectoras o productoras - protectoras.”
Por su parte, el artículo 12 del decreto 2372 de 2010
define las reservas forestales protectoras de la siguiente forma:
“Artículo 12. LAS
RESERVAS FORESTALES PROTECTORAS. Espacio geográfico en el que los
ecosistemas de bosque mantienen su función, aunque su estructura y composición
haya sido modificada y los valores naturales asociados se ponen al alcance de
la población humana para destinarlos a su preservación, uso sostenible,
restauración, conocimiento y disfrute. Esta zona de propiedad pública o privada
se reserva para destinarla al establecimiento o mantenimiento y utilización
sostenible de los bosques y demás coberturas vegetales naturales.”
Más recientemente, el artículo 204 de la ley 1450 de
2011 dispuso lo siguiente: “Las áreas de reserva forestal podrán ser
protectoras o productoras. Las áreas de reserva forestal protectoras nacionales
son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.”[52]
2.4.4.1.4 El artículo 30 del decreto 2372 de 2010 prevé los
criterios para la declaración de las áreas protegidas, y hace énfasis en que
debe realizarse con base en estudios técnicos, sociales y ambientales, que
tengan en cuenta criterios biofísicos, socioeconómicos y culturales. Para
garantizar la idoneidad de los estudios, el artículo 39 dispone la
obligatoriedad de conceptos previos favorables de la Academia Colombiana de
Ciencias Exactas Físicas y Naturales, para el caso de las áreas protegidas de
carácter nacional, y de institutos de investigación adscritos y vinculados al
Ministerio de Ambiente, en el caso de las áreas protegidas de carácter
regional.
2.4.4.1.5 Los decretos 2811 de 1974 y 3270 de 2010, y la ley 99
de 1993 determinan a quién corresponde la delimitación, reserva, declaración y
administración de las áreas protegidas, dependiendo de si son de naturaleza
nacional o regional.
Para resolver el problema jurídico bajo examen,
interesa en particular la siguiente distribución de competencias fijada por los
numerales 18 y 19 del artículo 5 de ley 99 y el artículo 11 del decreto 3270 de
2010:
Área protegida
Ministerio de Ambiente
Corporaciones autónomas regionales
Reservas forestales
Reservar, delimitar, alinderar, declarar, sustraer y
administrar las reservas forestales que alberguen ecosistemas estratégicos en
la escala nacional.
Administrar las reservas forestales de escala
nacional de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Ministerio de
Ambiente.
Reservar, delimitar, alinderar, declarar,
administrar, sustraer y reglamentar el uso y funcionamiento de las reservas
forestales de escala regional.
Parques naturales
Reservar, alinderar y administrar las áreas que
integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Administrar, bajo la tutela del Ministerio de
Ambiente, las áreas del Sistemas de Parques Nacionales que ese ministerio les
delegue.
Alinderar, reservar, delimitar, declarar,
administrar y reglamentar el uso y funcionamiento, en los términos y
condiciones que fijen la ley y los reglamentos, de los parques naturales
de carácter regional.
Distritos de manejo integrado
Declarar, reservar, administrar, delimitar,
alinderar y sustraer de los distritos de manejo integrado que alberguen paisajes
y ecosistemas estratégicos en la escala nacional.
Reservar, alinderar, delimitar, declarar,
administrar y reglamentar el uso y funcionamiento, en los términos y
condiciones que fijen la ley y los reglamentos, de los distritos de manejo
integrado de carácter regional.
Más recientemente, el artículo 2 decreto ley 3572 de
2011 específicamente hizo responsable a la Unidad Administrativa Especial de
Parques Naturales Nacionales de la función de “[a]delantar los estudios para la reserva, alinderación, delimitación,
declaración y ampliación de las áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales.”
2.4.4.1.6 En resumen, las competencias a las que hace referencia
el numeral 14 acusado parcialmente se inscriben dentro del contexto normativo
del SINAP, cuyo propósito es la protección de áreas de especial relevancia
ecológica. Dentro del sistema se prevén distintos tipos de áreas protegidas -de
carácter público y privado, como los parques naturales, las reservas forestales
y los distritos de manejo integrado. Tales áreas pueden ser de alcance nacional
o regional, dependiendo del tipo de ecosistema, y la extensión y ubicación
geográfica del área; en cada caso, la delimitación y declaración del área recae
en distintas autoridades: por regla general, cuando se trata de áreas de
alcance nacional, la competencia recae en el Ministerio de Ambiente, mientras
en materia de áreas de alcance regional, las corporaciones autónomas regionales
son las responsables.
2.4.4.2 Razones de la exequibilidad
La Sala estima que el aparte demandado del numeral 14
versa sobre una función que la ley 99 ya había encargado a las corporaciones
autónomas regionales, razón por la cual el Gobierno no excedió las facultades
que le entregó el Congreso sino que simplemente reiteró una distribución de
competencias que existía de antaño. Las razones que fundamentan esta conclusión
son las que siguen:
2.4.4.2.1 El artículo 30 de la ley 99 dispone que es función de
las corporaciones autónomas regionales, entre otras:
“16) Reservar, alinderar, administrar, en los términos
y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo
integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y
parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar
las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción” (negrilla
fuera del texto).
2.4.4.2.2 Como bien señala el Gobierno, la función de realizar
los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para declarar, reservar,
alinderar, realinear, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva
forestal nacionales hace parte de la función de “administrar las Reservas
Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción”, que el artículo 30-16
de la ley 99 entregó a las corporaciones autónomas regionales.
Ciertamente, la función de las corporaciones autónomas
regionales de administrar las áreas de reserva forestal ubicadas en su
jurisdicción, supone la disposición de los recursos necesarios para su adecuada
delimitación y preservación. En este orden, es natural que comprenda la
realización de los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos que
sustenten las decisiones del Ministerio de Ambiente sobre su delimitación, como
suprema autoridad ambiental y coordinador del SINA.
Esta interpretación es además respaldada por una
lectura teleológica del artículo 30 de la ley 99. En efecto, la razón por la
cual la ley 99 encargó a las corporaciones autónomas regionales la
administración de las áreas de reserva forestal ubicadas en su jurisdicción, es
su conocimiento especializado y técnico de tales ámbitos geográficos;
recuérdese que la jurisdicción de las corporaciones corresponde a ecosistemas que
usualmente difieren de la división político-administrativa del territorio y que
requieren un manejo integrado desde el punto de vista ambiental. Así, teniendo
en cuenta el conocimiento especializado que las corporaciones tienen sobre las
reservas forestales ubicadas en su jurisdicción y la cercanía física a ellas,
es natural que el legislador les haya asignado la función de llevar a cabo los
estudios referidos.
2.4.4.2.3 Ahora bien, cabe señalar que los estudios a cargo de
las corporaciones autónomas regionales deben ser realizados con sujeción a los
lineamientos que fije el Ministerio de Ambiente, en virtud del principio de
colaboración armónica que informa las relaciones entre los distintos organismos
del Estado (artículo 113 de la Constitución) y en atención al papel del
Ministerio como coordinador del SINA.
2.4.4.2.4 Por estas razones, la Sala considera que el
Presidente, al expedir la segunda parte del numeral 14 del artículo 2 del
decreto ley 3570 de 2011, no excedió las facultades legislativas
extraordinarias que le otorgó el Congreso. En consecuencia, la Sala declarará
la exequibilidad del siguiente aparte del numeral acusado: “Las corporaciones
autónomas regionales en desarrollo de su competencia de administrar las
reservas forestales nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los estudios técnicos, ambientales y
socioeconómicos para los fines previstos en el presente numeral, con base en
los lineamientos establecidos por este Ministerio.”
3       DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE la
expresión “Ejercer la inspección y vigilancia de las Corporaciones Autónomas
Regionales” del numeral 10 del artículo 2° del decreto ley 3570 de 2011,
solamente frente a los cargos analizados en esta providencia.
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLE las
expresiones “Las corporaciones autónomas regionales en desarrollo de su
competencia de administrar las reservas forestales nacionales, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los
estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para los fines previstos en el
presente numeral, con base en los lineamientos establecidos por este
Ministerio” del numeral 14 del artículo 2° del decreto ley 3570 de 2011, por
las razones expresadas en este fallo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-570/12
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ESCISION DE
MINISTERIOS Y MODIFICACION DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Asignación de competencia a las CAR constituye una
función adicional no prevista en ley de facultades (Salvamento parcial de voto)
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MODIFICACION
DE OBJETIVOS Y ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Improcedencia de la modificación de funciones
asignadas (Salvamento parcial de voto)
Si
bien compartimos plenamente la decisión de exequibilidad simple adoptada en
relación con el numeral 10º del artículo 2º  del Decreto 3570 de 2011, al igual
que sus fundamentos; nos apartamos del sentido de la decisión y las
consideraciones centrales del examen de constitucionalidad del numeral 14 del
mismo artículo 2º  del Decreto 3570 de 2011 que establece que las corporaciones
autónomas regionales (CAR) tienen la facultad de adelantar estudios técnicos, ambientales
y socioeconómicos en materias asociadas a la administración de reservas
forestales, enunciado que debió ser declarado inexequible, pues refleja un
exceso en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente mediante la
Ley 1444 de 2011, ya que la Ley habilitante se refería únicamente a la
atribución y redistribución de determinadas funciones entre ministerios y no
facultaba al Ejecutivo para crear una competencia y función adicional en cabeza
de las CAR
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Excepcionalidad y sujeta a estrictos límites
constitucionales (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-8814
Asunto: Demanda de Inconstitucionalidad de los
numerales 10º y 14 del artículo 2º del Decreto 3570 de 2011, “por el cual se
modifican los objetivos y estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible”.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, exponemos las
razones que nos llevan a salvar parcialmente el voto en el asunto de la
referencia. En esta decisión, la Corporación analizó dos contenidos normativos,
correspondientes a los numerales 10º y 14 del artículo 2º del Decreto 3570 de
2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible”. Compartimos plenamente la decisión de
exequibilidad simple adoptada en relación con el numeral 10º, así como sus
fundamentos. Pero nos apartamos del sentido de la decisión y las
consideraciones centrales del examen de constitucionalidad del numeral 14,
citado. A nuestro juicio, el enunciado demandado debió ser declarado
inexequible, pues refleja un exceso en las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente mediante la Ley 1444 de 2011.[53]
2.
El numeral 14 del artículo 2° del Decreto 3570 de 2011[54]
establece que las corporaciones autónomas regionales (CAR) tienen la facultad
de adelantar estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos en materias
asociadas a la administración de reservas forestales. El cargo presentado en la
demanda contra ese contenido normativo, se dirigía a demostrar que el Ejecutivo
excedió el alcance de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas
por el Congreso de la República mediante Ley 1444 de 2011.[55]
3.
Para resolver el cargo, la Sala Plena comenzó por referirse al alcance de la
ley habilitante, como marco de actuación del Ejecutivo al proferir el Decreto
3570 de 2011.[56] Resaltó entonces los
literales c) y d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011[57]
como posibles fundamentos normativos del numeral 14, artículo 2º del Decreto
3570 de 2011,[58] objeto del
pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad.
La
Sala descartó, sin embargo, que el literal d) del artículo 18 justifique esa
decisión, pues en la sentencia C-366 de 2012[59] la Corporación estudió
el alcance de ese literal y explicó que su propósito no es el de facultar al
Presidente para transferir funciones de los Ministerios a las CAR. Además, en
la sentencia C-366 de 2012, la Corte aclaró que el artículo 18 limitaba las
potestades del Ejecutivo para trasladar funciones asignadas al Ministerio de
Ambiente por la Ley 99 de 1993. En estos apartes, la Sala Plena recordó el
alcance de la decisión C-366 de 2012, al respecto:
“En primer lugar, en criterio de la Corporación, no
existía una relación teleológica entre el traslado de funciones del Ministerio
de Ambiente a las corporaciones autónomas regionales, y los fines para los
cuales se otorgaron las facultades extraordinarias, las cuales fueron
reorganizar las funciones del antiguo Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial después de su escisión. En otras palabras, la Sala
observó que la finalidad de las facultades extraordinarias en este respecto era
solamente permitir la distribución de las funciones del antiguo ministerio en
los dos nuevos ministerios y otros entes del mismo sector administrativo, y no
reasignarlas a instituciones que no hacen parte del sector como las
corporaciones autónomas regionales […] En segundo lugar la Sala concluyó que la
ley habilitante –la ley 1444- expresamente limitaba la posibilidad de trasladar
funciones que hubieran sido asignadas directamente al Ministerio de Ambiente
por la ley 99, como la función de ‘[h]acer evaluación, seguimiento y control
de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la
ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las
acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus
efectos’. La Sala observó que (i) el parágrafo del artículo 12 de la ley
1444 expresamente limitó las facultades extraordinarias al indicar: ‘Serán
funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las
asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de
1997, en lo relativo a sus competencias’; y (ii) la función prevista en el
artículo 1 del decreto ley 3565 de 2011 fue asignada al Ministerio por el
artículo 5º de la Ley 99 (…)”.
La
Sala no efectuó una exposición similar sobre el alcance normativo del literal
c) del artículo 18 de la Ley habilitante (Ley 1444 de 2011[60]).
4. A pesar de no hallar
fundamento normativo en la ley habilitante, la Corte procedió a declarar la
exequibilidad del numeral 14 (artículo 2º, Decreto 3570 de 2011[61]),
con base en el siguiente razonamiento: el enunciado objeto de examen se limita
a reproducir una competencia previamente establecida en la Ley 99 de 1993, ya
que si las CAR tienen la facultad de administrar las reservas forestales
nacionales, también deben poseer la facultad de realizar los estudios técnicos,
ambientales y socioeconómicos asociados a esa administración. Como, esa función
ya habría sido establecida por la Ley 99 de 1993, concluyó la Sala plena que el
Gobierno no excedió las facultades que le entregó el Congreso, sino que reiteró
la distribución de competencias ya definida legalmente.[62]
5.
No compartimos esa argumentación, ni la declaración de exequibilidad de la
disposición (parcialmente) demandada. Como la propia Sala Plena lo explicó, el
literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011[63]
no facultaba al Ejecutivo para crear una competencia en cabeza de las CAR; de
la simple lectura del literal c), de dicha ley, se puede concluir que este se
refiere únicamente a la atribución y redistribución de determinadas funciones
entre ministerios, y no a la atribución de competencias y funciones adicionales
a las CAR.
Como
expresó la mayoría en la sentencia C-570 de 2012, una de las características de
la Constitución Política de 1991 es que las facultades extraordinarias que el
Congreso de la República confiere al Ejecutivo de forma excepcional están
sujetas a estrictos límites constitucionales y, por supuesto, al marco de la
Ley habilitante. Por lo tanto, si en el asunto estudiado resultaba evidente que
la ley habilitante no le confería al Presidente la potestad de atribuir a las
CAR la facultad de adelantar estudios ambientales, sociales y económicos sobre
las zonas de reserva forestal, la Corte debió declarar su inexequibilidad.
En
la decisión de la cual nos apartamos (es decir, la referente al numeral 14 del
artículo 2º del Decreto 3570 de 2011[64]), la Corte decidió, en
cambio, defender la decisión del Ejecutivo, dejando de lado la ley habilitante,
y planteando que se trata de una regulación superflua, que sólo reproduce un
contenido normativo de la Ley 99 de 1993.
Esa
interpretación se basa en una lectura excesivamente amplia del numeral 16 del
artículo 30 de esa Ley, disposición que se limita a establecer la competencia
de las CAR de administrar las zonas de reserva forestal. Consideramos que esa
interpretación no sólo es inadecuada en tanto respalda el exceso en que
incurrió el ejecutivo al proferir el numeral 14 del artículo 2º del Decreto
3570 de 2011,[65] sino que además, se
aparta de las prescripciones contenidas en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 2372
de 2010, instrumentos normativos que conferían al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, y no a las CAR, la función de adelantar ese tipo de
estudios. Por esa razón, la decisión adoptada sobre este enunciado normativo se
opone también a lo sentenciado por la Sala Plena en decisión C-366 de 2012,[66]
fallo en que la Corte se refirió al alcance de la ley habilitante, y consideró
que dicha ley (1444 de 2011) limitó la potestad del ejecutivo de modificar
funciones ya asignadas al Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.[67]
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
Ver sentencia C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[2]
Ver sentencia C-039 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
Ver sentencia C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[4]
Ver sentencia C-976 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[5]
Ver, entre otras, las sentencias C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, y C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[6]
Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-700 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
C-157 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
El la sentencia C-397 de 1995, la Corte explicó: “Claro está, para que esa
contradicción se configure, es indispensable que en la materia objeto de la
misma se pueda hablar de una ‘parte motiva’, es decir, que se haya dicho algo
en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se manifiesta en
la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto normativo no
existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo referente a
resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la providencia.”
[8]
Ver sentencias C-311 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-241 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras. Respecto a la segunda hipótesis, la Corporación explicó en la última sentencia: “(ii) La cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre
cuando existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma
demandada cuyo contenido normativo es igual al actualmente atacado. Cuando ello
sucede, ha indicado la jurisprudencia no se obliga, a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en cambio, sí se
le exige a ésta justificar las razones por las cuales no seguirá dicha
sentencia que constituye un precedente específico aplicable a la norma
reproducida. Tales razones deben ser poderosas, en los términos que ha señalado
la jurisprudencia:
(…)
En este sentido, el fallo
anterior implica un precedente frente al cual la Corte Constitucional tiene varias opciones. La primera, es respetar el precedente,
garantizando la preservación de la consistencia judicial, de la estabilidad del
derecho, de la seguridad jurídica, del principio de la confianza legítima y de
otros valores, principios o derechos protegidos por la Constitución y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte[8].
Cuando la Corte opta por esta alternativa, decide seguir la ratio decidendi
anterior, mantener la conclusión que de ella se deriva, estarse  a lo resuelto
y, además, declarar exequible la norma demandada[8].
Otra alternativa, es que la Corte llegue a la misma conclusión de su fallo
anterior pero por razones adicionales o diversas.
La segunda posibilidad que
tiene la Corte, es apartarse del precedente, asumiendo la carga argumentativa
que la obliga a justificar por medio de ‘razones poderosas’ que respondan a los
criterios que también ha señalado la Corte en su jurisprudencia, que el cambio
se hace para evitar la petrificación del derecho y la continuidad de eventuales
errores. Ha dicho esta Corporación que los efectos de la cosa juzgada material
de un fallo de exequibilidad son específicos y se enmarcan dentro de la
doctrina sobre precedentes judiciales que garantiza la interpretación de la Constitución como un texto viviente.”.
[9]
Ejemplos de esta hipótesis se pueden encontrar en las
sentencias C-096 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-355 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[10] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11] Ver sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[12]
Ver sentencias C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-311 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[13] Ver
sentencia C-311 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Ver sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideraciones 17, 18 y 21.
[15] Cfr.
sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Ver sentencias SU-047 de
1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-774 de 2001 y
C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-539 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[18] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[19] Cfr.
consideración 18.
[20] Cfr.
sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración 21.
[21]
Ver sentencias C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y T-783 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras. Como se indicó en la segunda providencia, la no explicación de los
motivos por los cuales el juez se aparta de su decisión previa, da lugar a una
violación del debido proceso que configura una causal de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte explicó: “Conforme a lo expuesto en precedencia, en caso de que el funcionario judicial
se aparte de su propio precedente o del resuelto por su superior jerárquico, ya
sea porque omite hacer referencia a ellos o porque no presenta motivos
razonables y suficientes para justificar su nueva posición, la consecuencia no
es otra que la violación de los derechos a la igualdad y al debido proceso, lo
que da lugar a la protección mediante acción de tutela. Dicho de otro modo,
cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma
conclusión jurídica cuando analiza los mismos supuestos de hecho, incurre en
una vía de hecho que puede ser superada por medio de la acción de tutela.”
[22] Ver
sentencia T-783 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23]
Ver Gaceta del Congreso No. 516 del 17 de agosto de 2010,
exposición de motivos del proyecto de ley 053 de 2010
Cámara.
[24]
Ver sentencias C-578 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-462 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-689 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[25]
Ver sentencias C-423 de 1994 y C-596 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-578 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-462 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-598 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo.
[26]
Por esta razón, en la sentencia C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, fue declarado inexequible el inciso final del artículo 63 de la ley
99, de conformidad con el cual los actos administrativos expedidos por las
corporaciones autónomas regionales que otorgaran o negaran licencias
ambientales eran apelables ante el Ministerio de Ambiente, quien en
consecuencia podía revocarlos. Luego, en la sentencia C-554 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería, se declaró inexequible el siguiente aparte del artículo 63 de la
ley 99 sobre los actos administrativos dictados por las autoridades
ambientales del nivel regional, departamental, distrital o municipal: “serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior,
dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia
transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente
decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida
carácter permanente”. A juicio de la Corporación: “(…) desde el punto de vista constitucional la apelación de los actos
administrativos emitidos por las autoridades ambientales regionales o locales
en desarrollo del principio de rigor subsidiario, ante la autoridad superior
dentro del Sistema Nacional Ambiental - SINA, limita el principio de autonomía
de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, sin
una justificación razonable, que pudiera fundarse en un interés superior,  y,
por tanto, vulnera los Arts. 150, Num. 7, y 287 de la Constitución.”
[27]
Ver sentencias C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-578 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-994 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el primer
fallo, la Corte definió las corporaciones autónomas regionales como “(…) entidades administrativas del orden nacional que pueden
representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el
numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la
atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o
departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador,
respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política,
pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones
autónomas en los casos señalados por la ley. Aquellas entidades, son organismos
administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y
entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y
territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no
exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias
y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el
aprovechamiento de los recursos naturales renovables (…)”. En la segunda
providencia, la Corporación expuso: “3.2. En la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como organismos de
la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al del régimen
anterior, pues se las considera como una organización administrativa con
identidad propia, autónoma e independiente, y no como una especie dentro del
género de los establecimientos públicos. De suerte que en el momento actual no
se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la descentralización por
servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún ministerio o departamento
administrativo.”
[28]
Por esta razón la Corte ha declarado inexequibles o exequibles de forma
condicionada varios preceptos que invadían los asuntos internos y administrativos
de las corporaciones autónomas regionales. En la sentencia C-275 de 1998, M.P. Carmenza Isaza, la Corte declaró exequible el artículo 4 del decreto
111 de 1996, bajo el entendido de que las reglas del Estatuto Orgánico del
Presupuesto se aplican “(…) exclusivamente para las Corporaciones Autónomas
Regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes de la Nación. Por consiguiente, no se extiende al manejo de los demás recursos de las
Corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo
317 de la Constitución”, los cuales fueron catalogados como recursos propios de
las corporaciones. Por tanto, esta sentencia sentó la regla de que la
administración de los recursos propios de las corporaciones es un asunto del
núcleo de su autonomía. Luego, en la sentencia C-994 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se declaró inexequible la expresión “corporaciones autónomas
regionales” del inciso segundo del artículo 41 de la Ley 443 de 1998, por cuanto la Corte estimó que se opone al ámbito de autonomía de las
corporaciones que las modificaciones de sus plantas de personal tengan que ser
autorizadas por el DAFP. En este fallo se explicó: “(…) si bien el legislador
puede establecer pautas o reglas generales a las que deban sujetarse las CARs
en la reestructuración de sus plantas de personal, no puede llegar al extremo
de exigir en ese proceso una autorización de un órgano del Gobierno Nacional,
ya que eso implica anular la autonomía constitucional de esas entidades y
someterlas a un control jerárquico de parte del Gobierno.” En la sentencia
C-462 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se declaró inexequible la
expresión “[a]probar los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales y
las reformas que los modifiquen o adicionen y” contenida en el numeral 36 del
artículo 5 de la ley 99, ya que en sentir de la Sala Plena, permitir que el Ministerio de Ambiente tenga la función de aprobar los estatutos
de las corporaciones representaba una invasión de la autonomía orgánica de las
corporaciones. La Corte explicó: “(…), dado que se refieren al funcionamiento
orgánico de la entidad, los estatutos no comprometen en principio los alcances
de la política ambiental cuya gestión se organiza desde la administración
central. Acorde con los criterios fijados por la jurisprudencia, la
intervención del Ministerio en la aprobación de los estatutos implicaría una
incidencia directa en el mecanismo operativo del ente autonómico, lo cual choca
con el mandato contenido en la Carta.”
[29]
Ver sentencias C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz y C-596 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-554 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-462 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-689 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver también el artículo 33-1 de la ley 99 de 1993.
[30]
Ver sentencias C-423 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-495 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz; C-596 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-994 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-462 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-598 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. Además, este entendimiento de la autonomía de las corporaciones
autónomas regionales es ratificado por los principios de gradación normativa y
rigor subsidiario previstos en el artículo 63 de la ley 99.
[31]
Por estas razones, en la misma sentencia C-462 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte avaló la constitucionalidad del numeral 16 del
artículo 35 de la ley 99, cuyo texto es el siguiente: “Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias
lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas
Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de
los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de
actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración,
explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales
renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o
actividades cuando a ello hubiese lugar” (negrilla
fuera del texto). En criterio de la Corporación, “(…) la posibilidad de intervención preventiva o concomitante del Ministerio en
los planes y programas ambientales que pudieran afectar sectores generales del
territorio es una facultad que la Corte avala como manifestación de esa
cohesión ecológica que imponen la naturaleza central del Estado colombiano y la
necesidad de unidad de gestión que exige el modelo descentralizado.”
[32] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[33] Ver sentencias C-692 de 2007, M.P. rodrigo Escobar Gil, y C-782 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[34] Ver sentencia C-691 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[35]
“Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150,  que se refiere a ‘crear los
servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’,  todo parece indicar que
se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como
excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o
‘leyes marco’ de que trata el numeral 19 (…)”. Cfr. sentencia C-417 de 1992, M.P. Fabio orón Díaz.
[36] Ver sentencia C-691 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[37] Ver sentencia C-151 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[38]
Ver sentencias C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita; C-119 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-691 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[39] Ver C-691 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[40]
Ver sentencias C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y C-603 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[41] Cfr. sentencia
C-504 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[42] Ver sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43]
Ver sentencias C-691 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y C-228 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; entre otras.
[44]
Ver sentencias C-691 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1174 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y C-895 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; entre otras.
[45] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[46]
También se declararon inexequibles los artículos 2 y 3 del decreto ley 3565
sobre el periodo de los directores de las corporaciones autónomas regionales y
el término de sus planes de acción; la ratio decidendi de la sentencia
en este respecto no se analiza en esta oportunidad porque no se relaciona con
la resolución del caso bajo examen.
[47] El texto de este precepto era el siguiente: “ARTÍCULO 1o.
Reasígnese la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial prevista en el numeral 35 del artículo  5o de la Ley 99 de 1993 a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, adicionando
un numeral al artículo 31  de la citada ley, así: || ‘32. Hacer evaluación,
seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan,
incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás
autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la
extensión de sus efectos’.”
[48] “Ley 99 de
1993, artículo 2º.”
[49] “Ib. Inciso 3º,”
[50]
“Ley 46  de 1998 “Por la cual se crea al sistema Nacional de Prevención y
Atención de Desastres” (Art. 2º); y Decreto Ley 919 de 1989, “por el cual se
organiza el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres” (Art. 4º,
parágrafo).”
[51]
Las finalidades de la protección de estas áreas se enuncian en
el artículo 6 del decreto 2372 de 2010 así: “a) Preservar y restaurar la condición natural de espacios que
representen los ecosistemas del país o combinaciones características de ellos. ||
b) Preservar las poblaciones y los hábitats necesarios para la sobrevivencia de
las especies o conjuntos de especies silvestres que presentan condiciones
particulares de especial interés para la conservación de la biodiversidad, con
énfasis en aquellas de distribución restringida. || c) Conservar la capacidad
productiva de ecosistemas naturales o de aquellos en proceso de
restablecimiento de su estado natural, así como la viabilidad de las
poblaciones de especies silvestres, de manera que se garantice una oferta y
aprovechamiento sostenible de los recursos biológicos. || d) Mantener las
coberturas naturales y aquellas en proceso de restablecimiento de su estado
natural, así como las condiciones ambientales necesarias para regular la oferta
de bienes y servicios ambientales. || e) Conservar áreas que contengan
manifestaciones de especies silvestres, agua, gea, o combinaciones de éstas,
que se constituyen en espacios únicos, raros o de atractivo escénico especial,
debido a su significación científica, emblemática o que conlleven significados
tradicionales especiales para las culturas del país. || f) Proveer espacios
naturales o aquellos en proceso de restablecimiento de su estado natural, aptos
para el deleite, la recreación, la educación, el mejoramiento de la calidad
ambiental y la valoración social de la naturaleza. || g) Conservar espacios
naturales asociados a elementos de cultura material o inmaterial de grupos
étnicos.”
[52] Algunas
zonas de reserva forestal fueron creadas por la ley 2 de 1959.
[53]
Por medio de la cual se escinden
unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente
de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
[54] “Por el cual se modifican los objetivos y estructura del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.
[55]
Por medio de la cual se escinden
unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente
de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
[56]
Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra al Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[57]
Por medio de la cual se escinden
unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente
de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
[58]
Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra al Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[59]  M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[60]
Por medio de la cual se escinden
unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente
de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
[61]
Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra al Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[62] Como apoyo de esa posición, la Sala se refirió al numeral 16 del artículo 30 de la Ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual corresponde a las CAR “[…]
Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción”.
[63]
Por medio de la cual se escinden
unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente
de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
[64]
Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra al Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[65]
Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra al Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[66] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[67] Al
respecto, ver principalmente, los numerales 18 y 19 del artículo 5º de la Ley 99 de 1999