C-832-06
Referencia
Sentencia C-832/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga  argumentativa/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos
Cuando una norma específica no guarda relación de
conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser
objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del artículo 158 o
principio de unidad de materia. Sin embargo, la Corte ya ha señalado de manera
reiterada que en estos casos el actor tiene la carga de demostrar (1) cual es
el contenido material o temático de la ley concernida; (2) cuales son las
disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia;
(3) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan
relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la
Carta.  Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá entrar a
determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de unidad de
materia.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de ponderar el principio de unidad de
materia frente al principio democrático y de libre configuración del legislador
La Corte ha señalado que el juicio de
constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe
ponderar de una parte el principio de unidad de materia y, de otra, el
principio democrático y de libre configuración del legislador. En esta medida,
la jurisprudencia reiterada indica que el juicio de constitucionalidad por
violación al principio de unidad de materia debe limitarse a constatar que no
existe ninguna relación de conexidad  razonable (causal, temática, sistemática
y teleológica) entre la norma demandada y la ley que integra. En este sentido,
la Corte ha señalado que  el principio de unidad de materia no puede ser
entendido de forma excesivamente estricta o rígida pues ello limitaría de
manera desproporcionada la facultad de configuración del legislador y en
consecuencia el principio democrático y el principio de conservación del
derecho.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo temático de la ley
de la cual hace parte la norma acusada
LEY ANTITRAMITES-Núcleo temático
FACTURA ELECTRONICA-Campo de aplicación en ley antitrámites
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de razones sobre vulneración
del principio de unidad de materia
Una
de las cargas del actor en la demanda de inconstitucionalidad por presunta
violación del principio de unidad de materia, es la de expresar con claridad y
suficiencia las razones por las cuales la materia de la norma demandada no
guarda relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte.
Esta carga mínima es requisito fundamental para que la Corte pueda adoptar una
decisión de fondo sobre el asunto respectivo. En el presente caso el actor
considera que la disposición viola el principio de unidad de materia. Sin
embargo, no aporta razones claras y suficientes en las cuales pueda fundarse su
solicitud. En efecto, en ninguna parte de la demanda el actor indica las
razones por las cuales la norma que permite utilizar una factura electrónica
usando cualquier tipo de tecnología disponible, no guarda relación de conexidad
con la Ley 962 de 2005. Por tales razones la Corte debe proceder a declararse
inhibida para fallar respecto del artículo 26 citado, pues como ha quedado
establecido, el actor dejó de aportar las razones que en su criterio explican
la vulneración del principio de unidad de materia.
LEY ANTITRAMITES-Plazo de conservación de libros y papeles
del comerciante/LEY ANTITRAMITES-Relación de conexidad entre norma
acusada y ley a la que pertenece/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
vulneración
Con el fin de racionalizar los trámites para el
ejercicio de actividades privadas, el artículo 28 estudiado unifica y disminuye
el término de conservación de los libros y papeles del comerciante. Al respecto
debe anotarse que uno de los efectos de la norma estudiada es que la
administración o los particulares que como las cámaras de comercio cumplen
funciones públicas frente a los comerciantes, pierden la facultad de exigir la
exhibición de tales documentos una vez vencido el nuevo plazo establecido. En
segundo lugar, la posibilidad que se confiere al comerciante o a quien ejerza
actividades comerciales de conservar, a su elección, en cualquier medio, -
papel o en otro medio técnico, magnético o electrónico que garantice su
reproducción exacta -, los papeles o documentos en que se soporte la práctica
comercial, también cumple el objetivo de “racionalizar” las exigencias de la
administración frente a las actividades comerciales. En este sentido, la norma
mencionada flexibiliza y facilita el cumplimiento de una obligación de los
particulares, exigible por la administración o por las cámaras de comercio. En
esta medida, parece claro que la disposición aclara, flexibiliza y disminuye
requisitos y procedimientos que debían adelantar los comerciantes o quienes
ejercieran las funciones de comercio. Con ello, la materia regulada en la norma
que se estudia resulta tener una conexidad teleológica con la materia de la Ley
962 de 2005.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Clases de conexidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad de tipo consecuencial
NACIONALIDAD COLOMBIANA  POR ADOPCION-Trámite
El
artículo 39 demandado - que modifica el artículo 5º de la Ley 43 de 1995 -
regula los requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por
adopción. Esta norma guarda relación con el núcleo temático de la Ley 962 de
2005, por cuanto busca racionalizar los trámites y procedimientos
administrativos para los extranjeros que quieran naturalizarse en Colombia. En
efecto, la disposición demandada no incluye normas sustanciales novedosas, pues
su única función es reconocer claramente derechos constitucionales que en todo
caso deben ser aplicados por la administración, como el derecho a la igualdad
entre parejas casadas y uniones libres y el derecho de todo niño a una
nacionalidad. En este sentido nada puede objetarse a esta disposición, pues su
contenido lejos de incluir reformas sustanciales novedosas, regula y aclara el
trámite que debe seguirse para solicitar la nacionalidad colombiana por
adopción. Para tal efecto, es necesario tener en cuenta que no puede
confundirse el acto administrativo de reconocimiento de la nacionalidad
colombiana reservado al ejecutivo, con el trámite mismo para obtenerlo, el cual
debe consultar postulados de eficiencia y eficacia administrativa como lo
pretende el precepto acusado. De ahí que la norma demandada no contradiga el
principio constitucional  de la unidad de materia.
DENUNCIA O QUEJA ANONIMA-Casos en que activa la función estatal de
control
La
disposición demandada reproduce en un texto único una regla que ya existe en
los distintos regímenes de procedimiento penal, disciplinario y fiscal. Se
trata de impedir que cualquier queja o denuncia anónima obligue a las
autoridades respectivas a iniciar un trámite que puede resultar completamente
innecesario, inútil y engorroso. Como entra a estudiarse, todas estas
previsiones persiguen que la administración no se vea obligada a iniciar
trámites engorrosos que puedan terminar por congestionarla y afectar los
principios constitucionales de eficacia y eficiencia administrativa. La norma
contenida en el artículo 81 demandado recoge en una única disposición los
requisitos universales que debe contener una denuncia o queja para ser admitida
por la autoridad correspondiente. Esta norma autoriza a la administración a
racionalizar su actuación y a desestimar las denuncias o quejas anónimas que no
ofrezcan razones de credibilidad. En otras palabras, evita que denuncias
anónimas que en principio no ofrecen credibilidad, den lugar a actuaciones
administrativas que suponen un desgaste de tiempo y recursos y que terminan por
congestionar a las autoridades públicas y por comprometer los principios de
eficiencia y eficacia de la función pública. En este sentido es razonable que,
con miras a satisfacer los principios constitucionales mencionados, el
ordenamiento jurídico impida que cualquier queja anónima constituya un
mecanismo idóneo para promover una actuación, salvo que reúna ciertas
características como las que establece la norma acusada. Solo cuando el anónimo
va acompañado de medios probatorios, es decir, elementos de juicio que
sumariamente den cuenta de la irregularidad administrativa y que permitan
inferir seriedad del documento, se le debe dar credibilidad y por ende activar
la función estatal de control.
Referencia: expediente D-6221
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos  26, 28, 39, 78 y 81 (parcial) de la
Ley 962 de 2005 “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos”
Actor: Álvaro Galvis Pino.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Bogotá, once (11) de octubre de dos
mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro Galvis Pino,  demandó los artículos 1
numerales 1 y 2 (parciales), 26, 28, 39, 78, 81 (parcial) y 84 de la Ley 962 de
2005. Mediante auto de 22 de marzo de 2005, el Magistrado Sustanciador decidió
rechazar la demanda contra el artículo 84 de la Ley 962 de 2005 e inadmitir la
demanda contra el artículo 1(parcial) de la misma Ley. Dado que el demandante
no corrigió la demanda originalmente presentada, el Magistrado Sustanciador
decidió rechazar la demanda contra el artículo 1 (parcial). Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto
de los artículos demandados de la Ley 962 de 2005, según fue publicado en el
Diario Oficial No. 46.023 de 6 de septiembre de 2005[1].
LEY 962 DE 2005
(Julio 8)
por la cual se dictan disposiciones
sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
T I T U L O  I
NORMAS GENERALES
CAPITULO II
Racionalización de
trámites para el ejercicio de actividades por los particulares
Artículo
26. Factura electrónica. Para todos los efectos legales, la factura
electrónica podrá expedirse, aceptarse, archivarse y en general llevarse usando
cualquier tipo de tecnología disponible, siempre y cuando se cumplan todos los
requisitos legales establecidos y la respectiva tecnología que garantice su
autenticidad e integridad desde su expedición y durante todo el tiempo de su
conservación.
La
posibilidad de cobrar un servicio con fundamento en la expedición de una
factura electrónica se sujetará al consentimiento expreso, informado y por
escrito del usuario o consumidor del bien o servicio.
Artículo
28. Racionalización de la conservación de libros y papeles de comercio.
Los libros y papeles del comerciante deberán ser conservados por un período
de diez (10) años contados a partir de la fecha del último asiento, documento o
comprobante, pudiendo utilizar para el efecto, a elección del comerciante, su
conservación en papel o en cualquier medio técnico, magnético o electrónico que
garantice su reproducción exacta.
Igual
término aplicará en relación con las personas, no comerciantes, que legalmente
se encuentren obligadas a conservar esta información.
Lo
anterior sin perjuicio de los términos menores consagrados en normas
especiales.
CAPITULO V
De las regulaciones, procedimientos y
trámites del sector de relaciones exteriores
Artículo
39. Requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por
adopción. Modifíquese el artículo 5° de la Ley 43 de 1993, el cual
quedará así:
"Artículo
5°. Requisitos
para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción. Sólo se podrá expedir
Carta de Naturaleza o Resolución de Inscripción:
A los extranjeros a que se
refiere el literal a) del numeral 2 del artículo 96 de la Constitución Política
que durante los cinco (5) años inmediatamente anteriores a la fecha de
presentación de la solicitud hayan estado domiciliados en el país en forma
continua y el extranjero titular de visa de residente. En el evento en que los
mencionados extranjeros se encuentren casados, o sean compañeros permanentes de
nacional colombiano, o tengan hijos colombianos, el término de domicilio
continuo se reducirá a dos (2) años.
A
los latinoamericanos y del Caribe por nacimiento que durante el año
inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud, hayan
estado domiciliados en el país en forma continua, teniendo en cuenta el
principio de reciprocidad mediante tratados internacionales vigentes.
Los
hijos de extranjeros nacidos en el territorio colombiano a los cuales ningún
Estado les reconozca la nacionalidad, la prueba de la nacionalidad es el
registro civil de nacimiento sin exigencia del domicilio. Sin embargo, es
necesario que los padres extranjeros acrediten a través de certificación de la
misión diplomática de su país de origen que dicho país no concede la
nacionalidad de los padres al niño por consanguinidad.
Parágrafo
1°. Las anteriores disposiciones se aplicarán sin perjuicio de lo que sobre el
particular se establezca sobre nacionalidad en tratados internaciones en los
que Colombia sea parte.
Parágrafo
2°. Para efectos de este artículo entiéndase que los extranjeros están
domiciliados cuando el Gobierno Nacional les expide la respectiva Visa de
Residente. Por lo tanto, los términos de domicilio se contarán a partir de la
expedición de la citada visa.
Parágrafo
3°. De conformidad con lo señalado en el artículo 20 del Pacto de San José de
Costa Rica, en la Convención de los Derechos del Niño y en el artículo 93 de la
Constitución Política, los hijos de extranjeros nacidos en territorio
colombiano a los cuales ningún Estado les reconozca la nacionalidad, serán
colombianos y no se les exigirá prueba de domicilio, y a fin de acreditar que
ningún otro Estado les reconoce la nacionalidad se requerirá declaración de la
Misión Diplomática o consular del estado de la nacionalidad de los padres.
CAPITULO XV
Regulaciones,
procedimientos y trámites del sector comunicaciones
Artículo
78. Deróguese el artículo 19 de la Ley 30 de 1986.
DISPOSICIONES FINALES
Artículo
81. Ninguna denuncia o queja anónima podrá promover acción jurisdiccional,
penal, disciplinaria, fiscal, o actuación de la autoridad administrativa
competente (excepto cuando se acredite, por lo menos sumariamente la veracidad
de los hechos denunciados) o cuando se refiera en concreto a hechos o personas
claramente identificables.
III. LA DEMANDA
El actor considera que los artículos
26, 28, 39, 78 y 81 (parcial) de la Ley 962 de 2005, infringen el artículo 158
de la Constitución Nacional. Sostiene el libelista que, las disposiciones
acusadas no guardan la debida relación de conexidad con el tema general de la
Ley, y no se dirigen a cumplir el propósito o finalidad de la misma. En
consecuencia, encuentra que vulneran el principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la Carta.
A
juicio del actor, “en el caso concreto de la Ley 962 de 2005, la materia se
encuentra restringida a la racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que
ejercen funciones publicas o prestan servicios públicos, como al efecto el
autor de la iniciativa, Senador Germán Vargas Lleras, lo señala en la
exposición de motivos del proyecto número 37 del Senado del año 2003[2].
En dicho escrito, el autor precisa los efectos que se esperan con el proyecto
de Ley genéricamente denominado “antitrámites”: son los de “erradicar los
vicios estatales de la mordida, la corrupción rampante que se pasea por todo el
estamento y la inoperancia del Estado frente al Ciudadano” (negrilla original).
En
virtud de lo anterior, el demandante sostiene que todas las normas de la ley demandada
deben referirse a la racionalización de trámites y procedimientos
administrativos e indica que sólo pueden ser destinatarios de tales normas los servidores
de la administración pública, las empresas de servicios públicos domiciliarios
y  los particulares que desempeñan funciones administrativas.  En consecuencia, según
sostiene el actor, toda norma que exceda dicha finalidad y objeto debe ser
declarada inexequible.
Después
de hacer una exposición sobre los conceptos trámite y procedimiento
y sobre los elementos que caracterizan el Principio de Unidad de Materia, la
demanda expone los argumentos por los cuales, las normas acusadas deben ser
retiradas del ordenamiento jurídico. Tales argumentos son presentados de la
siguiente manera:
Para
el demandante, el artículo 26 (numerales 1 y 2) de la Ley 962 de 2005,  es
inexequible en su totalidad, por cuanto, “la posibilidad de cobrar por el
suministro de un bien o servicio no depende de la expedición de una factura,
cualquiera sea su forma o medio, sino de la prestación efectiva o potencial de
dicho servicio o de la entrega o del consumo de un bien. Con esta disposición
el legislador modifica las condiciones de ejercicio de un derecho sustancial,
establece una modificación que deroga el régimen de los títulos valores
regulados por las normas constitucionales, al tiempo que lo impone de manera
indiscriminada a personas y entidades no incluidas dentro de los destinatarios
de la norma.”.
Según
el demandante, la Corte debe igualmente declarar la inexequibilidad del
artículo 28 de la Ley objeto de impugnación, por cuanto, la conservación de
libros y papeles de comercio no encuadra en la definición de “trámite” o
“procedimiento”, en la medida que, no constituye una acción positiva alguna
frente a la administración; es simplemente una previsión probatoria,
establecida por la Ley a favor del Estado, de los administrados comerciantes y
en especial de los  terceros (tengan estos la calidad de comerciantes o no).
Frente
a esta situación, el accionante advierte que, “el comercio a pesar de su
evidente interés social, no es un servicio público, por lo cual, incluir normas
referidas a las obligaciones relacionadas con su ejercicio en la Ley, excede
además, el alcance sustancial que le era posible desarrollar al legislador en
la norma.
Adicionalmente,
el actor indica que “el artículo censurado se dirige a los comerciantes en
general y a otras personas que no lo son, pero que están legalmente obligadas a
conservar dicha información, sin discriminación alguna, con lo cual se incluye
a personas naturales y jurídicas que no son los destinatarios de la Ley, por no
ser parte de la administración, prestar servicios públicos o ejercer funciones
administrativas”.
En
concepto del demandante, el artículo 39 de la Ley 962 de 2005, es inexequible,
por cuanto “contiene regula y modifica las condiciones sustanciales –requisitos
como tiempo de residencia, origen etc.- contenidas en la Ley 43 de 1993, para
adquirir la nacionalidad colombiana por adopción.”. Sobre este punto, la
demanda señala que, dicha norma no se refiere al trámite o procedimiento que
debe seguirse para ser nacional colombiano, ya que el artículo no contiene
trámite alguno, “con lo cual se exceden los límites posibles de la norma
“antitrámite” al versar sobre materias diferentes a las puramente
instrumentales”.
En
criterio del libelista, el artículo 78 de la disposición acusada, es
inconstitucional, por cuanto, “la derogatoria que contiene, implica
fundamentalmente la modificación del régimen de uso de espectro
electromagnético, concedido por el Estado a los particulares y de las
obligaciones que se derivan de la producción, comercialización y uso de
sustancias que aun cuando no son ilegales, pueden afectar la salud por su uso o
consumo”. Sobre este punto, agrega que, con dicha norma se sustrae del control
del Estado, la difusión publicitaria, de sustancias como el tabaco y el
alcohol, que pueden afectar gravemente la salud de la población.
Finalmente,
para el demandante la expresión acción jurisdiccional, penal, disciplinaria,
fiscal, contenida en el artículo 81 de la Ley 962 de 2005, “constituye una
evidente extralimitación del alcance de la Ley, por cuanto no se trata de
regular trámites o procedimientos administrativos, ya que se adueña de una
competencia no prevista por el alcance de la Ley para modificar los
procedimientos jurisdiccionales, (civiles, administrativos, laborales, penales,
etc.) disciplinarios y fiscales, así como,  competencias de entidades del
Estado que no pertenecen  a la administración”. En consecuencia, encuentra que
dicha disposición debe ser declarada inexequible. Adicionalmente, señala que
debe ser objeto de estudio por parte de esta Corporación, si esta norma debe
ser expedida a través de una ley estatutaria, pues afecta derechos
fundamentales consagrados en la Carta, como el libre acceso a la administración
de justicia.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio
La
Superintendencia de Industria y Comercio, intervino para solicitar la
declaratoria de exequibilidad del artículo 28 de la Ley 962 de 2005.
En
su criterio, la norma acusada deroga tácitamente el artículo 60 del Código de
Comercio, el artículo 134 del Decreto 2649 de 1993 y los artículos 2 y 3 del
Decreto 2620 de 1993, modificando en varios sentidos el procedimiento para la
destrucción de los libros del comerciante. Uno de los trámites modificados por
dicha norma era el que debía surtirse ante la Cámara de Comercio donde fueron
registrados los libros de comercio. Al suprimirse este trámite, la norma
demandada satisface el principio de unidad de materia.
Al
respecto indica que el artículo cuestionado establece: i) La obligación de conservar
los libros y papeles del comerciante solamente por el término de diez (10)
años, contados a partir del último asiento, documento o comprobante; ii) La
posibilidad de que tal conservación se realice en papel o en cualquier medio
técnico, magnético o electrónico que garantice su reproducción exacta; y iii)
Elimina el procedimiento de reproducción y destrucción de los libros y papeles
que, bajo normas anteriores, se realizaba ante un funcionario de la cámara de
comercio. Con ello, el legislador intentó suprimir y simplificar trámites
innecesarios que dificultaban la actividad del comerciante.
En
este sentido, recuerda que en las respectivas exposiciones de motivos (Segundo
debate Cámara y Primero Senado) de la Ley 962 de 2005 se indica expresamente:
"En
aras de racionalizar y suprimir una serie de trámites innecesarios, se ha
realizado por parte de los ponentes de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes un trabajo juicioso y dispendioso de revisión de cada tema, el
cual tiene como resultado el proyecto de ley que hoy se somete a consideración
de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en su segundo debate en donde se
pretende darle al ciudadano un marco normativo, sencillo, claro y confiable.
(...)
"Del
capítulo inicial, en el que se reglamentan las disposiciones comunes, quiero
resaltar la importancia de la consagración de los principios a que deberán
someterse todas las actuaciones administrativas que adelanten no solo las
entidades estatales, sino también aquellos particulares que desempeñan función
administrativa o presten un servicio público. Igualmente, se destaca la
incorporación de una serie de disposiciones que permiten acompasar los
procedimientos administrativos con el desarrollo tecnológico actual, en
consonancia con lo previsto en la ley 527 de 1999. (...)"[3] (Subrayado fuera de
texto).
En
criterio de la Superintendencia, los apartes antes citados de la exposición de
motivos de la Ley 962 de 2005 demuestran que la intención del legislador en la
expedición de la citada ley fue la de concretar los postulados constitucionales
de eficiencia y eficacia, a través de la racionalización y reducción de
trámites y procedimientos administrativos del Estado y de los particulares que
ejercen funciones públicas.
Así
las cosas, considera que el artículo 28 estudiado no hizo otra cosa que cumplir
con la finalidad expresamente asignada por el legislador a la Ley 962 de 2005.
En efecto, considera que por virtud de lo señalado en el artículo 28, fueron
suprimidas las siguientes cargas para los comerciantes - y para quienes tienen
la obligación de conservar sus libros y papeles -, y por consiguiente, los
trámites que, en relación con ellas, debían surtirse o acreditarse ante la
administración pública o las cámaras de comercio:
1)
La de conservar los libros y papeles por más de diez (10) años, al unificar tal
período y fijarlo en diez (10) años para todos los obligados a conservar esta
información,
2)
La de conservar en papel los libros y documentos de comercio, al permitirse la
utilización de cualquier medio técnico idóneo y,
3)
La de realizar la verificación de la exactitud de la reproducción de la copia y
la consiguiente destrucción ante un funcionario designado por la cámara de
comercio en la que se encuentren registrados los libros y papeles.
En
este orden de ideas, el término y la forma de conservación de los libros y
papeles y el procedimiento de reproducción y destrucción de documentos previsto
en el artículo 60 del Código de Comercio[4],
así como las disposiciones contenidas en los artículos 134 del Decreto 2649 de
193[5] y en los artículos
2 y 3 del Decreto 2620 de 1993, quedaron derogados por virtud de lo señalado en
el artículo 28 de la Ley 962 de 2005.
Resulta
claro, entonces, que fueron suprimidos procedimientos que debían adelantar los
comerciantes ante particulares que ejercen funciones públicas, como son las
cámaras de comercio, cumpliendo a cabalidad con el objetivo y el enunciado de
la Ley 962 de 2005. En efecto, a partir de la expedición de esta ley, los comerciantes
no tendrán que contar con un funcionario de la cámara de comercio de su
domicilio para verificar la exactitud de la reproducción en medio técnico,
magnético o electrónico de sus libros y papeles y los jefes de registro
mercantil no están obligados a certificar tal exactitud, como tampoco a
suscribir un acta de destrucción.
Valga
señalar además que la norma demandada también cumple la misión de actualizar y
armonizar la legislación, en tanto desarrolla la Ley 527 de 1999. En efecto, en
caso de que se utilice un medio electrónico para la conservación de los
documentos del comerciante, se considera que éste es idóneo en tanto reúna los
requisitos establecidos en el artículo 12 de la Ley 527 de 1999, con lo cual
deviene innecesaria la conservación física (en papel) de los libros y papeles
del comerciante. En este evento, una vez se garantice la reproducción exacta de
los libros y papeles, a través del citado medio electrónico, el comerciante
está en posibilidad de destruir los soportes físicos (en papel) de tales
documentos, encontrándose obligado, únicamente, a conservarlos por un período
de diez (10) años en el medio electrónico en el que se hubieren reproducido.[6]
En
razón a lo expuesto, considera la Superintendencia que los argumentos del
demandante no son de recibo. En efecto, en cuanto a la
"Racionalización" señala que al eliminar el trámite mencionado ante
las cámaras de comercio  y al unificar y reducir - esto último en ciertos casos
- el término durante el cual se deben conservar los papeles y libros contables,
se “reduce, limita o simplifica” la obligación de quienes deben llevar estos
documentos. Esto, por una parte, frente a las autoridades administrativas que
están facultadas para exigir su exhibición durante todo el tiempo que la ley lo
ordene, y por otra, frente a las cámaras de comercio, particulares que ejercen
funciones públicas, ante quienes anteriormente debía surtirse el procedimiento
mencionado.
Por
otra parte, el hecho de que se permita al comerciante realizar la conservación,
a su elección, en cualquier medio, sea en papel o en otro medio técnico,
magnético o electrónico que garantice su reproducción exacta, también cumple
claramente con el objetivo de racionalizar una obligación de los particulares,
exigible por la administración, al permitirles utilizar medios distintos al
papel para tal conservación. Obligación cuya materialización se concreta al
momento en que las autoridades administrativas facultadas para ello, exijan la
exhibición de tales documentos y sus soportes.
En
conexión con lo anterior, indica que los tres efectos prácticos derivados del
artículo 28 de la Ley 962 de 2005, se concretan en que, de tres formas
distintas, se evita poner en marcha el aparato estatal para cumplir con la
obligación del comerciante - y de los no comerciantes - de conservar los libros
y papeles de comercio, así:
a)
La administración tiene un límite de tiempo durante el cual puede exigir la
exhibición de tales documentos, lo cual, a su vez, es correlativo a la
obligación de conservación mencionada.
b)
La administración no puede exigir que tal conservación - se reitera, lo cual es
una obligación de los particulares - se realice necesariamente en papel,
debiendo aceptar la utilización de otros medios que para muchos resultan más
prácticos y menos engorrosos.
c)
Las cámaras de comercio, como particulares que ejercen funciones públicas no
están facultadas en adelante para intervenir en el procedimiento de
reproducción y destrucción de documentos, correlativo a la obligación de quien
destruye los libros y papeles de reproducir de manera exacta tales documentos
para su conservación.
En
cuanto a los “Destinatarios de la norma", la Superintendencia encuentra
que, en efecto, la Ley 962 de 2005, en su artículo 2, establece que la misma se
aplicará a “los trámites y procedimientos administrativos de la Administración
Pública, de las empresas de servicios públicos domiciliarios de cualquier orden
y naturaleza, y de los particulares que desempeñen función administrativa. Se
exceptúan el procedimiento disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría
y Contraloría respectivamente." (Subrayado fuera de texto).
A
este respecto señala que, por virtud del artículo 28 de la Ley 962 de 2005, la
administración pública no puede exigir, por una parte, la conservación de
libros y documentos por un término superior a diez años, y, por otra, tampoco
puede exigir que su conservación se lleve necesariamente en papel. Obligaciones
ambas exigibles por las autoridades administrativas, las cuales se simplifican.
Adicionalmente, indica que los efectos de la disposición contenida en el
artículo 28 de la Ley 962 recaen directamente sobre procedimientos que los
particulares debían adelantar ante las cámaras de comercio, esto es, ante
particulares que desempeñan funciones administrativas, en lo relativo a tales
funciones.
En
virtud de todo lo anterior, la Superintendencia concluye que el artículo 28 se
ajusta completamente a la materia y finalidad regulada por la Ley 962 de 2005.
Al respecto recuerda que esta Ley buscó "racionalizar y suprimir una serie
de trámites innecesarios"  y plantear "disposiciones tendientes a
implantar soluciones de tecnología en la administración y reafirmar la
aplicación del principio de buena fe.”. En su criterio, los efectos prácticos
de la norma en manera alguna vulneran el ejercicio de derechos sustanciales, de
orden constitucional o legal. Por el contrario, por cuanto el fin último
obtenido con ellos es la simplificación de las obligaciones de conservación y
reproducción de libros y documentos, a cargo de los particulares, así como de
los procedimientos que éstos deben adelantar ante las cámaras de comercio para
tal reproducción y la destrucción de los mismos, la norma demandada atiende
directamente al principio de la buena fe, consagrado en la Constitución
Política y a los principios de economía, celeridad y eficacia, contenidos en el
Código Contencioso Administrativo. Así mismo, señala que el artículo 28 de la
Ley 962 de 2005 no contempla el cumplimiento de obligaciones diferentes a las
previstas en la ley. Por el contrario, se reitera, simplifica obligaciones y
suprime procedimientos antes existentes. En este sentido reitera que la norma
regula asuntos de competencia de la administración pública y de particulares
que ejercen funciones públicas.
Conforme
a lo expuesto, considera que el artículo 28 de la Ley 962 de 2005 no
contraviene el artículo 158 de la Constitución Política, puesto que guarda
plena relación con la materia regulada por dicha Ley. En este sentido reitera
que la norma demandada apareja la simplificación de la obligación de
conservación y reproducción de los libros y documentos, obligación que se
materializa frente a la administración pública facultada para exigir su
exhibición durante el tiempo y de la manera en que la ley ordene, así como a la
racionalización de procedimientos adelantados ante las cámaras de comercio y
relacionados con la función pública por éstas ejercida.
Por
lo anterior, la Superintendencia solicita a la Corte declarar exequible el
artículo 28 de la Ley 962 de 2005 en tanto su contenido no contraviene las
normas superiores alegadas por el demandante como violadas.
2.
Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
El
Ministerio de Relaciones Exteriores intervino en el presente proceso para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 39 de la Ley 962 del
2005.
En
su concepto, el artículo 39 establece nuevos requisitos para acceder a la
nacionalidad. En consecuencia, dado que estos requisitos solo pueden ser
definidos por Ley, era el Congreso y no el ejecutivo el encargado de expedirla.
Al respecto afirma que es totalmente privativo del Congreso la modificación
sustancial de cualquier ley ó su derogatoria y que con el ejercicio de esta
facultad no asalta la competencia de regulación administrativa asignada al
ejecutivo.
Adicionalmente,
señala que “no se puede confundir ni tener ambigüedades de ninguna naturaleza
con relación al artículo 39 de la ley antitrámite “acerca de si un requisito o
varios requisitos implican un trámite o si para la iniciación de dicho trámite
es ineludible el cumplimiento de unos requisitos”. En efecto, eso es lo que
acontece en el presente asunto, si el extranjero que solicita la nacionalidad
colombiana no cumple con el requisito exigido por la ley, no hay lugar a
trámite alguno ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y, si el trámite no
se surte es por falta del requisito legal.”. En este sentido afirma que todo
trámite implica el cumplimiento de unos requisitos, sin los cuales no se logra
el cometido propuesto y todo requisito exigido implica necesariamente un
trámite.
En
tercer lugar, señala que “no hay que pasar desapercibido, que la acusación del
accionante es contra el numeral 1.4 del artículo 39 de la Ley 962 del 2005 que
no existe como tal, dentro del texto de la ley antitrámite. Esto significa, la
total inocuidad de la solicitud de inexequibilidad de una norma inexistente.”.
Por lo anterior, solicita a la Corte se abstenga de estudiar y analizar una
norma que por sustracción de materia no está consagrada en la Ley 962 del 2005.
Ahora
bien, sobre la virtual violación del artículo 158 de la Constitución, la
interviniente indica lo siguiente: “el accionante no estableció la inexistencia
de una total y unívoca unidad de materia en el contexto de la Ley, ya que ha
sufrido un daltonismo legal al confundir los trámites insertos con las materias
que son objeto de la regulación de los procedimientos de varias entidades del
Estado. Por qué?. Si bien es cierto en la Ley 962 del 2005 se establece una
relación de trámites administrativos diferentes a saber: sobre la reserva legal
de permisos, sobre trámites autorizados por la ley, sobre información y
publicidad, sobre fortalecimiento tecnológico, sobre facturas electrónicas,
sobre la racionalización de la conservación y libros de comercio, sobre los
requisitos para obtener la nacionalidad colombiana, entre otros, eso en manera
alguna está indicando que haya diversidad de materia ya que estos eventos
relacionados están integrados en la ley en forma conexa y se refieren
taxativamente a procedimientos o trámites propios de la administración para
cada uno de ellos. No se puede hacer referencia a que la ley está afectada por
falta de unidad de materia por referirse a distintos procedimientos legales
cuando estos constituyen una conexidad totalizante para establecer la unidad
material y conceptual de la ley antitrámite respecto al único tema de la misma:
"trámites y procedimientos".”.
Por
las razones expuestas, el Ministerio solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del artículo 39 de la Ley 962 del 2005 por medio del
cual se modificó el artículo 5 de la Ley 43 de 1993.
3.
Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública
A
través de apoderado especial, el Departamento Administrativo de la Función
Pública intervino en el presente proceso para solicitar la exequibilidad de los
artículos 26, 28, 39, 78 y 81 de la Ley 962 de 2005.
El
interviniente comienza su concepto realizando algunas precisiones sobre el
concepto de “unidad de materia”. Al respecto indica que en la sentencia C-120
de 2006, la Corte Constitucional indicó que un control rígido referido al
principio de unidad de materia desconocería la “vocación democrática del
Congreso”. Considera que lo primero que es necesario determinar para hacer el
control constitucional del cual se habla es el “núcleo temático” de ley de la
cual hace parte la norma demandada. Para ello se debe apelar a distintos
elementos, como (1) la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las
razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se
determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir;
(2) el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en
las plenarias de las cámaras; (3) las variaciones existentes entre los textos
originales y los textos definitivos; (4) la producción de efectos jurídicos de
las distintas esferas de una misma materia; (5) su inclusión o exclusión de la
cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos
esos elementos permite inferir si una norma realmente es desarrollo de la materia
de la ley de que hace parte. Afirma adicionalmente, que la Corte ha encontrado
que dicha unidad de materia solo se rompe cuando existe absoluta falta de
conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica ente los
distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.
(Sentencia C-352 de 1998). Indica que según la jurisprudencia “lo que la
Constitución prohíbe es que "no se relacionen" los temas de un
artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y recuerda que al
demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La
relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo
causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por
la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la
conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se
respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a
los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna
con el tema de la ley”.
En
criterio del Departamento Administrativo de la Función Pública, el núcleo
rector de la Ley 962 de 2005 es la racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos, con el objeto de
facilitar la actividad de las personas frente a la Administración Pública y
para lograr un adecuado cumplimiento de los fines del Estado conforme a los
principios de celeridad, eficiencia y eficacia. Para ello busca reducir en
tiempo y número de los trámites y procedimientos que se adelantan, de manera
que ellos se lleven a cabo en forma más ágil y menos compleja.
Indica
que este núcleo temático se expresa en la fijación de medidas claras para
conceder los términos más perentorios a la administración pública con el fin de
asegurar la eficacia en los trámites que los particulares adelanten ante la
administración y los particulares que ejerzan funciones públicas o presten
servicios públicos. Señala que bajo esta perspectiva, habrán de analizarse los
argumentos de inexequibilidad expuestos por el actor para determinar si los
preceptos acusados de la Ley 962 de 2005 guardan una conexidad causal, temática,
sistemática, teleológica o consecuencial con dicho núcleo temático y, en
consecuencia, se encuentran ajustados a nuestra Carta Política.
En
cuanto al artículo 26 de la Ley 962 de 2005, que establece la posibilidad de
utilizar la factura electrónica, el interviniente indica que no existe
evidencia de que dicho precepto quebrante o pueda quebrantar el principio de la
unidad temática consagrado en el artículo 158 Superior, ni tampoco que su
contenido temático entre en conflicto con el régimen legal de los títulos
valores previsto en el código de comercio. Considera a este respecto que la
norma acusada se contrae a facilitar algunas operaciones comerciales a través
de sistemas tecnológicos que son comunes a las entidades públicas y privadas y
a la comunidad en general, sujetas a una serie de requisitos de acreditación y
aceptación previa por parte de los usuarios y consumidores de bienes y
servicios. Adicionalmente, recuerda que en Colombia existen algunas
disposiciones que permiten la expedición y uso de las facturas electrónicas,
como por ejemplo la Ley 223 de 1995 y los Decretos 1165 y 1094 de 1996, con las
mismas características y ritualidades que para este tipo de instrumentos se
exigen de manera documental.
En
cuanto al artículo 28 de la Ley 962 de 2005, relativo a la conservación
documental de libros y papeles de comercio o en medios tecnológicos que
garanticen su reproducción, señala que lejos de ser contrario al núcleo
temático de la Ley 962 de 2005, facilita la actividad de los comerciantes y otras
personas frente a la administración pública, en orden a lograr un adecuado
cumplimiento de los fines del Estado, consultando los principios de celeridad,
eficiencia y eficacia.
En
cuanto al artículo 39 de la Ley 962 de 2005, referente a los requisitos para la
adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción, señala el
interviniente: “no se vislumbra como un Estado social de derecho, como el
colombiano, fundado en el respeto a la dignidad humana y comprometido con las
garantías de los derechos fundamentales de los nacionales y extranjeros, pueda
considerar extraño al núcleo rector de la Ley 962 de 2005 que se racionalicen
los trámites y procedimientos administrativos para que los extranjeros que
quieran naturalizarse, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos,
puedan hacerlo, sin trabas adicionales innecesarias, más aún cuando la calidad
de colombiano enaltece y dignifica a todos los miembros de la comunidad
nacional.”. En este sentido señala que el procedimiento administrativo para
obtener la carta de naturaleza o resolución de inscripción por adopción
comporta el cumplimiento de una serie de actos separables, pero relacionados,
con miras a obtener la nacionalidad colombiana. En este sentido, debe señalarse
que el acto administrativo de reconocimiento de dicha condición no puede
confundirse, de ninguna manera, con el trámite mismo, que debe consultar
postulados de eficiencia y eficacia administrativa, tal como lo pretende el
precepto acusado.
Considera
que la expresión "acción jurisdiccional, penal, disciplinaria,
fiscal", contenida en el artículo 81 de la Ley 962 de 2005, no modifica
las disposiciones existentes sobre competencia para conocer de acciones
jurisdiccionales, penales, disciplinarias y fiscales ni constituye una prohibición
de carácter absoluto. Encuentra que la norma cuestionada, al evitar que se
promuevan un sinnúmero de actuaciones por parte de los ciudadanos, se ajusta al
espíritu de la Ley 962 de 2005, en cuanto pretende a través de la
racionalización y reducción de trámites y procedimientos administrativos del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas, dar cumplimiento a
los principios de moralidad, transparencia, eficacia y eficiencia
administrativa, por todo lo cual mal puede aducirse vulneración del principio
de unidad de materia.
Finalmente,
en defensa de la constitucionalidad de las normas acusadas, el interviniente
trae a colación “el principio jurisprudencial, expuesto en reiteradas
oportunidades por la Corte Constitucional, según el cual cuando los tribunales
constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el
principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático
que alienta la actividad parlamentaria.”.
Conforme
a lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional desestimar los cargos
presentados contra los artículos 26, 28, 39, 78 y 81 de la Ley 962 de 2005.
4.
Intervención de la Cámara de Comercio de Bogotá
En
la primera parte de su intervención, los representantes de la Cámara de Comercio
de Bogotá se refieren a la exequibilidad del artículo 1° de la Ley demandada.
Sin embargo, dado que la Corte rechazó la demanda contra este artículo se
prescindirá en los antecedentes del respectivo alegato.
En
segundo lugar, la Cámara solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo
26 de la Ley 962 de 2005. Para ello, comienza por explicar los antecedentes
normativos de la factura electrónica para luego explicar las características
del régimen actual. En cuanto a los antecedentes, recuerda que en Colombia
antes de la expedición de la ley demandada existían una serie de disposiciones
legales que permitían la generación y uso de facturas electrónicas con los
mismos efectos de una factura en papel. La Ley 223 de 1995 en su artículo 37
estableció la viabilidad en la utilización de facturas creadas, generadas,
remitidas y aceptadas vía mensaje de datos. El Decreto 1094 de 1996 y el
decreto reglamentario 1165 de 1996 desarrollaron el tema, permitiendo que este
tipo de documentos tuvieran una utilidad práctica en el escenario del comercio
electrónico. Al efecto, recuerda que el artículo 1 del Decreto 1094 de 1996
definió la factura Electrónica como: " "(..) el documento
computacional que soporta una transacción de venta de bienes o prestación de
servicios, transferido bajo un lenguaje estándar universal denominado Edifact
de un computador a otro ". Este sistema presentaba las siguientes
características: Solamente era válido como documento equivalente a las facturas
físicas de venta si se transmitía en una red de valor agregado; Aplicaba para
la factura de venta que no equivale a la factura cambiaria de compraventa; Se
debía utilizar el buzón electrónico (aunque resulte cuestionable su uso pues la
red de valor agregado genera su contenido y se mantiene actualizado); Servía de
soporte fiscal a las transacciones.
Señala
el interviniente que en la actualidad, - Ley 962 de 2005 - la Factura
Electrónica persigue que se supriman los costes de emisión, distribución y
conservación de la factura en papel, con la consecuente reducción de tiempo,
costos y espacio. Así mismo señala que lo que realmente aporta valor - dentro
de un esquema de Facturación electrónica-, es la integración automática de las
facturas con los sistemas informáticos de las empresas (emisoras/receptoras)
así como el establecimiento de un nuevo canal de interacción entre socios de
negocios. Estas circunstancias posibilitan la desmaterialización total de la
factura, mientras que al mismo tiempo habilitan más y mejores mecanismos para
desarrollar relaciones de negocios más eficientes y productivas.
A1
decir la norma vigente (artículo 26 de la Ley 962) que para todos los efectos
legales se pueden expedir, aceptar y archivar facturas electrónicas, está
significando que para dar soporte a obligaciones cambiarias se pueden utilizar
ese tipo de facturas, o lo que es lo mismo, que las mismas pueden tomar la
forma de títulos valores electrónicos. Señala la disposición en comento que
tales facturas deben reunir todos los requisitos legales, requisitos que deben ser
los establecidos en la Ley 527 de 1999, además de los consagrados por el Código
de Comercio para los títulos valores, cuando se pretenda que las facturas
electrónicas se tengan por dichos instrumentos. Así mismo recalca la norma la
necesidad de que la tecnología utilizada garantice la autenticidad e integridad
de la información de la factura, desde el momento de su expedición durante el
tiempo de su conservación. No obstante lo anterior, la ley sujeta el cobro de
servicios con fundamento en una factura electrónica, al consentimiento expreso
y por escrito del consumidor del bien o servicio.
En
ese orden de ideas, el interviniente considera que el sistema vigente tiene las
siguientes características:
•        Se
establece la posibilidad de expedir factura electrónica y se le otorga plena
validez, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales y se garantice su
autenticidad, integridad y conservación, existiendo plena neutralidad
tecnológica y no solamente la aplicación de EDIFACT;
•        Adicionalmente,
se autoriza para cobrar servicios a través de estas facturas siempre y cuando
el usuario o consumidor manifieste su consentimiento en forma expresa y conste
por escrito;
•
La aplicación de esta disposición requiere la expedición de Decreto
Reglamentario que adecúe las condiciones y controles necesarios para la validez
de dicha factura, el cual se encuentra en proceso de elaboración por las áreas
competentes de la entidad (DIAN).`
Una
vez el interviniente ha mencionado las características del régimen actual, se
centra en demostrar que en Colombia es posible la existencia del título valor
electrónico una de cuyas modalidades es la factura electrónica. Adicionalmente,
considera que el funcionamiento fiscal de una factura electrónica - en los
términos de la Ley 962 - siempre que se garantice la integridad y la
conservación de su contenido, es equivalente al de una factura en papel. En
consecuencia, considera que el artículo 26 de la Ley 962 debe ser declarado
constitucional, pues lo que persigue es la simplificación de trámites y
procedimientos.
En
tercer lugar, la Cámara de Comercio solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley 962 de 2005 por violación del
principio de unidad de materia.
A
su juicio, la Ley 962, según su propio título, dicta “disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos.". Indica que en el primer inciso del artículo
1 de la Ley se precisa, en los siguientes términos, el objeto de la Ley:
"Objeto
y principios rectores.- La presente Ley tiene por objeto facilitar las
relaciones de los particulares con la Administración Pública, de tal forma que
las actuaciones que deban surtirse ante ella para el ejercicio de actividades,
derechos o cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con los
principios establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Carta Política.
(...) "
Ahora
bien, el interviniente, recuerda la doctrina sentada por la Corte
Constitucional en sentencia C-309/02 sobre el principio de unidad de materia,
según la cual: "el Congreso vulnerará el principio constitucional sobre
unidad de materia `cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan
dentro del título que delimita la materia objeto de la legislación, o bien no
guardan relación interna con el contenido global del articulado.' (Ibidem)
".
En
este sentido considera que la modificación de los plazos de conservación
documental no es un asunto que se encuentre directamente relacionado con el
título de la Ley ni con la precisión que ella misma ha hecho de su objeto. Por
esta razón considera que el cargo está llamado a prosperar.
Señala
que contra este argumento podría alegarse que el contenido del artículo 28 se
relaciona con otros elementos de la Ley que pueden encontrarse en su exposición
de motivos, el contenido de los debates, las modificaciones de los textos
durante el trámite legislativo y otros elementos de juicio. Sin embargo,
considera que estos criterios tienen una eficacia limitada, especialmente
cuando la misma Ley ha precisado en su articulado cuál es su campo de
aplicación, como sucede en el caso presente. Señala que podría suceder que una
norma se hubiera incluido en el proyecto original, que hubiera sido considerada
en todos los debates de las comisiones y de las plenarias, que la exposición de
motivos se refiera a ella y que el Congreso la haya adoptado como legislación
permanente, y no obstante todo lo anterior, puede haberse incumplido el
principio de la unidad de materia. Con lo anterior quiere ponerse de presente
que, tal y como se sigue de la jurisprudencia, los criterios reseñados no
tienen carácter absoluto, sino que requieren ser valorados conjuntamente con el
título de la Ley y con las normas que en ella misma tengan por objeto la
delimitación del espectro objetivo de materias a regular.
Siguiendo
esta argumentación, encuentra que la Ley 962 no podía alterar la regulación de
los plazos y de los medios de conservación documental, en cuanto esas materias
no se refieren directamente a ningún trámite que deba adelantarse ante la
administración pública, ante particulares que ejerzan funciones públicas o que
presten servicios públicos. Por estas razones considera que el artículo 28
excede el núcleo temático prefijado por la propia Ley 962.
En
este sentido, el interviniente alega que la Ley 962 no eliminó la competencia
de las cámaras de comercio en lo relativo a la destrucción de los archivos del
comerciante. Indica que este es un asunto que guarda relación con el cargo, en
la medida en que si se entiende que no se ha eliminado esa competencia ni la
necesidad de la intervención de las cámaras de comercio en esas diligencias de
destrucción, se podrá vislumbrar que el único efecto normativo del artículo
demandado se refiere a la modificación de los plazos de conservación. Por ello
entiende que la norma ha sido expedida en contravención a los artículos 158 y
169 superiores. Al respecto, recuerda que ni en el artículo 60 del Código de
Comercio ni en el 28 de la Ley 962 se ha establecido como necesaria la
intervención de las cámaras de comercio vencido el plazo máximo de
conservación. En efecto, el comerciante puede no requerir la intervención de la
cámara para certificar la correspondencia entre el documento original y la
copia del mismo que será conservada, precisamente porque esa función sólo se
cumple cuando la destrucción va a tener lugar con anterioridad al vencimiento del
plazo máximo de conservación.
Concluye
la intervención señalando que el no haber incluido en la nueva ley la previsión
de que la exactitud sería verificada por la cámara de comercio no equivale a la
eliminación implícita de esta función, especialmente porque sólo con el
concurso de esta entidad es posible cumplir la exigencia de exactitud y porque
no es este un caso de derogación por regulación integral. Si fuera cierto el
planteamiento contrario, habría que asumir que siempre que se modifiquen algunos
aspectos relacionados con una materia y no se incluyan otros que sí estaban
regulados en la ley preexistente, ellos quedan tácitamente derogados, lo cual
sería tanto como negar la posibilidad de que se presentara una derogatoria
parcial.
Finalmente,
con el objeto de dar cumplimiento al artículo 13 del Decreto 2067/91, la Cámara
informa a la Corte que:
(a)
La Cámara de Comercio de Bogotá es accionista de la sociedad de certificación
digital denominada Certicámara S.A. En consecuencia, esta entidad tiene un
interés indirecto en la exequibilidad del artículo 26 de la Ley 962 relacionado
con la factura electrónica, en la medida en que las exigencias de autenticidad
e integridad contenidas en él serían susceptibles de ser cumplidas a través de
los certificados digitales que esta sociedad expide.
(b)
La Cámara de Comercio de Bogotá es titular de la competencia señalada en el
artículo 60 del C.Co. Tiene interés directo en la determinación de si el
artículo 28 es constitucional o no. La decisión sobre la constitucionalidad de
esta norma incide adicionalmente en la regulación aplicable al deber de
conservación de documentos y al régimen de su destrucción, que son aspectos
relacionados íntimamente con los intereses generales del comercio que las
cámaras deben defender, a la luz del artículo 86 del Código de Comercio.
(c)
Dicha entidad no tiene interés alguno relacionado con la exequibilidad o
inexequibilidad de los acápites del artículo primero que han sido demandados.
5.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el presente proceso para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas. En
su criterio, las normas demandadas no violan el principio de unidad de materia,
pues la unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o
incongruencia causal, temática, sistemática o teleológica entre los distintos
aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma. En este sentido,
recuerda que la Corte ha señalado que la interpretación del principio de unidad
de materia no puede rebasar su finalidad y anular el principio democrático. En
consecuencia, sólo una interpretación razonable y proporcionada permitirá
descubrir si entre la norma acusada y la ley existe la conexidad temática
mencionada.
En
desarrollo de la anterior doctrina, el interviniente procede a estudiar el
contenido temático de la Ley 962 de 2005 teniendo en cuenta la exposición de
motivos, el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y
en las plenarias de las cámaras y las variaciones existentes entre los textos
originales y los textos definitivos. Posteriormente estudia el alcance de cada
una de las disposiciones demandadas y su relación de conexidad con la materia
de la Ley. Procede la Corte a resumir el contenido del concepto en el mismo
orden en el cual este se presenta:
Resumen
de los antecedentes legislativos: exposición de motivos y debate en Cámara y
Senado.
El
proyecto de ley No. 037 de 2003 Cámara, se describía como una ley "Por la
cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos ". En este proyecto
se estableció que la ley "tiene por objeto la renovación y modernización
de la función pública, la racionalización de trámites y procedimientos
administrativos para facilitar la actividad de las personas frente a la
Administración Pública y para lograr la eficiencia, un adecuado cumplimiento de
los fines del Estado conforme a los principios de celeridad, eficiencia y
eficacia. (...)”.
Además,
se indicó en el artículo 2° que "se aplicará a los trámites y
procedimientos administrativos de la Administración pública, se exceptúan el
procedimiento disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y
Contraloría respectivamente". Al respecto el proyecto aclaraba que
"para efectos de esta ley, se entiende por "Administración
Pública" la actividad administrativa de las entidades y organismos
públicos de las ramas y órganos del poder público, orientada a cumplir los
fines sociales y esenciales del Estado, en todos sus órdenes y niveles, así
como la de los particulares que ejerzan funciones públicas o presten servicios
públicos. "
De
acuerdo con la exposición de motivos, el proyecto de ley 037 "busca
racionalizar trámites y procedimientos administrativos en los organismos y
entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos."
En
el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes ([7]),
al proyecto de ley número 014 de 2003 Cámara acumulado con el proyecto de ley
número 037 de 2003 Cámara, se establece lo siguiente:
"Artículo
1 °. Objeto. La presente ley tiene por objeto la renovación y modernización de
la función pública, la racionalización de trámites y procedimientos
administrativos para facilitar la actividad de las personas frente a la
Administración Pública y para lograr un adecuado cumplimiento de los fines del
Estado conforme a los principios de celeridad, eficiencia y eficacia y a los
siguientes preceptos: (...). "
"Artículo
2°. Ámbito de aplicación. Esta ley se aplicará a los trámites y procedimientos
administrativos de la Administración Pública, se exceptúan el procedimiento
disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y Contraloría
respectivamente.
Para
efectos de esta ley, se entiende por "Administración Pública" la
actividad administrativa de las entidades y organismos públicos de las ramas y
órganos del poder público, orientada a cumplir los fines sociales y esenciales
del Estado, en todos sus órdenes y niveles, así como la de los particulares que
ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos. "
En
la ponencia para segundo debate en Cámara ([8]),
los ponentes indican que el objeto del proyecto de ley era el de "darle al
ciudadano un marco normativo sencillo, claro y confiable. Además de la
supresión de trámites, se persigue la racionalización del aparato estatal y la
optimización de su funcionamiento, buscando de paso la reducción del gasto
público y la recuperación de la imagen de la Administración frente al ciudadano,
reduciendo los costos a cargo del usuario e implantando un catálogo básico de
principios y derechos que le asisten en las relaciones con la Administración.
"
A
su turno, respecto del ámbito de aplicación de la ley, la ponencia indica que
"cobija a todas las entidades públicas en los niveles centrales,
descentralizados, nacional y territorial, modificando una gran cantidad de
sistemas administrativos, así como una multiplicidad de procedimientos en las
instituciones, que son coherentes con los propósitos aquí plasmados y que
recogen o retoman propuestas enunciadas en anteriores (...) oportunidades”.
No
obstante lo anterior, en la ponencia se introducen modificaciones al artículo
1° del texto originalmente presentado, aduciendo como justificación que
"El objeto del proyecto se modifica en su totalidad con el fin de
fortalecer los principios rectores de la actuación estatal en la materia, de
tal forma que se establezca un marco que en desarrollo de los mandatos
constitucionales, clarifique la fuente jurídica para la consagración de
trámites y requisitos, establezca un sistema de autocontrol de la
Administración Pública para la implementación de los mismos, propicie un
sistema de información pública de los mismos e incentive la utilización de
medios tecnológicos para facilitar su cumplimiento. Solo así será posible
instrumentar una verdadera política pública de racionalización, estandarización
y automatización de trámites que le permita a la Administración Pública cumplir
sus fines esenciales sin ocasionar trabas injustificadas a las personas. "
En tales condiciones, se propone el siguiente texto:
"Artículo
lo. Objeto y principios rectores. La presente ley tiene por objeto facilitar
las relaciones de los particulares con la Administración Pública, de tal forma
que las actuaciones que deban surtirse ante ella para el ejercicio de
actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se desarrollen de
conformidad con los principios establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333
de la Carta Política. En tal virtud, serán de obligatoria observancia los
siguientes principios como rectores de la política de racionalización,
estandarización y automatización de trámites, a fin de evitar exigencias
injustificadas a los administrados:
1.     Reserva legal de permisos,
licencias o requisitos. Para el ejercicio de actividades, derechos o
cumplimiento de obligaciones, únicamente podrán exigirse las autorizaciones,
requisitos o permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se
encuentren autorizados expresamente por esta. En tales casos las autoridades
públicas no podrán exigir certificaciones, conceptos o constancias; ni tampoco
podrán solicitar la presentación de documentos de competencia de otras
autoridades.
Las autoridades públicas
no podrán establecer trámites, requisitos o permisos para el ejercicio de
actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, salvo que se encuentren
expresamente autorizados por la ley; ni tampoco podrán solicitar la
presentación de documentos de competencia de otras autoridades. (…)
4. Fortalecimiento
tecnológico. Con el fin de articular la actuación de la Administración Pública
y de disminuir los tiempos y costos de realización de los trámites por parte de
los administrados, se incentivará el uso de medios tecnológicos integrados,
para lo cual el Departamento Administrativo de la Función Pública, en
coordinación con el Ministerio de Comunicaciones, orientará el apoyo técnico
requerido por las entidades y organismos de la Administración Pública. "
En
la ponencia para primer debate en Senado ([9]),
los ponentes indican que "es claro que el proyecto que se somete a
consideración constituye una eficaz herramienta de lucha contra la corrupción,
complementaria a las disposiciones contenidas en las Leyes 190 de 1995
(Estatuto Anticorrupción) y 489 de 1998 (normas sobre organización y
funcionamiento de entidades del orden nacional), así como un instrumento de
vital importancia dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública.”.
Con
fundamento en lo anterior, los ponentes solicitan se de primer debate en el
Senado al proyecto de ley junto con el pliego de modificaciones que anexan al
informe, en el cual introducen solo algunas modificaciones a los artículos 1° y
2° sobre objeto y ámbito de la ley, pero no de manera sustancial, sino
precisando algunos términos, así:
"Artículo
l°. Objeto y principios rectores. La presente ley tiene por objeto facilitar
las relaciones de los administrados con la Administración Pública y con los
particulares que ejercen función administrativa, de tal forma que las
actuaciones que deban surtirse ante ellos para el ejercicio de actividades,
derechos o el cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con
los preceptos establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Carta
Política. En tal virtud, serán de obligatoria observancia los siguientes
principios como rectores de la política de racionalización, estandarización y
automatización de trámites, a fin de evitar exigencias injustificadas a los
administrados.
1.
Reserva legal de permisos, licencias o requisitos. Para el ejercicio de
actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, únicamente podrán
exigirse los trámites y las autorizaciones, requisitos o permisos que estén previstos
taxativamente en la ley o se encuentren autorizados expresamente por esta. En
tales casos, los organismos y entidades de la Administración Pública así como
los particulares que ejercen función administrativa no podrán exigir
certificaciones, conceptos o constancias adicionales para su ejercicio. De
igual manera, queda prohibida la solicitud de documentos que reposen o deban
reposar en los archivos de la entidad. (…)
4.
Fortalecimiento tecnológico. Con el fin de articular la actuación de la
Administración Pública y de disminuir los tiempos y costos de realización de
los trámites por parte de los administrados, se incentivará el uso de medios
tecnológicos integrados, para lo cual el Departamento Administrativo de la
Función Pública, en coordinación con el Ministerio de Comunicaciones,
suministrará el apoyo técnico requerido por las entidades y organismos de la
Administración Pública.
"Artículo
2°. Ámbito de aplicación. Esta ley se aplicará a los trámites y procedimientos
administrativos de la Administración Pública, de las empresas de servicios
públicos domiciliarios de cualquier orden y naturaleza, y de los particulares
que desempeñen función administrativa. Se exceptúan el procedimiento
disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y Contraloría
respectivamente.
Para
efectos de esta ley, se entiende por "Administración Pública", la
definición contenida en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998. "
En
la ponencia para segundo debate en Senado ([10]),
los ponentes señalan que el objeto del proyecto de ley es establecer un cuerpo
normativo que permita racionalizar los trámites y procedimientos que adelantan
los administrados ante las diferentes entidades estatales, así como frente a
aquellos particulares que desempeñan funciones administrativas. Y concluyen
señalando, lo siguiente:
"
Lo anterior, bajo el entendido que la simplificación de trámites innecesarios
facilita la relación de la Administración Pública con los ciudadanos,
propiciando que la misma sea transparente y eficiente, de tal forma que los
objetivos estatales puedan cumplirse sin ocasionar desgastes injustificados a
los particulares y con una eficiente canalización de los recursos públicos. La
excesiva burocratización y tramitomanía que ha caracterizado al país ha
demostrado que mientras más complejo, costoso y dispendioso resulta la
realización de trámites y el cumplimiento de las obligaciones frente al Estado,
se presentan mayores posibilidades de prácticas corruptas y se erosiona la
credibilidad en la Administración Pública. "
El
texto definitivo del proyecto de ley aprobado en Plenaria del Senado[11], acogió la
propuesta del informe de ponencia, en iguales términos a los indicados, en
cuanto al 1° y 2° artículos del proyecto de ley, sobre objeto y ámbito de
aplicación de la ley.
Acta
de conciliación y enmiendas al informe de conciliación
En
el informe de conciliación al proyecto de ley 238 de 2005 Senado ([12]), los integrantes
de la Comisión Accidental de Conciliación, sometieron a consideración de las
Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, el texto
conciliado del proyecto de ley, dirimiendo de esa manera las discrepancias
existentes entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias
realizadas el 8 de junio de 2005 y el 15 de diciembre de 2004. Por lo cual,
decidió adoptar los textos aprobados por la Plenaria del Senado de la República
en relación, entre otros, con el artículo 2° sobre ámbito de aplicación de la
ley y, por otra parte, adoptar el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara
de Representantes, respecto, entre otros, del artículo 1° sobre objeto y
principios rectores de la ley.
A
su turno, en las enmiendas e informes de conciliación al proyecto de ley 238 de
2005 Senado ([13]),
la Comisión Accidental de Conciliación, sometió a consideración de las
plenarias, una enmienda al informe de conciliación en orden a la necesidad de
recoger algunas inquietudes manifestadas por diferentes Representantes a la
Cámara y con el ánimo de reflejar de mejor forma la voluntad de las plenarias
en relación con el texto del proyecto, pero en cuanto a los artículos 1° y 2°
no hubo enmienda alguna, por lo cual se reiteró el texto aprobado por la
Plenaria del Senado en relación con el artículo 2° sobre ámbito de aplicación y
el texto de la Plenaria de la Cámara en relación con el artículo 1° sobre objeto
y principios rectores.
Núcleo
temático de la Ley 962 de 2005
De
lo expuesto, el Ministerio advierte que el núcleo temático de la Ley 962 de
2005, definido desde el principio en la exposición de motivos de los proyectos
de ley acumulados, en el título y en las dos primeras disposiciones de la ley y
reiterado durante el curso de todo el trámite legislativo, es la
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos, con el objeto de facilitar la actividad de las
personas frente a la Administración Pública y para lograr un adecuado
cumplimiento de los fines del Estado conforme a los principios de celeridad,
eficiencia y eficacia, lo cual permite reducir en tiempo y número los trámites
y procedimientos que se adelantan, de manera que ellos se lleven a cabo en
forma más ágil y menos compleja.
En
ese sentido y en orden a determinar si las disposiciones acusadas de la Ley 962
de 2005, vulneran o no el principio de unidad de materia, se deberá establecer
si dichas disposiciones guardan relación de conexidad con el núcleo temático de
la ley señalado anteriormente, lo cual equivale a establecer si las mismas
tienen vinculación objetiva y razonable con el mismo. En atención a esta
argumentación el Ministerio responde, como sigue, cada uno de los cargos
formulados en la demanda.
Primer
cargo. Artículo 26. Factura electrónica.
Luego
de indicar el trámite legislativo del artículo demandado, el Ministerio señala
que la posibilidad de cobrar un servicio con fundamento en la expedición de una
factura electrónica se sujetará al consentimiento expreso, informado y por
escrito del usuario o consumidor del bien o servicio. Sobre este tema precisa
que en Colombia existen una serie de disposiciones de carácter legal, aunque
limitado, que permite la generación y uso de facturas electrónicas con los
mismos efectos de una factura en papel, es decir, con las mismas
características y exigencias propias de esta clase de título valor y el
ejercicio de los derechos y acciones que de él emanan.
En
efecto, la Ley 223 de 1995 en su artículo 37 establece la viabilidad en la
utilización de facturas creadas, generadas, remitidas y aceptadas vía mensaje
de datos. El Decreto 1094 de 1996 y el Decreto Reglamentario 1165 de 1996
desarrollan el tema, permitiendo que este tipo de documentos tengan una
utilidad práctica en el escenario del comercio electrónico. A1 efecto, el
artículo 1 del Decreto 1094 de 1996 define la factura electrónica como:
"(..) el documento computacional que soporta una transacción de venta de
bienes o prestación de servicios, transferido bajo un lenguaje estándar
universal denominado Edifact de un computador a otro ".
La
factura electrónica es un documento equivalente, el cual debe cumplir con los
requisitos de la factura, excluyendo la preimpresión en los medios litográficos
y tipográficos, puesto que es un documento electrónico. Solamente son válidas
como documentos equivalentes, las facturas transmitidas por una red de valor
agregado autorizada por la DIAN.
El
tema resulta aplicable no solo en materia comercial por ser la factura una
fuente de registro contable de una transacción, sino también en materia
tributaria, al constituir aquélla el soporte de hechos generadores de
impuestos, aunque también resulta aplicable en el mercado público de valores.
La
desmaterialización de los documentos y en particular las facturas como las
cuentas de cobro generadas por medios electrónicos son una realidad
jurídicamente hablando y tendrían el mismo alcance, efecto y valor probatorio
que una factura ordinaria expresada en un soporte material.
Ahora
bien, el sentido del inciso segundo del artículo 26 de la Ley 962 de 2005
impugnado, no radica en la posibilidad, que establece la norma, de utilizar
para todos los efectos legales la factura electrónica, usando cualquier tipo de
tecnología disponible. De lo que se trata es de establecer la posibilidad de
cobrar un servicio con fundamento en la expedición de la citada factura, lo
cual a juicio del demandante depende solamente de la prestación efectiva o
potencial de dicho servicio o de la entrega o consumo de un bien. A juicio del
actor esta disposición modifica las condiciones de ejercicio de un derecho sustancial,
deroga el régimen de los títulos valores e impone una obligación de manera
indiscriminada a quienes no son destinatarios de la norma, todo lo cual, a
juicio del Ministerio, carece de fundamento serio por las siguientes razones:
En
primer término se deben diferenciar aquellos eventos donde no existe una venta
efectiva de mercaderías entregadas real y materialmente al comprador, sino que
se trata de la facturación de cualquier otra clase de transacción o de
servicio, caso en el cual se acude no a la factura cambiaria de compraventa,
sino a la factura comercial corriente, la cual por definición no presenta las
mismas ventajas de aquélla, en cuanto no constituye título valor y, por lo
mismo, no puede ser equiparada a una letra de cambio. En este caso, no procede
la acción cambiaria ni su endoso. En ese sentido, la factura comercial
corriente obra en los mismos términos de una cuenta de cobro o de un documento
equivalente, lo cual le permite al vendedor controlar sus créditos activos
tanto para efectos de contabilidad como de cartera. En consecuencia, no se
modifica el régimen de los títulos valores, pues si bien algunos documentos
podrán ser sustituidos por las diferentes modalidades de mensaje de datos, las
características de literalidad, integridad y negociabilidad de los títulos
valores no se desnaturalizan frente al documento electrónico.
Si
bien comercialmente, en principio, la factura identifica la realización de un
contrato de compraventa o prestación de servicios y mediante ella se generaría
el traslado de dominio o servicio transado, lo cierto es que ello no implica
que el contrato se haya perfeccionado en su totalidad, en cuanto el pago, como
la entrega del bien, se pueden realizar con posterioridad a la facturación,
pero aún en estos eventos, la norma demandada garantiza que la posibilidad de
cobrar por el servicio, se sujete necesariamente al consentimiento expreso,
informado y por escrito del usuario o consumidor del bien o servicio.
Finalmente,
también carece de sustento la afirmación de la demanda, según la cual la norma
acusada excede el ámbito de aplicación en cuanto a sus destinatarios, pues
claramente el legislador ha señalado la obligación de expedir factura, a todas
las personas que intervienen en las operaciones comerciales, recayendo no
solamente en los contribuyentes responsables del IVA, en los responsables del
impuesto de renta, sino también en las personas no contribuyentes, ya que éstos
al ejercer sus actividades económicas, generan transacciones que para los
contribuyentes de los diferentes tributos, les permite soportar sus costos y
gastos.
Finalmente,
el Ministerio indica que el cargo no se refiere a la supuesta vulneración del
principio de unidad de materia, por lo cual la demanda, en este punto, carece
de sustento. No obstante lo cual, la disposición demandada en cuanto establece
la posibilidad de que se utilice la factura electrónica usando cualquier tipo
de tecnología disponible, siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos que
garanticen su autenticidad e integridad, sin duda guarda conexión con el núcleo
temático de la ley en cuanto a racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos, con el objeto de
facilitar la actividad de las personas frente a la administración pública y
para lograr un adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La
norma, además, obedece al principio de fortalecimiento tecnológico, que es uno
de los objetivos inspiradores de la ley.
Segundo
cargo. Artículo 28. Conservación de libros y papeles de comercio.
En
primer lugar el Ministerio realiza un recuento del trámite legislativo del
artículo demandado. Posteriormente indica que la obligación de conservar los
libros y papeles del comerciante cuando menos por diez años, desde el cierre de
aquellos o la fecha del último asiento, documento o comprobante, es una
obligación que se encuentra prevista en el Código de Comercio (art. 60), la
cual no es modificada por el artículo 28 de la Ley 962. Al respecto indica que
este último se limita a disponer la forma en que tales documentos se
conservarán luego del término fijado, a elección del comerciante, si en medio
físico o en papel, o si por cualquier medio técnico, magnético o electrónico.
Igualmente
indica que la posibilidad de otro medio de conservación, está ya prevista en el
artículo 12 de la Ley 527 de 1999 "Por medio de la cual se define y
reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y
de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se
dictan otras disposiciones"), la cual señala que los libros de comercio de
los comerciantes pueden ser conservados a través de medios electrónicos,
siempre y cuando se observen a cabalidad las condiciones establecidas en la
ley. Esta disposición ha traído como consecuencia que ya no fuera necesaria la
conservación en medio físico (en papel) como venía sucediendo, sino la
conservación en medio técnico o electrónico que garantice su reproducción
exacta. En este sentido, señala que el artículo 28 de la Ley 962 de 2005
suprimió, en desarrollo de la mencionada racionalización de trámites, los
procedimientos de reproducción y destrucción de libros y papeles del
comerciante, que se debían adelantar con la intervención de un funcionario de
la cámara de comercio respectiva.
En
esas condiciones, la modificación impuesta por la norma acusada en orden a
racionalizar un trámite, sin duda guarda conexión temática, teleológica e
ideológica con el núcleo rector de la Ley 962 de 2005, en el sentido de
concretar los postulados constitucionales de eficiencia y eficacia, a través de
la racionalización y reducción de trámites y procedimientos administrativos del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas. Por lo anterior,
considera que mal puede aducirse vulneración del principio de unidad de
materia. Señala adicionalmente la importancia de recordar que la Ley 791 de
2002 redujo el término de las prescripciones en materia civil, y esto produce
consecuencias en todos los campos de la legislación.
Considera
que no le asiste razón al demandante al afirmar que la conservación de libros y
papeles de comercio no constituye un trámite sino una previsión probatoria en
materia judicial, pues sin desconocer la eficacia probatoria de aquellos
documentos, sin duda la actuación adelantada por los comerciantes ante la
cámara de comercio respectiva para efectos de la reproducción y destrucción de
dichos documentos, constituye una actuación o trámite, en este caso ante
particulares en ejercicio de funciones públicas. Con esto también pierde piso
la afirmación del demandante, según la cual no resulta acertado incluir en la
Ley 962 de 2005, aspectos relacionados con el ejercicio del comercio por
exceder el alcance de la misma. Indica finalmente que la norma, además, obedece
al principio de fortalecimiento tecnológico, que es uno de los objetivos
inspiradores de la ley.
Tercer
cargo. Artículo 39. Requisitos para la adquisición de la nacionalidad
colombiana por adopción.
El
Ministerio recuerda que el artículo 39 de la Ley 962 de 2005, hace referencia a
los requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción,
modificando en consecuencia el artículo 5° de la Ley 43 de 1993. Según la
demanda, este artículo resulta inexequible por cuanto contiene, regula y
modifica las condiciones sustanciales para adquirir la nacionalidad colombiana
por adopción y no el trámite o el procedimiento para ello, con lo cual excede
los límites de la ley.
Nuevamente
el Ministerio comienza el análisis del cargo recordando el trámite legislativo
del proyecto de ley que dio origen a la Ley 962 de 2005, en cuanto a este tema
de los requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por
adopción. Al respecto recuerda que esta disposición fue incluida desde la
presentación de los proyectos iniciales acumulados, Nos. 014 (artículo 46) y
037 (artículo 24) de 2003 Cámara, en las ponencias para primer debate (artículo
45) y segundo debate (artículo 39) en Cámara, así como en el texto definitivo
de la misma (artículo 39), en las ponencias para primer (artículo 46) y segundo
(artículo 36) debate en Senado, así como en el texto definitivo del mismo
(artículo 36), en el informe de conciliación (artículo 36) y en las enmiendas
al informe de conciliación (artículo 39)[14].
Sobre
la justificación de incluir esta disposición en la ponencia para segundo debate
en la Cámara, se señala lo siguiente:
"Artículo
39.
Justificación.
Se propone la adición de la siguiente expresión: "Extranjero titular de
visa de residente" para mantener concordancia con la reforma al Decreto de
Visas.
Con
el fin de no dejar una puerta abierta para que las personas que se encuentren
de manera irregular en el territorio colombiano, cuando tengan un hijo, se
legalicen sin cumplir ninguno de los requisitos del decreto de visas se propone
la inclusión de un nuevo literal:
c)
"Los hijos de extranjeros nacidos en el territorio colombiano a los cuales
ningún estado les reconozca la nacionalidad, la prueba de la nacionalidad es el
registro civil de nacimiento sin exigencia del domicilio. Sin embargo, es
necesario que los padres extranjeros acrediten a través de certificación de la
misión diplomática de su país de origen que dicho país no concede la
nacionalidad de los padres al niño por consanguinidad".
Esta
disposición tal como fue propuesta desde el inicio del trámite legislativo,
finalmente fue aprobada y actualmente corresponde al texto del artículo 39 de
la Ley 962 de 2005.
Ahora
bien, en cuanto a la acusación de la demanda en el sentido de indicar que la
norma acusada no regula un trámite sino las condiciones sustanciales para
adquirir un derecho, por lo cual excede el alcance de la ley, considera el
Ministerio que tal afirmación parte de un supuesto equivocado al pretender
equiparar conceptos jurídicos diferentes. En su criterio, lo que hace es
equiparar el procedimiento administrativo como modo de producción de actos
administrativos y como estructuración de un sistema de garantía de derechos,
con el resultado mismo de la actuación administrativa, que en algunos casos da
lugar al reconocimiento de derechos como el que nos ocupa. Para fundamentar su
aserto el Ministerio recuerda la doctrina sentada por la Corte Constitucional
en la sentencia C-640 de 2002, respecto del objeto principal del procedimiento
administrativo, su alcance y finalidad. Considera que de la doctrina de la
Corte es posible deducir que el procedimiento administrativo constituye un
conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de
un resultado final que es la decisión administrativa definitiva y que su
finalidad principal es la satisfacción del interés general, por lo cual dicho
trámite o procedimiento no puede confundirse con el resultado mismo. En
consecuencia, encuentra que si la norma acusada pretende regular de manera
mucho más adecuada y acorde con la realidad social, uno de los requisitos para
la adquisición de la nacionalidad por adopción, sin duda alguna está
racionalizando un trámite de carácter administrativo, lo cual guarda conexión
temática con el núcleo rector de la Ley 962 de 2005 cuyo objeto principal es
concretar los postulados constitucionales de eficiencia y eficacia, a través de
la racionalización y reducción de trámites y procedimientos administrativos del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas, por todo lo cual
mal puede aducirse vulneración del principio de unidad de materia.
Cuarto
cargo. Artículo 81. Denuncia o queja anónima.
El
Ministerio recuerda en primera instancia el trámite legislativo correspondiente
al artículo 81 demandado. Posteriormente, señala que la norma acusada al
establecer que ninguna denuncia o queja anónima podrá promover acción alguna,
excepto cuando se acredite sumariamente la veracidad de los hechos denunciados
o cuando se refiera en concreto a hechos o personas claramente identificables,
de manera alguna modifica las disposiciones existentes sobre competencia para
conocer de acciones jurisdiccionales, penales, disciplinarias y fiscales, pues
en dichas áreas se regula lo correspondiente a esta materia de la misma forma.
En este sentido señala que contrario a lo que aduce el actor la norma acusada
no modifica sustancialmente ninguna disposición legal, lo que hace es reconocer
la normatividad vigente tanto en materia penal, disciplinaria como fiscal.
Así,
el Código Disciplinario Unico  (Ley 734 de 2002) señala en su artículo 69, que
la acción disciplinaria se inicia y adelanta por información de servidor
público u otro medio que amerite credibilidad. Y no procede por anónimos, salvo
que se cumpla con los requisitos mínimos previstos en los artículos 38 de la
Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 4 de 1992, esto es, que existan medios
probatorios suficientes (art. 38 Ley 190 de 1995) y en todo caso que "no
se trate de quejas anónimas o que carezcan de fundamento" (art.27 de la
Ley 4 de 1992).
El
proceso de responsabilidad fiscal por su parte, de acuerdo a lo previsto en los
artículos 8 y 39 de la Ley 610 de 2000, puede iniciarse por denuncias o quejas
presentadas por cualquier persona u organización ciudadana (art. 8) pero para
que proceda la apertura de la investigación se requiere que se encuentre
establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios
sobre los posibles autores del mismo (art.39), de suerte que, -si la queja o
denuncia anónima no acompaña sumariamente la veracidad de los hechos
denunciados o no se refiere en concreto a hechos o personas claramente
identificables- como lo establece el artículo 81 de la Ley 962, no es
procedente. En consecuencia, considera que en nada contraría esta disposición
la normativa vigente.
De
igual forma en materia penal, las denuncias o quejas anónimas que no
suministran datos concretos o elementos materiales probatorios en sustento de
lo denunciado, son archivadas. En efecto, la Ley 906 de 2004 señala:
Artículo 69. Requisitos de
la denuncia, de la querella o de la petición. La denuncia, querella o petición
se hará verbalmente, o por escrito, o por cualquier medio técnico que permita
la identificación del autor, dejando constancia del día y hora de su
presentación y contendrá una relación detallada de los hechos que conozca el
denunciante. Este deberá manifestar, si le consta, que los mismos hechos ya han
sido puestos en conocimiento de otro funcionario. Quien la reciba advertirá al
denunciante que la falsa denuncia implica responsabilidad penal.
En todo caso se
inadmitirán las denuncias sin fundamento.
La denuncia solo podrá
ampliarse por una sola vez a instancia del denunciante, o del funcionario
competente, sobre aspectos de importancia para la investigación.
Los escritos anónimos que
no suministren evidencias o datos concretos que permitan encauzar la
investigación se archivarán por el fiscal correspondiente.
Así
mismo, la Ley 600 de 2000, también aplicable, regula las denuncias anónimas en
el artículo 26. Este prescribe: "(...) Se inadmitirán las denuncias sin
fundamento y las anónimas que no suministren pruebas o datos concretos que
permitan encauzar la investigación, las que serán remitidas a los organismos
que desarrollen funciones de policía judicial para que realicen las diligencias
necesarias de verificación". Así, en este caso el funcionario que conoce
de la denuncia debe dictar una providencia para inadmitir la denuncia, en la
que determinará, razonadamente, que no proporciona pruebas o datos concretos
para adelantar la investigación; y enviarla a los organismos que desarrollen
funciones de policía judicial para que realicen las diligencias necesarias de
verificación.
La
previsión contenida en la norma sobre la queja anónima, de manera alguna
constituye una prohibición de carácter absoluto, cuando en ella misma se
señalan expresamente las excepciones de su aplicación, respecto a la exigencia
de ameritar credibilidad como condición mínima para la aplicación de la norma.
Indica
el Ministerio que no puede permitirse en el ordenamiento jurídico que cualquier
queja anónima constituya un mecanismo idóneo para promover una actuación, salvo
que reúna ciertas características como las que establece la norma acusada. Solo
cuando el anónimo va acompañado de medios probatorios, es decir, elementos de
juicio que sumariamente den cuenta de la irregularidad administrativa y que
permitan inferir seriedad del documento, se le debe dar credibilidad y por ende
activar la función estatal de control.
En
ese sentido, considera que la norma cuestionada, al evitar que se promueva un
sinnúmero de actuaciones por parte de los ciudadanos, se encuentra acorde con
el espíritu de la Ley 962 de 2005, en cuanto pretende a través de la
racionalización y reducción de trámites y procedimientos administrativos del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas, darle cumplimiento
a los principios de eficacia y eficiencia administrativa, por todo lo cual mal
puede aducirse vulneración del principio de unidad de materia.
De
acuerdo con lo expuesto se solicita a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de las normas demandadas.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación rindió concepto
según lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2o. y 278 numeral 5o. de la
Constitución Política. En dicho concepto solicita declarar exequibles las
normas demandadas con excepción de los artículos 39 y 78 de la Ley 962 de 2005,
cuya inexequibilidad se solicita. Se resumen adelante los argumentos expuestos
por el señor procurador en su concepto.
Luego
de realizar un estudio de los artículos contenidos en la Ley objeto de
impugnación, concluye que el “núcleo temático de la Ley 962 de 2005 se refiere
exactamente a lo que dice su título, en cuanto contiene disposiciones sobre la
racionalización de trámites y de procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y de los Particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos, y sobre obligaciones jurídicas de éstos
últimos”.
Ahora
bien, a juicio del Procurador el artículo 78 de la Ley 962 de 2005 vulnera el
principio de unidad de materia y por ello vulnera la Constitución. Dicha
trasgresión al ordenamiento constitucional vigente “nace durante la tramitación
del proyecto de Ley correspondiente, ya que este no fue objeto de iniciativa
legislativa primaria, sino que fue incluido en la ponencia rendida para segundo
debate en plenaria de la Cámara de Representantes y sin, justificación alguna,
en relación con la racionalización de trámites o procedimientos
administrativos, materia sobre la cual se pretendía legislar”.
A
este respecto indica que son “precisamente este tipo de comportamientos del
legislador los que se sancionan constitucionalmente debido a que van en contra
del principio democrático que deben orientar el origen y la tramitación de
leyes, en la medida en que se incluyan normas que obedecen a intereses
particulares y no a la representación popular ni consultan la justicia o el
bien común”. Sobre este punto, señala que la Corte Constitucional se ha
pronunciado en sentido de indicar que “el componente técnico y metodológico o
que esta exigencia constitucional introduce en el debate legislativo,
protegiéndolo de incongruencias normativas que en forma subrepticia,
inadvertida e inconsulta e incluso anónimas aparecen en los proyectos de ley y
que, por razón de su imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna
relación con la materia desarrollada en el respectivo proyecto” ([15]).
Concluyó
que la derogatoria del artículo 19 de la Ley 30 de 1986 vulnera el núcleo
material de la Ley 962 de 2005, porque no corresponde a una racionalización de
trámites o de procedimientos administrativos del sector de comunicaciones
encaminada a evitar exigencias injustificadas a los administrados. Lo que hace
dicha derogatoria es suprimir una función trascendental de interés general
asignada al Consejo Nacional de Estupefacientes, y la función consecuente del
Ministerio de Comunicaciones, de velar por el cumplimiento de las decisiones
pertinentes de dicho Consejo.
Por
lo tanto, el Ministerio Publico Solicitó a esta Corporación declarar
inexequible el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, por vulneración al principio
de unidad de materia. A su juicio no se observa razonable y objetivamente
ningún tipo de conexidad causal, teológica, temática, o sistémica del contenido
de dicho artículo con la materia dominante en  la Ley 962 de 2005.
En
lo que respecta al análisis de constitucionalidad del artículo 26 de la Ley
objeto de impugnación, sostiene el Señor Procurador, que la norma acusada no
resulta inexequible. En su criterio, esta norma simplemente constituye “una
posibilidad más que se le suministra al administrado, para que utilice los
mecanismos electrónicos con el fin de expedir y conservar una factura
electrónica y de esta forma establecer los efectos jurídicos correspondientes
de acuerdo con las disposiciones legales respectivas”. Por lo tanto, resulta
clara la existencia de un nexo causal entre la norma acusada y el contenido de
la Ley 962 de 2005 y en consecuencia, se ajusta completamente al concepto de
unidad de materia.
Así
mismo, manifiesta que el argumento expuesto en la demanda, sobre el artículo 26
mencionado no tiene asidero. Al respecto señala: “lo pretendido con la
disposición acusada es invitar a los administrados para que utilicen los
mecanismos tecnológicos existentes, gran paradigma del desarrollo de la
humanidad, a efectos de conseguir una fluida relación entra la administración y
el administrado, evitando la tramitología, el papeleo y la burocratización de
dicha relación. Es decir, que de manera alguna se están desconociendo
deposiciones comerciales; por el contrario, el mismo artículo demandado
propende que cuando se utilicen tecnologías de información, en relación con las
facturas electrónicas, éstas se ajusten a los requisitos legales establecidos,
en cuanto al contenido y a los efectos jurídicos de las mismas”.
De
otra parte, considera el Ministerio que, el artículo 28 de la Ley 962 de 2006,
referido a la conservación de libros y papeles de comercio, tiene una clara
relación de conexidad con la Ley parcialmente demandada. Encuentra al respecto
que la argumentación del demandante, en el sentido que la norma demandada no
consagra un trámite ni un procedimiento, debido a que la acción de “conservar”
es una conducta pasiva, consistente en abstenerse de destruir o desechar y no
implica una acción positiva frente a la administración, es una apreciación
demasiado rígida e inflexible que no corresponde a la interpretación propia del
juicio de constitucionalidad por presunta violación del principio de unidad de
materia.
En
lo que atañe al desarrollo jurisprudencial, en relación con el juicio de
constitucionalidad por violación del principio de unidad de materia, el
Procurador recuerda que según la jurisprudencia de la Corte: “el concepto de
unidad de materia[16]
a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, no puede entenderse en un
sentido estrecho y rígido al punto de que se desconozcan o ignoren las relaciones
sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen, y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además que dicha unidad se rompe por la absoluta falta de
conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teológica entre los
distintos aspectos que regula la Ley y la materia dominante de la misma”.
En
virtud de lo anterior, El jefe del Ministerio Público reitera, que si bien en
estricto sentido, la disposición demandada no consagra un trámite o
procedimiento administrativo, si propende por la incorporación de tecnologías
avanzadas relacionadas con el archivo de documentos, que innegablemente  es
compatible con la filosofía de la Ley. Recuerda que una de las finalidades de
esta es la de implementar los mecanismos mas adecuados para facilitar las
relaciones de los particulares con la administración. Con base en las
anteriores razones, el Procurador General de la Nación, solicita a esta
Corporación declarar la exequibilidad de la norma objeto de impugnación.
En
lo que respecta al cargo sobre la violación al principio de unidad de materia
contra el artículo 39 de la Ley 962 de 2005, concluye que la interpretación que
hace el actor de la norma acusada es correcta, pues, no existe conexidad entre
la disposición impugnada y la materia dominante de la ley. A este respecto
señala que dicha norma no racionaliza ni simplifica trámite o procedimiento
alguno pues se limita a regular un aspecto sustancial, en tanto que modifica
los requisitos necesarios para adquirir la nacionalidad por adopción, materia
que no encuadra dentro de los objetivos de la Ley parcialmente demandada.
Adicionalmente,
señala: “la simple modificación de los requisitos para adquirir la nacionalidad
por adopción, no constituye una manera para cumplir con los cometidos de la
Ley. Las modificaciones que se introducen a otras disposiciones legales,
necesariamente, deben buscar como finalidad la eficacia en los trámites, lo
cual no ocurre en el presente caso, pues para nada se observa dentro del
contenido de la disposición demandada que se persiga la eliminación de trámites
o procedimientos o de hacer más asequibles las exigencias a fin de obtener la nacionalidad
por adopción”.
Finalmente
sostiene que frente a este cargo caben las mismas apreciaciones realizadas
respecto de la solicitud de inexequibilidad del artículo 78 de la Ley 962 de
2005. En consecuencia, solicita la correspondiente declaración de
inexequibilidad.
De
otra parte, el Procurador considera que el artículo 81 de la Ley 962  de 2005
no debe ser declarado inexequible. A su juicio, si bien el contenido normativo
de dicha norma “no corresponde a un trámite o a un procedimiento, no obstante
constituye un mecanismo adecuado para evitar precisamente caer en trámites y
procedimientos innecesarios, por lo que efectivamente sí existe un nexo causal
entre la disposición demandada y el contenido de la Ley 962 de 2005.”.
Así
mismo, encuentra que no es razonable señalar, como lo hace el demandante, que
la ley demandada modifica de manera sustancial los procedimientos judiciales,
disciplinarios y fiscales regulados en las leyes pertinentes. Lo que hace el
legislador en este punto es reiterar lo ya señalado en el ordenamiento penal y
disciplinario, tal y como se puede observar al leer el artículo 69 de la Ley
734 de 2002 (Código Disciplinario Único), al consagrar una disposición de igual
contenido normativo y alcance que la impugnada. En el mismo sentido, recuerda
que el artículo 29 de la Ley 600 de 2000 que adopta el Código de Procedimiento
Penal, consagra la inadmisión de denuncias anónimas que se presenten sin el
suministro de pruebas o datos concretos que permitan encauzar la investigación,
mandato reiterado por el artículo 69 de la Ley 906 de 2004. Encuentra que
impedir que en cualquier clase de actuación, ya sea judicial o administrativa,
los anónimos obstaculicen el normal funcionamiento de la administración, constituye
una finalidad razonable y estrechamente relacionada con el contenido temático
de la Ley parcialmente demandada. En consecuencia y en virtud de lo
anteriormente expuesto, el Ministerio Publico, solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 81 de la Ley 962 de 2005.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda por estar los preceptos demandados contenidos en una ley de la
República.
Cosa
Juzgada
2.
Mediante la sentencia C-714 de 2006, la Corte Constitucional declaró exequible
el artículo 78 de la Ley 962 de 2005 por los cargos analizados en dicha
decisión. Uno de tales cargos fue la presunta vulneración del principio de
unidad de materia. En consecuencia, en la presente decisión la Corte se atendrá
a lo dispuesto en la mencionada sentencia.
Problema
jurídico y estudio de los cargos de la demanda
3.
La Corte Constitucional debe definir si los artículos 26 (sobre factura
electrónica), 28 (sobre plazos para la guarda de documentos comerciales), 39
(sobre requisitos para acceder a la nacionalidad) y 81 (sobre la ineficacia de
denuncias o quejas anónimas) de la Ley 962 de 2005, violan el principio de
unidad de materia. Para ello la Corte deberá (1) explicar brevemente el
contenido y alcance de dicho principio; (2) identificar la materia y finalidad
propia de la Ley 962 de 2005; y, (3) establecer si las normas demandadas tienen
conexidad relevante con dicha Ley. Procede la Corte al análisis mencionado.
Principio
de unidad de materia: deberes del demandante, contenido y alcance del
principio, y directrices del juicio de constitucionalidad en esta materia
4.
El artículo 158 de la Constitución consagra el llamado principio de unidad de
materia, según el cual “todo proyecto de ley deberá referirse a una misma
materia”. En consecuencia, cuando una norma específica no guarda relación de
conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser
objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del artículo 158 o
principio de unidad de materia.
Sin embargo, la Corte ya ha señalado
de manera reiterada que en estos casos el actor tiene la carga de demostrar (1)
cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (2) cuales son
las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha
materia; (3) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no
guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo
158 de la Carta.  Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá
entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de
unidad de materia.
5. Ahora bien, la Corte también ha
señalado que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de
unidad de materia debe ponderar de una parte el principio de unidad de materia
y, de otra, el principio democrático y de libre configuración del legislador.
En esta medida, la jurisprudencia reiterada indica que el juicio de
constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe
limitarse a constatar que no existe ninguna relación de conexidad  razonable
(causal, temática, sistemática y teleológica) entre la norma demandada y la ley
que integra. En este sentido, la Corte ha señalado que  el principio de unidad
de materia no puede ser entendido de forma excesivamente estricta o rígida pues
ello limitaría de manera desproporcionada la facultad de configuración del
legislador y en consecuencia el principio democrático y el principio de
conservación del derecho. Al respecto la jurisprudencia ha indicado lo
siguiente:
“(…) Cuando los tribunales
constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el
principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático
que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer
un control de diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al
principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no opte por
un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que
exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese
núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de
conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.[17]
En consecuencia, la Corte ha
considerado que el juicio de constitucionalidad por presunta violación al
principio de unidad de materia debe limitarse a la verificación de una relación
de conexidad entre la norma cuestionada y la ley de la cual hace parte. Al
respecto ha dicho la Corte:
“Para respetar el amplio margen de
configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad
con la cual se  analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es
de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación
entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la
disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que
ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se
relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la
C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación
alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede
ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios
reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación
teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la
Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una
conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no
guarda relación alguna con el tema de la ley[18]”.[19]
6. Ahora bien, para definir si una
norma violó el principio de unidad de materia será necesario identificar, en
primer término, el alcance material o contenido temático de la ley parcialmente
demandada y, en segundo lugar, establecer si la norma que ha sido cuestionada
guarda con la materia de la ley alguna relación de conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica. Al respecto la Corte ha señalado:
“(R)esulta fundamental
determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite
inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de
materia.  En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la
exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se
promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de
las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido
de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras;
las variaciones existentes entre los textos originales y los textos
definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una
misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título
de la ley; etc.  La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir
si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace
parte”.[20]
Procede entonces la Corte a realizar
el juicio de constitucionalidad mencionado siguiendo las pautas que han sido
resumidas en el presente aparte.
Núcleo
temático de la Ley 962 de 2005
7. Desde sus orígenes, el proyecto de
Ley que dio lugar a la Ley 962 de 2005 tuvo como finalidad racionalizar los
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos.
Al respecto, en la exposición de
motivos del proyecto de Ley se lee: “como lo indica el título de la iniciativa,
su propósito es contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la función
administrativa, mediante la modificación de los procedimientos administrativos
existentes, de manera que ellos se lleven a cabo en forma más ágil y menos
compleja y que la actividad administrativa que a través de los mismos busca la
realización de los fines esenciales del Estado, facilite en lugar de entorpecer
y obstaculizar las relaciones entre el ciudadano y la administración.”[21].
En la misma exposición de motivos se lee: Con el presente proyecto de ley, se
pretende darle al ciudadano un marco normativo sencillo, claro y confiable.
Además de la supresión de trámites, se persigue la racionalización del aparato
estatal y la optimización de su funcionamiento, buscando de paso la reducción
del gasto público y la recuperación de la imagen de la administración frente al
ciudadano, reduciendo los costos a cargo del usuario e implantando un catálogo
básico de principios y derechos que le asisten en las relaciones con la
administración. Se plantean disposiciones tendientes a implantar las soluciones
de tecnología en la administración y reafirmar la aplicación del principio de
buena fe.”[22]
8.
En cumplimiento de los propósitos mencionados, la Ley 962 de 2005, tiene por
objeto, según su artículo 1°, facilitar las relaciones de los particulares con
la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse
ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de
obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios de buena fe,
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Adicionalmente persigue garantizar la reserva de ley para el establecimiento de
requisitos que restrinjan el ejercicio de la actividad económica y la
iniciativa privada.
Para
el logro de tales objetivos, consagra algunos principios destinados a evitar la
existencia de trámites innecesarios, desproporcionados y dispendiosos; a
promover la información y la publicidad de la gestión pública en estas
materias; y a impulsar el desarrollo y fortalecimiento tecnológico de la
administración y de los particulares encargados de prestar servicios públicos o
cumplir funciones públicas..
Según
su artículo 2 de la Ley (AMBITO DE APLICACIÓN), esta se aplicará a los trámites
y procedimientos administrativos “de la Administración Pública, de las empresas
de servicios públicos domiciliarios de cualquier orden y naturaleza, y de los
particulares que desempeñen función administrativa. Se exceptúan el
procedimiento disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y
Contraloría respectivamente.”.
La
Ley establece, entre otras cosas, algunos de los derechos de las personas que
deban adelantar una gestión ante la administración o ante los particulares que
desempeñen funciones públicas. Uno de tales derechos es el derecho a la
publicidad de la información en materia de trámites, procedimientos y
requisitos para adelantar una determinada gestión y el derecho de abstenerse de
presentar documentos no exigidos por las normas legales aplicables a los
procedimientos de que trate la gestión respectiva.
Así
mismo, la ley intenta promover el uso de medios tecnológicos y documentos
electrónicos que faciliten y agilicen la realización de trámites y gestiones
públicas. Para el efecto, autoriza a las distintas entidades para implementar
las condiciones y requisitos de seguridad que para cada caso sean procedentes,
sin perjuicio de las competencias que en esta materia tengan algunas entidades
especializadas. Así mismo, la Ley establece que toda persona podrá presentar
peticiones, quejas, reclamaciones o recursos, mediante cualquier medio
tecnológico o electrónico del cual dispongan las entidades y organismos de la
Administración Pública.
En particular, la ley racionaliza
trámites y procedimientos para el ejercicio de actividades por los particulares
(art. 26-28); regulaciones, trámites y procedimientos de las entidades
territoriales (art.29-30); regulaciones, procedimientos y trámites del sector
del interior y de justicia (art.31-37); regulaciones, procedimientos y trámites
del sector de relaciones exteriores (art.38-42); regulaciones, procedimientos y
trámites del sector de hacienda y crédito público (art.43-49); regulaciones,
procedimientos y trámites del sector de protección social (art.50-58);
regulaciones, procedimientos y trámites del sector de comercio, industria y
turismo (art.59-60); regulaciones, procedimientos y trámites del sector de
transporte (art.65-68); trámites y procedimientos relacionados con el
ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial (art.69-71);
regulaciones, procedimientos y trámites del sector cultura (art.72 – 74);
regulaciones, procedimientos y trámites del sector minas y energía.
(art.75-76); trámites
y procedimientos relacionados con la Registraduría Nacional  del Estado
civil (art. 77); y con el sector de
telecomunicaciones (art. 78).
9.
En suma, como ya  lo ha sostenido la Corte en la sentencia C-714 de 2006, la Ley 962 de 2005, la Ley parcialmente
demandada persigue racionalizar -eliminar, simplificar y aclarar - trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. Con ello persigue
liberar a las personas de trámites engorrosos y desproporcionados para promover
las actividades privadas y lograr un adecuado cumplimiento de los principios de
moralidad, trasparencia, eficacia, eficiencia y celeridad en el cumplimiento de
las funciones públicas.
Con
esos propósitos, la ley reduce en tiempo y número los trámites y procedimientos
que se adelantan ante la administración o ante particulares que cumplen
funciones públicas o que prestan servicios públicos, de manera que ellos se
lleven a cabo en forma más ágil y menos compleja.
En virtud de lo
anterior, puede sostenerse que resultará relacionada con la materia de la Ley
toda norma que persiga promover la eficacia y eficiencia de la administración y
su sometimiento a los principios de la función pública, o racionalizar un
trámite, procedimiento o requisito necesario para adelantar gestiones ante las
autoridades o ante particulares que presten servicios públicos o cumplan
funciones públicas. Desde esta perspectiva se estudiarán las normas demandadas
Estudio del
cargo contra el artículo 26 de la Ley 962 de 2005
10. El artículo 26 demandado encabeza el Capítulo II
de la Ley 962 de 2005, titulado: Racionalización de trámites para el ejercicio de
actividades por los particulares. Dicha norma establece:
“Artículo 26. - Factura electrónica. Para todos los efectos legales, la
factura electrónica podrá expedirse, aceptarse, archivarse y en general
llevarse usando cualquier tipo de tecnología disponible, siempre y cuando se
cumplan todos los requisitos legales establecidos y la respectiva tecnología
que garantice su autenticidad e integridad desde su expedición y durante todo
el tiempo de su conservación. La posibilidad de cobrar un servicio con fundamento en
la expedición de una factura electrónica se sujetará al consentimiento expreso,
informado y por escrito del usuario o consumidor del bien o servicio.”
Según
el demandante esta disposición vulnera el principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la Carta. El demandante explica como sigue las
razones que fundamentan el cargo:
“(L)a
posibilidad de cobrar por el suministro de un bien o servicio no depende de la
expedición de una factura, cualquiera sea su forma o medio, sino de la
prestación efectiva o potencial de dicho servicio o de la entrega o del consumo
de un bien. Con esta disposición el legislador modifica las condiciones de
ejercicio de un derecho sustancial, establece una modificación que deroga el
régimen de los títulos valores regulados por las normas constitucionales, al
tiempo que lo impone de manera indiscriminada a personas y entidades no
incluidas dentro de los destinatarios de la norma.”.
El
anterior párrafo encierra en su totalidad los argumentos del demandante.
11.
Como ya se mencionó, una de las cargas del actor en la demanda de
inconstitucionalidad por presunta violación del principio de unidad de materia,
es la de expresar con claridad y suficiencia las razones por las cuales la
materia de la norma demandada no guarda relación de conexidad con la materia de
la ley de la cual hace parte. Esta carga mínima es requisito fundamental para
que la Corte pueda adoptar una decisión de fondo sobre el asunto respectivo.
12.
En el presente caso el actor considera que la disposición viola el principio de
unidad de materia. Sin embargo, no aporta razones claras y suficientes en las
cuales pueda fundarse su solicitud. En efecto, en ninguna parte de la demanda
el actor indica las razones por las cuales la norma que permite utilizar una
factura electrónica usando cualquier tipo de tecnología disponible,  - siempre
que se cumplan los requisitos legales establecidos y se garantice su
autenticidad e integridad -, no guarda relación de conexidad con la Ley 962
de 2005.
Las
razones expresadas en la demanda permiten deducir que lo que el actor alega, en
realidad, no es una violación del principio de unidad de materia. Tales razones
permiten por el contrario entender que de lo que se trata es de expresar los
efectos inconvenientes que, en su criterio, se crean a partir de la expedición
del artículo 26 mencionado. En efecto, lo que considera reprochable es que, en
su criterio, tal disposición modifica las condiciones de ejercicio de un
derecho sustancial (sin aclarar cual y sin especificar si esto vulnera
alguna disposición constitucional o simplemente resulta inconveniente); establece
una modificación que deroga el régimen de los títulos valores regulados por las
normas constitucionales (sin establecer las razones que sustenten esta
afirmación ni identificar las normas constitucionales a las cuales se refiere);
al tiempo que lo impone de manera indiscriminada a personas y entidades no
incluidas dentro de los destinatarios de la norma.
Solo
frente a este último punto podría eventualmente la Corte entender que el cargo
por violación al principio de unidad de materia se fundamenta en que la norma
específica excede el campo de aplicación de la ley. Sin embargo, en este punto
hubiera sido necesario que explicara cual es la “imposición” a la cual se
refiere y porqué la misma excede el campo de aplicación de la Ley en comento,
todo lo cual se echa de menos en el texto de la demanda. En casos como el
presente, la Corte sólo podría pronunciarse de fondo si, en principio, la mera
lectura de las normas a confrontar - en este caso la norma demandada y la ley a
la cual pertenece - permitiera pensar que existe una inconstitucionalidad  prima
facie  por violación del principio de unidad de materia. No obstante ello
no ocurre en el presente caso. En efecto, la norma demandada establece la
posibilidad de utilizar la factura electrónica usando cualquier tipo de
tecnología disponible, siempre que respete unos mínimos estándares legales.
Esta habilitación tiene plenos efectos frente a la administración no sólo en su
condición de beneficiaria de la norma - cuando actúa a través de las empresas
de servicios públicos, por ejemplo - sino cuando actúa en cumplimiento de las
funciones de control y vigilancia que le son propias y que ejerce directamente
o a través de particulares. En este sentido, la disposición tiene efectos que
en principio no parecen rebasar el campo de aplicación de la Ley de que trata
el artículo 2 de la misma.
Por
tales razones la Corte debe proceder a declararse inhibida para fallar respecto
del artículo 26 citado, pues como ha quedado establecido, el actor dejó de
aportar las razones que en su criterio explican la vulneración del principio de
unidad de materia.
Estudio
del artículo 28 de la Ley 962 de 2005
13. el artículo 28 demandado se
encuentra ubicado en el Capítulo II de la Ley 962 de 2005, titulado Racionalización de trámites
para el ejercicio de actividades por los particulares. Las normas que integran
dicho capítulo tienden a reducir y racionalizar los requisitos exigibles para
ejercer la actividad comercial. Con este propósito se establece, en primer
lugar, la posibilidad de utilizar la factura electrónica usando cualquier tipo
de tecnología disponible (art. 26). En segundo término se racionalizan los
requisitos para el funcionamiento de establecimientos de comercio (art. 27),
indicando, entre otras cosas, que no podrá condicionarse el cumplimiento de los
requisitos legales a la expedición de conceptos, certificados o constancias que
no se encuentren expresamente enumerados en la ley. Y, finalmente, en la disposición
demandada, se establecen normas destinadas a la “Racionalización de la
conservación de libros y papeles de comercio”.
La norma demandada consagra lo
siguiente:
“Artículo 28.- Los libros y papeles del
comerciante deberán ser conservados por un período de diez (10) años contados a
partir de la fecha del último asiento, documento o comprobante, pudiendo
utilizar para el efecto, a elección del comerciante, su conservación en papel o
en cualquier medio técnico, magnético o electrónico que garantice su
reproducción exacta. Igual término aplicará en relación con las personas, no
comerciantes, que legalmente se encuentren obligadas a conservar esta
información. Lo anterior sin perjuicio de los términos menores consagrados en normas
especiales.”
14.
Según el demandante, la disposición citada vulnera el principio de unidad de
materia en la medida en que la conservación de libros y papeles de comercio no
“encuadra” en la definición de “trámite” o “procedimiento” administrativo. En
su criterio, la conservación de tales documentos no constituye una acción
positiva alguna frente a la administración, pues considera que se trata
simplemente de una previsión probatoria que en nada se relaciona con la materia
de la Ley. Adicionalmente, el actor considera que “el comercio, a pesar de su
evidente interés social, no es un servicio público, por lo cual, incluir normas
referidas a las obligaciones relacionadas con su ejercicio en la Ley, excede
“el alcance sustancial que le era posible desarrollar al legislador en la
norma.”. En este mismo sentido afirma que “el artículo censurado se dirige a
los comerciantes en general y a otras personas que no lo son, pero que están
legalmente obligadas a conservar dicha información, sin discriminación alguna,
con lo cual se incluye a personas naturales y jurídicas que no son los
destinatarios de la Ley, por no ser parte de la administración, prestar
servicios públicos o ejercer funciones administrativas”.
15.
Tanto el señor Procurador como la mayoría de los intervinientes (con excepción
de la Cámara de Comercio de Bogotá) consideran que la disposición demandada no
viola el principio de unidad de materia. En su criterio, el artículo 28
estudiado se encuentra orientado a satisfacer la finalidad expresamente asignada
por el legislador a la Ley 962 de 2005, de agilizar y facilitar la relación
entre la administración (o los particulares que cumplen funciones públicas) y
los particulares. Sin embargo los representantes de la Cámara de Comercio de
Bogotá indican que la disposición demandada tiene como único efecto disminuir
en el tiempo la obligación del comerciante de conservar los libros y papeles
propios de su actividad. En esta medida, dicha disposición no afecta trámite o
procedimiento alguno ni tiene impacto sobre la relación del comerciante con la
administración y, por esta razón, vulnera el principio de unidad de materia.
16.
La Corte deberá entonces identificar si la norma que unifica y reduce los
plazos de conservación de los libros y papeles del comerciante y que permite utilizar para el efecto, a
elección del comerciante, su conservación en papel o en cualquier medio
técnico, magnético o electrónico que garantice su reproducción exacta, guarda alguna relación de
conexidad con la Ley “por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos”. Para ello deberá identificar si existe una
relación causal, temática, sistemática o teleológica entre la materia de que
trata la norma demandada y la materia de la ley de la cual hace parte.
17.
Como ya se dijo, la Ley 962 de 2005 pretende, entre otras cosas, “racionalizar”
la relación entre las personas y la administración o entre las personas y los
particulares que cumplen funciones públicas o que prestan servicios públicos.
En particular, de las normas constitucionales mencionadas en el artículo 1° de
la citada ley, se deduce que uno de sus propósitos es el de permitir la libre
actividad económica y la iniciativa privada, sin más requisitos y trámites que
los estrictamente necesarios impuestos por la ley (art. 333 de la C.P.). A esta
finalidad responden las normas insertas en el Capítulo II citado, orientado,
según lo establece su propio título,  a racionalizar los trámites para el ejercicio
de actividades de los particulares.
18.
Con el fin de racionalizar los trámites para el ejercicio de actividades
privadas, el artículo 28 estudiado unifica y disminuye el término de
conservación de los libros y papeles del comerciante. En efecto, al unificar y
reducir el plazo de conservación de los papeles y documentos a 10 años, se
simplifican y disminuyen los requisitos propios del ejercicio de esta
actividad. Ciertamente, como lo señalan las distintas intervenciones, esta
norma “reduce, limita o simplifica” la obligación de quienes deben llevar estos
documentos y el derecho de la administración a exigir su exhibición. Al
respecto debe anotarse que uno de los efectos de la norma estudiada es que la
administración o los particulares que como las cámaras de comercio cumplen
funciones públicas frente a los comerciantes, pierden la facultad de exigir la
exhibición de tales documentos una vez vencido el nuevo plazo establecido.
En
segundo lugar, la posibilidad que se confiere al comerciante o a quien ejerza
actividades comerciales de conservar, a su elección, en cualquier medio, -
papel o en otro medio técnico, magnético o electrónico que garantice su
reproducción exacta -, los papeles o documentos en que se soporte la práctica
comercial, también cumple el objetivo de “racionalizar” las exigencias de la
administración frente a las actividades comerciales. En este sentido, la norma
mencionada flexibiliza y facilita el cumplimiento de una obligación de los
particulares, exigible por la administración o por las cámaras de comercio.
En
esta medida, parece claro que la disposición aclara, flexibiliza y disminuye
requisitos y procedimientos que debían adelantar los comerciantes o quienes
ejercieran las funciones de comercio. Con ello, la materia regulada en la norma
que se estudia resulta tener una conexidad teleológica con la materia de la Ley
962 de 2005, pues vencido el plazo mencionado los comerciantes podrán destruir
los documentos de que trata la norma sin que tengan que cumplir requisito
alguno y sin que la administración pueda exigirles tales documentos.
Por
esta razón la Corte Constitucional declarará exequible el artículo demandado
por cuanto el mismo no vulnera el principio de unidad de materia consagrado en
el artículo 158 de la Carta.
Estudio
del artículo 39 de la Ley 962 de 2005
19.
El artículo 39 de la Ley  962 de 2005 reforma el artículo 5 de la Ley 43 de
1993 relativo a los requisitos para la adquisición de la nacionalidad
colombiana por adopción. En particular, el artículo demandado reconoce el
derecho constitucional a la igualdad de trato entre las personas que
constituyen una familia gracias al vínculo del matrimonio y quienes originan
una familia por virtud de una unión marital de hecho. Adicionalmente, reconoce
legalmente el derecho fundamental de todos los menores a una nacionalidad,
indicando que los hijos de extranjeros no domiciliados que nazcan en territorio
colombiano y no tengan derecho a la nacionalidad de sus padres pueden ser
reconocidos como nacionales por adopción. Finalmente, aclara las condiciones
para que se entienda que un extranjero está domiciliado en el país. Estas
disposiciones no introducen una modificación sustancial en el régimen legal
relativo a la adquisición de la nacionalidad. En efecto, algunas de estas
disposiciones se encuentran consagradas en otras normas reglamentarias e
incluso legales y otras son concreciones legales de normas que hacen parte del
bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, vinculan a la administración.
20.
Como fue mencionado, para el demandante, el artículo 39 vulnera el principio de
unidad de materia, pues no “racionaliza” trámite o procedimiento administrativo
alguno. En su criterio esta norma modifica las condiciones sustanciales
–requisitos como tiempo de residencia, origen etc.- para adquirir la
nacionalidad colombiana por adopción, “con lo cual se exceden los límites posibles
de la norma “antitrámite” al versar sobre materias diferentes a las puramente
instrumentales”.
En
criterio de los intervinientes, por el contrario, la norma demandada no vulnera
el principio de unidad de materia. En su concepto la disposición demandada
establece con claridad los requisitos para acceder a la nacionalidad colombiana
por adopción y, en esa medida, racionaliza el trámite correspondiente.
Sin
embargo, el Procurador General de la Nación considera que la norma estudiada
debe ser declarada inexequible por violación del principio de unidad de
materia. A su juicio no existe conexidad alguna entre esta disposición y la
materia dominante de la ley a la cual pertenece. Indica a este respecto que el
artículo 39 no racionaliza ni simplifica trámite o procedimiento alguno pues se
limita a regular un aspecto sustancial del régimen de acceso a la nacionalidad
por adopción, en tanto que modifica los requisitos necesarios para adquirir
dicha nacionalidad. En su criterio, esta materia no tiene relación de conexidad
alguna con la materia de la Ley parcialmente demandada.
21. Se pregunta la Corte si la norma
que modifica sustancialmente el régimen legal de acceso a la nacionalidad por
adopción - incorporando, entre otras cosas, algunos derechos fundamentales a
dicho régimen -, tiene relación de conexidad (causal, temática, sistemática o
teleológica) con la Ley 962 de 2005, por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos.
22. La conexidad entre dos normas
puede presentase porque existe una relación temática sustancial (conexidad
material); o cuando resulta necesario incluir a la norma específica en el texto
legal para dar coherencia y sistematicidad a la regulación del tema respectivo
(conexidad sistemática); o cuando las dos normas comparten una misma causa u
origen (conexidad causal); o ,finalmente, cuando tienden a satisfacer una finalidad
similar (conexidad teleológica). Al respecto la Corte ha señalado:[23]
“Siempre que las distintas disposiciones conserven una
relación razonable con la ley, relación que puede consistir en la conexidad de
los asuntos o materias que regulan(conexidad temática), en la identidad o
correspondencia de las causas que dan origen a las distintas disposiciones, o
de los efectos que con ellos se busca conseguir(conexidad causal o teleológica,
respectivamente), o en razones de método o técnica legislativa que aconsejan
traer a determinada ley cierta regulación (conexidad sistemática), debe
considerarse que el legislador respetó el principio de unidad de materia”.
Procede
entonces la Corte a identificar si el artículo 39 encuentra alguna relación de
conexidad con la Ley demandada.
23.
La Ley 962 de 2005, tiene como objetivo sustancial racionalizar – aclarar,
disminuir o simplificar – los trámites que las personas deben hacer ante la
administración o ante quienes cumplan funciones públicas, para poder ejercer
sus derechos y cumplir con sus obligaciones públicas. En efecto, según su
artículo primero, esta Ley tiene por objeto facilitar las relaciones de los
particulares con la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones
que deban surtirse ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o
cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios
de buena fe, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad. Adicionalmente persigue garantizar la reserva de ley para el
establecimiento de requisitos que restrinjan el ejercicio de la actividad
económica y la iniciativa privada.
Para
ello racionaliza – aclara, disminuye y simplifica - los trámites de los
particulares ante la administración, en el ejercicio de sus actividades
privadas (art. 26-28); regulaciones, trámites y procedimientos de las entidades
territoriales (art.29-30); regulaciones, procedimientos y trámites del sector
del interior y de justicia (art.31-37); regulaciones, procedimientos y trámites
del sector de relaciones exteriores (art.38-42); entre otros.
El capítulo referente a los  procedimientos
y trámites del sector de relaciones exteriores está integrado por los artículos
38 a 42 de la Ley. El artículo 38 se refiere a la forma como los
nacionales colombianos pueden probar la nacionalidad; el 39, a los requisitos para la adquisición de la nacionalidad
colombiana por adopción; el artículo 40 se refiere,  fundamentalmente, a la forma de
suspensión del  periodo de domicilio continuo; el artículo 41 indica los
documentos que la persona debe presentar para la expedición de la Carta de
Naturaleza o Resolución de Inscripción como colombianos por adopción; el
artículo 42 habilita al Ministerio de Relaciones Exteriores para solicitar a la
autoridad oficial respectiva, la información necesaria para tener un
conocimiento completo sobre los antecedentes, actividades del solicitante y
demás informaciones pertinentes
para el otorgamiento de la nacionalidad.
Como
ya se mencionó, el artículo 39 demandado - que modifica el artículo 5º de la
Ley 43 de 1995 - regula los requisitos para la adquisición de la nacionalidad
colombiana por adopción. Esta norma guarda relación con el núcleo temático de
la Ley 962 de 2005, por cuanto busca racionalizar los trámites y procedimientos
administrativos para los extranjeros que quieran naturalizarse en Colombia. En
efecto, la disposición demandada no incluye normas sustanciales novedosas, pues
su única función es reconocer claramente derechos constitucionales que en todo
caso deben ser aplicados por la administración, como el derecho a la igualdad
entre parejas casadas y uniones libres y el derecho de todo niño a una
nacionalidad. En este sentido nada puede objetarse a esta disposición, pues su
contenido lejos de incluir reformas sustanciales novedosas, regula y aclara el
trámite que debe seguirse para solicitar la nacionalidad colombiana por
adopción. Para tal efecto, es necesario tener en cuenta que no puede
confundirse el acto administrativo de reconocimiento de la nacionalidad
colombiana reservado al ejecutivo, con el trámite mismo para obtenerlo, el cual
debe consultar postulados de eficiencia y eficacia administrativa como lo pretende
el precepto acusado. De ahí que la norma demandada no contradiga el principio
constitucional  de la unidad de materia.
Estudio
del artículo 81 de la Ley 962 de 2005
24.
Según el artículo 81 demandado “Ninguna denuncia o queja anónima podrá promover
acción jurisdiccional, penal, disciplinaria, fiscal, o actuación de la
autoridad administrativa competente (excepto cuando se acredite, por lo menos
sumariamente la veracidad de los hechos denunciados) o cuando se refiera en
concreto a hechos o personas claramente identificables.”.
Para
el demandante la expresión acción jurisdiccional, penal, disciplinaria, fiscal,
contenida en la norma transcrita “constituye una evidente extralimitación del
alcance de la Ley, por cuanto no se trata de regular trámites o procedimientos
administrativos, ya que se adueña de una competencia no prevista por el alcance
de la Ley para modificar los procedimientos jurisdiccionales, (civiles,
administrativos, laborales, penales, etc.) disciplinarios y fiscales, así como,
competencias de entidades del Estado que no pertenecen  a la administración”.
En consecuencia, encuentra que dicha disposición debe ser declarada
inexequible.
Adicionalmente,
el demandante considera que esta disposición podría tener reserva de ley estatutaria.
Sin embargo, no expone con claridad y suficiencia las razones que fundamentan
esta acusación si indica cuales serían las disposiciones constitucionales
vulneradas. Por ello la Corte se abstendrá de conocer este segundo cargo.
En
criterio de los intervinientes y del Procurador General de la Nación, la norma
demandada tiene una estrecha relación de conexidad con la materia y finalidad
de la Ley. En efecto, consideran que la disposición cuestionada no sólo no
introduce ninguna novedad en el ordenamiento jurídico - dado que existen otras
disposiciones que consagran esta regla en cada uno de los campos judicial y
administrativo respectivos  - sino que tiene como propósito establecer en una
sola norma las medidas que en este mismo sentido existen en materia penal,
disciplinaria y fiscal, con el propósito de descongestionar y acelerar los
procesos respectivos y responder de mejor manera a las demandas y denuncias de
los administrados. Por ello consideran que la norma debe ser declarada
exequible. Finalmente, encuentran que la expresión "acción jurisdiccional,
penal, disciplinaria, fiscal", contenida en el artículo 81 de la Ley 962
de 2005, al evitar que se promuevan un sinnúmero de actuaciones por parte de
los ciudadanos, se ajusta al espíritu de la Ley 962 de 2005, en cuanto pretende
a través de la racionalización y reducción de trámites y procedimientos
administrativos del Estado y de los particulares que ejercen funciones
públicas, dar cumplimiento a los principios de moralidad, transparencia,
eficacia y eficiencia administrativa, por todo lo cual mal puede aducirse
vulneración del principio de unidad de materia.
25.
Se pregunta la Corte si la norma que establece como regla general que ninguna
denuncia o queja anónima podrá promover acción alguna, excepto cuando se
acredite sumariamente la veracidad de los hechos denunciados o cuando se
refiera en concreto a hechos o personas claramente identificables tiene algún
tipo de relación de conexidad con la Ley 962 de 2005.
Como
ya se ha mencionado,  la Constitución prohíbe que "no se relacionen"
los temas de un artículo y la materia de la ley a la cual dicho artículo
pertenece (art. 158 de la C.P.). A este respecto, sin embargo, la Corte ha
señalado que la relación de conexidad entre el artículo demandado y la Ley que
integra puede ser de orden causal, temático, sistemático o teleológico. A este
respecto es fundamental recordar que una de las modalidades de conexidad
teleológica es  la conexidad de tipo consecuencial. En este sentido, la Corte
ha señalado que respeta el principio de unidad de materia “la conexión en razón
a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna
con el tema de la ley”.
26. La disposición
demandada reproduce en un texto único una regla que ya existe en los distintos
regímenes de procedimiento penal, disciplinario y fiscal. Se trata de impedir
que cualquier queja o denuncia anónima obligue a las autoridades respectivas a
iniciar un trámite que puede resultar completamente innecesario, inútil y
engorroso. En este sentido, el artículo 69 del Código Único Disciplinario (Ley
734 de 2002), indica que la acción disciplinaria se inicia por información de
servidor público u otro medio que amerite credibilidad y no por simples
anónimos, salvo que existan medios probatorios suficientes y, en todo caso, que
no se trate de quejas que carezcan de fundamento. En el mismo sentido se
pronuncian los artículos 8 y 39 de la Ley 610 de 2000 en materia de
responsabilidad fiscal. Finalmente, los artículos 29 del Código de
Procedimiento Penal del 2000 (Ley 600 de 2000), y 69 del Código de
procedimiento Penal del 2004 (Ley 906 de 2004) consagran la improcedencia de
denuncias anónimas que se presenten sin el suministro de pruebas o datos
concretos o elementos materiales probatorios en sustento de lo denunciado. Como
entra a estudiarse, todas estas previsiones persiguen que la administración no
se vea obligada a iniciar trámites engorrosos que puedan terminar por
congestionarla y afectar los principios constitucionales de eficacia y eficiencia
administrativa.
27.
La norma contenida en el artículo 81 demandado recoge en una única disposición
los requisitos universales que debe contener una denuncia o queja para ser
admitida por la autoridad correspondiente. Esta norma autoriza a la
administración a racionalizar su actuación y a desestimar las denuncias o
quejas anónimas que no ofrezcan razones de credibilidad. En otras palabras,
evita que denuncias anónimas que en principio no ofrecen credibilidad, den
lugar a actuaciones administrativas que suponen un desgaste de tiempo y
recursos y que terminan por congestionar a las autoridades públicas y por
comprometer los principios de eficiencia y eficacia de la función pública. En
este sentido, como lo indica el Ministerio de Justicia y del Derecho, es razonable
que, con miras a satisfacer los principios constitucionales mencionados, el
ordenamiento jurídico impida que cualquier queja anónima constituya un
mecanismo idóneo para promover una actuación, salvo que reúna ciertas
características como las que establece la norma acusada. Solo cuando el anónimo
va acompañado de medios probatorios, es decir, elementos de juicio que
sumariamente den cuenta de la irregularidad administrativa y que permitan
inferir seriedad del documento, se le debe dar credibilidad y por ende activar
la función estatal de control.
28.
En general la Ley 962 de 2005 pretende promover los principios de moralidad,
transparencia, eficacia y eficiencia de la función administrativa, a través de
la racionalización de trámites. El artículo 81 demandado, persigue la promoción
de los mismos principios. Para ello, aclara en una única disposición, que una
denuncia o queja, para dar lugar a una investigación, debe cumplir con unos
requisitos mínimos que le confieran seriedad y credibilidad. Adicionalmente
habilita a la administración para que deje de actuar frente a denuncias o
quejas que no reúnan tales requisitos. En este sentido, las dos disposiciones -
la Ley y el artículo - persiguen la misma finalidad. En efecto, en la práctica,
la norma cuestionada, al evitar que se promuevan actuaciones injustificadas o
infundadas que deban dar lugar a trámites administrativos inútiles, pretende
dar cumplimiento a los principios de eficacia y eficiencia administrativa. En
este sentido, como lo afirma el Procurador, si bien el contenido normativo de
dicha norma “no corresponde a un trámite o a un procedimiento, no obstante
constituye un mecanismo adecuado para evitar precisamente caer en trámites y
procedimientos innecesarios, por lo que efectivamente sí existe un nexo causal
entre la disposición demandada y el contenido de la Ley 962 de 2005.”.
Por
las razones expresadas, la Corte encuentra que entre la Ley 962 de 2005 y el
artículo estudiado existe, cuando menos, una relación de conexidad teleológica,
mas específicamente, una relación de conexidad consecuencial, en los términos
descritos en el fundamento anterior de esta providencia. Por lo anterior, la
norma estudiada será declarada exequible en cuanto la misma no vulnera el
principio de unidad de materia.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-714 de 2006, a través de la
cual decidió declarar exequible el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, por los
cargos analizados en dicha decisión, uno de los cuales era la presunta
vulneración del principio de unidad de materia.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES los artículos 28, 39 y 81 de la Ley 962 de 2005,
por el cargo estudiado en la presente decisión sobre la eventual vulneración
del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Constitución.
Tercero. Declararse INHIBIDA para conocer del artículo 26 de la Ley 962 de
2005, por las razones aportadas en la parte motiva de la presente providencia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
En oficio
del 4 de diciembre de 2006 el Magistrado Dr. Humberto Antonio Sierra Porto manifestó
que debido a un error, al momento de firmar la sentencia C-832/06, colocó la
nota de salvamento de voto.
Contrario a
dicha afirmación, el Magistrado Sierra Porto manifestó estar plenamente
de acuerdo tanto con la parte motiva como con la resolutiva de esta
providencia.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVARO
TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-832 DE 2006
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración porque norma acusada no guarda
relación con el núcleo temático de la ley de la que forma parte (Salvamento de
voto)
La Corte, a mi juicio,  ha debido declarar la inexequibilidad
de los artículos 28 y 39 de la ley acusada pues esas disposiciones, contrario a
lo resuelto en la decisión mayoritaria, sí  incurrieron en trasgresión del
artículo 158 de la Constitución. En efecto, ellas  no guardan relación con el
núcleo temático de la ley de la que forman parte.
CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza jurídica (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6221
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos  26, 28, 39, 78 y 81 (parcial) de la Ley 962 de 2005 “por la cual
se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos  de los organismos  y entidades del Estado y de los
particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado respeto de las decisiones de la
Corte reitero mi salvamento parcial de voto frente a la Sentencia de la
referencia por las razones  que tuve ocasión de expresar  en la sesión
correspondiente de la Sala Plena.
La Corte, a mi juicio,  ha debido declarar la
inexequibilidad de los artículos 28 y 39 de la ley acusada pues esas
disposiciones, contrario a lo resuelto en la decisión mayoritaria, sí
incurrieron en trasgresión del artículo 158 de la Constitución. En efecto,
ellas  no guardan relación con el núcleo temático de la ley de la que forman
parte. Si bien el artículo 28 aparentemente solo elimina trámites, es lo
cierto, que va más allá de la racionalización de trámites o procedimientos de
las entidades estatales o de particulares que cumplen funciones públicas, al
regular la obligación de mantener documentos que pueden ser necesarios como
prueba de ciertas obligaciones y cuya existencia permite a los comerciantes
acudir ante la administración de justicia en defensa de sus derechos. Es decir
que la disposición acusada incursiona en aspectos sustanciales y
procedimentales  de la prueba de las obligaciones.
Debe aclararse, no obstante, que una disposición como
la que se contiene en la ley acusada bien puede expedirse por el legislador
pero no en el marco de una ley como la que se juzga en el caso presente,
dirigida precisamente a la racionalización de trámites y procedimientos
administrativos.
Las razones expuestas gravitan igualmente tratándose
de los requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por
adopción a que se refiere el artículo 39 de la Ley 962 de 2005, pues esta
disposición modificó el artículo 5° de la Ley 43 de 1993 que se refiere a los
requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción ya
sea mediante carta de naturaleza o de resolución de inscripción. Efectivamente
allí más que de la supresión, aligeramiento de un trámite o requisito, se trata
de la regulación de la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción;
aspecto éste que  excede también la temática de la ley conforme al querer y
finalidad expresados por el propio legislador en el encabezamiento de la ley
acusada.
Por lo demás, considero necesario aclarar que, a mi
juicio, las Cámaras de Comercio, contrario a las definiciones que al respecto
ha hecho la Corte  en varias de sus sentencias, no son, desde el punto de vista
conceptual, constitucional y legal, personas jurídicas de derecho privado. Se
trata de entidades públicas, habida cuenta de su caracterización como entidades
de orden legal, creación en ocasiones por decisión de autoridades estatales (en
ocasiones con iniciativa de los comerciales) y finalidades que trascienden los
intereses meramente privados de los comerciantes para proyectarse en el interés
general del comercio. Todo lo anterior conforme a las disposiciones del Código
del Comercio.
Fecha ut supra
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Salvamento Parcial de Voto
Sentencia C-832 de 2006
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inexistencia de conexidad (Salvamento
parcial de voto)
Es indiscutible que la norma acusada debió declararse
inexequible por cuanto, como se demostró, lejos de guardar un nexo de conexidad
con la materia dominante de la Ley 962 de 2005, se limita a modificar el
alcance de una de las obligaciones del comerciante originada en el carácter
profesional de su actividad, la cual se plasma en el deber de conservar la
correspondencia y demás documentos relacionados con sus negocios, a fin de
garantizar la prueba de los actos jurídicos que en ellos puedan constar.
Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
Expediente No.: D-6221.
Con el acostumbrado respeto, me aparto de la posición
mayoritaria acogida en la presente sentencia, en relación con la declaratoria
de exequibilidad del artículo 28 de la Ley 962 de 2005[24],
por las siguientes razones:
1. En opinión de la Corte, la disposición acusada no
vulnera el principio constitucional de unidad de materia frente a la mencionada
Ley 962 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización
de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos”, con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen:
En primer lugar, porque el precepto demandado se ajusta a uno de los objetivos
de la citada ley consistente en facilitar el desarrollo de la libre iniciativa
privada, al unificar y disminuir el término de conservación de los libros y
papeles del comerciantes a diez (10) años; y en segundo término, porque a
través de la reducción del citado plazo, se limita en el tiempo el derecho de
la Administración de exigir su exhibición. Textualmente, en la sentencia de la
cual me aparto, se manifestó:
“[Parece] claro que la disposición aclara,
flexibiliza y disminuye requisitos y procedimientos que debían adelantar los
comerciantes o quienes ejercieran las funciones de comercio. Con ello, la
materia regulada en la norma que se estudia resulta tener una conexidad
teleológica con la materia de la Ley 962 de 2005, pues vencido el plazo
mencionado los comerciantes podrán destruir los documentos de que trata la
norma sin que tengan que cumplir requisito alguno y sin que la administración
pueda exigirles tales documentos. // Por esta razón la Corte Constitucional
declarará exequible el artículo demandado por cuanto el mismo no vulnera el
principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta”.
2.
Contrario a lo resuelto por este Tribunal, considero que la disposición
demandada sí vulnera el principio constitucional de unidad de materia, por
cuanto desconoce el contenido normativo dominante de la Ley 962 de 2005, el
cual apunta a lograr la simplificación de los procedimientos administrativos
existentes, en aras de contribuir al ejercicio ágil y eficiente de la función
administrativa.
Brevemente expondré las razones que fundamentan mi
posición:
2.1.
Como lo ha reconocido esta Corporación, el principio de unidad de materia está
contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, en los cuales
se dispone, por una parte, que “todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella” y, por la otra, que “el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido”.
De las normas constitucionales previamente transcritas
se deduce, por una parte, que al legislador le corresponde definir con
precisión, desde el título mismo del proyecto, cual habrá de ser el contenido
dominante de la ley; y por la otra, que todas las disposiciones que hacen parte
de ella deben guardar entre si una relación de conexidad, bien sea temática,
causal, teleológica o sistemática.
2.2. En el asunto bajo examen, es pertinente recordar que esta Corporación
en sentencia C-120 de 2006[25], al declarar inexequible
el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, a través del cual se excluyó del pago de
derechos de autor a la ejecución pública de ciertas obras; concluyó que el
contenido dominante de la citada ley, se identifica con el propósito de “contribuir
al ejercicio eficaz y eficiente de la función administrativa, mediante la
modificación de los procedimientos administrativos existentes, de manera que
‘ellos se lleven a cabo de forma más ágil y menos compleja’ (…)”.
En este orden de ideas, siguiendo la jurisprudencia de
esta Corporación, es claro que la Ley 962 de 2005 al tener como núcleo temático
el “procedimiento administrativo”, está haciendo referencia a toda
aquella regulación jurídica que de manera previa establece los requisitos y
formalidades que se deben acreditar por la Administración y por los
particulares habilitados por ésta, para garantizar el cabal cumplimiento y
desarrollo de la función administrativa, en aras de velar por la vigencia de
los derechos e intereses de los asociados[26].
Así las cosas, obsérvese cómo, la disposición
demandada en nada se relaciona con la modificación o supresión de procedimientos
administrativos. Por el contrario, lo que dicho precepto supone es la
derogación del artículo 60 del Código de Comercio, referente a uno de los
deberes del comerciante, consistente en conservar, con arreglo a la ley, los
libros y papeles relacionados con sus negocios y actividades[27].
Por consiguiente, en mi opinión, es indiscutible que
la norma acusada debió declararse inexequible por cuanto, como se demostró,
lejos de guardar un nexo de conexidad con la materia dominante de la Ley 962 de
2005, se limita a modificar el alcance de una de las obligaciones del
comerciante originada en el carácter profesional de su actividad, la cual se
plasma en el deber de conservar la correspondencia y demás documentos
relacionados con sus negocios, a fin de garantizar la prueba de los actos
jurídicos que en ellos puedan constar[28].
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1] Versión
original publicada en el Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de 2005, corregida por el
Decreto 3075 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 46.023 de 06 de
septiembre de 2005, "Por el cual se corrige un yerro en el artículo 75 de la
Ley 962 de 2005, por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos".
[2] Exposición de motivos Proyecto de Ley 37 de 2003 Senado, Gaceta del
Congreso No 357 de 2003.
[3] Ley 962 de 2005, Exposición de Motivos
Ponencia Primer debate Comisión Primera del Senado.
[4] Código de Comercio, artículo 60: "Los libros y papeles a
que se refiere este capítulo deberán ser conservados cuando menos por diez
años, contados desde el cierre de aquellos o la fecha del último asiento,
documento o comprobante. Transcurrido este lapso, podrán ser destruidos por el
comerciante, siempre que por cualquier medio técnico adecuado se garantice su
reproducción exacta. Además, ante la cámara de comercio donde fueron
registrados los libros se verificará la exactitud de la copia, y el secretario
de la misma firmará el acta en la que anotará los libros y papeles que se
destruyeron y el procedimiento utilizado para su reproducción."
[5] Decreto 2649 de 1993, artículo 134: "CONSERVACION Y DESTRUCCION DE LOS LIBROS. Los
entes económicos deben conservar debidamente ordenados los libros de
contabilidad, de actas, de registro de aportes, los comprobantes de las
cuentas, los soportes de contabilidad y la correspondencia relacionada con sus
operaciones.
"Salvo lo dispuesto en normas especiales, los
documentos que deben conservarse pueden destruirse después de veinte (20) años
contados desde el cierre de aquéllos o la fecha del último asiento documento o
comprobante. No obstante. cuando se garantice su reproducción por cualquier
medic técnico pueden destruirse transcurridos diez (10) años El liquidador de
las sociedades comerciales debe conservar los libros y papeles por el término
de cinco (5) años, contados a partir de la aprobación de la cuenta final de
liquidación. "Tratándose de comerciantes, para diligenciar el acta de
destrucción de los libros y papeles de que trata el artículo 60 del Código de
Comercio, debe acreditarse ante la Cámara de Comercio, por cualquier medio de
prueba, la exactitud de la reproducción de las copias de los libros y papeles
destruidos."
[6] Decreto 2620 de 1993, artículo 2:
"Los Jefes de registro mercantil o quien hagan sus veces, deberán
certificar la exactitud de las reproducciones que se realicen con base en el
artículo anterior."
Ibídem, artículo 3: "Los comerciantes para utilizar
cualquiera de los medios técnicos a los que se refiere el artículo primero de
este Decreto, deberán contar, al momento de la reproducción, con la presencia
de un funcionario de la cámara de comercio de su domicilio, con el fin de que
mediante acta se haga constar la relación de los documentos reproducidos, así
como la exactitud de los mismos."
` Ley 527 de 1999, artículo 1: "La presente
ley será aplicable a todo tipo de información en forma de mensaje de datos, salvo
en los siguientes casos: (...)" (Subrayado fuera del texto)
Ibídem, artículo 2: "Para los efectos de la presente
ley se entenderá por:
"a) Mensaje de datos. La información generada,
enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos
o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de
Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el
telefax; (...)"
' Ley 527 de 1999, artículo 12: "Cuando la ley requiera que
ciertos documentos, registros o informaciones sean conservados, ese requisito
quedará satisfecho, siempre que se cumplan las siguientes condiciones: "1.
Que la información que contengan sea accesible para su posterior consulta.
"2. Que el mensaje de datos o el documento sea
conservado en el formato en que se haya generado, enviado o recibido o en algún
formato que permita demostrar que reproduce con exactitud la información
generada, enviada o recibida, y
"3. Que se conserve, de haber alguna, toda
información que permita determinar el origen, el destino del mensaje, la fecha
y la hora en que fue enviado o recibido el mensaje o producido el documento.
"No estará sujeta a la obligación de
conservación, la información que tenga por única finalidad facilitar el envío o
recepción de los mensajes de datos.
"Los
libros y papeles del comerciante podrán ser conservados en cualquier medio
técnico que garantice su reproducción exacta." Resaltado fuera de texto.
[7] Gaceta del Congreso No. 678 de 2003.
[8] Gaceta del Congreso No. 550 de 2004.
[9] Gaceta del Congreso No. 242 de 2005.
[10] Gaceta del Congreso No. 335 de 2005.
[11] Gaceta del Congreso No. 362 de 2005
[12] Gaceta del Congreso No. 350 de 2005
[13] Gaceta del Congreso No. 375 de 2005.
[14] Confrontar respectivamente Gacetas del Congreso No. 342 de
2003. Gaceta del Congreso No. 357 de 2003. Gaceta del Congreso No. 678 de 2003.
Gaceta del Congreso No. 550 de 2004. Gaceta del Congreso No. 138 de 2005.
Gaceta del Congreso No. 242 de 2005. Gaceta del Congreso No. 335 de 2005.
Gaceta del Congreso No. 362 de 2005. Gaceta del Congreso No. 350 de 2005.
Gaceta del Congreso No. 375 de 2005.
[15] Corte Constitucional. Sentencia C-796 de 2004.
[16] Corte Constitucional. Sentencia C-390 de 1996,  C-435 de 1996 ,
C-428 de 1997, C-584 de 1997.
[17] Sentencia C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la
Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al
incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema
financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superinten­dencias
Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una
disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la
competencia de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio
excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido
reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la
Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son
las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley).
[18] El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la
distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita
“la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de
tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es
tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por
esta razón. Sentencia C-714 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil.
[19] Sentencia C-1025 de 2001. MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[21] Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 014 de 2003 Cámara. Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos. Gaceta del Congreso 678 de 2003.
[22] Ibidem.
[23] Sentencia C-1185 de 2000 M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[24]             Dispone la norma en cita: “Artículo 28.
Racionalización de la conservación de libros y papeles de comercio. Los
libros y papeles del comerciante deberán ser conservados por un período de diez
(10) años contados a partir de la fecha del último asiento, documento o
comprobante, pudiendo utilizar para el efecto, a elección del comerciante, su
conservación en papel o en cualquier medio técnico, magnético o electrónico que
garantice su reproducción exacta. // Igual término aplicará en relación con las
personas, no comerciantes, que legalmente se encuentren obligadas a conservar
esta información. // Lo anterior sin perjuicio de los términos menores
consagrados en normas especiales”.
[25]             M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[26]             Sentencia C-252 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y
Antonio Barrera Carbonell.
[27]             Dispone, al respecto, la norma en cita: “Código
de Comercio. Artículo 60. Los libros y papeles a que se refiere este
capítulo deberán ser conservados cuando menos por diez años, contados desde el
cierre de aquéllos o la fecha de último asiento, documento o comprobante.
Transcurrido este lapso, podrán ser destruidos por el comerciante, siempre que
por cualquier medio técnico adecuado garantice su reproducción exacta. Además,
ante la Cámara de Comercio donde fueron registrados los libros se verificará la
exactitud de la reproducción de la copia, y el secretario de la misma firmará
acta en la que anotará los libres y papeles que se destruyeron y el
procedimiento utilizado para su reproducción. // Cuando se expida copia de un
documento conservado como se prevé en este artículo, se hará constar el
cumplimiento de las formalidades anteriores”.
[28]             Sobre la materia se puede consultar: NARVAEZ GARCÍA.
José Ignacio. Introducción al Derecho Mercantil. Sexta Edición. Editorial
Doctrina y Ley. Bogotá. 1993.