T-622-96
Sentencia T-622/96
Sentencia
T-622/96
REVOCATORIA
UNILATERAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia/REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y
CONCRETO
Es cierto que se
presentó una situación irregular por parte de la administración al expedir
equivocadamente dos resoluciones de reliquidación por mismo concepto. La Corte
ha señalado que los actos administrativos creadores de situaciones
particulares, subjetivas y concretas no pueden ser revocados de forma
unilateral por parte de quien los expidió, sin el previo consentimiento del
particular sobre respecto de quien se expidieron dichos actos. Sin embargo, la
jurisprudencia de esta Corporación, no tiene cabida para su aplicación, pues se
presentan varios elementos que justifican la actuación desarrollada por
Cajanal, quien se encontraba legitimada para obrar de tal forma. Además,
justifica su actuar en otras razones: la revocatoria de la resolución se hizo
al no existir acto administrativo que la justificara; al no existir acto
administrativo alguno, no se va en contra de lo señalado por el C.C.A ni de la
jurisprudencia de esta Corporación; la prestación originariamente reconocida,
subsiste; su pago se sigue realizando de manera periódica; y, no se ha causado
perjuicio irremediable alguno.
Referencia: Expediente
T-103606.
Tema: Derecho al
debido proceso. Revocatoria unilateral de acto administrativo.
Peticionario: Jesús
Salvador Montes Gómez
Demandado: CAJANAL
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., noviembre catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Y CARLOS GAVIRIA DÍAZ, revisa el
proceso de la acción de tutela instaurado por Jesús Salvador Montes Gómez,
contra CAJANAL según la competencia que le ha sido conferida por los artículos
86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
1. Los hechos.
Como hechos que
sustentan la petición de amparo se expusieron los siguientes:
Manifiesta el
demandante que trabajó en el magisterio por muchos años, obteniendo mediante
resolución 693 de 1973 de Cajanal, el reconocimiento de su pensión de
jubilación, denominada pensión nacional.
Con fundamento en la
ley 114 de 1913 que señala que un maestro puede recibir simultáneamente una
pensión de jubilación departamental o municipal y otra de carácter nacional, el
actor obtuvo por lo tanto el reconocimiento de su pensión de gracia. Aclara que
no recuerda ni conserva copia de la resolución que le reconoce dicha pensión.
De esta manera, las dos pensiones venían siendo pagadas normalmente hasta el
mes de marzo de 1995. Sin embargo, en el mes de abril del mismo año tan solo le
fue cancelada la pensión nacional, informándose verbalmente por parte de
funcionario de la entidad bancaria encargada de pagar dichas pensiones que,
había sido sacado definitivamente de la respectiva nómina, al parecer por la
anulación o revocatoria de la resolución que le reconocía la pensión de gracia.
De esta manera le ha sido violado al demandante su derecho al debido proceso.
2. Pretensiones.
Solicita le sea
protegido su derecho al debido proceso para lo cual pretende se invalide la
resolución a través de la cual Cajanal revocó el acto administrativo que le
reconocía su pensión de gracia, y en su lugar se ordene que en el término
previsto en el fallo, sea nuevamente incluido en nómina y se le haga el
cubrimiento económico reconocido en las resoluciones posteriores de reajuste.
Solicita también que
en el término previsto por el mismo fallo se cancelen las mesadas pensionales
dejadas de pagar injustamente desde el mes de abril de 1995.
3. Las
actuaciones judiciales.
El Juzgado Laboral
del Circuito de Armenia, en decisión del veinticuatro  (24) de mayo de 1996
DENEGÓ las pretensiones del actor. Consideró que de acuerdo a las pruebas
recaudadas, al actor tan solo le ha sido reconocida una pensión que es la de
jubilación, la cual ha tenido varias reliquidaciones y, a consecuencia de
dichas reliquidaciones se dió una doble resolución, surgiendo así un doble pago
respecto de una misma pensión. En cuanto a la pensión de gracia, esta no le ha
sido reconocida aún (ver folios 60 y 78).
De esta manera,
Cajanal de acuerdo a lo señalado por los artículos 69 y 73 del C.C.A., se
encontraba en todo su derecho de revocar unilateralmente una de las resoluciones
que reliquidaban la pensión nacional, por la cual recibía doble pago. Por otra
parte, al demandante le asiste otra vía de defensa judicial como es la de
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa mediante acción de nulidad
y restablecimiento del derecho.
4. Decisión de
Segunda Instancia.
La Sala de Decisión
Laboral del Tribunal Superior de Armenia resolvió por fallo del 23 de junio de
1996, CONFIRMAR la decisión de primera instancia con base en las mismas
consideraciones. Señala simplemente que, el mediante oficio 019696 de mayo 12
de 1996, le fue comunicada al demandante, la resolución 005550 mediante la cual
fue "resuelta la solicitud de jubilación de gracia" y que con
oficio 019651 del 12 de junio del mismo año, se le informaba que debía acercarse
a la entidad para notificarse del acto administrativo. De esta manera y en
aplicación de lo expuesto por el artículo 6 del decreto 2591 de 1991, la acción
de tutela es improcedente cuando existan otros mecanismos de defensa judicial.
II.      CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Sala Segunda de
Revisión es competente para decidir, por lo dispuesto en los artículos 86 y 241
numeral 9 de la Constitución, y el decreto 2591 de 1991.
2. La importancia
del derecho fundamental al debido proceso.
El derecho al debido
proceso se considera como un derecho fundamental en los términos del artículo
29 de la Constitución Política. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado
lo siguiente:
"El carácter
fundamental de este derecho proviene de su estrecho vínculo con el principio de
legalidad al que deben ajustarse no sólo las autoridades judiciales sino
también, en adelante, las administrativas, en la definición de los derechos de
los individuos. Es pues una defensa de los procedimientos, en especial  de la
posibilidad de ser oído y vencido en juicio, según la fórmula clásica, o lo que
es lo mismo, de la posibilidad de ejercer el derecho de defensa.
"Además, el
derecho al debido proceso comprende no solo la observancia de los pasos que la
ley impone a los procesos judiciales y a los procesos y trámites
administrativos, sino, también el respeto a las formalidades propias de cada
juicio, que se encuentran, en general, contenidas en los principios que los
inspiran, el tipo de intereses en litigio, las calidades de los jueces y
funcionarios encargados de resolver." [1]
Además el principio
del debido proceso busca la protección del sujeto procesal de todo tipo de
abuso por parte de la autoridad. Al respecto la Corte también se pronunció en
los siguientes términos:
"En esencia,
el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor
de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una
garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional.
"Del
contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se
infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de
principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz
del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda
asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida
a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios,
el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que
contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades
administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de
sus competencias." [2]
3. La revocatoria
de actos administrativos creadores de situaciones particulares y concretas.
Esta Corporación en
numerosos fallos, ha dejado muy en claro que los actos administrativos
creadores de situaciones particulares, subjetivas y concretas, no podrán ser
revocados directamente por el mismo ente administrativo que lo profirió, sino
mediante demanda del mismo ante la jurisdicción competente, o cuando medie
aceptación expresa y por escrito, del particular directamente afectado (Art. 69
C.C.A.).
Sobre el tema de la
revocación directa de los actos administrativos se ocupó esta Sala en la
sentencia de T-347/94, en la cual expresó lo siguiente:
"Uno de los
caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce
en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las
cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando
razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de
legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que
garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social".
"Según la
legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por
los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores,
de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el
art. 69 del C. C. A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición
con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no
estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause
agravio injustificado a una persona".
"Cuando se
trate de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la
administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas
causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho
subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una
persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del
titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C. C. A.)".
"Razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme,
avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo".
"Es cierto
que según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de
los actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto
"cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas
en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace
alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona".
"Dicho de
otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración
que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los
términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1o. del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente". [3]
4. El caso en
concreto.
En el caso objeto de
análisis por parte de esta Sala, es necesario precisar varios aspectos
fundamentales que nos permitirá aclarar la situación objeto de estudio.
1.      De acuerdo a los documentos contenidos en
el presente expediente y luego de un estudio de los mismos, resulta evidente
que al señor Montes Gómez, le fue reconocida su pensión de jubilación de
acuerdo a la resolución No. 0693 de 1973, pensión que fue reajustada en varias
oportunidades, hasta el momento en que, equivocadamente, la entidad aquí
demandada produjo dos resoluciones de reliquidación por un único y mismo
concepto: la pensión de jubilación contenida en la resolución antes mencionada.
En ninguna parte del cuaderno administrativo aportado por Cajanal fue posible
encontrar resolución alguna por la cual se le reconociera al actor, o se le
reliquidará, pensión de gracia, situación que así se pretende hacer ver, pues
si esta existiere obraría prueba en tal sentido. Es clara la inexistencia de la
resolución 1283 de 1971, que alega el actor le reconocía su pensión de gracia,
la cual no aparece de acuerdo a lo indicado en los folios 1 y 130 del cuaderno
administrativo aportado por Cajanal.
2.      De acuerdo a lo contenido en las
resoluciones No. 18894 de marzo 18 de 1993 y No. 23456 de abril 29 del mismo
año, las reliquidaciones realizadas por la entidad demandada, se sustentaron en
la misma resolución No. 0693 de 1973 que reconocía la pensión de jubilación del
demandante, y no surgen estas resoluciones por el reconocimiento de conceptos
distintos, que pudieran dar a entender la existencia de dos pensiones, sino que
por el contrario, confirman el error en que incurrió la entidad demandada al
ordenar un segundo pago por un mismo concepto.
3.      Es evidente que el actor, conocía del doble
pago que se le venía haciendo desde el mes de abril de 1993, y, respecto del
cual, había guardado silencio, hasta cuando en el mes de marzo de 1995, dejó de
percibir uno de ellos (pago ordenado por la resolución No. 23456/93). Además,
el actor presentó el día 18 de mayo de 1995 petición a Cajanal, en el sentido
de que le fuese reconocida su pensión de gracia, como obra claramente en las
diversas copias que del documento obran en el presente expediente (folios 65,
74 del cuaderno No. 1, y folio 201 del cuaderno No. 3). Dicho lo anterior,
resulta claro que habían transcurrido cerca de dos meses y medio entre la
suspensión del doble pago que se venía haciendo al actor por un mismo concepto
y la solicitud de reconocimiento de la pensión de gracia que el mismo individuo
alega le fue suspendida en su pago, siendo dicha situación contradictoria.
4.      Es cierto que se presentó una situación
irregular por parte de la administración al expedir equivocadamente dos
resoluciones de reliquidación por mismo concepto, y, que dicha situación fue
conocida y aceptada por el aquí demandante
5.      Como ya se anotó anteriormente, la Corte
Constitucional en innumerables sentencias ha señalado que los actos
administrativos creadores de situaciones particulares, subjetivas y concretas
no pueden ser revocados de forma unilateral por parte de quien los expidió, sin
el previo consentimiento del particular sobre respecto de quien se expidieron
dichos actos, de acuerdo a lo señalado por los artículos 69 y 73 del C.C.A.
6. Sin embargo, y luego de analizar la
situación del presente caso, la jurisprudencia de esta Corporación, no tiene
cabida para su aplicación, pues se presentan varios elementos que justifican la
actuación desarrollada por Cajanal, quien en desarrollo de los principios
señalados por el artículo 209 de la Constitución Política, se encontraba
legitimada para obrar de tal forma. Además, justifica su actuar en otras tres
razones: Primero: No controvierte la jurisprudencia de la Corte, pues la
revocatoria de la mencionada resolución se hizo al no existir acto
administrativo que la justificara. Segundo: al no existir acto administrativo
alguno, no se va en contra de lo señalado por los artículos 69 y 73 del C.C.A
ni de la jurisprudencia de esta Corporación. Tercero, porque la prestación
originariamente reconocida, subsiste; su pago se sigue realizando de manera
periódica; y, no se ha causado perjuicio irremediable alguno.
Finalmente debemos
señalar que, no puede el actor pretender que por un mismo concepto le sea
reconocido un doble pago, porque dicha situación no se aviene con lo
preceptuado por la Constitución Política, y, porque se afecta negativamente el
manejo presupuestal de la entidad demandada.
De esta manera, y
luego de examinar los hechos del presente caso, resulta evidente la no
vulneración del derecho al debido proceso por parte de la entidad demandada.
Por lo anterior, y
vistas las consideraciones ya expuesta esta Sala confirmará las decisiones
tomadas por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y por
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales.
III. DECISIÓN.
Con base en las
expuestas consideraciones, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero:
CONFIRMAR los fallos proferidos por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia y de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales en
relación con el presente proceso.
Segundo: DESE
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia
T-516 de septiembre 15 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz. Gaceta Constitucional,
1992, Tomo 5, páginas 214 y 215.
[2]
Sentencia C-214 de abril 28 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Gaceta
Constitucional Tomo 4, Segunda Parte, 1994, páginas 244 y 245.
[3]
Sentencia
T-347 de agosto 3 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Gaceta
Constitucional Tomo 8. 1994. Páginas 626 y 627.