C-290-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-290/14
MECANISMOS
DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA AFECTIVIDAD
DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Fortalecimiento
institucional de la Contraloría General de la República
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
CLASIFICACION
DE CARGO DE DIRECTOR EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia
constitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para la aplicación del principio
pro actione
Referencia: expediente D-9913
Demanda de inconstitucionalidad contra
unos segmentos e incisos del artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011 (“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública”)
Demandante: George Zabaleta Tique
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de mayo  de
dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública estatuida en los
artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano George Zabaleta Tique
presentó acción pública de
inconstitucionalidad contra unos segmentos e incisos del artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011 (“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública”), atinentes a la
creación en la estructura de la
Contraloría General de la República de unas unidades de fortalecimiento
institucional, unos cargos en la planta global de personal y la organización de
unas gerencias departamentales y distrital de carácter colegiado.
La demanda fue admitida mediante auto de
octubre 21 de 2013, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes de
la República y del Congreso. También se comunicó la decisión a los Ministros
del Interior,  de Justicia y el Derecho y de Hacienda y Crédito Público, y se
invitó al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo
de la Función Pública, a la
Contraloría General de la República, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de derecho en Bogotá
de las Universidades Externado de Colombia, del Rosario, Pontificia Javeriana,
de Los Andes, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda y de la
Sabana, al igual que de Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, para
que si lo consideraban
pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los apartes del
precepto demandado.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada,  subrayando lo impugnado:
“LEY 1474 DE 2011
(Julio 12)
por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
…   …   …
Artículo 128. Fortalecimiento
institucional de la Contraloría General de la
República.
Con el fin de fortalecer las acciones en contra de la
corrupción, créanse dentro de la estructura de la
Contraloría General de la República la Unidad de Investigaciones Especiales
contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de
Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, las cuales
estarán adscritas al Despacho del Contralor General y serán dirigidas por un
Jefe de Unidad del mismo nivel de los jefes de las oficinas asesoras.
En la Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, créanse once (11) cargos de Contralor delegado intersectoriales,
quienes desarrollarán sus funciones con la finalidad de adelantar auditorías
especiales o investigaciones relacionadas con hechos de impacto nacional que
exijan la intervención inmediata de la entidad por el riesgo inminente de
pérdida o afectación indebida del patrimonio público o para establecer la
ocurrencia de hechos constitutivos de responsabilidad fiscal y recaudar y
asegurar las pruebas para el adelantamiento de los procesos correspondientes.
La Unidad de Cooperación Nacional e Internacional
de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes estará conformada por
servidores públicos de la planta de personal de la entidad, asignados en misión
a la misma, y tendrá como función principal la promoción e implementación de
tratados, acuerdos o convenios con entidades internacionales o nacionales
para obtener el intercambio de información, pruebas y conocimientos por parte
de personal experto o especializado que permita detectar bienes, cuentas,
inversiones y otros activos de personas naturales o jurídicas investigadas o
responsabilizadas por la causación de daños al patrimonio público para
solicitar el decreto de medidas cautelares en el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal y de cobro coactivo o en las acciones de repetición.
La Unidad de Apoyo Técnico al Congreso prestará
asistencia técnica a las plenarias, las comisiones constitucionales y legales,
las bancadas parlamentarias y los senadores y representantes a la
Cámara para el ejercicio de sus funciones legislativa y de control político,
mediante el suministro de información que no tenga carácter reservado, el
acompañamiento en el análisis, evaluación y la elaboración de proyectos e informes
especialmente en relación con su impacto y efectos fiscales y presupuestales,
así como la canalización de las denuncias o quejas de origen parlamentario.
La Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico
e Informático prestará apoyo profesional y técnico para la formulación y
ejecución de las políticas y programas de seguridad de los servidores públicos,
de los bienes y de la información de la entidad; llevará el inventario y
garantizará el uso adecuado y mantenimiento de los equipos de seguridad
adquiridos o administrados por la
Contraloría; promoverá la celebración de convenios con entidades u organismos
nacionales e internacionales para garantizar la protección de las personas, la
custodia de los bienes y la confidencialidad e integridad de los datos
manejados por la institución.
Para los efectos anteriores, créanse dentro de la
planta global de la Contraloría General de la
República dos cargos de director grado 03, cinco (5) cargos de profesional
universitario grado 02 y tres (3) cargos asistenciales grado 04, de libre
nombramiento y remoción.
Para la vigilancia de los recursos públicos de la
Nación administrados en forma desconcentrada en el nivel territorial o
transferidos a las entidades territoriales y sobre los cuales la
Contraloría General de la República ejerza control prevalente o concurrente,
organícense en cada departamento gerencias departamentales colegiadas,
conformadas por un gerente departamental y no menos de dos contralores
provinciales. Con la misma estructura, organícese para el Distrito Capital una gerencia
distrital colegiada.
El número de contralores provinciales a nivel nacional
será de 75 y su distribución entre las gerencias departamentales y la distrital
la efectuará el Contralor General de la
República en atención al número de municipios, el monto de los recursos
auditados y nivel de riesgo en las entidades vigiladas.
Las gerencias departamentales y Distrital colegiadas,
serán competentes para:
a) Elaborar el componente territorial del plan general
de auditoría de acuerdo con los lineamientos fijados por el Contralor General
de la República y en coordinación con la
Contralorías delegadas;
b) Configurar y trasladar los hallazgos fiscales;
c) Resolver las controversias derivadas del ejercicio
del proceso auditor;
d) Determinar la procedencia de la iniciación de los
procesos de responsabilidad fiscal y del decreto de medidas cautelares;
e) Las demás que establezca el Contralor General de la
República por resolución orgánica.
PARÁGRAFO 1º. Para los efectos previstos en este artículo, los
servidores públicos de la
Contraloría General de la República que tengan la calidad o ejerzan la función
de contralores delegados, contralores provinciales, directores, supervisores,
coordinadores, asesores, profesionales o tecnólogos podrán hacer parte de los
grupos o equipos de auditoría.
PARÁGRAFO 2º. Los gastos que demande la aplicación de lo dispuesto
en el presente artículo serán atendidos con los recursos del presupuesto de la
respectiva vigencia y para el año 2011 no implican una erogación adicional. La
Contraloría General de la República efectuará los traslados necesarios.”
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que los segmentos acusados del
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, dirigidos al fortalecimiento institucional
de la Contraloría General de la República, son contrarios a los principios
constitucionales de la carrera administrativa y la unidad de materia,
vulnerando de esta manera los artículos 125, 150-7, 158, 189, 243 y 268- 10 de
la carta política y 1° y 3° de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en octubre
31 de 2003.
1. Advierte en primer lugar, el irrespeto a la carrera
especial de la Contraloría General de la República y al principio
constitucional del mérito que, con la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 268 de 2000,
estructuran el marco de la carrera administrativa de la entidad, en tanto la
norma demandada “sin ningún contenido material crea cargos bajo la figura
del libre nombramiento y remoción”, por cuanto el legislador no es omnímodo
para establecerlos de manera general, “salvo que el cargo implique
direccionamiento institucional o fijación de políticas (Directivo) o exija una
confianza absoluta (Asesor), pero que para este caso la Ley 1474 textualmente
determina las funciones para dichos cargos, que además son ejecutivas”.
Agrega que la configuración administrativa de esa
entidad debe adelantarse  de manera separada al estatuto anticorrupción, puesto
que las dependencias de apoyo descritas en la norma demandada (Unidad de Apoyo
Técnico al Congreso, Unidad de Seguridad y Aseguramiento, Gerencias
Departamentales) “nada tienen que ver con la lucha contra la corrupción,
porque lo que hicieron fue crear burocracia de libre nombramiento y remoción,
conservando las mismas funciones, desarticulando la estructura institucional y
creando duplicidad de funciones con las dependencias ya existentes”.
Destaca el carácter técnico de la Contraloría General
de la República, en la medida que sus servidores “deben tener formación y
experiencia en el tema de control fiscal, es decir, expertos en finanzas
públicas, en auditorías…”, lo cual por, sus especiales características, “que
no implican direccionamiento político ni institucional”, conduce a aplicar
la regla general de la carrera administrativa (cfr. C-405 de 1995, citada).
Adicionalmente, señala que el artículo 128 de la Ley
1474 de 2011, “reproduce una norma inexequible del art.3 del Decreto 268 de
2000, que determinaba que el cargo de Directivo 03 de la CGR era de libre
nombramiento, violando la cosa juzgada constitucional al crear cargos de libre
nombramiento directivos grado 03 de la CGR, que son de carrera, contraviniendo
la Sentencia C-284/11”. En este sentido, agrega que los contralores
provinciales  son también funcionarios de carrera, de acuerdo a la regla
general de vinculación a la administración pública, sin que se haya dispuesto
salvedad alguna dado que “por la naturaleza de esos cargos y las funciones
que cumplen, no cabe hacer ninguna excepción a la misma”.
En suma, observa entonces que los cargos creados, en
razón de las funciones asignadas, de carácter ejecutivo, deben ser provistos a
través de concurso de méritos, al  ser propias del control fiscal según lo
dispuesto en la Constitución (art. 267 y siguientes) y en las sentencias C-195
y C-514 de 1994, C-405 de 1995, y más recientemente en la C-284 de 2011.
2. En segundo lugar, indica que la norma acusada
mezcla temas diversos y ajenos con la lucha contra la corrupción, al crear
oficinas destinadas a “servir de canal de comunicación con el Congreso y a
manejar equipos, sistemas, carnets, trasteos y parqueaderos”, como también
dependencias colegiadas que “no son formuladoras de políticas
institucionales o de direccionamiento institucional, pues como tal apoyan la
ejecución del Plan General de auditoría PGA desde los departamentos”.
Así, concluye que el artículo 128 de la Ley 1474 de
2011, por ocuparse de aspectos burocráticos, estructurales, de apoyo y no
misionales de la entidad, extraños al núcleo que inspira la ley, es norma que
contraría además la sentencia C-490 de 2011 sobre el principio de unidad en
materia de trámite legislativo, puesto que hace relación a “dos temas
diferentes que no pueden tramitarse en el mismo proyecto de ley”.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Departamento Administrativo de la Función
Pública
Una apoderada en representación de esa
entidad pública, solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada a
partir de la regla general de la carrera administrativa y sus excepciones, con
base en los siguientes razonamientos:
(i) Aun cuando los cargos creados por el
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 no serán provistos por el sistema de
concurso, “ello no significa que su provisión sea ajena a los principios de
probidad y suficiencia, cuando en todo caso, sus titulares deben acreditar los
mismos requisitos que exige el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias
para empleos pertenecientes al Sistema de Carrera Administrativa, en la medida
en que las normas legales requisitorias aplicables al personal de la
Contraloría General de la República y los actos administrativos que las
desarrollan son comunes a unos y a otros”.
(ii) El hecho de que la entidad sea un
organismo técnico, no infiere que todos los cargos de la planta de personal
deban pertenecer al sistema de carrera administrativa, pues “esa conclusión
no emerge de la Carta Política ni de las normas legales o la jurisprudencia que
la desarrollan y explican”.
(iii) Los cargos de Director contemplados
en la norma demandada, fueron creados para cumplir funciones específicas en
dependencias “adscritas al Despacho del Contralor General, situación que de
suyo justifica su consagración excepcional como libre nombramiento y remoción
en razón de la confianza inherente al manejo de los delicados y reservados
asuntos que se encuentran encomendados a tales dependencias institucionales”.
(iv) La norma demandada “armoniza
perfectamente con la ley de la cual hace parte, con lo que está lejos de romper
el principio de unidad de materia”, que antes que riguroso es
flexible siempre que pertenezca a la temática regulada, que en el presente caso
comporta la necesidad de crear nuevas instancias tendientes a fortalecer la
función fiscal contra la corrupción a través de mecanismos de prevención,
investigación y sanción.
4.2. Contraloría General de la República
Un abogado adscrito a la Oficina Jurídica de ese
organismo de control, pide que la Corte Constitucional se inhiba de emitir
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, a partir de la
doctrina expuesta en la sentencia C-1052 de 2001 o, de manera subsidiaria, de
cumplirse los requisitos contemplados en el artículo 2° del Decreto 2067 de
2001, declare la exequibilidad del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011.
Observa que resulta imposible determinar con claridad,
certeza, precisión y suficiencia los fundamentos de la demanda en la medida que
el actor expone (i) motivos afincados en su propio criterio de lo que debe
entenderse por carrera administrativa, concurso de méritos y empleo de libre
nombramiento y remoción; (ii) las razones expresadas son vagas, abstractas y
descontextualizadas frente a la ley, al juntar en un mismo escenario de
análisis diferentes tipos de empleos creados por la norma acusada; (iii) los
reproches no descansan en la inconstitucionalidad de la norma, sino en un
supuesto incumplimiento del régimen legal de la entidad.
Agrega que no basta afirmar que en la Contraloría
General de la República prevalece el régimen de carrera administrativa, sino
explicar “por qué a la luz de la Carta Política los diferentes empleos de
que trata el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, no pueden ser de libre
nombramiento y remoción”, ya que lo argumentado se limita a otras
situaciones y a la apreciación personal de la primacía del “criterio
político” en algunas entidades del Estado, razones no ciertas sino “deducidas
por el actor a partir de una lectura del artículo 4° del Decreto  N° 269
de 2000, y no de la confrontación del precepto acusado con la Constitución”.
Pese a lo expuesto, la entidad interviniente aboga
por  la constitucionalidad de la norma con base en la potestad  del legislador
de clasificar los cargos según sus funciones y finalidades, pero sin incurrir
en una actuación arbitraria y violatoria del principio general de la carrera
administrativa y de derechos fundamentales reconocidos en el ordenamiento
superior. Con apoyo en jurisprudencia de esta corporación, estima que son
cargos de libre nombramiento y remoción, entre otros, los que pertenecen al
nivel directivo de una entidad (Cfr. sentencias C-553 de 2010 y C-284 de 2011).
Así, subraya que “los cargos de Contralores
Delegados Intersectoriales Nivel Directivo Grado 4 (11), Jefes de Unidad, Nivel
Directivo, Grado 4 (4), Director, Nivel Directivo, Grado 03 (2), Contralores
Provinciales, Nivel Directivo, Grado 01 (75), y le personal descrito a estos
Despachos como Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 2 (5) y
Asistenciales, Nivel Asistencial, Grado 4 (3), corresponden en su gran mayoría
a empleos pertenecientes al Nivel Directivo, y los otros a empleos del Nivel
Profesional, y Asistencial adscritos a los Despachos de estos Directivos, que
dadas las funciones tan especiales que desarrollan en la lucha contra la
corrupción, implican la necesaria confianza que tienen a su cargo dicho tipo de
responsabilidades”. … “por lo tanto, es indispensable que quienes ocupen esos
cargos sean de absoluta confianza, para el manejo de los asuntos a su cargo, y
que su movilidad en el mismo sea flexible, bajo los parámetros de los empleos
de libre nombramiento y remoción”.
Adicionalmente considera que paralelo a las
capacidades personales y laborales anotadas, se requiere “el comportamiento
reservado, prudente y sigiloso en la administración de los asuntos que se
tramitan en el despacho de los referidos funcionarios a quienes prestan sus
servicios directamente, en el presente caso al Directivo, Nivel Directivo,
Grado 3”, de forma tal que “es absolutamente necesaria la existencia de
una especial confianza en las personas que los desempeñen, lo que constituye un
presupuesto esencial en la norma que milita en favor de su constitucionalidad” y,
“razón suficiente” que justifica su expedición.
Por último, con base en la doctrina constitucional del
principio de unidad de materia, afirma que el fortalecimiento del ejercicio del
control fiscal y su efectividad (capítulo VIII de la Ley 1474 de 2011), se
acompaña de diversas medidas (capítulos I a IX ib.), siendo una ellas el
artículo acusado, razón por la que la creación de dependencias, cargos y la
restructuración administrativa allí previstas, contribuyen a los fines
encomendados por el legislador como acciones en contra de la corrupción.
4.3. Departamento Nacional de Planeación
En nombre de esa entidad, un apoderado especial
solicita la declaratoria de inhibición de las expresiones demandadas o, en
subsidio, la exequibilidad, previa y breve semblanza del control fiscal y su
organización como función pública esencial del Estado.
Con apoyo en la doctrina y algunos lineamientos de la
Corte Constitucional acerca de la gestión fiscal y los criterios adoptados por
el legislador en cuanto a empleos públicos (criterios subjetivo, funcional o
material y orgánico), concluye que “existe plena habilitación legal para la
creación de cargos de libre nombramiento y remoción en los distintos ordenes de
la administración pública y en especial en la Contraloría General de la
República”, por lo que “los cargos formulados en contra de la norma
atacada no están llamados a prosperar” (Cfr. sentencias C-534 de 1993,
C-514 de 1994, C-110 y C-499 de 1998, C-403 de 1999, C-1339 de 2000, C-364 de
2001, C-127 de 2002, C-161 de 2003).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante concepto N° 5694 de diciembre 11
de 2013, el supremo director del Ministerio Público solicita a la Corte “ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-824 de 2013 respecto del cargo contra el inciso
6 del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 por violación de los artículos 125 y
268-10 de la Constitución, y; se declare INHIBIDA para pronunciarse de fondo
respecto de los cargos por violación de los artículos 150-7, 158 y 243 de la
Constitución Política”.
Considera en primer lugar, la ocurrencia
de cosa juzgada constitucional absoluta (art. 243 superior) por cuanto la Corte
Constitucional en la sentencia C-824 de noviembre 13 de 2013 decidió “Declarar
INEXEQUIBLE la expresión ‘de libre nombramiento y remoción’ contenida en el
inciso sexto del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011”, circunstancia que
impide pronunciamientos posteriores al (i) haberse dictado en sede de control
abstracto de constitucionalidad; (ii) no contener cláusula de relatividad
respecto de los cargos esgrimidos en la demanda y; (iii) consagrar en
particular juicio de constitucionalidad acerca de la carrera administrativa
como principio estructural de la carta política (art. 125 Const.).
De otro lado, observa que carece de
entidad la pretendida ausencia de conexidad entre las unidades creadas por los
incisos 5° y 6° del precepto acusado y la lucha contra la corrupción, por no
establecer de qué manera la creación de esas oficinas vulnera la facultad del
legislador de determinar la estructura de los órganos de control (ar.150-7
Const.), puesto que “un cargo debidamente formulado debería apuntar a que el
legislador desconoció la autonomía que la Constitución reconoce a los órganos
de control, sobre lo cual nada dice la demanda”, y tampoco llega a explicar
por qué se crea burocracia de libre nombramiento y remoción, lo cual obedece a
“consideraciones subjetivas o de conveniencia que no son objeto del juicio de
constitucionalidad”.
En relación con la declaratoria  de
inexequibilidad del artículo 3° del Decreto 268 de 2000 que contemplaba la
creación de cargos de director, entre otros,  (sentencia C-284 de 2011),
advierte la ausencia real de un hilo conductor que permita inferir la similitud
entre la norma ahora acusada y aquella declarada inexequible pues “reiterar
que la Constitución en el artículo 125 y 268-10 prevé el carácter de regla de
la carrera administrativa, no supone el desconocimiento de cosa juzgada
constitucional”. Bajo este contexto,  recuerda que las consideraciones
vertidas en la providencia citada se utilizaron como precedente relevante en la
C-824 de 2013, donde la declaratoria de inconstitucionalidad “se estructuró
a partir de la violación del artículo 125 y no respecto del desconocimiento de
la cosa juzgada establecida en el artículo 243”.
Finalmente, observa que la vulneración
del principio de unidad de materia no tiene cabida porque la consagración del
artículo 158 de la Constitución “no supone una prohibición general que
implique el vaciamiento de competencias legislativas”, pues, lo contrario,
equivaldría a afirmar la regulación de solo asuntos misionales, cuando lo que
se busca es que en el trámite legislativo “no se introduzcan elementos
absolutamente extraños al núcleo temático de la norma, lo cual no puede
interpretarse como un mandato rígido que prohíba la regulación de temas
conexos”.
Para el Ministerio Público las
dependencias creadas en el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, guardan
relación con la lucha contra la corrupción en la medida en que sus funciones se
manifiestan acordes con la política pública enfocada a combatir dicho flagelo,
reflejando así el fortalecimiento del control fiscal asignado a la Contraloría
General de la República. Además,  tampoco se argumentó en forma específica por
qué el Tratado contra la Corrupción integra el bloque de constitucionalidad y
se erige como parámetro para juzgar la norma censurada.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
4°, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para conocer
esta demanda, pues se trata de la acusación contra un precepto de una ley.
Segunda. Cuestión previa
El actor estructura la demanda en torno a
dos aspectos específicos dirigidos al  fortalecimiento institucional de la
Contraloría General de la República: la creación de dependencias públicas y de
cargos de libre nombramiento y remoción en la estructura y la planta global de
la entidad, los cuales, según el ciudadano, son ajenos a los fines de la Ley
1474 de 2011 por tratarse de una “mera restructuración que no tiene nada que
ver con la lucha contra la corrupción”.
Así, la inconstitucionalidad alegada se
ubica puntualmente en la violación de los principios de la carrera administrativa
y la unidad de materia, previstos en los artículos 125, 158 y 268-10 de la
carta política.
La conexidad de los aspectos mencionados,
se muestra con el señalamiento que hace sobre la naturaleza y los alcances de
las funciones asignadas a los empleos que crea la ley, razón por la cual
resulta necesario e inescindible un  análisis de la figura de la libre
nominación y remoción que prevé el artículo acusado.
Empero, la Corte advierte que  mediante
la sentencia C-824 de noviembre 13 de 2013, se declaró inexequible la expresión
“de libre nombramiento y remoción” contenida en el inciso 6° del
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 que ahora se acusa, ligada a los cargos de
las dependencias creadas en dicho precepto.
Tercera. El problema jurídico planteado
3.1. A la Corte le correspondería
establecer primero en el presente asunto, si se deduce una ineptitud sustantiva
de la demanda que le impidiese decidir de fondo, tal como lo solicitó la
Contraloría General de la República, el Departamento Nacional de Planeación y
el Director del Ministerio Público,     realizado el escrutinio de los cargos indilgados por el actor al
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, de manera que conllevare el análisis de lo preceptuado en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 y lo expuesto por este tribunal para acometer una decisión
de fondo[1].
3.2. Dependiendo de lo anterior, también competería
determinar si los apartes demandados atinentes a la creación de dependencias y
empleos de libre nombramiento y remoción en la Contraloría General de la
República, vulneran los preceptos 125, 158 y 268-10 superiores mencionados y 1°
y 3° de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
El discernimiento de la Corte tendría que centrarse
entonces en el sistema preferente e igualitario de la carrera administrativa
para el acceso a la función pública, en los cargos de libre nombramiento y
remoción como excepción del mismo, en la organización, funcionamiento y carrera
especial de la Contraloría General de la Republica y, de otra parte, en la
unidad de materia legislativa, principios constitucionales propios de nuestro
ordenamiento jurídico.
3.3. No obstante, en cuanto al aparte del inicio 6° acusado, ante la
obviedad de lo que se indicará a continuación, deviene inabordable tal estudio
para dilucidar si se debe declarar o descartar la hipotética inhibición.
Acerca  de los empleos allí citados sobrevino cosa
juzgada constitucional absoluta, según lo expuesto en la sentencia C-824 de noviembre 13 de 2013, con ponencia del
Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, situación que impide a esta
corporación pronunciarse nuevamente. Respecto a los cargos públicos creados por
el inciso 2° y al establecimiento de dependencias “ajenas” a los
propósitos de la Ley mencionada, se hará mención más adelante teniendo presente
lo aquí expuesto.
Cuarta. De la existencia de cosa juzgada
constitucional
4.1. La Corte debe recordar que la demanda fue
admitida cuando la corporación aún no se había pronunciado respecto de la
exequibilidad de la expresión “de libre nombramiento y remoción”
(Expediente D-9582),  contenida en el inciso 6° del artículo 128 de la Ley 1474
de 2011 que ahora se acusa de nuevo junto con otros apartes y segmentos
normativos.
4.2. En
la reciente sentencia C-824 de noviembre 13 de 2013, esta corporación a partir
de las funciones específicas que corresponde a los cargos de director grado 03, profesional
universitario grado 02 y asistenciales grado 04, demandados en esta ocasión,
encontró que “ninguna de las categorías de cargos creados en la norma
acusada para las Unidades de Investigaciones Especiales contra la Corrupción,
Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación
de Bienes, Apoyo Técnico al Congreso y de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico
e Informático, correspondiente a director grado 03, profesional universitario
grado 02 y asistenciales grado 04, encuadran en las condiciones señaladas por
la jurisprudencia. Para la Corte, las funciones que corresponden a estos cargos
no justifican la excepción a la regla general de la carrera administrativa,
toda vez que se encargan fundamentalmente de labores de ejecución, apoyo y
asistencia profesional y técnica en cada uno de los campos asignados a dichas
Unidades. Ninguno de esos servidores públicos tiene facultad para formular o
adoptar políticas institucionales o imponer directrices misionales o la
orientación de la entidad en tales materias o que exijan un nivel cualificado
de confianza. Su tarea en relación con esas políticas se ubica es en el ámbito
técnico y de ejecución de las mismas”, lo que llevó a la Corte
Constitucional a declarar inexequible la expresión acusada.
Adicionalmente,
con apoyo en la línea jurisprudencial vertida sobre la materia, expuso como
esta Corte “ha determinado en las sentencias C-514/94, C-405/95 y C-284/11,
que la clasificación del cargo de ‘director’ en la Contraloría General de la
República entre otros cargos de libre nombramiento y remoción, infringe el
artículo 125 de la Constitución, como quiera que, no obstante su denominación,
no lleva consigo en esa entidad el ejercicio de funciones de dirección, de
conducción u orientación institucional, que justifiquen su exclusión del régimen
de carrera, toda vez que se desempeñan en el nivel propio de ejecución. En el
caso de los cargos de profesional universitario grado 02 y asistenciales grado
04 es aún más claro, puesto que no tienen responsabilidades de dirección y
manejo, o de creación de políticas, sino que se ubican el nivel meramente
ejecutor, en el caso del profesional universitario y los asistenciales cumplen
actividades de orden operativo y/o administrativo, complementarias de los
niveles superiores”.
Por último, recabó sobre “la
independencia y autonomía de que debe gozar la Contraloría General como órgano
de control, sustraída del quehacer político y de la injerencia en la
conformación de su planta de personal, la cual debe basarse en una estricta
aplicación de la meritocracia, más aún, tratándose de cargos de las unidades
especiales creadas para fortalecer institucionalmente a la Contraloría, en
acciones contra la corrupción”.
4.3.
Es válido reiterar que las características y efectos de la cosa juzgada
constitucional, según estatuye el inciso primero del artículo 243 superior,
conduce a que los fallos que esta corporación profiera “en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. La
principal consecuencia de tal precepto, es que una vez que la Corte
Constitucional declara inexequible una determinada norma, no puede volver sobre
el asunto, a no ser, cardinalmente, que medie reforma constitucional atinente,
lo cual no ha ocurrido, por lo que deberán ser rechazadas las subsiguientes demandas
sobre esa preceptiva[2].
El efecto de cosa juzgada constitucional[3] es
especialmente claro cuando la norma en cuestión ha sido declarada inexequible,
puesto que desaparece del ordenamiento jurídico y, ante la eventualidad de
subsiguientes demandas, es evidente que no queda objeto sobre el cual
pronunciarse.
En esta medida, como existe cosa juzgada
constitucional absoluta frente al inciso 6° del artículo 128 de la Ley 1474 de
2011, debe la Corte estarse a lo resuelto en la providencia citada, mediante la cual fue declarada
inexequible la expresión “de libre nombramiento y remoción”, mención
expuesta  también por el
Procurador General de la Nación, al evidenciar la certeza y los efectos de los
razonamientos con la decisión judicial producida.
Quinta.
Inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda
5.1.  El
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente[4] deben
contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que la
Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es imperativo
señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al
igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las
razones por las cuales se estima que presuntamente las primeras violan o
desconocen la segunda.
Otra parte fundamental de los indicados requisitos es
la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas,
esto es, la sustentación de los distintos argumentos por los cuales el
ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos
superiores. Al respecto, en atención a lo cuestionado por algunos de los
intervinientes[5]
y por el Ministerio Público, recuérdese que la jurisprudencia ha decantado que
las razones presentadas para sustentar la inconstitucionalidad de las
disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[6].
En cuanto al concepto de la violación, la
jurisprudencia ha sido constante[7]
en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de
las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo
conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda
habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto
o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes,
ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los
elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el
ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad,
no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de
inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar
la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del
demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen
adecuadamente a la Corte, para poder proferir un pronunciamiento de fondo[8].
Sobre este tema, ha expuesto la Corte que[9] “la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución,
sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
5.2. Con todo,
la Corte ha explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la
presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio
ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un
fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a
favor del actor.
Al respecto,
en el fallo C-978 de diciembre 1° de 2010[10],
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto
original): “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de
pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de
constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso
y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[11].
Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de
carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige
acreditar la condición de abogado[12];
en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda
no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga
nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a
favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[13]”
Sin embargo,
jurisprudencialmente se ha explicado que si bien toda demanda debe ser
analizada a la luz del principio pro actione, atendiendo el carácter
popular que la Constitución misma le atribuye, allí deben concurrir unas
condiciones mínimas que permitan guiar la labor de la Corte y orientar,
asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse[14].
5.3. El actor
acusó también (i) la creación de “dependencias de apoyo administrativo no
misionales como son la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de
Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e informático”, y las funciones
asignadas a otras oficinas similares; (ii) la restructuración de Gerencias
Departamentales y Distrital  colegiadas, que al conservar las mismas
competencias “no son formuladoras de políticas institucionales” y, (iii)
la creación de once cargos de Contralor Delegado Intersectoriales, los cuales
desarrollan “funciones ejecutivas, al punto que pueden ser parte de grupos
de auditoria”, afirmando que bajo este esquema funcional se desconocen los
artículos 125, 150-7, 158 y 268-10 de la carta política, pues en su sentir,
son  aspectos contrarios a los fines de la Ley 1474 de 2011, dirigida a
combatir la corrupción, y al principio constitucional del concurso de méritos,
propio del sistema de la carrera administrativa general y de las especiales en
la función pública.
Para la Sala,
los cargos formulados no cumplen con los requisitos de especificidad
pertinencia y suficiencia porque, tal y como lo expresan el Departamento
Nacional de Planeación, la Contraloría General de la República y el Procurador
General de la Nación Público, carecen de la aptitud para provocar un
pronunciamiento de la Corte pues se fundamentan en apreciaciones subjetivas del
ciudadano demandante, las cuales no se desprenden del tenor literal de la norma
impugnada, sin ofrecer razones conducentes que constituyan un contraste
objetivo y verificable entre aquélla y los textos de la Constitución.
En efecto, con
relación al establecimiento de unas dependencias y la reestructuración de
otras, la censura aparece construida en afirmación según la cual las funciones
dispuestas responden a actividades de estricto apoyo técnico y de comunicación
a partir de la ejecución del Plan General de Auditoría, ajenas a la lucha
frontal contra la corrupción. Sin embargo, el actor no consigue establecer o al
menos inferir razonablemente por qué y de qué manera esas actividades contrarían
los propósitos del ordenamiento jurídico al que pertenecen, quedando su
exposición en especulaciones sin sustento, al no probar objetivamente la
inexistencia de conexidad (causal, temática, sistemática  y teleológica) entre
la norma demandada y la ley que integra, según lo ha indicado esta corporación
en reiterada jurisprudencia sobre la materia.
Así, no
resulta suficiente mencionar decisiones de esta Corte, sino al menos adelantar
un desarrollo aproximativo de éstas sobre el caso objeto de examen,  con el
ingrediente adicional de que el principio de unidad de materia no ha de ser
entendido exclusivamente de manera rígida, a riesgo de desequilibrar la
facultad de configuración legislativa, aspectos que tampoco tocó el ciudadano
demandante como para motivar su estudio de constitucionalidad pedido. En otras
palabras, no llegó a mostrar hasta qué punto la creación y ordenación de las
dependencias en la Contraloría General de la República, vulneran la facultad del legislador de
determinar la estructura de los órganos de control (ar.150-7 Const.).
Tampoco acredita el actor en forma objetiva cómo los
cargos de Contralor Delegado Intersectoriales carecen de las condiciones y
características definidas para los de libre nombramiento y remoción y, de otro
lado, que las funciones asignadas no se adecuan a aquellas, al consagrar
actividades de apoyo técnico propias de la auditoria, opuestas a lo que son (i)
“funciones
directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo
ejercicio se definan o adopten políticas públicas” y (ii) “funciones y responsabilidades
que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le
puede exigir a todo servidor público[15].
No obstante que el actor acude a la
jurisprudencia para suponer un problema constitucional en torno a los cargos
acusados y su conexidad con el adelantamiento de “auditorías especiales o
investigaciones especiales relacionadas con hechos de impacto nacional que
exijan la intervención inmediata de la entidad”, lo que en su sentir
reporta un práctica funcional puramente ejecutiva, la argumentación se afianza
en meras consideraciones  subjetivas o de conveniencia que no pueden ser objeto
de un juicio constitucional, como cuando señala el propósito de la ley de crear
una burocracia a partir de cargos políticos “lo que contradice el carácter
técnico de la entidad”, aspectos que sin embargo no llega a demostrar ni a
constatar objetivamente como oponibles con las normas de la carta política que
invoca vulneradas.
Adicionalmente, en cuanto al “exclusivo”
carácter técnico de la Contraloría General de la República, no logra presentar
siquiera un elemento de duda mínima que conduzca a plantear la exclusión de los
cargos mencionados de la figura de “libre nombramiento y remoción”, al
no aparecer confrontada esa aseveración con norma que infiera razonablemente
tal circunstancia o que por lo menos aconseje un estudio de parte de esta
Corte, ya que por el hecho de establecerlo el artículo 267 ibídem, no ha de
entenderse ipso facto que los empleos de Contralor Delegado
Intersectoriales y sus respectivas funciones ostentan ese carácter, de
simple ejecución, sin más razonamiento.
Sintetizado lo
anterior, le asiste razón a los intervinientes que sostienen que la demanda no
cumple los presupuestos para que la Corte Constitucional profiera un fallo de
fondo, como quiera que los planteamientos contra los segmentos impugnados del
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 y los preceptos  1° y 3° de la Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción, no reúnen las exigencias
necesarias para provocar un estudio de constitucionalidad.
De un lado, la
falencia de los requisitos descritos, no permite la acreditación objetiva de la
inexistencia de conexidad que infiera razonablemente la ausencia de unidad de
materia, al no mostrarse que las dependencias creadas y la restructuración de
oficinas, carecen de relación con la lucha contra la corrupción, como
mecanismos de prevención y sanción. Por otra parte, los cargos creados de
Controlador Delegado Intersectoriales no denotan una  oposición con los fines
de la carrera administrativa en tanto no se acredita con suficiencia que sus
labores asignadas sean estrictamente ejecutivas y, por consiguiente ajenas a
las condiciones en que se enmarcan los empleos de libre nombramiento y
remoción, ni que esta figura de acceso a la función pública choque abiertamente
con el carácter técnico que ostenta la entidad (art. 267 Const.). Además el
actor tampoco estructuró argumentación alguna  acerca de la conculcación de los
artículos 1° y 3° de la ya referida Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción.
5.4. Recuérdese[16]
que el análisis de los cargos que se efectúa por la Sala Plena al decidir sobre
la acción de constitucionalidad propuesta por los ciudadanos aquí accionantes,
difiere sustancialmente en cuanto a su profundidad y sus implicaciones de aquel
que realiza el Magistrado sustanciador durante la primera fase del proceso, con
miras a la admisión o rechazo de la demanda.
Si bien el escrutinio inicial sobre la acción interpuesta
ciertamente incluye el estudio de los cargos formulados a partir de los
criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al
punto de poder disponerse la inadmisión de la demanda en caso de no reunirse
estos requisitos, y el rechazo si la corrección no se efectúa o no es idónea,
resulta evidente que los elementos de juicio disponibles para dicho análisis
son considerablemente limitados frente a aquellos de que se dispone una vez
surtido el diligenciamiento procesal y el asunto ha sido conocido y disertado
por la totalidad de los Magistrados que integran la Corte, contando con el
concepto del Procurador y de quienes hayan participado expresando sus
criterios.
Por todo lo anterior, esta corporación ha reiterado
que la admisión de la demanda no es óbice para que posteriormente deba
concluir, con mayor ilustración, que en realidad no se reunían los elementos
necesarios para un pronunciamiento de fondo, haciéndose inevitable una decisión
inhibitoria, a lo que en efecto se procederá en el presente caso, de acuerdo
con los cargos analizados.
La Corte
Constitucional entonces se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda,
respecto a los cargos formulados por violación de los artículos 125, 150-7 y
158 de la Constitución Política y de los artículos 1° y 3° de la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero. ESTARSE
A LO RESUELTO en la
sentencia C-824 de noviembre 13 de 2013, mediante la cual fue declarada
inexequible la expresión “de libre nombramiento y remoción”, contenida
en el inciso sexto  del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011.
Segundo.
INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 128 de la Ley
1474 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto a los cargos
formulados por violación de los artículos 125, 150-7 y 158 de la Constitución
Política y de los artículos 1° y 3° de la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA        MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ              GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                             Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO                 NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado                                                    Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB             ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado                                                   Magistrado
Con aclaración de voto                                Con
aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-290/14
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA EN
LA CUAL SE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNOS SEGMENTOS E
INCISOS DEL ARTÍCULO 128 DE LA LEY 1474 DE 2011
Problema jurídico: (i) "Si se deduce una
ineptitud sustantiva de la demanda que le impidiese decidir de fondo, tal como
lo solicitó la Contraloría General de la República, el Departamento Nacional de
Planeación y el Director del Ministerio Público, realizado el escrutinio de los
cargos indilgados por el actor al artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, de
manera que conllevare el análisis de lo preceptuado en el artículo 2o
del Decreto 2067 de 1991 y lo expuesto por este tribunal para acometer una
decisión de fondo'", (ii) "Dependiendo de lo anterior, también competería
determinar si los apartes demandados atinentes a la creación de dependencias y
empleos de libre nombramiento y remoción en la Contraloría General de la
República, vulneran los preceptos 125, 158 y 268-10 superiores mencionados y 1o y
3o de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción."
Motivo de la Aclaración: reiteración de los argumentos
expuestos en Salvamento de voto a la sentencia C-824 de 2013
Aclaro el voto en la sentencia C - 290 de
2014, por considerar necesario atender lo expuesto en el Salvamento de voto a
la posición adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la
sentencia C-824 de 2013.
1.
ANTECEDENTES
Ajuicio del demandante, los segmentos acusados del
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, dirigidos al fortalecimiento institucional
de la Contraloría General de la República, son contrarios a los principios
constitucionales de la carrera administrativa y la unidad de materia y por
tanto, vulneran los artículos 125, 150-7, 158, 189, 243 y 268- 10 de la carta
política y 1o y 3o de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción, adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas, en octubre 31 de 2003.
Advierte en primer lugar, un irrespeto a la carrera
especial de la Contraloría General de la República y al principio
constitucional del mérito que, con la Ley 4a de 1992 y el Decreto
268 de 2000, estructuran el marco de la carrera administrativa de la entidad,
en tanto la norma demandada "sin ningún contenido material crea cargos bajo
la figura del libre nombramiento y remoción", por cuanto el legislador no es
omnímodo para establecerlos de manera general, "salvo que el cargo
implique direccionamiento institucional o fijación de políticas (Directivo) o
exija una confianza absoluta (Asesor), pero que para este caso la Ley 1474
textualmente determina las funciones para dichos cargos, que además son
ejecutivas". Por lo tanto, los cargos creados, en razón de las funciones asignadas,
de carácter ejecutivo, deben ser provistos  a través de concurso de méritos, al ser
propias del control fiscal según lo dispuesto en la Constitución (art. 267 y
siguientes) y en las sentencias C-195 y C-514 de 1994, C-405 de 1995, y más
recientemente en la C-284 de 2011.
En segundo lugar, indica que la norma acusada mezcla
temas diversos y ajenos con la lucha contra la corrupción, al crear oficinas
destinadas a "servir
de canal de comunicación con el Congreso y \a manejar equipos, sistemas,
carnets, trasteos y parqueaderos", como también dependencias colegiadas que "no son formuladoras de
políticas institucionales o de direccionamiento institucional, pues como tal
apoyan la ejecución del Plan General de auditoría PGA desde los
departamentos".
2.
FUNDAMENTOS DE LA ACLARACIÓN
2.1. Reiteración de los
argumentos expuestos en el salvamento de voto a la sentencia C-824 de 2013
En esta oportunidad, la Sala Plena decidió ESTARSE A
LO RESUELTO en la sentencia C-824 de noviembre 13 de 2013, mediante la cual fue
declarada inexequible la expresión "de libre nombramiento y remoción", contenida en el inciso sexto
del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011. Aunque es deber acatar la decisión
adoptada en la Sentencia C-824/13, sobre la misma disposición demandada, en su
momento, salvé el voto.
Frente a la decisión tomada en esa oportunidad,
(declarar inexequible la expresión 'de libre nombramiento y
remoción' contenida
en el inciso 6  del artículo 128) presenté salvamento parcial de voto por
considerar que "la clasificación en la categoría de libre nombramiento y remoción
del cargo de Director 03 en las Unidades especiales creadas en la Contraloría
General para fortalecer las acciones en contra de la corrupción, como de libre
nombramiento y remoción no contradecía precepto alguno de la Constitución.
" Estimé
que este cargo en particular, sí se ubicaba en el nivel directivo de la
Contraloría que según el Decreto 269 de 2000, comprende los empleos a los
cuales corresponde el desempeño de funciones de dirección general, de
formulación de políticas y adopción de planes programas y proyectos, los cuales
se han excluido expresamente en el Decreto 268 de 2000 del régimen de carrera.
Por tanto, a su juicio, si
bien la calificación de los otros cargos, como el de Profesional Universitario
02 y Asistenciales 04 como de libre nombramiento y remoción no cumplían con las
condiciones que justifican la exclusión de determinados cargos de la regla de
la carrera administrativa, en el caso del Director 03 sí se cumplían tales
condiciones y por lo mismo, se ajustaba a la normatividad constitucional.
Fecha ut supra,
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Cfr. C-1052 de 2001 y C-568 de  2004,  M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[2] Cfr. art. 6° D. 2067 de 1991.
[3] Cfr. C-774 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar
Gil;  C-415 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynnet; C-914 de 2004, M. P.
Clara Inés Vargas Hernández; C-382 de 2005 y C-337 de 2007, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa; C-931 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; C-228 de 2009,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[4] C-131 de 1993, M. P. Alejandro Martínez
Caballero, entre otros.
[5] Contraloría General de la República y
Departamento Nacional de Planeación.
[6] Cfr. A-288 y C-1052 de 2001,  M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Cfr. A-228 precitado, C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,  M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa; C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Cfr. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[9] C-1052 de 2001 precitada.
[10] Reiterada en  los fallos C-533 y C-589 de 2012 y C-511de 2013, M.
P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otros.
[11] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”
[12] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”
[13] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”
[14] Cfr. C-315 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa.
[15] Cfr. C-195 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[16] Cfr. C-074 de 2007, M. P. Nilson Pinilla
Pinilla; C-111 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis; y C-187 de 2008, M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto.