C-315-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-315/09
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de claridad, certeza, pertinencia
y suficiencia en los cargos de inconstitucionalidad
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
RELATIVA EXPLICITA-Condiciones en las que opera/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
RELATIVA EXPLICITA-Configuración
Referencia: expediente D-7350
Actores: Ciro Antonio Rojas Agudelo y
Orlando Neusa Forero.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 1° (parcial) del artículo 5°, Ley 797 de 2003.
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., cinco
(5) de mayo de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 241 No. 45 de la
Constitución Política, los ciudadanos Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando
Neusa Forero demandaron el parágrafo 1° (parcial) del artículo 5°, Ley 797 de
2003, por considerar que la norma acusada viola los artículos 1°, 2°, 3°, 5°,
6°, 13, 29, 48, 58, 83, 158, 189 y 338 de la Constitución Política de 1991.
Mediante Auto del dieciséis (16) de julio de dos mil
ocho (2008), el Magistrado sustanciador rechazó parcialmente la demanda, al
encontrar que una de las acusaciones ya había sido enjuiciada y declarada
exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-064 de 2005, MP. Clara
Inés Vargas Hernández y que, por lo tanto, estaba amparada por los efectos de
la cosa juzgada constitucional. Los demás cargos fueron inadmitidos por el
Magistrado sustanciador, por cuanto no satisfacían los requisitos de claridad,
certeza, pertinencia y suficiencia, indispensables para suscitar una
controversia en sede judicial.
El veintitrés (23) de julio de dos mil ocho (2008),
los ciudadanos presentaron memorial ante la Corporación, para, de una parte,
recurrir en súplica el auto del dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008)
en lo que se refiere al rechazo; y, de otra, presentan correcciones a su
demanda inicial.
En lo que atañe al recurso de súplica, la Sala Plena
de la Corporación,  mediante providencia del veinte (20) de agosto de dos mil
ocho (2008)[1], decidió “CONFIRMAR
el Auto del 16 de julio de 2008, proferido por el Magistrado Manuel José
Cepeda Espinosa, que rechazó parcialmente la demanda presentada por Ciro
Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero contra el parágrafo 1° (parcial)
del artículo 5° de la Ley 797/03”.
Por lo que respecta a la parte del memorial que
pretende corregir aquellas deficiencias de aptitud de su demanda inicial, el
Magistrado sustanciador, en auto del tres (03) de octubre de dos mil ocho
(2008), decidió “ADMITIR la demanda de la referencia contra el
parágrafo 1° (parcial) del artículo 5°, Ley 797 de 2003, por los cargos no
rechazados en el auto del dieciséis (16) de julio de 2008”. Como
motivación, el Magistrado estimó “[q]ue la demanda cumple con los requisitos
mínimos para ser admitida y en razón al principio pro actione será
admitida”. Pero aclaró que la admisión se efectuaba “sin perjuicio de lo
que decida la Sala Plena de la Corporación”.
En el mismo auto, el Magistrado sustanciador ordenó
comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente del Congreso de la
República y al Ministerio de Protección Social, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, ordenó correr traslado al
señor Procurador General de la Nación, dando cumplimiento a lo prescrito por el
artículo 7° del referido Decreto. Finalmente, ordenó fijar en lista las normas
acusadas para efectos de la intervención ciudadana, cumpliendo lo establecido
en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales,
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
Se trascribe el texto de la norma y se subraya y
resalta los apartes demandados:[2]
“LEY 797 DE 2003
(junio 8)
Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 5°. El inciso 4 y parágrafo del
artículo 1830 de la Ley 100 de 1993 quedarán
así:
Artículo 18. Base de
Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el
artículo anterior, será el salario mensual.
El salario base de cotización
para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto
en el Código Sustantivo del Trabajo.
El salario mensual base de
cotización para los servidores del sector público, será el que señale el
Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 431ª
de 1992.
El límite de la base de
cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes
para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen
mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales
vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y
podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar
pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.
Las cotizaciones de los
trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral,
se calculará sobre el 70% de dicho salario.
En todo caso, el monto de la
cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la
pensión.
PARÁGRAFO 1°. En aquellos casos en los
cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos
como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista,
en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes
serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado
de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta
ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las
cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base.
En ningún caso el ingreso base de
cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las
personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual
vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos
de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario
mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.”
III.
LA
DEMANDA
De acuerdo con la opinión de los libelistas, las
expresiones subrayadas violan los artículos 1°, 2°, 3°, 5°, 6°, 13, 29, 48, 58,
83, 158, 189 y 338 de la Carta. Así formulan las acusaciones.
En primer lugar, los demandantes señalan que los
apartes demandados desconocen el principio de unidad de materia consagrado en
el artículo 158 de la Constitución, porque “sin
perjuicio de que ambos formen parte del Sistema de Seguridad Social Integral,
es inconstitucional que se tomen los recursos de pensiones como si fueran los
de salud, pues son fondos distintos, conformados con recursos distintos, destinados
a fines distintos”.[3]
En segundo lugar, los accionantes consideran que los
apartes demandados contravienen los artículos 58 y
338 del Estatuto Superior, porque establecen una desviación de recursos
parafiscales destinados a pensiones. Estiman que la norma demandada es
inconstitucional, porque “al negarle al cotizante el pago de la pensión y
devolverle sus ‘ahorros’, estos dineros parafiscales ya no se destinan a la
atención periódica del mínimo vital del jubilado sino que se convierten en
plata de bolsillo que se gasta en uno o dos años. Entonces los dineros
parafiscales afectos al pago de pensiones, mutan su esencia, y de estar
destinados a atender el mínimo vital del pensionado y se truecan en ahorros de
cooperativa”.
En tercer lugar, argumentan los
demandantes que los fragmentos cuestionados infringen los mandatos
constitucionales expresados por los artículos 29 y 83 de la Carta Política, al
establecer una presunción de fraude por parte de los trabajadores
independientes que viola sus derechos a la presunción de buena fe y al debido
proceso. Aseveran que el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 “condicionó el
pago de la pensión de los trabajadores asalariados, independientes y
contratistas, que cotizan al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, al
pago de los aportes de salud con el objeto de evitar ‘conductas indebidas’”.
En cuarto lugar, aducen los libelistas que
las expresiones subrayadas vulneran el artículo 13 constitucional porque
establecen un tratamiento discriminatorio entre quienes se encuentran afiliados
al régimen de prima media, frente a los que están afiliados al de ahorro
individual con solidaridad. En su concepto “[l]a norma demandada viola el
derecho a la igualdad, más aún es una violación prima facie. A) Discrimina a
quienes se encuentran afiliados al régimen de Prima Media con Prestación
Definida frente a quienes están afiliados al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, porque mientras a los últimos no se les exige, para obtener la
pensión, cotizar para salud sobre los aportes adicionales al salario en el caso
del trabajador dependiente, o sobre los ingresos que declare como trabajador
independiente o contratista, a los afiliados al Seguro Social i) no se les
permite hacer aportes adicionales a pensión para mejorar su pensión; ii) sí se
les exige cotizar para salud sobre la misma base o una superior que para
pensiones, iii) se les quita la pensión si no cotizaron para salud.|| B)
Discrimina a los trabajadores independientes y contratistas frente a los
trabajadores asalariados. Mientras en los últimos el patrono contribuye en dos
terceras partes a la cotización en salud, y en tres cuartas partes a la cotización
de pensiones, los trabajadores independientes y contratistas deben sufragar de
su bolsillo el 100% de ambas”.
En quinto lugar, estiman que los
fragmentos acusados violan el artículo 48 de la Carta, porque establecen una
condición regresiva contraria a la Carta. Esto es así -dicen- porque, según su
interpretación, la Corte Constitucional ha dicho que “la amplia libertad
configurativa que el constituyente otorga al legislativo para desarrollar el
sistema de seguridad social, tiene un límite, porque la seguridad social es un
derecho de desarrollo progresivo”.
En esa misma línea, según los ciudadanos
demandantes, los apartes demandados implican la “violación de fundamentos,
fines y objetivos [del] estado social de derecho” consagrados en el
preámbulo y los artículos 1°, 2°, 5° y 6° de la Constitución. Afirman que [n]o
puede ser más contraria al espíritu de la Carta una norma que ocasiona la
injusticia y la desigualdad. Quitar la pensión de jubilación al trabajador
independiente y al contratista, calumniándolo además de haber defraudado al
sistema de seguridad social en salud, acarrea la total desprotección de amplios
sectores de la población”. Se preguntan, consecuencialmente: “¿Un país
de ancianos menesterosos es un país digno? ¿es un país gobernado con justicia,
legislado conforme a la Constitución o en contra de ella?”. Responden así a
esos interrogantes: “[p]arece que la crisis económica y moral del país
originó una solidaridad a la inversa, donde existen Robin Hood que operan al
revés, roban a los pobres para darle a los ricos, con un agravante, que le
quitan a los pobres el sustento, la vida, la dignidad, tildándolos de ser
defraudadores del sistema de seguridad social en salud”.
En sexto lugar, sostienen que las
expresiones demandadas están en contravía de los tratados de derechos humanos
incorporados a nuestro ordenamiento interno. Concretamente, que infringen el
artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el 9° del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el 16 de la Declaración
Americana de Derechos de la Persona. Así exponen las razones de la acusación: “[q]uitar
la pensión es un atentado contra el Estado Social de Derecho. Quitar la pensión
para solucionar problemas presupuestales del Estado es una ‘conducta indebida’
que viola claros derechos de rango constitucional, como el derecho a la vida, a
la igualdad, a la dignidad. || Colombia deja de ser un Estado Social para
convertirse en un estado rapaz que convierte a sus jubilados en mendicantes,
despojándolos de sus legítimos derechos. || Es un atentado contra la vida de
las personas, que encuentra dudosa justificación en la necesidad de mejorar los
indicadores financieros del Sistema de Seguridad Social Integral.
Paradójicamente el Estado se desentiende de su obligación de pagar pensiones,
para mejorar los indicadores del Seguros Social para atender el pago del pasivo
pensional a su cargo”. Y agregan: “[l]a violación establecida por el
parágrafo del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, reglamentada por el párrafo
segundo  del parágrafo del artículo 3° del Decreto 510 de 2003, contradice prima
facie la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Civiles y Culturales y la Declaración Americana de
Derechos del Hombre puesto que quitan, en vez de proteger, los medios de
subsistencia para que una persona de la tercera edad pueda tener un ingreso que
permita el mínimo de subsistencia digna”.
Finalmente solicitan “1°. Declarar la
INEXEQUIBILIDAD parcial del párrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003.
2° Ordenar la inmediata suspensión provisional, mientras el Consejo de Estado
define su inconstitucionalidad, del párrafo segundo del Artículo 3° del Decreto
510 de 2003, que reglamentó semejante exabrupto”.
IV.
INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL
Mediante apoderada, el Ministerio de Protección Social
interviene en el presente proceso para solicitarle a la Corte que declare
EXEQUIBLE los apartes demandados.
Para comenzar, el Ministerio afirma que en la
Sentencia C-064 de 2005, la Corte Constitucional realizó un control integral
sobre el parágrafo en el cual están las expresiones demandadas. En su sentir, “si
bien  el cargo por el cual se resolvió la acción de inconstitucionalidad fue la
unidad de materia, de las consideraciones que integran la ratio decidendi,
resulta claro que se hizo igualmente un análisis y estudio de los argumentos que
fundamentan los cargos que son objeto del presente concepto”. Para
fundamentarlo, cita y subraya los siguientes párrafos de la Sentencia C-064 de
2005:
“Como bien lo ponen de presente el ISS y el Ministerio de Hacienda
en sus escritos de intervención, con la medida que se revisa el legislador simplemente
está definiendo una consecuencia jurídica en materia pensional -la acumulación
de cotizaciones-, con una condición que corresponde al sistema de salud -el
pago de la cotización sobre la misma base que para pensión-, determinación que
está en completa armonía con los propósitos de la Ley 797 de 2003, de lograr
mayor equidad, solidaridad y viabilidad financiera en el sistema de seguridad
social integral.
En efecto, la exigencia de cotizar al sistema de seguridad social en
salud sobre la misma base que se cotiza para el sistema general de pensiones, a
fin de que los afiliados que durante un mismo período ostentan la doble
condición de asalariados y trabajadores independientes, puedan acumular las
cotizaciones de los dos ingresos de distinta fuente, constituye además un
mecanismo de control a la evasión de los aportes debidos al sistema de
seguridad social en salud, puesto que impide que dichos afiliados coticen sobre
una base superior para el sistema de pensiones y sobre una base inferior o
mínima a la seguridad social en salud, con lo cual se preserva la integridad y
sostenibilidad de todo el sistema de seguridad social integral.
Sobre el particular conviene recordar, que la viabilidad financiera
del Sistema Integral de Seguridad Social, encuentra fundamento en las
cotizaciones de los afiliados y empleadores, con las cuales se constituye un
fondo o reserva que está destinado a atender tanto el pago de las mesadas
pensionales como los servicios de salud. De ahí que las cotizaciones se fijen
de manera proporcional al ingreso recibido, para lo cual es menester que el
salario base de cotización coincida en los dos subsistemas, en el de salud y en
el de pensiones. De esta forma, se hace realidad el mandato del artículo 48
Superior que concibe la seguridad social en su doble dimensión de servicio
público y derecho irrenunciable” (Subrayas y
énfasis del original).
Con todo, el Ministerio expone otros argumentos, para
que sean considerados en el evento de que no se acepte que la norma demandada
está amparada por los efectos de una cosa juzgada constitucional absoluta.
En lo que atañe a la acusación por supuesta infracción
del artículo 13 constitucional, el Ministerio expresa que “la disposición a
diferencia de lo de que señalan los actores, es de obligatoria aplicación tanto
a los afiliados al Régimen de Ahorro Individual como a los del Régimen de Prima
media, pues del ordenamiento jurídico vigente resulta claro, que sin distinción
alguna, todo afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud y al
Sistema General de Pensiones, tiene la obligación de aportar en forma
proporcional a sus ingresos, utilizando la misma base de cotización, e
igualmente esta obligación aplica no solamente para aquellas personas que
tienen una relación laboral, sino también para aquellos trabajadores
independientes, cuyos ingresos provienen de servicios como contratistas y todas
aquellas personas que reciben ingresos adicionales a los de su actividad”.
En cuanto se refiere al argumento, de acuerdo con el
cual el parágrafo viola supuestamente  los artículos 48 y 158 de la Carta
Política, dice que “al hablar de pensiones y de salud nos referimos a
subsistemas que integran un gran género que es el Sistema de Seguridad Social
Integral , el cual es reconocido y protegido expresamente por la Constitución
Política  en su artículo 48, respecto del cual dio gran libertad de regulación
al legislador, como claramente lo estableció la Honorable Corte Constitucional
en sentencia C-1089 de 2003, en consecuencia, la finalidad de normas como la
demandada es buscar garantizar la viabilidad y sostenimiento de todo el sistema
así como los demás establecidos por el artículo 48 de la Constitución”.
Frente a la acusación formulada por los actores, de
que las expresiones demandadas vulneran los artículos 58 y 338, el Ministerio
de Protección Social considera que “los aportes a pensiones realizados por
los afiliados al sistema bajo la hipótesis antes señalada, no se ve afectada ya
que al poder ser tenidos en cuenta se permite su devolución, y no son
destinados como lo afirman los actores a fines diferentes”. Agrega que “el
argumento según el cual los subsidios dados por el Estado a las pensiones
reconocidas por el Régimen de Prima Media, como efecto de la norma demandada,
tienen como finalidad pagar deudas del Estado con ‘recursos quitados al
trabajador’, no encuentra fundamento alguno, toda vez que de lo expuesto por
los actores, no se evidencia una relación entre los aportes o cotizaciones que
son devueltas a los afiliados por exceder las realizadas al sistema de salud,
con los subsidios implícitos de las pensiones reconocidas en el Régimen de
Prima Media, que afecte la naturaleza parafiscal de las cotizaciones, más aún,
cuando las cotizaciones y los subsidios responden a conceptos diferentes, donde
estos últimos se dan respecto de las pensiones reconocidas más no respecto de
las cotizaciones”.
Por último, en lo referente a la supuesta violación de
los artículos 29 y 83 del Ordenamiento Superior, el Ministerio de Protección
Social expresa “que la norma demandada en momento alguno establece una
presunción, según la cual en caso de no cotizar sobre la misma base para salud
y pensión se entienda como una conducta indebida que debe ser sancionada, por
entenderse configurado un  fraude al sistema”.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
Nº 4665 de 2008, solicita a la Corte declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre las acusaciones formuladas en la demanda, por
ineptitud sustancial de la misma.
Según la Vista Fiscal, la norma acusada “no puede
ser interpretada en la forma en que lo hacen los demandantes porque ella se
halla referida al monto de las cotizaciones para la obtención del derecho a la
pensión, pero, de la exigencia impuesta respecto de la relación de cotizaciones
para pensión y cotizaciones para salud, no puede deducirse que ella entraña el
desconocimiento de los derechos invocados o como lo afirman en la conclusión de
cada uno de los cargos, que la norma ‘quita la pensión a los trabajadores’ de
cuya interpretación errada infieren la existencia de una serie de violaciones
que afectan los derechos de los trabajadores”.
Agrega el Ministerio Público que “[t]an ilógicas
resultan las conclusiones obtenidas por los demandantes que el parágrafo 1° del
artículo 15 de la Ley 797 prevé, para los trabajadores independientes, que la
base mínima de sus cotizaciones para efectos pensionales debe ser el salario
mínimo. En consecuencia, si llegare a resultar que el trabajador dependiente
tiene más de un empleador o el independiente o contratista que ejercen más de
una actividad o desarrolla más de un contrato en un mismo periodo de tiempo, no
realizaron los aportes para salud en la forma exigida en la norma demandada, la
consecuencia sería que el monto de su pensión se tasaría sobre un solo ingreso
equivalente al salario mínimo, pero no como lo afirman los demandantes que la
ley, por virtud de la exigencia que se dejó explicada, les quita el derecho a
la pensión de los trabajadores”.
En suma, el concepto del Ministerio Público es que “los
cargos están edificados sobre una falsa premisa que surge de la errónea
interpretación del parágrafo del artículo 5° de la Ley 797 de 2003,
modificatorio del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, es decir, que los cargos
no surgen del contenido normativo que se demanda y, en consecuencia, son
inexistentes por lo que en armonía con la jurisprudencia constitucional se
impone un pronunciamiento inhibitorio de la Corte Constitucional en el presente
caso”.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4
Superior, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.     Los
problemas jurídicos a resolver
Los demandantes señalan que los apartes demandados
desconocen el principio de unidad de materia (Art. 158, CP), porque establecen
un sistema de financiación para la salud, a pesar de que se trata de una ley
que está relacionada exclusivamente con el sistema de pensiones. Así mismo, indican
que tales apartes establecen una desviación de recursos parafiscales destinados
a pensiones para asignarlos a salud, en contra de lo que ordenan los artículos
58 y 338 de la Carta. En tercer lugar, argumentan que tales expresiones
desconocen el derecho al debido proceso y la presunción de inocencia (Arts. 29
y 83 CP) porque establecen una presunción de fraude por parte de los
trabajadores independientes. En cuarto lugar, aducen que dichas expresiones
vulneran el artículo 13 constitucional porque establecen un tratamiento
discriminatorio entre quienes se encuentran afiliados al régimen de prima
media, frente a los que están afiliados al de ahorro individual con
solidaridad. En quinto lugar, estiman que los fragmentos acusados desconocen la
prohibición de regresividad que establece el artículo 48 de la Carta. Y en
sexto lugar, sostienen que las expresiones demandadas están en contravía de los
tratados de derechos humanos incorporados a nuestro ordenamiento interno,
porque le quitan la pensión de jubilación al trabajador independiente.
Por su parte, la apoderada del Ministerio de la
Protección Social afirma que en el asunto de la referencia, existe cosa juzgada
constitucional sobre todo el parágrafo del artículo 5 de la Ley 797 de 2003,
porque en su criterio aunque en la sentencia C-064 de 2005 la Corte restringió
los efectos de la sentencia, el análisis constitucional realizado en esa
oportunidad versó sobre los mismos aspectos señalados por los demandantes.
Agrega que en caso de que la Corte concluya que no ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada, la disposición demandada es exequible porque no viola el derecho
a la igualdad (art. 13CP) de los afiliados a los distintos regímenes
pensionales, como quiera que la disposición cuestionada se aplica tanto en el
régimen de prima media, como en el de ahorro programado con solidaridad. En
cuanto a la supuesta violación de los artículos 48 y 158 constitucionales,
afirma que no se desconoce el principio de unidad de materia porque el sistema
de seguridad social es integral. En relación con los cargos por violación de
los artículos 58 y 338, afirma que no hay desviación de recursos parafiscales
para fines diferentes a los previstos en la norma, ni es cierto que las
cotizaciones para pensiones y los subsidios de salud que puedan otorgarse a los
pensionados por el régimen de prima media estén destinados a pagar el pasivo
del Estado con recursos de los trabajadores. Finalmente señala que no es cierto
que los apartes demandados establezcan una presunción de fraude contraria a los
artículos 29 y 83 de la Carta.
A su turno, el Procurador General de la Nación
solicita un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda, como
quiera que los cargos están fundados en una interpretación errónea de la norma.
Con base en lo anterior, corresponde a la Corte
Constitucional, en relación con las expresiones “o
ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como
contratista, en un mismo período de tiempo,” y “o ingreso devengado” contenidas
en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, resolver los
siguientes problemas jurídicos:
-
¿Desconoció el
legislador el principio de unidad de materia al referirse a las cotizaciones
del sistema de salud en una ley relativa al sistema general de pensiones?
-
¿Establecen las
expresiones demandadas un cambio de destinación de recursos parafiscales
prohibido por los artículos 58 y 338 de la Carta?
-
¿Consagran las
expresiones demandadas una presunción de fraude de los trabajadores
independientes que sea contraria a los artículos 29 y 83 Superiores?
-
¿Vulneran las
expresiones demandadas el derecho a la igualdad al exigir a los trabajadores
independientes del régimen de prima media con prestación definida la cotización
simultánea a salud, y no imponer el mismo requisito a los trabajadores del
régimen de ahorro individual con solidaridad?
-
¿Violan las frases
cuestionadas la prohibición de regresividad que establece el artículo 48
Superior?
-
¿Desconocen las
expresiones demandadas los tratados internacionales incorporados a nuestro
ordenamiento (Art.93, CP), al permitir que por esta vía se prive a los
trabajadores independientes que no coticen para salud de su derecho a
pensionarse?
Antes de entrar a resolver los anteriores problemas
jurídicos, la Corte debe definir dos cuestiones previas planteadas por el
Ministerio de Protección Social y por el Procurador General de la Nación. La
primera de ellas es la supuesta existencia de una cosa juzgada constitucional
que afecta todo el parágrafo del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, y que
impediría a la Corte fallar de nuevo en la materia. Y la segunda, la ineptitud
sustancial de la demanda, ya que según la Vista Fiscal ésta no cumple con los
requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia exigidos. Si bien
normalmente dentro de las cuestiones previas se resuelven primero las relativas
a la aptitud de la demanda y, posteriormente, las que tienen que ver con la
cosa juzgada constitucional, en este caso se procederá de manera diferente
debido a que, a raíz del rechazo de uno de los cargos originalmente presentados,
el sentido de los cuestionamientos restantes depende del alcance que tenga la
cosa juzgada constitucional.
3.     Cuestiones
previas. La cosa juzgada constitucional y la ineptitud sustancial de la demanda
3.1.
Cosa
juzgada constitucional relativa explícita
3.1.1. La apoderada del Ministerio de Protección
Social estima que frente a los cargos contra el parágrafo del artículo 5° de la
Ley 797 de 2003, existe cosa juzgada constitucional absoluta. Para la apoderada
del Ministerio, aun cuando la Corte restringió en la parte resolutiva la
declaratoria de exequibilidad al cargo de la demanda, varios de los
considerandos de la Sentencia C-064 de 2005 se refieren a la constitucionalidad
del parágrafo frente a los derechos a la seguridad social, a la igualdad, así
como a los principios de equidad, solidaridad y viabilidad del sistema de
seguridad social. Por lo anterior, considera que dado que los cargos de la
demanda ya fueron objeto de juzgamiento por la Corte, no es posible un nuevo
pronunciamiento en la materia.
3.1.2. El artículo 243 de la Carta dispone
que los fallos de constitucionalidad que dicte la Corte Constitucional “en
ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional.” Tal como lo recordó la Corte en la sentencia C-720 de
2007, “el efecto de cosa juzgada constitucional apareja, al menos, las
siguientes consecuencias. En primer lugar la decisión queda en firme, es decir,
que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En
segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los
habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura
de la cosa juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la
estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de
los efectos de las decisiones judiciales.[4]  Ahora
bien, la Corte ha señalado que el efecto de la cosa juzgada no es siempre
idéntico. En este sentido, la cosa juzgada puede ser absoluta o relativa;
formal o material; aparente o real; y explícita o implícita[5]”.[6]
3.1.3. En el asunto bajo revisión, dado el
alcance de la sentencia C-064 de 2005, resulta pertinente recordar brevemente
en qué consiste el fenómeno de la cosa juzgada relativa explícita.
La Corte ha explicado las condiciones en
las que opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa explícita,
así: “...la disposición es declarada exequible pero, por diversas
razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza
entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente
reexaminada en el futuro.”,[7] es decir, es la propia
Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa
juzgada en la forma y con el alcance que ella misma determine. Ahora bien, “...mientras
la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada
providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que
profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”.[8]
La regla general es que las sentencias de la
Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, salvo cuando en
ellas se limitan los alcances de la misma. La limitación puede hacerse bajo
diversas modalidades, según el contenido de la sentencia. La cosa juzgada puede
ser relativa (i) a los cargos de la demanda,[9] o (ii) a los
cargos estudiados o analizados en la sentencia.[10]
Ahora bien, también ha señalado esta
Corporación que cuando se demanda una norma que ya ha sido juzgada por la
Corte, el parámetro para determinar el alcance de la cosa juzgada es la
sentencia anterior respecto de la misma norma. “El ámbito de la cosa juzgada
relativa será el que la propia Corte haya definido en la sentencia anterior. De
esta manera se preserva la seguridad jurídica puesto que el referente es
objetivo y previo. Además, se restringe el ámbito de un eventual segundo
pronunciamiento de la Corte sobre la misma norma a lo no juzgado en el primer
fallo - lo cual no obsta para tener la sentencia anterior como un precedente
relevante - al mismo tiempo que se ejerce el control de constitucionalidad en
lo que no había sido juzgado, lo cual es fundamental para asegurar la
supremacía e integridad de la Constitución de manera plena y efectiva”.[11]
3.1.4. En el asunto bajo revisión, la
Corte resolvió en la sentencia C-064 de 2005, “[d]eclarar EXEQUIBLES las
expresiones ‘Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema
de salud se hagan sobre la misma base’, del parágrafo 1° del artículo 5° de la
Ley 797 de 2003, por el cargo analizado en esta providencia”.
El cargo específico a que alude la Corte
Constitucional en esta sentencia es el de una supuesta infracción del principio
de unidad de materia (art. 158, CP.), y estaba referido exclusivamente a la
frase final del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 797 de 2003.
En relación con este cargo, la Corte
señaló en los considerandos de dicha sentencia que “la norma acusada no está
regulando un tema extraño al de la Ley 797 de 2003, pues contrariamente a lo
que piensan el actor y el Jefe del Ministerio Público, lejos de fijar reglas
independientes, exclusivas y atinentes solo al sistema de seguridad social en
salud, señala una condición para que los afiliados que ostenten las dos
calidades, de asalariados y trabajadores independientes en un mismo período,
puedan acumular las cotizaciones de estos dos ingresos para efectos de elevar
la base pensional, y con ello el monto de la pensión. Condición consistente en
que también se cotice para el sistema general de seguridad social en salud
sobre la misma base, temática afín por completo a la desarrollada en la Ley 797
de 2003”.
Así las cosas, de modo explícito la Corte
Constitucional limitó los alcances de la cosa juzgada al cargo por violación
del principio de unidad de materia. La ratio de esa decisión fue señalada de
manera expresa en la sentencia C-064 de 2005 en los siguientes términos: “[s]olamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de
la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (Subrayas
añadidas).[12]
Ahora bien, en la Sentencia C-064 de 2005 la
Corte también hizo referencia a otros principios y normas constitucionales. Sin
embargo, la referencia a otras disposiciones constitucionales no tenía como
propósito realizar de oficio un control integral de la disposición demandada. La
mención a otras normas constitucionales estaba orientada a definir el alcance
de la Ley 797 de 2003 para así examinar si el aparte cuestionado guardaba una
conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con ella. Esta situación
fue la que dio origen al rechazo parcial de la demanda y al posterior rechazo
del recurso de súplica impetrado por los demandantes.[13]
De lo anterior, surge con
claridad que en relación con las expresiones o ingresos como trabajador
independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo
período de tiempo,” y “o ingreso devengado”, no ha habido un
pronunciamiento de fondo.
3.2.
Ineptitud
sustancial de la demanda
Según la Vista Fiscal, los cargos de la demanda surgen
de una interpretación inadecuada de la norma legal. En su concepto, la
interpretación de los accionantes y, por ende, sus cuestionamientos, parten de
una premisa que no es cierta.
Encuentra la Corte que le asiste la razón a la Vista
Fiscal, como quiera que los cargos impetrados por los accionantes no son
ciertos, claros, pertinentes, ni suficientes como lo exige el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios
y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional’.
En su artículo 2º, el Decreto prescribe que la demanda
debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o
aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la
acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos
constitucionales; (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite
legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse
observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente. El hecho de que
el Decreto 2067 de 1991 exija la exposición de las razones de la
inconstitucionalidad, implica que no es suficiente una afirmación del
actor, en el sentido de que cierta norma legal viola otra, de rango constitucional,
ya que se requiere, además, expresar adecuadamente el concepto de la
violación.[14]
El concepto de la violación se formula en
debida forma cuando (i) se identifican las normas constitucionales
vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones
acusadas -lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman
violados-; (iii) y se expresan las razones por las cuales los textos
demandados violan la Constitución. Esas razones –según amplia y reiterada
jurisprudencia de la Corte- deben ser razones claras,[15]
ciertas,[16] específicas,[17]
pertinentes[18] y suficientes.[19]
Al analizar en concreto la demanda presentada por los
ciudadanos Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero, puede advertirse
que en ella  exponen diferentes acusaciones, sin embargo, ninguna de ellas
cumple los requisitos anteriormente señalados.
En primer lugar, los actores acusan de
violar el principio de unidad de materia, a las expresiones “o ingresos como
trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un
mismo periodo de tiempo”, “o ingreso devengado.” Para sustentar esa
acusación, los demandantes expresan que una Ley que reforma algunos aspectos
del régimen de pensiones, no debe regular también un asunto ajeno, propio del
sistema de salud, porque aun cuando “ambos formen parte del Sistema de
Seguridad Social Integral, es inconstitucional que se tomen los recursos de
pensiones como si fueran los de salud, pues son fondos distintos, conformados
con recursos distintos, destinados a fines distintos”. En relación con este
cargo, las razones formuladas por los actores no son ciertas, como
quiera que ninguna de las expresiones cuestionadas se refiere al sistema de
salud. La referencia a las cotizaciones para el sistema de salud se encuentra
en la frase final del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, frente
a la cual se pronunció la Corte en la sentencia C-064 de 2005, y no en las
otras expresiones cuestionadas por los actores. Las razones tampoco son suficientes,
dado que los demandantes no establecen por qué tales expresiones no tienen una conexidad
material, teleológica o sistemática con la materia de la ley.
En segundo lugar, los libelistas plantean
que las expresiones demandadas violan los artículos 58 y 338 de la Carta, en
tanto destinan los recursos parafiscales a fines distintos de los establecidos
en la ley. A su juicio, los dineros de la cotización a pensiones “ya no se
destinan a la atención periódica del mínimo vital del jubilado sino que se
convierten en plata de bolsillo que se gasta en uno o dos años. Entonces los
dineros parafiscales afectos al pago de pensiones, mutan su esencia, y de estar
destinados a atender el mínimo vital del pensionado y se truecan en ahorros de
cooperativa”.
De ese modo, los actores formulan razones
que no son ciertas ni claras porque parten de la idea de que los
recursos parafiscales deben destinarse a los fines establecidos en la Ley 797
de 2003 que los crea. Sin embargo, no es la ley cuestionada sino la Ley 100 de
1993[20] la que creó los recursos
parafiscales y dispuso el destino que los demandantes censuran. Tampoco
explican los actores en qué consiste la desviación cuestionada. Por esa razón
el cargo resulta ininteligible.
En tercer lugar, los ciudadanos
demandantes argumentan que las expresiones acusadas infringen los artículos 29
y 83 de la Carta, habida cuenta de establecer una “presunción de fraude”.
Las razones no son ciertas, pertinentes ni suficientes.
Los demandantes simplemente afirman que las expresiones demandadas violan el
derecho al debido proceso y a que la buena fe sea presumida en toda clase de
actuaciones. Pero, la presunción de la que hablan los demandantes no está
presente en los textos cuestionados, ni expresa ni tácitamente, sino que surge
de una interpretación de los motivos que según los demandantes tuvo el
legislador al exigir la cotización simultánea para salud y pensiones.
En cuarto lugar, los libelistas
acusan las expresiones referidas, de infringir el principio de igualdad. A su
juicio, la norma legal introduce una doble discriminación: “A) Discrimina a
quienes se encuentran afiliados al régimen de Prima Media con Prestación
Definida frente a quienes están afiliados al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, porque mientras a los últimos no se les exige, para obtener la
pensión, cotizar para salud sobre los aportes adicionales al salario en el caso
del trabajador dependiente, o sobre los ingresos que declare como trabajador
independiente o contratista, a los afiliados al Seguro Social i) no se les
permite hacer aportes adicionales a pensión para mejorar su pensión; ii) sí se
les exige cotizar para salud sobre la misma base o una superior que para
pensiones, iii) se les quita la pensión si no cotizaron para salud. || B)
Discrimina a los trabajadores independientes y contratistas frente a los
trabajadores asalariados. Mientras en los últimos el patrono contribuye en dos
terceras partes a la cotización en salud, y en tres cuartas partes a la
cotización de pensiones, los trabajadores independientes y contratistas deben
sufragar de su bolsillo el 100% de ambas”.
Los argumentos así expuestos no son
ciertos ni claros. No son ciertos porque, parten de una
premisa equivocada: que al trabajador que incumpla con la condición enunciada
en ella se le ‘quita’ la pensión, situación que no prevé el artículo 5° ni
mucho menos los apartes demandados.  La norma demandada lo que hace es privar a
los cotizantes de los beneficios a que conduce la acumulación de cotizaciones
al sistema pensional, si la base usada para cotizar al sistema de salud no es
idéntica. Los argumentos no son claros porque en realidad están
dirigidos a cuestionar el parágrafo 1°, artículo 18, de la Ley 100 de 1993. Esa
regulación no aparece expresamente dispuesta en los fragmentos demandados por
los ciudadanos.
En quinto lugar, los
demandantes aducen que el artículo demandado viola el derecho a la realización
progresiva del derecho a la seguridad social. Este cargo no es suficiente
ni claro. Más allá de una afirmación de que la exigencia de cotización
simultánea para salud y pensiones le quita al trabajador independiente su
derecho a la pensión, los accionantes no expresan en qué consiste tal
regresividad. Tampoco expresan por qué a pesar de que el inciso segundo del
parágrafo 1º del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 prevé un tratamiento
especial para los trabajadores de bajos ingresos, esta medida es insuficiente
para corregir la supuesta regresividad.
En sexto lugar, argumentan los
actores que los fragmentos de la Ley demandados, contravienen el artículo 22 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos, el 9° del Pacto Internacional de
Derecho Civiles y Políticos, y el 16 de la Declaración Americana de Derecho de la
Persona. El fundamento de este cuestionamiento, es expresado por los
demandantes de la siguiente manera: “[q]uitar la pensión es un atentado
contra el Estado Social de Derecho. Quitar la pensión para solucionar problemas
presupuestales del Estado es una ‘conducta indebida’ que viola claros derechos
de rango constitucional como el derecho a la vida, a la igualdad, a la
dignidad. || Colombia deja de ser un Estado Social para convertirse en un
estado rapaz que convierte a sus jubilados en mendicantes, despojándolos de sus
legítimos derechos. || Es un atentado contra la vida de las personas, que
encuentra dudosa justificación en la necesidad de mejorar los indicadores
financieros del Sistema de Seguridad Social Integral. Paradójicamente el Estado
se desentiende de su obligación de pagar pensiones, para mejorar los
indicadores del Seguro Social para atender el pago del pasivo pensional a su
cargo”.
Gran parte de esta argumentación nace,
como lo señaló el Ministerio Público, de una premisa falsa que no se deduce
razonablemente de los fragmentos demandados. En la medida en que no se puede
atribuir ese sentido a la disposición acusada, los argumentos analizados, que
presentan los ciudadanos, son falsos.
En último lugar, los ciudadanos
plantean una violación “de fundamentos, fines y objetivos [del] estado
social de derecho”, expresados en los artículos 1°, 2°, 5° y 6° de la
Constitución. En su concepto, “[n]o puede ser más contraria al espíritu de la
Carta una norma que ocasiona la injusticia y la desigualdad. Quitar la pensión
de jubilación al trabajador independiente y al contratista, calumniándolo
además de haber defraudado al sistema de seguridad social en salud, acarrea la
total desprotección de amplios sectores de la población”.
Estos argumentos, nuevamente,
parten de la misma falsa premisa a que viene haciéndose alusión a lo
largo de esta providencia. Como lo señala el Ministerio Público,  la norma
demandada “no
puede ser interpretada en la forma en que lo hacen los demandantes porque ella
se halla referida al monto de las cotizaciones para la obtención del derecho a
la pensión, pero, de la exigencia impuesta respecto de la relación de
cotizaciones para pensión y cotizaciones para salud, no puede deducirse que
ella entraña el desconocimiento de los derechos invocados o como lo afirman en
la conclusión de cada uno de los cargos, que la norma ‘quita la pensión a los
trabajadores’ de cuya interpretación errada infieren la existencia de una serie
de violaciones que afectan los derechos de los trabajadores”. (Subrayas añadidas).
Por las razones expuestas, la Corte
se inhibirá de pronunciarse de fondo, como quiera que los cargos formulados por
los accionantes contra las expresiones “o ingresos
como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista,
en un mismo período de tiempo” y “o
ingreso devengado”, del artículo 5°, parágrafo 1°, de la Ley 797 de 2003,
no son claros, ciertos, pertinentes ni suficientes para provocar un
pronunciamiento de fondo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo por
ineptitud sustancial de la demanda contra las
expresiones “o ingresos como trabajador independiente o por prestación de
servicios como contratista, en un mismo período de tiempo” y “o ingreso
devengado”, del artículo 5°, parágrafo 1°, de la Ley 797 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Auto 197 de 2008, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[2]
Los apartes originalmente demandados son los que aparecen
subrayados. Como la Corte rechazó parcialmente algunos de los cargos, las
expresiones sobre las cuales realmente versa la presente demanda aparecen
subrayados y resaltados en negrilla.
[3]
Aun cuando los demandantes incluyen en este cargo de
violación del principio de unidad de materia la expresión “[p]ara estos efectos,
será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma
base, la Corte rechazó parcialmente la
demanda en este punto, por existir cosa juzgada constitucional ya que en la sentencia C-064 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, la
Corte declaró la exequibilidad de esa expresión en relación con este cargo.
[4]
Sentencia C-153 de 2002. MP. Clara Inés Vargas. SV.  Dr.
Manuel José Cepeda Espinosa y Dr. Álvaro Tafur Galvis.
[5]
Sobre la doctrina de la Cosa Juzgada constitucional se puede consultar la
Sentencia C-774 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil. En todo caso no sobra
recordar que para definir en cada caso concreto el alcance de la cosa juzgada
es necesario (1) confirmar que no hubiere existido un cambio constitucional
relevante; (2) verificar que el contenido normativo de la disposición demandada
sea igual al contenido normativo de la disposición que fue objeto de
juzgamiento; (3) y, finalmente, confrontar los alcances de la sentencia
anterior frente a la nueva demanda presentada. Si se esta frente a una decisión
de inexequibilidad o de exequibilidad pura y simple (que no establece
restricción ni limitación alguna), existirá, en principio, cosa juzgada
absoluta. En efecto, en principio si la propia Corte no ha limitado – expresa o
implícitamente – su decisión, opera el fenómeno de la cosa juzgada absoluta (art.
243 de la Carta) por lo cual la disposición se entiende “exequible o
inexequible en su totalidad y frente a todo el texto de la  Carta”.  En
este sentido si la Corte no establece “que los efectos de una providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera,
hacen en general, tránsito a cosa juzgada absoluta”. Sentencia C-774 de
2001, MP. Rodrigo Escobar Gil. Sobre este tema pueden consultarse el artículo
46 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y la
sentencia C-037 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).  Sin embargo, al
confrontar el alcance de la decisión anterior respecto de la demanda
interpuesta, se pueden presentar alguna de las formas de cosa juzgada relativa.
En estos casos, como se verá, con el único propósito de “asegurar la
efectiva primacía de la Carta”, podía proceder un nuevo juicio de
constitucionalidad. (Sentencia C-415 de
2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett Montealegre). Las dos
circunstancias en las cuales la Corte podría adelantar un nuevo juicio de
constitucionalidad sobre una disposición, pese a la existencia de una sentencia
desestimatoria previa sobre la misma disposición y a que no exista variación en
el referente constitucional o en el contenido de la disposición demandada, se
presentan cuando existe “cosa juzgada relativa” y “cosa juzgada aparente”.
Existe cosa juzgada relativa cuando las razones de la primera sentencia son apenas
parciales. Esto sucede cuando el juicio de constitucionalidad previo recae sólo
respecto de ciertas normas constitucionales o se realiza sólo atendiendo a
ciertos cargos y siempre que la nueva demanda incorpore nuevos cargos de
constitucionalidad no estudiados en la decisión anterior. Adicionalmente, la
Corte puede admitir la demanda y adelantar un nuevo juicio, cuando la decisión
anterior que declaró la exequibilidad pura y simple de la disposición
demandada, carece absolutamente de motivación, es decir, cuando la decisión no
se encuentra soportada en ninguna razón de fondo que la motive (Al
respecto pueden  consultarse las sentencias C-397/95, C-700/99, SV. C-700/99,
C-774/01, C-430/01, C-925/00 y el auto A. 016/98) En estos casos
habrá solo cosa juzgada aparente, pues en realidad la disposición
acusada no ha sido objeto de juicio de constitucionalidad dado que
“falta toda referencia, aún la más mínima a las razones por las cuales se
declaró  la constitucionalidad de lo acusado”. En todos los casos
restantes, existirá cosa juzgada absoluta y la Corte no podrá volver a conocer
de la disposición demandada. (Sentencia C-710 de 2005. MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra. La cita pertenece a la sentencia C-700 de 1999).
[6]
C-720 de 2007, MP (E): Catalina Botero Marino.
[7]
Sentencia C-492 de 2000.
[8]
Sentencia C-478 de 1998.
[9]
Ver, entre muchas otras, las sentencias C-780 de 2001, MP: Alfredo Beltrán
Sierra, C-1708 de 2000, MP: Álvaro Tafur Galvis.
[10]
Ver, entre muchas otras, las sentencias C-551 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis;
C-716 de 1998, MP: Carlos Gaviria Díaz; C-774 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil;
C-269 de 1999, MP (E): Martha Victoria Sáchica Méndez.
[11]
Sentencia C-934 de 2006, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[12]
Sentencia C-025 de 2003, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Cfr.,
además, Sentencia C-064 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[13]
Autos del 16 de julio y del 20 de agosto de 2008.
[14]
Sentencia C-1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] cfr, Sentencia C-1052 de 2001, MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[16]
Sentencia C-1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. También la Sentencia
C-587 de 1995, MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[17]
Sentencias C-1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Cfr., además de
otras, las Sentencias C-447 de 1997, MP. Alejandro Martínez Caballero, C-898 de
2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] Sentencia C-1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. Véanse también las Sentencias C-504 de 1995 y C-587 de 1995, MP. José
Gregorio Hernández Galindo, C-447 de 1997, MP. Alejandro Martínez Caballero,
C-100 de 2007, MP. Álvaro Tafur Galvis.
[19]
Sentencia C-1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20]
El artículo 18 original de la Ley 100 de 1993 decía lo
siguiente: “Artículo  18. Base de cotización de los trabajadores
dependientes de los sectores privado y público. La base para calcular las
cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario
mensual. ║ El salario mensual base de cotización para los trabajadores
particulares será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código
Sustantivo del Trabajo. ║ El salario mensual base de cotización para los
servidores del sector público será el que se señale, de conformidad con lo
dispuesto en la ley 4a. de 1992. ║ En ningún caso la base de cotización
podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo
dispuesto para los trabajadores del servicio doméstico conforme a la ley 11 de
1988. ║ Cuando se devengue mensualmente más de 20 salarios mínimos
legales mensuales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho
monto por el Gobierno Nacional. ║ Las cotizaciones de los trabajadores
cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará
sobre el 70% de dicho salario. ║ PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los
cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, las cotizaciones
correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario devengado de
cada uno de ellos, y dichos salarios se acumularán para todos los efectos de
esta ley. ║ PARÁGRAFO 2o. A partir de la vigencia de la presente ley se
eliminan las tablas de categorías y aportes del Instituto de Seguros Sociales y
de las demás entidades de previsión y seguridad social. En consecuencia, las
cotizaciones se liquidarán con base en el salario devengado por el afiliado. ║
PARÁGRAFO 3o. Cuando el Gobierno Nacional límite la base de cotización a veinte
(20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media
con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor.”