C-510-99
Sentencia C-510/99
Sentencia
C-510/99
GOBIERNO-Competencia para determinar régimen
salarial de empleados públicos de entidades territoriales
Corresponde única
y exclusivamente al Gobierno Nacional fijar el régimen prestacional de los
empleados públicos de los entes territoriales, siguiendo, obviamente, los
parámetros establecidos por el legislador en la ley general. En tratándose de
los trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le
corresponde regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo
establece el literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es
decir, que a partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales
podrían establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno
Nacional, sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia
alguna en cabeza del ejecutivo central. "El Gobierno señalará el límite
máximo salarial de estos servidores -se refiere a los de las entidades
territoriales- guardando equivalencia con cargos similares en el orden
nacional".
EMPLEADOS
PUBLICOS TERRITORIALES-Competencia
concurrente para determinar el salario
Existe una
competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de
las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República,
facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros
generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de
este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo
los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los
principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas
departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las
escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría
del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben
fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta
las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y
concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.
Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos
determinados por el Gobierno Nacional.
GOBIERNO-Fijación de máximos y mínimos salariales/CONCEJO
MUNICIPAL-Fijación de salario de Alcalde
Se le
permite al Gobierno concretar no sólo los máximos sino los mínimos dentro de
cada categoría, para que sea el Concejo Municipal quien dentro de esos rangos
determine la remuneración del alcalde de su jurisdicción. No puede aceptarse,
en este sentido,  la afirmación del actor según la cual el propio alcalde es el
llamado a fijar su salario, pues principios como la moralidad e imparcialidad
en el ejercicio de la función pública (artículo 209 de la Constitución)
aconsejan que sea una autoridad distinta al propio funcionario, quien
especifique el monto de la  remuneración salarial ha percibir. La competencia
del alcalde para determinar los emolumentos de los empleos de su dependencia,
artículo 315, numeral 7 de la Constitución, no puede interpretarse en el
sentido que lo hace el actor, es decir, que sea el propio alcalde el competente
para señalar el monto de su emolumento.
SERVIDOR PUBLICO
MUNICIPAL-Límite mínimo
salarial
Es importante la
determinación de un límite mínimo en la asignación salarial de los servidores
del orden municipal, a efectos de que no existan municipios de una categoría
superior que establezcan un salario inferior al que puede reconocer un
municipio clasificado en una categoría menor. Sólo de esta forma puede darse
cumplimiento al fin que la Constitución buscó con la categorización de los
entes municipales. En este sentido, le corresponde al legislador establecer los
criterios que debe tener en cuenta el Gobierno para fijar los límites.
Referencia:
Expediente D-2358
Demanda de
inconstitucionalidad contra de los artículos 87 (parcial) y 88 de la ley 136 de
1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los municipios”
Demandante: Efraín
Gómez Cardona.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número treinta y
dos (32), a los catorce (14) días del mes de julio de mil novecientos noventa y
nueve (1999).
I. ANTECEDENTES.
Con fundamento en
los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución Política, el
ciudadano Efraín Gómez Cardona, demandó la inconstitucionalidad  de los
artículos 87 (parcial) y 88  de la ley 136  de 1994.
Por auto de abril
quince (15) de mil novecientos noventa y nueve  (1999), el magistrado
sustanciador admitió la demanda  de la referencia y ordenó fijar en lista las
normas parcialmente acusadas. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto, y se  comunicó
la iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente
del Congreso, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran
sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, y recibido el concepto del señor
Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. Normas
acusadas.
El siguiente es el
texto de las normas acusadas, con la advertencia que se subraya la parte
acusada.
“LEY 136 DE 1994
(junio2)
“Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”
“Artículo 87.-
Salarios y prestaciones: Los
salarios y prestaciones de los alcaldes se pagarán con cargo a los respectivos
presupuestos municipales. Los Concejos señalarán las asignaciones de los
alcaldes de acuerdo con los siguientes criterios:
“1. En los
municipios clasificados en categoría especial, asignarán un salario entre
veinte (20) y veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales.
“2. En los
municipios clasificados en primera categoría, asignarán entre quince (15) y
veinte (20) salarios mínimos legales mensuales.
“3. En los
municipios clasificados en segunda categoría, asignarán entre doce (12) y
quince (15) salarios mínimos legales mensuales.
“4. En los
municipios clasificados en tercera categoría, asignarán entre diez (10) y doce
(12) salarios mínimos legales mensuales.
“5. En los
municipios clasificados en cuarta categoría, asignarán entre ocho (8) y diez
(10) salarios mínimos legales mensuales.
“6. En los
municipios clasificados en quinta categoría, asignarán entre seis (6) y ocho
(8) salarios mínimos legales mensuales.
“7. En los
municipios clasificados en sexta categoría, asignarán entre tres (3) y un
máximo de seis (6) salarios mínimos legales mensuales.
PARAGRAFO 1º. La asignación a que se refiere el presente
artículo corresponde tanto al salario básico como a los gastos de
representación.
“Las categorías
de salarios aquí señaladas tendrán vigencia a partir del 1º de enero de 1994.
“PARAGRAFO 2º. En ningún caso los alcaldes devengarán,
para 1994, un salario inferior al que percibían en el año 1993.
“Artículo 88.-
Aprobación del salario del Alcalde:  El Concejo de acuerdo a la tabla señalada en el
artículo anterior, determinará la asignación mensual que devengará su
respectivo alcalde a partir del 1º de enero de cada año, entendiendo que los
valores señalados corresponden tanto a sueldo básico como a gastos de
representación, si hubiere lugar a ellos.”
B. La demanda.
El actor estima que
las normas acusadas de la ley 136 de 1994, desconocen  los artículos 150,
numeral 19, literal e); 189, numeral 14, 313, numeral 6 y 315, numeral 7 de la
Constitución, así como la ley marco sobre salarios y prestaciones sociales
contenida en la ley 4ª de 1992.
En concepto del
demandante, el legislador al regular en las normas acusadas lo referente a los
salarios de los alcaldes, invadió competencias propias del Gobierno Nacional,
de los concejos municipales  y de los propios mandatarios municipales. Los
cargos de la demanda pueden sintetizarse, así:
1. El artículo 150,
numeral 19, literal e) de la Constitución, señala que al Congreso de la
República le corresponde dictar una ley marco por medio de la cual fije el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, atribución que
hoy se encuentra desarrollada en la ley 4ª de 1992. Competencia que significa
que a este órgano le corresponde determinar sólo las directrices, los
parámetros, los objetivos y los criterios a los que debe sujetarse el Gobierno
Nacional para concretar dicho régimen. La función del legislador, en esta
materia, no puede extenderse al señalamiento de rangos salariales específicos,
tal como lo hizo en las normas que se demandan,  pues tal concreción
corresponde a otras autoridades como lo son el Gobierno Nacional, los concejos
municipales y el ejecutivo municipal. Su fijación, entonces, desconoce
competencias asignadas por la Constitución a entes diversos al Congreso de la
República.
2. El Congreso de la
República agotó su competencia en relación con el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos al expedir la ley 4ª de 1992. Ley en la que
expresamente se estableció que corresponde al Gobierno Nacional, con fundamento
en los principios en ella señalados, determinar los límites máximos de los
salarios de los servidores públicos del orden territorial, guardando
equivalencias con cargos similares en el orden nacional (parágrafo del artículo
artículo 12). Por tanto, correspondía al Gobierno y no al Congreso, fijar los
límites máximos de los emolumentos de los alcaldes municipales, en desarrollo
de la competencia a la que expresamente se refiere la ley 4ª de 1992, norma
ésta declarada exequible en sentencia C-315 de 1995.
3. Pese a que el
actor se refiere expresamente a la competencia que, en esta materia le correspondía
al Gobierno Nacional, según la ley 4ª de 1992, expresa que el legislador, al
establecer los máximos y mínimos que se fijan en las normas acusadas, invadió
igualmente la facultad que la Constitución asigna a los concejos municipales
para determinar la escala de remuneración de los empleos dentro de la
estructura de la administración municipal, artículo 313, numeral 6, pues
corresponde a este órgano, dentro del máximo que determine el Gobierno
Nacional, fijar la escala los emolumentos, incluido el del primer dignatario
municipal.
Con fundamento en lo
anterior, y en desarrollo del artículo 313, numeral 7 de la Constitución, el
ciudadano demandante considera que corresponde al alcalde municipal, con
fundamento en los acuerdos que dicte el Concejo Municipal, establecer su
asignación salarial.
Concluye el actor:
“ Se ha constatado
que estamos en una competencia compartida, quizá una de las más complejas de
nuestro ordenamiento constitucional, pues concurren en cada caso cuatro
actores, cada uno con una franja competencional propia y diferente: El
Congreso, con sus normas generales, criterios y objetivos. El Gobierno con su
atribución de fijar límites máximos, consultando la equivalencias con los
empleos nacionales. El Concejo y Asamblea, llamados a señalar las escalas de
remuneración. Y el ejecutivo departamental o municipal, que es quien en últimas
concreta la remuneración de cada cargo y empleo.”
C.
Intervenciones.
En el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de las
normas acusadas, presentó escrito el ciudadano  Manuel Avila Olarte, designado
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que solicita la
declaración de inexequibilidad de las normas acusadas, salvo en el aparte en
las que éstas señalan que corresponde a los concejos municipales fijar el
salario de los alcaldes.
Después de un
análisis de la jurisprudencia de esta Corporación,  en relación con las leyes
marco y la competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional
para determinar el régimen salarial de los empleados públicos del orden
territorial, el interveniente considera que el legislador, al establecer en el
artículo 87 unos límites máximos y mínimos a tener en cuenta por los concejos
municipales para determinar la asignación salarial de los alcaldes, despojó al
Gobierno Nacional de su competencia en esta materia. Por tanto, solicita
declarar las normas acusadas contrarias a la Constitución, específicamente, por
la violación del artículo 150, numeral 19, literal e), salvo en los apartes en
los que los artículos demandados señalan que corresponde a los concejos
municipales fijar la remuneración de la primera autoridad municipal, por cuanto
no existe razón constitucional alguna que permita sostener que sea el propio
funcionario quien fije su asignación salarial, tal como lo afirma el
demandante.
D. Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio del
concepto número 1820 del 27 de mayo de 1999, el Procurador General de la Nación
(E), doctor Eduardo Montealegre Lynett, solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibiliad del aparte acusado del artículo 87 y 88 de la ley 136
de 1994.
1. El Ministerio
Público considera que las normas acusadas de la ley 136 de 1994 encuentran
respaldo constitucional en el artículo 287 de la Constitución, según el cual el
legislador es competente para establecer límites a la autonomía de las
entidades territoriales, como en los principios de economía y eficiencia del
gasto público, que mencionan los artículos 209 y 339 de la Constitución.
2. El legislador, se
afirma, está facultado para fijar los límites mínimos y máximos de la
asignación salarial de un empleo público en una entidad territorial, sin que
pueda afirmarse válidamente que el desarrollo de esta función cercene competencia
alguna de los órganos municipales, específicamente del Concejo Municipal, como
se afirma en la demanda, por cuanto este ente conserva la facultad
constitucional de establecer la escala de remuneración de las distintas
categorías de empleos dentro de la organización municipal (artículo 313,
numeral 6 de la Constitución). Escala que simplemente debe respetar los límites
señalados en la ley, a efectos de garantizar la razonabilidad en el gasto
público por parte de estas entidades.
3. Con fundamento en
los argumentos antes expuestos, como en jurisprudencia de esta Corporación, el
Ministerio Público concluye que los cargos de la demanda no están llamados a
prosperar, porque las normas de la ley 136 de 1994 que se acusan,  no vulneran
el reducto mínimo de autonomía que la Constitución otorgó a las entidades
territoriales.
4. El concepto no
hace referencia alguna al cargo de la demanda según el cual el legislador
desbordó su competencia para fijar el régimen salarial de los empleados
públicos (artículo 150, numeral 19, literal e).), por cuanto el Ministerio
Público se limita a afirmar que el Congreso, al regular en las normas acusadas
lo referente a la asignación salarial de los alcaldes, lo hizo en uso de la
facultad que, para el efecto,  se consagra en el artículo 150, numeral 7 de la
Constitución, y no en atribución distinta.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, pues se acusan
artículos contenidos en una ley de la República.
Segunda.- Lo que
se debate.
2.1. Corresponde a esta Corporación analizar si
el legislador estaba facultado para regular en la ley que expidió para la
modernización y organización de los municipios -ley 136 de 1994-, la materia
relativa a los salarios de los alcaldes, señalando como lo hizo, los mínimos y
máximos que estos funcionarios pueden devengar, teniendo como criterio para su
determinación y diferenciación, la categoría del municipio para el que fueron
elegidos.
2.2 En relación con el tema objeto de análisis,
tanto el ciudadano demandante como el ciudadano que intervino en nombre y
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, observan que el
Congreso de la República carecía de competencia para regular lo referente a la
asignación salarial de los alcaldes, tal como lo hizo en los artículos acusados
de la ley 136 de 1994, por cuanto esa facultad es exclusiva del Gobierno
Nacional y de las corporaciones públicas de elección popular de la entidad
territorial correspondiente.
Por el contrario, el
Ministerio Público considera que como la autonomía de los entes territoriales
no es absoluta, sino circunscrita a los límites que fije la ley y la
Constitución, el legislador podía establecer los mínimos y máximos salariales
que los concejos municipales han de tener en cuenta para fijar la asignación
salarial de los alcaldes, sin que por ello pueda entenderse que a éstos se les
desconoció la competencia que, en esta materia, les asigna la Constitución.
Es, dentro de este
contexto,  que la Corte ha de resolver la demanda de constitucionalidad de la
referencia.
Tercera.-  La
Constitución de 1991:      Órganos competentes para fijar los emolumentos de
los servidores públicos.
3.1. Uno de los
cambios que introdujo la Constitución de 1991 a las competencias del Congreso
de la República, se refiere a la facultad del órgano legislativo para determinar
los emolumentos de los servidores públicos.
En vigencia de la
Constitución de 1886, el acto legislativo No. 1 de 1968  modificó el artículo
76, numeral 9 original de ésta, e introdujo para la materia que él regulaba  el
concepto de las leyes cuadro del derecho francés, al establecer la  competencia
del legislador para “...fijar las escalas de remuneración correspondiente a las
distintas categorías de empleo”, al tiempo que le asignó al Presidente de la
República la facultad de “... fijar sus dotaciones y emolumentos... con
sujeción a la leyes a que se refiere el ordinal 9 del artículo 76...”. Al
referirse a la competencia del legislador y del Presidente de la República en
esta materia, la Corte Suprema de Justicia, en su momento, afirmó que estos artículos
tenían que entenderse en el sentido según el cual  la Constitución le asignaba
al primero la atribución de crear la parte estática y permanente de la
administración, mientras el segundo tenía la función de hacerla dinámica,
mediante el ejercicio de atribuciones administrativas.
La Constitución de
1991, por su parte, al regular lo relativo a las atribuciones del Congreso de
la República, estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e), que a éste
le corresponde dictar  normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe  sujetarse el Gobierno para regular, entre otras
materias “el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública.” (subrayas fuera de texto)
El Constituyente de
1991, entonces, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional
de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia
compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación  de
determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del
Estado, en donde la función del primero se debe limitar a establecer unos
marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma
como éste ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos
específicamente señalados por la propia Constitución.
3.2. En relación con
la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
a diferencia de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en
donde el Congreso era quien señalaba la escala de remuneración de los distintos
empleos, hoy, el legislador debe simplemente fijar los principios y los
parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta para establecer no sólo la
escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen
salarial y prestacional.
En estos términos,
corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios
y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros
del Congreso y de la Fuerza Pública, con fundamento en los criterios que para
el efecto señale el legislador en  la ley general que está obligado a
expedir. Principios, parámetros y objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª
de 1992, así como en el artículo 193 de la ley 100 de 1993, artículo éste que
hace referencia específicamente a los trabajadores y profesionales de la salud.
3.3. No cree la Sala
necesario, para resolver el asunto de la referencia, aludir a las
características, la función e importancia de las leyes generales, marco o
cuadro en nuestro ordenamiento, por cuanto son múltiples los fallos de esta
Corporación que han precisado estos aspectos. Pueden consultarse, por ejemplo,
las sentencias C-465 de 1992; C-013 y C-133 de 1993;  C-428 de 1997 y C-054 de
1998, entre otras. Basta recordar lo que se dijo sobre esta materia, en la
última de estas providencias:
“El objetivo de las
leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios
acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para
poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar
con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos
expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no
por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y
no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la
información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe
solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que
diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las
orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la
institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio
democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar
las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente
ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la
regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.” (Cfr Sentencia
C-054 de 1998. Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz).
Cuarta.
Competencia del Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial de los
empleados  públicos de las entidades territoriales.
4.1. Con fundamento en la conclusión que arriba
se esbozó, según la cual corresponde al Gobierno Nacional establecer
directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados
públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con base en
los parámetros que el legislador le fije en la ley general que para el efecto
se expida (artículo 150, numeral 19, literal e)), surge el interrogante de si
la competencia reconocida tanto al legislador como al Gobierno en esta materia,
incluye la facultad de éstos para determinar, igualmente, el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, o si
esta competencia se circunscribe únicamente para fijar el régimen de los
empleados públicos del nivel central de carácter nacional.
Interrogante que
surge a partir del principio de autonomía que reconoce la Constitución a las
entidades territoriales para la gestión de sus intereses (artículos 1 y 287 de
la Constitución), de la facultad que el ordenamiento constitucional asigna a
las asambleas departamentales y a las concejos municipales para determinar la
estructura de la administración dentro de su jurisdicción, y para establecer
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos (artículos 300, numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución), como de
la competencia asignada a los gobernadores y a los alcaldes para fijar los
emolumentos de los empleos de sus dependencias, con fundamento en las
ordenanzas o acuerdos que para el efecto se expidan, según sea el caso
(artículos 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constitución).
Los preceptos
constitucionales antes señalados, podrían dar lugar a suponer que la fijación
del régimen salarial y prestacional de los empleados de las entidades
territoriales es una atribución que compete exclusivamente a las corporaciones
públicas de carácter administrativo  existentes en cada ente territorial, como
a los jefes departametales y locales, según el caso, en una competencia
compartida tal como sucede a nivel central con el Congreso de la República y el
Presidente de la República. Interpretación ésta que es inadmisible y errónea
como entrará a explicarse.
4.1.1. La autonomía
de las entidades territoriales en los términos del artículo 287 de la
Constitución no puede ser absoluta,  por cuanto ésta está circunscrita a los
límites que para el efecto fije la propia Constitución y la ley. El primer
límite lo constituye la definición de Colombia como una República Unitaria
(artículo 1 de la Constitución),  en donde los distintos órganos del poder
público mantienen su poder vinculante en todo el territorio.
Dentro de este
contexto, la doctrina constitucional ha establecido que corresponde al Congreso
de la República, dentro del marco de autonomía que la Constitución le reconoce
a los entes territoriales, diseñar o delinear “el mapa competencial del poder
público a nivel territorial” que permita el desarrollo de la capacidad de
gestión de estos entes. Al legislador, entonces, le está vedado fijar reglas o
requisitos que nieguen esta competencia o hagan de ella algo meramente teórico,
pero no le está prohibido regular asuntos que conciernan con estos entes
(sentencias C-517 de 1992 y C-219 de 1997, entre otras).
4.1.2. En relación
con el punto objeto de controversia, es decir, el régimen salarial de los
empleados de los entes territoriales, es claro que en nada afecta la autonomía
de estos entes, el que el Congreso de la República, facultado por la propia
Constitución para señalar los principios a los que debe someterse el Gobierno
Nacional para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos, haga extendibles éstos a todos los empleados
públicos sin distingo alguno, por cuanto no existe razón constitucional que
justifique la diferenciación. Así lo entendió el propio legislador al expedir la
ley 4ª de 1992, al determinar:
“Artículo 12°.  El
régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales
será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y
objetivos contenidos en la presente Ley.
“En consecuencia, no
podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
“Parágrafo.  El
Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando
equivalencia con cargos similares en el orden nacional”
Significa lo
anterior que pese a la autonomía y facultades que la Constitución reconoce a
las corporaciones públicas administrativas de los distintos entes territoriales
y a sus jefes máximos en materia salarial (artículos 287; 300, numeral 7, 313,
numeral 6; 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constitución), la competencia
de éstos se encuentra circunscrita no sólo por la ley general que sobre
la materia expida el Congreso de la República, sino por las normas que, dentro
de su competencia, dicte el Gobierno Nacional para el desarrollo de la
mencionada ley. Al respecto, esta Corporación ha dicho:
“... resulta claro
que la expedición de las normas  que regulan el fenómeno de la función pública
en el sector departamental y municipal, son de competencia exclusiva y
excluyente de los  órganos centrales, vale decir, del Congreso  de la República
y del  Presidente de la República; .... en efecto, la determinación del
régimen prestacional y salarial de los empleados departamentales y municipales
se encuentra constitucionalmente establecido en el artículo 150 superior.
“En vigencia de la
nueva Carta, el régimen de salarios y prestaciones sociales  de los
empleados públicos del orden territorial, es competencia concurrente del
Presidente de la República, de acuerdo con los objetivos y  criterios señalados
por el legislador mediante normas de carácter  general o  leyes marco según lo
dispone la función 19, literales e), f) del artículo en mención de la Carta de
1991...
“De lo anterior se
desprende que la técnica de las leyes marco   es empleada por el constituyente
y el legislador con el fin de distribuir las competencias sobre determinadas
materias para otorgar mayor solidez, legitimidad y planificación  en las
políticas sobre presupuesto, gasto público y distribución racional de la
función pública.
“Ahora bien, a
juicio de la Corte las competencias en materia salarial deferidas al Congreso
de la República y al Gobierno  son complementadas por el constituyente en el
orden territorial con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y
locales, como en el caso de las Asambleas Departamentales y al Gobernador y a
los concejos municipales y al alcalde....” (Cfr. Sentencia C-054 de 1998.
Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz).
4.2. Dentro de este
contexto, se pregunta, ¿cuál es el marco de competencia de las corporaciones
públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de
su administración?
4.2.1. La propia
constitución da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el
artículo 150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al
Gobierno Nacional en materia de prestaciones sociales son indelegables
en las Corporaciones públicas territoriales y que éstas tampoco podrán
arrogárselas. Debe entenderse, entonces, que corresponde única y exclusivamente
al Gobierno Nacional fijar el régimen prestacional de los empleados
públicos de los entes territoriales, siguiendo, obviamente, los parámetros
establecidos por el legislador en la ley general.
En tratándose de los
trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le corresponde
regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo establece
el literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es decir, que
a partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales podrían
establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno Nacional,
sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia alguna en
cabeza del ejecutivo central.
4.2.2. En cuanto a
la asignación salarial, la respuesta se encuentra en el parágrafo del
artículo 12 de la ley 4ª de 1992, cuando señala que “El Gobierno
señalará el límite máximo salarial de estos servidores -se refiere a los de las
entidades territoriales- guardando equivalencia con cargos similares en el
orden nacional”.
Esta atribución que
radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno
Nacional, fue declarada exequible por esta Corporación en sentencia C-315 de
1995. En esa oportunidad, la Corte consideró que la competencia del Gobierno
para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados
de los entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia
y eficiencia que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que
la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para
fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (artículos 300,
numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución) y, por otra, para determinar
los emolumentos de los empleos de sus dependencias (artículos 305, numeral 7 y
315, numeral 7 de la Constitución), como tampoco cercenaba el principio de
autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución. Se dijo en la
mencionada providencia.
“No obstante que las
autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura
de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus
empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede
desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5,
150-19-e y 287 ). Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de
dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas
territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera
de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del
Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas
que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en
las normas citadas.
“La
determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en
el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena
ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a
las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes
escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del
límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias.
La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de
competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es
compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar
un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P. art. 287).
“La economía,
eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un
principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una
sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el
correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos
aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este
respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo
para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado,
estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales
en mayor grado  se destinen a la atención material de los servicios públicos.
“La razonabilidad de
la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón
de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -,
garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y
desproporcionado.” ( Cfr. sentencia C-315 de 1995. Magistrado ponente, doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz).
Dentro de este
contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen
salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la
Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de
sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los
entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de
gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema
del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las
atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte
anulada. En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera
de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros.
4.3. En estos términos,
para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar
el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales,
así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente
para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el
Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno
Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los
salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos
por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos
municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de
los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los
empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el
efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las
ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden
desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.
Es, en este
contexto, en el que se analizará la demanda de la referencia.
Quinta. Análisis
de los cargos de la demanda.
5.1.
La demanda gira en torno a un sólo cargo: el desconocimiento por parte del
legislador de las competencias que, en materia de asignación salarial para los
empleados públicos de nivel territorial, la Constitución reconoció a órganos
diversos a él. En criterio del demandante, el Congreso de la República no está
facultado para fijar el salario mínimo o máximo que puede devengar un alcalde
municipal.
5.2. El artículo 87
de la ley 136 de 1994, acusado, señala expresamente que compete a los concejos
municipales determinar la asignación salarial de los alcaldes. Para el efecto,
el legislador, con fundamento en las diferentes categorías de municipios que
fijó en la misma ley de la que hacen parte las normas que se dicen contrarias a
la Constitución, artículo 6º, señaló  unos mínimos y máximos salariales a los
que puede tener derecho el primer mandatario municipal, según la clase de
municipio que regente. Dentro de dichos márgenes, el concejo municipal debe
ejercer su función de fijar la asignación salarial de estos servidores. Así,
por ejemplo, en los municipios de categoría especial, el salario del alcalde,
según la norma acusada,  debe ser como mínimo, un equivalente a veinte
(20) salarios mínimos legales mensuales y,  como máximo,  un equivalente
a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales.
5.3. El
artículo 320 de la Constitución establece que “la ley podrá establecer
categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales,
importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para
su organización, gobierno y administración.”. En desarrollo de este precepto,
el legislador, en el artículo 6º de la ley 136 de 1994, clasificó a los
municipios de Colombia atendiendo a dos criterios que, en términos de la norma
en cuestión, permiten establecer la situación socioeconómica de estos entes
territoriales. El primero atiende a la población, y, el segundo, a los recursos
fiscales o ingresos anuales del municipio, representados éstos, en salarios
mínimos legales mensuales. Con fundamento en estos criterios,  el legislador
creó una categoría especial de municipios y seis categorías más, en forma
descendente, así:
Categoría
especial. Todos aquellos
municipios con población superior a los quinientos mil uno (500.001) habitantes
y cuyos ingresos anuales superen los cuatrocientos mil (400.000)salarios
mínimos legales mensuales.
Primera
categoría. Todos aquellos
municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos
mil habitantes y cuyos ingresos mensuales oscilen entre cien mil (100.000) y
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda
categoría. Todos aquellos
municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.0001) y cien
mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre cincuenta mil y
cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.
Tercera categoría. Todos aquellos municipios con población
comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes
y cuyos ingresos anuales oscilen entre treinta mil (30.000) y cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta categoría.
Todos aquellos municipios
con población comprendida entre quince mil uno (15.001) y treinta mil (30.000)
habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre quince mil (15.000) y treinta
mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales.
Quinta categoría.
Todos aquellos municipios
con población comprendida entre siete mil uno (7.001) y quince mil (15.000)
habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre cinco mil (5.000) y quince
mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.
Sexta categoría. Todos aquellos municipios con población
inferior a siete mil (7.000) habitantes y con ingresos anuales no superiores a
cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales.
Esta clasificación, tal como lo
ha reconocido la jurisprudencia de la Corporación, ha de tener repercusiones en
todos los órdenes, pues precisamente la idea del Constituyente al darle
facultades al legislador para establecer diversas categorías de municipios, fue
la de que cada ente municipal, respondiendo a sus características económicas,
geográficas y demográficas, pudiera organizarse, gobernarse y administrarse en
forma diversa a como lo podría hacer otro ente que, pese a tener la misma
naturaleza política, responde a caracteres socioculturales diversos. En otros
términos, el Constituyente no fue ajeno a una realidad que requiere de trato
diverso, cual es la heterogeneidad de los municipios existentes en el
territorio colombiano. Diversidad que impone, dentro del esquema de
descentralización y autonomía que la Constitución reconoce a éstos, de un trato
distinto, a efectos de aminorar las consecuencias devastadoras que podría
producir su equiparación.
5.4. En este
sentido, es claro que una de las consecuencias de la clasificación que efectuó
el legislador entre los distintos municipios, ha de evidenciarse en la
remuneración que han de percibir los servidores de cada uno de ellos. Es obvio
que si un municipio de categoría especial tiene mayor capacidad económica, los
funcionarios de éste puedan obtener una mayor asignación salarial frente a la
que puede percibir el empleado de un municipio enmarcado  en la categoría
cuatro o seis, categorizado así, por tener menor capacidad fiscal.
La equiparación
en la remuneración de un mismo empleo en los distintos municipios, por el sólo
hecho de tratarse del mismo cargo, sería desconocer que existen diferencias de
diversa índole entre unos entes municipales y otros, especialmente, de tipo
fiscal, que justifica y hace razonable la diferenciación salarial.  Sobre esta
materia, esta Corporación  ha afirmado:
“Ciertamente, el que
la Constitución Política permita al legislador la categorización de los
municipios, es un reconocimiento al hecho cierto de que entre ellos se
presentan diferencias de orden socioeconómico y fiscal; por tanto, en lo
relacionado con el salario de los funcionarios, este debe ser proporcional a la
capacidad financiera y fiscal del respectivo municipio. Lo anterior no
significa, sin embargo, que el legislador pueda establecer diferencias de este
tipo entre los funcionarios de un mismo municipio, cuando frente a otros sí
consagra la igualdad salarial para sus funcionarios (subrayas fuera de
texto) (sentencias C-590 de 1995 y  C-035 de 1996, en el mismo sentido
sentencia C- 225 de 1995).
Es indiscutible,
entonces, que la clasificación que hizo el legislador para los distintos municipios,
según su situación socioeconómica, es un factor esencial que ha de
tenerse en cuenta a efectos de determinar el régimen salarial y prestacional de
los empleos en cada  entidad municipal.
5.5. Como criterio
imprescindible para la determinación de este régimen,  el legislador, en razón
de la competencia que le asigna la Constitución en el artículo 150, numeral 19,
literal e), es el único facultado para señalar, como lo hizo en las normas
acusadas, específicamente en el artículo 87, que la clasificación de los
municipios en categorías, es  criterio determinante para la fijación del
régimen salarial de los alcaldes, como empleados públicos que son (artículo
86 de la ley 136 de 1994), como también lo ha de ser para todos los
funcionarios al servicio de estos entes, a juicio de esta Corporación.
5.6. Criterio que
podía ser incluido en la ley que se expidió con el objeto de modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios –ley 136 de 1994-, porque su
introducción, sin lugar a dudas, permite que de manera efectiva se logre el
objetivo mismo de ésta, cual es el adecuado funcionamiento de los municipios,
teniendo como punto de referencia su situación socioeconómica.
El que esta regla
no se hubiese fijado en la ley general, marco o cuadro que en su momento
expidió el Congreso, a efectos de determinar los principios o parámetros a
seguir por el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los empleados
públicos–ley 4ª de 1992- no incide en la constitucionalidad de la norma que la
contenga, dado que el legislador está facultado para incluir en leyes
ordinarias aspectos propios de una ley marco, cuando ello sea  necesario.
Necesidad que está determinada por el ámbito propio de la materia que se esté
regulando.
En efecto, sólo en
la ley 136 de 1994, el legislador hizo uso de la facultad que el Constituyente
le otorgó en el artículo 320 de la Constitución para establecer diferentes
categorías entre los municipios, dependiendo de su situación fiscal, geográfica
y demográfica. Ejercida esa facultad, el Congreso válidamente podía señalar
consecuencias a esa clasificación, para cumplir el fin mismo que impuso la
Constitución a ésta, como lo es que los municipios tengan un gobierno y
administración diferentes.
Como se precisó en
otro acápite de esta providencia, uno de los efectos de la categorización de
los municipios es que ésta se  refleje en el régimen salarial de los empleados
al servicio de estas entidades. Así lo entendió el legislador cuando  determinó
que el monto de la asignación salarial de empleos como el del alcalde (artículo
87 acusado), el del  contralor (artículo 159 de la ley 136 de 1994)  y el del
personero (artículo 177 de la ley 136 de 1994) dependía de la categoría del
municipio en donde éstos prestaren sus servicios.
Pese a que esta
Corporación declaró la inexequibilidad parcial de las dos últimas normas
citadas de la ley 136 de 1994, por razones que no se relacionan con el tema de
esta providencia (sentencias C-225 y 590 de 1995), es claro que el Congreso de
la República está facultado constitucionalmente para señalar que la asignación
salarial de los empleados al servicio de los municipios, esté condicionada por
la categoría o clasificación que de éste hubiese realizado la ley (artículos
150, numeral 19, literal e) y 320).
Encuentra la Corte
razonable, entonces, la inclusión del criterio anterior en la ley que se dictó
con el objeto de modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.
Recuérdese que no viola precepto constitucional alguno, el que en una ley
ordinaria se comprendan aspectos propios de una ley general, por cuanto estas
leyes no requieren de un requisito especial de mayorías, o trámite especial en
el Congreso de la República que impida su incorporación o integración en una
ley ordinaria. Los únicos requisitos que deben exigirse son: i) que su
inclusión guarde relación con la materia de que trata la ley ordinaria donde
ésta se ha articulado -prevalencia del principio de unidad de materia que exige
el artículo 158  de la Constitución- y, ii) que la norma correspondiente no
desnaturalice el ámbito propio de las leyes generales o marco, es decir, que se
limite a señalar principios, directrices o parámetros que enmarquen la
competencia del Gobierno Nacional para el ejercicio y desarrollo de las
materias del artículo 150, numeral 19.
La inclusión de
leyes marco en leyes ordinarias es lo que la jurisprudencia de la Corporación
ha denominado concurrencia legislativa (sentencia C-133 de 1993 y C-054 de
1998, entre otras).
Por tanto, carecería
de lógica afirmar que el legislador desconoció el principio de unidad de
materia que exige el artículo 158 de la Constitución, al insertar en la ley 136
de 1994 la regla según la cual la categorización de los municipios debe ser
tenida en cuenta a efectos en la determinación de la asignación salarial de los
alcaldes municipales.
5.7. Sin embargo,
surge un interrogante ¿ podía el legislador establecer directamente los
salarios mínimos y máximos que puede devengar la primera autoridad municipal,
tal como lo hizo en el artículo 87 demandado?
Esta Corporación,
teniendo como referente lo que se explicó en el acápite cuarto de esta
providencia sobre la competencia de los distintos órganos para fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial,
observa que el legislador, en el precepto demandado, excedió su competencia al
señalar los salarios mínimos y máximos que podía devengar la primera autoridad
municipal, por cuanto se arrogó una competencia privativa del Gobierno
Nacional.
Si bien el Congreso
podía establecer que la categorización de los municipios era un  criterio a
tener en cuenta para fijar la asignación salarial de los alcaldes, tal como se
expuso anteriormente, correspondía al Gobierno Nacional y no aquél, con base en
la competencia que le asigna el artículo 150, numeral 19, literal e),
determinar los límites mínimos y máximos ha devengar por estos servidores,
teniendo como punto de referencia la clasificación de los municipios elaborada
por el propio legislador. No puede entenderse que la fijación de esos mínimos y
máximos  salariales estén comprendidos en la órbita de competencia del
legislador, por cuanto la Constitución sólo le atribuye a éste la facultad de
fijar principios o parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, y
la determinación de límites mínimos y máximos salariales, en el ámbito de la
ley general de salarios, desborda la naturaleza de esta atribución.
De aceptarse que
dichos límites  hacen parte de la facultad que tiene el Congreso de la
República en esta materia, se preguntaría  entonces ¿cuál es el papel del
Gobierno Nacional en relación con la asignación salarial de los alcaldes
municipales? La respuesta es: ninguno, pese a que la Constitución sí le asignó
un rol activo, pues es a éste a quien corresponde desarrollar, dentro de los
criterios determinados por el legislador, el régimen salarial y prestacional de
los servidores públicos.
Así las cosas, es
claro que en el artículo 87 acusado, cuando  el legislador le señala
directamente a los concejos municipales el marco de su competencia, al
establecer que dentro de los límites por él impuestos les corresponde  a éstos
fijar la asignación de la primera autoridad local, usurpa la competencia del
ejecutivo en esta materia. Si bien es cierto que con fundamento en el artículo
313, numerales  6 y 10 de la Constitución, es al Concejo Municipal al que
compete determinar la remuneración del alcalde de su jurisdicción, también lo
es que el Gobierno Nacional es el llamado a concretar las condiciones  que han
de tener en cuenta las autoridades territoriales para el ejercicio de esta
atribución.
5.8. Si bien puede
argumentarse que el legislador podía modificar la atribución contenida en el
parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, según la cual al Gobierno
Nacional le compete determinar el límite máximo salarial que pueden llegar a
devengar los servidores públicos del orden territorial, y ello incluye, por
supuesto,  al alcalde municipal (norma que fue declarada exequible por la Corte
en sentencia C-315 de 1995), también es cierto que la naturaleza misma de la
competencia restrictiva que tiene el Congreso en materia del régimen salarial
de los empleados públicos, le impide a éste arrogarse una facultad que desborda
su función. Para esta Corporación, los máximos y mínimos salariales, en la
forma como los reguló el legislador en el artículo 87, exceden el ámbito propio
de una ley general. Por ende, su regulación, por la dinámica misma que éstos envuelven,
compete determinarlos al Gobierno Nacional. Competencia que no tiene origen en
la ley 4ª de 1992, sino en la propia Constitución.
La concurrencia de
competencias que existe en esta materia, le impiden al Congreso fijar normas
que, bajo la apariencia de señalar  un parámetro determinado, hagan nugatoria
la competencia que el propio constituyente asignó al Gobierno Nacional.
Igualmente
podría afirmarse que, con fundamento en el principio de representación, resulta
más democrático que sea el Congreso de la República y no el Gobierno Nacional
quien determine los límites salariales en los emolumentos que puede devengar
un  determinado servidor público. Sin embargo, ese argumento deja de lado que
fue el propio Constituyente el que en aplicación de criterios de eficiencia y
eficacia, radicó en cabeza del ejecutivo la facultad de desarrollar y regular
determinadas materias, una de ellas, la relacionada con el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, con sujeción a los criterios y pautas
señalados por el legislador.
El artículo
150, numeral 19, literal e) de la Constitución no admite  interpretaciones que
hagan viable sostener, por ejemplo, que en tratándose del régimen salarial de
empleados de los entes territoriales, la intervención del Gobierno Nacional no
se requiere, por cuanto es al Congreso a quien le compete,  junto con los
órganos de cada ente territorial determinar éste. La Corte disiente de esta
interpretación, por cuanto no se ajusta a la naturaleza misma de la organización
estatal diseñada por el Constituyente en esta materia. La concurrencia de
competencias entre Congreso y Gobierno para la fijación del régimen salarial de
los empleados públicos, incluidos los del nivel territorial, no se puede negar
bajo el argumento que son las autoridades territoriales las que deben asumir el
papel del Gobierno Nacional, en aplicación de los principios de
descentralización y autonomía de que trata la Constitución.
La tarea del
legislador, en tratándose del régimen salarial de los empleados públicos,
independientemente de su pertenencia a la administración central o a la
descentralizada, se insiste, se concreta a determinar los criterios a los que
debe ajustarse tanto el Gobierno Nacional  y las autoridades de los entes
territoriales en el ejercicio de la competencia que, en esta materia, el
Constituyente privativamente les asignó. No existe ninguna norma en la Carta
que permita presumir que el ejecutivo central, en la determinación del régimen
salarial de estos servidores no posee facultad alguna.
5.9. En
consecuencia, el legislador, al expedir la ley 136 de 1994, si bien estaba
facultado para indicar que la clasificación de los municipios que en ella se
hacía,  era un criterio que debía incidir en la determinación del régimen
salarial de los empleados municipales, según el cual a mayor población e
ingresos mayor remuneración, no era competente para determinar los mínimos y
máximos que podían devengar éstos, tal como lo hizo en relación con los
alcaldes,  por cuanto esta decisión correspondía al Gobierno Nacional y a las
autoridades territoriales. Categorización que hace razonable que un mismo cargo
en municipios  de  categoría diversa, tengan una asignación diferente, hecho
que le permite al Gobierno concretar no sólo los máximos sino los mínimos
dentro de cada categoría, para que sea el Concejo Municipal quien dentro de
esos rangos determine la remuneración del alcalde de su jurisdicción. No puede
aceptarse, en este sentido,  la afirmación del actor según la cual el propio
alcalde es el llamado a fijar su salario, pues principios como la moralidad e
imparcialidad en el ejercicio de la función pública (artículo 209 de la
Constitución) aconsejan que sea una autoridad distinta al propio funcionario,
quien especifique el monto de la  remuneración salarial ha percibir. La
competencia del alcalde para determinar los emolumentos de los empleos de su
dependencia, artículo 315, numeral 7 de la Constitución, no puede interpretarse
en el sentido que lo hace el actor, es decir, que sea el propio alcalde el
competente para señalar el monto de su emolumento.
Por tanto, es
importante,  también, la determinación de un límite mínimo en la asignación
salarial de los servidores del orden municipal, a efectos de que no existan
municipios de una categoría superior que establezcan un salario inferior al que
puede reconocer un municipio clasificado en una categoría menor. Sólo de esta
forma puede darse cumplimiento al fin que la Constitución buscó con la
categorización de los entes municipales. En este sentido, le corresponde al
legislador establecer los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno para
fijar los mencionados límites.
5.10.  Las razones
expuestas, llevan a esta Corporación a declarar la inexequibilidad del
artículo 87  de la  ley 136 de 1994,  salvo el aparte según el cual los
salarios y prestaciones sociales de los alcaldes se pagarán con cargo a los
respectivos presupuestos,  por cuanto éste no fue objeto de demanda y no hace
parte de la materia analizada en esta providencia. La razón, el legislador
invadió la órbita de competencia de otros órganos, específicamente la del
Gobierno Nacional, al señalar en este precepto  los salarios mínimos y máximos
que pueden devengar los alcaldes municipales.  Así mismo, por la inescindible
relación que existe entre el artículo 87 con el texto del artículo 88, también
demandado, según el cual "El Concejo de acuerdo a la tabla señalada en
el artículo anterior, determinará la asignación mensual que devengará su
respectivo alcalde a partir del 1º de enero de cada año, entendiendo que los
valores señalados corresponden tanto a sueldo básico como a gastos de
representación, si hubiere lugar a ellos", éste habrá de ser excluído
de igual forma del ordenamiento.
Debe aclararse
que, por la redacción misma del artículo 87,  la Corte no pude más que declarar
su inexequibiliad, dado que no existe forma de lograr que el criterio de la
categorización se mantenga en su texto, de hacerlo, la Corte tendría que
redactar un artículo nuevo,  lo que escapa a su función.
Sexta.
Unidad normativa.
El artículo 89 de la
ley 136 de 1994 señala:
“EXCEPCION: Cuando
por cualquier circunstancia el Concejo no fijare la asignación mensual del
alcalde, éste devengará el valor resultante de promediar el máximo y mínimo de
la respectiva categoría municipal, hasta que la corporación la determine."
Declarada la
inexequibilidad del artículo 87 de la ley 136 de 1994, el artículo 89,
transcrito,  también resulta contrario a la Constitución, por cuanto  en él se
establece que cuando el Concejo, por alguna razón, no fije la asignación
salarial de un alcalde, ésta será la resultante de promediar los máximos y
mínimos señalados en el artículo 87, máximos y mínimos éstos que deben ser
excluidos del ordenamiento jurídico por la falta de competencia del legislador
para señalarlos. En consecuencia, para que la declaración de inexequibilidad
que se efectuará en esta providencia no resulte inocua,  y pese a que el
artículo 89 no fue demando, esta Corporación declarará la inexequibilidad de
esta norma.
III.- DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse INEXEQUIBLES
los artículos 87, 88 y 89 de la ley 136 de 1994. Salvo la expresión “Los
salarios y prestaciones de los alcaldes se pagarán con cargo a los respectivos
presupuestos municipales” contenida en el artículo 87, que por no referirse al
tema estudiado en esta providencia, la Corte se inhibe para emitir cualquier
pronunciamiento sobre la misma.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)