C-743-99
Sentencia C-743/99
ICFES-Reestructuración
No obstante que el ICFES mantuvo su
naturaleza jurídica, el organismo debía ser reestructurado para adaptarlo al
nuevo ordenamiento superior y a las características del sistema que para la
educación superior, en cuanto servicio público, se consagró en la ley 30 de
1992, lo que implicaba replantear su estructura y funciones, diseñándolas
acordes con el nuevo paradigma de organización del Estado y la nueva normativa
expedida en desarrollo de los mandatos específicos de la Constitución, por eso
el legislador, a través del artículo 142 de dicha ley, le otorgó facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional, para que en el término de seis meses
procediera a reestructurarlo. Reestructurar, según el diccionario de la Real
Academia de la Lengua, significa “modificar la estructura de una obra,
disposición, empresa, proyecto u organización”, luego las facultades
extraordinarias que el legislador le otorgó al Gobierno Nacional, a través del
artículo 142 de la Ley 30 de 1992, que se concretan, para el caso que nos
ocupa, en la función de “reestructurar al ICFES”, fueron específica y
concretamente para modificar la estructura de dicha entidad.
ICFES-Inconstitucionalidad de tasas que puede
cobrar por prestación de servicios
El Congreso, en el caso específico que se
analiza, al otorgar las facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, no
incluyó expresamente la competencia para que éste, en calidad de legislador
extraordinario, le atribuyera a la junta directiva del ICFES la función de
determinar las tasas que esa entidad puede cobrar por la prestación de los
servicios a su cargo, pues no cumplió ninguno de los presupuestos consagrados
para el efecto en el artículo 338 superior.
TASA-Requisitos para poder delegar su fijación
El artículo 338 superior establece que las
citadas corporaciones públicas de representación popular, podrán delegar en las
autoridades administrativas la labor de fijar las tarifas de las tasas y las
contribuciones que cobran a los contribuyentes, como recuperación de los gastos
que generan los servicios que el Estado presta por intermedio de ellas, o
participación de los beneficios que el contribuyente recibe; sin embargo,
“...la fijación del monto de las tarifas no es asunto discrecional de la
autoridad delegataria, pues es requisito indispensable que el legislador haya
determinado previamente el sistema y el método para definir tales costos y la
forma de hacer su reparto, según lo prescribe el inciso segundo del artículo
338 de la Carta.” La delegación que autorizó el Constituyente está condicionada
al cumplimiento estricto de los siguientes presupuestos : que la
corporación pública popular que delegue tal función, lo haga a través de leyes,
ordenanzas o acuerdos, según sea el caso; y que en las mismas normas establezca
de manera expresa el sistema y el método para definir tales costos y beneficios
y la forma de su hacer su reparto. A las corporaciones públicas, “...no les es
dado traspasar a otra autoridad de manera absoluta e incontrolada la
competencia para fijar tarifas de tasas y contribuciones ... la falta de
cualquiera de los enunciados requisitos implica la inconstitucionalidad del
acto mediante el cual se otorgó a una autoridad específica tal atribución, pues
en ese evento se estaría reasignando una facultad propia del respectivo cuerpo
colegiado por fuera de los límites señalados en el Ordenamiento Fundamental.”
Referencia:
Expediente D-2360
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral 3 del artículo 6 del Decreto 1211 de
1993, “Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior, ICFES y se expide su Estatuto Básico”
Actor: Jaime Orlando
Santofimio Gamboa
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., octubre seis (6)
de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por su Presidente, Eduardo Cifuentes Muñoz y los Magistrados Antonio
Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso instaurado por el ciudadano Jaime
Orlando Santofimio Gamboa, contra el numeral 3 del artículo 6 del Decreto 1211
de 1993, “Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano para el Fomento
de la Educación Superior, ICFES y se expide su Estatuto Básico”.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA presentó ante la
Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el numeral 3 del
artículo 6 del Decreto Ley  1211 de 1993,  “Por el cual se reestructura el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, y se
expide su Estatuto Básico”.
Admitida la demanda se ordenó practicar las
comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio por
la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se dio traslado al Despacho
del Señor Procurador General de la Nación para que éste rindiera el concepto de
su competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA
A continuación se transcribe el artículo 6
del Decreto Ley 1211 del 28 de junio de 1993, destacando y subrayando los
apartes demandados:
DECRETO LEY 1211 DE 1993
Junio 28
“Por el cual se reestructura al Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, y se expide su Estatuto
Básico.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 142 de la Ley 30 de
1992,
DECRETA
“Artículo 6. Son funciones de la junta directiva del ICFES,
además de las señaladas en los artículos 26 del decreto 1050 de 1968 y 41 de la
Ley 30 de 1992 la siguientes :
(...)
“3. Determinar
las tarifas que el ICFES puede cobrar por concepto de servicios. El monto
global de estas tarifas guardará directa correspondencia con los gastos de
operación y el costo de los programas de tecnificación de los servicios
prestados. En todo caso el ajuste anual de las tarifas fijadas en la forma
establecida , no podrá exceder el porcentaje en que varíe el índice de precios
al consumidor, nivel de ingresos medios, fijado por el DANE. “
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
El demandante considera que la norma
acusada vulnera los artículos 3, 121, 123, 150 numerales 11 y 12 y 338 de la
Constitución Política.
B. Fundamentos de la demanda
Manifiesta el demandante, que la
disposición impugnada la produjo el ejecutivo teniendo como base las facultades
extraordinarias que le otorgó el Congreso de la República, a través del artículo
142 de la Ley 30 de 1992, para que en un plazo de seis (6) meses reestructurara
al Instituto Colombiano para  el Fomento de la Educación Superior, ICFES, lo
que implica que al hacerlo se extralimitó en el ejercicio de las mismas, pues
asumió funciones legislativas sin habilitación para el efecto, razón suficiente
para que la misma sea retirada del ordenamiento jurídico por inconstitucional.
Sustenta dicho cargo de
inconstitucionalidad en los argumentos que se resumen a continuación:
La materia desarrollada por el legislador
extraordinario a través del numeral 3 del artículo 6 del Decreto Ley 1211 de
1993, norma acusada, no guarda relación de ninguna clase y/o naturaleza con la
materia para la cual, de manera precisa, el Congreso le otorgó facultades extraordinarias
al Gobierno Nacional.
En efecto, dice el demandante, el Congreso
de la República al otorgar dichas facultades extraordinarias, quiso
desprenderse de manera temporal, única y exclusivamente de las funciones que el
Constituyente le asignó a través del numeral 7 del artículo 150 de la C.P.,
esto es la de “...determinar la estructura de la administración nacional ...
señalando sus objetivos y estructura orgánica...”.
Las facultades extraordinarias concedidas
por el legislador al Presidente de la República, a través del artículo 142 de
la Ley 30 de 1992, agrega, no se refieren de ninguna manera, a las funciones
que el Constituyente le atribuyó al Congreso a través de los numerales 11 y 12
del artículo 150 superior, que establecen que le corresponde a dicha
corporación, “...establecer las rentas nacionales” y “...las contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos bajo las
condiciones que establezca la ley”.
Tampoco se refieren dichas facultades
extraordinarias, a las funciones del Congreso consagradas en el artículo 338 de
la Carta Política, que lo habilitan para “imponer contribuciones fiscales o
parafiscales”, y para “permitir que las autoridades fijen la tarifa de las
tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de
costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que
les proporcionen”.
Anota el actor, que si bien el Congreso,
cumpliendo de manera estricta lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución, definió, a través del artículo 142 de la Ley 30 de 1992, de
manera clara y precisa las funciones que trasladaba temporalmente al ejecutivo,
concretándolas a la de reestructurar al ICFES, el Gobierno Nacional, excediendo
el ejercicio de la mismas, legisló en materia de rentas y contribuciones sin
tener competencia para el efecto, lo que implica que desconoció los mandatos
constitucionales de los artículos 3, 121 y 123 de la Carta Política.
Aclara, que el contenido material de una
reestructuración administrativa, implica fundamentalmente organizar una entidad
en aquellos aspectos que hacen relación con su denominación, naturaleza
jurídica, órganos de dirección y administración, forma de integración de los
mismos, régimen de control tutelar etc., pero nunca la regulación de materias
relacionadas con el régimen impositivo, el cual es de estricta reserva legal,
salvo que de manera clara y precisa y por un tiempo determinado, el legislador
lo hubiere trasladado al gobierno nacional, lo cual, de conformidad con el
texto del artículo 142 de la ley 30 de 1992, norma habilitante que invocó el
gobierno, no ocurrió en el caso que se analiza.
Concluye el demandante afirmando, que el
“...Presidente de la República y su Ministra de Educación, rompieron los
precisos y estrictos términos fijados por el legislador, a través del artículo
142 de la Ley 30 de 1992, viciando de inconstitucionalidad el aparte demandado
del artículo 6 del decreto Ley 1211 de 1993, por lo que solicita que él mismo
sea declarado inconstitucional.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad correspondiente el señor
Procurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia,
solicitando a esta Corporación que se declare inexequible la disposición
acusada, pues en su criterio, como lo afirma el demandante, con su contenido el
Gobierno Nacional desbordó las facultades extraordinarias que le otorgó el
Congreso a través del artículo 142 de la Ley 30 de 1992.
La solicitud del Ministerio Público se
respalda en los argumentos que se resumen a continuación:
El titular de la función legislativa, dice
el Procurador, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución, es el Congreso de la República, dado su carácter de
órgano de representación popular, el cual puede delegarla de manera
extraordinaria al ejecutivo, siempre que lo haga expresamente y dentro de
precisos límites.
En el caso específico objeto de análisis,
las facultades extraordinarias que invocó el Gobierno para producir la
disposición impugnada, fueron consignadas en el artículo 142 de la Ley 30 de
1992, luego la pregunta que surge es si el Presidente de la República al
ejercerlas desbordó el contenido de la norma habilitante.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, anota el Procurador, “...la determinación de la estructura de
una entidad conlleva no solamente la creación de los grandes elementos que la
integran, sino que adicionalmente en ejercicio de esta atribución, pueden
señalarse de modo general sus funciones...” ; en esa perspectiva, anota,
el Gobierno Nacional, con base en las facultades extraordinarias que le otorgó
el Congreso a través del artículo 142 de la Ley 30 de 1992, si estaba facultado
para determinar las funciones de la junta directiva del ICFES, quedando por
dilucidar, si la naturaleza jurídica de la función cuestionada por el actor es
o no tributaria, pues si lo es, “...requería, además, para ser válida del
cumplimiento de claros y expresos mandatos de la Carta Política.”
Manifiesta el Ministerio Público, que si se
tiene en cuenta que los servicios que presta el ICFES, los exámenes de Estado
por ejemplo, son en general de carácter obligatorio y que los mismos deben ser
pagados por los usuarios, con el objeto de que dicha institución recupere al
menos en parte los costos en que debe incurrir para prestarlos, puede afirmarse
que tales cobros reúnen las características esenciales de una contribución
fiscal, específicamente de una tasa, lo que en principio implica, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política, que debe ser creada
por los órganos de representación popular, salvo expresa delegación que haga el
legislador, la cual debe incluir “...la determinación previa de los elementos
constitutivos del respectivo tributo, el método y sistema para definir los
costos de los servicios y la manera de hacer su reparto...”
Teniendo en cuenta que la norma habilitante
que invocó el Gobierno Nacional para expedir la disposición impugnada, no
reunía los elementos que establece la misma Constitución para que la delegación
de facultades extraordinarias en el caso específico sea válida, el Ministerio
Público solicita a esta Corporación que la declare inexequible.
V. INTERVENCION OFICIAL
INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA
EDUCACIÓN SUPERIOR -ICFES-
Dentro de la oportunidad correspondiente se
hizo presente el doctor Sergio González Rey, apoderado especial del ICFES, para
manifestar que en su concepto la norma acusada es constitucional por los siguientes
motivos :
El ICFES, señala el interviniente, es un
establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación,
cuya dirección está a cargo de una junta directiva y un director general; entre
sus principales funciones se encuentran la de fomentar la calidad de la
educación superior, constituirse en centro de información y documentación de la
misma, homologar y convalidar títulos obtenidos en el exterior, realizar los
exámenes de Estado, y prestar el servicio de registro público de documentos
académicos relativos a establecimientos educativos.
Así las cosas, anota el interviniente, la
estructura de dicha entidad es función que involucra, según lo dispuesto en el
artículo 116 de la C.P., tanto al Congreso como al Presidente de la República.
Al Congreso le corresponde, al tenor del artículo 150-7 superior, la creación,
supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional; al ejecutivo, según lo establecen los numerales 15 y 16 del artículo
189 de la Carta, le compete modificar la estructura de dichas entidades, “con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.”
Con base en esos presupuestos, sostiene el
interviniente, que es función propia del Presidente de la República modificar
la estructura de la entidades públicas, entre ellas el ICFES, desde luego
respetando las reglas generales que determinó el legislador, actualmente
contenidas en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, lo que implica que no es
necesario que el Congreso doté al ejecutivo de facultades extraordinarias para
hacerlo, pues, reitera, se trata de una función que le  atribuyó de manera
directa el Constituyente; en consecuencia, en su criterio es equivocada la
afirmación del demandante, en el sentido de que la norma deviene
inconstitucional dado que el gobierno excedió unas facultades, pus éste no las
requería.
En opinión del interviniente, tampoco debe
prosperar el cargo que se refiere a la violación del artículo 338 de la
Constitución, pues señala, “...cuando se prevé en abstracto que la Junta
Directiva del ICFES puede cobrar por concepto de sus servicios, no se establece
una contribución, entendida como participación en los beneficios que se
proporcionan a los contribuyentes, y menos aún puede hablarse de
parafiscalidad, concepto que hace referencia a los gravámenes establecidos por
la ley con carácter obligatorio que afectan a un determinado y único grupo
social y económico con una destinación específica relativa al beneficio del
propio sector, y que no se incorporan al presupuesto.”
Las disposiciones del artículo 338
superior, concluye el apoderado del ICFES, “...se ocupan de los impuestos, tasas
y contribuciones, no de las tarifas de los servicios públicos.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia y el objeto de
control
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional
es competente para conocer de la acusación planteada por el actor contra el
numeral 3 del artículo 6 del Decreto Ley 1211 de 1993, por ser dicha
disposición parte de una norma con fuerza de ley, expedida por el Presidente de
la República en desarrollo de facultades extraordinarias que le otorgó para el
efecto el legislador a través del artículo 142 de la Ley 30 de 1992.
Segunda. La materia de la demanda
La decisión que debe adoptar la Corte en el
caso que se examina, en principio se contrae a establecer si la norma
impugnada, expedida en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso al Presidente de la República, a través del artículo 142 de la Ley 30
de 1992, contraría o no la Constitución, pues por tratarse de una disposición
que hace parte de un decreto con fuerza de ley, su contenido debió supeditarse
de manera estricta a las precisas facultades que en el caso específico le
atribuyó el legislador al ejecutivo, de lo contrario se configuraría una clara
violación al ordenamiento superior, específicamente de los artículos 121, 123 y
150-10 de la Carta Política.
En efecto, de conformidad con la
jurisprudencia vigente de esta Corporación, si se llegaré establecer que hubo
desbordamiento por parte del Presidente  de la República, en el ejercicio de
las facultades extraordinarias con base en las cuales expidió la disposición
impugnada, se configuraría un vicio de fondo, dada la ausencia de competencia
del productor de la misma, que obligaría a su retiro del ordenamiento jurídico.
Sobre el tema la Corte se ha pronunciado en el siguiente sentido:
“La competencia,
en derecho público, equivale a la capacidad en derecho privado. Pero mientras
en éste esa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues los
funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente
facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial  de validez de
los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de
validez de los actos jurídicos de derecho privado.
“Asimilar ese
requisito a la forma es incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a esa
sólo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz según el caso) para
verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica. La
falta de competencia genera , pues, un vicio que hace anulable el acto de
derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el derecho
privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada elección
de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza jurídica.”[1]
Por lo anterior, procederá la Corte a
establecer si con base en las facultades extraordinarias que el legislador le
atribuyó al Presidente de la República, a través del artículo 142 de la Ley 30
de 1992, éste podía atribuir a la Junta Directiva del ICFES, como una de sus
funciones, la de determinar las tarifas que dicho organismo puede cobrar por
concepto de la prestación de sus servicios, de manera tal que el monto global
de las mismas guarde directa correspondencia con los gastos de operación y el
costo de tecnificación de los servicios prestados y teniendo en cuenta que el
ajuste anual de ellas no exceda el porcentaje en que varíe el índice de precios
al consumidor, o si por el contrario al hacerlo desbordó las facultades que le
habían sido conferidas.
Tercera. Del alcance de las facultades
extraordinarias.
El numeral 10 del artículo 150 de la C.P.,
establece como una de las funciones del Congreso, la de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de
ley. Dice dicha norma:
“Artículo 150.
Corresponde al congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
“ (...)
“10. Revestir,
hasta por seis (6) meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá  la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra cámara.
“El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
dictados por el gobierno en uso de facultades extraordinarias.
“Estas facultades
no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni
las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar
impuestos.”
Del texto superior citado se concluye, ha
dicho la Corte, que “...el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al
procedimiento legislativo  de las facultades extraordinarias que, de manera
general, muestran una restricción de sus alcances. En efecto, a pesar de que se
conservan los dos elementos básicos de la temporalidad y la precisión de la
materia, éstos tienen un diseño legal distinto. La extensión en el tiempo de
las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración máxima de seis
(6) meses. La precisión de la materia se conserva como un elemento de
obligatorio cumplimiento tanto por el congreso como por el presidente,
surgiendo en el nuevo texto constitucional (art.150 num.10), una restricción a
los temas que pueden ser objeto de facultades, los cuales no podrán conferirse
“para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el
numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos...”[2]
Dados los alcances y características de ese
tipo de facultades, le corresponde a la Corte, en el caso específico objeto de
análisis, determinar si el precepto impugnado se ajustó o no a los límites de
temporalidad y materialidad establecidos en la ley habilitante.
A. Límite temporal.
La Ley 30 de 1992, por la cual se organizó
el servicio público de la educación superior, que fue publicada el día 29 de
diciembre del mismo año en el Diario Oficial No. 40.700, a través de su
artículo 142, confirió facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, para
que en el término de seis (6) meses, “...reestructure al Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y a la Universidad Nacional de
Colombia y expida las normas reglamentarias de la presente ley.[3]
Haciendo uso de dichas atribuciones, el
Presidente de la República expidió, el 28 de junio de 1993, el Decreto No,
1211, publicado en el Diario Oficial No. 40928 de la misma fecha, por el cual
“se reestructura el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior ICFES y se expide su estatuto básico”, lo que quiere decir que lo hizo
dentro del período fijado por el legislador ordinario para el efecto. En
consecuencia, no existe reparo de constitucionalidad sobre este aspecto.
B. Límite material.
Tal como de forma reiterada lo ha
manifestado esta Corporación, dado que la facultad legislativa, por disposición
constitucional está asignada de manera expresa al Congreso de la República,
pudiendo dicho organismo trasladarla excepcional y temporalmente al ejecutivo,
éste al ejercerla debe hacerlo dentro de los estrictos y precisos términos
señalados por el legislador ordinario en la respectiva norma habilitante.
En esa perspectiva, el control de
constitucionalidad que debe efectuar la Corte, respecto del contenido material
de los decretos leyes expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias,
debe estar dirigido a determinar si el legislador extraordinario respetó o no
los límites establecidos en la norma habilitante, y para hacerlo ha de definir
previamente los conceptos involucrados en la misma.[4]
- El legislador, a través del artículo 142
de la Ley 30 de 1992, facultó al Gobierno Nacional para que en el término de
seis (6) meses, reestructurara al Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior, luego el interrogante que le corresponde dirimir a esta
Corporación es, si dentro del concepto de reestructuración cabe lo dispuesto en
el numeral 3 del artículo 6 del decreto 1211 de 1993.
En efecto, en el caso que se analiza, el legislador
ordinario facultó al Gobierno Nacional para, en el término de seis meses,
“reestructurar al ICFES”, luego la pregunta que surge es si en el concepto de
“reestructuración” cabe lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 6 del Decreto
Ley 1211 de 1993, o si por el contrario, como lo afirma el demandante, su
contenido supera y desborda las facultades otorgadas al Gobierno
Nacional.
El Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior, fue creado como establecimiento público en la reforma a
la administración pública de 1968, específicamente a través del Decreto 3156 de
ese año[5].
Posteriormente, a través del Decreto 089 de 1976[6],
él mismo fue reestructurado; en esa ocasión, de conformidad con lo establecido
en el artículo 1 del citado decreto, el ICFES mantuvo su carácter de
establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación Nacional, pero se
le atribuyeron de manera expresa las funciones, de “auxiliar del Gobierno
Nacional en lo relativo a la inspección y vigilancia de la educación superior”,
y de “prestar asistencia técnica y administrativa a las universidades.”
Cuatro años después, con base en las
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República a través de
la Ley 8a. de 1979[7],
se expidió el Decreto Ley 081 de 1980, por el cual se reorganizó el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior. El artículo 1 de dicho
decreto estableció que el ICFES continuaba siendo un establecimiento público
adscrito al Ministerio de Educación Nacional, “...auxiliar del gobierno para el
ejercicio de las funciones que constitucionalmente le corresponden con respecto
a la educación superior”.
Con la expedición de la Constitución
Política de 1991, Colombia se erigió como un Estado social de derecho, en el
cual la educación adquiere el carácter de derecho fundamental y de servicio
público con una función social, (artículo 67), y la autonomía universitaria es
reconocida como principio fundante del Estado (artículo 69). Ese cambio de
paradigma, desde luego exigía una reforma de fondo del sistema de la educación
superior hasta entonces vigente, consagrado en el Decreto Ley 080 de 1980[8], reforma que además
encontraba un fundamento constitucional expreso en lo dispuesto en el inciso
segundo del citado artículo 69 superior.
Al efecto, el legislador expidió la Ley 30
de 1992, por la cual “...se organiza el servicio público de la educación
superior”, señalando en su artículo 37 que el ICFES “es un establecimiento
público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación.”
Ahora bien, no obstante que el ICFES
mantuvo su naturaleza jurídica, el organismo debía ser reestructurado para
adaptarlo al nuevo ordenamiento superior y a las características del sistema
que para la educación superior, en cuanto servicio público, se consagró en la
ley 30 de 1992, lo que implicaba replantear su estructura y funciones,
diseñándolas acordes con el nuevo paradigma de organización del Estado y la
nueva normativa expedida en desarrollo de los mandatos específicos de la
Constitución, por eso el legislador, a través del artículo 142 de dicha ley, le
otorgó facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, para que en el término
de seis meses procediera a reestructurarlo.
Reestructurar, según el diccionario de la
Real Academia de la Lengua, significa “modificar la estructura de una obra,
disposición, empresa, proyecto u organización”[9],
luego las facultades extraordinarias que el legislador le otorgó al Gobierno
Nacional, a través del artículo 142 de la Ley 30 de 1992, que se concretan,
para el caso que nos ocupa, en la función de “reestructurar al ICFES”,  fueron
específica y concretamente para modificar la estructura de dicha entidad.
Si se tiene en cuenta que determinar la
estructura de una entidad, según lo ha dicho esta Corporación, consiste  en
“...dar una formulación innovadora en cuanto a las directivas del ente, su
jerarquía, las dependencias que lo integran, las relaciones entre ellas, las
funciones que a cada una se asignan, los procedimientos y trámites internos
indispensables para cumplirlas y la distribución del personal, las categorías y
requisitos que al mismo se exijan, entre otros factores”, ha de concluirse, que
para ajustarse al ordenamiento superior, la disposición impugnada debe estar
circunscrita a las actividades antes enunciadas y encaminada a armonizar las
funciones de la entidad en cuestión, con las características y objetivos del
servicio público de la educación superior, regulado a través de la ley que
contiene la norma habilitante, pues como lo ha dicho esta Corporación:
“Dicho elemento
finalista concreta el marco de las facultades y, en consecuencia, toda norma
expedida con fundamento en tales autorizaciones que no consulte el objetivo
señalado excederá los límites fijados por el legislador ordinario.”[10]
Lo que hizo el legislador extraordinario, a
través de la disposición impugnada, fue atribuir a la Junta Directiva del ICFES
una función específica, la de “determinar las tarifas” que dicha entidad “puede
cobrar por concepto de sus servicios”, luego lo que se debe dilucidar ahora, es
si el Gobierno Nacional, al ser habilitado por el Congreso para reestructurar
ese instituto, podía o no determinar y asignar las funciones a cargo de las
dependencias de la entidad y de los órganos de dirección del mismo.
Considera la Corte, que de conformidad con
los alcances del concepto de reestructuración a los que se hizo referencia
antes, no queda duda sobre las actividades que en el caso específico podía
desarrollar el legislador extraordinario, entre las cuales cabe, sin duda, la
de señalar las funciones, no sólo del instituto y sus dependencias sino las de
sus órganos de dirección y específicamente las de la junta directiva del
instituto.
Lo anterior se corrobora al verificar que
en la misma ley de facultades, la ley 30 de 1992, así lo dispuso el legislador
ordinario, pues además de las facultades que expresamente le otorgó al Gobierno
Nacional a través del artículo 142, éste, en el artículo 41 de la citada ley,
dispuso que las funciones de la junta directiva del ICFES son las siguientes:
“Artículo 41.
Son funciones de la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior
a) Expedir los
actos de carácter administrativo para el cumplimiento de las funciones del
instituto.
b) Darse su
propio reglamento
c) Las
demás que el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) y el Gobierno
Nacional le señale”
Ahora bien, establecido como está, que las
facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó al Gobierno Nacional para
reestructurar al ICFES, si le permitían a éste, en calidad de legislador
extraordinario, atribuir funciones a los órganos de dirección de dicho
instituto, específicamente a su junta directiva, deberá ahora verificar la
Corte, si la función impugnada, la de “determinar las tarifas que el ICFES puede
cobrar por sus servicios”, se ajusta o no a las disposiciones del ordenamiento
superior.
- Naturaleza jurídica de las erogaciones a
las que se refiere el numeral 3 del artículo 6 del Decreto 1211 de 1993,
disposición impugnada por el actor.
El numeral 3 del artículo 6 del Decreto
1211 de 1993, disposición impugnada por el actor, establece lo siguiente:
“Artículo 6. Son funciones de la junta directiva del
ICFES, además de las señaladas en el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968 y 41
de la Ley 30 de 1992 :
“3. Determinar
las tarifas que puede cobrar el ICFES por concepto de sus servicios. El monto
global de estas tarifas guardará directa correspondencia con los gastos de
operación y el costo de los programas de tecnificación de los servicios
prestados. En todo caso, el ajuste anual de las tarifas fijadas en la norma
establecida, no podrá exceder el porcentaje en que varíe el índice de precios
al consumidor, nivel de ingresos medios, fijados por el DANE".
Los servicios que presta el ICFES, entre
ellos el diseño y la aplicación de los exámenes de Estado, la homologación y
convalidación de títulos otorgados en el exterior, el diseño de pruebas
especializadas para selección y evaluación de docentes por ejemplo, el estudio
de solicitudes de reconocimiento y transformación de instituciones de educación
superior, entre otros, son todos servicios de carácter público a los que
acceden los particulares por decisión propia, cuya prestación acarrea gastos
para la administración, la cual tiene la obligación de garantizar que sean
óptimos y oportunos, gastos que debe tratar de recuperar, total o parcialmente,
pues a ella le corresponde también lograr la autofinanciación de los mismos.
A partir de esos presupuestos, es claro que
las tarifas que cobra el ICFES, encajan dentro del concepto de tasas,
sobre cuyas características y alcances ha dicho esta Corporación:
“ Son aquellos
ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo
se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio
público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial
de los costos que genera la prestación de un servicio público ; se
autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad
administrativa que lo presta.
“ Toda tasa
implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo
claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente : por la
prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la
financiación del servicio público que se presta.
“ La tasa es una
retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en
un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él”[11]
Ahora bien, la pregunta que surge es la
siguiente: ¿las facultades extraordinarias que el legislador le atribuyó al
Gobierno Nacional, a través de la Ley 30 de 1992, para reestructurar al ICFES,
las cuales como quedó demostrado en el aparte anterior, incluían la de
determinar las funciones a cargo de dicho instituto, de sus dependencias y
órganos de dirección, entre ellas las de la junta directiva, admitían
atribuirle competencia a dicha junta para determinar ese tipo de
contribuciones ?
- El Congreso, en el caso específico que se
analiza, al otorgar las facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, no
incluyó expresamente la competencia para que éste, en calidad de legislador
extraordinario, le atribuyera a la junta directiva del ICFES la función de
determinar las tasas que esa entidad puede cobrar por la prestación de los
servicios a su cargo, pues no cumplió ninguno de los presupuestos consagrados
para el efecto en el artículo 338 superior.
Si se tiene en cuenta que la tasa, como
reiteradamente lo ha señalado esta Corporación, es una contribución fiscal, que
como tal le corresponde imponerla de manera privativa a los órganos de
representación popular, esto es a las corporaciones públicas, congreso,
asambleas departamentales y concejos municipales, como de manera expresa lo
establece el artículo 338 de la Carta Política, y sólo de manera excepcional al
Presidente de la República, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 215 de
la C.P. puede hacerlo durante los estados de emergencia económica, en principio
la respuesta es negativa.
No obstante lo anterior, el mismo artículo
338 superior establece que las citadas corporaciones públicas de representación
popular, podrán delegar en las autoridades administrativas la labor de fijar
las tarifas de las tasas y las contribuciones que cobran a los contribuyentes,
como recuperación de los gastos que generan los servicios que el Estado presta
por intermedio de ellas, o participación de los beneficios que el contribuyente
recibe; sin embargo, “...la fijación del monto de las tarifas no es asunto
discrecional de la autoridad delegataria, pues es requisito indispensable que
el legislador haya determinado previamente el sistema y el método para definir
tales costos[12]
y la forma de hacer su reparto, según lo prescribe el inciso segundo del
artículo 338 de la Carta.”[13]
Es decir, que la delegación que autorizó el
Constituyente está condicionada al cumplimiento estricto de los siguientes
presupuestos : que la corporación pública popular que delegue tal función,
lo haga a través de leyes, ordenanzas o acuerdos, según sea el caso; y que en
las mismas normas establezca de manera expresa el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios y la forma de su hacer su reparto. A las
corporaciones públicas, “...no les es dado traspasar a otra autoridad de manera
absoluta e incontrolada la competencia para fijar tarifas de tasas y
contribuciones ... la falta de cualquiera de los enunciados requisitos implica
la inconstitucionalidad del acto mediante el cual se otorgó a una autoridad
específica tal atribución, pues en ese evento se estaría reasignando una
facultad propia del respectivo cuerpo colegiado por fuera de los límites
señalados en el Ordenamiento Fundamental.”[14]
Así las cosas, encuentra la Corte fundado
el cargo de inconstitucionalidad que presentó el demandante contra el numeral 3
del artículo 6 del Decreto Ley 1211 de 1993, por exceder éste las expresas
facultades que el legislador le otorgó al Gobierno Nacional para reestructurar
al ICFES, a través del artículo 142 de la Ley 30 de 1992, por lo que procederá
a declarar inexequible dicha disposición.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Declarar INEXEQUIBLE el numeral 3
del artículo 6 del Decreto Ley 1211 de 1993, por el cual se reestructura al
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, y se
expide su Estatuto Básico.
Los efectos de la presente sentencia sólo
se producirán a partir de la fecha de su notificación.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Corte Constitucional, Sentencia C-545 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[2]
Corte Constitucional, Sentencias C-417 de 1993 y C-80 de 1994, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz.
[3]
La expresión que se resalta fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional, a través de la Sentencia C-022 de 1994.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1997, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[5]
Por medio de dicho decreto extraordinario se reorganizó el Fondo Universitario
Nacional -FUN-, el cual, según lo dispuesto en el artículo 1o.”...se denominará
en adelante Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
-ICFES- establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación Nacional,
que se regirá por las normas de los Decretos 1050 y 3130 de 1968.”
[6]
Dicho decreto fue expedido con base en las facultades consignadas en el numeral
12 de la Constitución Política de 1886, por lo que corresponde a los
denominados Reglamentos constitucionales autónomos.
[7]
A través de dicha ley, el Congreso, con base en lo dispuesto en el numeral 12
del artículo 76 de la C.P. de 1886, le otorgó facultades extraordinarias al
Presidente de la República, para “...establecer la naturaleza, características
y componentes del Sistema de Educación Pos-secuendarias...”
[8]
Dicho decreto también fue expedido por el ejecutivo, en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió el Congreso a través de la ley 8a.
de 1979.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C-398 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo
[10]
Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1997, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
[11]
Corte Constitucional, Sentencia C-465 de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
[12]
“Se entiende por método las “pautas técnicas encaminadas a la previa definición
de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones
para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa”, y por
sistema las “formas específicas de medición económica, de valoración y
ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación”
(Corte Constitucional, Sentencia C-455 de 1994, M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo)
[13]
Corte Constitucional, Sentencia C-116 de 1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
[14]
Corte Constitucional, Sentencia C- 455 de 1994, M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo