T-865-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-865/11
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental por conexidad o por afectación del mínimo
vital
El concepto de vivienda digna implica contar con un
lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas
mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida. Igualmente, el artículo
51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un
derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las
condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes
de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo
y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad
DEBER DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE REUBICAR A
LAS PERSONAS ASENTADAS EN ZONAS DE ALTO RIESGO NO MITIGABLE POR REMOCION DE
MASA-Garantía de acceder a una
vivienda digna
La
administración distrital, con arreglo de las disposiciones normativas previamente
señaladas, ha diseñado una política pública en materia de vivienda para las
familias que se encuentran ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable por
remoción de masa. El objetivo principal de dichas políticas se centra en
garantizar un proyecto de vida adecuado para quienes se allí residen y
permitirles acceder a una vivienda digna cuando cumplan los requisitos
necesarios para ello.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Desconocimiento por parte de la Caja de Vivienda
Popular al no incluir en el programa de reasentamiento de familias localizadas
en zonas de alto riesgo al actor y su núcleo familiar
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de la acción de tutela cuando se trate de
sujetos de especial protección por habitar zona declarada de alto riesgo no
mitigable
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a la Caja de Vivienda Popular incluir al
accionante y a su grupo familiar en un programa de reasentamiento por habitar
zona declarada de alto riesgo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden al Fondo de Prevención y Atención de Emergencias
que cumpla con sus deberes para evitar que en las zonas de alto riesgo vuelvan
a presentarse reasentamientos humanos
Referencia: expediente T-3.130.678
Acción de tutela presentada por Luz Mery
Cardona Sepúlveda en contra de la Dirección de Atención y Prevención de
Emergencias del Distrito Capital.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de
dos mil once (2011)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub - quien la preside,  Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y,
específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado 47 Civil
Municipal de Bogotá, en la acción de tutela promovida por Luz Mery Cardona
Sepúlveda en contra de la Dirección de Atención y Prevención de Emergencias del
Distrito Capital (en adelante DPAE).
1. ANTECEDENTES
La
señora Luz Mery Cardona Sepúlveda interpuso acción de tutela en contra de la
DPAE, por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la
igualdad, a la vida y a la vivienda digna. De acuerdo con los documentos
adjuntos en el expediente, la tutela se fundó en los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Asegura la accionante que la DPAE realizó el mapa de
amenazas por “remoción de Masa” en el sector Los Laureles Sur Oriental
(localidad San Cristóbal – Bogotá D.C.), para determinar cuáles son las zonas
que por condiciones naturales podrían ocasionar una afectación tanto a la vida
de las personas que ahí se ubican, como a los bienes y servicios que allí se
prestan.
1.1.2. Sostiene que en el año 2002, tomó en arriendo un lote
en el barrio Los Laureles (localidad San Cristóbal) y en el 2003 comenzó a
pagarlo con el objetivo de comprarlo, lo que finalmente sucedió, siendo el
vendedor el señor Lisandro León. Afirma que a la fecha de la presentación de la
tutela, había pagado seis millones de pesos.
1.1.3. Señala que mediante concepto técnico No. CT-5231 del
24 de abril de 2008, se determinó que el Barrio Laureles; es una zona de alto
riesgo no mitigable, lugar en el cual reside. La DPAE realizó un censo de las
familias que se encontraban en la zona de riesgo, con el fin de poderlas
incluir en el programa de reasentamiento del sector, bajo la coordinación de la
Caja de Vivienda Popular del Distrito.
1.1.4. La accionante asegura que en dicho censo no se tuvo en
cuenta su núcleo familiar.
1.1.5. Indica que el día 26 de noviembre de 2010, la DPAE le
informó que para la última semana de enero de 2011, debían realizar la
evacuación o restricción parcial de dicha zona.
1.1.6. Igualmente, asegura que la DPAE le comunicó que tan
sólo le pagaría cuatro días de hotel, pero que después de dicho tiempo ella
debería correr con los gastos de reubicación, razón por la cual se negó a
desalojar la vivienda. Agrega que las demás familias sí fueron reasentadas
1.1.7. Sostiene que actualmente se encuentra desempleada y es
madre cabeza de familia.
1.2.
PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente los siguientes documentos
probatorios:
1.2.1. Constancia del formato de “Atención de Servicios o
Incidentes” del cuerpo oficial de bomberos de Bogotá D.C., con fecha del 16 de
noviembre de 2010, en el que reportan haber atendido el predio de la accionante
debido a un deslizamiento por agrietamiento en el suelo.
1.2.2. Documento que contiene un contrato de compraventa del
lote que habita la accionante, firmado por las partes el 7 de junio de 2006.
1.2.3. Constancia de la Junta de Acción Comunal del Barrio
Los Laureles Sur Oriental, donde certifica que la accionante es habitante de
dicha comunidad desde el año 2003.
1.2.4. Escrito de petición elevado por la accionante ante la
DPAE, con fecha del 11 de mayo de 2011, mediante el que solicita que nuevamente
se revisen las condiciones de su predio para optar por el reasentamiento, ya
que según manifiesta en el documento, su casa ya estaba construida al momento
en que dicha entidad realizó el censo respectivo.
1.2.5. Formulario de una solicitud de evacuación o
restricción parcial de uso, realizado por el Fondo de Atención y Prevención de
Emergencias el 19 de noviembre de 2010, en el predio de la accionante.
1.2.6. Copia de los documentos de identificación de los siete
hijos de la accionante, entre ellos tres menores de 18 años.
1.2.7. Copia del Concepto Técnico No. 5231, emitido por la
Dirección de Prevención y Atención de Emergencias el 24 de abril de 2008.
1.2.8. Copia del Concepto Técnico No, 4351, proferido por la
Unión Temporal CRC en razón a un contrato de consultoría realizada entre ésta y
el DPAE-FOPAE, proferido el 16 de enero de 2006.
1.3.
ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado 47 Civil Municipal de Bogotá avocó el
conocimiento de la acción de tutela y mediante auto calendado el 24 de mayo de
2011, ordenó correr traslado de la misma a la Secretaría de Planeación
Distrital, a la Dirección de Atención y Prevención de Emergencias del Distrito
Capital (DPAE), a la Caja de Vivienda Popular del Distrito Capital y a la
Alcaldía Mayor de Bogotá, entidades que a su turno contestaron en la siguiente
forma:
1.4.
RESPUESTA DE LA SECRETARÍA
DE PLANEACIÓN DISTRITAL
Señala que dentro de los objetivos y funciones de la
Secretaría de Planeación Distrital no se encuentra el definir políticas e
integrar las acciones de prevención de riesgos y atención de desastres de las
diferentes entidades que conforman el Sistema Distrital de Prevención y
Atención de Emergencias -SDPAE-, como tampoco la de gestionar el proceso de
reubicación de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigables.
Manifiesta que el accionante no aporta documento
alguno que comprometa la responsabilidad de esa entidad, lo que a su parecer
resulta obvio pues es una entidad netamente reguladora y carece de competencia
para ejercer funciones en materia de conocimiento, prevención, mitigación y
recuperación de riesgos públicos de origen natural y antrópico.
Con base en los hechos de la acción de tutela, afirma
que revisó su base de datos y no encontró antecedentes que les pudiera permitir
realizar un pronunciamiento de fondo con relación al tema. Además, por tratarse
de una actuación administrativa, señala que el ámbito propio para que los
ciudadanos manifiesten su inconformidad contra ellos es ante los jueces
administrativos, de lo cual concluye que la acción de tutela no es el escenario
previsto para tal fin.
Finalmente, frente a la responsabilidad que la
Secretaría de Planeación por una posible vulneración de los derechos
fundamentales alegados por la accionante, sostiene que tal entidad no ha
actuado por acción ni omisión y mucho menos mediante operación administrativa
que se relacione con los hechos de la tutela, afirmación a la cual agrega que
las autoridades competentes para pronunciarse sobre los hechos objeto de la
acción son la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá
(DPAE), el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (FOPAE) y la Caja de
Vivienda Popular del Distrito Capital quienes cumplen las funciones de
ejecución de estudios detallados de amenaza y riesgo por fenómenos de remoción
en masa.
1.5.
RESPUESTA DE LA CAJA DE
VIVIENDA POPULAR
En primer lugar, señala que el Programa de
Reasentamientos Humanos que adelanta dicha entidad y sus competencias legales,
se realizan conforme con el  Decreto 230 de 2003[1].
En cuanto a la accionante, afirma que revisaron los
archivos del Sistema de Información de Riesgos del Distrito y no encontraron
recomendación para el reasentamiento a la señora Luz Mery Cardona como persona
o jefe de un grupo familiar en razón a ser poseedora o propietaria de predio
declarado en zona de alto riesgo no mitigable. Igualmente, indica que consultó
la posible existencia de una recomendación para el reasentamiento “de las
familias que habitan en inmuebles de la Cra. 20 B, del barrio Los Laureles,
encontrando que en el reporte un número de nueve predios, pero ninguno
concordante con la dirección reportada por la accionante: Cra 20 B Este No. 9ª
– 37 Sur”.
En este punto, la entidad aclara que solo inicia la
inclusión de una familia en el programa de reasentamientos humanos cuando ha
recibido concepto técnico del FOPAE, en el cual se solicite incluir a una
familia en este programa, ya que tal documento es requisito legal previo y
necesario para que una familia ingrese al programa. Por lo tanto, aduce que no
tiene conocimiento de la solicitud de inclusión de la accionante  o de su grupo
familiar.
Agrega finalmente que si la situación de
vulnerabilidad de la accionante y su condición de madre cabeza de familia son
probadas, ella cuenta con otros mecanismos para acceder a una vivienda digna
mediante programas de vivienda de interés social que patrocina la Secretaría de
Hábitat, situación que vuelve improcedente la acción de tutela frente a la Caja
de Vivienda Popular.
1.6.
RESPUESTA DEL FONDO PARA LA
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS DE BOGOTÁ D.C.
El ciudadano Guillermo Escobar Castro, actuando como
Director General del Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias de
Bogotá D.C., entidad que mediante Decreto 413 de 2010 asumió las funciones que
venía desarrollando la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, se
opuso a las pretensiones de la accionante en los siguientes términos:
Manifiesta que para el desarrollo de Los Laureles Sur
Oriental Primer Sector se expidió el concepto técnico No. CT – 5231 de 24 de
abril de 2008, el cual actualizó y reemplazó el Concepto Técnico No. 4315 de
enero de 2006, conceptos que fueron remitidos a la Secretaría Distrital de
Planeación para la legalización de los barrios.
Específicamente, sostiene que en el concepto técnico
CT- 4315, se elaboró una descripción de la geomorfología, geología, hidrología
y de uso de suelo de la zona con base en diferentes estudios, y a partir de
ello se realizó la zonificación de la amenaza y se identificaron los predios
construidos. Asimismo, indica que con posterioridad, mediante el concepto 5231,
se determinó que el predio donde habita la accionante, “se encuentra
emplazado en la manzana 30 lote 5 y de acuerdo a dicho concepto el predio se
encontraba SIN CONSTRUIR. Igualmente este concepto recomendó para este predio
en especial “no urbanizarlo por encontrarse ubicado en una zona de amenaza alta
por fenómenos de remoción de masa, que en el momento no presentan condición de riesgo
alto por no estar construidos y se deben destinar como suelos de protección por
riesgo”.
Al respecto, aduce que la función del Fondo de
Prevención y Atención de Emergencias es únicamente “realizar el
correspondiente informe o concepto técnico en el cual se incluya a la fecha del
mismo el censo de las familias que están localizadas en zona de alto riesgo no
mitigable y que en consecuencia resultan incluidas en el programa de
reubicación o reasentamiento.”
Informa que las familias que son objeto de
reasentamiento deben además cumplir previamente con una serie de requisitos
establecidos en el artículo 8[2] del Decreto 094 de 2003.
Para el efecto, con el ánimo de demostrar que la accionante no cumplía el
primer requisito de la citada norma, afirma que al momento en que se realizaron
los estudios de campo que dieron como resultado el concepto técnico 5231, el
lote donde habita la accionante no se encontraba construido, por lo que aclara
que “la norma reza del “predio donde habiten…” lo cual genera la
indiscutible conclusión que es ese preciso momento el que genera la expectativa
para hacer parte del programa de reasentamiento, el cual, como política pública
que es, requiere de la configuración de los requisitos razonables que la misma
política establece para su acceso”.  Con base en lo anterior, afirma que la
“accionante no habitaba al momento de la elaboración del correspondiente
concepto técnico”.
Luego de exponer estas consideraciones de carácter
legal, la entidad manifiesta que son las autoridades administrativas las
encargadas de diseñar, formular y aplicar una política pública, por lo tanto,
un juez de tutela tiene prohibido convertirse en co-ejecutor de la misma, en la
medida que solo cuando se demuestre la vulneración de un derecho fundamental,
éste podrá actuar ordenando la prestación efectiva de tal derecho subjetivo.
Finalmente, considera oportuno aclarar “que el
programa de reasentamiento, instrumento creado por el Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá, no tiene como razón de ser la realización o garantía del
derecho constitucional a la vivienda digna, sino que está diseñado para
salvaguardar la vida de las personas que habitan en zonas de alto riesgo no
mitigable”.  Igualmente, afirma que dichas familias son identificables
mediante censos que realiza esa entidad, previos a la determinación de las
zonas de alto riesgo, y “no para propietarios de lotes vacíos o en proceso
de construcción, que no habitan allí, o de quienes con conocimiento de la
situación de riesgo llegaron a habitar estas zonas”. Así, concluye que esa
entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante, en tanto
la situación de ella no es similar a la de las familias recomendadas para la
inclusión al programa de reasentamiento, las cuales “sí se encontraban
habitando predios construidos en el momento de la realización de los conceptos
técnicos emitidos” por esa entidad. Además, sostiene que “los predios en
los cuales actualmente habitan algunos de los solicitantes corresponden a
construcciones nuevas que se realizaron en contra de la medida cautelar
ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.”[3]
Por todo lo anterior, solicita negar las pretensiones
de la acción de tutela respecto del Fondo de Prevención y Atención de
Emergencias.
2.
DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
– JUZGADO 47 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ
En sentencia proferida el 2 de junio de 2011, el
Juzgado 47 Civil Municipal de Bogotá decidió no tutelar los derechos
fundamentales de la accionante por considerar que la tutela como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales no procede cuando existe otra
alternativa judicial al alcance del ciudadano. En este sentido, adujo que con
este mecanismo se procura, ante todo, hacer efectivo los derechos fundamentales
de las personas, mediante un procedimiento breve y expedito que sirva para
alcanzar tal objetivo, por lo tanto, “si el asunto puesto en conocimiento
versa no más que en torno a las diferencias surgidas en relación con las
condiciones que determinan si la entidad accionada ha incumplido las leyes o la
jurisprudencia, se debe concluir que ellas son cuestiones que resultan ajenas
al objeto que orienta la acción de tutela.”
Para el caso concreto, afirma que las circunstancias
del caso hacen referencia a aspectos que obedecen a un conflicto de índole
administrativo, “pues olvida la accionante que para efectos de la
reasentación (sic) requiere el cumplimiento de una serie de requisitos
previstos en el Decreto 094 de 2003, el cual señala de forma clara y concreta
en sus apartes que “el predio donde habiten haya sido declarado en alto riesgo
no mitigable mediante concepto técnico emitido por la Dirección de Prevención y
Atención de Emergencias -DPAE- en el cual se recomiende la reubicación de la
familiar”, y en el presente caso el predio se encontraba sin construir al
momento de hacer la evaluación por parte de la entidad y por ende no existe la
vulneración alegada”.
De este modo, concluye que por tratarse de una
controversia de naturaleza administrativa, la tutela no puede ser utilizada
como una instancia más de los trámites que deben llevarse ante las vías comunes
u ordinarias para desatar esta clase de  litigios.
3. CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Conforme
con los hechos expuestos, corresponde a la Sala definir si la acción de tutela
es procedente en el caso concreto para la protección del derecho a la vivienda
digna de la tutelante, teniendo en cuenta que las entidades demandadas y el
juez de instancia considera que la demandante cuenta con otros mecanismos de
defensa.
Una vez verificada la procedencia, debe
resolverse si la exclusión de la familia de la accionante del programa de
reasentamiento de familias ubicadas en zonas de riesgo, vulnera sus derechos
fundamentales, especialmente su derecho a la vivienda digna.
En razón a lo anterior, la Sala realizará, en primer
lugar, un análisis general sobre la naturaleza y alcance del derecho a la
vivienda digna y su protección mediante acción de tutela; como segundo aspecto,
estudiará el marco normativo referente al reasentamiento de familias
ubicadas en zonas de riesgo, particularmente las disposiciones que rigen en el
Distrito Capital y, por último, abordará el caso concreto.
3.3.   EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA
3.3.1. Naturaleza Jurídica
De conformidad con el Estado Social de Derecho como
modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una
carta de derechos que el Estado, debe garantizar. Entre ellos, se encuentran
los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan
prerrogativas que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer
todos los ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está
en cabeza del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en
principio no pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de
un desarrollo progresivo.
Por estas razones, el derecho
a una vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue
inicialmente tratado por la jurisprudencia como un derecho fundamental que
pudiera ser exigido a través de la acción de tutela, por encontrarse dentro de
los denominados derechos de segunda generación –económicos, sociales y
culturales- que se caracterizan principalmente por su contenido prestacional.
Además, se señalaba que dicho derecho requiere de un desarrollo legal previo
que garantice su eficacia. Esta postura fue adoptada en algunos de los primeros
pronunciamiento de la Corte Constitucional, como en la sentencia T495 de 1995[4],
en la cual manifestó lo siguiente:
“El derecho a la vivienda digna es un
derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que
debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades
asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige
cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan
beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar
la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios
de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal
efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la
ley.”[5]
En igual sentido, la
sentencia T-258 de 1997[6] reafirmó el carácter
asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la vivienda
digna:
“La Constitución señaló el
derecho que tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones
dignas. Dicho derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se
sitúa junto con otros derechos de carácter económico, no tiene la protección
inmediata que le puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de
derecho asistencial, le corresponde al Estado la obligación de desarrollar
planes de vivienda, ya sea directamente o por medio de contratos con
particulares, todo de acuerdo con la ley. Por tal motivo, las condiciones
jurídicas, económicas y materiales son las que determinarán la efectiva
materialización de tal derecho”.
Sin embargo, la posición de la Corte no ha
sido unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la
vivienda digna y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la
jurisprudencia ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un
derecho subjetivo, sea por transmutación, por la conexidad con un derecho
fundamental[7] o por la afectación del
mínimo vital[8], casos en los cuales es
posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.
En el caso de la transmutación, la Corte Constitucional en la Sentencia
T-304-1998[9] explicó que
dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y
culturales, éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la
medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del
Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose,
entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico”.
Respecto de la exigibilidad de ésta clase de derechos prestacionales a
través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del
derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría
parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si
está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela
respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá
de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[10]
En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del
mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda
proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias
particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o
puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o
el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de
conexidad con otro derecho fundamental”[11]
Ahora bien, dentro de la amplia jurisprudencia constitucional se puede
encontrar un criterio más por el cual la protección de los derechos económicos,
sociales y culturales resulta exigible a través de un mecanismo protección como
la acción de tutela. Se trata de la concepción misma de dichos derechos
prestacionales como derechos fundamentales en forma autónoma. En este sentido, la
Corte afirmó que debido al carácter programático de dichos derechos y su
necesaria dependencia de una erogación presupuestaria, sustraerles  su carácter
fundamental “resultaría no sólo
confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter
de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo
demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre
derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación
artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva
histórica”.[12]
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar
frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no
sea procedente. Para estos casos es necesario establecer si las circunstancias
particulares del asunto se enmarcan dentro de  alguna de las categorías fijadas
por la Corte (transmutación, conexidad o mínimo vital).
Entonces, el derecho a la vivienda digna está, en
principio, enmarcado dentro de los derechos económicos, sociales y culturales;
sin embargo, la evolución jurisprudencial ha dejado en evidencia la necesidad
de su protección cuando se encuentre en conexidad con un derecho fundamental,
como por ejemplo el derecho a la vida. Igualmente, la jurisprudencia no solo ha
entendido que el factor de conexidad es el único criterio válido para que se
pueda proteger el derecho a la vivienda digna por medio de la acción de tutela,
la Corte también lo ha garantizado cuando se observa una vulneración al mínimo
vital respecto de una persona puesta en situación de debilidad manifiesta[13],
en tanto la vivienda es un requisito para garantizar unas condiciones dignas de
vida. Por lo tanto, la prosperidad de la acción de tutela para la protección de
este derecho, dependerá básicamente de las condiciones jurídico-materiales que
rodeen el caso, con base en las cuales el juez determinará si la necesidad de
la vivienda conlleva elementos que se relacionan con la dignidad o la vida del
accionante y hagan procedente el amparo.
3.3.1.
Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna
El concepto de vivienda digna implica
contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse
en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[14]. Igualmente,
el artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso
a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado
la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a
través de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución
de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General
No. 4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas[15], para que una vivienda
pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del Comité, el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está
vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto.  Así pues, "la dignidad
inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los
derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en
un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente
que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus
ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo lugar, la
referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.  Como
han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  "el
concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.”
Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, fijo los requisitos para que una vivienda digna sea considerada
como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla
y subrayado fuera del texto).
En el mismo sentido, en Sentencia C-444 de 8 de julio
de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron
como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna,
contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:
“a) El
contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de
habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de
riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar
también la seguridad física de los ocupantes.[16] (Negrillas
fuera del texto original)
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda
digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo
que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”
Del contenido de las referidas sentencias se desprende
que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho
a la vida en condiciones dignas y a las consideraciones especiales sobre la
protección constitucional a los sujetos en situaciones de debilidad manifiesta
en donde el derecho puede llegar a ser fundamental dependiendo del caso
concreto, casos en los cuales, de conformidad con la Observación General No 4
antes citada, debe procurarse porque la materialización del derecho no adolezca
de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios,
materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)
habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural.
3.3.2. Obligaciones específicas del
componente de habitabilidad del derecho a la vivienda digna
Como se indicó anteriormente, la Observación General
4ª del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, describió los
elementos con los cuales debe contar una vivienda para que resulte digna y
adecuada para el uso y desarrollo humano, las cuales pueden describirse en la
siguiente forma: a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)
habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural.
En ese contexto, la
habitabilidad es definida en los siguientes términos:
“Una vivienda adecuada
debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento
u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El
Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios
de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS (...).”
De acuerdo con esta
definición, la sentencia T-473 de 2008[17]
identificó dos características esenciales del componente de habitabilidad, que
son “(i) la prevención de riesgos estructurales y (ii) la garantía de la
seguridad física de los ocupantes”. Igualmente, señaló que esta dimensión
del derecho a la vivienda digna “no es la única que se refiere o remite, directa
o indirectamente, a la estabilidad y solidez de la estructura en la que se
materializa el lugar de habitación. Todas, en conjunto, terminan por asegurar
que a través de una forma particular de refugio será posible ejercer los demás
derechos y atribuciones fundamentales”[18]
Con fundamento en estas
consideraciones, la jurisprudencia constitucional se ha ocupado en varios casos
de proteger por vía de tutela el derecho a la vivienda digna en relación con el
factor de habitabilidad, en casos donde se ha reclamado por defectos y fallas
en el inmueble que ponen en riesgo la salud y vida de sus ocupantes.
Por ejemplo, en la
sentencia T-079 de 2008[19]
una madre cabeza de familia se vio desprovista de su vivienda cuando fue
demolida por el administración municipal por encontrarse en una zona de alto
riesgo, situación de la cual no fue notificada. En razón a esto, solicitó por
medio del amparo constitucional la protección de su derecho fundamental  a la
vivienda digna y la reubicación en una vivienda que no se encuentre en sectores
susceptibles de inundaciones. La Corte determinó que la accionante se
encontraba en una situación de especial protección por parte del Estado, ya que
cuenta con 62 años, es madre cabeza de familia, analfabeta y cuenta con escasos
recursos. Igualmente comprobó la titularidad de la vivienda en cabeza de la
tutelante y la vulneración a su derecho fundamental por parte del municipio
accionado, por lo cual, ordenó que en un término no mayor a 48 horas, la
reubicara en una vivienda de interés social equivalente a la habitada por ella
antes de la demolición.
Además, en la sentencia
T-585 de 2008[20],
la Corte tuvo la oportunidad de estudiar un caso semejante al presente, puesto
que se trataba de una accionante que debido al concepto técnico emitido por el
Fondo de Atención y Prevención de Emergencias, el sector donde se encontraba
ubicada su vivienda, fue declarada de alto riesgo no mitigable por remoción de
masa, con el agravante que al momento de realizar el censo el actor quedó por
fuera del mismo, puesto que el inmueble lo adquirió posteriormente por
compraventa. En esa oportunidad, al estudiar el caso concreto, esta Corporación
encontró que “excluir al ciudadano de
los beneficios pretendidos por el hecho de no habitar el predio en la fecha del
censo constituye una conducta a todas luces inconstitucional en el caso
concreto pues se deriva de la interpretación desarticulada de las normas en la
materia que, como antes señaló, no prevén que el actor estuviera obligado a
habitar el predio con antelación a la declaratoria de alto riesgo para acceder
al programa de reasentamientos.” En consecuencia, concedió la protección del
derecho a la vivienda digna del accionante y ordenó que en un término no
superior a 48 horas, este fuera incluido dentro del censo creado para
determinar quiénes son los beneficiarios del subsidio de vivienda familiar.
Finalmente, en la
sentencia T-036 de 2010[21],
en un caso donde una señora que junto con sus hijos habitaba una vivienda
ubicada en una zona de explotación minera, al lado de un puente sin canalizar,
en el cual se forman peligrosas avalanchas de lodo cuando llueve. La accionante
solicitó la protección del derecho fundamenta vivienda digna y por tanto, la
reubicación en otro sector que sea apto para vivienda. Con base en los factores
necesarios de habitabilidad que contiene el derecho a la vivienda digna, la
Corte Constitucional manifestó que debido a los escasos recursos económicos de
la tutelante y su familia, concluyó que son personas puestas en situación de
debilidad manifiesta; en consecuencia, ordenó a la alcaldía municipal, como
parte accionada, que en un término máximo de 48 horas la ubicara en un albergue
transitorio mientras se lograba reubicar en una vivienda digna en un término no
mayor a 6 meses.
3.3.3.
Obligación de la administración de reubicar a las personas que se encuentran
ubicadas en zonas de alto riesgo por remoción de masa
En cuanto a las personas
en condiciones de debilidad manifiesta que se encuentran en asentamientos
ubicados en zonas de alto riego por remoción de masa, el legislador profirió la
Ley 388 de 1997, la cual fijó las acciones y estrategias para la prevención de
la construcción de viviendas en zonas no urbanizables, indicando que el
componente urbano del plan de ordenamiento debe contener por lo menos “la
estrategia a mediano plazo para el plan de desarrollo de programas de vivienda
de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá
directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión
urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés
social y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión;  así
como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus
habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su
nueva ocupación”.[22]
(Negrillas y subrayas propias).
En
este sentido, las autoridades administrativas tienen la obligación de formular
políticas públicas en materia de asentamientos de población humana en zonas con
riesgo de deslizamiento, así como de adoptar medidas para evitar el
repoblamiento de dichos sectores. Este imperativo es reiterado en el artículo
8º de la Ley 388 de 1997, el cual señala como competencia de las autoridades
municipales y distritales, la identificación de las zonas de riesgo:
“La función pública del ordenamiento del
territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades
distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las
actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento
del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones
urbanísticas, entre otras:
(...)
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten
riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales,
o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
(...)
10. Expropiar los terrenos y las mejoras
cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con
lo previsto en la ley.
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control
para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y
recuperación paisajística.
(...)
Parágrafo. Las acciones urbanísticas aquí
previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento
territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen,
en los términos previstos en la presente ley"
En el caso del programa de reasentamiento
para el Distrito Capital, éste se encuentra regulado por la Ley 9 de 1989 y la
citada Ley 388 de 1997, las que a su vez han sido desarrolladas mediante
decretos reglamentarios[23] que señalan
la obligatoriedad de realizar los censos y los inventarios de las viviendas
ubicadas en zonas de alto riesgo por remoción de masa no mitigable. Así,
conforme con los lineamientos trazados por tales disposiciones, el Decreto 230
de 2003[24] designó al
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias la función de “elaborar estudios, emitir los conceptos y diagnósticos técnicos mediante
los cuales se recomiende el reasentamiento de familias localizadas en zonas de
alto riesgo no mitigable, así corno establecer el nivel de prioridad del
reasentamiento de acuerdo con las condiciones de riesgo de cada familia”.
De este modo, el mismo decreto en cuestión
señaló las funciones que conjuntamente deberían cumplir tanto el Fondo de
Prevención y Atención de Emergencias como la Caja de Vivienda Popular, a quien
corresponde incluir en el programa de reasentamientos a las personas que
recomiende el FOPAE, manteniendo actualizado el censo de las familias y la
prioridad en el acceso a los beneficios establecidos por esa entidad. Bajo esta
dinámica de cooperación administrativa en procura de la prevención de riesgos y
amenazas para la población vulnerable, el artículo 4º del Decreto 230 de 2003
definió de la siguiente forma la labor que deberán cumplir en dicho proceso:
“ARTÍCULO 4o.- Cuando de acuerdo con el concepto técnico emitido por el Fondo de
Prevención y Atención de Emergencias, se requiera la evacuación de las familias
en alto riesgo no mitigable, el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias
dispondrá de los mecanismos necesarios para el traslado inmediato y provisional
de las familias hasta por un mes, término perentorio a partir del cual la Caja
de la Vivienda Popular asumirá el traslado provisional de la familia hasta su
reasentamiento definitivo.”
Además de lo anterior, la
Caja de Vivienda Popular deberá realizar dentro del proceso de reasentamiento
de familias ubicadas en zonas de riesgo no mitigable, las siguientes funciones:
“La adquisición de la vivienda en riesgo
y/o los derechos sobre las edificaciones a demoler.
        La asesoría y acompañamiento integral para
la adquisición     de la nueva alternativa habitacional.
        La asignación del Valor único de
Reconocimiento, cuando a éste hubiera lugar.
        Coordinar con las entidades competentes el
destino y uso de los predios desalojados por alto riesgo no mitigable.
        Coordinar con los Alcaldes Locales y
autoridades competentes, que dichos predios desalojados en desarrollo del
proceso de reasentamient6os no sean ocupados, hasta su nueva destinación e uso”.[25]
Dentro de la reglamentación
de la función administrativa en favor de quienes se encuentren en zonas de alto
riesgo no mitigable, se han establecido pautas concretas para identificar
previamente los beneficiarios del programa en cuestión. Así, el artículo 8° del
Decreto 094 de 2003 señaló los requisitos que deben verificarse para incluir
una determinada familia en el programa de reasentamientos:
"(…) la Administración
Distrital, incluirá en el Programa de Reasentamientos y reconocerá, con cargo
al presupuesto de la Caja de Vivienda Popular o quien haga sus
veces, el Valor Único de Reconocimiento a las familias que reúnan los
siguientes requisitos:
l. Que el predio donde habiten haya sido declarado en alto
riesgo no mitigable mediante concepto técnico emitido por la Dirección de
Prevención y Atención de Emergencias - DPAE, en el cual se
recomiende la reubicación de la familia.
2. Que la familia a reasentar se encuentre ubicada en
estrato socioeconómico 1 o 2.
3. Que el sector en donde se localiza el
inmueble haya sido previamente priorizado por el Distrito Capital, a través de la
Dirección de Prevención y Atención de Emergencias (DP AE) como prioridad 1 (Viviendas afectadas por
emergencia con pérdida parcial o total de las viviendas) ó prioridad 2 (Viviendas
afectadas por movimientos de remoción en masa activos, avalanchas e
inundaciones frecuentes, con o sin antecedentes históricos y
sin posibilidad de realizar obras).
4. Que la familia a reasentar aporte las pruebas que
demuestren la titularidad de los derechos reales de dominio ó derechos
de posesión, sobre el inmueble.
5. Que ninguno de los miembros de
la familia que habita en la vivienda ubicada en zona de alto riesgo no
mitigable, posea derechos reales de dominio ó derechos de
posesión sobre otro predio en el territorio nacional. Salvo aquellos casos
donde se demuestre plenamente que el habitar en ese otro predio pone en
inminente riesgo la vida de alguno de los miembros.
6. Que ninguno de los miembros de
la familia a reasentar haya sido sujeto de un programa de reasentamiento por
alto riesgo no mitigable.
7. Que el titular o los
titulares de los derechos reales sobre el inmueble en riesgo autoricen que del
Valor Único de Reconocimiento que se reconozca se cancelen los costos de
transferencia de los derechos reales de dominio o los derechos
de posesión al Distrito y de .adquisición de la solución habitacional a la que
se trasladan.
8. Que los beneficiarios
suministren la información y documentación fidedigna y necesaria, requerida
para la entrega del Valor Único de Reconocimiento (VUR), dentro de los plazos
que establezca la Caja de Vivienda Popular -CVP-, o quien haga
sus veces (...)"
Con arreglo a esta
disposición es que la administración Distrital ha radicado en cabeza de quienes
cumplen con tales requisitos la posibilidad de ejercer y disfrutar del derecho
a la vivienda en forma digna como consecuencia de su posterior reubicación de
la que son objeto. Dicha reubicación se lleva a cabo de la siguiente forma: en
una primera fase, se identifican los sectores que por su alto riesgo para el
asentamiento poblacional, independientemente del factor que lo ocasione, deben
ser evacuados a fin de proteger la vida de quienes allí habitan, todo ello con
fundamento en conceptos técnicos proferidos previamente por el FOPAE.
Posteriormente, las personas deben ser reubicadas transitoriamente y la Caja de
Vivienda Popular procede a reconocerles una prestación económica (Valor Único
de Reconocimiento), lo cual permitirá a los beneficiarios acceder a una
solución definitiva de vivienda, siempre y cuando, como se indicó, las familias
beneficiarias llenen las condiciones indicadas por el artículo 8 del Decreto
094 de 2003.
En suma, la
administración distrital, con arreglo de las disposiciones normativas
previamente señaladas, ha diseñado una política pública en materia de vivienda
para las familias que se encuentran ubicadas en zonas de alto riesgo no
mitigable por remoción de masa. El objetivo principal de dichas políticas se
centra en garantizar un proyecto de vida adecuado para quienes se allí residen
y permitirles acceder a una vivienda digna cuando cumplan los requisitos
necesarios para ello.
4.
CASO CONCRETO
4.1.
Breve reseña
fáctica
Actuando en nombre propio, la señora Luz
Mery Cardona Sepúlveda interpuso acción de tutela en contra de la Dirección de
Atención y Prevención de Emergencias del Distrito Capital (DPAE), la Caja de
Vivienda Popular y la Alcaldía de Bogotá, por considerar que estas entidades
vulneraron su derecho fundamental a la vivienda digna al no incluir a su
familia dentro del programa de reasentamiento de familias ubicadas en zonas de
alto riesgo no mitigable, pese a que el predio donde reside en el barrio Los
Laureles, localidad de San Cristóbal, en el concepto técnico No. 5231 del 24 de
abril de 2008 proferido por la DPAE fue declarado zona de alto riesgo no
mitigable.
La señora Cardona Sepúlveda considera que
debe ser incluida en el programa de reasentamiento que lleva a cabo el DPAE;
junto con la Caja de Vivienda Popular, por cuanto ha residido en el sector
desde el año 2003, fecha en que adquirió el inmueble por compraventa.
La Caja de Vivienda Popular, entidad
vinculada al proceso en el curso de la primera instancia, indica que la
accionante no se encuentra recomendada para ser beneficiaria del programa de
reasentamiento de vivienda familiar por la DPAE, por no encontrarse dentro del
censo realizado por ésta entidad, el cual se toma como referencia para la
inclusión en dicho programa. En este sentido, aclara que la entidad encargada
de determinar tanto los predios que se encuentran en alto riesgo no mitigable
como los que se hallan construidos, habitados o no, es el Fondo de Prevención
de Atención de Emergencias, entidad que se pronuncia mediante conceptos
técnicos que constituyen el soporte para que se dé inicio a la competencia
funcional de la Caja de Vivienda Popular.
Por su lado, el Fondo de Prevención y
Atención de Emergencias señala que al momento de realizarse el concepto técnico
No. 5231 del 24 de abril de 2008, la accionante no se encontraba habitando el
predio ubicado en la zona de riesgo. De este modo, aclara que el programa de
reasentamiento tiene como inicio la fecha en que esa entidad elabora los
diagnósticos y conceptos técnicos, mediante los cuales se recomienda el
reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable,
así como su priorización. Además, sostiene que conforme con los requisitos
establecidos por el numeral 1º del artículo 8º del Decreto 094 de 2003, la
familia debe habitar el predio al momento de ser declarado zona de alto riesgo,
lo que a su juicio se traduce en que, es en ese momento cuando nace la
expectativa de vivienda. En cuanto a la actualización del censo, considera
absurdo tal labor cuando ya se ha verificado previamente sobre un mismo sector
la situación de riesgo no mitigable.
El juez de tutela en única instancia
considera al igual que el FOPAE, que la accionante no cumple con los requisitos
establecidos en el artículo 8 del Decreto 094 de 2003, el cual señala en forma
clara y concreta en sus apartes que “el predio donde habiten haya sido
declarado en alto riesgo no mitigable mediante concepto técnico emitido por la
Dirección de Prevención y Atención de Emergencias – DPAE, en el cual se
recomiende la reubicación de la familia”, lo que es contrario a la
situación de la accionante, pues afirma que el predio se encontraba sin
construir al momento de ser emitido el concepto técnico.
4.2      La procedencia del amparo en el
caso particular
Como ya tuvo la oportunidad de exponer la
Sala, debe determinarse en primer lugar la procedencia de la acción de tutela
en casos en los que se solicita la protección del derecho a la vivienda digna.
La Corte Constitucional ha reconocido que en determinadas ocasiones, si
bien existen mecanismos judiciales distintos a la tutela que serían legalmente
procedentes para solucionar la controversia planteada, éstos pueden no ser
suficientes ante una situación de urgencia manifiesta o peligro inminente, en
la que el derecho amenazado podría terminar afectado de manera grave y
definitiva. Es en esos casos en los que se hace indispensable la tutela como
mecanismo apropiado para amparar o restablecer el derecho en el menor tiempo
posible.
De este modo, la Sala encuentra que para el caso particular la acción de
tutela es el único medio idóneo de protección del derecho fundamental a la
vivienda y a la vida digna, alegado por la señora Luz Mery Cardona Sepúlveda,
pues, ella no cuenta con ningún otro mecanismo de protección judicial puesto
que no existe ningún acto proferido por la administración que la perjudique y
pueda decirse entonces que cuenta con la vía gubernativa y posteriormente con
la jurisdicción ordinaria para impugnar las decisiones que le afectan.
Ahora bien, es cierto que la accionante reclamó ante la Dirección de
Atención y Prevención de Emergencias del Distrito Capital el hecho de no haber
sido incluida en el programa de reasentamiento para familias que se encuentran
ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, pero la respuesta de la
administración se sustentaba siempre en el concepto técnico No. 5231 del 24 de
abril de 2008, aduciendo que al momento de realizarse el estudio que dio origen
a tal documento, ella no se encontraba residiendo en el lugar declarado como
zona de riesgo. Como consecuencia de ello, es apenas lógico que la señora
Cardona Sepúlveda acuda a la acción de tutela, puesto que dicho concepto
técnico, en tanto documento, es tan solo “una herramienta para la
planificación del territorio y toma de decisiones sobre el uso del suelo”[26], es decir, dada su naturaleza como guía y directriz en la adopción de
medidas de prevención, no es susceptible de atacarse a través de los mecanismo
ordinarios previstos para la justicia administrativa.
Por otro lado, la Sala también recuerda que conforme a la naturaleza del
derecho a la vivienda digna y su exigibilidad a través de la acción de tutela
en casos en los que la protección es solicitada por personas en condiciones de
debilidad manifiesta, en el presenta caso, se concluye que bajo esta
perspectiva, también es procedente, por cuanto la señora Luz Mery Cardona
Sepúlveda se encuentra habitando una zona que previamente fue declarada de alto
riesgo no mitigable, por lo tanto, su vida como la de sus hijos corre inminente
peligro.
Analizado este punto, la Sala procederá ahora a establecer si la Dirección
de Prevención de Atención de Emergencias y la Caja de Vivienda Popular
vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna de la accionante, al no
incluirla dentro del censo de familias recomendadas para la reubicación, ya que
según lo descrito, la accionante con cumple con los requisitos del artículo 8
del decreto 094 de 2003.
4-3
La vulneración
del derecho fundamental a la vivienda digna
Ahora bien, la Sala observa que el
conflicto surgido en relación con el derecho a la vivienda digna alegado por la
accionante se centra básicamente en su inclusión en el censo elaborado por el
FOPAE-DPAE que sirve como fundamento técnico para que la Caja de Vivienda
Popular proceda a incluirla en el programa de reasentamiento.
El Decreto 094 de 2003, que introduce el
programa en cuestión, se profirió en el marco del desarrollo de la política
pública prevista por el Distrito Capital dirigida a las familias que se
encuentran en situación de riesgo por encontrarse asentadas en zonas de
inminente peligro a causa de la inestabilidad del terreno y la imposibilidad de
habitar en dichos sectores. La norma en comento estableció en su artículo 8º
una serie de requisitos que deben cumplir quienes se encuentren en las zonas de
riesgo para que puedan ser reubicadas, de los cuales se establece que “el
predio donde habiten haya sido declarado zona de alto riesgo no mitigable
mediante concepto técnico (…)”, lo que a juicio de la parte accionada
significa que al momento de ser emitido dicho concepto técnico, la familia debe
estar residiendo allí, pues en caso contrario no sería recomendada para ser
incluida en el programa de reasentamiento.
La Sala considera que la interpretación
que de dicha norma realiza el Departamento de Atención y Prevención de
Emergencias, resulta restrictiva en materia de garantía de los derechos
fundamentales de la accionante y por lo tanto de su derecho a la vivienda digna.
Así pues, el requisito en comento no
señala en ningún momento que la persona debe habitar el predio en forma
concomitante con el estudio técnico, pues es claro que solo se requiere que el
sector o zona donde se encuentre ubicado el mismo haya sido declarado de alto
riesgo no mitigable, situación que se presenta en el caso de la señora Luz Mery
Cardona Sepúlveda, pues como ella bien lo demuestra, reside en el barrio Los
Laureles Sur Oriental Primer Sector (localidad San Cristóbal), desde el año 2003,
tal como se desprende de la certificación expedida por la Junta de Acción
Comunal del Barrio (fl. 16), situación que no es desvirtuada en ningún momento
por la DPAE.
Igualmente, así la accionante se haya
asentado con posterioridad a la emisión del concepto técnico No. 5231 de 2008,
es deber de la administración distrital procurar por la prevención para el no
reasentamiento de familias que dadas las circunstancias de escasez de un recurso
como la vivienda, se ven en la necesidad de ubicarse en sectores que no están
destinados para ser habitados y que posteriormente son declarados zonas de alto
riesgo.
Es decir, sería irresponsable pensar que
por no estar recomendada en un concepto técnico, una familia deba correr bajo
su propio riesgo los peligros que pueden presentarse en zonas que no están
destinadas para asentamientos humanos, más aún cuando no existen programas de
prevención que lo impidan.
En este orden de ideas, la Sala advierte que, debido a una interpretación equívoca de las
normas en la materia, tanto la Dirección de Prevención y Atención de Desastres
como la Caja de Vivienda Popular omitieron incluir en el programa de
reasentamientos a la señora Luz Mery Cardona Sepúlveda y a su núcleo familiar,
desconociendo en tal sentido, el derecho a acceder a los beneficios que en el
marco de dicha política pública pueden procurarse, del cual tales sujetos son
titulares. Conducta que a su vez, constituye una clara vulneración del derecho
a la vivienda digna de estos sujetos y que, en consecuencia, corresponde
conjurar al juez de amparo en esta oportunidad.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala concederá el amparo solicitado
por la señora Luz Mery Cardona Sepúlveda y revocará la sentencia proferidas en
el proceso de la referencia. En su lugar, ordenará a la Caja de Vivienda
Popular del Distrito Capital, como entidad encargada de incluir a las familias
que habiten en zonas de alto riesgo no mitigable, que en el plazo improrrogable
de cuarenta y ocho (48) horas incluya al accionante y a su grupo familiar en un
programa de reasentamientos con fundamento en el cual se garantice el acceso de
estas personas a todas aquellas prestaciones a las que tienen derecho los
habitantes de las zonas declaradas de alto riesgo no mitigable en aplicación de
las normas en la materia.
Frente a la Dirección de Atención y Prevención de Emergencias del
Distrito Capital, no se emitirá ninguna orden en relación con las pretensiones
expuestas por la accionante. No obstante, por ser una entidad igualmente
dedicada a la prevención en escenarios de catástrofes naturales manifiestas, la
Sala considera necesario resaltar tales deberes en procura de la protección del
derecho a la vivienda y principalmente a la vida de quienes como la ahora
accionante, se encuentran habitando en zonas que han sido declarados de alto
riesgo no mitigable. En consecuencia, se ordenará a dicha entidad que cumpla
con los deberes previstos en la legislación reseñada en las consideraciones del
presente fallo.
5.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Cuarenta y Siete Civil Municipal de Bogotá y, en consecuencia, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna solicitado por la
señora Luz Mery Cardona Sepúlveda
SEGUNDO.-
ORDENAR a la CAJA DE VIVIENDA POPULAR
del Distrito Capital que en el plazo improrrogable de cuarenta y ocho (48)
horas incluya a la señora Luz Mery Cardona Sepúlveda y a su grupo familiar
-integrado por sus siete hijos, tres de ellos menores de 18 años- en un
programa de reasentamientos con fundamento en el cual se garantice el acceso de
estas personas a todas aquellas prestaciones a las que tienen derecho los
habitantes de las zonas declaradas de alto riesgo no mitigable en aplicación de
las normas en la materia.
TERCERO.-
ORDENAR al Fondo de Prevención y
Atención de Emergencias que cumpla con sus deberes legales dirigidos a evitar
que en las zonas que ya han sido declaradas de alto riesgo no mitigable por
remoción de masa, vuelvan a presentarse reasentamientos humanos.
Por
Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA T-865/11
Referencia:
expedientes T-3.130.678
Acción
de tutela instaurada por Luz Mery Cardona Sepúlveda en contra de la Dirección
de Atención y Prevención de Emergencias del Distrito Capital.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el respeto acostumbrado, adelantaré una breve
exposición de los motivos que justifican la suscripción de un salvamento de
voto respecto de la sentencia de la referencia.
i.
Contenido de la sentencia
Mediante el fallo en cuestión se abordó el estudio de
la acción de tutela interpuesta por Luz Mery Cardona Sepúlveda contra la
Dirección de Atención y Prevención de Emergencias del Distrito Capital, pues
consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida y a la
vivienda digna, al no incluir a su familia en el programa de reasentamiento de
familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, pese a que el predio
donde reside en el barrio los Laureles, localidad de San Cristóbal, en el
concepto técnico No. 5231 del 24 de abril de 2008 fue declarado zona de alto
riesgo.
La accionante aseguró que desde el año 2003 adquirió
el inmueble por compraventa.
En la sentencia se examinó la naturaleza jurídica del
derecho a la vivienda digna, así como su alcance y contenido así como cuáles
son las obligaciones específicas de componente de habitabilidad del mismo. De
otro lado, se analizó la obligación de la administración de reubicar a las
personas que se encuentran situadas en zonas de alto riesgo por remoción de
masa. Las anteriores consideraciones fueron esgrimidas para resolver el
problema jurídico.
Finalmente, en la parte resolutiva de la providencia
se tutelaron los derechos en cuestión y se ordenó a la entidad demandada
incluir a la accionante y a su grupo familiar en un programa de reasentamiento,
por habitar en una zona de alto riesgo y reconocer los beneficios propios de
aquél.
ii. Motivos del salvamento de voto.
No comparto la decisión final a la cual llegó la Sala
Séptima de Revisión en la sentencia T-865 de 2011, por las siguientes razones:
En los hechos de la tutela, concretamente, el Fondo de
Prevención y Atención de Emergencias, aseguró que al momento de realizar el
concepto técnico:“ El predio donde habita la accionante, se encuentra
emplazado en la manzana 30 lote 5 y de acuerdo a dicho concepto el predio se
encontraba SIN CONSTRUIR”. Igualmente recomendó para este predio en
especial “no urbanizarlo por encontrarse ubicado en una zona de amenaza alta
por fenómenos de remoción de masa, que en el momento no presentan condición de
riesgo alto por no estar construidos y se deben destinar como suelos de
protección por riesgo.”
En efecto, de la inspección judicial que se realizó al
inmueble ubicado en el sitio que afirmó la accionante vivía se encontró un lote
sin construir e inhabitado. En consecuencia, según lo argumentado por la
entidad no se cumplían con los requisitos establecidos en el artículo 8 del
decreto 094 de 2003: “1. Que el predio donde habiten” lo que sirvió de
fundamento para no incluirla en el programa de reasentamiento.
Ahora bien, dentro  de las pruebas documentales aportadas
por la accionante se menciona un contrato de compraventa sobre un LOTE firmado
entre las partes el 7 de junio de 2006. En este sentido, no existe un Folio de
Matrícula Inmobiliaria que avale la compraventa sobre un INMUEBLE; por el
contrario, lo que se puede probar es la compra de un LOTE que, tal y como lo
mencionó la entidad accionada fue lo que verificó en la inspección realizada al
predio.
De otro lado, afirmó la entidad accionada que el
concepto técnico realizado sobre el lote de la accionante fue el resultado de
varios censos en los que se evidenció siempre el mismo lote sin habitar.
Bajo este presupuesto, considero que con el propósito
de adoptar una decisión fundada en la certeza de la existencia del inmueble o
el lote, así como su habitabilidad, era necesario realizar una inspección
judicial al mismo y determinar sus condiciones de habitabilidad, toda vez que
al momento de la elaboración del correspondiente concepto técnico no encontró
un inmueble sino un lote.
En este sentido, en el proyecto de sentencia se debió
ordenar, antes de entrar a la reubicación de la accionante y su familia, una
inspección judicial a la dirección aportada por la misma puesto que no hay
certeza de la habitabilidad del mismo, teniendo en cuenta que el concepto técnico
emitido de la entidad demandada aseguró que el predio se encontraba “SIN
CONSTRUIR” y la actora afirma que habita el inmueble desde el año 2003.
Así dejo expresados los argumentos que me llevan a
salvar el voto en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
“Por el cual se asignan funciones para la ejecución del programa de
reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable en
Bogotá, Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”.
[2]
“ARTICULO 8.- REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LAS FAMILIAS A REASENTAR: Sin
perjuicio de lo establecido en los artículos 4º y 5º del presente Decreto,  la Administración Distrital incluirá en el Programa de Reasentamientos y reconocerá, con caro al
presupuesto de la Caja de Vivienda Popular o quien haga sus veces, el Valor
Único de Reconocimiento de las familias que reúnan los siguientes requisitos:
1.
Que el predio donde habiten haya sido declarado en alto riesgo no
mitigable mediante concepto técnico emitido por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias –DPAE-, en el cual se recomiende la
reubicación de la familia.
2.
Que la familia a reasentar se encuentre ubicada en estrato socieconómico
1 o 2.
3.
Que el sector en donde se localiza el inmueble haya sido previamente
priorizado por el Distrito Capital, a través de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias (DPAE) como prioridad 1 (Viviendas
afectadas por emergencia con pérdida parcial o total de las viviendas) o
prioridad 2 (Viviendas afectadas por movimientos de remoción de masa activos,
avalanchas e inundaciones frecuentes, con o sin antecedentes históricos y sin
posibilidad de realizar obras).
4.
Que las familia a reasentar aporte las pruebas que demuestren la
titularidad de los derechos reales de dominio o derechos se posesión sobre el
inmueble.
(…)”
[3]
Conforme con el escrito de respuesta, la sentencia es de la Sección Segunda, Subsección B de dicho Tribunal, con fecha del 29 de septiembre de 2006, M.P. César Palomina Cortés, de la cual transcriben un fragmento del “Resuelve”, así: “7-
PROHIBIR toda construcción realizada a partir del veintinueve (29) de noviembre
del 2007, data de las medidas cautelares decretadas en este caso que las
prohibió en la franja de la adecuación y e el área de la reserva”.
[4] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[5] T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[6] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Esta postura fue igualmente reiterada en las sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Posición
planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[8] Particularmente
las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
[9] M.P. Fabio Morón Díaz
[10] Sentencia T-021-95 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[11] Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] Sentencia
T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[13]
Sentencia T- 363 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En el mismo sentido, consultar sentencias T-626 de 2000 M.P., Álvaro Tafur Galvis;  T-756 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Ver sentencias T-079 de
31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de
6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[15]
La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo
51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos
centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de
interpretación de la disposición constitucional.
[16] Observación General N°
4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
[17] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[18] Ibíd.
[19] M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[20] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[21] M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[22] Numeral 5
del  artículo 13. esa misma orden fue dada en el numeral 3.1 del artículo
15 de la misma ley.
[23]
Entre ellos los Decretos Distritales 124 de 2002, 94 de 2003 y 511 de 2010. Igualmente, el Decreto 619 de 2000 “Por el cual se adopta el Plan de
Ordenamiento Territorial para Bogotá, Distrito Capital”, dentro de los
programas estructurantes establece en el artículo 275 el Programa de Vivienda de Interés Social y en el
artículo 286 el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Así mismo, en el
artículo 292 define el Subprograma de Reasentamiento por Alto Riesgo no
Mitigable y por obra pública.
[24] Por el
cual se asignan funciones para la ejecución del programa de reasentemiento de
familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable en Bogotá, Distrito
Capital y se dictan otras disposiciones.
[25] Decreto 094 de 2003,
artículo 8.
[26] Folio 177 Cuaderno de
tutela.