T-679-17
Sentencia T-679/17
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Formas previstas por ordenamiento jurídico
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa en defensa de sus
propios intereses
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
ACCION DE
TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial
protección constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES
ADOPTADAS EN PROCESOS POLICIVOS DE RESTITUCION DE BIENES PUBLICOS-Procedencia excepcional
La Corte ha determinado que, cuando se trata de
solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos adoptados por
autoridades administrativas en juicios policivos de restitución de bienes
públicos, la acción de tutela, por regla general, se torna improcedente, debido
a la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial. Sin embargo,
excepcionalmente, conforme a las reglas de procedencia definidas por la
Constitución (artículo 86 Superior) y la ley (artículo 6 del Decreto 2591 de
1991), tal acción constitucional procederá: (i) como mecanismo definitivo,
cuando el medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo carezca de idoneidad o eficacia para salvaguardar los derechos
del peticionario; o (ii) como mecanismo transitorio de amparo, para evitar la
configuración de un perjuicio irremediable.
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Presupuestos
jurisprudenciales para que una mujer sea considerada como tal
(i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de
otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de
carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar
por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus
obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad
que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la
incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte;
(v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás
miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la
madre para sostener el hogar.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO CELEBRADO ENTRE UNA ENTIDAD
DEL ESTADO Y UN PARTICULAR-Régimen jurídico aplicable
TERMINACION DE CONTRATO DE ARRENDAMIENTO ESTATAL-Debido
proceso administrativo
TERMINACION DE CONTRATO DE ARRENDAMIENTO ESTATAL-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
DEBIDO
PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO-Concepto
y alcance
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición
La Corte ha definido
el debido proceso administrativo como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal”. Lo anterior, con el objeto de “(i) asegurar el ordenado
funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones
y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los
administrados”.
DERECHO AL TRABAJO, A LA VIDA DIGNA Y MINIMO
VITAL-Orden a Alcaldía Municipal dar cumplimiento al
proceso de subasta de cubículos de plaza de mercado permitiendo la
participación de la accionante en dicho proceso
Referencia:
Expediente T-6.195.094
Acción de tutela
interpuesta por Margarita Rodríguez contra la Alcaldía Municipal de Oiba
–Santander-.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de
dos mil diecisiete (2017)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. El trece (13) de enero de dos mil
diecisiete (2017), la señora Margarita Rodríguez interpuso acción de tutela
contra la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-, con el fin de que sean
protegidos sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, debido
proceso y trabajo. En consecuencia, solicitó que se le ordene a la entidad accionada
que suspenda todo acto administrativo por medio del cual se vulneren los
derechos fundamentales antes mencionados.
B.
HECHOS RELEVANTES
2. La accionante
tiene cincuenta y un (51) años de edad, manifestó ser madre cabeza de familia,
teniendo a su cargo a: (i) su hija, Diana Carolina Rincón Rodríguez, de
veinticuatro (24) años de edad, que padece cuadriplejia espástica, parálisis
cerebral y retraso mental; (ii) su hermano, Henry Martínez Rodríguez, de
cuarenta y un (41) años de edad, quien padece retraso mental no especificado,
con otros deterioros del comportamiento e hiperlipidemia mixta; y (iii) su
esposo, Angelino Rincón Jerez, que para el momento de interposición de la
acción de tutela se encontraba detenido en prisión domiciliaria, por lo que no
podía trabajar[1].
3. Según informó la accionante en su escrito
de tutela, durante diecinueve (19) años, contrató con la Alcaldía Municipal de
Oiba –Santander- el Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del mencionado
municipio, para la comercialización de comidas y bebidas. Así mismo, manifestó
la tutelante que dicha actividad constituye su única fuente de ingreso[2].
4. Para el año dos mil dieciséis (2016), la
accionante suscribió el respectivo contrato de arrendamiento sobre el Cubículo No.
7 con la Alcaldía municipal, el cual tenía como fecha de inicio el primero (1)
de enero de dos mil dieciséis (2016) y fecha de terminación el treinta y uno
(31) de diciembre del mismo año[3].
5. La actora afirmó que durante el año dos
mil dieciséis (2016) la administración municipal, en cabeza del señor Carlos
Miguel Durán Rangel, la persiguió e intimidó por no haberlo acompañado en los
comicios electorales de dos mil quince (2015)[4].
6. Según la señora Rodríguez, en el año dos
mil dieciséis (2016) le fue manifestado de manera verbal por parte de
funcionarios de la administración que: (i) no le sería renovado el contrato de
arrendamiento para el año dos mil diecisiete (2017); y (ii) debería desocupar
el Cubículo No. 7 a partir del nueve (9) de enero del mismo año, por orden del
alcalde Carlos Miguel Durán Rangel[5].
7. Mediante oficio del siete (7) de
septiembre de dos mil dieciséis (2016)[6], la administración municipal informó a la accionante que: “de
acuerdo a lo establecido en la cláusula segunda del contrato de arrendamiento
suscrito entre Usted y la Administración Municipal, se pactó un plazo de un año,
el cual finaliza el 31 de diciembre de 2016”[7].
8. Según la actora, dicho oficio no puede
tenerse como preaviso de terminación del contrato de arrendamiento, puesto que
en éste no se le advirtió expresamente sobre el hecho de no renovación de su
contrato, ya que únicamente se le informó sobre el plazo pactado en el mismo[8].
9. Como consecuencia de lo anterior, el
trece (13) de enero de dos mil diecisiete (2017) la accionante decidió
interponer acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-,
con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo
vital, debido proceso y trabajo, buscando que se ordene a la entidad accionada
que suspenda todo acto administrativo por medio del cual se vulneren los
derechos fundamentales antes mencionados[9].
10. Según lo manifestado por la accionante
en el escrito de tutela, por órdenes del Alcalde de Oiba –Santander- se le impidió
pagar el canon de arrendamiento correspondiente al Cubículo No. 7 ubicado en la
plaza de mercado en el Banco Davivienda, por lo cual tuvo que desplazarse hasta
el municipio de San Gil –Santander- para cumplir con el pago de dicha
obligación arrendataria[10]. Asimismo, señaló la actora que se encuentra pagando una cuota de
$200.000.oo ante COOMULDESA, institución ante la cual solicitó un crédito para
cubrir gastos de alimentación y medicina de sus familiares enfermos, por
cuanto, en algunas ocasiones la EPS no le suministra los medicamentos
prescritos por los médicos tratantes[11].
C.
RESPUESTA DE LA
ENTIDAD ACCIONADA
11. Mediante escrito del diecinueve (19) de
enero de dos mil diecisiete (2017), la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-
dio contestación a la demanda manifestando que: (i) el contrato de
arrendamiento celebrado con la tutelante tenía un término perentorio que vencía
el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil dieciséis (2016); (ii) los
contratos estatales no se prorrogan en forma automática; y (iii) a la accionante
se le comunicó con tres (3) meses de anticipación sobre la fecha de terminación
del mencionado contrato[12].
12. Sumado a
esto, señaló que la Secretaría de Salud Departamental de Santander requirió de
forma verbal a la Administración municipal para que realizara las obras
necesarias y adecuara los cubículos de la plaza de mercado debido a que éstos
no cumplían con las recomendaciones fitosanitarias para el consumo de comidas y
bebidas. Por ello, dicha Administración se vio obligada a notificarle a los arrendatarios
de locales que el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
terminaban sus contratos, con el fin de poder realizar las adecuaciones
necesarias y exigidas por la Secretaria de Salud[13].
13. Asimismo, sostuvo que “si la
arrendataria consideró el incumplimiento del contrato de arrendamiento por
parte de la Administración Municipal, debe recurrir mediante acción contractual
ante los Jueces Administrativos de San Gil, previo cumplimiento del Requisito
de Procedibilidad ante el Procurador Judicial de Asuntos Administrativos, y no
al mecanismo de Tutela, pues este es improcedente”[14].
D.
DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Sentencia proferida por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Oiba –Santander-, el veinticuatro (24) de enero de dos
mil diecisiete (2017)
14. Mediante sentencia del veinticuatro (24)
de enero de dos mil diecisiete (2017), el Juzgado Promiscuo Municipal de Oiba -Santander-
decidió tutelar el derecho fundamental al debido proceso de la accionante,
ordenándole a la Alcaldía Municipal demandada a respetar este derecho en el
contrato de arrendamiento del Cubículo No. 7 ubicado en la plaza de mercado de
Oiba –Santander-, celebrado con la señora Rodríguez, y aclarando que en caso de
que deseara darlo por terminado, debía acudir a las instancias judiciales
pertinentes, respetando las formas procesales que establece la Ley 80 de 1993 y
las demás normas concordantes.
15. En este sentido, consideró el juez de
instancia que la Administración Municipal de Oiba -Santander- debió observar el
procedimiento para dar por terminado el contrato de arrendamiento, previsto en
los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993. Sobre el particular, manifestó que
la accionada no probó que emitiera un acto administrativo motivado donde expresara
la voluntad de terminar el contrato de arrendamiento suscrito con la
accionante, y que dicha terminación obedecía a la remodelación de los locales
de la plaza de mercado, acto que además debía tener una antelación no menor a
cuatro (4) meses a la fecha de terminación del mismo, así como tampoco efectuó
la liquidación unilateral, conforme lo exigen las normas de contratación
estatal[15].
Impugnación
16. Por medio de escrito presentado el
veintisiete (27) de enero de dos mil diecisiete (2017), la entidad accionada
impugnó la decisión de primera instancia al considerar que el juez otorgó una
interpretación indebida a lo dispuesto en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de
1993. Lo anterior, por cuanto los contratos de arrendamiento estatales no son
de tracto sucesivo y, por ende, ni son objeto de prórroga automática o
renovación tácita, ni les son aplicables las normas previstas en dichos
artículos[16].
Sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Socorro –Santander-, el veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017)
17. Mediante sentencia del veintidós (22) de
febrero de dos mil diecisiete (2017), el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Socorro –Santander- decidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su
lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela debido a que no se
verificó la existencia de un perjuicio irremediable, ni se dio cuenta de las
razones por las cuales considera que los medios de defensa judicial ordinarios
son insuficientes para cuestionar la legitimidad de los actos administrativos[17].
E.
ACTUACIONES
ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE
REVISIÓN
18. Por medio de auto del treinta (30) de junio
de dos mil diecisiete (2017), la Sala de Selección de Tutelas Número Seis de la
Corte Constitucional dispuso la selección para revisión del expediente T-6.195.094,
correspondiéndole esta labor al Magistrado Alejandro Linares Cantillo[18].
19. Mediante auto del veinticinco (25) de septiembre de dos
mil diecisiete (2017), el Magistrado sustanciador, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, decretó
pruebas en sede de revisión, con el fin de recaudar elementos de juicio
relevantes para el proceso. En consecuencia, en dicho auto se resolvió lo
siguiente:
“PRIMERO.
Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE a la señora Margarita
Rodríguez, quien actúa en calidad de accionante en el
presente asunto, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al
recibo de la notificación de esta providencia, informe:
(i)
¿Quiénes integran actualmente su núcleo familiar, de dónde
derivan sus ingresos económicos y si tienen alguna profesión, arte u oficio?
Para el efecto, se sirva remitir copia de los documentos de identidad de todos
los integrantes del grupo familiar con el que convive.
(ii)
Si es dueña de bienes muebles o
inmuebles, indicando, en caso positivo, ¿cuál es su valor y la renta que pueda
derivar de ellos?
(iii)
¿Cuál es su situación económica actual?,
señalando ¿quiénes dependen económicamente de la accionante?
(iv)
¿Hasta qué fecha tuvo lugar el pago del canon de arrendamiento,
correspondiente al cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba?
(v)
Asimismo, se sirva informar si tuvo lugar la restitución del
inmueble por parte de la Alcaldía. De ser el caso, se sirva aportar copias de
los documentos que soporten dichas actuaciones de la administración.
(vi)
Si debido a la terminación del contrato de arrendamiento ¿se
reubicó por sus propios medios en otro lugar del municipio de Oiba –Santander-?
¿Qué actividad económica o comercial desempeña actualmente?
(vii)
Si suscribió con la Alcaldía, acta de liquidación del contrato de
arrendamiento. De ser el caso, se sirva aportar copias de dicha acta de
liquidación.
(viii)
Si ha iniciado alguna acción ante la
jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de objetar las decisiones
de la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- que se cuestionan en el presente
caso.
(ix)
En cuanto a las afirmaciones, relacionadas con las dificultades
de atención en salud que presentan las personas a su cargo, especificar (i)
estado de salud de las personas dependientes, (ii) afiliación al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, (iii) cuáles son las negativas de la
entidad prestadora de salud, y si dichas condiciones ya fueron superadas y la
correspondiente EPS se encuentra cumpliendo con sus obligaciones.
Para dar respuesta a lo anterior, remita a esta Corte, las pruebas o
soportes correspondientes. La información podrá ser enviada al buzón: secretaria2@corteconstitucional.gov.co.
SEGUNDO.
Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE al señor Carlos Miguel
Durán Rangel, Alcalde del municipio de Oiba –Santander-, o quien haga sus
veces, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al recibo de
la notificación de esta providencia, proceda a informar:
(i)
Sobre las razones que llevaron a la terminación del contrato de
arrendamiento del cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio, suscrito
entre la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- y la señora Margarita
Rodríguez.
(ii)
¿Hasta qué fecha tuvo lugar el pago del canon de arrendamiento,
correspondiente al cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba?
(iii)
¿Cuál fue el procedimiento para dar por terminado el contrato de
arrendamiento suscrito entre la señora Margarita Rodríguez y la Alcaldía
Municipal de Oiba –Santander-?
(iv)
Remitir copia de la liquidación
correspondiente al contrato de arrendamiento suscrito con la señora Margarita
Rodríguez, así como de los documentos que soporten la restitución del inmueble
por parte de la accionante.
(v)
Si existe alguien que se encuentre realizando alguna actividad
económica en el cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba
–Santander- y, en caso afirmativo, cuál fue el proceso que se surtió para
suscribir el contrato con dicha persona.
Para dar respuesta a lo anterior, remita a esta Corte, las pruebas o
soportes correspondientes. La información podrá ser enviada al buzón: secretaria2@corteconstitucional.gov.co.
TERCERO. En cumplimiento del
artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, PONER a
disposición de las partes o de los terceros con interés, todas las pruebas
recibidas en virtud de lo dispuesto en el presente auto, para que se pronuncien
sobre las mismas en un término de un (1) día calendario a partir de su
recepción”[19].
20. Con
el fin de realizar una adecuada valoración de las pruebas allegadas por las
partes, mediante Auto del dieciocho (18) de octubre de 2017 la Sala Tercera de
Revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de
la Corte, resolvió “SUSPENDER los términos del presente
proceso por un periodo de un (1) mes, contado a partir de la fecha del presente
auto”[20].
Información allegada por la
accionante Margarita Rodríguez
21. Mediante escrito recibido en la Secretaría General de
esta Corte el diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017), la señora
Margarita Rodríguez dio respuesta a las solicitudes de información requeridas
por medio del auto de pruebas (ver supra, numeral 19).
22. La actora manifestó que las
personas que conforman su núcleo familiar y con las que convive son (i) su
hija, Diana Carolina Rincón Rodríguez, de veinticuatro (24) años de edad, quien
padece retraso mental, encefalopatía, diplejía espástica y otros trastornos,
contando actualmente con pérdida de capacidad laboral del 54.42%[21];
y (ii) su hermano, Henry Martínez Rodríguez, de cuarenta y un (41) años de edad,
a quien se le diagnosticó hiperlipidemia mixta, discapacidad mental leve y
otros deterioros del comportamiento[22].
Asimismo, señaló que su esposo, Angelino Rincón Jerez, convivió con ella en su
domicilio hasta el treinta y uno (31) de julio del dos mil diecisiete (2017),
pues tenía medida de aseguramiento, y actualmente se encuentra con medida
intramural en la cárcel Berlín del Socorro -Santander-, a pesar de lo cual ella
sigue apoyándolo económicamente en sus necesidades[23].
23. Sostuvo que el 100% de sus ingresos provienen de la
venta de comidas y bebidas que desarrolla desde hace más de diecinueve (19)
años en la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander-. Adicionalmente, afirmó
que el único bien del que es propietaria es una casa ubicada en el Barrio la
Feria del municipio de Oiba -Santander-, la cual se encuentra afectada con
patrimonio familiar, con avalúo catastral por $26.792.000 y por la cual se paga
un impuesto predial en promedio de $191.474 pesos[24].
24. En el mismo sentido, indicó que se encuentra en una
situación económica difícil pues no solo tiene a cargo a su hija y su hermano,
sino que también tiene varias obligaciones pendientes como lo son un crédito
con COOMUDELSA[25]
con pagos mensuales de $200.000, de los cuales están pendientes 25 cuotas.
Asimismo, señaló que debe cancelar un seguro médico de la familia por un valor
de $228.000 el cual se encuentra en cabeza de su esposo y es necesario pagar debido
a que él padece ciertas enfermedades como diabetes, problemas cardiacos, de
colesterol y tensión[26].
25. Afirmó que mientras estuvo en el Cubículo No. 7
ubicado en la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander- y hasta el
treinta (30) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), pagó oportunamente el
canon de arriendo, el cual era de $62.000 pesos mensuales más los servicios
públicos[27].
26. Según la actora, la Alcaldía Municipal de Oiba
–Santander- adelantó un proceso verbal abreviado por ocupación de un bien
inmueble de utilidad pública, razón por la cual, le fue requerida la devolución
del local, en la medida que, se trataba de una ocupación ilegal[28]. Dentro de
este proceso adelantado contra la señora Rodríguez, fueron aportados los
siguientes elementos de juicio:
(i)
Mediante oficio con fecha del veinticuatro (24) de abril de dos mil
diecisiete (2017) la entidad accionada le informó a la actora que dentro de los
tres (3) meses siguientes a dicha comunicación era necesario que suspendiera
las actividades comerciales que ejercía en el Cubículo No. 7 ubicado en la
plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander-, con el fin de que se
pudieran adelantar los trabajos  de remodelación en dicho lugar[29].
(ii)
Según consta en el oficio con fecha del diecinueve (19) de julio de dos
mil diecisiete (2017), el Inspector de Policía del municipio de Oiba
–Santander- le manifestó a la actora que se había iniciado un proceso verbal
abreviado en su contra por venir ocupando un bien inmueble de utilidad pública,
tras la solicitud de iniciación de dicho procedimiento por parte de la señora
María Lucila Sarmiento Aguilar, Secretaria General y de Gobierno de la Alcaldía
Municipal[30].
(iii)
Mediante Resolución Administrativa No. 001 del ocho (8) de septiembre de
dos mil diecisiete (2017), el Inspector de Policía del municipio de Oiba
–Santander-, Mauricio Gamboa Gil, resolvió ordenar a la señora Margarita
Rodríguez que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de
dicha resolución, debía desocupar el cubículo que venía ocupando en la plaza de
mercado[31].
(iv)
Contra dicha resolución, el apoderado de oficio de la tutelante
interpuso recurso de apelación. La decisión fue confirmada por el Alcalde
municipal de Oiba –Santander-, Carlos Miguel Duran Rangel, mediante la
Resolución Administrativa No. 762 del catorce (14) de septiembre de dos mil
diecisiete (2017), negando así el recurso de apelación interpuesto por la
accionante[32].
27. La actora señaló que solicitó un permiso para reubicarse
mientras terminaban las reparaciones, pero este fue negado argumentando que se
estaba realizando una obra en el sector. Como consecuencia de esto, manifestó
que se vio obligada a ubicarse en el costado trasero de la plaza de mercado,
desempañando sus labores en este lugar, pero destacando que sus ventas, debido
a esta ubicación, habían disminuido notablemente y, que no le era dado
suscribir un contrato de arrendamiento con un particular que le permitiera
estar en una mejor ubicación, debido al alto costo que esto implicaría[33].
28. La accionante sostuvo que no le fue entregada copia
alguna de la liquidación del contrato de arrendamiento. En el mismo sentido
anotó que desde enero de mil novecientos noventa y ocho (1998), fecha en la que
comenzó a ocupar el Cubículo No. 7 de la plaza de mercado de Oiba –Santander-,
nunca le fue entregada copia de liquidación y muchas veces tampoco se le entregaba
copia del contrato suscrito por ella con la Administración municipal[34].
29. La tutelante confirmó no haber iniciado acción ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo debido al alto costo que esto
conlleva. Asimismo, manifestó que le comunicó al Alcalde el deseo de regresar
al Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander- una
vez finalicen las obras de reparación, ante lo cual le respondieron que no era
posible reintegrarla, pues una vez finalizaran las obras, se iba a adelantar un
proceso de subasta para que las personas interesadas pudiesen participar en dicho
proceso[35].
30. Por último, señaló que actualmente se encuentra
afiliada a la Nueva EPS, siendo su esposo el cotizante y su hija y ella las
beneficiarias[36].
Manifestó que está a cargo del pago del seguro debido a que su hija requiere
terapias médicas y citas con especialistas. Asimismo, destacó que debe
realizarse un procedimiento quirúrgico, el cual ha postergado, pues el mismo
implica una etapa de rehabilitación al que no se puede someter debido a que es
la única persona en su familia que trabaja.
Información allegada por la
Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-
31. Mauro
Hernando Acevedo Agudelo, obrando en calidad de apoderado judicial de la
Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- dio contestación a las solicitudes de la
Corte manifestando que las razones que llevaron a la terminación del contrato
de arrendamiento del Cubículo No. 7 de la plaza de mercado de este municipio fueron
las siguientes: (i) que entre la accionante y el municipio de Oiba –Santander-
se celebró un contrato de arrendamiento desde el primero (1º) de enero de dos
mil dieciséis (2016) hasta el treinta y uno (31) de diciembre del mismo año; y
(ii) que el Alcalde Municipal, en cumplimiento al plan de desarrollo 2016-2019,
se comprometió al arreglo y remodelación de la plaza de mercado y para cumplir
con esto, debía celebrar un contrato de obra pública con el fin de adecuar y
remodelar los locales que funcionan en este lugar[37]. Sobre este último punto, manifestó que se establecieron unas
fechas para la iniciación del contrato de obra pública No. 120 de 2017, razón
por la cual no se renovó el contrato con la señora Rodríguez para el año dos
mil diecisiete (2017), debido a que se iba a ejecutar la adecuación de los
locales de la plaza de mercado[38].
32. Para
sustentar lo anterior, adjuntó el contrato de obra No. 120 de 2017 suscrito
entre el municipio de Oiba –Santander- y la Empresa Colombiana de Ingeniería y
Consultoría AR S.A.S., el veintisiete (27) de junio de dos mil diecisiete (2017),
con plazo de cuatro (4) meses contados a partir de la suscripción del acta de
inicio y cuyo objeto es la “adecuación y mejoramiento de los locales de
comercialización de alimentos y áreas de servicios en la plaza de mercado del
municipio de Oiba –Santander-”[39].
33. Señaló que la
fecha del último pago del canon de arrendamiento correspondiente al cubículo
No. 7 lo realizó la accionante el quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis
(2016), para lo cual adjunto el ultimo comprobante de pago recibido por dicha
entidad[40].
34. Manifestó que
la terminación se dio con base en la cláusula 9ª del contrato de arrendamiento
suscrito entre la actora y la Administración, en donde se acordó un preaviso con el fin de dar por terminado el contrato de común
acuerdo en cualquier momento, para lo cual el Secretario General de la Alcaldía
le informó a la accionante, el siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016),
que el término del contrato se vencía el treinta y uno (31) de diciembre de ese
mismo año, mediante un oficio que fue firmado por la actora[41].
35. En cuanto a
la liquidación, destacó que los contratos de arrendamiento tienen establecidos
unas formas de pago que se pactan mes a mes, los cuales deben ser realizados por
la arrendataria a la arrendadora en una cuenta corriente del banco Davivienda
y, debido a que este contrato llegó hasta la fecha pactada para su terminación,
no existía la necesidad de liquidarlo, pues la señora Rodríguez presentó su
recibo de pago el quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), mismo que
correspondía a la cancelación del mes de diciembre de ese año, último mes de
vigencia del contrato[42].
36. Por último, señaló que ninguna persona se encuentra realizando actividad
en donde está ubicado el Cubículo No. 7, pues éste se encuentra en mejoramiento
y adecuación conforme a las exigencias de la Secretaría de Salud Departamental
de Santander (ver supra, numeral 12). Asimismo, puso de presente que la
accionante actualmente tiene ubicada una caseta en el costado externo de la
plaza de mercado, donde hoy en día se encuentra vendiendo los mismos productos
que vendía anteriormente[43].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
37. Esta Corte es competente para conocer de
esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, así como en virtud del Auto del treinta (30) de junio de dos mil
diecisiete (2017), expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Seis de
esta Corte, que decidió someter a revisión la decisión adoptada por los jueces
de instancia.
B.
CUESTIONES PREVIAS –
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
38. En virtud de lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los artículos
concordantes del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia
constitucional sobre la materia[44], la acción de
tutela tiene un carácter residual y subsidiario. Por lo anterior, solo procede
como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial; o (ii) cuando existiendo ese
medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna
e integral los derechos fundamentales, a la luz de las circunstancias del caso
concreto. Además, procederá como mecanismo transitorio cuando se
interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un
derecho fundamental[45]. En el evento de proceder como
mecanismo transitorio, el accionante deberá ejercer la acción de tutela en un
término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela y la protección
se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez
ordinario[46].
39. Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se realizará un
análisis en el caso concreto de la procedencia de la acción de tutela.
Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto
40. Legitimación por activa: Con base en lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[47],
la Corte Constitucional ha concretado las opciones de ejercicio de la acción de
tutela, para el que existe la posibilidad “(i) del ejercicio directo, es
decir, quién interpone la acción de tutela es a quien se le está vulnerando el
derecho fundamental; (ii) por medio de representantes legales, como en el caso
de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas
jurídicas; (iii) por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado
debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe
anexar el poder especial para el caso o, en su defecto, el poder general
respectivo; y (iv) por medio de agente oficioso”[48].
41. En el presente caso, se encuentra
acreditado el requisito de legitimación por activa en la medida en que fue
interpuesta por la accionante, Margarita Rodríguez, a nombre propio, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y
el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, de modo que se cumple con el requisito
de legitimación por activa.
42. Legitimación por pasiva: De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución,
así como en los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier acción u omisión en
que incurra una autoridad pública.
43. En el caso bajo estudio, se encuentra
satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la
entidad demandada es la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-, que es una
entidad de naturaleza pública, susceptible de demanda de tutela conforme a las
normas mencionadas en el numeral anterior.
44. Inmediatez:
De acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte, a pesar de no existir un término de caducidad
para acudir a la acción de tutela, ésta debe presentarse en un término prudente y razonable
después de ocurrir los hechos que motivan la afectación o amenaza de los
derechos[49]. De este modo, ha dicho este Tribunal
que esa relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho
vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse en cada caso concreto,
atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[50].
45. En el presente caso se encuentra que:
(i) el siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) se le informó a la
actora que su contrato con la Administración finalizaba el día treinta y uno
(31) de diciembre del mismo año; y (ii) el trece (13) de enero de dos mil
diecisiete (2017), la accionante decidió interponer acción de tutela contra la
Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-. Como se puede observar, el tiempo
transcurrido entre la fecha de terminación del contrato de arrendamiento y el momento
de interposición del recurso de amparo es supremamente corto, por lo que la
Sala considera que se cumple con los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad y, en consecuencia, se encuentra satisfecho el requisito de
inmediatez.
46. Subsidiariedad
de la acción de tutela: El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela “solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”. En consecuencia, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991
estableció como causal de improcedencia la existencia de otros recursos o
medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a la
tutela como mecanismo transitorio para remediar un perjuicio irremediable.
47. La jurisprudencia
constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el
peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a
su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la
protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Ha
sostenido también que una acción judicial es idónea cuando es
materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una
protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[51].
48. La idoneidad y
efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas, ni
ser descartadas de manera general sin consideración a las circunstancias
particulares del caso sometido a conocimiento del juez.
49. Entre las
circunstancias que el juez debe analizar para determinar su idoneidad y
efectividad se encuentra la condición de la persona que acude a la tutela. En
efecto, según la jurisprudencia, la condición de sujeto de especial protección
constitucional y la de debilidad manifiesta del accionante son relevantes para
analizar si los medios ordinarios de defensa judicial son idóneos y efectivos.
Ha sostenido que para estos sujetos el análisis de subsidiariedad de la tutela
es flexible[52].
50. En cuanto a los mecanismos a
disposición de la accionante frente al caso aquí analizado, la Sala encuentra que
de conformidad con lo señalado por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de los procesos “relativos
a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una
entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.
Lo anterior pone de presente que la tutelante, en principio, podría acudir a dicha
jurisdicción, mediante la acción de controversias contractuales consagrada en
el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, buscando que frente “se declare su existencia o su nulidad, que
se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la
nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al
responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y
condenas”, pudiendo incluso
“solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya
logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado
unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo
convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término
establecido por la ley”.
51. Por su parte, tratándose de
procesos policivos, el artículo 105 de la misma ley dispone
que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones
proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley, tales como
las relacionadas con el amparo de la posesión, la tenencia o la servidumbre. En
estos eventos, las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales y,
en esta medida, las providencias que dictan son actos excluidos del control por
parte del juez administrativo[53].
Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a las decisiones adoptadas
por autoridades administrativas en procesos policivos relacionados con la
restitución de bienes de uso público, el desalojo y la demolición de inmuebles
que invaden el espacio público, entre otros, tanto la Corte Constitucional[54]
como el Consejo de Estado[55]
han determinado que se trata de actos administrativos que pueden ser demandados
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ejemplo, a través
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
Ello, por cuanto en dichos procedimientos la autoridad administrativa no actúa
en ejercicio de competencias jurisdiccionales que le permiten, entre otras
cosas, dirimir imparcialmente un conflicto entre partes, sino en virtud de la
función administrativa que contribuye a brindar una protección rápida y efectiva
sobre los bienes públicos, permitiendo atender las necesidades de la comunidad[56].
En esa medida, la Corte ha determinado que, cuando se trata de
solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos adoptados por
autoridades administrativas en juicios policivos de restitución de bienes
públicos, la acción de tutela, por regla general, se torna improcedente, debido
a la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial. Sin embargo,
excepcionalmente, conforme a las reglas de procedencia definidas por la
Constitución (artículo 86 Superior) y la ley (artículo 6 del Decreto 2591 de
1991), tal acción constitucional procederá: (i) como mecanismo definitivo,
cuando el medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo carezca de idoneidad o eficacia para salvaguardar los derechos
del peticionario; o (ii) como mecanismo transitorio de amparo, para evitar la
configuración de un perjuicio irremediable[57].
52. En el
caso bajo estudio, lo primero que destaca esta Sala es que, conforme a los hechos
que motivaron la acción de tutela, la demandante, en principio, podría demandar
a la Administración ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
buscando que ésta se pronuncie sobre las controversias surgidas alrededor del
contrato suscrito entre las partes aquí en conflicto, pudiendo incluso
solicitar la liquidación del mismo. Sin perjuicio de esto, de las pruebas
recaudadas en sede de revisión, se pudo constatar que la accionante fue
desalojada del Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba
–Santander-, mediante un proceso verbal abreviado, por lo que la demanda
contractual contra la accionada no resultaría ser un mecanismo idóneo para la
protección de sus derechos.
53. Por su
parte, frente a la decisión adoptada en el proceso verbal abreviado, si bien la accionante, a primera vista, contaría con el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad de los
actos administrativos que ordenaron la restitución del bien ocupado ilegalmente,
lo cierto es que, dentro de los hechos probados y aportados al expediente por
las partes, se constata la existencia de varios factores que demuestran que la situación
particular de la señora Rodríguez amerita la flexibilización del requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela debido a que: (i) se trata de una mujer
que tiene a cargo suyo su hija, de veinticuatro (24)
años de edad, quien padece retraso mental, encefalopatía, diplejía espástica y
otros trastornos, y su hermano, de cuarenta y un (41) años de edad,
diagnosticado con hiperlipidemia mixta, discapacidad mental leve y otros
deterioros del comportamiento; (ii) la responsabilidad que implica tener a
cargo suyo a estas personas es de carácter permanente, en la medida en que éstos
conviven en su residencia, requiriendo tratamiento constante y medicamentos
para tratar sus enfermedades, lo cual les impide trabajar o generar algún
ingreso; (iii) su esposo se encuentra recluido en la cárcel Berlín del Socorro
–Santander-, lo que no permite que cumpla sus obligaciones y apoye a la
accionante en el mantenimiento de las responsabilidades del hogar; y (iv) es la
única persona que responde en su hogar, pues no existen familiares que
colaboren con las responsabilidades que demanda el mantenimiento del mismo.
54. Las
anteriores consideraciones ponen de presente que la accionante es un sujeto de especial
protección constitucional, por ser una madre cabeza de familia. Esto, al
comprobarse que la señora Rodríguez cumple con los requisitos para ser
considerada como tal, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia
constitucional, que ha señalado que para ser tenida como madre cabeza de
familia es indispensable:
(i) que se tenga a
cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas
para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii)
no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja,
sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv)
o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello
obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física,
sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que
haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia,
lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el
hogar”[58].
55. La anterior situación,
como fue mencionado líneas atrás, implica una flexibilización del requisito de
subsidiariedad para la accionante, pues su condición de madre cabeza de familia
conlleva necesariamente a un análisis más laxo de este requisito de
procedencia, frente a la idoneidad y efectividad de los mecanismos ordinarios a
su disposición.
56. Con base en estas consideraciones, para esta Sala resulta
evidente que los mecanismos disponibles ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo: (i) por un lado, no resultan idóneos, pues la acción de
controversias contractuales, no logra resolver adecuadamente la problemática
planteada debido a que la accionante fue desalojada del bien, durante el
trámite de esta acción de tutela, mediante un proceso policivo; y (ii) por el
otro lado, tratándose de la nulidad y restablecimiento del derecho frente a la
decisión adoptada dentro del proceso policivo de restitución de inmueble, se
trata de un medio que no resulta efectivo, en la medida en que no es lo suficientemente
expedito, especialmente teniendo en cuenta que la actora es una persona de
escasos recursos, madre cabeza de familia, que tiene a cargo suyo dos personas
que sufren diferentes patologías que les impiden valerse por sí mismas.
57. En
consecuencia, la Sala considera que, contrario a lo sostenido por el juez de
segunda instancia, la presente demanda de tutela acredita el requisito de
subsidiariedad, en tanto quedó demostrado que, por la situación particular de
la accionante, así como la de su núcleo familiar, los mecanismos a su
disposición ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo carecen de
idoneidad y eficacia para proteger los derechos fundamentales de la tutelante y
de los sujetos de especial protección constitucional que integran su grupo
familiar.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
De conformidad con los hechos expuestos en
la Sección I anterior, corresponde a la Sala analizar si:
58. La Alcaldía Municipal de Oiba
–Santander-, vulneró los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital,
debido proceso y trabajo de Margarita Rodríguez, como consecuencia de haber terminado
el contrato de arrendamiento sobre el Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del
municipio de Oiba –Santander- , y haber procedido a
la restitución del bien inmueble ocupado por la accionante tras la terminación
de dicho contrato.
59. Con el fin de resolver el problema
jurídico planteado, la Sala procederá a analizar: (i) el régimen jurídico
aplicable al contrato estatal de arrendamiento; (ii) el debido proceso
administrativo en la terminación del contrato de arrendamiento estatal; y (iii) resolver el caso concreto.
D.
EL RÉGIMEN JURÍDICO
APLICABLE AL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO CELEBRADO ENTRE UNA ENTIDAD DEL ESTADO Y
UN PARTICULAR
60. De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos
estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren
las entidades a que se refiere ese mismo estatuto, previstos en el derecho
privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la
autonomía de la voluntad. Asimismo, el artículo 13 de esta ley dispone que los
contratos que celebren las entidades a las que se refiere el artículo 2º de esa
norma[59], se regirán por las disposiciones
comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente
reguladas por esta ley. De lo anterior se desprende que por disposición misma del
Estatuto de la Contratación Estatal, se aplica la integración normativa de esta
regulación con el régimen civil y comercial.
61. El artículo
1973 del Código Civil define el contrato de arrendamiento como aquel en el que
las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una
cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este
goce, obra o servicio un precio determinado. De esta definición se desprende
que son elementos esenciales del contrato de arrendamiento de bienes (i) la
concesión del goce o uso de un bien; (ii) el precio que se paga por el uso o
goce del bien; y (iii) el consentimiento de las partes.
62. Sin perjuicio
de lo anterior, debe tenerse en cuenta que, como lo establece el mismo artículo
13 de la Ley 80 de 1993, las disposiciones civiles y comerciales serán
aplicables siempre y cuando no exista regulación especial en aquel Estatuto, lo
que conlleva a encontrar ciertos casos en los que se excluye la mencionada
integración normativa.
63.  En primer
lugar, encontramos que, tratándose de entidades estatales, los artículos 39 y
41 de la Ley 80 de 1993, al regular lo concerniente a la forma y
perfeccionamiento de los negocios jurídicos celebrados por éstas, exige la
formalidad del escrito. En esa medida, se evidencia que el contrato de
arrendamiento estatal se erige como un contrato solemne, que requiere que se
eleve a escrito para que se entienda perfeccionado, de modo que, como lo ha
precisado el Consejo de Estado:
“constituyen casos típicos de excepción a la
integración normativa del régimen de contratación, los procedimientos de
formación del contrato estatal y la formalidad escrita del mismo, puesto que en
esos asuntos existen reglas legales específicas de acuerdo con la Ley 80 de
1993, contrarias a las disposiciones del derecho [de la contratación entre
particulares] en las que se pregona como principio general la libertad de
las formas de negociación en la etapa precontractual y el consenso de
voluntades como fuente suficiente para dar lugar a la existencia de un contrato
mercantil”[60].
64. En segundo
lugar, la misma jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo
ha sido enfática en señalar la improcedencia de la prórroga automática y de la
tácita reconducción en el contrato estatal de arrendamiento[61], previsto en el artículo 2014 del Código
Civil. Lo anterior, por cuanto al aplicar estas disposiciones al contrato de
arrendamiento estatal se daría lugar a:
“un derecho de permanencia indefinida de la
relación contractual, más allá de lo que se puede prever en esta clase de
contratos estatales, en contravía de las exigencias de igualdad, moralidad,
eficiencia y economía en el ejercicio de la función administrativa consagrada
en el orden constitucional (artículo 209 C.P.) (…) teniendo en cuenta que este
tipo de cláusulas del derecho común se apartan de los principios y fines de la
contratación estatal, desarrollados en la Ley 80 expedida en 1993, entre otros,
el deber de planeación, establecido en el referido régimen de contratación”[62].
65. En este
sentido, se ha considerado que tanto la prórroga automática del contrato de
arrendamiento, como la tácita reconducción del mismo se ven limitados y son
inaplicables en la contratación estatal, precisamente debido a la exigencia del
contrato escrito en este régimen, “de manera que ni la conducta de las
partes ni los pactos verbales resultan idóneos para generar un contrato estatal
y, bajo esta misma regla, tampoco se ha aceptado que el contrato pueda ser
modificado por otra vía que la del escrito”[63].
66. Por último,
la tercera circunstancia en la que se ha excluido la integración normativa del
régimen de contratación, se refiere al derecho a la renovación del contrato de
arrendamiento consagrado en el artículo 518 del Código de Comercio. Esto,
debido a que “esa prerrogativa del derecho comercial se opone a los
principios de la Hacienda Pública, de la gestión de los bienes y recursos del
Estado y en su caso, a los principios propios del servicio público que se
presta con determinados bienes”[64].
67. Para
fundamentar lo anterior, el Consejo de Estado ha destacado que:
“Siendo que la
contratación estatal constituye una de las principales herramientas de ejecución
del Plan Nacional de Desarrollo, no puede verse expuesta a situaciones
indefinidas ni inamovibles en la gestión de los bienes de propiedad del Estado,
de lo cual se concluye que debe determinar plazos ciertos en forma tal que se
puedan gestionar los bienes en orden a cumplir con los Planes que establece la
Constitución Política, los cuales a su vez tienen que ejecutarse con base en
los respectivos presupuestos de ingresos y gastos dentro de las vigencias
predeterminadas”[65].
68. Lo anterior, ha llevado a concluir
que la Administración no puede pactar ni obligarse a suscribir una renovación
obligatoria, irrevocable e indefinida a favor del arrendatario particular,
puesto que ello configuraría una situación legal de permanencia más allá del
término del contrato estatal, que se opone a la planeación de la gestión
pública sobre los bienes que constituyen un recurso económico a organizar, para
lograr la ejecución de los planes que, por principio, se encuentran definidos
en favor del interés general.
69. En ese mismo sentido, se ha
destacado que el interés general prima sobre el particular, de modo que las
reglas de ejecución del contrato estatal no pueden apartarse de los fines del
Estado, señalándose de manera expresa que “(…) tratándose de bienes afectos
a un servicio público, la noción del interés general se impone sobre el derecho
individual, en este caso el del empresario del comercio, por manera que
ciertamente el contrato y la ley de derecho privado no pueden ser llamadas en
su aplicación, en contravía de los fines del servicio público”[66]. Para terminar, se ha agregado que, en virtud de los principios
constitucionales de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de
la Constitución, el Estado debe garantizar la igualdad de acceso en la
contratación, por lo que no puede tener lugar la configuración de un derecho
individual de acceso a la tenencia indefinida de un bien de propiedad del
Estado.
70. Bajo este panorama, es posible
concluir que si bien el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, al referirse al
régimen aplicable a los contratos estatales hace una remisión a las
disposiciones civiles y comerciales, ésta tiene lugar siempre y cuando dichas
normas no se encuentren en contraposición con el régimen de la contratación
estatal, respetando siempre los principios constitucionales que deben regir la
función administrativa. De manera particular, tratándose del contrato de
arrendamiento estatal, existen al menos tres situaciones en las que se excluye
la integración normativa a la que se refiere el artículo 13 del Estatuto de la
Contratación Estatal, de modo que frente a ellas, no resulta aplicable lo
determinado por las normas civiles y comerciales respectivas: (i) los
procedimientos de formación del contrato estatal y la formalidad escrita del
mismo, donde es imperativo que se apliquen las normas de la Ley 80 de 1993;
(ii) lo referente a las cláusulas de prórroga automática y la tácita
reconducción del contrato de arrendamiento, consagrado en el artículo 2014 del
Código Civil, que, como se vio, resulta inaplicable; y (iii) el derecho a la
renovación del contrato de arrendamiento establecido en el artículo 518 del
Código de Comercio, el cual no tiene cabida en este tipo de contratos.
E.
EL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO EN LA TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO ESTATAL
71. De conformidad con lo establecido en
el Código Civil, en el contrato de arrendamiento surge para el arrendador la
obligación de entregar el bien y permitir el uso y goce del mismo al
arrendatario, mientras que el segundo deberá pagar el precio correspondiente al
canon por la tenencia del bien, conservarlo conforme al destino del mismo y
restituirlo a la finalización del contrato[67].
72. La noción de ‘terminación’ ha sido
entendida como la finalización o extinción de la vigencia de un determinado
vínculo obligacional con la Administración. De esta manera, se ha señalado que
los contratos pueden terminar por los modos normales, como el cumplimiento del
objeto o el vencimiento del plazo, y los modos anormales, como la declaratoria
de caducidad administrativa del contrato o la declaratoria judicial de
terminación[68].
73. En este punto, ha sido enfática la
jurisprudencia del Consejo de Estado en señalar que el contrato de arrendamiento
con entidades estatales puede extinguirse por el vencimiento del plazo pactado
y su vigencia no se extiende por el hecho de que el arrendatario continúe con
el uso del inmueble arrendado. De manera precisa, ha expresado que:
“El
contrato de arrendamiento se extingue al producirse la expiración del plazo,
momento mismo en el cual se hace exigible la obligación del arrendatario
(deudor), consistente en restituir el bien y, en consecuencia, surge el derecho
del arrendador (acreedor) de adelantar las acciones pertinentes para obtener el
cumplimiento de la obligación, si el arrendatario no satisface la prestación de
restitución, acción que no podía ejercer antes del vencimiento del plazo
contractual por ser inexigible la obligación, toda vez que estaba sometida a la
llegada de esa fecha (plazo suspensivo). El no cumplimiento de la obligación de
restitución del bien arrendado por parte del arrendatario, al término del
contrato, en manera alguna puede tener el efecto jurídico de extender el
vínculo contractual indefinidamente, hasta el momento en que se dé el
cumplimiento de la obligación de restitución, puesto que tal vínculo se
extingue así subsistan algunas de las obligaciones que se originaron en él”[69].
74. En este sentido, es claro que en
aplicación del artículo 2005 del Código Civil, al finalizar el contrato de
arrendamiento debe el arrendatario restituir la cosa arrendada, pudiendo el
arrendador adelantar las acciones pertinentes para obtener el cumplimiento de
esta obligación, sin que la falta de restitución del bien por parte del
arrendatario pueda entenderse, de modo alguno, como una extensión del vínculo
contractual hasta el cumplimiento de la respectiva restitución.
75. Tratándose del
arrendamiento de bienes inmuebles, el artículo 384 del Código General del
Proceso consagra un procedimiento de restitución de inmueble arrendado, el cual
se adelanta como un proceso verbal, que se tramita ante la autoridad judicial
competente.
76. Sin perjuicio de
lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de
Policía y Convivencia) incorpora una serie de medidas
que pueden ser adoptadas para garantizar la protección de bienes inmuebles. Dicha
ley prevé ciertos comportamientos contrarios a la convivencia, así como una
serie de medidas correctivas frente a los mismos[70]. Tratándose de bienes inmuebles, el artículo
77 de esta ley establece que son comportamientos contrarios a la posesión y la
mera tenencia de los bienes inmuebles particulares, bienes fiscales, bienes de
uso público, bienes de utilidad pública o social, y bienes destinados a la
prestación de servicio público, los siguientes:
“1.
Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien
inmueble ocupándolo ilegalmente. 2. Perturbar la posesión o mera tenencia de un
inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren, o por
no reparar las averías o daños en el propio inmueble que pongan en peligro,
perjudiquen o molesten a los vecinos. 3. Instalar servicios públicos en
inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente. 4. Omitir el cerramiento y
mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones. 5. Impedir el ingreso, uso
y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular de este derecho”.
De
igual manera, señala que tratándose de los comportamientos contenidos en los
numerales 1 y 5 antes mencionados, la medida correctiva a aplicar será la
restitución y protección de bienes inmuebles.
77. El artículo 190 de este Código determina que la medida de
restitución y protección de bienes inmuebles “[c]onsiste en devolver la
posesión o tenencia a quien tiene el legítimo derecho sobre los bienes inmuebles
de particulares, baldíos, fiscales, de uso público, área protegida y de
especial importancia ecológica, bienes de empresas destinados a servicios
públicos cuando hayan sido ocupados o perturbados por vías de hecho”.
78. De conformidad con el artículo 206 de esta ley, le
corresponde a los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores,
conocer en primera instancia de la aplicación de las medidas correctivas de
restitución y protección de bienes inmuebles, salvo cuando se trate de playas y
terrenos de baja mar. Por su parte, el artículo 205 de este Código señala que
corresponde a los Alcaldes resolver el recurso de apelación en el procedimiento
verbal abreviado, cuando no exista autoridad especial de Policía en el municipio
o distrito a quien se le haya atribuido, en relación con las medidas
correctivas que aplican los inspectores de Policía rurales y urbanos o
corregidores, en primera instancia.
79. El artículo 223 de la Ley en comento determina que se
tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la
convivencia, de competencia de los inspectores de Policía, los Alcaldes y las
autoridades especiales de Policía, proceso que podrá iniciarse de oficio o a
petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de
Policía, contra el presunto infractor. En esa medida, para la determinación de
las medidas correctivas de restitución de inmuebles, deberá adelantarse un
proceso verbal abreviado ante los respectivos inspectores de Policía.
80. En concordancia con lo anterior, el artículo 79 de este
Código señala que para el ejercicio de la acción de Policía en el caso de la
perturbación de los derechos de posesión, mera tenencia y servidumbre sobre
bienes inmuebles, las siguientes personas podrán instaurar querella ante el
inspector de Policía: (i) el titular de la posesión o la mera tenencia de los
inmuebles particulares o de las servidumbres; (ii) las entidades de derecho
público; y (iii) los apoderados o representantes legales de los antes
mencionados. Por último, debe tenerse en cuenta que según el artículo 80 de la
Ley 1801 de 2016, “[e]l amparo de la posesión, la mera tenencia y las
servidumbres, es una medida de carácter precario y provisional, de efecto
inmediato, cuya única finalidad es mantener el statu quo mientras el juez
ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los
derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a
ellas hubiere lugar”, destacando, además, que esta acción caducará dentro
de los 4 meses siguientes a la perturbación por ocupación ilegal.
81. De todo lo anterior se concluye que,
a la terminación del contrato de arrendamiento, se hace exigible la obligación
del arrendatario de restituir el bien objeto del contrato y, en consecuencia,
surge el derecho del arrendador de adelantar las acciones necesarias para
obtener el cumplimiento de la obligación, si el arrendatario no satisface dicha
prestación. Para lo anterior, el régimen civil contiene el proceso de
restitución de inmueble arrendado, que se rige por las normas contenidas en el
artículo 384 del Código General del Proceso. Sin perjuicio de lo anterior, el
Código Nacional de Policía y Convivencia contiene un proceso verbal abreviado
que permite la restitución de bienes inmuebles cuando hayan sido ocupados o
perturbados por vías de hecho. En este caso, la Ley misma habilita a las
entidades públicas a solicitar la iniciación de este proceso, buscando
recuperar bienes inmuebles, especialmente tratándose de bienes fiscales, siendo
la decisión adoptada meramente de carácter provisional, mientras el juez
ordinario competente decide definitivamente sobre la cuestión.
82. Sin perjuicio
de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la restitución de bienes inmuebles
del Estado, que busca preservar el interés general sobre el particular, en
ocasiones, puede afectar los derechos de las personas que se encuentran
ocupando dicho bien. Lo anterior pone de presente que, en el marco de los
procedimientos que buscan la restitución de estos bienes, puede surgir una
tensión entre la protección del interés general, por un lado, y los derechos
particulares de quienes ocupan el bien, por el otro. En estos casos, como ha
sido sostenido por esta Corte, dicha tensión debe resolverse buscando un “equilibrio
en la protección de ambos derechos, esto es, desde la perspectiva de la
efectividad de ambos derechos”[71].
83. Teniendo en cuanta lo anterior, se ha
resaltado que, con el fin de garantizar tanto la protección del interés general
en la restitución de los bienes del Estado como los derechos fundamentales de quienes
se puedan ver afectados, se deben adoptar medidas que permitan garantizar
proporcional y armoniosamente los derechos y deberes disputados[72]. Lo anterior pone de presente que las medidas que asuman las
autoridades administrativas deben ser adecuadas y razonables, de tal forma que,
además de propender por el interés público, se tengan en cuenta “los
derechos fundamentales que potencialmente pueden resultar afectados, entre
estos la dignidad humana, el mínimo vital y el trabajo”[73]. En palabras de este Tribunal, con esto se busca “la efectividad
misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer
protección a quienes, dada (sic) sus circunstancias económicas, puedan verse
puestas en situación de indefensión [por lo que] las medidas deben ser
efectivas y deben prever las posibles consecuencias negativas para ajustarse a
cada caso concreto”[74].
84. En consecuencia, se ha determinado que,
“las autoridades competentes tienen el deber constitucional de estudiar la
situación […] con toda la diligencia, prolijidad y sensibilidad social que esta
requiere, haciendo énfasis en la incorporación de variables socioeconómicas
reales […] con el propósito de evitar el acaecimiento de efectos contrarios al
goce efectivo de los derechos fundamentales. Lo que se debe propender, en
definitiva, es garantizar estos derechos, a través de decisiones
complementarias”.
85. De este modo,
por regla general, se ha considerado que la medida que se adopta en estos casos
es la reubicación y, por consiguiente, la autoridad local establece el sitio en
el cual las personas afectadas puedan continuar trabajando[75]. En este sentido, se ha determinado que está permitido
constitucionalmente la recuperación de los bienes públicos bajo la condición de
que[76]: (i) antes del desalojo se deba adelantar un proceso judicial o
policivo que lo autorice, el cual deberá estar sujeto al debido proceso; y (ii)
se deban implementar políticas que garanticen su reubicación[77].
86. Con
fundamento en lo anterior, es igualmente necesario tener en cuenta que todo
procedimiento relacionado con la terminación del contrato de arrendamiento y la
respectiva restitución del bien debe sujetarse a las reglas relativas al debido
proceso. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el artículo 29 de la
Constitución Política consagra el debido proceso como un derecho fundamental
aplicable “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En
términos generales, la jurisprudencia constitucional ha definido este derecho “como el conjunto de garantías previstas en el
ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia”.[78]
87. Del mismo modo, la Corte Constitucional
ha señalado que el respeto a este derecho fundamental supone que todas las
autoridades judiciales y administrativas, dentro del ámbito de sus
competencias, deben ejercer sus funciones con sujeción a los procedimientos
previamente definidos en la ley, respetando las formas propias de cada juicio,
a fin de que los derechos e intereses de los ciudadanos incursos en una
relación jurídica cuenten con la garantía de defensa necesaria ante posibles
actuaciones arbitrarias o abusivas, en el marco de la creación, modificación o
extinción de un derecho o la imposición de una sanción.[79]
88. En esa medida, el debido proceso se
erige como una garantía y a la vez un principio rector de todas las actuaciones
judiciales y administrativas del Estado[80], lo cual implica que las autoridades deban realizar sus funciones
bajo parámetros normativos previamente establecidos[81], permitiendo ejercer control sobre la función pública[82]. Bajo esa premisa,
el derecho al debido proceso se manifiesta como desarrollo del principio de
legalidad y como un límite al ejercicio del poder público, en la medida en que
toda competencia asignada a las autoridades públicas no puede desarrollarse
sino conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, en procura de la
garantía de los derechos de los administrados.
89. Como se desprende de lo establecido en
el mismo artículo 29 de la Constitución, el derecho al debido proceso cobija
tanto las actuaciones judiciales como las administrativas. En efecto, como se
señaló en la sentencia C-034 de 2014, “[u]na de las notas más destacadas de
la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del
debido proceso a las actuaciones administrativas. Ello demuestra la intención
constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio de las
funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia
y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales”.
Bajo
este entendido, el debido proceso se enmarca dentro del contexto de garantizar
la correcta producción de los actos administrativos, lo cual comprende “todo
el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización
de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las
manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las
peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por motivo y con
ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde
luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación
previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el
particular que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”[83].
90. En relación con los aspectos básicos que
determinan y delimitan el ámbito de aplicación del debido proceso
administrativo, ha dicho la Corte que se trata de un derecho constitucional
fundamental, de aplicación inmediata por disposición expresa del artículo 29 de
la Constitución Política que le reconoce dicho carácter, “pero que se
complementa con el contenido de los artículos 6° del mismo ordenamiento, en el
que se fijan los elementos esenciales de la responsabilidad jurídica de los
servidores públicos, y el artículo 209 que menciona los principios que orientan
la función administrativa del Estado”[84].
91. Dentro de ese contexto, la
Corte ha definido el debido proceso administrativo como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal”[85]. Lo anterior, con el objeto de “(i)
asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de
sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica
y a la defensa de los administrados”[86].
F.
SOLUCIÓN AL CASO
CONCRETO
92. En el presente caso, esta Sala debe
pronunciarse sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la
vida digna, mínimo vital, debido proceso y trabajo de la accionante por parte
de la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-, como consecuencia de haberse terminado
el contrato de arrendamiento sobre el Cubículo No. 7 de la plaza de mercado de
este municipio, y haber procedido a la restitución del bien inmueble ocupado
por la accionante tras la terminación de dicho contrato.
93. En el caso que aquí se analiza, la Sala evidenció
que para el año dos mil dieciséis (2016) la accionante suscribió un contrato de
arrendamiento con la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander, sobre el Cubículo
No. 7 ubicado en la plaza de mercado de este municipio, el cual tenía como
fecha de inicio el primero (1) de enero de dos mil dieciséis (2016) y fecha de
terminación el treinta y uno (31) de diciembre del mismo año.
94. Durante la vigencia de este contrato, mediante
oficio del siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) se le informó a
la accionante que, de conformidad con lo establecido en la cláusula segunda del
contrato de arrendamiento suscrito entre la Administración y la actora, se
pactó un plazo de un año de duración, el cual finalizaba el treinta y uno (31)
de diciembre del mismo año, fecha en la que terminaba el mencionado contrato.
Lo anterior, según argumentó posteriormente la accionada, debido a que en
cumplimiento al plan de desarrollo 2016-2019, se debían adecuar los cubículos
de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander-, para poder cumplir
con los requerimientos de las normas fitosanitarias.
95. Tras la llegada de la fecha de
vencimiento del contrato, y debido a que la accionante aún seguía ocupando el
Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander-, la
Administración le informó a la actora, mediante oficio del veinticuatro (24) de
abril de dos mil diecisiete (2017), que era necesario que dentro de los tres
meses siguientes a dicha comunicación suspendiera las actividades comerciales
que ejercía en el mencionado cubículo, con el fin de adelantar las
remodelaciones necesarias para dar cumplimiento a las normas fitosanitarias,
para lo cual se requería celebrar un contrato de obra pública.
96. En consecuencia, debido a que para el
diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017) la señora Rodríguez no había
desocupado el mencionado cubículo, el Inspector de Policía de dicho municipio
le informó a la accionante que se había iniciado un proceso verbal abreviado en
su contra, por solicitud de la Secretaria General de la Alcaldía de este
municipio, por venir ocupando un bien inmueble de utilidad pública. Como
resultado de este procedimiento, mediante Resolución Administrativa No. 001 del
ocho (8) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), el Inspector de Policía
del municipio de Oiba –Santander- resolvió ordenar a la actora que dentro de
los tres (3) días siguientes a la notificación de dicha resolución, debía
desocupar el cubículo que venía ocupando en la plaza de mercado del municipio.
Dicha decisión fue confirmada mediante Resolución Administrativa No. 762 del
catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
97. Potencial vulneración del derecho al
debido proceso: De conformidad con lo mencionado en
esta providencia (ver supra, sección II. D), a pesar de la remisión a las
disposiciones civiles y comerciales contenida en el
artículo 13 de la Ley 80 de 1993, tratándose de contratos de arrendamiento con
entidades estatales, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que
las disposiciones civiles y comerciales no son aplicables en al menos tres
casos: (i) en cuanto a los procedimientos de formación del contrato estatal y
su modificación, debido a que la Ley 80 de 1993 exige la formalidad escrita;
(ii) frente a la aplicación de las cláusulas de prórroga automática y la tácita
reconducción del contrato de arrendamiento consagrado en el artículo 2014 del
Código Civil; y (iii) tratándose del derecho a la renovación del contrato de
arrendamiento establecido en el artículo 518 del Código de Comercio.
98. Como consecuencia de esto, al finalizar el contrato de arrendamiento, sea por vencimiento del
término, o por cualquiera de los modos de terminación, se hace exigible la
obligación del arrendatario de restituir el bien objeto del contrato y, en
consecuencia, surge el derecho del arrendador de adelantar las acciones
necesarias para obtener el cumplimiento de esta obligación, sin que la falta de
restitución del bien arrendado por parte del arrendatario pueda entenderse como
una extensión del vínculo contractual hasta el cumplimiento de la respectiva
restitución. Para exigir el cumplimiento de esta obligación, el régimen civil
contiene el proceso de restitución de inmueble arrendado, que se encuentra
regulado por el artículo 384 del Código General del Proceso. Sin perjuicio de
lo anterior, el Código Nacional de Policía y Convivencia contiene un proceso
verbal abreviado que permite la restitución de bienes inmuebles cuando hayan
sido ocupados o perturbados por vías de hecho, habilitando a las mismas entidades
públicas a solicitar la iniciación de este procedimiento, buscando recuperar
bienes inmuebles, especialmente tratándose de bienes públicos, siendo la
decisión adoptada de carácter provisional y con efectos inmediatos, mientras el
juez ordinario competente decide de manera definitiva sobre la materia[87].
99. En el presente caso, el contrato
suscrito entre la señora Rodríguez y la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-,
tenía como fecha de vencimiento el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil
dieciséis (2016), momento a partir del cual se extinguió el vínculo contractual
entre las partes, haciéndose exigible la obligación en cabeza de la
arrendataria de restituir el inmueble arrendado. De lo anterior se desprende
que, a partir de esta fecha, se dio por finalizado el contrato de arrendamiento
sobre el cubículo No. 7 ubicado en la plaza de mercado del municipio de Oiba
–Santander-, sin que, bajo ninguna circunstancia, pudiera darse aplicación a las
figuras de prórroga automática, tácita reconducción o renovación del contrato
de arrendamiento, por tratarse de un contrato suscrito con una entidad estatal,
que impide la aplicación de estas figuras propias de las relaciones jurídicas
entre particulares.
100. Como consecuencia de esto, extinguido
el contrato de arrendamiento entre las partes, la arrendataria se encontraba en
la obligación de restituir el bien inmueble objeto del contrato y la
Administración, por su parte, facultada para adelantar las acciones necesarias
para obtener dicha restitución. Debido a que la accionante no cumplió con su
obligación de restitución, a pesar del requerimiento realizado por la
Administración el veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017), la
entidad accionada optó por acudir al proceso verbal abreviado contenido en la
Ley 1801 de 2016, buscando la restitución del inmueble y permitiendo la
recuperación de este bien, el cual es un bien fiscal, de conformidad con lo
establecido en el artículo 674 del Código Civil.
101. Para esta Sala, las actuaciones
adelantadas por la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- frente a la
terminación del contrato de arrendamiento y la consiguiente restitución del bien
inmueble, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, en la medida en que,
por un lado, dicha terminación del contrato se dio por vencimiento de la vigencia
pactada y, por el otro, la accionada acudió a un trámite contenido en el Código
Nacional de Policía y Convivencia, teniendo competencia para ello, sin que se
pueda vislumbrar vulneración alguna al derecho fundamental al debido proceso. Lo
anterior, por cuanto tras el vencimiento del término del contrato, la
accionante se encontraba obligada a restituir el inmueble arrendado, pues
carecía de título para continuar ocupando el mismo. En este sentido, esta Sala
observa que la ocupación del bien por parte de la actora, tras la respectiva
terminación del contrato entre las partes, constituye una vía de hecho
contraría al ordenamiento jurídico, de modo que la Administración se encontraba
facultada para solicitar su restitución por medio el procedimiento previsto en
el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, como una medida de carácter provisional
y con efecto inmediato, que buscaba recuperar un bien fiscal, con el fin de
adelantar las adecuaciones fitosanitarias necesarias, dando prevalencia así al
interés general, en aplicación de los principios que deben regir la función
administrativa contenidos en el artículo 209 de la Constitución.
102. Por las anteriores razones, esta Sala
considera que, independientemente de las posibles controversias que puedan
surgir en torno al contrato suscrito entre las partes, aspecto que compete
resolver al juez ordinario, en lo que respecta a su competencia como juez de
tutela, no se evidencia que se haya presentado vulneración alguna al derecho
fundamental al debido proceso de la accionante, por lo que se procederá a negar
el amparo en la parte resolutiva de la presente sentencia. Independientemente
de lo anterior, esta Sala resalta que, debido a que el procedimiento de
restitución de inmueble contenido en la Ley 1801 de 2016 tiene un carácter
provisional, la Administración deberá acudir al juez ordinario, mediante el
proceso de restitución de inmueble arrendado contenido en el artículo 384 del
Código General del Proceso, con el fin de que sea éste el que decida definitivamente
sobre la cuestión.
103. Potencial vulneración de los
derechos a la vida digna, mínimo vital y trabajo: Sin
perjuicio de esto, la Sala considera que, teniendo en cuenta que la señora
Rodríguez ha ejercido su labor de venta de comidas y bebidas en la plaza de
mercado del municipio de Oiba –Santander- por más de 19 años, sumado al hecho
de que se trata de un sujeto de especial protección constitucional por su
situación de madre cabeza de familia, en este caso particular, se debieron
adoptar medidas que permitieran garantizar el derecho fundamental a la vida
digna, mínimo vital y trabajo de la actora.
104. Como puede observarse de los hechos del
caso y las pruebas recaudadas en sede de revisión (ver supra, numerales 22 a 36), si bien la señora Rodríguez se
encuentra desarrollando las labores de venta de comidas y bebidas en el costado
externo de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander (hecho que es
aceptado tanto por la actora como por la Alcaldía de este municipio), lo cierto
es que dicha actividad no se encuentra debidamente reconocida por la entidad
demandada, situación que pone en riesgo sus derechos fundamentales a la vida
digna, mínimo vital y al trabajo.
105. Sobre este punto vale la pena recordar que,
como fue señalado líneas atrás (ver supra, numerales 82 a 85), en el marco de los procesos que pretenden
la restitución de bienes del Estado, debe buscarse un equilibrio entre el
interés general que se busca proteger con la recuperación del bien y los
derechos fundamentales que potencialmente puedan resultar afectados como
resultado de dicho procedimiento. Es por esto que, en el presente caso, no
podía la entidad accionada, al intentar la restitución del bien fiscal, dejar
desamparada a una persona que, como la accionante, (i) se encontraba en
circunstancias económicas precarias; (ii) es sujeto de especial protección
constitucional por la circunstancia de ser madre cabeza de familia; y (iii) ha adelantando
sus labores de venta de comidas y bebidas, de las que deviene de manera única y
exclusiva sus ingresos, por un periodo tiempo tan prolongado que permite suponer
que ha desarrollado un proyecto de vida alrededor de dicha actividad.
106. Bajo este panorama, resulta evidente
que al adelantar el procedimiento de restitución del bien inmueble sin
considerar las circunstancias particulares de la accionante y ofrecer alternativas
que le permitieran afrontar de manera adecuada la nueva situación, la Alcaldía
Municipal de Oiba –Santander- vulneró el derecho fundamental al trabajo, mínimo
vital y vida digna de la señora Rodríguez. Si bien la administración tenía la obligación de adelantar las políticas
concernientes a la restitución del bien inmueble, en procura de salvaguardar el
interés general, lo cierto es que previo al inicio del procedimiento policivo
debieron adoptarse las medidas idóneas y adecuadas, para que la accionante
pudiese hacer la transición al nuevo escenario fáctico y jurídico. De esta
manera, se logra morigerar el daño y armonizar la coexistencia de los derechos
en colisión.
107. En consecuencia, esta Sala considera
que, teniendo en cuenta la situación especial en la que se encuentra la
accionante, en el presente caso, la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander, una
vez reabra la plaza de mercado deberá someter la ocupación de los cubículos a
un procedimiento de subasta de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de
1993, en el marco del cual, deberá proceder a dar cumplimiento a la
normatividad aplicable en materia de publicidad de dicho proceso, de forma tal
que se le permita a la actora participar en este proceso. Así mismo, en dicho
proceso de subasta la Alcaldía podrá tener en cuenta, como criterio para la
adjudicación de los espacios en la plaza a de mercado, el tiempo que
permanecieron los participantes en dicha plaza de mercado.
108. De igual modo, por las razones antes
expuestas, esta Sala considera que, con el fin de proteger el derecho
fundamental vulnerado como consecuencia de no haber ofrecido alternativas
laborales a una persona en las circunstancias particulares de la actora, en
caso de que la señora Rodríguez no se vea favorecida por el procedimiento de
subasta, la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- deberá ofrecer una
alternativa económica, laboral o de reubicación de su oficio en la que se tenga
presente su condición de madre cabeza de familia y situación socioeconómica.
Así mismo, deberá la Alcaldía informar y acompañar a la accionante en el acceso
a dicha alternativa, de forma tal que pueda continuar con su actividad de venta
de alimentos y bebidas.
G.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
109. De conformidad con los fundamentos
fácticos expuestos en la Sección I de esta providencia, le correspondió a la
Sala Tercera de Revisión determinar si la Alcaldía Municipal de Oiba
–Santander- había vulnerado los derechos fundamentales de a la vida digna, mínimo
vital, debido proceso y trabajo de la señora Margarita Rodríguez, como
consecuencia de haber terminado el contrato de arrendamiento sobre el Cubículo
No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander- y procedido a la
restitución del inmueble.
110. De acuerdo con lo establecido en el
artículo 13 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales se rigen por las
disposiciones civiles y comerciales, siempre y cuando éstas no se encuentren en
contraposición con el régimen de la contratación estatal y se respeten los
principios constitucionales que deben regir la función administrativa. De
manera particular, tratándose del contrato de arrendamiento estatal, existen al
menos tres situaciones en las que se excluye la integración normativa a la que
se refiere el artículo 13 del Estatuto de la Contratación Estatal, de modo que
frente a ellos, no resulta aplicable lo dispuesto por las normas civiles y
comerciales respectivas: (i) los procedimientos de formación del contrato
estatal y la formalidad escrita del mismo, donde es imperativo que se apliquen
las normas de la Ley 80 de 1993; (ii) lo referente a las cláusulas de prórroga
automática y la tácita reconducción del contrato de arrendamiento consagrado en
el artículo 2014 del Código Civil; y (iii) el derecho a la renovación del
contrato de arrendamiento establecido en el artículo 518 del Código de
Comercio.
111.  Una vez finalizado el contrato de
arrendamiento estatal, por cualquiera de los modos de terminación de los
contratos, se hace exigible la obligación del
arrendatario de restituir el bien objeto del contrato y, en consecuencia, surge
el derecho del arrendador de adelantar las acciones necesarias para obtener el
cumplimiento de dicha obligación, si el arrendatario no satisface la prestación
de restitución, sin que la falta de restitución del bien por parte del
arrendatario pueda entenderse, de modo alguno, como una extensión del vínculo
contractual hasta el cumplimiento de la respectiva restitución. Para lo
anterior, el régimen civil incorpora el proceso de restitución de inmueble
arrendado, que se rige por las normas contenidas en el artículo 384 del Código
General del Proceso. Sin perjuicio de esto, el Código Nacional de Policía y
Convivencia contiene un proceso verbal abreviado que permite la restitución de
bienes inmuebles cuando éstos hayan sido ocupados o su posesión o tenencia perturbada
por vías de hecho. En este caso, la ley misma habilita a las entidades públicas
para solicitar la iniciación de este proceso, buscando recuperar bienes
inmuebles, especialmente tratándose de bienes fiscales, siendo la decisión
adoptada dentro de este proceso de carácter provisional y con efectos
inmediatos, mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre
la materia. Sumado a esto, como se destacó, dentro de las actuaciones que se
adelanten frente a la terminación del contrato y la restitución del bien, se
debe garantizar el derecho fundamental al debido proceso, como una garantía de
orden constitucional aplicable a todas las actuaciones tanto judiciales como
administrativas.
112.
Teniendo en cuenta lo anterior, al analizar el caso
concreto, la Sala concluyó que no se había presentado una vulneración del
derecho al debido proceso, en la medida en que las actuaciones adelantadas por
parte de la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- se ajustaron al ordenamiento
jurídico al encontrar que: (i) el contrato de arrendamiento sobre el Cubículo
No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander- finalizó el
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), al haberse
cumplido con el término pactado; (ii) en el contrato de arrendamiento suscrito
entre las partes, por tratarse de un contrato estatal, no eran aplicables las
figuras de prórroga automática, tácita reconducción o renovación del contrato
contenidas en las disposiciones civiles y comerciales; (iii) a partir de la
fecha de terminación del contrato, se hizo exigible la obligación en cabeza de
la arrendataria de restituir el bien objeto del contrato, pudiendo el
arrendador adelantar las acciones necesarias para obtener dicha restitución; y (iv)
para realizar lo anterior, debido a que la arrendataria ocupó el bien de manera
ilegítima tras la terminación del vínculo contractual entre las partes, la
Administración optó por adelantar el proceso verbal abreviado contenido en la
Ley 1801 de 2016, lo que le permitió recuperar el bien fiscal que se negaba a
restituir la accionante, como una medida provisional y de carácter inmediato
que permitió adelantar las obras públicas necesarias para dar cumplimiento a
las normas fitosanitarias, buscando así dar primacía al interés general. En esa
medida, de lo anterior se concluye que la Alcaldía Municipal de Oiba
–Santander- actuó bajo el amparo de la ley, garantizando en todo momento el
debido proceso de la señora Rodríguez, lo que conllevó a tomar la decisión de
negar el amparo solicitado.
113. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala
consideró que, teniendo en cuenta que la señora Rodríguez ha ejercido su labor
de venta de comidas y bebidas en la plaza de mercado del municipio de Oiba
–Santander- por más de 19 años, sumado al hecho de que se trata de un sujeto de
especial protección constitucional por su situación de madre cabeza de familia,
en este caso particular, se debieron adoptar medidas que permitieran garantizar
los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y vida digna de la actora.
Lo anterior, por cuanto en el marco de los procesos que pretenden la
restitución de bienes del Estado, debe buscarse un equilibrio entre el interés
general que se busca proteger con la recuperación del bien y los derechos
fundamentales que potencialmente puedan resultar afectados como resultado de
dicho procedimiento. Por lo anterior, se consideró que no podía la entidad
accionada, al intentar la restitución del bien fiscal, dejar desamparada a una
persona que, como la accionante, (i) se encontraba en circunstancias económicas
precarias; (ii) es sujeto de especial protección constitucional por la
circunstancia de ser madre cabeza de familia; y (iii) ha adelantando sus labores
de venta de comidas y bebidas, de las que deviene de manera única y exclusiva
sus ingresos, por un periodo tiempo tan prolongado que permite suponer que ha
desarrollado un proyecto de vida alrededor de dicha actividad.
114. En esa medida, la Sala concluyó que al
adelantar el procedimiento de restitución de bien fiscal inmueble sin
considerar las circunstancias particulares de la accionante y ofrecer
alternativas que le permitieran afrontar de manera adecuada la nueva situación,
la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- había vulnerado el derecho
fundamental al trabajo, a la vida digna y al mínimo vital de la señora
Rodríguez, y en consecuencia decidió amparar dichos derechos.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos
declarada mediante Auto del dieciocho (18) de octubre de 2017.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida en
segunda instancia por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Socorro
–Santander-, el veintidós (22) de febrero de 2017, en la que se resolvió, a su
vez, revocar la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Oiba –Santander-, para, en su lugar, NEGAR el
amparo del derecho fundamental al debido proceso, y CONCEDER el amparo
al derecho fundamental al trabajo, la vida digna y mínimo vital de la señora
Margarita Rodríguez, en los términos expuestos en la presente providencia.
Tercero.- ORDENAR
a la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander que:
(i)
Culmine el proceso de restitución de inmueble
ante el juez competente;
(ii)
De cumplimiento a la normatividad aplicable en
el proceso de subasta de los cubículos de la plaza de mercado, una vez se den
por terminadas y cumplidas las obras de adecuación, incluyendo, pero sin
limitarse, al principio de publicidad que le permita a la accionante participar
en dicho proceso, en los términos y condiciones que indique la autoridad
administrativa. En dicho proceso de subasta, la Alcaldía podrá tener en cuenta,
como criterio para la adjudicación de los espacios en la plaza a de mercado, el
tiempo que permanecieron los participantes en dicha plaza de mercado;
(iii)
En caso de que la actora no se vea favorecida
por el procedimiento de subasta, ofrezca una alternativa económica, laboral o
de reubicación de su oficio, en la que se tenga presente su condición de madre
cabeza de familia y situación socieconómica; y
(iv)
Informe a la accionante sobre programas o medidas
a las que pueda acceder, para continuar con su actividad de venta de alimentos
y bebidas, y le prese asesoría y acompañamiento en el procedimiento para
permitir su acceso a los mismos.
Cuarto.- LIBRAR, a
través de la Secretaría General, las comunicaciones de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, y DISPONER, a través del Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Oiba –Santander-, la realización de la notificación a
las partes de que trata esa misma norma.
Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (E)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-679/17
CONTRATO
DE ARRENDAMIENTO CELEBRADO ENTRE UNA ENTIDAD DEL ESTADO Y UN PARTICULAR-No se tuvo en cuenta en el análisis del
caso el principio de confianza legítima para establecer el alcance de la
responsabilidad de la administración (Salvamento parcial de voto)
DERECHO
AL TRABAJO, A LA VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL-Las decisiones adoptadas no brindan una protección
efectiva a la actora, sino que la garantía de sus derechos depende de que se
cumplan ciertas condiciones (Salvamento parcial de voto)
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO CELEBRADO ENTRE UNA ENTIDAD
DEL ESTADO Y UN PARTICULAR-El
fallo interviene de forma arbitraria en el proceso de contratación estatal al
variar los criterios objetivos en los cuales se adelanta el procedimiento de
subasta (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente T-6.195.094
Acción
de tutela instaurada por Margarita Rodríguez contra la Alcaldía Municipal de
Oiba, Santander.
Magistrado
ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
1. Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones
que me llevan a salvar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia,
aprobada el 20 de noviembre de 2017 por la Sala Tercera de Revisión.
2. La Sentencia
T-679 de 2017 se profirió con ocasión de la solicitud de amparo
constitucional elevada por la señora Margarita Rodríguez, quien manifestó que
durante 19 años arrendó un cubículo para la venta de comidas y bebidas en la
plaza de mercado del municipio de Oiba, Santander. Para el año 2017, su
arrendadora, la administración municipal, le comunicó que el contrato no le
sería renovado y, además, estableció una fecha para su entrega.
La tutelante aclaró que de la actividad que desarrollaba en
la plaza de mercado provenía la única fuente de ingresos de su hogar, compuesto
por su hija de 24 años de edad, con
diagnóstico de cuadriplejia espástica, parálisis cerebral y discapacidad
mental, su hermano de 41 años de edad, quien tiene “retraso mental no
especificado” con otros deterioros del comportamiento e hiperlipidemia
mixta y su esposo, quien al momento de la interposición de la acción de tutela
se encontraba detenido en prisión domiciliaria.
Por ello, en el sentir de la accionante, la terminación del
contrato desconoció sus derechos
fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y trabajo y solicitó que se ordenara al Alcalde de Oiba, Santander, la suspensión de
todo acto administrativo que vulnerara o amenazara las garantías superiores
antes enunciadas.
Mediante Sentencia del
24 de enero de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de Oiba, Santander, en
primera instancia, concedió el
amparo del derecho fundamental al debido proceso de la actora y le ordenó a la
alcaldía municipal accionada que observara el contrato de arrendamiento
celebrado con la señora Rodríguez y que, si era su voluntad dar por terminado
dicho vínculo contractual, debía acudir a las instancias judiciales competentes
y observar lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes.
En segunda instancia,
el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Socorro, Santander, a
través de Sentencia del 22 de febrero de 2017 revocó la mencionada providencia y declaró la improcedencia
de la acción de tutela porque no encontró acreditado un perjuicio irremediable.
Enfatizó que la actora no pone de presente las razones por las cuales los
medios de defensa judiciales ordinarios no son idóneos para cuestionar los
actos administrativos objeto de inconformidad.
En la sentencia de la que me aparto parcialmente, la Sala
revocó la decisión de segunda instancia, negó el amparo del derecho fundamental
al debido proceso y concedió la tutela de los derechos fundamentales al
trabajo, a la vida digna y al mínimo vital de la accionante. En consecuencia,
ordenó a la Alcaldía municipal de Oiba, Santander que:
“(i) Culmine el proceso de
restitución de inmueble ante el juez competente;
(ii) De cumplimiento a la normativa aplicable en el proceso de
subasta de los cubículos de la plaza de mercado, una vez se den por terminadas
y cumplidas las obras de adecuación, incluyendo pero sin limitarse, al
principio de publicidad que le permita a la accionante participar en dicho
proceso, en los términos y condiciones que indique la autoridad administrativa.
En dicho proceso de subasta, la Alcaldía podrá tener en cuenta, como criterio
para la adjudicación de los espacios en la plaza a (sic) de mercado, el tiempo
que permanecieron los participantes en dicha plaza de mercado;
(iii) En caso de que la actora no se vea favorecida por el
procedimiento de subasta, ofrezca una alternativa económica, laboral o de
reubicación de su oficio, en la que se tenga presente su condición de madre
cabeza de familia y situación socioeconómica; y
(iv) Informe a la accionante sobre medidas o programas a las
que pueda acceder, para continuar con su actividad de venta de alimentos y
bebidas, y le prese (sic) asesoría y acompañamiento en el procedimiento para
permitir su acceso a los mismos”.
3. Comparto el sentido de la decisión, en cuanto protegió
los derechos fundamentales al trabajo, a la vida digna y al mínimo vital de la
accionante.  No obstante lo anterior, creo que: (i) no se tuvo en cuenta en el
análisis del caso el principio de confianza legítima lo cual era determinante
para establecer el alcance de la responsabilidad de la administración y
formular los remedios para reestablecer los derechos de la actora; (ii) las
decisiones adoptadas no brindan una protección efectiva, esto es, actual, a la
actora, sino que la garantía de sus derechos depende de que se cumplan las
condiciones allí enunciadas; y (ii) finalmente, el fallo interviene de forma
arbitraria en el proceso de contratación estatal al variar los criterios
objetivos con base en los cuales se adelanta el procedimiento de subasta[88].
A continuación explico los fundamentos de mi posición.
Confianza legítima
4. Para iniciar, estimo que la decisión no incluyó en su análisis
el principio de confianza legítima, que era determinante en este caso. Aunque
el fallo abordó ampliamente lo relacionado con las características del contrato
de arrendamiento estatal y concluyó que la alcaldía municipal estaba habilitada
para adelantar el proceso de restitución del bien inmueble arrendado (Cubículo
Nº 7 de la plaza de mercado), se dejó de lado el hecho de que la actora
desarrollaba en dicho lugar una actividad comercial desde hacía 19 años y que
de ahí obtenía los recursos económicos para su propio sostenimiento y el de
todo su núcleo familiar, como también que se encuentra en situación de
vulnerabilidad, en razón a su calidad de madre cabeza de familia de personas en
situación de discapacidad y estatus socioeconómico.
En tal sentido, se
omitió que el tiempo de la relación contractual y las sucesivas renovaciones
hacían que la accionante razonablemente tuviese la expectativa de suscribir un
nuevo contrato para la siguiente vigencia, lo cual se refiere al principio de
confianza legítima. Más aún cuando de allí obtiene los ingresos de los cuales
depende toda su familia.
5. Al respecto, cabe
recordar que de conformidad con el artículo 83 Superior “las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena
fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante
éstas”. La jurisprudencia
constitucional ha desarrollado el principio de confianza legítima a partir de
esa disposición para establecer que consiste
en que la administración no puede cambiar de manera sorpresiva ciertas
condiciones que permitían a los administrados de manera directa o indirecta
confiar en que las condiciones de su actuar se mantengan sin otorgar un período
de transición o brindar alternativas para solucionar los efectos de su decisión[89].
La Sentencia T-207 de 2010[90]
reiteró que “con fundamento en ese precepto constitucional, la
jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que las relaciones con la comunidad
han de ceñirse a este principio, lo que implica, de una parte, el deber de
proceder con lealtad en las relaciones jurídicas y, de otra, el derecho a
esperar que los demás procedan de la misma forma. Esta exigencia, que se
predica de todas las relaciones de derecho, asume especial relevancia en
aquéllas en las que participa la administración, dado el poder del que se
encuentra investida. De tal manera, este principio irradia toda la actividad
del Estado y de él se derivan otros, como el respeto por el acto propio y la
confianza legítima”.
En
consecuencia, la jurisprudencia ha sostenido que el respeto por el acto propio
implica el deber para la administración de actuar en sus relaciones jurídicas
con los particulares de manera consecuente con su actuar precedente, de manera
que los administrados no se vean sorprendidos con conductas que resulten
contrarias a sus expectativas legítimamente fundadas, lo cual subsume el
principio de confianza legítima. La aplicación de este principio presupone la
existencia de expectativas serias y fundadas, cuya conformación debe ser
consecuente con actuaciones precedentes de la administración, que generen la
convicción de estabilidad en el estado de cosas anterior. En tales términos, la
Sentencia T-204 de 2014[91] recalcó que el artículo 83
Superior exige que ante la presunta vulneración de los derechos fundamentales
como consecuencia de decisiones imprevisibles de la administración, esta tiene
el deber de proveer alternativas que disminuyan los efectos negativos de su decisión,
máxime cuando se trate de sujetos de protección constitucional reforzada[92].
6. Acerca del
desarrollo del principio de confianza legítima en materia de bienes fiscales,
como es el caso de la providencia de la que me aparto parcialmente, la Sentencia
T-637 de 2013[93] enfatizó una vez más en
que dicho principio aplica a los casos en los cuales existe orden de desalojo de bienes fiscales sin la adopción de
medidas alternativas a favor de sujetos de especial protección constitucional,
como es el caso de la accionante[94].
De igual manera, se ha
señalado la importancia de ofrecer alternativas de solución a las personas que
van a ser impactadas por una decisión, como en el caso estudiado, donde la
administración se comprometió a realizar ciertas obras de mejoramiento y
adecuación de los cubículos en la plaza de mercado (lo cual es legítimo) pero
no midió el impacto de dicha decisión en la vida de las personas que se
encontraban en este lugar, como la situación de la actora. La Sentencia
T-625 de 2014[95] afirmó que el deber de
protección de los bienes de uso público no autoriza a las autoridades a
desconocer el principio de confianza legítima, sobretodo de aquellas personas
que por falta de espacios apropiados para el desempeño de un trabajo o la
necesidad de una vivienda digna se ven obligados a ocupar esas áreas. Luego, el
deber de recuperar, mantener o cuidar el espacio público no puede anular los
derechos de las personas en situación de vulnerabilidad[96].
En ese mismo
orden de ideas, la Sentencia T-624 de 2015[97] reiteró que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido
constante en sostener que la ejecución de una orden de desalojo
de bienes que tienen carácter fiscal y que son ocupados por personas que no
tienen recursos para acceder a otra solución de vivienda – o empleo en este
caso-, vulnera los derechos fundamentales de los afectados por dicha actuación
administrativa. En tal sentido, la decisión dijo:
“la necesidad de
proteger el principio de confianza legítima y la obligación del Estado de
respetar los estándares constitucionales mínimos para efectuar los
procedimientos de desalojo. La confianza legítima no puede
entenderse como fuente de derechos de propiedad por lo que no es una manera de
normalizar una posesión irregular y tampoco crea para el Estado la obligación
de indemnizar por la adopción de una medida jurídicamente válida. Por el
contrario, lo que se pretende es garantizar que los administrados tendrán un
periodo de transición para que se ajusten a la nueva situación jurídica sin que
esto implique la prohibición al Estado de ejercer competencias legítimas como
es la de recuperar los bienes de uso público o los bienes fiscales que están
siendo ocupados de manera ilegal. En otras palabras, la protección de la
confianza legítima implica que los afectados por el cambio en el accionar de la
administración tienen derecho a que: i) el Estado disponga de un tiempo
prudencial antes de proceder al desalojo, ii) se adopten medidas tendientes a
mitigar el perjuicio que les causa la medida y iii) se les ofrezcan
alternativas legítimas y definitivas para el cumplimiento de sus expectativas y
la protección de los derechos fundamentales afectados”.
A su vez, la Sentencia T-544 de 2016[98] afirmó que los procedimientos
de desalojo sin la observancia del debido proceso constituyen una violación del
principio de confianza legítima, pues la administración no puede repentinamente
cambiar condiciones que directa o indirectamente afectan a los administrados “sin
que se otorgue un periodo razonable de transición o una solución para los
problemas derivados de su acción u omisión”.
En relación con los casos de desalojo de
ocupantes de bienes fiscales, las autoridades administrativas tienen la
obligación de observar ciertos parámetros para respetar el debido proceso y el principio
de confianza legítima de los afectados. En particular, los procesos de
restitución: “(i) se deben
realizar con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten
afectados; (ii) deben
respetar la confianza legítima con la que pudieran contar los afectados; (iii) debe existir
una cuidadosa evaluación previa, un seguimiento y la actualización necesarios,
con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales
fundamentales, particularmente a través del acceso a alternativas económicas; y
que (iv) se
deben ejecutar de forma que evite desproporciones, como lesiones al mínimo
vital de personas que no cuenten con oportunidades de inserción laboral formal
y se hallen en alto grado de vulnerabilidad.”
7. En conclusión, el
caso revisado por la Sentencia T-679 de 2017 requería un análisis sobre
el principio de confianza legítima y las condiciones en las cuales la
administración puede imponer decisiones sin que tal facultad implique la
violación de derechos fundamentales de población vulnerable. Cabe subrayar que
el fallo no ahondó en el hecho de que la administración tan solo le informó a
la accionante que dicho contrato no sería renovado sin explicarle la existencia
de otras alternativas para desarrollar su actividad económica, si tenía la
expectativa de continuar en dicho cubículo una vez terminaran las obras en la
plaza de mercado y las condiciones que debía cumplir para retornar a dicho
lugar.
Como consecuencia, en
los fundamentos jurídicos 107 y 108 de la sentencia, consideró que la calidad
de madre cabeza de familia de la accionante le exigía a la Alcaldía que una vez
reabriera la plaza de mercado debía someter la ocupación de los cubículos al
procedimiento de subasta contemplado en la Ley 80 de 1993, permitiéndole a la
accionante participar en dicho proceso. También, que la autoridad municipal
debía informarle a la actora los programas o medidas a los que podría acceder
para continuar con su actividad de venta de alimentos. No obstante, el
fundamento de esas determinaciones no surgió a partir del análisis del
principio de confianza legítima.
Efectividad de la protección de los derechos de la
tutelante
8. En mi concepto, las decisiones adoptadas en la parte
resolutiva del fallo no ofrecen una protección adecuada a los derechos
amparados por la providencia. Si bien la sentencia determinó que las
actuaciones de la administración violaron los derechos al trabajo, a la vida
digna y al mínimo vital de la tutelante, ésta no ofrece soluciones inmediatas a
su situación, lo cual, como se advirtió, desconoce el principio de confianza
legítima y las exigencias que se derivan del mismo en los periodos de
transición en la implementación de decisiones de la administración que impactan
población vulnerable. En tal sentido, el fallo dispone la vía del proceso
ordinario para la restitución del inmueble, lo cual no asegura un periodo de
transición para la actora. De otra parte, determina la posibilidad de su
consideración eventual en el proceso de adjudicación de los nuevos cubículos y
de no ser favorecida el ofrecimiento de alternativas. Sin embargo, nada de eso
le brinda una respuesta efectiva para su momento actual, del que se desprenden
necesidades que comprometen su mínimo vital y el de su familia.
9. La Sentencia
T-595 de 2002[99]
determinó la estrecha relación entre las
políticas públicas y la protección de los derechos de accesibilidad de las
personas en situación de discapacidad en el sistema integrado de transporte
público Transmilenio. En esa ocasión, la Corte sostuvo que “la integración
social de personas como el accionante constituye un problema público que ha de
ser atendido mediante una política pública” y, además, dispuso tres
elementos mínimos que debe tener toda política pública en la garantía de
derechos fundamentales y que son reiterados en la jurisprudencia desde
entonces:
“[…]
(i) que la política efectivamente exista; (ii) que la finalidad de la política
pública debe tener como prioridad garantizar el goce efectivo del derecho; y
(iii) que los procesos de decisión, elaboración, implementación y evaluación de
la política pública permitan la participación democrática”.
Por su parte, la Sentencia
T-133 de 2006[100]
abordó el análisis de una persona privada de la libertad que solicitaba la
protección de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, presuntamente
vulnerados por el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana
Seguridad de Valledupar -EPCAMSVAL- al negarle el suministro de los lentes que
le fueron prescritos por el optómetra de sanidad de dicho establecimiento. En
este pronunciamiento la Sala insistió en que todo derecho fundamental tiene dos
facetas: una de abstención -protección del contenido del derecho con el
objetivo de impedir que terceros lo transgredan o vulneren con conductas que
vayan en contravía de estos- y una de acción, que ordena contar con mecanismos
idóneos para garantizar su goce efectivo. En este escenario, precisó que el
diseño de políticas públicas está dirigido al segundo propósito, es decir, a la
satisfacción de la faceta de los derechos que determina obligaciones positivas
como un deber estatal derivado del modelo de Estado Social de Derecho.
Por su parte, la Sentencia
T-630 de 2008[101]
dijo al respecto que “la realización de la fórmula del Estado Social de
Derecho […] comporta el deber de adoptar y realizar políticas públicas
encaminadas a promover condiciones de vida dignas para todos, en especial para
aquellos que no alcanzan a satisfacer los mínimos exigibles, solventando de
esta manera la marginalidad, la exclusión y la desigualdad a que se hallan
expuestos.” Adicionalmente, en la Sentencia T-386 de 2013[102]
la Sala señaló que: “[…] una política pública dirigida a la
formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio
público objeto de recuperación, debe tener una perspectiva con enfoque
diferencial, de tal forma que en los censos se oiga también la voz de las
mujeres”, aspecto que no se tomó en consideración en el presente caso.
10. En suma, la efectividad de la
protección de derechos fundamentales supone que cuando la administración tome
decisiones que puedan impactar personas en situación de vulnerabilidad tiene la
obligación de diseñar una política pública para atender sus necesidades. Por
ello, ese tipo de determinaciones deben contemplar como mínimo: (i) la
existencia de una política pública que (ii) tenga como prioridad la garantía de
los derechos fundamentales de las personas en situación de vulnerabilidad; y
(ii) un proceso en el diseño y evaluación de la misma que permita la
participación democrática. Adicionalmente, debe incluir una perspectiva de
género e interseccional.
11. En este caso particular la administración no adoptó una
política pública que tuviera en cuenta el momento de transición en la adopción
de decisiones sobre la subasta de los cubículos de la plaza de mercado ni mucho
menos la condición de madre cabeza de familia de la tutelante. Simultáneamente,
el fallo del que me aparto parcialmente tampoco adoptó órdenes en ese sentido,
lo cual considero que hace ineficaz la protección de los derechos
fundamentales.
El juez no puede modificar criterios objetivos de selección
12. Finalmente, con respecto a las facultades regladas que
tiene el juez para interpretar la ley y potestades que deben ceñirse a lo
razonable y que no son absolutas. Así pues, la Sentencia T-1031 de 2001
se refirió al tema en los siguientes términos:
“Actualmente no “(…) sólo se trata de los casos en que el juez impone (…)
su voluntad sobre el ordenamiento, (…) sino cuando su discrecionalidad
interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que
toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales
(a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del
juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera
medida, por el respeto a la Constitución”.
Por su parte, la Sentencia T- 757 de 2009[103] enfatizó que la competencia asignada a las autoridades judiciales para
interpretar y aplicar las normas jurídicas, con base en el principio de
autonomía e independencia judicial no es en ningún caso absoluta. En este
sentido, la Corte señaló que “por tratarse de una atribución reglada,
emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra
limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los
valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado
Social de Derecho”.
13. En mi
concepto, en el numeral tres de la
parte resolutiva del fallo se introdujo un criterio adicional a tener en cuenta
en el proceso de subasta referente a que “(…) la Alcaldía podrá tener en cuenta, como criterio
para la adjudicación de los espacios en la plaza a (sic) de mercado, el tiempo
que permanecieron los participantes en dicha plaza de mercado” (Subraya fuera de texto). Así las cosas, el
juez introdujo un criterio que no
se encuentra en la ley de subasta pública, cuando este tipo de procesos de
contratación estatal se rigen por criterios objetivos, lo cual constituye una intervención arbitraria en el
proceso de contratación estatal.
14. En conclusión, aunque estoy de acuerdo con la
protección de los derechos al trabajo, a la vida digna y al mínimo vital de la
actora y su familia, considero que las órdenes que se emitieron no brindan
protección efectiva, sumado a que existe una intervención arbitraria en el
proceso de contratación estatal al variar los criterios objetivos con base en
los cuales se adelanta el procedimiento de subasta y tampoco se tuvo en cuenta
para el análisis del caso el principio de confianza legítima.
Por todo lo anotado, estimo que
las medidas tomadas en esta providencia resultan insuficientes para la protección
de los derechos de la accionante. De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar
parcialmente mi voto en relación con las consideraciones formuladas en la
decisión que, en esta oportunidad, ha tomado la Sala Tercera de Revisión.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Según consta en el cuaderno 1, folio 2.
[2] Según consta en el cuaderno 1, folio 1.
[3] Según consta en el cuaderno 1, folio 48.
[4] Según consta en el cuaderno 1, folio 1.
[5] Según consta en el cuaderno 1, folio 1.
[6] Dicho oficio se encuentra firmado tanto por el Secretario General
de la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-, Oscar Daniel Galindo Barón, como
por la señora Margarita Rodríguez.
[7] Según consta en el cuaderno 1, folios 9 y 51.
[8] Según consta en el cuaderno 1, folio 2.
[9] Según consta en el cuaderno 1, folios 1-5.
[10] Según consta en el cuaderno 1, folio 2.
[11] Según consta en el cuaderno 1, folio 3.
[12] Según consta en el cuaderno 1, folios 43-47.
[13] Según consta en el cuaderno 1, folio 43.
[14] Según consta en el cuaderno 1, folio 46.
[15] Según consta en el cuaderno 1, folios 56-60.
[16] Según consta en el cuaderno 1, folios 62-70.
[17] Según consta en el cuaderno 2, folios 5-21.
[18] Según consta en el cuaderno 3, folios 3-16.
[19] Según consta en el cuaderno 3, folios 21-23.
[20] Según consta en el cuaderno 3, folio 166.
[21]
La situación médica y pérdida de capacidad laboral de Diana Carolina Rincón
Rodríguez se encuentra verificada en los soportes correspondientes, según
consta en cuaderno 3, folios 116-118.
[22]
Según consta en el cuaderno 3, folios 114-115.
[23]
Según consta en el cuaderno 3, folio 75.
[24]
Según consta en el cuaderno 3, folios 76.
[25]
Según consta en el cuaderno 3, folios 76-77.
[26]
Según consta en el cuaderno 3, folios 77.
[27]
Según consta en el cuaderno 3, folio 77. Asimismo, aporta una serie de recibos
del año 2017 en los que se reflejan pagos a la cuenta corriente No. 356006536
del Banco Davivienda, por un valor de $62,000.oo cada uno (según consta en
cuaderno 3, folios 96-104).
[28] Según consta en el cuaderno 3, folio 77.
[29] Según consta en el cuaderno 3, folios 84.
[30] Según consta en el cuaderno 3, folios 83.
[31] Según consta en el cuaderno 3, folios 147-152.
[32] Según consta en el cuaderno 3, folios 143-146.
[33] Según consta en el cuaderno 3, folios 78. Asimismo, según
consta en cuaderno 3, folios 159-163, la accionante aporta una serie de
fotografías en donde se evidencia la ubicación actual en la que desarrolla su
negocio de venta de bebidas.
[34]
Según consta en el cuaderno 3, folio 78. Sin perjuicio de lo anterior, la
accionante aporta copia del contrato del año 2016, según consta en cuaderno 3,
folios 134-136.
[35] Según consta en el aderno 3, folios 78-79.
[36]
Según consta en el cuaderno 3, folio 79.
[37]
Según consta en el cuaderno 3, folio 42.
[38]
Según consta en el cuaderno 3, folio 42.
[39]
Según consta en el cuaderno 3, folios 43-48.
[40]
Según consta en el cuaderno 3, folio 51.
[41]
Según consta en el cuaderno 3, folios 42 y 49.
[42]
Según consta en el cuaderno 3, folios 42.
[43]
Según consta en el cuaderno 3, folios 42.
[44] Ver, entre otras,
sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de 2015, T-548 de 2015 y T-317
de 2015.
[45] Acerca del perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que debe
reunir ciertos requisitos para que torne procedente la acción de tutela, a
saber: “(i) que se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las
medidas a tomar deben ser urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta
la persona es grave; y finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de
ser impostergables.” Ver sentencia T-896 de 2007,
entre otras.
[46] Al respecto, el Decreto 2591 de 1991
en su artículo 8 establece lo siguiente: “[a]ún cuando el afectado disponga de
otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso
del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término
máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela”.
[47] Decreto 2591 de 1991. Artículo 10. Legitimidad e interés. “La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales.”
[48] Ver, entre otras, sentencia T-531 de 2002.
[49] Ver, entre otras, las
sentencias T-055 de 2008, T-495 de 2005, T-575 de 2002, T-900 de 2004 y T-403
de 2005.
[50] Ver sentencia T-606 de 2004.
[51] Ver, sentencia T-211 de 2009.
[52] Ver, sentencia T-589 de 2011.
[53] Ver, sentencias T-149 de 1998 y T-210 de 2010.
[54] La Corte ha señalado que: “No se debe olvidar que la
finalidad del proceso policivo,  en la restitución del espacio público,  es  la
rápida y efectiva defensa de los bienes de uso público, lo que explica su
carácter breve, sumario y la remisión de las partes al proceso contencioso
administrativo como  escenario donde se pueden plantear las irregularidades que
pudieran presentarse en el curso y decisión del proceso policivo”. Ver, sentencia
T-545 de 2001.
[55] En este sentido, se debe tener en cuenta que en la sentencia de
veintiséis (26) de julio de 2001, la Sección Quinta del Consejo de Estado
precisó que mediante: “los juicios de policía se dirimen conflictos entre
las partes, [los cuales] son distintos de aquellas actuaciones que culminan con
la aplicación de medidas de policía (…) puramente administrativas”.
En esa dirección, el alto tribunal señaló que en el evento de: “restitución
de bienes de uso público, la autoridad administrativa no actúa como juez,
entendiendo esta institución en su sentido lato, es decir, como aquella que
dirime imparcialmente controversias entre dos partes que persiguen intereses
opuestos” Ver, Auto de tres (3) de mayo de 1990, Sección Tercera, Consejero
Ponente: José Antonio de Irisarri Restrepo. Al respecto, conviene precisar que
estas son decisiones anteriores a la entrada en vigencia del CPACA, en el cual,
pareciera en opinión de doctrinantes haber sido excluido del control judicial,
incluso los procesos policivos de restitución de bienes de uso público. No
obstante, a la fecha, no se ha proferido un pronunciamiento en este sentido por
parte del Consejo de Estado, por lo cual la Corte entiende que la
jurisprudencia mencionada se encuentra vigente.
[56] Ver, T-545 de 2001, T-210 de 2010, T-437 de 2012 y T-257 de 2017.
[57] Ibídem.
[58] Ver, sentencia SU-388 de 2005.
[59] Ley 80 de 1993. Artículo 2º. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES,
SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos
de esta ley: 1. Se denominan Entidades Estatales:
a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el
Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las
asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado,
las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por
ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las
demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública
mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los
órdenes y niveles.
b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la
Contraloría General de la República, las contralorías departamentales,
distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos
administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales
y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley
otorgue capacidad para celebrar contratos.
2. Se denominan servidores públicos:
a) Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a
los organismos y entidades de que trata este artículo, con excepción de las
asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se
predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de
los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se
delegue la celebración de contratos en representación de aquéllas.
b) Los miembros de las corporaciones públicas que tengan capacidad
para celebrar contratos en representación de éstas.
3. Se denominan servicios públicos:
Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en
forma general, permanente y continua, bajo la dirección, regulación y control
del Estado, así como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el
orden y asegurar el cumplimiento de sus fines.
[60] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E), sentencia
del 29 de octubre de 2014, expediente No. 29851, radicación No.
250002326000200101477 01, actor: Galería Cano S.A. y otros, demandado: Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
[61] Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gómez, sentencia del 29 de mayo de 2013, expediente No. 27.875,
radicación No. 250002326000200102337 01, actor: Francia Armida Alegría
Fernández, demandado: Ministerio del Medio Ambiente; y Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero
Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 30 de octubre de 2013,
radicación: 250002326000200202470 01, expediente: 32815, actor: Empresa Zuliana
de Aviación, demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
[62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E), sentencia
del 29 de octubre de 2014, expediente No. 29851, radicación No. 250002326000200101477
01, actor: Galería Cano S.A. y otros, demandado: Unidad Administrativa Especial
de Aeronáutica Civil.
[63] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del
29 de mayo de 2013, expediente No. 27.875, radicación No. 250002326000200102337
01, actor: Francia Armida Alegría Fernández, demandado: Ministerio del Medio
Ambiente. Sobre el particular, vale la pena tener en cuenta que en esta
sentencia se hace la distinción entre (i) cláusula de prórroga automática,
que consiste en el acuerdo de voluntades en virtud del cual las partes
convienen en que al vencimiento del plazo inicialmente previsto, ante el
silencio de las partes, se extenderá la vigencia del contrato por el periodo
previsto en la respectiva cláusula; (ii) renovación del contrato de
arrendamiento, que constituye una modificación del contrato inicial, en
cuanto se trata de un nuevo vínculo contractual, que implica celebrar un nuevo
contrato en el cual se mantiene vigente la regulación básica o genérica del
contrato inicial; y (iii) reconducción tácita del contrato, a la cual
hay lugar en el contrato de arrendamiento según las previsiones del artículo
2014 del Código Civil, que no obedece a ninguna cláusula contractual, sino que
se presenta como una extensión de la vigencia contractual que ocurre por
imperativo legal ante la conducta de las partes, cuando a pesar del vencimiento
del plazo del contrato, continúan de hecho ejecutándose las prestaciones contractuales.
[64] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E), sentencia
del 29 de octubre de 2014, expediente No. 29851, radicación No.
250002326000200101477 01, actor: Galería Cano S.A. y otros, demandado: Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
[65] Ibídem.
[66] Ibídem.
[67] Código Civil Colombiano. Artículo 2005. “El arrendatario es
obligado a restituir la cosa al fin del arrendamiento (…)”.
[68] Para un análisis detallado sobre los modos normales y anormales de
terminación de los contratos de la Administración, ver: Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gómez, sentencia del 4 de diciembre de 2006 Exp. No. 15239, Radicación
No. 760012331000199400507 01.
[69] Consejo de Estado, Sección Tercera, 8 de marzo de 2007, radicado
400012331000199303394 01, Expediente No. 15883, actor: Roberto Chahn Nohora,
demandado: Distrito de Santa Marta.
[70] Ley 1801 de 2016. Artículo 25. Comportamientos Contrarios a la
Convivencia y Medidas Correctivas. Quienes
incurran en comportamientos contrarios a la convivencia serán objeto de medidas
correctivas de conformidad con esta ley, sin perjuicio de las demás acciones
que en derecho correspondan. Parágrafo 1o. En
atención a los comportamientos relacionados en el presente Código, corresponde
a las autoridades de Policía dentro del ámbito de su competencia adelantar las
acciones que en derecho correspondan respetando las garantías constitucionales.
[71] Ver, sentencia T-257 de 2017 y T-244 de 2012.
[72] Ver, sentencia T-257 de 2017.
[73]
Ver, sentencia SU-360 de 1999.
[74] Ver, sentencia T-257 de 2017.
[75] Ibídem.
[76] Ver, sentencia T-334 de 2015.
[77] Ver, sentencia T-396 de 1997.
[78] Ver, sentencia C-980 de 2010.
[79] Consultar, entre otras, las sentencias C-214 de 1994, T-073 de
1997, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.
[80] Ver, sentencias C-034 de 2014, T-478 de 2013, T-348 de 2009, T-225
de 2005 y T-149 de 2002, entre otras.
[81] Ver, sentencia T-043 de 2016.
[82] Ver, sentencia T-043 de 2016.
[83]
Ver, sentencia T-442 de 1992 y C-980 de 2010.
[84]
Ver, sentencia T-957 de 2011.
[85]
Ver, sentencia T-796 de 2006.
[86]
Ver sentencias T-522 de 1992 y T-214 de 2004.
[87] Ley 1801 de 2016. Artículo 80.
Carácter, efecto y caducidad del amparo a la posesión, mera tenencia y
servidumbre. El amparo de la posesión, la mera tenencia y las servidumbres,
es una medida de carácter precario y provisional, de efecto inmediato,
cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario
competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos
reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas
hubiere lugar (subrayado fuera del texto original).
[88] En la parte resolutiva, numeral tres,
introduce un criterio a tener en cuenta en el proceso de subasta referente a
que “(…) la Alcaldía
podrá tener en cuenta, como criterio para la adjudicación de los espacios en la
plaza a (sic) de mercado, el tiempo que permanecieron los participantes en
dicha plaza de mercado”
(Subraya fuera de texto). Así las cosas, el juez introdujo un criterio que no se encuentra en la ley de
subasta pública lo cual constituye
una intervención arbitraria en el proceso de contratación estatal.
[89] Sentencia T-472 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. “La
confianza legítima es un principio constitucional que directa o indirectamente
está en cabeza de todos los administrados lo cual obliga al Estado a procurar
su garantía y protección. Es un mandato inspirado y retroalimentado por el
de la buena fe y otros, que consiste en que la administración no puede
repentinamente cambiar unas condiciones que directa o indirectamente permitía a
los administrados, sin que se otorgue un período razonable de transición o
una solución para los problemas derivados de su acción u omisión. Dentro del
alcance y límites es relevante tener en cuenta, según el caso concreto: (i) que
no libera a la administración del deber de enderezar sus actos u omisiones
irregulares, sino que le impone la obligación de hacerlo de manera tal que no
se atropellen los derechos fundamentales de los asociados, para lo cual será
preciso examinar cautelosamente el impacto de su proceder y diseñar estrategias
de solución;  (ii) que no se trata de un derecho absoluto y por tanto su
ponderación debe efectuarse bajo el criterio de proporcionalidad; (iii) que no
puede estar enfocado a obtener el pago de indemnización, resarcimiento,
reparación, donación o semejantes y (iv) que no recae sobre derechos
adquiridos, sino de situaciones jurídicas anómalas susceptibles de
modificación”. (Subraya fuera
de texto)
[90] M.P Nilson Pinilla Pinilla.
[91] M.P Alberto Rojas Ríos.
[92]
“El principio de confianza legítima radica en cada
uno de los administrados, ya sea por las acciones u omisiones de la
Administración, ha creado un medio jurídico estable y previsible en el cual
puede confiar. Lo cual genera en las autoridades públicas la obligación de
preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los
particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales. Por
consiguiente, cuando se pretende contrarrestar dicha sensación de seguridad
jurídica, y ella conlleva a la vulneración de derechos fundamentales, la
administración está obligada a buscar medidas alternas tendientes a disminuir o
atenuar sus efectos, más cuando se está ante sujetos de especial protección
constitucional”.
[93] M.P María Victoria Calle Correa.
[94] Sentencia T-637 de 2013  M.P. María Victoria Calle Correa. “La
Sala considera que sí existen medios alternativos para garantizar la
recuperación de los bienes fiscales. La administración municipal puede diferir
el desalojo hasta que se garantice el alojamiento temporal de las personas que
ocupan los bienes fiscales (…) De esta manera se podría garantizar, la
protección del interés general y el patrimonio público, pero sujeto a que se
garantice la protección del derecho fundamental” en ese caso, a la
vivienda.
[95] M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[96] Sentencia T-625 de 2014 M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub “(…) el
deber de protección de los bienes de uso público a cargo de las autoridades, no
las autoriza para desconocer el principio de confianza legítima sustentado en
la buena fe de los ciudadanos, quienes a falta de espacios apropiados para el
desempeño de un trabajo o la necesidad de una vivienda digna, se ven obligados
a ocupar de hecho tales áreas. Además, también ha indicado que los derechos de
estas personas no pueden desconocerse aun cuando la administración tenga la
obligación legal de proceder a recuperar esos espacios, sino que deben procurar
ofrecer alternativas de solución que garanticen sus derechos constitucionales
fundamentales (…)”.
[97] M.P Luis Ignacio Vargas Silva.
[98] M.P Luis Ernesto Vargas Silva.
[99] M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[100] M.P Humberto Antonio Sierra Porto.
[101] M.P Jaime Córdoba Triviño.
[102] M.P María Victoria Calle Correa,
[103] M.P Luis Ernesto Vargas Silva.