T-809-14
Sentencia
T-809/14
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Caso en que DIAN niega reconocimiento de prima técnica por
formación avanzada y experiencia altamente calificada argumentando que los
cargos del nivel profesional estaban excluidos del beneficio de la prima
técnica
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
Siempre que concurran los requisitos
generales y, por lo menos una de las causales específicas de procedibilidad
contra las providencias judiciales, es procedente ejercitar la acción de tutela
como mecanismo excepcional para solicitar la protección de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
El denominado defecto fáctico
absoluto se refiere a la actuación judicial que pretermite u omite la práctica
o valoración de pruebas indiscutiblemente relevantes para resolver el
respectivo asunto sometido a conocimiento de la autoridad jurisdiccional. Al
respecto, es pertinente aclarar que no se trata de indagar si fue adecuada la
valoración judicial de las pruebas, pues ello hace parte de la esencia del
principio de autonomía judicial.
DEFECTO FACTICO-Dimensión
negativa y positiva
La jurisprudencia constitucional ha
establecido que existen dos dimensiones del  defecto fáctico: la dimensión
positiva: que generalmente se desarrolla cuando el juez o autoridad
administrativa aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la
providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar y al hacerlo desconoce
la Constitución. La dimensión negativa: esta se presenta cuando el juez se
niega a dar por probado un hecho que aparece claramente en el proceso, omisión
que no puede limitarse solo a esta premisa, pues la jurisprudencia es clara en
manifestar que también se configura cuando la ley le confiere el deber o
facultad de decretar la prueba, la autoridad no lo hace por razones que no
resultan justificadas. Esto se funda en que la ley ha autorizado al juez a
decretar pruebas de oficio cuando existen dudas y hechos que aún no son claros
e impiden adoptar una decisión definitiva.
DEFECTO SUSTANTIVO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
El desconocimiento del precedente
judicial es una de las modalidades del defecto sustantivo y se desconoce
cuando, por ejemplo, el operador jurídico omite dar aplicación a sus propias
sentencias o a las fijadas por autoridades de la misma jerarquía; hipótesis que
la jurisprudencia ha llamado precedente horizontal. De otro lado, también se presenta
cuando se desconocen los lineamientos sentados por las instancias superiores
encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la misma jurisdicción, evento
en el cual se habla de precedente vertical.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Formas en que puede ser desconocida la jurisprudencia
La Corte ha sostenido que su
jurisprudencia puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas
inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando
disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a
la Constitución;(iii) contrariando la ratio decidendi de
sentencias de constitucionalidad; y (iv) contrariando el alcance de los
derechos fundamentales fijado por la Corporación a través de las ratio decidendi de
sus sentencias de tutela.
DEFECTO SUSTANTIVO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
La Corte ha encontrado que en algunas
ocasiones la causal específica de desconocimiento del precedente también puede
ser avalada como una hipótesis de defecto sustantivo, teniendo en cuenta que
entre ellas se presentan varias relaciones, y, en un caso bajo estudio, pueden
converger varios defectos. De modo que, tanto la jurisprudencia como la
doctrina han coincidido en identificar el desconocimiento del precedente
constitucional, tanto como una modalidad de defecto sustantivo y como causal
autónoma de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
PRIMA TECNICA POR
FORMACION AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA
La prima técnica por formación
avanzada y experiencia altamente calificada se creó como un reconocimiento
económico para atraer y mantener al servicio del Estado a funcionarios o
empleados altamente calificados, cuyas funciones requieran de conocimientos
técnicos o científicos especializados o la realización de funciones específicas
en cada organismo.
PRIMA TECNICA-Desarrollo normativo
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento de precedente vertical fijado
por el Consejo de Estado en materia de reconocimiento de primas técnicas
La jurisprudencia del máximo Tribunal
de lo Contencioso Administrativo no ha centrado su análisis en determinar si el
título de especialista en una u otra área del derecho se relaciona o no con las
funciones desarrolladas por un determinado empleado el interior de la DIAN. El
criterio ha sido muy directo, pues tan solo se ha enfocado en comprobar que se
cumpla con el requisito del título de posgrado con posterioridad al título
profesional y con una duración no inferior a un año.
Referencia: Expediente
T-4.321.270
Acción de tutela instaurada por
Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en descongestión
Derecho fundamental invocado: debido
proceso e igualdad
Tema:
(i) Acción de tutela contra
providencias judiciales; (ii) defecto fáctico y desconocimiento del precedente
en torno al reconocimiento de primas técnicas
Problema jurídico: Determinar si los derechos fundamentales
al debido proceso y a la igualdad de Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, fueron
vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “F”, al emitir un fallo que denegó el reconocimiento de la
prima técnica solicitada, en el cual presuntamente efectuó una valoración probatoria
constitutiva de vía de hecho por defecto fáctico y se desconoció el precedente
judicial aplicable
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., cuatro (4) de
noviembre de dos mil catorce (2014).
La
Sala Sexta de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Gloria Stella  Ortiz Delgado y el Conjuez Carlos Mauricio Uribe
Blanco, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido en
segunda instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de la
acción de tutela incoada por la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, contra
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en
descongestión.
1. ANTECEDENTES
El 28 de junio de 2013, mediante apoderada
judicial, la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa,
interpuso acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, a raíz
del fallo proferido por ese Tribunal en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho iniciado por ella contra la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, DIAN. A juicio de la accionante, el fallo acusado
incurrió en defecto fáctico, por indebida valoración probatoria. Por este
motivo, solicitó que por vía de tutela se deje sin efectos la sentencia del
Tribunal Administrativo acusado, y se le ordene emitir una nueva pero, esta
vez, apoyado en todo el material probatorio existente. Lo anterior, con
fundamento en los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Afirma la apoderada judicial que la señora
Eufrocina Hortensia Madrid Novoa ingresó el 1º de octubre de 1981, a un cargo
de nivel profesional en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, (en
adelante DIAN). Doce años después, por estimar que reunía los requisitos
legales establecidos en el Decreto 1661 de 1991, solicitó el reconocimiento de
la prima técnica por formación avanzada y experiencias altamente calificada.
1.1.2. El Decreto 1661 de 1991 estipula que para
obtener el reconocimiento de la prima técnica referida, se requiere haber
excedido los requisitos legales establecidos para el cargo en el que se es
designado.
Durante la vigencia de esa
normativa, la accionante contaba con   especializaciones en Derecho de Familia
de la Universidad Libre de Colombia obtenida el 10 de febrero de 1981[1]
y en Gestión Pública
de la Escuela Superior de Administración Pública, conseguida el 16 de febrero
de 1996[2]. Con posterioridad se graduó como
especialista en Derecho Aduanero de la Universidad Externado de Colombia, el 22
de febrero de 2002[3].
El cargo
del nivel profesional en el que fue nombrada la accionante        requería
únicamente el “título profesional”[4], por lo cual, excedía los
requisitos
establecidos para el mismo. Por consiguiente, a su juicio,        aseguraba el
cumplimiento del requisito para obtener la prima técnica         solicitada.
1.1.3. La DIAN negó el reconocimiento de la
prima, mediante oficios 001153
y 0012276 del 4 y 24 de noviembre de 2010,
respectivamente. La         entidad manifestó que con la entrada en vigencia
del Decreto 1724 de   1997, los cargos del nivel profesional quedaron excluidos
del beneficio
de la prima técnica, por lo cual, si a la accionante no se le
hizo tal          reconocimiento antes de la expedición de esa norma, no se
configuró     para ella ningún derecho adquirido.
Adicionalmente, indicó que la
peticionaria no cumplió el requisito         referente a la experiencia “altamente
calificada”, también estipulado en el Decreto 1661 de 1991. Según esta
disposición se debe contar con un término no inferior a 3 años de experiencia
relacionada con el cargo, contados a partir de la obtención del título de
especialización. En el caso de la señora Madrid Novoa, se debió acreditar 3
años contados a partir del 16 de febrero de 1996, (especialización en Gestión
Pública) y antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997.
1.1.4. Con el fin de controvertir la decisión
negativa de la DIAN y obtener el pago de la prima técnica por formación
avanzada y experiencia altamente calificada, la señora Madrid Novoa inició un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[5] conocido, en primera instancia, por el Juzgado Primero
Administrativo de Bogotá y, en segunda instancia, por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, instancias
dentro de las cuales se negaron sus pretensiones.
1.1.5. La apoderada de la accionante argumentó
que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico,
al apreciar inadecuadamente las pruebas presentadas en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, con lo cual se vulneraron sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
1.1.6. Específicamente manifestó que la
sentencia de segunda instancia[6]
vulneró el debido
proceso, pues no se concedió el derecho a la prima técnica “porque supuestamente
no se acreditó (sic) los tres años de experiencia altamente calificada
después del título de postgrado”; esto es, a partir de la especialización
en Gestión Pública. No obstante, explicó que “no se tuvo en cuenta la
especialización en derecho de familia, realizada el 10 de febrero de 1981,
porque supuestamente no está relacionada con las funciones propias del cargo y (sic)
la especialización en derecho aduanero porque la obtuvo después de entrar en
vigencia el Decreto 1724 de 1997”[7].
1.1.7. Señaló que a pesar de que los diplomas de
postgrado y la certificación de experiencia laboral[8] se adjuntaron y relacionaron en la parte considerativa de la
sentencia, los Magistrados del Tribunal valoraron esas pruebas “de manera
arbitraria y caprichosa”, al desestimar que con ellas se acreditaban todos
los requisitos para la obtención de la prima técnica.
1.1.8. Indicó que la especialización en Derecho
de Familia sí está relacionada con las funciones del cargo, “por cuanto al
ser Administrador Local de Impuestos, debe ejercer administración, control,
liquidación y cobro de los impuestos que la DIAN liquida a todas las personas
naturales y sucesiones, entre otras”. Adicionó que “es claro que hay una
íntima relación entre el derecho de familia y las funciones tributarias”,
puesto que el funcionario debe conocer a profundidad el proceso sucesoral para
determinar y cobrar los impuestos generados, por ejemplo, por una masa
herencial.
1.1.9. De otra parte, la apoderada argumentó que
se vulneró el derecho a la igualdad de su poderdante, ya que en varias
oportunidades el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de
Cundinamarca, Atlántico y Santander, han reconocido primas técnicas por
formación avanzada y experiencia altamente calificada a funcionarios de la DIAN
que cumplieron los requisitos exigidos, tal y como lo hizo la accionante[9].
1.1.10. Señaló que en sentencia del 17 de
noviembre de 2011, el Consejo de Estado reconoció la prima técnica a una
funcionaria de la DIAN, ya que “a partir de 1982, fecha en la que la
demandante adquirió su título en formación avanzada, como especialista en
derecho administrativo, comenzó a contabilizarse su experiencia altamente
calificada”. Así, indicó que a su poderdante debió contársele la
experiencia altamente calificada desde su postgrado en Derecho de Familia; esto
es, desde el 10 de febrero de 1981.
1.1.11. La apoderada manifestó que las
circunstancias fácticas y jurídicas dadas entre los demás funcionarios de la
DIAN a quienes se les concedió el beneficio y su representada, son idénticas.
Por tanto, se esperaba que los jueces fallaran de igual manera en su caso, pues
no existía una justificación para un proceder contrario, lo cual vulnera el
artículo 13 de la Constitución.
1.1.12. Por todo lo expuesto, la accionante
solicitó al juez constitucional i) tutelar sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad, ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 31 de
enero de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección “F” y, iii) ordenar a ese Tribunal dictar una nueva sentencia “en
la que se tenga en cuenta todo el material probatorio existente en el
expediente”.
1.2    PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
1.2.1. Copia auténtica del fallo proferido por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, el 31
de enero de 2013.
1.2.2. Copia de las sentencia proferida por el
Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección
B, el 17 de noviembre de 2011, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
1.2.3. Copia de la sentencia del Consejo de
Estado, Sección 2ª, Subsección
A, el 23 de agosto de 2012, C. P. Alfonso Vargas Rincón.
1.3.   ACTUACIONES PROCESALES
Mediante auto del 3 de julio
de 2013, la Sección Segunda del Consejo de Estado, avocó el conocimiento de la
acción de tutela, notificó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la
DIAN para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción y solicitó, en
calidad de préstamo, el expediente contentivo del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho que dio origen a esta actuación (f. 139 ib.).
Las entidades accionadas
presentaron escritos de contestación, así:
1.3.1. Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en
descongestión
La Magistrada ponente del
fallo acusado, presentó informe sobre los hechos que dieron origen a la
presente acción de tutela y solicitó que la misma fuera declarada improcedente,
al considerar que se no superaron los presupuestos para habilitar el estudio de
una acción de tutela contra providencia judicial.
La Magistrada destacó que la
Corte Constitucional ha insistido en que la acción de tutela contra
providencias judiciales, constituye una excepción que sólo es viable si se
presenta una vía de hecho, entendida como el “burdo desconocimiento de las
normas legales”[10] o de la Constitución Política.
En esa medida, afirmó que el
fallo atacado no constituye una vía de hecho, pues fue una decisión emitida de
conformidad con los requisitos formales y sustanciales que demanda la ley,
respetándose así el artículo 29 de la Carta. Por tanto, indicó que “la
decisión no fue producto del capricho del fallador (sic), sino de una
seria valoración probatoria”[11].
Adicionó que la acción de
tutela cuestiona aspectos eminentemente interpretativos de la sentencia, por lo
cual debe declararse improcedente, ya que ésta no es un mecanismo adicional a
la jurisdicción ordinaria que permita a la demandante controvertir una decisión,
simplemente por no estar conforme con la misma. Destacó que el ejercicio
hermenéutico que el Tribunal realizó “no sobrepasó los parámetros de la
interpretación lógica por ende no se tornó en arbitrario, abusivo o contrario
al orden jurídico”[12].
La Magistrada del Tribunal
explicó que si bien el precedente judicial es vinculante, el mismo no puede ser
entendido de manera absoluta, “pues no se trata de petrificar la
interpretación judicial”, por lo cual es posible apartarse de él si se
efectúa un estudio acucioso y razonable. Con todo, concluyó que el Tribunal en
su sentencia “en manera alguna desconoció el precedente jurisprudencial,
pues se reitera y enfatiza, la Sala hizo un análisis acucioso del material
probatorio allegado, que le permitió justificar de manera suficiente y
razonable su posición frente al caso de la señora Eufrocina Hortensia Madrid
Novoa”[13].
1.3.2. Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
La Subdirectora de Gestión de
Representación Externa de la Dirección Jurídica de la DIAN, presentó escrito el
25 de julio de 2013, para solicitar que se declare la improcedencia de la
acción de tutela, al estimar que no se configura el defecto fáctico alegado.
Después de reseñar sentencias
de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que explican la
configuración del defecto fáctico, la funcionaria de la DIAN concluyó que la
sentencia atacada efectuó un estudio juicioso del material probatorio aportado,
emitiendo una decisión razonable, que si bien no satisfizo las pretensiones de
la accionante, no constituyó vía de hecho alguna.
La demandada explicó
adicionalmente que la acción de tutela es un mecanismo extraordinario que debe
utilizarse en casos de violación a derechos fundamentales, sin embargo, no
puede considerársela como una instancia judicial adicional mediante la cual se
puedan controvertir situaciones jurídicas ya tramitadas ante la jurisdicción
ordinaria. A su juicio, la pretensión de la tutelante “es abrir nuevamente
el debate probatorio y discutir los hechos que sirvieron de fundamento a los
actos administrativos proferidos por la DIAN y cuya legalidad ya fue objeto de
estudio”[14].
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA
DE PRIMERA INSTANCIA – CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA,
En sentencia del 8 de agosto de 2013, la
Sección Segunda del Consejo de Estado, negó la acción de tutela, al concluir
que la autoridad judicial demandada emitió una decisión con base en
atribuciones legales y constitucionales, que no se muestra contraria al
ordenamiento jurídico.
En dicho fallo, se enunciaron
los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales reseñados por la Corte Constitucional. El
análisis se centró en la definición del “defecto fáctico” y “el desconocimiento
del precedente” como causales específicas de procedibilidad.
Frente al caso concreto, en
la sentencia se explicó que el conflicto planteado por la demandante en tutela
se originó en una diferencia en la interpretación y aplicación del derecho en
el asunto evaluado, situación que no puede equipararse a un defecto fáctico. Se
destacó, adicionalmente, que la decisión atacada se sustentó en jurisprudencia
del Consejo de Estado referente a las primas técnicas por formación avanzada,
por tanto “la mera discrepancia del peticionario con el razonamiento
efectuado por el juez natural, no puede constituir vía de hecho alguna”[15]. Finalmente, se concluyó que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca no fue arbitrario ni caprichoso, en tanto
efectuó un análisis razonable y dentro del marco de la sana crítica, de todos
los elementos probatorios allegados al proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho.
2.2.   IMPUGNACIÓN
Los días 11 y 25 de
septiembre de 2013, la accionante presentó separadamente escritos de
impugnación, en los cuales solicitó revocar la decisión del a quo, por
las siguientes razones:
§     La Sección Segunda del Consejo de Estado
no tuvo en cuenta los planteamientos “de hecho y de derecho” referentes
a la vulneración del derecho a la igualdad y omitió verificar el precedente
judicial aplicable al caso concreto.
§     La sentencia de tutela sólo se ocupó de
verificar si el Tribunal actuó dentro del límite de la autonomía judicial, “sin
hacer el respectivo análisis del porqué no le reconocieron la prima técnica por
formación avanzada”[16], a pesar de estar acreditados los
requisitos exigidos por la ley.
§     El problema jurídico presentado no trataba
de una “sola” discrepancia interpretativa, en tanto que se cuestionó el
razonamiento efectuado por la DIAN y confirmado en la jurisdicción ordinaria,
referente a que el derecho de familia “no tiene nada que ver con la
funciones realizadas por mi mandante al interior de la DIAN”[17], lo cual no es acorde a la realidad.
2.3    SENTENCIA DE
SEGUNDA INSTANCIA – CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA
En sentencia del 26 de febrero de 2013, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo,
reiterando los razonamientos expuestos en ella.
3. CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, con
base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.   PROBLEMA JURÍDICO
De acuerdo a los antecedentes planteados,
la Sala debe determinar si los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad de Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, fueron vulnerados por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, al
emitir un fallo que denegó el reconocimiento de la prima técnica solicitada, en
el cual presuntamente efectuó una valoración probatoria constitutiva de vía de
hecho por defecto fáctico y se desconoció el precedente judicial aplicable[18].
Para resolver este problema,
la Sala considera necesario reiterar la jurisprudencia, en primer lugar,
sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, y dar especial
desarrollo a los defectos fácticoy por desconocimiento del precedente, al ser
estos los alegados por la demandante. En segundo término, desarrollará
el régimen jurídico de la prima técnica por formación avanzada y experiencia
altamente calificada. Finalmente, estudiará el caso concreto.
3.3.   PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES. REITERACIÓN
DE JURISPRUDENCIA
3.3.1. Con ocasión de la revisión de
constitucionalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, contentiva del
Código de Procedimiento Penal, revisión surtida mediante Sentencia C-590 de
2005[19],
esta Corporación tuvo oportunidad de sistematizar y unificar la jurisprudencia
relativa a los requisitos de procedencia y a las razones o motivos de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
3.3.2. En cuanto a los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela intentada contra providencias judiciales, la
Corte señaló los siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones[20]. En consecuencia, el
juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la
cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia
constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable[21].  De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le
otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la
acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el
riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de
concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a
ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las
funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[22].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[23].  No obstante, de acuerdo con la
doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una
grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de
pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la
protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que
tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible[24].  Esta exigencia es comprensible pues,
sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales
contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester
que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos
que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del
proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de
tutela[25].  Esto por cuanto los debates sobre la
protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera
indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un
riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual
las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala
respectiva, se tornan definitivas.”  (Subrayas fuera del original)
3.3.3. De igual manera, en esta misma sentencia
(C-590 de 2005) se establecieron, además de los requisitos generales, las
causales de procedencia especiales o materiales de la acción de tutela contra
una providencia judicial:
“25.  Ahora, además de los requisitos
generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia
judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales
especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En
este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra
una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
“a. Defecto orgánico, que se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
“c.  Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo,
como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[26]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error inducido, que se
presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.
“g.  Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
“h.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta,
por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[27].
“i.  Violación directa de la
Constitución.” (Subrayas fuera del original.)
3.3.4. La Sentencia en comento también explicó que los
anteriores vicios, que determinan la procedencia la acción de tutela contra
decisiones judiciales, “involucran la superación del concepto de vía de
hecho y la admisión de específicos supuestos de procedebilidad en eventos en
los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”  Añadió que
esta evolución de la doctrina constitucional había sido reseñada de la
siguiente manera por la Corte:
“(E)n los últimos años se ha venido
presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las
situaciones que hacen viable  la acción de tutela contra providencias
judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales
pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos
adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia
sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es
más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de
la acción” que el de “vía de hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa) se describe la evolución presentada de la siguiente
manera:
“(...) la Sala considera pertinente señalar
que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de
tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha
decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que
originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se
trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad
sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de
los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su
discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta
corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen
amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar
la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está
condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución.’[28]
En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede
contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes
aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en
perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’
“Este avance jurisprudencial ha llevado a
la Corte a remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho por la
de causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla jurisprudencial se
redefine en los siguientes términos...
“...todo pronunciamiento de fondo por parte
del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos
fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de
derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente
admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la
configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya
constatado la existencia de alguno de los seis eventos  suficientemente
reconocidos por la jurisprudencia:  (i) defecto sustantivo, orgánico o
procedimental;  (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin
motivación,  (v) desconocimiento del precedente y  (vi) violación directa de la
Constitución.”[29]”[30]”
[31]
3.3.5. Es decir, siempre que concurran los
requisitos generales y, por lo menos una de las causales específicas de
procedibilidad contra las providencias judiciales, es procedente ejercitar la
acción de tutela como mecanismo excepcional para solicitar la protección de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
3.4.   CARACTERÍSTICAS
DEL DEFECTO FÁCTICO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
3.4.1.          La tercera hipótesis señalada por la jurisprudencia como
causal    específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias     judiciales,
es el denominado defecto fáctico absoluto. Este se refiere a
la actuación
judicial que pretermite u omite la práctica o valoración de         pruebas
indiscutiblemente relevantes para resolver el respectivo asunto          sometido
a conocimiento de la autoridad jurisdiccional. Al respecto, es          pertinente
aclarar que no se trata de indagar si fue adecuada la           valoración
judicial de las pruebas, pues ello hace parte de la esencia del           principio
de autonomía judicial.
3.4.2. Partiendo de tales
postulados, la doctrina constitucional ha establecido
con claridad cuándo se
incurre en un defecto fáctico:
“En otras palabras, se presenta defecto
fáctico por
omisión cuando
el juzgador se abstiene de decretar pruebas. Lo anterior trae como consecuencia
'impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan
indispensables para la solución del asunto jurídico debatido’. Existe defecto
fáctico por
no valoración del acervo probatorio, cuando el juzgador omite considerar
pruebas que obran en el expediente bien sea porque 'no los advierte o
simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión
respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que de haberse realizado su
análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría
sustancialmente.' Hay lugar al defecto fáctico por valoración
defectuosa del material probatorio cuando o bien 'el funcionario judicial,
en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los
hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico
debatido; o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de
excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva' dando paso a
un defecto fáctico por no excluir o valorar una prueba
obtenida de manera ilícita.”[32]
3.4.3. Como consecuencia de lo
anterior, la jurisprudencia constitucional ha   establecido que existen dos
dimensiones del  defecto fáctico:
3.4.4. En primer término, la dimensión
positiva: que generalmente se    desarrolla cuando el juez o autoridad
administrativa aprecia pruebas      esenciales y determinantes de lo resuelto
en la providencia cuestionada      que no ha debido admitir ni valorar y al
hacerlo desconoce la        Constitución[33].
3.4.5. Es importante reiterar frente a este
tema, lo dicho por la sentencia T-442 de 1994[34],
donde la Corte se refiere a los límites de la discrecionalidad del juez al
momento de observar el material probatorio, señalando que no puede ser una
valoración arbitraria que desconozca hechos contundentes y la realidad objetiva
de las circunstancias. Los términos expresados en la citada sentencia son los
siguientes:
“Importa precisar ahora si de
manera excepcional puede configurarse una actuación arbitraria e irregular,
carente de todo viso de legalidad, y constitutiva de una vía de hecho cuando el
juzgador ante pruebas claras y contundentes, que manifiestamente muestran una
realidad objetiva, profiere una providencia contrariando la realidad probatoria
del proceso.
“Evidentemente, si bien el
juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material probatorio
en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su convencimiento,
inspirándose en los principios científicos de la sana crítica (arts. 187
C.P.C y 61 C.P.L), dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad
evaluativa probatoria supone necesariamente la adopción de criterios objetivos,
racionales, serios y responsables. No se adecua a este desideratum, la negación
o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta
cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón
valedera alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma
emerge clara y objetivamente. Se aprecia más la arbitrariedad judicial en el
juicio de evaluación de la prueba, cuando precisamente ignora la presencia de
una situación de hecho que permite la actuación y la efectividad de los
preceptos constitucionales consagratorios de derechos fundamentales, porque de
esta manera se atenta contra la justicia que materialmente debe realizar y
efectivizar la sentencia, mediante la aplicación de los principios, derechos y
valores constitucionales.
“No obstante lo anterior
advierte la Sala, que sólo es factible fundar una acción de tutela, cuando se
observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración
probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el
juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible,
flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la
decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora
de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de
un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería
contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa
judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía
de que son titulares las otras jurisdicciones.”
3.4.6. El anterior criterio fue reiterado por esta Corporación mediante la         sentencia
T-055 de 1997[35],
donde se resalta la independencia judicial al
momento de tomar la decisión,
criterio que sirve al juez para examinar     debidamente el material probatorio
sometido a su juicio:
“El campo en
el que la independencia del juez se mantiene con mayor vigor es el de la
valoración de las pruebas. Ello por cuanto el juez de la causa es el que puede
apreciar y valorar de la manera más certera el material probatorio que obra
dentro de un proceso. El es el que puede sopesar de la mejor manera los
testimonios, el que ha concurrido a las inspecciones judiciales y el que conoce
a las partes y a su entorno. Por eso, la regla general de que la figura de la
vía de hecho solamente puede tener aplicación en situaciones extremas debe ser
manejada de forma aún más restrictiva cuando se trata de debates acerca de si
el material probatorio fue valorado en la debida forma. Solo excepcionalmente
puede el juez constitucional entrar a decidir sobre la significación y la
jerarquización de las pruebas que obran en un proceso determinado, puesto que
él no ha participado de ninguna manera en la práctica de las mismas.”
3.4.7. En segundo lugar, se encuentra la
dimensión negativa: esta se presenta cuando el juez se niega a dar por
probado un hecho que aparece claramente en el proceso, omisión que no puede
limitarse solo a esta premisa, pues la jurisprudencia es clara en manifestar
que también se configura cuando la ley le confiere el deber o facultad de
decretar la prueba, la autoridad no lo hace por razones que no resultan
justificadas. Esto se funda en que la ley ha autorizado al juez a decretar
pruebas de oficio[36]
cuando existen dudas y hechos que aún no son claros e impiden adoptar una
decisión definitiva.
3.4.8. Ejemplo de ello es la sentencia T-949
de 2003[37],
en la cual se encontró que el juez
de la causa decidió un asunto penal sin identificar correctamente a la persona
sometida al proceso penal, quién además había sido suplantada. La Sala Séptima
de Revisión concluyó que al juez correspondía decretar las pruebas pertinentes
para identificar al sujeto activo del delito investigado y la falta de ellas
constituía un claro defecto fáctico que autorizaba a ordenar al juez competente
la modificación de la decisión judicial.
3.4.9. En el mismo sentido, la sentencia T-554 de 2003[38],
dejó sin efectos la decisión de un fiscal que dispuso la preclusión de una
investigación penal sin la práctica de un dictamen de Medicina Legal que se
requería para determinar si una menor había sido víctima del delito sexual que
se le imputaba al sindicado
3.4.10. Por parte del máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, la Sección Primera del Consejo de Estado en
sentencia de tutela con radicado 11001-03-15-000-2012-01462-00 (AC)[39], amparó derechos
fundamentales al considerar que se había presentado un “defecto fáctico y un
exceso ritual manifiesto”, por el no recaudo de pruebas, luego de haber
sido decretadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, omitiendo el
cumplimiento del artículo 37 del C. de P.C., que consagra entre los poderes del
juez, el de adoptar medidas conducentes en materia de pruebas “siempre que
lo considere conveniente para verifica r los hechos alegados por las partes y
evitar nulidades y providencias inhibitorias”.
3.4.11. En suma, la jurisprudencia de esta
Corporación y del Consejo de Estado ha dicho que procede la protección de
derechos fundamentales afectados por una sentencia ejecutoriada cuando el
defecto fáctico resulta determinante para la decisión, pues el juez constitucional solamente está autorizado a dejar
sin efectos un fallo cuando se evidencia que el resultado judicial es contrario
a la Constitución, viola derechos fundamentales y cambia la verdad procesal.
3.5.   CONTENIDO DEL
DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
3.5.1. Esta causal específica de procedibilidad
es originalmente denominada por la sentencia C-590 de 2005 como “Defecto por
desconocimiento del precedente”. A juicio de la Sala, y para lo que tiene
que ver con el caso concreto, resulta necesario aclarar, en primer término, a
qué se refiere la jurisprudencia con dicha expresión, teniendo en cuenta que
puede tratarse del precedente judicial o constitucional.
3.5.2. Para el efecto, esta misma Sala Séptima en
la sentencia T-830 de 2012[40],
diferenció los dos conceptos. Así, señaló que el precedente judicial es una
modalidad del defecto sustantivo como causal particular de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, tal como se explicará a
continuación y, el precedente constitucional, está referido estrictamente a la
causal arriba señalada, la cual se configura de manera autónoma.
3.5.3. En aquella ocasión, la Corte especificó
cuáles eran las subreglas a partir de las cuales podía configurarse un defecto
sustantivo. En tal sentido, se indicó que este se presenta cuando un juez (i)
aplica al caso una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las
razones previstas en la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii)
aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso; (iii) a pesar
del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce, realiza un
interpretación contraevidente – interpretación contra legem-  o
claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del
precedente judicial –vertical u horizontal- sin justificación suficiente; o
(v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una
violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido
solicitada por alguna de las partes en el proceso.
3.5.4. Como se observa, el desconocimiento del
precedente judicial es una de las modalidades del defecto sustantivo y se
desconoce cuando, por ejemplo, el operador jurídico omite dar aplicación a sus
propias sentencias o a las fijadas por autoridades de la misma jerarquía;
hipótesis que la jurisprudencia ha llamado precedente horizontal. De
otro lado, también se presenta cuando se desconocen los lineamientos sentados
por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de
la misma jurisdicción, evento en el cual se habla de precedente vertical.
3.5.5. Ahora bien, tal como lo indica la sentencia
C-590 de 2005, se entiende como defecto por desconocimiento del precedente,
aquel en el cual la autoridad judicial omite dar aplicación a las reglas
jurisprudenciales emanadas de la interpretación de una norma superior para la
solución de un caso concreto[41];
reglas que se predican exclusivamente de los precedente fijados por la Corte
Constitucional en su jurisprudencia. Situación esta a la que nos referimos como
precedente constitucional.
3.5.6. Al respecto, la Corte ha sostenido que su
jurisprudencia puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando
disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido
normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii)
contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv)
contrariando el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corporación
a través de las ratio decidendi de sus sentencias de tutela.[42]
3.5.7. En relación con la aplicación del
precedente, esta Corporación en sentencia T-158 de 2006[43] señaló:
“Por ello, la
correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de
decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo
(i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son
semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la
consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la
pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido
cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún
supuesto de hecho para su aplicación.”
3.5.8. La sentencia T-351 de 2011[44],
explica el sentido, alcance y fundamento normativo de la obligatoriedad del
precedente constitucional, de acuerdo al tipo de sentencia a que se haga
alusión, ya sea de tutela o de constitucionalidad:
“3.2.
En lo que toca a los fallos de constitucionalidad, el carácter obligatorio de
la jurisprudencia constitucional se desprende de sus efectos erga omnes y de
la cosa juzgada constitucional. Además, por mandato expreso del artículo 243
Superior, los contenidos normativos que la Corte declara contrarios a la
Constitución no pueden ser reproducidos por ninguna autoridad. En cuanto a la
parte motiva de estas sentencias, en la medida en que la ratio decidendi contiene la solución constitucional a
los problemas jurídicos estudiados debe ser atendida por las demás autoridades
judiciales para que la aplicación de la ley sea conforme con la Constitución,
norma de normas”
(…)
“9.3.3. En
relación con las sentencias de revisión de tutela, el respeto por la ratio decidendi de estos fallos es necesario para
lograr una concreción del principio de igualdad en la aplicación de las leyes,
constituye una exigencia del principio de confianza legítima que prohíbe al
Estado sorprender a los ciudadanos con actuaciones imprevisibles, y un
presupuesto para garantizar el carácter normativo de la Constitución y la
efectividad de los derechos fundamentales así como la unidad y coherencia del
ordenamiento jurídico”.
3.5.9. La Corte ha encontrado que en algunas
ocasiones la causal específica de desconocimiento del precedente también puede
ser avalada como una hipótesis de defecto sustantivo, teniendo en cuenta que
entre ellas se presentan varias relaciones, y, en un caso bajo estudio, pueden
converger varios defectos. De modo que, tanto la jurisprudencia[45] como la doctrina[46]  han coincidido en
identificar el desconocimiento del precedente constitucional, tanto como una
modalidad de defecto sustantivo y como causal autónoma de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales. Al respecto, esta Corporación expresó:
“(…) el desconocimiento del precedente
puede derivar en un defecto sustantivo cuando se irrespeta la cosa juzgada
constitucional establecida en sentencias con efectos erga omnes, o en la
vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (entre otros)
cuando el juez se aparta de la doctrina constitucional contenida en la ratio
decidendi de los fallos de  revisión de tutela”[47]
3.5.10. En suma, el precedente se sustenta en la
dinámica de aplicar a un caso nuevo, los elementos de juicio que sirvieron para
solucionar casos del pasado. Esta modalidad decisoria puede variar de acuerdo a
cada caso particular, ya que, o bien puede resolverse un caso actual con los
mismos fundamentos de otros anteriores, o, estos últimos servir de inspiración
para dar solución a un caso nuevo. Por supuesto, estas hipótesis dependen de si
los supuestos fácticos del caso pasado y el caso presente son similares o no.[48]
3.5.11. Así, ya se trate de una modalidad de
defecto sustantivo o de la causal específica autónoma, el desconocimiento del
precedente constitucional quebranta el derecho fundamental a la igualdad, el
principio constitucional de confianza legítima, y de unidad y coherencia del
ordenamiento.
3.6.   RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PRIMA TÉCNICA
MATERIA DE CONTROVERSIA[49].
3.6.1. La prima técnica por formación avanzada y
experiencia altamente calificada se creó como un reconocimiento económico para
atraer y mantener al servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente
calificados, cuyas funciones requieran de conocimientos técnicos o científicos
especializados o la realización de funciones específicas en cada organismo[50].
3.6.2. Inicialmente, la prima técnica fue creada
para mantener en los cargos a funcionarios de “alta responsabilidad” o
“especialidad técnica”, según el artículo 7º del Decreto 2285 de 1968. Con
posterioridad, el Decreto 1950 de 1973, previó los requisitos para la creación
y asignación de dichas primas en los niveles ejecutivo y técnico de la Rama
Ejecutiva del Poder Público.
3.6.3. Más adelante, el Decreto Ley 1661 de 1991[51] definió la prima técnica como un
reconocimiento económico y previó las condiciones para su otorgamiento. De
manera general, estableció dos vías para su consecución, la primera,
exigía acreditar estudios avanzados o especiales y experiencia altamente
calificada en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo y, la segunda,
se daba por la evaluación de desempeño del empleado[52].
Esta regulación fue objeto de
reglamentación por parte del entonces Presidente de la República, quien expidió
el Decreto 2164 de 1991, por medio del cual se fijaron los parámetros para el
otorgamiento de la prima, se determinaron sus requisitos y se estableció el
procedimiento a seguir.
Concretamente el artículo 4º de esta
normativa reiteró que para ser beneficiario de la prima técnica el empleado
debía i) desempeñar un cargo en propiedad del nivel profesional, ejecutivo,
asesor o directivo y ii) acreditar título de estudios de formación avanzada y
experiencia altamente calificada, en áreas relacionadas con las funciones
propias del cargo, durante un término no menor de tres años[53].
3.6.4. Bajo la vigencia del Decreto 1661 de
1991, esta prima cobijó los cargos de los niveles  profesional, ejecutivo,
asesor y directivo de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Sin embargo, con
posterioridad se emitió el Decreto Ley 1724 de 1997 que, entre otras
modificaciones, restringió el beneficio sólo a los cargos de los niveles directivo,
asesor y ejecutivo. Por lo anterior, se generó un régimen de transición que
estipuló que los empleados a quienes ya se les hubiere reconocido tal
beneficio, continuarán disfrutándolo[54].
Por vía jurisprudencial el
Consejo de Estado[55] precisó que ese régimen de transición
debía cobijar también a aquellos empleados del nivel profesional (excluido) que
hubieren cumplido los requisitos previstos en el Decreto 1661 de 1991 bajo su
vigencia, aún si el organismo estatal no les hubiere reconocido el beneficio
con anterioridad. Además se indicó que esa transición debía regir, sin importar
que la prima se hubiere o no reclamado.
3.6.5. El Decreto Ley 1724 de 1997, fue derogado
por el 1336 de 2003, que continuó restringiendo los cargos aptos para disfrutar
la prima técnica. Ésta norma señaló que sólo los empleos del nivel directivo,
asesor y los jefes de oficina asesora pertenecientes a los despachos de
Ministros, Viceministros, Directores de Departamento Administrativo,
Superintendentes y Directores de Unidad Administrativa o sus equivalentes,
podrían en adelante solicitar tal prestación.
3.6.6. Finalmente, el Decreto 2177 de 2006 modificó los
criterios para la         asignación de la prima técnica y estableció que
tendrán derecho a su     reconocimiento los empleados que ocupen algún cargo de
los         mencionados en el párrafo anterior, que i) acrediten título de
estudios de      formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente          calificada
o ii) tengan una alta evaluación de desempeño.
3.6.7. Ahora bien, con el
fin de implementar el otorgamiento de la prima         técnica por formación
avanzada y experiencia altamente calificada, la    DIAN emitió, entre otras, la
Resolución 3682 de 1994, derogada por la        Resolución 8011 de 1995[56], y la Resolución 2227 de 2000, en las cuales    se
fijó los criterios, el procedimiento y la ponderación de factores para
otorgar
la prima técnica en la DIAN.
3.6.8. Adicionalmente, el Decreto 1268 de 1999[57], que establece el régimen      salarial y
prestacional para los servidores de la DIAN, indicó en el     artículo 2º que
la prima técnica podrá ser otorgada a quienes i) se desempeñen en los cargos de
jefatura de la Dirección General, Secretarías, Direcciones, Oficinas,
Subdirecciones, Subsecretarías, Direcciones Regionales, Administraciones y
Divisiones de esa entidad y ii) acrediten títulos de formación avanzada y
experiencia altamente calificada, “en los mismos términos y condiciones
señalados en los decretos generales que regulan la materia”.
4.      CASO
CONCRETO
A efectos de dar solución al problema
jurídico planteado, pasa la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Una vez superado este asunto, pasará a estudiar las causales específicas
alegadas por la accionante.
4.1.   ANÁLISIS DE LOS
REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL
4.1.1. El presente caso reviste clara relevancia
constitucional en tanto se trata de la presunta vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la accionante, con ocasión
de la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, a la que atribuye de incurrir en un defecto fáctico y
desconocimiento del precedente.
4.1.2. Igualmente, la accionante agotó todos
los mecanismos ordinarios que tuvo a su alcance antes de acudir a la acción
de tutela. En vista de su inconformidad con el acto administrativo que negó el
reconocimiento de la prima, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa
para controvertirlo, obteniendo decisiones tanto de primera como de segunda
instancia, siendo ésta última la que ahora ataca por vía de amparo.
4.1.3. La Sala también encuentra que se cumple el
requisito de inmediatez, dado que la providencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca fue proferida el 31 de enero de 2013, y la
acción de tutela fue instaurada contra dicha decisión el 28 de junio del mismo
año, con una diferencia de apenas 5 meses, periodo que se considera razonable y
proporcionado.
4.1.4. Del mismo modo, la accionante en el
escrito de tutela y en los de impugnación identificó de manera razonable los
hechos que considera violatorios de sus derechos fundamentales. En ellos
explica los argumentos por los cuales considera que el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico y por desconocimiento del precedente
constitucional.
4.1.5. Por último, no se trata de una irregularidad procesal, ni de una acción
de tutela contra sentencia de esa misma naturaleza, por lo cual se superan
todos los requisitos generales de procedencia.
4.2.   ANÁLISIS DE LOS
DEFECTOS INVOCADOS POR LA ACCIONANTE
4.2.1. Defecto fáctico
4.2.1.1. La actora alega que se presentó un
defecto fáctico por indebida          valoración probatoria, ya que el Tribunal
Administrativo consideró que no era posible contar la experiencia altamente
calificada desde su
especialización en Derecho de Familia, en tanto ésta no se
relaciona con          las funciones propias del cargo.
Al hablar de indebida
valoración, se acusa al ente judicial de incurrir en la dimensión positiva
del defecto fáctico, que se presenta cuando el juez fundamenta su decisión en
una prueba no apta para ello o efectúa una tasación por completo equivocada.
Recuérdese que para configurar la causal, el error debe ser ostensible,
flagrante y manifiesto.
4.2.1.2. De la lectura de la sentencia atacada se
extrae que el Tribunal Administrativo efectuó una apreciación de las pruebas,
en especial de la copia del título de especialista en Derecho de Familia,
dentro del marco de sus competencias, bajo los principios de la sana crítica y
respetando los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación.
Frente al aspecto acusado, la sentencia del Tribunal explicó:
“Así mismo, de las
probanzas referenciadas, advierte la Sala, que se encuentra probado que la
demandante acreditó como formación académica los siguientes estudios:
·
Especialista en
Derecho de Familia, obtenido el 10 de febrero de 1991 (fl. 22).
·
Especialista en
Gestión Pública, obtenido el 16 de febrero de 1996 (fl. 30).
·
Especialista en
Derecho Aduanero obtenido el 22 de febrero de 2002 (fl. 31).
Si bien es cierto que la
demandante realizó especializaciones, una en Derecho de Familia, otra en
Gestión Pública y una tercera en Derecho Aduanero, observa la Sala que
tratándose de la primera, la misma no está relacionada con las funciones
propias del cargo, desconociéndose así uno de los criterios señalados para
efectos de otorgar la Prima Técnica (Decreto Ley 1661 de 1991, Art. 2)…”
En esa medida, es claro que
contrario a lo que la accionante afirma, el Tribunal no efectuó una valoración
ni caprichosa ni arbitraria de las pruebas aportadas al proceso.
4.2.2. Defecto por
desconocimiento del precedente
4.2.2.1. La accionante alega que el Tribunal
Administrativo desconoció el precedente horizontal, pues contrarió decisiones
de ese mismo ente y de los de Santander y Atlántico. Así mismo, se invoca el
desconocimiento del precedente vertical establecido por el órgano de cierre en
su jurisdicción.
4.2.2.2. Esta Sala advierte que el alegato frente
al precedente horizontal, no pasó de ser una afirmación de la accionante, pues
no aportó datos ni elementos de prueba que permitieren verificar la existencia
de sentencias, de ese mismo conjunto o de otros, antecesoras de los Tribunales
Administrativos que abordaran el mismo problema jurídico y en las cuales se
asemejaran los hechos. En esa medida, esta Sala descartará ese argumento.
4.2.2.3. Ahora bien, cuanto al desconocimiento del
precedente judicial en su variante vertical, la accionante sí enumeró y aportó
algunas sentencias que a su entender constituían un precedente aplicable al
caso concreto. Identificadas entonces este grupo de sentencias, esta Sala pasa
a verificar si las mismas constituyen un precedente aplicable en este asunto.
Las sentencias citadas fueron emitidas por
el Consejo de Estado, en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho, llevados a cabo contra la DIAN por dos de sus funcionarias. Esta
entidad les negó la prima técnica pues no les contabilizó la experiencia altamente
calificada desde la obtención del título de especialistas. En ambas
ocasiones el problema jurídico consistió en determinar si las funcionarias eran
beneficiarias de la prima técnica, de conformidad con el Decreto 1661 de 1991 y
1724 de 1997.
4.2.2.4. En la primera sentencia[58], los hechos relevantes
fueron que: (i) la demandante ingresó a la DIAN en mayo de 1981, a un cargo del
nivel profesional en carrera administrativa y (ii) se graduó como especialista
en derecho administrativo el 9 de junio de 1982.
4.2.2.5. En la segunda providencia[59], los hechos relevantes
fueron que: (i) la demandante se desempeñó en un cargo de carrera
administrativa del nivel profesional en la DIAN desde 1993 y (ii) obtuvo el
título de especialista en auditoría tributaria el 24 de junio de 1994.
4.2.2.6. Al resolver los problemas jurídicos
relativos a estos dos fallos, el Consejo de Estado determinó que a las
demandantes sí les asistía el derecho a la prima técnica ya que cumplieron los
requisitos bajo la vigencia del Decreto 1661 de 1991, así: (i) estaban en
cargos de carrera en el nivel profesional, una desde 1981 y la otra desde 1993;
(ii) tenían títulos de especialistas y (iii) la experiencia altamente
calificada se les debió contabilizar a ambas desde la adquisición del título de
especialista, por lo cual, a 1997, sí cumplían con ese requisito. En
consecuencia, los actos que negaron el reconocimiento de la prima eran nulos.
4.2.2.7. Visto el precedente vertical en la
materia, resulta preciso ahora señalar los argumentos que uso el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca para negar en segunda instancia las pretensiones
de la acción de nulidad y reconocimiento del derecho, incoada por la accionante
contra la decisión de la DIAN de negarle el reconocimiento de la mencionada
prima técnica.
De acuerdo con la copia del
fallo que obra en el expediente[60],
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tras determinar el vínculo de la
accionante con la DIAN desde el 1º de octubre de 1981, procedió a examinar si
cumplía o no con el resto de los requisitos, analizando para ello los posgrados
acreditados por la accionante en el proceso. Respecto del primero, en derecho
de familia, obtenido por ella el 10 de febrero de 1991, el Tribunal sostiene
que este, al no estar relacionado con las funciones propias del cargo
desempeñado por la accionante en le entidad, desconoce “uno de los criterios
señalados para efectos de otorgar la Prima Técnica (Decreto Ley 1661 de 1991,
Art. 2)”.
Como puede observarse, el
argumento para negar la prima técnica partiendo del título de especialista en
derecho de familia, se sustenta en que dicho posgrado no tiene relación con las
funciones que la accionante desempeña en la DIAN.
4.2.2.8. A juicio de la Sala, esta es una razón
desproporcionada que desconoce el precedente vertical sobre la materia, sentado
por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Ello por las siguientes razones:
La jurisprudencia del máximo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo no ha centrado su análisis en
determinar si el título de especialista en una u otra área del derecho se
relaciona o no con las funciones desarrolladas por un determinado empleado el
interior de la DIAN. El criterio ha sido muy directo, pues tan solo se ha
enfocado en comprobar que se cumpla con el requisito del título de posgrado con
posterioridad al título profesional y con una duración no inferior a un año.
4.2.2.9. Ahora bien, podría argumentarse que los
casos citados por la accionante no debatían lo relacionado con el título de
posgrado y que por eso, no son aplicables, por lo que, el único precedente
jurisprudencial que le podría servir de respaldo es aquel en donde se resuelva
dicho problema en particular. Para la Sala esta sería un requisito demasiado
exigente y por tanto desproporcionado para la accionante, más aún cuando el
mismo precedente citado del Consejo de Estado no ha considerado relevante en
sus distintos análisis, definir sobre la compatibilidad del título de posgrado
con las funciones desempeñadas por el servidor público que solicita el
reconocimiento de la prima técnica.
Sobre este punto, a modo
ilustrativo, así no sirva de precedente aplicable al caso concreto por haberse
proferido con posterioridad a la sentencia que se ataca por vía de tutela, la
Sala encuentra que en fallo del 22 de mayo de 2014[61], la Sección Segunda
del Consejo de Estado, resolvió un cuestionamiento idéntico al que hizo el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca respecto del título de posgrado en
derecho de familia de otra funcionaria de la DIAN. En esa oportunidad, dicho
Alto Tribunal señaló:
“En el expediente también
se acreditó que la demandante es Abogada egresada de la Universidad Libre
Seccional Cúcuta el 15 de febrero de 1980 y que cuenta con dos post-grados:
Especialista en Derecho de Familia, título otorgado por la Universidad Libre de
Bogotá el 7 de marzo de 1980, y Especialista en Derecho Público, otorgado por
la Universidad Externado de Colombia el 8 de noviembre de 1996.
Aunque el apoderado de la
defensa argumentó que los títulos de post-grado necesariamente deben
relacionarse con las funciones propias del cargo, lo cierto es que las normas
generales que regulan la prima técnica (Decretos 1661 y 2164 de 1991 y Decreto
1724 de 1997) no hacen tal exigencia, como tampoco la hacen las que regularon
tal beneficio en la DIAN”
Así pues, en atención a las sentencias
citadas como precedente horizontal por la accionante, en donde el objeto de
debate no consistía en la idoneidad del título de especialización, sino en la
verificación de que el requerido posgrado se hubiera realizado, no hay razones
para que se le niegue el reconocimiento de la pretendida prima técnica.
En definitiva, la ratio decidendi de
los precedentes que se citaron no se centraron en determinar la idoneidad de
las especializaciones, como lo señaló el reciente fallo del Consejo de Estado,
en el que se le reconoce la prima técnica a una funcionaria que realizó su
posgrado en derecho de familia. Es decir, este aspecto no fue objeto de debate
pues ni se afirmó ni desvirtuó que eran acordes con las funciones que
desempeñaban los funcionarios demandantes en las respectivas sentencias. Y si
ahora fue el foco de controversia, se debió a que esa fue la razón argumentada
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, siendo entonces natural que la
señor Eufrocina Hortensia haya pretendido fundamentar se escrito de tutela
alegando que sí contaba con un título que le permite obtener el reconocimiento
de dicha prestación.
4.2.210. De este modo, considera la Sala que el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto por
desconocimiento del precedente de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre
la materia objeto de debate, vulnerando con ello el derecho fundamental a la
igualdad de la accionante. Por ello, la Sala revocará las decisiones de amparo
que negaron la protección de dicho derecho y, en su lugar, lo tutelará. Así
también, para garantizar la protección del mismo, dejará sin efectos la
decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de
enero de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
iniciado por la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa contra la DIAN, y
ordenará a esa autoridad judicial que profiera una nueva decisión teniendo como
fundamento lo expuesto en esta providencia, en cuanto a que la accionante tiene
derecho a la prima técnica establecida en el Decreto 1661 de 1991.
4.4.   CONCLUSIÓN
Luego de examinar el caso concreto, es
dable concluir que en los casos de tutela donde se alegue la vulneración de un determinado
derecho fundamental por el hecho de que alguna autoridad judicial incurrió en
un defecto por desconocimiento del precedente, resulta desproporcionado exigir
que las decisiones judiciales que sirven de respaldo para exigir tal
protección, resuelvan una situación jurídica particular que nunca ha sido
objeto de debate por parte de las autoridades encargadas de sentar precedente.
Así entonces, sobre la tutela revisada en
esta sentencia, la Sala encontró que exigir la idoneidad del título de posgrado
para acceder a una prima técnica, cuando ello ni siquiera había sido objeto de
controversia por la jurisprudencia citada como precedente del Consejo de
Estado, era desproporcionado en tanto dicho Alto Tribunal había reconocido tal
prestación sin entrar a definir este aspecto en concreto. Razón por la cual se
concedió la protección del derecho fundamental a la igualdad, en el sentido de
que así como anteriormente el Consejo de Estado reconoció la prima técnica sin
entrar a determinar la idoneidad del posgrado, también era procedente respecto
de la accionante.
5.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 31 de enero de 2013, por la
Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en
su lugar, TUTELAR el derecho fundamental a la igualdad invocado por la
señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 31 de enero de
2013, por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
iniciado por la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa contra la DIAN.
TERCERO.- ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “F” en Descongestión que, en el término de diez (10) días
contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión,
en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho promovido por Eufrocina Hortensia Madrid Novoa contra la DIAN,
reconociendo a la accionante del derecho a la prima técnica establecida en el
Decreto 1661 de 1991.
CUARTO.- Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
CARLOS MAURICIO URIBE BLANCO
Conjuez
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-809/14
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por inexistencia de desconocimiento de
precedente vertical fijado por el Consejo de Estado en materia de
reconocimiento de primas técnicas (Salvamento de voto)
Considero que en este caso debió ser confirmada la sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, que negó el reconocimiento de la prima técnica por formación
avanzada y experiencia altamente calificada. No existió en este caso un
desconocimiento del precedente judicial, pues los puntos de derecho tratados
apuntan a resolver situaciones jurídicas, que si bien tienen puntos
coincidentes, no son fácticamente equiparables. Así no puede darse curso a la
causal de desconocimiento del precedente, cuando se trata de antecedentes en
torno a grandes temas relacionados con la jurisdicción contenciosa. Por tanto,
no se vulneró el derecho a la igualdad de la accionante y no le es dado al juez
de tutela intervenir.
Referencia: Expediente T-4.321.270
Acción de tutela instaurada
mediante apoderada judicial por Eufrocina Hortensia Madrid Novoa, contra el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en
descongestión.
Procedencia: Consejo de Estado,
Sección Cuarta.
Asunto: Tutela contra
providencias judiciales. Defecto fáctico y desconocimiento del procedente en
torno al reconocimiento de primas técnicas.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, me permito presentar el presente
salvamento de voto a la sentencia T-809 de 2014, en los siguientes términos:
En primer lugar, dejo constancia que la
ponencia presentada por el Magistrado sustanciador toma apartes integrales de
la ponencia inicial presentada por mí, sin realizar las correspondientes
citas. En concreto me refiero a los antecedentes del caso, a la
consideración sobre la prima técnica por formación avanzada y experiencia
altamente calificada y algunos apartes del caso concreto. La anterior
constancia es importante, pues a continuación trascribiré la ponencia
derrotada, que como indico coincide textualmente con algunos apartes de texto
definitivo de la sentencia T-809 de 2014.
En segundo
lugar, como lo expuse en su momento, considero que en este caso debió ser confirmada la sentencia de
segunda instancia dictada el 26 de febrero de 2014 por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, que negó la protección a la señora Eufrocina Hortensia
Madrid Novoa. Por las razones que expuse en la ponencia derrotada y que
trascribo en su integridad, a continuación:
“I. ANTECEDENTES
El 28 de junio de 2013, la señora
Eufrocina Hortensia Madrid Novoa promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección “F”,
al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad, a raíz del fallo proferido por ese Tribunal en el proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho iniciado por ella contra la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, DIAN. En opinión de la accionante, el fallo acusado
incurrió en defecto fáctico, por indebida valoración probatoria. Por este motivo, solicitó que
por vía de tutela se deje sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo
acusado, y se le ordene emitir una nueva, “en la que se tenga en cuenta todo
el material probatorio existente en el expediente”[62].
A. Hechos y pretensiones
1. Afirmó la apoderada judicial que la señora
Eufrocina Hortensia Madrid Novoa ingresó el 1° de octubre de 1981 a un cargo
del nivel profesional en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, (en
adelante DIAN). Doce años después, por estimar que reunía los requisitos
legales establecidos en el Decreto 1661 de 1991, solicitó el reconocimiento de
la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.
2. El Decreto 1661 de 1991 estipula que
para obtener el reconocimiento de la prima técnica referida, se requiere haber
excedido los requisitos legales establecidos para el cargo en el que se es
designado.
Durante la vigencia de esa normativa, la
accionante contaba con especializaciones en Derecho de Familia de la
Universidad Libre de Colombia obtenida el 10 de febrero de 1981[63] y en Gestión Pública de la Escuela
Superior de Administración Pública, conseguida el 16 de febrero de 1996[64]. Con posterioridad se graduó como
especialista en Derecho Aduanero de la Universidad Externado de Colombia, el 22
de febrero de 2002[65].
El cargo del nivel profesional en el que
fue nombrada la accionante requería únicamente el “título profesional”[66], por lo cual, excedía los requisitos
establecidos para el mismo. Por consiguiente, a su juicio, aseguraba el
cumplimiento del requisito para obtener la prima técnica solicitada.
3. La DIAN negó el reconocimiento de la
prima, mediante oficios 001153 y 0012276 del 4 y 24 de noviembre de 2010,
respectivamente. La entidad manifestó que con la entrada en vigencia del
Decreto 1724 de 1997, los cargos del nivel profesional quedaron excluidos del
beneficio de la prima técnica, por lo cual, si a la accionante no se le hizo
tal reconocimiento antes de la expedición de esa norma, no se configuró para
ella ningún derecho adquirido.
Adicionalmente, indicó que la peticionaria
no cumplió el requisito referente a la experiencia “altamente calificada”,
también estipulado en el Decreto 1661 de 1991. Según esta disposición se debe
contar con un término no inferior a 3 años de experiencia relacionada con el
cargo, contados a partir de la obtención del título de especialización. En el
caso de la señora Madrid Novoa, se debió acreditar 3 años contados a partir del
16 de febrero de 1996, (especialización en Gestión Pública) y antes de la
entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997.
4. Con el fin de controvertir la decisión
negativa de la DIAN y obtener el pago de la prima técnica por formación
avanzada y experiencia altamente calificada, la señora Madrid Novoa inició un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[67] conocido, en primera instancia, por el Juzgado Primero
Administrativo de Bogotá y, en segunda instancia, por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, instancias
dentro de las cuales se negaron sus pretensiones.
B. Fundamentos de la acción de tutela
La apoderada de la accionante argumentó
que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico,
al apreciar inadecuadamente las pruebas presentadas en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, con lo cual se vulneraron sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
Específicamente manifestó que la sentencia
de segunda instancia[68] vulneró el debido proceso, pues no
se concedió el derecho a la prima técnica “porque supuestamente no se
acreditó (sic) los tres años de experiencia altamente calificada después
del título de postgrado”; esto es, a partir de la especialización en
Gestión Pública. No obstante, explicó que “no se tuvo en cuenta la
especialización en derecho de familia, realizada el 10 de febrero de 1981,
porque supuestamente no está relacionada con las funciones propias del cargo y (sic)
la especialización en derecho aduanero porque la obtuvo después de entrar en
vigencia el Decreto 1724 de 1997”[69].
Señaló que a pesar de que los diplomas de
postgrado y la certificación de experiencia laboral[70] se adjuntaron y relacionaron en la parte considerativa de la
sentencia, los Magistrados del Tribunal valoraron esas pruebas “de manera
arbitraria y caprichosa”, al desestimar que con ellas se acreditaban todos
los requisitos para la obtención de la prima técnica.
Indicó que la especialización en Derecho
de Familia sí está relacionada con las funciones del cargo, “por cuanto al
ser Administrador Local de Impuestos, debe ejercer administración, control,
liquidación y cobro de los impuestos que la DIAN liquida a todas las personas
naturales y sucesiones, entre otras”. Adicionó que “es claro que hay una
íntima relación entre el derecho de familia y las funciones tributarias”,
puesto que el funcionario debe conocer a profundidad el proceso sucesoral para
determinar y cobrar los impuestos generados, por ejemplo, por una masa
herencial.
De otra parte, la apoderada argumentó que
se vulneró el derecho a la igualdad de su poderdante, ya que en varias
oportunidades el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de
Cundinamarca, Atlántico y Santander, han reconocido primas técnicas por
formación avanzada y experiencia altamente calificada a funcionarios de la DIAN
que cumplieron los requisitos exigidos, tal y como lo hizo la accionante[71].
Señaló que en sentencia del 17 de
noviembre de 2011, el Consejo de Estado reconoció la prima técnica a una
funcionaria de la DIAN, ya que “a partir de 1982, fecha en la que la
demandante adquirió su título en formación avanzada, como especialista en derecho
administrativo, comenzó a contabilizarse su experiencia altamente calificada”.
Así, indicó que a su poderdante debió contársele la experiencia altamente
calificada desde su postgrado en Derecho de Familia; esto es, desde el 10 de
febrero de 1981.
La apoderada manifestó que las
circunstancias fácticas y jurídicas dadas entre los demás funcionarios de la
DIAN a quienes se les concedió el beneficio y su representada, son idénticas.
Por tanto, se esperaba que los jueces fallaran de igual manera en su caso, pues
no existía una justificación para un proceder contrario, lo cual vulnera el
artículo 13 de la Constitución.
Por todo lo expuesto, la accionante
solicitó al juez constitucional i) tutelar sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad, ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 31 de
enero de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección “F” y, iii) ordenar a ese Tribunal dictar una nueva sentencia “en
la que se tenga en cuenta todo el material probatorio existente en el
expediente”.
C. Actuación procesal
Mediante auto del 3 de julio de 2013, la
Sección Segunda del Consejo de Estado, avocó el conocimiento de la acción de
tutela, notificó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la DIAN para
que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción y solicitó, en calidad
de préstamo, el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho que dio origen a esta actuación (f. 139 ib.).
Las entidades accionadas presentaron
escritos de contestación, así:
1. Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en descongestión
La Magistrada ponente del fallo acusado,
presentó informe sobre los hechos que dieron origen a la presente acción de
tutela y solicitó que la misma fuera declarada improcedente, al considerar que
se no superaron los presupuestos para habilitar el estudio de una acción de
tutela contra providencia judicial.
La Magistrada destacó que la Corte
Constitucional ha insistido en que la acción de tutela contra providencias
judiciales, constituye una excepción que sólo es viable si se presenta una vía
de hecho, entendida como el “burdo desconocimiento de las normas legales”[72] o de la Constitución Política.
En esa medida, afirmó que el fallo atacado
no constituye una vía de hecho, pues fue una decisión emitida de conformidad
con los requisitos formales y sustanciales que demanda la ley, respetándose así
el artículo 29 de la Carta. Por tanto, indicó que “la decisión no fue
producto del capricho del fallador (sic), sino de una seria valoración
probatoria”[73].
Adicionó que la acción de tutela cuestiona
aspectos eminentemente interpretativos de la sentencia, por lo cual debe
declararse improcedente, ya que ésta no es un mecanismo adicional a la
jurisdicción ordinaria que permita a la demandante controvertir una decisión,
simplemente por no estar conforme con la misma. Destacó que el ejercicio
hermenéutico que el Tribunal realizó “no sobrepasó los parámetros de la
interpretación lógica por ende no se tornó en arbitrario, abusivo o contrario
al orden jurídico”[74].
La Magistrada del Tribunal explicó que si
bien el precedente judicial es vinculante, el mismo no puede ser entendido de
manera absoluta, “pues no se trata de petrificar la interpretación judicial”,
por lo cual es posible apartarse de él si se efectúa un estudio acucioso y
razonable. Con todo, concluyó que el Tribunal en su sentencia “en manera
alguna desconoció el precedente jurisprudencial, pues se reitera y enfatiza, la
Sala hizo un análisis acucioso del material probatorio allegado, que le
permitió justificar de manera suficiente y razonable su posición frente al caso
de la señora Eufrocina Hortensia Madrid Novoa”[75].
2. Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales – DIAN
La Subdirectora de Gestión de
Representación Externa de la Dirección Jurídica de la DIAN, presentó escrito el
25 de julio de 2013, para solicitar que se declare la improcedencia de la
acción de tutela, al estimar que no se configura el defecto fáctico alegado.
Después de reseñar sentencias de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado que explican la configuración del
defecto fáctico, la funcionaria de la DIAN concluyó que la sentencia atacada
efectuó un estudio juicioso del material probatorio aportado, emitiendo una
decisión razonable, que si bien no satisfizo las pretensiones de la accionante,
no constituyó vía de hecho alguna.
La demandada explicó adicionalmente que la
acción de tutela es un mecanismo extraordinario que debe utilizarse en casos de
violación a derechos fundamentales, sin embargo, no puede considerársela como
una instancia judicial adicional mediante la cual se puedan controvertir
situaciones jurídicas ya tramitadas ante la jurisdicción ordinaria. A su
juicio, la pretensión de la tutelante “es abrir nuevamente el debate
probatorio y discutir los hechos que sirvieron de fundamento a los actos
administrativos proferidos por la DIAN y cuya legalidad ya fue objeto de
estudio”[76].
E. Decisiones objeto de revisión
1. Sentencia de primera instancia
La Sección Segunda del Consejo de Estado
profirió sentencia el 8 de agosto de 2013, por medio de la cual negó la acción
de tutela, al concluir que la autoridad judicial demandada emitió una
resolución con base en sus atribuciones legales y constitucionales, que no se
muestra contraria al ordenamiento jurídico.
En dicho fallo, se enunciaron los
requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales reseñados por la Corte Constitucional. El análisis se
centró en la definición del “defecto fáctico” y “el desconocimiento del
precedente” como causales específicas de procedibilidad.
Frente al caso concreto, en la sentencia
se explicó que el conflicto planteado por la demandante en tutela se originó en
una diferencia en la interpretación y aplicación del derecho en el asunto
evaluado, situación que no puede equipararse a un defecto fáctico. Se destacó,
adicionalmente, que la decisión atacada se sustentó en jurisprudencia del
Consejo de Estado referente a las primas técnicas por formación avanzada, por
tanto “la mera discrepancia del peticionario con el razonamiento efectuado
por el juez natural, no puede constituir vía de hecho alguna”[77]. Finalmente, se concluyó que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca no fue arbitrario ni caprichoso, en tanto
efectuó un análisis razonable y dentro del marco de la sana crítica, de todos
los elementos probatorios allegados al proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho.
2. Impugnación
Los días 11 y 25 de septiembre de 2013, la
accionante presentó separadamente escritos de impugnación, en los cuales
solicitó revocar la decisión del a quo, por las siguientes razones:
§ La Sección Segunda del Consejo de Estado no tuvo en cuenta
los planteamientos “de hecho y de derecho” referentes a la vulneración
del derecho a la igualdad y omitió verificar el precedente judicial aplicable
al caso concreto.
§ La sentencia de tutela sólo se ocupó de verificar si el
Tribunal actuó dentro del límite de la autonomía judicial, “sin hacer el
respectivo análisis del porqué no le reconocieron la prima técnica por
formación avanzada”[78], a pesar de estar acreditados los
requisitos exigidos por la ley.
§ El problema jurídico presentado no trataba de una “sola”
discrepancia interpretativa, en tanto que se cuestionó el razonamiento
efectuado por la DIAN y confirmado en la jurisdicción ordinaria, referente a
que el derecho de familia “no tiene nada que ver con la funciones realizadas
por mi mandante al interior de la DIAN”[79], lo cual no es acorde a la realidad.
3. Sentencia de segunda instancia
El 26 de febrero de 2013, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado emitió fallo en el cual confirmó la decisión
adoptada en primera instancia, reiterando los  razonamientos expuestos por
ella.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Corresponde a la Corte Constitucional
analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela
en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Lo que se analiza
2. De acuerdo a los antecedentes
planteados, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas debe determinar si los
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de Eufrocina Hortensia
Madrid Novoa, fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, al emitir un fallo que denegó el
reconocimiento de la prima técnica solicitada, en el cual presuntamente efectuó
una valoración probatoria constitutiva de vía de hecho por defecto fáctico y se
desconoció el precedente judicial aplicable[80].
3. En la medida en que el
presente asunto versa sobre una acción de tutela contra providencias
judiciales, la Sala deberá establecer si el supuesto yerro en que incurrió el
Tribunal encuadra en las causales específicas de procedibilidad alegadas. Para
estos efectos, la Sala reiterará la doctrina en torno a los requisitos
generales y las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Así mismo, precisará el régimen jurídico de la
prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada y se
estudiarán los cargos endilgados a la sentencia motivo de tutela.
Reglas jurisprudenciales sobre
la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia.
4. El artículo 86 de la
Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de protección
de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados
por acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las
autoridades judiciales.
En desarrollo de este precepto,
los artículos 11, 12 y 40 Decreto 2591 de 1991 previeron la posibilidad de que
cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías fundamentales,
las mismas fueran susceptibles de verificación por vía tutelar. Sin embargo, la
Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 1992[81]
declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo la
Corte precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra
providencias judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y
contrariaba los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
5. No obstante tal declaración
de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las vías de
hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí puede ser
invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una
manifiesta situación de hecho, creada por actos u omisiones de los jueces, que
implica trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En esa medida, a partir de 1992
se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar, por ejemplo,
sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables, proferidas con
carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al fijado por la
legislación vigente. Tales vías de hecho fueron identificándose caso a
caso[82].
6. Con posterioridad, esta
Corte emitió la sentencia C-590 de 2005[83], en la cual la doctrina de las vías
de hecho fue replanteada en los términos de los avances jurisprudenciales
que se dieron en ese interregno. En dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos
de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, así: i) requisitos generales de naturaleza procesal y ii) causales
específicas de procedibilidad, de naturaleza sustantiva.
Requisitos generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
7. La Corte en la sentencia
C-590 de 2005 buscó hacer compatible el control por vía tutelar de las
decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia y
autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello estableció diversas
condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el estudio posterior de
las denominadas causales especiales.
Tales condiciones son: i) que la cuestión sea de
relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa
judicial al alcance; iii) que se cumpla el principio de inmediatez; iv) si se
trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso;
v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la
vulneración de derechos fundamentales y vi) que no se trate de una tutela
contra tutela.
8. Frente a la exigencia de que
lo discutido sea de
evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces
constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de
tutela argumentar clara y expresamente porqué el asunto puesto a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que
afecta los derechos fundamentales de las partes.
9. El deber de agotar todos los medios
-ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance del afectado,
guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la acción de tutela,
pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa adicional para las
partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la excepción consagrada en el
artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse cuando se trata de evitar
la consumación de un perjuicio irremediable.
10. Adicionalmente, el juez debe verificar
que la acción de tutela se invoque en un término razonable y proporcionado,
contado a partir del hecho vulnerador, a fin de cumplir el requisito de la
inmediatez. De no ser
así, se pondrían en juego la seguridad jurídica y la institución de la cosa
juzgada, pues las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una
eventual evaluación constitucional.
11. Así mismo, cuando se trate de una
irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o determinante en la
sentencia que se impugna y debe afectar los derechos fundamentales del
peticionario. Este requisito busca que sólo las irregularidades
verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan corrección por vía
de acción de tutela, de manera que, se excluyan todas aquellas que pudieron
subsanarse durante el trámite, bien por el paso del tiempo o de las
actuaciones, bien por la ausencia de su alegato.
12. También se exige que la parte
accionante identifique razonablemente los hechos que generaron la
vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende que el actor
ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que
se imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de
tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del
proceso judicial, de haber sido esto posible.
13. La última exigencia de naturaleza
procesal que consagró la tipología propuesta en la C-590 de 2005, fue que la
sentencia atacada no sea de tutela. Así se buscó evitar la prolongación
indefinida del debate constitucional, más aún cuando todas las sentencias de
tutela son sometidas a un proceso de selección ante esta Corporación trámite
después del cual se tornan definitivas, salvo las escogidas para revisión.
Causales especiales de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales
14. Frente a las causales
especiales de procedibilidad, el precitado fallo C-590 de 2005, explicó que
basta con la configuración de alguna de ellas para que proceda el amparo
respectivo. Tales causales
han sido decantadas por la jurisprudencia constitucional, así:
·
Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia
impugnada carece, en forma absoluta, de competencia.
·
Defecto
procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al
margen del procedimiento previsto por la ley.
·
Defecto fáctico: se presenta cuando la decisión impugnada
carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la
decisión, o cuando se desconocen pruebas que desconocen el sentido del fallo.
·
Defecto material o
sustantivo: tiene lugar
cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o
inconstitucionales, cuando existe una contradicción evidente y grosera entre
los fundamentos y la decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en
caso o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.
·
El error inducido: acontece cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por
parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos
fundamentales.
·
Decisión sin
motivación: se presenta cuando la sentencia atacada
carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su
obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la
soportan.
·
Desconocimiento del
precedente: se configura
cuando por vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado tema, y el funcionario judicial, desconoce la
regla jurisprudencial establecida. En estos eventos, la acción de tutela busca
garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad.
·
Violación directa
de la Constitución que se
deriva del principio de supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la
Carta Política como un supuesto plenamente vinculante y con fuerza normativa.
15. En atención a que en el caso sub
examine se alegan las causales especiales referentes al defecto fáctico y
al desconocimiento del procedente, esta Sala efectuará una breve
caracterización de tales ítems, a fin de viabilizar el estudio del caso
concreto.
Defecto fáctico
16. Desde sus inicios esta
Corte estableció que los jueces naturales tienen amplias facultades
discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso
concreto[84].
Por ello esta Corporación determinó que cuando se alega un error de carácter
probatorio, la evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de
tutela, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial[85].
17. No obstante, tal poder
discrecional debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender
necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y
motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario,
la discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en
la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela
podría revocar la providencia atacada[86].
18. Esta Corporación estableció
que el defecto fáctico se configura cuando: i) existe una omisión en el decreto
de pruebas que eran necesarias en el proceso; ii) se da una valoración
caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o iii) no se valora en su
integridad el material probatorio.
Así mismo, esta Corte
puntualizó que el defecto estudiado tiene dos dimensiones, una positiva[87]
y otra negativa[88]. La primera se presenta cuando el juez
efectúa una valoración por “completo equivocada” o fundamenta su decisión
en una prueba no apta para ello y la segunda cuando omite o ignora la
valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin
justificación alguna.
19. Con todo, esta Corporación
ha sido enfática en señalar que “para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, ‘El
error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto’[89]”[90].
Desconocimiento del precedente
20. El precedente judicial es
conocido como la sentencia o un conjunto de ellas, anteriores a un caso
determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos
resueltos, debe necesariamente considerarse por la autoridad judicial al momento
de emitir el fallo[91]. Lo anterior, pues de lo contrario se
desconocerían el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la
administración de justicia y los principios de confianza legítima y seguridad
jurídica.
21. Esta Corporación en
sentencia T-292 de 2006[92], estableció que para determinar si en
un caso es aplicable o no un precedente, deben verificarse los siguientes
criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre
una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que
esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el
nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los
resueltos anteriormente.
De no comprobarse la presencia
de estos tres elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de
sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo
cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
20. En torno a este concepto,
la Corte Constitucional diferenció dos clases de precedentes, el horizontal y
el vertical, para lo cual tomó como parámetro diferenciador la autoridad que
profiere el fallo que se tiene como referente.
En esa medida, el precedente
horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias
decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el
vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias
superiores en cada jurisdicción, encargadas generalmente de unificar la
jurisprudencia.
En todo caso, esta Corporación
ha sostenido la tesis de que cuando se cumplen los elementos mencionados (regla
jurisprudencial, hechos y problemas jurídicos semejantes), el precedente
horizontal (si es del propio juez) o vertical, es necesariamente aplicable[93].
21. Ahora bien, en atención al
carácter dinámico del derecho y a la autonomía e independencia de que gozan los
funcionarios judiciales, éstos tienen la posibilidad de apartarse de los
precedentes, siempre y cuando i) hagan referencia al precedente que van
inaplicar y ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y
proporcionada, que dé cuenta del porqué se apartan de la regla jurisprudencial
previamente aplicada[94].
22. En esa medida, cuando un juez se aísla
de un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada situación,
sin cumplir con la carga argumentativa antes descrita, incurre en la causal de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, referente
al desconocimiento del precedente, debido a que, con ese actuar, vulnera los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que
acudieron a la administración de justicia.
Régimen jurídico de la prima técnica
materia de controversia[95].
23. La prima técnica por formación
avanzada y experiencia altamente calificada se creó como un reconocimiento
económico para atraer y mantener al servicio del Estado a funcionarios o
empleados altamente calificados, cuyas funciones requieran de conocimientos
técnicos o científicos especializados o la realización de funciones específicas
en cada organismo[96].
24. Inicialmente, la prima técnica fue
creada para mantener en los cargos a funcionarios de “alta responsabilidad” o
“especialidad técnica”, según el artículo 7º del Decreto 2285 de 1968. Con
posterioridad, el Decreto 1950 de 1973, previó los requisitos para la creación
y asignación de dichas primas en los niveles ejecutivo y técnico de la Rama
Ejecutiva del Poder Público.
25. Más adelante, el Decreto Ley 1661 de
1991[97] definió la prima técnica como un
reconocimiento económico y previó las condiciones para su otorgamiento. De
manera general, estableció dos vías para su consecución, la primera,
exigía acreditar estudios avanzados o especiales y experiencia altamente
calificada en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo y, la segunda,
se daba por la evaluación de desempeño del empleado[98].
Esta regulación fue objeto de
reglamentación por parte del entonces Presidente de la República, quien expidió
el Decreto 2164 de 1991, por medio del cual se fijaron los parámetros para el
otorgamiento de la prima, se determinaron sus requisitos y se estableció el
procedimiento a seguir.
Concretamente el artículo 4º de esta
normativa reiteró que para ser beneficiario de la prima técnica el empleado
debía i) desempeñar un cargo en propiedad del nivel profesional, ejecutivo,
asesor o directivo y ii) acreditar título de estudios de formación avanzada y
experiencia altamente calificada, en áreas relacionadas con las funciones
propias del cargo, durante un término no menor de tres años[99].
27. Bajo la vigencia del Decreto 1661 de
1991, esta prima cobijó los cargos de los niveles  profesional, ejecutivo,
asesor y directivo de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Sin embargo, con
posterioridad se emitió el Decreto Ley 1724 de 1997 que, entre otras
modificaciones, restringió el beneficio sólo a los cargos de los niveles
directivo, asesor y ejecutivo. Por lo anterior, se generó un régimen de
transición que estipuló que los empleados a quienes ya se les hubiere
reconocido tal beneficio, continuarán disfrutándolo[100].
Por vía jurisprudencial el Consejo de
Estado[101] precisó que ese régimen de transición
debía cobijar también a aquellos empleados del nivel profesional (excluido) que
hubieren cumplido los requisitos previstos en el Decreto 1661 de 1991 bajo su
vigencia, aún si el organismo estatal no les hubiere reconocido el beneficio
con anterioridad. Además se indicó que esa transición debía regir, sin importar
que la prima se hubiere o no reclamado.
28. El Decreto Ley 1724 de 1997, fue
derogado por el 1336 de 2003, que continuó restringiendo los cargos aptos para
disfrutar la prima técnica. Ésta norma señaló que sólo los empleos del nivel
directivo, asesor y los jefes de oficina asesora pertenecientes a los despachos
de Ministros, Viceministros, Directores de Departamento Administrativo,
Superintendentes y Directores de Unidad Administrativa o sus equivalentes,
podrían en adelante solicitar tal prestación.
29. Finalmente, el Decreto 2177 de 2006
modificó los criterios para la asignación de la prima técnica y estableció que
tendrán derecho a su reconocimiento los empleados que ocupen algún cargo de los
mencionados en el párrafo anterior, que i) acrediten título de estudios de
formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada o ii)
tengan una alta evaluación de desempeño.
30. Ahora bien, con el fin de implementar
el otorgamiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia
altamente calificada, la DIAN emitió, entre otras, la Resolución 3682 de 1994,
derogada por la Resolución 8011 de 1995[102], y la Resolución 2227 de 2000, en las cuales se fijó los
criterios, el procedimiento y la ponderación de factores para otorgar la prima
técnica en la DIAN.
Adicionalmente, el Decreto 1268 de 1999[103], que establece el régimen salarial y
prestacional para los servidores de la DIAN, indicó en el artículo 2º que la
prima técnica podrá ser otorgada a quienes i) se desempeñen en los cargos de
jefatura de la Dirección General, Secretarías, Direcciones, Oficinas,
Subdirecciones, Subsecretarías, Direcciones Regionales, Administraciones y
Divisiones de esa entidad y ii) acrediten títulos de formación avanzada y
experiencia altamente calificada, “en los mismos términos y condiciones
señalados en los decretos generales que regulan la materia”.
Caso concreto
31. A partir de los antecedentes y las
consideraciones expuestas, procede esta Sala de Revisión a efectuar el análisis
de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
sentencia judicial. De superarse, entrará al estudio de las causales de
procedibilidad alegadas.
Examen de requisitos generales de
procedencia
32. El presente asunto es de relevancia
constitucional, en tanto versa sobre la presunta afectación de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la accionante, generada por
la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca acusada de incurrir en
una vía de hecho por defecto fáctico y desconocimiento del precedente.
33. La accionante usó todos los medios
de defensa ordinarios que tuvo a su alcance, pues como se relató
controvirtió el acto administrativo por la vía gubernativa ante la DIAN y por
la vía contenciosa administrativa ante los jueces naturales, proponiendo todos
los recursos ordinarios a su alcance. Es menester advertir, que el presente
asunto, prima facie, no encuadra en ninguna de las causales del recurso
extraordinario de revisión.
34. La Sala encuentra que se cumple el requisito
de inmediatez, ya que la sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que se considera como el hecho vulnerador de derechos
fundamentales, es del 31 de enero de 2013 y la acción de tutela fue instaurada
el 28 de junio de ese año. El término aproximado de 5 meses se considera
razonable y proporcionado, según lo ha entendido esta Corporación.
35. La accionante en el escrito de tutela
y en los de impugnación identificó de manera razonable los hechos que
considera violatorios de sus derechos fundamentales. Explicó los argumentos
por los cuales consideró que el Tribunal incurrió en vías de hecho por defecto
fáctico y desconocimiento del precedente.
36. Evidentemente no se trata de una
irregularidad procesal, ni de una acción de tutela contra sentencia de esa
misma naturaleza, por lo cual se superan todos los requisitos generales de
procedencia.
Examen de las causales especiales de
procedibilidad
Inexistencia del defecto fáctico
37. La actora alega que se presentó un
defecto fáctico por indebida valoración probatoria, ya que el Tribunal
Administrativo consideró que no era posible contar la experiencia altamente
calificada desde su especialización en Derecho de Familia, en tanto ésta no se
relaciona con las funciones propias del cargo.
Al hablar de indebida valoración,
se acusa al ente judicial de incurrir en la dimensión positiva del defecto
fáctico, que se presenta cuando el juez fundamenta su decisión en una prueba no
apta para ello o efectúa una tasación por completo equivocada. Recuérdese que
para configurar la causal, el error debe ser ostensible, flagrante y
manifiesto.
38. De la lectura de la sentencia atacada
se extrae que el Tribunal Administrativo efectuó una apreciación de las
pruebas, en especial de la copia del título de especialista en Derecho de
Familia, dentro del marco de sus competencias, bajo los principios de la sana
crítica y respetando los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y
motivación. Frente al aspecto acusado, la sentencia del Tribunal explicó:
“Así mismo, de las probanzas
referenciadas, advierte la Sala, que se encuentra probado que la demandante
acreditó como formación académica los siguientes estudios:
·
Especialista en
Derecho de Familia, obtenido el 10 de febrero de 1991 (fl. 22).
·
Especialista en
Gestión Pública, obtenido el 16 de febrero de 1996 (fl. 30).
·
Especialista en
Derecho Aduanero obtenido el 22 de febrero de 2002 (fl. 31).
Si bien es cierto que la demandante
realizó especializaciones, una en Derecho de Familia, otra en Gestión Pública y
una tercera en Derecho Aduanero, observa la Sala que tratándose de la primera,
la misma no está relacionada con las funciones propias del cargo,
desconociéndose así uno de los criterios señalados para efectos de otorgar la
Prima Técnica (Decreto Ley 1661 de 1991, Art. 2)…”
En esa medida, es claro que contrario a lo
que la accionante afirma, el Tribunal no efectuó una valoración ni caprichosa
ni arbitraria de las pruebas aportadas al proceso.
39. Ahora bien, si en gracia de discusión
esta Sala entrara a evaluar la afinidad entre las funciones del cargo que
ostentaba la accionante y la especialización en Derecho de Familia, se explica
contundentemente por qué el Tribunal Administrativo y la DIAN concluyeron que
ésta no tenían relación con sus funciones. Así, según prueba aportada por la
accionante[104], sus funciones entre 1988 (fecha de
ingreso a la DIAN) y 1997, (fecha del cambio de normatividad) fueron:
En los cargos de “Administrador Local
de Impuestos y Aduanas Nacionales de Córdoba”[105], “Administrador de Impuestos 2060 Grado 13”[106] y “Administrador de Impuestos 2060,
Grado 08”[107]:
1.
“Organizar,
dirigir, coordinar y supervisar la ejecución de las funciones propias de las
unidades y funcionarios bajo su dependencia, conforme a los programas,
manuales, normas e instrucciones emanadas de los niveles central y regional.
2.
Responder ante
la Administración Regional por la gestión técnica y administrativo de la
dependencia bajo su cargo.
3.
Cumplir y hacer
cumplir las normas que establecen las obligaciones y los procedimientos
tributarios, así como las instrucciones que imparten el nivel central y la
administración Regional.
4.
Garantizar la
actualización del Sistema de Control de Gestión.
5.
Coordinar las
políticas en materia de manejo presupuestal que garantice el normal
funcionamiento de la Administración y velar por la correcta ejecución del
presupuesto asignado.
6.
Fijar los
programas que deben desarrollar las Administraciones Delegadas y supervisar su
cumplimiento.
7.
Ejercer las
funciones correspondientes a la División jurídica, cuando en la respectiva
Administración no exista tal División, salvo que el Administrador Regional
asuma el ejercicio de las mismas.
8.
Programar,
vigilar y participar en la planeación y ejecución de las actividades encausadas
a promover la identidad institucional.
9.
De acuerdo con
las políticas del nivel central, establecer canales de comunicación tanto en
sentido vertical como horizontal, de tal forma que se consolide un sistema
claro y transparente de intercambio de información entre los funcionarios de la
Regional.
10.
Recibir y
tramitar oportunamente las quejas, reclamos y sugerencias de los ciudadanos
sobre casos de ineficiencia e inmoralidad, conforme a los procedimientos
legales.
11.
Las demás que
le asigne el Administrador Regional.”
Y en el cargo “Profesional
Universitario 3020 – 06”[108], ejerció la función de “Aplicación de
conocimientos específicos de una profesión universitario (sic) a un área
de trabajo determinada y colaboración en la formulación y ejecución de
programas que requieran de sus conocimientos”.
Una vez enunciadas las funciones, se
deduce razonablemente que no se requiere una formación específica en Derecho de
Familia, para el debido cumplimiento de las mismas. Por tanto, no se vulneró el
derecho al debido proceso de la actora y no es posible la intervención del juez
de tutela.
40. Por lo anterior, esta Sala aprecia que
la discusión propuesta por la demandante versa sobre la interpretación judicial
de una situación jurídica particular y busca reabrir el debate a fin de hacer
prevalecer determinado criterio hermenéutico. Nótese que la tutela está
dirigida a convencer que el Derecho de Familia sí tiene relación con las
funciones ejercidas por ella en la DIAN, lo cual corresponde a un alegato propio
de instancia judicial y no de controversia constitucional. En esa medida, como
ya lo reiteró esta Corte, no es posible que el juez constitucional intervenga
en el actuar del juez natural, menos aún si lo que se propone es reevaluar su
actividad probatoria.
Inexistencia de desconocimiento del
procedente judicial
41. La accionante alega que el Tribunal
Administrativo desconoció el precedente horizontal, pues contrarió decisiones
de ese mismo ente y de los de Santander y Atlántico. Así mismo, se invoca el desconocimiento
del precedente vertical establecido por el órgano de cierre en su jurisdicción.
42. Esta Sala advierte que el alegato
frente al precedente horizontal, no pasó de ser una afirmación de la
accionante, pues no aportó datos ni elementos de prueba que permitieren
verificar la existencia de sentencias, de ese mismo conjunto o de otros,
antecesoras de los Tribunales Administrativos que abordaran el mismo problema
jurídico y en las cuales se asemejaran los hechos. En esa medida, esta Sala
descartará ese argumento.
43. Ahora bien, frente al precedente
vertical la accionante sí enumeró y aportó algunas sentencias, que a su
entender constituían un precedente aplicable al caso concreto. Identificadas
entonces este grupo de sentencias, esta Sala pasa a verificar si las mismas
constituyen un precedente aplicable en este asunto.
Las sentencias citadas fueron emitidas por
la Sección 2ª del Consejo de Estado, en sendos procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho, llevados a cabo contra la DIAN por dos de sus
funcionarias. La esta entidad les negó la prima técnica pues no les contabilizó
la experiencia altamente calificada desde la obtención del título de
especialistas. En ambas ocasiones el problema jurídico consistió en determinar
si las funcionarias eran beneficiarias de la prima técnica, de conformidad con
los Decretos 1661 de 1991 y 1724 de 1997.
En la primera sentencia[109], los hechos relevantes fueron que: i) la
demandante ingresó a la DIAN en mayo de 1981, a un cargo del nivel profesional
en carrera administrativa y ii) se graduó como especialista en derecho
administrativo el 9 de junio de 1982.
En la segunda providencia[110], los hechos relevantes fueron que: i) la
demandante se desempeñó en un cargo de carrera administrativa del nivel
profesional en la DIAN desde 1993 y ii) obtuvo el título de especialista en auditoría
tributaria el 24 de junio de 1994.
Al resolver el problema jurídico, el
Consejo de Estado determinó que a las demandantes sí le asistía el derecho a la
prima técnica ya que cumplieron los requisitos bajo la vigencia del Decreto
1661 de 1991, así: i) estaban en cargos de carrera en el nivel profesional, una
desde 1981 y la otra desde 1993; ii) tenían un títulos de especialistas en
áreas relacionadas con las funciones propias de su cargo (en derecho
administrativo y en auditoria tributaria) obtenidos desde 1982 y 1994; y iii)
la experiencia altamente calificada se les debió contabilizar a ambas
desde la adquisición del título de especialistas, por lo cual, a 1997 sí
cumplían con ese requisito. En consecuencia, los actos que negaron el
reconocimiento de la prima, eran nulos.
44. Ahora bien, en este punto es preciso
recordar la diferencia entre un antecedente y un precedente
judicial, ya referida por esta Corte en sentencia T-285 de 2013[111], y que por su pertinencia se cita in
extensu:
“El antecedente se
refiere a la decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que
puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo
más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos,
interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el
caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador,
lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a
la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las
razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e
igualdad.
Esta noción fue esbozada en la
sentencia T-292 de 2006[112], en la que la Corte, ante la
pregunta de “¿debe entenderse por precedente cualquier antecedente que se haya
fijado en la materia, con anterioridad al caso en estudio?”, indicó lo que
sigue:
‘La respuesta a esta inquietud
es negativa por varias razones. La primera, es que no todo lo que dice una
sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como se ha
visto (vgr. la ratio es diferente al obiter dicta). La segunda, es que aunque
se identifique adecuadamente la ratio decidendi de una sentencia, resulta
perentorio establecer para su aplicabilidad, tanto en las sentencias de
constitucionalidad como en las de tutela, qué es aquello que controla la
sentencia, o sea cual es el contenido específico de la ratio. En otras
palabras, si aplica tal ratio decidendi para la resolución del problema
jurídico en estudio o no’.
El segundo concepto – precedente-[113],
por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones
fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi
se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para
solucionar el nuevo caso.
Esta noción ha sido adoptada en
sentencias como la T-794 de 2011[114], en la que la Corte indicó, con
elementos ya mencionados en este fallo, los siguientes criterios a tener en
cuenta para identificar el precedente:
‘(i) la ratio decidendi de la
sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial
relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema
jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los
hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean
un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente’[115]
45. Así, esta Sala encuentra que las
sentencias citadas por la accionante: i) se suscitan en hechos
semejantes, ii) resuelven, entre ellas, el mismo problema jurídico y iii)
contienen una regla jurisprudencial, por lo cual en abstracto podrían
constituir un precedente. Sin embargo, debido a la diferencia expuesta esta
Sala aclara que tales fallos no son precedente aplicable a este asunto,
debido a que proponen un punto de derecho diferente al debatido, así:
i)
Si bien en todas se
resuelve la viabilidad del pago de la prima técnica por el cumplimiento de los
requisitos bajo el Decreto 1661 de 1991, lo que la aquí accionante trae a
colación es si la especialización en derecho de familia está relacionada con
las funciones propias del cargo. Así, el objeto del debate es diferente al
propuesto en los supuestos precedentes.
ii)
Las sentencias que se
citaron como precedente no efectuaron un análisis específico sobre la relación
entre el título de especialización y las funciones propias del cargo.
En esa medida, resulta razonable entender que las funciones desempeñadas en la
DIAN sí se relaciona con derecho administrativo y auditoría tributaria, y no
con el derecho de familia.
iii)
El Tribunal no
desconoció el precedente, por el contrario lo aplicó y contó el tiempo de la
experiencia altamente calificada a partir del título de la especialización en
Gestión Pública, que fue la que consideró  relacionada con las funciones
propias del cargo. Sin embargo, a partir de ese momento, no cumplió los
requisitos necesarios para que se le otorgara el derecho.
44. De lo expuesto se concluye que no
existió en este caso un desconocimiento del precedente judicial, pues los
puntos de derecho tratados apuntan a resolver situaciones jurídicas, que si
bien tienen puntos coincidentes, no son fácticamente equiparables. Así no puede
darse curso a la causal de desconocimiento del precedente, cuando se trata de antecedentes
en torno a grandes temas relacionados con la jurisdicción contenciosa. Por
tanto, no se vulneró el derecho a la igualdad de la accionante y no le es dado
al juez de tutela intervenir.
Conclusión
45. Como consecuencia de lo expuesto, se
extrae que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la accionante, Eufrocina
Hortensia Madrid Novoa, por tanto esta Sala confirmará la sentencia de segunda
instancia dictada el 26 de febrero de 2014, por la Sección Cuarta del Consejo
de Estado.”
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Diploma visible en el folio 74 ib.
[2]
Diploma visible en el folio 75 ib.
[3]
Diploma visible en el folio 76 ib.
[4]
Folio 3 ib.
[5]
La demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho, presentada por la accionante contra la DIAN, se encuentra en los
folios 49 a 61 ib.
[6]
Sentencia del 31 de enero de 2013, dictada por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”.
Folios 18 a 47 ib.
[7]
Folio 4. ib.
[8]
Suscrita por el Subdirector de Gestión de
Personal de la DIAN. Folios
62 a 72 ib.
[9]
Para probar este hecho la accionante anexó las sentencias dictadas el 17 de noviembre de 2011 y el 23 de agosto de
2012 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las cuales se concedió a
funcionarios de la DIAN la prima técnica por formación avanzada. Folios 78 a
134 ib.
[10] Folio 148 ib.
[11] Folio 150 ib.
[12] Folio 151 ib.
[13] Folio 157 ib.
[14] Folio 196 ib.
[15] Folio 217 ib.
[16] F. 224 ib.
[17] F. 225 ib.
[18] Si bien “el desconocimiento del procedente judicial” no fue
expresamente mencionado en la acción de tutela, de la lectura de los argumentos
expuestos sí puede deducirse su alegato.
[19] M.P. Jaime Córdoba Triviño. La Sentencia C-590/05 encontró
contraria a la Constitución la expresión “ni acción”  incluida en el
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, pues
implicaba la exclusión de la procedencia de la acción de tutela contra
sentencias de casación de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
[20]  Sentencia 173/93.
[21] Sentencia T-504/00.
[22] “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05”.
[23] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000”.
[24] “Sentencia T-658-98”.
[25] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01”.
[26] “Sentencia T-522/01”
[27] « Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01;
T-1625/00 y  T-1031/01 ».
[28] Sentencia T-1031 de 2001. En este caso se decidió que “(…) el
pretermitir la utilización de los medios ordinarios de defensa, torna en
improcedente la acción de tutela. Empero, la adopción rigurosa de éste postura
llevaría, en el caso concreto, a una desproporcionada afectación de un derecho
fundamental. En efecto, habiéndose establecido de manera fehaciente que la
interpretación de una norma se ha hecho con violación de la Constitución, lo
que llevó a la condena del procesado y a una reducción punitiva, no puede la
forma imperar sobre lo sustancial (CP. art. 228). De ahí que, en este caso,
ante la evidente violación de los derechos constitucionales fundamentales del
demandado, la Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de
garantizar la efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de agotar
los medios judiciales de defensa.”
[29] Sentencia T-949 de 2003. En este caso la Corte decidió que “(…) la
infracción del deber de identificar correctamente la persona sometida al
proceso penal, sumada a la desafortunada suplantación, constituye un claro
defecto fáctico, lo que implica que está satisfecho el requisito de
procedibilidad exigido por la Jurisprudencia para la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales.”
[30] Sentencia T-453/05.
[31] Sentencia C-590/05.
[32] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T- 1065 del 07 de diciembre de 2006. MP. Humberto
Sierra Porto.
[33] Ibídem. Sentencia
T-538 del 29 de noviembre 1994. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[34] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[35] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[36] Los artículos 180 del
Código de Procedimiento Civil, 54 del Código Procesal del Trabajo y 169 del
Código Contencioso Administrativo autorizan la práctica de pruebas de oficio. Obviamente esta facultad dependerá de
la autorización legal para el efecto, pues en el caso, por ejemplo, de lo
dispuesto en el artículo 361 de la Ley 906 de 2004, según el cual el juez penal
de conocimiento no puede decretar pruebas de oficio en la etapa de juzgamiento,
no es posible exigirle al juez algo distinto a lo expresamente permitido. En
este aspecto, puede verse la sentencia C-396 de 2007.
[37] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[38] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[39] Actor: Jaider Alzate. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno
[40] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
[41] Auto A-208 de 2006. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[42] Sentencia T-1092 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[43] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[44] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[45] Ver, entre otras,
sentencias SU-917
de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-351 de 2011 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[46] Ver por ejemplo Quinche
Ramírez, Manuel Fernando. “Vías de Hecho. Acción de tutela contra providencias
judiciales”. Ed. Ibáñez  (2012). Véase cómo, incluso, el doctrinante al
explicar el “desconocimiento del precedente”, lo señala tanto en el defecto
sustantivo como en una causal autónoma posteriormente, páginas 224, 138 y 254.
[47] Cfr. Sentencia T-351 de
2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[49] Sobre este aspecto se realizará una exposición breve de la
prestación en cuestión, en especial, en relación con los aspectos de la prima
técnica que atañen al caso concreto.
[50] Artículo 1º del Decreto Ley 1661 de 1991.
[51] Esta prima tuvo dos antecedentes
legislativos en los Decretos Leyes 2285 de 1968 y 1912
de 1973.
[52] Artículo 2º del Decreto Ley 1661 de 1991. “Artículo 2º.- Criterios para otorgar Prima Técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta
alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el
primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe
el funcionario o empleado.
a)- Título de estudios de formación
avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la
investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones
propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o,
b)- Evaluación del desempeño.”
[53] “Artículo 4º.- Modificado Artículo 1 Decreto Nacional
1335 de 1999 decía así: De la prima técnica por formación avanzada y
experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los
empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los
niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de
asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del
presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y
experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la
investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones
propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación
avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos
señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de
estudios en la respectiva formación.
Parágrafo.- La experiencia a que se refiere este artículo será
calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el
empleado acredite.”
[54] Artículo 4º del Decreto Ley 1724 de 1997. “Artículo 4º.- Aquellos empleados a quienes se les haya
otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los
señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su
retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida,
consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.”
[55] Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B
proferida el 15 de junio de 2006, C. P. Jesús María Lemos Bustamante,
expediente Nº 5792-2005; Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B proferida
el 8 de agosto de 2003, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente Nº
0426-2003 y Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección A proferida el 1º de
junio de 2000, C. P. Ana Margarita Olaya Forero, expediente Nº 2949-1999,
[56] “ARTÍCULO 1º. CAMPO DE APLICACIÓN DE PRIMA TÉCNICA.
La prima técnica se otorgará a
los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales altamente
calificados, que, de acuerdo con las necesidades específicas de la
DIAN, se encuentren en las siguientes circunstancias:
1)
Que desempeñen cargos cuyas funciones demanden la aplicación de
conocimientos técnicos o científicos especializados; o
2)
Que realicen labores de dirección o de especial responsabilidad.
Los criterios para el
otorgamiento de la prima técnica serán los indicados en la presente Resolución,
además de los previstos en los Artículos 2º y 3º del Decreto 1661 y 2º del
Decreto 2164 de 1991 y demás normas que los modifiquen, sustituyan o
complementen. (…)
ARTÍCULO 4º. PRIMA TÉCNICA
POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA.
La prima técnica se otorgará
con base en el criterio de que trata el literal a) del Art. 2 del Decreto 1661
de 1991, por lo que solamente se tendrán en cuenta los requisitos que excedan
los establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario, previstos por la
Resolución No. 01522 de 29 de abril de 1994 y demás normas que la modifiquen,
sustituyan o complementen.
Los requisitos para la
obtención de prima técnica son: Título de formación avanzada en programas de
postgrado y tres (3) años de experiencia profesional calificada.
El título de formación
avanzada, cuando se acredite la terminación de los respectivos estudios, podrá
compensarse por tres (3) años de experiencia altamente calificada, para un
total de seis (6) años de experiencia. Para estos efectos se tendrán en cuenta
las siguientes definiciones:
A).- EN CUANTO A LA
EXPERIENCIA.
Se entenderá por tal, los
conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas a través del ejercicio
profesional en el desempeño de cargos en entidades públicas o privadas; en la
investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones
propias del cargo, y el ejercicio independiente de la profesión. La
experiencia deberá ser por un término no menor de tres (3) años y adquirida con
posterioridad a la terminación de los estudios universitarios. (…)
B).- EN CUANTO A LA
FORMACIÓN AVANZADA
Se entenderá por formación
avanzada la adquirida en estudios efectuados dentro de la educación formal, que
conduzcan a la obtención de grados o títulos, registrados, autenticados y
homologados de acuerdo con las normas legales que regulan la materia.
Serán valorados los
estudios en carreras universitarias; post-grados, como especializaciones,
magister y doctorado, siempre y cuando su duración no sea inferior a un año y
se hayan desarrollado con posterioridad a un programa de pregrado y posibiliten
el perfeccionamiento de la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas
afines o complementarias. (…)”.
[57] Modificado en algunos aspectos por el Decreto 4050 de 2008.
[58] Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección
B, el 17 de noviembre de 2011, C. P. Gerardo Arenas Monsalve
[59] Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección
A, el 23 de agosto de 2012, C. P. Alfonso Vargas Rincón.
[60] Folios 18 a 47, cuaderno principal.
[61] M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
[62] Folio 16 cd. inicial.
[63] Diploma visible en el folio 74 ib.
[64] Diploma visible en el folio 75 ib.
[65] Diploma visible en el folio 76 ib.
[66] Folio 3 ib.
[67] La demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, presentada por la accionante contra la DIAN, se
encuentra en los folios 49 a 61 ib.
[68] Sentencia del 31 de enero de 2013,
dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección “F”. Folios 18 a 47 ib.
[69] Folio 4. ib.
[70] Suscrita por el Subdirector de
Gestión de Personal de la DIAN. Folios 62 a 72 ib.
[71] Para probar este hecho la accionante anexó las sentencias dictadas el 17 de noviembre de 2011 y el 23 de agosto de
2012 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las cuales se concedió a
funcionarios de la DIAN la prima técnica por formación avanzada. Folios 78 a
134 ib.
[72] Folio 148 ib.
[73] Folio 150 ib.
[74] Folio 151 ib.
[75] Folio 157 ib.
[76] Folio 196 ib.
[77] Folio 217 ib.
[78] F. 224 ib.
[79] F. 225 ib.
[80] Si bien “el desconocimiento del procedente judicial” no fue
expresamente mencionado en la acción de tutela, de la lectura de los argumentos
expuestos sí puede deducirse su alegato.
[81] M. P. José Gregorio Hernández Galindo
[82] Al respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522
de 2001, en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de
2001, en ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[83] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró
inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía
el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias
proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[84] La Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, determinó que, en lo que hace al análisis del material
probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.
[85] Ver, entre otras, las sentencias
T-231 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M. P. Antonio
Barrera Carbonell; T-008 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001,
M. P. Eduardo Montealgre Lynett; SU-159 de 2002,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-109 de 2005,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-114 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo, SU-198 de 2013,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En ésta última se indicó expresamente: “la intervención del juez
de tutela, en relación con el manejo dado por el juez de conocimiento es, y
debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por los
principios de autonomía judicial y del juez natural, impiden que el juez de
tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio”.
[86] Ver sentencia
T-442 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien
el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material
probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su
convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica…,
dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria
supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y
responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración arbitraria,
irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez
simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna
no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y
objetivamente.”
[87] Cfr., entre otras, SU-159 de 2002, precitada.
[88] Cfr., entre otras, T-442 de 1994 y SU-159 de 2002, precitadas.
[89] “Sentencias T-636 de
2006  (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-590 de 2009.”
[90] SU-198 de 2013, precitada.
[91] Cfr., sobre la definición de precedente, las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[92] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge
Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de
2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[93] Cfr., C-836 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-698 de 2004, Rodrigo
Uprimny Yepes y T-752 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa, entre
otras.
[94] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-794 de
2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[95] Sobre este aspecto se realizará una exposición breve de la
prestación en cuestión, en especial, en relación con los aspectos de la prima
técnica que atañen al caso concreto.
[96] Artículo 1º del Decreto Ley 1661 de 1991.
[97] Esta prima tuvo dos antecedentes
legislativos en los Decretos Leyes 2285 de 1968 y 1912
de 1973.
[98] Artículo 2º del Decreto Ley 1661 de 1991. “Artículo 2º.- Criterios para otorgar Prima Técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta
alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el
primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe
el funcionario o empleado.
a)- Título de estudios de formación
avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la
investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones
propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o,
b)- Evaluación del desempeño.”
[99] “Artículo 4º.- Modificado Artículo 1 Decreto Nacional
1335 de 1999 decía así: De la prima técnica por formación avanzada y
experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los
empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los
niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de
asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del
presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y
experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la
investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones
propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación avanzada
podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en
el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en
la respectiva formación.
Parágrafo.- La experiencia a que se refiere este artículo será calificada
por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado
acredite.”
[100] Artículo 4º del Decreto Ley 1724 de 1997. “Artículo 4º.- Aquellos empleados a quienes se les haya
otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los
señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su
retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida,
consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.”
[101] Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B
proferida el 15 de junio de 2006, C. P. Jesús María Lemos Bustamante,
expediente Nº 5792-2005; Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B proferida
el 8 de agosto de 2003, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente Nº
0426-2003 y Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección A proferida el 1º de
junio de 2000, C. P. Ana Margarita Olaya Forero, expediente Nº 2949-1999,
[102] “ARTÍCULO 1º. CAMPO DE APLICACIÓN DE PRIMA TÉCNICA.
La prima técnica se otorgará a
los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales altamente
calificados, que, de acuerdo con las necesidades específicas de la
DIAN, se encuentren en las siguientes circunstancias:
3)
Que desempeñen cargos cuyas funciones demanden la aplicación de
conocimientos técnicos o científicos especializados; o
4)
Que realicen labores de dirección o de especial responsabilidad.
Los criterios para el
otorgamiento de la prima técnica serán los indicados en la presente Resolución,
además de los previstos en los Artículos 2º y 3º del Decreto 1661 y 2º del
Decreto 2164 de 1991 y demás normas que los modifiquen, sustituyan o complementen.
(…)
ARTÍCULO 4º. PRIMA TÉCNICA
POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA.
La prima técnica se otorgará
con base en el criterio de que trata el literal a) del Art. 2 del Decreto 1661
de 1991, por lo que solamente se tendrán en cuenta los requisitos que excedan
los establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario, previstos por la
Resolución No. 01522 de 29 de abril de 1994 y demás normas que la modifiquen,
sustituyan o complementen.
Los requisitos para la
obtención de prima técnica son: Título de formación avanzada en programas de
postgrado y tres (3) años de experiencia profesional calificada.
El título de formación
avanzada, cuando se acredite la terminación de los respectivos estudios, podrá
compensarse por tres (3) años de experiencia altamente calificada, para un
total de seis (6) años de experiencia. Para estos efectos se tendrán en cuenta
las siguientes definiciones:
A).- EN CUANTO A LA
EXPERIENCIA.
Se entenderá por tal, los
conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas a través del
ejercicio profesional en el desempeño de cargos en entidades públicas o
privadas; en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas
con las funciones propias del cargo, y el ejercicio independiente de la
profesión. La experiencia deberá ser por un término no menor de tres (3) años y
adquirida con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios.
(…)
B).- EN CUANTO A LA
FORMACIÓN AVANZADA
Se entenderá por formación
avanzada la adquirida en estudios efectuados dentro de la educación formal, que
conduzcan a la obtención de grados o títulos, registrados, autenticados y
homologados de acuerdo con las normas legales que regulan la materia.
Serán valorados los
estudios en carreras universitarias; post-grados, como especializaciones,
magister y doctorado, siempre y cuando su duración no sea inferior a un año y
se hayan desarrollado con posterioridad a un programa de pregrado y posibiliten
el perfeccionamiento de la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas
afines o complementarias. (…)”.
[103] Modificado en algunos aspectos por el Decreto 4050 de 2008.
[104] Certificación suscrita por el subdirector de Gestión Personal de la
Unidad Administrativa Especial de la Dian. Folios 62 a 69 cd. inicial.
[105] Que ocupó desde el 23 de agosto de
1991 hasta el 27 de abril de 1999.
[106] Que ocupó desde el 17 de noviembre
de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991.
[107] Que ocupó desde el 1º de agosto de
1988 hasta el 16 de noviembre de 1990.
[108] Que ocupó desde el 23 de agosto de
1991 hasta el 27 de abril de 1999.
[109] Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección
B, el 17 de noviembre de 2011, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
[110] Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección
A, el 23 de agosto de 2012, C. P. Alfonso Vargas Rincón.
[111] M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[112] “M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.”
[113] “Según el doctrinante Pierluigi Chiassoni en su libro “Desencanto
para abogados realistas”, el precedente judicial puede ser entendido en cuatro
acepciones; (i) precedente-sentencia, (ii) precedente-ratio, (iii)
precedente-ratio autoritativo y (iv) precedente- ratio decidendi consolidada
o precedente orientación. Este último hace referencia a “es la ratio decidenci
por hipótesis común  a –y repetida en- una serie (considerada) significativa de
sentencias pronunciadas en un arco de tiempo anterior  (…) cuya ratio tienen
que ver con la decisión sobre hechos y cuestiones del mismo, o similar tipo ,
con hechos y cuestiones sobre las cuales se trata decidir  ahora,(…)”. Esta
acepción es el precedente entendido en el sentido más restringido según el
autor. Las demás acepciones hacen referencia similar al concepto propuesto por
la Corte Constitucional en el sentido en que debe ser una sentencia anterior
que trata de hechos cuestiones y elemento muy similares al caso que se pretende
resolver.”
[114] “M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.”
[115] “Cfr. sentencia T-794 de 2011
M.P. Jorge Iván Palacio. Ver también las sentencias T-1317 de 2001.
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-292 de 2006.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.”