T-713-17
Sentencia T-713/17
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA
CONSULTA PREVIA-Único mecanismo
judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados
La Corte
Constitucional ha considerado, en jurisprudencia constante, pacífica y
uniforme, que la acción de tutela procede como mecanismo preferente para la
protección de los derechos de los pueblos indígenas. Así, la Corporación ha
concluido que la acción de tutela es, por regla general, el mecanismo adecuado
y preferente para la protección de los derechos de los pueblos indígenas y, en
especial, del derecho a la consulta previa.
PUEBLOS INDIGENAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección
constitucional
DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Protección constitucional e internacional
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE
COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido
y alcance
CONSULTA PREVIA-Alcance y subreglas
PARTICIPACION, CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO DESDE
EL PUNTO DE VISTA DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos
CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir
una afectación directa de los grupos étnicos
La afectación
directa hace alusión a la intervención que una medida (norma, política,
plan, programa o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los
derechos de los pueblos indígenas o tribales.
PROPIEDAD COLECTIVA DE PUEBLOS INDIGENAS-Es un medio para garantizar
derecho a la subsistencia y a la identidad étnica y cultura de las comunidades
indígenas
DERECHO A LA CONSULTA PREVIA Y AL
TERRITORIO COLECTIVO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Relación
ZONAS VEREDALES TRANSITORIAS DE
NORMALIZACION
CREACION DE ZONAS DE RESERVA
CAMPESINA-Utilidad e importancia para los agricultores y posible afectación
de las comunidades indígenas vecinas, según sentencia C-371/14
ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Y EL
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA
El Acuerdo Final precisó que “las Zonas de Reserva Campesina son
iniciativas agrarias que contribuyen a la construcción de paz, a la garantía de
los derechos políticos, económicos, sociales y culturales del campesinado, al
desarrollo con sostenibilidad socioambiental y alimentaria y a la
reconciliación de los colombianos y las colombianas”. En consecuencia,
planteó la prioridad de atender lo consagrado en el subpunto 1.1.10. de la
Reforma Rural Integral y, en particular, a lo relacionado con ZRC.
PONDERACION Y ARMONIZACION DE LOS
DERECHOS E INTERESES DE LOS PUEBLOS INDIGENAS Y LAS COMUNIDADES CAMPESINAS
El interés de las comunidades
campesinas, es también un derecho digno de especial protección constitucional.
Por esta razón, no obstante la necesidad de reconocer y dar plena aplicación al
derecho a la consulta previa propio de los grupos étnicos con presencia en la
misma zona, el referido interés de las comunidades campesinas deberá ser así
mismo resguardado.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Orden a la Presidencia de la República realizar consulta previa a
comunidad indígena en caso de que se compruebe que el Espacio
Territorial de Capacitación y Reincorporación se encuentra ubicado en
territorio ancestral
Se desconoce el
derecho fundamental a la consulta previa de un pueblo indígena con ocasión de
la transformación de una Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN), en
Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), en el marco de
la implementación del Acuerdo Final, cuando se verifica que estos espacios
tienen incidencia en territorios ancestrales de una comunidad indígena que ha
sido declarada como una etnia amenazada en Colombia en su pervivencia física y
cultural (Auto 004 de 2009), sin adelantar la consulta previa de acuerdo con
los estándares constitucionales e internacionales.
Referencia:
Expediente T-5.990.287
Acción
de tutela presentada por Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco,
Esneda Saavedra Restrepo, Luis Alberto Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés
Vence Villar en contra del Ministerio del Interior - Dirección de Consulta
Previa, Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de la
República, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, Agencia Nacional de Tierras y Corpocesar
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo,
Gloria Stella Ortiz Delgado y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de tutela
proferido, en segunda instancia, por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el 24
de octubre de 2016, que revocó la sentencia dictada, en
primera instancia, por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar, el 30 de agosto
de 2016, dentro del proceso de tutela iniciado por
Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda Saavedra Restrepo,
Luis Alberto Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence Villar en contra del
Ministerio del Interior - Dirección de Consulta Previa, Oficina del Alto
Comisionado para la Paz de la Presidencia de la República, Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Agencia Nacional de Tierras y Corpocesar, con vinculación de la
Procuraduría General de la Nación, la Gobernación del Departamento del Cesar y
la Alcaldía Municipal de La Paz, Cesar.
El proceso de la referencia fue seleccionado para
revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos,
mediante auto proferido el 28 de febrero de 2017.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda y peticiones
El 12 de agosto de 2016, Jaime
Luis Olivella Márquez[1],
Alfredo Peña Franco[2],
Esneda Saavedra Restrepo[3],
Luis Alberto Martínez[4],
Alirio Ovalle Reyes[5]
y Andrés Vence Villar[6],
actuando en calidad de máximas autoridades indígenas y representando legalmente
los derechos de sus resguardos en jurisdicción del territorio ancestral Yukpa,
ubicado en los municipios de La Paz, Becerril, Agustín Codazzi, San Diego y La
Jagua de Ibirico de la costa norte colombiana, Serranía del Perijá, presentaron
acción de tutela en contra del Ministerio del Interior - Dirección de Consulta
Previa, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de la
República, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Tierras y la
Corporación Autónoma Regional del Cesar (Corpocesar). Lo anterior con el
propósito de obtener el amparo del derecho fundamental a la consulta previa,
con ocasión de la implementación de la Zona Veredal Transitoria de
Normalización (en adelante ZVTN) en el municipio de La Paz, departamento del
Cesar, en territorio ancestral Yukpa, y la posible constitución de Zonas de
Reserva Campesina (en adelante ZRC) en la Serranía del Perijá, que afectan sus
territorios ancestrales[7].
Los accionantes, previa conceptualización
acerca de la historia y la situación actual del pueblo Yukpa y de su territorio
ancestral, el que consideran violentado y desmembrado, además de la explicación
de los derechos de la comunidad indígena que estiman vulnerados y amenazados en
virtud de las acciones y omisiones del Gobierno Nacional y las entidades
accionadas; solicitaron:
-
Ordenar como medida cautelar a la Presidencia de
la República - Oficina del Alto Comisionado para la Paz, suspender la ZVTN
en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, y abstenerse de crear ZVTN
en las zonas rurales de los municipios de la Serranía del Perijá, departamento
del Cesar, hasta tanto no se realice el proceso de consulta previa con el
pueblo Yukpa, en aras de evitar un perjuicio irremediable de los derechos
fundamentales a la vida, la integridad física, el territorio, la cultura, el
debido proceso y la consulta previa.
-
Ordenar al Ministerio del Interior que, en
conjunto con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Agencia Nacional
de Tierras, lleven hasta su culminación en un plazo máximo de un año, la “gran
consulta previa de delimitación del territorio ancestral Yukpa en la Serranía
del Perijá”, en armonía con los estándares nacionales e internacionales que
hay sobre territorios ancestrales.
-
Ordenar a la Dirección de Consulta Previa del
Ministerio del Interior que, en conjunto con el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Tierras, se abstengan de crear ZRC en
la Serranía del Perijá, departamento del Cesar, sin que previamente se haya
adelantado el proceso de consulta previa con el pueblo Yukpa.
-
Ordenar a la Dirección de Consulta Previa del
Ministerio del Interior que, en conjunto con la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz de la Presidencia de la República de Colombia, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Tierras, se abstengan
de implementar en la Serranía del Perijá el primer punto suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP, denominado “Hacia un Nuevo Campo Colombiano
- Reforma Rural Integral”, acordado el 6 de junio de 2014 en La Habana,
Cuba, sin que previamente se haya adelantado el proceso de consulta previa con
el pueblo Yukpa.
-
Ordenar a la Dirección de Consulta Previa del
Ministerio del Interior que, en conjunto con el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible y Corpocesar, se abstengan de sustraer la Zona de Reserva
Forestal de la Motilona sector Serranía del Perijá, departamento del Cesar, y
otorgar licencias minero-energéticas, hasta tanto se haya adelantado el proceso
de consulta previa con el pueblo Yukpa.
A continuación la Sala presentará los hechos más
relevantes narrados por los accionantes:
1.1. Afirmaron que en el marco de las negociaciones
de paz adelantadas entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP en La Habana, Cuba,
el Congreso de la República aprobó la creación de zonas de concentración para
la ubicación de los miembros del grupo armado. Como consecuencia de ello, el 24
de junio de 2016, el Ministro de Defensa anunció la creación de 23 Zonas
Veredales Transitorias de Normalización, una de las cuales estaría en la vereda
El Encanto ubicada en zona rural del municipio de La Paz, departamento del
Cesar.
1.2. Indicaron que, a raíz de lo anterior, las
máximas autoridades del pueblo Yukpa radicaron un oficio ante el Presidente de
la República, el 4 de julio de 2016, con copia enviada al Secretario General de
las Naciones Unidas, al Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, al Procurador General de la Nación y al Contralor General de
la República, en el que principalmente solicitaban: (i) realizar el
proceso de consulta previa con el pueblo Yukpa, de conformidad con el artículo
6 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, antes de crear la zona de concentración
de las FARC-EP en el municipio de la La Paz, Cesar, puesto que parte de ella estaría
en su territorio ancestral, y (ii) suspender la creación de las ZRC en
la Serranía del Perijá, igualmente, hasta que se realice la consulta previa con
el pueblo Yukpa, por ubicarse en su territorio ancestral[8].
1.3. Señalaron que
el 14 de julio de 2016, en el municipio de La Paz, Cesar, el pueblo Yukpa
realizó un encuentro con la finalidad de que el ejecutivo escuchara su postura
en relación con “las zonas Veredales de concentración en [su] territorio
ancestral y otros proyectos”[9]. En esa oportunidad asistieron el
Gobernador del Cesar, los alcaldes de Valledupar, Becerril y Agustín Codazzi,
la Alcaldesa de la Jagua de Ibirico, el Procurador General de la Nación, la
Secretaria de Gobierno de La Paz y medios de comunicación. Sostuvieron que no
hubo representación del Gobierno Nacional[10].
1.4.
Plantearon que la Asociación Campesina de la Serranía
del Perijá (ASOPERIJA) y la Mesa Regional de la Zona de Reserva Campesina del
Perijá (MRZRCP), emitieron un comunicado en respuesta a su posición, con fecha
del 19 de julio de 2016, titulado “Las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) en
la Serranía del Perijá son una contribución para la construcción de la paz
territorial”[11].
1.5. Señalaron que en vista de la negativa del Gobierno
Nacional de escuchar sus peticiones, las autoridades del
pueblo Yukpa de la Serranía del Perijá, el 20 de julio de 2016, enviaron comunicación al
Secretario General de las Naciones Unidas, al Representante Especial y Jefe de
la Misión de las Naciones Unidas de Colombia, al Jefe de la Delegación del
Comité Internacional de la Cruz Roja, al Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, al Presidente de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja
Colombiana, a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños –CELAC– y a
la opinión pública nacional e internacional. En dicho documento realizaron una presentación
del pueblo Yukpa, señalaron su actual problemática e informaron acerca de una
serie de medidas adoptadas para impedir el libre tránsito en su territorio
ancestral[12].
1.6. Refirieron que el 18 de julio
de 2016, por medio del Comunicado No. 30, se dio a conocer la Sentencia C-379
de 2016 que avaló la constitucionalidad de la regulación estatutaria del
plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final dirigido a la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Recordaron que en
esa oportunidad la Corporación señaló que si bien para la expedición de la
normativa revisada no era requisito la consulta previa, “esta circunstancia no
obsta para que durante el potencial proceso de implementación del Acuerdo
Final, deba realizarse dicha consulta, respecto de regulaciones específicas que
lleven consigo una afectación directa a dichas comunidades”[13].
1.7. Sostuvieron que el 27 de
julio de 2016, la Asesora Jurídica de la Oficina del Alto Comisionado para la
Paz, mediante oficio dirigido a los gobernadores de los
cabildos de Sokorpa, Iroka y Menkwe - Misaya - la Pista y el Koso del pueblo
Yukpa, informó que aún no había terminado el proceso de definición de
coordenadas de las ZVTN y que, por lo tanto, la ubicación definitiva de dichas
zonas y campamentos aún no se conocía[14].
1.8. Afirmaron que el 28 de julio de
2016, le consultaron a la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia
de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, acerca del resultado de los compromisos
asumidos por el Procurador General de la Nación en cuanto a la petición que
realizaría a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en
relación con la consulta previa en la ZVTN.
1.9. Indicaron que el 2 de agosto
de 2016, la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos les remitió copia
de algunos documentos en donde se evidencia que la intención del Gobierno
Nacional es no realizar procesos de consulta previa en las ZVTN. Entre ellos:
-
Copia del oficio 00333 del 28 de junio de 2016,
dirigido por el Procurador General de la Nación al Director de Consulta Previa
del Ministerio del Interior, mediante el cual solicita información acerca de la
verificación y certificación de presencia de grupos étnicos en la 23 zonas de
transición donde estarán ubicadas las tropas de las Farc[15].
-
Copia del oficio de respuesta DCP-2500 del 12 de
julio de 2016, a través del cual el Director de Consulta Previa manifiesta que
no procede la consulta previa en ZVTN[16].
-
Copia del oficio 00352 del 29 de julio de 2016,
dirigido por el Procurador General de la Nación al Ministerio del Interior, en
donde hace recomendaciones acerca de “la garantía al derecho fundamental de
consulta previa de los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes, en
relación con las regulaciones específicas o el desarrollo de actividades en las
23 zonas de concentración donde estarán ubicadas las tropas de las Farc, según
decisión del Gobierno Nacional”[17].
1.10. Relataron que el 3 de agosto de 2016,
autoridades del pueblo Yukpa acudieron a la Fiscalía para denunciar amenazas de
muerte contra algunos de sus líderes, que provenían, según ellos, de
integrantes de las FARC-EP[18].
Además, que ese mismo día el representante especial y jefe de la comisión
verificadora de la ONU estaba preparando visitas a las ZVTN para ultimar los
detalles logísticos.
1.11. Plantearon que el 8 de agosto de 2016, el
Presidente de la República anunció que estaban listos los protocolos y la
comisión del mecanismo tripartito de Monitoreo y Verificación del Cese al Fuego
y de Hostilidades Bilateral y Definitivo[19].
1.12. Narraron que a través de comunicado dirigido
por el Ministro del Interior y el Alto Comisionado para la Paz a las “Autoridades,
Organizaciones y Pueblos étnicos de Colombia”, con fecha del 8 de agosto de
2016[20],
se informó:
-
Que el 23 de junio de 2016, la Mesa de Conversaciones anunció el
Acuerdo sobre “Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y
Dejación de las Armas”, en el cual se estableció que los integrantes de las
FARC se ubicarán en 23 ZVTN y 8 puntos campamentarios, con el fin de permitir
la verificación del cese al fuego y dar inicio a la desmovilización y primeras
medidas de reincorporación a la vida civil.
-
Entre otras características descritas, que las ZVTN no pueden
ubicarse al interior de resguardos indígenas ni de títulos colectivos de
comunidades negras.
-
Que una vez se hayan delimitado las zonas veredales y los puntos
campamentarios, se concertará con las autoridades indígenas del área de
influencia un canal de comunicación directo que permita darle un manejo
culturalmente adecuado a las inquietudes o circunstancias que surjan antes y
durante su funcionamiento. Y que dichos canales de comunicación deben permitir
el funcionamiento de las zonas sin interferir en el ejercicio de su derecho al
autogobierno, y en la continuidad de sus planes de etnodesarrollo, planes de
vida y de salvaguarda según corresponda.
-
Que se habilitarán escenarios de diálogo, oportuno e informado,
con las autoridades de los pueblos étnicos de las áreas de influencia de las
zonas, una vez se conozca su ubicación y delimitación precisa, para concertar
las formas de prevenir, mitigar y compensar los impactos que se generen en los
casos que corresponda, observando los estándares vigentes.
1.13. Manifestaron que a través de comunicación realizada por las máximas autoridades
del pueblo Yukpa de la Serranía del Perijá, el 10 de
agosto de 2016, informaron que “12.000 indígenas
Yukpas [se desplazarán] a causa del conflicto armado, al implementarse Zona
Veredal Transitoria de Normalización en el sector rural de la Serranía del
Perijá”[21].
1.14. Afirmaron que la ZVTN de La
Paz, y las ZRC que pretenden constituirse en la Serranía del Perijá, ponen en
riesgo la supervivencia y la integridad física, cultural y territorial del
pueblo Yukpa, tal como lo señaló el Auto 004 de 2009 de la Corte Constitucional.
Al respecto, explicaron que se trata de una pueblo seminómada, que ha
sobrevivido de la caza, la pesca y la recolección, que hoy tiene que permanecer
confinado en la parte alta de la Serranía del Perijá a raíz de la progresiva
pérdida de su territorio ancestral, dados los profundos conflictos violentos
por el control territorial que se han dado entre las FARC-EP, el ELN y las AUC,
a lo que se suma la llegada de los colonos, terratenientes y campesinos y la
ejecución de proyectos de agroindustria y minería extractiva[22].
1.15. Sostuvieron que la
implementación de una ZVTN en territorio ancestral del pueblo Yukpa, es una
forma de constituir “rápida y arbitrariamente la zona de reserva campesina
de la Serranía del Perijá”[23]
en detrimento de los derechos de su pueblo, pues aún no se han delimitado,
saneado y ampliado sus resguardos ni se ha hecho el proceso de consulta previa.
Además, señalaron que les preocupa que la ZVTN de La Paz llegue a ser
permanente por las leyes habilitantes que tiene el Gobierno Nacional.
1.16. Concluyeron que la creación
de la ZVTN de La Paz y la futura constitución de ZRC en la Serranía del Perijá,
violentan su derecho fundamental a la consulta con consentimiento previo, libre
e informado (arts. 6, 7, 15, 16, 17, 22 y 27 Convenio 169 de 1989 de la OIT;
art. 93 C.P.) y, consecuencialmente, los derechos al debido proceso (art. 29
C.P.), al territorio (arts. 63 C.P.), a la protección de las riquezas de la
nación (art. 8 C.P.), a la integridad cultural (art. 2, 7 y 55T C.P.), a la
vida (art. 11 C.P.), a la prohibición de sometimiento a desaparición forzada,
tortura, malos tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes (art. 12 C.P.), a
la igualdad (art. 13 C.P.), a la intimidad personal y familiar y al buen nombre
(art. 15 C.P.), a la prohibición de la esclavitud y a la servidumbre (art. 17
C.P.) y a la integridad física (art. 44 C.P.).
Pruebas que obran en el expediente
Además de las
mencionadas con anterioridad en la narración de los hechos, durante el trámite
de la acción de tutela los accionantes allegaron las siguientes pruebas
relevantes:
-
Copia del Plan de Salvaguarda Yukpa elaborado
por la Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC– y el Ministerio del
Interior el 30 de junio de 2014[24].
-
Copia del borrador conjunto del punto uno del
Acuerdo Final “Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral”[25].
-
Copia del borrador conjunto del punto tres del
Acuerdo Final “Cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo
y la dejación de las armas”[26].
-
Copia de la presentación del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder– acerca del Resguardo Indígena Kankuamo
de octubre de 2015[27].
-
Copia del Informe de Riesgo No. 024-12 del 12 de
octubre de 2012, de la Defensoría Delegada para la Prevención de Riesgos de
Violaciones de Derechos Humanos y DIH, Sistema de Alertas Tempranas - SAT, en
el municipio de La Paz, Cesar[28].
-
Copia de la Resolución Defensorial No. 24 del 18
de septiembre de 2002, de la Defensoría del Pueblo, acerca de la situación de
derechos humanos de los pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta y
de la Serranía del Perijá[29].
-
Memorial del 29 de agosto de 2016, suscrito por Andrés Vence Villar[30] y dirigido al Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura
Alejandro Meza, a través del cual informó acerca de nuevos acontecimientos
ocurridos en la comunidad indígena, relacionados con hostigamientos sufridos
por miembros de los resguardos del pueblo Yukpa por parte de las FARC-EP.
Asimismo, reiteró la obligación de realizar consulta previa para la
implementación de la ZVTN en el municipio de La paz, Cesar, para lo cual apoyó
sus argumentos en el Capítulo Étnico, que, según informó, fue incorporado a
último minuto en el documento que recoge el Acuerdo Final del 24 de agosto de
2016 suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, y en la sentencia C-379
de 2016.
2.
Respuesta de las autoridades accionadas y vinculadas
El 21 de agosto de 2016, el
Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo Sokorpa[31],
le solicitó al juez de instancia vincular al proceso de manera urgente a la
Procuraduría General de la Nación, para que participe y conceptúe sobre cómo la
ZVTN del municipio de La Paz y las ZRC que serán creadas en la zona rural de
los municipios de la Serranía del Perijá, departamento del Cesar, violentan los
derechos fundamentales constitucionales del pueblo Yukpa[32].
Mediante auto del 24 de agosto de
2016, el Magistrado Alejandro Meza Cardales, de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar, admitió la
acción de tutela y corrió traslado de la demanda al Ministerio del Interior -
Dirección de Consulta Previa, a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz de
la Presidencia de la República, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agencia Nacional
de Tierras y a la Corporación Autónoma Regional del Cesar –Corpocesar–, para
que se pronunciaran acerca de los hechos. Además, negó la medida provisional
solicitada por los accionantes[33]
Mediante auto del 24 de agosto de
2016, se adicionó el auto admisorio de la demanda en el sentido de vincular al
trámite de tutela a la Procuraduría General de la Nación, y, oficiosamente, a
la Gobernación del Departamento del Cesar y a la Alcaldía Municipal de La Paz,
Cesar.
2.1. Corpocesar
El 21 de agosto de 2016, el
apoderado de la Corporación Autónoma Regional del Cesar –Corpocesar–[34]
planteó que la entidad que representa no está legitimada en la causa por
pasiva, toda vez que no tiene competencia para adelantar procesos de consulta
previa, pues esa atribución es exclusiva del Ministerio del Interior, a través
de la Dirección de Consulta Previa. Así, le solicitó al juez de instancia negar
la tutela de los derechos invocados por los accionantes, por falta de
legitimación en la causa por pasiva, ya que Corpocesar, en ejercicio de sus
funciones legales y reglamentarias, no ha vulnerado derecho fundamental alguno
del pueblo Yukpa[35].
2.2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El 25 de agosto de 2016, la
apoderada Judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[36]
le solicitó al juez negar la acción de tutela en lo que tiene que ver con la
cartera que representa, por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues
si bien es la entidad rectora de la política ambiental del país, conforme al
Decreto Ley 3570 de 2011, no tiene dentro de sus funciones atender los temas
referentes a la consulta previa, o al seguimiento, control y cumplimiento de
los planes de manejo ambiental, permisos y trámites ambientales,
correspondiendo estas al Ministerio del Interior y a la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales, respectivamente. Razón por la cual no ha vulnerado ni
amenazado derecho fundamental alguno del pueblo Yukpa[37].
En concreto, en relación con la
petición de ordenar a las demandadas que se abstengan de crear ZVTN en las
zonas rurales de los municipios de la Serranía del Perijá, departamento del
Cesar, hasta tanto se realice el proceso de consulta previa con el pueblo
Yukpa, precisó que esta atribución se encuentra dentro de la órbita de
competencia del Ministerio del Interior.
Y, en cuanto a la petición de
ordenar a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en
conjunto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Corpocesar,
que se abstengan de sustraer la Zona de Reserva Forestal de la Motilona, sector
de la Serranía del Perijá, y de otorgar licencias minero-energéticas hasta
tanto se realice el proceso de consulta previa con el pueblo Yukpa, explicó que
la cartera que representa acata el procedimiento para la sustracción de áreas
en las reservas forestales nacionales y, en este sentido, no accede a las
solicitudes de sustracción hasta que se verifique el cumplimiento de todos los
requisitos establecidos en la Resolución 1526 del 3 de septiembre de 2012[38],
uno de los cuales es allegar la certificación expedida por el Ministerio del Interior,
o de la entidad que haga sus veces, sobre la presencia o no de comunidades
negras y/o indígenas.
2.3. Agencia Nacional de Tierras
El 25 de agosto de 2016, la Jefe
de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras –ANT–[39]
le solicitó al juez de instancia desvincular a la entidad que representa de la
acción de tutela y, por ende, abstenerse de ordenar el cumplimiento de las
pretensiones consignadas en la misma, porque no tiene competencia para
adelantar la gran consulta previa del pueblo Yukpa que pretenden los
accionantes.
Sin embargo señaló que, de
conformidad con el Convenio 169 de la OIT, el Decreto 2893 del 11 de agosto de
2011 y la Circular 10 del 7 de noviembre de 2013, normativa que se constituye
en una herramienta de coordinación institucional para los procesos de consulta
previa, la Dirección de Asuntos Étnicos de la Agencia estará en disposición de
atender las convocatorias que le realice la Dirección de Consulta Previa del
Ministerio del Interior[40].
2.4. Ministerio del Interior
El 25 de agosto de 2016, el
Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior[41]
le solicitó al juez de instancia declarar la improcedencia de la acción de
tutela[42].
Lo anterior porque (i) las afectaciones, los impactos y el deterioro de
los derechos humanos ventilados en la demanda, no son del resorte y aplicación
del Convenio 169 de 1989 de la OIT, según lo confirmó la Corte Constitucional
en la Sentencia C-379 de 2016, razón por la cual se debe descartar el trámite
tutelar; (ii) no existe relación entre el planteamiento fáctico y las
pretensiones de la demanda, y (iii) siendo la paz un mandato adelantado
por el ejecutivo ante la comunidad nacional e internacional, se hace improcedente
exigir, vía tutela, al Presidente de la República y a los demás entes del
Gobierno demandados, las abstenciones y exigencias planteadas por la parte
actora.
Sostuvo que la paz no debe ser una
exigencia exclusiva de la comunidad demandante, porque es un bien común, y que
los hechos de violencia y deterioro de los derechos humanos en el contexto
fáctico narrado en la demanda, no solo afectan al pueblo Yukpa.
En relación con las pretensiones
de la demanda, precisó:
a)    Abstenerse de crear ZVTN en las zonas rurales de los municipios de
la Serranía del Perijá, departamento del Cesar, hasta tanto no se realice el
proceso de consulta previa con el pueblo Yukpa: esta
pretensión no puede ser definida por el juez de tutela ya que es el pueblo
llamado a plebiscito el que puede decidir al respecto, adicionalmente, porque
la condición étnica no es argumento suficiente para demandar la consulta previa
en un asunto que involucra y afecta a todo el pueblo colombiano.
b)    Se ordene la “gran consulta previa de delimitación del territorio
ancestral Yukpa en la Serranía del Perijá”: esta
pretensión no tiene un hilo conductor con los hechos narrados por los
accionantes pues lo que subyace es la delimitación de su territorio vía tutela.
c)
Abstenerse de crear ZRC en la Serranía del
Perijá, departamento del Cesar, sin que previamente se haya adelantado el
proceso de consulta previa con el pueblo Yukpa: es
impropio hablar de una consulta previa con el liderazgo del Ministerio del
Interior por exigencia del pueblo Yukpa, toda vez que dicho procedimiento solo
va orientado al cumplimiento del Convenio 169 de la OIT, norma que protege los
derechos de las comunidades étnicas de la nación, cuyas características, desde
lo étnico, las hacen diferentes a la población campesina, en donde no tiene
cabida el espacio de participación en esta oportunidad reclamado, para limitar
o evitar que otros sectores sociales puedan acceder a los beneficios que otorga
el Estado.
d)    Abstenerse de implementar en la Serranía del Perijá el primer punto
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, denominado “Hacia un Nuevo
Campo Colombiano - Reforma Rural Integral”, acordado el 6 de junio de 2014 en
la Habana Cuba, sin que previamente se haya adelantado el proceso de consulta
previa con el pueblo Yukpa: se debe desestimar esta
pretensión por desbordar las competencias y el poder con el que actúan los
solicitantes, si se tiene en cuenta que representan un pequeño sector de la
sociedad, a quienes la normativa beneficia con la apertura del espacio de
participación denominada consulta previa, siempre que se tipifiquen sus
requisitos.
e)     Abstenerse de sustraer la Zona de Reserva Forestal de la Motilona
sector Serranía del Perijá, departamento del Cesar, y otorgar licencias
minero-energéticas, hasta tanto se haya adelantado el proceso de consulta
previa con el pueblo Yukpa: la tutela no es la ruta
procesal a través de la cual se deba acceder a esta pretensión, menos aun
cuando se sustenta en una serie de hechos que no guardan relación con lo
pretendido.
2.5. Presidencia de la
República
El 26 de agosto de 2016, la
apoderada judicial del Presidente de la República y de la Nación –Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)– y del Alto
Comisionado para la Paz[43],
le solicito al juez de instancia denegar la tutela por ausencia de vulneración
de los derechos fundamentales del pueblo Yukpa invocados por los accionantes[44].
Luego de explicar las claves
básicas del funcionamiento de las ZVTN, su finalidad constitucional, la
adecuación de la medida para cumplir la finalidad constitucional, la necesidad
de implementar las ZVTN y los criterios tenidos en cuenta para la ubicación de
las ZVTN, señaló que no existe otra forma de lograr la finalidad constitucional
de permitir el tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC que se
ubican en la Serranía del Perijá, mediante la recepción de sus armas por parte
de la ONU. Así, concluyó que la limitación del derecho a la consulta previa de
las ZVTN, que tiene que ver con la reducción del ámbito de posible incidencia
de los pueblos indígenas en la decisión, resulta proporcionada frente a la
necesidad de instalar y poner en funcionamiento las ZVTN, en la medida en que
de ellas depende el primer paso para el tránsito a la legalidad de las FARC,
además, dadas las condiciones de diálogo y concertación con los pueblos
indígenas y sus organizaciones[45].
En lo que tiene que ver con las
ZRC, reiteró algunas consideraciones que se hicieron en la Sentencia C-371 de
2014, en el sentido de que “hasta ahora no ha sido pertinente la realización
de procesos de consulta previa, dado que las poblaciones y comunidades de los
territorios en las que se han constituido son campesinos”[46],
y que en caso de que una solicitud de constitución de ZRC coincida con
territorios en que se comprometa el hábitat de un pueblo indígena, o se impacte
su modo de vida con la constitución de la zona, se procederá a la consulta
previa y se realizará respetando los estándares vigentes[47].
2.6. Procuraduría Regional del
Cesar
Extemporáneamente, el 31 de agosto
de 2016, la Procuradora Regional del Cesar[48] le solicito
al juez de instancia denegar el amparo constitucional en lo que tiene que ver
con la Procuraduría General de la Nación, pues, según afirmó, la entidad que
representa carece de competencia para proferir órdenes a los servidores de la
rama ejecutiva relacionadas con sus funciones, toda vez que sus atribuciones
son de tipo preventivo[49].
2.7. Gobernación del Cesar
Extemporáneamente, el 31 de agosto
de 2016, el Secretario de Gobierno del Departamento del Cesar[50]
le solicitó al juez de instancia denegar la tutela por ausencia de vulneración
de los derechos fundamentales del pueblo Yukpa, al considerar que no procede la
consulta previa tratándose de la ubicación de ZVTN, que, como su nombre lo
indica, son transitorias. Además expresó que las ZRC en la Serranía del Perijá se
justifican en la medida en que desarrollan la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1777
de 1996. Así mismo, señaló que la ZVTN queda lejos de los resguardos por lo que
no afecta el territorio del pueblo Yukpa[51].
2.8. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Extemporáneamente, el 2 de septiembre
de 2016, el Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales y
Jurisdicción Coactiva de la Oficina Asesora Jurídica, del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural[52],
le solicito al juez de instancia desestimar las peticiones de los accionantes y
desvincular a la cartera que representa, toda vez que los hechos que fundamentan
la acción no son del resorte funcional ni competencial del Ministerio de
Agricultura[53].
Señaló que en aras del logro de la paz el Presidente cuenta con facultades
constitucionales y legales para preservar el orden público en el territorio
nacional y, en este marco debe dar cumplimiento al Acuerdo Final. Además señaló
que los hechos descritos en la demanda no reflejan un escenario jurídico en el
cual pudiera pensarse en la pertinencia de la consulta previa, ya que la
situación de violencia en razón del conflicto armado en Colombia es un asunto
que afecta a toda la sociedad[54].
3.
Decisión del juez de tutela de primera instancia
La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar, mediante
sentencia del 30 de agosto de 2016[55],
declaró improcedente el amparo solicitado por la existencia de otros medios
idóneos de defensa judicial, como lo son la acción de grupo y la acción popular,
creadas para la salvaguarda de derechos colectivos[56].
Sin embargo, resolvió:
-
Exhortar a las entidades accionadas para que de
manera coordinada, informen a los accionantes acerca del programa que adelanta
el Gobierno Nacional sobre las ZRC y las ZVTN, con el fin de escuchar a la
población indígena Yukpa en su territorio, en relación con sus inquietudes, con
plena observancia de los principios contenidos en el Convenio 169 de la OIT,
aprobado por la Ley 21 de 1991.
-
Exhortar a la Procuraduría Delegada de Asuntos
Indígenas de la Procuraduría General de la Nación para que, en ejercicio de sus
funciones, vigile el adelantamiento del proceso en lo relacionado con la
presentación del programa por parte del Gobierno Nacional en torno a las ZRC y
las ZVTN que se hiciere en la comunidad indígena Yukpa.
-
Instar a la Defensoría del Pueblo para que
asesore y acompañe a la comunidad indígena Yukpa y a sus organizaciones
sociales como garantes en los derechos fundamentales de dicha población
respecto del programa que adelanta el Gobierno Nacional sobre las ZRC y las ZVTN.
4.
Impugnación
4.1. El 2 de septiembre de
2016, los accionantes impugnaron la sentencia de primera instancia[57].
En esa oportunidad, además de reiterar las pretensiones y los hechos incluidos
en el escrito de solicitud de amparo, señalaron que la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar
incurrió en un error al momento de valorar sus reclamos y declarar improcedente
la tutela, debido a la existencia de otros medios idóneos de defensa judicial,
como lo son la acción de grupo y la acción popular. Lo anterior porque nunca
afirmaron que se les estuviera vulnerando derechos colectivos sino que siempre expresaron que se trataba de la violación
del derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena.
Afirmaron que no existe otra
ruta más expedita que la acción de tutela para la protección de sus derechos, en
razón de la urgencia de que se reconozca la presencia del pueblo Yukpa en su
territorio ancestral de la Serranía del Perijá, dados los antecedentes de
despojo, desplazamiento y violencia que ha tenido que padecer. Lo que se ve
agravado por la llegada de miembros del grupo armado FARC-EP a la ZVTN de La
Paz, además, por la futura constitución de dos ZRC. En este punto insistieron
en la importancia del territorio no solo para los indígenas que en la
actualidad habitan el territorio ancestral, sino también para las cuatro
comunidades Yukpa que, según afirmaron, no han podido retornar en razón de la
negligencia del Estado[58].
Reiteraron que se desconoció
que la Corte Constitucional ya había reconocido que el pueblo Yukpa se
encuentra en riesgo de exterminio físico y cultural, mediante Auto 004 de 2009,
en el marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia
T-025 de 2004.
Informaron que el pueblo Yukpa
no asistirá a ninguna reunión ni socialización con las entidades accionadas “sobre
la zona Veredal transitoria de normalización, sin que medie la citación oficial
del director de consulta previa, [al amparo del] artículo 6 del Convenio 169 de
la OIT”[59].
Finalmente, recordaron que solo
el Resguardo Sokorpa está afiliado a la Organización Indígena de Colombia
(ONIC) y, por ello, es representado por dicha colectividad. Además, que en
temas territoriales la única que representa a los resguardos demandantes es la
Asociación de Autoridades Indígenas Yukpa (SEKEIMU), organización reconocida
mediante la Resolución 0079 del 13 de julio de 2007 del Ministerio del Interior.
4.2. El 2 de septiembre de
2016, el Procurador General de la Nación impugnó la sentencia de primera
instancia, y solicitó amparar los derechos fundamentales del pueblo indígena
Yukpa. Para sustentar su petición hizo mención a la importancia de la
delimitación de los territorios indígenas, así como de la consulta de las
decisiones que afectan directamente a la comunidad étnica[60].
Se apartó de la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura del Cesar, al declarar improcedente la acción de tutela por la
existencia de otro mecanismo de protección constitucional, toda vez que los
accionantes nunca afirmaron que se les estuviera vulnerando derechos
colectivos, y que cosa muy distinta es que el titular de los derechos
fundamentales afectados sea una colectividad: la comunidad indígena.
Destacó que la
reclamación que hace la comunidad Yukpa para que su territorio sea delimitado
en atención a su cosmovisión y costumbres, que condicionan su relación con la
tierra, tiene fundamento en el ordenamiento jurídico interno como en el
internacional. Además, llamó la atención en el sentido de que “una adecuada
delimitación de su territorio evitará posibles conflictos ulteriores con otras
comunidades o incluso con grupos armados, o al menos dotará a la comunidad de
herramientas jurídicas para buscar la protección de sus derechos”[61].
Finalmente, señaló que para el
Ministerio Público resulta indispensable que se realice una consulta previa a
la implementación de todas aquellas medidas de aplicación del Acuerdo Final que
afectan directamente a las comunidades étnicas, dentro de las cuales se
encuentran las ZVTN.
5. Decisión del juez de tutela de segunda
instancia
La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante sentencia del 24
de octubre de 2016[62],
revocó la sentencia de primera instancia para, en su lugar, negar la acción de
tutela por cuanto la implementación de los acuerdos de paz obedece al
cumplimiento del deber constitucional del Presidente de la República de lograr
los fines del Estado y preservar el orden público en el territorio nacional[63].
6. Actuaciones en sede de revisión
6.1. Por medio de escrito radicado
el 18 de abril de 2017, los accionantes le solicitaron al Magistrado
Sustanciador estudiar un posible impedimento para conocer el proceso de la
referencia, por haber estado vinculado a la Oficina del Alto Comisionado para
la Paz mediante contrato de prestación de servicios. Lo anterior, en el marco
de la causal de impedimento consagrada en el numeral 4º del artículo 56 de la
Ley 906 de 2004.
6.2. El 12 de mayo de 2017, el Magistrado
Sustanciador le manifestó a los Magistrados Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.)
y Gloria Stella Ortiz Delgado, integrantes de la Sala Cuarta de Revisión de la
Corporación, su impedimento para continuar con la sustanciación del asunto, así
como para participar en su decisión, con fundamento en los numerales 1º y 4º
del artículo 56 de la Ley 906 de 2004[64].
En esa oportunidad señaló que antes de ser elegido magistrado de la Corte
Constitucional, celebró un contrato de prestación de servicios con el Fondo de
Programas Especiales para la Paz del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, con el objeto de asesorar a la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz en temas relacionados con la participación política,
contenidos en el punto dos de la agenda de conversaciones con las FARC-EP.
6.3. Mediante Auto 265 del 12 de
junio de 2017, los Magistrados Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.) y Gloria
Stella Ortiz Delgado declararon infundado el impedimento formulado por el Magistrado
Sustanciador, al evidenciar que no se encuentra incurso en las causales de
impedimento establecidas en los numerales 1º y 4º del artículo 56 de la Ley 906
de 2004, por cuanto no tiene interés en las resultas del proceso, ni ha emitido
concepto sobre el asunto que se debate.
6.4. Con el fin de obtener elementos de juicio para adoptar una
decisión más informada en el caso objeto de análisis, mediante Auto del 24 de
julio de 2017, el Magistrado Sustanciador decretó la práctica de algunas pruebas, de conformidad con
el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 “por medio del cual se unifica y
actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”. En esa oportunidad se ofició
a la Presidencia de la República -
Oficina del Alto Comisionado para la Paz, a la
Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior y a la Alcaldía
Municipal de La Paz, Cesar, para que respondieran sendos cuestionarios
pertinentes con los hechos narrados en la demanda y las respectivas contestaciones.
Además se ofició a la Procuraduría Delegada para la Prevención
en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, de la Procuraduría General de
la Nación, y a la Defensoría Delegada para Indígenas y las Minorías Étnicas, de la Defensoría del Pueblo, para que se pronunciaran acerca
de los hechos materia de la presente acción de tutela. Así mismo, se ordenó
poner a disposición de las partes o terceros con interés las pruebas una vez recepcionadas,
para que se pronunciaran sobre las mismas.
6.5. Mediante Auto del 24 de agosto de 2017, la
Sala Cuarta de Revisión ordenó la suspensión de los términos del presente
proceso, de conformidad con el inciso segundo del artículo 64 del Acuerdo 02 de
2015, y ofició a la Agencia Nacional de Tierras para
que suministrara información relacionada con el estado actual de las solicitudes
de constitución de las zonas de reserva campesina del Catatumbo y Perijá; los
trámites adelantados para efectos de determinar la necesidad de llevar a cabo
un proceso de consulta previa respecto de la solicitud de constitución de la
ZRC del Catatumbo, y, finalmente, si ha variado el número de ZRC creadas por el
INCODER[65].
6.6. Mediante oficio del 28 de agosto de 2017[66],
la Secretaría General de la Corporación envió al despacho del Magistrado
Sustanciador las siguientes respuestas:
6.6.1. A través de oficio 17-28643-DCP-2500 del 1
de agosto de 2017[67],
la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior[68] señaló
que procedió a revisar en sus bases de datos las coordenadas del área de la ZVTN
localizada en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, con el objeto de
constatar la presencia o registro de comunidades étnicas que pudieran resultar
afectadas[69],
encontrando lo siguiente:
“Como resultado de la consulta de las bases de datos (espacial y no
espacial) de comunidades étnicas con que cuenta la Dirección de Consulta Previa
(relacionadas en el cuadro anterior) y del análisis cartográfico realizado a
partir del cruce de dicha información con la Zona Veredal Transitoria de
Normalización ubicada en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, se
evidenció que la misma no se traslapa con comunidades étnicas, por lo tanto, se
concluye: || 1. En la [ZVTN], no hay comunidades étnicas asentadas. || 2. La
[ZVTN], no se traslapa con territorio del pueblo Yukpa”[70].
En relación con la pregunta referida a si se tiene
proyectada una “gran consulta previa de delimitación del territorio
ancestral Yukpa en la Serranía del Perijá”, no se planteó respuesta alguna.
6.6.2. A través de oficio del 3 de agosto de 2017, el
Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Alcaldía Municipal de La
Paz[71]
señaló que dicha administración no ha participado en escenarios de diálogo y
concertación con las autoridades indígenas del pueblo Yukpa, programados por el
Gobierno Nacional antes de la habilitación de la ZVTN[72]. Además
precisó:
“[…] una vez la administración municipal recibió la información de la
ubicación de la [ZVTN] en su territorio, en la que el sitio escogido (sic) sería
el corregimiento de Los Encantos en cercanía al Resguardo Caño Padilla, este
Ente acató la decisión del Estado Colombiano respetando lo acordado en la
Habana, Cuba. Con todo esto el gobierno municipal siempre señaló la salvedad
del problema que se podría generar por la inconformidad con el pueblo Yukpa, al
no ser convocados a consulta previa […].
Manifiesto que además que (sic) la decisión de las ubicaciones de las
ZVTN y los Puntos Transitorios para la dejación de armas de la Organización
Guerrillera FARC-EP, fue totalmente discrecional del Gobierno Nacional, en tal
razón no existió mediación de voluntades con los gobiernos territoriales, ni
mucho menos con autoridades indígenas, sorprendiendo a todos los municipios
escogidos en el momento en el que se publicó el anuncio de dichos escenarios
para iniciar el proceso de paz con esta organización guerrillera.
La problemática que se presentó con los pueblos indígenas por no ser
convocados previamente a consulta previa, se intensificó en el municipio tras
la llegada del Procurador General de la Nación, quien en reunión desarrollada
en el municipio de La Paz (Lugar: Kioskos de ISA) con el pueblo Yukpa y
comunidad del pueblo de La Paz, Cesar, atiza más la conmoción de la población
indígena, quienes ya se encontraban molestos por no haberlos tenido en cuenta para
tomar tan importantes decisiones que podrían incidir directamente en
afectaciones que se producirían [por la] perturbación a los territorios
indígenas y ancestrales donde ellos habitan, muy a pesar que en los diálogos de
la Habana, Cuba, estos contaban con la representación de la ONIC […], quienes
al parecer, no dejaron claro la obligación del llamamiento a consulta previa de
los pueblos indígenas, aunado a esto existía también la preocupación por la
constitución de las Zonas de Reserva Campesina en la Serranía del Perijá.
Los indígenas Yukpas (Caño Padilla, El Coso - La Laguna - Cinco
Caminos, El Rosario - Bella Vista - Yukatán) del municipio de La Paz fueron
convocados a una reunión en la ciudad de Bogotá D.C. en la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz donde se resolvería el tema de la ubicación de la ZVTN.
Fue esa la razón de que la ZVTN ubicada en el municipio de La Paz, hoy se
encuentre localizada en jurisdicción del corregimiento de San José de Oriente
del Municipio de La Paz, Cesar, y no en el corregimiento de Los Encantos, como
inicialmente se había previsto.
Durante la vigencia de la ZVTN el municipio ha sostenido reuniones con
autoridades indígenas Yukpas del municipio de La Paz en diferentes escenarios
(Resguardo Caño Padilla, Palacio Alcaldía Municipal, Ciudad de Valledupar,
Dusakawi) en los que han participado diferentes actores del nivel central, así
como del nivel local, pero de las cuales nunca se guardó registro de actas por
parte del ente territorial, debido a la repentina convocatoria para hacer las
reuniones, lo que abría espacio para darle un poco de informalidad de esos
espacios (sic) por la premura del tiempo y la marcha de los acuerdos finales de
paz, ya que lo que se pretendía desde el municipio era apoyar el proceso de
Paz, pero sin olvidar la importancia que tenía el pueblo indígena Yukpa del
Municipio de La Paz, siempre resaltando el reconocimiento colectivo como
población víctima del conflicto armado vivido en Colombia y con quienes el Estado
además posee una deuda social, porque necesitan de mejores oportunidades de
vida, que garanticen la subsistencia y preservación de sus comunidades; siempre
por parte del municipio se mostró la disposición de salvaguardar y apoyar a los
indígenas que representamos en el municipio, pero dejando claro que la
obligación de garantizar la consulta previa para poder ubicar la ZVTN recae
única y exclusivamente en el Gobierno Nacional.
Muy a pesar de la falta cometida por el gobierno nacional, este siempre
mostró toda la disposición para enmendar su error; por lo que siempre
mantuvieron presencia de instituciones del gobierno central presentes en el
territorio del municipio, por lo que fueron ellos, quienes organizaron
reuniones que permitieran reducir los impactos que se producían con la ZVTN del
municipio, […].
Hasta el día de hoy el impacto o queja que colocan los indígenas Yukpas
en el municipio de La Paz, es que muy a pesar de tener una ZVTN, la inversión
que ha desarrollado o traído el Estado al territorio para beneficiar o generar
un cambio en el sector rural, no los ha tenido en cuenta a ellos para que sean
objeto de proyectos que beneficien sus comunidades y garantice mejores
condiciones de vida, asegurando su alimentación, saneamiento básico que le (sic)
permita vencer sus estados de vulnerabilidad”[73].
6.6.3. A través de oficio 0061-2017 del 2 de agosto
de 2017, el Procurador Delegado para Asuntos Étnicos[74] reiteró
los argumentos expuestos en intervenciones anteriores y, además, señaló[75]:
“[…] las zonas veredales transitorias de normalización están a pocos
días de desaparecer como figura jurídica para convertirse en Espacios
Territoriales de capacitación y reincorporación, lugares donde permanecerán temporalmente
los integrantes de las FARC-EP con el fin de recibir capacitación para su
reincorporación a la vida civil, preparar proyectos productivos y atender las
necesidades de formación técnica de las comunidades aledañas, en un modelo de
reincorporación comunitaria, como se dijo en el Comunicado No. 19 de la
Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo
Final - CSIVI.
[…] Es decir que, tal como quedó dicho en la Sentencia C-379 de 2016,
el contenido mismo del acuerdo de paz no debía ser consultado. En este caso la
existencia de las ZVTN y su ubicación –en la medida en que el proceso para
definirla hizo parte del acuerdo–. Pero sí debía consultarse su implementación
si generaba impactos directos sobre pueblos étnicos.
[…] Las ZVTN como se dijo fueron instaladas y como figura jurídica
están desapareciendo. En todo caso en su implementación hubo tres momentos
claves para la discusión sobre los derechos de los pueblos étnicos: El momento
previo, en el que el gobierno debió garantizar espacios de diálogo y
concertación con las autoridades indígenas de los territorios, sobre el manejo
de los impactos sobre sus derechos, especialmente los referentes a su
territorialidad, autogobierno, y pervivencia física y cultural. El tiempo de
vigencia de las zonas o campamentos, en el que el Gobierno y el Mecanismo
Tripartito de Verificación debieron respetar y hacer cumplir los compromisos
adquiridos con los pueblos étnicos, y debieron garantizar la comunicación con
las autoridades indígenas para atender oportuna y eficazmente cualquier
conflicto. Y el momento actual, es decir el D+180 en adelante, cuando el
Gobierno debe garantizar los derechos a la territorialidad, el autogobierno y a
la autodeterminación de los pueblos étnicos.
Dado que las condiciones de permanencia y funcionamiento de los
Espacios Territoriales de capacitación y reincorporación, son diferentes a los
de las ZVTN, parece que lo procedente es abrir nuevos espacios de concertación
con las autoridades de los pueblos indígenas para acordar las medidas de manejo
de los impactos, de manera que puedan prevenirse la mayoría de ellos, y
mitigarse o compensarse los demás, según proceda de acuerdo con fórmulas
ponderadas, cultural y jurídicamente plurales, que respeten la ley de origen de
dichos pueblos y la Constitución Política.
En ese sentido la Procuraduría advierte la importancia de garantizar
que no se impongan unilateralmente medidas que supongan la permanencia
definitiva de excombatientes en territorios de los pueblos indígenas, así como
la importancia de adelantar los procesos de reintegración de acuerdo con lo que
quedó pactado en el capítulo étnico, que incluye la obligación del Estado de
adelantar un proceso de concertación con las autoridades propias de los pueblos
para que sea posible la armonización”[76].
En
relación con las ZRC, precisó que cuando se solicite su constitución en un
territorio donde coincida con espacios en donde se comprometa el hábitat de un
pueblo indígena, o cuya vigencia impacte sus modos de vida o sus prácticas
identitarias, debe realizarse la consulta previa respetando los estándares
vigentes, y “poniendo especial atención en que en el Acuerdo Final el
Gobierno se comprometió a garantizar la objeción cultural como garantía de no
repetición para los pueblos que han sufrido violaciones a sus derechos
territoriales con ocasión del conflicto armado”[77].
6.6.4. Mediante oficio 17-30544-OAJ-1400 del 16 de
agosto de 2017, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del
Interior[78],
primero, explicó las actuaciones del Ministerio en un proceso de consulta
previa y describió las diferentes etapas[79] y, segundo, procedió a
responder los cuestionamientos realizados por el Magistrado Sustanciador a
través del Auto del 24 de julio de 2017[80].
En lo que tiene que ver con la existencia de
comunidades indígenas en el área de influencia de la ZVTN ubicada en el
municipio de La Paz, departamento del Cesar, y si dicha zona, o su área de
influencia, se traslapa con el territorio del pueblo Yukpa,
indicó que se hace necesario contar con el polígono de área, en un software de
información geográfica, y con el listado de coordenadas en Excel del área
correspondiente a la denominada “área de influencia de la ZVTN ubicada en el
municipio de La Paz”, para efectos de realizar el cruce cartográfico entre
el área solicitada y las bases de datos de comunidades indígenas, pues, señaló,
sin esta información no es posible determinar si existe presencia del pueblo
Yukpa.
Además expuso que, para determinar
la anterior información es necesario contar con las coordenadas de ubicación de
la ZVTN de La Paz, Cesar, datos que, por circunstancias de seguridad, en el momento
no se tienen disponibles en el Ministerio y cuyo trámite tendría que
adelantarse ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la
Implementación del Acuerdo Final (CSIVI).
En relación con el punto de si se
tiene proyectada una “gran consulta previa de
delimitación del territorio ancestral Yukpa en la Serranía del Perijá”, planteó
que verificados los archivos pertinentes en la Dirección de Consulta Previa y
de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, no reposan antecedentes al respecto.
6.6.5. Por medio del oficio 17-00102002-JMSC110200
del 18 de agosto de 2017, la apoderada judicial del Presidente de la República
y de la Nación –Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
(DAPRE)– y del Alto Comisionado para la Paz[81], procedió a responder
los cuestionamientos realizados por el Magistrado Sustanciador a través del
Auto del 24 de julio de 2017[82].
En relación con los escenarios de
diálogo y concertación con las autoridades indígenas del pueblo Yukpa, en las
etapas de habilitación, vigencia y transformación de la ZVTN del
municipio de La Paz, Cesar, señaló:
“Antes de la habilitación de la [ZVTN] en el municipio de La Paz el
Gobierno Nacional realizó un trabajo de socialización sobre la naturaleza y
funcionamiento de esta Zona en la región, tanto con autoridades locales como
con comunidades. Así fue como el 9 de agosto de 2016 se llevó a cabo una
reunión liderada por la Dirección de Asuntos Étnicos del Ministerio del
Interior y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz con la Alcaldía y tres
gobernadores del pueblo Yukpa en la que el Gobierno mostró su disposición al
diálogo y a comprender las posibles afectaciones percibidas por el pueblo Yukpa
por la instalación de la Zona Veredal en la región. Desde esa fecha, se aseguró
que, en todo caso, la Zona Veredal no quedaría ubicada en territorio del
resguardo y que luego de su finalización ésta, contrario a los rumores que
había en la región, no daría lugar, de manera automática, a una Zona de Reserva
Campesina.
Ese mismo día, además, se acordó realizar una serie de reuniones
adicionales para continuar con la conversación. De ahí que el 18 de agosto, la
Alcaldía de La Paz convocara al Gobierno Nacional a una reunión a ser realizada
con los gobernadores indígenas. A esta reunión asistieron funcionarios de la
OACP y del Ministerio del Interior. Sin embargo, los gobernadores no
asistieron, aunque sí lo hicieron personas de la comunidad, entre ellos
docentes y jóvenes. En el diálogo que se tuvo con las comunidades, el Gobierno
Nacional reiteró su disposición a mantener un canal [de] comunicación
permanente para resolver cualquier inquietud con respecto a la Zona Veredal y
sus posibles afectaciones y hacer pedagogía sobre el Acuerdo Final. En todo
caso, al no contar con las autoridades propias se tomó la decisión de no
avanzar en la conversación. A partir de ahí, el Gobierno Nacional buscó
realizar reuniones adicionales pero las autoridades indígenas respondieron que
hasta tanto no se resolviera la tutela que ellos habían instaurado […] se
abstendrían de tener reuniones con el Gobierno.
En las semanas siguientes, el Gobierno hizo varios intentos de buscar
espacios de diálogo con las autoridades del pueblo Yukpa a través del enlace
local de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz pero dichas autoridades
insistieron en no hacer reuniones y el Gobierno fue respetuoso de esa decisión.
En todo caso, la OACP, de manera conjunta con la alcaldía local, continuó
haciendo socialización sobre el proceso de paz en la región y se adelantaron
reuniones adicionales en La Paz y San José de Oriente con las comunidades, el
26 de agosto y el 30 de septiembre. Como conclusión de estas reuniones, en las
que se tomó nota de la percepción de los impactos por parte de las comunidades
y de las visitas de reconocimiento realizadas para determinar la ubicación de
la Zona, se tomó la decisión definitiva de no instalar la Zona en Los Encantos,
la vereda inicialmente prevista, sino en San José de Oriente, justamente
teniendo como uno de los criterios fundamentales prevenir cualquier impacto que
pudiera causar la Zona. Esta decisión de cambiar la ubicación de la Zona fue
socializada con las autoridades del pueblo Yukpa en la reunión que se llevó a
cabo en la Casa de la Cultura de Valledupar el 30 de septiembre a la que
asistieron funcionarios de la OACP, el Ministerio del Interior y la Agencia
Nacional de Tierras. Finalmente, mediante la expedición del Decreto 2013 del 7
de diciembre de 2016, esta decisión se concretó con la creación de la Zona
Veredal en la vereda de San José de Oriente”[83].
En relación con la identificación
de los impactos sobre los derechos del pueblo Yukpa, derivados de la
implementación de la ZVTN en La Paz, Cesar, y, de ser el caso, el diseño de medidas para prevenirlos, mitigarlos o
compensarlos, precisó:
“De parte del Gobierno Nacional, existe todo el compromiso para
salvaguardar los derechos fundamentales del pueblo Yukpa. A partir del
reconocimiento a los derechos territoriales de dicho pueblo, las decisiones
respecto a la ubicación de la Zona Veredal del municipio de La Paz, Cesar se
modificó con el fin de que el asentamiento no tuviera impactos territoriales
para el pueblo Yukpa. La ubicación definitiva de la Zona Veredal, en la vereda
de San José de Oriente, a 6 KM del resguardo Caño Padilla y a 3.6 KM de la
Laguna El Coso, Cinco Caminos, indica que una consideración fundamental para
determinar esta ubicación tuvo que ver con la no afectación del territorio
Yukpa.
En todo caso, conscientes de los derechos fundamentales colectivos de
los pueblos indígenas como sujetos constitucionalmente protegidos,
especialmente los relacionados con su territorialidad, el derecho al
autogobierno y el derecho a la pervivencia y a la integridad económica, social
y cultural, el Gobierno Nacional estableció un protocolo especial para las
Zonas Veredales cercanas a resguardos indígenas[84]. Este
protocolo está fundamentado en las salvaguardas y garantías definidas en el
Capítulo Étnico del Acuerdo Final […]”[85].
En relación con el estado actual de la ZVTN de La
Paz, Cesar, y la inclusión de una descripción completa de su ubicación y
funcionamiento, planteó:
“En la ZVTN de San José de Oriente se encuentran adscrit[o]s 161
integrantes de las FARC-EP en tránsito a la legalidad. En el campamento se
encuentra finalizada la construcción de áreas comunes (aulas, cocina, comedor,
área de esparcimiento, biblioteca, guardería, oficinas), así como los
alojamientos para el personal de las FARC. Hay una continua prestación de
servicios públicos (suministro de agua a través de carrotanques, y servicio de
energía a través de plantas). El gobierno nacional de manera periódica hace
entrega de suministros (víveres secos, frescos y kits de aseo) para el personal
de FARC en el campamento.
De igual manera el personal de FARC, cuenta con la debida afiliación a
la nueva EPS, que a través del centro de coordinación nacional se encarga de
coordinar la debida atención en salud, así mismo la ZVTN cuenta con una
ambulancia, un doctor y un auxiliar médico para la atención en salud de
emergencias y de casos que se puedan resolver directamente en el campamento.
El Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MMV) opera a una distancia
aproximada de 4 Km del campamento, y la sede local se encuentra ubicada en la
vía que conduce del corregimiento de San José de Oriente a Manaure, Cesar. El MMV
es un órgano tripartito, compuesto por un componente de gobierno, un componente
de FARC y un componente internacional de la ONU encargado de la coordinación
del MMV. A su vez, vale la pena recordar que el MMV, particularmente el
componente internacional siempre ha estado disponible para atender cualquier
conflicto o violación de derechos con ocasión del funcionamiento de la Zona o
Campamento, o simplemente cualquier inquietud de la ciudadanía respecto al
funcionamiento de la ZVTN.
De acuerdo con el Decreto 1274 del 28 de Julio de 2017, artículo 2, se
prorroga la duración de las [ZVTN] hasta el 15 de Agosto del año en curso, sin
perjuicio que la fecha se anticipe para cada Zona o Punto, de acuerdo a donde
se vaya culminando el proceso de extracción de armas, día en el cual concluirá
dicha zona o punto.
Con la finalización de la ZVTN de San José de Oriente iniciará la
vigencia de los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación, para
así continuar el proceso de reincorporación social y económica de los miembros
de las FARC y establecer programas de capacitación para las comunidades
aledañas. En este proceso de transición el Gobierno Nacional está totalmente
dispuesto a abrir escenarios de diálogo y a diseñar medidas que permitan
evitar, minimizar o compensar cualquier impacto que la puesta en marcha de
estos Espacios, que estarán vigentes hasta diciembre del presente año, puedan
generar en el pueblo Yukpa. Por supuesto, esto incluye, si es necesario,
adelantar proceso de consulta previa”[86].
Finalmente, en relación con la pregunta acerca de
si se tiene proyectada la implementación de ZRC en la Serranía del Perijá,
departamento del Cesar, y, concretamente, en territorio del pueblo Yukpa, y, de ser el caso, si se han generado escenarios
de diálogo y concertación con las autoridades indígenas de dicho pueblo;
expresó que dicha dependencia no tiene competencia para la recepción, trámite o
decisión respecto a la creación de ZRC.
6.6.6. Por medio de oficio 20171130198621, recibido
en la Secretaría General de la Corporación el 15 de agosto de 2017, el
Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales del Ministerio de
Agricultura[87],
reiteró que las pretensiones de la presente acción de tutela exceden las
competencias y funciones legales de dicha cartera, definidas en el artículo 3
del Decreto 1985 de 2013.
6.6.7. Mediante escrito del 16 de
agosto de 2017, Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda
Saavedra Restrepo, Luis Alberto Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence
Villar, actuando en calidad de máximas autoridades indígenas y
representando legalmente los derechos de sus resguardos en jurisdicción del
territorio ancestral Yukpa, se pronunciaron acerca de las pruebas allegadas en
esta etapa procesal, previa la siguiente afirmación: “[…] nos permitimos
manifestar que no estamos en contra del proceso de paz con las FARC-EP, que
somos los únicos indígenas en Colombia que ninguno de nuestros miembros (sic)
ha pertenecido en (sic) cualquier grupo armado legal o ilegal; pero que
defenderemos nuestro territorio, nuestras vidas, nuestros ecosistema de la
derecha, de la izquierda, de la minería, de los hidrocarburos, pues nuestra
lucha no tiene ideología ni religión. Que lo único que queremos es que se nos
consulte y que se delimite, sane (sic) y delimite el territorio en igual (sic)
de condiciones que otros pueblos en Colombia, de lo contrario en pocos años no
existiremos”[88].
Además de reiterar parcialmente
los hechos que formularon en la demanda, señalaron que el Gobierno Nacional ha
incumplido en lo que tiene que ver con la generación de espacios de diálogo y
concertación con el pueblo Yukpa, no solo para la implementación de la ZVTN en
su territorio ancestral sino para la constitución de una ZRC en la Serranía del
Perijá. Así mismo, que no han sido citados a ninguna reunión con el objetivo de
iniciar el proceso de consulta previa que vienen solicitando desde hace tiempo.
Expresaron que la Dirección de
Consulta Previa del Ministerio del Interior le está mintiendo a la Corte
Constitucional al afirmar que en la ZVTN ubicada en el municipio de La Paz,
Cesar, no hay comunidades étnicas asentadas ni que el territorio destinado para
tal fin se traslapa con su territorio ancestral. Lo anterior porque ni siquiera
ha cumplido con la delimitación y saneamiento del territorio de los seis resguardos
indígenas que se encuentran asentados en la Serranía del Perijá, de los cuales
algunos están en el municipio de la Paz.
Plantearon que con lo anterior se
violentó el Convenio 169 de 1989 de la OIT, la Ley 21 de 1991, la Carta
Interamericana de Derechos Humanos, la Directiva Presidencial No. 10 de 1993,
que fija las diferentes etapas que deberán adelantarse en el proceso de
consulta previa, y el propio Acuerdo Final.
Precisaron que pese a que en enero
de 2017, la Agencia Nacional de Tierras dio apertura a un expediente con la
finalidad de iniciar el proceso de delimitación y protección del territorio
ancestral Yukpa, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2333 de 2014
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[89],
dicho trámite no avanza.
En relación con el reconocimiento por
parte del Estado de la presencia del pueblo Yukpa en el municipio de La Paz, departamento
del Cesar, entre otros, enunciaron los siguientes documentos: (i) el
Plan de Desarrollo Municipal de la Paz de 2016, en donde los Yukpa son
identificados como habitantes del municipio y se caracteriza su población; (ii)
un documento del Ministerio de Cultura en el que citando al DANE, evidencia
presencia Yukpa en el municipio de La Paz, e identifica a los habitantes de la
zona rural; (iii) el documento Plan de salvaguarda del pueblo Yukpa,
cuyo aval lo dio el Ministerio del Interior, en el que se muestra a esa
comunidad indígena como presentes históricamente en el territorio de la
Serranía del Perijá y en el municipio de La Paz, y, además afectada por el
conflicto armado; (iv) el diagnóstico de la situación del pueblo Yukpa
del Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, año 2009[90];
y (v) las resoluciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible No. 0228 del 7 de febrero de 2014, “por la cual se certifica el
cumplimiento de la función ecológica de la propiedad para la ampliación del
Resguardo Indígena Yukpa de “Caño Padilla”, municipio de La Paz, departamento
del Cesar”[91],
y No. 0231 del 17 de febrero de 2014, “por la cual se certifica el
cumplimiento de la función ecológica de la propiedad para la ampliación del
Resguardo Indígena Yukpa de “Socorpa”, municipio de Becerril, departamento del
Cesar”[92].
En relación con su territorio
ancestral, señalaron:
“[…] hasta antes de la colonización ibérica en el
continente americano, el pueblo Yukpa viene ejerciendo un dominio territorial
que limita con los pueblos de la Sierra Nevada de Santa Marta, con los pueblos
de las planicies del Caribe y con el pueblo Barí. Los conquistadores y
misioneros se abrieron paso a través del río. Este fenómeno conllevó al
movimiento de los asentamientos indígenas y cambio de su dominio territorial,
conforme el blanco iba ganando sus propios espacios. Tras la irrupción de
diferentes actores sociales, se produjo la consecuente reducción de este
escenario cultural y de la vida Yukpa, lo que implica la usurpación del
territorio indígena de las zonas del valle, confinándonos a los relieves
montañosos de la Serranía. El territorio ancestral está siendo arrebatado por
la apropiación física Yukpa. Posteriormente, el territorio Yukpa se vio
presionado en la propia zona montañosa, hasta reducir nuestros espacios y
fragmentarnos […].
Luego de abandonar forzadamente nuestros territorios
originales, perviven ciertos sitios sagrados en la memoria del pueblo Yukpa,
fundamentales como marcas territoriales de la cultura y de su identidad propia.
[…]. Como consecuencia, se generan vacíos en su ritualidad, porque estos
escenarios prevalecen en la mente de los pobladores Yukpa, pero hay una fractura
territorial entre lo cultural y lo material, al no poder palpar y visitar
directamente varios de esos lugares.
Para la supervivencia, nuestro pueblo lleva a cabo una
complementariedad entre los diferentes pisos climáticos, aprovechando los
recursos propios de las tierras altas y bajas, dinamizando un ciclo productivo
según las características de las planicies y las elevaciones montañosas. Pero
el paisaje que dominaba el pueblo Yukpa es radicalmente diferente al actual. Siguiendo
la tradición oral de los indígenas, se indica que la selva (la montaña según su
propia denominación), era la cobertura vegetal dominante del territorio hace
unos cien años y prevaleció siglos atrás, tanto en los relieves de ladera, como
en los de la planicie. Hoy son ecosistemas prácticamente desaparecidos en
espacios llanos y seriamente reducidos en el área cordillerada. De tal forma
que este sistema rotativo nos hace una cultura semi nómada. Es por ello que,
complementamos nuestra supervivencia con ciclos de caza, pesca y recolección de
frutos. Se trata de un ecosistema montañoso humanizado, que tiene la
oportunidad de regenerarse ante este movimiento geográfico continuo, basado en
una fase de producción indígena que no desencadena peligrosos procesos de
deforestación masiva.
Igualmente, la naturaleza ha sido proveedora de
elementos medicinales, de tinturas, de tejidos, de materiales para la
construcción de viviendas o de elementos para uso espiritual que perviven de la
cultura Yukpa. De ahí la importancia natural y cultural de la existencia de los
espacios selváticos que aún prevalecen en la zona montañosa, dotados de una
rica diversidad en flora y fauna. En cuanto a esa biodiversidad, en los
testimonios se denota aún la presencia del jaguar, de animales como: el
tigrillo, el oso, el venado, el coatí, monos, ardillas, armadillos y de una
gran variedad de colibríes. Se advierte sobre las amenazas que produce la
deforestación actual, que disminuyen el hábitat de la fauna propia de la
Serranía del Perijá, causando serios efectos en el pueblo Yukpa, ya que las
áreas de caza se reducen drásticamente y se hace frágil esta fuente alimenticia
para las comunidades indígenas”[93].
En relación con la respuesta
suministrada por la Alcaldesa del municipio de La Paz, señalaron que debe
tenerse en cuenta que en el “Corregimiento de San José de Oriente y los
Encantos hay comunidades Yukpas y hacen parte del territorio ancestral”[94].
A continuación se relacionan
algunos documentos probatorios que fueron anexados en esta oportunidad por los
accionantes:
-
Copia del derecho de petición suscrito por los
representantes de los resguardos del pueblo Yukpa y dirigido al Presidente de
la República, a la Directora de la Agencia de Renovación del Territorio, al
Gobernador del Departamento del Cesar y al Procurador General de la Nación, fechado
el 31 de julio de 2017[95].
En dicho documento se propone realizar un acuerdo en el que se incluyan temas
como iniciar la implementación del Plan de Salvaguarda Yukpa, avanzar en los
compromisos adquiridos por la Agencia Nacional de Tierras en relación con la
delimitación de su territorio ancestral, y “realizar un gran acuerdo
territorial y ambiental donde [puedan] estar en el mismo territorio indígenas
Yukpas, campesinos y empresarios del agro”[96].
-
Copia del oficio 20171100012111 suscrito por la
Directora de la Agencia de Renovación del Territorio[97]
y enviado a las autoridades del pueblo Yukpa de la Serranía del Perijá, fechado
el 1 de junio de 2017. En dicho documento, previa descripción de las
competencias de la entidad, se señala: “[…] con respecto a la solicitud que
realiza la comunidad de que la Agencia de Renovación del Territorio se abstenga
de intervenir en su territorio hasta tanto se resuelvan los temas descritos en
su requerimiento [referidos al saneamiento, ampliación y delimitación del
territorio ancestral Yukpa], en primer lugar la ART respeta la autonomía de los
pueblos indígenas como autoridades legítimas en sus territorios; no obstante,
los invita respetuosamente a considerar su participación en la construcción de
los PDET ya que son actores muy importantes en la construcción de la visión
territorial”[98].
En esa oportunidad se anunció que se remitiría la petición de las autoridades
del pueblo Yukpa a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, para lo de su
competencia[99].
-
Copia del derecho de petición dirigido por las
autoridades del pueblo Yukpa al Procurador General de la Nación[100],
en el que le reiteran solicitudes previas orientadas a la protección del pueblo
Yukpa y su territorio ancestral[101].
-
Copia del oficio de la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz 17-000-32490/JMSC112000, fechado el 23 de marzo de
2017, dirigido a las autoridades Yukpa de la Serranía del Perijá[102],
a través del cual se comunica su compromiso de propiciar un “primer espacio
de acercamiento con las autoridades del pueblo Yukpa”[103],
con participación además de funcionarios del Ministerio del Interior y del
Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V). Se señalan como fines del
espacio de acercamiento “[s]ocializar el alcance, límites y reglas de
funcionamiento de las [ZVTN] a propósito de la zona ubicada en el corregimiento
de San José de Oriente, en el municipio de La Paz” y “[r]recibir las
inquietudes del pueblo Yukpa respecto a las ZVTN para encausar diálogos futuros”.
Al respecto informaron los representantes de los resguardos que “[n]unca se
realizaron las reuniones, se burló el gobierno de nosotros”[104].
-
Copia del derecho de petición enviado por las
autoridades del pueblo Yukpa al Presidente de la República, al Alto Comisionado
para la Paz, al Ministro del Interior, al Procurador General de la Nación y a
otras autoridades públicas, fechado el 14 de febrero de 2017, en el que se
reitera la importancia de hacer la delimitación de su territorio ancestral
Yukpa[105].
-
Copia de los oficios enviados por la
Subdirectora de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras[106]
a Luis Alberto Martínez, Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco,
Alirio Ovalle Reyes y Esneda Saavedra Restrepo, en el cual les informa que
dicha “dirección procede a dar apertura al expediente e inicio del proceso
de protección de conformidad a lo establecido en el numeral 3 del artículo 5
del Decreto 2333 de 2014”[107].
La normativa establece el procedimiento de medidas de protección de la posesión
de territorios ancestrales y/o tradicionales.
-
Copia del derecho de petición enviado por las
autoridades del pueblo Yukpa al Director Técnico de Asuntos Étnicos de la
Agencia Nacional de Tierras, fechado el 20 de enero de 2017, en el que solicitan
el saneamiento y la ampliación de los seis resguardos del pueblo Yukpa[108],
entre otras peticiones.
-
Copia del derecho de petición enviado por las
autoridades del pueblo Yukpa al Director Técnico de Asuntos Étnicos de la
Agencia Nacional de Tierras, fechado el 1 de diciembre de 2016, en el que
solicitan la delimitación del territorio ancestral Yukpa[109].
-
Copia del derecho de petición enviado por las
autoridades del pueblo Yukpa al Presidente de la República, al Fiscal General
de la Nación y a otras autoridades de control, fechado el 28 de octubre de
2016, en el que informan acerca de un “plan de asesinar a líderes Yukpas y
equipo de trabajo” y solicitan tomar medidas al respecto[110].
-
Copia del Acta 001 del Acuerdo Marco celebrado
entre el pueblo Yukpa y el Estado de la República de Colombia el 4 de octubre
de 2016, en la que se describe una reunión realizada con la finalidad de
iniciar la implementación de los compromisos suscritos entre la Agencia
Nacional de Tierras y el pueblo Yukpa (artículo primero)[111].
Participaron los representantes de los seis cabildos indígenas Yukpa y el
Director Técnico de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras[112].
-
Copia del Acuerdo Marco celebrado entre el
pueblo Yukpa y el Estado de la República de Colombia el 30 de septiembre de
2016. Participaron los representantes de los seis cabildos indígenas Yukpa y,
por parte del Estado, se describe la participación de un funcionario de la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz, un funcionario de la Agencia Nacional
de Tierras[113],
un funcionario de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del
Ministerio del Interior[114],
el secretario de gobierno[115]
y la alcaldesa del municipio de La Paz, sin embargo algunos de ellos no
aparecen suscribiendo el documento. Además se indica que se contó con la presencia
de delegados de la Defensoría Regional, la Procuraduría Departamental, MAPP OEA
y el jefe de la oficina de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, regional
Caribe. El objeto de dicho Acuerdo Marco es: “Sanear y proteger el
territorio Ancestral Yukpa de la Serranía del Perijá, como el primer acuerdo
del Estado en el marco del Pos conflicto, la mitigación del Cambio Climático y
el inicio de la superación de estado de cosas de inconstitucionalidad del
pueblo Yukpa, auto 004 de 2004”[116].
En dicho documento se señalan obligaciones del Estado colombiano en relación
con los mecanismos de coordinación con el pueblo Yukpa, la delimitación del
territorio ancestral Yukpa en la Serranía del Perijá, el saneamiento de los
resguardos y otras que están pendientes, entre las cuales se señala el proceso
de consulta previa[117].
-
Copia del derecho de petición enviado por las
autoridades del pueblo Yukpa al Presidente de la República, al Alto Comisionado
para la Paz, al Ministro del Interior y a otras autoridades públicas, fechado
el 2 de septiembre de 2016, en el que reiteran la solicitud de iniciar el
proceso de consulta previa con el pueblo Yukpa en razón de la instalación de la
ZVTN de la Paz, Cesar, y la delimitación de su territorio ancestral[118].
6.7. Mediante oficio del 4 de septiembre de 2017[119],
la Secretaría General de la Corporación envió al despacho del Magistrado
Sustanciador la comunicación suscrita por la Jefe de la Oficina Asesora de
Asuntos Jurídicos de la Gobernación del Cesar, doctora Blanca María Mendoza
Mendoza[120].
La funcionaria solicitó que se declarara la
improcedencia de la acción de tutela en relación con dicho ente territorial,
teniendo en cuenta que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la
comunidad indígena presuntamente afectada con la implementación de la ZVTN en
el municipio de La Paz, Cesar. En ese sentido planteó la falta de legitimación
por pasiva de la Gobernación y, consecuencialmente, solicitó su desvinculación[121].
6.8. Mediante oficio del 5 de septiembre de 2017[122],
la Secretaría General de la Corporación envió al despacho del Magistrado
Sustanciador la comunicación 20171030588641 del 4 de septiembre de 2017,
suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de
Tierras, doctora Natalia Andrea Hincapié Cardona[123].
Con la finalidad de dar respuesta a los
cuestionamientos realizados a través del Auto del 24 de agosto de 2017[124],
explicó que la constitución de ZRC es competencia de la Dirección de Acceso a
Tierras de la Agencia Nacional de Tierras, de conformidad con el artículo 22,
numeral 13, del Decreto 2363 de 2016.
Respecto al cumplimiento de la Sentencia T-052 de
2015, refirió el informe rendido por dicha Dirección[125] en el
cual se explica el estado del procedimiento de ampliación, saneamiento y
delimitación de los resguardos indígenas Motilón Bari y Catalaura la Gabarra,
que implicó la apertura de expedientes de adquisición de predios y mejoras,
dada la presencia de colonos en zonas que harían parte de dichos resguardos. Se
planteó que la creación de ZRC ha generado conflictos con la población
campesina y que como dicha zona se pretende constituir sobre tres globos
discontinuos, los cuales se traslapan en algunas de sus partes, el 8 de agosto
de 2017 se aperturó una mesa de concertación. Finalmente precisó que las
labores a realizar para ambos resguardos son:
“Caracterización del territorio. Por la extensión del mismo, aprox.
3000.000 Has, la topografía, el orden público y la identificación de los
colonos y sus respectivas mejoras, se necesitaría 4 o 5 equipos de trabajo
(abogado y topógrafo) con experiencia en el tema y para ser trabajado por
cuadrantes, en una duración de dos meses en campo aproximadamente.
Para puntualizar cada una de las peticiones es necesario realizar la
caracterización territorial, estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de
tierras y plan de compra de mejoras a largo plazo en un aproximado de 6000
millones de pesos […]”[126].
6.9. Mediante oficio del 11 de septiembre de 2017[127],
la Secretaría General de la Corporación envió al despacho del Magistrado
Sustanciador oficio 20171030604991, fechado el 6 de septiembre de 2017,
suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de
Tierras, doctora Natalia Andrea Hincapié Cardona, a través del cual amplía la
respuesta anterior[128].
En relación con el estado actual del trámite de las
solicitudes de constitución de las ZRC del Catatumbo y Perijá y si en el marco
de dichos procedimientos se han gestionado o adelantado consultas previas con
la comunidad indígena Yukpa, señaló:
“[…] existe un proceso de constitución de Zona
de Reserva Campesina en el Perijá, el cual comprende los municipios de
Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Pailitas en el departamento del Cesar, este
proceso cuenta con resolución de inicio 1952 de fecha 26 de septiembre de 2012
cuyo polígono abarca 74.946.88 hectáreas. […]
Valga mencionar, que dicha región actualmente hace parte de las Zonas
de Reserva Forestal Serranía de los Motilones y Río Magdalena por lo que se
hizo necesario previo a realizar el proceso de constitución de la ZRC avanzar
en los estudios requeridos para solicitar al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible la sustracción de las mencionadas zonas con el fin de
constituir una Zona de Reserva Campesina.
En desarrollo de tal procedimiento y de acuerdo con lo establecido en
el marco legal, el Incoder solicitó al Ministerio del Interior la certificación
sobre la existencia de comunidades étnicas dentro del polígono citado
anteriormente, motivo por el cual dicha entidad emitió la certificación No.
1566 del 11 de octubre de 2013 en la cual indica que no se registra presencia
de comunidades indígenas, rom, minorías y tampoco existen comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras[129]. […]
En la actualidad la ANT se encuentra a la espera de la decisión por
parte del Ministerio de Ambiente en torno a si es o no procedente la
sustracción en esta región, para de esta manera poder dar continuidad al
trámite de constitución de la ZRC.
De otro modo, durante el segundo semestre del año 2016
la Asociación Campesina de la Serranía del Perijá Norte solicitó la
constitución de otra zona de reserva campesina en el departamento del Cesar,
ubicada en los municipios de [Codazzi], San Diego, la Paz y Manaure[130],
sin embargo, se brindó respuesta indicando que la Agencia Nacional de Tierras
en la actualidad tiene como propósito culminar los procesos que cuentan con
resolución de inicio los cuales son: Catatumbo, Sumapaz, El Guejar y Losada
Perdido ambos en el departamento del Meta, Los Montes de María y finalmente
Perijá abarcando los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y
Pailitas. Surtido este procedimiento se realizará el estudio de viabilidad de
nuevas solicitudes las cuales se encuentran en curso y en su mayoría se ubican
en los departamentos de Cauca, Valle del Cauca y Tolima[131].
Por los hechos expuestos anteriormente, se concluye
que no es necesario llevar a cabo el trámite de consulta previa con la
comunidad indígena Yukpa, teniendo en cuenta que en el proceso de constitución
de ZRC del Perijá, el Ministerio del Interior certificó la no existencia de
comunidades étnicas en el polígono propuesto, respecto de la ZRC que comprendería
los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Pailitas.
De otra parte, frente a la propuesta campesina de
constituir esta figura de ordenamiento territorial en los municipios de San
Diego, La Paz y Manaure, a la fecha es una expectativa que no cuenta con los
estudios de viabilidad necesarios, por lo tanto, sólo cuando la ANT inicie
formalmente el trámite de constitución procederá de ser necesario con el
trámite de la consulta previa”[132].
En relación con el estado actual del trámite de la
ZRC del Catatumbo, indicó:
“[dicha] propuesta abarca los municipios de
Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, San Calixto, Teorema y Tibú con
resolución de inicio 2060 de fecha 11 de agosto de 2011; sin embargo, como
consecuencia de la acción de tutela interpuesta por la comunidad indígena Bari
las acciones para continuar fueron suspendidas.
Actualmente, con ocasión del fallo T-052 de 2017 la Dirección de
Asuntos Étnicos de la ANT se encuentra realizando las acciones necesarias para
la ampliación, saneamiento y delimitación de los resguardos Bari y Catalaura la
Gabarra de acuerdo con sus aspiraciones territoriales.
En lo que respecta a la orden cuarta del mencionado fallo, relacionada
con el adelantamiento de las acciones preparatorias en el proceso de
constitución de la ZRC, es importante mencionar que el Incoder bajo el
cumplimiento de sus funciones y teniendo en cuenta lo previsto en el Auto 024
de 1996, realizó la mayoría de las acciones necesarias dentro del trámite de
constitución de esta ZRC, lo que quiere decir que para avanzar en las acciones
pendientes se requiere contar con los resultados de la mesa consultiva en torno
a determinar las aspiraciones territoriales de ambas comunidades, para
posteriormente y con el acompañamiento del área de consulta previa del
Ministerio del Interior determinar la necesidad o no de adelantar un proceso de
consulta, antes de remitir el proyecto de acuerdo de constitución al Consejo
Directivo de la ANT para una decisión de fondo.
Respecto de la orden sexta impartida en la sentencia T-052 de 2017 la
Agencia Nacional de Tierras a través de sus direcciones de Asuntos Étnicos y
Administración de Tierras viene acompañando el desarrollo de la mesa consultiva
que coordina el Ministerio de Agricultura como cumplimiento del fallo.
En consecuencia, el día 08 de agosto de 2017 en la Gobernación de la
ciudad de Cúcuta se realizó la primera sesión de la mesa con ASCAMCAT y los
representantes del pueblo BARI con la participación de la Agencia Nacional de
Tierras, Anzorc y la ONIC. Durante esta jornada de trabajo se fijaron los parámetros
básicos de las próximas mesas que tienen como objetivo desarrollar temas como
son: el desarrollo alternativo para ambas comunidades y fórmulas de convivencia
en el territorio.
Adicionalmente tanto el MADR como la ANT participaron en la audiencia
programada para el día 09 de agosto de la presente anualidad requerida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta - Sala Penal, despacho que
plantea un cronograma hasta el mes de marzo de 2018 que comprende presentación
de informes y audiencias de seguimiento[133]. […]
Finalmente, resulta prematuro indicar si es procedente o no la
realización de consulta previa con el pueblo BARI por cuanto es necesario
conocer sus aspiraciones territoriales y si las mismas se traslapan con los
polígonos propuestos para esta zona de reserva campesina tema que se abordará
en las próximas mesas; no obstante lo anterior, en diferentes espacios se ha
involucrado al Ministerio del Interior, especialmente a la dirección de
consulta previa para conocer su concepto frente al particular”[134]
(mayúsculas originales).
Si bien en la respuesta no se
aborda la cuestión acerca del número de zonas de reserva campesina actualmente
constituidas, dicha información aparece en el oficio 20162111470 del 14 de
octubre de 2016, suscrito por la Subdirectora de Administración de Tierras de
la Nación[135],
a través del cual se da respuesta a la solicitud realizada por la Asociación
Campesina de la Serranía del Perijá Norte, Asoperijá, en relación con la
constitución de una ZRC en los municipios de Codazzi, San Diego, la Paz y
Manaure del departamento del Cesar. Al respecto, se plantea:
“A la fecha se han constituido 6 zonas de reserva
campesina las cuales abarcan 831 mil hectáreas, las cuales se describen a
continuación.
NOMBRE DE LA ZONA
COBERTURA DEPARTAMENTAL
COBERTURA MUNICIPAL
RESOLUCIÓN
HECTÁREAS
POBLACIÓN
Cabrera
Cundinamarca
Cabrera
Res. 046 7 de noviembre de 2000
44.000
9.300
Perla Amazónica
Putumayo
Puerto Asís
Res. 069 18 de diciembre de 2000
22.000
4.700
Sur de Bolívar
Bolívar
Arenal – Morales
Res. 054 22 de junio de 1999
29.110
3.500
Cuenca del Río Pato y Valle
Balsillas
Caquetá
San Vicente del Caguán
Res. 055 de 18 de diciembre de
1997
88.401
7.500
Guaviare
Guaviare
Calamar, El Retorno y San José del Guaviare
Res. 054 de 18 de diciembre de
1997
463.600
463.600
Valle del Río Cimitarra
Antioquia y Bolívar
Yondó, Remedios, Cantagallo y
San Pablo.
Res. 028 10 de diciembre de 2002
184.000
35.810
Estas zonas fueron reconocidas por el antiguo Incora,
dando respuesta a las solicitudes presentadas por organizaciones campesinas de
cada una de las regiones en las que se reconoció.
En la actualidad existen 7 zonas que se encuentran en
proceso de constitución: dos en los Montes de María en los departamentos de
Bolívar y Sucre, otra en la Serranía del Perijá en el departamento del Cesar y
las otras en Guejar (Puerto Rico - Meta), Catatumbo (Norte de Santander),
Sumapaz (Cundinamarca) y Losada Perdido (Meta)[136].
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión es competente para revisar
los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 inciso 3° y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento de los problemas jurídicos
De acuerdo con los antecedentes expuestos,
corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
¿Desconoció el Gobierno Nacional el derecho
fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena Yukpa con ocasión de
la implementación de la Zona Veredal Transitoria de Normalización en el
municipio de La Paz, departamento del Cesar, sin haber consultado previamente a
la comunidad esta decisión para prever, conjurar o mitigar posibles
afectaciones a su territorio ancestral, pese a que se trata de una medida
temporal y transitoria que tiene como objetivo garantizar el Cese al Fuego y de
Hostilidades Bilateral y Definitivo y la Dejación de las Armas (CFHBD y DA), e
iniciar el proceso de preparación para la reincorporación de las estructuras de
las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus
intereses, además del tránsito a la legalidad?
¿Desconoció el Gobierno Nacional el derecho
fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena Yukpa, al iniciar el
trámite de una posible constitución de Zona de Reserva Campesina (ZRC) en la
Serranía del Perijá, ante la supuesta afectación de sus territorios
ancestrales, sin haber consultado previamente a la comunidad, pese a que las
ZRC constituyen instrumentos orientados a la formalización de la propiedad
rural?
Para resolver los problemas jurídicos, la Sala (i)
analizará la legitimación para actuar y el cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela, de subsidiariedad e
inmediatez; (ii) recordará la línea jurisprudencial de la Corporación en
los siguientes temas: los pueblos indígenas como titulares de derechos
fundamentales, el derecho a la consulta previa y el derecho a la propiedad
colectiva. A continuación, (iii) explicará las figuras de las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y las Zonas de Reserva Campesina
(ZRC). Y, finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.
3.
Legitimación para actuar
3.1. Legitimación por activa. El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de
defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos
resulten vulnerados o amenazados.
Respecto de la
legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela, el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991 establece que puede ser ejercida (i) a nombre
propio; (ii) a través de un representante legal; (iii) por medio
de apoderado judicial, o (iv) mediante un agente oficioso.
En este caso, se
acredita que Jaime Luis Olivella Márquez[137],
Alfredo Peña Franco[138],
Esneda Saavedra Restrepo[139],
Luis Alberto Martínez[140],
Alirio Ovalle Reyes[141]
y Andrés Vence Villar[142],
actúan en calidad de máximas autoridades indígenas y representando legalmente
los derechos de sus resguardos en jurisdicción del territorio ancestral Yukpa,
ubicado en los municipios de La Paz, Becerril, Agustín Codazzi, San Diego y La
Jagua de Ibirico de la costa norte colombiana, Serranía del Perijá. En tal
calidad, presentaron acción de tutela con el propósito de obtener el
amparo del derecho fundamental a la consulta previa, que consideran vulnerado con ocasión de la implementación de la ZVTN de La Paz,
Cesar, en territorio ancestral Yukpa, y la posible constitución de unas ZRC en
la Serranía del Perijá.
En esa medida, se
advierte que quienes fungen como accionantes están legitimados para solicitar
el amparo del derecho fundamental a la consulta previa como representantes de
la comunidad que se afirma directamente afectada.
3.2. Legitimación por pasiva. De acuerdo con
lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
es un mecanismo preferente, cautelar, residual y sumario de protección de los
derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares. Así, el artículo
5º del Decreto 2591 de 1991[143]
dispuso que “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera
de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”.
En este orden de ideas, el Ministerio
del Interior - Dirección de Consulta Previa, la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz de la Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia
Nacional de Tierras y la Corporación Autónoma Regional del Cesar (Corpocesar), están legitimadas por pasiva para actuar en este proceso, ya
que se trata de entidades públicas contra las cuales se puede dirigir la acción
de tutela, según los artículos 86 de la Constitución Política y 42 del Decreto
2591 de 1991.
4. Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
La Corte Constitucional a través de su
jurisprudencia ha señalado que el respeto a los requisitos de subsidiariedad
e inmediatez, como exigencias generales de procedencia de la acción de
tutela, ha sido tradicionalmente una condición necesaria para el conocimiento
de fondo de las solicitudes de protección de los derechos fundamentales, por
vía excepcional.
4.1. Inmediatez. En lo
que hace referencia al denominado requisito de la inmediatez, la
acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y
proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación
de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia[144].
En el caso bajo estudio los
accionantes, representantes de los resguardos indígenas del pueblo Yukpa, presentaron
la acción de tutela el 12 de agosto de 2016, incluso
mucho antes de que el Presidente de la República estableciera los Puntos de
Pre-agrupamiento Temporal (PPT) como Zonas de Ubicación Temporal de los
miembros de las FARC-EP (Decreto 1647 del 20 de octubre de 2016), y creara la
ZVTN en la vereda de San José del Oriente del municipio La Paz, departamento
del Cesar (Decreto 2013 del 7 de diciembre de 2016).
4.2. Subsidiariedad. De acuerdo con el artículo
86 de la Constitución la acción de tutela está revestida de un carácter
subsidiario. El principio de subsidiariedad determina que dicho mecanismo de
protección es procedente siempre que (i) no exista un medio alternativo
de defensa judicial; o (ii) aunque exista, este no sea idóneo y eficaz
en las condiciones del caso concreto; o (iii) sea necesaria la
intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la consumación de
un perjuicio irremediable en los derechos constitucionales.
Ahora bien, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que el examen de procedencia de la tutela debe ser
más flexible cuando están comprometidos derechos fundamentales de sujetos de
especial protección constitucional, como sería el caso
de las comunidades indígenas y los demás grupos étnicamente
diferenciados, porque, en desarrollo del derecho fundamental a
la igualdad, el Estado les debe garantizar un tratamiento diferencial positivo.
A continuación pasa la Sala a explicar.
Procedencia de la acción de tutela para la
protección del derecho fundamental a la consulta previa. Reiteración de
jurisprudencia
Durante el trámite de este proceso, el juez de
primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela por el
incumplimiento del requisito de subsidiaridad, al considerar que no es el medio
idóneo de defensa judicial como sí lo son la acción de grupo y la acción
popular, pues, consideró, que lo pretendido era la protección de derechos
colectivos.
La Sala se aparta de la anterior interpretación
dado que lo que los representantes de los resguardos
indígenas del pueblo Yukpa están reclamando es la protección de su
derecho fundamental a la consulta previa. Se comparte, entonces, la posición
del Procurador General de la Nación cuando, al cuestionar el fallo de primera
instancia, señaló que los accionantes nunca afirmaron que se les estuviera vulnerando
derechos colectivos, y que cosa muy distinta era que el titular de los derechos
fundamentales afectados fuera una colectividad, esto es, la comunidad indígena,
caso en el cual debe tenerse una especial consideración al momento de abordar
el estudio de procedibilidad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela, en
el marco de la regulación contenida en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, constituye
una regla general que admite determinadas excepciones, especialmente,
aquellas construidas por la jurisprudencia constitucional. En este orden de
ideas, la Corte Constitucional ha establecido una excepción expresa al
requisito de subsidiariedad en el caso de los derechos de los pueblos
indígenas, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, que
han enfrentado patrones históricos de discriminación –aún no superados– y cuyos
derechos inciden en la satisfacción de los fines esenciales del Estado, como se
reitera en lo que sigue.
Desde el año 1993, la Corte Constitucional ha
señalado que los pueblos indígenas son titulares de derechos fundamentales.
Este reconocimiento tiene sustento en los principios de participación y
pluralismo (art. 1 Superior); diversidad étnica y cultural (art. 7
Constitucional); e igualdad general, material e igualdad de culturas (arts. 13
y 70 de la Carta).
Inicialmente, la Corporación atribuyó el carácter
fundamental de estos derechos a partir de la prohibición de desaparición
forzada, llevada al plano de estos grupos humanos. Posteriormente, la
comprensión de estos bienes jurídicos ha avanzado en el marco del derecho
internacional de los derechos humanos (DIDH), y a partir de los mandatos de
protección reforzada establecidos por el constituyente a favor de las
comunidades indígenas y los demás grupos étnicamente diferenciados.
Los pueblos indígenas son sujetos de especial
protección constitucional (arts. 7, 10, 70, entre otros; Convenio 169 de la
OIT), pues se encuentran en situación de vulnerabilidad y tienen el derecho a
que el Estado revierta los procesos históricos en que la sociedad mayoritaria
ha amenazado sus modos de vida, incluso, al punto de producir la extinción de
diversos pueblos. Como lo ha indicado la Corte, esta afirmación obedece a (i)
la existencia de patrones aún no superados de discriminación, que afectan a los
pueblos y las personas étnicamente diversas; (ii) la presión que la
cultura mayoritaria ejerce sobre sus costumbres, su percepción sobre el
desarrollo y la economía o, en términos amplios, su modo de vida bueno
(usualmente denominado cosmovisión); y (iii) la especial
afectación que el conflicto armado del país ha generado en las comunidades
indígenas y otros grupos étnicamente diversos, entre otros motivos, por el
despojo o uso estratégico de sus tierras y territorios, aspecto grave en sí
mismo.
En ese contexto, la Corte Constitucional ha
considerado, en jurisprudencia constante, pacífica y uniforme[145], que
la acción de tutela procede como mecanismo preferente para la protección de los
derechos de los pueblos indígenas. Del amplísimo conjunto de sentencias en las
que se ha establecido y reiterado esta subregla, vale la pena retomar lo
expresado por la Sala Novena de Revisión en Sentencia T-576 de 2014, en el
ámbito de la consulta previa:
“[…] La idea de que los procesos consultivos son un escenario esencial
para asegurar la pervivencia física y la protección de las costumbres y
tradiciones de esas colectividades explica, en efecto, que la Corte haya
respaldado, desde sus primeras sentencias, la competencia del juez de tutela
para impartir las órdenes que aseguren que estas sean informadas oportunamente
sobre los proyectos que impacten sobre sus territorios o sus formas de vida y
para que cuenten con la oportunidad de evaluar su impacto y de incidir en la
formulación de la decisión de que se trate”.
Así, la Corporación ha concluido que la acción de
tutela es, por regla general, el mecanismo adecuado y preferente para la
protección de los derechos de los pueblos indígenas y, en especial, del derecho
a la consulta previa.
Así las cosas, en lo que tiene que ver con la
procedencia de la acción para la defensa del derecho a la consulta previa de la
comunidad indígena Yukpa, la Sala dará aplicación a la subregla especialmente
establecida en favor de los pueblos indígenas, según la cual la acción de
tutela es el principal mecanismo para su protección.
La Sala, en consecuencia, continuará con el estudio
de fondo dado que en el caso que analiza se cumple con los requisitos de procedibilidad
de la acción de tutela.
5. Los pueblos indígenas como
titulares de derechos fundamentales[146]
5.1. Los pueblos indígenas
son titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección
constitucional.
5.2. Desde la Sentencia T-380
de 1993, la Corte Constitucional señaló que el reconocimiento de los derechos
de los pueblos originarios es imprescindible para garantizar su supervivencia y
la continuidad de culturas diversas a la mayoritaria, que contribuyen a la
formación de la identidad nacional. Dijo la Corporación que el reconocimiento
de sus derechos fundamentales es una condición necesaria para asegurar que sus
modos de vida no desaparezcan. En los Autos 004 y 005 de 2009 añadió que el
respeto por sus derechos es imprescindible para evitar la desaparición física y
cultural de los pueblos originarios.
5.3. La analogía entre el
derecho a la vida de toda persona y el derecho a subsistir de las comunidades
étnicamente diferenciadas, como fundamento de sus derechos fundamentales, ha
sido reiterada constantemente por esta Corporación, y surge a raíz de un
análisis conjunto de los distintos factores que amenazan la subsistencia de los
pueblos indígenas, entre los que se encuentran (i) la existencia de
patrones históricos de discriminación en contra de los pueblos y personas
indígenas; (ii) la presión ejercida sobre sus territorios; (iii)
la incomprensión de sus formas de ver el mundo, organización social y
percepción del desarrollo, por parte de la sociedad no-indígena; (iv)
los intereses económicos de la comunidad mayoritaria; (v) el especial
impacto que el conflicto armado ha generado sobre sus territorios y forma de
vida, y (vi) la marginalidad económica, política, geográfica y social
que caracteriza su situación y que se traduce en amenazas serias y reales para
su pervivencia, al punto que esta Corte ha reconocido que 30 de los 102 pueblos
indígenas de Colombia enfrentan actualmente el peligro de extinción.
5.4. Además del derecho a la
subsistencia, la concepción participativa y pluralista de la democracia
(artículo 2º C.P.), el principio de igualdad en sus distintas facetas (artículo
13 C.P.), la diversidad de culturas y el idéntico respeto por su dignidad
(artículos 7 y 70 C.P.), así como los compromisos adquiridos por el Estado en
el marco del derecho internacional de los derechos humanos, concurren a
reforzar el carácter fundamental de los derechos de los pueblos indígenas.
5.5. El último de los aspectos
mencionados ha sido destacado insistentemente por la Corte Constitucional. El
Convenio 169 de la OIT, incorporado al orden interno en virtud del artículo 93
Superior, permea la comprensión de la interculturalidad y los derechos de los
pueblos indígenas. El instrumento se inspira en los principios de diversidad,
autonomía y autodeterminación y protección a las tierras y territorios de los
pueblos interesados, esenciales para la adecuada interpretación y
aplicación de las normas de respeto, protección y garantía de los derechos de
los pueblos indígenas.
El Convenio 169, en síntesis,
plantea que sus culturas poseen vocación de permanencia y que los Estados deben
respetar al máximo su derecho a definir sus prioridades y asuntos propios. Que
pueden hablar por sí mismos, participar en la toma de decisiones que los afectan
y contribuir a definir los intereses de los países que habitan, en una
interacción o un diálogo entre iguales que aportan a la construcción de la
Nación. Esa orientación se traduce en un criterio finalista de interpretación
de los derechos de los pueblos indígenas: la aplicación de las normas que
involucran el goce de sus derechos debe maximizar su autonomía, preservar su
cultura y respetar las diferencias culturales.
5.6. Entre los derechos
fundamentales de los pueblos indígenas se encuentran el derecho al territorio
colectivo, o a la propiedad colectiva sobre sus territorios[147], y el
derecho a la consulta previa. A continuación pasa la Sala a hacer su
desarrollo.
6. El derecho a la consulta previa. Reiteración
de jurisprudencia[148]
6.1. El Convenio 169 de 1989 de la OIT[149],
instrumento internacional que por primera vez habló de la consulta previa,
tiene como ejes esenciales: la autonomía de los pueblos indígenas y tribales,
el respeto por la diferencia cultural, la defensa de los territorios y la
participación, elementos que permean todo su articulado y se convierten en las
herramientas centrales para su interpretación. En ese marco, la consulta previa
no es una garantía aislada, sino un elemento transversal al Convenio, en tanto
condición de eficacia de su derecho a adoptar decisiones autónomas sobre su
destino, sus prioridades económicas, sociales y culturales y a participar en
todas las decisiones que les conciernen[150].
6.2. En el ámbito interno, esta Corporación ha
sostenido de manera constante y uniforme que la consulta previa posee el
carácter de derecho fundamental[151].
En el fallo de unificación SU-039 de 1997, precisó que esta calificación surge
de la forma en que la consulta concreta mandatos constitucionales, como el
principio de participación de grupos particularmente vulnerables, la diversidad
cultural y los compromisos adquiridos por el Estado en el marco del derecho
internacional de los derechos humanos, frente a los pueblos étnica o
culturalmente diversos[152].
6.3. En ese marco, el numeral 2º del artículo 40
constitucional[153],
establece el derecho de participación de todos los ciudadanos en los asuntos
que los afecten, garantía que se ve reforzada en el caso de los pueblos indígenas
y las comunidades afrodescendientes, por su relación con otros mandatos
constitucionales. El artículo 330 de la Constitución Política prevé, a su
turno, la obligación estatal de garantizar la participación de las comunidades
indígenas, previa la explotación de recursos naturales en sus territorios[154],
enmarcando esa obligación dentro de un amplio conjunto de potestades asociadas
a la protección y promoción de la autonomía en materia política, económica y
social, y al ejercicio del derecho a la propiedad colectiva sobre las tierras y
territorios colectivos. Además, en concordancia con esas disposiciones
constitucionales, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 55
transitorio de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la
Ley 70 de 1993[155],
en la que desarrolló el derecho de las comunidades negras a la consulta previa.
6.4. El numeral 1º del artículo 6 del Convenio 169
de 1989 hace referencia a la consulta previa, en el literal a, en los
siguientes términos:
“Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
|| a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y
en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente; || b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de
decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra
índole responsables de políticas y programas que les conciernan; [y] || c)
establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos
necesarios para este fin”.
Además, el numeral 2º del artículo 6, ibídem.,
plantea elementos centrales de la consulta, como la aplicación del principio de
buena fe, la flexibilidad de la consulta, entendida como adaptabilidad al
pueblo concernido, y la finalidad de obtención del consentimiento de los
pueblos interesados[156].
Como lo explicó la Sala Primera de Revisión en la
Sentencia T-376 de 2012, el artículo 6 del Convenio 169 de 1989 debe
leerse en armonía con el conjunto de disposiciones del mismo instrumento que se
dirigen a asegurar la participación de las comunidades indígenas en toda
decisión relacionada con sus derechos y modo de vida; y a fomentar relaciones
de diálogo y cooperación entre los pueblos interesados y los Estados parte del
Convenio, algunas de las cuales se destacan a continuación:
El artículo 5 ordena reconocer y proteger los
valores sociales, culturales y religiosos de los pueblos interesados y tomar en
consideración sus problemas colectivos e individuales, y adoptar medidas para “allanar”
sus dificultades al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo, con
su “participación y cooperación”[157]. El artículo 7 plantea
la obligación de garantizar su participación en los planes de desarrollo
nacionales y regionales, propendiendo al mejoramiento de sus condiciones de
salud, trabajo y educación, y la de realizar estudios sobre el impacto de las
medidas en la forma de vida y el medio ambiente de sus territorios, con la participación
y cooperación directa de los pueblos interesados[158]. El
artículo 4 establece la obligación genérica de adoptar medidas para la
protección de los derechos e intereses de los pueblos interesados sin
contrariar sus deseos “expresados de forma libre”[159].
En relación con sus territorios, el artículo 15
hace referencia a la obligación de consultar a los pueblos concernidos,
con el propósito de determinar si sus intereses serán perjudicados antes de
emprender programas de prospección o explotación de los recursos existentes en
sus tierras, al derecho a participar de los beneficios que reporten esas
actividades, y a recibir indemnizaciones equitativas por los daños que les
ocasionen dichas actividades[160].
Por su parte el artículo 16 establece la obligación de obtener el consentimiento
de los pueblos siempre que el Estado pretenda trasladarlos de las tierras
ancestrales que ocupan, y concertar las medidas de reparación adecuadas
ante tales eventos[161].
6.5. La exposición de las anteriores disposiciones
demuestra la importancia de enmarcar la consulta en un espectro más amplio de
normas destinadas a asegurar la intervención de los pueblos indígenas, bajo
mecanismos de participación, la consulta previa, la cooperación, el
consentimiento de la comunidad, la participación en los beneficios y la
indemnización en determinados eventos. Todos estos derechos y garantías
constituyen un continuum de protección de los pueblos indígenas y tribales,
pues cumplen la función de (i) proteger y respetar la autodeterminación
de los pueblos; (ii) asegurar que su punto de vista sea escuchado por
las autoridades del orden nacional; y (iii) propiciar la defensa de sus
demás derechos[162].
Alcance de la consulta y subreglas
constitucionales que orientan su interpretación y aplicación
6.6. La jurisprudencia constitucional, así como las
normas de derecho internacional relevantes, han definido los contornos de la
consulta previa, mediante un conjunto de subreglas, principios y
criterios que pueden ser concebidos como guías para los órganos competentes de
adelantarla, los pueblos interesados y los particulares que se vean inmersos en
el proceso consultivo. Así, en la Sentencia T-129 de 2011 se recogieron las
principales subreglas que pueden sintetizarse así[163]:
6.6.1. Criterios generales de aplicación de la
consulta: (i) el objetivo de la consulta es alcanzar el
consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas y
afrodescendientes sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas,
planes, programas, etc.); (ii) el principio de buena fe debe guiar la
actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y
confianza y, por lo tanto, para la eficacia de la consulta; (iii) por
medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de
los pueblos interesados. Que la participación sea activa significa que
no equivale a la simple notificación a los pueblos interesados o a la
celebración de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica
que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión que adopten las
autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un proceso de
diálogo entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las
comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT. Finalmente, (v) la
consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de
cada asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes.
6.6.2. Reglas específicas para el desarrollo o
aplicación de la consulta: (i) la consulta debe ser previa a
la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la
planeación e implementación de la medida; (ii) es obligatorio que los
Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o
consulta de la consulta); (iii) debe adelantarse con los representantes
legítimos del pueblo o comunidad interesada; y, (iv) en caso de no
llegar a un acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben
estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz
de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Finalmente, (v)
cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es
obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social[164].
Participación, consulta previa y
consentimiento desde el punto de vista del principio de proporcionalidad
6.7. La Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en la sentencia del pueblo Saramaka contra el Estado de Surinam, señaló que en
aquellos supuestos en que el Estado pretenda implantar una medida que afecte
especialmente el derecho territorial de un pueblo indígena debe obtener su
consentimiento previo.
6.8. La Corte Constitucional en las Sentencias
T-769 de 2009 (relativa a la explotación minera en territorios colectivos de
diversos resguardos ubicados entre los departamentos de Chocó y Antioquia) y
T-129 de 2011 (caso en el que se estudió la presunta violación del derecho a la
consulta de la comunidad de Pescadito y el resguardo de Chidima-Tolo, previa la
implantación de diversas medidas de desarrollo, como la construcción de una
carretera y el proyecto de conexión eléctrica entre Colombia y Panamá), efectuó
similares consideraciones, explicando que, en aquellos eventos en que se
presente una afectación especialmente intensa al territorio colectivo, el deber
de asegurar la participación de la comunidad indígena o afrodescendiente no se
agota en la consulta, sino que es precisa la obtención del consentimiento
libre, informado y expreso como condición de procedencia de la medida[165].
En ese orden de ideas, en las sentencias citadas
(T-769 de 2009 y T-129 de 2011), la Corporación estableció que si bien el deber
general del Estado en materia de consulta previa consiste en asegurar una
participación activa y efectiva de las comunidades con el objeto de obtener su
consentimiento, cuando la medida represente una afectación intensa del derecho al
territorio colectivo, es obligatoria la obtención del consentimiento de la
comunidad, previa la implantación de la medida, política, plan o proyecto.
6.9. La Sala estima que una adecuada comprensión de
las reglas sobre el consentimiento requiere algunas consideraciones
adicionales, que se dirigen a interpretar las diferentes disposiciones del
Convenio 169 de 1989, la Constitución Política de 1991, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos de 1969 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas, a partir del principio de
proporcionalidad.
6.10. En tal sentido, la consulta previa no es una
garantía aislada, sino un derecho fundamental de los pueblos indígenas y
tribales, normativamente complejo (es decir, compuesto por diversas facetas
jurídicas), con consecuencias de la mayor relevancia para la preservación de
las culturas ancestrales, en tanto manifestación de los principios y derechos
de participación y autodeterminación, y medio imprescindible para articular a las
comunidades indígenas y afrodescendientes a la discusión, diseño e
implementación de medidas que les atañen y evitar así que sus prioridades sean
invisibilizadas por el grupo social mayoritario.
Es necesario recordar que la consulta refleja un
equilibrio o ponderación entre el interés general, representado en los
proyectos o medidas que potencialmente pueden incidir en los derechos de los
pueblos indígenas y tribales, y el goce efectivo de estos, particularmente, en
materia de autodeterminación, autonomía, territorio, recursos y participación[166].
La ponderación, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional y la doctrina autorizada sobre la aplicación y límites de los
derechos constitucionales, se identifica con el principio de proporcionalidad
estricta, pues se concreta en determinar si la eficacia que se pretende
alcanzar frente a un derecho o principio justifica una restricción de otro
principio constitucional determinado.
La consulta es entonces un balance adecuado para
ese potencial conflicto en la mayoría de los casos. El consentimiento expreso,
libre e informado, sin embargo –y siempre dentro de la lógica de la
proporcionalidad–, es un balance constitucionalmente diverso, en el cual los
derechos de los pueblos indígenas y tribales obtienen una garantía reforzada,
debido a que la medida bajo discusión puede afectarlos más intensamente[167].
6.11. Desde la perspectiva del principio de
proporcionalidad, la participación de los pueblos indígenas y las
comunidades afrodescendientes se concreta en tres facetas del mismo derecho,
que pueden sintetizarse así: (i) la simple participación, asociada
a la intervención de las comunidades en los órganos decisorios de carácter
nacional, así como en la incidencia que a través de sus organizaciones pueden
ejercer en todos los escenarios que por cualquier motivo les interesen; (ii)
la consulta previa frente a cualquier medida que los afecte directamente;
y (iii) el consentimiento previo, libre e informado cuando esa
medida (norma, programa, proyecto, plan o política) produzca una afectación
intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carácter territorial[168],
aspecto que fue precisado en la Sentencia C-389 de 2016, como se explica a
continuación.
6.12. Ahora bien, según lo ha expresado la Corte
Constitucional, la subregla sobre el consentimiento puede generar algunas
inquietudes. Al parecer, ello obedece a que podría resultar incompatible con el
principio según el cual la consulta es un diálogo entre iguales y no un derecho
de veto consagrado en cabeza de las comunidades indígenas o tribales, de manera
que podría surgir una contradicción normativa cuando, en un evento determinado en
que es aplicable la regla del consentimiento, una medida no logra alcanzar la
aceptación de la comunidad o pueblo interesado pues, en términos prácticos, la
medida no puede realizarse, así que la comunidad concernida habría efectuado un
veto de la misma[169].
La Corporación, sin embargo, ha señalado que mientras la consulta previa a las
comunidades indígenas es el estándar general, el consentimiento previo, libre e
informado es un estándar excepcional que procede en los eventos descritos por
la jurisprudencia constitucional y el derecho internacional,  asociados al
traslado o reubicación de una comunidad, por amenaza de extinción física o
cultural o uso de materiales peligrosos en sus tierras y territorios[170].
Ámbito material de procedencia de la consulta
previa. El concepto de afectación directa
6.13. De acuerdo con el Convenio 169 de 1989
de la OIT y la jurisprudencia de esta Corte, el ámbito material de aplicación
de la consulta no se ciñe a determinados supuestos hipotéticos. Si bien los
eventos explícitamente mencionados en la Constitución Política y los documentos
relevantes del DIDH deben considerarse relevantes, estos no agotan la
obligación estatal, pues el concepto clave para analizar la procedencia de la
consulta previa es el de afectación directa.
Esta expresión, por supuesto, es amplia e
indeterminada, lo que puede ocasionar distintas disputas interpretativas. Sin
embargo, actualmente, la Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que le
permiten al funcionario evaluar si una norma, programa, proyecto, plan o
política afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación
directa hace alusión a la intervención que una medida (norma, política,
plan, programa o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los
derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la
medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la
imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera
que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en
elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo involucrado; y (v)
se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad
o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados[171].
Evidentemente, son criterios de
apreciación que no cierran de manera definitiva la vaguedad del concepto de afectación
directa y mantienen de esa forma la importancia de una evaluación caso
a caso sobre la obligatoriedad de la medida. Con todo, ese conjunto de
parámetros de comprensión de la afectación directa constituyen orientación
suficiente para el desempeño de esa tarea, en términos acordes a los principios
de razonabilidad y proporcionalidad y en el marco de la jurisprudencia
constitucional, aspecto que será analizado a fondo en el siguiente acápite.
7. El derecho a la propiedad
colectiva
7.1. Desde el punto de vista
material, el derecho a la propiedad colectiva de los territorios por los
pueblos originarios se desprende de la especial relación que mantienen con sus
tierras y territorios, y a la que se ha hecho referencia en el Convenio 169 de
la OIT, en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y
en la de esta Corporación. Esa relación involucra a sus antepasados, sus
cultivos, sus dioses. Y a la interdependencia entre el territorio, la
autonomía, la subsistencia y la cultura[172]. La relación de los
pueblos con sus territorios ha sido recogida por la Corte Constitucional en un
amplio número de providencias[173].
De igual manera, el derecho a la propiedad colectiva de los resguardos
comprende la propiedad colectiva de estas sobre los recursos naturales no
renovables existentes en su territorio[174].
Por esas razones, la propiedad
colectiva del territorio por parte de los pueblos indígenas opone, a la idea
del derecho privado que concibe la tierra como objeto de disposición,
apropiación, uso y abuso, una concepción de pertenencia mutua entre ser humano
y territorio.
7.2. Como se explicó en la
Sentencia T-005 de 2016, la idea de la ancestralidad como “título” de
propiedad desarrollada en la Sentencia T-235 de 2011 fue reiterada en los
fallos T-282 y T-698 del mismo año, precisándose que: “el término “título”
se utiliza entre comillas porque no es del todo posible categorizar la
propiedad del territorio colectivo con un vocablo propio del derecho civil de
corte romano. Los atributos del territorio colectivo se derivan de
ese continuum entre cultura, autonomía y territorio que ha sido
puesto de presente por la jurisprudencia”.
7.3. En la Sentencia C-371 de
2014, reiterando la decisión T-693 de 2011, la Corte señaló que, en
concordancia con los artículos 13 y 14.1 del Convenio 169 de 1989, la
protección constitucional del territorio no se restringe a los terrenos
adjudicados de forma colectiva a los grupos étnicos, sino que también abarca
los lugares de significación religiosa, ambiental o cultural para ellos, así
como la totalidad del hábitat que ocupan o utilizan de alguna otra manera,
aunque estén por fuera de los límites físicos de los títulos colectivos (efecto
expansivo del territorio).
7.4. En el ámbito del derecho
internacional de los derechos humanos, el Convenio 169 de la OIT regula lo
concerniente a los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades tribales
(en Colombia, las demás comunidades étnicamente diferenciadas) en la Parte II,
que va de los artículos 13 al 19.
Entre los distintos aspectos
relevantes del Instrumento, el numeral 1° del artículo 13 señaló que “[a]l
aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán
respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales
de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o
con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en
particular los aspectos colectivos de esa relación”. A su vez, el
artículo 15 se refiere al derecho a participar en la administración,
utilización y conservación de los recursos dentro de sus territorios; a la
consulta antes de cualquier programa de prospección o explotación de los
mismos, a participar de los beneficios de esos proyectos y a recibir una
indemnización equitativa en caso de que se causen daños como consecuencia de
estos. Y el 16 se relaciona con la obligación de obtener su consentimiento
previo, libre e informado, previa la realización de cualquier medida que
implique una movilización hacia fuera de su territorio colectivo[175].
7.5. Las normas sobre el
derecho a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado contribuyen
de diversas formas a la protección y conservación de los territorios ancestrales.
7.6. En el ámbito del Sistema
Interamericano de Protección, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Corte IDH) ha asociado el derecho a la propiedad al artículo 21 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, sobre la propiedad, uso y goce de bienes,
siempre destacando las notas especiales que tiene la propiedad colectiva de los
pueblos indígenas, sobre sus tierras y territorios[176].
7.7. De lo expuesto, cabe concluir que la especial relación de los
indígenas con su territorio, y la pertenencia mutua de los pueblos a sus
tierras y de estas a esos pueblos, es el fundamento esencial del derecho al
territorio colectivo, previo a cualquier reconocimiento estatal. Es esa la
razón por la cual ha explicado la Corte Constitucional, en armonía con la Corte
IDH, que la posesión ancestral del territorio, antes que los títulos que
conceden los Estados, constituye el fundamento del derecho; que la tardanza en
la titulación comporta una violación al derecho (preexistente a esos
procedimientos) y que, por otra parte, estas reglas deben aplicarse con
especial precaución frente a comunidades que han sido víctimas de despojo y
desplazamiento, es decir, cuya posesión ancestral se ha visto suspendida por
motivos ajenos a su voluntad.
7.8. En la misma dirección, ha
sostenido este Tribunal que el concepto de territorio colectivo no se agota en
conceptos propios del derecho civil, porque el reconocimiento estatal de los
territorios y la delimitación de su área constituyen mecanismos de protección
relevantes de las tierras indígenas. Sin embargo, el territorio colectivo no es
un concepto espacial, sino uno cultural (el ámbito de vida de la comunidad). Y,
en consecuencia, puede tener un efecto expansivo, destinado a la inclusión de
los espacios de relevancia social, cultural y religiosa para las comunidades.
En las Sentencias T-955 de 2003
y T-698 de 2011, la Sala Octava de Revisión hizo referencia a algunas de las
consecuencias derivadas del reconocimiento del derecho a la propiedad
colectiva, en términos de derechos y obligaciones de los pueblos étnicamente
diferenciados. Así, además de las prerrogativas consagradas en el Convenio 169
de 1989, consideró que estos tienen los deberes de (i) usar, gozar y
disponer de los recursos existentes en los territorios, con criterios de
sustentabilidad; (ii) obtener autorizaciones de las autoridades
ambientales para explotaciones forestales persistentes, con fines comerciales; (iii)
garantizar al máximo la persistencia de los recursos naturales, al hacer uso de
ellos; y (iv) conservar, mantener o propiciar la regeneración de la
vegetación protectora de las aguas, dar un uso adecuado a ecosistemas frágiles,
como manglares y humedales, y proteger las especies de flora y fauna silvestre
en vías de extinción.
Por su parte, en la Sentencia
T-693 de 2011, la Sala Séptima de Revisión recordó el conjunto de derechos que
se derivan de la propiedad colectiva de los pueblos indígenas sobre sus tierras
y territorios: (i) el derecho a la constitución de resguardos; (ii)
el derecho a la protección de las áreas sagradas que las comunidades han
ocupado tradicionalmente; (iii) el derecho a la protección de las áreas
sagradas o de especial importancia ritual y cultural, incluso si están ubicadas
fuera de los resguardos; (iv) el derecho a disponer y administrar sus
territorios; (v) el derecho a participar en la utilización, explotación
y conservación de los recursos naturales renovables existentes en el
territorio; y (vi) el derecho a la protección de las áreas de
importancia ecológica[177].
7.9. En ese orden de ideas, la
Sala reitera que, de acuerdo con la Sentencia T-235 de 2011[178], las
notas definitorias del derecho fundamental a la propiedad colectiva del
territorio por parte de las comunidades indígenas son su carácter imprescriptible,
inalienable e inembargable, y la ancestralidad de la
posesión como “título” de propiedad. Además, el aspecto de que el
concepto de territorio no se restringe a la ubicación geográfica de una
comunidad o un resguardo indígena, sino que se asocia al concepto de ámbito
cultural de la comunidad[179].
7.10. Sin embargo, hay
territorios que no han sido objeto de posesión ancestral por razones ajenas a
los pueblos indígenas, como la violencia (en el caso colombiano, especialmente
el desplazamiento forzado), la ocupación de los territorios por agentes
económicos o debido al carácter nómada o seminómada de ciertas comunidades. En
esos eventos, no puede válidamente el funcionario negar los derechos asociados
al territorio, pues ello supondría una nueva violación a sus derechos
fundamentales, que afectaría mayormente a quienes ya se encuentran en
circunstancias de mayor debilidad.
7.11. Entonces, el derecho
constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos protegen
tanto a las comunidades que cuentan con un título estatal, como a las que no lo
han obtenido. Esta última circunstancia, las más de las veces, se origina en la
negativa o la negligencia de las autoridades públicas en el reconocimiento,
defensa y protección de este derecho. En consecuencia, constituye en sí misma,
una violación de derechos fundamentales.
La relación entre
territorio colectivo y consulta previa
7.12. La relación entre
territorio colectivo y consulta previa es notable, y así lo ha demostrado la
jurisprudencia constitucional a través de la cual se han desarrollado las
siguientes subreglas y criterios de aplicación[180].
7.13. Afectación directa y
territorio. Cuando una medida (norma, política, plan, programa o proyecto)
afecta el territorio de los pueblos indígenas, por definición, existe una
afectación directa, pues el territorio es uno de los derechos fundamentales de
los pueblos. En esos eventos, por regla general, procede la consulta previa.
Además, cuando la afectación es particularmente intensa, puede ser necesario el
estándar de consentimiento previo, libre e informado, en los términos establecidos
por la jurisprudencia constitucional[181].
El territorio se concibe en
términos culturales. Por ello, la tarea de delimitación, clarificación o
reconocimiento que ejerce actualmente la Agencia Nacional de Tierras es un buen
indicador acerca de la existencia de un territorio indígena. Pero, es solo un
elemento de juicio, que, primero, debe ser interpretado en clave cultural, como
ha ocurrido en todos los casos en que la Corte ha hecho referencia al efecto
expansivo del territorio[182]
y en el marco del conjunto de elementos probatorios, pues la relación
espiritual que se ha asociado al concepto de título del territorio es una
cuestión de hecho.
Pero el territorio colectivo no
es el único derecho de los pueblos indígenas y, por lo tanto, si bien es un
criterio suficiente para considerar que se configura una afectación
directa, no es una condición necesaria. Siempre que la medida incida en
un derecho de los pueblos; siempre que desarrolle el Convenio 169 de 1989 de la
OIT; siempre que una medida general, conlleve una afectación diferencial,
entiende la Corte Constitucional que se produce la mencionada afectación
directa.
7.14. Afectación directa y
área de influencia directa. La segunda precisión tiene que ver con
los conceptos de afectación directa (de los pueblos indígenas) y área de
influencia directa (de una medida determinada).
De acuerdo con la posición
manifestada por las autoridades públicas en diferentes trámites, la consulta
solo procede cuando una comunidad se encuentra dentro del área de influencia
directa del proyecto o, al menos, cuando existe un traslape total o parcial
entre uno y otro. La Corte Constitucional en la Sentencia SU-217 de 2017
precisó que estos dos conceptos, ciertamente relacionados en un amplio conjunto
de casos, no son sin embargo sinónimos. Señaló que “el área de influencia
directa de una medida […] es un criterio de gran importancia para evaluar si
existe una afectación directa, pero no es una condición definitiva, ni el único
elemento de juicio para los operadores jurídicos”.
Con este marco, precisó los
siguientes criterios de aplicación:
“169. El concepto de afectación directa es
un elemento esencial del derecho fundamental a la consulta previa, tal como fue
previsto en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT. Hace parte de una
posición de derecho fundamental, en los términos descritos en párrafos
anteriores. Es un concepto de relevancia constitucional, y su interpretación
debe hacerse de manera sistemática con el conjunto de mandatos superiores que
establecen el conjunto de derechos de los pueblos indígenas.
170. El concepto de afectación directa, por lo
tanto, se refiere a la identificación de medidas que impacten a los pueblos
indígenas desde un punto de vista cultural; del respeto por las diferencias, la
eliminación de la discriminación y el fomento por la autonomía y auto
determinación de los pueblos. Por ello, su adecuada aplicación exige un
acercamiento a la cultura diversa concernida y, especialmente, una disposición
a la construcción de un diálogo inter cultural, esto es, en condiciones de
igualdad y respetuoso de las diferencias, incluso las radicales.
171. La afectación directa puede tener una carga
emotiva negativa, debido a que afectación es un sustantivo derivado del verbo
afectar o incidir negativamente en algo o en alguien. Sin embargo, en este
escenario normativo, el concepto es mucho más neutral y se refiere, en general,
a incidencia, básicamente porque si el impacto es positivo o negativo es algo
que sólo puede definirse en el marco del proceso consultivo. El adjetivo ‘directa’,
a su turno, sirve especialmente para distinguir el ámbito de aplicación de la
consulta, de aquellas medidas que afectan por igual a toda la población.
Directa implica, primero, el hecho de ser susceptible de tocar el modo
de vida indígena (o de las demás comunidades étnicas) y, de otra, la necesidad
de una revisión sobre la posible incidencia diferencial.
172. Así las cosas, la afectación directa es un
concepto que se define en torno a los derechos fundamentales de los pueblos
indígenas, o a la identificación de medidas que impactan su modo de vida, bien
sea de forma exclusiva, bien de forma diferencial al resto de la población. Por
ello, además, la expresión no lleva por sí sola una carga semántica negativa
(afectación no implica daño); sino una carga semántica de asociación o relación
entre la medida y la vida en comunidad del pueblo concernido.
173. El criterio de área de influencia directa de
un proyecto no tiene fuente constitucional, sino que constituye una exigencia
legal y reglamentaria, destinada a la realización de un análisis técnico en el
que, desde [ese] punto de vista (que no es el mismo que el de los derechos
fundamentales), los expertos competentes evalúen los impactos sociales,
ambientales y económicos de un proyecto. Sin embargo, por su naturaleza
técnica, su origen legal y el área de experticia de las personas que lo
elaboran, resulta erróneo suponer que el concepto de área de influencia
directa define y determina la existencia o no de afectación directa. El
concepto, en principio, tampoco remite directamente a un diálogo intercultural,
sino a un acercamiento de naturaleza técnica.
174. Una vez más, lo dicho hasta el momento no
implica que el criterio de área de influencia directa de un proyecto es
indiferente para los operadores jurídicos en los casos de consulta previa. Si
las autoridades estiman que el área de influencia directa de un proyecto
determinado se traslapa con una comunidad indígena, sin lugar a dudas deberá
inferirse que se trata de un supuesto de afectación directa de las comunidades
indígenas. Pero, si no es así, las autoridades y también las empresas, en el
marco de su responsabilidad hacia la vigencia de los derechos constitucionales,
están en la obligación de verificar si otros elementos de juicio indican la
eventual afectación a comunidades aledañas; si estas últimas están levantando
sus voces de inconformidad con la posición gubernamental y, en fin, privilegiar
el análisis conjunto de las pruebas.
175. Su valor probatorio, indiscutible, debe sin
embargo ponderarse con los demás elementos de juicio disponibles y,
especialmente, con la información que provenga directamente de los pueblos
indígenas; y, en caso de duda, será imprescindible la realización de visitas al
lugar. […]”[183].
7.15. Debe tenerse en cuenta
que los conceptos que emite la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del
Interior acerca de la presencia de comunidades indígenas en donde se adoptará
una medida determinada son, de acuerdo con normas de carácter reglamentario, un
instrumento para determinar la necesidad de iniciar un proceso de consulta
previa. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
encontrado, en un amplísimo número de sentencias[184], que
en algunos casos tales conceptos no están cumpliendo adecuadamente el propósito
de establecer cuándo una medida (por ejemplo, un proyecto) afecta directamente
a una comunidad indígena, y ha declarado que el certificado del Ministerio del
Interior, que negó la presencia de comunidades indígenas, violó sus derechos
fundamentales, pues, lo que determina la procedencia de la consulta es la
posible incidencia en sus derechos y no las coordenadas geográficas en que, por
regla general, se basan estos certificados. Así, se ha concluido que el
concepto del Ministerio del Interior es relevante, pero no determinante a
efectos de justificar la consulta de los pueblos.
Lo anterior se fundamenta en
que el concepto de territorio indígena constituye una significación amplia que
no se puede restringir a la simple delimitación geográfica o física de una zona
determinada, pues se trata de una construcción cultural que incluye áreas
sagradas o de especial importancia para las comunidades aun cuando no estén
geográficamente dentro de los resguardos.
7.16. Con fundamento en las ideas precedentes puede
concluirse: (i) la consulta previa es obligatoria cuando se pretendan
implementar medidas que sean susceptibles de afectar directamente a las
comunidades. Esta afectación (ii) se puede dar por muchas razones, de
manera que la lesión al territorio entendido como espacio físico en el que se
asientan las comunidades, es tan solo una de las hipótesis definidas por la Corte.
Entre otras razones, (iii) porque el concepto del territorio no es
geográfico sino cultural. Por tanto y a partir de lo anterior, (iv) el
certificado que emite la Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio
del Interior es un documento que ayuda a establecer, pero que no determina
cuándo debe hacerse la consulta pues el análisis se debe hacer conforme al
Convenio 169 de 1989 de la OIT y la jurisprudencia de esta Corte.
7.17. En el caso que es objeto de estudio de la
Sala, las máximas autoridades indígenas de los resguardos en jurisdicción del territorio ancestral Yukpa, ubicados en los municipios de La Paz, Becerril, Agustín Codazzi, San Diego y
La Jagua de Ibirico de la costa norte colombiana, Serranía del Perijá,
presentaron acción de tutela en contra del  Ministerio del Interior - Dirección
de Consulta Previa, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la
Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de
Tierras y la Corporación Autónoma Regional del Cesar (Corpocesar), con
el propósito de obtener el amparo del derecho fundamental a la consulta previa,
con ocasión de la implementación de la ZVTN en el municipio de La Paz,
departamento del Cesar, territorio ancestral Yukpa, y la posible constitución
de ZRC en la Serranía del Perijá, que afectan sus territorios ancestrales.
7.18. En razón de la importancia para la decisión
de los problemas jurídicos planteados, a continuación la Sala pasa a precisar
las figuras de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y las
Zonas de Reserva Campesina (ZRC).
8.  Las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN)
8.1. El 23 de junio de 2016, a través del
Comunicado Conjunto No. 76, las delegaciones del Gobierno Nacional y las
FARC-EP anunciaron que habían llegado a un acuerdo en relación con el “Cese
al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas” (CFHBD
y DA)[185].
En esa oportunidad señalaron que dicho acuerdo tendría
como objetivo la terminación definitiva de las acciones ofensivas entre la
Fuerza Pública y las FARC-EP y, en general, de las hostilidades y cualquier
acción prevista en las reglas que rigen el CFHBD, incluyendo la afectación a la
población, con el fin de crear las condiciones para el inicio de la
implementación del Acuerdo Final y la Dejación de las Armas y preparar la
institucionalidad y al país para la reincorporación de las FARC-EP a la vida
civil. En términos generales el Acuerdo de CFHBD y DA incluyó los siguientes
aspectos:
-
Monitoreo y Verificación: se pactó un mecanismo tripartito de
Monitoreo y Verificación, integrado por representantes del Gobierno Nacional
(Fuerza Pública), de las FARC-EP, y un Componente Internacional consistente en
una misión política con observadores no armados de la ONU integrada
principalmente por observadores de países miembros de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)[186].
-
Adaptación de los dispositivos en el terreno: se concertó que a
partir del día D+1 la Fuerza Pública estaría a cargo de reorganizar el
dispositivo de las tropas para facilitar el desplazamiento de las estructuras
de las FARC-EP a las ZVTN y para el cumplimiento del Acuerdo sobre el Cese al Fuego
y Dejación de las Armas. Además se concertó que a partir del día D+5, las
distintas misiones, comisiones y Unidades Tácticas de Combate (UTC) de los
frentes de las FARC-EP se desplazarían hacia dichas zonas previamente
acordadas, siguiendo las rutas de desplazamiento establecidas de común acuerdo
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
-
Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN): se acordó que
serían establecidas 23 ZVTN y 8 Campamentos, precisando que el objetivo de
dichas zonas consistiría en garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades
Bilateral y Definitivo y la Dejación de las Armas e iniciar el proceso de
preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las
FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses[187].
-
Zona de Seguridad: se convino que alrededor de cada ZVTN se
establecería una Zona de Seguridad donde no puede haber unidades de la Fuerza
Pública, ni efectivos de las FARC-EP con excepción de los equipos de monitoreo
y verificación acompañados de seguridad policial cuando las circunstancias así
lo requieran. Se indicó que el ancho de la Zona de Seguridad sería de 1
kilómetro alrededor de cada Zona.
-
Seguridad: se acordó que el Gobierno Nacional y las FARC-EP
definirían conjuntamente unos protocolos de seguridad para minimizar las
potenciales amenazas que puedan afectar o vulnerar a las personas y bienes
comprometidos en el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y la
Dejación de las Armas, así como para garantizar la coordinación de los
movimientos y los dispositivos en el terreno. Además se precisó que el Gobierno
Nacional, a través de la Fuerza Pública, continuaría garantizando las
condiciones de convivencia y seguridad de la población civil durante este
proceso.
-
Dejación de las Armas (DA): se informó que esta fase consiste en
un procedimiento técnico, trazable y verificable mediante el cual la ONU recibe
la totalidad del armamento de las FARC-EP para destinarlo a la construcción de
3 monumentos, acordados entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Así mismo que
la DA se desarrollará en dos tiempos, denominados Control de Armamento y
Dejación de las Armas, que integran los siguientes procedimientos técnicos:
registro, identificación, monitoreo y verificación de la tenencia, recolección,
almacenamiento, extracción y disposición final.
-
Procedimiento: se indicó que con la firma del Acuerdo Final
iniciaría el proceso de Dejación de las Armas de las FARC-EP, incluyendo el
transporte del armamento a las zonas, la destrucción del armamento inestable, y
la recolección y almacenamiento en contenedores del armamento individual de
manera secuencial y en tres fases[188],
según la hoja de ruta (cronograma de eventos) acordada por el Gobierno Nacional
y las FARC-EP. Se pactó que las FARC-EP contribuiría con la limpieza y
descontaminación de los territorios afectados por minas antipersonal (MAP),
artefactos explosivos improvisados (AEI), y municiones sin explotar (MUSE) o
restos explosivos de guerra (REG) en general. En dicho procedimiento se incluyó
lo concerniente a almacenamiento de las armas, al monitoreo y verificación
permanente del Componente Internacional del Mecanismo de Monitoreo y
Verificación, y a la finalización del proceso de extracción de las armas por
parte de Naciones Unidas. Además se indicó que el día D+180 se daría por
terminado el funcionamiento de estas Zonas y el Cese al Fuego y de Hostilidades
Bilateral y Definitivo.
8.2. Por medio del Decreto 1386 del 26 de agosto de
2016, el Presidente de la República decretó el CFHBD a partir del 29 de agosto
de 2016 entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Asimismo ordenó la suspensión
de operaciones militares y operativos policiales en contra de los miembros de
las FARC-EP que estuvieran participando en el proceso de paz y se encontraran
dentro de los procedimientos para la ejecución del CFHBD, de conformidad con
los protocolos acordados.
8.3. Mediante el Decreto 1647 del 20 de octubre de
2016, el Presidente de la República estableció los Puntos de Pre-agrupamiento
Temporal (PPT) como Zonas de Ubicación Temporal de los miembros de las FARC-EP
que estuvieran participando en el proceso de paz y se encontraran cumpliendo
los procedimientos de ejecución acordados en los protocolos pertinentes del
CFHBD. En dicha disposición normativa se contempló que los PPT no incluirán
áreas urbanas, centros poblados, cabeceras municipales, ni corregimentales, ni
vías principales, y tendrían una duración acorde con lo que definan el Gobierno
Nacional y las FARC-EP (art. 2).
8.4. El 24 de noviembre de 2016, se firmó el nuevo
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final), el cual quedó refrendado por el
Congreso de la República el 1 de diciembre de 2016, fecha en la cual inició el día
D[189].
El Acuerdo Final contiene los siguientes puntos[190]:
-
Punto 1. Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral[191].
-
Punto 2. Participación política: apertura democrática para construir la
paz[192].
-
Punto 3. Fin del conflicto[193].
-
Punto 4. Solución al problema de drogas ilícitas[194].
-
Punto 5. Acuerdo sobre las víctimas del conflicto: “Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”, incluyendo la Jurisdicción
Especial para la paz, y el compromiso sobre Derechos Humanos[195].
-
Punto 6. Implementación, verificación y refrendación[196].
A partir de ese momento inició el proceso de
implementación de lo acordado, que incluye, entre otros aspectos, la
instalación del MM&V al CFHBD y DA, y el inicio del término para la
instalación de las zonas de concentración, el agrupamiento de los guerrilleros,
y la dejación y entrega de armas por parte de las FARC-EP.
8.5. El punto 3 “Fin del Conflicto” del
Acuerdo Final, contiene el Acuerdo sobre Cese al Fuego y de Hostilidades
Bilateral y Definitivo y la Dejación de las Armas (CFHBD y DA) celebrado entre
el Gobierno Nacional y las FARC-EP (numeral 3.1.).
El Gobierno Nacional y las FARC-EP acordaron establecer
20 Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y 7 Puntos Transitorios
de Normalización (PTN), con el objetivo de garantizar el CFHBD y DA, e iniciar
el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las
estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo
con sus intereses, tal como fue establecido en el punto 3, sub-punto 2 del
Acuerdo General; además, para facilitar el tránsito a la legalidad. Así las
cosas, se observa que las ZVTN constituyen una medida necesaria para el proceso
de Desmovilización, Dejación de Armas y Reincorporación (DDR).
En el Protocolo del capítulo “Despliegue del
Mecanismo de Monitoreo y Verificación” del Acuerdo de CFHBD y DA, se
establece que las 20 ZVTN y los 7 PTN[197] estarán ubicados en 27
municipios y 15 departamentos como se describe a continuación[198]:
-
Fonseca (Guajira).
-
La Paz (Cesar).
-
Tibú (Norte Santander).
-
Remedios, Ituango, Dabeiba y Vigía del Fuerte (Antioquia).
-
Rio Sucio (Chocó).
-
Tierra Alta (Córdoba).
-
Planadas y Villa Rica (Tolima).
-
Buenos Aires, Caldono y Corinto (Cauca).
-
Policarpa y Tumaco (Nariño).
-
Puerto Asís (Putumayo).
-
Cartagena del Chairá, La Montañita y San Vicente del Caguán (Caquetá).
-
Arauquita y Tame (Arauca).
-
Mesetas, Vista Hermosa, La Macarena y Mapiripán (Meta).
-
Cumaribo (Vichada).
-
San José del Guaviare 1, San José del Guaviare 2, Calamar y El Retorno
(Guaviare).
8.6. En términos generales, con fundamento en el punto
3 “Fin del Conflicto” del Acuerdo Final, las ZVTN pueden caracterizarse de
la siguiente forma[199]:
-
Las ZVTN son territoriales, temporales y transitorias[200],
definidas[201],
delimitadas y previamente concertadas[202] entre el Gobierno
Nacional y las FARC-EP, y cuentan con el monitoreo y verificación del MM&V[203],
que por cada ZVTN contará con Equipos de Monitoreo Local.
-
Las ZVTN cuentan con facilidades de acceso por vía carreteable o fluvial,
y tienen una extensión razonable que permite el monitoreo y verificación por
parte del MM&V.
-
Su tamaño se definió teniendo en cuenta los límites de la vereda, los
accidentes geográficos y los recursos del Mecanismo.
-
Dentro de las ZVTN se garantiza la plena vigencia del Estado Social de
Derecho para lo cual se mantiene el funcionamiento de las autoridades civiles
sin limitaciones. Las autoridades civiles (no armadas) que tienen presencia en
las Zonas permanecen y continúan ejerciendo sus funciones en las mismas, sin
perjuicio de lo acordado en el CFHBD.
-
En el marco de su implementación no habrá ninguna limitación en el
normal funcionamiento de las autoridades civiles no armadas, en el
desenvolvimiento de la actividad económica, política y social de las regiones,
en la vida de las comunidades y en el ejercicio de sus derechos; así como en
los de las organizaciones comunales, sociales y políticas que tengan presencia
en los territorios.
-
Las ZVTN no pueden ser utilizadas para manifestaciones de carácter
político.
-
Las autoridades civiles no armadas pueden ingresar permanentemente a las
ZVTN sin ninguna limitación, excepto al área de los campamentos donde están
ubicadas las estructuras de las FARC-EP.
-
La salida de combatientes de las FARC-EP de los campamentos se hace sin
armas y de civil.
-
Cada ZVTN cuenta con un área de recepción, para atender las personas que
lleguen a la misma.
-
Durante la vigencia de las ZVTN se suspende el porte y la tenencia de
armas para la población civil dentro de dichas Zonas.
-
En desarrollo del proceso de preparación para la reincorporación a la
vida civil de los combatientes, las FARC-EP, en coordinación con el Gobierno
Nacional, pueden realizar dentro de las ZVTN todo tipo de capacitación de sus
integrantes en labores productivas, de nivelación en educación básica primaria,
secundaria o técnica, de acuerdo con sus propios intereses.
-
Dentro de las ZVTN el Gobierno Nacional, en acuerdo con las FARC-EP, pondrá
en marcha medidas y actividades preparatorias para la reincorporación y otras
actividades necesarias para facilitar el tránsito a la legalidad de las FARC-EP
y para garantizar el bienestar en las ZVTN, que pueden incluir entre otras,
atención en salud, jornadas de cedulación y demás actividades de preparación
para la reincorporación.
-
En los campamentos no hay ni puede ingresar población civil en ningún
momento.
-
El número de campamentos dentro de cada ZVTN acordado por el Gobierno
Nacional y las FARC-EP está determinado por las condiciones del terreno y la
cantidad de combatientes dentro de la misma. En todo caso la ubicación de los
campamentos se hace de forma que el MM&V pueda ejercer su función de
monitoreo y verificación del Acuerdo de CFHBD y DA.
-
Por cada ZVTN el MM&V instala una sede local en un lugar que le
permita cumplir con eficiencia y eficacia sus funciones.
-
Por cada ZVTN será establecida una Zona de Seguridad de un kilómetro (1
Km) a partir del límite de la zona veredal, la cual estará supervisada por el
MM&V y en donde no pueden hacer presencia integrantes de la Fuerza Pública
o de las FARC-EP, con excepción de los equipos de monitoreo y verificación
acompañados de seguridad policial cuando las circunstancias así lo requieran[204].
8.7. Por decreto presidencial fueron establecidas finalmente
20 ZVTN y 7 PTN, a saber:
-
ZVTN del municipio Vista Hermosa, vereda Reforma, departamento del Meta.
Decreto 2001 de 2016.
-
ZVTN del municipio Tumaco, vereda La Variante, departamento de Nariño.
Decreto 2002 de 2016.
-
ZVTN del municipio La Macarena, vereda Yari, departamento de Nariño.
Decreto 2003 de 2016[205].
-
ZVTN del municipio Puerto Asís, vereda Pradera, departamento de
Putumayo. Decreto 2004 de 2016.
-
ZVTN del municipio San José del Guaviare, vereda Charras, departamento
del Guaviare. Decreto 2005 de 2016.
-
ZVTN del municipio Icononzo, vereda La Fila, departamento de Tolima.
Decreto 2006 de 2016[206].
-
ZVTN del municipio Dabeiba, vereda Llano Grande, departamento de
Antioquia. Decreto 2007 de 2016.
-
ZVTN del municipio Caldono, vereda Los Monos, departamento del Cauca.
Decreto 2008 de 2016.
-
ZVTN del municipio Mesetas, vereda La Guajira, departamento del Meta.
Decreto 2009 de 2016.
-
ZVTN del municipio Ituango, vereda Santa Lucía, departamento de Antioquia.
Decreto 2010 de 2016.
-
ZVTN del municipio San José del Guaviare, vereda Las Colinas,
departamento del Guaviare. Decreto 2011 de 2016[207].
-
ZVTN del municipio La Montañita, vereda El Carmen, departamento de Caquetá.
Decreto 2012 de 2016[208].
-
ZVTN del municipio La Paz, vereda San José del Oriente, departamento del
Cesar. Decreto 2013 de 2016[209].
-
ZVTN del municipio Arauquita, vereda Filipinas, departamento de Arauca.
Decreto 2014 de 2016[210].
-
ZVTN del municipio Cartagena del Chairá, vereda La Esperanza,
departamento de Caquetá. Decreto 2015 de 2016[211].
-
ZVTN del municipio Remedios, vereda Carrizal, departamento de Antioquia.
Decreto 2016 de 2016[212].
-
ZVTN del municipio Planadas, vereda El Jordán, departamento de Tolima.
Decreto 2017 de 2016[213].
-
ZVTN del municipio Buenos Aires, vereda El Ceral, Robles, departamento
del Cauca. Decreto 2018 de 2016.
-
ZVTN del municipio Policarpa, vereda Betania, la Paloma, departamento de
Nariño. Decreto 2019 de 2016.
-
ZVTN del municipio Tibú, vereda Caño el Indio, departamento de Norte de
Santander. Decreto 150 de 2017.
-
PTN del municipio Vigía del Fuerte, vereda Vidri, departamento de
Antioquia. Decreto 2020 de 2016.
-
PTN del municipio San Vicente del Caguán, vereda Mira Valle,
departamento de Caquetá. Decreto 2021 de 2016.
-
PTN del municipio Miranda, vereda Monterredondo, departamento del Cauca.
Decreto 2022 de 2016.
-
PTN del municipio Río Sucio, vereda Brisas, la Florida, departamento de
Chocó. Decreto 2023 de 2016[214].
-
PTN del municipio Tierra Alta, vereda Gallo, departamento de Córdoba.
Decreto 2024 de 2016[215].
-
PTN del municipio Anorí, vereda La Plancha, departamento de Antioquia.
Decreto 2025 de 2016.
-
PTN del municipio Fonseca, vereda Pondores, departamento de la Guajira.
Decreto 2026 de 2016.
8.8. Como se indicó, a través del Decreto 2013 del
7 de diciembre de 2016, el Presidente de la República estableció “la Zona
Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN) como Zona de Ubicación Temporal, en
el Departamento del Cesar - Municipio La Paz - Vereda San José del Oriente […], incluida su zona de seguridad, la sede local del
Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V), el o los campamentos dentro
de la ZVTN y el área de recepción, con el objetivo de garantizar el Cese al
Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas (CFHBD - DA)”
(art. 1).
En esa oportunidad, reiteró que dicha ZVTN tiene
como propósito iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la
vida civil de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo
social de acuerdo con sus intereses; estará destinada para los miembros de la
organización que participen y se encuentren comprometidos con el CFHBD, y que
es territorial, temporal y transitoria y cuenta con el monitoreo y verificación
del MM&V.
En cuanto a la temporalidad, el decreto señala que
la duración de la ZVTN y del CFHBD y DA será de ciento ochenta (180) días,
contados a partir del día D, sin perjuicio de que pueda ser prorrogada (art. 9).
8.9. Posteriormente, mediante el Decreto 308 del 24
de febrero de 2017, el Presidente de la República modificó el artículo 1 del
Decreto 2013 de 2016, en el siguiente sentido: “Establecer la Zona Veredal
Transitoria de Normalización (ZVTN) como Zona de Ubicación Temporal, en el
Departamento del Cesar - Municipios entre La Paz y Manaure - Vereda San José
del Oriente […], así como su zona de
seguridad, la sede local del Mecanismo de Monitoreo y verificación (MM&V),
y el o los campamentos dentro de la ZVTN, incluida el área de recepción, con el
objetivo de garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y
Definitivo y Dejación de Armas (CFHBD-DA)” (art. 5).
8.10. Inicialmente la duración de las ZVTN y los
PTN se había proyectado por un término de 180 días contados a partir del día D,
es decir, el 1 de diciembre de 2016. Sin embargo, a través del Decreto 901 del
29 de mayo de 2017[216],
fueron prorrogadas hasta por dos (2) meses más a partir de la vigencia del
mismo, sin perjuicio de que pudieran prorrogarse nuevamente. Lo anterior dado
que el día D+180 estaba por cumplirse, y se hacía necesario continuar con el
proceso de tránsito a la legalidad, lo cual incluye la acreditación de la
totalidad de los integrantes de las FARC-EP y la finalización de la dejación de
armas, así como el inicio de las actividades tempranas o anticipadas de
reincorporación.
8.11. La Comisión de Seguimiento, Impulso y
Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), conformada por
representantes del Gobierno Nacional y las FARC-EP, a través del ​Comunicado
Conjunto No. 19 del 29 de mayo de 2017, en relación con el cumplimiento de los
compromisos derivados del día D+180 y la siguiente fase de implementación,
informó que el 1 de agosto de 2017 las Zonas y Puntos Veredales se convertirían
en Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación, en
condiciones de plena normalidad institucional. En ese sentido, señaló que dichos
espacios servirían para capacitar a los integrantes de las FARC-EP para su
reincorporación a la vida civil, preparar proyectos productivos y atender las
necesidades de formación técnica de las comunidades aledañas, en un modelo de reincorporación
comunitaria[217].
8.12. Por medio del Decreto 1274 del 28 de julio de
2017 (art. 2), fue prorrogada la duración de las ZVTN y los PTN hasta el 15 de
agosto de 2017, sin perjuicio de que la fecha se anticipara para cada Zona o
Punto en el cual se culminara el proceso de extracción de armas, día en el cual
concluiría dicha zona o punto[218].
8.13. El Alto Comisionado para la Paz, Sergio
Jaramillo, el 28 de julio de 2017, anunció el fin del proceso de dejación de
armas y de las ZVTN, con lo que se daba por terminado el CFHBD que fue
monitoreado por el MM&V. Adicional a lo anterior, informó que al 15 de
agosto, todos los contenedores con las armas de las FARC estarían fuera de las
zonas veredales que serían transformadas en “Espacios Territoriales de
Capacitación y Reincorporación”[219].
9. Las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), su
utilidad e importancia para los agricultores y la posible afectación de las
comunidades indígenas vecinas, de conformidad con la Sentencia C-371 de 2014[220]
9.1. Las ZRC fueron establecidas en los artículos
80 a 84 de la Ley 160 de 1994[221],
como una medida para tratar de revertir la persistente vigencia del latifundio
en muchas zonas del país. Esta ley fue reglamentada, en lo atinente a este
tema, por el Decreto 1777 de 1996, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, en el cual se precisó el ámbito de aplicación y se definió el objeto y
los objetivos de la constitución de ZRC, además de la acción institucional y de
inversión en relación con los planes de desarrollo sostenible. Por su parte, la
Junta Directiva del INCORA expidió el Acuerdo 024 de 1996, a través del cual
fijó los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar
las ZRC.
Según este marco normativo, las ZRC constituyen un
mecanismo jurídico especialmente diseñado para facilitar el mejor aprovechamiento
de tierras colonizadas –que para el efecto deberán ser claramente delimitadas,
antes por el INCODER, hoy por la Agencia Nacional de Tierras (ANT)– en las
cuales se busca propiciar un reparto más justo y equitativo de la propiedad
rural a través de la figura de las Unidades Agrícolas Familiares (UAF), y
lograr la más eficiente organización de las comunidades campesinas habitantes
de la zona, para el aprovechamiento de los servicios y la asesoría técnica ofrecidos
por el Estado.
Entre sus objetivos adicionales, se encuentran el
control de la inadecuada expansión de la frontera agrícola, el desarrollo y la consolidación
de la economía campesina en la región, la protección y conservación de los
recursos naturales y del medio ambiente y, de manera general, la ocupación más
adecuada, equitativa y disponible del territorio rural[222].
En esta medida, las ZRC son un mecanismo a través
del cual el Estado colombiano cumple los mandatos contenidos en los artículos
64, 65 y 66 de la Constitución, pues constituyen una herramienta para promover
el acceso progresivo de la población campesina a la tierra, proteger la
producción de alimentos y, en términos generales, mejorar la calidad de vida de
los campesinos, especialmente los más pobres y vulnerables.
9.2. Ahora bien, de conformidad con lo previsto en
el artículo 80 de la Ley 160 de 1994, la oficial constitución de un territorio
como ZRC tiene por efecto la vigencia de unas reglas especiales y adicionales
en materia de adjudicación de baldíos, de unos requisitos y consecuencias derivadas
de la adquisición de tal derecho y, en general, de unas condiciones y
circunstancias en que se ejerce la propiedad en las zonas afectadas por tal
calificación[223].
Estas circunstancias son determinantes para el adecuado cumplimiento de los
fines que la figura persigue.
Así, la oficial constitución del territorio
escogido como ZRC contribuye en forma positiva al logro de los objetivos de las
organizaciones campesinas, que como se explicó, tienen claro sustento en
disposiciones constitucionales.
9.3. Según la Sentencia C-371 de 2014, el INCODER
creó seis Zonas de Reserva Campesina, las que en la actualidad subsisten[224].
En el mencionado fallo la Corte resaltó que los principales objetivos
específicos de la declaración de las reservas, han sido solucionar conflictos
asociados al uso del suelo; proteger los derechos de propiedad de los
campesinos; impulsar empresas campesinas de economía solidaria para el
aprovechamiento forestal, así como proyectos viables de comercialización; crear
espacios de trabajo conjunto entre las instituciones y las organizaciones de la
comunidad, para la definición de políticas de inversión y desarrollo; mejorar
la seguridad alimentaria, la calidad de vida y los ingresos de la población, y
fortalecer y consolidar organizaciones de productores, así como el liderazgo
empresarial.
Por otra parte, también resaltó, que algunos de los
logros más destacados han sido la promoción de proyectos culturales,
recreativos y de ecoturismo, así como silvícolas y de zoocria, con perspectiva
de conservación de los recursos naturales y recuperación de áreas degradadas;
el desarrollo de programas de titulación de baldíos y negociación voluntaria de
predios; el apoyo a programas de conservación y recuperación ambiental; la
capacitación de las comunidades campesinas para el desarrollo de proyectos
productivos y el apoyo a los mismos, y el fortalecimiento de los procesos
organizativos y asociativos locales.
9.4. En esa misma decisión, la Corporación precisó
que la configuración de una ZRC tiene las siguientes implicaciones: permite
establecer límites al dominio privado y a la cantidad de terreno que puede
adjudicarse; fijar requisitos, condiciones y obligaciones que deben cumplir y
acreditar los ocupantes de los terrenos que se adjudican, y definir áreas que
por sus características no pueden ser ocupadas ni explotadas. Además, impone la
obligación de adoptar proyectos de desarrollo concertados entre las autoridades
políticas y ambientales locales, y las comunidades; obliga a las autoridades a
prever condiciones preferenciales en cuanto al otorgamiento de subsidios,
incentivos y estímulos en favor de la población campesina en materia de
créditos agropecuarios, capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo
de proyectos alternativos, modernización y acceso ágil y eficaz a los servicios
públicos rurales, y facilita el acceso de los campesinos ubicados en la zona a
financiación para sus proyectos de desarrollo y productivos.
Así, dadas esas implicaciones, concluyó que la decisión
de declarar una ZRC tiene el potencial de trasgredir el derecho al territorio
de los pueblos indígenas y tribales que habiten la misma zona, principalmente
en cuanto ello dificulta el libre ejercicio del derecho al territorio, en la
forma que para aquellos resulta importante, derecho que, además, ha sido
reconocido por la jurisprudencia como fundamental. Por tal razón, la Corte
decidió condicionar la exequibilidad de las disposiciones normativas sobre las
que en esa oportunidad decidía, esto es, los artículos 79, 80, 81 y 84 de la
Ley 160 de 1994, en el sentido de obligar a que primero se constate si existe o
no presencia de grupos étnicos en la misma zona que sería afectada por la
decisión de constituir la ZRC y, en caso afirmativo, garantizar el derecho a la
consulta previa de la comunidad afectada.
Las ZRC y el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en
adelante Acuerdo Final)
9.5. El punto uno del Acuerdo Final, “Hacia un
Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, reconoció que los
campesinos, las campesinas y las comunidades indígenas, negras,
afrodescendientes, raizales y palenqueras y demás comunidades étnicas en sus
territorios, contribuyen a la transformación estructural del campo y, en
particular, al cierre de la frontera agrícola. Para ello, señaló, que es
necesario el reconocimiento y apoyo a las ZRC y demás formas de asociatividad
solidaria[225].
9.6. En el subpunto 1.1. Acceso y uso de la tierra,
en relación con la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural
(ítem 1.1.5.), se acordó que el Gobierno Nacional formalizará progresivamente,
con sujeción al ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que
ocupa o posee la población campesina en Colombia, priorizando, entre otras,
áreas relacionadas con ZRC[226].
Y, en lo que tiene que ver con el propósito de
delimitar la frontera agrícola, proteger las áreas de especial interés
ambiental y generar para la población que colinda con ellas o las ocupan,
alternativas equilibradas entre medio ambiente y bienestar y buen vivir (ítem
1.1.10.), se acordó que el Gobierno Nacional apoyará a las comunidades rurales
en la estructuración de planes para su desarrollo, tales como, ZRC, entre otras
medidas, y en general otras formas de organización de la población rural y de
la economía campesina sostenibles. En todo caso, se planteó que las
sustracciones de las Zonas de Reserva Forestal a las que se refiere el Acuerdo
Final, priorizarán el acceso a la tierra para campesinos y campesinas sin
tierra o con tierra insuficiente, a través de diferentes formas de organización
o asociación, incluidas las ZRC, que contribuyan al cierre de la frontera agrícola,
al fortalecimiento de la economía campesina y a la agricultura familiar[227].
9.7. Teniendo en cuenta lo anterior, en el punto
cuatro “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas”, el Acuerdo Final precisó
que “las Zonas de Reserva Campesina son iniciativas agrarias que contribuyen
a la construcción de paz, a la garantía de los derechos políticos, económicos,
sociales y culturales del campesinado, al desarrollo con sostenibilidad
socioambiental y alimentaria y a la reconciliación de los colombianos y las
colombianas”[228].
En consecuencia, planteó la prioridad de atender lo consagrado en el subpunto
1.1.10. de la Reforma Rural Integral y, en particular, a lo relacionado con
ZRC.
La ponderación y armonización de los derechos
e intereses de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas
9.8. En las Sentencias C-180 de 2005, sobre la
adjudicación de baldíos frente a la constitución o ampliación de resguardos, C-371
de 2014 y T-052 de 2017, ambas sobre la constitución de zonas de reserva
campesina, se observa que el interés y los derechos de los pueblos indígenas
han prevalecido totalmente sobre el interés de las comunidades campesinas.
En efecto, en el primero de estos casos, la Corte
declaró exequibles dos distintas normas de la Ley 160 de 1994 que establecen
reglas diferentes para el ejercicio del derecho a la propiedad del territorio, esto
es, adjudicación gratuita para el caso de los resguardos indígenas, frente a
subsidios y créditos blandos para la adquisición de tierras por parte de las
comunidades campesinas[229].
En el segundo, adoptó la decisión de someter al trámite de consulta previa la
posible constitución de ZRC en territorios total o parcialmente ocupados por un
grupo étnico, o reclamados por este, para lo cual condicionó los artículos 79,
80, 81 y 84 de la Ley 160 de 1994. En el tercero, en sede de tutela, autorizó
el adelantamiento de las acciones preparatorias necesarias para la toma de una
decisión en torno a la solicitud de constitución de la ZRC del Catatumbo
presentada por una asociación campesina ante el INCODER, pero advirtiendo que
no podrá procederse a resolver de fondo el asunto, hasta tanto no concluya de
manera definitiva la actuación sobre ampliación, saneamiento y delimitación de
resguardos indígenas pendiente, según la petición realizada por los
representantes del pueblo indígena Barí, y, dependiendo de sus resultados,
después de agotarse debidamente el trámite de consulta previa, en caso de que
este se hubiere determinado como necesario.
9.9. En la Sentencia  C-180 de 2005, la Corte
explicó que el vínculo que los grupos étnicos experimentan con los territorios
que ocupan configura un verdadero derecho fundamental, mientras que la legítima
aspiración de los campesinos de acceder progresivamente a la titularidad de
predios rurales, implica un mecanismo de acceso a la propiedad privada, que si
bien ha sido reconocido y avalado por el texto superior, no tiene ese mismo
carácter, al menos desde el punto de vista de su justiciabilidad inmediata,
según la evolución jurisprudencial existente al respecto. Razón por la cual justificó
el tratamiento desigual dispensado al respecto por la Ley 160 de 1994.
En la Sentencia C-371 de 2014, el interés de los
campesinos en la constitución de ZRC, no obstante su claro soporte
constitucional, queda enteramente sometido, en caso de existir presencia de
grupos étnicos, a las resultas de la consulta previa que al respecto deberá
adelantarse. Lo anterior dado que la Corporación encontró que los artículos 79,
80, 81 y 84 de la Ley 160 de 1994 tienen el potencial de lesionar el derecho al
territorio de los pueblos indígenas y tribales, ya que (i) la amplitud
de los criterios que exponen para orientar la delimitación de las ZRC hace que
sea posible que tales figuras coincidan con territorios ancestrales de dichos
pueblos, y (ii) en vista de las implicaciones que conlleva la creación
de una ZRC, su configuración puede limitar prerrogativas asociadas al derecho
al territorio, como usar los recursos naturales o determinar el modelo de
desarrollo que debe regir en la región correspondiente.
En la Sentencia T-052 de 2017, la Sala Cuarta de
Revisión señaló que el interés de las comunidades campesinas, también
históricamente desfavorecidas, que por tal razón aparece latente frente a la
posible adopción de decisiones públicas que pudieran favorecerlo o afectarlo,
aun cuando no alcance a tener el carácter de derecho fundamental o, si fuere el
caso, de obligada justiciabilidad, es también un interés claramente
identificable y, por lo tanto, envuelve un derecho constitucionalmente
protegido de manera progresiva.
9.10. También debe tenerse en cuenta que, de
conformidad con el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, el derecho de los
grupos étnicos al territorio “comprende el derecho […] a participar en la
utilización, administración y conservación de dichos recursos”, expresión
que sin duda implica que existe un derecho prevalente a tomar parte en tales
decisiones, pero que no equivale a la posibilidad de imponer, de manera
absoluta, su criterio sobre el interés de otros grupos o personas que, así
mismo, tengan derecho a participar en tales decisiones.
9.11. La Sala retoma la idea que fuera planteada en
la Sentencia T-052 de 2017, en el sentido de que el interés de las comunidades
campesinas no podría, sin más, ser desestimado, por el solo hecho de que a él
se oponga el interés de un grupo étnico vecino, o con el que aquellas comparten
un espacio territorial específico. Por ello, en los casos de confluencia de intereses
frente a las mismas zonas, las autoridades deben hallar fórmulas de
armonización que permitan dar efectividad plena, o al menos la más alta
posible, a los dos intereses en juego, pues ambos son objeto de especial
protección constitucional.
Bajo esta consideración, debe insistir la Sala en
que el interés de las comunidades campesinas, es también un derecho digno de
especial protección constitucional. Por esta razón, no obstante la necesidad de
reconocer y dar plena aplicación al derecho a la consulta previa propio de los
grupos étnicos con presencia en la misma zona, el referido interés de las
comunidades campesinas deberá ser así mismo resguardado.
10. Análisis del caso concreto
10.1. El pueblo Yukpa
El pueblo Yukpa (o Yuko) habita la
parte nororiente de la Serranía del Perijá, concretamente los municipios de
Manaure, La Paz, San Diego, Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibírico, Chiriguana
y Curumaní en el departamento del Cesar, ocupando un total de seis resguardos.
Según el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH[230],
“[e]l antiguo hábitat de esta comunidad étnica se extendía por el occidente,
desde el río Cesar, en Colombia, hasta el lago de Maracaibo en Venezuela al
oriente”[231],
y su ubicación actual “está comprendida entre los meridianos 73° y 72° 30’
longitud occidental y las latitudes 9° 40’ y 10° 35’ norte. Por el sur, llega
hasta las localidades de Becerril (Colombia) y el río Tucuco (Venezuela); por
el norte, se extiende hasta el río Chiriamo y la población de San José de
Oriente Municipio de San Diego (Colombia) y las fuentes del río Apón
(Venezuela)”[232].
Según se indicó en la demanda, los
resguardos Yukpa son[233]:
MUNICIPIO
ZONA
RESGUARDO
SECTORES
Becerril
Sokorpa
Resguardo Sokorpa[234]
Sector 1 Sokorpa
Sector 2 San Genaro
Sector 3 La Mayoría
Sector 4 Ipika
Codazzi
Iroka
Resguardo Iroka[235]
Sector 1 Nanaechpo
Sector 2 Shospa
Sector 3 Tekuemo
Sector 4 Sheku Apa Ywano
Sector 5 Yowa
Menkwe
Resguardo Menkwe[236]
Sector 1 Menkue
Sector 2 Mishaya
Sector 3 La Pista
La Paz
La Paz
Resguardo La Laguna
Sector 1 El Koso
Resguardo El Koso[237]
Sector 2 Caño Padilla
Resguardo Caño Padilla[238]
Sector 3 Rosario
En la demanda y diferentes
escritos aportados como anexos, se narra que por muchas décadas, antes de que
se iniciaran los diálogos de paz con las FARC-EP, los Yukpa sufrieron fuertes
tensiones territoriales con latifundistas, campesinos, colonos, ganaderos,
palmicultores y mineros, a lo que se sumó la situación de violencia padecida en
razón de la presencia de grupos armados al margen de la ley (se menciona al
ELN, a las FARC, a los paramilitares y, con una incursión más reciente, a las
Bacrim[239]).
Lo anterior implicó que el pueblo Yukpa fuera confinado a vivir en las partes
altas de la Serranía del Perijá en pequeños resguardos, donde se dificultan las
labores de cultivo, caza, recolección y pesca debido a la fragilidad del
ecosistema, en detrimento de su condición de seminómadas[240].
Además, porque en el territorio que habitan “predomina un relieve muy
quebrado que alcanza alturas de más de 3.000 metros sobre el nivel del mar
(cerros Mu 2.810, Irapa 3.540)” [241], razón por
la cual las formaciones planas (mesas) en las estrechas terrazas de los ríos,
desempeñan un papel importante en la economía Yuco-Yukpa.
Describe el Diagnóstico que “[a]unque
hoy cuentan con más de 34.000 hectáreas distribuidas en los resguardos
principales, la limitación en su movilidad a causa de los diferentes
conflictos, sumado a la escasez de sistemas de producción diferentes a la caza
o recolección, ha causado graves problemas de salubridad ligados a la
desnutrición y enfermedades asociadas al sistema digestivo y al sistema
inmunológico”[242].
Según se plantea en la demanda,
parte de la zona que corresponde a los resguardos ubicados en el municipio de
La Paz, es la que hoy se ve afectada con la instalación de la ZVTN de La Paz,
Cesar, lo que, entienden, constituye una nueva irrupción en el territorio
ancestral Yukpa, si se tiene en cuenta que los resguardos allí existentes (La
Laguna, El Koso y Caño Padilla) ya se encuentran cercados por campesinos cuya
ubicación interrumpe la continuidad del territorio.
En este orden de ideas, su
preocupación principal es que la comunidad que se encuentra habitando el
territorio ancestral Yukpa norte –que se caracteriza por ser uno de los más
dispersos, siendo la cohesión cultural y lingüística mínima, y que cuenta con
una población aproximada de 500 personas–, desaparezca cultural y
lingüísticamente, debido al bajo número de habitantes, a la dispersión de su
territorio, al aislamiento que presenta en razón de territorios colonizados por
la población campesina y a las uniones exógenas con personas no indígenas[243].
Lo anterior es relevante para
efectos de la decisión que deba adoptar la Sala, toda vez que la Corporación a
través del Auto 004 de 2009[244]
declaró a la etnia Yukpa como una de las 34 etnias amenazadas en Colombia en su
pervivencia física y cultural, y ordenó al Gobierno Nacional emprender las
acciones necesarias para la protección de sus derechos[245].
Explicado lo anterior, pasa la
Sala a resolver el primer problema jurídico.
10.2. ¿Desconoció el Gobierno
Nacional el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena
Yukpa con ocasión de la implementación de la Zona Veredal Transitoria de
Normalización en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, sin haber
consultado previamente a la comunidad esta decisión para prever, conjurar o
mitigar posibles afectaciones a su territorio ancestral, pese a que se trata de
una medida temporal y transitoria que tiene como objetivo
garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y la
Dejación de las Armas (CFHBD y DA), e iniciar el proceso de preparación para la
reincorporación de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político
y lo social de acuerdo con sus intereses, además del tránsito a la legalidad?
Como ya lo señaló la Sala (acápite
8), las ZVTN se concertaron en el marco de las negociaciones de paz adelantadas
por el Gobierno Nacional y las FARC-EP, que llegaron a término cuando se
suscribió en la ciudad de La Habana, Cuba, por los delegados autorizados de
ambas partes, el “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera” (Acuerdo Final). Dicho acuerdo
fue firmado por el Presidente de la República en nombre del Gobierno Nacional y
por el comandante de las FARC-EP, en representación de dicha organización, en
Bogotá el 24 de noviembre de 2016. Y, posteriormente, el 1 de diciembre de la
misma anualidad, quedó refrendado por parte del Congreso de la República
iniciándose, con ello, el día D.
Así, el Gobierno Nacional y las FARC-EP acordaron
establecer 20 Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y 7 Puntos
Transitorios de Normalización (PTN), con el objetivo de garantizar el Cese al
Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y la Dejación de las Armas
(CFHBD y DA), e iniciar el proceso de preparación para la reincorporación de
las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de
acuerdo con sus intereses[246],
tal como fue establecido en el punto 3, sub-punto 2 del Acuerdo General, además
del tránsito a la legalidad.
En el punto 3 “Fin del Conflicto” del
Acuerdo Final[247],
se planteó que las ZVTN serían territoriales, temporales y transitorias,
definidas[248],
delimitadas y previamente concertadas[249] entre el Gobierno
Nacional y las FARC-EP, y que contarían con el monitoreo y la verificación del
MM&V[250].
Se explicó que serían temporales porque en “el día D+180 se da[ría] por
terminado el funcionamiento de estas Zonas y el Cese al Fuego y de Hostilidades
Bilateral y Definitivo”, y transitorias porque “el objetivo de las ZVTN
y PTN [era] garantizar el cumplimiento del CFHBD y DA y su verificabilidad,
iniciar el proceso de preparación para la Reincorporación de las estructuras de
las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus
intereses, y su tránsito a la legalidad, así como permitir el inicio de la
implementación de los acuerdos”[251].
En este marco, a través del Decreto 2013 del 7 de
diciembre de 2016, el Presidente de la República estableció “la Zona Veredal
Transitoria de Normalización (ZVTN) como Zona de Ubicación Temporal, en el Departamento
del Cesar - Municipio La Paz - Vereda San José del Oriente […], incluida su zona de seguridad, la sede local del
Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V), el o los campamentos dentro
de la ZVTN y el área de recepción, con el objetivo de garantizar el Cese al
Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas (CFHBD - DA)”
(art. 1).
En esa oportunidad, se reiteró que dicha ZVTN sería
temporal y transitoria, pues tenía como propósito iniciar el proceso de
preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las
FARC-EP desmovilizadas, y su tránsito a la legalidad. En cuanto a la
temporalidad, el decreto señaló que la duración de la ZVTN y del CFHBD y DA
sería de ciento ochenta (180) días, contados a partir del día D (es decir, el 1
de diciembre de 2016), sin perjuicio de que pudiera ser prorrogada (art. 9).
Posteriormente, mediante el Decreto 308 del 24 de
febrero de 2017 (art. 5), el Presidente de la República modificó el artículo 1
del Decreto 2013 de 2016, en el sentido de establecer que la ZVTN estaría
ubicada “en el Departamento del Cesar - Municipios entre La Paz y Manaure -
Vereda San José del Oriente […]”.
La Sala entiende que el Gobierno Nacional sí tuvo
en cuenta parcialmente las inconformidades planteadas por los representantes
del pueblo Yukpa en relación con la ubicación de una ZVTN en el municipio de La
Paz, pues si bien inicialmente había sido proyectada en el corregimiento de Los
Encantos (cerca al sector conocido como Caño Padilla), finalmente se cambió su
ubicación para el corregimiento de San José de Oriente del municipio de La Paz,
y así quedó concretado en el Decreto 2013 del 7 de diciembre de 2016[252].
No obstante, los accionantes indicaron que en dicho corregimiento también se
encuentran asentadas comunidades Yukpa[253].
Pese a que la duración de las ZVTN y los PTN se
había proyectado por un término de 180 días contados a partir del día D, a
través del Decreto 901 del 29 de mayo de 2017[254],
fueron prorrogadas hasta por dos (2) meses más a partir de la vigencia del
mismo, sin perjuicio de que pudieran prorrogarse nuevamente. Lo anterior dado
que el día D+180 estaba por cumplirse, y se hacía necesario continuar con el
proceso de tránsito a la legalidad, lo cual incluía la acreditación de la
totalidad de los integrantes de las FARC-EP y la finalización de la dejación de
armas, así como el inicio de las actividades tempranas o anticipadas de
reincorporación.
Luego, por medio del Decreto 1274 del 28 de julio
de 2017[255]
(art. 2), fue prorrogada la duración de las ZVTN y los PTN hasta el 15 de
agosto de 2017, sin perjuicio de que la fecha se anticipara para cada Zona o
Punto en el cual se culminara el proceso de extracción de armas, día en el cual
concluiría dicha zona o punto. El artículo 3 de dicha normativa, previó que las
ZVTN y los PTN, una vez terminados, se transformarían en “Espacios
Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR)”, a efectos de
continuar el proceso de reincorporación de los ex miembros de las FARC-EP, sin
que ello implique la suspensión de la normalidad institucional ni del Estado
Social y Democrático de Derecho. En esa oportunidad no se fijó un término de
duración de estos espacios.
El mismo 28 de julio de 2017, el Alto Comisionado
para la Paz, Sergio Jaramillo, anunció la transformación de las ZVTN en “Espacios
Territoriales de Capacitación y Reincorporación”[256] y, de
acuerdo al cronograma fijado en el Decreto 1274 del 28 de julio de 2017,
anticipó la finalización de las ZVTN, incluyendo la de La Paz, Cesar.
La
apoderada judicial del Presidente de la República y de la Nación –Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)– y del Alto
Comisionado para la Paz, señaló que en el proceso de transición de ZVTN a Espacios
Territoriales de Capacitación y Reincorporación (en adelante ETCR), el Gobierno
Nacional “está totalmente dispuesto a abrir escenarios de diálogo y a
diseñar medidas que permitan evitar, minimizar o compensar cualquier impacto
que la puesta en marcha de estos Espacios, que estarán vigentes hasta diciembre
del presente año, puedan generar en el pueblo Yukpa. Por supuesto, esto
incluye, si es necesario, adelantar proceso de consulta previa”[257].
Por medio del Decreto 2026 del 4 de diciembre de
2017[258],
se definieron los ETCR como los “lugares para el desarrollo de actividades
que faciliten la reincorporación a la vida civil en lo económico, lo social y
lo productivo de los ex miembros de las FARC-EP debidamente acreditados por la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz en los términos del artículo 2 del
Decreto Ley 899 de 2017[259]
y realizar actividades misionales de las entidades del orden nacional y
territorial destinadas a las comunidades aledañas”. Según el artículo 4 ibíd.,
la ubicación de dichos espacios estará en las antiguas ZVTN y PTN.
El artículo 5 del Decreto 2026 de 2017 dispone que
“[l]os Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR)
podrán tener una duración de dos (2) años contados a partir de la fecha
establecida en los artículos 1 y 2 del Decreto 1274 de 2017 [15 de agosto de
2017]. Lo anterior, sin perjuicio de la evaluación que permita al Gobierno
Nacional modificarlos, suprimirlos o prorrogarlos según las necesidades del
caso, por razones de seguridad, de índole administrativo y cualquier otra que pueda
presentarse”.
Pues bien, lo que en este momento es claro es que el ETCR de La Paz,
Cesar, no finaliza en el mes de diciembre de 2017, como lo había anunciado la
apoderada judicial del Presidente de la República y de la Nación –Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)– y del Alto
Comisionado para la Paz[260].
Y, por el contrario, es posible que se extienda su vigencia hasta por dos (2)
años contados a partir del 15 de agosto de 2017, sin perjuicio de la evaluación
que pueda hacer el Gobierno Nacional para modificarlo, suprimirlo o prorrogarlo
según las necesidades del caso, por razones de seguridad, de índole
administrativo y cualquier otra que pueda presentarse (art. 5, Decreto 2026 de
2017).
Teniendo
claro el marco normativo que permea la solución del problema jurídico planteado
y a efectos de identificar si se vulneró el derecho a la consulta previa de la
comunidad Yukpa con la instalación de la ZVTN en el municipio de La Paz,
departamento del Cesar, hoy ETCR, es importante referir al Capítulo Étnico
incorporado en el Punto 6 del Acuerdo Final, “Implementación, verificación y
refrendación”[261],
cuya tesis principal es que en ningún caso la implementación de los acuerdos
irá en detrimento de los derechos de los pueblos étnicos[262].
El Capítulo Étnico del Acuerdo Final establece en
el punto 6.2.3. como una de las salvaguardas sustanciales para su
interpretación e implementación, el respeto por “el carácter principal y no
subsidiario de la consulta previa libre e informada y el derecho a la objeción
cultural como garantía de no repetición, siempre que procedan. En consecuencia,
la fase de implementación de los acuerdos, en lo que concierne a los pueblos
étnicos, se deberá cumplir garantizando el derecho a la consulta previa libre e
informada respetando los estándares constitucionales e internacionales”[263].
Lo anterior en el entendido de que los pueblos étnicamente
diferenciados deben tener control de los acontecimientos que
los afectan a ellos y a sus tierras, por tal razón, la fase de implementación
de los acuerdos se deberá cumplir garantizando el derecho a la consulta previa
libre e informada.
Ya la Corte Constitucional en la Sentencia C-379 de 2016 (18 de
julio), a través de la cual analizó el Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15
Senado - 156/15 Cámara, “por la cual se regula el plebiscito para la
refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”, había señalado que en los
procesos de regulación normativa en los que se pretenda implementar los contenidos
del Acuerdo Final, deberá garantizarse el derecho fundamental a la consulta
previa, cuando se compruebe que la medida específica correspondiente incida
directamente en los derechos, intereses y prácticas de las comunidades étnicas
(indígenas, afrodescendientes y rom).
Como ya lo señaló la Sala, en las disposiciones constitucionales
que prevén el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural y,
en especial, de las reglas previstas en el artículo 6 del Convenio 169 de 1989
de la OIT, norma integrante del bloque de constitucionalidad, concurre un
derecho fundamental a la consulta previa, consistente en que aquellas
decisiones legislativas o administrativas que afecten directamente a las
comunidades indígenas y los demás grupos étnicamente diferenciados, deben ser
consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de buena fe y
respeto por su identidad diferenciada. En este sentido, “la afectación
directa que obliga a la consulta refier[e] a la regulación de asuntos que conciernen
a la comunidad diferenciada o que, siendo de carácter general, tienen
incidencia verificable en la conformación de su identidad”[264].
Así, puede entenderse que si el ETCR se encuentra
ubicado en territorio ancestral Yukpa, es clara la afectación directa que la
medida adoptada por el Gobierno Nacional para la implementación del Acuerdo
Final, le genera a las comunidades Yukpa que habitan en los resguardos situados
en el municipio de La Paz, Cesar.
La Sala echa de menos que el Gobierno Nacional,
conociendo la resistencia que la implementación de la ZVTN en la Paz, Cesar,
estaba generando en el pueblo Yukpa, no hubiera sido más insistente en la
búsqueda de espacios de diálogo y concertación con las comunidades posiblemente
afectadas, en aras de tramitar adecuadamente sus inquietudes y prever un manejo
de los posibles impactos sobre sus derechos territoriales de autogobierno y
autodeterminación.
Podría pensarse que, en principio, esos escenarios
no se dieron en la fase de habilitación de la ZVTN por razones de premura en el
cumplimiento de los cronogramas acordados para iniciar el proceso de
Desmovilización, Dejación de Armas y Reincorporación (DDR), además, debido al
rompimiento, en esa instancia, de los canales de comunicación entre los
representantes del pueblo Yukpa y el Gobierno Nacional[265]. Sin
embargo no se comprende que haya persistido la inactividad del Gobierno en las
fases de vigencia de la ZVTN y su posterior transformación en ETCR, máxime
cuando ya venía aplicándose desde el 29 de mayo de 2017 la prórroga de la
duración de las ZVTN y los PTN.
En el proceso obra copia del
oficio 17-000-32490/JMSC112000, fechado el 23 de marzo de 2017, enviado por la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz a las autoridades Yukpa de la Serranía
del Perijá[266],
a través del cual les comunica su compromiso de propiciar un “primer espacio
de acercamiento con las autoridades del pueblo Yukpa”[267],
con participación además de funcionarios del Ministerio del Interior y del
Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V)[268].
Sin embargo la Sala no tiene noticias de que este encuentro se haya realizado
y, al contrario, si cuenta con la negativa manifestada por los representantes
del pueblo Yukpa en el sentido de que la reunión nunca se llevó a cabo.
En la fase probatoria los
accionantes anexaron copia del derecho de petición suscrito por los
representantes de los resguardos del pueblo Yukpa y dirigido al Presidente de
la República, a la Directora de la Agencia de Renovación del Territorio, al
Gobernador del Departamento del Cesar y al Procurador General de la Nación,
fechado el 31 de julio de 2017[269],
en el que proponían realizar un acuerdo que incluyera temas como iniciar la
implementación del Plan de Salvaguarda Yukpa, avanzar en los compromisos
adquiridos por la Agencia Nacional de Tierras en relación con la delimitación
de su territorio ancestral, y “realizar un gran acuerdo territorial y
ambiental donde [puedan] estar en el mismo territorio indígenas Yukpas,
campesinos y empresarios del agro”[270]. Lo
anterior es indicativo de que existía ánimo de acercamiento de las autoridades
Yukpa con el Gobierno Nacional para efectos de tramitar acuerdos, incluso, de
naturaleza territorial.
La Sala retoma lo planteado por el Procurador
Delegado para Asuntos Étnicos a través del oficio 0061-2017 del 2 de agosto de
2017[271],
en el sentido de que “[d]ado que las condiciones de permanencia y
funcionamiento de los Espacios Territoriales de capacitación y reincorporación,
son diferentes a los de las ZVTN, parece que lo procedente es abrir nuevos
espacios de concertación con las autoridades de los pueblos indígenas para
acordar las medidas de manejo de los impactos, de manera que puedan prevenirse
la mayoría de ellos, y mitigarse o compensarse los demás, según proceda de
acuerdo con fórmulas ponderadas, cultural y jurídicamente plurales, que
respeten la ley de origen de dichos pueblos y la Constitución Política”[272].
En este orden de ideas, la Sala
concederá la tutela del derecho fundamental a la consulta previa de las
comunidades indígenas Yukpa del municipio de La Paz, departamento del Cesar.
Pasa la Sala a resolver el segundo
problema jurídico.
10.3. ¿Desconoció el Gobierno
Nacional el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena
Yukpa, al iniciar el trámite de una posible constitución de Zona de Reserva
Campesina (ZRC) en la Serranía del Perijá, ante la supuesta afectación de sus
territorios ancestrales, sin haber consultado previamente a la comunidad, pese
a que las ZRC constituyen instrumentos orientados a la formalización de la
propiedad rural?
Los accionantes sostuvieron que
las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) que pretenden constituirse en la Serranía
del Perijá, ponen en riesgo la supervivencia y la integridad física, cultural y
territorial del pueblo Yukpa, pues ello ahondará en mayor medida la presión
sobre sus tierras ancestrales y su confinamiento en las partes altas de la
Serranía del Perijá. También expresaron su preocupación por que la ZVTN de La
Paz, Cesar, hoy transformada en ETCR, se convierta en una ZRC.
Para aclarar la situación, la Sala
ofició a la Agencia Nacional de Tierras para que informara el estado actual de
las solicitudes de constitución de las Zonas de Reserva Campesina en la
Serranía del Perijá, y si en el marco de dichos procedimientos se han
gestionado o adelantado consultas previas con la comunidad indígena Yukpa.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Agencia Nacional de Tierras (ANT), precisó lo siguiente:
-
ZRC del Perijá. Existe un proceso de constitución de ZRC
en el Perijá, el cual comprende los municipios de Chimichagua, Chiriguaná,
Curumaní y Pailitas en el departamento del Cesar. Dicho proceso cuenta con
resolución de inicio 1952 del 26 de septiembre de 2012, y su polígono abarca
74.946.88 hectáreas. Este territorio actualmente hace parte de las Zonas de
Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones y el Río Magdalena, por lo que
se hizo necesario, antes de continuar el trámite de constitución de la ZRC,
avanzar en los estudios requeridos para solicitar al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible la sustracción de la mencionada zona. En desarrollo de
tal procedimiento el Incoder solicitó al Ministerio del Interior la
certificación sobre la existencia de comunidades étnicas dentro del polígono
citado anteriormente. Dicha entidad emitió la certificación No. 1566 del 11 de
octubre de 2013[273]
en la cual indica que “no se registra presencia de comunidades indígenas,
rom, minorías y tampoco existen comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras”[274].
Actualmente la ANT se encuentra a la espera de la decisión del Ministerio de
Ambiente en torno a si es o no procedente la sustracción del territorio
solicitado, para poder dar continuidad al trámite de constitución de la ZRC.
-
Durante el segundo semestre de 2016 la
Asociación Campesina de la Serranía del Perijá Norte (ASOPERIJÁ) solicitó la
constitución de otra ZRC en el departamento del Cesar, ubicada en los
municipios de Codazzi, San Diego, La Paz y Manaure[275].
Al respecto, se emitió respuesta indicando que la ANT “en la actualidad
tiene como propósito culminar los procesos que cuentan con resolución de inicio
los cuales son: Catatumbo, Sumapaz, El Guejar y Losada Perdido ambos en el
departamento del Meta, Los Montes de María y finalmente Perijá abarcando los
municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Pailitas”[276].
Además se señaló que una vez surtidos los procedimientos respectivos se
procederá a realizar el estudio de viabilidad de nuevas solicitudes[277].
Así las cosas, puede deducirse que las solicitudes de constitución
de ZRC a las que hacen alusión los accionantes, y que posiblemente podrían
generar algún impacto en el territorio ancestral del pueblo Yukpa, son la ZRC
del Perijá en los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y
Pailitas del departamento del Cesar, que en la actualidad está
en trámite en la ANT y se encuentra en la fase de resolución de inicio, y la realizada
por ASOPERIJA para la constitución de otra ZRC en los municipios de
Codazzi, San Diego, La Paz y Manaure del departamento del Cesar, cuyo trámite
se encuentra suspendido hasta tanto se ponga fin a los procedimientos que ya
cuentan con resolución de inicio.
Lo
anterior evidencia que estamos en una zona (Serranía del Perijá) en donde
confluyen múltiples conflictos territoriales, pues cada comunidad implicada, a
partir de sus propias necesidades, lucha por defender sus intereses en aras de
su supervivencia y progreso. Todo ello en el marco de la violencia generada por
el conflicto armado.
En
la Serranía del Perijá, entonces, de un lado, encontramos al pueblo Yukpa que
desde hace mucho tiempo está solicitando el saneamiento y delimitación de su
territorio ancestral, lo que incluye la ampliación de sus resguardos, sin
lograr una intervención oportuna del Gobierno Nacional. Y, de otro lado, hay
comunidades campesinas que están requiriendo la constitución de ZRC. Los
indígenas defienden su ancestralidad y su especial relación con la tierra
comunal. Los campesinos defienden su necesidad de explotación de la tierra en
desarrollo de su economía agrícola. Y estas comunidades, indígenas y
campesinas, se asientan en un territorio que ha sido muy golpeado por el conflicto
armado y pretenden por fin obtener sus derechos territoriales.
En este sentido el Acuerdo Final
alcanzado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP debe ser mirado como una
oportunidad para resolver los conflictos territoriales en las zonas más afectadas
por la violencia armada y recomponer el tejido social en esas comunidades con
las cuales el Estado tiene una deuda histórica, en aras de contribuir a la
transformación estructural del campo.
Al respecto, el Capítulo Étnico ya
mencionado (ítem 6.2) incorpora un enfoque transversal étnico en los diferentes
puntos del Acuerdo Final. Así, en materia de Reforma Rural Integral, plantea
que se incluirá a los pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes
medidas acordadas de acceso a tierras sin detrimento de los derechos
adquiridos, y de los procedimientos de formalización con destino a la
constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación,
restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras[278].
Por su parte, el subpunto 1.1. de la Reforma Rural Integral, referente
al acceso y uso de la tierra, en relación con la formalización masiva de la
pequeña y mediana propiedad rural (ítem 1.1.5.), establece que el Gobierno
Nacional formalizará progresivamente, con sujeción al ordenamiento
constitucional y legal, todos los predios que ocupa o posee la población
campesina en Colombia, priorizando, entre otras, áreas relacionadas con ZRC[279].
Entonces, tanto comunidades indígenas como
campesinas tienen una expectativa legítima de que sus derechos territoriales
sean reconocidos por el Gobierno Nacional, por ello las autoridades encargadas
de tramitar sus reclamaciones deben ponderar los derechos de ambos sujetos de
especial protección constitucional.
En el presente caso, el reclamo de los
representantes de la comunidad indígena Yukpa se apoya, no solo en su derecho a
los territorios oficialmente titulados como parte de los resguardos Sokorpa,
Iroka, Menkwe, La Laguna, El Koso y Caño Padilla, sino también,
parcialmente, en la invocación de las extensiones que otrora ocupara el pueblo
Yukpa en la Serranía del Perijá, a partir de lo cual, se viene reclamando la
ampliación, el saneamiento y delimitación del territorio de esos resguardos.
En el escrito de tutela se reclamó que el
Ministerio del Interior haya ignorado las anteriores circunstancias, al
desconocer que la habilitación de la ZVTN de La Paz, Cesar, afectó los derechos
territoriales del pueblo Yukpa. Encuentra la Sala que debido a que no se ha
logrado la delimitación del territorio ancestral Yukpa, el Ministerio del
Interior no tiene claridad acerca de los derechos que le asisten a dicha
comunidad indígena, y ello se evidencia en sus respuestas contradictorias.
Por ejemplo, a través del oficio 17-28643-DCP-2500
del 1 de agosto de 2017[280],
la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior señaló que procedió
a revisar en sus bases de datos las coordenadas del área de la ZVTN localizada
en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, con el objeto de constatar
la presencia o registro de comunidades étnicas que pudieran resultar afectadas,
encontrando que la misma no se traslapa con comunidades étnicas. Concluyó que
en la ZVTN no hay comunidades étnicas asentadas, y que la ZVTN no se traslapa
con territorio del pueblo Yukpa[281].
Sin embargo, mediante oficio 17-30544-OAJ-1400 del
16 de agosto de 2017, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del
Interior, en lo que tiene que ver con la existencia de comunidades indígenas en
el área de influencia de la ZVTN ubicada en el municipio de La Paz,
departamento del Cesar, y si dicha zona, o su área de influencia, se traslapa
con el territorio del pueblo Yukpa, indicó que se hace
necesario contar con el polígono de área, en un software de información
geográfica, y con el listado de coordenadas en Excel del área correspondiente a
la denominada “área de influencia de la ZVTN ubicada en el municipio de La
Paz”, para efectos de realizar el cruce cartográfico entre el área
solicitada y las bases de datos de comunidades indígenas, pues, señaló, sin
esta información no es posible determinar si existe presencia del pueblo Yukpa.
Además, expuso que para determinar la anterior información es necesario contar
con las coordenadas de ubicación de la ZVTN de La Paz, Cesar, y que dichos
datos, por circunstancias de seguridad, en el momento no se tienen disponibles
en la cartera ministerial, y cuyo trámite tendría que adelantarse ante la
Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo
Final (CSIVI).
Urge, entonces, la delimitación
del territorio ancestral Yukpa, toda vez que la
tardanza en la titulación comporta una nueva violación del derecho a la
propiedad colectiva.
Conectado con lo anterior, y teniendo en cuenta que la ANT señaló que
en el trámite de constitución de la ZRC del Perijá, el Ministerio
del Interior expidió la certificación No. 1566 del 11 de octubre de 2013[282],
en la que se indicó que en el territorio no se registra presencia de
comunidades indígenas, es importante señalar que si bien los conceptos que
emite la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior acerca de la
presencia de comunidades indígenas en donde se adoptará una medida determinada
son, de acuerdo con normas de carácter reglamentario, un instrumento relevante
para determinar la necesidad de iniciar un proceso de consulta previa, no es
determinante a efectos de justificar la negativa de consulta de los pueblos. Lo
anterior porque la Corporación ha encontrado que en algunos casos tales
conceptos no están cumpliendo adecuadamente el propósito de establecer cuándo
una medida afecta directamente a una comunidad étnicamente diferenciada y, en
tal sentido, ha declarado que el certificado del Ministerio del Interior, que
negó la presencia de comunidades indígenas, violó sus derechos fundamentales[283].
Entonces, lo que determina la procedencia de la consulta es la posible
incidencia en sus derechos y no las coordenadas geográficas en que, por regla
general, se basan estos certificados.
Resalta la Sala
que la Subdirección de Asuntos Étnicos de la Agencia
Nacional de Tierras haya dado apertura al procedimiento de medidas de
protección de la posesión del territorio ancestral Yukpa, de conformidad a lo
establecido en el numeral 3º del artículo 5 del Decreto 2333 de 2014[284].
Sin embargo, es necesario avanzar con eficacia y celeridad en el trámite de las
reiteradas solicitudes realizadas por los representantes del pueblo Yukpa en
relación con la ampliación, saneamiento y delimitación de su territorio
ancestral.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida en
segunda instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, el 24 de octubre de 2016, y, la sentencia dictada en primera
instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura del Cesar, el 30 de agosto de 2016. En su lugar, concederá parcialmente
el amparo solicitado. Además:
(i)
Ordenará a la Presidencia de la
República - Oficina del Alto Comisionado para la Paz y al
Ministerio del Interior, en lo de su competencia, hacer una evaluación de la
ubicación y el funcionamiento del Espacio Territorial de Capacitación y
Reincorporación (ETCR) de La Paz, Cesar, que le permita al Gobierno Nacional tomar
decisiones acerca de su modificación, supresión o prórroga, de conformidad con
el artículo 5 del Decreto 2026 del 4 de diciembre de 2017, teniendo en cuenta
las reclamaciones formuladas por los representantes de la comunidad indígena
Yukpa, en relación con los posibles impactos negativos sobre sus
derechos territoriales, de autogobierno y autodeterminación. Lo anterior deberá
ser realizado en un término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
En el evento de comprobar que el ETCR se encuentra ubicado en territorio
ancestral Yukpa, proceder a realizar la consulta previa de dicha comunidad
indígena respetando los estándares constitucionales e internacionales, en el
término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de la
evaluación.
(ii)
Ordenará a la Agencia Nacional de
Tierras emprender en forma inmediata la totalidad de las acciones necesarias
para la pronta resolución de las solicitudes de ampliación, saneamiento y
delimitación del territorio ancestral Yukpa que a la fecha se encuentran pendientes de decisión,
actuación que deberá culminar con una decisión de fondo respecto de tales
solicitudes, en el término máximo de un (1) año contado a partir de la
notificación de esta sentencia.
(iii)
Ordenará
a la Agencia Nacional de Tierras y al Ministerio del Interior, en lo de su
competencia, que en caso de que en el trámite de las solicitudes de ampliación, saneamiento y
delimitación del territorio ancestral Yukpa actualmente pendientes, se determine la necesidad de
adelantar un proceso de consulta previa respecto de la solicitud de
constitución de la Zona de Reserva Campesina del Perijá, este se realice en el
término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha en que tal
necesidad hubiere sido esclarecida. El desarrollo de la consulta previa deberá
tener en cuenta los estándares constitucionales e internacionales.
(iv)
Advertirá
a la Agencia Nacional de Tierras que no podrá proceder a resolver de fondo
solicitudes de constitución de Zonas de Reserva Campesina en la Serranía del
Perijá, hasta tanto no concluya de manera definitiva el proceso de ampliación,
saneamiento y delimitación del territorio ancestral Yukpa, y, dependiendo de
sus resultados, hasta que agote debidamente el trámite de consulta previa, en
caso de que este se hubiere determinado como necesario.
(v)
Ordenará
a la Agencia Nacional de Tierras y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, en lo de su competencia, atender y tramitar con eficiencia y
celeridad las inquietudes formuladas por los representantes de los resguardos
del pueblo Yukpa acerca de la solicitud de sustracción de la
Zona de Reserva Forestal de la Motilona en el sector Serranía del Perijá,
departamento del Cesar, con estricta atención de sus funciones constitucionales
y legales.
(vi)
Finalmente, solicitará a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del
Pueblo que ejerzan funciones de vigilancia y acompañamiento al cumplimiento de
las órdenes de la sentencia.
11. Conclusiones
Se desconoce el derecho fundamental a la consulta
previa de un pueblo indígena con ocasión de la transformación de una Zona
Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN), en Espacios Territoriales de
Capacitación y Reincorporación (ETCR), en el marco de la implementación del
Acuerdo Final, cuando se verifica que estos espacios tienen incidencia en
territorios ancestrales de una comunidad indígena que ha sido declarada como una etnia amenazada en Colombia en su pervivencia física y
cultural (Auto 004 de 2009), sin adelantar la consulta previa de acuerdo
con los estándares constitucionales e internacionales.
Se desconoce el derecho fundamental a la consulta
previa de un pueblo indígena cuando en el marco de la constitución de una Zona
de Reserva Campesina (ZRC), se verifica la incidencia de la zona en sus territorios
ancestrales, ya sea porque coincida con territorios en los que se comprometa su
hábitat, o cuya vigencia pueda impactar sus modos de vida o sus prácticas
identitarias, y, no obstante, la autoridad competente continúe el trámite sin
adelantar la consulta previa de la comunidad afectada de acuerdo con los
estándares constitucionales e internacionales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos ordenada dentro de este proceso mediante
Auto del 24 de agosto de 2017.
SEGUNDO.- REVOCAR por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia
proferida en segunda instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, el 24 de octubre de 2016, y, la sentencia
dictada en primera instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar, el 30 de agosto de 2016. En su
lugar, CONCEDER parcialmente el amparo solicitado.
TERCERO.- ORDENAR a la Presidencia de la República - Oficina del Alto Comisionado
para la Paz y al Ministerio del Interior, en lo de su
competencia, hacer
una evaluación de la ubicación y el funcionamiento del Espacio Territorial de Capacitación y
Reincorporación (ETCR) de La Paz, Cesar, que le permita al Gobierno Nacional tomar
decisiones acerca de su modificación, supresión o prórroga, de conformidad con
el artículo 5 del Decreto 2026 del 4 de diciembre de 2017, teniendo en cuenta
las reclamaciones formuladas por los representantes de la comunidad indígena
Yukpa, en relación con los posibles impactos negativos sobre sus
derechos territoriales, de autogobierno y autodeterminación. Lo anterior deberá
ser realizado en un término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
En el evento de comprobar que el ETCR se encuentra ubicado en territorio
ancestral Yukpa, proceder a realizar la consulta previa de dicha comunidad
indígena respetando los estándares constitucionales e internacionales, en el
término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de la
evaluación.
CUARTO.-  ORDENAR a la Agencia Nacional de
Tierras emprender en forma inmediata la totalidad de las acciones necesarias
para la pronta resolución de las solicitudes de ampliación, saneamiento y
delimitación del territorio ancestral Yukpa que a la fecha se encuentran pendientes, actuación que
deberá culminar con una decisión de fondo respecto de tales solicitudes, en el
término máximo de un (1) año contado a partir de la notificación de esta
sentencia.
QUINTO.- ORDENAR a la Agencia Nacional de
Tierras y al Ministerio del Interior, en lo de su competencia, que en caso de
que en el trámite de las solicitudes de ampliación, saneamiento y delimitación del territorio
ancestral Yukpa actualmente
pendientes, se determine la necesidad de adelantar un proceso de consulta
previa respecto de la solicitud de constitución de la Zona de Reserva Campesina
del Perijá, este se realice en el término máximo de cuatro (4) meses contados a
partir de la fecha en que tal necesidad hubiere sido esclarecida. El desarrollo
de la consulta previa deberá tener en cuenta los estándares constitucionales e
internacionales.
SEXTO.- ADVERTIR a la Agencia Nacional de
Tierras que no podrá proceder a resolver de fondo solicitudes de constitución
de Zonas de Reserva Campesina en la Serranía del Perijá, hasta tanto no
concluya de manera definitiva el proceso de ampliación, saneamiento y delimitación del territorio
ancestral Yukpa,
y, dependiendo de sus resultados, hasta que agote debidamente el trámite de
consulta previa, en caso de que este se hubiere determinado como necesario.
SÉPTIMO.- ORDENAR a la Agencia Nacional de
Tierras y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo de su
competencia, atender y tramitar con eficiencia y celeridad las inquietudes
formuladas por los representantes de los resguardos del pueblo Yukpa acerca de la solicitud de sustracción de la Zona de Reserva Forestal de la
Motilona en el sector Serranía del Perijá, departamento del Cesar, con estricta
atención de sus funciones constitucionales y legales.
OCTAVO.- SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del
Pueblo que ejerzan funciones de vigilancia y acompañamiento al cumplimiento de
las órdenes de la sentencia.
NOVENO.- LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese y
cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e.)
[1] Actuando en
condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo El Rosario - Bella
Vista - Yukatán asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio
de La Paz, según acta de posesión del 17 de marzo de 2014, suscrita por la
Alcaldía Municipal de La Paz, para el periodo del 17 de marzo de 2014 al 31 de
diciembre de 2017. Ver constancia expedida por el Ministerio del Interior del 2
de abril de 2014 (folios 1 al 3 del cuaderno de anexos #1).
[2] Actuando en
condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo Iroka asentado en la
Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio Agustín Codazzi, según acta de
elección No. 1 del 20 de junio de 2014 y acta de posesión No. 00155 del 24 de
junio de 2014, suscrita por la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi. Ver
constancia expedida por el Ministerio del Interior del 18 de febrero de 2016
(folios 4 al 3 del cuaderno de anexos #1).
[3] Actuando en
condición de Gobernadora del Cabildo Indígena del Resguardo Sokorpa asentado en
la Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio de Becerril, según acta de
elección del 28 de mayo de 2015 y acta de posesión del 12 de junio de 2015,
suscrita por la Alcaldía Municipal de Becerril. Ver constancia expedida por el
Ministerio del Interior del 21 de julio de 2015 (folios 7 al 14 del cuaderno de
anexos #1).
[4] Actuando en
condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo Menkwe - Misaya - La
Pista asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio de Agustín
Codazzi, según acta de posesión No. 0184 del 20 de enero de 2015, suscrita por
la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi. Ver constancia expedida por el
Ministerio del Interior del 2 de mayo de 2016 (folios 16 al 14 del cuaderno de
anexos #1).
[5] Actuando en
condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo Caño Padilla
asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio de La Paz, según
acta de posesión del 13 de marzo de 2002, suscrita por la Alcaldía Municipal de
La Paz. Ver constancia expedida por el Ministerio del Interior del 12 de junio
de 2013 (folios 16 al 28 del cuaderno de anexos #1).
[6] Actuando en
condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo El Coso - La Laguna
- Cinco Caminos, asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio
de La Paz, según consta en acta No. 03 del 14 de junio de 2016 (folios 29 al 14
del cuaderno de anexos #1).
[7] El escrito de tutela obra a folios 1 al 153 del cuaderno principal.
En adelante, los folios a que se haga referencia corresponderán al cuaderno
principal a menos que se señale otra cosa.
[8] A folios 49
al 59 del cuaderno de anexos #2, obra copia de la solicitud enviada por las
autoridades Yukpa de la Serranía del Perijá al Presidente de la República, el 4
de julio de 2016. Dicha comunicación es suscrita por los gobernadores de los
cabildos Sokorpa, Iroka y Menkwe - Misaya - La Pista.
[9]
Folio 83.
[10] A folio
60 del cuaderno de anexos #2, obra copia de la invitación formal a las
entidades del Estado de la República de Colombia y medios de comunicación
nacionales e internacionales para escuchar la postura del pueblo indígena
Yukpa, en relación con las zonas veredales de concentración en su territorio
ancestral y otros proyectos, fechada el 14 de julio de 2016, suscrita por los
gobernadores de los cabildos Sokorpa, Iroka, Menkwe - Misaya - La Pista y El
Koso.
[11] Folios 61 al 66 del cuaderno de anexos #2. En esa oportunidad las
organizaciones campesinas expresaron su apoyo a la ZVTN a ubicarse en el
municipio de La Paz, en los siguientes términos: “[…] estamos optimistas y
esperanzados por el hecho que en un territorio que en el pasado reciente fuera
teatro de una larga guerra que trajo muerte, dolor y desolación para nosotros
los pobladores de la región hoy en día sea tenido en cuenta como un territorio
privilegiado para la terminación de un conflicto armado de más de medio siglo
de existencia; en ese contexto no cabe la menor duda en que las comunidades
campesinas de la Serranía del Perijá que promovemos la creación de las Zonas de
Reserva Campesina (ZRC) respaldamos con fuerza esta iniciativa que hace parte
de un interés superior decidido por construir los caminos que conduzcan a la
paz de Colombia” (folio 62).
[12] Folios 87 al 110 del cuaderno de anexos #2.
[13] A
folios 111 al 124 del cuaderno de anexos #2 obra copia del Comunicado No. 30 de
julio 18 de 2016 de la Corte Constitucional.
[14] Folio 125 del cuaderno de anexos #2. En dicha comunicación se lee:
“[…]. Una vez se defina la ubicación de las zonas, el gobierno nacional
garantiza que habilitará un mecanismo de diálogo que permita el diseño conjunto
de medidas de manejo que incluyan formas de prevenir, mitigar y compensar los
impactos sobre los derechos de los pueblos indígenas que genere la existencia
de las zonas y campamentos. Estos mecanismos de diálogo para la gestión y
garantía de los derechos, respetarán los estándares vigentes”.
[15]
Folio 67 del cuaderno de anexos #2.
[16] Folios 68 y 69 del cuaderno de anexos #2. En dicha respuesta se
planteó que conforme al artículo 16 del Decreto 2893 de 2011, “[…] tanto las
visitas de verificación, como la expedición de certificaciones [de presencia o
no de comunidades étnicas] están vinculadas al desarrollo de “proyectos, obras
o actividades”, que, para el presente caso, no se tipifica la activación de
esta función, al no coincidir, temáticamente con el propósito de la función
asignada”.
[17] Folios 70 al 73 del cuaderno de anexos #2. En esa ocasión señaló el
Procurador: “[…] en la medida en que se adoptó una decisión administrativa por
parte del Gobierno Nacional que eventualmente puede afectar de manera
específica y directa a los pueblos indígenas y a las comunidades afrodescendiente
y tras las anteriores consideraciones, se le recomienda revisar nuevamente el
marco jurídico y su aplicación respecto a la obligación de adelantar un proceso
de consulta previa, toda vez que, adicionalmente, la Corte Constitucional prevé
la obligación de adelantar la consulta previa no solo para actividades
militares, sino también respecto de “otras decisiones que puedan afectar
indirectamente a las comunidades […] (Corte Constitucional sentencia
T-660/2015)” (folio 71).
[18] Copia
de la noticia criminal fechada el 3 de agosto de 2016, en donde la señora
Esneda Saavedra Restrepo pone en conocimiento de la Fiscalía Seccional del
Cesar con sede en Valledupar, presuntos hechos configurantes del delito de
“amenazas” que afectan a miembros del pueblo Yukpa, obra a folios 135 al 148
del cuaderno de anexos #2.
[19] El
mecanismo tripartito de Monitoreo y Verificación del Cese al Fuego y de
Hostilidades Bilateral y Definitivo (MM&V) estaría compuesto por
representantes del Gobierno de Colombia, las FARC-EP y la Misión de la ONU en
Colombia.
[20] Folios 327 al 329.
[21] Folios 126 al 134 del cuaderno de anexos #2. La comunicación
fue enviada al Presidente de la República, al Secretario
General de las Naciones Unidas, al Representante Especial y Jefe de la Misión
de las Naciones Unidas de Colombia, al Jefe de la Delegación del Comité
Internacional de la Cruz Roja, al Secretario Ejecutivo de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, al Presidente de la Sociedad Nacional de la
Cruz Roja Colombiana, a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC), a los parlamentos de los estados miembros de la CELAC y sus organismos
de control y disciplinarios, y
a la opinión pública nacional e internacional.
[22] Explicaron que en la actualidad un Yukpa tiene en promedio 0.58
hectáreas, es decir, 5.000 metros cuadrados, lo que es insuficiente para
garantizar la seguridad alimentaria en condición de cazadores, recolectores y
pescadores. Por ello, denunciaron que más de veinte niños y niñas Yukpa mueren
al año por causas asociadas a la desnutrición.
[23] Folio 105.
[24] Folios 38 al 463 del cuaderno de anexos #1 y 1 al 13 del cuaderno de
anexos #2.
[25] Folios 14 al 33 del cuaderno de anexos #2.
[26] Folios 34 al 48 del cuaderno de anexos #2.
[27] Folios 74 al 86 del cuaderno de anexos #2.
[28] Folios 330 al 350 del cuaderno de anexos #2.
[29] Folios 351 al 378 del cuaderno de anexos #2.
[30]
Actuando en condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo El Coso
- La Laguna - Cinco Caminos, asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción
del municipio de La Paz.
[31] Por conducto de Esneda Saavedra Restrepo.
[32] La petición obra a folios 179 al 182. Con ella se anexó un escrito
dirigido al Ministro del Interior, doctor Juan Fernando Cristo, por las máximas
autoridades indígenas y representantes de los derechos de los resguardos y
pueblos en jurisdicción del territorio ancestral Yukpa, con fecha del 11 de
agosto de 2016, en el que informaron que “el pueblo Yukpa” está en riesgo de
desplazarse forzosamente a las ciudades de Valledupar, Bosconia, Dibulla y
Santa Marta, debido a la creación de la ZVTN en el sector rural de la Serranía
del Perijá, sin el debido proceso de consulta, único mecanismo, según consideran,
que permitirá mitigar las afectaciones a la supervivencia física, cultural y
territorial de su pueblo. En dicha oportunidad también informaron que de los
seis resguardos indígenas Yukpa de la Serranía del Perijá, solo el resguardo
Sokorpa, asentado en jurisdicción del municipio de Becerril, hace parte de la
ONIC, y que dicha organización “no representa ni está autorizada a adelantar
ningún diálogo con ocasión de la implementación de los Acuerdos FARC-EP, ni
ningún proceso de consulta previa con el Estado Colombiano, ni siquiera para el
resguardo Sokorpa” (folios 183 al 190).
[33] El auto obra a folios 158 al 157.
[34] Doctor Almes José Granados Cuello, según poder obrante a folios 172
al 178.
[35] La respuesta y sus anexos obran a folios 169 al 171.
[36] Doctora Sandra Alfonso Palacios, según poder obrante a folios 201 al
206.
[37] La respuesta aparece a folios 207 al 225.
[38] “Por la
cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la sustracción de
áreas en las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de
actividades consideradas de utilidad pública o interés social, se establecen
las actividades sometidas a sustracción temporal y se adoptan otras
determinaciones”.
[39] Doctora Natalia Andrea Hincapié Cardona. La resolución de
nombramiento obra a folio 229.
[40] La respuesta obra a folios 226 al 228.
[41] Doctor Álvaro Echeverry Londoño.
[42] La respuesta obra a folios 257 al 272.
[43] Doctora Martha Alicia Corssy Martínez, según poder obrante a folios
285 al 290.
[44] La respuesta obra a folios 273 al 284.
[45] En el acápite dedicado a la explicación de las claves de
funcionamiento de las ZVTN, señaló que “[u]na vez delimitadas las zonas, como
públicamente lo anunció el Gobierno Nacional el pasado 8 de agosto [de 2016],
concertará con las autoridades indígenas del área de influencia escenarios de
diálogo, libre, oportuno e informado, para concertar las formas de prevenir,
mitigar y, cuando corresponda, compensar los impactos que se generen” (folios
277 y 278).  Y continuó explicando los tres momentos que deben tenerse en
cuenta en la implementación de las ZVTN (folio 278), a saber: “Antes de la
habilitación de cada Zona o Campamento el gobierno nacional garantizará
espacios de diálogo y concertación con las autoridades indígenas de los
territorios, para diseñar conjuntamente medidas para prevenir, mitigar y
compensar los impactos de esta medida sobre sus derechos, especialmente los
referentes a su territorialidad, autogobierno, y pervivencia física y cultural.
Durante la vigencia de cada Zona o Campamento se respetará lo acordado
con las autoridades de cada comunidad o pueblo, y se mantendrán abiertos los
canales de comunicación con el mecanismo de verificación para atender cualquier
conflicto o violación de derechos con ocasión del funcionamiento de la Zona o
Campamento. Cumplidos los 180 días, se garantizará el derecho al
autogobierno y autodeterminación de los pueblos. En consecuencia, no se
impondrán medidas de permanencia de los excombatientes en territorio indígena.
Y de otro lado el proceso de reintegración de los excombatientes provenientes
de los pueblos que habitan ese territorio, incluirá un proceso de concertación
con sus autoridades que permita la armonización tal como quedó acordado en el
capítulo étnico del Acuerdo Final. Es decir que, en todo caso, ningún
excombatiente podrá permanecer en territorio de pueblos indígenas sin el
consentimiento de sus autoridades propias” (negrillas originales).
[46] Folio 282.
[47] Anexó Copia del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (folios 1 al 297 del cuaderno de
anexos #3); copia del oficio OFI16-0070458 del 8 de agosto de 2016, suscrito
por el Ministro del interior, Juan Fernando Cristo Bustos, y el Alto
Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo Caro (folios 298 al 300 del cuaderno
de anexos #3); copia de la Ley 1806 del 24 de agosto de 2016 “Por medio de la
cual se regula el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”
(folios 301 al 304 del cuaderno de anexos #3); copia de la Sentencia C-379 de
2016, por medio de la cual se hizo la revisión de constitucionalidad del
Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado - 156/15 Cámara “por la cual se
regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” (folios 305 al
338 del cuaderno de anexos #3 y folios 2 al 337 del cuaderno de anexos #4).
[48] Doctora Mariantonia Orozco Durán, según Decreto No. 3916 del 26 de
septiembre de 2014 emanado del Procurador General de la Nación, obrante a folio
336.
[49] La respuesta obra a folios 332 al 335. No obstante lo anterior, señaló: “Revisado el escrito de tutela
presentado por [los accionantes], no se puede establecer con claridad cuáles
son los hechos, situaciones y omisiones que comprometan las competencias de la
PGN, particularmente en lo que tiene que ver con el establecimiento e
implementación de zonas de concentración de tropas de las FARC, en territorios
de grupos étnicos, y en este caso, [en] territorio del pueblo indígena Yukpa.
|| Tampoco se establece cuáles son los derechos fundamentales vulnerados a la
comunidad Yukpa y solo se [hace referencia] a eventuales riesgos de vulneración
de derechos, con la implementación de las zonas de concentración de tropas de
las FARC, los cuales podrán ser prevenidos durante el proceso de
implementación” (folio 333).
[50] Doctor Delwin Geovanni Jiménez Bohórquez, según Decreto No. 00002
del 1 de enero de 2016 emanado del Gobernador del Cesar, obrante a folios 352
al 354.
[51] La respuesta obra a folios 337 al 351.
[52] Doctor Edward Daza Guevara, según Resolución No. 000471 del 3 de
diciembre de 2014 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, obrante a
folios 450 al 457.
[53] La respuesta obra a folios 257 al 272.
[54]
La respuesta obra a folios 436 al 449.
[55] Magistrado Ponente Alejandro Meza Cárdenas.
[56]
La sentencia obra a folios 291 al 311.
[57] El escrito de impugnación obra a folios 390 al 405.
[58] Al respecto señalaron: “[…] desde hace más de una década [hay] más
de 300 familias desplazadas por los grupos armados, entre ellos las FARC-EP, y
el Estado no [ha] querido retornar a [sus] hermanos indígenas a la Serranía del
Perijá, pero sí [llevar a] las FARC-EP […], cuando su presencia fue muy mínima
antes de iniciar los diálogos” (folio 398). Recordaron que las comunidades no
retornadas son: (i) 9 de abril (Yowa): asentamiento construido cerca del municipio
de Codazzi para los indígenas Yukpa desplazados, en el que actualmente se
encuentran asentadas 35 familias, para un total de 120 indígenas. (ii) En el
municipio de Bosconia se encuentran en desplazamiento aproximadamente 70
indígenas Yukpa. (iii) 9 de marzo: barrio de invasión en el municipio de
Valledupar, en el que se encuentran asentados aproximadamente 50 indígenas
Yukpa (folio 398).
[59] Folio 396.
[60] El escrito de impugnación obra a folios 406 al 422.
[61] Folio 416.
[62] Magistrada Ponente Magda Victoria Acosta Walteros.
[63] La sentencia obra a folios 8 al 29 del cuaderno de impugnación. Esta
providencia, del 24 de octubre de 2016, fue notificada el 18 de enero de 2017,
según la constancia secretarial del 2 de febrero del mismo año (folio 78 del
cuaderno de impugnación). Dada la demora en el trámite de notificación, los
accionantes presentaron derecho de petición ante la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el 16 de diciembre de
2016, requiriendo copia de la sentencia de segunda instancia adoptada en sala
el 24 de octubre (folios 30 al 54 del cuaderno de impugnación). A folio 79 obra
la respuesta al derecho de petición (oficio SJ MCMG 02336 del 2 de febrero de
2017), en donde se refiere el oficio SJ MCMG 02457 a través del cual se anuncia
la remisión del expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión
(folio 80 ibíd.).
[64] El
artículo 56 de la Ley 906 de 2004, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal”, establece: “Son causales de impedimento: || 1. Que el
funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún
pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de
afinidad, tenga interés en la actuación procesal. || […] || 4. Que el
funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o
sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o
manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso”.
[65] ZRC de
los municipios de San José del Guaviare, el Retorno y Calamar, departamento del
Guaviare; Resolución 0054 del 18 de diciembre de 1997; 463.600 ha; población
14.054. ZRC de la cuenca del Río Pato y Valle de Balsillas, municipio de San
Vicente del Caguán, Caquetá; Resolución 0055 del 18 de diciembre de 1997;
88.401 ha; población 7.500. ZRC de los municipios de Morales y Arenal del
departamento de Bolívar; Resolución 054 del 22 de junio de 1999; 29.110 ha;
población 3.500. ZRC del municipio de Cabrera, Cundinamarca; Resolución 046 del
7 de noviembre de 2000; 44.000 ha; población 9.300. ZRC del Bajo Cuembí y
Comandante del municipio Puerto Asís, Putumayo; Resolución 069 del 18 de
diciembre de 2000; 22.000 ha; población 4.700. ZRC de los municipios de Yondó y
Remedios en Antioquia, y Cantagallo-San Pablo en Bolívar; Resolución 028 del 10
de diciembre de 2002; 184.000 ha; población 35.810.
[66] Folios
43 y 44 del cuaderno de revisión.
[67] Obrante
a folios 55 y 56 del cuaderno de revisión.
[68]
Respuesta suscrita por la doctora Isis Andrea Muñoz Espinosa según poder
especial otorgado por Jorge Eliecer González Pertuz, Director de Consulta
Previa del Ministerio del Interior.
[69]
Mediante Auto del 24 de julio de 2017, la Sala de Revisión requirió a la
Secretaría General de la Corporación para que oficiara a la Dirección de
Consulta Previa del Ministerio del Interior para que informara: (i) Si en el
área de influencia de la Zona Veredal Transitoria de Normalización ubicada en
el municipio de La Paz, departamento del Cesar, hay asentadas comunidades
indígenas. Si la respuesta es afirmativa, indicar cuáles. (ii) Si la Zona
Veredal Transitoria de Normalización ubicada en el municipio de La Paz,
departamento del Cesar, o su área de influencia, se traslapa con el territorio
del pueblo Yukpa. (iii) Si se tiene proyectada una “gran consulta previa de
delimitación del territorio ancestral Yukpa en la Serranía del Perijá”, tal
como lo han referido los accionantes en el presente trámite tutelar.
[70] Folio
55 (reverso) del cuaderno de revisión. Se anexa con la respuesta concepto
geográfico y cartográfico elaborado el 31 de julio de 2017, y suscrito por
Yolanda Pinto Amaya, Ingeniera Catastral y Geodesta, y Luis Fernando Mora,
Geógrafo del Ministerio del Interior.
[71] Doctor
Alcides Mauricio Daza Quintero. El escrito obra a folios 60 y 31 del cuaderno de revisión.
[72]
Mediante Auto del 24 de julio de 2017, la Sala de Revisión requirió a la
Secretaría General de la Corporación para que oficiara a la Alcaldía Municipal
de La Paz, Cesar, para que informara: (i) Si ha participado en escenarios de
diálogo y concertación con las autoridades indígenas del pueblo Yukpa,
adoptados por el Gobierno Nacional, antes de la habilitación de la Zona Veredal
Transitoria de Normalización en el municipio de La Paz, departamento del Cesar,
o durante su vigencia o cumplidos los 180 días de funcionamiento, para efectos
de diseñar conjuntamente medidas para prevenir, mitigar y compensar posibles
impactos sobre los derechos de dicho pueblo indígena, especialmente los
referentes a su territorialidad, autogobierno y pervivencia física y cultural. Anexar
las actas o los soportes correspondientes. (ii) Si las autoridades indígenas
del pueblo Yukpa han manifestado impactos derivados de la implementación de la
Zona Veredal Transitoria de Normalización en el municipio de La Paz,
departamento del Cesar, y, de ser el caso, especificar cuáles.
[73] Folios
60 y 61 del cuaderno de revisión.
[74] Doctor
Richard Moreno Rodríguez. La respuesta obra a folios 62 al 65 del
cuaderno de revisión. En dicha oportunidad precisó que la Procuraduría
Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos
fue suprimida mediante Resolución 254 del 14 de junio de 2017, emanada del
Procurador General de la Nación, creándose la Procuraduría Delegada para
Asuntos Étnicos (folio 62).
[75]
Mediante Auto del 24 de julio de 2017, la Sala de Revisión requirió a la
Secretaría General de la Corporación para que oficiara a la Procuraduría
Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos,
de la Procuraduría General de la Nación, para que se pronunciara acerca de los
hechos materia de la presente acción de tutela.
[76]
Folios 63 (reverso) y 64 del cuaderno de revisión.
[77] Folio
65 del cuaderno de revisión.
[78] Doctor
Byron Adolfo Valdivieso Valdivieso. La respuesta obra a folios 80 al 82 del
cuaderno de revisión.
[79] Identificó las siguientes etapas: coordinación y preparación,
pre-consulta, apertura, talleres de identificación de impactos y definición de
medidas de manejo, pre-acuerdos y protocolización y firma del acta.
[80] En
dicha providencia se ordenó oficiar a la Dirección de Consulta Previa del
Ministerio del Interior para que informara: (i) Si en el área de influencia de
la Zona Veredal Transitoria de Normalización ubicada en el municipio de La Paz,
departamento del Cesar, hay asentadas comunidades indígenas. Si la respuesta es
afirmativa, indicar cuáles. (ii) Si la Zona Veredal Transitoria de
Normalización ubicada en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, o su
área de influencia, se traslapa con el territorio del pueblo Yukpa. (iii) Si se
tiene proyectada una “gran consulta previa de delimitación del territorio
ancestral Yukpa en la Serranía del Perijá”, tal como lo han referido los
accionantes en el presente trámite tutelar.
[81] Doctora
Martha Alicia Corssy Martínez. La respuesta obra a folios 83 al 87 del cuaderno de revisión.
[82] A
través de esta providencia se ofició a la Presidencia de la República - Oficina
del Alto Comisionado para la Paz, para que informara: (i) Teniendo en cuenta la
respuesta dada por la apoderada judicial del Presidente de la República, el 26
de agosto de 2016 , qué escenarios de diálogo y concertación con las
autoridades indígenas del pueblo Yukpa fueron adoptados por el Gobierno
Nacional, antes de la habilitación de la Zona Veredal Transitoria de
Normalización en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, o durante su
vigencia o cumplidos los 180 días de funcionamiento, para efectos de diseñar
conjuntamente medidas para prevenir, mitigar y compensar posibles impactos
sobre sus derechos, especialmente los referentes a su territorialidad,
autogobierno y pervivencia física y cultural. Anexar las actas o los soportes
correspondientes. (ii) Si en el proceso de diálogo y concertación con las
autoridades indígenas del pueblo Yukpa, se identificaron impactos sobre sus
derechos derivados de la implementación de la Zona Veredal Transitoria de
Normalización en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, y, de ser el
caso, si fueron diseñadas medidas para prevenirlos, mitigarlos o compensarlos.
(iii) Cuál es el estado actual de la Zona Veredal Transitoria de Normalización
en el municipio de La Paz, departamento del Cesar, y hasta cuándo se proyecta
su funcionamiento, teniendo en cuenta que ya se superó la temporalidad estimada
en el Acuerdo Final (Día D+180). Incluir una descripción completa acerca de su
ubicación y funcionamiento. (iv) Si en la Serranía del Perijá, departamento del
Cesar, y, concretamente, en territorio del pueblo Yukpa, se tiene proyectada la
implementación de Zonas de Reserva Campesina, y, de ser el caso, si se han generado
escenarios de diálogo y concertación con las autoridades indígenas de dicho
pueblo, al respecto.
[83] Folios 84 y 85 del cuaderno de revisión. Si bien se anunció el anexo
de las actas de (i) la reunión en el Resguardo Caño Padilla realizada el 18 de
agosto de 2016 con funcionarios de la OACP; (ii) la reunión en la vereda Los
Encantos realizada el 26 de agosto de 2016, en donde se hizo socialización con
la comunidad sobre lo que iba a ser la zona veredal, y (iii) la reunión en el
auditorio de la Alcaldía de La Paz del 30 de septiembre de 2016 (folio 87),
estos documentos finalmente no fueron allegados.
[84] El documento mencionado no fue aportado.
[85] Folios 85 y 86 del cuaderno de revisión.
[86] Folios 86 y 87 del cuaderno de revisión.
[87] Doctor Edwar Daza Guevara. El escrito obra a folio 88 del cuaderno
de revisión.
[88] Folio
91 del cuaderno de revisión.
[89] “Por el
cual se establecen los mecanismos para la efectiva protección y seguridad
jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o
tradicionalmente por los pueblos indígenas acorde con lo dispuesto en los
artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT, y se adicionan los artículos 13,
16 y 19 del Decreto 2664 de 1994”.
[90] Folios
412 al 422. En este documento se plantea: “La ubicación actual de los Yukpa
está comprendida entre los meridianos 73° y 72° 30’ longitud occidental y las
latitudes 9° 40’ y 10° 35’ norte. Por el sur, llega hasta las localidades de
Becerril (Colombia) y el río Tucuco (Venezuela); por el norte, se extiende
hasta el río Chiriamo y la población de San José de Oriente Municipio de San
Diego (Colombia) y las fuentes del río Apón (Venezuela). Se trata de un territorio
en el que predomina un relieve muy quebrado que alcanza alturas de más de 3.000
metros sobre el nivel del mar (cerros Mu 2.810, Irapa 3.540), pero se presentan
formaciones planas (mesas) en las estrechas terrazas de los ríos, que
desempeñan un papel importante en la economía Yuco-Yukpa” (pág. 1). El
documento se encuentra disponible en http://historico.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/Documents/2010/DiagnosticoIndigenas/Diagnostico_YUKPA.pdf
(noviembre de 2017).
[91] “Por la
cual se certifica el cumplimiento de la función ecológica de la propiedad para
la ampliación del Resguardo Indígena Yukpa de “Caño Padilla”, municipio de La
Paz, departamento del Cesar”. Documento consultado en http://www.minambiente.gov.co/index.php/normativa/resoluciones
(noviembre de 2017).
[92] En el concepto técnico anexo a las resoluciones se describe: “El
territorio ancestral para la comunidad se encuentra ubicado desde el Valle del
río Cesar hasta la Serranía del Perijá en la cordillera oriental. Se afirma que
en este territorio ancestral están presentes los lugares que poseen un carácter
simbólico y que son la raíz cosmogónica del resguardo. Las corrientes de agua,
las colinas, los cementerios, los lugares en donde se encuentran las plantas medicinales,
tienen un carácter significativo y espiritual que muchas veces no corresponden
con la jurisdicción de los resguardos, sino que se encuentran repartidos y
distribuidos en todo el territorio ancestral. Tener presente este rasgo
contribuye al entendimiento de las dinámicas de migración de las comunidades y
las prácticas de ordenamiento ambiental y territorial” (folio 111 del cuaderno
de revisión).
[93] Folio
101 del cuaderno de revisión.
[94] Folio 112 del cuaderno de revisión.
[95] Folios 306 al 311 del cuaderno de revisión.
[96] Folio 310 del cuaderno de revisión.
[97] Doctora Mariana Escobar Arango.
[98] Folio 243 del cuaderno de revisión.
[99] El oficio remisorio obra a folio 245 del cuaderno de revisión.
[100] Doctor Fernando Carrillo Flórez.
[101] Folios 281 al 305 del cuaderno de revisión
[102] El documento obra a folios 116 y 117 del cuaderno de revisión.
[103] Folio 116 del cuaderno de revisión.
[104] Folios 92 y 93 del cuaderno de revisión.
[105] Folios 131 al 152 del cuaderno de revisión.
[106] Doctora Lizbeth Bastidas Jacanamijoy.
[107] Folios
187 al 191 del cuaderno de revisión. Las comunicaciones no indican fecha.
[108] Folios 192 al 240 del cuaderno de revisión. En el escrito se lee:
“Acción urgente: Sanear y ampliar de carácter urgente e inmediato, los seis (6)
Resguardos indígenas ubicados en la Serranía del Perijá, departamento del
Cesar, Resguardo el Rosario, Bella Vista y Yukatán asentado en la Serranía del
Perijá jurisdicción del municipio de La Paz, resguardo Iroka asentado en la
Serranía del Perijá jurisdicción del municipio de Agustín Codazzi, Resguardo
Sokorpa asentado en la Serranía del Perijá jurisdicción del municipio de
Becerril, Resguardo Menkue, Misaya, La Pista asentado en la Serranía del Perijá
jurisdicción del municipio de Agustín Codazzi, Resguardo Caño Padilla asentado
en la Serranía del Perijá jurisdicción del municipio de La Paz, Resguardo La
Laguna, Cinco Caminos, El Coso asentado en la Serranía del Perijá jurisdicción
del municipio de La Paz” (folio 192 ibíd.).
[109] Folios 153 al 186 del cuaderno de revisión.
[110] Folios 120 al 122 del cuaderno de revisión.
[111]
El documento obra a folios 258 al 261.
[112] Doctor
Juan Guillermo Valencia.
[113] Doctor
Juan Guillermo Valencia, Director de Asuntos Étnicos.
[114] Doctor Pedro Santiago Posada Arango.
[115]
Doctor Delwis Jiménez Bohórquez.
[116] Folio 165 del cuaderno de revisión.
[117] El documento completo obra a folios 253 al 257.
[118] Folios 123 al 122 del cuaderno de revisión.
[119] Folio
366 del cuaderno de revisión.
[120] A
folios 377 al 381 obran los documentos que acreditan la calidad con la que
actúa.
[121] El
escrito obra a folios 374 al  376 del cuaderno de revisión.
[122] Folio
383 del cuaderno de revisión.
[123] El escrito obra a folios 384 al 395.
[124]
Mediante dicha providencia la Sala de Revisión le solicitó a la entidad que
informara: (i) si en la actualidad están en trámite las solicitudes de
constitución de las zonas de reserva campesina del Catatumbo y Perijá, y, de
ser así, informar su estado actual y si en el marco de dichos procedimientos se
han gestionado o adelantado consultas previas con la comunidad indígena Yukpa.
(ii) Conforme a la Sentencia T-052 de 2017, qué trámites se han adelantado para
efectos de determinar la necesidad de llevar a cabo un proceso de consulta
previa respecto de la solicitud de constitución de la ZRC del Catatumbo,
presentada por ASCAMCAT ante el INCODER. Y (iii) si a la fecha persiste el
número de zonas de reserva campesina creadas por el INCODER  o si han aumentado
dichas zonas en el país; de ser este último el caso, informar cuáles.
[125] El documento, suscrito por la Subdirectora de Asuntos Étnicos de la
Agencia Nacional de Tierras, doctora Lizbeth Bastidas Jacanamijoy, obra a
folios 392 al 395.
[126] Folios
389, reverso, y 390 del expediente de revisión.
[127] Folio
396 del cuaderno de revisión.
[128]
El escrito obra a folios 397 y 398.
[129] Copia de la resolución obra a folios 399 al 401 del cuaderno de
revisión.
[130] Copia de la solicitud dirigida a la Agencia por parte de la
Asociación Campesina de la Serranía del Perijá Norte, Asoperijá, con fecha de
recepción del 3 de octubre de 2016, obra a folio 410 del cuaderno de revisión.
[131] La respuesta identificada con radicado 20162111470 del 14 de octubre
de 2016, obra a folios 408 y 409.
[132] Folios
397 (reverso) y 398.
[133] Copia
del auto fechado el 10 de julio de 2017 y del cronograma
fijado por el Tribunal obra a folios 402 y 403.
[134] Folio 398 del cuaderno de revisión.
[135] Doctora Nubia Elena Pacheco Gómez.
[136] Folios 408 (reverso) y 409 del cuaderno de revisión.
[137]
Actuando en condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo El
Rosario - Bella Vista - Yukatán asentado en la Serranía del Perijá,
jurisdicción del municipio de La Paz, según acta de posesión del 17 de marzo de
2014, suscrita por la Alcaldía Municipal de La Paz, para el periodo del 17 de
marzo de 2014 al 31 de diciembre de 2017. Ver constancia expedida por el
Ministerio del Interior del 2 de abril de 2014 (folios 1 al 3 del cuaderno de
anexos #1).
[138]
Actuando en condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo Iroka
asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio Agustín Codazzi,
según acta de elección No. 1 del 20 de junio de 2014 y acta de posesión No.
00155 del 24 de junio de 2014, suscrita por la Alcaldía Municipal de Agustín
Codazzi. Ver constancia expedida por el Ministerio del Interior del 18 de
febrero de 2016 (folios 4 al 3 del cuaderno de anexos #1).
[139]
Actuando en condición de Gobernadora del Cabildo Indígena del Resguardo Sokorpa
asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio de Becerril,
según acta de elección del 28 de mayo de 2015 y acta de posesión del 12 de
junio de 2015, suscrita por la Alcaldía Municipal de Becerril. Ver constancia
expedida por el Ministerio del Interior del 21 de julio de 2015 (folios 7 al 14
del cuaderno de anexos #1).
[140]
Actuando en condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo Menkwe -
Misaya - La Pista asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción del
municipio de Agustín Codazzi, según acta de posesión No. 0184 del 20 de enero
de 2015, suscrita por la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi. Ver constancia
expedida por el Ministerio del Interior del 2 de mayo de 2016 (folios 16 al 14
del cuaderno de anexos #1).
[141]
Actuando en condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo Caño
Padilla asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción del municipio de La
Paz, según acta de posesión del 13 de marzo de 2002, suscrita por la Alcaldía
Municipal de La Paz. Ver constancia expedida por el Ministerio del Interior del
12 de junio de 2013 (folios 16 al 28 del cuaderno de anexos #1).
[142]
Actuando en condición de Gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo El Coso
- La Laguna - Cinco Caminos, asentado en la Serranía del Perijá, jurisdicción
del municipio de La Paz, según consta en acta No. 03 del 14 de junio de 2016
(folios 29 al 14 del cuaderno de anexos #1).
[143] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”.
[144] En este sentido, pueden consultarse las sentencias T-526 de 2005,
T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006,
T-792 de 2007, T-825 de 2007,  T-243 de 2008,  T-299 de 2009, T-265 de 2009,
T-691 de 2009, T-883 de 2009, T-328 de 2010, entre muchas otras.
[145] Corte
Constitucional. Sentencias SU-039 de 1997 y SU-383 de 2003, cuyas reglas de
procedencia han sido reiteradas de forma constante y pacífica en la
jurisprudencia de la Corte, por ejemplo, en las Sentencias T-547 de 2010, T-379
de 2011, T-376 de 2012, T-294 de 2014 y T-384A de 2014. Una sistematización al
respecto puede encontrarse en la Sentencia SU-217 de 2017.
[146] En
este tema se sigue de cerca la Sentencia SU-217 de 2017.
[147] En
decisiones recientes, como la T-661 de 2015, la T-005 de 2016, la T-197 de 2016
y, especialmente, la C-389 de 2016, la Corte Constitucional se ha referido, in
extenso, al derecho de los pueblos indígenas a la propiedad colectiva sobre
sus tierras y territorios colectivos.
[148] La
Corte se ha referido al derecho fundamental a la consulta previa en un amplio
número de decisiones en las que ha definido su naturaleza, alcance y contornos.
Para una exposición integral sobre la línea jurisprudencial de consulta previa
es posible remitirse a las recientes sentencias T-661 de 2015, T-766 de 2015,
T-197 de 2016, C-389 de 2016 y SU-217 de 2017. La Sala basará su exposición,
principalmente, en las Sentencias C-389 de 2016 y SU-217 de 2017.
[149] Aprobado
por Colombia e incorporado al ordenamiento interno a través de la Ley 21 de
1991.
[150] En esa
dirección, el ex Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de
los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas y
tribales, James Anaya, ha expresado que la consulta previa constituye la piedra
angular del Convenio 169, en la que se fundamentan todas sus disposiciones, por
su importancia para el goce de los derechos diferenciados de los pueblos
indígenas y tribales y porque realiza los principios de democracia y soberanía
popular, al rechazar el gobierno “por imposición”. Ver, al respecto,
Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya.
“Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo”. A/HRC/12/34.
15 de junio de 2009. Disponible en http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2010/8057.pdf?view=1 (noviembre de 2017). En
similar sentido, se pronunció la Corte en la Sentencia C-030 de 2008.
[151] Lo que
a su vez implica que es una norma de la mayor jerarquía constitucional, cuya
protección puede exigirse por vía de la acción de tutela, tema que se abordará
nuevamente al analizar la procedencia formal de la acción.
[152] En esa
ocasión señaló la Corporación: “Con fundamento en los arts. 40-2, 330 parágrafo
de la Constitución y las normas del Convenio 169 antes citadas, estima la Corte
que la institución de la consulta a las comunidades indígenas y tribales que
pueden resultar afectadas con motivo de la explotación de los recursos
naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento,
signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquéllas y las autoridades
públicas. || A juicio de la Corte, la participación de las comunidades
indígenas y tribales en las decisiones que pueden afectarlas en relación con la
explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho o la
circunstancia observada en el sentido de que la referida participación, a
través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho
fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la
integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades de indígenas
y tribales y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. De
este modo la participación no se reduce meramente a una intervención en la
actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes
van a resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental (arts. 14
y 35 del C.C.A., 69, 70, 72 y 76 de la ley 99 de 1993), sino que tiene una
significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como son
los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de
las referidas comunidades”.
[153] El artículo 40 de la Constitución Política establece: “Todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede: || […] || 2. Tomar parte en
elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de
participación democrática”.
[154] El artículo 330 de la Constitución Política dispone: “De
conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán
gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres
de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones: || […] || Parágrafo.
La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará
sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas.
En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno
propiciará la participación de los representantes de las respectivas
comunidades”.
[155] Por la
cual se desarrolla el artículo 55 transitorio de la Constitución Política.
[156] El
numeral 2º del artículo 6 del Convenio 169, dispone: “Las consultas llevadas a
cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una
manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo
o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.
[157] El artículo 5 del Convenio 169 consagra: “Al aplicar
las disposiciones del presente Convenio: a) deberán reconocerse y protegerse
los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios
de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de
los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente; || d)
deberá respetarse la integridad de los valores, prácticos e instituciones de
esos pueblos; || c) deberán adoptarse, con la participación y cooperación de
los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que
experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de
trabajo.
[158] El artículo
7 del Convenio 169 prescribe: “1. Los pueblos interesados deberán tener el
derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de
desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo
económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. || 2. El
mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y
educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá
ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones
donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones
deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. || 3. Los
gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios,
en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia
social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de
desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos
estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la
ejecución de las actividades mencionadas. || 4. Los gobiernos deberán tomar
medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el
medio ambiente de los territorios que habitan”.
[159] El
artículo 4 del Convenio 169 de la OIT dispone: “1. Deberán adoptarse las
medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las
instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los
pueblos interesados. || 2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a
los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. || 3. El goce sin
discriminación de los derechos generales de ciudadanía no deberá sufrir
menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales”.
[160] Ver artículo 15, ibídem.
[161] Ver artículo 16, ibídem.
[162] Otras
disposiciones relevantes en la materia son el artículo 8, referente al respeto
por sus costumbres y derecho propio, y a la obligación de establecer mecanismos
de coordinación en caso de que ello suscite conflictos (pluralismo jurídico).
El artículo 13, sobre la obligación de respetar los territorios indígenas y la
relación espiritual entre los pueblos y sus territorios, en la medida en que la
consulta es un medio de protección al territorio colectivo y a los recursos
naturales de sus territorios. El artículo 17, numeral 2º, que dispone: “Deberá
consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de
enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas
tierras fuera de su comunidad”. El artículo 20, numeral 1º, que atinente a la
protección laboral de las personas indígenas. El artículo 22, concerniente a la
creación de programas de formación profesional que promuevan la participación
voluntaria de los miembros de los pueblos interesados. Y el artículo 25, sobre
los sistemas de seguridad social y, concretamente, los planes de salud y
educación que deberán diseñarse con base en la participación y cooperación de
las comunidades indígenas, de donde se infiere que la participación de los
pueblos se prevé como medio de implantación del Convenio, no frente a asuntos
específicos, sino como condición de un adecuado desarrollo y comprensión de los
derechos allí previstos, entre otros.
[163] La
distinción entre criterios y subreglas es puramente metodológica. Se trata, en
su conjunto de los estándares de aplicación de la consultas recogidos y
sistematizados por esta Corte en la sentencia T-129 de 2011, y posteriormente
reiterados de forma constante y uniforme por las distintas salas de revisión y
la Sala Plena (ver, por ejemplo, las Sentencias C-371 de 2014, T-197 de 2016 y
SU-217 de 2017).
[164] Esta síntesis se basa en las Sentencias T-129 de 2011
y T-693 de 2011, y en fallos recientes en los que se reiteraron y
sistematizaron las reglas concretas para el desarrollo de la consulta.
[165] Estos fueron los fundamentos de la decisión: “[…]
esta corporación aclara que cuando se trate de planes de desarrollo o de
inversión a gran escala, que tengan mayor impacto dentro del territorio de
afrodescendientes e indígenas, es deber del Estado no sólo consultar a dichas
comunidades, sino también obtener su consentimiento libre, informado y previo,
según sus costumbres y tradiciones, dado que esas poblaciones, al ejecutarse
planes e inversiones de exploración y explotación en su hábitat, pueden llegar
a atravesar cambios sociales y económicos profundos, como la pérdida de sus
tierras tradicionales, el desalojo, la migración, el agotamiento de recursos
necesarios para la subsistencia física y cultural, la destrucción y
contaminación del ambiente tradicional, entre otras consecuencias; por lo que
en estos casos las decisiones de las comunidades pueden llegar a considerarse
vinculantes, debido al grave nivel de afectación que les acarrea”.
Posteriormente, la Sentencia T-129 de 2011, se pronunció en sentido similar: “Sin
embargo, es importante precisar que antes de realizarse dicha consulta previa,
esta corporación señala que el Ministerio de Ambiente, deberá realizar un
estudio detallado frente a la explotación y exploración de la naturaleza en los
territorios nativos, y así verificar dos aspectos: i) si existe una vulneración
de los derechos de los indígenas y afrodescendientes en su territorio; y ii) determinar
el impacto ambiental que se genera en dichas zonas.  Por ende, si esa
cartera informa al Ministerio del Interior y de Justicia que no se cumple
algunos de estos dos requisitos, ello será vinculante y el Ministerio del
Interior y de Justicia no podrá iniciar la consulta previa” (Sentencia T-129 de
2011).
[166] Este aspecto fue ampliamente explicado en la Sentencia SU-383 de
2003.
[167] Al respecto la Sentencia T-129 de 2011, ya
citada, señaló: “[…] no se puede obligar a una comunidad étnica a renunciar a
su forma de vida y cultura por la mera llegada de una obra de infraestructura o
proyecto de explotación y viceversa. En virtud de ello, en casos excepcionales
o límite los organismos del Estado y de forma residual el juez constitucional,
si los elementos probatorios y de juicio indican la necesidad de que el
consentimiento de las comunidades pueda determinar la alternativa menos lesiva,
así deberá ser”.
[168] Al respecto el Relator Especial de las Naciones
Unidas señaló: “4. En
este orden de ideas, las normas demandadas de la Ley 685 de 2001 (artículos 11
parcial, 35, 37, 41, 48, 59, 78, 79, 122 parcial y 131) y 99 de 1993 (artículo
76) se entienden exequibles en la medida en que sus regulaciones se apliquen en
concordancia con la jurisprudencia vigente respecto de la protección de los
derechos fundamentales de las comunidades étnicas, en particular a la consulta
previa y a la obtención de su consentimiento libre, previo e informado, siempre
que se desarrollen procesos de exploración y explotación minera en sus
territorios […]. El Relator
Especial lamenta que en muchas situaciones el debate sobre el deber de celebrar
consultas y el principio conexo del consentimiento libre, previo e informado se
haya planteado en torno a si los pueblos indígenas tienen o no un poder de veto
que pueden esgrimir para detener los proyectos de desarrollo. El Relator
Especial considera que plantear de esa manera el debate no se ajusta al
espíritu ni al carácter de los principios de consulta y consentimiento según se
han desarrollado en las normas internacionales de derechos humanos y se han
incorporado en la Declaración”. Informe
del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos
humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya. “Promoción y protección de todos los derechos humanos,
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al
desarrollo”. A/HRC/12/34. 15 de junio de
2009.
[169] En el documento previamente citado (A/HRC/12/34), el Relator
Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de derechos de los
indígenas manifiesta que lamenta esa forma de entender el problema, en términos
de quién veta a quién, abandonando así el sentido profundo de la consulta como
instrumento de construcción del estado multicultural.
[170] Sobre
el tema, consultar Corte Constitucional, Sentencias T-376 de 2012, C-068 de
2013, C-371 de 2014, T-969 de 2014, T-256 de 2015, T-550 de 2015, T-661 de
2015, T-764 de 2015, T-766 de 2015, T-197 de 2016.
[171] Corte
Constitucional. Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, T-376 de 2012, C-371
de 2014 y T-766 de 2015.
[172] En la Sentencia T-525 de 1998 se  reiteró que la
propiedad colectiva de los territorios indígenas tiene gran relevancia
constitucional, por ser esencial para la supervivencia y preservación de la
cultura y valores espirituales de los pueblos.
[173] Desde sus inicios, en la Sentencia T-188 de 1993, la
Corte sostuvo: “El derecho de propiedad colectiva ejercido sobre los
territorios indígenas reviste una importancia esencial para las culturas y
valores espirituales de los pueblos aborígenes. Esta circunstancia es
reconocida en convenios internacionales aprobados por el Congreso, donde se
resalta la especial relación de las comunidades indígenas con los territorios
que ocupan, no sólo por ser éstos su principal medio de subsistencia sino
además porque constituyen un elemento integrante de la cosmovisión y la
religiosidad de los pueblos aborígenes. Adicionalmente, el Constituyente
resaltó la importancia fundamental del derecho al territorio de las comunidades
indígenas.  || ‘Sin este derecho los anteriores (derechos a la identidad
cultural y a la autonomía) son sólo reconocimientos formales. El grupo étnico
requiere para sobrevivir del territorio en el cual está asentado, para
desarrollar su cultura. Presupone el reconocimiento al derecho de propiedad
sobre los territorios tradicionales ocupados y los que configuran su hábitat’”.
[174] Corte
Constitucional. Sentencias T-380 de 1993, T-005 de 2016 y C-389 de 2016.
[175] La Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos
de los Pueblos Indígenas, en su Preámbulo, reitera la preocupación por la
colonización histórica de los territorios de los pueblos indígenas, el despojo
de los mismos, y la forma en que este ha afectado su forma de vida y su derecho
al desarrollo, desde sus culturas; en su artículo 10 prohíbe el traslado de sus
tierras o desplazamiento, sin consentimiento previo, libre e informado, el
derecho a mantener y fortalecer su relación espiritual con sus tierras,
territorios, aguas, mares costeros y otros recursos; en el 26 habla del derecho
a  poseer, utilizar, desarrollar y controlar sus tierras, territorios y los
recursos que poseen; en el artículo 27 se refiere al reconocimiento y
adjudicación de sus tierras y territorios por parte de los Estados; en el 28, a
la reparación, la restitución o la compensación (cuando las anteriores sean
imposibles) de las tierras despojadas; a la conservación y protección del medio
ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos.
[176] En el primer pronunciamiento sobre violación a
derechos territoriales de una comunidad indígena, el Tribunal expresó: “Entre
los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la
propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de esta
no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por
el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus
propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la
tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus
culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para
las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una
cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del
que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y
transmitirlo a las generaciones futuras”. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo)
Awas Tingni vs. Nicaragua. Sentencia de 31 de agosto de 2001. (Fondo,
Reparaciones y Costas). Párr. 149.
[177] Lo
anterior fue reiterado por la Sala Plena en la Sentencia C-371 de 2014.
[178] MP.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[179] Corte
Constitucional. Sentencias T-634 de 1998, T-282 de 2011, T-661 de 2015, T-005
de 2016, T-197 de 2016 y, especialmente, la C-389 de 2016.
[180] Corte
Constitucional. Sentencia SU-217 de 2017.
[181]
Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 2016.
[182]
Al respecto, consultar Sentencias T-634 de 1998, T-282 de 2011, T-661 de 2015,
T-661 de 2015, T-005 de 2016, T-197 de 2016 y, especialmente, la C-389 de 2016.
[183] Corte Constitucional. Sentencia SU-217 de 2017.
[184] En
varias ocasiones la Corte ha restado eficacia jurídica a la certificación que
había expedido el Ministerio del Interior en la que negaba la presencia de
comunidades indígenas afectadas con una medida, para efectos de proteger el
derecho a la consulta previa. Así, puede verse en las Sentencias T-880 de 2006
(Comunidad Motilón Barí), T-547 de 2010 (pueblos Kogi, Arhuaco, Kankuamo y
Wiwa, ubicados en la Sierra Nevada de Santa Marta), T-693 de 2011 (Comunidad
Achagua Piapoco), T-849 de 2014 (comunidades étnicas que habitan la Sierra
Nevada de Santa Marta) y T-359 de 2015 (Comunidad Awá del Alto Temblón).
[185] El documento puede ser consultado en la página institucional de la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz, http://es.presidencia.gov.co/noticia/160623-Comunicado-Conjunto-No-76.
[186] Se concertó que el Componente Internacional estaría
encargado de presidir en todas las instancias el Mecanismo de Monitoreo y
Verificación, de dirimir las controversias, presentar recomendaciones y generar
reportes. Además, tendría a su cargo la verificación de la Dejación de las
Armas en los términos y con las debidas garantías establecidas en los
protocolos del Acuerdo. Este Mecanismo de Monitoreo y Verificación fue creado
por medio del Decreto 1386 del 26 de agosto de 2016 de la Presidencia de la
República (art. 4).
[187] Como
antecedente, debe tenerse en cuenta que el parágrafo 3° del artículo 1 de la
Ley 1779 de 2016, “Por medio de la cual se modifica el artículo 8° de la Ley
418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002,
1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”, consagró que “[e]l Gobierno
Nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar
con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al
margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo,
su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del
territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará
suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás
miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el
transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo
determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo
acordaran las partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal se
podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera
de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de
las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz. || En esas
zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal
y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como
funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la
población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del
proceso de paz, el Gobierno al establecer las zonas deberá: || 1. Precisar la
delimitación geográfica de las zonas. || 2. Establecer el rol de las instancias
nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas
y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley. ||
3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la
temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas”.
[188] Las
tres fases descritas fueron: “1 Fase: D+90, el 30%; 2 Fase: D+120, el 30%; y 3
Fase: D+150, 40% restante”.
[189] Si
bien el Acuerdo Final inicialmente se había dado a conocer por los delegados
del Gobierno Nacional y de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia,
FARC-EP, el 24 de agosto de 2016, fue necesario un proceso de re-negociación de
lo pactado por las partes, debido a que no fue apoyado por la mayoría de los
colombianos en el plebiscito celebrado el 2 de octubre de 2016. Así, a la
pregunta ¿Apoya usted el acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera?, el 49,78% (6.377.482 votos) dijo
Si y el 50,21% (6.431.376 votos) dijo No, y hubo una abstención del 62,57%.  En
este proceso electoral solo votaron 13.066.047 de 34.899.945 personas
habilitadas, es decir, el 37,43%. Información tomada de la página institucional
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, http://plebiscito.registraduria.gov.co/99PL/DPLZZZZZZZZZZZZZZZZZ_L1.htm.
[190]
El  documento  puede ser  consultado en la  página
institucional de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf.
[191]
Ver págs. 10 a 34.
[192] Ver págs. 35 a 56.
[193] Ver págs. 57 a 97.
[194] Ver págs. 98 a 123.
[195] Ver
págs. 124 a 192.
[196] Ver págs. 193 a 218. Este punto incluye un Capítulo Étnico (numeral
6.2.), ver págs. 206 a 209.
[197] Según
el Protocolo referente al “Funcionamiento de las Zonas Veredales Transitorias
de Normalización (ZVTN) y Puntos Transitorios de Normalización (PTN) y
adecuación de dispositivos en el terreno de la Fuerza Pública”, los PTN se han
establecido con base en los mismos criterios y propósitos que las ZVTN, y se
diferencian de ellas por su menor dimensión, lo que implica que solo alberga 1
campamento, y por estar en zonas que facilitan la ubicación de estructuras de
las FARC-EP que están más dispersas en el territorio (págs. 250 y 251 del
Acuerdo Final).
[198] Ver pág. 227 del Acuerdo Final.
[199] Ver págs. 62 al 64 del Acuerdo Final.
[200] Según
el Protocolo referente al “Funcionamiento de las Zonas Veredales Transitorias
de Normalización (ZVTN) y Puntos Transitorios de Normalización (PTN) y
adecuación de dispositivos en el terreno de la Fuerza Pública”, las ZVTN son
temporales porque “el día D+180 se da por terminado el funcionamiento de estas
Zonas y el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo”, y
transitorias porque “el objetivo de las ZVTN y PTN es garantizar el cumplimiento
del CFHBD y DA y su verificabilidad, iniciar el proceso de preparación para la
Reincorporación de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político
y lo social de acuerdo con sus intereses, y su tránsito a la legalidad, así
como permitir el inicio de la implementación de los acuerdos” (ver pág. 250 del
Acuerdo Final).
[201] Las
ZVTN son definidas porque operan “según criterios acordados y objetivos
específicos entre los que se encuentran, facilitar la logística y permitir el
monitoreo y la verificación por parte del MM&V” (ibídem).
[202] Las ZVTN son previamente concertadas porque “son escogidas de
común acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, buscando que reúnan las
condiciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos para los cuales
son creadas” (ibídem).
[203] El MM&V tiene la misión de monitorear y verificar
el cumplimiento de los protocolos acordados por el Gobierno Nacional y las
FARC-EP para las ZVTN y las unidades de la Fuerza Pública comprometidas en los
dispositivos estipulados en el Acuerdo Final (ver pág. 63 del Acuerdo Final).
[204] Ver el
Protocolo referente a la “Seguridad en las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN) durante
el CFHBD Y DA” (pág. 265 del Acuerdo Final).
[205] Decreto modificado por el artículo 1 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de reemplazar el anexo que contiene las coordenadas.
[206] Decreto modificado por el artículo 2 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de reemplazar el anexo que contiene las coordenadas.
[207] Decreto modificado por el artículo 3 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de reemplazar el anexo que contiene las coordenadas.
[208] Decreto modificado por el artículo 4 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de señalar que la vereda ya no será El Carmen sino Agua Bonita.
[209] Decreto modificado por el artículo 5 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de señalar que la ZVTN será entre los municipio de La Paz y Manaure.
[210] Decreto modificado por el artículo 6 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de reemplazar el anexo que contiene las coordenadas.
[211] El presente Decreto fue derogado por el artículo 7 del Decreto 308
de 2017.
[212] Decreto modificado por el artículo 8 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de señalar que la ZVTN será entre los municipios de Remedios y Segovia.
[213] Decreto modificado por el artículo 9 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de reemplazar el anexo que contiene las coordenadas.
[214] Decreto modificado por el artículo 10 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de reemplazar el anexo que contiene las coordenadas.
[215] Decreto modificado por el artículo 11 del Decreto 308 de 2017, en el
sentido de reemplazar el anexo que contiene las coordenadas.
[216] Por el
cual se prorroga la duración de las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN),
establecidos por los Decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007,
2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020,
2021, 2022, 2023, 2024, 2025, 2026 de 2016 y 150 de 2017.
[217] El documento puede ser consultado en la página institucional de la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz, http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/documentos-y-comunicados-conjuntos/Paginas/Comunicado-Conjunto-No-19-29-de-mayo-de-2017.aspx.
[218] El
artículo 3 del Decreto 1274 de 2017 señaló que “[l]a Zona Veredal Transitoria
de Normalización (ZVTN) y el Punto Transitorio de Normalización (PTN), una vez
terminados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del presente
decreto, se transformarán en Espacios Territoriales de Capacitación y
Reincorporación (ETCR), a efectos de continuar el proceso de reincorporación de
los exmiembros de las FARC-EP”.
[219] La
noticia puede ser consultada en la página institucional de la Presidencia de la
República, http://es.presidencia.gov.co/noticia/170728-Fin-de-la-dejacion-de-armas-de-las-zonas-veredales-y-del-cese-al-fuego-bilateral-y-definitivo.
[220] En
este punto se sigue de cerca la Sentencia T-052 de 2017.
[221] Por la
cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
[222] Un
completo análisis del contexto y el contenido normativo de los artículos 80 a
84 de la Ley 160 de 1994, puede encontrarse en la Sentencia C-371 de 2014. En
esa oportunidad, citando al INCODER, la Corporación señaló que “las zonas de
reserva campesina son una figura de ordenamiento social, ambiental y productivo
encaminada a la solución de conflictos socio económicos y ambientales en áreas
geográficas que por sus condiciones agroecológicas y socioeconómicas así lo
requieren, así como a la protección y fortalecimiento de las economías
campesinas. Sirven especialmente como una herramienta para delimitar la
propiedad de la tierra y evitar su concentración, y para promover el mejoramiento
de la calidad de vida de los campesinos y el desarrollo agrícola”.
[223] El
artículo 80 de la Ley 160 de 1994 establece: “Son Zonas de Reserva Campesina,
las áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo
en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. En
los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que
podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de
éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y
obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. ||
En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además
de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre
ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales,
económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias
de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades
de producción. || Para regular las áreas máximas de propiedad privada que
podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica, o en común y
proindiviso, en las Zonas de Reserva Campesina que se establezcan, el Instituto
procederá a adquirir mediante el procedimiento señalado en el Capítulo VI de
esta Ley o por expropiación, las superficies que excedan los límites
permitidos”.
[224] ZRC de
los municipios de San José del Guaviare, el Retorno y Calamar, departamento del
Guaviare; Resolución 0054 del 18 de diciembre de 1997; 463.600 ha; población
14.054. ZRC de la cuenca del Río Pato y Valle de Balsillas, municipio de San
Vicente del Caguán, Caquetá; Resolución 0055 del 18 de diciembre de 1997;
88.401 ha; población 7.500. ZRC de los municipios de Morales y Arenal del
departamento de Bolívar; Resolución 054 del 22 de junio de 1999; 29.110 ha;
población 3.500. ZRC del municipio de Cabrera, Cundinamarca; Resolución 046 del
7 de noviembre de 2000; 44.000 ha; población 9.300. ZRC del Bajo Cuembí y
Comandante del municipio Puerto Asís, Putumayo; Resolución 069 del 18 de
diciembre de 2000; 22.000 ha; población 4.700. ZRC de los municipios de Yondó y
Remedios en Antioquia, y Cantagallo-San Pablo en Bolívar; Resolución 028 del 10
de diciembre de 2002; 184.000 ha; población 35.810.
[225] Ver
pág. 11 del Acuerdo Final.
[226] Ver
pág. 16 ibíd.
[227] Ver
pág. 20 ibíd.
[228] Ver
pág. 104 ibíd.
[229] En esa
ocasión la Corporación declaró exequibles los literales a y b del artículo 21
de la Ley 160 de 1994 y el parágrafo del artículo 85 de la Ley 160 de 1994.
[230]
Presidencia de la República, Consejería Presidencial para los Derechos Humanos.
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH. Diagnóstico
de la situación del pueblo indígena Yukpa, 2009.  Consultado en http://historico.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/Documents/2010/DiagnosticoIndigenas/Diagnostico_YUKPA.pdf (noviembre de 2017).
[231] Ibíd.,
pág. 1. Según la ONIC “[e]n épocas prehispánicas, su territorio se extendía
desde el valle del Cesar hasta el lago de Maracaibo. A partir del siglo XVI,
algunos yuko se vieron obligados a migrar hacia la Sierra y a establecerse en
las misiones capuchinas, mientras los demás emprendieron un largo proceso de resistencia
que se mantuvo vigente hasta mediados del siglo XX. La construcción de misiones
se incrementó en la década de los treinta así como los conflictos interétnicos
con el grupo Bari, motivados por la presión sobre sus tierras. La llegada de
hacendados, ganaderos y campesinos a las tierras bajas de la Sierra, ha
disminuido considerablemente su territorio”. Tomado de http://www.onic.org.co/pueblos (noviembre
de 2016).
[232]
Presidencia de la República, Consejería Presidencial para los Derechos Humanos.
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH. Diagnóstico
de la situación del pueblo indígena Yukpa, 2009.  Pág. 1.
[233] Folio 15. Además de los resguardos, se indicó que hay población de
la comunidad Yukpa en situación de desplazamiento en los municipios de Valledupar
y Bosconia del departamento del Cesar, y en el sector Buritaca del departamento
del Magdalena.
[234] Según
el Diagnóstico de la situación del pueblo indígena Yukpa, “históricamente desde
su aprobación en 1977 su población promedio es de 800 personas en 25.000
hectáreas”. Presidencia, ibíd., pág. 3.
[235] Indica
el Diagnóstico, “la población histórica en este resguardo desde su aprobación
en 1976 contempla un promedio de habitantes de 1.800 personas en 8.678
Hectáreas”. Ibídem.
[236] De
acuerdo con el Diagnóstico, este resguardo cuenta “con un promedio histórico
desde su aprobación en 1997 de 221 personas en 309 hectáreas”. Ibídem.
[237] El
diagnóstico mezcla los resguardos La Laguna y el Koso y habla que fue “aprobado
en 2007 para 36 familias con una población total de 182 personas en 156
hectáreas”. Aparte, refiere el resguardo El Rosario, que no es mencionado en la
demanda por los representantes del pueblo Yukpa, “con un promedio de población
histórico desde su aprobación en el año 2000 de 83 personas en 137,2
hectáreas”. Ibídem.
[238] El
documento habla de “un promedio de población histórico de 93 personas en 92.8
hectáreas desde su aprobación en el año 2000”. Ibídem.
[239] El
Diagnóstico dedica un apartado al tema de la presencia de grupos armados
ilegales en la zona habitada por los Yukpa, y señala: “El accionar de los
grupos armados ilegales comienza en la región en la década de los ochenta, con
la incursión del ELN, organización que utilizó la Serranía de Perijá como
retaguardia estratégica y para su expansión hacia el norte del departamento.
Posteriormente, ingresaron las Farc, quienes ocupan la Serranía de Perijá para
consolidar su presencia sobre la Cordillera Oriental y como corredor de
despliegue táctico entre la frontera con Venezuela y la Sierra Nevada de Santa
Marta. || Para enfrentar la presencia de la guerrilla y con el fin de
consolidar su presencia sobre todo el corredor fronterizo con Venezuela, desde
La Guajira hasta Arauca, surgen las autodefensas en la región, con el apoyo
económico de algunos sectores de la zona y que incursionaron en Codazzi,
Becerril y La Paz, finalizando la década de los noventa e iniciaron una
ofensiva contrainsurgente. || En la última década del siglo XX, la dinámica del
conflicto en la región fue mediada por la disputa que libraron el frente Juan
Andrés Álvarez del bloque Norte de las AUC y los frentes 41 de las Farc y José
Manuel Martínez Quiroz del ELN, por ejercer dominio sobre la Serranía de Perijá
como corredor de movilidad, tráfico de armas y de aprovisionamiento logístico
hacía la frontera con Venezuela y como territorio favorable para la
configuración de zonas de retaguardia y despliegue táctico. || La actividad se
vio recrudecida a partir de 2003, en el marco del accionar conjunto entre el
frente 41 de las Farc y el frente José Manuel Quiroz del ELN para repeler la
avanzada del bloque Norte de las AUC en la zona rural de Becerril y Codazzi;
particularmente, en aquellos sectores que además de ser lugares de
abastecimiento para los grupos armados ilegales, son importantes para el
control de todo el tramo de la Serranía de Perijá que compromete estos
municipios, como el corregimiento de Estados Unidos, en jurisdicción de
Becerril y San Jacinto en Codazzi. || Desde la creación de la Décima Brigada
Blindada del Ejército en 2005, los grupos armados ilegales se vieron obligados
a replegarse y la guerrilla se refugió al otro lado de la frontera venezolana.
En 2006, se desmovilizó el bloque Norte de las autodefensas. Sin embargo, las
Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) se han venido estructurando gracias
a los reductos no desmovilizados del otrora llamado frente Mártires del Valle
de Upar del bloque Norte, los cuales engrosaron las filas de esta banda
criminal. Además, la guerrilla
mantiene a la Serranía de
Perijá como parte de un corredor estratégico que conecte Venezuela con la
Sierra Nevada de Santa Marta”. Presidencia, ibíd., págs. 8-9.
[240] Al
respecto el Diagnóstico de la situación del pueblo indígena Yukpa, señala que
“[d]esde la colonia hasta hoy, los diversos conflictos por la explotación de
recursos naturales en la región como la madera y diversos minerales, sumado a
los cultivos ilícitos como la marihuana que afloraron en las últimas décadas
del siglo XX, han modificado las costumbres nómadas de esta etnia, refugiándose
en las zonas más altas de la Serranía de Perijá. Sus sistemas de producción no
han cambiado mucho, la quema y tala de bosques para la adaptación de terrenos
para el cultivo de alimentos y ubicación de sus viviendas se mantienen; este
proceso generó una diferenciación en ciertos comportamientos sociales, en el
idioma, en la religión, y en rasgos de cultura material, entre los diversos grupos”.
Presidencia, ibíd., pág. 5.
[241] Ibídem.
[242]
Presidencia, ibíd., pág. 5.
[243] Folio 711 del cuaderno de Anexos 3 #2. Al respecto indica el
Diagnóstico que “[m]uchos de los ritos y tradiciones de los Yukpa se han
ido perdiendo, lo que puede también estar relacionado con el aislamiento de los
diferentes sub-grupos o familias, quienes adoptan diferentes costumbres en la
medida en que pierden su conexión con grupos más antiguos o de ancianos.
Algunos integrantes de la comunidad Yukpa han iniciado campañas de
reconstrucción de la memoria colectiva por medio de la etnoeducación,
estableciendo relaciones con otras comunidades, organizando fiestas
tradicionales, como la del maíz, donde en medio de cantos y danzas se narran
los mitos de origen y desarrollo de su cultura”. Presidencia, ibíd., pág.
7.
[244]
Mediante el cual se pronunció acerca de la protección de los derechos
fundamentales de las personas y los pueblos indígenas desplazados por el
conflicto armado o en riesgo de desplazamiento forzado, en el marco de del
estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004.
[245] En
esa oportunidad se presentó la siguiente caracterización por parte de la Dirección de Etnias de las comunidades
indígenas priorizadas en el Plan Integral: “Cesar: Etnia Yukpa -
Municipio de La Paz, comunidades de Caño Padilla, El Rosario,
Bellavista-Yucatán, La Rubia, Media Luna, La pista. 575 personas; riesgo de
desaparición por altos índices de morbi-mortalidad, disminución progresiva de
la población, conflictos con colonos por territorio, débil presencia
institucional, acceso alimentario, servicios y pésimas condiciones de
comunicación” (negrillas originales).
[246] Como
antecedente debe tenerse en cuenta que el parágrafo 3° del artículo 1 de la Ley
1779 de 2016, “Por medio de la cual se modifica el artículo 8° de la Ley 418 de
1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de
2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”, consagró que “[e]l Gobierno Nacional o los
representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los
voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la
ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación
temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio
nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida
la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del
grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del
desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o
declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las
partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal se podrá
suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los
miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las
zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz. || En esas zonas,
que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno
ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como
funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la
población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del
proceso de paz, el Gobierno al establecer las zonas deberá: || 1. Precisar la
delimitación geográfica de las zonas. || 2. Establecer el rol de las instancias
nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas
y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley. ||
3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la
temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas”.
[247] Ver págs. 62 al 64 del Acuerdo Final.
[248] Son
definidas porque operan “según criterios acordados y objetivos específicos
entre los que se encuentran, facilitar la logística y permitir el monitoreo y
la verificación por parte del MM&V” (ver pág. 250 del Acuerdo Final).
[249] Son previamente concertadas porque “son escogidas de común
acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, buscando que reúnan las
condiciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos para los cuales
son creadas” (ver pág. 250 del Acuerdo Final).
[250] El MM&V tiene la misión de monitorear y verificar
el cumplimiento de los protocolos acordados por el Gobierno Nacional y las
FARC-EP para las ZVTN y las unidades de la Fuerza Pública comprometidas en los
dispositivos estipulados en el Acuerdo Final (ver pág. 63 del Acuerdo Final).
[251] Ver el
Protocolo referente al “Funcionamiento de las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN) y Puntos Transitorios de Normalización (PTN) y adecuación
de dispositivos en el terreno de la Fuerza Pública”, pág. 250 del Acuerdo
Final.
[252] Lo anterior fue narrado por el Secretario de Gobierno y Desarrollo
Comunitario de la Alcaldía Municipal de La Paz (folios 60 y 61 del cuaderno de
revisión) y la apoderada judicial del Presidente de la República y de la Nación
–Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)– y del
Alto Comisionado para la Paz (folios 84 y 85), en la fase probatoria del
presente trámite de revisión. La funcionaria indicó que la ZVTN quedó ubicada
“en la vereda de San José de Oriente, a 6 KM del resguardo Caño Padilla y a 3.6
KM de la Laguna El Coso, Cinco Caminos” (folio 85).
[253] Folio
112 del cuaderno de revisión.
[254] “Por
el cual se prorroga la duración de las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN),
establecidos por los Decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007,
2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020,
2021, 2022, 2023, 2024, 2025, 2026 de 2016 y 150 de 2017”.
[255] “Por
el cual se prorroga la duración de las Zonas Veredales de Transitorias de
Normalización -ZVTN- y unos Puntos Veredales de Normalización -PTN-,
establecidos por los Decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007,
2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020,
2021, 2022, 2023, 2024, 2025 y 2026 de 2016, y 150 de 2017, y se dictan otras
disposiciones”.
[256] La
noticia puede ser consultada en la página institucional de la Presidencia de la
República, http://es.presidencia.gov.co/noticia/170728-Fin-de-la-dejacion-de-armas-de-las-zonas-veredales-y-del-cese-al-fuego-bilateral-y-definitivo.
[257] Folio 87 del cuaderno de revisión.
[258] “Por
medio del cual se reglamentan los Espacios Territoriales de Capacitación y
Reincorporación (ETCR), creados mediante el Decreto 1274 de 2017 y se dictan
otras disposiciones”.
[259] “Por
el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica
y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al
Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de
noviembre de 2016”.
[260] Folio
87 del cuaderno de revisión.
[261] El
Punto 6 del Acuerdo Final, “Implementación, verificación y refrendación”, está
dividido en cinco capítulos, a saber: Mecanismos de implementación y
verificación (6.1.); Capítulo Étnico (6.2.); Componente internacional de
verificación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la
Implementación del Acuerdo Final (6.3.); Componente de acompañamiento
internacional (6.4.), y Herramientas de difusión y comunicación (6.5.).
[262] El
Capítulo Étnico (6.2.) incorpora un enfoque transversal étnico en los
diferentes puntos del Acuerdo Final. Así, en materia de Reforma Rural Integral,
plantea que se incluirá a los pueblos étnicos como beneficiarios de las
diferentes medidas acordadas de acceso a tierras sin detrimento de los derechos
adquiridos, y de los procedimientos de formalización con destino a la
constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación,
restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras. En
materia de participación, establece que se garantizará la participación plena y
efectiva de los representantes de las autoridades étnicas y sus organizaciones
representativas en las diferentes instancias que se creen en el marco de la
implementación del Acuerdo Final. Además, que se “adoptarán medidas para
garantizar la inclusión de candidatos de los pueblos étnicos en las listas de
las Circunscripciones Territoriales Especiales de Paz - CTEP, cuando su
Circunscripción coincida con sus territorios” (Ibíd., pág. 208). En
materia de Garantías de Seguridad del punto 3.4., plantea la necesidad de
incorporar la perspectiva étnica y cultural para el diseño e implementación del
Programa de Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los
territorios. Asimismo, garantizar “el fortalecimiento de los sistemas de
seguridad propios de los pueblos étnicos, reconocidos a nivel nacional e
internacional como la Guardia indígena y la Guardia cimarrona” (Ibídem).
En materia de solución del problema de drogas ilícitas, consagra que se
garantizará la participación efectiva y la consulta de las comunidades y
organizaciones representativas de los pueblos étnicos en el diseño y ejecución
del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS)
(Ibíd., pág. 208). En materia de víctimas del conflicto, entre otras
medidas, establece que “[e]l diseño y ejecución del Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición respetará el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales de las autoridades tradicionales dentro de su ámbito
territorial de conformidad con los estándares nacionales e internacionales
vigentes” (Ibíd., pág. 208). Finalmente, en materia de implementación y
verificación, prevé la creación de “una Instancia Especial de Alto nivel con
Pueblos Étnicos para el seguimiento de la implementación de los acuerdos, que
se acordará entre el Gobierno Nacional, las FARC-EP y las organizaciones
representativas de los Pueblos Étnicos” (Ibíd., pág. 209), con funciones
de consultora, representante e interlocutora de primer orden de la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final
(CSIVI).
[263] Punto
6 del Acuerdo Final, “Implementación, verificación y refrendación”, pág. 207.
[264] Corte
Constitucional. Sentencia C-379 de 2016.
[265] En el
presente trámite los accionantes informaron que el pueblo Yukpa no asistiría a
ninguna reunión ni socialización con las entidades accionadas “sobre la zona Veredal
transitoria de normalización, sin que medie la citación oficial del director de
consulta previa, [al amparo del] artículo 6 del Convenio 169 de la OIT” (folio
396).
[266] El documento obra a folios 116 y 117 del cuaderno de revisión.
[267] Folio 116 del cuaderno de revisión.
[268] Se
señalan como fines del espacio de acercamiento “[s]ocializar el alcance,
límites y reglas de funcionamiento de las [ZVTN] a propósito de la zona ubicada
en el corregimiento de San José de Oriente, en el municipio de La Paz” y
“[r]recibir las inquietudes del pueblo Yukpa respecto a las ZVTN para encausar
diálogos futuros”.
[269] Folios 306 al 311 del cuaderno de revisión.
[270] Folio 310 del cuaderno de revisión.
[271] Folios
62 al 65 del cuaderno de revisión.
[272] Folio
64 del cuaderno de revisión.
[273] Copia de la resolución obra a folios 399 al 401 del cuaderno de
revisión.
[274] Folio
397.
[275] Copia de la solicitud dirigida a la Agencia por parte de la
Asociación Campesina de la Serranía del Perijá Norte, Asoperijá, con fecha de
recepción del 3 de octubre de 2016, obra a folio 410 del cuaderno de revisión.
[276] Folio
398.
[277] La respuesta identificada con radicado 20162111470 del 14 de octubre
de 2016, obra a folios 408 y 409.
[278] Ver pág.
206 del Acuerdo Final.
[279] Ver
pág. 16 del Acuerdo Final.
[280]
Obrante a folios 55 y 56 del cuaderno de revisión.
[281] Folio
55 (reverso) del cuaderno de revisión. Se anexa con la respuesta concepto geográfico
y cartográfico elaborado el 31 de julio de 2017, y suscrito por Yolanda Pinto
Amaya, Ingeniera Catastral y Geodesta, y Luis Fernando Mora, Geógrafo del
Ministerio del Interior.
[282] Copia de la resolución obra a folios 399 al 401 del cuaderno de
revisión.
[283] En
varias ocasiones la Corte ha restado eficacia jurídica a la certificación que
había expedido el Ministerio del Interior en la que negaba la presencia de
comunidades indígenas afectadas con una medida, para efectos de proteger el derecho
a la consulta previa. Así, puede verse en las Sentencias T-880 de 2006
(Comunidad Motilón Barí), T-547 de 2010 (pueblos Kogi, Arhuaco, Kankuamo y
Wiwa, ubicados en la Sierra Nevada de Santa Marta), T-693 de 2011 (Comunidad
Achagua Piapoco), T-849 de 2014 (comunidades étnicas que habitan la Sierra
Nevada de Santa Marta) y T-359 de 2015 (Comunidad Awá del Alto Temblón).
[284] Folios
187 al 191 del cuaderno de revisión.