C-517-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-517/07
CONCEJO MUNICIPAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Ejercicio de atribuciones debe sujetarse a
la Constitución y la ley
El legislador tiene competencia para establecer
contribuciones y, como esa previsión incluye toda clase de tributos, es
evidente que la Constitución no solamente prevé la participación directa de la
ley en la regulación de los tributos, sino que, además, hace de ella una fuente
esencial en la materia, con facultad para configurar también las contribuciones
que afecten la propiedad inmueble. La precedente conclusión resulta corroborada
al examinar el segundo punto que ha sido propuesto, esto es, el referente a las
atribuciones que la Constitución le otorga a los concejos municipales en
materia tributaria. No se remite a dudas de ninguna índole que las mentadas
corporaciones de representación popular tienen asignadas competencias de orden
tributario, pero se debe puntualizar que la propia Carta, en el numeral 4 de su
artículo 313, les atribuye a los concejos municipales la competencia para votar
los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la
ley”. Así las cosas, la Constitución señala una pauta acerca de la manera como
los concejos deben ejercer sus atribuciones en materia tributaria y al hacerlo
se refiere en forma expresa a la ley e indica que la corporación municipal debe
conformarse a ella y a la Constitución cuando se trate de votar los tributos
locales.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO
DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de soberanía tributaria
Como reiteradamente lo ha señalado la
Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a
los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con
una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos”, lo cual “tiene
su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia
tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas
superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política
del Estado como república unitaria”. En concordancia con lo anterior, esta
Corporación ha considerado que aún cuando de la lectura aislada del artículo
338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para
imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una
autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha
disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del
mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales
para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y
de la ley”.
PROPIEDAD INMUEBLE-Competencia para gravarla
Es cierto que el artículo 317 de la
Constitución preceptúa que sólo los municipios podrán gravar este tipo de
propiedad, pero también lo es que la expresión “gravar la propiedad inmueble”
no predetermina la clase de gravámenes o de tributos que se le pueden imponer a
la propiedad inmueble y bastaría un somero repaso histórico para demostrar que
distintas modalidades de contribuciones se han sucedido en el tiempo y que es
posible pensar que en un futuro surjan tipos de tributos sobre la propiedad
inmueble que ahora no se conocen. Es más, la misma noción de “propiedad
inmueble” no es del todo evidente y esta Corte ha conocido demandas que le han
llevado a acometer la tarea de deslindar lo que corresponde al concepto de
propiedad inmueble y lo que escapa a su radio de acción, como lo hizo, por
ejemplo, al señalar que el artículo 317 de la Constitución se refiere a los
inmuebles por naturaleza y no a aquellos por destinación o que el impuesto de
renta no recae directamente sobre la propiedad raíz. De ahí que, en garantía de
los principios estudiados, sea importante la intervención del legislador en la
creación o establecimiento de los tributos relativos a la propiedad inmueble y
que, en armonía con esa potestad de configuración legislativa, se entienda que
la regulación de estas contribuciones no puede quedar exclusivamente librada a
los concejos municipales y, menos aún, en aras de un indebido entendimiento del
principio de autonomía de las entidades territoriales.
PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Observancia del procedimiento ordinario
para expedición
Aún cuando la materia tributaria es objeto
de una especial reserva de ley, el Constituyente de 1991 no exigió que las
leyes referentes a esta materia tuvieran que ser aprobadas mediante un trámite
agravado, tampoco incluyó el tema dentro de aquellos que deben ser regulados
por tipos especiales de leyes como, por ejemplo, las orgánicas que, según el
artículo 151 de la Carta, deben expedirse siempre que se trate de establecer el
reglamento del Congreso y de cada una de sus cámaras, las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, así como “las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”. La
materia tributaria es, entonces, del dominio de la ley ordinaria y así lo
confirman los artículos 150-10 y 338 de la Constitución que, de acuerdo con lo
examinado, constituyen el fundamento de la competencia del legislador en este
campo que, por lo tanto, no demanda regulación por ley orgánica como lo cree el
demandante.
LEY ORGANICA-Reserva es de aplicación
restrictiva
La inquietud del actor radica en que los
artículos 151 y 288 superiores hacen referencia a la expedición de una ley
orgánica de ordenamiento territorial, una de cuyas finalidades es distribuir
las competencias entre la Nación y las entidades territoriales y, como quiera
que en materia tributaria los municipios tienen atribuciones, el demandante
sostiene que al legislador le está absolutamente vedado ocuparse de la
regulación de los tributos municipales, mientras no se expida la mencionada ley
orgánica. El análisis que, con base en la jurisprudencia constitucional se ha
efectuado, le ha permitido a la Corte concluir que el legislador tiene
competencia para regular los tributos municipales y, si como se acaba de ver,
es factible ejercer esa competencia mediante leyes ordinarias, la expedición de
éstas no está supeditada a la previa adopción de una ley orgánica. Tampoco cabe
sostener que como a los municipios se les asignan algunas competencias
tributarias, la ley orgánica destinada a distribuir las competencias entre la
Nación y las entidades territoriales necesariamente subsume todo el tema
tributario, porque semejante entendimiento privaría de sentido a los artículos
constitucionales que le confieren al legislador competencias en materia
tributaria susceptibles de ejercicio mediante leyes ordinarias. Además, no se
puede ignorar que en un Estado de Derecho, que se precie de serlo, las
competencias son expresas y no deducidas y, en armonía con este planteamiento,
se debe recordar que la interpretación del ámbito material de leyes como las
orgánicas ha de ser estricta, en concordancia con su carácter eminentemente
excepcional.
IMPUESTO MUNICIPAL-Creación por el legislador/IMPUESTO
MUNICIPAL-Municipios tienen atribuciones amplias en la administración de
sus rentas presupuestales
Con la finalidad de establecer un impuesto
municipal se requiere la expedición de una ley previa que lo cree y aunque la
Corte ha estimado que la autonomía de las entidades territoriales “no
constituye una barrera infranqueable válida para enervar o paralizar en forma
absoluta la facultad del legislador” -que incluso puede revocar, reducir o
revisar un tributo local “cuando los intereses nacionales vinculados al
desarrollo de una política económica general así lo demanden” -, se debe tener
en cuenta que los municipios tienen atribuciones amplias tratándose de la
administración de sus rentas presupuestales. En términos generales, es factible
afirmar que los entes municipales son autónomos para hacer efectivos los
tributos o dejarlos de aplicar, “para asumir gastos o comprometer sus ingresos”
juzgando “su oportunidad y su conveniencia” y, en suma, “para realizar actos de
destinación y de disposición, manejo e inversión”, merced a la puesta en
práctica de “mecanismos presupuestales y de planeación”.De acuerdo con lo
indicado, la autonomía constituye un límite a la legislación, pues el Congreso
no puede intervenir en la administración del tributo que, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 362 superior, una vez decretado, se convierte en renta
de propiedad exclusiva del municipio, goza de las mismas garantías que la
propiedad privada y rentas de los particulares y no puede ser trasladado a la
Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.
LEY ORGANICA-Ausencia de ley sobre distribución de competencias
entre Nación y entidades territoriales no genera inconstitucionalidad de norma
acusada
El hecho de que la ley orgánica no haya
sido expedida no es causa de inconstitucionalidad de las leyes ahora
demandadas, pues tal circunstancia es ajena al contenido de éstas, siendo del
caso destacar que buena parte de la legislación ordinaria relativa a tributos
ha superado el escrutinio de su constitucionalidad a la luz de la Constitución
de 1991 y que ejemplo de ello son preceptos pertenecientes a algunas de las
leyes ahora cuestionadas, cuya exequibilidad consta en varias sentencias, de
las cuales se han citado unas cuantas para sustentar estas consideraciones. La
ausencia de la ley orgánica a la que se refieren los artículos 151 y 288 de la
Carta no es, entonces, argumento válido para fundar la declaración de
inconstitucionalidad solicitada por el actor.
IMPUESTO PREDIAL-Regulación de los elementos
por el legislador/AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No vulneración
en determinación de elementos de tributo por legislador
La reserva de ley que, de acuerdo con
nuestra Constitución concreta el principio de legalidad en materia tributaria,
tiene una de sus manifestaciones primordiales en el denominado principio de
certeza o de predeterminación normativa de los elementos del tributo y exige de
la ley creadora del tributo que, en atención al principio nullum tributum sine
lege, defina los elementos del tributo de manera suficiente. De la competencia
para la creación del tributo que, según lo visto, corresponde a la ley, no está
ausente la referencia a los elementos del tributo, que el legislador puede
hacer sin quebrantar el principio de autonomía o los derechos de las entidades
territoriales y, en particular, del municipio en lo atinente al impuesto
predial. Un repaso de algunos artículos de la Ley 44 de 1990 que han sido
demandados permite apreciar que no se presenta el despojo absoluto de las
competencias municipales que el actor presenta en su demanda. En efecto, a
título de ejemplo, conviene mencionar que, conforme al artículo 2, la
administración, recaudo y control del impuesto predial “corresponde a los
respectivos municipios, mientras que el artículo 4 señala que la tarifa “será
fijada por los respectivos concejos” dentro de topes que la ley fija y, en
cuanto a la formación catastral, se desprende del artículo 5 que no en todos los
municipios se ha formado y que entonces resulta del todo pertinente prever algo
al respecto en la ley, así como procurar una regulación uniforme que, sin
vulnerar la autonomía territorial redunde en garantía del derecho del
contribuyente a la igualdad ante la ley, permitiéndole, adicionalmente, tener
claridad acerca de sus obligaciones tributarias.
IMPUESTO PREDIAL-Administración, recaudo y
control
IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO-Base gravable
PARTICIPACION EN PLUSVALIA-Regulación por el legislador del concepto y
elementos
La Sala estima que el legislador no
desconoce la Constitución ni vacía de su contenido la autonomía correspondiente
a los municipios al regular, como lo ha hecho en los artículos ya reseñados,
cuestiones relativas al concepto y a los elementos de la participación de
plusvalía y, en lo que atañe a la acusación dirigida contra el parágrafo 4 del
artículo 83 por violar el artículo 294 superior que prohíbe decretar exenciones
sobre tributos de las entidades territoriales, la Corte estima que el cargo no
está llamado a prosperar, porque el precepto acusado se limita a otorgarle una
facultad a los municipios, con base en la cual “podrán exonerar del cobro de la
participación en plusvalía los inmuebles destinados a vivienda de interés
social”, sin imponerles la obligatoriedad de esa exoneración.
IMPUESTO DE DELINEACION URBANA-Competencia del legislador para regularlo
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Concepto
AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Alcance
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por duda en vigencia de norma
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto/INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición
acusada no vigente
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expediente D-6578
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en
contra de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la
Ley 44 de 1990; 1, 4, 5, 6 y 7 de la Ley 601 de 2000, 30 de la Ley 14 de 1983;
186, 193, 194, 220, 221, 222, 233 literales b) y c) del Decreto 1333 de 1986;
61 de la Ley 55 de 1985, 77 de la ley 75 de 1986, 76 de la Ley 49 de 1990; 112,
113, 114, 115, 116 y 118 de la Ley 9 de 1989; 10, 11, 12 y 13 de la Ley 128 de
1941; 13 de la Ley 50 de 1984; 7 de la Ley 97 de 1913; 17 de la ley 94 de 1931
y 73 a 90 de la Ley 388 de 1997.
Demandante: Humberto de Jesús Longas
Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil siete
(2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño presentó
demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9,
10, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 44 de 1990; 1, 4, 5, 6 y 7 de la Ley 601
de 2000, 30 de la Ley 14 de 1983; 186, 193, 194, 220, 221, 222, 233 literales
b) y c) del Decreto 1333 de 1986; 61 de la Ley 55 de 1985, 77 de la Ley 75 de
1986, 76 de la Ley 49 de 1990; 112, 113, 114, 115, 116 y 118 de la Ley 9 de
1989; 10, 11, 12 y 13 de la Ley 128 de 1941; 13 de la Ley 50 de 1984; 7 de la
Ley 97 de 1913; 17 de la ley 94 de 1931 y 73 a 90 de la Ley 388 de 1997.
Mediante Auto de siete (7) de diciembre
de dos mil seis (2006) el Magistrado Sustanciador resolvió rechazar la demanda
en relación con los artículos 155 del Decreto 1421 de 1993; 3 y 11 de la Ley 44
de 1990; 17 y 38 de la Ley 14 de 1983; 258 y 233 literal a) del Decreto 1333 de
1986 y 73 de la Ley 75 de 1986, parágrafos 2 y 3.
Así mismo, el Magistrado Sustanciador
resolvió admitir la demanda “en lo que se refiere al resto de las normas
demandadas”, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado
al Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En la
misma providencia ordenó comunicarla al Presidente del Congreso de la República
y al Presidente de la República, así como al Ministro del Interior y de
Justicia, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al
Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Director
del Centro Internacional por la Justicia Transicional -ICJT-, al Secretario de
Hacienda de Bogotá D.C., al Presidente de Federación Colombiana de Municipios y
a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario,
Libre y Nacional de Colombia, para que intervinieran si lo consideraban
conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS
A continuación se
transcriben los artículos en relación con los cuales se admitió la demanda.
LEY 97 DE
1913
Que da autorizaciones especiales a ciertos concejos
municipales
Artículo 7. Las asambleas departamentales pueden
autorizar a los municipios, según la categoría de estos, para imponer las
contribuciones a que esta ley se refiere, con las limitaciones que crean
convenientes.
LEY 94 DE 1931
Artículo 17. Autorízase al Concejo Municipal de Bogotá
para gravar la propiedad raíz urbana que quede dentro de los límites, hasta con
un cinco por mil sobre el avalúo catastral, impuesto dentro del cual queda
comprendido el valor de los servicios de aseo, alumbrado y vigilancia.
LEY 128 DE 1941
Por la cual se dictan algunas disposiciones económicas
y fiscales, y se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias.
Artículo 10. Con el objeto de poder atender a los
gastos que demande el funcionamiento de las oficinas seccionales y el
levantamiento catastral y de la Carta Militar, Catastral y Agrícola,
establécese un gravamen equivalente al 10 por 100 de lo que los particulares
deban pagar por concepto de impuesto predial y de impuesto de registro y
anotación. Dicho gravamen será cobrado por los funcionalitos municipales y
departamentales al tiempo con el impuesto predial y con el de registro y
anotación, y su producto será consignado inmediatamente en las respectivas
Administraciones o Recaudaciones de Hacienda Nacional con destino exclusivo a
los gastos a que se refiere este artículo.
Artículo 11. Para los efectos del artículo anterior,
se entiende por impuesto predial el que con este nombre cobren los municipios o
departamentos, o el que –bajo el nombre de impuesto de caminos- recauden otros
municipios sobre el valor de los bines raíces de su respectivo territorio.
Artículo 12. El gravamen a que se refiere el artículo
anterior comenzará a cobrarse en cada Departamento, Intendencia o Comisaría,
tan pronto como se organicen allí las oficinas seccionales de catastro, y se dé
comienzo al levantamiento catastral, y durará vigente mientras se efectúa dicho
levantamiento en el mismo Departamento, Intendencia o Comisaría , y el
Presidente de la República queda facultado para ponerlo en vigencia en la forma
que determina este artículo, pudiendo usar de esa facultad hasta el 19 de julio
de 1942.
Artículo 13. A partir de enero de 1942, los aportes
municipales establecidos en algunos Departamentos a cargo de los Municipios,
como contribución de estos a los gastos de levantamiento y conservación del
catastro, tendrán un carácter general. En consecuencia, todos los Municipios y
Departamentos tendrán la obligación de destinar un 10 por 100 del producto
bruto del impuesto predial para los gastos a que se refiere este artículo.
Este
aporte será deducido directamente por los tesoreros del monto de los recaudos,
y consignado por ellos en las respectivas Administraciones o Recaudaciones de
Hacienda Nacional.
LEY 14 DE 1983
(Julio 6)
por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 30º.- Facúltase a las Asambleas
Departamentales para que, a iniciativa del respectivo Gobernador, ordenen la
asociación de municipios con el fin de recaudar y administrar conjuntamente el
impuesto predial.
Para todos los efectos, estas asociaciones se
organizarán y regirán según lo dispuesto en la Ley 1 de 1975 y sus
disposiciones reglamentarias.
LEY 50 DE 1984
Por la cual se dictan normas para proveer al
financiamiento del Presupuesto Público, al Fortalecimiento de los Fiscos
Municipales , se conceden unas facultades, se hace una cesión y se dictan otras
disposiciones
Artículo 13. A partir de la vigencia de esta ley,
cédese a los municipios de población inferior a 100.000 habitantes, el producto
del recargo del impuesto predial previsto en el artículo 10 de la Ley 128 de
1941, que constituirá un ingreso ordinario de dichos municipios. A partir de la
vigencia de esta ley, elimínase el aporte previsto en el artículo 13 de la Ley
128 de 1941, para los municipios de población inferior a 100.000 habitantes.
LEY 55 DE 1985
(junio 18)
Por medio de la cual se dictan normas tendientes al
ordenamiento de las finanzas del Estado y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo 61. Los bienes inmuebles de
propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podrán ser
gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio.
DECRETO NUMERO 1333 DE 1986
(abril 25)
POR EL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE RÉGIMEN
MUNICIPAL
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere la Ley 11
de 1986 y oída la Comisión
Asesora a que ella se refiere,
DECRETA:
Artículo 186. Las tarifas del impuesto
predial, incluidas todas las sobretasas municipales, serán fijadas por los
Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, entre el 4 y el 12 por
mil, en forma diferencial, teniendo en cuenta la destinación económica de cada
predio.
Exceptúanse de la limitación anterior las
tarifas para lotes urbanizados no edificados y para lotes urbanizables no
urbanizados.
Lo anterior sin perjuicio de que las
entidades territoriales conserven las tarifas y sobretasas que en la fecha de
promulgación de la Ley 14 de 1983 tenían establecidas así excedan en conjunto
el doce por mil (12%). A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural
destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que
establezca el respectivo Concejo.
Artículo 193. A partir de la vigencia de la
Ley 50 de 1984, está cedido a los Municipios de población inferior a 100.000
habitantes el producido del recargo del impuesto predial previsto en el
artículo 10 de la Ley 128 de 1941, que constituye un ingreso ordinario de
dichos Municipios.
A partir de la misma fecha esta eliminado
el aporte previsto en el artículo 13 de la Ley 128 de 1941, para los Municipios
de población inferior a100.000 habitantes.
Artículo 194. Los bienes inmuebles de
propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podrán ser
gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente Municipio.
Artículo 220. Los Municipios que sean
capitales de Departamento, y los que tengan un presupuesto anual no menor de un
millón de pesos ($ 1.000.000) moneda corriente, quedan autorizados para cobrar
el impuesto de parques y arborización.
Artículo 221. Los Concejos Municipales de
los Distritos de que trata el artículo anterior, al expedir los acuerdos
creadores del impuesto que se autoriza, procederán también a reglamentar y
fijar la cuantía de dichos impuestos, así como a disponer la forma de
recaudarlos.
Artículo 222. El producto del impuesto de
parques y arborizaciones se aplicará por los Municipios que hagan uso de él,
así: el cincuenta por ciento (50%) para la construcción y embellecimiento de
parques, especialmente infantiles, y la arborización y embellecimiento de las
calles, plazas, avenidas y demás vías publicas de las ciudades, y el otro
cincuenta por ciento (50%) para el desarrollo e incremento de la vivienda
obrera. Los Municipios formarán un fondo especial, destinado solamente a los
fines indicados en este artículo.
Artículo 233. Los Concejos Municipales y el
Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar
su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los
servicios municipales:
b) Impuesto de delineación en los casos de
construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.
c) Impuesto por el uso del subsuelo en las
vías públicas y por excavaciones en las mismas.
LEY No.75 DE 1986
(Diciembre 23)
Por la cual se expiden normas en materia
tributaria de catastro de fortalecimiento y
democratización del mercado de capitales se
conceden unas facultades extraordinarias y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 77. Los concejos municipales
podrán, por determinadas condiciones económicas o
sociales que existan en el municipio y
mediante acuerdo, utilizar como base del impuesto predial y sus complementarios
el valor del avalúo fiscal.
En el evento de que ello ocurra, de todas
maneras la magnitud utilizable no podrá ser inferior al setenta y cinco por
ciento (75% ) del avalúo catastral correspondiente y tal valor será el que se
tome para la aplicación del artículo 4º de la Ley 12 de 1986.
LEY 9 DE 1989
(enero 11)
Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal,
compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo
112. Créase el Impuesto de Estratificación Socioeconómica a cargo de los
propietarios y poseedores de las viviendas clasificadas en los estratos alto y
medio alto en todos los municipios de más de cien mil (100.000) habitantes.
Dicho impuesto es de carácter nacional, pero se cede en favor del municipio en
el cual se efectúe el respectivo recaudo.
Parágrafo.
Para determinar las escalas de estratificación socioeconómica, se tendrá en
cuenta la clasificación elaborada por cada municipio con base en las
características físicas de las viviendas, su localización y las pautas
metodológicas de estratificación empleadas por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, DANE.
Artículo
113. La tarifa del impuesto será del uno y medio (1.5) al cinco (5) por mil
anual del respectivo avalúo catastral. Dentro de este rango, los Concejos
Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, determinarán las escalas para
cada estrato, estableciendo de todas formas, un diferencial entre el estrato
medio alto y alto, sin exceder en este último caso el máximo, del cinco (5) por
mil aquí establecido.
Artículo
114. El producto del Impuesto de Estratificación se aplicará por los
municipios, así:
a) El
cincuenta por ciento (50%) para financiación de un fondo de habilitación de
viviendas de estrato bajo que carezcan de servicios de acueducto y
alcantarillado;
b) El
cincuenta por ciento (50%) restante para la adquisición de tierras con destino
a la construcción de viviendas de interés social.
Artículo
115. Los Concejos Municipales y el del Distrito Especial de Bogotá, procederán
a reglamentar y disponer la forma de recaudar el impuesto de estratificación
socioeconómica, así como a determinar las exenciones que consideren
pertinentes.
Artículo
116. En la enajenación de inmuebles, la obligación de pago de los impuestos que
graven, la finca raíz corresponderá al enajenante. Esta obligación no podrá
transferirse o descargarse en el comprador.
Cuando
el predio por enajenar haga parte de otro en mayor extensión, el paz y salvo de
los impuestos de que trata el inciso anterior podrá obtenerse mediante el pago
de impuesto correspondiente a la proporción del inmueble que se pretende
enajenar.
Artículo
118. Se aclara la Ley 128 de 1941 en el sentido de que los municipios podrán
continuar cobrando un gravamen equivalente al diez por ciento (10%) de lo que
los contribuyentes deban pagar por concepto de impuesto predial y de impuesto
de registro y anotación.
LEY 44 DE 1990
(diciembre 18)
por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la
propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se
conceden unas facultades extraordinarias.
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
Artículo  1º.- Impuesto Predial Unificado. A partir del año de
1990, fusiónanse en un solo impuesto denominado "Impuesto Predial
Unificado", los siguientes gravámenes:
a. El Impuesto Predial regulado en el Código de
Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas
complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986;
b. El impuesto de parques y arborización, regulado en
el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986;
c. El impuesto de estratificación socioeconómica
creado por la Ley 9 de 1989;
d. La sobretasa de levantamiento catastral a que se
refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989.
Artículo  2º.- Administración y recaudo del impuesto. El
Impuesto Predial Unificado es un impuesto del orden municipal.
La
administración, recaudo y control de este tributo corresponde a los respectivos
municipios.
Los
municipios no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo
catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio,
salvo el Impuesto Predial Unificado a que se refiere esta Ley.
Artículo  4º.- Tarifa del impuesto. La tarifa del Impuesto
Predial Unificado, a que se refiere la presente Ley, será fijada por los
respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo
avalúo.
Las
tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y
progresiva, teniendo en cuenta:
a. Los estratos socioeconómicos;
b. Los usos del suelo, en el sector urbano;
c. La antigüedad de la formación o actualización del
catastro;
A la
vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción
agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo
Concejo.
Las
tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en
cuenta lo estatuido por la Ley 9 de 1989, y a los urbanizados no edificados,
podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo,
sin que excedan del 33 por mil.
Artículo  5º.- Formación parcial. En los municipios donde los
predios se hayan formado catastralmente de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 14 de 1983, sólo en una parte del municipio, se deberán adoptar en una
proporción adecuada tarifas diferenciales más bajas para los predios formados,
en relación con los correspondientes no formados.
Artículo  6º.- Límites del Impuesto. A partir del año en el
cual entre en aplicación la formación catastral de los predios, en los términos
de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial Unificado resultante con base en el
nuevo avalúo, no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo
concepto en el año inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el
caso.
La
limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios que se
incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no
urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se aplicará para los predios
que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la
construcción o edificación en él realizada.
Artículo
8º.- Ajuste anual de la base. El valor de los avalúos catastrales, se
ajustará anualmente a partir del 1 de enero de cada año, en un porcentaje
determinado por el Gobierno Nacional antes del 31 de octubre del año anterior,
previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES).
El porcentaje de incremento no será inferior al 70% ni superior al 100% del
incremento del índice nacional promedio de precios al consumidor, determinado
por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para el
período comprendido entre el 1 de septiembre del respectivo año y la misma
fecha del año anterior.
En el
caso de los predios no formados al tenor de lo dispuesto en la Ley 14 de 1983,
el porcentaje de incremento a que se refiere el inciso anterior, podrá ser
hasta del 130% del incremento del mencionado índice.
Parágrafo.-
Este reajuste no se aplicará a aquellos predios cuyo avalúo catastral haya sido
formado o reajustado durante ese año.
Artículo
9º.- Para los efectos de lo dispuesto en la presente Ley, cuando se haga
referencia a los municipios, se entenderá incluido el Distrito Especial de
Bogotá. Así mismo, cuando se refiera a concejos, se entiende incluido el
Concejo del Distrito Especial de Bogotá.
Artículo
10º.- Límite del Impuesto. El Impuesto que se liquide con destino a las
corporaciones regionales, correspondientes a los predios formados de acuerdo
con las disposiciones de la Ley 14 de 1983, no podrá exceder del doble del
impuesto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.
Artículo
12º.- Declaración del Impuesto Predial Unificado. A partir del año 1991,
los municipios podrán establecer la declaración anual del Impuesto Predial
Unificado, mediante decisión del respectivo concejo municipal. La declaración
tributaria se regirá por las normas previstas en el presente capítulo.
Artículo
13º.- Contenido de la declaración. Cuando el respectivo municipio adopte
la decisión de establecer la declaración del Impuesto Predial Unificado, los
propietarios o poseedores de predios deberán presentar anualmente dicha
declaración en los formularios que prescriba el Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
indicando como mínimo los siguientes datos:
a. Apellidos y nombres o razón social y NIT del
propietario del predio;
b. Número de identificación y dirección, del predio;
c. Número de metros de área y de construcción del
predio;
d. Autoavalúo del predio;
e. Tarifa aplicada;
f. Impuesto predial autoliquidado por el
contribuyente;
g. Impuesto para la corporación regional respectiva,
cuando sea del caso.
Artículo
14º.- Base mínima para el autoavalúo. El valor del autoavalúo catastral,
efectuado por el propietario o poseedor en la declaración anual, no podrá ser
inferior al resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o
de construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía
general fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para los
respectivos sectores y estratos de cada municipio. En el caso del sector rural,
el valor mínimo se calculará con base en le precio mínimo por hectáreas u otras
unidades de medida, que señalen las respectivas autoridades catastrales,
teniendo en cuenta las adiciones y mejoras, los cultivos y demás elementos que
formen
En todo
caso, si al aplicar lo dispuesto en los incisos anteriores se obtiene un
autoavalúo inferior al último avalúo efectuado por las autoridades catastrales,
se tomará como autoavalúo este último. De igual forma, el autoavalúo no podrá
ser inferior al último autoavalúo hecho para el respectivo predio, aunque
hubiere sido efectuado por un propietario o poseedor distinto del declarante.
El autoavalúo liquidado de conformidad con lo previsto en este artículo,
servirá como costo fiscal, para determinar la renta o ganancia ocasional, que
se produzca al momento de la enajenación.
Parágrafo.-
Los actos administrativos por cuyo efecto las autoridades catastrales fijen,
por vía general, el valor del metro cuadrado que se refiere el inciso primero
el presente artículo podrán ser revisados a solicitud del contribuyente, en los
términos establecidos en el artículo 9 de la Ley 14 de 1983.
Artículo
15º.- Autoavalúo base para adquisición del predio. Los municipios que
opten por establecer la declaración anual del Impuesto Predial Unificado podrán
adquirir los predios que hayan sido objeto de autoavalúo, por un valor
equivalente al declarado por el propietario para efectos del Impuesto Predial
Unificado, incrementado en un 25%.
Al
valor así obtenido se le sumarán las adiciones y mejoras que se demuestre haber
efectuado, durante el lapso transcurrido entre la fecha a la cual se refiere el
avalúo y la fecha en la cual se pretende efectuar la adquisición por parte del
municipio. Igualmente se sumará el valor que resulte de aplicar el autoavalúo,
la variación del índice de precios al consumidor para empleados registrada en
el mismo período, según las cifras publicadas por el DANE.
Artículo
16º.- Facultad de eliminar el paz y salvo. Cuando los municipios adopten
la declaración anual del Impuesto Predial Unificado, podrán eliminar el
certificado de Paz y Salvo y establecer mecanismos de recaudo total o parcial a
través de la red bancaria para dicho impuesto, así como para los impuestos de
las corporaciones regionales a que se refiere el Capítulo II de la presente
Ley.
Así
mismo, el cobro de dichos impuestos podrá efectuarse conjuntamente con los
correspondientes a servicios públicos.
Los
concejos podrán establecer los plazos para la presentación de la declaración
del Impuesto Predial Unificado y para cancelar las cuotas del respectivo
impuesto.
Artículo
17º.- Declaración del impuesto de las corporaciones. Cuando en un
municipio se adopte la declaración anual del Impuesto Predial Unificado, ésta
deberá incluir la autoliquidación del impuesto a la corporación regional, a que
se refiere el Capítulo II de la presente Ley, siempre que corresponda a
municipios comprendidos en la jurisdicción de una de tales corporaciones
regionales.
LEY 49 DE 1990
(diciembre 28)
por la cual se reglamenta la repatriación de
capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia
tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo 76. Impuestos Municipales. Los
establecimientos públicos, las superintendencias, las empresas industriales y
comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, del orden
departamental, no estarán gravadas con el impuesto de industria y comercio ni
con el impuesto predial y sus complementarios o sustitutivos.
LEY 601 DE 2000
(julio 25)
Diario Oficial No 44.100, de 26 de julio del 2000
Por la cual se concede una autorización a los contribuyentes
del Impuesto Predial Unificado en el Distrito Capital.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1. A partir del año fiscal 2000 la base
gravable del impuesto predial unificado para cada año será el valor que
mediante autoavalúo establezca el contribuyente, que deberá corresponder, como
mínimo, al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto.
Sin embargo, el contribuyente propietario o poseedor
podrá determinar la base gravable en un valor superior al avalúo catastral,
caso en el cual no procede corrección por menor valor de la declaración
inicialmente presentada por ese año gravable.
Artículo 4. Para efectos tributarios, el propietario o
poseedor podrá hasta el 15 de mayo del respectivo año gravable, solicitar
revisión a las autoridades catastrales de los avalúos de formación,
actualización o conservación de acuerdo con los procedimientos que regulan la
materia.
Parágrafo. Los contribuyentes podrán, dentro de los
dos meses siguientes a la ejecutoria de la decisión de revisión de que trata el
presente artículo, corregir la declaración inicialmente presentada sin
necesidad de trámite adicional alguno.
Artículo 5. Los propietarios o poseedores de predios a
los cuales no se les haya fijado avalúo catastral deberán determinar como base
gravable mínima el valor que establezca anualmente la administración distrital,
conforme a parámetros técnicos por área, uso y estrato. Una vez se le
establezca el avalúo catastral declararán de acuerdo con los parámetros
generales de la presente ley.
Parágrafo. Lo establecido en el presente artículo no
impide al propietario o poseedor del predio para que autoavalúe por un valor
superior a la base gravable mínima aquí señalada.
Artículo 6. La información de identificación de los
predios registrada en las declaraciones tributarias del impuesto predial
unificado que no se encuentra en las bases catastrales servirá de base para los
procesos que realice la autoridad catastral. Para el efecto, la autoridad
tributaria distrital remitirá, como mínimo una vez al año, a la autoridad
catastral la información correspondiente.
Artículo 7. El Distrito Capital podrá mantener o
establecer sistemas preferenciales y optativos de liquidación y recaudo del
impuesto predial unificado.
LEY 388 DE 1997
(Julio 18)
Diario Oficial No. 43.091, de  24 de julio de
1997
Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª
de 1991 y se dictan otras disposiciones.
Artículo 73. Noción. De conformidad con lo dispuesto
por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que
regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su
aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a
participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación
se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y
operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del
desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general,
de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.
Los concejos municipales y distritales establecerán
mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la
participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.
Artículo 74. Hechos generadores. Constituyen hechos
generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo
anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas
según lo establecido en el artículo 8 de esta ley, y que autorizan específicamente
ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el
aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con
lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los
instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
1. La incorporación de suelo rural a suelo de
expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.
2. El establecimiento o modificación del régimen o la
zonificación de usos del suelo.
3. La autorización de un mayor aprovechamiento del
suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de
construcción, o ambos a la vez.
En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los
instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o
subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas
contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en
conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o
los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.
Parágrafo. Para los efectos de esta ley, los conceptos
urbanísticos de cambio de uso, aprovechamiento del suelo, e índices de
ocupación y de construcción serán reglamentados por el Gobierno Nacional.
Artículo 75. Efecto plusvalía resultado de la
incorporación del suelo rural al de expansión urbana o de la clasificación de
parte del suelo rural como suburbano. Cuando se incorpore suelo rural al de expansión
urbana, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente
procedimiento:
1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos
en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características
geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la
plusvalía. Esta determinación se hará una vez se expida el acto administrativo
que define la nueva clasificación del suelo correspondiente.
2. Una vez se apruebe el plan parcial o las normas
específicas de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante las cuales se
asignen usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio
comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o
subzonas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con
características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y
localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia.
3. El mayor valor generado por metro cuadrado se
estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio
comercial antes de la acción urbanística al tenor de lo establecido en los
numerales 1 y 2 de este artículo. El efecto total de la plusvalía, para cada
predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado
por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía.
Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de
calificación de parte del suelo rural como suburbano.
Artículo 76. Efecto plusvalía resultado del cambio de
uso. Cuando se autorice el cambio de uso a uno más rentable, el efecto
plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos
en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características
geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la
plusvalía.
2. Se determinará el nuevo precio comercial que se
utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía en cada una de las
zonas o subzonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de
terrenos con características similares de uso y localización. Este precio se
denominará nuevo precio de referencia.
3. El mayor valor generado por metro cuadrado se
estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio
comercial antes de la acción urbanística, al tenor de lo establecido en los
numerales 1 y 2 de este artículo. El efecto total de la plusvalía, para cada
predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado
por el total de la superficie del predio objeto de la participación en la
plusvalía.
Artículo 77. Efecto plusvalía resultado del mayor
aprovechamiento del suelo. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del
suelo, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente
procedimiento:
1. Se determinará el precio comercial por metro
cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias,
con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística
generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de
referencia por metro cuadrado.
2. El número total de metros cuadrados que se estimará
como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual,
igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial
adicional de edificación se entenderá la cantidad de metros cuadrados de
edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la
diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora.
3. El monto total del mayor valor será igual al
potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por
el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro cuadrado será
equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio
objeto de la participación en la plusvalía.
Artículo 78. Area objeto de la participación en la
plusvalía. El número total de metros cuadrados que se considerará como objeto
de la participación en la plusvalía será, para el caso de cada inmueble, igual
al área total del mismo destinada al nuevo uso o mejor aprovechamiento,
descontada la superficie correspondiente a las cesiones urbanísticas
obligatorias para espacio público de la ciudad, así como el área de eventuales
afectaciones sobre el inmueble en razón del plan vial u otras obras públicas,
las cuales deben estar contempladas en el plan de ordenamiento o en los
instrumentos que lo desarrollen.
Artículo 79. Monto de la participación. Los concejos
municipales o distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de
participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar
entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por
metro cuadrado. Entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá
variar dentro del rango aquí establecido, tomando en consideración sus
calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares
propietarios de los inmuebles.
Parágrafo 1. Cuando sobre un mismo inmueble se
produzcan simultáneamente dos o más hechos generadores en razón de las
decisiones administrativas detalladas en los artículos precedentes, en el
cálculo del mayor valor por metro cuadrado se tendrá en cuenta los valores
acumulados, cuando a ello hubiere lugar.
Parágrafo 2. En razón a que el pago de la
participación en la plusvalía al municipio o distrito se hace exigible en
oportunidad posterior, de acuerdo con lo determinado por el artículo 83 de esta
ley, el monto de la participación correspondiente a cada predio se ajustará de
acuerdo con la variación de índices de precios al consumidor (IPC), a partir
del momento en que quede en firme el acto de liquidación de la participación.
Artículo 80. Procedimiento de cálculo del efecto
plusvalía. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus
veces o los peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas o
instituciones análogas, establecerán los precios comerciales por metro cuadrado
de los inmuebles, teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o
acciones urbanísticas; y determinarán el correspondiente precio de referencia
tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75,
76 y 77 de esta ley.
Para el efecto, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión,
o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, en el cual se
concretan las acciones urbanísticas que constituyen los hechos generadores de
la participación en la plusvalía, el alcalde solicitará se proceda a estimar el
mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas
consideradas.
Una vez recibida la solicitud proveniente del alcalde,
el IGAC o la entidad correspondiente o el perito avaluador, contarán con un
plazo inmodificable de sesenta (60) días hábiles para ejecutar lo solicitado.
Transcurrido este término, y sin perjuicio de las sanciones legales a que haya
lugar por la morosidad de funcionario o los funcionarios responsables, y de la
responsabilidad contractual en el caso del perito privado, la administración
municipal o distrital podrá solicitar un nuevo peritazgo que determinen el
mayor valor o monto de la plusvalía de acuerdo con los procedimientos y
parámetros instituidos en este mismo artículo.
Artículo 81. Liquidación del efecto de plusvalía. Con
base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado
para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica
en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro
de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en
relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas
correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o
distrital.
A partir de la fecha en que la administración
municipal disponga de la liquidación del monto de la participación
correspondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados con las acciones
urbanísticas, contará con un plazo de treinta (30) días hábiles para expedir el
acto administrativo que la determina, y para notificarlo a los propietarios o
poseedores, lo cual procederá mediante tres (3) avisos publicados en ediciones
dominicales de periódicos de amplia circulación en el municipio o distrito, así
como a través de edicto fijado en la sede de la alcaldía correspondiente.
Contra estos actos de la administración procederá exclusivamente el recurso de
reposición dentro de los términos previstos para el efecto en el Código Contencioso
Administrativo.
Para los fines de publicidad frente a terceros, una
vez en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía, se
ordenará su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de
los inmuebles. Para que puedan registrarse actos de transferencia del dominio
sobre los mismos, será requisito esencial el certificado de la administración
en el cual se haga constar que se ha pagado la participación en la plusvalía
correspondiente.
Parágrafo. A fin de posibilitar a los ciudadanos en
general y a los propietarios y poseedores de inmuebles en particular disponer
de un conocimiento más simple y transparente de las consecuencias de las
acciones urbanísticas generados del efecto plusvalía, las administraciones
distritales y municipales divulgarán el efecto plusvalía por metro cuadrado
para cada una de las zonas o subzonas geoeconómicas homogéneas beneficiarias.
Artículo 82. Revisión de la estimación del efecto de
plusvalía. Cualquier propietario o poseedor de un inmueble objeto de la
aplicación de la participación en la plusvalía, podrá solicitar, en ejercicio
del recurso de reposición, que la administración revise el efecto plusvalía
estimado por metro cuadrado definido para la correspondiente zona o subzona en
la cual se encuentre su predio y podrá solicitar un nuevo avalúo.
Para el estudio y decisión de los recursos de
reposición que hayan solicitado la revisión de la estimación del mayor valor
por metro cuadrado, la administración contará con un plazo de un (1) mes calendario
contado a partir de la fecha del último recurso de reposición interpuesto en el
cual se haya pedido dicha revisión. Los recursos de reposición que no planteen
dicha revisión se decidirán en los términos previstos en el Código Contencioso
Administrativo.
Artículo 83. Exigibilidad y cobro de la participación.
La participación en la plusvalía sólo será exigible en el momento en que se
presente para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya
declarado un efecto de plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones:
1. Solicitud de licencia de urbanización o
construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía
generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74
de esta ley.
2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para
el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del
régimen o zonificación del suelo.
3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre
el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que
tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74.
4. Mediante la adquisición de títulos valores
representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en
los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente
ley.
Parágrafo 1. En el evento previsto en el numeral 1, el
efecto plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el
efecto plusvalía por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales
objeto de la licencia correspondiente.
Parágrafo 2. Para la expedición de las licencias o
permisos, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del
dominio, en relación con inmuebles sujetos a la aplicación de la participación en
la plusvalía, será necesario acreditar su pago.
Parágrafo 3. Si por cualquier causa no se efectúa el
pago de la participación en los eventos previstos en este artículo, el cobro de
la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones
aquí previstas. En todo caso responderán solidariamente el poseedor y el
propietario, cuando fuere el caso.
Parágrafo 4. Los municipios podrán exonerar del cobro
de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de
interés social, de conformidad con el procedimiento que para el efecto
establezca el Gobierno Nacional.
Artículo 84. Formas de pago de la participación. La
participación en la plusvalía podrá pagarse mediante una cualquiera de las
siguientes formas:
1. En dinero efectivo.
2. Transfiriendo a la entidad territorial o a una de
sus entidades descentralizadas, una porción del predio objeto de la misma, del
valor equivalente a su monto. Esta forma sólo será procedente si el propietario
o poseedor llega a un acuerdo con la administración sobre la parte del predio
que será objeto de la transferencia, para lo cual la administración tendrá en
cuenta el avalúo que hará practicar por expertos contratados para tal efecto.
Las áreas transferidas se destinarán a fines urbanísticos,
directamente o mediante la realización de programas o proyectos en asociación
con el mismo propietario o con otros.
3. El pago mediante la transferencia de una porción
del terreno podrá canjearse por terrenos localizados en otras zonas de área urbana,
haciendo los cálculos de equivalencia de valores correspondientes.
4. Reconociendo formalmente a la entidad territorial o
a una de sus entidades descentralizadas un valor accionario o un interés social
equivalente a la participación, a fin de que la entidad pública adelante
conjuntamente con el propietario o poseedor un programa o proyecto de
construcción o urbanización determinado sobre el predio respectivo.
5. Mediante la ejecución de obras de infraestructura
vial, de servicios públicos, domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos
sociales, para la adecuación de asentamientos urbanos en áreas de desarrollo
incompleto o inadecuado, cuya inversión sea equivalente al monto de la
plusvalía, previo acuerdo con la administración municipal o distrital acerca de
los términos de ejecución y equivalencia de las obras proyectadas.
6. Mediante la adquisición anticipada de títulos
valores representativos de la participación en la plusvalía liquidada, en los
términos previstos en el artículo 88 y siguientes.
En los eventos de que tratan los numerales 2 y 4 se
reconocerá al propietario o poseedor un descuento del cinco por ciento (5%) del
monto liquidado. En los casos previstos en el numeral 6 se aplicará un
descuento del diez por ciento (10%) del mismo.
Parágrafo. Las modalidades de pago de que trata este
artículo podrán ser utilizadas alternativamente o en forma combinada.
Artículo 85. Destinación de los recursos provenientes
de la participación. El producto de la participación en la plusvalía a favor de
los municipios y distritos se destinará a los siguientes fines:
1. Compra de predios o inmuebles para desarrollar
planes o proyectos de vivienda de interés social.
2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras
viales, de servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y
equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos en
condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado.
3. Ejecución de proyectos y obras de recreación,
parques y zonas verdes y expansión y recuperación de los centros y
equipamientos que conforman la red del espacio público urbano.
4. Financiamiento de infraestructura vial y de
sistemas de transporte masivo de interés general.
5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos,
programas de renovación urbana u otros proyectos que se desarrollen a través de
unidades de actuación urbanística.
6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de
adquisición voluntaria o expropiación de inmuebles, para programas de
renovación urbana.
7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento
del patrimonio cultural del municipio o distrito, mediante la mejora,
adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio
cultural, especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como de
desarrollo incompleto o inadecuado.
Parágrafo. El plan de ordenamiento o los instrumentos
que lo desarrollen, definirán las prioridades de inversión de los recursos
recaudados provenientes de la participación en las plusvalías.
Artículo 86. Independencia respecto de otros
gravámenes. La participación en plusvalía es independiente de otros gravámenes
que se impongan a la propiedad inmueble y específicamente de la contribución de
valorización que llegue a causarse por la realización de obras públicas, salvo
cuando la administración opte por determinar el mayor valor adquirido por los
predios conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de esta ley, caso en el cual
no podrá cobrarse contribución de valorización por las mismas obras.
Parágrafo. En todo caso, en la liquidación del efecto
plusvalía en razón de los hechos generadores previstos en el artículo 74 de la
presente ley, no se podrán tener en cuenta los mayores valores producidos por
los mismos hechos, si en su momento éstos fueron tenidos en cuenta para la
liquidación del monto de la contribución de valorización, cuando fuere del
caso.
Artículo 87. Participación en plusvalía por ejecución
de obras públicas. Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el plan de
ordenamiento territorial o en los planes parciales o en los instrumentos que
los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de
valorización, las correspondientes autoridades distritales, municipales o
metropolitanas ejecutoras, podrán determinar el mayor valor adquirido por los
predios en razón de tales obras, y liquidar la participación que corresponde al
respectivo municipio, distrito o área metropolitana, conforme a las siguientes
reglas:
1. El efecto de plusvalía se calculará antes, durante
o después de concluidas las obras, sin que constituya límite el costo estimado
o real de la ejecución de las obras. Para este efecto, la administración,
mediante acto que no podrá producirse después de seis (6) meses de concluidas
las obras, determinará el valor promedio de la plusvalía estimada que se
produjo por metro cuadrado y definirá las exclusiones a que haya lugar, de
conformidad con lo previsto en la presente ley.
2. En todo cuanto sea pertinente, se aplicarán las
disposiciones de liquidación, revisión y valor de la participación de que trata
la presente ley.
3. La participación en la plusvalía será exigible en
los mismos eventos previstos en el artículo 83 de la presente ley.
4. Se aplicarán las formas de pago reguladas en el
artículo 84 de la presente ley.
Parágrafo. Además de los municipios y distritos, las
áreas metropolitanas podrán participar en la plusvalía que generen las obras
públicas que ejecuten, de acuerdo con lo que al respecto definan los planes
integrales de desarrollo metropolitano, aplicándose, en lo pertinente lo
señalado en este capítulo sobre tasas de participación, liquidación y cobro de
la participación.
Artículo 88. Derechos adicionales de construcción y
desarrollo. Las administraciones municipales y distritales, previa autorización
del concejo municipal o distrital, a iniciativa del alcalde, podrán emitir y
colocar en el mercado títulos valores equivalentes a los derechos adicionales
de construcción y desarrollo permitidos para determinadas zonas o subzonas con
características geoeconómicas homogéneas, que hayan sido beneficiarias de las
acciones urbanísticas previstas en el artículo 74 de esta ley, como un
instrumento alternativo para hacer efectiva la correspondiente participación
municipal o distrital en la plusvalía generada.
La unidad de medida de los derechos adicionales es un
metro cuadrado de construcción o de destinación a un nuevo uso, de acuerdo con
el hecho generador correspondiente.
Artículo 89. Títulos de derechos adicionales de
construcción y desarrollo. Los títulos de que trata el artículo anterior,
representativos de derechos adicionales de construcción y desarrollo, serán
transables en el mercado de valores, para lo cual se sujetarán a las normas
previstas para los títulos valores, y su emisión y circulación estarán
sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.
A efectos de darles conveniente utilización para la
cancelación de derechos adicionales de construcción y desarrollo en cualquier
zona o subzona sujeta a la obligación, los títulos serán representativos en el
momento de la emisión de una cantidad de derechos adicionales, expresada en
metros cuadrados, y se establecerá una tabla de equivalencias entre cada metro
cuadrado representativo del título y la cantidad a la cual equivale en las
distintas zonas o subzonas. Dicha tabla de equivalencias deberá estar
claramente incorporada en el contenido del título junto con las demás
condiciones y obligaciones que le son propias. A la unidad de equivalencia se
le denominará Derecho Adicional Básico.
Artículo 90. Exigibilidad y pago de los derechos
adicionales. Los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en la
cantidad requerida por cada predio o inmueble, se harán exigibles en el momento
del cambio efectivo o uso de la solicitud de licencia de urbanización o
construcción. En el curso del primer año, los derechos adicionales se pagarán a
su precio nominal inicial; a partir del inicio del segundo año, su precio
nominal se reajustará de acuerdo con la variación acumulada del índice de precios
al consumidor. Si por cualquier razón no se cancela el valor de los derechos
adicionales en el momento de hacerse exigibles, se causarán a cargo del
propietario o poseedor intereses de mora sobre dicho valor a la tasa bancaria
vigente, sin perjuicio de su cobro por la jurisdicción coactiva.
III.
LA DEMANDA
En primer término el actor demanda algunas
disposiciones relativas al impuesto predial unificado y como cargo general
aduce la incompetencia del legislador para establecer gravámenes a la propiedad
inmueble, dado que, en su criterio, esa competencia le corresponde,
exclusivamente, a los municipios.
Indica el demandante que el impuesto predial, que
ahora se denomina impuesto predial unificado, fue creado por el legislador
mediante los artículos 1º y 2º de la Ley 44 de 1990, 61 de la Ley 55 de 1985;
220, 221 y 222 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986; 112, 114, 115 y 116 de
la Ley 9 de 1989; 10, 11, 12 y 13 de la Ley 128 de 1941; 13 de la Ley 50 de
1984; 118 de la Ley 9 de 1989, 233 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, 7
de la Ley 97 de 1913, 38 de la Ley 14 de 1983, 258 del Decreto Extraordinario
1333 de 1986 y 17 de la Ley 94 de 1931.
Precisa el libelista que, de conformidad con el
artículo 317 de la Constitución, sólo los municipios pueden gravar la propiedad
inmueble e indica que, según los artículos 150 inciso 1º y numeral 4º, 151 y
288 superiores, la asignación de las competencias normativas correspondientes a
las entidades territoriales, así como la distribución de competencias entre la
Nación y las mencionadas entidades “debe hacerlas el legislador únicamente por
ley orgánica”, que la ley orgánica debe respetar “la competencia privativa de
las entidades territoriales de gravar la propiedad inmueble y que, en ausencia
de ley orgánica, el legislador ordinario no puede atribuirse la competencia
para gravar la propiedad inmueble.
Puntualiza el actor que, tratándose de gravámenes a la
propiedad inmueble, los municipios tienen una autonomía fiscal amplia y sólo
limitada por la Constitución, mientras que en el caso de las demás
contribuciones fiscales y parafiscales, “distintas del gravamen de la propiedad
inmueble, la autonomía es limitada a lo que establezca la Constitución y la
ley”, luego al gravar la propiedad inmueble el legislador viola el artículo 317
de la Carta y se inmiscuye “en el reducto mínimo de la autonomía fiscal de los
municipios, protegido por el artículo 362 de la misma Constitución”.
A continuación se expresa en la demanda que, según el
artículo 338 de la Constitución en armonía con el 317, en tiempo de paz
solamente los concejos distritales y municipales “pueden imponer la
contribución fiscal del gravamen a la propiedad inmueble” y, toda vez que las
disposiciones demandadas crearon, autorizaron o cedieron los gravámenes a la
propiedad inmueble y fueron expedidas en tiempo de paz, vulneran el articulo
338 de la Carta.
En síntesis, a juicio del demandante, los preceptos
acusados quebrantan el artículo 1º de la Constitución que prevé “el principio
fundamental de las entidades territoriales, porque el legislador “se introdujo
en su reducto mínimo de autonomía fiscal”; los artículos 151 y 288 de la
Constitución, “porque ante la inexistencia de ley orgánica que regule la
asignación de competencias normativas de las entidades territoriales y la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, se
arrogó competencias que no le corresponden como legislador ordinario y,
finalmente, los artículos 287 inciso primero y numerales 2º y 3º, 317, 338 y
362 por vulnerar la competencia privativa de los concejos distritales y
municipales, por eliminar la protección constitucional a los impuestos a la
propiedad inmueble y por vulnerar la autonomía fiscal de los municipios.
Debido a que fijan directamente los sujetos activos y
pasivos, el hecho generador, las bases gravables y las tarifas del gravamen a
la propiedad inmueble, el demandante pide que se declare la
inconstitucionalidad de los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15,
16 y 17 de la Ley 44 de 1990; 155 del Decreto Ley 1421 de 1993; 1 incisos 2, 4
y parágrafo, 5, 6 y 7 de la Ley 601 de 2000; 17 y 38 de la ley 14 de 1983; 186,
193, 194, 220, 221, 233 y 258 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986; 73
parágrafos 2 y 3, y 77 de la Ley 75 de 1986; 61 de la Ley 55 de 1985, 112, 113,
114, 115, 116 y 118 de la Ley 9 de 1989; 10 y 11 de la Ley 128 de 1941, 13 de
la Ley 50 de 1984; 7 de la Ley 97 de 1913, 17 de la Ley 94 de 1931 y 76 de la
Ley 49 de 1990.
Enfatiza el demandante que conforme al artículo 338
superior, en concordancia con el artículo 317, “sólo los municipios en acuerdos
pueden fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables y las tarifas de  los impuestos” y que, por lo tanto, la regulación
de estas materias le está vedada al legislador que no le puede establecer
límites a la autonomía fiscal de los municipios.
A juicio del libelista, las disposiciones acusadas, al
regular los anteriores aspectos, invaden la órbita competencial de los concejos
distritales y municipales, dejan a los municipios “sin opciones ni libertad
para gravar la propiedad inmueble” y vacían “de contenido la autonomía
establecida por el artículo 317 de la Constitución”.
Según el demandante, las disposiciones acusadas
vulneran, además, los artículos 1, 151 y 288 de la Constitución, “porque
mientras no exista ley orgánica  que asigne las competencias normativas de los
entes territoriales y la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, el legislador ordinario no se puede arrogar la
atribución de establecer directamente los elementos esenciales del gravamen a
la propiedad inmueble”; el inciso primero y los numerales 2 y 3 del artículo
287, el numeral 4 del artículo 313, los artículos 317, 338 y 362 “porque se
vulnera el reducto mínimo de la autonomía fiscal” de los municipios, así como
el artículo 294 superior, “porque con las limitaciones introducidas por el
legislador al definir directamente los elementos esenciales del gravamen a la
propiedad inmueble impide a los municipios conceder exenciones y tratamientos
preferenciales en este gravamen”.
Puntualiza el demandante que el artículo 76 de la Ley
49 de 1990 prohíbe gravar a los establecimientos públicos, las
superintendencias, las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta del orden departamental, que el artículo 115 de la
Ley 9 de 1989 facultó a los concejos municipales para determinar las exenciones
en el impuesto de estratificación socioeconómica  y que, tanto en el artículo 38
de la Ley 14 de 1983 como en el artículo 258 del Decreto extraordinario 1333 de
1986, “se prohibió a los municipios otorgar exenciones de impuestos por término
superior a diez (10) años”, siendo que, según el artículo 294 de la
Constitución, la ley no puede conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales, ni recargo sobre sus impuestos, salvo lo dispuesto en el
artículo 317, motivo por el cual, en criterio del actor, se vulnera la
autonomía de los municipios que constitucionalmente están facultados para
“establecer o no establecer, determinar plazos y prohibir las exenciones y los
tratamientos preferenciales al gravamen de la propiedad inmueble”.
Debido a regular en forma directa “la administración y
recaudo del impuesto predial unificado el actor solicita la declaración de
inconstitucionalidad de los artículos 2, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
y 17 de la Ley 44 de 1990; 55 del Decreto Ley 1421 de 1993; 1, 2 parágrafo, 5,
6 y 7 de la Ley 601 de 2000; 30 de la Ley 14 de 1983, 193, 194, 220, 221, 222 y
2223 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986; 73 parágrafos 2 y 3, y 77 de la
Ley 75 de 1986; 61 de la Ley 55 de 1985; 76 de la Ley 49 de 1990; 114, 115, 116
y 118 de la Ley 9 de 1989; 11, 12 y 13 de la Ley 128 de 1941; 13 de la Ley 50
de 1984 y 17 de la Ley 94 de 1931.
Considera el actor que “sólo los municipios pueden
establecer las normas sobre administración y recaudo del gravamen a la
propiedad inmueble y en sustento de su tesis trae a colación el artículo 287 de
la Carta que otorga autonomía a las entidades territoriales para la gestión de
sus intereses y les reconoce el derecho de administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; el
numeral 4 del artículo 313 de acuerdo con el cual corresponde a los concejos
votar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y gastos
locales; el artículo 362 que confiere a las entidades territoriales la
propiedad exclusiva sobre los bienes y rentas tributarias y no tributarias
provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales y,
adicionalmente, brinda especial protección a los impuestos locales, de modo que
“una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho a
administrarlo, manejarlo y utilizarlo en los programas que consideren
necesarios y convenientes para el municipio y para la comunidad”.
Añade el actor que “como la creación del gravamen a la
propiedad inmueble es privativa de los municipios” también es de su propia
competencia la administración, manejo y utilización de dicho gravamen, porque
es una renta de su propiedad exclusiva y el legislador “no tiene poder
tributario para regular la administración del gravamen a la propiedad inmueble”.
En un acápite adicional el actor solicita a la Corte
decretar la inexequibilidad de los artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80,
81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90 de la Ley 388 de 1997 referentes a la
plusvalía y para tal efecto aduce que violan la competencia exclusiva que
tienen los municipios para gravar la propiedad inmueble y, por contera, la
autonomía de las entidades territoriales y el reducto mínimo de la autonomía
fiscal municipal.
De manera específica se indica en el libelo que,
mediante las normas cuestionadas, el legislador creó la plusvalía y que, de
conformidad con los artículos 82 y 317 de la Constitución, la creación de la
plusvalía como gravamen a la propiedad inmueble sólo corresponde a los
municipios. Según el demandante, a la luz del artículo 82 superior, la
plusvalía pertenece a la entidad pública que efectúa la actuación urbanística
y, “como el gravamen sólo lo puede imponer el municipio donde está ubicada la
propiedad inmueble, habría lugar a determinar la participación en la plusvalía
de la entidad pública por su actuación urbanística y del municipio por ser
titular de la imposición del gravamen”.
Para el demandante, situaciones como la anterior sólo
puede dilucidarlas la ley orgánica que asigne las competencias normativas a las
entidades territoriales, así como la ley orgánica de ordenamiento territorial
que establezca la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, motivo por el cual “mientras no existan tales leyes orgánicas el
legislador ordinario no puede crear el gravamen a la propiedad inmueble
denominado plusvalía, por no permitirlo el artículo 317 de la Constitución
Política”.
Agrega el actor que “la autonomía fiscal de los
municipios para imponer la contribución por plusvalía es amplia, porque sólo
tiene como límite lo establecido por la Constitución”, ya que en este caso “no
opera el límite de la ley”, dada la potestad privativa de los municipios para
gravar la propiedad inmueble. Así las cosas, las disposiciones acusadas
vulneran los artículos 1, 82, 317, 151 y 288, el inciso primero y los numerales
2 y 3 del artículo 287, el artículo 338 y el artículo 362 de la Carta.
El actor formula otro cargo que consiste en que “el
legislador fijó directamente los elementos esenciales de la plusvalía”, cuando
sólo los municipios pueden fijar directamente esos elementos. A juicio del
demandante la plusvalía se convierte en gravamen siempre que la entidad pública
decide participar en el mayor valor del inmueble y es distinta de la
contribución por valorización, pues constituye una renta tributaria exclusiva
de los municipios que tienen competencia privativa para establecer los sujetos
activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de
la contribución.
Anota el libelista que al establecer los elementos del
tributo el legislador violó los artículos 1, 82 inciso segundo y numerales 2 y
3, 294, 311, 313, numeral 4, 151, 288, 338 y 362 de la Constitución.
En cuanto a las exenciones el demandante apunta que,
según el parágrafo 4 del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, el legislador
exoneró del cobro de la participación en la plusvalía a los inmuebles
destinados a vivienda de interés social, siendo que “sólo los municipios pueden
establecer exenciones y tratamientos preferenciales en relación con la
contribución de la plusvalía”, inmiscuyéndose así en el ámbito de autonomía
fiscal de los municipios protegida por el artículo 294 superior.
De igual manera puntualiza el demandante que la regulación
de la administración y el recaudo de la contribución de plusvalía fue
establecida por el legislador de manera inconstitucional, porque “sólo los
municipios” pueden establecer esa regulación, tal como se desprende de los
artículos 82, inciso segundo, 317 y 362 de la Constitución, cuya violación
implica la de los artículos 1, 151, 287 inciso primero y numerales 3 y 4, 288,
294, 311, 313 numeral 4 y 338 de la Carta.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
El ciudadano Luis Miguel Gómez intervino en su calidad
de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario e indicó que “las
normas sobre el impuesto predial unificado y la plusvalía son exequibles” y que
la Corte debe declararse inhibida para fallar sobre los artículos 76 de la Ley
49 de 1990 y sobre el artículo 115 de la Ley 9 de 1989”, por cuanto el primero
fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia y el segundo debe
entenderse tácitamente derogado por los artículos 1 y 2 de la Ley 44 de 1990,
que fusiona el impuesto predial con el impuesto de estratificación
socioeconómica.
La intervención se refiere al carácter unitario y
descentralizado del Estado colombiano, así como a la autonomía de las entidades
territoriales “que únicamente están autorizadas para proceder bajo las
directrices generales del Estado, pues los conceptos de unidad y
descentralización así lo imponen”. En esas condiciones, según el artículo 287
de la Constitución, el principio de autonomía de las entidades territoriales
“es para la gestión de sus intereses” y dicha gestión se desarrolla “dentro de
los límites de la Constitución y de la ley”.
En el escrito de intervención se expresa que el poder
tributario está asignado de manera exclusiva al legislador, “pues, para nuestro
país, aún aplica el concepto de potestad tributaria normativa derivada,
atribuida a los entes territoriales” y, atendiendo al principio de legalidad”,
“el legislador debe crear o autorizar los tributos locales, fijando todos los
elementos de los mismos o defiriendo a la potestad de gestión de los entes
administradores locales la determinación o precisión de algunos de ellos, y por
su parte, los entes locales tienen las competencias de gestión a ellos
asignadas, dentro de las que pueden ejercer el llamado en la demanda ‘reducto
mínimo de la autonomía fiscal’, o conocido también como competencia residual
que brinda amplios márgenes de discrecionalidad”.
Según el interviniente, es un hecho notorio que el
Congreso de la República no ha dado trámite a la ley orgánica de asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales”, pero esa omisión “no
tiene el efecto de convertir en inexequibles las leyes que crean o autorizan
los tributos locales, ni la normativa territorial en estas materias, y menos
las normas demandadas sobre el impuesto predial unificado, expedidas antes de
la vigencia de la Constitución Política de 1991, que no devienen en una
inconstitucionalidad sobreviviente por tal hecho”, fuera de lo cual “por leyes
orgánicas no se crean impuestos” y, si la ley no ha desarrollado unos
principios, se aplica directamente la Constitución”.
Asevera el interviniente que, en las condiciones
anotadas, el artículo 317 de la Constitución no confiere potestad tributaria
alguna a los municipios y debe interpretarse en su contexto con toda la
normativa de la Carta Política en materia de las competencias antes indicadas”,
de tal manera que la excepción en él establecida implica que “los recursos que
provienen de los impuestos sobre la propiedad raíz sean exclusivamente del
municipio donde la propiedad esté localizada, recursos cuya gestión o
administración les corresponde”, de donde surge que el legislador está limitado
para que “no cree o autorice establecer impuestos directos a la propiedad
inmueble con destino a sujetos activos diferentes a los recursos que de allí
provienen”.
2.      Intervención de la Secretaría de Hacienda del
Distrito Capital
La ciudadana Dalila Astrid Hernández Corzo intervino
en representación del Distrito Capital-Secretaría de Hacienda y solicitó a la
Corte no acceder a las pretensiones del demandante.
Manifiesta la interviniente que, conforme al artículo
150-12, el legislador se encuentra facultado para la creación de gravámenes y
que el ejercicio de esta potestad no afecta la autonomía de las entidades
territoriales que sigue supeditada a la ley, pues el legislador tiene la
obligación constitucional de proveer a las entidades territoriales del marco
normativo para que estas ejerzan su potestad impositiva.
Después de citar jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la interviniente comenta que “para efectos de establecer un
impuesto municipal se requiere de una ley previa, que autorice su creación” y
que, “una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho a administrarlo,
manejarlo y utilizarlo en los programas que consideren necesarios”.
Adicionalmente expone la interviniente que no existe
prohibición para fijar los elementos del tributo directamente en la ley y que,
aún cuando dicha facultad “no es restrictiva del Congreso de la República”,
implica “que la ley de creación del tributo o de autorización para su adopción
no haya considerado la totalidad de los elementos del tributo” para que estos
sean determinables por parte de la Asamblea o del Concejo territorial”.
En cuanto a las exenciones y limitaciones establecidas
por vía legal, la interviniente estima que “las normas citadas por el
demandante hacen referencia a facultades otorgadas por el legislador a los
entes territoriales” y que no vulneran “la autonomía territorial” que “debe
ejercerse conforme con la Constitución y con la ley”.
Por último, en la intervención se indica que respecto
la regulación de la administración y recaudo del gravamen el Congreso tiene “la
facultad de establecer el procedimiento aplicable a los tributos de propiedad
territorial sin violar la autonomía de tales entes” y todas las anteriores
consideraciones se extienden a lo relativo a la contribución en plusvalía.
3.      Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
La ciudadana Nathalia Succar Jaramillo intervino en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y solicitó a la
Corte desestimar los cargos de la demanda.
En primer término, la interviniente alude a la
potestad del legislador para expedir normas tributarias y destaca que, de
conformidad con la regulación constitucional, las entidades territoriales
carecen de “plena facultad para crear directamente los tributos en el ámbito de
su jurisdicción”.
Así las cosas, en la intervención se pone de presente
que “cuando el legislador crea un tributo debe definir directamente los
elementos del mismo”, es decir, los sujetos, el hecho generador, la base
gravable y la tarifa, aunque las entidades territoriales están autorizadas
“para fijar los elementos del respectivo tributo siempre y cuando exista una
Ley de la República que le haya dado creación”.
Puntualiza la interviniente que, tratándose de los
tributos del orden nacional, “el legislador tienen la obligación de señalar de
manera inequívoca todos los elementos que lo conforman, circunstancia que no es
obligatoria en materia de tributos del orden territorial, pues se desconocería
el principio de autonomía de las entidades territoriales” ya que “si bien en
todos los eventos debe existir una Ley de la República, lo cierto es que, puede
suceder, de una parte, que la propia ley agote los elementos del tributo,
evento en el cual la entidad territorial está facultada para adoptar o no el
tributo y, de otra parte, que se trate simplemente de una ley de autorizaciones”.
El escrito de intervención contiene amplias
referencias a la autonomía de las entidades territoriales e indica que la
pretensión del actor consiste en que “en virtud de la función administrativa
radicada en cabeza de las corporaciones públicas, para efectos de la expedición
de actos administrativos, se reglamenten temas relacionados con la creación de
tributos de orden departamental”, lo cual resulta inconstitucional y
desprovisto de legalidad “en la medida en que tal competencia radica en forma
exclusiva en el legislador” y la única facultad “de las corporaciones públicas
es delimitar sus elementos en el evento en que el mismo legislador lo autorice
o defiera dicha facultad”.
Refiriéndose a la autonomía tributaria, la
interviniente señala que las corporaciones públicas tienen atribución para
determinar los elementos de los impuestos, pero esa atribución consiste
“únicamente en el desarrollo de la ley expedida por el Congreso con el fin de
concretizarla”. Así pues, para el establecimiento de un tributo municipal “es
necesaria la existencia de una Ley de la República en la que se establezca su
creación y, una vez creado, las entidades territoriales adquieren el derecho a
administrarlo, manejarlo y utilizarlo, en virtud de lo preceptuado por los
artículos 287-3 y 314-4 de la Constitución Nacional”, siendo de destacar que
“las entidades territoriales gozan de plena facultad para incorporar o no los
tributos creados por el legislador, así como también tienen plena autonomía
para suprimirlos si lo estiman conveniente”.
Para concluir, la interviniente afirma que, en virtud
del principio de autonomía, las entidades territoriales tienen derecho cierto
sobre las rentas, lo que comporta libertad e independencia en su
administración, “excepto en los eventos en los cuales la Constitución asigne de
manera clara y precisa al legislador la competencia para establecer normas
relativas a destinación, inversión y manejo de las referidas rentas o
ingresos”, fuera de lo cual, precisa que “una vez el impuesto ha sido decretado
por el Congreso a favor del municipio, “se convierte en renta exclusiva de
carácter municipal” y que las disposiciones demandadas “en momento alguno están
decretando un impuesto sino que, por el contrario, están consagrando lineamientos
generales relacionados con el impuesto predial” y unifican los tres regímenes
que existían con miras a generar “una forma más sencilla respecto de su
creación, concepto y recaudo”.
4.      Intervención
de la Universidad del Rosario
El
ciudadano Alejandro Venegas Franco, decano de la Facultad de Jurisprudencia de
la Universidad del Rosario, remitió un concepto suscrito por el investigador
Gustavo Andrés Rodríguez Agudelo, en el cual se solicita declarar la
exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Destaca
el interviniente que no existe una autonomía absoluta de las entidades
territoriales municipales respecto del gravamen de la propiedad inmueble, pues
las facultades que en esta materia les corresponden están limitadas o
subordinadas a la Constitución y a la ley, como se desprende de los artículos
150-12, 287 y 313 de la Carta.
A
juicio del interviniente, es inaceptable que en materia tributaria cada
municipio pueda ejercer su competencia “dentro de los límites que él mismo
quiera trazarse”, ya que de ser así se consagraría “el desorden y el caos en lo
que tiene que ver con los tributos municipales” y los municipios podrían
establecer tributos quebrantando la forma unitaria del Estado y la igualdad
ante la ley.
Así
pues, tratándose del establecimiento y de la regulación de los tributos los
municipios deben atenerse a los límites señalados en la Constitución y en la
Ley, “lo cual significa que la potestad impositiva local es relativa y, en tal
virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y
regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete
el núcleo esencial de la autonomía”.
Añade
el interviniente que los parámetros y pautas señaladas por la ley para el
establecimiento de exenciones o tratos tributarios preferenciales no son
inconstitucionales y puntualiza que la ley no impone directamente exenciones,
sino que fija “parámetros y pautas que deben seguir los municipios para planear
y ejecutar las diversas políticas tributarias que requieren en el cumplimiento
de sus fines”.
Sostiene
el representante de la Universidad del Rosario que, aún cuando en principio
está prohibido al legislador establecer exenciones a los tributos de las
entidades territoriales, esto no significa que cada vez que una ley señala una
determinada actividad que no está sujeta a un determinado tributo territorial,
dicha exclusión es inconstitucional, puesto que existen dos casos en que dicha
exclusión se ajusta a la Carta Política”.
En
efecto, el interviniente indica que ciertos tratados prevén exenciones y han
sido declarados exequibles por la Corte Constitucional y que, de otra parte,
“puede no tratarse de un exención sino de un desarrollo de la libertad del
Congreso para configurar el alcance de los tributos territoriales, y en
especial para la delimitación de los elementos de los tributos y su
operatividad”.
Finalmente,
en cuanto hace al “tributo de plusvalía”, en la intervención de la Universidad
del Rosario se indica que “es facultad de las entidades territoriales municipales
y permanece en cabeza de los municipios de acuerdo a las normas acusadas”, las
cuales se limitan a establecer “las pautas de actuación de las entidades
territoriales, dejando sobre las mismas las facultades de disponer sobre la
destinación de los recursos que genera, el modo de administración y las
exenciones” de esta “renta fiscal que afecta exclusivamente a un grupo
específico de personas que reciben un beneficio económico con ocasión de las
actividades urbanísticas que adelantan las entidades públicas”.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación rindió en
término el concepto de su competencia y en él solicitó a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse de fondo en relación con los artículos 30 de la Ley
14 de 1983; 186, 193, 194, 220, 221 y 222 del Decreto 1333 de 1986; 77 de la
Ley 75 de 1986; 13 de la Ley 50 de 1984; 61 de la Ley 55 de 1985; 112, 113,
114, 116, 118 de la Ley 9 de 1989; 10, 11, 12, 13 de la Ley 128 de 1941 y 17 de
la Ley 94 de 1931, derogados “por regulación normativa posterior”.
Al respecto en la vista fiscal se indica que la ley 44
de 1990 fusionó el impuesto predial, el impuesto de parques y arborización, el
impuesto de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento
catastral, para convertirlo en uno solo denominado “Impuesto Predial
Unificado”, razón por la cual “las disposiciones que se refieren a esos
impuestos fusionados y que han sido demandadas son tan sólo un dato histórico y
frente al cual ha operado el fenómeno de la derogatoria por regulación integral
de la materia”.
Igualmente el Jefe del Ministerio Público solicita a
esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación con
los artículos 233 literal c) del Decreto 1333 de 1986; 76 de la Ley 49 de 1990,
115 de la Ley 9 de 1989 y 13 de la Ley 128 de 1941, “por derogación expresa”,
ya que el primer precepto citado “fue expresamente derogado por el artículo 186
de la Ley 142 de 1994, tal y como lo confirmó la Corte Constitucional mediante
sentencia C-1043 de 2003”, mientras que la segunda disposición fue declarada
inexequible por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia 104 del 12 de
septiembre de 1991, cosa que también aconteció con el artículo 115 de la Ley 9
de 1989, cuya inexequibilidad fue decretada en sentencia de 1 de febrero de
1990 y, en cuanto al artículo 13 de la Ley 128 de 1941, el procurador señala
que fue expresamente derogado por el artículo 13 de la Ley 50 de 1984 que,
“como ya se vio, a su vez fue derogado tácitamente por la Ley 44 de 1990”.
Por último, el señor Procurador pide a la Corte que
declare exequibles los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16 y
17 de la Ley 44 de 1990; 1, 4, 5, 6 y 7 de la Ley 601 de 2000; el artículo 7 de
la Ley 97 de 1913; el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 y
los artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79 y 90 de la Ley 388 de 1997,
“únicamente por los cargos analizados”.
Aduce el Jefe del Ministerio Público que el artículo
338 de la Constitución establece tres niveles de tributación: el nacional, el
departamental y el municipal, no obstante lo cual, la organización unitaria de
la República supone el principio de centralización política.
Puntualiza el Procurador que, de acuerdo con el
artículo 150-12 superior, al Congreso de la República le corresponde establecer
contribuciones fiscales y parafiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley, en
tanto que los artículos 300-4 y 313-4 de la Carta establecen en cabeza de las
entidades territoriales un poder tributario derivado.
En la vista fiscal se admite que varias disposiciones
constitucionales limitan el ejercicio del poder tributario del legislador en
aras de proteger la descentralización administrativa y la autonomía de las
entidades territoriales, tal como acontece con el inciso 2 del artículo 362,
con el artículo 317 cuando establece que sólo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble, para impedir que el producto de los tributos que gravan los
bienes raíces se destine a niveles distintos del municipal, y con el artículo
294, de acuerdo con cuyo tenor, la ley no puede conceder exenciones en relación
con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Hace énfasis la vista fiscal en que el Congreso tiene
“el poder tributario originario, y los órganos de representación popular de las
entidades territoriales cuentan con un poder derivado de la Constitución y la
ley, porque la política fiscal pertenece al Estado y no a sus divisiones de
manera separada”.
A continuación manifiesta el Procurador que la Corte
Constitucional ha sostenido que el Congreso “puede determinar todos y cada uno
de los elementos del tributo” o bien “fijar únicamente referencias mínimas
sobre hechos imponibles, sujetos y base gravable para conceder a las asambleas
y concejos la posibilidad de establecer las tarifas y exenciones que respondan
a las necesidades del nivel territorial de que se trate”.
Argumenta el Jefe del Ministerio Público que lo
anterior no implica sustitución de las asambleas y de los concejos, dado que,
no obstante la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales,
la misma Constitución le confiere a la rama legislativa del poder público “la función
creadora del derecho positivo tributario”, mientras que “a los demás órganos de
representación popular les otorga una autonomía fiscal limitada por la misma
ley”.
Así las cosas, según la vista fiscal, el Congreso
“goza de la más extensa discrecionalidad tanto para crear, modificar, aumentar,
disminuir y suprimir tributos, así como para regular todo lo pertinente al
tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo siempre que lo haga de
manera razonable y sujeto a la Constitución.
Puntualiza el Procurador que el principio de
descentralización administrativa y el de autonomía de las entidades
territoriales sugieren una armonización, de acuerdo con la cual la ley se
encarga de determinar los elementos cualitativos de la obligación tributaria
(sujetos y hecho generador) y los acuerdos y ordenanzas se encargan de fijar
los elementos cuantitativos (base gravable y tarifa), de forma que el Congreso
“predetermine por razones de política nacional la existencia de la obligación
fiscal y las asambleas y concejos su cuantum, dependiendo de las circunstancias
propias de la respectiva entidad”.
Finalmente apunta el Jefe del Ministerio Público que
“el tema de la potestad tributaria del legislador y de las entidades
territoriales ha sido delimitado de manera reiterada por la Corte
Constitucional” y que, por esa razón, no advierte contrariedad con la Carta en
las disposiciones cuya constitucionalidad solicita declarar “únicamente por los
cargos analizados”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numerales 4° y 5º de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
2. Cuestiones previas
En la vista fiscal se pone de presente que algunas de
las disposiciones demandadas han sido derogadas, mientras que la
constitucionalidad de otras ya ha sido examinada. Antes de entrar a estudiar
los cargos, la Sala se detendrá en el estudio de los dos aspectos mencionados.
2.1. La solicitud de inhibición respecto de las
acusaciones formuladas en contra de algunos artículos demandados debido a su
derogación
En su concepto de rigor, el señor Procurador General
de la Nación le ha solicitado a la Corte declararse inhibida para emitir
pronunciamiento de fondo en relación con algunos de los artículos acusados,
pues, en su criterio, respecto de ellos ha operado el fenómeno jurídico de la
derogación y esa solicitud también se plantea en la intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, aunque limitada a uno solo de los artículos
demandados.
Antes de proceder a determinar si por la causa
enunciada la Corporación debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento
de fondo, es importante destacar que en reiterada jurisprudencia se ha puesto
de presente que es menester plantear la demanda de inconstitucionalidad en
contra de disposiciones pertenecientes al ordenamiento jurídico vigente o que
todavía surtan efectos jurídicos, no obstante su derogación.
En criterio de la Corte, la derogación tiene lugar
cuando la nueva ley suprime “formal o específicamente la anterior”, también
cuando “la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de
la antigua” o cuando “una ley reglamenta toda la materia regulada por una o
varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las
disposiciones de éstas y las de la ley nueva”[1].
2.1.1. Las derogaciones expresas
-De conformidad con las anteriores consideraciones
conviene precisar que el impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas
y por excavaciones en las mismas tiene su génesis en el literal j) del artículo
1º de la Ley 97 de 1913 que le concedió al Concejo de la ciudad de Bogotá la
facultad de crearlo libremente y, como lo ha puntualizado esta Corporación, el
Decreto 1333 de 1986 lo incluyó en el literal c) del artículo 233, dentro del
acápite “Otros impuestos municipales” como uno de los que podía ser creado “por
los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá”[2].
El literal c) del artículo 233 del Decreto
1333 de 1986 ha sido demandado en la presente oportunidad, pero, según lo
verificó la Corte en otro momento, “esta disposición fue derogada expresamente
por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, en la que se establece el régimen de
los servicios públicos domiciliarios”[3]
y en cuya parte pertinente se deroga, en particular, “el literal c) del
artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, entre otras disposiciones”.
En las condiciones anotadas, la Corte se
inhibirá para emitir pronunciamiento de mérito en relación con las acusaciones
formuladas en contra del literal c) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986.
-Igualmente, el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 fue
derogado de manera expresa por el artículo 285 de la Ley 223 de 1995[4] que lo enuncia dentro
del conjunto de normas especialmente derogadas, como también lo hace respecto
del artículo 118 de la Ley 9 de 1989 demandado en esta ocasión, luego a la
Corte le corresponde declararse inhibida para examinar la constitucionalidad de
los referidos artículos.
2.1.2. El artículo 1 de la Ley 44 de 1990 y la
derogación
La Ley 44 de 1990, en su artículo 1, creó el impuesto
predial unificado y para tal efecto fusionó en uno solo “el impuesto predial
regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986
y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985
y 75 de 1986”; así como el “impuesto de parques y arborización, regulado en el
Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986”, además “el
impuesto de estratificación socioeconómica creado por la ley 9 de 1989” y,
finalmente, “la sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las
Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989”.
El señor Procurador General de la Nación sostiene que
el cuestionamiento de algunas disposiciones a las que aluden los cuatro
literales del artículo 1 de la Ley 44 de 1990 no es apto para dar lugar al
juicio de inconstitucionalidad, pues, en su opinión, se produjo una derogación
por regulación orgánica o integral de la materia.
La Corte, empero, efectuará el análisis respecto de
cada uno de los preceptos demandados, pues del contexto de la Ley 44 de 1990 no
surge con claridad que ciertos artículos hayan sido efectivamente reemplazados
o que todos los temas referentes al impuesto predial hubieran tenido
tratamiento en la mencionada ley que, además, no contiene cláusula derogatoria.
De otra parte, se debe destacar que los artículos 10
de La ley 128 de 1941 y 118 de la Ley 9 de 1989 que, según el planteamiento del
Jefe del Ministerio Público, habrían quedado derogados por regulación integral
de la materia, fueron posteriormente derogados en forma expresa por el artículo
285 de la Ley 223 de 1995, como se vio, lo cual hace dudar acerca de que haya
operado la derogación por regulación integral.
2.1.2.1. Derogaciones basadas en el
literal a) del artículo 1 de la Ley 44 de 1990
De la regulación del impuesto predial
contenida en el Decreto 1333 de 1986 hacían parte sus artículos 186 y 194 que
el actor incluye en la demanda y, en cuanto hace a la Ley 14 de 1983, el
artículo 30 ahora cuestionado se refería al recaudo y administración del
impuesto predial, al paso que otras materias relativas al citado impuesto eran
tratadas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 y en el artículo 77 de la Ley
75 de 1986.
-El literal a) del artículo 1 de la Ley 44 de 1990
derogó el artículo 186 del Decreto 1333 de 1986 que se refería a tarifas y a
sobretasas, pues la citada ley en su artículo 4 fijó una tarifa única para el
impuesto predial y, en concordancia con esta decisión, eliminó las sobretasas.
De otra parte, ya la Corte Constitucional precisó que “el artículo 17 de la ley
14 de 1983 que había sido codificado en el decreto 1333 de 1986 con el número
de orden 186, fue modificado por el artículo 4o. de la ley 44 de 1990”[5], siendo entonces claro
que en relación con el artículo 186 del Decreto 1333 de 1986 se impone la
inhibición.
-El artículo 61 de la Ley 55 de 1985 fue recogido en
el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 que está vigente, según lo ha
confirmado el Consejo de Estado en reciente Sentencia proferida por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en la cual se lee que el
artículo 61 de la Ley 55 de 1985 concedió una autorización para gravar bienes
públicos, reiterada luego en el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, todavía
vigente, porque “la Ley 44 de 1990 que creó el impuesto predial unificado
mantuvo el régimen excepcional de las entidades públicas en relación con el
impuesto predial, pues no derogó la normatividad preexistente”[6].
-En cuanto hace al artículo 30 de la Ley 14 de 1983 su
texto hace referencia al impuesto predial y en virtud de lo dispuesto por el
literal a) del artículo 1 de la Ley 44 de 1990 ha quedado derogado, siendo del
caso anotar que le otorgaba facultades a las asambleas departamentales y a los
gobernadores en relación con un impuesto que, de acuerdo con la regulación
vigente, es municipal, fuera de lo cual las asociaciones de municipios fueron
reguladas posteriormente por el artículo 148 y siguientes de la Ley 136 de
1994.
-Del artículo 61 de la Ley 55 de 1985 se debe apuntar
que quedó derogado al ser incorporado como artículo 194 del Decreto 1333 de
1986 que, de acuerdo con lo indicado, está vigente.
-Por último, el artículo 77 de la Ley 75 de 1986 fue
compilado en el inciso segundo del artículo 71 del decreto 624 de 1989 o
Estatuto Tributario que, a su vez, fue sustituido por el artículo 16 de la Ley
49 de 1990 y, es de destacar que, en cualquier caso, la Ley 44 de 1990 reguló
la tarifa y el avalúo respecto del impuesto predial, lo cual corrobora su
derogación.
2.1.2.2. Derogaciones basadas en el
literal b) del artículo 1 de la Ley 44 de 1990
Los artículos 220, 221 y 222 del Decreto 1333 de 1986
se ocupaban del denominado impuesto de parques y arborización, luego es claro
que, tratándose de estos artículos, la Corte debe declararse inhibida para
emprender el examen que el actor solicita en su libelo, pues fueron derogados
por el literal b) del artículo 1 de la Ley 44 de 1990. El artículo 220
correspondía al artículo 1 de la Ley 14 de 1944, mientras que los artículos 221
y 222 reprodujeron, respectivamente, los artículos 2 y 3 de esa Ley.
2.1.2.3. Derogaciones basadas en el
literal c) del artículo 1 de la Ley 44 de 1990
El impuesto de estratificación socioeconómica se
encontraba regulado en los artículos 112, 113, 114, 115 y 118 de la Ley 9 de
1989 que son objeto de la presente demandada. Del artículo 118 ya se dijo que
fue expresamente derogado por el artículo 285 de la Ley 223 de 1995, al paso
que, como luego se verá, sobre el artículo 115 recayó la declaración de
inexequibilidad y, en cuanto a los restantes preceptos, es evidente que los
derogó el literal c) del artículo 1 de la Ley 44 de 1990, razón por la cual
esta Corporación se declarará inhibida para pronunciarse de fondo.
2.1.2.4. Derogaciones basadas en el
literal d) del artículo 1 de la Ley 44 de 1990
La sobretasa de levantamiento catastral se hallaba
establecida en los artículos 10, 11, 12 y 13 de la Ley 128 de 1941 y de ella
también se ocupaba el artículo 13 de la Ley 50 de 1984. Se debe recordar que el
artículo 10 fue derogado expresamente por el artículo 285 de la Ley 223 de 1995
y que, en todo caso, los artículos 11 y 12 fueron derogados por el literal d)
del artículo 1 de la Ley 44 de 1990.
Respecto del artículo 13 de la Ley 128 de 1941 es
conveniente puntualizar que fue eliminado expresamente por el artículo 13 de la
Ley 50 de 1984 y éste, a su turno, fue reproducido como artículo 193 del
Decreto 1333 de 1986 que también está derogado por el literal d) del artículo 1
de la Ley 44 de 1990, pues se refería a la sobretasa de levantamiento
catastral. Toda vez que estos tres artículos fueron demandados, en relación con
ellos la Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo.
Respecto de los denominados impuesto de parques y
arborización e impuesto de estratificación socioeconómica cabe anotar que
resulta más clara la derogación de las disposiciones referentes a ellos, pues
la Ley 44 de 1990 previó una tarifa única para el impuesto predial, cuestión
que, de igual manera, explica la derogación de los artículos que regulaban la
llamada sobretasa de levantamiento catastral, así como el artículo 17 de la Ley
94 de 1931 que autorizaba al Concejo de Bogotá para gravar la propiedad raíz
con una tarifa que comprendía el valor de los servicios de aseo, alumbrado y
vigilancia.
2.1.3. Otras derogaciones
-En relación con las disposiciones de la Ley 44 de
1990 que han sido demandadas es preciso acotar que el artículo 8 fue modificado
por el artículo 6 de la Ley 242 de 1995 y a causa de ello no está vigente el
texto demandado, motivo por el cual la Corte se inhibirá para adelantar su
estudio de fondo.
-En lo que tiene que ver con el artículo 7 de la Ley
97 de 1913 es importante destacar que le otorgaba a las asambleas
departamentales facultad para autorizar a los municipios a fin de “imponer las
contribuciones a que esta ley se refiere, con las limitaciones que crean
convenientes”.
La mencionada ley le permitía al Concejo de Bogotá
crear libremente algunos impuestos y contribuciones, de los cuales algunos han
sido derogados, como ha tenido oportunidad de verificarlo esta Corte[7]. Otros, sin embargo,
han sido considerados vigentes por la jurisprudencia constitucional[8] y, aún cuando esa
circunstancia avala la vigencia del artículo 7, la referencia a una
autorización concedida por las asambleas departamentales a los municipios hace
pensar en su derogación, dado que, según la regulación vigente, se trata de
tributos del orden municipal, respecto de los cuales se garantiza un margen de
autonomía a los municipios.
En efecto, con la expedición de la Ley 84 de 1915 la
autorización para gravar con fundamento en las contribuciones e impuestos
establecidos en el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 se extendió a los demás
concejos municipales del país, con excepción de la prevista en el literal b)
que hoy está derogado, conforme lo verificó la Corte en la Sentencia 1043 de
2003.
Aunque el artículo 1 de la Ley 84 de 1915 también
exigió la autorización de las asambleas departamentales, es obvio que esa
intervención perdió su sentido en la medida en que se fue afianzando la
autonomía de los municipios, fuera de lo cual, es posible afirmar que el
artículo 7 de la Ley 97 de 1913 no está vigente, porque el Decreto 1333 de 1986
que compiló la legislación municipal no lo incorporó, pese a haber compilado en
su artículo 233 impuestos establecidos en el artículo 1 de la Ley 97 de 1913,
tales como el de extracción de arena, cascajo y piedras y el impuesto de
delineación.
El encabezamiento del artículo 233 corrobora la
derogación del artículo 7 de la Ley 97 de 1913, pues, de acuerdo con su tenor,
los concejos municipales “pueden crear los siguientes impuestos, organizar su
cobro y darles el destino que juzguen más conveniente”, tratándose, entonces,
de una atribución directa y no dependiente de la autorización dada por las
asambleas departamentales.
De otra parte, el Decreto 1222 de 1986, que compiló la
legislación departamental, dentro de las atribuciones de las asambleas,
previstas en sus artículos 60 a 71, tampoco recogió el artículo 7 de la Ley 97
de 1913 y en el artículo 71-2 les prohibió a esas corporaciones departamentales
intervenir, por medio de ordenanzas o resoluciones, en asuntos que no son de su
incumbencia.
-Respecto del artículo 116 de la Ley 9 de 1989, aunque
podría pensarse que ha sido derogado por el literal c) del artículo 1 de la Ley
44 de 1990 debido a hallarse incorporado dentro de los artículos que regulan el
denominado impuesto de estratificación, su contenido suscita dudas sobre su
vigencia, pues se refiere al pago de los impuestos que graven la finca raíz en
caso de enajenación, así como al paz y salvo correspondiente, motivo por el
cual se adelantará el examen de su constitucionalidad, teniendo en cuenta que
así ha procedido la Corte cuando, a pesar del análisis adelantado, persisten
dudas sobre la vigencia[9].
2.2. Sentencias proferidas en
ejercicio del control de constitucionalidad sobre disposiciones ahora
demandadas
El señor Procurador General de la Nación también llama
la atención acerca de algunas sentencias proferidas en sede de control de
constitucionalidad y en las cuales se han tomado decisiones sobre algunos
preceptos que ahora son objeto de cuestionamiento y, por lo tanto, conviene
examinar este aspecto.
2.2.1. Sentencias proferidas por la Corte Suprema de
Justicia
-Mediante sentencia fechada el 1º de febrero de 1990[10] la Corte Suprema de
Justicia declaró inexequible el artículo 115 de la Ley 9 de 1989 y aún cuando
el análisis de su constitucionalidad se llevó a cabo con fundamento en la
competencia conferida al efecto por la Constitución de 1886 y frente al
contenido de ésta, lo evidente es que la disposición que ahora se vuelve a
acusar había salido del ordenamiento jurídico antes de la entrada en vigencia
de la Constitución de 1991, razón por la cual no procede ahora adelantar el análisis
de su constitucionalidad.
-Con base en el artículo 24 transitorio de la
Constitución de 1991 y toda vez que la respectiva demanda fue incoada antes del
1º de junio de 1991,  la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia examinó la
constitucionalidad del artículo 76 de la Ley 49 de 1990 frente a la
Constitución actualmente vigente y, en sentencia del 12 de septiembre de 1991[11], resolvió declararlo
inexequible. Puesto que el artículo 76 de la Ley 49 de 1990 ha sido demandado,
la Corte Constitucional ordenará estarse a lo resuelto, pues en relación con él
ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
2.2.2. Sentencias proferidas por la Corte
Constitucional
-Tampoco resulta viable proceder a establecer la
constitucionalidad del artículo 1 de la Ley 601 de 2000, porque ya la Corte, en
la Sentencia C-1251 de 2001[12]
lo encontró exequible “bajo el entendido de que la declaración del impuesto
predial sólo puede ser corregida por menor valor cuando se presenten errores
distintos a la determinación voluntaria de la base gravable” y, en
consecuencia, la Corte ordenará estarse a lo entonces resuelto.
En la misma sentencia la Corte decretó la
inexequibilidad de la expresión “hasta el 15 de mayo del respectivo año
gravable” que hacía parte del artículo 4 de la Ley 601 de 2000 y declaró
exequible su artículo 5 “en el entendido que la expresión ‘administración
distrital’ allí contenida hace referencia al Concejo Distrital como
organismo administrativo de representación popular”, de modo que, tratándose
del aparte transcrito del artículo 4 y de la totalidad del artículo 5, también
habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1251 de 2001.
-En cuanto al artículo 85 de la Ley 388 de 1997 se
debe destacar que la Corte Constitucional efectuó su análisis de
constitucionalidad en la Sentencia C-495 de 1998[13], habiéndolo hallado
exequible, luego respecto de este artículo hay cosa juzgada y la Corte ordenará
estarse a lo entonces resuelto.
2.3. Conclusiones
De conformidad con lo visto, la Corte se inhibirá de
proferir pronunciamiento de fondo, por carencia actual de objeto, respecto del
literal c) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, del artículo 10 de la Ley
128 de 1941, del artículo 118 de la Ley 9 de 1989, del artículo 186 del Decreto
1333 de 1986, del artículo 30 de la Ley 14 de 1983, del artículo 61 de la Ley
55 de 1985, del artículo 77 de la Ley 75 de 1986, de los artículos 220, 221 y
222 del Decreto 1333 de 1986, de los artículos 112, 113 y 114 de la Ley 9 de
1989, de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 128 de 1941, del artículo 13 de la
Ley 50 de 1984, del artículo 193 del Decreto 1333 de 1986, del artículo 17 de
la Ley 94 de 1931, del artículo 8 de la Ley 44 de 1990 y del artículo 7 de la
Ley 97 de 1913.
También se inhibirá la Corte por carencia actual de
objeto respecto del artículo 115 de la Ley 9 de 1989 que fue declarado
inexequible por la Corte Suprema de Justicia antes de la entrada en vigencia de
la Constitución de 1991.
Además, la Corte ordenará estarse a lo resuelto
respecto del artículo 76 de la Ley 49 de 1990 en la sentencia del 12 de septiembre
de 1991 proferida por la Corte Suprema de Justicia, así como a lo resuelto en
relación con los artículos 1 y 5 de la Ley 601 de 2000 y con la expresión “hasta
el 15 de mayo del respectivo año gravable” contenida en su artículo 4 y a
lo resuelto en la Sentencia C-495 de 1998 en relación con el artículo 85 de la
Ley 388 de 1997.
Como consecuencia de todo lo anterior, la Corte
examinará las acusaciones formuladas en contra de los artículos 1, 2, 4, 5, 6,
9, 10, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 44 de 1990, así como de los artículos
6 y 7 de la Ley 601 de 2000 y de su artículo 4 con la salvedad de la expresión
“hasta el 15 de mayo del respectivo año gravable” que fue declarada
inexequible en la Sentencia C-1251 de 2001, del artículo 194 del decreto 1333
de 1986 y del literal b) de su artículo 233, del artículo 116 de la Ley 9 de
1989 y de los artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 86, 87,
88, 89 y 90 de la Ley 388 de 1997.
3. Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas a
resolver
Como se desprende de la estructura de la demanda, el
actor plantea un cargo de inconstitucionalidad general y algunos otros cargos
específicos. El cargo general lo hace consistir en que el legislador carece de
competencia para establecer gravámenes a la propiedad inmueble, pues de acuerdo
con la regulación superior, y en especial con lo preceptuado en el artículo 317
de la Carta, esa competencia está asignada exclusivamente a los municipios y su
ejercicio se encuentra limitado por la Constitución, mas no por la ley.
A este primer reproche de inconstitucionalidad el
demandante agrega un cuestionamiento, de conformidad con el cual los artículos
150, numerales 1 y 4; 151 y 288 de la Constitución exigen que la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales y el reparto de
atribuciones entre la Nación y las mencionadas entidades no pertenece al ámbito
de la ley ordinaria, sino al de una ley orgánica que debe respetar la
competencia constitucionalmente asignada a los municipios para gravar la propiedad
inmueble.
Según lo anotado, fuera del cargo general así
enunciado, el libelista formula acusaciones específicas que tienen que ver con
el impuesto predial, con la contribución de plusvalía y con el impuesto de
delineación. Respecto del impuesto predial, en la demanda se sostiene que la
ley incurre en un vicio de inconstitucionalidad al fijar de modo directo los
sujetos activos y pasivos, el hecho generador, las bases gravables y las
tarifas del gravamen a la propiedad inmueble, cuestiones todas que serían
privativas de los concejos y cuya regulación no podría efectuar el legislador
sin quebrantar la “autonomía fiscal” correspondiente a los municipios.
En criterio del demandante, la autonomía municipal
también resulta desconocida cuando el legislador concede exenciones sobre los
tributos de propiedad de las entidades territoriales y, en particular de los
municipios, que, a su juicio, están dotados de facultades para “establecer o no
establecer, determinar plazos y prohibir las exenciones y los tratamientos
preferenciales al gravamen de la propiedad inmueble”.
Por la misma causa serían contrarias a la Constitución
las disposiciones en las cuales el legislador regula en forma directa la
administración y el recaudo del impuesto predial unificado, porque tratándose
de este asunto sólo los municipios, en ejercicio de su autonomía, podrían
establecer lo pertinente.
En cuanto hace a la contribución de plusvalía y al
impuesto de delineación el actor esboza cargos idénticos a los planteados en el
caso del impuesto predial y, por lo tanto, considera que, en virtud de su
predicada autonomía, sólo los municipios pueden ocuparse de ella, de manera que
el legislador carecería de competencia para crear la plusvalía y, además, para
fijar sus elementos esenciales, conceder exenciones o regular su administración
y su recaudo.
De acuerdo con el anterior planteamiento, a la Corte
le corresponde examinar, en primer término, el cargo general aducido y para tal
efecto debe establecer si, conforme a la regulación constitucional, el
legislador tiene competencia para establecer gravámenes a la propiedad inmueble
o si en relación con ese tema únicamente a los concejos municipales les asiste
una competencia exclusiva y sólo limitada por la Constitución.
Como quiera que el actor basa tanto la competencia de
los concejos municipales como su carácter exclusivo en el principio de
autonomía de las entidades territoriales, la Corporación deberá determinar si
el mentado principio tiene esas implicaciones o si, tratándose de los
gravámenes a la propiedad inmueble, es posible conciliarlo con el principio
unitario y si, resultando viable esa conciliación, en ella encuentra o no
fundamento la competencia del legislador para ocuparse de los gravámenes a la
propiedad inmueble.
En caso de que se concluya que el legislador tiene
competencia para regular los gravámenes a la propiedad inmueble la Corte tendrá
que establecer si es viable ejercerla mediante la ley ordinaria o si se precisa
la expedición de una ley orgánica que distribuya las competencias entre la
Nación y las entidades territoriales.
Una vez dilucidado el anterior asunto la Corte
decidirá si procede analizar el alcance de esa competencia del legislador y
examinar a la luz de ese alcance los cargos específicos que, se repite, aluden
a la competencia del Congreso de la República respecto de la fijación de los
elementos del tributo, de las exenciones, así como de la administración y el
recaudo, tratándose del impuesto predial, de la contribución por plusvalía y
del impuesto de delineación, respectivamente.
3.1. El legislador y los gravámenes a la propiedad
inmueble
Prevé el artículo 317 de la Constitución que “sólo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble” y, a su turno, el artículo 338
superior indica que “en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales”.
De la lectura conjunta de las disposiciones
constitucionales que se acaban de citar deduce el actor que los gravámenes a la
propiedad inmueble constituyen materia reservada al ámbito municipal y que, en
consecuencia, la imposición de tributos en este campo y todo lo concerniente a
su regulación corresponde, con exclusividad, a los concejos distritales o
municipales, lo cual significa que, tratándose del tema en comento, entre la
Constitución y el acuerdo no cabe la mediación de la ley.
A fin de establecer si es acertada la anterior
interpretación, que a primera vista parece plausible y dado que los gravámenes
a la propiedad inmueble se inscriben dentro del tema de la tributación, es
menester examinar, brevemente, qué dispone la Carta acerca de las competencias
relativas a la tributación y determinar si la Constitución señala pautas sobre
la manera como los concejos municipales deben ejercer las atribuciones que en
materia tributaria les haya asignado el Constituyente.
En cuanto a lo primero, por ahora es suficiente
destacar que el artículo 150 de la Carta, en su numeral 12, indica que al
Congreso de la República le corresponde, mediante ley, “establecer
contribuciones fiscales”, confiriéndole así una competencia ratificada luego en
la parte transcrita del artículo 338, así como en el artículo 154, en cuyo
inciso final se establece que “los proyectos de ley relativos a los tributos
iniciarán su trámite en la cámara de representantes”.
La iniciación del trámite de los proyectos referentes
a tributos en la Cámara de Representantes es manifestación del principio de
representación popular y del principio democrático, por cuya virtud no es
posible decretar impuestos sin que concurran los eventuales afectados por
intermedio de sus representantes, lo cual es exigible respecto de cualquier
tributo, habida cuenta de que la Carta utiliza el término contribución en
sentido amplio o lato[14].
Queda así enunciado el principio de legalidad en
materia tributaria que tiene implicaciones de amplio espectro en el tema
examinado, pues los citados artículos 150-12 y 338 de la Constitución
establecen una reserva especial de ley, de modo que la Constitución le otorga
al legislador la facultad de establecer los tributos, al paso que priva al
reglamento de la posibilidad de crear las contribuciones fiscales y de
constituir su fuente esencial; a todo lo cual se suma la exclusión de la
legislación delegada, prevista en el numeral 10 del mismo artículo 150
superior, que le impide al Congreso conferir facultades extraordinarias “para
decretar impuestos”[15].
Del repaso antecedente se deduce que el legislador
tiene competencia para establecer contribuciones y, como esa previsión incluye
toda clase de tributos, es evidente que la Constitución no solamente prevé la
participación directa de la ley en la regulación de los tributos, sino que,
además, hace de ella una fuente esencial en la materia, con facultad para
configurar también las contribuciones que afecten la propiedad inmueble.
La precedente conclusión resulta corroborada al
examinar el segundo punto que ha sido propuesto, esto es, el referente a las
atribuciones que la Constitución le otorga a los concejos municipales en
materia tributaria. No se remite a dudas de ninguna índole que las mentadas
corporaciones de representación popular tienen asignadas competencias de orden
tributario, pero se debe puntualizar que la propia Carta, en el numeral 4 de su
artículo 313, les atribuye a los concejos municipales la competencia para votar
los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la
ley”.
Así las cosas, la Constitución señala una pauta acerca
de la manera como los concejos deben ejercer sus atribuciones en materia
tributaria y al hacerlo se refiere en forma expresa a la ley e indica que la
corporación municipal debe conformarse a ella y a la Constitución cuando se
trate de votar los tributos locales.
No obstante lo anterior, de la exposición que el
demandante vierte en su libelo se deduce que la autonomía reconocida en el
artículo 287 superior a las entidades territoriales “para la gestión de sus
intereses” y que, entre otras cosas, les permite “administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”,
tendría como consecuencia inevitable que la regulación de las contribuciones
impuestas a la propiedad inmueble serían del resorte exclusivo de los
municipios y que éstos, al tenor del artículo 317 de la Carta, son los únicos
dotados de facultad para gravar ese tipo de propiedad.
En otras palabras, según la interpretación del actor,
apreciada a la luz del artículo 317 superior, la autonomía concedida a los
municipios serviría de fundamento a una especie de excepción que ubicaría a las
contribuciones sobre la propiedad inmueble fuera del alcance de las facultades
legislativas, de modo que el acuerdo emanado del concejo distrital o municipal
estaría llamado a concretar directamente la Constitución y a regular lo no
previsto en el Estatuto Superior.
De acuerdo con lo anotado, a la Sala le corresponde
pasar a analizar si el principio de autonomía de las entidades territoriales
tiene, respecto de los gravámenes sobre la propiedad inmueble, las
implicaciones que el actor le atribuye.
3.2. La autonomía de las entidades territoriales y la
competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble
A propósito de la autonomía, esta Corporación ha
enfatizado que “comporta la capacidad de los entes territoriales para manejar
sus propios asuntos”[16],
que tiene proyecciones en los ámbitos político, administrativo y fiscal[17], que da lugar al
conjunto de derechos contemplados en el artículo 287 de la Constitución y que
genera procesos a los cuales “debe estar vinculada la comunidad”, pues en
concordancia con las ideas de soberanía popular y de democracia representativa,
la finalidad de la autonomía es afianzar la autodeterminación de los habitantes
“para la definición y control de los propios intereses y el logro del bienestar
general” [18].
La Corte también ha indicado que la autonomía
reconocida a las entidades territoriales es un principio estructural que
contribuye “a definir la modalidad de Estado adoptada por el Constituyente” e
implica “específicas formas de organización para el ejercicio del poder
político”, pero ha precisado que no alcanza a definir en toda su complejidad el
modelo de Estado, porque una visión de conjunto del diseño constitucional de la
estructura estatal debe tomar en consideración el elemento que sirve de marco
al ejercicio de esa autonomía, cual es “el principio de unidad, también
contemplado en el artículo 1 de la Constitución Política” [19].
En tal sentido, la Corporación ha anotado
que el concepto de autonomía está vinculado al de unidad “en cuanto coexiste
con él y en cierta medida lo presupone” [20]
y, por lo tanto, para establecer su genuino entendimiento se requiere
relacionarlo con el principio de unidad, ya que una reivindicación de los
intereses locales que no tenga en cuenta este referente es propia de un modelo
distinto de organización, siendo del caso destacar que, a su vez, el principio
unitario resulta matizado por el de autonomía, pues conduce a entenderlo, desde
la diversidad, “como el todo que necesariamente se integra por las partes” y no
como un “bloque monolítico” [21].
Así pues, conforme lo ha señalado la Corte,
la autonomía debe desenvolverse en perfecta compatibilidad con la unidad
nacional y no cabe interpretarla en forma separada ni de modo absoluto, puesto
que "tanto la unidad de la República, como la autonomía de las entidades
que la integran constituyen principios fundamentales del ordenamiento
constitucional, que necesariamente han de ser observados al decidir cualquier
materia que involucre al mismo tiempo intereses Nacionales e intereses
Regionales, Departamentales o Municipales"[22].
Tratándose de asuntos tributarios las
relaciones entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio
unitario suelen ser presentadas ante la Corte de manera conflictiva o
excluyente y ello le ha dado a la Corporación oportunidad para poner de manifiesto
que, aún cuando las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos
o de competencias “que no devienen propiamente del traslado que se les haga
desde otros órganos estatales” y necesitan recursos para la gestión de sus
intereses, no son titulares de una autonomía absoluta en materia fiscal[23].
Y es que, como reiteradamente lo ha
señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución
les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos
no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos”[24], lo cual “tiene su
explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia
tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas
superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización
política del Estado como república unitaria”[25].
En concordancia con lo anterior, esta
Corporación ha considerado que aún cuando de la lectura aislada del artículo
338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para
imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una
autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha
disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del
mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales
para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y
de la ley”[26].
La enunciada limitación también cobija el
derecho que, según el mismo artículo 287 superior, tienen las entidades
territoriales -dentro de ellas el municipio-, para administrar sus recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y se
encuentra en estrecha conexión con las facultades que el artículo 313 de la
Constitución, en su numeral 4, les otorga a los concejos municipales, para
votar los tributos y los gastos locales “de  conformidad con la Constitución y
la ley”, tal como fue analizado al abordar la reserva de ley que en materia
tributaria concreta el principio de legalidad.
La ley, entonces, autoriza la creación del
tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios
adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y
programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una
garantía para el manejo autónomo de los recursos propios”[27].
Que lo anterior sea así se explica en razón
del principio de legalidad del tributo y de la indispensable conciliación entre
los principios de autonomía y unidad, pero, además, halla fundamento en las
exigencias del principio de igualdad ante la ley, en la medida en que “todas
las personas tienen derecho a estar sometidas a un mismo régimen tributario” y
“resulta ilegítimo que alguien pueda ser objeto de exacciones diferentes según
el lugar de su domicilio”[28].
Al desarrollar la última razón señalada, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que de la necesaria conciliación
entre el principio unitario y la autonomía reconocida a las entidades
territoriales también surge una garantía para los contribuyentes, “en el sentido
de que su derecho de propiedad, en cuanto a inmuebles se refiere, no será
objeto de varios y simultáneos gravámenes por parte de distintas entidades
territoriales”[29],
lo cual, adicionalmente, permite “diseñar y coordinar la política fiscal del
Estado” en armonía con el principio de legalidad y “especialmente en cuanto
tiene que ver con las competencias que puede atribuirse a las entidades
territoriales, siempre bajo un criterio de unidad económica”[30].
La Corte ha puntualizado que en las
condiciones anotadas no es aceptable que cada municipio pueda “ejercer su
competencia dentro de los límites que él quiera trazarse”, pues “ sostener
semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos” en lo que
tiene que ver con los tributos municipales, ya que “los municipios podrían
establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente de la
imaginación”[31].
Ahora bien, los criterios que se dejan
expuestos resultan plenamente aplicables a los tributos referentes a la
propiedad inmueble. En efecto, es cierto que el artículo 317 de la Constitución
preceptúa que sólo los municipios podrán gravar este tipo de propiedad, pero
también lo es que la expresión “gravar la propiedad inmueble” no predetermina
la clase de gravámenes o de tributos que se le pueden imponer a la propiedad
inmueble y bastaría un somero repaso histórico para demostrar que distintas
modalidades de contribuciones se han sucedido en el tiempo y que es posible
pensar que en un futuro surjan tipos de tributos sobre la propiedad inmueble
que ahora no se conocen.
Es más, la misma noción de “propiedad
inmueble” no es del todo evidente y esta Corte ha conocido demandas que le han
llevado a acometer la tarea de deslindar lo que corresponde al concepto de
propiedad inmueble y lo que escapa a su radio de acción, como lo hizo, por
ejemplo, al señalar que el artículo 317 de la Constitución se refiere a los inmuebles
por naturaleza y no a aquellos por destinación[32]
o que el impuesto de renta no recae directamente sobre la propiedad raíz[33].
De ahí que, en garantía de los principios
estudiados, sea importante la intervención del legislador en la creación o
establecimiento de los tributos relativos a la propiedad inmueble y que, en
armonía con esa potestad de configuración legislativa, se entienda que la
regulación de estas contribuciones no puede quedar exclusivamente librada a los
concejos municipales y, menos aún, en aras de un indebido entendimiento del
principio de autonomía de las entidades territoriales.
3.3. El cargo referente a la expedición de
una ley orgánica
Habiendo sido establecido que el legislador
está dotado de competencias de regulación respecto de los tributos sobre la
propiedad inmueble, pasa la Corte a examinar otra acusación planteada por el
demandante y de conformidad con la cual toda la preceptiva acusada es contraria
a la Constitución por no haber sido expedida una ley orgánica que, en
desarrollo de lo previsto en los artículos 150, numerales 1 y 4, 151 y 288 de
la Constitución, distribuya las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales.
Para responder este cargo la Corte comienza
por precisar que, aún cuando la materia tributaria es objeto de una especial
reserva de ley, el Constituyente de 1991 no exigió que las leyes referentes a
esta materia tuvieran que ser aprobadas mediante un trámite agravado, tampoco
incluyó el tema dentro de aquellos que deben ser regulados por tipos especiales
de leyes como, por ejemplo, las orgánicas que, según el artículo 151 de la
Carta, deben expedirse siempre que se trate de establecer el reglamento del
Congreso y de cada una de sus cámaras, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, así como “las relativas a la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales”.
La materia tributaria es, entonces, del
dominio de la ley ordinaria y así lo confirman los artículos 150-10 y 338 de la
Constitución que, de acuerdo con lo examinado, constituyen el fundamento de la
competencia del legislador en este campo que, por lo tanto, no demanda
regulación por ley orgánica como lo cree el demandante.
La inquietud del actor radica en que los
artículos 151 y 288 superiores hacen referencia a la expedición de una ley
orgánica de ordenamiento territorial, una de cuyas finalidades es distribuir
las competencias entre la Nación y las entidades territoriales y, como quiera
que en materia tributaria los municipios tienen atribuciones, el demandante
sostiene que al legislador le está absolutamente vedado ocuparse de la regulación
de los tributos municipales, mientras no se expida la mencionada ley orgánica.
El análisis que, con base en la
jurisprudencia constitucional se ha efectuado, le ha permitido a la Corte
concluir que el legislador tiene competencia para regular los tributos
municipales y, si como se acaba de ver, es factible ejercer esa competencia
mediante leyes ordinarias, la expedición de éstas no está supeditada a la
previa adopción de una ley orgánica.
Tampoco cabe sostener que como a los
municipios se les asignan algunas competencias tributarias, la ley orgánica
destinada a distribuir las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales necesariamente subsume todo el tema tributario, porque semejante
entendimiento privaría de sentido a los artículos constitucionales que le
confieren al legislador competencias en materia tributaria susceptibles de
ejercicio mediante leyes ordinarias.
Además, no se puede ignorar que en un
Estado de Derecho, que se precie de serlo, las competencias son expresas y no
deducidas y, en armonía con este planteamiento, se debe recordar que la
interpretación del ámbito material de leyes como las orgánicas ha de ser
estricta, en concordancia con su carácter eminentemente excepcional.
La extensión, por vía interpretativa, del
ámbito material de leyes como las orgánicas tiene un efecto contraproducente a
la luz del principio democrático, ya que extiende la exigencia de mayoría
absoluta y, así, tiende a vaciar de contenido la regla general propia del
mentado principio, cual es la mayoría simple que, conforme a las previsiones
constitucionales, es suficiente para la aprobación de las leyes ordinarias.
Adicionalmente, es importante tener en
cuenta que el principio de legalidad en materia tributaria tiene, desde sus
formulaciones históricas iniciales, un amplio sentido democrático fundado en el
principio según el cual lo que afecta a todos debe ser decidido por todos.
De los anteriores planteamientos surge,
como síntesis, que el ámbito material de las leyes ordinarias por intermedio de
las cuales el legislador ejerce sus competencias en materia tributaria es
diverso del ámbito material de la ley orgánica que, según los dictados
superiores, debe distribuir las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales.
Por lo demás, el hecho de que la tantas
veces mencionada ley orgánica no haya sido expedida no es causa de
inconstitucionalidad de las leyes ahora demandadas, pues tal circunstancia es
ajena al contenido de éstas, siendo del caso destacar que buena parte de la
legislación ordinaria relativa a tributos ha superado el escrutinio de su
constitucionalidad a la luz de la Constitución de 1991 y que ejemplo de ello
son preceptos pertenecientes a algunas de las leyes ahora cuestionadas, cuya
exequibilidad consta en varias sentencias, de las cuales se han citado unas
cuantas para sustentar estas consideraciones.
La ausencia de la ley orgánica a la que se
refieren los artículos 151 y 288 de la Carta no es, entonces, argumento válido
para fundar la declaración de inconstitucionalidad solicitada por el actor.
De conformidad con el plan trazado, antes
de entrar a estudiar los cargos específicos planteados en la demanda, quedan
pendientes unas breves consideraciones relativas al alcance de la competencia
legislativa en materia de regulación de los tributos locales y, en especial, de
los referentes a la propiedad inmueble.
3.4. El alcance de la competencia del
legislador
Ya se ha anotado que con la finalidad de
establecer un impuesto municipal se requiere la expedición de una ley previa que
lo cree y aunque la Corte ha estimado que la autonomía de las entidades
territoriales “no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o
paralizar en forma absoluta la facultad del legislador” -que incluso puede
revocar, reducir o revisar un tributo local “cuando los intereses nacionales
vinculados al desarrollo de una política económica general así lo demanden”[34]-, se debe tener en
cuenta que los municipios tienen atribuciones amplias tratándose de la
administración de sus rentas presupuestales.
En términos generales, es factible afirmar
que los entes municipales son autónomos para hacer efectivos los tributos o
dejarlos de aplicar, “para asumir gastos o comprometer sus ingresos” juzgando
“su oportunidad y su conveniencia” y, en suma, “para realizar actos de
destinación y de disposición, manejo e inversión”, merced a la puesta en
práctica de “mecanismos presupuestales y de planeación”[35].
De acuerdo con lo indicado, la autonomía
constituye un límite a la legislación, pues el Congreso no puede intervenir en
la administración del tributo que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 362
superior, una vez decretado, se convierte en renta de propiedad exclusiva del
municipio, goza de las mismas garantías que la propiedad privada y rentas de
los particulares y no puede ser trasladado a la Nación, salvo temporalmente en
caso de guerra exterior.
Tampoco el tributo municipal puede ser
objeto de exenciones, tratamientos preferenciales o recargos, pues así lo
determina el artículo 294 de la Carta que también impide la imposición de
recargos, con la salvedad de lo previsto en el artículo 317, de conformidad
con  cuyas voces, la ley destinará un porcentaje de los tributos sobre la
propiedad inmueble, “que no podrá exceder del promedio de las sobretasas
existentes, a las entidades encargadas del manejo, y conservación del ambiente
y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo
de los municipios del área de su jurisdicción”.
Así las cosas, de acuerdo con la regulación
constitucional, es claro que las competencias reconocidas al legislador en
materia de tributos a la propiedad inmueble no pueden ser asimiladas al
vaciamiento de la autonomía de las entidades territoriales y esto porque el
principio de legalidad “ha sido objeto de ajustes y transformaciones
históricas” destinadas, justamente, a “precisar su alcance en un modelo de
Estado Unitario pero descentralizado y con autonomía de sus entidades
territoriales”[36].
De este modo, siendo siempre necesaria la intervención
del órgano representativo por excelencia que es el Congreso de la República, en
razón de la misma disciplina constitucional de la materia, “tanto las asambleas
departamentales como los concejos distritales o municipales pueden acudir en
forma concurrente, bajo ciertos condicionamientos”, a configurar las
contribuciones locales, tal como se desprende del artículo 304 de la Carta y,
tratándose de los concejos municipales, del artículo 313-4 superior que, se
repite, les confiere competencia para “votar, de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”[37].
En este orden de ideas, también queda en claro que la
autonomía reconocida a las entidades territoriales tampoco desvirtúa el
principio de legalidad en materia tributaria, sino que lo matiza, puesto que la
indispensable representación popular nacional resulta “acompañada, en algunos
casos, de la representación local”[38].
En el sentido expuesto, la Corte ha destacado que el
principio de legalidad torna necesaria la participación de las corporaciones
surgidas de la elección popular y, de acuerdo con la preceptiva constitucional
de la materia, la competencia para imponer contribuciones está primariamente
radicada en el órgano que dentro del estado unitario tiene atribuida la función
legislativa, lo cual asegura que el origen del tributo esté en la ley y que, en
atención a esa regulación legal, se ejerciten las competencias que la propia
Carta confiere a las entidades territoriales.
De conformidad con los anteriores planteamientos,
tratándose de la materia impositiva, el Congreso de la República es el órgano
soberano que mediante la ley crea los tributos, sean nacionales o territoriales
y, respecto de estos últimos, puede establecer las pautas que luego le permitan
a las asambleas y a los concejos municipales o distritales decretar los
tributos previamente creados por el legislador. Así pues, aún cuando las
entidades territoriales no son titulares de la soberanía fiscal, tienen
autonomía “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un
impuesto de carácter local, autorizado en forma genérica por la ley, como para
la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios
recursos”[39].
3.4. Los cargos específicos
En conclusión, el cargo general no está
llamado a prosperar y resta el estudio de los cargos específicos que, de
acuerdo con lo reseñado, versan, principalmente, sobre el impuesto predial y
sobre la contribución de plusvalía.
3.4.1. Los cargos referentes al impuesto
predial
El impuesto predial recae sobre las
propiedades raíces, tanto urbanas como rurales. En nuestro ordenamiento
jurídico su origen se remonta a la Ley 48 de 1887 y vino a consolidarse “como
renta municipal únicamente a partir del año 1951 por obra de los decretos
legislativos 3185 y 4133”[40],
carácter que conserva actualmente, de conformidad con lo establecido en la Ley
44 de 1990, algunas de cuyas disposiciones son cuestionadas por el actor.
3.4.1.1. Primer cargo
El primer reproche de inconstitucionalidad
que formula el actor en relación con el impuesto predial radica en que los
artículos 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 44 de 1990
fijan directamente los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, las bases
gravables y las tarifas del referido impuesto.
Desde una perspectiva general y con base en
que aún en relación con los impuestos de carácter territorial debe mediar la
intervención del legislador, la jurisprudencia constitucional ha acotado que la
ley puede ocuparse de los elementos del tributo dejándole a las entidades
territoriales un margen de actuación, pero que también es posible que el
Congreso agote esos elementos, “caso en el cual las entidades territoriales
tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto”, así
como “para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo
tributo en cada departamento, distrito o municipio”[41].
Refiriéndose a los elementos del tributo,
la Corte Constitucional ha indicado que el sujeto activo “es la entidad estatal
con derecho para exigir el pago del tributo”, el sujeto pasivo es la persona
“en quien recae la obligación correlativa”, el hecho gravable es la situación
“indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la
virtualidad de generar la obligación tributaria”, mientras que la base gravable
y la tarifa “son los elementos determinantes de la cuantía misma de la
obligación”[42].
Tratándose del impuesto predial, el hecho
generador es la propiedad inmueble, el sujeto activo es el municipio en cuya
jurisdicción se encuentre situado el bien inmueble, el sujeto pasivo es el
propietario o poseedor del predio, la base gravable está constituida por el
avalúo catastral o por el autoevalúo y, según la regulación vigente, la tarifa
es diferencial y progresiva, dependiendo de los usos del suelo, de los estratos
socioeconómicos y de la antigüedad en la formación catastral.
La Ley 44 de 1990 alude en su artículo 1 a los
componentes del impuesto, el artículo segundo se refiere a su administración y
recaudo, el artículo 3 está dedicado a la base gravable, el artículo 4 a la
tarifa y a partir del artículo 5 y hasta el 17 la ley se ocupa de distintos
asuntos, entre los que se destacan la formación catastral, los límites, el
sistema de cobro, la declaración del impuesto y su contenido, la base mínima
para el autoevalúo, la facultad de eliminar el paz y salvo, la declaración del
impuesto de las corporaciones y el procedimiento de declaración.
Como se observa, no todas las disposiciones
se refieren directamente a los elementos del impuesto, pero en términos
generales presuponen la regulación de esos elementos, por lo cual resulta
viable examinar el cargo respecto de todos los artículos involucrados por el
actor en su libelo, teniendo en cuenta, además, que la acusación está planteada
en términos amplios y que una eventual declaración de inconstitucionalidad de
los preceptos que en forma directa aluden a los elementos del impuesto
afectaría a las restantes disposiciones.
Así pues, lo primero que la Sala advierte
es que este cargo específico es trasunto de la acusación general inicialmente
examinada, pues si el actor considera que el legislador carece de competencia
para regular cualquier aspecto relativo a las contribuciones sobre la propiedad
inmueble, es obvio que también estime que a la ley no le atañe regular, ni
siquiera en lo mínimo, los elementos del impuesto predial.
De conformidad con lo que en su lugar se
expuso no hay duda acerca de que en materia de impuestos municipales no está
excluida la competencia del legislador para crear contribuciones o gravámenes
sobre la propiedad inmueble, de modo que por este aspecto el cargo debe
desestimarse y, si alguna duda subsistiera, tendría que ver con el alcance de
esa competencia.
La reserva de ley que, como se ha señalado,
de acuerdo con nuestra Constitución concreta el principio de legalidad en
materia tributaria, tiene una de sus manifestaciones primordiales en el
denominado principio de certeza o de predeterminación normativa de los
elementos del tributo y exige de la ley creadora del tributo que, en atención
al principio nullum tributum sine lege, defina los elementos del tributo
de manera suficiente[43].
De la competencia para la creación del
tributo que, según lo visto, corresponde a la ley, no está ausente la
referencia a los elementos del tributo, que el legislador puede hacer sin
quebrantar el principio de autonomía o los derechos de las entidades
territoriales y, en particular, del municipio en lo atinente al impuesto
predial.
En referencia a este tópico la Corte ha
indicado que tratándose de los gravámenes territoriales y “especialmente cuando
la ley solamente autoriza su creación, ésta debe señalar al menos los aspectos
básicos”, pues del artículo 288 de la Constitución se desprende la existencia
de una competencia concurrente de las asambleas departamentales y, para los
efectos que ocupan a la Sala, de los concejos municipales[44].
Según la jurisprudencia constitucional, los
mencionados aspectos básicos “serán apreciados en cada caso concreto en
atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate”
y, por su parte, “los concejos distritales o municipales establecerán los demás
componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que
fije la correspondiente ley de autorización”[45].
Un repaso de algunos artículos de la Ley 44
de 1990 que han sido demandados permite apreciar que no se presenta el despojo
absoluto de las competencias municipales que el actor presenta en su demanda.
En efecto, a título de ejemplo, conviene mencionar que, conforme al artículo 2,
la administración, recaudo y control del impuesto predial “corresponde a los
respectivos municipios, mientras que el artículo 4 señala que la tarifa “será
fijada por los respectivos concejos” dentro de topes que la ley fija y, en
cuanto a la formación catastral, se desprende del artículo 5 que no en todos
los municipios se ha formado y que entonces resulta del todo pertinente prever
algo al respecto en la ley, así como procurar una regulación uniforme que, sin
vulnerar la autonomía territorial redunde en garantía del derecho del
contribuyente a la igualdad ante la ley, permitiéndole, adicionalmente, tener
claridad acerca de sus obligaciones tributarias.
Para la Corte, es posible sostener que, en
resumen, el cargo formulado por el actor debe desestimarse, porque en cuanto
toca con la acusación planteada las disposiciones demandadas en lugar de
quebrantar los mandatos constitucionales, los desarrollan  a cabalidad.
3.4.1.2. Segundo cargo
El segundo cargo que específicamente
formula el demandante en contra de la constitucionalidad de algunos artículos
tiene que ver con la concesión de exenciones o de tratamientos preferenciales
que el artículo 294 prohíbe a la ley respecto de los tributos de propiedad de
las entidades territoriales. El actor, en concreto, endereza su acusación en
contra de los artículos 76 de la Ley 49 de 1990, 115 de la Ley 9 de 1989, 38 de
la Ley 14 de 1983 y 258 del Decreto 1333 de 1986.
En relación con este cargo, la Corte observa
que no hay lugar a emitir pronunciamiento de fondo, ya que, como quedó
establecido en el acápite correspondiente a las cuestiones previas, así como en
los antecedentes de esta providencia, el artículo 76 de la Ley 49 de 1990 fue
declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia y lo propio aconteció
con el artículo 115 de la Ley 9 de 1989, al paso que, en cuanto a los artículo
38 de la Ley 14 de 1983 y 258 del Decreto 1333 de 1986, la demanda fue
rechazada.
3.4.1.3. Tercer cargo
En tercer lugar manifiesta el demandante
que los artículos 2, 5, 6, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 44 de 1990
regulan en forma directa la administración y recaudo del impuesto predial
unificado y que su inconstitucionalidad es evidente, porque únicamente los municipios
pueden regular esas materias.
El actor vuelve a plantear un cargo en
términos amplios y bajo el supuesto de que toda intervención del legislador en
las materias indicadas está vedada, frente a lo cual la Corte debe reiterar,
una vez más, que constitucionalmente al legislador le asiste competencia para
regular, mediante ley, los tributos o contribuciones sobre la propiedad
inmueble y, desde luego, también el impuesto predial.
Ciertamente artículos como el segundo de la
Ley 44 de 1990 regulan aspectos referentes a la administración y al cobro del
impuesto predial, pero no se puede soslayar que el citado artículo expresamente
indica que “la administración, recaudo y control de este tributo corresponde a
los respectivos municipios”, lo cual le quita el carácter absoluto que el actor
le imprime a su acusación.
Por lo demás, resulta importante
puntualizar que al estudiar la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 44
de 1990 que se refiere al sistema de cobro, la Corte Constitucional sostuvo, de
manera enfática, que la autorización a los tesoreros municipales “para cobrar y
recaudar el impuesto con destino a las Corporaciones Regionales simultáneamente
con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e inseparable, dentro de
los plazos señalados por el municipio para el pago de dicho impuesto” no
lesiona “el ordenamiento supremo”, pues la disposición se limita “a consagrar
una forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados” y a señalar un
procedimiento[46].
Las consideraciones transcritas deben ser
reiteradas ahora para desestimar el cargo formulado.
3.4.1.4. Cargos en contra de los artículos
4, 6 y 7 de la Ley 601 de 2000, 194 del Decreto 1333 de 1986 y 116 de la Ley 9
de 1989.
Los cargos de inconstitucionalidad
atinentes a la fijación directa de los elementos del tributo y al
establecimiento de la administración y recaudo del impuesto predial  unificado
también los plantea el actor respecto de los artículos  4, 6 y 7 de la Ley 601
de 2000, 194 del Decreto 1333 de 1986 y 116 de la Ley 9 de 1989.
La Ley 601 de 2000 se ocupa de conceder una
autorización “a los contribuyentes del Impuesto Predial Unificado en el
Distrito Capital” y en los artículos demandados se refiere a la solicitud de
revisión de los avalúos, a la corrección de la declaración inicialmente
presentada, a la información de identificación de los predios registrada en las
declaraciones tributarias que no se encuentre en las bases catastrales y a la
posibilidad que tiene el Distrito Capital para mantener o establecer sistemas
preferenciales y operativos de liquidación o recaudo.
Como lo sostuvo la Corte en otra oportunidad, el
objetivo de la Ley 601 de 2000 es superar “una problemática propia del esquema
de determinación de la obligación tributaria del impuesto predial en Bogotá”,
que “dice relación con la falta de correspondencia entre el incremento
automático de la base gravable de dicho tributo y el aumento en la valorización
de los inmuebles” y consistía, básicamente, en que los avalúos catastrales y
los autoavalúos se incrementaban “anual y automáticamente en un  porcentaje
igual al de la inflación, al paso que el valor comercial de los inmuebles no
crecía en la misma proporción dada la coyuntura de desaceleración de la
actividad económica”, lo que condujo a que los propietarios y poseedores
pagaran “sumas superiores a las que en justicia debían tributar”[47].
En la regulación que con el anotado propósito plasmó
el legislador en la Ley 601 de 2000, sólo de manera tangencial se hace alusión
a los elementos del tributo, porque la finalidad de la ley no es establecer o
regular esos elementos, sino responder al problema enunciado en el párrafo
anterior. En realidad, la Ley 601 de 2000 presupone la regulación sobre el
impuesto predial prevista en otras leyes y, si como ha quedado establecido, la
Corte no halló motivos de inconstitucionalidad en las disposiciones de la Ley
44 de 1990, demandadas por regular importantes aspectos de los elementos del
impuesto predial, tampoco encuentra que las inevitables alusiones a elementos
del impuesto contenidas en los artículos demandados de la Ley 601 de 2001
configuren algún vicio material de inconstitucionalidad.
La índole del problema que el legislador buscó
solucionar también le llevó a aludir a la administración y al recaudo del
impuesto predial en Bogotá, pero si, de acuerdo con lo expuesto, el legislador
tiene competencia para regular estos temas y no se encontró
inconstitucionalidad en las disposiciones de la Ley 44 de 1990 que los regula
de manera más directa, tampoco hay lugar a declarar la inconstitucionalidad de
la Ley 601 de 2000 que se refiere a la administración y recaudo del impuesto
predial sólo en la medida necesaria para regular la temática de la cual se
ocupa. En definitiva, las comentadas menciones no desbordan la competencia del
legislador que se ha estudiado y por ello no contradicen la Constitución.
De otra parte, el artículo 194 del Decreto
1333 de 1986 compila el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 y autoriza para gravar
con el impuesto predial, a favor del correspondiente municipio, los bienes
inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del
orden nacional.
Tal como lo señaló el Consejo de Estado,
los municipios no pueden gravar los bienes públicos sin expresa autorización
legal y, precisamente, esa autorización les fue concedida por el artículo 61 de
la Ley 55 de 1985 que incluyó a ciertas entidades públicas dentro del conjunto
de sujetos pasivos del impuesto predial, regulación que se mantiene
actualmente, porque, como fue señalado, el artículo 194 del Decreto 1333 de
1986 incorporó el artículo 61 de la Ley 55 de 1985[48].
La autorización para gravar con el impuesto
predial a las entidades mencionadas en el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986
se inscribe dentro de las competencias del legislador que, se reitera, también
puede desarrollar aspectos atinentes al sujeto pasivo, en cuanto elemento del
tributo, sin que por ello se desconozca la autonomía de los municipios. En
consecuencia, por el aspecto examinado, este artículo no contradice la
Constitución, debiéndose añadir que su contenido en nada alude a la
administración o al recaudo del impuesto predial.
Por último, el artículo 116 de la Ley de la
Ley 9 de 1989 señala que en la enajenación de inmuebles el pago de los
impuestos que graven la finca raíz corresponderá al enajenante y que el paz y
salvo podrá obtenerse mediante pago proporcional cuando el predio haga parte de
otro de mayor extensión. En estos contenidos tampoco se configuran las razones
de inconstitucionalidad que el demandante formula en su libelo, dado que al
legislador le asiste la competencia para regular temas como el tratado en esta
disposición.
3.4.2. Cargos relativos a la participación
de plusvalía
A continuación el demandante cuestiona los
artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 86, 87, 88, 89 y 90
de la Ley 388 de 1997 que se refieren a la denominada “contribución de
plusvalía” y los tacha de inconstitucionales con fundamento en cargos idénticos
a los formulados en contra de la regulación del impuesto predial.
La plusvalía tiene raigambre
constitucional, toda vez que el artículo 82 de la Carta señala “que las
entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción
urbanística” y, en líneas generales, se puede decir que grava el aumento de
valor que tienen los bienes raíces como consecuencia de ciertas acciones
urbanísticas.
Sujetos activos son las entidades públicas
y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 los distritos y
municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o poseedores al tenor de
lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 que, además, en sus
artículos 74 y 87 señala como hechos generadores la realización de obras
públicas, la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la
consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o la
modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y la autorización
de un aprovechamiento mayor del suelo en edificación, ya sea elevando el índice
de ocupación o el índice de construcción o ambos, simultáneamente.
Al tenor de lo dispuesto en los artículos
75, 76, 77 y 80 de la Ley 388 de 1997 la base gravable está dada por la
diferencia del precio comercial por metro cuadrado con antelación y con
posterioridad a una acción urbanística y, por último, según el artículo 79 de
le Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor
por metro cuadrado.
El actor expresa que el legislador carece
de competencia para regular la plusvalía en cuanto tiene que ver con los
municipios, pues son éstos los dotados de atribuciones para regular la materia.
A fin de no incurrir en redundancia, la Corte remite a lo ampliamente
considerado en apartes precedentes de esta sentencia y, con base en esas
consideraciones, se limita a reiterar que el legislador está asistido por la
competencia que el demandante echa de menos.
Con la misma intención de no incurrir en
innecesarias repeticiones, la Sala estima que el legislador no desconoce la
Constitución ni vacía de su contenido la autonomía correspondiente a los
municipios al regular, como lo ha hecho en los artículos ya reseñados,
cuestiones relativas al concepto y a los elementos de la participación de
plusvalía y, en lo que atañe a la acusación dirigida contra el parágrafo 4 del
artículo 83 por violar el artículo 294 superior que prohíbe decretar exenciones
sobre tributos de las entidades territoriales, la Corte estima que el cargo no
está llamado a prosperar, porque el precepto acusado se limita a otorgarle una
facultad a los municipios, con base en la cual “podrán exonerar del cobro de la
participación en plusvalía los inmuebles destinados a vivienda de interés
social”, sin imponerles la obligatoriedad de esa exoneración.
Sobre el particular cabe mencionar que al
estudiar la constitucionalidad del artículo 85 de la Ley 388 de 1997 que
“dispuso la destinación del producto de la participación en la plusvalía a
favor de los municipios y distritos a la compra de predios para vivienda de
interés social”, la Corte estimó que esa destinación, al igual que otras
mencionadas en el precepto, era razonable y proporcionada en la medida en que
procuraba mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades, fuera
de lo cual indicó que “es algo consustancial a la esencia misma de la
plusvalía”, uno de cuyos propósitos es “la seguridad de proporcionar a sus
habitantes una especial calidad de vida”[49].
Por lo demás, bajo la misma perspectiva que
se utilizó al analizar el cargo contra la regulación legislativa del impuesto
predial, por ocuparse de aspectos referentes a la administración y recaudo, la
Corte desestima la acusación que con los mismos argumentos se formula esta vez
en relación con la participación de plusvalía, pues la Corporación considera
que, de igual modo, la competencia del legislador no está descartada.
3.4.3. Cargos sobre el impuesto de
delineación
Finalmente, resta una consideración sobre
el impuesto de delineación que se cobra “en los casos de construcción de nuevos
edificios o de refacción de los existentes”, impuesto que está vigente y ha
sido acusado con fundamento en los mismos cargos hasta ahora examinados[50].
Se encuentra establecido el referido
impuesto en el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, su origen
se remonta al literal g) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 que autorizó al
Concejo de Bogotá para crearlo y reglamentarlo y, con posterioridad, la Ley 84
de 1915 lo autorizó a todos los concejos municipales.
El literal b) del artículo 233 del Decreto
1333 de 1986 que actualmente lo regula alude al hecho generador y al municipio
o distrito, para lo cual el legislador tiene competencia, según se ha sostenido
con insistencia a lo largo de esta providencia. La Corte Constitucional no
advierte en esa regulación que haya inconstitucionalidad por este cargo y
advierte que el precepto cuestionado no se refiere a exenciones ni a la
administración o recaudo, luego en lo que tiene que ver con estos aspectos no
caben las acusaciones del actor que, básicamente, están sustentadas en una
pretendida falta de competencia del legislador para regularlas.
4. Las decisiones a adoptar
Toda vez que no prosperaron las acusaciones
formuladas y que en la totalidad de los eventos el estudio de la
constitucionalidad se limitó a los cargos planteados por el actor, se
circunscribirá la cosa juzgada a esos cargos y en relación con ellos se
declarará la exequibilidad de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 10, 12, 13, 14,
15, 16 y 17 de la Ley 44 de 1990, así como de los artículos 6 y 7 de la Ley 601
de 2000 y de su artículo 4 con la salvedad de la expresión “hasta el 15 de
mayo del respectivo año gravable” que fue declarada inexequible en la
Sentencia C-1251 de 2001, del artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 y del
literal b) de su artículo 233; del artículo 116 de la Ley 9 de 1989 y de los
artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 86, 87, 88, 89 y 90
de la Ley 388 de 1997.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. INHIBIRSE de proferir decisión de fondo, por carencia actual de
objeto, respecto de las siguientes disposiciones:
-El literal c) del artículo 233 del Decreto 1333 de
1986.
-El artículo 10 de la Ley 128 de 1941.
-El artículo 118 de la Ley 9 de 1989.
-El artículo 186 del Decreto 1333 de 1986.
-El artículo 30 de la Ley 14 de 1983.
-El artículo 61 de la Ley 55 de 1985.
-El artículo 77 de la Ley 75 de 1986.
-Los artículos 220, 221 y 222 del Decreto 1333 de
1986.
-Los artículos 112, 113 y 114 de la Ley 9 de 1989.
-Los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 128 de 1941.
-El artículo 13 de la Ley 50 de 1984.
-El artículo 193 del Decreto 1333 de 1986.
-El artículo 17 de la Ley 94 de 1931.
-El artículo 8 de la Ley 44 de 1990.
-El artículo 7 de la Ley 97 de 1913.
Segundo. INHIBIRSE de proferir decisión de fondo, por carencia actual de
objeto, respecto del artículo 115 de la Ley 9 de 1989 que fue declarado
inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 1º de febrero de
1990.
Tercero. ESTARSE A LO RESUELTO en relación con el artículo 76 de la Ley
49 de 1990 en la sentencia de 12 de septiembre de 1991, proferida por la Corte
Suprema de Justicia.
Cuarto. ESTARSE A LO RESUELTO en la  Sentencia C-1251 de 2001 respecto
de los artículos 1 y 5 de la Ley 601 de 2000 y con la expresión “hasta el 15
de mayo del respectivo año gravable” contenida en su artículo 4.
Quinto. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-495 de 1998 en relación
con el artículo 85 de la Ley 388 de 1997.
Sexto. Declarar EXEQUIBLES, únicamente por los cargos examinados, las
siguientes disposiciones:
-Los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 10, 12, 13, 14, 15,
16 y 17 de la Ley 44 de 1990.
-Los artículos 6 y 7 de la Ley 601 de 2000 y su
artículo 4, con la salvedad de la expresión “hasta el 15 de mayo del
respectivo año gravable”, que fue declarada inexequible en la Sentencia
C-1251 de 2001.
-El artículo 194 del decreto 1333 de 1986 y el literal
b) de su artículo 233.
-El artículo 116 de la Ley 9 de 1989.
-Los artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82,
83, 84, 86, 87, 88, 89 y 90 de la Ley 388 de 1997.
Cópiese, notifíquese, comuníquese cúmplase, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-517 DE 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PROPIEDAD INMUEBLE-Competencia para gravarla/IMPUESTO MUNICIPAL-Creación
por el Legislador viola la Constitución (Salvamento de voto)
A mi juicio, el establecimiento de los impuestos
municipales mediante ley viola la Constitución, que consagra para los recursos
de las entidades territoriales las mismas garantías de los particulares, norma
que viene desde el Acto Legislativo 01 de 1910, como reacción contra el
excesivo centralismo de la Regeneración. En mi concepto, con esta decisión la
Corte ha pasado por encima de ese precepto al aplicar el principio de legalidad
en todo aspecto a los impuestos municipales, con lo cual acaba con el esquema
de descentralización que se refiere tanto a competencias como a recursos
propios de los entes territoriales, y termina vaciando de contenido la
competencia tributaria de los mismos.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance (Salvamento de voto)
Considero que el principio de legalidad no implica que
todo lo tiene que regular el legislador en materia de tributación de las
entidades territoriales, las cuales a través de cuerpos elegidos popularmente
se pronuncian por ordenanzas o acuerdos. Esto es todavía más claro en materia
del impuesto predial, por lo que las leyes que lo regularon son
inconstitucionales por invadir dicha competencia de carácter constitucional. En
este sentido, a mi juicio la intervención del legislador que se prevé en el
artículo 317 de la Constitución Política no es para establecer el gravamen a la
propiedad inmueble, sino únicamente para la contribución de valorización y el
señalamiento de porcentajes del impuesto predial pero con un límite: solamente
pueden dedicarse al manejo y conservación del ambiente y los recursos naturales
no renovables y de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios.
Referencia: Expediente D-6578
Demanda de inconstitucionalidad contra de
los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 44 de
1990; 1, 4, 5, 6 y 7 de la Ley 601 de 2000, 30 de la Ley 14 de 1983; 186, 193,
194, 220, 221, 222, 233 literales b) y c) del Decreto 1333 de 1986; 61 de la
Ley 55 de 1985, 77 de la Ley 75 de 1986, 76 de la Ley 49 de 1990; 112, 113,
114, 115, 116 y 118 de la Ley 9 de 1941; 13 de la Ley 50 de 1984; 7 de la Ley
97 de 1913; 17 de la Ley 94 de 1931 y 73 a 90 de la Ley 388 de 1997.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de esta Corporación, me permito manifestar mi disenso frente a la
decisión adoptada en la presente sentencia, toda vez que, a mi juicio, el
artículo 317 de la Constitución Política establece de forma clara que “sólo
los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, de modo que el
Congreso no puede invadir ese ámbito de autonomía que el constituyente
estableció en cabeza de los municipios, de conformidad con los artículos 1º y
287 de la Constitución Nacional.  Por consiguiente, en mi concepto, las normas
acusadas han debido ser declaradas inexequibles.
En este sentido, considero que la presente decisión va
en una dirección distinta a la de la jurisprudencia constitucional, que aunque
de manera restringida, ha aceptado la competencia de las entidades
territoriales en materia tributaria, aunque la distinción entre recursos
endógenos y exógenos no sea tan clara.
A mi juicio, el establecimiento de los impuestos
municipales mediante ley viola la Constitución, que consagra para los recursos
de las entidades territoriales las mismas garantías de los particulares, norma
que viene desde el Acto Legislativo 01 de 1910, como reacción contra el
excesivo centralismo de la Regeneración.
En mi concepto, con esta decisión la Corte ha pasado
por encima de ese precepto al aplicar el principio de legalidad en todo aspecto
a los impuestos municipales, con lo cual acaba con el esquema de descentralización
que se refiere tanto a competencias como a recursos propios de los entes
territoriales, y termina vaciando de contenido la competencia tributaria de los
mismos (art. 338 C.P.).
En este orden de ideas, no comparto la tesis
mayoritaria según la cual, todos los tributos son nacionales cuando interviene
el legislador. A este respecto, considero necesario observar que la
Constitución dejó un gravamen específico a los municipios, el impuesto predial
(art. 317), al cual no es aplicable esa jurisprudencia, de tal manera que no se
puede extrapolar la teoría general a ese tributo que no es reserva del
legislador, como quiera que la Constitución establece de manera clara y expresa
que  sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble.
Así mismo, el artículo 338 se refiere al señalamiento
de todos los elementos del tributo, esto es, los  sujetos activos y pasivos, el
hecho  y  base gravable y las tarifas, elementos que corresponde fijar entonces
al municipio. En este sentido, soy de la opinión que todas las normas acusadas
en el presente caso son inconstitucionales.
De igual modo, considero que el principio de legalidad
no implica que todo lo tiene que regular el legislador en materia de tributación
de las entidades territoriales, las cuales a través de cuerpos elegidos
popularmente se pronuncian por ordenanzas o acuerdos.  Esto es todavía más
claro en materia del impuesto predial, por lo que las leyes que lo regularon
son inconstitucionales por  invadir dicha competencia de carácter
constitucional.
En este sentido, a mi juicio la intervención del
legislador que se prevé en el artículo 317 de la Constitución Política no es
para establecer el gravamen a la propiedad inmueble, sino únicamente para la
contribución de valorización y el señalamiento de porcentajes del impuesto
predial pero con un límite: solamente pueden dedicarse al manejo y conservación
del ambiente y los recursos naturales no renovables y de acuerdo con los planes
de desarrollo de los municipios.
De este modo, considero necesario aclarar que aquí no
discute la regla general establecida en el artículo 150-12 superior, pues
efectivamente, el artículo 317 de la Carta establece una excepción.
Finalmente, me permito manifestar que no comparto la
observación según la cual, la mejor expresión de autonomía es la destinación
del tributo a sus propios proyectos y programas, con lo cual se hace compatible
el esquema de república unitaria con descentralización territorial. Desde esta
perspectiva, en mi concepto, habría entonces doble motivo de
inconstitucionalidad, pues la ley no puede establecer rentas de destinación
específica (art. 359 C.P.).
Por las razones expuestas, disiento de la presente
decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 1996. M. P.
Fabio Morón Díaz.
[2]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1043 de 2003. M. P.
Jaime Córdoba Triviño.
[3]
Ibídem.
[4]
La Corte se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del
artículo 285 de la Ley 223 de 1995 en las sentencias C-185 de 1997, C-006 de
1998 y C-478 de 1998.
[5]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 467 de 1993. M. P.
Carlos Gaviria Díaz.
[6]
Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, Sentencia de 19 de abril de  2007, C. P. Héctor J. Romero Díaz.
Radicación 14226.
[7]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1043 de 2003. M. P.
Jaime Córdoba Triviño.
[8]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-504 de 2002. M. P. Jaime Araujo
Rentería.
[9]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]
Cfr.  Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia de 1º
de febrero de 1990. M.P. Hernando Gómez Otálora y Jaime Sanín Greiffenstein.
[11]
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia No. 104
de 12 de septiembre de 1991. M. P. Pedro Escobar Trujillo.
[12]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13]
M..P. Antonio Barrera Carbonell.
[14]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003. M. P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[15]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 2003, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[16]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 1997. M. P. Fabio Morón Díaz.
[17]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M. P. Antonio Barrera
Carbonell.
[18]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 1993. M. P. Ciro Angarita Barón.
[19]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 1997. M. P. Fabio Morón Díaz.
[20]
Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-478 de 1992. M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[21]
Ibídem.
[22]
Ibídem.
[23]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 1997. M. P.
Antonio Barrera Carbonell.
[24]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993. M. P.
Carlos Gaviria Díaz.
[25]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M. P.
Antonio Barrera Carbonell.
[26]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993. M. P.
Carlos Gaviria Díaz.
[27]
Ibídem.
[28]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M. P.
Antonio Barrera Carbonell.
[29]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-275 de 2006. M. P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[30]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-227 de 2002. M. P.
Jaime Córdoba Triviño.
[31]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-335 de 1996. M. P. Jorge Arango Mejía.
[32]
Ibídem.
[33]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-564 de 1996. M. P.
Hernando Herrera Vergara.
[34]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 1997. M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[35]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M. p:
Antonio Barrera Carbonell.
[36]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002.
[37]
Ibídem.
[38]
Ibídem.
[39]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[40]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993. M. P.
Carlos Gaviria Díaz.
[41]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002. M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[42]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-583 de 1996  M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[43]
Cfr. Corte Constitucional; Sentencia C-155 de 2003. M. P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[44]
Ibídem.
[45]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002. M. P.
Jaime Córdoba Triviño.
[46]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993. M. P.
Carlos Gaviria Díaz.
[47]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1251 de 2001. M. P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[48]
Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, Sentencia de 19 de abril de  2007, C. P. Héctor J. Romero Díaz.
Radicación 14226.
[49]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M. P.
Antonio Barrera Carbonell.
[50]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1043 de 2003. M. P.
Jaime Córdoba Triviño e igualmente Consejo de Estado, Sala de Consulta y
Servicio Civil, Concepto 1201 de junio 9 de 1999, C. P. Javier Henao Hidrón.