C-446-96
Sentencia C-446/96
Sentencia
C-446/96
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Condicionamiento
de otras leyes
La ley orgánica
del presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder
condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones,
de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y
principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales
ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango
cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad
expresa del Constituyente. A la ley orgánica del presupuesto debe sujetarse
todo asunto relacionado con el sistema presupuestal.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
La finalidad de
este principio consiste en que las disposiciones que se incluyan en una ley
guarden la debida relación o conexidad con el tema general de la misma o se
dirijan a un mismo propósito o finalidad, para darle una coherencia a la norma
y evitar así que se introduzcan en los proyectos de ley temas que resulten
totalmente contrarios, ajenos o extraños a la materia que se pretende regular.
El principio de unidad de materia implica no solo la relación de cada una de
las disposiciones que integran la ley con su finalidad, sino también la
coherencia del título de la misma frente al contenido y objeto de la ley. Sin
embargo, tal correspondencia no debe entenderse exegéticamente. Por ello basta
con que en el título se señalen los asuntos o temas generales que se pretenden
regular, pues lo que interesa es que éste coincida con la materia general que
se reglamenta o con el objetivo del ordenamiento.
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Derogación de
normas
El artículo al
derogar las normas de la Ley de Seguridad Social, resulta coherente con su
finalidad, ya que al introducir las modificaciones pertinentes a la Ley
Orgánica del Presupuesto, reafirmó mediante una disposición expresa, su rango
cuasi-constitucional y la expresa sujeción del proceso presupuestal a sus
mandatos. La Ley Orgánica del Presupuesto, la cual debido a la naturaleza y
jerarquía ya estudiadas, tiene la facultad de derogar normas de menor rango
-como lo es la Ley de Seguridad Social de naturaleza ordinaria- y regular e
integrar en su totalidad las disposiciones generales a las que debe sujetarse
el proceso presupuestal.
Referencia:
Expediente D-1245
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el inciso 2o. (parcial) del artículo 71 de la Ley
179 de 1994 "por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley
38 de 1989, Orgánica de Presupuesto".
Demandante: Ivan
Restrepo Lince
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Septiembre diecinueve (19) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aprobada por Acta No. 44
El ciudadano IVAN
RESTREPO LINCE promovió ante la Corte Constitucional, demanda en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad contra el inciso 2o. (parcial) del
artículo 71 de la Ley 179 de 1994.
I.       TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto del artículo 71 de la Ley 179 de 1994, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 41659 del treinta (30) de diciembre de 1994.
Se subraya el aparte acusado.
“Artículo 71.
La presente Ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la
ejecución y seguimiento presupuestal que empieza a regir el 1o. de enero de
1995. Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente
normatividad: el parágrafo del artículo 7o., el artículo 15, el artículo 19, el
parágrafo 1o. del artículo 20, el literal d) del artículo 24, los artículos 35,
37, 38; 41, 47, 49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1o. del artículo 62, los
artículos 74 y 75, el inciso 2o. del artículo 79, el artículo 80, el inciso 2o.
del artículo 83, el literal d) del artículo 89, los artículos 90, 92 y 93 de la
Ley 38 de 1989.
Así mismo,
deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993  y el artículo 163 de la Ley 5a. de 1992.
Las disposiciones
generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la
vigencia fiscal de 1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y
en la Ley 38 de 1989."
II.      FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
El demandante
considera que la norma cuya constitucionalidad cuestiona parcialmente es
violatoria de la Constitución Política "por tratarse de un 'mico' con
el cual el Gobierno Nacional pretende desentenderse del presupuesto de
seguridad social que la misma Ley 100/93 estableció como garantía del derecho
de los afiliados a los seguros pensionales."
A manera de
introducción, el actor hace una referencia al ejercicio de la función
administrativa en Colombia criticando el manejo de la seguridad social en
general, y al Instituto de Seguros Sociales en particular, y cita dos ejemplos
de las que considera son conductas encaminadas a colocar a las autoridades del
I.S.S. en imposibilidad de cumplir sus decisiones en torno al sistema
pensional.
Aduce que la imprevisión
ha sido la constante en el manejo de la situación prestacional, y afirma que
"Los afiliados del ISS ahorramos durante 30 años para constituir las
reservas que garantizarían el eficiente pago de las pensiones, pero las
reservas mismas son cada día una fracción menor de las reservas necesarias y
desde el Decreto 1071/95 es clara la intención de dejarlas agotar totalmente
con lo cual los afiliados estarían en las mismas condiciones lamentables de
quienes en el sector oficial nunca aportaron (...)".
Posteriormente se
refiere a los propósitos de la Ley 100 de 1993, y cita el artículo 6o. que
dispone ordenar los recursos necesarios para garantizar las prestaciones
económicas y de salud. Advierte que esa garantía "vino a plasmarse en
el artículo 264, en el cual el legislador ordenó al Gobierno manejar con
seriedad la seguridad social y presentar un presupuesto de seguridad social con
tres partes" consistentes en análisis de corto plazo, análisis de
largo plazo y fuentes de financiación de los faltantes y destino de los
excedentes de los seguros económicos. Agrega que los literales b) y c) de la
norma mencionada, establecen que el Gobierno debe determinar las reservas
necesarias y los planes de amortización de faltantes de todos los órdenes,
incluidas las empresas privadas participantes, y advierte que "el
presupuesto de seguridad social es entonces la herramienta administrativa
necesaria para que el Gobierno sepa cómo está y para dónde va la seguridad
social". Argumenta además que el Gobierno, "en lugar de la
diligencia y vigilancia pedida por el legislador de la Ley 100, pasa a una
actitud pasiva y el vigilado (I.S.S.) tiene la obligación de despertarlo
oportunamente."
El cargo formulado
por el demandante se contrae a la afirmación según la cual, la Ley 179 de 1994
"desborda totalmente la materia prevista y entra a derogar el
presupuesto de seguridad social y la obligación de vigilar el estado de las
reservas", por cuanto el presupuesto de seguridad social es distinto
del presupuesto general de la Nación, pues aquél "es el instrumento
administrativo que el legislador concibió para obligar al Gobierno a ser
diligente y previsor, para que conociera de antemano los faltantes por atender
(...)".
Por las razones
expuestas solicita que la disposición acusada sea declarada inexequible, ya que
a su juicio vulnera la Carta Política en su artículo 158 que consagra el
principio de la unidad temática legal, al derogar los artículos 264, 265 y 266
de la Ley 100 de 1993 relativos al presupuesto de la seguridad social.
III.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
Dentro del término
de fijación en lista, el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público presentó escrito justificando la constitucionalidad de la norma
parcialmente acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
Manifiesta en primer
término que es a la ley orgánica de presupuesto a la que le corresponde
establecer las normas generales a las cuales debe sujetarse la preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas durante la respectiva
anualidad y la ley de apropiaciones, como también el gasto público social y la
capacidad de contratación de las entidades estatales.
Aduce que la
importancia, en términos de política económica, de dicha situación es
trascendental en relación con el papel del Gobierno "como gestor de un
criterio de gasto público coherente", y hace referencia al desarrollo
de la planeación, cuyos cambios institucionales, fueron introducidos en la
reforma de 1945 que estableció dicho concepto "como uno de los
elementos esenciales en el accionar del Estado." Advierte que si bien
es cierto que "las normas generales sobre la forma de elaborar el
presupuesto no surgen en esa época, se puede destacar que se subraya como uno
de estos mecanismos la adopción de una normatividad general que determine la
forma de adoptar el gasto y su ejecución." Para sustentar su
apreciación se basa en las sentencias proferidas por la Corte Suprema de
Justicia el 30 de septiembre de 1947, y por la Corte Constitucional el 21 de septiembre
de 1995 (Sentencia No. C-423 de 1995, MP. Dr. Fabio Morón Díaz).
Manifiesta que
"la Constitución de 1991 fue puntual en reconocer una característica
muy especial y un contenido básico para esta clase de leyes" respecto
al manejo de la hacienda pública, y señala como tales características las
siguientes: es una norma especial y en consecuencia es la única que puede
referirse a los temas presupuestales; tiene una jerarquía superior a las demás
leyes, y por  ello éstas se sujetan en su adopción a aquélla; y aborda todos y
cada uno de los aspectos relativos al presupuesto.
Igualmente, expresa
el interviniente que la Ley 100, en su artículo 265, incorpora entre las
clasificaciones de los gastos, las relativas "a gastos de
funcionamiento e inversión de cada seguro económico", y que la Ley 179
de 1994 en su artículo 16 "mantiene la clasificación señalada en la ley
38 de 1989 (gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión)
según las diferentes secciones del presupuesto general de la Nación, y aclara
que "los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión pública
no pueden incluir gastos con destino al servicio de la deuda." Agrega
que, a su juicio, "queda claro, entonces, que la clasificación señalada
en el artículo 265 de la Ley 100 fue derogada no sólo por el señalamiento
expreso del artículo 71 sino porque la propia ley 179 se ocupó, como en la
anterior ocasión, del punto."
Señala además que
fue a través de la Ley 179, artículo 17, que se definió el gasto público social
"como aquel destinado a solucionar las necesidades básicas
insatisfechas en salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda. Así mismo debe contarse como componente del mismo, aquéllas (sic)
tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de la población."
De otra parte, al
referirse a las competencias del Legislador, advierte que "la unidad de
materia nunca ha sido un parapeto para impedir la regulación integral de un
tema", pues "es apenas lógico que la facultad de reglamentar
una materia implica, adicionalmente, la posibilidad de derogar ciertas
normas", y expresa que en ese sentido se pronunció la Corte
Constitucional en la sentencia No. C-490 de 1994 (MP. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Agrega que a la ley
orgánica de presupuesto, de manera privativa, le corresponde determinar lo
relativo a la preparación, aprobación, ejecución, programación y capacidad de
los organismos y entidades estatales para contratar, "lo anterior,
incluyendo además los principios presupuestales los cuales, como la Corte lo ha
indicado, son las pautas de la ley anual." De manera que la Ley 179 de
1994 "es precisamente la que establece las normas generales a las
cuales debe sujetarse la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
durante la respectiva anualidad", por lo cual a su juicio "no
queda duda que a ella también le competen temas la forma (sic) de presentación
del proyecto de presupuesto (...) así como en relación con los componentes del
gasto público social. (sic)"
Finalmente, expresa
que "la Constitución, en punto a la temática de las leyes orgánicas no
ha querido, única y exclusivamente, limitarse a consagrar el principio de
unidad de materia. Ello permitiría, en contra de su jerarquía superior, la
intromisión de otras leyes que desvirtuarían su intangibilidad y
permanencia." Por lo tanto, "la ley 100 no podía entrar a
regular los mecanismos de presentación, clasificación de gastos y definición
del gasto público social, temas de exclusivo resorte de la ley orgánica de
presupuesto y no de una ley ordinaria como la ley de seguridad social".
Y concluye su
argumentación indicando que "la seguridad social es uno de los
elementos esenciales de la organización de nuestro Estado de derecho".
No obstante, advierte, que ello "está lejos de permitir que el gasto público
en todos los rubros que él se manifieste pueda gobernarse aparte de las normas
ordenadores de la forma en la cual debe realizarse el gasto."
A su juicio, "la
ley orgánica de presupuesto queda entonces sometida a la Constitución y no a lo
que otras leyes consideren conveniente o necesario pues dicha decisión de
conveniencia está también implícita en la propia ley orgánica y acorde con la
breve historia que aquí se ha esbozado", más aún cuando se trata de
una ley ordinaria como lo es la ley 100 de 1993, algunos de cuyos preceptos
derogó con sujeción a la Carta Política.
IV.    CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO.
El señor Procurador
General de la Nación (E), mediante oficio No. 945 del nueve (9) de mayo de
1996, envió el concepto de rigor, solicitando a esta Corporación declarar
exequible en lo acusado, el inciso 2o. del artículo 71 de la Ley 179 de 1994.
En sustento de su
apreciación, el Jefe del Ministerio Público señala que a pesar de que la
Ley 100 de 1993 regula todo lo atinente al Sistema de Seguridad Social
Integral, "consigna en su libro Quinto unas disposiciones finales las
cuales se refieren al tema presupuestal". Es así como el artículo 264
de la misma se refiere a la presentación del proyecto de presupuesto de
seguridad social al Congreso, "conjuntamente" con el proyecto
de presupuesto nacional y de los establecimientos públicos de este orden;
igualmente el artículo 265 de dicha Ley dispone que las entidades públicas de
seguridad social del orden nacional deben sujetarse al Estatuto Orgánico de
Presupuesto: y finalmente el artículo 266 determina que los gastos que efectúen
las mencionadas entidades se han de agrupar como componentes del gasto público
social.
Indica además que
los artículos anteriormente mencionados, "constituyen preceptivas de
índole presupuestal, aunque relacionadas sistemáticamente con la materia
dominante de dicho ordenamiento, apreciación que resulta válida si se tiene en
cuenta que las mentadas disposiciones mientras estuvieron vigentes no fueron
cuestionadas por inobservancia a la regla contenida en el artículo 158
Superior".
Señala también que
la Ley Orgánica contenida en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995,
compiladas a su vez por el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, constituyen
junto con la Carta Fundamental "el marco normativo al cual se sujeta el
procedimiento presupuestal". Por tal razón afirma que "dicha
legislación tiene una preeminencia fundamental, toda vez que la Carta la ha
erigido como el ordenamiento al cual debe someterse todo el proceso
presupuestario", ya que la propia Constitución "prescribe en
primer término la supremacía del Estatuto Superior, en segundo término
instituye a la ley orgánica del presupuesto como la norma rectora de todo el
sistema presupuestal colombiano, y por último ordena que los principios
constitucionales se apliquen, en lo pertinente, a las entidades territoriales
para la elaboración (programación), aprobación (con sus modificaciones), y
ejecución del presupuesto de cada una de ellas."
Considera finalmente,
que por sus características constitucionales la ley orgánica del presupuesto es
un estatuto superior a otras leyes, "puesto que la Carta le confiere
ese alcance por estar dirigida a condicionar el ejercicio de la actividad
legislativa (art. 151 C.P.)" y como tal puede modificar, suprimir y
derogar disposiciones sobre la materia y someter a sus previsiones la
expedición de leyes que traten sobre el mismo tema "de modo tal que sus
regulaciones han sido elevadas a una rango cuasi constitucional" por
lo cual, cualquier desconocimiento de lo que ella contemple en materia de
procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias,
comporta su inconstitucionalidad. En razón de lo anterior, advierte que la Ley
179 de 1994 está habilitada para derogar los artículos 264, 265 y 266 de la Ley
100 de 1993.
Por lo expresado,
concluye el Jefe del Ministerio Público que "no existe la alegada
violación del principio de unidad de materia que tanto echa de menos el
demandante", pues además no se incumple con la relación causal,
temática y sistemática "entre la norma acusada, que ordena la
derogación, y la Ley 179 de 1994 modificatoria de la Ley Orgánica del
Presupuesto". Y termina su argumentación manifestado que "la
preceptiva del inciso segundo del artículo 71 de la Ley 179 de 1994, atinente a
la derogatoria del artículo 163 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso)
fue declarada exequible por ese Alto Tribunal mediante la sentencia C-490 de
1994,  con ponencia del Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz."
Por los anteriores
razonamientos el Representante del Ministerio Público solicita a esta
Corporación declarar la exequibilidad del artículo 71 de la Ley 179 de 1994 en
lo impugnado.
V.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la
acción pública formulada contra el inciso 2o. (parcial) del artículo 71 de la
Ley 179 de 1994.
El caso bajo
estudio
La Ley 179 de 1994
introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica del Presupuesto,
y en el inciso 2o. del artículo 71 acusado en forma parcial, se dispone que
deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993, lo cual a juicio del
actor vulnera el principio de la unidad de materia consagrado en el artículo
158 de la Constitución Política por cuanto en su concepto desborda totalmente
la materia prevista ya que, según afirma, el presupuesto de seguridad
social es distinto del presupuesto general de la Nación.
Para entrar en el
análisis del asunto bajo estudio, resulta conveniente realizar algunas
precisiones en torno a la naturaleza de la ley orgánica del presupuesto, teniendo
en cuenta que la disposición acusada forma parte de dicho estatuto, así como en
relación con el principio de la unidad de materia presuntamente vulnerado, a
efecto de determinar si los preceptos acusados son contrarios a las normas
constitucionales.
El artículo 352 de
la nueva Constitución establece que "además de lo señalado en esta
Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar."
La Corte ya ha señalado
que las disposiciones del Título XII de la Carta Magna, en particular el
Capítulo 3o. en sus artículos 345 a 353, conforman "el núcleo
rector", con fundamento en el cual se organiza el sistema
presupuestal colombiano, el cual se amplía, según lo prescrito en el artículo
352 citado, por las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto,[1] a la cual la nueva
Constitución le ha otorgado de manera expresa un carácter preminente sobre las
demás normas jurídicas que regulen la materia, no solamente en el ámbito
nacional sino también en los órdenes territorial y descentralizado.
El criterio adoptado
por la Corporación permite concluir que la ley orgánica del presupuesto se
encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la
expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal
que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en
ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales
ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango
cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad
expresa del Constituyente.
La Constitución de
1991 fue más allá de la utilización tradicional de que la ley orgánica de
presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados
pronunciamientos[2],
el artículo 352 Superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema
presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los
presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que
elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula
entonces las diferentes fases del proceso presupuestal (programación,
aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento que organiza e
integra el sistema legal que depende de ella.
Dentro de este mismo
criterio, se ha señalado[3]
que las leyes orgánicas en general son verdaderos estatutos, los cuales al
regular toda la normatividad relativa a los asuntos que expresamente les señala
la Constitución, condicionan a ellas la actuación administrativa y la
expedición de otras leyes que traten sobre la materia, convirtiéndose de esta
manera en normas de autoreferencia o pautas para quienes tienen la facultad de
expedirlas y posteriormente desarrollarlas, a través de las leyes ordinarias.
En aplicación de este principio, es claro entonces que para el caso específico
de la ley orgánica del presupuesto a esta debe sujetarse todo asunto
relacionado con el sistema presupuestal.
En el asunto bajo
estudio, nos encontramos frente a una disposición que hace parte del Estatuto
Orgánico del presupuesto si se tiene en cuenta que la Ley 179 de 1994, a la
cual pertenece el artículo 71 cuestionado, fue precisamente la que introdujo
algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica del Presupuesto.
Ahora bien, de otro
lado el demandante estima que el artículo 71 de la Ley 179 de 1994 acusado, al
derogar unas disposiciones pertenecientes a la Ley 100 de 1993, está
incursionando en asuntos relativos al presupuesto de la seguridad social, que
en su concepto son diferentes a lo tocante al presupuesto general de la Nación,
tema del cual se ocupa la citada ley, quebrantando el principio constitucional
de unidad de materia.
De conformidad con
el artículo 158 de la Carta Política todo proyecto de ley debe hacer referencia
a una misma materia y por lo tanto resultan inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. Como es bien sabido, la finalidad
de este principio consiste en que las disposiciones que se incluyan en una ley
guarden la debida relación o conexidad con el tema general de la misma o se
dirijan a un mismo propósito o finalidad, para darle una coherencia a la norma
y evitar así que se introduzcan en los proyectos de ley temas que resulten
totalmente contrarios, ajenos o extraños a la materia que se pretende regular.
Así lo ha sostenido la Corporación[4]
al expresar que la consagración constitucional de este principio busca lograr
la tecnificación del proceso legislativo y dotarlo de esta manera de seguridad
jurídica.
Para establecer si
la norma acusada vulnera el principio constitucional de unidad de materia
legislativa, resulta oportuno recordar que los artículos 264, 265 y 266
derogados por el precepto cuestionado, hacen parte del Libro Quinto de la Ley
100 de 1993, que consagra las disposiciones finales de la misma y que a su
tenor literal rezan:
"ARTICULO
264.- Disposiciones Presupuestales. El gobierno presentará al Congreso de la República, el
proyecto de Presupuesto de Seguridad social conjuntamente con el Proyecto de
Presupuesto Nacional y de los establecimientos públicos del orden nacional.
El proyecto de
Presupuesto estará integrado así:
a. Presupuesto
anual de las entidades públicas del orden nacional en el cual se refleje la
proyección de ingresos y pagos de cada seguro económico durante la vigencia.
b. La situación
financiera a largo plazo de los seuros económicos manejados por entidades
públicas o privadas de cualquier orden nacional o territorial, en la cual se
refleje el valor presente de los ingresos y gastos potenciales del sistema de
previsión social.
c. Las fuentes de
financiamiento de los faltantes o el destino de los excedentes de los seguros
económicos de acuerdo con lo establecido en la presente ley.
Parágrafo. En el caso del Instituto de Seguros
Sociales, se presentará un informe al Congreso de la República sobre lo
contemplado en los literales a, b, y c del presente artículo., aplicándosele en
el trámite presupuestal, solamente lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación.
ARTICULO 265.-
Presupuestos de las Entidades. El proyecto de Presupuesto anual de las entidades
públicas del orden nacional, se presentará al Congreso de la República
clasificado en gastos de funcionamiento e inversión de cada seguro económico.
El Presupuesto
anual de las entidades públicas de seguridad social del orden nacional se
regirá por lo dispuesto en el estatuto orgánico del presupuesto, sin perjuicio
de lo establecido en esta ley.
ARTICULO 266.-
Componentes del Gasto Público Social en el Presupuesto Nacional. Los gastos que efectúen las entidades
públicas de seguridad en el orden nacional se agruparán como componentes del
gasto público social a que hace referencia el artículo 350 de la Constitución
Política."
De la lectura de las
normas citadas que son objeto de derogación expresa por el artículo 71 de la
Ley 179 de 1994, se concluye que ellas corresponden a aspectos presupuestales,
relativos específicamente a la seguridad social.
De conformidad con
lo anterior, estima la Corporación que la disposición acusada no vulnera la
Carta Política, ya que por el contrario, guarda plena armonía con el principio
superior de la unidad de materia consagrado en el artículo 158. Como se anotó,
dicho principio resulta vulnerado por el legislador cuando una norma no guarda
relación objetiva o razonable con el tema general de la ley a la cual
pertenece, y ha sido criterio de la Corte[5]
que esta clase de vicio es de carácter sustancial, por cuanto tiene que ver
con el contenido material de la disposición objeto de acusación.
En el presente
asunto, la violación del principio de la unidad de materia no se presenta, por
cuanto el contenido de cada una de las normas derogadas por el artículo 71
acusado, hacen referencia al sistema presupuestal en el campo específico de la
seguridad social. En efecto, los artículos 264 y 265 regulan  lo atinente a lo
que la Constitución Política en su artículo 352 denomina “la fase de
programación del presupuesto”, indicándole al Gobierno la forma
como debe presentarse ante el Congreso de la República el proyecto de
presupuesto de la seguridad social y los rubros que deben integrarlo,
clasificado en gastos de funcionamiento y de inversión.
De la misma manera,
el artículo 266 también derogado por la norma acusada, define los componentes
del gasto público social para el caso de las entidades públicas de seguridad
del orden nacional.
No es de recibo por
ello el argumento del demandante, en el sentido de que en una ley como la que
se examina, cuyo objeto fundamental es introducir algunas modificaciones a la
Ley Orgánica del Presupuesto -Ley 38 de 1989-, no puedan derogarse
disposiciones que pertenezcan a leyes de un contenido diferente, como la Ley
100 de 1993, por cuanto como se dijo, estas normas se ocupaban de regular
asuntos que son por mandato constitucional de competencia exclusiva de la Ley
Orgánica del Presupuesto.
Por otra parte, es
claro que el principio de unidad de materia implica no solo la relación de cada
una de las disposiciones que integran la ley con su finalidad, sino también la
coherencia del título de la misma frente al contenido y objeto de la ley. Sin
embargo, la Corporación[6]
ha indicado que tal correspondencia no debe entenderse exegéticamente, ya que
es imposible que el epígrafe pueda referirse a todas las disposiciones que la
integran. Por ello ha sostenido, que basta con que en el título se señalen los
asuntos o temas generales que se pretenden regular, pues lo que interesa es que
éste coincida con la materia general que se reglamenta o con el objetivo del
ordenamiento.
En el presente caso,
podría llegar a pensarse que el artículo 71 acusado no guarda correspondencia
alguna con el título de la Ley 179 de 1994 a la cual pertenece, y que a su
tenor literal dispone: "Por la cual se introducen algunas
modificaciones a la Ley  38 de 1989, orgánica de presupuesto".
Sin embargo, lo que
hace la ley a través de la disposición objeto de análisis, al derogar los
preceptos anotados de la Ley 100 de 1993, es integrar el proceso presupuestal
de la seguridad social al Estatuto Orgánico del Presupuesto, y por consiguiente
al sistema presupuestal colombiano, pues aquél es por mandato constitucional,
el que debe de regular la programación, aprobación, modificación y ejecución de
los presupuestos de la Nación, así como los de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo (artículo 352 de
la CP.).
Lo cierto es que, la
conexidad que el principio de unidad de materia exige, se cumple en el presente
caso, por cuanto el objeto de la Ley 179 de 1994 era precisamente modificar la
Ley 38 de 1989 expedida bajo el anterior régimen constitucional, para adecuarla
a los nuevos principios de la Carta Política de 1991. De esa manera, lejos de
vulnerar el mencionado principio, el artículo 71 acusado al derogar las normas
citadas de la Ley 100 de 1993, resulta coherente con su finalidad, ya que al
introducir las modificaciones pertinentes a la Ley Orgánica del Presupuesto,
reafirmó mediante una disposición expresa, su rango cuasi-constitucional y la
expresa sujeción del proceso presupuestal a sus mandatos, mediante la inclusión
de un nuevo artículo, según el cual:
"Artículo
64. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las
disposiciones legales que esta expresamente autorice, además de lo señalado en
la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación,
elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del
Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto
público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas
áreas en otras legislaciones quedan derogadas y las que se dicten no tendrán
ningún efecto." (Subrayas y negrillas fuera de texto).
De esa forma, queda
establecido que las materias que contemplaban las normas derogadas por el
artículo 71 de la Ley 179 de 1994, son del resorte exclusivo de la Ley Orgánica
del Presupuesto, la cual debido a la naturaleza y jerarquía ya estudiadas,
tiene la facultad de derogar normas de menor rango -como lo es la Ley 100 de
1993 de naturaleza ordinaria- y regular e integrar en su totalidad las
disposiciones generales a las que debe sujetarse el proceso presupuestal.
Para
concluir, estima la Corte conveniente precisar en torno al presupuesto de la
seguridad social, que este no ha quedado sin regulación legal al haber sido
derogadas las normas que lo consagraban en la Ley 100 de 1993, como lo aduce el
actor en su demanda, por cuanto las mismas por expreso mandato del legislador a
partir de esta derogatoria, han quedado integradas a las disposiciones
generales que para tal fin están consignadas en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, conformado por las disposiciones de la Ley 38 de 1989 y las
modificaciones realizadas por las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas
hoy por el Gobierno mediante el Decreto 111 de 1996.
De conformidad con
lo anterior, es claro que por disposición del legislador, el presupuesto de la
seguridad social derogado por el artículo 71 de la Ley 179 de 1994 acusado, se
rige por el régimen general establecido en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, con lo cual quedan a salvo los recursos con que el Estado debe
atender este importante sector de la sociedad, sin que con ello se vulnere
precepto constitucional alguno, pues por el contrario, de esta manera se
consolida el denominado sistema presupuestal colombiano.
Por las razones
expuestas, la Corte Constitucional declarará que el inciso 2o. del artículo 71
de la Ley 179 de 1994 en el aparte acusado, se encuentra ajustado al
Ordenamiento Superior.
VI.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador
General de la Nación y cumplidos como están los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el inciso 2o. del artículo 71 de la Ley 179 de 1994 en la parte que dice
"Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de
1993" .
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional. Sala Plena.
sentencia C-478 de 1992; Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[2]Corte Constitucional Sentencia C-478/92;
C-089 A/94; C-546/94; C-538/95
[3]Corte Constitucional sentencias C-337 de
1993 y C-423 de 1995
[4] Corte Constitucional sentencia C-531 de
1995. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[5]Corte Constitucional Sentencia C-531 de
1995 citada
[6] Corte Constitucional sentencia C-070 de
1994. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.