C-478-98
Sentencia C-478/98
Sentencia
C-478/98
COSA JUZGADA
RELATIVA-Puede ser
implícita/SENTENCIA-Interpretación sistemática de parte resolutiva
Cuando la Corte
expresamente restringe, en la parte motiva, el alcance de la cosa juzgada, debe
entenderse que ésta no es absoluta sino relativa, por más de que la parte
resolutiva no limite la cosa juzgada. En tal evento, no existe en realidad una
contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa
juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo
el entendido de que sólo se han analizado determinados cargos, lo cual
significa que la norma revisada puede ser acusada en el futuro por nuevas
razones.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Relación
entre norma fiscal y norma de fomento/PRINCIPIO DE LA UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
extensiva/LEY DE FOMENTO Y LEY FISCAL-Diferencias
En estricto
rigor, es necesario distinguir entre una norma de fomento y una disposición
fiscal. Así, la primera está destinada a estimular el desarrollo de
determinados sectores productivos o sociales, en función de la dirección
general de la economía que corresponde al Estado, y en virtud de la cual le
corresponde,  entre otras funciones, dar pleno empleo a los recursos humanos, y
promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las
regiones. En cambio, las normas fiscales se orientan primariamente a asegurar
al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus
funciones (poder impositivo) y a regular la manera como las autoridades emplean
esos recursos (políticas de gasto). Sin embargo, lo anterior no significa que
una ley tributaria no pueda incluir aspectos relacionados con políticas de
fomento, puesto que, en muchas ocasiones, la orientación del gasto público y
las subvenciones tributarias constituyen los instrumentos esenciales para
estimular una determinada actividad. Además, esta Corte ha insistido, en
numerosas ocasiones, que, debido a la importancia del principio democrático en
el ordenamiento constitucional, la figura de la unidad de materia, según la
cual todo proyecto de ley debe referirse sólo a una materia, debe ser
interpretada de manera amplia, por lo cual sólo se viola esta regla si un
determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o
razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual
hace parte.
CERTIFICADO DE
DESARROLLO TURISTICO-Derogación
por una ley tributaria no viola el principio de unidad de materia
Los certificados
de desarrollo turístico son estímulos de fomento pero que se concretan a nivel
fiscal, por lo cual tienen relevancia tributaria. En ese orden de ideas, si el
Legislador consideró que la derogación del certificado de desarrollo turístico
era una medida útil y adecuada para aumentar el recaudo y atender en mejor
forma otras prioridades de gasto, bien podía incluir ese mandato derogatorio en
una ley relativa a la racionalización tributaria,  por lo cual la Corte
concluye que la expresión acusada no violó la regla de la unidad de materia.
POLITICA DE
FOMENTO-Libertad política
del Congreso para derogarla/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para
modificar y derogar normas de fomento
El Congreso puede
derogar una política de fomento que anteriormente había adoptado, puesto que no
sólo la Carta le confiere expresamente esa posibilidad sino que se trata de una
lógica consecuencia del principio democrático y de la soberanía popular. Por ende, bien puede una nueva mayoría, en
desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las regulaciones
legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las
nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia
que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra interpretación
conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para una determinada
actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta
Corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral, por cuanto petrifica
el ordenamiento jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas
económicas y sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos
beneficios afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales
de las mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las
mayorías del presente. Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa
concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien
lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización
del Estado, pues los recursos públicos tendrían que ser obligatoriamente
distribuídos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera
modificar ese reparto.
CERTIFICADO DE
DESARROLLO TURISTICO-Congreso
podía derogarlo en ejercicio de su libertad política
En ejercicio de
su libertad política, el Legislador podía derogar el decreto 2272 de 1974 y
suprimir el certificado de desarrollo turístico, con el fin de ahorrar recursos
económicos si consideraba que esa medida era necesaria en un período de
dificultades presupuestales, sin que el hecho mismo de la derogación afecte
ninguna cláusula constitucional.
DERECHOS
ADQUIRIDOS-No pueden ser
desconocidos por leyes ulteriores/RETROACTIVIDAD DE LA LEY-Rompe
confianza, autonomía y libertad de destinatarios de la norma/PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA
La noción de derecho
adquirido ha sido ampliamente discutida por la ciencia jurídica, a fin de
distinguirla de las meras expectativas, pues mientras el primero no puede ser
desconocido por las leyes ulteriores, por el contrario las segundas no gozan de
esa protección. Esta distinción se relaciona entonces con la aplicación de la
ley en el tiempo y la prohibición de la retroactividad, pues en principio una
norma posterior no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante
la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio la ley puede modificar
discrecionalmente las meras probabilidades o esperanzas que se tienen de
obtener algún día un derecho. A su vez, esta prohibición de la retroactividad
es consustancial a la idea misma del derecho en una sociedad democrática, pues
la regulación social a través de normas jurídicas pretende dirigir la conducta
de personas libres, por lo cual es necesario que los individuos conozcan
previamente las normas para que puedan adecuar sus comportamientos a las
mismas. Una aplicación retroactiva de una ley rompe entonces no sólo la
confianza de las personas en el derecho, con lo cual se afecta la buena fe sino
que, además, desconoce la libertad y autonomía de los destinatarios de las
normas, con lo cual se vulnera su dignidad.
CERTIFICADO DE
DESARROLLO TURISTICO-Derogación
no viola derechos adquiridos de inversionistas
La aprobación del
proyecto por la Corporación Nacional del Turismo y la iniciación de las obras
no eran suficientes para que los inversionistas gozaran de un derecho adquirido
a beneficiarse del certificado de desarrollo turístico, ya que, como bien lo
señalan varios intervinientes, su situación era una mera expectativa, pues su
realización dependía de dos supuestos que podrían no ocurrir, a saber, que (i)
la decisión del CONPES fuera positiva y que (ii) la ley no fuera modificada.
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Concepto/PRINCIPIO
DE LA CONFIANZA LEGITIMA-No impide cambio de legislación
Este principio
pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones
en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su
posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la
persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales
casos, en función de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado
tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por
ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que
antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado
permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política. Como vemos, la
"confianza legítima" no constituye un límite a la posibilidad de que
el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un
derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera
expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de
una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la
confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría
manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima,
y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el
Legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un
determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para
solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio
de fomento.
Referencia:
Expediente D-1945
Norma acusada:
artículo 285 (parcial) de la Ley 223 de 1995.
Demandante: Marco
Gerardo Monroy Cabra.
Temas:
Cosa juzgada
implícita e interpretación sistemática de la parte resolutiva de una sentencia
Normas de
racionalización tributaria, actividad de fomento y unidad de materia de toda
ley.
Estado social de
derecho y actividades de fomento.
Libertad del
Congreso para derogar incentivos de fomento, principio de “confianza legítima”
y derechos adquiridos.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
nueve (9) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Marco
Gerardo Monroy Cabra presenta demanda de inconstitucionalidad contra la
expresión “Decreto 2272 de 1974” contenida en el artículo 285 de la Ley 223 de
1995, la cual fue radicada con el número D-1945. Por medio de auto del 9 de
febrero, el magistrado sustanciador rechazó la demanda, por considerar que
existía cosa juzgada, pues la sentencia C-006 de 1998 había declarado exequible
el artículo 285 de la Ley 223 de 1995. El actor recurrió en súplica ese auto ya
que, según su criterio, la propia sentencia C-006 de 1998 había limitado el
alcance de la cosa juzgada a los cargos expresamente estudiados en esa
oportunidad, cargos que son distintos a los planteados en el presente proceso.
Por auto del 25 de febrero de 1998, la Sala Plena revocó la decisión de
rechazo, admitió la demanda y dispuso que se surtiera el trámite de rigor, por
lo cual el magistrado sustanciador ordenó que se fijara en lista, que se
adelantaran las comunicaciones respectivas y que se diera traslado al
Procurador General de la Nación. Cumplidos, como están, los trámites previstos
en la Constitución y en el decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir
el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo 285 de la Ley 223 de 1995 y se subraya el aparte
demandado.
“LEY 223 de 1995
(diciembre 20)
"Por la cual se expiden normas sobre
Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones".
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTICULO 285.
Derogatorias y Vigencias .- La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las
siguientes: los artículos 15, 34, 42, 61, 68, 74 inciso 2, parágrafo único del
artículo 115, 132, 134 inciso 2, 172, 188-1, parágrafo único del artículo 189,
212 inciso 1, 231, 232, 248-1, 273, 274, parágrafo 1º. del artículo 281, 322
literal n), 354, el parágrafo 1º. y las siguientes partidas arancelarias del
artículo 424 del Estatuto Tributario: leche en polvo de la partida 04.02.10;
grasas y aceites comestibles de las partidas 15.11, 15.12, 15.13, 15.16 y 15.17
del Arancel de Aduanas y la expresión “alambre de púas” de la posición 73.13,
424-4, 424-7; el literal a) del artículo 428, 445, 476 numerales 7 y 12, 500, 501,
503, 504, 506, 589-1, el inciso 2 del artículo 806, el parágrafo 1º transitorio
del artículo 807, del Estatuto Tributario, los artículos 13 y 14 de la Ley 6ª.
de 1992, la Ley 123 de 1994, Decreto 1727 de 1993, la Ley 39 de 1890, la Ley 56
de 1904, artículo 1º. de la Ley 52 de 1920, artículo 10 de la Ley 128 de 1941,
artículos 4º., 5º. y 8º. de la Ley 24 de 1963, los artículos 7º., 8º., 9º., 10,
11, 12, 13 y 14 de la Ley 60 de 1968; el Decreto 2272 de 1974;
literal d) de la Ley 33 de 1968, artículos 1º. y 2º. del Decreto 057 de 1969,
artículo 1º. de la Ley 14 de 1982, Decreto 910 de 1982; deróganse los artículos
152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160 y 166 del Decreto 1222 de 1986,
artículo 118 de la Ley 9ª de 1989, los artículos 44, 45, 46 y 47 de la Ley 10
de 1990, artículo 29 de la Ley 44 de 1990, el parágrafo 2º. del artículo 7º. de
la Ley 80 de 1993. Continúa vigente el Decreto 2816 de 1991, la Ley 191 de 1995
y la Ley 218 de 1995 y las demás  que sean contrarias a las presentes normas.”
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la expresión acusada, al derogar el decreto 2272 de 1974 y eliminar el
Certificado de Desarrollo Turístico, viola los artículos 1º, 2º, 58, 83 y 158º
de la Constitución. Según su criterio, la eliminación de este certificado perjudica
la expansión de la industria turística, pues los agentes económicos dedicados a
la inversión y construcción de la infraestructura hotelera nacional pierden el
beneficio estatal que les permitía redimir sus obligaciones tributarias
mediante el citado instrumento. Además, agrega el actor, esa derogación vulnera
la confianza legítima, la buena fe y los derechos adquiridos de las personas
que se dedicaron, antes de la derogatoria del citado decreto, a la construcción
de complejos turísticos, puesto que tales inversionistas fundamentaron su
decisión en la posibilidad de amortizar la inversión a través del mencionado
certificado, que es intempestivamente eliminado. El demandante explica lo
anterior en los siguientes términos:
“Las normas del
Decreto 2272 de 1974 derogado por la Ley 223 de 1995 hacían necesario cumplir
una serie de requisitos para que los inversionistas en proyectos turísticos se
hicieran acreedores a los referidos certificados. Dentro de dichos requisitos,
se disponía como indispensable la presentación ante la Corporación Nacional de
Turismo de un proyecto de factibilidad económica y de un proyecto
arquitectónico, para así obtener de esta institución su aprobación. Si el
proyecto tenía señalada importancia para el desarrollo turístico del país, a
juicio de la Corporación, y si se habían cumplido los demás requisitos, el
Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, otorgaba el beneficio,
y celebraba un contrato en el cual se señalaban las condiciones específicas y
las obligaciones del beneficiario. No obstante, dichos certificados no se
otorgarían sino al concluirse las obras correspondientes, existiendo además
licencia de funcionamientos expedida por la Corporación Nacional de Turismo.
Este último
requisito, significó que, de manera general, aquellos inversionistas que
adelantaban obras de desarrollo turístico y que tenían en curso una actuación
administrativa tendiente a obtener el beneficio de los certificados de
desarrollo turístico, pero que en el momento de entrar en vigencia la Ley 223
de 1995 no habían concluido las obras, aunque estas estuvieran adelantadas en
cualquier proporción, no podían hacerse acreedores al otorgamiento de los
mencionados certificados.
Consciente del
perjuicio que ello podía irrogar a aquellas personas que ya habían hecho
grandes inversiones en el sector turístico, y que en su flujo de caja habían
presupuestado el ingreso correspondiente a los certificados referidos, el
legislador trató de conjurar este daño para lo cual expidió la ley 383 de 1997 que
en su artículo 48 determinó que los certificados de desarrollo turístico que
estuvieran en trámite al entrar en vigencia la Ley 383 de 1995 (sic) y que ya
hubieran sido presentados al Consejo Nacional de Política Económica y Social
(Conpes) para su aprobación, deberían ser reconocidos a los solicitantes.
No obstante,
quedaron por fuera del reconocimiento todos aquellos inversionistas que, a
pesar de haber obtenido la aprobación de los planos arquitectónicos y haber
empezado las obras cobijadas por el beneficio, no hubieran alcanzado a llegar a
este estado del trámite, es decir no hubieran presentado ante el Conpes la
solicitud de reconocimiento de los certificados de desarrollo turístico.
Los
inversionistas que se encontraban en la situación descrita anteriormente tenían
una situación jurídica digna de tutela que constituía un derecho adquirido que
no podía ser vulnerado por la Ley 223 de 1995 al derogar el Decreto 2272 de
1974 que ha debido producir efectos para el futuro pero no respecto de los
inversionistas que empezaron a construir o terminaron sus proyectos hoteleros
previa aprobación de los planos por la Corporación Nacional de Turismo.
Además, la
derogatoria intempestiva del decreto 2272 de 1974 produjo, de manera general,
para todas las personas que ya habían iniciado las construcciones hoteleras con
el fin de obtener el beneficio, un perjuicio enorme sin ninguna causa
justificativa.
Hay que tener en
cuenta que estos inversionistas actuaron con fundamento en la confianza legítima
en la política de fomento previamente trazada y por muchos años mantenida por
el legislador y ejecutada por el poder Ejecutivo.”
Por todo lo
anterior, el actor considera que la expresión acusada afecta la buena fe y el
principio de confianza legítima pues “el legislador no podía proceder a
suprimir de manera intempestiva y brusca, el beneficio de los certificados de
desarrollo turístico, sin precaver los perjuicios que se derivarían para
quienes, con fundamento en la confianza legítima de los inversionistas habían
iniciado las construcciones hoteleras luego de haber obtenido la aprobación de
los planos arquitectónicos por la Corporación Nacional de Turismo”. Por la
misma razón, según su parecer, esa expresión vulnera los derechos adquiridos de
aquellas personas que “invirtieron grandes sumas de dinero luego de haber
obtenido la aprobación de los planos arquitectónicos por la Corporación
Nacional de Turismo” ya que esos “inversionistas no tenían una simple
expectativa sino que empezaron las construcciones previa la aprobación de los
planos arquitectónicos y esto configura una situación jurídica adquirida con
justo título y buena fe que debía ser respetada por la nueva ley.” Concluye
entonces el actor:
“La derogatoria
del Decreto 2272 de 1974 por el artículo 285 de la ley 223 de 1995 sólo podía
producir efectos para el futuro en virtud de la irretroactividad de la ley y
como se aplicó en forma retroactiva para suprimir el certificado de desarrollo
turístico sin tener en cuenta los derechos adquiridos por quienes empezaron las
construcciones hoteleras previa aprobación de los planos arquitectónicos por la
Corporación Nacional de Turismo, el artículo 285 antes citado es
inconstitucional en la parte que deroga el decreto 2272 de 1974.
Hay que tener en
cuenta que el artículo 48 de la Ley 383 de 1997 no consideró la situación
jurídica de quienes obtuvieron la aprobación de los planos arquitectónicos por
la Corporación Nacional de Turismo y empezaron o terminaron las construcciones
hoteleras, por lo cual sufrieron enormes perjuicios con la derogatoria
intempestiva del decreto 2272 de 1974 que desconoció los derechos legítimamente
adquiridos por estos inversionistas con fundamento en la ley vigente cuando
hicieron la inversión.”
De otro lado, el
demandante considera que la expresión acusada desconoce la regla de la unidad
de materia prevista por el artículo 158 de la Constitución, ya que “la Ley 223
de 1995 se refiere a racionalización tributaria y el Decreto 2272 de 1974
regula los certificados de desarrollo turístico como actividad de fomento
prevista en el artículo 334 que no constituye exención tributaria ni tiene nada
que ver con la racionalización tributaria.” El actor aclara entonces “que la
función de fomento de industrias como el turismo es distinta del poder
tributario del Estado”. Ahora bien, según su criterio, la derogatoria de ese
decreto “no puede catalogarse como una medida para controlar la evasión y
elusión tributaria y menos aún establecer, aumentos tarifarios en los
impuestos, o hacer realidad los principios tributarios de eficiencia, equidad,
neutralidad y progresividad, propósito todos estos que constituyen el contenido
de la Ley 223 de 1995”. Por ende, el demandante concluye que hubo ruptura de la
unidad de materia ya que no se derogó “una exención tributaria, sino un
estímulo estatal a una actividad específica”.
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1. Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
La ciudadana Edna
Patricia Díaz Marín, en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la
expresión acusada.
La ciudadana
comienza por precisar que los certificados de desarrollo turístico tuvieron su
origen en la ley 60 de 1968, “que los creó, como forma a través de la cual el
gobierno nacional incrementaba el turismo.” Luego el decreto legislativo 2272
de 1974 desarrolló esos certificados mientras que la Ley 223 de 1995, en su
artículo 285, “claramente señaló dentro de las derogatorias los artículos 7, 8,
9, 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 60 de º1968 y el Decreto 2272 de 1974”. Por su
parte, “la ley 300 de 1996 reguló todo lo referente al sector turístico” y
específicamente “en su artículo 113 reiteró la derogatoria de la ley 60 de
1968.” Este examen lleva a la interviniente a concluir que es clara la voluntad
del legislador de derogar esa figura. Según su criterio, esta decisión es
“ejercicio de la atribución constitucional de derogar leyes por parte del
Congreso”, por lo cual “en manera alguna atenta contra el orden económico y
social que debe imperar en un Estado Social de Derecho”.
La interviniente
señala además que la expresión acusada no desconoce derechos adquiridos ya que
la ley establecía que eran necesarios varios pasos para obtener los
certificados de desarrollo turístico, y en especial era indispensable “la
decisión favorable por parte del Consejo Nacional de Política Económica y
Social, CONPES, previo concepto de la Corporación Nacional de Turismo”. Por
ende,  mientras no se agotaran esos “presupuestos fácticos contemplados en las
disposiciones legales”, no había una situación jurídica consolidada sino una
mera expectativa. Por ello, según su criterio, “los inversionistas hoteleros
tenían una simple expectativa de obtener el certificado de desarrollo turístico,
y por lo mismo dicha situación podía ser plenamente modificada por el
legislador.” La ciudadana concluye entonces al respecto:
“Confirma el
argumento expuesto, el hecho de que la Ley 383 de 1997, en su artículo 48,
estableció que los certificados de desarrollo turístico que se encontraran en
trámite para su expedición en los términos del citado decreto derogado, y
hubieren recibido aprobación de la Corporación Nacional de Turismo, a más de
haber sido presentados para aprobación del CONPES, antes del 22 de diciembre de
1995, deberían ser otorgados a los inversionistas beneficiarios de los mismos,
previa reglamentación que para el efecto determine el gobierno nacional.
Por lo cual,
actualmente se requiere que el ejecutivo en uso de las facultades
constitucionales otorgadas por el artículo 189 numeral 11 de la Carta Política,
establezca los lineamientos ejecutables para que un inversionista hotelero se
haga acreedor al certificado de desarrollo turístico, es decir, adquiera tal derecho,
siempre y cuando a 22 de diciembre de 1995, tuviera la respectiva aprobación
por la Corporación Nacional de Turismo, situación que confirma que el hecho de
que se inicie el cumplimiento de determinados parámetros legales, sin su
consolidación y definición total bajo la vigencia de una ley, configura una
situación jurídica abstracta y objetiva, que la jurisprudencia de la
Corporación califica como una mera expectativa.”
A partir de lo
anterior, la ciudadana concluye que tampoco hubo violación de la buena fe ya
que los inversionistas “tenían únicamente una expectativa de obtener un
determinado beneficio económico”. Además, según su parecer, “si la función de
derogar normas legales esta contemplada en el máximo ordenamiento jurídico del
Estado, la Constitución Política, mal puede hablarse que con su ejercicio
legítimo se transgreda la buena fe de los particulares.”
Finalmente, según la
interviniente, la expresión acusada respeta la unidad de materia pues los
certificados derogados “otorgaban a su portador la prerrogativa de cancelar con
los mismos los impuestos nacionales y hacían parte de la renta gravable para
sus beneficiarios directos, lo cual denota su relación estrecha con el campo
tributario regulado por la referida ley.”
4.2. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso. Según su criterio, no debe haber
pronunciamiento de fondo pues la sentencia C-006 de 1998 declaró exequible el
artículo 285 de la Ley 223 de 1995, del cual forma parte la expresión acusada,
sin que en la parte resolutiva la Corte haya limitado el alcance de su
decisión. Es cierto, señala el ciudadano, que la parte motiva  aparentemente
restringe la cosa juzgada,  pero como la parte resolutiva no lo hace, debe
entenderse que, como lo dice el artículo 3º del decreto 2067 de 1991, prima
esta última. Por ello, y no obstante que la demanda fue admitida, el ciudadano
considera que la Corte debe declararse inhibida por existir cosa juzgada.
De otro lado, desde
el punto de vista material, el interviniente defiende la constitucionalidad de
la expresión acusada. Según su criterio, la demanda se funda en una
“interpretación fragmentaria” del significado social del Estado pues pretende
que las autoridades deben “cumplir un cúmulo de prestaciones muy específicas a
favor de ciertos sectores de la producción bajo el epíteto de que ellas
encarnan el Estado social de derecho”. De esa manera, argumenta el interviniente,
se llega al extremo de prohibir la eliminación de las normas que consagran
estímulos a esos sectores productivos, como si éstas formaran “parte del bloque
de constitucionalidad”. Según su parecer, esa tesis es inaceptable pues “tiende
a patrocinar una noción corporativa del Estado en donde cada una de las
porciones de la población tendría derecho, a título de constituir una actividad
de cierta importancia, a un tratamiento preferencial”, con lo cual se afecta la
libertad del Congreso y se distorsiona “el criterio esencial sobre el cual se
erige el Estado social de derecho y las finalidades innatas al mismo”
A partir de esas
consideraciones, el ciudadano estima que el primer interrogante que se debe
resolver es si es de la esencia del Estado social de derecho la adopción de
medidas para el fomento del turismo, de suerte que si éstas faltan habría una
omisión constitucional de las autoridades. Y su respuesta es negativa ya que
considera que el sector turístico no goza de una protección constitucional “tan
especial como la que reciben otra clase de actividades”, como el sector
agrícola (CP art. 64 C), la producción alimentaria (CP art. 65), la educación y
la cultura (CP arts. 69 a 71), o el  medio ambiente y el espacio público (CP
arts. 78, 79, 81).
Por todo lo
anterior, el ciudadano considera que si bien el turismo puede ser una fuente de
trabajo o de ingresos, no por ello el Estado está obligado a promocionarlo ya
que  el objetivo de lograr el pleno empleo y estimular el bienestar “no se
confunde con las diversas maneras para llegar a él” ya que “no existe una sola
fórmula” para alcanzar tales propósitos. Por ello, según su criterio, el
control constitucional en estos casos “no es absorbente ni unívoco; es
cualitativo y no cuantitativo” ya que el “legislador goza de un margen
relativamente amplio para definir criterios de desarrollo sin menoscabar el
ordenamiento”. Por ello, concluye el interviniente, “la petición que, en sus
líneas iniciales pretendiera verter un manifiesto que relacionase el Estado
social de derecho con su naturaleza esencialmente turística, culmina convertido
en el simple deseo de resolver una situación especial de ciertos empresarios
del sector hotelero, escapándose, entonces, del examen de constitucionalidad.”
De otro lado, el
interviniente considera que no existen leyes inderogables pues ello desconoce
“la cláusula general de competencia de la cual está revestida el Legislativo.”
Por ende, según su criterio, la derogación de una regulación precedente es
legítima, pues es propio del Congreso “auscultar cuál sea la norma más
apropiada sin que las leyes anteriores sean un límite al cual deba someterse”.
Además, según su
criterio, en el presente caso, la derogación no desconoce derechos adquiridos
ni la buena fe pues no afecta situaciones jurídicas consolidadas ya que la
obtención de los certificados de desarrollo turístico requería varios pasos, a
saber, la presentación ante la Corporación Nacional de Turismo de un proyecto
de factibilidad económica, la aprobación del mismo por esa Corporación y que
ésta señale que el proyecto es de señalada importancia para el desarrollo
turístico del país. Igualmente se debía obtener aprobación del CONPES y sólo
entonces se celebraba un contrato entre el Gobierno Nacional y el inversionista
en donde se otorgaba el certificado. Por ende, señala el interviniente, la
simple aprobación del proyecto arquitectónico no configura un derecho adquirido
ya que sólo la aprobación del CONPES, que además está en la posibilidad de
negarse, consolida la situación jurídica. El ciudadano concluye entonces que no
fue “esquilmada ni la buena fe ni la confianza legítima del ciudadano respecto
de un proceso que estaba previsto de esa manera y sujeto a esa serie de
trámites”
Finalmente, el
interviniente considera que tampoco hubo violación de la unidad de materia
pues, conforme a los señalado por la Corte en la sentencia C-017 de 1998, la
Ley 223 de 1995 trata de la racionalización tributaria, que es un concepto
“bastante amplio”, que incluye aspectos como la simplificación en la actuación
tributaria y la mejora de los resultados de la misma. Existe entonces, según su
criterio, una conexidad temática entre “el contenido de la norma derogada” y
esa ley, ya que ésta prevé “un acápite relacionado con el procedimiento, el
pago de impuestos, las compensaciones y devoluciones y alusiones específicas a
certificados como el de incentivo forestal, por ejemplo (parágrafo del artículo
253), así como una serie de estímulos sectoriales (103, 274, 278).” Así, existe
“una unidad de propósito y de tema pues el certificado, además de ser un
mecanismo de promoción del sector, estaba ideado para fines tributarios” puesto
que, según lo señala el artículo 2º del Decreto 2272 de 1974, esos certificados
“sirven para pagar por su valor nominal toda clase de impuesto nacional” y
además “constituyen renta gravable para los beneficiarios directos.”
4.3. Ministerio
de Desarrollo Económico.
El ciudadano Carlos
Eduardo Serna Barbosa, en representación del Ministerio de Desarrollo Económico,
impugna la demanda y defiende la constitucionalidad de la expresión acusada.
Sin embargo, este interviniente precisa que “los derechos adquiridos son
prevalentes a la derogatoria de la norma que los reconoció” por lo cual, tales
derechos “no se extinguen con la derogatoria de las normas en comento”. Según
su criterio, si tales derechos son ya derechos adquiridos, entonces “la
derogatoria del Decreto 2272 de 1974 no implica ni conlleva la derogatoria de
esos derechos adquiridos, entre otras razones, porque los mismos están
protegidos por la Constitución”. Por ende, agrega el interviniente, esos
derechos “deben ser reclamados por quienes se consideran sus titulares”, y si
la autoridad administrativa pertinente los desconoce, entonces el respectivo
acto administrativo es “susceptible de ser demandado con la argumentación
pertinente, como es el que se esté negando o desconociendo esos derechos
adquiridos”. Por ende, concluye el ciudadano, que si la norma derogada generó
“unos derechos, y ellos se constituyen en derechos adquiridos”, esto significa
que la derogación no los afecta, por lo cual carece de razón “la afirmación del
impugnante, mediante la cual se ataca la norma cuestionada, razón consistente
en que se derogaron esos derechos adquiridos y que ello hace inconstitucional
la norma impugnada.”
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Atendiendo a una
invitación del magistrado sustanciador, los ciudadanos Luis Miguel Gómez
Sjoberg y Paul Cahn Speyer Wells, del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT), intervienen en el proceso y defienden la constitucionalidad
de la expresión acusada.
Los intervinientes
comienzan por precisar que los Certificados de Desarrollo Turístico no
constituyen un incentivo tributario, sino un “subsidio para el desarrollo de
una actividad de interés del Estado”. Según su parecer, el  hecho de que esos
certificados “sirvan para pagar por su valor nominal toda clase de impuestos
nacionales, no desnaturaliza, su carácter”. Sin embargo, consideran que no por
ello se violó la regla “la unidad de materia”, porque tales certificados de
fomento a la actividad hotelera tienen un estrecho vínculo con el tema fiscal y
con la “la racionalización tributaría”, que fue “uno de los fines que tuvo el
Gobierno Nacional para presentar a consideración del Congreso el proyecto que
luego se convirtió en Ley 223 de 1995, cual era incrementar los ingresos del
Estado para combatir el déficit fiscal.”
Los intervinientes
analizan entonces el trámite de los citados certificados y precisan que la
Corporación Nacional de Turismo debía aprobar los proyectos turísticos, para
una “posterior autorización definitiva por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (Arts. 4 y 5)”. Por ende, sólo si la decisión del CONPES era
favorable, “surgía para el Gobierno Nacional la obligación de suscribir un
contrato con el inversionista en el cual se establecían las condiciones
específicas para la obtención de los Certificados y las obligaciones del
beneficiario.” Por ende, agregan los intervinientes, “la relación contractual
entre el Estado y los inversionistas sólo surgía con posterioridad a la
aprobación del CONPES”, por lo cual la expresión acusada no afectó la buena fe
ni desconoció derechos adquiridos. Según su criterio:
“Sí bien no
parece clara la razón por la cual se requería como uno de los requisitos para
acceder al beneficio, la aprobación del proyecto arquitectónico por parte de la
Corporación con anterioridad al inicio de la construcción, esta simple
exigencia no puede crear derecho, en la medida en que la posterior decisión
sobre el otorgamiento del beneficio por el CONPES, previo concepto de la
Corporación Nacional de Turismo, constituía una decisión discrecional acorde
con la importancia del proyecto para el desarrollo turístico del país.
Resulta clara la
necesidad constitucional de evitar el perjuicio de los inversionistas que
estructuraron sus negocios con posterioridad a la aprobación del CONPES. Pero
aquellos que aun de buena fe y creyendo en la estabilidad del Derecho iniciaron
las obras basándose en que la Corporación aprobó el proyecto arquitectónico,
sin haberse esperado a la decisión sobre el otorgamiento del beneficio por
parte del CONPES y, consecuencialmente, la suscripción del contrato por el
Gobierno Nacional, confiaron incautamente en la realización futura de dos
simples expectativas, a saber:
a- Que la
decisión sobre el otorgamiento del beneficio iría a ser positiva.
b- Que la Ley no
es susceptible de modificarse o eliminarse.
De todas maneras
los inversionistas que iniciaron la construcción sin haber obtenido previamente
la aprobación del subsidio por el CONPES, asumieron el riesgo de que los
Certificados de Desarrollo Turístico eventualmente no se irían a otorgar.
Inclusive, el
legislador conjuró los posibles perjuicios -con amplitud aún más allá de lo
mínimo que se requería- al expedir el artículo 48 de la Ley 383 de 1997,
estableciendo que los Certificados de Desarrollo Turístico que estuvieran en
trámite de aprobación al entrar en vigencia la ley 223 de 1995 deben otorgarse
a los inversionistas.
No estamos en
presencia de uno de aquellos casos en que el Legislador expide normas con
efecto retroactivo a través de las cuales lesiona a los ciudadanos que
estructuraron sus negocios atendiendo la invitación inequívoca del Estado para
proceder conforme con la norma que precisamente se deroga. En estos casos es
evidente la violación del principio de la buena fe y sus desarrollos
conceptuales tales como la “protección de la confianza” y la prohibición de
“venir contra sus propios actos”.
Pero en el caso
que aquí se trata la Ley es clara en exigir un acto de aprobación y la
suscripción de un contrato para comprometer la voluntad del Estado.”
Por todo lo
anterior, los intervinientes concluyen que es constitucional “la derogatoria
del Decreto Ley 2272 de 1974 por el Artículo 285 de la Ley 223 de 1995”, aun
cuando sugieren que “en aras de la seguridad jurídica convendría que la Corte
se pronuncie sobre el alcance del artículo 48 de la ley 383 de 1997, norma que
en forma un tanto oscura parece que, inclusive, fue más allá de reconocer los
efectos que se derivan de evitar la aplicación retroactiva de la derogatoria
del Decreto 2272 de 1974.”
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar solicita a la
Corte que declare que la expresión acusada es constitucional, siempre y cuando
no desconozca los derechos de los inversionistas que al momento de ser derogado
el Decreto 2272 de 1974 ya habían obtenido el correspondiente Certificado de
Desarrollo Turístico.  Según su criterio, el legislador goza de libertad para
reformar o derogar las disposiciones legales “cuando lo estime conveniente y
necesario para el mantenimiento del interés general.” Por ello, el Congreso
puede crear o eliminar “instrumentos de redención tributaria, cuando quiera que
las necesidades públicas lo exijan”, por lo cual tenía la facultar para
suprimir el certificado de desarrollo turístico, establecido en el derogado
decreto 2272 de 1974, el cual “era otorgado a los inversionistas dedicados a la
construcción de infraestructura hotelera para sufragar por su valor nominal
toda clase de impuestos nacionales, en un valor equivalente al 15% del costo de
las obras.”
Sin embargo, precisa
la Vista Fiscal, si bien la derogación del Decreto 2272 de 1974 prevista por la
expresión impugnada es legítima, “no puede desconocer las situaciones jurídicas
consolidadas al momento de su subrogación.” Por ende, concluye el Procurador,
la norma acusada no puede lesionar la confianza legítima y la buena fe de
muchos inversionistas que al momento de la derogatoria del Decreto 2272 de 1974
ya habían obtenido el mencionado certificado, “con el fin de amortizar en parte
la inversión, pues lo contrario generaría una situación inequitativa respecto
de aquellos que lograron obtener el mencionado incentivo.” Por todo ello
solicita la exequibilidad condicionada de esa expresión.
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de la expresión “Decreto 2272 de 1974” contenida en el
artículo 285 de la Ley 223 de 1995, ya que se trata de una demanda de un
ciudadano en contra de una norma que hace parte de una ley de la República.
Asunto procesal
previo: ausencia de cosa juzgada e interpretación sistemática de la parte
resolutiva de una sentencia.
2- Según uno de los
intervinientes, en el presente caso no debe haber un pronunciamiento de fondo
pues existe cosa juzgada ya que la sentencia C-006 de 1998 declaró exequible el
artículo 285 de la Ley 223 de 1995, del cual forma parte la expresión acusada,
sin que la parte resolutiva hubiera limitado el alcance de la decisión. Es
cierto, señala el ciudadano, que la parte motiva  aparentemente restringe la
cosa juzgada,  pero como la parte resolutiva no lo hace, debe entenderse que,
como lo dice el artículo 3º del decreto 2067 de 1991, prima esta última.
3- La Corte no
comparte ese criterio. Así, es cierto que, como lo señala el artículo 3º del
decreto 2067 de 1991, “en todo caso de contradicción entre la parte resolutiva
y la parte motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte
resolutiva.” Sin embargo, esta regla se refiere a aquellas situaciones en donde
existe una contradicción normativa entre las dos partes de la sentencia, pero
ella no significa que la parte resolutiva deba ser interpretada sin tomar en
cuenta los fundamentos jurídicos de la sentencia, puesto que la argumentación
de la Corte es necesaria, en muchos casos, para aclarar el sentido de la
decisión que fue tomada. Por ello, la Corte ha señalado que hace tránsito a
cosa juzgada no solamente aquello que expresamente aparece en la parte
resolutiva pues también gozan de cosa juzgada implícita “los conceptos de la
parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la
sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a
aquéllos”[1].
Esto significa que el operador jurídico, para determinar el sentido y el
alcance genuinos de una decisión judicial, debe interpretar la parte resolutiva
tomando en consideración todos aquellos apartes de la argumentación que forman
una unidad de sentido con la determinación tomada y que constituyen la razón (ratio
decidendi) para que el juez hubiera decidido de esa manera y no de otra.
Ahora bien, las sentencias de la Corte en ejercicio del control constitucional
de las leyes no generan siempre una cosa juzgada absoluta pues ésta puede ser
relativa, siempre y cuando esta Corporación limite expresamente los efectos de
su decisión. Así lo entendió la Corte al declarar la exequibilidad del artículo
46 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, según el cual “la Corte
Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con
la totalidad de los preceptos de la Constitución.” La sentencia C-037 de 1996
declaró exequible esa disposición “pero bajo el entendido de que mientras la
Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera
hacen tránsito a cosa juzgada absoluta.” Por ende, cuando la Corte expresamente
restringe, en la parte motiva, el alcance de la cosa juzgada, debe entenderse
que ésta no es absoluta sino relativa, por más de que la parte resolutiva no
limite la cosa juzgada. En tal evento, no existe en realidad una contradicción
entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa
implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido de
que sólo se han analizado determinados cargos, lo cual significa que la norma
revisada puede ser acusada en el futuro por nuevas razones. Esto sucede
precisamente en el presente caso pues la sentencia C-006 de 1998 expresamente
limitó los efectos de la cosa juzgada, tal y como esta Corte ya lo señaló en el
auto del 25 de febrero de 1998, por medio del cual la Sala Plena revocó la
decisión de rechazo, admitió la demanda y ordenó que se surtiera el trámite de
rigor. Por ende, como la cosa juzgada es relativa y no cubre los cargos
formulados por el demandante en esta ocasión, es necesario que la Corte entre a
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión acusada.
Normas de
racionalización tributaria, actividad de fomento y unidad de materia de toda
ley.
4- Según el
demandante, la expresión acusada, al derogar los certificados de desarrollo
turístico, viola la regla de la unidad de materia, por cuanto esos certificados
no constituyen un incentivo tributario, sino un subsidio de fomento, mientras
que la Ley 223 de 1995 está referida a la racionalización tributaria. Por el
contrario, los intervinientes consideran que existe una conexidad temática
suficiente entre la expresión impugnada y el contenido general de la ley,
porque tales certificados de fomento se concretan en beneficios tributarios,
por lo cual su derogación tiene un estrecho vínculo con el tema fiscal y con
“la racionalización tributaría”, que es el tema general de la ley. Entra entonces
la Corte a analizar si hubo o no violación de la regla según la cual las leyes
deben referirse a un solo tema.
5- La Corte coincide
con el actor en que, en estricto rigor, es necesario distinguir entre una norma
de fomento y una disposición fiscal. Así, la primera está destinada a estimular
el desarrollo de determinados sectores productivos o sociales, en función de la
dirección general de la economía que corresponde al Estado, y en virtud de la
cual le corresponde,  entre otras funciones, dar pleno empleo a los recursos
humanos, y promover la productividad, la competitividad y el desarrollo
armónico de las regiones (CP art. 334). En cambio, las normas fiscales se
orientan primariamente a asegurar al Estado los recursos necesarios para poder
cumplir adecuadamente sus funciones (poder impositivo) y a regular la manera
como las autoridades emplean esos recursos (políticas de gasto). Sin embargo,
lo anterior no significa que una ley tributaria no pueda incluir aspectos
relacionados con políticas de fomento, puesto que, en muchas ocasiones, la
orientación del gasto público y las subvenciones tributarias constituyen los
instrumentos esenciales para estimular una determinada actividad. Además, esta
Corte ha insistido, en numerosas ocasiones, que, debido a la importancia del
principio democrático en el ordenamiento constitucional (CP arts 1º y 3º), la
figura de la unidad de materia (CP art. 158), según la cual todo proyecto de
ley debe referirse sólo a una materia, debe ser interpretada de manera amplia,
por lo cual sólo se viola esta regla si un determinado artículo o contenido
normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable con la temática
general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte[2].
Ahora bien, como lo
muestran los intervinientes, los certificados de desarrollo turístico son
estímulos de fomento pero que se concretan a nivel fiscal, por lo cual tienen
relevancia  tributaria. En efecto, la idea de ese mecanismo es que, con el fin
de estimular la actividad turística, el Gobierno Nacional expedía unos títulos
que cubrían hasta un 15% de los costos de la inversión, los cuales servían para
pagar por su valor nominal toda clase de impuesto nacional y constituían renta
gravable para los beneficiarios directos. Estos certificados implicaban
entonces que, con el fin de  fomentar la construcción hotelera, el Estado
asumía un costo importante de la obra, lo cual a su vez tenía indudables
efectos fiscales. Por ende, es perfectamente válido que la expresión acusada,
que deroga ese beneficio, pueda estar incluida en una ley que pretende ante
todo una racionalización tributaria, tal y como lo señala el título de la Ley
223 de 1995 y tal y como se desprende de un estudio de ese cuerpo normativo.
Ahora bien, según lo mostró esta Corte en la sentencia C-052 de 1997, y según
se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el
Gobierno al Congreso, la racionalización tributaria a que se refiere esa ley es
un concepto amplio que comprende múltiples aspectos, pues esa normatividad
pretende hacer más transparente, equitativo, neutral y eficiente el sistema
tributario, para lo cual busca, entre otras cosas, la supresión de los
tratamientos privilegiados no justificados[3].
En ese orden de ideas, si el Legislador consideró que la derogación del
certificado de desarrollo turístico era una medida útil y adecuada para
aumentar el recaudo y atender en mejor forma otras prioridades de gasto, bien
podía incluir ese mandato derogatorio en una ley relativa a la racionalización
tributaria,  por lo cual la Corte concluye que la expresión acusada no violó la
regla de la unidad de materia.
Libertad del
Congreso para derogar incentivos de fomento y Estado social de derecho.
6- El actor sugiere
que la derogación del certificado de desarrollo turístico desconoce la
obligación del Estado de estimular la industria hotelera, con lo cual se
vulnera la naturaleza social del Estado colombiano y la construcción de un
orden justo. Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran
que la tesis del demandante es inadmisible pues tiende a la petrificación del
derecho y a una progresiva corporativización del Estado, puesto que el Congreso
no podría derogar beneficios que hubiera concedido en el pasado a un
determinado sector económico, con lo cual se desconoce la facultad del Congreso
de derogar regulaciones preexistentes.
7- La Corte coincide
con la Vista Fiscal y los intervinientes pues si bien el contenido social
propio de la fórmula política adoptada por el Estado colombiano (CP art. 1º)
implica deberes de intervención para las autoridades a fin de satisfacer
ciertos derechos sociales de las personas, lo cierto es que, en función del
principio democrático (CP arts 3º y 150), corresponde prioritariamente al
Congreso determinar las orientaciones esenciales de esa intervención estatal.
Esto significa que, tal y como esta Corte ya lo había señalado en varias
oportunidaes, el Congreso y el Ejecutivo pueden llevar a cabo, conforme a los
criterios de oportunidad de las mayorías, distintas políticas económicas,
siempre y cuando ellas tiendan de manera razonable a hacer operantes los
principios rectores de la actividad económica y social del Estado y velar por
los dere­chos constitucionales[4].
La ley tiene entonces un papel esencial en el desarrollo de la cláusula social
del Estado colombiano, tal y como esta Corporación ya lo había señalado, cuando
dijo al respecto:
“La actualización
concreta del Estado social de derecho, corresponde a una exigencia que se
impone constitucionalmente a los titulares de las distintas funciones del
Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos sociales, políticos y
jurídicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley. No se ve cómo
pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios públicos, asumir
las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales
necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado que establezca
prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto, es la primera
llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y política la
cláusula del Estado social, no como mera opción sino como prescripción
ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el constituyente.[5]”
8- La libertad
política del Congreso para establecer o derogar medidas para estimular ciertas
actividades es entonces muy clara por cuanto las estrategias de fomento
requieren de una evaluación eminentemente política entre distintas opciones, ya
que los recursos para tal efecto son en general escasos. Corresponde entonces a
los órganos políticos, y en especial a la ley, determinar cuál o cuales
sectores se privilegian, lo cual en muchos casos implica trasladar recursos de
un sector anteriormente estimulado a otro que se considera más estratégico, sin
que el sector inicialmente favorecido pueda oponer  ninguna objeción
constitucional.
Conforme a lo
anterior, el Congreso puede derogar una política de fomento que anteriormente
había adoptado, puesto que no sólo la Carta le confiere expresamente esa
posibilidad (CP art. 150 ord.1º) sino que se trata de una lógica consecuencia
del principio democrático y de la soberanía
popular (CP art. 1 y 3), “que hacen que las potestades legislativas, siempre y
cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables. El
Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana, pues esto anularía el
principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento
histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”[6].
Por ende, bien puede una nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático,
modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de
fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base
en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen.
Asumir cualquier otra interpretación conduce a la conclusión de que los
beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se
tornan en irreversibles, tesis que esta Corporación no ha admitido ni siquiera
en materia laboral[7], por cuanto petrifica el ordenamiento
jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas económicas y
sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios
afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las
mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las mayorías
del presente.  Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa concepción
de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien lo señala
uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización del Estado,
pues los recursos públicos tendrían que ser obligatoriamente distribuídos en
favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese
reparto.
8- Conforme a lo
anterior, y en ejercicio de su libertad política, el Legislador podía derogar
el decreto 2272 de 1974 y suprimir el certificado de desarrollo turístico, con
el fin de ahorrar recursos económicos si consideraba que esa medida era
necesaria en un período de dificultades presupuestales, sin que el hecho mismo
de la derogación afecte ninguna cláusula constitucional. Con todo, la libertad
del Congreso no es absoluta pues la Carta ordena respetar los derechos
adquiridos con arreglo a las leyes  (CP art 58), por lo cual una ley posterior
no puede desconocer un derecho adquirido por un particular pues éste goza de
protección constitucional. Entra pues la Corte a determinar  si la expresión
acusada, al derogar el certificado de desarrollo turístico, pudo desconocer un
derecho adquirido.
Derogación del
certificado de desarrollo turístico, derechos adquiridos y el principio de
“confianza legítima”.
9- Según el actor,
la expresión impugnada desconoce derechos adquiridos y la buena fe pues algunos
inversionistas, que habían obtenido la autorización de la Corporación Nacional
de Turismo del correspondiente proyecto, se dedicaron, antes de la derogatoria
del decreto 2272 de 1974, a la construcción de complejos turísticos, con la
convicción de que podrían amortizar su inversión gracias al Certificado de
Desarrollo Turístico, que fue intempestivamente eliminado por la norma
parcialmente acusada. En cambio, según los intervinientes, la supresión del
citado certificado  no afecta derechos adquiridos por cuanto las normas
preexistentes establecían un trámite y una serie de pasos para obtener ese
beneficio, e incluso conferían al CONPES una facultad discrecional para
otorgarlo o no. Por ende, mientras no existiera esa aprobación por el CONPES,
no existía ningún derecho adquirido sino una mera expectativa, por lo cual la
situación podía ser modificada por la ley. Entra pues la Corte analizar si hubo
o no afectación de derechos adquiridos.
10- Tal y como esta
Corte lo mostró en anteriores decisiones[8],
la noción de derecho adquirido ha sido ampliamente discutida por la ciencia
jurídica, a fin de distinguirla de las meras expectativas, pues mientras el
primero no puede ser desconocido por las leyes ulteriores, por el contrario las
segundas no gozan de esa protección (CP art. 58). Esta distinción se relaciona
entonces con la aplicación de la ley en el tiempo y la prohibición de la
retroactividad, pues en principio una norma posterior no puede desconocer
situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación
anterior, pero en cambio la ley puede modificar discrecionalmente las meras
probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho. A su
vez, esta prohibición de la retroactividad es consustancial a la idea misma del
derecho en una sociedad democrática, pues la regulación social a través de
normas jurídicas pretende dirigir la conducta de personas libres, por lo cual
es necesario que los individuos conozcan previamente las normas para que puedan
adecuar sus comportamientos a las mismas. Una aplicación retroactiva de una ley
rompe entonces no sólo la confianza de las personas en el derecho, con lo cual
se afecta la buena fe (CP art. 83) sino que, además, desconoce la libertad y
autonomía de los destinatarios de las normas, con lo cual se vulnera su
dignidad (CP art. 1º). El actor tiene entonces razón en señalar que una norma
derogatoria no puede ser retroactiva ni desconocer derechos adquiridos.
11- Ahora bien, a
pesar de la diversidad de enfoques conceptuales, la jurisprudencia
constitucional colombiana ha ido decantando los elementos básicos que permiten
delimitar cuando una persona realmente ha adquirido un derecho y éste, por
ende, no puede ser afectado por leyes posteriores . Así, según la Corte Suprema
de Justicia, derecho adquirido es aquel “que ha entrado al patrimonio de una
persona natural o jurídica y que hace parte de él”, lo cual significa,
siguiendo la terminología de Josserand, que estamos en frente de una “situación
jurídica concreta o subjetiva”, y no de una mera expectativa, esto es, de una
“situación jurídica abstracta u objetiva”. Por ende, aclara ese tribunal, “se
está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya,
jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en
que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la
segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su
papel jurídico en favor o en contra de una persona"[9].  Durante la vigencia
del anterior ordenamiento constitucional, este criterio fue reiterado por la
Corte Suprema en decisiones posteriores[10]
y ha sido, en términos generales, aceptado también por la Corte Constitucional
durante el desarrollo de la Carta de 1991[11].
Conforme a lo
anterior, el derecho adquirido es aquel que se entiende incorporado al
patrimonio de la persona, por cuanto se ha perfeccionado durante la vigencia de
una ley. Esto significa que la ley anterior en cierta medida ha proyectado sus
efectos en relación con la situación concreta de quien alega el derecho. Y como
las leyes se estructuran en general como una relación entre un supuesto fáctico
al cual se atribuyen unos efectos jurídicos, para que el derecho se perfeccione
resulta necesario que se hayan verificado todas las circunstancias idóneas para
adquirir el derecho, según la ley que lo confiere. En ese orden de ideas, un
criterio esencial para determinar si estamos o no en presencia de un derecho
adquirido consiste en analizar si al entrar en vigencia la nueva regulación, ya
se habían cumplido o no todos los supuestos fácticos previstos por la norma
anterior para conferir el derecho, aun cuando su titular no hubiera todavía
ejercido ese derecho al entrar en vigor la nueva regulación. Con tal criterio,
entra la Corte a analizar si la supresión del certificado de desarrollo
turístico afectó o no derechos adquiridos.
12- Los artículos 4º
a 6º del decreto 2272 de 1974 derogado establecían los pasos para adquirir el
certificado de desarrollo turístico, en los siguientes términos:
“Artículo 4. Para
que un inversionista tenga derecho al otorgamiento a su favor de Certificados
de Desarrollo Turístico se requiere lo siguiente:
a) Presentar ante
la corporación, un proyecto de factibilidad económica, para su estudio y
aprobación;
b) Haber
obtenido, con anterioridad al inicio de la construcción, la aprobación del
proyecto arquitectónico, por parte de la corporación;
c)
Que el establecimientos hotelero o de hospedaje que se desea construir y
explorar, tenga señalada importancia para el desarrollo turístico del país, a
juicio de la corporación.
Artículo 5. La
decisión sobre el otorgamiento del beneficio y sus condiciones corresponderá al
Consejo Nacional de Política Económica y Social, previo concepto de la Corporación
Nacional de Turismo.
Artículo 6. Si la
decisión del Consejo Nacional de Política Económico y Social fuere favorable,
se celebrara un contrato entre el gobierno nacional y el beneficiario, en el
cual se establezcan, dentro de los límites del presente decreto, las
condiciones específicas que se hayan determinado para la obtención del
certificado y las obligaciones del beneficiario, entre las cuales deberá
incluirse la destinación exclusiva del inmueble o establecimientos hotelero,
por el término no menor de veinte (20) años, y el sometimiento estricto a los
reglamentos que regulen el funcionamiento de esta clase de establecimientos,
expedidos por la corporación…”
Estas disposiciones
establecen que, como bien lo señalan los intervinientes, eran necesarios varios
requisitos para obtener los certificados de desarrollo turístico. Los
inversionistas debían (i) obtener la aprobación de la Corporación Nacional de
Turismo del proyecto arquitectónico y de su factibilidad económica; además,
(ii) este proyecto debía tener, según criterio de la Corporación, “señalada
importancia para el desarrollo turístico del país”; luego, correspondía (iii)
al CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) decidir si otorgaba
o no el beneficio; y (iv) si esa decisión del CONPES resultaba favorable,
entonces se celebraba el correspondiente contrato entre el gobierno nacional y
el beneficiario. Por ende, el paso definitivo para el perfeccionamiento del
derecho a gozar del mencionado certificado era la aprobación por parte del
CONPES del beneficio, pues el concepto previo y la autorización por parte de la
Corporación Nacional de Turismo no obligaban al CONPES, que podía conceder o no
el beneficio, en ejercicio de una potestad discrecional, aun cuando no
arbitraria. Esto es claro, pues el artículo 5º del decreto derogado confería al
CONPES la competencia final para decidir sobre el otorgamiento del beneficio,
mientras que el artículo 6º preveía la posibilidad de que ese organismo
denegara el certificado, pues ordenaba la realización del contrato únicamente
si la decisión del CONPES “fuere favorable”.
Este breve análisis
muestra que, contrariamente a lo sostenido por el demandante, la aprobación del
proyecto por la Corporación Nacional del Turismo y la iniciación de las obras
no eran suficientes para que los inversionistas gozaran de un derecho adquirido
a beneficiarse del certificado de desarrollo turístico, ya que, como bien lo
señalan varios intervinientes, su situación era una mera expectativa, pues su
realización dependía de dos supuestos que podrían no ocurrir, a saber, que (i)
la decisión del CONPES fuera positiva y que (ii) la ley no fuera modificada.
13- En tales
términos, la expresión acusada podía derogar el decreto 2272 de 1974 y suprimir
el certificado de desarrollo turístico, siempre y cuando respetara el derecho
adquirido de aquellos inversionistas que, al momento de entrar en vigor la Ley
223 de 1995, ya habían obtenido el otorgamiento del beneficio por parte del
CONPES. Ahora bien, la expresión acusada no precisa que la supresión de la
mencionada figura se entiende sin perjuicio de esos derechos adquiridos, por lo
cual parecería necesaria una exequibilidad condicionada a fin de proteger a
quienes ya hubieran obtenido la decisión favorable del CONPES. Sin embargo, esa
determinación no es procedente, por cuanto, como lo reconoce el actor y como
bien lo señalan varios intervinientes, el Legislador corrigió posteriormente
ese eventual defecto. En efecto, el artículo 48 de la ley 383 de 1997 establece
que los certificados de desarrollo turístico que se encontraran en trámite para
su expedición en los términos del decreto 2272 de 1974 derogado, y hubieren
recibido la aprobación de la Corporación Nacional de Turismo, y ya hubieran
sido presentados para aprobación del CONPES, antes del 22 de diciembre de 1995,
deberán ser otorgados a los inversionistas beneficiarios de los mismos, previa
reglamentación que para el efecto determine el gobierno nacional.
Como vemos, esta
norma posterior no sólo ampara los derechos adquiridos de quienes ya habían
obtenido una decisión favorable del CONPES sino que incluso es más generosa
pues concede el beneficio del certificado de desarrollo turístico a algunos
inversionistas que no gozaban de una situación concreta consolidada al momento de
ser derogado el decreto 2272 de 1974, a saber, aquellas personas que el 22 de
diciembre de 1995 habían obtenido la aprobación del proyecto por la Corporación
Nacional de Turismo y habían simplemente presentado la solicitud del beneficio
al CONPES. Ahora bien, esta mayor liberalidad de la Ley 383 de 1997, en el
sentido de proteger y conceder el beneficio del certificado de desarrollo
turístico a quienes en estricto sentido no gozaban de un derecho adquirido sino
de meras expectativas al momento de ser derogado el decreto 2272 de 1974 por la
expresión acusada, no suscita un problema constitucional, ya que ley no está
obligada a respetar las meras expectativas, pero el Legislador puede, con base
en consideraciones de conveniencia política, que no corresponde analizar el
juez constitucional, amparar esas expectativas, tal y como lo hizo en el
presente caso. Con todo, lo anterior muestra que no es de recibo el argumento
del actor, según el cual habrían quedado por fuera del reconocimiento todos
aquellos inversionistas que, a pesar de haber obtenido la aprobación de los
planos arquitectónicos y haber empezado las obras cobijadas por el beneficio,
no hubieran alcanzado a presentar la solicitud al CONPES, ya que, se repite
esas personas no gozaban de ningún derecho adquirido sino de meras
expectativas, que no tenían entonces por qué ser respetadas por la ley.
14- Por último, como
se verá, en el presente caso no es aplicable la teoría de la “confianza
legítima”, que esta Corporación ha reconocido como constitucionalmente
relevante, en la medida en que constituye una proyección de la buena fe que
debe gobernar la relación entre las autoridades y los particulares (CP art, 83)[12].
Este principio, que
fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal
Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por
doctrina jurídica muy autorizada[13],
pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones
en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su
posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la
persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales
casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al
afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso
sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una
actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber
del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.
Como vemos, la
“confianza legítima” no constituye un límite a la posibilidad de que el
Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un
derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera
expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de
una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la
confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría
manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima,
y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el
Legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un
determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar
la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de
fomento. Y en el presente caso, esa doctrina tiene aún menor relevancia, por
cuanto los inversionistas razonables no tenían por qué confiar en que el
certificado de desarrollo turístico les sería otorgado obligatoriamente, -ya
que tal determinación dependía discrecionalmente del CONPES-, ni tampoco tenían
por qué suponer que la existencia de ese beneficio sería mantenida de manera
durable, pues las  estrategias de fomento suelen ser variables. Por ende, la
supresión de ese certificado no desconoce la confianza legítima, por lo cual el
cargo del actor no es de recibo.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “Decreto 2272 de 1974” contenida en el artículo 285 de la Ley 223
de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL        ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                    Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                     Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA                      FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                        Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte
Constitucional.  Sentencia No. C-131 de 1993. Magistrado Ponente: Alejandro
Martínez Caballero, criterio reiterado en varias decisiones posteriores; ver,
por ejemplo, entre otras, la sentencia C-037 de 1996. MP Vladimiro Naranjo
Mesa.
[2] Ver, entre otras,
sentencias C-025/93. Fundamento jurídico No 43 y C-407/94 Fundamento jurídico
No 2, sentencia C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 8.
[3] Ver Gaceta del
Congreso No. 218 agosto 2/95
[4]Ver, entre otras, las sentencias C-074 de 1993 y C-265 de 1994.
[5] Sentencia SU-111 de
1997. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Sentencia C-443 de
1997. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 12.
[7] Ver sentencia C-168
de 1995. MP Carlos Gaviria Díaz.
[8] Ver en particular las
sentencias C-168 de 1995. Consideración de la Corte e)
[9] Ver sentencia del
12 diciembre de 1974
[10] Ver, entre otras,
la sentencia del 17 de marzo de 1977.
[11] Ver, entre otras,
las sentencias C-529 de 1994, C-126 de 1995, C-168 de 1995 y C-350 de 1997.
[12] Ver, entre otras,
las sentencias T-438 de 1996, T-396 de 1997, T398 de 1998 y SU-250 de 1998.
[13] Ver, entre otros,
Eduardo García de Enterria y Tomás-Ramón Fernández.  Curso de Derecho
Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, Tomo II, pág 375.