C-432-96
Sentencia C-432/96
Sentencia
C-432/96
DERECHO DE HUELGA-Restricciones
El derecho de
huelga está restringido de dos formas: Está prohibido su ejercicio en los
servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los
señalados como tales por el Constituyente. En los demás casos, su ejercicio
debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador. Estas facultades
limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin
embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el
derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho.
DERECHO DE HUELGA-Núcleo esencial
Puede señalarse
como núcleo esencial del derecho de huelga, la facultad que tienen los
trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva
del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el
conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad no es absoluta. La huelga
constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de
trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las
restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de
modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de
mayor jerarquía o el interés general, el poder que la Constitución pretende
reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado.
PODER DE POLICIA-Naturaleza
El poder de policía
propiamente dicho, es, en general y bajo circunstancias de normalidad, una
atribución del órgano legislativo, pues sólo éste está legitimado para imponer
límites a los derechos de los ciudadanos. Sin embargo, en casos de excepción en
materia de orden público o en condiciones de normalidad mediante
reglamentaciones, las autoridades administrativas pueden ejercer también este
poder. Esto último, claro, siempre y cuando la Constitución no imponga una
estricta reserva legal al límite del derecho en cuestión, caso en el cual éste
no podrá ser regulado por la administración.
FUNCION DE
POLICIA-Limitaciones/ADMINISTRACION-Sometimiento
a la legalidad
La función de
policía debe desarrollarse dentro del marco de la legalidad. Asegurar que este
límite no sea franqueado es el fin último de gran parte de las normas del
derecho administrativo y también es el objetivo que se pretende lograr cuando
se establece la posibilidad de someter a revisión jurisdiccional las decisiones
de la administración. Se exige a la administración observar la motivación de
sus actos, su publicidad, la garantía del derecho de defensa dentro del
procedimiento que conduce a la decisión, la coherencia entre la motivación y la
decisión, y la proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad de la misma, entre
otras. Así mismo, se requiere que quien toma la decisión esté específicamente
autorizado para hacerlo. Las actuaciones de la administración tienen que
proteger y garantizar los derechos fundamentales de los administrados.
ACTO DISCRECIONAL
EN FUNCION DE POLICIA-Sometimiento
a la legalidad
Las limitaciones
a la función de policía excluyen per se la existencia de actos puramente
discrecionales por parte de la administración en el ejercicio de la función de
policía, lo que no excluye una cierta capacidad creadora, del funcionario
competente para decidir. Esto implica que la vieja distinción entre el acto
puro reglado y el acto puro discrecional, debe abandonarse a favor de una que
prevea que en ningún caso el funcionario puede apartarse de la legalidad, sin
que esa circunstancia haga de él un autómata. El acto es reglado cuando la ley
ha señalado a la administración en forma expresa la forma en que debe actuar,
de manera que producido un hecho, el supuesto o antecedente previsto en la
norma, la decisión de la administración no puede ser sino una. El poder
discrecional, por el contrario, permite escoger la solución del asunto dentro
de distintas opciones, pero ello no quiere decir que la administración pueda
actuar al margen de la ley, pues la selección de esas alternativas posibles las
consagra el mismo ordenamiento.
DERECHO DE
DEFENSA ANTE LA FUNCION DE POLICIA/DERECHO DE DEFENSA EN PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
En la medida en
que el ejercicio de la función de policía comporta la aplicación de normas que
limitan derechos de los asociados, dentro del procedimiento que conduce a la
decisión administrativa, se exige la notificción a los posibles afectados y se
abre la posibilidad de que participen en el procedimiento previo para defender
sus intereses.
VIA GUBERNATIVA-Concreción
El derecho de
defensa de los posibles afectados por una decisión de la administración, es
garantizado mediante la consagración de la posibilidad de recurrir las
decisiones que expida ésta en sede administrativa, antes de acudir a la vía
jurisdiccional. Para los administrados, se concreta de dos formas: les permite
acudir ante el mismo funcionario que expidió el acto o ante su superior
jerárquico, con el fin de que lo revise, modifique o revoque, de ser el caso; y
se suspende el carácter ejecutorio del acto mientras se resuelven los recursos
interpuestos.
DECLARACION DE
ILEGALIDAD DE HUELGA-Facultad
administrativa
Al asignarse la
facultad de declarar la ilegalidad de la huelga a una autoridad administrativa
no se restringe indebidamente el derecho de huelga, puesto que esta atribución
no es más que una forma específica de expresión de la función de policía que la
Constitución radica en la administración. Tal potestad, además, no comporta una
vulneración de la estricta reserva legal que la Constitución establece para la
regulación del ejercicio de este derecho, pues las causales que pueden servir
de motivación a la decisión administrativa sólo pueden ser las que el
legislador ha señalado, siempre y cuando ellas no vulneren el núcleo esencial
del citado derecho, ni sean de tal magnitud que lo hagan nugatorio.
DERECHO DE
DEFENSA EN DECLARACION DE ILEGALIDAD DE HUELGA
Ya sea que la
decisión de declarar ilegal una suspensión colectiva del trabajo se derive de
una petición elevada en interés particular o de la actividad oficiosa de la
administración, ésta siempre deberá consultar los intereses de las partes que
pudieran resultar afectadas. Esta garantía, que implica la posibilidad del administrado
de ser escuchado y de presentar pruebas que sustenten su reclamo, es suficiente
para afirmar que dentro del procedimiento administrativo se ha otorgado el
lugar debido al derecho de defensa. Exista o no la posibilidad de acudir a la
vía gubernativa es más una garantía accesoria del derecho de defensa dentro del
marco de la actuación administrativa que su verdadera esencia.
Referencia:
Expediente D-1244
Norma Acusada: Artículo
451 del Código Sustantivo del Trabajo
Actor: Luis
Antonio Vargas Alvarez
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C. doce (12) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Antonio Vargas Álvarez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 242-1 de la Constitución Política,
presentó ante esta Corporación libelo en el que solicita se declare inexequible
el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo, por considerarlo contrario a
lo dispuesto en los artículos 1o, 25, 38, 39 y 53 del Estatuto Superior.
Habiéndose cumplido
los trámites constitucionales y legales, entra la Corte Constitucional a
decidir.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo reza:
“Art. 451. Declaratoria de Ilegalidad.
1. La ilegalidad de
una suspensión colectiva o paro colectivo del trabajo será declarada
administrativamente por el Ministerio del Trabajo. La providencia respectiva
deberá cumplirse inmediatamente y contra ella sólo procederán las acciones
pertinentes ante el Consejo de Estado.
2. La reanudación de
actividades no será óbice para que el Ministerio haga la declaratoria de
ilegalidad correspondiente.
3. En la
calificación de suspensiones colectivas de trabajo por las causales c) y d) del
artículo anterior, no se tomarán en cuenta las irregularidades adjetivas de
trámite en que se haya podido incurrir.”
III.    LA
DEMANDA
En la demanda que el
actor presentó ante esta Corporación, se presentan los siguientes argumentos
como fundamento de la petición:
- “La arbitrariedad
de la administración -que se manifiesta en los actos discrecionales o en los
actos administrativos que carecen de procedimiento- contradice abiertamente el
precepto contenido en el art. 2o. de la Carta, puesto que todo acto que tenga
que ver con el desarrollo de los derechos constitucionalmente consagrados,
debe, necesariamente ser objeto de debate, y la norma acusada lo excluye, como
si no existiese la rama jurisdiccional, que es el organismo ante el cual se
debaten los problemas laborales, pudiéndose exponer argumentos y pruebas
destinados a la obtención de una decisión amparada en el debido proceso.”
- “El derecho al
trabajo no queda amparado cuando, siendo de la naturaleza de las relaciones
colectivas de trabajo, el derecho a utilizar la huelga, no se encuentra cómo
por el simple concepto o criterio de la autoridad administrativa, una
asociación puede quedar limitada en sus derechos por decisiones administrativas
violatorias del DEBIDO PROCESO.” (mayúsculas en el original) A su parecer, en
este caso, la posibilidad de recurrir a la justicia contencioso administrativa
para impugnar la decisión de la administración puede resultar tardía.
- “Se desconocen
además los preceptos contenidos en los arts. 38 y 39 de la Carta, pues la norma
demandada contraviene plenamente el derecho a la libre asociación, toda vez que
al permitirse la actuación administrativa que declare ilegal un cese de
actividades, sin que haya siquiera una actividad sumaria de por medio, se está
negando la importancia de la huelga, claramente reconocida dentro de nuestro
ordenamiento jurídico, como herramienta válida en los conflictos colectivos de
trabajo.”
- “(...) si bien es
cierto que no se ha desarrollado el art. 53 de la Carta, (...) no puede dejarse
de lado que el mandato constitucional está encaminado a que exista igualdad de
oportunidades para los trabajadores; además no puede pasarse por alto que la
Ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la
libertad humana ni los derechos de los trabajadores, y dentro de esos derechos
está el derecho de huelga; si bien es cierto éste tiene sus limitaciones, las
mismas no pueden llegar al extremo de permitir que las autoridades puedan si
proceso previo alguno, hacer nugatorios tales derechos.”
IV.    INTERVENCIÓN
OFICIAL
El Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, actuando a través de apoderado, intervino en el
proceso para defender la constitucionalidad de la norma objeto de acusación. En
el escrito presentado para tal efecto, los motivos que se exponen como sustento
de la solicitud pueden resumirse del siguiente modo:
- El derecho a la
huelga no es un derecho de aplicación inmediata, puesto que no se encuentra
incluido en la lista que hace el artículo 85 de la Constitución política y
porque el artículo 56 de la misma establece expresamente que es un derecho
sujeto a reglamentación legal.
- El derecho a la
huelga, reconocido por el ordenamiento, tiene como límite claro el de la
prevalencia del interés general.
- De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la restricción del derecho a la huelga en los
servicios públicos debe estar sujeta a lo que disponga el legislador, puesto
que la misma Constitución ha dispuesto una estricta reserva legal para este
caso.
Es preciso aclarar,
que el documento presentado por el ministro, si bien es bastante largo, no se
refiere directamente a la norma que fue demandada sino a aquella que establece
la restricción del derecho a la huelga en los servicios públicos (art. 450
C.S.T).
V.      INTERVENCIÓN
DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación (encargado) emitió el concepto de rigor en el proceso de
la referencia, dentro del término que se establece para ello en el artículo 7
del decreto 2067 de 1991. En dicho concepto, solicita a esta Corporación
“declarar EXEQUIBLE el artículo 451 del Código Sustantivo del trabajo,
salvo las expresiones “inmediatamente” y “sólo” contenidas en su primer inciso,
las cuales son INEXEQUIBLES.” (resaltado en el texto original).
Las razones que
conducen a tal petición pueden sintetizarse así:
- La declaratoria de
ilegalidad de la huelga es una “típica expresión de poder de policía
administrativa”, en tanto se perfila como uno de los modos en los que el Estado
protege el orden público de factores perturbadores, como el de una huelga que
subvierte los cauces legales. “Dentro de esta perspectiva, resulta claro que la
calificación de la ilegalidad de una huelga surge administrativamente de la
circunstancia de haberse agotado o no los procedimientos señalados en la ley.”
- A su juicio, esta
intervención estatal en el conflicto colectivo del trabajo es “no sólo
necesaria sino también razonable”, ya que con ella se pretende poner fin a las
violaciones injustificadas del contrato de trabajo por parte del trabajador,
además de salvaguardar los intereses de la empresa y los de la sociedad en
general.
- Sin embargo,
considera que dada la magnitud de las consecuencias de la decisión de la
administración (posibilidad de despedir a los trabajadores que hubieran
intervenido o participado en el paro, sin tener que acudir a la calificación
judicial en el caso de quienes gozan de fuero; y la posibilidad de solicitar a
la justicia laboral la suspensión o cancelación de la personería jurídica del
sindicato), el hecho de que la declaratoria de ilegalidad surta efectos
inmediatamente y no sea susceptible de impugnación, salvo por la vía
jurisdiccional, implica una ausencia de proporcionalidad en el tratamiento de
los intereses en juego: “se privilegia la razón de Estado (...) en detrimento
de los derechos fundamentales al trabajo y a la asociación sindical
garantizados en los preceptos 25 y 39 de la Carta.”
-Finalmente, se
indica que lo que se busca con la solicitud impetrada es garantizar el derecho
a la defensa de los trabajadores dentro del procedimiento de declaratoria de
ilegalidad de la huelga, “obligando al Ministerio del Trabajo a adelantar el
procedimiento de declaratoria de ilegalidad con su audiencia, y permitiéndoles
ejercer también el recurso de reposición contra la providencia que la declara.”
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este asunto, conforme a lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, por tratarse de una demanda
dirigida contra un artículo de una ley.
2.      Consideraciones
de Fondo
La demanda
presentada por el actor en contra del artículo 451 del Código Sustantivo del
Trabajo, se dirige fundamentalmente a cuestionar la constitucionalidad de la
autoridad y el procedimiento que en esta norma se establecen para la
declaratoria de la ilegalidad de la huelga. En este sentido considera que la
norma introduce restricciones al derecho a la huelga y, como consecuencia, a
los derechos al trabajo y a la libertad de asociación sindical, que no
encuentran justificación alguna a la luz de los principios de la Carta.
2.1.   El derecho
a la huelga en la Constitución de 1991
El artículo 56 de la
Constitución consagra el derecho de huelga en los siguientes términos:
“Se garantiza el
derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador.
La ley reglamentará
este derecho. (...)”
En repetidas
ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta
disposición, si se interpreta bajo la óptica de los principios
constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden
sintetizarse de la siguiente manera:
-El derecho a la
huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de
reglamentación legal.[1]
- Sólo puede
ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces
señalados por el legislador.[2]
- El derecho a la
huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con
los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que si
ostentan el carácter de fundamentales.[3]
- El derecho a la
huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos
esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, [4] o los señalados como
tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca
del contenido de las normas constitucionales vigentes.
- El derecho a la
huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general
y los derechos de los demás.[5]
- El derecho a la
huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio
se deriva la alteración del orden público.[6]
De acuerdo con estos
parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de huelga
está restringido de dos formas:
a. Está prohibido su
ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y,
obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la
interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales
vigentes.
b. En los demás
casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el
legislador.
Estas facultades
limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin
embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el
derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho. Por esta razón, la Corte
puede entrar a revisar la reglamentación a la que se encuentra sometido el
derecho, para determinar si ésta corresponde a los principios que informan la
Constitución.
En el caso de los
servicios públicos esenciales, ya la Corte ha indicado que la potestad del
legislador está circunscrita por la determinación material del concepto mismo
de “servicio público esencial” (Sentencia C-473 de 1994, magistrado ponente:
Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería el derecho si todo lo que
el legislador calificara de esta forma, por ese solo hecho, correspondiera al
concepto al que ha querido referirse el Constituyente.
En cuanto a la
fijación de los derroteros que determinan la posibilidad de ejercer el derecho
en los demás casos, el legislador está limitado por el contenido del núcleo
esencial del derecho. Para concretar esta frontera en el caso de la huelga,
debe atenderse a la definición que la Corte le ha asignado al término. La
sentencia T-426 de 1992, de la que fue ponente el magistrado Eduardo Cifuentes
Muñoz, es particularmente esclarecedora al respecto. En ella se afirma:
“(...) el contenido
esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o
posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como
pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de pertenecer a este tipo,
desnaturalizándose. (...) el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella
parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses
jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y
efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o desconoce el núcleo
esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen
impracticable o lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la
necesaria protección.”
Conforme a esta
definición puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la
facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la
suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera
favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad,
claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo
cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en
el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de
huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho
puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.g. los
derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público,
por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los
trabajadores no puede quedar desfigurado.
2.2.   El poder
de policía y la función de policía administrativa
El concepto de
policía, que generalmente es asociado de manera unívoca al cuerpo civil de
funcionarios armados que recibe el nombre de Policía Nacional, es relevante
para resolver la acusación planteada en la demanda, en tanto ubica el problema
de la conservación del orden público y la limitación de los derechos, en el
plano de la prevención que corresponde a las autoridades administrativas.
Como ya lo ha
señalado esta Corporación, el concepto de policía dentro de nuestro sistema
jurídico se refiere no sólo al órgano especializado al que se le atribuye este
nombre, sino también al poder jurídico de tomar decisiones encaminadas a
limitar los derechos con miras a impedir alteraciones del orden público. En
este sentido se ha afirmado que la policía administrativa “en términos
generales puede ser definida como el conjunto de medidas coercitivas
utilizables por la administración para que el particular ajuste su actividad a
un fin de utilidad pública y lograr de esa manera la preservación del orden
público”.[7]
Por el contrario, “las fuerzas de policía tienen una misión de ejecución
material, siendo sus funcionarios agentes de ejecución, que no realizan actos
jurídicos, sino operaciones materiales.”[8]
Adicionalmente se
distingue entre lo que sería el poder de policía propiamente dicho, que implica
la expedición de normas generales y abstractas que regulan la actividad de los
particulares, y la función de policía, que se presenta como una derivación del
poder de policía y que se manifiesta en la expedición de actos jurídicos
concretos de aplicación de las normas de policía. El poder y la función de
policía, a su vez, se distinguen de la actividad de policía, que es pura
ejecución material de las normas y actos que surgen del ejercicio del poder y
la función de policía.[9]
En este paso de la
generalidad a la concreción en la gestión administrativa, es pertinente
resaltar la exigencia de que los actos y hechos más concretos deben siempre
estar conformes con el marco de legalidad que les imponen los actos más
generales, hasta llegar a la Constitución.
También se ha
pronunciado la Corte respecto de los límites que deben observarse en el
ejercicio del poder de policía dentro de un Estado social de derecho, como el
colombiano. Al respecto ha dicho: “1- Siendo autoridad administrativa (policía
administrativa) (...) la Policía está sometida al principio de legalidad puesto
que afecta libertades y derechos; 2. Toda medida de policía debe tender a asegurar
el orden público; por tanto, encuentra su limitación allí donde comienzan las
relaciones estrictamente privadas; 3. La policía sólo debe adoptar las medidas
necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden
público. La adopción del remedio más enérgico -de entre los varios posibles- ha
de ser siempre la ultima ratio de la policía, lo cual muestra que la
actividad policial en general está regida por el principio de necesidad,
expresamente consagrado en el artículo 3º del "Código de conducta para
funcionarios encargados de aplicar la ley", aprobado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de
1979, que establece que las autoridades sólo utilizarán la fuerza en los casos
estrictamente necesarios; 4. Igualmente, las medidas de policía deben ser proporcionales
y razonables en atención a las circunstancias y al fin perseguido:
debe entonces evitarse todo exceso innecesario. Así pues, los  principios de
proporcionalidad y razonabilidad que rigen todas las actuaciones de la
administración pública adquieren particular trascendencia en materia de
policía; 5. Directamente ligado a lo anterior, la extensión del poder de
policía está en proporción inversa al valor constitucional de las libertades afectadas.
Eso explica que en ciertas materias -como la regulación de los  sitios
públicos- el poder policial sea mucho más importante que en otros ámbitos de la
vida social, como el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del
domicilio; 6. El poder de la policía se ejerce para preservar el orden público
pero en beneficio del libre ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos.
No puede entonces traducirse en una supresión absoluta de las libertades; 7.
Así mismo debe recordarse especialmente en esta materia la regla, por otra
parte general a toda actividad administrativa, de la igualdad de los ciudadanos
ante la ley. El ejercicio del poder de policía no puede traducirse en
discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población, puesto que
todas las personas "recibirán la misma protección y trato de las
autoridades (CP 13); 8. Igualmente opera la máxima de que la policía debe obrar
contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite
legalmente sus derechos.”[10]
Ahora bien, el poder
de policía propiamente dicho, es, en general y bajo circunstancias de
normalidad, una atribución del órgano legislativo, pues sólo éste está
legitimado para imponer límites a los derechos de los ciudadanos. Sin embargo,
en casos de excepción en materia de orden público o en condiciones de
normalidad mediante reglamentaciones, las autoridades administrativas pueden
ejercer también este poder. Esto último, claro, siempre y cuando la
Constitución no imponga una estricta reserva legal al límite del derecho en
cuestión, caso en el cual éste no podrá ser regulado por la administración. La
función de policía, por el contrario, sí es típicamente administrativa.
“(...)a nivel nacional
es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4 superior,
estándole entonces vedado al Congreso ejercer este tipo de competencias.
Igualmente, a nivel de las entidades territoriales,  los cuerpos colegiados
carecen de la función de policía, mientras que las autoridades
ejecutivas unipersonales sí gozan de ella. Así, los gobernadores -art. 303- y
los alcaldes -315.2-, ejercen la función de policía.”
2.3.   El
sometimiento de la administración a la legalidad
Tal como se explicó
en párrafos anteriores, la función de policía debe desarrollarse dentro del
marco de la legalidad. Asegurar que éste límite no sea franqueado es el fin
último de gran parte de las normas del derecho administrativo y también es el
objetivo que se pretende lograr cuando se establece la posibilidad de someter a
revisión jurisdiccional las decisiones de la administración. Dentro de este
propósito, se exige a la administración observar la motivación de sus actos, su
publicidad, la garantía del derecho de defensa dentro del procedimiento que
conduce a la decisión, la coherencia entre la motivación y la decisión, y la
proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad de la misma, entre otras. Así
mismo, se requiere que quien toma la decisión esté específicamente autorizado
para hacerlo (lo que remite al problema de la competencia, tanto en su ámbito
territorial y temporal, como de contenidos).
Es que las
actuaciones de la administración tienen que proteger y garantizar los derechos
fundamentales de los administrados, pues tal función no es sólo competencia de
los jueces sino también de las distintas autoridades administrativas. De no ser
así se violaría la intención del Constituyente de que la administración debe
velar por la preservación de los derechos fundamentales.
Estas limitaciones a
la función de policía, que provienen de la ley y también de la Constitución,
excluyen per se la existencia de actos puramente discrecionales por
parte de la administración en el ejercicio de la función de policía, lo que no
excluye una cierta capacidad creadora, del funcionario competente para decidir.
Esto implica que la vieja distinción entre el acto puro reglado y el acto puro
discrecional, debe abandonarse a favor de una que prevea que en ningún caso el
funcionario puede apartarse de la legalidad, sin que esa circunstancia haga de
él un autómata. Es que en la administración se cumple a cabalidad la
observación Kelseniana, a propósito del ordenamiento jurídico, de que los actos
intermedios que lo integran son, ineludiblemente, de creación y aplicación al
tiempo.
La diferencia entre
los actos reglados y los discrecionales se reduce, entonces, a una mera
diferencia de grado: en los primeros prima la aplicación de normas de jerarquía
superior al caso concreto, en los segundos prevalece la creación de soluciones
para problemas concretos a la luz de esas mismas normas. Dicho en otros
términos, el acto es reglado cuando la ley ha señalado a la administración en
forma expresa la forma en que debe actuar, de manera que producido un hecho, el
supuesto o antecedente previsto en la norma, la decisión de la administración
no puede ser sino una. El poder discrecional, por el contrario, permite escoger
la solución del asunto dentro de distintas opciones, pero ello no quiere decir
que la administración pueda actuar al margen de la ley, pues la selección de
esas alternativas posibles las consagra el mismo ordenamiento.
2.4. La garantía
del derecho de defensa dentro del procedimiento administrativo
En la medida en que
el ejercicio de la función de policía comporta la aplicación de normas que
limitan derechos de los asociados, dentro del procedimiento que conduce a la
decisión administrativa, se exige la notificción a los posibles afectados y se
abre la posibilidad de que participen en el procedimiento previo para defender
sus intereses. En efecto, tanto para el caso de las actuaciones administrativas
iniciadas por petición de un particular, como para el de las que son iniciadas
de oficio, el Código Contencioso Administrativo exige que se efectúe una
citación a los posibles interesados, el deber de comunicar la actuación
iniciada de oficio y la publicidad  (arts. 15, 15, 28).
La garantía del
derecho de defensa es ampliada en los artículos 34 y 35 del mismo código, en
los que se establece la autorización para pedir y decretar pruebas de oficio o
a petición del interesado; allegar informaciones, sin requisitos ni términos
especiales; la oportunidad que tienen los interesados para expresar sus
opiniones; y la obligación de la adminsitración de motivar la decisión.
2.5. La vía
gubernativa como garantía de la administración
El derecho de
defensa de los posibles afectados por una decisión de la administración, es
garantizado mediante la consagración de la posibilidad de recurrir las
decisiones que expida ésta en sede administrativa, antes de acudir a la vía
jurisdiccional.
Para los
administrados, esta garantía se concreta de dos formas: 1. les permite acudir
ante el mismo funcionario que expidió el acto (recurso de reposición) o ante su
superior jerárquico (recurso de apelación), con el fin de que lo revise,
modifique o revoque, de ser el caso (Art. 50 C.C.A.); y 2. se suspende el
carácter ejecutorio del acto mientras se resuelven los recursos interpuestos
(Art. 64 C.C.A.).
Ahora bien, la vía
gubernativa no es sólo ni principalmente una garantía para los administrados;
es también una garantía para la administración, quien a través de la exigencia
de la interposición de recursos asegura la posibilidad de revisar sus
decisiones antes de que éstas sean sometidas al escrutinio judicial, lo que le
permite ahorrar los altos costos que se derivan de una decisión ilegal.
La exigencia para
los administrados de agotar la vía gubernativa, constituye un obstáculo que
puede diferir el acceso a la vía jurisdiccional, más promisoria y cierta en la
protección de sus derechos. Por esta razón, el requisito del agotamiento de la
vía gubernativa se excluye en algunos casos en los que la naturaleza de la
decisión administrativa o el rango del funcionario que la ha tomado, hacen
demasiado gravosa la exigencia de ese requisito para el administrado. Aunque,
en realidad, la exclusión de agotar la vía gubernativa responde más al deseo de
salvaguardar los intereses de la administración, que no son otros que los que
se derivan del interés general.
2.6.   El caso
concreto
2.6.1. La
facultad administrativa de declarar la ilegalidad de la huelga
El artículo del
Código Sustantivo del Trabajo que es objeto de demanda, establece como función
del Ministerio del Trabajo, la de declarar la ilegalidad de la huelga. El actor
considera al respecto que al entregarse esta facultad a un órgano de la
administración, se está restringiendo indebidamente el derecho de los
trabajadores a la huelga, puesto que, por tratarse de un derecho, la decisión
correspondiente debería ser competencia de las autoridades jurisdiccionales y
no de las administrativas.
El actor yerra, sin
embargo, al afirmar que las decisiones que se refieren a los derechos de los
asociados sólo pueden ser asumidas por los jueces. Como se indicó en el
análisis sobre el poder y la función de policía administrativa, la labor
administrativa por sí misma puede implicar la restricción de los derechos de
los administrados en casos concretos, con el fin de prevenir alteraciones al
orden público.
En el caso de la
declaración de la ilegalidad de la huelga, es particularmente claro que la
intervención administrativa, no es más que el desarrollo de la función de
policía que la Constitución ha radicado en esta rama del poder público. En
efecto, todos los elementos que se han esbozado como característicos de esta
función se encuentran presentes en este caso: se trata de una restricción de un
derecho fundamental en un caso concreto; dicha restricción se basa en la
regulación que de la materia ha hecho el legislador; y el objetivo de la
actividad administrativa es impedir la alteración del orden público que podría
surgir cuando se subvierten los cauces que el legislador ha fijado para el desenvolvimiento
del conflicto.
El ejercicio de esta
función, al contrario de lo que piensa el actor, no es discrecional; como se ha
indicado antes, pues el funcionario está sometido al marco de la legalidad. La
garantía de que esto será así. se encuentra precisamente en la posibilidad de
acudir a los jueces para que revisen la decisión administrativa.
En el caso de la
declaración de la ilegalidad de la huelga, además, los límites dentro de los
cuales puede actuar la administración son bastante restringidos, lo que hace
que la decisión ostente más el carácter de reglada que de discrecional. Las
causales que pueden servir de sustento a la determinación están claramente
indicadas en el artículo 450 del C.S.T., que no ha sido impugnado, y ninguna de
ellas incluye un término que pueda considerarse como totalmente indeterminado
(no hay ninguna que señale, por ejemplo, que la huelga podrá ser declarada
ilegal cuando implique la alteración del “orden público”).
Con base en lo
anterior puede concluirse entonces que, al asignarse la facultad de declarar la
ilegalidad de la huelga a una autoridad administrativa (Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social) no se restringe indebidamente el derecho de huelga, puesto
que esta atribución no es más que una forma específica de expresión de la
función de policía que la Constitución radica en la administración. Tal
potestad, además, no comporta una vulneración de la estricta reserva legal que
la Constitución establece para la regulación del ejercicio de este derecho,
pues las causales que pueden servir de motivación a la decisión administrativa
sólo pueden ser las que el legislador ha señalado, siempre y cuando ellas no
vulneren el núcleo esencial del citado derecho, ni sean de tal magnitud que lo
hagan nugatorio.
2.6.2. La garantía
del derecho de defensa
Según el actor,
dentro del procedimiento que lleva a la declaración de la ilegalidad de la
huelga, no se observa el derecho de defensa de los posibles afectados, debido a
su carácter administrativo y no judicial.
Al respecto cabe
anotar que las normas legales que fijan los parámetros que guían la decisión
administrativa, consagran como requisito de legalidad de la misma el que se
haya dado al particular la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, como
se explicó arriba. En consecuencia, ya sea que la decisión de declarar ilegal
una suspensión colectiva del trabajo se derive de una petición elevada en
interés particular o de la actividad oficiosa de la administración, ésta
siempre deberá consultar los intereses de las partes que pudieran resultar
afectadas. Esta garantía, que implica la posibilidad del administrado de ser
escuchado y de presentar pruebas que sustenten su reclamo, es suficiente para
afirmar que dentro del procedimiento administrativo se ha otorgado el lugar
debido al derecho de defensa.
Siendo la
declaración de ilegalidad de la huelga, una decisión típicamente
administrativa, en el procedimiento que lleve a ella deberán observarse estos
parámetros que aseguran la protección del derecho de defensa del administrado,
razón por la cual no resulta fundada la acusación del actor a este respecto.
Ahora bien, en
cuanto a la exclusión de la vía gubernativa a la que se refiere el procurador
encargado en el concepto enviado a esta Corporación, cabe reiterar que el hecho
de que exista o no la posibilidad de acudir a la vía gubernativa es más una
garantía accesoria del derecho de defensa dentro del marco de la actuación
administrativa que su verdadera esencia. Tal como se había indicado en uno de
los acápites anteriores, la vía gubernativa es más una garantía de la
administración que de los administrados, que en algunas ocasiones puede
convertirse más bien en un obstáculo para acceder a la vía jurisdiccional.
Vista desde esta óptica la vía gubernativa, es perfectamente válido que el
legislador determine que en un caso concreto no procederán los recursos en sede
administrativa, pudiendo el particular afectado acudir directamente a la
jurisdicción.
Debe quedar claro,
sin embargo, que esto no significa una concesión desmedida a la administración,
un privilegio a la “razón de Estado”, en contra del derecho de los
administrados a la huelga. En primer lugar, porque sin importar lo drásticas
que puedan ser las consecuencias de la decisión administrativa, las condiciones
iniciales pueden ser restablecidas si la jurisdicción determina que la decisión
no consulta el marco de legalidad. Además, debe recordarse que para evitar los
posibles excesos del empleador al momento de despedir a quienes hubieran
participado en la huelga, se establece la vigilancia del Ministerio del Trabajo
sobre el proceso.[11]
En segundo lugar,
porque la restricción de la garantía de los administrados en este caso (que no
la derogación de su derecho de defensa), se encuentra justificada
constitucionalmente. Especialmente si la suspensión de actividades constituye
en sí misma una alteración del orden público, mucho más grave cuando ella no se
enmarca dentro de las condiciones que ha establecido el legislador. Esto
explica que la medida sea tanto proporcional como razonable, más si se
consideran las limitaciones a la administración y la posibilidad de recurrir la
decisión ante la jurisdicción.
Para finalizar, debe
la Corte señalar que, al contrario de lo que piensa el Procurador encargado,
permitir la interposición de recursos administrativos contra la decisión de
declarar ilegal una suspensión colectiva del trabajo podría implicar la
concesión de un instrumento dilatorio, pues los trabajadores podrían extender
considerablemente el tiempo que puede durar la cesación de labores,
aprovechando que al presentar los recursos queda suspendido el carácter
ejecutorio del acto administrativo.
2.7.   Conclusiones
La regulación de la
declaratoria de la ilegalidad de la huelga que hace el artículo objeto de
acusación,  no contraviene ninguno de los preceptos constitucionales señalados
por el actor, y tampoco confiere a la administración un poder desmedido frente
a los particulares.
No se restringe
indebidamente el derecho a la huelga, y por esta vía los derechos al trabajo y de
asociación sindical, cuando se radica en la administración la facultad para
determinar cuándo una suspensión colectiva de labores es ilegal, puesto que
esta decisión no es más que el desarrollo de la función de policía que la
Constitución encarga a la rama ejecutiva del poder público.
Tampoco se limita el
derecho de huelga más allá de lo permitido por la Constitución por la manera en
la que está configurado el procedimiento administrativo que conduce a la
decisión. Como se explicó, en este procedimiento está suficientemente
garantizado el derecho de defensa de los posibles afectados. El hecho de que se
excluya la procedencia de los recursos de la vía gubernativa, no representa un
privilegio desmedido para la administración en su tarea de conservar el orden
público, por el contrario, esta exclusión está plenamente justificada a la luz
de los preceptos constitucionales.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución ,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2] Sent.  C-473/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3] Sent.  Idem
[4] Sents. C-110/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-473/94
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[5] Sent. T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[6] Sent. 115/91 Corte Suprema de Justicia y C-548/94 Corte
Constitucional M.P. Hernando Herrera Vergara
[7] Sentencia C-024 de 1994, magistrado ponente: Alejandro Martínez
Caballero.
[8] ibid.
[9] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de abril 21 de 1982,
magistrado ponente: Manuel Gaona Cruz
[10] Sentencia C-024 de 1994, op.cit..
[11] Las siguientes son las normas que delimitan este proceso:
Decreto reglamentario 2164 de 1969, art. 1:
establece la intervención del Ministerio del Trabajo una vez se declara la
ilegalidad del paro para impedir que sean despedidos los trabajadores que hasta
ese momento hicieron una cesación pacífica del trabajo pero no por su voluntad
(intervención pasiva en la huelga). Sin embargo, el patrono puede despedir a
todos aquellos que continuen con el paro una vez notificados de la declaratoria
de ilegalidad.
Se presentan las siguientes circunstancias:
-Trabajadores que participaron pasivamente en el paro
a. No pueden ser despedidos si una vez declarada
la ilegalidad vuelven a trabajar.
b. Pueden ser despedidos si insisten en el paro.
-Trabajadores que lideraron el paro
a. Pueden ser despedidos siempre, una vez
declarada la ilegalidad de la huelga.
Resolución 1064 de 1969, Min. Trabajo, art.
1: una vez enterado de la ilegalidad, el patrono debe presentar al Ministerio
de Trabajo la lista de los trabajadores que pretende despedir.
Resolución 032 de 1977, Min. Trabajo, art.
6:
Recibida la lista presentada por el patrono, deberán adelantarse
todas las diligencias probatorias necesarias para esclarecer los hechos materia
de investigación.
El funcionario dispone de 15 días
hábiles para adelantar la investigación. Una vez terminada, deberá enviar las
conclusiones al Jefe de la División Departamental del Trabajo, quien cuenta con
5 días hábiles para emitir el pronunciamiento a que haya lugar.