C-263-14
Sentencia C-263/14
Sentencia
C-263/14
NORMAS PARA PROTECCION DE PERSONAS CON
DISCAPACIDAD MENTAL Y REGIMEN DE REPRESENTACION LEGAL DE INCAPACES EMANCIPADOS-Inhibición para emitir pronunciamiento de
fondo
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento de
requisitos de certeza pertinencia y suficiencia en los cargos
Cada
una de las acusaciones planteadas por los actores tiene su fundamento en una
comprensión que no se deriva del aparte demandado. En efecto, la interpretación
de los actores que hace del dictamen pericial ordenado en el artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009 un requisito previo a la instauración de la tutela por las
personas mentalmente discapacitadas, así como una prueba única en las tutelas
que ellas instauren es inadmisible y, por lo tanto, no sirve de sustento a las
pretendidas violaciones de los derechos a acceder a la administración de
justicia, al debido proceso, a la igualdad, ni a la alegada afectación de la
acción de tutela. En las anotadas condiciones procede concluir que ninguno de
los cargos formulados satisface el requisito de certeza que, precisamente,
consiste en que la interpretación en la que los actores basen la solicitud de
inconstitucionalidad pueda ser adscrita al contenido normativo de la
disposición que se demanda, lo que, como se ha indicado, no ocurre en el presente
caso, por lo cual la demanda carece de aptitud sustancial para dar lugar al
juicio de constitucionalidad. La precedente conclusión encuentra refuerzo si se
considera que el incumplimiento del requisito de certeza también implica la
desatención de los requisitos de pertinencia y suficiencia, lo primero, porque
con base en una interpretación que no cabe asignar al precepto censurado
resulta inviable involucrar en el reparo los contenidos constitucionales que se
dicen violados, quedando la cuestión en el ámbito legal que no logra ser
trascendido y,  lo segundo, debido a que, cuando lo anterior ocurre, no se le
brindan al juez constitucional los elementos mínimos que le permitan emprender
el estudio de constitucionalidad que se le pide, de manera que, no pudiéndose
proceder al examen de fondo, se impone el fallo inhibitorio.
Referencia: expediente D-9899
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 14 (parcial) de la Ley 1306 de 2009, “Por la cual se dictan normas
para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el
régimen de la representación legal de incapaces emancipados”
Actores:
André Daniel Núñez Donado y Héctor Gabriel Espinosa
Parra
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá D. C. veintinueve (29) de abril de dos mil
catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y el trámite establecidos en el artículo 6º del Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, establecida en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, los ciudadanos André Daniel Núñez Donado y Héctor
Gabriel Espinosa Parra demandaron parcialmente el artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009, “Por la cual se dictan normas para la protección de
personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación
legal de incapaces emancipados”.
Mediante Auto de veintisiete (27) de septiembre de dos
mil trece (2013), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda,
dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor
Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En
la misma providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Congreso de
la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del
proceso, con el propósito de impugnar o defender la exequibilidad de la
disposición acusada.
Además, invitó a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad -Dejusticia- y a los decanos de las Facultades de Derecho
de las Universidades del Atlántico, Rosario, Externado de Colombia, Sergio
Arboleda, del Sinú y Pontificia Javeriana, para que intervinieran dentro del
proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la
disposición demandada.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A
continuación se transcribe el texto del artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47371 de
5 de junio de 2009 y se subraya la expresión demandada.
Ley 1306 de 2009
Por la cual se dictan normas para la
protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la
representación legal de incapaces emancipados
El Congreso de Colombia
Decreta:
Capitulo I
Consideraciones Preliminares
(….)
ARTICULO 14. Acciones Populares y de
Tutela: Toda persona está facultada para solicitar
directamente o por intermedio de los defensores de familia o del Ministerio
Público, cualquier medida judicial tendiente a favorecer la condición personal
del que sufre discapacidad mental.
La Acción de
Tutela tiene cabida cuando se trate de defender los derechos fundamentales de
la persona con discapacidad, pero los jueces tomarán sus decisiones luego de
haber escuchado a los peritos de la entidad designada por el Gobierno Nacional
de conformidad con lo dispuesto en articulo 16 de la presente Ley o a un
profesional médico cuando éstos no existan en el lugar.
III. LA
DEMANDA
1. Normas constitucionales
que se consideran infringidas
Los
demandantes estiman que la disposición objeto de censura constitucional,
contenida en la Ley 1306 de 2009, “Por la cual se dictan normas para la
protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la
representación legal de incapaces emancipados”, contraviene lo dispuesto en
los artículos 13, 29, 86 y 229 de la
Constitución Política y los artículos 8° y 10° de la
Declaración Universal de Derechos Humanos.
2. Fundamentos de la demanda
Según los demandantes la preceptiva acusada vulnera la
Constitución Política, porque establece cargas desiguales e injustificadas
para la población discapacitada mental al momento de ejercer la acción de
tutela, pues no permite que sea un mecanismo eficaz para la defensa de sus
derechos.
Refieren que dicho aparte impone a los discapacitados
mentales una condición desproporcionada para el acceso a la administración de
justicia, pues los obliga a someterse a un peritaje médico en las acciones de
tutela que presenten, en detrimento de su calidad de sujetos de especial
protección constitucional. Así mismo, impide a la población discapacitada ser
escuchada en libertad probatoria y condiciona al juez a un criterio
extrajurídico que puede conducirlo al error.
Manifiestan, además, que el artículo censurado vulnera
el derecho a la igualdad de las personas discapacitadas porque les impone un
tratamiento procesal más gravoso en relación con las personas no discapacitadas
mentalmente. De igual manera, porque confiere tratamiento igual a la gran
multiplicidad de discapacidades mentales, desconociendo las diferencias
existentes entre cada una de ellas. Finalmente, aducen que la referida
disposición restringe probatoriamente la acción de tutela, sin tener en cuenta
que este mecanismo posee un procedimiento sumario fundado en la libertad
probatoria.
IV. INTERVENCIONES
Vencido
el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de
veintisiete (27) de septiembre de dos mil trece (2013), la
Secretaría General de esta Corporación informó que, de acuerdo a las
comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos de intervención:
1. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
Luis Augusto
Cangrejo Cobos, en representación de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, presentó escrito en el que solicitó
que se declare la exequibilidad del artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009.
Sostiene que
la norma acusada debe interpretarse de forma sistemática con los demás
artículos de la Ley 1306 de 2009, pues el objeto de este cuerpo normativo, no
es otro que el de establecer medidas y procedimientos que protejan a las
personas con discapacidad mental, por lo que respecto a la acción de tutela se
advierte que no solo la pueden presentar las autoridades públicas, allegados o
guardadores de las personas discapacitadas, sino que “cualquier persona puede
impetrar directamente cualquier medida judicial tendiente a favorecer la
condición personal del que sufre discapacidad mental”. En tal virtud,
disiente de la posición de los demandantes, según la cual la disposición
acusada impide el acceso de las personas con discapacidad mental a la acción de
tutela.
2. Ministerio de Salud y
Protección Social
Carmen Elisa Jaramillo Espinosa,
en condición de apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, informó
a la corporación que no presentaría escrito sobre las razones que justifican la
constitucionalidad de la norma sometida a control, porque las mismas no son de
competencia de dicha cartera.
3. Ministerio de Justicia y
del Derecho
Ángela María Bautista Pérez, en
condición de apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino para
defender la constitucionalidad de la norma acusada. Considera que los cargos
formulados devienen de una lectura descontextualizada del artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009, pues dicha normatividad tiene por objeto “la protección e
inclusión social de toda persona natural con discapacidad mental o que adopte
conductas que la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad”.
Advierte que el artículo 1° de la
Ley 1306 de 2009 dispone que la directriz de interpretación y aplicación de dichas normas debe ser la
protección de la persona con discapacidad mental y de sus derechos
fundamentales y que el ejercicio de las guardas, consejerías y de los sistemas
de administración patrimonial, tendrán como objetivo principal la
rehabilitación y el bienestar del afectado.
Luego de analizar los artículos 1, 2, 3,
4, 5 y 16 de la Ley 1306 de 2009 concluyó que la disposición acusada tiene
relación directa con dichas normas y que, por lo tanto, juntas conforman una
proposición jurídica completa, la cual debió ser demandada en su totalidad.
Indica que los cargos planteados
desconocen que la disposición acusada tiene por objeto desarrollar y cumplir
los artículos 1503 y 1504 del Código Civil, atinentes a la presunción de
capacidad e incapacidad absoluta, así como los artículos 396 y 586 del Código
General del Proceso, referentes a la inhabilitación y rehabilitación de la
persona con discapacidad mental relativa y a la interdicción y rehabilitación
de la persona con discapacidad mental absoluta.
Subraya que de las normas mencionadas se
concluye que para declarar la inhabilidad o la interdicción de los
discapacitados mentales relativos o absolutos, el juez debe, sin que esto
implique infracción a la libertad probatoria, (i) disponer que se practique el
examen sicológico u ocupacional del presunto inhábil por un equipo
interdisciplinario, (ii) verificar que se cumpla el requisito de procedibilidad
de que las demandas de los procesos de declaración de inhabilidad o
interdicción de los discapacitados mentales vengan acompañadas del examen
médico sobre la salud del discapacitado mental, (iii) ordenar, en el auto
admisorio del proceso de inhabilitación por discapacidad mental, el dictamen médico
neurológico o psiquiátrico sobre el estado del paciente y (iv) convocar a la
audiencia para interrogar al perito.
Afirma que el ordenamiento jurídico, en
materia de discapacidad mental, prevé que el juez debe informarse de la
posición de los profesionales de la salud mental en los casos en que estén de
por medio los derechos de las personas discapacitadas mentales, de forma tal
que pueda tomar las determinaciones que resulten objetivamente adecuadas,
necesarias y proporcionadas para el estado mental de los sujetos.
Seguidamente destaca que, en
armonía con los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 del Código General del Proceso,
se advierte que las personas naturales inhabilitadas o interdictas por
discapacidad mental relativa o absoluta pueden ser parte en procesos judiciales
incluyendo el procedimiento judicial de tutela de los derechos fundamentales, a
través del defensor de familia, de su representante legal, de su curador ad
litem o de un agente oficioso.
Así mismo, refiere que de la
lectura del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y de su integración con las
normas previamente comentadas se tiene que la acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por si misma o a través de
representante.
De conformidad con lo expuesto,
señala que el contenido normativo de la Ley 1306 es coherente con los deberes
constitucionales del Estado consagrados en el inciso final del artículo 13 y en
el artículo 47 de la
Constitución Política. De igual manera, considera que la disposición acusada
se ajusta a la jurisprudencia que en esta materia ha proferido la
Corte Constitucional.
Finalmente, afirma que el
artículo 14 de la Ley 1439 de 2009 no vulnera el derecho a la igualdad de las
personas con discapacidad mental, sino que, por el contrario, lo hace efectivo,
al establecer un trato diferenciado más favorable,  pues garantiza que el juez
debe informarse sobre la situación médica del tutelante.
Manifiesta que tampoco se
vulnera la libertad probatoria, pues de la norma acusada no se desprende que el
dictamen de médicos o de peritos sobre la discapacidad del accionante sea la
única prueba que se va a tener en cuenta para decidir la acción de tutela, por
cuanto todo el acervo probatorio debe ser apreciado conforme a las reglas de la
sana critica y dentro del marco de autonomía que la
Constitución le reconoce a los jueces de la república
4. Juan Diego Buitrago
Galindo
El ciudadano Juan Diego Buitrago
Galindo, interviene en
la presente causa con el fin de solicitar la declaración de constitucionalidad
del artículo 14 de la Ley 1306 de 2009. En primer lugar, manifiesta que las personas
en condición de discapacidad mental son sujetos de especial protección
constitucional y, por lo tanto, requieren de acciones afirmativas por parte del
Estado.
En segundo lugar, refiere que la norma
acusada, a diferencia de lo que sostienen los demandantes, desarrolla el
artículo 13 de la
Constitución Política, pues exige que el Estado disponga de un perito para la
acciones de tutela presentadas por personas con discapacidad metal, lo anterior
en cumplimiento del mandato constitucional que establece para el Estado la
obligación de adoptar medidas a favor de los grupos marginados o discriminados,
entre los cuales se encuentran las personas con discapacidad mental.
En tercer lugar, sostiene que el artículo
14 de la Ley 1306 de 2009 no limita la libertad probatoria, toda vez que la
prueba en cuestión es valorada por el juez, de conformidad con la sana critica.
Así mismo, considera que la disposición acusada no impide el acceso a la
administración de justicia de las personas con discapacidad mental, pues no
establece que la actuación del perito sea requisito para la procedencia de la
acción de tutela.
5. Universidad Sergio
Arboleda
Carlos Parra Dussan, Director
del Grupo de Investigación en Derechos Humanos de la
Universidad Sergio Arboleda, interviene en el trámite de la acción, mediante
la presentación de un escrito en el que solicita a la
Corporación declarar inexequible la disposición acusada. Refiere que la
Ley 1306 de 2009 refuerza la tradición civilista-romana, según la cual la
principal preocupación del régimen de la capacidad jurídica es el manejo del
patrimonio y la conservación de la seguridad del negocio jurídico, lo que es
contrario a lo establecido en la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones
Unidas, cuyas prioridades son: (i) la realización de los derechos humanos, (ii)
la vida autónoma e independiente, (iii) la igualdad, (iv) la inclusión social y
(v) la plena participación pública y política.
De igual manera, advierte que la
normatividad acusada no se ajusta al modelo de Estado Social de Derecho que
consagra la
Constitución Política, porque impide el acceso a la administración de
justicia de las personas con discapacidad mental, toda vez que sujeta la
decisión del juez de tutela al concepto que presente el perito o el médico en
cada caso.
Sostiene que el derecho a la
igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política se divide en seis elementos: (i) el principio general
de la igualdad, (ii) la prohibición de discriminación, (iii) el deber del
Estado de promover condiciones para que la igualdad sea efectiva, (iv) la
posibilidad de conceder ventajas a personas discriminadas, (v) la protección a
personas en condiciones de debilidad manifiesta y, finalmente, (vi) la sanción
por abusos y maltratos contra personas en circunstancias de debilidad.
En ese orden de ideas, considera
que el artículo 14 de la Ley 1306 de 2009 es inconstitucional en la medida que
restringe el derecho fundamental de las personas con discapacidad mental al
acceso a la administración de justicia, al supeditar la decisión del juez de
tutela al criterio de un perito o médico.
6. Universidad del Rosario
Juan Enrique Medina Pabón,
Profesor de Derecho Civil de la Universidad del Rosario solicita a la
Corporación que declare exequible la disposición demandada. Indica que el
artículo 4 de la Ley 1306 de 2009 se limita a establecer el requisito de prueba
en un proceso determinado que, no por ser especial, escapa a la necesidad de
regulación de la prueba por parte del legislador.
Sostiene que dicha regla se
limita a exigir la práctica de una prueba, imprescindible, teniendo en cuenta
(i) la condición de los sujetos respecto de los cuales recae el proceso y (ii)
la finalidad de proteger al individuo y sus derechos.
Así pues, estima que la
disposición acusada consagra una exigencia probatoria que es esencial para que
el juez de tutela tome una decisión acertada y consiste en que debe apoyarse en
un perito que le informe sobre las condiciones particulares de la persona que
adolece de una patología mental, ello con el fin de que su decisión este acorde
con la situación del individuo. Lo anterior no implica un trato discriminatorio
para con la persona discapacitada, sin que, por el contrario, lo que pretende
es reconocer sus diferencias y que, por consiguiente, el juez tome una medida ajustada
a su condición.
7. Universidad Externado de
Colombia
Ranfer Molina Morales,
interviene en representación de la
Universidad Externado de Colombia, mediante un escrito en el que solicita a la
Corporación declarar exequible el artículo demandado. Indica que los derechos
fundamentales de las personas con discapacidad mental, a los que hace referencia
la Ley 1306 de 2009, no son los derechos que de manera general se predican de
cualquier ser humano por el hecho de ser tal, sino aquellos derechos especiales
que tienen los mentalmente discapacitados, dada su condición particular.
Señala que los demandantes le
confieren a la disposición acusada un alcance que no tiene, pues creen que
impone a las personas con discapacidad mental un requisito o condición
adicional a los exigidos a la generalidad de las personas para hacer valer sus
derechos. Afirma que en absoluto la exigencia de escuchar la opinión de un
perito es un requisito que se exige en procesos donde se trate de favorecer o
proteger la condición personal del que padece discapacidad mental.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El
señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5675 de 12 de
noviembre de 2013, solicita a la
Corte Constitucional que declare exequible el aparte demandado del artículo 14
de la Ley 1306 de 2009. Para resolver el problema jurídico planteado la
Vista Fiscal desarrolla tres puntos: “i) el alcance de la norma demandada de
cara al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; ii) el
alcance del debido proceso y el aspecto probatorio en las acciones de tutela; y
iii) el presunto trato desigual que implica la necesidad de escuchar un
peritaje médico en el procedimiento de tutela para los discapacitados
mentales.”
Según
el Jefe del Ministerio Público, “es claro que la norma demandada no logra
impedir el acto de accionar el aparato jurisdiccional, pues en ninguna parte
del texto acusado se ha establecido que la peritación médica funja como un
requisito previo a la tutela o para la admisibilidad de la acción. Al
contrario, vista la norma, se lee claramente que la prueba médica es necesaria
para la decisión de la tutela. Por lo anterior, no se hace ni siquiera
necesario estudiar si para las personas discapacitadas mentales existe una
eventual restricción al componente de mero acceso del derecho referido”.
De
igual modo, destaca que “la exigencia de una pericia médica en un proceso de
tutela relativo a un discapacitado mental, en lugar de coartar su derecho a la
administración de justicia, lo maximiza, porque permite lograr varios objetivos
iusconstitucionalmente relevantes como son permitir al juez de tutela
conocer médicamente la situación de la persona involucrada en la acción, la
posible pertinencia de las órdenes que deberían adoptarse, o inclusive coadyuva
a descubrir si la acción de tutela está siendo utilizada en forma abusiva por
los representantes oficiosos o legales del discapacitado”.
Añade
que, “en general, un parte médico es una prueba que permite un alto grado de
acercamiento a la verdad real, en aspectos que prima facie son
desconocidos por el juez. Si se ha partido de la premisa que el derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia no es un asunto meramente
formal (la posibilidad de acceder a un fallo), sino que conlleva la necesidad
de arribar a un pronunciamiento materialmente justo, las medidas que permitan
conocer la realidad más cercanamente poseen un alto grado de pertinencia
constitucional.” Para el procurador “la necesariedad de la prueba cuestionada se realza al
considerar que la naturaleza sumaria de la acción de tutela no es óbice para
que en algunas ocasiones un amparo pueda denegarse por falta de pruebas”.
Según
la vista fiscal “el establecimiento de una prueba médica que permita al juez
acercarse a la realidad que falla, se constituye en una auténtica medida de
prudencia, una medida de protección para la población discapacitada, una
garantía que pretende evitar precisamente que un juez deba denegar un amparo
necesario, que se eviten órdenes innecesarias o inclusive perjudiciales para
los derechos del discapacitado mental”.
De
otro lado, considera que “los demandantes han errado en la interpretación de la
norma efectuada, pues al parecer creen que la referida peritación se constituye
en un medio convictivo ad substantiam actus o en una prueba ad
probationem, para demostrar la capacidad mental del discapacitado, es
decir, que la realización de la prueba lleva consigo el establecimiento de
una tarifa legal para su valoración final y que responde a un solo fin
procesal. Nada más alejado de la realidad, pues al observar la norma se
advierte que el deber del juez es escuchar la pericia, aspecto tan
amplio que no circunscribe el objeto o telos de la misma, y que no
condiciona su valor probatorio, en el entendido que no puede ser tenida
como la única apta o infalible para arribar al convencimiento de las
circunstancias materiales del caso concreto. Como el legislador no condicionó
una tarifa legal férrea ni un objeto único de la prueba, se estima que la
medida funge como un medio necesario de acercamiento del juez a la realidad
mediante un elemento técnicamente idóneo, lo cual a la postre es una
auténtica medida de protección del discapacitado mental”.
Sostiene
que “aunque no se puede desconocer que en toda prueba hay posibilidad de
errores, tal circunstancia ineludible de la vida no es suficiente para
considerar que el establecimiento de la pericia en comento es inconstitucional,
pues en abstracto, los referidos errores pueden estar presentes en todo tipo de
pruebas, inclusive en las presentadas por las partes; sin embargo tal realidad
no es fundamento para que las pruebas sean excluidas de los procedimientos
judiciales, sino que al contrario, aún conociendo dicha eventualidad, la
presencia de pruebas suficientes es un bien porque mejora el acercamiento del
fallador a la verdad real.”
Estima
que “la exigencia que efectúa el Legislador de contar con una prueba
importantísima, como lo es un parte médico, pero sin condicionar su valoración
final, resulta ser una auténtica medida de protección para el discapacitado y,
en ninguna medida, un menoscabo de sus derechos. No se puede perder de vista
que el juez no es médico, y la concurrencia interdisciplinaria en el trámite de
la tutela puede ser determinante para establecer si la acción fue interpuesta
realmente para proteger un discapacitado; o si en caso de haberla interpuesto
personalmente entiende el acto que realiza; o bien, para sopesar la viabilidad
médica de las medidas solicitadas; e inclusive, para el descubrimiento de
posibles acciones incoadas en razón de la representación legal o de la agencia
oficiosa y, que puedan implicar pretensiones inconvenientes de cara a la titularidad
de los derechos fundamentales del discapacitado en atención a las
circunstancias médicas particulares del caso.”
Respecto
a la vulneración del derecho al debido proceso, el Jefe del Ministerio Público
señala que “no es posible considerar como una contravención a la naturaleza
sumaria de la tutela, la adopción de medidas tendientes a la prudencia jurídica
y que permitan al juez constitucional el conocimiento real de la situación que
define en el juicio de amparo”. Sin embargo, “cosa distinta será considerar,
para cada caso concreto, si la referida prueba puede convertirse en un factor
de denegación de justicia, pues tal consideración sólo puede ser desplegada por
cada juez en concreto, quien deberá adoptar las medidas necesarias para armonizar
los derechos fundamentales en cada evento.”
Para
el Ministerio Público no existe un tratamiento discriminatorio en la medida
acusada, pues al comparar la diferencia de tratos entre la población
discapacitada mental y el resto de las personas, se encuentra que la misma
acaece como una concreción de la necesidad de proteger a la población
discapacitada, precisamente en orden a su condición médica. Por ello, a pesar
de la aparente odiosidad de la medida, esta implica una regulación legítima
para la protección de derechos fundamentales con el fin de evitar injusticias
nacidas en la falta de conocimiento de la realidad médica por parte del juez
que falla las tutelas de tal grupo social.
El
Procurador General de la Nación considera “que la prueba prevista por el
Legislador se torna especialmente relevante para garantizar el derecho a la
igualdad. Teniendo en cuenta que el juez constitucional no es perito galeno, se
hace necesario conferirle los elementos fácticos indispensables para que pueda
realizar las distinciones médicas necesarias en cada caso concreto. Nótese que
si se omitiera la existencia de la referida prueba, podría el juez de tutela
conferir tratamientos iguales a las situaciones concretas que impliquen una
diferencia médica sustancial o viceversa. Por lo anterior, el cargo formulado,
en lugar de ser un verdadero ataque de inexequibilidad, resulta ser un
auténtico coadyuvante de la necesidad constitucional de la medida adoptada”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1. La competencia
Según lo establecido en el artículo 241-4 de la
Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda
de la referencia.
2.
Planteamiento de la cuestión
La Ley 1306 de
2009, “por la cual se dictan normas para la protección de personas con
discapacidad mental y se establece el régimen de representación legal de
incapaces emancipados”, en su artículo 14 se refiere a las acciones populares y
también a la de tutela, para establecer que esta última sirve a la defensa de
los derechos fundamentales de la persona con discapacidad y, a reglón seguido,
añade: “pero los jueces tomarán sus decisiones luego de haber escuchado a los
peritos de la entidad designada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 16 de la presente ley o a un profesional médico cuando
estos no existan en el lugar”.
Los
ciudadanos André Daniel Núñez Donado y Héctor Gabriel Espinosa Parra demandaron
el segmento literalmente transcrito, por estimarlo violatorio de los artículos
86, 13 y 29 de la Constitución, así como de los artículos 8º y 10º de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos que, respectivamente, se refieren
al derecho a contar con un recurso efectivo para la protección de los derechos
fundamentales ante los tribunales nacionales y al derecho de toda persona a ser
oída, en condiciones de igualdad, por un tribunal independiente e imparcial,
cuando se trate de la determinación de sus derechos y obligaciones o del examen
de cualquier acusación en materia penal.
Los
demandantes estiman que el aparte acusado “relativiza la eficacia de la tutela,
como mecanismo de protección de los derechos de las personas con discapacidad
(i), establece “una condición desproporcionada para el acceso a la justicia, en
la medida en que restringe la libertad probatoria” (ii), desconoce el debido
proceso en la acción de tutela (iii) vulnera el derecho a la igualdad (iv) y
limita el acceso a la administración de justicia “a la población en estado de
vulnerabilidad” (v).
Al
concretar sus acusaciones, los actores señalan que la preceptiva cuestionada
viola el principio de libertad probatoria, “porque condiciona el acceso y el
contenido de las decisiones de los jueces de tutela a los peritos médicos”, lo
que, a su juicio, conduce a que para el juez únicamente serán admisibles “las
pruebas periciales o en su defecto las presentadas por el médico”, por lo cual
el fallador “no tomará en cuenta las pruebas presentadas por la persona con
discapacidad”.
Agregan
que se desconoce el derecho a la igualdad por no tratar en las mismas
condiciones “a las personas con discapacidad” y “a las personas que no tengan
algún tipo de discapacidad”, e indican que también resulta vulnerado el derecho
a acceder a la administración de justicia, pues a las personas con discapacidad
se les impide presentar la acción de tutela sin la previa revisión de los peritos
médicos, carga que no se le impone a las personas que no tienen ninguna
discapacidad, quienes pueden acudir a la tutela “sin la necesidad de peritos
médicos”, fuera de lo cual las pruebas que presenten “serán tomadas como
válidas para acceder a este medio judicial de protección de los derechos
fundamentales”.
De
conformidad con estos planteamientos, las acusaciones pueden ser catalogadas en
tres grupos, a saber: las que apuntan a demostrar que, en el caso de las
personas discapacitadas, resulta afectada la acción de tutela, en cuanto
mecanismo protector de los derechos fundamentales, las que tienen que ver con
la posible violación al derecho a la igualdad y las atinentes al presunto
desconocimiento de los derechos a acceder a la justicia y al debido proceso.
En
varias de las intervenciones allegadas al proceso se llama la atención acerca
de que el alcance que los actores le confieren a la preceptiva demandada no
corresponde a una interpretación razonablemente derivada de la regulación
censurada y como quiera que, de ser así, se desconocería el requisito de
certeza que deben cumplir los cargos de inconstitucionalidad, es menester
comprobar si la hermenéutica del texto sometido a juicio autoriza o no las
conclusiones extraídas por los demandantes, pues de esa definición dependen la
aptitud de la demanda y la decisión que finalmente deba tomarse.
3.
La preceptiva demandada y las acusaciones por violación de los derechos a
acceder a la justicia y al debido proceso
En
relación con el acceso a la administración de justicia y con el debido proceso,
los actores señalan que la disposición tachada de inconstitucional restringe a
las personas discapacitadas el derecho a presentar acciones de tutela y
condiciona las decisiones que el juez adopte respecto de sus derechos
fundamentales, lo primero, porque se requeriría la previa evaluación de los
peritos para acudir después al mecanismo de protección previsto en el artículo
86 de la Carta y, lo segundo, porque la prueba pericial establecida sería la
única que debería tener en cuenta el fallador, lo cual condicionaría el sentido
de la decisión en perjuicio del solicitante de la protección, cuyas pruebas no
serían apreciadas en el respectivo proceso.
Al
contrastar estas acusaciones con el contenido del aparte censurado, la
Corte encuentra que el artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009 se limita a imponerle a los jueces escuchar a los peritos de
la entidad designada por el gobierno nacional, lo que de ninguna manera
significa que se haya fijado un requisito adicional para la instauración de
acciones de tutela y menos aun que la satisfacción previa de ese pretendido
requisito se exija únicamente cuando los peticionarios de la protección que
ofrece la tutela sean personas con discapacidad.
En
efecto, el precepto acusado no establece con precisión la oportunidad en que
deba surtirse la prueba y, en contra de lo aseverado por los libelistas, mas
bien permite deducir que los mencionados peritos han de ser escuchados en el
proceso ya en curso, pero eso sí antes de adoptar las decisiones, a fin de
asegurar que ese dictamen pericial sea tenido en cuenta por el juez, luego el
desconocimiento del acceso a la administración de justicia derivado de la
imposición de una condición anterior a la presentación de la tutela no es tesis
que pueda mantenerse.
En
cuanto se refiere a la obligación de tener el dictamen pericial emitido por la
entidad designada por el gobierno nacional como prueba única y a tal punto
excluyente que privaría al a quien solicita la protección tutelar de toda
posibilidad de allegar sus propias pruebas o que impondría al juez no tenerlas
en cuenta si el demandante en tutela las ha presentado, nada hay en el artículo
parcialmente acusado que así lo indique, pues su sentido definitivamente carece
del carácter prohibitivo que le endilgan los demandantes y no cabe sostener que
formula una excepción, eventos ambos en los cuales, en virtud del vínculo de lo
regulado con los derechos fundamentales, se impone la regulación expresa que
directamente prohíba o excepcione y queda descartada la previsión implícita
que, en realidad, tampoco es deducible de la regulación que en esta ocasión es
objeto de cuestionamiento.
Lo
que la preceptiva demandada impone al juez de tutela es escuchar a los peritos
de la entidad designada por el gobierno nacional antes de tomar sus decisiones,
mas de allí no se desprende que a la persona discapacitada que actué como
solicitante de la protección, el precepto le vede o le impida presentar y
solicitar sus pruebas e, incluso, controvertir el dictamen pericial ordenado,
situación que lleva a desvirtuar la otra parte de la acusación, ya que si el
peticionario de la tutela también en este caso tiene el derecho a allegar,
pedir y controvertir pruebas, el juez no tendrá ante sí solo el dictamen
pericial comentado y contará con más elementos probatorios para forjar su
juicio que, por lo demás, podrá nutrirse de pruebas que él puede decretar
oficiosamente y siempre con miras a la protección de los derechos
constitucionales fundamentales.
No
hay, entonces, en la preceptiva demandada elementos que avalen la afirmación de
los actores, según la cual la parte demanda del artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009 instaura una tarifa legal contraria a la libertad probatoria
que, según su criterio, por obra de lo acusado, desaparecería con injustificada
e irrazonable afectación de las personas discapacitadas y de la especial
protección que constitucionalmente se les dispensa.
4.
Las acusaciones por violación del derecho a la igualdad
La
especial protección que la Constitución ordena a favor de las personas con
discapacidad pone en contacto el alegato referente al acceso a la
administración de justicia con la acusación que los demandantes formulan por
violación del derecho a la igualdad, ya que, a su juicio, el supuesto carácter
restrictivo de la regulación contenida en el segmento demandado, implica tratar
a las personas con discapacidad de una manera diferente a como se trata a las
demás personas, distinción que se concreta en que, de una parte, “las personas
que no tienen ninguna discapacidad” pueden impetrar “acciones de tutela sin
necesidad de peritos médicos” y, de la otra, tratándose de cualquier persona,
sus pruebas serán tomadas “como válidas” para acceder a la acción de tutela,
mientras que “no serán tomadas en cuenta las pruebas de las personas que
presenten discapacidad”, derivándose de todo esto el desconocimiento de la
especial protección que la Carta dispone.
A
propósito de la censura por violación del derecho a la igualdad, procede
reiterar que los demandantes parten de un presupuesto que no es viable sostener
con fundamento en la preceptiva sometida a su cuestionamiento, en la medida en
que esa regulación no implica restricción del acceso de las personas con
discapacidad a la acción de tutela, dado que, de conformidad con lo
precedentemente expuesto, la prueba pericial a la que alude el artículo 14 de
la Ley 1306 de 2009 no es un requisito que daba cumplirse antes de la
instauración de una acción de este tipo y que condicione su presentación.
De
lo indicado se sigue que mal puede concluirse en que se impone a los
discapacitados una carga de la que se libera al resto de las personas, por
cuanto toda persona, sea discapacitada o no, tiene a su disposición la acción
de tutela para la protección de los derechos constitucionales fundamentales,
sin que la exigencia de determinada prueba pueda oponérsele a modo de obstáculo
a la posibilidad de acudir al mecanismo contemplado en el artículo 86 superior.
En
este contexto pierden toda su relevancia las inquietudes planteadas por los
actores, quienes preguntan que sucedería si el médico profesional o el perito
“no da el aval para que el juez acepte la acción de tutela” y si en tal caso, a
falta de esta acción tendría que crearse un nuevo mecanismo judicial destinado
a la protección de los derechos de las personas con discapacidad.
Ante
lo anterior cabe insistir en que la misión del perito no es dar o negar un aval
para la eventual presentación de la acción de tutela, sino emitir su dictamen
acerca de la situación de la persona discapacitada en la oportunidad que se le
proporcione dentro del proceso y antes de decidirlo, es decir, con
posterioridad al momento en que se entabla la acción, que así está disponible
tanto para el discapacitado, como para quien no lo es, sin que, por lo tanto,
se deba pensar en la inutilidad de la tutela o en la creación de un nuevo
mecanismo judicial de uso exclusivo por las personas con discapacidad.
El
otro flanco que sirve de sustento a la alegada vulneración del derecho a la
igualdad lo hacen consistir los actores en que las personas con discapacidad y
los jueces deberán atenerse a la prueba establecida en la disposición
demandada, porque no se podrá aportar ni decretar ninguna otra, limitación que,
en cambio, no se impone a los no discapacitados, quienes pueden presentar o
pedir cualquier prueba y beneficiarse de la actividad probatoria del juez y de
su libre apreciación del conjunto de pruebas allegadas al proceso.
De
nuevo la Corte se ve precisada a reiterar que la lectura de los demandantes no
encuentra soporte en el aparte cuestionado, pues la especial referencia al
dictamen pericial que él contiene no equivale a la prohibición de la solicitud
o de la práctica de otras pruebas, luego no existe el escenario en el que pueda
contraponerse la restricción a una prueba única que afectaría a los
discapacitados, a la entera plenitud del debate probatorio del que solo
gozarían los no discapacitados, ya que tanto unos como otros tienen a su
alcance la posibilidad de pedir y controvertir pruebas y, por lo que respecta
al juez, las condiciones del peticionario de la tutela no inciden en su
facultad oficiosa que siempre mantiene en los procesos de tutela.
No
hay, entonces, lugar a preguntar que sucedería en caso de que el médico o
perito brinde un concepto equivocado, porque esta inquietud encuentra su origen
en la convicción errónea de que, por erigirse el dictamen pericial en prueba
única, no habría manera de superar sus eventuales falencias e inexorablemente
el juez tendría que decidir con base en un dictamen sustraído de la
controversia y de su apreciación a la luz de otras pruebas, lo que, se repite
carece de asidero en el artículo 14 de la Ley 1306 de 2009.
Una
perspectiva final de posible desconocimiento del derecho a la igualdad es
planteada por los actores al insistir en que se debe tratar en las mismas
condiciones “a las personas con discapacidad” y “a las personas que no tengan
algún tipo de discapacidad”, bajo el supuesto de que las personas con
discapacidad son “autosuficientes en el 80% de sus acciones y tanto así como
para presentar acciones de tutela”, de lo que surgiría que, en su caso, no es
válido prever la recepción de una prueba específica, pues, en cambio, se
impondría un tratamiento igual al que se le otorgue a cualquier persona.
No
tiene la Corte los elementos que le permitan avalar o controvertir el
porcentaje en que los actores fijan la autosuficiencia de los discapacitados,
ni puede adoptar una conclusión general acerca de la aptitud de estas personas
para impetrar por sí mismas la acción de tutela y para asumir las cargas que el
respectivo proceso implica, pero la
Corporación advierte que, tratándose de la discapacidad, son varios sus grados
y distintas sus causas, como que la Ley 1306 de 2005 se ocupa de dictar “normas
para la protección de las personas con discapacidad mental” y también de
“establecer el régimen de representación legal de incapaces emancipados”,
quedando cobijada por la esta ley toda persona con discapacidad mental “o que
adopte conductas que la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad”,
según prescribe su artículo primero.
Así
las cosas, a la eventual inconstitucionalidad no se llega por el camino de
afirmar que el dictamen médico o pericial es requisito previo a la presentación
de la acción de tutela solo exigible, además, a los discapacitados, o que tal
dictamen se erige en prueba única y excluyente cuando la acción es promovida
por la persona discapacitada y no en los restantes casos.
Importa
destacar que en la demanda hay otra faceta que apunta hacia el juez de tutela,
aspecto este último sobre el que hacen énfasis los demandantes, para fundar sus
planteamientos encaminados a demostrar una posible afectación de la acción de
tutela como mecanismo protector de los derechos constitucionales fundamentales,
acusaciones cuya aptitud pasa ahora la Corte pasa a examinar.
5.
Las acusaciones por afectación de la acción de tutela
Los
actores sostienen que la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución
habría sido sometida a una especie de regulación limitadora de los derechos de
la persona con discapacidad y relativizada en su alcance, debido a la
afectación de la libertad probatoria y de las facultades del juez encargado de
impartirle trámite a la acción de tutela.
Lo
atinente a la regulación restrictiva del mecanismo previsto en el artículo 86
de la Constitución lo derivan los demandantes de su comprensión del artículo 14
de la Ley 1306 de 2009 que les lleva a sostener que el dictamen pericial es
requisito previo e inexcusable para la presentación de las acciones de tutela
por los discapacitados y que esa prueba pericial es la única que puede obrar
dentro del proceso, entendimiento este que, por haber sido desvirtuado, tampoco
puede ser aceptado como sustento de una limitación de la acción de tutela, que
no logra ser impactada en el sentido esgrimido en la demanda y por una
disposición cuyo objeto está lejos de regular la acción de tutela o de
introducir cambios a su configuración constitucional.
6.
Conclusión
Conforme
se observa, cada una de las acusaciones planteadas por los actores tiene su
fundamento en una comprensión que no se deriva del aparte demandado. En efecto,
la interpretación de los actores que hace del dictamen pericial ordenado en el
artículo 14 de la Ley 1306 de 2009 un requisito previo a la instauración de la
tutela por las personas mentalmente discapacitadas, así como una prueba única
en las tutelas que ellas instauren es inadmisible y, por lo tanto, no sirve de
sustento a las pretendidas violaciones de los derechos a acceder a la
administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad, ni a la alegada
afectación de la acción de tutela.
En
las anotadas condiciones procede concluir que ninguno de los cargos formulados
satisface el requisito de certeza que, precisamente, consiste en que la
interpretación en la que los actores basen la solicitud de inconstitucionalidad
pueda ser adscrita al contenido normativo de la disposición que se demanda, lo
que, como se ha indicado, no ocurre en el presente caso, por lo cual la demanda
carece de aptitud sustancial para dar lugar al juicio de constitucionalidad.
La
precedente conclusión encuentra refuerzo si se considera que el incumplimiento
del requisito de certeza también implica la desatención de los requisitos de
pertinencia y suficiencia, lo primero, porque con base en una interpretación
que no cabe asignar al precepto censurado resulta inviable involucrar en el
reparo los contenidos constitucionales que se dicen violados, quedando la
cuestión en el ámbito legal que no logra ser trascendido y,  lo segundo, debido
a que, cuando lo anterior ocurre, no se le brindan al juez constitucional los
elementos mínimos que le permitan emprender el estudio de constitucionalidad
que se le pide, de manera que, no pudiéndose proceder al examen de fondo, se
impone el fallo inhibitorio.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE
de emitir un pronunciamiento de fondo
sobre el aparte normativo acusado del artículo 14 de la
Ley 1306 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-263/14.
Referencia:
Expediente D- 9899
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14
(parcial) de la Ley 1306 de 2009, “Por la cual se dictan normas para la
protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la
representación legal de incapaces emancipados”.
Demandantes: André Daniel Núñez Donado y Héctor
Gabriel Espinoza Parra
Magistrado
Ponente:
Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo
Con
el debido respeto por la decisión de la Corte, considero necesario formular
Aclaración de voto, por las razones que a continuación expongo:
1.
Comparto la decisión proferida por la Sala Plena, al declararse inhibida para
proferir un fallo de mérito en relación con el aparte demandado del artículo 14
de la Ley 1306 de 2009, “Por la cual se dictan normas para la protección de
personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación
legal de incapaces emancipados” por cuanto a partir de un juicioso análisis
de la demanda, resultaba evidente su ineptitud insalvable para activar el
mecanismo de control constitucional, no pudiendo la Corte pronunciarse de
fondo.
2.
Resultaba evidente la falta de certeza y suficiencia en los cargos, ya que la
interpretación que los demandantes dieron al apartado acusado, resulta
contrario a la estructura y redacción de la norma, más aún cuando se considera
en conjunto con el resto del texto de la Ley 1306 de 2009. En tal virtud, lo
pertinente, en un caso como el presente, en que la demanda presenta falencias
que hacen imposible su estudio y que dan lugar a una decisión inhibitoria, debe
ser adelantar el examen de admisibilidad con el rigor necesario para
inadmitirla en su momento, evitando así el desgaste del aparato jurisdiccional.
3.
Frente a la inhibición considero que, por regla general, cuando se admita una
demanda de constitucionalidad, que ponga en marcha el procedimiento de análisis
constitucional, debe culminar con una decisión de fondo sobre el asunto. Esta
premisa parte del principio pro actione, múltiples veces reconocido por
la jurisprudencia de esta Corte[1]
y que “obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el
cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo
antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación
ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte”[2].
3.
Aunado a esto, se encuentra el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad que, por esa misma naturaleza, no debe precisar el
cumplimiento de requisitos técnicos especiales. Lo contrario, esto es, obrar
con escrupuloso apego a los requisitos de procedibilidad, que esta Corte ha
desarrollado por vía de su jurisprudencia, significaría una restricción al
acceso a la justicia y en última instancia una denegación de la misma.
4.
Así, la carga argumentativa exigida al demandante debe obedecer a un estándar
de razonabilidad, de tal manera que no resulte tan gravosa como para impedir el
acceso de los ciudadanos a la administración de justicia con respecto a esta
acción en particular.  El Estado está en la
obligación de garantizar el acceso a la justicia de toda persona, como
mecanismo para la realización de otros derechos y la participación activa en la
sociedad democrática. Esto genera una obligación erga omnes de
protección, entendiendo por ello la existencia de recursos judiciales adecuados
y efectivos. Adecuados en cuanto a la existencia de un recurso determinado en
el ordenamiento, encaminado a proteger en concreto la situación jurídica
infringida, pero además eficaz en cuanto es capaz de producir el resultado para
el cual fue concebido. [3]
5. En Colombia, la acción pública de inconstitucionalidad
existe en el ordenamiento jurídico y está disponible para que cualquier
ciudadano solicite a la Corte Constitucional que se pronuncie sobre la
constitucionalidad de ley determinada, cumpliendo con el requisito del recurso
adecuado para esa situación en concreto. Sin embargo, la interpretación que se
le ha dado a los requisitos desarrollados por la jurisprudencia constitucional
sobre los estándares del cargo está derivando en una práctica que impide la
efectividad del recurso por generar obstáculos al ejercicio del derecho de
acceso a la justicia. Si bien el recurso
existe, no puede cumplir el objetivo para el cual fue creado en cuanto contiene
unos requisitos que impiden que cualquier ciudadano acuda a este para lograr la
evaluación de constitucionalidd de una norma determinada.
Dejo, pues, expuestas las razones que me llevaron a
aclarar el voto con respecto a la decisión adoptada por la Corporación en el
asunto de referencia.
Fecha
ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1]
Ver entre las más recientes: C-630 de 2011, C-688 de 2011, C-052 de 2012, C-607
de 2012, C-609 de 2012 de 2012, C-781 de 2012/12, C-892 de 2012/12, C-895 de
2012, C-909 de 2012, C-098 de 2013 y C-306 de 2013.
[2]
Sentencia C-372 de 2009
[3]Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras. 26
de junio de 1987.  Cfr. Corte IDH. Caso Osorio Rivera vs. Perú. 26 de noviembre
de 2013.