C-391-19
Sentencia
C-391/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ESTATUTO GENERAL DE TRANSPORTE-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
de requisitos de especificidad y suficiencia
Referencia:
Expediente D-12516
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 5, 56, 68, 70, 74 y 80 (parciales) de
la Ley 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte”
Demandante: Edwin
Palma Egea
Magistrado
Ponente:
CARLOS BERNAL
PULIDO
Bogotá, D.C.,
veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad establecida en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la
Constitución, el ciudadano Edwin Palma Egea demandó los artículos 5, 56,
68, 70, 74 y 80 (parciales) de la Ley 336 de 1996, “Estatuto General de
Transporte”[1].
2.
En cumplimiento del reparto efectuado por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 6 de diciembre de 2017, el
expediente de la referencia se remitió al despacho de la magistrada Cristina
Pardo Schlesinger[2].
3.
Mediante auto de 19 de diciembre de 2017, la magistrada
sustanciadora, (i) inadmitió la demanda de la referencia; (ii) concedió al
demandante el término de tres días para corregir la demanda; y (iii) advirtió
al demandante que la no corrección de la demanda daría lugar a su rechazo[3].
4.
El 17 de enero de 2018, el demandante presentó
escrito de subsanación de la demanda[4].
5.
Mediante auto de 29 de enero de 2018, la
magistrada sustanciadora, (i) admitió la demanda de la
referencia; (ii) dispuso su fijación en lista por el término de 10 días; (iii)
comunicó la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al
Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al
Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Transporte; (iv) invitó
a múltiples entidades del Estado, instituciones académicas y agremiaciones[5], para
que intervinieran en este proceso, si lo estimaban conveniente; (v) ordenó correr
traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; y (vi) ordenó suspender
los términos del proceso, de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de
la Corte mediante el auto 305 de 2017[6].
6.
Mediante auto 082 del 20 de febrero de 2019, la
magistrada sustanciadora resolvió
levantar la suspensión de términos que había sido ordenada mediante el auto del
29 de enero de 2018[7].
7.
Mediante auto de 30 de agosto de 2019, al considerar
que el 28 de agosto de 2019 la Sala Plena de la Corte Constitucional no había acogido
el proyecto de sentencia presentado, la magistrada sustanciadora remitió a la
Secretaria General de esta Corte el expediente de la referencia con el fin de
continuar el trámite constitucional.
8.
El 30 de agosto de 2019, en cumplimiento de lo
dispuesto en la sesión de Sala Plena del 28 de agosto de 2019, de lo ordenado
en el auto citado, así como lo dispuesto en el artículo 34.8 del Reglamento
Interno de la Corte Constitucional, la Secretaria General de la Corte
Constitucional envió el expediente de la referencia al despacho del suscrito magistrado.
9.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la
Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.
II.
DEMANDA
1.
Normas
demandadas
10.
A continuación, se transcriben las disposiciones
demandadas y se resaltan con subrayado y negrilla las expresiones que de
acuerdo con el accionante vulneran la Constitución:
“LEY 336 DE 1996
(diciembre
28)
ESTATUTO
GENERAL DE TRANSPORTE
TÍTULO
I
CAPÍTULO
II
PRINCIPIOS
Y NATURALEZA
ARTÍCULO 5. El
carácter de servicio público esencial bajo la regulación del
Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte
público, implicará la prelación del interés general sobre el particular,
especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la
protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale
el Reglamento para cada Modo.
[…]
TÍTULO
II
DISPOSICIONES
ESPECIALES
CAPÍTULO
I
TRANSPORTE
AUTOMOTOR
ARTÍCULO
56. El
Modo de Transporte Terrestre Automotor, además de ser un servicio público esencial,
se regirá, por normas de esta Ley y por las especiales sobre la materia
[…]
CAPÍTULO
II
TRANSPORTE
AÉREO
ARTÍCULO
68. El
Modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público esencial,
continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio
(Libro Quinto, Capitulo Preliminar y Segunda Parte), por el Manual de
Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, y por los Tratados, Convenios, Acuerdos Prácticas
Internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia.
[…]
CAPÍTULO
III
TRANSPORTE
MARÍTIMO
ARTÍCULO
70. El modo de
transporte marítimo, además de ser un servicio público esencial,
continuará rigiéndose por las normas que regulan su operación, y en lo no contemplado
en ellas se aplicarán las de la presente Ley.
[…]
CAPÍTULO
IV
TRANSPORTE
FLUVIAL
ARTÍCULO
74. El Modo de
transporte fluvial, además de ser un modo de Servicio Público esencial,
se regula por las normas estipuladas en esta ley y las normas especiales sobre
la materia.”
CAPÍTULO
V
TRANSPORTE
FERROVIARIO
ARTÍCULO
80. El
Modo de Transporte Ferroviario, además de ser un servicio público esencial,
se regula por las normas estipuladas en esta Ley y las normas especiales sobre
la materia.”
2.
Cargo
de inconstitucionalidad planteado por el demandante
11.       El demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la
expresión “esencial” contenida en los
artículos 5, 56, 68, 70, 74 y 80 de la Ley 336 de 1996, “Estatuto de Transporte”. En
su criterio, la expresión vulnera el artículo 56 de la Constitución y el “bloque
de constitucionalidad”, en particular, los convenios 87 y 98 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT)[8].
12.       Para fundamentar su solicitud, afirma que el
legislador no puede prohibir la huelga en industrias que no tengan el carácter
de servicios públicos esenciales. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional[9], indica que los servicios
públicos esenciales son aquellos cuya interrupción “pueda poner en peligro
la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la
población”[10].
13.       En su criterio, el transporte público no puede considerarse,
materialmente, un servicio público esencial, por las siguientes razones: (i)
su suspensión no genera un riesgo para la vida, la seguridad o la salud de
la población, pues en Colombia “no hay monopolio en el manejo de transporte
aéreo, ni fluvial ni terrestre, ni de ninguna otra categoría”[11].
Por lo tanto, “mientras los trabajadores de una empresa estén en huelga, sus
servicios fácilmente pueden ser asumidos por los trabajadores de otra empresa”[12];
y (ii) de acuerdo con las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), las cuales son vinculantes para
el Estado colombiano, “ninguno de los transportes son servicios públicos
esenciales donde pueda restringirse el derecho de huelga”[13].
14.       Con fundamento en lo anterior, concluye que las
disposiciones acusadas vulneran la Constitución porque “le dan el carácter
de servicio público esencial a actividades que materialmente no lo son”[14]
y, por lo tanto, “prohíben in limine el derecho a la huelga haciendo
nugatorio el artículo 56 superior y el espíritu del constituyente”[15].
3.
Intervenciones
15.       Durante el trámite, se recibieron oportunamente 14
escritos de intervención[16]. Uno de los intervinientes
solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer el fondo del asunto. Ocho
solicitaron declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas, un
interviniente solicitó la exequibilidad condicionada y los restantes su
inexequibilidad.
Solicitud
Intervinientes
Solicitud de fallo inhibitorio
Ministerio de Transporte
Solicitudes de exequibilidad
Federación Colombiana de Municipios,
Dirección General Marítima (DIMAR), Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia (ANDI), Asociación del Transporte Aéreo en Colombia, Grupo
de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, Superintendencia de
Transporte, Ministerio
del Trabajo y el Procurador General de la Nación.
Solicitud de exequibilidad
condicionada
Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad ICESI.
Solicitudes de inexequibilidad
Observatorio Laboral de la Universidad
del Rosario, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) y Facultad de Derecho de la
Universidad Libre.
3.1.
Solicitud de
sentencia inhibitoria
16.       El Ministerio de Transporte solicitó a la
Corte proferir un fallo inhibitorio porque la demanda no contenía argumentos “claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”. En particular, señaló:
“En
un caso, los requisitos de claridad y especificidad resultan evidentemente
inexistentes y se presentan ambiguos y confusos […] En los otros, los argumentos resultan
insuficientes. Los argumentos expuestos no contienen una oposición de
inconstitucionalidad, son más juicios subjetivos provenientes de posiciones
filosóficas particulares que no implican la confrontación necesaria respecto de
los principios, valores y derechos de la Constitución Política”[17].
3.2.
Solicitudes de
exequibilidad
17.       Ocho intervinientes le solicitaron a la
Corte declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas, fundamentalmente,
por tres razones:
18.       Primero, el carácter “esencial” que las disposiciones
acusadas les otorgan a los diferentes modos de transporte no vulnera la
Constitución. La jurisprudencia constitucional ha establecido dos condiciones o
criterios (formal y material) para que un servicio pueda ser calificado como “esencial”.
En este caso se cumple con el criterio formal porque el Estatuto de Transporte
fue expedido por el legislador en ejercicio de sus facultades constitucionales[18].
Además, los modos de transporte son materialmente un servicio público
esencial porque son servicios “cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en todo o en parte de la población”[19], y en los que “su prestación
se encuentra ligada con garantías de la población a tener un estándar mínimo de
existencia”[20].
19.       Segundo, las recomendaciones
del Comité de Libertad Sindical de la OIT, que señalan que los servicios de
transporte no son servicios públicos esenciales, no hacen parte del bloque de
constitucionalidad y, por lo tanto, no son un parámetro de control
constitucional[21]. En cualquier caso, estas
recomendaciones otorgan un margen de actuación a los Estados, que “permite
entender que el Estado colombiano tiene la facultad de determinar si considera
o no el transporte como esencial […]”[22].
20.       Tercero, la existencia o no de un monopolio no es un criterio
para determinar si un servicio público tiene el carácter de “esencial” pues:
(i) los monopolios rentísticos están proscritos constitucionalmente; y (ii)
porque “en cualquier actividad se podría aplicar el argumento del accionante
con el propósito de permitir la huelga como consecuencia de la prohibición
constitucional”[23]. En cualquier caso, (iii) lo
cierto es que “la generalidad de las
veces no existen [sic] servicios
en competencia, sino que lo usual es que para un determinado barrio no exista
más que una empresa que atiende la ruta […]”[24].
De hecho, la mayoría de la población colombiana se ubica “en zonas
montañosas escarpadas y de difícil acceso, con muy pobre infraestructura de
transporte […]”[25].
3.3.
Solicitud de
exequibilidad condicionada
21.       El Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad ICESI indicó que el transporte público no es un servicio público esencial
en todos los casos.  Con fundamento en lo anterior, solicitó a la Corte: (i)
declarar “la exequibilidad condicionada de las normas demandadas dado que el
transporte debe ser considerado como un servicio público esencial pero no en un
sentido estricto, dado que no tiene una relación directa con la vida, salud y
seguridad de las personas en todos los casos, si no que este reconocimiento
debe hacerse en un sentido no estricto y supeditado a las circunstancias
fácticas de cada caso y con unos estándares mínimos que garanticen el derecho a
la huelga […]”[26]; (ii) fijar “condiciones
jurisprudenciales preliminares para frenar la posibilidad de que la norma
produzca más circunstancias inconstitucionales”[27];
y (iii) ordenar al Congreso que “regule el derecho a la huelga en los
servicios públicos esenciales […]”[28].
3.4.
Solicitudes de
inexequibilidad
22.       Cuatro intervinientes le solicitaron a la
Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas,
fundamentalmente, por tres razones:
23.       Primero, la
calificación de los diferentes modos de transporte como servicios públicos
esenciales es contraria a la Constitución, pues no atiende los requisitos
establecidos por la jurisprudencia constitucional a dichos efectos. No cumple
con el requisito formal porque “el tipo de norma con la cual el legislador
debe definir una actividad como derecho público esencial, corresponde a una ley
estatutaria”[29] y el Estatuto de Transporte es
una ley ordinaria[30] que, además, “adolece de
ambigüedad y precariedad al prescribir los criterios de esencialidad”[31].
Por otro lado, el transporte público no es un servicio público esencial desde
el punto de vista material pues “la actividad de transporte en sus
diferentes modalidades, [sic] no son actividades cuya interrupción
podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona [sic]
en todo en parte de la población […]”[32].
Igualmente, señalan que “no es válido argumentar que la paralización del
transporte pueda conducir a una crisis nacional aguda que exija la imposición
de restricciones al derecho de huelga”[33].
24.       Segundo, el Comité de Libertad de Sindical de la OIT ha señalado
que el servicio público de transporte no es un servicio público esencial[34].
El legislador colombiano ha incumplido
estas recomendaciones recurrentemente lo que deriva en “la aplicación de
artículos que anulan el derecho a la huelga como los que se analizan en la
presente acción”[35].
25.       Tercero, en Colombia no existe un monopolio en ninguno de los
modos de transporte “[s]egún el documento Transporte en Cifras –
Estadísticas, publicado en la página del web del Ministerio de Transporte a
2017, para la movilización de pasajeros operaban en el territorio nacional 544
empresas de transporte terrestre, 40 empresa de transporte aéreo, 155 empresas
de transporte fluvial y 3 empresas de transporte Ferroviario”[36].
Por lo tanto, “[e]stas cifras evidencian que ninguna de las
modalidades de transporte en Colombia configuran [sic] un servicio
esencial en sentido estricto del término”[37].
4.
Actuaciones del
despacho sustanciador
26.       Mediante auto del 29 de agosto de 2018, la magistrada sustanciadora,
Cristina Pardo Schlesinger, ordenó a la Secretaría General de
la Corte oficiar a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL)
que informara si consideraba que el modo de transporte aéreo podía calificarse como
un servicio público esencial. Igualmente, solicitó a esta entidad informar cuántas
ciudades capitales de departamento estaban cubiertas por dos o más aerolíneas,
cuántas por una o dos aerolíneas y cuántas únicamente por la aerolínea del
Estado, SATENA.
27.       Mediante escrito del 7 de septiembre de
2018, en primer lugar, la Aerocivil informó que compartía la posición de la
Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, en el sentido de que el
transporte aéreo era un servicio público esencial, en la medida en que “asegura
el suministro de bienes y servicios con los que se garantizan derechos
fundamentales como la salud y la educación; permite el traslado de pacientes
insumos médicos para garantizar el derecho a la vida y la salud de la
población; y hasta permite cumplir con servicios de asistencia humanitaria a
poblaciones lejanas y apartadas del territorio nacional”[38].
Por otro lado, respecto de la restante información solicitada, señaló que “en
25 ciudades capitales de departamento existen servicios regulares de pasajeros
cubiertos por dos o más aerolíneas […] 12 ciudades de departamento
poseen servicios regulares provistos por una o dos aerolíneas […] en 4
ciudades capitales de departamento, Satena es la única aerolínea que opera
regularmente”[39].
III.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
28.       La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente
demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de
la Constitución Política.
2.
Aptitud del cargo formulado
29.       El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala
que la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de
las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por
cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el
señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que
sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de violación”; (iv) el
señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado, cuando fuere el caso; y (v) la razón por la cual
la Corte es competente.
30.       Con relación al concepto de la violación,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que este se formula debidamente
cuando: (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se
expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica
señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–; y (iii) se
expresan las razones por las cuales los textos demandados desconocen la
Constitución.
31.       De conformidad con la Sentencia C-1052 de
2001, ampliamente reiterada por la jurisprudencia constitucional[40],
toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia
constituye una carga mínima de argumentación para quien promueve una demanda de
acción pública de inconstitucionalidad, la cual resulta indispensable para
adelantar el control constitucional.
32.       En relación con el alcance de tales
exigencias, a partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado,
de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser:
“(i) claras,
es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un
razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones
puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino
exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii)
específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv)
pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de
conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde
parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto
es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del
enunciado o disposición demandada”[41].
33.       La necesidad de que el demandante cumpla
con una carga argumentativa mínima, cuando ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad, guarda relación con la presunción de constitucionalidad
de las leyes, que son producto de la actividad democrática deliberativa del
Congreso. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, en el
caso de las normas susceptibles de dicha acción, tal presunción solo puede ser
desvirtuada si existe una acusación concreta que demuestre una oposición entre
el texto legal y los preceptos superiores[42].
34.       Por tanto, ha indicado que las demandas de inconstitucionalidad deben ser analizadas a la luz
del principio pro actione, habida cuenta del carácter público de esta
acción[43].
En todo caso, también ha reconocido que dicho principio “no puede llevar a
que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes
argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que
sí cumpla con las condiciones para revisarla”[44].
En consecuencia, si al
estudiar las razones expuestas por el demandante al formular sus pretendidos
cargos de inconstitucionalidad, la Corte encuentra que estos no satisfacen los
requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados
por la jurisprudencia constitucional[45], se impone la necesidad de proferir un
fallo inhibitorio, por la ineptitud sustancial de la demanda.
35.       Tal inhibición, por una parte, garantiza que
la Corte ajuste su ámbito de decisión a los cargos propuestos, sin suplir el
papel que debe desempeñar el demandante. Por otra parte, implica la ausencia de
cosa juzgada frente a las normas demandadas y, por lo tanto, que es viable
presentar nuevas demandas contra ellas, ya sea que se alegue la violación de las
mismas disposiciones constitucionales o de otras. Esa posibilidad se eliminaría
si la Corte Constitucional, a pesar de las deficiencias argumentativas de los
cargos, optara por pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los
contenidos normativos acusados.
36.       A continuación, la Corte valorará la
aptitud del presunto cargo de inconstitucionalidad formulado por el demandante.
2.1.
Análisis de aptitud del presunto cargo de
inconstitucionalidad por vulneración al artículo 56 de la Constitución y al
bloque de constitucionalidad
37.       La Corte considera que el presunto cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el demandante no es apto, en tanto no
satisface las exigencias mínimas decantadas por la jurisprudencia
constitucional para adelantar el control constitucional. En particular, el presunto
cargo carece de los requisitos de especificad y suficiencia[46].
38.       En primer lugar, el cargo propuesto no es específico porque el demandante presenta argumentos genéricos y
abstractos respecto a la imposibilidad de catalogar el servicio público de
transporte como “esencial”, sin referirse a cada uno de los modos de transporte
a que hacen referencia las disposiciones acusadas.
39.       El
demandante solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la expresión
“esencial” contenida en seis disposiciones del Estatuto de Transporte, que
establecen que los modos de transporte público terrestre automotor (art. 56), aéreo
(art. 68), marítimo (art. 70), fluvial (art. 74) y ferroviario (art. 80) son servicios
públicos esenciales. Dicha solicitud de inexequibilidad exigía que el
demandante presentara argumentos concretos y precisos que demostraran, por lo
menos prima facie, que cada una de los modos de transporte citados,
individualmente considerados, no eran materialmente un servicio público
esencial. Esto, máxime que los modos de transportes automotor terrestre, aéreo,
marítimo, fluvial y ferroviario, que se presentan bajo la técnica iusadministrativista
del servicio público, presentan diferencias sustanciales en cuanto a: (i) el
régimen jurídico; (ii) las dinámicas de oferta y demanda y (iii) el efecto que
una interrupción en su prestación genera en la vida, la seguridad y la salud de
la población. Estos factores de diferenciación son relevantes para establecer el
carácter de servicio público esencial de cada uno de los modos de
transporte. Por lo tanto, requerían de un análisis específico y diferenciado en
la demanda.
40.       El demandante, sin embargo, no presentó un análisis
diferenciado. A pesar de reconocer que “no puede el legislador determinar
que se proscribe in limine el derecho a la huelga de todos los transportes,
cuando es claro que no todos los transportes son servicios públicos esenciales
materialmente como se explicará”, nunca realizó la anunciada explicación. Por
el contrario, únicamente hizo afirmaciones vagas y genéricas acerca de la
imposibilidad de catalogar al servicio público de transporte como esencial[47].
La Corte echa de menos que el demandante no hubiese (i) expuesto argumentos
concretos respecto del carácter no esencial de cada uno de los modos de transporte
a que hacen referencia las disposiciones demandadas; o, por lo menos, (ii)
identificado criterios que permitieran determinar cuáles de las modalidades de
transporte podían catalogarse materialmente como servicios públicos
esenciales y cuáles no.
41.       En opinión de la Corte, esta ausencia de concreción y
precisión en la argumentación hace que el presunto cargo de
inconstitucionalidad carezca de especificidad y, por lo tanto, no sea apto.
42.
En segundo lugar, el cargo propuesto no es suficiente porque los argumentos de la demanda no despiertan una
duda mínima acerca de la inconstitucionalidad de la expresión acusada. En
particular, el demandante no presenta argumentos que
permitan concluir, siquiera prima facie, que en este caso no se configure
la cosa juzgada material, de conformidad con la decisión contenida en la
Sentencia C-450 de 1995.
43.       En esta sentencia la Corte Constitucional estudió la
constitucionalidad del literal (b) del artículo 430 del Código Sustantivo del
Trabajo (CST), que disponía lo siguiente:
“De
conformidad con la Constitución Nacional, está prohibida la huelga en los
servicios públicos. || Para este efecto se considera como servicio público toda
actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en
forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que
se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas.
Constituyen, por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes
actividades: […] b) Las de empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de
acueducto, energía eléctrica y telecomunicaciones”.
44.       En dicha oportunidad, la demanda señalaba que
el artículo 430 del CST era contrario al artículo 56 de la Constitución, pues “la suspensión del servicio del transporte por tierra,
agua o aire, no pone en peligro la vida, la salubridad o la seguridad de las
personas”[48].
La Corte desestimó el cargo y
concluyó que:
“las
actividades de las empresas de transporte por tierra, mar y aire,
indudablemente son servicios públicos esenciales, porque están destinadas a
asegurar la libertad de circulación (art. 24 C.P.), o pueden constituir medios
necesarios para el ejercicio o la protección de otros derechos fundamentales
(vida, salud, educación, trabajo, etc.). […] a juicio de la Corte no resultan
irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en punto a
considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas actividades
constituyen servicios públicos esenciales. Sin embargo [sic] ello no obsta,
para que el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el art. 56
de la Constitución y con base en la experiencia y la realidad nacionales pueda
hacer una redefinición total o parcial de dichas actividades como servicios
públicos esenciales. || Consecuente con los anteriores razonamientos la Corte
declarará la exequibilidad de los literales b) y h) del art. 430 del C.S.T.
Pero debe advertir, que la decisión adoptada en el presente proceso sólo se
contrae a la consideración como servicios públicos esenciales de las
actividades a que aluden los referidos literales, pues en cada caso concreto
sometido a su consideración la Corte examinará si una determinada actividad,
atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio público
esencial”[49].
45.       En
opinión de la Sala, la existencia de este pronunciamiento exigía al demandante en
el sub judice presentar argumentos que permitieran concluir, al menos prima
facie, que (i) no existía cosa juzgada constitucional material; o
(ii) que la Corte podía apartarse de lo resuelto en dicha providencia. Precisamente, por este motivo, en el auto admisorio de la demanda,
la magistrada sustanciadora señaló que el cargo presentado no era apto, pues el
demandante apoyó su argumentación en la Sentencia C-691 de 2008,
“sin considerar que en
otras decisiones [C-450 de 1995 y C-033 de 2014], mucho más cercanas al
problema jurídico del presente asunto, la Corte ya se ha manifestado prohijando
la definición del legislador que considera el transporte como un servicio
público esencial”[50].
46.       A pesar de lo anterior, el demandante no subsanó la demanda frente a
este punto. La lectura del escrito de subsanación de la demanda evidencia que
el demandante: (i) no hizo referencia a lo decidido por la Corte en la
sentencia C-450 de 1995, mucho menos, a la Sentencia C-033 de 2014[51]; (ii)
no expuso las razones por las cuales consideró que en este caso no se configuraba
el fenómeno de la cosa juzgada material. Por el contrario, se limitó a afirmar
que “lo cierto es que sobre las normas demandadas NO HAY UN JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD hecho por toda la Corte”[52] que coteje
el contenido de las normas acusadas con el artículo 56 de la Constitución y el
bloque de constitucionalidad[53];
y (iii) no expuso argumentos que permitieran concluir, siquiera
prima facie, que la Corte estaría habilitada para apartarse de lo
decidido en la Sentencia C-450 de 1995 (vgr., cambio en el parámetro de
control constitucional o cambio de contexto fáctico o normativo[54]).
47.       En opinión de la Corte, esta falta de
argumentación hace que el presunto cargo
de inconstitucionalidad carezca de suficiencia y, por lo tanto, no sea apto.
48.       En consecuencia, al haberse constatado la
falta de especificidad y suficiencia en el cargo de inconstitucionalidad
propuesto contra las disposiciones demandadas, la Corte debe declararse
inhibida para resolver la demanda.
3.
Síntesis de la decisión
49.       Le
correspondió a la Sala Plena determinar si los artículos 5, 56, 68, 70, 74 y 80
(parciales) de la Ley 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte” eran
contrarios a la Constitución. El demandante argumentó que las disposiciones acusadas
vulneraban el artículo 56 superior porque “le dan el carácter de servicio
público esencial a actividades que materialmente no lo son” y, por lo
tanto, “prohíben in limine el derecho a la huelga haciendo nugatorio el
artículo 56 superior y el espíritu del constituyente”.
50.       La
Corte constató que el cargo no era apto, al no satisfacer las exigencias
mínimas de argumentación fijadas por la jurisprudencia constitucional, en
particular las de especificidad y suficiencia.
51.
En primer lugar, consideró que el cargo no era específico pues el
demandante únicamente había presentado argumentos generales acerca de la
imposibilidad de catalogar al transporte público como un servicio público
esencial, sin plantear razones concretas y precisas en relación con los
distintos modos de transporte público que regulaban las disposiciones acusadas:
automotor, aéreo, marítimo, fluvial y ferroviario. En tales términos, censuró
que el demandante no hubiere presentado criterios o argumentos específicos que
permitieran a la Sala inferir cuáles modos de transporte público podían o no
catalogarse como servicios públicos esenciales.
52.
En segundo lugar, concluyó que el cargo no era
suficiente, pues los argumentos presentados
por el demandante no planteaban una duda mínima acerca de la inconstitucionalidad
de las normas demandadas. En particular, la Sala censuró que en la demanda no
se presentara ningún argumento que permitiera concluir que, respecto del asunto
planteado en el sub judice, no se configurara el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional material. En efecto, en la Sentencia C-450 de 1995
la Corte había concluido que el literal (b) del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo era exequible pues “las actividades de las empresas
de transporte por tierra, mar y aire, indudablemente son servicios públicos
esenciales, porque están destinadas a asegurar la libertad de circulación (art.
24 C.P.), o pueden constituir medios necesarios para el ejercicio o la
protección de otros derechos fundamentales (vida, salud, educación, trabajo, etc.)”.
En opinión de la Sala, la existencia de este pronunciamiento exigía al
demandante presentar argumentos que permitieran concluir, al menos prima
facie, que (i) no existía cosa juzgada constitucional; o (ii) que la Corte
podía apartarse de lo resuelto en dicha providencia. El demandante no presentó
argumentos en este sentido y, por lo tanto, esta falta de fundamentación impidió
a la Corte realizar un estudio de fondo.
IV.      DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la
constitucionalidad de los artículos 5, 56, 68, 70, 74 y 80 (parciales) de la
Ley 336 de 1996, “Estatuto General de Transporte”, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento
de voto
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
Con salvamento
de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento
de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-391/19
Referencia:
Expediente D-12.516
Magistrado
Ponenete: Carlos Bernal Pulido
Con el debido
respeto por la determinación de la Sala Plena, manifiesto mi salvamento de voto
en relación con la decisión mayoritaria adoptada sobre inhibirse frente a los
cargos formulados contra los artículos 5, 56, 68, 70, 74 y 80 de la Ley 336 de
1996 “Estatuto General de Transporte”.
Considero en
primer lugar, que la demanda presentada por el ciudadano era apta. Los
argumentos expuestos para sustentar el cargo eran inteligibles y en esa medida
cumplían las exigencias jurisprudenciales. En efecto, el peticionario cumplió
con la carga de plantear las razones por las cuales considera que los artículos
cuestionados de la Ley 336 de 1996, que disponen que el servicio de transporte
en cada una de sus modalidades es esencial, vulneran la Constitución.
Sus razones eran
claras, porque permitían comprender argumentativamente lo solicitado, es decir,
de sus argumentos se podía establecer que lo que se atacaba era el carácter
esencial que el legislador le otorga al transporte en todas las modalidades,
característica que impide el ejercicio del derecho a la huelga en este servicio
público; eran ciertas, pues cuestionaba, bajo una interpretación razonable, el
contenido parcial de los artículos vigentes de la Ley 336 de 1996, toda vez que
de conformidad con la Constitución, la huelga está prohibida en los servicios
públicos esenciales, entre los que se encuentra el transporte en sus distintas
modalidades. Igualmente, las razones expuestas eran específicas, al relacionar
de manera objetiva la forma en que se afecta el ejercicio del derecho a la
huelga en las distintas modalidades del transporte al ser considerado un
servicio público esencial; pertinentes y suficientes porque sus
cuestionamientos tenían naturaleza constitucional, en tanto generaban una duda
razonable sobre el carácter esencial del servicio de transporte dado que en la
actualidad existen múltiples operadores y la oferta del servicio en la mayoría
del territorio nacional es amplia, motivo por el cual, la suspensión del mismo
podría no causar riesgo en la vida, salud y seguridad de la población.
En segundo
lugar, estimo que no existía cosa juzgada en el presente caso en la medida en
que se ha presentado un cambio de contexto por modificaciones normativas y
sociales que permitía realizar un nuevo análisis sobre los contenidos
normativos acusados y que en su oportunidad fueron objeto de estudio en la
Sentencia C- 450 de 1995 que declaró exequible el artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo. Como lo ha sostenido esta Corporación[55] para
que se configure la cosa juzgada material es necesario acreditar:
“(i)
Que exista una sentencia previa de constitucionalidad sobre una disposición con
idéntico contenido normativo a la que es objeto de demanda, esto es, que los
“efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos”[56]
“(ii)
Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de
constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta Corporación
y aquellos que sustentan la nueva solicitud.
(iii)
Que la declaratoria de constitucionalidad se haya realizado por razones de
fondo.
(iv)
Que no se hayan producido reformas constitucionales frente a los preceptos que
sirvieron de base para sustentar la decisión; y que se esté ante el mismo
contexto fáctico y normativo. En efecto, como en reiteradas ocasiones lo ha
señalado este Tribunal, el juez constitucional tiene la obligación de tener
cuenta los cambios que se presentan en la sociedad, pues puede ocurrir que un
nuevo análisis sobre normas que en un tiempo fueron consideradas exequibles a
la luz de una nueva realidad ya no lo sean.”[57] (Subraya fuera de
texto).
Frente a este
último punto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de
realizar un nuevo juicio constitucional de enunciados normativos declarados
exequibles previamente y que, por ello, se encontraban cobijados por los
efectos de la cosa juzgada constitucional. Al respecto, en la sentencia C-007
de 2016, indicó que este nuevo análisis constitucional es permitido “cuando
entre el momento de la decisión y la nueva demanda que se formula, la
comprensión del marco constitucional relevante –no su redacción- ha cambiado.
En este grupo, cuyo rasgo común es el reconocimiento de la doctrina de la
constitución viviente, pueden diferenciarse entre las decisiones que reconocen
tal posibilidad y emiten un nuevo pronunciamiento, y las que señalan en
abstracto que es procedente emprender un nuevo análisis cuando esto ocurre,
pero se abstienen de hacerlo al constatar que no se reúnen las condiciones
para el efecto. (…) Estas sentencias admiten, entonces, que aun en eventos en
los que una decisión previa hace tránsito a cosa juzgada constitucional formal,
es posible iniciar un nuevo juicio si se acredita un cambio jurisprudencial
respecto del marco constitucional a partir del cual debe ser evaluada la
validez de un determinado género de normas. En este caso, la Corte se apoya en
la modificación de la jurisprudencia constitucional en aspectos centrales para
la revisión del asunto y, a partir de ello, declara admisible juzgar nuevamente
los artículos acusados”.
En esta
oportunidad se evidenciaba un cambio contexto fáctico en la industria del
transporte pues evidentemente no es el mismo que se presentaba para la fecha de
expedición de las normas ni para la fecha en que se analizó una de ellas, en el
año de 1995. En efecto, diversos estudios e informes de las entidades públicas
relacionadas con el sector, dan cuenta del gran avance del transporte aéreo y
terrestre (principalmente) en las últimas décadas.
A manera de
ilustración, en informe estadístico del sector transporte del Ministerio de
Transporte del año 2010,[58]
la entidad destacó los avances que ha tenido el país a lo largo del tiempo en
esta materia:
“El
país ha tenido grandes avances en el sector transporte, la historia parte del
mismo proceso institucional, la creación del Ministerio de Obras Públicas en
1905 fue un gran paso en la planeación del sector, y la posterior modificación
en 1992 al constituirse como Ministerio de Transporte, así como la asignación
de funciones específicas para la fijación de la política en materia de
transporte y su infraestructura asociada en el 2003, son la respuesta a las
necesidades y prioridades en materia de infraestructura y transporte como eje
de la senda de progreso en el país. Pero no solo el marco institucional ha
evolucionado, las cifras estratégicas que se presentan en el capítulo dos de
este documento, reflejan un panorama cada vez más amplio del sector, cuya
evolución ha sido orientada a la competitividad del país y su fortalecimiento
como eje vital de la economía nacional.”
En cuanto a la
participación de este sector en el PIB nacional, se indicó que “respecto al
componente de servicios de transporte, es importante resaltar la gran
participación de los servicios de transporte terrestre, la cual en el año 2009
fue de 76%, tal como se observa en la gráfica”. Afirmando entonces que “la
estable participación del sector de servicios de transporte en el PIB Nacional
y el crecimiento de la inversión registrada en los últimos cinco años, han
permitido un avance en el desarrollo del transporte y la infraestructura, lo
cual se refleja en la evolución de las cifras de movimiento de pasajeros y
carga movilizada en cada uno de los modos de transporte”.
Igualmente, en
informe de la Cámara Sectorial de Transporte de la Andi,[59] se
puede observar que:
“Durante
la década del 2007 al 2016, el sector transporte presentó un crecimiento del
39.61%, con un 3.6% promedio anual. En adición, en el 2016, el crecimiento
registrado fue de 1.32% anual, desacelerándose de manera marcada frente al 2015
(3,8%). Contrastando lo anterior con el total de pasajeros transportados vía
terrestre, para la década 2007-2016 este aumentó 10,36%, con un crecimiento
anual promedio de 1.57%. El aumento para el 2016 fue de tan solo un 0.59%,
cercano al 0.5% del 2015. En relación con el transporte aéreo de pasajeros,
tenemos que en el 2016 la demanda creció en un 4,8 %, es decir, 1 millón 641
mil pasajeros más que en el año inmediatamente anterior. El transporte aéreo
representa el 13.89% del PIB total del sector transporte del país, frente al
68.58% que representa el transporte terrestre, siendo este último, el tipo de
servicio de transporte público que influye más en el crecimiento del sector”.
Así las cosas,
en mi opinión, resultaba evidente la evolución de este servicio público y de
esta industria en el país durante los últimos años, influenciada especialmente
por el turismo y las actividades comerciales tanto locales como regionales. Por
lo tanto, este desarrollo no podía ser desconocido al momento de analizar las
normas que regulan el transporte a efectos de establecer si las mismas se
adecuan a esta nueva realidad y al Texto Constitucional.
Igualmente, en
este caso era evidente que se presentaba una modificación de la posición
jurisprudencial respecto de la esencialidad del servicio público de transporte
desde la
expedición
de la sentencia C-691 de 2008[60]
mediante la cual la Sala Plena consideró que el criterio empleado en la
providencia C-450 de 1995[61]
para definir un servicio público esencial era demasiado amplio y podía llevar a
la desnaturalización del derecho a la huelga,[62] motivo por el cual
estimó necesario adoptar una tesis más restringida con apoyo en la doctrina de
la OIT,[63]
según la cual constituyen servicios públicos esenciales las actividades “cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en todo parte de la población.”[64]
Finalmente, en
el tercer Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones (Parte 1A) en 2012, dicho órgano señaló respecto de la
aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho
de sindicación, 1948 (núm. 87) por parte de Colombia:
“Cuestiones
legislativas y prácticas pendientes (…) Artículos 3 y 6. Derecho de las
organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular su
programa de acción. Restricciones impuestas a las actividades de las
federaciones y confederaciones. La Comisión recuerda que desde hace varios años
se refiere a la necesidad de tomar medidas para modificar la legislación en
relación con: – la prohibición de la huelga, no sólo en los servicios
esenciales en el sentido estricto del término, sino también en una gama muy
amplia de servicios que no son necesariamente esenciales (artículo 430, incisos
b), d), f), g) y h); artículo b450, párrafo 1), inciso a), del Código del
Trabajo, Ley Tributaria núm. 633/00 y decretos núms. 414 y 437 de 1952; 1543 de
1955; 1593 de 1959; 1167 de 1963; 57 y 534 de 1967); (…)
A
este respecto, en su observación anterior, la Comisión tomó nota de que en
virtud de lo dispuesto en la ley núm. 1210, la legalidad o ilegalidad de una
suspensión o paro colectivo de trabajo será declarada judicialmente mediante
trámite preferente y que le compete al Poder Judicial determinar cuándo un
servicio es esencial. Teniendo en cuenta que la actualización del acuerdo
tripartito de 2006 prevé profundizar la cooperación con la OIT y que el plan de
acción acordado con el Gobierno de los Estados Unidos prevé tratar las
cuestiones relacionadas con los servicios esenciales, la Comisión confía en que
el Gobierno realizará de manera tripartita un análisis sobre las disposiciones
legislativas mencionadas, que tenga en cuenta las sentencias de la Corte
Suprema y de la Corte Constitucional a este respecto. La Comisión pide al
Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada a este
respecto.”
Recomendación
que considero que la Corte tenía la obligación de revisar.
De manera que en
este caso, a diferencia de la posición mayoritaria de la Sala Plena creo que
existían razones para separarse de lo resuelto en la sentencia C-450 de 1995,
la cual constituiría precedente para analizar el cargo planteado por el
accionante y declarar las normas cuestionadas exequibles pero bajo el entendido
de que este servicio en sus distintas modalidades por regla general y desde un
criterio material no es un servicio público esencial, pero puede llegar a serlo
en determinadas zonas y escenarios en los que la interrupción ponga en riesgo o
peligro la vida, la salud y la seguridad de las personas. En ese orden de
ideas, le correspondería al juez verificar las circunstancias que rodean la
interrupción del servicio de transporte y evaluar sus efectos con el fin de
determinar la esencialidad del servicio en el caso particular y la consecuente
ilegalidad de la huelga.
En
los anteriores términos salvo mi voto.
Fecha
ut supra,
Cristina
Pardo Schlesinger
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
A LA SENTENCIA C-391/19
A continuación, presento las razones por
las cuales salvé el voto frente a la sentencia C-391 de 2019 en la que la
mayoría decidió inhibirse para adoptar un pronunciamiento de fondo respecto de
las disposiciones legales que calificaban el transporte como un servicio
público esencial.
Los fundamentos de la decisión de
inhibición
1. La Corte estimó que la acusación no
cumplía las exigencias de especificidad y suficiencia requeridas para adoptar
una decisión de mérito. La primera no se encontró satisfecha “pues
el demandante únicamente había presentado argumentos generales acerca de la
imposibilidad de catalogar al transporte público como un servicio público
esencial, sin plantear razones concretas y precisas en relación con los
distintos modos de transporte público que regulaban las disposiciones acusadas:
automotor, aéreo, marítimo, fluvial y ferroviario”.
A su vez, la Sala Plena consideró que
tampoco se satisfacía el requisito de suficiencia dado que la acusación no
presentó ninguna razón “que permitiera concluir que, respecto del asunto
planteado en el sub judice, no se
configurara el fenómeno de la cosa juzgada constitucional material”
teniendo en cuenta que la Sentencia C-450 de 1995 “había concluido que el
literal (b) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo era exequible
pues “las
actividades de las empresas de transporte por tierra, mar y aire,
indudablemente son servicios públicos esenciales, porque están destinadas a
asegurar la libertad de circulación (art. 24 C.P.), o pueden constituir medios
necesarios para el ejercicio o la protección de otros derechos fundamentales
(vida, salud, educación, trabajo, etc.)” (…)”. En opinión de la
Sala, “la existencia de este pronunciamiento exigía al demandante presentar
argumentos que permitieran concluir, al menos prima facie, que (i) no existía cosa juzgada
constitucional; o (ii) que la Corte podía apartarse de lo resuelto en dicha
providencia”.
2. La decisión adoptada por la Corte
impuso un estándar de admisibilidad del cargo que no resulta compatible con el
carácter público de la acción de inconstitucionalidad y con la naturaleza del
debate que planteaba la demanda. A continuación, fundamento esta conclusión.
El cargo formulado cumplía el requisito
de especificidad
3. A diferencia de lo indicado en la
sentencia, el requisito de especificidad se encontraba satisfecho en este caso.
Dos tipos de argumentos justifican tal conclusión.
4. Las razones del demandante se
encaminaron a demostrar que el servicio público de transporte no podía calificarse
como esencial. En el escrito de corrección indicó que “el transporte no es
un servicio público esencial por el simple hecho que su suspensión no genera un
inmediato riesgo para la vida, la seguridad o la salud de la población”.
Luego de ello señaló que en “Colombia no hay monopolio en el manejo del
transporte ni aero (sic), ni fluvial ni terrestre, ni de ninguna otra
categoría” precisando, seguidamente, que la “huelga no pone en riesgo la
vida, ni la seguridad ni la salud de la población porque mientras los
trabajadores de una empresa estén en huelga, sus servicios fácilmente pueden
ser asumidos por los trabajadores de otra empresa”. Refiriéndose de manera
particular al servicio de transporte aéreo sostuvo el ciudadano que “[p]or
ejemplo en Colombia, solo en transporte aéreo hay 44 empresas de las cuales 7
son nacionales y 37 extranjeras”. Luego de ello y al preguntarse cuál “afectación
a la salud, la seguridad o la vida puede haber si los trabajadores de una de
esas entran en huelga”, concluía que “ninguna”. Igualmente precisó
que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema había indicado, en
sentencia de fecha 3 de junio de 2009, que el transporte ferroviario de
materiales no constituía un servicio público esencial.
Es cierto que la acusación hubiera
podido ser más detallada. Sin embargo, ella proporcionaba los elementos mínimos
para evaluar si existía o no una oposición objetiva entre las disposiciones
demandadas y el artículo 56 de la Carta. Incluso, si en gracia de discusión se
aceptara que los argumentos planteados no alcanzaban a cuestionar la validez de
todas las disposiciones demandadas, era posible que la Corte abordara, al
menos, la validez constitucional de la disposición que califica el transporte
aéreo como servicio esencial dado que (i) no solo el demandante había aportado
elementos particulares sobre las características de ese mercado sino que,
adicionalmente, (ii) las pruebas practicadas en el curso del proceso así como
las diferentes intervenciones contribuían a delimitar una controversia
constitucional. En suma, la demanda propuso un núcleo argumentativo básico que,
contrastado con las diferentes intervenciones, hacía posible -sin reemplazar al
demandante- adoptar una decisión de fondo.
5. Ahora bien, admitiendo una vez más en
gracia de discusión, que el planteamiento del demandante no cumplía las
exigencias derivadas del requisito de especificidad, la Corte ha debido tomar
en cuenta que dentro de sus planteamientos el demandante alegó, también, que el
legislador no podía “determinar que se proscribe in limine el derecho de
huelga a todos los transportes, cuando es claro que no todos los transportes
son servicios públicos esenciales materialmente”.
El sentido de la acusación se fundaba, a
mi juicio, en una premisa fundamental: teniendo en cuenta que las
restricciones del derecho a la huelga son excepcionales de conformidad con el
artículo 56 de la Constitución y por ello al legislador le corresponde definir
expresamente los servicios públicos esenciales en las que se prohíbe, no puede
establecerse de manera general e indeterminada que todas las modalidades de
transporte tienen esa condición. El carácter excepcional de la restricción
del derecho a la huelga tenía, en este caso específico, una consecuencia
procesal de significativa importancia. En efecto, aportadas las razones básicas
que sugerían que la actividad no constituía un servicio público, debía
reconocerse una especie de traslado de la carga argumentativa a los autores o
defensores de la medida.
6. Las intervenciones ofrecían un
conjunto de materiales suficientes para provocar un pronunciamiento de fondo.
Algunas respaldaban la postura del demandante indicando, por ejemplo, que en
materia de transporte no existía un monopolio. Otras, por el contrario, se
oponían advirtiendo que del servicio de transporte dependía la satisfacción de
necesidades básicas de las personas. Incluso para el caso del servicio de
transporte aéreo, existía información aportada por la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil que explicaba la configuración del mercado de transporte
aéreo.
7. La perspectiva que aquí planteo no
implica, en modo alguno, desconocer la presunción de constitucionalidad que, prima
facie, ampara las normas adoptadas por el Congreso de la República. Sin embargo,
en aquellos casos en los cuales la norma acusada (i) activa una excepción
-calificación de un servicio público como esencial- que tiene como resultado
(ii) introducir una limitación al contenido central de un derecho
constitucional -derecho a la huelga-, dicha presunción empieza a debilitarse
con un razonamiento como el  presentado por el demandante en esta ocasión.
Cuando ello ocurre, es posible considerar que ha cumplido su carga y, en esa
medida, la justificación de la disposición corre por cuenta de quienes
defienden la constitucionalidad o, en su caso, por la Corte Constitucional.
8. La conclusión anterior encuentra
apoyo adicional en el hecho de que la calificación de una actividad como
servicio público esencial exige la convergencia de valoraciones técnicas de
diferente naturaleza relacionadas, por ejemplo, con los participantes en el
mercado, el carácter sustituible o no de los servicios y los vínculos
existentes entre la actividad de transporte y la protección de la vida, la
seguridad y la salud. Exigir del demandante una argumentación exhaustiva en esa
dirección desconoce el carácter público de la acción.
El cargo formulado cumplía el requisito
de suficiencia
9. La sentencia estableció que el
demandante, en relación con la sentencia C-450 de 1995, no había presentado
argumentos que indicaran (i) la inexistencia de cosa juzgada y, en caso de
presentarse tal fenómeno, (ii) las razones que le permitirían a la Corte
separarse de lo resuelto en esa oportunidad.
10. Es problemático que llegado el
momento de proferir la sentencia se reproche al ciudadano -luego de que
correctamente ha indicado en el escrito de corrección que los artículos
demandados no han sido previamente analizados por la Corte- el incumplimiento
de la carga de demostrar por qué no existe cosa juzgada. La naturaleza pública
de la acción es incompatible, ya en la etapa final del proceso, con un
requerimiento de esta naturaleza. Lo dicho no se opone a que una vez constatada
la configuración de dicho fenómeno, debido a la doble identidad de objeto de
control y cargo de inconstitucionalidad, se valore si han  sido presentadas
razones que justifiquen una separación de lo decidido previamente.
11. En todo caso, precisado lo anterior,
era claro que no existía cosa juzgada. En efecto, el examen que realizó la
Corte en la sentencia C-450 de 1995 se ocupó de la constitucionalidad de un
artículo que prohibía la huelga en las actividades de transporte. Dicha
disposición, anterior a la Constitución, las calificaba como un servicio
público -no eran identificadas como esenciales- y, en esa oportunidad, este
Tribunal indicó que las empresas de transporte prestaban un servicio público
esencial y, en consecuencia, la prohibición de huelga era constitucional[65].
El enunciado normativo juzgado en ese
entonces y las ahora cuestionadas no son equivalentes: su texto es diferente y
hacían parte de contextos normativos diversos. En efecto, de una parte, (i) la
disposición examinada en esa oportunidad indicaba que el transporte era un
servicio público al tiempo que las demandadas lo califican como un servicio
público esencial y, de otra, (ii) la juzgada en la sentencia C-450 de 1995 era
una norma que hacía parte del régimen de derecho colectivo del Código
Sustantivo del Trabajo, al tiempo que las ahora acusadas hacen parte de un
régimen general que regula el transporte.
12. En suma, la Corte ha debido adoptar
una decisión de fondo respecto de un asunto de significativo interés
constitucional. Le permitía, de una parte, precisar el alcance del artículo 56 de
la Constitución y, al mismo tiempo, integrar en su análisis los importantes
elementos que el derecho internacional ha desarrollado con el propósito de
delimitar el alcance del derecho a la huelga.
Fecha ut supra,
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Folios 1 a 5, Cuaderno No. 1.
[2] Folio 6, Cuaderno No. 1.
[3] Folios 7 a 10, Cuaderno No. 1.
[4] Folios 12 a 15, Cuaderno No. 1.
[5] La Corte invitó a participar a
la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Nacional de
Municipios, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la Dirección
General Marítima –DIMAR-, al Consejo Superior del Transporte, a la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles –ACDAC-, a la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia
–CUT-, a la Confederación Colombiana de Transportadores, a la Asociación del
Transporte Aéreo de Colombia –ATAC-, a la Confederación Nacional de Transportes
Urbanos –CONALTUR-, a la Asociación Asotaxi del Cagúan,, a Asociados Fluviales
de Magangué Ltda, a la Organización Internacional del Trabajo –por intermedio de
la Oficina de proyectos en Colombia-, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de la Pontifica Universidad
Javeriana, Universidad Libre, Universidad de los Andes, Universidad del Rosario
–Grupo de Acciones Públicas y Observatorio Laboral–,ICESI de Cali –Grupo de
Acciones Públicas-, Universidad del Norte, Universidad de Antioquia, Universidad
de la Amazonía, Universidad del Cauca y Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia –UPTC-, Sede Central Tunja.
[6] Folios 15 a 19, Cuaderno No. 1.
[7] Folio 412, Cuaderno No. 3.
[8] Folio 12, Cuaderno No. 1.
[9] Al respecto, hizo referencia a
las sentencias C-691 de 2008 y C-796 de 2014. Ver, folio 14, Cuaderno No. 1.
[10] Folio 3, Cuaderno No. 1.
[11] Folio 14, Cuaderno No. 1.
[12] Folio 14, Cuaderno No. 1.
[13] Folio 3, Cuaderno No. 1.
[14] Folio 4, Cuaderno No. 1.
[15] Folio 2, Cuaderno No. 1.
[16] Escritos presentados por: (i) el
Ministerio de Transporte; (ii) el Ministerio del Trabajo; (iii) la
Superintendencia de Transporte; (iv) la Federación Colombiana de Municipios;
(v) la Dirección General Marítima (DIMAR); (vi) la Universidad Pedagógica de
Colombia; (vii) la Asociación Nacional de Empresarios (ANDI); (viii) la
Asociación del Transporte Aéreo en Colombia; (ix) el Grupo de Acciones Públicas
de la Universidad del Rosario; (x) el Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad ICESI; (xi) el Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario;
(xii) la Universidad Libre; (xiii) la Asociación Colombiana de Aviadores
Civiles (ACDAC) y (xiv) el Procurador General de la Nación.
[17] Folio 63, Cuaderno No. 1.
[18] El Ministerio del Trabajo indicó
que las disposiciones demandadas no vulneraban el artículo 56 de la
Constitución pues esta “le da plena facultad al legislador para determinar
cuáles son las actividades que harán parte de esta categoría [servicios
públicos esenciales]” (folio 486, Cuaderno No. 3). En el mismo sentido, el
Procurador General de la Nación señaló que “el artículo 56 exige que el
legislador defina como esencial un determinado servicio público. En el presente
caso, se cumple este requisito porque el Congreso de la República expidió la
Ley 336 de 1996” folio 501, Cuaderno No. 3.
[19] Intervención de la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), folio 106, Cuaderno No. 1. Para fundamentar su posición,
indicó que en las sentencias C-450 de 1995, C-691 de 2008, T-987 de 2012 y
C-033 de 2014, la Corte Constitucional calificó al transporte público como un
servicio público esencial “por su vínculo inescindible con la efectividad y
garantía de diferentes derechos fundamentales”. En el mismo sentido, el
Ministerio de Transporte señaló que “[l]a interrupción en la
prestación del servicio de manera continua puede causar consecuencias directas
para la población, tales como: desabastecimiento de alimentos, las dificultades
del sector industrial y comercial para comercializar productos, ausencia de
materiales de construcción y otros productos en algunas regiones del territorio
nacional, (sic) alza de precios” (folio 68, Cuaderno No. 1. Ver
también las intervenciones de (i) la Asociación del Transporte Aéreo en
Colombia, folio 381, Cuaderno No. 2; (ii) el Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario, folio
409, Cuaderno No. 2; y (iii) la Superintendencia de Transporte; y (iv) el
Ministerio del Trabajo, folio
486, Cuaderno No. 3
[20] Intervención de la DIMAR, folio
83, Cuaderno No. 1. En su intervención, la DIMAR argumentó que, en particular, aquellos
que se “materializa[n] por vía acuática” deben considerarse un
servicio público esencial porque
“representa total esencialidad para la estabilidad de la vida y demás bienes
tutelados por el Estado”. Para ilustrar lo anterior, hizo referencia a la
situación en la que se encuentran municipios tales como El Charco, Puerto
Carreño y la región insular de San Andrés y Providencia, en los cuales “todo
funciona por y a través del agua” (folio 83, Cuaderno No. 1).
[21] Intervención de la Asociación del Transporte Aéreo
en Colombia,
folio 387, Cuaderno No. 2.
[22] Intervención del Grupo de
Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, folio 406, Cuaderno No. 2.
[23] Concepto del Procurador General
de la Nación, folio 503, Cuaderno No. 3.
[24] Intervención de la
Federación
Colombiana de Municipios, folio
78, Cuaderno No. 1.
[25] Intervención de la Federación
Colombiana de Municipios,
folio 79, Cuaderno No. 1.
[26] Folio 130, Cuaderno No. 1.
[27] Folio 130, Cuaderno No. 1.
[28] Folio 130, Cuaderno No. 1.
[29] Folio 91, Cuaderno No. 1.
[30] Folio 92, Cuaderno No. 1.
[31] Intervención presentada el 14 de
marzo de 2018 por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, folio 92, Cuaderno No.
1.
[32] Folio 93, Cuaderno No. 1. Es
importante resaltar que en
la intervención presentada el 5 de marzo de 2018, la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia sostuvo que la Corte debía analizar por separado si
cada una de las modalidades de transporte podía considerarse como un servicio
público esencial. En su criterio, el transporte automotor “es esencial en la
medida que las actividades que lo conforman contribuyen directamente al
respeto, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales
[…]” (folio 87, Cuaderno No. 1). El transporte marítimo y aéreo, por su parte,
no es esencial “por cuanto su falta de prestación no compromete seriamente
la satisfacción de mínimos fundamentales”. Finalmente, el transporte
fluvial y ferroviario no son esenciales porque son “prestados por el Estado
de manera deficiente casi inoperante” por lo que “atenta contra el
sentido común considerar estos servicios públicos como esenciales” (folio
87, Cuaderno No. 1).
[33] Intervención de la Universidad
Libre, folio
457, Cuaderno No. 3. La
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) argumentó que el transporte
aéreo de pasajeros no constituye un servicio público esencial por las
siguientes razones: (i) para catalogar un servicio público como esencial, “debe
probarse el riesgo para la salud, la seguridad y la vida; (ii) “[p]ara
los casos de preservación de la salud, la vida y la seguridad el Estado
colombiano cuenta con el servicio de ambulancias aéreas, el cual se encuentra
regulado y controlado […]”; (iii) el transporte regular de pasajeros “se
sujeta a un contrato de transporte que exonera al transportador de cualquier
eventualidad en la salud, vida o seguridad de los transportadores”; (iv) el
Comité de Libertad Sindical de la OIT ha señalado que el transporte aéreo no es
un servicio público esencial (folio
144, Cuaderno No. 1).
[34] Intervención de la Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), folio 144, Cuaderno No. 1.
[35] Intervención del Observatorio
Laboral de la Universidad del Rosario, folio 112, Cuaderno No. 1.
Igualmente, el Observatorio indicó
que en el control constitucional de las disposiciones acusadas, la Corte debe
tener en cuenta que “el contexto en Colombia está marcado por una fuerte
cultura antisindical […] Recordamos que aún Colombia es uno de los
países más peligroso (sic) del mundo para el ejercicio de la actividad sindical
como derecho”, folio
114, Cuaderno No. 1.
[36] Folio 458, Cuaderno No. 3.
[37] Folio 458, Cuaderno No. 3.
[38] Folio 355, Cuaderno No. 2.
[39] Folio 356, Cuaderno No. 2.
[40] De manera reciente, entre otras, en las sentencias C-247 de 2017,
C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019.
[41] Corte Constitucional. Sentencia
C-330 de 2013, entre muchas otras.
[42] Ibid.
[43]
La aplicación de este principio supone que, “cuando se presente duda en
relación con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se
resuelva a favor del accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda y
se produzca un fallo de mérito”. Corte
Constitucional. Sentencia C-048 de 2004.
[44]
Corte Constitucional. Sentencia C-584 de 2016.
[45] Ver, por ejemplo, la Sentencia
C-1052 de 2001.
[46] A título preliminar, es
importante aclarar que en la fase de admisión de la demanda la magistrada
sustanciadora admitió el cargo propuesto por el demandante. Sin embargo, ello
no impide que la Corte realice un nuevo análisis y profiera un fallo
inhibitorio, pues el análisis sobre la aptitud de los cargos en la fase de
admisión de la demanda es apenas preliminar y no compromete ni limita la
competencia del pleno de la Corte (ver,
entre otras, las sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006 y
C-929 de 2007).
Además, en este caso es razonable analizar nuevamente la aptitud del cargo
propuesto, pues después de la fase de admisión uno de los intervinientes solicitó
a la Corte proferir un fallo inhibitorio.
[47] En efecto, el demandante
únicamente se refirió, de manera concreta, a modos de transporte específicos en
dos apartados de su escrito de subsanación. Primero, para señalar que en
Colombia “no hay monopolio en el manejo del transporte ni aéreo, ni fluvial
ni terrestre”. Segundo, para señalar que “solo en transporte aéreo hay
44 empresas de las cuales 7 son nacionales y 37 extranjeras” folio 14,
Cuaderno No. 1.
[48] Corte Constitucional.
Sentencia C-450 de 1995.
[49] La ratio decidendi de la
Sentencia C-450 de 1995 ha sido reiterada por la Corte Constitucional en las
sentencias C-033 de 2014 y T-987 de 2012.
[50] Folio 15, Cuaderno No. 1.
[51] En la Sentencia C-033 de 2014 la
Corte afirmó, en obiter dicta, que: “el transporte público comporta
un carácter esencial al permitir materializar y ejercer libertades
fundamentales como la de locomoción, al tiempo que facilita la satisfacción de
intereses de distintos órdenes, incluido el ejercicio de actividades de diversa
clase que permiten desarrollar la vida en sociedad, el bienestar común y la
economía en particular”.
[52] Folio 12, Cuaderno No. 1.
[53] Es importante resaltar que el
demandante afirmó que las disposiciones acusadas vulneraban el bloque de
constitucionalidad, en particular, los convenios 87 y 98 de la OIT. Sin
embargo, en la demanda inicial y en el escrito de subsanación, el demandante
(i) no señaló las disposiciones específicas de estos convenios que se desconocían
por las normas acusadas; (ii) no explicó, tampoco, de manera suficiente las
razones por las cuales consideraba que estos convenios hacían parte del bloque
de constitucionalidad, en sentido estricto o lato; y (iii) no expuso argumentos
concretos tendientes a demostrar que la expresión acusada vulneraba estos
convenios. En estos términos, para la Sala las referencias a las
recomendaciones de la OIT no constituían un cargo independiente. Por el
contrario, se trataba de argumentos que apoyaban un único cargo por desconocimiento
del artículo 56 de la Constitución.
[54] El demandante únicamente se
limitó a afirmar que: “Eso fue lo que hizo la Corte Constitucional en la
Sentencia C-796 de 2014 a pesar de existir la sentencia C-450 de 1995, hizo una
nueva confrontación de la norma demandada con la actualidad sociológica pero
también con los avances normativos internacionales incorporados al ordenamiento
jurídico colombiano”. Folio 12, Cuaderno No. 1.
[55] Sentencia C-073
de 2014 (MP. Luis Guillermo Guerrero).
[56] “Sentencia
C-565 de 2000 reiterada en la Sentencia C-710 de 2005.”
[57] “Sobre este
punto, en la Sentencia C-310 de 2002 se dijo que: “De igual manera, la
jurisprudencia señala que si la disposición es declarada exequible, la cosa
juzgada material, en principio, imposibilita al juez constitucional para
‘pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya que puede conducir a
providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento
jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en la aplicación
de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad.’ No obstante,
atendiendo al carácter dinámico de la Constitución, que se deriva de su
relación directa con la realidad sociopolítica del país, es posible que el juez
constitucional se vea obligado a revaluar la interpretación previamente
adoptada en torno al alcance de un determinado texto jurídico, debiendo
adelantar un nuevo juicio de inconstitucionalidad; esta vez, a partir de
acontecimientos distintos a los que respaldaron la decisión positiva que se
adoptó en el pasado –cambios sociales, económicos, políticos o culturales–, aun
cuando no se hayan presentado cambios sustanciales o formales en las
disposiciones constitucionales que suscitaron su aval inicial. Por supuesto
que, en estos casos, la actividad desplegada por el organismo de control
constitucional no atenta contra la cosa juzgada material, pues ‘el nuevo
análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser
contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y
permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución
jurídica’ (…)”
[58]
https://www.mintransporte.gov.co/descargar.php?idFile=53 (Consultado el 4 de
junio de 2019).
[59]Información
contenida en: http://www.andi.com.co/Uploads/SECTOR%20TRANSPORTE%20TERRESTRE%20DE%20PASAJEROS
%20POR%20CARRETERA%20EN%20COLOMBIA%20VF.pdf (consultada el 4 de junio de 2019).
[60] Corte
Constitucional. Sentencia C-691 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[61] Corte
Constitucional. Sentencia C-450 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[62] Al respecto, en
la sentencia C-691 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) se indicó: “Este
criterio resulta demasiado amplio, pues innumerables actividades de la vida
social y económica están relacionadas con los derechos y libertades
fundamentales. Una aplicación estricta de este criterio podría desnaturalizar
la garantía del derecho de huelga contenida en el artículo 56 de la
Constitución, pues extendería de manera inadmisible el ámbito de restricción
del derecho de huelga.”
[63] Sobre este
particular, la Sala Plena aclaró que “si bien los principios y reglas adoptados
por los órganos pertenecientes a la OIT no ostentan la calidad de normas
jurídicas directamente vinculantes en el ordenamiento jurídico colombiano, sí
constituyen criterios orientadores para los distintos órganos del Estado
colombiano y, en consecuencia, son relevantes para la interpretación de las
disposiciones constitucionales relacionadas con el derecho laboral”.
[64] Bajo ese
entendido, declaró inexequible el literal g) del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo relativo a la prohibición de huelga en las actividades
de explotación, elaboración y distribución de sal.
[65] En esa
oportunidad este Tribunal señaló: “En anterior oportunidad, la Corte
mediante la sentencia C-473 de 1994, varias veces citada, había resuelto
"declarar exequible el inciso primero del art. 430 del Código Sustantivo
del Trabajo, siempre que se trate, conforme al art. 56 de la Constitución
Política, de servicios esenciales definidos por el Legislador". En dicha
oportunidad, deliberadamente la Corte se abstuvo, por insuficiencia de la
pretensión del demandante, de determinar si materialmente las actividades allí
enlistadas correspondían o no a definiciones de servicios públicos esenciales y
si éstas desde el punto de vista material se adecuaban o no a la preceptiva
constitucional. //
Pero como en esta ocasión precisamente se cuestiona la constitucionalidad de
los literales b) y h) del art. 430 del C.S.T., en razón de que a juicio del
demandante las actividades que allí se mencionan no constituyen servicios
públicos esenciales, la Corte procede a resolver de fondo la cuestión
planteada, así: // Con respecto al literal b) de la mencionada disposición
estima que las actividades de las empresas de transporte por tierra, mar y
aire, indudablemente son servicios públicos esenciales, porque están destinadas
a asegurar la libertad de circulación (art. 24 C.P.), o pueden constituir
medios necesarios para el ejercicio o la protección de otros derechos
fundamentales (vida, salud, educación, trabajo, etc) (…)”.