SU424-16
Sentencia
SU424/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
PERDIDA DE INVESTIDURA-Marco normativo
PERDIDA DE INVESTIDURA-Naturaleza
jurídica
PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter
sancionatorio
La pérdida de
investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la
Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las
corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por
ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. En ese orden de
ideas, se trata de un juicio sancionatorio, que se efectúa en ejercicio del ius
puniendi del Estado, previsto por el Legislador como un procedimiento
jurisdiccional a cargo del juez contencioso administrativo – la Sala Plena del
Consejo de Estado-, quien hace un juicio de reproche sobre un comportamiento. Esta figura
jurídica comporta un juicio ético, que exige de los representantes elegidos por
el pueblo un comportamiento recto, pulcro y transparente. En efecto, el juez de
pérdida de investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a partir
de un código de conducta previsto en la Constitución que deben observar en
razón del valor social y político de la investidura que ostentan.
PRINCIPIOS APLICABLES AL PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Legalidad, tipicidad, aplicación de la ley más favorable, non bis in
ídem y la presunción de inocencia de la cual se deriva principio de
culpabilidad
PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales
Son
causales de pérdida de investidura: el incumplimiento de los deberes inherentes
a su cargo, la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades; la
indebida destinación de dineros públicos; el conflicto de intereses y el
tráfico de influencias debidamente comprobado.
PERDIDA DE INVESTIDURA-Debe gozar de las
garantías del debido proceso
APLICACION DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL PROCESO DE PERDIDA DE
INVESTIDURA
ACCION DE NULIDAD ELECTORAL Y ACCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Diferencias
En el juicio
sancionatorio el juez confronta la conducta del demandado con el ordenamiento
para determinar si se debe imponer la consecuencia jurídica contenida en la
Constitución, en otras palabras, realiza un análisis subjetivo, pues conlleva
una sanción para quien resultó electo. En contraste, en el juicio de validez
electoral, en el que se somete a control jurisdiccional el acto electoral, se
confronta este último con las normas jurídicas invocadas y el concepto de
violación, es decir, se hace un control objetivo de legalidad. En consecuencia,
ambos procesos tienen garantías distintas. Por ejemplo, el juicio sancionatorio
de pérdida de investidura exige realizar un análisis de culpabilidad y en el de
validez puede aplicarse responsabilidad objetiva. De otra parte, desde la
perspectiva de los fines constitucionales que protegen es clara la autonomía
sustancial entre ambos: el primero conlleva la ponderación de la ética pública
y los derechos del elegido, pues su núcleo de protección es la dignidad que
implica el mandato otorgado en ejercicio de la democracia; y el segundo pondera
la regularidad del proceso democrático y los derechos de los elegidos y los
electores, es decir, busca preservar la validez del voto popular. Luego, no es
posible aceptar que la diferencia entre los procesos sea únicamente la
consecuencia jurídica que se impone. Por el contrario, la naturaleza del
proceso debe ser congruente con su reproche y con sus efectos.
REGIMEN DE INHABILIDADES-Jurisprudencia
del Consejo de Estado sobre la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del
artículo 179 de la Constitución, según el cual no puede ser congresista quien
tenga vínculo de matrimonio con funcionario que ejerza autoridad civil o
política
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Inexistencia de defecto fáctico, por cuanto, en proceso de pérdida
de investidura, se valoraron los medios de prueba y se determinó que no se
configuraba la confianza legítima
APLICACION DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Criterios
a tener en cuenta
Esta Corporación fijó los
parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un
precedente. Así la sentencia T-292 de 2006, estableció que deben verificarse
los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior
se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que
esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo
caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos
anteriormente. De no comprobarse la presencia de estos tres elementos
esenciales, no es posible establecer que un conjunto de sentencias anteriores
constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo cual al juez no le es
exigible dar aplicación al mismo.
PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL O VERTICAL-Elementos básicos para que los jueces puedan apartarse de ellos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No hay desconocimiento del precedente del Consejo de Estado en
proceso de pérdida de investidura
Al conocer de procesos de pérdida de investidura, la Sala
Plena Contenciosa del Consejo de Estado se puede apartar del precedente fijado
por la Sección Quinta de la misma Corporación en relación con la interpretación
de una causal de inhabilidad en procesos electorales, siempre y cuando se
refiera al precedente que no va a aplicar y presente una razón que explique el
distanciamiento de la regla de derecho fijada por aquella. Todo
lo expuesto permite inferir dos conclusiones. La primera, que la Sala Plena del
Consejo de Estado no se encontraba vinculada por la interpretación que del
artículo 179, numeral 5º, de la Constitución había hecho la Sección Quinta del
Consejo de Estado en el curso de los procesos electorales sometidos a su
conocimiento. Luego, las sentencias reprochadas no tenían el deber de acoger la
tesis adoptada por la posición mayoritaria de la Sección Quinta de esa misma
Corporación y, por ello, no desconocieron el precedente. La segunda, la Sala
Plena del Consejo de Estado se encontraba vinculada por su propio precedente,
al cual se remitió y falló de conformidad con el mismo. Además, con honestidad
argumentativa, hizo alusión a la jurisprudencia de la Sección Quinta del
Consejo de Estado y señaló que esa tesis era controvertida aun en la misma sección.
Eso muestra que no se presenta el defecto por desconocimiento del precedente.
DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su
configuración
La Sala reitera las reglas jurisprudenciales en las que se establece
que se configura un defecto sustantivo cuando: (i) se aplica una disposición
que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por el ordenamiento,
por ejemplo, su inexequibilidad o derogatoria por una norma posterior; (ii) se
deja de aplicar una norma claramente aplicable al caso; (iii) se aplica una
norma manifiestamente inaplicable al caso y la aplicable pasa inadvertida por
el fallador; (iv) el juez realiza una interpretación contraevidente
-interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada que
afecta los intereses de las partes; (v) el juzgador se aparta del precedente
judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (vi) se
abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación
manifiesta de la Constitución.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo, por omitir análisis de
responsabilidad subjetiva en un proceso sancionatorio de pérdida de investidura
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Vulneración por Consejo de Estado, al imponer sanción de pérdida de
investidura sin valorar la ausencia de culpa en la configuración de la causal
de inhabilidad aplicada
Referencia: Expedientes T-3.331.156 y T-4.524.335
Acciones de tutela instauradas por Noel Ricardo Valencia Giraldo y Héctor
Javier Vergara Sierra en contra de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
Procedencia: Sección Segunda, Subsección B -Sala de Conjueces- del
Consejo de Estado y Sección Primera del Consejo de Estado.
Asunto: Aplicación del principio de culpabilidad en el proceso de pérdida
de investidura. Análisis subjetivo de responsabilidad en el proceso
sancionatorio.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada
María Victoria Calle Correa, quien la preside, los Magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de única instancia, adoptados
(i) por la Sección Segunda, Subsección B -Sala de Conjueces- del Consejo de
Estado, el 22 de noviembre de 2012, que declaró improcedente la tutela en el
proceso promovido por el señor Noel Ricardo Valencia Giraldo contra la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y (ii) por la
Sección Primera del Consejo de Estado, el 31 de julio de 2014, que negó el
amparo en el proceso de tutela promovido por Héctor Javier Vergara Sierra,
contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política
y 33 del Decreto 2591 de 1991, mediante Auto del 31 de enero de 2012, la Sala
de Selección Número Uno de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su
revisión, el expediente T-3.331.156.
En virtud de
lo dispuesto en el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992, “por el cual se
adopta el Reglamento de la Corte Constitucional”[1],
la Sala Plena de esta Corporación, el 14 de marzo de 2012, decidió asumir el
conocimiento del expediente T-3.331.156.
Posteriormente, mediante Auto del 6 de octubre de 2014, la Sala de
Selección número Diez escogió el expediente T-4.524.335 y decidió acumularlo al
expediente T-3.331.156, para ser fallados en una misma sentencia, por presentar
unidad de materia.
El 4 de febrero
de 2015, la Sala Plena de esta Corporación decidió asumir el conocimiento del
expediente T-4.524.335 y ratificó la acumulación del mismo al expediente
T-3.331.156.
I.
ANTECEDENTES
Por reparto, la revisión de los expedientes correspondió al Magistrado Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. Sin embargo, el proyecto de fallo radicado dentro del
proceso de referencia no fue acogido por la mayoría de la Sala Plena, razón por
la cual la ponencia correspondió a la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado,
siguiente en orden alfabético.
La primera parte de esta sentencia fue tomada de la ponencia inicial, presentada
por el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con excepción de algunas
modificaciones de forma y los resúmenes de las providencias judiciales contra
las cuales se presentan las tutelas de la referencia[2].
Expediente
T-3.331.156
El 22 de marzo de 2011, Noel
Ricardo Valencia Giraldo, por intermedio de apoderado judicial, impetró acción
de tutela contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la participación política, entre otros, los que,
según afirma, fueron vulnerados por la autoridad judicial demandada al proferir
la sentencia del 15 de febrero de 2011, mediante la cual declaró la pérdida de
su investidura como Representante a la Cámara por el departamento de Risaralda,
para el periodo 2010-2014.
A.Hechos
El señor Noel Ricardo Valencia Giraldo fundamenta la acción de tutela en
los siguientes hechos:
1.  Afirma
que es cónyuge de Luz Ensueño Betancurt Botero, quien fue elegida Alcaldesa del
municipio de Dosquebradas –Risaralda– para el periodo constitucional 2008-2011.
2.  En
su orden, el 26 y 28 de mayo de 2009 elevó consultas a la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado y al Consejo Nacional Electoral,
respectivamente, en las que puso de presente lo consignado en el punto anterior
e indagó si ese hecho configuraba alguna inhabilidad, incompatibilidad o
conflicto de intereses para aspirar a la Cámara de Representantes por el
departamento de Risaralda en los comicios electorales que se aproximaban. La
primera inquietud fue remitida al Ministerio del Interior y de Justicia, que le
informó que en el Consejo de Estado existía una postura que sostenía la
incursión en inhabilidad por dichas circunstancias, pero que, luego de un
cambio jurisprudencial, la misma desapareció, debido a que la circunscripción
departamental no coincidía con la municipal. Por su parte, la segunda consulta
concluyó que no se configuraba la prohibición.
3.  Sostiene
que, amparado en el principio de confianza legítima derivado del conocimiento
que tenía sobre el sentido de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en lo
atinente a la interpretación de lo regulado en el artículo 179-5 de la
Constitución[3], se inscribió
como candidato por el Partido Conservador a la Cámara de Representantes por el
departamento de Risaralda, para el periodo 2010-2014.
4.  El
19 de febrero de 2010, Jorge Armando Idarraga León pidió al Consejo Nacional
Electoral la revocatoria de la inscripción de Noel Ricardo Valencia Giraldo
como candidato a la Cámara de Representantes por el departamento de Risaralda,
alegando, entre otras causales, que su vínculo matrimonial con la Alcaldesa de
Dosquebradas –Risaralda–, configuraba la inhabilidad consagrada en el artículo
179-5 de la Constitución, solicitud a la que no accedió la mencionada entidad,
mediante Resolución número 041 A del 01 de marzo de 2010, al estimar que ese
vínculo no constituía inhabilidad. Además, advirtió que lo afirmado por el
petente carecía de sustento probatorio.
5.  En
las elecciones celebradas el 14 de marzo de 2010, el actor resultó elegido como
Representante a la Cámara por la circunscripción del departamento de Risaralda,
con 17.398 votos, cargo del cual tomó posesión el 20 de julio de ese año.
6.  El
3 de septiembre de 2010, el ciudadano Asdrúbal González Zuluaga formuló demanda
de pérdida de investidura contra Noel Ricardo Valencia Giraldo ante la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Entre otros, el
demandante señaló que el señor Valencia Giraldo estaba incurso en la
prohibición consagrada en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución,
debido al vínculo matrimonial que lo unía con una funcionaria que ejercía
autoridad civil o política en la circunscripción en la que tuvo lugar la
elección, pues su esposa se desempeñaba como alcaldesa del municipio de
Dosquebradas -Risaralda-. El accionante manifiesta que la demanda ignoró que
para esa específica causal de inhabilidad, la coincidencia de circunscripciones
está exceptuada expresamente, según el inciso final del mismo artículo.
7.  Surtido
el trámite correspondiente y celebrada la audiencia pública respectiva,
mediante sentencia del 15 de febrero de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado declaró la pérdida de investidura del
accionante como Representante a la Cámara.
B. Providencia
judicial contra la que se presenta la tutela
Mediante
sentencia del 15 de febrero de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, decretó la pérdida de investidura del
señor Noel Ricardo Valencia Giraldo, por considerar que cuando fue elegido como
Representante a la Cámara para el periodo 2010-2014 por el departamento de
Risaralda, estaba incurso en la causal de inhabilidad dispuesta en el numeral
5º del artículo 179 de la Constitución, pues su esposa se desempeñaba como
Alcaldesa del municipio de Dosquebradas -Risaralda-.
De
las causales de pérdida de la investidura alegadas por el demandante[4],
la Sala Plena solamente analizó el cargo por estar incurso en la inhabilidad
consagrada en el numeral 5º del artículo 179, debido a que encontró probado que
el demandado tenía un vínculo matrimonial con una funcionaria que ejercía
autoridad civil o política en la circunscripción de la elección. En ese orden
de ideas, consideró que ante la verificación de la inhabilidad mencionada, no
era necesario pronunciarse sobre los demás cargos.
En particular, la autoridad judicial accionada estableció que concurrían
los requisitos para que se configurara la mencionada causal, por cuanto estaba
acreditado que: (i) existía un vínculo matrimonial entre el demandado y la
alcaldesa de Dosquebradas, (ii) la cónyuge del aspirante a la Cámara de
Representantes ejercía autoridad civil -por tratarse de una autoridad
administrativa municipal-, y política –de conformidad con la Ley 136 de 1994-;
(iii) la autoridad civil y política ejercida por la esposa del demandado se
presentaba en la correspondiente “circunscripción territorial”; y (iv) la
circunstancia que generó la inhabilidad ocurrió antes de la elección
correspondiente (por tratarse de una circunstancia que tiene como propósito
evitar que sea elegido congresista, opera precisamente antes de la elección).
En relación con el
tercero de los presupuestos anotados, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado examinó el alcance de la expresión
“circunscripción territorial” pues a juicio del demandante, para que se
configurara la prohibición a la que se refiere el numeral 5º del artículo 179
Superior, la autoridad civil o política ejercida por el pariente debía tener
lugar en el departamento en el cual se llevaba a cabo la elección del
Representante a la Cámara, o en algún municipio del mismo; mientras que el
demandado consideraba que ésta debía ejercerse en una entidad del orden
departamental, pues la circunscripción municipal no coincide con la
departamental -en la cual fue elegido-.
Específicamente, la Sala
indicó que, para efectos de la elección de Representantes a la Cámara, la
circunscripción está conformada por el departamento, que alude a todo el
territorio, incluidas las entidades territoriales que lo componen.
En efecto, de conformidad
con la sentencia de pérdida de investidura proferida por la Sala Plena del
Consejo de Estado el 28 de mayo de 2002 –Expedientes acumulados PI-033 y
PI-034-, “[p]ara la elección de Representantes a la Cámara cada departamento
y el distrito capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial. En
consecuencia los municipios que integran un departamento hacen parte de la
misma circunscripción territorial y por ello está inhabilitado para inscribirse
como representante a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión
permanente, o parentesco, en los términos señalados por la ley, con
funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en municipios del mismo
departamento por el cual se inscribe.”
Con fundamento en el
precedente del año 2002, la Sala señaló que el demandado incurrió en un error
al considerar que la circunscripción departamental sólo incorporaba las
entidades del orden departamental, porque confundía las nociones de “entidad
territorial departamental” y “municipal” con la noción de “circunscripción
electoral territorial” para los efectos de elegir representantes a la Cámara.
En ese sentido, a juicio de la Sala el departamento en su conjunto es la
circunscripción territorial, y en éste se incluyen los municipios que lo
conforman, por lo que la prohibición contenida en el numeral 5º del artículo
179 Superior, se realiza en cualquier lugar del departamento, esto es, en uno o
varios de sus municipios.
Además del fallo proferido
por la Sala Plena en el año 2002, la Sala citó sentencias de la Sección Quinta
de esa Corporación e indicó que la jurisprudencia mayoritaria de aquella
Sección tenía la misma posición[5] (se trata de
las sentencias proferidas el 14 de diciembre de 2001, del 17 de marzo de 2005,
del 8 de septiembre de 2005, y del 3 de marzo de 2006; según la Sala, en las
decisiones referidas se analizó la configuración de distintas inhabilidades
para diputados en procesos de nulidad electoral y se dijo que la
circunscripción municipal coincidía con la territorial).
De
otra parte, en relación con la posible confianza legítima generada en el
demandado por los conceptos emitidos por el Consejo Nacional Electoral y el
Ministerio del Interior y de Justicia, la Sala indicó que el memorial
contentivo de la intervención del demandado en la audiencia pública fue
aportado de forma extemporánea y en copia simple, por lo que tal argumento no
podía ser tenido en cuenta.
No
obstante, determinó que, en gracia de discusión, las opiniones emitidas por
ambas autoridades no generaban confianza legítima porque no comprometían el
ejercicio de la función jurisdiccional. En efecto, indicó que los conceptos
jurídicos mencionados no provienen del Consejo de Estado sino del Consejo
Nacional Electoral, y los actos de confianza deben proceder de la entidad de
quien se reclama su respeto y observación, lo que no ocurrió en este caso.
Además,
consideró que aunque el Consejo Nacional Electoral fundamentó su concepto en
una providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado -que resolvió un
caso similar-, no podía hablarse de confianza legítima porque (i) los
precedentes judiciales pueden variar, previa fundamentación de las razones para
hacerlo; y (ii) no se tuvo en cuenta que la Sala Plena,
a quien le corresponde resolver los procesos de pérdida de investidura, tiene
una posición contraria al concepto emitido.
En
consecuencia, la Sala encontró acreditados todos los supuestos de la
prohibición prevista en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución y por
lo tanto, concluyó que el demandado incurrió en la causal de pérdida de
investidura contemplada en el numeral 1º del artículo 183 de la Carta, y
decretó la pérdida de su investidura.
C.Fundamento de la tutela
Noel
Ricardo Valencia Giraldo, promovió acción de tutela contra dicha decisión al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y a la participación política, por los defectos sustantivo, fáctico y
de indebida motivación en los que, a su juicio, incurrió la autoridad judicial
demandada
Como los fundamentos de las
acciones de tutela promovidas por Noel Ricardo Valencia Giraldo (expediente
T-3.331.156) y Héctor Javier Vergara Sierra (expediente T-4.524.335), guardan
estrecha similitud, a continuación, en los aspectos coincidentes se expondrán,
de forma unificada, los defectos en los que, según los demandantes, incurrió la
autoridad judicial demandada, al proferir las sentencias del 15 de febrero de
2011 y 21 de agosto de 2012 que, respectivamente, pusieron fin a los procesos
de pérdida de investidura.
No obstante, la Sala hace la
siguiente salvedad: en el primer caso, esto es, en la solicitud de amparo
elevada por el señor Valencia Giraldo, se plantearon, además otras
irregularidades que, a su juicio, también generan los defectos fáctico, sustantivo
y de indebida motivación. En el segundo asunto, es decir, la tutela presentada
por el señor Vergara Sierra, adicionalmente, se adujo el desconocimiento del
debido proceso por aplicación de la responsabilidad objetiva en cuanto a la
naturaleza del cargo que desempeñó su padre, el cual, afirma, carecía del nivel
de autoridad que de éste se predica.
Luego de referirse a la
acreditación de los requisitos genéricos de la acción de tutela en el caso
concreto, consideran los demandantes que las sentencias emitidas por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 15 de febrero
de 2011 y 21 de agosto de 2012, por medio de las cuales se declaró la pérdida
de investidura de los cargos de elección popular que ocupaban como
Representantes a la Cámara por los departamentos de Risaralda y Sucre,
incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y por
interpretación errada de principios y normas constitucionales, lo que condujo a
la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y
de participación política, los cuales solicitan que les sean protegidos como
mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
debido a que, según argumentan, el recurso extraordinario especial de revisión
que tienen a su alcance, no les garantiza oportuna, ni eficazmente, el
restablecimiento de los citados derechos, como se explicará más adelante.
Defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente del Consejo de Estado
Los señores Valencia Giraldo y
Vergara Sierra sustentan el defecto sustantivo por desconocimiento del
precedente jurisprudencial, en que los fallos cuestionados desatendieron la
regla interpretativa vigente en el Consejo de Estado, consignada por lo menos
en 9 sentencias proferidas por la Sección Quinta[6]
en las que, de manera uniforme, se manifestó que las circunscripciones
departamental y municipal, no coinciden para efectos de aplicar la inhabilidad
consagrada en el artículo 179-5 de la Constitución, en relación con los
Representantes a la Cámara, lo que afectó sus derechos fundamentales al debido
proceso, igualdad, participación política y los principios constitucionales de
seguridad jurídica, cosa juzgada y confianza legítima[7].
Defecto sustantivo por
interpretación errada de principios y preceptos constitucionales
Fundamentan esta irregularidad en
que la autoridad judicial demandada: (i) interpretó de manera analógica
y extensiva la causal de inhabilidad contenida en el artículo 179-5 de la
Constitución[8] al aplicar a
los congresistas el régimen de inhabilidades de los diputados[9],
de tal forma que conculcó los principios hermenéuticos de favorabilidad, in
dubio pro homine y de interpretación restrictiva de la causal de
inhabilidad allí consagrada[10] y, (ii)
soslayó el análisis de la buena fe que los acompañó en todo el proceso
electoral, desestimando la configuración de los principios de confianza
legítima y seguridad jurídica que se desprendían del precedente judicial
vigente sobre la materia, que sirvió como fundamento de la decisión de
inscribirse como candidatos y participar en el proceso electoral que culminó
con sus elecciones como Representantes a la Cámara por los departamentos de
Risaralda y Sucre[11],
respectivamente.
Por ese motivo, dicen que la
sanción de muerte política que se les impuso vulnera los principios de
proporcionalidad, razonabilidad y proscripción de responsabilidad objetiva.
Defecto fáctico
Noel Ricardo Valencia Giraldo,
fundamenta el defecto fáctico en que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado: (i) se abstuvo de valorar los
conceptos que a su favor rindieron diferentes autoridades públicas y el acto
administrativo proferido por el Consejo Nacional Electoral en el que se dejó en
firme su inscripción como candidato, lo que habría permitido concluir que en
todo momento su actuación se ajustó a la línea jurisprudencial trazada por el
Consejo de Estado y, en ese orden de ideas, se amparó en los principios de
buena fe y confianza legítima, lo que, seguramente, hubiera atenuado el juicio
de reproche que se ejerció en su contra[12];
y (ii) omitió decretar, practicar y valorar pruebas aducidas en el curso
del proceso, de las cuales se desprendía que para la época de su elección como
Representante a la Cámara, su esposa se había separado temporalmente del cargo
de alcaldesa (del 7 al 14 de marzo de 2010 por licencia ordinaria), según el
contenido de la Resolución No. 0066 del 2 de marzo de 2010[13],
invocada por su apoderado en la Audiencia Pública, con lo que no se configura
el elemento temporal de la inhabilidad, el cual se predica del momento de la
elección y no antes o después, según la interpretación realizada por la Sala
Plena de esa Corporación.
Falsa e indebida motivación de la
providencia
Según el señor Valencia Giraldo,
la falsa motivación se origina[14] en el hecho
de que, contrario a lo sostenido en la sentencia, la Sección Quinta del Consejo
de Estado, en cuanto a la aplicación de la inhabilidad, nunca ha planteado que
las circunscripciones departamental y municipal son coincidentes. Desde siempre
ha mantenido una posición radicalmente opuesta, “que incluso la llevó a
desestimar la posición aislada que en el año 2002 pretendió introducir la Sala
Plena del Consejo de Estado”[15].
Precisamente, una de las
consecuencias de la indebida y falsa motivación en que el Magistrado Ponente
incurrió en la sentencia objeto de reproche, es que indujo a error a los
Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, quienes no repararon en la impertinencia de las sentencias que
referenció, ni constataron la veracidad o completitud de las citas, con lo cual
se lesionó su derecho al debido proceso.
D.Solicitud
Noel Ricardo Valencia Giraldo,
solicita que se tutelen, como mecanismo transitorio, sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la igualdad y a la participación política y se garanticen
los principios de favorabilidad, confianza legítima y buena fe, vulnerados con
la actuación de la autoridad judicial demandada al proferir la sentencia que
declaró la pérdida de su investidura como Representante a la Cámara, la cual
puede ocasionarle un perjuicio irremediable[16]
debido a la amenaza cierta e inminente que se cierne sobre él, sin que el
recurso extraordinario especial de revisión, que oportunamente formuló, resulte
eficaz para el restablecimiento de los derechos vulnerados, en razón de la
dilación en el trámite y la efectiva solución de los recursos en el Consejo de
Estado, lo que comporta la probabilidad de que se agote el periodo
constitucional para el que fue elegido, antes de que se resuelva ese medio de
impugnación.
Como consecuencia de lo anterior,
pide que se deje sin efectos la sentencia proferida por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 15 de febrero de 2011,
hasta que esa misma Corporación resuelva de fondo el recurso extraordinario de
revisión que interpuso contra dicha providencia.
Además, solicita la adopción de
una medida cautelar con fundamento en lo dispuesto en el artículo 7º del
Decreto 2591 de 1991, encaminada a que se decrete la suspensión provisional de
los efectos de la citada sentencia. Medida que, a su juicio, es necesaria,
pertinente y urgente, debido a que resulta inminente la amenaza que se cierne
sobre sus derechos, originada en una decisión abiertamente inconstitucional.
E. Actuación
procesal en única instancia.
La acción de tutela fue conocida
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, -Sala de Conjueces- Subsección B, quien por Auto del 1 de septiembre
de 2011[17], resolvió
tramitarla y correr traslado de la misma a los Magistrados de la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que, dentro de los
dos días siguientes, se pronunciaran al respecto. De igual forma, vinculó al
señor Asdrúbal González Zuluaga, como tercero con interés legítimo, en calidad
de demandante en la acción de pérdida de investidura. En la misma providencia
se negó la medida provisional solicitada.
Respuesta
del Consejero ponente de la decisión acusada
Dentro del término otorgado, el
Consejero Enrique Gil Botero, ponente de la sentencia proferida por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 15 de febrero
de 2011, que declaró la pérdida de investidura del cargo de Representante a la
Cámara ocupado por el actor, solicitó desestimar la solicitud de amparo.
Además, pidió que se remitiera copia de la acción de tutela y de su respuesta
al Consejo Superior de la Judicatura para que se investigara el comportamiento
del apoderado por la comisión de faltas contra el comportamiento y buen trato
en los procesos[18].
Afirmó que en el escrito de
tutela se incurrió en error en la invocación de derechos fundamentales como “la
participación en política” y de los principios de “confianza legítima” y “buena
fe”, los cuales no tienen tal connotación, de forma autónoma ni por conexidad.
Adujo que tampoco se advierte que
la Sala Plena de esa Corporación haya vulnerado los derechos al debido proceso
y a la igualdad del accionante porque: (i) los pronunciamientos en los que
fundamentó el desconocimiento del precedente, fueron emitidos por la Sección
Quinta en el trámite de acciones de nulidad electoral, y no por la Sala Plena
del Consejo de Estado al resolver procesos de pérdida de investidura; (ii) la
sentencia cuestionada se basó en el precedente, esto es, la sentencia del 28 de
mayo de 2002, en la que el Pleno de esa Corporación resolvió un caso similar;
(iii) el análisis del actor es contrario a lo que propone, por cuanto debió
leer que la Sección Quinta del Consejo de Estado “(…) ha desacatado
sistemáticamente el precedente jurisprudencial que estableció la Sala Plena en
el año 2002, porque si esta definió un entendimiento para un supuesto fáctico,
no es razonable -con la lógica que usa el actor- que la Sección Quinta haya
fallado procesos posteriores contra ese criterio y hermenéutica. No obstante,
lo cierto es que la Sala Plena entiende que se está ante dos acciones distintas
y dos órganos internos diferentes: la Sala Plena y la Sección Quinta. Cada cual
en su competencia tiene libertad razonable, de decidir las controversias que la
ley les ha asignado”[19]; (iv) los
principios de confianza legítima y buena fe no se desconocieron en el proceso
de pérdida de investidura, debido a que no se demostraron los supuestos de
hecho que los podrían configurar; y (v) no se estructura la vía de hecho
alegada en la acción de tutela, en razón a que las pruebas fueron tenidas en
cuenta y valoradas de conformidad con la sana crítica y las razones aplicadas
al caso concreto. Además, se siguió el precedente de la propia Sala Plena, que
nunca se ha modificado.
Respuesta
del demandante en el proceso de pérdida de investidura
Oportunamente, Asdrúbal González
Zuluaga, demandante en la acción de pérdida de investidura, solicitó que fuera
negado el amparo solicitado por el actor, con base en lo siguiente: (i) la
acción de tutela es improcedente por falta de ejecutoria de la sentencia
proferida el 15 de febrero de 2011 por la Sala Plena del Consejo de Estado y
por la existencia de otro medio de defensa judicial, cual es el recurso
extraordinario especial de revisión; (ii) al resolver la acción de pérdida de
investidura, la Sala Plena del Consejo de Estado no desconoció el precedente,
debido a que fundamentó su decisión en la sentencia del Pleno de esa entidad,
emitida el 28 de mayo de 2002, en la que resolvió un asunto similar; y (iii) el
tutelante fundamentó el defecto por desconocimiento del precedente en
jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las que resolvió
acciones de nulidad electoral contra congresistas[20].
F.  Pruebas
Con la acción de tutela se
allegaron copias simples de los siguientes documentos:
-  Respuestas a las consultas
elevadas por el actor al Consejo Nacional Electoral y a la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado (remitida al Ministerio de Justicia), del
29 de mayo y 27 de julio de 2009 (folios 53 a 86 del cuaderno 1 de expediente
de tutela).
-  Copia de la Resolución 0412
A del 01 de marzo de 2010, por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral
negó la solicitud de revocatoria de la inscripción del actor como candidato a
la Cámara de Representantes (folios 71 a 82 del cuaderno 1 del expediente de
tutela).
-  Copia de la sentencia
emitida el 15 de febrero de 2011 por la Sala Plena del Consejo de Estado, por
medio de la cual se declaró la pérdida de investidura del cargo de Representante
a la Cámara para el que fue elegido el actor -periodo 2010-2014-, (folios 156 a
179 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
-  Copia de la constancia
suscrita por Leonardo Vega Velásquez, Oficial Mayor de la Secretaría General
del Consejo de Estado, del 22 de noviembre de 2011, en el sentido de que se
está tramitando recurso extraordinario especial de revisión en contra de la
sentencia mencionada en el punto anterior (folio 536 del cuaderno 1 del
expediente de tutela).
G.
Decisión objeto de revisión
Mediante
sentencia del 22 de noviembre de 2011, la Sala de Conjueces, Sección Segunda,
Subsección B, del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela
presentada por Noel Ricardo Valencia Giraldo, debido a la existencia de otro
medio de defensa judicial idóneo y eficaz para obtener el restablecimiento de
los derechos presuntamente afectados, cual es el recurso extraordinario
especial de revisión, y porque no se acreditó la inminencia de sufrir un
perjuicio irremediable[21].
Luego de
citar las sentencias SU-858 de 2001, T-965 de 2002 y SU-1159 de 2003, esa
Corporación concluyó que: (i) no se cumplió con el requisito de subsidiaridad
por cuanto, mediante el recurso extraordinario especial de revisión el actor
puede ser reintegrado a su curul y rehabilitado en su capacidad para ser
nuevamente elegido, sin perjuicio de la reparación patrimonial que pueda
obtener; (ii) acceder al amparo transitorio de los derechos fundamentales
invocados, implicaría privar de sentido el medio ordinario de defensa, máxime
cuando los dos procesos tendrían la misma causa petendi y finalidad y no
pueden existir dos pronunciamientos concurrentes con idéntica causa; y (iii) de
aceptarse la posición contraria, basada en la tardanza del Consejo de Estado
para resolver el recurso extraordinario especial de revisión, el juez
constitucional, contra la voluntad del Legislador, vaciaría de contenido el
medio principal de defensa y contrariaría la naturaleza de la figura, que es
reglada y objetiva, y no de creación judicial.
H.
Actuación en sede de revisión
A través de escrito radicado el
16 de octubre de 2012 en la Secretaría General de esta Corte[22],
el Procurador General de la Nación pidió que se revocara el fallo proferido por
el juez de primera instancia y, en su lugar, se negara el amparo de los
derechos fundamentales alegados por el actor.
Apoyó lo pedido en las siguientes
razones: (i) el recurso extraordinario especial de revisión es el medio de
defensa idóneo para que el actor busque la protección del derecho al debido
proceso cuya protección pretende; (ii) la Sala Plena del Consejo de Estado no
desconoció el precedente jurisprudencial sobre la coincidencia de la
circunscripción departamental y municipal -salvo la prevista en el numeral 5º
del art. 179 C.P.- para efectos electorales, sino que la reiteró; (iii) entre
la nulidad electoral y la pérdida de investidura de congresistas, hay
diferencias de fondo, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en la
sentencia SU-399 de 2012; (iv) si bien es cierto que la Sala Plena del Consejo
de Estado citó algunos apartes de sentencias de la Sección Quinta que se
referían a inhabilidades de diputados y su configuración en casos similares al
presente, el fundamento del fallo controvertido es el precedente de la propia
Sala Plena; y (v) en el caso analizado, los conceptos emitidos por la administración
no son vinculantes, por lo que no es posible demostrar el desconocimiento del
principio de confianza legítima ante la existencia de un precedente de la Sala
Plena del Consejo de Estado que es adverso a los intereses del accionante.
Expediente
T-4.524.335
El 16 de enero de 2013, Héctor
Javier Vergara Sierra, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de
tutela contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la participación política, entre otros, los que,
según afirma, fueron vulnerados por la autoridad judicial demandada al declarar
la pérdida de su investidura como Representante a la Cámara por el departamento
de Sucre para el periodo 2010-2014, mediante sentencia del 21 de agosto de
2012.
A.Hechos
Héctor Javier Vergara Sierra
expone los hechos, en síntesis, así:
1.  Afirma
que su padre, el señor Alberto Vergara Estarita, se desempeñó como Secretario
de Despacho adscrito a la Secretaría General de la Alcaldía de Sincelejo
durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 29 de octubre
de 2010.
2.  Indica
que resultó elegido Representante a la Cámara por la circunscripción del
departamento de Sucre, con 39.481 votos.
3.  El
3 de marzo de 2011, el ciudadano Jesús Enrique Vergara Barreto formuló demanda
de pérdida de investidura contra Héctor Javier Vergara Sierra ante la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. A juicio del
señor Vergara Barreto, el demandado quebrantó el régimen constitucional de
inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, específicamente los
artículos 179, numeral 5º, de la Constitución y 280, numeral 2º, de la Ley 5ª de
1992, en cuanto no podía ser parlamentario, toda vez que al momento de su
elección, su padre, el señor Alberto Vergara Estarita, desempeñaba el cargo de
Secretario de Despacho de la Secretaría General de la Alcaldía de Sincelejo,
empleo en el que ejercía autoridad política, autoridad civil y dirección
administrativa.
4.  El
21 de agosto de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado profirió sentencia en la que resolvió declarar la pérdida de
investidura del accionante como Representante a la Cámara, con fundamento en
que concurrían los elementos constitutivos de la causal de inhabilidad
consagrada en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución[23].
5.  Inconforme
con la decisión, el señor Vergara Sierra, promovió acción de tutela, porque, a
su juicio, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y a la participación política, como consecuencia de los defectos en
los que incurrió la autoridad judicial accionada.
B. Providencia judicial contra
la que se presenta la tutela
Mediante
sentencia del 21 de agosto de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura de
Héctor Javier Vergara Sierra, por considerar que cuando fue elegido Representante
a la Cámara para el periodo 2010-2014 por el departamento de Sucre, estaba
incurso en la causal de inhabilidad dispuesta en el numeral 5º del artículo 179
de la Constitución, pues su padre desempeñaba el cargo de Secretario de
Despacho de la Secretaría General de la Alcaldía de Sincelejo, empleo en el que
ejercía autoridad política, autoridad civil y dirección administrativa.
La
Sala estudió el cargo único planteado por la violación del régimen de
inhabilidades, específicamente el numeral 5º del artículo
179 de la Constitución, por cuanto al momento de la elección, su padre
desempeñaba un cargo en el que ejercía autoridad política, civil y dirección
administrativa.[24]
En
la providencia censurada, la Sala Plena verificó la concurrencia de los
supuestos para que se configurara la inhabilidad contenida en el numeral 5º del
artículo 179 de la Constitución, así: (i) el candidato a la Cámara de
Representantes tenía vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad
con Alberto Vergara Estarita; (ii) el señor Vergara Estarita se desempeñaba
como secretario de la Secretaría General de la Alcaldía de Sincelejo, cargo en
el que ejercía autoridad política (el artículo 189 de la Ley 136 de 1994,
establece expresamente que los secretarios de las alcaldías ejercen autoridad
política); (iii) la autoridad se ejercía en la circunscripción territorial para
la cual fue elegido el señor Vergara Sierra (el padre del Congresista ejercía
dentro de la circunscripción territorial que lo eligió, esto es, el municipio
de Sincelejo que está incluido en el departamento de Sucre), y (iv) la
circunstancia que generó la inhabilidad ocurrió antes y durante la elección.
La
Sala Plena analizó en detalle la interpretación del tercero de los requisitos
mencionados, pues el demandado indicó que la sentencia del 15 de febrero de
2011 -mediante la cual se estudió la demanda de pérdida de investidura contra Noel
Ricardo Valencia Giraldo-, citada por el
demandante, cambió la jurisprudencia reiterada de la Sección Quinta de esa
Corporación, según la cual no se configuraba la causal cuando la autoridad
civil y política por parte del pariente del candidato, se ejercía en una
circunscripción distinta de aquella en donde se debía efectuar la elección del
demandado.
En
particular, la Sala indicó que su jurisprudencia “ha sido enfática” en que la
circunscripción territorial departamental incluye a los municipios que la
integran. Para sustentar tal afirmación, citó la sentencias del 28 de
mayo de 2002 (Expedientes PI-033 y PI-034), y del 15 de febrero de 2011 (la sentencia en la que se decreta la pérdida de
investidura de Noel Ricardo Valencia).
En
este sentido, la Corporación indicó que la Sala Plena “que es la única
competente para dirimir las controversias relativas a la pérdida de investidura
de congresistas”, había resuelto el problema jurídico estudiado desde el
año 2002, esto es, antes de la fecha en que se llevaron a cabo las elecciones
en las que el demandado fue elegido congresista, motivo por el cual no era
posible afirmar que se estaba ante un cambio jurisprudencial en relación con el
análisis de la causal de inhabilidad estudiada, por lo que no se desconocía el
principio de la confianza legítima.
De
otra parte, la Sala hizo alusión a una sentencia del 15 de febrero de 2011[25], mediante la cual “la
Sección Quinta” de esa Corporación estudió esta inhabilidad “respecto de
la elección de diputados” –la sentencia citada es la de pérdida de
investidura de Noel Ricardo Valencia Giraldo dictada por la Sala Plena-, y
determinó que la circunscripción departamental está integrada por los
municipios que integran el respectivo departamento, que es el entendimiento que
la porción mayoritaria de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha
dado a la causal de inhabilidad invocada.
Además, la Sala indicó que “(…)
la ‘intencionalidad o elemento subjetivo’ no es un factor integrante de la
causal de pérdida de investidura que en el presente caso sustenta la demanda[26],
como quiera que la circunstancia
inhabilitante puede ser preexistente a la elección, la que en todo caso se
materializa en la fecha de los comicios, en vista de la filosofía que la
inspira, que no es otra que, se repite, procurar salvaguardar el derecho a la
igualdad de todos los candidatos y eliminar la posibilidad de que alguno de
ellos obtenga ventajas partidistas (…)”.
En
síntesis, la Sala verificó que se configuraban los elementos constitutivos de
la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 5° del artículo 179 de la
Constitución, por lo que declaró la pérdida de investidura solicitada.
C.Fundamento
de la tutela
Como ya fueron expuestas las
razones por las cuales Héctor Javier Vergara Sierra considera que la sentencia
objeto de reproche incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del
precedente y por interpretación errada de principios y normas constitucionales,
que coinciden con lo afirmado por Noel Ricardo Valencia, la Sala se referirá a
la irregularidad adicional que planteó en sustento de la solicitud de amparo.
Vulneración del debido proceso
por aplicación de la responsabilidad objetiva
Según Héctor Javier Vergara
Sierra, la autoridad judicial demandada, al privarlo de su investidura por
estimar que incurrió en la causal del numeral 5 del artículo 179, sin analizar
el carácter funcional del cargo que desempeñó su padre y la estructura orgánica
del empleo, aplicó una responsabilidad objetiva, la cual está proscrita en
nuestro ordenamiento jurídico.
A su juicio, la inhabilidad no se
configura solamente con el desempeño de un cargo público por parte del
pariente, cónyuge o compañera permanente del candidato a congresista en la
fecha de las elecciones, sino en virtud del ejercicio de autoridad civil o
política que subyace al ejercicio de determinadas funciones públicas, no de
todas.
Precisamente, de conformidad con
el manual específico de funciones y competencias laborales del cargo que
ocupaba su padre, esto es, de Secretario General de la Alcaldía de Sincelejo,
aprobado mediante el Decreto 075 del 14 de enero de 2008, no puede colegirse
que aquél hubiere estado investido de autoridad civil, entendida ésta como la
potestad de mando, imposición y dirección que se ejerce sobre la generalidad de
las personas[27].
Tampoco de autoridad política,
pues, en criterio del señor Vergara Sierra, aquella requiere que se haga parte
del Gobierno Municipal, entendido éste como la institución que realiza las
funciones de órgano de gobierno o administración local del municipio, pues de
conformidad con el citado decreto, dicho cargo no hace parte del Consejo de
Gobierno ni del Consejo de Seguridad.
D.Solicitud
Por lo expuesto, Héctor Javier
Vergara Sierra solicita la protección transitoria de sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la igualdad y a la participación en política y que, de
esta forma, se garanticen los principios de favorabilidad, confianza legítima y
buena fe. En consecuencia, pide que se deje sin efectos la sentencia proferida
el 21 de agosto de 2012 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
Además, solicita que, con
fundamento en lo dispuesto por el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, se
decrete como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la
citada sentencia. Medida que, a su juicio, es necesaria, pertinente y urgente,
debido a la inminencia de la amenaza que se cernía sobre sus derechos,
originada en una decisión abiertamente inconstitucional.
E. Actuación
procesal de única instancia.
La acción de tutela fue conocida
por la Sección Primera del Consejo de Estado, quien por Auto del 15 de agosto
de 2013[28], resolvió
tramitarla y correr traslado de la misma a los Magistrados de la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación para que, dentro de los
dos días siguientes, se pronunciaran al respecto. Así mismo, comunicó la acción
de tutela a Jesús Enrique Vergara Barreto como tercero con interés legítimo, en
calidad de demandante en la acción de pérdida de investidura[29]
Respuesta del Consejero ponente
de la sentencia controvertida
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, Hernán
Andrade Rincón[30], Consejero
Ponente de la sentencia proferida el 21 de agosto de 2012 por la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que declaró la pérdida de
investidura del cargo de Representante a la Cámara ocupado por el demandante,
solicitó desestimar las pretensiones esbozadas por el señor Vergara Sierra con
fundamento en las siguientes consideraciones:
Destacó que la sentencia
cuestionada se encuentra debidamente argumentada, fue proferida con apego a la
normatividad sustancial y procedimental y soportada en el acervo probatorio y
en la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, único juez natural
de los congresistas en materia de pérdida de investidura.
Sostuvo que no es posible
predicar el desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues las
providencias supuestamente soslayadas, fueron adoptadas por la Sección Quinta
de la Corporación en procesos de naturaleza electoral y riñen con el precedente
fijado por la Sala Plena en el año 2002, reiterado en el 2011[31].
Así, recalcó que no puede predicarse la configuración del defecto alegado, ni
que la sentencia reprochada haya incurrido en falsa e indebida motivación por
el hecho de no haber expresado las razones por las cuales se modificaba la
línea jurisprudencial invocada en la demanda[32].
Advirtió que la Sección Quinta,
en sentencias del 18 de septiembre de 2003 (Exp. 2002-0007-01), 17 de marzo de
2005 (Exp. 2004-00014-01), 8 de septiembre de 2005 (Exps. 2003-00396-02 y
2003-00399-02) y 3 de marzo de 2006 (Exp. 2003-00384-01), sostuvo la misma
tesis de la Sala Plena, es decir, que la circunscripción mayor abarca a la de menor
extensión geográfica[33].
Insistió en que la postura de la
Sala Plena, relacionada con la conformación de la circunscripción electoral en
el caso de las elecciones de Representantes a la Cámara, ha sido
suficientemente sustentada y no constituye la extensión analógica del régimen
de inhabilidades previsto en la ley para los diputados.
Aclaró que, contrario a lo
manifestado por el demandante, en la sentencia acusada se tuvieron en cuenta
los argumentos referidos a la violación de los principios de confianza legítima
y buena fe, y se reiteraron los argumentos expuestos sobre el particular en la
providencia del 15 de febrero de 2011.
Finalmente, señaló que la
sentencia acusada concluyó que resulta innecesario establecer el marco
funcional o la ejecución material de los actos que entrañen autoridad política
para acreditar la violación al régimen de inhabilidades, pues lo que prima es
la definición legal y la ubicación orgánica del cargo dentro de aquellos que,
según la ley, ejercen la mencionada autoridad[34].
Tercero interesado
Admitida la demanda de tutela,
mediante auto del 15 de agosto de 2013, y ordenada la notificación de la misma
a Jesús Enrique Vergara Barreto, tercero con interés en las resultas del
proceso, la empresa de correos 472 devolvió el telegrama de notificación Nº
15665 con constancia de que el señor Vergara Barreto, no residía en la
dirección suministrada[35]. Mediante
auto del 28 de octubre de 2013, el Consejero ponente ofició al demandante para
que suministrara la dirección de notificación de Jesús Enrique Vergara Barreto,
pero éste informó que la ignoraba[36]. Por esta
razón, el Despacho Sustanciador ordenó dar noticia de la existencia del proceso
al tercero interesado, a través de un medio escrito de amplia circulación
nacional, mediante proveído del 14 de marzo de 2014[37],
sin embargo éste no compareció al proceso.
F.  Pruebas
Con la acción de tutela se
allegaron copias simples de los siguientes documentos:
-  Contestación de la demanda
de pérdida de investidura (folios 57 a 62 del cuaderno 1 del expediente de
tutela).
-  Alegatos correspondientes a
la intervención en audiencia pública dentro del proceso de pérdida de investidura
número 110010315000201100254-00 (folios 63 a 88 del cuaderno 1 del expediente
de tutela).
-  Sentencia del 21 de agosto
de 2012, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado en el proceso de pérdida de investidura número 110010315000201100254-00
y los salvamentos de voto a la misma decisión (folios 89 a 211del cuaderno 1
del expediente de tutela).
-  Recurso extraordinario
especial de revisión presentado contra la sentencia del 21 de agosto de 2012
(folios 212 a 259 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
G.
Decisión objeto de revisión
Mediante
sentencia del 31 de julio de 2014, la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, del Consejo de Estado, decidió no acceder a la solicitud de
amparo constitucional formulada por Héctor Javier Vergara Sierra con fundamento
en las siguientes razones:
En primer lugar, señaló que ante
la probabilidad de que se agotara el periodo para el cual fue elegido el
demandante como Representante a la Cámara por el departamento de Sucre antes de
que se resolviera el recurso extraordinario especial de revisión, resultaba
procedente analizar la posibilidad de conceder en forma transitoria el amparo
deprecado[38], pues “(…)
aún en el evento de llegar a prosperar dicho recurso, podría tornarse
irreparable el perjuicio derivado de la interdicción de ejercer la
representación política por el tiempo que resta para el período 2010-2014.”
Así, la Sala verificó la
concurrencia de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
En segundo lugar, la Sección
Primera del Consejo de Estado analizó cada uno de los defectos en los que, a
juicio del demandante, incurrió la sentencia censurada.
-En relación con el defecto
sustantivo por el supuesto desconocimiento de la línea jurisprudencial de la
Sección Quinta del Consejo de Estado sobre el tema de las circunscripciones
municipal y departamental, estimó que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo no se encuentra obligada a reiterar la jurisprudencia adoptada
por las Secciones de la misma Corporación. Destacó que la fuerza vinculante de
los precedentes verticales se predica precisamente de aquellas decisiones
adoptadas por una instancia superior y no por una de rango inferior[39].
Respecto de la aseveración del demandante,
según la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cambió de manera
repentina y sorpresiva su jurisprudencia, manifestó que ello no es cierto, pues
la ratio decidendi de la sentencia del 28 de mayo de 2002, con ponencia
del Consejero Jesús María Lemus Bustamante, fue reiterada no solo en la
sentencia atacada, sino también en la decisión adoptada el 15 de febrero de
2011. De ahí que la Sala Plena no estaba obligada a expresar ni sustentar los
fundamentos de “una nueva postura jurisprudencial”.
-En lo que tiene que ver con el
presunto defecto sustantivo derivado del desconocimiento de los principios de
igualdad, buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima, razonabilidad,
proporcionalidad, favorabilidad, “in dubio pro homine” e interpretación
restrictiva de las normas prohibitivas y sancionatorias, estimó la Sala, que
éste carece de fundamento.
Advirtió que al dictar la
sentencia censurada, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mantuvo su
propio precedente jurisprudencial. En efecto, argumentó que no se evidenciaba
que con posterioridad a la expedición de la sentencia de pérdida de investidura
del 28 de mayo de 2002, la Sala hubiera modificado los criterios plasmados en
aquella al resolver de fondo otro proceso sobre el mismo tema, en el cual se
hubieran planteado supuestos fácticos parecidos[40].
En lo referente al presunto
desconocimiento del principio de seguridad jurídica, señaló que aquél no
propugna porque las normas y criterios adoptados por las autoridades tengan un
carácter inmutable, “pues ello conduciría a una petrificación inconveniente
del derecho, cuyas disposiciones deben evolucionar de manera permanente, al
mismo ritmo de la realidad y de las necesidades de la sociedad, con lo cual se
busca evitar su desuetud e inaplicabilidad.”
Así, cuando medien razones
objetivas y plausibles debidamente justificadas que hagan imperiosa la
modificación de una norma o un criterio jurisprudencial, las autoridades se
encuentran habilitadas para adoptar, dentro del marco de sus competencias, los
ajustes que estimen pertinentes, siempre que ello se acompase con medidas de
transición, de tal suerte que sus destinatarios no sean sorprendidos con las
variaciones[41].
Además, afirmó que tampoco podría
considerarse que la confianza invocada por el señor Vergara Sierra tuviera el
carácter de legítima, pues la Sala Plena jamás realizó una conducta objetiva y
concluyente, capaz de inducir o suscitar en este último la convicción de que
esa colegiatura iba a adoptar como propia la línea jurisprudencial asumida por
la Sección Quinta del Consejo de Estado en materia electoral[42].
En lo que concierne a la supuesta
violación del principio de buena fe, afirmó que no había razón para entender
que al aplicar su propio precedente, la Sala Plena, hubiera infringido ese
mandato superior.
La Sección Primera destacó que los
argumentos expuestos eran igualmente válidos para demostrar que tampoco se
incurrió en la violación de los principios de razonabilidad, proporcionalidad,
favorabilidad, “in dubio pro homine” e interpretación restrictiva de las
normas prohibitivas y sancionatorias. En efecto, indicó que “[e]l hecho de
que la Sala Plena haya desestimado los argumentos esbozados por el accionante
en el proceso de pérdida de investidura y que se hayan denegado las
pretensiones de la demanda, no significa que se haya incurrido en su violación
y mucho menos aún en la trasgresión del debido proceso.”
-En cuanto al cargo relativo a
que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
incurrió en un defecto fáctico, en primer lugar, por motivación indebida, al
señalar que la causal de inhabilidad consagrada por el artículo 179 numeral 5º
de la Carta, establece que las circunscripciones departamental y municipal son
coincidentes y en segundo lugar, por ignorar los medios de prueba que
acreditaban que el cargo de Secretario General desempeñado por el padre del
demandante no conllevaba el ejercicio de autoridad civil o política; sostuvo
que las consideraciones contenidas en las sentencia controvertida satisfacen de
manera adecuada y suficiente la carga argumentativa y las exigencias en materia
de razonabilidad, que impone el ordenamiento a los operadores jurídicos, pues
contiene un juicioso análisis, relativo a la naturaleza de las funciones
asignadas al Secretario General de la Alcaldía de Sincelejo.
En síntesis, la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado concluyó que
la decisión que se cuestiona se encuentra “debidamente argumentada, con
apego a la normatividad sustancial y procedimental aplicable, así como a las
pautas jurisprudenciales sobre la materia, por lo que la providencia adoptada
en ejercicio de la autonomía e independencia que poseen los funcionarios
judiciales no vulneró derecho fundamental alguno.”
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.  Con fundamento en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y de conformidad con el artículo
61 del Acuerdo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos en los procesos de la
referencia.
Asunto
objeto de análisis y problemas jurídicos
Expediente
T-3.331.156
2.  El
señor Noel Ricardo Valencia Giraldo, por intermedio de apoderado judicial,
presentó acción de tutela contra la sentencia del 15 de febrero de 2011,
proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante la cual decretó la pérdida de su investidura, por considerar
que cuando fue elegido Representante a la Cámara para el periodo 2010-2014 por
el departamento de Risaralda, estaba incurso en la causal de inhabilidad
dispuesta en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución, pues su esposa
se desempeñaba como Alcaldesa del municipio de Dosquebradas -Risaralda-.
El accionante
pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y a la participación política, que considera vulnerados por la providencia
mencionada, ya que a su juicio incurre en 3 causales de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales: decisión sin motivación, y los defectos
sustantivo y fáctico.
En
consecuencia, el señor Valencia Giraldo solicita al juez de tutela: a) como
medida cautelar, ordenar que se suspendan provisionalmente los efectos de la sentencia
controvertida; b) conceder el amparo como mecanismo transitorio; y c)
dejar sin efecto la decisión proferida por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el 15 de febrero de 2011, mediante la cual
se decretó la pérdida de su investidura, hasta que esa misma Corporación
resuelva el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra dicha
sentencia.
El juez de
única instancia negó por improcedente el amparo, porque consideró que no se
cumplía con el presupuesto de inmediatez debido a que el accionante podía
acudir al recurso extraordinario especial de revisión para resolver sus
pretensiones y omitió hacerlo.
Expediente
T-4.524.335
3.  El
señor Héctor Javier Vergara Sierra, por intermedio de apoderado judicial,
presentó acción de tutela contra la sentencia del 21 de agosto de 2012,
proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante la cual decretó la pérdida de su investidura, por considerar
que cuando fue elegido Representante a la Cámara para el periodo 2010-2014 por
el departamento de Sucre, estaba incurso en la causal de inhabilidad dispuesta
en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución, pues su padre desempeñaba
el cargo de Secretario de Despacho de la Secretaría General de la Alcaldía de
Sincelejo, empleo en el que ejercía autoridad política, autoridad civil y
dirección administrativa.
El accionante
pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y a la participación política, que considera vulnerados por la
providencia mencionada, ya que a su juicio incurre en 3 causales de procedencia
de la tutela contra providencias judiciales, a saber: decisión sin motivación,
y los defectos sustantivo y fáctico.
En
consecuencia, el señor Vergara Sierra solicita al juez de tutela: a)
como medida cautelar, ordenar que se suspendan provisionalmente los efectos de
la sentencia controvertida; b) conceder la tutela como mecanismo
transitorio; y c) dejar sin efecto la decisión proferida por la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 21 de
agosto de 2012.
El juez de
instancia negó el amparo, pues aunque concluyó que la tutela era procedente
porque el actor estaba ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable, consideró
que no se verificó la concurrencia de los defectos alegados por el actor, pues
la decisión proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se
ajustó a su propio precedente y correspondió a lo que estaba probado en el proceso.
Problemas
jurídicos
4.  Las situaciones fácticas planteadas
exigen a la Sala determinar si concurren los requisitos generales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales para controvertir las
sentencias mediante las cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura de los accionantes,
como Representantes a la Cámara para el periodo 2010-2014, por considerar que
estaban incursos en la causal de inhabilidad dispuesta en el numeral 5º del
artículo 179 de la Constitución.
En caso de
ser procedente, será preciso analizar el fondo de los casos objeto de estudio,
los cuales plantean los interrogantes que se explican a continuación.
5.  En primer lugar, en ambos
casos la Sala Plena de lo Contencioso administrativo del Consejo de Estado
estimó que los accionantes violaron el régimen de inhabilidades porque tenían
vínculos matrimonial y consanguíneo con funcionarios que ejercían autoridad
civil y política en la circunscripción de la elección, esto es, en municipios
que hacen parte de la circunscripción territorial en la que fueron elegidos
Representantes a la Cámara.
Sin embargo, los accionantes
manifiestan que la jurisprudencia reiterada de la Sección Quinta del Consejo de
Estado, y la existencia de conceptos proferidos por distintas autoridades –en
el caso de Noel Ricardo Valencia Giraldo-, generaron en ellos la confianza de
que uno de los presupuestos de la prohibición contenida en el numeral 5º del
artículo 179 Superior, relacionado con la coincidencia de circunscripciones
territoriales, no se configuraba, porque la autoridad civil o política de sus
familiares debía ser ejercida a nivel departamental y no municipal.
En efecto, estimaron que la
autoridad judicial accionada desconoció sus derechos fundamentales, al ignorar
que su inscripción se dio bajo la convicción de que no estaban incursos en la
inhabilidad mencionada y concluir que el hecho de que existiera una providencia
de la Sala Plena del Consejo de Estado en la que en un proceso de pérdida de
investidura se dijo que la circunscripción departamental abarcaba uno o varios
municipios del departamento, era suficiente para demostrar su responsabilidad.
Los
hechos antes descritos permiten formular este problema jurídico: ¿incurre en
alguna causal específica de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales una sentencia mediante la cual la Sala Plena del Consejo de Estado
decreta la pérdida de investidura con fundamento en un análisis de
responsabilidad objetiva, es decir, sin hacer un juicio de culpabilidad?
6.  En
segundo lugar, en el caso de Noel Ricardo Valencia Giraldo, la autoridad
judicial accionada concluyó que su esposa ejercía autoridad civil y política
antes y durante su elección, a pesar de que el accionante alegó que en ese
momento le había sido reconocida una licencia no remunerada. El señor Valencia
Giraldo estima que la Sala Plena del Consejo de Estado omitió decretar,
practicar y valorar pruebas aducidas en el curso del proceso, de las cuales se
desprendía que para la época de su elección como Representante a la Cámara, su
esposa se había separado temporalmente del cargo de alcaldesa.
La situación
descrita plantea el siguiente problema jurídico: ¿incurre la sentencia
proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado en el proceso de pérdida de
investidura adelantado contra Noel Ricardo Valencia Giraldo en defecto fáctico
al no valorar la ausencia temporal en el ejercicio del cargo de la esposa del
demandante?
7.
En tercer
lugar, en la sentencia que resolvió la demanda de pérdida de investidura en
contra del señor Héctor Javier Vergara Sierra, la Sala Plena del Consejo de
Estado determinó que el padre del demandado ejercía autoridad política en el
municipio de Sincelejo. No obstante, el accionante estima que la autoridad
judicial mencionada incurrió en un defecto, que se identifica como “aplicación
de responsabilidad objetiva”, por cuanto aplicó el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, e ignoró la descripción de
las funciones del Secretario General de la
Alcaldía de Sincelejo, de conformidad con el cual su padre no hacía
parte del Gobierno Municipal, entendido éste como la institución que realiza
las funciones de órgano de gobierno o administración local del municipio.
Aunque el demandante no nomina el
defecto alegado, en aplicación del principio pro actione, la Sala estima
que se refiere a un defecto sustantivo por indebida interpretación de la norma.
La situación
descrita plantea el siguiente problema jurídico: ¿incurre la sentencia
proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado en el proceso de pérdida de
investidura adelantado contra Héctor Javier Sierra Vergara en defecto
sustantivo al concluir que el Secretario General de la Alcaldía Municipal
ejercía autoridad política con fundamento en una ley y no en el manual
específico de funciones de la entidad?
8.  Para
resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar el análisis de los
siguientes temas: primero, la procedencia excepcional de la tutela
contra providencias judiciales; segundo, el examen de los requisitos
generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso
concreto; tercero, la naturaleza y el marco normativo de la acción de
pérdida de investidura; cuarto, las diferencias entre los procesos de
pérdida de investidura y de nulidad electoral; quinto, la jurisprudencia
del Consejo de Estado sobre la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del
artículo 179 de la Constitución; y sexto, con
base en lo anterior se resolverán los problemas jurídicos planteados en este
asunto.
Procedencia
excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.
9.
El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, consagra el principio
de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y
determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
El artículo 86 Superior establece que la tutela
procede contra toda “acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en el ejercicio de sus
funciones tienen la obligación de ajustarse a la Constitución y a la ley, y
garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos reconocidos en
la Constitución.
Bajo el presupuesto mencionado, la Corte
Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y
se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, se ha precisado que
la procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, con el
fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e
independencia judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que
caracteriza a la tutela.[43]
Así pues, la acción de tutela contra decisiones
judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez constitucional de
una providencia judicial que incurre en graves falencias, las cuales tornan la
decisión incompatible con la Carta Política.[44]
10.  La
Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590 de 2005[45],
señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos
de presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias
judiciales, a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos
específicos de procedibilidad.
Requisitos
generales de procedencia.
11.  Según
lo expuso la sentencia C-590 de 2005[46], los
requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia
constitucional, esto es, que el caso involucre la posible vulneración de los
derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de
subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan agotado todos
los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se
trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se
cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un
término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe
tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna; (v) que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias
de tutela.
Requisitos
específicos de procedibilidad.
12.  Los
requisitos específicos aluden a la concurrencia de defectos en el fallo atacado
que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los preceptos
constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes:
Defecto
orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia
impugnada carece en forma absoluta de competencia.
Defecto
procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.[47]
Defecto
fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o
cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto
material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y
la decisión.[48]
Error
inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por
parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta
derechos fundamentales.[49]
Decisión
sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores judiciales del
deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.
Desconocimiento
del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el
alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla
jurisprudencial establecida.[50]
Violación
directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta
una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta
Política.
Examen de
los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales
en el caso que se analiza.
13.  La
Sala observa que en el presente caso se reúnen todos los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que han
sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación, veamos:
14.  En
primer lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia
constitucional. En el presente caso se encuentran involucrados los derechos
fundamentales de los accionantes al debido proceso y de acceso a cargos
públicos.
Esto ocurre
porque las sentencias que se censuran tienen como efecto la sanción con pérdida
de investidura de los accionantes, la cual, comporta la imposibilidad de volver
a ser elegidos para un cargo de elección popular, es decir, restringe a
perpetuidad sus derechos políticos. En este orden de ideas las providencias
censuradas anulan el ejercicio del derecho fundamental de los accionantes a ser
elegidos, motivo por el cual se acredita la relevancia constitucional del
asunto estudiado.
15.  En
segundo lugar, el requisito consistente en haber agotado todos los
mecanismos judiciales de defensa a su disposición, merece una
consideración especial.
El artículo 17
de la Ley 144 de 1994 consagra el recurso extraordinario especial de revisión,
que podrá interponerse contra las sentencias proferidas por el Consejo de
Estado mediante las cuales se decrete la pérdida de investidura, dentro de los
cinco años siguientes a su ejecutoria. Entre las causales para recurrir están
el desconocimiento del debido proceso, la violación del derecho de defensa y no
haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva Corporación para
proferir las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992.
En el caso que se analiza, los accionantes presentaron el
recurso extraordinario especial mencionado.
16.  No obstante, la
presentación del recurso, cuyo carácter es extraordinario, no interrumpe la
ejecución de la sentencia y, por lo tanto, la pérdida de investidura ya
decretada permanece vigente mientras se produce el fallo de revisión.
En el asunto objeto de estudio se advierte que las órdenes
contenidas en las providencias judiciales censuradas conllevan la separación
del cargo de Congresista de manera inmediata y, de conformidad con la Ley 144
de 1994, suponen su actual ejecución, pues a pesar de que ambos demandantes
presentaron el recurso extraordinario especial de revisión, la sentencia de
pérdida de investidura se ejecuta.
Lo anterior sería suficiente para demostrar que los
accionantes estarían ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable que
haría procedente la tutela como mecanismo transitorio.
17.
Sin embargo, la Sala observa que en el trámite de las tutelas de la
referencia, la Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el recurso
extraordinario especial de pérdida de investidura presentado por el señor
Vergara Sierra, y en sentencia del 4 de agosto de 2015 declaró infundado el
recurso. En la decisión mencionada se reiteraron los argumentos expuestos en la
sentencia censurada por esta vía.
En este
sentido, para la Sala es claro que en la actualidad, en el caso del señor
Vergara Sierra, se acredita el requisito general consistente en haber agotado
todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición, pues acudió al
recurso extraordinario especial de revisión y éste fue resuelto de forma
desfavorable.
18.  Ahora
bien, en relación con la tutela presentada por el señor Valencia Giraldo, la
Sala observa que (i) a la fecha no se ha resuelto el recurso extraordinario
especial de revisión que presentó contra la sentencia proferida el 15 de
febrero de 2011, es decir que la sanción ha estado vigente por cinco años sin
que a la fecha se haya resuelto el mencionado recurso; y (ii) de la decisión
adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el caso del
señor Vergara Sierra, se puede inferir cuál es el resultado previsible de la
revisión, pues sus argumentos giran en torno a la necesidad de hacer un análisis
subjetivo de responsabilidad en el juicio de pérdida de
investidura.
En
consecuencia, la Sala Plena estima que en este caso particular, dadas las
circunstancias antes descritas, el recurso extraordinario de revisión no es
idóneo para proteger los derechos fundamentales del señor Valencia Giraldo,
quien fue separado de su cargo hace 5 años y a la fecha no puede ejercer su
derecho a ejercer cargos de elección popular.
19.  En
tercer lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable,
debido a que las sentencias mediante las cuales la Sala Plena del Consejo de
Estado decretó la pérdida de investidura (i) en el caso del señor Noel Ricardo
Valencia Giraldo, se profirió el 15 de febrero de 2011, y la tutela se presentó
el 22 de marzo de 2011, esto es, menos de dos meses después de la última
actuación judicial; y (ii) en el caso del señor Héctor Javier Vergara Sierra se
profirió el 21 de agosto de 2012, y la tutela se presentó el 16 de enero de
2013, es decir, menos de cinco meses después de la última actuación.
20.  En
cuarto lugar, los demandantes identificaron de manera razonable los hechos
que generaron la vulneración de sus derechos, así como las irregularidades
que –estiman- hacen procedente la acción de tutela. Los hechos están claramente
detallados en la demanda y debidamente soportados en las pruebas documentales
aportadas. Adicionalmente, explicaron con claridad los defectos que atribuyeron
a las sentencias que se cuestionan.
Así pues, los
demandantes indicaron que las decisiones judiciales proferidas en los procesos
cuestionados, vulneraron sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la
participación política, y tales objeciones
fueron alegadas en el proceso judicial cuando fue posible.
Sobre este
punto, cabe aclarar que a pesar de que el señor Noel Ricardo Valencia radicó el
memorial contentivo de su intervención en audiencia pública -que según el
artículo 11 de la Ley 144 de 1994 es potestativo[51]-,
la Sala Plena estimó que éste había sido radicado de forma extemporánea, por lo
que no podía tenerse en cuenta el argumento relativo a la configuración de
confianza legítima.
Sin
embargo, para esta Sala es claro que en la mencionada diligencia el demandado
puso de presente que en respuesta a las consultas elevadas por el actor al
Consejo Nacional Electoral y a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado (remitida al Ministerio de Justicia), de fechas 29 de mayo y 27 de
julio de 2009, le fue informado que no estaba incurso en una inhabilidad.
Además, a pesar de afirmar que los documentos en mención no podían ser
estudiados, la Sala Plena del Consejo de Estado los valoró, y concluyó que no
se configuraba la confianza legítima aducida por el representante a la Cámara,
debido a que quienes emitieron los conceptos no fueron quienes profirieron la
sanción.
Así pues, la
Sala Plena del Consejo de Estado tuvo conocimiento del argumento que apuntaba a
la configuración de la confianza legítima del accionante, por lo que se
evidencia que éste presentó las mismas objeciones en el proceso cuando cuando
fue posible.
En quinto lugar, la acción de
tutela no se dirige contra un fallo de tutela. Los demandantes acusan
las sentencias mediante las cuales la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado decretó la pérdida de su investidura como
Representantes a la Cámara para el periodo 2010-2014, proferidas el 15 de
febrero de 2011 y el 21 de agosto de 2012.
Así las cosas, como la Sala
encuentra acreditados los requisitos generales de procedencia de la tutela
contra sentencias, procede ahora a estudiar los asuntos de fondo que plantean
los casos sub iúdice.
Naturaleza y marco normativo
de la acción de pérdida de investidura
Marco
normativo
21.  El
proceso jurisdiccional sancionatorio de pérdida de investidura está regulado en
la Constitución y en la Ley 144 de 1994 –para congresistas- y en la Ley 617 de
2000 -para diputados, concejales y ediles-.
En
particular, el artículo 183 de la Constitución establece que los congresistas
perderán su investidura:
“1.
Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen
del conflicto
2.
Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones
de censura.
3.
Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha
de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse.
4.
Por indebida destinación de dineros públicos.
5.
Por tráfico de influencias debidamente comprobado. (…)”
Del mismo modo, varios artículos de la Carta describen conductas
reprochables que son causales de pérdida de investidura. Por ejemplo, la
violación a los topes de financiación en las campañas (artículo 109)[52],
los aportes a candidaturas por parte de quienes desempeñan funciones públicas
(artículo 110)[53], o el
ejercicio de otro cargo público de forma simultánea a la pertenencia a una
corporación pública de entidades territoriales (artículo 291)[54].
Naturaleza jurídica
22.  La pérdida de
investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la
Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las
corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por
ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan.
En ese orden de
ideas, se trata de un juicio sancionatorio, que se efectúa en ejercicio del ius
puniendi del Estado[55], previsto
por el Legislador como un procedimiento jurisdiccional a cargo del juez
contencioso administrativo – la Sala Plena del Consejo de Estado-, quien hace
un juicio de reproche sobre un comportamiento[56].
Esta figura
jurídica comporta un juicio ético, que exige de los representantes elegidos por
el pueblo un comportamiento recto, pulcro y transparente. En efecto, el juez de
pérdida de investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a partir
de un código de conducta previsto en la Constitución que deben observar en
razón del valor social y político de la investidura que ostentan[57].
Así pues, el fundamento de este
proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección
popular, y en esa medida, se trata de un mecanismo de democracia participativa,
mediante el cual los ciudadanos ejercen control sobre sus representantes, a
quienes han otorgado un mandato a través de la vía electoral. En ese orden de
ideas, este juicio constituye un mecanismo de control político de los
ciudadanos y un instrumento de depuración al alcance de las corporaciones
públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas
contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan[58].
Dado que las
conductas que dan origen a la sanción de pérdida de investidura comportan la
defraudación del principio de representación, el Constituyente previó una grave
consecuencia jurídica para el ejercicio de los derechos políticos del
condenado, que es la
separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante del
cuerpo colegiado del cual hace parte y la inhabilidad permanente para serlo de
nuevo en el futuro.
23.  En
efecto, la jurisprudencia de esta Corporación[59]
ha definido la pérdida de investidura como una sanción que encuentra su razón
de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los
congresistas. En ese orden de ideas, esta figura ostenta características
especiales: (i) es de carácter sancionador; (ii) la competencia para decretarla
es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estado-; (iii)
sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias
que la Carta Política establece; (iv) las causas que dan lugar a ella son
taxativas (artículo 183 C.P.) y tienen un sentido eminentemente ético; y (v)
sólo tiene una instancia.
24.  La
pérdida de investidura impone la prohibición perpetua de ejercer el derecho
político a ser elegido popularmente, de manera que comporta la imposibilidad de
realizar un derecho constitucional. Así pues, el procedimiento que se aplique
en el juzgamiento sobre la procedencia de la pérdida de la investidura debe ser
especialmente riguroso y respetuoso de las prerrogativas del demandado, en
especial, los derechos al debido proceso y a participar en política y conformar
el poder público.
En ese orden de
ideas, en razón de las particularidades del proceso de pérdida de investidura,
y en especial de su carácter sancionador, la Corte ha establecido que se debe
dar plena observancia a las garantías y requisitos constitucionales del debido
proceso. Lo anterior implica que las normas constitucionales en las cuales se
consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas en armonía con el
artículo 29 de la Carta.
De acuerdo
con lo expuesto, la pérdida de investidura es uno de los procedimientos que se
adelantan en virtud del “ius puniendi estatal”[60]
y el régimen de garantías aplicable corresponde al del derecho sancionador.
En otras palabras, los principios establecidos en la Constitución para imponer
sanciones deben guiar también el estudio de las demandas de pérdida de
investidura.
Al
respecto, en sentencia C-254A de 2012[61],
la Corte se refirió los derechos políticos consagrados en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el proceso de pérdida de
investidura. En aquella oportunidad se estableció que las restricciones a tales
derechos deben responder a parámetros de legalidad, objetividad, razonabilidad
y proporcionalidad. Así mismo, el procedimiento debe contar con todas las
garantías del debido proceso sancionador, bajo las especificidades que le son
propias de acuerdo a su naturaleza y finalidad.
Principios
aplicables al proceso de pérdida de investidura
25.  La Corte
Constitucional ha establecido que debido al carácter sancionatorio de la
pérdida de investidura, esta figura “está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el
debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son
necesarias para la realización de sus fines constitucionales”[62]. En ese orden de
ideas, las garantías básicas del debido proceso, son aplicables en estos
trámites, siempre bajo una interpretación adecuada a los fines propios que lo
caracterizan.[63]
26.  Por ejemplo, en la sentencia
C-207 de 2003[64],
esta Corporación estableció que el principio de ley más permisiva o favorable
en materia penal, dispuesto en el artículo 29 de la Constitución es aplicable
por extensión a todo el derecho sancionatorio, “tanto en aspectos sustanciales como procedimentales”.
En efecto,
los principios del derecho sancionatorio incluyen el principio de legalidad,
tipicidad, aplicación de la ley más favorable, non bis in ídem, y la
presunción de inocencia hasta no ser declarado culpable.[65]
De este último principio, se ha derivado el principio de culpabilidad,
que en el ámbito penal hace referencia a la necesidad de demostrar una
responsabilidad subjetiva en la comisión de un delito.
27.  De otra parte, en sentencia
T-284 de 2006[66], la Corte
Constitucional estudió la tutela instaurada por el señor Libardo José López
Cabrales, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al
debido proceso, a “ejercer funciones públicas” y el principio de la buena fe.
Lo anterior, por considerar que la sentencia proferida por la Sección Quinta
del Consejo de Estado en única instancia, mediante la cual se declaró nulo el
acto de su elección como Gobernador del Departamento de Córdoba para el período
2004-2007, violaba sus garantías fundamentales.[67]
El tutelante afirmó que en el proceso de
nulidad electoral, la Sección Quinta se atribuyó una función constitucional que
no le correspondía, al interpretar el contenido y alcance que da la Ley
Electoral y el concepto de entidad pública. Así, la adopción de tal
interpretación llevó a crear una inhabilidad para contratar, y a desconocer que
las inhabilidades se encuentran taxativamente establecidas en la ley, y por
tanto no pueden ser aplicadas de forma analógica.
Este Tribunal
manifestó que, por regla general, los principios del derecho penal son comunes
a todos los procedimientos que evidencian el ius puniendi del Estado.
Sin embargo, precisó que debido a las particularidades de cada uno de los
regímenes sancionatorios, que difieren entre sí por las consecuencias derivadas
de su aplicación y por los efectos sobre los asociados, aquellos principios
adquieren matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate.
En
particular, en consideración a que en los procesos de nulidad electoral está
involucrado el derecho a participar en la conformación del poder político,
específicamente el de elegir y ser elegido, los operadores jurídicos están
obligados a aplicar el principio pro homine, es decir, aquella que
signifique la menor restricción de los derechos políticos.
En este orden de ideas, la Corte afirmó que con su interpretación el
Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al considerar que se configuraba
la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4º del artículo 30 de la Ley
617 de 2000, al interpretar el parágrafo del art. 2° de Ley 80 de 1993, y
asimilar a la Cooperativa Ecogestar a una entidad estatal para efectos
contractuales. Así pues, la autoridad judicial demandada incumplió su deber de “(…)
propender por la hermenéutica que resulte menos restrictiva de los derechos, pues
se trata de garantizar que, en cada caso, la interpretación de las
disposiciones jurídicas en materia sancionatoria o anulatoria se lleve a cabo
sin acudir a criterios extensivos o analógicos, y tome en cuenta el principio
de legalidad, y en últimas, de acuerdo con los criterios "pro-homine",
derivados de la filosofía humanista que inspira el constitucionalismo
colombiano.” (Negrillas fuera del texto)
28.  En
otra ocasión, en la sentencia T-152 de 2009[68]
se estudió el caso de un concejal que había sido sancionado por la Procuraduría
con destitución del cargo e inhabilidad para ejercer función pública por el
término de once años, junto con sus compañeros, por el desconocimiento de las
inhabilidades aplicables a la elección del personero municipal[69].
Varios años después, las causales fueron modificadas[70],
motivo por el cual, el exconcejal presentó acción de tutela contra el órgano de
control, con el fin de que le fueran amparados sus derechos al debido proceso y
al ejercicio del poder político, los cuales consideró vulnerados en razón a que
tal entidad se negó a declarar que la sanción había perdido sustento con el
cambio de legislación, razón por la cual solicitó la revocatoria directa del
acto administrativo[71].
La Corte
señaló que las garantías del debido proceso penal pueden ser aplicadas también
en el campo sancionatorio, siempre que haya compatibilidad con la naturaleza de
la sanción administrativa y correccional. En este sentido, agregó que no sólo
la ley exigió la aplicación del principio de favorabilidad en el derecho
administrativo disciplinario, sino que también lo impuso tanto en el proceso de
formación del acto sancionador, como en su ejecución, esto es, en el proceso
disciplinario, en la sanción y en su cumplimiento.
No obstante,
la decisión aclaró que “(…) la favorabilidad en el derecho sancionador del
Estado, -penal o disciplinario-, es un principio orientador para el operador
jurídico no de la interpretación de la ley, sino de la escogencia de la ley
aplicable al caso cuando hay sucesión de leyes en el tiempo.” (Negrillas
fuera del texto)
En
consecuencia, la Corte concluyó que debía aplicarse la ley que modificó los
elementos materiales de la inhabilidad –disminuyó la restricción al grado de
consanguinidad permitido entre los concejales y el personero elegido por
éstos-, de forma retroactiva. En este sentido, la inhabilidad no se habría
verificado y la sanción no podría seguirse ejecutando, por lo que ordenó dejar
sin efectos la sanción impuesta.
29.  En
la sentencia SU-515 de 2013[72], este
Tribunal estudió el caso de la señora Flora Perdomo Andrade, quien presentó
acción de tutela contra la providencia judicial dictada por la Sección Primera
del Consejo de Estado en la segunda instancia del proceso de pérdida de
investidura iniciado en su contra, por considerar que vulneró el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades definido en los artículos 31-7 y 32 de la
Ley 617 de 2000, toda vez que la inscripción como candidata a diputada de la
Asamblea Departamental del Huila se llevó a cabo dentro de los 24 meses
posteriores a su designación como Gobernadora encargada[73].
La tutelante
consideró que la decisión vulneró sus derechos fundamentales (i) porque las
causales anotadas fueron extendidas a su condición de diputada a pesar de que
únicamente estaban previstas para el mandatario departamental; (ii) aquellas
sólo estaban establecidas para el gobernador o quien quiera que el Presidente
designara en su reemplazo y no para los servidores encargados; y (iii) el
razonamiento de la providencia que decretó la pérdida de su investidura
constituía una interpretación analógica y extensiva de las normas sancionatorias,
que vulneraba su derecho al debido proceso, y los principios de interpretación
restrictiva y pro homine.
La Corte
determinó que, “(…) dado el carácter sancionatorio del proceso de pérdida de
investidura, la entidad del castigo, así como los contenidos constitucionales
que se encuentran en juego, a él le son aplicables la totalidad de garantías
del debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales tiene una importancia
categórica los principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad.”
(Negrillas fuera del texto)
En virtud del
principio de favorabilidad, la Sala dio aplicación a la Ley 1475 de 2011, la
cual modificó las normas que soportaron la declaratoria de pérdida de
investidura. Así, empleó el nuevo ingrediente normativo surgido con
posterioridad a la sentencia, consistente en la modificación del elemento
temporal de la inhabilidad, de forma tal que el término aplicable a quienes
hubieren desempeñado el cargo de Gobernador se redujo a los 12 meses anteriores
a la fecha de elección.
Por ende,
conforme a la nueva norma, la tutelante no estuvo inhabilitada para ejercer la
función pública, de manera que, según la Corte, la base de la sanción proferida
por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado perdió su fundamento jurídico a partir del 14 de julio de 2011. Lo
anterior “(…) constituye una circunstancia que impide que el fallo se siga
ejecutando[74]; de otra
forma, ello implicaría el desconocimiento del principio de favorabilidad,
específicamente el derecho del sancionado a la aplicación de la retroactividad
de la ley más benigna respecto de la inhabilidad permanente que en su momento
generó la sentencia de pérdida de su investidura.” (Negrillas fuera del
texto)
Por ende, en
aplicación del principio de favorabilidad sancionatoria, y en virtud del
artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, la Sala decidió cesar de manera inmediata
los efectos de la sanción surgida del fallo proferido por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, dictado dentro del proceso de pérdida de investidura.
30.   Por
su parte, el Consejo de Estado ha considerado que el proceso sancionatorio de
pérdida de investidura debe hacerse desde un examen de la responsabilidad
subjetiva. En la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del 1º de junio de 2010, al revisar la naturaleza de la
acción sancionatoria de pérdida de investidura, la Corporación mencionada
señaló lo siguiente:
“Su
resolución está determinada por la prueba de circunstancias que encuadren
dentro de las descritas por la Constitución, así como por la presencia de
una responsabilidad subjetiva, pues implica el análisis de las condiciones
en las que se incurre en las conductas que se erigen en las causales de
desinvestidura.”[75] (Negrilla
fuera del texto)
31.
En el mismo sentido, en sentencia del 21 de julio de 2004[76]
la Sección Primera del Consejo de Estado estudió una demanda de pérdida
de investidura contra el Presidente de un Concejo municipal, y señaló que la
responsabilidad objetiva no aplicaba para la indebida destinación de recursos.
En ese caso el funcionario había ordenado el pago de viáticos a un concejal que
residía en el municipio de Sincelejo, bajo el supuesto de que vivía en zona
rural aunque no lo hacía. El Consejo de Estado señaló que no existía certeza de
que el Presidente de esa Corporación conociera que a quien se ordenaban los
pagos no vivía en zona rural, y no podía ser sancionado únicamente desde una
consideración de responsabilidad objetiva. Así lo expuso la sentencia:
“[C]omo  dicha causal no genera absolutamente una
responsabilidad objetiva, debe establecerse que la participación formal del nominador
u ordenador del gasto haya sido determinante frente a los hechos que
propiciaron el pago que se dice indebido”
32.
Del mismo modo, en la sentencia de 23 de marzo de 2010[77],
la Sala Plena estudió la demanda de pérdida de investidura presentada
contra un congresista que omitió declararse impedido para participar de la
elección del Procurador General de la Nación, en razón a que estaba en curso
una investigación disciplinaria en su contra y en esa medida habría podido
tener un conflicto de intereses.
Al analizar la causal de pérdida de investidura
mencionada, la Sala determinó:
“Por tratarse (…) de una acción pública de tipo punitivo, la
acción de pérdida de investidura está sujeta a los principios generales que
gobiernan el derecho sancionador tales como la presunción de inocencia y el
principio de legalidad de la causal por la cual se impondría la sanción. Sanción
que debe imponerse según los postulados del Estado Social de Derecho y conforme
con las reglas del debido proceso. En ese orden, les corresponde tanto al
demandante como al Estado acreditar debidamente la existencia de la causal en
la que habría incurrido el congresista y la conducta constitutiva de la falta,
todo eso dentro de las garantías procesales, se repite, reconocidas por la
Constitución y los tratados internacionales en favor de los sujetos sometidos a
un juicio a cargo del Estado.”
33.  De este capítulo resultan relevantes las siguientes
conclusiones:
-
La pérdida de investidura es una acción pública[78],
que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la
dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite
imponer como sanción no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de
elección popular, sino también la imposibilidad futura de volver a ocupar un
cargo de la misma naturaleza, si éste llega a incurrir en alguna de las
causales de procedencia de la figura señaladas en la Carta Política.
-
Son causales de pérdida de investidura[79]:
el incumplimiento de los deberes inherentes a su cargo, la violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades[80];
la indebida destinación de dineros públicos[81];
el conflicto de intereses[82] y el tráfico
de influencias debidamente comprobado[83].
-
La gravedad de la sanción que se impone, exige que el proceso de pérdida
de investidura se lleve a cabo con observancia del debido proceso,
particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo,
de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por
analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y
culpabilidad.
34.  Los
presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de
responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de
investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican
un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de
responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius
puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley
(principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico
(principio de antijuridicidad) y culpable.
Así
pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el
juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el
elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende
a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si
el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su
voluntad se enderezó a esa acción u omisión.
En
ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se
configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna
circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya
actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una
situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna
circunstancia que permita descartar la culpa.
Diferenciación entre los procesos de pérdida de
investidura y de nulidad electoral
35.  El
artículo 179 de la Constitución prevé las causales de inhabilidad o de
inelegibilidad de los congresistas. Además, el artículo 183 de la misma
normativa regula las causales de pérdida de investidura, dentro de las cuales
se estipulan la violación del “régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses (…)”.
De los
anteriores preceptos se evidencia que las inhabilidades, que constituyen el
fundamento para impugnar los actos de elección de los congresistas mediante la
acción electoral, también son causales de pérdida de investidura.
En ese
sentido, puede presentarse acción electoral contra el acto de elección de un
congresista con fundamento en la trasgresión del régimen de inhabilidades, y al
mismo tiempo promoverse demanda de pérdida de investidura con fundamento en la
vulneración de tal régimen.
36.  Tanto
la jurisprudencia del Consejo de Estado, como la de la Corte Constitucional,
han analizado la posibilidad de que se presenten ambos procesos de forma
paralela y sobre el particular, han concluido que la acción electoral y la
pérdida de investidura, pueden promoverse en contra de la misma persona y con
fundamento en la misma causal de inhabilidad, porque se trata de juicios
autónomos e independientes.
37.  En
efecto, el Consejo de Estado ha sostenido que se trata de dos procesos
distintos y, en ese orden, se admite que los jueces de ambos valoren la
configuración de la inhabilidad alegada. Veamos:
38.  Mediante
sentencia del 8 de septiembre de 1992[84],
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, determinó
que los procesos de nulidad electoral y de pérdida de investidura, tienen
distinta naturaleza y consecuencias, a pesar de que en ambos los jueces pueden
analizar la configuración de una misma causal de inhabilidad.
Lo anterior
ocurre en razón a que, a pesar de que se refieran a una misma persona, se
funden en los mismos hechos y tengan igualdad de causa; la pérdida de la
investidura implica una sanción por conductas asumidas por la persona del
Congresista que lo priva de esa condición, mientras que el juicio electoral
pretende definir si la elección es legítima o si, por el contrario, en el caso
de que existan motivos para su anulación, son ilegítimas.
Así pues, en
el primero de estos se juzga la ruptura del pacto político existente entre el
elector y el elegido, que es un elemento fundamental de la democracia
representativa. En efecto, cuando el candidato se presenta ante el electorado
hace una declaración de no estar incurso en causal de inhabilidad que impida su
elección y si tal declaración no es cierta, el elegido viola ese pacto
político, evento en el que procede la pérdida de la investidura, cuya finalidad
es preservar la legitimidad de las instituciones de la sociedad política.
De otro lado,
en el proceso de nulidad electoral, se cuestiona la legalidad de “(…) los
actos que permitieron el acceso del congresista a esa condición y si éstos se
declaran nulos, ello equivale a que nunca se tuvo acceso legítimamente a la referida
investidura.”
39.  Del
mismo modo, en sentencia del 20 de marzo de 2001[85],
la Sala Plena de esa Corporación determinó que en tanto que algunas de las
causales de pérdida de investidura que consagra el artículo 183 de la
Constitución Política son también causales de nulidad de los actos electorales,
la violación del régimen de inhabilidades da origen a dualidad de procesos “(…)
pues los dos, dadas sus diferencias, finalidades, los procedimientos
consagrados para el uno y el otro, los jueces competentes para adelantarlos, no
se excluyen entre sí”.
Lo anterior es
posible porque en el proceso de pérdida de investidura se analiza la conducta
del congresista para determinar si incurrió o no en la causal de inhabilidad
alegada, mientras que en la acción de nulidad se revisa la legalidad del acto
de elección.
40.  Posteriormente,
en sentencia del 21 de abril de 2009[86],
al estudiar un caso de pérdida de investidura, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo negó que existiera cosa juzgada en relación con un
pronunciamiento sobre la inhabilidad endilgada en un proceso electoral. La
Corporación mencionada determinó que un pronunciamiento previo del juez
electoral no impedía que la autoridad judicial que estudiara la pérdida de
investidura, examinara la configuración de la causal de inhabilidad alegada que
ya había sido decidida en el proceso electoral.
En aquella
ocasión la Sala advirtió que entre los dos procesos no había identidad de
objeto, porque en la nulidad electoral se cuestiona la legalidad del acto por
medio del cual se declara la elección. De otra parte, el proceso de pérdida de
investidura consiste en despojar de forma permanente a la persona de su
investidura, a título de sanción, por la realización de una conducta
reprochable, y sus efectos son de carácter disciplinario, en cuanto
apareja la inhabilidad permanente de que trata el numeral 4 del artículo 179 de
la Constitución Política.
Así, la Sala
Plena advirtió que, si bien es posible que la acción electoral y la acción de
pérdida de investidura refieran a una misma persona y versen sobre hechos
similares, ambos procesos difieren en cuanto al objeto, razón por la cual, de
acuerdo con la Constitución y la ley, es posible que en estos se analice la
configuración de la misma causal.
En
consecuencia, a pesar de que la Sección Quinta había considerado que se
configuraba la causal de nulidad alegada y anuló la elección, con fundamento en
los mismos hechos y material probatorio, la Sala Plena consideró que no se
probó y se abstuvo de decretar la pérdida de investidura.
41.  En
el mismo sentido, mediante sentencia del 19 de enero de 2010[87],
la Sala Plena de esa Corporación estudió una demanda de pérdida de investidura
y determinó que el carácter constitucional y autónomo del proceso de pérdida de
investidura permitía valorar la causal de inhabilidad bajo criterios de
valoración e interpretación propios.
En
particular, la Sala determinó que ambos procesos “(…) difieren en cuanto
al objeto, razón por la cual es posible de acuerdo con la Constitución y la ley
que se pueda tramitar la (…) acción de pérdida de investidura y, por lo mismo,
resulta viable realizar un pronunciamiento en relación con el supuesto de la
causal invocada por el actor, bajo criterios de valoración e interpretación
normativa propios, pues, la acción de pérdida de investidura es una acción
constitucional, de carácter autónomo.”
42.  Por
otra parte, la Corte Constitucional ha sostenido una posición similar a la del
Consejo de Estado. En las sentencias SU-399 y SU-400 de 2012[88]
este Tribunal estudió las acciones de tutela presentadas los ex congresistas
Martha Lucía Ramírez y Luis Alejandro Pera Albarracín, contra las decisiones de
la Sección Quinta del Consejo de Estado que declararon la nulidad electoral,
con fundamento en la configuración de una causal de inhabilidad que
posteriormente, en procesos de pérdida de investidura, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo de la misma Corporación, no encontró probadas.
En las
sentencias antes citadas se acogió la posición adoptada por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, según la cual las diferencias entre una y otra
acción, dadas por el objeto, la finalidad, el trámite que sigue el proceso, el
juez natural encargado de definirlas y las consecuencias y efectos especiales,
demuestran la independencia y autonomía de la acción electoral en relación con
la acción de pérdida de investidura de congresistas.
43.  En efecto, para esta Sala es
evidente que la única interpretación constitucionalmente válida de la
admisibilidad de la coexistencia de los procesos electorales y de pérdida de
investidura que se generan con ocasión de la interpretación de la misma
inhabilidad, los mismos hechos inhabilitantes y la misma persona elegida, es la
de admitir la autonomía de los reproches y la independencia sustancial de los
procesos judiciales que la generan. Lo contrario, esto es, admitir que los dos
procesos juzgan la misma adecuación de la causal, el mismo grado de reproche
social por la conducta y el mismo grado de culpa en el resultado, implicaría el
desconocimiento del derecho al debido proceso y los principios de non bis in
ídem y cosa juzgada.
Más grave resulta incluso que los
ciudadanos demandantes tengan la posibilidad de escoger el procedimiento que
quieren aplicar para efectos de producir el mismo reproche y el mismo
resultado: el retiro del congresista del ejercicio del cargo de elección
popular, pues de acuerdo con el principio de legalidad que rige todas las
actuaciones públicas en el Estado Social de Derecho, las actuaciones
administrativas y judiciales están ceñidas por el procedimiento debido
configurado por el Legislador para cada situación general y particular, con las
consecuencias jurídicas y fácticas que permitan diferenciar los distintos
procedimientos adelantados.
44.  Admitida entonces la
autonomía de los procesos electoral y de pérdida de investidura, la pregunta
que surge es la siguiente: ¿la diferencia en esos procesos es de naturaleza
formal y sustancial, o es posible únicamente admitir su autonomía formal?
45.  En primer lugar, es clara la
autonomía formal entre los procesos de pérdida de investidura y de nulidad
electoral. En efecto los procesos se surten ante jueces diferentes, el primero
ante la Sala Plena del Consejo de Estado o la Sección Primera en segunda
instancia, dependiendo del cuerpo colegiado del que se trate, y el segundo ante
la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Del mismo modo, se trata de procedimientos
diferentes, uno que se rige por la Constitución y las Leyes 144 de 1994 –para
congresistas- y 617 de 2000 -para diputados, concejales y ediles-, y otro por
la Ley 1437 de 2011 y el Código Electoral.
Además, se trata de procesos que
tienen consecuencias diferentes, de un lado, el de pérdida de investidura
conlleva la separación inmediata de las funciones del sancionado como
integrante del cuerpo colegiado del cual hace parte y la inhabilidad permanente
para serlo de nuevo en el futuro, y de otro, el proceso electoral conlleva la
nulidad del acto de elección por voto popular (en el caso de los miembros de
cuerpos colegiados).
46.  En segundo lugar, también se
evidencia la autonomía sustancial entre ambos procesos. Así pues, de una parte,
el proceso sancionatorio de pérdida de investidura comporta el reproche ético a
un funcionario con el fin de defender la dignidad del cargo que ocupa, y de
otra, el de nulidad electoral conlleva un juicio de validez de un acto de
naturaleza electoral, en el cual el demandante solamente está interesado en la
defensa objetiva del ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, en el juicio
sancionatorio el juez confronta la conducta del demandado con el ordenamiento
para determinar si se debe imponer la consecuencia jurídica contenida en la
Constitución, en otras palabras, realiza un análisis subjetivo, pues conlleva
una sanción para quien resultó electo. En contraste, en el juicio de validez
electoral, en el que se somete a control jurisdiccional el acto electoral, se
confronta este último con las normas jurídicas invocadas y el concepto de
violación, es decir, se hace un control objetivo de legalidad[89].
En consecuencia, ambos procesos
tienen garantías distintas. Por ejemplo, el juicio sancionatorio de pérdida de
investidura exige realizar un análisis de culpabilidad y en el de validez puede
aplicarse responsabilidad objetiva.
De otra parte, desde la
perspectiva de los fines constitucionales que protegen es clara la autonomía
sustancial entre ambos: el primero conlleva la ponderación de la ética pública
y los derechos del elegido, pues su núcleo de protección es la dignidad que
implica el mandato otorgado en ejercicio de la democracia; y el segundo pondera
la regularidad del proceso democrático y los derechos de los elegidos y los
electores, es decir, busca preservar la validez del voto popular.
47.  Luego, no es posible aceptar
que la diferencia entre los procesos sea únicamente la consecuencia jurídica
que se impone. Por el contrario, la naturaleza del proceso debe ser congruente
con su reproche y con sus efectos. Así, si la naturaleza del proceso es
sancionatoria, el juicio debe corresponder al reproche sancionador, esto es,
entre otras cosas a la valoración de la conducta frente al resultado. Pero si
la naturaleza del proceso es correctivo o de depuración democrática frente al
resultado electoral, el juicio correspondiente debe verificar las condiciones
objetivas que lo produjeron. Dicho en otras palabras, la verdadera y principal
diferencia sustancial en el reproche que se produce entre los procesos
electoral y de pérdida de investidura, radica en establecer la culpa frente al
resultado, de ahí que mientras el proceso electoral no juzga la culpa, el
proceso sancionador de pérdida de investidura, sí lo debe hacer.
48.  Ahora bien, analizadas las
diferencias entre los procesos electoral y de pérdida de investidura y en
consideración a que el presente asunto plantea el debate respecto de la
interpretación que el Consejo de Estado ha dado a la causal de inhabilidad para
ser elegido congresista regulada en el artículo 179, numeral 5º, de la
Constitución, la pregunta obvia que surge para resolver los problemas jurídicos
que plantean los casos consiste en averiguar si ¿en los dos procesos, la
interpretación de la causal que los origina debe ser necesariamente coincidente
o si puede advertirse, frente a la misma norma y a los mismos hechos
inhabilitantes, dos entendimientos de ella?. Pasa la Corte a analizar cómo se
ha interpretado esa causal.
Jurisprudencia
del Consejo de Estado sobre la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del
artículo 179 de la Constitución
49.  De conformidad
con el artículo 123 de la Constitución los senadores y representantes son
servidores públicos, y por lo tanto se someten a los principios generales que
rigen la función pública. En consecuencia, están al servicio del Estado y de la
comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la
Constitución y la ley.
En ese sentido,
el artículo 133 de la Carta establece que, como representantes del pueblo, los
miembros de cuerpos colegiados de elección popular directa, son responsables
ante la sociedad y frente a sus electores de las obligaciones propias de su
investidura.
Así pues, los
congresistas se sujetan a un estricto régimen de inhabilidades e
incompatibilidades.
50.  Las
incompatibilidades tienen como finalidad asegurar los cometidos básicos de la
institución, preservar la respetabilidad de quienes la componen, y garantizar a
los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta
dignidad no abusarán de su poder, ni lo aprovecharán para alcanzar sus fines
personales.
51.  De
otra parte, las inhabilidades han sido entendidas como “requisitos negativos”,
cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren. Se
trata de la exigencia de que el candidato no se encuentre en determinada
situación en el momento de efectuarse la elección.[90]
Así pues, se trata de un conjunto de circunstancias que limitan el derecho fundamental de
acceso y ejercicio de la función pública, con el fin de garantizar las
condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en las que se
funda tal función. En efecto, las inhabilidades apuntan a que los intereses
personales –por ejemplo, el parentesco, la gestión de negocios, la intervención
en contratación, o el ejercicio de autoridad-, no se antepongan a los intereses
que deben soportar el ejercicio de la función pública.
52.  De
conformidad con el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política,
serán sancionados con pérdida de investidura los congresistas que violen el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o el régimen de conflicto de
intereses.
En el caso
que se analiza, los accionantes fueron demandados ante la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado porque al momento de su
elección estaban incursos en la inhabilidad prevista en el numeral 5º del
artículo 179 Superior, según el cual, no puede ser congresista quien tenga
vínculo de matrimonio con funcionario que ejerza autoridad civil o política.
La causal de
inhabilidad mencionada contempla cuatro supuestos para su configuración, a
saber: (i) que el candidato al Congreso tenga vínculo de matrimonio, unión
permanente, o parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad, o único civil, (ii) con un funcionario que ejerza autoridad civil o
política, (iii) que éste ejerza su labor en la correspondiente circunscripción
territorial, (iv) en el momento en que se presente la elección.
La
inhabilidad objeto de análisis tiene como finalidad garantizar la igualdad en
la contienda electoral, al impedir que los familiares del candidato se
aprovechen de su autoridad para influir en el electorado y dirigir votos para
favorecerlo.[91]
53.  De
los elementos que configuran la causal estudiada, resulta relevante para los casos
analizados el tercero de ellos, esto es, que el funcionario ejerza autoridad
civil o política en la circunscripción territorial en la que se efectúa la
elección. Lo anterior ocurre porque, tal y como se evidenció en las
providencias judiciales censuradas, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de
Estado y la Sección Quinta de la misma Corporación, han interpretado esta
circunstancia de forma diferente. Veamos:
54.  Antes
de la sentencia proferida en el proceso de pérdida de investidura de Noel
Ricardo Valencia, la Sala Plena se había referido al alcance del supuesto
mencionado en una ocasión. En efecto, en sentencia del 28 de mayo de 2002[92]
esa Corporación estableció que, en relación con los Representantes a la Cámara,
las circunscripciones departamental y municipal son coincidentes para efectos
de aplicar la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del artículo 179 Superior.
En efecto, la
Corporación mencionada determinó que de acuerdo con el artículo 176 de la
Constitución Política, la Cámara de Representantes se elegirá en
circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales. En ese sentido,
“[p]ara la elección de Representantes a la Cámara cada Departamento y el
Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial. En
consecuencia, los municipios que integran un departamento hacen parte de la
misma circunscripción territorial y por ello estaba inhabilitado para
inscribirse como representante a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio,
unión permanente, o parentesco, en los términos señalados en la ley, con
funcionarios que ejerzan autoridad civil.” (Negrillas fuera del texto)
55.  De
otra parte, hasta antes de que se profiriera la sentencia mediante la cual se
decretó la pérdida de investidura de Noel Ricardo Valencia, la Sección Quinta
del Consejo de Estado había sido reiterativa en diferenciar la circunscripción
electoral departamental -la que cobija a los Representantes-, de la municipal
-en la que desempeña autoridad civil o política el pariente-, bajo el supuesto
de la excepción consagrada en el inciso final del artículo 179 Constitucional.
En ese orden de ideas, la Sección había determinado que sólo había coincidencia
de circunscripciones cuando se trataba de elecciones nacionales, esto es, de
Senadores, toda vez que los Representantes se eligen en una circunscripción
departamental, que no coincide con el territorio geográfico del municipio o distrito
del que se predica el vínculo que genera la inhabilidad –a excepción de Bogotá,
D.C.-.
En efecto, en cinco
oportunidades la Sección Quinta del Consejo de Estado estudió
procesos de nulidad electoral en los que estimó que las circunscripciones
departamental y municipal no coinciden para efectos de aplicar la inhabilidad
consagrada en numeral 5º del artículo 179.
56.  La sentencia del 11 de
marzo de 1999[93], estudió una
demanda de nulidad electoral en la que el actor alegaba que un representante a
la cámara por la circunscripción territorial del Valle del Cauca estaba incurso
en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución por haber
ejercido autoridad política y administrativa como Secretario General del
Concejo municipal de Santiago de Cali. La Sección determinó que se trataba “(…)
de un cargo del orden municipal y la circunscripción electoral para la cual fue
elegido el demandado corresponde al departamento del Valle del Cauca, por lo
que no está dada la causal de inhabilidad, ya que esta sólo se refiere a
situaciones que tengan lugar en la respectiva circunscripción, es decir, que la
jurisdicción o autoridad la haya ejercido el empleado público en todo el
territorio del departamento.”
57.  Posteriormente, en sentencia
del 6 de mayo de 1999[94], esa
Corporación estudió las demandas de nulidad presentadas contra las elecciones
de distintos representantes a la cámara. En dos de los casos resueltos se
estudió la causal de inhabilidad establecida en el artículo 179, numeral 2º de
la Constitución, y se dijo que a pesar de que quien fue elegido Representante a
la Cámara por la circunscripción del Vaupés, dentro de los 12 meses anteriores
a su elección se desempeñó como Secretario de Gobierno de Mitú, la autoridad
política y administrativa fue ejercida en el municipio y no en el departamento.
Así pues, en razón a que se trató
de un cargo del orden municipal y la circunscripción electoral para la cual fue
elegido Representante a la Cámara corresponde al departamento del Vaupés, se
indicó que no se presentaba la causal de inhabilidad, ya que aquella sólo se
refiere a situaciones que tengan lugar en la respectiva circunscripción, es
decir, que la jurisdicción o autoridad la haya ejercido el empleado público en
su calidad de tal, en todo el departamento.
58.  Del mismo modo, el 14 de
diciembre de 2001[95], la Sección
Quinta estudió la demanda de nulidad de la elección de quien había sido elegida
diputada a la Asamblea Departamental del Cesar para el período de 2001 a 2003,
quien tenía vínculos de parentesco en segundo grado de consanguinidad con el
Señor Jhonny Concepción Pérez Oñate, elegido alcalde de Valledupar para el
periodo 1998-2000.
Así pues, la Sala analizó si se
configuraba la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 5º del artículo
179 de la Constitución Política y determinó que el último inciso del artículo
señala que para los fines del mismo artículo, se considera que la
circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, “excepto
para la inhabilidad consignada en el numeral 5º, la cual exige que la autoridad
se ejerza ‘en la circunscripción en la cual deba efectuarse la elección’”,
esto es, que no opera si esta autoridad se ejerce en circunscripción electoral
diferente a aquélla en la que el pariente está inscrito al Congreso.
Entonces, de
conformidad con la regla general consignada en su inciso final, “(…) debe
entenderse que la circunscripción departamental coincide con cada una de las
municipales, salvo para la inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo
179 de la Constitución Política, pues para este evento conforman
circunscripciones diferentes.”
En ese
sentido, la Sección entendió que el hermano de la demandada no ejercía autoridad
civil ni política en todo el territorio del departamento sino únicamente en
jurisdicción de ese municipio, motivo por el cual no se configuraba la
inhabilidad invocada.
59.  En el mismo sentido,
mediante sentencia del 18 de septiembre de 2003[96],
se estudiaron dos demandas relacionadas con la elección de algunos Representantes
a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento de Boyacá. En el
expediente 2989, se estudió si el Representante a la Cámara Marco Tulio
Leguizamón Roa, estaba incurso en la inhabilidad prevista en el artículo 179
–numeral 5º- Superior, debido a que su hermano ejercía el cargo de alcalde de
Garagoa.
En aquella oportunidad, la
Sección estableció que para que se produzca la inhabilidad por parentesco, los
cargos en los que se ejerza autoridad civil o política deben ser dentro de la
misma circunscripción, y evidentemente ello no ocurría en este caso, por cuanto
la autoridad ejercida por el Alcalde de Garagoa era del orden municipal y la
circunscripción electoral para la que fue elegido el Representante a la Cámara
correspondía al departamento de Boyacá.
En ese sentido, indicó:
“(…) son
diferentes las circunscripciones electorales de los ordenes [sic] nacional,
departamental y municipal, razón por la cual dichas circunscripciones no
coinciden para efectos electorales. Frente a esta realidad, el constituyente
estableció una excepción exclusivamente ‘para los fines de éste artículo’
(artículo 179 C.P.) puntual al considerar que la circunscripción nacional
coincidía con cada una de las territoriales, es decir, las departamentales y
las municipales. No obstante, el mismo constituyente a renglón seguido excluyó
de ésta excepción la inhabilidad consignada en el numeral 5° de ese mismo
artículo (179 C.P.), además, respecto de dicha inhabilidad, precisó que tenía que
presentarse en la circunscripción donde se efectuara la elección (…)
Dentro de
este orden de ideas, se concluye que los senadores no están inhabilitados para
ejercer tal cargo cuando su cónyuge o su compañero permanente, o uno de sus
familiares en los grados señalados ejerza autoridad civil o política en una
circunscripción departamental o municipal; con mayor razón, un representante
a la cámara menos aún va a estar inhabilitado cuando su cónyuge o compañero
permanente o uno de sus familiares en los grados de parentesco señalados ejerza
autoridad política o civil en un municipio, así el municipio geográficamente
esté ubicado en el mismo departamento por cuya circunscripción electoral fue
elegido como representante.
Ciertamente,
la circunscripciones electorales departamental y municipal son diferentes según
la regla general, y además, como lo precisó el mandato constitucional, dicha
inhabilidad debe tener ‘lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse
la respectiva elección’, y la elección del representante se produce en toda la
circunscripción departamental y no en la circunscripción municipal, como es
bien sabido.” (Negrillas fuera del texto)
60.  Por último, en sentencia
del 31 de julio de 2009[97], la Sección
Quinta estudió si un diputado en el departamento del Cesar, estaba incurso en
la inhabilidad prevista en el artículo 37 numeral 4° de la Ley 617 de 2000,
porque su sobrino ejercía autoridad civil, política y administrativa como
alcalde de Valledupar. En aquella ocasión se estableció que la inhabilidad
efectivamente se configuró, por cuanto para el caso de diputados “(…) el
legislador abandonó la fórmula establecida por el constituyente de que el
ejercicio de autoridad correspondiera a la misma circunscripción electoral,
para dar paso a la configuración de la inhabilidad en los Diputados por el
ejercicio de autoridad, por parte de sus parientes, en cualquier parte del
respectivo departamento, que es a lo que equivale ‘en el respectivo
departamento’.”
No obstante, en la decisión mencionada se dejó claro
que en el caso de los congresistas la causal 5ª del artículo 179 de la Carta,
no se tiene por coincidente la circunscripción nacional con cada una de las
circunscripciones territoriales, de suerte que respeto de los Senadores de la
República o Representantes a la Cámara no puede proclamarse la existencia de inhabilidad
porque un pariente o allegado suyo ejerza autoridad en una circunscripción de
inferior extensión geográfica. Es decir, para los Senadores la inhabilidad
solamente opera por parientes que tengan autoridad a nivel nacional, y para los
Representantes por parientes que la ostenten en el mismo departamento por el
cual resultaron elegidos.
61.  En síntesis, a la fecha en
la que se profirió la primera de las decisiones que se censuran, esto es, el 15
de febrero de 2011, la Sección Quinta del Consejo de Estado presentaba una
línea en la que había reiterado que la interpretación del requisito de
coincidencia de la circunscripción territorial con la circunscripción en la que
se ejerce autoridad civil y/o política, se refiere, en el caso de los
representantes a la Cámara, al ámbito departamental y por lo tanto este
supuesto no se presenta cuando la autoridad es ejercida a nivel municipal.
62.  Ahora bien, en las
sentencias censuradas en sede de tutela se advirtió que la Sección Quinta, en providencias
del 18 de septiembre de 2003 (Exp. 2002-0007-01), 17 de marzo de 2005 (Exp.
2004-00014-01), 8 de septiembre de 2005 (Exps. 2003-00396-02 y 2003-00399-02) y
3 de marzo de 2006 (Exp. 2003-00384-01), sostuvo la misma tesis de la Sala
Plena, es decir, que la circunscripción mayor abarca a la de menor extensión
geográfica; razón por la cual la línea jurisprudencial que debió seguirse era
la de la Sala Plena.
Sin embargo, la Sala estima que (i)
tales decisiones se caracterizan porque solamente estudiaron inhabilidades de
diputados; (ii) contrario a lo que se afirma en la sentencia controvertida, la
providencia del 18 de septiembre de 2003, no reitera la posición de la Sala
Plena, sino que, como ya se dijo, reiteró la de la Sección Quinta, según la
cual se trataba de circunscripciones distintas; (iii) la coincidencia entre las
circunscripciones municipal y departamental para elección de representantes a
la Cámara fue sostenida por la Sala Plena del Consejo de Estado en una
sentencia proferida en el año 2002, pero no correspondió a un tema recurrente
en su jurisprudencia, sino hasta resolver los asuntos que ahora son objeto de
reproche constitucional; y iv) desde el año de 1999, la Sección Quinta del
Consejo de Estado había sostenido reiteradamente la tesis contraria a la
expuesta por la Sala Plena en procesos de pérdida de investidura, según la cual
para la elección de representantes a la Cámara no se consideran coincidentes
las circunscripciones municipal y departamental.
Con fundamento en las
consideraciones expuestas entra la Sala a estudiar si las sentencias
reprochadas incurrieron en los defectos endilgados en las solicitudes de
tutela.
Las
decisiones reprochadas en sede constitucional no incurrieron en defecto fáctico
63.  Conforme
a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se produce cuando el
juez toma una decisión:
“(…) sin
que los hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto de hecho que
legalmente la determina[98],
como consecuencia de una omisión en el decreto[99]
o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la
suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los
medios probatorios.
Para la
Corte, el defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión positiva[100],
que comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada, o en la fundamentación
de una decisión en una prueba no apta para ello, como en una dimensión negativa[101],
es decir, por la omisión en la valoración de una prueba determinante, o en
el decreto de pruebas de carácter esencial[102].”(Negrillas
fuera del texto)[103]
64.  En
este caso, el señor Noel Ricardo Valencia Giraldo indicó que la autoridad
judicial accionada incurrió en defecto fáctico, por cuanto (i) se
abstuvo de valorar los conceptos que a su favor rindieron diferentes
autoridades públicas y el acto administrativo proferido por el Consejo Nacional
Electoral en el que se dejó en firme su inscripción como candidato, lo que
habría permitido concluir que en todo momento su actuación se ajustó a la línea
jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado y, en ese orden de ideas, se
amparó en los principios de buena fe y confianza legítima, lo que, seguramente,
hubiera atenuado el juicio de reproche que se ejerció en su contra[104];
y (ii) omitió decretar, practicar y valorar pruebas aducidas en el curso del
proceso, de las cuales se desprendía que para la época de su elección como
Representante a la Cámara, su esposa se había separado temporalmente del cargo
de alcaldesa (del 7 al 14 de marzo de 2010 por licencia ordinaria), según el
contenido de la Resolución No. 0066 del 2 de marzo de 2010[105],
invocada por su apoderado en la Audiencia Pública, con lo que no se configura
el elemento temporal de la inhabilidad, el cual se predica del momento de la
elección y no antes o después, según la interpretación realizada por la Sala
Plena de esa Corporación.
65.  En
primer lugar, en relación con la censura relativa a que el juez no valoró los
conceptos emitidos en respuesta a las consultas elevadas por él al Consejo
Nacional Electoral y a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado (remitida al Ministerio de Justicia), para valorar su buena fe, la Sala
estima que ésta no se configura.
En
efecto, a pesar de que la Sala Plena afirmó que los documentos en mención no
podían ser estudiados porque se presentaron de forma extemporánea,
efectivamente los valoró y concluyó que no se configuraba la confianza legítima
aducida por el representante a la Cámara, debido a que quienes emitieron los
conceptos no fueron quienes profirieron la sanción.
Así
pues, no se configura el defecto fáctico aducido, pues la Sala finalmente
valoró los medios de prueba y sostuvo que no se configuraba la confianza
legítima.
66.  En
segundo lugar, el señor Valencia Giraldo manifestó que la autoridad judicial
accionada omitió decretar pruebas y valorar las existentes en relación con el
presupuesto de temporalidad de la inhabilidad. En particular, estimó que al
momento de la elección a su esposa le había sido concedida una licencia no
remunerada y esto no fue valorado por el juez para determinar que en el momento
de la elección no se configuró la inhabilidad.
No
obstante, para la Sala Plena de esta Corporación es claro que el Tribunal
accionado no incurrió en el defecto alegado, pues el señor Valencia sólo alegó
dicha circunstancia en audiencia pública, y no allegó los documentos en término
para que aquella situación se valorara. Así pues, no existe fundamento para
entender que el juez de pérdida de investidura estuviera obligado a saber de la
licencia solicitada por la cónyuge del Representante a la Cámara y decretar las
pruebas para verificar el presupuesto temporal de la inhabilidad.
Por
consiguiente, la Sala Plena descarta que se haya configurado un defecto fáctico
en las sentencias que se analizan.
Las
sentencias objeto de análisis en esta tutela no desconocieron el precedente del
Consejo de Estado.[106]
67.
El precedente es conocido como la
sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su
pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe
necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir
un fallo[107]. Lo anterior atiende a razones de diversa índole, que
en todo caso se complementan.
La primera razón se basa en la necesidad de proteger
el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la administración de
justicia y de salvaguardar los principios de confianza legítima y seguridad
jurídica. Esto debido al evidente desconocimiento de esos derechos y
principios, que implicaría no tener en cuenta las sentencias anteriores a un
caso que resulta equiparable al analizado.
El segundo argumento se basa en el reconocimiento del
carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado por órganos cuya función
es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta Corte tal reconocimiento
se funda en una postura teórica que señala que “el Derecho no es una
aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos
generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX…,
sino una práctica argumentativa racional”[108].
Con lo cual, en últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de
derecho aplicable al caso concreto.
68.
Esta Corporación fijó los parámetros que
permiten determinar si en un caso es aplicable o no un precedente. Así la
sentencia T-292 de 2006[109], estableció que deben verificarse los siguientes
criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se
encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver;
ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al
propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables
a los resueltos anteriormente.
De no comprobarse la presencia de estos tres elementos
esenciales, no es posible establecer que un conjunto de sentencias anteriores
constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo cual al juez no le es
exigible dar aplicación al mismo.
69.
De otro modo, cuando los funcionarios
judiciales encuentran cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la
posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando i)
hagan referencia al precedente que no van a aplicar y ii) ofrezcan una
justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del
por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[110]. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la
autonomía e independencia de que gozan los jueces.
En esa medida,
sólo cuando un juez se aísla de un precedente establecido y plenamente
aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa antes
descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, referente al desconocimiento del precedente judicial.
Debido a que, con ese actuar, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad
y al debido proceso de las personas que acudieron a la administración de
justicia.
70.
Esta Corte ha diferenciado dos clases de
precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como parámetro
diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente.
En esa medida, el precedente horizontal hace referencia al
respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas
por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta
al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada
jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el
precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un
carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía
de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso.
Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener
la coherencia del sistema[111].
En la práctica jurídica actual, las instancias de
unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el Derecho es dado
a los operadores jurídicos a través del lenguaje, herramienta que no tiene
contenidos semánticos únicos. Por tanto, el Derecho es altamente susceptible de
traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas
interpretaciones o significados[112].
Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el
alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, haya órganos que
permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.
71.
El carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la
jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y
de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, está ampliamente
reconocido hoy en día. Así, en sentencia C-816 de 2011[113],
esta Corte explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las
denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos
jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación
jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,
únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una
orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
En síntesis, los
órganos judiciales de cierre cumplen el papel fundamental de unificar la
jurisprudencia, con base en los fundamentos constitucionales invocados de
igualdad, buena fe, seguridad jurídica y necesidad de coherencia del orden
jurídico.
72.  En el caso objeto de análisis, los señores Valencia
Giraldo y Vergara Sierra sustentan el defecto sustantivo por desconocimiento
del precedente jurisprudencial, en que los fallos cuestionados desatendieron la
regla interpretativa vigente en el Consejo de Estado, consignada por lo menos
en 9 sentencias proferidas por la Sección Quinta en las que, de manera
uniforme, se manifestó que las circunscripciones departamental y municipal, no
coinciden para efectos de aplicar la inhabilidad consagrada en el artículo
179-5 de la Constitución, en relación con los representantes a la Cámara, lo
que afectó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la participación
política y los principios constitucionales de seguridad jurídica, cosa juzgada
y confianza legítima.
73.  Ahora bien, tal y como se estableció en los
fundamentos jurídicos 53 a 62 de esta providencia, es cierto que a la fecha en la que se profirió la primera de las
decisiones que se censuran, esto es, el 15 de febrero de 2011, en desarrollo de
su competencia para conocer procesos electorales, la Sección Quinta del Consejo
de Estado presentaba una línea en la que había reiterado que la interpretación
del requisito de coincidencia de la circunscripción territorial con la
circunscripción en la que se ejerce autoridad civil y/o política, se refiere,
en el caso de los representantes a la Cámara, al ámbito departamental y por lo
tanto este supuesto no se presenta cuando la autoridad es ejercida a nivel
municipal.
De igual manera, también es
cierto que una sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso en el
año 2002, sostuvo que la circunscripción mayor abarca a la de menor extensión
geográfica, al analizar el mismo tema en un proceso de pérdida de investidura.
Eso significa que, respecto del
mismo contenido normativo: el concepto de identidad de circunscripción en la
cual deba darse la respectiva elección como hecho inhabilitante del artículo
179 Superior, la Sección Quinta del Consejo de Estado interpreta la norma de
una manera, para efectos del proceso electoral (no existe coincidencia entre
las circunscripciones departamental y municipal para efectos de evaluar la
inhabilidad para ser elegido representante a la Cámara), mientras que la Sala
Plena del Consejo de Estado, en los procesos de pérdida de investidura, la
interpreta de otra forma (sí existe coincidencia entre las circunscripciones
departamental y municipal para efectos de evaluar la inhabilidad para ser
elegido representante a la Cámara).
Pues bien, la autonomía de los
procesos electoral y de pérdida de investidura permitiría inferir que, a pesar
de que los dos juicios analizan la misma norma y valoran situaciones fácticas
similares, es posible que los jueces lleguen a conclusiones distintas, pues tanto
la Sección Quinta como la Sala Plena del Consejo de Estado son órganos de
cierre en los asuntos de su competencia. Así, a pesar de que la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo integra todas las secciones con jurisdicción en
el Consejo de Estado, para efectos de la acción electoral, la competencia
general está atribuida por la ley a la Sección Quinta y no a la Sala Plena.
Con esta tesis, cuando se trata
de imponer el respeto por el precedente, la situación que aquí se presentaría,
sería la propia del precedente horizontal y no la del precedente vertical, de
tal forma que la interpretación de la causal que origina los procesos
electorales y de pérdida de investidura no necesariamente debía ser coincidente
en los dos procesos.
Con todo, pese a su aparente
fortaleza, esa conclusión no puede aceptarse por dos razones. La primera,
porque la Sala Plena Contencioso Administrativa es superior jerárquico de la
Sección Quinta del Consejo de Estado y bien podría revocar una sentencia
proferida en un asunto electoral, a través del recurso extraordinario de
revisión, previsto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011. La
segunda, porque los principios de igualdad y seguridad jurídica exigen a los
jueces la misma consecuencia jurídica cuando interpretan la misma norma y los
mismos hechos aplicables al caso, de ahí que la Sección Quinta y la Sala Plena
del Consejo de Estado podrían diferir en la valoración de la prueba pero no en
el entendimiento de la misma inhabilidad que interpretan, de tal forma que en los
dos procesos (electoral y de pérdida de investidura), la interpretación de la
causal que los origina debe ser necesariamente coincidente, a menos que se
justifique con razones suficientes la separación del precedente.
En efecto, consideraciones de
coherencia interna en el ordenamiento jurídico y certeza en el derecho e
igualdad de trato jurídico, exigen que si las circunstancias fácticas que
configuran en concreto una inhabilidad son idénticas, regulada por el mismo
artículo 179 superior, aplicable tanto para los procesos de nulidad electoral
como para los de pérdida de investidura, su entendimiento sea el mismo, a pesar
de que su consecuencia sea distinta, pues esta última depende de la pretensión
y del proceso en curso. Así, la seguridad jurídica impone que el juicio de
adecuación de la causal debe ser uniforme si se trata de aplicar la misma norma
inhabilitante, a la misma situación fáctica, a pesar de que la consecuencia sea
distinta: nulidad electoral y/o pérdida de investidura.
A esa misma conclusión se llega
si se analiza el problema jurídico desde la perspectiva de los destinatarios de
las normas jurídicas, a quienes no se les debe generar incertidumbre con varias
lecturas normativas contradictorias y aplicables al mismo asunto fáctico
sometido a consideración judicial. Así, quien se somete a dos procesos no puede
ser sorprendido con dos lecturas contradictorias de la misma norma superior con
la misma fuerza de autoridad, pues la Constitución no varía de un proceso a
otro, ni el ciudadano neófito en derecho puede ser sometido por el mismo hecho
a tratos jurídicos distintos sin justificación suficiente que lo autorice.
Entonces, aunque los jueces de pérdida de investidura y de nulidad electoral
pueden valorar la prueba de distinta manera, y en esa medida los fallos que
profieran son independientes, no deben generar entendimientos contradictorios
de la misma causal y para los mismos hechos.
Así, la jurisprudencia de la
Sección Quinta vincula a esa misma sección y a todos los jueces de inferior
jerarquía cuando adelantan un proceso electoral y, la jurisprudencia de la Sala
Plena del Consejo de Estado, obligaría a todas sus secciones y a todos los
jueces cuando resuelven procesos de pérdida de investidura. De esta manera, la
interpretación de la misma norma en vía de pérdida de investidura vincula a la
Sección Quinta del Consejo de Estado cuando resuelve un proceso electoral.
74.  Sin embargo, también es
importante reiterar que, tal y como la jurisprudencia de esta Corporación lo ha
señalado en varias oportunidades, la vinculación del precedente horizontal no
implica violación del principio de autonomía e independencia judicial, pues los
jueces pueden apartarse del precedente siempre y cuando justifiquen
suficientemente su distanciamiento.
En
efecto, siempre que se verifique que (i) en la ratio
decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial
aplicable al caso a resolver; (ii) esta ratio resuelva un problema
jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y (iii) los hechos del caso
sean equiparables a los resueltos anteriormente; una decisión constituye
precedente aplicable a un caso concreto.
No obstante, la autonomía e independencia de los
jueces, conlleva la posibilidad de que estos se aparten de la jurisprudencia en
vigor, siempre y cuando hagan referencia al precedente que no van a aplicar y
ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada,
que dé cuenta del por qué se aparta de la regla jurisprudencial previa, siempre
y cuando no desconozca el principio de igualdad material.
En esa medida, sólo cuando un
juez se aísla de un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada
situación, sin cumplir con la carga argumentativa antes descrita, incurre en la
causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,
referente al desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese
actuar, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de
las personas que acudieron a la administración de justicia.
Entonces, al conocer de procesos de pérdida de
investidura, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado se puede apartar del
precedente fijado por la Sección Quinta de la misma Corporación en relación con
la interpretación de una causal de inhabilidad en procesos electorales, siempre
y cuando se refiera al precedente que no va a aplicar y presente una razón que
explique el distanciamiento de la regla de derecho fijada por aquella.
75.  Todo lo expuesto permite
inferir dos conclusiones. La primera, que la Sala Plena del Consejo de Estado
no se encontraba vinculada por la interpretación que del artículo 179, numeral
5º, de la Constitución había hecho la Sección Quinta del Consejo de Estado en
el curso de los procesos electorales sometidos a su conocimiento. Luego, las
sentencias reprochadas no tenían el deber de acoger la tesis adoptada por la
posición mayoritaria de la Sección Quinta de esa misma Corporación y, por ello,
no desconocieron el precedente. La segunda, la Sala Plena del Consejo de Estado
se encontraba vinculada por su propio precedente, al cual se remitió y falló de
conformidad con el mismo. Además, con honestidad argumentativa, hizo alusión a
la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado y señaló que esa
tesis era controvertida aun en la misma sección. Eso muestra que no se presenta
el defecto por desconocimiento del precedente.
Así pues, se evidencia que no
existe claridad de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tuviera
una carga argumentativa mayor, pues citó un precedente pertinente proferido por
ella misma e hizo alusión a la jurisprudencia de la Sección Quinta de la misma
Corporación que retomaba tal posición. Además, hizo explícito que esta tesis
era controvertida en la Sección Quinta.
76.
En conclusión, los demandantes no demostraron que la Sala Plena tuviera
el deber de acoger la tesis adoptada por la posición mayoritaria de la Sección
Quinta, ni desvirtuaron que la argumentación presentada para justificar su
interpretación, fuera insuficiente. Por consiguiente, no se presenta el defecto
por desconocimiento del precedente.
Los jueces
demandados adoptaron decisiones motivadas.
77.  La
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la causal específica de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales por falta de
motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores judiciales de la
obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones[114].
En efecto, el deber de justificar las decisiones judiciales garantiza la
transparencia de las providencias y previene la arbitrariedad del juez.
En la sentencia
T-233 de 2007[115],
esta Corporación precisó que “(…) la motivación suficiente de una decisión
judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto.
Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos
puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna
regla de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario
judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en
aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa,
abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela
intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos
términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa
únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria
convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una
arbitrariedad.”
Por otra
parte, la jurisprudencia ha determinado que no corresponde al juez de tutela
establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino
señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que
la deslegitima como tal.[116]
78.  En
este caso, los accionantes afirman que se presenta una falsa motivación que se
origina en el hecho de que, contrario a lo sostenido en la
sentencia, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha reiterado que las
circunscripciones departamental y municipal no son coincidentes.
En particular, señalaron que la
argumentación indujo a error a los Magistrados de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quienes no repararon en la
impertinencia de las sentencias que referenció, ni constataron la veracidad o
completitud de las citas, con lo cual se lesionó su derecho al debido proceso.
79.  Tal y como se estableció en
los fundamentos jurídicos 53 a 62 de esta sentencia, la Sección Quinta del
Consejo de Estado presentaba una línea en la que había reiterado que en el caso
de los representantes a la Cámara, la circunscripción departamental no
coincidía con la autoridad ejercida a nivel municipal.
No obstante, en las sentencias
censuradas en sede de tutela se advirtió que la Sección Quinta, en providencias
del 18 de septiembre de 2003 (Exp. 2002-0007-01), 17 de marzo de 2005 (Exp.
2004-00014-01), 8 de septiembre de 2005 (Exps. 2003-00396-02 y 2003-00399-02) y
3 de marzo de 2006 (Exp. 2003-00384-01), sostuvo la misma tesis de la Sala
Plena, es decir, que la circunscripción mayor abarca a la de menor extensión
geográfica.
La Sala estima que tales
decisiones se caracterizan porque no eran aplicables al caso y, contrario a lo
que se afirma en la sentencia controvertida, la providencia del 18 de
septiembre de 2003, no adopta la posición de la Sala Plena, sino que reiteró la
tesis de la Sección Quinta, según la cual se trataba de circunscripciones
distintas.
80.  Sin embargo, es evidente que
tales imprecisiones no tienen la entidad para configurar una falsa o indebida
motivación, pues no cabe duda que el fundamento de la valoración de la
coincidencia de circunscripciones, se basó en la sentencia proferida por la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el año 2002, criterio que se complementaba
con una de las dos posiciones adoptadas por la jurisprudencia de la Sección
Quinta.
Entonces, la Sala considera que las
diferencias antes señaladas no comportan una argumentación “decididamente
defectuosa”, “abiertamente insuficiente” o, “inexistente”, por lo que el juez
de tutela no debe intervenir en la decisión judicial por ser infundada.
Las
autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por omitir
el análisis de responsabilidad subjetiva en un proceso sancionatorio
81.  Conforme
a la jurisprudencia de esta Corte, una decisión judicial incurre en defecto
sustantivo en el evento en que su motivación contradice, de manera manifiesta,
el régimen jurídico que debe aplicar. Así pues, el defecto sustantivo tiene
fundamento en el hecho de que el principio de autonomía judicial se encuentra
limitado por el orden jurídico prestablecido y por el respeto de los derechos
fundamentales de los sujetos procesales.[117]
Por este
motivo, cuando se está ante esta causal, la actividad del juez constitucional
se limita a verificar la ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, de
manera que se circunscribe a identificar la incompatibilidad entre las
razones de la decisión y las normas jurídicas que regulan la materia debatida
en sede jurisdiccional.[118]
82.  Este Tribunal se ha
pronunciado en diferentes oportunidades sobre los eventos en los que se
configura el defecto sustantivo. En particular, en la sentencia SU-159
de 2002[119],
la Corte estableció que éste se presenta cuando el juez se apoya en una norma
que es evidentemente inaplicable a un caso concreto, por ejemplo, cuando: (i)
ha sido derogada y en consecuencia, no produce efectos en el ordenamiento
jurídico; (ii) ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional; (iii)
es inconstitucional y no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; y (iv)
la norma no está vigente o a pesar de estarlo y ser constitucional, no se
adecúa a las circunstancias fácticas del caso.
Del mismo
modo, en la sentencia T-686 de 2007[120],
esta Corporación determinó que además de las circunstancias anteriormente
referidas, el defecto material como requisito de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales ocurre cuando: (i) la aplicación de una
norma es irracional y desproporcionada en contra de los intereses de una de las
partes del proceso; (ii) el juez desconoce lo resuelto en una sentencia con
efectos erga omnes, de la jurisdicción constitucional o contenciosa en
la interpretación de una norma, es decir que desconoce el precedente horizontal
o vertical; o (iii) la norma aplicable al caso no es tenida en cuenta por el
fallador.
83.  En esta oportunidad, la Sala
reitera las reglas jurisprudenciales en las que se establece que se configura
un defecto sustantivo cuando: (i) se aplica una disposición que perdió vigencia
por cualquiera de la razones previstas por el ordenamiento, por ejemplo, su
inexequibilidad o derogatoria por una norma posterior; (ii) se deja de aplicar
una norma claramente aplicable al caso; (iii) se aplica una norma
manifiestamente inaplicable al caso y la aplicable pasa inadvertida por el
fallador; (iv) el juez realiza una interpretación contraevidente -interpretación
contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada que afecta los
intereses de las partes; (v) el juzgador se aparta del precedente judicial –horizontal
o vertical- sin justificación suficiente; o (vi) se abstiene de aplicar la
excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la
Constitución.
84.  Los
accionantes sostienen que sus actuaciones estuvieron amparadas por el principio
de buena fe exenta de culpa, como quiera que la jurisprudencia reiterada de la
Sección Quinta del Consejo de Estado configuró a su favor la confianza legítima
de que las circunscripciones departamental y municipal no coincidían para
efectos de aplicar la causal de inhabilidad contemplada en el numeral 5º del
artículo 179 de la Constitución.
85.  Así,
la Sala encuentra que la sanción de pérdida de investidura impuesta por la Sala
Plena del Consejo de Estado a los ahora accionantes generó un defecto sustantivo
en la sentencia porque omitió la aplicación de una norma claramente aplicable
al caso. En efecto, como se vio en los fundamentos jurídicos 24 a 34 de esta
providencia, el proceso sancionador de pérdida de investidura exige la
aplicación del principio de culpabilidad, pese a lo cual ese elemento no fue
valorado en los procesos y, por el contrario, se impuso la responsabilidad
objetiva en este asunto. Son cuatro las premisas que apoyan esa conclusión:
La primera: en virtud de lo
dispuesto en el artículo 29 Superior, por regla general, los procesos
sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva. En efecto, salvo algunos
casos propios del derecho administrativo sancionador en los que aún se ha
admitido la responsabilidad únicamente por el resultado, en los procesos que
tienen por objeto reprochar y castigar la realización de una conducta prohibida
o restringida, la valoración de la culpa es determinante e ineludible, pues no
hay pena ni sanción sin culpa. En consecuencia, si el proceso de pérdida de
investidura impone la sanción más gravosa para el ejercicio del derecho a ser
elegido de un ciudadano y el derecho a elegir al candidato del electorado, tal
es la prohibición vitalicia a aspirar a cargos de elección popular, es lógico
entender que las garantías del debido proceso sancionador también deben ser
aplicadas al proceso de pérdida de investidura. Luego, el principio de
culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura constituye una norma
aplicable, de inevitable observancia.
La segunda: el hecho de que una
misma causal de inhabilidad pueda interpretarse y aplicarse a la misma
situación fáctica en dos procesos distintos (el de nulidad electoral y del
pérdida de investidura), exige reglas de coherencia y certeza en el derecho que
otorgue un sentido útil a la autonomía de los procesos diseñados para el
efecto. De esta manera, la diferencia sustancial, y no solo formal, entre los
procesos electoral y de pérdida de investidura, consistiría en valorar el tipo
de reproche a efectuar, pues mientras en el primero la consecuencia puede
medirse únicamente por el resultado, en el segundo es indispensable evaluar la
conducta y la intención en la producción del resultado. Dicho en otras
palabras, mientras el juicio electoral evalúa la adecuación de la causal de
inhabilidad en forma objetiva (estaba o no estaba inhabilitado), el juicio
constitucional de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de
inhabilidad en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía
saber que estaba inhabilitado).
La tercera: la Sala Plena del
Consejo de Estado impuso la sanción de pérdida de investidura a los accionantes
sin valorar la ausencia de culpa en la configuración de la causal de
inhabilidad aplicada. Por la conducta asumida por los demandantes en este caso
es fácil inferir que se inscribieron al cargo de elección popular con la
convicción de que no se encontraban inhabilitados para su ejercicio. Las
sentencias reprochadas soslayaron el hecho de que los accionantes no solo
fueron diligentes en la averiguación del estado actual de la jurisprudencia en
torno a la interpretación de la causal en debate, sino también actuaron con
sujeción al precedente vigente y vinculante de la Sección Quinta del Consejo de
Estado.
En
efecto, para el momento de su inscripción y elección como Representantes a la
Cámara, la Sección Quinta de Consejo de Estado había fallado reiteradamente casos
sustancialmente similares a los suyos, en el sentido de que no se configuraba
la causal de inhabilidad por el hecho de que un pariente, cónyuge o compañero
permanente del candidato, ejerciera autoridad civil o política en una
circunscripción a nivel geográfico menor a aquella por la cual resultara
elegido, y la única decisión de la Sala Plena sobre el particular, se había
proferido en el año 2002.
La
cuarta: si como se expuso anteriormente, en el proceso de pérdida de
investidura deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, dado que
la sanción impone la restricción perpetua de los derechos políticos, era
obligatorio dotar de amplias garantías el procedimiento jurisdiccional. En ese
sentido, en virtud del artículo 29 de la Constitución, que dispone el principio
de presunción de inocencia, del cual se desprende la culpabilidad, es necesario
verificar culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer el castigo de
inhabilitación para ser elegido a perpetuidad, razón por la cual la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el proceso de pérdida de
investidura se desarrolla en el ámbito de la responsabilidad subjetiva.
86.  Al
examinar la conducta de los accionantes desde los principios aplicables al
proceso de pérdida de investidura, esta Corte concluye que aquellos actuaron sin
culpa por tres razones:
(i) Los accionantes actuaron bajo
la confianza que en ellos generó una interpretación válida de la autoridad
judicial electoral. En efecto, la interpretación adoptada por la Sección Quinta
del Consejo de Estado respecto de la causal aplicable y de hechos idénticos a
los de los ahora accionantes, resultaba vinculante para los operadores
jurídicos en general, pues constituía una línea jurisprudencial vigente,
reiterada y constante del órgano de cierre de la jurisdicción electoral en
Colombia. No debe olvidarse que las sentencias más recientes que se produjeron
en el tema surgieron de los procesos electorales y no en los de pérdida de
investidura de congresistas. Por lo tanto, era razonable entender, como lo
hicieron los congresistas, que la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado
era la de la Sección Quinta de la entidad y que, por lo tanto, la posición de
la Sala Plena había sido modificada.
(ii) Ante la existencia de dos
interpretaciones adoptadas respecto de la misma norma y la misma situación
fáctica por los órganos de cierre de los procesos electoral y constitucional de
pérdida de investidura, era razonable entender que en estos casos es posible
aplicar el principio pro homine, según el cual debe preferirse la
interpretación menos restrictiva de los derechos fundamentales del ciudadano.
(iii) En el particular caso del
señor Valencia Giraldo, además debía valorarse la conducta diligente que
adelantó para indagar sobre si se encontraba inhabilitado o no para aspirar al
cargo de elección popular. En forma uniforme obtuvo concepto a favor de su
candidatura en el Ministerio del Interior y en el Consejo Nacional Electoral,
quien, además, negó una solicitud de revocatoria de la inscripción de su
candidatura.
Pese
a lo anterior, las sentencias proferidas por la Sala Plena del Consejo de
Estado que declararon la pérdida de investidura no tuvieron en cuenta que los
accionantes actuaron con buena fe exenta de culpa, por lo que no se les puede
endilgar responsabilidad alguna por estar incursos en la conducta analizada. En
efecto, a la luz de un régimen de responsabilidad subjetiva, como el aplicable
a la pérdida de investidura, no es posible imponer una sanción perpetua sin
antes hacer un análisis subjetivo de la configuración de la causal.
En
consecuencia, esta Corporación encuentra que se configuró un defecto
sustantivo, pues se omitió la aplicación del principio de culpabilidad que guía
el procedimiento de pérdida de investidura. Las consideraciones de las sentencias
que decretaron la pérdida de investidura juzgaron la conducta de los
accionantes como si se tratara de un régimen de responsabilidad objetiva, e
ignoraron que el problema jurídico debía resolverse bajo la óptica de la
responsabilidad subjetiva, de conformidad con las garantías mínimas aplicables
cuando se restringe en forma vitalicia un derecho político. Por lo tanto, se
omitió la aplicación de un elemento de derecho relevante para la resolución del
caso.
87.  Lo anterior es suficiente
para concluir que las providencias controvertidas incurren en un defecto
sustantivo, motivo por el cual la Sala Plena se abstendrá de estudiar la
censura propuesta por el señor Héctor Javier Vergara Sierra en relación con el
presunto defecto material, por hacer un análisis de responsabilidad objetiva en
cuanto a las funciones desempeñadas por su padre, para concluir que este último
ejercía autoridad política. En efecto, de conformidad con la jurisprudencia constitucional,
la Corte no tiene el deber de estudiar todos los argumentos expuestos por los
demandantes en la tutela, puesto que se ha estimado que así como esta
Corporación goza de discrecionalidad para determinar cuáles procesos de tutela
selecciona para revisión, también goza de un margen razonable para establecer
qué problemas jurídicos aborda dentro de la sentencia que resuelve la acción de
tutela.[121]
88.  Así pues, en este caso las
providencias judiciales controvertidas incurren en un defecto sustantivo que
hace necesario dejarlas sin efectos. Ahora bien, la Sala advierte que no se
proferirá una orden para que se dicten nuevamente las providencias judiciales
correspondientes, debido a que por la especificidad de las situaciones
examinadas, no habría un margen de autonomía en la decisión judicial, sino que
habría que ordenar dictar una sentencia en el sentido de negar la pretensión de
pérdida de la investidura de los señores Noel Ricardo Valencia Giraldo y Héctor
Javier Vergara Sierra, lo cual resultaría mucho más lesivo del ámbito de
competencia del Tribunal que decide sobre la pérdida de investidura.
Conclusiones
y decisión a adoptar
89.  Del
análisis del caso planteado, se derivan las siguientes conclusiones:
(i)
En este caso concurren los requisitos de procedibilidad formal de la
acción de tutela contra providencias judiciales, así: a) la cuestión
objeto de debate es de evidente relevancia constitucional, pues están
involucrados los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso y
de acceso a cargos públicos, porque las sentencias que se censuran restringen a
perpetuidad sus derechos políticos; b) en el caso del señor Vergara
Sierra, se acredita el requisito consistente en haber agotado todos los
mecanismos judiciales de defensa a su disposición, pues acudió al recurso
extraordinario especial de revisión y éste fue resuelto de forma desfavorable,
y en relación con el señor Valencia Giraldo, en este caso particular el recurso
mencionado no es idóneo para proteger sus derechos fundamentales pues tras 5
años apartado de su cargo éste no se ha resuelto; c) las tutelas fueron
interpuestas en un término razonable, debido a que se presentaron menos de
cinco meses después de la última actuación; d) los demandantes
identificaron de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de
sus derechos, así como las irregularidades que a su juicio hacen procedente la
acción de tutela; y e) la solicitud de amparo no se dirige contra un
fallo de tutela.
(ii)
Los procesos electoral y de pérdida de investidura son autónomos, pues
ostentan particularidades formales y sustanciales que demuestran que se trata
de juicios disímiles, y por lo tanto, aunque en principio deberían generar
interpretaciones similares de una misma causal de inhabilidad, ésta puede ser
distinta. Ahora bien, aunque una causal de inhabilidad puede ser interpretada
de forma diferente por el juez de cada proceso, éste tiene la carga de
justificar por qué se aparta del precedente horizontal o vertical en el que se
haya efectuado un análisis desigual sobre la configuración de la causal.
(iii)
El sentido útil de la diferencia sustancial en el reproche originado por
los procesos electoral y de pérdida de investidura, radica en la necesidad de
evaluar la culpabilidad en el proceso constitucional. De esta forma, al juez
contencioso electoral le corresponde evaluar la validez del acto de elección y
no la conducta del demandado, es decir, realiza un juicio objetivo de
legalidad; mientras que al juez constitucional de pérdida de investidura no
solo le corresponde averiguar la adecuación de la causal, sino también si la
conducta del demandado concurrió a la ocurrencia de la inhabilidad, en ese
sentido, efectúa un juicio subjetivo.
(iv)
La sentencia controvertida por el señor Valencia Giraldo no incurrió en
defecto fáctico, pues (i) la Sala Plena Contencioso Administrativa valoró los
conceptos emitidos en respuesta a las consultas elevadas por el actor al
Consejo Nacional Electoral y a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado y concluyó que no se configuraba la confianza legítima; y (ii) la
Sala no valoró que al momento de la elección a su esposa le había sido
concedida una licencia no remunerada porque el señor Valencia sólo alegó dicha
circunstancia en audiencia pública y no allegó los documentos en término para
que aquella situación se analizara.
(v)
Las providencias censuradas no desconocen el
precedente, pues la Sala Plena del Consejo de Estado no se encontraba
vinculada por la interpretación que del artículo 179, numeral 5º, de la
Constitución había hecho la Sección Quinta del Consejo de Estado en el curso de
los procesos electorales sometidos a su conocimiento, sino que estaba vinculada
por su propio precedente, y argumentó con suficiencia por qué lo reiteraría y
se apartaría de la tesis adoptada por la Sección Quinta.
(vi)
No se configura el defecto por indebida motivación,
pues aunque las providencias controvertidas incurren en imprecisiones,
éstas no tienen la entidad para configurar una falsa o indebida motivación. En
efecto, el fundamento de la valoración de la coincidencia de circunscripciones,
se basó en la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo en el año 2002, criterio que se complementaba con una de las dos
posiciones adoptadas por la jurisprudencia de la Sección Quinta, de manera que
las diferencias identificadas por los accionantes no comportan una
argumentación “decididamente defectuosa”, “abiertamente insuficiente” o,
“inexistente”.
(vii)
La gravedad de la sanción que se impone en el proceso de pérdida de
investidura, exige que éste se lleve a cabo con observancia del debido proceso,
particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo,
de legalidad –las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por
analogía-, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y
culpabilidad.
(viii)
El análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso
sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de
Derecho los juicios sancionatorios, por regla general, no pueden operar bajo un
sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en
ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una
conducta típica, antijurídica y culpable.
(ix)
Una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura, incurre
en un defecto sustantivo, cuando sanciona a un Representante a la Cámara sin analizar
si su conducta se produjo con culpa o dolo.
(x)
Así pues, tras verificar la configuración de la causal, el juez de
pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el
elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es,
atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y
analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló
y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión.
(xi)
En el caso concreto no se valoró la diligencia en la averiguación del
estado de la jurisprudencia, la buena fe y la confianza que generó la
jurisprudencia reciente de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que de
manera reiterada interpretó la causal de inhabilidad contenida en el artículo
5º del artículo 179 Superior de la misma manera. Así pues, la sanción impuesta
a los demandados no correspondió a un análisis de culpabilidad, y en esa medida
resultó desproporcionada respecto de la conducta por ellos asumida en la
configuración del hecho inhabilitante reprochado. En consecuencia, esta
Corporación encuentra que se configuró un defecto sustantivo, pues se omitió la
aplicación del principio de culpabilidad que guía el procedimiento de pérdida
de investidura.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección B
-Sala de Conjueces- del Consejo de Estado, el 22 de noviembre de 2012, que
declaró improcedente la tutela en el proceso promovido por el señor Noel
Ricardo Valencia Giraldo contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado. En
su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso, a la participación política, y al ejercicio de cargos y funciones
públicas del actor.
SEGUNDO.- En consecuencia, DEJAR
SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 15 de febrero de 2011, por la cual se
declaró la pérdida de investidura como representante a la Cámara del señor Noel
Ricardo Valencia Giraldo.
TERCERO.- REVOCAR la decisión adoptada por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia el 31 de julio
de 2014, que negó la tutela en el proceso promovido por el señor Héctor Javier
Vergara Sierra contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. En su
lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso, a la participación política, y al ejercicio de cargos y funciones
públicas del actor.
CUARTO.- En consecuencia, DEJAR
SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 21 de agosto de 2012, por la cual se
declaró la pérdida de investidura como representante a la Cámara del señor
Héctor Javier Vergara Sierra.
QUINTO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con
impedimento aceptado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
salvamento de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] El Acuerdo 05 de 1992 fue unificado y actualizado por el Acuerdo 02
de 2015.
[2]Hasta antes de la competencia, es decir todos los antecedentes,
salvo los subtítulos en los que resumen las decisiones contra las cuales se
presentan las tutelas, tienen como base el proyecto inicial presentado por el
Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[3] Según esta causal, no puede aspirar al cargo quien
tenga vínculo de matrimonio con
funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en la circunscripción en
donde se realiza la elección.
[4] El demandante presentó cuatro cargos: (i) violación al régimen de
inhabilidades, por tener parentesco con funcionarios que ejercen autoridad
civil o política; (ii) violación al régimen de incompatibilidades, debido a
que, siendo Representante a la Cámara, ejercía cargo o empleo privado; (iii)
violación al régimen de inhabilidades, porque intervino en la gestión de
negocios ante entidades públicas; (iv) violación al régimen de
incompatibilidades, porque intervino en la gestión de negocios ante entidades
públicas.
[5] El pie de página No. 14 de la
sentencia dice: “No obstante, existen providencias de la misma Sección que han
decidido lo contrario. Tal es el caso de la sentencia de 18 de septiembre de
2003 –exp. 11001-03-28-000-2002-0007-01(2889-2907)”
[6] Los demandantes enumeran las siguientes
sentencias: del 11 de marzo de 1999 ( Rad-1999-N1847), del 6 de mayo de 1999
(Rad.1999-N1868), del 14 de diciembre de 2001 (Rad. 2000-1544), del 18 de
septiembre de 2003(Rad. 2002-0007), del 11 de agosto de 2005(Rad.2003-04747 y
2004-00023), del 3 de febrero de 2006(Rad. 2004-90011), del 23 de febrero de
2007(Rad.2006-00018), del 9 de agosto de 2007 (Rad 2006-00026) y del 31 de
julio de 2009 (Rad.2007-00240).
[7] Folios 388 a 392 y 14 a 32 de los cuadernos
1 de los expedientes de tutela T-3.331.156 y T-4.524.335, respectivamente.
[8] Folios 393 a 397 y 32 a 36 ibídem.
[9] Folios 396 y 35 ibídem.
[10]
Sobre el mismo tema, señalaron que la pérdida de investidura, comporta un
juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción
de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario, de tal forma que esta clase
de proceso implica la limitación de los derechos políticos, motivo por el cual
las causales de inhabilidad e incompatibilidad deben ser aplicación e
interpretación taxativa restrictiva, lo cual excluye su aplicación analógica.
De la misma manera, al restringir derechos fundamentales, dichas normas deben
ser interpretadas con especial sujeción al principio in dubio pro homine
(estar siempre a favor del hombre), de suerte que se pueda proteger la libertad
individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad de todas
las personas ante el poder punitivo estatal.
[11] Folios 399 y 37 ibídem.
[12] Folios 401 y 402 del cuaderno 1 del expediente de tutela
T-3.331.156.
[13] Folios 370 y 371 ibídem.
[14] Para sustentar lo afirmado, trae un aparte de la sentencia atacada en la
que se dijo que “[l]as anteriores ideas, que tienen respaldo en la
jurisprudencia de la Sala Plena, ya citada- y que, se insiste, regulan el mismo
supuesto de este proceso -, también las avala la jurisprudencia
mayoritaria de la Sección Quinta de esta Corporación, en virtud de la
cual, analizado el caso de un diputado cuyo régimen de inhabilidades aplicado
fue directamente el artículo 179 C.P., señaló: (cita la sentencia de la
Sección Quinta del Consejo de Estado, del 14 de diciembre de 2001, Exp. 2773)”
(folio 389 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
[15] En la demanda de tutela presentada por Noel
Ricardo Valencia Giraldo, se advirtió que más grave aún se considera la falsa
motivación, debido a que si bien es cierto la Sección Quinta sostuvo en la
sentencia del 14 de diciembre de 2001 que aplicada la regla general, debe
entenderse que la circunscripción departamental coincide con cada una de las
municipales, también lo es que en el mismo párrafo dispuso la excepción a dicha
regla cuando se afirmó que “salvo para la inhabilidad prevista en el
numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política, pues para este evento
conforman circunscripciones diferentes”, aparte que de forma
caprichosa fue cortado por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la sentencia
reprochada. Para reiterar lo dicho, el señor Valencia Giraldo manifestó que en
la misma irregularidad, consistente en citar solos los apartes que convienen
para fundamentar la regla hermenéutica que pretende aplicar, incurrió el
Consejo de Estado cuando citó los fragmentos de las sentencias proferidas por
la Sección Quinta, el 17 de marzo y 8 de septiembre, ambas del 2005 y del 3 de
marzo de 2006, en las que se señala la coincidencia de circunscripciones
departamental y municipal, pero frente a la causal de inhabilidad consagrada en
el numeral 3º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000. (Folio 391 del cuaderno 1
del expediente de tutela T-3.331.156).
[16] Considera que en su caso se satisfacen los
requisitos de la jurisprudencia constitucional sobre el perjuicio irremediable:
es un perjuicio inminente, debido a que es un hecho cierto que tan pronto como
quede ejecutoriada la sentencia proferida por el Consejo de Estado, objeto de
la acción de tutela, perderá su credencial de Representante a la Cámara y a
pesar de que procede el recurso extraordinario especial de revisión, la
dilación en el tiempo de su resolución incide negativamente en el efectividad
de sus derechos fundamentales. Se trata de un perjuicio grave, por cuanto de no
corregirse urgentemente mediante la acción de tutela los yerros en los que
incurrió la entidad demandada, sufrirá un daño de gran magnitud respecto de su
derecho a elegir y a ser elegido. Además, las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio son urgentes para restablecer la eficacia de sus derechos
fundamentales, debido a que la dilación en resolverse los recursos por el
Consejo de Estado implica que el periodo constitucional para el que resultó
elegido para ese entonces, estará vencido. Por último, la acción de tutela
resulta impostergable con el fin de restablecer el orden justo. (Folios 362 a
368 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
[17] Folios 458 a 460 del cuaderno 1 del expediente de tutela.
[18] Folios 464 a 471 ibídem.
[19] Folios 466 y 467 del cuaderno 1 del
expediente de tutela.
[20] Folios 473 a 482 ibídem.
[21] Folios 537 a 569 del cuaderno 1 del expediente de tutela
T-3.331.156.
[22] Folio 35 Cuaderno de Revisión.
[23] Según la Sentencia del 21 de agosto de 2012, proferida por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual
se declaró la pérdida de investidura de Héctor Javier Vergara Sierra, “(…)
la causal de inhabilidad invocada contempla los siguientes supuestos para su
configuración: i) el candidato al Congreso debe tener vínculo de matrimonio,
unión permanente, o parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad, o único civil, con ii) un funcionario que ejerza autoridad civil o
política, iii) siempre que lo anterior ocurra en la correspondiente
circunscripción territorial, iv) el día en que se lleven a cabo las
elecciones.”
[24]El demandante sostuvo que el padre del candidato ejercía autoridad
civil y política, de conformidad con: (i) los
artículos 189 y 190 de la Ley 136 de 1994; (ii) la Resolución No. 002 de 2 de
enero de 2008, mediante la cual le fueron concedidas facultades de ordenación
de gasto; y (iii) el Decreto No. 076 de 14 de enero de 2008, mediante el cual
se le delegaron funciones de contratación.
[25] Radicación: 11001-03-15-000-2010-01055-00. Consejero
Ponente: Dr. Enrique Gil Botero.
[26] Esta valoración sólo se ha realizado en
tratándose de la causal fundada en el conflicto de intereses. Al respecto puede
en la sentencia de 27 de julio de 2010, expediente
11001-03-15-000-2009-01219-00(PI), Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo
Gómez, se expresó: “La Sala no ha sido explícita ni uniforme en señalar la
intencionalidad o elemento subjetivo como un elemento determinante de la causal
de pérdida de investidura que se analiza -violación del conflicto de intereses-
entendido como i) “el saber” de la existencia de un impedimento que conduciría
a un choque entre el interés propio del Congresista y el interés general que
orienta el ejercicio de sus funciones legales o ii) el “querer” actuar en su
correspondiente Cámara, a pesar de dicho conocimiento. Sin embargo la Sala, con
apoyo en la regulación legal del impedimento, sí ha destacado, al ocuparse de
examinar o resolver asuntos relacionados con conflictos de intereses, que el
congresista conozca su situación y sea consciente de la posible colisión que
habría de darse si ejerce las funciones que se le han encomendado en esas
circunstancias. Y es natural que deba saber o conocer su situación frente al
ejercicio de sus funciones legales, si se tiene en cuenta que es deber del
Congresista, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 6, artículo 268 de la
Constitución, “Poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones
que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su
consideración”, deber de informar que se traduce en la obligación comunicar,
advertir, explicar o señalar algo, cuestión que de manera obvia exige el previo
conocimiento de lo que se deba transmitir.”
[27] Según el señor Vergara Sierra, de conformidad con las funciones
atribuidas al Secretario General de la Alcaldía de Sincelejo, a éste le compete
la planeación y organización de los procesos y procedimientos relacionados con
el ejercicio de actividades de orden administrativo. De ahí que éstas puedan
resumirse en coordinación y trámites internos en su misma dependencia, apoyo
técnico y personal, manejo de la correspondencia y de control sobre los
requerimientos a los organismos de control, de justicia y demás entidades
oficiales.
[28] Folios 347 del cuaderno 1 del expediente de tutela
T-4.524.335.
[29] En
el proceso de tutela de la referencia, mediante memoriales del 29 de enero, 2 y
23 de abril, 3 de mayo, 11 de junio, 22 de julio y 5 de agosto de 2013, los
Consejeros Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Hugo Fernando Bastidas Bárcenas,
Martha Teresa Briceño de Valencia, William Giraldo Giraldo, Susana Buitrago
Valencia, Alberto Yepes Barreiro, Mauricio Torres Cuervo, Marco Antonio Velilla
Moreno, María Claudia Rojas Lasso y María Elizabeth García González;
manifestaron su impedimento para conocer de la acción constitucional presentada
por Héctor Javier Vergara Sierra por estar incursos en la casual de impedimento
prevista en el artículo 56 (6) del Código de Procedimiento Penal, por cuanto
suscribieron la providencia atacada por el demandante.
Mediante
proveído del 15 de agosto de 2013, la Sección Primera del Consejo de Estado (i)
resolvió no dar trámite a los impedimentos manifestados por los Consejeros
William Giraldo Giraldo y Mauricio Torres Cuervo, toda vez que al momento de
decidirlos ellos ya no hacían parte de la Sala de lo Contencioso
Administrativo; (ii) declaró fundados los impedimentos
manifestados por los Consejeros Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas, Martha Teresa Briceño de Valencia, Susana Buitrago Valencia,
Alberto Yepes Barreiro, Marco Antonio Velilla Moreno, María Claudia Rojas Lasso
y María Elizabeth García González; y (iii) remitió el expediente al despacho
del Consejero Guillermo Vargas Ayala
[30] Mediante memorial del 27 de agosto de 2013, el
Consejero Hernán Andrade Rincón, manifestó que para dar contestación a la
demanda de tutela presentada por Héctor Javier Vergara Sierra, se remite en su
integridad al contenido del escrito radicado el pasado 29 de febrero de 2014
con el mismo fin, obrante a folios 266 a 288 del cuaderno 1 del expediente de
tutela T-4.524.335.
[31]Afirmó que la Sala Plena ha sido enfática en
señalar que, de acuerdo con el artículo 176 de la Constitución, la Cámara de
Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y especiales y que
para la elección de Representantes a la Cámara, cada departamento y el distrito
capital de Bogotá, conformarán una circunscripción territorial, concluyéndose
que los municipios que integran un departamento hacen parte de la misma
circunscripción territorial. Así, está inhabilitado para inscribirse como
Representante a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente
o parentesco, en los términos fijados en la ley, con funcionarios que ejerzan
autoridad civil o política en el municipio del mismo departamento por el cual
se inscribe.
[32] El Magistrado ponente de la sentencia acusada destacó
que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no
varió el criterio de interpretación adoptado en torno a la circunscripción
electoral, relacionado con la elección de los Representantes a la Cámara, pues
en la sentencia se hizo explícito el precedente fijado desde el año 2002 y se
consignaron los argumentos jurídicos que sustentaron la reiteración y
ratificación del criterio jurisprudencial. Así, concluyó que no existió
modificación de ninguna línea de interpretación vigente sobre el tema,
contrario a lo que sostiene el demandante.
[33] Según el interviniente, la jurisprudencia
de la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre el particular ha sido uniforme.
En particular, la sentencia del 17 de marzo de 2005, textualmente estableció:
“El Tribunal de primera instancia negó las
pretensiones de la demanda en cuanto consideró, de una parte, que no se
demostró mediante prueba idónea el parentesco alegado entre la diputada electa
y el funcionario municipal y, de otra, que ese parentesco no la inhabilitaba,
dado que tanto la circunscripción electoral municipal como la departamental
tienen su ámbito entre los límites correspondientes a cada uno de ellos. Señaló
que la circunstancia de que los municipios integren los departamentos no
significa que sus circunscripciones electorales coincidan. Tampoco advirtió la
violación de las normas de la Ley 200 de 1997, pues no se acreditó que la
Señora Pérez Oñate hubiera ejercido funciones públicas. (…)
Para establecer si la jurisdicción ejercida
por el demandado en el Distrito de Santa Marta implica su ejercicio en la
circunscripción departamental del Magdalena, la Sala se remite al siguiente
antecedente jurisprudencial, que data de fecha anterior a la vigencia de la
norma que consagra la inhabilidad que aquí se analiza, pero que tiene
aplicación en este caso, por las razones que se señalarán más adelante: (…)
El pronunciamiento anterior tuvo lugar
respecto a la elección de un Diputado con anterioridad al año de 2001, razón
por la cual en su caso no regían las inhabilidades consagradas en el artículo
33 de la Ley 617 de 2000, sino las consagradas para los representantes a la
Cámara en el artículo 179 de la Constitución Política, por virtud del artículo
299 de la misma Carta, en cuyo numeral 2 se consagra la inhabilidad que aquí se
alega.”
En la sentencia del 8 de septiembre de 2005, la Sección
Quinta, estimó, respecto del caso de un Diputado cuyo régimen de inhabilidades
e incompatibilidades no puede ser menos gravoso que el de los Congresistas
–art. 299, inciso 2, CP.-, lo siguiente:
“Así las cosas, en cuanto a
diputados se refiere, para quienes su régimen de inhabilidades no podía ser
menos estricto que el de los Congresistas, es claro que esa equivalencia
establecida por el constituyente entre la circunscripción nacional y las
circunscripciones territoriales, descarta de plano la posibilidad de éxito de
la tesis de la defensa, puesto que la celebración de un contrato con una
entidad pública para ser ejecutado o cumplido en un municipio tiene la
potencialidad de inhabilitar a ese contratista para aspirar a la Duma
Departamental, ya que el sentido que a esa norma se le debe dar no es otro
distinto al de que la circunscripción menor se asimila a la circunscripción
mayor, sin que interese por lo mismo que el contrato deba ejecutarse o
cumplirse solamente en una parte del departamento.
Esa equivalencia prevista por el
constituyente era más que necesaria para dar eficacia a causales de inhabilidad
como la estudiada, ya que por su conducto se logra cerrar el paso a
interpretaciones como la aquí planteada, que de ser acogidas darían al traste
con el sentido de las inhabilidades, al edificarse sobre supuestos físicamente
imposibles de cumplir, puesto que a nadie se le puede ocurrir que, por ejemplo,
un senador que celebra un contrato con el Estado, solamente queda inhabilitado
si su lugar de ejecución o cumplimiento es en todo el territorio nacional, dado
que es elegido por circunscripción nacional. La equivalencia busca hacer
efectiva las causales de inhabilidad, haciendo inelegibles a candidatos que
hayan contado con factores de poder derivados del Estado, tales como los recursos
provenientes del erario a través de la contratación pública, que sin duda son
una fuente importante de recaudo electoral”
El anterior criterio se reiteró en la sentencia del 3
de marzo de 2006, que analizó el caso de un Diputado elegido que había suscrito
un contrato con un municipio cuando ya tenía la calidad de candidato:
“Las razones expresadas en la sentencia que
se acaba de transcribir, son de aplicación en el presente caso y sirven para
desvirtuar la afirmación de la demandada, en el sentido de que no puede tenerse
como ejecutado el contrato en el respectivo departamento, porque la
circunscripción municipal no coincide con la circunscripción departamental, pues
como se sostuvo en la misma, el sentido que a esa norma se le debe dar no es
otro distinto al de que la circunscripción menor se asimila a la
circunscripción mayor, sin que interese que el contrato deba ejecutarse o
cumplirse solamente en una parte del departamento, como ocurrió en el presente
caso”.
[34] La sentencia objeto de reproche, señaló: “En lo que
toca con el presente asunto, la Sala acoge el criterio expuesto por la Sección
Quinta en materia electoral, en orden a señalar que, mutatis mutandis, basta
con desempeñar uno de los cargos señalados en el artículo 189 de la Ley 136 de
1994, para considerar válidamente que el servidor que sea o haya sido titular
de uno de ellos, sin distinción alguna, ejerce o ejerció autoridad política, ya
que su desempeño implica tal atribución por expresa y clara definición del
legislador (…)”
[35] Folio 392 del cuaderno 1 del expediente de tutela
T-4.524.335.
[36] Folios 416 a 417 ibídem.
[37] Folios 419 y 420 ibídem.
[38] El juez de instancia, destacó, que el hecho de
considerar la posibilidad de amparar el derecho fundamental a la participación
política, no significa que, la protección deba brindarse de manera forzosa o
automática, pues en últimas, debe acreditarse probatoriamente la afectación o
amenaza del aludido derecho fundamental.
[39]La Sección Primera del Consejo de Estado
advirtió que la única instancia competente para decidir sobre los procesos de pérdida
de investidura de los Senadores y Representantes a la Cámara, es la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo de dicha Corporación, tal y como lo dispone el
numeral 6º del artículo 111 del CPACA. En ese orden de ideas, según lo dispone
el Reglamento Interno de la entidad, la Sección Quinta de la misma Corporación
conoce de los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos,
entre otros. Procesos, aclara, que difieren en cuanto al objeto. En virtud de
lo expuesto, puntualizó: “las decisiones de la Sección Quinta del Consejo de
Estado en materia electoral, no pueden condicionar o direccionar el sentido de
las decisiones que deban dictarse en procesos de pérdida de investidura, pues
sin lugar a dudas, ello equivaldría a reducir el margen de autonomía funcional
que le reconoce nuestro plexo normativo a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo para pronunciarse sobre la suerte que han de correr las
investiduras de los parlamentarios cuestionados.”
[40]En tales circunstancias, señaló, el juez de
instancia, no resulta apropiado asegurar que el tratamiento dado al señor
Vergara Sierra se tilde como discriminatorio o contrario al principio de
igualdad, pues no existe un parámetro de comparación, que permita colegir lo
contrario.
[41]Bajo este contexto, concluyó la Sala, no es
válido considerar que en el presente caso, se haya vulnerado dicho principio,
pues una postura jurisprudencial que fue inicialmente acogida por la Sala Plena
del Consejo de Estado en el 2002 fue reiterada en el 2012 sin que ello pueda
generar un clima de inestabilidad jurídica o de incertidumbre. “Así las
cosas, el hecho cierto e indiscutible de que ese precedente no haya sido objeto
de modificaciones, ajustes o variaciones en ese lapso, constituye la prueba más
clara e irrefutable de que la violación de ese principio no se presentó.”
[42]“Desde esta perspectiva, estima la Sala que
ante la divergencia de posturas existentes entre la Sección Quinta y la Sala
Plena con respecto a la causal de inhabilidad endilgada al congresista
afectado, debe colegirse que en realidad no estaban dadas las condiciones para
que el Congresista afectado creyera de forma razonable y justificada que su
situación personal no se enmarcaba en el supuesto fáctico de la norma que
consagra dicha causal. Expresado de esta manera, no estaban dadas las
circunstancias objetivas y plausibles para el surgimiento de la situación de
confianza alegada por el accionante, quien de haber atendido en forma diligente
los dictados de la jurisprudencia acogida por la Sala en el año 2002, se habría
abstenido de postular su nombre a ese cargo de elección popular.”
[43] Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[44] Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto
Vargas.
[45] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[46] Ibídem.
[47] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto que
adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, - bien por
la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora
porque su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional
puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en
ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones
descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la
decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del
funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por
defecto orgánico.
[48] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa): “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda
el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una
norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.)
porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento
jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se
abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su
aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada
inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar
vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual
se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador
[49] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia violatoria de
derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial - presupuesto
de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no
desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio
iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos
órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la
administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los
derechos constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos
constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho
por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible
al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia
de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[50] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[51] ARTÍCULO 11 “A la audiencia pública asistirá el Consejo de Estado
y será presidida por el Magistrado ponente.
Las partes podrán intervenir, por una
sola vez, en el siguiente orden: El solicitante o su apoderado, el agente del
Ministerio Público y el Congresista y su apoderado. Quien presida la audiencia
podrá fijar el tiempo para las intervenciones.
Las
partes podrán presentar al final de su intervención un resumen escrito.”
[52] El artículo 109 de la Constitución dice: “Para las elecciones
que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la
violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente
comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley
reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.”
[53] El artículo
110 de la Constitución dice: “Se
prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los
partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las
excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas
prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.
[54] El primer inciso del artículo 291 de la Constitución dice: “Los
miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán
aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su
investidura.”
[55]Ver sentencias C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),
C-948 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-1093 de 2004 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[56]Sentencia SU-1159 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[57]Ver sentencia C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
[58]Ver sentencia T-147 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[59] Sentencias C-247 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y
C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
[60] Corte Constitucional, sentencia SU-400 de
2012. M.P. Adriana M. Guillén Arango. Corte Constitucional, SU-399 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[61] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[62] Corte Constitucional, C-254A de 2012.M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[63] Corte Constitucional, sentencia T-1285 de 2005. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[64] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[65] Artículo 29 de la Constitución.
[66] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[67] En la decisión controvertida, la Sección
Quinta consideró que el señor López Cabrales estaba inhabilitado para ser
elegido como gobernador, toda vez que había contratado con una entidad estatal,
dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de su elección. Para arribar
a tal decisión la autoridad judicial estableció que, al
no existir en el ordenamiento jurídico colombiano una definición legal de lo
que ha de entenderse por entidades públicas, se debía acudir al parágrafo del
artículo 2 de la Ley 80, conforme al cual la Cooperativa Ecogestar se asimila a
una entidad estatal para efectos contractuales. Así pues, concluyó que para
efectos de la inhabilidad establecida en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley
617 de 2000, se trata de una entidad pública, y el demandado participó en la
celebración de contratos con aquella sociedad.
[68] Cristina Pardo Schlesinger.
[69] En el año 2004, el Concejo del Municipio de
Distracción (La Guajira), eligió como Personera de esa localidad a la señora
Nela Alejandra Mendoza Tovar. Como consecuencia de dicha designación, mediante
Resolución del 15 de abril de 2004, la Procuraduría Regional de La Guajira
encontró disciplinariamente responsable al accionante y a cinco concejales más,
a título de dolo, por cometer falta gravísima en la elección de la Personera,
quien estaba vinculada en el cuarto grado de consanguinidad con uno de los nominadores,
inhabilidad que estuvo regulada en idénticos términos en los artículos 174,
literal f, de la Ley 136 de 1994, 49 de la Ley 617 de 2000 y 1º de la Ley 813
de 2003.
[70] La Ley 1148 de 2007, modificó la
inhabilidad para ocupar el cargo de personero en los municipios de cuarta,
quinta y sexta categoría, -el acto ejercía función pública en un municipio de
sexta categoría, disminuyendo el impedimento del cuarto grado al segundo de
consanguinidad.
[71] En esa ocasión se planteó el siguiente problema jurídico: “¿procede
la acción de tutela para debatir la aplicación del principio de favorabilidad
en casos en los que la falta disciplinaria que originó una sanción en ejecución
desaparece después de varios años en que el acto administrativo sancionador se
encuentra en firme?”
[72] M.P. Jorge Iván Palacio.
[73] La señora Perdomo Andrade, quien fue
Secretaria de Educación del Departamento del Huila, desde el 2 de enero de 2004
hasta el 1 de enero de 2006, ejerció el cargo de Gobernadora, por un día, el
miércoles 30 de noviembre de 2005. El 8 de agosto de 2007, tras 20 meses y 8
días de la cesación de sus funciones como Secretaria, fue inscrita por el Partido
Liberal colombiano dentro de las listas de candidatos a la Asamblea
Departamental del Huila, con el fin de participar dentro de los comicios del 28
de octubre de 2007, y el 9 de noviembre de 2007, fue declarada Diputada.
[74] Véase sentencia SU-195 de 2012, en la que la Corte aplicó el
principio de favorabilidad a partir del cambio de la jurisprudencia de la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. En esta providencia se
afirmó lo siguiente: “En ese orden de ideas, es evidente que la Corte Suprema
varió su posición respecto de la aplicación del aumento punitivo consagrado en
la Ley 890 de 2004, para aquellos procesos que se guíen por los presupuestos de
la Ley 600 de 2000, como ocurre con los congresistas. Por tanto, encuentra este
Tribunal Constitucional que en el caso sometido a examen existe una nueva postura
por parte de la Sala de Casación Penal, que implica su valoración en torno a la
decisión sobre este asunto. (…) Por tanto, en aras de garantizar la
efectividad, la celeridad y la eficiencia en la administración de justicia,
especialmente cuando involucra los protección de los derechos fundamentales a
la libertad y al debido proceso, máxime si se tiene en cuenta que de no
adoptarse una pronta decisión, la providencia objeto de impugnación en tutela
adquiriría plena vigencia y obligaría a su cumplimiento, aún cuando ella
contenga una decisión desfavorable atendiendo la nueva postura del ente
accionado, se hace imperativo remitir inmediatamente el presente asunto a la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para que adopte la
decisión que corresponda en observancia de la aplicación de la posición más
beneficiosa e igualdad en las decisiones judiciales.”
[75] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
C.P. Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia del 1 de junio de 2010. Radicación No.
11001-03-15-000-2009-00598-00.
[76] Consejo de Estado, Sección Primera, Sala de lo Contencioso
Administrativo. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia del 21 de julio
de 2004.
[77] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, No. Radicación: 2001641.
11001-03-15-000-2009-00198-00. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[78] Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[79] Art. 183 de la Carta Política. Sin
embargo, otra causal también es la consagrada en el artículo 110 constitucional
relacionada con la prohibición a quienes desempeñan funciones públicas, de
hacer contribuciones a partidos, candidatos o movimientos políticos.
[80] Art. 179 (El numeral 8 de este  artículo
fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003); 180, 181 y 183  de la
Constitución Política.
[81] Art. 183 de la Constitución Política.
[82] Art. 182 y 183 de la Constitución Política.
[83] Art. 183 C.P. Al respecto puede
consultarse la sentencia C-207 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[84] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de septiembre de 1992, Exp. AC-175;
C.P. Guillermo Chahín Lizcano.
[85]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 20 de marzo de 2001, Exp. AC-12157; C.P. Darío Quiñónez Pinilla.
[86]Consejo de Estado. Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de abril de 2009. Radicación
numero: 11001-03-15-000-2007-00581-00(PI).
C.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
[87] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 19 de enero de 2010. Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00708-00. C.P. Gerardo
Arenas Monsalve.
[88] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y M.P. Adriana María Guillén
Arango, respectivamente.
[89] Sobre el particular, se pueden estudiar las siguientes sentencias
antes citadas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (i)
Sentencia del 8 de septiembre de 1992, Exp. AC-175; C.P. Guillermo Chahín
Lizcano, y (ii) Sentencia del 20 de marzo de 2001, Exp. AC-12157; C.P. Darío
Quiñónez Pinilla.
[90] Ver sentencia C-247 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[91] Sobre el particular, en sentencia del 13 de junio de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció
que “(…) lo que pretende la institución constitucional es impedir que la
influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado, se pueda
utilizar en provecho propio (art. 179.2) o en beneficio de los parientes o
allegados (art. 179.5), pues tal circunstancia empañaría el proceso político
electoral, quebrantando la igualdad de oportunidades de los candidatos.”
[92] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de mayo de 2002. No. Expediente:
PI-033 y PI-034. C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
[93] Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia del 11 de marzo de 1999. No. Radicado: 1847. C.P.
Mario Alirio Méndez.
[94] Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 6 de mayo de 1999. No. Radicado: 1845, 1851, 1856, 1857 y 1868
(acumulados). C.P. Mario Alirio Méndez.
[95] Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia del 14 de diciembre de 2001. No. Radicado: 2773, C.P.
Darío Quiñones Pinilla.
[96] Consejo
de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia
del 18 de septiembre de 2003. No. Radicado: 2889-2907. C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.
[97] Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia del 31 de julio de 2009. No. Radicado: 1847. C.P. María
Nohemí Hernández Pinzón.
[98] Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el
defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los
hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.
[99] Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa
injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se
torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de
contradicción.
[100] Cfr. Sentencias SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y T-061 de 2007 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[101] Ver sentencias T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-567
de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  y SU–159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[102] Nuevamente, remite la Sala a la sentencia SU-159 de 2002 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[103] Sentencia T-704 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[104] Folios 401 y 402 del cuaderno 1 del expediente de tutela
T-3.331.156.
[105] Folios 370 y 371 ibídem.
[106] Esta consideración reitera las reglas sobre el desconocimiento del
precedente contenidas en la sentencia SU-172 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[107] Cfr., sobre la definición de precedente,
las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[108] C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[109] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge
Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de
2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[110] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de
2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte
también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del
precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta válido
que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta
Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en
cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,
entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la
jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)
demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece
desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores
constitucionales.  Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este
Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano
responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no
elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros
modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es
obligatorio, basado en el principio del stare decisis.”
[111] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del
Tribunal constituye una exigencia inevitable.”
[112] Según lo establecen algunas corrientes doctrinales del derecho.
[113] M. P. Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la  jurisprudencia de los
órganos judiciales de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia
constitucional-.
[114] Sentencia C-590 de 2005 antes citada.
[115] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[116] Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[117] Sentencia T-140 de 2012, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[118] Sentencia T-310 de 2009, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[119] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[120] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[121] En sentencia T-088 de 1999 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) se estableció: “(…) esta Corporación determinó
que Según lo determina la propia Carta Política en su artículo 86, la revisión
constitucional de las sentencias de tutela es de carácter eventual y no tiene
el propósito de resolver en todos sus detalles el asunto ya examinado por los
jueces sino el de verificar, frente a la Constitución, lo actuado por ellos,
con miras al señalamiento de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia
sobre el alcance de las disposiciones relativas a los derechos fundamentales.
Cosa distinta es que la Corte, cuando encuentre razones fundadas en su análisis
para revocar total o parcialmente, o para modificar lo resuelto, introduzca los
necesarios cambios en la determinación concreta, o en la orden impartida,
adecuándolas a su doctrina. Pero este efecto es secundario y accesorio a las funciones
primordiales de unificación jurisprudencial y pauta doctrinal confiadas a la
Corte, e indica que la controversia propiamente dicha, con la plenitud de los
elementos de hecho sobre los cuales recae la solicitud de amparo, la
legitimidad de las partes y de los intervinientes y la discusión detallada
acerca de las pruebas llevadas al proceso, debe darse en las instancias.” Sobre
este tema se pueden consultar también los Autos 031A de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) y 187 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).