C-735-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-735/07
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para
la liquidación de entidades públicas/ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución
de competencias entre sus órganos/ENTIDADES TERRITORIALES-Ejercicio de
la competencia con sujeción a la constitución y a la ley
En el orden
territorial, la competencia para adaptar a la organización y condiciones de las
entidades territoriales el procedimiento de liquidación de las entidades u
organismos públicos que aquellas decidan suprimir o disolver y liquidar,
contenido en el Decreto ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006, de ser
necesario, puede ser ejercida por la asamblea departamental o el gobernador y
por el concejo municipal o el alcalde, respectivamente, según el mecanismo que
escoja la asamblea o el concejo municipal, entre los equivalentes a los del
orden nacional que ha señalado esta corporación. Así, conforme a la
Constitución las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden
otorgar facultades extraordinarias a los gobernadores y a los alcaldes,
respectivamente, para ejercer temporalmente precisas funciones de las que
corresponden a aquellos y el ejercicio de dicha competencia en el orden
territorial por parte de dichos órganos estará sujeto a la Constitución y a la
ley, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 287 superior sobre el principio
de autonomía territorial.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
El principio
de consecutividad exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates
de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras
legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
El principio
de identidad flexible o relativa supone que el proyecto de ley que cursa en el
Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios, bajo el
entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir
modificaciones al proyecto, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y
otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación
mediante Comisiones de Mediación), que no implica repetir todo el trámite
PRELACION DE PROCESOS-Concepto/JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Prelación al trámite y decisión de los procesos
en que  sea parte una entidad pública en liquidación/JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Prohibición de alterar turnos para fallar no es
absoluta
La prelación consiste en que existiendo varios procesos en
la misma etapa procesal, se decide primero el proceso en el cual es parte la entidad
pública en liquidación, sin que los demás se paralicen hasta que este haya sido
completamente resuelto en las etapas subsiguientes; por lo tanto, la  prelación
no consiste en que todos los procesos se paralizan hasta que se resuelva el
proceso en el cual es parte la entidad pública en liquidación. La prelación que se da a los procesos en que es parte una entidad
pública en liquidación se da frente a todas las acciones judiciales ante la
jurisdicción contenciosa. Esta Corporación ha
reconocido que el sistema establecido por la ley, que ordena que como
regla general las sentencias se profieran en el mismo orden en el que entraron
los expedientes al despacho, desarrolla las garantías del debido proceso y el
derecho a la igualdad, también ha señalado que dicha regla no es absoluta y
admite excepciones: “(…) el respeto estricto del turno para fallar no sólo es
un asunto que se ubica en el ámbito puramente legal, sino que responde al
directo desarrollo de los principios constitucionales que deben impulsar los
procesos, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad y al debido
proceso, y que permite, a su vez, la racionalización de la prestación del
servicio de administrar justicia. Sin embargo, la prohibición de alterar los
turnos por parte del juez responsable del fallo no es absoluta, (…)”.
JUEZ LABORAL Y FUERO SINDICAL-Prelación en estudio y decisión de procesos de
levantamiento de fuero a trabajadores de entidades públicas en liquidación
PROCESO DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Actos del liquidador son actos administrativos/PROCESO DE
LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Inclusión de créditos laborales/PROCESO
DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Término para la presentación de las
reclamaciones/PROCESO DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Prescripción de
créditos laborales
PROCESO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD PUBLICA-Carácter universal
El proceso administrativo de liquidación contemplado tiene
como presupuesto la supresión o disolución de entidades públicas y tiene por
objeto la enajenación de sus bienes y el pago en forma ordenada de las
obligaciones a su cargo, esto último conforme a la prelación legal establecida
en el Art. 2495 del Código Civil y las disposiciones complementarias. Su
carácter es, por tanto, universal, en cuanto comprende todos los deudores y
acreedores de aquellas, así como todos los bienes y obligaciones de las mismas.
PRESCRIPCION EXTINTIVA DE LOS CREDITOS-Concepto
La prescripción extintiva de los créditos es un modo de
extinción de éstos que opera cuando los mismos no se han ejercido durante un
determinado tiempo, contado a partir de su exigibilidad al deudor y sus
fundamentos constitucionales son la seguridad jurídica y la paz social.
Referencia: expediente
D-6667
Demanda de inconstitucionalidad contra los
Arts. 1 (parcial), 7 (parcial) y 12 (parcial) de la Ley 1105 de 2006
Demandante: Hernán Antonio Barrero Bravo
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre
de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA[1]
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Hernán Antonio Barrero
Bravo presentó demanda contra los Arts. 1 (parcial), 7 (parcial) y 12 (parcial)
de la Ley 1105 de 2006, por medio de la cual se modifica el Decreto ley 254 de
2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva
del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
Presentado a
consideración de la Sala el proyecto de sentencia por el magistrado Jaime
Araújo Rentería, quien había sido sorteado como ponente, luego de la discusión
correspondiente, en virtud de las decisiones que fueron adoptadas en la sesión
de 19 de septiembre de 2007, se designó como nuevo
ponente de la sentencia en este proceso al magistrado Manuel José Cepeda
Espinosa.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las disposiciones demandadas, con base en su publicación en el Diario
Oficial No. 46.481 de 13 de diciembre de 2006, en las cuales se subrayan las
expresiones acusadas:
LEY 1105 DE 2006
(diciembre 13)
Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de
2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva
del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 1o del Decreto-ley
254 de 2000 quedará así:
Artículo 1o. Ámbito de aplicación. La
presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden
Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La
liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las
que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y
las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.
Los vacíos del presente régimen de
liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las
normas que lo desarrollan.
Aquellas que por su naturaleza tengan un
régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez
decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a
dichas normas.
PARÁGRAFO 1o. Las entidades territoriales y
sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad
pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando
su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser
necesario, en el acto que ordene la liquidación.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades de orden
territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada
en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la
presente ley.
(…)
ARTÍCULO 7o. El artículo 7o del Decreto-ley
254 de 2000 quedará así:
Artículo 7o. De los actos del liquidador.
Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o
calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan
ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y
serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su
impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá
en ningún caso el procedimiento de liquidación.
Sin perjuicio del trámite preferente que
debe dar a las acciones instituidas por la Constitución Política, la
jurisdicción de lo contencioso administrativo dará prelación al trámite y
decisión de los procesos en los cuales sea parte una entidad pública en
liquidación.
Los jueces laborales deberán adelantar los
procesos tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado
con fuero sindical, de las entidades que se encuentren en liquidación, dentro
de los términos establecidos en la ley y con prelación a cualquier asunto de
naturaleza diferente, con excepción de la acción de tutela. El incumplimiento
de esta disposición será causal de mala conducta.
Contra los actos administrativos del
liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de
trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del procedimiento no procederá
recurso alguno.
El liquidador podrá revocar directamente
los actos administrativos en los términos del Código Contencioso Administrativo
y demás normas legales.
(…)
ARTÍCULO 12. El artículo 23 del Decreto-ley
254 de 2000 quedará así:
Artículo 23. Emplazamiento. Dentro del
término de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que se
inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan
reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a
quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los
fines de su devolución y cancelación.
Para tal efecto se fijará un aviso en lugar
visible de las oficinas de la entidad, tanto de su domicilio principal como de
sus dependencias y seccionales, y se publicarán dos (2) avisos en un diario de
amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la entidad en
liquidación, si fuere un municipio o distrito diferente a Bogotá, con un
intervalo no inferior a ocho (8) días calendario.
El aviso contendrá:
a) La citación a todas las personas que se
consideren con derecho a formular reclamaciones contra la entidad a fin de que
se presenten indicando el motivo de su reclamación y la prueba en que se
fundamenta;
b) El término para presentar todas las
reclamaciones, y la advertencia de que una vez vencido este, el liquidador
no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación.
PARÁGRAFO. En los procesos jurisdiccionales
que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en
curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre
los bienes de la entidad en liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo
dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán constituirse como
acreedores de la masa de la liquidación.
III. DEMANDA
El demandante
considera violados los Arts. 13, 157, 228, 229, 305, Num. 8, y 315, Num. 4, de
la Constitución, con los siguientes fundamentos:
Sostiene que la
expresión "en el acto que ordene la liquidación" contenida en
el parágrafo 1° del Art. 1° de la Ley 1105 de 2006 desconoce el principio de
autonomía territorial de los departamentos y los municipios, en particular las
disposiciones contenidas en los Arts. 305, Num. 8, y 315, Num. 4, de la
Constitución, al permitir que los gobernadores y alcaldes, en el acto que
ordena la liquidación de una entidad pública del departamento o municipio,
adapten el procedimiento de las disposiciones del Decreto ley 254 de 2000 y de
la misma Ley 1105 de 2006 a la organización y condiciones del departamento o
municipio, en lugar de efectuarse en una ordenanza expedida por la asamblea
departamental o en un acuerdo expedido por el concejo municipal.
De otro lado, manifiesta
que en la tramitación del inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006, que
establece una prelación para el estudio y decisión de los procesos laborales
tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero
sindical de las entidades que se encuentren en liquidación, con excepción de la
acción de tutela, y prevé que el incumplimiento será causal de mala conducta,
se incurrió en vicios de forma, porque su texto no fue aprobado en la Comisión
Primera del Senado ni en la sesión plenaria de la misma corporación y sólo
surgió en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Señala que por
esta razón se desconoció el principio de consecutividad en la formación del
proyecto de ley.
En relación con
el inciso 2° del Art. 7° de la misma ley, que dispone que sin perjuicio del
trámite preferente que debe dar a las acciones instituidas por la Constitución
Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo dará prelación al
trámite y decisión de los procesos en los cuales sea parte una entidad pública
en liquidación, expresa que dicha prelación viola el principio de igualdad
(Art. 13 C. Pol.) y el derecho al acceso a la administración de justicia (Art.
229 C. Pol.), por no tratarse de la protección de derechos fundamentales o de
acciones instituidas por la Constitución, y que en vez de dicha prelación el
legislador debió establecer unos términos procesales reducidos cuando se trata
de procesos en los cuales sea parte una entidad pública en liquidación.
Indica que con
la mencionada prelación se ocasiona un atraso en el trámite de los demás procesos
a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, en particular de aquellos
en los cuales son parte entidades públicas que no se encuentran en liquidación,
y que dicho trato diferenciado está desprovisto de una justificación objetiva y
razonable.
Afirma que, a su
vez, por el aspecto de fondo, la prelación establecida en el citado inciso 3°
del Art. 7° de la misma ley, para los procesos laborales sobre autorización de
despido de trabajadores amparados con fuero sindical, quebranta el principio de
igualdad y el derecho al acceso a la administración de justicia, por dar un
trato diferenciado sin justificación razonable a las entidades públicas que no
se encuentran en liquidación, a los empleadores distintos de entidades públicas
y a los trabajadores que acuden a tales procesos para obtener el
restablecimiento de sus derechos cuando han sido despedidos, desmejorados en
sus condiciones de trabajo o trasladados sin justa causa previamente calificada
por el juez laboral.
Expone que las
expresiones demandadas del Art. 12 de la referida ley, al establecer que dentro
del término de los 45 días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de
liquidación se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole
contra la entidad pública en liquidación y que el aviso de emplazamiento debe
contener la advertencia en el sentido de que una vez vencido ese término para
presentar reclamaciones el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna
reclamación, disminuye irrazonablemente el término de tres (3) años que tienen
los trabajadores oficiales y los demás servidores públicos de las entidades públicas
en liquidación, para efectuar sus reclamaciones de carácter laboral o social.
Señala que esta
disposición reduce a cuarenta y cinco (45) días el término de tres (3) años establecido
para la prescripción de las acciones que emanen de las leyes sociales,
específicamente en los Arts. 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del
Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 41 del Decreto ley 3135
de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Plantea que en
esta forma la norma acusada vulnera el principio de igualdad en relación con
los trabajadores de otros empleadores, tanto del sector público como del sector
privado, que se encuentran en una situación distinta de la de las entidades
públicas en liquidación. Añade que por razón de la reducción de dicho término
se vulnera también el derecho de los trabajadores de las entidades públicas en
liquidación al acceso a la administración de justicia.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante escrito
presentado el 10 de Abril de 2007, la ciudadana Claudia Patricia Paz Lamir,
obrando en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la
Corte que declare exequibles las normas demandadas, con los siguientes
argumentos:
En primer lugar
expresa que la demanda no expone en forma clara el concepto de la violación, y
cita algunos apartes de sentencias de esta corporación sobre dicha exigencia.
A continuación,
acerca de los vicios de forma respecto del inciso 3° del Art. 7o de la Ley 1105
de 2006, por no haber cumplido los debates exigidos en la Constitución, afirma
que la Constitución de 1991 introdujo las comisiones conciliadoras (Art. 161)
cuya función consiste en superar las discrepancias que se hayan suscitado
respecto de un proyecto de ley, entendidas como las aprobaciones del articulado
de manera distinta en las dos cámaras, incluyendo las disposiciones nuevas.
Arguye que de
acuerdo con los informes de conciliación aprobados en las plenarias del Senado
y de la Cámara de Representantes, el 14 de Junio de 2006, las dos corporaciones
aprobaron el demandado inciso 3° del Art. 7° de la ley, por lo cual el cargo
del demandante no tiene fundamento.
En el aspecto de
fondo, en relación con los cargos contra el inciso 2° del Art. 7° de la ley
citada, señala que la situación de una entidad pública en liquidación, cuando
se cumplen los supuestos de hecho contenidos en el Art. 52 de la Ley 489 de
1998, es distinta de la de una entidad pública que no se encuentra en
liquidación, en cuanto en el primer caso ya no existen razones para mantenerla
vigente, de suerte que el trámite de liquidación debe realizarse en el menor
tiempo posible para evitar mayores costos a la Nación. Por esta razón no se
cumple el primer requisito para efectuar un juicio de igualdad y el cargo debe
ser desechado.
Respecto de los
cargos de fondo contra el inciso 3° del mismo Art. 7°, enuncia que a una
entidad pública en liquidación le urge que se resuelva con la mayor celeridad
posible el levantamiento del fuero sindical de sus trabajadores, para poder
terminar la relación laboral, teniendo en cuenta que termina la existencia de la
entidad, y, por el contrario, la entidad pública que no se encuentra en
liquidación tiene vocación de permanencia y no tiene esa urgencia.
Señala que según
lo dispuesto en el Art. 410 del Código Sustantivo del Trabajo, la liquidación o
clausura definitiva de la empresa o establecimiento es justa causa para que el
juez autorice el despido de un trabajador amparado por el fuero. Agrega que en el
trámite del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1105 de
2006 el legislador manifestó su preocupación por la duración prolongada de las
liquidaciones de las entidades públicas. Por tanto, considera que no se cumple
el primer requisito para hacer un juicio de igualdad, por ser situaciones
distintas.
En lo
concerniente a los cargos contra unas expresiones del Art. 12 de la referida
ley, sostiene que el proceso de liquidación es universal, lo cual significa que
el liquidador debe citar a todos los acreedores, incluidos los laborales, para
no vulnerar el derecho de igualdad de aquellos, y que no se quebranta este derecho
en relación con los acreedores laborales, por tener prelación sus créditos
conforme a las normas legales aplicables.
2.
Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública
Mediante escrito
radicado el 10 de Abril de 2007, el ciudadano Camilo Escovar Plata, actuando en
representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicita
a la Corte que declare exequibles las normas demandadas, con las siguientes
razones:
Aduce que de
acuerdo con lo previsto en los Arts. 300, Num. 7, 305, Num. 8, 313, Num. 6, y
315, Num. 4, de la Constitución, respecto de la determinación de la estructura
de la Administración Pública existen competencias claras de las autoridades
políticas y las corporaciones públicas correspondientes, al igual que sucede en
el ámbito nacional con el Congreso Nacional y el Presidente de la República, de
manera que el acto de supresión o liquidación de una entidad departamental o
municipal compete al gobernador o al alcalde conforme a las ordenanzas o los
acuerdos, según se trate.
Afirma que, por
ello, no es válido aducir, como lo hace el actor, que la norma acusada, al
establecer la aplicación de la Ley 1105 de 2006 a las entidades territoriales y
sus descentralizadas, adaptando el procedimiento de aquella a la organización y
condiciones de cada una de las entidades territoriales, de ser necesario, en el
acto que ordene la liquidación, vulnere la autonomía de estas últimas.
Relativamente a
los cargos contra los incisos 2° y 3° del Art. 7° de la ley mencionada, enuncia
que la Corte Constitucional ha señalado que existe una cláusula general de
competencia legislativa para la regulación de las formas propias de cada
proceso, con sujeción a los valores, principios y derechos constitucionales y
al criterio de razonabilidad y respetando el trámite preferente de las acciones
constitucionales.
Manifiesta que,
con fundamento en ello, no hay duda de que la previsión de tales incisos
respecto del trámite preferente en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para los procesos en que intervenga una entidad pública en
liquidación, y en la jurisdicción ordinaria laboral para los procesos de fuero
sindical - en ambos casos sin perjuicio del trámite preferente que se debe dar
a las acciones constitucionales -, se encuentra acorde con la Constitución
Política. Agrega que ello se justifica por la situación especial de las
entidades en liquidación y por la necesidad de una definición pronta de ésta y
de la terminación de las relaciones laborales, conforme a los principios que
rigen la función pública, teniendo en cuenta que la lentitud en ello ocasiona
elevados costos y pérdidas al Estado.
Con referencia a
los cargos contra unos segmentos del Art. 12 de la ley citada, indica que de ninguna
manera se puede confundir el término previsto para efectuar unas reclamaciones
en el proceso de liquidación de una entidad pública, con los términos de
prescripción de los derechos y de caducidad de las acciones, particularmente
los derechos de carácter laboral, como erróneamente lo entiende el demandante,
pues estos últimos no resultan afectados por el vencimiento del primero, y que
dicha disposición no afecta tampoco el derecho de acceder a la administración
de justicia para efectuar esas reclamaciones.
Respecto del
cargo contra el inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006 por violación del
principio de consecutividad en el trámite de su expedición, sostiene que éste
se ajustó en su totalidad a la Constitución y la ley; que el hecho de que el
texto inicialmente propuesto y el texto finalmente aprobado no coincidan no
implica la vulneración del principio de identidad, pues es de la esencia del
debate en el Congreso de la República presentar reparos o adiciones a tales
proyectos, siempre y cuando se conserve la identidad temática y se surtan las
etapas para que un proyecto se convierta en ley de la República.
Señala que el
proyecto que dio origen a la ley abordó durante todo su trámite el tema de la
dificultad y los sobrecostos que generaba la tardanza en la terminación de los
procesos de levantamiento de fuero sindical, es decir, no fue un tema que se
presentó en las últimas etapas del trámite legislativo, ya que fue planteado y
desarrollado desde la presentación del proyecto.
Agrega que si
bien en un principio se pensó en abolir el trámite judicial de levantamiento
del fuero sindical en los procesos de liquidación de las entidades públicas,
finalmente se aceptó su conservación, pero sujeto a un carácter preferente que
armonizara los derechos de los trabajadores aforados y los principios de
economía, celeridad y eficacia que deben estar ligados a tales liquidaciones.
3.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Por medio de
escrito recibido el 10 de Abril de 2007, el ciudadano Fernando Gómez Mejía,
obrando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, pide a la
Corte que declare exequibles las normas demandadas, argumentando lo siguiente:
Aduce que de
acuerdo con lo previsto en los Arts. 300, Num. 7, 305, Num. 8, 313, Num. 6, y
315, Num. 4, de la Constitución, respecto de la estructura de la Administración
existen competencias claras de las autoridades políticas y las corporaciones
públicas correspondientes, al igual que sucede en el ámbito nacional con el
Congreso Nacional y el Presidente de la República, de manera que el acto de
supresión o liquidación de una entidad departamental o municipal compete al
gobernador o al alcalde conforme a las ordenanzas o los acuerdos, según se
trate.
Afirma que, por
ello, no es válido aducir, como lo hace el actor, que la norma acusada al
establecer la aplicación de la Ley 1105 de 2006 a las entidades territoriales y
sus descentralizadas, adaptando su procedimiento a la organización y
condiciones de cada una de ellas, de ser necesario en el acto que ordene la
liquidación, vulnere la autonomía de las entidades territoriales.
Relativamente a
los cargos contra los incisos 2° y 3° del Art. 7° de la ley mencionada, enuncia
que la Corte Constitucional ha señalado que existe una cláusula general de
competencia legislativa para la regulación de las formas propias de cada
proceso, con sujeción a los valores, principios y derechos constitucionales y
al criterio de razonabilidad y respetando el trámite preferente de las acciones
constitucionales.
Manifiesta que,
con fundamento en ello, no hay duda de que la previsión de tales incisos
respecto del trámite preferente en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para los procesos en que intervenga una entidad pública en
liquidación, y en la jurisdicción ordinaria laboral para los procesos de fuero
sindical - en ambos casos sin perjuicio del trámite preferente que se debe dar
a las acciones constitucionales - se encuentra acorde con la Constitución
Política. Agrega que ello se justifica por la situación especial de las
entidades en liquidación y por la necesidad de una definición pronta de ésta y
de la terminación de las relaciones laborales, conforme a los principios que
rigen la función pública, teniendo en cuenta que la lentitud en ello ocasiona
elevados costos y pérdidas al Estado.
Con referencia a
los cargos contra unos segmentos normativos del Art. 12 de la ley citada,
indica que de manera alguna se puede confundir el término previsto para
efectuar unas reclamaciones en el proceso de liquidación de una entidad
pública, con los términos de prescripción de los derechos y caducidad de las
acciones, particularmente los de carácter laboral, como erróneamente lo
entiende el demandante, pues estos últimos no resultan afectados por el
vencimiento del primero, y que dicha disposición no afecta tampoco el derecho
de acceder a la administración de justicia para efectuar esas reclamaciones.
Respecto del
cargo contra el inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006 por violación del
principio de consecutividad en el trámite de su expedición, sostiene que éste
se ajustó en su totalidad a la Constitución y la ley; que el hecho de que el
texto inicialmente propuesto y el texto finalmente aprobado no coincidan no
implica la vulneración del principio de identidad, pues es de la esencia del
debate en el Congreso de la República presentar reparos o adiciones a tales
proyectos, siempre y cuando se conserve la identidad temática y surtan las
etapas para que un proyecto se convierta en ley de la República.
Señala que el
proyecto que dio origen a la ley, durante todo su trámite, abordó el tema de la
dificultad y los sobrecostos que generaba la tardanza en la terminación de los
procesos de levantamiento de fuero sindical, es decir, no fue un tema que se
presentó en las últimas etapas del trámite legislativo, ya que fue planteado y
desarrollado desde la presentación del proyecto.
Agrega que si
bien en un principio se pensó en abolir el trámite judicial de levantamiento
del fuero sindical en los procesos de liquidación de las entidades públicas,
finalmente se aceptó su conservación, pero sujeto a un carácter preferente que
armonizara los derechos de los trabajadores aforados y los principios de
economía, celeridad y eficacia que deben estar ligados a tales liquidaciones.
4.
Intervenciones extemporáneas
Los escritos que
se señalan a continuación fueron presentados en forma extemporánea:
- Escrito
presentado el 13 de Abril de 2007 por el ciudadano José Joaquín Castro Rojas en
nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás.
- Escritos
presentados el 23 de Abril de 2007 y el 24 de Abril del mismo año por el
ciudadano Alex Movilla Andrade en nombre de la Facultad de Derecho, Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Popular del Cesar.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
Concepto No. 4302 presentado el 8 de Mayo de 2007, el Procurador General de la
Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte:
i) Que
declare exequible la expresión "en el acto que ordene la
liquidación" contenida en el Parágrafo 1° del Art. 1° de la Ley 1105
de 2006, por los aspectos allí analizados.
ii) Que
declare exequibles los incisos 2° y 3° del Art. 7° de dicha ley, por los
aspectos allí analizados.
iii) Que declare
exequible en forma condicionada el Art. 12 de la misma ley, en el entendido de
que a las reclamaciones laborales y a las que emanen de las leyes sociales que
se formulen a los liquidadores de las entidades públicas se les aplicará el
régimen jurídico general que regula esta clase de situaciones.
Su petición
se fundamenta en lo siguiente:
En relación
con el cargo contra la expresión "en el acto que ordene la
liquidación" contenida en el Parágrafo 1° del Art. 1° de la Ley 1105
de 2006, arguye que conforme a lo dispuesto en los Arts. 305, Num. 8, y 315,
Num. 4, de la Constitución, corresponde a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales autorizar la supresión, disolución y liquidación de
entidades del departamento o municipio, para que los gobernadores y los
alcaldes materialicen dichos actos.
Señala que el
cargo no tiene fundamento alguno, pues el demandante deduce un contenido que no
corresponde a la norma impugnada, y que cuando ésta consagra que, de ser
necesario, se debe adaptar el procedimiento de liquidación previsto en la Ley
1105 de 2006, en el acto que ordene la liquidación de la entidad, ello
significa que la ordenanza departamental o el acuerdo municipal pueden señalar
el procedimiento de liquidación, desde el momento en que se toma la decisión
respectiva.
Asevera que
si la ordenanza o el acuerdo de autorización no establecen dicho procedimiento,
puede establecerlo el gobernador o el alcalde en el acto administrativo por
medio del cual se inicia el proceso de disolución y liquidación de la entidad
pública.
Respecto del
cargo contra el inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006 por vicios de
trámite, sostiene que el Art. 157 de la Constitución contempla que todo
proyecto de ley debe surtir cuatro (4) debates, pero ello no significa que el
contenido de aquel deba ser el mismo durante todo el proceso legislativo, por
tener éste un carácter discursivo y democrático.
Indica que el
Art. 160 ibídem permite que las cámaras introduzcan las modificaciones que
juzguen necesarias, incluso contenidas en artículos nuevos, como lo prevé el
Art. 186 de la Ley 5ª de 1992, caso en el cual corresponde a las comisiones de
conciliación acordar el texto que nuevamente votarán las plenarias. Añade que
el único límite es el respeto del principio de unidad de materia contemplado en
el Art. 158 superior.
Expone que en
este caso el inciso demandado fue insertado en el tercer debate que se adelantó
en la Comisión Primera (1a) de la Cámara de Representantes, por lo que cumple
lo dispuesto en el Art. 160 de la Constitución y que, además, se ciñe al
principio de unidad de materia, en cuanto uno de los objetivos de la Ley 1105
de 2006 fue agilizar los procesos de liquidación de las entidades públicas, y
uno de los medios para lograrlo es la tramitación de los procesos laborales
sobre fuero sindical con preferencia a otros.
En lo que
concierne a los cargos contra los incisos 2° y 3° del Art. 7° de la citada ley,
enuncia que la prelación al trámite y decisión de los procesos en los cuales
sea parte una entidad pública en liquidación y a los procesos tendientes a
obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical de
dicha entidad, es expresión de la potestad de configuración normativa del
legislador en materia procesal y tiene validez constitucional en la medida en
que no vulnere derechos, principios y valores constitucionales y sea razonable
y proporcional al fin perseguido.
Manifiesta
que no le asiste tampoco razón al demandante al plantear que el establecimiento
de trámites judiciales preferenciales es competencia de la Constitución
Política, pues en innumerables ocasiones la Corte Constitucional ha señalado
que por regla general la regulación de los procedimientos judiciales
corresponde al legislador, siempre y cuando el constituyente no lo haya hecho
de manera explícita.
Acerca de los
cargos contra unos segmentos del Art. 12 de la misma ley, manifiesta que ellos
sólo fijan límites a las reclamaciones, lo cual es razonable, debido a que es
necesario establecer reglas claras respecto de la oportunidad para que los
acreedores hagan valer sus derechos patrimoniales en el proceso de liquidación,
con unas etapas definidas y buscando siempre que no se menoscabe el interés
general inherente al mismo. Indica que, no obstante, la inclusión de créditos
laborales podría vulnerar derechos constitucionales como la igualdad y la
imprescriptibilidad de las prestaciones periódicas.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE
1. Competencia
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. Consideración
preliminar. Ausencia de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por
vicios de forma
Debe señalarse en
primer lugar que la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma en el
trámite de formación del inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006 no ha
caducado, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 242, Num. 3, de la
Constitución, por haber sido publicada dicha ley en el Diario Oficial No.
46.481 de 13 de diciembre de 2006 y haberse presentado la demanda el 18 de
Enero de 2007.
3. Problemas
jurídicos planteados
Corresponde a la Corte determinar:
(i)
si la adaptación en el acto que ordene la
liquidación de una entidad de orden territorial a las normas de la Ley 1105 de
2006, vulnera el principio de autonomía territorial (arts. 287, 305-8 y 315-4
C.P.);
(ii)
si en el trámite de formación del inciso tercero
del artículo 7º de la misma ley se quebrantó el principio de consecutividad
(art. 157 C.P.);
(iii)
si la prelación que se prevé para el trámite y
decisión de los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa en los
cuales sea parte una entidad pública en liquidación, viola los derechos a la
igualdad (art. 13 C.P.) y el acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.);
(iv)
si la prelación al trámite y decisión de
procesos laborales tendientes a obtener permiso para despedir a trabajadores
amparados con fuero sindical de las entidades públicas que se encuentren en
liquidación, vulnera los derechos a la igualdad (art. 13 C.P.) y el acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.);
(v)
si la inclusión de los créditos laborales en los
procesos de liquidación de las entidades públicas y la fijación de un término
de cuarenta y cinco (45) días para la presentación de las reclamaciones
previstas en el artículo 12 de la Ley 1105 de 2006, vulnera los derechos a la
igualdad (art. 13 C.P.) y el acceso a la administración de justicia (art. 229
C.P.) de los trabajadores de las entidades públicas que se encuentren en liquidación,
por reducirse el término de prescripción de dichos créditos
4. Exequibilidad
de la expresión contenida en el parágrafo 1° del Art. 1° de la Ley 1105 de 2006
Expresa el
demandante que la expresión "en el acto que ordene la liquidación"
contenida en el parágrafo 1° del Art. 1° de la Ley 1105 de 2006 vulnera el
principio de autonomía territorial (Arts. 287, 305, Num. 8, y 315, Num. 4, C.
Pol.).
El parágrafo 1°
indicado establece que las entidades territoriales y sus descentralizadas,
cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho
nivel se regirán por las disposiciones de la misma ley, adaptando su
procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser
necesario, en el acto que ordene la liquidación.
Acerca de este
cargo debe señalarse en primer lugar que, conforme al texto del citado
parágrafo, la competencia para adaptar el procedimiento de liquidación de
entidades públicas contenido en la Ley 1105 de 2006 a la organización y
condiciones de cada una de las entidades territoriales se asigna a éstas, y no
a los gobernadores de los departamentos y a los alcaldes de los municipios,
como lo plantea la demanda.
Por
consiguiente, es visible que en relación con este punto la expresión demandada
respeta la autonomía de las entidades territoriales, en cuanto expresamente les
reconoce la competencia para suprimir o disolver y liquidar sus organismos y,
al mismo tiempo, les atribuye la competencia para establecer el procedimiento
de liquidación, mediante una adaptación del contenido en la misma ley a la
organización y las condiciones particulares de aquellas.
Ello guarda
completa armonía con la disposición general según la cual las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de
los límites de la Constitución y la ley (Art. 287 C. Pol.), como lo ha indicado
muchas veces la jurisprudencia de esta corporación.
Cabe resaltar
que respecto de la distribución de competencias entre los órganos de las entidades
territoriales en la materia de que trata el cargo es necesario partir de la
base de lo dispuesto en los Arts. 305, Num. 8, de la Constitución, en virtud
del cual es atribución del gobernador del departamento "suprimir o
fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas",
y 315, Num. 4, ibídem, según el cual es atribución del alcalde del municipio "suprimir
o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los
acuerdos respectivos".
Así, la
competencia de los gobernadores y de los alcaldes en esta materia está
claramente supeditada a la de las asambleas departamentales y de los concejos
municipales, respectivamente, lo cual es una consecuencia lógica de la
existencia de una jerarquía en el ordenamiento jurídico del Estado colombiano,
que la Constitución misma señala en el ámbito que se estudia, al disponer que
es atribución del gobernador cumplir y hacer cumplir la Constitución, las
leyes, los decretos del Gobierno Nacional y las ordenanzas de las asambleas
departamentales (Art. 305, Num. 1, C. Pol.), y que es atribución del alcalde
cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno
Nacional, las ordenanzas y los acuerdos del concejo municipal (Art. 315, Num.
1, C. Pol.).
En esta materia
de la organización de la administración pública y el ejercicio de la función de
suprimir o fusionar organismos de la misma, es oportuno destacar la existencia
de una simetría en la asignación constitucional de competencias en los órdenes
nacional y territorial, por un lado, al Congreso de la República, las asambleas
departamentales y los concejos municipales, para "determinar la
estructura" (Arts. 150, Num. 7, 300, Num. 7, 313, Num. 6, C. Pol.) y,
por otro lado, al Presidente de la República, el gobernador del departamento y
el alcalde municipal, para suprimir o fusionar entidades u organismos, de
conformidad, en su orden, con la ley, las ordenanzas departamentales y los
acuerdos municipales (Arts. 189, Num. 15, 305, Num. 8, y 315, Num. 4, C. Pol.).
Por esta razón,
en el orden territorial son lógicamente aplicables el criterio expuesto por
esta corporación sobre el ejercicio de dichas competencias en el orden
nacional, conforme al cual el Congreso de la República tiene una competencia
plena, mientras que el Presidente de la República está sometido a las leyes
dictadas por aquel. Por consiguiente, el Congreso de la República tiene
atribuciones para: i) suprimir o fusionar entidades u organismos directamente,
en forma particular o específica; ii) otorgar facultades extraordinarias al
Presidente de la República para establecer las reglas generales sobre la
supresión o fusión o para suprimir o fusionar en forma particular o específica
una o más entidades u organismos, o iii) expedir mediante ley las normas
generales con base en las cuales y por vía de reglamentación el Presidente de
la República puede ordenar la supresión y liquidación de las entidades u
organismos, lógicamente con sujeción a aquellas.[2]
A este respecto
la Corte Constitucional ha expresado:
"Sin importar la naturaleza de la ley
de que se trate, el ejercicio de la atribución presidencial de carácter
permanente debe compaginarse con la facultad del Congreso de la República
consagrada en el numeral 7 del artículo 150 de determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica[3].
"Se trata sin duda de atribuciones
concurrentes, pero de distinto alcance. En efecto, de una primera lectura de
los preceptos constitucionales antes mencionados, pareciera que ambos confieren
la misma atribución –la de fusionar entidades u organismos del orden nacional-
al Congreso y al Presidente de la República, por esa razón, para compaginar los
contenidos normativos de las dos disposiciones la Corte Constitucional ha
postulado la interpretación sistemática de las reglas constitucionales
atinentes a la fijación de la estructura de la administración y a la creación,
fusión y supresión de entidades contenidas tanto en el artículo 150 como en el
189 de la Constitución. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al Legislador
asiste una competencia plena en esta materia (articulo 150-7), el Presidente de
la República, respecto de las precisas materias señaladas en los numerales 15
(supresión y fusión de entidades administrativas del orden nacional) y 16
(modificación de la estructura de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales) del
Artículo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para
tales efectos fije el Congreso[4]"."[5]
Sobre el mismo
tema había indicado:
"En relación con la determinación de
la estructura de la administración pública en el orden nacional, esto es la
creación, fusión, escisión y supresión de entidades y organismos públicos, la
Constitución Política contiene tres mecanismos para llevarla a cabo, cada uno
de los cuales tiene sus propios límites materiales y de procedimiento. El primero
de ellos está consagrado en el artículo 150 numeral 7 Superior, según el cual
corresponde al Congreso de la República determinar directamente la estructura
de la administración nacional; el segundo, opera por vía de delegación
legislativa dada al Gobierno Nacional por el Congreso de la República (CP art.
150 nl. 10), y el tercero, que constituye una de las novedades introducidas por
la Carta del 91 en esta materia, está plasmado en el numeral 15 del artículo
189 de la Constitución y según el cual corresponde al Presidente de la
República “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales de conformidad con la ley”.
"De acuerdo con la distribución
constitucional de competencias a la que se ha hecho referencia, la fusión de
entidades y organismos administrativos nacionales bien puede llevarse a cabo
por una ley común, por un decreto de facultades extraordinarias o por un
decreto expedido en ejercicio de las atribuciones a las que alude el numeral 15
del artículo 189 Constitucional.
"De manera independiente a la vía que
se adopte para efectuar la fusión de entidades y organismos públicos del orden
nacional, en todos los escenarios señalados deberán acatarse los principios
constitucionales, los fines esenciales del Estado y los principios que rigen la
función administrativa. Si las decisiones son adoptadas por el Gobierno
Nacional, deberán además respetarse los límites que señale el Congreso en la
ley de facultades o en la correspondiente ley señalada en el numeral 15 del
artículo 189 Superior".[6]
De lo anterior
se deduce que, en el orden territorial, la competencia para adaptar a la
organización y condiciones de las entidades territoriales el procedimiento de
liquidación de las entidades u organismos públicos que aquellas decidan
suprimir o disolver y liquidar, contenido en el Decreto ley 254 de 2000 y en la
Ley 1105 de 2006, de ser necesario, puede ser ejercida por la asamblea
departamental o el gobernador y por el concejo municipal o el alcalde,
respectivamente, según el mecanismo que escoja la asamblea o el concejo
municipal, entre los equivalentes a los del orden nacional que ha señalado esta
corporación.
A este respecto
es oportuno recordar que conforme a la Constitución las asambleas
departamentales y los concejos municipales pueden otorgar facultades
extraordinarias a los gobernadores y a los alcaldes, respectivamente, para
ejercer temporalmente precisas funciones de las que corresponden a aquellos
(Arts. 300, Num. 9, y 313, Num. 3).
En todo caso, el
ejercicio de dicha competencia en el orden territorial por parte de dichos
órganos estará sujeto a la Constitución y a la ley, de conformidad con lo
dispuesto en el Art. 287 superior sobre el principio de autonomía territorial.
Por estas
razones, el cargo formulado no está llamado a prosperar.[7]
5. Exequibilidad
de los incisos 2° y 3° del Artículo 7° de la Ley 1105 de 2006.
El cargo por
vicios de forma contra el inciso tercero del artículo 7° de la Ley 1105 de 2006
no prospera. El actor sostiene que la prelación para el estudio y decisión de
los procesos laborales tendientes a obtener permiso para despedir a un
trabajador amparado con fuero sindical de las entidades que se encuentren en
liquidación, con excepción de la acción de tutela, y la provisión del
incumplimiento de esta regla como causal de mala conducta, contenidas el inciso
tercero del artículo 7° demandado, no fue aprobada en la Comisión Primera del
Senado ni en la sesión plenaria de la misma corporación y sólo surgió en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Considera que por esta razón
se incurrió en una vulneración del principio de consecutividad en la formación
del proyecto de ley.
A partir de la
Constitución y de las demás las normas que regulan el proceso de formación de
las leyes la Corte ha señalado, entre otros principios que rigen el proceso
legislativo, (i) el principio de consecutividad y, (ii) el principio
de identidad flexible. En cuanto a su contenido ha indicado la jurisprudencia: “El
principio de consecutividad “exige que los proyectos de ley se tramiten
en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de
las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”.[8] El
principio de identidad flexible o relativa “supone que el proyecto de
ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates
parlamentarios”, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las
cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (artículo 160, CP), y que
las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar
mediante un trámite especial (conciliación mediante Comisiones de Mediación),
que no implica repetir todo el trámite.[9]”[10]
En el presente
caso la Corte concluye que no existe trasgresión de los principios de identidad
flexible o relativa y consecutividad en la aprobación del inciso tercero del
artículo 7º de la Ley 1105 de 2006. En efecto, el tema atinente a darle
prelación al trámite y decisión de los procesos judiciales en los que sea parte
una entidad pública en liquidación, siempre estuvo presente en los cuatro
debates que se adelantaron en las cámaras legislativas. Lo que ocurre es que en
virtud de las modificaciones que se pueden introducir en el curso de los
debates, como lo señalan los artículos 160, 161 y 162 de la Constitución, los
textos aprobados en una y otra Cámara en relación con dicho inciso fue distinto,
por lo que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 161 de la
Constitución, se integró una comisión de conciliación que propuso el texto
aprobado en la Cámara de Representantes, el cual finalmente fue aprobado por
las plenarias de ambas cámaras.
A continuación
se hace una descripción del proceso de formación de la ley demandada.
El Gobierno
Nacional, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del
Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, presentó el 4
de Octubre de 2004 a consideración del Congreso de la República el proyecto de
ley, ante la Secretaría General del Senado, el cual fue radicado con el número
136 de 2004 Senado.[11]
·
En el Proyecto de Ley, el tema objeto de debate
fue incluido en los siguientes términos:
"Artículo 8°. Plazo. Dentro de los
treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, el
liquidador elaborará un programa de supresión de cargos, determinando el
personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el
proceso de liquidación.
"No obstante, al vencimiento del
término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos
existentes y terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo
régimen legal aplicable.
"Para el retiro de los servidores
amparados por fuero sindical, no se requerirá previa autorización judicial" (se subraya)
En la exposición de motivos se expuso en relación con el texto de
este artículo:
"El artículo 8° busca superar los
escollos derivados del prolongado trámite de las autorizaciones judiciales para
desvincular los servidores que, por el cese de actividades de la entidad en
liquidación, quedan sin ocupación. Mantener y remunerar servidores, sin que
desempeñen ninguna función, es contrario a los principios que rigen la función
pública".
·
Dicho artículo fue aprobado sin modificaciones
en primer debate en la Comisión Primera del Senado, según consta en el Acta No.
21 de Noviembre 2 de 2004[12].
·
Así mismo, el artículo fue aprobado sin
modificaciones en segundo debate en la plenaria del Senado, según consta en el
Acta No. 29 de Diciembre 15 de 2004[13].
En este debate, el ponente expuso sobre el tema:
"(…) ¿cuál es el inconveniente de lo
que está sucediendo en los actuales momentos honorables senadores? ¿Que están
pasando 5 años, 6 años, 7 años, 10 años, y no se procede la liquidación de las
entidades del estado; eso lo que está generando es unos costos inmensos para el
país que ya mismo les voy a dar las cifras, pero para el caso específico que
usted me ha tocado honorable Senador mire, este proyecto y específicamente el,
o atinente al fuero sindical, busca superar los escollos del prolongado trámite
de las autorizaciones judiciales para desvincular los servidores que por el
cese de actividad de la entidad en liquidación quedan sin ninguna ocupación
honorable senador? Pero además, mantener y remunerar a esos servidores, sin que
desempeñen ninguna función es absolutamente contrario a los principios que
rigen la función pública en el país".
·
El proyecto de ley fue radicado en la Cámara de
Representantes con el número 356 de 2005 Cámara. En la Comisión Primera se
aprobó el 13 de Diciembre de 2005, según consta en el Acta N° 27 de la misma
fecha.[14]
En ella se suprimió el último inciso del Art. 8°, cuyo texto era el siguiente:
"Para el retiro de los servidores
amparados por fuero sindical, no se requerirá previa autorización
judicial".
·
En el mismo debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes se introdujo el siguiente texto como inciso 3° del
Art. 7° del proyecto:
"Los jueces laborales deberán
adelantar los procesos tendientes a obtener permiso para despedir a un
trabajador amparado con fuero sindical, de las entidades que se encuentren en
liquidación, dentro de los términos establecidos en la ley y con prelación a
cualquier asunto de naturaleza diferente, con excepción de la acción de tutela.
El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta".
·
A este respecto la ponencia para segundo debate
en la plenaria de dicha cámara expresa en relación con las modificaciones
introducidas al proyecto por la Comisión Primera:
"Artículo 8°. El último inciso de este
artículo pretendía darle facultades al liquidador para despedir sin previa
autorización judicial a los trabajadores con fuero sindical, lo que fue
ampliamente discutido en el debate, decidiéndose eliminar este inciso,
garantizando de esta forma el derecho constitucional de asociación"[15].
·
En el debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes se aprobó el nuevo texto, como consta en el Acta N° 232 del 31
de Mayo de 2006[16].
·
Integradas las comisiones
accidentales de conciliación, éstas informaron a las plenarias de ambas cámaras
respecto del proyecto de ley:
"Después de un minucioso
estudio de los textos aprobados en Senado y Cámara del proyecto de ley, se pudo
observar que en la Cámara específicamente en la Comisión Primera se realizaron
varios cambios de fondo propuestos por todos los Representantes, por lo que
decidimos acoger el texto aprobado en la Cámara de Representantes el cual
representa el querer de la mayoría de los congresistas". (Gaceta del Congreso N° 193 de
2006, Ps. 8-12).
·
El informe de conciliación y
el texto definitivo del proyecto de ley fueron aprobados el 30 de Mayo de 2006
por la plenaria de la Cámara de Representantes, como consta en el Acta N° 231
de la misma fecha[17],
y el 14 de Junio de 2006 por la plenaria del Senado, como consta en el Acta N°
55 de la misma fecha[18].
·
El Presidente de la
República objetó parcialmente el proyecto por inconstitucionalidad. Las
objeciones fueron aprobadas el 3 de Octubre de 2006 por la plenaria de la Cámara
de Representantes, como consta en el Acta N° 16 de la misma fecha[19], y el 30
de Octubre de 2006 por la plenaria del Senado, como consta en el Acta N° 26 de
la misma fecha[20].
Como se puede
apreciar, a partir de la descripción anterior, el
tema que se debatió y aprobó en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes y en la Plenaria de la misma Corporación, y que quedó consignado
en el inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006, fue el mismo que se había
discutido y aprobado en la Comisión Primera del Senado y en la plenaria de la
misma Corporación. Dicho tema fue el siguiente: reglas procedimentales que
deben aplicarse para despedir trabajadores aforados en las entidades públicas
en liquidación. El tratamiento del tema varió en la Cámara de Representantes
porque en lugar de la exclusión total de la autorización judicial para el
retiro de trabajadores aforados, se aprobó la prelación de los procesos de
levantamiento de fuero en los casos de entidades públicas en liquidación.[21]
El problema y la materia estuvieron
presentes en todos los debates, aun cuando el texto normativo no fue idéntico
en todos los casos, lo cual responde a las exigencias del principio de
identidad flexible. Según la Corte: “(…) bajo el actual esquema
constitucional el mismo ha sido relativizado, en el sentido que por su
intermedio ya no se exige que el proyecto sea aprobado de manera idéntica en
todos los debates parlamentarios, es decir, que su contenido material deba
guardar estricta equivalencia durante el trasegar del trámite legislativo. (…)”[22]
Esta relativización
del principio de identidad obedece a la necesidad de respetar las competencias
del Congreso como legislador y a la importancia del principio democrático. Al
respecto ha señalado esta Corporación que: “La razón de ser de esta facultad
[la de introducir reformas], ha dicho la Corte, tiene relación directa con la
esencia misma del debate democrático y obedece “a la idea acogida por el
constituyente según la cual la formación de la ley debe estar abierta a la
expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en
las plenarias de cámaras congresionales”, así como “a la necesidad de
flexibilizar el trámite a fin de que el principio democrático se haga efectivo
al ejercer la actividad legislativa.””[23]
Así mismo, se
constata que el tema fue debatido y votado en todas y cada una de las
instancias legislativas reglamentarias, cumpliendo con las exigencias del
principio de consecutividad.
5.1. Derecho
de igualdad y exequibilidad de los incisos 2° y 3° del Art. 7° de la Ley 1105
de 2006 por razones de fondo.
Por otra parte, el demandante plantea que la prelación dada al trámite y decisión de los procesos ante la
jurisdicción contencioso administrativa en los cuales sea parte una entidad
pública en liquidación, establecida en el inciso 2° del Art. 7° de la ley
mencionada, viola los derechos a la igualdad (Art. 13 C. Pol.) y al acceso a la
administración de justicia (Art. 229 C. Pol.) de las entidades públicas que no
se encuentren en liquidación y sean parte en procesos ante la misma
jurisdicción, así como de los particulares que también sean parte en ellos, por
el atraso de esos procesos, por causa de la mencionada prelación, sin una
justificación objetiva y razonable.
De la misma
manera considera que la prelación establecida en el inciso 3° del Art. 7° de la
misma ley, para los procesos laborales relativos a autorización del despido de
trabajadores amparados con fuero sindical, quebranta el principio de igualdad y
el derecho al acceso a la administración de justicia, por dar un trato
diferenciado sin justificación razonable a las entidades públicas que no se
encuentran en liquidación, a los empleadores distintos de entidades públicas y
a los trabajadores que acuden a tales procesos para obtener el restablecimiento
de sus derechos cuando han sido despedidos, desmejorados en sus condiciones de
trabajo o trasladados sin justa causa previamente calificada por el juez
laboral.
En relación con estos cargos de inconstitucionalidad
presentados por el demandante frente a los incisos 2° y
3° del Art. 7° por violación de derecho del igualdad, la
Corte encuentra que el cargo puede ser entendido de diferentes maneras.
Primero, como una desigualdad entre procesos judiciales. Desde esta perspectiva
resulta improcedente la realización de un juicio de igualdad ya que se trata de
supuestos no comparables. La Constitución no ordena que la regulación de los
procesos sea igual. El derecho de igualdad se predica de personas, no de reglas
procedimentales. Las normas demandadas contienen una regla especial para
aplicar en los procesos contenciosos contra entidades públicas en liquidación.
Así, el juicio de igualdad se plantearía entre dos procedimientos judiciales
diferentes, no entre sujetos en condiciones de desigualdad, como se sugiere en
la demanda.
Segundo, el cargo puede ser entendido a la luz de la
desigualdad entre entidades públicas. Frente a la supuesta vulneración del
derecho a la igualdad de las entidades públicas que no se encuentren en
liquidación y sean parte en procesos ante la jurisdicción contencioso
administrativa, si se las compara con otras que se encuentren en liquidación y
sean parte en otros procesos ante la misma jurisdicción, debe señalarse que el
juicio de igualdad tampoco es jurídicamente procedente, por no ser posible una
comparación, teniendo en cuenta que las competencias de las entidades públicas
son diversas en virtud de las regulaciones legales que las crean, definen y
determinan su evolución y desaparición. Sobre el particular esta corporación ha
manifestado:
"5. Como se señaló en el acápite
anterior de esta sentencia, la Corte Constitucional ha considerado que las
personas jurídicas, tanto privadas como públicas, pueden ser titulares de
derechos fundamentales que sean compatibles con la naturaleza de las mismas, y
ha señalado específicamente algunos de esos derechos.
"En lo que se refiere en particular al
derecho a la igualdad, esta corporación ha considerado que las personas
jurídicas públicas no pueden ser titulares de este derecho. Al respecto ha
expresado:
“El actor demandó el tercer inciso de este
artículo, por considerarlo contrario a los artículos 1, 13, 268 y 272 de la
Constitución Política.
“4.2. En lo tocante a la supuesta violación
del derecho a la igualdad, según se vio en el numeral 2º de esta sentencia, el
cargo resulta improcedente por cuanto las personas jurídicas de derecho público
no pueden ser titulares del derecho fundamental a la igualdad. Por
consiguiente, el cargo por vulneración del artículo 13 superior no está llamado
a prosperar.” [24]
"La razón de la indicada imposibilidad
es que las personas jurídicas públicas tienen competencias y objetos distintos,
que impiden la invocación de un trato igual, y, como es sabido, el primer
presupuesto para la formulación de un juicio de igualdad, cuando se pretende un
trato igual, es la existencia de una situación de igualdad".[25]
Los citados
incisos no constituyen un quebrantamiento del principio de igualdad ni de
acceso a la administración de justicia, en la medida que la prelación que se da
a los procesos en que es parte una entidad pública en liquidación se da frente
a todas las acciones judiciales ante la jurisdicción contenciosa.
Si bien esta Corporación ha reconocido que el sistema establecido por la ley, que ordena que como regla general
las sentencias se profieran en el mismo orden en el que entraron los
expedientes al despacho, desarrolla las garantías del debido proceso y el
derecho a la igualdad, también ha señalado que dicha regla no es absoluta y
admite excepciones: “(…) el respeto estricto del turno para fallar no sólo
es un asunto que se ubica en el ámbito puramente legal, sino que responde al
directo desarrollo de los principios constitucionales que deben impulsar los
procesos, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad y al debido
proceso, y que permite, a su vez, la racionalización de la prestación del servicio
de administrar justicia. 4.2 Sin embargo, la prohibición de alterar los turnos
por parte del juez responsable del fallo no es absoluta, (…)”.[26]
La prelación de
estos procesos tampoco implica que el juez administrativo deba dejar de lado
los demás procesos sometidos a su conocimiento, sujetándolos a una parálisis o
indefinición sino que, en igualdad de condiciones, y después de las acciones
constitucionales, debe darle prelación a las decisiones en que sea parte una
entidad pública en liquidación, salvo que estén de por medio derechos
fundamentales de mayor entidad que ameriten prelación en su trámite y decisión.
La celeridad que se requiere en la definición de situaciones en las que están
de por medio recursos públicos e intereses de orden superior, justifica de
manera válida desde el punto de vista constitucional, la decisión adoptada por
el legislador en este caso, en desarrollo de su potestad de configuración.
En tercer lugar, el cargo también puede ser entendido como
una desigualdad entre grupos de personas, por ejemplo, entre quienes acuden a
la jurisdicción contencioso administrativa mediante una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho impugnando un acto proferido por una entidad en
liquidación y quienes acuden mediante una acción idéntica ante la misma
jurisdicción, pero impugnando un acto proferido por una entidad que no se
encuentra en liquidación. La desigualdad, según esta interpretación, radicaría
en que la prelación de los procesos de los primeros retrasaría la decisión de
los procesos de los segundos.
Desde esta perspectiva, tampoco encuentra que exista
vulneración alguna del derecho de igualdad. Primero, la prelación no consiste
en que todos los procesos se paralizan hasta que se resuelva el proceso en el
cual es parte la entidad pública en liquidación. La prelación consiste en que
existiendo varios procesos en la misma etapa procesal, se decide primero el
proceso en el cual es parte la entidad pública en liquidación, sin que los
demás se paralicen hasta que este haya sido completamente resuelto en las
etapas subsiguientes.
En este escenario resulta razonable darle prelación a estos
procesos para que recursos del Estado Social de Derecho se liberen para atender
demandas sociales. Las demoras en la resolución de los procesos judiciales
llevan a que se paralice la liquidación y los recursos se destinen a salarios
de quienes han dejado de trabajar en sus funciones originales pero ante la
continuación del proceso de liquidación siguen realizando actividades
compatibles con la liquidación o siguen a disposición de su superior.
La norma, de suyo, no contiene ninguna discriminación o
privilegio para los trabajadores ni para ningún grupo de personas. Quién
demande a una entidad pública en liquidación resulta ser un asunto
completamente aleatorio. De hecho, esta norma podría eventualmente beneficiar a
los trabajadores, ya que una demanda contra los actos del liquidador que afecte
derechos laborales, así como cualquier otro proceso en el que sean parte, se
resolvería más rápido. En cualquier caso, el cumplimiento estricto de los
términos judiciales siempre debe ser considerado un beneficio para quienes son
parte en un proceso y dicho cumplimiento debe ser promovido en las instancias
judiciales.
En conclusión, la norma demandada tampoco vulnera el
derecho a la igualdad entre personas ya que todos aquellos que demandan a una
entidad pública tienen derecho de acceso a la administración de justicia en las
mismas condiciones. Con todo, quienes demandan a una entidad pública que se
encuentra en proceso de liquidación se enfrentan a una situación diferente –
habida cuenta de la vocación de desaparecer de la entidad y la cesación de
actividades en la misma - que justifica la prelación de estos procesos en las
condiciones descritas anteriormente.
Por otra parte, la crítica que sugiere que en lugar de dar
prelación a los procesos en los cuales es parte una entidad pública en
liquidación, se debieron reducir los términos de estos procesos, tampoco es de
recibo ya que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para
diseñar las reglas de procedimiento[27].
En el presente caso, en uso de esta facultad el legislador eligió aplicar la
regla de la prelación, en lugar de reducir los términos judiciales, lo cual
resulta razonable siempre y cuando la prelación sea entendida como se indicó
antes.
Finalmente, aun cuando el inciso primero del artículo 7° de
la Ley 1105 de 2006 no ha sido demandado, sin emitir ningún juicio al respecto,
es importante aclarar que las controversias que susciten los actos del
liquidador, en cuanto son actos administrativos susceptibles de ser impugnados
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, también están
comprendidos en la regla que exige que sean decididos con prelación. Por otra
parte, como señala la norma la impugnación de estos actos no suspende el
proceso de liquidación, lo cual es diferente de la suspensión provisional del
acto mismo, que según las reglas generales continúa siendo procedente.
6. Exequibilidad de las expresiones demandadas del Art. 12
de la Ley 1105 de 2006
Expone el actor que la inclusión de
los créditos laborales en los procesos de liquidación de las entidades públicas
y la fijación de un término de cuarenta y cinco (45) días para la presentación
de las reclamaciones, reduciendo el término de prescripción de tres (3) años
que consagran las normas legales pertinentes, vulnera el derecho a la igualdad
(Art. 13 C. Pol.) de los trabajadores de las entidades públicas en liquidación,
en relación con los trabajadores de las personas o entidades que no se encuentren
en proceso de liquidación, en cuanto éstos últimos pueden acudir a la
jurisdicción respectiva dentro del mencionado término de prescripción para
hacer valer sus derechos y, en cambio, los primeros sólo pueden hacerlo dentro
del término indicado, mucho menor, previsto en el proceso de liquidación.
Señala que, en
esas condiciones, los segmentos normativos demandados vulneran también el
derecho de acceso a la administración de justicia (Art. 229 C. Pol.) de los
servidores de las entidades públicas en liquidación.
En virtud del Decreto ley 254 de 2000 se expidió el régimen
para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, el cual fue
modificado por la Ley 1105 de 2006, que contiene las normas parcialmente
demandadas en esta oportunidad.
El proceso administrativo de liquidación contemplado en
dicha normatividad tiene como presupuesto la supresión o disolución de entidades
públicas y tiene por objeto la enajenación de sus bienes y el pago en forma
ordenada de las obligaciones a su cargo, esto último conforme a la prelación
legal establecida en el Art. 2495 del Código Civil y las disposiciones
complementarias. Su carácter es, por tanto, universal, en cuanto comprende
todos los deudores y acreedores de aquellas, así como todos los bienes y
obligaciones de las mismas.
Ello explica que el Art. 2° (Lit. d) de dicho decreto disponga
que el acto de liquidación conlleva la cancelación de los embargos decretados
con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y
liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, así como también que
el Art. 6° (Lit. d) ibídem establezca que es función del liquidador dar aviso a
los jueces de la república sobre el inicio del proceso de liquidación, con el
fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad,
advirtiendo que deben acumularse a aquel.
En el mismo sentido, el Art. 18 del citado decreto,
modificado por el artículo 9 de la Ley 1105 de 2006, estatuye que el liquidador
dispondrá la realización de un inventario físico, jurídico y contable detallado
de los activos, pasivos, cuentas de orden y contingencias de la entidad, el
cual deberá ser realizado dentro de un plazo no superior a seis (6) meses,
contado a partir de la fecha de su posesión, prorrogable por una sola vez por
un plazo no superior a seis (6) meses.
Dicho inventario deberá tener como soportes los documentos
correspondientes e incluirá, entre otras informaciones, "la relación de
los pasivos indicando
la cuantía y naturaleza de los mismos, sus tasas de interés y sus garantías, y
los nombres de los acreedores. En el caso de pasivos laborales se indicará
el nombre de los trabajadores y el monto debido a cada uno. Igualmente se
incluirá la relación de los pensionados y el valor del cálculo actuarial
correspondiente". (se subraya).
Igualmente, el Art. 23 del Decreto, modificado por el Art.
12 de la Ley 1105 de 2006, establece que dentro del término de los cuarenta y
cinco (45) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de
liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole
contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier
título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación.
Añade que el aviso de emplazamiento contendrá el término
para presentar todas las reclamaciones, y la advertencia de que, una vez
vencido éste, el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna
reclamación.
En lo relativo al pago de las obligaciones, el Art. 32 del
decreto prevé que la liquidación será progresiva y que en ella se tendrán en
cuenta, entre otras, las siguientes reglas:
i) Toda obligación a cargo de la entidad en liquidación
deberá estar relacionada en un inventario de pasivos y debidamente comprobada
(Num. 1);
ii) En el pago de las obligaciones se observará la
prelación de créditos establecida en las normas legales. Para el pago de las
obligaciones laborales el liquidador deberá elaborar un plan de pagos, de
acuerdo con las indemnizaciones a que hubiere lugar; este programa deberá ser
aprobado por la Junta Liquidadora, cuando sea del caso (Num. 2);
iii) "Para el pago del pasivo se tendrá en
cuenta la caducidad y la prescripción de las obligaciones, contenidas en las
normas legales vigentes". (Num. 5) (se subraya)
El parágrafo de la misma disposición señala que en caso de
que los recursos de la liquidación de un establecimiento público o de una
empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional no societaria sean
insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la
entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la
supresión y liquidación de la entidad. Para tal efecto se deberá tomar en
cuenta la entidad que debía financiar la constitución de las reservas
pensionales.
Esta previsión concuerda con lo dispuesto en el Art. 2° del
mismo decreto, en virtud del cual el acto que ordene la supresión o liquidación
de la entidad dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el
parágrafo 1° del Art. 52 de la Ley 489 de 1998.
Por su parte, el Art. 52 de la Ley 489 de
1998 preceptúa que el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación,
dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o
entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o
rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la
liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación
de los servidores públicos.
Así mismo, el Art. 34 del referido decreto dispone que
mediante resolución motivada el liquidador determinará el pasivo cierto no
reclamado con base en las acreencias, tanto a cargo de la masa de la
liquidación como de las excluidas de ella, que no fueron reclamadas pero
aparezcan debidamente justificadas en los libros y comprobantes de la entidad
en liquidación, así como las presentadas extemporáneamente que estén
debidamente comprobadas.
Agrega esta norma que una vez constituida la provisión a
que se refiere el artículo 33 ibídem, destinada al pago de los créditos a cargo
de la masa de la liquidación oportunamente reclamados y aceptados, cuando sus
titulares no se hubieren presentado a recibir aquel, si subsistieren recursos y
con las sumas correspondientes al producto de la venta de bienes diferentes y
de dinero excluidos de la masa de la liquidación cuyos titulares no se hubieren
presentado a recibir, se constituirá una provisión para el pago del pasivo
cierto no reclamado.
De otro lado, el decreto establece que el Acta de
Liquidación deberá ser firmada por el liquidador y por el representante legal
de la entidad a la cual se traspasen los bienes y obligaciones de la entidad
liquidada (Art. 36).
Con base en lo anterior, se puede afirmar que:
i) Por tener jurídicamente todo proceso de liquidación un
carácter universal, deben estar comprendidos los créditos laborales, y aplicárseles
la prelación legal correspondiente, como expresa y claramente lo contempla la
normatividad indicada.
En consecuencia, si se excluyera del proceso de liquidación
a los acreedores laborales, se violaría su derecho a la igualdad dentro del
mismo.
ii) El citado decreto, y la ley que lo modifica, establecen
un término procesal de cuarenta y cinco (45) días para que todos los acreedores
hagan valer sus derechos en el proceso de liquidación, de suerte que si no se
formula oportunamente la reclamación correspondiente, se pierde, en virtud del
principio procesal de preclusión, la posibilidad de invocarlos en dicho proceso.[28]
iii) Dichos preceptos expresamente señalan que para el pago
del pasivo se deberá tener en cuenta la prescripción de las obligaciones
contenida en las normas legales vigentes, lo cual pone de presente que el
legislador distingue, como es lógico, entre la oportunidad para ejercer un
derecho sustantivo en un proceso y la extinción del mismo.
Como es conocido, la prescripción extintiva de los créditos
es un modo de extinción de éstos que opera cuando los mismos no se han ejercido
durante un determinado tiempo, contado a partir de su exigibilidad al deudor
(Arts. 2512 y 2535 C. C., 488 C. S. T. y 151 C. P. T.)[29] y sus
fundamentos constitucionales son la seguridad jurídica y la paz social.
iv) En caso de
que el acreedor no formule reclamación, o la formule extemporáneamente, el
liquidador debe efectuar una provisión para pagar los créditos que se encuentren
debidamente comprobados en el proceso de liquidación.
v) Si finalmente
no fuere posible el pago de un crédito determinado en el proceso de liquidación,
el acreedor podrá hacerlo valer, inclusive judicialmente si fuere necesario, con
posterioridad a aquel y mientras el derecho no prescriba, frente a la entidad que
se subrogue en los derechos y las obligaciones de la entidad liquidada, la cual
debe ser señalada en el acto que ordene la supresión o disolución y
consiguiente liquidación de la entidad pública, conforme a lo dispuesto en los Arts.
2° del citado Decreto y 52 de la Ley 489 de 1998.
De lo anterior
se deduce que las expresiones acusadas no reducen el término de prescripción de
los créditos laborales contra las entidades públicas en liquidación como se
afirma en la demanda y, por tanto, no vulneran los derechos a la igualdad y al
acceso a la administración de justicia de los trabajadores de dichas entidades.
En consecuencia, serán declaradas exequibles, por tales cargos.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la expresión “en
el acto que ordene la liquidación” contenida en el parágrafo 1º del
artículo 1º de la Ley 1105 de 2006.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del
artículo 7º de la Ley 1105 de 2006.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, las
expresiones “se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier
índole” “cancelación” y “y la advertencia de que una vez vencido éste,
el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación”,
contenidas en el artículo 12 de la Ley 1105 de 2006.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
CATALINA
BOTERO MARINO
Magistrada
(E)
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO PARCIAL DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA C-735 de
2007
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-735/07
LEVANTAMIENTO DE FUERO A TRABAJADORES DE
ENTIDADES PUBLICAS EN LIQUIDACION-Aprobación no cumplió los debates exigidos/LEVANTAMIENTO DE FUERO A
TRABAJADORES DE ENTIDADES PUBLICAS EN LIQUIDACION-Aprobación vulnero
principio de consecutividad y principio de identidad flexible o relativa/LEVANTAMIENTO
DE FUERO A TRABAJADORES DE ENTIDADES PUBLICAS EN LIQUIDACION-Inconstitucional
por incumplimiento de principios de consecutividad e identidad flexible
(Salvamento parcial de voto)
PRELACION EN PROCESOS DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
EN QUE SEA PARTE UNA ENTIDAD PUBLICA EN LIQUIDACION-No justificación del trato diferenciado/PRELACION EN PROCESOS DE
LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN QUE SEA PARTE UNA ENTIDAD PUBLICA
EN LIQUIDACION-No establece orden de prelación siendo el medio utilizado
indefinido/PRELACION EN PROCESOS DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA EN QUE SEA PARTE UNA ENTIDAD PUBLICA EN LIQUIDACION-Inconstitucional
por carecer de razonabilidad la justificación del trato diferenciado en el
examen de igualdad (Salvamento parcial de voto)
REF.:
EXPEDIENTE  D-6667
Demanda de inconstitucionalidad contra los
Arts. 1 (parcial), 7 (parcial) y 12 (parcial) de la Ley 1105 de 2006
Demandante: Hernán Antonio Barrero Bravo
Magistrado Sustanciador : MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta corporación, me permito salvar el voto
parcialmente a la Sentencia C-735 de 2007, en relación con la declaración de
exequibilidad de los incisos 2° y 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006, por
las siguientes razones:
1. El demandante
aduce que en el trámite de formación del inciso 3° del Art. 7° de la ley citada
se quebrantó el principio de consecutividad (Art. 157 C. Pol.).
El mencionado
inciso estatuye que los jueces laborales deberán adelantar los procesos
tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero
sindical, de las entidades que se encuentren en liquidación, dentro de los
términos establecidos en la ley y con prelación a cualquier asunto de
naturaleza diferente, con excepción de la acción de tutela. Señala que el
incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta.
2. Conforme a lo
dispuesto en el Art. 157 de la Constitución, para que un proyecto de ley se
convierta en ley es necesario, entre otros requisitos, que haya sido aprobado
en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y
haya sido aprobado en cada cámara en segundo debate, o sea, que por regla
general se hayan surtido cuatro (4) debates sucesivos[30].
Esta exigencia
corresponde al denominado principio de consecutividad en la tramitación de las
leyes, el cual está estrechamente vinculado con el principio de identidad, en
virtud del cual el proyecto considerado y aprobado en cada uno de los debates
en el Congreso de la República debe ser el mismo.
La Corte
Constitucional ha considerado que el examen sobre el cumplimiento de estos
principios debe efectuarse en relación con los temas o asuntos que contiene el
proyecto de ley, y no respecto de cada uno de los artículos del mismo en
particular. Sobre este punto ha señalado:
"Igualmente, la Constitución establece un principio
de consecutividad [31],
que determina que todo proyecto de ley debe tener cuatro debates consecutivos
en el Congreso de la República (art. 157). Al respecto, esta Corporación ha
indicado que dicho principio de consecutividad está referido al proyecto de ley
en general y a los temas que forman parte del mismo y no a cada artículo en
particular, ya que de lo contrario se impediría el trabajo eficiente del órgano
legislativo y se dejarían sin efecto las normas de la misma Carta Política que
permiten la introducción de modificaciones o adiciones por parte de las
comisiones permanentes y las plenarias (art.160), así como aquéllas que se
refieren a las funciones de las comisiones conciliadoras para la solución de
las discrepancias que se presentan entre una y otra cámara (…)" [32].
Cabe anotar que
la Constitución anterior contemplaba un principio de identidad rígido, en
virtud del cual el texto aprobado en cada uno de los debates debía ser
exactamente el mismo, de suerte que cualquier modificación aun menor implicaba
repetir todo el trámite.
En cambio, en la
Constitución actualmente vigente se adoptó un principio de identidad flexible o
relativa, según el cual durante el segundo debate cada cámara podrá introducir
al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias
(Art. 160 C. Pol.). En desarrollo del mismo, los Arts. 160, 161 y 162 de la ley
orgánica que contiene el Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992) establecen
que los congresistas podrán presentar enmiendas a los proyectos de ley en las
comisiones constitucionales respectivas y que dichas enmiendas pueden referirse
a la totalidad del proyecto o a su articulado.
Dicho carácter
flexible o relativo del principio de identidad permite lógicamente un mayor
desarrollo del principio democrático (Art. 3º C. Pol.) y una más amplia
confrontación de las diversas concepciones políticas o ideológicas en el seno
del Congreso de la República en la adopción de las leyes, y se complementa con
el mecanismo previsto en el Art. 161 superior, según el cual cuando surgieren
discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y
representantes, quienes reunidos conjuntamente  procurarán conciliar los textos
y, en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
El texto
escogido debe someterse a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si
después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se
considerará negado el proyecto.
3. En relación
con el trámite del inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006 se observa lo
siguiente:
El Gobierno
Nacional, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del
Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, presentó el 4
de Octubre de 2004 a consideración del Congreso de la República el proyecto de
ley, ante la Secretaría General del Senado, el cual fue radicado con el número
136 de 2004 Senado (Gaceta del Congreso No. 592 de 2004, P. 6, Fl. 170 Cuad. de
Pruebas 3).
El tema a que se
refiere el cargo fue considerado en el Art. 8° del proyecto de ley, cuyo texto
fue el siguiente:
"Artículo 8°. Plazo. Dentro de los treinta (30) días siguientes
a la fecha en que asuma sus funciones, el liquidador elaborará un programa de
supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las
funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.
"No obstante, al vencimiento del término de liquidación
quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán las
relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable.
"Para el retiro de los servidores amparados por fuero
sindical, no se requerirá previa autorización judicial" (se subraya)
En la exposición
de motivos se expuso en relación con el texto de este artículo:
"El artículo 8° busca superar los escollos derivados del
prolongado trámite de las autorizaciones judiciales para desvincular los
servidores que, por el cese de actividades de la entidad en liquidación, quedan
sin ocupación. Mantener y remunerar servidores, sin que desempeñen ninguna
función, es contrario a los principios que rigen la función pública".
Dicho artículo
fue aprobado sin modificaciones en primer debate en la Comisión Primera del
Senado, según consta en el Acta No. 21 de Noviembre 2 de 2004 (Gaceta del
Congreso N° 786 de 2004, Ps. 7-10, Fls. 23-26, Cuad. de Pruebas 4).
Así mismo, el
artículo fue aprobado sin modificaciones en segundo debate en la plenaria del
Senado, según consta en el Acta No. 29 de Diciembre 15 de 2004 (Gaceta del
Congreso No. 36 de 2005, Ps. 21- 26, Fls. 86-90, Cuad. de Pruebas 3).
En este debate,
el ponente expuso sobre el tema:
"(…) ¿cuál es el inconveniente de lo que está sucediendo en los
actuales momentos honorables senadores? ¿Que están pasando 5 años, 6 años, 7
años, 10 años, y no se procede la liquidación de las entidades del estado; eso
lo que está generando es unos costos inmensos para el país que ya mismo les voy
a dar las cifras, pero para el caso específico que usted me ha tocado honorable
Senador mire, este proyecto y específicamente el, o atinente al fuero sindical,
busca superar los escollos del prolongado trámite de las autorizaciones
judiciales para desvincular los servidores que por el cese de actividad de la
entidad en liquidación quedan sin ninguna ocupación honorable senador? Pero
además, mantener y remunerar a esos servidores, sin que desempeñen ninguna
función es absolutamente contrario a los principios que rigen la función
pública en el país".
El proyecto de
ley fue radicado en la Cámara de Representantes con el número 356 de 2005
Cámara. En la Comisión Primera se aprobó el 13 de Diciembre de 2005, según
consta en el Acta N° 27 de la misma fecha (Gaceta del Congreso No. 39 de 2006,
Ps. 14-18, Fls. 107-111). En ella se suprimió el último inciso  del Art. 8°,
cuyo texto era el siguiente:
"Para el retiro de los servidores amparados por fuero sindical,
no se requerirá previa autorización judicial".
A este respecto
la ponencia para segundo debate en la plenaria de dicha cámara expresa en
relación con las modificaciones introducidas al proyecto por la Comisión
Primera:
"Artículo 8°. El último inciso de este artículo pretendía darle
facultades al liquidador para despedir sin previa autorización judicial a los
trabajadores con fuero sindical, lo que fue ampliamente discutido en el debate,
decidiéndose eliminar este inciso, garantizando de esta forma el derecho constitucional
de asociación".  (Gaceta del Congreso No 110
de 2006, Ps. 23-31, Fls. 146-154 Cuad. de Pruebas 1)
En el mismo
debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se introdujo el
siguiente texto como inciso 3° del Art. 7° del proyecto:
"Los jueces laborales deberán adelantar los procesos tendientes
a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical, de
las entidades que se encuentren en liquidación, dentro de los términos
establecidos en la ley y con prelación a cualquier asunto de naturaleza
diferente, con excepción de la acción de tutela. El incumplimiento de esta
disposición será causal de mala conducta".
En el debate en
la plenaria de la Cámara de Representantes se aprobó este nuevo texto, como
consta en el Acta N° 232 del 31 de Mayo de 2006, publicada en la Gaceta del
Congreso N° 219 de 2006, Ps. 20-21, Fls. 98-100, Cuad. de Pruebas 1).
Integradas las comisiones accidentales de conciliación,
éstas informaron a las plenarias de ambas cámaras respecto del proyecto de ley:
"Después de un minucioso estudio de los
textos aprobados en Senado y Cámara del proyecto de ley, se pudo observar que
en la Cámara específicamente en la Comisión Primera se realizaron varios
cambios de fondo propuestos por todos los Representantes, por lo que decidimos
acoger el texto aprobado en la Cámara de Representantes el cual representa el
querer de la mayoría de los congresistas". (Gaceta del Congreso N° 193 de 2006, Ps. 8-12).
Dicho informe de conciliación y el texto definitivo del proyecto
de ley fueron aprobados el 30 de Mayo de 2006 por la plenaria de la Cámara de
Representantes, como consta en el Acta N° 231 de la misma fecha (Gaceta del
Congreso N° 230 de 2006, Ps. 13-14, Fl. 52, Cuad. de Pruebas 1), y el 14 de
Junio de 2006 por la plenaria del Senado, como consta en el Acta N° 55 de la
misma fecha (Gaceta del Congreso N° 232 de 2006, Ps. 5- 9).
El Presidente de la República objetó por
inconstitucionalidad el proyecto.
Tales objeciones fueron aprobadas el 3 de Octubre de 2006 por
la plenaria de la Cámara de Representantes, como consta en el Acta N° 16 de la
misma fecha (Gaceta del Congreso N° 554 de 2006, P. 9), y el 30 de Octubre de
2006 por la plenaria del Senado, como consta en el Acta N° 26 de la misma fecha
((Gaceta del Congreso N° 02 de 2007, Ps. 6-10).
4. Con base en el recuento anterior, se observa que el
texto definitivo del inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006 es el mismo
introducido en el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
y que el tema de que trata, esto es, la prelación de los procesos laborales
tendientes a obtener permiso para despedir a los trabajadores amparados con
fuero sindical, de las entidades que se encuentren en liquidación, es
totalmente distinto del tema a que se refería el inciso 3° del Art. 8° del
texto inicial del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, es
decir, la eliminación de la autorización judicial previa para despedir a dichos
trabajadores.
De ello se deduce que respecto del citado aparte normativo
sólo se cumplieron dos (2) de  los cuatro (4) debates sucesivos exigidos por el
Art. 157 de la Constitución y que, por consiguiente, en el trámite de su
formación se desconoció el principio de consecutividad, como lo afirma la
demanda.
Ello significa que, así mismo, el tema que se debatió y
aprobó en la Comisión Primera y en la plenaria de la Cámara de Representantes,
y que quedó consignado en el inciso 3° del Art. 7° de la Ley 1105 de 2006, no
fue el mismo que se había discutido y aprobado en la Comisión Primera y en la
plenaria del Senado de la República, por lo cual se violó también el principio
de identidad flexible o relativa.
Por estas razones,  la Sala Plena debió declarar
inexequible dicho segmento normativo.
5. Por otra parte, el demandante plantea que la prelación al trámite y decisión de los procesos ante la
jurisdicción contencioso administrativa en los cuales sea parte una entidad
pública en liquidación, establecida en el inciso 2° del Art. 7° de la Ley 1105
de 2006, viola los derechos a la igualdad (Art. 13 C. Pol.) y al acceso a la
administración de justicia (Art. 229 C. Pol.) de las entidades públicas que no
se encuentren en liquidación y sean partes en procesos ante la misma
jurisdicción, así como de los particulares que también sean partes en ellos,
por el atraso de esos procesos, por causa de la mencionada prelación, sin una
justificación objetiva y razonable.
6. En este caso se trata de relaciones jurídicas procesales
entre dos partes que son generalmente una entidad pública o estatal y un
particular[33].
En consecuencia, la supuesta vulneración del derecho a la igualdad planteada en
la demanda debe considerarse, de un lado, de las entidades públicas que no se
encuentren en liquidación y sean partes en unos procesos ante la jurisdicción
contencioso administrativa, frente a otras que se encuentren en liquidación y
sean partes en otros procesos ante la misma jurisdicción, y, de otro lado, de
los particulares que sean contrapartes de las primeras entidades, frente a los
que sean contrapartes de las segundas entidades en tales procesos.
En relación con el primer aspecto, debe señalarse que el
juicio de igualdad no es jurídicamente procedente, por no ser posible una
comparación, teniendo en cuenta que las competencias de las entidades públicas
son diversas. Sobre el particular esta corporación ha manifestado:
"5. Como se señaló en el acápite anterior de esta sentencia, la
Corte Constitucional ha considerado que las personas jurídicas, tanto privadas
como públicas, pueden ser titulares de derechos fundamentales que sean
compatibles con la naturaleza de las mismas, y ha señalado específicamente
algunos de esos derechos.
"En lo que se refiere en particular al derecho a la igualdad,
esta corporación ha considerado que las personas jurídicas públicas no pueden
ser titulares de este derecho. Al respecto ha expresado:
“El actor demandó el tercer inciso de este
artículo, por considerarlo contrario a los artículos 1, 13, 268 y 272 de la
Constitución Política.
“4.2. En lo tocante a la supuesta violación
del derecho a la igualdad, según se vio en el numeral 2º de esta sentencia, el
cargo resulta improcedente por cuanto las personas jurídicas de derecho público
no pueden ser titulares del derecho fundamental a la igualdad.  Por
consiguiente, el cargo por vulneración del artículo 13 superior no está llamado
a prosperar.” [34]
"La razón de la indicada imposibilidad
es que las personas jurídicas públicas tienen competencias y objetos distintos,
que impiden la invocación de un trato igual, y, como es sabido, el primer
presupuesto para la formulación de un juicio de igualdad, cuando se pretende un
trato igual, es la existencia de una situación de igualdad".[35]
7. En relación con el segundo aspecto, esto es, la supuesta
vulneración del derecho a la igualdad de los particulares, cabe destacar que el
criterio de comparación es la condición de partes de procesos judiciales, y no
otras calidades o factores como, por ejemplo, la situación económica próspera o
adversa de los mismos, que resulta claramente ajena a la primera condición.
Con base en el contenido de la exposición de motivos, de
las ponencias y de los debates del proyecto de ley, se observa que en este caso
el fin u objetivo perseguido por el legislador al establecer la mencionada
prelación es permitido por la Constitución y es también válido a la luz de la
misma, en cuanto consiste en agilizar los procesos de liquidación de entidades
públicas suprimidas o disueltas, evitando costos adicionales al Estado y
cumpliendo los principios de economía, celeridad y eficacia de la función
administrativa contemplados en el Art. 209 de la Constitución, con lo cual se
protege el interés general (Art. 1° ibídem).
Sobre este tema se expresó en la Exposición de Motivos:
"El Gobierno Nacional y diversos sectores
de opinión, observan con preocupación la lentitud con que avanza la mayoría de
los procedimientos de liquidación de las entidades públicas y los elevados
costos y pérdidas que por ese fenómeno debe asumir el Estado.
"Al indagar la causa de esa situación se
obtienen diversas respuestas, entre ellas, problemas en la interpretación y
aplicación de las normas que regulan el procedimiento de liquidación o vacíos
en dicho procedimiento; dificultades derivadas del tamaño de la respectiva
entidad en liquidación, tanto por su número de sedes como por la cantidad de
servidores a su servicio y de bienes y obligaciones que forman su patrimonio;
la inexistencia o deficiencia de sistemas contables e inventario de bienes en
algunas entidades; la demora en el trámite de procesos judiciales anteriores
a la liquidación o surgidos con ocasión de ésta; el escaso interés por
adquirir los bienes que la entidad ofrece en subasta, entre otras razones por
las características de los mismos, por los avalúos que no corresponden a los
precios del mercado y por la obligación para el adquirente de pagar el precio
de contado, ante la inexistencia de esquemas de financiación para
pagarlo". (Se subraya)
(Gaceta del Congreso N° 592 de 2004, P. 4, Fl. 168, Cuad. de Pruebas 3).
No obstante, el medio utilizado por el legislador para
lograr dicho fin u objetivo no es necesario, ya que existen otros medios que
permiten lograrlo sin afectar el trato igual a las partes de los procesos ante
la jurisdicción contencioso administrativa, como son la asignación oportuna y
suficiente de recursos presupuestales y, en general, la adopción de medidas
para reorganizar dicha jurisdicción, de modo que pueda adelantar y resolver
todos los procesos a su cargo con prontitud y eficacia y en condiciones de
igualdad para todos los gobernados.
Adicionalmente, aunque dicho medio fuera necesario, resulta
desproporcionado, en cuanto, en aras de proteger recursos patrimoniales del
Estado, sacrifica el mencionado derecho fundamental a la igualdad, cuando los
derechos fundamentales tienen primacía sobre otros derechos en virtud de lo
dispuesto en el Art. 5° superior, y sacrifica también la dignidad humana, que
constituye el sustento de aquellos, así como la vigencia de un orden justo,
consagrados en los Arts. 1° y 2° de la Constitución como uno de los principios
fundantes y uno de los fines esenciales del Estado, respectivamente.
De otro lado, el inciso 2° del Art. 7° de la Ley 1105 de
2006 no establece el orden de prelación que debe otorgar la citada jurisdicción
a las diversas entidades públicas en liquidación, lo que significa que el medio
utilizado es indefinido y no se ciñe  por tanto al criterio de razonabilidad
exigido por la jurisprudencia y la doctrina constitucionales respecto de la
justificación del trato diferenciado en el examen de igualdad.
En estas condiciones, el cargo resulta fundado y, por ende,
la Corte debió declarar inexequible ese aparte normativo.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] La elaboración de la presente providencia parte del proyecto
original sometido por el Magistrado Jaime Araujo Rentería, a la Sala Plena,
salvo el apartado cinco (5).
[2] Ejemplos de la aplicación de dicho mecanismo son el Art. 52 de la
Ley 489 de 1998, en virtud del cual el Presidente de la República podrá
suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y
organismos administrativos del orden nacional cuando se configuren las causales
previstas en la misma disposición, y el Art. 2° de Ley 790 de 2002, según el
cual la citada autoridad podrá disponer la fusión de entidades u organismos
administrativos del orden nacional, con objetos afines, creados, organizados o
autorizados por la ley, cuando se presente al menos una de las causales
contempladas en la misma norma.
[3] La citada disposición constitucional consigna:
ARTICULO 150. Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(…)
7. Determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
[4] Ver sentencia C-262 de 1995.
[5] Sentencia C-044 de 2006, M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto; Aclaración de Voto de Álvaro Tafur Gálvis.
[6] Sentencia C-880 de 2003, MM. PP. Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño; Salvamento Parcial de Voto de Alfredo
Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; Salvamento
y Aclaración de Voto de Álvaro Tafur Gálvis.
[7] Hasta aquí la sentencia corresponde al texto de la ponencia
presentada por el Magistrado Sustanciado Jaime Araújo Rentería.
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). En la sentencia, la Corte consideró que el principio de
identidad “(…) adquiere en la Constitución de 1991 una connotación distinta a
la que tenía en el régimen constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886
se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el
mismo, por lo cual cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el
trámite, hoy en día se ha abandonado el principio de identidad rígido, para
permitir que las comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir
modificaciones al proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias entre lo
aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que
las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las
diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias.”
[10] Sentencia C-453 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la
cual se revisó la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 974 de
2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de
las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al régimen de
bancadas”.
[11] Gaceta del Congreso No. 592 de 2004, P. 6, Fl. 170 Cuad. de Pruebas
3.
[12] Gaceta del Congreso N° 786 de 2004, Ps. 7-10, Fls. 23-26, Cuad.
de Pruebas 4.
[13] Gaceta del Congreso No. 36 de 2005, Ps. 21- 26, Fls. 86-90, Cuad.
de Pruebas 3.
[14] Gaceta del Congreso No. 39 de 2006, Ps. 14-18, Fls. 107-111. En
esta Acta se señala que se integró una subcomisión que trabajó en las
proposiciones y modificaciones presentadas por los miembros de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes en relación con diferentes artículos del
proyecto de ley, en la cual se incluyeron los artículos 7° y 8°.
Posteriormente, durante la votación, fueron leídos con la redacción propuesta
por esta comisión accidental, se abrió y cerró la discusión y finalmente fueron
votados.
[15] Gaceta del Congreso No 110 de 2006, Ps. 23-31, Fls. 146-154 Cuad.
de Pruebas 1.
[16] Gaceta del Congreso N° 219 de 2006, Ps. 20-21, Fls. 98-100, Cuad.
de Pruebas 1.
[17] Gaceta del Congreso N° 230 de 2006, Ps.
13-14, Fl. 52, del Cuad. de Pruebas 1.
[18] Gaceta del Congreso N° 232 de 2006, Ps.
5- 9.
[19] Gaceta del Congreso N° 554 de 2006, P.
9.
[20] Gaceta del Congreso N° 02 de 2007, Ps.
6-10.
[21] En lugar del texto original presentado en el proyecto
como inciso tercero del artículo 8°: “Para el retiro de los servidores
amparados por fuero sindical, no se requerirá previa autorización judicial”,
se aprobó el siguiente texto como inciso tercero del artículo 7°: "Los
jueces laborales deberán adelantar los procesos tendientes a obtener permiso
para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical, de las entidades que
se encuentren en liquidación, dentro de los términos establecidos en la ley y
con prelación a cualquier asunto de naturaleza diferente, con excepción de la
acción de tutela. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala
conducta".
[22] Corte Constitucional, sentencia C-1040 de 2005 (MMPP Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández).
[23] Sentencia C-138 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[24] Sentencia C-105 de 2004, M. P. Jaime Araújo Rentería;
Aclaración de Voto de Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[25] Sentencia C-019 de 2007, M. P. Jaime
Araújo Rentería.
[26] Sentencia T-492 de 2005 (MP Alfredo Beltrán Sierra) en la que se
estudió el caso de una persona de bajos recursos en situación de discapacidad
que adelantaba un proceso de responsabilidad contra la administración por lo
hechos que habían generado la discapacidad. En dos oportunidades había
solicitado al Consejo de Estado darle prelación a la decisión de su proceso en
razón de que su salud desmejoraba y no tenía ninguna alternativa económica para
subsistir. El Consejo de Estado respondió dicha petición señalando que no podía
darle prelación al proceso porque debía ceñirse a los turnos establecidos y
había muchas personas en una situación como la suya esperando un fallo. La
Corte Constitucional consideró que el tutelante efectivamente se encontraba en
una situación de vulnerabilidad y que sus derechos fundamentales estaban en
juego, lo que justificaba darle prelación a dicho proceso. En esta sentencia se
reconoció la posibilidad de establecer excepciones a la regla general de turnos
y estudió los casos en los que se permite la prelación en las diferentes
jurisdicciones.
[27] En la sentencia C-1232 de 2005 (MP Alfredo Beltrán Sierra), la
Corte recogió los fundamentos del margen de configuración del legislador para
diseñar los procedimiento, entre otros, señaló: “Las normas procesales,
además de hacer pronta y efectiva una administración de justicia, aseguran la
protección de todos los derechos. Entre otras en Sentencia C-662 de 2004 se
dijo al respecto: “...mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe
las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para
establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el
conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso,
determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias
judiciales o administrativas”. Todo esto conduce a precisar que resulta
extendida la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo
establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, las amplias las
facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades
procesales.”
[28] Es oportuno indicar que el Decreto
Reglamentario 2211 de 2004, por medio del cual se determina el procedimiento
aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación
forzosa administrativa, establece que "el término que se
establezca para presentar las reclamaciones no podrá ser superior a un (1) mes
contado a partir de la fecha de publicación del último aviso de
emplazamiento" (Art. 24).
Por su
parte, el Art. 158 de la Ley 222 de 1995, respecto de la liquidación obligatoria
de sociedades comerciales, dispone que "a partir de la providencia de
apertura del trámite liquidatorio y hasta el vigésimo día siguiente al
vencimiento del término de fijación del edicto, los acreedores deberán hacerse
parte personalmente o por medio de apoderado, presentando prueba siquiera
sumaria de la existencia de sus créditos".
[29] De conformidad con lo dispuesto en el Art. 488 del C. S. T. "las
acciones correspondientes a los derechos regulados en este Código prescriben en
tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho
exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el
Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto".
A su
vez, el Art. 151 del C. P. T. establece que "las acciones que emanen de
las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la
respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del
trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente
determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual".
[30] La norma señala que el reglamento del Congreso determinará
los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de ambas cámaras. Dicha determinación está contenida en
el Art. 169 de la Ley 5ª  de 1992, por la cual se expidió el reglamento del
Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes.
[31] Cfr. Sentencia C-839 de 2003, M.P. Jaime
Córdoba Triviño. Aclaración de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería.
[32] Sentencia C-138 de 2007, M. P. Alvaro Tafur Gálvis.
[33] Conforme a lo dispuesto en el Art. 82 del
C. C. A., subrogado por el Art. 1° de la Ley 1107 de 2006, "la
jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las
controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas
incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50%
y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos
órganos del Estado (…)".
[34] Sentencia C-105 de 2004, M. P. Jaime Araújo Rentería;
Aclaración de Voto de Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[35] Sentencia C-019 de 2007, M. P. Jaime
Araújo Rentería.