T-367-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-367/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
SEGUNDO OCUPANTE-Concepto en el contexto de la justicia
transicional
Se consideran segundos ocupantes
aquellas personas naturales reconocidas como tal mediante providencia judicial,
que pese a no haber participado de los hechos que dieron lugar al despojo o al
abandono forzado, no fueron declaradas de buena fe exenta de culpa en la
sentencias de restitución y que, con ocasión del fallo, se vieron abocadas a
perder su relación con el predio solicitado en restitución. El concepto
de “segundo ocupante” guarda relación directa con las diferencias existentes entre
la buena de exenta de culpa y la buena fe simple.
SEGUNDOS OCUPANTES-Definición según los Principios
Pinheiro
SEGUNDO OCUPANTE-Medidas de atención a favor
SEGUNDO OCUPANTE-Condiciones para recibir protección
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Buena fe exenta de culpa
PROCESO Y JUEZ DE RESTITUCION DE
TIERRAS-Dimensión constitucional
CONCEPTO DE “OPOSITOR” Y “SEGUNDO OCUPANTE”-No son sinónimos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse un defecto sustantivo por cuanto
Tribunal no interpretó el parágrafo 1º del artículo 91 de la Ley 1448 de
2011, de conformidad con la Constitución y el artículo 17 de los Principios de
Pinheiro
Referencia: expediente T-5.349.374
Acciones de tutela instauradas por Edilio Manuel Meza
Pérez contra la Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal
Superior de Cartagena
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., doce (12) julio de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada
María Victoria Calle Correa y los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y
Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela
dictados por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 24
de noviembre de 2015 que confirmó la decisión de primera instancia dictada por
la Sala de Casación Civil de esa misma Corporación el 30 de septiembre de 2015,
en la cual se negó el amparo solicitado por el señor Edilio Manuel Meza Pérez,
en el trámite de la acción de tutela que instaurara contra el Auto
complementario de la Sentencia del 9 de julio de 2015, proferida por la Sala
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cartagena.
El expediente T-5.349.374 fue escogido el 31 de marzo
de 2016 por la Sala de Selección número tres (3), previa insistencia presentada
por el doctor Alfonso Cajiao Cabrera, Vicedefensor con Asignación de Funciones
de Defensor del Pueblo.[1]
I. ANTECEDENTES
1.
Hechos
1. El señor Edilio
Manuel Meza Pérez manifiesta ser un campesino y vivir de la agricultura. Asegura
que “de buena fe” adquirió la parcela número 41 del predio denominado
“Capitolio”, ubicado en el corregimiento de Canutal, municipio de Ovejas,
Departamento de Sucre, con un área de 8 hectáreas e identificado con folio de
matrícula inmobiliaria No. 342-9070.
2. Afirma que en el predio se viene presentado una “problemática
social complicada atendiendo a que los actuales ocupantes, poseedores y
propietarios de los predios que son objeto los fallos de restitución, de igual
forma somos campesinos que vivimos de la agricultura y que requerimos la tierra
para subsistir, que somos de escasos recursos y que no tenemos para donde irnos
ante los eventuales desalojos”.
3. El 13 de junio de 2013, la Sala Civil
Especializada del Tribunal Superior de Cartagena, mediante fallo de restitución
de tierras (solicitante: Carmelo de Jesús Bohórquez Rivera y Julio César
Bohórquez Rivera; opositor: Edilio Meza Pérez) ordenó restituir la parcela
número 41 del predio denominado “Capitolio”. De tal suerte que no prosperaron
las excepciones, “y por ende, no me reconoció la buena fe exenta de culpa que
me hubiera permitido acceder a una compensación en dinero con cargos a los
recursos del Fondo de la UAEGRTD”.
4. Asegura la existencia en el país de una
problemática en  relación con los segundos ocupantes, quienes “somos
familias en extrema vulnerabilidad”. De allí que la Unidad Administrativa
Especial de Restitución de Tierras Despojadas haya diseñado una herramienta
para asegurarles el ejercicio de sus derechos. Se trata del Acuerdo 021 del
2015 “Por el cual se deroga el acuerdo número 18 de 2014 y se establece el
reglamento para el cumplimiento de las providencias y medidas que ordenen la
atención a los segundos ocupantes dentro del marco de la acción de restitución”.
5. Comenta que el referido Acuerdo fue proferido para
permitirle a la Unidad de Restitución de Tierras atender aquellos casos donde
los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras, mediante
providencia judicial reconocieran “mediante providencia judicial a los
terceros que intervienen dentro de los procesos de restitución de tierras como
segundos ocupantes y ordenara respecto de ellos atención”.
6. Explica que, en los términos del artículo 4º del
Acuerdo 021 de 2015, para poder ser beneficiario de las medidas de atención
allí previstas (vgr. acceso a tierras, proyectos productivos, gestión para el
ingreso a los programas de vivienda, etcétera), se requiere como primera medida
ser reconocido como ocupante secundario, entendiendo como tal aquella persona
natural, quien pese a no haber participado en los hechos que dieron lugar al
despojo o al abandono forzado, no fueron declaradas de buena fe exenta de culpa
en la restitución y que, con ocasión de la sentencia, va a ser avocadas a
perder su relación con el predio objeto de restitución.
7. En este orden de ideas, además de ser reconocido
judicialmente como segundo ocupante, se requiere que se determine la medida de
atención que procede, en los términos de los artículos 9º y siguientes del
Acuerdo 021 de 2015.
8. Afirma que,  con posterioridad a la expedición del
referido Acuerdo, “la Dirección Territorial de Sucre – UAEGRTD- procedió a
caracterizarme y remitir mediante escrito del 20 de abril del 2014 a la
Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena- Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras, la Doctora Laura Elena Cantillo
Araujo, los resultados de la caracterización con el objetivo de que la misma
procediera a evaluar mi situación y se pronunciara frente a mi calidad de
ocupante secundario y obviamente ordenara la medida de atención que me
correspondiera en mi caso
9. El 9 de julio de 2015, la Sala Civil
Especializada del Tribunal Superior de Cartagena, mediante Auto complementario de la Sentencia del 9 de julio de
2015, resolvió lo siguiente:
“1. Negar la solicitud de modulación de sentencia
elevada por la parte solicitante, de acuerdo a las razones esgrimidas en la
parte considerativa de este proveído.
2. Conminar la Unidad de Restitución de Tierras
para que, de ser necesario, adopte las medidas que resulten pertinentes para la
materialización de la entrega y para la salvaguarda de los derechos
fundamentales del opositor dentro del presente asunto, incluyéndolo, si
lo considera pertinente, en programas previstos para segundos ocupantes,
si existieren. (negrillas agregadas).
3. Requerir la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, para que en su función de Coordinadora del SNARIV
brinde los acompañamientos que requiera el señor Carmelo Bohórquez Rivera,
Julio César Bohórquez Rivera y sus núcleos familiares para su retorno, en
especial, articulando con las autoridades de Policía y Fuerzas Militares, las
medidas de seguridad que sean necesarias”.
10. Explica que en el citado Auto no respondió de
manera específica y clara la petición que le elevó en su momento la Dirección
Territorial de Sucre de la UAEGRTD, en el sentido de reconocerle su calidad de
segundo ocupante, y en ese orden, decretar las correspondientes medidas de
atención.
2.
Fundamentos de la petición
de amparo
El
peticionario alega que la Sala Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior de Cartagena, en su Auto del 9 de julio de 2015, incurrió en
los siguientes defectos:
·
Sustantivo: consistente en una interpretación errada y
restrictiva del artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, según la cual luego de
proferida la sentencia de restitución de tierras no puede pronunciarse sobre
los derechos de los segundos ocupantes. Adicionalmente, cuando quiera que un
fallo esté afectando las prerrogativas fundamentales de las víctimas, bien sea
porque: (i) el fallador omita los deberes que le impone la Ley 1448 de 2011; (ii)
las circunstancias fácticas han mutado de tal manera que se torne imposible el
cumplimiento de las órdenes impartidas; o (iii) la vida e integridad de las
víctimas o su núcleo familiar está en peligro, la autoridad judicial tiene
competencia para introducir variaciones a las órdenes impartidas para hacer
efectiva la restitución. En tal sentido, el Auto se aparta de varios
precedentes de la Corte Constitucional e inaplica el artículo 11 de la Ley 1448
de 2011.
·
Fáctico: se configura en la medida en que el Tribunal no tuvo
en cuenta los soportes presentados con la caracterización que la Dirección
Territorial Sucre realizó sobre el peticionario.
Consonante
con lo anterior, el peticionario solicita le sean amparados sus derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a
la vivienda digna, al trabajo y a la “propiedad rural”, y en consecuencia, se ordene
a la Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de
Cartagena, modificar su Auto complementario del 9 de julio de 2015 y
pronunciarse de fondo sobre la solicitud de reconocimiento como segundo
ocupante.
3.
Pruebas allegadas al
proceso
Las
pruebas relevantes aportadas al trámite de tutela son las siguientes:
·
Caracterización realizada por la
UAEGRTD al señor Edilio Meza Pérez
·
Fotocopia de la cédula del
accionante
·
Acuerdo número 21 de 2015, “Por
el cual se deroga el acuerdo número 18 de 2014 y se establece el reglamento
para el cumplimiento de las providencias y medidas que ordenen la atención a
los segundos ocupantes dentro del marco de la acción de restitución”.
4.
Respuesta de las entidades
vinculadas a la acción de tutela
4.1.
Sala Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cartagena
La
Magistrada Laura Elena Cantillo Araujo dio respuesta a la petición de amparo,
en el sentido de oponerse, por las siguientes razones:
Afirma
que el señor Edilio Meza Pérez actuó en el proceso de restitución de tierras,
en su calidad de opositor.
Mediante
sentencia del 13 de junio de 2013, el Tribunal falló a favor del señor Carmelo
Bohórquez Rivera, respecto de la parcela número 40, ubicada en el municipio de
Ovejas, Sucre. A su vez, no se estimó acreditada la buena fe exenta de culpa
del opositor.
Asegura
que la negativa a modular su fallo, apunta a salvaguardar la seguridad jurídica
y el principio de la cosa juzgada. De allí que el Tribunal conserve
competencia, únicamente para hacer cumplir lo decidido, pero no para variar o
modificar su decisión.
Finaliza
afirmando que el accionante ejerció su derecho de defensa y contradicción,
motivo por el cual debe declararse improcedente el amparo solicitado.
4.2.
Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras, Seccional Sucre
La
UAEGRT, Seccional Sucre, respondió en el sentido de contar actualmente con los
instrumentos, procedimientos y recursos necesarios que permiten brindarle
atención al accionante.
Agrega
que el señor Edilio Meza Pérez fue caracterizado y “esto le fue informado al
despacho judicial”[2].
A renglón seguido precisa: “en caso de disponer tutelar los derechos de los
accionantes, debe manifestarse que esta entidad no cuenta con la competencia
para tomar decisiones sobre la situación de esa población y, por ende, se
requeriría que el despacho ordene de manera expresa que esta Unidad atienda a
los accionantes a través de una de las posibles medidas”.
En
definitiva: la entidad afirma que es necesario que mediante una orden judicial precisa
se impongan medidas a favor de los segundos poseedores, no bastando con
conminar a la UAEGRT a hacerlo.
4.3.
Juzgado Promiscuo Municipal
de Ovejas, Sucre
El
Juzgado Promiscuo Municipal de Ovejas, Sucre, afirma haber dado cumplimiento a
la diligencia de desalojo y entrega material de la parcela número 40, en
cumplimiento de lo decidido por la Sala Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior de Cartagena.
4.4.
Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respondió solicitando ser
desvinculado del proceso de amparo. Lo anterior por cuanto su labor se limita a
diseñar y coordinar políticas, planes, programas y proyectos del sector
agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, los cuales son ejecutados por un
conjunto de entidades vinculadas y adscritas, como es el caso de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
4.5.
Alcaldía de Ovejas, Sucre
El
Secretario de Salud del Municipio de Ovejas, Sucre, respondió argumentado que
el accionante se encuentra vinculado al Régimen Subsidiado de Salud, y que
actualidad habita, junto con su núcleo familiar, en el Municipio de San Juan de
Betulia, Sucre.
4.6.
Ministerio de Salud
El
Ministerio de Salud expuso no tener ninguna clase de responsabilidad por las
decisiones adoptadas por los jueces de la República.
4.7.
Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, INCODER
El
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER solicitó ser desvinculado del
proceso de amparo, por cuanto “no es propietario del citado predio al
existir un título escriturario y registral que demuestra que el predio no
pertenece al patrimonio de la Nación, es de propiedad privada”.
Decisiones
judiciales objeto de revisión
1.
Primera instancia
La
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del
30 de septiembre de 2015, negó el amparo solicitado.
Luego
de transcribir algunos apartes de la providencia proferida por la Sala Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior de Cartagena, concluye que la acción de tutela no puede
formularse para “definir cuál planteamiento hermenéutico en las hipótesis de
subsunción legal es válido, ni cuál de las inferencias valorativas de los
elementos fácticos es el más acertado o el más correcto para dar lugar a la
intervención del juez constitucional”.
2.
Impugnación
El
accionante argumenta que si bien no fue declarado en términos de poseedor de
buena fe exenta de culpa, “no se puede perder de vista que sí estoy
revestido de buena fe simple”, teniendo derecho a ser declarado como
segundo ocupante, en los términos de la Constitución y los Principios Pinheiro.
3.
Segunda instancia
La
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia
del 24 de noviembre de 2015, confirmó el fallo de primera instancia, en el cual
se negó el amparo solicitado.
A
juicio del fallador de segunda instancia, el Tribunal no incurrió en vía de
hecho alguna; es más, conminó de forma expresa a la UAEGRTD para que, de ser
necesario, adoptara las medidas pertinentes para salvaguardar los derechos del
accionante, incluyéndolo en los programas previstos para segundos ocupantes.
4.Intervención
de la Procuraduría en sede de revisión
El
15 de julio de 2016, el Procurador General de la Nación intervino en el proceso
de la referencia para solicitarle a la Corte confirmar el fallo proferido por
la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de
Cartagena.
A
juicio del Jefe del Ministerio Público, el amparo debe negarse por cuanto el
actor no fue reconocido como tercero opositor de buena fe exenta de culpa, ni
como segundo ocupante, “lo cual significa que no se cumple con un requisito
sine qua non de cualquiera de estas dos figuras, y menos aún resulta procedente
el otorgamiento de alguna medida de protección”.
En
conclusión, considera que debe ser el Tribunal quien se pronuncie sobre el
fondo del asunto, y no la Corte Constitucional.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
El señor Edilio Manuel Meza Pérez es un campesino. Se encuentra
afiliado, junto con su núcleo familiar, al Régimen Subsidiado de Salud en el
Municipio de San Juan de Betulia, Sucre.
Fungió como opositor en un proceso de restitución de
tierras que formuló la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras
a favor de los hermanos Carmelo de Jesús y Julio César Bohórquez Rivera, en
relación con un predio denominado “Capitolio”, parcela número 41, con una
extensión de ocho (8) hectáreas, ubicado corregimiento de Canutal, Municipio de
Ovejas, Departamento de Sucre.
La Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior de Cartagena, mediante Sentencia del 13 de junio de
2013, accedió a las pretensiones restitutorias, sin reconocerle al opositor
su buena fe exenta de culpa, ni tampoco su condición de segundo ocupante.
El 25 de marzo de 2015, el Consejo Directivo de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, expidió el Acuerdo número 21 “Por el cual se deroga el acuerdo
No. 18 de 2014 y se establece el Reglamento para el cumplimiento de las
providencias y medidas que ordenen la atención a los segundos ocupantes dentro
del marco de la acción de restitución”.
En relación con los fines del programa a favor de los
segundos ocupantes, el Acuerdo señala:
“Artículo
1o.Adopción
del programa y beneficiarios: Por
medio del presente acuerdo se aprueba y adopta el Reglamento para el
cumplimiento de las providencias que ordenen la atención a los Segundos
Ocupantes dentro del marco de la Acción de Restitución, cuya operación
obedecerá a las reglas consignadas en las disposiciones siguientes.(negrillas
agregadas)
Serán
atendidas las personas naturales que en virtud de providencia judicial
proferida por los jueces o magistrados de restitución, hayan sido reconocidos
como segundos ocupantes y se ordene respecto de ellos su atención. Para tales
fines, la Unidad de Restitución de Tierras caracterizará a los ocupantes
secundarios y remitirá esa información a la Defensoría del Pueblo para que
ésta, a su vez, informe lo correspondiente a los Jueces y Magistrados de
Restitución”.
En lo que atañe a la definición del
concepto de “segundo ocupante”, el acto administrativo precisa:
“Artículo
4°.-Segundos
ocupantes en la acción de restitución. Se
consideran segundos ocupantes aquellas personas naturales reconocidas como tal
mediante providencia judicial, que pese a no haber participado de los hechos
que dieron lugar al despojo o al abandono forzado, no fueron declaradas de
buena fe exenta de culpa en la sentencias de restitución y que, con ocasión a
la sentencia, se vieron abocadas a perder su relación con el predio solicitado
en restitución”.
A
su vez, el artículo 15 del Acuerdo 21 de 2015 prevé un mecanismo para que los
segundos ocupantes pueden acceder a un conjunto de beneficios:
“Artículo
15. Determinación de la medida e
informe de caracterización. Los
Jueces y Magistrados de restitución que en sus providencias declaren la
existencia de segundos ocupantes que no fueron declarados de buena fe exenta de
culpa del predio objeto de restitución y ordenen su atención, determinarán
también la medida de atención que proceda de conformidad con lo establecido en
los artículos 8 y siguientes del presente Acuerdo, con base en el informe de
caracterización jurídica y socioeconómica que presenten las Direcciones
Territoriales de la Unidad a la Defensoría del Pueblo en virtud a los
mecanismos de colaboración y actuación interinstitucional previamente suscritos
entre las dos entidades, así como también en las pruebas que el Despacho
considere decretar para el efecto.
Para
emitir el mencionado informe de caracterización, las Direcciones Territoriales
podrán recabar toda la información que consideren necesaria y seguir los
formatos y directrices que adopte la Dirección General para el efecto. Para
revisar de manera preliminar la posibilidad de formalización deberá remitirse a
los criterios establecidos en el artículo 6o de la Ley 1561 de 2012
para la aplicación del proceso especial de saneamiento de la propiedad”.
El 20 de abril de 2015, la Directora
Territorial de la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, Seccional
Sucre, le remitió al Tribunal Superior de Cartagena un “informe de
caracterización del segundo ocupante del inmueble Capitolio, parcelas 40 y 41”.
Lo anterior, con los siguientes propósitos: (i) solucionar una grave
problemática social que se generó por la ejecución de las sentencias de
restitución de tierras que fueron favorables a los solicitantes del predio de
mayor extensión denominado “Capitolio”; y (ii) la implementación del Reglamento
que define los lineamientos dentro del programa de segundos ocupantes.
El 9 de julio de 2015, la Sala Civil
Especializada del Tribunal Superior de Cartagena, mediante Auto complementario de la Sentencia del 9 de julio de
2015, resolvió lo siguiente:
“1. Negar la solicitud de modulación de sentencia
elevada por la parte solicitante, de acuerdo a las razones esgrimidas en la
parte considerativa de este proveído.
2. Conminar la Unidad de Restitución de Tierras
para que, de ser necesario, adopte las medidas que resulten pertinentes
para la materialización de la entrega y para la salvaguarda de los derechos
fundamentales del opositor dentro del presente asunto, incluyéndolo, si
lo considera pertinente, en programas previstos para segundos ocupantes,
si existieren. (negrillas agregadas).
3. Requerir la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, para que en su función de Coordinadora del SNARIV
brinde los acompañamientos que requiera el señor Carmelo Bohórquez Rivera,
Julio César Bohórquez Rivera y sus núcleos familiares para su retorno, en
especial, articulando con las autoridades de Policía y Fuerzas Militares, las
medidas de seguridad que sean necesarias”.
La Unidad
Administrativa de Restitución de Tierras, Seccional Sucre alega que, no
obstante contar con los instrumentos, procedimientos y recursos necesarios que
permitirían brindarle atención al accionante e incorporarlo a los diversos
programas previstos en el Acuerdo número 21 de 2015, no puede hacerlo por
cuanto el Tribunal Superior de Cartagena no le reconoció directamente la
condición de segundo ocupante en su sentencia, a pesar del envío de la
documentación necesaria para ello (caracterización). En efecto, el Tribunal se
limitó a “conminar a la Unidad de Restitución de Tierras para que, de ser
necesario, adopte las medidas que resulten pertinentes”.
Así las cosas, el problema jurídico por resolver es el
siguiente:
Determinar si una autoridad judicial, vulnera los
derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al trabajo, cuando
(i) en desarrollo de un proceso de restitución de tierras, en una sentencia
niega el decreto de medidas de compensación a favor de un presunto opositor,
por cuanto no se encontró probada su buena fe exenta de culpa; (ii)
posteriormente, la Unidad de Restitución de Tierras aporta las pruebas relacionadas
con la condición socioeconómica de quien afirma ser un segundo ocupante; y
(iii) el Tribunal, mediante un Auto, decide no reconocerle expresamente tal
calidad al accionante, pero conmina a la Unidad de Restitución de Tierras para
adoptar las medidas que estime necesarias para protegerle sus derechos
fundamentales.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte:
(i) reiterará su jurisprudencia sobre procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales; (ii) analizará el concepto de “segundo ocupante”, en
el contexto de la justicia transicional y en los términos de la Sentencia C-330
de 2016; (iii) resolverá el caso concreto; y (iv) realizará una síntesis.
3. Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración jurisprudencial
La
Constitución Política dispone en su artículo 86 que la acción de tutela es un
mecanismo judicial preferente y sumario para alcanzar la protección inmediata
y efectiva de los derechos fundamentales. Sin embargo, se aclara que
éste es una vía judicial de carácter subsidiario[3] a la
que se acude en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o cuando
existiendo estos, la acción de tutela se tramite como mecanismo transitorio de
defensa judicial para evitar un perjuicio irremediable[4].
Se
confirma así, que la acción de tutela no es una vía judicial adicional o
paralela[5] a los mecanismos judiciales previstos por el
Legislador, como tampoco puede ser
empleada como un recurso de último minuto al que se acude para corregir sus
propios errores, o para revivir términos ya fenecidos como consecuencia de su
propia incuria procesal[6].
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de
1992, declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591
de 1991 referidos a la caducidad y competencia especial de la tutela frente a
providencias judiciales, por considerar que contrariaban principios
constitucionales de gran valía como la autonomía judicial de la administración
de justicia y la seguridad jurídica.
A
pesar de que las actuaciones de las autoridades judiciales están soportadas en
los principios de autonomía, independencia,
acceso a la justicia y legalidad, y que las mismas se ajustan a las
disposiciones que protegen los derechos constitucionales y legales de todos, la
Corte Constitucional ha advertido, que en
algunos casos, tales decisiones desconocen los derechos fundamentales, por lo
que estos pronunciamientos, que en principio son tenidos como verdaderas vías
de derecho, dejan de serlo y pasan a convertirse en auténticas vías de hecho.
Es
así como, a partir de las sentencias T-079[7]
y T-158 de 1993[8],
la Corte Constitucional desarrolló el concepto de “vía de hecho”,
entendido inicialmente, como la decisión “arbitraria y caprichosa” del
juez que resuelve un asunto sometido a su consideración, por lo que la
providencia resulta manifiesta y evidentemente contraria a las normas que rigen
el caso concreto, o a las pruebas que se hallan en el expediente.
A partir de este precedente, la Corte ha construido
una línea jurisprudencial sobre el tema, y ha determinado progresivamente los
defectos que configuran una vía de hecho. Por ejemplo, en la sentencia T-231 de
1994, la Corte dijo: “Si este comportamiento - abultadamente
deformado respecto del postulado en la norma - se traduce en la utilización de
un poder concedido al juez por el ordenamiento para un fin no previsto en la
disposición (defecto sustantivo), o en el ejercicio de la atribución por un
órgano que no es su titular (defecto orgánico), o en la aplicación del derecho
sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal (defecto
fáctico), o en la actuación por fuera del procedimiento establecido (defecto
procedimental), esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado
por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad
del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación
como acto judicial”[9].
En casos posteriores, esta Corporación agregó otros tipos de defectos
constitutivos de vías de hecho.
Así,
tras varios años, el concepto de vía de hecho evolucionó hacia una noción más
amplia denominada “causales genéricas de procedibilidad de la acción”.
Precisamente, en sentencia C-590 de 2005[10],
la Sala Plena de esta Corporación dejó en claro que la tutela procedería contra
providencias judiciales ejecutoriadas, siempre y cuando se cumpliese con unas
causales generales de procedencia y se comprobase de otra parte, la
configuración de alguna de las causales específicas de procedibilidad de esta
acción constitucional.
Con el fin de orientar a los jueces constitucionales y
determinar unos parámetros uniformes que permitieran establecer en qué eventos
es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, en la anotada sentencia C-590 de 2005[11],
así como en la sentencia SU-913 de 2009[12],
sistematizó y unificó los requisitos de procedencia y las razones o motivos de
procedibilidad de la tutela contra sentencia. Actualmente no “(…) sólo se
trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad
sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de
los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su
discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados (arbitrariedad)”[13].
De esta forma, la Corte ha distinguido, en primer
lugar, los requisitos de carácter general[14]
orientados a asegurar el principio de subsidiariedad de la tutela -requisitos
de procedencia- y, en segundo lugar, los de carácter específico[15],
centrados en los defectos de las actuaciones judiciales en sí mismas
consideradas -requisitos de procedibilidad-.
3.1.
Requisitos generales de
procedencia y causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales
La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005,
hizo alusión a los requisitos generales y especiales para la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sobre los
requisitos generales de procedencia estableció:
“Los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar
a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[16]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con
toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es
genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos
fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable[17]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos
los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de
tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de
vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar
en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez,
es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[18].  De lo contrario, esto es, de permitir que la acción
de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se
sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre
todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las
desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de
conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal,
debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la
parte actora[19]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la
Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por
ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera
razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial
siempre que esto hubiere sido posible[20].  Esta exigencia es comprensible pues, sin que la
acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su
naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor
tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa
a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé
cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus
derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[21].  Esto por cuanto los debates sobre la protección de
los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho
más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de
selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no
seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan
definitivas.”[22]
De igual forma, en la referida sentencia C-590 de
2005, se señalaron las causales especiales de procedibilidad del amparo tutelar
contra las sentencias judiciales. Estas son:
“En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para
que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al
menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los
casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[23] o que presentan una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el
juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis
que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[24].
h.  Violación directa de la Constitución.
Estos eventos en que procede la acción de tutela
contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de
hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en
los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”[25]
De esta manera, se puede afirmar que
siempre que concurran los requisitos generales y, por lo menos, una de las
causales específicas de procedibilidad contra providencias judiciales, es
procedente ejercitar la acción de tutela como mecanismo excepcional por
vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
4.
El concepto de “segundo
ocupante” en el contexto de la justicia transicional
En
un Informe presentado en noviembre de 2014 por Dejusticia y el Observatorio de
Tierras, titulado “Diálogo sobre segundos ocupantes”, se da cuenta de la
extensión y complejidad que representa el fenómeno de los segundos ocupantes en
Colombia:
“La presencia de
segundos ocupantes, lejos de constituirse en un hecho aislado, representa la
evidencia de las complejidades de las dinámicas del conflicto en nuestro país,
pues no solo se trató de situaciones en donde, desde distintos intereses y
actores (armados o no) se ejerció el control del territorio a través de la
usurpación de propiedades o de la ocupación por vías de hecho de las tierras de
quienes tradicionalmente las habitaban. También se trató del entrecruce de esta
situación con condiciones históricas de inequidad, pobreza y otra serie de
victimizaciones que avocaron a campesinos sin tierra y a miles de familias
desterradas, a negociar u ocupar zonas que se encontraban aparentemente
disponibles. En otras ocasiones –estas tal vez en menor número - se trató de
eventos donde una persona con un pequeño capital, con los ahorros de su vida
o a manera de inversión compró predios sin tener conocimiento de los hechos que
estuvieron detrás de la venta por parte de los propietarios originales”[26].
(negrillas agregadas).
La
Ley 1448 de 2011, a lo largo de su Título IV, Capítulo III, consagra como
medida preferente del derecho a la reparación integral, en caso de despojo y
abandono forzado, la restitución jurídica y material de tierras a favor de
propietarios, poseedores y ocupantes, que se han visto privados
arbitrariamente de estos derechos, con ocasión del conflicto armado interno. En
relación con los estándares internacionales vigentes en materia del derecho
fundamental a la restitución de tierras, la Corte en Sentencia C-715 de 2012
consideró lo siguiente:
“En consonancia con lo anterior, los
estándares internacionales sobre el derecho a la restitución de las víctimas
como componente preferente y principal del derecho a la reparación integral se
desprenden algunos principios que deben orientar la política pública en materia
de restitución a víctimas, tales como:
(i) La restitución debe establecerse como el medio
preferente para la reparación de  las víctimas al ser un elemento esencial de
la justicia restitutiva.
(ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es
independiente de que se las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan
abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii) El Estado debe garantizar el acceso a una
compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución
fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y
voluntaria optare por ello.
(iv) Las medidas de restitución deben respetar los
derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán
acceder a medidas compensatorias”.
(negrillas agregadas).
Concordante con lo anterior, el artículo 98 de la Ley
1448 de 2011 regula el tema de las compensaciones a que tienen derecho los
opositores de buena fe exenta de culpa, como resultado de un fallo de
restitución de tierras:
“ARTÍCULO 98. PAGO DE COMPENSACIONES. El valor de las compensaciones que decrete la
sentencia a favor de los opositores que probaron la buena fe exenta de culpa
dentro del proceso, será pagado por el Fondo de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. En ningún caso el
valor de la compensación o compensaciones excederá el valor del predio
acreditado en el proceso.
En los casos en que no sea procedente adelantar el
proceso, y cuando de conformidad con el artículo 97 proceda
la compensación en especie u otras compensaciones ordenadas en la sentencia, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
tendrá competencia para acordar y pagar la compensación económica
correspondiente, con cargo a los recursos del fondo. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia.
El valor de las compensaciones monetarias deberá ser
pagado en dinero”.
Como
puede advertirse, el legislador no previó como tal el reconocimiento de
compensación alguna, o la adopción de otra clase de medida, a favor de los
segundos ocupantes, es decir, aquellas personas naturales que
pese a no haber participado de los hechos que dieron lugar al despojo o al
abandono forzado, no fueron declaradas de buena fe exenta de culpa en la sentencia
de restitución y que, con ocasión a la misma, se vieron abocadas a perder su
relación con el predio solicitado en restitución.
Ante
tal estado de cosas, en la práctica, tal y como se afirma en la parte
considerativa del Acuerdo 15 del 2015 del Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en las “providencias de
restitución se han venido dando órdenes a favor de los segundos ocupantes”,
situación que es confirmada por la Directora de la Seccional Sucre de la Unidad
de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzadamente:
“dentro del desarrollo de algunos procesos, no se
puede establecer en el opositor la buena fe exenta de culpa, trayendo consigo
que únicamente se le considere como de buena fe simple, que puede dar lugar a
ser reconocida por el juez en virtud de su autonomía judicial y ordenar a su
favor una medida de atención, dadas sus condiciones socioeconómicas dependiendo
del caso concreto”[27].
En
el mismo sentido, en el Decreto 440 de 2016, citando los Principios de Pinheiro
y la Sentencia T-821 de 2007, se afirma lo siguiente:
“Que
dando cumplimiento a estas prescripciones y atendiendo a las complejidades
inherentes a la restitución de tierras, los Jueces y Magistrados
Especializados, en sus decisiones han reconocido esta problemática y han
ordenado atender a los segundos ocupantes, por lo que resulta imprescindible
que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, como órgano administrativo para la gestión de la restitución de
tierras de los despojados, establezca mecanismos para dar cumplimiento efectivo
a las decisiones judiciales que reconozcan y ordenen atender a los segundos
ocupantes.”
A
su vez, el artículo 2.15.1.1.15 del Decreto 440 de 2016 sobre “Medidas de
atención a los segundos ocupantes”, dispone:
“Si
existieren providencias judiciales ejecutoriadas que reconozcan medidas y
mecanismos de atención a segundos ocupantes en la acción de restitución de
tierras, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras, emprenderá las acciones correspondientes a dar cumplimiento efectivo a
dichos fallos”.
En relación con medidas que los Jueces y
Magistrados de Restitución de Tierras pueden adoptar a favor de los segundos
ocupantes, el artículo 5º del Acuerdo 21 de 2015, prevé:
“Artículo
5°.- Medidas a favor de los segundos
ocupantes. En desarrollo de
la Ley 1448 de 2011 y atendiendo a los principios de sostenibilidad,
efectividad y carácter transformador de la restitución de tierras, la atención
a los segundos ocupantes se entiende como el conjunto de medidas y recursos,
consistentes en el acceso a tierras y/o proyectos productivos, y la gestión
para el ingreso a los programas de vivienda y/o formalización de la propiedad,
de conformidad con los requisitos establecidos en el presente Acuerdo,
orientados a brindarles condiciones para llevar una vida digna y, de esta
forma, lograr una restitución de tierras oportuna, efectiva, sostenible y
duradera en contextos sociales que promuevan la reconciliación social y la paz.
Parágrafo:
Las medidas contempladas en el presente
Acuerdo se aplicarán por una sola vez y por núcleo familiar para quienes tengan
relación de propiedad, posesión y ocupación con el predio objeto de
restitución, la cual deberá ser anterior a la macrofocalización de la zona
intervenida.
Parágrafo
segundo: En el caso que
el segundo ocupante sea víctima, las medidas descritas en el presente Acuerdo
se entenderá que hacen parte del Plan de Atención y Reparación Integral a que
tienen derecho, según lo señalado en la Ley 1448 de 2011.”
Conviene
asimismo precisar que, a efectos de lograr cumplir con las diversas órdenes
impartidas por los Jueces y Magistrados Especializados, en el Acuerdo 21 de
2015 (art.8)  se fijan diversos criterios:
·
Segundos ocupantes que no tienen
tierra y habitan o derivan sus medios de subsistencia del predio restituido. Se
les entregará un predio equivalente al restituido, pero que en ningún caso
supere una UAF calculada a nivel predial. En caso que habiten de forma
permanente en el predio restituido, se gestionará la postulación a los
programas de interés social.
·
Segundos ocupantes propietarios de
tierras adicionales, pero que derivan sus medios de subsistencia del predio
restituido. Se les implementará un proyecto productivo.
·
Segundos ocupantes poseedores u
ocupantes de tierras adicionales, pero que derivan sus medios de subsistencia
del predio restituido. Se verificará el cumplimiento de los requisitos para ser
postulado a formalización de vivienda y se dará traslado al INCODER.
·
Segundos ocupantes que no habitan
ni derivan sus medios de subsistencia del predio restituido y que sean
declarados de buena fe. Se les asigna una medida consistente en la entrega en
dinero del valor del 50% del avalúo comercial del predio objeto de restitución
que no supere una UAF calculada a nivel predial.
Adicionalmente,
el mencionado instrumento establece un conjunto de condiciones para proceder a
brindarles protección a los segundos ocupantes:
·
Tratarse de una persona natural
·
Haber sido un tercero que
intervino en el proceso de restitución
·
Demostrar tener una relación de
propiedad, posesión u ocupación con el predio solicitado en restitución (no
puede tratarse de un mero tenedor).
·
La relación con el predio debe ser
anterior a la fecha de macrofocalización.
·
La persona tuvo que haber perdido
la relación con el predio, en razón del cumplimiento del fallo de restitución.
·
El segundo ocupante no fue
declarado de buena fe exenta de culpa, aunque sí debe existir una buena fe
simple, en el sentido de no haber
participado de los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado.
Así
las cosas, el concepto de “segundo ocupante” guarda una relación directa con
las diferencias existentes entre la buena exenta de culpa y la buena fe simple.
Al respecto, la Corte en Sentencia C-740
de 2003 sostuvo lo siguiente:
“La buena fe
simple, que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se
exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. El Código civil, al
referirse a la adquisición de la propiedad, la define en el artículo 768 como la
conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos,
exentos de fraude y de todo otro vicio. Esta buena fe se denomina simple, por
cuanto, si bien  surte efectos en el ordenamiento jurídico, estos  sólo
consisten en cierta protección que se otorga a quien así obra. Es así que, si
alguien de buena fe adquiere el derecho de dominio sobre un bien cuyo titular
no era el verdadero propietario, la ley le otorga ciertas garantías o
beneficios, que si bien no alcanzan a impedir la pérdida del derecho si
aminoran sus efectos. Tal es el caso del poseedor de buena fe condenado a la
restitución del bien, quien no será condenado al pago de los frutos producidos
por la cosa (C.C. art. 964 párr. 3º); o del poseedor de buena fe que adquiere
la facultad de hacer suya la cosa poseída (C:C: arts. 2528 y 2529).
Además de la
buena fe simple, existe una buena fe con efectos superiores y por ello
denominada cualificada, creadora de derecho o exenta de culpa. Esta buena fe
cualificada, tiene la virtud de crear una realidad jurídica o dar por existente
un derecho o situación que realmente no existía.
La
buena fe creadora o buena fe cualificada, interpreta adecuadamente una máxima
legada por el antiguo derecho al moderno: “Error communis facit jus”, y que ha
sido desarrollada en nuestro país por la doctrina desde hace más de cuarenta
años, precisando que “Tal máxima indica que si alguien en la adquisición de un
derecho o de una situación comete un error o equivocación, y creyendo adquirir
un derecho o colocarse en una situación jurídica protegida por la ley, resulta
que tal derecho o situación no existen por ser meramente aparentes, normalmente
y de acuerdo con lo que se dijo al exponer el concepto de la buena fe simple,
tal derecho no resultará adquirido. Pero si el error o equivocación es de tal
naturaleza que cualquier persona prudente y diligente también lo hubiera
cometido, por tratarse de un derecho o situación aparentes, pero en donde es
imposible descubrir la falsedad o no existencia, nos encontramos forzosamente,
ante la llamada buena fe cualificada o buena fe exenta de toda culpa.”
En
el mismo sentido, la Corte en fallo C-820 de 2012 consideró lo siguiente:
“La buena fe exenta de culpa se acredita demostrando
no solo la conciencia de haber actuado correctamente sino también la presencia
de un comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la situación”.
A
su vez, en Sentencia C-795 de 2014, el Tribunal Constitucional examinó en
profundidad las posiciones jurídicas en que se encuentran los reclamantes de
tierras y los opositores de buena fe exenta de culpa, insistiendo en que la
Constitución protege a unos y otros. En el mismo fallo, se adelantaron algunas
precisiones sobre los segundos ocupantes y su amparo constitucional:
“Determinan que los
Estados deben velar por que los “ocupantes secundarios” estén protegidos
contra el desalojo forzoso arbitrario e ilegal, precisando que “en los casos en
que su desplazamiento se considere justificable e inevitable a los efectos de
la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio”, los Estados
garantizarán que el desalojo se lleve a acabo de una manera compatible con las
normas internacionales de derechos humanos, proporcionando las debidas
garantías procesales, incluida la posibilidad de recibir una notificación
previa, adecuada y razonable, el acceder a recursos jurídicos y de obtener una
reparación (17.1). Se consagra que “los Estados deben velar porque las
garantías procesales otorgadas a los ocupantes secundarios no menoscaben
el derecho de los propietarios legítimos, de los inquilinos o de otro titulares
de derechos a volver a tomar posesión de las viviendas, las tierras o el
patrimonio en cuestión de forma justa y oportuna” (17.2). Prevé que en los
casos en que el desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e
inevitable, los Estados deben adoptar medidas positivas para proteger a
aquellos que no dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada, además
deben esforzarse por encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas
a dichos ocupantes, “no obstante, la falta de dichas alternativas no debería
retrasar innecesariamente la aplicación y el cumplimiento de las decisiones que
los órganos competentes adopten respecto de la restitución de las viviendas,
las tierras y el patrimonio” (17.3). En lo relativo a la ejecución de
sentencias sobre restitución se contempla que “los Estados deben adoptar
medidas específicas para prevenir la obstrucción pública de la ejecución de
decisiones y sentencias relativas a la restitución de las viviendas, las
tierras y el patrimonio” (20.3)[28].”
(negrillas y
subrayados agregados).
Más
recientemente, con ocasión de la resolución de una demanda de
inconstitucionalidad dirigida contra varios artículos de la Ley 1448 de 2011, la
Corte en Sentencia C-330 de 2016 ahondó en las condiciones que deben cumplirse
para ser considerado un “segundo ocupante”.
Al respecto, en concepto de los
demandantes, la inclusión de este estándar de conducta (la buena fe exenta de culpa)
en la Ley de víctimas y Restitución de Tierras generaba una situación
inequitativa e injusta frente a personas que actúan como opositores en el
proceso de restitución de tierras, tienen la calidad de segundos ocupantes del
predio objeto de restitución, son sujetos vulnerables, carecen de vivienda y no
tuvieron relación alguna con el despojo.
La Corte señaló que la buena fe exenta de
culpa es una exigencia esencial en los procesos de restitución de tierras, pues
pretende revertir el despojo y el abandono forzado de predios que, en el marco
del conflicto armado interno, se dieron a través de una combinación de
estrategias violentas, con el abuso de la posición de debilidad de las víctimas
y el interés por extender, con posterioridad, un manto de legalidad a los
negocios.
Se indicó, en el mismo sentido, que los
jueces y tribunales de tierras tienen entonces una doble condición: de una
parte, deben hallarse en capacidad técnica de identificar los actos jurídicos
espurios, desde el punto de vista del derecho civil y agrario y de la justicia
transicional. De otra parte, son jueces constitucionales, que tienen la trascendental
misión de hacer efectivo un derecho esencial de las víctimas de la violencia,
pero, al mismo tiempo, procurar por la equidad en el campo, para que el proceso
de transición sea efectivo, y la paz estable.
En ese marco, la Corte consideró que,
desde una interpretación puramente literal de la Ley de Víctimas y Restitución
de Tierras, ciertas personas vulnerables, que ocuparon un predio con el
propósito de hacer efectivos sus derechos fundamentales a la vivienda, el
mínimo vital y el trabajo, y que no tuvieron relación alguna con el despojo (ni
directa ni indirecta) sí podrían verse afectados como resultado de la
restitución del bien ocupado.
Aclaró, sin embargo, que es posible
construir una interpretación conforme a la Constitución Política que, al
integrar a los artículos demandados los mandatos de igualdad material,
protección de grupos vulnerables, acceso a la vivienda y a la tierra para los
trabajadores rurales, permita adoptar medidas de protección a su favor, ámbito
en el que el Gobierno Nacional ha dado algunos pasos.
A partir de esa interpretación, los jueces
de tierras pueden aplicar el requisito de forma amplia, cuando se demuestre que
el opositor es un segundo ocupante, persona vulnerable, sin relación directa o
indirecta con el despojo.
Dada la existencia de una amplísima
diversidad de casos en el marco de la restitución, y la ausencia de un órgano
de cierre en la justicia de tierras, la Sala Plena consideró necesario fijar un
condicionamiento, en los términos descritos, y establecer en la parte motiva de
la decisión determinados estándares para su aplicación por parte de los jueces
de tierras, tomando como fundamento esencial los principios Pinheiro (Principio
17), que son parámetros construidos en el ámbito del derecho internacional de
los derechos humanos, precisamente, con el fin de hacer efectivos los derechos
de las víctimas, dotar de eficacia las normas transicionales en materia de
tierras y preservar la estabilidad de las decisiones que los jueces y
tribunales adopten en ese ámbito.
En este orden de ideas, la Corte resolvió:
“Primero. Declarar EXEQUIBLE la expresión
“exenta de culpa” contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de
2011, en el entendido de que es un estándar que debe ser interpretado por los
jueces de forma diferencial, frente a los segundos ocupantes, que demuestren
condiciones de vulnerabilidad, y no hayan tenido relación directa o indirecta
con el despojo, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva de esta
providencia.
Segundo.- EXHORTAR al Congreso de la República y al Gobierno Nacional acerca de la
necesidad de establecer e implementar una política pública comprensiva acerca
de la situación de los segundos ocupantes en el marco de la justicia
transicional”.
En
conclusión, constitucionalmente si bien los denominados “segundos ocupantes” no
se encuentran en la misma posición que los opositores de buena fe exenta de
culpa,  también lo  es  que,   bajo    determinadas   condiciones verificadas
judicialmente, también son acreedores a una cierta protección por parte del
ordenamiento jurídico.
5.
Resolución del caso
concreto
5.1.
Breve presentación del
asunto
El señor Edilio Manuel Meza Pérez es un campesino. Se
encuentra afiliado, junto con su núcleo familiar, al Régimen Subsidiado de
Salud en el Municipio de San Juan de Betulia, Sucre.
Fungió como opositor en un proceso de restitución de
tierras que formuló la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras
a favor de los hermanos Carmelo de Jesús y Julio César Bohórquez Rivera, en
relación con un predio denominado “Capitolio”, parcela número 41, con una
extensión de ocho (8) hectáreas, ubicado corregimiento de Canutal, Municipio de
Ovejas, Departamento de Sucre.
La Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior de Cartagena, mediante Sentencia del 13 de junio de
2013, accedió a las pretensiones restitutorias, sin reconocerle al opositor
su buena fe exenta de culpa, ni tampoco su condición de segundo ocupante.
El 20 de abril de 2015, la Directora
Territorial de la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, Seccional
Sucre, le remitió al Tribunal Superior de Cartagena un “informe de
caracterización del segundo ocupante del inmueble Capitolio, parcelas 40 y 41”.
Lo anterior, con los siguientes propósitos: (i) solucionar una grave
problemática social que se generó por la ejecución de las sentencias de
restitución de tierras que fueron favorables a los solicitantes del predio de
mayor extensión denominado “Capitolio”; y (ii) la implementación del Reglamento
que define los lineamientos dentro del programa de segundos ocupantes.
El 9 de julio de 2015, la Sala Civil
Especializada del Tribunal Superior de Cartagena, mediante Auto complementario de la Sentencia del 9 de julio de 2015,
resolvió lo siguiente:
“1. Negar la solicitud de modulación de sentencia
elevada por la parte solicitante, de acuerdo a las razones esgrimidas en la
parte considerativa de este proveído.
2. Conminar la Unidad de Restitución de Tierras
para que, de ser necesario, adopte las medidas que resulten pertinentes
para la materialización de la entrega y para la salvaguarda de los derechos
fundamentales del opositor dentro del presente asunto, incluyéndolo, si
lo considera pertinente, en programas previstos para segundos ocupantes,
si existieren. (negrillas agregadas).
3. Requerir la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, para que en su función de Coordinadora del SNARIV
brinde los acompañamientos que requiera el señor Carmelo Bohórquez Rivera,
Julio César Bohórquez Rivera y sus núcleos familiares para su retorno, en
especial, articulando con las autoridades de Policía y Fuerzas Militares, las
medidas de seguridad que sean necesarias”.
La Unidad
Administrativa de Restitución de Tierras, Seccional Sucre alega que, no
obstante contar con los instrumentos, procedimientos y recursos necesarios que
permitirían brindarle atención al accionante e incorporarlo a los diversos
programas previstos en el Acuerdo número 21 de 2015, no puede hacerlo por
cuanto el Tribunal Superior de Cartagena no le reconoció directamente la
condición de segundo ocupante en su sentencia, a pesar del envío de la
documentación necesaria para ello (caracterización). En efecto, el Tribunal se
limitó a “conminar a la Unidad de Restitución de Tierras para que, de ser
necesario, adopte las medidas que resulten pertinentes”.
5.2.   Verificación de los requisitos
generales de procedencia del amparo
Pasa la Sala a examinar el cumplimiento
de los requisitos generales de procedencia del amparo contra providencias
judiciales:
a.
Relevancia constitucional del tema. El tema de los derechos de los segundos
ocupantes en los procesos de restitución de tierras es de importancia
constitucional, tomando en cuenta: (i) que se trata de un fenómeno bastante
extendido en el país, según lo afirman los expertos y la Unidad de Restitución de Tierras; y (ii) que la Corte en Sentencias C-795 de
2014 y C-330 de 2016 examinó el tema.
b.    Agotamiento de
todos los medios -ordinarios y extraordinarios-de
defensa judicial al alcance de la persona afectada. En el caso concreto, con fecha 8 de
febrero de 2013, el juzgado Especializado de Restitución de Tierras admitió la
oposición presentada por el señor Edilio Meza Pérez y
posteriormente
abrió la etapa probatoria, la cual, una vez concluida, impuso el envío del
expediente a la Sala Especializada en Restitución de Tierras. El 13 de junio de
2013, el Tribunal Superior de Cartagena emitió un fallo de restitución de
tierras a favor de los hermanos Carmelo de Jesús y Julio César Bohórquez Rivera
y en contra del señor Edilio Meza Pérez. El 9 de julio de 2015, la misma
instancia judicial negó una solicitud elevada por el accionante, en el sentido
de "modular" los efectos de la sentencia de restitución de tierras a
efectos de reconocerle la calidad de "segundo ocupante". Al respecto,
la Corte estima que el accionante agotó las vías procesales existentes, en el
sentido de solicitarle al Magistrado de Restitución de Tierras que, con base en
las nuevas pruebas aportadas por la Unidad de Restitución de Tierras
(caracterización del segundo ocupante, área catastral, certificado del SISBEN,
etcétera), y con fundamento en el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, modulara
los efectos de su fallo.
c.
Inmediatez. El Auto del Tribunal Superior de
Cartagena fue proferido el 9 de julio 2015, en tanto que la petición de amparo
fue  formulada el 17 de septiembre del mismo año, cumpliéndose de esta forma
con el requisito de inmediatez.
d.   Identificación de
manera razonable de los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados. En la petición de amparo se relatan de forma coherente los
hechos, se explica la vulneración a los derechos fundamentales y se aportan las
pruebas correspondientes.
e.     Que no se trate
de sentencias de tutela. En el presente caso, no se trata de una
petición de amparo contra un fallo de tutela.
5.3.   Análisis
de los defectos invocados por el accionante
El accionante alega la existencia de dos
defectos presentes en el Auto emitido el 9 de julio de 2015, por el Tribunal
Superior de Cartagena, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras:
•
Sustantivo: consistente en una interpretación errada
y restrictiva del artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, según la cual luego de
proferida la sentencia de restitución de tierras no puede pronunciarse sobre
los derechos de los segundos ocupantes.
•
Fáctico: se configura en la medida en que el Tribunal
no tuvo en cuenta los soportes presentados con la caracterización que la
Dirección Territorial Sucre realizó sobre el peticionario.
La Corte considera que le asiste
parcialmente la razón al accionante, por las siguientes razones:
El artículo 102 de la Ley 1448 de 2011
dispone:
"ARTÍCULO
102. MANTENIMIENTO DE COMPETENCIA DESPUÉS DEL FALLO. Después
de dictar sentencia, el Juez o Magistrado mantendrá su competencia sobre el
proceso para dictar todas aquellas medidas que, según fuere el caso, garanticen
el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes
les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus
vidas, su integridad personal, y la de sus familias."
Pues bien, en el caso concreto, el
defecto sustantivo se configura es por la vulneración del parágrafo del
artículo 91 de la referida normatividad, a cuyo tenor:
"ARTÍCULO
91. CONTENIDO DEL FALLO. La
sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del
bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones
a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de
culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de
propiedad suficiente.
(...)
"PARÁGRAFO
lo. Una vez ejecutoriada la
sentencia, su cumplimiento se hará de inmediato. En todo caso, el Juez o
Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los
derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo
expediente las medidas de ejecución de la sentencia, aplicándose, en lo
procedente, el artículo 335 del Código de Procedimiento Civil. Dicha
competencia se mantendrá hasta tanto estén completamente eliminadas las causas
de la amenaza sobre los derechos del reivindicado en el proceso."
La citada disposición de la Ley 1448 de
2011 debe ser interpretada de conformidad con los Principios de Pinheiro, en
los términos de las Sentencias  C-035 y C-330 de 2016. Al respeto, el Principio
número 17 reza:
"17.
Ocupantes
secundarios
17.1.
Los Estados deben velar por que los ocupantes secundarios estén protegidos
contra el desalojo forzoso arbitrario o ilegal. En los casos en que su
desplazamiento se considere justificable e inevitable a los efectos de la
restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, los Estados
garantizarán que el desalojo se lleve a cabo de una manera compatible con los
instrumentos y las normas internacionales de derechos humanos, proporcionando a
los ocupantes secundarios las debidas garantías procesales, incluida la
posibilidad de efectuar consultas auténticas, el derecho a recibir una
notificación previa adecuada y razonable, y el acceso a recursos jurídicos,
como la posibilidad de obtener una reparación.
17.2.Los
Estados deben velar por que las garantías procesales otorgadas a los ocupantes
secundarios no menoscaben el derecho de los propietarios legítimos, de los
inquilinos o de otros titulares de derechos a volver a tomar posesión de las
viviendas, las tierras o el patrimonio en cuestión de forma justa y oportuna.
17.3.En los casos en
que el desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e inevitable, los
Estados deben adoptar medidas positivas para proteger a aquellos que no
dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada cuando deben
abandonar la que ocupan en ese momento, con el fin de que no se queden sin
hogar y de que su derecho
a una vivienda adecuada no se vea menoscabado de ningún otro modo. Los
Estados deban esforzarse por encontrar y proporcionar viviendas o tierras
alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal, con el fin de
facilitar la restitución oportuna de las viviendas, las tierras y el patrimonio
de los refugiados y desplazados. No obstante, la falta de dichas alternativas
no debería retrasar innecesariamente la aplicación y el cumplimiento de las
decisiones que los órganos competentes adopten respecto de la restitución de
las viviendas, las tierras y el patrimonio, (negrillas agregadas).
17.4. En
los casos en que los ocupantes secundarios hayan vendido las viviendas, las
tierras o el patrimonio a terceros que las hayan adquirido de buena fe, los
Estados pueden considerar la posibilidad de establecer mecanismos para
indemnizar a los compradores que hayan resultado perjudicados. No obstante,
cabe sostener que la gravedad del desplazamiento que originó el abandono de los
bienes puede entrañar una notificación implícita de la ilegalidad de su
adquisición, lo cual excluye en tal caso la formación de derechos de buena fe
sobre la propiedad".
Así las cosas, una vez proferida la
sentencia de restitución de tierras, en la cual se resuelve sobre la propiedad,
posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y,
llegado el caso se amparan los derechos de unos reclamantes y se decretan las compensaciones a favor de
los opositores de buena fe exenta de culpa, los Jueces y Magistrados conservan competencia para
asegurar el cumplimiento de su decisión.
En el caso concreto, el señor Edilio Meza
Pérez participó activamente en el proceso de restitución de tierras, actuando
en calidad de opositor, exponiendo sus argumentos. En cuanto a la negociación
del terreno objeto de litigio, en el fallo del 13 de junio de 2013 del Tribunal
Superior de Cartagena, se lee lo siguiente:
"Por
la violencia dice el demandante, no pudo seguir explotando el inmueble rural en
cuestión y realizó un acuerdo de venta de manera verbal con el señor EDILIO
MEZA PÉREZ, quien le pagó por la parcela la suma de $ 2.400.000.oo de los
cuales afirma, sólo recibió $ 700.000.oo
pagado en terneras y reses, porque acordaron que el comprador se comprometía a
cancelar la deuda que él tenía con la extinta CAJA AGRARIA, que ascendía a $
1.700.000.oo. Todo esto sin firmar documento alguno".
A pesar de que el accionante expuso sus
explicaciones, el Tribunal le negó su calidad de opositor de buena fe por
cuanto:
"Es
del caso resaltar que no hay lugar a pronunciarse respecto de la acreditación
de la buena fe exenta de culpa de la parte opositora, por cuanto la misma no
fue alegada y, en consecuencia, tampoco se entrará a resolver sobre el posible
pago de compensación".
Posteriormente, la Unidad de Restitución
de Tierras, alegando "el factor de competencia que
mantiene en el proceso de restitución de tierras de la referencia y con el fin
de garantizar el goce efectivo de los derechos de los reivindicados", le remitió al Tribunal Superior de
Cartagena un conjunto de pruebas destinadas a demostrar la calidad de segundo
ocupante del accionante.
El Tribunal Superior de Cartagena,
mediante Auto del 9 de julio de 2015, se negó a modificar el sentido de su
Sentencia del 13 de junio de 2013 para reconocerle al señor Edilio Meza Pérez
su calidad de segundo ocupante. Sin embargo, con base en las pruebas aportadas
por la Unidad de Restitución de Tierras, "conminó" a dicha Entidad para que "de
ser necesario" adoptara unas medidas a favor del
peticionario, de conformidad con "los programas
previstos para segundos ocupantes, si existieren".
La Unidad de Restitución de Tierras, por
su parte, alega no poder cumplir dicho requerimiento, ya que, por tratarse de
un gasto público, es preciso que expresamente los jueces decreten la medida y
no simplemente que inviten o conminen a una entidad pública a actuar. De hecho,
citan en sus escritos un conjunto de medidas que pueden ordenar los jueces de
restitución de tierras a favor de los segundos ocupantes (Acuerdo 21 de 2015).
Al respecto, la Corte advierte que, en los términos de dicho acto
administrativo, se requiere la existencia de una orden judicial previa y
expresa para que la Unidad de Restitución de Tierras pueda actuar. En los
términos del Acuerdo:
"Artículo
15. Determinación de la medida e informe de caracterización. Los
Jueces y Magistrados de restitución que en sus providencias declaren la
existencia de segundos ocupantes que no fueron declarados de buena fe exenta de
culpa del predio objeto de restitución y ordenen su atención, determinarán
también la medida de atención que
proceda de conformidad con lo establecido en los artículos 8 y siguientes del
presente Acuerdo, con base en el informe de caracterización jurídica y
socioeconómica que presenten las Direcciones Territoriales de la Unidad a la
Defensoría del Pueblo en virtud a los mecanismos de colaboración y actuación
interinstitucional previamente suscritos entre las dos entidades, así como
también en las pruebas que el Despacho considere decretar para el efecto,
(negrillas agregadas).
Para
emitir el mencionado informe de caracterización, las Direcciones Territoriales
podrán recabar toda la información que consideren necesaria y seguir los
formatos y directrices que adopte la Dirección General para el efecto. Para
revisar de manera preliminar la posibilidad de formalización deberá remitirse a
los criterios establecidos en el artículo 6o de la Ley 1561 de 2012
para la aplicación del proceso especial de saneamiento de la propiedad".
Pasa la Corte a determinar si el Tribunal
Superior de Cartagena incurrió, en su Auto del 9 de julio de 2009, en los
defectos alegados por el accionante.
•
Sustantivo. Esta Corporación considera que se incurrió en este defecto,
por cuanto el Tribunal no interpretó el parágrafo 1º del artículo 91 de la Ley
1448 de 2011, de conformidad con la Constitución y el artículo 17 de los
Principios de Pinheiro. De haberlo hecho hubiera concluido lo siguiente: con
posterioridad a la adopción de un fallo de restitución de tierras, en el cual
se amparan los derechos de los reclamantes, con miras a proteger los derechos
de quienes han probado ser segundos ocupantes, los Jueces y Magistrados
preservan competencia para decretar ciertas medidas con miras a amparar a esta
calidad de opositores (vgr. inclusión en programas productivos, etc). De allí
que no baste con "conminar" a la Unidad de Restitución de Tierras
para que ésta determine, discrecionalmente, la medida a favor de los segundos
ocupantes. Por el contrario, en dichos casos se precisa la expedición de una
orden judicial clara y expresa en la materia.
Aunado a lo anterior, la referida
interpretación de la normatividad interna a la luz de los Principios de
Pinheiro, no atenta contra el principio de la cosa juzgada, en cuanto no se
trata de revertir un fallo válido de restitución de tierras; tampoco se afectan
los derechos de los reclamantes ni de quienes son declarados opositores de
buena fe exenta de culpa. Se trata, simplemente, de adoptar unas medidas
asistenciales adicionales, con el fin de proteger a quienes, sin haber
participado en los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado, no
fueron declaradas de buena fe exenta de culpa en la sentencias de restitución y
que, con ocasión del fallo, se vieron abocadas a perder su relación con el
predio solicitado en restitución.
• Fáctico. La Corte considera que el Tribunal no incurrió en defecto
fáctico, ya que valoró adecuadamente las pruebas aportadas por la Unidad de
Restitución de Tierras.
Así las cosas, esta Corporación revocará
el fallo de tutela dictado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia del 24 de noviembre de 2015 que confirmó la decisión de primera
instancia dictada por la Sala de Casación Civil de esa misma Corporación el 30
de septiembre de 2015, en la cual se negó el amparo solicitado por el señor
Edilio Manuel Meza Pérez, en el trámite de la acción de tutela que instaurara
contra el Auto complementario de la Sentencia del 9 de julio de 2015, proferida
por la Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de
Cartagena.
En su lugar, amparará los derechos
fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al trabajo del señor
Edilio Meza Pérez. En consecuencia, deja sin efectos los numerales 1 y 2 del
Auto del 9 de julio de 2015, proferido por la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cartagena, y le ordenará a
dicha autoridad que, en el término de un (1) mes se pronuncie sobre la
condición de segundo ocupante del señor Edilio Manuel Meza Pérez, de
conformidad con las condiciones fijadas en la Sentencia C-330 de 2016, y en
caso afirmativo, imparta las órdenes correspondientes a la Unidad de
Restitución de Tierras.
6. Síntesis
1.
El señor Edilio Manuel Meza Pérez es un campesino. Se
encuentra afiliado, junto con su núcleo familiar, al Régimen Subsidiado de
Salud en el Municipio de San Juan de Betulia, Sucre.
2.
Fungió como opositor en un proceso de restitución de tierras
que formuló la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras a favor
de los hermanos Carmelo de Jesús y Julio César Bohórquez Rivera, en relación
con un predio denominado "Capitolio", parcela número 41, con una
extensión de ocho (8) hectáreas, ubicado corregimiento de Canutal, Municipio de
Ovejas, Departamento de Sucre.
3.
La Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior de Cartagena, mediante Sentencia del 13
de junio de 2013, accedió a las pretensiones restitutorias,
sin reconocerle al opositor su buena fe exenta de culpa, ni tampoco su
condición de segundo ocupante.
4.     Se consideran segundos ocupantes aquellas
personas naturales reconocidas como tal mediante providencia judicial, que pese
a no haber participado de los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono
forzado, no fueron declaradas de buena fe exenta de culpa en la sentencias de
restitución y que, con ocasión del fallo, se vieron abocadas a perder su
relación con el predio solicitado en restitución. En todo caso, en los términos
de la Sentencia C-330 de 2016, debe encontrarse acreditada la condición de
vulnerabilidad del opositor y no haber tenido relación directa o indirecta con el despojo.
5.
Si bien la Ley 1148 de 2011 reconoce a favor de los
opositores de buena fe exenta de culpa un derecho a ser compensados, guarda
silencio en relación con los segundos ocupantes. Ante tal vacío normativo,
algunos Jueces y Magistrados de Restitución de Tierras vienen reconociéndole a
los opositores que sólo logran demostrar una buena fe simple, la calidad de
segundos ocupantes.
6.
Con el fin de poder cumplir con las referidas órdenes
judiciales, el Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, expidió el Acuerdo número 21 "Por
el cual se deroga el acuerdo No. 18 de 2014 y se establece el Reglamento para
el cumplimiento de las providencias y medidas que ordenen la atención a los
segundos ocupantes dentro del marco de la acción de restitución". Dicho acto administrativo comprende: (i)
la definición de segundo ocupante; (ii) las condiciones que deben ser cumplidas
para ser declarado como tal; (iii) el procedimiento a seguir para ejecutar los
fallos judiciales que reconocen tal calidad; y (iv) un conjunto de criterios
para fijar las medidas asistenciales a las cuales tienen derecho esta clase de
opositores.
7.
Adicionalmente, el Decreto 440 de 2016 fija unas reglas
adicionales para el procedimiento que debe seguirse en relación con los
segundos ocupantes, en el contexto de la Ley 1448 de 2011.
8.
Si bien la situación jurídica en que se encuentran los
segundos ocupantes, en un contexto de justicia transicional, no es igual a
aquella de los opositores de buena fe exenta de culpa, también lo es que, con
base en la Constitución y el Principio de Pinheiro número 17, el Estado puede
adoptar ciertas medidas asistenciales a favor de estas personas.
9.
El 20 de abril de 2015, la Directora Territorial de la Unidad
Administrativa de Restitución de Tierras, Seccional Sucre, le remitió al
Tribunal Superior de Cartagena un "informe de
caracterización del segundo ocupante del inmueble Capitolio, parcelas 40y
41".
10.
El 9 de julio de 2015, la Sala Civil Especializada del Tribunal
Superior de Cartagena, mediante Auto complementario de la Sentencia del 9 de
julio de 2015, resolvió: (i) negar la solicitud de modulación de sentencia
elevada por la parte solicitante; y (ii) conminar la Unidad de Restitución de
Tierras para que, de ser necesario, adopte las medidas que resulten pertinentes
para la materialización de la entrega y para la salvaguarda de los derechos
fundamentales del opositor dentro del presente asunto, incluyéndolo, si lo
considera pertinente, en programas previstos para segundos ocupantes, si
existieren.
11.
La Unidad Administrativa de Restitución de Tierras,
Seccional Sucre alega que, no obstante contar con los instrumentos,
procedimientos y recursos necesarios que permitirían brindarle atención al
accionante e incorporarlo a los diversos programas previstos en el Acuerdo
número 21 de 2015, no puede hacerlo por cuanto el Tribunal Superior de
Cartagena no le reconoció directamente la condición de segundo ocupante en su
sentencia, a pesar del envío de la documentación necesaria para ello
(caracterización).
12.
Una interpretación sistemática de la Ley 1448 de 2011, la
Constitución y el Principio de Pinheiro número 17 conduce a fijar la siguiente
subregla constitucional: con posterioridad a la adopción de un fallo de
restitución de tierras, en el cual se amparan los derechos de los reclamantes,
con miras a proteger los derechos de quienes han probado ser segundos
ocupantes, los Jueces y Magistrados preservan competencia para decretar ciertas
medidas con miras a amparar a esta calidad de opositores (vgr. inclusión en
programas productivos, etc).
13.
La aplicación de la referida subregla constitucional no se
opone a que en el fallo de restitución de tierras, se les reconozca a las
personas que cumplan los requisitos señalados en la Sentencia     C-330 de 2016
su calidad de segundos ocupantes y se decreten las medidas de protección que
debe ejecutar la Unidad de Restitución de Tierras. Lo anterior, bien entendido,
como una declaración judicial adicional a aquella referida a los opositores de
buena fe exenta de culpa.
14.
La Corte considera que, en el caso concreto, se encuentran
acreditados los requisitos generales de procedencia del amparo contra
sentencias judiciales.
15.
Adicionalmente, el Tribunal Superior de Cartagena incurrió
en su Auto del 9 de julio de 2015 en un defecto sustantivo, por inaplicación
del parágrafo 1º  del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011.
16.
En consecuencia, esta Corporación revocará el fallo de
tutela dictado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
del 24 de noviembre de 2015 que confirmó la decisión de primera instancia
dictada por la Sala de Casación Civil de esa misma Corporación el 30 de
septiembre de 2015, en la cual se negó el amparo solicitado por el señor Edilio
Manuel Meza Pérez, en el trámite de la acción de tutela que instaurara contra
el Auto complementario de la Sentencia del 9 de julio de 2015, proferida por la
Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de
Cartagena.
En
su lugar, amparará los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda
digna y al trabajo del señor Edilio Meza Pérez. En consecuencia, deja sin
efectos los numerales 1 y 2 del Auto del 9 de julio de 2015, proferido por la
Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de
Cartagena, y le ordenará a dicha autoridad que, en el término de un (1) mes se
pronuncie sobre la condición de segundo ocupante del señor Edilio Manuel Meza Pérez, de conformidad con las condiciones
fijadas en la Sentencia C-330 de 2016, y en caso afirmativo, imparta las
órdenes correspondientes a la Unidad de Restitución de Tierras.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo de tutela dictado por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 24 de noviembre de 2015
que confirmó la decisión de primera instancia dictada por la Sala de Casación
Civil de esa misma Corporación el 30 de septiembre de 2015, en la cual se negó
el amparo solicitado por el señor Edilio Manuel Meza Pérez, en el trámite de la
acción de tutela que instaurara contra el Auto complementario de la Sentencia
del 9 de julio de 2015, proferida por la Sala Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior de Cartagena.
SEGUNDO.- En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales
al debido proceso, a la vivienda digna y al trabajo del señor Edilio Meza Pérez.
En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS los numerales 1 y 2 del Auto del 9 de
julio de 2015, proferido por la Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior de Cartagena. ORDENAR a la autoridad
judicial que, en el término de un (1) mes se pronuncie sobre la
condición de segundo ocupante del señor Edilio Manuel Meza Pérez, de
conformidad con las condiciones fijadas en la Sentencia C-330 de 2016, y en
caso afirmativo, imparta las órdenes correspondientes a la Unidad de
Restitución de Tierras.
TERCERO.- Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, el Juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Visible a folio 8 del cuaderno principal.
[2]
Visible a folio 47 del cuaderno principal.
[3] Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003, T-648,
T-691, T-1089 de 2005, T-015 de 2006 y SU-913 de 2009.
[4] Sobre la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan
relevantes las sentencias T–225 de 1993, T–1670 de 2000, SU–544 de 2001,
SU-1070 de 2003, y C-1225 de 2004 en las cuales se sentaron las primeras
directrices sobre la materia, las que han sido desarrolladas por la
jurisprudencia posterior. También pueden consultarse las sentencias T-698 de
2004. y la sentencia T-827 de 2003.
[5] Sentencia C-543 de 1992.
[6] Sentencias T-567 de 1998, T-511 y SU-622 de 2001 y
T-108 de 2003 entre otras.
[7] Magistrado
Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Magistrado
Ponente Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] Sentencia T-231
de 1994 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10]
Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de la expresión “ni acción”, que
hacía parte del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. Esta decisión se asumió
bajo el criterio de que dicha expresión restringía el ejercicio de la acción de
tutela contra sentencias de la Corte Suprema de Justicia en ejercicio del
recurso extraordinario de casación en materia penal.
[11]
Magistrado Ponente Jaime Córdoba Triviño.
[12]
Magistrado Ponente Juan Carlos Henao Pérez.
[13]
Sentencia T-774 de 2004.
[14]
Sentencia SU-813 de 2007: Los criterios generales de
procedibilidad son requisitos de carácter procedimental encaminados a
garantizar que no exista abuso en el ejercicio de la acción de tutela dentro de
un proceso judicial donde existían mecanismos aptos y suficientes para hacer
valer el derecho al debido proceso. A juicio de esta Corporación, la razón
detrás de estos criterios estriba en que “en estos casos la acción se
interpone contra una decisión judicial que es fruto de un debate procesal y que
en principio, por su naturaleza y origen, debe entenderse ajustada a la
Constitución.”
[15]
Sentencia T-1240 de 2008: los criterios específicos o defectos
aluden a los errores o yerros que contiene la decisión judicial cuestionada,
los cuales son de la entidad suficiente para irrespetar los derechos
fundamentales del reclamante.
[16]
Sentencia T-173 de 1993
[17]
Sentencia T-504 de 2000.
[18]
Sentencia T-315 de 2005
[19]
Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000
[20]
Sentencia T-658 de 1998
[21]
Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
[22]
Sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23]
Sentencia T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Cfr.
Sentencias T-1625 de 2000, T-1031 y SU-1184 ambas de 2001, y T- 462 de 2003.
[25]
Sentencia C-590 de 2005.
[26] Disponible
en: http://www.observatoriodetierras.org/portfolio/conversatorio-jueces.Consultado
el 26.05.16.
[27]
Visible a folio 44 del cuaderno principal.
[28] Cfr.
sentencia T-821 de 2007.