T-398-97
Sentencia T-398/97
Sentencia
T-398/97
ESPACIO PUBLICO-Recuperación compete al Estado
Es jurisprudencia
reiterada de la Corte Constitucional que la recuperación del espacio público es
una obligación del Estado que no puede ser obstaculizada por la invocación del
derecho al trabajo, porque el interés general prevalece sobre el interés
particular.
ESPACIO PUBLICO-Recuperación conlleva plan de reubicación
ESPACIO PUBLICO-Recuperación por funcionarios de policía
Si la protección
a los bienes de uso público es un deber que corresponde a las autoridades ésta
se realiza a través del Poder de Policía del Estado y de las características de
ejecutoriedad y ejecutividad del acto administrativo. No existe, pues, duda
alguna sobre la facultad que tienen los funcionarios de policía para proteger
los bienes de uso público y rescatar el espacio público ilegalmente ocupado.
TEORIA DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Reubicación
de desalojados
Esa confianza,
producto de la buena fe, es la que en un Estado Social de Derecho explica la
coadyuvancia que el Estado debe dar a soluciones, sin que esto signifique ni
donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco
desconocimiento del principio del interés general. La relación entre
administración y administrado plantea el gran problema de establecer las
delimitaciones legales de los derechos de éstos últimos frente a la
administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del
Estado pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de
los bienes de uso público por la ocupación temporal de los particulares, pero
al mismo tiempo, la confianza legítima como medida de protección a los
administrados se origina cuando de un acto de aplicación de una Norma, aun
procedente del Poder Legislativo, supone para sus destinatarios un sacrificio
patrimonial que merece un calificativo especial, en comparación del que pueda
derivarse para el resto de la colectividad.
VENDEDOR
AMBULANTE-Reubicación
temporal
La solución dada
por la Alcaldía es concreta en el sentido de determinar cual va a ser la
ubicación temporal de los vendedores ambulantes bajo la condición de quedarse
allí hasta tanto se termine de construir la plaza de mercado. La proposición
establecida por la Alcaldía es razonable en tanto que garantiza las condiciones
que permitirán a los vendedores ambulantes continuar con la fuente de trabajo.
Lo anterior permite concluir que la conducta de la administración está de
acuerdo con el principio de confianza que debe preceder toda relación entre el
administrado y el administrador, por cuanto la administración Local utilizó los
mecanismos de revocación de licencias así como también determinó un plazo
prudencial para la nueva reubicación de los vendedores. Solución que se
concretó.
Referencia:
Expedientes T-128526, T-128744, T-128746, T-129718, T-132284
Accionantes: Luis
Alfonso Guevara Cruz
Josefina Alvarez
Sandra Janeth
Guerrero
Tránsito Pinilla
Víctor Elias Acevedo
Betancur
Contra: Alcaldía
Menor de la localidad de Santafé
Procedencia:
Juzgado diecisiete
civil del circuito de Bogotá y otros.
Temas:
La confianza
legítima, en las relaciones entre la administración y los administrados.
La cohabitación de
los principios de la prevalencia del interés general, de la buena fe y la
igualdad.
El debido proceso
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
veinticinco (25) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el Magistrado Alejandro
Martínez Caballero e integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En los fallos de
tutelas que aparecen en los expedientes T-128526, T-78710, T-78659, T- 76332,
T-77330, que por determinación de la Sala de selección fueron acumulados. Se
trata de acciones instauradas de manera independiente por vendedores ambulantes
ubicados entre la calle 9° y 10° de esta ciudad, que mediante resolución
administrativa recibieron la orden de desalojar el espacio público utilizado
para sus puestos de trabajo.
I- ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
A. Solicitudes
1.1
Luis Alfonso Guevara Cruz,
Josefina Alvarez, Sandra Janet Guerrero Avendaño, Tránsito Pinilla Gonzalez y
Jaime Antonio Aguilar Patiño, en forma individual y por consiguiente en
expedientes separados dirigen la acción de tutela contra la Alcaldía Menor de la
localidad de Santafé.
1.2
Las peticiones de los
accionantes están dirigidas a obtener que no se les desaloje del lugar donde
habitualmente tienen su sitio de trabajo, toda vez que tienen los permisos y el
control de las ventas informales que realizan.
1.3
De igual manera las
solicitudes de los accionantes buscan que se les garantice el debido proceso
por cuanto no se les notificó debidamente una orden de policía que determina la
restitución del bien de uso público comprendido por las aceras y vías
vehiculares ubicadas entre las calle 9ª y 10ª y 11 de Santafé de Bogotá.
Los demandantes
señalan que no se observó el debido proceso en las actuaciones emprendidas por
la Alcaldía de Santafé por cuanto que:
“Todas las
diligencias practicadas por el señor Alcalde, no incluyen a los demandados y
solamente una de las personas que tiene puesto de estacionario en el sector la
señora  Maria Geronima Hernandez aparece como demandada siendo que son más de
150 vendedores estacionarios y la mayoría tiene licencia de funcionamiento.
En la demanda
entablada por la constructora manifiestan que en la carrera 11 en los andenes
ubicados al frente se han instalado sin licencia que los autorice varías
casetas de ventas estacionarias, vendedores ambulantes y una plaza de mercado
que impide el uso del espacio público y además el acceso al predio en comento”.
1.4  De otra parte los vendedores agregan que:
mediante orden de desalojo se determinó la reubicación de ellos como vendedores
ambulantes. A la citada resolución de desalojo el Doctor Francisco Forero,
apoderado de la constructora Riverside, le adjuntó contrato de compraventa del
predio de la calle 9 N° 11- 61 y 71 para efectos de que se trasladen allí
definitivamente los vendedores. Este contrato no incluye en ninguna de sus
partes compromisos o a título de los vendedores.
1.5 Según los solicitantes, debe seguirse el
trámite establecido por el Código de policía de Bogotá, artículo 443 que
establece entre otras cosas: "la providencia que ordena la restitución se
notificará personalmente a los ocupantes materiales  del bien o sus
administradores o mayordomos". De igual manera la notificación personal
debe practicarse según el artículo 315 del Código de Procedimiento Civil que
señala: "2El secretario, el notificador pondrá en conocimiento del
interesado la providencia respectiva que se  notifica, acta que deberá firmarse
por aquel, y el empleado que haga la notificación. Si al notificador no se le
permite tener acceso a quien debe ser notificado, por causa distinta a acato de
autoridad, se procederá como dispone el artículo 320. Si el notificador
expresara esta circunstancia en el acta, el informe del notificador se
considerará esta circunstancia en el acta; el informe del notificador expresara
rendido bajo juramento que se entenderá prestado con la firma del acta.”
Como consecuencia de
todo lo anterior los demandantes consideran que se le han violado los derechos
fundamentales de igualdad ante la ley, al debido proceso, el derecho de
impugnación de los actos judiciales y el derecho al trabajo.
Otros hechos que
motivan la acción fueron expuestos así por los peticionarios:
1.6 Los permisos
fueron renovados por la Alcaldía local de Santa Fe, y durante el mandato del
Doctor Caicedo Ferrer los permisos fueron recogidos argumentando ser necesario
el documento para la adquisición de un terreno con el fin de una nueva
reubicación y no se les volvió a entregar.
1.7 El
12 de septiembre de 1996 la constructora Riverside a través de su representante
legal en uso de la acción consagrada en el artículo 132 del código nacional de
policía , solicitó la restitución del bien de uso público, comprendido en
aceras y vías vehiculares, que circundan el Centro Comercial GRAN SAN
VICTORINO, ubicado entre las calles 9° y 10° y entre las carreras 10° y 11 de
Santa Fe de Bogotá.
1.8
El 18 de octubre de 1995, la
Alcaldía local de Santafé inicia querella contra ALVARO RODRIGUEZ,GUSTAVO
PRIETO, RAFAEL MARTINEZ, GUSTAVO ESCUDERO RAIGOSA, MARIA GERONIMA HERNANDEZ DE
RAMIREZ Y EDGAR LEON argumentando CESE DE ACTIVIDAD. Y más adelante de acuerdo
a lo foliado la querella sigue el rumbo por “Restitución del Bien de uso
público” Lo anterior por las pretensiones de la empresa privada Riverside S.A,
mediante queja presentada el 23 de diciembre de 1994; entrando en juego los
intereses privados.
1.9 El 11 de
diciembre de 1996 la Alcaldía Local de Santafé de Bogotá mediante resolución
número 63 AJ ordenó:
1. La restitución
del bien de uso público comprendido por las aceras y vías vehiculares ubicadas
entre las calles 9ª y 10ª  el correspondiente desalojo de los vendedores
ambulantes y /o estacionarios de conformidad con lo expuesto en la parte
motiva.
2.Como la
ocupación al predio de la calle 9 N° 11-61/71 no se puede hacer de manera
inmediata, se le informa a los vendedores ambulantes y/o estacionarios, a los
que se refiere esta providencia, que se pueden trasladar temporalmente y solo
mientras se termina la construcción de la plaza de mercado en la calle 9°
N°11-27 o al sitio que lo estime conveniente siempre y cuando no se ocupe el
espacio público.
3.  Para el cumplimiento de lo ordenado se
otorga un plazo de cinco días calendario contados a partir de la ejecutoria de
esta Resolución y en el caso de que el espacio público no sea restituido se
llevara a acabo la diligencia de desalojo el día quinto hábil a partir de la
fecha en que se encuentre en firme y ejecutoriada esta providencia a la hora de
las 9 a.m, obrando de acuerdo con lo indicado en esta decisión.
4.  En el evento en que se incumpla lo ordenado se hará
uso de la fuerza pública si fuere necesario, con la intervención de obras
públicas..
5.  Contra la presente resolución proceden los recursos de
reposición y en subsidio de apelación .
B. Recurso de
reposición contra la Resolución N° 63 A.J
Los argumentos del
escrito de reposición de la resolución 63 A.J pueden resumirse así:
1o. El decreto 063
A.J no es un acto de carácter general, es un acto administrativo particular,
porque se refiere a situaciones concretas, específicas y determinables.
2. De otra parte los actores sostienen que:
”El inmueble
ubicado en la calle 9 N° 11-27 no ofrece las condiciones mínimas de higiene u
ocupación para venta de productos de los que se expenden en las plazas de
mercado, y que la construcción de la plaza de mercado tendrá una duración
aproximada de 4 meses , siendo entonces obvio, permitir que continuen los
vendedores estacionarios y/o ambulantes en el sitio que se ha venido ocupando
durante los últimos 50
años,
es
decir en las calles 9ª y 10ª  entre las carreras 10 y 11 durante los cuatro
meses de construcción de la plaza de mercado, sitio que además ya posee mejores
condiciones de trabajo, y su posterior ubicación, una vez termine la obra.”
El recurso de
reposición, fue rechazado por el Alcalde, al considerar que contra actos de carácter
general no procede recurso alguno, artículos 49 y 62 C.C.A.
3. DECISIONES DE
TUTELA EN CADA CASO:
A. La solicitud de
Luis Alfonso Guevara Cruz fue conocida por el Juzgado Segundo Laboral del
Circuito de Santafé de Bogotá, quien mediante sentencia del trece de marzo de
1997 determinó denegar la acción instaurada con base en las siguientes
consideraciones:
“De conformidad
con las normas antes transcritas, considera el Juzgado que en el caso en
estudio no procede la presente acción, toda vez que como puede verse las zonas
ocupadas por los vendedores son bienes de uso público ya que dichas  personas
que se encuentran ejerciendo la actividad comercial se hallan en las aceras y
vías vehiculares, comprendidas entre las carreras 10 y11 entre las calles 9ª y
10ª , lo cual fue ratificado por la Procuraduría de Bienes del Distrito en la
que su informe indica que es un bien público, tal y como consta dentro de las
diligencias surtidas en la querella.
En cuanto al
debido proceso tenemos que revisadas las documentales aportadas a la presente
acción y que constituyen la querella formulada, se hallan determinados los
trámites que se surtieron, y la decisión tomada por el Alcalde fue notificada
en legal forma mediante edicto N° 002 del 3 de febrero del año en curso, contra
dicha decisión se interpusieron los recursos de ley, por quienes se encontraban
afectados con tal decisión. Es de anotar que aún cuando el accionante no se
encontraba mencionado dentro de la querella, dicha resolución fue notificada
para todos aquellos vendedores ubicados en la carrera 10 y 11 y calles 9ª y 10,
por lo tanto considera el despacho que el accionante no se le vulneró el
derecho al debido proceso, por lo tanto y como ya se dijo no procede la
presente acción de tutela”.
B. Las solicitudes
de Josefina Alvarez, Víctor Elias Acevedo Betancur correspondieron al Juzgado
16 laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, quien en sentencia del 7 de marzo
de 1997 decidió declarar improcedentes las acciones interpuestas con base en
las siguientes consideraciones:
“La ocupación del
espacio por parte de los  vendedores, antes de vulnerar derechos del orden
individual, atenta contra el interés general en lo que respeta al libre uso de
las zonas reservadas como espacio público, pues obstaculizan el paso vehicular
y el derecho de locomoción en condiciones seguras  tranquilas que le asiste a
todo ciudadano, además, lo cierto es que por mandato constitucional el interés
social prima sobre el particular, luego no se puede anteponer circunstancias
particulares, cuando de un derecho de la comunidad se trata, para el caso en
estudio no es viable alegar la protección de un derecho individual como es el
del trabajo, para invadir las zonas  destinadas al uso y goce de la comunidad
en general.
En relación a la
vulneración al DERECHO DEL DEBIDO PROCESO argüida por la accionante, tenemos
para ello en principio que se entiende como tal el conjunto de procedimientos,
legislativos , judiciales y administrativos que debe cumplirse para que una
ley, sentencia o resolución administrativa que se refiera la libertad
individual sea fundamental válida sino también para que se constituya en
garantía  del orden, de la justicia, de la seguridad.
Además es el
conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso,
que le aseguren a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de
justicia; que le aseguren la libertad y seguridad jurídica, la nacionalidad y
la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho.
Argumenta el
accionante que por la circunstancia de no habérsele notificado en debida forma
la resolución No. 63 AJ emitida por el Alcalde Menor de la Localidad de Santafé
de Bogotá por medio de la cual se le esta ordenando el desalojo de la zona
pública ocupada por el mismo, se le está vulnerando el derecho al DEBIDO
PROCESO. Para ello tenemos que revisadas las documentaciones aportadas a la
presente acción y que constituyen la querella formulada se encuentra
determinadas  los trámites  que se surtieron en ella, evidenciándose en forma
por demás clara que la decisión adoptada por el Alcalde fue notificada en legal
forma mediante Edicto Nro.002 de fecha 3 de febrero del año que avanza, tan
ello fue así que contra la decisión adoptada se interpusieron los recursos de
Ley, por los que se encontraban afectados con tal determinación. Siendo del
caso anotar que aún cuando el accionante no se encontraba mencionado dentro de
la querella, lo cierto es que la resolución fue notificada a todos aquellos
vendedores ubicados en el bien de uso público de la Carrera 10 y 11 y de las
calles 9ª y 10ª , de ésta ciudad , lo cual se surtió con el edicto antes
aludido.
C. La tutela de
Sandra Janeth Guerrero fue conocida por el Juzgado Primero laboral del Circuito
de Santafé de Bogotá quien en sentencia de marzo 13 de mil novecientos noventa
y siete negó la acción interpuesta con estos argumentos:
“Respecto de los
derechos que dice le fueron violados, tales como el de igualdad y el del
trabajo, dichos derechos, el despacho no ve que hayan sido violados, ya que si
bien es cierto el derecho de igualdad no puede ser violado por unas cuantas
personas que haciendo uso del derecho del trabajo, invaden espacio público que
si tiene un contenido de igualdad ante todos los demás usuarios que son quienes
tienen ese derecho al espacio público. El derecho al trabajo, como bien se
encuentra estatuido, debe ser regulado por las autoridades competentes y en el
caso sub-judice por las autoridades  policivas, para que la ciudad presente un
aspecto de ordenamiento y no parezca como un mercado persa, esparcido por todas
partes.
Pero es más el
bien general, debe primar sobre el bien particular, en el presente caso,
tenemos que son unos pocos los vendedores ambulantes y estacionarios los que no
quieren dar cumplimiento a las diferentes órdenes administrativas de
mejoramiento y embellecimiento de la ciudad. Las autoridades
administrativo-policivas, de conformidad a la documental aportada, han querido
y quieren por todos los medios mejorar la ciudad, como la de los mismos
vendedores, esto es haciendo centros donde tales vendedores puedan exhibir al
público sus mercaderías y al mismo tiempo venderlas.
Respecto del
derecho al debido proceso, este brilla por su ausencia, ya que la documental
aportada por la Alcaldía local de Santa Fe de Bogotá localidad tercera se puede
concluir de que se les escuchó a aquellos vendedores que aparecen en la
resolución 63 A.J con anterioridad a la emisión de la misma, luego se les
notificó la misma resolución.”
D. La tutela de
Tránsito Pinilla fue conocida en primera instancia por el Juzgado Veintinueve
Civil del Circuito quien en sentencia del cinco de marzo de mil novecientos
noventa y siete concedió la tutela.
En segunda instancia
conoció el Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, Sala Civil y en sentencia
del 22 de abril del presente año resolvió declarar improcedente la acción
interpuesta con los siguientes argumentos:
“De tal
improcedencia da ejemplo elocuente el caso que ahora ocupa la atención de la
Sala. Quieren los accionantes reemplazar los procedimientos por los que
normalmente han de pedir lo que aquí reclaman, acudiendo precisamente a la
tutela. Sin ningún género de duda, lo que buscan, es que se obligue a la
entidad accionada a que no cumpla la resolución por virtud de la cual se
dispuso desalojarlos del espacio público.
Las presuntas
irregularidades puestas de presente por la petente en el libelo genitor, deben
ser esgrimidas ante el funcionario a cuyo conocimiento está la querella, ya por
los recursos ordinarios, ora por vía de nulidad, aserto este suficiente para
concluír que no es la tutela el medio idóneo para corregir las falencias o
yerros de carácter procedimental; se sabe que la acción de tutela no se
concibió para revivir oportunidades procesales, para plantear controversias que
no se formularon en las etapas procesales previstas en el ordenamiento
respectivo, para mejorar la interpretación que el fallador haga en torno de
normas  o la valoración probatoria, o en fin, para crear medios paralelos al natural,
o instancias superiores , porque ello va en detrimento de la seguridad jurídica
de los asociados y socava el principio de la cosa juzgada.
Adentrándose en
el tema concerniente a la violación al derecho fundamental del trabajo, bueno
es señalar que en este específico caso, la aludida vulneración no tiene lugar.
Y ello porque la resolución N° 63 A.J proferida el 11 de diciembre pasado por
la Alcaldía Local de la Zona Tercera, si bien dispuso el desalojo, no es menos
cierto que igual ordenó la reubicación de los vendedores. Fl. 65 a 75 de las
copias.
En efecto nótase
que en la referida resolución, se señaló que los vendedores ambulantes
desalojados, podrían ubicarse temporalmente en el predio de la calle 9ª N°
11-27, mientras se efectúan los trabajos pertinentes  para construir la plaza
de mercado en el lote ubicado en la calle 9ª N° 61-27, lugar en el que
definitivamente se situará a los vendedores.”
II- FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1. Competencia
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de a referencia, con fundamento en los artículos
86, inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución en armonía con los
artículos 33, 35, y 42 del Decreto No. 2591 de 1991.
Además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
reglamento de esta Corporación.
2 El Espacio
Público
Es ya jurisprudencia
reiterada de la Corte Constitucional y así lo señaló en una de las primeras
tutelas escogidas por esta Corporación en el caso de los vendedores ambulantes
de Ibagué que la recuperación del espacio público es una obligación del
Estado que no puede ser obstaculizada por la invocación del derecho al trabajo,
porque el INTERES GENERAL prevalece sobre el interés particular (art. 1º
C.P.). Desde el 17 de junio de 1992 (T-225/400) ésta ha sido la jurisprudencia:
“De otro lado está el interés general en el espacio público que está igualmente
en la mente de la Constitución, pues los bienes de uso público figuran, entre
otros, en una categoría de tratamiento especial, ya que son inalienables,
inembargables e imprescriptibles (art. 63, C.N.) y tienen destacada connotación
de acuerdo con el artículo 82 ibidem que la Corte quiere resaltar, asi:
"Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio
público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular" y que termina ordenando que "las entidades públicas.
regularán la utilización del suelo.... en defensa del interés común".
Existe también el derecho a la seguridad personal de los peatones y vehículos
que se sirven de esos bienes públicos que son las vías, parques, aceras, etc. y
el muy importante interés de los comerciantes aledaños que no solamente pagan
sus impuestos, utilizan probablemente los servicios públicos domiciliarios y
cumplen la ley, sino que también representan una actividad económica
garantizada igualmente por la Constitución (art. 333 y ss. C.N.) y, como si
fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos personales a veces muy
prolongados.
Ahora
bien, en este difícil equilibrio de intereses no le queda duda a la Corte de
que una medida como la del Alcalde Municipal de Ibagué cumple los objetivos
propuestos, pues regula adecuadamente el uso del espacio público, que debe ser
común y libre y en el que debe primar el interés general y deja a salvo el
ejercicio reglamentado del trabajo mediante la economía informal en aquellos
sitios que lo permitan, de donde se sigue con igual lógica que puede someterla
a las normas sobre ordenamiento urbano que aseguren el desarrollo comunitario y
el progreso de sus ciudades.
Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”[1].
Si la protección a
los bienes de uso público es un deber que corresponde a las autoridades ésta se
realiza a través del Poder de Policía del Estado y de las características de
ejecutoriedad y ejecutividad del acto administrativo, como se explicitó en la
T-1150/95[2]:
“ El bien de uso
público por la finalidad a que está destinado, otorga al Estado la facultad de
detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la normatividad
que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y protección de
esos bienes contra ataques de terceros. La protección se realiza a través de
dos alternativas: por un lado la administrativa, que se deriva del poder
general de policía del Estado y se hace efectivo a través del poder de sus
decisiones ejecutorias y ejecutivas. Para el caso el artículo 124 del Decreto
1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, dispone que “a la policía le
corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la integridad de
los bienes de uso público.” En el mismo sentido y respecto del caso de esta
tutela, el artículo 297 de la Ordenanza 018 de 1971 o Código de Policía de
Caldas dispone que “la policía garantizará el uso permanente de las vías
públicas, atendiendo el normal y correcto desarrollo del tránsito y evitando
todo acto que pueda perturbarlo.”
El alcalde como
primera autoridad de policía de la localidad (artículo 84 de la Ley 136 de
1994), tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección del bien
de uso público en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su
cabeza se encuentra la atribución de resolver la acción de restitución de
bienes de uso público tales como vías públicas urbanas o rurales, zona de paso
de rieles del tren, según lo dispuesto en el artículo 132 del Código de
Policía.
Además, el
Personero municipal en defensa del interés público puede “demandar de las
autoridades competentes las medidas de policía necesarias para impedir la
perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de uso público.”(artículo 139
numeral 7º del Decreto 1333 de 1986)”[3].
No existe, pues,
duda alguna sobre la facultad que tienen los funcionarios de policía para
proteger los bienes de uso público y rescatar el espacio público ilegalmente
ocupado. En tal sentido la Corte ha señalado:
“Significa lo
anterior que el espacio público y los bienes de uso público deben ser
protegidos y al hacerlo el funcionario policivo cumple con su deber y por lo
mismo su conducta es legítima y la orden que da de desalojo a quienes lo
ocupan  tiene la obligatoriedad propia del acto administrativo. Lo anterior no
significa que para los casos de las presentes acciones de tutela los ocupantes
queden desamparados. Esta Sala de Revisión considera que algunos de los
derechos fundamentales invocados por los peticionarios encuentran protección
através de la figura de la CONFIANZA LEGITIMA.”[4]
3. La teoría de
la confianza legítima y la protección de los derechos
De igual manera esta
Corporación ha reiterado que para casos como el presente no se excluyen el
derecho al espacio público, a la protección de los bienes del Estado y al
derecho al trabajo de unos vendedores a quienes se les ha tolerado dicha
ocupación, lo cual encuentra su fundamento en la teoría de la confianza
legítima sustentada en el principio general de la buena fe.
“El principio de la
buena fe se presenta en el campo de las relaciones administrado y
administración, “en donde juega un papel no sólo señalado en el ámbito del
ejercicio de los derechos y potestades, sino en el de la constitución de las
relaciones y en el cumplimiento de los deberes, comporta la necesidad de una conducta
leal, honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente, puede
esperarse de una persona”.[5]
“La buena fe
incorpora el valor ético de la confianza. En razón a esto tanto la
administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de
la buena fe, sin olvidar “Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas
a su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”[6]. Lo anterior
implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades
defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el
administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas.”
“La aplicación
del principio de la buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en
que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea
necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto
persiga. Y en que no le va a ser exigido en su lugar, en el momento ni en la
forma más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales,
y a las propias necesidades públicas. Confianza legítima de que no se le va a
imponer una prestación cuando sólo, superando dificultades extraordinarias
podrá ser cumplida.”[7]
Esa confianza,
producto de la buena fe, es la que en un Estado Social de Derecho explica la
coadyuvancia que el Estado debe dar a soluciones, sin que esto signifique NI
DONACION, NI REPARACION, NI RESARCIMIENTO, NI INDEMNIZACION, como tampoco
desconocimiento del principio del interés general.
“La organización
administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es
claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los
individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de
resolverse necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo
debe primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. Así lo
consagran de manera expresa los artículos 1º y 63 de la Constitución Política
de Colombia. El Principio del interés general a su vez determina el contenido y
campo de aplicación del principio de la confianza legítima. Pues en él, la
confianza legítima encuentra su mas claro límite. En tal sentido lo señaló El
Tribunal Europeo de Justicia en Sentencia de 16 de mayo de 1979: “al estudiar
el conflicto que surgió entre el principio de la confianza legítima y el
interés público, a lo cual determinó que” en caso de enfrentamiento el interés
público tendrá primacía sobre la confianza legítima: Teniendo en cuenta que el
marco de una reglamentación económica como la de las organizaciones comunes de
los mercados agrícolas, el principio del respeto de la confianza legítima
prohibe a las instituciones comunitarias modificar esta reglamentación sin
combinarla con medidas  transitorias, salvo que un interés público se oponga a
la adopción de tal medida.”[8]
Retomando el tema de
la confianza legítima en la teoría administrativa: la relación entre
administración y administrado plantea el gran problema de establecer las
delimitaciones legales de los derechos de éstos últimos frente a la
administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del
Estado pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de
los bienes de uso público por la ocupación temporal de los particulares, (art.
63 C.P.) Pero al mismo tiempo, la Confianza legítima como medida de
protección a los administrados se origina cuando de un acto de aplicación de
una Norma, aun procedente del Poder Legislativo, supone para sus destinatarios
un sacrificio patrimonial que merece un calificativo especial, en comparación
del que pueda derivarse para el resto de la Colectividad.
“El problema de tal
trato, fue resuelto por el principio de protección de la Confianza legítima,
que formulado por la jurisprudencia Alemana, hizo suyo el Tribunal Europeo de
Justicia en Sentencia del 13 de julio de 1965. Sobre este Principio el
tratadista García de Enterria señala[9]:
Dicho principio,
no impide, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de
adaptarlas a las exigencias del interés público, pero si, le obliga a dispensar
su protección, en caso de alteración sensible de situaciones en cuya
durabilidad podían legítimamente confiar los afectados. Esa modificación legal,
obliga a la administración a proporcionarles en todo caso tiempo y medios, para
reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación, lo que dicho de otro
modo implica una condena de los  cambios bruscos adoptados por sorpresa y sin
las cautelas  aludidas.
La Corporación en la
sentencia T-372 de 1993, analizando el tema de los vendedores ambulantes y
refiriéndose al principio de la Confianza legítima señaló:
“El conflicto
entre el deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público, el
derecho al trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el
interés general en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente, que el
Estado en las políticas de recuperación de dicho espacio, debe poner en
ejecución mecanismos para que las personas que se vean perjudicadas con ellas
puedan reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares. Del libre ejercicio del
derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los
vendedores ambulantes. Sin embargo, la ocupación del espacio público no está
legitimada por la Constitución. Cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.
4.CASO CONCRETO
Lo anterior implica
el deber que tiene la administración, y en este caso concreto la Alcaldía Menor
de Santafé de Bogotá de adecuar el lugar o lugares donde puedan seguir
laborando los vendedores a los que se les había otorgado licencia.
La resolución N° 63
AJ señala que en razón a que aún no se encuentra lista la plaza, la Alcaldía
Local ubicará a los vendedores ambulantes en el inmueble de la calle 9 N° 11-27
desde el mismo momento en que se ordene la restitución del bien de uso público,
con la salvedad de que el despacho solo permitirá el uso de ese lote para el
ejercicio de la actividad de los vendedores ambulantes y/o estacionarios, que
en conjunto conformarían la plaza de mercado, hasta el día en que se termine la
construcción de dicha plaza, como se dijo anteriormente en el predio de la
calle 9 N° 11-71 .
La solución dada por
la Alcaldía de la localidad de Santafé de Bogotá es concreta en el sentido de
determinar cual va a ser la ubicación temporal de los vendedores ambulantes
bajo la condición de quedarse allí hasta tanto se termine de construir la plaza
de mercado. La proposición establecida por la Alcaldía es razonable en tanto
que garantiza las condiciones que permitirán a los vendedores ambulantes
continuar con la fuente de trabajo.
Lo anterior permite
concluir que la conducta de la administración, a juicio de la Sala, está de
acuerdo con el principio de confianza que debe preceder toda relación entre el
administrado y el administrador, por cuanto la administración Local utilizó los
mecanismos de revocación de licencias así como también determinó un plazo
prudencial para la nueva reubicación de los vendedores. Solución que se
concretó.
Esta actitud de la
administración, no causa entonces violación a los derechos  fundamentales de
los vendedores, toda vez que con su desalojo no se produce el cese ya sea
parcial o total de su actividad.
El Principio de la
confianza legítima encuentra un límite en su contenido y alcance que es dado
por PRINCIPIO DEL INTERES GENERAL. Tal consideración nos permite
justificar el por qué esta Corporación no revocará las decisiones adoptadas.
Además, las
sentencias motivo de revisión son acertados en cuanto a la inexistencia de
violaciones al debido proceso, puesto que los actores fueron notificados por
edicto y pudieron ejercer el derecho de defensa.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
Primero: Por las
razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia, se CONFIRMAN
los fallos objeto de revisión , así:
a. En la solicitud
de Luis Alfonso Guevara Cruz, la decisión del Juzgado Segundo laboral del
Circuito de Santafé de Bogotá del trece de marzo de 1997.
b. En los casos de
Josefina Alvarez, y Víctor Elias Acevedo Betancur, las decisiones del Juzgado
16 Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá proferidas el 7 de marzo de 1997.
c. En el caso de
Sandra Janeth Guerrero lo decidido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito
de Santafé de Bogotá en sentencia de 13 de marzo de 1997.
d.
En cuanto a la solicitud de
Tránsito Pinilla se confirma el fallo proferido por el Tribunal Superior de
Santafé de Bogotá, Sala Civil mediante sentencia del 22 de abril de 1997,
quedando sin efecto lo decidido por el a-quo.
Segundo.
COMUNÍQUESE la presente sentencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito
de Santafé de Bogotá, al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá,
al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá y al juzgado
Veintinueve Civil de Circuito para que sea notificada a las partes, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T- 225/92. Gaceta
Constitucional  Tomo 2. Pag 136-137, Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón.
[2] T-150/95, Magistrado Ponente: Alejandro
Martínez Caballero.
[3]Sentencia Nº T-150 de 4 de abril de 1995.
M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[4] T-617/95.Magistrado ponente Doctor Alejandro Martínez Caballero
[5] Gonzalez Perez Jesús,El Principio General de la buena fe en el
Derecho Administrativo,Editorial Civitas,pág 43.
[6] Ibidem,Pág 59
[7] IDEM.
[8] García Macho Ricardo, Artículo “ Contenido y límites del
principio de la Confianza legítima “ Libro Homenaje al Profesor José Luis
Villar Palasí .Editorial Civitas, Madrid 1989 .pág 461.
[9] García de Enterria Eduardo y Fernández  Tomás-Ramón,Curso de
Derecho Administrativo,Editorial Civitas-Madrid pág 375.