C-475-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-475/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Confrontación con la totalidad de los
preceptos de la Constitución/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Desconocimiento/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Ambito de aplicación
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Extensión a procedimientos administrativos/DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación de garantías superiores en materia
penal/LEGALIDAD DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES-Alcance
En sostenida jurisprudencia la Corte ha hecho ver que
la prohibición de imponer sanciones, si no es conforme a normas sustanciales
previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos
administrativos en los que se pretenda dicha imposición. Al respecto,
Corporación ha señalado que en el derecho administrativo sancionador son
aplicables mutatis mutandi las garantías superiores que rigen en materia penal,
entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme a
la cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas
preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la
sanción correspondiente.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Finalidad/DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR-Precisión inequívoca de comportamiento sancionable y de la
sanción
La finalidad del principio de legalidad de
las sanciones, que justifica su adopción constitucional, consiste en garantizar
la libertad de los administrados y controlar la arbitrariedad judicial y
administrativa mediante el señalamiento legal previo de las penas aplicables. Y
aunque la doctrina y la jurisprudencia han reconocido que en el derecho
administrativo sancionador, y dentro de él el disciplinario, los principios de
tipicidad y legalidad no tienen la misma rigurosidad exigible en materia penal,
aun así el comportamiento sancionable debe estar precisado inequívocamente,
como también la sanción correspondiente, a fin de garantizar el derecho al
debido proceso a que alude el artículo 29 superior.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Determinación en el momento de cometer la
infracción/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Conocimiento previo de
cuál es el castigo/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Debe estar
legalmente determinada taxativa e inequívocamente/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE
LA SANCION-Desconocimiento por determinación posterior
El principio de legalidad
de las sanciones exige que estas estén determinadas en el momento de cometer la
infracción. Quien lleva a cabo una conducta legalmente prohibida bajo apremio
de sanción penal o administrativa debe conocer previamente cuál es el castigo
que acarrea su comportamiento. Este castigo no puede quedar a la definición
ulterior de quien lo impone, pues tal posibilidad desconoce la garantía en
contra de la arbitrariedad. Así pues, las sanciones deben estar legalmente
determinadas taxativa e inequívocamente en el momento de comisión del ilícito,
sin que el legislador pueda hacer diseños de sanciones “determinables” con
posterioridad a la verificación de la conducta reprimida. Esta posibilidad de
determinación posterior ciertamente deja su señalamiento en manos de quien
impone la sanción, contraviniendo el mandato superior según el cual deber el
legislador quien haga tal cosa.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Exigencias
El principio de legalidad de las sanciones exige: (i)
que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador;
(ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y
también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que la sanción
se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea
determinada y no determinable. Obviamente, esto no impide que el legislador
diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento
de topes máximos o mínimos.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION
ADMINISTRATIVA
INFRACCION DEL REGIMEN CAMBIARIO-Sanción
INFRACCION DEL REGIMEN CAMBIARIO-Incumplimiento por el legislador de
requisito de determinación plena y previa de la cuantía de la multa
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION EN
INFRACCION AL REGIMEN CAMBIARIO-Sanción que no aparece plenamente determinada en el momento de la
falta sino ulteriormente determinable
Referencia:
expediente D-5020
Demanda de inconstitucionalidad contra  el parágrafo 3° del artículo 1° del Decreto - Ley  1074 de
1999, por el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las
infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Actor: Olmedo Parra Velázquez
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Olmedo Parra Velásquez demandó la
inexequibilidad del parágrafo 3° del artículo 1° del Decreto - Ley 1074 de
1999, por considerar que resulta contrario a los artículos 150 numeral 10, 95
numeral 9° y 209 de la Constitución Política.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el artículo 1° del Decreto - Ley  1074 de 1999 tal como aparece
publicado en el Diario Oficial N° 43615 del 26 de junio de 1999, destacando en
negrilla y subrayas el parágrafo acusado:
“DECRETO NUMERO 1074 DE 1999
(junio 26)
“por el cual se establece el Régimen
Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las materias de
competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
“El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y, en especial de las
extraordinarias conferidas por el artículo 93 de la Ley 488 de 1998, y oída la
Comisión de Representantes y Senadores de las Comisiones Económicas del
Congreso de la República,
“DECRETA:
“Artículo 1°. El artículo 3° del Decreto - ley 1092 de
1996 quedará así:
"Artículo 3°. Sanción. Las personas
naturales o jurídicas y entidades que infrinjan el Régimen Cambiario en
operaciones cuya vigilancia y control sea de competencia de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, serán sancionadas con la imposición de multa
que se liquidará de la siguiente forma:
"Declaración de cambio.
"a) Por no presentar la declaración de
cambio, o el documento que haga sus veces, se impondrá una multa del uno por
ciento (1%) del valor de cada operación no declarada, sin exceder de cien (100)
salarios mínimos legales mensuales por cada operación no declarada;
"b) Por no exhibir cuando la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales lo exija o no conservar la declaración de
cambio, o el documento que haga sus veces, o los documentos que acrediten el
monto, origen y destino de las divisas y demás condiciones de la operación, se
impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales;
"c) Por presentar extemporáneamente la
declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, se impondrá una multa
de dos (2) salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de mes de
retardo, sin exceder de diez (10) salarios mínimos legales mensuales;
"d) Por presentar la declaración de cambio,
o el documento que haga sus veces, con datos falsos, equivocados, incompletos o
desfigurados, se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales
mensuales por cada operación.
No habrá infracción cambiaria cuando se
trate de errores cuya aclaración o actualización en la declaración de cambio
sea permitida por el Régimen Cambiario.
"Operaciones canalizables a través del
mercado cambiario.
"e) Por no canalizar a través del
mercado cambiario el valor de las operaciones obligatoriamente canalizadas
definidas en el Régimen Cambiario y cuya vigilancia y control sea de
competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se impondrá una
multa del doscientos por ciento (200%) del monto dejado de canalizar;
"f) Por canalizar a través del mercado
cambiario un valor inferior al consignado en los documentos de aduana se
impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de la diferencia entre el
valor canalizado y el consignado en los documentos de aduana.
No habrá infracción cambiaria en el evento
de canalizarse valores inferiores a los consignados en la declaración aduanera
de importación o de exportación si el investigado prueba que el valor de la
obligación es el efectivamente canalizado.
"g) Por no canalizar a través del
mercado cambiario el valor real de la operación efectivamente realizada, se
impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de la diferencia entre el
valor canalizado y el valor real de la operación establecido por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales.
"Operaciones indebidamente canalizadas
a través del mercado cambiario.
"h) Por canalizar a través del mercado
cambiario como importaciones o exportaciones de bienes, o como financiación de
éstas o aquéllas, montos que no se deriven de las mencionadas operaciones
obligatoriamente canalizables, la multa será del doscientos por ciento (200%)
del valor canalizado;
"i) Por canalizar a través del mercado
cambiario un valor superior al consignado en los documentos de aduana, se
impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de la diferencia entre el
valor canalizado y el consignado en los documentos de aduana;
"j) Por canalizar a través del mercado
cambiario el valor consignado en los documentos de aduana cuando este valor sea
superior al valor real de la operación, se impondrá una multa del doscientos
por ciento (200%) de la diferencia entre el valor canalizado y el valor real de
la operación establecido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
"Depósito.
"k) Por no constituir el depósito ante
el Banco de la República cuando a ello haya lugar, se impondrá una multa del
ciento por ciento (100%) del valor del depósito dejado de constituir, sin
exceder de doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales;
"l) Por constituir extemporáneamente
el depósito ante el Banco de la República cuando a ello haya lugar, se impondrá
una multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de
mes de retardo, sin exceder de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.
"Cuentas de compensación.
"m) Por no vender en las condiciones
establecidas por el Banco de la República o en las normas cambiarias, los
saldos de una cuenta corriente de compensación cuando dicho Banco ordene
cancelar su registro, se impondrá una multa del ciento por ciento (100%) del
valor del saldo de la cuenta al momento de emitirse la orden de cancelación;
"n) Por no presentar junto con el
reporte de la cuenta corriente de compensación, cuando el Régimen Cambiario lo
exija, la declaración de cambio correspondiente a las operaciones realizadas
por conducto de una cuenta corriente de compensación y cuyo control y
vigilancia sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales por cada
operación, sin exceder de doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales;
"o) Por no exhibir cuando la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales lo exija o no conservar la declaración de
cambio, el documento que haga sus veces, o los documentos que acrediten el
monto, origen y destino de las divisas y demás condiciones de la operación, se
impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales;
"p) Por no presentar ante el Banco de
la República la relación de las operaciones efectuadas a través de una cuenta
corriente de compensación o cuenta corriente de compensación especial y cuyo
control y vigilancia sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, la multa será de cien (100) salarios mínimos legales mensuales;
"q) Por presentar extemporáneamente
ante el Banco de la República la relación de las operaciones efectuadas a
través de una cuenta corriente de compensación o cuenta corriente de
compensación especial y cuyo control y vigilancia sea de competencia de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la multa será de cinco (5)
salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de mes de retardo sin
exceder de cien (100) salarios mínimos legales mensuales;
"r) Por utilizar las cuentas
corrientes de compensación especiales para operaciones diferentes a las
autorizadas por el Régimen Cambiario, se impondrá una multa del veinte por
ciento (20%) del valor de la operación respectiva, sin exceder de doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales.
"Incumplimiento de obligaciones de
registrar, reportar o informar ante el Banco de la República.
"s) Cuando fuera de los casos
previstos en los literales anteriores no se cumpla la obligación de registrar,
reportar o informar ante el Banco de la República las operaciones para las
cuales el Régimen Cambiario lo exija, se impondrá una multa de diez (10)
salarios mínimos legales mensuales por cada operación incumplida;
"t) Cuando fuera de los casos
previstos en los literales anteriores se cumpla en forma extemporánea la
obligación de registrar, reportar o informar ante el Banco de la República las
operaciones para las cuales el Régimen Cambiario lo exija, se impondrá una
multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de mes
de retardo en cada operación, sin exceder de diez (10) salarios mínimos legales
mensuales por cada operación.
"Operaciones internas, tenencia,
posesión y negociación de divisas.
"u) Por la compra, venta o
transferencia no autorizada de divisas o de títulos representativos de las
mismas dentro del país de manera profesional o con la utilización de medios de
publicidad, se impondrá una multa del ciento por ciento del monto de la
operación respectiva.
"v) Por la realización no autorizada
de depósitos o de cualquier otra operación financiera en moneda extranjera
dentro del país, se impondrá una multa del ciento por ciento del monto de la
operación respectiva.
"w) Por el pago en moneda extranjera
no autorizado de cualquier contrato o convenio entre residentes en el país, se
impondrá una multa del ciento por ciento (100%) del monto de la respectiva
operación.
"Declaración de aduanas.
"x) Por no presentar la declaración de
aduanas al ingresar o egresar del país dinero o títulos representativos de
divisas en los términos previstos por el Régimen Cambiario, se impondrá una
multa del treinta por ciento (30%) del valor no declarado.
La misma sanción se impondrá cuando el
valor sea inferior al que efectivamente ingrese o egrese del país.
"y) Por presentar la declaración de
aduanas con datos equivocados, incompletos, desfigurados o inconsistentes, al
ingresar o egresar del país dinero o títulos representativos de divisas en los
términos previstos por el Régimen Cambiario, se impondrá una multa de cinco (5)
salarios mínimos legales mensuales por cada operación.
"Turistas extranjeros y operaciones
con residentes en el país.
"z) En el caso de hoteles y agencias
de turismo que reciban divisas de turistas con los que realicen transacciones
en moneda extranjera, por no identificar plenamente a los turistas, se impondrá
una multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales por cada caso u
operación.
La misma sanción se impondrá por no
conservar la información sobre los turistas extranjeros o no presentar la
certificación de contador público o revisor fiscal en los términos ordenados
por el Régimen Cambiario.
"Otras infracciones.
"aa) Por las demás infracciones no
contempladas en los literales anteriores, derivadas de la violación de las
normas que conforman el Régimen Cambiario y que se refieran a operaciones de
competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la multa será de
diez (10) salarios mínimos legales mensuales por cada operación.
"Parágrafo 1°. Cuando una misma
actuación esté comprendida en dos o más literales de los enumerados en el
presente artículo, se aplicará el que contemple la multa más alta.
"Parágrafo 2°. Las sanciones previstas
en este artículo se aplicarán sin perjuicio de la responsabilidad civil,
comercial, penal, aduanera, fiscal o administrativa que de los hechos
investigados pueda derivarse, debiéndose dar traslado de las pruebas
pertinentes a las autoridades competentes en cada caso.
"Parágrafo 3°. Para la aplicación de
las sanciones establecidas en el presente artículo, se tomará en cuenta el
salario mínimo legal vigente a la fecha de formulación del pliego de cargos,
así como la tasa de cambio representativa del mercado vigente en la misma
fecha, cuando sea el caso.
"Parágrafo 4°. En ningún caso la
sanción propuesta en aplicación del régimen sancionatorio previsto en este
artículo podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales.
"Parágrafo 5°. Conforme al artículo 6°
de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 72 de la Ley 488 de 1998, se
presume que existe violación al Régimen Cambiario cuando se introduzca
mercancía al territorio nacional por lugar no habilitado, o sin declararla ante
las autoridades aduaneras, o cuando el valor declarado de las mercancías sea
inferior al valor aduanero de las mismas. La sanción a imponer en estos casos
será la que corresponda a la infracción cambiaria cometida, conforme a lo
previsto en el presente artículo."
III. LA DEMANDA
Al parecer del
actor, el parágrafo del artículo 1° del Decreto - Ley 1074 de 1999 viola el
numeral 10° del artículo 150 de la Constitución, porque al expedirlo el
Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias que le fueron
concedidas mediante el artículo 93 de la Ley 488 de 1998. Para explicar este
cargo, indica que las aludidas facultades extraordinarias se otorgaron para
expedir el régimen sancionatorio cambiario aplicable a las infracciones
cambiarias y  no para definir el procedimiento para la imposición de sanciones.
El parágrafo acusado sería una norma procedimental, pues modificó parcialmente
el artículo 10 del Decreto 1092 de 1996, que se ubicaba en el Capítulo III de
ese Decreto, capítulo concerniente al Procedimiento Administrativo Cambiario.
Agrega que el referido artículo 10 trataba concretamente sobre la formulación
de cargos dentro del proceso sancionatorio, indicando que el acto
correspondiente debía contener la liquidación en moneda legal colombiana “a la
tasa de cambio representativa del mercado vigente en la fecha de ocurrencia de
los hechos”.
La demanda
prosigue comparando la norma que concedió facultades extraordinarias para la
expedición del Decreto 1092 de 1996 (Ley 223 de 1995, artículo 180) con la que
concedió atribuciones legislativas para la expedición del Decreto 1074 de 1999
ahora acusado (Ley 488 de 1998, artículo 93), para poner en evidencia que en la
primera el legislador fue expreso al conceder facultades para definir el
procedimiento aplicable para la imposición de sanciones cambiarias, al paso que
en la segundo guardó silencio sobre el particular.
Continua la
demanda explicando por qué el parágrafo acusado desconocería el numeral 9° del
artículo 95 superior, y al respecto indica que “viola los conceptos de justicia
y equidad, al liquidar las sanciones teniendo en cuenta el salario mínimo
vigente a la hora de la formulación del pliego de cargos, así como la tasa
representativa del mercado a la misma fecha, cuando si lo que pretenden es
actualizar las sanciones, este no debe ser el mecanismo, porque ya el mismo
Decreto - Ley 1082 de 1996 en su artículo 41, consagra la actualización del
valor de las sanciones cambiarias pendientes de pago, por lo que resulta
injusto y se le daría un trato poco equitativo a los presuntos infractores del régimen
cambiario.”
Estima que por
ese mismo hecho se desconoce el artículo 209 de la Constitución, pues lo
dispuesto por la norma que acusa resulta contrario a los principios de
eficacia, economía y celeridad, dado que “los funcionarios encargados de aplicar
el régimen sancionatorio, se ven incitados a demorar el pliego de cargos, para
hacer más gravosa la situación de los presuntos infractores, es decir, a mas
demora, más alta sanción cambiaria, máxime cuando la DIAN cuenta con más de
tres años para imponer sanciones, de acuerdo con el artículo 4° del Decreto
1092 de 1996”.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Banco de la
República.
En representación del Banco de
la República intervino oportunamente el ciudadano Nicolás Torres Álvarez, quien
defendió la constitucionalidad de la disposición acusada con base en las
siguientes razones:
Para contradecir el cargo
referente a la extralimitación presidencial en el uso de las facultades
extraordinarias concedidas por la Ley 488 de 1998, el interviniente a nombre
del emisor recuerda que varias de las sanciones previstas en el Decreto 1092 de
1996, que fueron modificadas mediante el Decreto 1074, están señaladas como
porcentajes de los valores de las operaciones de cambio en las que se infringieron
las normas del régimen cambiario. Casi la totalidad de dichas operaciones de
cambio  se encuentran denominadas en moneda extranjera y sólo excepcionalmente
se denominan en moneda legal colombiana. Por lo tanto, “las sanciones señaladas
como porcentajes de valores en moneda extrajera, tendrán como resultado valores
en moneda extranjera”. Sin embargo, “otras sanciones están señaladas como una
cantidad de salarios mínimos legales mensuales”. Ahora bien, “como el pago de
las sanciones antes mencionadas se hace en moneda legal, para determinar
completamente su valor se hace necesario un índice de referencia, en la forma
de un tipo de cambio, en un caso, y de una fecha del valor del salario mínimo
en el otro.” Eso, dice, es lo que dispone la norma acusada.
Por lo anterior - prosigue la
intervención- el Ejecutivo actuando como legislador extraordinario y para
atender al principio de legalidad lo que hizo fue establecer de manera completa
los elementos necesarios para la determinación de la sanción. Además, indica
que el Decreto 1092 no señalaba sanciones en función del salario mínimo, por lo
que se hacía más necesaria la determinación prevista en la norma acusada.
Para oponerse al cargo relativo a la violación de los
principios de justicia y equidad, la intervención del Banco de la República
señala que el actor confunde “la naturaleza del deber de contribuir al
financiamiento del Estado con la naturaleza de las consecuencias del
incumplimiento de las disposiciones emanadas del Estado”. Explica como a su
modo de ver “el actor pretende en forma no válida otorgar al régimen
sancionatorio cambiario la naturaleza de norma tributaria por el solo hecho de
que en aquél se remite a una disposición del Estatuto Tributario”. Sin embargo,
explica, esa remisión no cambia la naturaleza de dichas sanciones para
convertirlas en tributos sujetos a lo previsto en el numeral 9° del artículo 95
y en el artículo 363 de la Constitución. Es decir, considera que no es
admisible que se hable de la aplicación a los ciudadanos infractores de la ley,
de los principios de justicia y equidad del sistema tributario.
Finalmente, para contradecir el cargo relativo a la
violación de los principios que sirven de fundamento a la función
administrativa, la intervención señala que la acusación se basa en el supuesto
según el cual siempre habrá devaluación y por ello “a mayor tiempo menos pesos
por dólar”. Sin embargo, prosigue, “la revaluación reciente del peso frente al
dólar demuestra lo contrario” . Agrega que nadie puede conocer previamente si
en un período va a haber devaluación o revaluación, por lo cual no es válida la
argumentación del actor. Y frente a la presunta desidia de los funcionarios
para liquidar la sanción a fin de aumentar su cuantía, opina que el cargo no
puede llevar a declarar la inconstitucionalidad de la disposición, sino a
investigar y sancionar a los funcionarios que así proceden.
2. Intervenciones del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
a. Actuando en nombre del Ministerio de la referencia
intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Carlos Andrés Guevara
Correa, quien defendió la constitucionalidad de la disposición acusada.
Al parecer del interviniente, la demanda incurre en
una imprecisión técnica ostensible, pues “discute la constitucionalidad de unas
normas como las demandadas sin fundamentar a fondo su inexequibilidad”. Por tal
razón considera que el actor no cumplió con el requisito exigido por el Decreto
2067 de 1991 relativo a la necesidad de exponer las razones por las cuales la
norma impugnada desconoce la Constitución, y en tal virtud juzga que la demanda
es inepta.
Dicho lo anterior la intervención expone los
argumentos por los cuales considera que el Presidente de la República no
excedió las facultades extraordinarias que le habían sido concedidas mediante
el artículo 93 de la Ley 488 de 1998. Sobre el particular aduce que es claro
que los cambios que se introdujeron al Decreto 1092 de 1996 por el Decreto 1074
de 1999 no tocaron el procedimiento de aplicación de las sanciones cambiarias,
circunstancia que, a su parecer, fue admitida por esta Corporación en la
Sentencia C-922 de 2001.[1]
En cuanto al cargo relativo al desconocimiento de los
principios de justicia y equidad, el Ministerio intervinente considera que
carece de fundamento, pues “para todos los sancionados se trata de una misma
fecha, todos ellos estarían bajo el mismo supuesto de hecho, aplicándose a
todas las investigaciones cambiarias sin ninguna distinción”.
b. Actuando también en nombre del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, allegó un escrito de intervención la ciudadana
Amparo Palacios Cortes, quien igualmente se opuso a las pretensiones de la
demanda.
Afirma la intervinente que si bien los Decretos
expedidos con base en el otorgamiento de facultades extraordinarias deben
corresponder estrictamente a la materia o tema para el cual fueron concedidas
tales facultades, el principio de unidad de materia no debe ser interpretado de
forma rígida, bastando que entre el núcleo temático de la norma que se expide y
la materia de las facultades se presente una relación de conexidad.
En el caso presente, las facultades fueron concedidas
para expedir el régimen el régimen sancionatorio cambiario aplicable a las
infracciones cambiarias en las materias de competencia de la DIAN. El artículo
1° del Decreto extraordinario 1074 de 1999, al cual pertenece el parágrafo
acusado,  impuso sanciones más benignas que las que regían con anterioridad y
en porcentajes que varían de acuerdo con la gravedad de la infracción. Estas
sanciones consisten en salarios mínimos o en porcentajes sobre el monto de la
infracción. Ello conllevaba necesariamente, dice la interviniente, “el cambio
de la estructura del artículo 10 del Decreto 1092 de 1996, por cuanto existía
un vacío legal frente a la forma como debía liquidarse el monto de la
infracción y la fecha que debía tenerse en cuenta para la aplicación de los
salarios mínimos, siendo la norma inaplicable frente al nuevo régimen
sancionatorio”.
La intervención también descarta la violación del
numeral noveno del artículo 95 superior, pues la tasa de cambio y el salario
mínimo escogidos por el legislador para la determinación de las sanciones
imponibles se aplican a todas las investigaciones cambiarias sin distinción
alguna. Así mismo estima que no se desconoce el artículo 209 superior, toda vez
que, justamente para lograr la efectividad de los principios de eficacia,
economía y celeridad, era necesaria la expedición de la norma acusada a fin de
poder determinar el valor de las sanciones imponibles en caso de infracción
cambiaria.
Finalmente indica que “no existe justificación para
que los funcionarios de la DIAN se vean incitados a demorar el pliego de cargos
con el fin de hacer más gravosa la situación de los presuntos infractores, por
cuanto la DIAN cuenta con efectivos controles internos que permiten evacuar las
investigaciones en el orden en que se reciben.” Agrega que es absurdo el
supuesto sobre el que se edifica el cargo, según el cual a más demora sería más
alta la liquidación de la sanción, pues el dólar puede presentar tendencia a la
baja.
3. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia.
Representando al Ministerio de
la referencia intervino oportunamente la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
quien solicitó a la Corte desatender la petición del demandante.
Aduce el Ministerio referido que teniendo en cuenta
los significados de la palabra “régimen” puede concluirse que la disposición
acusada “en nada excede o rebasa las atribuciones extraordinarias del
Presidente de la República para expedir el régimen sancionatorio cambiario,
pues es una disposición connatural y necesaria para la correcta y adecuada
aplicación de dicho régimen.” Agrega que el simple hecho de que una norma se
encuentre ubicada en el acápite relativo al procedimiento no la torna en de
carácter procedimental, si ella no señala un acto, diligencia o etapa propia
del procedimiento administrativo o sancionatorio.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Dentro del término procesal establecido, el señor
Procurador de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, rindió el concepto de su
competencia solicitando a la Corte que declare exequible el parágrafo 3° del
artículo 1° del Decreto 1074 de 1999; sin embargo, respecto del cargo por
desconocimiento del numeral 9° del artículo 95 superior, estima que la Corte
debe declararse inhibida de llevar a cabo un pronunciamiento de fondo. En
sustento de estas posiciones adujo lo siguiente:
Afirma el Procurador que las
modificaciones al artículo 3° del Decreto - Ley 1092 de 1996, que se operaron
en virtud de lo dispuesto por la norma acusada, incidieron también en el
artículo 10 del referido Decreto 1092, pues la liquidación de las sanciones
pecuniarias por infracción del régimen cambiario ahora se hará de conformidad
con lo previsto en el parágrafo acusado. Agrega que la expedición de la norma
acusada era imperativa “teniendo en cuenta  que el legislador extraordinario,
al modificar el régimen sancionatorio del artículo 3° del Decreto 1092 de 1996,
optó por fijar algunas de las multas en salarios mínimos legales mensuales, a
diferencia del régimen anterior en el cual las multas se liquidaban con base
exclusivamente en el valor de la operación”.
Dicho lo anterior, la vista
fiscal afirma que aunque la norma demandada modifica parcialmente una
disposición incluida dentro del capítulo correspondiente al procedimiento
administrativo cambiario, no introduce ningún cambio a tal procedimiento, pues
la naturaleza de la norma modificada no es procesal sino sustancial, en cuanto
se refiere a parámetros para la determinación de multas. Por lo anterior,
estima que el cargo referente al exceso en la utilización de las facultades
extraordinarias no debe prosperar.
En lo concerniente al cargo por desconocimiento del
numeral 9° del artículo 95 superior, el Ministerio Público estima que se
presenta una ineptitud sustancial de la demanda. Explicando este aserto indica
que el demandante acusa el parágrafo 3° del artículo 1° del Decreto 1074 de
1999 por considerar que no regula el mecanismo para actualizar las sanciones
cambiarias, asunto que sí hace el artículo 41 del Decreto 1092 de 1996. Empero,
prosigue el Procurador, el artículo 95 constitucional en su numeral noveno se
refiere a las nociones de justicia y equidad que deben presidir el sistema
tributario, asunto que no tienen nada que ver con la potestad sancionatoria del
Estado, que es la materia propia de la norma acusada.
Por último la vista fiscal expresa que la norma
demandada no promueve la mora en el trámite de los procedimientos
sancionatorios cambiarios, y que el reproche que en este sentido formula el
demandante no emana del contenido mismo de la disposición, sino de eventuales
prácticas irregulares en su aplicación. Adicionalmente, la acusación parte del
supuesto de que la tasa de cambio está en constante crecimiento, lo cual no es
exacto.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo prescrito por el
numeral  5° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del
parágrafo demandado, ya que éste hace parte de un Decreto con fuerza de ley.
El problema jurídico que plantea la demanda.
2. De conformidad con lo expuesto en el acápite de
Antecedentes, el demandante estima que el parágrafo 3° del artículo 1° del
Decreto - Ley  1074 de 1999 desconoce la Constitución Política por tres
razones:   (i) Porque al expedirlo el Presidente  de la República excedió las
facultades extraordinarias que le fueron concedidas mediante el artículo 93 de
la Ley 488 de 1998, dado que dichas facultades se otorgaron para expedir el
régimen sancionatorio cambiario aplicable a las infracciones cambiarias y no
para definir el procedimiento  para la imposición de sanciones.  Como la norma
acusada es de carácter procesal, entonces excede el ámbito de las referidas
atribuciones.   (ii) Porque la disposición desconoce los principios de justicia
equidad tributaria a que alude el numeral 9° del artículo 95 superior, dado que
lo que pretende es establecer un mecanismo de actualización de las sanciones,
el cual ya está contenido en el artículo 41 del  Decreto - Ley 1082 de 1996.
(iii) Porque el parágrafo tolera el desconocimiento de los principios de
eficacia, economía y celeridad recogidos en el artículo 209 de la Carta, dado
que los funcionarios encargados de aplicar el régimen sancionatorio se ven
incitados por la norma a demorar el trámite de imposición de la sanción, para
hacer más gravosa la situación de los presuntos infractores, dado que “a mas
demora, más alta sanción cambiaria”
Las tres intervenciones oficiales lo mismo que el
concepto del Ministerio Público rechazan las anteriores acusaciones, pues
estiman que el parágrafo acusado no tiene naturaleza procesal sino sustancial,
que no regula asuntos tributarios y que no puede llegar a declararse
inconstitucional por la presunta desidia de los funcionarios a la hora de
aplicarlo, aparte que la demora en la liquidación de la sanción no
necesariamente perjudica al sancionado, pues en ciertos períodos no se presenta
el fenómeno de la devaluación, sino el de la revaluación monetaria.
Examen de constitucionalidad de la
disposición acusada.
3. En  cumplimiento del deber que le impone el
artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, según el cual la Corte Constitucional
deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los
preceptos de la Constitución, la Corporación detecta que, prima facie,
la norma acusada es inconstitucional por desconocimiento del principio de
legalidad de la sanciones a que alude el artículo 29 de la Constitución, cuando
afirma que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa. En efecto, dicho principio, que forma parte de las garantías
integrantes de la noción de debido proceso, exige la determinación precisa de
las penas, castigos o sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades en
ejercicio del poner punitivo estatal. Su operancia no se restringe a los
asuntos penales, sino que tiene plena validez en el campo de la actividad
sancionatoria de la Administración, toda vez que la misma Carta enuncia que “El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.”
(C.P art. 29).
En efecto, en sostenida jurisprudencia la
Corte ha hecho ver que la prohibición de imponer sanciones, si no es conforme a
normas sustanciales previas que las determinen, resulta extensiva a todos los
procedimientos administrativos en los que se pretenda dicha imposición. Al
respecto, Corporación ha señalado que en el derecho administrativo sancionador
son aplicables mutatis mutandi las garantías superiores que rigen en
materia penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las
sanciones, conforme a la cual nadie puede ser sancionado administrativamente
sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención
administrativa y señalen la sanción correspondiente.[2] Así por ejemplo, en la
Sentencia C-386 de 1996, refiriéndose a las sanciones administrativas de
carácter disciplinario, la Corte dijo que uno de los principios esenciales en
materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas
disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además,
la sanción debe estar predeterminada. En igual sentido, y en relación con
sanciones administrativas de carácter no disciplinario, posteriormente expresó
lo siguiente:
“La sanción administrativa, como respuesta
del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las
obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para
el adecuado funcionamiento y marcha de la administración entre otros, y
consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena  a los
principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a
criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se
exige, entonces, que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal
-reserva de ley -, sin que ello sea garantía suficiente, pues, además,  la
norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos
permitir su determinación mediante  criterios que  el legislador establezca
para el efecto.  Igualmente,  ha de ser razonable  y proporcional,  a
efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la
discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento
de su imposición. En otros términos, la tipificación de la sanción
administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad.”[3]
4. La finalidad del principio de legalidad
de las sanciones, que justifica su adopción constitucional, consiste en
garantizar la libertad de los administrados y controlar la arbitrariedad
judicial y administrativa mediante el señalamiento legal previo de las penas
aplicables. Y aunque la doctrina y la jurisprudencia han reconocido que en el
derecho administrativo sancionador, y dentro de él el disciplinario, los
principios de tipicidad y legalidad no tienen la misma rigurosidad exigible en
materia penal,[4]
aun así el comportamiento sancionable debe estar precisado inequívocamente,
como también la sanción correspondiente, a fin de garantizar el derecho al
debido proceso a que alude el artículo 29 superior. En este sentido ha dicho la
Corporación:
“Tanto en materia penal como
disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al
legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las
conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá
quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el
principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y
democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el
poder punitivo estatal. Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola
la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o
porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los
criterios que claramente permiten su determinación. El mandato contenido en el artículo 29 de la Carta
Política exige al legislador definir de manera clara, concreta e inequívoca las
conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento anticipado de las
respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y
procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes
que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los
funcionarios investigados.”[5]
5. Sin duda alguna, el
principio de legalidad de las sanciones exige que estas estén determinadas en
el momento de cometer la infracción. Quien lleva a cabo una conducta legalmente
prohibida bajo apremio de sanción penal o administrativa debe conocer
previamente cuál es el castigo que acarrea su comportamiento. Este castigo no
puede quedar a la definición ulterior de quien lo impone, pues tal posibilidad
desconoce la garantía en contra de la arbitrariedad. Así pues, las sanciones
deben estar legalmente determinadas taxativa e inequívocamente en el momento de
comisión del ilícito, sin que el legislador pueda hacer diseños de sanciones
“determinables” con posterioridad a la verificación de la conducta reprimida.
Esta posibilidad de determinación posterior ciertamente deja su señalamiento en
manos de quien impone la sanción, contraviniendo el mandato superior según el
cual deber el legislador quien haga tal cosa.
Es decir, el principio de legalidad de las sanciones
exige: (i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el
legislador; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión del
ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que
la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir
que sea determinada y no determinable. Obviamente, esto no impide que el
legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el
señalamiento de topes máximos o mínimos.
6. Visto lo anterior, la Corte
pasa a estudiar si la disposición acusada respeta el principio de legalidad de
las sanciones administrativas. Como se recuerda, el parágrafo acusado pertenece
al artículo 1° del Decreto 1074 de 1999, que modifica el artículo 3° del
Decreto 1092 de 1996. Dicho artículo 1°, como lo enuncia su encabezamiento,
indica que quienes infrinjan el Régimen Cambiario serán sancionados con multa.
Además, señala la forma como se liquida esa multa. En efecto, recuérdese el
encabezamiento de la norma, en su nueva redacción:
“Las personas naturales o jurídicas y
entidades que infrinjan el Régimen Cambiario en operaciones cuya vigilancia y
control sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, serán
sancionadas con la imposición de multa que se liquidará de la siguiente forma:”...
En los literales siguientes el
artículo indica las distintas clases de infracciones que originan la imposición
de la sanción de multa.  Así, por ejemplo, se refiere a las faltas de no
presentar, no exhibir o presentar extemporánea o incompletamente la declaración
de cambio. La norma también dispone que dicha multa será en unos casos un
porcentaje del valor de la operación de cambio, como sucede por ejemplo con la
infracción contemplada en el literal a), o un número determinado de salarios
mínimos mensuales legales vigentes, como acontece Vg. en el caso de la
infracción a que se refiere el literal b).[6]
Ahora bien, dado que la multa consiste en un numero de
salarios mínimos mensuales o en un porcentaje del valor de la operación de
cambio, operación que usualmente viene denominada en moneda extranjera[7], y como el pago de la
multa debe hacerse en moneda legal colombiana, se hace necesario que el
legislador indique a qué tasa de cambio debe liquidarse la multa o qué fecha
debe tenerse en cuenta para establecer el valor del salario mínimo legal
mensual vigente aplicable para hacer la liquidación de tal sanción. En efecto,
por un lado el valor de dicho salario mínimo no es constante sino que es objeto
de modificaciones periódicas, usualmente de vigencia anual, y la tasa de cambio
sufre variaciones permanentes[8].
Pues bien, precisamente el alcance normativo de la disposición acusada es
indicar estas dos cosas: cuál es la tasa de cambio que debe utilizarse para
liquidar la multa y qué fecha que debe tenerse en cuenta para establecer el
valor del salario mínimo con base en los cuales se liquida esta misma sanción,
según el caso. Recuérdese el tenor del parágrafo acusado:
"Parágrafo 3°. Para la aplicación de las sanciones establecidas en
el presente artículo, se tomará en cuenta el salario mínimo legal vigente a la
fecha de formulación del pliego de cargos, así como la tasa de cambio
representativa del mercado vigente en la misma fecha, cuando sea el caso.”
7. Al parecer de la
Corporación, si bien el legislador, en este caso el extraordinario, cumplió con
la obligación de establecer directamente la sanción, en cambio no cumplió con
el requisito de determinación plena y previa de la cuantía de la multa. En
efecto, dicha cuantía aparece como  ulteriormente determinable a partir del
valor del salario mínimo legal vigente a la fecha de formulación del pliego de
cargos, o de la tasa de cambio vigente en ese día y no en el momento de la
comisión de la infracción. Por lo anterior, quien incurre en la falta
disciplinaria no tienen la posibilidad de conocer la cuantía de la multa
correspondiente, pues en el momento en que infringe el régimen cambiario no
sabe ni puede saber cuál será el valor del salario mínimo mensual legal o la
tasa de cambio vigentes para la fecha -incierta también- en que se le formule
el pliego de cargos. En otras palabras, en el momento de la falta la sanción no
aparece plenamente determinada, sino ulteriormente determinable.
Esta circunstancia hace que la disposición que se
estudia desconozca claramente el artículo 29 superior referente al principio de
legalidad de la sanciones, conforme el cual nadie puede ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. En tal virtud, será
retirada del ordenamiento.
Ahora bien, la Corte aclara que la exigencia
constitucional de determinación plena y previa del valor de las multas no
impide acudir a referentes como el valor del salario mínimo o la tasa de cambio
vigentes, a fin de establecer su cuantía; pero en ese caso estos valores de
referencia deben ser los del momento de comisión de la infracción.
Habiendo encontrado que por las razones expuestas la
norma acusada es inconstitucional,  carece de objeto entrar en el estudio de
los cargos de inexequibilidad propuestos en la demanda, por lo cual la Corte se
abstienen de referirse a ellos.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE el
parágrafo 3° del artículo 1° del Decreto - Ley  1074 de 1999.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO
TAFUR GÁLVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2]
Sobre el particular pueden consultarse entre otras las siguientes sentencias:
C-922 de 2001, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra; C-211 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz. C-564 de 2000, M.P  Alfredo Beltrán Sierra. C-1161 de 2000 M.P
Alejandro Martínez Caballero. C-386 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.
[3]
Sentencia C- 564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra.
[4]
Esta menor rigurosidad se manifiesta, por ejemplo, en que en el derecho
administrativo sancionador se admiten los tipos penales “en blanco” o no
autónomos , en donde la tipicidad se obtiene de la lectura de varias normas que
deben ser leídas sistemáticamente para establecer exactamente en qué consiste
la conducta proscrita.
[5]
Sentencia C-653 de 2001, M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
Esos dos literales dicen así:
“Artículo 1°. El artículo 3° del Decreto-ley 1092 de 1996 quedará así:
"Artículo 3°. Sanción. Las personas naturales o
jurídicas y entidades que infrinjan el Régimen Cambiario en operaciones cuya
vigilancia y control sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, serán sancionadas con la imposición de multa que se liquidará de la
siguiente forma:
"Declaración de cambio.
"a) Por no presentar la declaración de cambio, o
el documento que haga sus veces, se impondrá una multa del uno por ciento (1%)
del valor de cada operación no declarada, sin exceder de cien (100) salarios
mínimos legales mensuales por cada operación no declarada;
"b) Por no exhibir cuando la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales lo exija o no conservar la declaración de
cambio, o el documento que haga sus veces, o los documentos que acrediten el
monto, origen y destino de las divisas y demás condiciones de la operación, se
impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales;
[7]
Las operaciones de cambio
generalmente implican transferencias de moneda extranjera. Así se deduce de lo
regulado por el artículo 1° del decreto 1735 de 1993 que define la operación de
cambio en los siguientes términos:
ART.
1º: Operaciones de cambio. Defínense como operaciones de cambio todas las
comprendidas dentro de las categorías señaladas en el artículo 4º de la Ley 9ª
de 1991, y específicamente las siguientes:
1.
Importaciones y exportaciones de bienes y servicios.
2.
Inversiones de capitales del exterior en el país.
3.
Inversiones colombianas en el exterior.
4.
Operaciones de endeudamiento externo celebradas por residentes en el país.
5.
Todas aquellas que impliquen o puedan implicar pagos o transferencias de moneda
extranjera entre residentes y no residentes en el país.
6.
Todas las operaciones que efectúen residentes en el país con residentes en el
exterior que impliquen la utilización de divisas, tales como depósitos y demás
operaciones de carácter financiero en moneda extranjera.
7.
Las entradas o salidas del país de moneda legal colombiana y de títulos
representativos de la misma, y la compra en el exterior de moneda extranjera
con moneda legal colombiana o títulos representativos de la misma.
8.
Las operaciones en divisas o títulos representativos de las mismas que realicen
el Banco de la República, los intermediarios del mercado cambiario y los demás
agentes autorizados, con otros residentes en el país.
[8]
Se entiende por “tasa de cambio representativa
del mercado”, TRM, el promedio aritmético simple de las tasas ponderadas de las
operaciones de compra y de venta de divisas efectuadas por bancos comerciales,
corporaciones financieras, la Financiera Energética Nacional, FEN, y el Banco
de Comercio Exterior de Colombia, Bancóldex, pactadas para cumplimiento en
ambas monedas el mismo día de su negociación.
La TRM vigente para cada día será calculada y
certificada por la Superintendencia Bancaria, conforme a esta metodología con
las operaciones del día anterior. Cf. Circular Externa N° 11 de 2003, Banco de
la República.