T-949-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-949/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia cuando indebida clasificación
en el SISBEN afecta derechos fundamentales
SISBEN-Objeto
SISBEN-Importancia constitucional
REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-Naturaleza y
característica esenciales de beneficiarios del SISBEN
DERECHO A LA SALUD-Justificación constitucional de
focalización del gasto público social/MANDATO DE PROMOCION DE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
A FAVOR DE LOS EXCLUIDOS
SISBEN-Inconvenientes de la encuesta como instrumento para
focalización del gasto público social/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL SISBEN-Trámite de selección de beneficiarios de
programas sociales
REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD-Procedimiento que debe adelantar Secretaría
de Salud para excluir a un afiliado
HABEAS DATA ADMINISTRATIVO EN PROGRAMA DEL
SISBEN-Inclusión de datos
e información sobre derecho a ser afiliado
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-El no pago de la cuota moderadora no puede
ser una barrera de acceso a la salud de los más pobres
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Cobro de cuota moderadora debe ajustarse a
situación socioeconómica de usuario
La exigencia de tales cuotas,
como fue previsto por el legislador y ha sido reiterado por esta Corporación,
no puede convertirse en una barrera de acceso de la población más pobre y
vulnerable a la prestación de servicios de salud, razón por la cual la
normativa vigente dispone que el monto de las mismas debe ajustarse a la
situación socioeconómica de los usuarios. Para asegurar lo anterior, en los
artículo 18 del Decreto 2351 de 1995 y 11 del Acuerdo 260 de 2004 se han
establecido las siguientes reglas: (i) la población en estado de indigencia y
las comunidades indígenas están exentas del pago de estas cuotas; (ii) la
población clasificada en el nivel 1 del Sisben debe cancelar el 5% de los
servicios que recibe, sin exceder por un mismo evento el equivalente a una
cuarta parte del salario mínimo mensual legal vigente, y (iii) la población
clasificada en el nivel 2 debe cancelar el 10% del valor de los servicios, sin
exceder por un mismo evento el equivalente a la mitad de un salario mínimo
mensual legal vigente. Además, no hay lugar al pago de estas cuotas por la
prestación de servicios de control prenatal, atención del parto y sus complicaciones, y atención
del niño durante el primer año de vida. Ahora bien,
en situaciones excepcionales, cuando la población vinculada carece por completo
de capacidad pago para cancelar las cuotas de recuperación, la Corte ha
considerado que la referida norma debe ser inaplicada, con el objeto de eximir
al usuario del pago de cualquier suma de dinero que obstaculice su acceso
efectivo a la prestación de los servicios de salud.
DERECHO A LA SALUD-Reglas para determinar casos en los cuales
debe eximirse al afiliado del pago de las cuotas moderadoras
DERECHO A LA SALUD-Presunción de incapacidad de pago de la
población beneficiaria del Sisbén/INCAPACIDAD ECONOMICA EN MATERIA DE SALUD-Prueba
sobre imposibilidad de asumir el costo de los copagos y cuotas moderadoras
JUEZ CONSTITUCIONAL-Debe verificar si pago de cuota moderadora
conlleva vulneración del derecho al mínimo vital
El juez constitucional está en
la obligación de verificar que el pago de las cuotas de recuperación no
conlleve una carga desproporcionada en cabeza de los actores que conduzca a la
vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital. Esto debido a que el
pago de tales cuotas puede implicar una disminución significativa de los
recursos con los que cuentan los tutelantes para la garantía de su subsistencia
en condiciones dignas, caso en el cual el amparo será procedente. En suma, la
normativa sobre el pago de cuotas de recuperación por parte de los usuarios
vinculados al sistema de salud debe ser inaplicada en los eventos en que se
acredite, que el accionante carece de capacidad económica y que el pago de
tales cuotas implica una carga desproporcionada y vulneratoria de su derecho al
mínimo vital.
Referencia: expediente T-1401725
Peticionario: Herminda Sánchez Carrillo
como agente oficiosa de Luis Giovanny Pineda Sánchez
Accionados: Secretaría de Salud de Bogotá y
Departamento Administrativo de Planeación Distrital
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.,
dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia
proferida el 21 de junio de 2006, por el Juzgado Décimo Penal Municipal de
Bogotá.
I. ANTECEDENTES
El 9 de mayo de 2006, Herminda Sánchez
Carrillo, actuando como agente oficiosa de su hijo Luis Giovanny Pineda
Sánchez, instauró acción de tutela contra la Secretaría de Salud de Bogotá y el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por estimar vulnerados sus
derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades
públicas, a la vida, a la salud, a la familia y a la igualdad, con fundamento
en los siguientes:
1.
Hechos de la
demanda
La accionante señala que es una persona de
la tercera edad, que se encuentra desempleada, que no cuenta con ninguna fuente
de ingresos y que está a cargo de su único hijo –Luis Giovanny Pineda Sánchez-,
a quien después de un ataque con arma de fuego, le fue diagnosticada invalidez
permanente de los miembros inferiores.
Relata que para poder pagar las
intervenciones quirúrgicas y los medicamentos que su hijo ha requerido, así
como para su sostenimiento, ha tenido que acudir a la caridad de distintas
personas, pero que en la actualidad ya no cuenta con ninguna ayuda.
Sostiene que en la última encuesta del
Sisben que le fue practicada, fue clasificada en el nivel 2, lo que se ha
convertido en un limitante para que su hijo puedan obtener atención médica
gratuita.
Indica que, por esta razón, solicitó a la
Secretaría de Salud de Bogotá su reclasificación en el Sisben, pero que a la
fecha su solicitud no ha sido resuelta.
2. Pretensiones de la accionante
Con fundamento en los anteriores hechos, la
accionante solicita, en primer lugar, que se ordene a las entidades demandadas
reclasificar su núcleo familiar en el nivel cero del Sisben, con el fin de que
sea eximido de pago de cuotas de recuperación, y en segundo lugar, que se
garantice atención médica gratuita a su hijo.
3. Contestación de la demanda
3.1 Secretaría Distrital de Salud de Bogotá
Mediante memorial del 6 de junio de 2006,
la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá manifestó lo siguiente:
En primer lugar, aseguró que el señor Luis
Giovanni Pineda no se encuentra registrado en la base de datos del Sisben de la
ciudad. Por esta razón, indicó que éste debía solicitar al Departamento
Administrativo de Planeación Distrital que le practicara la encuesta
respectiva, para poder ingresar al régimen subsidiado de salud.
En segundo lugar, sostuvo que el tutelante
viene recibiendo atención en salud en el Hospital de Meissen E.S.E. como
vinculado al sistema, donde seguramente se le practicó un estudio
socioeconómico que lo hace acreedor a un subsidio del 70% del valor de los
servicios médicos.
En tercer lugar, afirmó que si la señora
Sánchez y su hijo tenían dificultades para pagar la cuota de recuperación que
les corresponde en el hospital referido, debían acudir a éste directamente para
tratar de llegar a un acuerdo de pago, toda vez que no se encuentran dentro de
los grupos de especial protección –menores de un año, mujeres gestantes,
indígenas sin capacidad de pago, población desplazada e indigentes- que son los
que gozan del beneficio de gratuidad. A esto agregó que las controversias de
tipo económico, como la que considera se deriva de la demanda, no deben ser
dirimidas en sede de tutela.
En este orden de ideas, expresó que la
entidad no había vulnerado ningún derecho fundamental del demandante, con mayor
razón teniendo en cuenta  que no existe prueba de que se le haya negado la
prestación de algún servicio médico.
3.2 Departamento Administrativo de
Planeación Distrital
Por medio de memorial de fecha 8 de junio
de 2006, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital se opuso a las
pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:
Para comenzar, informó que con ocasión de
la implementación en el Distrito de la nueva metodología Sisben, el 8 de
septiembre de 2004, la Subdirección de Desarrollo Social de la entidad practicó
la encuesta al núcleo familiar conformado por Herminda Sánchez Carrillo, José
Alberto Ospina Parra y Luis Giovanny Pineda Sánchez.
Señaló que como éste obtuvo un puntaje de
12.08, fue clasificado en el nivel 2 del Sisben. Al respecto, explicó que esta
clasificación no es discrecional del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, sino que es fruto de la ponderación de varios factores según el
sistema diseñado por el Departamento Nacional de Planeación para el efecto y
aplicable a todas las entidades territoriales desde el año 2003.
Por último, aseguró que en la base de datos
de solicitantes del Sisben de la ciudad no existe ninguna petición de
reclasificación formulada por la señora Sánchez o por su hijo.
En consecuencia, manifestó que la entidad
no había vulnerado ningún derecho fundamental del peticionario y que, por
tanto, solicitaba ser absuelta de cualquier tipo de declaración de
responsabilidad.
4. Decisión de única instancia
El Juzgado Décimo Penal Municipal de
Bogotá, en sentencia del 21 de junio de 2006, negó el amparo solicitado por
Herminda Sánchez Carrillo, por las razones que a continuación se explican:
En primer término, aseguró que los jueces
de tutela no tienen injerencia sobre los lineamientos y las encuestas que dan
lugar a la clasificación de los ciudadanos en el Sisben, ni pueden indicar en
qué nivel debe ubicarse cada uno, ya que ello responde a un sistema complejo
diseñado por la autoridad competente para el efecto y que persigue focalizar el
gasto social descentralizado. En este orden de ideas, sostuvo que la tutela no
procedía contra el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
De otro lado, expresó que el amparo tampoco
era procedente respecto de la Secretaría Distrital de Salud, toda vez que no
existe prueba de que al accionante se le haya negado la prestación de servicios
médicos.
Así las cosas, concluyó que el amparo
solicitado por el peticionario a través de su madre era improcedente.
5. Pruebas
a.
Copia del certificado
emitido el 18 de abril de 2006, por la sección de Trabajo Social del Hospital
de Meissen, en relación con el caso del paciente Luis Pineda. En este
documentos se informa que se trata de un paciente discapacitado, que le fue
programada cirugía plástica en abril del mismo año, que posteriormente fue
hospitalizado por 20 días, y que cuenta con la ayuda de la mamá.
b.
Oficio de fecha 20 de
junio de 2006, por medio del cual Computec S.A., División Datacrédito, informó
que en su base de datos se encontraba la siguiente información de la
accionante: “MEGABANCO. Cuenta de Ahorros Bancaria No. 07038721. Obligación
que se encuentra registrada Inactiva desde el mes de febrero de 2006”.
c.
Oficio de fecha 15 de
junio de 2006, mediante el cual la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá,
Zona Sur, informó que en su base de datos no se encuentra registrado ningún
inmueble a nombre de la demandante.
d.
Oficio de fecha 16 de
junio de 2006, a través del cual la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá,
Zona Norte, informó que en su base de datos no se encuentra registrado ningún
inmueble a nombre de la demandante.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión es competente para
revisar la sentencia proferida el 21 de junio de 2006, por el Juzgado Décimo
Penal Municipal de Bogotá, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
2.
Legitimación
La acción de tutela objeto del presente
pronunciamiento fue interpuesta por la señora Herminda Sánchez Carrillo como
agente oficiosa de su hijo mayor de edad, Luis Pineda Sánchez, quien –asegura-
es una persona inválida y se encuentra gravemente enfermo.
Del material probatorio que obra en el
expediente se deduce que, en efecto, el agenciado es una persona inválida que
al parecer presenta varios quebrantos de salud, lo que lleva a concluir a la
Sala que se encuentra imposibilitado por razones físicas para interponer de
manera personal la acción de tutela.
Por tanto, estima la sala que se en la
presente oportunidad se reúnen los requisitos previstos por el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991 y desarrollados por esta Corporación en su jurisprudencia,
para la procedencia de la agencia oficiosa.
3.
Presentación del
caso y problema jurídico
Herminda Sánchez Carrillo es una persona de
la tercera edad, desempleada, que no cuenta con ninguna fuente de ingresos y
que está a cargo de su único hijo –Luis Giovanny Pineda Sánchez-, a quien le
fue diagnosticada invalidez permanente de los miembros inferiores y quien desde
entonces ha presentado varios quebrantos de salud.
La señora Carrillo y su hijo fueron
clasificados en el nivel 2 del Sisben en el 2004 y dado que aún no han sido
afiliados a una ARS, aseguran que deben cancelar una cuota de recuperación del
30% en su calidad de vinculados al sistema de salud. Para pagar este
porcentaje, la tutelante sostiene que ha tenido que acudir a la caridad de distintas
personas, pero que en la actualidad ya no cuenta con ninguna ayuda.
Por esta razón, asegura que solicitó a la
Secretaría de Salud de Bogotá su reclasificación en el Sisben, con el objeto de
que ella y su hijo fueran exonerados del pago de las cuotas de recuperación,
pero que a la fecha, su petición no ha sido resuelta.
Ante esta situación, interpuso una acción
de tutela como agente oficiosa de su hijo contra la Secretaría de Salud de
Bogotá y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con el
propósito de que les fuera ordenado reclasificar su núcleo familiar en el
Sisben y exonerarlo del pago de cuotas de recuperación.
Por su parte, las entidades demandadas
sostienen (i) que el derecho fundamental del actor a la salud no ha sido
lesionado, por cuanto éste viene recibiendo atención médica en el Hospital de
Meissen E.S.E.; (ii) que si tiene dificultades para el pago de la cuota de
recuperación, debe acudir a la IPS referida para llegar a un acuerdo de pago;
(iii) que él y su madre no se encuentran dentro de los grupos de especial
protección previstos por el sistema, razón por la cual no pueden recibir el
beneficio de gratuidad; (iv) que la clasificación en el Sisben de una persona
no es una decisión discrecional, sino fruto de la ponderación de varios
factores mediante un sistema diseñado por el Departamento Nacional de
Planeación para medir la situación socioeconómica de la población, y (v) que en
sus bases de datos no obra ninguna solicitud de reclasificación en el Sisben de
la demandante.
El amparo fue negado en única instancia
debido a que – a juicio del juez- (i) los jueces de tutela no pueden ordenar la
reclasificación de un actor en el Sisben, dado que ésta responde a una serie de
criterios técnicos que el funcionario judicial no puede entrar a analizar, y
(ii) no existe prueba de la vulneración del derecho a la salud del
peticionario.
En este contexto, corresponde la Sala
determinar si los derechos fundamentales de Luis Giovanni Pineda Sánchez a
presentar peticiones respetuosas ante las autoridades públicas, a la vida, a la
salud, a la familia y a la igualdad fueron vulnerados por la Secretaría
Distrital de Salud de Bogotá y por el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, (i) al no haber dado respuesta a la petición que su madre afirma
haber formulado en su nombre, con el fin de que fuera reclasificado en el
Sisben, y (ii) al no exonerarlo del pago de las cuotas de recuperación a su
cargo, en atención a su precaria situación económica.
Para resolver estas cuestiones, la Sala
abordará, en primer lugar, la procedencia de la acción de tutela para ordenar
la reclasificación de un ciudadano en el Sisben, y en segundo lugar, los
eventos en los cuales procede la exoneración de una persona vinculada al
sistema de salud de las cuotas de recuperación que la normativa vigente les
exige.
4.
Sistema
de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (Sisben). Vinculados al
sistema de salud. Problemas analizados por la jurisprudencia de esta
Corporación que afectan los derechos fundamentales de los encuestados por el
Sisben. Reiteración de la jurisprudencia
El Sistema de Selección de
Beneficiarios para Programas Sociales (Sisben) es una herramienta de planeación
administrativa cuya finalidad es seleccionar los beneficiarios de los programas
sociales dirigidos a los sectores más pobres y vulnerables de la población
colombiana. Su objetivo es entonces focalizar el gasto social, de acuerdo con
lo establecido por el artículo 94 de la Ley 715 de 2001.[1]
Se trata por tanto de un
instrumento que, como esta Corporación ha señalado, es de gran relevancia
constitucional, pues contribuye a la efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales de los colombianos, y se erige como una herramienta
esencial a disposición de las autoridades públicas para hacer efectivo el
mandato de especial protección a los grupos discriminados o marginados y
materializar así las políticas de redistribución del ingreso.[2]
Como fue relatado en la
sentencia T-441 de 2006[3], hasta la
fecha el Sisben ha presentado dos metodologías de selección: La primer fue
introducida en 1994 por el documento Conpes 22 del mismo año y ajustada por el
documento Conpes 40 de 1997. La segunda comenzó con la elaboración del
documento Conpes Social 55 de 2001, el cual se fundamentó en los resultados del
“antiguo Sisben” y en la nueva distribución de competencias fijada por la Ley
715 de 2001.
Este último documento establece un
instrumento de focalización geográfica y otro de focalización individual. El
primero busca identificar las áreas donde se concentra la población pobre con
el fin de implementar entre sus habitantes programas de índole colectivo y de
beneficio general, así como políticas de diferenciación de las tarifas de los
servicios públicos domiciliarios. El segundo, por su parte, se materializa en
el Sisben, el cual, a partir de la recolección de datos mediante el mecanismo
de encuesta[4], clasifica a los
individuos en alguno de los seis niveles de pobreza preestablecidos.[5]
Así las cosas, como fue señalado en la
sentencia aludida, las finalidades del Sisben, de acuerdo con el documento
Conpes Social 55 de 2001, son:
“(...) (i) identificar a las familias e
individuos que posean las condiciones expuestas; (ii) otorgar, en un marco de
crecientes restricciones presupuestales, los subsidios del Estado en
condiciones de equidad, esto es, bajo la premisa de la atención prioritaria a
los más pobres; (iii) conocer los niveles de pobreza de las poblaciones más
deprimidas, como herramienta valiosa para la planeación local; y (iv) fomentar
la inclusión social de los diferentes grupos de la población”.
Ahora bien, uno de los casos en
que se emplea el Sisben para la identificación de los posibles beneficiarios de
un programa social del Estado es el régimen subsidiado de salud. En efecto, de
acuerdo con el artículo 3º del Acuerdo 244 de 2003 del Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud (CNSSS), por regla general, el mecanismo para la
identificación de los posibles beneficiarios de este régimen es el Sisben, cuya
encuesta debe aplicarse en todos los municipios del país.[6]
Una vez practicada la encuesta, según el artículo 2° del
Acuerdo 253 de 2003, las alcaldías y las gobernaciones –en el caso de los
corregimientos departamentales- deben elaborar una lista con las personas que
hayan sido clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben –quienes podrán ser
beneficiarios del régimen subsidiado-, teniendo en cuenta los siguientes
criterios: recién nacidos, menores desvinculados del conflicto armado bajo la
protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, población del área
rural, población indígena y población del área urbana. En el caso de estos tres
últimos grupos, la misma norma dispone que debe darse prioridad a las mujeres
en estado de embarazo o período de lactancia que se inscriban en programas de
control prenatal y posnatal, a los niños menores de cinco años, a la población
con discapacidad identificada mediante la encuesta Sisben, a las mujeres cabeza
de familia, a la población de la tercera edad, a la población en condición de
desplazamiento forzado, a los núcleos familiares de las madres comunitarias y a
los desmovilizados.[7]
Estas personas adquieren la calidad de vinculadas al
sistema de salud, mientras obtienen su afiliación al régimen subsidiado y la
asignación de una entidad Administradora del Régimen Subsidiado (ARS). Como
vinculados, tienen derecho a recibir los servicios de salud que prestan las
instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado
para tal fin, con cargo a los recursos del subsidio de la oferta y de acuerdo
con la capacidad de oferta de estas instituciones y las normas sobre cuotas de
recuperación vigentes.[8]
Las características antes
enunciadas han llevado a esta Corporación a afirmar que el Sisben prima
facie es un instrumento adecuado para focalizar el gasto social y para
promover la igualdad material en lo que respecta al sistema de salud. Por esta
razón, ha expresado que, en principio, los jueces de tutela no deben intervenir
en la evaluación que el sistema hace de las condiciones socioeconómicas de la
población encuestada.
Sin embargo, en varios de sus
pronunciamientos la Corte ha evidenciado algunos problemas estructurales del
empleo de este mecanismo para la identificación de los potenciales
beneficiarios del régimen subsidiado, los cuales pueden llegar a lesionar sus
derechos fundamentales a la salud y a la igualdad. En estos eventos, ha
admitido la intervención de los jueces de tutela a fin de garantizar los
derechos de la población más vulnerable, como a continuación se analiza:
En la sentencia T-441 de 2006,
la Corte agrupó los problemas referidos en dos categorías: La primera
relacionada con la imposibilidad del Sisben de identificar en algunos casos el
nivel de pobreza de una familia o individuo, debido a errores de diseño o a
acciones u omisiones de los funcionarios encargados de practicar y sistematizar
las encuestas, y la segunda relativa a la violación del debido proceso
administrativo, por cuanto las administraciones locales excluyen a los
beneficiarios del sistema sin que medie un procedimiento previo en el cual
puedan ejercer su derecho de defensa.
En el primer grupo se ubican,
entre otros, los casos de las personas que debido a su precario estado de salud
–por ejemplo, porque padecen enfermedades catastróficas o alguna discapacidad-
requieren acceso inmediato al régimen subsidiado, pero cuya enfermedad no es
valorada por el Sisben para efectos de la clasificación de su nivel
socioeconómico, o quienes a pesar de su grave situación económica, no han sido
incluidos en la lista de beneficiarios.[9]
Para la resolución de estas
deficiencias, esta Corporación ha resaltado la necesidad de (i) revisar los
criterios de selección de los potenciales beneficiarios del régimen subsidiado[10];
(ii) aplicar criterios de interpretación de la información que faciliten el
ingreso de las personas al régimen subsidiado[11];
(iii) eliminar la intervención de intermediarios para que el acceso a la
encuesta, así como las prácticas clientelistas; (iv) brindar información
completa y oportuna a los potenciales beneficiarios del régimen sobre los
requisitos para acceder a la encuesta, y (v) formar a los servidores públicos
encargados de practicar la encuesta y sistematizar la información en una
cultura de atención preferencial a la población pobre  y vulnerable, que
propicie el dialogo democrático entre la administración y los excluidos[12],
entre otros aspectos.
En segundo grupo de problemas,
como ya fue mencionado, se hallan los casos de las personas que han sido
excluidas del sistema sin que medie un procedimiento en el que puedan ejercer
su derecho de defensa.[13] La Corte ha
indicado que esto se debe, entre otras causas, (i) a que no existe una
normativa que regule de manera sistemática y general la forma en que los
municipios deben realizar y procesar la información obtenida en la encuesta del
Sisben, y (ii) a que tampoco se han previsto canales claros de información y
mecanismos de participación y de defensa frente a los resultados del
instrumento de focalización.[14]
Para garantizar el debido
proceso administrativo en estas situaciones, en la sentencia T-230 de 2006[15],
la Corporación enunció las siguientes reglas: (i) cuando la desafiliación de
una persona del régimen subsidiado se debe a un cambio en su clasificación en
el Sisben, ello debe estar precedido de una nueva encuesta que demuestre un
cambio en la situación socioeconómica del individuo o grupo familiar, y (ii) la
decisión de excluir a una persona o grupo familiar del sistema debe consignarse
en un acto administrativo debidamente motivado, el cual debe ser notificado a
los afectados para que puedan ejercer su derecho de defensa.
A estas categorías podría
añadirse una tercera referida a la vulneración del derecho de petición y del
derecho al habeas data administrativo de los potenciales beneficiarios del
régimen subsidiado. Se trata de los casos en los que, por ejemplo, los
ciudadanos solicitan por primera vez a las administraciones locales la práctica
de la encuesta del Sisben para poder ingresar al régimen subsidiado, de nuevo,
con el fin de ser reclasificados -dado que su situación socioeconómica ha
variado-, y los de las personas a las que se les ha practicado la encuesta,
pero a quienes después de un largo período no se les ha informado los
resultados de la misma y si pueden o no acceder al régimen subsidiado.[16]
En estos eventos, la Corte ha
precisado (i) que la práctica de la encuesta Sisben es un derecho de toda la
población pobre y vulnerable del país, ya que, por regla general, es el
instrumento que permite el ingreso al régimen subsidiado de salud; (ii) que es
obligación de las autoridades dar respuesta oportuna a las peticiones de los
ciudadanos relacionadas con el instrumento de focalización bajo estudio, y
(iii) que las personas tienen derecho a la actualización de sus datos en el
sistema.[17]
En resumen, esta Corporación en
su jurisprudencia ha reconocido la relevancia constitucional y la eficacia prima
facie del Sisben como mecanismo de focalización del gasto social y de
implementación de una política de redistribución del ingreso que favorezca en
primer término a la población más pobre y vulnerable del país. En este orden de
ideas, ha manifestado que el juez constitucional no puede intervenir en la
forma como se aplica el sistema para efectos de calificar el nivel de pobreza
de las personas encuestadas.
No obstante, ha advertido en
numerosos pronunciamientos que el sistema presenta varias deficiencias,
principalmente relacionadas con el diseño del instrumento de medición y con la
garantía de derechos como el debido proceso administrativo, de petición y al
habeas data administrativo de los ciudadanos, las cuales ameritan la
intervención del juez constitucional.
5.
Pago
de cuotas de recuperación por parte de los vinculados al Sistema de Seguridad
Social en Salud
De conformidad con el artículo
18 del Decreto 2351 de 1995, la población vinculada al Sistema General de
Seguridad Social en Salud está sujeta al pago de cuotas de recuperación, que
corresponden a un porcentaje del costo de los tratamientos o medicamentos que
les son suministrados, y que deben cancelar antes ante las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) donde reciben la atención, con la
finalidad de complementar la financiación de los servicios recibidos.[18]
No obstante, la exigencia de
tales cuotas, como fue previsto por el legislador[19]
y ha sido reiterado por esta Corporación, no puede convertirse en una barrera
de acceso de la población más pobre y vulnerable a la prestación de servicios
de salud, razón por la cual la normativa vigente dispone que el monto de las
mismas debe ajustarse a la situación socioeconómica de los usuarios. Para
asegurar lo anterior, en los artículo 18 del Decreto 2351 de 1995 y 11 del
Acuerdo 260 de 2004 se han establecido las siguientes reglas: (i) la población
en estado de indigencia y las comunidades indígenas están exentas del pago de
estas cuotas; (ii) la población clasificada en el nivel 1 del Sisben debe
cancelar el 5% de los servicios que recibe, sin exceder por un mismo evento el
equivalente a una cuarta parte del salario mínimo mensual legal vigente, y
(iii) la población clasificada en el nivel 2 debe cancelar el 10% del valor de
los servicios, sin exceder por un mismo evento el equivalente a la mitad de un
salario mínimo mensual legal vigente. Además, no hay lugar al pago de estas
cuotas por la prestación de servicios de control prenatal, atención del parto y sus
complicaciones, y atención del niño durante el primer año de vida.
Ahora bien, en situaciones
excepcionales, cuando la población vinculada carece por completo de capacidad
pago para cancelar las cuotas de recuperación, la Corte ha considerado que la
referida norma debe ser inaplicada, con el objeto de eximir al usuario del pago
de cualquier suma de dinero que obstaculice su acceso efectivo a la prestación
de los servicios de salud.[20]
En relación con la prueba de la incapacidad
económica, ha sostenido que, tratándose de vinculados al sistema de salud, en
tanto se trata de personas pertenecientes a los sectores más pobres y
vulnerables del país, se presume su falta de capacidad de pago. Por tanto, una
vez así lo han manifestado, corresponde a los accionados desacreditar tal
afirmación.[21]
En estos casos, el juez
constitucional está en la obligación de verificar que el pago de las cuotas de
recuperación no conlleve una carga desproporcionada en cabeza de los actores
que conduzca a la vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital. Esto
debido a que el pago de tales cuotas puede implicar una disminución
significativa de los recursos con los que cuentan los tutelantes para la
garantía de su subsistencia en condiciones dignas, caso en el cual el amparo
será procedente.
En suma, la normativa sobre el
pago de cuotas de recuperación por parte de los usuarios vinculados al sistema
de salud debe ser inaplicada en los eventos en que se acredite, conforme a lo
señalado anteriormente, que el accionante carece de capacidad económica y que
el pago de tales cuotas implica una carga desproporcionada y vulneratoria de su
derecho al mínimo vital.
6.
Caso
concreto
Como fue anunciado en apartes previos,
corresponde a la Sala en la presente oportunidad resolver los siguientes
problemas jurídicos:
En primer lugar, determinar si los derechos
de petición y, de manera indirecta, a la salud de Luis Giovanni Pineda Sánchez
fueron vulnerados por las entidades demandadas por no haber dado respuesta a la
petición que su madre afirma haber formulado en su nombre, con el fin de que
fuera reclasificado en el Sisben.
En segundo lugar, establecer si el derecho
a la salud del peticionario ha sido violado por las entidades demandadas, por
no exonerarlo del pago de las cuotas de recuperación que la normativa vigente
le exige, para poder acceder a los servicios médicos que necesita.
En relación con las primera cuestión, la
Sala observa que de acuerdo con la información suministrada por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, en efecto el núcleo familiar del
accionante fue clasificado en el nivel 2 del Sisben el 8 de septiembre de 2004.
Sin embargo, dentro del expediente no obra prueba de que el peticionario haya
solicitado la práctica de una nueva encuesta a las entidades demandadas después
de esta fecha, razón por la cual no puede declararse la violación de su derecho
de petición.
No obstante la anterior, se advierte que
del análisis de los hechos y de las pruebas sí se deduce que el caso del
peticionario es posible que sea uno de aquellos en los que las deficiencias del
diseño del instrumento de focalización impiden calificar de manera acertada el
nivel socioeconómico de la persona encuestada. Lo anterior, por cuanto se trata
de una persona inválida -como consta en el certificado expedido por la oficina
de trabajo social del Hospital de Meissen-, situación que al parecer no fue
tenida en cuenta en la encuesta.
En este orden de ideas, la Sala concederá
la tutela al habeas data administrativo del accionante y le ordenará al
Departamento Administrativo de Planeación Distrital practicarle de manera
individual la encuesta Sisben, en el término que se indicará en la parte resolutiva,
teniendo en cuenta su estado de salud y su situación económica actual. Una vez
se practique la encuesta, siguiendo las consideraciones expuestas en el
presente pronunciamiento, la nueva clasificación le deberá ser notificada para
que pueda ejercer su derecho de defensa, si lo desea.
Respecto del segundo problema, la Sala
considera que no es procedente eximir al accionante de las cuotas de
recuperación, ya que no consta en el expediente qué medicamentos o qué
servicios medico-asistenciales requiere específicamente en el momento. Al
respecto, se recuerda que para que el juez de tutela pueda ordenar el
suministro de un medicamento o la prestación de un servicio médico es
indispensable que conste dentro del expediente la orden del médico tratante respectivo.
Ello no significa que en futuras
oportunidades, una vez su médico tratante le ordene un servicio o medicamento
en particular, pueda reclamar la exoneración de la cuota aludida. En tal
hipótesis, tanto las autoridades administrativas como los jueces deberán tener
en cuenta las reglas probatorias sobre falta de capacidad económica de las
personas vinculadas al sistema antes expuestas.
Para terminar, llama la atención de la Sala el hecho de que, a pesar
de que el peticionario se encuentra clasificado en el nivel 2 del Sisben desde
el año 2004, a la fecha aún no cuente con una ARS que se encargue de
garantizarle todos los tratamientos que necesita. Por esta razón, se ordenará a
la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá que, una vez se practique la nueva
encuesta, inicie de inmediato los trámites pertinente para que se le asigne lo
antes posible una ARS, de acuerdo con los cupos
disponibles y los ordenes de prelación previstos por la normativa vigente
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar La sentencia proferida en única instancia
por el Juzgado Décimo Penal Municipal de Bogotá y, en su lugar, conceder la
tutela al derecho al habeas data de Luis Giovanni Sánchez Carrillo, por las
razones antes expuestas.
SEGUNDO: En consecuencia, ordenar al Departamento
Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá que, dentro del término de un
(1) mes contado a partir de la notificación de la presente sentencia, practique
de manera individual la encuesta Sisben a Luis Giovanni Sánchez Carrillo,
teniendo en cuenta su estado de salud y situación económica actual. Una vez se
determine su clasificación en el sistema, la entidad deberá notificarla al
accionante dentro del término de tres (3) días hábiles, para que pueda ejercer
su derecho de defensa, si lo desea.
TERCERO: Ordenar a la Secretaría de Salud Distrital de Bogotá
que, en el termino de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
ejecutoria del acto administrativo en el que se determine la nueva
clasificación del accionante en el Sisben, inicie las diligencias pertinentes
para asignarle una ARS, de acuerdo con los cupos disponibles y los ordenes de
prelación previstos por la normativa vigente
CUARTO: Para los efectos de lo dispuesto por el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen harán las notificaciones y
tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El artículo 94 de la Ley 715 de 2001 dispone que el gasto social debe estar
dirigido a la población más pobre y vulnerable del país, y que, en este orden
de ideas, éste debe ejecutarse por las entidades territoriales de conformidad
con el sistema de identificación y selección de beneficiarios que el Conpes
diseñe cada tres años para el efecto.
[2]
Cfr. Sentencia T-307 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] M.P.
Jaime Cótrdoba Triviño.
[4]
Según el documento Conpes Social 55 de 2001, la clasificación en el Sisben se
realiza teniendo en cuenta datos sobre educación, hacinamiento, calidad de
vida, equipamiento de servicios de las viviendas, aspectos demográficos,
ingresos, ocupación y acceso a la seguridad social, entre otros.
[5] Ver más al respecto en la
sentencia T-441 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[6]
El artículo indica que es por regla general, toda vez que el artículo 4° del
Acuerdo 244 de 2003 indica que los siguientes sectores de la población serán
beneficiarios del régimen subsidiado sin necesidad de que les sea aplicada la
encuesta Sisben: (i) la población infantil abandonada
y los menores desvinculados del conflicto armado, bajo la protección del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar; (ii) la población indigente; (iii) la
población en condiciones de desplazamiento forzado; (iv) las comunidades
indígenas; (v) la población desmovilizada; (vi) los núcleos familiares de las
madres comunitarias; (vii) las personas de la tercera edad y en protección de
ancianatos y (v) la población rural migratoria.
[7]
En la sentencia T-441 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte se
pronunció sobre la necesidad de establecer mecanismo de focalización del gasto
social en salud con el objeto de desarrollar el mandato de protección de la
población en estado de debilidad manifiesta, mediante la adopción de medidas
afirmativas, de conformidad con el artículo 13 constitucional. En adición, la
Corporación se ocupó de la tensión que existe entre el principio de
universalidad de los derechos humanos y las limitaciones que derivan del
contenido prevalentemente prestacional de los derechos social en materia de cobertura
universal.
[8]
La calidad de vinculado tiene carácter transitorio,
pues busca brindar protección a aquellas personas que, por falta de
disponibilidad de cupos en una ARS, no han adquirido la calidad de afiliados,
pero están en espera de ello por reunir todos los requisitos exigidos por las
normas que reglamentan la materia. Por tanto, no constituye un tercer régimen,
sino una modalidad de participantes protegidos.
[9]
Así, por ejemplo, en la sentencia T-177 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, esta
Corporación analizó el caso de un enfermo de SIDA que requería tratamiento
médico de manera urgente, pero quien, a pesar de su precaria situación
económica, había sido clasificado en un nivel del Sisben que no le permitía
acceder al régimen subsidiado. Posteriormente, en la sentencia T-1330 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corporación se ocupó del caso de un adulto
mayor en estado de indigencia y con problemas de salud, quien había sido
clasificado en el nivel 3 del Sisben, lo que le impedía acceder al régimen
subsidiado. Finalmente, en la sentencia T-061 de 2006, M.P. Álvaro Tafur
Galvis, este Tribunal revisó el caso de un accionante que padecía retardo
mental severo, razón por la cual requería el suministro de varios medicamentos,
y quien, a pesar de la precaria situación económica de su familia, había sido
clasificado en el nivel 3 del Sisben, lo que lo obligaba a pagar porcentaje
alto para su capacidad económica como cuota de recuperación.
[10] Ver en este sentido la
sentencia T-177 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En este fallo la  Corte
ordenó lo siguiente:
Cuarto. ORDENAR
al CONPES que proceda a revisar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la
notificación de este fallo, el sistema de selección de los beneficiarios del
régimen subsidiado de la seguridad social en salud (Ley 100/93 arts. 211-217),
a fin de garantizar que su aplicación no dé como resultado, la violación
sistemática de los derechos fundamentales de los titulares de ese derecho que,
enfermos, no pueden pagar por el diagnóstico y tratamiento de la clase de
enfermedad epidémica que sufrió Y
[11]
Al respecto, en la sentencia T-177 de 1999, esta Corporación expresó: “(...)
la adecuada protección del derecho a la salud exige que
cuando una persona pueda pertenecer a una o más categorías del Sisbén, se
preferirá, en virtud de la regla de selección de criterios yuxtapuestos del
Sisbén, aquélla cuya puntuación sea más baja con el propósito de garantizar el
efectivo acceso al régimen subsidiado, siempre y cuando la situación económica
de la persona así lo aconseje, es decir, siempre y cuando se demuestre que se
trata de una persona que requiere del subsidio en razón a su situación de
pobreza.”
[12]
En relación con estos tres últimos aspectos ver las sentencias T-177 de 1999,
M.P. Carlos Gaviria Díaz, y T-307 de 1999, M.P. Eduardo Cifuente Muñoz.
[13]
Por ejemplo, en la sentencia T-219 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte
analizó el caso de una persona discapacitada a quien le había sido suspendida
la afiliación, debido a un cruce de información que se había llevado a cabo en
el municipio de Popayán, y a quien no le había sido notificada la decisión. En
la sentencia T-230 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, este Tribunal se ocupó
del caso de dos adultos mayores a quienes repentinamente les fue suspendida su
afiliación del régimen subsidiado, por cuanto figuraban registrados como
beneficiarios de una persona que no conocían, en el régimen contributivo. Más
recientemente, en la sentencia T-441 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la
Corte se ocupó el caso de una comunidad religiosa
[14]
Ver la sentencia T-307 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Al respecto, en
esta sentencia la Corte expresó que las cartillas que la Unidad de Desarrollo
Social del Departamento Nacional de Planeación distribuye en los municipios
junto con el software que permite procesar los datos no constituyen normas de
obligatorio cumplimiento para las administraciones locales.
[15] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[16]
Por ejemplo, en la sentencia T-307 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la
Corte abordó el caso de una mujer de escasos recursos con 5 hijos a cargo, a
quien nunca se le informó los resultados de la encuesta que le había sido
practicada hacía cuatro años, es más, las entidades demandadas afirmaban que su
nombre no aparecía en la base de datos del Sisben del municipio. Luego, en la
sentencia T-258 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, este Tribunal analizó el
caso de un grupo de demandantes que padecían graves enfermedades y quienes
habían sido clasificados en el nivel 3 del Sisben. Habían solicitado la
práctica de una nueva encuesta con el fin de ser reclasificados, pero la
administración local no había accedido a su pretensión.. Más recientemente, en
la sentencia T-287 de 2005, la Corporación estudió el caso de un accionante de
67 años que padecía cáncer de próstata, que había solicitado a la
administración local que le practicara la encuesta Sisben con el fin de poder
ingresar al régimen subsidiado de salud, y a quien 6 meses después aún no se le
había practicado la encuesta ni se le había suministrado una respuesta de
fondo.
[17]
Ver al respecto las sentencias T- 258 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, y
T-287 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,  y el artículo 3° del Acuerdo
77 de 1997 del CNSSS.
[18] Cfr. Artículo 187 Ley
100 de 1993.
[19] Ibídem
[20] Ver al respecto
las sentencias T-411 de 2003, T-442 de 2004, T-714 de 2004, T-829 de 2004,
T-1213 de 2004, T-111 de 2005, T-287 de 2005 y T-151 de 2006, entre otras.
[21]
Ver al respecto la sentencia T-683 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.