C-566-00
Sentencia C-566/00
Sentencia C-566/00
BANCO DE LA
REPUBLICA-Naturaleza
jurídica
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Alcance
BANCO DE LA
REPUBLICA-Controles
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance
del control
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Objeto
de la vigilancia de la gestión fiscal
La vigilancia de
la gestión fiscal tiene como objetivo primordial la protección del patrimonio
público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con
el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y
eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado.
CONTRALORIA
GENERAL EN BANCO DE LA REPUBLICA-Vigilancia fiscal eventual/CONTRALORIA GENERAL EN BANCO DE LA
REPUBLICA-Control eventual
Es claro que el
Banco de la República, como ente público, no se sustrae a la vigilancia fiscal
de la Contraloría General de la República. No obstante, como ya lo ha señalado
la Corte, dicho control es eventual y se ejerce sólo en la medida en que se
relacione con actividades de gestión fiscal. Dado que las atribuciones
principales del Banco son de índole monetaria y no fiscal, la intervención de
la contraloría en dicho organismo es excepcional. En efecto, dijo la Corte que
tal control no podía ser de carácter permanente, ni versar sobre todas las
actividades del Banco, pues de lo contrario se estaría interfiriendo la función
de control que le corresponde ejercer al Presidente de la República.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN BANCO DE LA REPUBLICA-Inspección, vigilancia y control
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN BANCO DE LA REPUBLICA-Control permanente
A diferencia del
control que ejerce la Contraloría que es posterior, selectivo y referido
exclusivamente a actividades de gestión fiscal, el que en virtud del artículo
372 de la Carta le corresponde desarrollar al Presidente de la República es un
control permanente, de carácter administrativo, que recae sobre todos los
actos, hechos y operaciones que realice el Banco en desarrollo de las funciones
que le compete cumplir, es decir, sobre todos aquellos asuntos propios del
manejo de ese organismo técnico especializado. Sin perjuicio del control que
puedan ejercer otras autoridades, el Presidente también debe velar por que en
el cumplimiento de las funciones asignadas al Banco todos los empleados
respeten la Constitución y la ley; claro está, dentro de los parámetros y
directrices que para ello le ha fijado el legislador.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN BANCO DE LA REPUBLICA-Control administrativo
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES-Procedencia
DELEGACION DE
FUNCIONES-Requisitos
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES-Materia
de delegación
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES DE CONTROL SOBRE BANCO DE LA REPUBLICA-Naturaleza administrativa
AGENCIAS DEL
ESTADO-Determinación
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES DE CONTROL EN AUDITORIA-Agencia estatal
AUDITORIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Agencia
estatal
Referencia:
expediente D-2657
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 48 (parcial) de la Ley 31 de 1992
Actor: Jaime Horta
Díaz
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá, D. C., diecisiete (17)
de mayo de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano JAIME HORTA DIAZ, demandó en forma parcial
el artículo 48 de la ley 31 de 1992 "por el cual se dictan las normas a
las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la
expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las
cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones."
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial N° 40.707 de enero 4 de 1.993.
Ley 31 de 1992
(Diciembre 29)
"por el cual
se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones."
Artículo 48.- Delegación
de la función de control. Autorízase al Presidente de la República para delegar
el ejercicio de la función de control en la Auditoría. El Auditor será nombrado
por el Presidente de la República y tendrá a su cargo, entre otros asuntos,
certificar los estados financieros del Banco, cumplir las demás funciones que
señale el Código de Comercio para el Revisor Fiscal y ejercer el control de
gestión y de resultados de la Entidad.
Parágrafo. La remuneración del Auditor será
establecida según reglamento interno del Banco de la República. En todo caso no
será mayor a la percibida por los miembros de la Junta Directiva de dedicación
exclusiva.
(Lo subrayado es lo
demandado)
III. LA DEMANDA
El demandante considera que el artículo 48,
en lo acusado, de la ley 31 de 1992, viola los artículos 3, 4, 114, 117, 119,
150, 189, 211 y 372 de la Constitución, por las siguientes razones:
a. El artículo 150 numeral 22 de la Carta
establece que el legislador es competente para expedir leyes relacionadas con
el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta
Directiva; pero de manera alguna permite  limitar o usurpar funciones que por
mandato superior corresponden al Presidente de la República. Precisamente, esto
es lo que sucede con la disposición acusada, pues la inspección, vigilancia y
control de la actividad financiera, de acuerdo con el artículo 189 numeral 24
superior, es una función que compete directamente al Presidente. Si es a él a
quien corresponde intervenir sin excepciones en la actividad financiera, es evidente
que también debe hacerlo en el Banco de la República.
Esta facultad está consagrada, además, en
el artículo 372 de la Carta, en el que expresamente se dispone que el
"Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control
del Banco en los términos que señale la ley."  La norma acusada viola de
manera ostensible tal mandato superior, "pues arrebata la delicada función
presidencial de control del Banco Central, para entregársela a una dependencia
del propio Banco, lo cual es inconstitucional."
b. El artículo 211 de la Carta también se
viola, pues según esta disposición la delegación de funciones presidenciales es
estricta y reglada. El Presidente sólo puede delegar sus funciones en los
funcionarios taxativamente enunciados en dicha norma superior, lo cual no
sucede en el asunto analizado. En efecto, la expresión "Agencias del
Estado" del artículo 211 de la Carta, no admite entre sus especies, a una
simple oficina de una entidad pública, como es en este caso la Auditoría, y menos
si se trata de la propia institución objeto de la supervisión estatal.
c. Finalmente, el artículo acusado vulnera
el artículo 119 de la Carta, en cuanto desconoce el control de resultados de la
administración que compete a  la Contraloría General, de acuerdo con dicho
artículo superior.  El Banco de la República forma parte de la administración y
sus actos son administrativos. Por tanto los resultados de éste deben estar
sujetas al organismo señalado, y no, como lo pretende la norma impugnada, a la
Auditoría del Banco.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Banco de la República.
La ciudadana MARCELA OCAMPO DUQUE, actuando
como apoderada del Banco de la República, solicita a la Corte declarar
exequible el aparte demandado del artículo 48 de la ley 31 de 1992, por las
razones que a continuación se resumen:
a. De conformidad con la Constitución, el
legislador bien puede autorizar al Presidente para delegar en la Auditoría la
función de control del Banco de la República. En efecto, según el artículo 211
superior, es la ley la que  deberá determinar cuáles funciones presidenciales
son susceptibles de delegación. Por regla general cualquier función puede ser
delegada, salvo que su ejercicio comprometa la integridad del Estado o la
investidura presidencial. En este caso es claro que la función presidencial de
control del Banco no es una de aquellas funciones que se consideran
indelegables.
Por otra parte, la delegación puede recaer
en las agencias del Estado que la misma ley determine. La Auditoría, contrario
a lo que afirma el demandante, sí es una agencia estatal, en la medida en que
"(i) depende jerárquicamente del Presidente de la República; (ii) dicho
ente tiene una estructura orgánica especial y un presupuesto aprobado de manera
independiente a las demás dependencias del Banco; (iii) el auditor es designado
libremente por el Presidente, y sus funciones y calidades están determinadas
por la ley. Todos estos, elementos que configuran una agencia del Estado".
b. En virtud de la norma acusada, no se
desconocen las competencias que la Carta le asigna a la Contraloría General de
la República, a la Procuraduría General de la Nación, o al Congreso, pues el
control que se autoriza delegar, es el que corresponde al Presidente de la
República y no a las entidades mencionadas. Nótese que la certificación de los
estados financieros, la vigilancia de la contabilidad del Banco, etc., no son
asuntos que corresponde ejercer a los órganos mencionados.
c. El actor está errado cuando afirma que
la norma acusada  desconoce lo dispuesto en el numeral 24 del artículo 189
superior. En efecto, mientras que el artículo 48 de la ley 31 de 1992, permite
delegar la función presidencial de control del Banco de la República, la norma
constitucional referida, contempla un control del Presidente sobre la
actividad, financiera, bursátil y aseguradora relacionada con el manejo de los
recursos provenientes del ahorro de terceros, y como es sabido, el Banco de la
República no cumple función alguna relacionada con esta materia.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda.
El ciudadano MANUEL AVILA OLARTE actuando
como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene para
defender la constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada, con
estos argumentos:
a. En contra de lo que afirma el
demandante, el legislador sí tiene  competencia para regular la función
presidencial de control que debe ejercer el Presidente sobre el Banco de la
República. En efecto, de acuerdo con el artículo 372 constitucional, el control
del Banco se ejercerá en los términos que señale la ley.
b. El Presidente de la República está
autorizado constitucionalmente (artículo 211 C.P.) para delegar funciones
propias en otros órganos estatales, previa autorización de la ley. La función
de control a la que alude el artículo 372 superior, es una función propia del
Presidente y, por ende, susceptible de delegación, como la misma norma acusada
lo prevé.
c. No es cierto que la Auditoría del Banco
de la República sea una oficina de control interno de dicha entidad. Primero,
porque el auditor no ejerce las funciones de control interno que se contemplan
en los artículos 209 y 269 de la Carta. Segundo, porque esta autoridad es
nombrada por el Presidente de la República, sin injerencia alguna de la Junta
Directiva del Banco. Tercero, porque tal despacho es una agencia estatal, que
realiza funciones de control externo bajo las directrices que define el
Presidente.
d.  El control del Auditor sobre el Banco,
no tiene como objeto actividades que se relacionan con la gestión fiscal. Por
ende, mal puede señalarse que la norma impugnada desconoce las competencias de
la Contraloría General de la República.
3. Intervención ciudadana
La ciudadana CARMEN AZUERO ZUÑIGA, actuando
en nombre propio, interviene en este proceso para defender la
constitucionalidad del artículo demandado. Sus argumentos se resumen a
continuación:
a. No existe prohibición constitucional
alguna para que el legislador autorice la delegación de la función presidencial
de control del Banco. Como bien lo ha señalado la Corte Constitucional, de
acuerdo con la Carta, por regla general toda función presidencial es
susceptible de ser delegada.
b. La Auditoría del Banco, es uno de
aquéllos entes que pueden ejercer funciones presidenciales delegadas. Su
naturaleza es la de agencia estatal, pues "es una oficina o despacho
dirigido por un agente del Presidente de la República y designado directamente
por él, que cumple, por delegación, unas funciones de carácter eminentemente
técnico y especializado". Además, no es ésta una oficina de control
interno. En el Banco de la República, dichas funciones las ejerce la
Subgerencia de Seguridad y Control Interno que, a diferencia de la Auditoría
del Banco, es creada por la Junta Directiva de la entidad y hace parte de su
estructura interna.
c. La norma acusada no desconoce las
competencias de control que la Carta asigna a la Contraloría General, pues únicamente
permite delegar el ejercicio de las funciones de control que corresponden al
Presidente de la República.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación en
concepto N° 2002 del 13 de diciembre de 1999, solicita a la Corte que declare
constitucional el aparte acusado del artículo 48 de la ley 31 de 1992, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
a. De acuerdo con el artículo 372 de la
Carta, la faculta del Presidente para controlar el Banco de la República, no es
una competencia propia, que pueda ser ejercida sin la mediación de la ley. Por
el contrario, para su ejercicio es necesario un desarrollo previo del
legislador. De allí que no sea cierta la afirmación del demandante, en el
sentido de que el Congreso no puede expedir norma alguna relacionada con dicha
función.
b. La Carta Política permite la delegación
de funciones presidenciales en las agencias estatales que autorice la ley. Si
bien la Constitución no define el concepto de agencia del Estado, "su uso
se ha extendido en la terminología del derecho administrativo, para designar
aquellos entes que hacen parte del engranaje administrativo del Estado,
destinados a cumplir con las funciones asignadas a éste por la misma
Constitución."
De acuerdo con esta definición, es claro
que la Auditoría es una agencia del Estado, que bien puede ejercer, en forma
delegada, las funciones presidenciales de control del Banco de la República. No
es, como lo afirma el demandante, una "simple oficina de una entidad
pública", sino una dependencia jerárquicamente subordinada al Presidente
de la República, con una estructura orgánica especial y con un presupuesto
autónomo de las demás dependencias del Banco, lo cual le permite realizar sus
labores con la independencia requerida.
c. El demandante confunde el control a
cargo de la Auditoría, con el que deben ejercer otras entidades como la
Contraloría General de la República, la Procuraduría  General de la Nación, el
Congreso de la República, etc. Habida cuenta de la particular naturaleza del
Banco, como ente autónomo e independiente, el control que se ejerce sobre él es
especializado y distinto al que corresponde a los organismos mencionados.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto, de conformidad
con el artículo 241- 4 de la Constitución.
2. El Problema Planteado
De acuerdo con la demanda la Corte debe
analizar varios puntos, con el fin de determinar: 1) si con la disposición
demandada el legislador está desconociendo la competencia de control del Banco
de la República, que la Constitución le ha asignado al Presidente de la
República; 2) si dicha competencia es susceptible de delegación y, si lo es, si
puede recaer en una dependencia del mismo Banco como lo es la Auditoría y, 3)
si en virtud de lo dispuesto en la norma acusada se interfiere con la función
de control que debe ejercer la Contraloría General de la Nación respecto de tal
organismo.
3. La naturaleza del Banco de la República
y los controles que se ejercen sobre él.
Dadas las especiales funciones que se
asignan al Banco de la República, entre las cuales se encuentran la de regular
la moneda, los cambios internacionales y el crédito, emitir la moneda legal y
administrar las reservas internacionales (artículo 371 C.P.), el constituyente
del 91 consideró de vital importancia que dicha entidad estuviera investida de
una naturaleza especial, que le permitiera obrar con autonomía frente a los
demás organismos del Estado. En consecuencia, estructuró el Banco "como
persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio" (artículo 371 C.P.).
Como bien lo ha señalado la Corte, "la
Carta Política del 91, recogió así la tendencia moderna, que ha venido
adoptándose en las Constituciones recientemente expedidas en distintos países
del mundo, según la cual los bancos centrales tienen su propia consagración
constitucional, no tienen la personería jurídica de la Nación, ni forman parte
del Gobierno, sino que están dotados de autonomía administrativa especial
dentro de la estructura del Estado"[1]. El
constituyente quiso, entonces, que "el Banco de la República como aparato
al servicio de un imperativo funcional como el de velar 'por la moneda sana'
fuera sustraído de la influencia determinante de otros órganos, en especial de
los de origen político, con lo cual se pretendió relievar su cometido preponderantemente
técnico y de largo plazo".[2]
Esta Corporación se ha pronunciado en
distintas ocasiones acerca de la autonomía del Banco, y ha precisado que su
alcance cubre diversos campos, a saber:
"- Una
autonomía administrativa, que comprende básicamente lo relativo a la forma de
su organización, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración y el período del gerente.
- Una autonomía
patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para administrar y
afectar su propio patrimonio, mediante la ejecución de los actos jurídicos y
materiales relativos al cumplimiento de sus funciones.
- Una autonomía
técnica, referida al señalamiento del conjunto de métodos, procedimientos y
mecanismos específicamente diseñados, relativas a las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y
monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones
básicas, como también a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin
la injerencia de otras autoridades.
- Una autonomía
funcional, atinente al ejercicio de las competencias específicas de que ha sido
investido por la Constitución y la ley para el cumplimiento de las funciones
especializadas que les fueron asignadas.[3]
Es obvio que del reconocimiento del Banco
de la República como organismo autónomo e independiente, no se sigue la
ausencia de controles. Como es natural en todo Estado de Derecho, los entes
públicos, sin excepción, deben estar sujetos a algún tipo de control, de manera
que se garantice el recto ejercicio de las funciones que les han sido
encomendadas. Al respecto, en la sentencia C-529 de 1993 se señaló:
"La Corte no
cree que el Banco de la República, pese a ser un órgano constitucional autónomo
e independiente, quede sustraído de los controles político, judicial,
administrativo y fiscal, entre otros, que la propia Constitución determina.
Sostener esto último quebrantaría toda la construcción del Estado colombiano
como Estado de Derecho y república unitaria y democrática. De hecho las
funciones básicas atribuidas al Banco se deben cumplir con estricta sujeción a
la Constitución y a la ley. De otra parte, los controles existentes garantizan
que este novísimo órgano constitucional no quede cubierto con un mandato de
silencio y oscuridad y se torne en parcela tecnocrática oculta y aislada del
Estado."
Pues bien: de conformidad con la Carta, el
Banco de la República está sujeto a diferentes tipos de control: de legalidad,
en la medida en que sus actos son de carácter administrativo y, por ende,
pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
(art. 237 C.P.); a un control político, en los términos que establece el
artículo 371 de la Carta; a un control disciplinario, a cargo de la
Procuraduría General de la Nación, respecto de los servidores públicos; y a un
control fiscal, por parte de la Contraloría General, en aquéllos eventos en los
que el Banco cumple actividades de gestión fiscal (art. 268 C.P.),como se
precisará más adelante.
Adicionalmente, en atención a la naturaleza
del Banco y a las particulares funciones técnicas que le corresponde cumplir,
la Constitución prevé un sistema de control especial en cabeza del Presidente
de la República, que deberá ser ejercido de acuerdo con los parámetros trazados
por el legislador. Así, se consagra en el último inciso del artículo 372 de la
Constitución: "El Presidente de la República ejercerá la inspección,
vigilancia y control del Banco en los términos que señale la ley".
4. El artículo 48 de la ley 31 de 1992 y la
competencia del legislador para expedir normas relacionadas con el control
presidencial.
Precisamente, la norma parcialmente acusada
versa sobre este particular sistema de control. Específicamente, en ella se
dispone que el Presidente puede delegar la función de control del Banco de la
República en la Auditoría, que el Auditor será nombrado por él, y que
"tendrá a su cargo, entre otros asuntos, certificar los estados
financieros, cumplir las demás funciones que señale el Código de Comercio para
el Revisor Fiscal y ejercer el control de gestión y de resultados de la
Entidad".
Uno de los argumentos del demandante, para
impugnar la disposición en comento, es que el legislador no tiene competencia
alguna para expedir normas relacionadas con la función presidencial de control
del Banco. No obstante, como se deduce de la simple lectura del artículo 372 de
la Carta, esta objeción no tiene fundamento, pues allí se establece
expresamente que el control de dicha entidad sólo podrá ejercerse en los
términos que señale la ley. Es decir, que en relación con esta actividad
existen competencias compartidas entre el Congreso y el Presidente: al primero
le corresponde fijar las directrices del control, y al segundo ejercerlo
conforme a esas pautas.
5. La competencia de control del Presidente
en relación con el Banco de la República, no es igual a la que corresponde
ejercer a la Contraloría General.
Según el actor, la norma acusada también
viola la Carta porque invade la órbita de competencia que la Constitución le
atribuye al Contralor General de la República. Particularmente, considera que
el control de resultados del Banco corresponde de manera exclusiva y excluyente
al organismo mencionado. Para analizar este cargo es, entonces, necesario,
precisar el ámbito de control que corresponde a la Contraloría y el que compete
al Presidente de la República, según lo dispuesto artículo 372 superior.
Veamos:
La Contraloría General de la República
tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de
los particulares o entidades que manejen bienes o fondos de la Nación. Es un
control posterior y selectivo que comprende: un control financiero, de gestión
y de resultados, basado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales (art. 267 C.P.).
En la ley 42 de 1993, se precisa el sentido
y alcance de cada uno de estos controles:
"En el
control financiero se examina si los estados financieros reflejan el resultado
de las distintas operaciones hechas por una entidad y los cambios en su
situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las
transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las
normas constitucionales y legales y las relacionadas con los principios y reglas
que rigen la contabilidad.
En el control de
gestión se analiza la eficiencia y la eficacia de las entidades en la
administración de los recursos públicos, lo cual se lleva a cabo mediante la
evaluación de los procesos administrativos, la utilización de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño, y la identificación de la distribución del
excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.
El control de
resultados se establece en cumplimiento o logro de los objetivos, planes,
programas y proyectos de la administración, en un periodo determinado."[4]
La vigilancia de la gestión fiscal tiene
como objetivo primordial la protección del patrimonio público, la transparencia
y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización
de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la
administración en el cumplimiento de los fines del Estado.
Por consiguiente, es claro que el Banco de
la República, como ente público, no se sustrae a la vigilancia fiscal de la
Contraloría General de la República. No obstante, como ya lo ha señalado la
Corte, dicho control es eventual y se ejerce sólo en la medida en que se relacione
con actividades de gestión fiscal. Dado que las atribuciones principales
del Banco son de índole monetaria y no fiscal, la intervención de la
contraloría en dicho organismo es excepcional. A este respecto, vale la pena
remitirse a lo expuesto en la sentencia C-529 de 1993, en la que se analizó
detenidamente la función de control que corresponde ejercer a la Contraloría
General sobre ese organismo. En efecto, en ese pronunciamiento dijo la Corte
que tal control no podía ser de carácter permanente, ni versar sobre todas las
actividades del Banco, pues de lo contrario se estaría interfiriendo la función
de control que le corresponde ejercer al Presidente de la República. A
continuación, entonces, se transcriben los apartes más relevantes:
"El control
fiscal que apunta a la vigencia de específicos principios que se proyectan en
el ámbito de la obtención, utilización, conservación y manejo de los recursos
fiscales, no puede ser polifuncional y también desplegar sus métodos y técnicas
en un campo distinto como es el propio del Banco de la República, a su turno
dominado por distintas exigencias y principios. Si en lo sustancial la decisión
del Constituyente se orientó por la autonomía de las esferas de lo monetario y
de lo fiscal, como se ha visto, y si ellas sirven finalidades distintas aunque
complementarias y parten de presupuestos y exigencias diferentes, no parece
plausible que bajo el aspecto fiscal se unifique su control (...).
"Dada la
índole peculiar de las operaciones de banca central que cumplirá, se requiere
de un control técnico especializado y un régimen disciplinario acorde con la
naturaleza de la institución. Por lo tanto, la inspección, vigilancia y control
sobre el Banco, sus directivos y trabajadores, la ejercerá el Presidente de la
República. Dicha facultad no será en lo sucesivo una atribución constitucional
propia, sino que deberá ejercerla el Presidente en los términos que señale la
ley y podrá delegarla en la autoridad que tenga a su cargo la inspección y
vigilancia de los establecimientos de crédito.
"Como el
Banco de la República no será un organismo de carácter fiscal a cuyo cargo esté
el manejo de la hacienda publica, pues esta función se conserva íntegramente en
la esfera de la administración presidida por el Gobierno, o en otros términos,
no realiza gestión fiscal alguna, no es posible establecer un control de esa
misma naturaleza a cargo de la Contraloría General de la República"
(Constancia presentada por Carlos Ossa e Ignacio Molina sobre "El Banco de
la República", Gaceta Constitucional Nº 144, p. 28).
A la luz de las
consideraciones anteriores es evidente que someter el Banco de la República al
control fiscal total que ejerce la Contraloría General de la República
contraría el texto y el espíritu de las normas constitucionales.
Adicionalmente, desconoce los límites de la materia fiscal y desvirtúa los
propios de la monetaria, crediticia y cambiaria, amén de que el principio de
eficiencia y economía dejan de observarse al pretender sumar al sistema de
control especialmente estructurado para el Banco de la República otro que no es
idóneo para los fines que persigue y que en todo caso resultará redundante (CP
art. 209).(...)
No obstante, en
lo que concierne al control fiscal, debe precisarse que éste no es permanente
como equivocadamente lo articula la norma acusada, sino que ha de llevarse a
cabo cuando el Banco ejecute actos o cumpla actividades de gestión fiscal y en
la medida en que lo haga."
A diferencia del control que ejerce la Contraloría
que es posterior, selectivo y referido exclusivamente a actividades de gestión
fiscal, el que en virtud del artículo 372 de la Carta le corresponde
desarrollar al Presidente de la República, como ya se ha indicado, es un
control permanente, de carácter administrativo, que recae sobre
todos los actos, hechos y operaciones que realice el Banco en desarrollo de las
funciones que le compete cumplir, es decir, sobre todos aquellos asuntos
propios del manejo de ese organismo técnico especializado. Sin perjuicio del
control que puedan ejercer otras autoridades, el Presidente también debe velar
por que en el cumplimiento de las funciones asignadas al Banco todos los
empleados respeten la Constitución y la ley; claro está, dentro de los
parámetros y directrices que para ello le ha fijado el legislador.
La norma objeto de acusación parcial,
precisamente, enumera algunas de las actividades de control que, en principio,
debe ejercer el Presidente, vgr. "certificar los estados financieros del
Banco, cumplir las demás funciones que señale el Código de Comercio para el
Revisor Fiscal y ejercer el control de gestión y de resultados de la
Entidad."
Para la Corte las actividades mencionadas,
se sitúan exclusivamente en el contexto de la función de control administrativo
que, en forma permanente, le corresponde ejercer al Presidente de la República,
que como ya se anotó, es un control distinto al que compete ejecutar a la
Contraloría General, pues éste no recae sobre las actividades de gestión fiscal
que realiza el Banco.
En síntesis: el control que la norma
acusada le asigna al Presidente de la República difiere sustancialmente del que
la Constitución le ha asignado a la Contraloría General de la República, pues
aquél es de carácter administrativo, permanente, y recae sobre todas las
actividades del Banco de la República; el segundo, es excepcional y solamente
opera sobre los actos o actividades de gestión fiscal que cumpla el
Banco. Bajo este entendimiento se declarará exequible el precepto acusado.
6. La delegación de la función presidencial
de control del Banco de la República.
Uno de los argumentos centrales de la
demanda recae en el hecho de que el legislador, en la disposición acusada,
autorizó delegar la función presidencial de control del Banco, en la Auditoría
del mismo. A juicio del demandante, con tal autorización se
"arrebató" la competencia de control del Presidente "para ser
entregada a una simple oficina o dependencia del propio Banco". Además,
agrega que el ejercicio del control en cuestión no es susceptible de delegación
y que aún si lo fuera, no podría ser delegado en la Auditoría, pues ésta no es
una de las entidades a las que se refiere el artículo 211 de la Carta.
Para la Corte, los argumentos del
demandante carecen de fundamento, como pasa a demostrarse:
La Constitución en el artículo 211, dispone
que las funciones presidenciales pueden ser delegadas, siempre y cuando lo
autorice la ley. Expresamente, dice este artículo superior: "La ley
señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los
ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales
de entidades descentralizadas, superintendencias, gobernadores, alcaldes y
agencias del Estado que la misma ley determine(...) La delegación exime de responsabilidad
al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos
o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiento la
responsabilidad consiguiente (...)".
Así pues, para efectos de la delegación se
requiere: 1) de una ley que señale expresamente las funciones que se pueden
delegar, siempre y cuando la naturaleza de las mismas lo permita, 2) que las
funciones delegadas estén asignadas al delegante, 3) un acto de delegación que
la concrete, 4) que recaiga en los funcionarios y entes que menciona el
artículo 211 de la Carta. La función delegada, al tenor de esta misma norma
superior, puede ser reasumida por el delegante, en cualquier momento.
A diferencia de la Constitución anterior,
que limitaba la delegación a las facultades que el Presidente ejerce como
suprema autoridad administrativa, la Constitución de 1991 no distingue cuáles
pueden ser delegadas y cuáles no, "sino que defiere a la ley la precisión
de las atribuciones presidenciales delegables". Por supuesto, ello no
significa que el legislador pueda autorizar la delegación de todas las
funciones del Presidente, pues como bien lo ha señalado la Corte, cuando el
ejercicio de la actividad o la competencia comprometan la integridad del Estado
o la investidura presidencial, la delegación resulta improcedente.[5] En general, se ha entendido que las
funciones que ejerce como Jefe de Estado no se pueden delegar, mientras que las
que cumple como Jefe de la Administración, en principio, sí son delegables. En
cada caso habrá de analizarse, entonces, la naturaleza de la función que se
pretende delegar.
En este caso, para la Corte no hay duda de
que la competencia de control que debe ejercer el Presidente sobre el Banco de
la República es de índole administrativa y, por ende, susceptible de
delegación. Mal podría sostenerse que "certificar los estados financieros
del Banco, cumplir las demás funciones que señale el Código de Comercio para el
Revisor Fiscal y ejercer el control de gestión y de resultados de la
entidad", son funciones "de alta política" que se le atribuyen
al Presidente como Jefe de Estado. Es más, lo lógico es que dichas funciones no
sean ejercidas directamente por el Presidente, sino por una entidad o persona
especializada en la materia.
Aclarado este primer punto, la pregunta que
surge es si dicha función puede ser delegada en la Auditoría o, en otras
palabras, si de acuerdo con el artículo 211 de la Constitución, es esta
dependencia una agencia del Estado.
La Constitución no define qué son agencias
del Estado, pero  sí señala que es el legislador quien deberá determinarlas. Es
decir, que se confiere al Congreso una amplia libertad para determinar qué
órgano, dependencia o ente estatal, puede, en dicha calidad, ejercer funciones
presidenciales delegadas. Si el legislador permitió que la función presidencial
de control del Banco fuera delegada en la Auditoría, es porque entendió que
ésta era una agencia estatal. Ello además, se deduce de lo expuesto en el
informe de ponencia presentado en el trámite de la ley 31 de 1992. Al respecto
se señaló:
"Por su
parte, el artículo 211 de la Constitución consagró la posibilidad para que el
Presidente de la República delegue el ejercicio de estas facultades en las
superintendencias o en otras agencias del Estado. Como consecuencia de lo
anterior, el proyecto de ley del Banco autoriza al Presidente de la República
para delegar estas funciones en la Superintendencia Bancaria y en la Auditoría
del Banco, respectivamente." (Gaceta del Congreso 185 del 2 de diciembre
de 1992).
Ahora bien: la Auditoría del Banco de la
República a pesar de ser una dependencia del mismo, para efectos de la
aplicación del artículo 211 de la Constitución, puede asimilarse a un órgano o
agencia estatal no sólo por que goza de autonomía e independencia en el
ejercicio de las funciones que le han sido asignadas, sino también por que el
Auditor es designado directamente por el Presidente de la República y debe
responder ante él por su gestión. Así las cosas, no se infringe la citada
disposición del Estatuto Superior, pues allí se autoriza la delegación de
funciones en entes administrativos, en las agencias estatales que señale la
ley, y en "subalternos o en otras autoridades, de conformidad con las
condiciones que fije la ley".[6]
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del
artículo 48 de la ley 31 de 1992, en los términos señalados en la parte motiva
de este fallo.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencia C-050 de 1994. M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-529 de 1993. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 1996. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[4] Ver al respecto, Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999.
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Ver, entre otras las sentencias C-214 de 1993.M.P. José Gregorio
Hernández, C-272 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-496 de 1998.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Corte Constitucional. Sentencia C-039 de 2000. M.P. Alejandro
Martínez caballero.