C-084-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-084/96
OBJECION
PRESIDENCIAL-Alcance
El Presidente de
la República puede formular objeciones a los proyectos de ley aprobados por el
Congreso, pero a quien compete decidir si acoge o no tales propuestas es a las
Cámaras Legislativas, y únicamente cuando éstas se basen en razones de
inconstitucionalidad y el Congreso insista en mantener las normas respectivas,
corresponde a la Corte Constitucional resolver sobre su constitucionalidad. En
consecuencia, no le corresponde al Presidente de la República, cuando ejerce la
facultad de objetar, determinar el contenido definitivo de las normas de un
proyecto de ley aprobado por el Congreso ni mucho menos, incluir en el mismo
disposiciones que considere más convenientes que las aprobadas por el
legislador. Es evidente que la finalidad de las objeciones no es la de permitir
al Presidente tomar decisiones respecto del contenido del proyecto de ley, sino
sólo plantear los argumentos que lo llevan a disentir del contenido normativo
aprobado.
LEY-Fijación de fecha en que empieza a regir
Lo que sí puede
el Presidente, obviamente, es oponerse a la decisión del legislador sobre la
fecha en que debe entrar a regir una ley, por considerarla inconveniente e
inclusive inconstitucional, a través de la figura de las objeciones, decisión
que puede ser acogida por el Congreso de la República; pero de ella no se
deriva la potestad para determinar el momento mismo en el que la ley debe
empezar a surtir efectos. Es al mismo legislador a quien le corresponde decidir
el momento en el que la ley ha de surtir efectos, conviene agregar que dicha atribución
puede ejercerla a través de uno de los siguientes mecanismos: 1) Incluyendo en
el mismo cuerpo de la ley un artículo en el que señale expresamente la fecha a
partir de la cual ésta comienza a regir; o 2) Expidiendo una ley especial en la
que regule en forma genérica este asunto, la que tendría operancia únicamente
en los casos en que el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la
ley respectiva la fecha de vigencia.
SANCION DEL
PROYECTO DE LEY
La sanción del
proyecto de ley es el acto mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de
su existencia y autenticidad. Este acto constituye un requisito esencial que
pone fin al proceso formativo de la ley. Si la sanción de la ley consiste
simplemente en la firma de la misma por parte del Presidente de la República,
mal puede deducirse de allí la potestad de tal funcionario para señalar la
vigencia de las leyes.
PROMULGACION DE
LA LEY
La promulgación
de la ley es requisito indispensable para su obligatoriedad, pues  es principio
general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no
conoce. De las facultades atribuidas al Presidente de la Republica para
objetar, sancionar y promulgar la ley, no se deriva la de señalar la entrada en
vigencia de la misma.
VIGENCIA DE LA LEY-Señalamiento por el legislador
La potestad con
que cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de la
ley, se encuentra limitada únicamente por los requerimientos del principio de
publicidad, al que se hizo alusión en párrafos anteriores, cuya finalidad es
evitar las denominadas leyes “privadas” o “secretas”, muy comunes en Colombia
en alguna época. El deber de señalar la vigencia de la ley después de su
publicación, es un mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente de
la República, cuando ha sido facultado por el legislador para cumplir esta
tarea.
PROMULGACION DE
LA LEY/VIGENCIA DE LA LEY
La promulgación
consiste en la publicación oficial de la ley; la entrada en vigencia es la
indicación del momento a partir del cual ésta se vuelve obligatoria para
los asociados, esto es, sus disposiciones surten efectos. Por tanto, bien puede
suceder que una ley se promulgue y sólo produzca efectos meses después; o
también es de frecuente ocurrencia que el legislador disponga la vigencia de la
ley "a partir de su promulgación", en cuyo caso una vez cumplida
ésta, las disposiciones respectivas comienzan a regir, es decir, a ser
obligatorias.
Ref.: Expediente No. D-1030
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2o. de la Ley 192 de 1995.
Demandante: Alfonso Cruz Zamora
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., veintinueve (29) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
1.      Antecedentes
El ciudadano Alfonso
Cruz Zamora, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 242 numeral 1 de la Constitución Política, solicita a
la Corte declarar inexequible el artículo 2o. de la ley 192 de 1995, por
considerar que dicha norma vulnera los artículos 113, 160 inc. 3 y 165 de la
Constitución Política.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, procede la Corte
Constitucional a decidir.
2.      Texto de la Norma Acusada
El artículo 2o. de
la Ley 192 de 1995, objeto de acusación, establece:
"Artículo 2o.
La presente ley rige a partir del 10 de julio de 1995, deroga las disposiciones
que le sean contrarias y complementa las demás." [1]
3.      La demanda
El demandante en su
libelo formula dos cargos que pueden resumirse de la siguiente manera:
3.1.   Primer
cargo
La norma demandada
vulnera el artículo 160 inciso tercero de la Constitución Política, porque el
proyecto de ley que fue publicado y discutido en primer debate fue
"rechazado y modificado por las comisiones respectivas del Congreso",
sin que en el informe para segundo debate se hubieran consignado las razones
que motivaron dicho cambio, como lo exige tal precepto superior.
En efecto, en el
Proyecto de Ley No. 129 de 1994, publicado en la Gaceta del Congreso No. 238 de
1994, así como en la ponencia para primer debate, que aparece en la Gaceta del
Congreso No. 49 de 1994, se adoptaba el decreto 2651 de 1991 como legislación
permanente. Sin embargo, en el informe de ponencia para segundo debate, -Gaceta
del Congreso No. 74 de 1995-, dicho proyecto fue objeto de modificación, pues
el decreto mencionado ya no se adopta como legislación permanente sino que se
prorroga su vigencia por el término de un (1) año, sin que se hubieran
consignado las razones por las que el proyecto inicial fue "rechazado y
modificado".
3.2.   Segundo
Cargo
La disposición
acusada también infringe los artículos 113 y 165 de la Constitución, pues el
Congreso se excedió en sus atribuciones al señalar la fecha de iniciación de
vigencia de la ley, función que le compete ejercer en forma exclusiva al
Presidente de la República, en desarrollo de la potestad de objetar, sancionar
y promulgar las leyes.
Entonces, según el
demandante, al Congreso de la República le compete solamente decidir lo
concerniente a la formación de la ley en "[...] aquellos campos o
especialidades que adicionalmente respondan a su iniciativa en la presentación
de proyectos", competencia que se agotaría una vez aprobado el texto de la
ley. Cumplido este trámite debe pasar al Gobierno, a quien le incumbe decidir
el momento en que ha de entrar a regir.
4.      IntervenciOn Ciudadana
4.1.   El ciudadano Alfonso Molano Garzón presentó
un escrito destinado a coayuvar la demanda, con estos argumentos:
4.1.1. Respecto a los vicios formales manifiesta
que el ponente del proyecto de ley ha debido consignar todas las propuestas que
se formularon en el primer debate y las razones por las que éstas fueron
rechazadas; de otra manera no habría claridad sobre el "[...] trayecto
histórico que condujo a la expedición de la ley". En el caso concreto, la
modificación que se introdujo al proyecto inicial fue significativa. Sin
embargo, en ninguna parte aparecen las razones por las cuales se decidió
cambiarlo, las que bien pueden incluirse en los denominados "pliegos de
modificaciones", con lo que se cumple a cabalidad la exigencia del texto
constitucional.
4.1.2. En cuanto al cargo por vicios de fondo,
señala que en la mayoría de los proyectos de ley se establece su vigencia a
partir de la fecha de su promulgación, de donde se deduce que "[...] lo
usual, lo corriente y al parecer lo aceptado [sic] es que sea el ejecutivo
quien disponga como extensión de sus facultades para ver la CONVENIENCIA de la
ley, el momento en que ésta deba empezar a regir."
4.2.   El Ministro de Justicia y del Derecho,
actuando a través de apoderado, presentó un escrito, donde expone las razones
que justifican la declaración de exequibilidad del precepto acusado. Son estos
algunos de sus argumentos:
4.2.1. Después de hacer un recuento pormenorizado
de los antecedentes que precedieron la expedición del decreto 2651 de 1991 y de
señalar la apremiante situación que llevó a la aprobación de la Ley 192 de
1995, afirma, en relación con el primer cargo, que las razones por las cuales
fue modificado el proyecto inicial se encuentran consignadas en los numerales 3
y 4 de la ponencia presentada para segundo debate en la Cámara de
Representantes, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 74 de 1995.
Allí se explica que, dado el corto tiempo de que se disponía para la aprobación
de los proyectos presentados por el Gobierno, que reemplazarían el decreto 2651
de 1991, era conveniente adoptar el proyecto bajo estudio, "[...] para
impedir las consecuencias nocivas que se derivarían de la expiración de la
normatividad contenida en el Decreto 2651 de 1991".
4.2.2. En lo atinente al segundo cargo, observa
que es preciso distinguir la promulgación de la ley de su entrada en vigencia,
pues aunque la primera es requisito para la ocurrencia de la segunda, se trata
de dos figuras jurídicas diferentes, cada una de las cuales tiene identidad
propia. Y si bien la regla general es que la ley es obligatoria para los
asociados dos meses después de promulgada (artículo 52 de la Ley 4a. de 1913
-Código de Régimen Político y Municipal-), el legislador es autónomo para
señalar el momento de su entrada en vigencia o si lo considera conveniente,
delegar en el Gobierno dicha decisión (artículo 53 de la Ley 4a. de 1913). En
el caso concreto, el legislador simplemente hizo uso de una atribución legal
cuando estableció el momento preciso en que entraría en vigencia la
normatividad contenida en la ley 192 de 1995.
5.      Concepto Fiscal
El Procurador
General de la Nación emitió el concepto de rigor mediante oficio No. 764 de
octubre 11 de 1995, y en él se solicita a la Corte declarar exequible la norma
demandada, por las razones que a continuación se resumen:
5.1.   Primer
cargo
A pesar de que el
demandante impugnó únicamente el artículo 2o. de la Ley 192 de 1995, los vicios
formales a que hace alusión los predica del artículo 1o.; en consecuencia, este
cargo no debe ser estudiado, puesto que la demanda se admitió solamente contra
la norma primeramente citada.
5.2.   Segundo
cargo
La legislación, la
jurisprudencia y la doctrina han coincidido en afirmar que la competencia para
determinar el momento de iniciación de la vigencia de la ley está atribuída al
Congreso de la República y no al Gobierno, como lo afirma el demandante. La sanción
y la promulgación de la ley no están sujetas a las razones de conveniencia que
pueda tener el Gobierno Nacional; por el contrario, el artículo 166 de la
Constitución Política establece los términos precisos en los que tales
actuaciones deben realizarse y en el artículo 168 ibidem. se consagra que si el
Gobierno no cumple esas obligaciones, corresponde sancionar y promulgar la ley
al Presidente del Congreso.
6.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
6.1.   Competencia
Por dirigirse la
demanda contra un artículo de una ley, esta Corporación es competente para
decidir sobre su constitucionalidad, según lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4, de la Carta Política.
6.2.   Consideraciones
jurídicas
6.2.1. Vicios
formales
Como bien se señala
en el concepto fiscal, la demanda se instauró contra el artículo 2o. de la ley
192 de 1995; sin embargo el demandante al exponer el concepto de violación y
aludir a la inconstitucionalidad de la norma por vicios formales, se refiere
también al artículo 1o. de la Ley 192 de 1995, no demandado. En consecuencia,
la Corte únicamente se pronunciará sobre la acusación de la norma que fue
objeto de admisión, esto es, el artículo 2o.
A juicio del actor,
dentro del trámite legislativo surtido en el Congreso para la expedición de la
norma acusada, se omitió dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero
del artículo 160 de la Constitución, pues las razones por las cuales se
hicieron modificaciones al proyecto inicial, no fueron consignadas en la
ponencia para segundo debate. La norma constitucional invocada reza:
"Art.
160.-(...) En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente
deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
comisión y las razones que motivaron su rechazo."
Para comprobar si
hubo o no violación de este precepto superior, es preciso constatar primero
cuáles fueron las propuestas consideradas por las comisiones respectivas en
primer debate, y si alguna de ellas fue rechazada. En caso afirmativo, se
procederá a verificar si se consignaron en el informe-ponencia para segundo
debate, en cada una de las Cámaras, las razones que llevaron a tomar tal
determinación.
Los documentos
remitidos a esta Corporación por el Congreso de la República y que se han
adjuntado al expediente, permiten establecer lo siguiente:
-   El día 5 de
diciembre de 1994, el representante a la Cámara, Franklin Segundo García
Rodríguez presentó a la Secretaría General de esa Corporación el proyecto de
ley intitulado "Por medio de la cual se prorroga por un (1) año la
vigencia del decreto 2651 de noviembre 25 de 1991, sobre descongestión de la
justicia", correspondiéndole el número 129 de 1994. Dicho proyecto, con la
respectiva exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
238 del 8 de diciembre de 1994, páginas 4 y 5, y repartido a la Comisión
Primera Constitucional Permanente de esa Cámara, por competencia.
En dicho proyecto el
texto del artículo 2o, objeto de demanda, era éste:
"Artículo 2o.
La presente ley rige a partir del 10 de julio de 1995, deroga las disposiciones
que le sean contrarias, y complementa las demás."
-   Esta disposición
fue aprobada en primer debate por la Comisión Primera de la Cámara, sin
modificaciones, durante la sesión efectuada el 20 de abril de 1995 (Gaceta del
Congreso No. 74 del 4 de mayo de 1995).
- En el
informe-ponencia para segundo debate, presentado por los representantes a la
Cámara Darío Oswaldo Martínez Betancourt y Roberto Camacho Weverberg, se hace
alusión al contenido del artículo 2o. en los mismos términos en que fue
aprobado en primer debate. En consecuencia, como dicho precepto no sufrió
variación alguna por no existir ninguna propuesta destinada a cambiar su texto,
no se incurrió en violación del canon constitucional citado por el actor, pues
no hubo rechazo ni modificación. (Gaceta del Congreso No. 74 de mayo 4 de 1995)
-   En sesión del 4
de mayo de 1995, la plenaria de la Cámara aprobó el artículo 2o. acusado, tal
como había sido adoptado por la Comisión Primera. (Gaceta del Congreso No. 88
de mayo 15 de 1995, páginas 3 y 4)
-   Cumplida esta
etapa, el proyecto se remitió a la Secretaría del Senado de la República, en
donde se le asignó el número 225 de 1995 y luego fue repartido a la Comisión
Primera Constitucional permanente.
-   En la ponencia
para primer debate, el senador José Renán Trujillo García, se refirió al
contenido del artículo 2o. señalando que acogía el mismo texto aprobado en
primero y segundo debate en la Cámara de Representantes. (Gaceta del Congreso
No. 102 de mayo 23 de 1995, páginas 1 a 3)
-   El 30 de mayo de
1995, la comisión aprobó en primer debate el artículo 2o., sin modificaciones.
(Gaceta del Congreso No. 125 de junio 5 de 1995, página 3).
-   En la
ponencia-informe para segundo debate, el senador Trujillo García presentó a
consideración de la plenaria de esa Corporación (Gaceta del Congreso No. 125 de
junio 5 de 1995, páginas 1 a 3), el texto del artículo 2o. tal como fue
adoptado en la Cámara y en primer debate en el Senado, siendo aprobado por la
respectiva comisión sin introducirle ningún cambio. (sesión ordinaria del 13 de
junio de 1995, Gaceta del Congreso No. 177 de junio 22 de 1995, página 27).
Como se puede
apreciar, el artículo 2o. del proyecto de ley 192 de 1995, no sufrió alteración
alguna durante el trámite surtido en el Congreso de la República, pues tal como
se presentó a consideración para primer debate en la Cámara, en donde tuvo
origen, así se aprobó en la Plenaria del Senado en donde concluyó. De la misma
manera, queda también demostrado que no hubo ninguna propuesta destinada a
variar su contenido. Por tanto, no existe la alegada violación del inciso
tercero del artículo 160, puesto que en las ponencias presentadas para segundo
debate en cada una de las cámaras, se hizo referencia a la única versión del
artículo 2o., por no existir ninguna otra propuesta que considerar.
6.2.2. Vigencia
de la ley
6.2.2.1. El
problema jurídico
La acusación del
actor plantea dos problemas jurídicos en torno a la entrada en vigencia de la
ley. Estos son:
6.2.2.1.1.    ¿De
las facultades atribuidas al Presidente de la República para sancionar,
promulgar y objetar las leyes, puede deducirse válidamente la  potestad de este
funcionario para determinar la fecha en que éstas entran a regir?
6.2.2.1.2.    ¿De
conformidad con la Constitución, a qué autoridad corresponde señalar la
vigencia de las leyes?
6.2.2.2. La
participación del Gobierno en la formación de las leyes y su obligación de
promulgarlas
Para resolver el
primer problema jurídico planteado por el actor es necesario dilucidar cuáles
son las funciones del Gobierno en relación con la formación de las leyes.
De acuerdo con la
Constitución Política, estas funciones son:
a.      Iniciativa Legislativa. El Gobierno
está autorizado para presentar proyectos de ley. (artículo 200 num. 1 C.P.)
b.      Formulación de objeciones. Una vez
aprobado el proyecto por el Congreso, puede hacer objeciones, ya sea por
inconveniencia o por inconstitucionalidad de las normas que lo integran.
(artículo 165 C.P.)
c.       Sanción de la ley. En el evento de
que no formule objeciones, el Presidente de la República debe proceder a
sancionar la ley, dentro de los términos y en las condiciones señaladas por la
Constitución (artículos 165  y 200 num. 1 C.P.); y en el caso de que se
hubieran presentado objeciones, una vez reformulado el proyecto, si esto fuera
procedente, efectuará la sanción del mismo. (artículo 167 inc. 2 C.P.)
d.      Promulgación de la ley. Sancionada la
ley, el Presidente debe promulgarla, esto es, publicarla en el Diario Oficial.
(artículos 165 y 189 num. 10 C.P.)
La Corte se referirá
únicamente a los literales b, c y d, por ser éstos los pertinentes para
resolver el problema planteado.
6.2.2.2.1. Las
objeciones presidenciales
Según el Diccionario
de la Real Academia de la Lengua, la palabra objetar denota la acción de
"Oponer reparo a una opinión o designio; proponer una razón contraria a
lo que se ha dicho o intentado".  Objeción, significa "Razón
que se propone o dificultad que se presenta en contrario de una opinión o
designio, o para impugnar una proposición". En el Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, [2] se formula como
definición jurídica de objeción, la "Razón propuesta o argumento
aducido para rebatir una afirmación o impugnar un texto". Objetar
se define como la acción de "Oponerse a un plan, argumentación,
propuesta o mandato, alegando razones, dificultades o contrarias conveniencias".
La Constitución
regula las objeciones presidenciales en los artículos 165 a 168[3], y en ellos establece
lo siguiente:
i.       El Gobierno puede formular dos
tipos de objeciones: por razones de  inconveniencia y por razones de
inconstitucionalidad. (artículo 167 inc. 3)
ii.      El Gobierno puede objetar parcial o
totalmente el proyecto de ley aprobado por el Congreso. (artículo 167 inc.1)
iii.     Si el Gobierno decide objetar el
proyecto, deberá enviarlo a la cámara en que tuvo origen para que se surta
nuevamente el segundo debate. Posteriormente, pasará a la plenaria de la otra
cámara para que se proceda también a darle segundo debate. (artículos 165 y 167
inc. 1)
iv.      En el caso de las objeciones por
motivos de inconveniencia, el Presidente debe sancionar el proyecto que,
habiendo sido reconsiderado, fue aprobado en segundo debate por las dos
cámaras. (artículo 167 inc. 2)
v.       Si las objeciones son por motivos
de inconstitucionalidad, las cámaras deberán estudiarlas y, si insistieren en
el proyecto inicial, éste pasará a la Corte Constitucional, la que debe
pronunciarse sobre su exequibilidad. (artículo 167 inc. 4).
vi.      Si la Corte considera que el
proyecto es totalmente inexequible, ordenará que sea archivado. (artículo 167
inc. 4)
vii.     Si la Corte considera que el proyecto
es parcialmente inexequible, lo enviará a la cámara de origen para que sea
corregido de manera que el vicio se subsane. En este caso, el ministro del ramo
correspondiente deberá oirse dentro de la discusión. (artículo 167 inc. 5)
viii.    El Presidente dispone de términos
precisos para formular las objeciones que considere pertinentes. (artículo 166
inc. 1)
Mediante las
objeciones presidenciales el Presidente de la República puede formular reparos
u oponerse al contenido de una determinada disposición de un proyecto de ley o
de todo el proyecto, si es del caso, exponiendo las razones o argumentos en que
se fundamenta para solicitar la modificación o exclusión de las disposiciones
que objeta, ya sea por inconveniencia o por inconstitucionalidad,
correspondiendo al Congreso de la República aceptar o negar tales objeciones y
sólo ante la insistencia de esa Corporación de mantener los preceptos legales
objetados por inconstitucionalidad, éstas pasarán a la Corte Constitucional
para que profiera la decisión respectiva.
Queda claro
entonces, que el Presidente de la República puede formular objeciones a los
proyectos de ley aprobados por el Congreso, pero a quien compete decidir si
acoge o no tales propuestas es a las Cámaras Legislativas, y únicamente cuando
éstas se basen en razones de inconstitucionalidad y el Congreso insista en
mantener las normas respectivas, corresponde a la Corte Constitucional resolver
sobre su constitucionalidad. En consecuencia, no le corresponde al Presidente
de la República, cuando ejerce la facultad de objetar, determinar el contenido
definitivo de las normas de un proyecto de ley aprobado por el Congreso ni
mucho menos, incluir en el mismo disposiciones que considere más convenientes
que las aprobadas por el legislador.
Así las cosas, es
evidente que la finalidad de las objeciones no es la de permitir al Presidente
tomar decisiones respecto del contenido del proyecto de ley, sino sólo plantear
los argumentos que lo llevan a disentir del contenido normativo aprobado.
Por tanto, es errada
la apreciación del demandante y la del coadyuvante, en cuanto sostienen que de
la atribución de formular objeciones por razones de inconveniencia, se sigue
que el Presidente puede señalar el momento en que ha de entrar en vigencia la
ley. Lo que sí puede el Presidente, obviamente, es oponerse a la decisión del
legislador sobre la fecha en que debe entrar a regir una ley, por considerarla
inconveniente e inclusive inconstitucional, a través de la figura de las
objeciones, decisión que puede ser acogida por el Congreso de la República;
pero de ella no se deriva la potestad para determinar el momento mismo en el
que la ley debe empezar a surtir efectos.
6.2.2.2.2. La
sanción
La sanción del
proyecto de ley es el acto mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de
su existencia y autenticidad. Este acto constituye un requisito esencial que
pone fin al proceso formativo de la ley, tal como lo prescribe el artículo 157
numeral 4 de la Constitución, que dice:
“ Artículo 167.-
Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
(...)  4. Haber
obtenido la sanción del Gobierno.
El artículo 166 de
la Constitución, señala términos preclusivos dentro de los cuales el Gobierno
debe sancionar el proyecto de ley aprobado. El plazo es de seis días, en el
caso de que el proyecto tenga una cantidad de artículos igual o inferior a
veinte; de diez días si tiene entre veintiuno y cincuenta artículos; y de
veinte días si el número de artículos supera los cincuenta. Si el Presidente,
como jefe de gobierno, no sanciona el proyecto de ley dentro de los términos
establecidos, lo hará el Presidente del Congreso, de acuerdo con lo prescrito
por el  artículo 168 ibidem.
Si la sanción de la
ley consiste simplemente en la firma de la misma por parte del Presidente de la
República, mal puede deducirse de allí la potestad de tal funcionario para
señalar la vigencia de las leyes.
6.2.2.2.3. La
Promulgación
En el artículo 189
numeral 10 de la Constitución, se consagra como función del Presidente de la
República la de promulgar las leyes. Asi mismo, el artículo 165 ib,
prevé que una vez aprobado el proyecto de ley por el Congreso, éste pasará al
Gobierno para su sanción y promulgación.
El artículo 52 del
Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4a. de 1913) define la promulgación,
así:
"La
promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende
consumada, en la fecha del número en que termine la inserción."
Así mismo, en la
sentencia C-179 de 1994, se señaló al respecto:
"La
promulgación no es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial,
con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma los
mandatos que ella contiene [...]"
La promulgación de
la ley es requisito indispensable para su obligatoriedad, pues  es principio
general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no
conoce (principio de la publicidad)[4].
Dicha función le corresponde ejecutarla al Gobierno, después de efectuada la
sanción[5].
Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no
excusa su incumplimiento,[6]
puesto que sólo con la publicación oficial de las normas se justifica la
ficción de que éstas han sido conocidas por los asociados,[7] para luego exigir su
cumplimiento.
Si la promulgación
se relaciona exclusivamente con la publicación o divulgación del contenido de
la ley, tal como fue aprobada por el Congreso de la República, no es posible
deducir de allí facultad alguna que le permita al Presidente determinar el
momento a partir del cual ésta debe empezar a regir.
En consecuencia, no
les asiste razón al demandante ni al coadyuvante pues, como se vió, de las
facultades atribuidas al Presidente de la Republica para objetar, sancionar y
promulgar la ley, no se deriva la de señalar la entrada en vigencia de la
misma.
6.2.2.3. Competencia
del legislador para determinar la iniciación de la vigencia de las leyes
Como segundo
problema jurídico se había planteado el de establecer la autoridad competente
para decidir el momento en el que la ley debe entrar a regir, puesto que la
Constitución no señala expresamente a quién corresponde esta función.
La solución del
problema lleva necesariamente a la conclusión de que esa tarea le corresponde
ejercerla al legislador, por ser éste quien cuenta con la potestad exclusiva de
"hacer las leyes", según lo ordena el artículo 150 del ordenamiento
superior. La función legislativa de "hacer las leyes" incluye de
manera concreta dos prerrogativas: por un lado, implica determinar el contenido
de la ley, y, por el otro, legislar sobre cualquier tema que parezca relevante
dentro de lo jurídico. Esta segunda función constituiría lo que se ha llamado
la “cláusula general de competencia legislativa.”[8]
Ahora bien: si el
legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que
dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del
específico control que ella propone,[9]
se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha
nomatividad empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete valorar la
realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la fecha en
que han de entrar a regir las disposiciones que expide.
Aclarado que es al mismo
legislador a quien le corresponde decidir el momento en el que la ley ha de
surtir efectos, conviene agregar que dicha atribución puede ejercerla a través
de uno de los siguientes mecanismos: 1) Incluyendo en el mismo cuerpo de la ley
un artículo en el que señale expresamente la fecha a partir de la cual ésta
comienza a regir; o 2) Expidiendo una ley especial en la que regule en forma
genérica este asunto, la que tendría operancia únicamente en los casos en que
el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la
fecha de vigencia.[10]
Dentro del segundo
caso se puede citar, por ejemplo, la ley 4 de 1913 -Código de Régimen Político
y Municipal-, en cuyos artículos 52 y 53 se consagra la reglamentación
supletiva sobre la fecha de entrada en vigencia de las leyes, aplicabe a falta
de disposición expresa del legislador dentro de la nueva ley que expide.
Veamos:
En el artículo 52 se
establece, como regla general, que la ley obliga en virtud de su promulgación y
su observancia comienza dos (2) meses después de promulgada. Estos dos meses,
en criterio de la Corte, constituyen un período de vacancia que se presume
suficiente para que los asociados conozcan la ley, lo que se ha denominado
“sistema sincrónico”.[11]
Y en el artículo 53
se consagran algunas excepciones a esta regla general, esto es, que dicho
principio no se aplica en los siguientes casos:
1. Cuando la ley
misma establece el momento de su entrada en vigencia;
2. Cuando el
Congreso autorice al Gobierno para establecer dicha fecha; y
3. Cuando por causa
de guerra u otra similar se encuentre interrumpido el servicio de correo entre
la capital y los municipios, caso en el cual los dos meses deben contarse desde
el momento en el que se restablezcan las comunicaciones.
La potestad con que
cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de la ley,
se encuentra limitada únicamente por los requerimientos del principio de
publicidad, al que se hizo alusión en párrafos anteriores, cuya finalidad es
evitar las denominadas leyes “privadas” o “secretas”, muy comunes en Colombia
en alguna época. El deber de señalar la vigencia de la ley después de su
publicación, es un mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente de
la República, cuando ha sido facultado por el legislador para cumplir esta
tarea.
Finalmente, debe la
Corte aclarar al demandante y al coadyuvante que no es posible sostener
válidamente que la ley "necesariamente" empieza a regir "inmediatamente"
después de su promulgación, punto en el cual el actor incurre en confusión,
debido tal vez a que los dos fenómenos, en muchas ocasiones, pueden coincidir.
La promulgación, como ya se expresó, consiste en la publicación oficial de la ley;
la entrada en vigencia es la indicación del momento a partir del cual
ésta se vuelve obligatoria para los asociados, esto es, sus disposiciones
surten efectos. Por tanto, bien puede suceder que una ley se promulgue y sólo
produzca efectos meses después; o también es de frecuente ocurrencia que el
legislador disponga la vigencia de la ley "a partir de su
promulgación", en cuyo caso una vez cumplida ésta, las disposiciones
respectivas comienzan a regir, es decir, a ser obligatorias.
De lo hasta aquí
expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para fijar
la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al Gobierno y no puede
colegirse de las funciones que se le atribuyen para objetar, sancionar y
promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas se
produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por
quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador.
6.2.2.4. El caso
concreto
El artículo 2o. de
la ley 192 de 1995, objeto de acusación, al establecer el 10 de julio de 1995,
como fecha precisa en la que empezaría a regir, no contraría los preceptos
constitucionales señalados por el demandante, pues el Congreso no excedió su
ámbito de competencia al incluir dicho artículo en la ley, ni invadió la del
Gobierno. Adicionalmente, se respetó el límite fijado por el principio de
publicidad, en tanto la promulgación de la ley fue anterior a la fecha prevista
para su entrada en vigencia. En consecuencia, el precepto demandado será
declarado exequible por no violar canon constitucional alguno.
7.      DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 2o. de la Ley 192 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] DIARIO OFICIAL. Año CXXXI No. 41910,
correspondiente al 29 de junio de 1995. Página 1.
[2] CABANELLAS, Guillermo. Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual. Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1981.
[3] Sobre el tema del trámite de las
objeciones presidenciales la Corte Constitucional se ha pronunciado en
lSentencias C-057 de 1994, Magistrado ponente: Dr. Simón Rodríguez
Rodríguez y C- 241 de 1994, magistrado ponente: Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[4] FULLER, Lon. The Morality of Law.
Yale University Press, New Haven, 1969. Págs. 49-51.
[5] Dicha obligación del gobierno está
consagrada expresamente en el artículo 2o. de la Ley 57 de 1985.
[6] Este principio está consagrado
expresamente en el artículo 9o. del Código Civil Colombiano y en el artículo 56
del Código de Régimen Político Municipal (Ley 4a. de 1913).
[7] Sentencia de la Corte Constitucional  C-544
de 1994, magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía. AFTALIÓN, Enrique, Introducción
al Derecho . op. cit. Pág. 293.
[8] Sentencias de la Corte Constitucional C-
270 de 1993, magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo y C-527
de 1994, magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[9]ALVAREZ GARDIOL, Ariel. Introducción a
una Teoría General del Derecho. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986. Pág.
107.
[10] Idem.
[11] Idem.